prop · G603132 · 1982-12-31 00:00:00 — Jag vill här hänvisa tUl vad jag har sagt om de politiska sekreterarnasarbetsuppgifter (2.3). Det måste få ankomma på kommunerna ochlandstingskommunerna själva att med hänsyn till arbetssituationen bedöma ivilken utsträckning de förtroendevalda behöver den typ av biträde, som depolitiska sekreterarna kan lämna. Att, som några andra remissinslanser harförordat, göra lagen fillämplig endast på redan inrättade tjänster sompolitiska sekreterare skulle enligt min mening inte möta det behov av biträdeåt de förtroendevalda som finns hos kommunerna och landstingskommunerna ochdessutom kunna leda till avsevärda svårigheter vid tillämpningen. Jag anser detdärför inte lämpligt att begränsa lagen i detta hänseende. Som ettpar remissinstanser har framhållit är det inte reglerna i lagen om kommunaltpartistöd, som utgör det lagliga hindret mot alt anställa politiskasekreterare. Jag delar därför den uppfattning som dessa har gett uttryck ål,nämligen att någon anknytning till lagen om kommunalt partistöd inte bör görasi lagstiftningen om politiska sekreterare. Kommittén har inte närmare anfört några omständigheter sompekar på behov av att reglera de förtroendevaldas rätt fill administrativ hjälpi andra former än genom politiska sekreterare. De politiska sekreterare, som äranställda av kommuner och landstingskommuner har naturligtvis tiUgång tillkommunförvaltningens administrationsapparat. För egen del finner jag det liggai sakens natur att dé förtroeridevalda också har tillgång till denna i denutsträckning det kan anses motiverat av deras uppdrag. Jag delar därför denuppfattning som har framförts under remissbehandlingen att någon särskild 1982/83:132 20 regel om detta inte är nödvändig. Ianslutning till kommitténs förslag i övrigt föreslår jag att det i lagen tas inen bestämmelse av innebörd, atl kommunerna och landstingskommunerna fåranställa politiska sekreterare för alt lämna politiskt biträde åt deförtroendevalda. Härigenom ges kommunerna och landstingskommunerna dennödvändiga kompetensen för att kunna anställa sådana sekreterare. För attunderstryka att det här är fråga om en särskild sorts anställning anser jag attuttrycket "politiska sekreterare" lämpligen kan tas in i lagen sombeteckning för dessa anställda. anser jag alt det av lagtextenbör framgå alt de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter är begränsade lillpolitiskt biträde ål de förtroendevalda. Somframgår av vad jag har sagt (2.5) bör de politiska sekreterarna undantasfrån LAS. Enligt min mening bör det i den särskilda lagen om de politiskasekreterarna tas in en bestämmelse om detta. Jag har i denna fråga samrått medchefen för . Jag hartidigare uppehållit mig vid frågan om lagreglering av anställnings tiden för de politiska sekreterarna (2.5). Denna bör enligt min mening i huvudsak anknyta till mandatperioden. Den regel, som jag nu föreslår, bör få lill följd att de polifiska sekreterarna får möjlighet att stanna kvar likalänge som kommunalråden och landsfingsråden. Jag anser därför alt det i lagen bör införas en regel som innebär att de politiska sekreterarna inte får anställasför längre fid än fill utgången av det år, då val i hela riket tillkommunfullmäktige och skall förrättas. Medhänvisning fill partiernas fria nomineringsrätt har jag fidigare (2.4) anfört,att de s. k. besvärsnämnderna inte bör pröva frågor om tillsättning avpolitiska sekreterare. Jag anser att det i lagen bör tas in en regel somförbjuder delta. Likaså harjag Udigare (2.5) anfört att det är rimligt med hänsyn till de politiskasekreterarnas svaga anställningstrygghet, att de får rätt till tjänstledighet isamma utsträckning som de förtroendevalda. En regel om detta bör därför förasin i lagen. Regeln kan lämpligen utformas efter förebild i 2 kap. 5 §kommunallagen. Jag har i denna fråga samrått med chefen förarbetsmarknadsdepartementet. Enligt minmening bör lagstiftningen träda i kraft . Vissaövergångsåtgärder behövs beträffande de sekreterare som vid den tidpunktenredan är anställda. Dessa får antas ha ingått sina anställningsavtal med denförutsättningen att deras trygghet i anställningen regleras av LAS. De harvidare inte kunnat hävda den rätt till tjänstledighet från andra anställningarsom jag föreslår skall införas genom den nya lagen. Jag föreslår därför att dettill lagen om politiska sekreterare knyts övergångsbestämmelser som innebäratt bestämmelserna om undantag från LAS och om anställningstid görs tillämpligaendast på den som anställs som politisk sekreterare sedan lagen har trätt ikraft. 1982/83:132 21 1enlighet med vad jag nu har anfört har inom upprättats förslagtill lag om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner. Jaghemställer att regeringen föreslår att anta förslaget. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom propositionföreslå att anta det förslag som föredraganden har lagt fram. Prop.1982/83:132 22 Sammanfattning av kommitténs betänkande 1 detta betänkande föreslår kommunaldemokratiska kommitténalt beslutar om införande av en särskild lag somgör det möjligt för kommuner och landstingskommuner att från den 1 januari 1983anställa personal med uppgift att lämna politiskt biträde åt ledamöter ochsuppleanter i fullmäkfige, nämnder och beredningar i deras arbete. Enligt lagenfår kommuner och landsfingskommuner i samma syfte även lämna annanadministrativ hjälp åt de förtroendevalda. Förslagetgrundar sig på uppdraget enligt tilläggsdirektiven (Dir. 1979:68) att kartläggaomfattningen av systemet med politiska sekreterare och överväga om derasställning bör regleras. har hemställt atlkommittén skyndsamt framlägger förslag om lämplig anställningsform förpolitiska sekreterare alt gälla från . I kapitel2 redovisar kommittén förekomsten av politiska sekreterare. Av redovisningenframgår att det 1971 fanns 42 tjänstemän i 10 kommuner med huvudsaklig uppgiftatt bistå heltidsengagerade förtroendevalda. Drygt hälften av dessa hade enpolitisk funktion. 1980 fanns det 83 politiska sekreterare i 12 kommuner medställning som tjänstemän eller förtroendevalda. Härtill kommer ett knappttiotal sekreterare med partianställning. Inom landstingskommunerna uppgickantalet politiska sekreterare 55, varav 5 partianställda.Politiska sekreterare fanns i totalt 8 landstingskommuner. De treorganisationsmodeller som i huvudsak förekommer är politiska sekreterare medtjänstemannaställning eller förtro-endemannaställning eller med anställning hospolitiskt parti. Kommittén redovisar exempel från oUka kommuner ochlandstingskommuner på den praktiska tillämpningen av de tre modellerna. I kapitel 3 gör kommittén en genomgång av rättsläget. Depolitiska sekreterarnas rättsliga ställning kompliceras av atl det ikommunalrätten endast finns två slags funktionärer i kommuner ochlandstingskommuner, nämligen förtroendevalda och tjänstemän. De politiskasekreterarna betraktas som en avvikande mellanform. Enligt lagen (1969:596) om kommunall partistöd får kommunoch landstingskommun lämna bidrag till polifiskt parti som är representerat ifullmäktige. Bidraget skall ulgå med samma belopp för varje mandal som de bidragsberättigadepartierna har i fullmäkfige. Regeringsrätten har 1980 och 1981 i fyra domaravseende inrättande av tjänster som politiska sekreterare i och Göteborgskommuner samt läns landstingskommun fastslagit, atl en tjänstsom tillsätts på partipolitiska grunder och är förenad med arbetsuppgifter avhuvudsakligen partipolitisk art är alt betrakta som ett stöd till parfiet ochatt detta stöd är otillåtet i den mån det 1982/83:132 23 inle ges efter de grunder som partistödslagen föreskriver.Konsekvenserna av domarna har blivit att de inrättade tjänsterna i två falldragits in eller omvandlats för resten av mandatperioden. 1 delfjärde kapitlet redovisar kommittén vad som allmänt kännetecknar de tre organisatoriskamodellerna. De politiska sekreterarnas huvuduppgifter består av allmäntkvalificerade sekreteraruppgifter, utredningsverksamhet och allmänärendeberedning, medverkan i den politiska beredningen samt informations- ochsamordningsuppgifter. Vilka uppgifter de har i det enskilda fallet bestäms bl.a. av vilken formell ställning de har, vem eller vilka de betjänar samtkommunstorleken och andra lokala förhållanden. Politiska sekreterare kan gebiträde åt antingen enskilda förtroendevalda, vanligen heltidsengagerade, ellerfullmäktige- eller landstingsgruppen. 1 kapitel 5 analyseras och jämförs de organisatoriskamodellerna från arbetsrättsUg synpunkt. Systemetmed politiska sekreterare utsedda av fullmäktige, förtroendemannamodellen, kännetecknasav atl villkoren för uppdraget regleras i kommunallagen och de beslut somfattas med stöd av denna. Det arbetsrättsliga regelsystemet är inte tillämpligtpå förtroendemannamodellen. Rättigheten för kommuner och landstingskommuneratt engagera förtroendevalda på hel- eller deltid ulan särskill rolelansvar börenligt kommitténs mening även medföra en rättighet alt engagera politiskasekreterare med förlroendemannaställning. Dessa politiska sekreterare får ansesha i stort sett samma formella grund för sin verksamhet som de heltidsengagerade'förtroendevaldai övrigt. Politiskasekreterare enligt tjänstemannamodellen (anställda av kommun/ landstingskommun)och parliombudsmannamodellen (anställda av politiskt parti) har ettanställningsförhållande gentemot uppdragsgivaren, varför del arbetsrättsligaregelsystemet i båda fallen är tillämpligt. Förhållandena beträffandemeritvärdering, anställningstrygghet, arbetsskyIdighet, medbestämmande,tillämpligheten av semesterlagen m. m., arbetsledning, arbetsuppgifter ochserviceresurser är i stort sett likartade för tjänstemanna- och parliombudsmannamodellen.Skillnader finns belräffande ledigkungörande av anställning, möjligheten attanföra besvär över tillsättningsbeslut samt ställningen vid arbetskonflikt. 1 det sjätte och avslutande kapitlet redovisar kommitténsina överväganden och förslag. Enligt kommitténs mening bör behovet av ytterligare stödål de förtroendevalda i form av politiska sekreterarresurser bedömas mot bakgrundenav den utveckling som ägt rum i kommunerna. 1 korthet innebär.dennautveckling atl lekmannaförvaltningen i betydelsen atl beredning ochverkställighet sker genom de förtroendevalda har ersatts av ett system med lekmannaslyrelsemed innebörd alt de förtroendevalda i stället leder och övervakar ett kommunaltarbete som i övrigt utföres av anställda tjänstemän med olika slag avexpertkunskaper. 1982/83:132 24 Kommitténs genomgång av olika organisatoriska modeller harvisat att den s. k. partiombudsmannamodellen inte är i strid medkommunalrätten. Arbetsförhållandena för partianställda politiska sekreteraretorde vara jämförUga med dem som gäller för politiska sekreterare med ijänsteman-naställning.Med partiombudsmannamodellen följer dock, genom atl den inte är kommunalrättsligtreglerad, en viss osäkerhet om villkoren och förutsättningarna förverksamheten. Modellen med förtroendevalda polifiska sekreterare, som ejprövats av regeringsrätten, behöver enligt kommitténs mening ingen ytterUgarereglering. I den situation som uppkommit efter regeringsrättens domar angåendepolitiska sekreterare med tjänstemannaställning är det uppenbart att det ärkommunernas och landstingskommunernas rätt att utse politiska sekreterareenligt denna modell som det är angeläget att nu rättsligt reglera. Regeringsrättenhar i sina bedömningar av de politiska sekreterarna betraktat deras arbete som parfipolitisktoch därmed jämförbart med partistödet. De politiska sekreterarna är dock enligtkommitténs mening att främst anse som ett stöd åt de förtroendevalda i derasarbete som beslutsfattare. Ett sådant stöd erinrar om det administrativa stödsom heltidsengagerade och andra förtroendevalda i allmänheterhåller från kommun- och landstingsförvaltningarna. Kommittén tar med sitt förslag lill lagreglering ingenställning lill del önskvärda i en utveckling mot allt fler på politiska grunderrekryterade tjänstemän. Avsikten är endast att skapa förutsättningar för enorganisation som innebär att de förtroendevalda som de har enkompetent och opolitisk tjänstemannaorganisation till sitt förfogande också fårett ökat stöd i strävandena att på bästa sätt utnyttja denna organisafion. Det ankommer på de förtroendevalda i de enskildakommunerna och landstingskommunerna att bedöma i vilken utsträckning det ärnödvändigt och önskvärt att komplettera den service, som ges till deförtroendevalda, genom att även särskild personal avdelas för alt lämnabiträde ål dem i deras arbete. Väsentligt är att man undviker sådana organisatioriskalösningar som kan leda till en polifisering av tjänstemannakåren, vilket i sintur kan skapa svårigheter vid ett mandatskifte. De kommuner och landsfingskommunersom vill införa en organisation med politiska sekreterare bör därför enligtkommitténs mening i första hand sträva efter organisatoriska lösningar sominnebär att arbetsuppgifterna klart inriktas på att just lämna politisktbiträde till de förtroendevalda i deras roll som beslutsfattare. Kommuner och landsfingskommuner kan välja mellan olikaanställningsformer för politiska sekreterare med tjänstemannaställning, ihuvudsak tillsvidareanställning och tidsbegränsad anställning. För anställningulan tidsbegränsning talar främst rekryteringssynpunkter. Mot denna anställningsformtalar brislen på flexibilitet vid majoritelsskiften. Genom s. k.trygghetsavtal kan avgående politiska sekreterare tillförsäkras såväl 1982/83:132 25 avgångsvederlag som framtida inkomslgaranli på vissavillkor. Genom att välja anställningsformer som både uppfyller den anställdeskrav på trygghet och arbetsgivarens krav på smidighet kan kommuner ochlandstingskommuner undvika omplaceringar av avgående politiska sekreteraretill ickepolitiska poster i förvaltningen. Kommitténsöverväganden angående den lagtekniska lösningen har lett fram fill elt förslagmed innebörd att kommunernas och landstingskommunernas räll att anställapolitiska sekreterare regleras i särskild lag. Enligt kommitténs mening hörbestämmelser rörande politiska sekreterare hemma bland de grundläggandebestämmelserna i kommunallagen. I avvaktan på en allmän prövning av helaproblemkomplexet med ett eventuellt införande i kommunallagen av bestämmelserom den kommunala tjänstemannaorganisationen framstår det inle somändamålsenligt att nu införa bestämmelser av provisorisk karaktär ikommunallagen rörande en begränsad krets av befattningshavare, vilka dessutomär anställda på villkor och med uppgifter som avviker från det vanliga.Kommittén har övervägt att införa bestämmelser om de politiska sekreterarna ilagen om kommunall partistöd. En sådan reglering strider emellertid motkommitténs syn på de politiska sekreterarnas funktion och ställning i detpolitiska och administrativa systemet. 1982/83:132 26 Kommitténsförfattningsförslag Lag om politiska sekreterare Utan hinder av lagen (1969:596) om kommunalt partistöd fårkommun och landstingskommun anställa personal med uppgift alt lämna politisktbiträde åt ledamöter och suppleanter i fullmäktige, styrelsen, annan nämnd ochberedning i deras arbete. Kommun ochlandstingskommun får i samma syfte även lämna annan administrativ hjälp till deförtroendevalda. Denna lag träder i kraft . 1982/83:132 27 Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian(Ds Kn 1982:7) Politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner Efter remiss har yttranden över departementspromemorianavgetts av justitieombudsmannen, juslitiekanslern, länsstyrelserna iStockholms, , , och , ochNorrbottens län. , , , , , ,, , , , , , , ,, , och kommuner, , ,, , , , och länslandstingskommuner. ,i , Kommunaltjänstemanna-karlellen, CentralorganisationenSACO/SR och kommunaljuridiska förening. Några länsstyrelser redovisar synpunkter från länsavdelningar samt från vissa kommuner i resp. län. Yttrande har dessutom inkommit från . 2 Remissinstansernas inställning i stort Av de 37 remissinstanser som inkommit med yttranden har enklar majoritet, 25 instanser, en positiv inställning i principfrågan, 9instanser ställer sig avvisande och 3 instanser är neutrala eller ställer sigtvekande. 8 av deremissinstanser som tillstyrker kommitténs förslag ger sitt bifall utan närmarekommentarer. De övriga 17 instanserna, som tillstyrker förslaget, har lämnatsynpunkter och kommentarer till detsamma. De remissinstanser som tillstyrkerförslaget gör det i några fall med visst förbehåll, t. ex. att möjligheten attanställa politiska sekreterare bör finnas men att kommunerna ellerlandstingskommunerna själva avgör vilket organisatoriskt system som skallanvändas. Del är vanligt atl remissinstanserna med en positiv inställningbetonar vikten av att en klar gräns mellan de förtroendevaldas ochtjänstemännens arbetsuppgifter bibehålles i ett syslem med kommunalt anställdapolitiska sekreterare. Några instanser anser att bestämmelserna om politiskasekreterare bör skrivas in i kommunallagen. 1 några fall förordastidsbegränsade anställningar. Deremissinstanser som har en negativ inställning till förslaget i princip utgörsav 1 länsstyrelse. 4 kommuner och 4 organisationer. De fiesta av dessa förordari stället systemet med partianställda politiska sekreterare och menar ianslutning härtill alt lagen om kommunalt partistöd bör ändras för att 1982/83:132 28 underlätta denna anställningsform. 13 fall förordasförtroendevalda politiska sekreterare. De remissinstanser som avvisarkommitténs förslag, betonar starkt att en utveckling mol en politisering avförvaltningen bör motarbetas. I flera fall anses kommittén ha underskattatrisken för en sådan utveckling, vilket anges vara av avgörande betydelse förställningstagandet mot kommitténs förslag. En vanligt förekommande synpunktbland dem som har en negativ inställning är att komrnittén bort behandla detstörre problemområdet med gränsdragningen mellan de förtroendevalda ochtjänstemännen före delfrågan om de politiska sekreterarna. Remissinstanserna med en neutral inställning iprincipfrågan ger företrädesvis synpunkter på lagstiftnings- ocharbetsrättsliga frågor. 3 Politiskt biträde åt de förtroendevalda Kommittén har föreslagit en särskild lag som gör detmöjligt för kommuner och landstingskommuner att anställa personal med uppgiftalt lämna politiskt biträde åt ledamöter och suppleanter i fullmäktige, nämnderoch beredningar i deras arbete. Enligt lagen får kommuner ochlandstingskommuner även lämna annan administrativ hjälp ål de förtroendevalda. 3.1 Remissinstanser med en positiv inställning 8 remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag ulannärmare kommentarer. Dessa är: i , , , , och kommuner samtÖstergötlands läns landsting. De övriga 17 remissinstanser som tillstyrkerförslaget har lämnat synpunkter och kommentarer till förslaget. Dessa ärlänsstyrelserna i , , och samt Värmlandslän, , , . och kommuner, Stockholms.Kalmar. , och läns tandsting. De remissinslanser som tillstyrker förslagel gör det inågra fall med visst förbehåll. i anser attsystemet bör användas restriktivt. kommun anför att möjligheten för kommunernaatt anställa politiska sekreterare bör finnas men betonar att det är kommunernasjälva som avgör vilket organisatoriskt system som skall användas.Väster-bollens tåns tandsUng anför liknande synpunkter. länslandsting tillstyrker förslaget utan att ta ställning till någon av de olikaorganisatoriska formerna. Prop.1982/83:132 29 3.2 Remissinstanser med en negativ inställning 9 remissinstanser har en negativ inställning tillförslaget i princip. Dessa är tänsstvrelsen i . Botkyrka.Huddinge och kommuner, KommunalljänstemannakarieUen. samt Kommunala informatörers förening. De flesta av dessa förordar istället systemet med partianställda politiska sekreterare och menar ianslutning härtill alt lagen om kommunalt partistöd bör ändras för attunderlätta denna'anställningsform. 13 fall förordas förtroendevalda politiskasekreterare. De remissinstanser som avvisar kommitténs förslag betonar starktatt en utveckling mot en politisering av förvaltningen bör motarbetas. 1 flerafall anses kommittén ha underskattat risken för en sådan utveckling, vilketanges vara av avgörande betydelse för ställningstagandet mot kommitténs förslag. 3.2.1 Yttranden som förordar förtroendemannamodellen i är inte beredd atttillstyrka förslaget om legalisering av tjänstemannamodellen utan förordar eninriktning på förtroendemannamodellen. Nässjökommun anser atl något behov av politiska sekreterare enligt tjänslemannamodellenej föreligger från mindre kommuners sida och vill utifrån egna erfarenheter,vilka självfallet ligger till grund för yttrandet, ej förorda en sådan lösning.Den modell som kommun ar beredd att förorda, oaktat att denna möjlighetredan f. n. står till buds, är förtroendemannamodellen. Malmökommun understryker att det redan nu finns möjligheter att på fullttillfredsställande sätt inom ramen för kommunallagstiftningens regler lösa fräganom de politiska sekreterarnas ställning nämligen genom att tillämpa det i Malmöanvända systemet med förtroendevalda politiska sekreterare. Den nu föreslagnaprovisoriska lagstiftningen, vars primära mål uppenbarligen är atl legaliserasituationen för ett antal som tjänstemän anställda politiska sekreterareinnebär, anser kommunen, en mindre lyckad lösning som - om den realiseras - kanfå som följd att den nuvarande klara avgränsningen mellan förtroendevalda ochtjänstemän riskerar att suddas ut. Del är tvärtom enligl kommunens meningangeläget att denna gräns hålles klar, till båtnad för alla parter. Kommunenavstyrker därför den nu föreslagna provisoriska lagstiftningen. 3.2.2 Yttranden som förordar partiombudsmannamodellen Enligt kommuns uppfattning bör behovet avpolitiskt biträde åt förtroendevalda tillgodoses genom politiska sekreterare,anställda av resp. parti. De resurser som partierna behöver för detta ändamålkan tillföras inom partistödets ram. 1982/83:132 30 kommun tar avstånd från kommitténs förslag ochförordar systemet med partianställda politiska sekreterare. De möjligheter somi dagsläget finns för atl knyta politiska sekreterare till kommunerna, utan kommer i kollision med bestämmelser på kommunalrättens område, talar anserkommunen för att det icke synes nödvändigt att lagreglera på berört områdeinför ny mandatperiod. Framläggandet av föreliggande betänkande har dock dennyttan, att kommunaldemokratiska kommittén ges värdefull information hur man inärmast kommuner och landsting ser på frågan om regleringen av de politiskasekreterarnas ställning, anför kommunen. KommimaUjänstemannakartellen(KTK), som avvisar förslaget och förordar partianställda anför inledningsvisatt utgångspunkten för ett ställningstagande till lagstiftning om politiskasekreterare enligt KTK:s uppfattning måste vara en bedömning av om politikerkan behöva den sorts biträde som en politisk sekreterare kan ge eller ej.Enligt kartellens uppfattning stärks demokratin genom att politikernasarbetsförhållanden underlättas. Den servicefunktion de politiska sekreterarnahar genom att utföra vissa utredningsuppdrag, alt utarbeta förslag lillmotioner, förslag till yttranden, beslut och reservationer, innebär atlpolitikernas arbetsförhållanden förbättras. Politikerna får tillgång tillsakkunskap som utifrån samma grundvärderingar som det egna politiska partiettar fram underlag för beslutsfattarna/ politikerna. KTK anser att politiker iSverige liksom i mänga andra länder själva bör ges rätten att bestämma vilketbiträde man behöver för sitt arbete i kommuner och landsting. Kartellen ärsåledes överens med utredningen när det gäller utgångspunkterna för förslaget. Därernotvänder sig kartellen skarpt mot ett par av utredningens motiveringar.Utredningen anger t. ex. "att politikerna måste kunna lita på sinomgivning"vilket enligt kartellens mening är ett indirekt angrepp motkommunaltjänstemännens oväld och lojalitet. KTK anser att de lill synesoförenliga kraven om dels anställningsskydd samt dels anknytning till detpolitiska majoritetsförhållandet, kan lösas genom andra lagstiftningsåtgärderän de som har föreslagits i belänkandet.