prop · G60333 · 1982-12-31 00:00:00 — Arbetsmarknadspartemaskulle kunna ha en viktig funktion genom att via ell eUer flera sådana rådsamordna insatser som görs av olika samhällsorgan lill"paketlösningar" i enskilda krisfaU. I rådet/råden skulle även kunnadiskuteras prioriteringar mellan olika stödinsatser inom givna ekonomiskaramar. "Rådet/råden för strukturomvandUngs-frågor" bör i första handfinansieras på samma sätt som trygghetsråden, dvs. via en andel av lönesumman,men för de tidigare nämnda "paket-lösningama" bör i första hand kunnautnyttjas medel ur de olika samhällsorganens ordinarie budgetar. 1982/83:33 21 Beredskap att hantera poUtiserade krisfaU Utredningenanser sig kunna konstatera att regeringen och industridepartementet inle haften tUlräckJigt god beredskap för att kunna anlägga strategiska synpunkter påde kompUcerade företags- och branschkriser som man ställts inför: IndustripoUtikenhar inte utvecklats idémässigt , trots att fömtsättningamakraftigt förändrats och nya krav ställts. Detta har lett till en avsaknad avgrundprinciper för industripoUtiken - t. ex. beträffande relationema tiU andrapolitikområden som regionalpoUtiken och arbetsmarknadspoUtiken eller beträffandefördelningen av arbetsuppgifter, ansvar och handUngsmöj-Ugheter mellanmarknadssystemet och del offentUga systemet samt inom del senare mellanadministrativ och poUtisk nivå. Bristen på klara principer har skapat en ondcirkel. InduslridepEU-tementet har tvingats ägna en stor del av sina begränsadepersoneUa resurser åt operativa uppgifter istället för att ha en tyngdpunkt isitt arbete lagd på de strategiska frågorna. Det nyinrättade stmktursekretariatetär avsett att lösa problemet. Del är angeläget att sekretariatets strategiskaöverväganden kan utnyttjas inom departementets löpande arbete. Industridepartementetmåste ha en beredskap att utreda och analysera uppkomna krissituationer och atlutarbeta planer för deras hantering. Statssekreteraren eller en särskild utseddtjänsteman bör få uppdraget atl leda utrednings- och förhandUngsarbetet istörre företags- och branschkriser. Till sin hjälp bör han i varje krisfall haen för ändamålet särskill bildad projektgrupp, rekryterad inom departementets ohkasakenheter. När så erfordras bör departementets kompetens tilUälUgt förstärkasgenom anlitande av externa specialister. Projektgmppens viktigaste uppgifterblir först att ta fram underlag för ställningstaganden inomindustridepartementets ledning tiU hur det aktuella fallet skall hanteras istort och sedan att konkretisera den principlösning som valts och utarbeta deni detalj, bl. a. genom förhandUngar med ägare och andra intressenter. Statenbör vidare organisera en beredskap för att genomföra de stödåtgärder som kanbefinnas motiverade i ohka krisfall. Tre huvudkategorier av syften föråtgärderna kan urskiljas: överbryggning, rekonstmktion och a\'veckUng.Genomförandeberedskapen bör organiseras efter olika linjer för de tre faUen,även om det kan vara svårt att avgöra vilket fall som är aktuellt i en visskrissituation. Överbryggningav tillfälliga svårigheter kan underlättas genom ohka StatUga åtgärder somtorde fömtsätta regeringsbeslut men lämpUgen kan administreras påmyndighetsnivå - i första hand av AMS eller industriverket. Staten bör dockinte ensam bära hela bördan av överbrygg-ningsinsatsema, utan även övrigaintressenter bör medverka. Rekonstmktionav en långsiktigt konkurrenskraftig verksamhet borde i regel inte krävasamhällsengagemang, eftersom det finns anledning tro atl det finns intressenterinom näringshvet som är vilUga att påta sig detta ansvar. Utredningen ställersig därför avvisande till företagsobe-slåndskommitténs förslag att inrätta ettstatligt rekonstmktionsbolag. Däremot anser utredningen att del vore värdefuUtom man kunde formalisera möjlighetema att tiUvarata samhällets intressen vidförelagskri- 1982/83:33 22 ser.Ett av föreslaget system med registrerad betalningsinställelseskulle ge vissa sådana möjUgheter, liksom även de tidigare föreslagna projektgmppemainom industridepartementet. AweckUng av olönsamverksamhet innebär att produktionsresurserna skall överföras till annananvändning. En långsiktig lösning på problemen bör utarbetas, som innefattaren plan för avvecklingen och de insatser som bedöms vara erforderUga för attskapa nya arbetstillfällen. Utdragna processer och konstgjord andning i form avsuccessiva beslut om stöd till fortsatt drift "tiUslönsamheten återvunnits" har i ett antal konkreta fall visat sig fåmycket olyckUga konsekvenser i form av organisatorisk upplösning, bristandearbetsmotivation, flykt av kvalificerade anställda i nyckelpositioner etc.Försök att inom existerande organisationer utveckla och påbörja "altemativproduktion" har på det hela taget misslyckats genom att de startatsalltför sent och halvhjärtat, genom att organisationemas personal och tekniskaresurser varit anpassade främst till den tidigare verksamheten och genom attde krisdrabbade organisationerna visat sig inte orka med utvecklingsarbete vidsidan av alla de problem som direkt sammanhänger med krisen. En aweckUng, särskilt ensådan i socialt acceptabla former, har ofta visat sig svår att genomföra förföretag. Noraialt engagerar samhället sig inte i aweckUngen. När det gäller aweckUngav mycket stora arbetsplatser finns det emellertid ibland behov av insatserfrån samhällets sida redan i awecklingsfasen - inte minst därför att det isjälva verket inte får handla om en isolerad aweckUng utan måste vara enkombinerad av-veckUng och start av ny verksamhet. Det är emellertid angelägetatt i den stmkturförändring av industrin, som det är fråga om, engagera även näringsUvsföreträdare. Enlämplig form för statUg medverkan vid större nedläggningar, framför allt iregioner där det redan finns en relativt väl differentierad arbetsmarknad,synes vara alt skapa ett "etableringsbolag" som ägs delvis avsamhället, delvis av privata intressenter med lokal anknytning. Bolagetsuppgift bör vara att skapa nya arbetstillfällen på orten i en omfattning ochtakt som motsvarar en lämpUg aweckUngstakt för den verksamhet som skallupphöra. De insatser som görs via utveckUngsfonderna och samhällsägdaregionala investmentbolag har alltför små sysselsättningseffekter på kort siktför att kunna täcka behovet. Vid större nedläggrungar behövs ett betydandeantal nya arbetstillfällen, som bäst torde kunna skapas inom eller i anknytningtill redan existerande större företag och produktområden. Det är mot denna bakgmndsom vi anser en ägarmässig anknytning till det redan befintUga lokala näringsUvetvara angelägen. Principer för handläggningen av stödfaU Ettmotiv för företagsstöd har i många fall angivits vara att man velat undvika enkonkurs i krisföretaget. En konkurs är, liksom ackordet, en form för finansiellrekonstruktion, dvs. rekonstruktion ay krisföretagets balansräkning. Man har aUtsåföredragit att göra denna rekonstruktion 1982/83:33 23 En rekonstmktion av ett krisföretag omfattar ytterUgare etl moment,nämligen rekonstmktion av resultaträkningen genom resultatförbättrandeåtgärder. Utredningen anser altföreställningarna om konkursens och ackordets negativa konsekvenser församhället, i första hand avseende sysselsättningen, är överdrivna. En första fömtsättningför att ett krisdrabbat företags verksamhet skall kunna fortsätta är att driftskostnadematäcks. En finansiell rekonstmktion har inte någon direkt inverkan på verksamhetensdriftskostnader men kan däremot påverka de kapitalkostnader som belastarverksamheten. På lång sikt måste verksiimheten kunna täcka både drifts- och kapilalkostnadema.En finansieU rekonstmktion kan därför förbättra den tidigare eller nye ägarens fömtsättningaratl driva verksamheten med långsiktig lönsamhet. Valeti etl konkret fall meUan olika former för finansiell rekonstmktion påverkas avden specifika situationen. Risken för störningar i verksamheten vid konkurseller ackord, specieUa problem kring verksamhetsgrenar med osäker långsiktiglönsamhet, förekomsten av fördelaktiga eller ofördelaktiga långtidsavtal,risken för kedjeeffekter hos underleverantörer etc. kan inverka. Ofta kan denegativa effektema Undras om stömingsperioden kan förkortas. Delär i första hand sysselsättningen vid de krisdrabbade förelagens olikaanläggningar som slaten velat väma om när den gått in med stöd och förhindratkonkurs. En stor del av stödpengama har emeUertid gått ål tiU den finansieUa rekonstmktionen- för att lösa skulder och skriva ned anläggningstillgångamas bokförda värden tiUrealistiska nivåer. Särskill har detta gällt varven, där stora delar av debidrag som givits för att man skulle kunna upprätthålla drifteninte har gått liU de sysselsatta utan tiU kreditorema. Om varvsföretagen hade rekonstm-eratsfinansieUt före det stadiga överlagandet, hade detta "läckage" kunnatundvikas. Situationen komplicerades dock av de beställningskon-irakt ochfinansiella kundengagemang som varven hade. Enlärdom av de studerade stödfallen är att en eventuell finansiell rekonstruktionav ett krisföretag bör genomföras redan i samband med atl staten engagerar sigoch ger stöd. Att göra den senare i samband med fortsatta stödinsatser, dvs.efter del att staten "tagit hand om" företaget, har i praktiken visatomöjUgt - men inte av tekniska skäl utan av poUtiska eUer moraliska. Vidflera strukturkriser har man sökt åstadkomma lösningar genom all sammanföra ettantal krisföretag till en enhet, t. ex. AB Svenska Varv, . De därigenom tänkbara samordningsmöjlighetema har dock visatsig svåra att uppnå i praktiken, eftersom politikerna inte velat släppa frånsig besluten men inle heller kunnat prioritera mellan olika enheter. Dessasskilda kommersiella fömtsättningar har kommit i bakgmnden för ett"rättvisekrav" vid fördelningen av de statliga stödinsatserna. Dettaär ett av många exempel på hur induslristödspoUtiken medfört en kollision meUandet poUtiska systemet och det kommersiella. Endasti få stödfall har staten stäUt långtgående krav på övriga inblandade partereller på den stödmottagande organisationen som sådan. Skr.1982/83:33 24 Vianser all framtida stödinsatser i större utsträckning bör kopplas till klartangivna villkor och krav på motprestationer. Stödinsatserna har ialltför slor utsträckning varit kortsiktiga och inriktade pä att för stundenvara biUiga för slaten. Genom att de ofta mås-le kompletteras med yllerligareinsatser har man endast i efterhand, och inle alltid ens då, fått de totala kostnademaklara för sig. EnUgt vår uppfattning måste beslut om statUga insatser gmndasig på ett fullvärdigt kommersieUt beslutsunderlag. Principen bör vara att detskall klart framgå vad det får kosta alt uppnå vissa uttalade mål. Dettaställer i sin tur krav på att målsättningen bUr mer expUcit formulerad. Detmåste vidare bli betraktat som naturligt att man kan misslyckas med insatserpå detta område liksom när det gäller utvecklingssatsningar. Utredningen konstateraravslutningsvis att den genomfört en partiell analys av del icke-permanenlaindustristödet under ett antal fömtsättningar beträffande den institutionellaoch poUtiska ram inom vilken slödpoliliken bedrivits. Det föreUgger emellertidett ömsesidigt beroende mellan del icke-permanenla industristödets omfattningoch utformning och de större poUtiska sammanhangen - i första hand den samladeindustripolitiken samt arbetsmarknads- och regionalpoUtiken. Det är därför egentUgeninte möjUgt att diskutera icke-permanenta stödåtgärder isolerade, ulan demåste placeras in i ell större allmän-poUliskt sammanhang. Utredningens arbetehar aktuaUseral en rad frågeställningar rörande företeelser utanförindustristödets egenlUga sfär; Skr.1982/83:33 25 avremissyttranden över betänkandet (SOU 1981:72) Att avveckla en kortsiktigstödpolitik Överbetänkandet (SÖU 1981:72) Att avveckla en kortsiktig stödpoUtik har yttrandenavgivits av , (),, statskontoret, kommerskollegium, överstyrelsen förekonomiskt försvar (ÖEF), (), statens industriverk (SIND),styrelsen för teknisk utveckling (STU), (),länsstyrelserna i , , ,och Norrbollens län, expertgruppen för forskning om regionalutveckling (ERU), Utredningen (E 1980:02) om den statliga statistiken(statistikutredningen). ,utvecklingsfonderna i . och , , ,hantverks- och industriorganisalion SHIO-Familjeföretagen,(), (),Centralorganisationen /SR med överlämnande av yttrande från (), (), (),Föreningen auktoriserade revisorer (), Ackordscentral, Skåneshandelskammare. Vissaremissinslanser har till sina yltranden fogal yltranden från andra instanser.Sålunda har av i bifogats yttranden frånLinköpings kommun, kommun och TCO-dislriktel i , avlänsstyrelsen i från Svenska Industriljäns-temannaförbundel ochKronobergs och Handelskammare, av i fränSölvesborgs kommun, av i frän länsarbetsnämnden ochkronofogdemyndigheten i , av i frånlänsarbetsnämnden i Göleborgs och län och . SHIO-Familjeföretagenoch ansluter sig lill SAF:s och industriförbundsgemensamma yttrande. Expertgmppenför utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA) har valt att i sittremissvar informera om den forskningsverksamhet inom EFA:s ram som anknytertill industristödsulredningens problemställningar. 1982/83:33 26 1 EfTekter av icke-permanent industristöd Mängaremissinstanser hat" gjort allmänna uttalanden i positiv eller negativriktning kring de frågor som behandlas i avsnittet samt kring avsnittets utgångspunkter. Statistikutredningendelar utredningens bedömning av svårigheterna alt utvärdera effekterna av det icke-permanentaindustristödet. Enligt sialistikutredningen kräver en formell utvärdering enviss metodutveckling som statistikutredningen inte försökt sig på. Eventuellasädana försök torde möta betydande svårigheter, anser sialistikutredningen, ochvill därför understryka vikten av alt statsmakterna följer sina beslul omslödin-satser och därmed förenar andra åtgärder genom en löpande bevakning ochinformell utvärdering av utvecklingen inom de förelag som åtgärderna riktas lill. Liknandesynpunkter framförs av LO, som även understryker viklen av atl man lill sitt förfogandehar regislreringsuppgifler som används i statistiska bearbetningar. Skapandetav ett sådant system måste enligt LO prioriteras. instämmer i av utredningen framförda svårigheter att ulvärderaeffekterna av det icke-permanenla industristödet. Enligtkonjunkturinslilutet kan konsenvenserna för sysselsättningen bli betydligt meravittgående än som nämns i utredningen. Etl bibehållande av etl nedläggningshotatförelag innebär all man håller kvar personal som i stället skulle kunnasysselsättas i andra förelag med gynnsammare framtidsutsikter, vilket skulleinnebära ett, även för landet som helhet, ökat bidrag till brutlonationalprodukten,anser konjunkturinslilutet. Enligt mening kommer inte dessaförhållanden klart till uttryck i utredningen. Länsstyrelseni vill påpeka atl den samhällsekonomiska kalkyl sompresenteras i belänkandet kraftigt underskallar de samhällsekonomiskakostnaderna vid varvsnedläggningar. vill understryka att utan delriktade stödet till Svenska Varv så hade inle omorienteringen ochproduktutvecklingen vid Arendalsvarvet varit möjlig. Enligt haren omstrukturering skett som synes ge en god teknisk och ekonomisk avkastninginom ell helt nytt verksamhetsområde för svensk industrioffshore. Ävenlänsstyrelsen i ställer sig tveksam till de redovisadesamhällsekonomiska merkostnaderna för varvstödet. Trots att utredningen angeren läng lista över svårbedömbara storheter och metodproblem anges dessakostnader med relativt snäva intervall, konstaterar länsstyrelsen.Länsstyrelsen anser vidare atl bl. a. samhällskostnaderna för friställdpersonal har underskattats i utredningen. 1982/83:33 27 i tån anför Uknande åsikter, vidareanser de atl de samhällsekonomiska analyserna av stödinsatserna tillHälleforsnäs bmk och varven utgör elt positivt bidrag när del gäller atlutvärdera insatserna och bör utvecklas vidare och exempelvis ingå i regeringensbeslutsunderlag i framlida ärenden. Kommerskoltegium vill komplettera den i utredningenanförda beskrivningen av de handelspolitiska aspekterna rörande det icke-permanentaindustristödet. a. att inom EG ökar vissaländer sitt statsstöd och andra minskar. söker för sin deldriva en allt stramare linje. Från sida har framförts tankar som tyder päatl man eftersträvar en snäv tolkning av GATT-koden i riktning mot syn på att statsstöd är angripbart. Med delta villkommerskollegium understryka att speciella situation talar för atl detskulle ligga i svenskt intresse atl söka motverka ell fortsatt allmänt bruk avstatliga slöd med därav risker för störningar i frihandeln. påpekar att även genomtransportstödets och exportkrediternas utformning medverkar de svenskamyndigheterna till en konkurrenssnedvridning har utländska köpare kunnat skaffa sig svenska andrahandsfartygtill villkor som var betydligt fördelaktigare än de som gällde för köpare inomlandet. Vidare framför redareföreningen atl genom att erhålladirekta och indirekta stöd kan konkurrera med bl.a. sjötransporter, pä elt sättsom innebär konkurrens på skilda villkor. 1.2 Effekter för företagets intressenter m. m. 1.2.1 Utredningens synpunkter och remissutfall Övervägande delen av de remissinstanser som har ullalalsig i fråga om det icke-permanenta industristödets effekter för stödförelagetsintressenter instämmer i utredningens bedömning all förutsättningar inte harskapats för att i ett längre perspektiv bibehålla nuvarandesysselsättnings-nivå. Denna bedömning delas av. riksgäldskonloret,, statens industriverk, i län.Svenska bankföreningen, UtveckUngsfonderna i och Gotlandslån, , , TCO och SAF. Utredningens uppfattning alt arbetet i etl olönsamtförelag skapar negativa effekter i form av bristande arbetsmotivation, förlustav nyckelpersonal m.m. delas av utvecklingsfonderna i ochÖstergötlands lån. SALF anser däremot att utredningen brister när del gälleranalysen av slödels sysselsättningseffekter. Enligt utredningen har de statliga stödinsatserna gjortdet möjligt att i flera fall förhindra en konkurs som skulle ha åsamkat ägarnaännu 1982/83:33 28 Vidare anser utredningen att del inlehar ställts krav pä ytterligare finansiella insatser frän ägarna. Denna bedömning delas av SALF och anser utredningens uppfattning i frägan som beaktansvärd. Utredningen anser all slödel kan orsaka strukturellobalans i en bransch. Även en viss konkurrenssnedvridande påverkan på råvaruförsörjningenhar kunnat konstateras enligt utredningen. Däremot bedömer utredningen stödels konkurrenssnedvridandeeffekter pä arbetsmarknaden som inga eller obetydliga. och Lantbrukarnas Riksjörbund finner ulredningerisbedömning väl så allvarlig. anser atl industristödets konkurrenssnedvridandeinverkan på arbetsmarknaden och lönebildningen är betydligt allvariigare än vadutredningen bedömer. LRF understryker atl slödel innebär all sysselsättningenpå läng sikt blir mera lidande i de effektiva företagen än i de mindreeffektiva. TCOhänvisar till TCO-rapporlen Offensiv industripolitik - ell måste för 80-lalel.Enligt TCO överensstämmer utredningens bedömning av sysselsättningseffekternaväl med de i rapporten återgivna erfarenheterna. TCO vill understryka atl den allvariigasle effekten av denhittillsvarande politiken är inte kostnaderna i sig utan att de nedlagdaresurserna inle lett till en långsiktig förändring av industristrukturen. SALF anser alt utredningen brister när del gäller analysenav slödels sysselsättningseffekter. Utredningen borde, enligt SALF ha endjupare diskussion kring dessa frågor än vad som är fallet. Vidare påpekar SALFatl ägarna måste ta sill fulla ansvar vid krissituationer. Den finansiella rekonstruktionenanses av SALF som ett medel för della. Utredningens uppfattning all del icke-permanenlaindustristödet kan ha försvårat lägel för konkurrerande ekonomiskt bärkraftigaföretag inom samma bransch eller region finner riksgäldskonloret väl såallvarligt som alt stödet kortsiktigt medför ökade utgifter över statsbudgeten.På lång sikt torde en förbättring av statens finanser, enligt riksgäldskonloret,förutsätta en ökad inriktning av industriproduktionen på långsiktigtkonkurrenskraftiga förelag. 1.3 Stöd till oprioriterade fordringsägare 1.3.1 Utredningens ståndpunkter och remissutfall Utredningen anser alt vissa av krisförelagels mindre underieve-rantörerbör las särskild hänsyn till vid överväganden om konkurs eller ackord. Dennauppfattning delas av riksgäldskonloret, i och LRF. 1982/83:33 29 i och Svenska bankföreningeninstämmer inte i utredningens ståndpunkter. LRF understryker vikten all genomförandel avkonkurser/ackord innebär särskilt stora påfrestningar för lanlbrukskooperalivaföretag, eftersom medlemmarna deltar både som ägare och leverantörer iförelagens verksamhet. i anser att underieveranlörernatill krisförelag, där staten går in med stöd, skulle få bällre utdelning änleverantörerna i en motsvarande situaton där staten inte tänker tillskjutastöd om förslagen godkänns. Dessutom skulle den föreslagna generellainriktningen kompensera även företag som kan bära förluster, anförlänsstyrelsen. innebär alt inle kan tillstyrka förslagel. anser alt ell stöd lilloprioriterade fordringsägare skulle resultera i ett rent godtycke. Dessutomskulle man riskera att kunderna i framliden blir mindre omsorgsfulla i sin kreditgivning. 2 Överväganden kring handläggningen av det icke-permanentaindustristödet Endast etl fåtal remissinstanser har uttalat sig i defrågor kring handläggningen av det icke-permanenla industristödet som harbehandlats i utredningen. Här presenteras en sammanfattning av remissinstansernasuttalanden. Utvecklingsfonderna i och låninstämmer i den kritik som utredningen riktal mot handläggningen av del icke-permanentaindustristödet. i förordar altstödärendena bör handläggas bättre. Framför allt måste staten aktivare ta deli nödvändig omstrukturering i stödföretag. Vidare framhåller altinsatserna måste ligga på en nivå som ger verklig effekt och atl formerna böranpassas från fall till fall. Angående utredningens uppfattning om alt regeringen iallmänhet haft ell myckel dåligt informalionsunderiag att bygga på vidkrissituationer vill statistikutredningen understryka att uppgifter rörande deenskilda krisföretagen och deras situation endast delvis torde kunna uttryckasvia statistik. Statistikproduktion synes därför inle kunna lösa de aktuellainformationsproblemen, framför sialistikutredningen. i lån vill understryka viklen avalt företagen och samhället har samma verklighetsbild till grund för sinplanering och sitt agerande. 1982/83:33 30 Deproblem som utredningen tar upp i avsnillet är enligl TCO mycket centrala. TCOanför att den industripolitiska organisationen bör öka sin kompetens när del gällerbransch- och förelagsbedömningar. Det innebär atl organisationen måste blimindre specialiserad på t.ex. kapital- och teknikfrågor, för atl istället kunnastödja företagen på elt mera integrerat sätt, påpekar TCO. Länsstyrelseni framför atl situationer med kompromisser och iblandutdragen handläggning, som har framtvingat beslut pä bristfälligt underlag dåkrisen redan varit akut, borde kunna förebyggas genom all bevakning ochberedning av ifrågavarande ärenden läggs på en lämplig myndighet, t.ex. statensindustriverk. Enligl bör man avvakta resultaten av den pågårndeutredningen om SlND:s framlid. Landstingsförbundetinstämmer i utredningens uppfattning att avsaknaden av mål och principer förindustripolitiken varit en grundläggande brist i sammanhanget. 3 Vägar att begränsa antalet politiserade krisfall Inledningsvisredovisas här vissa allmänna uttalanden kring frågor som den allmännaekonomiska politikens betydelse, övergripande principer för industripolitikenför atl begränsa antalet politiserade krisfall saml remissinstansernas syn påvissa speciella påpekanden i utredningen. Riksgäldskonloretinslämmar i utredningens uppfattning att staten inte kunnat avslå från atl gåin med stödinsatser i de slörre bransch- eller seklorkriserna samt atl dessakriser, som lill slörsla delen var orsakade av internationella tekniska ochekonomiska förändringar, knappast kunde ha förebyggts eller hejdats av svenskabeslutsfattare.