mot · G5021168 · 1982-01-26 00:00:00 — Motion 1981/82:1168 Lägre detalj eringsgrad i beslut om myndigheters organisation Vi tränade hårt - men varje gång vi började få fram fungerande grupper skulle vi omorganiseras. Jag lärde mig senare i livet att vi tenderar till att möta varje ny situation genom omorganisation och också vilken underbar metod detta är för att skapa illusionen av framsteg medan den åstadkommer kaos, ineffektivitet och demoralisering. Romersk författare, död år 66 e. Statsfinansiella skäl talar mycket starkt för att statsförvaltningen måste effektiviseras. Man måste prioritera hårdare och söka finna mer rationella metoder för arbetet. Rationaliseringsarbetet måste bedrivas kontinuerligt och på bred front. Myndigheter kan behöva genomgå radikala förändringar . Men för de flesta gäller sannolikt att det bör bli fråga om en successiv organisationsutveckling, där arbetsformer undan för undan effektiviseras. Myndigheten själv kan driva en sådan utveckling, eventuellt med stöd från statskontoret eller genom anlitande av konsulter. En successiv organisationsutveckling förutsätter att organisationen kan anpassas på ett smidigt sätt. Beslutsformerna inför en organisationsförändring får då inte vara för invecklade. De allra flesta organisationsförändringarna bör få genomföras utan att blandas in. Men förutsättningen är då att inte vill bestämma myndigheters organisation in i detalj. Antag att tidigare beslutat om en myndighets organisation ner på avdelningsnivå. Antag vidare att myndigheten kommer fram till att två avdelningar borde slås samman för att få en mer rationell organisation. Det finns då tre möjligheter. Man övertygar regeringen om att lägga en proposition till . får då ett ytterligare ärende - ännu ett litet bidrag till den ärendeanhopning som gör att fungerar allt sämre. (Vågar man skriva så i en riksdagsmotion? Redan motionen i sig själv belastar ju och bidrar till att riksdagsmannaskapet blir allt omöjligare.) Myndigheten och/eller regeringen tycker inte att fördelen med organisationsändringen är så stor att man bör besvära , och då görs ingenting. Vi får alltså en något sämre myndighet än vi annars skulle ha haft. Eller också görs ändringen ändå, alltså utan att fråga . Men har uttalat sig i detalj om den befintliga organisationen är det ju att köra över att göra en ändring utan medverkan. Ju mindre detaljeringsgrad i beslut om myndigheters organisation, desto större möjligheter finns att genomföra successiva organisationsutvecklingar. Detaljeringsgraden i riksdagsbeslut om myndigheter visar sig variera högst väsentligt. Också metoderna för och graden av politiskt inslag i beslut om nya organisationer för myndigheter varierar. Låt mig redovisa några exempel på skiftande inslag av politiker inför och efter beslut om organisationsförändringar. När skulle bantas högst avsevärt fanns ett förslag som utarbetats utan att riksdagsledamöter fanns med i utredningen. Därefter tillsattes en parlamentarisk arbetsgrupp. Sedan fattade principbeslut, varefter en organisationskommitté tillsattes. När statskontoret skulle omorganiseras genom riksdagsbeslut fanns innan propositionen ett förslag från en statlig enmansutredare, icke parlamentariker. Sedan beslutat i princip tillsattes en organisationsutredning, med parlamentariker sedan efter förslag för utskottet särskilt begärt det. Det fanns inte parlamentariker med för att utreda principer och övergripande frågor, i stället kom parlamentarikerna in när det gällde det följande detaljarbetet. C. Försvarsmaktens centrala staber omorganiserades efter riksdagsbeslut . Det grundades på en flerårig och mycket detaljerad parlamentarisk utredning. I stort godtogs utredningsförslagen, men med klart mindre bemanning. Riksdagsbesluten var mycket detaljerade, och regeringen återkom med ändringsförslag redan innan beslutet trätt i kraft. I fråga om försvarsmaktens gemensamma myndigheter användes i samma veva en helt annan metod, nämligen att fatta beslut utan något som helst redovisat underlag. Det sades bara att ytterligare 1 200 tjänster skulle bort. Principiellt anförde försvarsministern liksom för staberna rakt ut en princip, till synes epokgörande och inbjudande till allmän tillämpning. Han sade nämligen att omfattningen av administrativt arbete inte låter sig styras genom uppgiftens art eller så. Han fann i stället att ju fler administrativt anställda, desto mer regler, bestämmelser och beslut producerar de. Alltså: Ju mer man skär bort på central nivå, desto mer decentralisering blir det. Principen synes kunna nyttjas generellt. Är det något område man tycker bör decentraliseras åstadkommes den enklast genom att man helt enkelt minskar antalet centrala byråkrater på området ifråga - ty då minskar automatiskt omfattningen av den styrning som kan göras uppifrån. Enkelt, min käre . För att få det exakt bör jag kanske ur proposition 1977/78:63 återge statsrådet in extenso: När det gäller att fastställa personalstyrkan i en organisation är den naturliga utgångspunkten de uppgifter som skall lösas. När det rör sig om administrativa ledningsorgan kan omfattningen av deras uppgifter tolkas inom mycket vida gränser. Myndigheternas ambitioner när det gäller att lösa sina instruktionsenliga uppgifter bestäms därför främst av tillgången på personal. Om resurserna ökar tar myndigheten fram mer underlag och informationsflödet till och från underlydande myndigheter ökar. Om resurserna minskar tvingas myndigheten till en hårdare prioritering av arbetet och till en decentralisering av beslutsbefogenheterna. Detta innebär att statsmakternas främsta metod för att bestämma kvaliteten i den administrativa ledningsverksamheten och graden av decentralisering i allt väsentligt är att ange hur stora de samlade personalresurserna får vara. Omvänt tar statsmakterna genom att bestämma resursernas omfattning också ansvar för verksamhetens kvalitet. Detta gällde alltså inför beslut om minskad personal i centrala staber och försvarets gemensamma myndigheter. Jag antar att samma tankegång också legat bakom regeringsbeslut om bantning av och , även om dessa statsråd inte uttryckt sig lika rakt på sak. Möjligen kan sista meningen diskuteras: blir kvaliteten automatiskt sämre om myndigheter blir mindre? I fråga om milostaberna 1980 fanns lika detaljerat underlag som för de centrala staberna, framtaget av samma parlamentariska utredning. Propositionen tog i sak inte upp något alls i fråga om stabernas organisation, utom att en sektion som kommittén enhälligt ville ta bort skulle få vara kvar. I övrigt sade statsrådet att organisationen skulle avgöras av regeringen eller av myndigheterna själva. Den parlamentariska utredningen hade alltså i praktiken endast blivit framtagare av underlag för beslut som skulle fattas av myndigheter. (reagerade mot förslaget rörande den utvalda sektionen och lär enligt uppgift beslutet bli att regeringen fastställer en lösning som ligger nära vad utredningen föreslog.) F. som behandlade milostaberna och där alltså nästan helt avstod från att säga något om organisationen fastställdes en mycket detaljerad organisation för försvarets sjukvårdsstyrelse, utan att parlamentariker varit med vare sig före eller efter riksdagsbeslutet. fanns inte heller. Detta är sex exempel, alla olika varandra. En mer systematisk genomgång skulle antagligen finna ytterligare varianter. De beslut som gäller organisationsförändringar inom försvarsdepartementets verksamhetsområde visar klara förskjutningar. Beslutet om de centrala staberna 1977 var detaljerat, medan beslutet om milostaberna 1980 nästan inte innehöll någonting - och departementschefen sade uttryckligen att borde nöja sig med en lägre detaljeringsgrad. (Att man beslöt om försvarets sjukvårdsstyrelse in i detalj kunde då synas motstridigt, men det kan förklaras med att myndigheten i fråga vid tillfället var dokumenterat oduglig till vettigt arbete och behövde förändringar.) Det har alltså varierat starkt inom försvarsdepartementets förslag till organisationsförändringar, och man får anta att med så skild praxis inom ett departement finns stora skillnader också inom andra departement och mellan departement ifråga om detaljeringsgraden när man går till med organisationsförslag. I och för sig kan det vara befogat att ha olika detaljeringsgrad ifråga om beslut om myndigheter. Men det bör inte vara slumpen eller humöret som avgör. Allmänt tror jag - med de argument som angavs inledningsvis i motionen att man bör ha en lägre detaljeringsgrad än för att möjliggöra successiva organisationsutvecklingar hos myndigheter. borde oftast kunna nöja sig med att säga att en viss myndighet skall finnas, i vilken del av riket den skall vara lokaliserad och vilka principiella uppgifter den skall ha (och det senare specificeras därefter i den instruktion som regeringen ger myndigheten ifråga). Regeringen styr också genom att utse styrelse och verkschef. Vidare kan man styra genom beslut om resurstilldelning - helst i form av programbudget och med anvisningar i regleringsbreven. Det finns alltså rimligen goda möjligheter att styra myndigheter utan att skall behöva gå in i myndigheternas interna organisation, så som man naturligt kunde göra den gång när all central statlig byråkrati rymdes på . Men även om jag alltså förordar en lägre detaljeringsgrad när beslutar om myndigheters organisation bör det finnas grader i helvetet. En myndighet som mer eller mindre bedriver affärsmässig verksamhet borde ges mycket stor handlingsfrihet att bestämma sin egen organisation. Hos en myndighet som är av central betydelse för frågor som gäller känslig tillståndsgivning och väsentliga rättssäkerhetsfrågor kan anse det befogat att gå in ganska långt i detalj för att försäkra sig om att myndigheten har kompetens för alla de aspekter som är av betydelse. Det kan t. ex. sägas att invandrarverket självt inte ska få omfördela resurser mellan tillståndsgivning och anpassningsfrågor så långt att intentioner sätts å sido. Men inte heller detta är helt rätt - och regeringen kan ju styra verk genom målformuleringar. Alltså att myndigheter får ganska fria händer att jobba som de vill, bara rätt jobb blir utfört och med rätt kvalitet. För själv vore det säkert en lycka om vi fick syssla mindre med myndigheters organisation och mer med deras mål och uppgifter. bör styra mer med mål och resurser - enligt programplaneringens tankar och mindre med regelsystem för myndigheternas detaljarbete. En orimligt stor del av den statliga utredningsverksamheten sysslar också med myndigheters organisation, jämfört med den tid som läggs ned på målfrågor. Det är så lätt att tro att problemen i en samhällssektor drastiskt minskar om en viss myndighet får en annan intern organisation. kan det naturligtvis vara sant - om nämligen en myndighets inkompetens eller ambitioner kan förstöra tillvaron för massor av människor. Men jag hoppas att detta ändå är undantagen, alltså att myndigheter inom olika sektorer genererar mer problem för människor än de löser. Teorin att skolväsendet fungerar bättre ju mindre blir är ju omfattad hos många inom skolväsendet och kännare av statsförvaltningen kan säkert ge fler exempel. Jag skulle önska att regeringen - själv eller genom uppdrag till i första hand statskontoret - tog fram ett underlag för en principiell belysning av hur organisationsförändringar bör få beslutas, alltså vilken detaljeringsgrad som bör gälla för beslut hos riksdag, regering och myndigheten själv. Tre faktorer har fått ökad vikt och bör motivera att tidigare detaljeringsgrad även om den varierat, slumpmässigt eller systematiskt - omprövas. Behovet att effektivisera statsförvaltningen för att spara pengar, vilket talar för ständig organisationsutveckling. (Parat med storstädning då och då, enligt förvaltningsutredningens förslag.) Den arbetsrättsliga utvecklingen, även om den nog till stor del blivit en ytterligare förstärkning av den redan väldiga konservatismen i myndigheter i meningen att man har en världsbild utgående från det egna reviret är viktigast av allt och minst måste ha nuvarande resurser på byråkratnivå. Behovet att avlasta detaljarbete för att få mer tid med långsiktigt besparingsarbete, täckandet av nya behov, lagstiftning och kontroll av regeringsutövning. Med hänvisning till ovanstående hemställs att hos regeringen begär en belysning av möjligheterna att få lägre detaljeringsgrad i fråga om riksdagsbeslut om myndigheter, bl. a. i syfte att underlätta möjlig organisationsutveckling inom myndigheter.