prop · G60385 · 1982-12-31 00:00:00 — Enligt styrelsens uppfattning kan inteifrågakomma atl drastiskt minska frihelsberövandena tUl förmån för påföljder ifrihet om inte en godtagbar utveckling kan fömtsättas. Liknandesynpunkter anförs av domareförbundet som också säger sig dela uppfattningen omfängelsestraffets negativa effekter. I mindre grad gäller detta dock enligtförbundet beträffande de helt korta straffen. Bland dem som dömts till kortarefängelsestraff är ålerfaUsfrekvensen inle hög, i vart fall ej bland dem somdömts till fängelse första gången. Vad gäller fängelsestraffets nedbrytandeeffekter bör enligt vad förbundet ultalar fängelsemiljön i det enskUda falletjämföras med den miljö, vari den dömde vistats i frihet. Många av dem som i daghäktas och senare döms till 1982/83:85 176 fängelsesaknar arbete och godtagbar bostad och är djupt nedgångna i alkohol- eUer narkotikamissbruk.En fortsalt vistelse i dessa miljöer är säkerligen också nedbrytande förpersonligheten och dämtöver farlig för den fysiska hälsan. I dylika situationerkan ett fängelsestraff vara det mest humana alternativet när, såsom ofta ärfallet, åtgärder inte anses kunna vidtas med slöd av sociallagstiftningen. Ävenmed dessa reservationer framstår dock fängelsestraffet som en påföljd som ommöjligt bör undvikas. Insikten härom är också enligl förbundet utbredd idomstolarna. Helsingborgstingsrätt anser atl rättstillämpningen redan nu i aUt väsentligt uppfyllermålsättningen att i all möjlig mån minska användningen av frihetsstraffDomstolarnas praxis beträffande påföljder för broll måste i stort settbetecknas som mycket varsam och mild. I del längsta - om ej hänsyn tiU denallmänna laglydnaden lägger hinder i vägen - drar man sig för att tillgripafängelsestraff. Vid bestämmande av frihetsstraff utnynjas dessutom regelmässigtendast straffskalornas nedre del. Ofta dömer domstolarna till det lägstastraff som är möjligt enligt den tillämpliga straffskalan, särskill vid brottsom har högt straffminimum. Undantag finns, t.ex. i fråga om narkotikabrott,där statsmakterna styrt utvecklingen genom att successivt skärpastraffbestämmelserna. Tingsrätten ifrågasätter om del -med utgångspunkt igällande straffskalor - allmänt sett kan finnas något nämnvärt utrymme för atti rättstillämpningen ytterligare begränsa frihetsberövanden.Polischefsföreningarna släller frågan om det i med allt mer omfattandeoch grövre brottslighet är realistiskt att en minskad användning avfrihetsstraff skaU kunna ske i någon slörre utsträckning utan atl allmänhetensförtroende för rättsväsendet går förlorat och utan att poUsens och andrarättsvårdande funktionärer lappar intresset för sina uppgifter. Övervakningsnämndeni framhåller i sammanhanget särskilt att det i ett rättssamhälle ärviktigt atl på alla sätt förhindra brott. Upplysning om bättre läs och andrainbrottsskydd, krav på legitimation, stopp för spelhallar m. m. är några sättalt minska brottsligheten. Ökade insatser bör ske på alla områden för att nådelta mål. Vidare måste de sociala förhållandena för många förbättras. Barnsoch ungdoms sysselsättning måste följas. Här spelar hemmen en avgörande roll.När nu trots allt brolt förekommer måste samhället reagera. Den enskilde kommeraldrig alt tolerera atl brolt begås och samhället, som ej heller kan tolererabrolt, måste skydda och hjälpa den enskilde. Del är synnerligen viktigt medåtgärder, som ökar risken för upptäckt. Lagföringen måste ske snabbare än nu.Målsägandens ställning måste värnas. Dennes berättigade krav mäste tillgodoses.I alla påföljder måste berättigade och utdömda skadeståndskrav också tillfallamålsägande. Fleraremissinstanser tar med anledning av de båda kommiltébetänkan-dena upp allmännasynpunkter på frågor som rör påföljdssystemet. Därvid diskuteras bl. -särskill i anslutning lill frivårdskommitténs betänkande 1982/83:85 177 -frågan i vad mån behandlingssynpunkter bör verka styrande på påföljdssystemel. , somutförligt uppehåller sig vid dessa frågor, konstaterar bl. a. att insikten omatt frihetsberövande har skadliga verkningar länge har varit en drivandefaktor i reformarbetet på det kriminalpolitiska området i vårt land. Det tordenumera råda en så allmän uppslutning kring uppfattningen all färre och kortarefängelsestraff bör eftersträvas, att önskvärdheten av reformer i den riktningeninte behöver betonas särskilt. När det gäller alt nå detta mål är det naturligtatt meningarna kan gå isär. Man har gått flera olika vägar för attbegränsa frihelsberövandet i anledning av brott. Dessa metoder har inneburitavsteg från den klassiska slraffrättsläran alt brott skall förskylla ett visst,efter gärningens beskaffenhet utmätt straff. De skulle inte ha kommit tillanvändning i den omfattning som har skett, om inle tanken uppkommit att genomsärskilda åtgärder komma åt de bakomliggande orsakerna - ekonomiska, socialaeller själsliga - till att människor begär brott. Behandlingstanken liggerbakom den slraffrältsideologi som har visat sig erbjuda metoder all minskafrihets-berövandet i anledning av brolt. Den har inte bara därigenom utan äveni övrigt varit av avgörande betydelse för en humanisering av systemet medstraff Påföljdssystemet i är inte utan brister men framstår enligtnämnden som resultatet av en på det hela tagel välbalanserad avvägning mellanallmänprevenliva och individualpreventiva hänsyn. Nämnden delar inte denbehandlingspessimism som har gjort sig gällande utan anser att man inte kanbortse från atl de angivna metoderna haft betydande värde. Frihelsberövandet ianledning av brott har kunnat begränsas i en omfattning som sannolikt inte hadevarit möjlig, om krav på enkelhet, formell rättvisa och fömtsebarhet istraffsystemet hade getts större tyngd. De remitterade förslagen utgör enligtvad nämnden konstaterar en vidareutveckling av metoderna att med alternativapåföljder och villkorlig frigivning begränsa frihelsberövandet i anledning avbrolt. Förslagen från frivårdskommittén är enligt nämnden väl lämpade förändamålet medan de av fängelsestraffkommittén föreslagna ändringarna i fråga omvillkorlig frigivning inle synes vara ägnade alt i realiteten leda till kortarestraff JObetonar att huvudsyftet med påföljdssystemet måste vara att förebygga broll.Del skall medverka till alt den allmänna laglydnaden upprätthålls och till altden enskilde lagöverträdaren avhålls från att återfalla i brott. Vid utformningenav påföljdssystemel måste alltså en lämplig balans av allmän- ochindividualpreventivt betingade inslag åstadkommas. Huvuduppgiften förfrivården bör vara all genom såväl kontroll som slöd verka för atl den dömdeinte återfaller i brolt samt atl i övrigt främja hans anpassning i samhället. Liknandeprincipiella synpunkter framhålls av bl.a. Föreningen och Svenska fångvårdssältskapel, som båda betonarangelägenheten av att behandlingstanken behålls inom kriminalpolili-12 1982/83. Prop.1982/83:85 178 ken.Sveriges socionomers, personal- och förvaltningstjänstemåns riksförbund harsamma uppfattning och påpekar atl medan utvecklingen inom andravårdområden kännetecknas av serviceianke och frivillighet kriminalvården i alltstörre omfattning har fått ta över samhällets repressiva inslag. haren ökad kritik riktats mot frivården för dålig effektivitet och tal ombristande förtroende från domstolarnas sida. Denna kritik avvisas av förbundetsom framhåUer att man här har mätt effektiviteten med allmänt definieradetermer som återfall. Ingenting nämns om alla de människor som getts möjlighettUl ett värdigt liv i frihet där alternativet hade varit fängelse. Frivårdensmöjlighet att påverka den dömde är visserligen mindre än den påverkan somklienten utsätts för i andra sammanhang. Trots detta måste möjligheten attpåverka och förändra tas tillvara. LO menar att det - trots den oroandebrottsutvecklingen - inte finns anledning att mbba grundprinciperna bakom 1973års kriminalvårdsreform utan att man i stället bör fortsätta atl utvecklapåföljdssystemet med huvudsaklig inriktning på frivårdspåföljder. Iviss motsättning till dessa yttranden uttalar BRÅ att stora delar av den teoretiskagrundvalen för behandlingsideologin har kommit att ifrågasättas efterbrottsbalkens liUkomsl. Även om man inte bör ge upp ambitionerna att utformapåföljdernas innehåU på ett individualpreventivt lämpligt sätt anser BRÅ inteatt man på nuvarande kunskapsnivå kan lägga behandlingstankar till gmnd ocksåför påföljdsvalsproblematiken. anför i denna delframstår endasi som fromma förhoppningar som tyvärr inte har någol underlag ifaktiska kunskaper. Liknande synpunkter framhålls av hovrätten för ÖvreNorrland, som menar all det hade varit bättre om kommittén förutsättningslöstkunnat undersöka möjligheterna av att införa ett system där påföljden -straffet mera markant än kunde knytas direkt och uteslutande tUl detbegångna brottet. , som också utvecklar liknandetankegångar, betonar bl. a. vikten av att markera brottslingens ansvar för sinagärningar och av att krav ställs på proportionalitet mellan brott och straff.Straffsystemet bör dessutom enligt vad tingsrätten uttalar vara sä enkeU ochlätt att begripa som möjligt så att den enskilde individen kan fömtse vad hanhar att utslå om han begår brolt. Kravet på fömtsebarhet bör gälla även förstraffverkstäUigheten. Synpunkter av samma art anförs av . Ävenenligt mening finns det från principiell synpunktbetydelsefulla invändningar mot behandlingsideologin. Framför allt är detresultaten av utförd behandlingsforskning som ger upphov lill dessa.Behandlingsideologin har inte lyckats uppfylla sina gmndläggande syften attåstadkomma social rehabilitering och att begränsa äterfallsbrottslighe-ten. Iprincip bör en brottspåföljd därför inte få tas till intäkt för behandUng.Därmed är inte sagt att behandlingen och försöken tUl social rehabilitering avbrottsklientelet bör tas bort. Tvärtom skall alla möjligheter till meningsfullbehandling och social rehabilitering tas till vara. 1982/83:85 179 ningenav en framlida kriminalpolitik måste tas större hänsyn lill behandlingsideologinssvagheter. Även om det nu kunde finnas anledning atl gå längre på den vägen änvad kommittén har velat göra kan ändock ansluta sig tillfrivårdskommitténs slåndpunklstagande. anser attden behandlingsideologi som har varit förhärskande inom svenskkriminalpolitik har medfört att kraven på fömtsebarhet och rättvisa har fåttslå tillbaka när domstolarna skolat tillgodose de sinsemellan motstridiga krav,som rättsordningen ställer. Det kan också leda till oöverskådligaskador, om domstolarna i sin rättstillämpning alltför mycket avviker fränallmänt rådande värderingar. Det finns enligt förbundets mening anledning attvarna för sådana effekter med anledning av de framlagda förslagen. Det kanredan nu ifrågasättas om inte den från målsägandesynpunkl överslätande attityd,som domstolarna ofta anses inta vid upprepade och även förhållandevis grovaförmögenhetsbrott, står i allt för mycket strid med det allmänna rältsmedvetandet.Atl nu - i av stigande och förgrovad brottslighet ytterligareförslärka denna utveckling och utvidga den även till andra brottstyper kanväcka betänkligheter. Förbundet framhåller i sammanhanget också alt det såvälför den enskilde lagbrytaren som för allmänheten säkerligen är domstolens valmellan straff - fängelse - eller annan påföljd som är helt avgörande. Om valetblir kriminalvård i frihet kommer i jämförelse härmed sådana frågor somövervakning, prövotidens längd eller om straffet utsätts i domen i skymundan.Atf föreskrifter av denna typ skulle ha en allmänprevenliv effekt är antagandensom torde grundas på en felaktig föreställning om vad som framstår somväsentiigl och om vad av domstolarnas verksamhet som kommer till allmänhetenskännedom. Fråganom behandlingsideologins betydelse för påföljdssystemel tas upp även avGöteborgs tingsrätt. Enligt tingsrätten får det sannolikt accepteras att densom vill ändra det beslående har bevisbördan för atl del nya är bättre. Allmäntframhåller tingsrätten emellertid all det oftast är svårt all finna övertygandeargument - annat än möjligen rent ekonomiska och humanitära - för den ena ellerden andra lösningen. Allt lyder på att de mål som man ställer upp när delgäller all motverka brott genom sanktioner - generellt selt - måste sättaslågt om man skall ha en realistisk ambitionsnivå för kriminalpolitiken. Istället bör man när det gäller samhällsinsatser understryka behovet av socialastödåtgärder. De bedömningar och avvägningar som måste göras i dessa delarligger emellertid snarare inom socialvårdens ram än inom kriminalvårdens. Dennasyn på sanktionssystemet innebär emellertid inte elt underkännande avkriminalpolitikens betydelse totalt setl. Dels har påföljden sannolikt enbrotlsavhållande effekt i många fall då det är fråga om "kalkylerandebrottslingar", dels har kriminaliseringen antagligen en - om än omälbar -betydelse för norm-uppbyggandet i samhället. remissinstanser är tveksamma tUl lämpligheten av partiella Prop.1982/83:85 180 reformerpå påföljdssyslemets område. påpekar alt de båda kommittéernasarbete syftar till en genomgripande översyn av hela påföljdssystemel. De frågorsom därvid skall behandlas har nära samband med varandra. Enligl förbundetsuppfattning är det olyckligt att förslagen nu splittras på olika ddbetänkanden,vilket försvårar den samlade överblick, som är önskvärd. Även JO säger sig hasvårt att se fördelarna med atl genom en rad ddbetänkanden föreslå förändringaretappvis i straffsystemet. Helhetsperspektivet på kriminalpolitiken riskerarall gå förlorat med ett sådant tillvägagångssätt. JO anser det vara betänkligtom det ganska brett anlagda reformarbetet enbart leder till all man får enanlal dellösningar vilka kan te sig som provisorier medan man väntar pä etlfastare principiellt grepp över ämnet. RÅ har liknande synpunkter. iLuleå anser atl den pågående översynen över regelsystem är på sinplats sedan nu varit i kraft i snart Gugo år. Under denna lid hardel kriminalpolitiska synsättet ändrats i väsentliga avseenden. Molreformarbetet som sådant kan emellertid riktas den kritiken an del är svårt anfå någon översiktlig och enhetlig bild av de förslag som läggs fram. Detta berorhuvudsakligen på all reformarbetet nu fördelats på två skilda kommittéer, somdärtill nödgals föreslå partiella reformer genom ddbetänkanden. Dessutom hararbetet ytterligare komplicerats av tilläggsdirektiv, som har sin grund iväsentligen andra värderingar än de kriminalpoliliska. Del föreligger en riskför alt reformarbetet därigenom leder till all påföljdssystemet ibrottsbalken, som ju redan ändrats i betydande avseenden genom delreformer, kankomma atl förlora sina konturer. De nämnda tilläggsdirektivenkritiseras också av flera andra remissinslanser. Som i del följande skallberöras närmare gäller kritiken särskilt all kommittéerna har ålagts atl ulgåfrån alt övervakningsnämnderna skall avvecklas (se närmare avsnitt 4). Deför fängelsestraffkommiltén två grundläggande principerna, atl frihetsstraffenbör göras så få och korta som möjligt och all utrymmet för skiftande ochskönsmässiga bedömningar bör minskas, har i allmänhet vunnit anslutning ellerlämnats ulan erinran av remissinslanserna. Förslagen har inte desto mindrefått ett blandat mottagande. Huvuddragen av förslagenlämnas utan erinran eller tillstyrks av majoriteten av remissinstanserna. Enbetydande andel av dessa anför emellertid reservationer i olika hänseenden. Mångaav remissinstanserna, bland såväl dem som tillstyrker all förslå- Prop.1982/83:85 181 gennu läggs till grund förjagstiftning som dem som släller sig tveksamma tilldetta eller avstyrker det, framhåller atl de anser del olyckligt alt frågan omvillkorlig frigivning bmtits ut till särskild behandling vid sidan avkommitténs övriga uppdrag. RÅ anför således att det varit en klar fördel omöversynen av reglerna om villkorlig frigivning hade kunnat sällas in i sitt givnasammanhang med de allmänna reglerna för påföljdsval och straffmälning ävensomen allmän översyn av straffskalorna. Behandlingen av villkorlig frigivning utanatt sätta den i sitt slörre sammanhang är enligl RÅ med nödvändighet ägnad atlge förslaget en ofullständig karaktär. Liknande synpunkter anförs bl.a. avhovrätten för , , , , domareförbundet,och kriminatvårdsnämnden. Ianslutning härtill bör nämnas alt vissa av remissinstanserna bl.a. domstolsverketoch JO, uttryckligen förordar atl en sädan sänkning av slraffniväerna somkommittén eftersträvat, om den anses böra genomföras, sker genom en ändring avstraffskalorna. Flera av deremissinslanser som avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslagenifrågasätter om dessa i praktiken kommer all leda till kortarefrihetsberövanden. Kraftigast betonas detta av övervakitingsnämnden i somsäger att domstolarna inte "stillatigande kommer att acceptera" ettsyslem som innebär att om domstolen dömer lill fängelse i exempelvis ,detta i själva verket betyder, alt straffet är fängelse ochövervakning i bästa fall . Enligt övervakningsnämnden kommerdomstolarna med all säkerhet all skärpa straffen. Liknande synpunkter framförsockså av bl.a. kriminalvårdsnämnden, övervakningsnämnden i ochkriminalvårdsstyrelsen. 2.2Villkorlig frigivning eller inte? Inlenågon remissinstans har förordat all institutet villkorlig frigivning avskaffasnu. Inställningen lill institutet varierar dock väsentligt mellan olikainstanser. Medan vissa menar att det utgör etl viktigt och värdefullt inslag ifängelsepåföljden anser andra atl man borde avskaffa institutet eller ivart fall pröva förutsättningarna härför. framför som sin meningalt ett principbeslut om avskaffande bör fallas nu och atlfängelsestraffkommittén med anledning härav bör ges tilläggsdirektiv. Deflesta godtar emellertid institutets existens, antingen utan närmare motiveringeller med hänvisning till de skäl som anförts av kommillén. Majoriteten avremissinstanserna uttalar sig, antingen uttryckligen eller genom godtagande avkommitténs förslag, för en reglering av mer obligatorisk karaklär än förnärvarande. De flesta godtar också alt halvlidsfrigivning skall gälla somhuvudregel. Liksom kommillén anser man dock i allmänhet att nägon form avsärreglering krävs för grövre brott. I fråga om den laglekniska utformningenoch i vad mån domstolen bör svara för beslutsfattande i enskilda fall gör sigemellertid skilda synpunkter gällande. 1982/83:85 182 RÅtillhör dem som ultalar sig för all den villkorliga frigivningen böravskaffas. Han anför att denna - frän att ursprungligen ha Gänat som etl medelalt underlätta övergången från fångenskapen tUl friheten efter avGänandel avlångvariga frihetsstraff och atl innefatta en förmån som skulle gagna både denenskilda fången och fångväsendet som sådant - huvudsakligen får ses somen metod att avkorta längden på anstaltsvistelserna i syfte att minska deövervägande negativa konsekvenser för den enskilde som frihelsberövandet har. Länsåktagareni län anser alt även om den villkorliga frigivningen tills vidare börbibehållas så kan någon definitiv ställning inte tas förrän i samband medbehandlingen av reglerna för påföljdsval och straffmätning, och länsåklagaren iVärmlands län anser att de invändningar som kan riktas mot institutetfrigivning sammantagna är av sådan styrka alt man bör verka för att systemet påsikt avskaffas. Elt avskaffande är dock inte möjUgt utan en genomgripandeöversyn av straffskalorna eller ingrepp i nuvarande praxis för straffmätningen.Det synes inle heller lämpligl att ta bort institutet, eftersom man iövriga nordiska länder inle är beredd att avskaffa det och det är angeläget attbevara rättslikheten inom . Länsåklagaren delar därför kommitténs uppfattningalt villkorlig frigivning bör behållas. Liknandesynpunkter framförs också av hovrätten för som anför att en förutsättningför att inslilulel skall slopas år en aUmän översyn av straffskalorna ochlagstiftning om straffmätning. Del är beklagligt alt kommittén inteförutsättningslöst har kunnat pröva institutet i detta sammanhang. När så intekunnat ske finns det enligt hovrättens uppfattning goda skäl för att vänta medatt reformera institutet i stället för alt nu bestämma sig för en lösning sominte ger möjlighet till en allsidig bedömning. Förslaget om att frigivningeninom vissa snäva ramar skall vara obligatorisk innebär enligt hovrälten all deti samband med en översyn av straffskalorna vore mer logiskt all ta steget fulltut och helt avskaffa institutet. Därigenom skulle också all osäkerhet om i vadmån domstolarna tar hänsyn till frigivningsreglerna försvinna. Göleborgstingsräll anser för sin del att de argument som kommittén för fram för attbevara institutet villkorlig frigivning har dålig bärkraft, eftersom de integmndar sig på att institutet har positiva effekter i sig utan mera på att eltavskaffande skulle få negativa effekter. I samband med översynen avstraffskalorna bör därför frägan om atl slopa institutet villkorlig frigivninglas upp på nytt. OcksåBRÅ anser all frågan om villkorliga frigivningen över huvud taget bör finnaskvar bör övervägas vidare. Systemet med villkorlig frigivning har uppenbaranackdelar. Strävandena bör därför gå mot etl avskaffande. BRÅ delar dockkommilténs bedömning atl ett avskaffande i detta skede inte är möjligl medhänsyn till de nackdelar det skulle föra med sig främst fränstraffmätningssynpunkt. BRÅ förutsätter emellertid att man i det 1982/83:85 183 fortsattautredningsarbetet - nationellt och i den nordiska slraffrättskommittén ävenfortsättningsvis har problemen med villkorlig frigivning inför ögonen och inte efter kommitténs förslag anser frågan slutbehandlad för överskådligtid. Andra remissinstanser,främst de söm ser ett värde i ell syslem med fakultativa regler för denvillkorliga frigivningen, lar klart ställning till förmån för institutetsbibehållande. Dessa instanser ställer sig då också i allmänhet avvisande tillkommitténs förslag om mer obligatoriska regler för frigivning. Kammarrätten iJönköping anser exempelvis atl frågan är om man inle nu har anledning atl återinföra en ordning som ger den intagne möjlighel att genom gott uppförande ochvisad god vilja meritera sig för en förkortning av strafftiden. På det sättetskulle den intagnes eget ansvar för sin situation betonas och anstaltsmiljöntillföras ett stimulans-moment som helt saknas med den föreslagna ordningen. Övervakningsnämndeni uppehåller sig utförligt vid de olika fördelar som etl system medfakultativ villkorlig frigivning har. Nämnden framhåller att den"morot" som möjligheten till villkorlig frigivning skall innebärainte i första hand är avsedd att förmå den intagne alt uppföra sig väl underanstaltstiden utan alt sporra honom till all aktivt medverka tillfrigivningsförberedelserna. aktivt deltagande från den intagne går del -framhåller nämnden - inte att få lill slånd positiva frigivningsförhållanden. Synpunkterav liknande slag framförs även av övervakningsnämnderna i och Karlskoga.Sistnämnda remissinstans framhåller att situationen för den enskilde är oerhörtvarierande. En del skulle gå tillbaka lill tidigare leverne ochskulle snabbt återfalla i brolt. Nuvarande praxis all "slussa ut"vederbörande har sina fördelar, och denna möjlighet bör man nog värna om.Varierande dag för villkorlig frigivning har sitt värde. Atl låta alla lämnaanstalten efter viss i förväg bestämd lid innebär endasi alt alla bara går"rakt igenom" anstalten oavsett hur vederbörande sköter sig. Det ärenligt övervakningsnämnden en uppenbar svaghet i förslagel alt ej la någon somhelsl hänsyn lill skötsamhel under anstaltsliden. Vidare börfrigivningssilualionen kunna bedömas som positiv. Atl tvingas släppa vederbörandetill en olämplig miljö innebär bara nya broll lid med nyanslaltsvistelse. 2.3Obligatorisk eller fakultativ villkorlig frigivning? Frågani vad mån den vUlkorliga frigivningen bör vara obligatorisk eller fakultativ ärföremål för delade uppfattningar bland remissinstanserna. Nyss har redovisatsetl par yltranden i vilka fördelarna med etl fakultativt system betonas. Deflesta remissinstanserna uttalar sig emeUertid för ett mer obligatoriskt systemän eller godtar det i huvudsak obligatoriska system somkommittén föreslagit.