prop · G603133 · 1982-12-31 00:00:00 — Ettviktigt steg i denna riktning togs genom introduktionen avstatsskuldväxlarna, med vilka staten kontinuerligt kan vända sig tillpenningmarknaden för att delvis täcka sina finansieringsbehov och då särskilttill placerarkalegorier utanför bankerna, som tidigare endast i begränsadomfattning engagerats för statsfinansieringen såsom företag, kommuner,landsting, fonder och sfiftelser. För att ytterligare ökaupplåningen från allmänheten har såsom ett andra steg föreslagits införandetav bankanknutna obligationsfonder, i vilka allmänheten skuUe förvärva andelar.Den utredning som tillsattes och vars betänkande nu är föremålför remissbehandling har haft till uppgift att klarlägga vilkalagstiftningsåtgärder som bör vidtas för att möjliggöra en smidig uppbyggnad avsådana fonder. En viktig utgångspunkt förförslaget har varit att skapa en institutionell ram för statens upplåning frånallmänheten. Fullmäktige finner det därvid vara naturligt att såsom anges idirektiven och även förordas av utredningen - utnyttja det väl förgrenade kbntorsnätsom bankerna och posten kan erbjuda. Andra skäl som enligt fullmäktige talarför detta är att de medel som härtör från budgetunderskotten flyter in ibankerna i form av inlåning. Slutligen finns hos bankerna även en personal, sombör vara väl lämpad att bistå allmänheten med finansiell rådgivning. Allt dettatalar för att bankerna och posten bör kunna spela en akfiv roll även i dennadel av statsupplåningen. För att bankema skallkunna spela en aktiv roll krävs emellertid enligt utredningens mening att dekreditpolitiska styrmedlen anpassas så att bankema kan avstå från en del av sininlåning utan att det begränsar deras utlåningskapacitet. harriksbanken via ett kompensationsförfarande försökt stimulera bankerna till enmer aktiv försäljning av sparobligationer fill hushåUen. Utredningen har idetta sammanhang föreslagit att all försäljning av statspapper oavsett form -bör behandlas lika i kreditpolitiskt hänseende. Bankernas roll istatsupplåningen är såsom framgår av utredningen av central betydelse ochfullmäktige avser att ta upp denna fråga i annat sammanhang. Utgångspunktenför utredningens förslag till obligationsfondslag har varit aktiefondslagensbestämmelser. Utredningsarbetet har därvid inriktats på att med dennalagstiftning som gmnd göra förenklingar och mindre kostnadskrävande lösningaroch på så sätt åstadkomma ett regelsystem 1982/83:133 32 sompassar för obligafionsfonder. Förslaget skiljer sig från aktiefondslagen bl, a.så till vida att fonden förvaltas av en bank istället för ett fondbolag, att andelsägarinflylandetborttagits och att kraven på information till andelsägarna sänkts. Vidareföreslår utredningen att en prövning från bankinspektionens sida bör komma fillstånd beträffande vilka banker som kan vara lämpliga att bedriva obligafionsfondsverksamhet.Såsom skäl anger Utredningen aU denna typ av verksamhet kräver ganskaomfattande resurser både personellt och maskinellt samt framföralltbeträffande kunskap om obligationsmarknaden. Fullmäktigeanser att frågan om fondförvaltningen inte i första hand bör avgöras pågrundval av förenklings- och kostnadsskäl, även om sådana skäl givetvis intehelt bör negligeras. Istället bör fondförvaltningsfrågan liksoni andra frågormed anknytning till obligationsmarknaden behandlas såsom ett jed i en aUmänsträvan att utveckla den svenska kapitalmarknaden. Det är särskiU angelägetför statens del eftersom staten är den största låntagaren på marknaden förräntebärande obligationer. Ianalogi pied när aktiefonderna infördes borde ett införande av obligationsfonder rätt utformade -= kunna innebära en välbehövlig stimulans förobligationsmarknaden. Genom au införa fristående obligationsfonder inom ramenför redan existerande och nya fondbolag skulle en sådan satsning kunna komma tiUstånd som utredningen anser erforderiig för att bedriva obligationsfondsverksamhet.Dessutom skulle göd informafion och kunskap om obligationsmarknaden kunnaspridas genom de andelsägarerepresentanter i styrelserna och den kvartalsvisaredovisningen av fonderna som aktiefondslagen föreskriver. Mothär angivna bakgmnd anser fullmäktige att något behov av en särskild lag om obligalionsfonderinte föreligger. Fullmäktige vill i stället föreslå att bestämmelser om sådanafonder inarbetas i den existerande aktiefondslagen. Härigenom undgår man ävenden av utredningen berörda konfliktsituationen som kan uppkomma för bankernagenom aU de å ena sidan förvaltar obligafionsfonder och å andra sidan handharförvaltningen av egna obligationsportföljer. Vadgäller placering av fondmedel föreslår utredningen att medel får placeras isåväl statspapper som bostads- och industriobligationer. Statspapper för vilkasärskilda skatteförmåner utgår bör ej komma ifråga. Härigenom utesluts premie-och sparobligationer. TiUen början bör konstateras att förslaget alt införa obligationsfonder har haftsitt upphov i en önskan att öka försäljningen av statspapper fiU hushållen.Utredningen har emeUertid velat se något längre än tUl dagens behov av ökadstatsupplåning och därför också velat utsträcka placerings-rätten äyen tillandra obligationer. Utredningens förslag fömtsätter emellertid enligt fuUmäktigesmening att villkoren även för de prioriterade Prop, 1982/83:133 33 obligationemai framtiden skuUe faststäUas på marknadsmässiga gmnder. I annat fall får inteplaceringen i statspapper den omfattning som är önskvärd och den avseddaeffekten med obligationsfondema skuUe härigenom utebli. Om däremot de olikheteri viUkorssättningen som råder meUan prioriterade och oprioriteradeobligationer skulle bestå anser fullmäktige att dessa obligationsfonder endastbör få placera sina medel i statspapper. Utredningens förslag attgöra ett uttryckligt undantag för placeringar i statspapper för vilka särskildaskatteförmåner utgår anser sig fuUmäktige inte böra tUlstyrka, då det synesinnebära en oönskad begränsning i placeringsrätten för framtiden. Vad spar-och premieobligationerna beträffar torde de av andra skäl inte bli aktuella somplaceringsobjekt för obligationsfonder. Ytterligare en fråga sombör stäUas är humvida fonderna ska ha rätt att placera medel i statsskuldväxlaroch andra statUga penningmarknadsin-stmment. Även här förekommer nämligen en skiUnadi gmnderna för viUkorssättningen som kan skapa oönskade effekter t.ex. i formav en aUtför kortfristig statsupplåning. I det här sammanhanget är det enligt fuUmäktigesmening viktigt att framhåUa att de statspapper i vilka fondema skaU få placerasina medel är börsnoterade statsobligationer av traditionellt slag, vUka skallkunna bli föremål för handel på marknaden. Först härigenom kan man uppnå depositiva effekter för obligationsmarknaden som ovan nämnts. Fullmäktigeanser för sin del att de obligationsfonder som här är ifråga endast bör faplacera sina medel i statsobligationer och eventuellt bostadsobligationer meden kortaste löptid av förslagsvis . Rättatt förvärva andelar i obligationsfond förslag skaU andelar i fonderna kunna förvärvas av alla placerareutom AP-fonderna, försäkringsbolag och banker, vilka samtliga har någon formav placeringsplikt och förväntas fortsätta att göra sina placeringar direkt iobligationer. Intressetatt förvärva andelar i obligationsfonder torde vara avhängigt av humvidaandelsinnehavet kombineras med skatteförmåner av något slag, såsom för akliesparfonder.Om så skulle bli faUet torde en begränsning av rätten att förvärva andelar blinödvändig. Det måste starkt ifrågasättas om en betydande ökning avstatsupplåningen från hushållen via obligationsfonder är möjlig att uppnå mednuvarande skatteregler, räntestmktur/ räntenivå och inflafionstakt, utan någonform av skatteförmån. Fullmäktigetillstyrker utredningens förslag att öppna möjlighet till slutna fonder. 3 1982/83. 1982/83:133 34 Låsningav aUmänhetens placeringar i obUgationsfond Enfråga som utredningen enligt direkfiven särskilt skuUe undersöka är humvida aUmänhetensplaceringar i obligationsfonder kan vara lästa under viss fid. Utredningenframhåller därvid bl. a. att "den enda som har någon nytta av en sådanlåsning är statsmakten". Detta konstaterande är mycket väsentligt. Ettviktigt inslag i statsskuldpolitiken är nämligen att den genomsnittligalöptiden för statsskulden inte får bli för kort, vilket skuUe få en likvidiserandeeffekt på kreditmarknaden. Därför bör staten eftersträva en medel- ellerlångfristig upplåning från hushållen och får då också vara beredd att betalaför detta, antingen genom en högre ränta och/eller skatteförmåner. Utredningen å sin sidaanser det vara ett nödvändigt viUkor för att fonderna skall få framgång attallmänheten betraktar placeringar i fondandelar som likvida och lägger därförinte heller något förslag som möjliggör en dylik låsning. Fullmäktige instämmer iatt obligationsfondsandelar måste betraktas såsom likvida placeringar av depotentiella köparna. Denna egenskap hos andelarna kan åstadkommas på olika sättanfingen genom att en andel får inlösas när andelsägaren så önskar eller genomatt andelen kan säljas på en fungerande andrahandsmarknad. Beroende på vilketsätt man väljer uppstår oUka konsekvenser. Inlösenalternativet fömtsätter attfonden har likvida medel eller kan realisera tillgångar (dvs. obligationerna)genom att avyttra dem på marknaden. I det andra alternativet berörs inteobligationsfonden utan andelsägaren kan göra sig likvid genom att sälja sinandel pä marknaden. I båda fallen erhåller man en låsningseffekt för låntagarendvs. staten, som obligafionsfondsandelen blir en likvid tillgång för långivaren. Mankan givetvis också - om det anses önskvärt - åstadkomma en faktisklåsningseffekt även hos långivaren, säsom fallet är för sparobligationer ochskattesparande. Fullmäktige anser det angeläget att lagstiftningen utformas säatt alla alternativen kan utnyttjas. Beträffandefrågan om andelsägaren enbart skall registreras eller om andelsbevis skallutfärdas är ett ställningstagande beroende av om det rör sig om öppna ellerslutna fonder. För slutna fonder utfärdas endast andelsbevis. För öppna fonderkan båda alternativen användas. Det bör dock vara valfritt för en fond vilkenteknik som skall tillämpas. Deskatterättsliga konsekvenserna av ett införande av obligationsfonder är svåraatt kartlägga och torde kräva vidare utredning. har isina tilläggsdirektiv fått uppdraget att bl.a. utreda och lägga förslag tillnya regler för obligationsbeskattning. Det är angeläget att dessa Prop.1982/83:133 35 frågor om möjligt behandlas med förtur med hänsyn till denbetydelse de har för statsupplåningen. har i ett nyligenhandlagt ärende haft anledning aU ta ställning tiU de skatterättsliga konsekvensemaav obligafionsemission till underkurs. Såsom en följd av det osäkra rättslägetpå detta område har verket inte ansett sig kunna lämna klargörande besked ialla delar. Detta är ytteriigare ett starkt skäl för en snabb behandling avfrågan. att obligationsfonder är en lämplig form för statlig medel-och långfristig upplåning från hushållen att förvaltningen av obligationsfondema av skäl som ovanangivits bör ske i fondbolag att bestämmelser om obligationsfonder bör föras in iaktiefondslagen och att placering av fondmedel endast bör få ske i statsobligationeroch eventuellt bostadsobligationer med en kortaste löptid av förslagsvis tvåår. 9 Allmänna pensionsfondens första, andra och tredjefondstyrelse Anledningen till att inrättandet av obligationsfonder förcirka aktualiserades av var de bestående och förstärktaba-lansbristema i den svenska ekonomin. Underskottet i statens budget har vuxittill det senaste /82. Prognosen förinnevarande budgetår pekar på ca . Trenden med stigandebudgetunderskott - med en ökning av storleksordningen perår under budgetåren 1977/78-1981/82 - skulle alltså fortsätta. Att bryta dennatrend kräver såsom framgår av långtidsbudgeten långtgående och svårgenomförbarasparprogram. MöjUgheterna att kortsiktigt nedbringa underskotten begränsasockså av att minskningen av budgetunderskottet inte torde fillåtas bligenomförd med metoder som har negativa effekter på sysselsättningen. Statens bruttoupplåning kommer redan vid eU i kronoroförändrat budgetunderskott att översfiga . Budgetunderskotten har under budgetåren 1979/80, 1980/81och 1981/82 finansierats enligt följande. TabeU I (kkr) 79/80 80/81 81/82 10887 10597 21303 Affärsbanker 6008 15458 13934 Sparbanker 867 1770 -404 Föreningsbanker -2 -4 -9 Försäkringsbolag 6511 3 364 3071 Offentliga för säkringsinrättningar 5 857 7 744 5860 Allmänheten 5407 7462 7086 Utlandet 17258 14650 15848 Totalt = budgetunderskottet 52793 61041 66689 Tendensenhar alltså gått mot en markant ökning av finansiering i banksystemet. Statsupplåningensfördelning på olika instrument visar en förskjutning fillkortare upplåning. Denna gäller även för försäkringsinstitutens placeringarsom fått kortare karaktär. En tilltagande likvidisering av statsskulden harinträtt. raM/2(kkr) Summa statsskuld inom landet dagslån (ökning = -) Utvecklingenhar för bankema inneburit att deras totala placeringar i prioriteradeobligationer ökat från av de totala inhemska tillgångarna fiUca . Av inlåningsökningen 1980-1981 gick inte tillobligationsplaceringar. Vid en fortsatt sådan utveckling kommer snart mer änhälften av bankernas förbindelser att vara placerade i prioriteradeobligationer (stats- och bostadsobligationer). Denökade finansieringen av budgetunderskottet i banksystemet leder tUl en snabbökning av bankinlåningen, som tvingar tUl fortgående höjningar av Ukviditetskvotema.Utvecklingen innebär att man snart närmar sig den legala gränsen för den högstatillåtna likviditetskvoten. Bankema bhr kapitalmarknadsinstitut och kan intefullfölja sina traditioneUa uppgifter med utlåning till näringsUvet ochhushållen. Principiella betänkligheter inför dessa inslag i utvecklingen tillmätespå vissa håll en betydande tyngd men de pekar ändå inte på de verkligtallvarliga och riskfyllda konsekvenserna av den pågående utvecklingen. Det kandessutom understrykas att bankernas minskade roll som finansiärer av näringslivetbörjade inträda redan innan budgetunderskotten fått den omfattning som de nuhar, liksom att uppgången i utlåningen över statsbudgeten och via statligafonder och institut haft andra orsaker än budgetunderskottets finansiering ibanksystemet, även om denna uppgång varit en av faktorerna bakom underskottetsstegring. Ökningenav obligationsportföljens andel av bankernas balansomslut- Prop.1982/83:133 37 ningi förening med inlåningens likviditet och ränterörlighet leder till starka variationeri bankernas vinster. Detta har ökat angelägenheten för bankema att få ränterörligaobligationer, alternativt placera i obligationer med kort löptid eller i skattkammarväxlar.Höjningen av likviditetskvoterna medför en ökande skUlnad meUan inlåningensstorlek och den tUlåtna utlåningen och sambandet dem emellan blir alltmer uttunnat.Bankerna får vidare svårigheter att upprätthålla sin soliditet. Den snabbatillväxten i inlåningen ökar kravet på tillväxt också av det egna kapitalet;räntabilitetskraven blir därigenom höga. Denökade bankinlåningen representerar en disponibel köpkraft. Det ären viktig uppgift för penningpolitiken att sköta statsupplåningen så attlikviditetsökningen i ekonomin begränsas. Dettaär motivet bakom strävandena att öka statsupplåningen på kapitalmarknaden. SkuUeriksbanken lyckas att genom kort upplåning finansiera budgetunderskottetutanför banksystemet i form av skattkammarväxlar och statsskuldväxlar, minskardetta inte likviditeten i ekonomin jämfört med en ökad inlåning i bank. Denutelöpande stocken av skattkammarväxlar och statsskuldväxlar måste räknas in ipenningmängden. (Det kan även ifrågasättas om inte stocken av sparobligafionerborde inräknas i penningmängden.) Strävan måste därför vara att uppnå enlängre placering av statsskulden. Detta hindrar inte att en omfattande marknadav korta statspapper hos allmänheten i och för sig är önskvärd och är ettviktigt led i UtveckUngen av en längre marknad i statspapper. Motden här antydda bakgmnden är det naturligt att det råder enighet om den principieUaönskvärdheten av en ökad placering av statsskulden utanför banksystemet och iformer som begränsar likviditetsökningen i ekonomin. Obligationsfonder är enmöjlig teknik för att nå dessa syften. En effektiv användning avobligationsfonder riktade till allmänheten fömtsätter bl. a. att försäljningav andelar i fondema skall vara tekniskt enkel, att allmänhetens uttag avinlåningsmedel inte skall förändra kundförhållandet till resp. bank och attdet skapas fillräckliga incitament såväl för allmänheten att efterfrågafondandelar som för bankema att inrätta sådana fonder. Utredningenom obligationsfonder (Ds E 1982:1) har haft fill uppgift att utarbeta delagregler som behövs för ett sådant system men inte att beröra de bakomliggandekreditpolifiska bedömningama. Utredningens förslag bygger på gällandeaktiefondslagstiftning men är enklare. Bankema föreslås sålunda kunna utanfondbolag ensamma sköta hela förvaltningen. Fonderna förutsattes i allmänhetvara öppna men också kunna vara slutna; i det senare fallet är antaletfondandelar begränsat, inlösen sker inte men andelarna går i handel..Utredningen förordar att medel som placeras i obligationsfonder blir likvidaoch inte låses . Fondstyrelsernadelar de önskemål som ligger bakom förslagen om obligationsfonder. FÖr attfonderna skall nå en eftersträvad omfattning 1982/83:133 38 måsteincitamenten vara tillräckligt starka såväl för allmänheten att välja enöverflyttning av banklåning tUl placering i fondandelar som för bankerna attaktivt medverka och inte ur konkurrenssynpunkt driva upp ränteviUkoren förbankinlåning. Utformningen av dessa incitament har betydande penningpolifisktintresse men berörs inte vare sig i utredningen (som därmed endast följer sinadirektiv som begränsar utredningens uppgift till att överväga de legala fömtsättningarnaför obligationsfonder) eller i hittillsvarande diskussioner, somdessutom begränsats till bankema och lämnat kapitalmarknadsintressenternautanför. Med denna uppläggning har det inte skett någon utvärdering av andramöjligheter att ordna statsfinansieringen utanför bankernas balanser; t.ex.genom speciella inlåningskonton från vilka de insatta medlen i sin helhetöverfördes fill med möjlighet tiU altemativa bindningstideroch räntemodeller. Obligationsfonderhar aktualiserats som en form för att bredda statsskuldens finansiering.Utredningens direktiv fömtsätter att fonderna exklusivt skall innehålla skuldförbindelserutfärdade av svenska staten. Utredningen har dock häremot föreslagit attfondema även skall få innehåUa bostads-och industriobligationer. Principiellaskäl kan anföras för att inte binda fonderna enbart tiU en typ av värdepapper. Åandra sidan kan åberopas och har åberopats att en vidgning inte f.n. verkar konkurrensneulraltmeUan bankerna genom att den gynnar det fåtal banker som är ledande emissionsbankerför industrin och dessutom skulle motverka fondernas huvudintresse att vidga marknadenför den statliga upplåningen. Fondstyrelserna vill påpeka att fonder med dennadifferentierade inriktning kan inrättas inom ramen för gällandelagstiftning. Syftar man emellertid till fonder inriktade på statens upplåningoch i detta sammanhang inte utesluter speciella villkor för denna upplåningsynes det mest konsekvent att fonderna - åtminstone inledningsvis - begränsas fillstatsskuldsfinansiering. Enviktig fördel med obligationsfonder har sagts vara att de möjliggör en. räntedifferentieringpå så sätt att statsobligationer eller statsskuldsförbindelser kan placerasgenom riktade emissioner till fonderna. De kan då ges en sådan avkastning(genom ränte- och/eller skattefavörer) att de effektivt bidrar till överföringav bankinlåningen (Perspektiv på budgetunderskottet. Del 1, sid. 103, Ds B1982:9). Denna möjlighet att genom en uppdelning av marknaden sänka kostnaden(eller begränsa ökningen av kostnaden) för statens upplåning haruppmärksammats också i föreliggande utredning, som framhåller (sid. 29) attbanker, försäkringsbolag och AP-fonder skall göra sina placeringar direkt istatsobligationer och inte indirekt via andelar i obligafionsfonder. Statenskulle enligt utredningen annars gå miste om den möjlighet att främjaandelsförsäljningen till allmänheten som ligger i att ge fonderna förmåner. betecknar som den grundläggande skillnaden mellan allmänheten ochplacerare som AP-fon- Prop.1982/83:133 39 denoch försäkringsbolag är att de senare men inte de förra är underkastadeplaceringsplikt enligt lagen om kreditpolifiska medel. Fondstyrelserna måstebestämt vända sig mot dessa antydningar om en diskriminerande sänkning av AP-fondensavkastning. Det är tveksamt om den står i överensstämmelse med denkreditpolitiska lagstiftningens syften som är att påverka den generellaräntenivån för prioriterade sektorer, inte att påverka olika placeraresavkastning. En diskriminerande sänkning av fondens avkastning är vidare inkonsekvent,eftersom diskrimineringen i sista hand drabbar just allmänheten. Fondstyrelsernavill i detta sammanhang också ifrågasätta om en sådan antydd sektorisering medåtföljande räntedifferenser låter sig genomföras utan långtgående regleringsåtgärder.Den står dessutom uppenbarligen i strid med utvecklandet av en andrahandsmarknadsom samfidigt betecknats som ett viktigt led i statsskuldspoUfiken. Ettannat problem gäller fondandelarnas likviditet. Utredningen utgår från attnågra åtgärder för att låsa allmänhetens placeringar inte kommer att vidtas.Ett väsentligt syfte med inrättandet av obligationsfonder har av angettsvara att minska penningmängdens ökningstakt. I det fall likviditeten ifondandelarna i sista hand garanteras av staten och/eller bankerna och därmedkan likställas med bankinlåningen uppnås inte denna effekt. I det falllikviditeten i fondandelarna uppnås genom försäljning på en marknad utanförstaten och bankerna blir penningmängdens ökningstakt mera beroende avfondandelamas urspmngliga löptid. Utredningen framstår med avseende pålikviditetsaspekten på fondandelarna något oklar. Utredningen låter sig närmasttolkas som om det nya systemet -oberoende av om det utformas som andelar i obligafionsfondereller insättningar på särskilda inlåningskonton skulle innebära en fortsatt likvidiseringav statsskulden. Det bör för fullständighetens skull tilläggas att även omdärigenom ett väsentligt syfte inte skuUe uppnås, skulle en överflyttning avbankinlåning till nya placeringsformer ändå inte vara utan betydelse ur penningpolitisksynvinkel genom krympningen av bankernas balanser och begränsning av bankernasutlåningskapacitet. Fondstyrelsemaanser det angeläget att en breddning av budgetunderskottets finansieringkommer till stånd. För att detta skall kunna ske måste de målkonflikter somskymtar - nämligen den meUan angelägenheten att begränsa kostnaden förstatsskuldsfinansieringen och önskvärdheten att bredda upplåningsbasen - lösas.Fondstyrelsema finner inte att de problemställningar som tagits upp i dennaskrivelse har diskuterats i tiUräcklig omfattning och finner det dessutomanmärkningsvärt att kapitalmarknadens parter har stått utanför diskussionernasom förts meUan och bankerna. Innan de penningpoUfiska implikafionernaav olika obliga-tionsfondsarrangemang preciserats, är det inte meningsfullt attta ställning till dem. Fondstyrelsernavill redan nu framhålla att de inte kan ställa sig bakom 1982/83:133 40 någotförslag beträffande statsskuldsfmansieringen som syftar till en sektoriseringav marknaden, där en spararkategori gives avkastningsmässiga förmåner på antlrasparares bekostnad och förordar därför en fortsatt och vidgad diskussion ifrågan om statsskuldens finansiering, före ett beslut om inrättande av obligafionsfonder. Deföreslagna reglema om obligafionsfonder bygger på gällande aktie-fondslagstiftnmgmen är enklare och mindre detaljerade. Den viktigaste förenklingen ligger i attobUgationsfondemas förvaltning anförtros förva-ringsbankeraa.