prop · G603158 · 1982-12-31 00:00:00 — Det kan vara fråga om mål med interregionalaförgreningar och mål om vissa sällan förekommande brott av speciell natur, t.ex. brott mot lagstiftningen om arbetar-och miljöskydd. Dessa mål är vanligenkomplicerade. Antalet sådana mål är vidare så litet att knappast någon vid enlokal myndighet kan få ratin och erfarenhet på området. Vaddärefter gäller de stora och tidskrävande målen kan ett sådant mål helt rubba ratinemai ett litet distrikt. Vid lokala myndigheter, där åklagarna arbetar undertrycket av en ständig mållillströmning, är det vidare svårt att handlägga storamål effektivt och fullödigt. Rubbningar i den lokala organisationen i form avpartiella ledigheter upplevs som besvärande och medför effektivitetsförluster.Flertalet lokala myndigheter saknar en inbyggd reserv för stora mål. Utredningenframhåller att sådana mål som har nämnts sist ofta avser ekonomiskbrottslighet. Undersökningsledningen är av avgörande betydelse föreffektiviteten i beivrandet av den ekonomiska brottsligheten. Dessa mål kräveren helt annan arbetsinsats från åklagaren under förundersökningsstadiet än vadmålen om traditionell brottslighet gör. Trots satsningarna på poUssidan undersenare år svarar tillgången på utredningsresurser inte mot behovet. Dettamedför enligt utredningen att processekonomin alltid måste beaktas så attundersökningsledaren koncentrerar utredningen till de relevanta delama. Därtillkommer att materian ofta är så komplicerad att den måste underkastasfortlöpande juridisk bedömning inte minst på grand av svårigheterna att pådetta område dra gränsen mellan straffbara och icke straffbara förfaranden. Ensådan aktiv undersökningsledning fordrar att åklagaren kan lägga allannan verksamhet åt sidan och koncentrera sig på ett enda mål. Sådanamål, som kräver att handlägga, är av hög svårighetsgrad och fordraratt åklagaren engagerar sig djupt i undersökningsledningen, lämpar sig enhgtutredningen bäst att handläggas på en regional myndighet. Utredningenframhåller också att det är av väsentlig betydelse för effek- 1982/83:158 12 tivileteni beivrandet av den ekonomiska brottsligheten att de övergripande kontakt-,informations- och ledningsfunktionerna samlas på en hand inom varje statsåklagarregion.Slatsåklagaren är den som ärbäst skickad att överblicka regionens samladeresurser och bedöma prioriteringsfrågorna. Ifråga om åklagarfunktionema i övrigt föreslår utredningen att vissa ålalsprövningarsom nu ankommer på länsåklagare i fortsättningen skall göras av åklagare pålokal myndighet. Detta kommer att i någon mån minska länsåklagarnasarbetsbörda. Motsatt effekt kan uppkomma av utredningens förslag att prövningav frågan om åtalsunderlålelse enligt 20 kap. 7 § första stycket 3rättegångsbalken (RB), som nu.ankommer på RÅ, i fortsättningen skall göras avstatsåklagare som är chef för en myndighet. Även såvitt avser överprövningarnahar utredningen föreslagit en begränsning av RÅ: s handläggning. Denpersonaladministrativa verksamheten har enligl utredningen ökat väsentligtsedan förstatligandet och kan förväntas öka ytterligare. Nyare arbetsrättsliglagstiftning gör ärendena alltmer komplicerade och ställer stora krav påcheferna. Enligt utredningen bör den utvecklingen fortsätta som innebär att depersonaladministrativa ärendena läggs ut på de regionala myndigheterna, efterdelegation från RÅ eller genom att de lokala myndigheterna avlastas dessaärenden. Då det gäller ekonomiadministrationen föratser utredningen attlänsåklagarens arbetsuppgifter kommer att utökas, främst genom en vidgaddelegation från RÅ:s sida i fråga om medel för verksamheten. Desvagheter som finns i organisationen hänför sig enligt utredningen i huvudsaktill två faktorer. Den ena är att merparten av länsåklagarmyndigheternasysselsätter en enda åklagare. Detta innebär dels att myndigheten blir oerhörtsårbar vid sjukdom, semesterledigheter etc. eftersom ingen annan på myndighetendå kan träda till och överta sysslorna. Samma är förhållandet om länsåklagarenpå heltid måste sysselsätta sig med ett krävande mål. Lednings- ochtillsynsfunktionen förlorar i kontinuitet så snart en vikarie måste hämtasutifrån, vilket i princip alltid måste ske på dessa myndigheter. Detta utlöseri sin tur mbbningar i den organisation varifrån vikarien hämtas. Denandra faktorn av betydelse är att många av de lokala myndighetema är alltförsmå för att ge underlag för en regional verksamhet på det sätt som är avsett.Antalet lokala myndigheter inom regionerna är få, normalt trefyra och likasåantalet åklagartjänster. Utrymmet för personalplanering och omdisponeringar avpersonal är därför begränsat i flertalet av de nuvarande regionerna. Intesällan får den regionala funktionen stödja sig på de centrala omdisponeringarsom kan ske mellan olika länsåklagarområden. Viden samlad bedömning finner utredningen att de regionala myndigheterna i sådanaregioner som bara ger underlag för en länsåklagare redan 1982/83:158 13 idagutgör en svag länk i åklagarväsendets organisation och att en förstärkning avden regionala organisationen måste komma till stånd. En sådan förstärkningframstår som en av grundförutsättningarna för att åklagarväsendet skall kunnaleva upp till de ökade krav som ställs på det i skilda hänseenden. Utredningen har ävendiskuterat andra lösningar än en ändrad regional indelning. En sådan ärförstärkning av organisationen inom dess nuvarande ramar. I det samhällsekonomiskaläge som råder nu torde enligt utredningen möjligheterna att få nya tjänsterinom åklagarväsendet vara begränsade. Realistiskt sett synes föratsättningen iprincip vara att åklagarväsendet genom någon form av omorganisation kati görasådana rationaliseringsvinster att de ger kostnadstäckning för tjänsterna. Utredningenframhåller att, även om man tar med i beräkningen de rationaliseringsvinstersom kan uppkomma om utredningens förslag genomförs, en förstärkning avåklagarväsendet krävs därutöver. Utredningen har bedömt behovet till ett40-tal nya tjänster för tiden fram till . Mot denna bakgrund harutredningen inte funnit det realistiskt att enbart förstärka den nuvarandeorganisationen. Enannan lösning som utredningen har diskuterat är alt ersätta de nuvaranderegionala myndigheterna med en organisation som motsvarar den som idagförekommer i storstadsdistrikten. Utredningenanser att i vissa län kan en modifierad organisation av samma typ som kammarorganisalioneni storstadsdistrikten väl lämpa sig. 1 resten av landet anser utredningen inteatt en sådan organisation kan införas med tanke på de geografiska förhållandenaoch länens struktur i övrigt. Remissopinionenär starkt splittrad då det gäller frågan om ändrad regional indelning.Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av ett betydande antalremissinstanser. Bland dessa är sex länsstyrelser, sex länsåklagarmyndigheter,fyra lokala åklagarmyndigheter, JK, RPS, BRÅ, hovrätten för ,statskontoret, , , länsåklagarna för speciella mål, JO,, , och . De remissinstanser somtillstyrker förslaget stöder sig i huvudsak på samma argument som utredningenframför. Sårbarheten, den bristande flexibiliteten och svårigheterna attbedriva arbetet effektivt på en enmans-myndighet framhålls av dessa. Detavgörande skälet för många av dessa remissinstanser är dock att en effektivbekämpning av den ekonomiska brottsligheten inte anses möjlig med nuvarandeorganisation med små enheter. För atl kunna handlägga de komplicerade ochtidskrävande mål, som utgör en allt större del av de regionala myndigheternasarbetsbörda, krävs en helt annan struktur på myndigheterna. Ett stort antalremissinstanser är emellertid negativa till att förslaget genomförs.. Skälenför detta varierar högst betydligt. 1982/83:158 14 skönjas.En grupp utgörs av remissinstanser som anser att åklagarväsendet bör förstärkaskraftigt inom ramen för nuvarande organisation. En annan grupp menar att fråganom det regionala åklagarväsendet bör vila i avbidan på ytteriigare översyner.Några föreslår andra lösningar, t. ex. avskaffande av den regionala funktionen. Dennumerärt största gruppen bland dem som avstyrker förslaget om ändrad regionalindelning består av remissinstanser som anser att åklagarväsendet börförstärkas inom ramen för nuvarande organisation. Här återfinns sex länsstyrelser,fem länsåklagarmyndigheter, tre lokala åklagarmyndigheter, Föreningen och Föreningen . Dessa remissinstansersynes utgå från att något egentligt utrymme föi" rationaliseringar inteföreligger inom åklagarväsendet. I huvudsak delar man utredningens uppfattningom behovet av ett tillskott på ett 40-tal åklagartjänster. De flesta som stödertanken på enbart förstärkningar anser att därutöver bör i enmanslänenytterligare en länsåklagar-tjänst tillskapas. Ennågot mindre grapp avstyrker förslaget mot bakgrund av att de anser att en ytteriigareöversyn är nödvändig. I denna grupp återfinns tre länsstyrelser, sjulänsåklagarmyndigheter, fem lokala åklagarmyndigheter. Föreningen , /SR och TCO-S. Tolv av dessa remissmyndigheter förordar enförstärkning av nuvarande organisation . Meningarna äremellertid delade om hur översynen bör ske. Vissaanser att en ny översyn omfattande hela åklagarväsendet bör ske. Andra, som iprincip godtar huvudlinjerna i utredningens förslag, menar att en översyn avden lokala åklagarorganisationen bör avvaktas. Åter andra förkastarutredningsförslaget och anser atl frågan ånyo bör tas upp först sedanåklagarväsendets lokala och centrala nivåer har setts över. Någraremissinstanser föreslår andra lösningar. DV anser att den regionalafunktionen inom åklagarväsendet kan avskaffas och förordar en ny utredning meddenna inriktning. RRV framför likartade tankegångar om behovet av regionalamyndigheter. Överåklagaren i föreslår enorganisation som liknar kammarorganisationen i storstadsdistrikten. Tvålänsåklagarmyndigheter kan eventuellt tänka sig att kammarorganisationenöverförs till de regionala myndigheterna. Vadde remissinstanser som avstyrker förslaget främst har framhållit är att länenav ålder har utgjort gmnden för den regionala indelningen av åklagarväsendetoch att detta är fallet även för polisväsendet. Fördelarna med små områden,lokalkännedom och personliga kontaktytor betonas. Man uttrycker farhågor föratt de kontakter och det samråd länsåklagaren har i olika frågor med andraregionala organ kommer att försämras. Vad man särskilt lagt tonvikten på ärsamarbetet mellan åklagar-, polis- och skatteväsendet i kampen mot denekonomiska brottsligheten. Många av dessa remissinstanser anser att detsamarbete som har byggts upp kommer att raseras i de län som enligtförslaget inte längre skall ha en 1982/83:158 15 Vissa framhåller att även i de län som får behålla den regionalamyndigheten kan motsvarande problem uppstå på grund av en ökad arbetsbörda. Andranegativa faktorer som nämns är faran för en ökad byråkratisering, försämrademöjligheter alt personligen delta i olika åtgärder under förundersökningen ochökade kostnader för resor. Föregen del vill jag, efter samråd med chefen för , anföraföljande. Länen har av ålder utgjortverksamhetsområden för den regionala åklagarverksamheten. om länet skulle ge tillräckligt underlag för enregional myndighet. För de tre län där bara en lokal åklagarmyndighet bildadesansåg man att så inte var fallet medan man i övrigt behöll länet somverksamhetsområde för statsåklagaren. Redankort tid efter förstatligandet fäste RÅ statsmakternas uppmärksamhet påsvagheterna i den organisation som hade skapats. RÅ gjorde också enframställning om sammanslagning av två av de minsta länsåklagarområdena till enenhet. Någon åtgärd företogs emellertid inte. Jag delar utredningensuppfattning att stora, tidskrävande och komplicerade brottmål inte kanhandläggas vid de lokala åklagarmyndigheterna utan att leda till allvarliga rabbningari den lokala organisationen. Till denna kategori av brottmål hör i första handmålen om kvalificerad ekonomisk brottslighet. Den ekonomiskabrottsligheten har brett ut sig och utgör nu en av de tyngsta bitarna i en regionalåklagares verksamhet. Av länsåklagaren krävs inte bara att han skallupprätthålla kontakter och samråda med övriga regionala myndigheter som ärinblandade i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Han skall ocksåhandlägga sådana mål om ekonomisk brottslighet som inte kan överiämnas till enlokal åklagarmyndighet. Antalet sådana mål har ökat mycket kraftigt de senasteåren. Dessa mål kräver normalt heltidsinsatser av åklagaren. Atl förenahandläggningen av kvalificerade mål om ekonomisk brottslighet med chefskapet ien enmans-myndighet är i längden inte möjligt. Eftersom målen i sig är sådanaatt de inte kan handläggas annat än på en regional myndighet kan denna konfliktinte lösas med nuvarande organisation. Ävenandra kvalificerade brottstyper som kan kräva motsvarande insatser avlänsåklagaren har blivit aktuella , t. ex. omfattande miljöbrottoch andra brott inom arbetslivets område. Den grövrenarkotikabrottsligheten har ofta stor geografisk spridning och sträcker sigöver flera åklagardistrikt. De inblandade personernas brottslighet har vanligenett nära samband. Det är då väsentligt med samlade insatser underförundersökningen. Länsåklagaren är den som bäst kan överblicka läget ochavgöra vilka åklagarresurser som vid varje särskilt tillfälle bör sättas in.Det är ofta lämpligt att sådan grövre narkotikabrottslighet handläggs avåklagare med regional behörighet. Prop.1982/83:158 16 bekämpningav den grövre narkotikabrottsligheten inom de regionala områdena är därförlänsåklagarens lednings- och planeringsfunktioner av vikt. Länsåklagarenschefsfunktioner kräver en kontinuitet i verksamheten. Jag tänker här främst påhans åligganden att verka för en enhetlig rättstill-lämpning beträffande bl. a.åtalsprövningar och åtalsunderlåtelser. Likaså har länsåklagarens lednings- ochplaneringsfunktioner fått ökad betydelse mot bakgrund av den arbetssituationsom råder inom åklagarväsendet. Någon kontinuitet kan, som utredningen harframhållit, inte upprätthållas i de län som sysselsätter bara en länsåklagare. Frågan om länen utgör etttillräckligt underiag för en effektivt bedriven regional verksamhet väcktesredan vid förstatligandet och vissa tvivel uttalades då. Antalet åklagartjänstersom har tillkommit därefter är få. De har i huvudsak tillförts storstadsdistrikterioch angränsande länsåklagarområden. Underlaget för den regionala verksamhetenkan därför i huvudparten av länen inte anses ha breddals. Kraven pååklagarväsendet har däremot ökat både kvantitativt genom den ökademåltillströmningen och kvalitativt genom att brotten har blivit grövre och alltsvårare att utreda. Dessa förändringar ställer större krav på att den regionalaåklagarverksamheten är rätt dimensionerad och organiserad. Som jag redan harnämnt bör de också leda till att den lokala organisationen ses över. Deskäl jag här har redovisat talar alltså enligt min mening för att det behövs enändrad organisation av det regionala åklagarväsendet. Den nya organisationenbör i första hand innebära att enmansregionerna försvinner. Jag har i avsnitt2.1.1 uttalat att översynen av den regionala åklagarorganisationen bör ingåsom ett led i en översyn av åklagarväsendets alla nivåer. Mångaremissinstanser har uttalat sig för enbart en förstärkning av den nuvarandeorganisationen. I och för sig är jag väl medveten om att det behövspersonalförstärkningar inom åklagarväsendet. Jag har också i åretsbudgetproposition (prop. 1982/83:100 bil. 4 s. 62) föreslagit att åklagarväsendettillförs tolv nya åklagartiänster för bekämpning av ekonomisk brottslighet. dagens läge lösa problemet med bristande resurser enbart genompersonalförstärkningar är emellertid helt otänkbart. I nuvarandestatsfinansiella läge måste kraven på effektivitet och rationaliseringar inomstatsförvaltningen ställas högt. Även angelägna förstärkningar måste granskaskritiskt mot bakgrund av de förhållanden som råder. Åklagarväsendet måste, somockså utredningen framhåller, genom någon form av omorganisation åstadkommarationaliseringsvinster. Jag vill för övrigt framhålla att enbart enförstärkning av nuvarande myndigheter enligt min mening inte kan lösa deproblem som åklagarväsendet brottas med. För detta krävs mer ingripandeåtgärder. Utredningenhar som ett alternativ till den nuvarande regionala organisar tionen diskuteratmöjligheten av att införa en motsvarighet till storstadsdistriktenskammarorganisation. Tanken har väckt föga gensvar hos remissinstanserna. Jagdelar den uppfattning som utredningen har framfört 1982/83:158 17 attdet visserligen skulle vara möjligt med en sådan organisation i några av länenmen att den i de flesta fall inte skulle gå att genomföra. Att genomföra enoenhetlig organisation på det regionala planet bör inte komma ifråga. Jag anserdärför att inte heller detta förslag bör genomföras. Någonremissinstans har framhållit att den regionala funktionen inom åklagarväsendetbör avskaffas. Det har därvid hävdats att de lokala åklagarmyndigheterna kanjämföras med tingsrätterna, som är behöriga att handlägga alla typer av mål.Jag anser för min del att åklagarväsendet inte kan jämföras meddomstolsväsendet på detta sätt. Detta beror framför allt på att det inomdomstolsväsendet inte finns någon direkt motsvarighet till länsåklagamastillsyns- och ledningsfunktioner. Särskilt med hänsyn till de alltmer utvidgademöjligheterna till strafförelägganden, åtalsunderlåtelser och åtalsprövningarär en sådan tillsynsfunktion nödvändig för att säkerställa en enhetligrättstillämpning. Detalternativ som då återstår är förslaget att genom en omorganisation åstadkommaett bättre underlag för den regionala verksamheten. Utredningen har föreslagitatt de nuvarande länsåklagarområdena slås samman till större regioner. I frågaom har utredningen dock föreslagit en delning av den nuvaranderegionen. Jaganser för min del att det framlagda förslaget har sådana förtjänster att det ihuvudsak bör genomföras. I de följande avsnitten kommer jag att behandlaförslaget mera i detalj. Jag vill emellertid först allmänt ge några synpunkterpå den valda principlösningen. Genomdenna lösning eliminerar man de svagheter som är förknippade med nuvarande enmansregioner.De föreslagna regionerna ger samtliga utom i ett fall underlag för två ellerfler statsåklagare. Man bygger upp starka regionala myndigheter. Sådanamyndigheter är enligt min mening nödvändiga för att åklagarväsendet på rättsätt skall kunna bemästra de problem som är förenade med bl.a. bekämpningen avekonomisk brottslighet. Åklagarväsendet har en aktiv roll i denna bekämpning.Det är nödvändigt att få en organisation med största möjliga effektivitet. Jaghar fäst särskild vikt vid att förslaget tillgodoser dessa synpunkter. Äveni övrigt har förslaget förtjänster. Lednings- och planeringsfunktionenförstärks. Underlaget för regional verksamhet breddas. De kostnadsbesparingarsom förslaget medför är också väsentliga. Man kan härigenom frigöra medel attanvända för angelägna behov inom det hårt ansträngda åklagarväsendet. Ensammanläggning av flera län till en länsåklagarmyndighet är ingen nyhet. Tre av21 myndigheter består redan av mer än ett län. Jag fäster särskild vikt vid attremissinstanserna i dessa områden har visat en positiv attityd tillutredningens förslag. Flera länsstyrelser har framhållit att organisationenmed länsåklagarområden som består av flera län inte har inneburit några nackdelar.Jag anser därför atl farhågorna för väsentligt försämrade kontakter mellant.ex. olika organ och länsåklagaren är överdrivna. 2 1982/83. 1982/83:158 18 2.2.2Allmänna riktlinjer för en ändrad regional indelning Enligtåklagaratredningen finns det flera faktorer som kan påverka indelningsfrågan.Vid jämförelser med andra grenar av rättsväsendet har utredningen konstateratatt en indelning som motsvarar hovrättsområdena visserligen skulle geeffektivitetsvinster vad gäller administrationen. Däremot skulle sådanaregioner bli otympliga om man ser till åklagarväsendets egentliga uppgift, åklagarverksamheten.Utredningen har därför inte ansett att en sådan indelningsgrand är lämplig. Utredningen konstateraratt länsåklagarmyndigheterna saknar organisatorisk anknytning tilllänsstyrelsernas verksamhet. Den mest rationella indelningen skulle nås om maninte behövde ta hänsyn till länsgränserna. Utredningen anser emellertid inteatt man bör låta delar av olika län ingå i regionerna. Det avgörande skälet fördetta är att en sådan organisationsändring skulle vara alltför ingripande iförhållande till de fördelar som kunde uppnås. Utredningen har därför utgåttfrån principen om länets odelbarhet vid förslag till sammanläggningar. Däremotanser utredningen att inget hindrar att man delar ett län om man genom dettafår en lämpligare indelning. Vid utformningen av statsåklagarregionernabör man, menar utredningen, i första hand se till frågan om dimensioneringen.Utgångspunkten bör vara att regionema får ett likvärdigt arbetsunderlag.Undantag kan emellertid behöva göras till följd av de geografiskaförhållandena eller behovet av att få en så flexibel ordning som möjligt inomden lokala åklagarorganisationen. Utredningen fäster störstvikt vid den faktiska arbetsbelastningen på lokalplanet, uttryckt i åklagartjänster.Härvid har utredningen även räknat in assistentåklagarna. Antalet icke fastatjänster (assistentåklagartjänster) uppgår till ca 1/4 av totala antalet åklagartjänster.I vissa regioner är andelen assistentåklagare högre. Enligt utredningen bördimensioneringen i princip vara en statsåklagare per 15 lokala åklagare.Regionerna bör vara så stora att de ger underlag för en statsåklagare och enbiträdande statsåklagare. Områdena bör inte bli så stora att statsåklagaren fårsvårt att utöva sina lednings- och tillsynsfunktioner. Likaså måste han hamöjlighet att förbli utövande åklagare. Den lämpligaste dimensioneringen ärdärför regioner med två statsåklagare. Även regioner med en statsåklagare ochtvå biträdande statsåklagare kan vara lämpliga. En annan faktor avbetydelse är enligt utredningen att regionen får en lämplig geografiskutbredning. Hänsyn måste tas till statsåklagarnas tjänsteresor och till deallmänna kommunikationerna. Utredningen har även tagitupp frågan om storstadsdistrikten borde ingå i de regionalaverksamhetsområdena. Lednings- och planeringsverksamheten vid dessamyndigheter är så omfattande och krävande att det skulle Prop.1982/83:158 19 medförabetydande nackdelar om myndigheterna skulle ingå i större åkla-garregioner.Utredningen anser därför att särlösningen för storstadsdistrikten börbehållas. Utredningenföreslår att åklagarverksamheten delas in i följande regioner (föreslagnakansliorter anges inom parentes). Stockholmsläns norra region och () Stockholmsläns södra region () Södermanlandslän och () Kronobergslän, län och () Kristianstadslän och CMalmö) Hallandslän, samt () Jönköpingslän och () Värmlandslän och län () Västmanlandslän och () Uppsalalän och () Västemorrlandslän och (Hämösand) Norrbottenslän (). Bara ett fåtalremissinstanser kommenterar de mera allmänna synpunkter som utredningen lämnarpå hur regionema bör utformas. Några är dock kritiska mot resonemanget att mani första hand skall utgå från arbetsunderlaget vid dimensioneringen. Man bör enligtdessa remissinstanser inte fästa alltför avgörande vikt vid utredningensresonemang om att två statsåklagare är en idealisk dimensionering. Andrafaktorer måste vara avgörande när man utformar regionerna. Närdet gäller den föreslagna geografiska indelningen avstår många av remissinstansernafrån att yttra sig. I huvudsak är det de regionala myndighetema, dvs.länsstyrelser och länsåklagarmyndigheter, samt i viss utsträckning de lokalaåklagarmyndigheterna, som diskuterar detta. De har som regel bara synpunkter påden region som närmast berör dem. På en punkt ger emellertid ett större antalremissinstanser synpunkter. Det gäller den föreslagna delningen av Stockholmslän som genomgående avstyrks. Föregen del vill jag framhålla följande.