prop · G603113 · 1982-12-31 00:00:00 — Formerna för beredning avsistnämnda ärendeslag varierade; särskilt tillsatta arbets- och expertgrupper(t.ex. för varvsindustrin), särskilda utredare med expertis (Eiser-Algols,träfiberindiistrin), offentliga utredningar (handels- och specialstål).Besluten hade oftast karaklär av rambe-slut avseende resurstilldelningen samlriktlinjer för användningen av medlen. Även verkställigheten varierade. I falldär Slalsföretagskoncernen redan var engagerad fick koncernledningen särskillansvar å statens vägnar (Eiser, ). I andra fall av statliga ägarengagemangfanns ingen sädan mellanhand (Svenska Varv, skogsindustriföretagen). Förspecialstälindu-strin etablerades en särskild stmklurdelegalion som med anlitandeav Investeringsbankens utredningsresurser svarade för beredning och samordningav de enskilda ärendena. Äveni framtiden kommer händelser all inträffa som leder till alt regeringen och ivissa fall måste fatta beslul i ärenden som rör enskilda företag.Enligl min mening bör emellertid detta ske endasi när del rör sig om fall somär av principiell betydelse eller i övrigt är av stor vikl. Även i dessa fallbör regeringen i berednings- och förhandlingsarbetet utnyttja den kompelens somfinns i de industripoliliska organen. Härutöverhandläggs inom departementet enligl nuvarande ordning en rad ärenden somknappast kan hänföras lill en sådan ärendetyp. Det gäller t. ex. besvär överärenden där induslriverkel eller AMS har fattat beslul, vissa mindreobesländsärenden, saml i vissa fall ärenden som tagits upp direkt avdepartementet. har enligl vissa bedömare inneburit atl departementetsresurser i alltför hög grad bundits upp i sådana verkstäl-Ughelsuppgifler sommed fördel kunde ligga inom myndigheters ansvarsområden. Föratt åstadkomma en effektiv organisation inom ramen för en offensivindustripolitik krävs enligl min mening en bättre arbetsfördelning mellan deolika industripoliliska organen. Den naluriiga utgångspunkten blir därvid atldepartementet koncentrerar sin kompelens och sina resurser på de långsikligafrågorna saml på enskilda företagsärenden som är av särskild vikt. I ökadulslräckning bör verkställighetsuppgiflerna överlåtas lill de cenirala ochregionala organen. En arbetsfördelning av denna art har utbildats bl. a. mellandepartementet och STU. I följande kapitel återkommer jag lill detta och lillmina konkreta förslag i dessa avseenden. 3.3Industripolitik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik samband ochskiljelinjer Idet följande redovisas översiktligt några av huvuddragen i de trepolilikområdena industripolitik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik i'syfte alt klarlägga de samband och skiljelinjer som finns mellan dem. 1982/83:113 92 Motivetlill denna genomgäng är all jag enligl direktiven förutsättningslöst skallöverväga frågan om överföring av handläggningen på central nivä av delregionalpoliliska slödel fill näringslivet frän AMS tUl industriverket. Detskall understrykas alt endast den del av regionalpolitiken som ärföretagsinriktad och som därmed har en direkt koppUng lill industripolitikenoch industriverkets uppgifter behandlas. Ellallmänt konstaterande är atl industripolitiken, regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitikenär nära relaterade lill varandra. Avgränsningen meUan dem är inte entydig ellerför alllid given. Hur hanteringen av de olika politikområdena utformas i detpolilisk-adminislraliva syslemel beror dels på de problem som för tillfället skallangripas, dels pä vilka synsätt och politiska värderingar som regeringenföreträder. Vidaregäller alt verksamheten inom dessa politikområden ulgör delar av den allmännapolitik vars mål är full sysselsättning, ekonomisk tillväxl, prisstabilitet,balans i utbytet med ullandel, regional balans och en jämn fördelning avvälfärden. 3.3.2Relationerna mellan regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik Sambandenmellan regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken finns i första hand vadbeträffar målen. Sysselsällningsmälet är centralt i båda fallen. SkUlnadernagäller främst i tidsperspekfivel. Med de regionalpolUiska åtgärderna syftarman i princip till atl åstadkomma stadigvarande sysselsättning.Arbetsmarknadspolifiken skall i slor utsträckning hantera de temporäraanpassningsproblemen av "normal" konjunktur- och friktionskaraktär,men även medverka i lösandet av de snabbt uppkomna krisproblemen. Till dettakommer arbelsmarknadsulbildning, förmedlingsverksamhet, rörlighelsslimulansetc. som kan ha mera långsiktiga och strukturella effekter. Etlvisst utbytesförhållande råder mellan regional- och arbetsmarknadspolitik. mån man med regionalpolitiska insatser lyckas skapa nya arbetstillfällenminskar behovet av mera permanenta arbelsmarknadspolitiska ålgärder. Devinsler som man når på så säll kan vara bäde statsfinansiella,samhällsekonomiska och sociala. Det bör dock understrykas alt dearbelsmarknadspolitiska insatserna är av avsevärt slörre omfattning än detregionalpolitiska stöd som riktas till förelagen. Möjlighelerna alt medregionalpolitiska insatser påverka behovel av arbelsmarknadspolitiska ålgärderär sannolikt under överblickbar framlid begränsade. Eltmera påtagligt samband är alt de två polilikområdena kompletterar varandra,såväl i makroperspeklivel som i del enskilda fallet. Med arbetsmarknadspolifiskainsatser kan man t.ex. överbrygga perioder mellan nedläggning av verksamhet ochtillkomst av ny som kan ge mer långvarig sysselsättning. Arbetsförmedlings- ochutbildningsinsatser kan ocksä behövas för atl göra en lokaliseringsinsalsmöjlig. Med hjälp av beredskapsarbeten har del vidare varit möjligl alt ivissa områden bygga upp en infrastruktur som grund för företagslokaliseringar. 1982/83:113 93 Vadgäller medlens karaktär är skillnaderna mellan regionalpolitiken ocharbetsmarknadspolitiken uppenbara. Del beror fill en del på vad som tidigarehar sagts om tidsperspekfivel för insatserna. Arbetsmarknadspolitikensbetoning pä konjunkluranpassning ger väsenfiigl andra förutsättningar förutformningen av instrumenten än vad regionalpolitikens mera långsikliga ochslmklurpåverkande inriktning ger. 3.3.3Relationerna mellan regionalpolitik och industripolitik Enväsentlig likhet mellan industripolitiken och den förelagsinrikladeregionalpolitiken är atl stödinsatserna skall inriktas mol åtminstone på siktlönsamma företag. SkiUnaden mellanpolilikområdena består främst i målformuleringen -de industripolifiska medlenskall primärt öka den tekniska nivån och effektiviteten i industrin och ökaproduktionen av industrivaror, medan del primära syflel med regionalpoUfikensmedelsarsenal är all åstadkomma varaktig sysselsättning i sysselsällningssvagaområden. Dessa mål kan ibland vara svårl all uppnå . Målkonflikter kan uppståt.ex. vid strukturförändringar (som medför kapadlelsminskning) inom branscherdär "effektivitetsprincipen" ger en lösning och "denregionalpoliliska principen" ger en annan. Båda lösningarna kan i och försig vara långsiktigt lönsamma, men subvenlionsbehoyel initialt kan vara störrei del senare fallet. annat exempel är när ell förelag nyetableras ellerexpanderar med hjälp av regionalpolitiskt slöd men under oförändrade ellerstagnerande marknadsförhållanden. I sådana fall påverkas andra förelag inomsamma bransch negativt. Eftersom medlen inomrespektive politikområde är avsedda att påverka förelagssektorn är de oftalikartat uppbyggda. Del kan vara fräga om möjligheter all erhålla finansielltstöd och i samband därmed subventionerade kapitalkostnader, stöd tillproduktutveckling och marknadsföring etc. Eftersom det gäller alt bedöma olikaprojekts ekonomiska förutsättningar, marknadsförhållanden, kompelens hosförelagsledning osv. är det fråga om samma typer av analyser som föregår besluli stödärenden. Överliden har regionalpolitiken och industripolitiken närmat sig varandra, inleminsl i den praktiska tillämpningen. Den induslri- och regionalpolitiskaproblembilden har förändrats påtagligt. Regionalpolitikens roll varursprungligen alt med ekonomiska incitament avlänka en del av den totalainduslrilillväxlen lill de sysselsällningssvaga delarna av landei. Man eftersträvadeatl åstadkomma flyttning av företag, filialulläggningar och liknande. benlångsammare tillväxttakten har medfört all antalet "fritt" lokaliseringsbaraprojekt har minskat. I stället har man i allt slörre ulslräckning -inom såvälindustripolitiken som regionalpolitiken - inriktat sig på alt stimuleraomstrukturering av och tillväxt i befintliga företag saml alt stimulera tillnyföretagande. En rad nya medel med en ullalat offensiv 1982/83:113 94 karaktärhar introducerats inom båda polilikområdena. Hit hör nationella och regionalainvestment- och utvecklingsbolag, produklsökning och teknikimporl, satsningarpå de regionala utvecklingsfonderna m. m. Företagen bearbetas med liknandemedel från såväl regional- som industripolitiskt håll. Deofta regionalt mycket koncentrerade slrukluromvandlingsförlopp som domineratsenare delen av 1970-lalel ulgör elt delvis nytt problem selt bäde frånregionalpolitisk och industripolitisk utgångspunkt. Problemet är i grundenannorlunda än del "klassiska" regionalpolitiska problemet. Det ärockså annorlunda än de problem man avsåg angripa med den aktivanäringspolitiken i slutet av 1960-lalet. Del är därför naturligt alt ocksälösningar av denna typ av problem kräver annorlunda och delvis nya medel liksomkombinationer av medel från fiera polilikområden. Minslutsats är all det finns flera skäl som talar för en ytterligare samordning avindustripolitiken och den del av regionalpolitiken som är företagsinriktad. Organisatoriskt har redanviss samordning skett mellan industri- och regionalpolitik. Inomregeringskansliet handläggs de regionalpolitiska frågorna inomindustrideparlementel dit de förts över från . Ennärmare organisatorisk samordning ocksä på den cenirala myndighetsnivån av delregionalpolitiska slödel till företag och det industripoliliska slödel är molbakgrund av vad som här har redovisats naturlig och skulle enligl min meningäven innebära fördelar från administrativ och informalionsmässig synpunkt. Som en konsekvens häravvore det naturligt att här också ta upp frågan om organisationen på regionalnivå. Denna fråga skall emellertid behandlas i den kommitté (Dir. 1982:83) somskall utreda de framlida regionalpolitiska stödinsatsernas inriktning ochomfattning. Jag berör därför inte ytterligare frägan om ansvaret på regionalnivå. 3.4Samband mellan politik för teknisk förnyelse och annan industripolitik Dentekniska förnyelseprocessen har grundläggande betydelse för den industriellautvecklingen. Dess roll har ocksä kommil att ägnas alltmer intresse i denindustripolitiska debatten . Den tekniska förnyelsen är dockendast en del av den industriella förnyelseprocessen. Endast ett litet fätal avde många goda uppslag till nya produkter som finns i företagen når någonsinmarknaden. Resten sällas bort pä grund av atl de är tekniskt ogenomförbara, fördyra atl tillverka eller pä annat säll inte tillfredsställer marknadens krav.Delta är dock oftast någol som inle kan förutses förrän långt fram iutvecklingsprocessen. Del är därför viktigt atl den tekniska satsningen sker påstor bredd och inte alltför hårt kopplas lill den nuvarande industriellaverksamheten. Prop.1982/83:113 95 Dettasynsätt kommer även. tiU uttryck i prop. 1981/82: 118 som bl.a. behandlarinnovalionspoliliken. Där påpekas all det finns två huvudvägar för innovation.Den ena är atl redan etablerade förelag vidareutvecklar sin verksamhel, denandra all nya företag startas runt radikalt nya idéer. Den helt nya teknikensaknar oftast etablerade förespråkare inom förelag, fackföreningar ochprofessionella organisationer och måste därför exploateras i nya företag. Föratt främja innovationer räcker det inle med insatser som direkt siktar lill altenbart befordra teknisk utveckling. Även ålgärder pä andra områden påverkarväsenlligl betingelserna för innovationsverksamheten. Hit hör frägor inomskattepolitiken, arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken. Vissaindustripoliliska ålgärder är ocksä av betydelse för uppkomsten avinnovationer. I propositionen sägs all en ökad betoning av innovationspolitikeninnebär en ytteriigare omstrukturering av industripolitiken i offensivriktning. Viktiga inslag i delta sammanhang är t. ex. atl främja teknikupphandlingoch all erbjuda småförelag med expansionsmöjligheter riskkapital. Vadjag nu har sagt visar på viklen av elt samspel mellan insatser för tekniskutveckling och insatser för annan industriell utveckling. En aktivering av denlångsiktiga industripolitiken inom industriverket blir hallande ulan en närasamverkan med andra insatser för innovationer och industriell förnyelse. Påmyndighetsplanet kanaliseras stora delar av siatens insatser för industriellutveckling främst genom tvä huvudansvariga organ, STU respektiveindustriverket. STUstödjer den industriella förnyelsen genom alt bl.a. främja och stödjateknisk-industriella innovationer och sädan kunskapsuppbyggande tekniskforskning som är av betydelse för näringsliv och samhälle. Industriverketsbidrag består i all genom utredningsverksamhet utarbeta underiag förindustripolitiska beslul, all planera och samordna vissa statliga stöd- ochutvecklingsinsatser på området och alt genom olika former av finansiellt slödfrämja näringslivels utveckling. Föralt uppnå effektivitet i stödet lill industrin är det av vikl att insatser 'viaSTU och industriverket samordnas. Dettaförhållande har pä senare tid uppmärksammats i en rad sammanhang. Vidriksdagens behandling av data- och eleklronikfrågor (prop. 1981/ 82:123, NU1981/82:41) ägnades den framlida bevakningen av datafrågorna iindustripolitiken särskild uppmärksamhet. I näringsutskottets belänkanderedovisas såväl STUs som industriverkets arbete inom området. I betänkandetsägs därefter: Prop.1982/83:113 96 "Utskottet viU betona viklen av all del skapaseffektiva former för en kontinueriig hantering av frågor om datapolitik ochindustriell utveckling. Elt samordnande ansvar inom detta område bör vara enviktig uppgift för nägol centralt industripoliliskl organ. Utskottetförutsätter att den utredning som ser över industriverkets verksamhet söker klarläggavar i den industripoliliska organisafionen ell sädanl samordnande ansvar fördala-och eleklronikfrågor inom det industripoliliska området bör ligga. "(NU 1981/82:41 s. 9-10). I leknikimporlkommitléns framlagda betänkande (DsI 1982:8) genom teknikförvärv behandlas bl. a. frägan omorganisation för central service för teknikimport. I belänkandet konstaterasatl STU och har bildat en referensgrupp för teknikhandel. Med dethuvudansvar som de regionala utvecklingsfonderna föresläs få när det gällerteknikimporl, anser teknikimportkommittén att denna referensgrupp börkompletteras med företrädare för utvecklingsfonderna och industriverket.Därmed skulle ell bredare forum för leknikhandel erhållas. En avindustriverkels huvuduppgifter är all i ett långsiktigt perspektiv stödjaenskilda förelag med utgångspunkt i begrepp som bransch eller företagsstorlek.Det grundläggande synsättet i verksamheten är all endasi utvecklingsbara ochåtminstone lönsamma företag skall stödjas. Delta innebär dock inte atlverkel kan bortse från andra hänsyn, t.ex. regionala och sysselsältningsmässigaaspekter. Enligt sin instruktion skall industriverket dessutom främja sävälnäringslivels ekonomiska som dess tekniska utveckling. Utvecklingen har visatalt verket, med hänsyn lill den tekniska förnyelseprocessens ökande betydelseför den industriella utvecklingen, blivit mer teknikorienterat för all kunnafullgöra sina uppgifter på etl heltäckande sätt. STU har efterhand blivit mer marknads- ochföretagsorienterat i arbetet med utvecklingsfrågorna. STUs tekniska kompelenshar kompletterats med sakkunskap pä del förelagsekonomiska området, liksom medökad branschkunskap. Del finns också exempel pä alt dessa myndighetersarbetsområden närmar sig varandra. sådant är STUs initiativ lill rapportenTiUväxlinvesl, som behandlar frägor om småförelagens behov av riskkapital.Della slags frågor torde ligga i utkanterna av STUs traditionellakompetensområde och synes mer höra hemma inom industriverkets verksamhet.Frågorna kommer emellertid enligl min mening in som en naturlig del iinnovations-problemaliken och därmed ocksä inom STUs verksamhetsområde. En likartad inriktning finns hos de båda myndigheterna närdet gäller vissa insatser inom småförelagssektorn. Båda organen beviljarfinansiellt stöd till småföretag även om del för STUs del enbart omfattar av myndighetens totala stödgivning och svarar även för vissa service-ochrådgivningsinsalser mol denna målgrupp. STUs medverkan avser främstproduktutveckling och innovalionsfrämjande åtgärder. Prop.1982/83:113 97 ,kel medverkar främst med andra informations- och utbildningsinsatser rörande t.ex. företagsledning, ekonomi och marknadsföring och i form av finansiellt slödi allmänt utvecklingsfrämjande syfte. Pådet regionala planet har båda myndigheterna utvecklingsfonderna som bas försina insatser. STUbedriver för sin stödverksamhet en bred utredningsverksamhet pä det tekniskaområdet, som bör kunna dra nytta av en närmare kontakt med industriverkelsutredningsverksamhet på del induslristralegiska området. Induslriverkel får åsin sida därmed etl bättre underlag för all bedöma förändringar i framlidensindustrislmklur. Delfinns enligt min mening anledning atl överväga en ökad samordning och kontaktmellan STUs och industriverkets verksamhet. Detta gäller särskill de bådaverkens verksamhet som riktar sig lill småföretagen. Detförhållandel all den ena av dessa myndigheter - industriverket - nu slär infören omprövning av sin verksamhel ger enligl min mening etl lämpligl fillfäUe atlpröva fömlsällningarna och formerna för en sädan samordning. Jag återkommerlill delta i avsnitt 4.5. 3.5Behov av förbättrad samordning av de industripolitiska funktionerna Idet föregående har någol av den kritik som har riklats mol den fördaindustripolitiken redovisats. Kritken har lill slor del knutits lill brister iden industripoliliska organisationen. En huvudpunkt har gäUl oklarheter i rollfördelningenmellan industridepartementet och induslriverkel. Enslutsats som enligl min mening bör dras av vad som har redovisats är atl denindustripoliliska organisation som byggdes upp i början av 1970-lalel medindustriverket som huvudorgan, inle har varit särskill väl anpassad för att hanterade industripolifiska problem som har dominerat andra hälften av 1970-talet.Omdömet torde även gälla i förhållande lill 1980-lalels problembild så som denhar skisserats i tidigare avsnitt. Industriverkelsroll har varit uiformad för atl i första hand verkställa en"reguljär" industripolitik med stöd och stimulans för en utveckling imera traditionella former som huvudinslag. De dominerande industripoliliskaproblemen har varit helt annorlunda. De har till sin karaklär, omfattning ochfrekvens ofta krävt snabba beslul där en bredare politisk bedömning varitnödvändig. Åtgärderna har fåll utformas från fall lill fall ulan att alllidkunna relateras till en existerande policy eller konsislenla spelregler.Roll-och ansvarsfördelningen mellan politisk nivä och myndighetsnivå har uppfattatssom oklar, politiken.har betraktats som defensiv etc. Erfarenheternafrån de senasie årens industripolitik bör enligl min mening ligga till grundför utformningen av en ny industripolitisk organisation. gäller även om1980-talels industriella problem och därmed industripolitiken, pä väsentligapunkter kan komma all skilja sig frän 1970-talets, Det är främst två faktorersom bör vara vägledande. 7 1982/83. 1982/83:113 98 Behovet av en klarare roll- och ansvarsfördelningmellan den politiska nivån och myndighetsnivån. Behovet av en bred helhetssyn på den industriellaförnyelse- och utvecklingsprocessen. Vadgäller roll- och ansvarsfördelningen mellan politiskt ansvariga och verkställandeorgan är del uppenbart all den tradifionella"departement-verk"-modellen med strikt ansvarsuppdelning är svår alluppnå på det industripoliliska området. De problem eller förhållanden som skallhanleras inom systemet låter sig inte aUlid rymmas i elt pä förhand uppgjortregelsystem på del sätt som normall förutsätts i denna modell. industripoliliska debatten förordas ibland all inga enskilda förelagsärendenborde handläggas av regeringen. En sådan "avpolilisering" avslödärenden är enligt min mening varken önskvärd eller möjlig. Deindustripolifiska uppgifterna innebär en blandning av mer rutinbelonadeoch/eller okonlroversieUa uppgifter och uppgifter som kråver all man går utövervad ordinarie regelsystem medger. En strävan bör vara atl avlastaregeringskansliet ärenden av del förstnämnda slaget och kanalisera dem fillmyndighetsnivå. Som jag sagt kan en helt entydig arbetsfördelning integöras. Förbättringar i förhållande lill nuvarande silualion bör emellertidkunna åstadkommas. För atl i viss mänkompensera ofullkomligheter i modellen bör man sträva efter en slörre öppenheti dialogen mellan olika aktörer. Del gäller främst i relationerna mellandepartement och verk, men också i förhållande lill andra aktörer som företagoch fackliga organisalioner, andra myndigheter etc. En bred helhetssyn i detindustripoliliska agerandet är nödvändig av flera skäl. Som harframgått betonas förnyelseaspeklen alltmer i den industripolifiska debatten. enskilda förelagels utveckling blir det alltmera uppenbart atl kedjanteknik-produkt-marknad-finansiering etc. måste beaktas i etl sammanhang. Ännumera uppenbart blir delta i de fall man, i likhet med vad som sker på flerahåll internationellt, vill göra breda och samordnade satsningar på vissaområden. Del kan t. ex. gälla atl med utgångspunkt i leknikupphand-lingsbehov iolika delar av den offentliga sektorn (inkl. affärsverken) industriellt"exploatera" ell teknikområde. Det kan också gälla stora konkretaprojekt där dragning av ledningar för naturgastransport, JAS etc. kan nämnassom svenska exempel. I sädana fall blir samhällets medverkan naturlig, dels somrisktagare dels ocksä som samordnare. Idelta sammanhang vill jag som exempel peka pä vad statskontoret framhåller isin rapport om organisationen på havsleknikområdel. Där sägs bl.a. följande: "Statskontorethar i sin utredning analyserat vilka speciella krav och förutsättningar som böruppfyllas för en önskvärd utveckling av havslek- 1982/83:113 99 nikområdel.Dessa krav och förulsällningar kan inordnas i fyra huvudgrupper avindustripoliliska funktioner inom havsleknikområdel, nämligen initiering av forskningsinsatser. Statskontorethar vidare gjort en analys av hur dessa funktioner avseende havsleknikområdellas om hand i det nuvarande industripoliliska syslemel. kan finna saknas i del nuvarande systemet en huvudansvarig aktör somkan ta initiativ för atl främja en önskvärd utveckling inom havsleknikområdeleUer i enskilda havsleknikförelag. Ofta berörs flera statliga institutioner(SIND, STU, Invesleringsbanken, industrifonden m. vilka enligl sininstruktion var för sig handlar relativt självständigt." (Rapport 1982:34Havsforskningens resurser och organisation - förslag lill effektivisering inomdelar av området.) Enteknikområdes- eller projeklinriklad verksamhet av del slag som här har nämntskräver tillgäng lill hög kompelens vad beträffar forskning och utveckling,finansiering, organisation etc. Enligtmin mening är den induslripofitiska organisationsstrukturen f.n. alltförsplittrad vad gäller säväl övergripande planering som verkställandet avkonkreta industripoliliska åtgärder för alt del mest effektiva utnyltjandel avde industripoliliska resurserna skall nås. Den uppfattningen har kommil lilluttryck också i andra sammanhang. Jag vill särskilt hänvisa lill den fidigarenämnda rapporten från revisorer - Del statliga stödet till industrin(Rapport 1981/82:3). Slutsatserna av revisorernas genomgång av de befintligastödorganen och stödformerna är att det industri-politiska stödet borde kunnagöras effeklivare genom atl samla handläggningen av det förelagsinrikladeslödel lill färre organ och genom att begränsa antalet stödformer och derasdetaljreglering.