prop · G60333 · 1982-12-31 00:00:00 — omvissa frågor rörande industripolitiskt stöd, Regeringenbereder tillfälle att ta del av vad som har lagils upp i bifogadeutdrag av regeringsprotokoll. 1 1982/83. 1982/83:33 2 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , ,, Åsling, Söder, , , , , , Elmstedl,Tilländer, Ahriand, Skrivelseom vissa frågor rörande industripolitiskt stöd Kostnadernaför och effekterna av de industripolitiska insatserna har under de senaste årenvarit föremål för debatt. har uttalat att ökadkunskap om omfattningen och effekterna av vidtagna åtgärder pä det industripoliliskaområdet behövs. Sålundagav regeringen till känna (rskr 1978/79: 145) all regeringenborde utarbeta en samlad redogörelse för åtaganden på industripolitikensområde. Därvid borde regeringen ocksä belysa vilka möjligheter som finns atl, bl.a.med hänsyn till konjunklurförhållandena, begränsa transfereringarna tillföretagssektorn. Riksdagenhar vidare uttalat (rskr 1978/79:415) atl del är angelägel ochnödvändigt atl närmare kunskap vinns om effekterna av de industripolitiskastödåtgärderna. Därigenom skulle också en karlläggning av olikanäringspolitiska stödformers omfattning, inriktning och fördelning mellan olikaföretagstyper erhållas. Medanledning av bl.a. uttalanden har flera åtgärder vidtagits. Enliglmin mening är det nu lämpligl att redovisa resultatet av dessa åtgärder samt isamband därmed göra vissa överväganden. Den6 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för industridepartementetatt tillkalla en kommitté' med uppgift atl utreda effekterna av industripolitiskstödverksamhet, främst av s.k. icke-permanent natur. Kommittén har i juni 1981överlämnat sitt slutbetänkande (SOU 1981: 72) Alt avveckla en kortsiktig industripolitik.En sammanfalt- lic. , ordförande, direktören , ekon. lic. AnneWibble, fil. lic. samt pol. mag. . Fr.o.m. den 1 september1980 har ersatts av professorn . Skr.1982/83:33 3 ning av betänkandet bör fogas till protokollet som bilaga1. Betänkandet har remissbehandlats. Som bilaga 2 bör fogas en förteckning överremissinslanserna och en sammanfattning av remissyttrandena. Vidare har inom industridepartementet upprättats rapportenindustristödets nettokostnader (Ds I 1982: 5). Rapporten bör bifogas som bUaga3. Innan jag behandlar vissa av de frågor som las upp i debifogade rapporterna vill jag inledningsvis beröra industripolitikens mål ochuppgifter. Den allmänna ekonomiska politiken spelar tillsammans medindustripolitiken en avgörande roll för all återställa balansen i svenskekonomi. 1980/81: 130 om industripolitikens inriktning, m. m. framhållsatt de övergripande industripoliliska målen i nuvarande ekonomiska läge därvidbör vara - all ökaproduktionen av industrivaror och tjänster för att genom ökad export ochminskad import bidra lill den externa balansen, - att ökaeffektiviteten i industrin för alt därigenom lämna största möjligaresursutrymme åt andra samhällssektorer, - att utvecklaindustrin så att den kan bidra till en regional balans och utnyttja undersysselsatlaresurser, - alt medverkatill alt strukturomvandlingen sker i socialt acceptabla former. Industripolitikenbör vidare främja etl decentraliserat ekonomiskt syslem byggt på marknadshushållningensprinciper och präglat av socialt ansvar och god resurshushållning. Enmarknadshushållning kräver emellertid en mängd samhällsfunktioner som stödjereller korrigerar marknadens funktionssätt. Syftet är ofta att förhindra ellerall påverka de effekter som marknadskrafterna annars skulle leda lill. Åtgärderinom ramen för t.ex. den ekonomiska politiken, arbetsmarknadspolitiken,industripolitiken och utbildningspolitiken syftar främst lill alt stödja ochförbättra marknadens funktionssätt, medan åtgärder inom t. ex. regional- ochmiljöpolitiken syftar till atl korrigera marknadskrafterna av hänsyn lillandra polifiska mål som eljest bedöms få alltför liten vikt. Villkoren förnäringslivet måste utformas så atl de ger goda förutsättningar för enrationell fördelning av produktionsresurser och hög effekfivitet. Enligtpropositionen bör industripolitiken ges en offensiv och långsiktig inriktning.Det gäller främst åtgärder för atl främja utvecklingen av små och medelstoraföretag saml åtgärder för atl förse industriföretagen med erforderiigtriskkapital och för all stödja forskning och utveckling. Det bedöms emellertidockså nödvändigt att industripolitiken har tillgäng lill vissa mer defensivaåtgärder, främst det stalssubventionerade exportkre- Skr.1982/83:33 4 Till den defensiva industripolitiken hör ocksäde särskilda åtgärder, som ibland kan behöva vidtas för all rekonstrueraförelag och för all underlätta strukturrationalisering i vissa branscher. Exempel påden sistnämnda typen av åtgärder är det bransch- och förelagsinriklade slöd somstaten under senare delen av 1970-talel tvingades sätta in för att rädda dedelar av krisholade branscher och förelag som bedömdes vara långsiktigt konkurrenskraftiga, att underlätta sådanaomstruktureringar som kunde stärka konkurrenskraften på , alt se lillalt omstruktureringen skedde i sädan takt all den friställda arbetskraftenkunde nyttiggöras i andra verksamheter ulan längre mellanliggande perioder avarbetslöshet och ulan alltför omfattande flyttningar. Strukturomvandlingen ochde problem för anställda och berörda orter som kan uppslå i de enskilda fallenbör i första hand bemästras genom insatser från förelagen självaoch genom arbelsmarknadspolitiska och i vissa fall regionalpoliliska insatser.Undantagsvis måste staten emellertid av samhällsekonomiska och sociala skälockså vara beredd all lämna särskill företags- eller branschstöd. Någrabestämda kriterier för när företags- eller branschstöd är berättigade kan inleställas upp. Samhällsekonomiska och sociala skäl måste från fall lill fallvägas mol de negativa effekterna av all intervenera i marknadsekonomin. Stöd lillenskilda företag kan leda lill konkurrensproblem och en försenadomstrukturering av de berörda förelagen. Överföringen av 'ivskrafliga delar avförelagen till nya effektivare konstellationer kan fördröjas. Attityderna till förändringssitua-lionerkan påverkas negativt genom vetskapen atl en lösning av strukturproblemen kan uppskjulasgenom stödåtgärder. Det är från samhällets synpunkt önskvärt atl företag somförändrar sin produktionsinriktning med omfattande konsekvenser försysselsättningsläget genomför dessa förändringar i en takt som underlättararbetskraftens övergång lill ny verksamhel. Mol bl.a. denna bakgrund erhöll jag i februari 1981regeringens bemyndigande atl tillkalla en kommitté med uppgift alt utredavissa frågor rörande trygghetsfonder (1 1981:03). Jag avser all inom kortåterkomma lill regeringen med hemställan om bemyndigande all ge kommitténtilläggsdirektiv. Enligt min mening bör kommitténs uppgift vara atl kartläggaom och i så fall hur strukturomvandlingen i industrin kan underlättas saml hur behovelav statliga stödinsatser kan minska. 2.2 Omfattningen av det industripolitiska stödet Induslrislödsulredningen, som främst har behandlat de s.k. icke-perma-nenla stödinsatserna, har redovisat 1970-lalels industripoliliskainsatser. 1982/83:33 5 redovisningensummeras insatser i form av bidrag, kapitaltillskott, aktieköp, lån, infriadegarantier m. m. Enligt utredningen innebär de olika formerna av statligainsatser oftast ett stöd lill mottagarna som kan vara mer eller mindreomfattande beroende på insatsens form. Utredningens siffror ger därför inte enbild av stödens omfattning utan endast av storleken på insatserna som sådana. Fleraförsök har gjorts atl väga samman kostnaderna av olika åtgärder i ett samlatmått. Olika redovisningsmetoder kan därvid väljas. Rapporten (Ds 1 1982:5)Industristödels nettokostnader syftar lill all redovisa de statsfinansiellanettokostnaderna av del industripoliliska slödel under perioden1975/76-1980/81. Enliglmin mening ger de beräkningar som redovisas i departementspromemorian en godöverblick av statens samlade åtaganden. Genom alt, som induslrislödsulredningenhar gjort, summera olika typer av insatser, erhålls en alltför grov bild avdet statliga stödets utbredning och omfattning. De beräkningsmetoder somanvänts i rapporten är en fömtsättning för på etl vederhäftigt sätt skall kunna bedöma effekterna av och effektivitetenhos olika stödinsatser. Behovel av att göra den typ av bedömningar somredovisas i departementspromemorian har bl.a. betonats i (1981/82:3) Det statliga stödet lill industrin. Departementspromemorianbör vara elt värdefullt underlag för kommittéer och utredningar inom det industripoliliskafältet. Med promemorian lever vi också upp till de internationella kraven påöppenhet beträffande redovisning av industripolitiskt slöd. Enligl min åsiktbör därför en periodiskt återkommande redovisning av departementspromemorianstyp lämnas. Även fortsättningsvis är det emellertid angeläget att utvecklametodiken vad gäller beräkningssält och effektmälningar. Underde senare årens allmänna debatt rörande industripolitiken, har industristödetofta kritiserats för atl vara kortsiktigt och riktat mot förelag och branscherutan framtidsutsikter eller utvecklingsmöjligheter. Även induslrislödsulredningenför i sitt slutbetänkande fram liknande tankar. En av utredningenshuvudinvändningar mol den förda slödpoliliken är att stöd i allt förstor utsträckning har utbetalats för att rädda sysselsättningen vid etl företageller i en bransch i stället för atl skapa nya arbetstillfällen. Stöden bordeockså enligt utredningen ha kombinerats med villkor om förändringar iförelagens verksamhet. Föregen del vill jag anföra följande. Av såväl industristödsulredningens betänkandesom rapporten framgår alt det industripolitiskaslödel till stor del riktats mol tvä branscher, varvs- och stålindustrin.Enligt departementspromemorian svarar enbart slödel lill varvs- ochstålindustrin för av del s.k. icke-permanenla Skr.1982/83:33 6 industristödet /76-1980/81. Induslrislödsulredningenuppskattar motsvarande siffra till för perioden /71 -1979/80. De statliga stödinsatserna lill varvs- och stålindustrinhar motiverats av radikalt förändrade fömtsättningar för dessa branscher. I ettinternationellt perspektiv ler sig utvecklingen i liksom de i Sverigevidtagna åtgärderna, inle på någol säll unika. 1 stället har flertaletindustriländer haft en liknande utveckling och handlat på i slorl setl sammasätt. De i vidtagna åtgärdsprogrammen har medfört att situationen försåväl varvs- som stålindustrin nu har förbättrats . Alternativettill statliga insatser har i en del fall varit plötsliga förelagsnedläggningarmed kraftigt ökande arbetslöshet som följd. Induslrislödsulredningen har isill belänkande i vissa fall förordat denna utväg. Enligl min mening kannedläggningar av företag ha en positiv effekt på strukturomvandlingen. Enförutsättning är dock all situationen i näringslivet i övrigt är sådanalt en efterfrågan på arbetskraft föreligger, så att en varaktig ökning av deltotala antalet arbetslösa inte blir följden. Dé negativa konsekvenserna av envaraktig ökning av arbetslösheten visar sig i form av ökad social utslagning.Även slalsfinansiellt framstår de vägar som induslrislödsulredningen anvisarsom myckel kostsamma. Som jag framhöll i den industripoliliska propositionenkan arbetsställen inle utan allvarliga följder läggas ned i snabbare takt änvad som motsvarar fillväxten i kvarvarande och nya förelag. 2.4 Vissa frågor rörande handläggningen av industripolitisktstöd Jag övergår nu lill alt behandla vissa frågor rörandehandläggningen av del industripoliliska stödet. De strukturella och konjunklurbelingade svårigheternaunder 1970-lalet tvingade fram en snabb ökning av de statliga stödinsatserna.Även antalet stödformer kom atl öka snabbt och etl slorl anlal myndigheter ochandra organ kom atl handlägga stöden. Från flera håll, bl.a. revisorer,har önskemål om översyn av industristödels administration och utformning förtsfram. Enligt min mening måste en sådan översyn ske kontinuerligt så attförenklingar kan genomföras så snart lämpliga omständigheter föreligger. Fleraav de utredningar som har startats har också till uppgift altbl. a. lämna förslag till förenklingar. Exempel på sådana utredningar ärutredningen (1 1981:09) om statens industriverks framtida verksamhet ochorganisation m.m., utredningen (A 1981:02) om arbetsmarknadsverkelsansvarsområde och organisafion saml regeringens uppdrag till statskontoret allutarbeta förslag till system för redovisning av statliga stödinsatser efterregion och ändamål. Statskontoret har avlämnat betänkandet Statiigastödinsatser främst lill näringslivet. Betänkandet remissbehandlas f. n. 1982/83:33 7 Industristödsutredningenhar i sitt slutbetänkande ullalat all antalet ingripanden från regering ochriksdag vid akuta företagskriser så långt som möjligt bör begränsas. Jag delarutredningens uppfattning om önskvärdheten av atl minska de industripoliliskainsatserna vid akuta krissituationer. Av avgörande betydelse därvidlag ärförebyggande åtgärder, i första hand en framgångsrik ekonomisk politik. Genomen sådan stärks näringslivels konkurrenskraft och anpassas industrinskostnadsutveckling till den internationella nivån. Vidare kan nyaarbetstillfällen skapas vilket i sin tur ger utrymme för den nödvändigastrukturomvandlingen. Jag delar även den av utredningen framförda uppfattningenalt verkställandet av de industripolitiska besluten så långt som möjligt börligga utanför . Regeringen har också beslutat decentraliserabeslutanderätt i slor omfattning inom det regionalpolitiska området. Del är ocksäen uppgift för bl. a. induslriverksutredningen alt lämna förslag tilldecentraliseringar av beslutanderätten. Jaghemställer att regeringen bereder tillfälle all la del av vad jag haranfört i det föregående om vissa frågor rörande industripolitiskt stöd. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar i enlighet med hanshemställan. Sammanfattning av betänkandet (SOU 1981:72) Att avvecklaen kortsiktig industripolitik Industristödsutredningensuppdrag har varit att studera i huvudsak de icke-permanenla statUgastödåtgärder som riktats till vissa klart angivna företag eller branscher.Motivet för dessa insatser har enligt utredningens direktiv huvudsakUgen varitatt förhindra eller fördröja sysselsättningsmässigt oacceptabla neddragningari en bransch eller ett förelag eller alt möjliggöra omstmktureringar som påsikt kan ge lönsamhet. Utredningenhar definierat sitt undersökningsområde, det icke-permanenla industristödet,som de insatser som för att lösa strukturproblem inom vissa klart angivnaföretag eUer företagsgmpper har gjorts med medel anvisade överindustridepartementets huvudtitel genom särskilt beslut av riksdagen.Tidsmässigt har utredningen begränsat sitt arbete till atl avse de insatser somgjorts under budgetåren 1970/71 - 1979/80. Antaletfall av icke-permanent industristöd och antalet mottagare har varit relativtlitet. De belopp som utgått har dock i många av fallen varit betydande.Merparten av insatserna har avsett företag som befunnit sig i svårigheter. Inågra fall har dock samhällsstöd lämnals till företag eller grupper av företagsom inte haft sådana svårigheter men som saknat den finansiella styrka eUer deförelagsekonomiska incitament som erfordrats för en från samhällets synpunktönskvärd strukturförändring. I ett antal andra faU har man övervägt att göraliknande insatser men avstått därifrån. Utredningen har ansett det motiveratatt studera även de båda sistnämnda grupperna av fall. Arbetsområdet har alltsådefinierats med utgångspunkt i de gjorda eUer övervägda insatsemas syfte ochinte i mottagamas ekonomiska situation. Utredningenhar utgått från att dess arbete i första hand bör vara framåtblickande. Detprimära har inte ansetts vara att göra en revision av den bedrivnastödverksamheten, att hitta eventuella brister i enskilda ärendens handläggningeUer att identifiera dem som bär ansvaret för eventuellt gjorda misstag.Viktigare har bedömts vara att söka dra mer allmänt giltiga lärdomar av deerfarenheter som gjorts och alt förbättra hanteringen av de aktuella problemen.Denna gmndinställning lill uppdraget bygger på fömtsättningen att problem avdetta slag kommer all uppstå även i framliden och att därvid riktade temporärastödinsatser kommer all övervägas. Utredningenhar emellertid ansett det motiverat att diskutera även Skr.1982/83:33 9 möjlighetemaatt förebygga sådana problemsituationer och all hantera dem utan särskildaingripanden på regerings- och riksdagsnivå. Bakgrund till stödets framväxt Under1950- och 1960-talen visade bmtlonafionalprodukten en hög tillväxttakt både iSverige och i andra industriländer. hörde tiU de länder som använderesurstillväxten för en snabb ökning av offentUg kon.sumtion och offentligautgifter. I högre grad än flertalet andra industriländer prioriterade Sverigeden fulla sysselsättningen. Medbörjan under den senare delen av inträffade flera förändringar somkom alt leda tiU ell brott i den gyrmsamma intematio-neUa ulveckUngen. Dollarnförsvagades, vilket ledde tiU en ökad internationell likviditet genom atl dollarlillgodohavandenautanför Förenta statema växte. Kraftiga löneökningar skedde i flera europeiskaländer. Priserna steg på spannmål och livsmedel, på metaller och andra råvaror,och dramatiskt på råolja. Inflationstrycket ökade härigenom iväslekonomiema och 1974-75 ukedde den kraftigaste konjunkturnedgången underhela efterkrigstiden. Prishöjningamapå råvaror har lett tiU all industriländerna har fått ett försämratbytesförhållande gentemot omvärlden. Prisförändringarnas storlek harnödvändiggjort en anpassning av industrins produktionsapparat och dennasanvändning, /passningsproblemen har dock visat sig vara stora på grund av delsbristande flexibilitet i ekonomierna, dels den ekonomiska depressionen och enstram ekonomisk politik i flertalet industriländer. Samtidigthar en snabb industralisering i vissa utvecklingsländer under 1970-taletfundamentalt ändrat förutsättningama för industriländernas varv samt järn- ochstålverk. Detta har förstärkts av en kraftig global efterfrågenedgång efter oljeprishöjningaraa.För all undvika en bestående betydande överkapacitet i dessa branscher iindustriländerna har krävts en radikal omstmkturering ochkapacitetsneddragning. Detta krav har dock kommit atl stå i motsättning tillregionalpolitiska och sys-selsätlningspoLitiska strävanden. Underefterkrigstiden har en stor del av det internationella gränsskyddet avvecklats.Detta har bidragit tiU välståndsökningen genom att möjliggöra en ökad intemationeUarbetsfördelning. Det har lett till en omvandling av näringslivetsstruktur. Trots en principiellt positiv inställning till frihandeln haremellertid. OECD-ländemas flertal värjt sig mot vissa av de slmkturförändringarsom de nya spelreglema egentligen lett fram lill. Vissa tendenser tiU protektionismi nya former, regleringar och statiiga stödåtgärder har därför kunnatkonstateras under de senasie årtiondena med gränsskyddets avveckling.Denna tendens har kraftigt ökats under den djupa lågkonjunktur som inleddes1973 och som medfört att en mängd stmkturella problem blivit akuta. Utvecklingeninom i fråga om statUga stödinsatser till problemföretag ochproblembranscher är alltså inte unik utan har sin motsvarighet i flera av deekonomiskt viktiga OECD-ländema. Skr.1982/83:33 10 stödetsinriktning på i första hand de av inleraationella strukturproblem drabbadevarven samt jäm- och stålföretagen är unik för vårt land. Del är dock viktigtatt markera alt slödåtgärderaas omfattning och form visar stora skiUnadermellan ohka länder. Denintemationella utvecklingen första del medförde att flera av"den svenska modellens" förutsättningar inte längre gällde. Devinstrika delarna av industrin, som sugit upp friställdarbetskraft från svagare branscher, stagnerade sysselsättningsmässigt tillföljd av den internationella konjunkturförsvagningen. Friställd arbetskraftfann istäUet ny sysselsättning inom den expanderande offentUga sektom. Utvecklingeni vårt land påverkades dock inte bara av den internationella utvecklingen.Regeringen försökte överbrygga konjunkturnedgången 1974-75 medkonsumtionsstimulanser och del s. k. lagerstödet. Denna politik medfördeemellertid att den iniemationeHa konjunkturuppgång, som inleddes intesatte några spår i den svenska ekonomin . Den svenska industrinsproduktivitet stagnerade, som kostnadsläget jämfört med de vikugstekonkurrentländerna försämrades med . Den betydande jäm-malmsexportenfrån malmfälten i norr har fått svår konkurrens från producenter i länder medavsevärt lägre löner och gynnsammare pro-duklionsfcmlsältningar. Betydandebestående förändringar har alltså skett i den svenska industrinskonkurrensförhållanden och efterfrågemönster. En väsentUg del av den har därförkommit att stå inför stora strukturella problem. Insikten om att befannsig i en kris som också var stmkturellt betingad vaknade emellertid sent.Delvis synes detta kunna förklaras psykologiskt av den väsentUga roU som de krisdrabbadebraschema haft i den svenska ekonomin. Samtidigtsom kraven ökat på en anpassning av industrins struktur har betydande trögheteroch låsningar uppstått i det svenska samhället, som minskatanpassningsförmågan. har företagsnedläggningarna främst skett dåstora delar av industrin befunnit sig i tillväxt, varigenom de friställdakunnat erbjudas annan sysselsättning. Varken inom industrin eller inom den offentUgasektorn finns samma stora efterfrågan på arbetskraft som . De iförsta hand krisdrabbade företagen är i stor utsträckning koncentrerade tillett antal mycket stora arbetsplatser, ofta på orter där resp. företag är denhelt dominerande arbetsgivaren. Ett motstånd har vuxit fram mot rörUghet,såväl geografisk som arbeismarknadsmässig. Allt detta har medverkat till attden önskvärda strukturomvandUngens sysselsättningskonsekvenser bUvii allvarU-gareän . Vissaförändringar i den poUtiska miljön, såsom samhällets ökade ansvarstagande förmänniskomas ekonomiska trygghet, den ökade värderingen av icke-materiell"livskvalitet" samt det ökade poUtiska inflytandet för lokalaopinioner och intressegrupper, har också medverkat till del icke-permanentaindustristödets växande omfattning. 1982/83:33 11 Inom det svenska samhäUet görs betydande insatser för atlpåverka näringslivets stmktur och utveckUng på ett sådant sätt atl dess konkurrenskraftstärks. EnUgt allmänt accepterad uppfattning måste dock detta ske på etlsådant sätt atl den åtföljande stmkturomvandUngen inte får socialt oacceptablakonsekvenser och att befintUga resurser i form av kapital och kunnande inteförslösas. Tabell I Jämförelse mellan olika former av statligmedverkan i industripolitiska sammanhang 1970/71-1979/80. Utbetalade belopp, miljarder kr i löpande priser och i1980 års priser. 78/79 79/80 ser (huvudsaid. nom STU och In- Siffrorna omfattar insatser i form av bidrag,kapitaltillskott, aktieköp, lån, infriade garantier m. m., men däremot inteutfärdade garantier. Källor: Budgetredovisning budgetåren 1970/71-79/80 RRV.Budgetutfallet /79 SCB, N 1979:11, 1980:10. Årsredovisningar frånIndustriverket, Svetab, Förelagskapital, IndustriJcredit. Företagskredit,Investeringsbanken, , Ds I 1980:8. 1982/83:33 12 Viktigaelement i resursallokeringspoUtiken är industripoUtiken, övrig näringspoUtik(insatser för atl främja andra näringar såsom jordbruk, skogsbmk m. fl. samtinsatser för alt bygga upp samhällets infrastruktur), handelspoUliken samtdelar av arbetsmarknadspoUtiken och före-lagsskallepoUliken. De industripoUtiskainsatserna har vu.xit kraftigt under 1970-lalel. Samlidigt har en rad industripoUtiskasamhällsorgan skapats. I tabell I redovisas en jämförelse mellan olika formerav statUg medverkan i industripolitiska sammanhang. De icke-permanentastödåtgärderna har, såsom framgår av tabellen, ökat kraftigt under den senaredelen av både absolut och i förhållande lill övriga industripoUtiskaverksamhetsområden. Delta synes ha bidragit till den markanta förändring avinsatsemas kanaUsering som skett senare hälft.