bet · G701KrU10 · 1983-12-31 00:00:00 — omstatens anslag till Operan (förslag 1983/84:6) revisorer har på förslagav kulturutskottet granskat statens anslag till Kungl. , Operan.Efter verkställd granskning har revisorer tillriksdagen avgivit en skrivelse (förslag 1983/84:6). I skrivelsen lämnas bl. Revisorerna har funnit att Operans ekonomiska ställningvarit väsentligt bättre än vad som framgår av verksamhetsberättelsen /82. Med de korrigeringar som revisorerna anser bör göras ibalansräkningen av skuldposten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkterfrån drygt 87 milj. kr. till ca 12 milj. kr. fanns det uppenbarligen vidverksamhetsårets utgång en dold reserv på ca 75 milj. kr. Den dolda reservenhar uppkommit genom att Operan inom ramen för anslag till teaterntillgodogjort sig statsbidrag som varit större än de faktiska kostnaderna iverksamheten. Bokföringsmässigt har reserven skapats genom att teatern underflera år använt sig av ett kostnadsbegrepp som inte bara omfattat åretsfaktiska kostnader utan även grovt beräknade framtida kostnader. Som ett led i granskningen har upprättats en rapport medtiteln till Operan (1982/83:4). En sammanfattning av rapportenoch över rapporten inhämtade yttranden är som bilaga fogad till skrivelsen. har berett företrädare för Operan samtdess revisorer tillfälle att lämna synpunkter på revisorers förslag.Även företrädare för , som avgett en rapport omOperans verksamhet, har lämnat synpunkter i ärendet. 1. attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna dels att ett nytt system för anslagsgivning försöksvistillämpas för Operan, innebärande att all tilläggsbudgetering slopas ochersätts med en enda, sammanhållen budgetberedning och att statsbidragetutbetalas , dels att erfarenheterna av denna försöksverksamhet fåravgöra om samma system för anslagsgivning skall införas även för (), Svenska och Stiftelsen Institutetför rikskonserter, dels att en grundlig redovisningsrevision av Operansräkenskaper genomförs, dels att ett belopp som motsvarar Operans dolda reserver,uppkomna genom för höga statsbidrag och förräntningen av dessa, återförs tillstaten, dels attOperans organisation och ekonomiadministration med avseen- 1 1983/84. KrU1983/84:10 2 de på beslutsbefogenheter, internkontroll ochinformationsfrågor utreds. 2. att riksdagenger regeringen till känna vad revisorerna i övrigt framfört i anledning avgranskningen, 3. att riksdagenav regeringen begär en fortlöpande information t. ex. i samband med attbudgetproposition avges om de åtgärder avseende Operan som vidtas ianledning av revisorernas granskning, 4. att riksdagenbeslutar att 75 milj. kr. av årets statsbidrag till Operan skall hällas inne avkammarkollegiet i avvaktan på att den föreslagna redovisningsrevisionenfastställer hur stora Operans dolda reserver egentligen var . Bakgrund till förslaget av revisorer revisorer lämnarföljande redovisning som bakgrund till sina överväganden. Operan är ett av staten belagtaktiebolag vars verksamhet till har finansierats genomstatsbidrag. Teatern har haft redovisningsskyldighet för sin verksamhet tillkammarkollegiet utom för /83 då årsredovisningen skulle lämnastill . Mellan budgetåren 1971/72 och 1982/83 har i enlighet medriksdagens beslut det statliga bidraget till Operan ökat från 30,7 milj. kr.till 132,5 milj. kr. Den snabba ökningen av statsbidragen som i reala termerhelt faller på den första hälften av perioden samt den omständliga anslagskonstruktionenmed reservationsanslag och en eller fiera tilläggsbudgeter är de främsta skälentill revisorernas beslut om granskning. Parallellt med revisorernas granskning har statenskulturråd utfört en bred studie av Operan av en mera allmän kulturpolitiskkaraktär. studie har publicerats och haröverlämnats till . Den nuvarande anslagskonstruktionen för Operan medreservationsanslag och en eller flera tilläggsbudgeter har tillämpats /73. Fördelen med denna anslagsform är att teatern uppmuntrastill kostnadsmedvetande och ett "företagsmässigt" tänkande i och medatt anslaget kan reserveras för kommande är. Mot denna del av anslagskonstruktionenhar det inte funnits skäl att erinra; Vid sidan om reservationsanslagen harOperan ansett det vara nödvändigt med en eller fiera tilläggsbudgeter årligenför att kompensera sig för de under löpande budgetår träffade nya löneavtalen.Såväl från Operans som från regeringens () ochriksdagens sida kräver tilläggsbudgeterna mer-arbete och extra resurser. Enligt regleringsbrevet för Operan skall kammarkollegietutbetala statsbidraget till Operan "efter rekvisition i mån avbehov". har dock inte Operan (eller andra mottagare avmotsvarande bidrag) regelmässigt redogjort för sina behov i samband medmedelsrekvisitipnerna. Att en viss skärpning av behovsprövningen är önskvärd fårman stöd för i budgetpropositionen 1982/83:100, Bilaga 1, finansplanen, där detanförs att man syftar till att senarelägga utbetalningarna till den tidpunkt dämedlen faktiskt skall förbrukas för avsett ändamål. KrU1983/84:10 3 räntekostnader minska och en jämnare fördelning över åretav statens upplåningsbehov uppnås. Operan har tagit ut hela sitt statsbidrag. Ävensådana är då Operan rimligtvis borde ha haft insikt om att teatern inte behövtta i anspråk hela statsbidraget för teaterverksamheten, har teatern ändockrekvirerat hela bidraget. De medel som sålunda ej behövts för teaterverksamhetenhar placerats i räntebärande fordringar. Operan har redovisat de outnyttjadestatsbidragen (överskottet i verksamheten) under olika poster ibalansräkningen. Redovisningen har skett så att större delen av överskottetdolts. I och med att medlen övergått till aktiebolaget blir tillskillnad från de fall då statsmyndigheterna reserverar medel uppkommandereserver inte synliga i riksredovisningen. I Operans anslagsframställningar till regeringen förperioden 1982 har man tagit upp de nya bidragskraven samt föregående årsbidrag och budget men däremot ej lämnat någon information om Operans faktiskakostnader eller ekonomiska ställning, t. ex. vad gäller öppna och doldareserver. Eftersom verksamhetsberättelserna har kommit sent och dessutom påsenare är inte gett en rättvisande bild av teaterns ekonomiska situation, harde anslagsbeviljande organen saknat adekvat underlag för att ta ställning tillmedelsbehovet. Den av Operan tillämpade redovisningen står pä flerapunkter i strid med aktiebolagslagen och bokföringslagen. Sålunda har Operanunder fiera års tid belastat resultaträkningarna med grovt beräknade kostnadersom inte tillhör det aktuella verksamhetsåret utan något framtida år. Dettaförfarande har minskat respektive års driftöverskott. För /82blev resultaträkningen felaktigt belastad med ca 20 milj. kr. En fiktiv skuldför sådana felaktiga framtida kostnader har i balansräkningen tagits upp underposten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter. Denna post uppgick den 30juni 1982 till drygt 87 milj. kr. Vidare har Operan avskrivit inköpta anläggningstillgångari sin helhet under inköpsäret, beräknat avsättningen tillresultatutjämningsfonden för högt samt underlåtit att göra upp delårsrapporterenligt aktiebolagslagens krav m. m. Sammanfattningsvis är Operans ekonomiska ställningväsentligt bättre än vad som framgår av verksamhetsberättelsen / 82. har Operan haft svårt att utnyttja de fonderademedlen för sin teaterverksamhet på grund av regeringens bestämmelser iregleringsbreven om maximering av de årliga lönekostnaderna. Medlen har istället utnyttjats i Operans utlåningsverksamhet. De stora "dolda vinsterna" till trots har Operani sina anslagsframställningar gett intryck av en ekonomiskt pressad situation. Operan är ett av staten belagtaktiebolag. Operans verksamhet finansieras huvudsakligengenom statsbidrag. För innevarande budgetår har som bidrag till Operan underreservationsanslaget Bidrag till Operan och Dramatiska teatern anvisats 131,6milj. Som villkor för statsbidraget gäller bl. a. följande. Operanskall driva teaterverksamhet som omfattar musikdramatiska 2 1983/84. KrU1983/84:10 4 verk och dans. Detta skall ske på scener i , vidgästspel i och utlandet samt i radio och television. I sin verksamhetskall Operan främja utveckling och förnyelse av musikdramatisk konst ochdanskonst. Operan skall i sin verksamhet beakta de mål som fastställs för denstatliga kulturpolitiken och bör därvid samarbeta med bl. a. andrainstitutioner inom teatern och andra konstområden. På förslag av kulturutskottet har revisorergranskat statens anslag till Operan. Som skäl för en granskning har utskottetbl. pekat på den snabba ökningen av statsbidrag. Dennaökning har blivit särskilt påtaglig eftersom på grund av avtals- ochanslagstekniska skäl tvingats anvisa medel för verksamheten även på en ellerflera tilläggsbudgeter. Utskottet kan nu konstatera att det varit i hög gradmotiverat att göra Operan till föremål för en så ingående granskning som gjortsav revisorer. revisorer har riktat allvarlig kritik motOperan, främst för de redovisningsprinciper som tillämpats och förkonsekvenserna härav i form av en dold reserv på betydande belopp. Utskottetgår i det följande närmare in på de olika frågor som revisorertagit upp i sitt förslag till . Utskottet vill inledningsvis konstatera att det inte finnsfog för kritik mot Operan för att den för sin teaterverksamhet skulle haförbrukat medel utöver av regering och riksdag fastställda ramar. Det är ocksåangeläget för utskottet framhålla att det inte från något håll har riktatsnågon som helst kritik mot Operans sätt att utöva den konstnärligaverksamheten. 1 anslutning härtill vill utskottet nämna att statens kulturrådnyligen slutfört en studie som bl. a. tar upp Operans kulturpolitiskasituation (Operastudie, rapport från 1983:8). Kulturrådetsrapport re-missbehandlas f. n. Utskottet utgår vid sina överväganden i det följande frånatt Operan skall driva sin verksamhet i en omfattning som i huvudsak motsvararden nuvarande. Utskottet vill här också framhålla att en rad av de förslag somriksdagens revisorer lagt fram är av den karaktär att de närmare bör analyserasav , i första hand i samband med budgetberedningen i fråga omOperan. Operans finansiella ställning har enligt vad revisorernasutredning visat varit väsentligt bättre än vad som framgår av den senasteverksamhetsberättelsen, nämligen den som avser /82. Balansräkningen visar tillgångar på tillhopa 120 milj.kr., varav 86 milj. kr. i reversfordringar (se revisorers förslag s.23). Under Skulder och eget kapital tas upp en post om 87 milj. kr. underrubriken kostnader och förutbetalda intäkter. Vidare upptas bl. a.posterna Anslagsreservation 9,6 milj. kr. och Resultatutjämningsfond 15 milj.kr. Aktiekapitalet uppgår till . och reservfonden till . revisorer anför att denangivna skuldposten om 87 milj. kr. uppkommit genom att Operan under flera årbelastat resultaträkningarna med grovt beräknade kostnader som inte tillhör detaktuella verksamhetsåret utan något framtida år. Detta förfarande har minskatresp. års driftöverskott, för /82 med ca 20 milj. kr. Dessaframtida utgifter har således inte minskat kassa- eller bankkonton utan istället lett till att skulderna under posten Upplupna kostnader ochförutbetalda intäkter felaktigt ackumulerats. Enligt revisorernas mening uppgår den faktiska skuldenunder posten Upplupna kostnader och förutbetalda intäkter till ett belopp om ca12 milj. kr. i stället för av Operan upptagna 87 milj. kr. Detta innebär såledesatt det skulle ha funnits en dold reserv hos Operan påca 75 milj. kr. Från Operans sida har under utredningsarbetet hävdats att detskulle föreligga en faktisk skuld pä ca 27 milj. kr. Med denna utgångspunktskulle den dolda reserven ha uppgått till ca 60 milj. kr.Den dolda reserven har således uppkommit genom att Operan under fiera år inomramen för anslag till teatern tillgodogjort sig statsbidrag somvarit större än de faktiska kostnaderna i verksamheten och att dettaförhällande dolts i bokföringen. Operans eget kapital uppgår således enligt riksdagensrevisorer till totalt ca 100 milj, kr., nämligen ca 75 milj. kr. i doldareserver och ca 25 milj. kr. i öppna reserver (9,6 milj. kr. -i- 15 milj. ).De på balansräkningens tillgångssida upptagna posterna med bl. 86 milj. kr.i reversfordringar har inneburit att Operan haft möjligheter att skaffa sigstora ränteintäkter - för /82 ca 16 milj. kr. Operan hade i enlighet med det sagda vid utgången av detsenaste verksamhetsår för vilket bokslut och verksamhetsberättelse föreliggerett mycket stort eget kapital. Av bokslut och verksamhetsberättelse kan dettainte utläsas. Även under tidigare verksamhetsår har förhållandena varitlikartade även om beloppen varit lägre. Som en följd av det anförda harriksdagen anvisat större anslag till Operan än vad som uppenbarligen eljestskulle ha blivit fallet. Det är visserligen viktigt att Operan har ett egetkapital, men detta bör vara av rimlig storlek, och storleken av kapitalet börklart framgå av Operans redovisning såväl i bokslut och verksamhetsberättelsesom i dess anslagsframställning. Först om så sker har regering och riksdagmöjlighet att fatta beslut om anslag till Operan på ett tillfredsställandebeslutsunderlag. revisorer föreslår att ett belopp som motsvararOperans dolda reserver, uppkomna genom för höga statsbidrag och förräntningenav dessa, återförs till staten. Utskottet ansluter sig till den bedömning som ligger tillgrund för förslaget. Regeringen bör ta ställning till vilken metod somlämpligen bör fillämpas för att genomföra detta. En metod är att päförslag av regeringen begränsar medelsanvisningeni KrU1983/84:10 6 förhållande till vad som skulle ha blivit fallet om destora reserverna inte funnits. I sammanhanget bör framhållas att uppbyggnadenav reserverna delvis har möjliggjorts genom att medelsanvisningen varit så storatt Operan kunnat driva sin verksamhet i den omfattning som skett utan attmedelstilldelningen i sin helhet tagits i anspråk för kostnader som belupit påbudgetåret i fråga. I detta sammanhang finns skäl att ta upp till behandlingett förslag av revisorer om att en grundlig redovisningsrevision avOperans räkenskaper skall genomföras. Revisorernaanför att en sådan revision krävs för att de oriktigt fonderade medlen skallbli exakt kända till sin storlek. Utskottet biträder revisorernas förslag. Utskottetförordar därför att den person som efter beslut av vederbörande statsråd kommer att företräda staten som aktieägare vid den ordinarie bolagsstämma somskall hållas innevarande månad väcker förslag om en sådan särskild granskningav bolagets räkenskaper som kan ske enligt 10 kap. 14 § aktiebolagslagen.Enligt detta stadgande förordnar efter hörande av bolagetsstyrelse en eller fiera granskare. Över granskningen skall yttrande avges tillbolagsstämman. revisorer vill att skall besluta att75 milj. kr. av årets statsbidrag till Operan skall hållas inne avkammarkollegiet i avvaktan på att den föreslagna redovisningsrevisionenfastställer hur stora Operans dolda reserver var . Med anledning av förslaget vill utskottet nämna att avstatsbidraget till Operan för /83 återstår som reservation päanslaget ca 32,5 milj. kr. Utskottet har inhämtat att regeringen avser attfatta beslut om att reservationen inte får tas i anspråk av Operan. Utskottethar vidare inhämtat att Operan genom att utnyttja egna likvida medel underinnevarande budgetår hittintills avstått från att rekvirera någon del avstatsbidraget. Det bör ankomma pä regeringen att bedöma i vad mån det ärmotiverat att hålla inne även medel som avser innevarande budgetår. Utskottets ställningstagande i det föregående innebär attbelastningen på statsbudgeten för statsbidrag till Operan under i vart /85 kan väntas bli klart mindre än under de senaste budgetåren.Det framstår enligt utskottets mening som naturiigt att det ekonomiska utrymmesom härigenom skapas används för ändamål inom kultursektorn. Denna frågaprövas i budgetsammanhang. Anslagskonstruktionen för Operan m. m. Utskottet tar härefter upp defrågor som revisorer aktualiserat beträffande anslagskonstruktionenför Operan och utbetalningen av statsbidraget. Bakgrunden till revisorernas förslag i denna del är delsvad kulturutskottet anfört om olägenheten med upprepade tilläggsbudgeter, delsden om- KrU1983/84:10 7 ständigheten att Operan i förhållande till sina behov ochverksamhetsnivå begärt och erhållit anslag som gett möjlighet att bygga upp enbetydande dold reserv. revisorer har mot denna bakgrund föreslagitdels att ett nytt system för anslagsgivning försöksvis tillämpas för Operan,innebärande att all tilläggsbudgetering slopas och ersätts med en enda, sammanhållenbudgetberedning och att statsbidraget utbetalas , dels atterfarenheterna av denna försöksverksamhet får avgöra om samma system föranslagsgivning skall införas även för Kungl. Dramatiska teatern AB (),Svenska och för rikskonserter, dels att ettsystem prövas i fråga om Operans hyresbetal-ningar, som innebär att betalningenerläggs direkt av kammarkollegiet till sedan Operan godkäntfakturan, dels ock att Operan skall ha en mycket obetydlig egenlikviditetsreserv, kompletterad med en rörlig kredit. I sistnämnda hänseendeanför revisorerna att de anser det självklart att statsbidrag som ej utnyttjatsför avsett ändamål bör stå kvar hos statens kassa, inte minst med tanke på attdet endast är då som beloppet redovisas i riksredovisningen. Då det gäller frågan om anslagskonstruktionen harriksdagens revisorer pekat på en av de möjligheter som finns att komma ifråndet förhållandet att tilläggsanslag måste anvisas som en följd avlöneförhandlingarna. Det finns även andra metoder att nå samma resultat.Utskottet anser att det bör ankomma på regeringen att pröva vilken metod som äratt föredra och återkomma till i frågan. Även prövningen av frågornaom hur stor Operans egen likviditetsreserv bör vara och om Operan bör ha enrörlig kredit frågor som sammanhänger med anslagskonstruktionen bör enligtutskottets mening göras av regeringen. Prövningen bör ske med utgångspunkt ibl. a. det material som redovisats av revisorer. Reglerna för utbetalning av statsbidraget är och måstevara sådana att Operan kan rekvirera medel från anslaget i fråga i den taktsom behov av likvida medel uppstår. bör reglerna tillgodosestatsmakternas önskemål om sparsam kassahållning. Utskottet vill framhålla attdet inte är lämpligt att utbetalningsreglerna för Operan blir strängare än förandra likartade institutioner på kulturområdet. Detta talar för att man, medutgångspunkt i de principer som kommer att tillämpas fr. o. m. nästa budgetår,medger utbetalning av statsbidraget . Utskottet har intenågot att erinra mot att, som revisorerna föreslagit, härifrån görs detundantaget att försök görs med direkt betalning av Operans hyra från kammarkollegiettill . Frågan om huruvida Operan är skattskyldig för sinverksamhet har filldragit sig stor uppmärksamhet. Revisorernas förslag haröveriämnats till bl. a. och skatteavdelningen vidlänsstyrelsen i för de åtgärder som det må ankomma på dessamyndigheter att vidta. Det ankommer inte på att uttala sig i frågan.Det finns KrU1983/84:10 8 emellertid skäl för utskottet att påpeka att regeringenvid prövningen av de i detta avsnitt aktuella frågorna har att beakta attskattefrågan ännu inte är avgjord. I överensstämmelse med revisorernas förslag börerfarenheterna av försök med ett nytt system för anslagsgivning till Operan bliavgörande för om samma system skall införas även för , ochRikskonserter. Utredning om Operans ekonomiadministrativa rutiner Enligt vad utskottet inhämtatkommer Operan efter samråd med att ge enfrån Operan fristående utredningsman i uppdrag att med biträde av enföretagskonsult göra en utredning om de ekonomiadministrativa rutinerna vidteatern. Avsikten är att utredningsarbetet skall bedrivas så att det kanslutföras i vart fall före utgången av . Utskottet som anser att revisorers utredningmed stor tydlighet visar på behovet av en utredning av angivet slag gör denbedömningen att revisorernas förslag i motsvarande del kommer ätt blitillgodosett genom den aviserade utredningen. Utformningen av Operans anslagsframställningar revisorer riktar ävenkritik mot innehållet i Operans anslagsframställningar. De anser att även omOperan inte är en myndighet utan endast tar emot bidrag det är meständamålsenligt att Operan utformar sin anslagsframställning på ett sätt som sälångt möjligt följer budgethandbokens krav. Utskottet anser att regeringen bör överväga riksdagensrevisorers förslag med beaktande av de synpunkter som framförts av revisorernaoch av vad som framkommit under remissbehandlingen av deras rapport rörandeOperan. Frågan om konsekvenserna av påtalade förhållanden rörandeOperans redovisning Operans redovisningsprinciper ochderas konsekvenser i form av en dold reserv på ett mycket betydande belopp har i revisorernas rapport blivit föremål för allvarlig kritik. Revisorernaskritiska uppfattning delas av alla remissinstanser i den mån de ansett sig haanledning att uttala sig utom Operan. I fråga om den bokföringsmässigaredovisningen har Operans egna revisorer kommit med ett utförligt bemötande.Riksdagens revisorer har i sitt förslag uttalat att för deras del uppfattningenkvarstår att Operans bokföring, redovisning och kontroll skötts på ettklandervärt sätt. De förutsätter att staten-ägaren vid nästa bolagsstämma drarkonsekvenserna av de påtalade förhållandena. Utskottetansluter sig till revisorers ställningstagande. I detta sammanhang tar utskottetupp vissa revisionsfrågor. revisorer anser att den kommandebolagsstämman måste ompröva revisionens uppgifter inom Operan. Prövningen börsärskilt beakta självklara behov av en revision som tar hänsyn äventill statens intresse av ett riktigt utnyttjande av statsbidragen. Isammanhanget aktualiserar revisorer frågan om en"statlig" revisor bör ha några särskilda uppgifter vid revisionen avstatliga företag med väsentliga årliga statsbidrag. revisorer anseratt det är lämpligt att regeringen tar upp frågan till bedömning. Vad som förekommit i förevarande ärende ger enligtutskottets mening regeringen anledning att närmare pröva om det är motiveratatt ålägga Operans revisorer några särskilda uppgifter utöver dem som följer avbestämmelserna i bl. a. aktiebolagslagen. Utskottet vill i detta sammanhangerinra om följande. ombildades Operan till ett av staten helägtaktiebolag. skulle enligt bolagsordningen en av revisorerna ibolaget utses av Kungl. finns det inte någon särskild"statlig" revisor. Båda revisorerna utses numera av Operans bolagsstämmaenligt huvudregeln i aktiebolagslagen (10 kap. 1 §). Som tidigare angivitsföreträds vid bolagsstämman staten i egenskap av aktieägare av en person somutses av vederbörande statsråd. Då det gäller den allmänna frågan som upptagits avriksdagens revisorer, nämligen om en "statlig" revisor bör ha någrasärskilda uppgifter vid revisionen av statliga företag med väsentliga årligastatsbidrag, vill utskottet för sin del erinra om att det lagts framett betänkande om effektivare företagsrevision (SOU 1983:36). Det kan finnasskäl som talar för att man i samband med den fortsatta beredningen av förslagendäri även bör överväga revisorers förslag. bör enligt utskottets mening få en fortlöpandeinformation t. ex. i samband med att budgetpropositionen avges om deåtgärder avseende Operan som vidtas i anledning av riksdagsrevisorernasgranskning. Det förslag härom som revisorer lagt fram tillstyrkssåledes. attriksdagen med anledning av förslag 1983/84:6 som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört om statens anslag till Operan. KrU1983/84:10 10 Närvarande: (), (),(), (), (), StinaGustavsson (c), (), (m), (), (), (), (), ()och ().