prop · G603132 · 1982-12-31 00:00:00 — Enligt utskottets meningbör de politiska sekreterarnas uppgifter knytas närmare an till deförtroendevaldas uppdrag och det politiska arbetet. Deras uppgifter bör främstavse medverkan i det politiska berednings- och informationsarbetet samtsamordningsuppgifter. delar dock kommitténs uppfattningatt frågan huruvida politiska sekreterare behövs och vilka uppgifter dessaskall ha bör i första hand avgöras utifrån lokala förutsättningar av varjekommun och landstingskommun. läns landstingskommun anser att det klartmåste framgå var de politiska sekreterarna hör hemma i organisationen. För delandsting, som anställer personer för att lösa de förtroendevaldas behov avservice, måste en reglering av nu föreslagen art anses motiverad. Det ärsamtidigt viktigt alt skarpa gränser dras mellan en politisk och icke politisktjänst, dvs. att tjänsterna i administrationen "varudeklareras". Enpolitisering av tjänstemannaorganisalionen måste enligt landstingskommunensmening motarbetas. Del är därför väsentligt att regleringen i lagstiflnigengenomförs på sätt som föreslås. Det står den politiska organisationen fritt attfillsätla de tjänster, som kan tänkas behövas för atl den politiskaverksamheten skall kunna upprätthållas. Hur denna organisation skall varauppbyggd bör ligga helt utanför den ordinarie förvaltningsorganisationen, anserlandstingskommunen. En förutsättning för att detta skall kunna genomföras äratt de politiska tjänstemännen inte skall deltaga i sakberedningen av ärenden.Detta ar viktigt och utgör förutsättningen för den "varudeklaration"av tjänsterna som tidigare nämnts. läns landstingskommun anser i likhet medkommittén att förekomsten av politiska sekreterare kan ge bättreförutsättningar för att bibehålla en partipolitisk neutral förvaltning. Deförtroendevalda kan på så sätt få biträde med arbetsuppgifter som harpartipolitisk karaktär ulan att tjänstemannaförvaltningen i övrigt behövermedverka. ansluler sig till kommitténsgrundsyn att en utveckling mot en politisering av tjänstemannaorganisationenbör motarbetas. I vilken utsträckning ett system med politiska sekreterarebehövs är en fråga som bör avgöras efter de lokala förutsättningarna i varjekommun. Del är, anför förbundet, svårt alt i prakfiken dra en klar gräns mellanpolifik och administration. Det är därför angeläget atl både principiella och prakfiskaproblem analyseras ytterligare innan slutgiltig ställning tas. 1 denna analysbör undersökas hur de olika modellerna verkar i praktiken. Den närmareinnebörden av tjänstemannarollen och avgränsningen mot förtroendemodel- Prop.1982/83:132 40 len bör enligt förbundets mening klargöras genomytterligare utredning. () anför att LO i flera sammanhangframfört synpunkten att det är viktigt att stärka de förtroendevaldas ställningi kommuner och landsting för att undvika "tjänstemannavälde". Därförär det nödvändigt att möjligheten öppnas att ge ett personUgt och polifisktbiträde åt förtroendevalda. Å andra sidan är det, anser LO, självklart vikfigtatt undvika en utveckling i riktning mot en allmän politisering av tjänstemannakåreni kommuner och landsting. Kommunaltjänstemannakartellen(KTK) anser att ett system med poliUska sekreterare måste omges med väsentligabegränsningar. Den vikfigaste begränsningen är enligt kartellen attförvaltningen som sådan inte får politiseras. Vi har, anför KTK, i enlång tradition av en förvaltningsorganisation som inte är politiserad, utan äruppbyggd för att kunna tjäna olika polifiska majoriteter. En indirekt ellerdirekt politisering av tjänstemannakåren genom att politiska sekreteraregenerellt tillsvidareanställs i kommuner och landsting är enligt KTK:s meninginte acceptabel. Innebörden av att de polifiska sekreterarna ger service ålsina politiker eller politiska partier är att de inte kan fortsätta sitt arbeteom det polifiska majoritetsförhållandet förändras. Förlorar ett parti sittstöd i kommun eller landsting, bör enligt kartellens mening inte endastpolitikerna utan också de politiska sekreterarna lämna sina uppdrag i kommuneneller . En annan från fackUg synpunkt väsentlig begränsning, anför KTK,gäller de politiska sekreterarnas uppgifter. Deras uppgift är att biträda depolitiker och de partier de tillhör. Det innebär att de inte skall ägna sig åtförvaltningsuppgifter inom ramen för den vanliga förvaltningsorganisationen.Sådana intrång riskerar enligt kartellen just få effekten att förvaltningenpolitiseras. I kartellens remissvar poängteras att KTK i olika sammanhang pekatpå nödvändigheten att upprätthålla en klar gränsdragning mellan politiker ochpolitiska företrädare å ena sidan och å andra sidan chefstjänstemännen ikommuner och landsting. har i uppdrag attnärmare belysa gränsdragningen mellan politikers och chefstjänstemänsuppgifter. Detta borde enligt KTK:s mening ha behandlats innan frågan om vidgadmöjlighet att anställa politiska sekreterare öppnas. En vidgad användning avpolitiska sekreterare får enligt KTK inte leda till att chefstjänstemännensuppgifter urtunnas eller övertas av de politiska sekreterarna. Till detta kommer,säger , ytterligare en facklig invändning. Genom omplacering av politiskasekreterare i den ordinarie förvaltningsorganisationen utvecklas två sorterskarriärer i förvaltningen. Den traditionella karriären enligt vilken i huvudsakerfarenhet, kunnande och kompetens hos förvaltningstjänstemännen leder tillbefordran. Men vid sidan om den riskerar inplaceringen av politiska sekreterareinnebära en utveckling mot en annan karriär, nämligen befordran utifrån renlpolitiska meriter. Detta innebär, anför kartellen, ett felaktigt och för denvanliga tjänstemannakåren ogynnsamt konkurrensförhållande, men är framför allti 1982/83:132 ' 41 sin förlängning farligt därför alt det kan leda lill ensmygpolitisering av tjänstemannakåren. Centralorganisationen /SR delar till alla delarexperten påpekande i hans särskilda yttrande alt förslagel bäddar fören politisering av den kommunala förvaltningen. Det är enligt /SRförvånande alt kommittén inte valt arbetsmodellen atl börja med frågan omgränsdragning i arbetsuppgifter mellan heltidsengagerade politiker ochtjänstemän i stället för att först utreda delproblemet politiska sekreterare.SACO/SR föreslår att en ny utredning tillsätts med uppgift att utredagränsdragningsfrågorna och i samband därmed frågan om politiska sekreterare. Utredningenhar enligt /SR i och för sig bemödat sig om att dra gränser för vilkaarbetsuppgifter som skall åvila de politiska sekreterarna för att derasarbetsuppgifter inte skall kollidera med de "vanliga" tjänstemännensarbetsuppgifter. /SR anser dock att det är en allvarlig brist i förslagetatt inget hinder föreligger för enskilda kommuner och landsting att likväl låtapolitiska sekreterare utföra nämnda arbetsuppgifter eller omvandla tjänstemannatjänstertill politiska sekreterartjänster i strid mot motivtexten i betänkandet.Kommuner/landsting kan, anför /SR, under hänvisning fill den kommunalasjälvstyrelsen med stöd av den föreslagna speciallagen genomföra enpolitisering av de nuvarande ijänstemannatjänsterna utan att vare sig lagstiftareneller de fackliga organisafionerna kan beivra detta. Den föreslagnaspeciallagen ger enligt /SR:s mening enskilda kommuner ochlandstingskommuner möjlighel till missbruk och lagförslaget bör därför avvisas.Det är fundamentalt för den politiska verksamheten att den arbetar utifrånpolitiska värderingar och strävar efter atl påverka rådande förhållanden. Tilldessa måste tjänstemannakåren av hävd förhålla sig lojal men objektiv.Tjänstemannens skyldighet att klarlägga gällande rätt, beskriva ett sakläge ochge råd eller förslag till beslut skulle, säger /SR, naturligtvis genastpåverkas om han lät sin politiska övertygelse slå igenom i sitt arbete. Riskenför en försämrad rekrytering och principen om att lagstiftningen skall regleraramarna för majoritelsstyret är enligt /SR:s mening de allvarligastenackdelarna med en politisering av tjänstemannakåren. Till detta kommer dekomplikationer som anställningsskyddet vållar vid majoritetsskiften och somsannolikt kommer att medföra ökade personalkostnader. Dessutom tillkommer atttjänstemännen i förvaltningen har att arbeta åt hela den politiska nämnden. Ettsystem med politiska sekreterare som arbetar ål visst parti eller majoritetenoch där dessa delvis även handhar tjänstemannauppgifter kan enligt /SR ledatiU alt minoritetens önskemål i fråga om beredning inte blir fillgodosetl.SACO/SR menar att en klar gränsdragning mellan tjänstemän och politiker måstegöras, inte minst beträffande gränsdragningen mellan kommunens högsta tjänstemänoch heltidsengagerade förtroendemän, polifiker. De senare skall, säger /SR, inte utöva direkt personalledning, bereda ärenden, sköta arbetet på"linjen" utan ha mer övergripande, utåtriktade uppgifter, varamålstyrande. 4 1982/83. 1982/83:132 42 En slutsats är enligt /SR att kommitténs förslag intebara leder till lagteknisk och arbetsrättslig oklarhet ulan också all dennaoklarhet får konsekvenser för arbetsfördelningen mellan politiker och olikakategorier av anställda. framhåller nödvändigheten av att skilja mellan de förtroendevaldas ochtjänstemännens uppgifter i kommunalförvaltningen. Förenklat kan deförtroendevalda sägas ha lill uppgift att fastställa riktlinjer förverksamheten och atl fatta erforderliga beslut, medan tjänstemännen skallverkställa besluten och laga fram beslutsunderlag. Anställning av politiskasekreterare hos kommunerna innebär enligt föreningen att en mellanform fillskapas.Föreningen anser att den hävdvunna uppdelningen bör bibehållas. Ett system med partianställdafunktionärer inom ramen för gällande lagstiftning bevarar enligt föreningendenna princip och borde medge att de förtroendevalda får detpolitiska biträde som varje särskilt parti bedömer erforderlig. Kommitténframhåller värdet av en politiskt obunden tjänstemannakår. Denna uppfattninghar, säger föreningen, inte satt spår i den föreslagna lagtexten eller i specialmofiveringen.Kommittén tar uttryckligen avstånd från att bedöma önskvärdheten av enutveckling där de polifiska sekreterarna kan överta allt mer av de uppgiftersom sköts av andra anställda i kommunerna. Föreningens intryck härav bliratt den politisering som experten pekar på Ugger i faransriktning. Föreningen konstaterar att kommittén har valt attuppskjuta behandlingen av förhållandet mellan de förtroendevaldas ochtjänstemännens roller i det praktiska arbetet i kommuner och landsting.Beträffande de politiska sekreterarna har den enligt sina direktiv endast haftatt överväga om deras ställning bör regleras. Föreningen menar att en störreklarhet behövs om de politiska sekreterarnas egentliga arbetsuppgifter ochfunktion. En sådan klarhet kan inte vinnas med mindre än att den övergripanderollfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänstemännen först diskuterasoch såvitt möjligt definieras. Därför kan, anför föreningen, den valdaordningen på arbetet starkt försvåra en klarare rollfördelning. Kommunala informatörers förening befarar att, om politiskatjänster inlemmas i förvaltningssystemet, kan vid majoritets- ellerregimskiften uppkomma en särställning för då friställda, politiskt anställda.Enligt arbetslagarna prioriteras de, oavsett meriter, framför utifrån kommandesökande vid tillsättandet av tjänster inom den ordinarie kåren. Del blir enligtföreningens mening en oönskad, orättvis och arbetstekniskt otillfredsställandeföljd som svårligen kan undvikas. Kan däremot basskillnaden både genomföraspraktiskt och deklareras med sådan genomslagskraft, atl förväxlingar med dekommunalt anställdas kår omöjliggörs, finns troligen fördelar att vinna, anserföreningen: För de kommunalt anställda informatörerna kommer sannolikt trovärdighetenatl öka, då alla misstankar orh politisering ännu klarare kan avvisas.Föreningen varnar för en risk som Prop.1982/83:132 43 drabbar medborgarna,- nämligen att två informationscentramed samma utgångsmaterial kan bildas. Gränsdragningen mellan informationsuppgifler-nablir delikat men måste enligt föreningen vara klar och baserad påkommunallagens mening. Den politiska informationen får aldrig ge sken av atlkomma från kommuns eller landstings adminislralion, anser föreningen. 5 De politiska sekreterarnas anställningsförhållanden Kommittén anför att kommuner och landsfingskommuner kanvälja mellan olika anställningsformer, i huvudsak tillsvidareanställning ochtidsbegränsad anställning. För anställning utan lidsbegränsning talar enligtkommittén främst rekryteringssynpunkter. Mot denna form talar bristen påflexibilitet vid majoritetsskiften o. dyl. Kommittén menar att det med stöd avlagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) bör vara möjligt att anställa enpolitisk sekreterare med hänsyn till arbetets särskildabeskaffenhet (5 § 1 LAS). Kommunen eller landstingskommunen kan även träffa kollekfivavtalom att fidsbegränsad anställning skall vara tillåten. Genom s.k. trygghetsavtalkan avgående polifiska sekreterare fillförsäkras avgångsvederlag på vissavillkor. Genom att välja anställningsformer som både uppfyller den anställdeskrav på trygghet och arbetsgivarens krav på smidighet kan kommuner och landsfingskommunerenligt kommitténs mening undvika omplaceringar av avgående politiskasekreterare till icke-politiska poster i förvaltningen. läns landstingskommun anser att det finns ettallmänt behov av ytterligare arbetsrättslig analys innan slutgiltig ställningkan tas till förslaget. påpekar vikten av att mananalyserar i vilken utsträckning det arbetsrättsliga systemet bör gälla i frågaom tjänstemannamodellen, t. ex. gällande meritvärderingsfrågor,medbestämmandelagens tillämpbarhet, besvärsmöjlighet, status vid arbetskonflikt,anställningstryggheten och företrädesrätt till återanställning. Fyra remissinstanser förordar alternativet tidsbegränsadanställning. Tre instanser ifrågasätter uppfattningen att det är möjligt att vissfidsanställapolitiska sekreterare med hänsyn tiU arbetets särskilda beskaffenhet. Tvåinstanser ifrågasätter om LAS över huvud taget bör bli tillämplig. i län anser att befogenhetenatt inrätta befattningar som politiska sekreterare bör begränsas till att avse vissfidsför- 1982/83:132 44 ordnanden för en mandatperiod. Atl tryggheten ianställningen vid renodlat polifiska befattningar kan få skilja sig från andraarbetstagares anställningstrygghet är enligl en nödvändig följdav att politiska uppdrag i sista hand är beroende av väljarnas förtroende. i anser också attendast tidsbegränsade anställningar skall få ifrågakomma för politiskasekreterare. Enligt kan det vara motiverat med hänsyn fill detidsbegränsade mandattiderna och den proportionella fördelningen attifrågasätta om inte de politiska sekreterarna bör undantagas från lagen orhanställningsskydd. Deras ekonomiska trygghet kan, enligl mening,som fallet är på den statliga sidan beträffande exempelvis statssekreterare skegenom avgångsvederlag och avtal om inkomstgaranti. läns landstingskommun ser det som ett problematt en polifisk tjänst bör följa de eventuella svängningarna imajoritetsförhållandena som kan bli följden av förändringar! valmanskåren.Enligt mening måste politiska sekreterare i vissa fall erbjudasanställning tills vidare, då de inom arbetsrätten förekommande lagarna ävenskall tillämpas på dessa tjänster. I och för sig måste detta enligllandstingels mening anses som tvivelaktigt. En modell som kopplas filltidsbegränsad anställning, som följer mandatperioderna, borde, anserlandstinget, vara den mest tilltalande. /SR anför att politiska sekreterare bör om de överhuvud laget skall förekomma i ha tidsbegränsade förordnanden knuinatill politikernas mandatperioder, främst för att de inte rekryteras på sammagrunder som "vanliga" tjänstemän, dvs. på förtjänst och skicklighet.Samtidigt bör detta, säger /SR, vara obligatoriskt och inte överiåtas tillde lokala parterna alt bestämma. Helt oacceptabelt är enligt /SR denomplaceringsskyldighet till vanliga tjänstemannatjänster som arbetsgivaren ärpåtvingad enligt LAS om politiska sekreterare skall omplaceras vid majoritelsskifteo. dyl., ty då förstärks den sammanblandning av politiska arbetsuppgifter ochvanliga ijänstemannauppgifter som utredningen i motivtexten velat undvika. ,jiisUtiekanslern och kommun ifrågasätter kommitténs uppfattning alt 5 §1 lagen om anställningsskydd tillåter visstidsanställning av politiskasekreterare med hänsyn lill arbetets särskilda beskaffenhet. a. atl en tidsbegränsad anställning medför företrädesrätt under ettår fill återanställning om anställningen varat . Det bör, anförkommunen, framhållas, alt vid tillsvidareanställning kan uppsägning ske påsaklig grund medan tidsbegränsad anställning innebär att uppsägning inte kanske förordnandet gäller. EnUgt kommunens mening torde förutsättningarnaför "tillsvidareanställning infill viss fid" vara att krileriernaför tidsbegränsad anställning är uppfyllda om anställningen skall upphöra vidden angivna tidpunkten. 1982/83:132 45 som kommittén menar, anställningen kan uppsägas tidigaremed hänsyn till att anställningsformen anges som "tillsvidareanställningintill " måste saklig grund för uppsägningen föreligga, sägerkommunen. Beträffande frågan om anställning av politisk sekreterare påbegränsad fid konstaterar kommunen att kommittén uttryckt sig försiktigt då denanger att det med stöd av LAS i dess nya utformning genom riksdagsbeslut våren1982 bör vara möjUgt att anställa en politisk sekreterare medhänsyn fill arbetets särskilda beskaffenhet. Av förarbetena och i Lunningskommentar fill "nya LAS" kan enligt kommunens mening inte av gjordaexemplifieringar entydig klarhet fås. AD har inte heller tagit ställning idenna specifika fråga. kommun konstaterar att den ordning som kommunenhar för beredningsprocessen till kommunstyrelse och kommunfullmäkfige samtbiträde till kommunalråden har fungerat bra. Huddingekommun anför att det troligen blir svårt att vid val av anstäUningsform förpolitiska sekreterare både uppfylla den anställdes krav på trygghet ocharbetsgivarens krav på smidighet på det sätt som kommittén redovisat. Enligtkommunens mening kan man uppnå en högre grad av anställningstrygghet förpolitiska sekreterare endast på bekostnad av att man möjliggör att tjänstemänvinner inträde i förvaltningen på inledningsvis politiska meriter. Kommunenframhåller att möjligheterna att omplacera politiska sekreterare vidregimskiften är olika beroende på om man har samlingsstyre (exempelvis iStockholm) eller som termen lyder samUngsstyre med majoritetsinslag(förhållandet i ). Kommunaltjänstemannakartellen(KTK) anser att en väsentlig aspekt i diskussionen om politiska sekreterare ärderas ställning i förvaltningen, vilket också tagits upp i direktiven tillutredningen. Från facklig synpunkt är det säger väsentligt att de politiskasekreterarna kan ges anställningsvillkor, som så nära som möjligt anslutertill arbetsmarknaden i övrigt. Såsom utredningen påpekar är det väsentligt,inte minst för möjligheten att rekrytera politiska sekreterare, att frågan omanställningstrygghet eller annat skydd, när den politiska majoritetenförändras, löses, anser KTK. 5.3 Meritvärdering m. m. Remissinstanserna tar upp vissa andra arbetsrättsligafrågor, t. ex. meritvärderingen, anställningsskyddet för politiska sekreteraresom byter parti och medinfiytandefrågan. () tar upp frågan om man kan och lämpligen bör lita fill möjligheterna attlösa vissa frågor kollektivavtalsvägen i den utsträckning som kommitténföreställer sig. Det framgår inte, säger , av betänkandet i vilkenutsträckning de poUtiska sekreterarna är fackligt organiserade och vilkaorganisationer de i så fall tillhör. Det förefaller enligt JO mot denbakgrunden osäkert om man kan få till stånd lämpliga lösningar av dessa frågorgenom kollektivavtal. Den förtroendeställning en kommu- 1982/83:132 46 nalt anställd politisk sekreterare måste anses ha kanenligt JO få betydelse på olika sätt. undergräver motivetför den form av anställningsskydd som företrädesrätten lill fortsattanställning innebär. Den kan också komma att påverka bedömningen av om enuppsägning på grund av personliga skäl skall anses sakligt grundad. Ytterligarefrågor kan säger ställas exempelvis kring reglerna om disciplinansvar och ommedbestämmandelagens (jfr 2 §) betydelse. /SRanför att det inte endast är genom att ge kommunerna och landsfingen möjlighetatt anställa politiska sekreterare som effekten i form av politisering kommeratt märkas. kommer enligt /SR även den traditionellt objektivatjänstemannarollen alt förändras genom de rekryteringsvägar, denmeritvärdering och det ökade majoritetsstyre som förslaget leder fill. /SRbetonar att meritvärdering vid anställning i eller landstingskommunaltjänst skall vara saklig. Enligt uttalande (KU 1981/82nr 6 sid. 13) bör även kommunerna i princip följa allmänt erkändameritvärderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet vidtjänstetillsättningar. En meritvärdering som tar hänsyn till sökandens polifiskaåsikter är uppenbarligen inte förenlig med detta uttalande, anser /SR, somdäremot inte har något att invända mot att politiska sekreterare i öppenkonkurrens söker anställningar i kommuner och landsting. För att upprätthållastandarden hos erkänt välutbildade och kompetenta tjänstemän är detviktigt att inte ta sådana hänsyn vid tjänstefillsättning som uppfattas somobehöriga. Skulle andra meritvärderingsprinciper vinna insteg i kommuner ochlandstingskommuner kommer detta enligt /SR att påverka rekryteringennegativt. Till denna sektor av arbetsmarknaden blir det i så fall mindre välkvalificerade sökande än till den privata sektorn. Även inom de statUga ochkommunala områdena finns,: anser /SR, risker att rekryteringen påverkasnegativt till följd av försämrade meritvärderingsprinciper. Risken för enallmän.försämring av standarden på det kommunala området finns redan p. g. a.den sämre löneutveckling som har konstaterats. Skulle ogynnsamma framfidsutsikteräven göra sig gällande beträffande befordringsmöjligheterna till högre tjänst,tror /SR bestämt att underlaget av kompetenta sökande kommer att urholkas.Rent generellt kan ett majoritetsstyre förstärkas om tjänstemän rekryteras tillövervägande delen från de partier som har majoriteten i respektive kommun. Det kan säger /SR inle vara önskvärt att majoritelsmarkeringenbreder ut sig till tjänstemannaplanel. Allvarliga nackdelar med politisering avtjänstemannakåren enligt förslagel är anser /SR den försämring irekryteringen och den stelhet i valgenomslaget som kan förväntas omlagförslaget genomförs. Mot bakgrund av det nu sagda måste det, säger /SR,betecknas som ytterst uppseendeväckande atl kommittén skriver att kommunen/landsfingskommunenkan bestämma vilka meriter som skall 1982/83:132 47 krävas för anställningen, varvid andra, men sakligagrunder än förtjänst och skicklighet kan lillämpas samt alt inom ramen fördenna frihet har kommunen/landstingskommunen rätt atl som merit för en anställningsom politisk sekreterare kräva en viss politisk hemvist. Politisk hemvist haraldrig betraktats och kan aldrig betraktas som en objektiv grund, anförSACO/SR. kommunaljuridiska förening anför liknande synpunkter i fråganom politisk hemvist som grund för anställningen. /SRlar även upp frågan om anställningstrygghet för politisk sekreterare som gör parlibyte.Rättsläget är otvetydigt beträffande förtroendevalda - de kan inte avsättas avsitt parti mot sin vilja under löpande mandatperiod. Inte heller kan polifisktillhörighet åberopas som s. k. saklig grund enligt anställningsskyddslagenbeträffande vanliga anställda. Å andra sidan kommer den politiska demokratin enliglSACO/SR:s mening otvetydigt alt kräva entledigande av politisk sekreterare sombyter parti under pågående mandatperiod. Det synes säger /SR vara en bristi kommitténs förslag att något sådant stadgande i LAS inte har föreslagits.SACO/SR lar även upp frågan om de politiska sekreterarnas medinflytande inomramen för diskussionen om huruvida merparten av de kommunalanställda skalltillerkännas såvitt möjligt motsvarande medinflytande som anställda inom denprivata sektorn.