bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — Utskottet vill erinra om den debatt i olikasammanhang som förts angående förhållandet mellan å ena sidan politiskdemokrati och å den andra fackligt inflytande och medbestämmande. Av störstavikt i förhandlingsarbetet är självfallet att båda parter respekterar denpolitiska demokratin. Utskottet har funnit att parterna varit angelägna omdetta. Som framgår av de uppgifter som lämnats avpartsorganisationerna och representanterna för FHR och kanslihuset harförhandlingsarbetet med tiden fått fastare former. Utskottet har det intrycketatt man på ömse sidor är positiv till det samarbete och de överläggningar omregeringsärendena som MBL-lagstiftningen förutsätter. För arbete ärdet naturligtvis betydelsefullt att resultatet av förhandlingsverksamhetenredovisas före den slutliga riksdagsbehandlingen avregeringsförslagen. Utskottet avser att med uppmärksamhet följa den fortsattautveckUngen beträffande den berörda förhandlingsverksamheten. Följande år behandlade utskottet(KU 1979/80:50 s. 25) tillämpningen av medbestämmandelagen vid regeringens tillsättningav vissa högre tjänster. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalandefrån utskottets sida. Under föregående års granskning väcktes på nytt frågan omförhandlings-och informationsverksamheten enligt MBL beträffanderegeringsärenden. På grund av utskottets arbetsbörda uppsköts ärendet tillårets granskning. Som ett led i granskningen har november1983-januari 1984 utfrågningar ägt rum med företrädare för statensförhandlingsråd (), för TCO-S (), för /SR(), för SF () samt för (den 19januari). KU1983/84:30 336 Denna promemoria innehåller följande avsnitt: Medbestämmandetpå den offentliga sektorn. Förhandlingsordningeni samband med beredningen av regeringsärenden. FHR:sförhandlings- och informationsskyldighet enligt avtal. Arbetsdomstolensdom 1980 nr 150. Det praktiskatillvägagångssättet vid information och förhandling hos FHR. FHR-verksamhetensomfattning och kostnader. Aviseradöversyn av FHR-verksamheten. Medbestämmandet på den offentliga sektorn Utgångspunkten för lagstiftningenom medbestämmande är att ge de anställda ett ökat inflytande över sinarbetssituation. Detta syfte skall främst tillgodoses på föreningsrättens ochförhandlingsrättens grund. Arbetstagarnas rätt att sluta sig samman iorganisationer och genom förhandlingar reglera sina förhållanden befästs ochutvecklas genom medbestämmandelagen (MBL). är liksom hittillsdet främsta instrumentet för denna reglering. Reglerna i MBL om medbestämmanderätt för arbetstagarna,dvs. främst reglerna om förhandlingsrätt och rätt till information,tolkningsföreträde och facklig vetorätt, är i princip fullt ut tillämpliga äveninom den offentliga sektorn av arbetsmarknaden. Det var lagstiftarens strävanatt de offentligt - anställda skulle få samma rätt till inflytande över sinaarbets- och anställningsförhållanden som de privatanställda. framhöllsdock i förarbetena att en demokratisering av arbetslivet inte fick leda tillatt den politiska demokratin träds för när (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 150 ochInU 1975/76:45 s. 55, 58). Det s. k. avtalsförbud som föreskrevs i äldre lagstiftningtogs bort när MBL och lagen (1976:600) om offentlig anställning () ersatteden lagstiftningen. Detta innebar dock inte att möjligheterna att träffakollektivavtal och att förhandla om sådana avtal gjordes obegränsade. Detbetonas i förarbetena att avtal inte skulle få träffas i strid mot tvingandelag, t. ex. regeringsformen, kommunallagen och . Vidare förutsattes vissabegränsningar följa av 1 § MBL som föreskriver att lagen gäller enbart i frågaom sådant som hör till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. a. att vad som är att betrakta som s. k. myndighetsutövning (dvs.myndighetsutövning gentemot andra än de offentligt anställda i den egenskapen)skulle falla utanför tillämpningsområdet för MBL. Härutöver uttalades i förarbetena att hänsynen till denpolitiska demokratin borde medföra att avtal inte skall komma i fråga rörandesådant som är att hänföra till den offentliga verksamhetens "mål,inriktning, omfattning och kvalitet". Förarbetena till (prop.1975/76:105 bil. 2) innehåller en KU1983/84:30 337 beskrivning-av vad som skall anses vara innebörden avdenna begränsning. Det är dock att märka att det här inte ställdes upp någotsådant avtalsförbud som äldre lag innehöll. I stället träffades det s. k.särskilda huvudavtalet (SHA) i vilket de offentliga arbetsgivarna och deoffentligt anställdas organisationer förklarade sig ense om att den åsyftadegränsen skulle närmare bestämmas i fredliga förhandlingar. Om man stannade i skildameningar rörande utrymmet för avtal, skulle tvistefrågan kunna hänskjutas tillOffentliga sektorns särskilda nämnd () som skulle kunna utlåta sigöver huruvida ett tilltänkt avtal skulle komma att innebära en kränkning av denpolitiska demokratin. Denna nämnd som består av sju ledamöter av ochsex företrädare för den offentliga arbetsmarknadens parter, har inteerhållit något ärende. Anmärkas kan att motsvarande avtal har träffats förriksdagens personalområde. Förhandlingsordningen i samband med beredningen avregeringsärenden I arbetsrättspropositionen (prop.1975/76:105, bil. 2 s. 173 ff.) uttalas att . det av principiella skäl inte kankomma i fråga att införa ett förhandlingsförfarande direkt med regeringeneller som ett moment i riksdagsbehandlingen av en fråga. I stället torde deanställdas medverkan kunna förekomma i ett tidigare skede, när ärenden infördet politiska avgörandet förbereds av tjänstemän i regeringskansliet.Förhandlingar enligt 11 eller 12 § MBL borde därför ske på den nivå, därunderlaget för de politiska organens beslut slutligt arbetas fram. Det måsteenligt föredragande statsrådet också vara av stort värde för de politiskaorganen att ett sådant ärende har beretts efter förhandling med företrädare förde anställda som berörs av beslutet i ärendet. Enligt propositionen skulle det vidare ankomma påregeringen att med tillämpning av sedvanliga regler om delegation besluta om.vem eller vilka som skall företräda staten vid förhandlingar enligt MBL. Enutgångspunkt borde enligt propositionen vara att förhandling enligt 11 eller 12§ MBL skall föras av den myndighet som slutUgt får besluta i den fråga somförhandlingen avser. Rörde denna fråga bara de interna förhållandena inom vissmyndighet, borde således denna myndighet kunna sköta erforderligaförhandlingar i den mån som den själv får besluta i frågan. Om det gälldefrågor som inverkar på förhållandena vid flera myndigheter under en centralförvaltningsmyndighet, borde förhandlingarna naturligtvis normalt föras avdenna. Ett stort antal frågor som på ett mycket ingripande sättrör förhållandena vid en eller flera myndigheter avgörs emellertid avregeringen. Som framgått kunde förhandlingar i sådana spörsmål enligtpropositionen inte äga rum direkt med regeringen utan borde föras undermedverkan av regeringens kansli. För detta ändamål var avsikten att underfinansdepartementet inrätta ett särskilt förhandlingsorgan, statensförhandlingsråd. Enligt propositionen skulle rådets uppgift i första hand bliatt på lämpligt sätt organisera 22 1983/84. KU1983/84:30 338 förhandlingsarbetet och föra förhandlingar i samarbete medtjänstemän från berörda departement. () inrättades den 1 januari1977 och har till uppgift att, som det uttrycks i instruktionen för rådet(1976:1065, ändrad senast 1978:826), samordna och genomföra förhandlingarenligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller enligt kollektivavtal,i den mån förhandlingen avser frågor som för beslut av riksdag, regering ellerstatsråd förbereds inom och inte syftar till kollektivavtal.FHR skall vidare svara för information enligt MBL eller enligt kollektivavtal idessa frågor. Som motparter i informations-och förhandlingsverksamheten har FHRi huvudsak /SR, TCO-S, SF och vissa andra samt SALF.Personalorganisationerna företräder statsanställda och arbetstagare i övrigtmed statlig lönereglering. FHR:s verksamhet gäller inte frågor som enbart rörarbetstagare i eller hos kommittéer och särskilda utredareenligt kommittéförordningen (1976:119). Ej heller omfattar rådets verksamhetfrågor där eller dess myndigheter är arbetsgivare. FHR:$ förhandlings- och informationsskyldighet enligtavtal De grundläggande reglerna förFHR-verksamheten finns i medbestämmandelagen och lagen om offentliganställning. Någon redovisning av dessa regler lämnas ej här. Den närmare tillämpningen av dessa regler på FHR-områdetanges i det s. k. förhandlings- och informationsavtalet som ingicks mellan FHRoch huvudorganisationerna dvs. /SR, SF, TCO-S . a. att förhandling enligt 11 § MBL, dvs. primärförhandling skall, om ejannat överenskommes, påbörjas möjligt, dock senast tio arbetsdagarefter det att sådan förhandling påkallats (2 §). Enligt avtalet skall huvudorganisationerna genom FHR:sförmedling informeras om 1. propositioner, såvida ej vid genomgång av propositionsförteckningeller eljest parterna varit överens om att särskild information ej behövs, 2. direktiv föroffentliga utredningar; 3. enskildaregeringsbeslut som är av mera allmänt intresse för att belysa arbetsgivarensverksamhet, 4. enskildaregeringsbeslut om riktlinjerna för personalpolitiken. Informationen skall ske och om möjligt senast innanregeringsbeslut i frågan avses bli justerat (7 §). EnUgt en ensidigprotokollsanteckning av huvudorganisationerna skall förhandling enligt 12 § MBLsom begärs av organisationerna med anledning av information som erhållits,påkallas före justeringen av regeringsbeslutet. Muntlig och skriftlig information som lämnas iförhandlings- och informationsverksamheten skall behandlas med sådan varsamhetatt den ej ges KU1983/84:30 339 allmän spridning innan regeringen ger offentlighet åtbeslutet (6 § avtalet jämte protokoll december ). Förhandlings- och informationsskyldighet för FHRföreligger också enligt vissa andra avtal. för detstatliga arbetstagarområdet (MBA-S) stadgar bl. a. förhandlingsskyldighet förFHR om direktiv till utredning som avser rationalisering och som på regeringensuppdrag utförs inom ramen för det offentliga utredningsväsendet, av centraladministrativ expertmyndighet (statskontoret, RRV m. eller av annanmyndighet. Förhandling skall också föras när sådan utredning eller del däravföranleder proposition till eller beslut av regeringen. Enligt tjänstetillsättningsavtalet (ATS) skall FHRinformera organisationerna om ett kommande tjänstetillsättningsbeslut.Organisationen har på sig att påkalla förhandling ifrågan. Denna informationsskyldighet gäller såväl tjänstetillsättningsärendensom i första instans beslutas av regeringen som besvärsärenden som handläggs avregeringen. Undantagna är dock politiska befattningar i regeringskansliet.Vidare undantas tjänster som chef för myndighet som lyder direkt underregeringen, för vilka i stället gäller att de centralaarbetstagarorganisationerna i så god tid som möjligt före beslutsdagen skallinformeras om vem som avses bli utnämnd. Vissa andra undantag stadgas också.När det gäller besvärsärenden görs undantag för de fall då regeringen avser attfastställa det överklagade beslutet eller meddela beslut till förmån för någonsom varit på tal hos myndigheten. Det s. k. kommittéinformationsavtalet föreskriver attarbetsgivaren i så god tid som möjligt före förordnande av ordförande ikommitté eller särskild utredare skall informera huvudorganisationerna om vemsom avses bU förordnad. Informationen avser förhållandena beträffandeutredning, om vars direktiv huvudorganisationerna skall informeras genom FHR:sförmedling enligt förhandlings- och informationsavtalet. Arbetsdomstolens dom 1980 nr 150 När det gäller tillämpligheten avMBL inom den offentliga sektorn, i synnerhet i FHR-verksamheten, är numeraarbetsdomstolens dom av stor betydelse. I målet (AD 1980:150)hade domstolen att bedöma om FHR hade gjort sig skyldigt tillförhandlingsvägran i strid mot 10 § MBL. TCO-S hade begärt förhandlingar ochställt vissa yrkanden med anledning av ett utkast till proposition sombehandlade en ny läroplan för m.m. De konkreta frågorna gälldeantalet veckotimmar för ämnet hemkunskap och huruvida de graderade betygenborde avskaffas inom tillvalssystem. Domstolen såg som sin uppgift att fastställa om dessa tvåfrågor kunde hänföras till förhållandet arbetsgivare-arbetstagare (jfr 1 §MBL). Domstolen konstaterade att förarbetena inte innehåller någon närmareanalys av de KU1983/84:30 340 speciella tolkningsproblem som kan uppkomma på denoffentliga sektorn när det gäller att bestämma om en offentiig arbetsgivarefattar beslut i just sin egenskap av arbetsgivare eller om han gör det i någonannan egenskap. Enligt AD måste emellertid hänsyn tas till det faktum attoffentliga arbetsgivares beslut - och särskilt då när det är fråga omregeringsbeslut -ofta primärt fattas av helt andra skäl än sådana som liggerbakom beslut av arbetsgivare som ägnar sig åt affärsdrivande verksamhet.Domstolens resonemang utvecklas på följande sätt: Det kan därför sägas att detliggeri den offentliga verksamhetens natur att ett offentligt organ fattarbeslut i så att säga skilda roller. Detta gäller också för regeringen. Iblandkan beslut direkt ta sikte på de statsanställda och deras förhållanden. I såfall är det fråga om ett beslut som det offentliga organet träffar såsomarbetsgivare. I andra fall däremot fattas beslut åtminstone i första hand avhelt andra skäl än sådana som har att göra med beslutsfattarens roll såsomarbetsgivare. Om man bestrider detta och i stället antar att i stort sett allabeslut, som på det ena eller andra sättet får återverkningar för statsanställda(härmed avses alla med statligt reglerad tjänst) är arbetsgivarebeslut,bortser man helt och hållet från den offentliga verksamhetens särskildaförutsättningar och sätt att fungera. Man skulle därmed också åtminstone i vissutsträckning förneka att det finns principiella skillnader mellan de beslut somregeringen fattar och de beslut som ett storföretags styrelse fattar. En sådaninställning kan enligt domstolens mening inte vara rikfig. Förhandlingsrättens innebörd ärdärmed sådan att det ter sig främmande att anta att förhandlingsrätt skulleföreligga för en facklig organisation beträffande de politiska överväganden somkan ligga bakom beslut i en proposition när beslutet inte direkt tar sikte påstatsanställda i denna deras egenskap. Det förefaller föga rimligt attregeringskansUet i så gott som hela sin verksamhet med propositioner skulle haen civilrättslig och med skadestånd sanktionerad skyldighet att argumentera medde statsanställdas organisationer i syfte att om möjligt nå överenskommelsejust med dem beträffande regeringens politiska beslut. Den politiskabeslutsprocessen blir klarare och mer renodlad om man utgår från att destatanställdas fackliga organisationer inte har en sådan generellförhandlingsrätt men väl samma rätt som andra att påverka den politiskabeslutsprocessen nämligen genom att delta i den allmänna debatten och - iförekommande fall - i utrednings-och remissväsendet. Enligt AD får man alltså i varjesärskilt fall avgöra om ett beslut fattas av det offentliga organet såsomarbetsgivare eller om det fattas av det offentliga organet i någon annanegenskap. Därmed uppkommer svårigheter att avgöra efter vilka kriterier manskall bestämma om ett beslut är hänförligt till den ena eller andra kategorin.Enligt AD måste man i princip förfara så att man granskar vilka övervägandensom ligger bakom beslutet och om dessa objektivt sett är sådana att de direkttar sikte på statsanställda i denna deras egenskap. Av intresse är också attavgöra vem som så att säga är beslutets adressat, dvs. vilken kategori beslutetdirekt tar sikte på. Beslut av regeringen som rör frågor inom riksdagenskompetensområde föranleds i KU 1983/84:30 341 flertaletfall av helt andra överväganden än sådana som direkt tar sikte på destatsanställdas förhållanden. Det finns emellertid enligt AD också sådanaregeringsbeslut som direkt träffar just de statsanställda och reglerar derasanställningsförhållanden. Som ett exempel på ett sådant beslut kan tas enproposition med förslag till ändringar i reglerna i lagen om offentliganställning rörande discipUnpåföljd. Domstolen erinrar också om att detförekommer att en proposition innehåller serier av beslut av vilka vissa direkttar sikte på de statsanställda' i denna deras egenskap. Dessa senare beslutomfattas alltså av förhandlingsrätten. Beträffandede i målet aktuella frågorna blev alltså enligt AD:s mening i första handavgörande huruvida de objekfivt sett är av övervägande utbildningspolitisk art.Av betydelse var emellertid också om arbetsgivarearbetstagare-inslagetframstår som underordnat. Ter sig detta inslag nämligen objektivt sett som ettviktigt moment i beslutsprocessen även i förhållande till övriga aspekter påfrågan får beslutet anses ligga innanför arbetsgivar-arbetstagar-relationen. Närdet gäller betygsfrågan fann AD avgörandet inte särskilt svårt. Frågan i vadmån graderade betyg bör förekomma i var enligt domstolen enutbildningspolitisk fråga som skaU avgöras med beaktande av sådana synpunktersom t. ex. vad som medför det bästa resultatet i undervisningen, hurbetygssättningen påverkar eleverna osv. Att graderad betygssättning medförarbete och besvär för lärarna är givetvis också en aspekt på frågan men denaspekten framstår likväl som underordnad jämfört med de övriga överväganden somblir aktuella. Vadangår frågan om antalet timmar i ämnet hemkunskap ansåg AD den något merasvårbedömd med hänsyn till att en sänkning av antalet timmar i detta ämneåtminstone indirekt kan påverka tjänsteunderlaget. Fråganom ämnet hemkunskap över huvud taget skall förekomma i undervisningen igrundskolan är emellertid något som i första hand avgörs med beaktande avutbildningspoUtiska bevekelsegrunder. Tar man den ståndpunkten måste manemellertid enligt domstolen också anta att frågan om omfattningen av sådanundervisning likaledes i första hand avgörs av liknande skäl. Avslutningsvisframhöll domstolen att dessa slutsatser inte medför att de fackligaorganisationerna betas rätt till fackligt inflytande över hur regeringensbeslut påverkar deras medlemmars anställnings- och arbetsförhåUanden. Somstaten också hade medgivit i målet har de fackliga organisationerna rätt attpåkaUa förhandlingar rörande de i målet aktuella beslutens konsekvenser förlärarna. TCO-Stalan i målet avslogs alltså. Tre ledamöter av domstolen var skiljaktiga ochansåg att staten åsidosatt sin förhandlingsskyldighet när det gällt frågan omomfattningen av undervisningen i hemkunskap. KU 1983/84:30 342 5Det praktiska tillvägagångssättet vid information och förhandling hos FHR Följande avsnitt grundar sig i huvudsak på enpromemoria, daterad , som utskottet har erhållit från FHR. Omdet under beredningen av ett ärende inom departementen bedöms att det kommandebeslutet i ärendet rör förhållandet mellan staten som arbetsgivare ochanställda med statlig lönereglering, kontaktas FHR. Vid dessa tidiga kontaktereller senare avgörs om ett ärende skall behandlas av FHR genom primärförhandUngeller genom information till personalorganisationerna. Entidsplan för FHR;s åtgärder diskuteras i regel på ett tidigt stadium medvederbörande departement. I vissa fall - särskilt när det är fråga omomfattande beslut, t. ex. samlingspropositioner- planeras FHR:s åtgärder in iden tidsplan som görs upp i det ansvariga departementet redan på ettförberedande stadium av beredningsarbetet. Då särskilt omfattande ärendentidsplaneras kontaktas även personalorganisationerna av FHR redan på ettförberedande stadium. Innanen viktigare proposition överlämnas till FHR skall den i princip ha behandlatsvid en allmän beredning med regeringen. Inte alla propositioner behandlas dockvid allmän beredning. Har allmän beredning inte ägt rum, överlämnas ärendetefter den s. k. delningen, dvs. efter det att propositionsutkastet hartillställts de olika departementen för synpunkter. I de fall allmän beredningäger rum kan delningen äga rum före, under eller efter beredningen. Ägerdelningen rum först efter beredningen överlämnas propositionen till FHR efterdelningen. I mindre betydelsefulla frågor, där beslut formellt fattas avregeringen, förekommer det ofta att ärendet överlämnas innan det har anmältsför det föredragande statsrådet. Saken handläggs så att säga på rentjänstemannanivå. Närett ärende färdigberetts inom översänds förslaget till besluttill FHR, som, i regel , skickar förslaget till berördapersonalorganisationer, antingen med hänvisning till avtal om informationsskyldigheteller med angivande att förhandUng påkallas. Beroendepå hur innehållet i de tilltänkta besluten uppfattas av personalorganisationernavarierar formerna för genomförandet av förhandlingarna. fall personalorganisationerna inte har några ändringsyrkanden gentemot detföreslagna beslutet händer det numera relativt ofta att organisationerna pertelefon meddelar FHR att de inte avser att förhandla i ärendet. FörhandUngar iden meningen att det sker diskussioner parterna emellan genomförs i allmänhet iregelrätta sammanträden eller undantagsvis per telefon. Vid förhandlingarföreträds arbetsgivaren vanligen endast av en tjänsteman (förhandUngsansvarig)från FHR och en eller ett par tjänstemän från berört departement.Arbetstagarsidan företräds vanligen av 1-2 ombud per personalorganisation. KU 1983/84:30 343 Förhandlingen inleds med ett informationsavsnitt.Normalt går detta tiU på så sätt att personalorganisationerna framställerfrågor om innehållet i förhandlingsunderlaget (förslaget till beslut och ev.andra handlingar som belyser förhandlingsfrågan) och arbetsgivarsidan besvarardessa. När personalorganisationerna anser sig tillräckligt informerade iärendet förklarar de om de avser att framställa ändringsyrkanden eller ej.Många förhandlingar avklaras redan vid detta stadium genom att organisationernaförklarar sig nöjda och förhandlingen kan avslutas. fall personalorganisationerna framställer ändringsyrkanden kan detta skeantingen efter arbetsgivarens information eller efter en kortareeller längre ajournering. Organisationernaöverlämnar sina yrkanden - vanligen skriftliga - och argumenterar däreftermuntligen för dessa. För att ta ställning till yrkandena begär arbetsgivarsidandärefter ajournering under en . Innanarbetsgivaren tar ställning i sak till yrkanden gör FHR en bedömning av omyrkandena berör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och anställda medstatlig lönereglering. Finner FHR då att ett yrkande helt eller delvis inteberör detta förhållande meddelar FHR detta till motparten, som därvid beredstillfälle att förklara sin syn på frågan. Vidhåller arbetstagarsidan det avFHR ifrågasatta yrkandet kräver FHR att motparten skriftligen utvecklar sin synpå frågan. Om FHR efter denna diskussion inte ändrar ståndpunkt i frågan,förklarar FHR att arbetsgivaren inte avser att behandla yrkandet iförhandlingen. Det är vanligt att, när frågan om förhandlingsbarheten iett yrkande diskuteras, arbetstagarsidan återtar eller ändrar sitt yrkande. SedanFHR har konstaterat att yrkandena är förhandlingsbara tar arbetsgivarsidaninternt ställning till yrkandena. Detta tar varierande tid, varför FHR i sådanafall tvingas begära ajournering i förhandlingen till senare tidpunkt samma dageller till annan dag. Närarbetsgivaren internt har tagit ställning till ändringsyrkandena, träffasparterna åter vid förhandlingsbordet och arbetsgivaren tillkännager sittställningstagande. Arbetsgivaren anger därvid om yrkandena bifalUts helt,delvis, eller inte aUs samt - i de faU yrkandena inte bifallits helt - skälenför arbetsgivarens ståndpunkt. Omarbetsgivaren har bifallit ändringsyrkandena kan parterna relativt omgående bUöverens öm att avsluta förhandlingen. Om arbetsgivaren däremot inte har bifalUtyrkandena helt begär arbetstagarsidan i regel ajournering för att i sin tur taställning till vad arbetsgivaren har framfört vid förhandlingsbordet.Vanligtvis blir en sådan ajournering kort.