yttr · G605SoU2 · 1982-12-31 00:00:00 — yttrande 1982/83:2 y om samordningsfrågor inom det socialpolitiskabidragssystemet harberett socialutskottet tillfälle att avge yttrande över de/5 de i proposifion1982/83:3 framlagda förslagen om ändring i lagen (1947:529) om allmännabarnbidrag och i lagen (1964:143) om bidragsförskott, dels motionerna 1981/82:929av () och 1982/83:42 av m. fl. (s). I propositionen hemställs attriksdagen skall godkänna de av dåvarande socialministern förordade riktlinjernaför det fortsatta utredningsarbetet med en samordning inom det socialpolifiskabidragssystemet (mom. 1 i hemställan). I motion 1982/83:42 (s) yrkas avslag påpropositionen i denna del (yrkande 1). Mofionärerna vänder sig bl. a. mot vissauttalanden i propositionen om att bidragssystemet bör vara differentierat medmöjlighet för samhäHet att styra stödet till dem som bäst behöver det.Socialpolifiken bör enligt motionärerna utvecklas som ett generelltvälfärdssystem för hela befolkningen. Motionärerna anför vidare att det ipropositionen tas upp en rad viktiga principfrågor, men att i avvaktan påfortsatt utredningsarbete några konkreta förslag inte läggs fram. Enligtmotionärerna är det mot denna bakgrund föga meningsfullt att ta ställning tillallmänt hållna riktlinjer vars inriktning och utformning kan komma att iväsentlig grad påverkas av det kommande utredningsarbetet. konstaterar i likhet med motionärerna attpropositionen tar upp en rad väsentliga frågor. Den förda diskussionen lederemellertid inte till några konkreta förslag eller principiellaställningstaganden. Man måste därför med motionärerna ifrågasätta värdet av attriksdagen nu fattar ett allmänt hållet beslut om godkännande av rikfiinjer varsexakta innebörd kan ge utrymme för olika tolkningar. Propositionsförslaget böralltså avslås i denna del. Med hänsyn fill det fortsatta utredningsarbetetfinns emellerfid behov av vissa klarläggande uttalanden från sida.Vissa propositionsuttalanden, som särskilt ifrågasatts i motionen, bör sålundakommenteras. Utskottet vänder sig i den delen framför allt motpropositionens alltför kategoriska uttalanden om en utveckling avsocialförsäkringen mot allt fler inkomst- och behovsprövade bidrag eller andraselektiva insatser. Som motionärerna framhåller bör inriktningen vara ettgenerellt välfärdssystem SoU1982/83:2 y SoU1982/83:2 y 2 för hela befolkningen. I ett vidare perspektiv är detemellertid svårt att dra någon skarp gräns mellan selektiva och generellasocialpolitiska insatser. Enligt socialutskottets mening bör en progressivsocialpolitik utformas så, att den tillsammantaget och i förening medskattepolitiken skapar ökad jämlikhet och därmed större trygghet för de sämstställda. Detta övergripande mål bör vara vägledande för valet av åtgärder. vill också beröra det i motion 1982/83:42kritiserade propositionsuttalandet angående lösningen av vissa samordningsproblem(prop. s. 62). I propositionen anförs sålunda att orimliga konsekvenser av atten samordningsregel saknas i en speciell situation bör kunna undvikas genom attde tillämpande myndigheterna ser till syftet med olika bidrag och förhindrarsamtidig utbetalning av flera bidrag när detta uppenbarligen inte kan ha varitavsett av lagsfiftaren. I likhet med motionärerna anser utskottet att det ingerstarka betänkligheter att de fillämpande myndigheterna på detta sätt uppmanasatt göra en skälighetsprövning snarare än en lagprövning. Utskottet vill erinraom att ett sådant uttalande i efterhand, inte är förbindande för tillämpningenav redan antagen lagstiftning. Uttalandet är därför ägnat att skapa förvirringhos de tillämpande myndigheterna. Rent allmänt vill utskottet dessutom starktifrågasätta lämpligheten av en sådan individuell skälighetsprövning, vilkenlätt skulle kunna leda till olikformiga bedömningar och minskad rättssäkerhet.Det bör därför enligt utskottets mening inte överlämnas åt de tillämpandemyndigheterna att från fall till fall bedöma om en förmån skall utgå ellerinte. Undantag från vad som föreskrivits i olika bidragsförfattningar bör iprincip inte få göras annat än då så är särskilt stadgat. I detta avseendebehövs ett klarläggande från sida. I motion 1982/83:42 påtalas vidare vissa oklarheter somenligt motionärerna vidlåder bl. a. de för socialutskottets yttranderemitterade lagförslagen (yrkande 2). I motion 1981/82:929 (m) begärs ökademöjligheter fill kvittning mellan olika förmåner inom socialförsäkringen, enfråga som berörs av de föreslagna lagändringarna. får i dennadel anföra följande. I såväl lagen om allmänna barnbidrag sombidragsförskottslagen föreslås nya regler om kvittning, dvs. om ökade möjligheteratt vid utbetalning räkna av vad den enskilde kan vara skyldig att återbetalaav tidigare felaktigt erhållna sociala förmåner. De föreslagna reglerna ärutformade så att de knyter an till den person fill vilken utbetalning skallske. Detta är givetvis i de flesta fall samma person som den bidraget avser. Såbehöver dock inte alltid vara fallet. vill vidare erinra om attenligt allmänna juridiska principer kvittning mellan ömsesidiga skulderförutsätter att det är samma rättssubjekt i båda skuldförhållandena. Avräkningmot en befintlig skuld torde således - om inte annat uttryckligen stadgats -bara kunna ske om det är samma person som både har en skuld och som senare fårrätt till en betalning. Enligt socialutskottets mening bör man inte utanvägande skäl införa SoU1982/83:2 y 3 särskilda undantag från denna huvudregel. Sådana undantagblir juridiskt komplicerade och leder lätt till oförutsedda konsekvenser.Kvittning bör således normalt inte få ske mot t. ex. en skuld som åvilar enannan familjemedlem. Vem som i det konkreta fallet tar emot en utbetalning börses som irrelevant. Den grundsyn som socialutskottet här gett uttryck åtåterfinns även i motiveringen till den föreslagna lagtexten (prop. s. 72).Lagtexten som sådan har emellertid fått en betydligt vidare utformning än sommöjligen varit avsett. Den oklarhet som detta medför blir särskilt påtaglig närdet gäller olika förmåner till barn eller barnfamiljer. Bidragsförskott är avsett att utgå som ersättning förunderhållsbidrag till barn eller som utfyllnad till ett utgåendeunderhållsbidrag. Enligt 1 § i lagen lämnas det "till barnet". Pågrund av anknytningen till den familjerättsliga underhållsskyldigheten följer förutsättningarnaför bidragsförskott i stor utsträckning reglerna för underhållsbidrag. Enligt utskottets mening bör man därför närmast se barnetsom berättigat till ifrågavarande bidrag, på samma sätt som barnet ärberättigat till underhållsbidrag. Detta innebär att barnet är att anse somrättssubjekt. Med ett sådant synsätt bör en fordran på bidragsförskott barakunna kvittas mot en skuld som avser en förmån till samma barn som ärberättigat till bidragsförskott, oavsett vilken vuxen som vid den tidpunktenskall uppbära beloppet. Utskottet vill i det sammanhanget.peka på att såvälbidragsförskottslagen som lagen om allmänna barnbidrag medger flera möjligabetalningsmottagare för bidraget. Det kan vara endera av föräldrarna, ensärskilt förordnad vårdnadshavare, fosterföräldrar m. fl. Det kan även inträffaatt betalningsmottagaren ändras genom avtal mellan föräldrarna eller i sambandmed att barnet flyttar m. m. Att utsträcka rätten fill kvittning till andraförmåner än sådana som tillkommer barnet självt kan därför leda tillegendomliga konsekvenser. Det föreslagna tillägget till 13 § bidragsförskottslagenöppnar möjlighet att kvitta bidragsförskott mot flera personers skulder och detoavsett om det i det konkreta fallet föreligger någon ekonomisk gemenskap medbarnet. En så vidsträckt regel bör inte införas utan ingående analys av deolika situationer som kan uppstå. Av rättssäkerhetsskäl måste dessutomförutsättningarna för att icke betala ut ett i lag föreskrivet bidragpreciseras noga. anser således att om regler om kvittningav bidragsförskott skall införas , dessa måste utformas så attkvittningsmöjligheten begränsas till fall när fordran och skuld tillkommersamma barn. För detta krävs en genomgripande omarbetning av lagförslaget. Allmänt barnbidrag är inte på samma sätt sombidragsförskottet knutet till barnet personligen. Det är en form av allmäntekonomiskt stöd till barnfamiljer. anser emellertid övervägandeskäl tala för att man i detta hänseende betraktar barnbidrag på samma sätt sombidragsförskott, dvs. att kvittning bara bör få ske mellan fordringar ochskulder som SoU1982/83:2 y 4 avser samma barn. Även detta lagförslag bör såledesomarbetas. I sammanhanget kan erinras om att det utredningsförslag, vilketligger till grund för propositionen, utgått från en enhetlig regel om atträtten fill s. k. barnstöd skall tillkomma barnet (prop. s. 49). Detolkningssvårigheter som de framlagda lagförslagen om kvittning och avräkningger upphov till visar enligt socialutskottets mening att det är angeläget attmera generellt klarlägga vem som skall anses vara rättssubjekt för olikaförmåner. Detta bör markeras av . vill slutligen beröra den i 22 § bidragsförskottslagenföreslagna regeln om avräkning i vissa fall vid utbetalning av retroakfivabelopp. Av specialmofiveringen härtill synes framgå att man med den föreslagnaregeln närmast åsyftat vissa troligtvis sällsynta fall av fidigare barnpension.Mot detta har utskottet i och för sig ingen invändning. Hänvisningen till 17kap. 1 § lagen om allmän försäkring täcker emellerfid även andra fall, bl. a.sådana där socialbidrag tidigare utgått. Även detta synes kunna orsakatillämpningssvårigheter. Socialbidrag torde t. ex. i de flesta fall inte direktavse barnet utan familjen. Ett särskilt problem i det sammanhanget är omfamiljens sammansättning hunnit ändras, t. ex. vid en separation. uppfattning bör även avräkningsregeln i 22 § bidragsförskottslagenbegränsas fill fall där det för samma barn tidigare utgått en annan socialförmån, belöpande på samma fid som retroaktivutbetalningen. Man kan dockifrågasätta om en så begränsad regel fyller något större prakfiskt behov.Socialutskottet vill vidare peka på att den föreslagna 17 kap. 1 § i lagen omallmän försäkring, vartill regeln i bidragsförskottslagen hänvisar, är oklar ifråga om resp. belopp skall belöpa för att avräkning skall fåske. Enligt specialmotiveringen skall avräkning kunna ske med helaretroakfivbeloppet även om det tidigare beloppet bara utgått under en del avretroaktivtiden. Detta följer inte utan vidare av lagtexten och torde ävenkunna diskuteras från materiella utgångspunkter. Sammanfattningsvis anser socialutskottet att deremitterade lagförslagen under alla omständigheter måste ses över från juridiskoch lagteknisk synpunkt. Det får ankomma på socialförsäkringsutskottet attbedöma om erforderlig omarbetning kan göras i samband med dess behandling av propositioneneller om ett nytt lagförslag från regeringen måste begäras. Från de synpunktersocialutskottet har att beakta torde övervägande skäl tala för en mera allmänöversyn av vilka förutsättningar som bör gälla för kvittning och annanavräkning på förmåner, inbegripet den allmänna frågan om vem som skall ansessom rättssubjekt för de olika formerna av bidrag. Det synes svårt attkonstruera generella lösningar för sammanträffande av förmåner m. m. utan attta ställning till denna grundläggande fråga. En sådan översyn skulle tillgodosesåväl mofion 1981/82:929 (m) som motion 1982/83:42 yrkande 2 (s). SoU1982/83:2 y Närvarande: (), (),(), (), (), ().Stig Alftin (s), (), (), (),(vpk), (), (), () ochKarin (). beträffande riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetetav (), (), (), BlendaLittmarck (m), (), () och (), som anser att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 1 med"konstaterar" och slutar på s. 2 med "valet avåtgärder" bort ha följande lydelse: Enighet råder om att det är angeläget att fortsättaarbetet med att samordna och förenkla det kompliceradesocialförsäkringssystemet. De allmänt hållna riktlinjer som angivits iproposifionen bör kunna ligga fill grund för detta utredningsarbete. UtskottettiUstyrker därför propositionen såvitt nu är i fråga och avstyrker motion1982/83:42 yrkande 1.