mot · G60243 · 1982-10-19 00:00:00 — Samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet (prop. 1982/83:3) Samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet (prop. Den riksdagsman som intresserar sig för datapolitik möter, förutom sakområdets egna snårigheter, oförutsedda problem i interna hantering av datapolitiska frågor. I anslutning till vårens datapolitiska proposition (prop. 1981/82:123) pekade jag på att ledningsorganet för rättsväsendets informationssystem bör avskaffas då dess existens beror på ett äldre synsätt som i enighet övergivits. Mitt förslag mötte då invändningen att jag då inte motiverat under den allmänna motionstiden med avslag på anslaget till ledningsorganet. Men det kan mycket väl förhålla sig så inom datapolitiken att ett sakförhållande kan vara datapolitiskt olämpligt utan att för den skull också vara fel ur samtliga andra tänkbara aspekter. Det är ofta svårt att hantera ett förhållande i gränsskiktet mellan datapolitiken och det aktuella fackområdet. Den som söker föra datapolitik får bereda sig på att tidpunkt och debattbakgrund i högsta grad avgör ödet för datamotionerna. Vägen genom kan endast delvis förutses. Om vi skall ha en datapolitik - och svaret blev ju jakande i vårens riksdagsbeslut - måste vi få något slags intern handläggningsordning i hur utskotten fördelar dessa frågor. utredning om utskottsindelning och ärendefördelning (förslag 1981/82:22) noterar hur exempelvis ekonomiska förslag råkar ut för samordningsproblem, men förbiser att datafrågor ofta gör detsamma. Frågan om socialförsäkringens datasystem illustrerar väl svårigheterna. kan lägga betänkanden om både reformplaneringen, lagar i följd av denna och principbeslut om datorisering. Vissa konsekvenser som köp av datorutrustning och nya maskinhallsbyggnader i betraktas som konsekvensbeslut; finansutskottets betänkanden om dessa väcker sällan uppmärksamhet. Det har dock gnisslat när dessa förmenta konsekvensbeslut råkat komma först och således bundit upp . Och en gång monterade in en dator innan ens regeringen hunnit ta ställning till om den alls skulle anskaffas. Men sådana missar spelar ändå ingen större datapolitisk roll: regeringen är inte bunden till att disponera beviljade beställningsbemyndiganden för datorut 1 1982/83. rustning just hos ens när det anges i propositionstexten. Socialförsäkringens gamla och nya datasystem är också en decentraliseringsfråga, varför civilutskottet kommer i fråga. Såvitt kunnat utrönas, har utskottet inte blivit tillfrågat. har inhämtat dess synpunkter om datapropositioner i motsvarande situationer. är också aktuellt. Visserligen har integritetsdebatten dämpats, men de i stort sett bortglömda offentlighets- och sekretessfrågorna har i stället kommit till. Också här har skatteutskottet inhämtat yttrande i motsvarande situation. har således inte utnyttjat interna möjligheter till genomlysning av sitt sakområdes datafrågor med hjälp av andra utskott. Någon avstämning mellan socialförsäkringsutskottets datapolitik och finansutskottets datapolitik har inte förekommit. Min datamotion 1981/82:2045 hade ett avsnitt om socialförsäkringens datasystem vars situation enligt en samfälld datapolitisk opinion utgör själva huvudtesten i vår förmåga att styra den snabba datatekniska utvecklingen. Med vår avser jag parlamentariker - ämbetsmäns och datateknikers förmåga att styra detta område är uppenbar utan test. Som denna del hamnade hos finansutskottet som inte tog något egentligt ställningstagande återkommer jag med synpunkterna i mer genomarbetad form- * : Myndigheters datasystem återspeglar lagarna För att underlätta för läsarna vill jag inledningsvis påpeka att min utgångspunkt är att jag tolkar regeringsformens uttryck att den offentliga makten utövas under lagarna som att även försäkringskassornas datasystem skall konstrueras under lagarna. Detsamma gäller utformningen av organisation. En så radikal omstöpning av lagarna som denna proposition föreslår medför därför enligt mitt sätt att se automatiskt krav på en analys av denna förändrings påverkan av datasystem och organisation. socialförsäkringsenhet har legat på tre propositionsutkast som hör samman: den nu lagda om , den om ett nytt datasystem enligt , den om organisation enligt översynsutredningen. Dessa tre borde ha kommit , då de bildar tre sidor av samma grundläggande socialförsäkringspolitik. Jag invänder inte mot den nu lagda propositionens huvudförslag att ersätta många sorters bidrag med fyra. Denna motion innehåller inget avslagsyrkande. En förändring inom ett svåröverblickbart område måste få inledas på detta sätt: man kan inte som första åtgärd ropa på bevis att just denna variant oomtvistligt slår ut alla motalternativ. Snarare är det bra att det finns ett arbetsalternativ som utgångspunkt; vi bör inte utesluta förbättringar i det. Den politiska tanken är rimligen den att ett system så snårigt att det motverkar fortsatt reformverksamhet måste förenklas till lagar och datasystem, medan själva antalet nya bidrag inte fryses alltför hårt, även om detta antal bör vara litet. generationer socialpolitiker har allt efter situationen infört små och stora reformer utan att så noga hålla reda på någon ovillkorlig formell samordning. Vi själva har gjort detsamma - vi kan ju se på ett exempel som det statskommunala bostadsbidraget där administrationskostnaden nådde upp till halva det utbetalade beloppet. Nästa generation kommer att införa nya bidragsformer, men det är först denna propositions förslag får full verkan. Kort sagt: om vi nu 1982 planerar för fyra bidragsformer , lär antalet ändå då vara större. Vem vet, kanske den enda fungerände spärren mot nya socialpolitiska reformer är den vi nått nu: oöverblickbarheten. Vi har ingen rätt att binda upp nästa generation parlamentariker eller kommande folkopinioner från att införa nya reformer - små eller stora. kan läsaren invända: som tur är kan vi inte binda upp nästa generation parlamentariker även om någon skulle vilja. Fel, det går visst, fastän inte genom lagstiftning. Lagar kan ändras. Orörligheten kommer genom de datasystem som återspeglar lagarna. Om de utformas statiskt binder vi lätt upp nästa generation, för även om alla datasystem kan ändras rent tekniskt, uppkommer lätt spärrar ekonomiskt. Det är ju precis det som hänt med det nuvarande systemet på tekniska byrå i . Det inte bara spärrar förändringar - det har skapat en kö av mindre delreformer som står på tur och väntar därför att systemet tekniskt och ekonomiskt inte tål att byggas ut. Bedömningen av den nu lagda propositionens förslag måste ta med faktorer som, så vitt jag kan se, förbises i texten. All förenklig är inte nödvändigtvis god, den är inget självändamål. Det nu havererade datasystemet började nog så enkelt med att endast datorisera sjukpenningsutbetalningarna. Det vi 1982 tycker ser enkelt och ändamålsenligt ut kan på samma sätt verka olämpligt och reformhämmande . Enligt min mening borde i stället det övergripande kravet vara förändringsbarhet, följsamhet. Vi vill inte nu 1982 ta beslut som våra efterträdare inte kan acceptera. Denna egenskap är som krav rent trival för dagens datatekniker; de kallar den på sin rotvälska för openended design. Vi får inte, än en gång, låta manövrera oss - självklart oavsiktligt - in i den situationen att vi binds till att avstå från goda socialpolitiska reformer som eller mer. Handlingsfrihet är huvudmålet - eller borde vara det - för: 1. denna proposition om samordning, 2. den ännu inte lagda ALLFA-propositionen, 3. den heller inte lagda propositionen om organisation. Debatten kring dessa förslag har kretsat kring medlen att uppnå målen: en minskning från 42 till några få bidragsformer är ett utmärkt medel, sannolikt nödvändigt för att återskapa en överblick över en lag- och datateknisk snårskog. En förenkling till en enda inkomstberäkningsprincip ger sannolikt minskad byråkrati; den kan genomföras även i 42-alternativet. En decentralisering till kassorna av all datadrift och åtskillig systemutveckling är också endast ett medel, som sannolikt måste genomföras. Men jag är, vilket jag återkommit till i flera olika sammanhang, ingen dogmatisk datadecentralist. Om någon kan visa att ett jättesystem i alltfort ger samma flexibilitet i lokal systemanpassning och politiskt reformarbete som 26 lokalt utplacerade datorer så godtar jag alternativet. Men ingen har visat detta, och då får jag som lekman ta ställning mellan de olika datateknikerfalangerna: jag tror att många mindre datorer ger större flexibilitet värd den något högre kostnaden, och jag tror inte något totalt centraliserat drift- och systemansvar motsvarar kraven för . Vi närmar oss nu kärnan i den oupplösbara relationen politik-lagardatasystem: datateknikerna blir alldeles vilsna om vi endast ospecificerat kräver flexibilitet. Det går att få till extra kostnad. Det är endast viss flexibilitet vi är intresserade av, inte den totala. Vi - - måste så gott det går försöka beskriva vilken det är. Min tolkning är följande: vi riksdagsmännen - vill varken binda oss eller nästa generation till den nuvarande strukturen. Vi vill ha moduler - det finns inte bättre ord - som kan flyttas omkring mellan huvudmän. Jag anser exempelvis att den borgerliga linjen för den allmänna arbetslöshetsförsäkringens huvudmannaskap ger en god lösning, men det innebär ju inte nödvändigtvis att jag utesluter framtida modifieringar baserade på erfarenhet. I så fall innebär begreppen flexibilitet och openended design att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en egen modul när det gäller lag, datasystem och helst datorer. I så fall behövs det inte så hårda motsättningar just , för det kommer att gå att ändra eller flytta denna modul. Men om vi nu låser utvecklingen beträffande arbetslöshetsförsäkringens huvudmannaskap eller de fyra huvudbidragsformer propositionen föreslår, då blir det naturligtvis konfrontation: låsningar bortåt är faktiskt värda det. Graden av denna medvetna, omedvetna eller obefintliga låsning framgår inte av vare sig proposition eller ; eller exaktare: vet inte om den nu ombeds låsa sig för ett senare kanske oönskat datasystem på samma sätt som det nu havererade centrala 1960-tals-systemet tillkom efter ett principbeslut vars inbyggda bindningar förvisso förbigick . För min del menar jag att åtminstone modulerna allmänt barnbidrag och allmän folkpension bör vara fristående till lag och datasystem. Deras karaktär av enkla endast åldersberoende, inte behovsprövade rutiner utan sekretessproblem gör det alternativet väl så bra som varianten att baka in dem bland mycket ömtåligare beslut. Sex bidragsformer kan alltså vara väl så enkelt och överblickbart som fyra. Dessutom tillkommer sårbarhetsaspekten, som jag av utrymmesskäl annars gått förbi: genom att behålla dessa som fristående moduler kan just dessa få den nödvändiga högre uthålligheten i fredskriser och krig. Jag pekade på två viktiga pågående upphandlingar i motion 1981/ 82:2405: Så därför borde det vara möjligt att nå politisk enighet om att det är dags att låta beslut träda i kraft. Två aktuella upphandlingar fungerar som tester: nya dator, där RPS vill ställa inför fullbordat faktum genom att köpa en ny central dator. Polisens databehandling blir alltså centraliserad långt in trots att polisberedningen vill decentralisera. Den bittra erfarenheten har ju lärt oss att dataansvarsgränserna bör överensstämma med de normala. Detsamma gäller också för det andra exemplet där vill börja införa utrustning som av ekonomiska skäl omöjliggör en framtida decentralisering. Verket äskar endast ett enda skivminne och ett nytt databassystem. Det antyder inte ens att totalinvesteringen är mycket större. Det var så brukade bli lurad . Sådana planeringsunderlag borde vara otänkbara numera. (FiU 1981/82:34) gav följande besked: I yrkande 5 begärs att varje beslut om upphandling av dator- och programvaruutrustningarför nya dator och varje steg mot konvertering av nuvarande datasystem skulle anstå till dess att tagit ställning till den principiella framtida utformningen av dessa förvaltningssektorers datarutiner. Utskottet har ingen anledning ifrågasätta att regeringen underställer planerade nya och konverterade datasystem i den ordning som har fastställt. Innan detta skett bör givetvis inga anskaffningar ske som låser den framtida utformingen av systemen. Däremot bör den föreskrivna ordningen inte hindra att existerande system underhålls och kompletteras i den utsträckning detta bedöms ekonomiskt rationellt. Yrkandet om särskilt tillkännagivande avstyrks. visade en notis i hur lite fortfarande betyder i datafrågor: får ett helt nytt datorsystem. Det beslöt regeringen . Kostnaden för det nya systemet är och det skall vara fullt utbyggt . Det nuvarande datorsystemet hos installerades 1973. Det har drabbats av många driftsstömingar och inte fungerat tillfredsställande. Såvitt jag vet har ingen instans reagerat på denna uppenbara avvikelse. Man kan ju som jämförelse fundera på reaktionen om exempelvis beslutade lägga ner en järnvägslinje dagarna efter det att trafikutskottet uttalat att det först borde underställas . Till den nytta det kan få, kan jag endast återkomma med oförändrat yrkande om den andra pågående upphandlingen om datasystem. Det här aktuella förslaget, ömsom kallat DUR II och DO, har genom socialförsäkringsenhets oföretagsamhet blivit den nödlösning som återstår. Det handlar inte om någon mindre komplettering utan om en ny dator för de nu använda datorprogrammen. Det binder ekonomiskt vårt handlande bortåt och bör enligt min mening underställas . DUR II/DO kan, av dem som ogillar inblandning i datapolitiken, lätt beskrivas som ett rent rutinbeslut om också kostnaden närmar sig lOOmilj. Jag anser beslutet vara politiskt. Vi har endast två utvägar för att decentralisera de olämpliga centrala statliga systemen inom ramen för budgetsituationen: Låta decentraliseringen ta , dvs. ta ett politiskt beslut om ett nytt system som införs ; då nästan försvinner merkostnaden för omkonstruktionen. Vi kan köpa samma sorts datorer för regionerna, i detta fall försäkringskassorna, som används centralt; även då minskar omprogrammeringen så att kostnaden blir obetydlig. Fler ekonomiskt rimliga alternativ finns inte. Socialförsäkringens datasystem kan decentraliseras med båda metoderna. Den ena vägen utesluter inte den andra. Därför ger också det s. k. DUR II/DO- beslutet datapolitiska möjligheter som väl kan inordnas i både önskan om sparsamhet och önskan om en ny dataideologi. Den provisoriska decentralisering som kommer i fråga är att köpa en till Sundsvallsdatorerna och placera den i - i Handen exempelvis - för enbart Stockholmskassans databehandling. Denna är ensam om egen intern datakompetens, är den enda som är stor nog både för datortypen och som avlastningsobjekt, och är av allt att döma den enda kassan som accepterar pionjärstatus utan tvekan. Göteborgskassan lär exempelvis ha sina dubier mot att släppa in något så bångstyrigt som en stor dator i sin administration. Statskontoret har mycket översiktligt räknat på kostnaden. I dagens penningvärdes prisläge lär denna komma att uppgå till 30 å 35 miljoner vartill kommer utgifter för lokaler. Investeringen i minskar, men knappast med hela beloppet. Om decentraliseringen lönar sig vet ingen på grund av att kalkylerna slentrianmässigt förbiser de mer svåruppskattade fördelarna med datacentralisering. Kassornas interna konkurrens sägs vara det enda väsentliga argumentet mot att nu börja med Stockholmskassan. Vi borde ha växt ifrån sådana invändningar: som jämförelse har några av tingsrätterna nu använt datorer i fastighetsregistreringen utan att någon talat om orättvisor mot alla övriga, och det är f. ö. inte alltid roligt att vara pionjär. Det jämnar ut sig: om Stockholmskassan får försteg så hamnar den ju i gengäld efter nästa tioårsperiod, för den lär komma sist i kön för att få det nya datasystem som planeras. planeringsenhet gjorde några snabba klipp med rikspolisdatorn och ställde finansutskottet och riksdag inför fait accompli jag hoppas att socialförsäkringsenhet handlar annorlunda i sin upphandling. Följande avsnitt i min motion 1981/82:2405 handlar också om socialförsäkringen: En del av förklaringen till att hamnat utanför fungerande insyn i den statliga dataanvändningen är att det gäller den verkställande delen av förvaltningen. Regeringen har ett omfattande kontaktnät för det, men det saknar , som i stället är orienterad mot bl. a. lagstiftning och uppföljning av lagars verkan. Det är synd att detta sätt att fungera och dess annorlunda uppbyggda kontaktnät inte kommit till systematisk användning. I fall det gäller statliga och kommunala datasystem som styr enskildas angelägenheter borde lagar konstitutionellt sett vara den primära och enda tillåtna metoden för att ge både dess inflytande och insyn. De lagar som fyller detta syfte brukar kallas registerlagar. Vi saknar än så länge dessa på så viktiga områden som uppbördsväsendet, socialförsäkringen, förvaltningsdomstolarnas diarier och för föreslagna system som basregistret för företag och organisationer och det nya momssystemet. Dessa registerlagar bör utarbetas. Det är en väsentlig datapolitisk uppgift därför att den mer än någon annan nu aktuell åtgärd återför de nästan okontrollerade systemerarna och programmerarna under normala beslutsvägar. (FiU 1981/82:34) hade följande mening om detta: Utskottet får här hänvisa till att dessa frågor varit föremål för uppmärksamhet med anledning av proposition 1981/82:37 om offentlighetsprincipen och ADB. Genom en lagändring som träder i kraft har sålunda fastslagits att myndighet i princip har skyldighet att tillhandahålla beskrivningar av sina ADB-register (KU 1981/82:21). De sålunda fastställda reglerna torde onödiggöra särskild lagstiftning i varje enskilt fall. Utskottet har hamnat lite snett: registerlagarna, t. ex. skatteregisterlagen, har och får inte ha något med offentlighetsprincipen att göra; det tillhör grundlag. De får heller inte innehålla sekretessregler; dessa får endast förekomma i sekretesslagen. De nämnda beskrivningarna dokumenterar systemen; registerlagarna har en annan uppgift och just den jag anger i motionen: att lagreglera registerinnehållet i system som rör enskilds förhållande. När datalagen kom till 1973 ville socialdemokraterna inte låta datainspektionen pröva tillåtligheten av datasystem regering och riksdag beslutat införa. En grupp, bland annat socialförsäkringens register, har blivit bortglömd och saknar än legalt integritetsskydd. Utan registerlag i ryggen får och vill inte datainspektionen utfärda anvisningar med regler för registerinnehåll och samkörningar. Lagen om allmän försäkring säger inget om de tillåtna datatyperna i registren. Enligt min mening har exempelvis noteringarna i sjukförsäkringsregistret sådan betydelse för den enskilde att det uppenbart är fråga om betungande offentligrättslig normgivning som enligt regeringsformen beslutas av ensam. Förutom ekonomi förekommer exempelvis markeringar om ifrågasatt försäkringsmissbruk osv. Det nu använda datasystemet för socialförsäkringen har så långt återstående livslängd att vi måste utarbeta en registerlag. För de nya system propositionen föreslår anser jag det vara självklart. Behovet av en registerlag framgår av det faktum att registeransvaret ännu inte blivit klart definierat trots att systemet varit i bruk . Jag skrev i motion 1981/82:2405: Först en detalj som har stor principiell betydelse för datalagen. diskuterar , och datainspektionen vem som är registeransvarig i datalagens mening för sjukförsäkringsregistret. bör ge vägledning, för det gäller val mellan olika synsätt baserade på den policy som bör gälla. Datalagen säger att den är ansvarig som förfogar över registret. Tryckfrihetsförordningen säger att datacentrals dataregister inte är allmänna handlingar så länge de endast undergår teknisk bearbetning. Lagen om allmän försäkring slår fast att det är kassorna som skriver in uppgifter i registren. I fallet sjukförsäkringsregistret får endast anföra besvär hos försäkringsdomstol i de fall verket inte är nöjt med vad som skrivs in. Verksfunktionen som tillsynsmyndighet ger ingen rätt att ändra uppgifterna, tvärtom, det skulle hota rättssäkerheten. Det är alltså uppenbart att endast kassorna har rätt att rätta felaktig uppgift i registret, och därmed kommer kassorna ensamma i fråga som registeransvariga. Det bör klargöras i ett tillägg i lagen om allmän försäkring. För de övriga registren är situationen inte lika klar. Där kan s. k. solidariskt ansvar tänkas, och det ankommer på datainspektionen att besluta om dessa. Jag föreslår ett provisoriskt tillägg i lagen om allmän försäkring så att datainspektionen får mandat att undanröja den mest iögonenfallande bristen. Datorplaneringen för resten av 1980-talet Min motion 1981/82:2405 tog upp några av de vägskäl som finns i planeringen av socialförsäkringens datasystem: skulle ha lagt en egen propositionsbilaga om socialförsäkringens datasystem baserat på . Det är det just nu väsentligaste datapolitiska vägskälet. Det är tråkigt att förslag saknas. Denna motion skall inte ersätta denna brist utan endast dra slutsatser dels på basis av vad som står i propositionens övriga bilagor, dels med tanke på budgetsituationen. Resonemanget kan föras rätt långt ändå. Vi har lärt oss att regelverket styr datasystemet. Invecklat regelverk, dyrt och krångligt system. Förenklingar i regelverket kan ge enorma förenklingar i datasystemet. Skenbart enkla regler i föräldraförsäkringen eller i det nu avskaffade statskommunala bostadsbidraget gav förbluffande dyra och krångliga rutiner. I det sista exemplet låg administrationskostnaden på halva det utbetalade beloppet i ogynnsamma fall. Om har den ringaste tanke på att förr eller senare införa en reform baserad på - och det har man väl? - kan vi inte konstruera ett nytt datasystem som måste skrotas när dessa nya lagar kommer. Och kom ihåg att lagarna tar : mot för ett nytt datasystem. Vi kan inte investera i ett nytt datasystem med livslängd. Snarare måste vi konstruera ett nytt system och nya lagar - de får ju samma livslängd i datorsamhället - användning. I drift 1990 fram . Vem vågar säga något om den sociala tryggheten ? måste inte bara ställa krav utan också, så gott det går och efter bästa gissning, uppställa en ram för vilka ändringar man önskar eller kan tänka sig bortom . Observera att datateknikerna inte baxnar för sådana krav, datasystem är generella även om de inte godtar vilka som helst. Tar man ett skattesystem i bruk 1979 och hotar med en proms så vill programmerarna gärna veta så mycket som möjligt om promsen , hur vagt det än är. De kan ändå göra väsentliga kostnads- och tidsbesparande förberedelser. Men de kan inte trolla hur mycket som helst: SSU är helt annorlunda, dessa förslag kan inte kombineras med de lagar de ersätter. förslag var verklighetsfrämmande på en punkt: de förutsatte att skulle slå fast ett genomförandetempo, kosta vad det ville. Det går inte i dagens budgetläge, även om det var en normalmetod . Försäkringskassorna sköter sin administrativa databehandling utan inblandning av tillsynsmyndigheten, även om de kanske kan få hjälp därifrån. Varje nytt system måste baseras på decentralisering av driften med i stort sett lika system och datorutrustning på varje kassa. Vi har inte råd med andra alternativ. Problemet är att statens styrmedel över de formellt fristående kassorna inte konstruerats för detta. Det kallas i debatten huvudmannaskapsfrågan och ligger utom datapolitiken, men det nya decentraliserade datasystemet förutsätter förändringar. Det har ställt frågan. och kassorna kommer inte längre själva i sin interna diskussion, någon slags parlamentarisk lösning måste till. Det kommer inte att gå att konstruera ett nytt datasystem under lugna former om inte den järnhårda styrningen parallellt med den totala friheten kombineras till något nytt. Vi får i princip tre alternativ: