prop · G603127 · 1982-12-31 00:00:00 — Även RFV tar upp behovet avtillämpningsföreskrifter och framhåller alt verkel i högre grad böranvända sina resurser för att analysera och uttala sig i tillämpningsfrågor,där praxis inte hunnit utbildas. För egen del vill jag anföra följande. Inom statsförvaltningen ankommer det på de centralamyndigheterna alt främst se lill atl arbetet inom deras olika sektorer bedrivs enliglriksdagens och regeringens intentioner. Myndigheterna har det centralaledningsansvaret inom sitt verksamhetsområde och skall vidare söka tillgodosebehovet av samordning samt kraven på rättssäkerhet, service och effektivitet.Den centrala detaljregleringen av regionala och lokala organ bör dock inte varamer omfattande än nödvändigt. Prop.1982/83:127 15 Dessa allmänna principer gäller också för administrationenav socialförsäkringssystemet. De allmänna försäkringskassorna är inte statligamyndigheter utan självständiga offentligrättsliga organ. De uppgifter de haratt svara för är emellertid i sin helhet statligt reglerade och verksamheten finansierashelt med allmänna medel. Försäkringskassorna är därför i sin verksamhet attjämställa med statliga organ. Somcentral förvaltnings- och tillsynsmyndighet ankommer det således på RFV attunder regeringen svara för den centrala ledningen av den allmänna försäkringenoch övriga trygghetsanordningar inom verkets ämbetsområde. I likhet medkommittén anser jag att RFV;s verksamhet bör inriktas på en ytterligaremarkering av dess centrala lednings- och tillsynsfunktion för bevakning av attstatsmakternas beslut och intentioner uppfylls. Jag vill här särskilt peka påbetydelsen av insatser för atl tillse att ersättningsregler m. m. tillämpaslikformigt och rättvist över hela landet, att allmänheten får en så längtmöjligt likvärdig service och information oavsett bostadsort samt att enrationell och effektiv resursanvändning säkerställs. Jag delar vidare kommitténs mening atttillsynsverksamhetens inriktning bör ändras på sådant sätt att RFV:sanvisningar i administrativa frågor i ökad omfattning ges formen av riktlinjeroch ramar i syfte att uppnå en ökad grad av målstyrning. Detaljeradeadministrativa föreskrifter bör således kunna begränsas. Det är en allmänt tillämpad princip inomstatsförvaltningen att övergripande föreskrifter anges i lag och andraförfattningar och att det ankommer på den centrala förvaltningsmyndigheten attutfärda närmare tillämpningsföreskrifter. Behovet av sådana centralaföreskrifter följer bl. a. av strävan efter en enhetlig lagtillämpning. Detligger således i RFV:s centrala ledningsansvar att aktivt verka för en enhetligtillämpning av lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. Detta gäller såväläldre som ny lagstiftning. I likhet med försäkringsöverdomstolen och RFV villjag framhålla vikten av att verket snabbt utarbetar nödvändigatillämpningsföreskrifter till nya författningsbestämmelser för att därmed få enenhetlig tillämpning hos försäkringskassorna utan att domstolsprövning behöveravvaktas. bör RFV genom ombudsenheten verka för att rättspraxissnarast möjligt utbildas. En fortlöpande bevakning av nya rättsfall bör ske föratt säkerställa alt verkets tillämpningsföreskrifter i förekommande fallanpassas till den praxis som utbildas. RFV bör också se till alt information omrättspraxis på lämpligt sätt snabbt når ut till försäkringskassorna och andrasom har behov av sådan information. RFV bör därvid samråda medförsäkringsdomstolarna. Det är enligt min mening inte möjligt att i författningeller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellanRFV och försäkringskassorna. Därtill är verksamheten för omfattande ochföränderlig. 1 likhet med kommittén anser jag att det i verkets uppgifterligger en generell befogenhet att - inom ramen för gällande författningsregler- närmare Prop.1982/83:127 16 bestämma vilka uppgifter som skall ankomma på RFVrespektive försäkringskassorna. Härvid bör alla möjligheter tilldecentralisering tas till vara och de centrala föreskrifterna begränsas tillvad som påkallas av behovet av samordning och kraven på rättssäkerhet. Som jag redan framhållit svarar försäkringskassorna redannu i allt väsentligt för de individuella avgörandena beträffande de socialatrygghetsförmånerna gentemot de försäkrade samt skilda offentliga och privatavårdgivare. Mot denna bakgrund är en väl fungerande förtroendemanna-medverkanviktig i försäkringskassornas verksamhel. Det är därvid angeläget atlförtroendemännens medverkan inriktas på sådana områden där deras medverkan kanfå ett meningsfullt innehåll. Det finns anledning att från tid till annan seöver och anpassa förtroendemännens medverkan till de förändringar som sker inomverksamhetsområdet. F. n. pågår - i en särskild arbetsgrupp som är gemensamför RFV och - en översyn av de förtroendevaldasmedverkan i försäkringskassorna. Jag räknar med att senare återkomma tillregeringen i denna fråga. Jag vill dock redan här peka på några områden där detfinns anledning att överväga möjligheterna till en ökad medverkan av förtroendemäni besluten. Om någon är missnöjd med en försäkringskassas beslut skallkassan i första hand ompröva sitt beslut. Omprövningsförfarandet har fr. o. m.den 1 april 1982 utvidgats så att ärendet går fill försäkringsdomstol först vidöverklagande av kassans nya beslut. Inom pensions- och arbetsskadeområdetfinns en omfattande medverkan av förtroendemän i beslutsprocessen. Enligt minmening bör det övervägas om förtroendemän kan medverka vid omprövning även inomvissa andra ärendegrupper bl. a. inom sjukförsäkringsområdet samt vid beslut omvissa åtgärder när det gäller långa sjukfall m. m. 3.3 Utbildnings- och Informationsverksamheten Kommittén anser att ansvaret för centrala insatser inomutbildnings- och informationsområdet liksom f. n. bör ankomma på RFV. Kommitténframhåller att personalen i alla försäkringskassor måste ha en likvärdigutbildning för prövning av försäkringsfrågor m. m. Även inom det administrativaområdet arbetar kassorna med frågor som till stora delar är likartade överlandet och som därför ställer samma krav på utbildningen av personalen. Kommitténframhåller att den nuvarande utbildningsverksamheten fungerar i stort settsmidigt. RFV ansvarar f. n. för de centrala utbildningsinsatserna, såsomproduktion av centralt utbildningsmaterial, utbildning av vissa.utbildningsansvariga hos kassorna m. m. Ansvaret för genomförandet avpersonalutbildningen i varje enskild kassa ligger däremot på kassan själv somansvarig för sin verksamhet. 1 fråga om informafionen anser kommittén att RFV:scentrala ansvar för 1982/83:127 17 denna grundar sig på såväl verkets roll som centralförvaltningsmyndighet som pä rationalitetsskäl. Den centralainformationsverksamheten avser enligt kommittén sådana informationsinsatser sompå ett enhetligt sätt och med ett enhetligt innehåll bör nå ut över helalandet. För den regionala och lokala informationen skall försäkringskassornadäremot ansvara självständigt. Vidare skall kassorna ha ett reellt inflytandeäven på den centrala informationsverksamheten så alt deras kunskaper omallmänhetens informationsbehov tas till vara på etl ändamålsenligt säll. Vid remissbehandlingen har RFV och riksrevisionsverketställt sig bakom kommitténs bedömning alt ansvaret för centrala insatser inom ulbildnings-ochinformationsområdet bör ankomma på RFV. RFV framhåller att det som ett led igenomförandet av samhällets reformpolitik måste ankomma på den ansvarigamyndigheten att se lill att allmänheten får en korrekt och rättvisandeinformation och alt berörd personal genom en adekvat utbildning ges möjlighet atltillämpa försäkringen på ell likformigt och rättvist sätt. Försäkringsöverdomstolen konstaterar attutbildningsverksamheten fungerar mycket väl. Ett överförande avutbildningsansvaret från RFV till de olika försäkringskassorna skulle kunnaleda till att enhetligheten i utbildningen går förlorad. LO anför atl utgångspunkten för utbildnings- och informafionsinsatsernamåste vara en god samverkan mellan försäkringskassorna och RFV. Helt klart harhittills varit att försäkringskassorna har det regionala och lokala ansvaretför dessa verksamhetsområden. Från försäkringskassehållanförs att försäkringskassorna bör ansvara för utbildnings- ochinformationsverksamheten. anför att kassornasbefogenheter och ansvar för utbildning och information omöjligen kan sättasifråga, eftersom såväl kostnaderna för utbildning och information someffekterna därav har väsentlig betydelse för kassornas förvaltningskostnaderoch servicen till de försäkrade. Förbundet anser vidare alt RFV:s medverkan iprincip skall begränsas till sakgranskning av utbildnings- ochinformationsmaterial samt tillsyn av verksamheten. Ledning, planering ochsamordning av centrala eller gemensamma åtgärder på ifrågavarande område inomkassorna bör enligt förbundet ske genom etl ledningsorgan i vilket verket skallvara representerat. Såsom ram för ledningsorganets verksamhet skall gällaövergripande planer och mål som utarbetats av RFV. Även anser att försäkringskassorna skall ansvara för utbildnings- ochinformationsverksamheten samt atl RFV:s medverkan skall begränsas lillsakgranskning av material och tillsyn av verksamheten. Enligt minmening bör RFV i egenskap av central förvaltningsmyndighet ha det centrala ochövergripande ansvaret för utbildnings- och informationsverksamheten påsocialförsäkringsområdet. Detta är väsentligt för att säkerställa attlagstiftningen tillämpas på ett enhetligt sätt och atl allmänheten får enenhetlig information över hela landet. Härtill kommer att det av 2 1982/83. Prop.1982/83:127 18 ekonomiska och rationella skäl inte skulle varaförsvarbart att varje försäkringskassa utarbetade sitt eget utbildnings- ochinformationsmaterial om socialförsäkringen. Det är här nödvändigt med encentral insats och ett centralt ansvar. Jag villdock i delta sammanharig understryka vikten av atl försäkringskassornaskunskaper och erfarenheter på lämpligl sätt las lill vara i den ceniralaverksamheten. Det är vidare angeläget att det samarbete som f. n. bedrivsmellan RFV och kassorna fortsätter och att RFV i samverkan medförsäkringskassorna fortlöpande följer och utvecklar formerna för dettasamarbete. Med anledning av vad som anförts bl. a. avFörsäkringskasseförbundet vill jag framhålla att försäkringskassorna enligtmitt förslag även i fortsättningen kommer atl ansvara för huvuddelen avutbildnings- och informationsinsatserna inom socialförsäkringsområdet. Det börnämligen liksom f. n. ankomma på respekfive försäkringskassa att ansvara förgenomförandet av utbildningen av kassans egen personal saml för den lokalainformationen. 3.4 Utvärdering av bidragssystemen Med hänsyn till socialförsäkringsområdets storasamhällsekonomiska vikt och dess centrala betydelse för den enskildesekonomiska trygghet är en av RFV;s viktigaste uppgifter att aktivt bevakabidragsreglernas effekter. Kommitténframhåller all trygghetssystemels ökade komplexitet har medfört atl RFV:sutvärderingsverksamhet bör ges en avsevärt ökad tyngd och prioritet jämfört mednuläget. Kommittén understryker betydelsen av att verket i sinutvärderingsverksamhet tar till vara de kunskaper och erfarenheter som finrisinom försäkringskassorna. Remissinstansernaär genomgående positiva till att ge utvärderingsverksamheten en ökad tyngd ochprioritet. 1 likhetmed kommittén och remissinstanserna anser jag del angelägel altsocialförsäkringssystemets effekter i olika delar studeras och redovisas. Dettagäller inte minst i fråga om uppföljning och utvärdering av nya regelsystem ochanalyser av sambandet mellan olika bidragssystem samt mellan bidrags-, avgifts-och skattesystemen liksom den samlade effekten av dessa syslem. bör varaen central uppgift för RFV att i sin verksamhetsplanering prioritera resurserför en sådan uppföljning och utvärdering, som i vissa delar lämpligen sker isamverkan med andra berörda myndigheter. En betydande del av den utvärdering som sker inomsocialförsäkringssystemet finansieras från anslag för forsknings-ochutvecklingsarbete samt försöksverksamhet. Jag anser del viktigt att RFV somcentral förvaltningsmyndighet utöver egna analyser även tar initiativ för attfå till stånd externa forsknings- och utvecklingsprojekt som belyser hur olikadelar av trygghetssystemet fungerar. 1982/83:127 19 3.5 Revisionen inom socialförsäkringen För revisionsuppgifter finns ett friståenderevisionskontor inrättat hos RFV. Detta har hand om revisionen av RFV samtytterligare 15 statliga myndigheter. Försäkringskassornas förvaltning granskas av revisorer somenligl 18 kap. 16 § AFL utses särskilt för varje kassa. utses enrevisor av RFV och två revisorer av eller kommunfullmäktige.Förutom dessa externa revisorer finns särskilda internrevisionsenheter inomkassorna, som en del av kassans interna kontrollsystem. Enligt kommitténs mening kompliceras revisionen av denallmänna försäkringen m. m. genom alt revisionen av de maskinella och demanuella rutinerna inle är samordnad. De flesta ärenden som förekommer inom RFV:sverksamhetsområde behandlas av både RFV och försäkringskassorna. Kassornabeslutar om rätlen till förmåner och levererar in uppgifter lill RFV:s ADB-systemsom bearbetar uppgifterna och framställer utbetalningshandlingar. Urrevisionssynpunkt är det således enligt kommittén fråga om ett sammanhängandesystem. Trots detta är revisionsansvaret delat på två organ. Vad internrevisionen beträffar utgör denna enligtkommittén en del av interna kontrollsystem. Inlernrevisionsenheternavid de olika försäkringskassorna arbetar i slorl sett oberoendeav varandra trots att de har att granska i huvudsak likartade system. bedömning skulle en viss samordning av de skilda kassornas revisionkunna höja effektiviteten i hela verksamheten. Kommittén finner att övervägande skäl talar för ensamordning såväl av revisionen av maskinella och rutiner som avrevisionen mellan de olika försäkringskassorna. För att uppnå den behövliga samordningen avrevisionsverksamheten föreslår kommittén att revisionskontoret hos RFV ersätterden revisor i varje kassa som utses av RFV. Revisionskontoret bedöms ha godafackmässiga förutsättningar att i egenskap av externrevisor svara för en ökadsamordning. ADB-inslaget i kassornas rutiner är stort och revisionskontoret ärför närvarande den enda enhet inom sociatförsäkringsorganisationen som harkompetens att utföra. Revisionskontoret har dessutomdeltagit i arbetet med uppbyggnaden av kassornas internrevisionsenheter och ärdärigenom väl insatt i kassornas revisionsfrågor. Kommittén påpekar att revisionskontorel står underriksrevisionsverkets tillsyn och således har att rätta sig efter dettaämbetsverks direktiv i fråga om revisionsverksamheten. Enligt 18 kap. 17 §andra stycket AFL har externrevisorerna emellertid också all ställa sig lillefterrättelse de särskilda föreskrifter, som RFV meddelar. Härigenom skulle enkompetenskonflikt mellan de båda ämbetsverken möjligen kunna uppkomma. Denrisken bör undanröjas. Då enligt uppgift RFV:s kompetens i detta avseendehittills Prop.1982/83:127 20 aldrig utnyttjats, anser kommittén att ändringen lämpligenbör ske genom att RFV:s kompelens att meddela särskilda föreskrifter för deexterna revisorerna slopas. Kommitténs förslag får stöd eller lämnas utan erinran avdet övervägande antalet remissinstanser. RFV understryker vikten av alt ensamordning kommer till stånd i revisionen av och maskinella system.Riksrevisionsverket framhåller att försäkringskassornas verksamhet äromfattande och ofta utgör delar av ett större system, såsom t. ex. i fråga omsocialförsäkringsadministrationen. förvaltningsrevisionhar successivt övergått till s. k. systemstudier där granskningen normalt inteutgår från ett myndighetsperspektiv ulan avser verksamhetsområden.Riksrevisionsverket anser det naturligt att verkels förvaltningsrevision ävenomfattar försäkringskassornas verksamhel. Från försäkringskassehåll framförs kritik mol kommilténsförslag och förordas att revisionsverksamheten i kassorna skall varaoförändrad. framhåller alt man i första hand börpröva frågan om ett ändrat huvudmannaskap för ADB-verksamheten. att behovet av samordning och samverkan i revisionen kan tillgodosesgenom lämpliga samarbetsformer. Även anser attrevisionsverksamheten i försäkringskassorna skall vara oförändrad. Enligt min mening är det både naturligt och angeläget attredovisningsrevisionen av RFV:s och försäkringskassornas verksamhel samordnasså att revisionen av maskinella och rutiner kan ske i elt sammanhang.Vidare behövs en samordning av revisionen mellan kassorna i syfte att nå ökadeffektivitet. Jag anser därför i likhet med kommittén att revisionskontoretsverksamhet bör utvidgas till att omfatta även den del av försäkringsadministrationensom sköts av kassorna. Revisionskontoret bör därvid ersätta den externrevisorsom RFV utser i varje kassa. Revisionskontoret är den enda enhet inom socialförsäkringsadministrationensom har kompetens att utföra kvalificerade ADB-revisioner. Genom att revisionskontorelstår under tillsyn och i revisionsfrågor är frislåendefrån RFV upprätthålls också principen om en oberoende revision. Eftersom försäkringskassornasverksamhet finansieras med allmänna medel omfattas de även avriksrevisionsverkets förvaltningsrevision. Behovel av lokal anknytningtillgodoses genom de två av utsedda revisorerna. Revisionen skall för revisionskontorets del bedrivas påmotsvarande sätt som anges i förordningen (1980:718) om revisionen vidrevisionskontor. Med stöd av 13 § denna förordning kan riksrevisionsverkelutfärda föreskrifter och anvisningar för revision vid revisionskontor. Enligt18 kap. 2 § AFL har försäkringskassorna skyldighet att iaktia RFV:sanvisningar, vilket även gäller inlernrevisionens verksamhet. Jag förutsätteratt och gemensamt utfärdar de anvisningar som erfordrasför en samordning av revisionskontorets och internrevisionens insatser. 1982/83:127 21 Kommittén har, som tidigare nämnts, föreslagit att RFV:srätt att meddela föreskrifter för de externa revisorerna skall slopas. Jagansluter mig till detta förslag. Kommittén har också prövat frågan om revisionen avförsäkringskassornas verksamhet bör omfatta även Försäkringskasseförbundetsverksamhet. Kommittén konstaterar att förbundet är en organisation medoffentligrättsliga medlemmar men anordnad i privaträttsliga former.Verksamheten regleras av särskilda stadgar och finansieras viaförsäkringskassorna med allmänna medel. Förbundet omsatte ca 40milj. Kommittén anser att statens intresse i viss utsträckningkan fillgodoses genom att revisionskontoret går in som revisor i samtligaförsäkringskassor. Vidare föreslår kommittén att förbundet - i likhet med vadsom förutsätts gälla för försäkringskassorna - får en skyldighet att på begäranlämna revisionskontoret alla upplysningar angående medelsanvändningen. Därmedtorde enligt kommittén i huvudsak samma effekt kunna nås som vid en direktstatlig revision av förbundets verksamhet. och statskontoret förordar att Försäkringskasseför-bundelsverksamhet skall granskas på samma sätt som försäkringskassornas, dvs. De framhåller att förbundets verksamhet bör ses som en delav den totala socialförsäkringsadministrationen. Frånförsäkringskassehåll motsätter man sig förslaget att Försäkringskasseförbundetskall åläggas skyldighet att på begäran lämna revisionskontoret upplysningarangående förbundets medelsanvändning. Försäkringskasseförbundel framhåller attförbundets agerande beslutas enligt civilrättsliga regler av valda ombud förkassorna. För egen del vill jag anföra följande. verksamhet helt bekostas med allmänna medel är det naturUgtatt medelsanvändningen i förbundet på statens vägnar. Detta börkunna ske genom att revisionskontoret samlat granskar försäkringskassornasmedelsförvaltning inkl. utgifterna till och därvidfår anses ha rätt att infordra upplysningar från förbundet om medelsanvändningen.Jag biträder således kommitténs förslag. Det nu anförda kräver ändringar i 18 kap. 16 och 17 §§ AFL. I fråga om redovisningssystem för försäkringskassornauppdrog den föregående regeringen åt RFV och atttillsammans och i samarbete med försäkringskassorna klarlägga vilkaanpassningar som behöver göras av det statliga redovisningssystemet (system S)med inriktning på att detta skall kunna tillämpas för de allmännaförsäkringskassornas budget och redovisning fr. o. m. saml attden statliga bokföringsförordningen skall kunna gälla för redovisningen senastfr. o. m. nämnda tidpunkt. De båda ämbetsverken har redovisat uppdraget i enskrivelse . Av skrivelsen framgår att RFV avser att medstöd av 18 kap. 2 § AFL föreskriva att bokföringsförordningen skall gälla förförsäkringskassorna fr. o. m. . 1982/83:127 22 bereds ärendet f. n. inom . Jag avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen i denna fråga. En förutsättning för att del omfattande ekonomiskaersättningssystemet skall kunna administreras säkert och méd rimligaresursinsatser är att ADB-teknik används. Sådan teknik har använtsi socialförsäkringsadministrationen och RFV förfogar över en slordatoranläggning som är placerad i . Försäkringskassorna är genom ettomfattande terminalnät anslutna till denna anläggning. 1 mitten av tillsattes en parlamentarisk kommittémed uppgift att utreda frågor om den framtida ADB-verksamheten inom denallmänna försäkringen m. m. Den s. k. lämnade i början av år1981 sitt betänkande (SOU 1981:24) Socialförsäkringens datorer - decentraliseringav verksamheten. I betänkandet föreslås bl. a. en decentralisering tillförsäkringskassorna av driften av vissa delar av det nuvarande ADB-systemet iSundsvall. Vidare föreslås vissa organisationsförändringar av systemutvecklings-och underhållsarbetet för ADB-systemen. ALLFA:s betänkande har remissbehandlats. Det är i första hand , och LO som uttalat sig positivt om ALLFA:s förslag. Däremot är främststatskontoret, riksrevisionsverkel och TCO negativa till utredningens förslag. Statskontoret har exempelvis inle funnit tillräckligtstarka skäl för en så omfattande förändring som ALLFA föreslår. Ettgenomförande av ALL-FA:s förslag till datordriftstruktur skulle enligtstatskontoret bli tids- och resursmässigt omfattande, tekniskt komplicerat samtutomordentligt kostsamt. I stället förordas fortsatt utveckling av dennuvarande strukturen. Även RFV avstyrker ALLFA:s förslag men framhåller att manbör pröva alternativ som medför en visserligen långsammare, men betydligtsäkrare utveckling i den av ALLFA anvisade riktningen. RFV anser bl. a. atl ettsamlat utrednings- och förändringsarbete bör startas möjligt. För egen del vill jag anföra följande. Socialförsäkringens nuvarande ADB-utruslning har varit ibruk elt antal år och måste förnyas och kompletteras. Förberedelser pågårdärför för elt successivt utbyte till ett motsvarande nytt system som byggs uppså att det klarar framtida volymmässiga förändringar och rationaliseringar sominnebär krav på ökad ADB-kapacitet. Enligt planerna kommer slalskonlorel att iapril 1983 hos regeringen begära bemyndigande att teckna avtal om anskaffningav en sådan ny ADB-utrustning. Denna nyanskaffning av ADB-utrustning kommer inte att inämnvärd grad förändra nuvarande struktur på ADB-systemet som därrned kanförväntas bestå . Frågan om en eventuellt mera genomgripandeförändring av ADB-verksamheten med ökad decentralisering till 1982/83:127 23 försäkringskassorna får därför aktualitet först när detgäller planeringen för 1990-talet. hänsyn till den stora omfattning somsocialförsäkringens ADB-system har är det emellertid angeläget att dennaplanering kommer igång . Enligt minmening är det varken möjligt eller nödvändigt att nu binda sig för en vissutformning av ADB-verksamheten på det sätt som > ALLFA-kommitténhar föreslagit. a. remissbehandlingen har visat att beslutsunderlagetbehöver kompletteras med ytterligare utrednings- och utvecklirigsarbete saml prakfiskaförsök med nya lösningar.