prop · G603113 · 1982-12-31 00:00:00 — Riktmärket mäste vara alt åstadkomma en långsiktigförnyelse i näringslivet av säväl teknisk som branschmässig karaklär samtidigtsom resursutnyttjandet hålls uppe via åtgärder som påverkarslmkluromvandlingsprocessen. Dentotala induslrisysselsältningen kan på lång sikt inte beräknas öka. De nyaarbelslillfällen som skapas innehåller oftast andra krav på kompetens än dearbetsliltfällen som faller bort till följd av rationaliseringar etc. Dettainnebär bl.a. ökade krav pä utbildningsinsatser. StmkturomvandUngen innebärockså stora geografiska spänningar, vilket kan leda lill alt resursutnyttjandetunder en viss lid och i vissa regioner dämpas vid en snabb omställning. Investeringarnaunder var rekordläga. beräknas industriinvesteringarnafalla yllerligare något. Degenuina nyetableringarna baserade på avancerade produkter är alltför få förall kompensera bortfall i andra industribranscher. En viktig aspekt päförnyelsen inom näringslivet gäller den tekniska forskningen och utvecklingen(FoU). Glädjande nog har FoU-satsningarna ökat under senare år.FoU-investeringarna tycks dock vara koncentrerade fill ett fåtal storakoncerner och i hög utsträckning vara inriktade på rationaliseringsinvesteringarsnarare än på atl skapa ny industriell verksamhet. Delsamma gäller i storulslräckning maskininvesteringarna. Atl stimulera industriinvesteringarna ärelt av de viktigaste leden i arbetet för att åstadkomma en långsiktigförnyelse. Tillväxtenhos vissa stora svenska verksladskoncerner och koncentrationen i näringsliveti allmänhet har skelt parallellt med en ökad specialisering ocharbetsfördelning mellan förelag. Omfattande underleverantörs-system ochkopplingar mellan de stora koncernerna och vanligtvis mindre underieveranlörerutgör en viktig bas för framtida induslriutveckling. hartecken framkommit på alt dessa betydelsefulla underleverantörssystem gradvishåller pä alt brytas upp. Detaljer och komponenter köps i ökad ulslräckningfrän utländska underieveranlörer. Del är enligl min mening av avgörandebetydelse atl även i fortsättningen förmår behälla konkurrenskraftigakomponentleverantörer. Prop.1982/83:113 16 Vad gäller den del av regionalpolitiken som riktar sigtill näringslivet' kan man konstatera att de allmänna förutsättningarna harförändrats i en del väsentliga avseenden . Den främstaförändringen är atl tillväxten i ekonomin har avtagit. Denna utveckling innebäratl del blivit svårare alt omfördela verksamheter mellan olika delar av landei.Del blir därför av allt slörre regionalpoliliskt intresse att initiera ochstödja nyskapande och nyföretagande samt atl utveckla de förelag som redanfinns i de sysselsättningssvaga regionerna. Industriföretagens investeringar har, som tidigarepåpekats, ändrat karaklär sedan mitten av 1960-lalel. En förskjutning fråninvesteringar i byggnader och maskiner lill förmån för investeringar iforskning och utveckling, marknadsföring o. dyl. har skett. Denna förändringinnebär del-ViS nya förutsättningar även för det regionalpoliliska stödet. Industri- och regionalpolitikens inriktning Behovet av offensiva insatser på de industri- ochregionalpoliliska områdena framstår klart mol bakgrund av de senaste årensutveckling. Om den svenska industrisektorn skall kunna förslärkaskrävs såväl generella åtgärder inom den allmänna ekonomiska politikens ram -som selektiva industripolifiska insatser. En förbättrad regional balans kan endaståstadkommas genom en kombination av en allmän aktiviietshöjning i ekonomin ochregionalpoliliska ålgärder som riktas till utsatta orter och regioner. I arbelel med all restaurera den svenska ekonomin ingärindustripolitiken som en viktig del. Elt cenlralt mål för industri- ochregionalpolitiken är alt i ett långsiktigt perspektiv främja utvecklingen av eneffektiv och konkurrenskraftig svensk industri. Industri- och regionalpolitiken kan emellertid inle enbartutformas med tanke på den myckel långsikliga utvecklingen. De starka önskemålenom etl högt resursutnyttjande och om industriell expansion i det medellångaperspektivet måste sätta sin prägel också på dessa polilikområden. Del finnsetl stort behov av industri- och regionalpoliliska insatser, som bidrar lillatl den arbetskraft som friställs i slmkluromvandlingsprocessen kan slussasöver fill annan produktiv verksamhet. En effektiv industripolitik innebär all det skapasresurser och investeringar som ocksä kan främja den regionala balansen. Enframgångsrik regionalpolitik innebär ökat resursutnyttjande och enproduklionslillväxl genom atl tidigare undersysselsatt arbetskraft kommer in iproduktionen. Jag angav i årels budgetproposifion i nägra punkterhuvudinriklningen av de närmaste årens insatser inom induslrideparlemenlelsansvarsområde. ' Diskussionen och förslagen i denna proposition medanknytning till regionalpolitiken avser i huvudsak den del härav som riktarsig till näringslivet. För att förenkla framställningen används ibland ävenbenämningen "regionalpolitik" för atl beteckna denna del avregionalpolitiken. Prop.1982/83:113 17 o Att skapa öppenhet och samverkan mellan samhället, företagenoch de anställda. För all en omdaning och utbyggnad av industrin skall kunnagenomföras måste den kunskap och initiativförmåga som finns i industrin laslill vara. o All ge de offensiva insatserna inom industripolitiken ett slörreutrymme o All la lill vara utvecklingsmöjligheterna inom råvarubranscherna. oAll intensifiera strävanden till samordning mellan industri- och regionalpolitiken.o Atl effektivare utnyttja den offentliga verksamheten och samhällsbyggandetöver huvud laget som en aktiv drivkraft i den industriella utvecklingen. o Allutveckla samhällets insatser för atl stimulera verksamheten inom de mindre ochmedelstora företagen. Del finns inom småförelagssektorn stora möjligheter somkan realiseras om småföretagsstödet blir effeklivare. Den ambifionshöjning och nya inriktning av politiken somkommer lill ullryck i punkterna bör få konsekvenser för hur arbelel med atlgenomföra den organiseras. Hos regeringen bör arbelel koncentreras lill frågor somrör inriktningen av politiken i slorl och ulveckUngen av instrumenten. För altskapa utrymme för denna verksamhel bör en stor del av de ärenden rörandeenskilda förelag som avgörs av regeringen föras över tillmyndighetsnivån. Av enskilda förelagsärenden bör i fortsättningen endast sädanasom har principiell betydelse eller annars är av stor vikl avgöras avregeringen. På verksnivån bör en slagkraftig myndighet byggas upp medansvar för både industripolitiskt och regionalpolitiskt motiverat slöd tillnäringslivet. 2.1.2 Den industri- och regionalpoliliska organisationenpå central nivå nuvarande utformning och behov avförändringar Den nuvarande industri- och regionalpolitiskaorganisationen har byggts upp successivt . De behovav förändringar och utveckling av industri- och regionalpolitiken under denärmaste åren som har redovisats i föregående avsnitt släller krav påförändringar också av den organisation som skall verkställa politiken. Inom industri- och regionalpolitiken finns mängamyndigheter och stödformer. Detta är delvis en följd av atl behoven avinsatser pä dessa områden har förändrats över liden. Nya organ och stödformerhar fillkommit för alt fullgöra olika uppgifter och svaramot aktuella behov. Blandmyndigheterna under induslridepartementet är del i första hand siatensindustriverk och styrelsen för teknisk utveckling (STU) som pä central nivåverkställer den industripolitik som regering och riksdag lägger fast. Blandorgan under andra departement med viktiga uppgifter inom 2 1982/83. 1982/83:113 18 ellermed beröringspunkter med industripolitiken märks bl.a. exportråd ochkommerskollegium. Inomregionalpolitiken handlägger () pä central nivåfrågor om regionalpolitiskt slöd lill näringslivet. I övrigt verkarregionalpolitiken i mycket decentraliserade former med länsstyrelserna somansvariga organ. Härutöver finns en rad olika specialorgan med avgränsadeuppgifter inom industri- och regionalpolitiken. Frarnväxtenav nuvarande industri- och regionalpoliliska organisation och stödformeråterspeglar förändringar i problembilden och ocksä den successivaambifionshöjning som skelt för all komma till rätta med problemen inom de bådapolilikområdena. Den successiva uppbyggnaden och snabbi förändrade förhållandenhar emellertid lett lill atl del finns problem och svagheter i nuvarandeorganisation och regelsystem. Dessa problem och svagheter diskuteras relativtutförligt i utredningens betänkande. Ilikhet med utredningen anser jag alt det råder oklarheter i rollfördelningenmellan regeringen och industriverket, liksom mellan industriverket och andraorgan pä central myndighetsnivå. Som en följd av dessa oklarheter har enligtmin mening arbetsfördelningen mellan industridepartementet och industriverketkommit alt bli mindre ändamålsenlig. Den splittrade organisationen påmyndighetsnivå innebär vidare alt samordning av de industri- ochregionalpolitiska resurserna försvåras. som det finns luckor i dennuvarande myndighetsorganisalionen finns tendenser lill överlappning pä andraområden. Del kan ocksä ibland vara svårt all finna elt naturligt huvudansvarigtorgan som kan la initiativ till eller samordna industripolitiskautvecklingsinsatser. Del ligger i de industri-och regionalpoliliska uppgifternas natur atl en helt entydig roll- ocharbetsfördelning mellan olika organ inte kan åstadkommas. Del gäller såvälfördelningen mellan politiskt ansvariga och verkställande organ somfördelningen mellan olika verkställande organ. De industri- ochregionalpoliliska uppgifterna innefattar en kombination av mer mtinbetonadeeller okontroversiella uppgifter och uppgifter som innebär ålgärder utöver vadsom inryms i på förhand uppgjorda regelsystem. Dessutom förändras av en radolika skäl politikens innehåll och inriktning över liden. Det är viktigt atl enmotsvarande organisatorisk anpassning sker så atl resp. organ kan fylla sinroll på ell ändamålsenligt säll. Syftet bör vara alt skapa förutsättningar förall pä etl effektivare sätt utnyttja samhällels industri- och regionalpolitiskaresurser, men ocksä all underiätta företagens överblick övermyndighelsorganisation och stödsystem. Deprinciper som bör ligga till grund fören organisationsförändring är i alltväsentligt de som föreslagils av induslriverksutredningen. När jag i detföljande lägger fram förslag om verksamhet och medelstilldelning för statensindustriverk m. m. ulgör dessa principer utgångspunkt. Innan jag närmarepresenterar förslagen vill jag lämna en kort redogörelse för dessa principeroch för propositionens uppläggning. Som jag strax återkommer Prop.1982/83:113 19 lill läggs nu inte fram något färdigt förslag lill nyorganisation för industriverket. I stället föreslås ta slällningtill huvudprinciperna för verksamheten. För all konkretisera dessa lämnas förriksdagens information en närmare beskrivning i vissa delar. Därvid redovisasäven vad jag avser atl föreslå regeringen i vissa frågor som behandlatsav utredningen och som del bör ankomma pä regeringen alt besluta om. 2.1.3 Utgångspunkterna för förslagen i proposUionen ochdennas uppläggning Den organisationsförändring som föreslås i del följande äruppbyggd kring den nya och förstärkta roll som siatens induslriverk.enligl minmening bör få. Det innebär först och främst alt en ökad samordning sker påmyndighetsnivå. Det tar sig främst ullryck i att handläggningen av regionalpolilisktoch industripolitiskt företagsstöd sammanförs till industriverket men ocksä ialt samarbelel mellan industriverket och STU utvecklas. Industriverketförutsätts också i andra sammanhang kunna få samordnande uppgifter iförhållande till andra myndigheter. En viktig utgångspunkt för förslagen är vidare atl enklarare fördelning av arbetsuppgifter mellan regerings- och myndighetsnivåskall komma till stånd. Som huvudregel skall därvid gälla att ärenden som rörenskilda förelag skall handläggas pä myndighetsnivå och endasi i speciella fallav regeringen. För alt delegeringen av beslutsrätt skall fä full effektförutsätts besvärsrätlen lill regeringen i de flesta fall av beslut avindustriverket om finansiellt slöd upphöra. Vidare blir industriverket enligt förslagen centralmyndighet vad avser det regionalpoliliska stödet lill näringslivet och skallockså kunna ges andra uppgifter inom regionalpolitiken i den män de inteankommer pä annan myndighet. De nya uppgifterna för industriverket påverkar givetvisverksamheten inom och andra myndigheter. Till dettaåterkommer jag (avsnitt 5). De förslag somjag redovisar i det följandeär emellertid i allt väsenlligl inriktade pä industriverket. De ändradearbetsuppgifterna innebär att verkels organisation måste anpassas till de nyaförhållandena. Förutsättningarna 1973 tillskapade organisation harredan tidigare genomgripande förändrats. Tillskapandet av nyaverksorganisationer på mineral- och energiområdena har inneburit atl delar avindustriverkels organisation tillförts geologiska undersökning (SGU)resp. det blivande statens energiverk. Vad som föreslås innebär att tillindustriverket överförs arbetsuppgifter och resurser frånarbetsmarknadsstyrelsen och industridepartementet. Det är alltså lill slor delett "nytt" statens industriverk som påbörjar sin verksamhet den 1juli 1983. lämnade etl principförslag ochförutsatte all de organisatoriska konsekvenserna närmare skulle behandlas av enorganisationskommitté. Även jag anser att delta lillvägagångssätl är lämpligl. Prop.1982/83:113 20 Något i detalj utarbetat organisationsförslag finns därförinte. Jag avser att föreslå regeringen att tillsälla enorganisationskommitté. Regeringen bör nu föreslå att godkännaverksamhetsinriktning och programindelning av verksamheten för statensindustriverk i dess nya form samt riktlinjer för en organisation för verket ihuvudsaklig överensstämmelse därmed. Jag serfördelar i en lösning som innebär alt medelsfilldelning lill industriverketsker genom någon form av programbudgetering. Jag avser atl bereda denna frågaytterligare med riktpunkt all - om en sådan lösning visar sig praktiskt möjligoch lämplig - lägga frarri förslag härom i budgetpropositionen 1984. Riksdagenbör dock , såsom framgår av vad jag anfört, ta ställning lill denprogramindelning av verksamheten som avses utgöra en del av grunden för den nyaorganisationen. För alt yllerligare belysa verksamheten vid del"nya" industriverket kommer jag i det följande all redovisa vad jagsenare kommer alt föreslå regeringen i vissa frågor som tagils upp avutredningen men som del ankommer på regeringen alt besluta om. Jag redovisarockså en preliminär utformning av de program som i fortsättningen avses styraverksamheten vid industriverket. Bland industriverkets uppgifter avses ingå atl frånarbetsmarknadsstyrelsen överta handläggningen av vissa frågor enligtlagstiftningen om investeringsfonder m. m. För detta krävs ändring i berördalagar. Förslagen i propositionen gäller inle bara organisationenav och samspelet mellan olika organ med anknytning lill industri- ochregionalpolitiken. 1 några avseenden föreslås också ändringar i fråga om avriksdagen godkända riktlinjer för industripolitiskt och regionalpolitisktstöd. Propositionen är i fortsättningen upplagd på följandesätt. I avsnitt 2.2 presenteras de förslag som underställsriksdagen för godkännande; 2.2.1 Förändringar istatens industriverks verksamhet fr.o.m. 2.2.2 Programindelningav industriverkels verksamhet 2.2.3 organisation m. m. 2.2.4 Ianspråktagandeav investeringsfonder m. m. 2.2.5 Ändraderiktlinjer för industrigarantilån 2.2.6 Ändraderiktlinjer för vissa former av regionalpolitiskt stöd. I avsnitt 2.3 lämnas för information enkompletterande redovisning i vissa avseenden som enligl vad jag har anfört idet föregående det ankommer på regeringen alt besluta om eller som inle nukräver ställningslagande från . Prop.1982/83:113 21 2.2.1 Förändringar i statens industriverks verksamhet fr.o.'m. får ändrad och preciserad verksamhetsinriktningenligt följande. - Handläggningenav induslri- och regionalpolitiskt företagsstöd sammanförs inom verkel. Ärendenom framförallt slöd till enskilda förelag avgörs normall av verkel och endasi ispeciella fall av regeringen. Besvärsrätlen upphör i flertalet fall. - Industriverketövertar handläggningen av vissa frågor enligl lagstiftningen ominvesteringsfonder m. m. (se avsnitt 2.2.4). - Industriverketskall kunna ges uppgiften alt vara samordnande myndighet för speciellainsatsområden. - Industriverketblir central myndighet för del regionalpolitiska slödel lill näringslivet ochskall också kunna ges andra uppgifter inom regionalpolitiken i den mån de inleankommer pä annan myndighet. Utredningen: Utredarens förslag överensstämmer i alltväsentiigl med departementsförslagei vad gäller ökad samordning påmyndighetsnivån saml arbetsfördelningen mellan regerings- och myndighetsnivå.Utredaren föreslår ingen utvidgning av industriverkets arbetsområde inomregionalpolitiken utöver handläggningen av del finansiella förelagsstödet (sebelänkandet s. 100 fO. Remissinstanserna:Praktiskt laget samtliga remissinslanser tillstyrker kommilléförslagel. Fleraremissinslanser, t.ex. , landstingsförbundet och LO,framhåller dock all del är viktigt alt i den framtida organisationen beaktanödvändigheten av all göra åtskillnad mellan regionalpoliliska och andramålsättningar. saml yllerligare elt par remissinstanserär tveksamma om del lämpliga i atl avskaffa besvärsrätlen (se bil. 2 sid. 146och 149). Skäl för departementsförslaget: Som grund för denfortsalla verksamheten vid industriverket ligger dess hittillsvarande uppgifteroch verksamhet på det industripoliliska området. Vad som tas upp ochbehandlas är de förändringar och preciseringar i uppgifterna och verksamhetensom jag föreslår. Industri-och regionalpolitiken slår inför en rad uppgifter som rör förnyelse,omställning och utveckling av svenskt näringsliv. 1982/83:113 22 kommerell slort anlal myndigheter och andra organ, var och en inom sittansvarsområde, atl medverka tillsammans med näringslivet. För all de industri- ochregionalpoliliska resurser som riktas mot näringslivet skall ulnylljas påeffektivast möjliga sätt krävs dock all olika insatser samordnas ochkompletterar varandra. Detta gäller inte minst när samhällels insatser skallkoncentreras på speciella områden. Huvudansvaret för atl en sådan samordningsker ligger hos regeringen. Del är emellertid också angeläget atl ellsammanhållande verkställighelsansvar finns pä myndighetsnivån. Jag finner deldärför naturligt atl den roll som statens industriverk redan har i dettaavseende förstärks och utvecklas. Isyfte all åstadkomma en sådan förstärkning och utveckling av industriverketsroll är del främst i tre avseenden somjag föreslär förändringar. Ärendensom rör regionalpolitiskt stöd lill näringslivet har alltsedan slödel infördeshandlagts av . Frägan om en överföring av handläggningoch administration av del regionalpoliliska stödet pä central myndighetsnivålill annan myndighet har tidigare behandlats bl.a. av den s.k.kommerskoUegieulredningen (SOU 1971:69). Utredningenförordade en överflyttning från () lill den nyaindustripoliliska myndighet man föreslog skulle bildas ("nyakommerskollegiet", sedermera statens industriverk). Flertalet remissinstanseravstyrkte förslaget. Dåvarande industriministern menade alt vinsler frånadministrativ och informalionsmässig synpunkt skulle kunna uppnås med denföreslagna samordningen av det finansiella förelagsstödet. Med hänsyn till detsamordningsbehov som ocksä föreligger mellan lokaliseringspolitiken ocharbetsmarknadspolitiken ansåg emellertid industriministern atl någon ändringav dåvarande myndighelsorganisation inte borde komma lill slånd (prop.1973:41). Förutsällningarnaför all bedriva regionalpolitik enligl tidigare metoder, dvs. genom all påverkalokaliseringen av en växande industriseklor samt alt omfördela förelag mellanolika delar av landet, har därefter förändrats i väsentliga avseenden. Deregionalpolitiska medel som riktar sig lill industrisektorn utnyttjas därför iallt större utsträckning till all stimulera förnyelse och tillväxl ibefintliga företag samt nyföretagande. Dessa uppgifter ulgör samtidigtväsentliga delar av den allmänna industripolitiken. Samma grundläggande krav pålönsamhet gäller för förelagsinsalserna inom både regional- ochindustripolitiken. Del är därför enligt min mening naturligt alt i nuvarandesituation sammanföra handläggningen av regionalpolitiskt och industripolitisktföretagsstöd lill en myndighet. En sådan samordning underlättar ocksåföretagens överblick och ger administrativa fördelar, t. ex. i fråga omlönsamhetsbedömningar saml bevakning, kontroll och uppföljning av lämnadeslöd. Den ger bättre förutsättningar för en utveckling av arbetsmetoder ochinstrument där hänsyn till flera mäl förenas. Prop.1982/83:113 23 skapasbättre förutsättningar för all analysera och ulvärdera effekterna av samhälletsstöd lill näringslivet. Jag har redogjortför induslri- och regionalpolitikens uppgifter inför återstoden av 1980-talel.Jag angav därvid också de samband som finns mellan de båda polilikområdena. Denära sambanden hindrar emellertid inle alt del kan uppslå konflikter mellanrespektive poUlikområdes primära mäl. Detta har behandlats avindustriverksutredningen och påpekas ocksä av vissa remissinslanser. Del ärdärför angeläget atl utforma industriverkets programstruktur och internaorganisation på ett säll som medger all de induslri- och regionalpoliliskasträvandena även fortsältningsvis kan vägas mot varandra. Jag ålerkommersenare lill dessa frågor (avsnitt 2.2.2). Den tekniska förnyelsen ären viktig del av den industriella förnyelseprocessen. Regeringen har i årelsbudgetproposition bl. a. föreslagit ökade resurser för teknisk forskning ochutveckling. För alt effektivisera användningen av de industripoliliskaresurserna år det angelägel alt utveckla samarbetet mellan industriverket ochstyrelsen för teknisk utveckling. Jag återkommer senare (avsnitt 2.3) tillsamarbetet mellan industriverket och STU. I olika sammanhang harframhållits alt det finns behov av atl någonslans i den industripoliliskamyndighetsorganisalionen kunna lägga etl samordnande ansvar för bredainsatsområden, där etl engagemang från flera olika myndigheter och organ ärnödvändigt. I induslriverksutredningen redovisas etl par exempel havsleknikområdel och dala-eleklronikomrädet (se betänkandet s. 95 och 99 ff).Enligt min mening bör del vara lämpligl atl ge i första handstatens industriverk mandal atl samordna industriella utvecklingsinsatser inombreda insatsområden som kräver medverkan från flera olika myndigheter ochorgan. Jag förutsätter att sådana mandal ges av regeringen från fall fill fallför specifika insatser. Jagvill i delta sammanhang understryka atl det är utomordentligt väsentligt allindustriverket i sin verksamhet håller nära kontakt med parterna påarbetsmarknaden och med myndigheter och organisalioner som har anknytning tillindustripolitiken. Fördelning av arbetsuppgifter mellan, regerings- och myndighetsnivå Denroll- och arbetsfördelning som har utvecklats mellan regeringen ä ena sidan ochindustriverket och å den andra innebär atl ärenden somavser finansiellt slöd till enskilda förelag i betydande ulslräckning beslutasav regeringen. Orsakerna är flera. Regelsystemen har utformats så att i mångafall undantag från huvudreglerna medges under speciella omständigheter, varvidman lagl denna prövning på regeringen. Alt stöd lämnas med etl stort belopphar också varit etl skäl att 1982/83:113 24 Vidare har regeringen haft möjlighet atl direkt la uppärenden utan all beredning skett vid någon myndighet. Den vanligaste orsakentill atl ärendet prövas av regeringen är dock atl besvär anförs över decenirala myndigheternas beslut. Enviss delegering, bl.a. med avseende på ärenden om regionalpolitiskt stöd, harvisserligen skett . De förhållanden som gäller är dock enliglmin mening fortfarande otillfredsställande i vissa avseenden. För det förstabinds pä delta sätt en alltför slor del av industridepartementets resursertill handläggningen av enskilda stödärenden.