mot · G502859 · 1982-01-21 00:00:00 — Man finner det acceptabelt att använda kriminella vägar för att nå framgång. Om man översätter detta synsätt på de ekonomiska brottslingarna finner man att dessa troligtvis instämmer i småbrottslingamas samhällsanalys och detta tillsammans med alltmera utbredda brister i samhällssolidariteten gör att man väljer att lämna den smala vägen. Många debattörer anser att det enbart är det stora skattetrycket som orsakar den ekonomiska brottsligheten. Man har då denna lösning på problemet: Vad som behövs för att effektivt stävja skattebrotten och annan ekonomisk brottslighet är ett nytt skattesystem med radikalt sänkta marginalskatter som medför att det lönar sig att arbeta och att vara hederlig. En annan röst i debattkören låter så här: Genom att på område efter område söka möjligheter till förenklingar av lagstiftningen och till avskaffandet av hela regelkomplex ökar man konkurrensfördelarna för de näringsidkare som är seriösa och ägnar sig åt vad de ska. Den ovan redovisade undersökningen av Frige bestrider dock helt dessa teorier. Med ett mycket klart empiriskt material visar han att det inte finns något samband mellan skattetryck och skattefusk. Det torde inte heller föreligga något klart samband mellan regleringar och ekonomisk brottslighet. Det är svårt att dra några säkra slutsatser av det forskningsmaterial som föreligger. Många som deltar i diskussionen om orsakerna till ekonomisk brottslighet har en tendens att välja fakta som stöder den uppfattning som vederbörande av ideologiska skäl har redan förut. Sanningen ligger antagligen någonstans mittemellan. Att det inte skulle finnas något samband mellan skattetryck och skattefusk verkar inte särskilt sannolikt. är det inte bara skattetrycket som påverkar människors beteende utan en lång rad andra faktorer. Det är omvittnat att den allmänna opinionen inte anser det som något särskilt allvarligt brott att skattefuska. Detta påverkar naturligtvis. Att göra bedömningar av solidariteten i samhället är självklart mycket svårt, men i den mån denna samhällsbevarande faktor har försvagats är det inte särskilt förvånande om också den ekonomiska brottsligheten ökar. Ett bra undersökningstillfälle av orsakerna till skattebrottsligheten erbjuder sig onekligen genom det framlagda förslaget till reformerad inkomstbeskattning. Med sänkta marginalskatter till bör åtminstone den del av den ekonomiska brottsligheten som består i arbetsbyten, kvittolösa transaktioner, traktamentsfiffel m. m. minska drastiskt. 5 Effekter av ekonomisk brottslighet Effekterna av ekonomisk brottslighet redovisades utförligt och diskuterades ingående vid den av BRÅ arrangerade konferensen med fackföreningsrörelsen på Foresta, , . a. följande effekter diskuterades. Den första effekten gällde att konkurrensförhållandena påverkas och produktionsstrukturen snedvrids. Den andra effekten gällde den allt större övergången till improduktivt arbete i form av sökande efter kryphål och sätt att undandra verksamheten från den vanliga vita marknaden. Den tredje effekten gällde konsekvenserna för inkomstfördelningen. Den fjärde och den kanske viktigaste effekten gällde verkningarna på det allmännas ekonomi. Man pekade även på de långsiktiga effekterna som den ekonomiska brottsligheten får på solidariteten och den allmänna samhällsmoralen i vårt land. Vilket som vi tidigare sett utgör en av orsakerna till den ekonomiska brottsligheten och därför i sin tur leder till ökad brottslighet och ökad upplösning av samhällsmoralen osv. Utöver dessa fyra effekter talades om konsekvenserna för de anställda som ofta drabbas direkt av att arbetsgivaren inte följer sina förpliktelser. Effekterna på grund av skatteundandragande är framför allt två dels får de ärliga skattebetalarna en större skattebörda, dels omfördelas skattebördan från de högre inkomsttagarna till de lägre. Vid konferensen betonades vidare lagarnas uppgift som moralbildare. Man underströk vikten av att lagstiftningen följer samhällsutvecklingen därför att brist på lagar är moralbildande på ett negativt sätt. Den värdegemenskap som kännetecknat det svenska samhället hotas om inte ekonomisk framgång och förmögenhetsbildning genom ekonomisk brottslighet stoppas. En annan allvarlig effekt av ekonomisk brottslighet är den risk som de seriösa företagen är utsatta för genom att många anställda föredrar att gå ut på den mer lönsamma svarta marknaden. Många kanske inte slutar helt utan endast minskar sin arbetstid. Detta skapar i sin tur irritation och olust bland dem som arbetar kvar på vanligt sätt. Det finns inte särskilt mycket att tillägga efter denna ganska omfattande genomgång av effekterna av den ekonomiska brottsligheten. Det enda som kan konstateras är att både orsaker och konsekvenser är mycket viktiga faktorer när man går in på åtgärdssidan av detta komplex. 6 Ekonomisk brottslighet - två avvägningar fick brottsförebyggande rådet i uppdrag av regeringen att se över lagstiftningen om organiserad och ekonomisk brottslighet. Detta arbete bedrivs i olika arbetsgrupper under ledning av en styrgrupp med brett parlamentariskt deltagande. BRÅ har på detta område lagt fram ett stort antal förslag. Fram till nu har 19 promemorior med förslag mot den ekonomiska och organiserade brottsligheten presenterats (bilaga 1). I de allra flesta fall har också BRÅ:s förslag lett till lagstiftning. Bland dem som helt eller delvis lett till lagstiftning i enlighet med förslagen kan följande nämnas: Sakhäleri (PM 1978:1), Revisors verksamhet (PM 1978:2), Åtalsprövning vid vållande till kroppsskada m. m. (PM 1978:7), Aktiebolagslagen - förstärkt skydd för det bundna kapitalet (PM 1979:5), Kriminalisering av föroreningar av miljön, m. m. (PM 1979:6), Advokatverksamhet (PM 1979:8), Likvidationsförfarande enligt aktiebolagslagen (PM 1980:1), Informationsutbyte mellan myndigheter - en lägesrapport (PM 1980:4). Även inom det traditionella utredningsväsendet har man sysslat intensivt med denna brottslighet (bilaga 2). Ett stort antal utredningar pågår också nu (bilaga 3), och många nya kommer med all säkerhet att tillsättas. Det är flera viktiga frågor man måste ta ställning till i det fortsatta arbetet med att bekämpa denna form av brottslighet. En fråga är avvägningen mellan utökning av kontrollsamhället med fler regleringar och större kontroll eller minskad kontroll och förstärkt integritet. En annan fråga är prioriteringen av de rättsvårdande myndigheternas arbete. Skall de även fortsättningsvis mest ägna sig åt att bekämpa den traditionella brottsligheten eller skall man styra över en del resurser till att bekämpa den ekonomiska och organiserade brottsligheten? 6.1 Avvägning mellan kontroll och integritet När man diskuterar olika sätt att komma åt den ekonomiska brottsligheten dominerar helt klart de åtgärder som innebär en ökad kontroll. Ett exempel på detta är en socialdemokratisk motion i där kontrollförslagen radades upp ett efter ett. Det gällde; ökad valutakontroll, ökad kontroll av företag som får statligt stöd, införande av etableringskontroll m. m. Andra anser, som redovisats ovan, att ökad kontroll endast leder till ökad brottslighet och att man snarare bör minska kontrollen och regleringarna av näringslivets verksamhet. måste man komma ihåg att det inte finns särskilt många alternativa sätt att ändra ett icke önskvärt beteende än genom att införa eller ändra en lag. Det är visserligen inte så enkelt som att bara knäppa på en strömbrytare men är det ganska klart att förändringar av lagstiftningen leder till förändringar av de allmänna moraluppfattningarna. Forskningen omkring orsakerna till och effekterna av den ekonomiska brottsligheten är som redan tidigare omtalats helt otillräcklig. Det borde därför vara en mycket angelägen uppgift för brottsförebyggande rådet att själva eller genom att anslå medel se till att sådan forskning bedrivs. Det är först efter en ordentlig analys av orsakerna till att ett visst brott begås som man kan få fram det bästa bekämpningssättet. Det är också viktigt att noga känna till de kortsiktiga och långsiktiga effekterna både av den totala ekonomiska brottsligheten och av enskilda brott, för att kunna göra den rätta prioriteringen. 6.2 Avvägning bekämpning av traditionell brottslighet och ekonomisk brottslighet Polisens arbete med att bekämpa den ekonomiska kriminaliteten är självfallet mycket beroende av medelstilldelningen. Även om ökade resurser tillförts genom fler tjänster och inrättandet av de ekonomiska rotlarna är det en enorm skillnad mellan resurserna för bekämpning av traditionell brottslighet och resurserna för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. I budgetpropositionen föreslås att resurserna inom polisväsendet omfördelas så att ytterligare 16 polismän kan syssla med insatser mot den organiserade och den ekonomiska brottsligheten. föreslås att fyra nya ekonomiska rotlar inrättas. Vid samt vid de ekonomiska rotlarna i , och inrättas fyra tjänster för kvalificerade ekonomer. Denna expertis utgör ett värdefullt komplement till de traditionella utredningsresurserna och kan förväntas öka polisens effektivitet på detta område. Dessa åtgärder tillsammans med dem som redan vidtagits är naturligtvis mycket positiva. Men det kan klart fastslås att ytterligare åtgärder oundgängligen är nödvändiga. De ekonomiska skador som orsakas av den ekonomiska brottsligheten överstiger vida skadorna från den s. k. traditionella brottsligheten. är det mot den traditionella brottsligheten som polisens resurser till mycket stor del riktas. Att detta förhållande råder kan inte skyllas på de beslutsfattande myndigheterna eller politikerna. Förhållandena är helt enkelt en följd av rättstraditionerna i vårt land och som en följd därav det allmänna opinionsläget. Kriminalitet som riktas mot den enskilde upplevs som långt värre än kriminalitet som riktas mot ett kollektiv. Även om skatteflykten i vårt land berövar den enskilde skattebetalaren är det säkert sällan någon som upplever det som så allvarligt som exempelvis ett snatteri eller en åverkan. Denna rättsuppfattning har lett till att den ekonomiska brottsligheten har kunnat frodas utan att väcka någon större uppmärksamhet. När nu resurser satts in och resultat uppnåtts har också uppfattningen om den formen av brottslighet börjat ändras. Många människor är med rätta mycket upprörda över dessa förhållanden. Det ligger då en stor fara i om inte utökade resurser kan tillföras denna brottssektor därför att fördömandet av brott som får passera obeivrade riskerar att upphöra. Det kan t. o. m. bli så att allt fler människor i vårt land övergår till ekonomisk brottslighet därför att moralen luckras upp. I stället måste inom ramen för den pågående polisberedningen undersökas vilka möjligheter till fortsatt omfördelning som kan finnas. En omfördelning av tjänster från arbetet med den traditionella brottsligheten till att bekämpa ekonomisk brottslighet måste helt klart ske i förhållandevis lugn takt. Men det måste vara möjligt att göra vissa omprioriteringar. Man kan på ett stort antal områden se klara tendenser mot ett ökat egenskydd i form av preventiva åtgärder som installerandet av sjutillhållarlås, tjuvlarm, märkning m. m. Det finns också en tendens bland försäkringsbolagen att understödja dessa åtgärder hos försäkringstagarna genom att man sänker premierna under vissa förutsättningar. En utveckling mot än större egenskydd skulle utan negativa konsekvenser för den enskilde medföra att polisresurser skulle kunna frigöras för att i stället användas i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. 7 Åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten Vi övergår nu till att presentera ett antal förslag som inom mer begränsade områden innebär utökade möjligheter att minska både antalet och storleken av den ekonomiska brottsligheten. Förslagen har alla det gemensamt att de inte innebär någon utökad kriminalisering utan endast effektiviserar bekämpandet av den redan florerande brottsligheten. kriminalisering av handlingar som inte är brottsliga har vi valt att lägga fram i särskilda motioner. Vi anser det oerhört viktigt att man i den seriösa debatten gör en definitiv åtskillnad mellan de företeelser som är kriminaliserande och de som man anser så förkastliga att de bör kriminaliseras. 7.1 Övergripande åtgärder mot ekonomisk brottslighet När det gäller organisationen av polisens verksamhet har ett mycket intressant arbete utförts av . I en revisionsrapport (Dnr 1979:1302) med titeln mot ekonomisk brottslighet lämnas en lång rad förslag till åtgärder för att ytterligare effektivisera polisens verksamhet på detta område. Särskilt när det gäller rekryteringen till tjänster på de ekonomiska rotlama borde förslag kunna ligga till grund för rätt omfattande förändringar. Av särskilt intresse torde här vara att inrikta rekryteringen mot speciella målgrupper som t. ex. elever vid den treåriga ekonomiska gymnasielinjen. Vidare bör aspiranter med särskilt intresse och fallenhet för spaning och utredning av ekonomiska brott ges möjlighet att relativt snabbt specialisera sig på detta område. I budgetpropositionen föreslås som redan nämnts att kvalificerade ekonomer skall anställas. Enligt vår uppfattning är det angeläget att ytterligare förstärka polisorganisationen med personer som har en kvalificerad ekonomisk och/eller juridisk utbildning. En annan väg som bör kunna prövas är anlitandet av konsulter för vissa utredningsuppgifter. Särskilt vid omfattande utredningar kan det vara lämpligast att utnyttja personal utanför den ordinarie organisationen. Det måste också finnas stora möjligheter för personal som redan finns i organisationen att genom intern eller extern (exempelvis universitetsstudier) vidareutbildning skaffa sig erforderliga kunskaper för att kunna tjänstgöra vid de ekonomiska rotlarna. Som vi redovisat ovan är omfattningen av fifflet vid export och import betydande. Det är stora varumängder som på detta sätt undgår tullar och skatter. Vid BRÅ:s undersökning har framkommit att det torde vara meningsfullt att göra en rikstäckande undersökning för att erhålla ytterligare kunskaper om bl. a. det sätt varpå denna brottslighet begås. Enligt vår uppfattning är det mycket angeläget dels att vidare undersökningar om brottslighetens omfattning och inriktning kommer till stånd, dels att en översyn görs av rutiner och regler för . 7.1.3 Samordning av rättegången i skattemål kan det ta från det att en misstanke om skattebrott väcks tills frågan slutligt avgörs i domstol. Det gäller inte bara de stora och komplicerade fallen utan också andra. kan dröjsmålet leda till att åtal för skattebrott över huvud taget aldrig väcks. Massmedia har med jämna mellanrum gett exempel på hur ineffektivt systemet fungerar. Dessa missförhållanden försvårar allvarligt kampen mot skattebrotten. En orsak är att själva skattefrågan i regel först skall prövas av förvaltningsdomstol länsrätt i första instans - innan allmän domstol avgör brottmålet. Trots att det gäller samma sakförhållanden sker alltså prövningen i två skilda instanser. Inte heller utredningen av skattemålet och brottmålet är särskilt samordnad. Förfarandet tar därför inte utan innebär också att begränsade resurser används ineffektivt. I promemorian Skattebrott och skattemål (BRÅ PM 1982:1) diskuteras dessa frågor. Promemorian har lagts fram av en grupp knuten till BRÅ:s arbete mot den ekonomiska brottsligheten som undersökt hur skattebrotten skall kunna avgöras snabbare och effektivare och hur samhällets resurser mot skattebrotten skall utnyttjas bättre. Förslagen går ut på att utredning, processföring och rättegång i skattemål och det brottmål som hänger ihop med skattemålet skall samordnas. Tanken är att skattefrågan och ansvarsfrågan skall avgöras och av samma domstol. Tyngdpunkten ligger i en beskrivning av hur rättegången kan reformeras. Domstolens behandling av målen skall avslutas med en huvudförhandling. Så sker med brottmålen, men det blir ett nytt inslag för skattemålens del. Förslagen innebär att domstolens kompetens, sammansättning och arbetsformer blir desamma oavsett i vilken av de nuvarande domstolarna målen placeras. Valet mellan förvaltningsdomstol (länsrätt, kammarrätt, regeringsrätten) och allmän domstol (tingsrätt, hovrätt, högsta domstolen) beror på andra överväganden. I promemorian diskuteras också andra förbättringar av det nuvarande systemet. Försök att förhala processen skall motverkas. Polisens och skattemyndigheternas utredningar skall samordnas bättre. Särskilda taxeringsintendenter skall följa utredningen och föra talan i de skattemål där det finns misstanke om skattebrott. Intendenten och åklagaren skall också enligt promemorian ha ett nära samarbete. De föreslås att tillsammans i varje enskilt fall avgöra vem av dem som skall föra talan i den samordnade processen. Samordningen av skatteutredningen och brottsutredningen är mycket komplicerad. De regler som tjänstemännen inom skattemyndigheterna och tjänstemännen inom rättsväsendet har att arbeta efter är mycket olika. behöver bara peka på den omvända bevisbördan som beträffande den allmänna straffrätten är helt väsensfrämmande. Det torde därför vara svårt för en och samma utredningsman att med så olika rättsprinciper som det här är fråga om göra en utredning för båda prövningarna. Samma skäl talar för att både taxeringsintendent och åklagare behövs i handläggningen av dessa ärenden. Däremot behövs självfallet ett samarbete och att kontakter ständigt tas mellan de båda myndigheterna i än högre grad än f. n. Förslaget beträffande samordningen av rättegången i skattemål som lämnas i promemorian är enligt vår uppfattning väl övervägt och bör efter vederbörlig remissomgång kunna läggas till grund för lagändringar. Det är angeläget att detta arbete bedrivs snabbt så att inom en mycket snar framtid kan fatta beslut om en samordnad skatteprocess. Regeringen bör vidare överväga hur ett utvidgat samarbete av utredningsarbetet mellan de olika rättsinstitutionerna, förvaltningsdomstol, allmänna domstolar, skattemyndigheter, polis- och åklagarmyndigheter kan genomföras även utan omfattande lagändringar. 7.1.4 Inrättandet av en lokal samhällsmyndighet För att underlätta kontakterna mellan företag och myndigheter behövs enligt vår uppfattning en lokal samhällsmyndighet. Denna skulle bestå av den nuvarande lokala skattemyndigheten, en decentralisering av avgiftsenheterna inom , en decentralisering av delar av mervärdeskatteenheterna inom länsstyrelserna, en decentralisering av delar av handelsregisterenheterna inom länsstyrelserna, en decentralisering av delar av bolagsregisterenheten inom patent- och registreringsverket med flera lämpliga myndigheter eller myndighetsenheter. Myndigheten bör inrättas i varje kommun eller fögderi. Det skall vara möjligt att i princip ha kontakt med en enda tjänsteman eller åtminstone genom en enda myndighetskontakt kunna lösa föreliggande problem. Vi anser det vara mycket angeläget att på detta sätt förenkla för företagarna och uppnå en bättre samordning på myndighetssidan. Genom en enda anmälan skall samtliga linjer med ifrågavarande myndigheter vara upprättade. Detta underlättar också kontrollen från myndigheternas sida genom att ingen del av företagens åligganden missas. Den lokala samhällsmyndigheten kan mycket enkelt kontrollera att momsdeklaration lämnas, att källskatteinbetalningar görs, att betalning av preliminära arbetsgivaravgifter görs, att preliminärskatt betalas av den fysiska eller juridiska personen, att deklaration och att årsredovisning enligt aktiebolagslagen lämnas m. m. En decentralisering enligt detta förslag har också många effektivitetshöjande konsekvenser. En handläggare kan i ett sammanhang klara av samtliga mellanhavanden mellan samhället och företagen i stället för att som flera handläggare sköter var sin specifik bit av myndighetsutövningen. Förslaget underlättar även de uppgifter av informativ karaktär som vi nedan föreslår skall utövas av de aktuella myndigheterna. Det ställer självfallet stora krav på de enskilda tjänstemännen men bör genom sin breddning av resp. tjänstemans uppgifter innebära ökad arbetstillfredsställelse. Det kan dock komma att befinnas nödvändigt och naturligt med en viss specialisering även inom denna myndighetsorganisation samt med bibehållandet av vissa experter vid den gamla myndigheten, men i all huvudsak måste alla uppgifter kunna handläggas av alla tjänstemän. Omorganisationen har också stora regionalpolitiska fördelar genom att ett stort antal tjänstemän flyttas från de centrala och regionala organen till den lokala samhällsmyndigheten. Förslaget innebär dock inte långa förflyttningar av enskilda tjänstemän som vid den stora omlokaliseringen av de statliga verken och myndigheterna . Reformen innebär i all huvudsak en omflyttning inom länen och mellan olika kommuner. enligt detta förslag kan lämpligen börja med att beräkningen av arbetsgivaravgifterna flyttas ut från avgiftsbyrån till den lokala samhällsmyndigheten. En utredning om detta samt om samordning av arbetsgivaravgifter och källskatter har tillsatts av socialministern. Utredningen kan förväntas avge sitt betänkande och förslag bör föreläggas . De övriga omflyttningarna bör sedan ske successivt i den takt som den lokala organisationen med bibehållen effektivitet kan byggas upp. 7.1.5 Samverkan mellan olika myndigheter BRÅ fick genom ett beslut uppdraget att inom ramen för det pågående översynsarbetet granska bestämmelserna om informationsutbyte och anmälningsskyldighet mellan myndigheterna samt föreslå behövliga lagstiftningsåtgärder. Vidare skulle BRÅ arbeta ut förslag till en bestämmelse som skulle komplettera reglerna om sekretess mellan myndigheter i det förslag till en ny sekretesslag som regeringen lade fram. BRÅ tillkallade en särskild arbetsgrupp för att utföra detta uppdrag. Gruppen lade fram promemorian (BRÅ PM 1980:4) Informationsutbyte mellan myndigheter. Denna promemoria låg sedan till grund för proposition 1980/81:78 som antogs i under föregående . I promemorian och propositionen befanns att den nya sekretesslagen inte skulle medföra några förändringar av de hittillsvarande reglerna för utbyte mellan olika myndigheter. Arbetet inom arbetsgrupperna har fortsatt och man beräknas vara klar med översynen av reglerna om myndigheternas uppgifts- och anmälningsskyldighet . Det är enligt vår uppfattning angeläget att detta arbete utförs med största skyndsamhet och att regeringen efter att promemorian framlagts vidtar åtgärder för att förbättra samordningen mellan olika myndigheter. Regeringen bör härvid även pröva möjlighe terna att införa utbytestjänstgöringar mellan olika statliga myndigheter på detta område så att en större kunskap och förståelse för resp. myndighets ansvarsområde kan uppnås. Det är vidare viktigt att i resp. myndighets interna utbildning lägga in moment om andra myndigheters verksamhet. 7.1.6 Ökad information och service åt nystartade företag Från socialdemokratiskt håll har i föreslagits att särskilda krav skall ställas på den som önskar starta näringsverksamhet. Införandet av etableringskontroll skulle förutom de mycket svårlösta kontrolltekniska aspekterna innebära att hämsko lades på den av hävd fria företagsamheten. Enligt vår uppfattning måste det i stället vara en uppgift för samhället att underlätta och stödja startandet av nya företag. Att starta ett företag innebär att man ställs inför en lång rad svåra administrativa problem som hänger samman med den komplicerade och komplexa uppbyggnaden av vårt samhälle. Kontakterna med myndigheter blir många. Åtskilliga är de regler och krav som ställs på den enskilde företagaren från samhällets sida. Den som har intresse och läggning för att starta näringsverksamhet har kanske inte samma förutsättningar att sköta de administrativa delarna av verksamheten. Att ställa kravet på människor att de skall vara veritabla experter såväl på administrationsområdet som på produktion och på distribution är inte rimligt.