prop · G6034 · 1982-12-31 00:00:00 — Med de begränsningar i tillämpningen somföreslagits av utredningen och vilka även förvaltningsutskottet ser somgrundläggande, finns enligl utskottets mening inte skäl för alt möjligheten lillinomregional skatleuljämning skulle innebära en risk, varken förlandstingskommun eller primärkommun. Systemet skapar i sig givetvis inga nyaresurser men kräver egentligen ej heller tillskott därav. Delta förhållandegäller om man strikt ser inomregional skatteutjämning som etlfördelningssystem. Med detta synsätt skulle risken för annan skaltehöjning(landsting) och skallesänkning (kommun) än vad som följer av omfördelningenmellan landstingskommunen och primärkommunen ej behöva befaras. Detta, attutjämna utdebiteringen, var ju också elt av de ursprungliga motiven försystemet. Det kan dock givetvis inte uteslutas, utan snarare hållas förtroligt, atl elt tillskott av resurser hos en kommun leder till något slörrebenägenhet atl tillgodose behov som eljest inte varit möjligl. Sker dä intesamtidigt med bidragsgivningen en prioritering hos landstingskommunen somleder till alt man i motsvarande omfattning avstår från resursutnyttjande someljest skett, uppstår etl totalt ökat resursbehov och därmed skattebehov. Med skalteut-jämningenkan således följa ocksä en viss verksamhetsutjämning inom regionen men därtillviss total volymökning. All använda en del av del fillgängligaexpansionsutrymmet för verksamhets- eller serviceutjämning mellan olika ortertorde även detta få anses ligga inom ramen för de syften som varit vägledandeför utredningen. Den omständigheten alt den samhällsekonomiska situationen idagsläget är sämre än då utredningsdirektiven skrevs försvagar inte motivenför skatleuljämning. Såväl landstingskommuner som primärkommuner har både ilider med utrymme för expansion och i tider med begränsade resurser tagit sittsamhällsansvar. Den inomregionala skatleuljämningen enhgl utredningens förslagändrar inte pä delta förhällande. Snarare är det så atl tillkomsten av systemetökar landstingskommunens och primärkommunernas möjligheter alt gemensamtsamverka för regionens önskvärda utveckling. läns landstingskommunförutsätter atl biaragen får utgä enbart till sädana kommuner som är särskillhårt drabbade av ekonomiska problem. Därför anser man all inomregionala skatleutjämningsbidraginte torde leda till en volymexpansion av den kommunala sektorn.Landstingsförbundet avvisar de två särskilda yttranden som har bifogatsutredningen. Enligt dessa bör inomregional skatleuljämning endast få förekommai . Det framförs bl. a. alt det finns risk för atl inomregionalskalleutjämning utformas på sådant sätt att den kommunalasjälvbestämmanderätten begränsas, att volymtillväxt och utdebitering ökar ochatt även statens kostnader ökar. Förbundet anser atl dessa farhågor är slarkiöverdrivna. Om de är befogade måste de dessutom i 1982/83:4 15 huvudsak även gälla den möjlighet till inomregionalskatteutjämning som finns i , som i de båda yttrandena föreslåspermanentas. TCO är tveksamt till utredningens förslag, men framhåller alt omutredningens bedömning all användningen av den föreslagna landstingsbaserade skatleuljämningenfär en begränsad användning utanför , skulle den ändå kunna införas. Flera remissinstanser lar upp frågan om hur deninomregionala skalleutjämningen skulle påverka principen om landstingskommunoch kommun som tvä jämställda kommuner. i anserall riktade bidrag inkräktar på denna princip. i Östergötlandslän säger atl den utformning som utredningen gett lagtexten myckel väl kan geutrymme för intrång i den kommunala självstyrelsen. Landslingen fär ju storamöjligheter all själva utforma och ompröva reglerna för de inomregionala skatteutjämningsbidragen.Länsstyrelsen i län menar att del kan ifrågasättas, om det inle blir ettingrepp i den kommunala självstyrelsen, om ett landsting skall kunna ange förvilka ändamål etl inomregionalt skatleutjämningsbidrag skall användas.Länsstyrelsen i anser atl förslaget innebär atllandstingskommunerna skulle kunna komma atl uppfattas som etl slags överkommun,vilket kan uppfattas som ett hot mot det kommunala självstyret i kommunerna.Östergötlands läns landstingskommim anser att det finns en stor risk attprincipen om landstingskommuner och kommuner som två likställda parter kommer atlpåverkas menligt. läns landstingskommun och avvisardäremot farhågorna för begränsning av den kommunala självbestämmanderätten.Upplands-V åsby kommun anser det principiellt betänkligt atl samtliga landsfingefter egel bedömande får möjlighet atl utjämna kommunernas ekonomiska villkor.Risk mäste alltid föreligga i ett sådant system att relationerna mellankommuner och landsting påverkas, och att den kommunala självstyrelsen berörs.Uppsala och kommuner för fram liknande synpunkter. Skellefteåkommun framhåller alt utan generella behovskriterier finns uppenbar risk föratt landstingskommunen blir en överkommun. TCO, som anser all inomregional skalteuljämningbör förekomma endasi för sammanhållna regioner, framhåller också risken medlandstingskommunen som överorgan. Utredningen nämner två fall där den föreslagna skatteutjämningenkan användas. I det första fallet avses verksamhetsområden som är gemensammaför kommun och landstingskommun. 1 det andra fallet kan skalteuljämning vara etlstöd för all en kommun med svåra ekonomiska förhållanden skall kunna skapa sysselsättningi sin bygd. När det gäller det första fallet är remissinstanserna iallmänhet negafiva. RRV ser mänga fördelar med att regionala problem lösesgenom samverkan i form av interkommunala avtal, kommunalförbund, bolag ochstiftelser. Del torde även underlätta att lösa problem i regioner som naturligthör samman Prop.1982/83:4 16 ulan all tillhöra samma landsting. RRV anser därför atldel vore önskvärt att närmare analysera hur andra former av inomregionaltsamarbete kan användas för alt utjämna kommunernas skatteinkomster.Länsstyrelsen i och kommun anser atl ifrågavarandesamarbete mellan kommuner och landstingskommuner lämpligast regleras genomavtal mellan berörda parter. framhåller atl deändamålsbestämda bidrag som avses i förslagel inle har karaklär av skatleutjämningsbidragi vederlagen mening. De riktade bidrag del är fråga om kan därför inkräkta påden kommunala självstyrelsen och principen om landstingskommuner och kommunersom jämställda kommuntyper. understryker också att ändamälsbestämdabidrag slär i konflikt med såväl idén om självstyrelse som dekommunala kompetensreglerna. Liknande synpunkter framförs bl. a. av ,och Klippans kommuner. I fråga om det andra fallet är etl slort anlalremissinslanser ocksä negativa. RRV ifrågasätter det lämpliga i alt enlandstingskommun genom en inomregional skatleuljämning går in ochsubventionerar enskilda investeringar för näringslivet. De kommuner som harspeciella problem på grund av strukturomvandlingen i näringslivet eller ensnabb befolkningsökning etc. kan av staten beviljas extra skatleutjämningsbidrag.Verkel anser att detta även i fortsättningen bör vara en statlig uppgift.Länsstyrelsen i framhåller alt del måste vara svårt atl i frågaom sysselsält-ningssilualionen i kommunerna finns sädana generella kriteriersom kan läggas till grund för inomregional skatleuljämning. Bidragen blirhärmed riktade i motsats lill de allmänna bidrag som utgått iStockholms län. i anser att en ytterligareutveckling av och övriga länsorgans möjligheter att arbeta medsysselsättningsfrågorna i länen är ett bättre alternativ än all införa den nuföreslagna skalteutjämningen. i anser altföreslagna bidrag riskerar att inte vara förenliga med principen om attregionalpolitiken är elt statligt ansvarsområde. länslandstingskommun viU i detta sammanhang särskilt betona att staten noga börfölja den kommunalekonomiska situationen i de kommuner som drabbas av storastrukturomvandlingar inom näringslivet, och atl de medel som slår till budsinom näringspolitik, regionpolitik saml inom ramen för del statliga skatteutjämningssyslemetsystematiskt sätts in för atl motverka en negaliv kostnadsspiral i kommuner medsysselsättningsproblem och därmed försvagat skatteunderlag. Även länsstyrelseni betonar statens ansvar för uppföljning av denkommunalekonomiska situationen vid strukturomvandlingar. kommunvill mot utredningens förslag om skatleuljämning till störreindustriinvesteringar i krisdrabbade kommuner anföra alt en sådan bidragsgivninginlehar karaklär av skalteuljämning ulan snarare bör beaktas som projektanslag. Fördylika investeringar finns redan nu underslödsformer frän slaten t. ex. inomramen för det regionalpoliliska stödet eller i form av beredskapsmedel. Det börvidare påpekas alt i sädana fall bör även det Prop.1982/83:4 17 statliga extra skatleutjämningsbidragel vara tillämpligt.En allt större andel av detta bidrag har också gått till krisdrabbadekommuner som haft kännbara företagsnedläggningar eller driftsinskränkningar.LRF framhåller atl i dagens läge drabbas var och varannan kommun av förelagsnedläggelsereller allvarliga sysselsättningsnedskärningar. Risken är därför stor alt"rika" landstingskommuner genom bidragsgivning lill sysselsällningsskapandeåtgärder i sina kommuner undergräver företagskli-malel i angränsandelandstingskommuner som ej har råd med liknande bidrag lill sina kommuner. Detkan heller inte uteslutas atl sådana bidrag i vissa lägen kan motverka deregionalpolitiska insatser som slaten gör. Dessutom är del inle troligt alllandstingskommunerna vid en bidragsgivning enligt utredningens förslag skullebetrakta glesbygdskommuneras åtgärder, som lika angelägna objekt somindustrikommunernas engångsåtgärder vid en slörre arbetsplats. När de nuvarandeselektiva stödåtgärderna är otillräckliga bör de kompletteras av statligaåtgärder och inle som utredningen anser med landstingskommunala bidrag. Några remissinstanser är positiva när del gäller del andrafallet. läns landstingskommim, som tillstyrker utredningens förslag,vill särskill understryka utredningens bedömning all inomregional skalteuljämningkan vara ett stöd för atl en kommun med svära ekonomiska förhållanden skallkunna skapa nya sysselsättningstillfällen. För kommuner med sviktandearbetsmarknad och sårbar ekonomi kan nödvändiga insatser innebära etl betydanderisktagande. Den aktuella ekonomiska situationen kan utgöra etl allvarligthinder vid industriinvesteringar i t. ex. vägar, reningsverk o. d. i sambandmed en industrietablering. landstingskommun -som tillstyrkerutredningens förslag- framhåller all ell syslem med regional skaltekraflsutjämningskall vara elt instrument för all åstadkomma en välmotiverad och rättvisfördelning av resurser inom regionen. Landstingskommunen säger också allsärskilda hänsynstaganden fill lokala företeelser som kan betraktas vara avallmän regional betydelse för den inomregionala utjämningen skall kunna beaktasvid regelsystemets utformning. Regionala åtgärder i detta syfte kan dock. inteses som en avlastning av statens engagemang eller åtaganden gentemot kommunernainom övergripande områden. Det är viktigt alt framhålla betydelsen av att såinte sker dä del kan motverka eller snedvrida målen för inomregional utjämning. anser beträffande båda deredovisade fallen alt det egentligen inte är fråga om skatleuljämning ivedertagen mening. Den föreslagna bidragsgivningen skulle snarare kunnajämställas med del statliga extra skalteuljämningsbidragel. Syftet med dettabidrag är bl. a. atl ge slöd till kommuner som av olika skäl kommit iekonomiska svårigheter. Därför förordas elt utökat anslag för extra skatleutjämningsbidragi avsikt att bistå kommuner som drabbas av förelagsinskränkningar.Länsstyrelsen i län finner det av flera skäl felaktigt att vid sidan avdet statliga skatteutjämningssyslemet medge ell speciellt inomregionalt skatleutjämningsbidrag. 1982/83:4 18 a. anser all de syften med bidraget somutredningen åberopar, t. ex. alt skapa sysselsättning i en bygd eller altstödja en kommun med svåra ekonomiska förhållanden, är tillgodosedda i detbefintliga statliga skatleuljämningssyslemel. Flera remissinslanserför fram inomregionalt samarbete med utjämningseffekter och andra former förlandstingskommunal påverkan av den kommunala ekonomin som alternativ lill inomregionalskalteuljämning. Enligl kammarkollegiets uppfattning bör här åsyftat samarbete,kunna användas även i fortsättningen och eventuellt vidareutvecklas om man försärskilt fall önskar uppnå vissa skalteutjämningseffekter. iSödermanlands län anför som exempel på ifrågavarande samarbete och påverkanSödermanlands läns Irafikaktiebolag, SLT. Bolaget, som är huvudman förkollektivtrafiken i länet, ägs till hälften vardera av och länetssju kommuner, men svarar ensamt för eventuellt driftunderskoll.Andra exempel är länets turistverksamhet, museiverksamheten,kulturminnesvården, friskvärden samt deltagande i finansieringen avutvecklingsfonden. Exemplen visar alt man i länet har kommil långt i dessasamverkansfrågor och anser alt delta även i fortsättningen börvara en framkomlig väg för atl lösa särskilda uppgifter. På delta säll erhållsbetydande utjämningseffekter utan atl inomregional skatteutjämning behövertillgripas. i län påpekar atl under hela 70-laletvarit aktivt när det gäller insatser som riktat sig till primärkommunerna. Somexempel nämns utlokalisering av arbetstillfällen, bildande och uppbyggnad avett länslrafikbolag, satsningen på turism och kraftigt utökade medel tillutvecklingsfonden. Det är av betydligt större intresse för länets kommuner än etlinomregionalt skatleutjämningsbidrag att fortsättermed aktiva riktade insatser som är till särskilt stor nytta för länels mindrekommuner. läns landstingskommun hävdar att samverkan mellankommun och landsting bör även i fortsättningen ske genom alt gemensammaangelägenheter löses i olika former av samverkansprojekt där resursinsatsen frånkommuner och landsting fär avgöras från fall till fall. länslandstingskommun nämner atl en del investeringar sker i samverkan mellanlandsting och kommuner, exempelvis värdcentraler och servicecentra. En lagenligt förslagel skulle kunna vara elt instrument för alt underlätta lösningarav finansieUa frågor. läns landstingskommun anser all landslingensinsatser för sysselsättningen i olika länsdelar bör som tidigare ske genom bidragsgivningtill utvecklingsfonderna, regionala turislorgan, länstrafikorgan osv. och genomspridning av landsfingsverksamhelen. Andra former av insatser kan avseersättning för vård av längfidssjuka på ålderdomshem, bidrag till länsmuseer,länsteatrar m.fl. regionala aktiviteter. Det är den kompetensfördelningen som enligllandsfingets mening bör gälla även i fortsättningen. Liknande synpunkter försfram av LRF och elt antal kommuner. menar all landslingsstödtill primärkommuner bör även i 1982/83:4 19 fortsättningen ske genom riktade insatser exempelvis tillturistnäringen och via länels utvecklingsfonder. Genom ullokaliseringar avarbetstillfällen inom sitt verksamhetsområde har landsfingen möjlighet atl medverkalill längsik-fig fördelning av resurserna utan användande av direkt ekonomisktstöd. i anser alt uppgift i sambandmed skalteutjämningen bör inte främst bestå i en finansiell omfördelning avskattemedel utan vara alt aktivt verka för effektiva samförslåndslösningarmellan landsting och komrhuner i gemensamma angelägenheter. Den inomregionala skatleuljämningenkan möjligen accepteras som en sista utväg i exceptionella fall. 4 Fortsatt inomregional skatteutjämning i länslandstingskommun Utredningens uppfattning atl den nuvarande lagstiftningenom skalteuljämning i landstingskommun skall ges en permanentutformning tillstyrks eller lämnas utan erinran med nägra undantag av deremissinstanser som ytlral sig i denna del. Elt 60-lal har yttrat sig varavendast etl fätal har erinringar mot förslagel. konstaterar att förhållandena i skiljer sigväsentligt frän övriga län. a. har närmare hälften av kommunerna enskattekraft som utesluter statliga skatleutjämningsbidrag. De skilda ekonomiskaförutsättningarna återspeglas i kommunernas skattesatser. Inget annat län kanuppvisa tillnärmelsevis så stor spridning i skattesatserna som ,där skillnaden uppgår fill per skattekrona. Kommunförbundetanser atl de kommunalekonomiska förhållandena i Slockholm är helt speciella.Den hittillsvarande tillämpningen av den provisoriska lagstiftningen kan inteanses ha påverkat den kommunala självstyrelsen eller principen om kommuner ochlandstingskommuner som två likställda kommuner. Även om det är förbundelsprincipiella uppfattning atl skalteuljämning bör ses som en statlig angelägenhetfinns det utifrån nuvarande regler för stallig skalteuljämning ej anledning altmotsätta sig atl möjligheten lill skalteuljämning vid ges en mera permanent laglig grund. Förbundet förutsätter all delta inleskall hindra att man vid en översyn av de statliga skalteuljäm-ningsreglernaäven beaktar möjligheten att lösa de speciella problemen i gör sammabedömningsomutredning-en av erfarenheterna av deninomregionala skatleuljämningen i som infördes år 1979.Erfarenheterna är enligt förbundels mening i huvudsak positiva. Syslemel harbidragit lill alt minska de stora skillnaderna i ekonomiska förutsättningarmellan kommunerna i regionen utan atl inkräkta på den kommunala självbestämmanderätten.Botkyrka kommun anser atl det finns alla motiv för kommunen atltillstyrka permanenining av det inomregionala utjämningssystemet i Stockholmslän. 1982/83:4 20 situafion kommunen hamnat i beroende pä åtgärder ochskeenden inom regionen är en fortsättning av utjämningen en förutsättning för eltbibehållande av den kommunala självstyrelsen. Som redan konstaterats har uldebileringsskillnadeni regionen ej minskals genom utjämningen. För del beror detta på atlkommunen - innan den inomregionala skalleutjämningen började verka- delvistvingades skjuta finansieringsproblemen genom en långt gåendeskuldsättning. Med andra ord förslog den tidigare ullagna kommunalskatten ejför atl finansiera kommunens löpande kostnader. Som också framhälles iutredningen har kommunen - beroende av den inomregionala skatleuljämningen -delvis kunnat reparera sin miserabla finansiella slällning. Del kommer även i forlsällningenall vara kommunens främsta ambition atl bringa bällre balans mellan fillgångaroch skulder. Den harmoniska uppläggning den hittUls fillämpade utjämningen haftmed hänsynslagande lill såväl låg skattekraft som extraordinära kostnader skaparenligt kommunen en god förutsättning för en fortsall utjämning av orättvisornapå det ekonomiska området i länet. Haningekommun pekar på atl regionen som helhet utgör en sammanhängande bostads- ocharbetsmarknad - vilket i övriga landet är den vanliga grunden förkommunindelning - inom vilken det är naturligt atl del sker en solidariskfördelning av såväl kostnader som intäkter. Kommunen framhåller - vidare attdel råder oklarhet om ansvarsfördelningen mellan stat och landstingskommunbeträffande vem som har ansvaret för atl komma fill rätta med de problem somuppstått på grund av regionens expansion. Del är inle klart till vemsansvarsområde t. ex. invandrarfaktorn, hyresförlustproblemen resp. desärskilda storsladssociala problemen skall höra. Denna oklarhet omansvarsfördelningen mellan slal och landstingskommun borde enligt kommunensuppfattning ul i samband med parlamentarisk översyn av den statliga skalteutjämningen.Avsaknaden av en uttalad ansvarsfördelning stat/landstingskommun medför alt delär den enskilda kommunen som får sitta emellan. kommun framhåller inomregionala skalteuljämning som infördes har fungerat på avsettsätt. som ocksä är positiv lill en fortsall skalteuljämning harvissa synpunkter på den tekniska utformningen av nuvarande system. Södertäljekommun - som ansluler sig lill den utvärdering av skatleuljämningen iStockholms läns landsfingskommun som utredningen gjort -understryker all enförutsättning för atl systemet skall fungera är dock all den inomregionalasolidariteten består, vilket kan vara osäkert vid skiftande politiskastyrkeförhållanden. Etl sätt atl öka framförhållningen i planeringen och skapagarantier för att utjämningen ej upphör är att som i i lag detaljregléraocksä den inomregionala skatleuljämningen i . iStockholms län, som tillstyrker permanenining av nuvarande lagsiiftning,framhåller all del inle kan anses rimligl med så stora skillnader som finns ikommunalekonomiska förutsättningar mellan kommuner som Prop.1982/83:4 21 gränsar lill varandra. anser alt det inlesynes föreligga några betänkligheter mot atl lagen om skatleuljämning iStockholms läns landstingskommun får permanent karaklär. i Kalmarlän betonar all någon inblandning av statligt skatteutjämningssyslem inteförekommer för eftersom landstingskommunen står utanför skatteutjämningssyslemet.Länsstyrelsen i anser all flera faktorer kan anföras som slöd för inomregionalskalteuljämning i . Variationen i skallekraft mellan den kommunsom har lägst och den som har högst skattekraft är anmärkningsvärt stor i deltalän. Vidare kan den ojämna befolkningsutveckUngen och likaså den ojämnaåldersstrukturen vid jämförelse mellan olika kommuner ge slöd för sådan skatleuljämning.Liknande synpunkter framförs av i , som tilläggeratt nästan häften av kommuner har sä hög skattekraft alt deligger utanför skatleuljämningssyslemel. erinrarom gemensamma arbets- och bostadsmarknad. kommundelar utredningens uppfattning att det alltjämt finns motiv för fortsattmöjlighet för inom att stödja vissa ekonomiskt hårtansträngda kommuner inom länet. Anledningen lill denna principiella inställningär att /länet i flera avseenden, bl. a. beträffandearbetsmarknad och bostäder, är att betrakta som en enhet och all vissa kommunerfill följd härav åsamkats kostnader, varöverde ej helt kunnat råda. I förstahand förordas ett system med lån lill berörda kommuner. Dessa lån bör, för atlvara till verklig hjälp, fills vidare vara ränte- och amorteringsfria. När denekonomiska situationen förbättrats i berörda kommuner bör prövning göras i vadmån och i vilken takt ränta och amortering skall betalas. kommunframhåller alt på grund av bristerna i den statliga skatteutjämningen har man iStockholms län solidariskt skapat en provisorisk regional skatteutjämning.Stockholms kommun vidhåller sin fidigare uppfattning atl den inomregionala skatleuljämningenskall behållas som etl provisorium i avvaktan på atl den statliga skalteutjämningenjämte statsbidragen reformeras och förbättras samt att kraftfulla åtgärdervidtas för ökad skattekraft i de mest utsatta kommunerna. I sammanhangetbetonas vikten av en aktiv näringspolitik och en lokaliseringspolitik för denstatliga veksamheien som leder lill bällre spridning av arbetsplatser. Solnakommun uttalar atl skalteuljämning i fortsättningen skall vara en enbart stafiigangelägenhet. par remissinslanser,nämligen JK och RRV, vill inte ge den nuvarande lagstiftningen om inomregionalskatteutjämning i en permanent utformning. JK fillstyrker atlden nuvarande tidsbegränsade möjligheten lill utjämning i fårfortsatt giltighet. Oriipröv-ning bör dock ske med jämna tidsmellanrum för atlutröna del fortsatta behovel av lagen. Den bör således även fortsättningsvisses som elt provisorium. RRV anser atl det bör föreligga synnerligen starkaskäl för en speciallagsfiftning som särbehandlar en landstingskommun. 1982/83:4 22 därför att den nuvarande tidsbegränsade lagstiftningen om inomregionalskatleuljämning i inte bör permanentas. RRV förutsätter atl enavveckling av den inomregionala skalteutjämningen sker på elt sädanl sätt atlalternativa former av inomregionalt samarbete hinner utvecklas, sä att inte deekonomiskt svaga kommunerna i länet missgynnas. LO föreslär atl nuvarande ordningfär fortsätta att gälla i . 5 Inomregional skatteutjämning i Göteborgs- ochMalmöområdena Utredningens uppfattning alt de speciella problem somfinns i och inte bör lösas genom eri inomregional skatteutjämningdelas genomgående av de remissinstanser som yttrat sig i denna del.Länsstyrelsen i anför alt de speciella problem som finns i detre storstadsområdena talar för separata lösningar där. iGöteborgs och län hänvisar till atl och kommuninte ingår i landsfingskommun.