prop · G603113 · 1982-12-31 00:00:00 — Även om enskildaärenden kan avslutas gäller delta sannolikt inle etl insatsområde som helhet.Några slutliga lösningar på problemen uppnäs inte. Förut-6 1982/83.I samt. 1982/83:113 82 sättningarna ändras kontinuerligt understrukturomvandlingens gång. Tillväxl- och effektivitetsbefrämjande insatserkommer alllid alt kunna göras. Härav följer dels atl ingen i förväg medexakthet kan uttala sig om situationen ell anlal år senare, dels atl så snartstaten beslutar sig för atl "gå in i" ell insatsområde tenderar dettaområde alt permanentas. Del är endasi genom övergripande politiska bedömningaroch omprioriteringar som förhandlingsprocessen kan brytas. För detandra sker inle dessa statliga insatser i konfliktfri miljö. Jag syftar härinte pä den politiska debatten ulan på del faktum atl staten har vissaintressen atl företräda som inle alllid överensstämmer med industrins. Här kansåledes föreligga målkonflikter genom alt de enskilda företagens intressen kanstå i motsats till bredare samhällsintressen. Atl ulgå ifrån alt förhandlingsprocessenär harmonisk vore därför en felsyn. Tvärtom torde del vara sä all del är just iden situation som inle präglas av harmoni i denna bemärkelse som en kraftfulloch välavvägd industripolitik är av störst samhällsekonomisk nytta. Utifrån detta synsätt blir industripolitikens uppgiff atlpä olika sätt främja tillväxt, effektivitet och förnyelse i de enskildaföretagen och i industristrukturen som helhet, men ocksä all medverka lill atldetta sker så alt övergripande samhällsmål tillgodoses. Industripolitiken måste därvid föras under socialt ansvarvilket kan belraktas som en fördelningspolilisk restriktion vad gällermöjlighelerna atl finna olika lösningar. Därmed inte sagt atl dennafördelningspoliliska ambition å priori kan belraktas som en samhällsekonomisktineffektiv resurshållning. Staten träder i en biandekonomi av vår typ in i syfte allpåverka marknadens funktion eller på annat sätt influera företagens beleende isamhällsekonomiskt önskad riktning. Grunderna härför är oftast mängfaselterade.Olikheter i samhällsekonomisk respektive förelagsekonomisk riskbedömning är ensädan grund, förekomsten av internationella marknadsbegränsningar en annan,förekomsten av målkonflikter och partsintressen inom landei är en tredje o. s.v. Samhällels önskan alt inom ramen för industripolitikenpåverka förelagens beleende riktas mol tre huvuddimensioner avförelagsekonomisk verksamhel: - aktivitetsnivån(storleks- och effektiviletspåverkande insatser i befintliga verksamheter) - verksamhetsinriktning(FoU och etableringsfrämjande insatser men även marknadsföringsinsatser,slmklurpåverkande åtgärder o. - lokalisering(insatser för att påverka valet av elableringsorl och förflyttning avaktiviteter). Insatser i syfte atl underiätta industrins strukturomvandlingblir vanligtvis komplicerade. Målet är ofta atl pä samma gång påverkabeteendet i samtliga tre dimensioner. En bedömning av hur pass framgångsrikainsat- Prop.1982/83:113 83 ser är bör således beakta effekter i alla dessa avseenden.Omvänt bör gälla alt om en viss industripolitisk insats inte kan tillmätaseffekt i nägon av dessa tre dimensioner ulan endasi varit t. ex.vinstförstärkande kan värdet endasi diskuteras i fördelningspolitiska termer. De vägar s'om samhället utnyttjar för att påverkaföretagens beleende är ocksä i princip tre: - information/kunskap - avgifter/belöningar - förbud/påbud Vägarna representerar tre olika former av påverkan somställer olika krav på den organisation som skall genomföra de politiskainlenlionerna. De vägar som utnyttjas inom ramen för industripolitiken är tillden helt övervägande delen belöningar (bidrag, förmånliga lån, subventioneradekonsultinsatser o.d.) samt information/kunskap (information om teknik,marknader, allmänna verksamhetsbetingelser och om stödorgan och stödformersaml utbildningsinsatser). Själva genomförandeaspekterna är centrala i diskussionernaav organisationen för industripolitiken. Det är lagstiftning, budgetmedel,styrelsesammansättning, personalval etc. i samverkan som är avgörande för resultatetav de industripoliliska inlenlionerna. Insikten om detta har enligt min meninginle omsatts i generell och praktisk kunskap i önskvärd omfattning. För atl nå önskvärt beteende hos företagen är det viktigtatl industripolitiken grundas pä auktoritet. Om man följer någon av de ovanangivna vägarna är det väsentligt alt skilja mellan - auktoritet medslöd av lagar, förordningar etc. - auktoritetgenom ekonomiska resurser - auktoritetgenom förmåga till snabba beslut och insatser Det är nödvändigt att industripolitiken grundas påsamtliga dessa former av auktoritet. Lika viktigt är också att samtligaauktoriteter byggs in på varje genomförandenivå i industripolitiken. All skapadenna samordning i bedömningar och synsätt mellan industripolitiken som helhetoch dessa olika delområden är självfallet en svår uppgift. Atl en helhetssyn ärviktig bör dock slås fast. Det är samtidigl angeläget alt understrykaindustripolitikens roll som marginalpolitik. Industrins egen vilja och förmågalill förnyelse och anpassning har den avgörande betydelsen. Utvecklingen inomsvensk industri är därvid i hög grad beroende av förhållanden i deninternationella miljön, vilka i allt väsenlligl inle är påverkbara med svenskainsatser. Vidare är del inom, landei främst den allmänna ekonomiska politikensaml ålgärder och insatser inom skilda samhällssektorer som ger de grundläggandeförutsättningarna för industrins möjligheter alt verka. Med de förutsättningarna som gäller för industripolitikenär det emellertid viktigt atl välja vilka marginaler man skall arbeta medliksom hur 1982/83:113 84 insatsernaskall utformas och genomföras. Del är utifrån dessa priorile-ringssilualionersom de industripoliliska funktionerna och organisationen bör betraktas. 3 Den industripolitiska organisationen nuvarande utformning och behov avförändringar 2 behandlades förutsättningarna för den industriella utvecklingen under denärmaste åren liksom målen och uppgifterna för industripolitiken. Iföreliggande kapitel diskuteras i vad mån den nuvarande industripoliliskaorganisationen och dess funktioner kan anses svara mol de krav som kan ställasi sammanhanget. Diskussionen avser bl. a.de uppgifter som industriverket och industridepartementet har i del industripoliliskasyslemel. Vidare diskuteras vissa utvecklingsdrag vad gäller dels sambandetmellan industripolitik och regionalpolitik, dels sambandet mellan tekniskförnyelse och annan industriell förnyelse. Dessa samband är enligt min meningav stor betydelse för utformningen av den framlida industripoliliskaorganisationen. Inledningsvisges en översikllig bild av den nuvarande industripoliliska organisationen. Ibilaga 2 redovisas mer utförligt de organ och enheter som berörs av minaorganisalionsförslag. 3.1Industripolitikens funktioner och organ en översikt Molbakgrund av de problem och möjligheter för svensk induslri somskisserats i kap. 2 och det övergripande syflel med industripolitiken kan deindustripoliliska funktionerna delas,in i följande huvudområden. Teknisk forskning och utveckling Samtligafunktioner utövas till vissa delar på såväl regeringsnivå som centralmyndighetsnivå och i viss ulslräckning på regional nivå. Industripolitiskutredningsverksamhet, dvs. kunskapsinsamling saml analys och spridning avinformationsunderlag på del industriella området är en huvuduppgift förindustriverket. Det huvudsakliga syftet är atl förse medbeslutsunderlag i industripoliliska frägor. Även STU bedriver en betydandeutredningsverksamhet på del lekniskt-industriella området som främst är avseddalt tjäna som underiag för STUs olika stödinsatser. Industridepartementet harsedan 1981 en samordnande 1982/83:113 85 funktionpå utredningsomrädet genom struklursekretariatet, som också bedriver viss egenutredningsverksamhet. Härutöver finns en rad andra utredningsorgan utanför denindustripolifiska organisationen. Insatser förstrukturomvandUng bedrivs inom ramen för induslri-. Verkels övriga åtgärder för förelagsstöd har indirekt ocksåslmklurpåverkande effekter. Det gäller t. ex. del finansiella slödel i form avinduslrigaranlilån (IG-lån). I sammanhanget bör även nämnas STUs slöd lillindustrielll utvecklingsarbete saml Invesle-ringsbankens verksamhel nämnas. Påregeringsnivå sker insatser för strukturomvandling genom det s. k.icke-permanenla industristödet lill slörre förelag. Utanför denindustripoliliska organisationen vidtas slmklurpåverkande insatser hos t.ex.Sveriges Exportråd och ÖEF genom olika slags branschfrämjande åtgärder. Slödtill företagsutveckling, dvs. serviceinsalser lill i första hand smä ochmedelstora företag lämnas på regional nivå av utvecklingsfonderna. Pä centralmyndighetsnivå har induslriverkel etl huvudansvar. Även STU har väsentligauppgifter på området genom viss rådgivning och annan service rörande främstproduktutveckling. Inomområdet teknisk forskning och utveckUng sker insatserna till den heltövervägande delen genom STU. Jag bortser i sammanhanget från den omfallandestödgivningen genom industrifonden. Även induslriverkel har dock lill uppgiftall beakta och främja den tekniska utvecklingen i sin verksamhet. Pä regionalnivä har utvecklingsfonderna uppgifter rörande slöd och rådgivning fillproduktutveckling. Utöverde renodlade industripoliliska funktionerna anser jag atl det regionalpotitiskastödet till företag utgör en funktion som bör behandlas i detta sammanhang.Stödels innehåll och utformning innebär att del har såväl företagsutvecklandesom struklurpolitiska effekter. I avsnitt 3.3 nedan diskuterar jag sambandetmellan industripolitik och den förelagsinriklade regionalpolifiken. 3.1.2De industripolitiska organen utvecklingstendenser Vidsidan av de generella ekonomisk-politiska medlen förfogar, som redovisats i delföregående, statsmakterna över en omfattande arsenal av selekliva medelför all påverka de industriella och samhällsekonomiska förhållandena. De i dagbefintliga organen och stödformerna har tillkommit successivt under i stortsetl . Det industripoliliska stödet har ökal särskillkraffigt under 1970-lalel, såväl mätt i anlal stödformer som i volym. Under1960-talels första hälft inrättades ett antal insfitulioner för långsiktigkreditgivning - och Induslrilånefond, Norrlandsfonden, ABFörelagskredit och AB . Redan tidigare hade exportkreditnämndeninlett sin verksamhet med garanligivning för exportaffärer. 1982/83:113 86 Sedanmitten av 1960-talel har näringspolitiken utvecklats på ett påtagligt sätt iregionalpoUliskt hänseende. Del via länsstyrelserna och arbetsmarknadsverketförmedlade lokaliseringsstödet, har medfört att näringslivet ochsysselsättningen i de delar av landei som haft en svag eller vikandearbetsmarknad kunnat främjas. Islutet av tillkom en rad samhällsorgan med uppgift alt på olika sättdella i den aktiva näringspolitiken. Invesleringsbanken skulle medverka vidfinansieringen av långsiktiga och företagsekonomiskt riskfylldainvesteringsprojekt inriktade pä rationalisering, slmkturanspasning ochutveckling. STU skulle stödja teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete.Näringspolitiken hölls samman i industridepartementet som inrättades . Deförsta selekliva branschslöden introducerades i början av 1970-lalet.Industriverket inrättades som elt planerande och verkställande organ på detindustripolifiska området. Under senare delen av 1970-lalel ombildades delänsvisa företagareföreningarna till regionala utvecklingsfonder. Vidareinrättades Industrifonden, som har till uppgift alt stödja stora industriellautvecklingsprojekt i ell skede där STU kan ge stöd, men där riskenforifarande är för slor för all normala bankkrediter skall kunna vara enlänkbar finansieringsform. Delär mot denna bakgrund värt all notera att, under 1970-lalet, en allt större delav de samlade resurserna för statlig medverkan i den industriella utvecklingenkanaliserats utanför det organiserade industripolitiska syslemel. Induslrislödsulredningenkonstaterar i sill betänkande' all de icke-permanenta åtgärderna påindustripolitikens område under 1970-lalet ökat krafligl i förhällande lillövriga industripoliliska insatser. Medan under 1970-lalels första hälft 85procent av samhällels industripoliliska insatser slussades lill förelagen viaolika industripoliliska organ, gick under den andra hälften endast 55 procentav medlen via dessa organ. Äterstoden har kanaliserats till industrin viadirekta regeringsärenden. Industristödsutredningenkonstaterar också, alt första hälft gick av detotala insatserna via statsbudgeten och återstående förmedladesfrån kreditmarknaden. Under den senare hälften av decenniet har endasi 45procent av resurserna förmedlats från kredilmarknaden.' Ansvaretför att skapa en samlad syn på industripolitiken åvilar i första hand regeringen.Med den svenska förvaltningstraditionen följer att vissa centrala myndigheterges en avgörande roll när del gäller atl verkställa industripoliliska beslut.Sådana myndigheter är i första hand statens industriverk och STU. Båda dessamyndigheter tillhör industridepartementets ansvarsområde. Andra ceniralamyndigheter som ligger under andra de- 'SOU 1981:72 Alt avveckla en kortsiktig industripolitik. partement,men som har industripolifiska beröringspunkter är AMS, kommerskollegium ochExportrådet. På del regionala planet utgör de regionala utvecklingsfonderna bl.a. verkställighetsorgan på industripolifikens område. Länsstyrelserna har eltsamordningsansvar när det gäller regionalpolitiken i vid bemärkelse.Beträffande regionalpolitiskt slöd lill näringslivet har länsstyrelsernadessutom ell verkställighelsansvar. Övriga industripolitiska organ börbetraktas som specialorgan i den fortsatta diskussionen. Detta ger följandeskiss över den industripolliska organisationen: Skälenlill alt specialorgan inrättas är främst två. Å ena sidan har specialorganinrättats då uppgiften i fråga ansetts vara permanent och förhållandevis enkelall mälsälta. Till denna typ av specialorgan hör Invesleringsbanken,Exportkredit och Industrifonden. Vidare har också specialorgan inrättats dådet gällt alt söka lösa temporära uppgifter av prövande karaklär inom t. ex.energiområdet. Specialorgan har vanligtvis inrättats då lagstiftning, behov avexpertkunskap, sekretessfrågor, rekryteringsfrågor m. m. medfört atl manfunnit ölägenheter att samordna sädana verksamheter med andra. Industrisektornpåverkas även genom lagar och förordningar på en rad områden. Det gäller inteminsl beskattningsomrädet, men också i fråga om konkurrenslagstiftning m. m.Denna del av det induslripåverkande syslemel som i allt väsenfiigl liggerutanför industripolitikens verksamhetsområde tas inle upp lill vidarebehandling i milt utredningsarbete. Detindustripoliliska systemets liUväxt har som här antytts inneburit all enmångfald av statliga organ och stödformer etablerats. Särskilt påtaglig hardenna mångfald och i viss utsträckning överlappning blivit när del gäller delfinansiella slödel lill industrin. Men också vertikalt, mellan beslutande organpå central nivå saml mellan central och regional nivå har överiappningaruppstått. Samtidiglhar, denna mångfald lill trots, påtagliga luckor funnits i denindustripoliliska organisationen. Delta gäller framför allt i förhållande tillhanteringen av slörre s. k. krisfall. Som har framgått har en allt 1982/83:113 88 slörredel av de för industripolitiken avdelade resurserna kommit all gå utanför detetablerade systemet. Idet följande diskuteras några av dessa överlappnings- och samordningsproblem.Denna fråga bildar en väsentlig utgångspunkt för vilken roll som kan eller börges etl centralt industripolitiskt seklororgan. 3.2Industriverket och industridepartementet roller och relationer Industriverketshuvuduppgift som cenlralt industripolitiskt organ är alt främja näringslivelsutveckling med särskill hänsyn till små och medelstora företag. De instmmentsom verket förfogar över beslår huvudsakligen av utredningsverksamhet och olikaformer av finansiella slöd- och utvecklingsinsatser men även av initiering ochsamordning av serviceåtgärder av olika slag. En närmare redovisning av verketsuppgifter och verksamhel ges i bilaga 2. Fleraav industriverkets olika verksamhetsområden har utvärderats under senare lid.Riksrevisionsverkel (RRV) har granskal utredningsverksamheten,serviceuppgifterna m. m. gentemot utvecklingsfonderna, IG-läneverksamhelen ochde branschfrämjande åtgärderna. Utredningsverksamheten behandlas även avKIPI-utredningen. Industriverketsverksamhel har också diskuterats i rapporter från fackliga organ m.fl. Idessa utvärderingar har exempelvis belräffande utredningsverksamhetenframhållits att verkets utredningar inte sällan har legat vid sidan avregeringens behov av strategisk information. Vidare har hävdals all utredningsverksamheteni alltför begränsad omfattning varit kopplad lill verkets egna operativauppgifter. Industriverkelssamlade roll som industripolitiskt organ har däremot inte varit föremål förmotsvarande granskningar som de jag nu nämnt. Dess roll och uppgifter gentemotindustridepartementet har emellertid berörts i andra sammanhang. Frågan harockså tagits upp i de samtal och intervjuer som aktualiserats i miltutredningsarbete. Den bild som dessa synpunkter ger är alt verkels rott somindustripolitisk aktör är oklar. Vidare har dess auktoritet ifrågasatts. Verkethar inle blivit den intressanta samarbetspartner som man från olika häll hadehoppals pä. Orsaklerna lill della förhållande är givelvis flera och slår altfinna såväl inom som utom verkel. Avsärskild betydelse är enligt min mening den oklara rollfördelningen mellanverket och industridepartementet. Departementet har tagit på sig uppgifter avverkställande karaklär, som med hänsyn lill sin art borde ligga inom verkelskompetensområde. Påutredningsområdet är verkets roll som uppdragstagare och regeringens/departementetsroll som beställare inte klart formulerade. Del kan ha fåll lill följd atlverkets utredningsverksamhet - trots en betydande total 1982/83:113 89 produktion i endast begränsad ulslräckning gällt strategiskt viktiga branscher eller iövrigt svarat mol regeringens informationsbehov. I delta sammanhang bör dockpåpekas att inom en rad sådana branscher har regeringen tillsatt särskildabranschråd som knutits direkt till induslridepartementet. Induslriverkel harenligl uppgift inle ansett sig böra dubblera den verksamhet dessa råd bedrivit. Bristandebeslällningskompelens inom departementet kan också ha bidragit till denuppkomna situationen. I olika rapporter och skrivelser till regeringen harinduslriverkel föreslagit mer sammanhängande ulredningsprogram. Ävenhandläggnings- och beslutsordningen belräffande finansieUt stöd lill företagetär oklar. Jag anser t. ex. atl utformningen av författningen för gerupphov till oklarheter eftersom den fömlsätler atl regeringen förutombesvärsärenden även kan ta upp ärenden tiU prövning som enda instans, medan inormalfallet industriverket skall avgöra ärenden rörande IG-lån. Inleheller på företagsserviceområdei är verkels roll entydig. Gentemotutvecklingsfonderna skall verket uppträda bäde som serviceorgan och i viss mäntillsynsorgan. Rollen kompliceras av del mellan staten och landslingen deladehuvudmannaskapet för fonderna. Avgränsningen mol de enskilda landsfingen ochLandstingsförbundet är inle entydig. Även i förhållande fillindustridepartementet är roUförddningen oklar, även om verket formellt svararför utövandet av det statliga huvudmannaskapet. Vilka mer precisa funktionersom innefattas i denna roll har dock inle fastställts. Inrättandet av de lilldepartementet knutna småförelagsdelega-tionen och utvecklingsfondernassamarbetsråd har också komplicerat verkels roll. Arbetsfördelningen mellanverkel och fondernas revisorer är inte heller klar. Utöverde oklarheter som gäller roll- och ansvarsfördelningen mellan departementet ochindustriverket vill jag peka pä ytterligare ell par faktorer som kan habidragit till uppfattningen om verkel som en mindre kraftfull industripolitiskaktör. Fördet första har verket utsatts för särskill kraftigabesparingar. Krav på besparingar har ställts långl utöver de generella kravmotsvarande som i princip gällt för andra myndigheter. Delta kan självklartha lett lill spekulationer om "förtroendekris" mellan regeringen ochverkel. intryck förstärks av del förhållandel alt, i dåindustrisektorn ansetts behöva prioriteras, så har långtgående besparingskravriktats mot en myndighet som har lill huvuduppgift att stödja och stimuleradenna sektor. Parallelltmed besparingarna har vissa verksamhetsgrenar förts lill andra huvudmän. Härkan nämnas SIFU-verksamhelen, mineralfrågorna och den beslutade överföringen avenergifrågorna lill den nya myndigheten statens energiverk. Det kan i och försig ha varit motiverat atl göra dessa 1982/83:113 90 förändringar.Överföringarna kan dock knappast ha stärkt verkets status. Vidareanser jag atl utformningen av det adminislrativa regelsystemet förindustriverket som förvaltningsmyndighet inte har anpassats lill verkelsuppgifter. Formen kan i sig rymma en mängd regleringar som försvårar eltflexibelt och snabbt handlande. Myndighetsformen kan emellertid anpassas lillrespektive myndighets verksamhetsbetingelser. Detta har dock inte skelt inämnvärd utsträckning väd gäller industriverket. Verksamheten finansieras t.ex. över ett flertal olika anslag, ofta med långtgående detaljreglering, ävenom en viss uppmjukning skett under senare lid. Dessa begränsningar i verkets"rörelsefrihet" har enligt min mening motverkat dess möjligheter altagera kraftfullt och snabbt. Deförhållanden som jag här har pekat på har skapat osäkerhet hos industriverketoch dess målgrupp om verkels funktion och handlingsförmåga i den statliga industripolitiken.Industriverkets auktoritet torde ha påverkals negativt av dessa förhållanden.Dessutom kan della ha inneburit att verket i vissa fall agerat försiktigt ochunderlåtit atl la initiativ i olika frågor. Densilualion som har uppstått har enligl min mening också inneburit nackdelar förindustrideparlementets egen verksamhet. 1 nästa avsnitt som behandlarsynpunkter på industridepartementet belyses detta yllerligare. Denkritik som framförts mol arbetsfördelningen inom den industripoliliskaorganisationen och som har berörts i del föregående, riktar sig bl. a. motindustridepartementets roll och verksamhetsinriktning i förhållande lillinduslriverkel. Vissa menar atl enskilda stödärenden ägnats för stort intressepå bekostnad av de långsiktiga industripoliliska frågorna. Jag anser för all del finns fog för denna uppfattning. Jag vill betona atl kritiken inleavser förhållandel induslridepartemenlel/STU. Arbetsfördelningen mellan demhar inle präglats av oklarheter av delta slag. Föratt ge rättvisa ål problemet är del emellertid angeläget atl la hänsyn lill despeciella förutsättningar som präglat industripolitiken . Vidmitten av 1970-lalet fanns en viss arbetsfördelning mellan verksnivån, dvs. idella sammanhang del relativi nybildade induslriverkel och AMS, ochregeringskansliet. När kostnads- och industrikrisen inträffade fanns inle någonegentlig beredskap att möta de därigenom uppkommande problemen, varken påverks- eller departementsnivå. Med utgångspunkt i den dittills gällandeordningen hanterades frågorna inom departementet. För berörda sakenheterinnebar della, dels en ökning av antalet ärenden av dittills förekommande slag,vilka kostnadsmässigl hanteras inom befintliga anslag och ramar, dels en ny typav ärenden avseende krisbranscher/ problemförelag, vilka som regel föranleddeproposition lill (t.ex. Järnförädling, NJA, , varvsindustrin,specialslälinduslrin. 1982/83:113 91 Eiser-Algols,vissa skogsindustriförelag, iräfiberinduslrin, m.fl.)