bet · G701KU23 · 1983-12-31 00:00:00 — om regeringensbefattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120) 1 proposifionen hemställs att skallgodkänna de riktlinjer som angetts i propositionen för en översyn av reglernaom rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen avbesvärsregler i nya ärendegrupper. Syftetmed den föreslagna översynen anges vara att uppnå kortare handläggningstider,en enhetligare instansordning och färre besvärsärenden hos regeringen utan atträttssäkerheten eller effekfiviteten i förvaltningen minskar. Översynen väntasockså medföra besparingar. De riktlinjer som anges i propositionen förutskickasbli vägledande också när man utformar besvärsregler i nya ärendegrupper. Enhuvudtanke i förslaget är att regeringen i görligaste mån skall befrias frånärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politisktorgan. I första hand är avsikten att varje departement på sitt område skallsvara för det fortsatta arbetet med att anpassa besvärsreglerna i olika lagaroch förordningar till riktlinjerna. I ärendet har väckts fem följdmotioner nämligen1983/84:2691 av Per m. fl. (vpk), 1983/84:2692 av (),1983/84:2693 av m.fl. (c), 1983/84:2694 av m.fl.(m) och 1983/84:2695 av och (båda fp). Imotion 2691 av Per m. fl. (vpk) hemställs att med bifallfill proposifion 1983/84:120 i övrigt som sin mening ger regeringen fill kännavad i motionen anförts beträffande riktlinjer för en översyn av reglerna omrätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformning av regler för nyaärendegrupper. Enligtmotionen måste en inskränkning av besvärsrätten till regeringen ske medutgångspunkt i en kritisk och restriktiv grundsyn fill långtgående sådanainskränkningar och får inte leda fill mindre rättssäkerhet eller negativaverkningar för människorna inom det ekonomiskt och socialt mest utsatta skikteti det svenska samhället. Vissa särskilda skäl talar enligt motionen emot enlångtgående inskränkning av besvärsrätten. Som exempel anges här risken för etttjänstemannavälde och den styrning från regeringens sida som den s. k.ramlagstiftningen ofta förutsätter. En villkorlig överprövningsrätt liksommöjligheten att överlämna vissa mål till regeringens prövning nämns i KU 1983/84:23 KU1983/84:23 2 motionen som tänkbara lösningar. I motion 2693 av m. fl. (c) hemställs attriksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad som imotionen anförts om allmänna utgångspunkter för en översyn av besvärsrätten,behovet av en översyn, principerna för en översyn samt om slutligaställningstagande fill förändringar i besvärsrätten. I mofionen betonas att metoden att skära nedbesvärsvägarna är principiellt tveksam och bör användas endast efter ettnoggrannt övervägande av effekterna eftersom det ytterst är den enskildesrättstrygghet det gäller. I första hand bör man enligt motionen nedbringaomfattningen av normgiv-ningen, genomföra omregleringar och begränsa ordningenmed ramlagstiftning. Sådana reformer är, anförs det, ägnade att allmäntförbättra rättstryggheten men skulle också få som följd attbesvärsanledningarna minskade. Flera skäl talar dock enligt motionen för enallmän översyn av regeringens befattning med besvärsärenden -1, ex. de långabesvärstiderna och formerna för handläggning av besvärsärenden iregeringskansliet. Vägledande för översynen bör i första hand vara denenskildes rättssäkerhet. Vidare bör ärenden där det redan nu förekommer mer äntvå instanser ägnas särskild uppmärksamhet. Bedömningarna av vilka särskildaärendegrupper som kan undandras regeringens prövning bör göras efter sakligagrunder med hänsynstagande till besvärsinstansernas kompetens i förhållandetill underinstanserna. I motionen uttalas tveksamhet mot förslaget att vidgamöjligheterna för beslutsmyndighet att överlämna ärenden till regeringen somen ersättning för besvärsprövningen. Vidare framhålls att regeringens prövningav lämplighetsfrågor inte bör övertas av enbart tjänstemän utan besvärsmyndigheternabör vid avgörandena ha ett inslag av lekmän och förtroendevalda. Slutligenunderstryker motionen angelägenheten av att får ta slutlig ställningi hithörande frågor på ett mera sammanhållet sätt än propositionen förutsätter. I motion 2694 av m. fl. (m) hemställs attriksdagen beslutar att avslå proposition 1983/84:120 om regeringens befattningmed besvärsärenden. I motionen framhålls särskilt den avgörande betydelse sommåste tillmätas rättssäkerhetsaspekterna och det stora avseende som måstefästas vid att besvärsärenden av politisk karaktär i sista hand avgörs av detpolitiska organ som ytterst är ansvarigt inför , nämligen regeringen.Det kan enligt motionen finnas skäl att undanta vissa mindre ärendegrupper frånrätten att överklaga till regeringen. I så fall bör emellertid konkreta förslaghärom föreläggas som sedan får bedöma varje ärendegrupp för sig.Regeringen bör återkomma till med konkreta förslag på sådana områdendär ställningstagande direkt kan ske på grund av frågornas okompliceradebeskaffenhet. Om så bedöms lämpligt kan därutöver en fullständig genomgånggöras av en parlamentarisk utredning med uppgift att lägga fram förslag till såvälprinciper för en inskränkning av besvärsrätten KU1983/84:23 3 som fill konkreta ämnesområden där en sådan inskränkningkan göras. I motion 2692 av () hemställs att riksdagen- därest yrkandet om avslag inte skulle vinna bifall - som sinmening ger regeringen till känna att i samband med en avveckling av rätten tillfullföljd till regeringen i förvaltningsärenden möjligheten att som ersättninginföra en talerätt till domstol rörande rättsfrågor i form av rättsbesvärnärmare övervägs. Motionen, som är att betrakta som subsidiär i förhållandefill motion 2694 av m.fl. (m), tar särskilt upp den rättsligagranskning som besvärsärenden är föremål för i regeringen. Det hävdas att denjuridiska expertisen hos regeringen för en bättre juridisk granskning änom en förvaltningsmyndighet är slutinstans. Om man inför ett nytt genereUträttsmedel - rättsbesvär - lanserat av den s.k. Medborgarrättsrörelsen, skulleenligt mofionen en sådan konsekvens kunna undvikas. Med rättsbesvär avsesenligt motionären att administrafiva avgöranden, som normalt inte kanöverklagas till allmän domstol eller förvaltningsdomstol, skulle kunna kommaunder prövning av hovrätt eller kammarrätt om beslutet efter kommunalbesvär somförebild strider mot lag eller annan rättsregel eller innebär att denbeslutande myndigheten överskridit sin kompetens. Detta rättsmedel skulle fåanvändas sedan den administrativa besvärsgången är uttömd. Om man inför ettsådant nytt rättsmedel som rättsbesvär kan de invändningar om minskadrättssäkerhet som kan riktas mot propositionsförslaget bemötas somman därigenom skulle få en bättre anpassning i svensk rätt fillEuropakonventionen av skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna. 1 motion2695 av och ' (båda fp) hemställs 1) att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om utredning avmöjligheterna att införa s. k. rättsbesvär i samband med avveckling tillfullföljd till regeringen i förvaltningsärenden, 2) att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om riktlinjernaför en översyn av reglerna om besvärsrätten hos regeringen, 3) att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om skyldighetför regeringen att för redovisa av regeringen beslutade ändringar ibesvårsordningen. Enligt motionen ät det i princip befogat att minskaantalet besvärsärenden i regeringen, och bör i princip kunna ställasig bakom de av regeringen angivna riktlinjerna härför - eller åtminstone ettantal av dessa. I många fall, troligen flertalet, är det dock, anförs det,önskvärt att alla framtida ändringar i besvärsordningen underställs riksdagen.I det fall som inte kräver medverkan föreslås i motionen att enredovisning görs i budgetpropositionen. Bland de riktlinjer som anges ipropositionen ställer motionärerna sig kritiska till tanken att införa någonform av fakultativ underställning särskilt med hänsyn till den risk för ickeönskvärd politisering 1* 1983/84. KU1983/84:23 4 och för godtycke som ett underställningsinstitut skulleinnebära. Vidare anser motionärerna till skillnad från den uppfattning somredovisas i propositionen att frågan om inrättande av särskilda besvärsnämnderbör övervägas inte minst med tanke på alla tjänstetillsättningar. Liksom imotion 2692 förespråkas också att införandet av en ordning med rättsbesvärundersöks. har alltsedanmitten av kontinuerligt i samband med sin granskning avregeringsarbetet studerat handläggningen av besvärsärenden i regeringen. Senastgjorde utskottet en större sådan undersökning vid 1979/(KU1979/80:50). Undersökningen visade bl. a. att handläggningstiderna ibesvärsärendena efter hand förlängts. Utskottet gjorde med anledning härav ettuttalande som det finns skäl att återge i förevarande sammanhang eftersom detfår anses utgöra en av utgångspunkterna för den nu aktuella propositionen.Utskottet anförde bl. a. följande (s. 18 ff.): Enligt utskottets bedömning ärsjälvfallet den främsta anledningen till de ökade handläggningstiderna attbesvärsärendena blivit så många flera. Det finns skäl att framhålla attmöjligheterna att på kort sikt förhindra längre handläggningstider som en följdav ett ökat antal ärenden torde vara mindre i regeringen än i många andramyndighetsorganisationer. Vissa av de åtgärder i effektivitetsbefrämjande syftesom kan företas i andra myndigheter är inte möjliga i regeringen. Det är t. ex.inte konstitutionellt möjligt att formellt delegera beslutanderätten frånregeringen till tjänstemän i . Att i ökad utsträckning låtatjänstemännen genom s. k. faktisk delegation fatta besluten i besvärsärendenaskulle innebära att det viktigaste syftet med att tillåta besvär ända upp iregeringen går förlorat, nämligen att ett politiskt ansvarigt organ i sistahand får styra normtillämpningen inom vissa förvaltningsområden. Enligt utskottet finns det flera vägar att gå för attminska handläggningsli-derna i besvärsärenden. Det självklart mest direktasättet är att minska ärendebelastningen genom att i ökad utsträckning begränsarätten att anföra besvär hos regeringen. I ej oväsentlig omfattning finns redannu regler som skär av besvärsrätten under regeringsnivån. Det är delvisresultatet av inifiativ till författningsändringar som statsrådsberedningen tagitunder senare år. Det har härvid framför allt varit fråga om allmänt sett mindrebetydelsefulla grupper av partsärenden, där sökanden enligt gällande regler harmöjlighet att genom fullföljd av talan få sin sak prövad hos, förutomregeringen, såväl en regional instans som en central förvaltningsmyndighet. Enligt utskottet är det alltså i första hand behovet avatt söka nedbringa handläggningstiderna i besvärsärenden som talar för enbegränsning av besvärsrätten. En begränsning kan också ses som en decentraliseringsåtgärdsom syftar till att bereda större utrymme i arbete förfrågor av mer övergripande natur. Det viktigaste skälet mot en begränsning avbesvärsrätten är som utskottet ovan framhållit att regeringen i sista hand börstyra normtillämpningen på vissa förvaltningsområden. KU1983/84:23 5 punkter kan också enligt utskottet i många fall tala motatt besvärsrätten begränsas. Med beaktande av dessa synpunkter bör enligt utskottetregeringen även i fortsättningen undersöka om det går att ytterligare rensa utbland besvärsärendena samt i det löpande författningsarbetet uppmärksammamöjligheten av en begränsning av besvärsrätten till regeringen. En annan åtgärd i syfte att minska handläggningstiderna äratt ytterligare förbättra de administrativa rutinerna i besvärsärenden. Vad manframför allt måste komma till rätta med är det slentrianmässigaremissförfarande som fortfarande tillämpas på många häll inomregeringskansliet. Metoderna för att hålla nere remisstiderna kan också iåtskilliga fall förbättras. Remisstiden i brådskande ärenden får givetvis intebli så lång att besluten förlorat sin aktualitet då besvären avgörs avregeringen. Men det finns också anledning att se över hur departementen interntorganiserar sin handläggning av besvärsärenden. Här torde många uppslag tilleffektivare handläggning vara att hämta från de departement som särskiltdrabbats av den ökade tillströmningen av besvär. Utskottet anser att regeringenbör ta initiativ till en översyn av handläggningsrutinerna i besvärsärendeninom . Den givna utgångspunkten när manöverväger utformningen av besvärsordning är - som också framgår av det nuåtergivna uttalandet - den enskildes rättstrygghet. Det är hänsynen tillrättstryggheten som utgjort grunden för såväl den gamla rätten att "gåtill kungs" som för systemet med två eller flera instanser i det modernarättssamhället. Rättstrygghetsaspekterna understryks också i såvälpropositionen som i mofionerna. Det är emellertid enligt utskottets mening inte ensjälvklarhet att rättstryggheten ökar med antalet besvärsinstanser. En storärendeanhopning hos den högsta instansen kan innebära en risk för att deärenden som kräver den mest ingående prövningen blir lidande antingen genom attde inte får en fillräckligt omsorgsfull behandling eller genom att de förlorari aktualitet på grund av alltför långa handläggningstider. a. sådanaöverväganden ligger bakom de inskränkningar i möjligheterna till överprövning ihögsta domstolen och regeringsrätten som gjorts genom attreglerna om prövningsfillstånd skärpts. Som framgår av det återgivnauttalandet av utskottet är det likartade problem som står i förgrunden när detgäller regeringens besvärsprövning. Det finns bl. a. av denna anledning enligtutskottets mening skäl att som föreslås i propositionen se över besvärsreglernanär det gäller rätten att föra förvaltningsärenden vidare till regeringen. .Samma uppfattning kommer till uttryck i samtliga de med anledning avproposifionen väckta motionerna. Utskottet vill i sammanhanget också peka på vad utskottetanförde i det ovan refererade uttalandet. Det kan därför enligt utskottetsmening vara befogat att i samband med översynen av rätten att anföra besvärtill regeringen också överväga de administrativa rufinerna i besvärsärendena t.ex. behovet av remisser och remisstidernas längd liksom handläggnings-ordningeni övrigt för besvärsärendena. Även detta är frågor av stor betydelse för denenskildes rättstrygghet. KU1983/84:23 6 Beträffande tillvägagångssättetinnebär propositionens förslag att en översyn görs departementsvis och medsamordning av statsrådsberedningen. I de fall där besvärsreglerna är intagna ilag krävs beslut. Genom den ifrågavarande propositionen beredsriksdagen tillfälle att anlägga synpunkter på riktlinjerna för översynen. Den föreslagna formella uppläggningen av översynsarbetetkritiseras i motion 2694 av mfl. (m), där det i stället yrkas attriksdagen skall ta ställning till varje ärendegrupp för sig oavsett ombesvärsrätten är reglerad i lag eller förordning. Om så bedöms lämphgt kanenligt motionen därutöver en fullständig genomgång göras av en parlamentariskutredning med uppgift att också lägga förslag till såväl principer som konkretaförslag på vilka grunder en begränsning kan ske. Mot denna bakgrund yrkasavslag på propositionen. Även i motion 2693 av Berfil Fiskesjö m.fl. (c) förordas attriksdagen bereds fillfälle att ta ställning till de förändringar avbesvärsrätten som regeringen anser angelägna och lämpHga inom olikasammanhängande sakområden. Motion 2695 av och (båda fp)tar också upp frågan om medverkan och föreslår att en redovisning avändringar i besvärsordningen som inte kräver medverkan varje årlämnas i samband med budgetpropositionen. Utskottet kan inte finna att proposifionen på någotavgörande sätt avviker från de synpunkter som framförts i de nu redovisademotionsförslagen. Enligt utskottets mening är det naturligt att den aviseradedepartementsvisa genomgången av besvärsärenden kommer att ske efter sakområden.Denna slutsats grundar utskottet i första hand på att den organisatoriskaindelningen av varje departement regelmässigt gjorts med de skilda sakområdenasom utgångspunkt. Enligt utskottets mening bör i den mån översynsarbetet lederfill behov av ändringar av lagreglerade besvärsregler regeringen inte vidtaändringar i besvärsregler i förordningar inom samma sakområde förrän riksdagentagit ställning till lagändringarna. En ändrad besvärsordning på sakområdet somsådan kommer därigenom att föregås av principiellaställningstagande. Med regeringsförslaget får fillfälle att taställning fill vilken inriktning som bör gälla för översynen inomregeringskansHet av besvärsreglerna. En mera samlad syn på översynsarbetetfrån sida är enligt utskottets mening av stort värde.Avslagsyrkandet i motion 2694 avstyrks följaktligen. Såvitt utskottet kan finnaär dock syftet i mofionen i viss mån fillgodosett genom vad utskottet i detföregående uttalat om medverkan vid översynsarbetet. Även om i stor utsträckning kommer att delta i beslutenom ändrade besvärsregler kan det ändå enligt utskottets mening vara befogat attregeringen som förelås i motion 2695 av och (bådafp) i någon form för redovisar resultatet av översynsarbetet. KU 1983/84:23 7 Självfalletkommer utskottet i sitt granskningsarbete att liksom med jämnamellanrum ta upp regeringens handläggning av besvärsärenden fill granskning. Beträffandede närmare rikthnjerna för översynsarbetet vill utskottet betona vikten av attdessa präglas av en allmän strävan att uppnå ett enhetligare system förbesvärsprövning än vi f. n. har. Det bör ankomma på statsrådsberedningen att isitt samordningsarbete beakta detta. Utskottet vill härvid särskilt peka på demöjligheter som kan finnas att överföra besvärsärenden från regeringen tillförvaltningsdomstol. På detta område torde det finnas utrymme för en störrekonsekvens än som f. n. gäller. Somuttalas i propositionen är det enligt utskottet viktigt att regeringen kvarstårsom besvärsinstans när det behövs en politisk styrning av praxis. I begreppetpolitisk styrning lägger utskottet inte bara en regerings rätt att låta sinpolitiska inriktning påverka praxis i vissa grupper av förvaltningsärenden utanockså den vikt från allmänna demokratiska utgångspunkter och förrättssäkerheten som kan tillmätas regeringens befattning med sådana ärenden.Detta gäller särskilt i ärenden där det skönsmässiga inslaget i bedömningen ärbetydande. Tillärendegrupper där regeringens medverkan i angivna bemärkelser framstår somsärskilt betydelsefull torde enligt utskottets mening höra bl. a.invandrarärenden samt plan- och byggnadsärenden. Utskottetvill mot bakgrund av det anförda tillägga att det inte kan uteslutas attöversynen kan leda till att besvärsprövning i ytterligare ärenden tillförsregeringen. Undernu angivna förutsättningar kan utskottet godta den i propositionen angivnaprincipen att ärenden som kan prövas av två eller flera instanser underregeringen normalt inte bör få överklagas till regeringen liksom attmöjligheterna undersöks att i de fall där regeringen är andra instans tillskapaen ny första instans. Vidare bör man som föreslås i propositionen kunnaundersöka möjligheterna att i vissa fall låta de centrala myndigheterna underregeringen överta regeringens uppgift som högsta instans. Utskottet vill dockframhålla vikten av att man här särskilt beaktar de kompetenskonflikter som kanuppkomma t. ex. genom att de centrala statliga myndigheterna konstitutionelltinte är att betrakta som överordnade länsstyrelserna. Som anförs ipropositionen bör en central myndighet aldrig göras till besvärsinstans i frågaom länsstyrelsebeslut i ärenden där det typiskt sett krävs en avvägning mellanolika intressen som företräds av skilda centrala myndigheter. Utskottetvill i sammanhanget också understryka vikten av att en centralförvaltningsmyndighet som högsta besvärsinstans i princip får en sammansättningmed inslag av lekmän och förtroendevalda. Utskottetansluter sig till regeringens restriktiva inställning till frågan ominrättandet av en allmän besvärsnämnd eller besvärsnämnder med mera begränsadeverksamhetsområden. Som framhålls i propositionen bör nämndmodellen i varjefall inte väljas innan man ingående har övervägt KU 1983/84:23 8 Somen ersättning för besvärsrätten föreslås i propositionen att - på de områdendär det är önskvärt att regeringen som politiskt organ styr utvecklingen ellerdet från rättvisesynpunkt är önskvärt att t. ex. ohka länsstyrelsers praxisskall bli likformig eller när regeringen måste kunna dispensera från praxis - iexceptionella fall införs en möjlighet för besvärsmyndigheten att överlämnaärendet till regeringens bedömning. Utskottethar ingen erinran mot att man inom undersöker hur en ordningmed överlämnande av besvärsärenden till regeringen närmare skulle vara utformadmen förutsätter att detta inte genomförs utan ställningstagande.Utskottet vill i sammanhanget framhålla att regeringens dispensrätt frånregeringsförordningar självfallet står kvar även om regeringen inte ärslutinstans. Vidare vill utskottet peka på möjligheten att i sambandmed att den i lag Inskränker besvärsrätten till regeringen genom ettbemydigande ger regeringen behörighet att meddela dispens från lagen. Mednu anförda synpunkter godtar utskottet propositionen. Motionerna 2691 av PerIsraelsson m. fl. (vpk) och 2693 av m. fl. (c) får ansestillgodosedda genom utskottets skrivning liksom delar av motion 2695 av KarinAhrland och (båda fp). Imotionerna 2692 av () och 2695, yrkande 1 av ochLars Emestam (båda fp), begärs en utredning om införande av s. k. rättsbesvär,dvs. en ny taleform till domstol i rättsfrågor. Utskottet,som inte är berett att i förevarande sammanhang ta ställning till behovet av ensådan ny talemöjlighet, vill erinra om att utskottet tidigare ställt signegativt till förslag om att underställa JO:s beslut domstols prövning (KU1979/80:20). l.att medanledning av proposition 1983/84:120 och motionerna 1983/84:2691, 2693 och2695, yrkandena 2 och 3, samt med avslag på motion 1983/84:2694 antar deriktlinjer som angetts i propositionen och i detta betänkande för en översyn avregeringens befattning med besvärsärenden, 2. att avslår motionerna1983/84:2692 och 2695, yrkande 1. Utskottet hemställer att ärendet avgörs efterendast en bordläggning. KU1983/84:23 9 Närvarande: (), (), YngveNyquist (s), (), Hans Nyhage (m), (),(), i (m), (), ElisabethFleetwood (m), (), (), (), LarsErnestäm (fp) och (vpk). 1. av , Hans Nyhage, i Värmdöoch (alla m) vilka ansett dels att utskottet under rubrikenfrån och med "har" på s.4 t. o. m. "och (båda fp)" på s. 8 bortanföra följande: Föreliggande regeringsförslag har som huvudsyfte att genomen inskränkning i besvärsrätten till regeringen minska arbetsbelastningen inomregeringskansHet. Ett sådant synsätt är enligt utskottets mening inteacceptabelt. Den givna utgångspunkten när man överväger utformningen av enbesvärsordning är självfallet den enskildes rättstrygghet. Det är hänsynen tillrättstryggheten som utgjort grunden för såväl den gamla rätten att "gåtill kungs" som för systemet med två eller flera instanser i det modernarättssamhället. Vidare är det av utomordentlig vikt att besvärsärenden avpolitisk karaktär i sista hand avgörs av regeringen såsom ytterst ansvariginför . Härigenom ges möjlighet att fullgöra sinakontrollfunktioner gentemot regeringen och i förekommande fall utkrävapolitiskt ansvar. Mot bakgrund av dessa grundläggande synpunkter kanutskottet inte godta att regeringen får ett så vidsträckt bemyndigande somföreslås i propositionen. Det kan visserligen finnas skäl att för vissa mindreärendegrupper överväga om det finns ett behov av besvärsrätt till regeringen.Men en inskränkning av besvärsrätten bör inte ske utan medverkan.Det bör i så fall åligga regeringen att förelägga konkreta förslag.Härigenom kan bedöma varje ärendegrupp för sig utifrån principernaom den enskildes rättstrygghet och regeringens politiska ansvar. Med det anförda avstyrker utskottet propositionen liksommotionerna 2691, 2693 och 2695, yrk. 2 och 3.