bet · G701SfU4 · 1983-12-31 00:00:00 — I motion 1982/83:180 av AllanEkström m. fl. (m) hemställs att hos regeringen anhåller om förslagtill sådan ändring i utlänningslagen att utlänning som begått ett allvarligtbrott skall utvisas, såvida icke särskilda skäl talar för att han likväl skallfå stanna kvar i riket. I motion 1982/83:683 av OlaUllsteri m.' (fp) hemställs i yrkande 3 d att beslutar att geregeringen till känna vad i motionen anförts om möjligheterna tilluppehållstillstånd för frånskilda invandrarkvinnor. Yrkandena 1, 2 och 3 a-c behandlas av arbetsmarknadsutskottet(AU 1982/83:20 och 1983/84:6) och yrkande 3 e av utbildningsutskottet (UbU1982/83:17). I motion 1982/83:824 av BirtheSörestedt (s) och () hemställs att som sin mening gerregeringen till känna vad som anförts i motionen om handläggning avutvisningsärenden. I motion 1982/83:1536 av Per-OlofStrindberg (m) och (m) hemställs 1. att riksdagenbeslutar att tremånadersgränsen för avvisning av utlänningar som utan att takontakt med svensk myndighet uppehåller sig i landet slopas i utlänningslagen, 2. att riksdagenbeslutar att personer som gömmer undan avvisad eller utvisad utlänning eller påannat sätt försöker hindra verkställigheten av beslut om avvisning ellerutvisning skall kunna dömas till böter eller fängelse med undantag för anhörigai enlighet med utlänningslagkommitténs förslag. Utvisning på grund av brott Bestämmelserna om utvisning pågrund av brott finns i 40-42 §§ utlänningslagen (1980:376). En utlänning får ienlighet härmed utvisas ur riket om han döms för ett brott, på vilket kan följafängelse , eller om domstol undanröjer en villkorlig dom ellerskyddstillsyn som utiänningen har dömts till för ett sådant brott. Vidarekan.en utlänning utvisas om han har begått ett brott, på vilket kan följafängelse enligt utlänningslagen eller enligt författningar som har utfärdatsmed stöd av lagen, samt omständigheterna 1 1983/84.11 saml. SfUi983/84:4 2 vid brottet är försvårande eller utlänningen under desenaste två åren före brottet har begått brott av samma slag. Ytterligare förutsättningar för ett beslut om utvisning äratt det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kanbefaras att utlänningen kommer att fortsätta med brottslig verksamhet här iriket eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar. Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol somhandlägger brottmålet. När domstolen bedömer om utvisning bör ske skall den tahänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur längehan har vistats i . En utlänning som hade permanent uppehållstillstånd sedanminst ett är när åtalet väcktes eller som då var bosatt här i riket får utvisas bara om det föreligger synnerliga skäl. När det gällermedborgare i ett annat nordiskt land har vistelsetidens längd satts till två årinnan den begränsning inträder som ligger i synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annarsuppenbart är att anse som flykting och har behov av i fårutvisas endast om han har begått särskilt allvarliga brott. Bakgrund till gällande ordning Den nuvarande utlänningslagenträdde i kraft den 1 juh 1980 och ersatte då utlänningslag. Dennuvarande lagen liksom den har sin utgångspunkt i att endast det egnalandets medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas och verka här i riket.Genom utlänningslagstiftningen ges dock utlänningarna rättsliga garantier moten godtycklig behandling och tillförsäkras en så tryggad ställning som möjligtbåde vid prövningen av deras rätt att stanna kvar och under vistelsen iSverige. I proposition 1979/80:96 med förslag till ny utlänningslagm. m. anfördes följande (s. 27 f.): Även om utgångspunkten för ochsyftet med vår utlänningslagstiftning alltjämt bör vara desamma, måstelagstiftningens innehåll fortlöpande anpassas till ändrade förhållanden i vårtland och i omvärlden. Inte minst den förändrade synen på invandrarnas roll isamhället och strävandena att tillförsäkra invandrarna en med svenskamedborgare jämställd ställning måste få sätta sin prägel också påutlänningslagstiftningen. 1 propositionen framhölls vidare(s. 61) att förvisningsmöjligheterna (utvisning enligt den nya terminologin)måste finnas kvar men att det som ett led i invandrarpolitiken är angeläget attbegränsa dess användning på de utlänningar som har rotat sig i vårt land. Närdet gällde nordbor uttalades att den nära samhörigheten mellan de nordiskaländerna talade för en särskild begränsning av möjligheterna till förvisning. Enligt1954 års utlänningslag kunde en utlänning som när åtalet väcktes SfU1983/84:4 3 hade permanent uppehållstillstånd ellersom då varit bosatt i förvisas (utvisasenligt nuvarande terminologi) endast om det förelåg synnerliga skäl. Lagengjorde inte någon skillnad mellan medborgare i annat nordiskt land och övrigautlänningar. Någon motsvarighet till nuvarande bestämmelser om begränsning avmöjligheten att utvisa flyktingar fanns inte heller utlänningslag. I proposition 1979/80:96 (s. 63) anförde föredragandestatsrådet följande om begreppet "synnerliga skäl": I betänkandet går kommittén närmarein på innebörden av all synnerliga skäl skall föreligga för att förvisningskall få ske. Ett sådant skäl anges vara att brottsligheten är särskiltallvarlig. Kommittén lämnar också på s. 149 och 150 i betänkandet sinasynpunkter på värderingen i bl. a. förvisningssammanhang av olika slagskriminella handlingar. Sammanfattningsvis anför kommittén att brott motperson, såsom mord och dråp samt svåra integritetskränkningar, självfalletutgör en även i detta sammanhang ytterst allvarlig brottslighet. Organiseradbrottslighet, där gärningsmännen systematiskt med olika metoder skaffar sigsjälva en ekonomisk på enskildas eller på samhällets bekostnad, börenligt kommittén också höra hit. Kommittén syftar på bl. a. ekonomiska brottsåsom skatte- och gäldenärsbrott av allvarligare art. Även brottslighet sommedför stora skadeeffekter, t. ex. grovt narkotikabrott och grov varusmugglingav narkotika, räknas in i samma kategori. Dessa allmänna bedömningar, som harlämnats oemotsagda av remissinstanser, framstår för mig i princip somvälgrundade. Givet är dock att omständigheterna i det särskilda fallet alltidmåste beaktas. (AU1979/80:27) godtog dessa värderingar men påpekade att propositionens uppräkningav vad som skall anses som allvarligare brott inte var uttömmande. Utskottetansåg inte att propositionen på denna punkt avsåg att "markera en nyinriktning" i förhållande till tidigare praxis. tillstyrkte därför förslaget om enändring av tidsgränsen till för medborgare i andra nordiska länder ochtill för övriga utlänningar. I betänkandet AU 1981/82:3 behandlades bl. a. en motion avAllan m. fl. (m) i samma fråga som den nu aktuella. Utskottet avstyrktemotionen med hänvisning till att de nuvarande reglerna varit i kraft för korttid och att erfarenheterna därför var begränsade. Handläggningen av vissa utvisningsärenden Bestämmelserna om upphävande avbeslut om utvisning på grund av brott finns i 71 § utlänningslagen. Enligtdetta lagrum kan ett beslut om utvisning upphävas av regeringen om den finneratt beslutet inte kan verkställas eller att det annars finns skäl för att beslutetinte längre skall gälla. r 1983/84. SfU1983/84:4 4 att upphäva ett utvisningsbeslut gäller vare sig beslutethar verkställts eller inte. I stället för att upphäva beslutet kan regeringenmedge att utlänningen får uppehålla sig här i riket trots beslutet omutvisning. Beslut om utvisning på grund av brott kan också kommaunder regeringens prövning enligt bestämmelserna om nåd i II kap. 13 § regeringsformen. Regeringensprövning enligt detta lagrum sker när nådeansökan omfattat både straffet ochutvisningsbeslutet och regeringsformen särskilt har åberopats i ansökan.Ärendet handläggs då inom nådeenhet. I övriga fall bereds ansökan om upphävande avutvisningsbeslut inom ochmedborgarskapsärenden (IM-enheten). Skäl för att upphäva ett utvisningsbeslut kan vara att detföreligger hinder mot verkställigheten därför att utlänningen är flykting. Enannan omständighet som utgör grund för att upphäva beslutet är att det finnspraktiska hinder mot verkställigheten t. ex. därför att det inte finns någotland som tar emot den som skall utvisas. Ytterligare ett skäl kan varautlänningens anknytning till . Frågan om upphävande av ett utvisningsbeslut på grund avett politiskt eller praktiskt verkställighetshinder kommer mycket sällan underregeringens prövning i form av en ansökan från den enskilde utlänningen. I stället kommer frågan i sådana fall under regeringensprövning genom att ett ärende om verkställighet har aktualiserats avverkställighetsmyndigheten (polismyndigheten) enligt bestämmelserna i 85-87 och89 §S utlänningslagen. Enligt dessa bestämmelser skall frågan omverkställighet överlämnas till invandrarverket om utlänningen påstår att han idet land. till vilket han skall sändas, löper risk att bli utsatt för politiskförföljelse eller att bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för atthan hur övergett en krigsskådeplats eller annars har vägrat att fullgörakrigstjänstgöring. Vidare skall ärendet i vissa fall överlämnas tillinvandrarverket när utlänningen förklarar att han inte vill återvända tillhemlandet på grund av de politiska förhållandena där. Om det i annat fall än somnyss sagts uppstår hinder eller svårighet att verkställa ett beslut omutvisning eller om det är tveksamt om eller hur beslutet skall verkställasskall ärendet också överlämnas till invandrarverket. Finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas,skall verket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. Den vanligaste grunden för ansökan om upphävande av ettbeslut om utvisning på grund av brott är anknytningsskäl. I de fall beslutetredan har verkställts sker en normal beredning av ärendet. Om det finns enpersonakt hos invandrarverket tas den in till departementet. Ansökningen kanremitteras till invandrarverket med begäran om närmare utredning och yttrande. Samma rutiner tillämpas då utvisningsbeslutet inte harverkställts och utlänningen fortfarande avtjänar straffet. I vissa av dessafall händer det SfU1983/84:4 5 emellertid att ansökan om upphävande av beslutet ges inkort tid före den aktuella frigivningsdagen. Sådana ansökningar behandlas alltidmed förtur på IM-enheten. Inte sällan krävs ett interimistiskt beslut enligt 75§ utlänningslagen, vilket innebär att verkställigheten inte skall ske förränregeringen har avgjort ärendet. På grund av den korta tid som således står tillbuds för beredningen av ärendet kan den situationen uppkomma att regeringensslutliga beslut i ärendet inte är klart för frigivningen. Det förekommer ganska sällan att regeringen vid det förstaansökningstillfället upphäver beslutet om utvisning. I de fall regeringensbeslut blir positivt för sökanden handlar det i de flesta fall om tillstånd förutlänningen att vistas i riket trots utvisningsbeslutet. Sådana tillstånd gesnormalt för av och förnyas tre eller fyra gånger innan beslutetupphävs. En förutsättning för fortsatt tillstånd är att den åberopadeanknytningen består och att det inte finns några allvarligarevandelsanmärkningar. Avvisning av utlänningar, m. m. Gällande ordning om avvisning De grundläggande bestäinmelserna omavvisning finns i 28-29 §§ utlänningslagen. En utlänning som kommer till kan i enlighet härmedavvisas om han saknar pass eller tillstånd till inresan och vistelsen här, närdetta fordras för att han skall få inresa (28 §). En utlänning kan vidare avvisasom han saknar medel till sin försörjning han avser att vistas iSverige (29 §). Avvisning på formella grunder (28 §) kan endast ske isamband med eller i nära anslutning antingen till inresan eller, om utlänningeninte har inresebe-handlats, till utlänningens första kontakt medpolismyndigheten. Avvisning i det senare fallet får dock inte ske senare än tremånader från ankomsten. Avvisning på materiella grunder (29 §) kan alltid ske från ankomsten. Beslut om avvisning meddelas i det stora flertalet fall avpolismyndigheterna. Åberopas flykfingskäl skall dock ärendet överlämnas förbeslut till invandrarverket om inte påståendet om flyktingskap är uppenbartoriktigt eller kan lämnas utan avseende. En utlänning som kan avvisas får utvisas genombeslut av invandrarverket, om han vistas här utan tillstånd. Ett avlägsnandebeslut skall enligt huvudregeln ha vunnitlaga kraft innan det får verkställas. I fråga om polismyndighetensavvisningsbeslut gäller dock ett undantag. Ett avvisningsbeslut sompolismyndigheten har fattat vid utlänningens ankomst hit till riket eller inomen vecka därefter skall enligt 83 § verkställas oberoende av om besvär anförs. SfU1983/84:4 6 avvisningsbeslut som har meddelats när en utlänning, varsrätt att resa in i inte har prövats vid ankomsten, första gångenkommeri kontakt med polismyndigheten eller inom därefter. Bakgrund till nuvarande ordning Bestämmelserna om avvisning ochverkställighet av beslut om avvisning fick i huvudsak sitt nuvarande innehållår 1977. Det då framlagda lagförslaget godtogs av ett enigt utskott (AU1976/77:31) och följde utskottet. Före kunde avvisning på formella grunderske endast vid ankomsten till riket eller "därefter". Ettavvisningsbeslut, som inte hade vunnit laga kraft, fick verkställas endast omdet hade meddelats inom . Ändringarna föranleddes av en framställning fråninvandrarverket. I denna framhöll verket att utlänningar, som kom till Sverigeutan uppehålls- och arbetstillstånd och som ville stanna här, undvek att takontakt med polisen efter inresan för att på så sättundgå risken av att ett eventuellt avvisningsbeslut verkställdes. Frågans behandling i m. m. I samband med tillkomsten av 1980års utlänningslag behandlades fyra motioner med yrkanden som syftade till attmöjliggöra avvisning på formell grund även efter utgången . Utgångspunkten för samtliga motioner var atttremånadersregeln inte fungerat såsom var avsett då den infördes. Lagändringenår 1977 hade inte lett till att man i större utsträckning än tidigarepåträffade de utlänningar som hade tagit sig in i landet och som var aktuellaför beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. (AU 1979/80:27 s. 51) förordadeatt frågan blev föremål för ny utredning mot bakgrund av de dittillsvarandeerfarenheterna av bl. a. tremånadersregeln. I utredningsarbetet borde enligtutskottet övervägas om problemen kunde lösas t. ex. genom ett förenklatutvisningsförfarande. Frågan utreddes därefter av utlänningslagkommittén som ibetänkandet (Ds A 1981:8) - Ett särskilt utvisningsförfarande, verkställighetoch förvar, straff och ansvar-lade fram ett förslagom ett särskilt förfarandeför utvisning av utlänningar som underlåter att inom den första tremånadersperiodenefter ankomsten ta kontakt med polismyndigheten. I den proposition (1981/82:146) om ändring iutlänningslagen (1980:376), m. m. som blev resultatet avutlänningslagkommitténs betänkande avvisades förslaget om ett särskiltutvisningsförfarande. I anslutning till behandlingen av propositionen iriksdagen behandlades bl. a. en motion (1981/82:2411) av m.fl. (m) om slopande av treinånadersgränsen vid avvisning. SfU1983/84:4 7 (AU1982/83:3) hänvisade till att invandrarpoli-tiska kommittén bl. a. hade iuppdrag att ägna särskild uppmärksamhet ät behovet av åtgärder för attväntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligt. Utskottetansåg att det fanns skäl att avvakta invandrarpolitiska kommitténs övervägandeni frågan och avstyrkte bifall till motion 2411, har ibetänkandet (SOU 1983:29), Invandringspolitiken - Förslag, lagt fram förslagom ändringar i nu gällande ordning. Kommittén föreslår ett upphävande av detidsgränser - respektive - som gäller förpolismyndighetens möjligheter att meddela och verkställa avvisningsbeslut utanhinder av anförda besvär. Har sökanden vistats här än skallpolismyndigheten enligt förslaget kunna besluta om utvisning.Utvisningsbeslutet skall verkställas utan hinder av anförda besvär. Denföreslagna ordningen skall inte gälla när sökanden anför flyktingskäl för attfå stanna. Invandrarpolitiska kommitténs förslag bereds f. n. inomregeringskansliet (). Påföljd vid förhindrande av verkställighet Bestämmelser om påföljd för dem somgenom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindraverkställighet av beslut om avvisning eller utvisning finns i 96 §utlänningslagen. Gärningen är straffbelagd när den har förövats ivinningssyfte. Påföljden är fängelse i högst , eller, näromständigheterna är mildrande, böter. Bakgrund till gällande ordning I sitt betänkande (Ds A 1981:8) -Ett särskilt utvisningsförfarande, verkställighet och förvar, straff och ansvar- framhöll utlänningslagkommittén att erfarenheterna hos de tillämpandemyndigheterna och reportage i massmedia visade att det i icke ringautsträckning förekom att utlänningar höll sig gömda för att undgå etteventuellt besked om avlägsnande eller för att hindra verkställigheten av ettsådant beslut. Det stod vidare enligt kommittén klart att detta möjliggjordesgenom att här boende personer medverkade genom att transportera och gömmautlänningarna. Kommittén anförde härom bl. Om en stat i längden tolererar attregeringens och behöriga myndigheters lagakraftvunna beslut i utvisningsärendenundandras verkställighet på grund av åtgärder från allmänhetens sida, verkardetta av naturliga skäl demoralise- SfU1983/84:4 8 rande på bl. a. dem som har att fatta eller verkställabesluten. Underlåtenheten att beivra ett sådant handlingssätt skapar vidareintrycket, att samhället inte menar allvar med besluten. Dessa förhållanden kani längden leda till förakt för myndigheternas verksamhet, och i detta fall, församhällets invandringspolitik (s. 139). Mot denna bakgrund föreslogkommittén att straffsanktioner skulle införas beträffande åtgärder som avsågatt förhindra verkställigheten av avlägsnandebeslut. Från straffansvarföreslogs make, barn, föräldrar och syskon bli undantagna. I proposition 1981/82:146 om ändring i utlänningslagen(1980:376), m. m. framhölls bl. a. att kunskaperna om problemets omfattning ochom orsakerna var begränsade. Det ansågs emellertid angeläget att möjliggörastraffrättsliga ingripanden mot i vart fall vissa av de yttringar somdöljandet av avvisade eller utvisade personer kunde komma att ta sig. I de falldäremot då en person ingriper av tvingande medmänskliga bevekelsegrunder måstelösningen sökas med andra medel, främst genom information, framhölls det ipropositionen. Propositionen innebar kriminalisering av sådana åtgärder för atthindra verkställigheten som vidtas i vinningssyfte. Något undantag från straffför nära anhörig ansågs inte behövas med ett på ett sådant sätt begränsattillämpningsområde. I sammanhanget framhölls att om kriminaliseringen begränsadespå nämnda sätt fick det straffbelagda förfarandet normalt anses vara förhållandevisallvarligt. Straffet föreslogs bli fängelse i högst eller, vid mildrandeomständigheter, böter. Avslutningsvis underströks i propositionen vikten avatt utvecklingen noga följdes och att frågan om straffbestärri-melsensutformning kunde tas upp till ny prövning om utvecklingen gav anledning tilldetta. Proposifionen behandlades i arbetsmarknadsutskottetsbetänkande AU 1982/83:3.1 samband härmed behandlades även en mofion(1981/82:2412) av () och (m) med ihuvudsak samma yrkande som den nu föreliggande. Utskottet ansåg det beklagligtatt personer sorn bor i aktivt medverkade till att utlänningar höll siggömda för att undgå ett eventuellt avlägsnandebeslut eller också för att hindraverkställigheten av ett sådant beslut. Denna verksamhet ansågs inte bara varaägnad att undergräva respekten för ett demokratiskt samhällsskick utan denkunde också leda till psykiska men för de personer, som göms undan förverkställighetsmyndigheten. Även om problemet var begränsat ansåg utskottet att detfanns anledning att med tanke på den möjliga framtida utvecklingen övervägalämpliga åtgärder för att få denna form av verksamhet att upphöra. Utskottetfortsatte (s. 22): Som tidigare nämnts harutlänningslagkommittén förordat att här aktuella handlingar generellt börstraffbeläggas. Vid överväganden om straffpåföljder i detta sammanhang bör manemellertid - som också framhålls i SfU1983/84:4 9 propositionen - beakta att det har funnits och kan kommaatt finnas stora variationer beträffande motiven för ett aktivt ingripande isyfte att hindra verkställigheten av avlägsnandebesluten. Man torde ha atträkna med hela skalan från organiserad verksamhet i vinningssyfte tilldesperata ingripanden från laglydiga medborgares sida, vilka drivs av ettstarkt religiöst eller annat humanitärt engagemang. Häremellan kan tänkasexempelvis fall då den handlande drivs av önskemålet att så många som möjligtav hans landsmän eller trosfränder blir kvar i . Med hänsyn till det anförda ansluter sig utskottet tillpropositionens förslag med innebörd att handlingar i syfte att hindraverkställigheten av avlägsnandebesluten straffbeläggs endast i de fall dågärningen har förövats i vinningssyfte. Utskottets ställningstagande får intetolkas som ett accepterande av den verksamhet på området som inte drivs ivinningssyfte. Utskottet har i det föregående tagit bestämt avstånd från allverksamhet som bedrivs i syfte att förhindra att avlägsnandebeslut verkställs.I de fall en person ingriper av tvingande medmänskliga bevekelsegrunder anserutskottet att andra medel än straffpåföljd bör tillgripas, främst informationsåtgärder.Den framtida utvecklingen får visa om sådana åtgärder är tillräckligteffektiva. Medhänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 2412. Utskottet var enigt i denna fråga.Riksdagen följde utskottet. Bestämmelsen trädde i kraft . Uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning Make/maka till den som är bosatt iSverige beviljas enligt praxis regelmässigt uppehålls- och - om så erfordras -arbetstillstånd här. Denna ordning gäller oavsett om den som bor här är svenskmedborgare, medborgare i annat nordiskt land eller medborgare i icke-nordisktland med gällande vistelsetillstånd här i riket. Sammanboende underäktenskapsliknande former jämställs med äktenskap.Om emellertid äktenskapet eller sammanboendet har uppkommit i anslutning tilleller efter inresan tillämpas en ordning med s. k. uppskjuteninvand-rarstatus. För de senare fallen gäller att tillståndet skall varaklart innan utlänningen reser hit för bosättning. Om äktenskapet har ingåttseller sammanboendet etablerats här i får utlänningen normalt resa ut urlandet och göra sin ansökan från hemlandet. En förutsättning för att få tillstånd är att parterna kangöra sannoUkt att det rör sig om ett seriöst förhållande och inte ettskenförhållande som har tillkommit för att hjälpa någon att fåuppehållstillstånd. Ordningen med uppskjuten invandrarstatus innebär attutlänningen vanligen beviljas fyra tillstånd om vartdera hanerhåller status som invandrare. SfU1983/84:4 10 Bakgrund lill gällande ordning Fram till början av 1970-taletutgjorde skenäktenskap och skenförhållanden inte några problem vidtillståndsgivningen. Detta hängde samman med att den som ville invandra tillSverige ändå hade goda möjligheter att få bosätta sig här, exempelvis somarbetskraftsinvandrare. På grund av sysselsättningsläget i början av 1970-taletblev det emellertid svårare att få tillstånd att komma hit för att arbeta.Avslagen på ansökningar om arbetstillstånd blev allt vanligare. I samband meddessa svårigheter började allt fler upptäcka att det gick att kringgå reglernagenom att åberopa äktenskap eller sammanboende med någon här i riket bosatt personför att få tillstånd att bosätta sig och arbeta här. Från att tidigare haaccepterat make/maka till här bosatt person som invandrare redan i samband medförsta ansökan om tillstånd började invandrarverket första åratt ge tidsbegränsade tillstånd i taget. Om det vid prövningenav förlängningsansökan kunde konstateras att det rörde sig om ett konstrueratförhållande i syfte att erhålla tillstånd vägrades förlängning.