prop · G603158 · 1982-12-31 00:00:00 — Utredningen framhåller att åklagama kan avlastas arbetsuppgifterbåde på lokal och regional nivå om besluten förs samman till den regionalamyndigheten och där delegeras till kanslipersonal. Utredningen anser också attvissa av de administrativa uppgifter som redan nu ankommer på den regionalamyndigheten bör kunna delegeras på motsvarande sätt. Remissinstansernasreaktioner på förslagen är blandade. Förslaget om vidgade möjligheter tilldelegation har genomgående mottagits positivt. Då det gäller att föra övervissa arbetsuppgifter från lokal till regional nivå har majoriteten avremissinstanserna ställt sig positiv. Kritiska synpunkter i vissa detaljfrågorfinns. De lokala åklagarmyndigheterna har varit odelat negativa till förslaget.De framhåller att det är nödvändigt för chefsåklagaren att ha kvar rätten attbesluta i ledighetsärenden för att han skall kunna fullgöra sina uppgifter ifråga om planering och arbetsledning. Som jag har nämnt i avsnittet 2.1.1 har en särskildutredare tillkallats med uppdrag att göra en översyn av . Iuppdraget ingår att överväga om vissa administrativa uppgifter som handhasinom RÅ: s 4 1982/83. 1982/83:158 38 kanslii stället kan föras över till regional eller lokal nivå. Vidare är det, som jagockså framhållit i avsnitt 2.1.1, aktuelh med en översyn av den lokala åklagarorganisationen.Det är naturligt att ta upp nu berörda frågor även vid sistnämnda översyn. Jagavser därför att senare återkomma till regeringen i fråga om beslutsstrakturenbeträffande de personaladministrativa ärendena. Enannan fråga som åklagaratredningen har behandlat ingår också iarbetsuppgifterna för den utredning som har till uppgift att se över RÅ: s kansli.Jag tänker på överprövningsinstitutet. Isåväl RÅ: s som statsåklagarnas arbetsuppgifter ingår att utöva tillsyn överunderordnade myndigheter. Som ett utflöde av denna tillsynsverksamhet har överprövningsinstitutettillkommit. Det är inte förfatlningsreglerat. Till följd av en begäran omöverprövning kan snart sagt varje beslut av en åklagare prövas av överordnadåklagare. I praktiken gäller dock överprövningarna för det mesta beslut attväcka resp. ej väcka åtal eller att nedlägga resp. ej inleda förandersökning.Utredningen har föreslagit att överprövning i princip begränsas till åklagarprövningi två instanser. Som skäl anförs dels att överprövningsarbetet är betungandeför RÅ, dels att rättssäkerheten tillgodoses i tillräckligt hög grad även utanRÅ: s prövning i varje enskilt fall. Förslagethar i huvudsak mottagits positivt av remissinstanserna. I flera yttrandenavstyrks emellertid förslaget. Så länge RÅ: s tillsynsskyldighet är oförändradkan RA inte, menar man, avhända sig skyldigheten att pröva underordnadeåklagares handläggning. Enligtsina direktiv skall den utredning som ser över RÅ: s kansli bl.a. övervägamöjligheten att begränsa överprövningsinstitutets nuvarande tillämpning. Jagavser mot bakgrund av detta att ta upp frågan . Jagvill sluthgen ta upp en fråga som inte har behandlats av åklagaratredningen,nämligen frågan om lekmannainfiytande inom åklagarväsendet. Sedanlång tid tillbaka finns lekmannainflytande hos vissa av de rättsvårdandeorganen. Inom domstols- resp. polisväsendet förekommer sådant inflytande iolika former på flera nivåer. Åklagarväsendet däremot saknar motsvarighet tilldetta. Frågan har emellertid uppmärksammats ilagstiftningsärenden (se bl.a. SOU 1953:17 s. 119, ILU 1968:37 s. 56, SOU1976:47 s. 345, prop. 1975/76:148 s. 97). Den tidigare nämnda utredningenangående översyn av RÅ: s kansU skall enligt direktiven överväga frågan omlekmannainflytande på den centrala nivån inom åklagarväsendet. Justitieutskottethar uttalat (JuU 1982/83:2, rskr 22) att även om det råder betydande ohkheteri fråga om de uppgifter som åvilar RÅ och länsåklagarna det enligt utskottetsmening kan finnas skäl att överväga förutsättningarna för någon form avlekmannainflytande också på regional nivå inom åklagarväsendet. bör övervägandena inte ta sikte på lekmannainflytande på den egentiigaåklagarfunktionens utövande i det särskilda fallet. 1982/83:158 39 Fråganom lekmannainflytande på regional nivå inom åklagarväsendet har inte behandlatsav åklagaratredningen. Som jag har nämnt utreds frågan såvitt gällerden centrala nivån. Enligt min mening finns det, särskilt mot bakgrand av atterfarenheter av lekmannainflytande helt saknas inom åklagarväsendet, skäl attavvakta förslagen från denna utredning innan man går in på frågan såvitt gällerden regionala nivån. Jag har vidare för avsikt att låta se över den lokala åklagarorganisationen.Jag avser därför att återkomma i denna fråga . Redanföre förstatligandet fanns en landsfogde för speciella mål. I samband medomorganisationen förordnades denne att vara länsåklagare vidlänsåklagarmyndigheten i och . Bakom den formellaanknytningen till denna länsåklagarmyndighet låg praktiska skäl. Länsåklagarenför speciella mål skulle dels befrias från administrativa göromål och dels hatillgång till kanslipersonal. Han erhöll också lokaler hoslänsåklagarmyndigheten. Undertiden fram utökades verksamheten hos länsåklagaren för speciellamål successivt. Ytterligare tre länsåklagartjänster tillkom, liksom två tjänsterför kanslipersonal. Formellt behöll verksamheten karaktären av en arbetsenhet.Genom särskilt förordnande från RÅ i varje mål bestämdes dessa länsåklagaresarbetsuppgifter. Denna ordning gäller alltjämt. År1976 upphörde de praktiska föratsättningarna för ett samband mellan länsåklagarmyndigheteni och och länsåklagarna för speciella mål genomatt länsåklagarmyndigheten bytte lokaler. Den administrativa verksamheten vidarbetsenheten för speciella mål har därefter bedrivits provisoriskt med hjälpav förordnande för en av länsåklagama. Förordnandet grandades på attdelegation av administrativa uppgifter kan ske till en tjänsteman vid enlänsåklagarmyndighet. Tjänsterna somlänsåklagare för speciella mål har successivt bytt befattningshavare. För denuvarande tjänsteinnehavarna, som har tillsatts , har ingenmyndighetsanknytning angetts vid utnämningen. Det medför att även de formella möjlighetemaför att utfärda förordnande för en av dem att handha de administrativauppgifterna nu har upphört. En av länsåklagama betraktas dock som chef förarbetsenheten, även om han rent organisatoriskt inte kan förordnas att fullgörachefsuppgifterna. Imotsats till övriga statsåklagare har länsåklagarna för speciella mål ingetbestämt verksamhetsområde. De fullgör åklagarappgifter i hela landet. Derasarbetsuppgifter utgörs dels av sådana mål som berör flera länsåklagarområden,dels av mål som är så omfattande att de inte kan handläggas av de regionalamyndigheterna eller inom storstadsdistrikien. Prop.1982/83:158 40 praktikenhar deras verksamhet i huvudsak omfattat grövre ekonomisk brottslighet ochannan likartad biottsHghet. I förundersökningar använder länsåklagama förspeciella mål sig huvudsakligen av polispersonal från rikskriminalensekonomiska enhet. Denna är stationerad i . Enligt7 kap. I § RB är statsåklagare allmän åklagare. Detta gäller även länsåklagarnaför speciella mål. Till följd av att inget särskilt verksamhetsområdeförekommer för länsåklagarna för speciella mål för de talan i domstol iegenskap av extra åklagare, särskilt förordnade av RÅ (7 kap. 5 § RB). I enskrivelse till regeringen begärde RÅ att en länsåklagarmyndighetför speciella mål skulle inrättas. Den fickett något blandat mottagande. Inom åklagar-kåren förekom ett kraftigt fackligtmotstånd mot förslaget. Man ville bl.a. se hur den satsning, som då var aktuellpå s.k. EKO - utbildade åklagare, skulle utfalla. Åklagarutredningenhar aktualiserat RÅ: s förslag om inrättande av en myndighet för speciella mål.Utredningen anser att tiden har visat att det klart föreligger ett behov av intenegionalverksamhet, bl.a. med hänsyn till att de kvalificerade målen om ekonomiskbrottslighet ökat i antal och omfattning och att det blivit allt vanligare attden ekonomiska brottsligheten har en vid geografisk spridning. Utredningenframhåller vidare att utvecklingen har lett till att motståndet inom åklagarkårenmot specialåklagare nu har bratits. Tilldetta kommer de administrativa problem som är förknippade med den nuvarandearbetsenheten. Utredningen framhåller att vissa förenklingar ihandläggningsrutinerna hos RÅ kan göras då det gäller förordnande för dessalänsåklagare. Mål bör fortsättningsvis kunna överiämnas direkt till myndigheten. Beträffandebehörigheten för länsåklagarna för speciella mål föreslår utredningen attsärskilda regler tas in i RB, i likhet med vad som föreslås för övrigaåklagare. Utredningenhar som ett alternativ till inrättande av en särskild myndighet övervägt omarbetsenheten organisatoriskt bör ingå i RÅ: s kansli. Utredningen har intefunnit skäl att för en särskild brottsart, dvs. de omfattande målen omekonomisk brottslighet, helt bryta den normala organisatoriska uppbyggnadeninom åklagarväsendet. Inte heller anser man att vissa mål bör handläggas direktav den centrala instansen. Härigenom skulle bl.a. överprövning i dessa målinte kunna ske. Utredningenhar slutligen föreslagit en förstärkning av den nya myndigheten. Dels föreslåsatt enheten tillförs en tjänst för en kvalificerad ekonom, dels att en tjänstför assistentåklagare inrättas där. I assistentåklagarens arbetsuppgifterskulle ingå att vara sekreterare i : s.arbetsgrupp för kvalificerad ekonomiskbrottslighet. Enledamot av utredningen har reserverat sig mot förslaget. Prop.1982/83:158 41 ledamotanser att länsåklagarna för speciella mål bör ingå som en enhet i RÅ: s kanslimen att frågan bör anstå till dess översynen av RÅ: s kansli genomförts. Behovetav en särskild interregional verksamhet understryks av en i stort sett enigremissopinion. Förslaget att inrätta en myndighet tillstyrks eller lämnas utanerinran av det övervägande antalet remissinstanser. Flera remissinstanserframhåller det angelägna i ytterligare förstärkning av enheten. Ett fåtal remissinstanserföreslår andra organisatoriska lösningar. RRV anser att länsåklagarna förspeciella mål bör kunna knytas till redan existerande myndigheter. Ett annatalternativ skulle enligt RRV vara förstärkta lokala myndigheter och ett mycketlitet antal regionmyndigheter. Då skulle eventuellt en interregional verksamhetinte alls behövas. i anser att arbetsenheten börknytas tUl RÅ: s kansli. i menar attarbetsenheten bör splittras, varvid några länsäklagare bör stationeras iStockholm och övriga i södra eller västra , vid redan befintligaåklagarmyndigheter. Även RSV framhåller behovet av sådana åklagare på flerorter än . För egen del vill jag pånytt peka på den i många avseenden oroande utvecklingen vad gäller denekonomiska brottsligheten. Länsåklagarna för speciella mål har en viktigfunktion att fylla vid bekämpningen av den allra grövsta ekonomiskabrottsligheten. En i stort sett helt enig remisskår framhåller behovet av ensådan verksamhet. Jag delar dess uppfattning att de mål som det här är fråga ominte kan handläggas inom ramen för åklagarverksamheten på lokala och regionalaåklagarmyndigheter. Inte ens efter den väsentligt utökade kapacitet som minaförslag i det föregående innebär för de regionala myndigheterna anser jag attsådana mål kan handläggas vid dessa myndigheter. Länsåklagama för speciella målutgör på åklagarsidan en motsvarighet till rikskriminalens ekonomiska enhetinom polisväsendet. Närdet gäller den organisatoriska frågan bör man komma ihåg att enheten under enföljd av år haft sitt nuvarande omfång och att verksamheten har bedrivits isamma former. Enheten har alltmer förlorat karaktären av provisorium ochbetraktas av många som en myndighet. Jagbiträder därför i allt väsentligt utredningens synpunkter på hur verksamhetenhos länsåklagarna för speciella mål bör organiseras och förordar att ensärskild myndighet för speciella mål inrättas. Att, som någon föreslagit,splittra enheten vore att rasera en väl fungerande verksamhet. Jag anser ocksåatt den åklagarverksamhet som skall bedrivas i RÅ: s kansU bör inskränka sigtill sådan som följer av RÅ: s ställning som högste åklagare och allmänåklagare i högsta domstolen. Det skulle därför enligt min mening vara principielltmindre lyckligt att knyta enheten direkt till RÅ: s kansli. Att tillskapa ensärskild myndighet synes vara den bästa lösningen. 1982/83:158 42 Dådet gäller förslaget om en förstärkning av myndigheten vill jag framhålla attjag redan i årets budgetproposition (prop. 1982/83:100 bil. 4 s 63) harföreslagit att länsåklagarna för speciella mål skall tillföras en ekonomtjänst,detta som ett led i satsningarna på bekämpning av den ekonomiska brottsligheten.Den av utredningen i övrigt föreslagna förstärkningen bör enligt min meningkunna ske genom en omfördelning inom ramen för befintliga resurser. Jaganser att en närmare reglering av behörigheten för länsåklagama för speciellamål bör ske genom bestämmelser i åklagarinstraktionen. I denna del får jaghänvisa till vad jag har anfört i anslutning till avsnitt 2.4.1. Jag villslutligen erinra om att även länsåklagama för speciella mål enligt mitt förslagkommer att få tjänstebenämningen överåklagare respektive statsåklagare. Utredningenredovisar en uträkning av förväntade rationaliseringsvinster och kostnader omförslagen genomförs. Utredningen utgår därvid från att tjänster dras in, menatt i gengäld nya tjänster inrättas på de regionala myndigheterna. Vissabesparingar uppkommer emellertid. Besparingar uppkommer också i fråga omlokalkostnader. Utredningen räknar med kostnader för inrättande av tjänster somdistriktsåklagare för regionens behov genom utbyte av tjänster för assistentåklagare.En utgiftspost som enligt utredningen sannolikt kommer att öka är kostnadernaför resor. Som en direkt rationaliseringsvinst nämner utredningen den ökadeeffektivitet som följer med förslaget om vidgad behörighet fördistriktsåklagare. Man beräknar att denna vinst motsvarar ett tiotalårsarbetskrafter. Utredningenanser att det överskott som uppkommer till följd av reformen, vilketutredningen har beräknat till , bör användas till attomvandla 40 tjänster för assistentåklagare till tjänster för distriktsåklagareinom den lokala åklagarorganisationen samt till att inrätta ytterligare någraav de tjänster som åklagarväsendet har behov av. Blandremissinstansema har utredningens beräkningar genomgående utsatts för kritik.Det allmänna oi-ndömet är att de redovisade rationaliseringsvinsterna äralltför optimistiskt beräknade och att kostnadema har underskattats. Fleraremissinstanser framhåller emellertid att åtskilliga vinster kan göras i sådanaavseenden som inte direkt kan mätas i pengar. Det gäller främst en allmänt ökadeffektivitet inom åklagarväsendet. Inom andra verksamheter, i första handpolisens brottsutredande verksamhet, bör också besparingseffekter uppkomma. Jag har i det föregåendeframhållit att åklagaratredningens förslag, som jag till stora delar haranslutit mig till, i flera hänseenden kommer att leda till en ökad effektivitetinom åklagarväsendet. 1982/83:158 43 Dådet gäller frågan om rationaliseringsvinster och kostnader har jag i minaberäkningar i likhet med utredningen utgått från att ett antal tjänster drasin. Nya tjänster måste i gengäld inrättas på regionmyndigheterna. Totalt medförmitt förslag emellertid sådana rationaliseringseffekter att det behövs någotfärre tjänster för statsåklagare och att den administrativa personalen kanminskas. Något som i viss månkommer att öka är kostnaderna för resor. får man ocksåräkna med att kostnader för övertalig personal kan uppkomma. Det förtjänarsålunda att påpekas att den framräknade rationaliseringsvinsten inte uppkommerförrän reformen är helt genomförd. Jag delar utredningensuppfattning att en del av den rationaliseringsvinst som uppkommer bör användasför förstärkning av regionmyndigheterna genom omvandling av tjänster. Jag haralltså räknat med kostnader för detta. Vidare har jag tagit hänsyn till att,som jag har framhållit i avsnitt 2.2.3, en förstärkning måste ske av denadministrativa funktionen vid statsåklagarmyndigheten i ,vilken region ju enligl mitt förslag inte delas. Den av mig föreslagnaregionindelningen innebär således en något annan kostnadsbild. Jag räknaremellertid med en vinst som något överstiger den av utredningen uppskattade. Som jag harframhållit är det angeläget att en översyn sker av den lokala organisationen.Det är naturligt att avvakta en sådan översyn innan slutiig ställning tas tillhur de medel skall användas som kan frigöras genom att ändringar görs i denregionala organisationen. Jag tar därför inte nu upp utredningens förslag idessa delar. Utredningenlämnar vissa synpunkter på hur den föreslagna ändringen i regional indelningskall genomföras. Det gäller främst hur personalfrå-goma skall lösas.Utredningen föreslår att tjänstema på de nya regionala myndigheterna skalltillsättas efter intresseanmälan. Utredningen anser att företräde tillchefstjänst bör ges åt en myndighetschef i något av de län som bildar den nyaregionen. Motsvarande företrädesregler bör gälla beträffande övriga tjänsterpå de regionala myndigheterna. Utredningen anser att, om några tjänster inte ärbesatta efter ett sådant anmälningsförfarande, de bör tillsättas på vanligtsätt efter ansökan. Eftersom de nuvarande chefemaför länsåklagarmyndigheterna är tillsatta med fullmakt kan de endastförflyttas till annan statiig tjänst som tillsätts med fullmakt. I den månlänsåklagare som tillsatts med fullmakt inte får någon tjänst eller inte avgerintresseanmälan måste denne beredas annan tjänstgöring. Utredningen anvisar somen möjlighet att dessa åklagare får personliga tjänster, som förs påövergångsstat. Utredningen menar också att åklagare som erhållit en personligtjänst bör kunna medges att stanna 1982/83:158 44 kvarpå sin nuvarande stationeringsort. Då det gäller den administrativa personalenpekar utredningen på möjligheten att i vissa fall placera om vederbörande tillden lokala åklagarmyndigheten. Utredningenföreslår att ändringarna skall träda i kraft den . Utredningensöverväganden när det gäller genomförandet föranleder inte några egentiigainvändningar bland remissinstansema. Den föreslagna tidpunkten för ikraftträdandetbiträds genomgående i yttrandena. Några av remissinstanserna anser emellertidatt vissa delförslag är så angelägna att de bör genomföras tidigare. Främst ärdet förslaget om regional behörighet som man pekar på i detta sammanhang. Jagdelar utredningens uppfattning att omorganisationen bör genomföras utandröjsmål och anser att den föreslagna tidpunkten är lämplig. Jagavser att återkomma till regeringen beträffande de särskilda frågor angåendegenomförandet som utredningen tar upp. Det ankommer på regeringen attfastställa detaljema i organisationen och att meddela närmare föreskrifter omgenomförandet. Vissa av förslagen, t.ex.frågan om regional behörighet, kan otvivelaktigt genomföras separat. Man böremellertid inte bortse från att den nya polisorganisationen avses träda i kraftden . Det kan vara naturligt att även de aktuella förslagen beräffandeåklagarväsendet genomförs i sin helhet . Jag har därförstannat för denna lösning. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättatsförslag till lag om ändring i . Med hänsyn till den aktuellalagändringens begränsade karaktär får del anses uppenbart alt lagrådets hörandei ärendet skulle sakna betydelse. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslårriksdagen dels att anta inom upprättat förslag till 1. lagom ändring i , dels att 2. godkänna de av mig förordcideriktlinjerna för åklagarväsendets regionala organisation, 3. godkänna att enstatsåklagarmyndighet för speciella.mål inrättas . 1982/83:158 45 Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att anta de förslag som föredraganden har lagtfram. 1982/83:158 46 Sammanfattningav promemorian () Åklagarväsendets organisation Underde har frågan om en mer ändamålsenlig organisation inomåklagarväsendet kommit i förgirunden av tre skäl. Ett skäl är en delvis förändradkaraktär på brottmålen, ett annat en ökande arbetsbörda och ett tredjeutvecklingen av samhällsekonomin. Gapet mellan arbetsbelastningen och dedisponibla personalresurserna i åklagarväsendet har ökat successivt. Dettaförhållande har lett till att organisationsfrågan nu har blivit akut. Utredningenredogör för denna utveckling i avsnitten 2 - 5 i denna promemoria. Samtidigtsöker den analysera den tänkta utvecklingen . Iavsnitt 5.9 (s. 156) är dessa utvecklingslinjer sammanfattade. Avsnittetinnehåller i övrigt ett koncentrat av de utgångspunkter som är av storbetydelse för övervägandena om den framtida organisationen. Innehållet kan intekrympas utan risk för att sammanhangen går föriorade. Utredningen hänvisardärför läsaren att ta del av innehållet i avsnittet före den fortsattagenomgången av sammanfattningen. I avsnitt 6 behandlarutredningen den regionala organisationen. Till en början diskuterar den styrkanoch svagheterna i den nuvarande organisationen (6.3). Sedan överväger denalternativa lösningar på organisationsfrågan (6.4). I avsnitt 6.4.3.5 (s. 216)sammanfattas synpunkterna på denna fråga. Övervägandena i denna delleder bl.a. till två slutsatser. De svårigheter som de ensamsittandelänsåklagarna har kommer att accentueras . Att lägga sammanicke bärkraftiga länsåklagarområden till större regioner är ägnat att ge denregionala åklagarorganisationen bättre stadga än den har och att göra detmöjligt för de regionala myndigheterna att fullgöra sitt arbete på ett effektivaresätt. Sedan utredningen ianslutning härtill (6.5 och 6.6) diskuterat hur en ny regional organisation börse ut föreslår den att de nuvarande 21 länsåklagarområdena minskas till 13regioner. Dessa består av följande län eller länsdelar (kansliorten inomparentes): 1) län och Malmöhuslän () 2) , län ochBlekinge län () 3) och Skaraborjgslän () 4) , län och () 5) ochÖstergötlands län () 6) norra regionoch () 7) södra region() 8) län och () 9) och Kopparbergslän () 10) Värmlandslän och län () 1982/83:158 47 11)ochJämtlands län () 12)() 13)() Ivarje region finns en statsåklagarmyndighet. Chef för denna är enstatsåklagare. Dessutom finns det minst en biträdande statsåklagare. Det endaundantaget är , där de geografiska förhållandena talar emot ensammanläggning. I denna region kommer det alltjämt att finnas endast enstatsåklagare. Isamband med organisationsändringen ersätts de nuvarande tjänstebenämningarnaöveråklagare och länsåklagare med titeln statsåklagare. Statsåklagarmyndigheternaförstärks med tjänster för distriktsåklagare för hela regionens behov (jfr6.6.1.2). Assistentåklagare föreslås få behörighet att fullgöra åklagarappgifterunder tjänstgöring hos statsåklagare (6.6.1.3). Genom att det ifortsättningen finns minst två statsåklagare på den regionala myndighetenminskas risken för att den "slås ut" av ett vidlyftigt brottmål.Myndigheten får en ökad kapacitet att fullgöra åklagaruppgifter. Främst kommerdetta att gälla den kvalificerade ekonomiska brottsligheten. Kontinuiteten iverksamheten blir också bättre. Vikariefrågan kommer i ett gynnsammare läge äni de nuvarande enmansmyndigheterna. Betydande administrativa vinster kan göras.Genom att myndigheterna blir färre och bärkraftigare ökar föratsättningarna fören decentralisering av uppgifter från RÅ till regionerna. De nackdelar som frånkommunikationssynpunkt kan uppstå för allmänheten, polisen och åklagarna iregionen vägs mer än väl upp av de nu angivna fördelama. Av avgörande betydelseär emellertid att statsåklagaren får större möjlighet att utöva sina lednings-ochtillsynsfunktioner, vilket i ett hårdnande ekonomiskt klimat blir allt viktigare. Iavsnitt 7 diskuterar utredningen möjligheterna att öka flexibiliteten inom denlokala åklagarorganisationen. Svaghetema i denna organisation påvisas i avsnitt7.3. Främst sammanhänger de med att den nuvarande distriktsindelningen med sinamånga små myndigheter bidrar till att låsa de arbetskraftsöverskott som, i vartfall , uppkommer i vissa distrikt.