mot · G5022405 · 1982-04-01 00:00:00 — Samordnad datapolitik (prop. 1981/82:123) Propositionen innehåller en mångfald synpunkter som inte bildar en helhet, ty sådan är datapolitiken. Det är rätt typiskt för nya samhällsfunktioner som inte hunnit etablera sin form. Förra propositionen fick samma omdömen såsom splittrad och ofullständig. Årets version är bättre. Man kan i själva verket kräva att varje ny dataproposition är bättre än sin föregångare. Det kommer att gälla i åtminstone något decennium till. Och försök var otvivelaktigt bättre än det första . Slutsatsen är att i fortsättningen gör det lättare för sig om datapropositionerna kommer oftare och att var och en koncentreras på några huvudfrågor som i stället genomarbetas noga. Väsentliga delar av årets har t. ex. inte sänts ut på remiss. I kappan s. 2 hävdas att propositionen inte innehåller något ställningstagande till ett antal rekommendationer i bilaga 1. Föredragande statsrådet, eller ordföranden i datadelegationen, det är oklart i vilken funktion statsrådet talar, säger därefter i bilaga 1 s. 17: För egen del är jag inte nu beredd att förorda att rekommendationerna får någon annan innebörd än vad som delegationen framhållit. På s. 46 under rubriken står det: 1 tillämpliga delar bör dessa principer och riktlinjer enligt min mening gälla även för den statliga utvecklingen och användningen av datatekniken. I klämmen (s. 63) bereds tillfälle att ta del av vad jag anfört etc., dvs. samma försök till opreciserad uppbindning av som proposition. bör därför ge samma svar som då, nämligen det att varenda okommenterad textdel därmed inte är godtagen av . Vissa av rekommendationerna är så pass långt gående att de kräver kommentarer. I nummer ett sägs att den personliga integriteten måste skyddas. Lämplig kommentar är den att de största hoten finns inom den statliga sektorn i förslag från regeringen själv. Rekommendation nummer fyra strider i sin kompromisslöshet uppenbarligen mot den av behandlade propositionen om offentlighet och ADB. (Båda dessa bil. Rekommendation sex (s. 18) kallas hela propositionens centrala budskap. Alla skall kunna värdera informationssamhällets möjligheter och risker. ' Det låter sig sägas, men frågan är vad vi i så fall skall dra för konkreta slutsatser av detta. Duger inte politisk debatt, massmedias information och den allt bättre skolutbildningen för detta? Regeringen har kommit till den slutsatsen att folkrörelserna måste få bättre möjligheter och föreslår ett anslag. Det var verkligen en lågmäld insats. Kan vi alltså dra den slutsatsen att det står rätt bra till i datapolitikens centrala fråga? Det flödar en strid ström av skrifter - även en från CUF - om datapolitik. Detsamma gäller kursutbudet. Verksamheten är exempelvis långt livaktigare än inom energiområdet. Den enda rimliga politiska slutsatsen är att allt står väl till i denna delaspekt. Rekommendation två (s. 19) är helt oacceptabel. Det är verkligen arbetsmarknadsparternas sak att diskutera om prestationsmätning med datasystem bör förbjudas. Observera att den föreslagna rekommendationen innebär förbud för all väsentlig form av prestationsmätning; sådan förutsätter datorer lika väl som man inte längre tillverkar ens köksspisar utan elektronik i någon form. Trots detta är propositionen inte oäven. Datapolitik är faktiskt detaljrikt, men varje delproblem är gripbart. Nästa dataproposition blir ändå bättre. Den som vill göra det enkelt för sig kan göra som socialdemokraterna: de överlät datapolitiken till ämbetsmännen. Mellan 1958 och maktskiftet 1976 kom endast förslag om nya system plus den datalag de borgerliga partierna drev fram. Det är enklast att inte göra något. Men det är nästan lika enkelt att stå på barrikaden och hävda att datorernas hot är så stort att påståendet inte behöver motiveras. Efter energifrågan kommer datatekniken, heter det. Det är också en genväg som utredningar tar då och då. Vi hade en dataindustriutredning som helt enkelt postulerade (dess eget ord) att datatekniken blir den mest samhällspåverkande faktorn, dvs. den utgick från vad den hade att utreda. Så misslyckades den också totalt. Det är i stället den otacksammaste och mest arbetskrävande attityden som bör gälla: Vi skall ha en datapolitik men den ska vara lågt prioriterad. Det är endast vissa frågor som vi skall ta upp i . Och vi måste fundera noga med skeptiskt sinnelag på vad som bör uppmärksammas. Samhället har inget behov av att överbetona datapolitikens roll. Tre exempel följer. Det är frestande att börja dirigera kommunerna så att de börjar köpa in skoldatorer. Men, nej, det är viktigt, men inte så viktigt att vi skall börja lagstyra skolorna i denna detalj eller specialdestinera anslag. Löntagarorganisationerna, främst TCO, mest , tar verkligen datafrågorna på allvar. En del fackliga representanter ropar på lagförstärkningar till de anställdas skydd mot rationaliseringarna, en data-MBL, säger en del. Men, nej, så illa står det inte till. måste till mycket handfastare och mer djupgående argument för att statsmakterna skall ingripa. Situationen kan bli sämre även om inte ens det är en oomstridd prognos. Just nu behövs inga åtgärder. De privata företagen har tagit de sårbarhetsrisker de funnit godtagbara. har de inte undanröjt en risk utan i stället tagit en försäkring mot dess ekonomiska konsekvenser. Det ligger i marknadsekonomin och i själva essensen i det privata företagandet att de får göra så. Datorisering har bidragit till vissa ökade sårbarhetsrisker, även om ordet centralisering enklare sammanfattar problemen. Det har då framkommit olika förslag om lagstyrning av företagen för att minska sårbarheten. Men, nej, det skall vi akta oss för så länge det går. Problemen finns, men också här gäller det: om detta är en del av datapolitiken, måste den få låg prioritet. Det är viktigare att samhället låter fri företagsamhet verkligen vara fri så länge det går. Datapolitiken måste underordnas: det är inget primärt politiskt område. Den politiska debatten och kan endast ge plats åt några få områden med förstahandsintresse. Det ligger en konstruktiv tankegång i att tona ner andra områden. Propositionens bilaga 5, men också vissa övriga delar, kan enklast bemötas så: om inte ens detta blomstrande, genuint livskraftiga område kan tillåtas fungera under konkurrens i en allt väsentligt fri marknadsekonomi, när anser i så fall regeringen att ett samhällsområde är så friskt och samhällsnyttigt att det kan ske? Varför skapa dessa nya småanslag? Det råder enighet om att industrins och forskningens datafrågor påverkar framtid. Det samlade intrycket av propositionen är att regeringen menar att det inte får vara så enkelt att den privata sektorn kan klara sig själv. Har det gått dithän att ett politiskt program numera mäste åtföljas av statliga anslag - hur små som helst - för att vara trovärdigt? Datapolitiken bör sammankopplas med personaladministration, decentralisering, antibyråkrativerksamhet och rationalisering. Det ger en sund, konkret plattform för ideologin bakom datoriseringen. Tagen för sig blir datatekniken teknokratisk; dess kritiker alltför lätt teknikfientliga. Som de största problemen finns inom den statliga sektorn, är det rimligt att och regeringen får störst uppmärksamhet i egenskap av datorinnehavare. Verksamheten har skötts illa: högsta ansvarig myndighet, budgetdepartementet, är självt ansvarigt för den största skandalen: RSsystemet. Det enda departementet med en fristående ställning, , är ansvarigt för den näst största: fastighetsregisterskandalen. Ett fristående administrationsdepartement skulle förbättra situationen radikalt, och det skulle faktiskt inte kosta en enda tjänst extra inom kanslihuset. Behovet accentueras av att statskontoret inte längre fungerar. Detta vore faktiskt den mest konstruktiva datapolitiska reformen . Förra datapropositionen förutsatte knappast någon roll för . ändrade detta med eftertryck, men budgetdepartementets budgetavdelning har på något sätt inte velat underordna sig detta. Den handläggningsordning man utfärdat beskriver de olika beslutsstegen för att införa ett nytt statligt datasystem. självklara roll saknas. Hur skall myndigheterna göra? Myndigheterna måste tydligen själva förstå att projektet kan försenas med ett halvt till medan tar beslut, och det är dessutom föreskrivet att systembyggnadsverksamheten då skall ligga nere för att skapa ett rådrum. Propositionen citerar det centrala uttalandet av finansutskottet (bil. 1 s. 51), rimligen beroende på att regeringen faktiskt är medveten om att handläggningsordningen inte överensstämmer med riksdagsbeslutet. Så därför borde det vara möjligt att nå politisk enighet om att det är dags att låta beslut träda i kraft. Två aktuella upphandlingar fungerar som tester: nya dator, där RPS vill ställa inför fullbordat faktum genom att köpa en ny central dator. Polisens databehandling blir alltså centraliserad långt in trots att polisberedningen vill decentralisera. Den bittra erfarenheten har ju lärt oss att dataansvarsgränserna bör överensstämma med de normala. Detsamma gäller också för det andra exemplet där vill börja införa utrustning som av ekonomiska skäl omöjliggör en framtida decentralisering. Verket äskar endast ett enda skivminne och ett nytt databassystem. Det antyder inte ens att totalinvesteringen är mycket större. Det var så brukade bli lurad . Sådana planeringsunderlag borde vara otänkbara numera. Försvaret borde också överväga en egen handläggningsordning. Det synes vara en allmän uppfattning att statskontoret efter hand kommit att i hög grad förlora den intima kontakten med den levande förvaltningen. Därför bör statskontoret läggas ner. Myndigheterna har egna resurser för rationalisering, konsulter finns och regeringen har, med gillande, sett sig tvingad att tillsätta datadelegationen för de utredningsinsatser statskontoret inte längre klarar av. Det är också ett faktum, lätt bestyrkt inom och utom verket, att oföretagsamheten medfört att många av dess experter sökt mer inspirerande arbetsgivare. Det går inte längre att vitalisera organisationen. Även om det vore önskvärt, vore det snabbaste sättet ändå att lägga ner det nuvarande statskontoret och börja på nytt, precis som statskontoret nummer ett. Det lades ner av samma skäl . Inledningsmeningen är hämtad ur proposition 1960:126 s. 39, och den stämmer alltså in också på statskontoret nummer två. Regeringen och utredningarna måste få expertstöd, kanske något hundratal tjänster. Man kan numera inte planera större politiska reformer utan antingen datorstöd eller organisationsexperter. Skatte- och socialförsäkringsområdena har hunnit så långt att programmerare bokstavligen först måste godkänna lagändringar. Denna typ av kunskap finns inom statskontorets utredningsenheter. Dessa bör förås närmare . Verksformen framstår alltmer som ett hinder. Om en utredning eller ett departement vill pröva en ny politisk lösning måste de få lojala rådgivare. Det har förekommit att statskontoret med hänvisning till sina uppgifter avböjt medverkan. En politisk reformtanke riskerar alltså bli strypt innan den ens hunnit födas i förstudieform. Det är därför vi fått olika nya småorgan närmare . Och många utredningar har i stället valt eller privatkonsulter, så påståendet att statskontoret kan ersättas av konsulter styrks av praktisk erfarenhet. RRV får inte revidera de system statskontoret verkar inom enligt ett riksdagsbeslut (prop. 1976/77:100 bil. 11 s. 50, FiU 1976/77:13). har sedan (FiU 1978/79:34) förklarat att beslutet inte var avsett att få den konsekvensen, men så har ändå skett. RRV:s dataexperter fann sina arbetsuppgifter så begränsade att de slutat. Ser man historiskt har utvecklingen varit ogynnsam. RRV förutsåg , men tvingades till tystnad av budgetdepartementet. (kommenterades detta av en budgetdepartementsrepresentant med den tragikomiska vändningen att RS-debaclet ändå var RRV:s fel: man skulle ha rört upp himmel och jord i stället för att acceptera att budgetdepartementet tvingade verket till tystnad!) Konkurrensen mellan RRV och statskontoret löses enklast genom att RRV åter bygger upp en datarevision och genom att statskontoret avvecklas. Statskontoret förutsätts alltså självt revidera sina insatser i exempelvis . Vilka resultat som kan tänkas komma fram på så vis belyses av det uttalande verkets generaldirektör gjorde för tidskriften 1979:4: Man kan misstänka att kritikerna av AFBreformen snarare motarbetar dess materiella innehåll, dvs. en effektivare taxering. Disposition av statskontorets resurser på kort sikt En utredning bör pröva möjligheterna att avvecka statskontoret, som därför inte bör få de nya uppgifter som nämns i bilaga 1 s. 55. Regeringsuppdrag utgör numera en förvånansvärt liten andel av verksamheten. Statskontorets tjänster saknar alltmer en efterfrågan. Det beror på att myndigheterna klarar sig på egen hand, att expertflykten urholkat kompetensen men framför allt att på ett grundmurat misstroende i departementen 1* 1981/82. och bland myndigheterna. Statskontoret å sin sida markerar att dess verksledning inte kan solidarisera sig med tanken på att minska den offentliga sektorn. Och som det oundvikligen kommer att vara en huvuduppgift bör utredningen om verkets framtid påskyndas, så att något slags ersättning med närmare knytning till de offentliga utredningarna kan inrättas. När uppdragen började sina gav sig statskontoret in på en omfattande, till intet förpliktande metodanpassningsverksamhet, jämte en förvånansvärt stor förlagsutgivning. Båda utgör besparingsobjekt. I stället för långsiktiga stora investeringar i nya organisationer och datorsystem i miljardklassen bör statskontorets personal omdisponeras för kortsiktiga, snabbt genomförda besparingsprojekt, i första hand kontorsrationalisering. Sådan handlar numera också den om datorer, främst ordbehandlingsutrustning. Om statskontoret (bilaga 4 s. 18) räknar med mellan 2 500 och 10 000 personers möjlig minskning är det ju hart när vanskötsel av den statliga administrationen att inte åtminstone börja detta arbete. Vi möter då en viktig principfråga, som rimligen borde ge ett snabbt svar på: skall rationaliseringsvinsten återgå till statsbudgeten eller skall den få behållas av resp. myndighet? I det senare fallet blir den påbjudna 2-procentiga generella anslagsminskningen inte längre en nettosänkning hos en del myndigheter. Det är verkligen värt att notera. Statskontoret bör alltså omdisponeras så länge utredningen arbetar för en intensiv generalrationalisering av merparten av den civila statsförvaltningen med kortsiktiga projekt som ger kostnadsminskningar på budgeten, och sedan avvecklas. En del av förklaringen till att hamnat utanför fungerande insyn i den statliga dataanvändningen är att det gäller den verkställande delen av förvaltningen. Regeringen har ett omfattande kontaktnät för det, men det saknar , som i stället är orienterad mot bl. a. lagstiftning och uppföljning av lagars verkan. Det är synd att detta sätt att fungera och dess annorlunda uppbyggda kontaktnät inte kommit till systematisk användning. I fall det gäller statliga och kommunala datasystem som styr enskildas angelägenheter borde lagar konstitutionellt sett vara den primära och enda tillåtna metoden för att ge både dess inflytande och insyn. De lagar som fyller detta syfte brukar kallas registerlagar. Vi saknar än så länge dessa på så viktiga områden som uppbördsväsendet, socialförsäkringen, förvaltningsdomstolarnas diarier och för föreslagna system som basregistret för företag och organisationer och det nya momssystemet. Dessa registerlagar bör utarbetas. Det är en väsentlig datapolitisk uppgift därför att den mer än någon annan nu aktuell åtgärd återför de nästan okontrollerade systemerarna och programmerarna under normala beslutsvägar. Ett av förslagen dataproposition gällde bättre insyn. Parlamentariker skulle beredas plats i diverse kommittéer, myndigheter och datacentraler skulle publicera årsredovisningar. Resultaten är tveksamma. Det nya s. k. metodrådet vid statskontoret saknar exempelvis parlamentariska representanter. Enligt beslut skulle det vara möjligt att få insyn i : under hela det var i drift med rättsverkan fattades något så elementärt som en i alla detaljer korrekt beskrivning av själva huvudregistrens uppbyggnad. Det enda kunde erbjuda var en utskrift av själva originalprogrammets s. k. källkod, vilken endast är begriplig för fackmän. Pålitlig sammanställning av tillåtna koder m. m. saknades. Ett system som är i drift förändras så litet år att det inte finns skäl att beskriva systemen fullständigt i bilagorna till varje anslagsframställning. Myndigheterna gör rätt i att låta dessa bilagor vara översiktliga, men de blir då mindre intressanta. Det finns ett behov av den fullständiga precisionen, särskilt för registerinnehållen. RS-systemet innehåller ju faktiska beslutsfunktioner, liksom kronofogdesystemet , intagningssystemet till högskolorna m. fl. En medborgare som är part i ett ärende som omfattas av sådana system har laglig rätt att få fullständiga uppgifter hur datorn beslutar och exakt vilka datauppgifter registren innehåller. , publicerade SJ exempelvis beskrivningar som Teknisk-Ekonomisk beskrifning öfver statsbanelinjen . gav ut beskrivningar över varje nybyggt kraftverk. Dessa är rariteter i antikvariaten, för de dokumenterar annars okända fakta om t. ex. bygden mellan och . Kom ihåg att järnvägen ligger kvar; den är hård; RS-systemet är mjukt som teknikerna säger. Hur det såg ut när det togs i bruk framgår endast i den kompletta systembeskrivningen, den som alltså inte tog fram. Det kan sannolikt inte längre rekonstrueras fastän det inte ens gått . Ett riksomfattande datasystem är en större investering än en järnväg. Dess samhällspåverkan är i vart fall inte mindre. Insynen i statens dataverksamhet bör därför ändras. Varje nytt system typ RS bör inom högst efter driftstart dokumenteras i en mycket noggrann tryckt beskrivning. Syftet skall vara tidlöst och allmängiltigt för riksdagsmän och medborgare, för användare och den framtida forskningen. Den andra insynskanalen är självklart budgetpropositionen, men den bör begränsas till förslag som behöver anslag eller nya lagar. Den nuvarande beskrivande databilagan drunknar i helheten och har veterligen ingen politisk betydelse. Den bör i stället överlämnas vid höstriksdagens början då den typen av redogörelser får bättre svängrum. Men, som redan sagts, datatekniken skall inte debatteras för sig, utan tillsammans med decentralisering, antibyråkrativerksamhet, personaladministration och rationalisering. JO har exempelvis publicerat uppföljningar till RS-reformen; det är ett utmärkt exempel på att den datapolitiska debatten lyfts och konkretiseras av att sammanföras med förvaltningsproblem i allmänhet. Dagen kan kallas förslagsvis Data- och förvaltningsdebatt och vara öppen för alla datafrågor utom dataindustriproblem. Dessa tillhör den vanliga industripolitiken. Varje myndighet skall sköta sin egen dataverksamhet. Ledningsorganet för rättsväsendets informationssystem (RI) bör avskaffas då dess existens strider mot principbeslut. Kostnadsminskningen innebär en ren nettobesparing. RI:s fortsatta existens skadar rättssäkerheten. Det finns flera exempel på att myndigheter, exempelvis regeringsrätten, uppfattat ett samråd med RI som jämställt med godkänt från departementschefen. Risken för ministerstyre är överhängande. I stället för att bevaka att exempelvis förvaltningslagen och offentlighetsprincipen efterlevs, har RI ägnat sig åt att driva sitt system som ett slags affärsdrivande verk och bl. a. företagit rena marknadsundersökningar för rättsväsendets datarutiner. Det är ju knappast den mest angelägna uppgiften för våra domstolar. Och varför kosta på pengar på demonstrationer i ? RI har datoriserat departementets biblioteks låneregister. Via terminalen här i och på ca 50 andra platser kan man exempelvis få reda på att 1982 har olika statstjänstemän böcker kvar som lånats . Det måste finnas grundläggande brister i RI:s sätt att fungera när sådana meningslösa datoriseringar för sin egen skull tillåts fortsätta år . har uppenbarligen för god tillgång på pengar för intern dataverksamhet. F ast ighetsdatasy stemet För länge sedan skulle lantmätarna rationalisera med ett enkelt datasystem. Året därpå skulle inskrivningsdomarna göra detsamma fast med terminaler, inte för att dessa behövdes, utan för att en lägre ambitionsnivå skulle ha sett futtig ut. Och skulle expeditionstiden sänkas till , inte för att det heller behövdes - problemet då var att den var i praktiken - utan för att datorer är så snabba. Men lantmäterisidan upptäckte att de hade ont om pengar, så de räknade fram kostnaden 7,5 milj. kr., ett belopp som sedan förblivit outrotat i debatten. Men juristerna hade pengar också för lantmäteriets behov. det olyckligtvis förblivit. Det är den egentliga orsaken bakom problemen, som förbrukat två parlamentariska utredningar. De egentliga syftena med systemet är inte lika med dem man uppger. Vi måste förr eller senare välja mellan två alternativa ansvarsfördelningar: Alternativ 1: Sammanslaget system, sammanslagna lagar, ett departement ansvarar för allt, och det blir rimligen . Det nuvarande driftsystem 1 är byggt för detta fall, trots att alla andra faktorer inte är det. Systemet är alltså olämpligt ända ner från grunden. Alternativ 2: Två skilda system, skilda lagar, ansvaret fördelat på /resp. lantmäteriverket/. Med detta alternativ skulle det stora lugnet inträffa inom hela samhällsektorn, och det var så det var tänkt från början. De två utredningar som misslyckats, FAD AK och FADIR, har båda utgått ifrån att problemen är av datanatur. Som synes handlar de om ett mer djupgående strategiskt beslut, som olyckligtvis fått sin beskrivning i datatekniska termer. Regeringen meddelade budgetproposition att det invecklade och dyra driftsystem 1 skulle ersättas med en parallell utveckling av det enklare driftsystem 2. Om det skett, och börjat komma i drift skulle det ha varit amorterat . Vi väntar fortfarande på att det skall ske. har använt samma taktik: man vill centralisera, men vågar inte säga det, varför förslagen droppat ner med takten av ett län i taget. FAD AK tog aldrig driftsystem 2 på allvar, FADIR på halvt allvar fastän det är det gällande riksdagsbeslutet. Ingen har visat att tankegången är fel och att den kan kombineras med rationaliseringar som ger snabba vinster till låga investeringar. Det har ju rått rationaliseringsstopp snart för de myndigheter som inte omfattas av datoriseringen. Rationaliseringspotentialen för enkel kontorsrationalisering är enorm, exempelvis genom att låta kanslister ta trivialbeslut och med kontorsdatorisering. Propositionen behandlar egentligen inte erfarenheterna av hittillsvarande drift. Vid försöken i län beviljades t. ex. praktiskt taget alla deltagare löneförhöjningar. Skall det gälla i fortsättningen? Beträffande uppgiften att systemet fungerar bra, så föreligger en uppgift om att systemet kunnat stoppas vid samtliga terminaler vid kombination av vissa helt normala typer av frågor. Varför saknas en redogörelse för sådana brister? Myndigheten CFD har tidigare betecknats som ett provisorium. Gäller det fortfarande? Propositionen förefaller välja att permanenta dess existens; därmed väljer man alternativ 1 ovan. Nästa logiska steg blir då att bryta ut fastighetsdomstolarna ur de allmänna domstolarna och föra dessa närmare lantmäteriet. Sammanfattningsvis strider förslagen i bilaga 2 mot synsättet i bilaga 1 s. 56: 1 samband med rationaliseringar koncentreras intresset ofta på vissa, direkt mätbara kostnader som t. ex. kostnader för central utrustning och terminaler medan andra mer svårgripkostnader förbises eller utelämnas ur kalkylerna. Det kan leda till att det alternativ som har den lägsta direkt mätbara kostnaden föredras framför andra, som ur mer övergripande kostnadsaspekt vore att föredra. Det har ord för ord gällt fastighetsdatareformen. Först en detalj som har stor principiell betydelse för datalagen.