prop · G603132 · 1982-12-31 00:00:00 — Lösningen ligger enligt kartellensmening i att ett system bör byggas upp som tar konsekvenserna av de politiskasekreterarnas uppgifter. Pohtiska sekreterare- har att biträda politiker ochpolitiska partier med service, inte atl ingå i förvaltningsorganisationen. Detinnebär också att de politiska partierna bör anställa de politiskasekreterarna. KTK anser att det rent lagtekniskt är relativt enkelt alt genomen ändring i lagstiftningen om partistöd möjliggöra en uppräkning avpartistödet för alt täcka sådana kostnader som politiska sekreterare medför.Dessutom kan de politiska partierna själva, vilket var en av huvudgrundernatill att kommittén fick sitt uppdrag att utreda frågan, lösaanställningsskyddet. Slutligen innebär denna ordning enligt KTK atl enskiljelinje upprätthålls mellan den traditionella förvaltningen och.depolitiska sekreterarnas beredande uppgift redan genom anställninesförhållandet. 1982/83:132 31 Centralorganisanonen /SR avstyrker med skärpa förslagetoch anser att det av flera skäl inte kan läggas till grund för lagstiftning.Såväl principiella .som praktiska motiv finns för avstyrkandet. Som kommitténklargjort är partianställning av politiska sekreterare laglig. Detta synes,anför / SR, vara den enda helt acceptabla lösningen och borde även kunnaaccepteras av kommuner och landstingskommuner. Partianställning är enligtorganisationens mening den enda "rena" formen där man på etttillfredsställande sätt kan åtskilja politiska arbetsuppgifter från vanligttjänstemannaarbete. /SR tror inte att det finns någon risk att partianställdapolitiska sekreterare skulle få sämre insyn i det koinmunala arbetet. De tordei dessa avseenden få samma ställning som kommunalråden. /SR framhåller att kommittén nu lämnat förslag ominrättande av politiska tjänstemän i kommunerna som den kommunalatjänstemannaorganisationen fortfarande inte finns förankrad i kommunallagen.Organisationen finner det ytterst anmärkningsvärt att det nu föreslås regleringav politiska sekreterare men inte av alla de tusentals tjänstemän som arbetar ikommunerna. /SR ser dessutom med stor oro på de möjligheter somkommittén pekar på alt inrätta särskilda kommunalrådssekretariat. Risker finnsatt sådana övertar normala tjänstemannauppgifter. kommunatjuridiska förening vill inte från sinautgångspunkter förneka de behov som sägs finnas av politiskt biträde till deförtroendevalda. Ett sådant stöd bör emellertid tillhandahållas dem i de formersom finns och anses lagliga. Vad beträffar de förtroendevaldasbehov av biträde i sina kommunala uppdrag föreligger det. säger föreningen, enskyldighet för den kommunala förvaltningen i sin helhet att lämna sådant,oavsett politisk uppfattning. Förbättringar i avseende på detta stöd kan uppnäsgenom att klargöra denna skyldighet . om det skulle råda någramissuppfattningar bland de förtroendevalda därom (jfr. 1975/76:187 s.122). Föreningen avstyrker att betänkandet läggs till grund för propositiontill . Befintliga möjligheter att ordna politiskt biträde till deförtroendevalda inom ramen för gällande rätt måste anses tillräckliga, anserföreningen. Föreningen kan inte se att de skäl som kommittén förebär mot attlösa behovet av politiskt biträde genom partiombudsniän är bärande. Någrapåtagliga hinder i deras arbetsmöjligheter har inte påvisats. Även enligtsekretesslagen kan de enligt förbundets mening utan svårighet ges den insyn somde behöver för att bistå de förtroendevalda (SekrL 14 kap 9 och 10§§). Kommunala informatörers förening anför att bland dekommunalt anställda är informatörerna en utsatt kategori. De används ibland förarbeten med direkt politisk anknytning, t. o. m. partipolitiska syften. Ettpolitiserande är enligt föreningen förödande för den kommunala informationen.Trovärdigheten inför allmänhet och media minskar. Då nu frågan om politiskabiträden till förtroendevalda förs fram. 1982/83:132 32 öppen lösning öch ett öppet deklareratanställningsförhållande. Ett sådant, väl skilt frän den offentliga administralionsapparaten,är att föredra framför en befarad "smygpolitisering" inom systemet,anför föreningen. Det är vitalt, att anställningsförhållandet för de politiskatjänsterna verkligen markeras som en särställning. Sammanblandning medkommunalt anställda skall ej behöva ske. Anställningen av politiskabefattningshavare bör enligt föreningen ske utanför administrationsapparatenvia de politiska partierna. Denna kraftiga markering av särställning är inteendast till för att upprätthålla de kommunalanställdas opolitiska status införallmänhet och media. Ytterst är det, som föreningen ser det, en fråga om attvidmakthålla gällande anvisningar för hur vårt lagstadgade styrelsesätt skallfungera. 3.3 Remissinstanser med en neutral inställning 3 remissinstanser intar en neutral håUning iprincipfrågan. () vill för sin del inte bestridaatt möjligheterna att använda tjänstemannamodellen åtminstone starkt beskuritsgenom avgörandena i regeringsrätten. Man har mot den bakgrunden anledning attfråga sig om det finns ett behov av att behålla denna modell eller om man kannöja sig med att tillämpa något av de andra alternativen, att användaförtroendemän eller partiombudsmän. Kommittén menar tydligen att det finns ettbehov av att behålla tjänstemannamodellen men uppehåller sig inte närmare vidden frågan. JO anser för sin del att betänkandet inte ger tillräckligt underlagför ett ställningstagande till behovet. Mot den bakgrunden avstår JO från attuttrycka någon mening i den frågan liksom till frågan om en lag i ämnet börantas. Juslitiekanslern () anför alt ufifrån de synpunkter JKfrämst har all beakta finns i och för sig ingen anledning till erinran mot vadsom föreslagits. JK anser sig dock inte ha funnit den mofivering som kommitténhar anfört till stöd för sitt förslag helt övertygande. landstingskommun anser att ombudsmannamodellenfungerar bra inom landsfing och alt kommuner och landsfingskommunerbör fritt kunna välja mellan olika anställningsformer för de politiskasekreterarna. 4 De politiska sekreterarnas arbetsuppgifter Kommittén redovisar att de politiska sekreterarnashuvuduppgifter består av allmänt kvalificerade sekreteraruppgifier.utredningsverksamhet och allmän ärendeberedning, medverkan i den politiskaberedningen samt informations- och samordningsuppgifter. Vilka uppgifter de hari det enskilda fallet bestäms bl. a. av vilken formell ställning de har, vemeller vilka de betjänar samt kommunstorleken och andra lokala, förhållanden.Politiska sekreterare kan ge biträde åt antingen enskilda förtroendevalda. 1982/83:132 33 vanligen heltidsengagerade eller fullmäktige- ellerlandstingsgruppen. Avsikten med förslagel är enligt kommittén atl skapaförutsättningar för en organisation som innebär att de förtroendevaldasamtidigt som de har en kompetent och opolitisk tjänstemannaorganisation tillsitt förfogande också får ett ökat stöd i strävandena alt på bästa sättutnyttja denna organisation. Väsenlligl är enligt kommittén att man undvikersådana organisatoriska lösningar som kan leda till en politisering avtjänstemannakåren. 1 första hand bör man eftersträva lösningar som innebär attarbetsuppgifterna klart inriktas på atl lämna politiskt biträde till deförtroendevalda i deras roll som beslutsfattare. Ett 25-tal remissinslanser har lämnat synpunkter på fråganom de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter och, i anslutning därtill, deeventuella riskerna för en politisering av förvaltningen i ett system medpolitiska sekreterare i tjänstemannaställning. Både instanser med en positivinställning i principfrågan och instanser med en negativ inställning betonarvikten av alt en klar gräns upprätthålls mellan de förtroendevaldas ochtjänstemännens arbetsuppgifter då man har kommunalt anställda politiska sekreterare.Remissinstanser som avvisar förslaget anser i flera fall att kommitténunderskattat risken för en utveckling mot en sammanblandning av dessauppgifter, vilket i flera fall anges vara av avgörande betydelse förställningstagandet mot kommittéförslaget. I några fall hänvisas lill experten yttrande. Det är också relativt vanligt bland dessa instanser att mananser att kommittén borde ha behandlat det mer generellagränsdragningsproblemet innan man behandlat frågan om de politiskasekreterarna. De speciella förhållandena i och Stockholmsläns landstingskommun redovisas i dessa kommuners yttranden. 4.1 Synpunkter på politiska sekreterares allmännaställning i finner i likhet med kommitténdet angeläget understryka att kommuner och landsting utifrån skiftandeförutsättningar och behov själva måste förutsättas ingående överväga delsbehovet av biträde, dels hur detta behov skall täckas. Vidare måste, anserlänsstyrelsen, understrykas att de politiska sekreterarna enligt modellen medanställning hos kommuner och landsting är biträden åt de förtroendevalda ideras arbete - i synnerhet på beslutsnivån - och inte en tillgång förpartiernas allmänna verksamhet. Liknande synpunkter anförs av Slockholms länslandstingskommun och . 1 några fall hänvisas till experten särskildayttrande. 3 1982/83. 1982/83:132 34 4.2 Synpunkter på politiseringen av förvaltningen ochgränsdragningen mellan de förtroendevalda och tjänstemän Juslitiekanslern () anför att effekterna av ett utbyggtsystem med politiska sekreterare kan bli andra än de som förutsatts och ledatill en inte önskad utveckling. Vad experten anfört i sitt särskildayttrande angående risken för en politisering av förvaltning ochberedningsprocess är därför i hög grad värt att beakta, anser JK. Länsstyrelseni t,in utgår i sitt remissvar från att kommittén i sitt fortsattaarbete ingående belyser och söker klara ut de olika funktionärernas ställning- förtroendevalda, tjänstemän, politiska sekreterare - ur samtliga förekommandesynpunkter. Detta synes enligt nödvändigt redan med hänsyn tillrelationerna mellan de olika "aktörerna" inbördes men särskilt medtanke på de enskilda medborgarna och bl. a. massmedia i deras kontakter medolika företrädare för kommuner och landsting. Kommittén har, anförlänsstyrelsen, tämligen utförligt uppehållit sig kring frågan om de olikamodellernas för- och nackdelar men närmast ur arbetsrättslig synpunkt i vidaremening. Länsstyrelseni anser i likhet med kommittén att fördelarna med en fri ochoberoende administration är stora och att därför en utveckling mot enpolitisering av tjänstemannakåren bör motarbetas. Kommittén ser de politiskasekreterarna främst som ett stöd till de förtroendevalda i deras arbete sombeslutsfattare och att deras bistånd därför närmast erinrar om detadministrativa stöd som kommunalråd och andra i allmänhet får från skrivpersonal,vaktmäsleri osv. anser att kominittén inte tillräckligt beaktatrisken för politisering av tjänstemannakåren. Kommitténs egen beskrivning(sid. 65) av de arbetsuppgifter som de politiska sekreterarna i kommunhar. visar anser att sekreterarna kan få status närmast sombiträdande kommunalråd. Arbetsuppgifterna består där i att "med hög gradav självständighet" medverka i kommittéer, arbetsgrupper och utredningarsamt i att i olika sammanhang företräda kommunalrådet. anser atttjänstemannamodellen inte är ett helt tillfredsställande alternativ, då den lällkan medföra en sammanblandning av politiker- och ijänstemannauppgifter. Länsstyrelseni län anser att frågan om hur man skall avgränsaarbetsuppgifterna för de politiska sekreterarna bör uppmärksammas. Farhågor haruttryckts för att dessa kan komma att tilldelas uppgifter med ren sakberedningoch framtagande av faktaunderlag som i princip bör ankomma på kommunernas ickepolitiskt tillsatta förvaltning. En politisk styrning av själva sakberedningenav ärendena strider enligt mening mot tradifion. För debeslutsfattande politikerna bör det vara av värde att få ett så allsidigt ochobjektivt beslutsunderlag som möjligt. i anser alt denföreslagna lagen 1982/83:132 35 som är myckel kortfattad, kan om den får omfattandetillämpning öppna en bred väg till polifisering av den kommunalatjänstemannakåren, något som experten i kommittén i sittsärskilda yttrande pekat på och då särskilt faran att sakberedningen blir enuppgift för de politiska sekreterarna. delar farhågor ochanser att lagförslaget i vissa delar bör kompletteras. Botkyrkakommun anser alt kritiska synpunkter med fog kan riktas mot etl system medkommunall anställda tjänstemän rekryterade på politiska grunder. Gränsdragningskonfliklermellan de politiska tjänstemännen och övriga delar av tjänstemannaorganisafionentorde inte kunna undvikas. Vidare skulle, anser kommunen, svårigheter uppkommavid majoritetsskiften och ändrade styrkeförhållanden mellan partierna. Isådana situationer skulle kommunen - oavsett tjänstemännens anställningsform -med all sannolikhet komma alt utsättas för ett starkt tryck atl placera ompolitiska tjänstemän till icke politiska tjänster. En uppenbar risk tordedärför enligt kommunens mening finnas atl systemet skulle leda lill enpolitisering av delar av tjänstemannaorganisalionen. Huddingekommun anför att kommittén framhållit att man vid val av organisatorisk modellskall undvika alt välja sådana som kan leda till en politisering avtjänstemannakåren, vilken i sin lur kan skapa svårigheter vid etl regimskifte.Det förslag som här läggs om att möjligheterna lill tjänstemannaanslällningöppnas för politiska sekreterare banar, enligt kommunens mening, vägen för enhär sist icke önskad utveckling. För kommunen framstår det som väsentligt attnotera, atl kommunaldemokratiska kommittén med föreliggande förslag brutit uten delfråga till behandling ur ett större sammanhang. Det större uppdragetgäller att pröva de förtroendevaldas och tjänstemännens roller i det praktiskaarbetet i kommuner och landstingskommuner. För elt ställningstagande i berörthänseende behöver man enligt kommitténs mening avvakta studier på området.Förslag i det avseendet förväntas därför ske i kommitténs slutbetänkande. Enreglering i kommunallagen av här aktuell fråga är då att vänta. Enligtkommunens mening synes det icke lämpligt att som föreliggande förslag gerintryck av "hasta fram" med en provisorisk lösning. Man bör, sägerkommunen, behandla frågan om politiska sekreterares ställning i del störresammanhanget. Stockholmskommun framhåller i sitt remissvar att det är svårt att söka skilja på ochrenodla politiska beredningsuppgifter från adminislrativa uppgifter vidborgarrådens kanslier. I , och säkert i flera andra kommuner, harförtroendemännen ett sådant ansvar för alt bereda ärenden att såväl politisktsom allmänt gott omdöme samt administrativ kompetens krävs av medborgarna föratt ge de beslutsunderlag som förtroendemännen kräver. Genom denorganisationsmodell som valt är kommunen för sin berednings- ochbeslutsprocess beroende av att sekreterarna vid rotlarna fullgör sinaadministrativa uppgifter. 1982/83:132 36 Det finns, menar kommunen, skäl att invända mot detsynsätt som då och då framkommer atl medarbetare hos de heltidsengageradepolitikerna i huvudsak skall betraktas som politiska biträden. Medarbetare lillde heltidsengagerade förtroendemännen har till huvudsaklig uppgift att beredaärenden så att förtroendemännen har möjlighet att få dem så allsidigt belystasom möjligt. I dagens situation krävs, anser kommunen, också kontakter medorganisationer och intressenter utanför den kommunala organisationen i mycketstor omfattning som ett led i atl bereda ärenden för kommande kommunala beslut. De intressegrupper, organisationer och enskilda medborgaresom önskar ge sina synpunkter på ett kommunalt ärende under dess behandling,önskar enligt kommunens mening i regel inte tala med någon "partirepresentanl".De vänder sig till kommunen och representanter för kommunen för att få kontaktmed någon som deltar i det förberedande arbetet av ett ärende. De vänder sigsåledes ofta till de medarbetare som finns vid borgarrådens kanslier, inte tillett parti eller en partirepresentant. Beredningen av ärenden skulle, anserkommunen, allvarligt försvåras om borgarrådens medarbetare anställdes avpartierna som några slags partirepresentanter. De som önskar framföra sinasynpunkter till de politiska partierna vänder sig till partiernas kansliereller expeditioner. De som önskar framföra sina synpunkter och förslag till komniunenvänder sig lill de politiskt ansvariga och deras medarbetare. Därför skall,anser kommunen, också de heltidsengagerade förtroendemännens medarbetare vara anstäUdaav kommunen och representera kommunen, inte partiet. Enligt praxis inneharinte borgarrådssekreterare och biträdande borgarrådssekreterare kommunalaförtroendeuppdrag för partis räkning i . Kommunen anför även att det system som tillämpats iStockholm , där borgarrådssekreterare och biträdandeborgarrådssekreterare förenar administrativa uppgifter med beredning avpolitiska underlag och annan nödvändig service för de heltidsengageradeförtroendemännen, har fungerat mycket väl. Då och då framförs i debatten attdet skulle finnas någon form av svårigheter att "placera" demedarbetare som funnits vid borgarrådens kanslier när de vill söka sig frånkansliet. Situationen i har, anför kommunen, snarare varit den, atldet är svårt att behålla kvalificerade medarbetare som finns vid borgarrådenskanslier då förvaltningarna ofta har önskemål om atl få ta i anspråkborgarrådssekreterare och biträdande borgarrådssekreterare för sinaförvaltningsuppgifter. Kvalificerade erfarenheter från den kommunalabeslutsberedningsprocessen i anslutning till de heltidsengageradeförtroendemännens arbetsområden har, säger kommunen, kommit att bli ettvärdefullt bidrag i strävandena att skapa en effektiv ochrationella arbetsformer. De medarbetare vid borgarrådens kanslier som fåttandra anställningar i kommunen har sökt i konkurrens med andra och fått sina nvaanställningar Prop.1982/83:132 37 därför atl de varit mest lämpade och haft de bästakvalifikationerna och meriterna. Uppsalakommun anser inte att benämningen politiska sekreterare kan användas när delgäller kommunalrådssekreterarna i . Befattningshavarna på dessatjänster har, anför kommunen, tillsatts på formella grunder och inle påpolitiska meriter. Tillsättningarna kan även överklagas hos kommunensbesvärsnämnd. När stadsfullmäktige behandlade den centrala förvaltningsorganisationen1968 fanns organisationskommittés förslag bl. a. följande passus:"Till kommunalrådens speciella förfogande bör enligtorganisationskommitténs mening anställas särskild arbetskraft av slabschefskaraktär.De bör benämnas kommunalrådssekreterare och icke rekryteras politiskt." Moldenna bakgrund finner kommunen det märkligt alt kommittén jämställtkommunalrådssekreterarna i med politiska sekreterare. Nässjökommun anför alt vad gäller den politisering av tjästemannakåren som kanbefaras enligt tjänslemannamodellen vill kommunen hävda att den tradifion inomsvensk förvaltning som byggts upp, där en komplett och opolitisk tjänstemannakårarbetar åt skiftande politiska majoriteter, ej får raseras genom atl tjänstersom politiska sekreterare, med diffusa gränser vad gäller ansvar och kompetens,tillskapas. Den sakberedning som den opolitiska tjänstemannakåren utförfår, anser kommunen, inte kringgärdas så att objektiviteten kan ifrågasättas. kommun,som avvisar kommilténs förslag om en särskild lag, anser att förslaget, ävenmed hänsyn till att det är provisoriskt, inte är lyckat. Man kommer - omförslaget blir realiserat - att skapa en ny kategori tjänstemän, som irealiteten blir ett mellanting mellan förtroendevalda och tjänstemän. Kommunendelar inte kommitténs förhoppning att de på politiska grunder rekryteradesekreterarna med uppgift att lämna kvalificerat partipolitiskt biträde till deförtroendevalda kan komma att framstå som ett värn för en i övrigtpartipolitiskt obunden kommunalförvaltning. Kommunen befarar tvärtom att de,som experten menar, trots kommitténs uttalade strävan attbegränsa systemet med politiska sekreterare, kan komma att bädda för en politiseringav den kommunala förvaltningen. Detta skulle enligt kommunens mening vara högslolyckligt. kommun anför att kommitténs förslag klarläggergränsen mellan lekmannastyret och tjänstemannarollen. Den erfarenhet avsystemet som kommun har, motsäger, anser kommunen, också de farhågor somframförts. Rollkonflikter och kompetensproblem har knappast varit av någonbetydelse systemet fungerat. Stockholmståns landsnngskommun uppger i sitt remissvar att det i denna landstingskommun hittillstillämpats en organisationsmodell där de heltidsengagerade förtroendemännentillförsäkrats sekreterarresurser genom att personal frånförvaltningsutskottets kansli detacherats för tjänstgöring på rotlarna och hosoppositionens landstingsråd. 1982/83:132 38 organisatoriskt alltså förvaltningsutskottets kansli ochär underställda de helfidsengagerade förtroendemännen. Sekreterarna har somtjänstemän ansvaret för alt den heltidsengagerade förtroendeman han är filldeladfår erforderlig service för att kunna arbeta effektivt. Vissa rotelsekreterarehar därutöver elt direkt eget ansvar för att ärenden och beslut bereds ochpresenteras i korrekt och lättfattligt skick. är för sin berednings-ochbeslutsprocess beroende av atl rotelsekreterare fullgör vissa av de därmedförknippade administrativa uppgifterna. Det är viktigt, anserlandstingskommunen, att rotelsekreterare är väl förtrogna med alla frågor-såvälmateriella som formella - av betydelse för de ärenden som behandlas. Detkonstateras att det av kommittén framlagda lagförslaget inte hindrar Stockholmsläns landsting från att bibehålla nuvarande ordning med sekreterare anställdavid förvaltningsutskottets kansli med uppgift att biträda landstingsråden ideras arbete. läns landstingskommim understryker vikten av attäven i fortsättningen en klar gräns upprätthålls mellan de politiskapartiorganisationerna och kommunernas administration. betonarockså värdet av att tjänstemannaarbetet i kommuner och landsting ej onödigtpolitiseras. tar inte för givet alt systemet med politiskasekreterare nödvändigtvis kommer alt öka i anledning av att företeelsen nulagregleras. pekar också på riskerna för att de förtroendevaldasansvar kan bli oklart i etl syslem med inslag av politiska sekreterare. Sålundaanser att ekonomiskt stöd lill de politiska partierna inle medförsamma risk för oklarheter i ansvarshänseende. landstingskommun säger sig inte underskattatrygghetsfrågornas betydelse men understryker att del är viktigt att väljamodeller som bevarar nuvarande principiellt sett klara ansvarsförhållandenmellan förtroendevalda och tjänstemän. De politiska sekreterarnas ställning och funktion har,anser läns landstingskommun, ett nära samband med frågan omuppgiftsfördelningen mellan förtroendevalda - särskilt heltidssysselsatta -och tjänstemän, vilken de fackliga organisationerna aktualiserat. mening bör dessa spörsmål lösas i ett sammanhang.Utskottet förutsätter att utredningsarbetet kommer att forlsälta och att dettasker under medverkan från de fackliga organisationerna. Vid den praktiska fillämpningenav lagen är det enligt förvaltningsutskottets mening angeläget attorganisatoriska lösningar väljs som inte leder fill en polifisering avtjänstemannakåren i kommuner och landstingskommuner. Förvaltningsutskottetansluter sig till den av kommittén redovisade grundsynen om atl en sådanpolitisering bör undvikas. Gränsdragningen mellan tjänstemännens och de politiskasekreterarnas uppgifter innefattar både principiella och praktiska svårigheter.Förvalt-ningsulskollel noterar atl av de huvuduppgifter som kommittén redovisarsom normala för de politiska sekreterarna tillhör merparten sådana som det 1982/83:132 39 typiskt ankommer på tjänstemän att utföra, nämligenallmänt kvalificerade sekreteraruppgifter, utredningsverksamhet och allmänärendeberedning. I en situation där de båda kategorierna av funktionärer har istora delar sammanfallande uppgifter finns, anser förvaltningsutskottet,påtagliga risker för oklarheter i fråga om rollfördelning, arbetsledning ochordervägar samt arbetsmetodik. Detta kan i sin tur medföra osäkerhet iförvaltningen och leda till bristande effektivitet.