bet · G701JuU5 · 1983-12-31 00:00:00 — om s. k. flyktingspionage I motion 1982/83:1213 av BjörnKöriof (m) och (m) hemställs 1. att hos regeringen begär en redogörelseför omfattningen av det s. k. flyktingspionaget i vårt land, 2. att hos regeringen begären översyn av berörd lagstiftning; 3. att hos regeringen begären prövning av frågan om ytterligare åtgärder mot fiyktingspionaget. Enligt motionärerna utsätts i vårt land många invandrareoch flyktingar av vissa regimer eller vissa extrema politiska grupperingar föråtgärder som medför ångest, rädsla och otrygghet; det kan gälla hot ellerutpressning som också riktar sig mot släktingar i ursprungslandet. Det kanockså gälla infiltration i flykting- och invandrarorganisationer. Motionärernaanser att det, trots att flykfingspionage är kriminaliserat, finns anledningatt utgå från att sådan verksamhet sällan kommer till polisens kännedom.Anledningen härtill kan enligt motionärerna bl. a. vara den uppfattning ompolisen som många invandrare och flyktingar har bibringats i hemlandet och dendärmed sammanhängande oron för egen och närståendes säkerhet. Motionärerna berör vidare de möjligheter som finns att påett enkelt sätt genom automatisk databehandling av länsstyrelsernasfolkbokföringsregister ta fram adressregister över exempelvis utländskamedborgare, något som enligt motionärerna av många kan uppfattas som ett hot. I motionen framhålls vidare bl, a, vikten av att polisenvid beivrandet av flyktingspionage har stöd i en effektiv lagstiftning. Gällande rätt m. m. I 19 kap. 10 § (BrB)finns en ansvarsbestämmelse om brottet olovlig underrättelseverksamhet. I paragrafens första stycke kriminaliseras verksamhet häri landet som går ut på anskaffande av uppgifter rörande militära eller andraförhållanden för att gå främmande makt till hända. Detsamma gäller lämnande avannan, inte bara tillfällig, medverkan till sådan verksamhet. För straffbarhetkrävs att ett uppenbarande av uppgifterna för främmande makt skall kunnamedföra men för annan främmande makts säkerhet, I subjektivt hänseende krävsför denna brottstyp att gärningsmannen haft direkt upp- I 1983/84. JuU1983/84:5 2 såt att gå den främmande makten till hända (prop.1975/76:174, JuU 46, rskr 393). I andra stycket, som gäller s. k. flyktingspionage,kriminaliseras verksamhet här i landet som innebär att någon hemligen ellermed användande av svikliga medel antingen anskaffar uppgifter om annanspersonliga förhållanden eller till sådan verksamhet lämnar medverkan som inteär endast tillfällig. Här krävs inte, såsom i första stycket, att uppenbarandetav uppgifterna kan medföra särskilda men. För denna brottstyp krävs attgärningsmannen haft uppsåt att tillhandagä den främmande makten; såväl direktsom indirekt och eventuellt uppsåt kan således komma i fråga, till skillnadfrån vad som sagts beträffande paragrafens första stycke. Reglerna om försök, förberedelse och stämplingi23 kap. BrBär tillämpliga pä brottet olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 14 § BrB). Straffet för olovlig underrättelseverksamhet är bötereller fängelse i högst . Åklagare får inte åtala för olovligunderrättelseverksamhet utan att regeringen har gett särskilt tillstånd tilldet (19 kap. 16 § BrB). Bestämmelser till skydd för utlänningars integritet finnsi sekretesslagen (1980:100). I 7 kap. 14 § första stycket stadgas sekretess förvarje slag av uppgifter som rör utlänningar om det kan antas att röjande avuppgifterna skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annatallvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländskstat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Enligt paragrafens andrastycke gäller särskilt stränga regler om sekretess i myndighets verksamhet förkontroll över utlänningar och i medborgarskapsärenden. 1 verksamhet som avserfolkbokföring gäller enligt 7 kap. 15 § sekretess för uppgifter om enskildspersonliga förhållanden om det av särskild anledning kan antas att denenskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. En sådansärskild anledning för sekretess kan vara t. ex. att uppgifter urfolkbokföringen begärs om utlänningar med en viss nationalitet (se prop.1979/80:2 del A s. 211). Till belysning av den av motionärerna såsom ett exempel påorosska-pande förhållanden nämnda omständigheten att adressregister över utlänningarkan erhållas genom databehandling av myndigheters personregister kan följandenämnas. Genom ett beslut (DN:2946-82) har datainspektionen medstöd av 5, 6 och 18 §§ datalagen (1973:289) meddelat föreskrifter förlänsstyrelsen i rörande det personregister som har benämningenregionalt folkbokföringsregister. a.länsstyrelsens möjligheter att göra bearbetningar av registret för framletandeoch sammanställande av uppgifter (urvalsdragningar) för utlämnande tillenskilda mot ersättning. har överklagat datainspektionens besluthos regeringen. Ärendet är ännu inte prövat av regeringen. JuU 1983/84:5 Vid riksdag vidtogs vissa ändringar i dendåvarande lagstiftningen om olovlig underrättelseverksamhet (8 kap. 7 §strafflagen). Stadgandet byggdes då ut med en ansvarsbestämmelse om politiskunderrättelseverksamhet. Pä första lagutskottets hemställan anhöll riksdagensamtidigt hos regeringen om skyndsam utredning och därav föranledda förslag ifrågan i vilken omfattning sådan politisk och militär underrättelseverksamhetborde bestraffas som, utan att rikta sig mot , ändå bedrivs här i riket(ILU 1948:39, rskr 379). Såvitt är av intresse i förevarande motionsärendeuttalade därvid utskottet (s. 25), sedan den brottstyp som upptas i 19 kap.10 § första stycket BrB hade berörts, följande. Ett stadgande om olovlig underrättelseverksamhet avdet nu angivna innehållet har emellertid icke synts utskottet vara tillfyllest, när det gäller underrättelseverksamhet, som bedrives i politisktsyfte. En sådan verksamhet kan nämligen ur svensk synpunkt te sig förkastlig,även om den icke skulle vara av beskaffenhet att kunna medföra men förfrämmande makts säkerhet. Om personer, vilka icke åtnjuta skydd av någonfrämmande statsmakt, t. ex. statslösa flyktingar, i skulle utsättas förpolitiskt spionage från främmande makts sida, böra de tydligen kunna skyddashäremot. På samma sätt bör det även finnas möjligheter att inskrida mot ettpolitiskt spionage som riktar sig mot svenska medborgare, t. ex. mot att sådanaför främmande makts räkning registreras efter rastillhörighet eller politiskåskådning. En straffbestämmelse mot sådan underrättelseverksamhet, varom nu ärfråga, är icke påkallad främst av hänsyn till den svenska statens säkerhet utanhar till syfte att skydda enskilda människor mot fara för framtida förföljelseoch dylikt. Det skulle därför måhända ur strängt systematisk synpunkt varariktigare, om stadgandet icke upptoges i 8 kap. utan i något av kapitlen ombrott mot enskild person. Å andra sidan må framhållas, att en verksamhet av nuifrågavarande slag innebär att en främmande makts underrättelsetjänst arbetarhär i riket. Detta förhållande rymmer i och för sig också en fara för densvenska staten, eftersom verksamheten kan omläggas till att avse spioneri mot denna.På grund härav finner utskottet det motiverat att i nu förevarande sammanhangupptaga en bestämmelse i ämnet. Vid utformandet av denna är att beakta, atticke varje politisk kunskaparverksamhet för främmande makts räkning bör drabbasav straff. Utskottet anser sig sålunda endast vilja föreslå, att till olovligunderrättelseverksamhet skall räknas sådan politisk underrättelseverksamhet,som någon, under förutsättning av uppsåt att gå främmande makt till hända,hemligen eller med användande av svikliga medel bedriver här i riket. Ettstadgande av detta innehåll skulle exempelvis icke träffa en fullt öppetarbetande medarbetare i en utländsk tidning men däremot den som underuppgivande av falska personalia insmyger sig i ett läger för flyktingar i syfteatt utspana dessas förhållanden. Sedan straffrättskommittén verkställt den av 1948års riksdag begärda utredningen framlades en proposition med förslagtill bl. a. en straffbestämmelse om s. k. flyktingspionage (prop, 1949:198), aktuella frågan anförde departementschefen (s, 33 ff) att han, i likhetmed första lagutskottet, inte ansåg att varje sådan politisk kunskaparverksam- r 1983/84. JuU1983/84:5 4 het för främmande makts räkning som var i fråga bordedrabbas av straff; under straffbestämmelsen borde hänföras endast sådanverksamhet för anskaffande av uppgifter om annans personliga förhållanden sombedrivs hemligen eller med användande av svikliga medel, allt under förutsättningav uppsåt att gå främmande makt till hända. Genom denna begränsning skullestadgandet enligt departementschefen inte träffa exempelvis en person som , låtvara i det angivna uppsåtet, fullt öppet är verksam för att registrera härbosatta personer efter nationalitet, yrke eller politisk åskådning. Enligt hansmening skulle det knappast stå i god överensstämmelse med demokratiskarättsprinciper att kriminalisera en sådan verksamhet, så mycket mindre som endylik registrering, framhöll han, mycket väl kan vara dikterad av fullthedervärda motiv. Han ansåg det vidare inte lämpligt att uppställa ett krav påatt uppgifternas uppenbarande för främmande makt skulle kunna medföra fara förviss persons liv eller hälsa; i praktiken skulle det nämligen med all säkerheterbjuda betydande svårigheter att föra bevisning om att ett sådant kravverkligen var uppfyllt i det enskilda fallet. Departementschefen uttaladevidare att man strikt bör upprätthålla ett krav på att det skall vara fråga omen verksamhet, dvs. en serie av sammanhängande åtgärder. Han kunde därför intebiträda kommitténs förslag att i fråga om flyktingspionage kriminalisera ävenen enstaka handling. Utskottet godtog förslaget i propositionen, och riksdagenföljde utskottet (I LU 1949:33, rskr 264). I ett senare lagstiftningsärende harbetydelsefulla ändringar vidtagits beträffande brottet i 19 kap. 10 § förstastycket BrB. Vad gäller paragrafens nuvarande andra stycke, dvs. bestämmelsenom flyktingspionage, har någon saklig förändring inte gjorts (prop. 1975/ 76:174, JuU 46, rskr 393). I det betänkande om spioneribrottet (Ds Ju 1975:16) somlåg till grund lagstiftningsärende berörde utredningsmannen fråganom det subjektiva rekvisitet vid flyktingspionage. Han uttalade därvid (s. 12)att det vid genomgång av tillgängliga domar rörande detta brott hade framkommitatt de tilltalade ofta hade invänt att uppsåt saknats att gå främmande makttill hända. Han uttalade vidare att om direkt uppsåt stipulerades även i frågaom flyktingspionage det skydd för enskilda människors integritet som stadgandetprimärt var avsett att ge skulle kunna komma att betydligt minska i styrka.Någon ändring i gärningsbeskrivningen föreslogs därför inte. Vid ställningstagande i denna fråga uttaladedepartementschefen i propositionen (prop. 1975/76:174 s. 26) att förslaget isak inte hade föranlett några erinringar vid remissbehandlingen och att hananslöt sig till den allmänna uppfattningen att skäl till ändring av dengällande gärningsbeskrivningen inte förelåg. Underriksdagsbehandlingen berördes inte denna fråga särskilt. JuU1983/84:5 5 Utskottet har inhämtatremissyttranden över motionen från riksåklagaren (), (), datainspektionen, statens invandrarverk efter hörande av berördainvandrarorganisationer och diskrimineringsutredningen (A 1978:06). Remissinstansernas inställning till motionsyrkandena äröverlag avvisande. RA, som uttalar att den relativt storainvandringen till självfallet aktualiserar frågor omden invandrades skydd i skilda hänseenden, anser inte att något tyder på attstadgandet i 19 kap. 10 § andra stycket BrB inte skulle vara ägnat att ge deberörda personerna ett önskvärt skydd i dagens samhälle. Han påpekar atttillgängliga uppgifter visar att bestämmelsen tillämpats imycket begränsad omfattning och att förundersökningar angående misstänktflyktingspionage är endast sällan förekommande. RÅ anser att det, trots atthans bedömningsunderlag således är begränsat, saknas skäl för den föreslagnakartläggningen och översynen. RPS, som inte anser att det från straffrättslig synpunktfinns skäl att vare sig ändra eller se över stadgandet om olovligunderrättelseverksamhet, anför i sitt yttrande bl. a. att det inte lätt låtersig göra att kartlägga eller redogöra för omfattningen av flyktingspionage iSverige. Inte heller att ingripa mot sådan verksamhet är enligt RPS enkelt frånlegalitetssynpunkt. RPS anför därvid att i begreppet olovligunderrättelseverksamhet ligger ett krav på t. ex. intensitet med tids- ochuppgiftsmässigt sammanhang när det gäller inhämtande av uppgifter medkonspirativa metoder och viss systematik. I samband med asyl- eller andrautlämningsutredningar är det enligt RPS inte ovanligt att sökanden utpekar eneller flera landsmän som misstänkta för flyktingspionage. I de flesta fall kanmisstanken avskrivas efter viss undersökning, i andra fall åter kan det finnasanledning till en mer djupgående undersökning. Enligt RPS kan det befaras attdet finns en viss dold brottslighet av denna art. RPS berör vidare iyttrandet tillämpningen av utlänningslagstiftningen som ett instrument motflyktingspionage och framhåller därvid kontrollmöjligheterna vid inresan ochtillämpningen av utvisningsinstitutei. Dalainspektionen berör i sitt remissyttrandeintressekonflikten mellan legitima insynsintressen och behovet av skydd för denenskilde. Därvid tar inspektionen upp frågan om de personband förfolkbokföringsändamål som förs av länsstyrelserna och den användning av dettamaterial för särskilda s. k. urvalsdragningar på uppdrag av enskilda somförekommer. Om sådana urvalsdragningar kunde förhindras skulle det enligt datainspektioneninnebära en klar integritetsvinst för de berörda invandrargrupperna. Diskrimineringsutredningenyttrar att varken utredningens mångåriga JuU 1983/84:5 6 a. företrädare för invandrarnas riksorganisationer och med enskildainvandrare eller utredningens kartläggningar ger något underlag för att antaatt flyktingspionaget i skulle vara en särskilt utbredd företeelse. Medhänsyn till att det i spionageverksamhetens karaktär ligger att den till sinomfattning är synnerligen svårbestämd konstaterar emellertid utredningen attden inte kan bedöma verksamhetens reella omfattning eller föreslå åtgärder föratt minska det spionage som enligt utredningen förekommer frän tid till annan.Utredningen anför att den effektivaste åtgärden torde vara att skapa förtroendehos de berörda invandrar- och flyktinggrupperna för den svenska polisen. anför att det i enskilda utlänningsärenden har framkommituppgifter om att flyktingspionage bedrivs här i landet men att invandrarverketinte har underlag för att bedöma omfattningen därav. uppgervidare att eftersom sanningshalten i uppgifterna inte kan kontrolleras avverket, vederbörande uppgiftslämnare i stället hänvisas att vända sig tillpolisen. Det är enligt verkets mening viktigt att polisen avsätter tillräckligaresurser för att utreda uppgifter om flyktingspionage; flyktingspionage utgörett hot mot såväl flyktingar och deras anhörigas säkerhet som mot det svenskasamhället, och uppgifter därom får därför inte avfärdas utan närmaregranskning. Invandrarverketberör i sitt remissyttrande även sekretesslagstiftningen och frågan omutlämnande av uppgifter ur databaserade register. I dessa delar anför verketföljande. När det gäller att förhindra flyktingspionageerbjuder sekretesslagen ett visst skydd. I 7 kap 14 § sekretesslagen finns enbestämmelse till skydd för just utlänningar. Paragrafen innebär ettförhållandevis bra sekretesskydd. Dessutom gäller naturligtvis sekretesslagensövriga bestämmelser även utlänningar. Enligt paragrafens första stycke gällersekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande avuppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligtmen som föranleds av förhällandet mellan utlänningen och utländsk stat ellermyndighet eller organisation av utlänningar. Varje slag av uppgift rörande enutlänning kan skyddas. Typexemplet är enligt förarbetena att röjande avuppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier motflyktingen och hans anhöriga i hemlandet. Bestämmelsen är tillämplig inom heladen offentliga förvaltningen och saknade motsvarighet i den äldresekretesslagen. Enligt andra stycket gäller sekretess i verksamhet förkontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, omdet inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någonhonom närstående lider men. Vad som skyddas är uppgifter om enskilds personligaförhållanden. Praxis har gett en vidsträckt tolkning åt detta och dit harkunnat räknas bl. a. adressuppgifter. Bestämmelsen har sin största betydelse ipolisens och invandrarverkets verksamhet för kontroll över utlänningar, att tillämpa sekretesslagens olika bestämmelser haruppmärksammats i skilda sammanhang. När det gäller den nu aktuella paragrafenkompliceras detta dessutom av att uppgifter som normalt ter sig helt harmlösaom det gällt en svensk medborgare JuU1983/84:5 7 t, ex. en adressuppgift kan vara till skada för enflykting om den lämnas ut. Det kan inte uteslutas att enbart uppgiften om atten flykting har ansökt om asyl här i landet kan skada honom och hans anhörigaom den lämnas ut. Särskilt för andra myndigheter än sådana som handläggerutlänningsärenden är det naturligtvis svårt att avgöra om ett utlämnande av enuppgift om en flykting kan innebära skada eller inte. har myndigheteninte ens vetskap om att vederbörande är flykting. Förfrågningar görs ofta pertelefon och tiden medger inte någon mer ingående prövning. 1 motionenuppmärksammas särskilt utlämnande av uppgifter ur databaserade register.Utvecklingen på dataområdet har öppnat nya möjligheter att framställa registerefter t. ex. nationalitet. Det kan starkt ifrågasättas om myndigheternasåtaganden när det gäller att ta fram uppgifter ur ett dataregister med hjälp avandra program än redan befintliga står i överensstämmelse med detbakomliggande syftet med offentlighetsprincipen. Det lär t. ex. förekomma attmyndigheter mot betalning låter göra särskilda dataprogram för att kunnatillmötesgå beställarens önskemål. Ett klarläggande av vad som här gäller ärangeläget. I detta betänkande behandlar utskotteten motion som gäller s. k. flyktingspionage. Motionärerna efterlyser enredogörelse av regeringen för omfattningen därav i vårt land, en översyn avberörd lagstiftning och en prövning av frågan om ytterligare åtgärder motflyktingspionage. Motionärerna hävdar att många invandrare och flyktingar ivårt land känner rädsla och otrygghet till följd av åtgärder från vissa regimereller extrema politiska grupperingar. Det kan enligt motionärerna gällainfiltration i invandrarnas organisationer eller hot och utpressning somriktar sig också mot släktingar i ursprungslandet. Trots att flyktingspionageär kriminaliserat anser motionärerna att det måste antas att sådan verksamhetsällan kommer till polisens kännedom, inte minst på grund av den misstro motpolisen som många invandrare och flyktingar har bibringats i hemlandet och somingett dem oro för egen och närståendes säkerhet. Motionärerna berör vidareden omständigheten att man på ett enkelt sätt genom automatisk databehandlingav länsstyrelsernas folkbokföringsregister kan ta fram t. ex. adressregisteröver utländska medborgare, något som enligt motionärerna kan uppfattas som etthot. Flyktingspionage är en form av olovligunderrättelseverksamhet som kriminaliseras i 19 kap. 10 § (BrB). Iparagrafens andra stycke stadgas att för brottet olovligunderrättelseverksamhet skall den dömas som hemligen eller med användande avsvikliga medel med uppsåt att gå främmande makt till hända här i riket antingenskaffar uppgifter om annans personliga förhållanden eller till sådan verksamhetlämnar medverkan som inte är endast tillfällig. Beträffande den närmare innebörden av bestämmelsenhänvisas till lagsfiftningsärendet vid dess fillkomst (prop. 1949:198,ILU 33, rskr 264 samt även ILU 1948:39), som i det föregående har beskrivits på JuU 1983/84:5 8 s.3 f. Vad gäller överväganden som gjordes i fråga om införande av kravpå direkt uppsåt vid flyktingspionage (prop. 1975/76:174, JuU 46, rskr 393)hänvisas till framställningen i det föregående på s. 4. Straffetför olovlig underrättelseverksamhet är böter eller fängelse i högst . Åtalför olovlig underrättelseverksamhet får inte väckas utan att regeringen hargett särskilt tillstånd till det (19 kap. 16 § BrB). Isekretesslagen finns bestämmelser till skydd för bl. a. utlänningarsintegritet. I 7 kap. 14 § föreskrivs sekretess för uppgifter som rör utlänningarom det kan antas att röjande av uppgifterna skulle medföra fara för att någonutsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandetmellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation avutlänningar. Särskilt stränga sekretessregler gäller i fråga om myndighetsverksamhet för kontroll över utlänningar och i medborgarskapsärenden. Iverksamhet som avser folkbokföring gäller enligt 7 kap, 15 § sekretess föruppgifter om enskilds personliga förhållanden om det av särskild anledning kanantas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiftenröjs. En sådan särskild anledning för sekretess kan vara exempelvis attuppgifter ur folkbokföringen begärs om utlänningar med viss nationalitet (seprop. 1979/80:2 del A s. 211). Somframgår av den i det föregående lämnade redogörelsen (s. 2) hardatainspektionen meddelat föreskrifter för i ,vilka inskränker möjligheter att göra bearbetningar av detregionala folkbokföringsregistret för framletande och sammanställande avuppgifter för utlämnande till enskilda mot ersättning. Efter besvär är ärendetberoende av regeringens prövning. Motionenhar remissbehandlats av utskottet. Remissinstanserna intar över lag enavvisande hållning till motionärernas önskemål. Det framhålls att inget tyderpå att stadgandet i 19 kap. 10 § andra stycket BrB inte skulle vara ägnat attge de berörda grupperna ett önskvärt skydd i dagens samhälle. Det anförsvidare att det saknas anledning anta att flyktingspionage skulle vara ensärskilt utbredd företeelse; bestämmelsen har tillämpats imycket begränsad omfattning, och förundersökningar angående misstänktflyktingspionage är endast sällan förekommande. påpekas emellertidatt det ligger i brottstypens natur att man måste räkna med en viss doldbrottslighet. Flera remissinstanser betonar vikten av att skapa förtroende hosflykting- och invandrarorganisationerna för den svenska polisen. Vid ställningstagande till motionen vill utskottetinledningsvis slå fast att det är viktigt att det svenska samhälleteftertryckligt visar att sådana åtgärder mot flyktingar och andra här i riket,som i BrB har straffbelagts som olovlig underrättelseverksamhet(flyktingspionage), inte tolereras utan tvärtom bekämpas med kraft. Utskottetdelar alltså den grundläggan- JuU1983/84:5 9 de syn på dessa frågor som motionärerna företräder. Gällande lagstiftning mot flyktingspionage tillkom år 1949och har i vissa avseenden övervägts så sent som . Den utredning som före-bragtsgenom remissbehandlingen ger inte utskottet anledning till uppfattningen attdenna lagstiftning skulle vara otillräcklig eller olämpligt utformad. Genomremissbehandlingen har inte heller kommit fram skäl för motionärernas förslagatt låta föranstalta om en undersökning rörande omfattningen av brottslighetenpå området. I sammanhanget vill utskottet emellertid framhålla vikten av enförtroendefull samverkan mellan å ena sidan dem som riskerar att utsättas förflyktingspionage och å andra sidan den svenska polisen; utan en sådan bas förinformation och kunskap torde det vara svårt att framgångsrikt ingripa mot denifrågavarande brottsligheten. Utskottet förutsätter att polisen som ett led isitt arbete på att utveckla och vidmakthålla ett gott förhållande tillallmänheten kontinuerligt uppmärksammar betydelsen av en sådan samverkan.