prop · G60398 · 1982-12-31 00:00:00 — frågade därpå 154 av de myndigheter, som verket är central förvaltningsmyndighet för, angåerKie omfattningen av sådana konstlån, m.m. Svar kom in från 149 myndigheter. Svaren utvisar att av de tillfrågade myndigheterna nära hälften (omkring 70) inneharkonstverk lånade från andra än statliga institutioner. Av dessamyndigheter anger 40 ett lägsta beräknat värde till lågt räknat ca 1,7 milj. kr. Depositionsavtalmed långivarna har ingåtts av 24 myndigheter. Ett dussintalmyndigheter har skriftligen utfäst sig att ansvsra för konstverken. Tio myndigheter uppger att konstverken är försäkrade. Fyra av dessa myndigheterbetalar försäkringspremierna själva. Efter remiss från är 1976 har yttranden över framställning avgetts av justitiekanslem (JK), (),, (), statens konstmuseer (SKM)och i län. En sammanställning av dessa sex remissyttrandenfinns i bilaga 1. För attytterligare belysa den aktuella omfattningen av den statliga inlåningen från privata ägare m.fl. av konstverk eller andravärdeföremål, t.ex. böcker, möbler och hantverksalster, har budgetdepartementetunder genomfört en enkät hos ett antal -statsmyndigheter.Genom enkäten har departementet också lämnat de tillfrågade myndigheterna tillfälle att anföra synpunkter pä vilken ordning som bör gälla i fortsättningen och hur ansvaret bör vara reglerat. Svar har lämnats av 71 myndigheter. En närmare redogörelse för resultatet av enkäten lämnas i bilaga 2. 1982/83:98 16 Innan rapporten går in på huvudfrågan - statsmyndigheternas inlåning av konst frän andra ägare än staten - bör nämnas att de myndigheter som villpryda sina lokaler med konst har vissa möjligheter att få disponera statsägdakonstföremål för ändamålet. 2,1 Utsmyckning av statliga myndigheters lokaler medkonstföremål som finns i statens ägo Statens egna konstsamlingar kan sålunda delvis utnyttjas av de statligamyndigheterna. Detta sker mestadels antingen via eller via statens konstmuseer. Varje myndighet kan i viss utsträckning på särskild hemställan få sig tilldelad sådan konst som köps in av (). har enligt sin instruktion (1965:746,omtryckt 1976:502) till uppgift att genom förvärv av konstnärliga arbeten till statensbyggnader och andra lokaler för statliga myndigheter verka för att konstnärliga värden införlivas med samhällsmiljön. Rådet skall vidare enligtinstruktionen lämna bl,a. statliga myndigheterinformation om förvärv av konstnärliga arbeten, som är av betydelse för samhällsmiljön, samt i övrigt lämna information om konsten i samhällsmiljön. För attköpa in konst avsedd att prydastatliga byggnader tilldelas konstrådet ett anslag. För /81 uppgick det till drygt13 milj. kr. Innan konstrådetbeslutar om fördelningen av de medel som sålunda finns tillgängliga för förvärv av konstnärliga arbeten, skall rådet enligt sin instruktion samråda med både och statenskonstmuseer. F.ö, kan anmärkas att också de berörda myndigheterna själva skall beredas tillfälle att yttra sig, innan rådet bestämmer sig för att förvärva ett konstnärligt arbete. Prop.1982/83:98 17 2.1.2 t£t£n£ ]£e£ Myndigheterna kan också fä låna konst som förvaras i statliga museer. Därvid spelar statens konstmuseer (SKM)en viktig roll. Enligt sin instruktion (1976:439) har statens konstmuseer -somomfattar , moderna museet och östasiatiska museet - till uppgiftatt främja konsten, konstintresset och konstvetenskapen.Konstmuseerna skall dessutom vårda, förteckna och vetenskapligt bearbetasådana samlingar av konst och konsthantverksom staten äger eller understödjer. Det sistnämnda gäller dock inte, om samlingarna står under tillsyn eller vård av någon annan myndighet, som enligt särskilda bestämmelser besitter betryggandesakkunskaper. Statsmyndigheterna torde i ganska stor omfattning utnyttjamöjligheten att vända sig till statens konstmuseer för att få låna konst i statlig ägo. 2.2 De statliga myndigheternas befogenhet att låna in konstföremål som inte tillhör staten När detsedan gäller de statliga myndigheternas inlåning av konstföremål som inte tillhör staten, bör man först uppmärksamma att det kan sättas i fråga, om myndigheterna över huvud taget får lov att för att pryda sina lokaler låna in konst från utomstående ägare utan att i varje sådant fall skriva sig fria Från allt ansvar. Av regeringsformen framgår nämligen att regeringen inte utanriksdagens bemyndigande får"taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse" (9 kap. 10 första stycket). Och enligtgrundlagsmotiven (prop. 1973:90 s. 350) får denna restriktion anses gälla inte bara för regeringen utan också för alla andra statliga myndigheter. Frågan blirdå: När en statlig myndighet lånar in t.ex. ett konstföremål utan att skriva sig fri från allt ansvar, innebär dét - med hänsyn till skyldigheten att ersätta ägaren för den skada som kan uppstå på föremålet - att myndigheten därmed skall anses "ikläda staten ekonomisk förpliktelse"? 1982/83:98 18 Visserligen kan sägas att denna skyldighet bara är latent, eftersom det inte nlls är säkert att myndigheten i det konkretafallet blir tvungen att ersätta någon skada. Men det hindrar inte attuttrycket "ekonomisk förpliktelse" i grundlagen blir tillämpligt på lån av konst. Som exempel på andra latenta skyldigheter - vilkaanses kräva medgivande - kan nämnas statliga myndigheters borgensförbindelser. Det anförda lagbudets tillämplighet på konstlAn utesluts inte heller avdet förhållandet att medgivandeinte anses behövas för sådana åtgärder som ingår som ett led i en myndighetsnormala verksamhet, t.ex. att hyra lokaler för längre eller ellerliknande. Sådana lån av konstföremål som avses i denna rapport kan juinte anses jämförbara med sådana åtgärder, eftersom lånen inte utgör någon förutsättning för att verksamheten vid myndighetenskall kunna bedrivas. Slutsatsen mäste alltså bli att det är nödvändigt att inhämta ett bemyndigande av för att regeringen eller de myndighetersom lyder, under regeringen skall ha rätt att låna konst, som finns i någon annans ägo än statens. Att märka är dock att föreskriften i 9 kap. 10 § regeringsformen uteslutande utgör en intern kompetensregel för statens del. Den är med andra ord inte avgörande för frågan vilket ansvar som staten rättsligen ådrar sig mot ägaren, när en statlig myndighet - med ellerutan medgivande - de facto lånar konst utifrån. Detta civilrättsligaansvar diskuteras i det följande. 2.3 Deposition, hyra eller län Som framgått, förekommer det i ganska stor utsträckning att myndigheterna - för att pryda sina lokaler till glädje för bl.a. anställda och be. '>okande - lånar konst av andra än statliga ägare. Det kan finnas skiftande förklaringar till att myndigheterna sålunda ofta går vid sidan av de tidigare redovisadesystem, som ger dem möjlighetatt få bli tilldelade eller få låna konst i statlig iiqn genom eller statens konstmuseer. En förklaring kan vara att statsägd konst inte funnits att tillgå vid tillfället, cn annan att myndigheten fått särskilda kontakter med en eller flerakonstägare. En del myndigheter kanskebedriver s,k, artotek-verksnmhet för t,ex, intagna. Prop,1982/83:98 19 Teoretiskt kan myrKligheternas införskaffande av konst från utomstående ägare enligt allmänna civilrättsliga regler vara att bedöma antingen som deposition ellersom hyra eller ocksåsom lan. Somnedan skall visas, torde det i allmänhet vara fråganom lån. 2.3.1 ££°åit.i£"_ Man kan i dagligt tal säga att det finns konstverk som är "deponerade" hos enmyndighet. stämmerett sådant uttryckssätt dock inte med strikt juridiskterminologi. Det civilrättsliga institutet deposition - även benämnt förvaring - avser nämligen ett avtal, varigenom enperson (deponenten) lämnar över en lös sak till en annan person (depositarien)i syfte att depositarien skall behålla föremålet i sin besittning och därvid sörja för dess vård. Regler om deposition finns i 12kap. I de typiska fallen får depositarien inte nyttja saken under depositionstiden.Deposition skiljer sig härigenomfrån lån och hyra. Omhändertagandet sker sålunda enbart i deponentensintresse. Den fördel som depositarien kan ha avavtalet består i den avgift som han normalt tarut för vården av föremålet. Men en deposition kan i en delfall också ha en mer eller mindre benefik (ersättningsfri) karaktär, då depositarien inte tar betalt för vården av godset. Vanligen får depositarien dock inte heller i sådana fall själv nyttja godset. Det äralltså normalt sett inte fråga om deposition i egentlig mening,när en person lämnar över ett konstverk till en myndighet,eftersom omhändertagandet regelmässigt sker i myndighetens intresseoch konstverket nyttjas av myndigheten. Undantagsvis kan en myndighets inlåning av ett konstverk möjligen anses utgöra en form av deposition. Det gäller främst onerösa avtal, där den låntagande myndigheten således tar ut en avgift för att ta hand om konstverken och iprincip inte får "skylta med" eller på annat sätt använda konstverken. Dessa fall tordedock vara tämligen sällsynta. I fråga omvårdansvaret finns emellertid ingenstörre skillnad mellan deposition ochlån. Prop,1982/83:98 20 Kan då reglerna om hyra bli tillämpliga när myndigheterna införskaffar konstföremål från privata ägare? Enligt allmänna civilrättsliga regler menas med hyra (lega)ett avtal, där uthyraren (legogivaren) upplåter en lös sak till hyresmannen (legotagaren)att användas (nyttjas) mot erläggande - oftast periodiskt - av ersättning, hyra. Lego-givarens och legotagarensinbördes rättigheter och skyldigheterregleras i första hand genom avtalet. En del ålderdomliga och knapphändiga lagregler finns också i 13 kap, handelsbalken. Det torde inte vara vanligt att en myndighet hyr konstföremål och således betalar en avgift till ägaren för att få använda dem. Visserligen förekommer det numera att privata s.k. leasingbolag hyr ut konstverktill företag och enskilda eller förmedlar sådan uthyrning. Såvitt känt, har emellertid statligamyndigheter inte utnyttjat sådana erbjudanden för att få tillgång till konst att pryda lokalernamed. Inte heller mellan hyra och lån finns f.ö. någon betydande skillnad i fråga om vårdansvaret. 2.3.3 L,ån Det ärinstitutet lån som främst är av intresse i sammanhanget. I juridisk mening är lån ettavtal där en person (långivaren) utan ersättning upplåter en bestämd sak åt en annan person (låntagaren). Den sistnämnde får använda (nyttja) saken, men är skyldig att i sinom tid återställa den till långivaren. Lån är sålunda en benefik motsvarighet tilldeposition och hyra, där jusom framgått ersättning skall betalas av resp. till ägaren. Regler om lån finns i 11 kap. handelsbalken. Även dessa regler är ålderdomligt utformade. (För tydlighets skull kan anmärkas att ett vanligt "penninglån" däremot i rättsliga sammanhang inte kallas lån utan försträckning.) Skaffar myndigheten ett konstföremål på eget initiativ och i egetintresse, tyder detta på attdet snarare är fråga om lån än om deposition. 1982/83:98 21 Vidare brukar föremålen oftast placeras så, att de kan beskådas av myndighetens personal ochbesökande. Myndigheten förfogar därvid över föremålen och har nytta och glädje av dem. Det är också en omständighet som pekar mera på lån än på deposition. Och att myndigheten iallmänhet inte betalar någon ersättning till ägaren visar att det inte heller är fråga om hyra. Det förefaller därför som om de avtal snm främst avses i denna rapport rättsligen i regel bör bedömas som lån. Vid lån bestäms - liksom vid deposition och hyra- parternas inbördes förhållanden rättsligen främst av vad de har kommit överens om eller av vad de annars måste antas ha avsett. Dessutomfinns de ovannämnda reglerna i handelsbalken,vilka är dispositiva, d.v.s. gäller när annat inte har avtalats mellan långivaren (ägaren) och låntagaren. Enligt dessa lagregler har låntagaren inte bara en rätt att nyttja de omhändertagna föremålen. Han har också en plikt att vårda dem med omsorg. Vårdplikten innebär skyldighet att löpande underhålla det lånade. Hur betungande detta underhåll blir beror bl.a. på föremålens beskaffenhet; ömtåliga saker kan naturligtvis fordra särskild tillsyn. Men om låntagaren inte vårdar en sak med omsorg, har långivaren rätt att ta tillbaka den; han får då ett slags hävningsrätt på grund av kontraktsbrott. Och ombristande omsorg från låntagarens sida medför skada på det utlånade blir denne skadeståndsskyldig gentemot långivaren. Låntagarensansvar för godset behandlas närmare i 11 kap. 1 § handelsbalken. "Lånar man något av annan, dött eller kvickt; give det åter så gott, som han det tog. Ej må lån missfaras." Den citerade paragrafens ordalag tyder visserligen närmast på ett strikt ansvar vid lån. Men i praxis anses även 12 kap. 2 § handelsbalken vara analogt tillämplig vid lån, trots att sistnämnda lagregel närmast syftar på pantsättning och deposition. 1982/83:98 22 Den lyder på följande sätt: "Inlagsfä, och förtrott gods, bör man vårda som sitt eget. Missfares, ellerförkommer det, av hans vangömmo, eller vållande; gälde fullt åter. Sker det av våda; vare saklös." Enligt denna bestämmelse är den som har hand om godset sålunda skyldig att ersätta skador som uppstår genom hans vållande (oaktsamhet). Men han undgår ansvar för skador som har uppstått av våda, d.v.s. genom olyckshändelse e.d. Bestämmelsernai 11 kap. 1 § jämförda med 12 kap. 2 § skall med andra ord tolkas så, att låntagare är skyldiga att ersätta skador som de genom oaktsamhethar orsakat på det lånade godset. Detta ansvar blir särskilt markerat genom att låntagaren i rättspraxis anses skyldig att, somdet heter, exculpera sig (Nytt juridiskt arkiv 1953 s. 409). Det innebär att han måste bevisa att skadan har uppkommitutan hans vållande. Han har alltså ett s.k. presumtionsansvar. Men iprincip svarar han som nämnts inte för sädana skador som har orsakats av våda. Skadas ett föremål vid avtalsstridigt nyttjande, harlåntagaren dock ansetts ansvara också för våda, om inte skadan bevisligen hadeinträffat också vid ett kontraktsenligt nyttjande(jfr Nytt juridiskt arkiv 1878 A 368, 1937 ref.s, 35). A andra sidan lär en långivare, som kräver ersättning, ha bevisbördan för att föremålen lånats ut fria från den skada som kravet Sammanfattningsvis gäller alltså enligt gällande rätt - om inget annat har avtalats -att låntagaren har ett presumtionsansvarför skador som han kan ha vållat. Enligt allmänna kontraktsrättsligaregler blir låntagaren också ansvarig för skador som hans anställda i tjänsten genom oaktsamhet vållar på föremålen. Mera tveksamt är det om låntagaren svarar även för de anställdas uppsåtliga skador. Möjligen krävs för att ansvar skall föreligga att skadorna står i nära samband med tjänsten. Rättsläget anses emellertid oklart på den punkten. Prop, 1982/83:98 23 2.5 Försäkringsförbudet i statsförvaltningen Som framgår av det föregående, står en ägare till utlånade konstföremål själv en viss risk för skador som kan inträffa vid utlåningen. Det är, givetvis ägarens sak att avgöra i vad mån han vill täcka den risken genom en försäkring. Men ett icke obetydligt ansvar vilar också på låntagaren, d.v.s. i de här fallen på staten. Därvid kan erinras om att statligamyndigheter inte får teckna eller låta teckna försäkring vare sig för egendom som tillhör staten eller för att skydda staten eller i dess tjänst anställd personal mot ansvarighet. Detframgår av cirkuläret (1954:325) med föreskrifter rörande försäkring av staten tillhörig egendom,m.m. (ändrat senast 1976:473). Staten är sålunda, som man har uttryckt det, sinegen assuradör. Vid inlåning av olika slags värdeföremål får myndigheterna alltså inte skaffa sig något försäkringsskydd för t.ex. sådana skador på värdeföremålen som de kan bli tvungna att ersätta på grund av skador som uppstått på föremålen genom ett uppsåtligt eller oaktsamt handlande från en arbetstagare vid myndigheten. Detta gäller både för det allmänna presumtionsansvaret som låntagaren har enligt handelsbalkenoch för det eventuellt mer vittgående ansvar som kan följa av låneavtalet i det särskilda fallet. 2.6 Statliga garantier vid konstutställningar Trots att rapporten inte går in på frågan om de statliga museernas lånemöjligheter, kan det bidra till attbelysa statsmyndigheternas ansvar för inlånade konstföremål att här i korthet redovisa några fall, där har behandlat frågan huruvida staten skulle ställa en garanti för värdet av inlånade konstföremål. Det rör sig om tre fall, där statliga museer önskat låna värdefulla föremal i jutländsk ägo för att ställa ut och visa dem i . 1982/83:98 24 Det första tillfället avsågen utställning, "Arkeologiska fynd från ", som östasiatiska museet hade blivit erbjudet att visa. Värdet påföremålen var ca 215 milj. kr. Frånkinesisk sida krävdes att vederbörande land ansvarade för föremålen i enlighet med en särskild förteckning överföremålen och deras värde. Försäkringspremienskulle komma att uppgå till 0,5 milj.kr. Chefen förutbildningsdepartementet framhöll i prop.1973:170 (s. 26) att - för att kunnavisa utställningen - borde ställa en statlig garanti, vilken krävde bemyndigande eftersom det var fråga om en överenskommelsemed främmande makt som innefattade etteventuellt ekonomiskt åtagande. Han föreslog därför regeringen att utverka godkännande till att det träffades en överenskommelse med om attsvenska staten skulle ställa en garanti För värdet av de föremål som ingicki utställningen. godkändevad som föreslogs i propositionen (KrU 1973: 44,rskr 348). Det andra tillfälletavsåg dels en utställning om Vasadynastin i , dels envandringsutställning med arkeologiska föremål frän museet i . Värdet på föremålen var ca 25 milj. kr. för vardera utställningenoch eventuella försäkringspremier skulle bli höga. Departementschefen framhöll liksom i det förstnämnda riksdags-ärendet att borde ställa en statsgaranti för ersättning vid skada på eller förlustav de föremål som ingick i utställningarnasamt att lämnandet av en sådan garanti krävderiksdagens medgivande (prop. 1975/76:125 s, 24), föreslog att regeringen skulle göra en hemställantill i enlighet därmed. Vidareföreslog han att regeringen skulleinhämta ett allmänt bemyndigande av att vid behov pä liknande sättfå ställa garanti för att göra det möjligtför de statliga museerna att anordnautställningar av värdefulla föremål i utländskägo. godkändevad som föreslogs i propositionen (KrU1975/76: 39, rskr 305). Vid det tredje tillfälletgodkände att en enstaka depositionhos av en tavla, som ägdesav Rijksmuseum i , skulle omfattas av en statlig garanti innefattande ersättning vid skada på eller förlust av tavlan (prop. 1977/78:125,KrU 26, rskr 322). I detta ärende godkände dessutom att det allmänna bemyndigandet som vid 1975/riksmötehade beviljat regeringen - d.v.s. bemyndigande att vid behov få ställa garantiför att göra det möjligtför de statliga museerna att anordnautställningar av värdefull konst i utländsk ägo - skulle avse sådana enstaka depositioner som det var fråga om i 1977/78 ärsfall. För att skydda en långivare förall skada som kan inträffa på utlånade konstföremål kan statenalltså ställa en ekonomisk garanti, som omfattar värdet på föremålen. 1982/83:98 25 Cn annan sak som bör nämnasi sammanhanget är konstnärernas rätt till s.k. utställningsersättning. Det är en ersättning som utgår till konstnärerna för att deras verk ställs ut på så sätt, att allmänheten kan ta del av dem. Enligt beslut av skall utställningsersättning utgå i samband med alla utställningar av konst ellerkonsthantverk aom distribueras eller arrangeras av statliga myndigheter, där man utnyttjar verk som ägs av upphovsmannen eller hans ellerhennes närmaste efterlevande (prop.1975/76:135 s. 228, KrU 35, rskr 355). 1 linje därmed har staten i ett huvudavtal den B med () m.fl.förbundit sig att betala utställningsersättning till konstnärer för utställningar som anordnas av något statligt organ. Avtalet, somhar godkänts av regeringen, avser bara utställningar av konstverk som ägs av upphovsmannen (eller i vissafall av hans eller hennes dödsbodelägare). 1982/83:98 26 I det följande övervägs var för sig frågorna om lån, ansvar och försäkring, när det gäller statsmyndigheternas inlåning av konstföremål för att smycka ämbetslokalerna. Förstskall emellertid anges någrafrågor som bör falla utanför ämnet. Den statliga inköps- och låneverksamhet via och statens konstmuseer tillandra statliga myndigheter (avsnitt 2.1 ovan) berörs sålunda inte i rapporten. - Men det hör till bilden att det allmänt sett måste anses önskvärt att myndigheterna i första hand vänder sig till eller till statens konstmuseeroch andra statliga museer för att få tillgång till konstföremål. Där finns ett relativt stort utbud avkonstverk som kan tillhandahållas åt myndigheterna. och museerna har dessutom särskilt goda möjligheter att göra en vederhäftig bedömning av vilka konstverk som från olika synpunkter är bäst lämpade för utsmyckning av statligamyndighetslokaler. Det ärnaturligtvis mest ändamålsenligt att så långt möjligt ta till vara denna sakkunskap. Rapporten tar inte heller upp regleringen av lån från utomstående till sådana myndigheter ellervetenskapliga institutioner som själva helt eller delvis bedriver musei- eller utställningsverksamhet. Denna låneverksamhet bör av naturliga skäl inte omfattas av övervägandena i denna rapport. Lika litet läggs i rapporten fram något förslag om reglering av sådan läneverksamhet, där myndigheterna för utställningsändamål lånar konstprodukter av konstnärerna själva eller deras efterlevande. Idessa fall föreligger som nämnts rätt till utställningsersättning (avsnitt 2.7) och det är angeläget att inte försvåra möjligheterna att ställa ut konst mot erhållande av sådan ersättning. Frågorom sädana privata konstverk somstatsanställda av eget intresse och på egen risk placerar i sina tjänsterum e,d, utan myndigheternasmedverkan eller kännedom behandlas inte heller här. 1982/83:98 27 Vad sedan rör sådan inlåning av konst för lokalutsmyckning som är föremål för diskussion i denna rapport bör utgångspunkten vara att den skall få äga rum också . Men som framgått är myndigheternas konstlån från icke-statliga ägare och deras ansvarsåtaganden i samband därmed en sak som enligtregeringsformen måste underställas . kan man emellertid konstatera att det ipraktiken har visat sig vara ganska vanligt med konstlän, som uppenbarligen har skettutan bemyndigande. Genom budgetdepartementets enkät har nämligen kommit fram att nära nog hälften av alla de därvid tillfrågade myndigheterna hade lånat konstföremål från icke-statliga ägare. En del av dessa lån har tagits för mycket länge sedan, andra är av färskare datum. Det har också visat sig att det i många fall rör sig om lån för betydande värden. Som exempel kan nämnas att ett polisdistrikt har lånat bildkonst för flera milj. kr., däribland arbeten av kända mästare, såsom , Chagall m.fl. Vidare kannämnas att det finns andramyndigheter som innehar enstaka lånade tavlor med ett uppskattat värde av . Även om det i åtskilligafall är svårt att ange nägot bestämt värde, kan man sålunda utgå från att de till staten inlånade konstverkens värde sammanlagt torde varamycket högt, troligen tiotals milj. kr. De tillfrågade myndigheterna uppger att långivarna i mänga fall är privatpersoner. Men det framhålls frän många håll att kommuner, länsmuseer, privata museer,stiftelser, konstföreningar m,fl. också lånar ut konstverk till staten. I enkäten lägger myndigheterna också fram synpunkter på den fortsatta inlåningen av konstverk. Prop, 1982/83:98 28 Vissa myndigheter hävdar att man bör vara återhållsam med lån som inte motiveras avmyndighetens intressen. Från andra håll hävdas att sädana lån över huvud taget inte bör förekomma. Den uppfattningen förs också fram att det inte kan vara en uppgiftför de statliga myndigheterna att -om än eventuellt mot avgift - stå till tjänst med sådan förvaring och vård av värdesaker som huvudsakligen liggerexempelvis i en privatpersons intresse. Men sådana fall synes vara sällsynta i praktiken. Av enkäten framgår att lån som ligger i myndighetens egetintresse är mycket vanligare.