bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — Förekomsten avsärskilda statsrådsdiarier kan därför medföra att en allmän handling i ettdepartement rent faktiskt undandras offentUgheten, fastän den inte omfattas avnågon sekretessbestämmelse. Förekomsten av särskilda statsrådsdiarier kan krifiserasockså på den grund att de ger upphov till administrativa problem. Frågan om enviss handling skall registreras i statsrådsdiariet eller i något annat diariumkan kräva överväganden som inte tillför ärendet något av sakligt värde. Vidarekan en skrivelse som hör samman med en tidigare handling vara svår att placerai sitt rätta sammanhang, om de två handlingarna har adresserats på olika sättoch ursprungsskrivelsen bara har registrerats i det särskilda statsrådsdiariet.Den tillsyn över diarieföringen som i flertalet departement åliggerexpeditionscheferna kan dessutom vara svår att genomföra när det gällerstatsrådsdiarierna. Ett sätt att delvis avvärja den kritik som frånoffentlighetssynpunkt kan riktas mot förekomsten av särskilda statsrådsdiarierär att se till att de som vill studera ett departementsdiarium eller som frågarefter en viss handling alltid får veta att det inom departementet också finnsett eller flera statsrådsdiarier. Det är emellertid opraktiskt ur bådeallmänhetens och departementens synvinkel att man skall behöva leta igenomflera olika diarier för att få reda på om en handUng i ett visst ämne harkommit in till eller upprättats i departementet. Härtill kommer att statsrådenssekreterare, som i allmänhet för statsrådsdiarierna, inte bör belastas medförfrågningar om förekomsten av handUngar eller med besök av personer som villstudera ett diarium. I sammanhanget bör också uppmärksammas att bararegistratorskontoren är organiserade för att ta emot allmänheten när som helstunder dagen. Starkaskäl talar således för att de skrivelser till eller från ett statsråd, som KU 1983/84:30 300 ärallmänna handlingar men som bara registreras i ett särskilt statsrådsdiarium,i fortsättningen registreras i det departementsdiarium till vilket skrivelsernahör på grund av sitt ämne. Detta rimmar bäst med den grundlagsfästa principenom allmänna handlingars offentlighet och förebygger insinuationer om att maninom departementen försöker dölja vissa allmänna handUngar. Ensådan ordning utesluter självfaUet inte att det hos statsråden försduplettanteckningar om vissa in- och utgående skrivelser som statsråden ärsärskilt intresserade av. Sådana anteckningar kan sägas utgöra en parallelltill de noteringar som de enskilda enheterna på departementen för om de ärendensom handläggs på.enheterna. Det får ankomma på varje statsråd att avgöra i vadmån skrivelser som har registrerats i vederbörande departementsdiarium skalltas upp också i ett hos statsrådet fört register. Dettainnebär i praktiken att de nuvarande särskilda statsrådsdiarierna kan leva kvari ganska oförändrat skick men med karaktär av arbetsregister. Vissapersonliga brev och andra meddelanden till ett statsråd skall inte registrerasi något departementsdiarium, fastän de rör en fråga som ankommer på regeringeneller på statsrådet i tjänsten. Detta gäller om meddelandet är avsett för statsrådetuteslutande i hans eller hennes egenskap av innehavare av någon annanställning. Som exempel kan nämnas brev som statsrådet får uteslutande i sinegenskap av partifunktionär. Sådana skrivelser utgör inte allmänna handUngaroch skall helt och håUet hanteras som privatbrev. Sammanfattningsvisvill statsrådsberedningen föreslå att alla sådana skrivelser till eller frånett statsråd som är allmänna handlingar skall registreras i detdepartementsdiarium till vilket skrivelsen hör på grund av sitt ämne. I vad månsådana skrivelser skall tas upp också i ett hos statsrådet fört register fårbli beroende av varje statsråds behov och önskemål. KU 1983/84:30 301 Begäranatt få ta del av allmän handling I en till den 4 mars 1983inkommen framställning har en person, som inte uppgivit sitt namn (sökanden),begärt att få läsa och skriva av vissa uppgifter i departementets diariumbeträffande ett visst ärende (dnr 1483). De begärda uppgifterna avserändringar i diariet som kan ha gjorts . Justitiedepartementetsdiarium förs med ADB-teknik. Upptagningarna i diariet är tillgängliga fördepartementet i läsbar form genom bildskärmsterminaler. Den databas somomfattar diariet finns hos Datamaskincentralen för administrativ databehandling(DAFA), som ombesörjer den tekniska bearbetningen och lagringen för departementetsräkning. Fråndepartementets bildskärmsterminaler kan ändringar göras i databasen. Idatabasen är diariets aktueUa lydelse tillgänglig. Varje transaktionregistreras i DAFA:s s. k. loggregister, som är gemensamt för samtligadatabaser som handhas av DAFA. I loggregistret registreras fortlöpande allauttag ur och ändringar i databaserna. FrånDAFA har inhämtats att loggregistret förs av säkerhetsskäl för att man vidbehov skall kunna rekonstruera innehållet i en databas. Däremot användsloggregistret inte för framtagning av uppgifter om enstaka transaktioner.Användbara program för att ta fram sådana uppgifter saknas därför. För att fåtillgång till innehållet i de transaktioner, som en viss dag har företagits ijustitiedepartementets diarium beträffande ett visst ärende, krävsprogramskrivning av kvalificerad och konstrukfiv natur. De uppgifter som sökanden har begärt att få ta delav är inte tillgängliga för för överföring i sådan formatt de kan läsas eller uppfattas på något annat sätt. Uppgifterna utgör därmedingen allmän handling hos departementet. KU 1983/84:30 302 PMangående regeringens handläggning av utlänningsärenden Bakgrund Regeringens handläggning av utlänningsärenden ett flertal tillfällen behandlats av i samband medgranskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning. Sålunda 'gjordes 1980 en granskning av bl. a.handläggningsordningen men även tillämpningen av den nordiskapassöverenskommelsen (KU 1979/80:50 s. 20 ff. och s. 169 ff.). 1982 granskadesregeringens handläggning av ett visst förpassningsärende (KU 1981/82:35 s. 41f.). granskade utskottet särskilt handläggningstider (KU 1982/83:30s. 10 ff. och s. 90 ff.). Dengrundläggande principen för emigrationen inom har uttryckts i 1954 årsöverenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad vilken ersatts med1982 års överenskommelse som trätt i kraft . Enligt överenskommelsengäller rätt att fritt bosätta sig och ta arbete inom för medborgare i denordiska länderna. Degrundläggande principerna och allmänna riktlinjerna för den utomnordiskainvandringen antogs av 1968. Enligt dessa riktlinjer skaUinvandringen till regleras för att det skall vara möjligt att samordnaden med våra resurser och vår politik inom andra områden och upprätthållaprincipen att invandrare skall ha möjlighet att leva på samma standardnivå sombefolkningen i övrigt. Undantagna från grundprincipen om reglerad invandring ärenligt konventionsåtagande personer som kommer hit och söker asyl och uppfyllerkraven för flyktingskap enligt Genévekonvention angående flyktingarsrättsliga ställning. Författningsbestämmelsernär det gäller utländska medborgares rätt att resa in i eUer vistas i Sverigefinns främst i utlänningslagen (1980:376, Omtryckt 1982:1111) och iutiänningsförordningen (1980:377, omtryckt 1982:1112). Utiänningslagen antogsav 1980 och trädde i kraft den 1 juU 1980. Efter ikraftträdandet harvissa ändringar genomförts. Dessa har gällt formerna för beslut om avlägsnande,användningen av vissa tvångsmedel samt straffpåföljderna vid brott motutlänningslagstiftningen. Regeringen har genom proposifion1983/84:144 om invandrings- och flyktingpoUtiken gjort en översyn av gällanderiktlinjer för flyktingpolitiken och invandringspolitiken i stort. Översynenhar skett på grundval av betänkanden från invandrarpolitiska kommittén (A1980:4). En rad lagändringar föreslås nu i utlänningslagen. Deärenden enligt utlänningslagstiftningen som kan bli föremål för regeringensprövning är främst beslut i avlägsnandeärenden, dvs. beslut om avvisning ellerutvisning. Sådana beslut kommer i första hand till regeringen i KU1983/84:30 303 form av besvär över invandrarverkets beslut. I vissa fallkan invandrarverket utan att först besluta i ärendet överlämna detsamma tillregeringens prövning. När fråga uppkommer om utvisning av en utlänning på grundav hans tillhörighet tiU en terroristgrupp eller liknande är regeringen förstaoch enda beslutande instans. Utöver de rena besvärsärendenä kan även frågan omverkställighet av ett redan fattat awisnings- eller utvisningsbeslut i form avett besvärsärende under vissa omständigheter bli föremål för regeringensavgörande. Andra sådana verkstälUghetsärenden kan av invandrarverket överlämnastill regeringen för prövning. Normalt kan emellertid inte längre - i motsats till vadsom gällde - lagakraftvunna beslut upphävas avregeringen. Ett undantag från denna huvudregel är dock de särskildaupphävanderegler som finns när någon har dömts till utvisning på grund avbrott. Här har det s. k. återbrytningsinstitutet behållits. En utförligareredovisning av innehållet i återbrytningsreglerna finns nedan under avsnittetom utvisning på grund av brott. Utöver de nu redovisade ärendetyperna förekommer även attregeringen fattar beslut om vissa tvångsåtgärder (t. ex. förvar) ellerföreskrifter för en utlännings vistelse här. Regeringen får ibland också prövavissa anståndsfrågor. De nu nämnda beslutstyperna får fattas av det statsrådsom ansvarar för utlänningsärendena. Övriga ärenden avgörs av regeringen vidregeringssammanträde. Det är alltså i princip endast avlägsnandeärenden som kanbli föremål för regeringens prövning. Däremot kan fillståndsärenden (dvs.ärenden som gäller visering, uppehålls- och arbetsfillstånd samt vissatillstånd till kort besök i riket) inte överklagas till regeringen. Enanledning fill att tillståndsärenden inte kan överklagas är att de inte vinnerrättskraft, dvs. utlänningen kan få sin sak prövad på nytt efter t. ex. en nyansökan om uppehållstillstånd. Rättssäkerhetsfrågorna har inte ansetts ha likastor betydelse i tillståndsärenden som i avlägsnandeärenden. Ytterligare enaspekt har varit att en obegränsad fullföljdsrätt skulle leda till en alltförstor arbetsbelastning för regeringen. har under årets granskning särskiltstuderat två aspekter av regeringens handläggning av utlänningsärenden. Den enaaspekten har gällt utvisning av utlänningar som gjort sig skyldiga till brott iSverige. Den andra aspekten har gällt handläggningen av vissa flyktingärendenoch den s. k. principen om första asylland. Utvisning på grund av brott En grundläggande princip i densvenska utlänningslagstiftningen är att endast svenska medborgare har enovillkorlig rätt att vistas och arbeta i landet. Huvudregeln i utlänningslagenär därför också att en utiänning inte KU 1983/84:30 304 utansärskilt tillstånd får resa in i eller uppehålla sig i . Genom en radundantag från huvudregeln får dock medborgare i de flesta länder resa in iSverige och vistas här utan något särskilt tillstånd. Enutlänning som kommer hit eller vistas här utan erforderligt tillstånd kanavlägsnas genom avvisning, som skall ske vid gränsen eller inom tre månaderfrån ankomsten, eller utvisning. Utvisning kan också ske på annan grund än attutlänningen saknar erforderligt tillstånd att vistas här. a. kan enutlänning som har gjort sig skyldig till brott här utvisas ur riket. Dethar även i äldre utlänningslagstiftning varit en vedertagen princip attutlänningar som har gjort sig skyldiga till vissa brott i skall kunnaavlägsnas härifrån. Sålunda stadgades utlänningslag att en utlänningkunde förvisas om han dömdes för brott på vilket kunde följa fängelse i mer änett år. Som ytterligare förutsättning för förvisning gällde att det fanns riskför att utlänningen skulle fortsätta sin brottsliga verksamhet här eller attbrotten av annan anledning medförde att utlänningen inte borde få stanna här.Vid bedömningen av om utlänningen skulle förvisas skulle hänsyn tas till hanslevnads- och familjeförhållanden och hur länge han vistats här. Synnerliga skälmåste föreligga för förvisning av den som hade permanent uppehållstillstånd(PUT) eller sorri då var bosatt här . Dennya utlänningslagen (1980:376, omtryckt 1982:1111), som trädde i kraft den 1juli 1980, innebar att möjligheterna att avlägsna en utlänning i samband medatt han eller hon dömdes för brott begränsades. bosättning härfordras synnerliga skäl. För nordbor gäller av . Benämningenförvisning har ändrats till utvisning. Denu gällande bestämmelserna om utvisning på grund av brott finns främst i 40-42§§ utlänningslagen. En utiänning får utvisas ur riket om han döms för ettbrott, på vilket kan följa fängelse , eller om domstolundanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts tillför ett sådant brott. Vidare kan en utlänning utvisas om han begår vissa brottmot utlänningslagstiftningen. Ytterligareförutsättningar för ett beslut om utvisning är att det på grund av gärningensbeskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att utlänningen kommer attfortsätta med brottslig verksamhet här i riket eller om brottet är sådant atthan inte bör få stanna kvar. Utvisningpå grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet. Omdomstolen beslutar att utvisa utlänningen, skall den vid bestämmande avpåföljden i övrigt beakta det men som utlänningen åsamkas genom utvisningen.När domstolen bedömer om utvisning skall ske, skall den ta hänsyn tillutiänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han harvistats i . En utlänning som hade permanent uppehållstillstånd sedanminst när åtalet väcktes eller som då varit bosatt här i minst tre årfår utvisas bara om det föreligger synnerliga skäl. När det gäller andranordiska medborgare har vistelsetidens längd satts till , innan den KU 1983/84:30 305 begränsninginträder som ligger i synnerliga skäl. Densom har en flyktingförklaring eller som annars uppenbart är att anse somflykting och har behov av i får utvisas endast om han harbegått särskilt allvarliga brott. Endom om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen attåtervända till eller utan tidsbegränsning. Domstolensdom eller beslut om utvisning kan överklagas på sedvanUgt sätt, dvs. tillhovrätt och, efter prövningstillstånd, till högsta domstolen. Ytterligaremöjligheter att överklaga ett beslut om utvisnirig på grund av brott finnsgenom de särskilda regler om upphävande av beslut som finns i utlänningslagen,s. Sålunda stadgas i 71 § utlänningslagen att ett beslut omutvisning kan upphävas av regeringen om den finner att beslutet inte kanverkställas eller att det annars finns skäl för att beslutet inte längre skallgälla. MöjUgheten att upphäva ett utvisningsbeslut gäller vare sig beslutet harverkställts eller inte. I stället för att upphäva beslutet kan regeringen medgeatt utlänningen får vistas här i riket trots utvisningsbeslutet. Skälför att upphäva ett utvisningsbeslut kan vara att det föreUgger hinder motverkställigheten därför att utiänningen är flykting. En annan omständighet somutgör grund för att upphäva beslutet är att det finns prakfiska hinder motverkställigheten, t. ex. därför att det inte finns något land som tar emot densom skall utvisas. Ytterligare ett skäl kan vara utlänningens anknytning tillSverige. Närdet gäUer verkställighet av ett utvisningsbeslut får en utlänning inte sändastill ett land, där han riskerar poUtisk förföljelse. Inte heller får hansändast till ett land där han riskerar att sändas vidare till ett land där hankan utsättas för politisk förföljelse. Bestämmelser härom finns i 77 §utlänningslagen. EnUgt 78 § samma lag hindrar emellertid inte bestämmelserna i77 § att en utlänning sänds till ett land där han riskerar förföljelse, om haninte kan sändas till något annat land och om han genom ett synnerligen grovtbrott har visat att det skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordningoch säkerhet att låta honom stanna kvar här och om den förföljelse som hotarhonom i det landet inte innebär fara för hans liv och inte heller i övrigt ärav särskilt svår beskaffenhet. Motsvarande bestämmelser finns för krigsvägraresom riskerar att sändas tiU krigsskådeplats. Han kan dock skickas tiU ettsådant land, om han inte kan skickas till något annat land och det finnssärskilda skäl för verkställighet. På motsvarande sätt får inte hellerverkställighet ske beträffande en utlänning som visserligen inte är flyktingmen som ändå på grund av förhållandena i sitt hemland inte vill återvända ditoch som kan åberopa tungt vägande skäl för detta. För att en sådan utlänningskall undgå verkstälUghet av ett utvisningsbeslut måste han dock visa synnerUgaskäl (80 § utlänningslagen). En fråga om upphävande avett utvisningsbeslut på grund av verkställig- 20Riksdagen 1983/84. KU 1983/84:30 306 hetshinderaktuaUseras vanligen av den myndighet som skall verkställa beslutet. Enligt85-87 och 89 §§ utlänningslagen skall verkställighetsmyndigheten(polismyndighet) överlämna ärendet tiU invandrarverket, om utlänningen påståratt han i det land till vilket han kommer att sändas riskerar politisk förföljelseeller att bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för krigsvägran.Vidare skall poUsmyndigheten överlämna ärendet till invandrarverket, närutiänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av depolitiska förhållandena där. Även i vissa andra fall som polismyndighetenbedömer som oklara, skall ärendet överlämnas till invandrarverket. i sin tur anser att beslutet inte skall verkställas, skallverket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. Utiänningenkan själv hos regeringen ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet. Denvanligaste grunden för en sådan ansökan är anknytningsskäl. Någon gångåberopas också verkställighetshinder. Beredningav ett ärende om upphävande av utvisningsbeslut eller tillstånd att trotsutvisningsbeslutet vistas i äger rum inom arbetsmarknadsdepartementetsom har haft en särskild enhet för invandrar- ochmedborgarskapsärenden (IM-enheten). Enheten har varit organiseradenligt följande: en enhetschef, en biträdande enhetschef, 14 handläggare ochfyra assistenter. Vid enheten tjänstgör vanligtvis också två praktikanter. Iprincip ärendena fritt på de oUka handläggarna men en vissspecialisering förekommer. har IM-enheten genomgått enviss omorganisation. Det finns numera två självständiga enheter, enutlänningsenhet (U-enheten) och en invandrarpolitisk enhet. Tillståndsärenden,till vilka ärenden om upphävande av utvisning på grund av brott hör, handläggspå U-enheten. U-enheten har samma personalfördelning som den tidigareIM-enheten men det finns ingen biträdande chef. Beredningenav ett ärende går tiU så att ärendet på en handläggare. Om det finns enpersonakt hos invandrarverket tas den in till departementet. Ansökningen kanremitteras till invandrarverket med begäran om närmare utredning och yttrande.I verkställighetsärenden skall verket med eget yttrande överlämna ärendet tillregeringen. Sammarufiner används i princip vare sig utvisningsbeslutet har verkställts (dvs.utlänningen har avtjänat sitt straff och avlägsnats ur landet) eller inte. Intesällan ges en ansökan om upphävande av beslutet in före den aktuellafrigivningsdagen. Sådana ärenden behandlas alltid med förtur. krävs ettinterimistiskt beslut enligt 75 § utlänningslagen, vilket innebär attverkställighet inte får ske förrän regeringen avgjort ärendet. Ett sådantuppskovsbeslut får fattas av det statsråd som ansvarar för utlänningsärendena. Ettregeringsärende föredras i relativt många fall i tre omgångar, innan det avgörspå regeringssammanträde. Ärendet föredras för enhetschefen, varvid såvälsakliga som formella frågor diskuteras och i vissa fall även beslutetsutformning. Flertalet ärenden föredras också för expeditionschefen och då i KU 1983/84:30 307 synnerhetärenden där utgången är tveksam eller udda ärenden samt frågor om förvar ellermotsvarande. Ärendet föredras sedan i enhets- och expeditionschefernas närvaroför statsrådet. Först därefter kan ärendet avgöras vid regeringssammanträde. Intesällan föranleder återbrytningsärenden gemensam beredning med annatdepartement, främst . Sådan gemensam beredning förekommert. ex. när fråga uppkommer att göra undantag från normal praxis, närutvisningsdomen ligger nära bakåt i tiden eller när det i övrigt föreliggersärskilda skäl. Förfarandet brukar då vara att arbetsmarknadsdepartementetefter preliminärt ställningstagande skickar över sitt förslag till beslut tilljustitiedepartementet (vanUgen till enheten för förvaltningsärenden angåendepolis- och åklagarväsendet), där vederbörande enhetschef signerar beslutet.Därefter avgörs ärendet vid regeringssammanträde. förekommer detockså att handläggaren på formligen föredrarärendet i . Beslutetom utvisning på grund av brott kan också komma under regeringens prövningenligt bestämmelserna om nåd i 11 kap. 13 § regeringsformen. Enligt dettastadgande får regeringen genom nåd efterge eller mildra brottspåföljd ellerannan sådan rättsverkan av brott samt efterge eller mildra annat liknande avmyndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom.Handläggningen av nådeärenden enligt regeringsformen regleras i en särskild lag(1974:579) om handläggning av nådeärenden. I denna stadgas att regeringen, omsärskild anledning föreligger, skall inhämta yttranden från högsta domstoleneller regeringsrätten. Nådeärendena handläggs på en särskild enhet idepartementet. Beredning och föredragning av nådeärenden ankommer normalt påtjänstemän vid nådeenheten. Närett nådeärende inges till nådeenheten och nådeansökningen helt eller delvisavser ett upphävande av en förvisnings- eller utvisningsdom brukar ärendetnormalt överlämnas till för handläggning där.Sådant helt eUer delvis överlämnande skedde enligt från nådeenheten inhämtadeuppgifter 1982 i cirka 30 ärenden och 1983 i 40 ärenden. När sökanden inådeärendet uttryckligen åberopar regeringsformen i sin ansökan handläggsärendet dock i . Ärendet blir då föremål för gemensamberedning med . Enskillnad mellan handläggningen på nådeenheten och på en hos U-enheten iarbetsmarknadsdepartementet är att nådeenheten enligt den särskilda lagen omhandläggning av nådeärenden skall inhämta yttrande från högsta domstolen ellerregeringsrätten "när särskild anledning föreligger". Yttrande frånhögsta domstolen brukar emellertid inte inhämtas i fråga om utvisnjngsärendensom handläggs på nådeenheten. Under1983 handlades sju nådeärenden, i vilka utvisningsfrågan var aktuell, pånådeenheten. Ett av dessa ärenden hade inkommit . Ett av de år 1983inkomna ärendena avgjordes i början av 1984.1 samtliga sju KU1983/84:30 308 ärenden lämnades ansökningarna utan bifall. Högstadomstolens yttrande inhämtades inte i något ärende. Gemensam beredning medarbetsmarknadsdepartementets IM-enhet hade skett i aUa ärendena. En avsikt i den nya utlänningslagen var att möjligheternaatt avlägsna en utiänning i samband med att han eller hon döms för brott skullebegränsas. Det kan därför vara av visst intresse att se hur antalet sådanadomar utvecklats efter lagens ikraftträdande. Antalet domar i tingsrätt med beslut om förvisning ellerutvisning 1972 1973 1974 1975 1976 1977 19781979 1980 1981 1982 1983 735 600 445 528 520 533 510 423 487 380 347 263 En redan före den nya lagensjunkande tendens har förstärkts ytterligare. Uppgifterna avser alla domar itingsrätt oavsett om domarna vunnit laga kraft eller inte.Utlänningslagkommittén konstaterade i sitt betänkande Ny utlänningslag (SOU1979:64) aU det förelåg 695 lagakraftvunna förvisningsbeslut, 1973 553,1974 424, 1975 482 och 1976 454 lagakraftvunna beslut. Det finns ingenanledning att anta annat än att de meddeladeutvisningsbésluten överklagats och vunnit laga kraft i samma utsträckning somunder . Antalet av regeringen meddelade beslut iåterbrytningsärenden uppgick till i medeltal drygt 300 perår. närmast efter den nya utlänningslagens ikraftträdande ökadeåterbrytningsärendena något, men de har sedermera återgått tiU den gamla nivån. Av regeringen prövade återbrytningsärenden 1/2 år