bet · G701KU30 · 1983-12-31 00:00:00 — Deinnebär dock inte någon förändring i det formella skyddet för den politiskademokratin. Närdet gäller den praktiska utformningen av verksamheten med information ochförhandling beträffande regeringsärenden kan först konstateras att dennaverksamhet har fått en ganska betydande omfattning. KU1983/84:30 19 regeringsbeslut blir föremål för åtgärder frånFHR:s sida. Detta innebär att förhandling eller information äger rum om ungefärvart tionde regeringsärende. Ökningar har skett på såvälförhandlings-som informationssidan. Verksamheten sysselsätter en myndighet medf.n. åtta tjänstemän till en årlig kostnad av drygt 2 milj. kr. Förarbetsgivarenstaten tillkommer de resurser i fråga om personal m.m. som tas ianspråk för informations- och förhandlingsverksamheten från departementenssida. Vid utfrågning inför utskottet intygades från bådearbetslagar- och arbetsgivarsidorna att verksamheten löper smidigare nu äntidigare. Flera av de utfrågade menar att den förut refererade domen iarbetsdomstolen 1980 bidragit till att klargöra förutsättningarna förverksamheten. Därmed har, anser man, informations- och förhandlingsarbetetunderlättats. Det finns emellertid fortfarande en viss kritik påarbetstagarsidan som bl. a. går ut på att organisationerna kommer in för sent iberedningsprocessen. Man menar att på detta stadium av processen finns oftainte något större utrymme för påverkan eftersom beredningsarbetet hunnit sålångt att beslutet i praktiken ofta är fattat. Liknande synpunkter varstatssekreteraren i inne på då han inför utskottetförklarade att den organisatoriska inplaceringen av förhandlingsarbetet i dentotala arbetsprocessen i regeringen var tveksam. När den internaberedningsprocessen i regeringskansUet är avklarad och man därefter övergår iett förhandlingsskede med arbetstagarparten är enligt statssekreteraren riskenuppenbar att det är förenat med stora svårigheter att starta omberedningsprocessen utan mycket stora tidsförluster. Utskottet vill erinra om att enligt denhandläggningsordning som gäller i skall ett ärende, där detföreligger informations- eller förhandlingsskyldighet, överlämnas till FHRförst sedan den gemensamma beredningen har ägt rum i sedvanlig ordning ochenighet föreligger om beslutets utformning. Överlämnandet sker således på ettmycket sent stadium av beredningsprocessen. Som framgått har denna ordningkritiserats av företrädare för såväl personalorganisationerna somcivildepartementet. Utskottet har förståelse för dessa kritiska uppfattningar.Bristerna i det nuvarande systemet är enligt utskottets uppfattning en avanledningarna till att direkta kontakter ibland tas mellanpersonalorganisationerna och departementen i ett tidigare skede avberedningsarbetet. Dessa kontakter sker alltså vid sidan av den förutsatta ochavtalade handläggningsordningen och innebär bl. a. att förhandlingsrädetförbigås. Enligt utskottet kan det också ifrågasättas om dennuvarande handläggningsordningen överensstämmer med tankegångarna bakommedbestämmandets utformning i fråga om regeringsärendena. Det uttalades iförarbetena till arbetsrättslagstiftningen att det av principiella skäl intekunde komma i fråga att införa ett förhandlingsförfarande direkt med regeringen.Utskottet har också ovan slagit fast att någon inskränkning av regeringensformella befogenheter inte har skett. Med nuvarande handläggningsordning irege- KU1983/84:30 20 ringskansliet upptas emellertid, som redan nämnts,förhandlingarna i ett mycket sent skede av beslutsprocessen. Härigenom harförhandlingarna i realiteten kommit att avse ståndpunkter som det inormalfallet endast återstår för regeringen att bekräfta genom ett formelltbeslut. Enligt utskottets uppfattning finns det alltså inslag iden nuvarande ordningen som är diskutabla från principiella synpunkter.Utskottet anser heller inte att de insatser i form av tid och resurser som görsalltid står i proportion till de uppnådda resultaten. Detta gäller oavsett omman ser verksamheten från arbetslagar- eller arbetsgivarsynpunkt. Utskottets slutsats är således att omfattningen ochinriktningen av förhandlings- och informationsverksamheten i fråga omregeringsärenden bör omprövas i syfte att minska den sena behandlingen av merrutinbetonade ärenden till förmån för tidiga kontakter mellan parterna iviktigare frågor. I de överväganden som bör göras i samband härmed bör ocksåfrågan om formen för dessa kontakter diskuteras. Som utskottet harredovisat kan direkta förhandlingar mellan regeringen och de fackligaorganisationerna inte anses förenliga med regeringens ställning enligtförfattningen. Behovet av tidiga överläggningar mellan företrädare förregeringen och de fackliga organisationerna kan därför aktualisera frågan ominförande av nya arbetsformer. Granskningen har härutöver inte föranlett något uttalandefrån utskottets sida. Regeringens praxis beträffande tillsättningsärenden iförhållande till jämställdhetslagen Enligt 11 kap. 9§ regeringsformen(RF) skall vid tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vidsakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Även jämställdhetsintressethar i praxis kommit att godtas som saklig grund enligt RF.Jämställdheten har därvid kunnat fälla avgörandet, när flera sökande bedömtsvara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga i fråga om förtjänst ochskicklighet. Även andra lagar, såsom lagen (1969:1118) om jämställdhetmellan kvinnor och män i arbetslivet, är av betydelse för regeringen vid desstillsättning av statliga tjänster. Jämställdhetslagen ålägger sålunda allaarbetsgivare skyldighet att inom sitt verksamhetsområde vidta aktiva åtgärderför att främja en jämn fördelning mellan kvinnor och män på arbetsplatsen. Enutförligare redovisning av gällande lagbestämmelser och av tillsättningsförfarandetfinns i en bilaga BIO till detta betänkande. Tjänstetillsättningsärenden behandlas av regeringen delssom besvärsmyndighet, dels som tillsättningsmyndighet. Av betydelse frånjämställdhetssynpunkt är också de tjänster som av regeringen ellerdepartementschefer tUlsätts inom . När detgäller regeringens och departementens tjänstetillsättningar sker i KU 1983/84:30 21 dag inte någon fortlöpande statistisk redovisning frånjämställdhetssynpunkt, vilket enligt utskottets mening är en brist. En sådanredovisning skulle kunna vara till nytta vid det aktiva arbete för jämställdhetpå arbetsplatsen som varje arbetsgivare skall bedriva. redovisas i kommittéberättelsen (Skr.103) fördelningen mellan kvinnor och män i regeringstillsatta kommittéer. Avdessa framgår att kvinnornas andel utgör totalt. Fördelningen av ordförandeposter - endast 10,kvinnor -vittnar enligt utskottets mening också om att större ansträngningar måste görasför en rättvisare fördelning. Utskottet har låtit sammanställa vissa statistiskauppgifter om andelen kvinnor och män bland handläggande tjänstemän inomregeringskansliet. Av sammanställningen framgår att andelen kvinnor utgör32%, vilket innebär en ökning . Inom vissa departementligger dock kvinnornas andel betydligt lägre. Utskottet har också noterat attsträvandena till jämställdhet medfört klar framgång enbart inom de lägstalönegraderna och i någon mån inom mellanskiktet. Ökningen av andelen kvinnor påde högsta tjänsterna har däremot gått mycket långsamt. ombeds de organisationer, fackliga, politiskaoch andra, som skall nominera kandidater i statliga styrelser, kommittéer m. m.att föreslå en företrädare för vartdera könet. Därigenom kan vid valet mellande föreslagna fördelningen av kvinnor och män inom den aktuella utredningeneller motsvarande beaktas. Någon redovisning av utfallet av det nya förfarandetföreligger ännu inte. Vid årets granskning har utskottet särskilt granskatregeringens beslut i ett antal tjänstetillsättningsärenden. Utskottet hardärvid inte funnit anledning att göra något uttalande angående handläggningenav de ärenden som utskottet kunnat granska. Enligt utskottet är det av stor betydelse att arbetet meddessa frågor fortsätter och att regeringen i tillsättningsärendena beaktarjämställdhetsaspekterna. Strävandena att öka kvinnornas deltagande i t. ex.kommitté-och utredningsarbetet måste fortsätta. Utskottet finner det också varaav värde att resultatet av regeringens jämställdhetsarbete fortlöpande redovisas.Betydelsen av aktiva jämställdhetsåtgärder när det gäller regeringens egetkansli måste också betonas. Utskottet kommer med uppmärksamhet även ifortsättningen att följa utveckUngen av jämställdhetsfrågorna vad gällertillsättningsärendena i regeringen. Regeringens handläggning av vissa datafrågor Utskottet har under åretsgranskning tagit upp regeringens handläggning av dataärenden. Utskottet hartidigare i sin granskningsverksamhet uppmärksammat regeringens tillämpning avdatalagen med anledning av några KU1983/84:30 22 enskilda fall (KU 1975/76:50). Vid den nu företagnagranskningen har en bredare undersökning företagits. Den har i första handvarit inriktad på regeringens handläggning av besvär över datainspektionensbeslut i tillståndsärenden enligt datalagen (tillstånd att inrätta och förapersonregister). Därvid har särskilt studerats de ärenden som under åren1980-1983 överklagats till regeringen och i vilka regeringen helt eller delvisbifallit besvären. Också vissa beslut av regeringen att inrätta personregister,s. k. statsmaktsregister, har uppmärksammats. Till grund för granskningen harlegat en inom utskottets kansli upprättad promemoria (bilaga Bil). Vidare harutfrågning ägt rum inför utskottet av datainspektionens generaldirektör och byråchefen vid datainspekfionen . Utfrågningen redovisassom bilaga A 6 till detta betänkande. Med anledning av vad som uppgetts vidutfrågningen har expeditionschefen vid i en promemoriaframfört vissa synpunkter till utskottet (bilaga B12). I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för någracentrala regler i datalagen och en kortfattad beskrivning avhandläggningsrutinerna inom . Vidare lämnas vissa statistiskauppgifter om besvärsfrekvens och handläggningstider m. m. Slutligen tarutskottet upp några särskilda frågor angående tillämpningen av datalagen. Gällande rätt och ärendenas handläggning Huvudsyftet med datalagen är attskydda den enskilde mot sådant otillbörligt intrång i den personligaintegriteten som kan bli följden av den alltmer utbredda dataregistreringen avpersonuppgifter. Datainspektionen, Dl, är den myndighet som i första hand haratt bevaka integritetsfrågorna. a. för att DI skall få en överblick över depersonregister som förs får enligt 2 § datalagen ett sådant register inrättasendast av den som har anmält sig till DI och fått ett bevis om detta (licens).Förutom licens krävs enligt 2 § andra stycket DL särskilt tillstånd för personregistersom skall innehålla uppgifter som är speciellt känsliga ur integritetssynpunkt. Från tillståndsplikten finns vissa undantag. a. gällerenligt 2 a § att tiUstånd inte behövs för personregister som ellerregeringen beslutat inrätta (s.k. statsmaktsregister). Innan ett sådant beslutfattas av eller regeringen skall dock yttrande inhämtas från DI omdet register som skall inrättas, annars krävs tillstånd enligt 2 § andrastycket datalagen. Den grundläggande förutsättningen för att personregisterskall få inrättas anges i 3 § och är att det saknas anledning att anta attinrättande och förande av personregistret skall medföra otillbörligt intrång iden registrerades personliga integritet. I detta stadgande anges även vad som särskiltskall iakttas vid tillståndsgivningen. I proposition 1978/79:109, i vilken den nuvarande lydelsenav bestämmelsen föreslogs, uttalade departementschefen i specialmofiveringenbl. a. att en KU1983/84:30 23 särskilt noggrann prövning skall göras, om de uppgiftersom skall ingå i ett fillämnat register ursprungligen har samlats in för annatändamål än det som skall tillgodoses med det aktuella registret. Vidriksdagsbehandlingen godtogs propositionen i denna del. Vissa personregister får inrättas endast om det finnsspeciell anledning för att tiUåta registret. Således krävs t. ex. särskildaskäl dels för tillstånd till personregister som omfattar andra än medlemmar,anställda eller kunder hos den registeransvarige eller personer som har annandärmed jämställd anknytning fill denne (3 a §), dels för personregister sominnehåller uppgifter om någons ras, politiska uppfattning, religiösa tro ellerövertygelse i övrigt (4 § tredje stycket). För personregister som kan komma attinnehålla personuppgifter av speciellt känslig natur, t. ex. uppgifter ombrottslighet, sjukdomar, socialvård m. m., gäller enligt 4 § och första ochandra styckena särskilda restriktioner. I samband med att tillstånd lämnas till ett personregisterskall DI allfid lämna föreskrifter om ändamålet med registret (5 §). Härigenomanges den allmänna ramen för registrets innehåll och användning. Vidare kan DIom det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i den personligaintegriteten med stöd av 6 § meddela ytterligare föreskrifter. Bestämmelsernaom skyldighet för DI att meddela föreskrifter gäller även för register sominrättats av regering eller riksdag i den mån regering eller riksdag intemeddelat föreskrifter i samma hänseenden (6 a §). I 7-14 §§ regleras deregisteransvarigas skyldigheter. I bestämmelserna anges bl. a. att ett registerskaU föras för ett bestämt ändamål. Vidare finns föreskrifter om rättelseskyldighet,om skyldighet att föra förteckning över personregister m. m. I syfte att begränsa behovet av s. k. befolkningsregisterinfördes i datalagen regler om ett statUgt person- och adressregister,SPAR, i 26-28 §§. Enligt dessa bestämmelser är den som begär att få uppgifterur en myndighets personregister för ett sådant ändamål som kan tillgodosesgenom SPAR hänvisad till detta register. Talan mot DI:s beslut förs hos regeringen genom besvär.Justitiekanslern () får föra talan för att ta till vara allmänna intressen. En utförligare redogörelse för datalagens regler samtförfarandet hos DI finns i kanslipromemorian (bilaga 11). Inom regeringskansUet handläggs ärenden rörande inrättandeav statsmaktsregister inom resp. fackdepartement. Ärenden rörande besvärenligt datalagen handläggs inom (3 § departementsförordningen1982:1177). Vanligtvis inhämtar yttrande från DI. Ävenremisser till andra myndigheter kan förekomma. Regelmässigt begärs ävenyttrande från JK eller, när det är JK som har överklagat, från den som varitsökande hos datainspektionen. Om ärendet berör även ett annat departementssakområde sker gemensam beredning med det departementet. föredrasärendet av justitieministern i s. k. allmän beredning. KU 1983/84:30 24 Av kansUpromemorian framgår att DIunder har avgjort sammanlagt drygt 9 000 tillståndsärenden.Antalet tillståndsärenden som överklagats till regeringenuppgår till totalt 72. Av dessa var tio ärenden ännu inte avgjorda . I 19 fall bifölls besvären helt av regeringen och i 19fall delvis eller med föreskrifter. 121 fall avslogs besvären. Övriga ärenden,tre stycken, avvisades, återförvisades resp. avskrevs. Regeringen har underperioden avgjort fyra ärenden, i vilka JK varit klagande, aUa rörandeoffentliga register. Av dessa biföU regeringen besvären helt i ett fall ochdelvis i ett annat fall, medan besvären i två ärenden avslogs. Beträffande besvärsärendensom gäUt den offentiiga sektorn har regeringen fattat beslut i 36 fall. Däravhar regeringen bifallit besvären helt i 9 fall, delvis i 11 fall och avslagitbesvären i 15 fall. Handläggningstiden hos DI för ett tiUståndsärende ärenligt vad DI uppgett normalt omkring en månad. Handläggningstiden hosregeringen för de ärenden som utskottet granskat närmare varierar meUan tre ochfemton månader. Den genomsnittliga handläggningstiden uppgår till omkring niomånader. Vissa frågor angående tillämpningen av datalagen Dl har påpekat att sökandena imånga besvärsärenden modifierat sin ansökan under handläggningen iregeringskansliet. Ärendet har därmed ofta kommit i ett annat läge. Enligt DIskulle i flera fall ansökningarna troligen bifallits redan av DI om justeringenav ansökan gjorts hos Dl. Enligt utskottets bedömning kan det i vissa fall varalämpligt att regeringen återförvisar ärenden till Dl. Detta gäller särskilt närnya omständigheter tillkommit i sådan omfattning att det i praktiken rör sig omett nytt ärende. Å andra sidan kan ibland starka skäl tala för att regeringenändock prövar ärendet på en gång. Det kan exempelvis vara angeläget attregeringen klarlägger en principiellt viktig rättsfråga. Några fasta regler idetta hänseende torde det således vara svårt att ställa upp. I stället fårregeringen i det enskilda fallet göra dessa bedömningar. Innan regeringen avgörett ärende där nya omständigheter kommit fram torde det i allmänhet varalämpligt att Dl bereds tillfälle att yttra sig. Såsom tidigare nämnts skall Dl i vissa fall få tillfälleatt yttra sig innan ett statsmaktsregister inrättas. Det kan erinras om attkonstitutionsutskottet i samband med riksdagsbehandlingen av förslaget tilldatalag (prop. 1973:33) framhöll att det med hänsyn till den sakkunskap DIkommer att besitta på området måste förutsättas att uttalanden av inspektionentillmäts mycket stor betydelse vid beslutsfattandet (KU 1973:19 s.9). DI:s företrädare har vid utfrågningen inför utskottetförklarat att det har förekommit att DI inte har hörts. I några fall har DIfått yttra sig på ett sent KU1983/84:30 25 Den har även anfört att utvidgningar av registeri vissa fall har varit att anse som inrättande av register och att DI därförborde ha fått yttra sig i dessa fall. Expeditionschefen har i sin promemoria förklarat att detpå grund av förbiseende har inträffat att regeringen har inrättatpersonregister ulan att först inhämta DI:s yttrande. lär emellertidenligt expeditionschefen alla departement känna till datalagens föreskrifter omnär Dl:s yttrande skall inhämtas. Vad gäller utvidgning av register anförs ipromemorian att det inte är givet att ett beslut om att utvidga ett register äratl likställa med att inrätta ett register. Utskottets granskning har gett vid handen att det i någrafall förekommit att inte inhämtat yttrande från DI. Utskottetförutsätter att departementen fortsättningsvis beaktar datalagens förskrifter idetta hänseende. Utskottet vill vidare framhålla vikten av att Dl när denbereds tillfälle att yttra sig får erforderlig tid för att kunna företa ensaklig prövning av ärendet. Beträffande utvidgningar av register är det enligtutskottets mening angeläget att det noga prövas huruvida utvidgningen är avsådan art att den bör jämställas med inrättande av ett nytt register. Utskottetär medvetet om att denna gränsdragning ibland kan vara svår att göra. I de fallen utvidgning av ett statsmaktsregister måste ses som inrättande av ett nyttregister skall yttrande från DI givetvis inhämtas. Även i tveksamma fall böremellertid Dl beredas tillfälle att yttra sig. Tillämpningenav 3 a § datalagen berörs i bl. a. följande regeringsbeslut. gav regeringen två affärsföretag tillståndatt inrätta och föra fyra olika register för direktreklamändamål. Dessaregister skulle inrättas genom samköming av bl. a. prenumerations- ochkundregister med uppgifter ur SPAR om bl. a. inkomstförhållanden. För ett av registrenskulle även uppgifter ur skatteregistret om inkomst i olika förvärvskällorinhämtas. Genom ett beslut gav regeringen ettförsäkringsbolag tillstånd att för administration av s. k.gruppsakförsäkringar (försäkringar som försäkringsbolaget avtalat med t. ex. enfacklig organisation) få registrera vissa personuppgifter som lämnas av denavtalsslutande parten om de personer som omfattades av avtalet. Beträffande bakgrunden till den aktuella bestämmelsenskall erinras om att frågan om s.k. befolkningsregister på ett tidigt stadiumtilldrog sig uppmärksamhet. Ursprungligen reglerade datalagen inte särskilttillåtligheten av register som upptar stora delar av befolkningen inom helalandet eller delar av det. DI var emellertid från början restriktiv och ansågatt personer som ett företag eller en organisation avsåg att värva som kundereller medlemmar inte fick registreras. Vid prövningen av besvär över beslut avDI fann emellertid den dåvarande regeringen att datalagen inte medgavatt personkretsen tillmättes självständig betydelse vid bedömningen avintegritetsriskerna i ett tillståndsärende. Detta regeringsbeslut behandladesvid utskottets granskning 1976 (KU 1975/76:50 s. 38). KU1983/84:30 26 ansåg att en konsekvent tillämpning av Dl:s princip visatsig vara förenad med svårigheter och att någon klar och entydig tolkning avdatalagen i denna fråga inte kunde sägas föreligga. Därför var det enligtutskottet angeläget att en ändring i lagen övervägdes så snart som möjUgt. I en reservation redovisade de borgerliga ledamöterna enmer restriktiv syn. I reservationen, som blev beslut, anslöt man sigtill DLs grundprincip. Även vpk reserverade sig i utskottet och anförde att detaktuella registret innebar sådana uppenbara risker för enskildas personligaintegritet att regeringen borde ha avslagit ansökan. Frågan reglerades provisoriskt genom införandet av en nyparagraf, 3 a §, i datalagen (prop. 1976/77:27, KU 1976/77:21). Detta stadgandeträdde i kraft och hade till syfte att begränsamöjligheterna att inrätta personregister som förs med hjälp av ADB och somupptar en betydande del av befolkningen i landet eller i område inom landet. Ianslutning härtill beslöt att SPAR skulle inrättas. Avsikten med SPARvar att man ville begränsa behovet av andra befolkningsregister inom denoffentiiga och privata sektorn. I propositionen framhöll departementschefen bl.a. att genom att SPAR kunde tillhandahålla urval av adresser på etiketter fördirektreklamens behov skulle det bli lättare att vara restriktiv mot önskemålom att inrätta omfattande personregister. fick 3 a § datalagen sin nuvarande lydelse. Iförarbetena framhölls att stadgandets nya lydelse innebär att personkretsensomfattning fullt ut får tillmätas självständig betydelse vidfillståndsprövningen. Någon närmare precisering av vad som skall utgörasärskilda skäl att fillåta ett register gavs inte, utan frågan överläts åtpraxis. Vidare berördes frågan om direktreklam. () hade inte ansett sig ha anledning att förorda någon särskild reglering idatalagen i syfte att begränsa användningen av datalagrade personuppgifter fördirektreklam. Kommittén hänvisade därvid bl. a. till det förbättrade skydd förde registrerades personliga integritet som SPAR borde leda till.Departementschefen delade kommitténs bedömning. Vid riksdagsbehandlingenhänvisade utskottet (KU 1978/ 79:37) till vad som sagts i propositionen i dennafråga. Bestämmelser om SPAR togs in 1980 (26-28§§). Registret Omfattar i princip hela befolkningen och skall användas bl. a.fill att aktualisera adressuppgifter m.m. i andra personregister. Enligt 26§ 3datalagen får SPAR användas för uttag av urval av personuppgifter(urvalsdragningar). I förarbetena (prop. 1980/81:62, s. 16) förutsätts atturvalsdragningar till övervägande del skall komma att avse uttag avadressuppgifter för direktreklam. Det påpekas emellertid att SPAR allfid måsteutnyttjas inom ramen för vad som är medgivet enligt datalagens övrigabestämmelser. Den som önskar göra en s. k. samköming meUan sitt eget registeroch SPAR för att aktualisera uppgifter i det egna registret får sålunda enligtproposifionen inte göra detta om inte samkörningen omfattas av ett för KU1983/84:30 27 den registeransvarige gäUande tillstånd enligt datalageneller står i överensstämmelse med föreskrifter som har meddelats enligtdatalagen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade utskottet (KU1980/81:11) i anledning av en följdmolion (1980/81:171) i vilken föreslogsolika begränsningar för utnyttjandet av SPAR för direktreklam bl. a. att SPARinneburit stora förenklingar för den som inte önskar direktreklam. Vidarepåpekade utskottet att Dl med stöd av 6 § datalagen kan meddela föreskriftertill skydd för den personliga integriteten t. ex. beträffande vilka uppgiftersom får användas som sökbegrepp i registret och vilka bearbetningar som fårgöras av uppgifter i SPAR.