prop · G60397 · 1982-12-31 00:00:00 — Kommittén anser det möjligt atl påverka förutsättningarnaför en allsidig rekrytering lill förtroendeuppdragen genom en kombination avåtgärder, som syftar till all underlätta och därmed göra del polifiska arbetetmera attraktivt. I förhoppning om all åtgärderna kan förbättraförutsättningarna för en allsidig rekrytering lämnar kommittén synpunkter ochförslag på bl. a. sammanträdeslid och barntillsyn, utbildning och service tillde förtroendevalda saml ekonomiska förmåner knuina till uppdragen. Kommitténavvisar tanken på kvotering eller dylika åtgärder som ett medel atl påverkaförtroendeuppdragens fördelning på olika grupper. Förtroendeuppdragens antal och spridning Antalet förtroendeuppdrag har minskat på den kommunala sidanunder 1970-talel som helhet. Perioden har dock antalet uppdrag ökat medetl par tusen. I landsfingskommunerna har uppdragen ökat kontinuerligt. Enligt kommitténs mening är del väsentiigl atl så mångamänniskor som möjligt bereds fillfälle atl delta i kommunernas och landsfingensförvaltning. Elt sätt att göra detta möjligt är atl öka antalet uppdrag. Enannan möjlighel är att sprida nu existerande uppdrag pä fler händer. Kommittén har funnit atl den rådande uppdragskoncenlralioneninte i sig motiverar åtgärder för en ytterligare spridning av uppdragen. Detutpräglade mångsyssleriet inom kommunal- och landsfingspolifiken förefallervara på reträtt. Enligt kommitténs mening är det väsenfiigl atl kommuneroch landstingskommuner strävar efter alt utöka antalet förtroendeuppdrag. Påden kommunala sidan kan detta, med fördel ske genom inrätiande av lokala organ. Graden av specialisering bland de förtroendevalda Skillnaderna i intensiteten i det politiska engagemangetär betydande inom kommunal- och landstingspolitiken. Den helt dominerande delenav de förtroendevalda sköter sina uppdrag väsentligen . Ett fåtal ikommuner och landstingskommuner är engagerade på hel- eller deltid. Den kraftiga ökning under 1970-lalel av antalet helfidsengageradeoch deltidsengagerade på halvtid och däröver ter sig, med hänsyn tiU denkommunala och landslingskommunala verksamhetens allmänna expansion, bådenaturlig och rimlig. Från demokrati- och effektivitetssynpunkt har utvecklingeni huvudsak varit positiv. Även i framfiden får man räkna med att den nu rådandearbetsfördelningen, med det stora flertalet engagerade i relativi litenutsträckning och etl fåtal engagerade i stor utsträckning kommer att stå sig.Enligt kommitténs mening skall antalet hel- och deltidsengagerade bestämmas avbehov och önskemål i den enskilda kommunen eller landstingskommunen i enlighetmed den frihet 1982/83:97 40 att bestämma om sin egen organisation som kommuner ochlandstingskommuner har. Behovet av återhållsamhet med kommunala ochlandstingskommunala utgifter i en svär ekonomisk situation är enligt kommitténinget skäl i sig att vare sig avstå från att inrätta nya hel- eUerdeltidsuppdrag eller atl minska antalet förtroendevalda i allmänhet. De undersökningar och analyser som gjorts av deförtroendevaldas förhållanden avser dem som f. n. är engagerade i kommunal- ochlandstingspolitiken. De förslag lill förbättringar som ges syftar lill attgöra del politiska arbetet lättare och mer attraktivt, varigenomförutsättningarna för en allsidig rekrytering förbättras. De förtroendevalda i kommunerna ägnar i genomsnitt 32timmar åt alla sina samhällsuppdrag, varav ägnas åt dekommunala uppdragen. Landstingsledamöterna ägnar i genomsnitt åtförberedelser och själva sammanträdet under månad då sammanträder.Ledamöter i landstingskommunala nämnder lägger i genomsnitt ner imånaden på sammanträden och förberedelser. Kombinationen av uppdrag somlandstingsledamot och ledamot av nämnd är förhållandevis vanlig. De som är verksamma i kommunerna har en genomsnittligrestid till och från sammanträdena , medan landsfingspoUtikernasrestid är 3 gånger längre. Restiderna varierar mellan till ytan små och storakommuner/landstingskommuner. Såväl kommun- som landstingspolitikerna är i höggrad beroende av bilen för sina sammanträdesresor. En liten grupp av personer är engagerad ikommunalpolitiken -i stor utsträckning. I en medelstor kommun är del elt tiotalpersoner, bestående av kommunalråd, nämndordförande och presidieledamöleri"tunga" nämnder samt komunstyrelseledamölerna, som bildar dennahöggradigt aktiva grupp. De avsätter ungefär en arbetsdag åtkommunala angelägenheter. Den helt dominerande delen av de förtroendevalda, ,ägnar ål sina kommunala uppdrag. Den grupp inomlandstingskommunerna som är engagerad i störst utsträckning är delandstingsledamöter som även är ledamöter i förvaltningsutskott eller haruppdrag som ordförande i nämnder. Praktiskt taget alla sammanträden äger rum inom landsfings-världen.I kommunerna har andelen dagsammanträden ökat . 1982/83:97 41 Dag- och kvällssammanträden är ungefär lika vanligtförekommande i kommunerna. Bland s. k. tunga organ som företrädesvis hardagsammanträden kan nämnas kommunstyrelse, byggnadsnämnd och social centralnämnd.Fullmäktige sammanträder oftast på kvällstid. Den kommunallagsregleraderätten till ledighet från förvärvsarbete för att fullgöra politiskaförtroendeuppdrag har påskyndat utvecklingen mot en slörre andeldagsammanträden i kommunerna. Denna utveckling är dock inte helt problemfri. Enfördel med dagsammanträden är att de minskar konflikten mellan del politiskauppdragets krav och kraven från hem och fritid. En nackdel är atl konfliktenmellan det politiska uppdraget och förvärvsarbetet tenderar atl öka. av de förtroendevalda är nöjda medsammanträdestiderna. Bland de kommunalt förtroendevalda finns en minoritet på15 % som vill ha fier dagsammanlräden. Barntillsyn i anslutning tiU sammanträden bland kommunernas och två tredjedelar lill trefjärdedelar bland landstingskommunernas förtroendevalda anser atl de löst barnlillsynsfråganpå etl tillfredsställande sätt. Endast ca var tjugonde förtroendevald anser attbarntillsynen är dåligt ordnad. Detta utesluter inle att problem medbarntillsyn kan utgöra ett hinder för rekrytering av bl. a. småbarnsföräldrartill förtroendeuppdragen. Allmänt seltär kvinnorna sämre ställda än männen i detta avseende. De tvingas i något högregrad än männen atl anlita tillsynsformer som de anser dåliga. Det är sålundabland de kvinnliga förtroendevalda behovet är störst av förbättringar av barnlillsynsmöjligheternai anslutning till sammanträden. Två tredjedelar av de förtroendevalda i kommunerna och trefjärdedelar av de förtroendevalda i landstingskommunerna upplever något slags konfiiktmellan olika sysselsättningsalternativ. På den kommunala sidan är konfliktenmellan å ena sidan det eller de politiska uppdragen i kommunen och å andrasidan önskan att ägna mer tid åt hem och fritid den mest framträdande. På denlandstingskommunala sidan kommer konflikten mellan uppdraget ochförvärvsarbetet främst. En sammanvägning av de problem som är knutna lill sammanlrädeslidernaoch barntillsynsbehovet hos de förtroendevalda leder enligt kommitténs meningtill slutsatsen atl sakliga skäl inte entydigt talar för en allmän 1982/83:97 42 övergång till dagsammanlräden i kommunerna. Deltautesluter inte atl det finns skäl som talar för övergång till flerdagsammanträden. Del kanske viktigaste skälet är alt av de förtroendevaldai kommunerna vill ha ytterligare fler dagsammanträden. En möjlighet till enförbättring av de förtroendevaldas situation i della hänseende är, somkommittén ser det, alt sammanlrädesliderna i görligaste mån anpassas tillönskemålen hos ledamöterna i de enskilda organen. Del är viktigt atl dekvinnliga förtroendevaldas behov av hjälp med barntillsyn i anslutning tillkvällssammanträden beaktas. Kommittén har undersökt den s. k. politikerrollen, dvs.den roll de förtroendevalda spelar i kommunal- och landstingspolitiken. Mångaförtroendevalda skulle föredra mer direkt kontakt med personal och klienter iverksamheterna framför bundenheten till sammanträdena.Studiebesöks-verksamheten, systemet med kontaktpersoner samt inrättande avrådgivande organ underlättar i viss mån dessa strävanden. a. temasammanträden,kommunstyrelsens ändrade roll, inrätiande av arbetsutskott i nämnderna och decentraUseringgenom lokala organ har de förtroendevaldas möjligheter alt överblicka och styraverksamheten förbättrats. En minskning av sammanlrädestiden kräver delegeringav rutinärenden lill förvaltningen. En långtgående delegering och styrning medramar och direktiv kan dock komma i konflikt med de förtroendevaldas behov avdetaljkännedom om enskilda ärenden. Frågeställningarna kring politikerrollen bör enligt kommilténsmening ägnas ökad uppmärksamhet. Utbildning av de förtroendevalda Utbildningen av de förtroendevalda sker dels i form avgrundutbildning av nyvalda vid varje mandatperiods början, dels i form avfortbildning. Utbildningsverksamheten har flera huvudmän och skildainriktningar. Kommuner och landstingskommuner svarar själva för en stor del avutbildningen. De politiska partierna svarar självständigt eller i samarbete meddem närstående annan stor del avförtroende-mannautbildningen. Flera kommuner och landstingskommuner kombineraregen utbildning med ersätlning lill annan kursanordnare. Grundutbildning ochfortbildning sker även i kommunförbundens regi. Vissa landsting samverkarregionalt i sin utbildningsverksamhet. Utbildningsverksamheten är ett viktigt led iansträngningarna atl underlätta arbetet för de förtroendevalda och att skapaoch vidmakthålla den kompetens som krävs i den nutida politiska verksamheten. Kommittén noterar med tillfredsställelse den bredasatsning på utbild- 1982/83:97 43 ningsverksamhet som sker i kommuner ochlandstingskommuner. Det är etl väsentligt intresse atl resurserna förutbildning bibehålles även i ekonomiskt svåra lider. Enligl kommitténs meningfinns skäl för de kommuner som f. n. inte tillhandahåller egen utbildning ellerbidrar till partiernas utbildning av de förtroendevalda alt överväga sådanaåtgärder för kommande mandatperioder. Service ål de förtroendevalda Både partiorganisationerna och förvaltningarna lämnarservice ål de förtroendevalda. Lokala och regionala partiorganisationertillhandahåller bl. a. viss kontorsservice och olika slag avparlimalerial.Politiska sekreterare arbetar både ål enskilda förtroendevalda ochpartigrupperna med utredningar, ärendeberedning, information och samordning. Detkommunala och landstingskommunala informationsmaterialet bidrar lill att öka deförtroendevaldas kunskaper om den kommun resp. landstingskommun där de ärverksamma. Dessa kunskaper är värdefulla för de förtroendevalda både i derasegenskap av vidareinformatörer och beslutsfattare. Frånservicesynpunkt spelar beslutsundertaget/sammanträdesmaterialei en vikfig roll.Etl kvalitativt och kvantitativt tillfredsställande beslutsunderlag är enförutsättning för ett rationellt beslutsfattande i de kommunala ochlandstingskommunala organen. En majoriletav de förtroendevalda är i stort setl nöjda med beslutsunderlaget med avseendepå mängden av material och dess tillgänglighet. De förtroendevalda i kommunernaanser att del slörsla problemet är materialels otillräcklighet. Nära hälften avnämndledamöterna vill ha mer material. För de förtroendevalda ilandstingskommunerna är det främsta problemet alt man får för mycket material.Var tredje landstingsledamot är av denna uppfattning. En icke obetydligminoritet, , av de förtroendevalda anser alt materialet är försvårl. Ettomfattande arbete med att förbättra beslutsunderlaget har ägt rum i dekommunala och landstingskommunala förvaltningarna . Del gällerbåde materialets dimensionering och innehåll. Kommuneroch landstingskommuner bör enligl kommitténs mening ta ökad hänsyn lill deförtroendevaldas skiftande behov vad gäller sammanlrä-desmaterialelsomfattning. Det är önskvärt atl del utvecklingsarbete som skelt under 1970-laletmed att göra beslutsunderlaget lättare tillgängligt för de förtroendevaldafullföljs och intensifieras. Det beslutande organet och styrelsen i kommuner och landsfingskommunerhar möjlighet all variera sina sammanträden en del. 1982/83:97 44 den, informationskonferenser och studiebesök är exempel påalternativa sammanträdesformer. 1979/80 genomfördes etl eller flera sådana temasammanlrädeni var tolfte kommun och i nära vart femte landsting. Informationskonferenser i utbildningssyfte med fullmäktigeresp. ägde 1979/80 rum i var tionde kommun och i ca vart femtelandsting. Studiebesök vid enskild anläggning/institution ellerrundresa till flera objekt genomfördes /80 i varannan kommun och i tvåtredjedelar av landstingen. mening är de beskrivna typerna av sammanträden viktiga sominstrument för anpassningen av sammanträdesformerna fill de förtroendevaldasbehov av alt överblicka verksamheten, all temporärt koncentrera sig på visstproblemområde samt att komma i kontakt med personal och brukare/klienter vid dekommunala och landstingskommunala institutionerna. Motion, interpellation och fråga Genom instituten motion, interpellation och fråga harenskilda eller grupper av ledamöter möjlighet att i reglerade former få insyn iförvaltningen. Kommittén har inte funnit skäl föreslå någon ändring av debeslämmelser i 2 kap. 15, 17 och 30 §§ i kommunallagen som reglerar institutetmotion. Interpellationsinstitutetbegränsas enligl gällande rätt i två vikliga avseenden. Den ena begränsningenavser de ämnen som får beröras genom interpellation. Den andra restriktionengäller kretsen av personer som får interpelleras. Kommitténhar funnit gällande begränsning beträffande interpellationsämnet vara alltförsnäv om kommunfullmäktige och skall kunna spela den centrala ochsamlande roll som lagstiftaren avsett. Enförstärkning av inlerpellafionsinstilulet är enligt kommitténs mening befogadfrån såväl kontroll- som informationssynpunkt. Med minskad stafiig kontroll ochtillsyn blir den interna kontrollen av atl förvaltningen håller måttet i olikaavseenden viktig. Direktinformation mellan beslutande församling och nämnderbör ej begränsas av alt området l. ex. är föremål för statlig tillsyn. Ämnesområdetbör enligt kommitténs mening därför vidgas i 2 kap. 24 § KL att avse inte baraämne som tillhör fullmäktiges handläggning utan även omfalla ämne som tillhörstyrelsens, annan nämnds eller berednings handläggande. Otillåtnaför interpellation blir enligt kommitténs förslag i princip enbart ämnen somrör enskilt ärende eller är av sådan allmänpolitisk karaktär atl del saknarkommunal anknytning. 1982/83:97 45 Den personkrets som enligl KL kan interpelleras ärordföranden i styrelsen, annan nämnd eller beredning med rätt för fullmäktige att föreskriva att ordföranden i styrelsen får överlämna tillhonom ställd interpellafion att besvaras av annan ledamot av styrelsen ellerledamot av. styrelse för kommunalt förelag. för föreslår i sittbetänkande (SOU 1981:53) att fullmäktige skall fritt kunna bestämma adressatbland de förtroendevalda. I debatten har framkommit önskemål att interpellationoch frågor skulle kunna framställas inte bara till förtroendevalda som sitter ikommunala organ ulan också till dem som är valda av kommunen ellerlandstingskommunen men utför sill uppdrag i t. ex. statligt länsorgan ellerorganisation där kommunen/landstingskommunen är medinlressent. Frågan om adressatkrelsen kan regering och riksdagförväntas ta ställning lill i anledning av komrnunalrätlsutredningens förStockholm förslag. Förslag i denna fråga kan också komma atl läggas av kommunalföretagskommitlén(Dir 1978:41) vad gäller interpellation till ledamöter i kommunala förelag ochav länsdemokratikommittén (Dir 1979:80) vad gäller kommunall valda ledamöter istatliga länsorgan. Kommittén anser att nuvarande reglering av adressatkretsenär ganska väl avvägd och föreslår ingen ändring. Alt en bestämd krets avadressater finns direkt angiven i lagen är enligt kommilténs mening en garantiför atl institutet ej sätts ur spel. Utanför kommitténs uppdrag ligger enligtdirektiven att behandla frågan om interpellation till andra än deförtroendevalda som tillhör kommunens egen förvaltning. Vad gäller frågeinstiitttei föreslår kommittén all liksom f.n. skall kommunfullmäktige resp. föreskriva om det skall användas.Då det används skall ämnesområdet och adressatkretsen regleras på samma sättsom föreslagits ovan rörande interpellation. De poUtiska partiernas resurser Partiernas resurser är i huvudsak av tre slag: administrativa resurser i form avpartikanslier eller expeditioner med fillhörande personal övriga personella resurser i formav medlemmars och sympatisörers frivilliga arbete; mobilisering av valarbetarespelar här en framträdande roll ekonomiska resurser i form avintäkter genom partistödet, övriga bidrag från kommuner och landstingskommunersamt medlemsavgifter m. m. Knappt hälften av partiernas kommunorganisalioner har egelkansli etter expedition i kommunen eller tillgång till sådan resurs. Mer än hälften av kommunorganisalionerna har anställd kanstipersonal. Prop.1982/83:97 46 vanligtvis en person. Samtliga av de fem stora partiernaförfogar över något slag av administrativ resurs på del regionala planet, med igenomsnitt 1-2 ombudsmän och upp fill 3 kontorister per distriktsexpedition.Inom de lokala partiorganisationerna medverkar genomsnittligt en tiondel avpartimedlemmarna i valrörelsearbelfet. Det totala partistödet i kommunerna har ökat från 28miljoner kronor lill . Ilandstingskommunerna ökade det från till 48 miljoner kronorunder . har varit avsevärt högre under andra delen av1970-lalel än den var under första delen av årtiondet. Partistödet spelar en mycket viktig roll förfinansieringen av verksamheten i partiorganisationerna. För av delokala parfiorganisationerna svarade i slutet av 1970-lalel partistödet för denhelt dominerande delen av inkomsten. Uppgifter från de regionalapartiorganisationerna tyder på alt partistödet i många fall svarar föråtminstone hälften av inkomsterna. Mer än hälften av kommunerna och nästan allalandstingskommuner betalade 1980 ut ersättning för utbUdning avförtroendevalda, anordnad av partierna och/eller sludieförbunden. En annan resurs som finansieras med kommunala och landslingskommunalamedel är poUtiska sekreterare. Regeringsrätten har i två fall uttalat atltillsättande av tjänster av della slag är otillåtet i den mån det inte sker ienlighet med lagen om kommunall partistöd. Trots avsaknad av lagstöd lämnar vissa kommuner förutompartistödet särskill bidrag tiU partiernas allmänna verksamhet. Kommuner ochlandstingskommuner ger dessutom i viss utsträckning administrativ hjälp tillvisst eller vissa partier i form av tjänsterum, telefon och/eller skrivhjälp. Näst partistöd och andra kommunala och landslingskommunalabidrag är medlemsavgifter den viktigaste inkomstkällan. Enligt kommitténs mening har fillkomslen och densuccessiva utbyggnaden av det kommunala och landstingskommunala partistödethaft positiva effekter från kommunaldemokratisk synpunkt. En studie avpartistödets konsekvenser för de lokala partiorganisationerna bär vittne omdelta. Med hänvisning till den centrala roll för partiverksamhelenpå det lokala och regionala planet som parlislödet spelar anser kommittén delviktigt atl partierna i kommuner och landstingskommuner får stöd även iekonomiskt svåra tider. De förtroendevaldas ekonomiska förmåner För atl den kommunala demokratin skall kunna bestå ochutvecklas behöver det ekonomiska ersättningssystemet på ett rimligt sätt gemänniskor möjlighet alt della i utan ekonomiskauppoffringar. De förtroendevaldas arbetsformer skiftar och utvecklas med hänsyntill nya och ändrade uppgifter. Uppdragen har varierande omfattning och ställer Prop.1982/83:97 47 olika krav på sina utövare. Skall de förtroendevalda ikommuner och landstingskommuner kunna rekryteras ur olika medborgargmpper,förena uppdrag med yrkesarbete och i vissa fall satsa hela sin tid på uppdragetär formerna för ekonomisk ersättning av stor betydelse. Systemet måste varaanpassat både efter uppdragens aktuella krav och de ekonomiska villkor sommänniskor lever under. Kommitténs uppdrag enligt direktiven omfattar attundersöka hur KL:s ersättningsprinciper lillämpas och lämna förslag omförbättringar attöverväga om ersättning skall kunna ulgå dels med etl sammanträdesarvode, delssom ersättning för förlorad arbetsförtjänst varvid i sistnämnda avseendeersättning bör utgå endasi intill ett visst högsta belopp att överväga någon form av ersättning för hemarbetande m.fl. att övervägafrågor som rör de förtroendevaldas sociala trygghet vid fullgörande av sinauppdrag, saml att belysaeffekterna av de pensionsregler som gäller för de heltidsengageradeförtroendevalda och undersöka om det finns skäl all förändra dessa regler. TUlämpning av nuvarande ersättningsprinciper Uppgifter rörande tillämpningen 1980 av KL:s ersällningsprinciperhar kommillén fått genom enkäter till de kommunala och landstingskommunalaförvaltningarna och till de förtroendevalda själva. Dessa uppgifter har visatall den frihet som lagen ger fullmäktige alt besluta om ekonomiska förmånerutifrån lokala förutsättningar utnyttjas i slor utsträckning. Genomsnittligthar arvodesnivån höjts sedan föregående undersökningstillfälle (1977) men enfjärdedel av de förtroendevalda har uppgivit att deras uppdrag förorsakar deminkomstbortfall. De högsta ersättningar som förekommer ligger på en nivå som omde värderas enligt arbetsrätlsliga grunder måste betraktas som måttfulla. Kommitténstår främmande för tanken all föreslå några föreskrifter om minimiersättningarmen menar alt kommuner och landstingskommuner bör vara medvetna om de riskersom kan finnas från rekryleringssynpunkl om man inle beaktarskäligheten av att den förtroendevalde i görligaste mån både hålls ekonomisktskadeslös och erhåller ekonomisk erkänsla för nedlagt arbete. Kommitténfinner del positivt all arvoden i allt slörre utsträckning relateras fill denkommunala löneplanen så att eftersläpningar i arvodesnivån undviks. Kommitténvarnar däremot för de risker för ökad byråkrati och inskränkning i det friavalet av arbetsformer för de förtroendevalda som kan följa av attersättningssystemet görs alltför detaljerat. Kommittén understryker vikten avatt gränsen mellan ersättningar till förtroendevalda och 1982/83:97 48 avlöningar till arbetstagare alltid markeras, bl. a. genomsärskilda beslut om förtroendemannaersältningar. Genom lagsiiftning vidgades möjligheterna attlämna ersätlning för de "kostnader som föranleds av uppdraget". 1980års enkäter har visat alt hitintills har långtifrån alla kommuner ochlandstingskommuner utnyttjat möjligheten alt ersätta kostnader för barntillsyn,kostnader på grund av handikapp eller kostnader för ersättningar. 105 kommunerhar beslutat om ersätlning lill de förtroendevalda för kostnader som gällerbarntillsyn. hade endast 45 kommuner betalat utnågon ersätlning för tillsyn av barn. 89 kommuner hade fattal beslut om altersätta sina förtroendevaldas utgifter på grund av handikapp. I två kommunerhade ersättning utbetalats. Tolkhjälp hade beslutats av 47 kommuner men någon ersätlninghade inle betalats ul. Bland landstingskommunerna var del tre somantagit bestämmelser om särskilda kostnader. Inga utbetalningar hade skett. Eftersom den vidgade rätten alt betala ul ersätlning förkostnader som föranleds av uppdraget infördes först i och med det vara för tidigt att bedöma effekten. Då det gällt all överväga någon form av ersättning för hemarbetandem, fl., har kommittén funnit att det inte finns någon enhetlig värderingsgrundför hemarbete. Kommittén föreslår att möjligheter öppnas för kommuner ochlandstingskommuner alt ersätta hemarbetande förtroendevalda med skäligtbelopp. Kommittén har också uppmärksammat att om hemarbetande, somfår ersättning för direkta utgifter i anledning av uppdraget, skall kunnagaranteras full kostnadsläckning krävs en ändring av skattelagstiftningen.Ersättningarna är skattepliktiga, men avdrag för kostnaden får ej göras ideklarationen. Kommittén förordar ändring av skattelagstiftningen härvidlag. Ersättning för förlorad arbetsförtjänst