bet · G701FiU20 · 1983-12-31 00:00:00 — Lagrådel har i sill yttrandebehandlat flera av de konstitutionella spörsmål som tagils upp i motionerna.Beträffande ärendets beredning redovisar FiU1983/84:20 100 lagrådet vilka förslag som legat till grund förlagrådsremissen och anför i det sammanhanget bl. a. följande (prop. Vinstdelningsgruppens arbete har remissbehandlats för sigoch place-ringsulredningens och fondgruppens gemensamt. Flera remissinstanserhar hörts om endast delar av förslagen. Myndigheter och sammanslutningar harsåledes inte varit i tillfälle att yttra sig över ell förulsältningslöstutarbetat och samlat förslag till löntagarfonder. Från flera håll har dettakritiserats och man har även anmärkt all remisstiden varit för kort. ställer sig kritiskt lill all en fråga av så sior principiellbetydelse och med så kontroversiella inslag beretts på sätt som skett.Lagrådels granskning skall avse bl. a. om förslagen är så utformade att lagarnakan antagas tillgodose angivna syften. Som ett väsentligt sådant syfte framhållerdepartementschefen löntagarfondernas roll när det gäller att skapaförutsättningar för en ekonomisk stabilisering ägnad att förena en lugnkostnads- och prisutveckling med låg arbetslöshet. Lagrådel har vidare attgranska de problem som kan uppstå vid tillämpningen av underställda förslag bl.a. förslagens inverkan på företagens ekonomi och kapitalförsörjning. Det sättpå vilket utredningsarbetet och remissbehandlingen skett försvårar för lagrådetall fullgöra dessa granskningsuppgifter. Lagrådet anför vidare följande i frågan om förslagen ärgrundlagsenliga och om de står i överensstämmelse med internationellaåtaganden (prop. s. 145): I del sistnämnda hänseendet torde enligl lagrådet åsyftasden konvention som biträtt genom ratificering av tilläggsprotokolletden (SÖ 1953: 26) till konventionen angående skydd för demänskliga rältigheterna och grundläggande friheterna. Enligt protokolletsartikel 1 skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendomlämnas okränkt och må ingen berövas sin egendom annal än i det allmännasintresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättensallmänna grundsatser. De remissinstanser som tagit upp frågan om deföreliggande förslagens förfaltningsenlighet har inte utvecklat saken närmare.Vad man synes vilja sätta i fråga är enligl lagrådet om vår rättsordningtillåter att medel förs över från vissa företag för att användas avlöntagardominerade organ i löntagarkollektivets intresse. Lagrådet erinrar omall medlen är avsedda alt tas ut av företagen genom statliga skatterfastställda i den ordning regeringsformen föreskriver dvs. genom lag; äventilläggspensionsavgifterna torde få anses vara skaller. Skalterna är specialdestineradetill den allmänna pensionsfonden. Regeringsformen innehåller inga bestämmelserom begränsning av de ändamål för vilka statlig skatt får tas ut. Omanvändningen av statens medel bestämmer och huvudregeln är alt dettasker genom budgetreglering. Emellertid medger 9 kap. 2 § regeringsformen altstatsmedel får tas i anspråk för bestämda ändamål vid sidan avbudgelregleringen. Specialdeslinaiion av statsinkomster är visserligen underavveckling och (FiU 1979/80:4 y) FiU1983/84:20 101 har framhållit alt ny specialdeslinaiion inle bör införas.Det möter likväl enligt lagrådet inte något konstitutionellt hinder altspecialdeslinera skatter. Inte heller föreligger något hinder alt statensmedel ställs till förfogande för organ i vilka en viss grupp av medborgare hartillförsäkrats ett avgörande inflytande. Enligt lagrådels mening kan sålundanågon erinran mot det föreslagna löntagarfondsystemel inte göras frångrundlagsenlig synpunkt. Likaledes finner lagrådet alt förslaget inte stridermot svenska internafionella åtaganden. Kravet i artikel I av det ovannämndatilläggsprotokollet att ett sådant ingripande som avses i artikeln måste hasin grund i "det allmännas iniresse" får anses uppfyllt i och med attmedlen tillfaller den allmänna pensionsfonden och förvaltas avoffentligrättsligt reglerade organ. Det förhållandel all lagförslagen har ävenandra syften såsom att slärka löntagarinflytandet i näringslivet synes inteböra leda till en annan bedömning. I lagrådsyttrandet behandlas även frågan om krav påsvenskt medborgarskap som förutsättning för ledamotskap i enlönlagarfondstyrelse. I den delen anför lagrådet bl. a. följande (prop. Förslaget till lag med reglemente för allmännapensionsfonder (APR) ställer inte upp något krav på att ledamöter ochsuppleanter i en lönlagarfondstyrelse skall vara svenska medborgare. Det kanenligt lagrådel ifrågasättas om förslaget i denna del - som motiveras med atten här bosatt utländsk medborgare inte bör utestängas från möjligheten attrepresentera löntagarinlressena i en sådan styrelse - är förenligt medbeslämmelserna i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen. I dettagrundlagssladgande föreskrivs bl. a. att endast den som är svensk medborgarefår inneha uppdrag såsom ledamot av styrelse i myndighet som lyder omedelbartunder eller regeringen. Grundlagsstadgandel utgör undantag från huvudregeln attutlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om möjligheterna atterhålla tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun. Undantaget har motiveratsfrämst av hänsyn till rikets säkerhet och av önskemålet att beslut som rörenskildas rättsliga ställning skall fattas av svenska medborgare (prop.1973:90 s. 404 f.). Allmänna pensionsfonden är en unikt utformad institution.Även om fondens förvaltande organ, fondstyrelserna, skulle anses ingå i denstatliga förvaltningsorganisationen, låter sig styrelserna inle jämställas medde förvaltningsmyndigheter som anges i grundlagsstadgandet. De motiv som enligldet anförda bär upp stadgandet talar också emot att detta skulle varatillämpligt på fondstyrelserna. Grundlagsstadgandel torde därför enligllagrådet inte hindra att också utländska medborgare utses till ledamöter i enlönlagarfondstyrelse. Föredragande departementschefen anför bl. a. följande ifrågan om lagrådets synpunkter på ärendets beredning (prop. s. 151-152): Frågan om löntagarfonder har under de senaste tio årenvarit föremål för en intensiv debatt och ett omfattande utredningsarbete. FiU1983/84:20 102 utredning arbetade och presenterade etttiotal delbetänkan-den. Samtliga större näringslivs- och löntagarorganisationerhar behandlat frågan i rapporter, pä kongresser, i studiecirklar och i rådslag.Många av landets mest framstående vetenskapsmän bland ekonomer, sociologer,statsvetare och jurister har bidragit med vetenskapliga avhandlingar och enlång rad av debattinlägg. Del lorde i själva verkel vara få. om ens någonekonomisk-politisk fråga, som blivit föremål för en så omfattande ochförutsättningslös prövning och debatt som frågan om löntagarfonder. Departementschefen delar inte heller lagrådets uppfattningrörande bristen på samlat förslag vid remissbehandlingen. Fondgruppens rapportLönlagarfonder i ATP-systemet innehåller ett komplett förslag till ettlöntagarfondsystem. Vad gäller den närmare motiveringen för och utformningenav systemets finansiering hänvisas i rapporten lill den tidigare remilteraderapporten modell för vinstdelning. När remissinstanserna hade att taställning till fondgruppens förslag kunde de göra det med utgångspunkt i ellfullständigt och i detalj utformat lagförslag. Delta bekräftas också av altåtskilliga remissinstanser lill mycket stor del uppehåller sig vid övergripandesynpunkter avseende löntagarfondsystemel som helhet. I flera remissvar, bl.a.LO:s och SAF:s, fastslås också explicil alt man kunnat ta ställning till ettsammantaget förslag till löntagarfonder. Vad beträffar remisstidens längd är departementschefenense med lagrådel att det hade varit önskvärt med en något längre remisslid. Åandra sidan bör erinras om alt lönlagarfonderna utgör en väsentlig del i densamlade ekonomiska politiken för att rekonstruera och stabilisera den svenskaekonomin. En längre remisstid skulle ha medfört en ettårig försening avlöntagarfondsreformen vilket allvarligt kunde ha försvagat denna politik. Motbakgrund av den både långa och intensiva debatt- och utredningsperiod somföregått förslaget anser departementschefen att den valda remisstiden - - kan betecknas som godtagbar, Som framgår av de lämnaderedovisningarna riktas i flera av motionerna kritik mot regeringens beredningav löntagarfondsfrågan. Man anmärker på all remisstiden varit alltför kort. attmyndigheter och sammanslutningar inte varit i tillfälle att yttra sig över ettförutsättningslöst utarbetat och samlat förslag till löntagarfonder, att dekonstitutionella aspekterna på förslagen inle tillräckligt analyserats. Vissakritiska synpunkler har även förts fram av lagrådet, som dock inte funnit någotatt erinra mot lagförslagen i konstitutionellt hänseende. Utskottet vill för sin del anföra följande. I likhet medvad föredragande departementschefen uttalat med anledning av lagrådets yttrandebör hållas i minnet att frågan om införande av löntagarfonder i vårt land underde varit föremål för en intensiv debatt och ett synneriigen FiU1983/84:20 103 Samtliga större näringslivs-och löntagarorganisationer har i upprepade sammanhang behandlat fråganingående. Som departementschefen framhåller torde del knappast tidigare haförekommit alt en ekonomisk-politisk fråga underkastats en så noggrann ochförutsättningslös prövning som löntagarfondsfrågan. Likaså delar utskottet departementschefens uppfattning närhan tillbakavisar kritiken mot bristen på ett samlat förslag vid ärendetsberedning. Sålunda förelåg vid remissbehandlingen fullständiga och i detaljutformade lagförslag, vilket också bekräftats i remissvaren från bl. a. LO ochSAF. Vad slutligen gäller remisstidens längd anser utskottet,som bl. a. i samband med den årligadechargegranskningen framhållit vikten av att remissinstanserna fårtillräckligt rådrum för sina överväganden, all lönlagarfondsärendet med hänsynlill omständigheterna även i detta hänseende har handlagts på ett godtagbartsätt av regeringen. Utskottet vill tillägga alt regeringen under beredningen avlöntagarfondsärendet inbjöd landels ledande näringslivsorganisationer tillöverläggningar i frågan men alt flera av dem avböjde alt delta och därmed frånatt påverka förslaget. Utöver frågan om ärendets beredning har i motionerna ochäven i lagrådets yllrande tagits upp vissa andra konstitutionellafrågeställningar. En fråga har gälll om förslagen slår i överensstämmelse medregeringsformens regler om expropriation. Man har därvid bl. a. hänvisat tillreglerna i den konvention som biträtt genom ratificering avtilläggsprotokollet (SÖ 1953; 26) till konventionen angåendeskydd för de mänskliga rältigheterna och grundläggande friheterna. 1sammanhanget tas också upp frågan om s. k. specialdeslinaiion av skaller. angivna spörsmål har som nämnls berörts ilagrådsyltrandet. Lagrådet konslalerar alt de medel som enligl förslaget skallanvändas av löntagardominerade organ i löntagarkollektivets intresse skall tasut av företagen genom statliga skatter fastställda i den ordningregeringsformen föreskriver, dvs. Dessa skaller ärspecialdestinerade lill den allmänna pensionsfonden. Lagrådel framhåller allregeringsformen inle innehåller några regler om begränsning av de ändamål förvilka skatt får tas ut. Om användningen av statens medel bestämmer ,och huvudregeln är att delta sker genom budgelreglering. Emellertid medger 9kap. 2 § regeringsformen att statsmedel får las i anspråk för bestämda ändamålvid sidan av budgetregleringen. Lagrådel slår fast att något konstitutionellt hinder intefinns mot specialdestinerade skatter även om denna beskaltningsform är underavveckling (jfr FiU 1979/80:4 y). Inte heller föreligger enligt lagrådetsmening någon regel som innebär att del skulle strida mot grundlagen att statensmedel ställs till förfogande för organ i vilka en viss grupp av medborgare hartillförsäkrats ett avgörande inflytande. Enligl lagrådets mening kan såledesnågon erinran mot del föreslagna löntagarfondsystemel inte göras frångrundlagsenlig synpunkt. FiU1983/84:20 104 Utskottet instämmer för sin del ilagrådets bedömning och vill i sammanhanget hänvisa till sitt yttrande i vårastill finansutskottet med anledning av förslaget om tillfällig vinstskati (prop.1982/83; 102, KU 1982/83; 8 y). Lagrådet har funnit att förslaget inle strider mot svenskainternationella åtaganden. Kravet i artikel 1 i del nämnda tilläggsprotokolletdär det sägs alt envar fysisk eller juridisk persons rält till sin egendomskall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annal än i detallmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag om folkrättensallmänna grundsatser får enligl lagrådet anses uppfyllt i och med att medlentillfaller den allmänna pensionsfonden och förvaltas av offentligrättsligtreglerade organ. Den omständigheten att förslagen har även andra syften såsomall stärka löntagarinflytandet i näringslivet synes inte enligt lagrådel böraleda lill en annan bedömning. Även på denna punkt delar utskottet den uppfattninglagrådet gett ullryck för och vill endast tillägga att vår författning fillskillnad från vissa andra länders inle innehåller några regler om altinternationella överenskommelser direkt måsle införlivas i den interna rätleneller om förbud mot lagstiftning som avviker mot en sådan överenskommelse. Ejheller föreligger någon skyldighet att genom lagsfiftning uppnåöverensstämmelse med en konvention. I tillämpas i stället den ordningenatt först om särskilda inlernrällsliga föreskrifter meddelas blirbestämmelserna i en konvention tillämpliga. I ett par av motionerna berörs frågan om utseende av fondstyrelserna.I en motion har föreslagits all i avvaktan på all frågan om hurfondslyrel-serna skall väljas är ordentligt utredd bör dessa utses avriksdagen. I en annan motion las upp frågan om svenskt medborgarskap somförutsättning för ledamotskap i en fondstyrelse. Beträffande den första frågan vill utskottet erinra om attdepartementschefen i propositionen aviserar tillkallandet av en särskildutredning i frågan huruvida ledamöterna i fondernas styrelseorgan i framtidenbör utses genom direkta val (prop. s. 53). Uiskollel finner inle anledning allnu frångå propositionens förslag beträffande utseende av fondstyrelserna. Vad gäller den andra frågan kan konstaleras att ipropositionsförslaget lill lag med reglemente för allmänna pensionsfonden inteuppställts något krav på alt ledamöter och suppleanter i enlönlagarfondstyrelse skall vara svenska medborgare. Lagrådel har berört dennafråga. Det kan enligt lagrådet ifrågasättas om förslaget i denna del - sommotiveras med all en här bosatt utländsk medborgare inte bör uteslängas fränmöjligheten alt representera löntagarinlressena i en sådan styrelse - ärförenligt med bestämmelserna i 11 kap. 9 S tredje stycket regeringsformen. Idetla grundlagsstadgande föreskrivs bl. a, att endast den som är svensk medborgarefår inneha uppdrag såsom ledamot av styrelse i myndighet som lyder omedelbartunder eller regeringen. Detkonstateras i lagrådsytlrandet att nämnda grundlagsstadgande utgör FiU1983/84:20 105 ett undantag från huvudregeln att utlänning är likställdmed svensk medborgare i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst elleruppdrag hos staten eller kommun. Undantaget har motiverats främst av hänsynlill rikets säkerhet och av önskemålet alt beslut som rör enskildas rättsligaställning skall fattas av svenska medborgare (prop. 1973:90 s. 404 1". ).Allmänna pensionsfonden är en unikt utformad institution. Även om fondensförvaltande organ, fondstyrelserna, skulle anses ingå i den statligaförvaltningsorganisationen, låter sig styrelserna enligt lagrådet intejämställas med de förvaltningsmyndigheter som anges i grundlagsstadgandel. Demotiv som enligt det anförda bär upp stadgandet talar också enligt lagrådetemot att detta skulle vara tillämpligt pä fondstyrelserna. Grundlagsstadgandellorde därför inte hindra att också utländska medborgare utses lill ledamöter ien lönlagarfondstyrelse. Utskottet godtar lagrådels uttalande på denna punkt.Sammanfattningsvis finner utskottet således, från de synpunkter utskottet harall företräda, inte anledning lill erinran mot regeringens förslag och anserföljaktligen all motionerna bör avstyrkas i de delar som berörs av deltayttrande. Närvarande: (), (). BertilFiskesjö (c), (), (), (), i (m), (), (), NilsBerndlson (vpk), (). ()*,(m) och (). Avvikande mening av (). i (m), (), OveEriksson (m). (m) och (), vilka ansett attutskottet under rubriken överväganden bort ha anförtföljande: Som framgår av de lämnade redovisningarna riktas iflertalet motioner skarp kritik mot regeringens beredning avlöntagarfondsfrågan. Remisstiden har varit för kort. Myndigheter ochsammanslutningar har inte beretts tillfälle att yttra sig över ettförutsättningslöst och samlat förslag till löntagarfonder. De konstitutionellaaspekter som förslagen reser har inte tillräckligt analyserats innanpropositionen lades fram för . Även lagrådel har i sill yllrande överförslagen fört fram mycket kritiska synpunkter vad gäller handläggningen avlöntagarfondsfrågan. Det sätt pä vilket utredningsarbetet ochremissbehandlingen skett har inverkat menligt * Ej närvarande vid justeringen. FiU1983/84:20 106 på lagrådets möjligheter att fullgöra den granskninggrundlagen föreskriver. Utskottet delar den uppfattning som kommit till uttryck imotionerna och lagrådsyttrandet i fråga om den bristfälliga handläggningen avärendet. Den ekonomisk-poliliska fråga saken rör är av djupgående karaktär, motion uttalas sålunda, att frågan ytterst gäller om skall i grundenändra sitt hittillsvarande ekonomiska system och i förlängningen även delpolitiska systemet. Mot denna bakgrund inger de påtalade bristerna iberedningen av ärendet allvariiga betänkligheter från konstitutionell synpunkt. 1 det följande vill utskottet peka på någrakonstitutionella frågeställningar som lönlagarfondsärendet aktualiserat. Enviktig sädan fråga är om fondförslaget står i överensstämmelse medregeringsformens regler om expropriation. Förslaget innebär att medel tvångsvisöverförs frän företagen till löntagarfonder, medel som dessa fonder i sin turskall använda för förvärv av aklier eller andra ekonomiska andelar i bl. medför i praktiken att företagen tvingas att utankompensation från-statens sida bidra till sin egen socialisering. Frågan haruppenbarligen inte utretts och analyserats på det sätt bör ha rättatt kräva innan beslut fallas av så ingripande natur för stora delar av vårtnäringsliv. En annan fråga gäller s. k. specialdeslinaiion avstatsinkomster. Utskottet vill erinra om att denna beskaltningsform är underavveckling. har framhållit att nyspecialdeslinaiion av skatter inte bör införas (jfr FiU 1979/80; 4 y). är det anmärkningsvärt att regeringen nu föreslår att denna form förbeskattning skall begagnas i samband med införandet av löntagarfonder. Ävendenna fråga bör ingående penetreras innan ställer sig bakom en sådanåtgärd. 1 flera motioner ifrågasätts om förslagen är förenliga medSveriges internationella åtaganden. a. hänvisas till den konvention somSverige biträtt genom ratificering av tilläggsprotpkollel (SÖ1953:26) lill konventionen angående skydd förde mänskliga rättigheterna ochgrundläggande friheterna. Enligt protokollets artikel I skall varje fysisk ellerjuridisk persons rätt till sin egendom lämnas okränkl. Ingen får berövas sinegendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar somanges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Även utskottet hyser betänkligheter i della avseende ochvill erinra om all den s.k. Europadomslolen avgjort ett mål mot densvenska staten där frågan gällde expropriation och byggnadstillstånd. Domstolenfällde den svenska staten i enlighet med vissa artiklar i Europakonventionen.Frågan om den svenska staten skall åläggas skadestånd är f. n. föremål förprövning av domstolen. Under alla omständigheter kräver respekten för vårt landsanseende all internationella åtaganden iakttas. Inle minst gäller detlakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggandefriheterna. FiU1983/84:20 107 utskottets bestämda mening bör denna fråga belysasbetydligt mer ingående än som skett. Slutligen vill utskottet beröra en fråga som rör ledamotskapeti de tilltänkta fondstyrelserna, 1 propositionens förslag till lag medreglemente för allmänna pensionsfonden (APR) har inte uppställts något krav påatt ledamöter och suppleanter i en lönlagarfondstyrelse skall vara svenskamedborgare (31 S APR). Det kan ifrågasättas om förslaget i denna del -sommotiveras med att en här bosalt utländsk medborgare inle bör utestängas frånmöjligheten alt representera löntagarinlressena i en sådan styrelse - ärförenligt med bestämmelserna i 11 kap. 9 *j tredje stycket regeringsformen. Idetta grundlagsstadgande föreskrivs bl. a. att endast den som är svenskmedborgare får inneha uppdrag såsom ledamot av styrelse i myndighet som lyderomedelbart under eller regeringen. 1 sammanhanget vill utskottet erinra om att enligt 4 S APRsom gäller första-tredje fondstyrelserna i överensstämmelse medregeringsformens regler föreskrivits att ledamöter och suppleanter skall varahär i riket bosatta svenska medborgare. Delsamma gäller den fjärdefondslyrelsen (30 S APR). Utskottet anser del vara av största vikt att grundlageninte åsidosätts. Lagrådet har visserligen godtagit propositionens förslag pådenna punkt, men utskottet finner det påkallat att frågan utreds ytteriigare. Sammanfattningsvis har utskottet, från de synpunkterutskottet har att företräda, kommit till den slutsatsen alt nu föreliggandepropositionsförslag inle kan läggas till grund för beslut i riksdagen.Propositionen bör följaktligen avslås och regeringen anmodas all ingåendeutreda de konstitutionella aspekterna av ett löntagarfondsystem. Utskottettillstyrker således bifall till de motioner i vilka yrkas avslag påproposilionen. Avvikande mening av (vpk), som ansett att femte stycket på s. 8 bort ha följande lydelse; Beträffande den första frågan vill utskottet erinra om alldepartementschefen i propositionen aviserar tillkallandet av en särskildutredning i frågan huruvida ledamöterna i fondernas styrelseorgan i framtidenbör utses genom direkta val (prop. s. 53), 1 avvaktan på resultatet av dettautredningsarbete bör och inte regeringen utse ledamöter ochsuppleanter i fondstyrelserna. Den föreslagna lagen med reglemente för allmännapensionsfonden bör ändras i enlighet härmed. FiU1983/84:20 108 1983/84:5 y omlöntagarfonder (prop. 1983/84:50) På grundval av tre remissbehandladebetänkanden och efter överläggningar med de politiska partierna och vissaandra organisationer lägger regeringen i propositionen fram förslag ominrättande av fem s. k. löntagarfondstyrelser inom ramen för allmännapensionsfonden. Fondstyrelserna skall i första hand förvalta medel som bl. a,kommer från en speciell vinstdelningsskatt. Medlen skall användas för att köpaaktier i svenska industriföretag, och avkastningen skall tillförasATP-systemet, konmier i hu\udsak alt uppehålla sig vidförslaget om' vinstdelningsskatl och i samband diirmed ta upp vissaskattefrägoi'. Förslaget i propositionen innebär bl. a, att svenskaaktiebolag, svenska ekonomiska föreningar, svenska sparbanker och svenskaömsesidiga skadeförsäkringsanstalter- med vissa undantag- skall betala envinstdelningsskatl motsvarande 21) % av vinslen (iver \iss nivir En \ikiig nyhet är att vinstdelningen skallgrundas på fciretagens reala vinst. Ulgängspunklen för beräkningen ärföretagets beskattningsbara inkomst vid taxeringen till statlig inkomstskatt.Denna inkomst ändras sedan i tre steg. F(>rst otn\aiHllas den till ettbelopp som biiltre överensstätnmet med det inkomslhelopp som i verklighetenlilltaller företagels ägare. Det sker genom all man ä ena sidan minskarbeloppet med beskattningsårets inkomstskatt och a andra siilan ökar det medpåförd kommunalskatt, förlustavdrag och s. k, stiniulansavdrag (avdrag löraktieutdelning, investeringsavdrag etc,), .A\en fciriindringar i kigerreserv o.d. skall beaktas.