prop · G603103 · 1982-12-31 00:00:00 — länsrätternaoch länsstyrelsernas besvärsenheter har antalet oavgjorda mål i 134 form har visserligen lägetförbättrats, men väntetiden för att få ett mål avgjort är dock fortfarande alltför lång på många håll vilket vållar Skr.1982/83:103 olägenheter inte minst för de skattskyldiga. Detta är inte acceptabelt. En arbetsgrupp inom RSV (ÖBO-gruppen) har lagt fram enrapport. Förenkla taxeringsprocesseri (), med principförslag tillåtgärder för att komma till rätta med de angivna problemen. Förslagetavses främst utgöra ett underlag för fortsatta utredningsinsatser. ÖBO-gruppenkonstaterar i sin rapport att det inte är möjligt att enbart genomrationaliseringar eller resursförstärkningar klara av balansproblemen. Gruppenanser att man måste ändra grundförutsättningarna för verksamheten och läggerfram förslag om förenklingar i det formella regelsystemet. a. att besvär till länsrätten skall ges in till den lokalaskattemyndigheten i stället för till domstolen, att taxeringsintendenten skallfå rätt att besluta i besvärsärenden när parterna är överens och attbesvärstiderna skall förlängas och göras gemensamma för alla parter. Gruppenframhåller också att det är angeläget att en översyn görs av de materiellabeskattningsreglerna i syfte att förenkla dessa. Enligt gruppen kan storaförenklingar uppnås redan med relativt små ingrepp i det materiellaregelsystemet. Rapporten har remissbehandlats. Remissinstanserna äröverens om att det behövs genomgripande ändringar för att förbättraskatteprocessen. Meningarna är emellertid delade när det gäller vilka närmareåtgärder som bör vidtas. Den allmänna uppfattningen är att frågorna bör utredasvidare. De flesta remissinstanserna understryker också behovet av att demateriella reglerna förenklas och att en utredning görs också i detta avseende.Många efterlyser ett samlat grepp på frågorna om förfarandet i taxeringsnämndenresp. () P-E har utvecklat sittremissyttrande över ÖBO-gruppens rapport i en särskild rapport, "Denlångsamma; skatteprocessen", där främst förhållandena i länsrätternadiskuteras. I fråga om aktuella utredningar rörande skatteprocessenbör också nämnas en enkät som har gjort hosförvaltningsdomstolarna . Enkätmaterialet behandlar bl. a. frågan,om skatteprocessen även för framtiden skall vara en beloppsprocess samt frågorom utredningsskyldighet, domförhet m. m. Jag har redan i samband med utvidgning av detförenklade rättelseförfarandet (prop. 1980/81:69 s. 5) uttalat attmeringripande åtgärder för att effektivera och förenkla skatteprocessen börövervägas inom ramen för en kommande grundlig översyn av området. Jag delaralltså den uppfattningen som kommit till uttryck i ÖBO-gruppens rapport samtremissyttrandena och enkätsvaren, nämligen att reglerna om skatteprocessen börgöras till föremål för fortsatt utredningsarbete. Utformningen av dessa reglerär direkt beroende av hur man utformar det grundläggande taxeringsförfarandet.Jag anser därför att dessa frågor bör utredas i ett sammanhang. Nära samband med de behandlade spörsmålen harfrågan om det allmännas processföring i skattemål. Man har kunnat konstatera att antalet besvär på taxeringsintendentens initiativ har minskat kraftigt. Detta är inte tillfredsställande. ÖBO-gruppens utredning har omfattat arbetsformer, organisation m. m. vid länsstyrelsernas besvärsenheter samt 135 1982/83:103 RSV:s roll vid processföringen.Dessa frågor bör utredas vidare i syfte atl Del II stärka det allmännas insatser påprocessområdet. Jag föreslår alltså att en kommitté tillsätts med uppgiftatt utreda dels det grundläggande taxeringsförfarandet och de därmedförknippade materiella beskattningsreglerna, särkilt i fråga omlöntagarbeskattningen, dels skatteprocessen främst i länsrätterna, dels detallmännas processföring i skattemål. Jag skall här närmast beskriva huvuduppgifternaförkommittén. Därefter berör jag vissa särskilt brådskande frågor som enligt minmening bör lösas utanför kommittén. Slutligen drar jag upp de närmareriktlinjerna för kommitténs arbete. Jag har inledningsvis antytt att man måste sträva efterett system som gör det möjligt att hantera den stora massan av taxeringar påett enklare sätt än i dagens system. En möjlighet kan vara att slopa nuvarandedeklarationsskyldighet för vissa grupper av skattskyldiga och i stället införanågon form av försäkran om att inkomsterna är i enlighet med lämnadekontrolluppgifter. Även andra system är tänkbara. Gemensamt för de olikasystemen är att de kräver förenklingar av de materieUa beskattningsreglerna,främst då av dem som gäller inkomst av tjänst. En första huvuduppgift förkommittén blir därför att försöka finna ett förenklat system förlöntagarbeskattningen som avlastar taxeringsförfarandet. Det ankommer påkommittén att belysa olika möjligheter och att lämna ett förslag i ämnet. Den andra huvuduppgiften blir att utforma detgrundläggande taxeringsförfarandet i första instans. Kommittén bör här ha tilluppgift att ompröva även vissa centrala principer för det nuvarande systemet.En viktig fråga som kommittén bör pröva är taxeringsnämndernas roll i ettframtida system och då särskilt om man för framtiden skall ge tjänstemännenutökade befogenheter i taxeringsnämndsarbetet. En annan huvudfråga gällervilka regler som skall gälla för omprövning och rättelse inom taxeringsnämndeneller skattemyndigheterna. Här kommer bl. a. ÖBO-gruppens förslag om beslut avtaxeringsintendenten m. m. in i bilden. Besvärstiderna och de därmedförknippade frågorna om eflertaxering och extraordinära besvär skall också sesöver. Den tredje stora uppgiften blir att se över reglerna förskatteprocessen, dvs. förfarandet i länsrätterna, kammarrätterna ochregeringsrätten. Även på detta område skall kommittén ta upp vissa principielltviktiga frågor som jag återkommer till. Slutligen skall kommittén utreda det allmännasprocessföring. Hit hör bl. a. frågorna om RSV:s roll i den framtida processenoch om organisationen av den processförande verksamheten i länen. Jag skallstrax närmare ange vissa riktlinjer för kommitténs arbete. Kommittén bör emellertid vara oförhindrad att ta upp andra frågor ån de som direkt anges. Det finns sålunda många värdefulla synpunkter och förslag att ta vara på i det utredningsmaterial som har kommit fram , bl. a. i remissyttrandena över ÖBO-gruppens förslag och i svaren på 136 enkät. 4Uppgifter som bör lösas utanför kommittén Skr. , , , . , 0 . ,.. Dir. 1982:24 Uppdraget till den av mig föreslagna kommittén fargivetvis inte medtora att detläggs en förlamande hand över det arbete som bedrivs av myndigheter och andra organ i syfte att förbättrabeskattningsförfarandet. angeläget att gemensamma ansträngningar görs för attsnabbt undanröja olika problem som finns på de nu aktuella områdena. Jagvill kort peka på några sådana punkter. Ett område där det behövs snabba åtgärder är kontrollen avdeklarationer med komplicerade inkomst- och förmögenhetsredovisningar. Den behöverförbättras bl. a. genom ett ökat antal taxeringsrevisioner. Jag har tidigarenämnt att RSV har påbörjat en översyn av taxeringsarbetet i första instans.Detta arbete skall givetvis fortsätta och bör kunna förväntas leda till förslagom förbättringar som tjänar det angivna syftet. Inom RSV pågår också arbete med att få fram en plan förhur kontrollresurserna skall kunna utnyttjas på bästa sätt. I det arbetetkommer man bl. a. in på frågan om ambitionsnivån vid granskningen. Åven pådetta område bör det finnas möjlighet att uppnå snara förbättringar som gagnarden kvalificerade kontrollen. Jag vill här också erinra om den satsning påsådan kontroll som görs i årets budgetproposition. Enligt förslaget tillförsnämligen länsstyrelserna 10 milj. kr. för kvalificerad revisionsverksamhet. Det finns således goda förutsättningar attskattekontrollen skall förbättras på kort sikt. Ett villkor för detta är dockatt de materiella reglerna inte fortsätter att bli allt mer komplicerade. Jag vill särskilt betona att detta gäller även i fråga omsådana regelkomplex som inte aktualiseras för annat än begränsade grupper avskattskyldiga och som således inte i första hand kan sägas sammanhänga medfrågan om en förenklad löntagarbeskaltning. En strävan måste genomgående vara attnedbringa det antal moment som krävs för att från givna primäruppgifter få frambeskattningsunderlaget. Det är också angeläget att primäruppgifterna kan tasfram på ett så enkelt och entydigt sätt som möjligt. De skattskyldiga ochskattemyndigheterna har här ett gemensamt intresse och jag vill förutskicka attjag denna dag kommer att föreslå regeringen att utfärda direktiv tillsamtliga skattekommittéer och sådana kommittéer vars förslag har konsekvenserpå skatteområdet. Direktiven avses innebära bl. a. att förenklingsaspektenskall beaktas särskilt vid utformningen av förslagen. Det skall vidare ankommapå kommittéerna att särskill redogöra för de kontrolltekniska frågor som ärförknippade med framlagda förslag. Redogörelsen skall avse bl. a. tillämpningsproblem,kontrollmetoder och resursåtgång. På det processuella området bör åtgärder övervägas för attminska väntetiderna i länsrätterna. I detta syfte kommer jag att föreslå regeringenatt RSV och skall få i uppdrag att snabbutreda ÖBO-gruppens förslag alt besvär till länsrätten skall ges in till den lokala skattemyndigheten i ställetför 137 1982/83:103 till domstolen. Detta förslag hartillstyrkts av nästan alla remissinstanser. Del II Åven vissa andra närliggande frågorbör utredas i det sammanhanget. bör vara att de nya reglerna skall kunna tillämpas fr. o.m. ÖBO-gruppen har lagt fram förslag om hur ett nytträttelseinstitut bör utformas. Som jag skall återkomma till, bör dessaförslag vidareutvecklas av kommittén. Det bör emellertid som det har påpekatsunder remissförfarandet finnas möjlighet att göra en provisorisk lösning inomramen för gällande rättelseinstitut, nämligen genom en ytterligare utvidgningav rättelseförfarandel enligt 72 a § taxeringslagen (1956:623), TL.Möjlig-heternii härtill kommer alt utredas inom budgetdepartementel. Dettaarbete bedrivs med målsättningen att en utvidgning av rättelseinslilutet skallkunna tillämpas redan vid årets taxering. 5 Riktlinjer för kommitténs arbete Det är en mycket omfattande uppgift som läggs påkommittén. Med hänsyn till frågornas stora vikt är det angeläget att arbetetbedrivs skyndsamt. Flera av frågorna hänger nära ihop med varandra. Det kan därförvara lämpligt att lägga upp utredningsarbetet så att kommittén delas in iarbetsgrupper, som utreder olika frågor parallellt. Även med en sådanuppläggning av utredningsarbetet bör kommittén inrikta sig på att lösa sittuppdrag i etapper. En första etapp kan lämpligen omfatta löntagarbeskattningenoch beskattningsförfarändet i första instans. Kommittén bör lägga fram ettförslag i den delen före utgången av . I detta sammanhang vill jag ta upp én fråga som rör densärskilda projektgrupp () som inom ramen för RSV:s uppföljning avRS-systemet har i uppdrag att göra en översyn av det grundläggandetaxeringarbelet. Gruppen har redan initierat förenklingar till 1982 årstaxering, bl. a. i fråga om vissa underrättelseskyldigheter. Ändringar harockså gjorts av vissa rutiner för granskningsarbetet, beslutsredovisningen ochterminalarbetet. Genom försöksverksamhet och studier av verksamheten vid 1982års taxering gör gruppen en probleminventering och genomför dessutom endeklarationsundersökning material liknande den somriksrevisionsverket (RRV) gjorde i fråga om 1979 års deklarationsmaterial.Gruppens uppdrag omfattar också att utveckla förslag om ändringar av demateriella beskattningsreglerna. Som framgått av vad jag nu har sagt ligger gruppensarbetsområde nära del som kommittén har att behandla. De undersökningar somgruppen redan har gjort och det material som den har tillgängligt torde vara avstort värde för kommitténs möjligheter att driva sitt arbete snabbt. Efter samrådmed RSV föreslår jag därför att de av gruppens arbetsuppgifter som omfattas avkommitténs uppdrag överförs till kommittén. Beträffande speciellt frågan om förenklingar ochschabloniseringar av de materiella beskattningsreglerna vill jag i sammanhanget framhålla följande. Kommitténs uppgift är främst att föreslå sådana ändringar som är direkt betingade av en önskan att uppnå ett system för förenklad löntagarbeskalt ning. Kommittén bör emellertid också allmänt bilda sig en uppfattning om 138 vilka materiella regler som vållarde största problemen i taxeringsnämnderna och i skatteprocessen. RRV:s undersökning ger en rätt godbild av Skr. 1982/83:103 förhållandena i taxeringsnämnderna. Denna undersökningbehöver emeller- Dir. 1982:24 tid kompletteras och utvidgas till att avse ävenlänsrätterna. På grundval av det material som sålunda hämtas in har utredningenatt överväga lämpliga åtgärder. Det kan gälla ändringar av de materiellareglerna i sak men också ändrade formkrav eller beviskrav för tillämpningen avde materiella reglerna. Givetvis skall kommitténs överväganden i denna delbegränsas till sådana regler som har visat sig vålla mer betydande problem vidtillämpningen. I den mån frågorna är föremål för utredning i annan ordningeller en reform bedöms kräva omfattande utredningsarbete, kan det vara lämpligtatt kommittén nöjer sig med att redovisa sina erfarenheter i saken tillvederbörande utredningsorgan eller till regeringen. Syftet med en förenklad löntagarbeskaltning bör vara bl.a. alt man i princip skall slippa att göra någon granskning avinkomstförhållandena för den stora majoriteten av skattskyldiga. Målet börvara alt de berörda skattskyldiga inte skall behöva lämna någon deklarationeller också skall denna vara så enkel att den bara behöver göras till föremålför ett enkelt registreringsförfarande. Det är av största vikt för taxeringsförfarandetseffektivitet att granskningsresurserna kan inriktas på skattskyldiga med merinvecklade inkomst- och förmögenhetsförhållanden. Jag förutsälter att dessainkomsttagare även fortsättningsvis skall vara skyldiga att lämnasjälvdeklaration enligt i huvudsak samma mönster som . Frågan äremellertid om man beträffande dessa deklarationer för framtiden behöver behållaprincipen att alla skall granskas manuellt på samma sätt och atttaxeringarna skall beslutas i taxeringsnämnden. Resurserna medger inte utrymme för en noggrann granskningav varje deklaration. Vissa deklarationer underkastas bara en formellgranskning för atl man på sä sätt skall få tid för en mera ingående kontroll avandra deklarationer. Så har det alltid varit. har manemellertid på försök utvecklat ett system enligt vilket granskningen skallbedrivas i mera planmässiga former (s. k. varvad granskning). Statsmakterna harockså i samband med genomförandet av RS-reformen slagit fast principen atttaxeringsnämnden, när ett fel upptäcks i en deklaration har rätt att underlåtaavvikelse om denna skulle avse endast mindre belopp (65 § TL). Det är fråga omen kodifiering av praxis som har gjorts för att granskningen skall kunnainriktas på väsentligheter. Kommittén bör överväga vilka riktlinjer som börgälla för gransknings- och kontrollarbetet. Övervägandena i dennadel bör avse också fördelningen av deklarationsmaterialet ochgranskningsresurserna på regional resp. lokal nivå. I fråga omtaxeringsbesluten gäller f. n. att taxeringsnämndens ordförande har rätt att ensam besluta i vissa fall bl. a. om avvikelse inte görs eller om saken är uppenbar. Efter införandet av tjänslemannagranskning är del i regel tjänstemannen som tar initiativ till en avvikelse från självdeklarationen. I praktiken är det ibland också så alt tjänstemännen, i fall av uppenbara fel, av praktiska skäl sänder ut underrättelser om avvikelser innan ordföranden får tillfälle att granska deklarationerna. Föredragningen av ärenden inför fullsutlen nämnd begränsas i praktiken ofta till fall där den skattskyldige har 139 Skr.1982/83:103 motsatt sig en ändring eller begärtomprövning av ett beslut. Del II Mycket talar för att tiden nu ärmogen för en genomgripande formell nyordning på detta område så att det även formellt ärtjänstemännen som beslutar i normalfallen och atl nämndens prövning inskränkstill fall där en omprövning har begärts av den skattskyldige eller där detannars finns särskilda skäl för en granskning av nämnden. Kommittén bör prövadenna fråga. En annan viktig fråga är taxeringsperiodens längd. Mankommer då också in på frågorna om när taxeringsbesluten skall föreligga ochvilka möjligheter det skall finnas att ompröva eller rätta besluten inom ramenför det grundläggande taxeringsförfarandet. I detta sammanhang vill jag erinraom ÖBO-gruppens förslag till nya rältelseinstitul som jag har nämntoch som enligt en så gott som enig remissopinion bör övervägas ytterligare isamband med en grundlig översyn av skatleprocessen. Jag delar den uppfattningsom remissorganen har gett uttryck för och anser att delta skall ingå i kommitténsuppdrag. Målet för kommitténs arbete i denna del bör vara attlänsrätterna inte skall behöva kopplas in i andra fall än de där det föreliggeren verklig tvist mellan det allmänna och den enskilde i en beskattningsfråga.Kommittén bör pröva olika vägar för att åstadkomma detta. Här står tvåintressen mot varandra. Det finns å ena sidan, såväl för det allmänna som för denenskilde, ett välmotiverat intresse av att taxeringsbesluten i normalfallenstår fast efter en förhållandevis . Från olika synpunkter är detönskvärt att taxeringsbesluten meddelas fortlöpande under taxeringsåret ochatt besvärstiderna i princip anknyter till när besluten meddelas. Härigenomundviker man åtskilliga av de olägenheter i form av ojämn arbetsbelastning hosskattemyndigheterna och länsrätterna som det nuvarande systemet medför. Ensådan lösning kräver omfattande ändringar i nuvarande system. a. är denberoende av vad kommittén kommer fram till i sina överväganden omtaxeringsperiodens längd och de effekter i fråga om taxeringsnämndensmöjligheter till omprövning av taxeringsbesluten som skulle bli följden. Å andra sidan finns det enligt min mening mycket som talarför att man bör ha möjlighet att ompröva eller rätta de grundläggandetaxeringsbesluten under en förhållandevis lång lid. Etl exempel på en sådanordning utgör mervärdeskattesystemet. Enligt detta kan besluten ändras under ensexårs-period på initiativ både av den skatlskyldige och av det allmänna.Kommittén bör undersöka om mervärdeskattens besluts- och omprövningssystem kananvändas också på den direkta skattens område. I kommitténs överväganden om ettsådant system bör också ingå utformningen av reglerna om besvärstidens längdoch av möjligheterna att ändra besluten genom eflertaxering eller annars i extraordinärordning. Kommitténs uppgift blir alltså att göra en avvägningmellan intresset av att efter en förhållandevis ha ett slutgiltigtbeslut i första instans och de fördelar som kan ligga i en längreomprövningsperiod. Förenklad löntagarbeskattning m. m. Ett förenklat system för löntagarbeskattningen bör som jaghar nämnt bilda grundvalen för den reform av det grundläggande taxeringsförfarandet 140 som kommittén skall utarbeta. Det förenklade systemet skall således främst gällabeskattningen av Skr. 1982/83:103 tjänsteinkomst, dvs. Det skall vara enklare än Dir. 1982:24 det nuvarande bl. a. iden meningen att det skall vara lättare att förstå för de skattskyldiga ochkräva en mindre omfattande uppgiftsskyldighet från deras sida. Men det skallockså vara enklare att tillämpa för myndigheterna så att resurserna i ökadomfattning kan inriktas på svårgranskade deklarationer. Som jag har nämnt är det nödvändigt att uppnå enförenklad hantering av det stora flertalet normala taxeringsärenden för attresurserna för granskning och utredning skall kunna inriktas på de merkomplicerade fallen. Endast på så sätt kan skattekontrollen fås att fungera påett godtagbart sätt. Mot denna bakgrund är det tydligt att del är ett starktönskemål att så stora grupper som möjligt skall kunna föras in i ett förenklatsystem. är det givet att det också finns gränser för vad som äracceptabelt i fråga om schabloniseringar och förenklingar i skilda avseenden.Det är kommilténs uppgift att belysa dessa avvägningsfrågor och att framläggakonkreta förslag. Utgångspunkten måste emellertid vara den jag angivit,nämligen att ge förutsättningar för en väsentlig omprioritering av skatteförvaltningensresurser i fråga om deklarationsgranskning m. m. Kommittén bör till att börja med undersöka vilkaförenklingar som bör göras av de materiella beskattningsreglerna. Det ärgivetvis främst avdragsreglerna under inkomst av tjänst som behöver reformerasom man vill förenkla löntagarbeskattningen. Men även vissa andra regler, t. ex.i fråga om de allmänna avdragen, kan behöva ändras för att systemet skall blieffektivt. I det sammanhanget bör kommittén underrätta sig om de överväganden ifråga om bl. a. förvärvsavdraget som görs inom ensamförälderkommittén (S1977:16) och familjeekonomiska kommittén (S 1979:06). När det gäller avdragen under inkomst av tjänst ligger detnärmast till hands att - efter mönster från åtskilliga andra länder - tänka sigatt gå vidare på vägen med ett förhöjt schablonavdrag för att på så sätt fångain större grupper. Det måste emellertid i sammanhanget uppmärksammas att denlösning i fråga om schablonavdraget som valts i det förut nämnda förslaget tillinkomstskattereform innebär att vissa kostnader fortfarande ligger utanför. Hithör kostnader för resor till och från arbetet, resor i tjänsten och kostnaderför dubbel bosättning. I fråga om dessa poster föreligger av olika skälsärskilda förhållanden som måste beaktas vid försöken att finna förenklingar.När det gäller arbetsresorna vållas svårigheterna bl. a. av att de yttreförutsättningarna i fråga om val av bostad, arbetsplats och trafikmedel är såolika för olika grupper och i olika regioner. I fråga om kostnader vid resor itjänsten och dubbel bosättning är det bl. a. de särskilda bestämmelserna omskattefrihet för sådana ersättningar till statligt anställda som komplicerarbilden. I det sammanhanget är emellertid det utredningsarbete som bedrivs avtraktamentsbeskattningssakkunniga (B 1978:02) av stort intresse och kommitténbör underrätta sig om detta. Ettuppenbart problem när det gäller ett förhöjt schablonavdrag är atl det, i varje fall på kort sikt, torde vara svårt att undvika att det uppstår elt skattebortfall för det allmänna. Kommittén bör undersöka vilka möjligheter som kan finnas att uppnå besparingar genom att slopa ytterligare avdrag eller genom att begränsa avdragsrätten till kostnader som överstiger ett visst belopp. Jag vill erinra om att ell steg i den senare riktningen tagits i frågaom 141 1982/83:103 just kostnaderna för arbetsresor.Med sådana lösningar måste emellertid Del II uppmärksammas det problem somligger i att löntagare kan gå miste om en avdragsrätt som bibehålls för andra kategorierskattskyldiga. Kommittén bör enligt vad jag sagt sträva efter attminimera det nettobortfall av skatteunderlag som reformerna i fråga omavdragsreglerna kan innebära. Likväl är det enligt min bedömning mestrealistiskt att räkna med att det inte helt går att komma ifrån ett sådantbortfall. Kommittén bör i så fall redovisa vilka krav som detta kan ställa påinkomstförstärkningar från annat håll, t. ex. genom ändringar iinkomstskatteskalan. Del bör emellertid inte vara kommitténs uppgift att direktförorda någon finansiering. Förenklingarna i det materiella regelsystemet är avseddaatt ge förutsättningar atl gå vidare och införa elt särskilt system förlöntagarbeskattningen. Ett sådant system kan utformas på i huvudsak två olikasätt. Enligl det ena systemet tillgodoförs en löntagare redanvid källbeskattningen alla de avdrag som han är berättigad till enligt enschablon eller ett särskilt beslut om jämkning. Någon omprövning av avdragenefter inkomstårets utgång skall normalt inte äga rum och någon taxering avlöntagarna sker inte heller. Det är alltså fråga om ett system med vad manbrukar kalla definitiv källskatt. Ett exempel på ett sådant system är densvenska sjömansskatten. System av i princip motsvarande slag tillämpas i meragenerell form i bl.