prop · G603113 · 1982-12-31 00:00:00 — induslrigarantier bör således iförsta hand inriktas på belopp över 5 milj. kronor Större fiexibUUet i de strukturanpassande åtgärderna - uppmjukning avnuvarande läsning till vissa begränsade branscher liksom lill branschbegreppelsom sådant - frihet förindustriverket att göra egna prioriteringar inom en viss given resursram - begränsning avdetaljregleringen av slödels olika instrument - branschrådenvid industridepartementet bör i sin nuvarande form avskaffas. Ökad samordning mellan industriverket och STU - sammaordförande i industriverkets och STUs styrelser - ökad samordningpå projeklnivå - frågan ombegränsad eller lolal integration mellan induslriverkel och STU som ell andrasteg bör utredas vidare. verksamhet m. m. föreslås bli en programmyndighel medföljande program-slmklur: - industri- ochregionalpolitiskt finansiellt slöd 1982/83:113 73 typ av Styrelse för industriverket föresläs. Bl.a. bör styrelsens ordförandevara någon annan än verkschefen. Vidareföreslås atl industriverkets möjligheter lill konlraktsanslällning och friarelönesältning ökar. - ca 50 tjänster vid lokaliserings- saml utrednings-och planeringsenheterna vid AMS berörs - vid industridepartementet berörs i första handlokaliseringsenhelen (inkl. problemortsgmppen), branschenhelen (inkl.delegationen för lokaliseringssamräd) saml EFSU - konkreta frågor belräffande programslmktur(delprogram m. ), intern organisation, detaljerade resursbehov etc. förindustriverket bör behandlas i en organisationskommitté - på induslriverksulredningens uppdrag genomförstatskontoret en studie av möjlighelerna lill administrativ samordning avmyndigheter på i . En första rapport är aviserad . - induslriverksulredningens förslag bör genomförasper Ijuli 1983. Regeringenbeslutade om direkfiv lill en utredning om statensindustriverks framlida verksamhel och organisafion m. m. Med slöd avregeringens bemyndigande tillkallade chefen för industridepartementet genombeslut en särskild utredare med uppgift att genomförautredningen. Direktivenför utredningsarbetet återges i bilaga 1. 1.2 Utgångspunkterför utredningsarbetet och avgränsningar Enligldirekfiven bör industriverkets verksamhel prövas fömlsättningslöst. Tillledning för utredningsarbetet anförs i direkfiven vissa förändringar som skelti verkels arbetsuppgifter sedan fiUkomslen är 1973. Vidare pekas på möjlighetenlill organisatoriska förändringar vad gäller hanteringen av ärenden inom delregionalpoliliska området på såväl departements- som myndighetsnivå.Mjöligheterna till förenkUng och samordning av industripolitiska stödinsatserbör beaktas. I arbetet skall även möjlighelerna fill besparingar ochdecentralisering uppmärksammas. Utredningsuppdragetspänner sålunda över etl vill fäU inom de industri-och regionalpolifiskaområdena även om del primärt avser siatens industriverk. Ennaturlig upptakt för utredningsarbetet har enligt min mening varit all 1982/83:113 74 försökabelysa situationen för svensk induslri, som den gestaltar sig nu och inför dennärmaste framfiden. Situationen rymmer såväl problem som möjligheter. Syftetmed induslripolifiken, dess närmare funktioner och organisation måste relaterastill della förhållande. Idella perspektiv behandlar jag kraven på en framtida induslripolifiskorganisation i förhållande lill den nuvarande organisationen med utgångspunkti verksamheten vid statens industriverk. Del har underutredningsarbetet inle varit möjligl all närmare studera de lösningar man iandra länder har vall belräffande organisation för de industripoliliskafrågorna. allmänt konstaterande är emellertid all den svenska traditionenmed självständiga myndigheter knappast existerar någon annanslans i väriden.Del innebär all de industripoliliska funktionerna utomlands i slor ulslräckningåterfinns inom regeringskanslierna. Del gäller i första hand utrednings- ochplaneringsfunklionerna. På della område förekommer också en betydandekonsultverksamhet. Sammanfattningsvis är del svårt all föra över utländska organisationsmodellerlill svenska förhållanden. Vid en bedömning avindustriverkels framlida roll i industripolitiken måste beaktas verksamhetenvid andra organ inom induslri- och närings-polifiken. Vissa polilikområden ochorgan har särskill nära beröringspunkter. Jag tänker i första hand pä organinom induslri-, regional- och handelspolitiken. Del kan i och för sig varamotiverat atl diskutera organisatoriska lösningar som innefattar verksamhelinom alla dessa tre poUtikområden. Jag har emellertid inle ansett mig ha iuppgift att gå utanför de induslri- och regionalpolitiska områdena enligthittills varande sektorindelning'. Enligt utredningens direkfiv skulle arbelelvidare bedrivas med myckel snäva lidsramar. Trots de nära beröringspunkter somfinns rnellan t. ex. industriverket och Exportråd kommer jag alltsåinte att ta upp samordningsaspekter mellan dessa organ. Delsamma gällerSveriges investeringsbank. Industrifonden och överstyrelsen för ekonomisktförsvar (ÖEF). Jag kommer heller inte alt gå in på frågor som gällerenergipolitikens organisation, trots del nära samband som finns mellaninduslri- och energipolitiken. Skälet härtill är främst att nyligenhar tagit ställning till en ny energipolitisk verksorganisalion. Jaghar riktat särskill intresse mol - förutom induslriverkel och industridepartementet- styrelsen för teknisk utveckling (STU), faslän STUs verksamhetsområde inteuttryckligen nämnts i mina direktiv. Den tekniska förnyelsen tillmätsemellertid allt slörre betydelse för den industriella utvecklingen. Såvälinduslriverkel som STU arbetar för samma mål, nämligen all främja industriellliUväxt och har andra nära beröringspunkter. Möjligheterna lill samordning ochsamverkan mellan dessa myndigheter är 'Det bör noteras att en ny departemenlsorganisalion har fillkommit sedan regeringsskiftet1982. a. upphör . 1982/83:113 75 Dessutom är båda myndigheterna lokaliserade tillLiljeholmen. Delta kan innebära adminislrativa samordningsmöjligheter. Målgruppenför industripolitiken är i första hand de delar av näringslivet som utförindustriell och industriliknande produktion. Primärt omfattar målgmppenlillverkningsföretag och gruvor. Även byggnadsindustri, kon-suU- ochhandelsförelag och vissa andra tjänsteproducerande förelag innefattas ibland iindustripolitikens verksamhetsområde. Exempelpä della är vid projektexport där förelag inom olika sektorer samverkar eller iövrigt då gränserna mellan renodlat industriell och industriliknandeverksamhel är oklar. Del finns vidare en märkbar tendens atl nya verksamheteretableras inom områden som är svåra all klassificera. Dala- ochelektronikindustrin med dess stora inslag av produktion av "mjukvara"är exempel härpå. Inom industripoUfikenanvänds olika medel för alt påverka målgruppens beleende. En typ av medelutgörs av den industriella och affärsmässiga verksamhet som slaten bedriverinom Svenska Varv, Statsförelagsgruppen, affärsverken etc. Denna del avindustripolitiken där staten som ägare driver viss industriell verksamhelbehandlas inle i del följande. Delsom vanligtvis avses med industripolitik är alt staten, genom särskill utseddaorgan på olika säll påverkar förelagens verksamhetsbetingelser. Det ärindustripolitikens funkfioner och organisation i denna del som mina följandeöverväganden och förslag avser. Jagbegränsar således mina överväganden lill verksamhel vid industridepartementet,industriverket, STU och delar av (). På den regionalanivån behandlas utvecklingsfonderna och i viss ulslräckning länsstyrelserna. Detförslag till ny organisation på industripolitikens område som jag lägger framskall ses som elt principförslag. I fråga om resursbehov har en översiklligbedömning gjorts. Jag förutsälter alt - om det beslutas atl mina förslag skallgenomföras - en särskild organisalionskommUlé tillkallas med uppgift all utredadetaljorganisalion, precisera resursbehoven och hantera andra adminislrativafrägor som måste lösas i en genomförandefas. Jaghar i utredningsarbetet endast i begränsad omfattning tagit fram nyttunderiagsmalerial belräffande industripolitiken och dess organisation. Jag hari stället försökt dra olika slutsatser av redan framtaget material. konstaterat all åtskilliga slafiiga och andra uiredningar under senare åranalyserat och lämnal synpunkter på den industripolifiska organisationen ellerdelar av denna. a. den s. k. (En ram försvenskindustripolitik, 1978), Bjurd-rapporlen (Ds Ju 1979:1 Vägar lill ökad välfärd),(Kunskap och konkurrenskraft, 1979), KIPI- 1982/83:113 76 utredningen(Ds I 1980:17 Alt utveckla en långsiktig industripolitik) ochinduslrislödsulredningen (SOU 1981:72 All avveckla en kortsiktig stödpoUtik). Näringslivelsorganisalioner, de fackliga organisationerna, myndigheter och enskildadebattörer m. fl. har också fört fram synpunkter och uppslag i hithörandefrägor. Härkan t. ex. nämnas TCO:s rapport Offensiv industripolitik -ett måste för80-talel, InduslripoUfik för tillväxt (1981), LO:s rapportNäringspolitik för 80-talet (1981) och debattskrifterna Industripolitikensspelregler av /Slåhl, som gavs ut på Industriförbundels förlag 1981, ochABC för en ny industripolitik, som publicerades av StudieförbundetNäringsliv och Samhälle (SNS). Isammanhanget bör även nämnas industriverkets och STUs löpandeutredningsverksamhet inom olika industripoliliska områden saml RRVs förvaltningsrevisionellagranskning av bl. a. industriverkels olika delområden. Enväsentlig del i insamlingen av underlag för mina ställningstaganden har varitkontakter med enskilda personer och företrädare för olika intressenter i bl.a. industriverkels verksamhel och industripolitiken i slort. Jag har sålundagenom samtal och intervjuer inhämtat synpunkter under utredningens gäng frånbl. a. industriverkets styrelse, näringslivets organisalioner, de fackligaorganisationerna. , Invesleringsbanken, vissa affärsbanker, ÖEF, SNSsaml anställda vid berörda myndigheter. Härutöver har jag haft hjälp iutredningsarbetet av förordnade experter från industri- och budgetdepartementenoch de närmast berörda myndigheterna. För expertgruppen har successivt redovisatsdet underlag som tagits fram och jag har därvid inhämtat deras synpunkter pådella. Genom underhandskontakter har olika preliminära överväganden redovisatsför berörda myndigheter, näringsUvsorganisalioner och fackliga organisationer.Samråd har också skett med den kommitté (Dir 1981:65) som har i uppgift allutreda arbetsmarknadsverkets ansvarsområden och organisafion (). 2 Industripolitik och industriell föriiyelse 2.1Behovet av en industriell expansion Denekonomiska utvecklingen i under 1970-lalel har i flera vikligaavseenden varit ogynnsam. Tillväxten säväl i industriproduktion som i totalproduktion har varit markant lägre än under de närmast föregående årtiondena.Under 1970-lalels senare hälft har lönsamheten i näringslivet försämrats ochinduslriivesleringarnas omfattning utvecklats negafivt. Denallmänt setl lägre tillväxtlaklen i ekonomin har åtföljts av besväran- 1982/83:113 77 Del gäller såväl förhållandel tUl ullandel med underskoll ibytesbalansen, som förhållanden inom landei med ell krafligl stigandeunderskott i statsbudgeten och hög inflation. Den ogynnsamma utvecklingenunder har berott på en lång rad faktorer; på förändringar i denintemationeUa liksom i den inhemska miljön. Dessa förändringar har varit och ärav såväl kortsiktigt, konjunkturdll slag som av mer långsiktigt stmkturelltslag. Utgångslägel för densvenska ekonomin i början på 1980-lalel är mot den här bakgmnden allvarligt. Iarbetet med all återställa balansen i affärerna med ullandel harindustrisektorns och industriinvesteringarnas utveckling en central roll. Det har i skildasammanhang gjorts bedömningar av behovet av IndustrieU expansion för atteliminera det underskoll i bytesbalansen som föreligger. Vissa bedömningarlyder på alt den svenska industriproduktionen skulle behöva öka med minsl tioprocent för att exportinkomsterna skall balansera importulgiflerna. Möjligheternaför industrisektorn atl växa i en takt som tillgodoser de ekonomiskabalanskraven inom rimlig tid beror på en rad förhåUanden såväl inom som utanförSverige. Dessa förhållanden konstituerar den miljö i vilken de svenskaindustriföretagen har all utvecklas. Kommittén förindustripolitikens informalionsunderiag (KIPI) har sammanfattat flera viktigainternationella förhåUanden eller tendenser av betydelse i detta sammanhang').Dessa förhållanden har direkt betydelse för i första hand de stora svenskaindustriföretagens avsättning av sina produkter i ufiandet. De har emellertidockså avgörande inverkan på den mängd små förelag som är verksamma somunderleverantörer lill dessa exportindustrier liksom på dehemmamarknadsinriktade industrier som möter importkonkurrens inom Sverigesgränser. Vadgäller "marknadsmiljön" pekas på följande faktorer: Fortsatt internationalisering av världsekonomin. Snabb teknologisk utveckling och snabb globalspridning av teknik. Snabb global stmkturomvandling av branscher. Ökande betydelse för dagens som marknaderoch som producenter av industrivaror. "Denpolitiska eller institutionella miljön" karaktäriseras enligl KIPI avföljande tendenser: Tendenserlill protektionism i i-världen, ofta i nya och komplexa former. 'Betänkandet(Ds I 1980: 17) "Att utveckla en långsiktig industripolitik" Prop.1982/83:113 78 - Växande samarbete mellan stat och förelag samlmellan slaler i industri ella frågor. - Ökadespänningar mellan slormaktsblocken och eventuellt nord-syd. För den svenska industrins fortsatta utveckling innebär de inlernalionel la förhållanden under 1980-lalel säväl polenliondla problem som nya möj ligheter. Som eltsärskill problem framstår framförallt en förväntad långsammare global produktions-och handelslillväxl som sker parallellt med många enskUda länders växande kravpå ökad andel av den globala produkfions-kapacilelen. Dessa förhållanden isamverkan kan väntas leda lill en hårdare och snabbare stmkturomvandling iindustrin. I jämförelse med tidigare årtionden måste man således räkna med alten industriell tillväxt i kan stödja sig på en endasi svagt växandevärldsekonomi. Del är därför viktigt alt industrin dels uppnår störremarknadsandelar pä säväl export-som hemmamarknaderna, dels atl industrinsförmåga till anpassning och omställning tUl nya lill växtområden blir effektiv. Vid sidan av de framtida problem som här har antytts, kanlikväl i den internationeUa miljön urskiljas faktorer som ger särskUdamöjligheter för expansion av industrisektorn. exempel är den snabbaeflerfrägetillväxten pä vissa nya marknader utanför OECD-omrädet, framför allti de s. k. NIC-länderna och i vissa OPEC-länder. Trots protektionistiska inslagi dessa ekonomiers tillväxl, finns här - säsom vissa svenska industriföretagredan givU exempel på - en slor potential för export från eller tillverkninggenom svensk industri. En annan positiv faktor är den teknikutveckling, bl. a.på eleklronikområdet och det biokemiska området som förväntas ske globalt under1980-talet. I denna teknikutveckling ligger en betydande potential för nyaprodukter och produktionsprocesser som är av en omfattning med fåmotsvarigheter i den tidigare induslriulvecklingen. 2.2.2 Förhållanden inom landet Svensk induslri har inför alt ulgåfrån en silualion med åtminstone tvä viktiga pos/r/va inslag. För del förstakan konstateras atl den svenska industrin, trots det lilla landels nackdelar iden allt mer storskaliga intemationeUa ekonomin, har en stark position pä fleraav de för framtiden viktigaste industriella expansionsomrädena. Sådana områdenär t. ex. Det kan alltså konstateras alt delar av svensk industriligger inom områden med potentiellt goda framfidsfömtsällningar. 1982/83:113 79 Detkan också konstaleras all de inhemska verksamhelsvillkoren för den svenskaindustrin i viktiga avseenden är goda vid en intemationeU jämförelse. En betydelsefulltillgäng inför och en förulsällning för en fortsatt stmkturomvandling iindustrin är den svenska arbetsmarknadens relativa stabilitet, frånvaron avstörre konflikter och beredvilligheten hos de fackliga organisationerna altacceptera strukturella och tekniska förändringar. Det relafiva kostnadslägetligger f.n. lägre än i början av 1970-talel. En annan positiv faktor för svenskindustri är tillgängen på kvalificerad arbetskraft lack vare väl utbyggdagrundutbildnings- och vidareutbildningssy-slem. Även i övrigt ger en välutbyggd infrastmktur goda förutsättningar för en fortsall industriellutveckling. Samtidigtfinns emellertid ell par mot de här förhållandena svarande problem av växandebetydelse för svensk industris ulveckUngsförmåga. Detena problemel sammanhänger med alt en relativt slor del av de inhemskaproduktionsresurserna binds upp i verksamheter och industrigrenar medbegränsade framtida utvecklingsmöjligheter. gäller, trots de under1970-lalet genomlidna stmkturkriserna och de statliga industristöden,fortfarande delar av våra råvambaserade tunga basindustrier liksom delar avolika bearbetande industrier. Också inom sådana industrigrenar med särskiltpåtagliga problem finns emellertid företag med produktionsinriktning, tekniskaoch marknadsmässiga förutsättningar etc, som gör dem långsiktigtkonkurrenskraftiga. Omvänt finns också i branscher med generellt selt godaframtidsutsikter förelag med problem. Enfortsall överföring av produktionsresurser frän krympande industrigrenar fillmer expansiva sektorer liksom en förbättring av stmkturen inom enskildabranscher är nödvändig för all kraven på en industriell tillväxt över huvudtaget skaU kunna tillgodoses. Del är förenat med ökande svårigheter allgenomföra detta under en generellt setl allt långsammare allmänekonomiskfillväxt i . Det är t. ex. uppenbart atl de regionala obalansproblemenkan komma atl öka. Orter och regioner som präglas av en ensidig industrislmklurkommer även fortsättningsvis all befinna sig i ell utsatt läge. Atlåstadkomma en förnyelse och anpassning av den industriella kapaciteten fill enväsentligt högre produktionsnivå torde la . Om denna anpassning skallkunna genomföras under 1980-lalel måste industriinvesteringarna öka mycketkrafligl. Det är också nödvändigt atl fortsatta satsningar sker inom tekniskutveckling och innovalionsverksamhet. Investeringarna torde i slorutsträckning komma atl avse FoU-verksamhet, maskiner och marknadsföring.Eftersom del i utgångslägel finns en betydande outnyttjad kapacitet ochproduktiviteten kan förbättras i flera branscher torde en ökning avproduktionsvolymen innebära endasi begränsad ökning av efterfrågan påarbetskraft inom industrin. Förall uppnå elt gynnsammare investeringsklimat krävs ekonomiska fömtsällningar,som främst sammanhänger med lönsamhet och resurser Prop.1982/83:113 80 altfinansiera potentiella investeringsprojekt. För det första måste lönsamhetenlyflal upp till en nivå, vid vilken tillräckligt många invesleringsproT jeklblir ekonomisk genomförbara. Det innebär att lönsamheten måste ligga högre änvad som varit fallet sedan slutet av 1970-lalel. Vidare måste dennalönsamhetsnivä hållas stabil under en längre lid. Möjlighelerna alt nå dessalönsamhetsmål, under hänsynstagande lill allmänt accepterade fördelnings- ochstabiUseringspoUtiska krav, får avgörande betydelse för decenniets industriellautveckling. 2.2.3Anpassningsförmågan en central utvecklingsfaklor Denindustriella utvecklingen i en biandekonomi som i fömtsätter ensjälvständigt och effektivt fungerande anpassningsmekanism hos de enskildaföretagen. Det måste ligga i industrisektorns egen förmåga all möta de krav påförändringar som den omgivande marknaden och miljön ställer. I takt med enlångsammare allmänekonomisk tillväxt, ökad global och nalioneU konkurrens,kortare utvecklingstider och produktlivscykler ökar kraven på dennaanpassningsförmåga. Samtidigl finns anledning atl tro på att restrikfioner vadgäUer t.ex. miljö, arbetskraft etc. successivt kommer atl öka. Jumer dynamisk den omgivande miljön är, desto fler oförutsedda händelser ochdesto slörre anpassningsbehov ställs företaget inför. IndustripolitikensuppgUler att underlätta men också styra denna anpassning diskuteras i delföljande. 2.3 Industripolitikens roll och inriktning Industripolifikensroll och konkreta innehåll förändras i takt med alt de dominerande industriellaoch samhällsekonomiska förhållandena förändras. Industripolitikens utformningär självfallet också beroende av de värderingar som den parlamentariskasituationen vid olika fidpunkler ger uttryck för. Delråder f.n. bred poUtisk enighet om all den industriella tillväxten mästepriorileras som ell särskill samhällsmål för alt lösa allvarliga problem i densvenska ekonomin. Medutgångspunkt från behandlingen av industripoliliska frågor i underde kan vidare hävdas atl del på ell övergripande plan råderenighet om atl industripolitikens syfte är all i ett långsiktigt perspektivfrämja utvecklingen av en effektiv och konkurrenskraftig svensk induslri medhänsynstagande till andra samhällsmål som trygg sysselsättning, regionalbalans, resurshushållning och god miljö. Ävenpå en rad andra punkter finns samstämmighet i uppfattningarna. Det gäller t. ex.den inlernalionella utvecklingens betydelse för induslriulvecklingen iSverige, liksom behovel av alt satsa på den tekniska förnyelsen. Det gälleräven det angelägna i alt förändra inriktningen av samhällets 1982/83:113 81 insatserfrån förlusttäckning i krisföretag till mera offensiva insatser iutvecklingsbara delar av industrin. Enighet synes också råda om att statligmedverkan behövs för all underlätta en nödvändig stmkturomvandling. En gemensamuppfattning är därvid all den industriella omställnings- ochanpassningsprocessen måste ske i former som är acceptabla med hänsyn tillberörda människor och regioner. Industripolilikenskaraktär av "marginalpolilik" framhålls också allmänt. Genomgåendepekas på den allmänna ekonomiska politikens avgörande roll för industrinsutvecklingsmöjligheter liksom pä den indirekta påverkan på industrin somålgärder inom andra polilikområden har. Inomramen för denna marginalpolilik är stödet till teknisk forskning och utvecklingliksom slödel lill de små och medelstora förelagens utveckling av särskillbetydelse enligl samtliga partier. Skillnadernai uppfattning mellan de olika riksdagspartierna gäller främstindustripolitikens medel och omfattningen av de statliga åtgärderna. Oenighetenkan grovt sammanfallas i termer av olika uppfattning om graden av seleklivarespektive generella medel i industripolitiken. Denna oenighet innebär ocksåskilda uppfattningar om rollfördelningen mellan slal och näringsliv när del t.ex. gäller atl aktivt påverka strukturomvandlingen inom industrin. Enkärnfråga är således i vilken utsträckning marknadsmekanismerna skall fåspelrum. Dessaförhållanden släller vissa anspråk på den industripoliliska organisationen. Påde områden som är relativt konfliklfria eller där de förhållanden som skallpåverkas är förutsebara kan verksamheten bedrivas med stor självständighet ochefter långsiktigt fastlagda program och regelsystem. Politiska skiftningartorde därför i grunden inte påverka sådana insatsområden där del finns en bredpolitisk samstämmighet. Utveckling och överföring av kunskap pä olika delar delindustripoliliska området är exempel på della liksom hantering av"traditionella" ålgärder för att motivera marknadsimperfeklioner. Iandra avseenden där synsätten skiljer sig mellan politiska partier eller därproblemlösningar måste sökas från fall lill fall, måste den industripoliliskaorganisationen präglas av betydande mätt av flexibilitet. Inriktningen av olikaåtgärder och deras omfattning måste t.ex. kunna snabbi anpassas lill deintentioner som regeringens uppfattning ger uttryck för. Somgrund för de överväganden och förslag som redovisas i belänkandet vill jagutöver vad som har sagts i det föregående framhålla nägra principiella synpunkterpä induslripoUlikens uppgifter och arbetsområde. Inledningsvis är del tvåutgångspunkter som enligl min mening bör läggas fasl. Denförsta gäller industripolitiken som en förhandlingsprocess.