bet · G701JuU27 · 1983-12-31 00:00:00 — Enligt 1981 årsriksdagsbeslut skall den förtroendevalda polisstyrelsen förvandlas från ett ihuvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening styrande organ förpolisen. Polisstyrelsen i plenum bör sålunda fatta de långsiktiga besluten omfördelningen och användningen av resurserna inom polisdistriktet och handläggabl. a. viktiga frågor om organisation och verksamhetsplanering. Den i egentligmening operativa polisledningen skall dock enligt riksdagsbeslutet även ifortsättningen utövas av polischefen eller av honom underställt polisbefäl;polisledning i det särskilda fallet skall således inte höra tillpolisstyrelsens uppgifter. Isamband med att beslutade riktlinjer för polisreformen skeddeen lagreglering av systemet med medborgarvittnen. Enligt den sålunda antagnalagen (1981:324) om medborgarvittnen får en kommun i syfte att tillgodoseallmänhetens intresse av insyn i polisverksamheten utse trovärdiga personer attsom medborgarvittnen följa polisens arbete i polisdistriktet. Som exempel påuppgifter för medborgarvittnen kan här nämnas närvaro vid polisförhör och närfrihetsberövade personer förs in på poUsstationema. - För kostnaderna förmedborgarvittnen i , och polisdistrikt anvisassärskilda medel på 1 milj. kr. över statsbudgeten (prop. 1983/84:100 bilaga15). I propositionen föreslås att i polislagen tas ingrundläggande regler om bl. a. den lokala polisorganisationen. Reglerna upptasi 4 och 5 §§, Enligt dessa regler skall länen, såsom , vara indelade ipolisdistrikt, I varje polisdistrikt skall finnas en polismyndighet. Ledningenav polismyndigheten skall utövas av en polisstyrelse. Denna skall bestå avpolismyndighetens chef och det antal valda ledamöter, lägst sex och högst tio,som JuU 1983/84:27 25 bestämmer.Finns en biträdande polischef skall även denne ingå i styrelsen, I lagförslagetfinns vidare föreskrifter om bl, a, val av ledamöterna i polisstyrelsen, - Detär förutsatt att regeringen skall meddela föreskrifter om i vilka fallpolisstyrelsen skall besluta i frågor som ankommer på polismyndigheten och ivilka fall beslutet skall fattas av polischefen eller någon annan tjänsteman påpolisstyrelsens vägnar (närmare om principerna för denna uppgiftsfördelning, seJuU 1983/84:16). Imotion 374 begärs att systemet med medborgarvittnen avskaffas. Enligtmotionären bör uppgiften att svara för insynen i poUsarbetet i stället ankommapå polisstyrelsen; detta bör uttryckligen anges i lagstiftningen. Utskottet konstaterar att det i propositionenframlagda förslaget rörande den lokala polisorganisationen överensstämmer medde riktlinjer som beslutade . Förslaget föranleder såledesinte någon erinran från utskottets sida. Vadsedan gäller motionsönskemålet om avskaffande av systemet med medborgarvittnenvill utskottet först erinra om att lagstiftningen på området antogs avriksdagen under stor politisk enighet. Det förtjänar också att påpekas attlagen om medborgarvittnen ger kommunerna en rätt - men inte en skyldighet - attutse medborgarvittnen för insyn i den lokala polisverksamheten. Ilagstiftningsärendet uttalade utskottet (JuU 1980/81:24 s.8) bl. a. attmedborgarvittnen kan medverka till att trygga rättssäkerheten och stärkaförtroendet för polis- och åklagarverksamheten samt - inte minst - vara engaranti mot obefogade anmälningar mot befattningshavare inom poliskåren. Dettauttalande har alltjämt aktualitet. Somförut sagts skall pohsstyrelserna utgöra det styrande organet för poUsen ochdärvid fatta de långsiktiga besluten om bl. a, planeringen och inriktningen avverksamheten i distriktet. Utskottet anser det redan av principiella skäluteslutet att såsom föreslås i motionen pohsstyrelserna härjämte skulle hauppgifter av det slag som kan ankomma på medborgarvittnen. En sådan ordningskulle f. ö. kunna komma i konflikt med de av fastlagda principernaför uppgiftsfördelningen mellan polisstyrelsen och polischefen och som bl. a.innebär att de frågor som gäller poUsledningen i särskilt fall exklusivt hörtill polischefens kompetensområde. I viss överensstämmelse medmotionsönskemålet vill utskottet dock tillägga att det givetvis ligger ettstort värde i att polisstyrelsernas ledamöter i den utsträckning det ärpraktiskt möjhgt följer polisens arbete på fältet. Utskottetsnu gjorda ställningstagande innebär att utskottet avstyrker bifall till motion374. Förslagen i propositionen i här behandlade delar godtas av utskottet. JuU1983/84:27 26 Polismans rapporteringsskyldighet m. m. Föreskrifter om polismans rapporteringsskyldighetoch om rapporteftergift finns f, n, i 12 § polisinstruktionen. i paragrafens andra stycke gäller som huvudregel att en polismansom får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal är skyldig att lämnarapport om detta till vederbörande förman så snart det kan ske. Polismannen fåremellertid lämna rapporteftergift eller låta bli att lämna rapport vidare tillåklagaren och nöja sig med ett påpekande eller en erinran till den felande, omdet inte är föreskrivet svårare straff än böter för brottet och detta medhänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt. Om en rapport avser snatteri enligt 8 kap, 2 §brottsbalken och om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övrigaomständigheter är obetydligt kan enligt 12 § tredje stycket polisinstruktionenpolisman, som är förundersökningsledare, underlåta att vidarebefordrarapporten till åklagare och i stället låta saken bero vid en erinran. När detgäller detta brott har regeringen i cirkuläret (1972:25) tillpolismyndigheterna om rapporteftergift för vissa snatteribrott meddelat närmaredirektiv för tillämpningen av rapportefter-giftsinstitutet. I propositionen föreslås att i 9 §första stycket polislagen tas in en föreskrift om polismansrapporteringsskyldighet motsvarande den som f, n, finns i polisinstruktionen.Enligt paragrafens andra stycke bemyndigas regeringen att meddela föreskrifterom rätt för en polisman att underlåta att lämna rapport liksom att underlåtaatt vidarebefordra en sådan till åklagaren, - I propositionen lämnas enredogörelse för på vad sätt bemyndigandet avses bli utnyttjat; innebörden häravär att användningsområdet för rapporteftergift skall utvidgas, I motion 2581 begärs att regler om rapporteftergiftmotsvarande dem som finns i 12 § andra stycket pohsinstruktionen tas in ipolislagens 9 §, Enligt utskottets mening är detangeläget att huvudregeln om polismans rapporteringsskyldighet kommer tilluttryck i polislagen. Utskottet godtar förslaget härom i 9 § första stycketpolislagen. rapporteftergift har i ärendetaktualiserats både frågan om tillämpningsområdet härför och frågan om formernaför en reglering på området. När det gäller den förstnämnda frågan lämnardepartementschefen en ingående redogörelse för på vad sätt det föreslagnabemyndigandet i 9 § andra stycket polislagen avses bli utnyttjat. JuU 1983/84:27 27 skälanser departementschefen att det bör ske en viss utvidgning avrapporteftergiftsinstitutet på så sätt att det bör kunna användas ocksåbeträffande överträdelser för vilka fängelse ingår i straffskalan. Rapporteftergiftskall dock enligt departementschefen kunna meddelas endast om det är uppenbartatt i händelse av lagföring annan påföljd än böter inte skulle komma attådömas. Det nuvarande kravet på att överträdelsen med hänsyn tillomständigheterna skall framstå som obetydlig avses bli lämnat oförändrat.Utrymmet för rapporteftergift kommer enligt vad departementschefen understrykermed den aviserade utvidgningen även i fortsättningen att vara snävare än närdet gäller åtalsunderlåtelse (jfr 20 kap, 7 § ), Isammanhanget nämner departementschefen att cirkuläret om rapporteftergift förvissa snatteribrott skall upphävas; syftet härmed är att komma ifrån denfixering till enbart värdet av det tillgripna som lär förekomma i tillämpningenpå sina håll, - När det i övrigt gäller tillämpningen av utvidgade regler omrapporteftergift pekar departementschefen på att det finns ett stort antalstraffbestämmelser, där fängelse visserligen ingår i straffskalan men irealiteten nästan aldrig används utan där man i den praktiska tillämpningenuteslutande väljer bötesstraff. Självfallet skall, säger departementschefen,rapporteftergift inte lämnas vid alla eller ens vid de flesta förseelser motsådana bestämmelser. Exempel på brott där rapporteftergift bör kunna tillämpasmed viss frekvens erbjuder enligt departementschefen mera bagatellartade fallav s. k, snyltningsbrott (dvs. bedrägligt beteende enligt 9 kap. 2 § andrastycket ), mycket lindriga former av ofredande och egenmäktigtförfarande liksom obetydliga överträdelser av specialstraffrättsligaordningsregler av skilda slag. uppfattning kan institutet rapporteftergift, om tillämpningsområdethärför utvidgas på sätt som departementschefen förordar, bli ett verksamt medeli ansträngningarna att begränsa de brottsbeivrande myndigheternas bestyr medmera bagatellartade förseelser. Därigenom skulle skapas ett ökat utrymme föratt koncentrera resurserna till den allvarUgare brottsligheten. I detansträngda statsfinansiella läget anser utskottet att möjligheterna tillrationaliseringar måste tas till vara, och utskottet godtar - i motsats tillmotionärerna - den i propositionen förordade utvidgningen av institutetrapporteftergift. Vadsedan gäller formerna för en reglering på området bör först erinras om att dennuvarande regleringen finns intagen i författningar som har beslutats avregeringen. Utskottet anser i viss överensstämmelse med motionärerna attinstitutet rapporteftergift är av sådan allmän betydelse att det bör ha stöd ilag. Enligt utskottets uppfattning tillgodoses intresset av institutets förankringi lagstiftningen genom att det såsom föreslås i propositionen i 9 § andrastycket polislagen tas in ett bemyndigande för regeringen att meddelaföreskrifter i ämnet. Och när det gäller institutets materiella innehåll villutskottet peka på den riksdagsbundenhet därvidlag som uppkommer genom sakensbehandling i detta ärende. Att såsom förespråkas i motionen ta in JuU 1983/84:27 28 fullständigaregler om institutets tillämpning i paragrafen anser utskottet alltså intepåkallat. Medhänvisning till vad utskottet sålunda anfört avstyrker utskottet bifall till nubehandlat yrkande i motion 2581. Den i propositionen föreslagna regleringen i 9§ andra stycket polislagen om rapporteftergift har utskottet inte någon erinranmot. Det allmänna lagstödet för polisens befogenhet attanvända våld finns f. n. i 24 kap. 2 § (BrB). Om en polisman somskall verkställa en tjänsteåtgärd möts eller angrips med våld eller hot om våld,får han enligt första stycket för att genomföra åtgärden bruka det våld som medhänsyn till omständigheterna kan anses försvarhgt. Andrastycket behandlarvåldsbefogenheten i samband med laga frihetsberövande, rymning och vissaliknande situationer. I tredje stycket har en polisman uttryckligen tillagtsrätt att bruka försvarligt våld även när han möts av motstånd vid genomförandetav vissa andra uppräknade tjänsteåtgärder. Deallmänna bestämmelserna om nödvärn i 24 kap. 1 § BrB och om nöd i 4 § samma kapitelär givetvis tillämpliga också på polismän. I nödvärn handlar t. ex. den somförsöker avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på personeller egendom. Den som använder våld i nödvärn går fri från ansvar, om intehandlingen med hänsyn till angreppets beskaffenhet och det angripnas betydelseär uppenbart oförsvarlig. Fri från ansvar skall också den vara som för attavvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådanorsak handlar i nöd. Debefogenheter att använda våld som anses tillkomma polisen är inte uttömmandereglerade i 24 kap. BrB, Vid balkens tillkomst hänvisades uttryckUgen (prop,1962:10 del B s, 331) till att stora delar av detta rättsområde liksom tidigaremåste regleras på sedvanerättslig väg, Ipolisinstruktionen finns en bestämmelse om våldsanvändning i 16 § andrastycket. Enhgt denna får våld tillgripas endast när tjänsteuppgiften inte kanlösas på annat sätt. Den nu återgivna bestämmelsen i polisinstruktionen tordeenligt den förhärskande meningen knappast kunna åberopas som direkt rättsgrundför att våld över huvud taget skall få anlitas för att lösa en viss uppgift.Indirekt ger den dock stöd för bruk av våld genom att den uppenbarligen utgårfrån att polisen i allmänhet är berättigad att som sista utväg tillgripa våldför att genomföra sina tjänsteuppgifter. Inuvarande läge torde emellertid den allmänna bestämmelsen i 2 §pohsinstruktionen om polisens uppgifter få anses utgöra själva rättsgrunden förden befogenhet att använda våld som otvivelaktigt anses tillkomma polisen vidsidan av vad som följer av reglerna i 24 kap. BrB. JuU 1983/84:27 29 Vad som har sagts har främst gällt våldmot person. Bestämmelserna i 24 kap. BrB tar emellertid sikte även på våld motegendom, något som inte sällan är ofrånkomligt i polisens arbete. I propositionen föreslås att i polislagen tas in ensamlad reglering om polisens våldsanvändning, som skall ersätta huvuddelen avde nuvarande, angivna bestämmelserna på området. Bestämmelserna återfinnsi lagförslagets 10 § och är där upptagna i sex punkter. I punkterna 1-5 iparagrafen görs en beskrivning av ett antal typfall, då en befogenhet attanvända våld bör tillkomma polisen. Denna reglering kompletteras sedan i punkt6 genom en mera allmänt formulerad bestämmelse, varigenom polisen tilläggsbefogenhet att i klara undantagssituationer, som ligger vid sidan av typfallen,tillgripa direkt tvång för att genomdriva en tjänsteuppgift, Imotion 2581 begärs dels en omarbetning av punkt 3 i den föreslagna 10 §, delsatt punkt 6 helt utgår ur paragrafen. Punkt3 i den föreslagna 10 § behandlar polisens befogenhet att bruka våld för attgenomföra en tjänsteåtgärd som går ut på att avvärja en straffbelagd handlingeller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skadai miljön, - Motionärernas kritik mot denna punkt går ut på att befogenheten attbruka våld för att avvärja en straffbelagd handling är för vidsträckt;allehanda brott av ordningskaraktär, däribland överträdelser av trafikregler,faller ju under begreppet "straffbelagd handling". Motionärernaförespråkar att bestämmelsen i detta hänseende begränsas till sådana fall sombeskrivs i BrB:s regler om nödvärn, nämligen då det gälleratt avvärja ett"påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person elleregendom", -Vad gäller punkt 6 anser motionärerna att denna är obehövlig. Utskottet har för sin del en viss förståelse för desynpunkter som förs fram i motionen beträffande punkt 3, För att rätt förstå debefogenheter som ryms under denna och övriga punkter i paragrafen måste manemellertid också beakta de allmänna principer för polisingripanden - bl, a,proportionalitets-principen och behovsprincipen - som föreslås bli fastlagda i8 § och som också bildar utgångspunkt för tillämpningen av de i förevarandeparagraf upptagna befogenheterna. Redan inledningsvis anges i 10 § att våld fåranvändas i den mån andra medel är otillräckliga (behovsprincipen) och det medhänsyn till omständigheterna är försvarligt (proportionalitetsprinci-pen). Ianslutning härtill anger departementschefen bl, a, att våld över huvud tagetinte får tillgripas, om den aktuella tjänsteuppgiften inte har sådan betydelseatt det framstår som rimligt att den genomförs med fysiskt tvång. Enligt utskottets meningmåste särskilt proportionalitetsgrundsatsen ges JuU1983/84:27 30 stor betydelse vid avgörandet om det är befogat enligtpunkt 3 att ingripa med direkt tvång för att avvärja en straffbelagd handling,I flertalet fall som denna punkt tar sikte på bör det såsom departementschefenunderstryker vara uteslutet att ingripa med våld, om den som ingripandet riktarsig mot inte gör motstånd. Med den utformning bestämmelsen har getts enligtpropositionen kan det enligt utskottets mening rimligen inte heller bli frågaom att ingripa enligt denna punkt annat än om det rör sig om en pågående ellerförestående gärning eller fara. Efter det anförda kan utskottet konstatera att de i 10 § 3polislagen angivna befogenheterna att bruka våld för att avvärja straffbelagdhandling har fått en tillfredsställande avgränsning i propositionen. Den imotion 2581 framförda kritiken saknar enligt utskottets mening därför fog. Vad härefter gäller det i samma motion upptagna yrkandetom att punkt 6 i 10 § bör utgå vill utskottet först erinra om att regleringen idenna punkt är avsedd för klara undantagsfall. Våldsanvändning enligt dennapunkt får således komma i fråga bara om en tjänsteåtgärd i annat fall än somhar beskrivits i paragrafen är oundgängligen nödvändig för denallmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det äruppenbart att den inte kan genomföras utan våld. Även om det i linje med vad motionärerna framhåller i deallra flesta fall är möjligt att härleda erforderliga befogenheter ur de reglersom finns i paragrafens övriga punkter liksom ur de regler som i övrigtföreslås i polislagen skulle det enligt utskottets mening knappast varatillrådligt att avstå från att härutöver ge polisen en befogenhet att i vissaundantagsfall använda fysiskt tvång för att upprätthålla allmän ordning ellerallmän säkerhet när andra åtgärder är klart otillräckliga. Lagstiftaren kaninte förutse alla situationer och polismännen måste ofta fatta sina beslutomedelbart och utan tillgång till lagen eller dess förarbeten. Att en sådanbestämmelse med nödvändighet måste bh rätt allmänt hållen synes enligtutskottets mening inte innebära någon avgörande olägenhet, om den såsomföreslås i propositionen ges en avfattning så att det klart framgår att denbara får utnyttjas i rena undantagsfall, då bl, a, särskilda förutsättningar ärför handen. Det nu sagda innebär alltså att utskottet inte kan anslutasig till den i motionen framförda uppfattningen att man bör avstå från att i 10§ polislagen inta en mera allmänt formulerad bestämmelse av det slag som enligtpropositionen föreslås i punkt 6, Sammanfattningsvis avstyrker utskottet bifall till motion2581 i nu behandlade delar. Utskottet tillstyrker den reglering som enligtpropositionen föreslås i 10 § polislagen. JuU 1983/84:27 31 Ingripandevid ordningsstörningar m. m. har i vårt land funnits regler ompolisens rätt alt ingripa med omhändertagande mot olika ordningsstörningar. Denuvarande reglerna på området finns 1973 införda lagen om tillfälligtomhändertagande (LTO), Lagens regler överensstämmer i sak med vad som tidigaregällde enligt polisinstruktionen (17 §), Enligt3§ LTO skall en polisman omhänderta den som genom sitt uppträdande stör denallmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, om det ärnödvändigt för att upprätthålla ordningen. Ett sådant omhändertagande skall skeockså när det fordras för att avvärja en straffbelagd gärning, - Medutgångspunkt i den allmänna bestämmelsen i 16 § polisinstruktionen - attpolisman inte får använda strängare medel än förhållandena kräver samt att hani första hand bör söka rättelse genom upplysningar och anmaningar(proportionalitets- och behovsprinciperna) -har 3 § LTO ansetts kunna ge stödockså för mindre ingripande åtgärder än omhändertagande, såsom avvisande elleravlägsnande, ILTO/betänkande, som ligger till grund för de förslag påområdet som läggs fram i propositionen, föreslogs att möjligheterna tillomhändertagande skulle begränsas till att gälla endast avvärjande av brott;ordningsstörningar som är av den styrkan att de motiverar ett omhändertagandeinnefattar nämligen, enligt vad som framhölls i betänkandet, regelmässigtockså någon typ av brott. Enligt den bestämmelse som sålunda föreslogs ersätta3 § LTO skulle en polisman ha rätt att omhänderta den som begår brott och somtrots tillsägelse fortsätter därmed, om ett omhändertagande behövs för attupprätthålla allmän ordning eller annars är nödvändigt. I propositionen föreslås att i 13 § polislagen tasin bestämmelser om polisens ingreppsbefogenheter (avvisande, avlägsnande ochomhändertagande) vid ordningsstörningar m, m. Bestämmelsen ersätter dennuvarande 3 § LTO, Enligt13 § första stycket polislagen skall polisen för att hindra ordningsstörningfå avvisa eller avlägsna den störande från visst område eller utrymme. Detsammaföreslås gälla om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handhng skallkunna avvärjas. Är avvisande eller avlägsnande otillräckligt för att detavsedda resultatet skall uppnås, får den berörda personen enligt paragrafensandra stycke tillfälligt omhändertas, Imotion 2580 begärs att möjligheterna till omhändertagande enligt 13 § poHslagenbegränsas till att gälla endast avvärjande av brotl. Motionärerna föreslär attbestämmelsen utformas i överensstämmelse med LTO/förslag, - Imotion 2582 hemställs att bestämmelsen om JuU 1983/84:27 32 omhändertagandei 13 § andra stycket polislagen utformas så att omhändertagande får ske förstom den störande har begått en kriminaliserad handling. Motionärerna motsättersig alltså att omhändertagande skall kunna ske vid enbart ordningsstörningarsom inte tillika innefattar brott. De förslag som framförs i motionerna överensstämmermed eller ligger nära det förslag i ämnet som lagts fram avLTO/, Vid ställningstagande till motionsyrkandena vill utskottetdärför först erinra om att flertalet remissinstanser starkt kritiseratLTO/förslag. Kritiken kan sammanfattningsvis sägas gå ut påatt förslaget - om det genomförs - medför en väsentlig försvagning av polisensmöjUgheter att ingripa mot störningar av den allmänna ordningen och attförhindra brott. Utskottethar förståelse för remisskritiken. Enligt utskottets mening kan en bestämmelseutformad enligt utredningens och motionärernas förslag komma att innebäranackdelar som svårligen kan accepteras med hänsyn till intresset av att gepolisen nödvändiga förutsättningar i dess arbete med att upprätthålla allmänordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annanhjälp. Även om det ofta föreligger ett brott i de nu aktuella situationernaanser utskottet att det för den enskilde polismannen i en akut situation avoordning ofta måste vara mycket svårt att avgöra vilket brott som begås ellervem som är gärningsmannen. Utskottet kan med hänsyn härtill inte godtamotionärernas förslag att brottsbegreppet skall vara utgångspunkt förbeskrivningen av förutsättningarna för omhändertagande vid ordningsstörning.Enligt utskottets mening går det, såsom departementschefen framhåller, inteatt komma ifrån att störande av ordningen eller omedelbar fara härför även ifortsättningen bör kunna föranleda ingripande. Utskottetanser att ingripande hksom också bör kunna ske för att brott skallkunna avvärjas. Utskottet vill poängtera att det ligger i sakens natur att föratt en så kraftig åtgärd som ett omhändertagande skall aktualiseras, det börbestämt förutsättas att fråga är om ett pågående brott eller en omedelbar faraför brott. Detanförda innebär att utskottet avstyrker bifall till de berörda motionsyrkandena. Utskottethar inte någon erinran mot den i propositionen föreslagna regleringen i 13 §polislagen. Tvärtom finner utskottet det värdefullt bl, a, att i paragrafenklart markeras att polisen när den ingriper, såsom f, n,, i första hand skallvälja mindre ingripande åtgärder än omhändertagande. Utskottet vill ianslutning härtill också uttala sin fillfredsställelse med att institutetavlägsnande föreslås få en särskild reglering, Ipropositionen lämnas inte någon närmare vägledning för den praktiskatillämpningen av avlägsnandeinstitutet, Enhgt uskottets mening måste ettsjälvklart riktmärke härvidlag vara att ett avlägsnande när det verkställs idet JuU 1983/84:27 33 särskildafallet framstår som en klart mindre ingripande åtgärd än ett omhändertagande.Som mera ordinära fall av avlägsnande bör betraktas att någon avlägsnas ut uren lokal där han har stört ordningen eller från ett visst område, t, ex, ettnöjesfält eller en idrottsplats. Ett avlägsnande kan naturligtvis ocksåinnebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats.