prop · G603127 · 1982-12-31 00:00:00 — Dessutom är tekniska byrån, som disponerar mer än hälften avnuvarande tillsynsavdelningens personalresurser, genom sin placering iSundsvall lokalmässigt skild från RFV i övrigt och intar redan nu en särställningi flera avseenden. Av dessa skäl bör tekniska byrån ombildas till ensjälvständig enhet. Avgiftsbyråns verksamhet har inte något direkt samband medverksamheten i övrigt vare sig på planeringsavdelningen eller på någon annanavdelning. En ställning som separat enhet mofiveras också av byråns storlek ochav de speciella omständigheter som hänger samman med att verksamheten avsesatt decentraliseras till länsstyrelser och lokalaskattemyndigheter. Kommittén finner att en fristående ställning för enheten ärägnad att underlätta den avveckling som förutsätts ske i samband härmed. Till RFV finns fyra rådgivande delegationer knutna - entandvårdsdelegation, en läkarvårdsdelegation, en central pensionsdelegafionoch en arbetsskadedelegation. Den centrala pensiondelegationen inrättades den.l juli1975 med uppgift att vara ett rådgivande organ till RFV för samråd ochsamverkan med arbetsmarknadsparterna främst i frågor rörande utfärdande avtillämpningsföreskrifter till lagen om delpensionsförsäkring. I delegationeningår företrädare för , , , /SR, SAF, statens löne- och 1982/83:127 44 Arbetsskadedelegationen inrättades med uppgift attvara ett rådgivande organ för RFV vid genomförandet av arbetsskadeförsäkringenoch vid uppföljningen av försäkringens verkningar. 1 delegationen ingårföreträdare för , , , /SR, SAF, samt egenföretagarna. Centrala pensionsdelegafionenoch arbetsskadedelegafionen har i viss utsträckning gemensamma ledamöter. Detsynes vara rationellt att slå samman dessa delegationer och samfidigt öppnamöjlighet till motsvarande samråd vid behov rörande övriga delar avsocialförsäkringen frånsett läkarvårds- och tandvårdsdelegafionernas områden. RFV-översynenföreslår att en socialförsäkringsdelegafion inrättas för ändamålet och attcentrala pensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen upphör. RFV-översynen har inte prövat det totala resursbehovet förverket och dess olika funktioner utan enUgt direktiven inriktat sitt arbete påatt inom befintlig resursram föreslå särskilt angelägna förändringar. Deresursmässiga förstärkningar som översynen föreslår förutsätts således kunnaske genom en omfördelning av resurser från andra delar av verket. När det gäller administrativa avdelningen bedömer RFV-översynenatt en förstärkning krävs av personalfunkfionen och ekonomifunktionen. Vidare bör utvärderingsfunktionen förstärkas. Nämnda förstärkningar kompenseras dels genom denföreslagna decentraliseringen till försäkringskassorna av vissa ärenden ochgenom att den s.k. egenrevisionen slopas, dels genom överflyttning fillpostverket av vissa avstämningsuppgifter. Övriga förändringar av organisationen åstadkoms genomöverföring av resurser mellan berörda organisatoriska enheter. 1982/83:127 45 Sammanställning av remissyttranden över betänkandetRiksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisation (Ds S 1981:13) 1 Allmänt om förslagens innebörd Remissinstanserna delar i allmänhet eller lämnar utanerinran RFV-översynens övergripande förslag om atl förslärka de utvärderandeinslagen i riksförsäkringsverkels verksamhel och alt effektiviseratillsynsfunktionen. () instämmer i kommitténs uppfattningatt RFV:s verksamhet i så stor omfattning som möjligt bör inriktas på tillsynoch andra centrala uppgifter inom socialförsäkringsområdet och alt arbetsuppgifterutan anknytning till verkels funktion som central förvaltnings- ochtillsynsmyndighet så långl möjligl bör flyttas från RFV. konstaterar att kommitténs förslag iväsentliga delar överensstämmer med de synpunkter verket har framfört i sambandmed förvaltningsrevision av RFV. och delar i allt väsenfiigl de uppfattningar som förts fram i reservationentill betänkandet. 2.1 roll som central förvaltnings-och tillsynsmyndighet De flesta remissinstanserna är i huvudsak positiva fill RFV-översynensställningstaganden i fråga om RFV:s och försäkringskassornas ansvarsområden. RFV delar kommitténs bedömning att verket som centralförvaltningsmyndighet har det övergripande ansvaret för administrationen avsocialförsäkringen. RFV vill understryka att verket i denna egenskap ärbehörigt alt avgöra om och i vad mån arbetsuppgifter inom den allmännaförsäkringen m. m. skall utföras av försäkringskassorna eller av verket dvs.att bestämma arbetsfördelningen mellan verk och kassor. pekar på de motstridiga uppfattningarsom finns om RFV:s resp. försäkringskassornas ansvar. Enligt verkets mening harkommittén på ett i huvudsak förtjänstfullt sätt markerat RFV:s ansvar iförhållande till försäkringskassorna. anser alt statsmakternabör klart ange RFV:s resp. försäkringskassornas ansvar för de olika funktionersom behandlas i betänkandet. Etl annat sätt att minska de problem somföreligger är att förstatliga kassorna, vilket många skäl talar för. Riksrevisionsverketföreslår därför att statsmakterna nu överväger frågan 5 1982/83. 1982/83:127 46 om att även formellt inordna försäkringskassorna i denstatliga socialförsäkringsadministrationen . Statskontoret anför att det mest logiska sättet att skapabättre förutsättningar för samarbete mellan RFV och försäkringskassorna är attförstatUga kassorna. TCO framhåller all del är av stor vikt atl man beaktarbehoven av precisering av verkets resp. kassornas uppgifts- ochkompetensområden. Likaså bör beaktas möjligheterna till en decentralisering iverksamheten och att man tillvaratar de värden som ligger i en betydandeadministrativ självständighet för försäkringskassorna. En decentraliseradorganisation är en förutsättning för elt starkt lekmannainflytande itillämpningen av det trygghetssystem som socialförsäkringarna utgör. LO anför att det är nödvändigt att finna sådana avvägningarmellan RFV:s tillsynsuppgifler och kassornas självständiga beslutsbefogenheterall å ena sidan enhetlighet kassorna emellan befrämjas men å andra sidankassornas självständiga ställning inte beskärs. Försäkringskasseförbundel understryker det angelägna i atlell klargörande sker i lagtexten av RFV:s resp. försäkringskassornas ställningoch uppgifter så atl oklarheter kan undvikas. Förbundet motsätter sig kommitténsuppfattning att verket ensidigt skall kunna avgöra arbets- och därmedbefogenhetsfördelningen mellan sig och kassorna i fall där författningsbestämmelsersaknas. Eftersom del heller inle är lämpligt alt kassorna ges en sådanbefogenhet är det nödvändigt att eller regeringen klart formuleraransvars- och befogenhetsgränser. Även Försäkringsanställdas förhund anför attförsäkringskassornas roll som verkställande organ och RFV:s roll somtillsynsorgan bör tydligt framgå av lag och författning. Remissinstanserna är posifiva till att RFV:s tillsyn avförsäkringskassorna i högre grad ges formen av riktlinjer och ramar i ställetför mer detaljerade och bindande anvisningar. /?fV instämmer i RFV-översynens uppfattning att verketsanvisningar bör ges i form av riktlinjer och ramar i syfte att uppnå en ökadgrad av målstyrning. Bindande anvisningar bör endast förekomma när detmotiveras av tvingande krav på enhetlig handläggning. Statsmakterna delegerarofta lill verket all utfärda tillämpningsföreskrifter till lagstiftningen.Dessa föreskrifter kompletterar lagstiftningen och måste oftast - för att enlikformig tillämpning skall åstadkommas - vara av bindande karaktär. Inom detadministrativa området däremot, med undantag för frågor avseende automatiskdatabehandling, föreligger krav av denna typ mer sällan. Del för kassornabeslutade rambudgelsystemet ger vidare möjlighet till en ökad grad avmålstyrning. Inom de ekonomiska ramar som ges får kassorna ett avsevärt ökatutrymme för egna beslut. Vidare framhåller RFV att verket i högre grad än idagbör använda sina resurser för att analysera och uttala sig i tillämpningsfrågordär praxis inte hunnit utbildas. Delta gäller främst ny eller 1982/83:127 47 ändrad lagstiftning då del kan ta avsevärd tid innanreglerna tolkals genom praxisbildning hos besvärsinstanserna. 1 RFV:s ansvarbör ligga att medverka till att lagstiftningen tillämpas lika hosförsäkringskassorna fram till dess att praxis blir klar. Även försäkringsöverdomstolen understryker vikten av att verkelsnabbt utfärdar nödvändiga tillämpningsföreskrifter i sin författningssamlingoch/ eller anvisningar och råd i samband med atl ny lagsiiftning skall träda ikraft. Domstolen framhåller att kompletterande beslämmelser är av betydelseinte endast för tillämpande myndigheter utan också för allmänheten som mångagånger först därigenom får möjlighet att förutse sin egen situation. anför att en väl organiserad,kompetent och väl genomförd uppföljning och kontroll av kassaverksamhetenligger helt i linje med kassaintresset och utgör ett värdefullt stöd för enkassastyrelse. Enligt förbundets mening innebär tillsyn enligl vanligtspråkbruk huvudsakligen en kontroll i efterhand. Detta måste i praktikenmedföra att RFV mycket starkt begränsar sitt deltagande isocialförsäkringens direkta drifts- och verkställighetsfrågor. Med undantag försådana anvisningar som inte kan undvaras för utövande av RFV:s överordnadestyrfunktion bör sålunda verket utfärda rekommendationer i stället för bindandeföreskrifter. Delta medför samlidigt ökade krav på försäkringskassorna ochderas personal i form av ytterligare ansvarstagande och en anpassning avutbildningsinsatser och dylikt lill de ändrade förutsättningarna. Kassorna fårskapa sådana förutsättningar för ett korrekt agerande, som gör att de kanmotsvara ökade krav och alt ingripanden i efterhand från tillsynsmyndigheten istörsta möjliga utsträckning blir obehövliga. 2.2 Utbildnings- och informationsverksamheten RFV, och försäkringsöverdomstolenuttalar sitt stöd för RFV-översynens bedömning att ansvaret för centralainsatser inom utbildnings- och informationsområdet ankommer på RFV. LO,och har en annanuppfattning. RFV instämmer i RFV-översynens bedömningar när det gällerverkels övergripande ansvar avseende utbildnings- och informationsverksamheten.Som elt led i genomförandel av samhällets reformpolitik måste för den ansvarigamyndigheten ligga att tillse, alt allmänheten får en korrekt och rättvisandeinformation och alt berörd personal genom en adekvat utbildning ges möjlighetatt tillämpa försäkringen på ett likformigt och rättvist sätt. På socialförsäkringsområdetankommer detta på RFV. En viktig utgångspunkt härvid är ett nära samarbete medFörsäkringskasseförbundet. Beträffande genomförandet vill RFV särskilt framhålla altvarje kassa har ansvar för utbildning av sin personal och för information tillallmänheten inom sitt kassaområde. Därvidlag står det fritt för varje kassa attkomplettera Prop.1982/83:127 48 centralt framtaget material för utbildning ellerinformation alltefter regionala behov och förutsättningar. Riksrevisionsverkel noterar med tillfredsställelse attkommitténs majoritet dragit samma slutsats som riksrevisionsverkel tidigareredovisat, nämligen att RFV har att ansvara för den centralainformationsverksamheten inom socialförsäkringen. Försäkringsöverdomstolen konstaterar attutbildningsverksamheten på socialförsäkringsområdet fungerat mycketväl. Såväl innehållsmässigt som organisatoriskt har utbildningen uppfyllt högtställda krav och det kan nog sägas att utbildningsverksamheten påsocialförsäkringsområdet tillhör det bästa som förekommer inom förvaltningen.Domstolen ser därför inte några skäl för att man skall genomföra någraförändringar i delta avseende. Ett överförande av utbildningsansvaret från verkeltill de olika försäkringskassorna skulle kunna leda fill att enhetligheten iutbildningen kan gå förlorad. LO framhåller att det är ifrågavarande tvåverksamhetsgrenar som i fråga om centrala uppgifter varit minsl klara i frågaom ansvarsuppdelning mellan verket och kassorna och som också utgjort en källatill stark irritation och meningsmotsättningar. Utgångspunkten för utbildnings- och informationsinsatsernamåste vara en god samverkan mellan försäkringskassorna och RFV och etlutnyttjande av resurserna på bästa möjliga sätt. Del är olyckligt om kompelensstriderskall försvaga eller försvåra en sådan vikfig verksamhet inom socialförsäkringsområdet.Helt klart har varit att försäkringskassorna har det regionala ochlokala ansvaret för säväl utbildning som information. Huvuddelen avverksamheten torde också ligga på denna nivå. Försäkringskassorna kan dockinte fullgöra sina uppgifter utan ianspråktagande av all sakkunskap på RFV. Avdetta följer dock inte nödvändigtvis att verkel skall ha del konkreta ansvaretför dessa uppgifter eftersom det viktiga är att tillvarata resurserna inomsakområdena. LO får därför i princip instämma i tankegångarna i reservationentill betänkandet. hävdar den principiellaståndpunkten atl utbildning och information är uppgifter som är oupplösligtförknippade med försäkringskassornas ställning som arbetsgivare förkassapersonalen och som primärt och odelat ansvariga förförsäkringshandläggningen inom resp. län. Eftersom såväl, kostnaderna för utbildningoch information som effekterna därav har väsentlig belydelse för dels kassornastotala förvaltningskostnader -för vilka kassorna är odelat ansvariga inom enfrån given ram - och dels servicen till de försäkrade - förvilken varje kassa likaledes har ett primärt och odelat ansvar inom resp.område - kan kassornas befogenheter och ansvar för utbildning och information omöjligtvissättas ifråga. Enligt förbundets mening innebär detta inget hinder förutan utgör tvärtom ett starkt argument för att verket skall ha en tillsyn över ulbildnings-ochinformationsverksamheterna. Eftersom verket i regel har uppgiften att 1982/83:127 49 förbereda genomförandet av nya lagar och förordningar samtutfärda erforderliga tillämpningsföreskrifter får verket en kompetens ochdetaljkunskap om innebörden av nya regler som är unik i skedet innanregelsystemen ifråga trätt i krafl. Därför bör verket svara för sakgranskningav det utbildningsmaterial som används i den s. k. nyhelsutbildningen förkassornas personal liksom för sakgranskningen av den information som i olikaformer riktas till allmänheten om innebörden av och regler för nya ellerförändrade försäkrings- och bidragsgrenar. Så länge RFV är huvudman försystemarbete och ADB-drift bör ett motsvarande system gälla även för utbildningi system och driftsfrågor inom ADB-området. Utbildningsverksamhet inom övriga områden bör helt ochhållet vara en kassornas angelägenhet liksom konferensverksamhet inommotsvarande områden. Även utbildnings- och konferensverksamhet fördeförtroendevalda inom försäkringskassorna är en angelägenhet förförsäkringskassorna. Vad gäller utbildnings- och konferensverksamhet förförtroendevalda som tar sikte på försäkringsregler och försäkringstillämpningbör verkel sakgranska och/eller medverka i utbildnings- ochkonferensverksamheten. Ledning, planering och samordning av centrala och/ellergemensamma utbildningsåtgärder inom kassorna bör ske genom ett ledningsorgan ivilket verket skall vara representerat. Såsom ram för ledningsorganetsverksamhet skall gälla de övergripande planer och mål som utarbetats av RFV. En motsvarande arbetsfördelning och organisation bör gällaäven för informationsverksamheten. Enligt förbundets uppfattning bör riksdag eller regeringange en principiell rollfördelning inom utbildnings- och informafionsverksamheteni enlighel med vad som skisserats. Försäkringsanställdas förbimd anser atl försäkringskassornaskall ansvara för utbildnings- och informationsverksamhet samt att RFV:smedverkan skall begränsas till sakgranskning av utbildnings- ochinformationsmaterial samt tillsyn av verksamheten. 2.3 Utvärdering av bidragssystemen RFV-översynen har givit utvärderings- ochutvecklingsfunktionen en framträdande plats, vilket genomgående fått ettpositivt mottagande av remissorganen. RFV instämmer i gjorda bedömningar och finner dettillfredsställande att RFV-översynen uttalat att ansvaret för uppföljning och utvärderingingår i verkets uppgift som central förvaltnings- soch tillsynsmyndighet.Förslaget innebär enligt verkets mening att utvärderingsansvaret preciseras ochdärmed kan ges en fastare förankring i RFV:s arbete och organisation. RFV vill även understryka vikten av att ta till vara dekunskaper och erfarenheter som finns inom försäkringskassorna. Prop.1982/83:127 50 påpekar att i vilken mån utvärderings-och utvecklingsansvaret i en viss fråga ankommer på RFV eller mer börbetraktas som forsknings- och utveckUngsarbete som bör bedrivas av andra organinte har klarlagts. Många frågor inom RFV:s verksamhetsområde är av detta slagoch dessutom ofta föremål för en politisk debatt. anser motdenna bakgrund att RFV genom en dialog med statsmakterna bör eftersträva engränsdragning i ansvarsfrågan mellan RFV resp. andra organ vad gällerutvärderings- och utvecklingsarbetet. Eftersom behovet av utvärdering inomsocialförsäkringsområdet är betydande vill starkt betonaangelägenheten av det totala utvärderingsarbetet inom RFV och socialförsäkringsområdet. Även understryker angelägenhetenav att RFV:s utvecklande och utvärderande uppgifter ges en ökad prioritet. Detär förbundets övertygelse att mycket betydande samhällsekonomiska vinster ståratt hämta utan att man behöver rasera vare sig det en gång avseddatrygghetssystemet eller kassornas organisafion. Genom förändrade försäk-ringskonstmktioner,ökad samordning och satsning på tidig rehabilitering finns det storamöjligheter att förbättra utbytet av samhällets insatser påsocialförsäkringsområdet, som antalet utslagna människor kan minskas. 2.4 Revisionen inom socialförsäkringen Flertalet remissinstanser delar eller lämnar utan erinrankommitténs syn på behovet av en samlad revisionsverksamhet inomsocialförsäkringen. RFV understryker vikten av atl en samordning kommer lillstånd i revisionen av och maskinella syslem. a. mol bakgrund avatt verket bedömer en sådan samordning som villkor för en effektiv revisionsverksamhettillstyrks utredningens förslag att revisionskontorel bör ersätta denexternrevisor som RFV utser i varje kassa. instämmer i förslaget om att RFV:s revisionskonlorskall gå in som exlernrevisor i försäkringskassorna och framhåller att verketsrevision successivt övergått till s. k. systemstudier, där granskningen normaltinle utgår från ett myndighetsperspektiv ulan från en eller flera myndighetersverksamhetsområden. I denna typ av studier betonas beroendeförhållandenamellan ett systems olika delar, och granskningen inriktas särskilt på riskerför suboptimeringar, dvs. att i och för sig effektiva delsystem motverkarvarandra. Den intressantaste frågan i denna typ av granskning är hur ett visstdelsystem, enskilt eller i samverkan med ändra delsystem, påverkar den totalaeffektiviteten i det större systemet. De allmänna försäkringskassornas verksamhelär omfattande och utgör ofta delar av ett större system. Riksrevisionsverketanser atl det är naturligt att verkets förvaltningsrevision också omfattarförsäkringskassornas verksamhet. tar även upp frågan om granskningen avFörsäkrings- 1982/83:127 51 Verket anser atl förbundets verksamhel- i likhet med vad som gäller för försäkringskassorna - bör ses som en del avden totala socialförsäkringsadministrationen och atl revisionskontorets uppgiftbör vara densamma beträffande förbundet och försäkringskassorna. Slalskonlorel tillstyrker RFV-översynens förslag såvittavser externrevision hos försäkringskassorna och framhåller attrevisionskontoret vid RFV f. n. är den enda enhet inomsocialförsäkringsorganisationen som har kompetens att utföra kvalificerade ADB-revisioner.I fråga om stöder statskontoret den reservation, ivilken föreslås att revisionskontoret skall kunna utföra extern revision såvälav som av kassorna. Förbundet är i sin egenskap avintresseorganisation och finansierad av kassorna en del av den totalaförsäkringsadministrationen. RFV-översynens förslag i fråga om revision avstyrks avFörsäkringskasseförbundet och Försäkringsanställdas förbimd. anför all det är oförenligt medden allmänt vedertagna principen om en objektiv och oberoende revision atl RFV:srevisionskontor dels får en gentemot kassornas internrevision ledande ochsamordnande funktion, dels en formell funktion som externrevisor iförsäkringskassa, dels ock utövar RFV:s tillsyn över kassornas revisionsenheter. anser all man i första handskall pröva frågan om ett förändrat huvudmannaskap för ADB-verksamheten. Menäven oberoende därav står enligt förbundet andra lösningar till buds för en överbryggningav revisionsklyflan än den enda som RFV-översynen för fram. Förbundet anser att behovet av samordning och samverkan irevisionen bör och kan tillgodoses tillräckligt effektivt genom lämpligasamarbetsformer mellan kassornas externrevision och revisionskontoret, mellanextern- resp. internrevisorer i skilda kassor samt mellan varje kassas extern-och internrevision. Redan etablerade kontakter mellan revisionskontoret ochinternrevisorer i kassorna kan utvecklas ytterligare. 1 fråga om revision motsättersig förbundet atl förbundet skall åläggas skyldighet att påbegäran lämna revisionskontoret upplysningar angående medelsanvändningen. Förbundetframhåller att dess agerande beslutas enligt civilrättsliga regler av valdaombud för kassorna. anser atl revisionsverksamheteni försäkringskassorna och tillsynen av denna skall vara oförändrad. 2.5 Handläggning av enskilda ärenden RFV-översynens förslag i fråga om ytterligaredecentralisering av individuella ärenden kommenteras av följande remissorgan. 1982/83:127 52 RFV anser att den decentraliseringsträvan som RFV-översynengett uttryck för bör vara vägledande för åtgärder inom verkets ämbetsområde.Uppgifter som lika väl kan utföras av kassorna som RFV bör således fullgöras avkassorna under förutsättning alt servicen till allmänheten i vart fall inteförsämras på grund av överflyttningen och att decentraliseringen kan ske inomramen för nuvarande resurser. RFV tillstyrker decentralisering av de av RFV-översynenföreslagna ärendegrupperna utom såvitt gäller den revision som avgiftsbyrån görav arbetsgivares underlag för arbetsgivaravgifter (egenrevision). RFV bör ha kvar rätten och möjligheten att företa egnarevisioner hos arbetsgivare i avgiftsärenden. Ett totalt slopande av egenrevisionenskulle innebära alt vissa arbetsgivare aldrig skulle komma att revideras. Dettagäller framför allt landsting och kommuner, vilka f. n. inle blir föremål förrevisioner från skattemyndigheternas sida. Motsvarande gäller i regelstorföretagens underlag för arbetsgivaravgifter. RFV instämmer i RFV-översynens uppfattning attyrkesskadeförsäkringen i de delar som handhas av RFV även börskötas av verket. Utöver de av RFV-översynen föreslagna åtgärderna föreslår RFValt ärenden enligt lag om pensionsförsäkring förs över till Stockholmsläns allmänna försäkringskassa. Enligt verkets mening kan vidare övervägas atttill kassorna överföra även utfärdande av intyg beträffande s. k. utsändpersonal. Riksrevisionsverkel anför i fråga om yrkesskadeärendenaatt minskningen av arbetsuppgifterna och därmed också den personal somhandlägger dessa ärenden sker förhållandevis långsamt. Detta beror till slordel på alt ärendena avser en mångfald olika författningar som varit gällandevid oUka tillfällen. I sammanhanget kan noteras att ersätlning i många fallinte skulle utgå enligt nu gällande lagstiftning. anser genomgripande förändringar av yrkesskadeförsäkringen bör övervägas. Sådanaöverväganden kan lämpligen ske i samband med den översyn avarbetsskadeförsäkringens materiella regler som har beslutatom. TCO delar helt RFV-översynens mening att någon ytterligaredelegering av arbetsuppgifter inom yrkesskadeförsäkringen tillförsäkringskassorna inte bör ske. Detta mot bakgrund av kravet på enhetlighet ibedömningen och att antalet ärenden successivt minskar. Samma argumentering kanföras beträffande de yrkesskadeärenden som handläggs på försäkringskassornascentralkontor. Denna handläggning på försäkringskassorna bör upphöra ochöverföras lill yrkesskadeavdelningen vid RFV.