prop · G60322 · 1982-12-31 00:00:00 — Att ovanifrån trycka på kommunerna en vissorganisatorisk ram för samarbetet kan enligt kommunförbundets mening komma attsnarare försvåra än stimulera samarbetet. Enligt förbundet ligger det enmotsättning i kommitténs ställningstagande att samarbetet och formerna fördetta skall vara frivilligt medan indelningen i samarbetsregioner skall varaobligatorisk och fastställd av statiig myndighet. Förbundet anser att enfrivillig samverkan bör prövas innan några beslut om en obligatorisk indelningi samarbetsregioner fattas. Liknande synpunkter framförs från andra håll. Någraremissinstanser anser att en uppbyggnad av Skr.1982/83:22 11 räddningstjänstregionerbaserad på frivilliga åtgärder skulle ta orimligt och att en styrningfrån statsmakternas sida därför är nödvändig om den föreslagna samverkan skallge önskvärda positiva effekter inom överskådlig tid. Fleraremissinstanser framför önskemål om att vissa allmänna principer skallfastställas för uppbyggnaden av regionerna. I vissa fall anses ett helt län börabilda en region. Betydelsen av anknytningen av regionerna till annanområdesindelning understryks av många remissinstanser. Härvid avsescivilförsvarsområden, sjukvårdsregioner och polisdistrikt. i Malmöhuslän framhåller att de nuvarande civilförsvarsområdena är en lämplig grundeftersom väsentliga investeringar för ledning, samband och alarmering avallmänheten är gjorda inom ramen för dessa områden. Vidare skulle enligt länsstyrelsenövergången från freds- till krigsorganisation väsentligt underlättas.Länsstyrelsen pekar på att nästan fullständig geografisk överensstämmelseföreligger mellan dessa områden samt polis- och sjukvårdsdistrikten. Fleraremissinstanser tar upp frågan om regionerna skall få bryta länsgränser, menavstyrker detta. En remissinstans anser att det skall få ske endast iundantagsfall. Ett antal remissinstanser påpekar att en regionindelning intefår hindra samarbete utanför regionen i enskilda frågor. Jaghar tidigare uttalat mig för ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap för denallmänna räddningstjänsten. De resurser som skall finnas för räddningstjänstinsatserinom en kommun bör enligt min mening dimensioneras med hänsyn till devanligast förekommande nödlägena inom den aktuella kommunen. Om det sedaninträffar ett mera omfattande eller extraordinärt nödläge, som kräver störreeller andra resurser än vad som finns att tillgå inom kommunen, är detnaturligt att dessa resurser kan disponeras från närbelägna kommuner. Det kanockså bU aktuellt att få hjälp från annat håll där resurser kan finnas. Densamverkan som jag nu har berört är en gammal princip inom svenskräddningstjänst. Enligt min mening talar aUa skäl för att den behålls iframtiden och utvecklas så att man uppnår största möjliga effektivitet. Samverkanförekommer inte bara vid räddningsinsatser utan även i andra former. Sådansamverkan kan sträcka sig från anskaffning av utrustning för särskilda ändamåltill att avse en gemensam räddningstjänstorganisation för flera kommuner.Räddningstjänstkommittén har kartlagt den samverkan som förekommer ochföreslagit en utveckUng av denna. Som kommittén föreslår bör kommunerna gåigenom och pröva de möjligheter till samverkan som finns på olika håll. Jag serdelta som något som i högsta grad ligger i kommunernas eget intresse. En ökadsamverkan kan enligt min mening leda både till en effektivare räddningstjänstoch till rationaliseringsvinster. Länsstyrelserna och statens brandnämnd bör iall möjlig utsträckning biträda kommunerna i detta arbete med rådgivning. Jagräknar med att, om ett nytt räddningstjänstverk bildas, en av verkelshuvuduppgifter kommer att vara 1982/83:22 12 atti samarbete med utveckla ny effektiv utrustning och attverka för standardisering av utrustningen. Uppenbarligen har det stor betydelseatt räddningstjänstutrustningen är så enhetlig som möjligt. Detta bör enligtmin mening kunna medföra ett förbilUgande av kommunernas anskaffning. Även iandra avseenden bör statens verksamhet pä området kunna medverka tillbesparingar för kommunerna. Som räddningstjänstkommittén framhåller måstesamarbetets innehåU liksom varieras med hänsyn till de lokala förutsättningarnai de samverkande kommunerna. Det får enligt min mening ankomma på de berördakommunerna att avgöra innehållet. Jagkan ansluta mig tiU räddningstjänstkommitténs och flertalet remissinstansersuppfattning att den ökade samverkan mellan kommunerna bör ske inom lämpUgaregioner. Uppenbarligen bör regionerna få bildas på frivillig väg. Den närmareutformningen av kommuneras samverkan måste enligt min mening grundas på delokala behoven och förutsättningarna. Som kommunförbundet framhåller kan enviss organisatorisk ram för samarbete som ovanifrån trycks på kommunerna kommaatt snarare försvåra än stimulera samarbetet. Jag tar fasta på förbundetserbjudande att via förbundets länsavdelningar ta initiativ till överläggningarmellan kommunerna i syfte att få till stånd ett utvidgat samarbete inomlämpliga regioner. Jag anser att detta arbete bör komma igång så snabbt sommöjligt. Överläggningarna bör ske i samarbete med länsstyrelserna och berördastatliga centrala myndigheter. Jag delar sålunda helt kommunförbundets meningatt en frivillig samverkan bör prövas innan några beslut om en obligatorisk indelningi samarbetsregioner fattas. Formema för samarbetet bör enligt min meningbestämmas av de berörda kommunerna. Ifråga om indelningen i regioner bör enligt min mening befintlig indelning varaen utgångspunkt. Detta innebär tiU en början att länsgränsema inte bör brytas.I något fall kan det vara lämpUgt att ett helt län bildar en region. Enligt minmening är det som många remissinstanser framhåller angeläget att regionernaknyts an till indelningen i civilförsvarsområden, sjukvårdsregioner ochpolisdistrikt. Räddningstjäiisten skall vid framför allt större nödlägen samverkamed sjukvården och polisen vilket underlättas om den regionala indelningen ärenhetlig. Som i framhåller har väsentligainvesteringar gjorts inom civilförsvarsområdena för ledning, samband och alarmeringvilket har betydelse vid en samordning av civilförsvarsverksamheten med denkommunala verksamheten. Jag har tidigare uttalat att samverkan mellankommunerna skall komma till stånd på frivillig väg under medverkan avkommunförbundet. I det sammanhanget bör beaktas intresset av en enhetligindelning liksom de andra omständigheter som har betydelse för indelningen.Jag vill tillägga att den samverkan i räddningstjänstregioner som kanberäknas växa fram inte bör hindra samarbete utanför regionen i enskildafrågor. Detta kan enligt min mening Skr.1982/83:22 13 gällaandra kommuner eller regioner men också samarbete över riksgränserna. 5Organisationen på regional och central nivå Ansvaretför den allmänna räddningstjänsten ligger enligt 2 § brandlagen (1974:80) påvarje kommun inom sitt område. I vissa situationer skall dock länsstyrelsenenligt 12 § brandlagen överta ledningen för räddningstjänsten. Det gällersådana nödlägen som kräver så omfattande räddningsåtgärder att ett särskiltledningsorgan behövs för samordning av räddningstjänsten eller för samordningav räddningstjänsten med annan verksamhet. Enligt 24 § brandlagen skalllänsstyrelsen vidare se till att brandförsvaret inom länet är tillfredsställandeordnat. Tillsyn över brandförsvaret inom riket utövas av statens brandnämnd.Nämnden skall också verka för samordning av olika grenar av samhälletsräddningstjänst. Räddningstjänstkommitténanser att tyngdpunkten i arbetet inom den allmänna räddningstjänsten somhittills bör ligga på lokal nivå. På länsnivå bedömer kommittén att det kommeratt finnas ett behov av samordning. Ett statligt regionalt organ bör enligtkommittén liksom utföra en länsomfattande planläggning avräddningstjänsten. Enligt räddningstjänstkommitténs mening bör det varamöjligt att ytterligare utveckla den regionala räddningstjänstplanering som hargenomförts av länsstyrelsema. Å andra sidan anser kommittén att förslaget tillsamverkan mellan kommunema i ett system med regioner sannolikt kommer attminska behovet av samordning på länsnivå. Kommittén betonar att det ärangeläget att StatUga regionala organ på olika sätt söker stimulera en ökadsamverkan. Kommittén anser att den statiiga tillsynen i allt väsentligt skallkunna ske genom råd och information tiU kommunemas räddningsorgan. Kommittén föreslåratt länen bör vara geografiska områden för statlig regional samordning avräddningstjänsten. I vissa fall kan det enligt kommittén för planering avinsatser fordras ett fast organiserat samarbete mellan olika länsstyrelser, t.ex. i Göteborgs-området. Kommittén anser det angeläget att de ansvariga organenjämsides med uppbyggnaden av samverkan i rädd-ningstjänstregionema undersökerhur samverkan på länsnivå i kommunernas egen regi kan utvecklas. I detsammanhanget är det enligt kommitténs mening nödvändigt att finna former förett ändamålsenligt samarbete mellan länsstyrelsema och kommunförbundetslänsavdelningar. Räddningstjänstkommitténanser att det på central nivå bör ligga ett ansvar för utbildning och för detforsknings- och utvecklingsarbete som gäller räddningstjänsten och deförebyggande åtgärdema. Centralt är det också enligt kommitténs meningnödvändigt att utveckla organisationsformer så att samhällets samlade resurserkan användas i räddningstjänsten när detta är nödvändigt. En integrering avcivilförsvaret och räddningstjänsten i fred är enligt kommittén ett av debärande inslagen för att få en effektivare räddningstjänst. Att bilda en nymyndighet genom att sammanföra statens 1982/83:22 14 brandnämnd och är enligträddningstjänstkommitténs mening från den utgångspunkten en angelägen åtgärd.Det mesta i fråga om personal och materiel och mycket när det gäller metoderoch angreppssätt vid UtveckUng och planering är enligt kommittén gemensamt förfreds- och krigsräddningstjänsten. föreslår att enorganisationskommitté tillkallas för atl närmare utreda uppgifter,medel och organisation för ett nytt centralt räddningsljänstverk och för attutarbeta en plan för genomförandet av den nya organisationen. Kommittén anserockså att det bör bildas en central samordnings- och informationsfunktion vidanvändning av speciella resurser för räddningstjänst i samband med olyckor avstörre omfattning eller vid andra olyckor som fordrar insatser av mer exklusivaräddningsresurser. Kommittén framhåller att syftet med samordnings- ochinformationsfunktionen inte är att flytta över arbetsuppgifter från regionaloch lokal nivå till den centrala nivån. Det gäller i stället att undersökavilka möjligheter det finns att minska den nuvarande sektorise-ringen av deaktuella funktionerna på central nivå, att höja effektiviteten och attsamtidigt minska de totala kostnaderna för verksamheten. Remissinstanserna är positiva lillräddningstjänstkommitténs förslag i organisationsfrågorna. Vad gäller denregionala nivån förutsätter remissinstanserna att även iframtiden skall spela en samordnande roll. framhållersåledes att det är naturligt att länsstyrelserna behåller lednings- ochsamordningsrollen på länsnivå. För dessa uppgifter måste enligtrikspolisstyrelsen få tillgång till personal som har erfarenhet avräddningstjänst. Enligt statskontoret bör länsstyrelsernas roU i den nyaräddningstjänstorganisationen belysas närmare. Länsstyrelsernas huvudsakligaansvar skulle enligt kommitténs förslag koncentreras tillkatastrofplanläggning, och statskontoret finner i och för sig en sådan ordningrimlig. Det operativa ledningsansvaret bör enUgt statskontorets mening åvilamyndigheter och personer som har till daglig uppgift att bemästra de speciellasvårigheterna i sådana situationer. För att ta närmare ställning tiU hurlänsstyrelsernas ansvar bör begränsas anser statskontoret att det fordras ettklarläggande om länsstyrelsernas framtida uppgifter. Även riksrevisionsverketanser att gränsdragning mellan kommunernas och länsstyrelsernas ansvarsområdeninte har belysts tillräckligt. Med den förändrade organisation av räddningstjänstenpå lokal nivå som föreslås är det enligt verkets mening angeläget att dennafråga klarläggs. i delar också kommitténsuppfattning att samordningsuppgifterna på regional nivå kommer att förändras omett utökat samarbete kommunerna emellan kommer till stånd. Enligt länsstyrelsenframstår det dock som klart att denna förändring kommer att inträda successivtoch i den takt och omfattning som den kommunala samverkan utvecklas. Ocksåandra remissinstanser påpekar att länsstyrelsernas uppgifter kommer att minska. Remissinstanserna är positiva till en samordningav myndigheterna på central nivå. Endasi anser attförslaget att ett centralt 1982/83:22 15 verk bildas och att en organisationskommitté tillsätts föratt utreda verkets uppgifter och organisation vara otillräckligt underbyggt.Flera instanser ser en samordning som en rationell åtgärd. framhåller således att sammanslagningen bör kunna medföraekonomiska besparingar som övergången från freds- tillkrigsförhållanden kan ske smidigt. delar ocksåkommitténs uppfattning att en gemensam organisation bör främja effektiviteten iarbetet. En sådan sammanföring bör enligt förbundet rimligen innebära vissakostnadsbesparingar jämfört med tidigare förhållanden. Bland övrigaremissinstanser som ställer sig positiva till förslaget om inrättandet av en nycentral myndighet återfinns , som anser att en snarlösning av frågan är önskvärd. anser att det ärnödvändigt att åstadkomma en lämplig fördelning av arbetsuppgifter mellan detnya verket och förbundet. En allmän riktlinje för en sådan avgränsning bör enligtförbundets mening vara att här liksom på andra samhällsområden verket svararför generell information och rådgivning och för visst utvecklingsarbete medanförbundet svarar för den direkta servicen till de enskilda kommunerna i formav utredningsmedverkan, rådgivning i aktuella frågor och utbildningsinsatsersom inte avser grundutbildning eller viss specialutbildning. Fleraremissinstanser som yttrar sig i frågan är i huvudsak positiva tUl förslaget ombildandet av en central samordnings- och informationscentral. framhåller att tankarna om en bred samverkan inom hela densamhällssektor som förfogar över räddningstjänstresurser kräver en vidgadöverblick vUket kommittén föreslår skall åstadkommas bl. a. genom att det nyaverket får tillgång till ett centralt uppgiftsförråd där samhällets olikaräddningsresurser och former för deras användande kan förtecknas. Redan i dagär enligt nämnden denna brist liksom bristen på en över räddningssektorn samladstatistik besvärande. bör enligt nämndens mening konstmeras såatt det kan betjäna ledningscentralerna i varje räddningstjänstområde. a.Svenska brandbefälets riksförbund anser behovet av att åstadkomma ensamordnings- och informationscentral för räddningstjänsten vara angeläget.Luftfartsverket anser att en central samordnings- och informationsfunktion föranvändning av speciella resurser för räddningstjänst vid olyckor av störreomfattning kan bidra till att höja effektiviteten i räddningstjänsten.Funktionen behöver dock enligt verkets mening nödvändigtvis inte innebärainrättandet av en ny organisatorisk enhet utan bör kunna säkerställas genomavtal eller överenskommelser. anser, utan att ta ställningtill behovet av en central, det naturligt att en av bolagels större centralerfår denna uppgift. Att en larmcentral inom någon annan organisation vid enstakatillfällen som förslaget förutsätter skulle handha alarmeringsuppgifter som ärhänförliga till räddningstjänst är enligt bolagets mening inte realistiskt.Bolaget framhåller att bolagets ägare, , Landstingsför- 1982/83:22 16 bundetoch , i konsortialavtal som godkänts av harförbundit sig att verka för att kommuner, landstingskommuner och statligamyndigheter i största möjliga utsträckning skall utöva sina alarmeringsfunktionergenom bolaget. framhåller alt det är möjligt ochkanske lämpligt att den expertcentral som är under uppbyggnad inom ramen förskyddsåtgärderna vid olyckor i atomanläggningar m. m. kan utnyttjas även vidandra stora olyckor i landet. En eventuell komplettering av expertcentralen föratt den skall kunna utnyttjas vid andra olyckor än atomolyckor torde enligtinstitutets mening innebära mindre kostnader i jämförelse med att utrusta enannan central med utrustning för atomolyckor. är inteövertygat om behovet av en central samordnings- och informationscentral.Generaltullstyrelsen motsätter sig bestämt ett inrättande avsamordningscentraler med operativt ansvar. Enligt styrelsens mening åligger detrespektive ansvariga räddningstjänstmyndigheter att skapa för respektiveräddningstjänstgren erforderliga centrala ledningsresurser vilket som regel kanske utan större omgång genom samverkan och samarbete med lämpliga regionalaledningsorgan på samma ort. Samverkan mellan olika centrala ledningsorganinnebär enligt styrelsens erfarenheter inga större problem. Föregen del vill jag framhålla följande. Ifråga om verksamheten på regional nivå har räddningstjänstkommittén framhåUitoch remissinstanserna i allmänhet instämt i att denna kommer att förändrasefter hand som den kommunala samverkan i räddningstjänstregioner utvecklas.Jag delar denna bedömning och vill påpeka att kommunemas övertagande avansvaret för ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig ochdet planläggningsansvar i fred som hänger samman härmed torde verka i sammariktning. Förändringen kan emellertid beräknas komma att inträda successivt,och uppbyggnaden av en samverkan ställer som jag harframhållit krav på insatser från den regionala nivåns sida. Närdet gäller frågan om länsstyrelserna skall fullgöra de statliga uppgifterna påregional nivå eller om den regionala indelningen skall grundas på störregeografiska områden än länen, finner jag ingen anledning att frångå nuvarandeordning. Endast vid få tillfällen har det varit nödvändigt för en länsstyrelseatt överta ledningen för räddningstjänsten enligt 12 § brandlagen. Katastrofersom har berört flera län och som har lett till samordningsproblem har inteförekommit. Erfarenheter visar att om ett regionalt organ skall kunna spela enroll vid katastrofer fordras en god kännedom om de lokala förhållandena vilket länsstyrelsemahar. Jag anser alltså att länsstyrelserna även skall fullgöra destatliga räddningstjänstuppgifterna på regional nivå. I vissa fall bör somkommittén framhåller ett samarbete organiseras mellan olika länsstyrelser. framhåller och en enhetlig remissopinion instämmer ibör länsstyrelserna även spela en samordnande roll 1982/83:22 17 En viktig uppgift förlänsstyrelserna bör vara att utföra en länsomfattande planläggning och att ivissa katästrofartade situationer överta ledningen för räddningstjänsten. Jaghar tidigare pekat på den förändring av länsstyrelsernas uppgifter som kanberäknas ske. Enligt min mening bör länsstyrelsernas framtida uppgifter,förutom vad jag har nämnt, inriktas på att ge råd och information tillkommunernas räddningsorgan. Ett annat viktigt inslag blir alt organiseraövningar. Dessa har som jag ser det stor betydelse för att pröva planläggningenoch därmed se till att den hålls aktuell. Jag vill också liksomräddningstjänstkommittén understryka betydelsen av alt etl ändamålsenligtsamarbete mellan länsstyrelserna och Svenska kommunförbundets länsavdelningarutvecklas i resp. län. Vad gällerden centrala nivån vill jag erinra om att regeringen harbemyndigat mig att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågan om ensamordning av den centrala ledningen av räddningstjänsten i fred ochcivilförsvarsverksamheten. I utredningsarbetet skall förutsättningarna för ensamordning av verksamheten på central nivå prövas, konsekvenserna av en sådansamordning belysas och principerna för hur den bör komma till stånd anges. Kommitténskall även överväga möjligheterna att i samarbete med ()upprätta en central informationsfunktion för räddningstjänsten. Detta fårenligt kommittédirektiven (Dir 1982:41) inte innebära att SOSAB ges enoperativ roll vid räddningsinsatser. Jag har tillkallat kommittén och denna harnyligen påbörjat sitt arbete. 6 Åtgärder för ökad effektivitet m. m. Samhällets räddningstjänst är splittrad. Splittringengäller både förfaltningsmässigt och organisatoriskt. De gmndläggandebestämmelserna om statens och kommunernas skyldigheter att svara förräddningstjänståtgärder, s. k. allmän räddningstjänst, finns ibrandlagstiftningen. Vissa slags räddningstjänst är emellertid helt ellerdelvis utanför brandlagens tillämpningsområde. Helt undantagna är åtgärder somavses i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggning m. m., sjöräddningoch fjällräddning, s. k. särskild räddningstjänst. Bekämpning av olja ellerannat som är skadligt är i vissa hänseenden utanför brandlagenstillämpningsområde. enligt brandlagen är verksamhet som syftartill att vid brand, oljeutflöde, ras, översvämning eller annat nödläge avvärjaeller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön. Till åtgärderför att avvärja eller begränsa skada hänförs också åtgärder som vidtas innandet har inträffat en händelse som kan leda till skada. En förutsättning för ettingripande innan en händelse har inträffat är att en sådan kan befaras varaomedelbart förestående. Skyldigheten för räddningstjänsten att ingripa är 2 1982/83. 1982/83:22 18 alltid beroende på behovet av etl snabbt ingripande, dethotade intressets vikt, kostnaderna för räddningsåtgärderna ochomständigheterna i övrigt. Dessa omständigheter måste, för att det skall bliräddningstjänst enligt brandlagen, vara sådana att det kan anses påkaUat attstaten eller kommun svarar för att åtgärder vidtas. Brandförsvaret skall alltså svara för insatser vidoljeutflöden men även vid utflöden av annat som är skadligt, dvs. kemikalier iflytande form eller i gasform samt radioaktiva preparat eller isotoper.Kommunernas ansvar för sådana insatser gäller åtgärder som vidtas på land, i hamnaroch i andra vatten inom landet än och . Enligl 2 § instruktionen(1973:884) för tuUverket svarar verket för denna uppgift till havs och ikustvattnen, och . 1 princip anses strandlinjen bildaansvarsgräns mellan , vars uppgifter i detta avseende fullgörs avdess kustbevakning, och kommunernas ansvarsområden. I praktiken tillämpasansvarsfördelningen pä det sättet att tar hand om oljan istrandzonen med fartyg eUer båtar från sjösidan och kommunerna tar upp olja närdet lämpligast kan ske från land. I det praktiska arbetet förekommer således enmjuk tillämpning av regeln om ansvarsgräns. Den som utövar befälet vid räddningstjänst kan enligt 11 §brandlagen företa ingrepp i annans rätt. Han får således bereda medverkandepersonal tillträde till fastighet, avspärra olycksplatsen, använda brunn,vattenledning, telefon, redskap, arbetsmaskiner, hästar, fordon och fartyg,anlägga moteld, bortforsla grus, sand eUer jord samt riva eller undanskaffabyggnad, upplag eller annan egendom. Var och en i åldern är enligt 10§ brandlagen skyldig att deltaga i släckningen av brand. Ikommunens brandförsvar skall enligt 4 § brandlagen ingå en brandstyrka avbetryggande storlek och sammansättning. Brandchefen får enligt 8 § förstastycket brandlagen bestämma att brandkår, annat räddningsorgan eller kommunaltverk skall lämna hjälp. Den kommunala har alltså tiUgång till andraresurser inom kommunens verksamhetsområde. Dessa resurser utgör i praktiken enintegrerad del av den kommunala räddningstjänsten. När det behövs kanbrandchefen i en kommun dessutom begära hjälp från en annan kommun. harkommunerna på förhand träffat avtal om sådan hjälp. Om så inte är fallet ärändå en kommun enligt 8 § andra stycket brandlagen skyldig att på begäran lämnaannan kommun hjälp. Vad gällerförebyggande åtgärder är den som äger eller innehar byggnad, upplag eUer annananläggning enligt 14 § brandlagen skyldig att anskaffa och underhållanödvändiga redskap för släckning och livräddning. Han är också skyldig attvidta de övriga åtgärder som behövs för att förebygga och bekämpa brand i denmån de inte medför oskälig kostnad.