prop · G6033 · 1982-12-31 00:00:00 — Möjligheterna bör hållas levande genom att samordningsslrävandena -vid sidan av andra synpunkter - beaktas vid varje fillfälle som en förändringgenomförs inom del socialpolitiska bidragssystemet. Det socialpolitiska bidragssystemet är som jagtidigare har erinrat om så omfattande både ekonomiskt, administrativt ochförfaltningsmässigt att en översyn inte kan ske pä en gång utan måstegenomföras successivt. Ett mycket stort anlal människor är beroende avsocialförsäkringar eller andra bidrag. Nästan alla blir under något skede avsitt liv beroende för sin försörjning av det socialpolifiska bidragssystemet.Vi har exempelvis f. n. Prop.1982/83:3 40 omkring 2 miljoner pensionärer i landet. Om man beaktaräven de kortvariga ersättningsfallen kan man konstatera att enbartförsäkringskassorna handlägger närmare 40 miljoner ärenden . De enskUda medborgarnasrättssäkerhet kräver därför att förändringar mot en allmän socialförsäkringgenomförs successivt i en takt som gör det möjligt att klara av deadministrafiva problemen i samband med en omläggning. Förändringarna måstedessutom föregås av en noggrann utredning om konsekvenserna för olika grupperav bidragslagare, framför allt för dem som har en löpande förmån av något slag,t. ex. pension eller livränta. Det sist sagda innebär inte atl en allmän socialförsäkringinte skulle få medföra försämringar för någon grupp i samhället.SamhällsutveckUngen kan innebära att grupper som var i stort behov avstöd inte längre har något uttalat stödbehov. För att en samordning över huvudtaget skall kunna genomföras måste socialpolitiska omprioriteringar accepteras.Förenklingar av bidragssystemet förutsätter också att en särskilt gynnadställning för den ena eller andra gruppen måste kunna avvecklas. En samordningbör således innebära inte bara att luckor i det sociala skyddsnätet täpps tiUulan också alt överkompensation undviks. De omständigheter som jag nu harpekat på innebär vidare att det inte är möjligt att i etl enda kommitléförslageller i en proposifion i detalj ta ställning liU utformningen av en aUmänsocialförsäkring i dess helhet. De principieUa utgångspunkter för det fortsattaarbetet som jag har redovisat måste därför följas upp genomutredningsarbete inom olika grenar av nuvarande bidragssystem. Det behövsemellertid ocksä en samordning av arbetet i stort. Jag kommer i annatsammanhang att föreslå att regeringen som organ för denna samordning upprättaren interdepartemental arbetsgrupp inom . Gruppen börinledningsvis få i uppdrag att utarbeta en mera konkret arbets- och tidsplanoch ett underlag för vilka samordningsfrågor som bör prioriteras. En viktig uppgift för deninterdepartementala arbetsgruppen bör bli att bevaka att samordningsfrågorbeaktas när en förändring inom en viss bidragsgren bereds i regeringskansliet.I samband därmed bör gruppen särskilt beakta vilka förenklingar ochrationaliseringar som kan göras. Jag kommer att senare i samråd medberörda statsråd ta upp frågan om arbetsgruppens närmare sammansättning ochformema för dess arbete. Kravet på en ökad satsning päsamordningsfrågor innebär som nämnts att förslag atl ändra någon del av detsocialpolitiska bidragssystemet bör granskas ur samordningssynpunkt. Därvid börbeaktas vilka konsekvenser förslaget skulle få för närliggandebidragsanordningar. En given utgångspunkt måste vara att specialregler inom enbidragsgren, som bryter enhetligheten i förhållande till andra bidragsgrenar,får införas enbart om ekonomiska eller andra starka skäl talar för detta. Enannan given utgångspunkt, som kanske prakfiskt sett är ännu viktigare, är attförsöka samordna så många regler som möjligl i anslutning till all enbidragsgren Prop.1982/83:3 41 omgestaltas i något hänseende. Därvid bör naturligtvis ivanlig ordning de ekonomiska konsekvenserna beaktas. Vid behandling av förslaglill förändringar inom en viss bidragsgren bör således förslagen ifortsättningen ses i ell vidare perspekuv än just de problem som har föranlettändringsförslagen i och för sig ger anledning till. Vad som till en början kan bli aktuellt vad gäller olikasamordningssträvanden är, som jag sagt, att se till att allmännaregler inom olika bidragsgrenar görs mer enhetliga. Om t. ex. inkomstbegreppetinom en bidragsgren behandlas bör del vara självklart atl se det mot bakgrundav inkomstbegreppen inom andra bidragsformer och undersöka möjlighelerna attutforma ett inkomstbegrepp som kan användas inom hela eller i vart fall störredelar av bidragssystemet. I det följande kommer jag att ta upp vissa regler ochbegrepp, bland dem inkomstbegreppet, som jag anser vara särskilt vikfiga altgöra mer enhetliga pä kort sikt, eftersom samordningsbehovet där är merpåtagligt än i andra faU. Delta hindrar självfallet inte att även andra reglersamordnas i den mån en sådan samordning visar sig lämplig, t. ex. i anslutningtill att regeln i fråga inom en viss bidragsgren kräver en justering. Ju fler regler som görs enhetliga, desto mer närmar mansig målet, en allmän socialförsäkring. Allteftersom utredningsarbetetbeträffande ohka bidragsgrenar fortskrider blir del lättare att avgöra vad somskall ingå i en allmän socialförsäkring och hur de olika delarna skall varautformade. Det bör betonas att förverkligandet av en allmän socialförsäkringinte skall ses som en rent lagteknisk fråga utan som ett sätt atl på delpraktiska planet åstadkomma etl bidragssystem som blir mer överskådligt ochrafionellt genom atl olika regler görs enhetUga. Det bör också bli mer rättvistgenom atl luckor och överlappningar i systemet lättare kan undvikas ochersätlning ges till dem som bäst behöver den. Om detta bäst kan åstadkommasgenom en enda lag eller genom ett komplex av flera lagar är jag inte beredd attta ställning till f. n. Det får avgöras när utredningsarbetet har framskriditlängre. Riktlinjer för ökad samordning Jag avser att i det följandebehandla vissa riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet. Jag begränsarmig här tiU några av de frågor som samordningsutredningen särskilt har tagitupp, nämUgen personkretsen, familjetillhörigheten, inkomstbegreppet ochadministrationen. För att en person skall kunna kommai fråga för en ersätlning enligt den svenska bidragslagstiflningen krävs iallmänhet någon form av anknytning till , t. ex. svenskt medborgarskap,bosättning i riket eller vistelse här. 1982/83:3 42 Delta ger den yttre ramen för personkretsen ellerfillhörigheten lill en viss bidragsform. Styrkan i kravet på anknytning fillSverige varierar mellan de olika bidragsformerna. Bosättning här kan dock sägasvara det vanligaste och ofta enda villkoret. Detta innebär att en person iallmänhet kommer in i det svenska socialförsäkringssystemet redan när hanbosätter sig här. I vissa fall krävs dock en visslids bosättning för alt ersättning skall kunna utges. Detta är fallet i frågaom rätten fill folkpensionsförmåner, där del för en utlänning krävs enförhållandevis lång bosältningstid som varierar mellan olika pensionsformer.För att utländska barn skall få rätt lill allmänna barnbidrag ochbidragsförskott krävs en kortare lids vistelse i landet, nämligen sex månader.För barnbidragens del gäller dock detta endast under förutsättning attfostraren inte är bosatt och mantalsskriven i riket. Såvitt gällerbidragsförskotten upprätthålls inte kravet pä sex månaders vistelse i landet,om vårdnadshavaren är bosatt här. Utredningen anser alt huvudregelnför anknytning lill en allmän socialförsäkring bör vara atl den som är bosalti riket skall omfattas av försäkringen. Särbestämmelser bör enligt utredningenfinnas endast för de delar av den allmänna socialförsäkringen som motsvararfolkpension, ersättningar till värnplikfiga och deras familjer,arbetsskadeförsäkring och ATP. Utredningens förslag fill särbestämmelser förfolkpensionsförmåner gäller dock inte de särskilda folkpensionsförmånernavårdbidrag, barnpension och handikappersättning. Dessa har nämligen iprincipmodellen till en allmän socialförsäkring frikopplats frän folkpensionenoch förts lill barnstöd resp. handikappstöd. För de sistnämnda stödformerna skallhuvudregeln gälla. Allmänna barnbidrag och bidragsförskott har iprincipmodellen förts samman med bl. a. barnpensioner till barnstödel. Även fördessa stödformer kommer således endast huvudregeln att gälla. Utredningen har i belänkandetangett att de förändringar i förhållande fill nuvarande regler som föreslåsbeträffande personkretsen i första hand är avsedda att genomföras i samband medalt en allmän socialförsäkring införs. I den män del visar sig lämpligt attgenomföra ändringar redan inom nuvarande bidragssystem framhåller utredningensärskilt den ökade jämställdhet mellan svenska och utländska medborgare somföreslås beträffande stödet till barn och handikappade. Flertalet av de remissinstanser somuttalat sig om personkretsen har anslutit sig fill utredningens förslag atthuvudregeln för anknytning till den allmänna socialförsäkringen bör varabosättning i riket. En del remissinstanser har dock betonat vikten av attbosättningsbegreppet preciseras. Vissa sådana preciseringar har redanföreslagils i prop. 1981/82:199. Enligl vad jag vidare har inhämtat frånbudgetministern har han för avsikt atl föreslå regeringen att enutredning skall tillsättas med uppdrag att göra en allmän översyn avbosätlningsreglerna, som får betydelse även för socialförsäkringen. Ävenförslaget fill undantag från huvudregeln har i allmänhet accepterats avremissinstanserna. Vissa remissinstanser anser att en ökad 1982/83:3 43 jämställdhet mellan svenska och utländska medborgare,speciellt när det gäller olika barnstöd, bör kunna genomföras redan inomnuvarande bidragssystem. När det gäller frägan omförändringar redan inom ramen för nuvarande bidragssystem anser jag alt detinle finns anledning alt f. n. föreslå någon generell förändring avpersonkretsreglerna inom bidragssystemet. Under de senasie åren har allt flerutländska medborgare som är bosatta i kommit att omfattas av detsvenska bidragssystemet. Detta har kunnat åstadkommas framför allt genom de konvenfionersom har träffat med andra länder. I dessa jämställs resp. ländersmedborgare med svenska medborgare i fråga om de flesta förmåner. När det gällerfolkpensionen har det vidare genom lagsfiftning införts etl lagfästminimiskydd i form av rätt lill folkpension efter vissa års bosättning iSverige. Särskilt frågan om lika regler försvenska och utländska barn har behandlats såväl före somefter de lagändringar som genomfördes . Sålunda föreslog familjepolitiskakommittén i sitt belänkande Familjeslöd (SOU 1972:34) alt man skulle slopakravet på sex månaders vistelse i landet för utländska medborgares rätt fillallmänt barnbidrag. Vidare föreslogs atl det då gällande medborgarskapskravelför rätt ull bidragsförskott skulle las bort. Vårdbidraget föreslogs bUöverfört från AFL liU en ny lag om familjestöd. Härigenom skulle ocksåmedborgarskapskravet kunna slopas. Däremot ansåg kommittén atl det inte varmöjligt atl bryta ut barnpensionerna ur AFL eller att inom den lagen göraundantag från medborgarskapsreglerna i fråga om barnpension.Invandrarutredningen anslöt sig i etl betänkande (SOU 1974:69) tillfamiljestödsulredning-ens förslag i fråga om allmänt barnbidrag ochbidragsförskott och föreslog vidare ett lagfäst minimiskydd i fråga om rätttill folkpensionsförmåner för i riket bosatta ufiänningar. Familjepolitiska kommitténs förslagledde till atl kravet på svenskt medborgarskap för rätt fill bidragsförskottavskaffades fr. o. m. . Utländska barn jämställdes dock intehelt med svenska barn utan det föreskrevs atl bidragsförskott skulle kunna utgåtill barn som inte är svenska medborgare om barnet eller vårdnadshavaren sedanminst vistades i riket. Enligt de nya regler som gällerefter den 1 juU 1979 jämställs utländska medborgare som är bosatta i svenska medborgare under förutsättning att de har varit bosatta här en vissfid. Denna fid varierar mellan oUka folkpensionsförmåner. Sålunda krävs förrätt fill barnpension antingen atl den avUdne före sin död hadevarit bosatt i under och alt barnel är bosatt i minst fem år och barnel eller den avUdne vid dödsfallet var bosatt iSverige. För rätt till vårdbidrag krävs att föräldern är bosalt i sedanminst ell är. Jag är inle nu beredd atl föreslånågon generell förändring av personkrets-reglerna i syfte att ökajämställdheten mellan svenska och utländska 1982/83:3 44 medborgare.Frågan om svenska och utländska barns rätt till olika pensionsförmåner harbehandlats i pensionskommitténs avlämnade belänkande. Det blir därföranledning att återkomma till denna fråga i samband med beredningen av dettabetänkande. Inom nuvarande bidragssystem finns många stödformersom är knutna fill familjen och där således regler om familjefillhörighetbehövs, dvs. regler som talar om vem som skall räknas som familjemedlem i ohkasituationer. Sådana regler finns beträffande både barn och vuxna. Det är till en början fråga om enligl vilka reglersom samboende skall jämställas med gifta, dvs. vilket samboendebegrepp somskall finnas. Sädana regler behövs för det första beträffande inkomstprövadeförmåner, nämligen för alt avgöra om inkomstprövningen skall ske mot en inkomsteller mot inkomsten för tvä samboende som kan jämställas med makar. Vidarebehövs familjefillhörighetsregler för att avgöra om en kvinna skall jämställasmed änka i fråga om rätten till olika efterlevandeförmåner. I det först nämndafallet minskar möjlighelerna atl få bidrag om de samboende jämställs med gifta,medan ett sådant jämställande är en förulsällning för räll fill bidrag i desenare fallen. annat område där man använder sig av samboendebegreppet äregenpension inom folkpensioneringen, eftersom sådan pension utgår med högrebelopp fill ensamstående än fill gifta och samboende som jämställs med gifta.Det är med andra ord inom vissa bidragsformer fördelaktigt och inom andra ofördelaktigtför samboende att bli jämställda med gifta. Även när det gäller förmåner med anknytning tillbarn är det av betydelse vilket samboendebegrepp som skall användas. Det gällerrätten för andra än barnels biologiska föräldrar atl få föräldrapenning, vårdbidragoch fr. o. m. också flerbarnstillägg. I dessa fall kommerockså föräldrabegreppet in i bilden, dvs. om med föräldrar skall avses enbartbiologiska föräldrar eller också adopfivföräldrar, styvföräldrar och fosterföräldrar.I AFL bestäms begreppet styvföräldrar med hjälp av det samboendebegrepp somgäller enligt lagen. Omvänt är förekomsten av barn av betydelse för vissavuxenförmåner, nämligen änkepension, hemmamake-sjukpenning och hustrutillägg. Föräldrabegreppet är i övrigt främst av betydelseför alt avgöra vilka barn -dvs. egna barn, adoptivbarn, styvbarn ellerfosterbarn - som skall ha rätt fill nuvarande efterlevandestöd tiU barn ochbidragsförskott resp. del av utredningen föreslagna kompletterande barnbidragetinom en allmän socialförsäkring. Eftersom bostadsbidragets storlek är beroendepå hur många barn som finns i hushållet behövs vidarefamiljefillhörighetsregler för att avgöra vilka barn som skall räknas tillhushållet när storleken av delta bidrag beräknas. När det gäller nuvarandebarnbidrag och de av utredningen föreslagna generella och inkomstprövadebarnbidragen är familjetillhörig- 1982/83:3 45 hetsreglerna av en något annan karaktär och gäller främstom rätten lill bidrag skall tillkomma föräldrarna eller barnel och fill vilkaföräldrar bidraget skall betalas ut, dvs. ull enbart biologiska föräldrar ellerockså fill t. ex. fosterföräldrar. Som framgår av det ovan sagda ärreglerna om vuxnas och barns familjetillhörighet sammanvävda. I fortsättningenföljs dock den uppdelning som utredningen har vall. Utredningen gör en genomgång av deregler som inom olika bidragsformer jämställer samboende med gifta ochkonstaterar att dessa regler är långt ifrån enhetliga, vilket innebär attsamboende ogifta inom en bidragsform kan jämställas med gifta som deinom en annan anses som ensamstående. Utredningen framhåller önskvärdheten avmer enhetliga och neutrala regler om familjeiillhörighet men påtalar samtidigtde stora problem som uppstår när familjetillhörighelen skall definieras. Utredningen betonar vidare alt mankan uppnå flera fördelar genom alt låta ett bidrag utges oberoende av om en personär gift eller ensamstående. Främst för inkomstprövade bidrag och för stödformersom avser att trygga försörjningen vid dödsfall e. d. kommer del dock enligtutredningens mening även att fordras regler som bestämmer vilkapersoner som skall anses ha gemensam ekonomi och gemensamt hushåll. Äktenskapetbör liksom hilfills vara utgångspunkten för atl bestämma delta. Vid sidan häravbör man försöka åstadkomma enhetliga regler för när samboende icke gifta skallUkställas med gifta, dvs. vilket samboendebegrepp som man skall ha. Huvudregeln i en allmänsocialförsäkring bör enligt utredningen vara den regel som finns i AFL. Medmakar skall således likställas de som utan atl vara gifta lever fillsammans, omde fidigare har varit gifta med varandra eller gemensamt har barn eller harhaft barn. Även ogifta som bor ihop och väntar barn tillsammans bör enliglutredningen likställas med gifta. Vidare bör det finnas en tilläggsregel somlikställer man och kvinna som lever tillsammans under äktenskapsliknandeförhållanden. Samlevnadsförhållandena bör bedömas med hänsyn till varaktighetenav förhållandet, förekomsten av gemensam bostad och ekonomisk hushällsgemenskapsamt om barn vårdas gemensamt. Remissinstanserna fillstyrker iallmänhet utredningens förslag, dock sällan helt reservationslösl. Framför alltbetonar många remissinslanser de utrednings- och fillämpningssvårigheter somkan uppstå vid en utvidgning av den allmänna försäkringens samboendebegrepp.Krifiken eller tveksamheten riktar sig i allmänhet mot att bygga pä begreppetäktenskapsliknande förhållanden. Ett par remissinstanser ifrågasätter om ett allfigenomenhethgt samboen- 1982/83:3 46 debegrepp är en lämplig lösning. Hänsyn måste tas till deolika reglernas syfte. Det jämställdhetsbegrepp som det kan finnas skäl för närdet gäller inkomstprövade förmåner är enligt dessa remissinstanser kanske intedet lämpligaste när det gäller andra förmåner. Ett par andra remissinstanserhävdar tvärtom att det är angelägel atl frägan om samboendebegreppet lösesenligt enhetliga principer i etl slörre sammanhang, nämligen så att reglernaöverensstämmer både inom socialförsäkringen, inom familjerätten och inomskatterätten. För egen del vill jag anföraföljande. Frägan om i vilken utsträckning ogifta bör jämställas med gifta inomolika regelsystem och om hur sådana regler bör var utformade har diskuteratssedan länge. Problemet har visat sig vara svårt att lösa, kanske framför alltdärför alt man här kommer in på människors privata förhållanden. Elt särskillproblem har därvid den olikartade utformningen av samboendebegreppet inom olikaregelsystem visat sig vara. kan leda till orättvisor och kan ocksäutnyttjas spekulativt, eftersom det i vissa sammanhang är förmånligt för ogiftaatt jämställas med gifta men ibland oförmånligt. Av intresse för regleringen avsamboendebegreppet inom bidragssystemet är givetvis hur detta begrepp ärutformat på andra områden. Vikfigasl i delta sammanhang är naturligtvis familjelagsfiftningen.Familjerätten bygger dock i princip pä att alla fasta förbindelser mellan manoch kvinna med familjefunktioner tar äktenskapets form. Någon reglering avförhållandel mellan icke gifta som bor fillsammans motsvarandeäktenskapslagstiflning-ens regler om t. ex. makars egendomsförhållanden finnsf. n. inte. I familjelagssakkunnigas betänkandeÄktenskapsbalk (SOU 1981:85) finns dock förslag till vissa beslämmelser omsambor, som den föreslagna termen lyder. Med sambor avses i förslaget de som,utan atl vara makar, har gemensamt hem och hushåll och samlever underäktenskapsliknande förhållanden. De föreslagna bestämmelserna är avsedda atl ibegränsad omfattning lösa praktiska problem och alt särskilt skydda den svagareparten vid upplösningen av ett samboende. De sakkunniga föreslår därför attbostad och bohag som sambor har förvärvat för gemensamt begagnande skall ansestillhöra dem tillsammans, vanligen fill lika delar. Dessutom föresläs atl detskall bli möjligt för sambor atl få sitt hem upplöst genom en bodelning. Vidareanser de sakkunniga att när samlevnaden upplöses genom den ena sambons dödskall den efterlevande ha rätt att av bostaden och bohaget utfå egendom fillelt värde motsvarande två basbelopp. Däremot föreslås inte någon rätt tilllikadelning av all egendom eller några regler om underhållsskyldighet mellansambor vare sig under samlevnaden eller efter dess upplösning. Även på skattelagstiftningensområde finns regler om likställdhet mellan gifta och ogifta som bor fillsammans.Dessa regler motsvarar reglerna i AFL. Någon diskussion om ändring av dessaregler synes inte ha förekommit sedan sambeskattningen i huvudsak avskaffades ibörjan pä . 1982/83:3 47 Rent teoretiskt kan man komma ifrånproblemet med samboendebegrepp och likställdhetsregler genom atl görabidragsrälten helt individuell. Bidrag skulle i så fall utgå med samma beloppoch på samma villkor oberoende av om en person är ensamslående, gift eller sammanboende.Utvecklingen har ocksä gått i den riktningen både inom bidragssystemet och påskattelagstiftningens område. Detta är en följd av att familjernaslevnadsmönster har ändrats genom att kvinnorna alltmer sökt sig ut iarbetslivet. Överväganden om huruvidabidragsrälten skall vara individuell eller inte styrs dock av delvismotstridiga strävanden, nämligen dels strävan att behandla varje individ somekonomiskt självständig, dels strävan atl åstadkomma en ekonomisk utjämninggenom bidrag som är avpassade efter familjens försörjningssituation. Dessasynpunkter måste vägas mol varandra. Även om således en ökad individualiseringär önskvärd ur många synpunkter, torde den dock inte gä all genomföra inomöverskådlig tid. Delta innebär alt det även fortsättningsvis behövs regler somunder vissa förutsättningar likställer ogifta med gifta. Möjligheterna att individualiserabidragsrälten varierar mellan olika bidragsformer. För stödformer där självarätten fill ersättning bestäms av familjeförhållanden, t. ex.efterievandepensioneringen, är en anknytning endast till individen inle möjlig.En sådan skulle i grunden ändra bidragens syfte och inriktning. Förbidragsformer där civilståndsregler enbart påverkar stödbeloppens storlek, t.ex. förtids- och ålderspension från folkpensioneringen, är en utjämning avbeloppen tekniskt enkel men myckel resurskrävande i den mån man förutsätteratl ändringar skall åstadkommas genom höjningar av.de lägre beloppen. Oavsett vilken nivåman väljer skulle en individualisering innebära en betydande omfördelning avstödet till förmån för gifta och vissa andra sammanlevande pensionärer. När detgäller inkomstprövade bidrag är en individualisering tekniskt svår attgenomföra och kan också ge slötande resultat. Bostadsstöd skulle t. ex. kommaatl utgå till en familj där ena maken har en mycket hög inkomst men andra makenhelt saknar sådan inkomst eller har en låg inkomst. Sammanfattningsvis vill jag liksomutredningen framhålla atl det också från samordningssynpunkl finns anledningatl fortsätta utvecklingen mol individualiserade förmåner. behövs detlikslälldhetsregler åtminstone för bidrag som har elt direktfördelningspolitiskt syfte liksom för stödformer som avser att tryggaförsörjningen vid dödsfall o.d., alltså sådana stödformer där man inte kanbortse från familjeförhållandena. När det sedan gäller i vad män delikslälldhetsregler som alltså fortfarande måste finnas bör vara enhetliga villjag framhålla alt samordning naturligtvis varken här eller i övrigt får bli eltsjälvändamål. Den allmänna utgångspunkten måste dock vara att regleringenskall vara enhetlig och atl eventuella avsteg måste mofiveras. Att som ärfallet ha olika samboenderegler för änkepension från folkpensioneringen,änkepension från ATP och änkelivränta från arbetsskadeförsäkringen måste t.ex. anses klart otillfredsslällan- 1982/83:3 48