prop · G603132 · 1982-12-31 00:00:00 — Enligt min meninghar svårigheterna med att dra en gräns mellan sådana arbetsuppgifter och dentraditionella tjänstemannaberedningen överbetonats av en del remissinstanser.Som jag redan har sagt skall de politiska sekreterarna avlasta deförtroendevalda vissa arbetsuppgifter som de annars skulle ha haft hand om.Därav följer att de politiska sekreterarna inte skall ha sådana uppgifter som hänförs till den traditionella tjänstemannaberedningen. Jag tilltrorkommunerna och landstingskommunerna förmågan att i praktiken kunna lösa dennagränsdragningsfråga. Till deuppgifter som bör kunna anförtros de politiska sekreterarna kan hänförasmedverkan vid en politisk beredning av ärenden inom kommunernas ochlandstingskommunernas beslutande organ. Till sådana arbetsuppgifter kan ocksåräknas biträde med information till partigruppen och partiorganen samt sådanmedverkan i övrigt som är ägnad att underlätta samspelet mellan de beslutandeorganen och partiorganen. Vidare hör hit biträde med att utarbeta förslag tillmotioner, interpellationer, frågor, yttranden, beslul och reservationer i debeslutande organen. Andra arbetsuppgifter som också bör kunna handhas av polifiskasekreterare är rena handsekreterarsysslor. Hit hör sådant som att besvara brevoch ta politiska kontakter samt att i det partipolitiska arbetet ibland ocksåkunna företräda den förtroendevalde. Jag villalltså betona att det skall vara fråga om ett politiskt biträde åt deförtroendevalda. Detta väsentliga förhållande bör som kommittén har föreslagitkomma till uttryck i lagtexten. Jag vill idetta sammanhang peka på att det med hänsyn till de politiska sekreterarnassärskilda ställning och arbetsuppgifter inte är lämpligt att de ingår i denvanliga kommunala tjänsteorganisationen. De bör ansvara direkt inför den ellerde förtroendevalda som de har till uppgift att biträda. förhållande kanlämpligen ut i reglementen eller andra tjänstgöringsföreskrifter. Genom atlde politiska sekreterarna avses biträda de förtroendevalda och ansvara infördem kommer de inte att inta någon chefsställning eller arbetsledande ställningi förhållande till andra anställda i kommuner eller landstingskommuner. Någonsådan förhandlingsskyldighet enligt lagen (1976:580) om medbestämmande iarbetslivet (ändrad senast 1980:238) som i arbetsdomstolens praxis har ansettsföreligga vid tillsättande av chefer och arbetsledare (1979 nr 118, 1980 nr72 och 163 samt 1981 nr 8, 13, 45 och 62) kan vid sådant förhållande inte bliaktuell beträffande de politiska sekreterarna. Detta står enligt min mening iöverensstämmelse med den 1982/83:132 12 särskilda ordning för tillsättning av tjänster sompolitiska sekreterare som jag ålerkommer till. Vad särskill gäller förhållandena i ochStockholms läns landstingskommun vill jag erinra om att borgarradssekreterarnaresp. landstingsrådssekreterarna har vissa uppgifter som i allmänhet inte vilarpå politiska sekreterare. Den cenirala beredningsprocessen är nämligen mera formaliseradoch preciserad än i andra kommuner och landstingskommuner. De uppgifter detgäller består bl. a. i att biträda borgarråd resp. landstingsråd vid beredningav ärenden inför behandlingen i de centrala beredningsorganen. Denna slutligaärendeberedning grundar sig på en sedvanlig sakberedning inom facknämndernasförvaltningar. De uppgifter som borgarrådssekreterarna och landstingsrådssekreterarnahar i beredningsprocessen står enligt min mening inte i strid med den allmännaprincipen som jag har slagit fast om åtskillnad mellanförvaltningsuppgifter och politiska uppgifter. 2.4 Meritvärdering och tillsättning I 1 kap. 9 § regeringsformen finns en regel somföreskriver att domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgöruppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allaslikhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Detta krav på normmässighelinnebär enligl förarbetena all myndigheterna skall handla fritt från godtyckeoch inte särbehandla någon utan laga stöd (prop. 1973:90 s. 235, jfr prop.1975/76:209 s. 102 f). har i samband med behandling av enmotion (mot. 1980/81:490) uttalat att även kommunerna i princip bör följaallmänt erkända meritvärderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet vidtjänstetillsättningar. Med hänvisning till bl. a. den kommunala självstyrelsenville utskottet däremot inte tillstyrka motionärernas förslag om att kommunernagenom en lagbestämmelse, som i likhet med vad som gäller på den statliga sidanenligt 11 kap. 9§ regeringsformen, skulle åläggas att följa dessa prindper (KU1981/82:6 s. 13). Kommittén framhåller i sin beskrivning av modellen medpolitiska sekreterare anställda som tjänstemän all kommunen ellerlandstingskommunen får bestämma vilka meriter som skall krävas föranställningen. Enligt kommitténs mening har man rätt att som merit för enanställning som politisk sekreterare kräva en viss politisk hemvist. Några remissinstanser tar upp meritvärderingsfrågan. Eninstans anför att det kan strida mot regeringsformens krav på saklighet ochopartiskhet alt ta hänsyn till en sökandes politiska uppfattning vid enanställning och att detta i vart fall skulle innebära en principiell nyhet. Enannan hänvisar lill det nyssnämnda uttalandet av ochanser att en meritvärdering som tar hänsyn till sökandens politiska åsikterinte är förenlig med uttalandet. Prop.1982/83:132 13 En remissinstans framhåller att det med hänsyn tilltjänsternas politiska art är naturligt att dessa tjänstetillsättningar undandrasen eventuell besvärsnämnds prövning. Detta kan enligt samma instans ske genomändring i nämndens reglemente. Det mest praktiska skulle emellertid vara attredan i lagen inskränka besvärsnämndens kompetens i detta hänseende. Möjlighetenatt anföra kommunalbesvär finns under alla förhållanden kvar, framhållerinstansen. För egen del vill jag anföra följande. Krav på att en sökande bör ha en särskild bakgrund elleren viss politisk uppfattning är vanliga när det gäller tjänster som t. ex.handläggare eller ombudsmän inom fackliga, politiska ochfolkrörelseorganisationer. 1 sådana fall ställs ofta krav på såväl formellameriter som att den sökande delar organisationens grundläggande värderingar.Det förekommer alltså redan att man tar sådana hänsyn vid anställning av dettaspeciella slag av arbetstagare. Mellan en funktionär i en organisation och enpolitisk sekreterare föreligger stora likheter i fråga om förtroendeslällningoch arbetsuppgifter. Jag anser därför att de krav man kan ställa vidtillsättning av en tjänst som politisk sekreterare och en funktionär i enorganisation måste i hög grad överensstämma. Grundläggande för min syn på vilka meriter som bör liggatill grund för anställning av politiska sekreterare är den särställning dessaintar. Om samarbelel skall fungera på ett tillfredsställande sätt måste detenligt min mening råda ett förtroendefullt förhållande mellan den politiskesekreteraren och den eller de förtroendevalda som sekreteraren skall biträda.Jag anser att en naturlig slutsats av detta är att den eller de som avses taemot biträde från de politiska sekreterarna måste kunna ställa krav på deraspartipolitiska tillhörighet. har uttalat bör även kommuner och landstingskommunervid tjänstetillsättning tillämpa allmänt erkända meritvärderingsprincipersåsom förtjänst och skicklighet. Jag menar dock att man beträffande just depolitiska sekreterarna med hänsyn till deras förtroendeslällning och speciellaarbetsuppgifter skall ha möjlighet atl lägga den politiska tillhörigheten tillgrund för anställning. Att, under hänvisning till tjänsternas särskilda art,kräva ett visst slags meriter för en viss grupp av tjänstemän kan enligt minmening inte anses oförenligt med den bestämmelse om normmässighel i förvaltningsbeslulensom finns i 1 kap. 9 § regeringsformen. Det är således enligt min uppfattningmöjligt för kommunerna och landstingskommunerna att vid anställning avpolitiska sekreterare fästa avseende vid politiska meriter. Vad gäller frågan om inrätiande och tillsättning avtjänster som politiska sekreterare vill jag erinra om att det ärkommunfullmäktige eller som beslutar om inrättande av sådanatjänster. I praktiken innebär detta endast en formell bekräftelse på vad de politiskapartierna har kommit överens om vid de förhandlingar som sker då resultatet avvalet till 1982/83:132 14 kommunfullmäktige eller slår klart. När detsedan gäller vem som skall besätta tjänsten eller tjänsterna förutsätts det attde partier som har tilldelats tjänster har fri nomineringsrätt. Det är medandra ord del enskilda partiels ensak att bestämma vem som skall ha den tjänstsom politisk sekreterare som partiet har tilldelats. Det formella beslutet omtillsättning tas därefter på delegation från kommunfullmäktige ellerlandstinget av personalorganet eller annat behörigt organ. Jag ulgår från altkommunerna och landstingskommunerna även fortsättningsvis kommer att tillämpa etlsådant förfarande och finner därför inte anledning att föreslå några åtgärder idetta hänseende. Som jag redan har nämnt anser någon remissinstans attsådana besvärsnämnder som sägs i 7 kap. 3 § kommunallagen inte bör få prövatillsättning av politiska sekreterare. Detta synsätt ligger i linje med vad jagtidigare har sagt om partiernas fria nomineringsrätt. Jag menar således attfrågor om tillsättning av politiska sekreterare bör undantas frånbesvärsnämndernas prövningsrätt. En regel om delta bör enligt min mening las ini lagen. I lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) finnsbestämmelser som ger de anställda etl rättsligt skydd för sin anställning.Huvudprinciperna är att del krävs saklig grund för uppsägning frånarbetsgivarens sida och att uppsägningar på grund av arbetsbrist skall ske i enviss turordning, där längre anställningsUd ger företräde till fortsattanställning. Vid uppsägning är arbetstagaren tillförsäkrad uppsägningstid -längre vid högre levnadsålder -och rätt till lön under uppsägningstiden.Avskedande med omedelbar verkan får förekomma bara i undantagsfall. Den somblir uppsagd på grund av arbetsbrist har företräde, om arbetsgivaren behöveranställa arbetskraft. Arbetstagarnas fackliga organisationer har genom reglerom medbestämmandeförhandlingar eller varsel och överläggning fått rätt tillinsyn och inflytande över arbetsgivarens beslut om bl. a. uppsägningar. Detfulla anställningsskyddet fillkommer dem som har fast anställning(tillsvidareanställning) och lagen bygger därför på att den anställningsformenskall vara den normala. Tidsbegränsade anställningar får dock förekomma i vissasärskilt angivna fall. En uppsägning i strid med lagens bestämmelser kan påbegäran av arbetstagaren förklaras ogiltig av domstol, och arbetslagaren har iprincip rätt att stå kvar i anställningen i avvaktan på domstolens beslut. Etlåsidosättande av lagen kan också medföra skyldighet att betala skadestånd. Degrundläggande reglerna lill skydd för arbetstagarna är tvingande rätt. På vissapunkter får dock träffas kollektivavtal. konstaterar, atl eltanställningsförhållande kommer alt föreligga mellan den politiske sekreterarenoch kommunen eller landstingskommunen om den politiske sekreteraren gesställning som tjänsteman där. Enligt kommitténs mening blir därmed hela Prop.1982/83:132 15 det arbetsrättsliga regelsystemet tillämpligt. Kommitténmenar emellertid att bestämmelserna i ger kommunerna ochlandstingskommunerna utrymme att anställa politiska sekreterare på begränsadtid med hänsyn till sekreterarnas särskilda arbetsuppgifter. att rekryteringssynpunkter talar för anställning tills vidare medan kravetpå rörlighet vid anpassning till den politiska majoriteten talar föranställning på viss fid. Kommitténredovisar vissa konsekvenser från trygghetssynpunkt av olika slag avtidsbegränsad anställning. Den som är anställd , t. ex. enmandatperiod, kan enligt LAS inte sägas upp , vilketdäremot kan ske om man för anställningen använder sig av formen tillsvidare,dock längst intill mandatperiodens slut. Kommittén uttalar sig inte om vilkenderaav de olika anställningsformerna som är lämpligast belräffande de politiskasekreterarna. Kommittén lar heller inte upp frågorna om LAS bör tillämpas på depolitiska sekreterarna över huvud taget. Kommittén understryker emellertid attanställningsvillkoren för de politiska sekreterarna inte saknar betydelse förmanöverutrymmet vid majoritelsskiften och pekar på att kommunerna ochlandstingskommunerna genom att välja en anställningsform som både uppfyller denanställdes krav på trygghet och arbetsgivarens krav på smidighet kan undvikasådana situationer som mer eller mindre tvingar fram en omplacering av avgåendepolitiska sekreterare till icke-politiska tjänster. Kommittén pekar på möjligheten att i avtal reglera vissaförhållanden för de politiska sekreterarna. a. nämner kommittén att s. k.trygghetsavtal kan ingås. Sådana skulle enligt kommittén kunna bidra till allminska den relativa otryggheten för politiska sekreterare med tidsbegränsadanställning. I avtalen kunde politiska sekreterare som exempelvis till följd avett majoritetsskifte inte få förnyad anställning, tillförsäkrasavgångsvederlag, eventuellt även sådan inkomstgaranti som är jämförbar medpension. Flera remissinstanser uppmärksammar frågor som röranställningstryggheten. Från något håll pekas på svårigheten att vid val avanställningsform uppfylla både den anställdes krav på trygghet ocharbetsgivarens krav på smidighet. Några andra remissinstanser menar att detliggeri sakens nalur att anställningstryggheten för innehavare av rentpolitiska befattningar inte kan vara densamma som för andra arbetstagare. Enannan instans erinrar om att lagen om anställningsskydd inle är lillämplig påvissa befattningshavare i utpräglad förtroendeställning och anser att depolitiska sekreterarna på sitt sätt intar en motsvarande ställning. Utifrånsådana och liknande synpunkter ifrågasätter en del remissinstanser om depolitiska sekreterarna inte bör undantas från tillämpningen av bl. a. LAS.Någon föreslår alt deras trygghet skall tillgodoses genom avgångsvederlag ochavtal om inkomslgaranli. En annan instans gör däremot gällande att del frånfacklig synpunkt och från rekryleringssynpunkl är väsenlligl att de politiskasekreterarnas anställnings- 1982/83:132 16 villkor ansluter sä nära som möjligt till de villkor somgäller på arbetsmarknaden i övrigt. Av de remissinstanser som berör frågan om anställningstidför de politiska sekreterarna förordar en del tidsbegränsade anställningar.Några av dessa anser att endast tidsbegränsade anställningar bör tillåtas ochföreslår att detta bestäms i lag. Från något håll framförs synpunkten attanställningstiden bör svara mot mandatperiodens längd. Några remissinstanserifrågasätter kommitténs uppfattning atl anställning skulle varatillåten enligt LAS. Endast ett fåtal remissinstanser berör frågan omavtalsreglering av vissa anställningsförhållanden. Några instanser instämmer ivad kommittén har sagt angående trygghetsavtal. Från ett annat håll ställer mansig däremot tveksam till om man kan och bör lita till möjligheten att lösavissa frågor i kollektivavtal. För egen del vill jag anföra följande. De politiska sekreterarna har en utprägladförtroendeställning utan alt formellt vara förtroendevalda. Detta harsjälvklart konsekvenser för min syn på de politiska sekreterarnas irygghelsfrågori vid mening. Några remissinstanser har framhållit att det är rimligtatt tryggheten i anställningen vid uppdrag av det slag som det här är tal ominte är densamma som andra arbetstagares anställningstrygghet. Det finns - somockså har framgått av remissvaren - en uppenbar svårighet atl uppfylla både denanställdes krav på trygghet och arbetsgivarens krav på smidighet i fråga omanpassning till den politiska situationen vid majoritetsskiften. Jag instämmeri princip i dessa synpunkter. Det är enligt min mening väsentligt att man förde politiska sekreterarna bygger upp ett sådant trygghetssystem som är rimligtfrån rekryterings- och trygghetssynpunkt samtidigl som del inle får utgöra etlhinder för en ändamålsenlig organisation i ett nytt majoritetsläge. De bestämmelsersom har tillkommit för att reglera bl. a. kommunaltjänstemännensanställningsförhållanden kan alltså inte helt tillämpas på de politiskasekreterarna. Av vad jag redan har anfört framgår att denförtroendeställning som de politiska sekreterarna har inle är förenlig med deviltgående garantier om anställningstrygghet som enligt LAS tillkommeranställda i allmänhet. Exempel på sådana bestämmelser i som passar mindreväl med hänsyn till de politiska sekreterarnas ställning är reglerna omanställningslid, turordning, uppsägning samt omplacering och återanställning.Jag föreslår därför att de politiska sekreterarna undantas från LAS. Kommittén tar inte ställning till frågan om hur reglernaom anställningstid för politiska sekreterare bör utformas. Någraremissinstanser förordar, som jag har sagt, att anställningstidenbestäms i lag. Själv menar jag att de politiska sekreterarnasanställningstid bör bestämmas så att en smidig organisatorisk anpassning tilldet politiska majoritetsförhållandet underlättas. De politiska sekreterarnasintresse av trygghet i Prop.1982/83:132 17 anställningen måste enligt min mening vika för intressetav att en nyvald politisk majoritet inle blir bunden av ett antal politiskasekreterare, som har tillsatts med utgångspunkt från det tidigaremajoritetsförhållandet. För att garantera en sådan ordning menar jag att det ärnödvändigt med en lagreglering av de politiska sekreterarnas anställningstid.Den bör, som några remissinstanser har föreslagit, i huvudsak anknyta tillmandatperioden för kommunfullmäktige och . Inom den angivna ramen bör anställningsformen kunnaregleras i avtal. Kommunerna kan välja mellan tidsbegränsad anställning ochanställning som gäller tills vidare, dock längst fill viss tidpunkt. För densistnämnda anställningsformen talar att kommunerna och landstingskommunerna harmöjlighet att säga upp den politiske sekreteraren om den politiska situationenskulle föranleda detta. eller någon av remissinstanserna harberört frågan om rätt fill ledighet från annan anställning för tjänstgöring sompolitisk sekreterare. Jag utgår från att en politisk sekreterare som friställspå grund av ändrade polifiska förhållanden i normalfallet återgår till sintidigare sysselsättning. Det finns enligt min mening skäl att underlätta ensådan ordning. En lagfäst rätt till ledighet från andra anställningar för attuppehålla politiska uppdrag tillkommer enligt 2 kap. 5 § och 3 kap. 4 §kommunallagen de förtroendevalda. Med hänsyn till vad jag har sagt om attuppsägningsskyddet i LAS inte bör gälla för de politiska sekreterarna kan manöverväga om de politiska sekreterarna bör ha motsvarande rätt till ledighet.Ett alternativ lill detta skulle vara att ge dem rätt till pension vidanställningens upphörande. Eftersom dessa sekreterare företrädesvis är yngremänniskor och tjänsterna dessutom får anses vara av genomgångskaraktär skulleen sådan lösning enligt min mening te sig stötande och vara oförenlig med enallmänt utbredd uppfattning. Denna lösning kan därför inte komma i fråga. Istället föreslår jag en lagregel som ger de politiska sekreterarna en rätt tillledighet som motsvarar de förtroendevaldas. Man kan anta också attrekryteringen till tjänster som politiska sekreterare därigenom underlättasavsevärt. Vad gäller trygghetsfrågorna i övrigt är det enligt min meningnaturligt att dessa regleras i avtal. Vid utarbetande av sådana avtal harkommunerna och landstingskommunerna naturligtvis möjlighet att ytterligarebeakta sådana frågor som är av betydelse ur rekryteringssynpunkt. framhåller att reglerna om poUtiskasekreterare har sin naturliga plats i kommunallagen. Emellerfid anser kommitténatt de i avvaktan på en allmän översyn av kommunallagen inte bör placeras i denlagen. Kommittén har övervägt att placera bestämmel- 1982/83:132 18 serna i lagen om kommunalt partistöd men funnit att ensådan reglering skulle strida mot kommitténs syn på de politiska sekreterarnasfunktion och ställning i det politiska och administrativa systemet. Därförföreslår kommillén atl reglerna tas in i en särskild lag. Remissinstanserna delar kommitténs uppfattning attbestämmelserna slutligen bör placeras i kommunallagen. De flesta godtar också kommilténsförslag att reglerna tillfälligt placeras i en särskild lag. Någraremissinstanser ifrågasätter om inle frågan om de politiska sekreterarna kananstå till dess en mer allsidig översyn av den kommunala kompetenslagstiflningenföreligger. För egen del vill jag anföra följande. Kommunallagen har varit i krafl . Under dengångna liden har i olika sammanhang framkommit önskemål om en revidering ochkomplettering av lagen i olika avseenden. Dessa önskemål har i vissa fall tillgodoseltsgenom ändringar i kommunallagen. I andra fall har det i stället tillskapatsbestämmelser utanför kommunallagen. Ett exempel på detta är lagen (1979:408) omvissa lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979:1167, ändrad senast 1981:46).Ett alltför stort antal sådana s. k. särlagar medför naturligtvis att reglernaför den kommunala verksamheten blir svåra att överblicka. Flera utredningar harpå senare tid föreslagit ändringar i kommunallagen. Förslagen har remissbehandlatsoch bereds f. n. i . Det kan mot denna bakgrund finnasanledning att se över kommunallagen mera allmänt. En sådan översyn fåremellertid inte fördröja regleringen av de politiska sekreterarnas ställning.Jag anser således i likhet med kommittén att bestämmelserna dm de politiskasekreterarna bör placeras i en särskild lag. Frågan om bestämmelsernas slutligaplacering bör lösas i ett senare sammanhang. Kommitténs förslag innehåller en paragraf,uppdelad på två stycken. 1 del första anges alt kommunerna ochlandstingskommunerna utan hinder av lagen om kommunalt partistöd får anställapersonal med uppgift atl lämna politiskt biträde åt ledamöter och suppleanter ifullmäktige, styrelsen, annan nämnd och beredning i deras arbete. I andrastycket sägs att kommun och landstingskommun får i samma syfte även lämna annanadministrativ hjälp till de förtroendevalda. Med formuleringen alt de politiska sekreterarna skalllämna de förtroendevalda politiskt biträde i deras arbete avser kommittén altmarkera all de politiska sekreterarna skall ses som en kompletterande resursför de förtroendevalda i deras arbete med den kommunala förvaltningen. Kommitténsförslag innebär möjlighet atl utnyttja de politiska sekreterarna som biträdenantingen ål enskilda förtroendevalda, t. ex. kommunalråd, eller ål ett partisförtroendevalda som grupp. Med annan admininstrativ service Prop.1982/83:132 19 menar kommittén sådant som skrivhjälp, lokaler ochkontorsmaterial. Kommittén anser att denna fråga bör regleras i lagen. Några remissinstanser har föreslagit att man på olika sätti lagen uttryckligen skall begränsa den kompetens, som kommunerna och landstingskommunernaskulle få enligt förslaget. Det föreslås från något håll att lagens gilfighetbegränsas i tiden. Från annat håll föreslås att rätten att anställa politiskasekreterare i lagen inskränks till att gälla "i skälig omfattning".En instans förordar att lagen begränsas till att gälla redan anställdapolitiska sekreterare. Vad gäller lagsfiftningen i övrigt föreslår någraremissinstanser att anställningstidens längd regleras i lagen. Ett par remissinslanseranser att lagtexten inte bör utformas så att lagen knyter an till lagen omkommunalt partistöd. En remissinstans kritiserar också den föreslagnabestämmelsen om att kommuner och landstingskommuner skall få ge deförtroendevalda "annan administrativ hjälp". För egen del vill jag anföra följande. Som jag har sagt (2.6.1) är lagen avsedd som enprovisorisk lösning i avvaktan på en reglering i kommunallagen. När en sådankan vara lämplig låter sig nu inte beräknas. Jag anser det därför olämpligt attbegränsa den här föreslagna lagens giltighet i tiden. Att, såsom någonremissinstans har föreslagit, begränsa kommunernas kompetens till att i skäligomfattning filisätta politiska sekreterare, fyller enhgt min mening inte någonfunktion.