bet · G701KU32 · 1983-12-31 00:00:00 — om försöksverksamhet med ökad självstyrelse(prop. 1983/84:152) I detta betänkande behandlarutskottet regeringens förslag om försöksverksamhet med ökad kommunalsjälvstyrelse (prop. 1983/84:152) och de fyra följdmotionerna, nämligenpartimotioner från (2867), (2868), vänsterpartietkommunisterna (2869) samt motion 2870 av m. fl. (m). Utskottettar även upp till behandling yrkande 2 i motion 1983/84:2129 om försök medkommunal demokratisk förnyelse i . Denna motion väcktes av OlofJohansson och (båda c) under allmänna motionstiden . I propositionen föreslås att en försöksverksamhet med ökadkommunal självstyrelse genomförs i högst nio kommuner och trelandstingskommuner av . Avsikten är att det skall öppnasmöjligheter för de kommuner och landstingskommuner som ingår i försöket attgöra avsteg från statlig reglering. Syftet med försöksverkamheten är att bättrekunna anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättreutnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning ocheffektivitet i den kommunala verksamheten. En lag föreslås som medger enfriare nämndorganisation i försökskommunerna både i fråga om de centralanämnderna och lokala organ. Inom ramen för försöksverksamheten skaU regeringenenligt förslaget också få göra undantag från anslagsvillkor, riktlinjer o. d.som har faställt. Utskottet tillstyrker propositionen. I fråga ombegränsningar i försöksverksamheten understryker utskottet vad som sägs ipropositionen om att verksamheten inte får leda till att grundläggande krav ifråga om bl. a. likabehandling och rättssäkerhet åsidosätts. Vidare finns detenligt utskottet anledning att i försöksverksainheten prioritera sådana områdensom engagerar många olika intressen och medborgargrupper. Utskottet anserslutligen att bör hållas informerad om försöksverksamheten genomårliga rapporter. Reservation har avgetts av m-ledamöterna i fråga ombegränsningarna i försöksverksamheten och av de borgerliga ledamöterna beträffandevilka frågor som bör ingå i försöksverksamheten. C-ledamöterna reserverar sigäven i fråga om konsekvenserna av det förslag till friare kommunalnämndorganisation som framläggs i propositionen. Särskilda yttranden haravlämnats av c och fp. 1 1983/84. KU1983/84:32 2 I propositionen hemställs attriksdagen dels antar förslaget till lag om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation, dels godkänner att regeringeninom ramen för propositionen gör avstegfrån vad har bestämt i samband med anvisande av anslag,godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller I propositionen hemställs vidareatt regeringen bereder tillfälle att ta del av vad som i övrigtanförs om försöksverksamhet med ökad självstyrelse. 1 motion 1983/84:2867av . (c) yrkas att beslutar att som sin mening ge regeringen tillkänna vad som i motionen anförts rörande 1) försök med länsdemokrati, 2)samordnat statsbidrag, 3) sammansättningen av lokala organ på grundval avpolitisk struktur i kommundelen, 4) direktvalda lokala organ, 5) insyn och inflytandesamt minoritetsgruppers möjlighet att delta i den kommunala beslutsprocessen,6) värdet av delning av kommuner. Motionärerna anser att de förslag som lämnas ipropositionen är helt otillräckliga. En försöksverksamhet med ökad kommunalsjälvstyrelse värd namnet måste vara betydligt mer genomgripande och konkret.Centerpartiets kommunaldemokratiska program upptar ett flertal krav som enligtmotionärernas uppfattning bör prövas i försöksverksamheten. Möjligen kan detenligt motionen också senare bli aktuellt att utsträcka försöksperioden någotlängre än vad som anges i propositionen. Enligt motionen bör försöksverksamheten utvidgas tillföljande huvudområden: 1. försök medlänsdemokrati i två landstingsområden med olikartad politisk struktur. Försöksverksamhetenbör avse och länsnämndernas poUtiska uppgifter såsom dedefinierats av länsdemokratikommittén (SOU 1982:24 s. 138-148), 2. försök medsamordnat statsbidrag varmed förstås i motionen att nuvarandeskatteutjämningsbidrag och utgående specialbidrag samordnas till ett förförsökskommunen sammanslaget bidrag, 3. försök medlokala organ vars sammansättning återspeglar den politiska strukturen inomresp. 4. försök meddirektvalda lokala organ. Motionärernaförutsätter vidare att regeringen omprövar sin negativa KU1983/84:32 3 inställning till delning av kommuner. Regeringens förslag till friare nämndorganisation färenligt motionen inte innebära en långtgående sammanslagning av nämnder eller enbegränsning av antalet förtroendevalda. Detta skulle få negativakommunaldemokratiska effekter. I motion 1983/84:2868 av m. fl. (fp)hemställs 1. att riksdagengodkänner vad i motionen anförts om försöksverksamhet med ökad kommunalsjälvstyrelse, 2. att riksdagenhos regeringen begär förslag om försöksverksamhet med direktvalda lokala organ, 3. att riksdagenhos regeringen begär förslag om försöksverksamhet med en särskild"förfarandelag" för att öka möjUgheterna till kommunalafolkomröstningar, 4. att riksdagenbeslutar införa följande tillägg på lämpUgt ställe i förslaget tiU Lag omförsöksverksamhet med en friare nämndorganisation: "Omfullmäktige så beslutar kan nämndsammanträden öppnas för kommuninnevånarna", 5. att riksdagenuttalar att delning av kommuner bör kunna genomföras enligt vad i motionenanförts, 6. att riksdagenbeslutar att försöksverksamhet får inledas med rätt att underlåta attMBL-förhandla kommunstyrelses förslag, 7. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om medverkanfrån den kommunala personalen, samt 8. att riksdagenbeslutar att någon utvidgning av den kommunala kompetensen i fråga omnäringsverksamhet inte bör ske. I motion deklareras inledningsvis att motionärerna ärpositiva till de framlagda förslagen. Dessa kan enligt motionen ses som enfortsättning på den lag om lokala organ som infördes på förslag avfolkpartiregeringen. Motionärerna anser att det är de enskilda individernasberättigade önskemål om inflytande som bör vara styrande för den kommunalaorganisationen snarare än frågan hur kommunen skall få den mest rationellaorganisationen för de förtroendevalda. I detta sammanhang påpekas att förslageni propositionen kan innebära en sammanslagning av nämnder och därigenom ökadmaktkoncentration till ett fåtal förtroendevalda. Följandeutvidgningar i förhåUande till propositionen föreslås i motionen: Försöksverksamhetmed direktvalda lokala organ bör genomföras. Utrymmet förkommunala folkomröstningar bör vidgas. En "förfarandelag" som gördet enklare att ordna sådana omröstningar behövs. Försöksverksamhetbör inledas med öppna nämridsammanträden. böruttala att om kommuninnevånarna själva vill det och om ekonomiskafömtsättningar föreUgger bör staten ha en positiv grundinställning tilldelning av kommuner. Försöksverksamhetenbör kompletteras med frihet för kommunstyrelse KU1983/84:32 4 och förvaltningsutskott att underiåta att MBL-förhandlasina förslag. Även facknämnderna bör kunna medges sådana möjligheter i störreutsträckning än . I motionen uttalas vidare att åtminstone några avprimärkommunerna i försöket bör "ingå" i någon av delandstingskommuner som också omfattas av försöksverksamheten. Det understryksäven att det är väsentligt att kommuner som är olika inte bara med avseende påstorlek, tätbebyggelse m. m. utan också med avseende på politiskamajoritetsförhållanden ingår i försöksverksamheten. Enligt motionen är det också av stor betydelse att denkommunalanställda personalens medverkan tas till vara på bästa sätt i försöketoch att de synpunkter på olika typer av statlig reglering som finns hos deanställda kommer till positiv användning. Motionärerna berör även en del komplikationer medförsöksverksamheten. En sådan gäller sekretessfrågorna. En samordning mellanförskola och grundskola som i och för sig är önskvärd möter enligt motionenproblem på grund av sekretessbestämmelse. Slutligen framhålls i motionen att försökskommunerna intebör ges större rätt än f.n. att driva näringsverksamhet ellersysselsättningspolitik. I motion 1983/84:2869 av LarsWerner m. fl. (vpk) hemställs att med anledning av proposition1983/84:152 som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförtsrörande försöksverksamhet med ökad självstyrelse. Enligt motionen inger det oro att den föreslagnaförsöksverksamheteii sker som attacker riktas mot de kollektivaomsorgerna och den kommunala verksamheten blir föremål för åtstramningar.Riksdagen bör därför uttala att försöksverksamheten inte får ha som följdytterligare begränsningar av den kommunala servicen. bör särskiltunderstryka vad som anförs i propositionen om de grundläggande krav som intefår åsidosättas med den föreslagna försöksverksamheten. Det bör enligt motionenfinnas möjUgheter för grupper som anser sina intressen hotade genom undantagfrån statliga regler att hos regeringen begära en återgång till dessa regler. Ioch med att reglerna sätts ur spel, inskränks besvärsrätten och besvär kanendast ske med hänvisning till formella felaktigheter. Särskilda åtgärder för att uppnå ett brett engagemang iförsöksverksamheten är enligt mofionärernas mening nödvändiga. Enförsöksverksamhet som i hög grad baseras på nämndorganisationen kan befarasleda till att alla i fullmäktige representerade partier inte blir delaktiga iverksamheten. Motionärerna anser slutligen att får en alltförbegränsad roll i försöksverksamheten. bör få del av rapporterna omförsöksverksamheten och den slutliga utvärderingen. I motion 1983/84:2870 av m.fl. (m) yrkas attriksdagen KU 1983/84:32 5 beslutaruttala att berörda kommuner särskilt skall uppmärksamma att försöksverksamheteninte får leda till ökade kommunala kostnader. Motionväckt under allmänna motionstiden I motion 1983184:2129 av och (båda c) hemställs 2. att hos regeringen begär attStockholms kommun utses till frikommun och ges möjligheter till en friarehantering av uppgifterna inom skol- och planeringsområdena samt socialvården ienlighet med vad som anförts i motionen. Enligt motionärernas uppfattning bör Stockholmskommun prioriteras när det gäller att genom olika åtgärder på riksplanet skapaförutsättningar för en kommunaldemokratisk förriyelse. Genom att utse Stockholmtill "frikommun" av det slag som nämns i bilagatill budgetpropositionen, bör det enligt motionen också vara möjligt att medgeen"byråkratisk frizon" och därmed en friare hantering av kommunensuppgifter inom skolans område, socialvården och på planeringsområdet. Enligt propositionen bör försöksverksamhet med ökadkommunal självstyrelse genomföras i några kommuner och landstingskommuner. Enförutsättning för försöksverksamheten är därvid bl. a. att godkänneratt regeringen inom ramen för denna verksamhet får göra avsteg frånanslagsvillkor, riktUnjer o.d., som har fastställt. Ipropositionen föreslås också en lag som medger en friare nämndorganisation iförsökskommunerna både i fråga om de centrala nämnderna och lokala organ. Dentänkta försöksverksamheten grundar sig på ett betänkande frånstat-kommunberedningen, som har till uppgift att utreda frågorna om ökadsamverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statUga regler m. m. I beredningeningår bl. a. företrädare för . I början av 1984knöts till beredningen en referensgmpp bestående av företrädare för de femriksdagspartierna. Syftetmed försöksverksamheten är enligt propositionen att skapa bättre förutsättningarför kommuner och landstingskommuner att anpassa sina beslut och åtgärder tiUlokala förutsättningar och behov. Genom att begränsa den statliga regleringenskall det bli möjligt att öka de enskilda människornas inflytande på denkommunala verksamheten som samhällsresurserna kan utnyttjas på etteffektivare sätt. I försöksverksamheten kan oUka önskemål om förändringardirekt prövas i det praktiska samhällsarbetet. KU 1983/84:32 6 Positivaerfarenheter kan enligt propositionen relativt snabbt tas upp för generellaöverväganden och åtgärder. anser att det är motiverat med försöksverksamhet på detta område. Ensådan försöksverksamhet kan lämna viktiga bidrag till strävandena att stärkaden kommunala självstyrelsen. Utskottet anser således ätt försöksverksamhetenbör komma till stånd. Förförsöksverksamheten bör enligt propositionen gälla vissa begränsningar medhänsyn till vitala samhällsintressen. Även fortsättningsvis måste sålunda decentrala politiska organen - regering och riksdag - ha möjlighet att genomföraen politik för landet som helhet, t. ex. vad gäUer likvärdig standard ochrättvist fördelad samhällsservice. Andra begränsningar gäUer skyddet förmedborgarnas liv och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Detkan enligt propositionen inte heller bU fråga om att ta bort de bestämmelsersom har kommit till för att garantera de enskildas rättssäkerhet. Vidare fårsådana förenklade regler som prövas i försöksverksamheten inte öka de statligakostnaderna. Vad därutöver kan behöva skyddas får enligt propositionen prövas idet enskilda fallet. Det betonas emellertid att de uppdragna gränserna förverksamheten inte skall uppfattas så att de utgör hinder för en djärv ochnydanande syn på behovet av och formerna för statiig styrning. Enligtpartimotionen från vpk (2869) bör uttala att försöksverksamheteninte får ha som följd ytterUgare begränsningar av den kommunala servicen.Motionärerna anser att bör särskilt understryka vad som anförs ipropositionen om de grundläggande krav som inte får åsidosättas med denföreslagna försöksverksamheten. Imotion 2870 av m.fl. (m) föreslås att skall uttala attförsöksverksamheten inte får leda till ökade kommunala kostnader. Föratt försöksverksamheten skall var meningsfull är det enligt utskottetsuppfattning viktigt att inte alltför snäva ramar uppställs. Utskottet har docken viss förståelse för den oro som uttrycks i vpk-motionen för att medborgarnai försökskommunerna skall komma i en sämre situation än invånarna i andrakommuner. Utskottet vill därför understryka vad som sägs i propositionen omatt försöksverksamheten inte får leda tiU att grundläggande krav isamhällsverksamheten åsidosätts. Utskottet föreslår att motion 2869, i nuberörda delar, förklaras besvarad med vad utskottet anfört. Beträffande denfråga som tas upp i motion 2870 anser utskottet att försökskommunernashandlande i ekonomiskt hänseende inte bör styras genom ett riksdagsuttalande.Motionen avstyrks av utskottet. Närdet gäller vUka frågor som bör ingå i försöksverksamheten uttalas ipropositionen att det är försökskommunerna själva som skall ange sina önskemålom förändringar i den statliga regleringen. Stat-kommunberedningen har dockmed instämmande av civilministern angett vilka huvudområden som bör komma ifråga för försöksverksamheten. Dit hör möjUghet att slopa den traditionella,sektorindelade nämnd- och förvaltningsorganisatio- KU 1983/84:32 7 nen.Användningen av statsbidragen och formerna för den kommunala planeringen skallkunna bli friare. Vidare bör försökskommunerna kunna befrias från vissastatliga kontrollåtgärder och även erhålla dispens från vissa föreskrifter sommeddelas av statliga myndigheter. Möjlighet bör också skapas förförsökskommunerna att finna nya vägar för nära samverkan mellan den statligalänsförvaltningen och kommunala organ samt mellan landstingskommuner ochkomrhuner. Ipartimotioner från (2867) och (2868) föreslås en radutvidgningar av området för försöksverksamheten. Sålunda förslås i bådamotionerna att försöksverksamheten även skall omfatta direktval till kommunernaslokala organ. Andra önskemål om försöksverksamhet som förs fram fråncenterpartiets sida gäller överföring av uppgifter från länsorgan tilllandstingskommun och samordning av skatteutjämningsbidrag och specialbidrag.Folkpartiet vill att försöksverksamhet skall anordnas beträffande kommunalafolkomröstningar, öppna nämndsammanträden och frihet för kommunstyrelse ochförvaltningsutskott att underlåta att MBL-förhandla sina förslag. Isammanhanget förordas i båda motionerna att regeringen skall ha en positivinställning till delning av kommuner. Ifp-motionen föreslås även en inskränkning i området för försöksverksamheten.Den bör enligt motionen ej avse vidgad kompetens att driva näringsverksamhetoch sysselsättningspolitik. Utskottetvill understryka att det är försökskommunerna själva som skall komma medförslag om innehållet i försöksverksamheten. Det blir därefter en sak för iförsta hand regeringen att ta ställning till dessa förslag. I den mån ny ellerändrad lagstiftning är påkallad krävs även beslut. I det nu aktueUasammanhanget finns emeUertid ingen anledning för att ta ställningtill de enskilda, konkreta önskemål om försöksverksamhet som finns imofionerna. Med hänvisning fill det anförda avstyrker utskottet bifall tillmotion 2867, yrkandena 1-4 och 6 samt motion 2868, yrkandena 1-6 och 8. fråga framläggs redan i den nu aktuella propositionen förslag om särskildlagstiftning för försökskommunerna. Det gäller frågan om friare kommunalnämndorganisation. Enligt propositionen finns skäl att försöksvis göra avstegfrån kravet på särskild byggnadsnämnd, särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd,särskild skolstyrelse och särskild socialnämnd. I propositionen framhålls attdet finns behov av detta t. ex. i kommuner med få ärenden. Samma behov finnsenligt propositionen i kommuner där möjligheterna att inrätta lokala organutnyttjas i sådan omfattning att de uppgifter som återstår för facknämndernainte motiverar en specialreglerat område. Ipropositionen erinras vidare om att inom en rad kommuner pågår eller planerasförsök med lokala organ med stöd av lokalorganslagen (1979:408). Därvid har endel kommuner kunnat konstatera att lokalorganslagen inte ger önskvärt utrymmeför överföring av uppgifter till sådana organ. KU 1983/84:32 8 bl.a. på skolområdet. Därför föreslås i propositionen att det försöksvis bör varamöjligt att inrätta institutionsstyrelser på områdena för miljö- ochhälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Vidare föreslås attförsökskommunerna skall få vidgade möjligheter att lägga uppgifter på lokalaorgan. Enligtmotionerna från och kan regeringens förslag om enfriare nämndorganisation medföra en långtgående sammanslagning av nämnder.Häri ligger enligt motionerna en risk för ökad maktkoncentration till ett fåtalförtroendevalda och minskad möjUghet för olika minoritetsgrupper att delta iden kommunala beslutsprocessen. uppfattning bör försöksverksamheten omfatta möjligheter till enfriare nämndorganisation i enlighet med det framlagda lagförslaget. En viktigfråga vid utvärderingen blir, som också framhålls i propositionen, attundersöka hur medborgarnas deltagande i den kommunala beslutsprocessen påverkasav den ändrade styrningen. I sammanhanget vill utskottet framhålla attförslaget till ökad användning av institutionsstyrelser bör medföra vidgatmedborgardeltagande i försökskomrriunerna. Propositionenslagförslag tillstyrks med den ändringen att ikraftträdandet bör ske en bestämddag, förslagsvis . Motion 2867, yrkande 5, avstyrks. Fråganom ett brett engagemang i försöksverksamheten tas upp från olika utgångspunkteri några av motionerna. Enligt folkpartimotionen är de kommunalanställdasmedverkan av stor betydelse. Deras synpunkter på oUka typer av statiigreglering bör enligt motionen komma tiU positiv användning. I vpk-motionen uttalas oroför att en försöksverksamhet, som i hög grad baseras på nämndorganisationen,skulle leda till att alla i fullmäktige representerade partier inte blirdelaktiga i verksamheten. Till ett brett engagemang måste enligt motionen ocksåhöra att olika intresseorganisationer liksom allmänheten kan spela en roll. Utskottetdelar motionärernas uppfattning att det är viktigt att försöksverksamheten haren så bred förankring som möjligt i de berörda kommunerna. Det finns därföranledning att i försöksverksamheten prioritera sådana områden som engagerarmånga olika intressen och medborgargrupper. Utskottet förutsätter attregeringen i det fortsatta arbetet uppmärksammar denna fråga. Med det anfördaföreslår utskottet att motionerna 2868, yrkande 7 och 2869, i nu berörd del,förklaras besvarade. Enligtpropositionen bör urvalet av försökskommuner omfatta högst nio kommuner och trelandstingskommuner. Någon eller några av de deltagande kommunerna börgeografiskt ligga inom en landstingskommun som deltar. Vid urvalet avförsökskommuner bör hänsyn enligt propositionen tas till kommunernas intresseoch engagemang för utvecklingsarbete och till att olika typer av kommuner såväli fråga om invånarantal, tätbebyggelse som poUtiska majoritetsförhållanden blirrepresenterade. Försökskommunerna kommer senare att utses av regeringen. KU 1983/84:32 9 I motion 1983/84:2129 av och (båda c), som väcktes under allmänna- motionstiden , förslås (yrkande 2) att utses till frikommun och ges möjlighet till en friare hantering av uppgifterna inom skol- och planeringsområdena samt social vården. uppfattning bör det ankomma på regeringen att utse försökskommuner.Motionsyrkandet avstyrks. Utskottetövergår härefter till att behandla den tidigare nämnda frågan om godkännandeför regeringen att göra avsteg från riksdagsbundna författningar. Somtidigare har nämnts är avsikten att försökskommunerna hos regering en skall anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen av deras verksamhet. I propositionen anförs att i den mån önskemålen kan hänföras till föreskrifter som regeringen meddelar i form av.förordningar är regeringen normalt oförhindrad att med stöd av sin norihgivningskompetens vidta de önskade författningsändringarna för försökskommunernas del. Regeringen har emellertid inte alltid frihet i förhållande till ifråga om det materiella innehållet i de föreskrifter som den själv har beslutat. Föreskrifterna kan nämligen i olika hänseenden-vara sammankopplade med villkor som har ställt upp. I fråga om åtskilliga statsbidragsförord ningar föreligger sålunda enligt propositionen en bundenhet på gmnd av de villkor som har ställt upp för beviljade anslag. I andra faU kan regeringen vid utformningen av sina föreskrifter vara bunden av t. ex. de riktlinjer för en verksamhets bedrivandesom har godkänt. Detta innebär enligt propositionen att många regeringsförfattningar i praktiken är riksdagsbundna. Ipropositionen föreslås att godkänner att regeringen inom ramen förförsöksverksamheten får göra avvikelser från riksdagsbundnaregeringsförfattningar. Om regeringen först under försöksverksamhetens gångskulle begära att godkänner att avsteg sker från sådanaförfattningar, skulle detta enligt propositionen givetvis leda till en ickeönskvärd tidsutdräkt. I sammanhanget understryks på nytt att försöksverksamheteninte får innebära att skyddet för viktiga samhällsintressen eftersatts. Detkan enligt propositionen alltså intebUr fråga om att medge avsteg frånföreskrifter som har beslutats med ledning av principer som har lagtfast till skydd för sådana samhällsintressen. Regeringen bör enligtpropositionen för i efterhand redovisa vilka avsteg som har gjorts. Medtanke på att det rör sig om en försöksverksamhet i ganska begränsad skalatillstyrker utskottet förslaget. Vilka awikelser som gjorts bör enligtutskottet redovisas till . Dendirekta försöksverksamheten är enligt propositionen tänkt att pågå under enperiod av . Den bör vara avslutad vid utgången av år 1988.Stat-kommunberedningen skall svara för att det sker en kontinuerlig uppföljningoch utvärdering. En rapport om försöksverksamheten skall lämnas till regeringenvarje år. KU1983/84:32 10 Enligt vpk-motionen får riksdagenen alltför begränsad roll i försöksverksamheten. bör få del avredovisningen av försöksverksamheten och den slutliga utvärderingen. Även utskottet anser att bör hållas informeradom försöksverksamheten genom årliga rapporter. Denna rapportering börsamordnas med redovisningen av de ovannämnda avvikelserna från riksdagsbundnaförfattningar. Vad utskottet nu anfört bör med anledning av motion 2869 i nuberörd del ges regeringen till känna. 1. beträffandesyftet med försöksverksamheten attriksdagen godkänner vad sorn uttalas i proposition 1983/84:152, 2. beträffandebegränsningar i försöksverksamheten