prop · G603100 · 1982-12-31 00:00:00 — Flera myndigheter har i anslagsframställningarna / 84 redovisat möjligheterna till omfördelning avproduktivitetskraven . Jag kan dock konstatera atlunderlaget i dessa avseenden varit av varierande kvalitet, vilket är naturligt medhänsyn lill att det är förstaåret metoden prövas. Underlaget har dock i vissa fall varit av tillräckligt godkvalitet för att metoden redan i årets budgetproposition skall kunna tillämpaspå en handfull myndigheter. Det finns etlflertal skäl som talar för en fortsatt tillämpning av huvudförslaget. Dettainnebär ett krav pä rationalisering, i likhet med vad som gäller för andrasamhällssektorer. Det är viktigt att rationaliseringskravet omfattar även denstatliga sektorn, särskilt i en fid med myckel knappa ekonomiska resurser.Ledning och personal har särskilt god insyn i verksamheten inom myndigheterna.Deras omdöme och erfarenheter tas med huvudförslaget till vara, eftersomrationaliseringarnas utformning och inriktning med denna metod bestäms påmyndighetsnivå. Detta är också en viktig aspekt när det gäller att ge incitament till ettakfivt deltagande från myndigheten och dess personal i etl forfiöpandeförändringsarbete. Jag är emellertidmedveten om atl en strikt tillämpning av huvudförslaget under en långföljd av år efter hand leder fram till krav på förändringar av mer genomgripande art ifråga om en verksamhets mål och inriktning. Därvid aktualiserasändringar i gällande regelsystem m.m., som ligger Prop.1982/83:100 Bilagal 46 utanför myndigheternas direkta ansvarsområden.Då slörre förändringar erfordras bör därför statsmakterna styra utvecklingengenom alt bl.a. initiera utvecklingsarbete och översyner. Jag avser mol denna bakgmnd att föreslåregeringen att myndigheterna också inför /85 skall redovisahuvudförslag i enlighet med hiftills använda principer. Med hänsyn lill viklenav framförhällning i myndigheternas verksamhet och behovet av fortsatta krav påproduktivitetsökningar avser jag vidare alt föreslå regeringen alt myndigheternapå motsvarande sätt som för nästa budgetår får möjUgheter att inför budgetåret1984/85 redovisa fördelningen av produkfivitelsökningar under en längre period.När ytterligare erfarenheter vunnits av hur detta alternativ lill elltraditionellt huvudförslag kan fillämpas torde tiden vara mogen atl göra en mersystematisk utvärdering av hur systemet med konkret angivna produktivitetskravmol statliga myndigheter fungerat. ekonomi harunder kraftigt försämrats. Produktionen har stagnerat ochframtidsbyggandet har gäll fillbaka. De allvarligaste konsekvenserna är denväxande arbetslösheten och vårt allt påtagligare beroende av utlandslån föralt klara försörjningen. Del torde vara oomlvistat alt nyckeln till lösningenav våra ekonomiska problem ligger i aft vända den industriella utvecklingentill en ny period av tUlväxt. Det är på gmnd av industrins svaghet som vi inlelängre kan försörja oss själva. Och av samma skäl finns inte längretillräckliga produk-fiva resurser som kan ge alla människor arbete. Givelvis har den utdragna internafionellalågkonjunkturen spelat en slor roll för den industriella tillbakagången iSverige genom den dåliga marknadstillväxten. Men den svenska utvecklingen har,för det första, varit klart sämre än i flertalet med oss jämförbara länder.Och, för det andra, kan vi inte passivt vänta på alt en internationellkonjunktumppgång skall lösa våra problem, öka sysselsättningen och minskabehovet av utlandslån. Den nya regeringen har därför under höstenvidtagit en rad åtgärder som syftar till all skapa stimulans för industrielltillväxt och resurser för ökad sysselsättning. Dessa åtgärder har givils ensådan inriktning atl fillväxten och sysselsättningen i vårt land skall kunnaförbättras jämsides med att underskott i våra utrikes affärer nedbringas. Omläggningen av polifiken inleddes meddevalveringen av kronan . Den har sedan fullföljts genom eltomfattande program för investeringar och sysselsättning samt en rad åtgärderför att nå en så rättvis fördelning av krispolifikens bördor som möjligt. Vihar därvid utgått från alt en rättvis fördelning är etl nödvändigt villkor föralt löntagarna och andra medborgargrupper skall kunna acceptera den sänkning avrealin- 1982/83:100 Bilaga 1 47 komsterna som devalveringen - för att bli framgångsrik -oundgängligen leder tiU. Reaktionerna från destora löntagarorganisationerna inför avtalsrörelsen tyder också på att man är beredd attacceptera dessa konsekvenser. Det börinnebära atl den inflationsimpuls, som följer av de höjda importpriserna,snabbt ebbar ut. Om dessutom det svenska näringslivet så effektivt som möjligt utnyttjar del förbättradekonkurrensläget för att hävda sin ställningbåde på export- och hemmamarknaden, har en god grund lagts för densvenska ekonomins återhämtning. Budgetförslaget för1983/84 har utformats utifrån två huvudsyften. Del ena är att sålångt det varit möjligl med hänsyn lill det katastrofalt dåliga utgångsläget -anpassa finanspolitiken lill den långsikliga strategin för den ekonomiskapolitiken. Det betyder framför allt atl utvecklingen mol ständigt växandebudgetunderskott måste brytas. Det andra huvudsyftet är alt slå vakt omsysselsättningen och om den offenfiiga sektorns förmåga all bereda medborgarnasocial trygghet och ge dem fillgäng tiU för välfärden vikfiga tjänster.Med dessa utgångspunkter måste det betecknas som tillfredsställande att budgetunderskottet kanhällas på oförändrad nivå utan atl något viktigt välfärdsmål måste eftersättas. Den ekonomiskapoUfiken i har sålunda med kraft lagts om; från ensidig åtstramningfill stimulans av produktionen, investeringarna och sysselsättningenunder hänsyn till kravet på bättre balans i både utrikeshandel ochstatsbudget. Framgången med denna politik gör sig dock gällande först påsikt. Del finns därför anledning att varna för överdrivna förväntningar omsnabba resultat. Den internationella ekonomins utveckling är i hög grad osäker. En fortsaltstagnation i vår omvärld skulle naturligtvisförsvåra och fördröja den svenska ekonomins återhämtning. Regeringen kommerdärför att använda alla de medel som står oss till förfogande för att medverka i en internationellaktion för en omläggning av denekonomiska politiken i mera expansiv riktning också i andra länder. Under allaförhållanden måste vi inse att det kommer att ta avsevärd tid innan de djupgåendeskadorna i den svenska ekonomin hunnit repareras. Till följd av den genomfördaomläggningen av den ekonomiska politiken bör vi, genom utvecklingen under detkommande året, kunna lägga grunden för detta rekonstruktionsarbete. Därefter måsteresultaten i form av bättre sysselsättning och ekonomisk balans uppnäs genomen fast och konsekvent linjei den ekonomiska politiken. Det innebär bl.a. att rätten till arbete och rätten till en trygg framtid sättsföre i och för sig förståeliga anspåkpå generellt selt höjd levnadsstandard och välfärd. Sådana anspråk kan fillgodoses först när vi genom vårt arbeteoch vår produktion förmår att försörja oss själva. Regeringen ärövertygad om att del är denna användning av våra resurser, som bästtillgodoser medborgarnas berättigade krav på elt samhälle, där det finnsarbete ål alla och där vi utifrån våra egna ideal gemensamt kan forma utvecklingen. 1982/83:100 Bilaga 1 48 Behovet avframförhållning och handlingsfrihet i budgelpolifiken kommer, som jag konstaterat i detföregående, atl öka. För all möta de krav somkommer atl ställas krävs bl.a. elt aktivt översynsarbete av offentlig verksamhetoch transfereringssystem som kan tillföra kommande budgetarbeten ett underlag för släUningstagandenavseende större rationaliseringar,omprioriteringar och omprövningar. Översynsarhete av detta slag bör enligl minmening, och jag har härvid samrått särskilt med statsrådet , utgöra ett reguljärt inslag i såvälbudgetprocessen som i mera långsiktiga sammanhang: En fömtsättning för detta äralt de kvalificerade utredningsresurser som finns vid ()och statskontoret kan förstärka i översynsarbetet. I detta sammanhangvill jag erinra om del arbete som expertgmppen (B 1981:03) förstudier i offentlig ekonomi utför. Expertgruppen, som tillkallades , har fill uppgift(Dir 1981:25) atl bredda och fördjupaunderlaget i budgetpoliliska och samhällsekonomiska frågor. Gmppen arbetar främst genom atl lämnasludieuppdrag lill myndigheter ochforskare. trettiotal uppdrag har kommit till stånd och ungefär fio av dessa har slutförts. Studierna avser bl. a.produktiviteten i offentlig verksamhel, fördelningseffekter ochfinansieringsfrågor. Jag har i detföregående nämnt att berörda stalsråd kommer alt närmare beskriva denöversynsverksamhet som är knuten tUl olika huvudtitlar. I detta sammanhang villjag dock kortfattat beröra den del av översynsarbetet som har en mer generelloch principiell ansats. Sådant översynsarbete ' har vad avser fleraprojektområden karaktär av utvecklingsprojekt. Arbetet innebär således oftaatl nya principiella ansatser studeras eller utvecklas. I etl andrasteg kan en övergång ske till ett mera åtgärdsinriktat arbete. Som exempel påmera övergripande projekt av denna karaktär kan nämnas bl.a. följande. Inom områdetbudgelleknisk utveckling och redovisningsrevision har en omfattande revision avbudgethandboken genomförts. Jag kommer senare atl redovisa vissa resultat av dettaarbete i avsnittet Budgettekniska frågor. InomRRV har vidare redovisningsrevisionens organisafion m.m. setts över och förslag med anledning härav föreläggsriksdagen senare denna dag. Utombudgetärautgifter har kommit atl uppmärksammas aUlmer. Här pågår utvecklings-och översynsarhete inom flera områden. gäller exempelvis offentligafonder utanför statsbudgeten, metoder för atl bättre beaktaskatleutgifter i det reguljära budgetarbetet saml effekter av stallig reglering och normgivning. 1982/83:100 Bilaga 1 49 I fråga om statligreglering och normgivning inom kommunsektorn bedrivs ett systematiskt arbete avslat-kommun-gmppen. Enligl vad jag erfaritfrån statsrådet kommer detta arbete att intensUleras . Avsikten är nu att även initieraen genomgång av statlig reglering ochnormgivning som riktas mot näringslivet. Arbetet med attförbättra överblicken över den statUga kreditgarantigiv-ningen fortsätter.Réjgeringen har givit RRV i uppdrag att liU regeringenredovisa verksamheten med statliga kreditgarantier. RRV har lämnalen sådan redovisning och jag ålerkommer tiU denna i avsnittet Statliga kreditgarantier. Elt arbete harstartats för att ta fram underlag för åtgärder som syftar till alt förbättraden statliga kassahållningen för såväl statens inkomster som utgifter. Jagredovisar inriktningen av detta arbete i det följande. I takt med den slarki växandeomslutningen på siatens budget och genom delhöga ränteläget ökar betydelsen av atl följa upp och anpassa uppbördsmfiner och mtiner för inbetalning till och utbetalning från staten fill förändrade förhållanden. Åtgärder som syftarlill effektivisering inom detta område bmkar med en budgelleknisk term kallas"kassahällning". Praktisktkan detta för del uppbördstekniska området beskrivas som alla åtgärder som påskyndar inbetalningar eller innebärt.ex. ökad ränte- ochavgiftsbeläggning vid senarelagda inbetalningar lill staten. Avseende statensutbetalningar vidtas på motsvarande sätt olika åtgärder för att senareläggadessa. Inom förelagssektorn är detta en väl utvecklad teknik. I många länder har kassahällningsålgärdervarit ett naturligt inslag även inom den offentliga sektorn. Dennateknik har dock först börjatlillämpas på ett mer syslemafiskt sätt på de svenska statsfinanserna. Jag kommer i det följande att redogöra för vissaförhållanden som är centrala för förståelsen av en effektiv kassahållningseffekter på statsbudgeten. Därefter kommer jag att ge en översikt av beslutadeoch aktueUa åtgärder pådetta område. 2.1 Vissa tekniska aspekter Syftet med statligakassahållningsåtgärder är dels att eliminera omotiverade likviditets- ochränteförmåner för dem som erhåller statliga medel eller skall görainbetalningar tiU staten i form av skatt, räntor m. m., dels alt stärka statensfinanser. Staten och de skattskyldiga påverkas av kassahållningsåtgärder, t.ex.förkortade skattekrediler på olika sätt. Vissa centrala aspekter angesi del följande: 4 1982/83. 1982/83:100 Bilaga 1 50 1. förändringenav den genomsnittliga likviditetsställningen, 2. effekten påslatsskuldräntorna, 3. engångseffekter som vidomläggningar kan uppstå rent kassamässigt på statsbudgeten vidbokslutstidpunkten . Den genomgång som jagkommer alt göra sker mot bakgmnd av förhållandena inom det uppbördstekniskaområdet. Den gäller emellertid i aUt väsentligt även för kassahållningsåtgärderför statsbudgetens utgiftsseklor. Den genomsniltiiga likviditetsstältningen ocheffekten på statsskuldräntorna Kassahållningsåtgärder pådet uppbördstekniska området innebär i allmänhet att den tid som löper fråndel att en skattepliktig affärshändelse genomförs till del att skatten betalatsin tUi staten förkortas. Den skattskyldige kommer därmed alt förfoga överskattemedlen under en kortare lid än f. n. Beroende på den skatlskyldigesfinansieUa situation går han därmed, jämfört med utgångsläget, miste om enränteintäkt eller får en ökad ränteutgift. Om staten och den skatlskyldigeanvänder samma räntesals är siatens vinst därvid lika slor som denskattskyldiges förlust. Dessa berörda ränte- och likvidiletsförskjutningar ärreella och bestående. Ränteförlusten för den skattskyldige är uttryck för enöver året genomsnittligt försvagad likviditelsställning. Förändringen ilikvidiletsslällning behöver emellertid inte vara lika stor ,utan kan variera över uppbördscykeln. Den sammanlagda årliga ränteeffekten påstatsbudgeten är beroende av den genomsnittliga förändringen avlikviditetsslällningen. Kassamässiga engångseffekter på statsbudgeten I samband med attuppbördstekniska omläggningar vidtas kan på gmnd av t.ex. förkortaderedovisnings- och inbetalningsperioder i vissa fall inträffa en finansiellengångseffekt för staten just det är omläggningen sker. Denna engångseffekt kanvara ett resultat av atl det exempelvis under omläggningsåret flyter inskatteinkomster som avser 13 verksamhetsmånader. Detta fömtsätter attredovisnings- och betalningsperioderna förkortas, så atl inkomsterna föryllerligare en eller flyter in strax istället för strax efter. Likviditeten i bokslutsögonblicket påverkas härav. Ensådan engångseffekt påverkar det kassamässiga budgelulfallel omläggningsårel.Denna effekt är av redovisningsteknisk natur och ger inle någon ytterligarelikviditets- eller ränleeffekt utöver vad som angetts i det föregående. I många fall utgörs deskattskyldiga av företag. Företagen påverkas inte på samma sätt som staten aven eventuell engångseffekt, eftersom de i sina räkenskaper periodiserar inkomsteroch utgifter. Om elt företag därför i samband med en skatteomläggning betalarskatt något snabbare än normalt påverkar delta i och för sig inle direkt dessårsresultat. Påverkan sker istället genom den likviditetsminskning som nämndestidigare. 1982/83:100 Bilagal 51 2.2 Beslutade och aktuella åtgärder inom detuppbördstekniska området Elt mer systematisktkassahållningsarbete inom det uppbördstekniska området har inletts under detsenaste året. Som exempel på detta kan nämnas de beslut som fattadevåren 1982 angående en ändring av bestämmelserna för inbetalning av skatternapå bensin, olja och fasta bränslen, så atl den genomsnittliga kredittidenminskar . Vidare beslutades att rätten till avdrag för ingåendemervärdeskatt som tas ul vid import till skall inträda tidigast närtullverkets tullräkning har mottagils av den skattskyldige. Därmed förkortadeskredittiden med . Regeringen har underhösten lagt fram flera förslag i kampen mol skatte-och avgiflsundandraganden.En strävan har också varit att tidigarelägga inbetalningarna av vissa skatteroch avgifter. En gränsdragning mellan åtgärder för en förbättrad skallekontrolloch kassahållningsåtgärder kan i allmänhet inte göras. En åtgärd kan mer ellermindre uppfylla båda syftena. Jag sammanfattar här kort de åtgärder som ävenhar mer utpräglade kassahållningsaspekter. För alt preliminärskattenbättre skall anpassas fill den slufiiga skatten har beslutatatl preliminär B-skatl normalt skall beräknas lill av den slutligaskallen vid taxeringen året före inkomståret (vanligen avseende de inkomsterden skatlskyldige hade tvä år före del aktuella inkomståret). Vidare harstatsmakterna beslutat om en höjning av den restavgift som tas ut närinkomstskatt m.m. inte betalas inom föreskriven tid. En lag om skatteavdrageller uppgiftsskyldighet vid vissa uppdrag för vilka uppdragsgivaren inle ärhuvudarbetsgivare har utfärdats. Jag avser senare återkomma lill regeringen medförslag om en utvidgning till vissa enmansföretagare av tiUämpningsområdet förpreliminär A-skatt. har tillämpningsområdet i princip varit begränsatlill de som har arbetsanställning. Lagrådets yttrande har inhämtats. Det nuvarande debiterings- och uppbördssystemetför lagstadgade socialavgifter har en rad brister. Bl.a. har dehittillsvarande reglerna för beräkning av avgiftsunderlaget fått till följd altbetydande belopp kan komma att betalas in med upp till eftersläpning.Socialavgiftsutredningen (S 1981:02) har mol den bakgmnden fått i uppdrag attundersöka möjlighelerna alt knyta an uppbörden av arbetsgivarnas preliminärasocialavgifter lill de lönesummor som redovisas i samband med källskatteredovisningeneller på annat säll till de löpande löneutbetalningarna. Enligt vad jag harerfarit kommer utredningen alt lill presentera etl betänkandebeträffande dessa frågor. Därvid kommer även alt övervägas frägan om enförkortning av nuvarande redovisningsperiod från två till en månad. En månatliguppbörd bör enligl min mening i del sammanhanget även övervägas förkällskatten. Inriktningen bör vara att - om de tekniska 1982/83:100 Bilaga 1 52 och allmänna förutsättningarna i övrigt medger defta -införa ett sådant samordnat månatligt uppbördssystem . I avvaktan på en samordning harstatsmakterna beslutat att effektivisera preliminäruppbörden avsocialavgifter genom bl. a. en utvidgad kontroll genom samkörningar avarbetsgivarregistret och källskalteregislrei. Enligl vad jag har erfarit kommer skaltekreditutredningen(B 1982:02) som en första etapp i sitt arbete att presentera förslag till förkortadredovisnings- och betalningsperiod för mervärdeskatten, tobaksskatten, skatten på spritdryckeroch vin samt skatter på malt- och läskedrycker. Enligt förslaget bör de nyabestämmelserna träda i kraft . Utredningen beräknar allåtgärderna innebär en genomsnittlig likviditetsförstärkning för staten om , vilket medför enbestående effekt på slatsskuldräntorna omnärmare 250 milj. kr. för helår räknat. För /84 blirränleeffeklen drygt en tredjedel av helårseffekten. Omläggningsåret uppträder en positiv engångseffektom . Dessa finansiella effekter har beräknatsutifrån de skattesatser, den prisnivå och den omsättningsvolym som /82. Utredningenanför dock alt de finansiella effekterna i viss mån kan begränsas genomregelanpassat beteende hos de skattskyldiga. Detta torde särskilt gälla under elt inledningsskede.Min avsikt är att återkomma tUl regeringen i dessafrågor. Jag vill i sammanhanget nämna attskaltekreditutredningen i en andra etapp av sitt arbete avser att behandla bl.a.uppbörden av.andra punktskatter, vissa statliga belalningsmfiner samt se överhanteringen av inbetalda skatter. 2.3 Aktuella åtgärder avseende de statligautbetalningarna m. m. I höstensbudgetarbete har aktualiserats åtgärder som syftar till en bättre kassahållning även med statsutgifterna.Jag kommer här att redogöra för deöverväganden som utgör gmnden för förslagen avseende viUkoren för den statliga långivningen, utbetalningen av vissastatliga bidrag, taxor och avgifteroch en försöksverksamhet som innebär att ett ränteinciiamenl kopplastill utnyttjandet av elt visst anslag. Syftet med översynen av den statliga långivningen harvarit all anpassa vUlkorenför statliga lån till de villkor som gäller på lånemarknaden i övrigt. Därför kommer i förekommande fall atl föreslåsalt räntor och amorteringar skaU betalas in till staten . F.n. är inbetalning en eller tvågånger det vanligast förekommande. Översynen har även omfattat vissa andra länevillkor. Enriktlinje för översynen har varit atl räntesatsen i de statliga lånen bör varamarknadsmässig, en annan att någonränlefri period inle bör medges såvida del inle finns särskilda mofiv för att lånet skall vara subvenfionerat. Vidarebör normalt debiteras dröjsmålsränta som överstiger den för lånet gällanderäntesatsen. Prop.1982/83:100 Bilagal 53 varit all genomföra förändringar som medför att villkorenför de stafliga låneformerna närmare ansluter till vad som är brukligt på lånemarknadeni övrigt.Med detta syfte har också förordats all avgifter för uppläggning av lån samtaviseringsavgifter införs i den mån detta inte redan förekommer samt att existerande låga avgifter höjs. Förändringar av destatliga lånevillkoren kommer som en följd av översynen all föresläs förlåneformer där statens sammanlagda fordran är ca 55 miljarder kr.Eftersom siatens lånefordran huvudsakligen avser lån som beviljats fidigareoch där villkoren till stor del är reglerade i avtal mellan staten ochlåntagaren är f. n. endast begränsade förändringar möjliga att genomföra.Framför allt kommer förändringar all föreslås som innebär atlaviseringsavgifter och uppläggningsavgifter införs eUer höjs. Mot denna bakgmnd har i några fall införtsbestämmelser i existerande låneformer som innebär alt staten ges möjlighel atti framtiden - om så erfordras -ändra viUkoren för lämnade lån. Del är enligt minmening angeläget att detta arbete fortgår. För de nya låneformer som kankomma all introduceras bör villkoren så långt möjligt utformas i enlighetmed de riktlinjer somjag nu har redovisat. Syftet med granskningen av reglerna för utbetalning avstatliga bidrag är alt senarelägga utbetalningarna lill den tidpunkt då medlen faktiskt förbrukas föravsett ändamål för att därigenom minska siatens räntekostnader och faenjämnare fördelning över året av statens upplåningsbehov. Siatens vinst av atlsenarelägga utbetalningar måste därvid vägas mot bl. a. kostnaderna för attadministrera verksamheten. Antalet utbetalningsfillfäl-len för enskildabidrag begränsas därför i normalfallet fill . FlerabetalningstUlfällen kan vara mofiverade om del är fråga om större bidragsanslagdär ränlevinsten av flera och senarelagda utbetalningslilU"äl-len är betydande.Från /84 kommer mer strikta utbetalningsregler altgälla för flertalet bidragsanslag. I vissa fall görs en successiv övergång tiUsådana regler och i vissa speciella fall har vid medelsberäk-. ningarna hänsyn tagits till de problem, somuppstår vid en övergång till mer strikta regler. 1 undantagsfall ärulbetalningsreglerna fastställda i avtal. Det gäller t. ex. medelstilldelninglill Statshälsan. Denna är reglerad genom kollektivavtal t. o. m. budgetåret1986/87. Frägan om utbetalningsordning är inte reglerad i avtalet. Enligtmin mening bör parterna la upp förhandling om sädana regler. De åtgärder i syfteatl förbättra den statliga kassahällningen som jag beskrivithar i allt väsenfiigl bestått i administrafiv reglering, exempelvis genomförändringar i bestämmelser avseende inbetalning resp. utbetalning.Administrativ reglering är emellertid inte särskilt väl lämpad för anslag tillt. ex. utmstning m. m. Vidare kan eh mer ingående reglering lätt bli administrativtbetungande. Enligt min mening bör därför även andra former av styrmedelövervägas för att förbättra statens kassahållning. Prop.1982/83:100 Bilaga 1 54 Genom att anslag ges inominella termer har de myndigheter som disponerar statliga medel fört.ex. utrustning inga direkta incitament att hushålla med dessa medel underbudgetåret. Snarare kan del från myndighetens sida te sig lönsamt alt förläggainköp till första delen av budgetåret eUer att medge förskott mol en mycketbegränsad rabatt.