bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — medanledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning Enligt regeringsformen åligger detkonstitufionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöverlämnats de protokoll som förts i regeringen . Idet följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för granskningsarbetetsinriktning och resultat. De olika granskningsfrågorna behandlas i betänkandetshuvudavsnitt. I bilagor till betänkandet offentiiggörs uppteckningar som gjortsmed anledning av utfrågningar som ägt rum inför utskottet i några ärenden,bilagorna A1-18. Till betänkandet fogas ytterligare ett antal bilagor variredovisas vissa inom utskottets kansli upprättade granskningspromemorior m.m,bilagorna B1-24. Sammanfattningav granskningsarbetets inriktning och resultat Granskningsbetänkandet inleds med en översiktligredovisning av utveckUngen beträffande antalet regeringsärenden m. m. Ianslutning härtill berörs det pågående arbetet med decentraliseringav vissa ärendegrupper från regeringen till andra myndigheter. Vadgäller administrativ praxis har i likhet uppmärksamhet ägnatslagrådsremisserna och förfarandet inför lagrådet. Detsamma gäller behandlingenav skrivelser, utgivningen av () samtpropositionsavlämnandet till . I ett avsnitt behandlas behovet avregistrering av bemyndiganden till regeringen i normgivningshänseende. Vissafrågor rörande diarieföringen i departementen har också tagits upp. Utskottetsgranskning har vidare inriktats på några större områden. Det gäller regeringenshandläggning av utiänningsärenden, vissa datafrågor samt tillsättningsärendenfrån jämställdhetssynpunkt. I likhet med tidigare granskningar har utskottetbehandlat frågan om MBL-förhandlingar i samband med beredningen avregeringsärenden. Ettantal frågor av utrikespolitisk karaktär har tagits upp. Det gäller ettregeringsuttalande med anledning av riksdagsledamoten resa till året. Vidare behandlas viss utrikespolitisk rapportering från den svenskeFN-ambassadören samt handläggningen av de gränsdragningsförhandlingar medDanmark som ägde rum . En av utrikesministern föranstaltadspråkgranskning av vissa UD-dokument har också varit föremål 1 1983/84. KU 1983/84:30 2 Detsamma gäller export av vissa vapen till . Utskottethar granskat regeringens handläggning av utnämningen av förre justitieministernOve till justitieråd samt i anslutning härtill behandlat praxisbeträffande redovisning av statsråds förmögenhetsinnehav, jäv för statsråd m.m. Regeringens handläggning av vissa koncessionsärenden rörande nyakraftledningar har behandlats av utskottet. Ytteriigare några frågor har tagitsupp, vilka redovisas under övriga ärenden. Vad gäller granskningens resultat kan nämnas attett enigt utskott i likhet gjort kritiska uttalandenbeträffande anhopningen av propositioner under slutskede. Vidare harutskottet understrukit vikten av att författningarna inte utfärdas för sent.Beträffande lagrådsgranskningen erinrar utskottet om regeringens skyldighetatt i de fall granskning inte företagits lämna en motivering härför.Utskottet noterar att s. k. underhandsföredragning inför lagrådet numera iprincip inte förekommer. Utskottet kommer beträffande administrativ praxis attmed uppmärksamhet även i fortsättningen följa utvecklingen av jämställdhetsfrågornavad gäller tillsättningsärenden i regeringen. Detsamma gäller handläggningenav t. ex. datafrågor och utlänningsärenden. Beträffande de nämnda frågorna görutskottet vissa uttalanden. En borgerlig reservation har avgetts beträffandehandläggningen av viss datafråga inom . bör en omprövning av MBL-förhandlingssystemet i samband medberedningen av regeringsärendena komma till stånd. Här föreligger reservationerdels från de borgerUga ledamöterna i riktning mot att systemet medMBL-förhandlingar starkt skall inskränkas, dels från vpk-ledamoten, som anseratt inte bör uttala sig om inriktningen av det kommandeöversynsarbetet. Deborgerliga ledamöterna har i de utrikespolitiska frågorna - resa,FN-ambassadörens rapportering och gränsdragningsförhandlingarna med -lämnat reservationer med kritik mot statsministern. Dessa ledamöter är ocksåkritiska mot utrikesministerns åtgärder vad gäller språkgranskningen av vissaUD-dokument. Vpk-ledamoten riktar kritik mot regeringen i vapenexportärendet. Utskottsmajoritetenkonstaterar att personliga hänsyn låg bakom utnämningen av tilljustitieråd, men bedömer det som en nackdel att de normala rutinernavid utnämning av justitieråd kom att frångås på grund av de särskildaomständigheterna i fallet. De borgerliga ledamöterna framför i en reservationytterligare kritik mot regeringens handläggning av frågan. Utskottet är enigt isin granskning av praxis beträffande redovisning av statsrådsförmögenhetsinnehav, jäv för statsråd m. m. Blandde övriga ärendena slutligen föreligger två reservationer från borgerligt hållmed kritik mot statsråd. Det gäller vissa uttalanden av KU 1983/84:30 3 biträdandeindustriministern om arbetskraftsrekrytering tillbiståndsprojektet i . Överflyttningen av frånutbildnings- till ansvarsområde kritiseras också. 1.Utvecklingen av antalet regeringsärenden, m.m. På sedvanligt sätt lämnas i bilaga 1 till åretsgranskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antalet avgjordaregeringsärenden . Avbilagan framgår att det sammanlagda antalet regeringsärenden under år 1983minskade med nästan 3 000 i förhållande innan. Antalet ärenden år1983,22 167, är därmed det lägsta som noterats under de senaste 20 åren.Minskningen avser praktiskt taget samtliga ärendegrupper som redovisas ibilagan. Störst är minskningen i fråga om besvärsärenden (1 610 ärenden),regleringsbrev och andra anslags- och bidragsärenden (550 ärenden) samttjänsteärenden (429 ärenden). Minskningen är relativt sett minst vad beträffardispensärenden m. m. Denna ärendegmpp har därmed passerat besvärsärenden somden totalt sett, största ärendegruppen. För att förklara minskningen är det nödvändigt attanalysera de enskilda departementens ärendesiffror. En sådan analys försvårasemellertid av den omfattande departementsreform som genomfördes den 1 januari1983. För de departement som berördes av denna reform, nämligen utrikes-,försvars-, finans- och civildepartementen, är det inte möjligt att avgöra ivilken utsträckning förändringar i ärendemängden beror på ärendeomflyttningeneller har andra orsaker. Dessa departement utelämnas därför i den följandegenomgången. Justitiedepartementetär alltjämt störst bland departementen i fråga om avgjorda ärenden. Föregåendeår innebar en viss ökning för del vilken till mycketstor del faller på nådeärendena. Försocialdepartementets del innebar 1983 en nedgång i antalet ärenden. Denna berori första hand på att huvudmannaskapet för i ochvissa andra vårdanstalter överflyttades från staten tilllandstingen. Detta har medfört ett minskat antal ärenden i såväl anslags- sombesvärs- och tjänstefrågor. Ävenantalet avgjorda ärenden inom område har minskatstarkt under föregående år. När det gäller bidragsfrågor på kulturområdet harbeslutanderätten i ökad utsträckning överflyttats från regeringen till statenskulturråd. Vidare har den skoladministrativa reformen inneburit att regeringenbefriats från vissa tjänstetillsättningsärenden och besvärsärenden påskolområdet. Besvär gällande tillträde till universitet och högskolor har ocksåflyttats från regeringen, i detta fall till en särskild besvärsnämnd. Både densistnämnda ändringen och den skoladministrativa KU1983/84:30 4 reformen trädde visserligen i kraft redan den 1 juli 1982men slår fullt igenom först statistik. Den största minskningen bland departementen uppvisararbetsmarknadsdepartementet. Minskningen avser främst besvärsärenden påutlänningslagstiftningens område och torde i första hand sammanhänga mednedgången i immigrationen. Även minskningen inom områdefaller till den alldeles övervägande delen på gruppen besvärsärenden och berorpå minskad ärendetillströmning, som i detta fall är en följd av nedgången ibyggandet. Även för industridepartementets del kan noteras enminskning av antalet avgjorda ärenden. Minskningen hänför sig främst fillregleringsbrev samt övriga anslags- och bidragsärenden. Förändringen hängersamman med den överflyttning av beslutanderätten i ekonomiska frågor frånregeringen till statens industriverk som genomfördes fr. o. m. den 1 juli 1983.Reformen får alltså full effekt på ärendemängden först fr. o. m. . Den genomgång som gjorts ger alltså vid handen attminskningen till större delen beror på genomförda delegeringar och vissaorganisatoriska förändringar såsom överflyttning av huvudmannaskap från stattill kommun. Denna del av minskningen kan därför väntas bli bestående. Till enmindre del hänger emellertid minskningen samman med en nedgång iärendetillströmningen som i sin tur är en följd av samhällsförändringar avmöjligtvis mer tillfälligt slag. Här åsyftas främst den minskade invandringenoch nedgången i byggnadsverksamheten. I detta sammanhang bör erinras om att påregeringens förslag beslutat om en systemafisk genomgång avbesvärsärenden hos regeringen i bl. a. decentraliseringssyfte (se prop.1983/84:120, KU 23). Vid utskottsbehandlingen reserverade sig företrädarna förmoderata samlingspartiet för avslag på propositionen. Vidare bör nämnas attdet i har skett en allsidig inventeringdepartement för departement av vilka ärenden som ytterligare är tänkbara attflytta från regeringen. Inventeringsarbetet har utförts även sakkunnig!statsrådsberedningen och resulterat i betänkandet "Det fortsattadelegeringsarbetet i " (Ds SB 1983:1). Betänkandetinnehåller ca 125 förslagom att flytta beslutanderätten från regeringen tillunderlydande myndigheter. Förslagen motsvarar mellan 3 000 och 4 000 ärendenper år räknat. Granskningenföranleder inget uttalande från utskottets sida. Regeringens behandling av skrivelser På sedvanligt sätt har utskottet iårets granskningsarbete uppmärksammat regeringens skrivelse med redogörelse förbehandlingen av skrivelser till regeringen. Årets skrivelse(1983/84:80) avser åtgärder som vidtagits av regeringen den 1oktober 1982-den 30 september KU 1983/84:30 5 1983.Vissa iakttagelser som gjorts vid granskningen av denna skrivelse redovisas ibilaga B2 till detta betänkande. Utskottetnoterar med tillfredsställelse att vissa äldre riksdagsskrivelser, särskiltinom industridepartementets område, har slutbehandlats underredovisningsperioden. kvarstår dock flera äldre skrivelser. En av deäldsta gäller ett riksdagsbeslut om utredning angående demultinationella företagens beskattning. Enligt utskottets uppfattning är detinte tillfredsställande att några åtgärder med anledning av detta riksdagsbeslutinte vidtagits av regeringen. Somframgår av bilagan har utskottet också uppmärksammat vissa felaktigheter iredovisningen i årets skrivelse. Med anledning härav vill utskottet understrykaatt det självfallet är viktigt att de uppgifter som lämnas i skrivelsen ärkorrekta. 3.Redovisning av bemyndiganden i normgivningshänseende I samband med granskning av regeringens utövning aynormgivningsmakten uttalade i granskningsbetänkandet KU1979/80:50 att det var önskvärt att samtliga bemyndiganden inormgivningshänseende som dittills lämnats och fortsättningsvislämnade skulle samlas, systematiseras och hållas tillgängliga på lämpligt sätt.Med hänsyn till statsrådsberedningens övergripande uppgifter inomregeringskansliet, bl. a. med gransknings- och anvisningsverksamhet, ansågsdenna väl ägnad att svara för en sådan uppgift. beslutade att medgillande av vad utskottet anfört i bl. a. denna fråga lägga utskottets anmälantill handlingarna. Utskottethar i årets granskning åter tagit upp frågan. I en granskningspromemoria,bilaga B3, som fogats till detta betänkande, redovisas sålunda det arbete sompåbörjats inom statsrådsberedningen med att samla in material till ettregister. Olikalösningar när det gäller registrets utformning har övervägts inomstatsrådsberedningen. Det enklaste skulle vara ett system som bygger på enredovisning av lagar och bemyndiganden till dessa i kronologisk ordning efteren departementsvis indelning. Registret skulle dock bli mer informativt om deti stället konstruerades så, att den som söker ett bakomUggande bemyndigandetill en förordning kan söka t. ex. under det ämne som förordningen handlar om.Det är emellertid betydligt svårare att göra ett sådant register heltäckandeoch tillförlitligt. Ettgrundläggande syfte med ifrågavarande register måste enligt utskottets meningvara, att det skall kunna utgöra ett hjälpmedel för och även förregeringen själv vid kontroll av lämnade bemyndiganden. Detta syfte måstesåledes i första hand vara bestämmande för utformningen av registret. närmare skall utformas bör kunna bestämmas inom ramen för det samråd som pågår i frågan mellan statsrådsberedningen och KU 1983/84:30 konstitutionsutskottet.Därvid bör prövas möjligheten att konstruera ett register som är upplagt så,att bemyndigandena kan sökas såväl kronologiskt som efter ämne. har utskottet granskatregeringens remittering av lagförslag till lagrådet. I engranskningspromemoria, som fogas som bilaga B4 till detta betänkande, lämnas enredogörelse för gällande regler på området. Av bilagan framgår vidare i vilkenomfattning lagrådsgranskning har skett i fråga om de propositioner som harlämnats till 1983. Antaletgranskade förslag ligger på en något lägre nivå än under de senastföregående åren. Sålunda granskades 1983 44 lagpropositioner. Motsvarande för1981 var 55 och 1982 58. Antalet fall där regeringen avstått frånlagrådsgranskning har också minskat något . Dessa utgör dock alltjämtca av det totala antalet propositioner som innehåller lagförslag inomområdet för lagrådets granskning. Somframgår av bilaga B 4 har också vid årets granskning påträffats ett antallagförslag i ämnen som anges i 8 kap. 18 § RF beträffande vilka regeringenvarken inhämtat yttrande från lagrådet eller motiverat varför så ej skett.Utskottet måste därför understryka vikten av det beträffande dennatyp av lagförslag såsom det föreskrivs i RF alltid skall lämnas en redovisningav skälen till varför lagrådets yttrande inte inhämtats. Vid1982 års granskning ägnades särskild uppmärksamhet åt förfarandet i samband medlagrådsgranskningen. Därvid gjordes en undersökning för att klargöra i vilkenomfattning det har förekommit föredragning inför lagrådet, innan lagrådetformellt fått del av lagrådsremiss. Granskningen visade att sådan s. k. underhandsföredragningförekommit i betydande omfattning . Utskottet uttalade motbakgrund av de gjorda iakttagelserna att det fanns anledning att understrykavikten av att underhandsföredragning undviks. I en bilaga tiU fjolåretsgranskningsbetänkande, KU 1982/83:30, bilaga 4 B, lämnades också en redogörelseför vissa tidigare uttalanden och anvisningar angående förfarandet vidlagrådsgranskningen. Utskottethar undersökt i vilken utsträckning underhandsföredragningar förekommit ilagrådet . Resultatet av undersökningen framgår av bilaga B 4. Utskottethar kunnat konstatera att underhandsföredragningarna avsevärt minskat iomfattning , vilket är tillfredsställande. Viss underhandsföredragninghar dock förekommit. Utskottet vill därför understryka vikten av attunderhandsföredragning i lagrådet får förekomma endast i undantagsfall. KU 1983/84:30 7 Utskottet har granskat regeringenspropositionsavläm-nande till . Granskningen har främst gällt delsöverensstämmelsen mellan propositionsförteckningarna och det faktiskaavlämnandet, dels frågor rörande anhopningen av propositioner till sista veckanoch sista dag före utgången av resp. propositionstid. Medanledning av tidigare granskningar har utskottet vid många tillfällen funnitanledning att rikta kritik främst mot att en alltför stor mängd propositioneravlämnats under av de aktuella perioderna. Även betydandeförseningar har under åtskilliga år noterats. I granskningsbetån-kandet1980/81:25 redovisades en detaljerad statistik för . Vidårets granskning har utskottet begränsat sig till att närmare se påförhållandena enligt sammanställning i bilaga B 5. Antaletpropositioner var då mindre än vanligt eller 98 propositioner. Genomsnittetunder ligger på 127. Drygt en fjärdedel () av vårenspropositioner avlämnades under av resp. propositionstids utgång.Detta kan sägas vara en förhållandevis lindrig anhopning jämfört med tidigareår och torde delvis ha sin förklaring i antalet avlämnade propositioner.Sålunda var det endast fem propositioner som lämnades av resp.propositionstid. Den genomsnitdiga förseningen var vilketligger nära genomsnittet 1971-1980 som är . Efterpropositionstidernas utgång däremot lämnades 20 propositioner eller omkring enfjärdedel vilket enligt utskottet är en alltför hög andel och leder till enbesvärande anhopning av arbetet i under slutet av våren och inverkarmenligt på möjligheterna att avsluta . Siffran motsvarardock genomsnittet för . i riksdagsordningen (3 kap. 5 §) bör regeringen avlämna sinapropositioner på sådana tider att anhopning av arbete hos om möjUgtförebyggs. Utskottet vill mot bakgrund av årets granskning åter erinra om deuttalanden som tidigare gjorts beträffande anhopning och försening.Förhållandena visar emellertid en viss förbättring i förhåUande tilltidigare år. Den allmänna förseningen och enfortfarande för stor andel propositioner visar dock attförhållandena är otillfredsställande. Vad gäller propositioner som lämnas efterpropositionstidernas utgång förutsätter riksdagsordningen (3 kap. 4 §) attregeringen har funnit att synnerliga skäl föreligger för ett så sentavlämnande. EnUgt utskottet skall dessa skäl klart redovisas i aktuellapropositioner. Det hör f.n. till undantagen att så sker. Rättelse: S. 8, rad 13 Står: 448 Rättat till: 446S. 8, rad 16 Står: 296 Rättat till: 294 KU 1983/84:30 8 Utskottet har granskatutgivningen av Svensk författ-ningssamUng (SFS). Granskningen avser SFS 1983och tar i huvudsak sikte på förhållandet mellan författningarnas ikraftträdandeoch tidpunkten då de utkommit från trycket. Debestämmelser som gäller för kungörande av författningar, utskottets uttalandeni samband med tidigare granskningar samt iakttagelser vid nu företagengranskning framgår av en promemoria, bilaga B 6, som fogats till dettabetänkande. Utskottetkan konstatera att det inte skett någon förbättring i förhållande till tidigareår när det gäller antalet författningar som kommit ut från trycket senare före ikraftträdandet. Av de 1 127 författningar som publicerades iSFS har 446 utkommit senare än före ikraftträdandet.Bland dessa författningar finns 152 lagar. Antalet regerings--författningar somunder 1983 utkommit senare än före ikraftträdandet uppgår till 294.Hänvisning till riksdagsbeslut har skett i 77 fall. Utskottet vill i dettasammanhang framhålla att det i och för sig skulle vara värdefullt om det av enregeringsförfattning kunde framgå när den har sin grund i ett bemyndigande frånriksdagen. Utskottet är emellertid medvetet om svårigheterna härvidlag. Underalla förhållanden är det önskvärt att statsrådsberedningen överväger frågan. Enligt13 § i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar skall aven författning framgå när den träder i kraft. Vid granskningen har utskottetuppmärksammat att det i ett flertal författningar angetts att de skall träda ikraft ett visst antal veckor efter det de kom ut från trycket. mening bör om möjligt anges en bestämd dag för författningensikraftträdande. Vidare har i några fall föreskrivits att författningen skallträda i kraft den dag regeringen bestämmer. Detta förfaringssätt bör användasendast när det på gmnd av särskilda omständigheter är' motiverat. Vidgranskningen har utskottet vidare uppmärksammat att regeringen utfärdat enförordning (1983:481) om vad som avses med försvarsmakten och krigsman. I dennaföreskrivs bl. a. att vissa personer skaU anses som krigsmän enligtbrottsbalken. Förordningen innebär i förhållande till de regler som tidigaregällt att viss civilmilitär personal undantas från tiUämp-ningsområdet för bl.a. de aktuella straffbestämmelserna i . I förordningen föreskrivsatt den skall träda i kraft efter det den kommit ut från trycket menatt bestämmelserna skall tUlämpas från . Förordningen kom utfrån trycket först . Detta förhållande kan ha medfört risk förtillämpningssvårigheter. Utskottetvill avslutningsvis framhålla att det givetvis är angeläget att även riksdageni samband med antagandet av lagar överväger om den av regeringen föreslagnaikraftträdandedagen är lämplig. KU 1983/84:30 9 ochför berörda myndigheter är det av stor vikt att författningarna ges ut i godtid före ikraftträdandet. Utskottet understryker därför ånyo betydelsen av attansträngningar görs för att åstadkomma förbättringar i detta hänseende.Utskottet avser att även fortsättningsvis noga följa utvecklingen beträffandeförfattningsutgivningen. Utskottet har under årets granskning tagit uppvissa frågor rörande diarieföringen av allmänna handlingar i departementen.Granskningen har gäUt dels användningen av s: k. statsrådsdiarier, dels fråganom rättelser i databaserat diarium. Till utskottet har även anmälts ett ärendesom gäller diarieföringen av ett brev från FN-ambassadören tillstatsminister . En närmare redogörelse för detta ärende finns iavsnitt 13. Granskningenhar på en punkt försvårats av att vägrat tillgodose enbegäran från utskottet att få tillgäng till en utskrift av ett inslag . Utskottet vill med anledning härav erinra om attriksdagen anslutit sig till ett uttalande av utskottet (KU1982/83:11) med anledning av en motion rörande rätten att i efterhand ta del avprogram som sänds i TV och radio. 1 detta hävdade utskottet att det var avbetydande värde för den offentliga debatten om aUmänheten i efterhand kan tadel av olika program och att av särskilt intresse i detta sammanhang varprogram som rör samhällsfrågor. Utskottet påpekade vidare att det var svårt attse att den starkt restriktiva praxis som Radio-bolagen tillämpar idetta sammanhang var principiellt motiverad. Utskottet är fortfarande av sammauppfattning i denna fråga och vill även erinra om att frågan är föremål föröverväganden i massmediekommittén (U 1982:7). Tillgrund för granskningen har bl. a. legat en inom utskottets kansli upprättadpromemoria (bilaga B 7). I denna lämnas en översiktlig redogörelse förgällande lagregler m. m. samt för ett beslut av regeringen medanledning av en begäran från enskild att få ta del av viss uppgift. Somunderbilagor till promemorian fogas två promemorior upprättade inom statsrådsberedningenangående registreringen av allmänna handlingar hos departementen m. m. I dessalämnas bl. a. vissa allmänna riktlinjer för hur diarieföringen i departementenbör ske. Även frågan om särskUda statsrådsdiarier behandlas. Medett statsrådsdiarium brukar avses att alla eller vissa skrivelser till ellerfrån ett statsråd registreras i ett särskilt diarium i stället för i detdiarium i departementet där skrivelsen på grund av sitt innehåll hör hemma. Avde uppgifter utskottet inhämtat från samtliga departements registratorskontorhar framkommit att det i fyra departement förs särskilda statsrådsdiarier. Iett av dessa departement har registratorn en kopia av statsrådsdiariet. Enligt den inomstatsrådsberedningen upprättade promemorian den 15 KU1983/84:30 10 (underbilaga till bilaga 7) bör alla sådanaskrivelser till eller från ett statsråd som är att hänföras till allmännahandlingar registreras i det departementsdiarium till vilket skrivelsen hör pågrund av sitt ämne. Vidare anförs att i vad mån sådana skrivelser skall tas uppockså i ett hos statsrådet fört register får bU beroende av varje statsrådsbehov och önskemål. Utskottet som instämmer i vad statsrådsberedningen anförtvill understryka vikten av att diarieföringen av allmänna handlingar sker ivederbörlig ordning. diarium förs numera med hjälp avADB-teknik. Genom ett beslut avslog regeringen en begäran frånenskild att i ett visst ärende få ta del av uppgifter i detta diarium. Deefterfrågade uppgifterna avsåg de ändringar som kunde ha gjorts den 3 mars1983.