bet · G701KU25 · 1983-12-31 00:00:00 — om förenkling av myndigheternas regler (prop. 1983/84:119jämte motioner) I detta betänkande behandlasproposition /84:119 jämte följdmotio-nerna 1983/84:2653 av iVärmdö (m), 1983/84:2654 av m.fl. (c) och 1983/84:2655 avMartin (). behandlas de under allmänna motionstiden väcktamotionerna 1983/84:469 av () och 1983/84:1352, yrkande 2, avGunilla m. fl. (c). I propositionen förordas en rad åtgärder för attmyndigheternas föreskrifter och övriga regler skall bli enklare och klarareoch för att regelbeståndet i samhället inte skall bli alltför omfattande. Bl.a. föreslås att myndigheterna inte skall använda termen anvisningar sombeteckning på bindande regler och att de även i övrigt skall undvika termen,eftersom den kan missförstås. Ett par av åtgärderna underställs prövning.Utskottet tillstyrker dessa åtgärder. Återstoden är åtgärder som regeringenaviserar att den själv avser vidta. De sistnämnda åtgärderna anser utskottetutgöra värdefulla inslag i det fortsatta förenklingsarbetet. I några av demotioner som behandlas i betänkandet har förordats åtgärder som i vissahänseenden går längre än propositionen. Motionerna har avstyrkts. Utskottet harhärvid hänvisat till bl. a. att det inte finns anledning att nu ta ställningtill behovet av andra åtgärder än de som beslutas av eller somaviseras i propositionen. Reservationer från m och c har lämnats till förmånför vissa av förslagen i motionerna. Utskottet har i ett avlämnat betänkande, KU1983/84:24, behandlat vissa frågor som har anknytning till de frågor sombehandlas i förevarande betänkande. 1 proposition 1983/84:119 harregeringen () föreslagit att dels anta ett förslag till ändring i lagen (1976:633) omkungörande av lagar och andra författningar, dels godkänna de riktlinjer för utmönstring av termenanvisningar som angetts i propositionen. Vidarebereds tillfälle att ta del av vad som anförts i propositio- 1 1983/84. KU1983/84:25 2 nen om åtgärder för att myndigheternas regler skall blienklare och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltföromfattande. Det i propositionen framlagda lagförslaget har följande lydelse: Lag omändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra Härigenom föreskrivs att 1 § lagen(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar skall ha nedanangivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslageri lydelse Författningar som har beslutats ay , regeringeneller kyrkomötet, eller av en myndighet under regeringen eller skallkungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2§. Medförfattning skall i denna lag Medförfattningar skal] i denna lag förståslag eller förordning eller an- förstås lagar, förordningar och andra nan föreskrift som avses i 8 kap. rö/Mreg/er som i 8 kap. regeringsfor- regeringsformen, men betecknas som föreskrifter. Denna lag träder i kraft . I propositionen framhålls attsådana regler som myndigheter under regeringen beslutar har ökat väsentligt iomfattning . Denna utveckling har enligt propositionen bl. a.samband med den allt vanligare tekniken med s. k. ramlagar, vilka oftaförutsätter att en utfyllnad sker genom regler som beslutas av regeringen ellerefter dess bemyndigande av förvaltningsmyndigheterna. I detta system finnsinbyggt en risk för en detaljreglering som kan vara svår att kontrollera förstatsmakterna. Problemen med detaljstyrningen blir särskilt märkbara närreglerna riktar sig till kommuner och landstingskommuner. Mängden av reglermedför vidare att regelbeståndet blir svåröverskådligt vilket kan leda till svårigheterbåde för allmänheten och för myndigheterna att få klarhet i vilka regler somgäller. Dessa förhållanden har medfört en växande kritik motsystemet. Kritiken mot regelgivningen har också avsett den terminologi somanvänds. Det har sålunda hävdats att såväl allmänheten som tillämpandemyndigheter kan ha svårt att veta om syftet med en regel är att den skall varabindande eller om den endast skall vara ett råd. Mot kritiken måste enligt propositionen ställas det faktumatt regelgivningen är ett viktigt medel för förändring och förnyelse avsamhället. Myndigheternas regler har stor betydelse på en rad områden. a. rättssäkerheten genom att de ökar förutsebarheten och underlättarbåde enskildas och myndigheters ställningstaganden i olika frågor. KU1983/84:25 3 Värdet av den regelgivning ochinformation som myndigheter iinder regeringen svarar för kan emellertid enligtpropositionen inte undanskymma att denna verksamhet med tiden har medförtproblem. Dessa är enligt propositionen huvudsakligen av kvalitativ art men harblivit kännbarare i takt med att antalet regler har ökat. I proposifionen förordas flera olika åtgärder för attmyndigheters föreskrifter och övriga regler inte skall bli alltföromfattande.. I ett par hänseenden krävs härvid beslut av . Det gällerdels en ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar (den s. k. kungörandelagen), dels godkännande av vissa riktlinjerrörande användningen av termen anvisningar. Enligt dessa riktlinjer skalltermen anvisningar inte få användas som beteckning på bindande regler(föreskrifter). Den skall undvikas också som beteckning på sådana icke-bindanderegler som avser tillämpning av föreskrifter, i synnerhet sådana som riktar sigtill allmänheten eller till kommuner eller landstingskommuner. De övriga åtgärder som förordats i propositionen är avsådan karaktär att de kan beslutas av regeringen. Propositionen innehåller enöversiktlig redovisning av hur den del av reformen som bör beslutas avregeringen skall utföras. Om antar de förslag som kräver riksdagensmedverkan som lagts fram i propositionen, skall justitieministern senareförelägga regeringen förslag om att denna skall besluta vissa kompletterandeföreskrifter. Beträffandepropositionens närmare innehåll hänvisas tih propositionen. I motion 1983/84:469 av () hemställs 1. att riksdagenbeslutar uttala sig för att ett beslut om delegation skall innehålla det grundlagsenligastödet härför, 2. att riksdagenbeslutar uttala sig för att det organ som med bruk av delegationsrättenutfärdar författning skall ange det rättsliga stödet härför. Enligt motionen anges i samband med delegering avnormgivningskompe-tens som regel inte den konstitutionella grunden fördelegeringen. Den konstitutionella grunden framgår i allmänhet inte heller avden författning som myndighet utfärdar med stöd av delegeringen. Dessa förhållanden medför enligt motionen att det blirsvårt för allmänheten att skaffa sig kunskap om det grundlagsenliga stödet förutfärdade författningar. Den rättsliga kontrollen skulle, framhåller motionären,,gagnas av att vederbörande organ alltid anger det grundlagsmässiga stödet försitt handlande. I motion 1983184:1352 av GunillaAndré m.fl. (c), som behandlas här endast såvitt avser yrkande 2, hemställs attriksdagen beslutar att hos 1983/84. KU1983/84:25 4 regeringen begära en översyn av systemet medramlagstiftning. Motiven för yrkandet utvecklas i motion 1983/84:1351.Motionärerna anför bl. a. att det ökade inslaget av lagar, som överlåter åträttstillämpningen eller åt olika myndigheter att forma det konkretainnehållet, är oroväckande. Denna utveckling leder till ett minskat folkligtinflytande och kan innebära att förtroendet för vårt rättssystem minskar.Utvecklingen måste därför enligt motionen noggrant analyseras och bedömas. I motion 1983/84:2653 av i (m) hemställs 1. att riksdagenbeslutar att i fortsättningen ej stifta ramlagar, 2. att riksdagenbeslutar att "anvisningar till kommunalskattelagén" i fortsättningenskall utfärdas i lagform, 3. att riksdagenbeslutar att myndigheter fortsättningsvis får utgiva "anvisningar"och "föreskrifter" endast efter uttryckligt bemyndigande avriksdagen, 4. att riksdagenbeslutar utdela ett exemplar av Rikes Lag till varje hushåll iSverige, med årliga kompletteringar allteftersom lagen ändras, 5. att riksdagenger regeringen till känna att inga myndigheter själva får ge ut föreskrifter,som innehåller straff- eller vitesbestämmelser av något slag, 6. att riksdagenger regeringen till känna att propositioner med lagförslag även bör innehållatextförslag till erforderliga förordningar och verkställighetsföreskrifter, 7. att riksdagenger regeringen till känna att det i alla förordningar och föreskrifter skallanges med stöd av vilket bemyndigande dessa utges, 8. att riksdagenbifaller förslaget i proposition 1983/84:119 om förteckning av (och utrensningi) varje myndighets nuvarande regelsamlingar, 9. att riksdagenger regeringen till känna att den biträder justitieministerns uttalande attregeringen har både rätt och skyldighet att övervaka den normgivning den självhar delegerat till underlydande myndigheter och att den därigenom är ansvariginför för denna. I motion 1983/84:2654 av m. fl. (c)hemställs 1. att riksdagenger regeringen till känna vad som i motionen anförts om riktlinjerna förutmönstring av termen anvisningar, 2. att riksdagenger regeringen till känna vad som i övrigt anförts om förenkling avmyndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. 1 motionen betonas vikten av att det i propositioneninitierade förenklingsarbetet fullföljs i erforderlig omfattning. Regeringenbör enligt motionen återkomma så snart det kan ske med en redovisning av deeffekter som blir följden av arbetet. Beträffande riktlinjerna för bruket av termen anvisningaranser motionärerna att de skäl som anförs i propositionen när det gällerförbudet för myndigheterna att använda termen som beteckning på bindande reglerbör gälla också beträffande de icke-bindande reglerna. KU 1983/84:25 5 termen utmönstras inom hela den offentliga rätten. När det gäller de åtgärder som regeringen i propositionenaviserar att den skall vidta i det fortsatta förenklingsarbetet anförs imotionen erinringar på några punkter. Skyldigheten för myndigheterna att i sina föreskrifterhänvisa till bemyndi gande bör enligt motionen utsträckas till att omfatta också andra regler än föreskrifter. Detta motiveras enligt motionen av att allmänna råd som många myndigheter utarbetar även framgent kommer att ha stor betydelse. Det finns därför starka skäl att även dessa skall vara grundade på ett bemyndigan de från regeringen och att myndigheterna åläggs att hänvisa härtill vid sitt utfärdande av råden. . , Mofionärerna anför också invändningar mot vad.som anförtsi propositio nen om att det i avvaktan på stat-kommun-beredningens utvärdering inte bör införas något direkt krav på myndigheterna om regelöversyn i samband med upprättande av regelförteckningar. Det är enligt motionen mycket lämpligt att i detta sammanhang göra en regelöversyn. När det gäller myndigheternas författningssamlingar är detenligt motionen praktiskt att en myndighet i sin författningssamling kan.ta inockså SFS-författningar som rör myndighetens område. Motionärerna delar såledesinte tanken i propositionen om att så i princip inte skall få ske. Att SFSingår i myndigheternas författningssamlingar innebär enligt motionen att de sominte prenumererar på SFS ändå kan få kännedom om de författningar som berörverksamhetsområdet genom att prenumerera på den aktuella myndighetensförfattningssamling. Det innebär också en förenkling för respektive myndighetgenom att alla författningar som berör myndigheten kan finnas samlade i - i deflesta fall - en volym. I motsats till vad som förordas i propositionen bör detvidare enligt motionen utfärdas föreskrifter angående departementens tillsynöver myur digheternas regelgivning. Det är enligt motionen'av stor betydelse att departementen noggrant följer utveckUngen påregelutgivningsområdet för att kontrollera att myndigheternaskompletteringsföreskrifter inte,avviker från de beslut som fattats avriksdagen. Det måste enhgt,motionen finnas en korrektionsmöjlighet därriksdagen genom regeringens tillsyn, kan åstad-, komma en förändring i de falldär avvikelse uppkommit. I motion 1983/84:2655 av MartinOlsson (c) hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vadsom i motionen anförts om nödvändigheten av att myndigheternas föreskrifteroch råd verkligen överensstämmer med beslut och uttalanden. Motionären refererar ett fall där en myndighet givit ut enhandbok före det fattat beslut i en fråga somberörts i handboken. Till följd av detta kom endast ett uttalande i propositionenmed i handboken, medan däremot riksdagsuttalandet inte återgavs utan endastutskoftsbetän- KU1983/84:25 6 skedde dock en komplettering såatt också uttalande återgavs. Med hänsyn till att sådana brister kan uppstå är detenligt motionären angeläget att genom ett tillkännagivande tillregeringen uttalar vikten av att regeringen för myndigheterna påpekarnödvändigheten av att de vid utfärdande av föreskrifter och råd verkligeneftersträvar att redovisa beslut och inte endast propositionernasinnehåll. Det statliga regelsystemet är f. n.föremål för översyn i och inom ramen för särskildautredningsinsatser. Utskottet har i ett avgivet betänkande, KU1983/84:24, behandlat vissa avsnitt i budgetpropositionen (prop. 1983/84:100,bil. 15) där civilministern redovisat bl. a. det arbete som pågår i syfte attförenkla regelsystemet. I anslutning härtill har utskottet behandlat åtta underde allmänna motionstiderna 1983 och 1984 väckta motioner. Utskottet har i dettidigare betänkandet gjort vissa allmänna uttalanden angående inriktningen avdet fortsatta förenklingsarbetet. I förevarande betänkande behandlar utskottet en inomjustitiedepartementet utarbetad proposition med förslag till vissa konkretaförenklingsåtgärder. Förutom de motioner som väckts i anslutning tillpropositionen tar utskottet upp till behandling två väckta motioner. ' De åtgärder som förordas i propositionen syftar till attmyndigheternas föreskrifter och övriga regler skall bli enklare och klararesamt att regelbeståndet i samhället inte skall bli alltför omfattande. Ett par av åtgärderna förutsätter beslut. Detgäller dels en ändring i kungörandelagen, dels riktlinjer för utmönstring avtermen anvisningar. Frågor rörande användningen av termen anvisningar hartidigare behandlats av . Den föreslagna lagändriiigen innebär en klararegränsdragning mellan icke-bindande regler och bindande regler (föreskrifter). Riktlinjerna för bruket av termen anvisningar innebär atttermen inte skall få användas på föreskrifter som myndighet utfärdar och attden skall undvikas som beteckning på sådana icke-bindande regler som avsertillämpning av föreskrifter, i synnerhet sådana regler som riktar sig tillallmänheten eller till kommuner eller landstingskommuner. Det bör enligtpropositionen dock inte vara uteslutet att myndigheterna i andra sammanhang kananvända termen också i fortsättningen, t. ex. i sådana rekommendationer som ärav rent myndighetsintern karaktär och som inte har något samband meden bakomliggande föreskrift. Genom den föreslagna begränsningen i användningen avtermen anvisningar undanröjs de olägenheter som består i att termen kanförekomma som KU 1983/84:25 7 beteckningpå såväl bindande som icke-bindande regler som förvaltningsmyndigheter utfärdar.Termen kommer dessutom inte att förekomma på mera generellt verkanderekommendationer. Deföreslagna riktlinjerna för bruket av termen anvisningar tas upp i motion1983/84:2654, yrkande 1, av m.fl. (c). Enligt motionen börtermen helt utmönstras inom den offentliga rätten. Detvå åtgärder som föreläggs för beslut innebär enligt utskottetsmening en klar förbättring när det gäller möjligheterna för dem som i ett visstfall berörs av en myndighets regler att avgöra om reglerna är bindande eller omde år icke-bindande rekommendationer. Det är enligt utskottet inte motiveratatt gå så långt när det gäller utmönstring av termen anvisningar som förordas imotion 2654. Således tillstyrker utskottet propositionens förslag och avstyrkermotionen i denna del. Iövrigt innehåller propositionen en redovisning av flera olika åtgärder somregeringen avser vidta i det fortsatta förenklingsarbetet. I följdmotionerna2653 av i (m) och 2654 av m. fl. (c) förordasi vissa hänseenden längre gående åtgärder. Motionären i motion 2653 biträder påvissa punkter de åtgärder som regeringen aviserar och hemställer att riksdagenskall ställa sig bakom uttalandena i propositionen genom att själv fatta besluteller genom ett uttalande ge regeringen till känna att den biträder deaviserade åtgärderna. Frågari om i vilken utsträckning hänvisning tillbemyndigande skall ske . tas förutom i de två nämnda följdmotionerna upp ocksåi den under allmänna motionstiden väckta motionen 469 av ().Enligt motionen bör uttala sig för att ett beslut om delegation skallinnehålla det grundlagsenliga stödet för delegationen och att det organ somutnyttjar ett bemyndigande skall ange det rättsliga stödet härför. Utskottetanser att de av regeringen aviserade åtgärderna utgör ett värdefullt inslag idet fortsatta förenklingsarbetet. Det finns enligt utskottets mening inte nuanledning att ta ställnitig till behovet av andra åtgärder än dem somregeringen avser att vidta enligt vad som redovisas i propositionen. Det ärenligt utskottets mening heller inte nödvändigt, som föreslås i motion 2653,att beträffande vissa av åtgärderna själv skall fatta beslut ellerbesluta om tillkännagivande till regeringen att den biträder de förordadeåtgärderna. Utskottet avstyrker således motionerna 469, 2653, yrkande 2-9, och2654, yrkande 2. Imotion 1352, yrkande 2, av m. fl. (c) hemställs om översyn avsystemet med ramlagstiftning. Enligt motion 2653, yrkande 1, av. (m) bör besluta att det i fortsättningen inte skall stiftasramlagar. Utskottethar i det fidigare nämnda betänkandet KU 1983/84:24 (s. 22) uttalat att enminskad användning av ramlagstiftning bör vara en viktig del av ambitionen attförenkla och rationalisera regelsystemet. Utskottet vill emellertid inteförorda särskilda åtgärder av det slag som föreslås i KU1983/84:25 8 motionerna 1352 yrkande2, och 2653, yrkandel. Motionsyrkandenakan därför inte tillstyrkas. Till viss del är dock motionerna tillgodoseddagenom det tidigare nämnda uttalandet.. I motion 2655 av ()förordas åtgärder för att förekomma brister i redovisningen av lagmotiv m. m. ihandböcker som myndigheter ger ut. Utskottet vill understryka att det är beslutsom ligger till grund för de lagar som myndigheterna skall tillämpa. Det ärdärför nödvändigt att de myndigheter, som ger ut handböcker sorri återgerlagmotiv, ser till att riksdagsuttalanden som har betydelse förrättstillämpningen också tas med i handböckerna. Det finns dock enligtutskottets mening inte anledning för att ta något särskilt initiativi frågan. Motion 2655 anses av utskottet vara besvarad med vad utskottet nuanfört. 1. beträffandeändring i kungörandelagen attriksdagen med bifall till propositionen i denna del antar det framlagdalagförslaget, 2. beträffandeutmönstring av termen anvisningar attriksdagen med bifall till propositionen i denna del och med avslag på motion1983/84:2654, yrkande 1, beslutar att godkänna de i propositionen angivnariktlinjerna, 3. beträffandesystemet med ramlagstiftning, attriksdagen avslår motionerna 1983/84:1352, yrkande 2, och 1983/84:2653, yrkande1, 4. beträffande detfortsatta arbetet med förenklingar i regelsystemet, m. m. a) avslår motion1983/84:469 och 2653, yrkande 7, b) avslår mofion1983/84:2653, yrkandena 2-6 samt 8 och 9, c) avslår motion1983/84:2654, yrkande 2, d) förklararmotion /84:2655 besvarad med vad utskottet anfört, 5. beträffandeproposition 1983/84:119 i övrigt attriksdagen med hänsyn till vad utskottet anfört lägger propositionen i dennadel till handhngarna. KU1983/84:25 9 Närvarande: (), (), YngveNyquist (s), (), (), Hans Nyhage (m),(), (), i (m), StureThun (s), (), (), (), BengtKindbom (c) och (vpk). 1. beträffande ändring i kungörandelagen och utmönstringav termen anvis ningar (motivering till mom. 1 och 2) , Hans Nyhage, GunnarBiörck i och (alla m) anser att den del avutskottets yttrande på s. 7 som börjar "De två" och slutar"denna del" bort ha följande lydelse: Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen Om ändringi kungörandelagen och om nya riktlinjer för bruket av termen anvisningar. Det är enligt utskottets mening inte motiverat att gå sålångt när det gäller utmönstring av termen anvisningar som förordas i motion2654. Motionen avstyrks följaktligen i denna del. 2. beträffande ändring i kungörandelagen och utmönstringav termen anvis ningar (motivering och hemställan till mom. 2 samt motivering till mom. 1) och (båda c) anser dels att den del av utskottetsyttrande på s. 7 som börjar "De två" och slutar "denna del"bort ha följande lydelse: Utskottet tillstyrker den ändring i kungörandelagen somföreslås i propositionen. När det däremot gäller rikthnjerna för terrnenanvisningar anser utskottet i likhet med vad som anförs i motion 2654 att deskäl som talar för att helt utmönstra termen beträffande bindande regler hargiltighet också beträffande de icke-bindande reglerna. Termen bör enligt utskottetsmening helt utmönstras inom den offentliga rätten. Utskottet förordar därförbifall till motion 2654, yrkande 1. Vad som anförs i motionen bör gesregeringen till känna. dels att utskottets hemställanunder mom. 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande utmönstring av termenanvisningar attriksdagen med anledning av propositionen i denna del och med bifall till motion1983/84:2654, yrkande 1, som sin mening ger regeringen till känna vad somanförts i motionen. 3. beträffande systemet med ramlagstiftning (mom. 3) , Hans Nyhage, GunnarBiörck i och (alla m) anser KU1983/84:25 10 dels att den del av utskottetsyttrande som pås. 7 börjar "Utskottet har" och som på s. 8 slutar"nämnda uttalandet" bort ha följande lydelse: När det gäller den fråga om användningen avramlagstiftning som väckts i motion 2653, yrkande 1, vill utskottet betona attriksdagen inte bör använda ramlagstiftning som möjliggör för verkställandemyndigheter att utvidga ett regelkomplex i efterhand genomtillämpningsföreskrifter. Utskottet anser detta vara en viktig utgångspunkt föratt det fortsatta förenklingsarbetet skall bli framgångsrikt. Vad utskottet nuanfört med anledning av motion 2653, yrkande 1, bör ges regeringen till känna.Motion 1352, yrkande 2, får anses besvarad med det nu anförda. dels att utskottets hemställanunder mom. 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande systemet medramlagstiftning att med anledning av motion 2653, yrkande 1, som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet anfört rörande ramlagstiftningsamt förklarar motion 1352, yrkande 2, besvarad med detta. 4. beträffande det fortsatta arbetet med förenklingar iregelsystemet m. m. (motivering och hemställan till mom. 4 a och b samtmotivering till mom. 4 c) , Hans Nyhage, GunnarBiörck i och (alla m) anser dels att den del av utskottetsyttrande som på s. 7 börjar "Utskottet anser" och slutar"yrkande 2" bort ha följande lydelse: Beträffande det som sägs i propositionen om det fortsattaförenklingsarbetet tar utskottet i detta sammanhang endast upp de konkretaförenklingsåtgärder som där redovisas. Flera av de aviserade åtgärderna är enligt utskottetsmening naturliga inslag i ett förenklingsarbete. Utskottet anser dock att maninom inte på alla de konkreta punkterna tagit till varamöjligheterna att driva förenklingsarbetet tillräckligt effektivt. Det är därförangeläget att regeringen, så snart åtgärderna börjat avsätta resultat,återkommer till med en redovisning av utfallet av vidtagna åtgärder.I det sammanhanget bör regeringen också överväga behovet av kompletterandeåtgärder. Detta bör ges regeringen till känna. Utskottet anser att yrkandena2-6 samt 8 och 9 i motion 2653 får anses till stora delar besvarade med vadutskottet anfört. Motion 1983/84:2654, yrkande 2, avstyrks. Med anledning av de förslag till åtgärder som väckts imotionerna 469 och 2653, yrkande 7, vill utskottet anföra följande. Beträffande de skärpta krav på hänvisning tillbemyndigande som förordas i motionerna vill utskottet framhålla att detbemyndigande från KU1983/84:25 11 som en förordning grundar sig på som regel inte redovisasi förordningen.