prop · G60322 · 1982-12-31 00:00:00 — Som en praktisk lösning som kan fungera fram tilldess resultatet av räddningstjänstkommitténs arbete föreligger föreslog jag attdet till statens brandnämnd knutna rådet för räddningstjänst skulle ombildas såatt det mera aktivt kan verka för en samordning mellan ansvariga myndigheter.Riksdagen (Cu 1980/81:38, rskr 1980/81:376) godkände detta förslag. Regeringenhar därefter beslutat att ombilda rådet. Jagkan för egen del ansluta mig till räddningstjänstkommitténs ståndpunkt atträddningsorganens nuvarande uppgifter och skyldigheter att ingripa vid nödlägenskall utgöra basen även i en framtida verksamhet. Liksom remissinstansernaanser jag att frågorna om utvidgning av skyldigheterna måste övervägasytterligare. En allmän utgångspunkt bör enligt min mening vara atträddningsorganen skall ha en skyldighet att ingripa vid hot om skada påmänniskor eller egendom eller i miljön som inte kan av utan ettingripande från samhällets sida. Däremot skall någon sådan skyldighet inteföreligga när den skadeawärjande eller skadebegränsande insatsen rimligen böroch kan vidtas av den enskilde eller den som svarar för egendomen ellermiljöskyddet. Den uppgift som bör ankomma på samhällets räddningstjänst är attse till att resurser finns i beredskap eller kan sammankallas för de lägen dåen skyldighet att ingripa kan anses föreligga. Självfallet hindrar detta enligtmin mening inte att den kommunala räddningstjänsten påtar sig uppgifter utöverdem som man har skyldighet att vidta. Somhar påpekats under remissbehandlingen måste man belysa de ekonomiskakonsekvenserna av att ledningsansvaret för räddningsinsatser vid störningar iviktiga samhällsfunktioner läggs på den allmänna räddningstjänsten. Samtidigtär det angeläget att det finns ett system för ledning och samordning avinsatserna vid sådana störningar så att insatserna kan genomföras effektivt.Hur ett sådant system bör utformas behöver klarläggas. Jag utgår från attdetta kommer att ske i det fortsatta utredningsarbetet. Enligt min mening måstei sammanhanget ställning också tas lill formerna för medverkan av enskilda ochsamhällsorgan som normall har att ge viktig service av olika slag. 1982/83:22 '28 Tveksamhet har i praktiken i vissa fall förelegat omräddningsorganen skall ingripa innan ett nödläge har inträffat. Enligt minmening är det rimligt om räddningsorganen har till uppgift all ingripa redannär en mera påtaglig fara föreligger för alt ett nödläge eller liknandehändelse skall inträffa. Det är som jag ser det väsentligt bättre om denansvarige räddningsbefälhavaren i ett tveksamt fall gör en räddningsinsats ochdärmed förhindrar att ett nödläge med dess konsekvenser uppkommer än attbefälhavaren underlåter att ingripa. måste självfallet de krav somskall föreligga för alt den allmänna räddningstjänsten skall ha en skyldighetalt ingripa vara uppfyllda. Som jag ser det är det inte så myckel fråga om attnu göra någon ändring i sak. För att underlätta den praktiska verksamheten ärdet enligt min mening angeläget att bestämmelsen om när skyldighet att ingripaföreligger får en klarare utformning. Det finns anledning att utgå ifrån attdenna fråga kommer att övervägas inom ramen för arbetet med den nya lagen. Vad gäller frågan om att utföra eller övervakaåterställnings- eller saneringsarbeten samt kommitténs förslag att införa enskyldighet att överlämna ansvaret till någon som har till uppgift all se till atlåtgärder för restvärdesskydd blir utförda, instämmer jag i kommitténs ochflertalet remissinstansers uppfattning att det väsentliga är atl få till stånden ordning för ett effektivt restvärdesskydd. Basen för en sådan ordning måstesom kommunförbundet framhåller vara den överenskommelse som har träffats mellanförbundet och försäkringsgivarna. Jag kan också instämma i uppfattningen så långt möjligl bör undvika alt formalisera ordningen genom enlagreglering. och en samstämmig remissopinionmotsätter sig att det införs en skyldighet för räddningstjänstorganen att svaraför förebyggande åtgärder mot också andra nödlägen än brand. Jag delar dennauppfattning. Som kommittén och remissinstanserna framhåller är det angelägetatt missförhållanden som bedöms kunna orsaka olyckor och som upptäcks i sambandmed den ordinarie räddningstjänslverksamheten blir påtalade. Enligt min meningbehöver formerna för en sådan uppgift övervägas ytterligare. När det gäller frågan om skyldighet för företag ochenskilda atl hålla beredskap mot olyckor och alt förebygga brand och andranödlägen, är det värt att påminna om atl en sådan skyldighet redan fullgörs ibetydande utsträckning som regel på frivillig väg. Vad det nu gäller är som jagser det att utveckla detta i syfte alt minska antalet olyckor eller dessaskonsekvenser. Jag delar i princip kommitténs och remissinstansernas uppfattningatl skyldigheten inte bara bör gälla miljöfarlig verksamhet ulan också annanriskfylld verksamhet. Omfattningen och den närmare utformningen av beredskapsorganisalionenoch de förebyggande åtgärderna bör som räddningsljänstkommittén har föreslagiti första hand bestämmas på frivillig väg av företagel eller den enskilde isamarbete med den allmänna räddningstjänstens organ. Det är enligl min meningen viktig uppgift för kommillén att Skr.1982/83:22 29 övervägade närmare formerna för företagens och de enskildas skyldigheter. Det är ocksåangelägel att försöka finna former för företagens industrivärns medverkan vidstörre räddningsinsatser utanför företaget. Enligt min mening innehåller de nubehandlade frågorna praktiska och juridiska problem som bör behandlas i sambandmed utformningen av den nya lagen. Räddningsljänstkommitténhar ansett att informationen, självskyddsulbildningen, forskningen ochutvecklingen saml alarmeringen och sambandet bör förbättras. Fleraremissinstanser understryker angelägenheten av della. Även jag anser att dettaär viktiga och angelägna frågor. Enligt min mening är det dock nu för tidigt atlla slutlig ställning till dem. Frågorna kommer att behandlas av räddningstjänstkommitténi kommitténs fortsatta arbete. Detsamma gäller frågorna om den konkretasamordningen av den allmänna räddningstjänsten och verksamheten inom de olikaformerna av särskild räddningstjänst samt sjuktransporter ochambulansverksamheten. attregeringen bereder tillfälle alt ta del av vad jag har anfört i detföregående om huvudmannaskapet för den allmänna räddningstjänsten och vissagrundläggande principer i övrigt i vad gäller samhällels räddningstjänst. Regeringenansluler sig till föredragandens överväganden och beslutar i enlighet med hanshemställan. Skr.1982/83:22 30 sammanfattning av sina övervägandenoch förslag ' Det moderna samhällets utveckling har i hög gradpräglats av de snabba tekniska framstegen och av den starka urbaniseringen.Utvecklingen har haft mycket gott med sig, framför allt materiellt sett.Samtidigt har den lett till en allt större sårbarhet i samhället. Sårbarhetenhar ökat kraven på skydd för människor, egendom och miljö mot olyckor ochskadegörelse. Genom den tekniska utvecklingen har det blivit möjligt altgöra skyddet mot olyckor effektivare. Det gäller både de förebyggande åtgärdernamol olyckor och den räddningstjänst som skall gripa in när en olycka harinträffat. Samhällets räddningstjänst har efter hand blivit allt meromfattande. Uppgifterna har ökat och ansvaret har fördelats på ett flertalmyndigheter och andra organ. Samhällets räddningstjänst består av 1 Den s. k.allmänna räddningstjänsten, som griper in vid brand, oljeutflöde, ras,översvämning eller annat nödläge; 2 Flera former avs. k. särskild räddningstjänst, dvs. fjällräddning, flygräddning, sjöräddning,räddningstjänst vid olyckor i atomanläggning och en särskild organisation förbekämpning av olja eller kemikalier till havs, i kustvaltnen och i vissainsjöar. Den allmänna räddningstjänsten, som regleras i brandlagen,är på lokal nivå en uppgift för kommunerna. På regional nivå skalllänsstyrelsen som statligt organ se till atl den allmänna räddningstjänsteninom länet är ordnad på etl tillfredsställande sätt. har somcentral förvaltningsmyndighet tillsyn över den allmänna räddningstjänsten ihela landet. har också viktiga uppgifter inomräddningstjänsten, både centralt och på länsnivå. Ansvaret för de olikaformerna av särskild räddningstjänst ligger på flera statliga myndigheter. Organisatoriskt har utvecklingen av räddningstjänsten letttill en splittring i verksamheten som allt mer har kommil alt framstå som ettproblem. Ofta bedöms det att effektiviteten i samhällets räddningstjänst skullekunna höjas om användningen av resurserna kunde samordnas bättre än somhittills har skett. har framförts allt större krav på en sådansamordning. Kommitténs uppdrag - arbetets uppläggning skall enligt direktiven prövafrågan om huvudmannaskapet för en räddningstjänst med nuvarande och möjliga nyauppgifter. Uppdraget omfattar även frågan om huvudmannaskapet för Skr.1982/83:22 31 sjuktransporter och ambulansverksamhet. Oavsett vilkenställning kommittén tar i frågorna om huvudmannaskapet bör kommillén, framgårdel av direktiven, överväga och föreslå åtgärder som förbättrarförutsättningarna för en effektiv räddningstjänst. Behovel av alt samordna räddningsljänstar-betesom berör större geografiska områden bör särskilt uppmärksammas. Enligtdirektiven gäller det t. ex. när en händelse fordrar räddningsljänslin-satserbåde till lands och till sjöss och när sådana åtgärder måste vidtas i flera länsamtidigt. skall enligt uppdraget samordnasitt arbete med försvarskommittés arbete. En sådan samordning harvarit särskilt angelägen med hänsyn till försvarskommilténs överväganden omcivilförsvarets framtida organisation på lokal nivå. Försvarskommilténs uppgiftär att föreslå åtgärder för försvarets fortsatta utveckling efter år 1982.Försvarskommitténs förslag är avsett att läggas till grund årsförsvarspolitiska beslut. Ett nära samråd har ägt rum på olika stadier iutredningsarbetet mellan försvarskommittén och räddningstjänstkommittén. För att del skall bli möjligt alt bedöma bådeförsvarskommitténs förslag om en kommmunanknuten civilförsvarsverksamhel och räddnings-Ijänslkommitténsöverväganden om huvudmannaskapet för den allmänna räddningstjänsten har efterhand uttalats allt starkare önskemål om att räddningstjänstkommittén underhösten 1981 i ett delbetänkande skulle redovisa sina överväganden omprinciperna för huvudmannaskap, organisation och resurser inomräddningstjänsten. har ansett att den bör tillgodosedessa önskemål och redogör i föreliggande principbetänkande för de slutsatseroch förslag när det gäller den framtida räddningstjänsten som harutarbetats av kommittén. I principbetänkandet behandlar räddningsljänstkommittén ihuvudsak frågor som har med den allmänna räddningstjänsten atl göra. Övervägandenaom de olika formerna av särskild räddningstjänst omfattar till slörsla delenfrågor som berör avgränsningen mellan den allmänna räddningstjänsten ochuppgifterna för de olika formerna av särskild räddningstjänst i framliden. Närdel gäller frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att räddningstjänstenskall bli effeklivare behandlar kommittén i det föreliggande betänkandet påett mer detaljerat sätt endast en del av de åtgärder som berör den allmännaräddningstjänsten. Ytterligare överväganden både om huvudmannaskapet för deolika formerna av särskild räddningstjänst och om åtgärder som syftar till enökad effektivitet inom såväl den allmänna som den särskilda räddningstjänstenskall ske i det fortsatta arbetet. Resultaten kommer att redovisas i kommitténsslutbetänkande. Skr.1982/83:22 32 Den allmänna räddningstjänstens sätt atl fungera Den allmänna räddningstjänsten präglas av en starktdecentraliserad organisation. Beredskapen har anpassats till frekvensen ochomfattningen av de olyckor som brukar inträffa lokalt. Personalen i beredskapär i allmänhet tillräckligt dimensionerad för de allra flesta insatserna. Detgår som regel också alt förstärka styrkorna i beredskap med egenräddningstjänstpersonal som är ledig eller med närliggande kommuners styrkor iberedskap. Räddningstjänslorganen har i allmänhet en modern och effektivteknisk utrustning. Den allmänna räddningstjänsten fungerar i regel bra isituationer när det gäller att rädda liv och att i övrigt bekämpa skador isamband med olyckor som inträffar ofta, t. ex. bränder i bostäder, mindreindustribränder och vägtrafikolyckor. Osäkerhet känner emellertid många av deanställda inom den allmänna räddningstjänsten inför allvarliga olyckor av andraslag, framför allt sådana som sker sällan, t. ex. olyckor med kemikalier ellerandra farliga ämnen. Stora oljeutflöden, omfattande skogsbränder och andra olyckormed stora verkningar kan del också vara svårl för räddningstjänstorganen attbekämpa effektivt. Det brister enligl erfarenhel framför allt i lednings- ochsambandsarbetet vid dessa stora olyckor. Skillnaderna i riskerna och i resurserna mellan olikakommuner har lett till omfattande olikheter i räddningstjänstens organisationbåde mellan stora och små kommuner och meUan kommuner av ungefär samma storlek selttill invånarantalet. Även kunnandet varierar, beroende på att de praktiskaerfarenheterna av räddningstjänslarbetel och standarden på utbildning ochövningar är olika från kommun till kommun. Brister i effektiviteten förekommerframför allt hos räddningstjänstorgan som baserar beredskapen pådeltidsanställda men också hos räddningstjänstorgan med heltidsanställdpersonal. Den allmänna räddningstjänstens skyldigheter att ingripa Kommittén anser atl den allmänna räddningstjänstensnuvarande skyldigheter att ingripa skall utgöra basen även i en framlidaverksamhet. En väsentlig del av den allmänna räddningstjänsten bör således varaåtgärder som syftar till atl räddningstjänstorganen under vissa förutsättningarskall ingripa vid brand, oljeutflöde, ras, översvämning och annat nödläge.Liksom skall räddningstjänstens väsentiigaste uppgift vara att räddamänniskoliv och att i övrigt ingripa vid fara för människors hälsa.Räddningstjänstorganen bör dessutom även i fortsättningen vara skyldiga attavvärja eller att begränsa skada på egendom eller i miljön. I principbetänkandet diskuterar kommittén också fleramöjligheter alt utöka den allmänna räddningstjänstens skyldigheter att ingripa.Enligt kommitténs preliminära överväganden talar flera skäl för att denallmänna 1982/83:22 33 räddningstjänsten utvidgas genom atträddningstjänstorganen åläggs elt visst ansvar även för att avvärja ellerbegränsa de störningar i viktiga samhällsfunktioner som kan förekomma isamband med nödlägen och liknande händelser - t. ex. svåra snöoväder, omfattandeskyfall och långvariga elavbrott. anser vidare att detbör prövas om räddningstjänsten skall ha skyldighet att ingripa inte bara somnu när en olycka har inträffat eller kan befaras vara föreståendeutan också på ett ännu tidigare stadium. Detta skulle kunna ske när det är faraför nödläge eller Uknande händelse, utan att olyckshändelsen kan befaras varaomedelbart förestående. Räddningstjänslorganen skulle också kunna få tilluppgift att påtala brister i förebyggande åtgärder som avser även andranödlägen an brand. Det kan vidare enligt kommitténs preliminära övervägandenfinnas skäl att utvidga den allmänna räddningstjänstens verksamhetsområde genomatt den allmänna räddningstjänstens organ övertar ansvaret eller får uppgifterinom ramen för särskild räddningstjänst enligt följande: o Utökat samarbete med polisen i fjällräddningstjänsten; oÖvertagande av brand- och räddningstjänsten vid luftfartsverkets/fygp/af-oAnsvar för sjöräddning i hamnområden, i andra insjöar än , och och i andra vattendrag; o Utökadeuppgifter i räddningstjänsten vid atomolyckor, bl. och skyldighet för ledningspersonal att ingå i fasta 0 Utförande av transporter av skadade och sjuka iterrängen åt sjukvårdshu- vudmännjen. Huvudmannaskapet för den allmänna räddningstjänsten Ökad effektivitet i den allmänna räddningstjänsten kanåstadkommas på i huvudsak följande fyra sätt: 1 Ökade anslagav kommunala och eller statliga ekonombka medel; 2 Utökadmedverkan med ekonombka eller andra resurser från den privata sektorn, främstindustrin; 3 Utökadanvändning av statliga och kommunala resurser avsedda för andra ändamål änallmän räddningstjänst, t. ex. civilförsvarets och det militära försvaretsresurser; 4 En mersamlad användning av den allmänna räddningstjänstens nuvarande resurser inomstörre områden än enskilda kommuner. Enligt regeringens direktiv till samtliga kommittéer omfinansiering av reformer skall utgångspunkten för kommittéernas arbete vara attförslag som de lägger fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändraderesurser för det område som förslagen avser. Kommunernas ekonomiska läge ärinte 3 1982/83. 1982/83:22 34 sådant att det finns underlag för någon väsentligt utökadambitionsnivå i den kommunala verksamheten. Enligt kommitténs bedömningföreligger det inte några möjligheter att i en mer allmän omfattning, som aUernativ1 ovan innebär, genom ökade skattemedel höja effektiviteten iräddningstjänsten. Ekonomiska åtaganden av enskilda industrier eller andraverksamheter med risker för olyckor - alternativ 2 i översikten ovan - skullepå en del håll kunna förbättra beredskapen mot olyckor. Någon mer allmänutökning av den allmänna räddningstjänstens resurser bedömer kommitténemellertid inte som möjlig genom sådana åtgärder. Användningen av andra samhällsresurser än den allmänna räddningstjänstensegna - i översikten angiven som alternativ 3 - öppnar däremot möjligheter förräddningstjänstorganen att på en relativt bred front förstärka sina resurser.Framför allt kommer ett utökat samarbete med civilförsvaret och det militäraförsvaret att kunna bU till nytta för utvecklingen av räddningstjänsten. Inteheller dessa åtgärder är emellertid tillräckliga. Problemet måste angripasfrämst genom förbättringar inom räddningstjänstens egen verksamhet - enligtalternativ 4 ovan. Framför allt blir det nödvändigt att inom större geografiskaområden än organisera en mer samlad användning av resurserna. En mer samlad användning av räddningstjänstens resurserinom större geografiska områden kan ske genom 1 Ett ändrathuvudmannaskap i samhällets regi som gör det möjligt att organiseraverksamheten i större enheter; eller 2 En väsentligtutökad samverkan mellan räddningstjänstorganen inom ramen för nuvarandekommunala huvudmannaskap. Resurserna i den allmänna räddningstjänsten skulle blimycket väl integrerade geografiskt sett i ett system med en enda huvudman,staten. Med staten som huvudman borde det vara möjligt att effektivare än förnärvarande planera verksamheten, dimensionera styrkorna och utbilda personalen.Ökad enhetlighet i materiel och utbildning skulle det också gå att uppnå. Ettstatligt huvudmannaskap för den allmänna räddningstjänsten skulle å andra sidanfordra en omfattande administrativ apparat på central och sannoUkt också påregional nivå. Ett övertagande skulle vidare bli mycket kostsamt för staten. Enannan nackdel är att elt förstatligande sannoUkt skulle eliminera en stor delav det lokala engagemang och den lokala förankring som den allmännaräddningstjänsten har. En geografisktsett väl integrerad användning av resurserna skulle också gå att åstadkomma meddet mer begränsade antal huvudmän som landstingskommunerna utgör. I ett sådantsystem skulle flera av fördelarna med ett statligt huvudmannaskap kunna uppnås.Men även flera av nackdelarna med en statiig allmän räddningstjänst skullesannolikt känneteckna alternativet med landstingskommunerna som huvudmän förden allmänna räddnings- 1982/83:22 35 tjänsten.Till bilden hör alt den allmänna räddningstjänsten, även om landstingskommunernasvarar för huvuddelen av ambulansverksamheten, är en för dessa främmandeverksamhet. Kommitténbedömer att nackdelarna med ett statligt eller landstingskommunalt övertagandeav huvudmannaskapet för den allmänna räddningstjänsten är större änfördelarna. Kommittén anser att denlösning som ligger närmast tUl hands i en diskussion om en effektivare allmänräddningstjänst är att kommunerna i betydligt slörre utsträckning än förnärvarande själva organiserar en gemensam användning av resurserna. En hel delhar redan gjorts genom den samverkan som förekommer. Möjligheterna att inombetydligt fler områden väsentligt utöka samarbetet bedömer kommittén som goda. Kommitténföreslår mot den bakgrunden ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap för denallmänna räddningstjänsten. För ett bibehållet huvudmannaskap talar enligt korrimitténsmening också faktorer av annat slag än dp som har med effektiviteten att göra.En sådan faktor är att många företrädare för de kommunala politiska organenupplever det som väsenfligt att varje kommun har möjligheter att inom sittområde direkt påverka räddningstjänstens resurser och organisation. Ökadsamverkan mellan kommuner i den allmänna räddningstjänsten Omsamverkan på ett framgångsrikt sätt skall kunna höja den allmänna räddningstjänstenseffektivitet fordras ett system med allmänna riktlinjer för samarbetet. Framförallt krävs det en systematisk genomgång av de möjligheter till gemensammalösningar som föreligger på olika håll. Att identifiera och värdera dessamöjligheter måste vara en uppgift för de enskilda kommunerna. Statliga organkan bidra till den utveckling som eftersträvas genom att visa på olika vägartill ett ökat samarbete. Enutvecklad samverkan kan komma att innebära att fler kommuner än byggerupp en gemensam räddningstjänstorganisation. I områden där fömtsättningar medhänsyn till olika lokala förhåUanden saknas för en sådan långtgående lösningbör det vara naturligt för kommunernas räddningstjänst-organ att samarbeta omett urval av resurser eller arbetsuppgifter. Det kan gälla administrativledning, särskild befälsberedskap, specieU utrustning, övningar, planeringeller förebyggande åtgärder. Kommittén redovisar i belänkandet en katalog övertänkbara samarbetsuppgifter. Genomett utvecklat räddningstjänstarbete enligt det mönster som kommittén skisserarbör det bU möjligt för alla kommuner i landet att få tillgång till enbrandingenjör i den administrativa och operativa ledningen för räddningstjänsten.Särskilt för planering av verksamheten, utbildning och förebyggande åtgärderskulle denna utökade kompetens kunna få stor betydelse. 1982/83:22 36 Kommitténanser att samarbetet inom den allmänna räddningstjänsten skall få utvecklasgenom frivilliga åtgärder från kommunernas sida. Samarbetet kommer attutvecklas bäst om de lokala organen själva tar de initiativ som behövs och påegen hand beslutar om samarbetets innehåll. Även med en kommunalsjälvbestämmanderätt är det emellertid angeläget med ett nära samråd mellankommunerna och de berörda statliga centrala och regionala organen. De statligaorganen samlar erfarenheter om samarbete från många håll och kan genom allmänrådgivning förmedla dessa erfarenheter till olika kommuner. Indelningav landet i räddningstjänstregioner Ettsystem för en väsentligt utökad samverkan fordrar framför allt en indelning avlandet i lämpliga geografiska samverkansområden. Statsmakterna bör fastställaprinciper för en sådan indelning. Kommittén kallar områdenaräddningstjänstregioner. Arbetet med indelningen bör ske i huvudsak på lokaloch regional nivå. Avvägningar med hänsyn tiU olika intressen kan komma attbehövas på regional och slutligen på central nivå. Genomen indelning i landet i räddningstjänstregioner skulle alla kommuner få enanvisning om var de hör hemma i samverkanssystemet. Regionerna skuUe också geuttryck för det samarbete mellan kommuner som kommer att fordras i den avförsvarskommittén skisserade framtida kommungränsövergripandecivilförsvarsverksamheten. Med samma huvudmän och samma territoriellaindelning för både freds- och krigsräddningstjänsten ökar möjlighetema atttillgodose kraven såväl i fred som i krig. Det skall framhållas att ensamverkan mellan kommuner i lämpligt utformade regioner gör det lättare för denallmänna räddningstjänstens organ att vid behov mobilisera resurser hos t. ex.det militära försvaret, polisen och . Organisationenpå statlig, regional och central nivå