bet · G701FiU10 · 1983-12-31 00:00:00 — I en inom revisorerskansli utarbetad rapport /82:4 rörande intäkts- och kostnadsutvecklingenvid domänverket har även tagits upp frågan om revisorernas insyn iaffärsverkskoncernerna. () har anmodats yttra sig över dettaavsnitt i rapporten. Enligt RRVs mening berör frågeställningen samtligaaffärsverk och inte enbart domänverket, som har en relativt väl utveckladkoncernstyrning och som visat en öppen attityd till insynsfrågor. har affärsverken med statsmakternasgodkännande i ökad utsträckning valt att bedriva såväl nya som tidigareverksamheter i bolagsform. Samtliga affärsverk förvaltar åt staten aktier iaktiebolag. Trots att dessa bolag formellt sett inte är dotterbolag tillaffärsverken (endast svenskt aktiebolag kan vara moderbolag), fungerar de ipraktiken som sådana. F. n. finns mer än 150 sådana dotterbolag ochdotterdotterbolag hos affärsverken. Dessa bolag är, med ett fåtal undantag,undandragna RRVs och revisorers granskning. Problemen i anledning av dotterbolagsbildningar ärbetydande. De regelsystem som gäller för affärsverken i deras egenskap avstatliga myndigheter är av annan natur än de som gäller för aktiebolag.Verksamhetsformen är därför avgörande för de villkor på vilka verksamheten kanbedrivas. Den offentliga insynen i bolagen är liten, och det styrsystem somutformats för affärsverken är inte tillämpligt. och regeringensmöjligheter att följa och påverka dessa bolags verksamhet är avsevärt mindre ännär det gäller affärsverken. Detta gäller i synnerhet vid s. k. underkoncernbildningar,där ett s. k. paraplybolag fungerar som holdingbolag för en gruppdotterföretag. Tjänstemän i affärsverket kan ha befattningar av olikaslag i dotterbolagen. Genom att skilda regelsystem är tillämpliga kan ett vissthandlande från någon tjänstemans sida komma att bedömas väsentligen olika,beroende på om han har handlat i egenskap av tjänsteman i affärsverket eller iegenskap av anställd i dotterbolaget. Restriktioner som regering och riksdaghar lagt på affärsverket kan kringgås, om det istället FiU1983/84:10 14 formellt är dotterbolaget som svarar för transaktionerna).gBlodiolj.,H' . När det gäller den kommunala verksamheten harliknandeifrågbr behandlats av kommunalföretagskommittén, som i sitt betänkandeKommunalföretaget (SOU 1982:13) lagt fram förslag i syfte att göra denkommunala verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform mera förenlig med de kravkommunallagen ställer. RRV vill i detta sammanhang peka på att frågan omrevisionens insyn i affärsverkens dotterbolag är en del av en mer vidsträcktproblematik, nämligen den som rör revision av sådan av staten bedrivenverksamhet överhuvudtaget som inte sker i myndighetsform. Enligt RRVs meningkan det sålunda behöva övervägas vilken ställning förvaltningsrevisionen bör hatill statliga bolag som är myndighetsutövande, t. ex. AB ochSvensk , eller som i monopolställning utövar viktigasamhällsfunktioner, t. ex. Apoteksbolaget. Detsamma gäller vissa verksamhetersom bedrivs i form av stiftelser eller fonder. Frågorna får för RRVs delförstärkt aktualitet i samband med att verkets förvaltningsrevision förskjutitsi riktning mot s. k. systemgranskande revision. Av staten bedrivna verksamheterutanför myndighetsformen utgör ofta delar av de system som granskas. RRV kommer i detta yttrande att i huvudsak beröra deproblem på redovisnings- och revisionsområdet som blandningen av olikaverksamhetsformer inom affärsverksområdet medför. Aktiebolagslagens regler för revision Varje aktiebolag är skyldigt attanlita en revisor. Revisor väljs av bolagsstämma för den tid som anges ibolagsordningen. I vissa fall skall enligt 10 kap. 3 § aktiebolagslagen minsten av bolagsstämman utsedd revisor vara auktoriserad. Någon maximifid förrevisors uppdrag finns inte. I bolagsordningen kan bestämmas att en ellerflera revisorer, dock inte alla, skall tillsättas av annan än bolagsstämman, t.ex. staten. Revisor som enligt bestämmelse i bolagsordningen utses av annan änbolagsstämman har samma ansvar som en av bolagsstämman utsedd revisor. Enligtaktiebolagslagen bör till revisor i dotterbolag, om det kan ske, utses minst enav moderbolagets revisorer. Bestämmelsens syfte är att ge moderbolagetskontrollorgan kännedom om dotterbolagens förhållanden, vilket är av storbetydelse för möjligheten att bedöma moderbolagets och koncernens ställning,resultat och förhållanden i övrigt. Anledningen till att bestämmelsen integjordes ovillkorlig var enligt uttalande i prop. 1975:103 att praktiskasvårigheter kan uppkomma för moderbolagets revisorer att fullgörarevisionsuppdrag i alla dotterföretagen. Dessutom kan utländsk lagstiftning läggahinder i vägen, om det är fråga om ett dotterföretag i utlandet. Enligtaktiebolagslagen kan en tjänsteman i moderbolaget, t. ex. internre- FiU1983/84:10 15 visor, inte vara revisor i dotterbolag. Om bolaget i sintjänst har anställda med uppgift att utesliitandelellerrhuvudsakligen handhabolagets interna revision, får den externa revisorn dock vid revisionen anlitasådana anställda i den utsträckning det är förenligt med god revisionssed.Affärsverkens internrevisioner utnyttjas f. n. i endast några få fall vidrevisionen av dotterbolagen. RRVs förvaltningsrevision av affärsverken Mot bakgrund av de erfarenheter somdå vunnits övervägde RRV 1981 den fortsatta inriktningen avförvaltningsrevisionen av affärsverken. Härvid konstaterades att RRVs ställningsom regeringens revisionsorgan för den statliga förvaltningen innebär attinriktningen av revisionen i princip bestäms av det behov av insyn i ochkontroll av affärsverkens verksamhet som föreligger på statsmaktsnivå.Förvaltningsrevisionen borde därför i fortsättningen främst inriktas på attgranska hur affärsverken uppfyller sina mera renodlade myndighetsfunktioner ochhur de redovisar sitt handlande mot bakgrund av de mål som gäller förverksamheten. Granskningen borde få sin tyngdpunkt i de delar av affärsverkensverksamhet som har starka inslag av övergripande samhällsmål, särskilt omverksamheten har ett betydande inslag av monopol. Mot denna bakgrund prövar RRV den närmare inriktningen avrevisionen och vilka konkreta områden som skall granskas inom ramen för sinårliga verksamhetsplanering. RRV har f. n. formella möjligheter att infordra uppgifterfrån dotterbolag endast när det gäller och domänverketskoncernbildningar. Detta är möjligt genom att en s. k. insynsklausul fogatstill bolagsordningen i resp. paraplybolag. Den klausul som finns införd ibolagsordningen har följande lydelse; "Styrelsen och verkställande direktören skall påbegäran lämna de upplysningar och handlingar samt ge detbiträde finner erforderligt för sin revision av ( )-verket." RRVs redovisningsrevision av affärsverken svarar RRVenligt sin instruktion för revisionen av affärsverkens redovisning ochbokslutshandlingar. RRV skall för varje reviderat affärsverk avgerevisionsberättelse till regeringen. Revisionsberättelsen skall även återges iden tryckta årsredovisning som affärsverket publicerar. Revisionen utförsenligt av RRV föreskrivna riktlinjer och bedrivs dels med egen personal, delsmed biträde av auktoriserade revisionsbyråer. Den revision som utförs är avmotsvarande karaktär som den som sker i större aktiebolag. Ett nära samarbetehar etablerats med flertalet internrevisionsenheter vid affärsverken och dessadeltar i betydande ut- FiU1983/84:10 16 sträckning även i det externa granskningsarbetet.Affärsverkens,dotterbolag omfattas inte av detta revisionsuppdrag utan endastsjälva affärsverket. Även om RRVs revision inte omfattar dotterbolagen, måsteRRV i många fall granska koncerntransaktioner för att få underlag för ettomdöme om affärsverkets bokslutshandlingar. Detta kan ske dels genom åberopandeav den förut nämnda insynsklausul som finns inskriven i bolagsordningen förnågra av dotterbolagen, dels genom att Föreningen () regler om dotterbolagsrevisors rapporteringsskyldighet tillmoderbolagsrevisor tillämpas. Behovet av koncernredovisning och koncernrevision F. n. finns inget formellt krav påatt affärsverken skall avge koncernredovisning. I praktiken opererar och ledsofta verket och dotterbolagen som en koncern. I detta sammanhang kan nämnas attdomänverket och förenade fabriksverken avlämnar koncernredovisning iden tryckta årsredovisningen. I de fall affärsverket och dotterbolagens verksamheter hardirekta samband och tillika ett faktiskt koncernförhållande föreligger,framstår det revisionella sambandet som särskilt angeläget. Detta gäller både ifråga orn redovisningsrevisionen och ifråga om förvaltningsrevisionen. För redovisningsrevisionens del gäller det en årliggranskning av koncernredovisning, koncerntransaktioner och andramellanhavanden i syfte att fastställa att koncerntransaktionerna är behöriga,att redovisnings- och värderingsprinciper är enhetliga samt attkoncernredovisningen är uppgjord enligt god redovisningssed och korrekt utvisarkoncernens resultat och ställning. Detta gör att behov föreligger av att kunnabedriva revision som inbegriper hela koncernen (affärsverk och dotterbolag). Från förvaltningsrevisionen synpunkt aktualiseraröverförandet av verksamhet, som har bedrivits inom ett affärsverk,till direkt eller indirekt ägda bolag en mera vidsträckt problematik. Detgäller särskilt när uppgifter som är av central betydelse för affärsverketssamlade verksamhet förläggs till bolag. Om inte förvaltningsrevisionen i sådanafall har möjlighet att granska den verksamhet som bedrivs även av bolagen, blirdet knappast möjligt att bedöma hur affärsverket eller"affärsverkskoncernen" fullgör sina huvuduppgifter. I den remitterade rapportenföreslås att både revisorer och RRV i sin förvaltningsrevision skallfå möjlighet att granska även den verksamhet som affärsverken bedriver iaktiebolagsform. RRV tillstyrker mot bakgrund av vad som ovan anförts dettaförslag. RRV vill framhålla att behovet av koncernrevisionelltsamband är minst lika stort när FiU1983/84:10 17 det gäller redovisnirigsrévisionénPFöfredovisningsrevisionens del krävs nämligen årliga uttalanden'om' 'affärsverkensbokslut, vilket förutsätter möjligheter tijl löpande granskning avtransaktioner mellan affärsverk och dotterbolag och insyn i dotterbolagensredovisning. För RRVs förvaltningsrevision skulle i och för sig ettkonsekvent införande av den tidigare nämnda s. k. insynsklausulen ibolagsordningen för samtliga affärsverks holdingbolag och större dotterbolagutgöra en framkomlig väg att skapa ett revisionellt samband. Det förtjänar dockatt prövas om inte RRV skulle kunna ges en generell rätt att i sinförvaltningsrevision granska affärsverkens dotterbolag med stöd av en liknandelagregel som den som föreslås för revisorer. Genom att föreskriftenanges i lag undanröjs eventuell tveksamhet i förhållande till aktiebolagslagen.Den tekniskt besvärligare ändringen av ett flertal olika bolagsordningar kan dåundvikas. För redovisningsrevisionens del bör enligt RRVs meningaktiebolagslagens regler om en enhetlig koncernrevision få motsvarandegenomslag i fråga om affärsverken och deras koncerner. Föreskrifter bör därförutfärdas för resp. affärsverk att val av auktoriserad revisor ellerauktoriserat revisionsbolag i dotterbolagen skall ske i samråd med RRV, i defall där rörelsedrivande dotterbolag svarar för en väsentlig del avaffärsverkskoncernens verksamhet. RRV bör även få möjlighet att utse en medrevisor.På så sätt kan det koncernrevisionella sambandet garanteras även i de fall dåman av praktiska skäl vill bibehålla tidigare revisor i dotterbolaget. av denna innebörd torde kunna ställas direkt till affärsverket i defall det är tjänstemän i affärsverket som företräder statens aktieinnehav påbolagsstämman. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektörensställföreträdare, avdelningschefen i närvaro av avdelningschefenWahlgren, tf avdelningschefen , revisionsdirektören ,föredragande, och avdelningsdirektören . f -j:.>,<