prop · G6033 · 1982-12-31 00:00:00 — Chefen för bostadsdepartementetkommer i annat sammanhang atl begära regeringens bemyndigande att tillkalla ensärskild utredare med uppdrag att utreda de aktueUa förutsättningarna för altöverföra administrationen av bostadsbidrag från kommunernas förmedlingsorganfill försäkringskassorna. Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. En person som ansöker om etl bidrag av något slagkan inle alltid räkna med alt få ett slufiigt beslut i ärendet ochen snabb utbetalning av bidraget. Ofta krävs nämligen en närmare utredning föratt bedöma rätten till bidraget. Om bidraget dröjer kan problem uppkomma förden enskilde i den mån denne inte kan ordna sin försörjning på annat sätt. F.n. finns det i princip två möjligheter att ge stöd innan ett ärende ärfärdigbehandlat. Vissa bidrag kan beviljas provisoriskt av den myndighet somadministrerar bidraget. Så är fallet med allmänna pensioner och förmåner frånarbetsskadeförsäkringen. Den andra möjligheten är att den försäkrade vändersig till socialförvaltningen och ansöker om socialbidrag. Förvaltningen har dåskyldighet att bevilja sådan hjälp om det föreligger elt omedelbartförsörjningsbehov. Vidare bör nämnas att det inom studiemedelssystemetnumera förekommer en rätt till förskott på studiemedel, som närmast är attjämställa med möjlighet till provisoriska beslut. Förskott på studiemedel kanutges om ansökan inte är färdigbehandlad . Praktiskt går dettill på följande sätt. Om den studerande inle har fält besked efterdel alt ansökan om studiemedel lämnades in, skickas det automatiskt ut enförfrågan om förskott till den studerande. Vill denne ha förskott undertecknarhan den översända blanketten och skickar in den fill studiemedelsnämnden. vecka senare betalas förskottet ut, såvida ansökan inte hunnit blifärdigbehandlad eller nämnden bedömt alt studiemedel inte kommer atlkunna beviljas. Socialutredningentog upp frågan om förskott i såväl principbetänkandet Prop.1982/83:3 57 (SOU 1974:39) som i slulbetänkandet Socialtjänst ochsocialförsäkringstill-lägg (SOU 1977:40). föreslog att förskotleringskulle göras genom del föreslagna socialförsäkringsfillägget (soft). Orn enförsäkrad ansökt om en förmån, som betalas ut av en försäkringskassa, skullesoft kunna utges i förskott och senare avräknas mol den sökta förmånen. I denrapport (Ds S 1980:1), som har lagts fram av samrådsgruppen omsocialförsäkringstillägg, har förskott på en socialförsäkringsförmån intetagits med som en särskild grund för rätt till soft. Samrädsgruppen har därvidhänvisat till den delvis negativa kritiken och lill alt frägan behandlas avsocialpolitiska samordningsutredningen. konstateraratt regleringen på området inte är enhetlig. Möjlighet alt meddela provisoriskabeslut finns enligt vissa bidragsförfaltningar men inle enligt andra. Inte hellerför de faU där en sådan möjlighel finns är bestämmelserna enhetligt utformade.Samordningsutredningen tar upp socialulredningens förslag om förskotleringgenom soft men menar alt förslagel har flera nackdelar. Det skulle enligtsamordningsulredningen vara lämpligare att vidga möjligheterna tillprovisoriska beslut. Del bör därför bli elt åläggande för den myndighet som haratt besluta om en förmån alt på eget initiativ se till atl provisoriskersättning betalas ut när. Flertalet remissinstanser är myckelpositiva till förslaget. menar dock att förslagel altutvidga användningen av provisoriska beslut endast för försäkringskassornaskulle få en begränsad praktisk betydelse och föreslår att även försäkringsdomstolarnabör ha skyldighet atl ulan yrkande pröva frågan om interimistiska förordnanden.Försäkringskas-seförbundet ser det i och för sig som mycket värdefullt attökade möjligheter till provisoriska beslut införs. Förbundet är dock tveksamtlill alt det införs en direkt skyldighet för den handläggande myndigheten attpröva frågan om provisorisk ersättning i varje försäkringsfall, oavsett om denförsäkrade begär det eller inte. Samma ståndpunkt intar fleraförsäkringskassor. För egen del vill jag till attbörja med betona att en lösning av problemet med länga handläggningstider iförsta hand bör eftersträvas genom snabbare besluts- och ulbetalningsrufiner. flesta fall kan också beslut fallas och utbetalning ske så snabbt alt någolbehov av provisoriska beslul inte föreligger. Del är dock ofrånkomligt atthandläggningen i vissa fall kan dra ut . I sådana situationer måste denenskUde kunna få stöd frän det allmänna sä atl han inte drabbas avförsörjningssvärigheter. Dåvarande chefen för socialdepartementetuttalade i proposifionen om (prop. 1979/80:1) atl man bordesträva efter atl avveckla socialnämndernas förskotteringsverksamhet ochhänvisade lill att socialpolitiska samordningsutredningen övervägdemöjligheterna alt öka användningen av provisoriska beslut. Även jag anser detnaturligt att den myndighet som handlägger socialförsäkringsförmånen ocksä böransvara för slödel under eventuell väntefid. Den enskilde skall inte behövavända sig lill 1982/83:3 58 socialförvaltningen när t. ex. behandlarhans ärende. En sådan ordning skulle innebära alt två myndigheter parallelltfick handlägga samma ärende. Jag anser därför atl möjligheten atl meddela provisoriskabeslut bör utvidgas redan inom nuvarande bidragssystem. I en allmänsocialförsäkring bör del finnas en generell möjlighet atl meddela provisoriskabeslul. Bland remissinstanserna har manvarit i viss män tveksam till att den beslutande myndigheten skall vara skyldigatl meddela provisoriska beslut även om den enskilde inte begär alt etl sådantbeslut skall fattas. Jag hyser viss förståelse för denna tveksamhet, men minprincipiella inställning är att det under vissa förutsättningar bör föreligga skyldighetalt meddela provisoriska beslul oberoende av den enskildes initiativ.Bakgrunden härtill är atl många enskilda inte kommer alt känna lill att ensådan möjlighet finns. Flera faktorer bör vara avgörandeför om en sådan skyldighet skall föreligga eller inte. Del går självfallet inteatl i detalj beskriva vilka situationer det kan bli fråga om. Tanken är inteatt försäkringskassorna regelmässigt skall behöva meddela etl provisorisktbeslut sä snart etl ärende drar ul pä liden. I stället bör det krävas både atldröjsmålet inle är obetydligt och att den försäkrade visar atl han har ettstort behov av att snabbt få sin ersätlning. Skyldighet för försäkringskassornaatl ulan yrkande meddela ett provisoriskt beslut bör därför föreligga endast iundanlagsfall. Som nämndes inledningsvis finns f.n. möjlighel lill provisoriska beslut beträffande dels pensioner enligl AFL,dels förmåner från arbetsskadeförsäkringen. En utvidgning bör i första hand tasikte pä övriga förmåner enligt AFL, nämligen sjukpenning och föräldrapenning.Det kan här förekomma fall då etl ärende drar ut , t. ex. därför attinskrivningen i försäkringskassa inle är klar. Utöver förmåner enligt AFL ochlagen om arbetsskadeförsäkring bör barnbidrag och bidragsförskott kunna bliföremål för provisoriska beslut. I dessa ärendegrupper kan besluten iblanddröja därför all bosältningsfrågan inle är utredd. När det gällerbidragsförskott kan utredningssvårigheter föreligga också l. ex. beträffandefrågan om underhållsskyldighetens fullgörande. När del gäller förmåner somförsäkringskassan endast delvis administrerar, dvs. kontantarbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag och vuxensiudiestöd, bör man lillsvidare avvakta med att införa möjlighet till provisoriska beslul. Eftersom idessa fall en annan myndighet fattar beslul om rätten till bidraget, är delsvårare för att bedöma sannolikheten av att bidrag kommer attutges. Beträffande utbildningsbidrag gäller vidare atl del finns möjlighet tillförskott. Frågan om att ytterligare utvidga möjligheten lill provisoriskabeslul bör dock tas upp när erfarenheter vunnits av den utvidgning som nuföresläs komma till stånd. gör i sitt remissvar gällande attden vanligaste Prop.1982/83:3 59 situationen då den försäkrade blir tvungen att vända siglill socialförvaltningen i avvaktan på ett bidragsbeslut kanske är den attkassan dragit in en förmån resp. avslagit en ansökan och den försäkrade anförbesvär. Verkel ifrågasätter därför om del inte också för domstolarna börföreskrivas en skyldighet atl ulan särskilt yrkande pröva frågan ominterimistiska beslut. Försäkringsdomstolarna kan liksom andraförvaltningsdomstolar meddela interimisfiska beslut enligt 28 §förvaltningsprocesslagen. Något krav pä yrkande från den försäkrades sida finnsinte i paragrafen. Det vanliga torde dock vara atl etl interimistiskt beslutmeddelas först sedan det framställts yrkande härom. Att införa skyldighet förförsäkringsdomstolarna atl i varje besvärsärende pröva frågan om interimistisktförordnande, skulle innebära en avsevärt ökad arbetsbelastning för dessadomstolar som redan är hårt belastade och har stora balanser. Vidare ärsituationen i besvärsinstansen inte helt och hållet densamma som när fråganförsta gängen skall prövas av . När målet kommer upp ibesvärsinstansen har nämligen en myndighet redan prövat frägan. Det är intesärskill sannolikt att ersättning skall utgå i ett ärende där försäkringskassanhar meddelat avslagsbeslut. Jag är därför inle beredd att föreslå någonskyldighet för försäkringsdomstolarna att automatiskt pröva frågan ominterimistiskt beslut i samtliga besvärsärenden utan hänvisar till regleringeni 28 § förvaltningsprocesslagen. Jag vill understryka alt denna paragraf germöjlighet att i uppenbara fall meddela sådana beslut, även om den försäkradeinle har framställt något yrkande. Om en försäkringskassa avslår en begäran om provisorisktbeslut kan delta beslut däremot överklagas fill försäkringsrätten och - ombeslutet även där blir negativt - till försäkringsöverdomstolen. Vidare kanriksförsäkringsverkets ombudsenhet i princip överklaga såväl avslagsbeslul sompositiva beslul. Jag utgår dock från atl besvär av detta slag kommer att blimycket sällsynta i försäkringsrätterna. Vidare vill jag i detta sammanhangunderstryka alt etl formellt avslagsbeslut i - som alltså kanöverklagas -kommer i fråga enbart i de faU där sökanden uttryckligen begärtprovisorisk ersättning och kassan inte finner sig kunna Ullmölesgå dennabegäran. Någon ökad arbetsbelastning på försäkringsdomstolarna är därför inteatl vänta på grund av förslaget. Det bör i delta sammanhang nämnas att mål somgäller provisoriskt beslut kommer atl kunna avgöras av ensamdomare i försäkringsrätternai enUghet med beslut som har fattats av . Ökningen av antalet provisoriskabeslul i försäkringskassorna på grund av den här föreslagna reformen är sväralt ange. Som jag sagt finns möjlighet till provisoriskabeslul beträffande pensioner enligt AFL och förmåner enligtarbetsskadeförsäkringen. Del är dock ganska ovanligt att sädana beslulmeddelas. Det är inom dessa förmänsformer som de flesta provisoriska beslutentorde komma atl meddelas även i fortsättningen. Den ökning av antaletprovisoriska beslul som mitt förslag kan komma alt föranleda är såledeshuvudsakligen hänförlig till att försäkringskassorna får skyldighet alt undervissa förutsättningar meddela sådana beslut. Prop.1982/83:3 60 en sådan skyldighet, som jag har sagt, bara skallföreligga i undantagsfall torde det inte bli fråga om någon betydande ökning. fall kan ökningen inte bli av den slorieksordningen atlpersonalförstärkningar krävs. Detta beror också på all vissa av de bedömningarsom görs när det provisoriska beslutet fattas inte behöver göras om och därförkan minska fidsätgängen vid det slutliga avgörandet. Jag förutsätter attriksförsäkringsverket kommer alt meddela närmare anvisningar lill ledning förförsäkringskassornas tillämpning av de nya reglerna. 6.2 Sammanträffande av förmåner Inom de flesta bidragsgrenar finnsbestämmelser av innebörd atl en viss förmån skall reduceras om en annan förmånutges . Vidare finns på många håll regler om avräkning när en förmånavlöser en annan och förmånerna har kommit att löpa samtidigtdärför att den ena förmånen betalas ut retroaktivt, Det är här fråga om beslämmelsersom reglerar bidragens inbördes förhållande lill varandra eller samordningenmellan bidragen i en snäv bemärkelse. Dessa regler kan därför för enkelhetensskull kallas samordningsregler resp. avräkningsregler. Utredningen behandlar dessa regleri ett särskilt kapitel och gör där en analys av de olika regler som finns.Denna analys ger vid handen att de olikheter i utformningen av samordningen somfinns inom olika bidragsformer ofta går tillbaka på olikheter i bidragenskonstruktion och inriktning. Enligl utredningen är det därför svårt altåstadkomma större enhetlighet inom nuvarande bidragssystem. Den föreslagnaprincipmodellen tiU en allmän socialförsäkring löser däremot många av deproblem som f. n. finns. Den är konstruerad så atl flertalet nuvarande reglerom sammanträffande av förmåner blir överflödiga. Utredningen föreslår dock ielt par fall ändringar av regler om sammanträffande av förmåner redan i etlkortare perspek-fiv. Endast etl fåtal remissinslanserbehandlar reglerna om sammanträffande av förmåner. De synpunkter som ändåförekommer gäller i allmänhet de konkreta frågor som utredningen lar upp. Inågol fall tas ocksä upp en fråga som har med denna typ av regler alt göra mensom utredningen inte har behandlat. Jag återkommer längre fram till de olikadetaljfrågorna. De många regler om sammanträffandeav förmåner som finns inom nuvarande bidragssystem medför som utredningen harfunnit på flera sätt administrativt merarbete. För den enskilde måste vidareberäkningen av etl bidrag bli ganska svår att förstå i sådana fall då de oftakomplicerade reduktionsreglerna skall tillämpas. Regler av detta slag är åandra sidan nödvändiga i den mån bidragsvillkoren inte är utformade på etlsådant sätt atl 1982/83:3 61 det ena bidraget utesluter det andra. I annat fall skulleöverkompensafion kunna uppstå. Så snart nya ersättningar fillkommer måstedärför också nya samordningsregler skapas. Författningsregleringen bUr på delsättet alltmer komplicerad. Det är dock svårt för lagsfiftaren alt förutse allasituationer när olika förmåner kan tänkas sammanträffa. En generellsamordningsregel som förhindrar att olika förmåner utgår skulledärför undanröja många problem. Den är å andra sidan svår att konstruera;eftersom vissa bidrag är av den karaktären alt de skall kunna utgå samfidigtmed andra. Del gäller framför allt olika former av merkostnadsersättningar. Möjligheten alt skapa en generell samordningsregel inomnuvarande bidragssystem försväras dock framför allt av att det i vissa fallförutsätts alt även förmåner som är avsedda atl ersätta inkomstbortfall skallkunna utges vid sidan av varandra. Exempelvis kan en person som har helålderspension få sjukpenning under samfidigt somålderspensionen utgår. Detta förutsätter självfallet att pensionären arbetaroch har fått en sjukpenninggrundande inkomst fastställd. Det är såledesbortfallet av hans arbetsinkomst som ersätts med sjukpenning, men genom alt hanockså har ålderspension kan den ersättning som utgår från det allmänna totaltsett bli ganska hög. Några samordningsregler finns inte för denna situation. Elt annat sådant område är änkepensionerna. InomATP-systemet sker således ingen samordning mellan änkepension och egenpensionutan dessa förmåner utges . Delta bygger naturligtvis pä principen attATP anses som en intjänad förmån. Inom folkpensioneringen gäller däremot atl t.ex. änkepension och ålderspension inte kan utges för samma fid, vilket skallses mot bakgrund av atl folkpensioneringen är ett uttryck för tanken atl allaskall behandlas lika, oavsett om de är åldringar, änkor eller i behov avförtidspension. När det gäller delpension finns en bestämmelse om att denna pensioninte får utgå med ålders- eller förtidspension enligt AFL.Ankepension samordnas däremot inte i något faU med delpension. En tredje förmån som i vissa fall kan ulgå samfidigt medandra förmåner med samma syfte är föräldrapenningen. fanns detingenting som hindrade att föräldrapenning utgick samlidigt med vuxenstudiestödoch utbildningsbidrag. har dock denna möjlighet lagilsbort. Regler som förhindrar atl föräldrapenning utges med andraförmåner finns t. ex. också inom arbetslöshetsförsäkringen. är detdock inget som hindrar all föräldrapenning utges samfidigt med olika pensionereller livräntor. I dessa fall torde visserligen föräldrapenningen i allmänhetutges på garantinivån, eftersom pensionären eller livräntetagaren sällan ärförsäkrad för en sjukpenning som överstiger detta belopp. Det är dock här frågaom all två bidrag av den typ som utgör grundstöd lill försörjningen utgessamfidigt. Bakgrunden till detta är att man ibland har betraktatföräldrapenning som etl bidrag som alltid skall utges i samband med barnsfödelse, oavsett vilka andra bidrag som utges. Detta synsätt går tillbaka päden lid dä moderskapspenning alltid utgick med elt bestämt Prop.1982/83:3 62 belopp i samband med barns födelse. Ytterligare etl område där det kan föreligga samtidig rätttill olika förmåner som skall ersätta inkomstförlust bör nämnas. Jag tänker dåpå den rätt fill sjukpenning som gäller för personer som drabbas av sjukdom isamband med atl de har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, kontantarbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag eller vuxensiudiestöd. nerfår behålla sin sjukpenninggrundande inkomst under arbetslöshets- resp.utbildningsperioden. De får därför en sjukpenning som grundas på den tidigaresjukpenninggrundande inkomsten, om de insjuknar under en sädan period.Visserligen sker en avräkning mellan sjukpenningen och den andra förmånen.Eftersom sjukpenning ofta utgår med högre belopp än andra förmåner, färemellerfid dessa personer inle så sällan en högre ersättning när de är sjuka ännär de är friska. Detta är en ganska orimlig konsekvens av nuvarandebidragsnivåer och bidragskonstruktioner. Dessa exempel visar attmöjligheterna atl göra samordningsreglerna enklare inom nuvarande bidragssystemblir beroende pä i vad mån det kan anses lämpligt att ändra vissa av deprinciper som ligger bakom nuvarande bidragsregler. I vissa fall skulle sädanaförändringar medföra oacceptabla försämringar medan det i andra kan vara frågaom att förhindra överkompensation. Vissa av de nu berörda områdena utredseller har varit föremål för utredning och bereds därför i annatsammanhang, varför jag inte närmare tar upp dem här. Min slutsats blir således atl jaganser del orealisfiskt att inom nuvarande bidragssystem kunna skapa en generellsamordningsregel, som helt förhindrar att olika förmåner utgår samtidigt.Detta hindrar inte att man i viss utsträckning kan förenkla desamordningsregler som finns och göra dem mer heltäckande, vilket jagåterkommer till i nästa avsnitt. Vidare vill jag påpeka att orimligakonsekvenser av att en samordningsregel saknas i en speciell situation börkunna undvikas genom atl de fillämpande myndigheterna ser till syftet medolika bidrag och förhindrar samtidig utbetalning av flera bidrag när dettauppenbarligen inte kan ha varit åsyftat av lagstiftaren. Försummas det kannämligen resultatet bli att bidrag utgår på ell sådant sätt att eninkomstförlust ersätts med längt . Frågan huruvida flera bidrag kanutgå kan, om sä behövs, i förekommande fall prövas i rättspraxisgenom atl ett fall förs upp i besvärsinstans. Liksom utredningen anser jagslutligen alt en allmän socialförsäkring bör byggas upp sä altsamordningsregler blir i det närmaste obehövliga. 6.2.2 Förslag beträffande några speciellasamordningsfrågor Jag övergår nu fill att behandla några speciella frågor. Utredningen föreslår att det redaninom nuvarande bidragssystem skall införas en regel av innebörd att avräkningallfid skall ske på en ersättning som beviljas retroaktivt i den mån en annanersättning har utgetts Prop.1982/83:3 63 ochde båda ersättningarna under löpande förmånsfid inte ograverade kan utgessamtidigt. Någon invändning från remissinstansernas sida mol en sådan regel harinte förts fram. I framför allt 17 kap. AFL finns en mångfald reglerav della slag, som var och en tar sikte pä en speciell ersättning. Antaletregler har ökat efter hand som nya eller ändrade ersättningar har skapats ochreglerna har därigenom kommit att bli ganska svåröverskådliga. Enligt 17 kap. 1§ AFL skall t. ex. retroaktiva pensionsbelopp minskas med den sjukpenning somhar utgått som pensionen har beviljats. 117 kap. 4 § finnsbestämmelser om avdrag på pensionsbelopp när andra bidrag än sjukpenning harutgått i anslutning fill pensionsbeslutet. Från början fanns endasibestämmelser som avsåg del fallet att en pensionsberälfigad hade fållsocialhjälp för den tid som pensionen avsåg. Sedermera har denna paragrafutökats med bestämmelser som avser fallen atl en pensionsberättigad för fidennärmast före beslutet om pension har uppburit bidragsförskott, dagpenning frånerkänd arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd, delpension ellerlivränta. Det är enUgt min mening självklart all möjlighellill avräkning i retroakfivsituafioner måste finnas. Ingen skall komma i engynnsammare situation därför atl en förmån betalas ut retroaktivt. Nuvaranderegler är som framgår av den redogörelsen mycket detaljerade ochsvåröverskådliga. Jag anser därför all man här bör kunna åstadkomma enväsentlig förenkling genom att införa en allmän och mer heltäckandeavräkningsreget. Den nya regeln går ul pä att vid retroakfivutbetalning av en ersättning från AFL skall räkna av andra ersättningar som harutgetts som den retroakfiva ersättningen avser, förutsatt att detär fråga om ersättningar som enligt särskilda regler eller direkt på grund avbidragsvillkoren inle ograverade får utges . En hänvisning till denna regel bör införas i lagenom arbetsskadeförsäkring Och i lagen om bidragsförskott, där regler av dettaslag saknas. Det kan diskuteras alt införa avräkningsregler även inom andrabidragsformer. En förutsättning för all sädana regler skall behövas äremellerfid alt en förmån har utbetalats retroaktivt och att en annan förmän kanlänkas ha utgått . Retroaktiva utbetalningar är vanligastförekommande när det gäller pensioner och livräntor. Något prakfiskt behov avatt införa den här föreslagna regeln i fråga om förmåner utanför AFL och arbetsskadeförsäkringentorde därför, såvitt nu kan bedömas, inle finnas utom när det gällerbidragsförskott. Om bidragsförskott betalas ul retroaktivt kan nämligenbarnpension ha utgält med för högt belopp . Ett specialfall är när en person har fåttsocialbidrag i väntan på att en annan förmån skall utgå och denna förmån sedanutbetalas retroaktivt som socialhjälpen har utgetts. anser jag atl del för denna situafion också fortsättningsvis börfinnas regler som förhindrar atl den enskilde blir överkompenserad genomdubbelt stöd fill försörjningen. Den nuvarande ordningen är intefillfredsställande, eftersom det för flera Prop.1982/83:3 64 förmåner saknas uttryckliga avräkningsregler. Jag föreslårdärför alt den nuvarande regeln i 17 kap. 4 § första stycket AFL utsträcks fillalt gälla alla förmåner enligl AFL och all en motsvarande bestämmelse införs ilagen om arbetsskadeförsäkring. Jag vill understryka att deföreslagna reglerna har det gemensamt att de innebär en avräkning i sådana falldä beslutet om en förmän också innehåller en ersättning för förfluten fid. Delär alltså inte fråga om minskning av förmåner som utges för den löpande försörjningen.AlternaUvet till avräkningsregler för dessa fall skulle vara alt begränsarelroaktiviteten i det senare beslutet om en förmän, exempelvis genom attföreskriva atl ersättning för förfluten tid inte kommer i fråga i fall dåpersonen i fråga haft sin försörjning genom andra bidrag. En sädan regel skulleförmodligen vara enklare men inte ge elt lika rättvist resultat som etlavräkningsförfarande ger. Utredningen har vidare föreslagitatt delpension skall få ingå i livränteunderlaget för egenlivränta. Bakgrundenhärtill är alt en delpensionär som drabbas av en arbetsskada annars inte fårfull kompensation. De remissinstanser som har yttrat sig har i allmänhettillstyrkt förslaget. Även jag anser : en sådan förändring vara påkallad.