prop · G603103 · 1982-12-31 00:00:00 — Utgångspunkten förutredningsarbetet bör vara regeringsformens principstadgande om kommunalsjälvstyrelse och en strävan att säkerställa den politiska demokratin vidorganisatoriska omläggningar under krigsförhållanden. I utredningsarbetet börvidare beaktas att de kommunala beslutande församlingarna fyller ensamhällsfunktion på lokal nivå som är jämförlig med . Den kommunalademokratin är lika väsentlig i krig som i fred. Utredaren bör därför utgå frånatt ett beslutande organ med kommunfullmäktiges resp. politiskasammansättning bör ingå i kommunernas och landstingskommunernaskrigsorganisation. Enligt min mening är olika alternativ tänkbara. Denkommunala beslutanderätten i krig kan lösas efter mönster av den inomriksdagen utsedda krigsdelegationen. I samband med val av styrelse och nämnderutser i sådant fall fullmäktige och ett begränsat antal ledamöter -ell krigsfullmäktige-som i krigstid träder i fullmäktiges resp. landstingetsställe. Ett annr.t alternativ är att behålla ordningen att kommunstyrelsenresp. förvaltningsutskottet i krig övertar beslutanderätten. Utredaren äremellertid oförhindrad att pröva också andra lösningar. Vid valet av lösningbör hänsyn tas till den beredskapsplanläggning som redan har gjorts inomkommunerna och landstingskommunerna så att en omfattande nyplanlägg-ning ommöjligt undviks. Utredaren bör vidare undersöka om kommunallagensbestämmelser i övrigt kan tillämpas i krig. Kommunallagensdelegationsbestämmelser kan t. ex. behöva prövas. Även andra regler i lagen kankräva alt de anpassas för tillämpning under beredskap och krig: Utredaren böröverväga om det finns anledning med hänsyn till rikets säkerhet att i kriguppställa krav på svenskt medborgarskap för förtroendevalda med särskiltbetydelsefulla uppgifter i fråga om försvarsberedskapen. En fråga som särskilt bör studeras är på vilket sättberedskapsföreskrif terna för det kommunala området bör vara utformade och hur de bör fogas in i regelsystemet. Enligt min mening är det en fördel om ett beredskapssystem för kommunerna och landstingskommunerna i väsentliga delar kan utformas redan i fredstid. Det är av slor betydelse att övergången från freds- till krigsorganisation kan ske smidigt och all den kommunala verksamheten snabbt kan fungera i krigssituationen. Den nuvarande beredskapen bygger emellertid på ordningen att regeringen enligt AFL i viss utsträckning får fullmakt att förordna om avsteg från vad som gäller enligt den ordinarie kommunallagstiftningen. Det är tveksamt om det för kommunernas och landstingskommunernas del är lämpligt att regeringen griper in och beslutar i konkreta fall efter framställning från ett stort antal kommuner och landstingskommuner. Den nödvändiga anpassningen av den kommunala organisationen och verksamheten bör enligt min mening i väsentliga delar ul redan under fredstid så att en effektiv beredskapsplanering kan åstadkommas. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och strävan dena att undvika detaljreglering bör kommunerna och landstingskommuner na lämnas största möjliga frihet att inom bestämda rarnar anpassa sina 380 arbetsformer och sin verksamhettill krigsförhållandena. synsätt ter det sig naturligast alt ramarna anges redan ifred så att Skr. 1982/83:103 kommunerna och landstingskommunerna får möjlighelatl i fredstid planera Dir. 1982:87 sin krigsorganisation och utse den personalsom skall ingå i denna. Utredaren bör undersöka denna fråga och överväga omkommunallagen bör kompletteras med ett särskilt avsnitt som innehåller reglerför krigsförhållanden eller om det är lämpligare alt reglerna tas in i ensärskild beredskapslägstiftning för kommunerna och landstingskommunerna. Även om ett beredskapssystem i stort kan utformas redan ifredstid, kan det också för det kommunala området finnas ett behov av generellaundantagsföreskrifter av den typ som finns i administrativa fullmaktslagen, t.ex. förlängning av besvärstid eller anstånd med val av ledamöter i beslutandekommunala församlingar. Utredaren bör undersöka vilka undantag av detta slagsom kan behövas och härvid beakta vad som föreslås för den kommunala sektorn idepartementspromemorian (Ds Ju 1982:9) De offentliga organens verksamhet vidkrig eller krigsfara, 1. Förvaltningsmyndigheter och kommuner. Kommunernas och landstingskommunernasberedskapsplanläggning regleras i lagen om beredskap. I denna angesbl. a. när en kommun eller en landstingskommun får övergå tillkrigsorganisation. Befogenhet atl besluta om övergång till krigsorganisationtillkommer också . I lagen om beredskap användsbeteckningen "beredskapstillstånd" för att ange under vilka förutsättningarövergång lill krigsorganisation får ske. I andra beredskapslagar används skildakonstruktioner för att ange under vilka förhållanden de olikaberedskapsförfattningarna är tillämpliga och föreskrivnaåtgärder skall vidtas. Utredaren bör pröva vad som kan vara en lämplig ordningför kommunerna och landstingskommunerna och eftersträva en lösning som medgeren viss frihet för kommunerna och landstingskommunerna all vid behov underbestämda förutsättningar kunna övergå till krigsorganisation men som ocksåmöjliggör för regeringen eller myndighet under regeringen att kunna bestämma omövergång till krigsorganisation, om krigsläget kräver det. Lösningen bör vidarekunna samordnas med övrig beredskapslagstiftning. En av grundprinciperna bakom beredskapslagstiftningen äratt rättsordningen skall upprätthållas även i krig så långt det nu ärrriöjligt. Mot detta står intresset av alt under beredskap och krig användatillgängliga resurser på bästa sätt. En väsentlig rättighet för medborgarna ifred är alt kunna överklaga beslut inom den statliga och kommunalaförvaltningen. En särskild besvärstyp på del kommunala området ärkommunalbesvärsinslitu-tet. Dettas huvudsakliga funktion enligt gällande rättkan sägas vara all erbjuda elt slags medborgarlalan med ändamål att tillse attden kommunala självstyrelsen utövas på rättsenligt sätt. Det kan ifrågasättasom det i krig är möjligt att vidmakthålla en strikt legalilelskontroll av denkommunala förvaltningen. Utredaren bör därför undersöka de praktiska möjligheternaatt i krig behålla kommunalbesvärsinstitutet. Utredaren bör härvid pröva omrätten att genom kommunalbesvär överklaga kommunala beslut bör vara annorlundautformad eller möjligen helt inskränkt i krig. Ikommunernas och landstingskommunernas verksamhet skiljer man mellan uppgifter som grundas på kommunallagens allmänna kompetensbé- stämmelse och uppgifter som regleras genom särskilda bestämmelser, s. k. specialreglerade uppgifter. Till området som grundas på den allmänna kompetensen hör bl. a. kommunernas uppgifter inom fritids- och kulturom- -öl Skr.1982/83:103 rådet. Inom detta område fårkommunerna och landstingskommunerna självständigt utforma sin nämndorganisation i krig och.göra nödvändiga prioriteringar i verksamheten. Uppgifterna inom detspecialreglerade området är i allmänhet obligatoriska för kommunerna ellerlandstingskommunerna. För kommunerna gäller detta bl. a. undervisning,socialtjänst, allmän hälsovård, plan- och byggnadsväsende samt räddningstjänst.För den specialreglerade verksamheten finns ofta i lag angivet vilkennämndorganisation som måste finnas. För att verksamheten inom detspecialreglerade området skall kunna upprätthållas i krig synes det nödvändigtall det också inom detta område finns möjlighet att vidta organisatoriskaförenklingar. Utredaren bör undersöka och lägga fram förslag lill hur denspecialreglerade kommunala förvaltningen kan organiseras i krig. Utredaren böröverväga beslutsprocessen för de specialreglerade uppgifterna. Möjligheten attlägga samman specialreglerade nämnder eller alt t. o. m. helt slopa en sådannämnd bör övervägas. Utredaren bör också pröva i vilken utsträckninginskränkningar kan göras när del gäller besvärsrätlen inom det specialregleradeområdet i krig. När det gäller de stora kyrkliga kommunerna liknar derasbeslutsapparal de borgerliga kommunernas. Det kan antas atl den kyrkokommunalabeslutanderätten också behöver förenklas under krigsförhållanden. Utredarenbör pröva om de lösningar som kan komma att föreslås för den kommunala sektornkan vara lämpliga också inom del kyrkokommunala området. Utredningsuppdraget bör utföras i nära samarbete . Utredaren bör också samråda med korrimittén(Fö 1982:04) med uppdrag att behandla frågor som har samband med genomförandelav totalförsvarsbeslut angående civilförsvaret och kommunerna samtmed kyrkoberedskapskommittén (U 1976:09). Utredaren bör under utredningsarbetetbereda . och tillfälle att framföra synpunkter. Regeringen har på förslag av chefen förarbetsmarknadsdepartementet beslutat att tillsätta en särskild delegation föratt leda den fortsatta totalförsvarsplaneringen på arbetsrättens område.Utredareri bör samråda med delegationen rörande arbetsrättsliga frågor somhänger samman med utredningsuppdraget. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och vara inriktatpå att ett förslag skall kunna läggas fram /. Iutredningsarbetet skall iakttas direktiven (1980:20) till samtliga kommittéeroch särskilda utredare angående finansiering av reformer. Vidare bör itillämpliga delar gälla vad som har anförts i direktiven (1981:42) ombegränsning av statlig normgivning till kommuner och landstingskommuner. Jag har i detta ärende samrått med cheferna förförsvarsdepartementet och . Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jagatt regeringen bemyndigar chefen för kommundepartementel att tillkalla en särskild utredare för att se över den kommunala 382 beslutsprocessen m. m. underberedskap och krig, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annatbiträde åt Skr. 1982/83:103 utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femtonde huvudtitelnskommittéanslag. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch bifaller hans hemställan. Regelbeståndet rörande m. m. Beslut vid regeringssammanträde . Chefen förkommundepartementet, statsrådet , anför. verksamhet regleras av ett slort anlalförfattningar av olikartad konstitutionell natur. En del av reglerna rörandesvenska kyrkan är av grundlags nalur. Andra är av kyrkolags natur. Iregelsystemet för ingår även bestämmelser i vanlig lag ochbestämmelser som regeringen har beslutat inom ramen för sinnormgivningskompetens. Det nuvarande regelsystemet för ärsvåröverskådligt och svårlillgängligt, Detta beror inte bara på mångfalden avbestämmelser av skilda slag, utan även på att åtskilliga bestämmelser ärålderdomliga. Det torde inte på något annat område än det kyrkliga finnas såmånga gamla författningar som alltjämt gäller. Grundvalen för den svenska kyrkorätten är 1686 årskyrkolag (KL). Till detta omfattande lagkomplex ansluter ett stort antal senaretillkomna bestämmelser, som i många fall innebär ändring eller upphävande avföreskrifter i KL, ofta utan att den berörda bestämmelsen i KL i sin helhet harupphävts eller har fått en ny lydelse. Åtskilliga beslämmelser i KL har också,utan atl vara formellt upphävda, blivit obsoleta genom alt de samhällsförhållandentill vilka de anknyter har förändrats. Detsamma gäller även delar av andrakyrkliga författningar av hög ålder. Det långvariga utredningsarbetet rörande förhållandetmellan staten och har medfört att författningsregleringen avsvenska kyrkan till stora delar har fåll beslå oförändrad. Den kan därför inteanses uppfylla de självklara kraven på överskådlighet och lättillgänglighet. Nya bestämmelser om normgivning på det kyrkliga området Reglerna om stiftande av kyrkolag finns i punkt 9övergångsbestämmel serna till regeringsformen. Dessa innebär att kyrkolag stiftas, ändras eller 383 Skr.1982/83:103 upphävs av regeringen gemensamt medriksdagen och med samtycke av Pel II allmänt kyrkomöte. Reglerna avvikerdärigenom från de regler som gäller i fråga om annan lagsiiftning. Eriligt 1 kap. 4 §regeringsformen är det nämligen som stiftar lag. har slutligt antagit ett i propositionen omformerna för den kyrkliga lagstiftningen m. m. 1981/82:77, KU1981/82:36, rskr 1981/82:2637 KU 1982/83:1, rskr 1982/83:1) framlagt förslag omändring i punkt 9 övergångsbestämmelserna lill regeringsformen. Grundlagsändringenträder i kraft (SFS 1982:937). De av antagna ändringarna i punkt 9övergångsbestämmelserna till regeringsformen innebär att reglerna omkyrkolagstiftning anpassas till regeringsformens huvudprinciper om normgivning.Enligt de nya grundlagsbestämmelserna blir huvudregeln alt ensamstiftar lag på del kyrkliga området. garanteras emellertid ettinflytande vid normgivningen genom att kyrkomötet i viss utsträckning medverkarvid den kyrkliga lagstiftningen. får också enligl de nyagrundlagsbestämmelserna möjlighet att till kyrkomötet delegera normgivning ivissa särskilt angivna ämnen. Regeringen har förelagt allmänna kyrkomöte ochriksdagen förslag till lag om och lag om kyrkomötet. 1982 årsallmänna kyrkomöte har med vissa ändringar godkänt lagförslagen (skr 1982:7, 1SäU 1982:1, kskr 1982:28). har för sin del antagit de av kyrkomötetgodkända lagförslagen (prop. 1981/82:192, KU.1982/83:2, rskr 1982/83:2).Regeringen har méd anledning härav utfärdat dels lagen (1982:942) om , dels lagen (1982:943) om kyrkomötet. Kyrkomötesvefovmen bygger på de grundlagsändringar som jagjust bar redovisat. Reformen innebär i huvudsak alt kyrkomötet får en bredareförankring och en mera demokratisk uppbyggnad än f. n. Kyrkomötet skalltillsätta en centralstyrelse, , som verkställandeoch beredande organ. Kyrkomötet får en treårig valperiod och skall sammanträdavarje år. Genom bemyndigande i lagen om får kyrkomötet kompetensatl meddela föreskrifter i alla de ämnen som grundlagsförslaget ger möjlighettill. Reformen som helhet innebär alltså en ny ordning i frågaom normgiv-ningsförfarandel på det kyrkliga området. En viktig nyhet är attkyrkomötet genom delegation får normgivningskompetens på områden som ärreglerade i kyrkolag eller i regeringsförfattningar. Innan kyrkomötet med stödav delegation beslutar nya föreskrifter i ämnet måste upphäva deföreskrifter som finns i kyrkolag. Enligt de föreslagna grundlagsändringarnaskall regeringen inte längre ha kompetens all meddela föreskrifter i de ämnensom skall kunna delegeras till kyrkomötet. Del innebär ätt kyrkomötet i dedelegerade ämnena övertar regeringens kompetens. Regeringen har emellertidenligl en övergångsbestämmelse till grundlagsändringarna (p. 3) befogenhet atlupphäva sina egna författningar på de aktuella områdena. Behovet att se över regelsystemet En första förutsättning för reformens genomförande ipraktiken är atl man har en överblick över alla gällande författningar på detkyrkliga området. 384 Den offentligrättsliga regleringenav är, som jag har sagt, myckel omfattande. beredning om slal ochkyrka lät göra en Skr. 1982/83:103 förteckning över kyrkliga författningar.Förteckningen, som avser förhållan- Dir. 1982:88 dena ,återfinns som bilaga 9 (SOU 1972:37 s. 97) till beredningens slutbetänkande.Sedan dess har emellertid åtskilliga författningar tillkommit, ändrats ellerupphävts. I propositionen (prop. 1981/82:77) om formerna för den kyrkligalagstiftningen m. m. uttalade min företrädare att det är angeläget att engenomgång av alla gällande kyrkliga författningar kommer fill stånd (s. 24).Jag delar denna uppfattning. Jag har sagt att det nuvaranderegelsystemet för är svåröverskådligt och svårtillgängligt ochatt detta beror inte bara på mångfalden av bestämmelser av skilda slag, ulanäven på att åtskilliga bestämmelser är ålderdomliga eller obsoleta. I syfte attunderlätta allmänhetens och myndigheternas möjligheter att överblicka gällandeförfattningar har statsmakterna strävat efter att begränsamängden av författningar. En sådan begränsning har åstadkommits bl. a. genomatt man vid olika tillfällen har mönstrat ut sådana författningar som intelängre har någon betydelse men som ändå inte formellt har upphävts. ex. över 200 äldre författningar som saknade betydelse upphävts genom lagen(1982:328) om upphävande av vissa äldre författningar i anslutning till enallmän genomgång av och genom förordningen(1982:330) i samma ämne. Som föredragande statsrådet uttalade i den proposition(prop. 1981/82:194) som låg till grund för beslut att anla nämndalag finns det anledning att räkna med att ytterligare författningar kanupphävas efter en genomgång av del stora antal författningar som rör . De av antagna förslagen om normgivningpå kyrkans område innebär att normgivningen fördelas mellan staten och kyrkan.Genom delegation får kyrkomötet en egen normgivningskompetens på vissa områden,som är reglerade i kyrkolag eller i regeringsförfattningar. I praktikentorde det inte vara möjligt för kyrkomötet att på en gång besluta alla de föreskriftersom ligger inom ramen för dess kompetens. Det kan därför inte komma i fråga attriksdagen och regeringen upphäver lagar och regeringsförfattningar innankyrkomötet är berett att meddela nya föreskrifter i de aktuella ämnena.Initiativ fill upphävande av de statliga föreskrifterna får tas i takt med attkyrkomötet för sin del är berett att ersätta dessa med egna föreskrifter. Sommin företrädare uttalade i propositionen om ett reformerat kyrkomöte m. m. (s.63) får det förutsättas att den samordning mellan regeringen, ochkyrkomötet som i detta hänseende blir nödvändig kommer till stånd. För attunderlätta ett successivt överförande av normgivning till kyrkomötet är detemellertid angeläget att klarhet skapas i frågan om vilka nu gällandeföreskrifter som kommer att ligga inom ramen för kyrkomötetsnormgivningskompetens. På grund av det anförda förordar jag att en genomgång nuföretas av alla gällande författningar rörande . En sådangenomgång bör inte bara syfta lill att få en överblick över regelbeståndet pådet kyrkliga området. Den bör också syfta till alt författningar som intelängre tillämpas eller av annan anledning saknar betydelse kan mönstras ut urregelsystemet. Vidare bör med utgångspunkt från de nya reglerna kartläggasvilka författningar som efter kommer att tillhörakyrkomötets normgivningsområde. En genomgång och kartläggning av del kyrkligaregelbeståndet innebär ett 385 25 1982/83. Skr.1982/83:103 omfattande och tidskrävandejuridiskt-lekniskl arbete. Det är angeläget alt Del II detta arbete kan påbörjas så snartsom möjligt. En särskild utredare med uppdragatt fullgöra de arbetsuppgifter som jag har nämnt bör därför nu Utredaren bör till en början gå igenom och ställa sammangällande författningar på det kyrkliga området. Inventeringen bör avse allalagar, förordningar och andra statliga föreskrifter av generell nalur somdirekt rör organisation och verksamhet och som kan antas varaformellt gällande. Däremot bör genomgången inte inriktas på sådanaförfattningar av mera allmänt slag som i och för sig är fillämpliga på och dess organ men som saknar direkt anknytning till , t.ex. jordabalken saml delar av lagstiftningen om offentlig anställning ochallmän förvaltning. I samband med genomgången av författningarna på kyrkansområde bör, som jag har sagt, utredas vilka författningar eller idessa intagna föreskrifter som inte längre tillämpas eller som saknarbetydelse. En sammanställning bör göras av sådana författningar ochföreskrifter som saknar aktualitet eller som annars bör kunna upphävas. Därvidbör utredaren ange vilka författningar som bör upphävas av och vilkasom regeringen kan upphäva. Del är angeläget att man får ensamlad överblick över det författningsområde som rör och fårklarlagt vilka författningar som kan upphävas. Utredaren bör därför i ettdelbetänkande redovisa resultatet av sitt arbete i denna del. Sedan en kartläggning har skett av gällande kyrkligaförfattningar bör utredaren i en andra utredningsetapp göra en sammanställningav de författningar eller däri intagna föreskrifter som med hänsyn till sittinnehåll enligt utredarens bedömning kommer att ligga inom ramen förkyrkomötets normgivningskompetens. Därvid bör dock inle tas med sådanaföreskrifter eller författningar som bör upphävas enligt vad jag har sagt. Av del anförda framgår atl utredaren vid sin genomgång avgällande kyrkliga författningar skall ange vilka författningar ellerföreskrifter som bör upphävas och vilka författningar i övrigt som ligger inomramen för kyrkomötets normgivningskompetens. Utredarens undersökning tordebeträffande åtskilliga författningar, som skall beslutas avriksdagen eller regeringen, leda fram till atl endast delar av dessa börkvarstå. Det säger sig självt att regelsystemet förlorar i överskådlighet, omdet kommer att innehålla författningar som delvis är upphävda. Utredaren bördärför undersöka om inte författriingsmaterialet kan disponeras om och iförekommande fall lägga fram förslag om hur resterande föreskrifter i delvisupphävda författningar kan föras in i andra författningar eller sammanföras ihelt nya författningar. Utredarenbör under arbetets gång samråda med de myndigheter och organ med anknytning till som kan bli berörda av utredarens förslag. I de delar utredningsuppdraget rör kyrkomötets normgivning bör samråd äga rum med '. Samråd bör under utredningsarbetet också äga rum med kyrkohandbokskommitté (U 386 1969:44), kyrkomusikerutredningen(Kn 1980:04), kyrkofondsutredningen (Kn 1980:05), utredaren av prästvalsregler (Kn 1981: A) ochprästljänstkom- Skr. 1982/83:103 mitten (Kn 1982:02). Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Resultatet avarbetet under den första utredningsetappen bör redovisas före utgången av år1983. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jagatt regeringen bemyndigar chefen för kommundepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se överregelbeståndet rörande m. m. alt besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annatbiträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femtonde huvudtitelnskommittéanslag. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch bifaller hans hemställan. Ett nytt statligt slöd till fonogramutgivning har införts-fr. o. m. /83 (prop. 1981/82: 128, KrU 1981/82: 30 rskr1981/82: 360). Stödet har till syfte att upprätthålla produktion och utgivningav sådana svenska kvalitelsfonogram som vanligen har svårt atl hävda sig på denkommersiella marknaden. Beslutet om att inrätta den nya stödformen byggde på ettförslag som hade lagt fram i rapporten (1979: 1) Fonogrammeni kulturpolitiken och i senare anslagsframställningar. pekadedärvid även på behovet av en effektiv och från kulturpolitiska utgångspunkterlämplig distributionsorganisation. De stora distribufionsföretagen har ett systemav leveransrestriktioner och mängdrabatter som enligt missgynnarsmå detaljhandlare och påskyndar en koncentration av fono-gramförsäljningentill s. k. rackbolag och stora varuhuskedjor. Ett alternativt distributionsnätborde enligt mening skapas för atl säkerställa ett mångsidigtfonogramulbud och garantera spridningen av de fonogram som produceras medstatligt stöd. I proposition 1981/82: 128 om vissa musikfrågor m. m. (s.29-30) anförde dåvarande departementschefen följande angående distribution avfonogram. Skr; 1982/83:103 "har i sin rapport pekat på att personer som borutanför Del II storstadsområden inte har tillfredsställandemöjligheter att ta del av fonogramutbudet, varken när det gäller möjligheten tillinformation om fonogram eller möjligheten att köpa fonogram. Det urval som stårdessa personer till buds är begränsat och motsvarar det för dagen mestpopulära. har därför föreslagit att ett samhällsstöttdistributionsnät skall bildas. Detta skall bestå av en central organisation medelt betydande ansvar för olika funktioner samt regionala depåer. Enligtförslaget bör rådet få i uppdrag att inleda förhandlingar med intressenter inomfonogramområdet om bildandet av ett samhällsstött distributionsnät. I senare anslagsframställningar har angett attrådet inte räknar med att kunna genomföra de nödvändiga förhandlingarna i egenregi. Flertalet remissinstanser instämmer i att staten bör göraen insats på distributionsområdet.