bet · G701SkU46 · 1983-12-31 00:00:00 — Motionärerna pekar härvid på en bestämmelse i 8 kap. 7§andra stycket andra meningen RF. Enligt bestämmelsen kan i en lag,som innehåller ett bemyndigande enligt 7 § första stycket, föreskriva ävenannan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelarmed stöd av bemyndigandet. Också enligt motion 1983/84:2924 av m.fl.(c) måste grundlagsenligheten i det föreslagna bemyndigandet prövas motbakgrund av bestämmelserna i 8 kap. 7§ RF. Mofionärerna anser för sin del attsanktionsavgiften utgör sådan "annan rättsverkan av brott än böter"som i enlighet med 7§ andra stycket inte kan bli föremål för delegation. Dentveksamhet rörande grundlagsenligheten som framkommit i ärendet motiverarenligt motionen att förslaget avvisas av . Det är ur rättssäkerhets-och rättstillämpningssynpunkt synnerligen olyckligt om välgrundat tvivel pågrundlagsenligheten skulle kvarstå efter riksdagsbehandlingen, menarmotionärerna. Motionärerna erinrar också om att tidigare SkU1983/84:46 13 inte avhänt sig normgivningsmakt rörandesanktionsavgifter. Om regeringen anser det angeläget med en sanktionsavgift börden enligt motionen återkomma med ett förslag som är acceptabelt ur grundlagssynpunkt. I motion 2924 tas i sammanhangetupp fråga om en översyn av vissa delar av 8 kap. RF. Genomgången avifrågavarande ärende och av den statsrättsliga litteraturen på området visarenligt motionen att vissa delar av 8 kap. RF ofta ger upphov till tveksamhetvad gäller tolkning och tillämpning. Detta gäller inte minst distinktionenmellan skatter och avgifter och innebörden av bemyndiganden från tillregeringen och därav härledd subdelega-tion till myndigheterna. Detta,fortsätter motionärerna, gäller också systemet med sanktionsavgifter av olikaslag, vilket knappast var känt när grundlagen skrevs och inte alls behandladesav grundlagberedningen. Motionärerna förordar således en översyn av de delar avRF som angetts i motionen. Denna uppgift kan enligt motionen åläggas denaviserade nya författningsutredningen. Regeringen bör enligt motionen ges tillkänna vad som anförts i motionen om behovet av en översyn i vissa delar av 8kap. I motion 1983/84:2925 av KjellJohansson m. fl. (fp) hänvisas fill att två av lagrådets ledamöter framfört såstor tvekan i fråga om grundlagsenligheten av det begärda bemyndigandet att deinte anser sig kunna tillstyrka förslaget. Enligt motionen är de argument somhärvid anförts övertygande. Detta innebär enligt motionen att propositionen böravslås, eftersom det föreslagna bemyndigandet skulle strida mot grundlag. Lagrådet har i yttrande överförslaget uttalat sig i fråga huruvida delegering av rätten att meddelaföreskrifter rörande sanktionsavgifter är möjlig med stöd av dels 8 kap. 9 §andra stycket, dels 8 kap. 7 § RF. Särskilda yttranden har härvid lämnats avregeringsrådet med vilken f. d. justitierådet instämt och avlagrådets ordförande, justitierådet . Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringenbemyndigas att meddela sådan föreskrift om avgifter som på grund av 8 kap. 3 §RF annars skall meddelas av . Lagrådets ledamöter är ense om att endelegering av beslutanderätt rörande den aktuella sanktionsavgiften inte kangrundas på denna bestämmelse. Beträffande frågan om delegering är möjlig med stöd av 8kap, 7 § RF har två olika meningar framkommit i lagrådet. Meningarna ärsamstämmiga så långt att möjlighet till delegering inte anses föreligga enbartmed tillämpning av 7 § första stycket som innehåller en regel om delegering avbeslutanderätt rörande in- och utförsel av varor. De olika meningarna har singrund i olika synsätt vad gäller betydelsen av regeln i 7 § andra stycket omatt bemyndigande enligt första stycket inte medför rätt att meddelaföreskrifter om annan SkU1983/84:46 14 rättsverkan av brott än böter. Lagrådsledamöterna har härvidframhållit att de överträdelser som den aktuella sanktionsavgiften är avseddatt omfatta i de allra flesta fall åtminstone teoretiskt skulle kunna åtkommasmed straff enligt de särskilda straffstadganden som finns i varusmugglingslagenm. Det skulle enligt deras mening innebära attsanktionsavgiften, i den mån den är avsedd att träffa överträdelser som redanär belagda med straff, skulle utgöra annan rättsverkan av brott än böter.Rätten att besluta om sanktionsavgifter kan därför på grund av bestämmelserna iandra stycket inte delegeras till regeringen. De måste i stället på det sättsom anvisas i andra ' stycket andra meningen tas in i den lag som innehållerbemyndigandet att besluta de föreskrifter som kan medföra sanktionsavgifter omde överträds. Även om rekvisiten för sanktionsavgiften skulle vara delvis andraän de som gäller för brott anser och att 8 kap. 7 § inte böranses medge delegationsrätt. Deras ställningstagande grundar sig därvid på attdet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som skall ge finnsanledning att tolka bestämmelsen i andra stycket första meningen restriktivt,och att sanktionsavgiften vid sådan tolkning inte är att jämställa ined böter. Ledamoten anser att delegationsrätt bör föreliggaeftersom sanktionsavgiften närmast framstår som en påföljd som är att jämställamed böter. I propositionen föreslås ensanktionsavgift på tullområdet. Avgiften riktar sig mot överträdelser i vissafall av reglerna om in- och utförsel av varor. För detta ändamål föreslås nyabestämmelser i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter omin- och utförsel av varor. Genom de nya bestämmelserna kompletteras tidigaregivet bemyndigande rörande import-och exportbegränsningar m. m. med enmöjlighet för regeringen att ge föreskrifter också om en sanktionsavgift. LagenskaU innehålla vissa grundläggande bestämmelser om avgiftens utformning. Sankfionsavgiften innebär ett åliggande för den enskildeoch ett ingrepp i dennes ekonomiska förhållanden. Föreskrifter om avgiftenskall därför i enlighet med 8 kap. 3 § RF i första hand beslutas av riksdagengenom lag. I 8 kap. 7§ har öppnats möjlighet att utan hinder av 3§delegera normgivningsmakt i vissa särskilt angivna ämnen. Ett sådant ämnegäller föreskrifter om in- och utförsel av varor om det är fråga om annat änskatt. Det tidigare bemyndigandet i den ovan nämnda lag grundas pådenna regel i RF. Frågan är om detta stadgande medger att beslutanderättenom även den nu ifrågavarande sanktionsavgiften kan överlämnas fill regeringen.Enligt en bestämmelse i paragrafens andra stycke kan bemyndigandet omfatta rättatt meddela föreskrifter om böter men däremot inte föreskrifter om annanrättsverkan av brott. SkU 1983/84:46 15 Om detta kan utgöra ett hinder motdélegeringen har berörts av finansministern i samband med anmälan avlagrådsyttrandet i ärendet. Därvid har framhållits att sanktionsavgifter påolika sätt skiljer sig från regler om straffansvar. Som exempel anförs attsanktionsavgifter kan åläggas juridiska personer. De konstrueras vidare intesällan på så sått att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar. Vidare ärdet i många fall myndigheter utanför rättsväsendet som fattar beslut omåläggande av avgifterna. I de fall då straffpåföljder och sanktionsavgifteranvänds parallellt på samma område framstår enligt propositionenavgiftsreglerna som helt självständiga i förhållande till straff reglerna. Detsaknar enligt den i propositionen företrädda meningen betydelse för denstatsrättsliga bedömningen av en regel om sankfionsavgift, att ett på så sättsanktionerat handlande eventuellt också kan medföra straffansvar för någon. Ett synsätt enligt vilket sanktionsavgifterna börbetraktas på samma sätt som brottspåföljder vid tillämpning av 8 kap. 7 § RFleder enligt propositionen till samma slutresultat. Avgifterna bör enligtpropositionen i så fall anses jämställda med böter. Sanktionsavgiftens konstruktion medför att den formelltkommer att stå utanför den straffrättsliga ordningen. Avgiftspåföringen kommersåledes i formell mening inte att vara beroende av ett bakomliggande brottsligtförhållande, Å andra sidan har sanktionsavgiften en funktion som liknar den somär avsikten med de straffrättsliga bestämmelserna. Den kommer också i praktikenatt utgöra ett komplement till de straffrättsUga bestämmelserna. Då det sålundainte är helt uppenbart att delegering i förevarande faU kan ske endast medfillämpning av 8 kap. 7§ första stycket måste också närmare övervägasbetydelsen av den bestämmelse i paragrafens andra stycke som enligt sinordalydelse ej medger delegering när det är fråga om föreskrifter rörande annanrättsverkan av brott än böter. En tolkning av bestämmelsen mot bakgrund av uttalanden somgjordes under förarbetena (prop. 1973:90 s., 314 f,) leder enligt utskottetsuppfattning till resultatet att bestämmelsens måste anses innefatta enbegränsning av möjligheterna till delegering endast såvitt gäller svårarepåföljder än böter. Så har bestämmelsen också tolkats när det vid införandet av1975 års lag med bemyndigande på tullområdet (prop. 1975:8) förutsattes attbemyndigandet att föreskriva om in- och utförsel av varor också borde kunnamedföra rätt att föreskriva t. ex. vitespåföljd. Eftersom sankfionsavgiftenenligt utskottets mening inte kan anses utgöra en påföljd som är svårare änböter kan 8 kap. 7 § andra stycket således inte utgöra något hinder motdélegeringen. Denna uppfattning har också framförts av lagrådsledamotenHöglund, Det kan i sammanhanget nämnas att det i rättsvetenskapligdoktrin finns stöd för uppfattningen att delegationsrätt föreUgger i ett fallsom det förevarande. Sålunda uttalar i sin skrift Normgivningsmaktenenligt regeringsform, 1983, s, 99, att det inte finns något hinder motatt regeringen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigas att meddela SkU1983/84:46 16 föreskrifter om exempelvis avgifter av tvångskaraktärinkl, sanktionsavgifter. Sammanfattningsvis vill utskottet således som sin meningrörande möjligheten till delegering i förevarande fall uttala att RF inteuppställer något hinder mot délegeringen. Utskottet vill dock samtidigtframhålla att det i propositionen förebragts särskilda skäl för atttillämpningsområdet av den ifrågavarande avgiften bör bestämmas av regeringen. Beträffande det i motion 2924 framställda yrkandet om enöversyn i vissa delar av 8 kap. RF förutsätter utskottet att såväl de olikautskotten i som regeringen uppmärksamt följer de tillämpningsproblempå olika rättsområden som 8 kap. kan ge upphov till. Utskottet är dock på grundav vad som anförts i motionen f. n. inte berett att förorda en översyn isärskilda former av vissa delar av 8 kap. RF. Närvarande: (), (),(), Hans Nyhage (m), (), GunnarBiörck i (m), (), (), (),(), (), (), (),() och (vpk). av (), Hans Nyhage (m), iVärmdö (m), (), (), () ochLars () vilka ansett att utskottets yttrande som på s. 5 börjar"Om detta" och på s. 6 slutar "8 kap. RF" bort ha följandelydelse: Vid en bedömning av denna fråga måste beaktas attsanktionsavgifterna intar en särställning därigenom att de visserligen kananses formellt stå utanför den straffrättsliga ordningen, men till sin funktionhar de mycket gemensamt med straffrättsliga påföljder. Den tveksamhet rörande delegeringsmöjligheten somuppkommit i ärendet har också sin grund i detta för sankfionsavgifternaspeciella förhållande. Två av lagrådets tre ledamöter har konstaterat att deslag av överträdelser som sankfionsavgiften skall kunna riktas mot i de flestafall åtminstone teoretiskt torde kunna åtkommas med straff enligt gällandeordning. Någon ändring av det straffbelagda området är inte tänkt med anledningav att sanktionsavgiften införs. Lagrådsledamöterna kommermot denna bakgrund fram till att i den mån sanktionsavgifterna är avsedda attträffa överträdelser som redan är belagda med straff och därför är SkU1983/84:46 17 att betrakta som brott måste de anses innebära annanrättsverkan härav än böter. Sanktionsavgiften skulle därmed i enlighet med 8kap. 7§ andra stycket andra punkten kräva medverkan genom direktaföreskrifter i lag. Med hänsyn till bl. a. att bestämmelserna i 8 kap. 7§ansetts kunna tillämpas när det gäller att föreskriva vite (prop. 1975:8, s.45) har lagrådsledamöterna också belyst frågan omsanktionsavgiften skulle kunna anses jämställd med böter, vilket skulleinnebära att délegeringen blir möjlig med stöd av 7 § andra stycket förstapunkten. De två lagrådsledamöterna förordar härvid av rättssäkerhetsskäl enförsiktig tolkning av RF, och de anser sig därvid inte kunna biträda entolkning av RF enligt vilken sanktionsavgifter av det slag som här är i frågaskall kunna jämställas med böter. Utskottet delar den tveksamhet i fråga omgrundlagsenligheten av det begärda bemyndigandet som yttrandet avlagrådsledamöterna givit uttryck för. Det är enligtutskottets mening olämpligt att, när osäkerhet råder om innebörden av ,ge reglerna en tillämpning som riskerar att urholka de rättssäkerhetsgarantiersom RF skall värna om. Utskottet kan således inte förorda att 8 kap. 7 § RFtolkas på annat sätt än att själv måste ge föreskrifter om denifrågavarande sanktionsavgiften. Detta innebär att det framlagda förslaget omen sanktionsavgift på tullområdet inte kan läggas till grund för beslut avriksdagen i det skick det föreligger. Propositionen bör därför avslås. Vissa problem rörande avgiftsmaktens tillämpning harnyligen uppmärksammats av utskottet i betänkandet KU 1983/84:24. 1 enreservation till betänkandet har utskottets borgerliga ledamöter framhållit somangeläget att regeringen gör en utvärdering av praxis på detta område och attden skall lägga fram förslag i syfte att säkerställa att intentionerna i RFtillgodoses. Detta ärendet belyser ytterligare de tolkningsproblem somuppkommer beträffande flera av reglerna i 8 kap. RF. Utskottet vill därförförorda bifall till det yrkande i motion 2924 som gäller översyn av vissa delarav 8 kap. RF. (vpk) harbeträffande frågan om översyn av 8 kap. RF anfört följande: Jag har biträtt utskottets majoritet i fråga om en översynav vissa delar av 8 kap. RF men vill framhålla följande. De tillämpningsproblem som uppkommit i ärendet och även iandra sammanhang tyder på vissa brister i regleringen. Detta förhållande kanbehöva utredas i ett lämpligt sammanhang.