prop · G603132 · 1982-12-31 00:00:00 — ompolitiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner; Regeringenföreslår att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag avregeringsprotokoll. 1propositionen föreslås alt kommuner och landstingskommuner får stöd i lag föratt anställa särskilda tjänstemän, politiska sekreterare, med uppgift att lämnapolitiskt biträde åt de förtroendevalda. Bestämmelser i ämnet föreslås blirintagna i en särskild lag som avses träda i kraft . 1 1982/83. 1982/83:132 2 Lag om politiska sekreterare i kommuner ocblandstingskommuner Härigenom föreskrivs följande. 1§ Kommuner får anställa särskilda tjänstemän, politiskasekreterare, med uppgift att lämna politiskt biträde åt ledamöter ochsuppleanter i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, andra nämnder ochberedningar. Detsamma gäller landstingskommuner vad avser biträde åt ledamöteroch suppleanter i , förvaltningsutskottet samt landstingskommunernasandra nämnder och beredningar. 2 § Lagen (1982:80) om anställningsskydd gäller inte densom är anställd som politisk sekreterare enligt denna lag. Politiska sekreterare får inte anställas för längre lid änlill utgången av det år, då val i hela riket till kommunfullmäktige och landsfingetnästa gång skall förrättas. 3 § Sådanabesvärsnämnder som sägs i 7 kap. 3 § kommunallagen (1977:179) får inle prövafrågor om tillsättning av politiska sekreterare. 4 § En politisksekreterare som anställs enligt denna lag har rätt till den ledighet från annananställning som behövs för tjänstgöringen som politisk sekreterare. Denna lag träder i kraft . 2 §tillämpas endast på den som anställs som, politisk sekreterare sedan lagen harträtt i kraft. Prop.1982/83:132 3 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , ,, , , , , , , R. ,, Proposition om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner tillkallade regeringen en kommitté,kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07), för atl utreda vissakommunaldemokratiska frågor (Dir. 1977:96). Enligt lilläggsdirekfiv (Dir.1979:68) fick kommittén i uppdrag att kartlägga omfattningen avsystemet med s. k. politiska sekreterare åt heltidsanställda förtroendevaldaoch överväga om deras ställning borde regleras rättsligt. avlämnade delbetänkandet (Ds Kn 1982:7) PoUtiskasekreterare i kommuner och landstingskommuner. Betänkandet innehåller ettförslag till en ny lag om politiska sekreterare. En sammanfattning avkommitténs överväganden och förslag bör fogas till protokollet i detta ärendesom bilaga 1 och det författningsförslag som läggs fram i betänkandet sombilaga 2. En förteckning över remissinstanser och ensammanställning av deras yttranden bör fogas fill protokollet i ärendet sombilaga 3. Arbetsuppgifterna inom den kommunala förvaltningen harundan för undan ökat. har kommunindelningsreformerna medfört störrekommuner både till yta och antal invånare. Antalet förtroendevalda har genom kommunindelningsreformernaminskat. 1982/83:132 4 Dessa förhållanden har medfört avsevärda förändringar avde förtroendevaldas arbetsvillkor. Så länge som de fiesta kommunerna var småoch hade en begränsad verksamhet svarade de förtroendevalda inte bara förbesluten. De hade i många fall även beredande och verkställande uppgifter.Numera kan de inle längre själva fullgöra alla dessa uppgifter. Förvaltnings-och verkställighetsålgärderna måste i allt större utsträckning anförtros åtanställda. Därigenom har antalet tjänstemän i kommunerna ökat kraftigt. Vidarehar den högre arbetsbelastningen tvingat fram specialisering bland såvälförtroendevalda som tjänstemän. Specialiseringen har i sin tur medfört attantalet heltidsengagerade förtroendevalda har ökat. Arbetsfördelningen mellanförtroendevalda och tj,änstemän har utvecklats så att de förtroendevalda harblivit i första hand beslutsfattare medan beredning och verkställighet har överiålilspå tjänstemännen. Den alltlängre gående specialiseringen bland de förtroendevalda har bidragit till ettrationellare utnyttjande av deras tid. har de som sagt avlastatsvissa arbetsuppgifter. Det har ändå visat sig att de med nuvarande resurser harsvårt att hinna med vissa av sina uppgifter. Del gäller närmast de för enförtroendevald beslutsfattare nödvändiga kontakterna med dem som hanrepresenterar, dvs. partiorganisationerna och de enskilda väljarna. Härtillkommer också de för politikerna viktiga kontakterna som sker genomföreningsliv, yrkesliv och familjeliv. Det har visat sig atl de förtroendevaldamånga gånger tvingas att prioritera sådana uppgifter som hör samman medbeslutsfattande i förvaltningen, när tiden inte räcker till. För atl bereda deförtroendevalda möjlighet att ägna sig åt även andra uppgifter har ett flertalkommuner och landstingskommuner pä olika sätt knutit särskilda medarbetare tillvissa av de heltidsengagerade förtroendevalda med uppgift att avlasta dem endel av deras politiska arbete. Dessa medarbetare brukar kallas politiska sekreterare. De politiska sekreterarna tillsätts på i huvudsak tresätt. Ett är att sekreteraren anställs som tjänsteman hos kommunen(tjänstemannamodellen). Ett annat är att den politiske sekreteraren utses avfullmäktige och har ställning som förtroendevald (förtroendemannamodellen). Dettredje sättet innebär att sekreteraren anställs hos respektive parti(ombuds-mannamodellen). År 1980fanns det politiska sekreterare i 12 kommuner. Av de politiska sekreterarnahade 83 ställning som tjänstmän eller förtroendevalda. Ett tiotal sekreterarevar anställda av politiska partier. fanns det politiskasekreterare i 8 landstingskommuner. Antalet politiska sekreterare ilandstingskommunerna var 55, varav 5 partianställda. I 1 kap. 4§ kommunallagen (1977:179, ändrad senast1981:1107) finns bestämmelser om den kommunala kompetensen. Enligt huvudregelnfår kommuner och landstingskommuner själva vårda sina angelägenheter. Ikommunallagen saknas bestämmelser om politiska sekreterare. Enligt regeringsrättens praxis ligger det enligthuvudregeln inte inom den 1982/83:132 5 kommunala kompetensen att understödja politisk verksamhet.Däremot får kommuner och landstingskommuner enligt lagen (1969:596) om kommunaltpartistöd lämna sådant bidrag. Denna rätt är dock begränsad till partier som ärföreträdda i kommunfullmäktige resp. . Som ytterligare villkorföreskriver lagen att stödet måste utgå i proportion till partiernas representationi dessa församlingar. Regeringsrättenprövade i en dom (RÅ 80 2:1) lagligheten av att inrättakommunala tjänster som var avsedda att besättas efter partipolitiska grunderoch där innehavarna skulle medverka framför allt i partiverksamhelen. Regeringsrättenfann atl inrättande av sådan tjänster var att se som lämnande av ett slag avkommunalt partistöd. Eftersom detta får utgå endast i den form som anges ilagen om kommunalt partistöd, fann regeringsrätten alt beslutet att inrättatjänsterna var olagligt. Därefter har tre, liknande mål avgjorts avregeringsrätten, alla med samma utgång. ( RÅ 81 Ab 96 och regeringsrättensdomar i mål nr 3776-1980 och 4265-1980). Det är genom denna rättspraxis klarlagt, att den s. k.tjänstemannamodellen f. n. är oförenlig med gällande rätt. Lagligheten av deövriga två modellerna har inte prövats. Politiskt biträde åt förtroendevalda framhåller att det ärangelägel att undvika att de förtroendevalda hamnar i ett kunskaps- och informalions-mässigtunderläge i förhållande till tjänstemännen. Kommittén pekar på att olika sätthar prövats i syfte atl ge de förtroendevalda bättre resurser i deras politiskaarbete. Etl sätt att förbättra deras arbetsförutsättningar är att ge demkvalificerat biträde i arbetet. Av betydelse för hjälp av detta slag anserkommittén vara att samarbetet sker mot bakgrund av en gemensam politiskgrundsyn. Att kommunerna i allt större ulslräckning lämnar bistånd genom altrekrytera politiska sekreterare ser kommittén som en bekräftelse på att behovetav sådant bistånd framstår som angeläget för de förtroendevalda. Det är därförenligt kommitténs mening väsentligt att de kommuner och landstingskommuner somnu tillämpar systemet med politiska sekreterare kan fortsätta med detta. Kommittén konstaterar att det förekommer tre formerför att knyta politiska sekreterare till den kommunala verksamheten. Denvanligaste formen anges vara att de anställs som tjänstemän i kommunerna eller landsfingskommunerna.Det förekommer också all de politiska sekreterarna är utsedda avkommunfullmäktige eller på samma sätt som förtroendevalda eller attde är anställda av någol politiskt parti. Vad gäller den förstnämnda formen, tjänslemannamodellen,framhåller kommittén att regeringsrätten genom fyra domar avseende inrättandeav tjänster som politiska sekreterare i och kommuner samt 1982/83:132 6 läns landstingskommun har fastslagit atl entjänst som fillsälts på partipolitiska grunder och är förenad medarbetsuppgifter av huvudsakligen parfipolitisk art är atl betrakta som ettstöd fill partiet och att delta stöd är ofillåtet i den mån det inte ges efterde grunder som partistödslagen föreskriver. Kommunernas ochlandstingskommunernas önskemål att kunna anställa politiska sekreterare börenligt kommitténs mening tillgodoses genom lagstiftning. Enligt vadkommittén framhåller har reglerna sin naturliga plats i kommunallagentillsammans rned bestämmelser om den kommunala tjänstemannaorganisationen iövrigt. Några sådana bestämmelser finns emellerfid inte i kommunallagen.Kommittén föreslår därför att beslutar om en särskild lag som gör detmöjligt för kommunerna och landstingskommunerna att anställa politiskasekreterare för att lämna biträde till de förtroendevalda i deras arbete.Härigenom blir det möjligt för de kommuner och landstingskommuner som användersig av tjänstemannamodellen att fortsätta med detta till dess kommunallagen harkunnat ses över. Kommitténuppmärksammar vissa frågor som enligt kommitténs mening är av central betydelseför de politiska sekreterarnas anställningsförhållanden. Sådana frågor är meritvärderingenvid anställning, anställningstidens längd och frågor som har samband medanställningstryggheten. I fråga om gränsdragningen mellan tjänstemännens och depolitiska sekreterarnas arbetsuppgifter uttalar kommittén att man bör undvikasådana lösningar, som kan leda till en politisering av tjänstemännen. Därförbör de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter klart inriktas på alt just lämnapolitiskt biträde till de förtroendevalda i deras roll som beslutsfattare.Kommittén anser att denna ståndpunkt bör komma till uttryck i lagstiftningen.En förutsättning för att systemet med politiska sekreterare skall fungera påavsett sätt är enligt kommittén att det finns en samstämmighet i politiskuppfattning mellan den som ger politiskt biträde och den som får detta. Ipraktiken innebär det, menar kommittén, att krav måste kunna ställas pålojalitet gentemot det parti, vars förtroendevalda den polifiska sekreterarenskall biträda. 1 fråga om anställningsformen pekar kommittén på fördelar medsåväl tillsvidareanställning som tidsbegränsad anställning. Kommittén lämnardock inga förslag i dessa frågor. Kommitténgranskar också de två andra formerna för tillsättande av politiska sekreterare.Kommittén konstaterar alt laglighelen av förtroendevalda politiska sekreterareinte har prövats av domstol. Kommittén anser dock att denna modell inte behövernågon ytterligare reglering. Ombuds-mannamodellen slår enligt kommitténs meninginle i strid med kommunalrätten. Kommittén pekar dock på att en viss osäkerhetråder om vilkoren och förutsättningarna för den verksamhet som parfianställdapolitiska sekreterare kan bedriva inom den kommunala förvaltningen. Kommitténstannar dock för att inte föreslå några ålgärder beträffande denna modell. De fiesta remissinstanserna är i princip posifiva tillförslaget. Prop.1982/83:132 7 dem ifrågasätter behovet av att de förtroendevalda biträdsav politiska sekreterare. Från flera håll framhålls uttryckligen vikten av attresurser ställs till de förtroendevaldas förfogande så alt de i ökande grad kanarbeta med helhetsbedömningar och bedömningar av samhällsutvecklingen på längresikt. De flesta positiva instanserna framhåller att regleringen intefår resultera i en ökad politisering av förvaltningen. Åtskilliga har ocksåsynpunkter på den arbetsrättsliga regleringen vad gäller de politiskasekreterarna. Etl par remissinstanser efterlyser ytterligare analyser av de kommunalrällsligaaspekterna på förtroendemannamodellen eller om-budsmannamodellen. Deremissinstanser som är negativa förslaget ifrågasätter inte att deförtroendevalda har behov av biträde av politiska sekreterare. I allmänhetanser de emellertid, ibland med hänvisning till egna erfarenheter, atl dealternativa modeller som kommittén har beskrivit är lämpligare. Några remissinslanserförordar att förtroendemannamodellen blir föremål för ytterligare övervägandenmedan några andra uttalar liknande synpunkter beträffande ombudsmannamodellen. Denegativa remissinstanserna betonar att man bör sträva efter att undvika enpolitisering av tjänstemännen i den kommunala förvaltningen. De uttrycker denuppfattningen att ett genomförande av kommitténs förslag motverkar dennasträvan. Från något håll påpekas att förslaget innebär tillskapande av enmellanform av befattningshavare som inte är vare sig tjänstemän ellerförtroendevalda. Det påpekas också att gränsdragningsfrågorna borde habehandlats innan man vidgar möjligheterna att anställa politiska sekreterare.Kritik riktas också mot förslagel från arbetsrätlsliga synpunkter. a. alt meritvärdering vid anställning i ellerlandstingskommunal tjänst skall vara saklig och inte grundas på sökandenspolitiska åsikter. Flera av dessa remissinstanser pekar också på svårighetenmed att anpassa anställningstidens längd lill de förtroendevaldasmandatperioder utan att eftersätta de politiska sekreterarnas anställningstrygghet. För egen del vill jag anföra följande. Denkommunala verksamhetens expansion, det ökade antalet tjänstemän och detadministrativa arbetets specialisering har tillsammans med minskningen avantalet förtroendevalda inneburit genomgripande förändringar för den kommunalademokratin. Utvecklingen har kännetecknats av en strävan att skiljaförvaltningens formella beredning från den politiska behandlingen. Det råder ivårt land en bred enighet om fördelarna med denna utveckling. Denkommunala förvaltningen har ökat i omfattning. Detta har inneburit atttjänstemännen har fått etl ökat inflytande. Även det politiska arbetet har fåttstörre omfattning. De ökade kraven på de förtroendevalda har man endast lill endel kunnat möta genom att anlita heltidsengagerade förtroendevalda. Det är motdenna bakgrund man måste se kommunernas och 1982/83:132 8 landstingskommunernas strävan att finna former för alt gede förtroendevalda biträde med det politiska arbetet. Kommunerna och landstingskommunerna har valt olika formerför att tillförsäkra de förtroendevalda politiskt biträde. Den ojämförligt vanUgasteär dens. Det är min uppfattning att kommunerna ochlandstingskommunerna bör ha så stor frihet som möjligl atl välja den form, somär lämplig med hänsyn till kommunens storlek, arbetsuppgifterna ochomständigheterna i övrigt. Man bör därför inte ställa upp formella hinder förkommunerna och landstingskommunerna när det gäller atl använda den form förbiträde åt de förtroendevalda som kan passa dem bäst. Genom regeringsrättens avgöranden har klarlagts attkommunerna och landstingskommunerna enligt gällande rätt inte kan anställapolitiska sekreterare som tjänstemän. Som kommittén och de flestaremissinstanserna har framhållit föreligger det därför ett behov av altlagstiftningsåtgärder vidtas för att göra detta möjligt. Som jag redan har nämnt har kommunaldemokraliska kommitténliksom de flesta remissinstanserna framhållit, att det är väsentiigl att manundviker en politisering av tjänstemannakåren och att man klart avgränsar depolitiska sekreterarnas uppgifter från de uppgifter som åligger andratjänstemän i den kommunala förvaltningen. Också jag anser att frågan omgränsdragningen är väsentlig. Samfidigt menar jag atl de problem som ärförenade med denna avvägning inte får överdrivas. Det finns redan en allmäntvedertagen uppdelning av arbetsuppgifter mellan de förtroendevalda ochtjänstemännen. Det är för mig självklart alt denna uppdelning skall tillämpasäven i förhållandet mellan de politiska sekreterarna och övriga tjänstemän. Depolitiska sekreterarna skall biträda de förtroendevalda genom att avlasta demuppgifter som de annars skulle haft hand om. Det är följaktligen inte fråga omatt de politiska sekreterarna skall överta uppgifter som ankommer påtjänstemännen. Flertalet remissinstanser har pekat på vissaarbetsrättsliga frågor som måste prövas med hänsyn till att de politiskasekreterarna har en särskild ställning. Jag anser att de skiljer sig från deövriga tjänstemännen genom den speciella förtroendeslällning som de har iförhållande till dem de biträder. De är emellertid samlidigt anställda somtjänstemän och har därför gentemot kommunen ställning som arbetstagare. Medhänsyn till dessa förhållanden bör det övervägas i vilken utsträckning den arbetsrätlsligalagstiftningen skall tillämpas på dem. Jag menar att åtminstone vissa avstegfrån de arbetsrättsliga reglerna är mofiverade för de politiska sekreterarnasdel. Kommilténs förslag behöver således kompletteras och preciseras i dettahänseende. Vad gäller sådana politiska sekreterare som är utsedda avkommunfullmäktige eller (förtroendemannamodellen) eller anställdaav politiska parfier (ombudsmannamodellen) har en del remissinstanser framförtönskemål om alt dessa former för att knyta politiska sekreterare till deförtroendevalda utreds. Vissa instanser har påkallat lagstiftningsåtgärder för 1982/83:132 9 atl göra deras ställning klarare. För egen del anser jagatt det är mest angeläget att man nu vidtar åtgärder som gör det möjligt förkommuner och landstingskommuner att anställa politiska sekreterare somtjänstemän. Jag tar därför här upp endast frågor om de kommunalt anställdapolitiska sekreterarna. Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag attdet genom lagstiftning görs möjligt för kommuner och landstingskommuner attanställa särskilda tjänstemän, politiska sekreterare, med uppgift att lämnapolitiskt biträde åt de förtroendevalda. Jag övergår nu till att diskutera depolitiska sekreterarnas arbetsuppgifter och arbetsrättsliga ställning liksom lagstiftrningens närmare utformning i övrigt. 2.3 De politiska sekreterarnas arbetsuppgifter har beskrivit dearbetsuppgifter som de politiska sekreterarna har . Kommittén anger fyragrupper av uppgifter. En första grupp är allmänt kvalificerade sekreteraruppgifter.Därmed menas enligt kommittén uppgifter som handläggare med allmän inriktning,handsekreterare m. m. En andra grupp av uppgifter avser utredningsverksamhetoch allmän ärendeberedning. Enligt kommittén innebär dessa arbetsuppgifter attden politiske sekreteraren genomför större eller mindre utredningar, som kanbilda underlag för förslag eller andra typer av initiativ i de beredande ellerbeslutande organen. Vidare bereder den politiske sekreteraren förslag tillmotioner, interpellationer. frågor, yttranden, beslut och reservationer. Dentredje gruppen av uppgifter är enligt kommittén de politiska sekreterarnasmedverkan i den politiska beredningen. Med politisk beredning menar kommitténatt ärendena övervägs med avseende på hur förslagen eller motförslagen skallorienteras partipolitiskt. Till den sista gruppen av arbetsuppgifter hänförkommittén informations-och samordningsuppgifter. Uppgifterna att informera ochsamordna gäller dels partigrupperna i dé kommunala eller landstingskommunalaorganen dels partiorganisationen. Enligt vad kommittén framhåller bestäms den politiskesekreterarens uppgifter i det enskilda fallet av sådana faktorer som hansformella ställning, vilka han betjänar samt av kommunstorleken och andra lokalaförhållanden. Kommittén pekar på att de politiska sekreterarnas uppgifter ocharbetsförhållanden i och landstingskommun iflera avseenden skiljer sig från förhållandena i de flesta andra kommuner. Kommillén betonar viklen av att en nyvald politiskmajoritet till sitt förfogande har en administration som är beredd att lämnaallt tänkbart bistånd också till sådana förtroendevalda som under föregåendemandatperiod utifrån en oppositionsställning haft att kritisera väsentligadelar av den kommunala verksamheten. Kommittén konstaterar att det i ärtradition att skilja mellan tjänstemännen och de förtroendevalda. 1982/83:132 10 enligt kommitténs mening en riktig princip. En politisktfri och oberoende adminislralion anser kommittén vara det bästa stöd de förtrondevaldakan få i sitt arbete. Av hänsyn härtill måste en utveckling mol en politiseringav tjänstemannaorganisalionen motarbetas. Kommittén betonar vikten av atl en klar åtskillnadupprätthålls mellan politik och förvaltning i enlighet med den moderna kommunaldemokraliskatraditionen. Kommittén framhåller att de politiska sekreterarna skall ses somett stöd för de förtroendevalda i deras arbete som beslutsfattare. De kommuneroch landstingskommuner som vill införa en organisation med politiskasekreterare bör därför enligt kommitténs mening sträva efter lösningar sominnebär att arbetsuppgifterna klart inriktas på att just lämna politisktbiträde till de förtroendevalda i deras arbete. Nästanalla remissinstanser förordar en klar gränsdragning mellan de arbetsuppgiftersom de politiska sekreterarna skall utföra och de arbetsuppgifter som ankommerpå de ej politiskt utsedda tjänstemännen. En av remissinstanserna anser attkommitténs förslag klarlägger gränsen mellan lekmannastyret ochtjänstemannarollen och att erfarenheterna motsäger de farhågor som harframförts rörande rollkonflikter och kompetensproblem. En annan menar attförekomsten av politiska sekreterare kan ge bättre förutsättningar för attbibehålla en partipolitiskt neutral förvaltning. Av de remissinstanser som ärnegativa till kommitténs förslag har å andra sidan huvuddelen grundat sittställningstagande på de svårigheter som kan uppkomma när det gäller alt dra enklar gräns. De menar alt det finns risk för en sammanblandning av förvaltningsljänslemännensoch de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter. Ettflertal remissinstanser - däribland även en del som ställer sig positiva tillförslaget i huvudsak - pekar på att merparten av de uppgifter som kommitténredovisar som normala för de politiska sekreterarna tillhör sådana uppgiftersom det normalt ankommer på tjänstemän att utföra. Detta gäller allmäntkvalificerade sekreteraruppgifter, utredningsverksamhet och annan ärendeberedning.Några remissinstanser menar att det finns påtagliga risker för oklarheter ifråga om rollfördelning, arbetsledning, ordervägar och arbetsmetodik om de bådakategorierna av funktionärer har i stora delar sammanfallande uppgifter. Enligtdessa instanser bör de politiska sekreterarnas uppgifter främst avse medverkani det politiska berednings- och informationsarbetet saml samordningsuppgifter.Någon instans anser att problemen bör analyseras ytterligare innan slutligställning tas till förslaget. För egen del vill jag anföra följande. Jag vill erinra om att kommunallagen i princip bygger påatt hela ansvaret för den kommunala förvaltningen ligger på de förtroendevalda.Det är enligt min mening nödvändigt för de förtroendevalda att ha tillgång til!en förvaltningsorganisation med tjänstemän som är beredda att ställa sinayrkeskunskaper till förfogande åt alla förtroendevalda oavsett deras poliUska När man genom lagstiftning öppnar möjlighet för kommuneroch landsfingskommuner att anställa politiska sekreterare får resultatet intebli att de arbetsuppgifter som ligger på tjänstemännen tas över av depolitiska sekreterarna. Bestämmelserna måste utformas med hänsyn till detta. Av detanförda följer att det biträde som de politiska sekreterarna skall lämna åt deförtroendevalda bör inriktas på politiska arbetsuppgifter.