prop · G603133 · 1982-12-31 00:00:00 — Börsstyrelsenanser inte att de fördelar som kan vinnas genom att slopa kravet på förvaltninggenom särskilda fondbolag väger tyngre än nackdelarna med en. sådan lösning.Det framstår som mindre lämpligt att bankerna förvaltar sina egnaobligationsportföljer och fondemas. Mot bakgmnd härav och med hänsyn fill attaktiefondslagens bestämmelser såvitt nu är i fråga inte är särskilt betungandetalar enKgt börsstyrelsens mening starka skäl för att - liksom f.n. - en och sammalagstiftning får gälla för både aktiefonder och obligafionsfonder. Detta bördock inte som ske med utnyttjande av en dispensmöjlighet utan i stället börändringar göras i aktiefondslagen så att den omfattar båda typerna av fonder.Några större svårigheter torde inte möta när det gäller att arbeta in undantagfrån gäUande riskspridningskrav eller i övrigt vidta erforderliga justeringar. 1lagen (1979:749) om anges vad som förstås med fondpapper (1§ 2 stycket). Andel i aktiefond är enligt denna bestämmelse ett fondpapper ochkan alltså bli föremål för registrering och börshandel. Med den av utredningenföreslagna lagstiftningstekniken skall också andel i obligationsfond - ulan attdet kommer till uttryck i lagen om vara fondpapper (2 §förslaget till obligationsfondslag jmft. med I § 2 stycket lagen om Stockholmsfondbörs). Det anförda utgör ett exempel på hur den föreslagna tekniken verkar.Börsstyrelsen anser för sin del att man i klarhetens intresse bör undvika konstmktionerav detta slag. Styrelsen förordar att man i stäUet gör de tillägg i skildaförfattningar som ett nytt regelsystem om obligafionsfonder kan föranleda. Börsstyrelsenvill slutUgen fästa uppmärksamhet på en detalj som sammanhänger med attbegreppet obligationsfondsverksamhet definierats på det sätt som skett.Eftersom obligationsfondsverksamhet enligt definitionen fömtsätter tillstånd,synes 3, 9 och 26 §§ lagförslaget ha fått en mindre lyckad utformning. I nämndaparagrafer skulle måhända uttrycket "verksamhet enligt denna lag" istället kunna användas. 1982/83:133 41 (gemensamtbenämnda försäkringsbolagen) Utredningennoterar att rätlen att förvärva aktier och andelar i aktiefond är beskuren bl.a. för försäkringsbolag. Orsaken är bl. a. det infiytande som aktieinnehav kange över det emitlerande bolaget. Utredningen konstaterar vidare attmotsvarande skäl för begränsningar av obligationsinnehav inte föreligger.Utredningen anser emellertid att andra skäl talar för att försäkringsbolagenbör göra placeringar direkt i obligationer och inte genom andelar iobligationsfonder. Utredningen uttalar härvid: "Eljest skulle staten gåmiste om den möjlighet att främja andelsförsäljningen till allmänheten somligger i att ge fonderna förmåner, t. ex. emission lill underkurs. Den gmndläggandeskillnaden mellan dessa placerare och andra personer är bl. a. att deförstnämnda har placeringsplikt." Itidigare utredningar, såsom kapitalmarknadsutredningen och senare långtidsutredningar,har uttalats att dirigering av kreditinstituts placeringar genom prioriteringoch placeringskvoter bl. ä. kan innebära att avkastningen på prioriteradeplaceringar inte blir marknadsmässig. Sådan diskriminering har redan de factoförekommit, vilket försäkringsbolagen i många sammanhang protesterat mot. Närdet långsikfiga och regelbundna försäkringssparandet diskrimineras, trots attdet av alla instanser bedöms som högst VärdefuUt för samhället, är det inteförvånande att t.ex. pensionssparandet söker sig andra vägar såsom genombildandet av pensionsstiftelser. Fortsatt diskriminering avförsäkringssparandet skulle uppenbariigen bli resultatet om förslagen iförevarande betänkande genomfördes. ställer allmänhetens intressen mot försäkringsbolagens i fråga omsparande, gör den sig skyldig till ett allvarligt tankefel. Försäkringsbolagen- liksom för övrigt AP-fonderna - förvaltar allmänhetens sparande. Vad det härgäller är sålunda endast två olika sparkanaler församma sparare, obligationsfondsparandeoch försäkringssparande. Eftersom utredningen uppenbarligen inte uppmärksammatatt försäkringsbolagen i dessa stycken företräder aUmänheten, har den inteheller försökt bedöma vUken form av sparande från aUmänhetens sida som är denmest värdefuUa. Resultatet har blivit att utredningen ställer det långfristigaoch regelbundna sparandet i efterhand. Försäkringsbolagenhar förståelse för att man vill finna nya vägar för aUmänheten att placera iobligationer. För ohka för aUmänheten avsedda sparformer bör dock tillämpassamma villkor. Tillskapandet av obligafionsfonder bör därför ske mot en annan bakgmndän den som ges i utredningens motivuttalanden. Dessa uttalanden väckerförvåning genom att i dem marknadsmässiga synpunkter på sparande ochkapitalbildning åsidosätts. Utövervad försäkringsbolagen ovan angivit som sin allmänna inställning fillutredningens förslag får försäkringsbolagen i korthet anföra följande. 1982/83:133 42 I13 § i förslaget till obligationsfondlag jämslälles stats- och bostadsobligationerfrån säkerhetssynpunkt. Försäkringsbolagen har i skrivelse till regeringen -senast i en skrivelse - framhållit att bostadsobligationerna medden osäkerhet som råder om bostadssubventionernas fortbestånd inte har fullkreditvärdighet. Försäkringsbolagen kan därför inte med hänsyn tillallmänhetens intressen tillstyrka att stats- och bostadsobligationer jämslällesså länge inte osäkerheten om bostadsobligationernas bonitet blivit undanröjd. Utredningenhar haft till uppgift att utarbeta lagregler som behövs för ett system medobligationsfonder. Systemet har föreslagits av i syfte att få tillstånd ett medel för att i första hand till staten låna in långfristigt kapitalfrån allmänheten. Utredningen har enligt direktiven inte haft att beröra debakomliggande kreditpolitiska bedömningarna avseende systemet. Detligger för kassastyrelsen nära till hands att i detta sammanhang erinra om desynpunkter som styrelsen utvecklade i remissyttrandet över kapitalmarknadsutredningensbetänkande (SOU 1978:11-13). Den omfattande långfristiga finansiering på deninhemska kreditmarknaden som staten behöver, måste enligt vad styrelsen dåframhöll, motsvaras av nya kapitaltillskott, om inte konsekvenserna för övrigalåntagare av obligationskapital skall bli allvariiga, och om inte kraven päbankernas obligationsköp skall bli för stora. Styrelsen gick också igenom fömtsättningarnanär det gäller att intressera allmänheten att göra placeringar på obligationsmarknadenoch konstaterade att betydande informations- och försäljningsinsatser måste till,varvid bankernas medverkan syntes nödvändig. Styrelsen underströk betydelsenav att lämpliga vägar prövades att tillföra obligationsmarknadenytterligare kapital genom att stimulera hushållen till sådana placeringar.Åtgärderna borde i första hand gälla stats-upplåningen men även näringslivetsoch bostadssektorns behov. Styrelsen förordade bl.a. en likartad skattemässig premieringför hushåll och ev. andra placerare vid obligationsköp som vid det då nyligenbeslutade skattepremierade bank- och aktiesparandet. Styrelsenfinner att de synpunkter som utvecklades i det nämnda remissyttrandetfortfarande äger giltighet och ställer sig positiv till att systemet medobligationsfonder prövas. Styrelsen anser emellertid att åtskilliga frågorbehöver belysas ytterligare innan systemet utvecklas i större skala. Dettagäller frågor avseende fondernas konstmkfion, placeringsregler och handhavande,bl.a. den av utredningen uppmärksammade jävsfrågan. Vidare synes frågor såvittgäller skatteaspekter i olika avseenden liksom andelsägarnas insyn behövastuderas närmare. Prop.1982/83:133 43 Medhänsyn till det angelägna att få till stånd en vidgning av statensupplåningsmarknader och inte minst av obligationsmarknaden ställer sig styrelsenemellertid inte avvisande till att den föreslagna lagstiftningen nu kommer lillstånd med den begränsningen att verksamheten inskränker sig till statspapperoch prioriterade bostadsobligationer. Omutredningsförslaget kommer att genomföras fullt ut, synes det styrelsenviktigt att den begränsning av innehaven som föreslås i 13 § obligationsfondslageninte kommer att gälla bostadsinstituten. För stadshypotekskassans del är attobservera att stadgandet också måste omfatta obligafioner emitterade av denmed kassan fusionerade . StyrelsenviU också föreslå att det av 11 § andra stycket punkt 2 framgår att ävenobligationer som avses bli noterade vid får förvärvas tillobligationsfond. Det kan nämligen förekomma viss tidsutdräkt frånemissionsdagen innan prioriterade bostadsöbligationer blir föremål för sådannotering. 13 och Post- och , PKbanken Undermer än har diskussioner förts mellan och bankerna om olikasätt att öka försäljningen direkt till allmänheten - företag och hushåll - avvärdepapper som utfärdats av staten. Diskussionerna har förts som ett led isträvandena att förbättra fömtsättningarna för statsupplåningen. Samfidigt harett syfte varit att åstadkomma en statsupplåning vid sidan om bankerna, varsinnehav av statsobligationer inte kan tillåtas fortsätta växa i denutsträckning som skett . Till följd av dessa diskussionertillkom direktiven för en utredning om permanenta obligationsfonder.Utredningen har endast haft att överväga de legala fömtsättningarna förobligationsfonder och alltså varken de marknadsmässiga fömtsättningama ellerde bakomliggande kreditpolitiska bedömningarna. Utredningen har därför ienlighet med direkfiven lagl fram i huvudsak endast ett förslag till ensärskild obligationsfondslag. Underdet att utredningens arbete pågått har diskussionerna om statsupplåningenfortsatt. Så t.ex. har bankföreningen i en framställning till ochriksgäldskontoret framlagt vissa alternativa förslag till hur allmänhetensdeltagande i statsskuldsfinansieringen bör kunna ordnas. Denna framställningoch de därav föranledda diskussionerna har gett vid handen att det kanifrågasättas om det behövs en särskild lag om obligationsfonder; andra formerför statens upplåning hos allmänheten än genom sådana fonder skulle varaeffektivare. vill således även i detta sammanhang framföra sittförslag om ett särskilt konto i bank ("fem- 1982/83:133 44 årskonto").Detta skulle vara ett speciellt inlåningskonto för ett med skattefavörerförenat långsikfigt sparande från vilket de insatta medlen i sin helhetöverfördes till . Pengarna skuUe bindas varvidalternativa bindningstider kunde tänkas. Det kunde vara lämpligt också medalternativa räntemodeller, rörlig eller fast ränta. Bankernas medverkan i ensådan förmedling av hushållssparande till statspapper kunde ske i rollen av kommissionärerför räkning. Eftersom den som gör affär med en kommissionärfår en fordran på denna, torde det krävas särskilda anvisningar för atttransaktionen skulle kunna elimineras från bankernas balansräkningar. Bankemaskulle givetvis få kostnadsläckning för sin administration samt därutöverprovision. Till den nu framfördaåsikten att det finns andra möjligheter att ordna statsfinansieringen i ställetför genom särskilda obligationsfonder kan läggas att det visat sig attobligationsfonder kunnat skapas inom ramen för aktiefondslagen (1974:931) utannågra ölägenheter bortsett från vissa restriktioner pä placeringssidan, vilkainneburit att en fond inle kunnat placera enbart i statsobligationer. Någranackdelar med en fondbolagskon-stmktion som krävs enligt den lagen med bl. a. andelsägarrepresentationhar inte påvisats. Utredningen har heller inte lagt fram något förslag om inskränkningi möjligheterna att enligt aktiefondslagen filiföra aktiefonder obligationer.Detta skulle för framfiden innebära att obligationsfonder i något olikautformning skulle kunna skapas med stöd av två parallella lagar. Det kan synastveksamt om detta är en praktisk ordning. vill dock framhålladet väsentliga i att obligationsfonder alltjämt -såsom också är möjligt enligtutredningens förslag - enligt resp. banks val kan inrättas inom ramen för akliefondslagen.Det vore olyckligt om formella skäl skulle tvinga till en fonduppbyggnad baraenligt den nu föreslagna lagen med hänsyn fill att det finns ett starktallmänt intresse av att skapa så goda kanaler som möjligt för statensfinansiering hos allmänheten samt ett intresse av att upprätthålla enfunktionsduglig kapitalmarknad. Bankföreningenär som redan påpekats för sin del inte övertygad om behovet av en särskild obligationsfondslag.Det vore på många sätt praktiskt och lämpligt att fondhanteringen fick äga mmi fondbolag. Man skuUe därigenom bl.a. få en klar uppdelning mellan fondens ochbankens verksamhet. Det står visserligen klart atl bankerna, om utredningensförslag genomförs, vid fondförvaltningen skulle se till kundernas bästa men desvårigheter i fråga om ansvarsfördelningen som föranleds av utredningensförslag skulle undvikas om förvaltningen handhades av fondbolag. Även fondermed ett stort innehav av statspapper skuUe kunna fillåtas enligt akfiefondslagenom en generell dispens i fråga om riskspridningen gavs för statsobligationer. Iutredningens direkfiv har visserligen en sådan ordning avvisats. Man kunde docktänka sig att i aktiefondslagen i anslutning fill riskspridningsbestämmelsen i21 § gjordes ett direkt undantag för statspapper från förvärvsbegränsningen.Detta borde inte anses stridande mot internafionella åtaganden avseendefonduppbyggnaden. 1982/83:133 45 mening är det vidare svårt att nu bedöma hur meningsfull denföreslagna lagstiftningen kan bli. har den bestämdauppfattningen att obligationsfonder som ett medel att främja statensfinansiering inte kan få någon påtaglig effekt om inte stalsriiakterna skapar marknadsmässigastimulanser för placering i fonderna. Detta kan t. ex. ske genom att någon formav skattefavörer skapas. Innan det är känt vilka sfimulanser för placering ifondema som kan komma i fråga torde man inte kunna uttala sig om det ärmeningsfullt att lagstifta om den nya typ av obligafionsfonder som utredningenföreslår. Bankföreningenanser att det självfaUet inte kan riktas någon kritik mot utredningen somföreslagit en särskild obligafionsfondslag. Utredningen har haft att följadirektiven som varit entydiga på den punkten att en särskild lagstiftning börföreslås. instämmer givetvis också i den bedömning somutredningen gjort att sänkta kostnader till följd av förenklad hantering av de obligafionsfondersom kan komma att skapas är något som bör eftersträvas. Det bör dock påpekasatt kostnaderna för att driva fondverksamhet i fondbolag enligt aktiefondslageni stället för, såsom föreslagits, i bank torde vara tämligen ringa. Förslagetom en särskild obligationsfondslag bygger i grunden pä statens storaupplåningsbehov. Som redan framgått har bankföreningen den uppfattningen attdetta behov kan tUlgodoses på andra sätt än genom fiUkomslen av en särskildlag om obligationsfonder. Föreningen anser mot bakgrund av den utveckling somförevarit att det inte är angeläget att särskilt lagstifta om obligationsfonder. Skullelagstiftaren trots de nu framförda synpunkterna likväl anse atl en obligafionsfondslagbör införas vill bankföreningen lägga följande synpunkter på det avutredningen framförda förslaget. Föreningen kan därvid i stort ansluta sig tillutredningens förslag om lagens innehåll och instämmer i utredningensuppfattning att en eventuell obligationsfondslag bör lagtekniskt bygga på akfiefondslagen. Såsomredan nämnts har den uppenbara avsikten med utredningen varit att finna enenkel form för att bredda statsskuldens finansiering. Från den utgångspunktenvore det naturligt att de obligationsfonder som kan komma att skapas helt eUeri huvudsak skulle byggas upp av statsobligationer. Utredningen har emellertidsett mera långsiktigt än tiU dagens behov av att öka försäljningen avstatspapper till allmänheten och har därför föreslagit att fondema dessutomskall få innehålla bostads- och industriobligationer. TiU industriobligationertorde därvid få räknas obligationer emitterade av kraftbolag och andranäringsidkare. Ifråga om obligafionsfondernas uppbyggnad har inom bankföreningen . Oavsetthur lagen formuleras torde inte fonderna bli framgångsrika om 1982/83:133 46 intenågra marknadsmässiga stimulanser skapas. Detta kan ske exempelvis genom en godränta på de ingående pappren eller genom skaUefavörer. Om statsmakterna önskargynna statens finansiering, bör man skapa någon form av sådana stimulanser förplacering i statspapper, för vilkas avsättning fonderna egentligen skapas.Enligt vissa av bankföreningens medlemsbanker (, ochSkandinaviska ), med vilka Post- och , PKbanken,instämmer, fär man därför räkna med att fondema de facto i första hand kommeratt byggas upp av statspapper. Mot detta kan enligt dessa banker naturiigtvis interiktas några anmärkningar. Enligt deras mening bör nämligen fonduppbyggnadeninte styras genom formella bestämmelser i lagen utan genom att de marknadsmässigaförutsättningarna fär vara avgörande; fonderna bör byggas upp på det förplacerarna mest förmånliga sättet och under den förutsättningen gäller det förstaten att erbjuda tillräckligt goda villkor i en eller annan form förstatspappren. övrigaåtta medlemsbanker anser i likhet med vad som kan utläsas ur direktiven tillkommittén att de nya obligationsfonderna exklusivt skaU innehålla skuldförbindelserutfärdade av svenska staten. Detta innebär, som direktiven explicit uttalar,"att bankema via fonderna skulle komma att agera som förmedlare avstatsobligationer åt andelsägarna, dvs. En breddning avstatsskuldfinansieringen är av övergripande intresse och kommer sä förbli underden helt överblickbarä framtiden. Detta har också utgjort det klarasyftet för den diskussion som förts mellan och bankerna och i varsperspektiv det aktuella betänkandet bör ses. Det är då inte rimligt aUplacerings- och marknadsföringsmässigt komplicera bilden med andra värdepappertyp industriobligationer eller bostadsobligafioner. Förslaget gynnar i fier avseendenensidigt det fåtal banker som i kraft av sin storlek är ledande som emissionsbankerför industrin. Också ur avnämarnas, dvs. enbart hushållens, synpunkt är detrimligt att begränsa den totala risken till säkra statspapper. MöjUghetenatt låta aktiefonds- och sålunda också obligationsfondsverksamhet bedrivasinom slutna fonder finns inte . Fondema skall vara öppna, vilket innebäratt antalet andelar kan växla. En sluten fond däremot innebär att antaletandelar är bestämt från början. En andelsägare som vill avyttra sin andel kaninte få den inlöst hos fonden utan andelen måste överlåtas till ny köpare.Fördelen med slutna fonder är att andelsägarna i förväg kan beräkna denavkastning som de kan förvänta sig som gäller för de pappersom ingår i fonden. anser att möjlighet till slutna fonder börinföras och tillstyrker utredningens förslag härom. Föreningenvill i detta sammanhang peka pä att slutna fonder bör kunna 1982/83:133 47 konstmeras på något olika vis. Antingen består fonden avett eller flera från början bestämda papper med känd löptid efter vars utgångfonden upplöses, eller kan för den slutna fonden ha satts ett tak för antaletandelar och deras värden med möjlighet att reinveslera influtna medel. I detsenare fallet kan i fondbestämmelserna föreskrivas att efter hand som visstpapper löper ut detta kan ersättas med annat. Låsning av aUmänhetens placeringar i obligationsfonder Utredningen diskuterar kortfattat frågorna om allmänhetensplaceringar i obligationsfonder kan vara låsta . Efter att hakonstaterat att inga skatteförmåner eller någon avsevärt högre avkastning än pånuvarande statsobligafioner aviserats och påpekat att fondkonstmktionen intelämpar sig för en dylik låsning, avstår utredningen från att lägga fram förslagdärom. Som redan framgått anser bankföreningen att en absolutförutsättning för att skapa ett intresse för placering i obligationsfonder äratt en stimulans skapas. Föreningen återkommer till frågan härom längre frammen vill framhåUa att för det fall sådan stimulans skapas genom skatteförmånerkan frågan om en låsning av placeringarna komma i ett annat läge än det frånvilket utredningen utgått. En eventuell låsning av placeringarna bör i så fallgöras inom ramen för skattesystemet och inte i obligationsfondslagen. Obligationsfondernas inverkan på befintlig lagstiftning Aktiefondslagen Som nämnts instämmer bankföringen i utredningensuppfattning om att akliefondslagen bör vara utgångspunkten för obligationsfondslagstiftning-en.Föreningen delar uppfattningen att 3 § aktiefond slagen bör ändras på sätt somföreslås, varigenom obligationsfondsverksamhet samt verksamhet enligt lagen omakliesparfonder undantas från förbudet i 3 § mot annan värdepappersfondsverksamhetän aktiefondsverksamhet. konstaterar att någon ändring iskattelagstiftningen för att möjliggöra särskilda favörer för den i obligationsfondemaplacerande allmänheten inte föreslås. Detta är i enlighet med direktiven sominte har lämnat sådant uppdrag åt utredningen. Som redan framgått anser bankföreningenemellertid att de föreslagna obligationsfonderna måste ha mycket svårt attkonkurrera på kapitalmarknaden utan stimulanser för placerarna. Utredningen har, när man dragit paralleller medaktiefonder, inte nämnt att en aktiefond kan sälja s.k. tvåårsaktierskattefritt medan någon liknande regel inte gäller för obligationer.Bankföreningen anser att obligationerna i detta hänseende bör behandlas påsamma sätt som aktier. I sammanhanget vill föreningen föreslä att ocksåskattereglerna för aktiefonder ändras i nu angivet hänseende så attskattefriheten innehav får 1982/83:133 48 omfattaockså andra papper som får ingå i en aktiefond än aktier. Om såledesskattefriheten vidgas till att avse t. ex. konvertibla skuldebrev och obligationersom får ingå i aktiefonder blir det lagstiftningsmässigt lätt att införaskattefriheten för tvåårspapper också för papper som ingär i obligationsfonderenligt den nu föreslagna lagen. vill erinra om att gmnden förskattefriheten för tvåårsaktier är att dubbelbeskattning -hos fond ochandelsägare - skall undvikas. Samma prindp bör självfallet gälla för andraliknande placeringar. Den skattemässigasamordningen av obligationsfonder med aktiefonder leder till vissa nackdelarför den som placerar i en fond uppbyggd enligt obligafionsfondslagen jämförtmed en direktplacering i obligationer, öm de framförda förslagen om tvåårspappergenomförs har vissa av dessa nackdelar undanröjts. Ett alternativ vore annarsatt från skattesynpunkt. likställa placering i obligationsfonder med placeringi obligafioner bortsett från de särskilda skattestimulanser som kan behövas förfonderna, öm en andel i en obligationsfond säljs innehav fårsäljaren enligt förslaget skatta för vinsten. Om han i stället skulle sälja enobligation innehav skulle försäljningen vara skattefri. Den nudiskuterade alternativa lösningen borde leda lUl att sådana ändringar vidtasatt skattemässig kongruens i alla avseenden uppkommer i fråga om placeringardirekt i obligafioner och i obligafionsfonder. Bankföreningenkan inte dela utredningens uppfattning om a« utdelande obligationsfonder iregel inte kan rekommenderas och kan inte instämma i de slutsatser utredningendragit av exemplet på s. 35. Enligt bankföreningens mening torde i motsatstill vad utredningen funnit avkastande fonder komma att föredras framför reinvesterandefonder. (B 1979:05) har i tilläggsdirektiv (Dir. 1982:46) fått i uppdrag att utredavissa skattefrågor angående obligationsfonder. Det har därvid inte angetts attkommittén skall förtursbehandla dessa frågor. Detta kan komma att medföraovisshet om de skattemässiga förhållandena när obUgationsfondslagen träder ikraft och när fonderna således kan börja marknadsföras. En sådan ovisshet ärsom redan nämnts ytterligt ofillfredsslällande både för bankerna och - framförallt - för dem som tänker placera medel i fondema. Utredningenhar lagt fram förslag till ändring i lagen om kreditpolifiska medel. Det haremellertid inte ålegat utredningen att göra några kreditpolitiska bedömningari fråga om obligationsfonder. Den ändring spm föreslås i den kreditpolitiskalagen kan inte heller anses vara sådan aU utredningen gjort någon sådanbedömning.