prop · G6033 · 1982-12-31 00:00:00 — de.Däremot är det inte lika självklart att samma regler skall gälla inom efterlevandepensioneringensom för t. ex. bostadsbidrag. Pension utgår ofta och det är dånaturligt att ställa strängare krav pä samhörigheten än när det gäller tväpersoner som bor tillsammans och ansöker om bostadsbidrag. Å andra sidan kan detgöras gällande alt rättvisan kräver att samma likslälldhetsregler skalltillämpas såväl då det är förmånligt för ogifta samboende att likställas medgifta som då detta är oförmånligt. Jag ansluter mig som framgått av det föregåendetill tanken att man bör eftersträva ett enhetUgare samboendebegrepp såväl inomen framfida allmän socialförsäkring som pä kortare sikt. Framför allt är delviktigt att ett enhetligt samboendebegrepp fillämpas inom närliggandebidragsformer, t. ex. för olika inkomstprövade stöd resp. för olikaefterlevandeförmåner. Ett ställningstagande till om det är möjligt och lämpliglatt införa etl helt enhefiigt samboendebegrepp inom hela bidragssystemet böranslå i avvaktan pä beredningen av familjelagssakkunnigas betänkande och delagstiftningsåtgärder som kan bli följden av detta. Även om samboendebegreppetpå bidragsområdet inte allfid helt kan anknyta till det familjerättsligaregelsystemet är det ändå av största vikt att familjerättens regler blirvägledande för andra områden. Etl ytterligare skäl till alt inte redan nuföreslå ändringar är del förslag till reformerade regler inomefterlevandestödet som har lagts fram av pensionskommittén Uksom detarbete som pågår inom anhörigvårdskommitlén, i föräldraförsäkringsutredningen såvittgäller föräldrapenningen och i bostadsbidragskommittén såvitt gällerbostadsbidragen. Vid beredningen av de väntade belänkandena pä bidragsområdetbör också frågan om möjligheten att skapa ett enhetligare samboendebegreppbeaktas. Slutligen vill jag kort beröra de undantagsreglersom gäller för gifta som inte bor fillsammans. Jag anser det i likhet medutredningen naturligt alt eftersträva att nuvarande regler för gifta ickesamboende vid en samordning i en allmän socialförsäkring så långt möjligt inordnasi en enhetlig regel. Det sakliga innehållet i regeln bör givetvis så långtmöjligt svara mot grunderna för samboendebegreppet för ogifta. I det nuvarande socialpolitiska bidragssystemetfinns inte heller någon enhetlig reglering av barns familjefillhörighet. Iblandbestämmer t. ex. den rättsliga vårdnaden om barnen skall räknas till familjenoch i andra fall beaktas den faktiska värden. Även här kan således uppkomma densituafionen att ett barn inom en stödform anses höra fill familjen men inteinom en annan. I en s. k. normalfamilj, dvs. makar med gemensamma barn, uppslårdock i regel inga problem. Del är främst vid en ändrad familjebildning somnuvarande regler kan ge ett oenhetligt utfall. Det kan vara fråga om barn somplaceras i ett annat hem än hos föräldrarna, makar vars barn inte är 1982/83:3 49 gemensamma, makar som efter skilsmässa lever åtskilda menhar gemensam vårdnad om bamen m. m. Som har nämnts förekommerregler om barns familjefillhörighet inom flera olika bidragsformer och speglardärvid olika faktiska situationer. En sådan situafion är när en eller bådaföräldrarna på grund av dödsfall eller av andra orsaker inte längre bidrar fillbarnens försörjning. Del behövs då regler som anger i förhållande lill vilkaföräldrar som rätten fill bidrag skall prövas, 1. ex. för att avgöra om etlbarn har pensionsrätt enbart efter biologiska föräldrar och adopfivföräldrareller också efter t. ex. slyvföräld-rar. Utredningen har kallat regler av deltaslag för regler om den bidragsmässiga samhörigheten. Utredningen lar också upp regler omrättssubjekt, dvs. om barnet eller föräldrarna formellt har rätt till sådanabidrag som kan anses utgöra barnförmåner. Ett annat område som utredningenbehandlar är till vem bidraget skall betalas ut. De synpunkter som utredningenkommer med i fråga om barnens familjetillhörighet tär i första hand sikte päbarnförmåner inom en allmän socialförsäkring. Sålunda föreslår utredningen attkompletterande barnbidrag enligt principmodellen, dvs. vad som motsvararbarnpensioner, barnlivräntor och bidragsförskott, skall kunna utges fill egnabarn, adoptivbarn och barn som har mottagits i adoptionssyfle men däradoptionen inte har hunnit slutföras. I fråga om vem som skall anses vararättssubjekt föreslår utredningen en enhetlig regel som innebär att rätten fillbarnstöd skall tillkomma barnet. När det gäller utbetalningen av bidragföreslås att barnslöd, vårdpenning inom inkomstförsäkringen och handikappstödtill barn betalas ut fill den som har den fakfiska vården om barnet. Detsammabör gälla vid beräkning och utbetalning av bostadsstöd. Endast få remissinstanser haryttrat sig beträffande barns familjetillhörighet. Fleraremissinstanser tillstyrker sålunda utredningens förslag vad gällersamhörighetsreglerna. Ett par av dem ifrågasätter dock om inte styvbarn bör fårätt till kompletterande barnbidrag efter sina styvföräldrar. När det gäller vem som skall vararättssubjekt påpekar att den rättsliga vårdnadshavaren iregel är den som företräder barnel. Förslaget atl den formeUa bidragsrättenskall tillkomma barnet löser därför knappast några problem ulan innebär snarareatt handläggningsproblemen kan öka. Andra remissinstanser tiUstyrker däremotutredningens förslag. anser att detinle är givet att man skall bygga på den fakfiska omvårdnaden vid utbetalningav barnstöd, eftersom detta kan välla betydande svårigheter vid den praktiskatillämpningen av reglerna. Andra remissinstanser tillstyrker utredningensförslag. Liksom utredningen anser jag attdet inte går att skapa helt enhetliga regler om barns familjefillhörighet. Detkan sålunda knappast komma i fråga att fosterbarn, som kanske vistats i ett hemunder endast , skall få 4 1982/83. Prop.1982/83:3 50 rätt till barnpension efter sina fosterföräldrar. Det ärdäremot mer naturligt att fosterbarn skall räknas till familjen när del gälleratl avgöra vilka barn som skall medräknas vid bedömningen av hur stortbostadsstöd som skall utgå. Så är också fallet f. n. Eftersom pensionskommitténbehandlar frågan om föräldrabegreppet såvitt gäller rätt till barnpension isitt avlämnade betänkande avser jag atl ta upp frågan om ett merenhetligt föräldrabegrepp i samband med beredningen i avdetta betänkande. Regler om vem som skall vararättssubjekt är en fråga av juridisk-teknisk natur, som det inte finnsanledning att ta ställning till i detta sammanhang. Del är dock angeläget atlfrågan löses i samband med del förberedelsearbete som måste föregå införandelav en allmän socialförsäkring. I det sammanhanget bör också regler omutbetalning av barnstöd las upp. Inom del socialpolifiskabidragssystemet behövs inkomstunderlag för atl bestämma storleken av såvälinkomslrelaterade ersättningar som inkomstprövade bidrag. Inkomstunderlagförekommer också pä mänga andra områden, inte minst inom beskattningen somunderlag för inkomstskatten. Även pä det kommunala området behövsinkomstunderlag för att bestämma avgifter för barntillsyn, social hemhjälp m.m. Utredningen konstaterar att de olika inkomstbegrepp som f.n. finns skiljer sig ål på väsentliga punkter. Olikheterna gäller framför alltvad som skall ingå i underlaget, hur detta skaU beräknas och vilken tidsperiodsom inkomsten skall avse. Sålunda ingår enbart förvärvsinkomsten i underlagetför inkomslrelaterade ersättningar medan också olika sociala förmåner, andrainkomster än förvärvsinkomsten och kapitaltillgångar enligt olikaberäkningssält ingår i underlaget för inkomstprövade bidrag. Ett annat exempelpå olikheter som utredningen nämner är att underlaget för statligt ochstatskommunall bostadsbidrag utgörs av en inkomst under förfluten fid, nämligenden taxerade inkomsten, medan underlaget för kommunala bostadstillägg tillfolkpensionärer liksom den sjukpenninggrundande inkomsten utgörs av en framfidaberäknad inkomst. Underlaget för dagpenning från arbetslöshetsförsäkringenavser en tredje tidsperiod, nämligen aktuell tid. Utredningen visar atl ävenberäkningssätten varierar. används ett i förväg registrerat underlag (1.ex. för bostadsbidrag och sjukpenning), medan i andra fall underlaget bestämssamtidigt med alt ersättningen beräknas (t. ex. dagpenning frånarbetslöshetsförsäkringen och familjebidrag lill värnpliktiga). De många olikainkomstbegreppen innebär enligl utredningen nackdelar både för den enskilde ochför myndigheterna. Ett till alla delar enhefiigtinkomstunderlag anser utredningen emellertid inte vara möjligt att införa.Liksom hilfills bör det finnas två huvudformer för inkomstunderlag, en förinkomslrelaterade ersättningar och en för inkomst- Prop.1982/83:3 51 Förvärvsinkomsten skall dock utgöra en gemensam del för bådainkomstunderlagen. Till inkomslunderlaget för inkomstprövade bidrag skalldärutöver läggas beräknade kapitalinkomster, viss del av kapitaltillgångar ochvissa sociala förmåner. Vid sidan av de nu nämnda huvudformerna avinkomstunderlag skall enligt utredningen den pensionsgrundande inkomsten inomATP-systemet finnas kvar för de stödformer som den nu ligger lill grund för. Utredningens förslag lill etl enhethgtinkomstunderlag bygger på att den enskilde själv lämnar uppgift om sinberäknade inkomst och vissa andra ekonomiska förhållanden framöver.Inkomstunderlaget skall fastställas av som också har tillgängfill del dataregister där uppgifterna finns. Flertalet remissinstanser är i princip posifivafill utredningens förslag. I etl par faU ifrågasätts dock förslaget atl utvidgaanvändningen av den sjukpenninggrundande inkomsten och man förordar i ställeten utökad användning av den taxerade inkomsten. Några remissinstanser förordarocksä att inkomstunderlaget skall fastställas först när den försäkrade göranspråk på ersättning. För egen del vill jag som utredningen betona delofillfredsslällande i atl man inom bidragssystemet använder sig av skildainkomslunderlag för att bestämma storleken. av oUka bidrag. Speciellt gällerdelta när olika inkomstbegrepp används inom varandra närliggande bidragsformer.Att olika inkomstbegrepp används innebär merarbete för både den enskilde ochmyndigheterna. Det medför nämligen för den enskilde atl uppgifter om ekonomiskaförhållanden måste lämnas vid flera fillfällen och för myndigheterna altutredning härom måste göras parallellt på olika håll, vilket givetvis fördyraradministrationen. Eftersom det är förmånligt med en låg inkomst vid beslut omt. ex. bostadsbidrag och en hög inkomst när sjukpenninggrundande inkomst skallbestämmas kan det givetvis också vara frestande atl lämna olika uppgifter om deekonomiska förhållandena när uppgifterna avser olika underlag och inte hellerlämnas till samma myndighet. Inkomstbegreppet har varit föremål för diskussion iflera sammanhang. Det är framför allt i fråga om bostadsbidragen som dettabegrepp har diskuterats, men diskussion förekom också i samband med atl dennuvarande sjukpenninggrundande inkomsten skapades och i samband med förslaglill förändringar inom arbetslöshetsförsäkringen. Flera förslag fillförändringar av inkomstbegreppet för bostadsbidragen har lagts fram, men dessaförslag har inte lett till lagsiiftning. Detta visar alt utformningen avinkomstbegreppet är en mycket svårlöst fråga. De problem som finns berornaturligtvis inte enbart pä alt utformningen av inkomstbegreppet varierar frånen bidragsform tiU en annan utan över huvud taget på svårigheterna att skapaelt godtagbart mått på en persons eller ett hushålls ekonomiska bärkraft. Detre huvudproblemen kring utformningen av elt inkomstunderlag gäller 1982/83:3 52 vad som skall ingå i underlaget, hur detta skall bestämmasoch vilken fidsperiod som underlaget skaU avse. I anslutning till dessahuvudproblem aktualiseras en lång rad andra problem och frågeställningar. Mankommer t. ex. in på vilka krav på uppgiftslämnande som kan ställas pä denenskilde och på hans arbetsgivare. Frågor om den enskildes integritet och hurlångt man kan gå i kontroller av ohka slag aktualiseras också. Det finns framför allt trelösningar som står till buds när det gäller utformningen av inkomstbegreppet,nämligen 1. en framtida beräknad inkomst avungefär samma slag som den nuvarande sjukpenninggrundande inkomsten, 2. den taxeradeinkomsten, 3. ett aktuelltinkomstunderlag som beräknas vid ersättningstillfället. Samtliga tre lösningar har bådefördelar och nackdelar. Den sjukpenninggrundande inkomsten har iblandkritiserats för atl den ansetts vara alltför otillförlifiig. Framför allt harman framhållit svårigheterna att beräkna inkomsten för egna företagare ochpersoner med oregelbundna inkomster. Del ligger i sakens natur att ettinkomstbegrepp som bygger på en framlida beräknad inkomst aldrig kan bli heltexakt och rättvist. När det gäller den taxeradeinkomsten är den kanske största näckdelen att den inte avspeglar de aktuellaekonomiska förhållandena utan förhållanden som Ugger ungefär fillbaka iliden. När den laxerade inkomsten fastställs tas vidare hänsyn till avdrag avolika slag, t. ex. kanske omfattande underskottsavdrag. Dessutom baseras dentaxerade inkomsten på ett taxeringsår och visar inte variationer i inkomstenunder året. Den laxerade inkomsten kan därför knappast användas utanjusteringar och utan atl den räknas om till aktuell inkomst. Del bör dockpåpekas att den sammanräknade inkomsten, dvs. den sammanlagda nettointäktenfrån olika förvärvskällor, bättre än den taxerade inkomsten återspeglar defaktiska inkomst-förhåUandena och därför skulle vara mer användbar sominkomstunderlag. Fördelen med etl inkomstbegrepp som bygger på laxeringen ärden relativa exakthet som ett sådant inkomstbegrepp har. Atl bygga beräkningen av ett bidragpå att aktuella uppgifter om ekonomiska förhållanden skall lämnas i varjeenskilt ärende medför också nackdelar. a. bUr det tungrott altadministrera. Del kan dröja innan ersättning kan betalas ut eftersom utredningmåste införskaffas om inkomstens storlek. Ersättningen kan nämligen inte enbartgrundas på den inkomst som den försäkrade hade dagarna innan ersättningsfråganaktualiserades, utan man måste se till inkomsten under en något längrefidsperiod vilket fömlsätler en viss utredning. I annat fall kan en ersättningkomma att grundas pä en fillfälligl låg eller hög inkomst. En annan stornackdel är att många enskilda måste lämna uppgifter om sina ekonomiskaförhållanden . Den stora fördelen är här liksom beträffandeden sjukpen-ninggrandande inkomsten alt inkomstbegreppet bygger på aktuellaekono- 1982/83:3 53 Det föregående resonemanget visaratt inget av de inkomstbegrepp som kan tänkas komma lill användning är heltideaUskt. Elt helt perfekt och rättvisande inkomstbegrepp torde f. ö. knappastgå att konstruera, i van fall inte utan en omfattande administration ochkontrollapparal. Varje inkomstunderlag bygger iförsta hand på uppgifter från den enskilde. Det gäller vare sig man väljer denlaxerade inkomsten, en framfida beräknad inkomst av SGI-modeU eller inkomstenvid ersältningstillfället. I samfiiga fall kontrolleras den enskildesuppgifter, i vart fall stickprovsvis. Förfrågningar och kompletteringar begärsdärvid från både den enskilde och hans arbetsgivare. I andra fall sker mergenerella kontroller genom att inkomstunderlagen för olika förmåner jämförsmed varandra. Så har t. ex. skelt när det gäller underlagen för. Kontroller av olika slag är dyrbaraoch i allmänhet också personalkrävande. Ju fler inkomstunderlag som behöverkontrolleras desto mer arbetskrävande och dyrbart blir det. Redan detta talarstarkt för att man för olika bidrag så långt möjligt bör bygga på etl enhetligtinkomstunderlag. Om ell och samma inkomstunderlag används för atl bedömastorleken av olika bidrag torde kontroUbehovet över huvud taget bli mindre,eftersom det då blir viktigare för den enskilde atl lämna noggranna och rikligauppgifter. Jag delar därför utredningensuppfattning att man i en allmän socialförsäkring bör ha ett inkomstbegrepp somi största möjliga utsträckning är gemensamt för olika grenar av försäkringen.Liksom utredningen anser jag vidare att en harmonisering av inkomstbegreppen ärså angelägen atl man redan inom nuvarande bidragssystem bör pröva möjlighetenatl skapa slörre enhetlighet och att över huvud tagel förbättratillförlitligheten av det inkomstbegrepp som man använder. Ett enhetligtinkomstbegrepp inom det socialpolitiska bidragssystemet bör vidare kunna få ettanvändningsområde utanför detta system, t. ex. inom kommunerna för att bestämmaavgifter av olika slag. När det gäller vad som skall ingå iett enhetligare inkomstunderlag delar jag utredningens uppfattning att man äveni fortsättningen måste skilja mellan inkomstbegreppen för inkomslrelateradeersättningar och inkomstprövade bidrag. I underlaget för inkomslrelateradeersättningar bör enbart förvärvsinkomster ingå medan underlaget förinkomstprövade bidrag därutöver bör innefatta i vart fall kapitalinkomster ochvissa socialpolitiska bidrag. Hänsyn bör också las till förekomsten avkapitaltillgångar. Jag vill dock betona alt förvärvsinkomsten, som är den mestbetydelsefulla delen av inkomstunderlaget för både inkomslrelateradeersättningar och inkomstprövade bidrag, bör bli gemensam för båda kategoriernaav bidrag. Vid sidan av dessa båda kategorier av inkomstunderlag bör, somutredningen har påpekat, den pensionsgrundande inkomsten inom ATP-systemetfinnas kvar. Den pensionsgrundande inkomsten bestäms i efterhand i samband medtaxeringsförfarandet. Atl gä ifrån denna ordning skulle innebära en förändringav Prop.1982/83:3 54 grunden för hela ATP-systemet. Inkomstbegreppet behandlasemellerfid f. n. i både bostadsbidragskommitlén och sjukpenningkommittén. Ettdefinitivt ställningstagande tUl vilket inkomstbegrepp som kan anses lämpligastoch samlidigt mest användbart inom olika bidragsformer bör därför anstå. Utredningen har i ett särskihkapitel behandlat frågan om en enhefiigare administration men har dämd påpekatalt möjligheterna till en ökad administraliv samordning inte kan ses isoleradefrån övriga samordningsfrågor. Möjligheten att öka samordningen på detadminislrativa planet har nämligen ett nära samband med i vad mån det går attgöra bidragsvillkor och regler om beräkning av olika bidrag mer enhetliga. Åandra sidan kan en enhetlig administration skapa bättre förutsättningar för atlgöra bidragsreglerna mer enhetliga. Utredningen konstaterar att administrationen av detsocialpolifiska bidragssystemet f. n. är splittrad. Det finns drygt ell tiotalmyndigheter som fattar beslut om olika socialpolitiska bidrag. Förutomförsäkringskassorna nämns bl. a. erkända arbetslöshetskassor,arbetsförmedlingar, länsarbetsnämnder, vuxenutbildningsnämnder ochstudiemedelsnämnder samt ett antal kommunala organ såsom skolstyrelser,förmedlingsorgan för bostadsbidrag, familjebidragsnämnder och sociala nämnder. För den som behöver ekonomiskt stöd från samhället i olikasituationer måste det enligt utredningen vara svårt att förstå att han skallbehöva vända sig fill olika myndigheter alltefter orsaken till stödbehovet. Motdenna bakgrund anser utredningen att det finns åtskilliga fördelar alt vinnamed en enhetlig administrafion. Den enskilde får t. ex. lättare alt hitta rättbidragsmyndighet och en övergång från en bidragsform till en annan blirsmidigare. Utredningen påpekar att de allmännaförsäkringskassorna f. n. handhar hela den allmänna försäkringen och storadelar av bidragssystemet i övrigt. Vidare har fått etlflertal nya arbetsuppgifter. Mot denna bakgrund är det enligt utredningensjälvklart att försäkringskassorna får hand om administrationen av en allmänsocialförsäkring. Vidare menar utredningen atl ensamordning av administrationen är så angelägen atl den bör inledas redan inomnuvarande bidragssystem. En sådan samordning bör påbörjas genom alt samarbetetmellan försäkringskassor och andra myndigheter ökas. Därigenom blir detlättare alt föra över nya ärendegrupper fill försäkringskassorna. Utredningenanser atl en anknytning till försäkringskassorna är mest angelägen i fråga omarbetslöshetsförsäkringen, bostadsbidragen och stödet till ungdomar somstuderar i gymnasieskola. Åtskilliga remissinslanser har tillstyrkt utredningensförslag att en allmän 1982/83:3 55 socialförsäkring helt skall administreras avförsäkringskassorna. Etl par remissinstanser uttrycker en allmän tveksamhet motatl föra över alltför många bidragsformer till etl och samma organ. 1 övrigthar kritik riktals mol att vissa bidragsformer skall föras över tillförsäkringskassorna. Denna kritik har i allmänhet kopplats samman med enkritisk inställning lUl att bidragsformen i fråga skall ingå i en allmänsocialförsäkring. Framför allt har kritik riklats mol att försäkringskassornaskall handha arbetslöshetsförsäkringen. Kritik har också framförts i fråga omstudiestödet, bostadsstödet och värnpliklsstödet. För egen del vill jag anföraföljande. Som utredningen har framhållit är administrationen av detsocialpolitiska bidragssystemet splittrad. Detta kan påverka den enskildesmöjligheter att fä den ersättning som han har rätt till. Den enskilde måsteveta vart han skall vända sig för atl få ekonomisk hjälp. Detta kan ocksåkräva kontakt med flera myndigheter. Vidare finns en risk för attförmåner som administreras av olika myndigheter felaktigt utgår samtidigt.Detta är ett annat skäl för en enhetlig administration av olika bidrag. Elt annat skäl för en enhetligadministration av olika bidrag är risken för all förmåner som adrninislreras avolika myndigheter felakfigt utgår samfidigt. Det finns visserligen möjligheteratl med hjälp av datateknik föra över uppgifter från en myndighet fill en annanoch på detta sätt minska risken för felaktiga utbetalningar. En sådan lösningkan dock f. n. vara mer komplicerad och dyrbar än om samma myndighet fattarbeslul om olika förmåner och därvid direkt har tillgång fill de uppgifter sombehövs för alt förhindra elt felaktigt sammanträffande av förmåner. Denunderlättar dessutom inte för den enskilde att hitta rätt bland de olikabidragsformerna. Som också framkommit underremissbehandlingen, är det emellertid andra faktorer som måste vägas in när deadministrafiva lösningarna utformas. Jag är för egen del därför inle beredd attnu ta ställning tiU frågan om en samlad administration av en framtida allmänförsäkring. Jag förordar som huvudregel beträffande administrationen alt, närslutlig ställning tas liU atl elt bidrag skall inordnas i en allmänsocialförsäkring, man samfidigt också tar ställning till hur administrationen iden delen skall vara ordnad. Ett område där frågan om ensamordnad administration redan har diskuterats är bostadsstödet. Som jagtidigare har nämnt handhar försäkringskassorna redan nu bostadsstödet fillfolkpensionärer medan kommunernas förmedlingsorgan har hand om det allmännabostadsstödet. Det har fillbakadiskuterats att föra över de bostadsstöd som handläggs av kommunala organtill försäkringskassorna, och förslag i den riktningen har vid flera tillfällenlagts fram. a. fann boende- och bostadsfinansieringsulredningarna ibetänkandet (SOU 1975:51) Bostadsförsörjning och bostadsbidrag atl vägandeskäl talade för en överföring av administrationen av bostadsbidragen lillbarnfamiljer och hushåll utan barn Prop.1982/83:3 56 Avgörande för ställningstagandet var bl. a. en strävan attpå sikt skapa ett gemensamt bidragssystem. Utredningarna föreslog attadministrationen av bostadsbidragen skulle flyttas över lill försäkringskassorna.Vid remissbehandUngen tiUstyrkte en majoritet av remissinstanserna förslagel omen överflyttning till försäkringskassorna. Det anfördes dock attförsäkringsorganisationens kapacitetsfrågor måste ses över, innan ett beslut omöverflyttning fattades. Frågan om bostadsbidragens administration ingår f.n. i bostadsbidrags-kommitténs direktiv. Kommittén har emellertid föreslagitatt denna fråga utreds i särskild ordning.