prop · G6039 · 1982-12-31 00:00:00 — Enligt 2 § polisinstruktionen har polisen ett allmänt åliggande attupprätthålla allmän ordning och säkerhet och att hindra att den allmänna ordningen och säkerheten störs genom brott eller på annat.sätt.Hur långt polisens befogenhet att ingripamed stöd av 2 § polisinstruktionen sträcker sig får dock anses oklart. Härtill kommer att bestämmelsen inte är förenad med några särskilda sanktionsmedel. Alkohol förtäring påallmän plats kan under vissa förutsättningarbeivras som förargelseväckande beteende. Beslag och förverkande av alkoholen kan då följa enligt reglernai RB och BrB. Med hänsyn till utvecklingen av rättspraxis framstårdock möjligheterna 1982/83:9 78 till ett ingripande med stöd av straffbestämmelsen om förargelseväckandebeteende som begränsade. Omständigheterna kring alkohol förtäringen kanofta vara sådana att ordningen allvarligt störs utan att åklagarenförmår visa att något har föreko.mmit som har varit ägnat att väckaallmän förargelse. Detta gäller särskilt som alkohol förtäringen eller den därav föranledda berusningeni och för sig inte torde kunna betraktassom förargelseväckande. Mot bakgrund häravanser utredningen att det finns. ett klart behov av en särskild reglering som möjlig gör ett effektivt ingripande mot sådan alkoholförtä ring på.allmän plats somsker under störande eller provocerande former eller som leder till ordnings störningar av annat slag. Ett första led i en sådan reglering finns redan i de förbud mot alkoholförtäring påallmän plats som finns i delokala ordningsstadgorna i ett drygt trettiotal av landets 279 kommuner. Förbuden har i vissa fall utformats så att de omfattar alla alkoholhaltiga drycker, medanandra kommuner nöjt sig med att förbjuda förtäring av spritdrycker och vin eller spritdrycker, vinoch starköl. Stora variationer förekommer ävenbeträffande förbudens omfattning lokalt inom kommunerna. Som ett argument mot de lokala förtäringsförbuden har anförtsatt de är ineffektiva eller rent avverkningslösa, eftersom överträdelse av sådana förbudendast medför penningböter, en sanktion som har en ringa avskräckande verkan påde persoper som det här gäller. Det har framhållits attrespekten för förbuden skulle bli avsevärt större, om mera effek- 1982/83:9 79 tiva sanktionsmedel fanns att tillgå. Utredningen, som delar denna uppfattning, återkommer till fråganom sanktionsmedlen i ett följande avsnitt. 4.5.2 Generella eller lokala förtäringsförbud Förslag till lagstiftning omgenerellt förbud mot alkoholförtäring på alla allmännaplatser i landet har lagts fram vid skilda tillfällen. Önskemålen om en sådan reglering har .förestavats avhänsyn till allmän ordning och änhaft sin grund i alkoholpolitiska synpunkter. Utredningen betvivlar att införandet av ett generellt förbud mot alkoholförtäring påallmän plats är en effektiv eller i övrigt lämplig åtgärd för att nedbringa alkoholkonsumtionen och för att komma till rätta med ett utbrett alkoholmissbruk. Frågan aktualiserades som tidigare nämntsvid riksdagsbehandlingen av motionerna 1979/80:1020 och 1980/81: 1913.Riksdagen ställde sig då avvisande till tanken att man åter skulle tillgripa generella straffrättsliga medel i kampen mot alkoholmissbruket ochframhöll att de bedömningar som lågtill grund för fylleriets avkriminaliseringalltjämt ägde giltighet. Ävenfrån de synpunkter som utredningen haratt företräda kan starka betänkligheter anföras mot ett generellt förbud mot alkoholförtäring påalla allmänna platser i riket. Som tidigareframhållits förekommer ordningsstörningar i samband med alkohol förtäring främstpå vissa mera centralt belägna allmännaplatser i tätorterna. Prop.1982/83:9 80 varierar starkt frånkommun till kommun. I vissa kommuner med omfattande stadsbebyggelse kanflertalet allmänna platser ha sådan karaktäratt ett förbud mot alkohol förtäring framstår som välmotiveratfrån ord-ningssynpunkt. I andrakommuner med kanske vidsträckta områden av ren landsbygdskaraktär kan förhållandena vara sådanaatt ett förbud inte behövs från ordningssynpunkt.Alkoholförtäring på allmän plats behöver nämligen inte alltid befaras leda till ordningsstörningar eller uppfattas som stötande av en bredare allmänhet. Som exempel kan nämnas förtäring av vin eller starköl vid måltideri samband med utflykter till olika rekreationsområden. Det kan enligt utredningens mening befaras attett förbud som gäller även på platser därviss alkoholförtäring framstår som fullt godtagbar sannoliktskulle medföra att allmänhetens respekt förförbudet skulle komma att undergrävas ocksåbeträffande platser där ett förbud.behövs av hänsyn till den allmänna ordningen. I förarbetenatill AOst och i olika vägledande uttalanden därefter har ocksåkraftigt understrukits att sådanaordningsregler som går utöver .behovet för varje enskilt samhälle lätt kanuppfattas som ett opåkallat intrång i den personliga friheten och därför riskeraatt bli ignorerade också i fall där det ärangeläget att reglerna efterlevs. Efterlevnaden av ett generellt förbud skulle knappast kunna övervakas effektivt med de resurser som står till buds. Ävendetta förhållande skulle sannolikt medverka till att urholka respekten för förbudet.Utredningen anser därför att det är önskvärt att ett förbud mot alkoholförtäring begränsastill att gälla endast på sådana allmänna platser därbehovet från ordningssynpunkt gör sig särskilt Prop.1982/83:9 81 en författning som gäller förlandet i dess helhet införa en sådan begränsningskulle stöta på mycket stora lagtekniska svårigheter.Någon form av kompletterande lokalreglering skulle sannolikt bli nödvändig. Utredningen anser alltså att allvarliga invändningar kan riktas mot tanken på engenerell författningsbestämmelse om förbudmot alkoholförtäring på allmän plats. De synpunkter som utredningen givit uttryck för gör sig i någon mån gällande äveni fråga om lokala föreskrifter med förbudmot alkoholförtäring på allmän plats. Detta gällersärskilt i fråga om förbudsom både omfattar alla allmänna platser i en kommun och som gäller såväl sprit, vin och starköl som öl. Utredningen vill i dettasammanhang erinra om att fastställelse i några fall har vägratsav lokala föreskrifter som omfattade förbud mot förtäring av ölpå samtliga allmänna platser i kommunen. Kommunerna har självfallet redan genom sina egna organ en mycket god överblick överordningsläget på olika allmänna platser inom kommunen. Enkommun som överväger att införa ett förbud mot alkohol förtäring i den lokala ordningsstadganhar alltså goda förutsättningaratt bedöma beträffande vilka allmännaplatser i kommunen som det frånordningssynpunkt kan vara motiverat att införaett sådant förbud och vilka alkoholdrycker som förbudet böromfatta. Ytterligare underlag för bedömningen kan kommunen inhämta frånpolismyndigheten. Kommunen har ocksåmöjlighet att i samband med förbudet vidta åtgärder av t.ex. nykterhetsvårdande karaktär.Utredningen anser alltså att kommunerna har förutsättningar attutforma ett lokalt förbud på ett sådantsätt att de invändningar som utredningen har redovisat mot ettgenerellt förbud 6 1982/83. 1982/83:9 82 mot alkoholförtäring påalla allmänna platser i landet inte träffar de lokala förbuden. Föreskrifter om förbud mot alkoholförtäring påallmän plats skall enligt RF i principmeddelas i lag men de faller inom ramen fördet delegeringsbara området (8 kap. 3 § och 7 §första stycket 5 RF) . övergångsbestämmelserna till RF följer att bemyndigandet i 23 §AOst för kommunerna att anta lokala ordningsstadgorfortfarande kan utnyttjas. Lokala föreskrifteri ämnet kommer därför inte ikonflikt-med om normgivningsmakten. Medhänsyn till om subdelegation bör emellertid bemyndigandet för framtiden utformas så att i lag bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter och därvidmedger att regeringen överlåter sin befogenhet åtkommunerna. Utredningen återkommer till denna fråga i det fortsatta arbetet. Sammanfattningsvis anser således utredningen att skälav betydande styrka talar mot införandetav ett generellt förbud mot förtäring av alkoholhaltigadrycker på allmän plats. Utredningen lägger därför inte framnågot förslag om ett sådant förbud. Föratt kommunerna även skall kunna beslutaom lokala förbud behövs, som framgårav det föregående, f.n. inte några författningsändringar. Utredningen anser sig därför inte böra göra några egna uttalanden om utformningen av en lokal föreskrift om ett förbudmot alkohol förtäring på allmän plats. På denna punkt vill utredningenendast hänvisa till de uttalanden i förarbetena till AOst samt av fasf-ställelsemyndigheterna och JO som har redovisats i detföregående. 1982/83:9 83 4.5.3 Beslag och förverkande Beslags- och förverkandebestämmelser som anknyter till förtäringsförbud i lokal ordningsstadga finns som tidigare nämnts inte i gällandelagstiftning. Särskilt polisen har framhållit detta som en brist. Även utredningen ärav den bestämda uppfattningen att effekterna avett polisingripande skulle bli avsevärtstörre, om alkoholen kunde tas ibeslag och sedermera förverkas. Föreskrifter om förverkande kan endast meddelas genom lag (8 kap. 7 § andra stycket RF). Något hinder från grundlagssynpunkt mot en förverkandebestämmelsei lag som påföljd för överträdelse av föreskrift i lokal ordningsstadga torde enligt utredningensmening inte finnas. Enligt RF kan , när den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, föreskriva annan rättsverkan änböter för överträdelse av de föreskrifter som regeringen meddelarmed stöd av bemyndigandet. Samma möjlighet torde - ävenom så inte uttryckligen anges i RF - stå till buds i de fall då medger att regeringen överlåter sinabefogenheter åt kommunerna. Angående omfattningen av en förverkanderegel kan följande synpunkter anföras. Enligt1 § andra stycket AOst kan kommun ilokal ordningsstadga föreskriva att andra till allmänt begagnande upplåtna områden än sådana som utgör allmänplats i AOst:s mening vid tillämpning avlokal ordningsföreskrift skall vara likställda med allmänplats. Så har också skett i viss utsträckning. De områden som oftast likställts med allmänplats är bl.a. badplatser, fritidsområden 1982/83:9 84 Utredningen har i sina överväganden om lämpligheten av en generell författningsbestämmelseom förbud mot alkoholförtäring på allmän platsfunnit att viss försiktighet kan vara påkallad närdet gäller att förbjuda alkoholförtäring påde platser som det här är fråga om. Med hänsyn härtillkan det hävdas att en förverkanderegel börgälla bara i fråga om sådanaallmänna platser som avses i 1 § första stycketAOst. Utredningen anser emellertid att det inte finns skäl att göraen sådan begränsning. En plats som enligt föreskrift i en lokal ordningsstadga skall vara likställd med allmänplats kan ha sådan karaktär att en möjlighettill ett effektivt ingripande mot alkoholförtäring därframstår som i hög grad önskvärd. Förverkande bör alltså kunnafölja även vid överträdelser av förbud mot alkoholförtäring på sådana platsersom avses i 1 § andra stycket AOst. Av det anförda följer attutredningen förutsätter att uttrycket allmän plats i 8kap. 7 § första stycket 5 RF omfattar inte bara sådana allmänna platser som avses i 1 § första styc! ;-et AOst utan även sådana platser som avses i paragrafens andra stycke. En förverkanderegel bör enligt utredningens mening endast omfattaspritdrycker, vin och starköl. Enligtden praxis som har utbildats under senare årsaknar kommunerna möjlighet att generellt förbjuda ölförtäring på allmän plats. Ettsådan förbud har ansetts oförenligt med7 § andra stycket AOst. Däremot synes kommunerna kunna förbjuda ölförtäring på sådana allmänna platser i kommunen där särskiltstarka skäl talar för en sådanåtgärd. Behovet av en möjlighet attta i beslag och förverka öl som förtärs på sådana platser torde dock vara ringa. 1982/83:9 85 som kan tänkas uppkommahärrör i allmänhet från ungdomar, och beslag och förverkande kan dåofta ske med stöd av 79 S LHD. Genom att en förverkandebestämmelseendast omfattar spritdrycker, vin och starkölåstadkoms också överensstämmelse med förbudeti 16 § andra stycket AOst. Beslag och förverkandebör kunna ske inte bara av den dryckeller de drycker som förtäringen har avsett utari överhuvudtagetav spritdrycker, vin och starköl, som påträffas hos densom har överträtt förbudet. Detta torde vara nödvändigt för att en förverkandebestämmelse skall bli tillräckligt effektiv. I annat fall ärrisken uppenbar för att förtäringen efterett ingripande fortsätter på någon annanallmän plats. Offentlig alkohol förtäring förekommer inte sällani grupper av personer där spriten bjuds runt och där det såledesmera är en tillfällighet vem av de närvarande som ertappas med att dricka. Det är inte ovanligt att spritinköpen betalas med pengar som har samlats in från olika deltagare. Det kan givetvis inte komma i fråga att i dessa fall rikta en förverkandetalan mot varje enskild "del- ägare". Även i andra fall kan det vara svårt att fastställaäganderätten till alkoholdryckerna. Förverkande bördärför kunna ske, även om dryckerna tillhör någon annan än den som kan visas ha överträtt förbudet. Den omständighetenatt dryckerna tillhör någon annan kan dock utgörasådana särskilda skälsom talar mot ett förverkande. Vad som har anförtsi föregående stycke talar för en förverkandebestämmelsesom sträcker sig något längre än vad som har förordatsdär. Utredningen erinrar om att alkoholhaltigadrycker vid bl.a. trafik- 1982/83:9 86 nykterhetsbrott kan förverkassåväl om de påträffas hos den som har begåttbrottet som om de påträffas hos någon som har medföljt vid tillfället(1 § 2 st förverkandelagen). I sistnämnda fall fordras dock att dryckerna kan antas havarit avsedda även för gärningsmannen. En liknande regel bör enligt utredningens - mening gälla vid överträdelse av eri föreskrifti lokal ordningsstadga om förbud motalkoholförtäring på allmän plats. Sprit, vin eller starkölsom påträffas hos någon som inte själv kan visas ha överträtt förbudet mensom vid tillfället har varit i sällskap med den som har överträtt förbudet bördock kunna förverkas bara om det är uppenbart att dryckerna varit avsedda även för den ertappade.En så utformad bestämmelse böravsevärt kunna minska de bevisproblem sompolisen ställs inför, när flera personerdricker alkohol tillsammans på en-allmän plats men bara någon eller några av dem kan överbevisas om förseelsen. En fråga som bör beröras i dettasammanhang är i vad mån beslag och förverkandeav alkohol kan ske. från bilpassagerare som dricker spriti en bil som framförs eller stannats på allmän plats. Avgörande förbedömningen blir om utrymmet inne ibilen bör betraktas som allmän eller enskild plats. Frågan har prövatsav i två avgöranden rörande ansvar förfylleri på allmän plats i strafflagens - numera BrB:s - mening (SvJT 1924 rf s. 24 och1936 rf s. 13). I det förra avgörandet ansågsen öppen mindre motorbåt utgöra allmän plats, medan hovrätten i det senare fallet förklaradeatt en täckt personbil inte kunde anses somallmän plats. JO har i ett uttalande från senare, år- angående omhändertagande, enligt LOB i en taxibil på allmän plats - förklarat 1982/83:9 87 att "särskildavskildhet från omgivningen" nog enligt praxisansetts råda åtminstone i en täckt bil (JO 1978/79 s. 72 ff). Detkan även tilläggas att en buss betraktas som allmän plats enligt BrB - under förutsättning attallmänheten har tillträde - men inte som allmän plats enligt AOst. Mot bakgrund av vad nu sagts torde spritförtäring i en täckt bil fåanses äga rum på enskild plats, medan motsatt bedömning möjligenfår anläggas för det fall att förtäringen skeri ett öppet fordon. I förverkandelagen ges regler om beslagoch förverkande av alkoholhaltigadrycker från den som gjort sig skyldig till vissabrott i samband med alkoholpåverkan. Förverkande kan också följa vid överträdelse av förtärings- och förvaringsförbudeti 16 § andra stycket AOst. Förverkandelagens regler bör enligt, utredningens mening göras tillämpligaäven vid förverkande pågrund av överträdelse av förtärings- \ förbud i lokal ordningsstadga. Härigenom blir det förenklade beslagsförfarande som föreskrivs i lagen tillämpligt, och åklagaren kan besluta om förverkande äveni fall där åtal för förseelsen inte väcks och strafföreläggande inteutfärdas. Det kan övervägas att -som skett beträffande överträdelse av förbudet i 16 §andra stycket AOst - införa möjlighet att förelägga förverkande även i föreläggande av ordningsbot. Ändring torde dåfå göras i ordnings-botskungörelsen(1968:199). Utredningen anser det dock inte påkallat att lägga fram något sådan förslag. Utredningen föreslår alltsåatt en bestämmelse införs enligt vilken förverkande skall ske av spritdrycker, vin och starköl som påträffas hos den som i strid mot en bestämmelse i lokal ordningsstadga förtär sådana drycker på allmän platseller, under de förutsättningar som har angetts i det föregående, hos någonsom vid tillfället var i sällskap med den som bröt mot bestämmelsen. Beträffande förfarandetvid beslag och förverkande skall förverkandelagen gällai tillämpliga delar. I bestämmelsen böranges att förverkande inte skall ske, om särskilda skältalar mot att dryckerna förverkas. Det är vidare uppenbart att förverkande med stödav den föreslagna bestämmelsen inte skall ske, om dryckerna tas om handenligt LOB. Från systematisk synpunkt är det lämpligastatt bestämmelsen införs i förverkandelagen.Eftersom det i 8 kap. 7 § andra stycket RF anges attriksdagen kan i den lag som innehållerbemyndigandet föreskriva även annan rättsverkanän böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet, anser utredningen dock att förverkandebestämmelsenbör tas in i AOst. 'Bestämmelsen in i 30 §. I paragrafen bör ocksågöras vissa redaktionella ändringar. Med utgångspunkt ide överväganden som har redovisats i detta avsnitt har upprättats förslagtill Lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617). Förslaget har tagits in i bilaga 1 till betänkandet. Gatumusik, dvs. sångoch musik som framförs på allmän plats, är inte någonenhetlig företeelse. 1982/83:9 89 musik i traditionell mening avser man i allmänhet framträdandenav mera anspråkslös natur. Kännetecknande för denna form av musikutövning äratt framträdandet är mer eller mindre improviserat och att det riktarsig till tillfälligt förbipasserande som stannar och lyssnar kortare ellerlängre stunder. Syftet är inte sällanatt samla in pengar från åhörarna. Denna kategori musikutövare torde såledesstå äldre tiders gårdsmusikanter nära.Mera kvalificerade arrangemang, exempelvis särskilt anordnade fri-luftskonserter med ett stort antal deltagare ochmed särskilda anordningar såsom högtalare,avspärrningar eller stolar för publiken, brukar inte betecknas som gatumusik. Denrättsliga reglering som gäller försådana arrangemang är emellertid av betydelse också för gatumusiken. Gatumusik har tidigare ofta ansetts utgöra tillståndspliktigoffentlig tillställning eller - efter lagändring - allmän sammankomst. I en dom fannSvea hovrätt dock att gatumusik i dess mesttypiska form vanligtvis var en alltföranspråkslös företeelse för att kunna betraktas som offentlig tillställning. Rättsläget är således oklart. Vid skilda tillfällenhar krav förts fram på att den egentliga gatumusiken skall befrias från det tillståndstvång som gällerför allmänna sammankomster och offentliga tillställningar påallmän plats. 5.1.2 AOst och LAS Offentliga tillställningarregleras i AOst, medan bestämmelser omallmänna sammankomster finns i lagen omallmänna sammankomster (1956:618) (LAS).LAS är 1982/83:9 90 tillämplig på allmännasammankomster som hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i' allmän eller enskild angelägenhet eller som är att hänföra till föreläsning ellerföredrag för undervisning eller meddelande av allmän eller medborgerlig bildning eller till religionsövning. LAS skall också efter lagändring tillämpas påallmänna teaterföreställningar,konserter, biografföreställningar eller andra allmännasammankomster för framförande av kostnärligaverk. Som allmän anses en sammankomst om denanordnas för allmänheten eller om allmänheten har tillträde till sammankomsten eller omdenna med hänsyn till de villkor under vilkatillträde lämnas är att jämställa med allmän sammankomst. Bestämmelserna i lagen skall tillämpas,även om det vid sammankomsten förekommer mindre inslag som avser underhållning eller förströelse av annat slag än framförande av konstnärligt verk (1 §LAS). Offentlig tillställningär enligt 9 § AOst tävlingoch uppvisning i sport och idrott, danstillställning, pornografisk föreställning, cirkusföreställning, tivoli- och marknadsnöjen, festtågsamt tillställning av annat slag som anordnas för allmänhetenoch som inte avses i LAS. Om tillträdetill en tillställning är beroende av medlemskap i -förening eller av inbjudan, skall tillställningen ändå anses som offentlig, om den ingår i rörelse somdrivs uteslutande eller väsentligen för anordnande av sådanatillställningar. Är en tillställningmed hänsyn till omfattningen av den kretssom har tillträde eller till de villkor undervilka tillträde lämnas att jämställa med tillställning till vilken allmänheten har tillträde,skall den likaså anses som offentlig. 1982/83:9 91 Tillstånd avpolismyndigheten fordras enligt 12 §AOst resp. 3 § LAS för offentlig tillställning och allmän sammankomst på allmän plats.Tillstånd krävs alltid - oavsett var tillställningenhålls - för offentlig danstillställning, pornografisk föreställning, cirkusföreställning, tivoli- och marknadsnöjen och därmedjämförlig nöjestillställning samt förtävling och uppvisning i motorsportoch professionell brottning (12 § AOst). Om en icke tillståndspliktig offentlig tillställning anordnas inom stads- eller byggnads-planelagtområde, skall anmälan göras tillpolismyndigheten (13 § AOst). Motsvarande anmälningsskyldighet gäller i fråga om sammankomster, dock bara omde anordnas utomhus (4 § LAS). kan i vissa fall utvidga anmälningsskyldigheten för offentliga tillställningar ochallmänna sammankomster till att gälla även för andra områdenoch - med vissa undantag - . för allmänna sammankomster som hålls inomhus (13 § AOstoch 4 § LAS). I den mån det kan ske utan fara för ordning och säkerhetkan polismyndigheten befria sammanslutning eller annan anordnare från att sökatillstånd t:ill eller anmäla tillställningarav visst slag (12 § och 13 § AOst). Befrielse från anmälningsskyldighet kan i motsvarandefall ges för allmän sammankomst (4 § LAS) . Tillstånd till allmän sammankomst fårvägras bara om det är nödvändigt av hänsyntill trafik eller allmän ordning (3 § LAS). Ansökan om tillstånd till offentlig tillställning eller allmänsammankomst skall vara skriftlig och skall innehålla uppgifter om bl.a. tid och plats.för tillställningen eller sammankomsten samtom dennas art och huvudsakliga utformning. 1982/83:9 92 möjligt inges senast sjunde dagen före tillställningeneller sammankomsten (14 § AOst och 5 § LAS). kan förelägga anordnarenatt lämna kompletterande upplysningareller själv skaffa sådana. Anordnaren får dock - med visst undantag föroffentlig tillställning - inte föreläggas atttillhandahålla eller lämna uppgifter om innehållet i muntlig framställning somskall förekomma vid tillställningen eller sammankomsten (14 § AOst och 5 §LAS). Anmälan skall innehålla samma slags uppgifter som ansökan och skall om möjligt göras senast på femte dagen företillställningen eller sammankomsten. Anmälan kan ävengöras muntligen (15 § AOst och 6 §LAS). fårmeddela ordnings- och säkerhetsföreskrifter förtillställningen eller sammankomsten (16 § AOst och 7 §LAS). Om det är påkallat av hänsyntill krig, krigsfara eller andra sådanautomordentliga förhållanden eller farsot kan regeringen förordna att offentlig tillställningeller allmän sammankomst inte får hållas inomvisst län eller del av länet. Regeringen kan överlåta sin befogenhet till (11 §AOst och 2 § LAS). kan inställa eller upplösa en offentlig tillställning, som hållsi strid mot ett generellt förbud enligt11 § AOst eller mot ett beslut att deninte får äga rum.