bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — (KU 1982/83:12) som uppfattats så att gällande rätt innebär att det inte ärtillåtet att ändra i en allmän handling utan att det klart framgår att enuppgift ändrats. Speciellt beträffande diarier har utskottet uttalat att eninförd uppgift aldrig får raderas bort, vilket dock inte utesluter att en redaninförd felaktig uppgift får ändras under förutsättning att den felaktigauppgiften är klart avläsbar (a.a. sid. 13 och 22. Jfr f. ö. JO1979/80, sid. 361, där JO fann det felaktigt att stryka en uppgift i ettdiarium om en skrivelse som återtagits). Arbetet med STADIS har visat att ettstrikt genomfört krav på loggning och återsökbarhet av alla ändringar kan varatekniskt besvärligt och dyrbart att genomföra, framför allt genom att man inteskiljer mellan relevanta ändringar och irrelevanta (t. ex. stavfel). Här kan vinöja oss med att notera problemets existens och några korta kommentarer ikanten. Fortlöpande register blir att uppfatta somallmän handling i och med att de öppnats för införing. För vissa av dem kan detmed hänsyn till ändamålet te sig överflödigt och betungande att registrera aUaförändringar och äldre versioner, för andra kan detta vara centralt. Härtillkommer att det suddiga upptagningsbegreppet ibland försvårar bedömningen av vadsom är en ändring i en upptagning, ett tiUägg tiU en upptagning eller en nyupptagning. Såvitt gäller personregister finns en regel i 8 § datalagen avinnebörd att en registrerad har rätt att kräva att en oriktig uppgift rättaseller utesluts ur register. Ett krav att den felaktiga uppgiften fortfarandeskall vara avläsbar kan komma i strid med denna rättelseskyldighet. Enligtförordningen (1974:648) om utgallring ur upptagning för automatiskdatabehandling gäller att felaktiga uppgifter i upptagningar skall utgallrasnär uppgiften rättats och inte längre behövs för revision eller tillvaratagandeav enskilds rätt (5 §). Enligt 19 § förvaltningslagen (1971:290) kan besluträttas om det till följd av skrivfel eller Uknande förbiseende innehålleruppenbar oriktighet. Liksom datalagsregeln pekar dessa stadganden mot ettnyanserat synsätt på ändrings-/rättelsefrågan. Vad man sammanfattande kan sägaär att klarare och sannolikt differentierade regler bör utvecklas. Dessa kankategoriindela ändringar efter deras art och betydelse och utnyttja olikatillvägagångssätt för att få kontroll över ändringar av innehållet i allmännahandlingar. Sådan kontroll kan innebära att delar av upptagningar (fält)spärras mot ändringar, att skilda behörigheter förekommer när det gäller attföreta ändringar, att separata noteringar om ändringar görs i visuellt läsbareller i maskinläsbar form m. m. Givetvis fordras medvetenhet om de risker somsammanhänger med brist på kontroll över förändringar i datorlagrad information. "Spårlösheten" kan bli ett problem inte bara med hänsyn tilloffentlighetsintresset utan också från säkerhets- och brottssynpunkt. Att ävenrutiner för felrättning måste ägnas vaksamhet illustreras av exempel på"databrottslighet" där sådana rutiner utnyttjats förobehöriga förfaranden. Rapporten är f. n. föremål för remissbehandling. Iremisskrivelsen uttalas att det av rapporten framgår att det beträffande vissafrågor - däribland frågan om rättelse i dataregister - föreUgger sådana problematt det kan övervägas om man inte bör göra lagändringar eller vidta andraåtgärder relativt snart. I skrivelsen framhålls vidare att i remissyttrandenasärskilt bör uppmärksammas bl. a. frågan om rättelser i dataregister. KU 1983/84:30 282 PMangående registreringen av allmänna handlingar lios departementen Statsrådsberedningens PM 1981:1 innehåller vissaupplysningar om dia-rieförningen inom efter ikraftträdandetav den nya sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1980:880). Från flera håll harframförts önskemål om ytterUgare upplysningar och råd om registreringen avallmänna handlingar hos departementen. Med anledning härav har denna promemoriautarbetats. Promemorian har i de registreringstekniska frågorna tillkommit isamarbete med arkivsektionen hos departementens organisationsavdelning. Hosdepartementen förekommer en mångfald av handlingar. Hänsyn har inte kunnat tastill alla de typer av handlingar som kan bli aktuella. Förhållandena i de olikadepartementen varierar dessutom i hög grad. En viss typ av handlingar kan t.ex. vara viktig i ett departement men av ringa betydelse i ett annatdepartement. Den registreringsteknik som tillämpas kan också skifta. Det ärdärför ofrånkomligt att de synpunkter på hanteringen av allmänna handlingar somges i promemorian inte i alla delar kan passa i samtliga departement.Anledningar kan t. ex. finnas att i vissa departement frångå promemorians synpunkterpå vilka handlingar som inte behöver vare sig registreras eller hållas ordnadeoch vilka handlingar som lämpligen kan hållas ordnade i stället för attregistreras. Avsiktenär att varje departement skall gå igenom de frågeställningar som behandlas i promemorianoch meddela de avvikande eller kompletternde regler som departementet anser sigbehöva. Det möter i och för sig inget hinder att ett departement ersätter dennapromemoria med en egen promemoria i ämnet. Med hänsyn till önskvärdheten avstörsta möjliga enhetUghet inom regeringskansUet bör dock en i sak avvikandereglering komma till stånd bara om förhållandena i departementet påkallar det.I den mån inte särskilda regler uppställs bör vad som sägs i promemorianiakttas vid registreringen och hanteringen i övrigt av allmänna handlingar idepartementen. Promemorianbehandlar bara den registrering och hantering i övrigt av allmänna handlingarsom är föreskriven i sekretesslagen. berörs vissa frågor som hängersamman med registreringens uppgift att ge upplysningar om förekommande ärendensom har samband med allmänna hand-Ungar samt dessa ärendens gång ochavslutande. Utanför ramen för promemorian faller den registrering avhanteringen av vissa sekretessbelagda handlingar - både allmänna handlingar ochandra - som föreskrivs i statsrådsberedningens föreskrifter den 15 september1981 om säkerhetsskyddet i m. m. KU 1983/84:30 - , 283 2Sekretesslagens bestämmelser m. m. 115 kap. 1, 2 och 13 §§ sekretesslagen finnsbestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar.Bestämmelserna gäller även för . De har följande lydelse i dedelar som här är av intresse. 1 §När allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtasom handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingar har kommit in eller upprättats. I 13 § finns bestämmelser om undantag frånregistreringsskyldigheten i fråga om vissa upptagningar för automatisk databehandling. 2 §Beträffande handling som registreras enligt 1 § skall av registret framgå 1. datum, då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som har åsattshandUngen, 3. i förekommande fall från vem handlingen har kommitin eller till vem den har expedierats, 4. i korthet vad handlingen rör. Vidregistrering skall dock uppgift enligt första stycket 3 eller 4 utelämnas ellersärskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företesför allmänheten. 13§ Om upptagning för automatisk databehandling förs in i ett ADB-register som ärtillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, är endast denmyndighet som gör införingen registreringsskyldig enligt 1 §. Med stöd av ett bemyndigande i det här inteåtergivna tredje stycket av 2 § har regeringen i 6§ sekretessförordningen(1980:657, omtryckt 1981:1339) föreskrivit att vad sagts om utelämnandeeller särskiljande av vissa uppgifter vid registrering av allmänna handlingarinte skall tillämpas hosregeringen i fråga om diarium över handUngar som rör myndigheterskrigsorganisation eller hosutrikesdepartementet i fråga om diarier över meddelanden i chiffer och diarieröver handlingar som inkommit eller upprättats i andra än administrativa ochkonsulära ärenden. Dessa diarier får medandra ord innehålla hemliga uppgifter. 3När är en handling hos allmän handling? Eftersom bestämmelserna i sekretesslagen omregistrering m.m. av handlingar bara omfattar allmänna handlingar, är detviktigt att slå fast när en handling som finns hos regeringskansUet harkaraktären av allmän handling. Regler om detta finns i 2kap.tryckfrihetsförordningen (TF). KU 1983/84:30 284 Huvudreglerna är att en handling som förvaras iregeringskansliet är allmän handUng, omden har kommit in till ett departement eller någon annan myndighet som utgör endel av , omden har upprättats i ett departement eller hos någon annan myndighet som utgören del av regerinskansliet. En handling har kommit in till en myndighet närhandlingen har anlänt till denna eller på något annat ställe har tagits emot avnågon person som är behörig att ta befattning med handlingen på myndighetensvägnar. Även ett meddelande som kommer per telex utgör en inkommen handling. Eninkommen handling är enligt huvudregeln allmän handling även om handlingen ärställd personligen till ett statsråd eller en tjänsteman, förutsatt atthandlingen rör någon fråga som kan anses ankomma på regeringen eller annars rörvederbörande i tjänsten. Handlingen förlorar inte egenskapen av, allmänhandling därför att den försetts med ingressen "Bäste Broder" e. d.eller getts beteckningen "Privat" eller därför att det på något annatsätt markerats att avsändaren önskar att handlingen inte skall betraktas somallmän handUng. Handlingen är allmän även om den sänts till statsrådet ellertjänstemannen under dennes bostadsadress (jfr 3.2.3). Iprincip kan en handling som framställs hos en myndighet sägas vara upprättadnär handlingen har fått sin slutliga utformning. De mera exakta reglerna iämnet är följande. En handling är upprättad när den har expedierats avmyndigheten. Expedieringen kan bl. a. ha formen av ett telexmeddelande. En handling som hänför sig till ett visst ämne ochinte har expedierats är upprättad när ärendet har slutbehandlats hosmyndigheten. Ett ärende kan bl. a. avse ett eventuellt tillkallande av enkommitté, en eventuell proposition till eller en eventuellförordning. En promemoria som hänför sig till ett sådant ärende blir inteallmän handling förrän tidigast när ärendet slutbehandlats (jfr regel 5).Ärendet kan i nyssnämnda fall avslutas antingen genom ett regeringsbeslut ellergenom ett departementsavgörande att ingen åtgärd skall vidtas. En handling som inte hänför sig till något visstärende och inte har expedierats är upprättad när handlingen har justerats avmyndigheten eller på annat sätt färdigställts. Det krävs inte något särskiltformellt förfarande från myndighetens sida för att en handling utanärendeanknytning skall KU 1983/84:30 285 kunna anses färdigställd och därmed också upprättad (seprop. 1975/76:160 s. 143). För diarier,journaler och förteckningar som förs fortlöpande gäller specialregeln att de ärupprättade när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing. För sådanabeslut i regeringsärenden som skall föranleda expedition gäller specialregelnatt besluten och handlingar som hänför sig till besluten är upprättade närbeslutet har expedierats (betr. regeringsprotokollen se dock regel 6). Detsammagäller dels i fråga om statsministerns förordnaden för annat statsråd, försärskild ställföreträdare för statsministern och för departementschef, dels ifråga om motsvarande delar av statsministerns protokoll och övriga handlingarsom hänför sig till förordnandena. Förregeringsprotokollen tillämpas specialregeln att protokollet inte är upprättatförrän huvudprotokollet har blivit justerat, vilket äger rum senare än expedieringenav fattade beslut. Fördepartementsprotokollen, statsrådsberedningens protokoll samt statsministernsprotokoll i de delar som inte berörts förut gäller specialregeln attprotokollet är upprättat när det har justerats. 3.2 Undantag från huvudreglerna Från huvudreglerna finns fleraundantag. Dessa undantag behandlas i det följande i den mån de kan anses haaktualitet för del. 3.2.1 Handlingar som ingår i bibliotek , ljud- ellerbildupptagningar eller andra handlingar som ingår i ett departements bibliotekfaller utanför kategorin allmänna handlingar. Böcker som tillhör departementenmen förvaras på olika tjänsterum får normalt anses ingå i och utgörsålunda inte allmänna handlingar. 3.2.2 Handlingar avsedda för periodisk skrift Utanför kategorin allmännahandlingar faller vidare meddelanden eller andra handlingar som har inlämnatstill eller upprättats hos ett departement bara för offentliggörande i någonperiodisk skrift-t. ex. en personaltidning-som kan utges genom departementet. 3.2.3 Handlingar till eller från partifunktionärer m.fl. Om en inkommen handling är ställdtill ett statsråd eller någon tjänsteman i personligen ochvisserligen rör en fråga som ankommer på regeringen eller ett departement menär avsedd för mottagaren uteslutande i dennes egenskap av innehavare av någonannan ställning, skall handlingen KU1983/84:30 286 inte betraktas som allmän handling (se KU 1975/76:48 s.12). På motsvarande sätt bör man se på utgående handlingar från ett statsrådeller någon tjänsteman i i en fråga av detta slag, omhandlingen är upprättad uteslutande i avsändarens egenskap av innehavare avnågon annan ställning. Undantaget gäller t. ex. för skrivelser som någon fåreller sänder enbart som partiledare eller partifunktionär eller somstyrelseledamot, suppleant för sådan, revisor eller revisorssuppleant i ettbolag eller en stiftelse. 3.2.4 Utkast och koncept Utkast eller koncept till besluteller skrivelser eller andra därmed jämställda handlingar från regeringen, ettstatsråd, något annat organ inom eller från någon utomståendemyndighet utgör enligt en specialregel inte allmänna handlingar. Sådanahandlingar kan beskrivas som en "mellanprodukt" eUer med andra ordsom handlingar vilka befinner sig på ett tidigare framställningsstadium än denslutliga produkten. Specialregeln omfattar bl. a. utkast och korrektur somdelas för synpunkter och har ansetts tillämplig också när delningsexemplarenkommer tillbaka med påtecknade synpunkter. Regeln är tillämplig på korrektursom under hand tillställs lagrådet i avvaktan på den officiellalagrådsremissen. Det nu nämnda undantaget omfattar emellertid inte utkasteller koncept eller andra därmed jämställda handUngar som har blivitexpedierade. Har en sådan handling expedierats, blir den därmed allmän handlinghos den myndighet som upprättat den och också allmän handling hos annanmyndighet till vilken den kommer in. Överlämnas ett utkast eller koncept e. d.i rent informationssyfte till exempelvis pressen, får en expediering anses haägt rum. Om ett utkast eller koncept eller någon annan därmedjämställd handling inte har expedierats, blir handlingen allmän handling förstom den tas om hand för arkivering. Om ett departement överlämnar enhandling för teknisk bearbetning -t. ex. utskrift, kopiering eller tryckning-till någon annan myndighet eller till en enskild, kan handlingen i allmänhetinte genom denna åtgärd anses ha blivit expedierad. Frågan huruvida handlingenändå är allmän handling får bedömas enligt de regler som har behandlats i detföregående. När den färdigställda produkten levereras till departementet, skallden enligt en särskild bestämmelse inte anses som inkommen till myndigheten.Handlingen kan ändå, enligt reglerna i det föregående, av andra skäl vara attbetrakta som allmän handling. Som teknisk bearbetning bör man kunna räkna ocksåen översättning till eller från främmande språk. KU1983/84:30 287 Beträffande en viss typ avminnesanteckningar som inte har expedierats finns en speciell undantagsregel.De minnesanteckningar som omfattas av denna är promemorior och andraanteckningar eller upptagningar som har kommit till bara för ett ärendesföredragning eller beredning. Sådana minnesanteckningar blir inte allmänhandling då de enligt reglerna i det föregående är att ansesom upprättade utan först om de tas om hand för arkivering. Till den delminnesanteckningar av denna typ tillför ärendet någon sakuppgift, inhämtatexempelvis per telefon, är emellertid specialregeln inte tillämplig. I dendelen är minnesanteckningarna allmän handling när detta följer av reglerna idet föregående om när en handling skall anses upprättad. Ovanstående undantagsregel om minnesanteckningar är intetillämplig på telefonlistor eller promemorior eller liknande dokument som rörvad man skall komma ihåg vid behandlingen av vissa ärenden eller vidhanteringen av vissa handlingar eller som ger andra upplysningar somunderiättar tjänstemännens arbete eller annars är av intresse för dem. Sådanahandlingar saknar nämligen den anknytning fill ett visst ärende som är enförsta förutsättning för undantagsregelns tillämpning. De blir därför allmännahandlingar när de är färdigställda. 3.3 Komplikationer som hänger samman medregeringskansliets organisation och arbetssätt En kompUkation utgör detförhållandet att kommittéer och särskilda utredare som avses ikommittéförordningen (1976:119) i vissa sammanhang anses ingå iregeringskansUet men i andra sammanhang betraktas som helt friståendemyndigheter. Avgörandet av frågan om en handling i ärallmän handling eller ej försvåras vidare av att är enorganisation som i vissa sammanhang måste betraktas som en enhet, vilken haratt betjäna den gemensamma myndigheten regeringen, men i andra sammanhang äratt se som en konstellation av självständiga myndigheter, främst departementenoch statsrådsberedningen men också personalpolitiskadelegation, departementens organisationsavdelning i fall där organisationsavdelningenbeslutar på egna och inte på budgetdepartementets vägnar samt statsråd ochtjänstemän när de med stöd av olika författningar eller beslut fungerar somenmansmyndigheter. Viss oklarhet råder också om hur man skall se på vissaspeciella organ som kan vara involverade i arbetet inom . I dessa sammanhang blir det ofta fråga om att tillämpa enspecialbestämmelse om utväxlande av handlingar inom en myndighetsorganisation"(TF 2:8). Om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller enliknande KU 1983/84:30 288 myndighetsorganisafionhar överlämnat en handUng till ett annat organ inom samma organisation ellerframställt en handUng för att överlämna den, skall handlingen enligt dennabestämmelse inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i andra fall ändå organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. 3.3.1 Kommittéeroch särskilda utredare m.fl. Kommittéer och särskilda utredare som avses ikommittéförordningen (1976:119) är när det gäller fillämpningen avbestämmelserna om allmänna handlingar att betrakta som helt friståendemyndigheter utan anknytning till regeringen eller något departement. Enhandling som kommer från eller expedieras till någon kommitté eller utredareutgör därför normalt allmän handling hos vederbörande departement. Undantagenunder 3.2 - främst 3.2.4 och 3.2.5 - kan dock i vissa fall vara tillämpliga. Sammasjälvständiga ställning i förhållande till regering och departement när detgäller tillämpningen av bestämmelserna om allmänna handlingar intar exempelvisde arbetsmarknadsråd och arbetsmiljöattachéer som är knutna fill vissautlandsmyndigheter [jfr förordningen (1977:575) med instrukfion förarbetsmarknadsråd och förordningen (1980:616) med instruktion förarbetsmiljöattaché]. 3.3.2 Regeringskanslietsbefattning med regeringsärenden I alla frågor som handläggs av regeringen skallregeringskansliet betraktas som en enhet och inte som en samling självständigamyndigheter. Detta får konsekvenser för handUngar som utväxlas mellandepartementeten i sådana frågor. Närett departement i frågor av detta slag gör kopior av en handling som kommit intill departementet utifrån och sedan för kännedom eller åtgärd skickar kopiornafill andra departement eller till namngivna tjänstemän där, får kopiorna intekaraktären av handlingar som har kommit in till det andra departementet (ochdärför skall registreras där). Detta förhållande utesluter emellertid inte attkopiorna har karaktären av allmänna handlingar. Härom hänvisas till i detföljande. Det mest typiska exemplet på den nu behandlade företeelsen utgör dekopior av skrivelser från utlandsmyndigheter som oftasänder fill tjänstemän i andra departement. Bestämmelsenom utväxlande av handlingar inom en myndighetsorganisation ger också till resultatatt en skriftväxling i ett regeringsärende mellan två departement eller mellanett departement och personalpoUtiska delegation inte somsådan ger upphov fill någon allmän handling. Handlingarna kan emeUerfid på ettsenare stadium få karaktären av allm.änna handlingar. Avgörande är härvid närhandlingen bUr att betrakta som upprättad enligt de regler som behandlatstidigare. minab/gotab 78843 1984 KU1983/84:30 289 handlingar som utväxlats-synpunkter, minnesanteckningar,utkast-spelar härvid en roll. Bestämmelsen om utväxlande av handlingar inom enmyndighetsorganisation medför inte att en handling, som i ett regeringsärendehar kommit in utifrån till ett departement och sedan av detta departement ioriginal eller kopia överlämnas eller lånas ut till ett annat departement,skulle upphöra att vara allmän handUng därför att den eventuellt inte längrefinns i det förstnämnda departementet och inte är att anse som inkommen i detandra departementet. Har en handling i ett regeringsärende väl en gång fåttkaraktären av allmän handUng därför att den utifrån kommit in till någotdepartement, behåller den - liksom eventuella kopior - karaktären av allmän handlingvar den än befinner sig i . Beträffande registreringen ochhanteringen i övrigt av sådana till ett regeringsärende hörande handlingar somi original eller kopia fillfälligt eller definitivt lämnas från ett departementtill ett annat hänvisas till avsnitt 4.4.4 i denna promemoria. 3.3.3 befattning meddepartementsärenden och liknande ärenden I frågor där beslut har fattatseller kan komma att fattas av ett departement, ett statsråd eller endepartementstjänsteman på egna vägnar är läget ett annat. I sådana frågor utgördepartementet, statsrådet eUer tjänstemannen en myndighet för sig. De nämndaorganen uppträder med andra ord som självständiga i förhållande till övrigaorgan inom regeringskansUet. Om en handling i ett sådant faU i original elleri form av kopia sänds mellan två departement eller meUan ett departement ochregeringskansliets personalpolitiska delegation, blir handlingen normalt allmänbåde hos avsändaren och hos mottagaren. Hos avsändaren är den nämUgen attbetrakta som upprättad (expedierad) och hos mottagaren som inkommen utifrån.Undantagen under 3.2 - främst 3.2.4 - kan dock i vissa fall vara tillämpliga. Inom tillsättsinte sällan under hand arbetsgrupper som har att utreda och framlägga förslag inågon fråga i vilken beslut kan komma att fattas av regeringen. En sådanarbetsgrupp består ibland bara av tjänstemän från det departement till varsverksamhetsområde frågan främst hör. Ofta ingår emellertid i arbetsgruppenockså företrädare för andra departement och stundom också företrädare för eneller flera utomstående myndigheter eller andra intressenter. I samtliga fall måste det av arbetsgruppen bedrivnaarbetet betraktas som ett internt arbete inom . Arbetsgruppenutgör inget självständigt organ i utan bör, när det gällerfrågan om en 19 1983/84. KU1983/84:30 290 skriftväxUng ger upphov till en allmän handling, heltjämställas med en departementstjänsteman som i tjänsten fått uppdraget attutreda och framlägga förslag i den aktuella frågan. Utkast och koncept somskickas mellan medlemmarna i arbetsgruppen utgör inte allmänna handlingar pågrund av undantaget under 3.2.4 i det föregående. Slutprodukten, arbetsgruppensförslag, blir allmän handling när den är färdigställd.