bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — Hänför sig förslagettill ett visst ärende blir dock förslaget, förutsatt att det inte dessförinnanexpedieras, allmän handling först när ärendet har slutbehandlats eller besluti ärendet har expedierats (se reglerna 2 och 5 om när en handling skall ansesupprättad). 3.3.5 Skyddsombud och skyddskommittéer Till regeringskansUet finns knutnavissa organ vilkas ställning i hithörande frågor är något oklar. Hit hörskyddsombuden och skyddskommittéerna. Dessa har tillkommit med stöd avarbetsmiljölagen (1977:1160). Deras befogenheter och verksamhet regleras i denlagen och genom ett centralt och ett lokalt kollektivavtal. Övervägande skälsynes tala för att skyddsombuden och skyddskommittéerna betraktas somsjälvständiga organ som inte har karaktären av myndigheter. Detta medför atthandlingar som kommer in från eller expedieras till något skyddsombud ellernågon skyddskommitté normalt utgör allmänna handlingar hos vederbörandedepartement. De handlingar som finns hos skyddsombuden och skyddskommittéernautgör däremot inte allmänna handlingar. 4 Registrering m. m. Registreringen har i första handtill uppgift att göra det praktiskt möjligt för allmänheten att utnyttja denrätt till insyn i myndigheternas handlingar som den i tryckfrihetsförordningenfastslagna offentlighetsprincipen ger medborgarna. Det är denna funktion hosregistreringen som sekretesslagens bestämmelser i ämnet tar sikte på. Registreringen har emellertid också ett annat syfte,nämligen att internt underlätta överblicken över de handlingar som kommit intill eller upprättats hos myndigheten och att ge lättåtkomliga uppgifter omvilka ärenden som väckts hos myndigheten med anledning av aUmänna handlingar,hur handläggningen av dessa ärenden fortskridit och huruvida ärendena helteller delvis avgjorts eller ännu inte föranlett något slutligt beslut. Huvudregeln i 15 kap. 1 §sekretesslagen är att allmänna handUngar skall registreras utan dröjsmål.Registreringsskyldigheten omfattar således inte handlingar som saknarkaraktären av allmän handling men gäller i princip för KU1983/84:30 291 alla allmänna handlingar, inte bara sådana som kommit intiU myndigheten utan också sådana som upprättats hos myndigheten. Om enupptagning för automatisk databehandling förs in i ett ADB-register som ärtillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, är bara den myndighetsom gör införingen registreringsskyldig. Skyldigheten att registrera allmänna handlingar är inteundantagslös. Sekretesslagen öppnar vissa möjligheter att underlåtaregistrering. För del bör dessa möjligheter utnyttjas medförsiktighet. För att den lagstadgade registreringen skall kunnafullgöras är det nödvändigt att allmänna handUngar som kommer direkt till någotstatsråd eller någon tjänsteman överlämnas till den registrerandetjänstemannen i alla de fall där registrering skall ske. Handlingen bör därvidvara försedd med en av mottagaren signerad uppgift om vilken dag han tog emothandlingen. Också utgående allmänna handlingar och sådana framställdahandlingar som är allmänna fastän de inte har gått ut skall tillställas denregistrerande tjänstemannen i fall där registrering skall ske. 4.2 Undantag nr 1 Vissa allmänna handlingar behövervarken registreras eller hållas ordnade på särskilt sätt. Detta gäller allmänna handlingar som uppenbarligen är avringa betydelse för myndigheternas verksamhet. För ett departements del innebärdetta att handungarna i fråga uppenbarUgen skall vara av ringa betydelse bådeför den regeringsverksamhet som bereds av departementet och för detsjälvständiga beslutsfattande som ankommer på departementet eller på någonenmans-myndighet, t. ex. i vissa rättshjälpsärenden expeditionschefen, ellerannan specialmyndighet som är knuten till departementet, t. ex.regeringskansliets personalpolitiska delegation. När det i det följande talasom departementets verksamhet åsyftas all den verksamhet av angivet slagsom utövas inom departementet. Följande typer av allmänna handUngar är normaltuppenbarligen av ringa betydelse för ett departements verksamhet och behöverdärför i allmänhet inte registreras eller hållas ordnade på särskilt sätt: Statistiskameddelanden (ingår ofta i departementens bibliotek och utgör i sådana fall inteallmänna handlingar, se under 3.2.1) Cirkulär sombara indirekt eller i någon mån berör departementets verksamhet Verksamhetsberättelser,årsredovisningar och annan allmän information som tillställs departementetutan att det finns någon skyldighet att göra det och utan att materialet hörtill något ärende Sådana kopiorav myndigheters yttranden m.m. som sänts över bara för KU1983/84:30 292 kännedom och som inte kan användas som aUmänt underlag förregerings-eller departementsbeslut och inte heller på annat sätt kan vara tillnytta för departementet Kopior av brevfrån enskilda fill olika myndigheter i fall där kopiorna bara sänts över förkännedom Skrivelser medobegripligt eller meningslöst innehåll som kommer in från enskilda HandUngar som bara avser enkla förvaltningsbestyr, t.ex. framställ ningar om kopior av beslut eller andra allmänna handlingar. kan emellertid omständigheterna vara sådana attockså en handling av någon av ovan nämnda typer måste bedömas vara av ickeringa betydelse för departementets verksamhet. I sådana fall är den nubehandlade undantagsregeln inte tillämplig. Sålunda skall en anonym skrivelse registreras, om dessinnehåll kan tänkas vara av betydelse. Detta kan bl. a. vara fallet om skrivelseninnerhåller kritik mot någon myndighet eller anmälan om brott eller utgör ettvarningsmeddelande. Varningsmeddelandets registrering får givetvis intefördröja en anmälan till säkerhetschefen om handlingens innehåll. Ett annat exempel på fall där undantagsregeln inte kantillämpas utgör sådana vid 7 nämnda brevkopior som på grund av sitt innehållkan bedömas vara av visst intresse för departementet. Sådana brevkopior skalldärför antingen registreras eller hållas särskilt ordnade enligt vad som sägsnedan under . 4.3 Undantag nr 2 Allmänna handlingar för vilkasekretess inte gäller får- i stället för att registreras - hållas så ordnadeatt det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in ellerupprättats. Denna undantagsregel kan i allmänhet lämpligen tillämpaspå följande kategorier av allmänna handlingar hos departementen: Riksdagensföredragningslistor och meddelanden från kammarkansli Kopior avmotioner och av interpellationer och frågor Skrivelser somrör statsrådens medverkan eller närvaro vid något arrangemang Kallelser tillsammanträden, kursprogram Sådanaledighetsansökningar och andra handlingar i personaladministrativa ellerpersonalsociala ärenden - bl. a. handlingar rörande planeringssamtal i den månde inte omfattas av sekretess - som inte föranleder något KU 1983/84:30 293 regeringsbesluteller något beslut som tas in i departementsprotokollet (försäkringar i sambandmed sjukdomsfall och läkarintyg sänds över tiU departementensorganisationsavdelning, OA; ingen skillnad görs mellan ansökningar påSLÖR-blanketter och ansökningar på vanUgt brevpapper) Beslutmed anledning av ledighetsansökningar och andra handUngar som avses under 8 Arbetspromemorior och liknande handlingar som upprättats för detinterna arbetet och som inte hänför sig till något viss ärende Sådana kopior av myndigheters yttranden m. m. som visserligen säntsöver bara för kännedom men som kan användas som allmänt underlag för regerings-eller departementsbeslut eUer som på annat sätt kan vara till nytta fördepartementet Sådana kopior av brev från enskilda till oUka myndigheter somvisserUgen sänts över bara för kännedom men vars innehåll kan vara av visstintresse för departementet Skriftväxling mellan departementet och tryckerier Fakturor (sänds över tiU OA) Tjänstgöringsbetyg, tjänstgöringsintyg. Dethar förut sagts att undantagsregeln nr 2 inte får tillämpas i fråga omhandlingar för vilka sekretess gäller. I detta sammanhang är det tillräckligtatt göra en ganska schematisk sekretessbedömning. Vid skadebedömningen får manutgå från om handlingen innehåller uppgifter av sådant slag att ett utlämnandetypiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skallskyddas genom den aktuella sekretessbestämmelsen. Idetta sammanhang bör påpekas att denna promemoria inte behandlar frågan hurläge inneliggande allmänna handlingar skall bevaras. Denna fråga regleras igällande arkiveringsföreskrifter. I alla fall som inte omfattas av de två i detföregående behandlade undantagsreglerna bör allmänna handlingar i departementenregistreras. Såsom tidigare framhållit gäller detta även för handlingar som harupprättats där. Sålunda skall bl. a. beslut om tillsättande av tjänster elleruppdrag registreras så snart besluten har dokumenterats i en handling som.harkaraktären av allmän handUng. 4.4.1Vad skall anges vid registreringen? Sekretesslagen uppställer, såsom framgår av detföregående, vissa krav på vad registreringen skall innehålla. Den skallobUgatoriskt ge uppgift om den dag då handlingen kom inellér upprättades (1).Om handUngen har getts ett diarienummer eller någon annan beteckning, skallregistreringen också KU 1983/84:30 294 undantagslöstge upplysning om den beteckningen (2). I allmänhet skall registreringen vidarelämna uppgift om från vem handlingen har komrnit eller till vem den harexpedierats (3) samt uppgift i korthet om vad handlingen rör (4). Uppgifternavid 3 eller 4 skall emellertid utelämnas eller särskiljas, om det behövs föratt registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. Härigenom kanman undvika att registret måste behandlas som hemligt i fall där uppgifterna omen handlings ingivare eller mottagare eller om vad en handling rör är belagdamed sekretess av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse. Möjlighetenatt ha öppna register som för aUa eller flertalet handlingar bara innehålleruppgifterna vid 1 och 2 är i många fall opraktisk för myndigheterna - som avadministrativa skäl ofta tvingas till en dubbelregistrering - och är samtidigtav föga värde för utomstående. I fråga om vissa register har regeringen därförföreskrivit att uppgifterna vid 3 och 4 inte skall utelämnas eller särskiljasvid registreringen. Som förut nämnts gäller detta för hela regeringskansUetsdel beträffande diarium över handlingar som rör myndigheters krigsorganisationoch för del beträffande diarier över meddelanden ichiffer och diarier över handlingar som kommit in eller upprättats i andra änadministrativa och konsulära ärenden. Frågan i vad mån dessa diarier skallhållas hemliga får på grundval av bestämmelserna i sekretesslagen bedömas medhänsyn till innehållet i diariet i fråga. Sekretesslagen innehåller inga krav på någonsärskild form för registreringen utan myndigheterna ges frihet att ordnaregistreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten.Registreringen kan ske såväl på konventionell väg som med hjälp av ADB. Någotkrav på central registrering föreligger inte. Det är tillåtet att föraspeciella register för en viss del av verksamheten eller för vissa typer avhandlingar. I många faU är det fullt tillräckligt att de anteckningar som lagenkräver görs på t. ex. omslaget till den akt där handlingarna förvaras, på ettdagboksblad eller i en liknande innehållsförteckning till akten. Vid sidan avden registrering som sekretesslagen kräver får naturligtvis ytterUgareregister föras, om myndigheterna av interna skäl finner sådana behövliga. - Enligt förordningen(1980:560) med instruktion för och förordningen (1980:922)med instruktion för skaU det i varje departement finnasett eller flera diarier för registrering av inkomna eUer upprättade allmännahandUngar. Inom den ram som instruktionerna och sekretesslagstiftningen drarupp står det i princip varje departement fritt att lägga upp registreringen avallmänna handlingar på det sätt som framstår som ändamålsenligast för departementetsdel. Förhållandena i departementen är så skiftande såväl i fråga om deninterna organisationen som i fråga om KU1983/84:30 295 antalet förekommande handlingar, handlingarnas karaktär,antalet väckta ärenden och ärendetyperna att det knappast är möjligt attutforma ett registreringssystem som passar bra i alla departement. 4.4.3 Riktlinjer för registreringen Vissa riktlinjer kan dock ställasupp. För att möjligheten till överblick av departementens handlingar ochärenden skaU bli tillfredsställande från allmänhetens synpunkt sett bör antaletdiarier i varje departement inte vara större än vad som från internaadministrativa synpunkter är nödvändigt Ingenting hindrar att det i ettdepartement förs fler diarier än ett, men uppdelningen av registreringen avförekommande handlingar och ärenden på skilda diarier bör inte drivas längre änvad som är verkligen påkallat från arbetssynpunkt. Departementen bör strävaefter att ha så få diarier som möjligt. Vad statsrådsberedningen anfört i sinpromemoria 1979:1 om särskilda statsrådsdiarier gäller fortfarande. Sålunda böralla sådana skrivelser till eller från ett statsråd som är allmänna handlingarregistreras i det departementsdiarium till vilket skrivelsen hör på grund avsitt ämne och inte i ett särskilt statsrådsdiarium. Sådana inkomna handlingar genom vilka ett ärende väcks böralltid registreras i ett diarium. Detta behövs för att kontrollera att ingainkomna ärenden blir bortglömda och för att man lätt skall kunna få reda påantalet inkomna ärenden av oUka slag. Förekommande skriftväxling under ettärendes handläggning i departementet - med anledning av kommunikation ellerremisser m.m.- behöver däremot inte redovisas i diariet utan kan redovisas påaktomslag, dagboksblad eUer Uknande registreringshandUngar. Det bör emellertidinte förekomma att vissa allmänna handlingar i ett diariefört ärende interegistreras alls utan bara hålls ordnade. Det beslut varigenom ett inkommetärende avslutas bör noteras i diariet så att detta ger upplysning om vilkainkomna ärenden som avgjorts och vilka som står öppna. / ett initiativärende bör den handling som först fårkaraktären av allmän handling registreras i en diarium. Beträffanderegistreringen av övriga allmänna handlingar i ärendet gäller vad som nysssagts om registreringen i ärenden som väckts genom en inkommen handling. Detbeslut varigenom ärendet avslutas bör registreras i diariet på samma sätt somsker i inkomna ärenden. Om det i ett initiativärende inte förekommer andraallmänna handlingar är den handUng där beslutet kommer till uttryck, börbeslutsdokumentet diarieföras så snart det blivit allmän handling, såledesiallmänhet i anslutning tiU expedieringen av beslutet. Härigenom underlättasöverblicken över antalet ärenden och beslutsfattandet i departementet. Den registrering som sker i diarierna omfattar inte barahandlingar som ger upphov till eller ingår i ärenden utan också handlingar avandra slag. Sådana handUngar kan läggas ad acta utan att något formellt besluti ämnet KU 1983/84:30 296 meddelas.Uppgift om att handlingarna läggs ad acta bör omgående tillställas registratornför anteckning i diariet, så att diariet ger en så riktigbild som möjligt av arbetssituationen inom departementet. 4.4.4Registrering av handlings överlämnande till ett annat departement Om en till ett visst departement inkommen handling,som är registrerad där, överlämnas till ett annat departement därför att manfunnit att frågan skaU beredas eller avgöras av det departementet, finns ibland- nämligen om det är fråga om ett regeringsärende - ingen skyldighet enligtsekretesslagen att registrera handlingen i det andra departementet. Avordningsskäl och för att få överbUck över de olika departementensarbetssituation bör dock alltid en omregistrering ske. I det förstnämndadepartementets diarium bör antecknas att handUngen angiven dag överlämnats filldet andra departementet och att det ärende som uppkommit genom handUngensinkommande är att betrakta som avslutat för det förstnämnda departementets del.Det mottagande departementet bör för sin del registrera handlingen som inkommenden dag handlingen tillställdes det departementet, som det noterasvilken dag handUngen kom in till det förstnämnda departementet. Finnerman redan när en handling kommer in till ett departement att handUngenrätteligen hör tiU ett annat departement, bör handlingen ändå registreras i detförstnämnda departementet om handUngen eller den försändelse som den varinnesluten i är ställd till det departementet. Härvid antecknas emellertid atthandlingen överlämnas till det andra departementet. Före registreringen kanibland lämpligen en telefonkontakt tas med de andra departementet för kontrollav att diarieföringen är problemfri från sekretessynpunkt. Det mottagandedepartementet bör registrera handlingen som inkommen den dag handUngentillställdes det departementet, som det noteras vilken dag handlingenkom in till det förstnämnda departementet. sådana fall handlingen eller dess försändelse inte är ställd till ett visstdepartement utan exempelvis till regeringen eller , börregistratorn i det departement som först får handUngen i sin hand inte vidta någonegen registreringsåtgärd utan bara stämpla handlingen som inkommen angiven dagoch bredvid stämpeln anteckna att handlingen överlämnas till angivetdepartement. Omen allmän handUng i ett regeringsärende tillfälligt lånas ut till ett annatdepartement, finns enligt sekretesslagen ingen skyldighet att diarieföraåtgärden i någotdera departementet. Är handlingen inte redan arkiverad synesdet emellertid från ordningssynpunkt lämpligt att anteckning om utlåningen ochom handlingens återlämnande görs av det utlånande departementet i anslutningtill att handUngen registreras. Sådana anteckningar behöver dock inte göras vidutlåning i samband med gemensam beredning. KU 1983/84:30 297 Om en handling i ett regeringsärende har kommit intill ett departement utifrån och man i departementet finner att handUngen gerupphov tiU två ärenden, varav det ena skall handläggas i ett annat departement,tillställer man ibland det andra departementet en kopia av den inkomna handlingenför den åtgärd som ankommer på sistnämnda departement. Som förut nämnts under3.3.2 utgör den översända kopian inte en fill det andra departementet inkommenhandling. Sekretesslagen kräver i nu angivna fall inte att den inkomna kopianregistreras. Från sekretesslagens synpunkt är det tillräckligt attoriginalhandlingen är registrerad. Eftersom emellertid den översända kopian idet mottagande departementet ger upphov till ett ärende, synes det frånordningssynpunkt lämpligt att kopian registreras där i ett diarium. Har _ andradepartement fått en kopia för kännedom, saknas för dessa departements delanledning att vidta någon registreringsåtgärd. 4.5 Anslagom förekommande register m. m. I sådana departement där registreringen av allmännahandUngar sker i flera olika register (bortsett från interna duplettregister)kan det vara lämpligt att det på registratorskontoret finns ett anslag somanger vilka olika register som finns i departementet. I varje fall bör allpersonal på registratorskontoret känna till saken och på förfrågan kunna lämnaallmänheten korrekta upplysningar i ämnet. Det bör lämpligen också finnas ettanslag som anger vilka kategorier allmänna handlingar som inte registreras utanbara hålls ordnade och var handlingarna finns tillgängliga för granskning. Ivarje fall bör även i detta avseende all personal på registratorskontoretkunna lämna korrekta upplysningar på begäran. Enligt15 kap. 11 § sekretesslagen skall varje departement för allmänheten hållatillgänglig en beskrivning av de register, förteckningar eller andraanteckningar som hos myndigheten förs med hjälp av automatisk databe-. handling(ADB-register). Beskrivningen skall bl. a. innehålla uppgift om vem som hosmyndigheten kan lämna närmare upplysningar om och dess användningi myndighetens verksamhet. 4.6 Tillsynoch råd i fråga om registreringen och hanteringen av handlingar Om registratorn eller någon annan tjänsteman i ettdepartement känner sig osäker i någon fråga som behandlas i denna promemoriaeller som annars rör sekretesslagens bestämmelser om registrering m. m., börfrågan underställas den som har tillsynen över diarieföringen i departementeteller någon tjänsteman som denne har utsett. Meddelande härom bör utgå tiUberörda departementstjänstemän. Tillsynenöver diarieföringen åligger i alla departement utom utrikesdepartementetexpeditionschefen, i statsrådsberedningen rättschefen och iutrikesdepartementet en tjänsteman som departementet utser. KU 1983/84:30 298 STATSRÅDSBEREDNINGEN PM 1979:1 Rättschefen Tryckfrihetsförordningenslår fast att varje medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Somallmänna handlingar räknas i stort sett alla de handlingar som förvaras hosmyndigheterna och som enligt tryckfrihetsförordningens regler är att anse sominkomna till eller upprättade hos en myndighet. AUmänhetens tillgång tillallmänna handUngar får begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissai tryckfrihetsförordningen uppräknade intressen. Begränsningarna skall iprincip noga anges i en särskild sekretesslag eller, om så i visst fall befinnslämpligare, i någon annan lag som sekretesslagen hänvisar till. Föratt medborgarna skall kunna få den insyn i myndigheternas handlande somtryckfrihetsförordningen vill garantera är det nödvändigt att de kan få vetavilka allmänna handlingar som finns hos olika myndigheter. Också myndigheternasjälva måste kunna överblicka sina handlingar för att vara i stånd att fullgörasina arbetsuppgifter. Den behövliga överblicken erhålls främst genom denregistrering av allmänna handlingar som sker genom myndigheternas diarieföring. Någraallmänna föreskrifter om myndigheternas diarieföring finns inte f.n. I detförslag tiU sekretesslag, som har remitterats till lagrådet genom regeringensbeslut , ges emellertid i två paragrafer (15 kap. 1 och 2§§) vissa grundläggande regler i ämnet. Dessa behandlar dels frågan i vilkenutsträckning allmänna handlingar skall registreras hos myndigheterna, delsfrågan vilka upplysningar ett sådant register skall innehålla. Fördepartementens vidkommande finns vissa föreskrifter i förordningen (1965:386)med instruktion för och förordningen (1976:958) medinstruktion för . EnUgt dessa två författningar skall det ivarje departement finnas diarium för registrering av ärenden. Iutrikesdepartementet skall den tjänsteman som departementschefen utser hatillsyn över diarieföringen. I övriga departement ligger denna uppgift påexpeditionschefen. Den förstnämnda förordningen innehåller också bestämmelserom den tid under vilken registratorskontoren skall hållas öppna. Bestämmelsernai de två förordningarna kompletteras av föreskrifter KU1983/84:30 299 i de skilda departementens arbetsordningar. Vissa allmänna riktlinjer för diarieföringen inomdepartementen finns i statsrådsberedningens promemoria i ämnet av den 12december 1969. Enligt statsrådsberedningens riktlinjer föreligger detinte något hinder mot att det i ett department förs mer än ett diarium. Ensådan ordning har man i exempelvis , där det finns ettdiarium för nådeärenden och ett diarium för övriga ärenden. Istatsrådsberedningens promemoria betonas att uppdelningen på flera diarier intefår gå längre än att möjligheten till överblick av departementens ärenden ochhandlingar bibehålls. I ett antal departement registreras f. n. alla eller vissaskrivelser till eller från ett statsråd i ett särskilt statsrådsdiarium istället för i det diarium i departementet där skrivelsen på grund av sittinnehåll hör hemma. Denna ordning är inte väl förenlig med de tankegångar somligger bakom lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet. Det kanbefaras att den som uppsöker ett departement för att ta reda på om en skrivelsei ett visst ämne har kommit in till departementet ofta inte vet att handlingenkan vara registrerad i ett särskilt statsrådsdiarium och därför bara letar idet diarium där handlingar i ämnet i allmänhet är registrerade.