prop · G60333 · 1982-12-31 00:00:00 — Enligl riksgäldskonloret bör dennaaspekt alltjämt beaktas då man överväger all sälta ell förelag i konkurs. Överstyrelsen för ekonomiskt jörsvar framhåller all ÖEF:sinsatser är inriktade pä all köpa försörjningberedskap och alt ÖEF därförsträvar efter Skr.1982/83:33 41 att i föiSta hand träffa avtal med företag som visarlångsiktig överlevnads-föriiiåga. Syftet med ÖEF:s verksamhet är inle att räddanedläggningsho-tadé föfétäg Utom i dé fall då en sådan lösning är billigare änalternativen. Föiéhingeh Auktoriserade Revisorer anför all kortsiktiga rådrumsin-sälser;söin i praktiken binder safiihällel vid ytterligare mycket betydande méh ej överblickbaråinsatser, bör undvikas. i anser atl regeringen,efter rekonstruktionen öéh inträdet sörh ägäré i och , inte tillräckligt aktivt och besltitsärnl följt upp vad som sketti företagen. Av säiskiid feleväns föf Luxorfallet är, enligllänsstyrelsen, bristen på tillräckiigt stora insatser föf att skapa annansysselsättning i . På ett tidigt stadiurn begärde 100 milj.kr. för sådana insatser, en begäran söhi avvisades äv regeringen, framförlänsstyrelsen. SALF ftarhför ätt dét kan finnas skäl för slaten allöverta ägandet i stödföretag. SALF ifrågasätterdock del lämpliga i alt föra samman krisförelag till stora koiicéftier. Detänkta samordningsfördelarna för t.ex. Svenska Varv eller SVenskt Stål harvisat sig svåra att uppnå i praktiken, påpekar SALF. 5.2.1 Utredningens ståndpunkter ocli remissutfall Utredningen anser alt föreställningarna om konkursen och ackor dets negativa konsekvenser för sysselsättningen är överdrivna. Utredning en föreslår att en eventuell finansiell rekonstruktion av ell krisföretag bör genomföras redan i samband med att slaten engagerar sig och ger slöd. Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i denna frågadelar utredningens uppfattning. , länsstyrelserna i , ,, , och , SALF, FAR, LRF,TCO, AMS, , handelskammare och Svenska Handelskammarförbundetdelar denna uppfattning ulan att närmare uttala sig i frågan. Även utvecklingsfonderna i och Gottands läninstämmer med utredningen och anser alt det inte finns skäl att till vilketpris som helst rädda svaga företag undan konkurs. SALF och delar utredningensuppfattning om konkurs och anser däremot all statliga stödinsatser i sambandmed rekonslmklioner normall inte bör förekomma. 5.2.2 Remissinstansernas kommentarer understryker viklen av att metoden vid varje rekonstruktion bedömes med hänsyn lill de speciellaförutsättningar som råder. Skr.1982/83:33 42 i framför all det voreolyckligt om kostnaderna för finansiella rekonstruktioner och fortsatt driftav krisföretagen överflyttas till staten, med hänsyn lill alt de statligaresurserna för industripolitiken är begränsade. Enligl bör en utvärdering av erfarenheternafrån Vänerskogskonkursen ske. i stöder förslaget eftersom della,enligt , bör öka kreditgivarnas ansvar för finansiella och resuUalför-bätlrandeåtgärder. Enligt i bör statensekonomiska engagemang endast avse framåtsyftande åtgärder för alt skapalönsamhet eller uppehålla sysselsättningen . För att dellaskall vara möjUgt är det nödvändigt alt låta en finansiell rekonstruktionföregå statens inträde i företaget, anser . anser alt utredningensuppfattning alt det finns möjligheter till bevarad sysselsällningsnivå,även efter en finansiell rekonstruktion, självfallet gäller i teorin. Enligl LRF bör man införa någon typ av system där antingenbankerna tar en större del av föriusterna än vad som varit fallet hittillsinnebärande att oprioriterade fordringsägare får rätt lill en viss utdelningeller där en del av det eventuella slödel kanaliseras lill de oprioriteradefordringsägarna. LRF instämmer i utredningens förslag under förutsättning finner ett system enligt ovan. TCO påpekar att kapitalägarna har klarat sig väl i sambandmed företagskriser. skäl härför är enligl TCO att staten inte intagit entillräckligt bestämd förhandlingsposition gentemot företagen. Utvecklingsfonden i lån anser all staten ifortsättningen inte bör ge vika för påtryckningar och med skallemedel täcka föriustersom andra och då främst bankerna borde bära. Liknande uttalanden framför även utvecklingsfonden iGotlands tån. handelskammare har den uppfattningen atl omförslaget genomfördes så skulle antalet stödfall kunna minskas väsentiigl ochde delar av berörda företag som kan drivas vidare på affärsmässiga grunderkunna identifieras på ett kompetent sätt. Dessutom ökar kreditgivarnas ansvarför och möjligheten till finansiella och resultatförbättrande rekonstruktioner,påpekar handelskammaren. 5.3 Mål och villkor 5.3.1 Utredningens ståndpunkter och remissutfall Utredningen anser alt framtida stöd i stöiTe utsträckningbör kopplas till klart angivna krav på motprestationer och att beslut omstatliga insatser måste gmnda sig på ett fullvärdigt kommersielltbeslutsunderlag. och Värmlandslän delar helt utredningens uppfattning. Skr.1982/83:33 43 FAR, länsstyrelserna i och Kronobergslän, landstingsförbundet och SALF instämmer delvis med utredningen. i påpekar atl det inle kananses rimligl att stödmedlen används för att lösa skulder och täcka förlustersom kreditorema borde bära. Länsstyrelseni anser att del måste ställas höga krav på stödmottagare ochpå beredande tjänstemän att precisera vilka åtgärder som måste vidtagas för attuppnå lönsamhet och underlag för de politiska besluten. Bl.a. är det, enligtlänsstyrelsen, viktigt att de reella problemen analyseras och strategiskaplaner utarbetas för hur problemen skall lösas. understryker atl klaragenomarbetade målformuleringar innebär atl myndigheter och stödföretag understöd-perioden får vissa bestämda riktlinjer att följa. SALF anger liknande uttalanden. Enligtlänsstyrelsen i är del en betydelsefull faktor atlföretagsledningen och anställda härvid motiveras bättre för atl snabbi anpassakrisföretagen till effektiv och pä sikt lönsam produktion. Skr.1982/83:33 45 En rapport upprättad inom industridepartementet Ds I 1982: 5 1982/83:33 46 Industripolitikenskostnader har varit föremål för intensivt utredningsarbete och debatt under desenaste åren. Ett betydande metodutvecklingsarbete kvarstår dock innan vi påsäkra grunder kan uttala oss om alla effekter av den förda politiken. Ettviktigt led i kunskapsuppbyggnaden om industripolitikens effekter består i attsystematiskt sammanställa och beräkna de statsfinansiella kostnaderna avindustristödet. I föreliggande rapport har detta gjorts varvid hänsyn äventagits till de intäkter staten erhållit på t.ex. olika lån. Vi har kallat dessaberäkningar för nettokostnadsredovisning av industristödet. Rapporten har upprättatsinom industridepartementet. Det inrättadestruktursekretariatet och enheten för industri- och mineralpolitik ansvararför gjorda sammanställningar och för publiceringen av rapporten. I arbetet medrapporten har, förutom undertecknade, dep. och dep.sekr.Bengt deltagit. De omfattande beräkningarna och statistikinsamlingenhar utförts av fil. Skr.1982/83:33 47 Innehållsförteckning 1 Inledning ......................................................... . 48 2 Undersökningens uppläggning ............................ . 49 2.1 Allmänt om avgränsningar............................... . 49 2.2 Urval av stödformer .................................... . 49 2.3 Kostnads- ochintäktsklassificeringar .............. . 51 2.4 Beräkningsförfarande ................................... . 51 3 Resultat.......................................................... . 53 3.1 Översikt ..................................................... . 53 3.2 De olika stödgrupperna .................................. . 57 3.2.1Investeringsstöd m.m................................. . 58 3.3................................................................. Garantieroch lån 58 4 Övrigt ........................................................... 60 4.1 Jämförelser med andrautredningar ................ 60 4.2 Behov av ytterligare studier ........................... . 61 Bilaga1 Begrepp och beräkningsförfarande ............. 63 Bilaga2 Nettokostnader uppdelade på stödgrupp och stödform .... 66 Bilaga3 Utvecklingsfondernas långivning ................. 73 Bilaga4 Utestående garantier och lån ................... 79 Skr, 1982/83:33 48 Flera utredningar om det statliga industristödet harpresenterats . Bjpnd de mer omfattande analyserna kan nämnas industristödsulredningensbetänkande (SOU 1981:72) "Alt avveckla en kortsiktig slöd-politjk"och revisorers rapport (1981/82: 3) "Det statliga slödel lillindustrin", Vidare genomför statskontoret f. n. pä uppdrag av industridepartementeten brett upplagd undersökning av det statliga slödel lill kommuner ochnäringsliv (den s.k. "STÖD-ulredningen"). Analyserna i föreligganderapport bygger lill stora delar på data från STÖD-utredning- Föreliggande rapport syftar till alt på ell kortfattat ochöverskådligt säll redovisa de sfatsfinansiella nettokostnaderna av det industripoliliskastödet (dvs. perioden /76-1980/81). DärmedSträcker sig denna redovisning någol längre fram i liden än vad andraundersökningar har gjort. Rapporten skiljer sig från andra, brultoberäknade analyserpä området. Skillnaden mellan brutto- och netto-begreppen är vikfig alt notera.Brutto-beräkningar ger ett mätt på volymen av de aktiviteter staten engagerarsig i. Nettokostnaderna ger ett mått på de resurser som har satts in. Har manexempelvis gjvjt ett lån på fördelaktiga räntevillkor är del skillnaden mellanstatens upplåfljngsränta öch räntan på det fördelaktiga lånet som utgör den statsfiiansiellanettokostnaden - det är denna skillnad som måste skjutas till rped skattemedel, Periodiserjngen av kostnaden är därvid etl problem. Sombeskrivs senare i rapporten har vid beräkningarna den s. k. konianiprincipentillämpats. Detta innebär att endast faktiskt inträffade in- ochutbetalningar har beaktats. En mera fullständig bild skulle ha givits om hänsyntagits även lill förväntade kostnader som staten bundit upp sig för genom redanfattade beslut och kostnader som kan förväntas uppslå. Några sädana prognosergörs dock inte utöver all de vid periodens slut uteslående statligafordringarna på näringslivet redovisas. Rapporten bör sättas in j ett större sammanhang. Härbehandlas enbart de direkta siatsfinansiella kostnaderna. Rapporten skall sessom etl steg i riktning mot mer omfattande utvärderingar där också de indirektasiatsfinansiella kostnadgrna/jntäkterna och effekterna på den totala produktionentas med, I3e direkta kostnader som här tagits med är framför allt bidrag,kostnader för jån, garanfier o.d. som direkt utgår lill de berörda företagen. IndireKtakostner/intäkter som således inle lagils med är exempelvis att statep får ökde/mjnskadekostnader för arbelsmarknadspolitiska insatser. Inte heller har effekterna avökad/minskad total produk-tjpn beräknats, Det är först genom sådana bredareupplagda analyser som slutsatser om industristödets samhällsekonomiska effekterkan dras. 1982/83:33 49 2.1 Allmänt om avgränsningar Som framhölls ovan skall denna rapport inte tolkas som ensamhällsekonomisk analys. Stöden lill industrin inrättas med det formella syflelatl de skall ge en positiv samhällsnytta och det är med denna utgångspunkt somde bör utvärderas. Man skulle då på intäktssidan behöva studera vad åtgärdernager i form av ökad sysselsättning, fier innovationer eller i svårkvanlifierbarafaktorer såsom en bättre branschstruktur, förbättrad regional balans etc. Dessaeffekter skulle vägas mol uppoffringar i form av statens kostnader ocheventuella negativa konsekvenser i form av fördröjd överflyttning avarbetskraft och andra produktionsresurser till expansiva delar av näringslivet.En heltäckande sådan analys är utomordentligt krävande alt göra. Även distinktionen mellan direkta och indirekta effekterär viktig. De direkta siatsfinansiella intäkterna av ett utbetalt stöd består exempelvis av räntor eller avgifter. Del är endasi dessa direkta intäkter som ingår i beräkningarna. Som exempel på indirekta siatsfinansiella intäkter kan nämnas att slaten får ökade skatteintäkter tack vare t.ex. ett FoU-slöd eller slipper betala arbetslöshetsersättning på grund av regionalstöd eller vissa typer av icke-permanent stöd. Indirekta kostnader och intäkter har ej beaktats i denna studie. Vidare bör en kommentar göras lill administrationen av delindustripolitiska stödet. Elt betydande anlal myndigheter och organ, såsomutvecklingsfonderna, kommerskollegium, enheter i , länsstyrelser,m.fl. Kostnaderna för della, dvs. administrationskostnadernaär inle medtagna i beräkningarna. 2.2 Urval av stödformer Undersökningen omfattar sådana slöd som har lill främstasyfte att främja svensk industris utveckling och strukturomvandling. Enbartsådana slöd som utgör en direkt stimulans för mottagarförelagel och därmed kan fömtsättasstärka dess konkurrenskraft har tagits med. Avgränsningen innebär all stöd som inte är inriktade påall stärka företagens ekonomiska ställning, eller över huvudtagel stöd där detföretagsekonomiska incitamentet för all la emol stödet är begränsat, inte hartagils med i denna redovisning. hör stöd för förbättring av yttre miljö,arbetsmiljö samt vissa arbelsmarknadspolitiska stöd: Inle heller har slöd somutgår av bislåndspoliliska skäl innefattats i undersökningen. Slöd av dettaslag ökar inte - eller syftar i varje fall inle lill all öka - förelagenskonkurrenskraft. Annat statligt slöd, som på olika sätt langerar del industripoliliskaslödel, men som inle medtagits, är slöd lill försörjningsbered-4 1982/83. Skr.1982/83:33 50 skåp,glesbygdsstöd, stöd till jord- och skogsbruk samt fiske, energibesparingar ochkollektivtrafik. Redovisningenföljer en ändamålsklassificering på sju olika huvudgrupper, nämligen icke-permanentstöd (speciella stöd fill enskilda företag), branschslöd, stöd till forskningoch utveckling (FoU-stöd), regionalpolitiskt stöd, exportfrämjande stöd samtstöd tUl små och medelstora företag (småföretagsstöd). I ett särskilt avsnitttas även statens kostnader genom bl. a. skatteavdrag i samband med vissainvesteringsstöd upp. 1flertalet fall har klassificeringen varit enkel att göra. Följande speciella påpekandenbör dock göras. Som icke-permanentstöd räknas insatser av tillfälligt slag för elt enskilt företag eller en litengrupp företag. Rapporten ansluter sig därvid lill de avgränsningar ochdefinitioner av det icke-permanenta industristödet som presenterats iindustristödsutredningen. Branschstödär stöd som kommer - eller i princip kan komma - alla företag i en branschtillgodo inom ramen för ett av riksdag och regering fastställt program. Deregionalpolitiska stöd som medtagits är enbart sådana som kan bedömas ha direktindustripolitisk betydelse. Flera av de i statskontorets s. k. STÖD-undersökningredovisade stöden (såsom kommunalt skatteutjämningsbidrag) har utelämnats. Ävenvissa investeringsstöd i form av framför allt skatteavdrag med tydlig indutripolitiskprägel har medtagits. Den beloppsmässigt viktigaste posten utgörs här avinvesteringsfonderna. Skatteavdragen beaktas vanligtvis inte i debatten omindustristödet, men ur statsfinansiell synvinkel är det jämförbart om statenbetalar ut ett stöd i form av bidrag eller om staten inte uppbär fullaskatteintäkter på gmnd av ett avdrag. De allmänt inve-steringsstimulerandeskatteavdragen har samlats under posten investeringsstöd m. m. Iblandhar svårigheter förelegat att klassificera en stödform på viss huvudgrupp. Idessa fall har den rubrik valts som har bedömts bäst överensstämma medstödformens huvudsyfte. 'Vilka stöd som har medtagits och hur de harklassificerats framgår av bilaga 2. Enanmärkning om stödens grad av generalitet förtjänar också atl göras. Somligastödformer har tämligen generella kvalifikationskriterier, såsom lokaliseringsstöd.För detta gäller som bekant huvudregeln att förelaget skall vara beläget i ettvisst stödområde och beräknas kunna bli lönsamt för atl ha möjlighet att fåstöd. Ett annat exempel är exportkrediter, som i princip är tillgängliga föralla företag vid export av vissa varor och till vissa länder. Åter andra stödär speciellt utformade för ett enskilt företag eller en mindre grupp företag.Hit hör de icke-permanenta stöden, vilka i flera fall uppgått till mycket storabelopp. I praktiken uppstår på grund härav inga större avgränsningsproblem,utan man kan bara konstatera att här finns en betydande variation på skalan generell-selektiv. Skr.1982/83:33 51 2.3 Kostnads- och intäktsklassificeringar De under resp. stödform beviljade stöden har indelats ifem stödtyper; bidrag, tån, garantier och kapitaltillskott samt skatteavdrag. Som bidragräknas sådana stöd som inte kan betraktas som lån, garantier ellerkapitaltillskott. Atl märka är att som bidrag har även avskrivningslån,villkorslän, rekonstruktionslån och värdegarantier klassificerats. Formellt ärde tre förstnämnda typerna lån, men mest rättvisande torde ändå vara attbetrakta dem som bidrag. Avskrivningslån ges med fömtsättningen att de skrivsav med etl fast eller varierande belopp . Villkorslån ges vanligtvis isyfte att minska mottagarens risk, t. ex. för ett utvecklingsprojekt. S. k. rekontruktionslånhar givits fill varvsindustrin. Viss återbetalning kommer atl ske från dessalån. Det är emellertid svårt att säga hur stort återflödel blir. I dettasammanhang har därför den försiktiga vägen att klassificera dem som bidragvalts, vilket innebär alt ev. framtida återbetalningar skall tas upp somintäkter under bidragsposten. Klassificeringen av kapitaltillskott erbjuder i flera fallbetydande problem. När staten köper aktier i ett förelag (dvs. ägartillskott)är detta enligt gängse betraktelsesätt en tillgång som kan avyttras och som geravkastning i form av utdelning. Flera företag som staten gått in i är emellertidså förlusttyngda atl någon utdelning eller försäljning fill minst anskaffningsprisinte är att påräkna. Enligt ett försiktigt synsätt vore det därför motiverat atlbehandla kapilaltillskotten på samma sätt som bidrag, dvs. att redovisa helabeloppet som en kostnad. får man då ett nytt problem, nämligenkostnadernas fördelning över tiden. Här har valts att betraktakapitaltillskotten som en tillgång och att som den statsfinansiella kostnadenta ett rimligt avkastningskrav, vilket räknats fram på sätt som framgår nedan(avsnitt 2.4). En nedskrivning av aktiekapitalet redovisas som kostnad.Därutöver har vissa kapitaltillskott inom del icke-permanenta stödet räknatssom en omedelbar kostnad och därmed jämställts som bidrag. Industristöd utgår, som redovisats, i flera olika former.För genomförandet av beräkningarna har det inte enbart varit av vikt attsärskilja de olika stöd-formerna och -typerna, utan också alt hålla isär olika"steg" i beslutsprocessen. Dessa "beslutssteg" har oftablandats ihop i debatten. Ett industristöd beviljas ofta efter följandebeslutssekvens (eller delar därav): anger ramar för stödet regeringen anger bemyndigande för beslutande organ atlutnyttja ramen beslutande organ ger utfästelse om stöd beslutande organ förbinder sig atl ge slöd beslutande organ betalar ut stöd/skriver under formellgaranti etc. stödmoltagande förelag återbetalar stöd (betalar räntor,etc.) Denna beslutssekvens har valls för att illustrera att delpå flera punkter i kedjan finns "klareringspunkter" som kan innebäraall de ursprungliga intentionerna i riksdagsbeslutet aldrig genomförs fullt ut.Företagel ifråga kanske väljer alt inle utnyttja statens erbjudande etc. Gapetmellan av riksdag och regering anvisade belopp och faktiskt utnyttjade(utbetalade) belopp kan i många fall vara stort. I föreliggande undersökning har beräkningarna baserats päde faktiskt verkställda ul- och inbetalningarna under resp. budgetär. Dellainnebär alt utredningen baseras på en konlaniprincip för stödredovisningen. Konianiprincipeninnebär att man antar att kostnaden uppstår som t.ex. etlbidrag betalas ul eller elt lån avskrivs. Denna kostnadsredovisning harkompletterats med siffror för statens uteslående (beslutade) åtaganden i formav lån och garantier vid slutet av perioden, dvs. Den kontantberäknade nettokostnaden har framräknats påföljande sätt för resp. stödtyp: För bidrag är nettokostnaden lika med del utbetaladebeloppet. För tån har nettokostnaden beräknats så atl räntan på denvid resp. års slut utestående lånestocken kalkylerats. Därvid har som räntesatsanvänts den genomsnittliga kostnaden för statens upplåning. Uppgift om dennaräntesats har inhämtats från , enligl vilket den genom- Skr.1982/83:33 53 sniltliga statliga lånekostnaden under perioden 1975-1981varierade mellan 8,och 13,. Till della lägges nedskrivningar av lån.Denna summa har därefter korrigerats med lill staten inbetalade räntor. Förgarantier är nettokostnaden lika med infriade garantier minskade med erhållnagarantiavgifter. De senare är delvis avsedda atl täcka admi-nislrationskoslnader.Egentligen borde därför även administrationskostnader inkluderas iberäkningarna, men så har ej skett på grund av de praktiska svårigheterna attskilja ul dessa från övriga kostnader. När detgäller kapitaltillskotten får man fram nettokostnaden som skillnaden mellanstatens uppläningskostnad och den eventuella aktieutdelningen. Statensupplåningskostnad används här, såsom nämnts, som schablon för elt rimliglavkastningskrav. I prinicp borde även de vinstmedel som inte delas ul ulanfonderas tas med. Så har dock inte skelt. Denna förenkling har dock litenbetydelse. Till avkastningsberäkningen har ev. nedskrivning av aktiekapitaletadderats som en kostnad. Beträffandeskatteavdragen har som kostnad upptagils del belopp som undandragilsbeskattning genom avdragsmöjlighelen. För investeringsfonderna motsvaras dettaav det belopp som förelagen salt in på del spärrade kontot i . Dellautgör elt mätt på den skatt som normall skulle ha betalats in. Förfarandet är någolschablonmässigt, eftersom företagens verkliga skattesats kan variera. Närmareupplysningar om begrepp och beräkningsförfarande finns i bilaga I. Där återges också den tablå, somanvänts vid kalkyleringen av nettokostnaden. Resultaten har sammanfallals i tabell I. De totala siatsfinansiella nettokostnadernaför det industripoliliska stödet uppgick till 31380 milj. kr. (löpande priser)/76-1980/81. Räknat priser blir beloppet 38miljarder kr. Det industripoliliskaslödel har, som framgår av tabellen, vuxit från en nettokostnad på 910 milj.kr. 1975/76 lill 7690 milj. kr. 1980/81. Den trendmässiga utvecklingen äremellertid inle alldeles tydlig. Under den studerade periodens första år ärexpansionen kraftig, men 1980/81 skedde en nedgång. Relaterat tillstatsbudgeten, finner man atl industristödet i början ökar snabbare än dennamen alt det sedan svarar för en någorlunda andel. Andelen av budgetensunderskott har varit tydligt minskande och var 1980/81 . Jämförda medBNP finner man också en ökning inledningsvis för industrisubvenlionerna. Sedan1977/78 har emellertid detta relationstal varit räll oförändrat och varieratmellan 1,och 1,. Sammantagetkan konstateras, att industristödets nettokostnader mellan åren 1975/76 och1977/78 stiger kraftigt både i absoluta tal och i förhållande till relevantajämförelsetal, medan utvecklingen därefter är mera odrama-fisk. Tabell1 Industripolitiskt stöd 1975/76-1980/81, nettokostnader Fasta priser (1980) Detindustripolifiska slödels sammansättning framgår av figur I. Somsynes har den övervägande delen () av resurserna bestått av ickepermanentstöd och det är då särskilt varvsstödet som tyngt statsfinanserna. Att märkaär emellertid att varvsstödel i absoluta lal enligt det här användaberäkningssättet kostat väsentligt mindre än vad som tidigare angivits. Stödettill denna bransch har kostal statskassan . (i löpandepriser). I det icke-permanenta stödet ingår vidare flera andra av de senasteårens krisföretag: , , , NCB, , m.fl. Detregionalpolitiska stödet är den näst största stödgruppen med en andel på 12%och en nettokostnad av 3720 milj. kr. Slödel för forskning och utvecklingkostade milj. kr.