bet · G701SfU30 · 1983-12-31 00:00:00 — Enligtvad utskottet har erfarit berör det samarbete som pågår mellan ochflyktingkommissarien inte bara frågor av generell natur utan samarbetet präglasnumera i hög grad av kontakter som rör enskilda flyktingärenden. Sådana ärendentas upp till diskussion antingen på begäran av flyktingkommissarien eller påsvenskt initiativ. Frågor, såväl generella som individuella, tas uppskriftligen och telefonledes samt, vilket ofta sker, genom personliga kontakteri eller här i . Danmarkfick en ny utlänningslag. Enligt lagens bestämmelser har en särskildflyktingnämnd inrättats som prövar besvär i flyktingärenden. I nämnden ingår enrepresentant för flyktingkommissarien. I pågår fortfarandelagstiftningsarbetet med en ny utlänningslag. Om ett förslag från en statligkommitté, som lades fram , leder till lagstiftning kommerdet i att finnas en liämnd som i första instans prövarflyktingärenden. I nämndens sammanträden föreslås flyktingkommissarien eller enrepresentant för denne ha rätt att delta. Såvitt gäller föreslås somtidigare nämnts att en representant för flyktingkommissarien skall ingå i denflyktingpolitiska beredningen. Detanförda visar enligt utskottets mening att det f. n. knappast finns någotgemensamt nordiskt intresse av ett lokalkontor för flyktingkommissarien iNorden. I stället prövas andra vägar för ett närmare samarbete och därigenommöjligheter till påverkan från flyktingkommissariens sida på flyktingpolitiken.Även om utskottet kan instämma i vad som anförs i motion 2861 om att det hadevarit värdefullt för flyktingkommissarien i förhandlingar med andra stater attkunna peka på att det upprättats ett lokalkontor i får betydelsen häravinte överskattas. Det väsentliga är enligt utskottets mening att samarbetetmellan flyktingkommissarien och resp. land sker så nära som möjligt och attdetta sker i för båda parterna tillfi-edsställan-de former. Motbakgrund härav och då utskottet anser att erfarenheterna av samarbetet böravvaktas finner utskottet att någon åtgärd med anledning av motionerna f. n.inte är påkallad. Utskottet avstyrker sålunda bifall till motionerna 2861, 2862(yrkande 2) och 2863 (yrkande 3). SfU1983/84:30 12 Invandringen av andra asylsökande än konventionsflyktingar har anslutit sig till 1951års angående flyktingars rättsliga ställning(flyktingkonventionen). I 3 § utlänningslagen återfinns flyktingkonventionensdefinition av vem som är att anse som flykting. Fr. o. m. finns bestämmelser iutlänningslagen som ger skydd åt asylsökande som inte är flyktingar men somändå anför vägande skäl av politisk-humanitär art mot att återvända tillhemlandet. Bestämmelserna, som innebär att tidigare praxis på området lagfästs,återfinns i 5 och 6§§ utlänningslagen. Sålunda stadgas i 5§ att en utlänningsom har övergett krigsskådeplats eller som har flytt från hemlandet för attundgå krigstjänstgöring inte utan särskilda skäl skall vägras rätt att vistasi , om han behöver skydd här. Samma skydd skall enligt 6 § erbjudas densom på grund av de politiska förhållaridena i sitt hemland inte vill återvändadit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. I IPOK:s utredningsuppdrag har ingått att överväga om detalltjämt skall finnas ett särskilt skydd för utlänningar som åberoparhumanitära skäl av politisk art och, om så är fallet, hur långtgående ettsådant skydd bör vara. IPOK har vid sina överväganden funnit att även andrahjälpbehövande än konventionsflyktingar alltjämt bör ha möjlighet att kommatill och att nuvarande författningsreglering för de aktuella gruppernabör behållas. S. k. direktawisning till ett annat land än hemlandet skulle dockfå ske i ökad utsträckning av personer som avses i 6§. Propositionen ansluter sig till IPOK:s förslag om attbibehålla de särskilda skyddsbestämmelserna för asylsökande som inte ärkonventionsflyktingar men avvisar IPOK:s förslag om ökade möjligheter tillavvisning till tredje land beträffande personer som tillhör denna grupp. Föredraganden anför vid detta ställningstagande attSverige tidigare än andra länder gett de nu aktuella grupperna ett lagstadgatskydd och att den nya danska utlänningslagen har infört en bestämmelse avmotsvarande innehåll som den svenska. Även i vissa andra länder finns - dockutan lagreglering - ett motsvarande skydd. Vidare övervägs en utvidgning avskyddet för hithörande kategori asylsökande inom (). I motion 2860 av m. fl. (yrkande 1)hemställs att beslutar att 6 § utlänningslagen skall utgå. Enligtmotionärerna är paragrafen behäftad med åtskilliga svagheter. a. uppstårsärskilda svårigheter vid direktawisningar som sker till annat land änhemlandet, eftersom flertalet länder inte har ett lagstadgat skydd för andra änkonventionsflyktingar. I stället menar motionärerna att 3 § samma lag bör kunnatillämpas generöst inom de ramar som flyktingkonventionen anger. Skulleutlänningen vid en sådan flyktingbedömning ändå inte komma att omfattas avdetta skydd anser motionärerna att det genom en ändring i 31 §utiänningsförordningen bör öppnas möjlighet att ge tillstånd att stanna iSverige om det är motiverat av pohtisk-humanitära eller eljest av humanitäraskäl. SfU 1983/84:30 13 Som framgår av propositionen finns i andra länderen praxis som ger skydd åt utlänningar som anför flyktinghknande skäl.Diskussioner pågår f. n. inom om att ge de nuaktuella grupperna ett skydd mot återsändande till hemlandet. De olägenhetersom onekligen är förknippade med de nu aktuella bestämmelserna och som gör sigsärskilt gällande i avvisningssituationer kan därför förutses komma attsuccessivt minska i takt med att det nu pågående arbetet inom lederfram till konkreta resultat. Det vore därför enligt utskottets mening olyckligtom , som tidigare än andra länder kodifierade skyddet för personer medflyktingliknande skäl och som därför har anledning att vara pådrivande iinternationella sammanhang i denna fråga, nu skulle återgå till den ordning somgällde . Utskottet vill också erinra om att det i propositionenframhålls att det även med en generös tolkning av flyktingbestämmelsen i 3 §utlänningslagen finns naturliga gränser för vilka som kan ges flyktingstatus.Den som efter en extensiv tolkning ändå inte uppfyller flyktingrekvisiten bördärför liksom nu ges rätt att stanna här i landet med stöd av en uttryckligbestämmelse i 6 § utlänningslagen. Utskottetansluter sig sålunda till de överväganden i frågan som återfinns ipropositionen. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 2860(yrkande 1). Utskottet vill emellertid i detta sammanhang med skärpaunderstryka vikten av att asylsökande som uppfyller förutsättningarna för attfå flyktingstatus enligt 3 § verkligen erkänns som konventionsflyktingar ochatt det förhållandet att de ändå kan få stanna enligt 6 § inte får inverka vidprövningen av flyktingskapet. Ianslutning till propositionens redogörelse för vilka grupper som bör ges skyddenligt 6 § utlänningslagen berörs bl. a. frågan om skydd för asylsökande somriskerar allvarligt straff för icke-politiska handlingar eller förhållandensom inte är kriminella eller förkasthga enligt svensk rättsuppfattning. IPOKhar i detta hänseende föreslagit att exempelvis den som riskerar allvarligtstraff eller förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall omfattasav bestämmelserna i 6 §. anser emellertid att denna kategori utlänningar inte normalt böromfattas av 6 § utan omständigheterna i det enskilda fallet bör liksom i dagvara avgörande för om tillstånd att stanna i bör ges av humanitäraskäl. Undantagsvis kan emellertid, anför hon, omständigheterna vara av såallvarlig natur att 6 § kan anses tillämplig. Imotion 2859 av m.fl. föreslås (yrkande 4) att skallbesluta att den som riskerar straff eller förföljelse på grund av kön ellersexuell läggning skall omfattas av 6 § utlänningslagen. ochLars hemställer i motion 2864 om ett uttalande om att homosexuella börkunna beredas asyl enligt 3 § utiänningslagen. uppfattning kan ett uttalande om att 3§ skall kunna konstitueraflyktingskap för homosexuella knappast anses överensstämma med intentionernabakom bestämmelsen. Såvitt gäller frågan om 6§ skall SfU 1983/84:30 14 görastillämplig på nu ifrågavarande utlänningar delar utskottet föredragandensuppfattning. Det bör sålunda även i fortsättningen överlåtas, åträttstillämpningen att avgöra om så starka humanitära skäl föreligger i detenskilda fallet att utlänningen skall få tillstånd att stanna i landet. Påsamma sätt bör det vara en fråga för rättstillämpningen om omständigheterna iett enskilt fall är så allvarliga att 6§ utlänningslagen kan anses tillämplig.Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att utredningen (S 1977:21) omhomosexuellas situation i samhället enligt vad utskottet erfarit även kommeratt beröra frågor om rätt till asyl för utlänningar som åberopar förföljelse pågrund av sexuell läggning. Utskottetavstyrker sålunda bifall till motionerna 2859 (yrkande 4) och 2864. . En asylsökande som behöver skydd skall enligtgällande bestämmelser om asyl i princip ha rätt att stanna i . Så ärfallet om sökanden kommer direkt från hemlandet eller annars från ett land därhan förföljs eller trakasseras eller löper risk att sändas till hemlandet därhan i sin tur löper risk för förföljelse. Om den asylsökande under färden tillSverige har uppehållit sig i ett annat land där han har varit skyddad motförföljelse och vidaresänd-ning anses i praxis att han kan avvisas till detlandet (principen om första asylland). har efter samråd medrikspolisstyrelsen (RPS) lämnat allmänna råd till polismyndigheterna omtillämpningen av principen om första asylland (RPS cirkulärmeddelande CM20/82). Dessa innebär att en asylsökande som på grund av trafiktekniska skäl,som han själv inte råder över, eller som på grund av akut sjukdom har tvingatsavbryta resan skall få sin asylansökan prövad i . Undantag frånprincipen om första asylland i kan också göras om utlänningen har starkanknytning till men inte till det land till vilket avvisning skall ske.Har emellertid utlänningen yistats mer än i det land till vilketavvisning övervägs gäller inte undantagsreglerna. Propositionenutgår liksom IPOK:s betänkande från att de allmänna råd om asylprövningen somhar utfärdats av invandrarverket endast gäller om resan har skett med flyg,även om någon sådan fömtsättning inte direkt kan utläsas avcirkulärmeddelandet. Har en asylsökande på vägen till tillfälligtavbrutit resan av andra skäl- än som nämns i det återgivna cirkulärmeddelandet tillämpasi dag principen om första asylland. Enligt vad utskottet har erfarit tolkasdessutom invandrarverkets allmänna råd så att den som på resan till harpasserat genom ett antal andra länder inte kan få sin asylansökan prövad här. uttalanden i propositionen i denna del innebär att principen omförsta asylland skall ligga fast. Vad gäller frågan om i vilka fall det medhänsyn till omständigheterna kan vara rimligt att återsända en SfU 1983/84:30 15 asylsökandetill tredje land anser hon att det inte är önskvärt att utnyttjar varjemöjhghet att avvisa en asylsökande till det tredje land från vilket han närmastkommer och där han åtnjuter skydd. I propositionen föreslås därför en vissuppmjukning av den ordning som gäller för behandling av asylansökningar. Omen utlänning på resan till som ett led i resan har gjort ett kortareuppehåll i ett genomreseland skall denna omständighet enligt propositionen inteutgöra hinder mot att hans asylansökan prövas här. Inte heller skall enasylsökande avvisas om han har viss starkare anknytning till men intetill det land till vilket han kan avvisas. föreslås att regeringenbemyndigas utfärda föreskrifter om polismyndigheternas skyldighet att överlämnaärenden till invandrarverket i de fall utlänningen under resan till harpasserat genom ett antal länder dit han skulle kunna avvisas. Det bör vidareenligt propositionen ankomma på regeringen att bedöma i vad mån undantag börgöras från principen att dessa ärenden skall överlämnas till invandrarverket,exempelvis på grund av en organiserad eller mycket stor invandring. Regeringenbör även kunna bemyndiga invandrarverket att utfärda föreskrifter om skyldighetför polismyndigheterna att överlämna awisningsärenden. Imotion 2860 av m. fl. hemställs (yrkande 2) om etttillkännagivande om vad som i motionen anförts om en konsekvent tillämpning avprincipen om första asylland så att det blir möjligt att göra nödvändigaavvägningar till förmån för de mest hjälpbehövande. Propositionensuttalande, att ett kortare uppehåll i ett tredje land som ett led i resan börkunna accepteras, tar sikte även på avbrott i resan som inte har föranletts avtrafiktekniska skäl eller akut sjukdom. Utskottet bedömer att en sådan ordningär rimlig. Utskottettillstyrker därför förslaget i propositionen om en uppmjukning av tillämpningenav principen om första asylland. Såvitt gäller tillämpningen i praxis villutskottet understryka att principen om första asylland inte får tillämpas påett sådant sätt att resultatet framstår som stötande för rättskänslan. Inteheller får principen tillämpas på ett sätt som kan anses strida mot dehumanitära principer som bekänner sig till. Med det anförda anserutskottet att motion 2860 (yrkande 2) inte påkallar någon åtgärd frånriksdagens sida. Handläggningenav asylärenden - flyktingskapsbedömningen Enligt gällande bestämmelser skall praktiskt tagetalla asylansökningar överlämnas till invandrarverket för avgörande. Bara om depåståenden som utlänningen åberopar är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utanavseende får polismyndigheten underlåta att överlämna ansökan och själv fattabeslut om avvisning. För dessa senare fall gäller dock att awisningsbeslutetskall anmälas till invandrarverket innan det kan verkställas. Bestämmelseninfördes i utlänningslagen i samband med tillkomsten av den nuvarande SfU 1983/84:30 16 lagenoch avsåg att utgöra ytterligare garantier för en riktig asylprövning. IPOKframhåller i sitt betänkande att de undersökningar av avgjorda ärenden somkommittén låtit göra tyder på att avvisningsbeslut har kommit att fattas avpolismyndigheterna i större omfattning än som förutsattes näranmälningssystemet infördes: Även i jjropositionen uttrycks oro för utvecklingenav prövningsförfarandet i de ärenden där utiänningens påstående anses uppenbartoriktigt. Dessutom erinras om att bl. a. flyktingkommissariens exekutivkommittényligen har antagit en rekommendation som går ut på att skapa ytterligaregarantier för ett riktigt avgörande i de fall då en asylansökan vid en förstagranskning bedöms som uppenbart ogrundad. Enligt rekommendationen gäller attäven en sådan ansökan skall prövas av den centrala utlänningsmyndigheten pågmndval av vad som framkommit vid ett ingående förhör med utlänningen.Utlänningen skall också ha möjlighet att få beslutet omprövat innan detverkställs. Motbakgmnd av dessa rekommendationer och de uppgifter om gällande praxis somredovisas i IPOK föreslås i propositionen att en särskild utredare närmareundersöker vilka metoder som kan förbättra rättssäkerheten i samband medasylprövningen vid gränserna. Imotion 2863 av m.fl. (yrkande 4, delvis) anförs attmotionärerna stöder IPOK:s förslag om en försöksverksamhet med advokatberedskapvid direktawisningar. De utgår ifrån att förslaget om en särskild utredareleder fram till detta. Motionärerna begär ett tillkännagivande härom. Utskottetär väl medvetet om att asylförfarandet i ökad utsträckning har kommit attutnyttjas av personer som i själva verket endast har ekonomiska skäl för sitthandlande. Detta förhållande har i sin tur sin gmnd i svårigheterna att finnaarbete och utkomst i det egna landet, som de traditionellainvandringsländerna av sysselsättningsskäl i princip har satt stopp förarbetskraftsinvandringen. Inte minst av denna anledning har det blivit alltsvårare att urskilja dem som verkligen behöver skydd bland dem som av andraskäl söker sig fill vårt land. Detta ställer i sin tur ökade krav pårättssäkerheten. Utskottettillstyrker därför förslaget om att en särskild utredare närmare undersöker hurförfarandet i samband med asylprövningen vid gränsen skall ske föratt tillgodose kraven på rättssäkerhet. Utskottet förutsätter att frågan omadvokatberedskap för dessa ärenden kan komma att aktualiseras vid deöverväganden som utredaren gör. Utskottet avstyrker därför motion 2863 yrkande4 i nu behandlad del. Utskottetvill i detta sammanhang understryka vad som också i propositionen anförs omriksdagens tidigare uttalanden om hur asylprövningen skall gå till. Av dessauttalanden framgår att avvisning får ske till hemlandet endast om i detenskilda fallet varje risk för förföljelse där framstår som utesluten. I defall avvisning övervägs till tredje land måste varje risk för vidaresändningdärifrån till hemlandet framstå som utesluten (se AU 1977/78:30, prop.1979/80:96 och AU 1979/80:27). SfU1983/84:30 17 De riktlinjer förinvandringspolitiken som lades fast av statsmakterna tar som tidigarenämnts främst sikte på arbetskraftsinvandringen. Riktlinjerna förutsätter enreglering av den utomnordiska arbetskraftsinvandringen, dels därför attinvandrarna skall ges möjligheter att leva under samma betingelser sombefolkningen i övrigt, dels därför att möjligheterna till sysselsättning förkvinnorna, de äldre och de handikappade inte får försämras genom en oregleradinvandring. Uppkommande arbetskraftsbehov skall därför i första hand fyllasgenom utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medel som står fill buds innantillstånd till arbetskraftsinvandring ges. En kollektiv arbetskraftsöverföringprioriteras. Riktlinjerna förutsätter vidare att prövningen avarbetskraftsbehovet sker i ett långt perspektiv. Utländsk arbetskraft får inteanvändas som regulator av arbetskraftstillgången. Dessutom förutsätts att (), efter hörande av arbetsmarknadens parter, skall ge allmänna rikflinjerför tillståndsärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. Möjligheten för AMS att utfärda generella riktlinjer har ipraktiken bara utnyttjats en gång. I stället har den arbetskraftsinvandring somägt rum skett efter prövning av arbetskraftsbehovet i varje enskilt fall. Denkollektiva arbetskraftsöverföring som förutsätts i riktlinjerna upphörde redanår 1972. Över huvud taget har den utomnordiska invandringen av arbetskraftstarkt avtagit och uppgår till ca 500 personer . I propositionen föreslås att riktlinjer itillämpliga delar bör gälla även i fortsättningen. Mot bakgrund av denutveckling som har ägt rum saknas enligt propositionen anledning att tro attSverige kommer att ha något egentligt behov avarbetskraftsinvandring. Denna invandring bör därför i fortsättningen tillåtasendast i undantagsfall, sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkanvisats att behovet inte kan täckas med inhemsk arbetskraft. Utskottet delar propositionens bedömning om den framtidautomnordiska arbetskraftsinvandringen. I detta sammanhang behandlar utskottet motion 2866 avGullan i vilken hemställs om ett tillkännagivande om behovet av enliberalare bedömning av kulturarbetarnas möjligheter att få arbetstillstånd förkortare tids anställning och ett uttalande om att prövningen av dessa ärendenbör göras av invandrarverket. Utgångspunkten för motionen är ett enskilt ärendeom arbetstillstånd för en utiändsk artist. Om ett positivt kulturellt utbyteskall kunna ske kan man, enligt motionären, inte snegla alltför mycket på densvenska arbetsmarknadssituationen vid prövningen av arbetstillståndsfrågan. gäller att AMS har bemyndigande fråninvandrarverket att bevilja arbetstillstånd för korttidsanställningar omvistelsen här skall vara högst . Bemyndigandet gällerarbetstillstånd för bl. a. artister. 1** 1983/84.11 saml. SfU1983/84:30 18 Uppkommer fråga om att avslå ansökningen skall dentillsammans med AMS yttrande i ärendet överlämnas till invandrarverket föravgörande. Så har också skett i det enskilda fall som motionären hänvisat till. Antalet personer som beviljas arbetstillstånd förkortare tidsbegränsat arbete är mycket stort - över 7 000personer. Det har självfallet inneburit en avsevärd lättnad iarbetsbelastningen på invandrarverket att dessa ärenden numera kan avgöras avAMS. Propositionen förutsätter att arbetstillstånd liksomhittills skall ges för verksamhet inom det kulturella området. Det får ansesrimligt av flera skäl -inte minst ekonomiska - att de ärenden det här är frågaom inte behöver handläggas hos invandrarverket öm de inte är tveksamma. Motbakgrund härav avstyrker utskottet motion 2866. Utomnordisk invandring av anhöriga I anslutning till 1968 årsriktlinjer för invandringspolitiken har i praxis fastställts vilken kretsfamiljemedlemmar som tillåts invandra tillsammans med huvudmannen. Tillståndatt bosätta sig här beviljas regelmässigt make/maka eller sammanboende,minderåriga barn, "hemmavarande" ogifta barn , som inteföljde med föräldrarna när de invandrade hit, samt en person - i undantagsfalltvå personer - vars samtliga nära släktingar finns i . Dessutom beviljas under vissa i praxis närmare fastlagdaprinciper tillstånd för föräldrar till dem som redan bor här. För andra än dessa kategorier gäller i praxis att särskildhänsyn skall tas även till annan familjeanknytning om ansökan avser invandringför att förena sig med en här bosatt flykting. Beträffande uppehållstillstånd för make/maka ellersammanboende gäller en ordning med s. k. uppskjuten invandringsprövning omäktenskapet eller sammanboendet har uppkommit i anslutning till elleromedelbart efter inresan. Denna ordning innebär att utlänningen vanligenbeviljas fyra uppehållstillstånd om vardera han accepterassom invandrare. I praxis krävs dessutom numera för tillstånd att invandra iprincip att ingen av parterna är . I propositionen föreslås att nuvarande principer förbeviljande av tillstånd till invandring vad gäller medlemmar i kärnfamiljenalltjämt skall gälla. Likaså förordas att nuvarande ordning med uppskjuteninvandringsprövning behålls. Det finns emellertid enligt propositionen skäl atti högre grad än nu låta utlänningen stanna i när äktenskapet ellersammanboendet har upphört före tvåårstidens utgång. I propositionen framhållsvidare att när äktenskapet eller sammanboendet bryts före tvåårsperiodensutgång bör samtliga omständigheter i det enskilda fallet beaktas vid prövningenav om utlänningen skall få stanna. Som exempel på omständigheter som då bör tas SfU1983/84:30 19 med i bedömningen anges i propositionen att det finns barni förhållandet eller att utlänningen blivit misshandlad eller annars illabehandlad i äktenskapet eller sammanboendet, riskerar att bli socialt utstöttvid återkomsten till hemlandet eller har hunnit bli väl etablerad iarbetslivet. Vidare framhålls att det är angeläget att undvika beslut somframstår som stötande för rättskänslan. I mofionerna 1103 (yrkande 2) och 2863 (yrkande 4 delvis)av m.fl., 2859 av m.fl. (yrkande 3) och 2862 avKarin m.fl. (yrkande 3 delvis) tas upp situationen för de kvinnor somvarit gifta eller sammanboende men detta förhållande upphört före tvåårstidensutgång. Enligt motion 1103 har tillämpningen av tvåårsregeln inte skett ienlighet med de politiska intentionerna, nämligen att regeln inte skalltillämpas om kvinnan skiljer sig t. ex. på grund av misshandel i äktenskapet. Imotion 2859 föreslås att beslutar att permanent uppehållstillståndskall vid det första ansökningstillfället beviljas-den som,åberopar en s.k.snabb anknytning. I motion 2862 slutligen anförs att praxis synes ha skärptsunder senare tid när det gäller möjligheterna för misshandlade kvinnor att fåstanna kvar i när de bryter upp från förhållanden före tvåårstidensutgång. Ordningen med uppskjuten invandrarstatus är en fråga somvid flera tillfällen behandlats i mot bakgrund av de problem det kan innebära att den utländska parten inte får förlängt uppehållstillstånd när en förbindelse upplöses. Senast i början av innevarande avslog utskottet en motion i frågan. Utskottet underströk emellertid nödvändigheten av en speciell varsamhet vid behandlingen av ifrågavarande ärenden.