prop · G6039 · 1982-12-31 00:00:00 — I annat fall skulle i vissa situationer människors liv och hälsa kunna sättas i allvarlig fara. Förslaget kunde möjligengodtas i dagens lugna samhällsatmosfär men knappast i ett oroligare läge. Föreningen förslaget om förbud mot tillståndskrav.Föreningen ansåg att förslagetsnarare utgjorde en fara för yttrandefriheten. Uppenbararisker är förbundna med en sammankomst som hållsunder sådana former att överhängande 1982/83:9 122 fara för skada för de närvarandeföreligger. Kompliceradetolkningsproblem skulle enligt föreningenuppstå i frågan om vilka aktiviteter som skulle vara undantagna från tillståndskrav.Föreningen anförde vidare följande.En författningsändring av föreslagetinnehåll torde leda till att syftet medden föreslagna ändringen motarbetas. Utredningen synes helt ha bortsettfrån den funktion den nuvaranderegleringen kommit att få. Tillstånds- resp. anmälningskravethar gjort det möjligt för polismyndigheterna att i samråd med ansvariga anordnare så planera omständigheternakring demonstrationer/sammankomster att dessa kunnat genomföras på avsett sätt. Avslag pådetta slag av ansökningar är ytterst sällsyntförekommande. I sammanhanget bör understrykas att det varken i betänkandet eller i den allmänna debatten anförtsatt polisstyrelsens handläggning av dessa ärenden medförteller inneburit fara för inskränkningar i yttrandefriheten. Med nuvarande tillståndskrav ges polisen tillfälle att tillse att allmänna sammankomster inte "kolliderar" utanatt en var sammankomst på allmän plats kan genomföras utan störningar frånbl.a. andra tillståndskrävande aktiviteter. Vidare kan sådanaomständigheter som gatuarbeten och övrig trafik vägasin i bilden. Härigenom kan sökanden i samrådmed polisen och ev. i övrigt berörda myndigheter läggaupp sammankomsten så att den kan genomföras utan hinder. Utan en dylik samordning föreligger uppenbar fara för att antydda hinder kan försvåra eller i värsta fall helt omöjliggöra den planerade sammankomsten. Polisens tillståndsprövning när det gällerpolitiska s.k. apellmöten spelar vidare en avgörande roll. Antalet attraktiva platser och tider är nämligenstarkt begränsade även i de absolut största orterna. Skulle denna samordning försvinna tillskapas ett otal potentiella konfliktsituationer.Utredningen går inte in på frågan om vilkatyper av sammankomster etc. som skulle fritas från tillståndsplikt. Föreningen ville dock peka på de mycket stora svårigheter som i vissa fall föreliggeratt bedöma huruvida en aktivitet skallregleras enligt LAS eller AOst. Föreningensyftade här inte främst på s.k.blandade tillställningar utan exempelvis på musikgruppers framträdande på allmän plats. Sådana framträdanden kan vara reglerade inom ramen för såväl LAS som AOst och eventuellt lokal ordningsstadga.I dag fordras tillstånd oavsett vilken av de tre författningarna som anses vara tillämplig. Förtillståndshavaren saknar det därför praktiskbetydelse vilken av författningarna som används. Om tillståndspliktenenligt LAS bortfaller kommer fråganemellertid i ett annat läge. 1982/83:9 123 har för avsikt att i sitt slutbetänkande återkommatill dessa frågor. Utförande av sång och musik påallmän plats har i regel ansetts kräva tillståndav polismyndigheten enligt AOst eller LAS eller enligt föreskrifter i lokala ordningsstadgor. Detta förhållande harkritiserats i olika sammanhang. Bl.a. framhölls,som redovisats i det föregående, i motionen 1975:1102 att det generella tillståndstvånget enligt AOstför gatumusik hämmade amatörismoch spontana yttringar i sång och musik på étt sätt som inte var motiverat frän ordningssynpunkt. (CU 1975:11)anslöt sig till motionärernas allmännasynpunkter och förklarade att tillståndstvång borde gälla för gatumusikendast i den mån detta motiverades av särskilda ordningsskäl. Även i pressen har kritik riktatsmot polisingripanden mot gatumusikanter som saknat föreskrivet tillstånd.Från polishåll har framhållitsatt sådana ingripanden i regel upplevssom mycket olustiga av den enskilde polismannen, eftersom allmänheten oftast uppskattar musikframträdandet och därför ifrågasätter det befogade i att musicerandet avbryts. Gatumusik upplevs sannolikt av en bredare allmänhet som ett trevligt och lättsamt eller i vart fall oförargligt inslag i stadsmiljön. Detta torde framför allt gälla människor som mera tillfälligt uppehåller sig påde gator och torg eller andra allmännaplatser där gatumusik förekommer och som därför fritt kan avgöra om de vill lyssna på musikanten eller inte. 1982/83:9 124 de återkommande klagomålen till polismyndigheterna främst i storstadsområdena framgår emellertid att gatumusik också kan upplevas som synnerligen störande. Särskiltmänniskor som bor eller arbetar invidde allmänna platser som framför allt flitigt utnyttjas avgatumusikanter anser sig ofta störda av musicerandetoch av åhörarnas bifallsyttringar. Ävenaffärsinnehavare klagar inte sällan över attderas kundkrets minskar till följd av attbutiksingången eller skyltfönster blockeras av gatumusikanter och deras publik.Företrädare för polisen i , och Malmöhar för utredningen framhållit att gatumusicerandet i regel inte utgör något större problem frånordningssynpunkt, men att det ofta nog kan vara mycket störande förkringboende och andra. Då det gäller att avgöraom gatumusik kan betraktas som störandehar självfallet platsen och tidpunkten för framträdandetstor betydelse. Ett musicerande som ägerrum eller i ett utpräglat bostadsområde ärnaturligtvis mera störande än ett framträdandeunder inom områden,som saknar bostadsbebyggelse. Allmänheten uppfattar 1 regel gatumusikensom ett naturligt och trevligt inslag i gatulivet. Utredningen anser därför att framförande av gatumusik inte bör försvåras eller hindras av bestämmelser som inte framstår som sakligt välmotiverade.A andra sidan är det enligt utredningens meningangeläget att polisen kan ingripa mot gatumusicerandesom är alltför störande. Som inledningsvis framhållitsär rättsläget oklart i frågan om gatumusik äroffentlig tillställning eller 1982/83:9 125 allmän sammankomst eller om deneventuellt är en så anspråkslös företeelse att den inte kan inbegripas ' under något av dessa begrepp. Denna fråga är givetvis av avgörande betydelse för regleringen av gatumusiken och för möjligheterna att ingripa mot störandemusi cerande. Sång och musik på allmän platsbetraktades tidigare i allmänhet som tillståndspliktig offentlig tillställning. Sedan i sin dom funnit att gatumusikvanligen inte kunde anses som offentlig tillställning, uppkom emellertid stor osäkerhethos de rättstillämpande myndigheterna angående möjligheternaatt ingripa mot gatumusikanter som saknade tillstånd'. Hovrätten grundade sin bedömning påett motivuttalande enligt vilket begreppet offentlig tillställning förutsätter en avsikt att samla publik. Något primärtsyfte att samla publik fanns i allmänhetinte då det gällde gatumusik, menade hovrätten. Däremotkunde den faktiska publiktillströmningenbli så omfattande att en offentlig tillställning måsteanses ha kommit till stånd. Hovrätten fästesåledes avgörande vikt vid det faktiska antalet åhörare. Utvidgningen av grundlagsskyddet för yttrande- och mötesfrihetentill att omfatta också konstnärliga uttrycksformer fick som tidigare nämnts till följdatt konserter, teater- och biografföreställningar och andra sammankomster för framförandeav konstnärliga verk blev att betrakta somsammankomster och inte som tillställningar.Vid bedömningen av om en konstnärlig framställningföll inom det grundlagsskyddade området skulle enligt lagstiftaren någon prövningav verkets konstnärliga värde i allmänhetinte göras. 1982/83:9 126 skulle i stället vara omverket till sin typ kunde hänföras till någonkonstnärlig uttrycksform såsom film, musik eller ett verk avsett för scenisk framställning.Endast om det framstod som helt 'främmandeför vanligt språkbruk att tala om framförande av konstnärligtverk borde uppträdandet inte betecknas som ensammankomst för framförande av konstnärligtverk (prop. 1975/76:209 s. 143). Mot bakgrund av dessa uttalanden måste enligt utredningens mening gatumusik - bortsettfrån rena undantagsfall - betraktassom framförande av konstnärligt verk. Gatumusiken omfattas således av om skydd föryttrandefriheten och, om den framförsunder sådana omständigheter att en sammankomst föreligger, ävenav grundlagsskyddet för mötesfriheten. Stor försiktighetmåste således iakttas frän polisens sida när man - som emellanåt lär vara fallet - bedömer gatumusik inte som.en grundlagsskyddaduttrycksform utan som rent bettleri. I frågan om gatumusik kan anses utgöra en allmänsammankomst enligt LAS kan följande anföras. Begreppet sammankomst för framförandeav konstnärligt verk har samma innebörd i LAS som i RF (prop. 1976/77:39 s. 7). Vad somavses med "sammankomst" berörsemellertid inte närmare i förarbetena till RF eller LAS. Liksom mötesbegreppet i RF torde dock termen sammankomst förutsätta attflera personer deltar. En ensam gatumusikant utan publik kan således inte utgöraen sammankomst. Enligt utredningens mening måsteen gatumusikant som uppträder på allmän plats regelmässigt antas ha en avsikt att samla publik. Vanligen är ju det primärasyftet att samla in pengar från åhörarna. Härvid torde gatumusikanterna inte skilja sig från anordnare av andra tillställningar eller sammankomster 1982/83:9 127 Redan en avsikt att samla publik kanemellertid enligt utredningens uppfattning inte medföra att musikanten kan anses som anordnare av en allmän sammankomst. Endast om ett visst antal människor faktiskt har samlats torde man ha anledningatt tala om en sammankomst. Hur mångapersoner som minst måste delta för att en sammankomst skall anses föreligga kan emellertid inte exakt anges. Det får dock anses klart att en allmän sammankomst har kommit till stånd när en ellerflera gatumusikanter samlat ett relativt betydande antal åhörare. Som JOanförde i sitt beslut.den 11 mars 1981torde emellertid även andra faktorer än antalet deltagare kunna bli av betydelse. Bl.a.torde förekomsten av särskilda anordningar, t.ex. högtalare, stolar föråhörare och avspärrningar, kunna medföra att en allmänsammankomst får anses föreligga redan vid ett mindre deltagarantal. Sådana anordningar förekommer dock mycket sällan, om ensnågonsin, när det gällergatumusik. En sammankomst ärenligt 1 § LAS allmän, om den anordnas för allmänheten eller om allmänheten har tillträde.Sammankomster för framförande av sångoch musik på allmän plats blir således regelmässigt att anse som allmänna. Frånenskilda sammankomster bortses därför i det följande. Sammanfattningsvis kan således konstateras att gatumusik i allmänhet är en allmän sammankomst enligt LAS och därigenom omfattas av om mötesfrihet. Gatumusik kan emellertid också vara av såblygsam omfattning att den faller utanförmötesbegreppet i RF och LAS. Någon skarp gränskan inte dras mellan dessa båda fall utanfrågan torde få lösas av de rättstill-lämpandemyndigheterna från fall till fall. 1982/83:9 128 Utredningen har i föregående avsnitt funnit att gatumusikanten och hanspublik i allmänhet utgör en allmänsammankomst. Enligt 3 § LAS föreligger dåskyldighet att söka tillstånd till sammankomsten, om denna äger rum påallmän plats. Om musikframträdandet ärav så ringa omfattning att en allmän sammankomst inte kan anses ha kommit till stånd och LAS såledesinte är tillämplig, kan emellertid skyldighet att utverka tillstånd av polismyndigheten vara föreskriven i lokal ordningsstadga. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 5.10.3. Bestämmelser som i onödan försvårar eller hindrar utövandet av gatumusik bör, somutredningen tidigare uttalat, om möjligtändras eller upphävas. Utredhing-en ifrågasätter dock om tillståndskravet enligt 3 § LAS i och för sig är så särskilt betungande. Utredningen erinrar om atttillstånd får vägras bara om det är nödvändigt med hänsyntill trafiken eller den allmännaordningen. I en ansökan om tillstånd behöverbara anges tiden och platsen försammankomsten samt sammankomstens art och utformning i stort. En nackdel medden nuvarande regleringen är onekligen att ansökan måste inges iså god tid att den hinner prövas föresammankomsten och helst i förväg. Häri-geno.m förhindras i stor utsträckning mera spontana och oplanerade framträdanden. I det följandediskuteras därför om det är möjligt och lämpligt att åstadkomma lättnaderi tillståndstvånget för gatumusik. har som tidigare redovisatsavgivit förslag till en nyyttrandefrihetsgrundlag med bl.a. förbudmot krav på tillstånd för sam- Prop.1982/83:9 129 mankomster och demonstrationer på allmän plats. Enligtförslaget skall i stället införasen generell anmälningsplikt. Förslaget har i denna del kritiserats av fleraremissinstanser. Även ordningsstadgeutredningenanser att starka betänkligheter kan riktas mot ettslopande av kravet på tillstånd för allmänna sammankomster på allmän plats. Under alla förhållandenfaller det utanför ramen för utredningens uppdrag att ta upp denna fråga. Utredningen ifrågasätter också om yttrandefrihetsutredningens förslag skulle medföranågra mera påtagliga lättnaderför gatumusikanterna. En anmälan om en planerad allmän sammankomst kan visserligen göras muntligt. Den skall emellertid enligt gällande lagstiftning innehålla samma uppgifter som en ansökan om tillstånd,och den skall om möjligt inges i förväg. Den omständigheten att en anmälan till skillnad från en ansökan är avgiftsfri- vid meddelande av tillstånd till allmän sammankomst uttas en avgift om f.n. - är enligt utredningens mening inte heller så väsentlig atten övergång till anmälningsplikt för gatumusik av denna anledning kan anses sommeningsfull. Härtill kommer att det kan befarasatt gatumusikanterna i regel skulle underlåtaatt full- -göra en anmälningsplikt likavälsom de har åsidosatt bestämmelserna om tillståndskrav. Utredningen har övervägt om det ärmöjligt att slopa kravet på tillståndför allmänna sammankomster i form av gatumusik eller för alla former av sammankomster för framförandeav konstnärliga verk. Utredningen har dockfunnit att så starka invändningar kan riktas mot en sådan lösning attden inte bör komma i fråga. Det måstenämligen anses som stötande att vissa typer av sammankomster befrias från kravet 9 1982/83. 1982/83:9 130 på tillstånd, medan kravet alltjämt skall gälla för andra former av sammankomster, t.ex. för den som vill föra fram ett religiöst eller ett politiskt budskap. Några som helst sakliga skäl för en sådan skillnad i regleringen av olika typer avsammankomster kan enligt utredningens mening inte anföras. En tänkbar möjlighet äratt i stället slopa kravet på tillståndför sammankomster som är av såringa omfattning att några problem från ordningssynpunkt inte kan väntas uppkomma.. Undantaget bör i så fall gälla för alla typerav "små" sammankomster, medan"stora" sammankomster, dvs. mera kvalificerade arrangemang där en omfattande publiktillströmning äratt vänta, alltjämt bör varatillståndspliktiga. En sådan bestämmelseskulle kunna tas in i 3 § LAS och utformas på så sätt att tillståndinte behövs för en allmän sammankomst som med hänsyn till det väntadedeltagarantalet, de särskilda anordningar som avses förekomma och övrigaomständigheter inte kan antas föranleda fara förordning och säkerhet. Vid avgörandet av om en sammankomst är fri frånkrav på tillstånd får man således med denna lösningutgå från en helhetsbedömning, där framförallt det väntade åhörarantalet får betydelse. Det kan inte förnekas att en lösningsom den här skisserade har påtagliga nackdelar. Inte minst leder den till svåra gränsdragningsproblem.Betydande svårigheter uppkommer för den enskilde anordnaren (gatumusikanten) när det gälleratt på förhand bedöma om en sammankomst kommer att tiilldrasig så ringa intresse från allmänhetenssida att den håller sig inom det "tillståndsfria" området.Om publiktillströmningen blir större än väntat, kan detta medföra oförutsedda ordningsproblem och -under förutsättning att en be- 1982/83:9 131 stämmelse härom införs- skyldighet att avbryta sammankomsten. En mera tilltalande lösningär enligt utredningens mening attpolismyndigheten ges möjlighet att generellt föreskriva att vissa typer av sammankomster, som intekan antas vålla ordningsproblem, utan tillstånd skall fåäga rum på vissa'särskiltangivna platser. Härigenom åstadkommer man att tillståndskravet slopas för de allmänna sammankomster som erfarenhetsmässigt inte vållarproblem för den allmänna ordningen som polismyndigheten vid valetav de allmänna platser för vilka undantaget skall gälla har möjlighetatt styra gatumusicerandet och de sammankomster i övrigt påvilka den nya regeln blir tillämplig till särskilt lämpligaplatser. befogenhet att föreskrivagenerella undantag från tillståndskravet bördock enligt utredningens mening begränsastill sammankomster av mindre omfattning. Förde större och mera resurskrävande evenemangen, såsom framträdanden av orkestrar ellerteatergrupper eller större politiska möten, börsåledes kravet på tillståndför varje särskilt fall finnas kvar. Vid denna lösning skulle i ett tredje stycke i 3 § LAS kunna föreskrivasatt polismyndigheten får beträffande allmänplats eller annat område som avses i 3 § första-stycket föreskriva att tillstånd inte behövs för sådana sammankomster av mindre omfattning som med hänsyn till det väntadedeltagarantalet, de särskilda anordningar som avses förekomma och omständigheternai övrigt -inte kan antas föranleda fara förordning och säkerhet. Det kan även vara lämpligtatt föreskriva att polismyndigheten,innanden meddelar beslut i frågan, skall samråda med den kommunala nämnd som kommunen 1982/83:9 132 beslut bör talan få föras enligt13 § LAS genom besvär hos . Ävenmot denna lösning kan riktas den invändningen att den leder till gränsdragningsproblem och till-lämpningssvårigheter.Problemen kan dock i någon mån undvikas genom att polismyndigheten i beslutet noga anger de platsersom omfattas av beslutet och de tider under vilka tillstånd inte behövs.Av skäl som framgår av det följandeföljer att polismyndigheten inte bör ges någonbefogenhet att närmare ange för vilka slag av sammankomster som undantaget skall gälla. föreskriftriktar sig till en i allmänna termer bestämd personkrets och är därför att anse som normgivning (prop. 1973:90 s. 204). Begränsningar i mötesfrihetensåsom en av de grundläggande fri- och rättigheterna får emellertid endast göras av genom lag (2 kap. 12 § RF). En förutsättning för att den här skisserade lösningenskall kunna genomföras är således att polismyndighetens föreskrift inte kan anses som en begränsning av mötesfriheten.Enligt utredningens mening torde dock med fog kunna hävdas att polismyndighetens föreskrift snarare får uppfattas som en utvidgning av mötesfriheten,eftersom det generella tillståndskrav somställs upp i LAS tas bort för vissa fall och eftersom polismyndigheten inte får någonbefogenhet att närmare ange för vilka slag av sammankomster undantaget skall gälla. Någothinder från grundlagssynpunkt mot dendiskuterade lösningen bör därför inte möta. 1982/83:9 133 Enligt 7 § LAS får polismyndigheten meddela de föreskrifter som behövs för att upprätthålla ordningoch säkerhet vid en viss sammankomst. Detär dock ytterst tveksamt ompolismyndigheten kan ges befogenhet att meddela generella ordningsföreskrifter förde olika typer av sammankomster som kan komma att undantas från tillståndstvånget. får sannolikt anses medföra inskränkningari m.ötesfriheten och de skulle därför råka i konflikt med om normgivningsmakten.Det är enligt utredningens mening enbrist att generella föreskrifter för upprätthållande av allmänordning och säkerhet inte torde kunna meddelas. Utredningen har i det föregående diskuterat olika möjligheter att slopa det generella kravet på tillståndför gatumusicerande på allmän plats.Utredningen har därvid dragit upp linjerna för två alternativalösningar. Enligt den förra lösningenskulle kravet på tillstånd generellt upphävasför mindre omfattande sammankomsterpå allmän plats. Det senare förslaget går ut påatt polismyndigheten ges möjlighet att beträffande vissa allmännaplatser upphäva tillståndskravet för"små" sammankomster. Enligt utredningensmening är i synnerhet den första lösningenförenad med avsevärda nackdelar jämfört med gällandelagstiftning. Som utredningen konstaterat kan den nuvarande regleringen inteheller anses som särskilt betungande för den enskilde gatumusikanten. Trots detta och trotsatt utredningen är medveten om att inte heller denandra av de diskuterade lösningarna är invändningsfri, harutredningen ansett det motiverat att läggafram ett förslag som är utformat i enlighet med den andra lösningen. Vid denna bedömning har utredningen fästavgörande vikt vid den nu- Prop.1982/83:9 134 varande oklarheten i rättsläget. Den osäkerhetsom råder i frågan om framförandeav gatumusik är att- an--se som allmän sammankomst medför svårigheter särskilt förpolisen. Eftersom rättsläget är oklart och eftersom polisen iregel inte har något stöd från allmänheten vid ett ingripande mot en gatumusikant somsaknar tillstånd att anordna allmän,sammankomst, tenderar det tillståndskrav som finns i fråga om, framförandensom är allmänna sammankomster att bli en formalitet. Utredningenhar alltså utarbetat ett förslag till ändringi 3 § LAS. Förslaget redovisas i bilaga 2 till betänkandet. Utredningens författningsförslag ärså utformat att inte- heller någon anmälningspliktkommer att gälla för de sammankomster beträffande vilkapolismyndig-'heten föreskriver undantag från tillståndskravet.I fråga om polisens möjligheter att ingripa, om en sammankomst somomfattas av polismyndighetens föreskrift omundantag från tillståndskravet föranlederordningsproblem, kommer samma regler att gällasom för andra allmänna sammankomster på allmän plats. Utredningen hänvisar pådenna punkt till 10 och 11 §§ LAS samttill framställningen i avsnitt 5.3.3, 5.7 och5.8.2. Om en allmän sammankomst har visat sig föranleda oordning eller fara för de närvarande,följer därav att förutsättningar förundantag från tillståndskravet inte längreföreligger. 5.10.3 Tillståndskravenligt lokala ordningsstadgor Föreskrifter om tillståndskrav försång och musik som utförs yrkesmässigteller mot betalning på allmän plats förekommeri ett stort antal lokala ord- 1982/83:9 135 Föreskriftenfinns också med i kommunförbundets normalförslagtill lokal ordningsstadga. Begreppen "yrkesmässigt"och "mot betalning" definieras inte i förbundets kommentar till normalförslaget. Viss tvekan kan enligt utredningens meningråda i frågan om gatumusik normalt utförs "mot betalning". Penningbidrag från åhörarna lämnasnämligen helt frivilligt och utgör inte någonförutsättning för tillträde till musikframträdandet. Föreskriften torde dock, oavsett dennågot missvisande avfattningen, syftatill att reglera gatumusicerande i allmänhet. Enligt 7 § AOst får lokala ordningsföreskrifter inte angå förhållanden som är reglerade i annan ordning. I de fall då gatumusik äratt anse som allmän sammankomst, vilket oftast tordevara fallet, regleras skyldigheten att sökatillstånd till verksamheten uttömmande i LAS. Lokala bestämmelser i ämnetkommer således att stå i strid mot 7 §AOst. Härtill kommer att allmänna sammankomster omfattas av RF:s skydd för mötesfrihetenoch att begränsningar i denna frihet endast kangöras genom lag. Lokala bestämmelser med krav på tillstånd för gatumusik som utgör allmän sammankomst strider således mot såväl RF som AOst. Emellertid förekommerdet att gatumusik framförs under sådana förhållanden att framträdandet inte kan anses som.en sammankomst. För dessa fall utgörinte 7 § AOst något hinder mot lokal reglering i frågan. Inte heller torde de lokala föreskrifterna strida mot om normgivningsmakten. Framförande av gatumusik omfattas visserligen av RF:sskydd för yttrandefriheten. Enligt 2 kap.13 § RF skall dock föreskrifter som utan avseende på innehålleti ett 1982/83:9 136 yttrande närmarereglerar sättet att sprida eller mottagadetta inte anses som en begränsning avyttrandefriheten. I motiven till lagrummet anfördes som exempel på sådana föreskrifterbl.a.