mot · G5021258 · 1982-01-26 00:00:00 — Underrättelseberedning och vissa beslutsfunktioner i m. m. Regler och fasta rutiner finns för att möta ett militärt angrepp på och för att i fred förbereda de beredskapsåtgärder som kan behövas inom totalförsvaret. Däremot saknas en beredskap för fredstida handläggning av plötsliga krisförlopp på lägre nivåer som ställer krav på regering och myndigheter men för ögonblicket inte bedöms vara av direkt krigshotande natur. har givit exempel på krisförlopp på olika lägre nivåer vars handläggning i och i regeringen aktualiserar frågan om rutiner och organisation till alla delar är lämpligt utformade. Exempel på sådana interna krisförlopp på låga nivåer är t. ex. mordet på den jugoslaviske ambassadören 1971, flygkapningen i , ockupationen av västtyska ambassaden och Kröcheraffären 1977. Samtliga dessa interna kriser inrymde element av både diplomatisk, polisiär och straffrättslig beskaffenhet. Också krisnivåer med mer uppenbar utrikes- eller säkerhetspolitisk anknytning har präglats av en viss oklarhet om hur informationsbehovet och beslutsfunktionen och order eller anvisningar skall gestaltas i och i förhållandet mellan regering och förvaltningsmyndigheterna. Ubåtsincidenten vid i berörde inte endast marinen och överbefälhavaren utan även försvars-, utrikes- och justitiedepartementen kopplades in med tanke på konsekvenserna av att sänka en främmande ubåt på svenskt vatten. Bristen på samordning av information och beslut rörande militära, folkrättsliga, diplomatiska och polisiära åtgärder om ubåten tvingats till ytan eller sänkts var enligt insiktsfulla bedömare uppenbar. Ubåtskrisen vid (U 137) gav på liknande sätt exempel på en kris med utrikespolitiska komplikationer men också här fanns svåra både militära och straffrättsliga problem invävda. Denna kris hanterades i med de förutsättningar som förelåg på ett i stort sett kompetent sätt. Rollspelet mellan olika regeringsledamöter å ena sidan och mellan överbefälhavaren, riksåklagaren och regeringen å andra sidan framträder dock för allmänheten på ett något egenartat sätt. Problem som har uppstått i samband med dessa kriser har vanligen kunnat hanteras enligt gällande regler och bestämmelser i förvaltning och regeringskansli. Men ofta visar det sig i realiteten nödvändigt att, med hänsyn till ärendets utrikespolitiska eller politiskt komplexa natur, samla information och beslutsfattande till en informell krisgrupp i . Det synes som om tillkomsten av en sådan krisgrupp skett tämligen formlöst. Om och på vilket sätt statsråd engageras tycks stundom vara resultatet mera av vederbörandes personliga handlingskraft och om vederbörande befinner sig på plats där information samlas. Det är också oklart om statsministern gett något eller några statsråd i uppdrag att sköta ärendet och om så skett i vilken ordning ett sådant uppdrag har lämnats. I vilken omfattning och på vilket sätt handläggningen av dessa kriser skett enligt bestämmelser eller delvis formlöst är något oklart. Det kan också hävdas att man velat lämna detta område delvis oreglerat med hänsyn till behovet av att inte för hårt binda regeringen vid ett regelsystem som i det konkreta fallet visar sig olämpligt eller t. o. m. omöjliggör ett snabbt och kraftfullt agerande. Om den säkerhetspolitiska spänningen i vårt närområde ökar utan att krigshot mot bedöms föreligga kan flera olika krisförlopp utvecklas som kräver en högre beredskap och mer utvecklade fasta rutiner i regering och regeringskansli. Spänningen kan ge utslag i ökad militär närvaro i eller på . Den kan inledas av att främmande krigsfartyg lägger sig i en skärm utanför olika kustavsnitt i det nordiska området. Sammanlagt torde en sådan utveckling innebära att risken ökar för kränkning av de svenska gränserna. Gränsbevakningen och incidentberedskapen torde sålunda behöva förstärkas ytterligare. Flyktingar kan komma att söka sig till från olika håll och i okänt antal. De måste i så fall skyddas och tas om hand så fort de kommer innanför de svenska gränserna. Det kan även bli aktuellt att ge nödlidande hjälp på internationellt vatten. Utländska örlogsfartyg och militärflygplan kan eventuellt komma att söka sin tillflykt i . Besättningarna har i så fall rätt till asyl, medan fartygen och flygplanen skall återlämnas. Svåra och motstridiga krav kan komma att resas i detta sammanhang. Svenska medborgare arbetar på olika håll i våra grannländer. Därtill finns många tillfälliga svenska besökare i dessa länder; visumtvånget är avskaffat på flera håll. Vid en ökad spänning kan dessa snabbt vilja återvända till . Flyg- och båttransporter måste i så fall organiseras. Reguljär färjetrafik finns mellan och flera Östersjö- och Nordsjöländer. Om utländska färjor befinner sig på svenskt territorium, kan flera passagerare tänkas vilja stanna i . Här har endast givits exempel på vad en stegrad spänning kan leda till och vilka krav på s. k. krishantering som kan komma att ställas. Betydelsefull underrättelseinformation flyter enligt nuvarande system in i från flera olika håll. Till kommer informationer från de svenska beskickningarna. kommer underrättelser från försvarsstaben, vilken i sin tur inhämtat dessa från flera olika källor. Försvarsstaben har kapacitet för kontinuerlig bearbetning och värdering av sitt underrättelsematerial. Till kommer polisiär information från . Det ligger i sakens natur att i stort sett alla dessa underrättelser är sekretessbelagda. Visst utbyte av dessa underrättelser äger rum i mellan handläggare från olika departement, och vissa förbättringar av dessa rutiner har skett . En grundläggande fråga är hur det från olika håll erhållna underrättelsematerialet bör beredas i . Det finns ett starkt behov av att en samlad utvärdering sker och att en presentation och föredragning sker med en viss regelbundenhet inför statsministern och andra berörda regeringsmedlemmar. En första utvärdering av vissa av de inkommande informationerna sker i försvarsstaben men det torde alltså finnas behov av att samlade bedömningar också sker på en högre nivå, i form av en underrättelseberedning. I detta sammanhang bör också värderas vilka svårigheter som generellt råder för beslutsfattande i lägen där man inte har full politisk kontroll. Vad vi inte har på svensk sida är genomtänkta planer på hur vi skall hantera våra resurser, vilka beslut som är möjliga att fatta och hur man hanterar politiska opinioner i krislägen som inte är direkt krigshotande. Förutom frågeställningen om hur insamling och beredning av underrättelsematerial i förvaltningar och i skall gestaltas bör frågan alltså vidgas och omfatta en prövning också av behovet av att i ha fast organiserat någon grupp eller avdelning som kan fungera som ett organ för samlad säkerhetspolitisk uppföljning och bedömning på högsta nivå. Den skall också kunna fungera som krisstab i olika lägen, där de för krigsliknande förhållanden tänkta organen ännu inte behöver börja verka. I finns direkt under premiärministern ett tjänstemannaorgan för säkerhetspolitisk uppföljning, Assessment Staff. Däri ingår även underrättelsesidan. I har på liknande sätt tillskapats en särskild National Assessment Staff under premiärministern. I har inrättats en särskild befattning som statssekreterare för säkerhetspolitiska frågor i statsministerns kontor. I finns på informell basis ett statssekreterarorgan för säkerhetsfrågor. Gruppen är avsedd för både yttre och inre säkerhetskriser. Under statssekreterargruppen finns en grupp med handläggare från några myndigheter. Det är förutsatt att denna grupp i händelse av en akut kris automatiskt skall övergå i en handläggande krisstab. I har regeringen inom sig bildat ett särskilt utrikesutskott, vari samtliga koalitionspartier ingår. Det s. k. försvarsrådet spelar en central roll i . I finns Nationella säkerhetsrådet med presidenten som ordförande och vice-presidenten, utrikesministern, försvarsministern, nationelle säkerhetsrådgivaren, överbefälhavaren, m. fl. Säkerhetsrådgivaren är chef för ett stort sekretariat, som samordnar den amerikanska säkerhetspolitiken. I finns inrättat det s. k. Secrétariat Géi. .ale de la Défense Nationale. Detta sekretariat lyder direkt under premiärministern och har som huvuduppgift att insamla och bereda underrättelser på hög nivå med anknytning till inre och yttre säkerhet. Vidare ansvarar sekretariatet för samordning inom totalförsvaret. I finns en ledningsorganisation för krishantering direkt under regeringen, och i finns motsvarande organisation inom statsrådsberedningen. har, som inledningsvis anfördes, permanenta eller förberedda organ för den händelse vi blir indragna i krig och för att i fred planera de beredskapsåtgärder som då kan behövas. För att hantera plötsliga kriser av icke-krigshotande karaktär av den typ som här behandlas har man litat dels till den ordinarie organisationen, dels till ad hoc-åtgärder eller organisation för stunden. Den nuvarande strukturen framgår av följande redovisning: Statsministern är i krig ansvarig för samordningen inom totalförsvaret med hjälp av ett i krig inrättat kansli. Försvarsministern är i fred ansvarig för samordningen inom totalförsvaret och biträds därvid av försvarsdepartementets samordningsavdelning, inrättad 1962. , i vilket statsministern är ordförande och andra statsråd enligt statsministerns bedömande samt ÖB, försvarsstabschefen och vissa verkschefer är medlemmar, inrättades 1962. , i vilken ÖB är ordförande och vissa verkschefer ingår, tillkom också 1962. och chefsnämnden existerar endast i fred med ansvar att samordna försvarsberedskapen. De är ej verkställande organ och kan alltså ej fungera som krisstaber utan sysslar med kartläggning av totalförsvarets resurser, administrativa beredskapen m. m. Försvarsstaben är i fredstid huvudsakligen inriktad på studier, budgetfrågor, förvaltning och krigsförberedelser av olika slag men kan snabbt övergå till att operativt leda försvarsinsatser vid incidenter m. m. Vid krig eller krigsfara biträds överbefälhavaren i stället av högkvarteret i vilket ingår försvarsstaben, försvarsgrenscheferna med sina staber samt försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter m. m. Övergång till högkvartersorganisation förutsätter dock en vida allvarligare utrikespolitisk kris än vad som berörs i denna motion. försvarskommitté har i sitt slutbetänkande tagit upp den här aktualiserade frågeställningen. Den ökade risken för överraskande anfall skärper kraven på dels en sammanhållen utvärdering av alla tillgängliga underrättelser i syfte att skapa högsta möjliga förvarning, dels en beredskap av att på detta underlag utarbeta erforderliga beslut om bl. a. beredskapshöjningar inom hela eller delar av totalförsvaret. Det ankommer på regeringen att själv pröva fördelningen av totalförsvarsuppgifter mellan olika departement i syfte att uppnå största möjliga effekt. Uppgifter m. m. för försvarsrådet och totalförsvarets chefsnämnd bör prövas i detta sammanhang. Det finns alltså ett uttalat behov av ett organ för samlad säkerhetspolitisk uppföljning och bedömning på högsta nivå. Ett sådant organ skulle - säkerställa kvalificerat informationsutbyte mellan berörda departement, försvarsstab och andra säkerhetsorgan; - diskutera konsekvenserna för av olika internationella kriser och andra säkerhetsproblem; - överväga eventuella åtgärder från svensk sida för att möta de krislägen som kan uppstå; - svara för att statsministern och berörda statsråd blir informerade och får underlag för beslut. Detta organ kan i ett uppkommet krisläge - eventuellt med vissa kompletteringar - fungera som en krisstab och leda de samordnade åtgärder som behövs. Inte minst viktig i detta sammanhang är en samordnad informationspolitik från regeringens och myndigheternas sida. Som komplement till nuvarande organisation och de informella kontakter på handläggningsnivå som sker kan därför behovet av en särskild krisledning behöva övervägas. Krisledningen i fråga bör kunna bedöma och hantera alla typer av säkerhetskriser, dvs. både sådana som främst berör utrikes- och försvarspolitiska förhållanden och sådana som uppstår i samband med terrorist- och spionaffärer. Detta innebär att krisledningens sammansättning bör bestämmas med hänsyn till den aktuella situationen. De statsråd som främst har att ta ställning till dessa säkerhetsproblem är statsministern, eventuella övriga partiledare i regeringen samt utrikesministern, försvarsministern, justitieministern och handelsministern. Berörda departement är således i första hand utrikes-, försvars-, justitieoch handelsdepartementen samt statsrådsberedningen. I sammanhanget måste ställning tas till hur information till oppositionspartier skall tillgå och vilken roll utrikesnämnden skall spela. Det ligger ett värde i att placera ett krishanteringsorgan i statsrådsberedningen direkt under statsministern. Härigenom skulle undvikas att visst departement eller t. o. m. visst statsråd får ett sakligt sett otillbörligt stort inflytande över information och beslutsunderlag. Vidare skulle detta organ kunna sammanställa och bedöma inkommande informationer och distribuera dem inom . En möjlighet är att försvarsdepartementets samordningsavdelnings lydnadsställning övergår från försvarsdepartementet till statsrådsberedningen där en mer systematisk lägesuppföljning med regelbundna föredragningar för regeringen är en ordning som ter sig naturlig också med hänsyn till den ledningsfunktion som statsrådsberedningen är avsedd att få i krig som statsministerns kansli. Därtill kan sägas att en omorganisation alltid är svår att genomföra under en kris. Den föreslagna ordningen innebär dock att samordningsavdelningens kapacitet för underrättelseberedning och krishantering avsevärt måste förstärkas samt att avdelningens nuvarande tunga uppgift att svara för fredstida samordning av totalförsvaret lämpligen bör kvarstanna på försvarsdepartementet med en annan organisation och huvudsaklig inriktning på fredstida budget-, organisations- och andra samordningsfrågor. Att regeringen enligt regeringsformen måste utöva beslutanderätten själv utesluter naturligtvis inte att den kan i en eller annan praktisk form uppdra åt en särskild grupp tjänstemän i statsrådsberedningen att mer eller mindre självständigt bereda vissa regeringsärenden eller grupper av sådana ärenden. Dock kan också på beredningsstadiet förekomma uppgifter som i princip inte kan delegeras. En sådan uppgift är t. ex. regeringens skyldighet att överlägga med utrikesnämnden (RF 10:6). Under det att kriser av här aktualiserat slag pågår är det naturligt och väsentligt att vårt land utåt visar en nationell enighet. Detta är en viktig förutsättning för vår utrikes- och säkerhetspolitiska trovärdighet. Mot denna bakgrund måste också prövas frågan om utrikesnämndens roll under kriser på lägre nivåer. Mot denna bakgrund hemställs att hos regeringen begär en utvärdering av hittillsvarande underrättelseinformationsberedning och beslutsordning i under krisförlopp och att regeringen härefter prövar behovet av organisationsförändringar för att bättre kunna möta framtida krissituationer.