prop · G603133 · 1982-12-31 00:00:00 — Banken villi stäUet särskilt understryka utredningens uppfattning att det är ettnödvändigt viUkor för atl fonderna skall få framgång att allmänheten kanbetrakta sina placeringar som likvida. Rättviseskäl talar också för attobligationsfondandelarna i detta hänseende inte skall behandlas annorlunda änvad som är fallet beträffande aktiefondsandelar. Skulle lagstiftning tUlgripasför att tvinga innehavama av obligationsfondandelar att under en viss minsta tidligga kvar med sina placeringar, riskerar man att i hög grad minska intressetför denna typ av fonder. 16 föreningsbankers förbund (SFF) Riksbankenoch bankerna har fört diskussioner om olika sätt att ökaförsäljningen av statsskuldförbindelser tiU allmänheten (företag och hushåll).Utgångspunkt för diskussionerna har varit PM "Statensupplåning och utformningen av bankemas likviditetskvoter". ochbankerna har i princip varit överens om atl den alltmer växandestatsupplåningen i avsevärt ökande utsträckning måste kanaliseras till områdenutanför banksektom, vars innehav av statsobligationer inte kan expandera påsätt som skett . Olika former för allmänhetens medverkan istatsupplåningen har diskuterats, bl. a. obligationsfonder. Diskussionernaledde till att utredningen om obligationsfonder tillsattes. 5 1982/83. Prop.1982/83:133 58 Enligtsina direktiv hade utredningen endast att överväga de legala fömtsättningamaför obligationsfonder, däremot inte de marknadsmässiga förutsättningama ellerde bakomliggande kreditpolitiska bedömningama. Utredningenhar också fullgjort sitt uppdrag utan att väga in annat än legala aspekter påobligationsfonder. Vid bedömningen av betänkandet måste emeUertid - enligt SFF:smening - även marknadsmässiga fömtsättningar och kreditpolitiska aspekterbeaktas. Somnärmare utvecklas i det följande anser SFF att en sådan övergripande analysleder fill att en särskild lagsfiftning om s. k: bankanknutna obligationsfonderinte bör genomföras. Erfarenheterfrån de diskussioner som förts under och efter utredningsarbetet meUanriksbanken och bankema ang. statens upplåning, har lett till insikten om att enlag enUgt betänkandet inte på ett fillfredsställande sätt leder tiU att syftet- att underlätta statsupplåningen vid sidan om bankerna - kan uppnås. avgivit sitt betänkande har och bankerna gemensamtkommit fram till ett statligt upplåningssystem avseende den s. k. kortastorinlåningen. Systemet innebär att bankema förmedlar statsskuldväxlar tillplacerarna. gjorda erfarenheter visar att systemet upplevs sompositivt av såväl den aktueUa målgmppen som bankerna och . Införandetav "statsskuldväxelsystemet" har därigenom delvis ändrat de fömtsättningar,som gällde när direktiven tiU utredningen skrevs. De medel som skallkanaliseras tUl staten via obligafionsfonder skall i huvudsak komma frånhushållen. avsikt är att de s.k. hus-håUsfonderna skall köpastatliga skuldförbindelser med särskilt hög ränta. Om ingen ändring görs iföreliggande lagförslag, betyder det att vilken placerare som helst kan köpaandelar i en s.k. hushållsfond, dvs. även sådana placerare som eljest förvärvarstatsskuldväxlar. Detta kommer att få mycket allvarliga konsekvenser pämarknaden. Systemet skulle sannolikt på leda tillräntehöjningar över hela penning- och kapitalmarknaden. SFF anser därför attdet är helt nödvändigt att det i lagen definieras vilka som får placera i de s.k. hushållsfondema. Pä detta sätt elimineras räntespridningseffekten och manundviker ett högräntesy-stem som skulle vara förödande. En lämplig utgångspunktnär det gäller definition av vilka som får placera i nu aktuella "hushållsobligations-fonder"synes vara nuvarande bestämmelser om skattesparande. Omen speciell lag avseende obligationsfonder skall stiftas i syfte att underlättastatsupplåningen direkt från allmänheten krävs, enligt SFF:s mening, att dennalag anger att placeringar uteslutande får göras i statliga skuldförbindelser(mer härom nedan) och att placerargruppen definieras såsom utvecklats ovan. Enlag som inte uppfyller dessa krav skulle motverka sitt huvudsyfte och ledatill störningar på penningmarknaden. Å andra sidan skulle en sådan lag få ettmycket begränsat tillämpningsområde. 1982/83:133 59 SFFanser därför att det vore bättre att införa system där bankerna ges möjlighetatt införa ett speciellt konto för långsiktigt sparande. Medlen på dessa kontonskulle i sin helhet överföras fill . Kontosystemet har mångafördelar gentemot ett obligationssystem. Bland fördelama kan nämnas - sparformen är känd - administrafiva mtiner finns hosbankerna - ingen konfliktsituafion uppstårmellan bankens och kundens intressen - erfarenhet av att definieraplacerarna finns - skattefavörer kan lätt kopplastill kontosparandet - risken för etl allmänthögränteläge begränsas - risken för kursförlusterelimineras som både fast och rörlig ränta kan tillämpas. Dessutomkan nämnas a« regler om avräkning mot banks likviditetskrav i förhållande tilltillväxt på kontot kan appliceras på detta kontosystem på samma sä« som f.n.gäller beträffande t.ex. sparobligationer och statsskuldväxlar. SFFanser således att en särskild lagsfiftning om obligafionsfonder inte erfordras,öm en sådan lag ändock - trots de anförda synpunkterna -skulle genomdrivas börförslaget ändras på några punkter. Denviktigaste frågan gäller vilka obligationer som skall kunna placeras i enobligationsfond. Utredningen föreslår (11 §) att tiU obligationsfonden fårförvärvas delsstatsobligationer (utan premie- och sparobligationer) delsandra svenska obligationer som noteras vid . SFFanser att av skäl som utvecklas i det följande obligationsfonder enbart skallfå förvärva statsobligationer. Invändningarnakan gmpperas i tre avsnitt: 1 Marknadsförutsättningar(huvudsyftet motverkas) 3 Riskpapper ej förenliga medlagens konstmkfion. Huvudsyftetmed lagen är att underiätta statsupplåningen utanför banksystemet. Detta syfteframgår på ett flertal ställen i direktiven. Intepå något ställe sägs däri att obligationsfonderna skaU innehålla annat änskuldförbindelser utfärdade av staten. Tvärtom anförs aU förenklingen som kanuppnås genom tillskapande av en särskild obligationsfondslag har sin grund i aUfonden gör sina placeringar i statsobligationer (se direktiven sid. 3, 3 st.).Utredningens förslag innebär att obligationsfondslagen även kan komma attomfatta fonder som väljer att enbart placera i exempelvis industriobligationer.Utredningens motiv härför är att man Prop.1982/83:133 60 sägersig vilja se något längre än till dagens behov av att öka försäljningen avstatspapper tiU allmänheten. Lagen bör därför enligt utredningen ej begränsas tiUatt avse enbart statspapper eftersom det i ett annat ekonomiskt läge kan händaatt intresset för att öka omsättningen på obligationsmarknaden överhuvud tagetkan komma att överväga. Enligt SFF:s uppfattningmotverkas huvudsyftet med lagen om andra obligationer än statsobligafioner fåringå i obligationsfonder som regleras enligt denna lag. Slutsatsen bygger påuppfattningen att inte har för avsikt att driva upp räntenivån sähögt att man tar död på industriobligationsmarknaden. Den placerande aUmänhetenhar inte nägot explicit intresse atl under rådande ekonomiska läge placera istatspapper. Avgörande för intresset är avkastningen efter skalt pä placeringama.§10 i förslaget till lag om obligationsfonder har följande lydelse: "av obUgationsfond skaU banken handla uteslutande i fondaridelsägarnasgemensamma intresse". Detta betyder att.fonderna i första hand kommer attplacera influtna medel i börsnoterade industriobligationer och placerar istatspapper först när industriobligationsmarknaden är mättad. Det är högsttveksamt om en fond kan motivera ett innehav av statspapper med hänvisning tillatt tUlgängliga industriobligafioners avkastning inte är konkurrenskraftig om hänsyntas tiU skillnad i risk. Det förhåller sig nämligen så att skiUnaden mellanräntan på industriobligationer och räntan på statsobligationer inte i sinhelhet avspeglar skillnaden i risk. Större delen av skillnaden beror helt enkeltpå att räntenivån på statsobligationer inte är marknadsmässig. SFF:s bedömning är såledesatt, om fonderna enligt lag medges rätt att placera i annat än i stafiigaskuldförbindelser, statens upplåning via dessa fonder kommer att avsevärtförsvåras. Om det mol förmodan skulle bli så att de statligaskuldförbindelserna kommer att ge en högre avkastning än t. ex.industriobligationer utgör den av SFF föreslagna begränsningen - att placeringarfår göras enbart i statsobligafioner - inget hinder. Medhänsyn till att banklagama bygger på principen om konkurtensneu-tralitet mellanbankinsfitulgmpperna är det en självklar utgångspunkt att även en lag om obligationsfondsverksamheti bankerna skall vara konkurrensneutral. Enligt SFF:s meninginnebär förslaget om möjligheten att i samma fond blanda statspapper medindustriobligationer att storbankerna, som i huvudsak fungerar somemissionsbanker för storföretagens industriobligationslån, gynnas på bekostnadav de banker, som genom sin kundstruktur endast i mindre omfattning agerar somemissionsbanker. Fördelarna för storbankerna är av flera slag. För det förstahar en emissionsbank ett eget intresse av att försäljningen avindustriobligationer skall bli så framgångs- Prop.1982/83:133 61 riksom möjligt; ju bättre försäljning, desto mer pengar förtjänar emissionsbankendirekt på emissionen. Dessutom innebär ett industriobligationslän attemissionsbanken förbättrar sin likviditet, trots att den särskilda likvidi-tetskvotsavräkningeninle omfattar industriobligafioner. Detta sammanhänger med ätt det emitlerandeföretaget antingen har möjligheter att lyfta av krediter i banken eller med attföretagets behov av framfida krediter i banken minskar. För det andra haremissionsbanken ett klart försteg gentemot andra banker när det gäller möjligetenatt förvärva industriobligationer fiU den egna obligafionsfonden, vilketinnebär större möjligheter för denna att förbättra avkastningen i fonden. Fördet tredje har fond förvaltad av emissionsbank en klar fördel vid försäljningav i fonden ingående industriobligationer. Genom att emissionsbanken oftastombesörjer amorteringar på utelöpande obligafionslån kan banken erbjuda denegna fonden ett högre pris än vad som är det egentliga marknadspriset på deaktuella obligationerna. Emissionsbanken kan således på två sätt förbättraavkastningen på sin obligationsfond jämfört med konkurrenternas fonder, delsgenom en relativt större andel industriobligationer i fonden, dels genomfördelaktiga kurser vid försäljningar från fonden. Detanförda leder enligt SFF:s mening till att förslaget om att industriobligationerskall få ingå i samma fond som statsobligationer inte är konkurrensneulraltmellan bankerna..Förslaget gynnar enbart storbankerna, som kan ha intresse avatt förslaget genomförs i denna del, oavsett hur stats-upplåningen via fondernalyckas. Förslagetär heller inte konkurrensneulralt i förhållande tiU fonder som förvaltas avicke bankägda fondbolag. I detta avseende förhindrar lagen en allmän breddningav obligafionsmarknaden. 3Riskpapper ej förenliga med lagens konstruktion Utredningenkonstaterar - efter samråd med banklagsutredningen - att obligationsfondslageninte påverkar gäUande banklagar, varför någon ändring inte föreslås i dessa. Närdet gäller förhållandet till banklagama vill SFF anföra följande. SFF byggersitt resonemang på att industriobligafioner är riskpapper, som i vart fallteoretiskt kan innebära kapitatföriuster för placerarna. Att industriobligationeräven officiellt betraktas som riskpapper framgår av att banklagarna förplacering i industriobligationer kräver kapitaltäckning till skillnad mot vadsom är faUet med s. k. prioriterade obligafioner. F.n. kan allmänheten direkt eUer indirekt placera i riskpapper enligt följande.Ett alternativ är att placeraren själv förvärvar riskpapperet varvid hangivetvis själv står risken. Ett annat aUernafiv är att han köper en andel i t.ex. en aktiefond som placerar i industriobligationer. stårplaceraren risken men han har själv (eUer genom fondandelsägarrepre-sentant)möjligheter att i styrelse och pä fondandelsägarstämma framföra 1982/83:133 62 synpunkterpå fondbolagets förvaltning och placeringspolitik. Härigenom kan placeraren iviss mån påverka och bevaka riskgraden i placeringarna. En tredje - leorefiskttänkbar men givetvis i praktiken utesluten - möjUghet är att placeraren sätterin pengar i en bank som uteslutande förvärvar industriobligationer i egenportfölj. En sådan placering är i praktiken riskfri men ger en lägre avkastningbl. a. beroende på att banken mäste hålla kapitaltäckning. Utredningensförslag stämmer inte med det ovan beskrivna mönstret. Placerama har ingenmöjlighet att påverka obligafionsfondens placeringspolitik somplacerarna står hela risken för kapitalförluster. Enligt SFF:s mening är denordningen orimlig, när placeraren inte har någon möjlighet att påverkaplaceringspolitiken. Han kan endast avyttra sina andelar i fonden. SFF anseratt en bank i prakfiken knappast skulle kunna undgå att ta sitt ansvar om denhypotetiska möjligheten inträffade att en totalförlust inträffade på ettindustriobligationslån. Därför borde egentligen särskilda skyddsregler införas- antingen i obligationsfondslagen i form av särskilda reserveringar direkt ifondema eller i banklagarna genom nya kapitaltäckningsbestämmelser. Båda altemativen synesolämpliga. Obligationsfondslagen är till sin konstmktion inte anpassad för ettreserveringssystem. Att i banklagarna införa en regel om kapitaltäckning förplaceringar som inte är bankens egna och således inte inryms i bankensbalansräkning förefaller knappast möjligt. Det anförda leder enligt SFF:smening till slutsatsen att obligationsfonder utformade i enlighet medutredningsförslaget inte lämpar sig för placering i riskpapper. Om lagförslagetändock genomförs, kommer marknadsförutsättningarna för industriobligationeratt förbättras mer än marknadsfömtsättningarna för prioriterade obligationer. SFFvill härvidlag ånyo peka på att en bank måste hålla kapitaltäckning för förvärvav industriobligationer i egen portfölj. Att förbättra marknadsfömtsättningarnaför industriobligationer relafivt mer än för statsobligationer kan knappastvara ägnat att tillgodose huvudsyftet med lagen, nämligen att underlättastatsupplåningen utanför banksystemet. Sammanfattningsvisleder vad SFF ovan anfört fill att obligationsfondslagen ej skall medgeobligationsfonder rätt att förvärva annat än statsobligationer. Vad SFF anförtunder punkterna 2 och 3 utgör dock inget hinder mot att obligationsfonder kanförvärva andra prioriterade obligationer än statens. Detta innebär att även t.ex.bostadsobligationer skulle kunna förvärvas. Utredningenhar föreslagit att obligafionsfonder skall kunna vara både öppna och slutna. Enöppen fond innebär att antalet andelar kan växla. I en sluten fond är däremotantalet andelar bestämt från början. Endast öppna fonder tillåts enligt akfiefondslagen. 1982/83:133 63 SFFhar i och för sig ingen erinran mot förslaget om att tUlåta slutna fonder. SFFvill emellertid påpeka att det prakfiska värdet med slutna fonder torde vararelativt begränsat, i vart fall när det gäller fonder som vänder sig tillhushållssektorn (som är den stora målgmppen i detta sammanhang). En helt annansak är fonder som riktar sig mot större placerare. För dessa är det nästanuteslutet att göra placeringar om avkastningen inte kan med säkerhet beräknaspå förhand. I vart faU kräver spekulationsplaceringar en högre avkastning.Resonemangen i dessa frågor ledde som ovan berörts till att tanken påobligationsfonder övergavs när det gäller den s. k. storinlåningen och ersattesmed statsskuldväxlar. Låsningav allmänhetens placering i obligationsfonder Utredningenhar kortfattat diskuterat frågan om möjligheten att placeringen iobligationsfond kan vara låsta . Utredningen avstår emellertidfrån att lägga något förslag om sådan låsning. Även SFF anser att en fömtsättningför att obligationsfonder skall uppfattas som en attraktiv placeringsform hosallmänheten är att andelama är likvida. Möjligheten att låsa placeringama bordeendast kunna åstadkommas inom ramen för eventuella skatteförmåner och i så fallinom skattesystemet, inte i obligationsfondslagen. Utredningenhar inte haft i uppdrag att pröva humvida skatteförmåner skall knytas fillallmänhetens förvärv av obligationsfondsandelar. Någol förslag därom redovisassåledes inte. SFFanser emellertid att de föreslagna obligafionsfondema knappast kan bliframgångsrika om inte stimulanser för allmänheten införs. Det är angeläget attfrågan om eventuella skattefavörer kopplade till förvärv av obligationsfondsandelarsnarast klarläggs. har i filläggsdirektiv (Dir. 1982:46)fått i uppdrag att se över vissa skattefrågor angående obligationsfonderna. Dethar därvid inte angetts att kommittén skall behandla dessa frågor med förtur. SFFanser att det är nödvändigt att ha kännedom om de skattemässiga förhållandenanär obligationsfondslagen träder i kraft. SFFvill understryka vikten av att det finns stimulanser för aUmänheten. Utansådana kommer det avsedda systemet - att förmå allmänheten att direkt delta istatsskuldfinansieringen - inte att uppnås. SFF tror för sin del att stimulansemabör inriktas på skattesidan dels därför att här finns framgångsrika förebilder,dels därför att stimulanser på räntesidan kan innebära störningar på marknaden(och sannolikt bli dyrare för staten än skattesubventionen). Sfimulanser böremellertid kunna tillgripas efter skiftande omständigheters krav. Därför börmöjligheter finnas att stimulera både på skattesidan och/eller räntan. 1982/83:133 64 I §Beträffande 1 § vill SFF endast kommentera utredningens åsikt att banker skaU på flera personer fördela uppgiften att köpa och försälja obligationer, dels till obligationsfond, dels för bankens egen räkning. SFF vill framhålla att ensådan ansvarsuppdelning i praktiken skulle vara svår att uppnå. finnsdet en befattningshavare som är mer kvalificerad för uppgiften än andra inombanken. Denne bör enligt SFFs mening omhänderha hela verksamheten. Detta ärockså en resursfråga. Omfattningen av placeringsverksamheten avseendeobligationsfonder kan fömtsättas blir relativt blygsam - i vart fallinledningsvis jämfört med bankens normala placeringsverksamhet. En ansvarsuppdelningenligt förslaget skuUe medföra att banken inte tillåts utnyttja den avsattaresursen inom dennes specieUa kompetensområde för bankens övriga verksamhet.Ett sådant resursslöseri kan i praktiken inte fungera. Den av SFF förordadeordningen är också naturlig eftersom den interna befogenheten ytterst härrörfrån en delegation från bankens styrelse, som givetvis har det fulla ansvaretför hela verksamheten. II §Utöver vad ovan anförts angående placeringar i obligationsfonder vill SFF framföra följande. Om även andra obligafioner än statens kommer att tillåtas förvärvas av obUgationsfond enligt lagen - mot SFFs bestämda avstyrkande - bör i lagtexten införas en definition på begreppet "obliga tion". Hela lagstiftningen är uppbyggd på detta begrepp som inte finns definierat på ett entydigt sätt i svensk lag. SFF fömtsätter exempelvis att bankcertifikat, som möjligen skulle kunna definieras som obligation, inte kommer att kunna förvärvas av obligationsfond. Om bankcertifikat legaU inordnas under begreppet obligation krävs därför ett särskUt undantag för bankcertifikat direkt i lagtexten. 14§ Enligt stadgandet i denna paragraf kan förvaltande bank med bankinspektionensmedgivande pantsätta egendom i obligafionsfond. Mofivet härför är att fondensegendom kan tjäna som pant för bankens fordringar på fonden på gmnd av fondförvahningen. SFF anser att bestämmelsenär svårförenlig med 5 § i lagförslaget - som bl. a. stadgar att obligationsfondej kan förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter - och därför bordeersättas med en uttrycklig lagregel om att banken har rätt att belasta fondensina fordringar på gmnd av fondförvaltningen. Enhelt annan sak är emellertid att pantsättning av fondandelarna bör kunnaförekomma. Detta innebär i praktiken ett krav på att fondandelarna även skallkunna överlåtas (eftersom ett överlåtelseförbud kan kringgås genom fingeradpantsättning). utkast till fondbestämmelser skall emellertid endast Prop.1982/83:133 65 andelari slutna fonder kunna överlåtas. Tröts att det i fråga om öppna fonder närmastär av teoretiskt intresse - eftersom det normala måste vara att andelsägareninlöser sin andel - bör ändå möjlighet till överlåtelse finnas. Den lämpligastelösningen ur lagteknisk synpunkt är en föreskrift i lagtexten att frågan om en obligafionsandelkan överlåtas och/eller pantsättas regleras i fondbestämmelser. Härigenom harbank möjlighet att själv reglera frågan med hänsyn till de praktiska fömtsättningarsom bankens obligafionsfondssystem och andra faktorer innebär. FöreningsbankemasBank har deltagit i detta ärende och har förklarat sig instämma i dettayttrande. Utredningenhar tillsatts då det har framkommit att aktiefondslagen inte ger utrymme förtillkomsten av fonder som enbart placerar i av svenska staten utfärdadeobligationer och andra förbindelser. Dessa s. k. statsobligationsfonder skulleenligt intentioner bidra till att överföra en del avbudgetunderskottets finansiering från bankerna till allmänheten. Föreningentillstyrker att sparande i av staten utgivna förbindelser sker inom den institufionellaram som aktiefonder och akliesparfonder bildar i . Fördelen med fonderär bl.a. att dessa hos allmänheten, främst genom den breda anslutningen inom skattefondsparandet,blivit, en väl känd sparform. Fondsparande i kombination med lämpliga sparindtamentbör därför ha goda fömtsättningar att ge en önskad sparvolym i statspapper. Aktiefondslagenhar i linje med den internationella lagstiftningen placeringsrestriktionerinnebärande att placering inte får ske så att av viss utgivare emitteradevärdepapper kommer att överstiga av fondens värde. Bankinspektionen har,"om synnerliga skäl" föreligger, möjlighet att ge dispens. Det hardock uppenbarligen bedömts omöjligt att inom ramen för gällande aktiefondslagmedge dispens till att en fond helt placeras i statsobligafioner. Enlagändring har därför ansetts nödvändig i detta avseende. Fråndiskussioner har också framkommit att vissa placerare kan habehov av att i förväg veta vilken avkastning en fondplacering kommer att ge.En variant av en sluten fond har därvid ansetts nödvändig. En sluten fondinnebär att antalet utgivna andelar inte kan ändras och att återiösen avandelar inte sker genom fonden. Däremot kan fondens livslängd begränsas genom attdatum och former för upplösning av fonden fastställs i förväg. Ihuvudsak är det på ovanstående två punkter, placeringsreglerna och möjlighetenatt ha slutna fonder, som gällande aktiefondslag enligt före- Prop.1982/83:133 66 ningensåsikt inte uppfyller de krav som bildande av statsobligafionsfonder ställer. Utredningenhar föreslagit en särskild lag för obligationsfonder. Denna har i stort sammauppbyggnad som aktiefondslagen. Dock föreslås att den juridiska organisatoriskauppbyggnaden blir annorlunda i det att fondens förvaltning inte ska skötas avett fondbolag utan av den förvaltande banken. Föreningenanser att obligationsfonder enligt intentioner bör tillskapas heltinom akfiefondslagens ram vilket innebär att förvaltningen också avobligationsfonder handhas av fondbolag. Endast vissa anpassningar och förtydligandenvad avser placeringsreglerna skulle därmed behöva vidtagas. I samband härmedbör lagen ges beteckningen "lag om värdepappersfonder". Gmndläggandeför såväl den internationella som den svenska lagsfiftningen kring aktiefonderär riskspridningsprincipen. I propositionen för aktiefondslagen säger dep.chefen (prop. 1974:128 sid. 122): "Ett av ändamålen medaktiefondsverksamheten är att åstadkomma en riskspridning av värdepappersinnehavetgenom att kapitalet i en aktiefond investeras i värdepapper utgivna av oUka,från varandra fristående företag."