prop · G60333 · 1982-12-31 00:00:00 — Medan underdess första hälft av samhällets industripoUtiska insatser slussades tillföretagen via oUka industripoUtiska organ och endast 15 ?c direkt frånregeringen, har därefter organens andel sjunkit till medanregeringen direkt svarat för av insatserna. första hälftgick av de totala insatserna via statsbudgeten och återstående 70 ?cförmedlades från kreditmarknaden, medan under den senare hälften gått viastatsbudgeten och förmedlats från kreditmarknaden. Insatsema haralltså under 1970-talel politiserats och frikopplats från marknadsmässigavillkor. DeoUka formerna av statUga insatser innebär ett stöd till mottagarna, som kanvara mer eller mindre omfattande, beroende på insatsens form. Tabell I gerdärför inte en bild av det statliga stödets omfattning utan endast av storlekenpå ins. 'itsema som sådana. Stödmomentet är begränsat, om den statliga insatsenpåverkar företagens beteende och ökar deras kostnader eUer minskar deras intäkter.Flertalet av de industripoUtiska insatema har syftat just till att påverkaföretagens beteende i en för samhället önskvärd riktning. Gemensamt för de statUgainsatsema i oUka former är endast att de alla utgjort interventioner imarknadsekonomin, avsedda att påverka dennas funktionssätt. Totalthar, såsom framgår av tabeU I, under 1970-lalet utbetalats som statUgaicke-permanenta industriinsatser (motsvarande i 1980 årspriser). Deutbetalade beloppen kan jämföras med andra ekonomiska storheter. Således har igenomsnitt /76 - 1979/80, dvs. de budgetår under1970-talet då stöae delen av stödet utgått, det icke-permanenta industristödetmotsvarat: D 1, 15 %av bmttonationalprodukten lill marknadspris, D avunderskottet på totalbudgeten, D avstatens inkomst av mervärdeskatt, D av statens utgifter för arbetsmarknadspoUtiska insatser. Skr.1982/83:33 13 Utredningens granskning av det icke-permanentaindustristödet Ett viktigt första steg i utredningens arbete har varitatt närmare granska ett antal stödinsatser med avseende på bakgrund,utformning och effekter. I anslutning tiU dessa fallstudier har utredningenäven av tidigare anförda skäl på analogt sätt studerat ett par fall därsamhällsinsatser övervägts men inte kommit liU stånd. De fall av icke-permanent industristöd som detaljstuderats har gällt insatser riktade tiU D gruvföretag (med separat behandUng av stöd till ochövervägt stöd tiU sulfidmalmsbrylning i ), D stålföretag(med separat behandUng av stöd tiU handelsstålföretag och stöd till specialstålföretag), D , O HäUeforsnäsBmk samt D . Dessa fall svarar tUlsammans för av det icke-pemanentaindustristöd som har utbetalats . Tabell II Deticke-permanenta industristödet till sju stödmottagare 1970/71-1979/80 fördelat p&mottagare och huvudgrupper av stödformer Anvisat resp. utbetalat (inomparentes) stöd i löpande priser. (7 240) (2 465) (10 676) (15 093) (2 377) (3 858) (8 010) (375) - (1 666) (2 041) (9,0) (I 500) (6,5) (0,7) (12 095) (6 443) (23 009) . (100,0) " Siffror inom parentes anger ianspråktagen del avramen. '' Avser stödet till företag inom handelsstål- ochspecialstålindustrin. ' 1 /4 av tiU ökning av aktiekapitalet iStatsföretag för att finansiera etl investeringsprogram med huvudinriktning på ,Berol Kemi, och . Angivna insatser avser insatser / samband med uppgörelsenbetr. resp. Datasaab och iimefattar i begränsad utsträckning ocksåersättningar till andra berörda företag. 1982/83:33 14 avutbetalningarna har gått till ett antal förelag inom leko-industrin, vidare lillVolvo Flygmotor och samt till , , och andra förelag inom Stals-företag-gmppen. Itabell II redovisas de statUga insatserna i de sju aktueUafallen. Siffror anges för såväl anvisade som faktiskt utbetalade insatser. Dendelvis betydande skiUnaden meUan anvisat och utbetalat belopp har fleraförklaringar. Den viktigase är att ett visst belopp eller en viss garantiramtas i anspråk först successivt. Beställarstödet vid fartygsproduktion utbetalast. ex. i omgångar allt eftersom fartyget färdigställs. Förlust-täckningsbidraganvisas ibland för framöver och tas i anspråk allt eftersom deförväntade förlusterna materialiseras. Sammanlagthar i de sju fallen anvisats ca varav ca hadeutbetalts t. o. m. . Av det utbetalda beloppet hade gått tillvarvsföretag. till stålföretag, till och till NCB ochSödra. De övriga tre stödmottagarna hade delat på återstående . Statenhar desutom iklätt sig garantiförpliktelser när det gäller dessa stödförelaginom en ram på totalt . Till gäller garantiemavarvsindustrin där två typer av garantiutfästelser har lämnats, dels och tillövervägande del traditioneUa kreditgarantier, dels s. k. förlustgarantier ellervärdegarantier. De senare, som uppgår till totalt 3 350 milj. kr, är såutformade att de i sin helhet kommer att utnyttjas som förlusttäckningsbidrag iefterskott. Kreditgarantierna torde däremot endast i ett begränsat anlal fallbehöva infrias. Effekter av besluten i stödärendena Manställs inför besvärUga problem då man försöker redovisa och utvärdera effektemaav det icke-permanenta industristödet. Det är omöjUgt att helt isolera effektemaav stödet från inverkan av andra förändringar i siödföretagens omvärld. Effektemamåste också relateras till en altemativ utveckling, som med nödvändighet bUrhypotetisk. Utredningens framåtriktade syn på sitt uppdrag gör dock att detframstår som mindre väsentUgt att en strikt renodUng av stödets effekter intekan göras. Det StatUga stödet har iregel primärt syftat till att värna om sysselsättningen för de anställda istödföretagen. Dessa var när huvuddelen av stödet sattes in ca 75 000 personer(vartill kan läggas 34 000 personer inom specialstålföretagen). Av dessa 75000 sysselsättningstillfällen uppskattas 60 000 kvarstå 1980. Nedgången harframför allt skett inom varvsindustrin, där antalet sysselsatta minskat från 29000 1973 tiU ca 20 000. Inom specialstålbranschen har antalet sysselsattaminskat med ca 5 000. Som en jämförelse kan nämnas att antalet sysselsatta inomhela industrin under periden har minskat med ca 70 000. Altemativalösningar hade saimolikt på kort sikt gett ett minskat totalt antalsysselsättningstillfällen. Även om alla krisföretag hade tvingats gå i konkurshade emellertid säkerUgen inte samtUga eller ens merparten 1982/83:33 15 avderas 75 000 anställda bUvit arbetslösa. Många av dessa företags anläggningarär långsiktigt konkurrenskraftiga och hade efter en konkurs kunnat drivaslönsamt av nya ägare. Staten hade därtill i samband med konkurs kunnat gå inoch väma om sysselsättningen i de mindre bärkraftiga delarna. Idet kortare perspektivet synes de stathga stödinsalsema i stort sett ha letttill måluppfyllelse vad gäller bibehållen sysselsättning. Utredningensgenomgång av stödföretagen visar emeUertid på en slor osäkerhet gällande derasframtida utveckUng. Resultaten har inte motsvarat uttalade förväntningar ävennär dessa varit mycket lågt ställda. Inom varvsindustrin har ambitionerna vadgäller sysselsättningen successivt måst reduceras. lett tiU atl driften upprätthålUts inom olönsamma delar av krisföretagen.Stödet har genom sin utformning inte alltid medverkat lill all företagenanpassat sin stmktur så alt de bUvit långsiktigt konkurrenskraftiga.Utredningen gör därför bedömningen att de insatser som gjorts inte skapat fömtsättningarför krisföretagen att i det längre perspektivet bibehålla nuvarandesysselsättningsnivå. Därtill kommer all det totala antaletsysselsättningstillfällen inom den övriga industrin i detta perspektiv kan hapåverkats negativt av stödinsatserna. Kreditgivarnahar i stort sett gått skadeslösa ur kriserna. Kreditinstituten har i allmänhetinte ens fått vidkännas förluster motsvarande den risk som de via räntan tagitbetalt för. Endast i samband med Luxor-och JämförädUngskrisema har tillämpatsett ackordsförfarande där kre-ditgivama och andra fordringsägare fått vidkännasförluster. För banker och andra kreditinstitut har stödinsatserna dock knappastmedfört någon radikal förändring av situationen, eftersom de i regel harsådana säkerheter för sin långfristiga utiåning att de är tämUgen väl skyddadeäven vid en konkurs. Underleverantörer m. fl. skulle däremot ofta ha drabbatshårt vid konkurser. Effektemaför ägarna har bhvit olika i de olika fallen. Det finns ägare som förlorat ochägare som vunnit i samband med de statUga stödinsatserna. Atl ägarna tiUkrisföretagen i många fall gjort stora förluster på gmnd av kriserna i sig ären helt annan sak. Ägarna har inte annat än undantagsvis direkt erhålUl någondel av de medel som satsats från statens sida. Genom de statUga insatsemaförhindrades dock i flera fall en konkurs som skulle ha åsamkat ägarna ännustörre förluster. I flera fall har inte heUer uppgörelserna utnyttjats för attställa krav på ytterUgare finansiella insatser från ägama eller särskildaåtgärdsprogram som viUkor för stöd. Utredningenhar låtit genomföra vissa samhällsekonomiska kalkyler. Speciellt vill vi häromnämna en studie av varvsstödet som antyder avsevärda samhällsekonomiskamerkostnader för den väg som valdes jämfört med en snabbare aweckUng. Deklagomål som har framförts mot det svenska icke-permanenta industristödet frånandra länder är relativt få. Det är dock tydUgt att vissa av Sverigeshandelspartners har böljat agera mera aktivt inom eUer utom de intemafionella organisationeraasram . Till de insatser som uppmärksammats hör stödet tiUvissa företag Skr.1982/83:33 16 inommassa- och pappersindustrin. Vidare har vid ett möte i december1980 konstaterat all omfattningen av det svenska statsstödet börjat blioroande. Enligl utredningens uppfattning är det för etl land som med slorlutrikeshandelsberoende väsentUgt atl slor hänsyn las till handelspoUtiskaaspekter på stödinsatser. Utredningen betonar också viklen av ökad medvetenhetom risken för motåtgärder från andra länders sida. Närdel gäller effekterna på kapitalmarknaden är det svårl att dra några långtgåendeslutsatser. Del går t. ex. inle att identifiera utgifterna för del icke-permanentaindustristödet såsom en del av budgetunderskotten. Etl bortfall avindustristödet skulle inle ha medfört en motsvarande minskning avbudgetunderskottet. Sannolikt skuUe omfattande arbetsmarknads- och regionalpoUtiskastödåtgärder ha satts in i stället. Industristödet har emeUertid inneburit atlen betydande del av det kapital som tillförts industrin har placerats i företagmed dåUg företagsekonomisk lönsamhet. Det synes sannoUkt att detta förindustrin som helhet kommer att leda till en sjunkandesjälvfinansieringsförmåga, ökat beroende av lånekapital, sjunkande soUditetoch därmed minskad invesle-ringsbenägenhet. Detstatliga stödet har inle varit den främsta orsaken lill en negativ utvecklingav stödföretagens effektivitet. Det har å andra sidan inte heller förmått vändaden redan pågående negativa utveckUngen därvidlag. Stödet har tvärtom iblandfått en utformning som direkt hämmat möjlighetema atl bryta den negativautvecklingen. Detta hänger bland annat samman med att stödets utformning ärett resultat av förhandUngar mellan olika parter, där företagets framtidareella möjUgheter lill överlevnad ofta fått en alltför undanskymd roll lillförmån för finansiella och juridiska aspekter. MöjUgheternatill statUgt stöd kan negativt påverka förelagsledningens försök att på egenhand lösa krisen. Risken för delta har befunnits vara särskilt påtagUg närledningen vetat att förlusttäckning kunnat påräknas i efterskott. Överväganden kring handläggningen av industristödsärenden Krisernahar i allmänhet haft sitt urspmng i både stmkiureUa och kon-junkturellafaktorer. De konjunkturella svårigheterna har för de flesta kommit oväntat,åtminstone om man ser till deras långvarighet och djup. De struktureUaproblemen har emellertid inle uppträtt plölsUgt, ulan de har kunnatidentifieras . De flesta stödföretagen befann sig i en svårstruktureU situation som gjordes akut av konjunkturutvecklingen. Att delta isin tur upplevdes som ett problem för samhället berodde på de stora sysselsältningsmässigaoch regionala konsekvensema. Frånsamhällels sida har man haft visst informationsmaterial för att i flera av deaktuella stödfallen kunna fömtse de struklurena problemen. Från företagens sidahar man dock inte alltid vidkänis dessa svårigheter. 1982/83; 33 17 Vihar i vissa fall iskttagit att ju närmare krisen har kommit, desto meroptimistiska uttalanden har gjorts från bl. a. företagen, branschorganisationersamt fackliga organisationer. Det är i ett sådant läge mycket svårt för statenatt agera ispan krisen är ett faktum. Dels har de stathga företrädarna sällanden tekniska kompentens och branschkompentens som krävs föf att argumentera motbranschen själv, dels är det poUtiskt svårt för en representant för staten attpåtala ett strukturproblem som inte direkt berörda parter erkäimer, eftersomde struktureUa aspekterna innebär så stora konsekvenser för enskilda orter ochregioner. När företagskriserna varitett faktum, har de regelmässigt framstått som plötsUga. Trots att man frånstatens sida i flera fall hade underlag för att kuima förutsestrukturproblemen, hade man ofta mycket dåhg information om krisföretagen.Regeringen var därför i alltför stor utsträckning hänvisad att gmnda sinabeslut på material som företagen själva ställde tiU förfogande i Imssituationen.Detta minskade helt naturUgt regeringens handlingsfrihet. Det innebar ocksåatt den på kort sikt minsta risken för regeringen låg i att söka lösningen ilinje med vad företag och fackhga organisationer förde fram. Flerastödåtgärder har vidtagits i det uttalade syftet att förhindra konkurs ikrisföretagen, vilket sagts kuima vålla svåra konsekvenser för i första hand deanställda. Utredningens överväganden synes peka mot att konkurseiis negativasysselsättningseffekter ofta överskattas. En finansiell rekonstruktion genomkonkurs eUer ackord synes i vissa fall kunna förbättra fömtsättningama förfortsatt drift och reducera behovet av framtida ytterhgare stödinsatser. Destödärenden som utredningen analyserat har dock visat på svårigheter attgenomföra finansieUa rekonstruktioner i företag som redan erhåUit stöd,speciellt sådana där staten gått in som ägare. Detta synes tala för att eneventuell finansiell rekonstruktion bör genomföras innan stöd utgår. därstaten gått in som ägare i samband med stödinsatser harplacerats direkt under industridepartementet. Utredningen anser att dennaplacering av rekonstruktionsobjekten kan diskuteras. Rera skäl synes tala föratt något slags buffert skapas meUan problemföretagen och den pohtiskabeslutsnivån. är det dock VäsentUgt att bevara möjUgheterna tiU poUtiskkontroU över de företag som fått stöd genom pohtiska beslut. 1något fall har starka lokala påtryckningar tvingat fram statUga investeringarsom motverkat den strukturomvandUng som man redan vid beslutstillfället vissteskulle bU en nödvändighet. Det mål som i flertaletav utredningen specialstuderade fall synes ha styrt agerandet har varit balanspå den regionala arbetsmarknaden. Friställningar av arbetskraft kan uppvägasav att nya arbetstillfällen skapas. Det tar dock tid innan en friställd äromplacerad i ett annat yrke. Den gmndläggande svårigheten på arbetsmarknadenhar dock varit att nästan inga företag eUerindustribranscher ökat sitt arbetskraftsbehov. I de akuta företagskriseraa hardärför en lösning av problemen inom de berörda företagens ram med stöd som möjUggjortkrisföretagens fortlevnad framstått som det i stort sett enda tänkbara handUngsaltemativet.En sådan stödinsats i sig löser emellertid inte de 2 1982/83. 1982/83:33 18 problemsom orsakat krisen. Den ger samhället och mottagaren av stödet en tidsfristatt avhjälpa problemen. Sker inte detta, riskerar man en ny kris och behov av ytterUgarestöd. Ett finansiellt stöd måste därför följas upp med åtgärder som löserproblemen inom eller utom stödföretagets ram. Inågra av de aktuella krisfallen har man valt en lösning som inneburit attföretagen och anläggningarna förts samman i en koncern med staten som ensam ägareeller delägare. Stmkturförändringarna har därigenom gjorts lill elt koncemintemtproblem. Teoretiskt har redan i och med koncernbildningen branschen givits ökadstyrka. Man har skapat formella möjUgheter för koncernledningen att agera struktureUt,att samordna verksamheten inom koncernens olika delar, att fördela produktionoch resurser mellan anläggningarna, kort sagt att uppnå stordrif ts-och ralionaUseringsvinstersom inte varit möjhga utan koncernbildning. Även om den utnyttjade modellenteoretiskt ger dessa möjUgheter visar dock de praktiska försöken inte oväntatpå stora svårigheter att utnyttja den effektivitetspotential som skapats. Vägar att begränsa antalet politiserade krisfall Delicke-permanenta industristödet har använts i kriser av två skilda typer. Denena kategorin utgörs av större bransch- eUer sektorskriser med stmkturellaorsaker, medan den andra kategorin huvudsakUgen kan beskrivas somföretagskriser. Den senare svarar för en mindre del av de gjorda insatsema, mendetta hindrar inte att det är av principieUt stor vikt hur sådana kriserhanteras framgent. I sektorskrisemahade enligt utredningens bedömning inte kunnat avstå från all gå inmed stödinsatser. Däremot hade dessa kunnat utformas annorlunda, varigenom kostnademaför samhäUet hade kunnat minskas och oUka enheter inom de stödda branschernahade kunnat ges bättre fömtsättningar att nå en positiv utveckUng. Den viktigasteorsaken till att samhäUet måste ingripa i denna typ av kriser är att de arbetsmarknadspoUtiskainstmmenten inte hade kunnat klara av att genomföra en omedelbar nedläggning isocialt acceptabla former. Närdet gäller företagskriser bör genereUt sett en ytterst restriktiv hållning mot industripoUtiskainsatser i krissituationer tillämpas. Staten bör underlätta företagens stmkturomvandUng,men de kriser som ändå uppstår måste accepteras som naturUga företeelser. Fömtsättningamaför den svenska industrin är till viss del omöjUga att påverka för svenskabeslutsfattare. Vi har uppfattningen att de bransch- och företagskriser, som vii första hand har analyserat, primärt har orsakats av den internationellatekniska och ekonomiska utvecklingen. De ändrade förutsättningama har gjortdet nödvändigt att avveckla vissa verksamheter inom den svenska industrin ochatt överföra produktionsresurserna till andra verksamheter. De kriser somdärvid uppstått skulle knappast ha kunnat förebyggas eller hejdas genomingripanden av svensii.a beslutsfattare. Däremot skuUe de sannoUkt ha varitlättare att hantera, om vårt land kunnat föra en ekonomisk poUtik som lett 1982/83:33 19 tiUatl fler nya arbetstillfällen hade tiUkommit inom industrin. Det firms etlklart samband mellan den allmänna ekonomiska pohtikens utformning och denomfattning som det icke-permanenta industristödet behöver ges. De regionalaproblem som uppstått till följd av krisema inom varvs- och handelsstålindustrinsamt gmvindustrin skulle dock under alla förhållanden ha varit avsevärda. Detkan ligga nära till hands att staten går in och räddar krisföretag med oUkastödinsatser, om man inte ser något aimat sätt att motverka ökad regionalobalans. EnUgl vår uppfattning innebär emellertid detta att man i de aktuellaregionerna ytterUgare försämrar de långsiktiga förutsättningama för enbalanserad utveckUng. Medan industristmkturen i regioner med balans successivtutan samhällsingripanden anpassas tiU ändrade fömtsättningar, medverkarsamhället tiU att en redan otidsenUg struktur bevaras i stödregionema. Dessas möjUgheteratt nå balans bhr därigenom med tiden allt sämre. akut krissituation kan stöd till en nedläggningshotad enhet vara nödvändigtför alt bevara den regionala balansen. Ett sådant stöd måste dock varatemporärt och kombineras med kraftfulla insatser utanför stödföretagets ram,inriktade på att anpassa kostnadsnivån i regionen tiU produktiviteten. Utandenna fömtsättning kan varaktig balans inte uppnås. Kostnadsanpassningen kanerhållas på flera olika sätt, t. ex. genom regionalt differentieradearbetsgivareavgifter eller en regional differentiering av lönenivån, densenare eventuellt åstadkommen genom generella lönekostnadssubventioner tiUföretagen som finansieras via kommunalskatten. En kostnadsanpassning skulledels underlätta situationen något för det krisdrabbade företaget, dels göraregionen mer attraktiv för nyetableringar som kan ge nya arbetstillfäUenistället för dem som försvinner. Utredningenställer sig kritisk till uppfattningen att stödinsatser till krisföretag kanvara motiverade därför att industrisektorn inte får krympa. AweckUng avkonkurrenssvaga verksamheter är i många väsenthga avseenden en fömtsättning förutveckUng av konkurrenskraftiga nya verksamheter. När det gäller nya arbetstillfäUenär det vidare fel att se enbart på tillverkningsindustrin. Tjänsteproduktionoch tjänsteexport har stor och växande betydelse för såväl sysselsättning sombetalningsbalans. Affärsbankema hartraditionellt spelat stor roll som finansiärer av näringslivet. Under senareår har de dock förlorat i betydelse som kreditgivare. NäringsUvetskreditförsörjning har till stor del övertagits av mellanhandsinstitut ochspecialkrediter. Trots denna utveckUng har affärsbankema fortfarande ett stortinflytande inom näringsUvet. De har emellertid förlorat en del av sina tidigareincitament att påverka näringslivets UtveckUng i stimulerande riktning, ochäven en del av möjUgheterna till sådan påverkan. De har f. n. i sinarelationer till näringsUvet en tämligen skyddad ställning, vilket kan utläsasav deras blygsamma realiserade kundförluster. Somett tänkbart led i strävandena att minska antalet poUtiserade krisfaU synes detvara möjUgt att öka bankemas medverkan i industrins strukturförändringar. LämpUgaåtgärder för att åstadkomma detta skul- 1982/83:33 20 lesannolikt vara alt skapa ekonomiska incitament för dem till sådan medverkaneller att förbättra deras nuvarande incitament. Därtill kan eventuellt finnasskäl all söka eUminera vissa formella hinder för deras medverkan. Bankernasförlustrisker skulle teoretiskt ökas om man oftare genomförde finansiella rekonslmklioner,dvs. konkurser eller ackord, i samband med alt staten går in med slöd lill krisdrabbadeföretag. Bankerna har dock ofta formeUa säkerheter för sina uteståendelångfristiga lån, medan underleverantörer och andra smärre fordringsägare har o-prioriteradefordringar och skuUe drabbas hårdare. Delta dilemma skulle dock av allt attdöma kunna lösas genom att en del av stödet gavs i form av en förstärkning avutdelningen till smärre oprioriterade fordringsägare. Stmkturellaförändringar sker långsiktigt. Slrukturkriser mognar dock "plötsligt"fram under lågkonjunkturer, när de är som mest svårhanterU-ga. Det är viktigtatt bygga upp och sprida en förbättrad kunskap om pågående tekniska och ekonomiskautveckUngstendenser, som kan få konsekvenser för industrins struktumtveckUng.Delta är nödvändigt för att företagen själva på ett tidigt stadium skall kunnaanpassa och utveckla sin stmktur tiU de ändrade fömtsättningama. Samhället harvia sina industripoliliska organ, i första hand industriverket, möjUgheler att geförelagen "hjälp lill självhjälp". Även utveckUngsfonderna synes kunnagöra stora insatser av denna typ. Det rör sig om information och utbildning,utrednings- och förhandUngsinsatser, bidrag tiU konsultinsatser samt export-och marknadsfrämjande insatser Viade avtal som träffas mellan arbetsmarknadens parter påverkar parterna behovetav samhäUsinsatser inom arbetsmarknadspolitik och induslripoUlik samt ävensamhällets kostnader för t. ex. förtidspensionering och långtidssjukskrivning.En del av ansvaret för att strukturomvandlingen underlättas bör därför åvila arbelsmarknadsparlema.Utredningen har övervägt om en modeU Uknande samarbetet i de tre trygghetsrådenskulle kunna vara en framkomUg väg att underlätta struktur-omvandUngen.Utredningen förordar atl formema för ett samarbete mellan arbetsmarknadensparter i ett eller flera "råd för stmkturom-vandlingsfrågor" studerasvidare och att regeringen därefter tar upp en diskussion med partema.