prop · G603100 · 1982-12-31 00:00:00 — De offentliga utgifterna har ökat mycket snabbt som följdav tillväxten i offentlig konsumtion och i subventioner till övriga sektorer.Detta gäller också hushållssektorn där antalet personer som har sin försörjningfrån den offentliga sektorn (offentligt anställda, pensionärer, arbetslösa,sjukskrivna osv) i det närmaste fördubblats . Finanspolitiken har intelängre spelat rollen av konjunkturregulator i ekonomin utan har i ställetinriktats på att permanent försöka hålla uppe efterfrågan och sysselsättningeni en ekonomi som inte är anpassad till dagens relativpriser ochefterfrågeförhållanden. Även om den ekonomiskapolitiken på en rad punkter har lagts om i en riktning som möjliggör enstrukturell anpassning och den offentliga utgiftsutvecklingen bromsats upp,har den totala produktionen utvecklats mycket svagt . För att belysautvecklingen -1985 har i avstämningen konstruerats trealternativa scenarier. Alternativ I anger - liksom alternativ 1 i LU 80 - enväg till balans i den svenska ekonomin. Den fulla sysselsättningen hålls uppeunder perioden som bytesbalansun- Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 12 derskottets andel av BNP reduceras till 1985. (Siktetär inställt på att vårt bytesbalansunderskott skall vara avvecklat 1990.) Én utveckling enligtalternativ 1 kommer att ställa mycket hårda krav på den ekonomiskapolitiken och även på pris- och lönebildningsprocessen i samhället. Påproduktionssidan innebär detta alternativ att kapacitetsutnyttjandet ochrealkapitalbildningen måste öka så att vi under första hälften av 1980-taletkan bära upp en tillväxt i ekonomin på nära 2,. För att klarabytesbalansen måste industrisektorn expandera sin produktion ochsysselsättning genom att utnyttja den förstärkning av konkurrenskraften somskapats av devalveringen och därtill prestera fortsattasänkningar av relativpriserna. På efterfrågesidan krävs en stor återhållsamhet medden privata och offentliga konsumtionsökningen. Resursanvändningenmåste vridas om från hushållens och det offentligas konsumtion till industrins investeringaroch export. Industrins vinster måstetillåtas öka, till minst 1973 årsnivå. Budgetunderskottets andel av BNPmåste minskas genom en återhållsamhet med de offentliga utgifterna. Inflationstakten kan i detta alternativ dämpasgenom ett lägre inhemskt efterfrågetryck som minskar likviditeten i ekonominoch skapar förutsättningar för måttfulla lönekostnadsstegringar. Löneglidningenmåste begränsas till de sektorer som måste expandera för att mötaanpassningskraven. Inom den offentliga sektorn måste löneökningarna hållas tillbaka. En varaktig sänkningav inflationstakten under omvärldens kräver även att kronan apprcieras gentemot valutakorgen. Också i alternativ II har det antagits enstram politik vad gäller den inhemska efterfrågan. Dock skulle här den industriellaexpansionen inte komma tillstånd. En kraftig ökningav arbetslösheten blir oundviklig i detta alternativ. Också bytesbalansenförsämras i förhållande till alternativ I. I alternativ IIIhar politiken antagits bli inriktad på att skapa full sysselsättning genom offentlig expansion och ökatbostadsbyggande. Utvecklingen i industrin har antagits vara densamma som ialternativ II. Resultatetskulle i så fall bli växande bytesbalansunderskott och budgetunderskott. En utveckling enligtdetta alternativ kommer dock i ett något längre perspektiv att nå en punkt därunderskotten inte längre blir hanterliga. Expansionen måste då avlösas avmycket hård åtstramning. Arbetslösheten kommer då att öka kraftigt även idetta alternativ. En strukturanpassning är således en förutsättning för en bestående fullsysselsättning. Flertaletremissinstanser delar LU-avstämningens uppfattning avseende bakgrunden till ochden allmänna beskrivningen av den ekonomiska pro- Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 13 Allmän enighet råder omnödvändigheten av att de rådande balansbristerna avhjälps. Beträffande vägvaletför den ekonomiska politiken framförs emellertid en rad kritiska synpunkter. iSverige (LO) ställer sig - med vissa invändningar (se nedan) i stort bakomLU:s huvudalternativ som en grundläggande strategi. En tillväxtorienteradpolitik ledd av den konkurrensutsatta sektorn med sikte på att skapa fulltutnyttjande av våra produktiva resurser som det strukturellaunderskottet i bytesbalansen minskar är enligt LO den enda vägen att på siktsäkra både reallöner och sysselsättning. Några alternativ finns således inteenligt LO:s uppfattning. LO vill dock framhållaatt kravet att expansionen skall vara exportledd inte ter sig helt realistisktmed tanke på att alla andra länder satsar på samma politik. Det är därför avavgörande betydelse att den ekonomiska politiken avvägs så att produktionen hartillräckligt stöd från hemmamarknaden. LU anses i sin problemskrivning hatagit alltför lätt på brister och misstag i den ekonomiska politik som förts iSverige. LO delar också uppfattningen att om underskotteti bytesbalansen skall kunna reduceras är en strukturell anpassning nödvändigför att på lång sikt uppfylla de övergripande målen för den ekonomiskapolitiken; Frågan är dock hur snabbt bytesbalansunderskottet måste bringas ned.Vad som är rimlig takt blir enligt LO:s uppfattning bl.a. beroende av hur dettotala underskottet mot OPEC-länderna utvecklas. LO vill därför upprepa vad somframfördes i remissvaret till LU 80, nämligen att varken den internationellakapitalmarknadens förtroende eller risken för ränteackumulering kräver attjämvikten i bytesbalansen skall vara återställd vid någon viss tidpunkt. Men dekräver sannolikt att rör sig i rimlig takt i riktning mot jämvikt. LO vill vidareunderstryka att det inom den offentliga sektorn inte finns någon överproduktionpå samma sätt som när det gäller viss produktion inom det privata näringslivet.Det är enligt LO:s uppfattning uppenbart att en begränsning av den offentligasektorn och en ökad privatisering gynnar de starka i samhället. Till dettakommer att den offentliga sektorns efterfrågan på industriprodukter har storbetydelse för industrins utveckling. Också Landstingsförbundetanser det vara av största vikt att de senaste årens utveckling mot ökad obalansi de utrikes betalningarna och i statens budget bryts samt att fullsyselsättning och låg inflationstakt fortsätter att vara viktiga mål för denekonomiska politiken. Förbundet anser dock att LU i alternativ I harunderskattat risken för ökad arbetslöshet. a. med anledning härav villförbundet ifrågasätta begränsningen av den kommunala konsumtionsökningen tillI % fr. o. m. Majoriteten i instämmer i LU:s krav att inflationsbekämpningen geshög prioritet. Enligt styrelsens mening kommer dock målkonflikten mellan godtillväxt och rättvis inkomstfördelning att bli mycket framträdande under1980-talet. Man finner det t2 1982/83. Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 14 anmärkningsvärt att LU så ihärdigt håller fastvid att den enda vägen mot ekonomisk balans är genom en ökad exportefterfrågan.Styrelsen räknar med att ett balansalternativ vid en lägre exportandel kaninnebära både andra och hårdare krav på den ekonomiska politiken. Ett element ien sådan politik är sannolikt en annan fördelning mellan privat och offentligkonsumtionsefterfrågan än den som LU förordar. För sin del anser kommunförbundetatt den kommunala konsumtionen bör öka . Styrelsen tror inte påatt det under alla förhållanden råder en konflikt mellan offentlig konsumtionoch utrymmet för en industriell expansion. Enligt StockholmsHandelskammare är en förutsättning för en rimlig tillväxt i ekonomin att vi fåren balans mellan statliga utgifter och inkomster. Fortsatta kraftiganedskärningar i de offentliga utgifterna måste därför komma till stånd.Parallellt härmed bör en ökad avgiftsfinansiering av de offentliga tjänsternainföras. Den enligt Handelskammaren föga motiverade och i stora delarsamhällsekonomiskt skadliga industristödspolitik som drivits sedan 1970-taletsmitt måste avvecklas. Vidare anser Han-delskam.maren att en kraftfullindustriell expansion vore den bästa drivkraften i arbetet att lösa såvälsysselsättnings- som bytesbalansproblemen. finner att en ekonomisk politik enligt LU:s alternativ I angerde absolut nödvändiga åtgärderna för att styra in svensk ekonomi på en väg motbalans. Det strukturella bytesbalansunderskottet medför ett krav på attefterfrågan i den svenska ekonomin i högre grad måste komma från utlandet. Enkraftig åtstramning av de offentliga utgifterna är nödvändig för att resurserskall kunna föras över till den konkurrensutsatta sektorn. Den tänktarevalveringspolitiken inrymmer emellertid vissa faror om regeringen inte kanvinna fullt förtroende för sin antiinflationspolitik. Inför 1980-talet finnsdet enligt bankföreningens mening två faktorer av strategisk vikt för densvenska ekonomiska utvecklingen. För det första måste lönsamheten i industrinhöjas väsentligt i absoluta tal såväl som i relation till andra verksamheter.För det andra måste stelheterna på arbets-och kapitalmarknaderna undanröjas medkraftfulla åtgärder. Ett steg i denna riktning är att upphöra med denstrukturkonserverande industristödspolitiken. (), (), , , samt Sverigeshantverks- och industriorganisation (SHIO) - Familjeföretagen ansluter sig istort till LU:s problembeskrivning och analys av vilken politik som krävs fören återgång till balanserad utveckling. LRF framför att även om betydelsen avatt stimulera exportindustrin är odiskutabel, har också hemmamarknaden storbetydelse för ekonomin som helhet. De åtgärder som inletts för att stimulerasmåföretagsamhet och ett minskat importberoende bör åtföljas av utveckladeinsatser på detta område. En stimulans av hemmamarknaden är även Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 15 angelägen från regionalpolitisk synpunkt.Sveriges Grossistförbund och ställer sig i ettgemensamt yttrande frågande till LU:s rekommendation att vinster och lönermåste upp i industrin i förhållande till andra sektorer. Detta skulle innebäraen relativ sänkning av lönenivåerna inom bl.a. handeln och servicenäringen.Förbunden anser också att det blir svårt att realisera industritillväxtenenligt alternativ I. () anser att uppgiften att öka exporten perår är särskilt svår när den ekonomiska utvecklingen iomväriden är mycket svag. En svagare exportökning skulle enligt SAF emellertidleda till att vi inte kan få i gång en exportledd uppgång med fullsysselsättning och minskat underskott i bytesbalansen utan åtstramning av denprivata konsumtionen. SAF har därför med hjälp av en egen relativt enkeltresektormodell beräknat att det krävs en större sänkning av relativpriserna änvad LU räknat med vid bevarad full sysselsättning. () framför å andra sidan en rad invändningar mot den avLU förordade fortsatta åtstramningspolitiken. Enligt TCO:s mening riskerar ensådan politik att leda till en fortsatt kraftig ökning av arbetslöshet ochundersysselsättning och fortsatt ekonomisk stagnation, som enlångsiktig lösning av bytesbalansproblemet ytterligare fördröjs genom attinvesteringsutvecklingen inom industrin riskerar att förbli svag. Enligt TCO kommer denväxande arbetslösheten och det låga resursutnyttjandet i övrigt att varaSveriges allvarligaste ekonomiska problem . Det stårenligt TCO:s mening klart att den förda ekonomiska politiken i hög gradbidragit till att aktivitetsnivån i ekonomin har sänkts. TCO anser vidare attLU-avstämningen har underskattat arbetslöshetsriskerna genom att överskattasåväl ökningen av industrins arbetskraftsbehov som ökningen av antaletanställda inom den offentliga sektorn. TCO framför också att denav LU-avstämningen förordade långsiktiga förskjutningen av lönerelationerna till förmån för den konkurrensutsattasektorn och på bekostnad av den skyddade sektorn strider mot den solidariskalönepolitiken och EFO-modellen, som är centrala utgångspunkter förtjänstemannarörelsens lönepolitik. Enligt TCO:s mening är en sådan omfördelninginte nödvändig för att åstadkomma ökad industriell tillväxt. TCO instämmer i att enrevalveringspolitik är nödvändig om den internationella inflationen skallkunna utestängas. Risktagandet i den typ av revalveringspolitik som förespråkasi LU anses emellertid av TCO falla helt på löntagarna, som om revalveringarnamisslyckas får en kraftig reallönesänkning som vinsterna ökarkraftigt. Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 16 4.3 Den internationella utvecklingen ochutrikeshandeln Den lågkonjuktur som f.n. berör de flesta länderna i vår omvärld är en av de mest långvariga somförekommit . Enligt LU:s uppfattning är utsikterna till enkonjukturförbättring i hög grad osäkra. Den nuvarande situationen är nämligentill stor del ett resultat av mera långsiktigt verkande faktorer iindustriländernas ekonomier. Den ekonomiska utvecklingen under det gångnadecenniet har inneburit svåra påfrestningar i form av oljekriser, storaförskjutningar i relativpriserna mellan olika varor etc, vilka ställt storakrav på strukturell anpassning av produktionen i industriländerna. LUkonstaterar att anpassningsförmågan och flexibiliteten uppvisat brister i deflesta länderna. Det har sålunda inte varit möjligt att nedbringainflationstakten i någon mera avgörande grad trots att arbetslösheten samtidigtstigit. Därmed kvarstår också ett av hindren för att påskyndastrukturomvandlingen som den bristande strukturanpassningen ger nyttbränsle lill inflationsbrasan. Detta är också denbedömning som görs av regeringarna i de flesta industriländerna och sommotiverar den rådande åtstramande inriktningen av den ekonomiska politiken.LU:s tolkning härav är att hur angelägna lättnader av penning- ochfinanspolitiken än må te sig med hänsyn till arbetsmarknadsläget, uppfattasrisken av sådana att bli en döbelnsmedicin så länge inflationsimpulserna är såstarka. En lärdom av den första oljekrisen var just att inflationen mycketsnabbt kan blossa upp när lättnader införs i den ekonomiska politiken utan attstrukturanpassningen fullbordats. En ytterligare fördröjd anpassningsprocesskan dessutom framkalla protektionistiska åtgärder för att rädda sysselsättningstillfällen,vilket skulle minska tillväxtförutsättningarna även i andra länder. Dessa dystraförutsättningar till trots görs i avstämningen till långtidsutredningen enförhållandevis optimistisk bedömning av tillväxtmöjligheterna fram till 1985.Protektionismenväntas inte få något starkare fotfäste, och konjunkturcykelnsregelbundenhet trots förändrade yttre förutsättningar talarför att industriländerna kan få ett uppsving i sinaekonomier. Den trevande inledningen till detta uppsving medför emellertid attden genomsnittliga tillväxttakten för under perioden 1981-1985enligt LU:s bedömning begränsas till 2,. Den totala väridshandelnbedöms kunna växa med 4,i volym. Utsikterna tillframgång i inflationsbekämpningen bedöms av LU likväl med stor försiktighet.För varor och tjänster i internationell handel beräknas prisstegringen iinternationell valuta till per är. Långtidsutredningensberäkningar av den svenska utrikeshandelns utveckling innebär attexternbalansmålet nu ställer ännu större krav på ökad export änvad som var fallet i LU 80 för att bytesbalansun- Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 17 derskottet 1985 skall begränsas till av BNP.Räknat måste exportvolymen öka . För att en sådanexportökning skall kunna infrias krävs i sin tur en dubbelt så stor sänkning avrelativpriserna som den LU 80 räknade med, eller för bearbetadevaror och tjänster. Även de totala terms-of-trade beräknas minska med ca 2,1 %per år 1981-1985. Bytesbalansen för varor och tjänster förbättras sålunda,medan transfereringsbalansen väntas ge ett snabbt stigande underskott tillföljd främst av högre kostnader för u-landsbiståndet och ökade räntor påutlandsskulden. I alternativen II och 111 innebärutvecklingen ännu större underskott i bytesbalansen. Det är här inte möjligtatt sänka de relativa svenska priserna, och ökningen av underskotten späds påmed snabbt stigande räntor på den ackumulerade utlandsskulden. Slultresultatet1985 blir i dessa alternativ bytesbalansunderskott om -3,resp. -5,avBNP. Av det relativa fåtalremissinstanser som kommenterar LU:s bedömning av den internationellautvecklingen anser tre stycken att utredningen är för optimistisk. Särskiltkommerskoltegium tvivlar på möjligheterna att uppnå de tillväxttakter somutredningen antagit för världsproduktion och värids-handel. Kollegiet gör sålundaen annan bedömning av de protektionistiska tendenser som växer sig alltstarkare och framhåller att många andra industriländer uppställt samma mål försin medelsiktiga ekonomiska politik, nämligen att få till stånd en exportleddtillväxt. Alla kan uppenbarligen inte lyckas, menar kollegiet, i synnerhet somefterfrågan från de oljeexpor-terande länderna minskat. Äyenkonjukturinstituiet (Kl) karakteriserar utredningens bedömning av deninternationella utvecklingen som "ett relativt gynnsamt alternativ".Kooperativa förbundet () uttrycker likaså farhågor om att rådandeprotektionistiska strömningar kan omöjliggöra den tillväxt i världshandeln somlångtidsutredningen antar. framhåller att närvärldshandeln tidigare ökade snabbare än världsproduktionen påverkades det avatt olika handelshinder avvecklades. iSverige (LO) anser att utredningen fäst för stor vikt vid oljeprisutvecklingeni den internationella analysen och försummat andra väsentliga förändringar iutvecklingen. Enligt LO är de ekonomiskpolitiska reaktionerna iindustriländerna på dessa oljeprisökningar avsevärt viktigare som förklaringtill den inträdda stagnationen, särskilt genom att de vidtagna åtgärderna ärineffektiva när det gäller att förbättra relationen mellan inflation ocharbetslöshet. Den åtstramningspolitik som förs i många av industriländerna dömsut av LO, därför att pris- och lönebildningen i de moderna samhällsekonomiernatill största delen är mycket okänslig för efterfrågeförändringar. Ingen harheller kunnat visa att en Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 18 sådan politik kan medföra bestående effekter påinflationsförväntningarna, menar LO. 1 sitt remissvar anför LO vidare flerasynpunkter på hur industriländernas ekonomiska politik enligt organisationensmening borde vara inriktad, och kallar LU:s analys av den gångna utvecklingenför sned och obalanserad på grund av att utredningen "okritiskt återgernågra lämpligadelar av främst bedömningar----------------- vilka styrs av de 'tunga' regeringarnas värderingar". LOmenar att det borde ha varit av intresse att särskilt analysera utvecklingen ide länder som lyckats bättre att upprätthålla tillväxt, sysselsättning ochpenningvärde. Vad beträffar LU:sberäkningar och bedömningar av den svenska utrikeshandelns och bytesbalansensutveckling ifrågasätter majoriteten i Svenska kommunförbundets styrelse omföretagen kommer att sänka sina relativpriser vid en återhållsamkostnadsutveckling; majoriteten framhåller vidare att sänkta relativpriser intealltid leder till ökademarknadsandelar. I skilda reservationer tonas dessa farhågor ned respektivepåpekas att i så fall krävs ännu större sänkning av relativpriserna. (Kl) remissvar påpekas att det blir en krävande uppgiftatt förverkliga en sänkning av relativpriserna 1981-1985.Vidare anser Kl att relativpriserna borde ha stigit i alternativ III som enföljd av den starkare inhemska efterfrågan i detta alternativ. Även () efterlyser beräkningar av konsekvenserna av mindre expansivutrikesbalans och hade velat se ett alternativ med lägreexportpriselastici-tet. () har å andra sidani egna modellkörningar utgått från något högre priselasticiteter än LU försåväl importen som exporten. KommerskoUegium anser att utredningens analys avutrikeshandeln är för aggregerad och efterlyser en sådan bedömning sombrukar göras till de sedvanliga, mera fullständiga långtidsutredningarna,t.ex. Kollegiet ger några exempel på varugrupper, där LU inte lämnatspecifika bedömningar av marknadsförutsättningarna. Så anför kollegiet bl. a.att det är ovisst om den internationella efterfrågan på investeringsvarorkommer att bli särskilt expansiv och att den svenska exporten av verkstadsvarortill EG svårligen kan ökas genom sänkta relativpriser. Fullmäktige iriksgäldskonloret, som lämnat underlag för bedömningen av utlandsräntornasutveckling, påpekar att senare framkommen statistik antyder att nivån för 1985i LU troligen är en underskattning. Utlandsräntornasbetydelse för den svenska upplåningen behandlas också av fullmäktige iriksbanken. De påpekar att de samhällsekonomiska kostnaderna förutlandsupplåningen tidigare kanske har underskattats genom att man intebeaktade att realräntorna måste bestämmas med hänsyn till de export- ochimportpriser som ger samhällsekonomisk balans. Prisutvecklingen för exportenvar dock sådan att man prissatte sig ur marknaderna, och därigenom leddekalkyler av realräntor baserade på exportpris-utvecklingen till enunderskattning av den reala kostnaden för utlandsupp- 1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 19 a. devalveringarna 1977 och 1981 medåtföljande uppskrivningar av utlandsskulden visar på den underskattning avkostnaderna för utlandsupplåning som följer av att bortse från dessaaspekter. Dessutorn har den inriktning på inflationsbekämpning imer eller mindre monetaristiskt mönster som präglar den ekonomiska politiken i fleraländer letttill kraftigt höjda realräntor på den internationella kapitalmarknaden ochdärmed till starkt ökande kostnader för utlandsupplåning. Stigande realräntorbegränsar konsumtionsutrymmet även vid låga löpande bytesbalansunderskott. detta läge skjuta reduktionen av bytesbalansunderskotten ochdärmed öka den utlandskuld som ackumuleraster sig enligt fullmäktiges mening alltmer diskutabelt. Den upplåning som följer av alternativ II och III leder kraftigt ökad känslighet för störningarpå den internationella kapitalmarknaden och till att kraven på framtidaanpassningar ökar. Redan alternativ I visar med all tydlighet de svårighetersom är förknippade med att eliminera det nu existerande underskottet ibytesbalansen. Att ytterligare öka bytesbalansunderskottet och på så sätt ställa ökande krav på framtidauppoffringar framstår som oacceptabelt, framhåller riksbanksfullmäktige. Den väg motåterställd balans i svensk ekonomi, som anvisades i alternativ 1 i LU 80,ställde mycket stora krav på industrins utveckling första hälft. För det första måste en förbättring av konkurrenskraftenoch lönsamheten i svensk industri komma till stånd på kort sikt, vilken skulle göradet möjligt att stärka dess ställning på såväl export- som hemmamarknaderna.För det andra måste industrins produktionsstruktur på genomgå en omvandlingsprocess som leder fram industristruktur som är bättre anpassad till de rådande pris- och kostnadsförutsättningarna påvärldsmarknaden. I avstämningen konstateras att utvecklingen under 1980och 1981 inte gått i den riktning som angavs i LU 80. Utvecklingen har följtdet alternativsom leder till växande obalanser. I vissa avseenden - främst när det gällerexport, produktion och produktivitet - har utvecklingen till och med varitsvagare än vad som kalkylerades med i LU 80: s alternativ 2. De tal som framräknats för produktions- ochsysselsättningstillväxten i LU-avstämningen ligger betydligt högre än i LU 80,vilket återspeglar det förhållandet att 1981 var ett lågkonjunkturår. Tillväxtenmellan 1981 och 1985 inrymmer således även en inhämtning av konjunkturnedgången under 1980 och 1981.Produktionsökningen inom industrin beräknas leda till ett ökatinvesteringsbehov på . Investeringarnaberäknas leda till en förskjutning av industrins produktionsstruk- Prop.1982/83:100 Bilaga 1.5 långtidsutredning 20 turfrån kapitaltunga basindustrier, t.ex.gruvor, järn- och stålindustri samtvarvsindustri till mindre kapitalintensiva industrier, t.ex. kemisk industri och verkstadsindustri. Alternativen II och III ger, trotsolika makroekonomiska förutsättningar, en likartad industriutveckling.Kostnadsanpassningen antas inte kommatill stånd i något av alternativen, vilket innebär att industriexporten ökar itakt med världsmarknadens tillväxt eller med 4,1981-1985.