bet · G701FiU5 · 1983-12-31 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet motionerna 1982/83:701 av () om statens vattenfallsverks byggande i egen regi, 1982/83:702 av m. fl. (s) om offentligupphandling, 1982/83:1072 av ()om privatisering av offentlig verksamhet, 1982/83:1152 av m.fl. (s) om den statliga städverksam-heten, 1982/83:1159 av m.fl. (fp, m, c) om den kommunala egenregiverksamheten, 1982/83:1699 av m.fl. (c) om översyn av upphandlingskungörelsen. Motioner angående principen om affärsmässighet vid offentligupphandling I motion 702 av . (s) hemställs att begär att regeringen låter utfärdaanvisningar för tillämpning av upphandlingsförordning i enlighet med vad somanförs i motionen. 1 motion 1699 av m. (c) hemställs att hos regeringen begär utredning om översyn avupphandlingskungörelsen. Yttranden över motion 702 harinhämtats från . I motion 702 framhålls att denstatliga liksom flertalet kommunala former av upphandlingsförordningenförutsätter att samtliga omständigheter skall bedömas då en myndighet antar ettanbud. Ändå visar erfarenheten att affärsmässiga bedömningar i de flesta falltillmäts den avgörande betydelsen. En ökad inhemsk upphandling bör eftersträvas och kansannolikt uppnås utan att behöver komma i konflikt med internationellakonventioner och överenskommelser. 1 1983/84. FiU1983/84:5 2 Vid en offentlig upphandling bördärvid alla möjligheter undersökas att främja vårt eget näringslivskonkurrenskraft, industriella nyskapande och tekniska utveckling genom attförstärka samspelet mellan den offentliga sektorn och våra inhemska företag. Mot denna bakgrund anser motionärerna att nuvarandebestämmelser för offentlig upphandling i tillämpliga delar bör omprövas och attnormer för en bedömning av de samhällsekonomiska effekterna av offentligupphandling och särskilda tillämpningsanvisningar utarbetas. I motion 1699 framhålls att motbakgrunden av nödvändigheten att skapa ökad sysselsättning är det angeläget attkommunal, landstingskommunal eller statlig upphandling i ökad utsträckning skerinom landet. Regional- och , arbetsmarknadspolitiska hänsyn skall därvid vägasin i bedömningen när myndigheten placerar sina beställningar. För att kunnagöra bedömningar, som inte enbart utgår från strikt affärsmässiga grunder,förutsätts en ändring av nu gällande upphandlingskungörelse. Dennafråga bör därför bli föremål för utredning. avråder isitt yttrande över motion 702 från att upphandlingsbestämmelserna förändras iden riktning som motionärerna avser. Verket framhåller emellertid att även omupphandlingen styrs av en företagsekonomisk bedömning kan man anta att svenskaleverantörer vid komplicerade upphandlingar har ett försteg på grund av närhettill kunden, kunskap om servicekrav etc. avvisar bestämtförslaget att samhällsekonomiska effekter skall beaktas vid upphandling. Skulleså ske leder dessa till ett "allmänt tyckande om lösligasamhällsekonomiska effekter i stället för affärsmässighet vid offentlig upphandling". Även avstyrker motionen menföreslår ett förtydligande av nuvarande anvisningar tillupphandlingsförordningen så att affärsmässiga bedömningar kan göras på ett mernyanserat sätt. Utskottet har desenaste åren behandlat motioner med krav att samhällsekonomiska övervägandenskall vägas in vid den offentliga upphandlingen (FiU 1976/77:1, 1977/78:4,1978/79:1. 1979/80:4, 1979/80:23 och 1981/82:6). Utskottet har uttalat att affärsmässighetskall vara den grundläggande principen för den statliga upphandlingen. Det kannämnas att regeringen har gjort vissa förändringar iupphandlingskungörelsen (1973:600) i syfte att bättre kunna ta till vara teknikupphandlingens FiU1983/84:5 3 möjligheter att ge leverantörerna tillfälle att satsa pånya produkter, tjänster och system. Men även vid teknikupphandling skall deupphandlande myndigheterna tillvarata konkurrensen mellan leverantörer inom ochutom landet och i övrigt handla affärsmässigt och objektivt. Kravet på affärsmässighet kan i vissa fall stå i konfliktmed andra av statsmakterna uppställda mål - främst försvarspolitiska,sysselsättningspolitiska och försörjningspolitiska. Denna avvägning mellanaffärsmässiga och andra hänsyn bör emellertid inte göras av de upphandlandemyndigheterna utan av regeringen. I motion 702 anser man att vid offentlig upphandling skallsamhällsekonomiska effekter såsom sysselsättningspolitiska ellerindustripolitiska effekter beaktas. Upphandlingskungörelsen bör ändras så,anser motionärerna, att affärsmässiga bedömningar inte alltid bör tillmätas denavgörande betydelsen. De förändringar som genomförts iupphandlingsförordningen och som syftar till att klargöra myndigheternasmöjligheter att teknikupphandla innebär att motionärernas önskemål till vissdel är tillgodosedda. Vad gäller frågan om att i upphandlingen väga insamhällsekonomiska aspekter, som tas upp även i motion 1699, anser inteutskottet att enskilda myndigheter bör ges till uppgift att göra avvägningarmellan vad som är affärsmässigt bäst resp. vad som är politiskt önskvärt.Enligt utskottets mening bör det ankomma på regeringen att göra sådanabedömningar. Någon ändring i upphandlingsförordningen utöver den som regeringennu vidtagit bör enligt utskottets mening inte ske. Motionerna 702 och 1699avstyrks därför. att avslår motionerna 1982/83:702 och1982/83:1699. Motioner angående val av regiform ' I motion 701 av () hemställs attriksdagen hos regeringen begär en översyn av statens vattenfallsverks principervad gäller dess egenregiverksamhet. I motion 1159 av m.fl. (fp, m, c) hemställs att hos regeringen anhåller om förslag tillredovisning av den kommunala egenregiverksamheten i enlighet med vad somanförts i motionen. I motion 1152 av m.fl. (s) hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om riktlinjerna för den statliga städverksamheten i enlighetmed riksdagsbeslut. Yttranden över motionerna 701 och1159 har inhämtats från . I motion 701 anförs att det avmarknadsekonomiska skäl är fel av ett statligt affärsverk som statensvattenfallsverk att gå ut på entreprenadmarknaden med sina egenregi-resurseroch bl. a. från andra entreprenörer ta över oin-och tillbyggnad av egna äldreanläggningar och även gå ut till andra statliga och kommunala organ ochmarknadsföra sin egenregi- organisation. Det leder till en snedvridning avkonkurrensförhållandena, medför uppenbara risker för ett sämre utnyttjande avverkets totala inkomstkällor i verksamheten och påverkar affärsmässigheten. Det kan inte heller vara riktigt att samhället övervältrarsina sysselsättningsproblem på de privata företagen. Motionären begär därfören översyn av principerna vad gäller egenregi-verksatnheten. 1 motion 1159 anförs att stat ochkommun kan kringgå upphandlingskungörelsens bestämmelser genom att låta bliatt upphandla, då egenregin inte omfattas av den statligaupphandlingskungörelsen och de reglementen som kommunerna anslutit sig till.Därmed bortfaller också kravet på affärsmässighet, som detaljerade kostnadsberäkningarinte behöver göras. Det är därför viktigt ur såväl skatte- somkonkurrenssynpunkt att främst den kommunala egenregi-verksamheten ges enordentlig redovisning. Mot denna bakgrund begär motionärerna en årligredovisning av all egenre-gi-verksamhet och föreslår att regeringenstöder kommunerna i denna fråga genom att framlägga ett förslag tillredovisning av egenregi-verksamheten. I motion 1152 behandlas denstatliga städverksamheten. Motionärerna framhåller att i den socialdemokratiskareservationen vid behandlingen av detta ärende (FiU 1981/82:6)underströks att det inte fanns någon anledning att pröva formerna för statensorganisation när det gäller städningen av statens lokaler. Trots de godaerfarenheterna som redovisades i remissvar frånbyggnadsstyrelsen och berörda fackliga organisationer, beslötriksdagsmajoriteten att staten i större utsträckning skulle använda sig avanbudsförfarande. 1 motionen krävs en återgång till riktlinjer och denpraxis för den statliga städverksamheten som då tillämpades. hänvisar isitt yttrande vad gäller motion 701 till () vägledningför verk och myndigheter vid val mellan produktion i egen regi och entreprenad.RRV framhåller att valet av regiform skall grundas på en affärsmässigbedötiming av direkta och indirekta kostnader samt övriga relevanta faktorer.Med "relevanta faktorer" avses t. ex. behov att utveckla egenkompetens eller att följa och analysera utvecklingen inom ett för verketcentralt område. FiU1983/84:5 5 organisationen bör i största möjliga utsträckning fungerasom ett entreprenadföretag inom verket. framhåller attverket i stort agerar i den anda som RRV förordar. delar den uppfattning som framförs imotion 1159 att den kommunala egenregi-verksamheten bör ges en ordentligredovisning. ochSvenska tillstyrker hemställan i motion 701 ornen översyn av vattenfallsverkets principer vad gäller egenregi-verksamheten.Enligt Konsultföreningen bör inte verket medverka i den kommunalaenergiplaneringen, eftersom kommunerna i detta fall representerar ettkonsumentintresse medan verket representerar ett producentintresse. framhåller att det ärallvarligt för landets ekonomi att ett byggande verk av vattenfallsverketsstorleksordning av sysselsättningsskäl gör anspråk på att i konkurrensskyddadegen regi gå in på områden där verket tidigare inte varit engagerat. Dettagäller speciellt, poängterar föreningen, de anläggningar som krävs för nyaenergikällor. Entreprenadföretagen får därigenom en otillräcklig hemmamarknadför teknikutveckling och referensobjekt. I motion 701 krävs en översyn avstatens vattenfallsverks principer vad gäller dess egenregi- verksamhet. Somnämns i motionen har RRV givit ut en promemoria som behandlaravvägningsproblemen mellan produktion i egen regi och upphandling frånutomstående leverantörer (Vägledning för beslut om egen regi och entreprenad,Dnr 1982:927). I promemorian framhålls att valet mellan egen regi ochupphandling ligger i tiden före själva upphandlingen och att det inte reglerasav upphandlingsförordningen eller någon annan förordning. Ett syfte medvägledningen är bl. a. att redan i beslutet om egenregi-verksamhetensomfattning, som är en fråga inom ramen för den långsiktiga planeringen, föra inprinciperna affärsmässighet och konkurrens. Den beslutsmodell som RRVpresenterar innebär att den långsiktiga dimensioneringen av resurser för egenregi skall vara avklarad, när frågan om val av regiform blir aktuell i enupphandlingssituation. Detta betyder bl. a. att faktorer som sysselsättning,kostnadskännedom m. m. inte skall beaktas i anbudsprövningen av ett enskiltprojekt utan endast finnas med vid beslutet om dimensioneringen avegenregi-verksamheten. Enligt utskottets mening bör de i RRV:s promemoria angivnaprinciperna för avvägning mellan egen regi och utomstående leverantörer kunnautgöra en god vägledning för myndigheternas dimensionering av resurser för egenregi. Avsikten är att erfarenheterna av vägledningen skall utvärderas av RRVvåren 1984. Det är av stor vikt att alla kostnader beaktas och att även defaktorer som inte är direkt kvantifierbara är ekonomiskt försvarbara. FiU1983/84:5 6 Mot bakgrund av att statensvattenfallsverk i sitt remissvar framhåller att verket i stort sett agerar iden anda som RRV förordar anser inte utskottet det nu påkallat med någraåtgärder från sida. Utskottetavstyrker motion 701. 1 motion 1159 föreslås att denkommunala egenregi-verksamheten ges en ordentlig redovisning, som är enhetligför hela landet. Detta är viktigt ur såväl skatte- som konkurrenssynpunkt. och harutarbetat ett normalförslag till kommunalt upphandlingsreglemente jämteanvisningar. Dessa har samma sakliga innebörd som de statligaupphandlingsbestämmelserna. Men inte heller på den kommunala sidan gerupphandlingsförordningen någon vägledning för själva valet av regiform. Efterdet att RRV:s utarbetade anvisningar för val av regiform utvärderatskommer det att finnas ett underlag för att bedöma om dessa anvisningar kananvändas även för den kommunala verksamheten. Utskottet förutsätter attkommunförbunden noga följer detta arbete. Det finns anledning förmoda att ocksåkommunerna av eget intresse kommer att utnyttja dessa erfarenheter.Kommunförbunden kommer härvid att ha en viktig uppgift att försöka åstadkommaenhetliga principer för att värdera underlaget för val av regiform. I dettaarbete bör enligt utskottets mening RRV:s erfarenheter vara en god utgångspunktäven för en förbättring av redovisningen av egenregi-verksamheten. Utskottetfinner emellertid inte anledning för att ta initiativ tillutarbetande av en för alla kommuner gemensam redovisningsteknik inom dettaområde. Motion 1159 avstyrks sålunda. I motion 1152 anförs att vad gällerden statliga städverksamheten bör en återgång till riktlinjer ochpraxis ske. ställningstagande till den statligastädverksamheten innebar att städning i egen regi i de flesta fall var attföredra. uttalade i samband härmed att behovet av tryggaanställningsförhållanden gjorde sig starkt gällande även för denna kategorianställda, en ståndpunkt som det finns anledning att upprepa. Riksdagensuttalande innebar att valet mellan städning i egen regi och påentreprenad då och då av kostnadsskäl bör prövas. Kostnaderna för städning av statliga lokaler uppgår tillca . Ungefär 12 000 personer är engagerade i någon formav lokalvårdsarbete inom statsförvaltningen. svarar förcentral planering och utveckling av den statliga städverksamheten. Styrelsenhar att bl. a. verka för att effektiva städmetoder används. Det kan nämnas attgenom en successiv övergång från betingsstädning till städning efter behov hardet varit möjligt att efter hand sänka kostnaderna med . perkvadratmeter och år från en nivå på . per kvadratmeter och år. Utskottet vill emellertid understryka att det i nuvarandeekonomiska läge är utomordentligt angeläget att den statliga städverksamhetenliksom all FiU1983/84:5 7 annan statlig verksamhet bedrivs så effektivt som möjligt.Möjligheterna att mäta effektiviteten hos egen städverksamhet är dockbegränsade, men genom att t. ex. jämföra med kostnaderna förentreprenadverksamhet vid reguljär städning kan bättre möjligheter till effektivitetsmätningskapas. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att ställningstagandetill den statliga städverksamheten inte uteslöt möjligheterna till en sådankostnadsprövning av verksamheten. Utskottet vill framhålla att en mängd andrafaktorer än de rent företagsekonomiska måste uppmärksammas vid en sådankostnadsprövning. Som exempel kan nämnas behovet av säkerhetsåtgärder för attmyndigheterna skall kunna skydda sig från otillbörlig insyn. Andra faktorer sombör beaktas är de speciella förhållanden som råder på städservicemarknaden.Dessa belystes i remissvaret från tillutskottet vid behandlingen av denna fråga . Det finns anledningatt upprepa vad förbundet då anförde: "Tyvärr kan man konstatera att just städområdeterbjuder konkurrensmöjligheter som, om de tillämpades i det privatanäringslivet, skulle betraktas som illojal konkurrens. Med detta avsesmöjligheten att underbetala och överutnyttja anställd personal, oftainvandrare som har svårt att tillvarata sina intressen." Inom pågår en översyn avstädverksamhetens organisationsformer och styrsystem. Utskottet vill framhållaatt vid en förändring av nuvarande organisationsformer och styrsystem inom denstatliga städverksamheten måste de synpunkter som här nämnts beaktas. Vad utskottet anfört beträffande den statligastädverksamheten bör ges regeringen till känna. 1. att riksdagenavslår motion 1982/83:701, 2. att riksdagenavslår motion 1982/83:1159, 3. att riksdagenmed anledning av motion 1982/83:1152 som sin mening ger regeringen till kännavad utskottet anfört. Motion om privatisering av offentlig verksamhet I motion 1072 av () hemställs 1. att hos regeringen begärförslag till ändringar i gällande lagstiftning så att privata entreprenörer geslika villkor i konkurrens med offentliga verksamheter, 2. att begär att regeringenlåter tillsätta en utredning i enlighet med vad som ovan anförts angåendekoncession, större utnyttjande av marknadsmekanismen för offentliga tjänstersamt bättre möjligheter för frivilligt ideellt arbete, 3. att som sin mening gerregeringen till känna att statligt och kommunalt stöd bör utgå likvärdigt tillfristående alternativ till offentliga verksamheter i enlighet med vad somanförts i motionen. FiU1983/84:5 8 4. att som sin mening gerregeringen till känna att offentliga monopol bör undvikas. harberetts tillfälle att avge yttrande över motion 1072. I motion 1072 anförs att denoffentliga sektorn har ökat massivt. Är 1983 kommer enligtmotionären den offentliga sektorn att motsvara av landets ekonomi. De som drabbasär de enskilda människorna, soin skattevägen berövas möjligheten att självaforma sin vardag. Vidare framhålls att monopolsituationen skapar en brist pådynamik och utveckling inom de tjänster som förbehålls den offentligasektorn samt att detta monopol tenderar att skapa en okänslighet för vad vårtsamhälle har råd med. Fristående alternativ och privatisering kan enligtmotionären genomföras inom en lång rad olika områden, varvid följande sätt kananvändas: - Entreprenad och offertförfarande. Exempel: Ambulanseroch brandkå rer, skolmat, gatuförvaltning, museer, vårdhem, fritidsanläggningar. - Koncessioner.Exempel: Trafikområdet, kommunala anläggningar. - Likvärdigt stöd till fristående alternativ. Exempel:Fristående skolor, sjukvård. - Stödtill den enskilde. Exempel: Barnomsorg. -Anlitande av marknaden. Exempel: Studiemedel, regionalautvecklingsfonder, sophämtning och sotning. - Frivilligtoch ideellt arbete. Exempel: Museer, idrottsanläggningar. Bakgrunden till de förslag tillfristående alternativ och privatisering som framförs i motion 1072 bygger påföreställningen att det råder en allmän motsättning mellan verksamheten i denoffentliga sektorn och de enskilda människorna. I motionen sägs nämligen att en ökning av den offentligasektorns resurser medför "att de som drabbas är de enskilda människorna.Alla de som skattevägen berövas möjligheten att själva forma sin vardag." Utskottet kan inte dela denna uppfattning. Inte helleranser utskottet att den typ av verksamhet som beskrivs i motionen generelltsett skulle kunna utföras bättre i privat regi än i offentlig. Emellertid villutskottet understryka behovet av att den offentliga sektorns tjänsteproduktionsom all annan FiU 1983/84:5 9 produktion i samhället givetvis fortlöpande måsteeffektiviseras och anpassas till de behov som ständigt förändras. Utskottetavstyrker motion 1072. att avslår motion 1982/83:1072. Närvarande: (), (), (), (), (), (), ChristerNilsson (s), (), (c), (),(), i (s), (), AndersAndersson (m) och i (vpk). Motioner angående principen om afTarsmässighetvid offentlig upphandling (), (c)och i (vpk) anser att utskottets hemställan bortha följande lydelse: att med bifall tillmotion 1982/83:1699 och med anledning av motion 1982/83:702 hos regeringenbegär översyn av upphandlingskungörelsen i enlighet med vad utskottet anfört. Motioner angående principen om affärsmässighetvid offentlig upphandling () och (c) anser - under förutsättning av bifall till reservation 1 - att dels den del av utskottets yttrandepå s. 3 som börjar med "Kravet på" och slutar med "avregeringen" bort utgå, dels den del av utskottets yttrandepå s. 3 som börjar med "Vad gäller" och slutar med "avstyrksdärför" bort ha följande lydelse: LHskottet kan konstatera att sedanden socialdemokratiska regeringen tillträdde har arbetslösheten alltmerförvärrats. Den öppna arbetslösheten närmar sig nu 180 000 eller avarbetskraften. För vissa större kommuner innebär detta en arbetslöshet på över5,medan motsvarande arbetslöshetstal för mindre kommuner kan ligga . FiU1983/84:5 10 mening måste därför i rådande situation övervägas omoffentlig upphandling i viss utsträckning kan utnyttjas som ett regional- ocharbetsmarknadspoli-tiskt medel. Att förändra och klart utforma gällandeupphandlingskungörelse så att detta blir möjligt stöter givetvis på mångaandra svåra problem. Det bör t. ex. utredas i vilken utsträckning vårainternationella åtaganden medger att sådana överväganden görs. Vidare finns detmyndigheter som inte besitter den sakkunskap och överblick som krävs föratt ta regional-eller arbetsmarknadspolitiska hänsyn vid upphandling. Utskottetdelar motionärernas uppfattning att en översyn av upphandlingskungörelsen börgenomföras. Motion 1699 tillstyrks. Motioner angående principen omaffärsmässighet vid offentlig upphandling i (vpk) anser - under förutsättning av bifall till reservation 1 - att den del avutskottets yttrande på s. 3 som börjar med "Kravet på" och slutar med"avstyrks därför" bort ha följande lydelse: Kravet på affärsmässighet kan ivissa fall stå i konflikt med andra av statsmakterna uppställda mål, t. ex.försvars-eller försörjningspolitiska eller sysselsättningspolitiska. Vidavgöranden som är av extra stor betydelse har regeringen möjlighet att ta andrahänsyn än affärsmässiga, men tyvärr har så inte alltid skett. Utskottet anser emellertid att en omständighet som spelaren allt större roll är den samhällsekonomiska effekten av större upphandlingarinom den offentliga sektorn, och i rådande situation med stor arbetslöshet bördet övervägas om inte offentlig upphandling kan utnyttjas också i regional- ocharbetsmarknadspolitiken. Visserligen kan effekten på samhällsekonomin vid enupphandling vara svår att bedöma, men det bör enligt utskottet inte vara så attaffärsmässigheten alltid sätts i första rummet, utan andra överväganden bör fåökad betydelse. En medveten upphandling, där ett nära samarbete mellan producentoch slutlig användare etableras, kan ha mycket stor betydelse förproduktutveckling, rationell hantering och möjligheterna att på lång siktpressa kostnaderna för upphandlingen. Utskottet delar den uppfattning som förs fram i motionerna702 och 1699 att det bör göras en översyn av upphandlingskungörelsen ochutarbetas anvisningar i enlighet med vad som anförts i motionerna. Motioner angående val av regiform (), (),(), (c), () och () anser att dels den del av utskottets yttrandesom på s. 5 börjar med "Enligt utskottets" och på s. 6 slutar med"motion 701" bort ha följande lydelse: FiU1983/84:5 11 Enligt utskottets mening kan de iRRV:s promemoria angivna principerna mellan egen regi och utomståendeleverantörer utgöra en viss vägledning för myndigheternas dimensionering avresurser för egen regi. framhåller i sammanfattningenav sitt remissvar att verket i stort agerar i den anda som RRV förordar. Detförefaller emellertid enligt utskottets mening som om den kritik som framförs imotionen av verkets sätt att upphandla har visst fog för sig. I deninformationsbroschyr, som verket bifogat till sitt remissvar, upprepas nämligenden beskrivning av verksamheten som gavs i verkets företagstidning nr 8 1982och som var utgångspunkt för den kritik som framförs i motionen. Avinformationsbroschyren framgår klart att enheten byggproduktion skall agera somsjälvständig byggentreprenör och bl. a. göra anspråk på att bygga deanläggningar som krävs för nya energikällor. Som motiv anges att man därigenombättre kan trygga sysselsättningen för vattenfallsverkets byggnadsarbetare. Utskottet delar den uppfattning som framförs i motionenatt om på detta sätt går ut på entreprenadmarknaden,blir effekten en snedvridning av konkurrensförhållandena. Enligt utskottetsuppfattning bör därför en översyn göras av verkets principer vad gäller dessegenregi-verksamet. Sålunda tillstyrks motion 701. dels utskottets hemställan under 1 bort ha följandelydelse: 1. att med bifall tillmotion 1982/83:701 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottetanfört om behovet av en översyn av statens vattenfallsverks principer vadgäller dess egenregi-verksamhet, Motioner angående val av regiform (), (),(), () (c), () ochAnders () anser att dels den del av utskottets yttrandepå s. 6 som börjar med "" och slutar med"avstyrks sålunda" bort ha följande lydelse: ochLandstingsförbundet har utarbetat ett normalförslag till kommunaltupphandlingsreglemente jämte anvisningar.