bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — Av regeringens beslut framgår att alla ändringar i och uttag ur dendatabas som omfattar diariet fortlöpande registreras i ett s. k. loggregisterhos datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). DAFA ombesörjerden tekniska bearbetningen och lagringen för departementets räkning. Imotiveringen till beslutet anförde regeringen att de uppgifter som sökandenbegärt att få ta del av inte var tillgängliga för föröverföring i sådan form att de kunde låsas eller uppfattas på något annat sättoch att uppgifterna därmed inte utgjorde någon allmän handling hosdepartementet. Lagringsmediet bör enligt utskottets mening inte fåmedföra begränsningar i möjligheterna att ta del av allmänna handlingar. Detkan i sammanhanget erinras om att utskottet i ett av godtagetuttalande (KU 1981/ 82:21) i samband med behandling av frågor rörandeoffentligheten och ADB bl. a. understrukit vikten av att allmänheten inte genomADB-system hindras från att få del av offentliga uppgifter. Enligt utskottets mening är det angeläget att det även vadgäller ett databaserat diarium finns möjligheter att hos den registerförandemyndigheten kontrollera de ändringar som vidtagits i diariet. Utskotteterinrar om att anslutit sig till ett uttalande avkonstitutionsutskottet (KU 1982/83:12, rskr 74) vari framhålls, att ettdiarium blir allmän handling redan när det färdigställts för införande avuppgifter och att en införd uppgift följaktligen aldrig får raderas bort.Utskottet framhöll vidare att en förutsättning för att en redan införd felaktiguppgift skall få ändras är att den felaktiga uppgiften är klartavläsbar. universitethar under ledning av professor utfört en vetenskapUg undersökningrörande tiUämpningen av offentUghetsprincipen vid myndigheternas användning avADB. Resultatet av undersökningen har redovisats i rapportenOffentiighetens begrepp - TF, ADB och allmänna handlingar. Ett av de problemsom behandlas i rapporten är rättelser i diarier som förs med hjälp av ADB.Rapporten har varit föremål för remissbe- KU1983/84:30 11 handling, varvid remissinstanserna har uppmanats attsärskilt uppmärksamma frågan om rättelser i diarier. Utskottet förutsätter att regeringen i samband med denfortsatta behandlingen av rapporten överväger huruvida lagstiftning ellerandra åtgärder behöver vidtas för att tillgodose de krav som utskottet framförti det tidigare nämnda betänkandet 1982/83:12 angående ändringar i diarier. Regeringens handläggning av utlänningsärenden Regeringens handläggning avutlänningsärenden har vid ett flertal tillfällen behandlats av utskottet.Sålunda gjordes 1980 en granskning av bl. a. handläggningsordningen men äventillämpningen av den nordiska passöverenskommelsen (KU 1979/80:50 s. 20 ff.och s. 169 ff.). granskades regeringens handläggning av ett visstförpassningsärende (KU 1981/82:35 s. 41 f.). granskade utskottet särskilthandläggningstiderna i för utlänningsärenden (KU 1982/83:30s. 10 ff. och s. 90 ff.). Utskottet har under årets granskning särskilt studerat tvåaspekter av regeringens handläggning av utlänningsärenden. Den ena har gälltutvisning av utiänningar som gjort sig skyldiga till brott i . Den andrahar avsett handläggningen av vissa flyktingärenden och den s. k. principen omförsta asylland. När det gäller frågan om utvisning av utländska medborgaresom döms för brott i kan först konstateras att det även i äldrelagstiftning varit en vedertagen princip att utiänningar som har gjort sigskyldiga till vissa brott i skaU kunna avlägsnas härifrån. Sålundastadgades utlänningslag att en utlänning skulle kunna förvisas omhan gjort sig skyldig till allvarligare brottslighet. Dock skulle det krävassynnerliga skäl för att förvisa den som hade permanent uppehållstillstånd sedanminst eller som då var bosatt här . Den 1 juli 1980trädde den nya utlänningslagen (1980:376, omtryckt 1982:1111) i kraft.Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns främst i lagens 40-42§§. Dennya lagen innebar att möjligheterna att avlägsna en utlänning i samband med atthan eller hon döms för brott begränsades. bosättning här fordrassynnerUga skäl. För nordbor gäller av . Benämningen förvisning harändrats till utvisning. En utförligare redovisning av bakgrunden till den nyalagstiftningen och till lagreglernas närmare utformning finns i bilaga B 8 tilldetta betänkande. Utvisning på grund av brott skaU beslutas av aUmändomstol, dvs. den domstol som handlägger brottmålet beträffande utlänningen.Domstolen skall, när den bestämmer påföljd för brottet, beakta det men somutlänningen åsamkas genom utvisningen. Utlänningen kan därvid få ett lägrestraff än han annars skulle ha fått. Domstolens dom eller beslut om utvisningkan KU1983/84:30 12 överklagas till hovrätt och, efter prövningstillstånd,till högsta domstolen. Ytterligare möjligheter att överklaga ett beslut omutvisning på grund av brott finns genom de särskilda regler om upphävande avbeslut som finns i utlänningslagen, s. k. återbrytning. Sålunda stadgas i 71 §utlänningslagen att ett beslut om utvisning kan upphävas av regeringen om denfinner att beslutet inte kan verkställas eller att det annars finns skäl föratt beslutet inte längre skall gälla. I stället för att upphäva beslutet kanregeringen medge att utlänningen får vistas här i riket trotsutvisningsbeslutet. Skäl för att upphäva ett utvisningsbeslut kan vara att detföreUgger hinder mot verkstäUigheten därför att utlänningen är flykting. Enannan omständighet som utgör grund för att upphäva beslutet är att det finnspraktiska hinder mot verkställigheten, t. ex. därför att det inte finns någotland som tar emot den som skall utvisas. Ytterligare ett skäl kan varautlänningens anknytning till . Utlänningen kan själv hos regeringen ansöka om upphävandeav utvisningsbeslutet. Den vanligaste grunden för en sådan ansökan äranknytningsskäl. åberopas också verkställighetshinder. En fråga omupphävande av ett utvisningsbeslut på grund av verkställighetshinderaktuaUseras dock vanligen av den myndighet som skall verkställa beslutet. Beredning av ett ärende om upphävande av utvisningsbesluteller tillstånd att trots utvisningsbeslutet vistas i äger rum inomarbetsmarknadsdepartementet som har haft en särskild enhet förinvandrar- och medborgarskapsärenden, den s. k. IM-enheten. Efter en vissomorganisation benämns denna enhet numera utlänningsenheten. Ennärmare redogörelse för beredningsförfarandet finns i bilaga B 8. Ett beslut om utvisning på grund av brott kan också kommaunder regeringens prövning enligt regeringsformens nådebestämmelser. Sådanaärenden förekommer i mycket begränsad omfattning. En avsikt med den nya utlänningslagen var att begränsamöjligheterna att utvisa utiänningar i samband med brott. Antalet domar ifingsrätt med beslut om utvisning har också minskat väsentligt med den nyalagen. Antalet domar Ugger under 350 i jämförelse med över 500åren närmast före lagändringen. Antalet återbrytningsärenden i regeringen hardäremot varit i det närmaste oförändrat, ca 300 . Flertalet återbrytningsärenden i regeringen under periodenefter den nya utlänningslagen har gällt utomnordiska medborgare (ca tvåtredjedelar av ärendena). Besluten ändrades oftare för utomnordiska medborgare änför nordbor, men mofiverades ofta - i ca två tredjedelar av ärendena under 1982och 1983 - med politiska verkställighetshinder, en grund som självfallet inteförekommer beträffande nordbor. Ytterligare stafisfiskt material redovisas ibilaga B8. I ungefär en tredjedel av återbrytningsärendena ändraderegeringen domstolarnas utvisningsbeslut. Regeringen upphävdeutvisningsbeslutet i ca KU1983/84:30 13 av återbrytningsärendena, vilket innebär en vissökning jämfört före den nya utlänningslagen. I ytterUgare avärendena lämnade regeringen utlänningen tillstånd att vistas i riket utanhinder av utvisningsbeslutet. Enligt den äldre utlänningslagstiftningen skulle dendomstol som beslutade om förvisning av en utlänning vid straffmätningen iövrigt beakta det men utlänningen led av utvisningen. Detta kunde medföra attutlänningen på grund av utvisningen fick ett lägre straff än vederbörandeannars skulle ha fått. I samband med tillkomsten av den nya utlänningslagendiskuterades särskilt frågan i vad mån bestämmelsen om beaktande av menetskulle behållas i den nya lagen. hade föreslagit attbestämmelsen skulle utgå. Regeringen gick dock i propositionen på linjen attbehålla principen med beaktande av menet. Vid utskottsbehandlingen förutsattesatt regeringen noggrant skulle följa tillämpningen av regeln och att den, omolägenheter skulle visa sig föreligga, skulle överväga lagändring (SOU 1979:64,prop. 1979/80:96, JuU 1979/80:1 y och AU 1979/80:27). Mot denna bakgrund har utskottet granskat regeringenshandläggning av vissa återbrytningsärenden, där menet av utvisningen kommittill särskilt uttryck i domstolarnas avgöranden. Några fall har gälltutlänningar som dömts för grova narkotikabrott. Ärendena (1 och 4-9) redovisasi bilaga B 8. Utskottet har dessutom granskat regeringens handläggningav några ärenden som gällt utvisning av personer som invandrat till iunga år. FaUen refereras i bilaga B 8 (ärendena 1-3). Utöver den nu redovisade granskningen av ärenden omutvisning på grund av brott har utskottet granskat regeringens handläggning avvissa ärenden som gällt politiska flyktingar. Enligt 3 § utlänningslagen skall en flykting som behöverskydd inte vägras asyl i . Den praxis som har utvecklats vidtillämpningen av 3 § innebär att en asylsökande som kan sändas tillbaka tillett tredje land, där han är skyddad mot förföljelse eller mot att skickasvidare till ett land där han riskerar politisk förföljelse, inte får asyl här.Detta är vad som brukar kallas principen om första asylland, dvs. att asyl börsökas genast eller efter det att flyktingen lämnat sitt hemland ochatt det bör ske i det första land flyktingen kommer till. harlämnat vissa aUmänna råd till polismyndigheterna om tillämpningen av principenom första asylland. Dessa råd har visserUgen inneburit någon uppmjukning avtidigare praxis, men principen har iakttagits tämligen strikt. Särskilt började iranskamedborgare i ökande antal komma från till för att söka politiskasyl. Till en början avvisades dessa med tillämpning av principen om förstaasylland till . Sedan invandrarverket erhållit besked omatt ett antal iranska flyktingar skickats vidare från till , beslötverket att inte KU1983/84:30 14 längre avvisa iranier till . Tillströmningen aviranier från ökade på nytt . Myndigheterna har enligt vad utskottet erfarit efter vissaregeringsbeslut återgått till tidigare praxis att medtillämpning av principen om första asylland avvisa iranska asylsökande tillTurkiet. Utskottet har särskilt granskat regeringens handläggningav vissa ärenden som gällt iranska asylsökande som kommit till frånTurkiet. En redovisning av dessa ärenden finns i bilaga B 8 (ärendena 10-13). Utskottet har vid sin granskning av regeringenshandläggning av ärenden som gällt utvisning på grund av brott kunnatkonstatera, att regeringen i flertalet av de granskade ärendena upphävtdomstolens utvisningsbeslut med motivering att det förelegat politiskaverkställighetshinder. Det finns inte några exakta uppgifter om hur mångautiänningar som av domstol dömts till utvisning och fill följd härav fått ettlägre straff än eljest skulle ha utdömts men som sedan efter regeringens beslutfått utvisningen upphävd. Det är helt förklarligt att regeringen av humanitäraskäl upphävt vissa utvisningsbeslut. Det faktiska resultatet, mildare straffoch utvisning som inte verkställs, kan emellerfid vara stötande för denallmänna rättsuppfattningen. Utskottet fömtsätter dock, särskilt med tanke påriksdagsuttalandet /80, att regeringen noga följer utvecklingen på dettaområde. En del utlänningsärenden tilldrar sig stor uppmärksamhet imassmedierna. Detta förhållande får givetvis inte leda till att sådana ärendenspecialbehand-las. Massmediernas bevakning är i hög grad värdefull i denmeningen att allmänheten ges en ökad insyn i handläggningen av de ofta mycketkänsliga och svårbedömda utlänningsärendena. Utskottet har i de avseenden som granskningen omfattarinte funnit anledning att rikta någon kritik mot regeringen för dess handläggningav något av de granskade ärendena. Den genomförda granskningen visar attregeringen vid sin behandling av utlänningsärendena ställs införsvåra avväganden. Detta gäller oavsett anledningen till utvisningen.Regeringens avgöranden försvåras också av att det inte säkert kan förutsesvilka förhållanden de utlänningar som inte tillåts stanna här kommer attställas inför i det land dit de återvänder. Mot denna bakgrund är detsjälvfallet av stor betydelse att regeringens bedömningar sker i en generösanda. Utöver det anförda föranleder inte den verkställdagranskningen något uttalande från utskottet. Medbestämmandefrågor vid beredningen avregeringsärenden Utskottet har vid flera tidigaretillfällen granskat tillämpningen av medbestämmandelagen i samband medregeringsärendenas beredning (se KU 1976/77:44, 1978/79:30, 1979/80:50). Somett led i årets granskning har under tiden november 1983-januari 1984utfrågningar ägt rum med företrä- KU 1983/84:30 15 dåre för (bilaga Al), för TCO-S(bilaga A2), för /SR (bilaga A 4), för () (bilagaA 3) samt för (bilaga A 5). Underlaget för granskningen harvarit en promemoria utarbetad inom utskottets kansli (se bilaga B 9). Regler och organisation vid förhandlingar och informationom regeringsärenden Utgångspunkten för lagstiftningenom medbestämmande i arbetslivet är att ge de anställda ett ökat inflytande översin arbetssituation. I princip görs därvid ingen skillnad mellan anstäUda inomde privata och offentliga delarna av arbetsmarknaden. Reglerna imedbestämmandelagen (MBL) om förhandhngsrätt och rätt till information,tolkningsföreträde och facklig vetorätt är i princip fullt ut tillämpliga äveninom den offentliga sektorn. framhöUs dock i förarbetena tillarbetsrättslagarna att en demokratisering av arbetsUvet inte fick leda till attden politiska demokratin träds för när. Det betonades också att avtal inteskulle få träffas i strid mot tvingande lag, t. ex. regeringsformen,kommunallagar och lagen om offentiig anställning. Vidare förutsattes vissabegränsningar följa av 1 § MBL som föreskriver att lagen gäller enbart omsådant som hör till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.Härutöver uttalades i förarbetena att hänsynen till den politiska demokratinborde medföra att avtal inte skulle kunna ingås beträffande förhållande som äratt hänföra till den offentliga verksamhetens "mål, inriktning, omfattningoch kvalitet". Om parterna stannar i skilda meningar rörande utrymmet föravtal skall enligt det s. k. särskilda huvudavtalet (SHA) tvistefrågan kunnahänskjutas till en särskild nämnd () vars majoritet består avriksdagsledamöter. Nämnden skall ange huruvida den anser att avtal i ämnetskulle kränka den politiska demokratin. I arbetsrättspropositionen framhölls att ett stort antalfrågor som på ett mycket ingripande sätt rör förhållandena vid en eller fleramyndigheter avgörs av regeringen. Av principiella skäl kunde det dock intekomma i fråga att införa ett förhandlingsförfarande direkt med regeringen ellersom ett moment i riksdagsbehandUngen av en fråga. I stället torde enUgtpropositionen de anställdas medverkan kunna förekomma i ett tidigare skede,när ärenden inför det politiska avgörandet förbereds av tjänstemän i regeringskansliet.För att sköta denna uppgift inrättades fr. o. m. ettsärskilt förhandlingsorgan, (). Rådet har att svaraför genomförandet av förhandling och informafion enligt MBL ellerkollektivavtal i den mån förhandlingen eller informationen avser frågor som förbeslut av riksdag, regering eller departement förbereds inom regeringskanslietoch inte syftar till kollektivavtal. Förhandlings- och informationsverksamhetenavser i första hand de statsanställdas huvudorganisationer, dvs. /SR, SFoch TCO-S. Med dessa tre organisationer har FHR ingått KU1983/84:30 16 olika avtal om förhandUngsordning och information. Blanddessa avtal kan nämnas det s. k. förhandlings- och informationsavtalet frånapril 1977. Sådana beslut som enbart berör de interna förhållandena inomregeringskansliet behandlas ej av FHR. FHR-verksamheten kommer in i ett sent skede avberedningsprocessen i . Ett ärende skall i princip varafärdigberett när förslaget till beslut översänds tiU FHR. En tidsplan för FHR:såtgärder har i regel diskuterats på ett tidigare stadium mellan vederbörandedepartement och FHR. I vissa fall, särskilt när det är fråga om mer omfattandebeslut, sker detta redan på ett förberedande stadium av beredningsarbetet. Dåsärskilt omfattande ärenden tidsplaneras kontaktas ävenpersonalorganisationerna av FHR på detta stadium. När förslaget till beslut överlämnats till FHR, skickarFHR förslaget vidare till berörda personalorganisationer antingen medhänvisning till avtal om informationsskyldighet eller med angivande attförhandling påkallas. Gäller det information om innehållet i ett kommanderegeringsbeslut har personalorganisationerna att avgöra om de skall påkallaförhandling enligt 12 § MBL. Vid förhandlingar företräds arbetsgivaren vanligen av entjänsteman från FHR öch en eller ett par tjänstemän från det berördadepartementet. Arbetstagarsidan representeras i regel av en till två ombud perpersonalorganisation. Med anledning av den granskning som utskottet företog 1979uttalade utskottet bl. a. att den förhandlingsverksamhet och de överläggningarsom äger rum med de offentliga arbetstagarnas huvudorganisationer i regeringsärendenav skilda slag är av stort intresse inte minst från synpunkt. Avstörsta vikt i förhandlingsarbetet var enligt utskottet självfallet att bådaparter respekterar den politiska demokratin. Utskottet hade funnit att parternavarit angelägna om detta. Utskottet hade också intrycket att man på ömse sidorvar positiv till det samarbete och de överläggningar om regeringsärendena somMBL-lagstiftningen förutsätter. Sedan utskottet företog singranskning har arbetsdomstolen avkunnat dom (AD 1980 nr 150) i ett målav stort principiellt intresse. 1 målet hade domstolen att bedöma om FHR hadegjort sig skyldigt till förhandlingsvägran i strid med 10 § MBL. TCO-S hadebegärt förhandlingar och ställt vissa yrkanden med anledning av ett utkast tillproposition som behandlade en ny läroplan för m. m. De konkretafrågorna gällde antalet veckotimmar för ämnet hemkunskap och huruvida de graderadebetygen borde avskaffas inom valsystem. Domstolen såg som sinuppgift att fastställa om dessa två frågor kunde hänföras till förhällandetarbetsgivare-arbetstagare (jfr 1 § MBL). KU1983/84:30 17 Domstolen utvecklade ettprincipiellt resonemang där utgångspunkten var att ett offentligt organ fattarbeslut i skilda roller. Enligt domstolen kan ibland ett beslut direkt ta siktepå de statsanställda och deras förhållanden. I så fall är det fråga om ettbeslut som det offentliga organet träffar som arbetsgivare. I andra falldäremot fattas enligt AD beslut åtminstone i första hand av helt andra skäl änsådana som har att göra med beslutsfattarens roll som arbetsgivare.Förhandlingsrättens innebörd är enligt domstolen därmed sådan att det ter sigfrämmande att anta att förhandlingsrätt skulle föreligga för en fackligorganisation beträffande de politiska överväganden som kan ligga bakom beslut ien proposition när beslutet inte direkt tar sikte på statsanställda i dennaderas egenskap. Enligt AD får man alltså i varje särskilt fall avgöra omett beslut fattas av det offentliga organet såsom arbetsgivare eller i någonannan egenskap. Därmed uppkommer svårigheter att bestämma efter vilka kriterierman skall avgöra om ett beslut är hänförligt till den ena eller andrakategorin. Enligt domstolen måste man i princip förfara så att man granskarvilka överväganden som ligger bakom beslutet och om dessa objektivt är sådanaatt de direkt tar sikte på statsanställda i denna deras egenskap. Av intresseär också att avgöra vem som är beslutets adressat, dvs. vilken kategoribeslutet direkt tar sikte på. Beträffande de i målet aktuella frågorna blev alltsåenligt AD:s mening i första hand av betydelse huruvida de objektivt sett är avövervägande utbildningspolitisk art. När det gällde betygsfrågan fann ADavgörandet inte särskilt svårt. Frågan i vad mån graderade betyg bör förekommai var enligt domstolen en ren utbildningspolitisk fråga. Vadangick frågan om antalet timmar i ämnet hemkunskap ansåg AD den något merasvårbedömd med hänsyn till att en sänkning av antalet timmar i detta ämneåtminstone indirekt kan påverka tjänsteunderlaget. Frågan huruvida ämnethemkunskap över huvud taget skall förekomma i undervisningen i äremellertid något som i första hand avgörs med beaktande av utbildningspolitiskabevekelsegrunder. Även frågan om omfattningen av denna undervisning avgörsenligt AD i första hand av liknande skäl. TCO-S:s talan i målet avslogs alltså. Tre av domstolenssju ledamöter var skiljaktiga och ansåg att staten åsidosatt sinförhandlingsskyldighet när det gällde frågan om omfattningen av undervisningeni hemkunskap. Beträffande utvecklingen av FHR-verksamhetens omfattningkan följande noteras. har det skett en viss ökning ifråga om antalet beslut i vilka förhandlingar påkallats. Trots den ökadevolymen av påkallade förhandlingar har antalet förhandlingar där yrkanden harframställts från personalorganisationerna minskat något. Den informationsverksamhetsom grundas på skyldighet i olika avtal har växtstarkare i omfattning än förhandlingsverksamheten. Antalet beslut om vilkainformation lämnats har ökat med . Någon förändring i fråga om vilkadepartement som haft den mest omfattande förhandUngs- och 2 1983/84. KU 1983/84:30 18 informationsverksamhetenhar inte skett. Både 1979 och 1982 var det justitie-, försvars- ochutbildningsdepartementen. Drygt har gått sedan de anställdasmedbestämmande i fråga om regeringsärenden fick en ny och mer formaliseradutformning i lagar och avtal. Enligt utskottets uppfattning föreUgger därmed entillräckligt av erfarenheter för att vissa slutsatser skall kunnadras om hur denna form av medbestämmande fungerat. Utskottetsgranskning har i detta ärende två syften. Det ena syftet är att undersöka om delagar och avtal som styr förhandlings- och informationsverksamheten i fråga omregeringsärenden tillämpas på ett riktigt och enhetUgt sått iregeringskansliet. Det andra syftet är att bevaka att regeringens ställning somdet främsta styrande och verkställande organet i vårt demokratiska statsskickinte kringskärs genom medbestämmandets utformning. Utskottetvill framhålla att frågan om medbestämmande i arbetslivet som sådan ligger inomarbetsmarknadsutskottets beredningsområde. Utskottet får erinra om attriksdagen tidigare på förslag av arbetsmarknadsutskottet (AU 1981/82:4) uttalatatt förhandlingsverksamheten i i vissa avseenden varit mindreändamålsenlig vare sig man betraktar problemet från arbetsgivarens eller deanställdas utgångspunkt. Enligt arbetsmarknadsutskottet kunde det därför i ettlängre perspektiv finnas anledning att ta upp denna fråga till granskning.Arbetsmarknadsutskottet hänvisade till att avsåg attnoga följa utvecklingen på detta område. Isammanhanget skall också framhållas att regeringen i 1982/83 årsbudgetproposition (prop. 1982/83:100, bilaga 15, s. 110) aviserade en översynav . a. skulle möjligheterna prövas att finnalämpliga alternativa organisationsformer för den förhandlings- och informationsverksamhetsom FHR bedriver. Utskottetvill först slå fast att den nya utformningen av de anställdasmedbestämmanderätt i fråga om regeringsärenden i formellt hänseende inteinnebär någon inskränkning i regeringens befogenheter. Skyldigheten attförhandla och informera om regeringsbeslut inträder under beredningsprocessenoch åvilar ett utanför regeringen och stående organ, statensförhandUngsråd. De preciseringar som gjorts i det område där förhandlings- ochinformationsskyldighet inträder, nu senast genom arbetsdomstolens dom 1980, ärenligt utskottets mening värdefulla med hänsyn till medbestämmandets syfte.