prop · G6033 · 1982-12-31 00:00:00 — Sädana dröjsmålskall dock inte gå ut över den enskilde, och denne skall normall inte behövavända sig till socialförvaltningen för att få del stöd han behöver. I ställetbör det enligt vår mening finnas en generell skyldighet för den myndighet somhandlägger bidragsärendet att pröva frågan om provisorisk ersättning.Härigenom skulle vidare socialförvaltningarna avlastas flertalet ärenden omförskott. I vissa fall kan det vara klart allersätlning kommer att beviljas sökanden, men det är oklart med vilket beloppersätlning skall utges. Ersätlning skall då utges med skäligt belopp till dessalt slutligt beslut har fattats. I andra fall kan del däremot vara oklart omrätt fill ersätlning över huvud taget föreligger. Om det bedöms som sannoliktatt det föreligger rätt lill ersättning skall provisoriskt beslul kunna fattas.Skulle det senare visa sig att den försäkrade inte har rätt lill ersätlningeller atl för hög ersättning har betalats ut bör han inle bliäterbetalningsskyldig under förutsättning atl han inte har lämnat oriktigauppgifter. I en allmän socialförsäkring börsådana regler finnas. Bl.a. med hänsyn fill den nya socialtjänstreformen anservi det emeUertid angelägel alt en vidgad möjlighel till provisorisk ersätlninginförs också inom nuvarande bidragssystem. Utvidgningen bör i första handgälla de förmåner som betalas ut av försäkringskassorna. I delta kapitel behandlar vi ocksåen särskild fråga om förskotlering av sjukresekostnader. Vi föreslår altförsäkringskassan skall ges möjlighet att betala ersättning direkt fill den somsvarar för resan. Detta överensstämmer med de beslämmelser om ersättning somfinns för läkarvård, tandvård etc. Därmed blir särskilda förskotleringsreglerobehövliga. Sammanträffande av förmåner (kap. 14) Inom bidragslagstiflningen finns pämånga håll beslämmelser som reglerar den situafionen atl tvä eller flera bidragkan utges samfidigt. Prop.1982/83:3 93 sålunda t. ex. bestämmelser som innebär att en viss förmånskall minskas om en annan utges samfidigt, och det finns bestämmelser omavräkning när en förmån avlöser en annan. Bestämmelserna är inte enhetligtutformade och det kan vara svårt eller i varje fall fidsödande atl tillämpadem. För den enskilde kan beräkningen av ett bidrag i sådana fall bli tämligenobegriplig. Vi gör i detta kapitel en analys avde regler om sammanträffande av förmåner som finns för olika bidrag. Dennaanalys ger vid handen att de olikheter i utformningen av samordningen som finnsmellan olika bidrag ofta går tillbaka på olikheter i bidragens konstruktion ochinriktning. Delta gör del svårt alt åstadkomma slörre enhetlighet inomnuvarande bidragssystem. Vi pekar dock i vår analys på vissa konkreta fall avsammanträffande som förefaller oavsiktliga och där resultatet kan bliofillfredsslällande i del enskilda fallet. Vår principmodell en allmän socialförsäkring lösermänga av de problem som f. n. finns. Den är konstruerad sä att flertalet reglerom sammanträffande av förmåner blir överflödiga. Delta beror bl. a. på altantalet förmänsformer minskas kraftigt. Andra bidrag inom den allmänna socialförsäkringenskall utan avräkningsregler kunna utges . T. ex. skall handikappstödoch bostadsstöd kunna utges med ersättning från inkomstförsäkringen,medan däremot ersätlning i princip inte skall kunna utges frän de olika grenarnaav inkomstförsäkringen . Vissa förfaranderegler m. m. (kap. 15) I detta kapitel undersöker vimöjligheterna all göra vissa förfaranderegler mer enhetliga. Del är främstfråga om bestämmelser som reglerar den enskildes kontakter med myndigheterna.Vi behandlar bl. a. regler om ansökningsförfarande, uppgiftsskyldighel ochskyldighet atl betala tillbaka en felaktigt utgiven ersätlning m. m. För regler av detta slag anser vi att en utgångspunkt börvara alt kontakterna mellan den enskilde och myndigheterna inte präglas avformalism utan av smidighet. Elt sådant krav kan i viss mån strida mol kravetpå enhetlighet. Det är inle möjligt att införa helt enhetliga regler ulan altresultatet för det enskilda bidraget eller i det enskilda ärendet blir mindrefillfredsställande. När det gälleransökningsförfarandet anser vi atl ansökan i några fall liksom f. n. intebehövs men att den vanligtvis inte kan undvaras. Myndigheten bör dock varaskyldig atl påminna den enskilde om möjligheten till en ersättning i de fall dådetta kan ske och ansökan bör kunna göras så formlös som möjligt. I fråga om övriga regler sombehandlas i detta kapitel anser vi det möjligt att i en allmän socialförsäkringha enhetliga bestämmelser om den enskildes Prop.1982/83:3 94 skyldighet att lämna uppgifter och anmäla ändradeförhållanden liksom atl betala tillbaka för myckel utgiven ersättning. Vidareföreslär vi en enhetlig regel om preskriptionstid, dvs. den tid man har pä sigatl ta ut ersättning, räknad från den dag ersättningen kan lyftas. De reglersom nu finns i AFL bör därvid vara vägledande. En enhetligare administration (kap. 16)' Många skilda myndigheter fattarbeslut om olika bidrag. Även prövningen av överklaganden är uppdelad på olikamyndigheter liksom fillsynen över myndigheternas förvaltning. Administrationenav det socialpolitiska bidragssystemet är således myckel splittrad. För den sombehöver ekonomiskt stöd från samhället i olika situationer måste del varasvårt att förstå alt han skall behöva vända sig till olika myndigheteralltefter orsaken fill stödbehovet. kan det ocksä finnas anledning attgöra ansökan hos flera myndigheter i en viss behovssituation. Vi menar att det finns åtskilligafördelar atl vinna med en enhetlig administrafion. Den enskilde får t. ex.lättare alt hitta räll och en övergång frän en bidragsform fill en annan blirsmidigare. Vinster kan uppnås på olika sätt, t. ex. genom alt man slipperförfrågningar och underrättelser från en myndighet till en annan. Risken föralltför stora administrativa enheter kan motverkas genom atl beslutsfaltandel istörre utsträckning läggs på lokala organ. De största fördelarna med enenhefiig administration får man om grundvillkor och regler om beräkning av olikaersättningar görs mer enhetliga. Skapar man en allmän socialförsäkring blirdärför en naturlig följd alt de olika bidragsgrenar som kommer all finnas iden allmänna socialförsäkringen också skal! handläggas av en och sammamyndighet. Detta gäller även om en del bidragsregler också i fortsättningenkommer att vara olika i oUka grenar av den allmänna socialförsäkringen.Huvudsaken är atl vissa grundläggande beräkningsregler och begrepp ärenhetliga. De allmänna försäkringskassornahandhar f. n. hela den allmänna försäkringen och stora delar av bidragssystemeti övrigt. De har under senare' år fått ett flertal nya arbetsuppgifter. Motbakgrund härav är det enligt vär mening självklart all försäkringskassorna fårhand om en allmän socialförsäkring. Delta innebär inte ätt nya ärendegruppertillförs centrala organ. Tvärtom har försäkringskassorna elt rikt förgrenat nätav lokalkontor och fiUalexpedilioner över hela landet. Självklart är ocksä atl försäkringsrätterna ochförsäkringsöverdomstolen ' I en reservation anför de sakkunniga ochHelge , med instämmande av experterna ochHåkan Walander, att de inte anser att försäkringskassorna skall administreraarbetslöshetsförsäkringen. Prop.1982/83:3 95 fär hand om prövningen av överklaganden i ärenden somförsäkringskassorna har avgjort. Vi anser emellertid en samordning av administrafionen såangelägen att den bör inledas redan inom nuvarande bidragssystem. Eftersom ensådan samordning under alla omständigheter bör. ske successivt är detta ocksåen prakfiskt väg alt gå. Samordningen bör påbörjas genom alt samarbelel mellanförsäkringskassor och andra myndigheter ökas. kan ske på framför allttvå sätt. Det ena sättet innebär att försäkringskassorna i ökad omfattningsköter utbetalning av förmåner som i övrigt handläggs av andra myndigheter. Detandra sättet innebär att försäkringskassorna vidgar samarbetet med andramyndigheter genom att della i samrådsgrupper av olika slag. Dessa olika samarbetsformer bör enligt vår mening kunnabidra fill att det blir lättare att föra över nya ärendegrupper tillförsäkringskassorna. Det är svårt atl bedöma inom vilka områden som enadministrativ samordning bör påbörjas. Från de synpunkter vi har atl bevakaanser vi dock en samordning vara mest angelägen i fråga omarbetslöshetsförsäkringen, bostadsbidragen och stödet tUl ungdomar som studerari gymnasieskola. Allteftersom det ekonomiskatrygghetssystemet byggs ut med nya och ändrade försäkringsgrenar blir ensamordning och förenkling av syslemel mer angelägen. Den traditionella synenatl varje bestämmelse helt skall underordna sig bidragets syfte måste då förändrasdithän att man godtar en jämkning av bidragsreglerna för atl uppnå ökadenhetlighet och överskådlighet. Såväl vår principmodell som de riktlinjer vihar föreslagit visar att en omfattande harmonisering kan göras inom ramen förbidragens huvudinriktning enligt grundvillkoren. Samordningen är naturligtvisinget självändamål, men den har elt egenvärde eftersom den underlättar för denenskilde att uUvarata sina rättigheter och möjliggör en smidigareadministrafion. Vår genomgång har klart visat alt samordningsfrågor måstebeaktas i betydligt större utsträckning än . Socialförsäkrings- ochbidragssystemet är emellertid så omfattande att en samordning måste genomförasetappvis inom ramen för ett sammanhållet reformarbete. Därför bör man enligtvår mening lägga fast ett samordningsmål inom bidragspolitiken. Därvid bör manta ställning lill inom vilka områden behovel av samordning är mest uttalat ochvar möjligheterna fill samordning är störst. När det gäller principmodellen fillen allmän socialförsäkring anser vi atl inkomstförsäkringen och bostadsstödetbör sättas främst i ett fortsatt utvecklingsarbete. Inkomstförsäkringen är dentyngsta delen av bidragssystemet och här kan en samordning få den störstaeffekten. För bostadsstödet gäller att samordningsbehoven av flera skäl ärsärskih påtagliga. 1982/83:3 96 Beträffande de riktlinjer som vi har förordat päskilda områden anser vi det vara mest angeläget att lösa förskotteringsfrågangenom atl vidga möjligheterna till provisorisk utbetalning av förmåner. Vidareanser vi bf a. alt frägan om ett enhetUgare inkomstunderlag är särskilt viktigatl fullfölja. Även när del gäller administrationen är en samordning, som viförut framhållit, så väsenfiig att den bör inledas även inom nuvarandebidragssystem. Olika vägar alt styra det fortsattasamordningsarbetet kan väljas. Det mest ändamålsenliga synes vara atl etlprincipbeslut fallas om den framtida uppbyggnaden av bidragssystemet. Fastlagdaprinciper för samordning skulle då kunna slå igenom i alla led av utvecklingeninom bidragssystemet. Nuvarande specialutredningar och sädana som tillsätts ifortsättningen kunde t. ex. ges direktiv som klargör pä vad sätt man bör strävaefter samordning. principbeslut skulle också kunna innehållaställningstaganden till dels vilka etapper som bör sättas främst, dels i vilkaformer detaljförslagen bör utarbetas, dels förhällandet mellanspecialutredningarnas uppgifter och elt fortsatt övergripande utredningsuppdrag. Prop.1982/83:3 97 Sammanställning över remissyttranden 1 Allmänna synpunkter 1.1 Behovet av samordning inom bidragssystemet Flertalet remissinstanser instämmeruttryckligen i utredningens synpunkter på behovet av samordning inombidragssystemet. Behovet av samordning understryks särskilt starkt av de flestaförsäkringskassor. Många av dessa säger att de tidigare framfört krav på enbättre samordning inom del nuvarande bidragssystemet. De remissinstanser somuttryckligen ansluter sig till behovet av samordning pekar framför allt på attsvåröverskädligheten i det nuvarande systemet kan leda tUl rättsförluster förden enskilde och att en samordning blir fill fördel både för enskilda och förmyndigheterna. påpekar att den bristande enhetlighetengör att reglerna kan upplevas som krångliga och omotiverade och myndigheternasbeslut som orättvisa och oriktiga, vilket kan väcka känslor av misstro hosallmänheten mot politiker och myndigheter. Ingen remissinstans ifrågasätter behovet av samordning.Några remissinslanser, t. ex. rektorsämbetet vid , ,/SR och pensionskommittén, påpekar dock alt samordning inte får bli ettsjälvändamål. Försäkringsrätten för anser atl behov avsamordning inom den allmänna försäkringen inle torde föreligga men attsamordning bör kunna ske genom att snarlika förmåner knyts tiU den allmännaförsäkringen. Vissa remissinslanser, framför allt sådana som har anknytningendast lill en begränsad del av bidragssystemet, uttalar sig inte om behovet avsamordning i stort utan har synpunkter enbart på det område som berör dem. 1.2 Den allmänna inriktningen av samordningsarbetet Många remissinstanser ansluter sigi huvudsak till utredningens allmänna synpunkter på inriktningen avsamordningsarbetet. Det gör bl. a. ,försäkringsöverdomstolen, försäkringsrätten för , kammarrätten iGöteborg, , statskontoret, , juridiska fakultetsnämnden vid ,statens invandrarverk. Föreningen , , . , utredningenom barnens rätt, SHIO-Familjeföretagen, de politiska kvinnoförbunden. och många försäkringskassor. Andra remissinstanser knyter ettallmänt positivt ställningstagande till synpunkter på principmodellen (seavsnitt 2.1). Vissa remissinstanser gör inga allmänna uttalanden utan behandlarendast en viss fråga i betänkandet. 7 1982/83. 1 sami Nr 3 Prop.1982/83:3 98 Några remissinstanser efterlyserett ställningstagande till målsättningen med bidragssystemet och menar atlutredningen alltför myckel beaktat den administrativa samordningen. Sålundapåpekar samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid att detär svårl alt nå särskilt längt i samordningsfrågor utan att målen för denlångsiktiga utvecklingen är klart preciserade och relaterade till målen församhällsutvecklingen i stort. Samordningsfrågan kan därför inte begränsas tillalt gälla organisationen av kontanta överföringar inom samhället. vid anser atl den helhetssyn somutredningen eftersträvar lider av svagheten atl man bearbetat sina problemuteslutande från juridiska, ekonomiska och formellt administrativa synpunkter.Inle i något enda avseende har man enligt fakultetsnämnden beaktat nuvarandeeller föreslagen tillämpning av bidragssystemen frän praktisk empirisksynpunkt. Rättsvetenskapliga insfitufionen vid menar att redansjälva kravet på samordning måste resa följdkrav på behandUng även av målen ochdet materiella innehållet i försäkringen ufifrån en utsagd ideologisk grundsyn.SACO/SR påtalar de risker som är förknippade med atl ställningstaganden rörandeadministrafion och organisation görs utan alt ställas i rdafion tillverksamhetens mål och innehåll. saknar resonemang kring deolika tillämpningsområdenas särart och speciella syften. Vissa remissinslanser tar uppfrågan om samordning av ekonomiska stödformer sett i förhållande lill andrasamhällssektorer, t. ex. utbildningssektorn eller arbetsmarknadsseklorn. Såunderstryker universitets- och högskoleämbetet vikten av att sambanden medutbildningssektorn noga analyseras innan beslut fallas om den framfidasludiesociala verksamheten. Cenrrfl/a5rMdie5föd5/iäw«de« framför liknandesynpunkter och påtalar att studiestödet är en del av samhälletsulbildningspolifik och att sambandet mellan utbildning och studiestöd ärväsentligt större än sambandet mellan studiestöd och andra bidragsformer.Arbetsmarknadsstyrelsen anser atl utredningen inte tillräckligt har klarlagtvilka konsekvenser ur arbelsmarknadspolitisk synpunkt som de lagda förslagenkan väntas få. Synpunkter som har med förhållandet till andra samhällssektoreratl göra återkommer i anslutning lill principmodellen och administrationen. Några remissinstanser anser altutredningen varit för bunden lill nuvarande syslem och inle gäll tillräckligtlångt i sina samordningssträvanden. Denna ståndpunkt intar juridiskafakullelsnämnden vid , TCO och allmännaförsäkringskassa. När det gäller frågan om ensamordning genom omfördelning av resurser säger attsamordningen under inga förhållanden får innebära försämrade villkor förhandikappade. LO framför liknande synpunkter och pekar på att strävan efterenhetlighet inte får drivas sä långt att det innebär reella försämringar förgrupper som verkligen behöver slöd. Prop.1982/83:3 99 kommer att acceptera atl några försämringar sker avsocialförsäkringsförmånerna. I stället måste förmåner med sämre villkor lyftasupp fill samma nivå som de med bättre villkor. Föreningen anser sig kunna accepterautredningens uttalande alt man för att uppnå förbättringar för större gruppermåste godta att vissa försäkrade får i något avseende förändrat eller minskatstöd. Föreningen vill dock understryka atl detta inte får innebäraförskjutningar inom del socialpolitiska syslemel till svagare gruppers nackdel.Riksrevisionsverket påpekar allmänt atl det kan bli nödvändigt att omprövaanvändningen av befintliga resurser meUan olika samhällsområden och inom delekonomiska trygghetssystemet. I de följande avsnitten behandlassärskill vissa frågor som har med den allmänna inriktningen atl göra. 1.2.1 SkaU socialförsäkringssystemet vara generellt ellerdifferentierat? Vissa remissinstanser tar uppfrågan om man bör behålla det differentierade socialförsäkringssystemet ellerinföra någon form av generellt system såsom allmän minimigaranfi.Riksförsäkringsverket anser i likhet med utredningen alt del ekonomiskatrygghetssystemet bör grundas på en rätt till ersättning i särskilt angivnasituafioner. En samordning bör därför enligt verkets mening inriktas på ensamordnad socialförsäkring på grundval av nuvarande försäkrings- ochbidragssystem. Liknande synpunkter framförs av LO, ochvissa försäkringskassor. En generell minimigaranti avvisas uttryckligen av t.ex. , , och . LO anger somskäl för sin ståndpunkt att ett sådant slöd i princip skulle bli villkorslöstoch inte ge rätt resursutnyttjande. anser att en genereUminimigaranfi rimligen bör innebära att utrymmet för ekonomiskt stöd tillekonomiskt svaga grupper i samhället minskar. Detta, skuUe slå särskilt hårt itider av låg ekonomisk tillväxt. Ett fätal remissinstanser är däremotpositiva lill en allmän minimigaranti. anser således altutredningen alltför enkelt har avfärdat en lösning av frågan och anger bl. De problem som utredningen nämnerär problem även inom delar av nuvarande trygghetssystem. De garantiregler somfinns i nuvarande system innebär ju inte heller att de av utredningen åsyftadegrupperna utestängs från stöd. Detta gäller för t. ex. existensminimum,socialhjälp, folkpension och vissa inkomstprövade bidrag. När det gäller kostnadernaför etl generellt system har detta enligl riksrevisionsverkels mening ett närasamband med vilken nivå som väljs för en eventuell allmän grundtrygghet. Det ärockså en fråga om vilka behovssituationer som tillgodoses i elt sådant syslemmen inle i nuvarande samt vilka kostnader för administration o. d. ett sådantsystem är förenat med jämfört med nuvarande system. Riksrevisionsverkel ansermol denna bakgrund atl en lösning pä sikt genom allmän ekonomisk grundtrygghetinte bör avfärdas innan den tidigare nämnda analysen är genomförd. Prop.1982/83:3 100 vid anser atl en allmänminimiinkomslgaranli, kompletterad med försäkringsmässiga tilläggsförmäner, avprincipiella skäl är att föredra. ställer sig positivttill huvuddragen i utredningens förslag men utgår från atl man i delkommande arbetet lar upp kravet på elt allmänt gmndtrygghetssystem. anser att utredningens förslag om införande av en allmänsocialförsäkring är ett steg i rätt riktning men atl målsättningen förframfiden måste vara införandet av en garanterad minimiinkomst, utformad somett allmänt folkbidrag. delar inte utredningens uppfattningatl detta skulle bli väsenfiigl kostsammare än dagens socialförsäkringssystemutan anser att det främst är en fråga om ytterUgare samordning, om alt ersättabefintliga slöd och. förenkla administrationen genom att ge alla människor rättfill denna grundtrygghet. 1.2.2 Förhållandet mellan grundbidrag, inkomslrelateradeersättningar och inkomstprövade bidrag Endast ett fåtal remissinstanserhar uttalat sig om denna fråga, som har ett visst samband med vad somredovisats i föregående avsnitt. Enligt borde manför alt förenkla socialförsäkringssystemet utmönstra de delar av detta somutgörs av inkomstprövade förmåner. Dessa skulle ersättas av bistånd enligl 6§socialtjänsfiagen. Följden härav skulle enligt bli ettkonsekvent uppbyggt system för ekonomiskt bistånd, dels etlsocialförsäkringssystem som syftar lill att garantera minimistandard samt attersätta inkomstbortfall (vid sjukdom, arbetslöshet, ålderdom osv. ), dels ettindividuellt behovsprövat bidragssystem inom . pekar också påbehovel av att den ekonomiska grundtryggheten byggs ut och menar alt det hadevarit mycket värdefullt om utredningen utförligt hade penetrerat möjUgheternaatt via en garanlinivå minska behoven av ekonomiska behovsprövade bidrag, t.ex. socialbidrag. vidStockholms universitet anser att grundprincipen i en allmän socialförsäkringbör vara en allmän ekonomisk gmndtrygg-het i de olika definieradebehovssituationerna. Härigenom kan man undvika inkomstprövade tilläggsbidrag istörre utsträckning. Ekonomisk standardtrygghet bör kunna tillämpas efterprinciper liknande dem som gäller för sjukpenningförsäkringen. LO framhåller atl deinkomslrelaterade ersättningarna har ökat i betydelse, vilket enligt LO är enpositiv utveckling. Det är naturUgt att grundbidragens relafiva betydelsehärigenom minskar. En motsatt utveckling, som innebär att stödet alltmerskulle ges genom grundbidrag medan man låter skyddet mot inkomstbortfallurholkas, ger enligt LO inle den 1982/83:3 101 trygghet som löntagarna har rätt atl kräva.Försäkringsanställdas förbund motsätter sig också en utveckling därgrundbidragen får ökad betydelse. 1.2.3 Bidragen iförhållande tiU skattesystem ochavtalsförmåner Endast ett fåtal remissinslanserhar tagit upp frägan om bidragssystemets förhällande till skattesystem ochavtalsförmäner. Frågan om förhållandet fill skattesystemet tas upp framför alltav som framhåller att full effekt av en samordning näsförst sedan sambandet mellan skatte- och bidragssystemen har beaktats. Verketanser atl de direkta skatterna, dvs. beskattningssystemet, fill inte oväsentUgdel bör ses som en del av det ekonomiska trygghetssystemet. Verket pekar på altflera vägar bör prövas för atl åstadkomma förenklingar och säger härom bl. Dels bör möjligheten övervägas atlinordna delar av nuvarande bidragssystem i skattesystemet. Detta kunde ske genornatl skaltereduktioner medges - generellt eller i vissa inkomstlägen - så attnettoresultalel efter skatt blir det av statsmakterna åsyftade. Stora delar avbidragssystemet kunde.avvecklas med en sådan lösning samfidigt som betydandebesparingar av administrafionskostnader skulle uppnås. En annan väg som börprövas är att renodla skattesystemet från avdrag som i princip har samma syftesom kontanta bidrag. Nationalekonomiska insfitufionenvid anser att man mycket starkare än vad utredningen görbör påpeka önskvärdheten av samordning med regelsystemet förinkomstbeskattning. understryker vikten av attsambandet mellan bidrag och skatter uppmärksammas sä att samhällets olikaåtgärder inte motverkar varandra. LRF anser attarbetsmarknadsförsäkringarna bör överta del ekonomiska ansvaret förarbetsskadorna. pekarpå att på trafik- och olycksskade-omrädet gäller försäkringar som utgår medhögre belopp än den allmänna försäkringen. En samordning är här påkallad.Sveriges folkpensionärers riksförbund pekar på att många privata pensionskassorgenom en god förvaltning av inbetalda avgifter lyckats hålla pensionerna någotså när värdebesländiga och frågar sig om inte dessa kassors sätt alt finansieraverksamheten kunde vara av värde vid överväganden på socialförsäkringsområdet. 1.2.4 Helhetssynen på stödbehovet Många remissinstanser har uttalatsig allmänt positivt om utredningens uttalande atl samordningen bör bygga på enhelhetssyn så alt ersättningsrätten i högre grad tar sikte på behovet ochmindre är beroende av orsaken till behovet.