bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — KU 1983/84:30 405 Fråganom avgränsning av kontinentalsockeln och fiskezonerna mellan ochDanmark - några kompletterande upplysningar En allmän redogörelse för de svensk-danskaförhandlingarna om avgränsning av kontinentalsockeln och fiskezonerna mellanSverige och lämnas i promemoria . Ianslutning härtiU har från begärts vissakompletterande upplysningar, vilka ges i denna promemoria. 1.En första fråga som ställts är varför det tog så innan det avstatsminister undertecknade originalbrevet av den 22 juU 1983 nåddestatsminister kansU och vilka rutiner som normalt tillämpas vidöverlämnande av brev av detta slag. StatsministerPalme befann sig på , då han fastställde texten tiU detbrev som skulle avsändas till den danske statsministern. Brevet skrevs ut iStockholm på statsminister brevpapper och skickades med posten till Fåröför undertecknande. Eftersom det rörde sig om en brådskande hänvändelse, sändesemellertid texten också omgående i krypterad form från utrikesdepartementettill ambassaden i . överlämnade Sverigesambassadör i texten till den danske statsministernsutrikespolitiske rådgivare . (Statsminister befannsig vid den aktuella tidpunkten själv på resa på .) Originalbrevetmed statsminister underskrift återkom till den 1augusti 1983 och skickades med särskild kurir till den 3 augusti1983. överlämnades brevet till statsminister kansU.Eftersom texten till den svenska hänvändelsen överlämnats ,sågs överlämnandet av originalbrevet på svensk sida närmast som en formalitet. Någrafasta former för befordran av meddelanden från statsminis-. ter tillandra länders regeringschefer torde inte finnas. I vissa fall överbringassådana meddelanden enbart i telegram eller på telex. I andra fall har budskapetformen av ett brev som överbringas genom till den svenska beskickningen på platsen och som sedan avbeskickningen överlämnas tUl adressaten. EmeUanåt anlitas också en särskildbudbärare som personligen överbringar meddelandet till adressaten. KU 1983/84:30 406 Under hänvisning till att man på dansk sida intebesvarade statsminister brev förrän det undertecknade originalbrevet överlämnats härför det andra frågan ställts om det är brukligt i liknandefall att vänta med svaret tills originalbrevet anlänt eller om det är normalt att agera redan på grundval av ett tidigare mottaget telexmeddelande. Detär troligen svårt att tala om någon fast internationell praxis i dettasammanhang. Det är emellertid tämUgen vanligt att brådskande meddelandenmellan regeringar eller regeringschefer befordras genom telex eller telegraf,och när som i detta fall meddelandet slutligen överlämnas av den avsändandestatens ambassadör på platsen, måste mottagaren kunna utgå från atttelexmeddelandet eller telegrammet är autentiskt och korrekt återgivet. Vidarerörde det sig i detta fall om ett brådskande meddelande, eftersom de planeradedanska borrningarna var nära förestående. Allt detta talar för att man på dansksida mycket väl hade kunnat agera på grundval av det av ambassadör överlämnadetelexmeddelandet. Entredje fråga är på vilket sätt fick del av den danska utlysningen av en "koncessionsrunda" och vilka åtgärdersom vidtogs med anledning härav. Den danska koncessionsutlysningen publicera des i "Statsfidende" den 8 juU 1983 och uppmärksammades därmed av ambassaden i . Det danska tillkännagivandet insändes dels med en skrivelse av den 11 juU 1983 från ambassaden till (bil. 1)*, dels med ett handbrev av den 12 juU 1983 från ambassadör fill rättschef (bil. 2)*. I handbrevet pekade ambassadör på vissa avsnitt av det danska tiUkännagivandet, varav det framgick att de delar av kontinentalsockeln som utbjöds fill koncession också omfattade omtvistade områden. Ambassadensskrivelse av ankom tiU arkiv den 15 juU1983 och delgavs av departementets handelsavdelning - förutommed en tjänsteman inom avdelningen - med ett antal mottagare utanfördepartementet. Ambassadör handbrev, som inkom tUl utrikesdepartementetsarkiv den 18 juU 1983, delgavs av departementetsrättsavdelning med - fömtom vissa tjänstemän på rättsavdelningen - bl. a.utrikesministern, t. f. chefen för poUtiska avdelningen, chefen för förstaenheten på politiska avdelningen och departementets folkrättssakkunnige. Svenskainvändningar mot att det danska tillkännagivandet inbegrep omtvistadesockelområden framfördes under de svenskdanskaöverläggningarna . Det första tillfälle då frågan togs uppfrån svensk sida var vid ett möte i . * Ej med här. KU 1983/84:30 407 På begäran får jag härmed ange bakgrunden tilltiUkomsten av två artiklar i 6 och och isamband därmed redovisa vilka allmänna handhngar som kommit till användning vidförfattandet av nämnda artiklar. Tämligensnart efter mitt tillträde som chef för kunde jagkonstatera att hemUgstämpat material gång efter annan kom till offentligkännedom genom massmedia. Detta innebär att tjänstemän i departementetåsidosatt sin skyldighet att iaktta sekretess i fråga om hemligstämpandeuppgifter. Det bör i sammanhanget erinras om att departementets personal isamband med sin anstäUning informerats om innehållet i sekretessbestämmelsernasamt avgivit en försäkran om att sådan information erhållits. Åsidosättandeav tystnadsplikten medför allvarliga olägenheter. Den som har viktiga uppgifteratt lämna som bör komma till departementets kännedom kan avstå från att lämnasin information av fmktan för att uppgifterna sedan de mottagits av UD trotssekretessbeläggning blir offentliga. Vidarein-formationen inom departementetblir sämre av oro för att uppgifter skaU spridas utanför UD. Detta leder tillatt tjänstemän som för sitt arbete behöver ha tilllgång till vissa uppgifterriskerar att inte bli tillräckligt informerade. Över huvud taget försämrasdokumentationen till förfång både för löpande arbete och för tillgodoseende avframtida behov. Jaghar i olika sammanhang för UD;s personal understrukit vikten av atttystnadsplikten respekteras. Jag har pekat på den skada som kan uppstå medavseende på förbindelser med främmande makter samt risken för attdepartementet inte får tillgång till betydelsefull information. Jag har somchef för departementet ansett det höra till mina uppgifter att värna omutrikesförvaltningens trovärdighet och ställning. Föratt ge exempel på offentliggörande av hemliga handlingar i strid medsekretessbestämmelserna viU jag nämna följande. publicerades i ett avden tyske förbundsdagsledamoten skrivet brev till statsministern.Brevet hade från statsrådsberedningen översänts till UD. innehöllSvenska uppgifter som sades härröra ur en inom UD upprättad PM omnordisk kärnvapenfri zon. Uppgifterna var delvis korrekta men av författaren ivissa avseenden feltolkade vilket ledde till tydlig irritation i . Iseptember redovisade vad oUka länder haft för inställningtill en kärnvapenfri korridor genom . KU1983/84:30 408 hade uttryckligen utfäst sig att inte offentliggöra deenskilda ländernas svar. fastställde regeringen de ståndpunkter somSverige skulle inta i gränstvisten med . Dagen efter regeringssammanträdetgodkände utrikesnämnden regeringens förslag till förhandlingsuppläggning. Tvådagar senare, dvs. före det att förhandlingar med skulleåterupptas, publicerades den svenska förhandlingsståndpunkten i . Mot bakgrunden av upprepade offentliggöranden avsekretessbelagda uppgifter beslöt jag att hos juridisk expertisefterhöra om möjlighet fanns att på rättslig väg inskrida mot vad somförekommit. Till ledning för min bedömning upprätttades av "PM angående utrikessekretessen m. (underbilaga 1)' och inom UD:srättsavdelning en PM med titeln (underbilaga 2). Vid sin behandling av den föreliggande frågan harförfattarna till de två promemoriorna visserligen valt att utforma sinframställning något olika men deras resonemang ledde likväl till sammaresultat, nämligen att åtal för otillåtet offentliggörande finge ansesuteslutet. Visserligen hade utrikessekretessen åsidosatts men den som varansvarig härför kunde å andra sidan stödja sig på tryckfrihetsförordningensvidsträckta meddelarfrihet. Det står envar fritt att, i alla de fall då inteannat är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen, meddela uppgifter ochunderrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift.Ett villkor är att meddelaren lämnar uppgifterna i detta syfte till någon i enviss i TF bestämd krets av mottagare, t. ex. en utgivare, en redaktion eller enförfattare till en tidningsartikel. Att det i föreliggande fall var fråga omatt de hemliga handlingarna lämnats ut för offentliggörande i tryckt skrift lärinte kunna bestridas. Det är ju genom pubUceringen som det upptäckts atthemligt material lämnats ut. Vid min allmänna bedömning av vilka möjligheter som stårtill buds för att förhindra fortsatt åsidosättande av utrikessekretessen harjag kommit till följande resultat. Tryckfrihetsförordningen ger på goda gmnder ett starktskydd för den som lämnar ut handlingar eller uppgifter när syftet medutlämnandet är offentliggörande i tryckt skrift. Att försöka på ena ellerandra sättet inskrida i det enskilda fallet om det så endast gällde attfastställa vem som är ansvarig för utlämnandet och under vilka omständigheterdetta skett förefaller mig strida mot tryckfrihetsförordningens anda ochbokstav om det inte är fråga om så allvarliga handlingar som lagstiftarenexempUfierat med högförräderi och dylikt. Sedan jag sålunda kunnat konstatera att allmännauppmaningar till departementets personal att iaktta tystnadsplikten inte givitåsyftat resultat och sedan det klargjorts att förutsättningar saknats för någonform av rättslig ' Se bUaga B 19. Se bilaga B 20. KU 1983/84:30 409 sanktionbeslöt jag att genom en aritkel i dagspressen fästa uppmärksamheten vid detproblem som alldeles obestridligt föreligger. För att ge önskad konkretion åtmin framställning valde jag att presentera två exempel. Det ena varoffentliggörandet av svaren på korridorinitiativet och det andraoffentliggörandet av förhandlingsståndpunkten i gränstvisten med Danmark.Överensstämmelsen mellan UD:s handlingar och artiklarna föreföU mig i och försig övertygande men för att om möjligt undvika att en diskussion skulle uppståom huruvida det verkligen var UD:s material som låg till grund för artiklarna,beslöt jag att be professor som är expert på språkvetenskapligdatabehandUng att göra en jämförelse mellan UD:s material och artiklarna.Professor granskning ledde till slutsatsen att artikelförfattaren medstörsta sannolikhet haft tillgång till UD:s hemligstämpade material. Urvaletav material som lades till grund för jämförelsen mellan UD:s material ochartiklarna skedde med utgångspunkt från att endast sådant material skulleanvändas vars offentliggörande skulle kunna ske utan att förbindelsermed annan stat skulle kunna skadas. Dåjag i departementet påtalat det allvarliga i att hemligt material blivitpubUcerat har emellanåt framkastats den tanken att det inte skulle varaUD-personal som röjde sekretessen utan att detta i stället skulle kunna ske avledamöter i utrikesutskottet eller utrikesnämnden till vilka hemliga handlingari stor utsträckning sänds ut. Av detta skäl valde jag att jämföra artikeln omden svenska instäUningen i gränskonflikten med dels inom UD upprättadehandlingar och dels de muntliga redogörelser som enligt utrikesnämndensprotokoll lämnats nämndens ledamöter av mig sj.älv och departementetsrättschef. Jämförelsengav vid handen att artikeln innehöU ett stort antal uppgifter i fråga omdetaljer som inte redovisats vid den muntliga föredragningen i utrikesnämnden.Därmed kunde tanken avskrivas att mer restriktivit pröva utsändningen avmaterial tiU utrikesnämndens ledamöter. ProfessorAllén och jag diskuterade på vilket sätt vårt arbete skulle redovisas ipressen. I första hand hade vi att ta stäUning till om jag ensam skulle skrivaen artikel, om vi skulle gemensamt skriva en eller om vi skulle skriva varsin artikel.Vårt beslut blev att professor i en egen artikel skulle redovisa denspråkliga överensstämmelsen mellan UD:s hemliga handlingar och artiklarna medanjag i en annan artikel skuUe göra en allmän kommentar. Vadså gäller frågan om ersättning för sin del i arbetet har professor inteframställt sådana anspråk. Jag utgår från att han fått honorar för sin £utikeli . För att undvika onödiga kostnader har mina och professorAlléns sammanträden skett vid tillfällen då professor varit i Stockholmför att delta i sammanträden. Själva datakörningen förjämförelse av texter kan eventuellt komma debiteras särskilt. KU 1983/84:30 410 De handlingar som jag och professor använtför våra artiklar utgörs av: "Svaren på den svenskakorridorsonderingen", en sammanställning från utrikesdepartementetspolitiska avdelning. Sammanfattning av läget i de svensk-danskagränsförhandlingarna. Utrikesministerns och rättschefens föredragningarvid utrikesnämndens sammanträde . KU1983/84:30 411 PM angående utrikessekretessen tn. Bestämmelserna i sekretesslagen(SekrL) avser förbud mot att röja hemliga uppgifter, vare sig det skermuntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eUer det sker på annatsätt, t. ex. genom meddelande i ett brev (1 kap. 1 § andra stycket SekrL). Förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagda uppgiftergäller för den myndighet där uppgifterna är sekretessbelagda. Förbudet gällerockså för personer som på grund av anställning eller uppdrag hos myndighetenhar fått kännedom om uppgifterna (1 kap. 6 § SekrL). Den som röjer uppgift som han är skyldig att hemlighållaeller utnyttjar sådan hemlig uppgift olovligen kan dömas för brott mottystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Begås gärningen avoaktsamhet är straffet böter. I ringa fall skall straffansvar inte utrkävas(jfr. 20 kap. 3 § ). Sekretess gäller bl. a. hosregeringen för uppgifter som angår förbindelser med en annan stateller i övrigt rör annan stat, om det inte står klart att uppgifterna kan röjasutan att detta stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sättskadar landet (2 kap. 1 § första stycket SekrL). Med förindelser avses inte bara uppgifter om deutrikespolitiska förbindelserna utan också handelsförbindelser, kulturellaförbindelser m. m. Det måste emellertid röra sig om förbindelser på nationellnivå (jfr. 1979/80:2, Del A, s. 130). Bestämmelsen är, som nämnts, också tillämplig påuppgifter i övrigt som röi annan stat. Här ställs inte några krav på att detskall röra sig om uppgifter med direkt anknytning till förbindelser.En annan sak är att utrymmet för sekretess för dylika uppgifter är starktbegränsat med hänsyn till det krav på skada för som är en förutsättningför sekretessen. Utrikessekretessen gäller med ett s. k. omväntskaderekvisit, dvs. presum-tionen är för sekretess. För att uppgifterna skallfå lämnas ut måste det stå klart att uppgifterna kan röjas utan att detta störSveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt kan skada landet. bör man notera att det skadebegrepp somförekommer i bestämmelsen enligt förarbeten (prop. 1979/80:2, Del A, s. 131)inte bör ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet förlandet för att skada skall anses föreligga. Att mindre, tillfälliga störningareller KU 1983/84:30 412 irritationerinom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgiften lämnas ut börsåledes inte leda till sekretess i alla situationer. Ävenom utrikessekretess gäller för uppgifter i en allmän handling kan det undervissa förutsättningar vara möjligt att lämna ut uppgifterna med stöd av den s.k. meddelarfriheten. Med meddelarfrihet avses de regler i tryckfrihetsförordningen(TF) som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämnanormalt sekretessbelagda uppgifter till något mediaföretag i syfte att fåuppgifterna publicerade. Detstår envar fritt att, i alla de fall då inte annat är föreskrivet i TF, meddelauppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande itryckt skrift. Ett villkor är att meddelaren lämnar uppgifterna i detta syftetill någon i en viss i TF bestämd krets av mottagare, t. ex. en utgivare, enredaktion eller en författare till en tidningsartikel (1 kap. 1 § tredjestycket TF). Harmeddelaren haft något annat syfte med uppgiftslämnandet än publicering gällerinte meddelarfriheten. Meddelaren kan alltså då straffas för brott mottystnadsplikt. Detfinns också andra situationer där meddelarfrihet inte gäller och ett röjande avhemliga uppgifter kan medföra straffansvar. Ett sådant fall är om någonuppsåtligen lämnar ut en hemlig allmän handling. Ett annat fall är om någonuppsåtligen åsidosätter de tystnadspUkter som tar över meddelarfriheten enligt16 kap. SekrL (jfr. 7 kap. 3 § första stycket 2 och 3 TF). Läggalltså märke till att ett uppsåtligt åsidosättande av en sekretessbestämmelsegenom att en hemlig allmän handling lämnas ut i princip alltid är straffbartäven om det sker i publiceringssyfte. Däremot är ett uppsåtligt åsidosättandeav en sekretessbestämmelse genom att uppgifter ur en hemlig allmän handlinglämnas ut muntligen straffbart bara i vissa fall, bl. a. i de falltystnadsplikten tar över meddelarfriheten enligt 16 kap. SekrL. Iförbigående kan nämnas att en ansvarig utgivare under vissa förutsättningarkan komma att dömas för otillåtet yttrande (7 kap. 4 § TF) eller otillåtetoffentUggörande (7 kap. 5 § TF). Möjligheterna att utkräva ansvar är emellertidmycket begränsade eftersom i princip endast den är gärningsman som ärunderkastad tystnadsplikt enligt lag eller enligt särskilt förordnande ellerförbehåU (jfr. 20 kap. 3 § ). Meddelarfrihetengäller, som nämnts, i princip även beträffande uppgifter som omfattas avutrikessekretessen. Bara i de fall då ett röjande av uppgifter kan antas sättarikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarUgt är meddelarfrihetenutesluten (16 kap. 1 § första stycket 3 SekrL). Detkan enligt förarbetena (prop. 1979/80:2, Del A, s. 368) endast i undantagsfallhävdas att brott mot utrikessekretessen verkligen medför fara för riketssäkerhet. Vid tillämpningen av det andra skaderekvisitet - annars skada landetallvarligt - får den allmänna gmndsatsen att presumtionen är för meddelarfrihetvara vägledande enligt den dåvarande departementschefen. Denna frihet upphördärför bara i de fäll då ett röjande kan medföra särskilt KU1983/84:30 413 Som exempel nämner föredraganden attdet uppstår risk för att landet hamnar i underläge vid en för landetsförhållanden betydelsefull förhandling eller risk för en åtaglig försämring avlandets relationer med en annan stat, med vilken landet i övrigt harbetydelsefulla förbindelser. Reglerna om undantag från meddelarfriheten har betydelseockså för det tryckfrihetsrättsliga anonymitetsskyddet. a. att en meddelare i princip har rätt att vara anonym (3 kap. 1 §TF). Det innebär t. ex, att den som är verksam inom ett tidningsföretag intefår röja det han fått veta om vem som är meddelare (3 kap. 3 § TF). Denna rätt att vara anonym gäller emellertid inte utanundantag.. Anonymitetsskyddet gäller t. ex. inte vid uppsåtligt utlämnande aven hemlig allmän handling eller ett uppsåtligt brott mot någon av detystnadsplikter som enligt 16 kap. SekrL tar över meddelarfriheten. Här är dockundantaget från anonymitetsskyddet begränsat så att t. ex. en journalist barafår svara på frågan om den som är tilltalad i ett brottmål eller skäligenmisstänkt under en förundersökning för brottet är den person som har lämnatmeddelandet (3 kap. 3 § första stycket 4 TF). Man bör också lägga märke till att myndigheter och andraallmänna organ i princip inte får efterforska vem som är meddelare. Vad somförbjuds är enligt förarbetena (prop. 1975/76:204 s. 145) att en myndighet medanledning av publicering i en tryckt skrift eller efter att ha fått kännedom omett meddelande som har lämnats för pubUcering försöker utröna vem som stårbakom som meddelare när denne inte framträder öppet. En myndighet får dock försöka utröna ursprunget tiU ettmeddelande i vissa fall, nämligen i den mån det behövs för åtal eller annatingripande som inte står i strid med TF. Härmed avses enligt dåvarandedepartementschefen i första hand de fall då brott kan beivras med stöd av 7kap. 3 § TF. I de fall där efterforskning får förekomma skall den i 3kap. 3 § TF angivna tystnadsplikten för journalister m.fl. iakttas (3 kap. 4 §TF). Huruvida ingripande mot en meddelare kan komma i fråga fårenligt föredraganden bedömas med ledning av innehållet i skriften och vad somär känt om det meddelande som kan ha lämnats för publicering i skriften. Hurman skall se på sådana situationer då materialet är otillräckligt för attbedöma om det finns grund för åtal eller annat ingripande är inte helt klart.Att det kan vara ovisst om meddelaren har haft det för strabbarhet erforderligauppsåtet, t. ex. vid en överträdelse av en kvalificerad tystnadsplikt (16 kap.SekrL), hindrar i vart fall inte att utredning görs om meddelarens identitet. Av doktrinen (, Tryckfrihet och annanyttrandefrihet, s. 53 f.) framgår att endast om uppgiftslämnaren har gjortnågot åtalbart kan efterforskning äga rum, t. ex. om utlämnandet av uppgifternainnebär sådant brott mot tystnadsplikten som är straffbart eller om man haranledning att tro att uppgifterna kommer från en hemlig handling som harlämnats ut. Somexempel nämns att om det inom en myndighet har förekommit en KU 1983/84:30 414 läcka,som ger anledning tiU misstanke om brott mot tystnadsplikt och som återspeglatsi en tidningsartikel, kan myndigheten göra efterforskningar och alltså brytaanonymiteten om myndigheten bedömer att läckan har medfört fara för riketssäkerhet. Skulle domstolen sedan finna att någon sådan fara inte har förekommitskall meddelaren frikännas. Något brott har då inte förekommit men ändå haranonymiteten brutits. Detta anser författaren vara en brist i systemet.Samtidigt pekar han på att myndigheten inte får starta efterforskning utan attha skäl för sin bedömning att det förelegat en sådan fara. Förefterforskning i strid med 3 kap. 4 § TF dömdes till böter eller fängelse ihögst eft år (3 kap. 5 § andra stycket TF). KU1983/84:30 415 Frågor rörande utlämning och offentliggörande av hemligahandlingar En viktig princip itryckfrihetsförordningen (TF) är att envar skall ha rätt att lämna en tidninguppgifter och underrättelser för offentliggörande i tidningen. Dennameddelarfrihet regleras i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och omfattar ävenuppgifter som annars är sekretessbelagda. Meddelarfriheten är emellertid inte untantagslös Av 7:3 TFframgår att ansvar kan inträda för den som genom att lämna ett meddelande tidning gör sig skyldig till 1. högförräderi,uppror, landsförräderi, landsvek, spioneri, grovt spioneri, grov obehörigbefattning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse eller stämplig tillsådant brott, 2. oriktigt utlämnandeav allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande avsådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, närgärningen är uppsåtlig, eller 3. uppsåtligtåsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Av punkt 2 framgår att det alltså utgör ett brott att tidning utlämna en sekretessbelagd handling, medan det i allmänhet ärstraffritt ätt lämna tidningen muntliga uppgifter ur samma handling. Av punkt 3 framgår att brott mot tystnadsplikt genomlämnande av sekretessbelagda uppgifter till pressen är straffbart bara isärskilt angivna fall. Såvitt gäller utrikessekretessen är enligt 16:1sekretesslagen meddelarfriheten utesluten endast i fall då röjande av uppgifterkan antas sälla rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.Hur detta skall tolkas framgår bl. a. av följande uttalande ur kommentaren tillsekretesslagen (Corell-Egerstedt-Heuman-Regner, Sekretesslagen, s. 98-99): "Beträffande tillämpningen av det skaderekvisit somanvänds i fråga om meddelarfriheten kan det enligt vad departementschefenuttalade (prop. s. 368) endast i undantagsfall hävdas att ett brott motutrikessekretessen verkligen medför fara för rikets säkerhet. Vid tillämpningenav det andra skaderekvisitet, "annars skada landet allvarligt", fården allmänna grundsatsen att presumtionen är för meddelarfrihet varavägledande.