bet · G701JoU24 · 1983-12-31 00:00:00 — med förslag till ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (prop. 1983/84:96) I proposition 1983/84:96 harregeringen (! föreslagit att anta ett inomdepartementet upprättat förslag till lag om ändring i lagen (1979:425) omskötsel av jordbruksmark. Över lagförslaget har yttrande avgetts av lagrådet. I propositionen föreslås att en allmän regel om hänsyntill naturvårdens intressen vid bedrivande av jordbruk införs i lagen(1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Lagändringenföreslås träda i kraft . Det till utskottet remitterade lagförslaget har följandelydelse. Lag nm ändring i lagen (1979:425) om skötsel avjordbruksmark Härigenom fi>rcskrivs i fråga omlagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark dels att12 S skall ha nedan angivna lydelse. dels att i lagen skall införas två nya paragrafer. 6a och9aSS, av nedan angivna lydelse. Niniirande lydelse Föreslagen lydelse Vid skötsel av jordbruksmark ochvid annan markanvändning i jordbruket skall hänsyn tas till naturvärdensintressen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmerfår meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas enligt första stycket,såsom i fråga om skyddet av odlings- och kulturlandskapet samt växt- ochdjurlivet. FöreskriJ-terna får dock inte vara så ingripande att pågåendemarkanvändning avsevärt försvåras. 1 1983/84. JoU 1983/84:24 får meddelaföreläggande eller förhud som'behöv.s för att föreskrifter .som meddelats medstöd av 6a§ skall efterlevas. Föreläggande eller förhud får meddelas Jörst sedan det harvisat sig att lantbruksnämndens råd och anvisningar inte har följts. I brådskandefull eller när det annars finns särskilda skäl. får dock föreläggande ellerförbud meddelas . I heslut om jöreläggande eller förhud får lantbruksnämndensätta ut vite. får förordna att dess heslut skall gällaomedelbart. 12S Till böter döms den somuppsåtligen eller av oaktsamhet 1. tar jordbruksmark ur produktion istrid mot 4§ första stycket, 2. utfört takt i strid mot 4 S andrastycket. 3. bryter mot föreläggande som har meddelats med stöd av 9§, om inte föreläggandet har förenats med vite. 3. underlåter att jöljci ett föreläggande eller brytermot ett förbud som har meddelats med stöd av 9 eller 9aS. om inte föreläggandeteller jörhudet har förenats med vite. Utbyte av brott som avses i förstastycket 2 skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart obilligt. Denna lag träder i kraft den . I motion 1983/84:902 av Jan-ErikWikström m. fl. (fp) yrkas, såvitt nu är i fråga (yrkande 9) att somsin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om regleringenav jordbrukets hänsyn till naturvården. I motion 1983/84:1819 av ArneAndersson i m.fl. (m) yrkas att avslår proposition 1983/84:96om ändringar i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. I motion 1983/84:2343 av m.fl. (c) yrkas 1.att avslår propositionen med förslag till ändring av lagen om skötselav jordbruksmark. JoU1983/84:24 3 2. att begär attregeringen återkommer med förslag om samordning mellan olika myndigheter samtom information och utbildning, enligt vad i motionen anförts. I propositionen föreslås att enallmän regel om skyldighet att i jordbruket ta hänsyn till naturvårdensintressen införs i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen).Samtidigt bemyndigas regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer -enligt motiven avses lantbruksstyrelsen få sådant uppdrag - att meddelaföreskrifter om den hänsyn som skall tas. Dessa föreskrifter är ej generelltförenade med sanktionsbestämmelser. Lantbruksnämnderna får enligt förslagetmeddela föreläggande eller förbud som behövs för efterlevnaden av sådanaföreskrifter. Vid föreläggande eller förbud får vite utsättas. Omvitesföreläggande ej förekommer kan ohörsamhet bestraffas med böter. Myndigheternas befogenhet att meddela föreskrifter iangivet hänseende begränsas i lagtexten på det sättet att föreskrifterna intefår vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Imotiven understryks vidare (s. 7) att den föreslagna regleringen inte generelltfår motverka jordbrukets rationalisering. För den praktiska tillämpningen görs i propositionen vissavägledande uttalanden. I jordbruket måste, framhålls det, hänsyn främst tas tillintresset att bevara vissa inslag i naturmiljön, inbegripet odlings- ochkulturlandskapet. Frågor om hänsynstagande till naturvården kan uppkomma bl. a.i samband med strukturförändringar vid nedläggning av jordbruksmark ellernyodling, vid införande av annan brukningsteknik eller vid genomförande avmarkavvatt-ningsåtgärder. Bestämmelserna skall kunna användas för att skona t.ex. åkerholmar, mindre våtmarker, öppna diken, odlingsrösen, stenmurar ochmindre trädbestånd. Föreskrifter i de hänseenden som har berörts kananvändas för att tillgodose kulturminnesvården. Föreskrifter kan också i vissafall erfordras för att skydda växt- och djurlivet. Innehållet i föreskrifternamåste självfallet anpassas till de skilda förhållanden som råder inom olikadelar av landet. Tillämpningsområdet för de nu föreslagna hänsynsbestämmelserna omfattaräven sådan mark som inte är att beteckna som jordbruksmark i skötsellagens mening, t. ex. hagmarker, skogsbryn, åkerholmar eller dikesrenar.Något hinder föreligger således inte att meddela föreskrifter för att skyddafauna och flora i t. ex. hagmarker, skogsbryn, åkerholmar eller dikesrenari anslutning till jordbruksmark. Därvid kan även frågor som rör användningenav kemiska bekämpningsmedel samt växtnäring bli aktuella. På motsvarande sätt anges i föreskrifter till 21 § skogsvårdslagenatt kemisk bekämpning samt gödsling skall undvikas i vissa 1*1983/84. JoU1983/84:24 4 1 motion 1819 av iLjung m. fl. (m) och i motion 2343 av m.fl. (c) yrkas avslag påpropositionen. I båda motionerna framförs den uppfattningen att naturvårdslagenger en tillräcklig grund för hävdande och tillgodoseende av naturvårdsintresseni jordbruket. Beträffande verkningarna av den föreslagna lagstiftningen anförsbl. a. att det är mycket svårt för att överblicka konsekvenserna avett så långtgående bemyndigande för regering och berörda myndigheter somförslaget innefattar. Vilka inskränkningar i jordbruksdriften som faktiskt blirresultatet kan enligt motionerna konstateras först sedan detaljföreskrifternaupprättats och tillämpats . I motion 2343 yrkas i övrigt att regeringenåterkommer med förslag om en förbättrad samordning mellan lantbruksnämndernaoch länsstyrelserna rörande verksamheter inom jordbruk, naturvård ochkulturminnesvård. EnUgt motion 902 av m.fl. (fp) är detviktigt att lagregler införs om naturvårdshänsyn inom jordbruket och att dessages stringenta former. Det räcker enligt motionärerna inte med portalparagrafer,utan dessa måste följas av klara regler i tillämpningsföreskrifterna. Statligtrationaliseringsstöd bör, framhålls det vidare, inte utgå till åtgärder somstrider mot starka naturvårdsintressen. Utskottet anser i likhet medjordbruksministern att det är angeläget att man vid utövandet av de areellanäringarna tar hänsyn till naturvårdens intressen. Ett sådant hänsynstagandebör ingå som ett normalt led i jordbruket. Härigenom ges bl. a. möjlighet att ipraktisk tillämpning konkretisera den allmänt vedertagna uppfattningen attjordbruket bör bedrivas med utgångspunkt i en ekologisk grundsyn. Genomlagreglering bör fastställas de krav på hänsyn som mera generellt bör ställaspå jordbrukarna, vid sidan av de situationer då naturvårdsintressena kräversärskilda eller mera långtgående föreskrifter enligt naturvårdslagen. Utskottetbiträder förslaget att en sådan reglering sker i skötsellagen och ansluter sigäven i övrigt till det i propositionen framlagda lagförslaget. 1 enlighethärmed avstyrker utskottet de i motionerna 1819 och 2343 framfördaavslagsyrkandena m. m. I anslutning till de principiella synpunkter på förslagetsom framförs i nyssnämnda motioner och till önskemålen i motion 902 fårutskottet anföra följande. Som i propositionen framhållits skall de föreslagna bestämmelsernatillämpas på mycket skiftande drift- och brukningsförhållanden i jordbruket.Bl. a. med hänsyn härtill torde det vara lämpligt att regeringen ochvederbörande myndigheter bemyndigas att konkretisera reglerna itillämpningsföreskrifter. Befogenheten att meddela sådana föreskrifterbegränsas genom regler i lagtexten och genom vägledande uttalanden ipropositionen. Som jordbruksministern anfört skall hänsynsföreskrifterna intekunna föranleda annat intrång än sådant mindre intrång som en JoU1983/84:24 5 markinnehavare enligt gällande regler är skyldig att tålautan ersättning. 1 det hänseendet bör t. ex. detaljerade ochutförliga tillämpningsföreskrifter angående skogsbrukets hänsyn tillnaturvården kunna utgöra en god vägledning (SKSFS 1983:2). Det bör dock framhållas att definitionen av begreppetpågående markanvändning för jordbrukets del är mera mångtydig än när det gälleratt bedöma verksamheter i skogsbruket, vilket till skillnad från jordbruketomfattar ett relativt begränsat antal åtgärdstyper. Nämnda begrepp infördes ibyggnadslagen och vissa angränsande lagar - naturvårdslagen, väglagen, lagen omenskilda vägar och byggnadsminneslagen - i samband med lagsfiftningenom den fysiska riksplaneringen (prop. 2, s. 332-336). Begreppetgavs då främst funktionen att avgränsa de intrång i markanvändandet som bordemedföra rätt till ersättning eller inlösen. 1 nämnda sammanhang gjordes en deluttalanden med syftning på de areella näringarna. a. anfördes att markägaresom hindrades att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågåendemarkanvändning borde få ersättning härför. Bedömningen av om en viss åtgärdskulle anses hänförlig till pågående eller ändrad markanvändning måste dock skefrån fall till fall med utgångspunkt i vad som framstod somen naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Härvid var attbeakta bl. a. samhällets syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetodersådan denna kom fill uttryck i den jord- och skogsbrukspolifiska lagstiftningeneller på annat sätt. Om ett förfarande var generellt fillståndsplikfigt - t.ex. uppförande av s.k. svinfabrik, som var koncessionspliktigt enligtmiljöskyddslagen - kunde man utgå från att det innebar ändring i pågåendemarkanvändning och att ersättning inte skulle utgå om förfarandet förbjöds t.ex. med stöd av naturvårdslagen eller planlagstiftningen. Det anförda innebär således bl. a. att föreläggande ellerförbud som meddelas med stöd av den nu föreslagna lagstiftningen inte fåravsevärt försvåra åtgärder i jordbruksnäringen vilka framstår som en normal,och naturlig rationalisering av jordbruksdriften. Omvänt ger bestämmelsernamöjlighet att till skydd för naturvårdsintressen m. m. avsevärt inskränka eller. förbjuda åtgärder som kan definieras som ändring i pågående markanvändning,utan att någon rätt till ersättning för den enskilde föreligger. Utskottetutgår från att begreppet pågående markanvändning numera erhållit en viss stadgai rättstillämpningen och att gränsdragningen i de flesta fall inte skall vållanågra problem för de ansvariga myndigheterna. I den mån tveksamhet uppstår, t.ex. vid uppodling av ängs- eller hagmarker, uppförande av nya ekonomibyggnadereller konstbevattnings- eller markavvattningsåtgärder m. m. får bedömningengöras från fall till fall med utgångspunkt i de uttalanden som här redovisats.I den mån den aktuella åtgärden omfattas av t. ex. samrådsplikt enligtnaturvårdslagen eller tillståndsplikt enligt miljöskyddslagen (se bilaga A tillmiljöskyddsförordningen) torde den omständigheten ofta ge en uppfattning omsamhällets syn på verksamheten i JoU1983/84:24 6 För övrigt ger lagförslaget möjlighet attåstadkomma en enhetlig praxis genom att ett beslut av lantbruksnämnd om förbudeller föreläggande kan överklagas till lantbruksstyrelsen och i sista hand tillregeringen (13 § skötsellagen). Som framgår av det sagda kan en åtgärd i jordbruketbli föremål för prövning enligt annan lagsfiftning, t. ex. miljöskyddslagen,naturvårdslagen och vattenlagen. Den omständigheten att sådan prövning ägt rumutesluter, såvitt utskottet kan bedöma, inte att även de nu föreslagnahänsynsreglerna fillämpas på verksamheten i fråga. Eftersom prövningen enligtvattenlagen m. fl. lagar normalt innefattar ett hänsynstagande till allmännaintressen kan det givetvis förekomma fall där inget behov föreligger attdessutom meddela förelägganden med stöd av skötsellagen. Enligt lagrådet kan tvekan uppståom lagens innebörd i vissa hänseenden, exempelvis beträffande frågan om enjordbrukare kan åläggas att vara positivt verksam, såsom för att vidmakthållaen hagmark som är lönsam att bruka. Av propositionen framgår inteuttryckligen hur regeringen ser på denna fråga. Enligt utskottets mening är detmed hänsyn till lagförslagets syfte och utformning en naturlig tolkning attdetta i princip endast möjliggör sådana inskränkningar i jordbruksdriften sombehövs för att bevara odlings- och kulturlandskapet m. m. Det torde däremotinte bli möjligt att med stöd av den nu föreslagna lagstiftningen ålägga denenskilde att göra särskilda arbetsinsatser för att aktivt vidmakthålla vissainslag i naturmiljön, såsom t. ex. gamla gärdsgårdar, hagmarker m. m. Som enjämförelse kan nämnas att det enligt uttalanden i proposition 1983/84:94 medförslag till ädellövskogslag, m. m. inte ansågs möjligt att med stöd av dennalagstiftning särskilt föreskriva att en hagmark skulle betas eller röjas (prop.s. 11, JoU 1983/84:23). Om det från naturvårds-eller kulturminnesvårdssynpunktvar angeläget att motverka att en hagmark genom igenväxning övergick tillskogsmark fanns enligt föredraganden möjligheten att söka träffa en överenskommelsemellan naturvårdsmyndigheten och markägaren, eventuellt kombinerad med visststatligt stöd till kostnaderna för bete eller röjning. Utskottet vill i dettasammanhang också hänvisa till bestämmelserna om naturvårdsområde i 19§naturvårdslagen. Enligt dessa kan föreskrifter ges om dels inskränkningar inyttjandet av en fastighet, dels skyldighet för ägaren att tåla att på hansmark utförs aktiva skötselåtgärder, såsom röjning och plantering m.m. Sådanaskötselåtgärder kan ofta utföras i form av beredskapsarbeten. De av utskottet gjorda kommentarerna får anses i viss måntillgodose syftet med motion 902 yrkande 9. Vad särskilt beträffar önskemåletatt statiigt rationaliseringsstöd inte bör utgå till åtgärder som strider motstarka naturvårdsintressen vill utskottet hänvisa till 9 § i förordningen omstatligt stöd fill jordbrukets rationalisering (1978:250). Enligt dennabestämmelse lämnas stöd endast fill åtgärd som är lämplig från allmän synpunkt.Härmed JoU1983/84:24 7 a. allmänna intressen av typ miljövård,naturvård, djurskydd m. m. Nämnda motionsyrkande bör med hänsyn till detanförda inte föranleda någon särskild åtgärd från sida. 1. att med bifall tillregeringens förslag och med avslag på motionerna 1983/84:1819 och 1983/84:2343antar förslaget till lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel avjordbruksmark, 2. att lämnar motion1983/84:902 yrkande 9 utan vidare åtgärd. Närvarande: (), 'i (), (), (), (), GunnarOlsson (s), (), (), (), (), (), (vpk), (), () och (). i (), HansWachtmeister (m), (), (), () och () anser att utskottets yttrande fr. o.m. det styckepå s.4 som börjar med "Utskottet anser" samt utskottets hemställanbort ha följande lydelse: Utskottet vill för sin del framhålla att hänsynstagandettill naturvård och kulturminnesvård samt andra miljöhänsyn är naturliga inslagi verksamheter som utnyttjar naturresurserna. För att långsiktigt kunnautnyttja marken som en produktionsresurs måste jordbruket sköta den på ettsådant sätt att den ger god avkastning också för kommande generationer. Även omjordbruket ofta innebär ingrepp i en naturlig ursprungsmiljö skapar den enlandskapsbild som vi alla värdesätter. I själva verket är ett levande ochvarierat jordbruk en avgörande faktor när det gäller att bibehålla detkarakterisfiska svenska odlings- och kulturlandskapet. Utskottets grundinställningi denna fråga överensstämmer med den som redovisas i motionerna 1819 och 2343,nämligen att naturvårdslagen utgör en tillräcklig grund för att hävda och tillgodose naturvårdshänsyn m. m. i jordbruksnäringen. JoU1983/84:24 8 Härutöver till utskottet framhålla att den föreslagnalagstiftningen och motiven till densamma ger anledning till kritik från bådeprincipiell och praktisk synpunkt. Som också framhållits i lagrådets yttrande innebärförslaget en långtgående och tämligen opreciserad fullmaktslagstiftning vilkenger myndigheterna stora befogenheter att meddela föreskrifter som inskränkerden enskildes näringsutövning. För innebär detta att de praktiskakonsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen inte kan överblickas. Och vidareinnebär frånvaron av konkreta, vägledande exempel och andra nödvändigapreciseringar att de berörda myndigheterna skulle ställas inför storasvårigheter vid den praktiska tillämpningen. Av det sagda följer att man på grundval av propositionensinnehåll inte kan förutse vilka inskränkningar i den regulj ärajordbruksdriften som blir följden av den föreslagna hänsynsregeln .Dennatveksamhet är bl. a. beroende av ätt regeln föreslås tillämplig även på marksom inte utgör jordbruksmark i skötsellagens mening. Vidare måste påpekas attmotiven inte ger någon ledning för bedömningen av den grundläggande fråganhuruvida en viss skötselåtgärd skall anses hänförlig till pågående eller ändradmarkanvändning. Gränsdragningen mellan dessa begrepp avgör ju bl. a. om en vissåtgärd i jordbruket skall kunna bli föremål endast för mindre inskränkningareller om den - ersättningsfritt - skall kunna avsevärt inskränkas eller heltförbjudas. Med de skiftande drift- och brukningsförhållanden som råder inomjordbruket kan det ofta vara tveksamt om en viss åtgärd kan inrymmas ibegreppet pågående markanvändning eller ej. Här finns, som i mofion 1819anförs, en avsevärd risk att fortlöpande strukturella förbättringar som är attbetrakta som vardagsrationaliseringar av jordbruket kan komma att inskränkaseller stoppas med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Med hänsyn till deuttalanden som gjordes när begreppet pågående markanvändning infördes ilagstiftningen (prop. kan det bl. a. befaras att deverksamheter i jordbruket som successivt gjorts tillståndsphktiga (jfr t. ex.bilaga A fill miljöskyddsförordningen) kommer att hänföras till ändradmarkanvändning vid hänsynsregelns fillämpning. Även i andra hänseenden föreligger oklarheter, t. ex.beträffande frågan om en markägare kan åläggas att vara positivt verksam föratt vidmakthålla vissa inslag i naturmiljön (jfr lagrådets yttrande s. 23).Frågan huruvida och på vilket sätt den föreslagna hänsynsregeln avses tillämpasäven på verksamheter som prövas enligt annan lagstiftning, såsom t. ex.miljöskyddslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, är ej heller uttömmandebehandlad. Det anförda innebär sammanfattningsvis att utskottetavstyrker regeringens förslag och därmed biträder avslagsyrkandena i motionerna1819 och 2343. I enlighet härmed avstyrks även motion 902, yrkande 9. Utskottet delar vidare de i motion 2343 framfördasynpunkterna på ett effektiviserat samarbete mellap lantbruksnämnd ochlänsstyrelse för att JoU1983/84:24 9 naturvårdens intressen skall kunna tillgodoses med stöd avnaturvårdslagen. Regeringen bör, som motionärerna yrkat, återkomma med förslagom en förbättrad samordning av verksamheterna inom jordbruk, naturvård ochkulturminnesvärd. 1. att dels, med bifall tillmotion 1983/84:1819 och motion 1983/84:2343 yrkande 1 avslår förslaget till lagom ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, dels, med bifalltill mofion 1983/84:2343 yrkande 2, hos regeringen hemställer om förslagrörande bättre samordning av verksamheterna inom jordbruk, naturvård ochkulturminnesvård, 2. att avslår mofion 1983/84:902yrkande 9.