prop · G60397 · 1982-12-31 00:00:00 — Remissinstanserna anser i likhetmed kommillén att dessa förhållanden är otillfredsställande. För egen del vill jag anföra följande. Det ställs särskilda anspråk på de personer som av sinapartier får förtroendet alt la på sig betungande politiska uppdrag. Oftainnebär dessa uppdrag alt den förtroendevalde helt eller delvis måste ta ledigtfrån sill ordinarie arbete under långa perioder. Möjlighelerna alt hålla kontaktmed del arbetet försvåras eller kanske omöjliggörs av dessa ofta långa Ijänstle-dighetsperioder.Befordringsmöjligheterna påverkas också ofta i negativ riktning. Efter någramandatperioder kan detta innebära atl den förtroendevalde har svårl att gåtillbaka lill sitt ordinarie arbete. Det är mol denna bakgrund som man skall seden möjlighet som finns atl utge pension eller avgångsvederlag till deförtroendevalda. Enligt min mening är det av betydelse för den kommunalademokratin atl kommunerna har möjligheter alt ulfästa pensioner till deförtroendevalda av sådan kvalitet och omfattning att den bristande tryggheten ide kommunala förtroendeuppdragen på rimligl sätt kompenseras. I likhet med vadsom har framförts av kommillén och remissinstanserna anser jag emellertid atlman inle kan godta etl system som gör del möjligt för den som avgår från sittförtroendeuppdrag all lill sin förvärvsinkomst lägga en i många fall betydandepension. Elt sådant system måste upplevas som orättvist. Jag delar därförkommitténs och remissinstansernas uppfattning att det är önskvärt att ensamordning av pension och inkomst från förvärvsarbete eller offentligt uppdragkan åstadkommas. Enligt vad jag har erfarit har ochLandstingsförbundet rekommenderat kommunerna och landstingskommunerna att igällande pensionsreglementen föra in bestämmelser om samordning avvisstidspension och samtidig förvärvsinkomst. Enligt min mening finns detanledning all anta att rekommendationerna kommer alt leda till attsamordningsfrågan i framliden inle kommer all utgöra någol problem. Samordnasvisstidspension med förvärvsinkomst minskar kravet på alt den förtroendevaldeskall ha uppnått för atl få visstidspension. Förbunden har ocksåtagit bort denna åldersgräns i sina senasie rekommendationer. En fråga som har uppmärksammats från tid lill annan ochsom inte berörts av kommittén är möjlighelerna alt avslå från intjänad pensionunder viss lid. Med de nya samordningsreglerna får också denna fråga sinlösning. När det gäller frågan om visstidspension lill deltidsengageradeförtroendevalda delar jag kommitténs och remissinstansernas uppfattning att visslidspensionbör kunna utgå om engagemanget motsvarar av elt hellidsengagemang.Olika förtroendeuppdrag inom en kommun bör Prop, 1982/83:97 21 därvid få räknas samman. Motsvarande principer börgivelvis gälla för landstingskommuner. En fråga som uppkommer i delta sammanhang är om kommunalaoch landslingskommunala uppdrag skall få räknas samman när del gäller attfastställa dellidsengagemangels omfattning. Kommittén har för sin del inle särskillberört denna fråga. Min allmänna inställning är att man inle skall kunna räknasamman uppdrag i kommuner och landstingskommuner. Det är emellertid kommunernasoch landstingskommunernas sak atl själva avgöra om det i det enskilda falletföreligger särskilda skäl all i pensionshänseende beakta uppdrag hos de olikahuvudmännen. De eventuella tekniska problem som härvid kan uppkomma bör enligtmin mening kunna lösas mellan huvudmännen. Vad gäller de av kommittén aktualiserade frågorna all deförtroendevalda kan drabbas av minskning i tjänstepension och all de kan fåsina semesterförmäner i anställningen försämrade anser jag i likhet medremissinstanserna att en sådan försämring av de sociala förmånerna ärotillfredsställande. Jag delar därför kommitténs uppfattning atl kommuner ochlandstingskommuner bör på lämpligt sätt kunna ersätta en förtroendevald för enminskning av hans tjänslepensionsförmåner i anställningen, om minskningen haruppkommit på grund av förtroendeuppdraget. Sådan ersättning bör dock inte kommai fråga om minskningen av tjänstepensionsförmånen endast är av ringa omfattning.Jag förutsätter atl de avtalsslutande parterna på de olika arbelsmarknadssektorernakommer fram till en sådan tillämpning av reglerna i resp. Ijänslepensionsanordningaralt den här avsedda ersätiningen ger avsett ekonomiskt resultat för de förtroendevalda.När det gäller minskade semesterförmåner ålerkommer jag till denna fråga isamband med att jag behandlar frägan om ersätlning för förlorad arbetsförtjänst. Som framgår av vad jag redan har sagt ser jag frägan om deförtroendevaldas pensioner och andra sociala förmåner som en del av det störreproblemkomplexet om den kommunala demokratin. Den kan därför inte förbigås idetta sammanhang. Som grund för en fortsatt debatt har jag ansett att jag börredovisa min allmänna syn på saken. Diskussioner i frågan kommer säkert attfortgå i kommuner och landstingskommuner. Det är där man skall göra de lämpligaavvägningarna. Några åtgärder från statens sida behövs inle enligt min mening.Jag övergår nu till ett par förslag för vilka del däremot krävs lagändringar. 2.3 Ersättning för förlorad arbetsförtjänst 2.3.1 Den principiella frågan Beslämmelser om ersättning till förtroendevalda finns i 2 kap. 29 § och 3 kap. 16 § kommunallagen. Enligt de båda lagrummen fårfullmäktige besluta att det till ledamot och suppleant i fullmäktige ellerberedning och till Prop, 1982/83:97 22 ledamot och suppleant i styrelsen eller annan nämnd skalli skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter somföranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.Motsvarande regler gäller enligt 5 kap. 1 § kommunallagen för revisor ochrevisorssuppleant. I propositionen (prop. 1975/76:187) demokrati, nykommunallag m. m. diskuterade föredraganden frågan om ersättningen lill deförtroendevalda borde omfatta ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Enligtföredraganden skulle det vara betänkligt om ersättningsprinciperna försättervissa kategorier, t. ex. de skiftarbetande, i en sämre situation ån andra ochdärmed leder till atl dessa grupper blir underrepresenterade bland deförtroendevalda. Enligl föredragandens mening kunde del alltså finnas skäl fören ordning som innebar atl hänsyn får tas lill förlorad arbetsförtjänst, när ersätiningenbestäms. En enhetlig bedömning skulle emeUertid bli svår om hänsyn får tas tillförlorad arbetsförtjänst. En fråga blir t.ex., säger föredraganden, hur denförlorade arbetsförtjänsten skall beräknas för yrkesgrupper som egna företagareoch fria yrkesutövare. Åven från administraliv synpunkt skulle svårigheterkunna uppslå. Föredraganden var därför inle beredd atl tillstyrka en ordningsom innebär atl ersättningen till de förtroendevalda bestäms på grundval avderas förlorade arbetsförtjänst. Samtidigl underströk han betydelsen av att ersätiningensätts på en sådan nivå atl ingen skall vara förhindrad atl åla sig kommunalaförtroendeuppdrag av ekonomiska skäl. Vid riksdagsbehandlingen godtog konslitutionsutskot-let(KU 1976/77:25, rskr 148) vad föredraganden hade anfört i denna del samlbetonade nödvändigheten av atl de särskilda svårigheter som t. ex.kvällssammanträden skapar för personer med kvälls- eller skiftarbete beaktasnär arvodena beslutas. Sammanfattningsvis kan sägas atl den nuvarandeutformningen av ersättningsreglerna ger kommunerna och landstingskommunerna enlångtgående frihet atl ersätta sina förtroendevalda med hänsyn till uppdragensomfattning och art. I kommunallagen finns formellt begränsningar i endast tvåavseenden. Ersätiningen skall utgå för någon av de i lagen uppräknadeändamålen. Den skall också vara skälig. Förarbetena till lagen ger närmareanvisning om de begränsningar som gäller. Ersättningen får inte baseras på den förlroendevaldesuteblivna inkomst. framhåller att detekonomiska ersättningssystemet på ett rimligl säll måste ge människor möjlighelatl delta i kommunalpolitisk verksamhel utan ekonomiska uppoffringar. Deförtroendevaldas arbetssituation skiftar och utvecklas med hänsyn lill nya ochändrade uppgifter. Uppdragen har varierande omfattning och ställer olika kravpå sina utövare. Enligt kommitténs mening är formerna för ekonomisk ersättningav stor betydelse om de förtroendevalda skall kunna rekryteras ur olika medborgargmpper,förena uppdrag med yrkesarbete och i vissa fall salsa hela sin lid påuppdraget. Syslemel måste, säger kommittén, vara Prop, 1982/83:97 23 anpassat både efter uppdragens aktuella krav och deekonomiska villkor som människor lever under. Kommillén hänvisar till altnärmare en fjärdedel av de förtroendevalda i en enkät som gjordes har uppgetlall deras uppdrag förorsakar dem inkomstbortfall. Eftersom ersättning förförlorad arbetsinkomst inte får lämnas med nuvarande system hamnar en delförtroendevalda i en sämre ekonomisk situation än andra. När uppdraget fullgörspå arbetstid får vissa grupper vidkännas ell direkt inkomstbortfall medan andragrupper - i första hand de offentliganställda - inle drabbas av inkomstbortfallpå samma sätt. Kommitténhar diskuterat alternativet all med hjälp av en allmän höjning av arvodesnivånkomma lill rätta med den bristande jämlikheten men har avvisat dettaalternativ. Kommittén föreslår i stället en sådan ändring av kommunallagen alldet blir möjligl att utbetala ersättning med hänsyn lill individuelltinkomstbortfall. En sådan ordning bör enligt kommittén gälla allaförvärvsarbetande, oavsett om de är anställda, egna företagare eller friayrkesutövare. Del nuvarande kravet på atl beloppen skall vara skäliga börbehållas. Någon begränsning i lagen om rälien lill ersättning för förloradarbetsförtjänst i förhållande lill om uppdraget omfattar enstaka sammanträden,dellids- eller heltidsengagemang bör inte göras, anser kommillén. De flesta remissinslansersom lar upp frågan om ersättning för förlorad arbetsförtjänst ställer sigpositiva till kommitténs förslag. De hänvisar härvid lill betydelsen av attingen av ekonomiska skäl skall vara förhindrad att ta politiska uppdrag. Mångaremissinstanser betonar alt den utgående ersättningen måste vara skälig medhänsyn till uppdragets art. betonar de att det är kommunerna ochlandstingskommunerna själva som skall bestämma hur ersättningssystemet skallutformas. Några remissinslanser, som är positiva till att en möjlighelöppnas att ge ersätlning för förlorad arbetsförtjänst, är tveksamma tillinnebörden och räckvidden av kommitténs förslag. Man släller sig avvisande lösning som skulle innebära atl t. ex. två deltidsantällda kommunalråd medsamma omfattning av uppdraget men med olika inkomstförhållanden vid vallillfälleluppbär ersättning med olika belopp. De remissinslanser som är negativa lill tanken omersättning för förlorad arbetsförtjänst hänvisar främst till den nuvarandeprincipen atl del skall utgå lika arvode för samma arbete. Åven en delremissinstanser som är positiva till förslaget betonar vikten av att dennaprincip upprätthålls. Några av dessa, bl. , anser allgrundsatsen om att lika ersättning skall utgå för lika uppdrag bör skrivas in ilagen. Några remissinstanser rekommenderar en allmän höjning avarvodesnivån för ätt komma till rätta med problemet all vissa förtroendevaldagör en ekonomisk förlust genom att la på sig kommunala uppdrag. Man säger ocksåall en ersättning för förlorad arbetsförtjänst skulle kunna missgynna vissagrupper av förtroendevalda såsom hemarbetande, studerande och lågavlönade. Prop, 1982/83:97 24 För egen del vill jag anföra följande. När jag nu tar upp frågan om en komplettering av nuvarandeersättningsregler gör jag det utifrån främst två utgångspunkter. Ersättningför förlorad arbetsförtjänst kommer atl bidra lill all olika grupper isamhället i ekonomiskt hänseende bättre jämställs när det gäller möjlighelernaatt ta på sig kommunala förtroendeuppdrag. Rekryleringsmöjligheterna av nyaförtroendevalda från främst den privata arbetsmarknaden kommer därigenom atlförbättras. Av kommitténs material framgår att nuvarande former för ersätlningsärskill missgynnar anställda inom den privata sektorn. Jag anser att detta ären av flera orsaker lill att de offentliganställda är kraftigtöverrepresenterade bland de förtroendevalda. Personer med skiftarbete o. d.drabbas ofta särskill hårt av det nuvarande ersättningssystemet. Mol dennabakgrund är det naturligt atl i är positiv till atlförlorad arbetsförtjänst skall kunna ersättas. För min del anser jag det på dessa grunder vara angelägetalt nuvarande ersättningsregler i kommunallagen kompletteras så all det blir möjliglatl ge ersätlning för förlorad arbetsförtjänst. Jag anser också att frågan omminskade semesterförmåner bör beaktas i detta sammanhang. Enligt min mening börsemeslerersättning som går förlorad få medräknas när ersättningen för förloradarbetsförtjänst beräknas. Som jagtidigare har nämnt är många remissinstanser negativa eller tveksamma lillkommitténs förslag alt ersätiningen för förlorad arbetsförtjänst inle knyts lillom uppdraget omfattar enstaka sammanträden eller avser hel- eller dellidsengagemang.Följden av förslaget skulle, säger instanserna, kunna bli att två hel- ellerdeltidsanställda kommunalråd med samma omfattning av uppdraget får olikaersättning på grund av att deras inkomstförhållanden var olika vid vallillfällel. Jag delarremissinstansernas tvekan lill kommitténs förslag i detta avseende.Heltidsuppdrag och de mera omfattande deltidsuppdragen bör ur ersättningssynpunkljämföras med elt vanligt arbete. Att acceptera etl sådant arbete kanvisserligen leda till ändrade inkomstförhållanden men knappast i vedertagenmening till förlorad arbetsförtjänst. Enligl min mening skall därför alltjämtgälla den nuvarande principen om lika stora arvoden för denna typ av uppdragoavsett lönesättningen i ell tidigare arbete som den förtroendevalde har lämnat. Denna grundprincip skall sedan kompletteras med en rättatt utge ersättning för faktiskt förlorad arbetsförtjänst i särskilt angivnafall. Dessa bör avse fall där sammanträdesarvoden utgär för visst uppdrag meninte mera betydande helårsarvoden. viktigt gränsdragningsproblem uppstår därvid för de deltidsarvode-rade.En bestämd gräns bör dras som motsvarar dellidsuppdragels omfattning jämförtmed hellidsuppdrag. En naturlig gräns kan därvid vara vid uppdrag som omfattar minsl40 % av heltid. Variationer kring en sådan gräns Prop, 1982/83:97 25 kan emellertid motiveras av lokala förhållanden eller avdet särskilda fallet. Delta gäller särskilt för den svåra bedömning som måstegöras för de fall där en enskild förtroendevald har flera deltidsuppdrag inomkommunen eller landstingskommunen och där vart och elt av uppdragen understigerden ovan angivna gränsen, men där de sammantagna medför ett högre uttag avarbetstid än exempelvis . Enligl min mening bör ersättning för förloradarbetsförtjänst inle utgå i sådana fall ulan ersättning ske med fasta arvoden. En delgränsdragningsfrågor kan alltså uppkomma när del införs möjligheter atl betalaersättning för förlorad arbetsförtjänst. Enligt min mening börgränsdragningsfrågorna få avgöras av kommunerna och landstingskommunernasjälva. Under de första årens tillämpning av de nya reglerna bör frågan följasnoga. Jag är beredd att ta initiativ till kompletterande lagsiiftning omtillämpningen visar sig medföra svåraccepterade resullal. De grupperav förtroendevalda som därmed omfattas av ersättning för förloradarbetsförtjänst bör dessutom kunna ersättas med ell särskill arvode persammanträde som då utgör en för alla lika ersättning för den prestation somengagemanget i ett kommunalt uppdrag måste anses utgöra. Som en delremissinstanser har framhållit bör den allmänt vedertagna principen all likaarvode skall utgå för lika uppdrag skrivas in i lagen. Nägraremissinstanser som är negativa till förslaget om ersättning för förloradarbetsförtjänst föreslår i stället att arvodena höjs till en sådan nivå attingen av ekonomiska skäl skall behöva avstå från att ta på sig kommunalauppdrag. Del finns enligt min mening åtminstone två skäl mot ett sådantförslag. Först och främst kommer de olikheter som gäller mellan personersom får löneavdrag och dem som inle fär det att bestå. Dessutom finner jag delsannolikt att arvodena i många fall skulle behöva höjas lill en sådan nivå alllagstiftningens skäligheisregel skulle trädas för när. En så högersättningsnivå skulle också kunna uppfattas som stötande av allmänheten. En annaninvändning som har rests mot förslaget om ersättning för förloradarbetsförtjänst är att särskilt hemarbetande, studerande och lågavlönade, sombeslår framför allt av kvinnor, -skulle drabbas på ett speciellt sätt. Med detsystem som jag har föreslagit, där både en fast arvodesdel per sammanträde ochersättning för förlorad arbetsförtjänst ingår, kan man enligt min meningrimligen inle hävda att angivna grupper skulle bli särskilt missgynnade.Ersättningen för förlorad arbetsförtjänst skall enbart omfatta styrktaförluster. Jag vill också erinra om all man redan nu kan ersätta t. ex.barnomsorgskostnader i samband med atl förtroendeuppdrag fullgörs. Prop, 1982/83:97 26 2.3.2 Modell för ersäitnings.syslem har diskuterat frågan omhur ersättningen för förlorad arbetsförtjänst bör beräknas. att det är lätt atl kompensera en anställd som har regelbunden ochjämn inkomst. Så snart del gäller helårsarbetande med ojämnainkomstförhållanden samt delårs- och deltidsarbetande, blir förhållandenadäremot komplicerade. Det gäller oavsett om vederbörande är anställd eller egenföretagare. Mol bakgrund härav anvisar kommittén en modell förersättningssystem för förlorad arbetsförtjänst som knyter an lill sjukförsäkringen.Kommittén anser atl denna lösning ger både rättvisa, enkelhet och skydd för denpersonliga integriteten. Förslaget har den begränsningen alt schabloniseradersättning ges alla och att vissa av de brister som vidlådersjukförsäkringssystemet accepteras, t. ex. att systemet inte ger full inkomsttäckning,att personer med oregelbundna arbetstider i vissa fall får en relativi låg inkomslläckninggenom sjukförsäkringssystemet samt att ersättningen kan bli för låg genom visseftersläpning med inkomstjuslering. Förslaget innebär enligt kommittén atl denkommunala kontrollen inte blir omfattande eftersom systemet bygger på altförsäkringskassornas beslut och deras granskning av den förlroendevaldesinkomst alltid godtas. Både kraven på ell enkelt förfarande och skydd för denpersonliga integriteten är därmed tillgodosedda. Kommittén betonar attanknytningen till sjukpenningsyste-met enligt förslaget är av teknisk art. Detär inget som hindrar, anser kommittén, att kommunen eller landstingskommunenfastställer andra minimi- resp. maximibelopp än inom sjukförsäkringssystemetnär det gäller de förtroendevaldas ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Detmateriella innehållet bör enligt kommittén kunna anpassas efter de behov somkrävs för rekrytering av personer i alla inkomstlägen och som fullmäktige anservara skälig ersättning. Av del 35-tal remissinslanser som särskilt berör dentekniska lösningen är ett tiotal positiva medan övriga är negativa ellertveksamma. Flera av de positiva remissinstanserna framhåller att en anknytningtill sjukförsäkringen bör förenkla systemet. Man påpekar att engenerös tillämpning bör ske för hemarbetande och att en övre gräns kan te sigrimlig. De negativa eller tveksamma remissinstanserna vänder sig bl. a. mot alten anknytning till sjukförsäkringen kan innebära problem både i de lägsta ochde högsta inkomslskiklen. Dessutom önskar man att kommunerna själva skall hamöjlighet att ta fram andra konstruktioner. Framtida förändringar avsjukförsäkringen talar också enligt några remissinstanser mot en anknytning av ersättningentill denna försäkring. En del instanser framhåller också alt modellen inte gerfull kostnadstäckning vilket enligl deras uppfattning inte är acceptabelt.Särskilt hårt kan detta slå för vissa grupper t. ex. de som har skift- ellersäsongarbete. Som jag har framhållit i det föregående bör det genomändringar i Prop, 1982/83:97 27 kommunallagen nu öppnas en möjlighel för kommuner ochlandstingskommuner att till förtroendevalda utge ersättning för förloradarbetsförtjänst vid fullgörande av kominunala och landstingskommunalaförtroendeuppdrag. Denna möjlighet innebär alt det blir kommunerna ochlandstingskommunerna själva som får besluta om ersättning för förloradarbetsförtjänst skall införas och i så fall också vilken form den skall ha. Den av kommittén föreslagna modellen har den fördelen atlden besparar kommuner och landstingskommuner en omfattande kontrollapparateftersom man kan utnyttja försäkringskassornas uppgifter. En anknytning tillsjukförsäkringen ger också automatiskt en övre gräns för ersättningen. En sådanövre gräns anser jag vara nödvändig även om den inte direkt behöver varakopplad till sjukförsäkringen. har, såsom en del remissinstan serhar påpekat, den av kommillén förordade modellen vissa nackdelar. Denkompenserar inte lill fullo den uteblivna arbetsförtjänsten. kan blisärskilt märkbart för vissa grupper av anställda, t. ex. personer med skift-och säsongarbete. Enligt min mening tillgodoser därför sjukförsäkringsmodellen inlekravet på ersätlning för faktiskt förlorad arbetsförtjänst. Jag är därför föregen del inte beredd atl förorda den av kommillén föreslagna modellen förersättning av förlorad arbetsförtjänst. Det bör enligt min mening ankomma påkommunerna och landstingskommunerna själva atl med hänsyn till de lokalaförhållandena utforma lämpliga ersättningssystem. Avslutningsvis vill jag framhålla att det nu framlagda förslagel,som innebär att de förtroendevalda i fortsättningen skall ha möjlighet att fådels ett arvode enligt tidigare principer, dels ersättning för faktisktförlorad arbetsförtjänst som inkluderar förlorad semeslerersättning, enligt minmening bör få lill följd att antalet personer som kan ta på sig kommunalaförtroendeuppdrag ökar väsentiigl. har diskuterat tvä olikalösningar när det gäller vem som skall bära kostnaderna för ersättning förförlorad arbetsförtjänst. Enligt den ena svarar den kommun eller denlandstingskommun där uppdraget fullgörs för den förtroendevaldasinkomstförlust. Enligt den andra lagfästs en skyldighet för alla arbetsgivare,offentliga och privata, att bevilja anställda ledighel med lön vid deltagande ikommunala sammanträden. Kommillén förordar den förstnämnda lösningen. är det nämligen naturligt om kostnaden bärs av den som orsakarkostnaderna och därmed kan styra dem. Dessutom ersätter uppdragsgivarna i dagdet sammanträdesarvode som också får förutsättas utgå vid sidan aversättning för förlorad arbetsförtjänst. De remissinstanser som berör.frågan delar kommitténsuppfattning. Även jag anser all del är kommuner och landstingskommunersom skall Prop,1982/83:97 28 bära de kostnader som uppkommer. I min bedömning har jagdå tagit hänsyn till att det är kommuner och landstingskommuner som har atlbesluta om ersättningarnas omfattning. Dessutom anser jag alt reformen är såangelägen att man inte rimligen kan avvakta de ytterligare utredningar ochöverläggningar som enligt min mening måste komma lill stånd omkostnadsansvaret skall läggas över på arbetsgivarna. Därmed har jag inte sagt atljag inle kan länka mig en annan kostnadsfördelning. Jag avserdärför alt noga följa utvecklingen på detta område. En frågasom bör granskas med särskilt intresse vid den kommande uppföljningen gäller eneventuell kostnadsövervältring mot kommuner och landstingskommuner. Flera arbelstagargrupperhar en sådan situation att de med bibehållen lön kan fullgöra kommunalaförtroendeuppdrag. Andra grupper har inte arbetstiden reglerad på ett sådantsätt, alt tjänstledigheter behöver utnyttjas för fullgörande avförtroendeuppdrag. Skulle den ändrade lagstiftningen medföra alt dessa grupperbörjar kräva ersättning från kommunerna och landstingskommunerna för förloradarbetsförtjänst har i själva verket en kostnadsövervältring inträffat.