prop · G603176 · 1982-12-31 00:00:00 — om de kommunanställdasförhandlingsrätt; Regeringenbereder tillfälle atl ta del av vad som har tagits upp i bifogadeutdrag av regeringsprotokoll. Efterförnyad prövning av frågan om medbestämmandet inom den kommunala sektorn avarbetsmarknaden har regeringen - till skillnad från (AU 1981/82:10, rskr113) - kommit fram till atl någon utredning om gränsdragningen mellan de kommunanställdasförhandlingsrätt och den politiska demokratin t. v. inte bör göras. Iskrivelsen lämnas en redogörelse för regeringens syn på saken. 1 1982/83. 1982/83:176 2 I. , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , ,, , , R. , , HeUström, Thunborg Skrivelseom de kommunanställdas förhandlingsrätt Riksdagenhar (AU 1981/82:10, rskr 113) med anledning av två motioner (1980/81:215 och1430) uttalat sig lUl förmån för en utredning om gränsen för de kommunanställdasförhandlingsrätt enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet(ändrad senast 1980:238) i förhållande tiU den politiska demokratin. Beslutetberör också lagen (1976:600) om offentlig anställning (omtryckt 1982:100). Motionernainnehåller sammanfattningsvis följande. Imoflon 1980/81:215 yrkas en omedelbar ändring av 11 § medbestämmandelagen säalt en kommunstyrelse inte skall omfattas av primär förhandlingsskyldighet, ivart faU inle om förhandlingar har ägt mm under elt ärendes tidigare beredning.TiU gmnd för motionen ligger en dom i arbetsdomstolen (AD 1980 nr 34).Motionären menar atl utgången i målet visar alt del fackliga inflytandetutsträckts all bli ett direkt led i beslutsfattandet hos kommunernas ledandepolitiska organ. I motion 1980/81:1430begärs en utredning som skall syfta lUl förslag om en klarare gränsdragning molden politiska demokratin i förhandlings- och informationsfrågor. När del gällerdel avlalsreglerade medbestämmandet på den offentliga sektorn, ansermotionärerna att del inle har uppstått någon aUvarlig demokralikonflikl.Men de anser alt medbestämmandelagen när del gäller reglerna om primärförhandlingsskyldighet och förhandlingsrätt i praxis har inneburit en såomfattande förhandlingsap-paral, atl många uppfattar reglerna som eninskränkning i den politiska demokratin. En rimlig ordning är enligt motionen -som främst avser den kommunala sektorn - all frågor om den offenfligaverksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet inle omfattas av primärförhandlingsskyldighet eller förhandlingsrätt. Del torde kunna ankomma påOffentliga sektoms särskUda nämnd () alt också avgöra tvister om humvidasådan skyldighet eUer rält föreligger. 1982/83:176 3 Arbetsmarknadsutskottetinhämtade yttranden över moflonerna från bl.a. arbetsdomstolen. , , Svenska arbetsgivareföreningen.Landsorganisationen i , och CentralorganisaflonenSACO/SR. Remissbehandlingen gav vid handen atl kommunförbunden ocharbetsgivareföreningen biträdde motionerna, medan de tre fackligaorganisationerna avstyrkte dem. Även arbetsdomstolen som menade alt enutvärdering av den nya ordningen bör ske först sedan praxis har stabiliseratsoch parterna hunnit anpassa sig lill denna - avstyrkte motionerna. Utskottethänvisar i sitt betänkande AU 10 till innehållet i betänkandet AU 1981/82:4 ommedbestämmande i arbetslivet m.m. Där heter del inledningsvis (s. 37). Medbestämmandelagensförhandlingsregler är i princip fullt ut tillämpliga på den offentligasektorn. Allmänt sett gäller att de offentliganställda så långt som möjligtskall ha samma rätt flll inflytande över sina anställnings- och arbelsförhåUandensom de privalanställda. I lagens förarbeten har emeUertid framhållitsalt en demokraflsering av arbetslivet inte får leda tiU atl den pohliskademokratin träds för när. Idetta sammanhang finns anledning alt skilja mellan de offenlliganställ-das rättall träffa kollekflvavlal och deras förhandlingsrätt enligt 10-12 §§ medbestämmandelagen.Avtal får självfallet inte träffas om avtalet strider mot regeringsformen,kommunallagen eUer annan tvingande lagstiftning. Myndighetsutövning är självfaUelockså undantagen. Men dämtöver gäUer - av hänsyn till den politiska demokratin- all avtal inle får slutas i frågor som gäller den offenfliga verksamhetensmål, inriktning, omfattning och kvalitet. Dessa frågor skall i stället beredasoch avgöras genom beslut i offenlligrättslig ordning av de politiskt ansvarigaorganen eller på deras uppdrag av myndigheterna. Något lagfäst förbud all slutaavtal i frågor av detta slag flnns dock inte. I stället har parterna på denoffentliga sektorn i elt särskilt huvudavlal enats om all i avtalsfrågor, somfår anses kränka den politiska demokratin, sträva efter fredliga förhandlingarsamt att undvika slridsåtgärder. Om tvist uppkommer humvida ett avtal i ettvisst ämne kränker den politiska demokratin, skall frågan därom hänskjutas lillden genom huvudavtalet inrättade särskilda nämnden, den s.k. . DennaskaU avge utlåtande om humvida den anser all ett avtal i ämnet skulle kränkaden politiska demokratin. Slridsåtgärder är inte till-låtna så länge en frågaär föremål för prövning hos nämnden. Förhandlingsrättenär däremot tUlämplig på den offentliga sektorn ulan andra inskränkningar än desom gäller på den privata sektorn. Denna rätt kan visserligen inle åberopas föranspråk på förhandlingar som syftar flU atl träffa avtal som strider molföreskrifter i lag eller författning. Men del måste i så fall vara fråga omuttryckliga föreskrifter i lag eller författning som meddelats med stöd av lag.Om en offentlig arbetsgivare flnner att ett avtalsförslag måste avböjas avhänsyn lill den poliflska demokratins krav och det kravet inle följer direkt aven bestämmelse i t. ex. regeringsformen, får arbetsgivaren inle vägra altförhandla. Del bör tilläggas att förhandlingsrätten på den offentliga liksompå den privata sektorn omfattas av gmndregeln i 1 § medbestämmandelagen, dvs.förhandlingarna skall falla inom ramen för vad som hör till förhållandet mellanarbetsgivare och Skr.1982/83:176 4 Av detta anses följa bl.a. altförhandlingsrätten inte gäller statlig eller myndighetsutövning iförhållande till allmänheten. I en senare del av del anförda yttrandet uttalar utskottet(AU 1981/82:4 s. 40). Som utskottet inledningsvis konstaterat är det en gmndprincipi medbe-stämmanddagsliflningen atl de offentliganställda skall så långt sommöjligt ha samma rätt till inflytande över sina anställnings- ocharbetsförhållanden som de privalanställda. Enighet råder om att arbetstagarinflylan-detskall underordnas den politiska demokratins krav. Motionerna 215 och 1430syftar till atl på olika vägar få en klarare ordning för hur denna avgränsningskall ske i praktiken. De aktuella motionema är främst inriktade på den kommunalaverksamheten, och utskottet tar i del följande endast sikte på den.Arbetstagarorganisationerna har tagit avstånd från motionsförslagen. Debefaras leda till en begränsning av de inflylandemöjligheter som man anser sigha uppnått genom medbeslämmandereformen. haremellertid sett frågan ur en annan synvinkel. Det avgörande för derasställningstagande är den osäkerhet de anser föreligga om medbestämmandelagenstillämpningsområde och därmed om förhandlingsskyldighetens omfattning förkommuner och landsting i de enskilda fallen. Dessa innebär atl de i de konkretabeslutssituationerna å ena sidan har all tillgodose de anställdas rält all viaförhandlingar föra fram sina synpunkter och å andra sidan att bevaka den poliflskademokratins krav atl de anställda inte skall ha större inflytande över dekommunala besluten än andra medborgare i kommunen har. Utskottet delarkommunförbundens uppfattning att det är otillfredsställande atl kommunerna viddessa avvägningar saknar tillräcklig vägledning genom all frågan omgränsdragningen mot den politiska demokratin blivit sä dåligt belyst iförarbetena till medbestämmandelagen och lagen om offenflig anställning. Det ärangeläget atl denna fråga ut, och utskottet har därför vid sinaöverväganden stannat för all frågan bör utredas. Vid dessa övervägandenhar utskottet fäst stor vikt vid att de båda kommunförbundens styrelserenhälligt förordat en sådan utredning. I sammanhanget bör uppmärksammas all nyaarbetsrättskommittén (A 1976:02) är i slutskedet av sitt arbete. Del materialoch de överväganden i frågan som kan komma all redovisas av den kommittén böravvaktas, innan man lar ställning till den närmare inriktningen av del utredningsarbetesom utskottet nu förordar. Utskottet finner inle anledning att närmare gå in på deolika förslag som redovisas i motionerna. Dessa får prövas i det kommandeutredningsarbetet. Del bör dock nämnas alt arbetsdomstolen i sitt yttrandesärskilt berört ett av uppslagen, nämligen tanken i motion 1430 atl låta SHA-nämndenavgöra tvister om förhandlingsrätt och förhandlingsskyldighet. Domstolen harriktat avgörande invändningar mot denna tanke och utskottet ansluter sig tillden ståndpunkten. Regeringen bör underrättas om vad utskottet anfört medanledning av de nu aktuella moflonerna 215 och 1430. Till betänkandet AU 1981/82:10 avgav de socialdemokratiskautskoUsle-damölerna samma reservationer som till belänkandet AU 4, där de menar Skr.1982/83:176 5 attutskottets yttrande i sin senare del bort ha följande lydelse (AU 1981/ 82:4 s.54). Delär en princip i medbestämmandelagstiftningen all de offentliganställda skallså långt som möjligt ha samma rätt över sina anställnings- ocharbetsförhållanden som de privalanställda. Den enighet som råder om alt arbetslagarinflylandetmåste vara underordnat den politiska demokratins krav tas i motionerna 215 och1430 lill intäkt för atl man skall minska de offentliganslälldas möjligheter tillinflytande. Motionärerna vill nämligen begränsa deras förhandlingsrätt som enliglmedbeslämmandereformen förutsattes gälla ulan andra inskränkningar än dem somfinns på den privata sektorn. Arbetstagarorganisationerna,som samfällt avvisat de båda motionsförslagen, har i sina yttranden hänvisattill del träffade centrala medbestämmandeavtalet för kommuner ochlandsting. Det har också framkommit alt del centrala avtalet ger utrymme förall i de lokala avtalen sörja för en smidig handläggning av medbeslämmandefrågorna.Detta är den väg man bör gå vidare på för all undanröja oklarheter i den prakflskatillämpningen. Däremotavvisar utskottet förslag som direkt syftar till atl försämra de offentliganslälldasgenom medbeslämmandereformen flllförsäkrade möjligheter till medinflytande. Moflonerna215 och 1430 avstyrks sålunda. Riksdagenföljde emellertid som framgått arbetsmarknadsutskottets majoritet (rskr1981/82:113). Minbedömning: Jag förordar att någon sådan utredning som ullalar sig förinle företas f. n. Mitt ställningstagande har skett efter samråd med chefen förarbetsmarknadsdepartementet. Bakgrund:För bedömningen av gränsdragningen mellan förhandlings-rätlen och den politiskademokratin kan ledning hämtas från förarbetena till arbetsrätlsreform,särskilt motiven till lagen om offentlig anställning. Där betonas bl.a. allhänsynen till den politiska demokratin och lill den offentliga verksamhetensuppgift all tjäna samhällsintresset kräver särskilda överväganden i fråga omarbetstagarnas inflytande (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 150, jfr även InU1975/76:45 s. 55, 58). Sådana överväganden redovisas sedan, främst när detgäller förhandlingar om medbestämmandeavtal. Det skulle, sägs del sålunda imotiven, strida mot vår vedertagna demokratiska ordning som den kommer tUluttryck främst i regeringsformen resp. kommunallagsltflningen - atl låta de offentliganställdagenom kollektivavtal få ett annat, mer inflytande över beslut sombestämmer myndigheters verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning ochkvalitet än medborgarna i övrigt. Ilagmoliven behandlas även frågan om vilken förhandlingsordning som 1982/83:176 6 börtiUämpas inom den offentliga sektorn yid förhandlingar enligl 11 och 12 §§medbestämmandelagen (prop. 2 s. 173). Del pekas därvid pä all de för dennasektor specieUa beslutsformerna erbjuder vissa laglekniska och praktiskaproblem i sammanhanget. Det kan således enligl propositionen av principiellaskäl inte komma i fråga all införa ett förhandlingsförfarande direkt medregeringen eller som ett moment i riksdagsbehandlingen av en fråga. Sammaprincipiella synpunkter sägs vara tillämpliga på beslutsfattandet i en kommunspolitiska organ. Vidare anför föredraganden i propositionen. Ävenom förhandlingar enligt 11 eller 12 § medbestämmandelagen således inle kan fåförekomma direkt med de högsta politiska organen, torde de anställdas medverkani sådana frågor i stället kunna förekomma i ett fldigare skede, när ärendeninför det politiska avgörandet förbereds av tjänstemän i regeringskanslieteller av olika kommunala myndigheter. Den för den offentliga sektorn vanligtvismest lämpade ordningen i dessa situationer är all förhandlingar enligt 11eller 12 § sker på den nivå, där underlaget för de politiska organens beslutslutligt arbetas fram. Det måste också vara av stort värde för de politiskaorganen alt ett sådant ärende har beretts efter förhandling med företrädare förde anställda som berörs av beslutet i ärendet. : Den av arbetsmarknadsutskottet omnämnda nya arbetsrällskommiltén(A 1976:02) har avlämnat siu slutbetänkande (SOU 1982:60)MBL i utveckling. Beträffande den offentUga sektom finns där en översiktligredogörelse för vissa rättsliga frågeställningar med anknytning liU tiUämpningenav medbestämmandelagen (s. 255-274). a. alt del inle är lätt atl mot bakgmnd av förarbeten ochrättspraxis på ett invändningsfrill sätt sammanfalla rättsläget. Del äremellertid enligt kommittén tydligt atl ordningen för del poU-tiskabeslutsfattandet har åtminstone den inverkan på den offenflige arbetsgivarensförhandlingsskyldighet, alt förhandlandet i princip skall vara ett inslag iberedningen av besluten och all den politiskt sammansatta beslutsinstansensedan är fri alt falla det beslut som de poliflska styrkeförhållandenaföranleder. Vidare dras enligt vad kommittén konstaterar en gräns mellan beslutsom fallas av det offenfligrällsliga subjektet som sådant och beslut som fattasav en rent partipolitisk gruppering. Hur den gränsen skall dras är väl iallmänhet om inte alltid i praktiken någorlunda klart, sägs del. I övrigt kandet enligt kommittén i vissa fall vara svårt att dra den gräns mellanberedningsstadiet och beslutsfallandel som eftersträvas. Någon fullständigtentydig och klar sådan gräns kan sannolikt dock inle dras ulan att manförändrar medbestämmanderätten i jämförelse med vad som gäller enligt hittillsutvecklad praxis, menar kommittén. Beredningsstadiet som sådant styrs i störreeUer mindre utsträckning av politiska beslut, t. ex. genom all anvisningar gesför budgetberedningen, påpekas det. All gränsdragningsproblemel som sådant ärav så stor vikt, alt man har skäl all överväga en förändring av den innebördenhar i varje faU inte visats, anser nya arbelsrätlskommiltén. 1982/83:176 7 Kommitténför medbestämmandefrågor: Det kan också noteras all kommittén (Kn 1978:02) förmedbeslämmandefrågor har avslutat sill arbete genom atl den 21 december 1982avlämna betänkandet (SOU 1982:56) och medbestämmanderätt. Ibetänkandet lägger kommittén fram modeller till lösningar av hur en författningsregleringkan ske av vissa medbestämmandeformer för de kom-munanställda, nämligennärvarorätt för personalförelrädare, facklig vetorätt och fackligsjälvbestämmanderätt. ModeUerna tar sikte inte bara på kommuner ochlandstingskommuner utan också på kommunalförbund, församhngar, kyrkliga samfäUighelerm. Minaöverväganden: En rent juridisk analys i syfte enbart att söka faststäUaomfattningen av kommunemas och landsflngskommunernas förhandlings- ochinformationsskyldighet enligl lag och hiltiUs utbildad rättslig praxis kaninte väntas ge särskilt mycket utöver vad som redan är känt. En sammanstäUningav del ganska begränsade rättsliga materialet finns för övrigt i nya arbelsrätlskommitlénsbetänkande. För att en utredningsinsats på området skall ha något berättigandemåste krävas all den kan ge underlag för ett säkert bedömande inle bara av hurmedbestämmandereglerna har verkat inom kommuner och landstingskommuner från denpolitiska demokratins synpunkt. Det gäller också att bedöma i vad mån delfaktiskt har uppkommit problem som kan ge anledning till all på någon punkteller mer allmänt sätta i fråga behovet av kompletteringar eller altemativ tiUden ordning som valdes genom arbetsrätlsreform. ÅlskiUigaav de problem som man har upplevt i det praktiska arbetet hos kommuneroch landsting är helt säkert lUlämpningsproblem som kan och bör lösas avtalsvägen eUer direkt i tillämpnmgen. Parterna har elt gemensamt intresse av altfinna former för utövandet av de ansläU-das medbestämmanderätt som gör arbetslagarinflylandeteffektivt och meningsfullt utan alt träda den politiska demokratin för nära. Sedancentrala medbestämmandeavtal numera har träffals för de olika avtalsområdenainom den primär- och landslingskommunala sektorn, är utvecklingen på gång motallt fler avtal även på lokal nivå, alltså meUan enskilda kommuner ochlandsting och deras fackliga motparter. Avtal har också i flera faU träffats ombehandlingen av just sådana förhandlingsfrågor främst förhandUngar om denkommunala budgeten som har liUdragit sig SärskUd uppmärksamhet i debatten ommedbestämmandet och den kommunala politiska demokratin. JagvUl här också erinra om all nya arbetsrällskommiltén enhäUigt kom tUl denslutsatsen beträffande arbetsmarknaden i stort alt del f. n. inle bör övervägasnågra förändringar i medbestämmandelagen. I stället bör enligt kommitténarbetsmarknadens parter få tUlfälle all föra utvecklingen vidare genom avtal pågmndval av de centrala medbestämmandeavtal som nume- 1982/83:176 8 rahar träffats för alla viktigare områden av arbetsmarknaden (SOU 1982:60 s. 30). Jagkommer naturligtvis att följa frågornas utveckling med största uppmärksamhet.Men del torde först om. del skulle visa sig all avtalsvägen inle är framkomligpå del sätt som avsågs vid flllkomsien av medbestämmandelagen bli anledningalt återvända flll frågan om en särskild utredning om gränsdragningen mellanmedbestämmandet för de kommunanslällda på ena sidan och den pohliska demokratinpå den andra. Jaghemställer att regeringen bereder lilUälle aU ta del av vad jag haranfört i det föregående om de kommunanställdas förhandlingsrätt. Regeringenbeslutar i enlighet med föredragandens hemställan.