mot · G5021180 · 1982-01-26 00:00:00 — Motion 1981/82:1180 m. fl. Ett nytt system för alkoholbeskattningen, m. m. Alkoholpolitiken består av många byggstenar. Skall alkoholpolitiken ge resultat måste dessa staplas så att de stöttar varandra. Det kräver en genomtänkt och konsekvent alkoholpolitik, där man inser att till synes små delar av alkoholpolitiken kan ha stor betydelse för hur helheten fungerar. Ingen av de enskilda byggstenarna får alltså bedömas utifrån sin förmåga att på egen hand lösa alkoholfrågan. Om man, som så ofta inträffat , rycker loss någon byggsten utan att tänka på konsekvenserna, så ramlar lätt andra byggstenar av sig själva. Inom alkoholpolitiken får därför inte restriktioner, vård och opinionsbildning uppfattas som alternativ till varandra. Ingen av dessa delar av politiken kan fungera om de andra inte fungerar. Alkoholbeskattningen är en av de viktigaste och mest effektiva delarna av alkoholpolitiken. Det är också en av de delar som är förhållandevis oomstridda. Få människor förnekar att en slagkraftig alkoholbeskattning är en nödvändighet. Men alkoholbeskattningen kan inte fungera om man inte är konsekvent när det gäller att ta ut de skatter som har lagfäst. Om skatteundvikande tolereras, vare sig det är kriminellt eller kommersiellt, så förvärras alkoholskadorna obönhörligen. Det finns anledning att anta att den alkohol som säljs utanför alkoholbeskattningens räckvidd vållar ännu större sociala skadeverkningar än den alkohol som säljs på Systembolaget. Byggstenen alkoholbeskattningen kan alltså inte hållas på plats om en annan viktig byggsten kommer i gungning, nämligen Systembolagets ensamrätt på försäljningen. Vad har hänt med alkoholbeskattningen? Det är en vanlig missuppfattning att den svenska alkoholbeskattningen med tiden blivit allt hårdare och i vart fall är åtskilligt hårdare nu än . Den senaste femårsperioden har också ett trendbrott inträffat. Men det som verkligen har hänt är att en tidigare snabb urholkning av beskattningen har upphört, snarare än att någon kraftig prisskärpning har ägt rum. 1980-1981 har dock en mer kraftfull prispolitik förts, som starkt bidragit till den sänkta alkoholförbrukningen. Även om prispolitiken, inte minst till följd av inflationen, har varit instabil och ryckig har priserna under ganska väl följt inflationen för Men har en mycket snabb ökning av människors konsumtionsstandard inträffat. Att köpa en viss mängd alkohol innebar därför en allt mindre uppoffring av konsumtionsutrymme. Den gamla metoden att jämföra brännvinspriserna och industriarbetarlönerna är av olika orsaker inte användbar under 1960- och 1970-talsförhållanden. I bilaga redovisas i stället hur förhållandet mellan alkoholpriserna och den samlade privata konsumtionen av varor och tjänster har utvecklats. Bakom en sådan jämförelse ligger samma grundsyn som då man bedömde prispolitikens styrka genom att jämföra alkoholpriser och löner: att låta alkoholpriserna följa den allmänna prisnivån innebär en urholkning av beskattningen i tider av stigande välstånd, och en skärpning av beskattningen i tider av sjunkande konsumtionsstandard. Alkoholpriserna måste sättas så att man tar hänsyn både till den allmänna prisnivån och till standardutvecklingen. Tonåringar har mycket större tillgång till pengar än vad de hade . Socialförsäkringarnas utbyggnad har gjort det lättare att finansiera även ett allvarligt missbruk. a. förtidspensioneringar och långvariga sjukskrivningar har haft det resultatet. Det sociala skyddsnätet har gjort en långt större alkoholkonsumtion än tidigare möjlig utan att ekonomisk misär blir följden för missbrukarens anhöriga. Men dessutom har förändringen av människors attityder till de olika alkoholdryckerna inneburit att prispolitiken försvagats ytterligare. Vinkonsumtionen har ökat snabbt, och lättvin används nu i stor omfattning i direkt berusningssyfte, inte minst av flickor och pojkar i tonåren. Eftersom prispolitiken kan liknas vid en kedja, vars styrka till stor del bestäms av dess svagaste länk, så har lättvinspriserna fått en förhållandevis stor betydelse för utvecklingen av bruk och missbruk. Vill man förstå vad som hänt med betydelse för ungdomens alkoholvanor bör man jämföra 1950-talets spritpriser med 1970-talets lättvinspriser och dessutom komma ihåg att tonåringarnas konsumtionsutrymme har ökat mycket snabbare än vuxna människors. Bristande kännedom om hur väldigt mycket billigare det faktiskt blev att inhandla alkohol kan ha bidragit till föreställningen att vård, information eller tvångsintagning av de grövsta missbrukarna är effektiva åtgärder medan t. ex. beskattningen är verkningslös. att restriktioner är meningslösa bygger inte sällan på att man är okunnig om hur grundligt alkoholpolitiken förändrats i efter . Mycket stora förändringar inom alkoholpolitiken har dolts av att så stora samhällsförändringar har inträffat . Det har därför legat nära till hands att förklara förändringarna i alkoholbruket helt och hållet med samhällsomvandlingen och bortse från hur alkoholpolitiken förändrats. Att alkoholförbrukningen steg så kraftigt trots - som man trodde - ständiga, kraftfulla prishöjningar har medfört en känsla av vanmakt hos många människor. Men det som inträffade i verkligheten var att alkoholförbrukningen steg, bl. a. tillföljd av att det år för år blev en allt mindre ekonomisk uppoffring att köpa en viss mängd alkohol. Andra orsaker, inte minst ändrade värderingar, en försvagning av det ideella föreningslivet samt mellanölet, medverkade naturligtvis också till konsumtionsökningen. En mer speciell variant av vanföreställningen att restriktioner är meningslösa är tanken att lasternas summa är . Man föreställer sig att om priset höjs övergår folk i stället till illegalt inhandlad alkohol, till thinner eller narkotika. Föreställningen att alkoholrestriktioner leder till övergång till narkotika kan möjligen vara riktig för den lilla kategorin av etablerade biandmissbrukare. Den skulle också kunna bli riktig om cannabismissbruket utvecklas lika långt som det kommit att göra på en del håll i utlandet. Men framför allt måste det understrykas att det är alkoholen som grundlägger berusningskulturen. Det är därför tillgången till alkohol, framför allt bland tonåringar, som ger underlag för narkotikamissbruket. Man skall inte föreställa sig att den illegala alkoholhanteringen går att få bort genom en uppmjukning av alkoholbeskattningen, inte heller att en skärpt alkoholpolitik behöver omintetgöras av olaglig hantering eller annan icke-registrerad alkoholkonsumtion. För det första är det inte en skärpt utan en försvagad alkoholpolitik som långsiktigt gynnar t. ex. hembränning. Det är känt att storkonsumenterna är överrepresenterade både bland hembrännare och bland dem som gör snabbvin. Det är när Systembolagets alkoholförsäljning leder till att antalet alkoholister ökar, som underlaget för den icke-registrerade förbrukningen ökar. För det andra är hembränning och langarsprit av tveksamt ursprung något som de flesta alkoholkonsumenter avhåller sig ifrån. Prispolitiken för alkoholen kan antas vara slagkraftig även när det gäller stora grupper bland de dolda missbrukarna, som är något så när socialt välanpassade även om de håller på att förlora kontrollen över konsumtionen. För det tredje är även opinionsbildningen av stor betydelse för att hålla tillbaka olaglig alkoholförsäljning. Den starka opinion som vuxit fram mot langning till tonåringar har haft goda resultat. För det fjärde går den icke-registrerade alkoholförbrukningen att motverka om riksdag och regering snabbt och konsekvent reagerar när kommersiella (eller rent kriminella) försök görs att kringgå alkohollagstiftningen. Alkoholpolitiken försvagas naturligtvis om man tillåter stora luckor i tillämpningen när det gäller beskattning, åldersgränser och annat. krävs en mer konsekvent politik, t. ex. när det gäller färjespriten och snabbvinerna. För det femte är den grövre olagliga alkoholhanteringen nära förknippad med andra former av grov ekonomisk brottslighet, illegalt spel, häleri osv. När polisens uppmärksamhet mot den organiserade brottsligheten har skärpts, har detta också försämrat förutsättningarna för t. ex. illegala spritklubbar och andra företeelser som annars allvarligt kunde ha försvårat genomförandet av en mer konsekvent alkoholpolitik. Det är vanligt med starkt överdrivna påståenden om den icke-registrerade konsumtionens omfattning. Den består av turistalkohol (legal såväl som insmugglad), hembränning, snabbviner, fruktviner, renaturering och annat svinn av teknisk sprit samt försäljning genom organiserad brottslighet (grundad på tillverkning, stölder och smuggling i större skala). Turistalkoholens volym går att uppskatta med ganska stor precision, och den utgör ca 0,4-0,ren alkohol per invånare . Vissa uppskattningar av hembränningen pekar på att den kan vara av samma storleksordning, andra uppskattningar ger lägre siffror. Även en högre siffra är tänkbar. De övriga delarna av den icke-registrerade konsumtionen kan antas vara av förhållandevis klart mindre omfattning. Om den icke-registrerade konsumtionen totalt bedöms ha varit en dryg liter per person , så kan den verkliga totalkonsumtionen 1980 uppskattas till knappt ren alkohol/invånare , med en felmarginal på endast några deciliter. När den registrerade alkoholförbrukningen kulminerade hade den ökat jämfört med . Den största delen av den icke registrerade förbrukningen torde också ha tillkommit . Den helt övervägande delen av den icke registrerade förbrukningen består av turistalkoholen och olaglig hemtillverkning. Turistresorna till utlandet blev mycket vanligare just . Nästan det enda som med säkerhet kan sägas om hembränningen är att den verkligt snabba ökningen inträffade . Den ökade hembränningen inträffade alltså tillsammans med en kraftig ökning av den registrerade försäljningen, och då en urholkning av beskattningen hade pågått länge och dessutom fortsatte. Höjningar av alkoholpriserna kan alltså inte ha varit orsaken till att hembränning på nytt blev vanligare i . Däremot torde den fria försäljningen av destillationsapparater under dessa år ha varit avgörande för ökningen. Det ökade missbruk som följt på den vanliga alkoholförsäljningens ökning bör också ha gjort att fler människor än tidigare blev intresserade av hembränt. Ökningen av den verkliga totalkonsumtionen var alltså större än och översteg sannolikt . En snabb ökning av alkoholskadorna följde. Opinionen började svänga, och en ny kursomläggning företogs när det gäller alkoholpolitiken. Liksom när det gällde 1960-talets avveckling var det inte fråga om en samlad alkoholpolitisk reform, utan om resultatet av en serie beslut. alkoholpolitiska principer, och man brukar därför tala om 1977 års politik. Målsättningen för alkoholpolitiken ändrades, så att totalkonsumtionen skulle hållas tillbaka. har i princip inriktat politiken på att de befintliga restriktionerna och andra existerande delar av alkoholpolitiken skall fungera mer effektivt. kriminaliserades själva innehavet av destillationsapparater. Därefter avskaffades mellanölet, något som tydligt minskade den totala alkoholförbrukningen. fattades beslut om att information, forskning samt bidrag till olika förenings- och vårdverksamheter skulle förbättras. tog regeringen initiativ till vad som sedan blivit kampanjerna Aktion mot alkoholfaran och Aktion mot droger. Urholkningen av alkoholbeskattningen hejdades. minskade skillnaden i beskattning mellan lättvin och övriga alkoholdrycker något. fattade principbeslut om skärpt prispolitik. Två prishöjningar har sedan verkställts i ett läge då utrymmet för den privata konsumtionen stramats åt. Tillsammans med en alltmer intensiv debatt om alkoholfrågorna och ändrade attityder har detta medfört en minskning av alkoholförsäljningen. Räknat i mängd ren alkohol per invånare låg den så pass mycket som under genomsnittet för motsvarande månader . Men politik hade inneburit en minskad försäljning redan tidigare. Genomsnittet för de tre nämnda åren låg under genomsnittet för 1975-1976. Även om en del icke-registrerad konsumtion har tillkommit , bl. a. genom den ökade försäljningen av s. k. snabbvinsatser, kan det med mycket stor säkerhet sägas att merparten av den minskade försäljningen också motsvarar en reell minskning av den totala alkoholförbrukningen i . Erfarenheterna från efterkrigstiden, inte minst , är bl. o Alkoholbeskattningen har en avsevärd inverkan på förbrukningen, och därmed på skadorna, såväl när den skärps som när den försvagas. o För att veta om prispolitiken på alkohol blir mer eller mindre kraftfull duger det inte att bara se hur priserna följer penningvärdet. Även standardutvecklingen mäste tas med i bedömningen. o Det är möjligt att dämpa alkoholförsäljningen genom skärpt prispolitik utan att det som vinnes går förlorat till följd av illegal alkoholtillverkning o Prispolitiken på alkohol måste dock stödjas av en konsekvent tillämpning av principen att all alkohol som försäljs också skall beskattas. Det som inte beskattas dricks i förhållandevis hög grad av missbrukare och av yngre personer. När det gäller de officiella riktlinjerna för hur prispolitiken skall bedrivas har vi en delvis ny situation. 1980 fattade nämligen ett principbeslut om en mer aktiv prispolitik. I betänkandet SoU 1979/80:31 anfördes sålunda att prissättningen på alkoholdrycker mera aktivt skall användas som ett instrument i konsumtionsdämpande syfte. Erfarenheterna av alkoholbeskattningen leder till följande slutsatser när det gäller att verkställa denna aktiva prispolitik. På två områden krävs förändringar om den skall vara möjlig och bli framgångsrik. Dels behövs en ny metod för successiva prisjusteringar i enlighet med vad anger som riktlinjer för prispolitiken. Dels är det nödvändigt att förstärka de svagaste delarna av alkoholbeskattningen. Ny teknik för alkoholbeskattning Alkoholpolitiken har från statsmakternas sida sällan blivit föremål för en samlad bedömning av helheten. Tvärtom är det vanligt att förändringar av detaljer i alkoholpolitiken sker utan diskussion om hur politiken i stort skall utvecklas. Prispolitiken påverkas av inflationen och av förskjutningar i relativa inkomster mellan t. ex. olika åldersgrupper. Tendenser till urholkning av alkoholbeskattningen finns alltid genom inflation och välståndsutveckling. Beskattningen gör både kommersiella och kriminella kringgåendeförsök attraktiva. För att vidmakthålla alkoholpolitikens effekter krävs ständigt ingripanden för att korrigera inflation, kringgåendeförsök m. m. Även om detta inte innebär något annat än att upprätthålla oförändrad nivå, framställs varje sådan åtgärd i stället som en ny utvidgning av förbuden, krånglet och trakasserierna. Detta i sin tur ger bilden att alkoholpolitiken är långt mer ingripande än vad den i själva verket är. Prispolitiken försvåras starkt av den nuvarande tekniken för beskattning av alkoholen. Denna teknik bör bara behållas när det gäller öl, klass II, dvs. den alkoholdryck som Systembolaget inte säljer. Varje skatteändring kräver nu proposition från regeringen och riksdagsbehandling. Det gör att prispolitiken blir ryckig och instabil. Inflationen har medfört snabb urholkning av alkoholbeskattningen. Det har då stimulerat konsumtionen. Man har sedan fått ingripa med prishöjningar som sett mer dramatiska ut än de varit. Varje skattehöjning innebär en stor risk för hamstring. I den politiska debatten tycks man ha trott att prispolitiken varit långt hårdare än den i verkligheten varit. Att mer varaktigt förstärka prispolitiken kommer med den nuvarande beskattningstekniken att rent praktiskt bli ganska besvärligt. 1974 föreslog den dåvarande alkoholpolitiska utredningen i stället en omsättningsskatt på Systembolagets försäljning samt att företagets prissättning skulle styras av statsmakterna med utgångspunkt i ett riksdagsbeslut om riktlinjer för prispolitiken. Denna reform genomfördes aldrig, men grundtanken var god och bör aktualiseras på nytt. bör fastställa riktlinjer för prispolitiken och Systembolaget ta ansvaret för att priserna fortlöpande ändras så att prispolitiken stämmer överens med vad På så sätt får möjlighet att vid ett och samma tillfälle avgöra vilken prispolitik som skall bedrivas under en följd av år framåt. skall alltså fatta beslutet i den centrala frågan hur Systembolagets priser skall utvecklas i förhållande till människors reala konsumtionsstandard. Därmed vinner man att inflationen och den ekonomiska utvecklingen i övrigt inte förändrar innebörden i riksdagsbesluten. Prispolitiken består av en lång kedja av olika alkoholpriser. Dess styrka bestäms mycket av den svagaste länken i kedjan. och 1970-talen har beskattningen varit mer försiktig när det gäller starkvin och starköl än när det gäller starksprit. Det kan även i fortsättningen vara klokt att ha en särskilt hård beskattning när det gäller spriten. Men som framgår av bilagan har det dessutom funnits en påfallande eftersläpning när det gäller lättvinspriserna. Inte minst på grund av vinets betydelse när det gäller langning till ungdomar kan det vara motiverat att minska skillnaden mellan de olika dryckerna. Att vinpriserna varierar till följd av kvalitetsskillnader finns det inget att invända emot. Det finns dock inga skäl varför beskattningen skall förstärka dessa skillnader. Beskattningen av vin bör, om dess alkoholpolitiska syfte skall renodlas, bättre följa mängden ren alkohol i den dryck som säljs. Vinbeskattningen har kommit att utvecklas så att den motverkar de alkoholpolitiska syften det egentligen råder bred enighet om. Det är inte nog med att starkare viner ofta beskattas lindrigare än de svagare, vilket utnyttjas av många av de verkligt utslagna missbrukarna och dessutom stimulerar ungdomars alkoholkonsumtion. Vinbeskattningens höjd är nu närmast omvänd mot hur skadlig drycken är. Hårdast beskattas mer exklusiva viner, som konsumeras i mycket liten omfattning. Lindrigt, jämfört med alkohol i allmänhet, beskattas de enklare lättvinerna som svarar för en växande del av totalkonsumtionen, för en stor del av langningen till tonåringar och över huvud taget för att vi fått en vinkultur ovanpå spritkulturen. Inte alls beskattas snabbvinsatser som fritt försäljs till barn och ungdomar samt de viner (och den starksprit) som säljs på färjorna, till stor del till storkonsumenter, vars missbruksutveckling därigenom påskyndas. Enligt Samordningsorganet för alkoholfrågor motsvarar den obeskattade resandeinförseln av spritdrycker 8 å av den registrerade spritförsäljningen. För vinets del är motsvarande andel 5 å . Skattebortfallet uppgår till /år. Färjorna svarar för den helt övervägande delen av införsel och skattebortfall. skatteutskott har sammanfattat situationen så här: Slutsatsen blir alltså att staten genom att låta rederierna överta valda delar av alkohol och tobaksbeskattningen i stort sett betalar en färjesjöfart, som i vissa fall utvecklats till renodlade sprit- och tobaksbutiker utan transportmotivering. började ett antal företag utnyttja en lucka i lagen genom att sälja vin i form av halvfabrikat, s. k. snabbvinsatser. En stor del av vinförsäljningen (som redan 1978-1979 torde ha motsvarat av Systembolagets lättvinförsäljning) sker nu helt kommersiellt. Såväl skattelagstiftningen och försäljningsmonopolet som åldersgränsen kringgås. Mellanölsexperimentet visade att om man låter ett berusningsmedel bli lättillgängligt för tonåringar kan nya berusningsvanor snabbt etableras. Snabbvinernas ytterst låga pris uppväger den tid och det krångel det medför att skaffa sig berusningsmedlet. Även om många ungdomar inte har någonstans att hålla till med tillverkningen, har andra ungdomar sådana möjligheter. Risken är stor att de tendenser till missbruk av snabbvin bland tonåringar som har visat sig nu snabbt kommer att förvärras. Med hänvisning till ovanstående hemställs 1. att hos regeringen anhåller om förslag till ny lagstiftning om alkoholbeskattningen i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att hos regeringen anhåller om förslag till sådana lagändringar att vinbeskattningen bättre anpassas till de alkoholpolitiska riktlinjer lagt fast 1977 och 1980. () () () Användningen av prisinstrumentet efter 1956 Det är svårt att konstruera något verkligt tillförlitligt mått på prispolitikens slagkraft. Det finns en serie alkoholpriser som dessutom skiljer de olika dryckernas priskänslighet åt. Realpriset (dvs. priset i kronor, korrigerat för inflationen) duger inte som mått på prispolitikens styrka, ifall levnadsstandarden förändras. använde man i stället förhållandet mellan brännvinspriset och industriarbetarlönen. I stället för lönerna som ett mått på levnadsstandarden har konsumtionen per capita använts. Inte heller detta ger något exakt mått på prispolitikens styrka, bl. a. beroende på att åldersstrukturen och inkomstfördelningen kan ändras, så att t. ex. pensionärer, som har försiktiga alkoholvanor, svarar för en större del av de privata konsumtionsutgifterna. Det vidstående diagrammet ger ändå en god bild av vad som hänt med prispolitiken , så länge det handlar om de viktigaste tendenserna. Observeras bör dock att inom de olika grupperna av drycker finns märken med olika priser. För sprit har använts årsmedelpriser i genomsnitt för samtliga spritdrycker, för starköl ett pris för öl förpackat i flaskor (export). Burköl är dyrare. För viner är prisskillnaderna mycket stora. Det intressanta för alkoholpolitiken är att de billigare lättresp. starkvinerna svarar för merparten av försäljningen. (Priserna för svensk Vermut resp. Vin Rouge dAlgerie har använts.) 1RINIOI n IKKNS ST> KKA 1195(1-1 l)M)-XO Kvoten per enhet ren alkohol i resp dryck (Sprit I '.0= 100). och real privat konsumtion av varor och tjänster per capita (19.0 = 100) Mellanöl (11 ii) Mellanöl (II B) / Starköl (lil) / Starkvin (Källa: Rapport till landsmöte från partiets alkoholpolitiska arbetsgrupp)