mot · G5022506 · 1982-04-21 00:00:00 — Motion 1981/82:2506 m. fl. Förslag till åtgärder för att främja övergång från hyresrätt till bostadsrätt m. m. 1981/82:169) Motionens huvudsakliga innehåll 1 Boendedemokrati mål för politiken 2 Boendedemokrati medel för politiken 2 Från hyresrätt till bostadsrätt 4 Föreningsbildning ,,. Förvärv av enskilt ägd fastighet 7 En av de grundläggande förutsättningarna för den sociala bostadspolitiken är att slå vakt om den allmännyttiga hyresrätten och den folkrörelsekooperativa bostadsrätten, HSB och . skall ett spekulativt utnyttjande av ombildning av privatägd hyresrätt till bostadsrätt motverkas. En utvidgning av inflytande för de boende måste bygga på värderingen att det är boendet och inte ägandet som utgör grunden för bestämmande. Inflytandefrågan vid allmännyttig hyresrätt skall därför inte angripas genom utförsäljning av dessa lägenheter utan ske genom att de boende får rätt att medverka i det ekonomiska ansvaret för dels sin lägenhet, dels den yttre förvaltningen. När det gäller övergång från privatägd hyresrätt till bostadsrätt skall detta ske under insyn och i första hand i de folkrörelsekooperativa bostadsföretagens regi. I 1981/82. För att motverka spekulativa inslag vid övergång från privatägd hyresrätt till bostadsrätt och slå vakt om det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen föreslås en utvidgning av den kommunala förköpsrätten till samtliga flerbostadsfastigheter. Vidare skall en bostadsrättsförening i sina stadgar förutom prisföreskrifter, som är möjliga att införa i stadgarna redan med gällande lagstiftning, också kunna införa en s. k. hembudsskyldighet. Om den kommunala förköpsrätten inte utnyttjas skall vid ombildning till privat bostadsrätt gälla att de boende i minst två tredjedelar av de uthyrda lägenheterna engagerar sig som medlemmar i en bostadsrättsförening och på föreningsstämma beslutar om förvärv av fastigheten. Vidare skall de boende ges rätt att före andra köpare förvärva fastigheten för ombildning till bostadsrätt. Ombildning till folkrörelsekooperativ bostadsrätt skall vara undantagen från dessa regler. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft . Boendedemokrati mål för politiken Den sociala bostadspolitiken syftar, enligt socialdemokraternas bostadspolitiska aktionsprogram inför 1980-talet Bostaden en social rättighet, till bostad åt alla, en social boendemiljö, ekonomisk rättvisa och boendedemokrati. När det gäller demokratin i boendet slås i programmet fast att de boende skall kunna påverka inriktningen på bostadsbyggandet och därigenom i samverkan skapa goda boendemiljöer. Även bestämmanderätten över förvaltningen av bostäder skall ligga hos de boende, oavsett vem som är ägare. Denna grundläggande rätt till inflytande över de egna boendeförhållandena är en nödvändig och självklar förutsättning för ett demokratiskt samhällsliv. Vidare understryks att det framtida reformarbetet för att utvidga medbestämmandet för de boende måste baseras på socialdemokratins värdering att det är boendet och inte ägandet som utgör grunden för bestämmande. Boendedemokratin är således ett mål för den socialdemokratiska bostadspolitiken. Boendedemokrati medel för politiken Den sociala bostadsförsörjningen, som det tidigare rått stor politisk enighet kring, är på väg att överges till förmån för den fria marknadsekonomin. Med framgång har högerkrafterna drivit den fria marknadsekonomins politik. Det gäller då inte enbart fördelningen av bostäder utan även en marknadsanpassning av rätten att planlägga, att bestämma bostädernas utformning, att bygga, att förvalta samt att tillgodogöra sig värdestegring Målet för deras politik är att tillgång till kapital skall utgöra grunden för valfrihet i samtliga led i bostadsförsörjningen. För att uppnå sitt politiska mål har högerkrafterna bl. a. valt ägardemokrati som medel för politiken. Genom att koncentrera uppmärksamheten på det för de flesta människor positiva kravet om ökat boendeinflytande har man genom den valda uppläggningen kunnat undvika att öppet behöva diskutera det egentliga målet för politiken. Ser man t. ex. på privatägd hyresrätt kan man konstatera att den avtagande betalningsförmågan sjunkande reallöner och urholkade bostadsbidrag har medfört att förutsättningarna för att kunna förränta kapital försämrats. I en situation, då betalningsförmågan ytterligare kan komma att avta som kostnaderna för inte minst eftersatt underhåll förväntas stiga kraftigt, kan det från fastighetsägarsynpunkt vara lockande att genom utförsäljning av hyresrätt söka omsätta fastighetskapitalet. I en situation då det är svårt att avyttra hyresfastigheter ligger det därför nära till hands att övergå från privatägd hyresrätt till privat bostadsrätt. Det i hyresfastigheten bundna kapitalet kan därmed frigöras som ansvaret för eftersatt underhåll kan överföras till de boende. Dessutom kan övergången påverka betalningsvilligheten hos hyresrättshavarna genom att dessa erbjuds en garanti för framtida segregerat boende befriat från ekonomisk och social solidaritet, ökad subventionering på skattebetalarnas bekostnad i form av underskottsavdrag i samband med strimlad belåning, möjlighet att utnyttja boendet som pant för lån samt slutligen rätt att fritt handla med sin bostad. Genom att kapitalisera värdet av de ändrade förutsättningarna för bostadens disposition och marknadsföra övergången som en fråga om ökat inflytande vilket man för övrigt också kan ta betalt för kan denna form av spekulation inte bara ge god utdelning för de privata fastighetsägarna utan även ges sken av demokratisk rättfärdighet. Boendedemokratin har därmed blivit ett medel för den nyliberala bostadspolitiken. Vid diskussionen om demokratisering av hyresrätten som mål för politiken är det viktigt att uppmärksamma de väsentliga skillnader som räder mellan dels allmännyttig och privatägd hyresrätt, dels folkrörelsekooperativ och och privat bostadsrätt. Den allmännyttiga hyresrätten, som tillkom som ett medel för att förverkliga den sociala bostadspolitiken, bygger på målsättningen att den skall vara tillgänglig för alla bostadssökande, att den inte skall kunna göras till föremål för handel, att den skall vara hyresbestämmande på bostadsmarknaden samt att den skall tillhandahållas till självkostnadspris. För att den allmännyttiga hyresrätten skall kunna vidareutvecklas har de ovan angivna målsättningarna kompletterats med kravet på 1* 1981/82. en utvecklad boendedemokrati. När det gäller privatägd hyresrätt är utgångspunkten i väsentliga avseenden annorlunda. Den primära målsättningen för privat fastighetsägande är nämligen i stället att förränta kapital. Eftersom fastigheter som sådana sjunker i värde kommer förräntningen i hög grad att bestämmas av dels hur betalningsförmågan hos de boende utvecklas, dels hur stor del av betalningsförmågan som fastighetsägarna tillåts inteckna genom ökade hyresuttag. De grundläggande förutsättningarna, som gäller för allmännyttig hyresrätt, saknar därför i allmänhet relevans vid en renodlad privat fastighetsförvaltning. Den folkrörelsekooperativa bostadsrätten, i likhet med allmännyttig hyresrätt, uppstod som ett bostadssocialt medel för att trygga människornas rätt till en god bostad utan inslag av privat spekulation. Inom ramen för en representativ demokrati har denna form av bostadskooperation sedan utvecklats och står för erfarenhet och kontinuitet när det gäller såväl nyproduktion som förvaltning. Tillkomsten av privat bostadsrätt har däremot i allmänhet initierats av privata byggintressenter. Den privata bostadsrätten har, precis som privat hyresrätt, därför i hög grad kommit att utnyttjas som ett medel att spekulera på de boendes bekostnad. Utgångspunkten för den sociala bostadspolitiken måste därför vara att slå vakt om och vidareutveckla den allmännyttiga hyresrätten och den folkrörelsekooperativa bostadsrätten som möjligheten att utnyttja hyres- och bostadsrätt i spekulativt syfte motverkas. Från hyresrätt till bostadsrätt Trots vissa inledande allmänna resonemang om att demokratiseringsprocessen av hyresrätt redan inletts inte minst genom initiativ från hyresgäströrelsen och de allmännyttiga företagen slår bostadsministern i direktiven till bostadsrättskommittén Dir. 1978:91 kategoriskt fast att det inte torde gå att inom överskådlig tid uppnå samma inflytande för hyresgästerna som för dem som bor med ägande- och bostadsrätt. Full likställdhet i detta avseende mellan besittningsformema kan alltså inte uppnås. Om man vill åstadkomma ett ökat boinflytande, utöver vad som är möjligt på hyresrättens område, måste det ske genom att bostäderna i ökad omfattning upplåts med ägande- och bostadsrätt. Med utgångspunkt från denna grundsyn pläderar bostadsministern sedan i realiteten för att de privata fastighetsägarna hädanefter i mer legaliserad form skall ges möjlighet att, utan alltför betungande inskränkningar, avyttra hyresfastigheter till de boende i form av privata bostadsrättslägenheter. Som medel för att förverkliga denna målsättning använder bostadsministern ägardemokrati. Ett ökat inflytande för hyresrättshavarna över lägenhet, hus och närmiljö utgör, som tidigare framgått, en av de centrala framtida bostadssociala frågorna. I motsats till bostadsministern anser socialdemokraterna att demokratiseringen av boendet inte får göras till en fråga om utökat ägande utan att beakta de uppenbara riskerna för tilltagande spekulation i boendet. Utgångspunkten för demokratiseringen måste i stället vara, då boendet och ägandet inte sammanfaller, att makt och inflytande såväl vid allmännyttig som privat hyresrätt omfördelas från dem som äger till dem som bor. Utgångspunkten för att förverkliga boendedemokrati vid allmännyttig hyresrätt måste vara att de boende får rätt att medverka i det ekonomiska förvaltningsansvaret över dels sin lägenhet, dels den yttre förvaltningen. Det senare skall kunna gälla ett eller flera hus och omfatta reparations- och underhållsarbeten, renhållning, närmiljö, allmänna kvalitetsfrågor i förvaltningen m. m. En grundläggande förutsättning för att kunna uppnå det ovan angivna demokratiseringsmålet är att förvaltningen sker i mindre, för de boende överblickbara, förvaltningsenheter. Detta förutsätter att de allmännyttiga bostadsföretagen anpassar sin organisation för detta. Arbetet med ett ökat inflytande vid allmännyttig hyresrätt har redan inletts genom att boinflytandeavtal har slutits mellan hyresgästföreningar och merparten av de allmännyttiga bostadsföretagen. Dessutom har ett antal försök med utökad boendedemokrati påbörjats tillsammans med hyresgäströrelsen. Dessa försök har dock i huvudsak skett med utgångspunkt från rådande förvaltningsförutsättningar. I den framtida försöksverksamheten kan det emellertid vara motiverat med mer genomgripande omprövningar av de nu rådande förvaltningsformerna för att kunna skapa förutsättningar för ett reellt ökat inflytande för de boende. Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits genom de boinflytandeavtal som slutits och den försöksverksamhet som pågår finns det inga motiv för att inflytandefrågan vid allmännyttig hyresrätt skall angripas genom utförsäljning av dessa lägenheter till bostadsrätt. Detta understryks ytterligare av en av gjord utredning, vari det klart framgår att det inte är ägandet i sig som konstituerar demokrati vid bostadsrätt. Ett levande boinflytande uppstår först i och med att enskilda människor tillsammans engagerar sig i förvaltningen av sina bostäder. När det gäller privatägd hyresrätt är förhållandena delvis annorlunda. Några allvarligt menade försök med reellt boinflytande finns inte redovisade. Detta hänger främst samman med att de privata fastighetsägarna, vars primära målsättning är att förränta i fastigheter nedlagt kapital, inte är intresserade av en omfördelning av makt till de boende. Antalet privata fastighetsägare är dessutom mer än hundrafalt fler än de kommunala bostadsföretagen, trots att antalet förvaltade lägenheter är ungefär detsamma. De därmed sammanhängande organisatoriska problemen för en demokratisering av den privata hyresrätten genom boinflytandeavtal kompliceras ytterligare av att det bland de privata fastighetsägarna förekommer olika grader av direkt osund spekulation i människornas rätt till ett bra boende. För att påskynda demokratiseringen inom det privata hyreshusbeståndet kan det därför vara nödvändigt att samhället vidtar åtgärder för att underlätta och påskynda omfördelningen av inflytande från fastighetsägare till de boende. Redan nu kan det emellertid vara motiverat, särskilt i tätorters centrala delar där den privata hyresrätten dominerar, att pröva möjligheten att underlätta demokratiseringen genom att omvandla privatägd hyresrätt till folkrörelsekooperativ bostadsrätt eller till allmännyttig hyresrätt. Förutom ett ökat inflytande kan en utförsäljning av privatägd hyresrätt dessutom skapa en mer balanserad sammansättning av olika besittningsformer. Mot bakgrund av de av bostadsministern i direktiven uppställda kraven har bostadsrättskommittén i sitt betänkande Från hyresrätt till bostadsrätt, SOU 1981:74 utarbetat förslag till en rad åtgärder för att i lagreglerad form ge de privata fastighetsägarna möjlighet att ombilda hyresrätt till bostadsrätt. Denna form av ökad rätt till spekulation på de boendes bekostnad har, även av utredningen, gjorts till en fråga om ökad ägardemokrati. De ansatser i betänkandet till att underlätta en för de boende mer trygg ombildning i de folkrörelsekooperativa bostadsrättsföreningarnas regi tar bostadsministem däremot avstånd från i propositionen. Detsamma gäller prisföreskrifter och hembudsskyldighet till bostadsrättsföreningar i syfte att motverka spekulation i samband med ombildning. För att värna de boendes rätt måste ombildningen av privatägd hyresrätt till bostadsrätt genomföras på ett sådant sätt att spekulation motverkas. En grundläggande förutsättning för detta är att de administrativa, juridiska, tekniska och ekonomiska insatser som krävs för ombildningen sker under, från de boendes sida, tryggade former utan inslag av kortsiktiga privata vinstintressen. Detta gäller inte minst de ekonomiska konsekvenserna som sammanhänger med husets tekniska och underhållsmässiga förutsättningar. Utgångspunkten för ombildningen av privatägd hyresrätt till bostadsrätt måste därför vara att de boende garanteras en grundtrygghet vid bedömningen av fastighetens kondition såväl tekniskt som ekonomiskt. Vi anser därför att företagsbildningen skall ske under insyn och i första hand genom de folkrörelsekooperativa bostadsföretagens HSB och försorg. Genom en sådan ordning ges hyresrättshavarna en större trygghet och en bättre garanti för att ombildningen verkligen kan genomföras. Om ombildning av privatägd hyresrätt till privat bostadsrätt ändock kommer till stånd i enskild regi förutsätter vi att den i propositionen förordade majoritetsregeln tillämpas. Detta innebär, för att övergång till bostadsrätt skall gälla, att de boende i minst två tredjedelar av de uthyrda lägenheterna engagerar sig i en bostadsrättsförening som medlemmar och fattar de nödvändiga besluten om fastighetsförvärv på en föreningsstämma. Gäller däremot ombildningen till folkrörelsekooperativ bostadsrätt anser vi, i motsats till bostadsministem, att de folkrörelsekooperativabostadsrättsföreningama undantas från denna regel. Detta sammanfaller i princip med kommittéförslaget. För att ytterligare stärka de boendes framtida ställning gentemot privata fastighetsägare vid ombildning av privatägd hyresrätt till privat bostadsrätt föreslår vi att dessa ombildningar efter lagens ikraftträdande följs upp av . Detta gäller såväl de ekonomiska förutsättningarna vid ombildningen som fastighetens kondition inte minst vad beträffar eftersatt underhåll. Även andrahandsförsäljningar av de nybildade bostadsrätterna skall ingå i uppföljningen. Med utgångspunkt i de på så sätt vunna erfarenheterna skall regeringen till återkomma med förslag om eventuella justeringar i lagstiftningen i syfte att trygga de boendes rätt vid övergång till privat bostadsrätt. Förvärv av enskilt ägd fastighet Den i propositionen föreslagna hembudsskyldigheten, som innebär att fastighetsägaren med angivande av köpevillkor först skall erbjuda de boende att köpa fastigheten innan den säljs till någon annan, finnér vi som generell princip i flera avseenden vara administrativt komplicerad. Dessutom kommer den föreslagna hembudsskyldigheten att utgöra ett direkt hinder för att, inom ramen för den sociala bostadspolitiken, kunna bekämpa segregationen i boendet genom att trygga en allsidig sammansättning av bostadsområden med hänsyn till besittningsform. Utan möjlighet till påverkan kan nämligen privat hyresrätt i ökad utsträckning, särskilt i centralt belägna attraktiva områden, ombildas till privat bostadsrätt enbart genom beslut primärt fattade av de privata fastighetsägarna. Inom ramen för hembudsförfarandet kan fastighetsägarna sedan tillsammans med de gäster som de genom årens lopp valt ut genom föra ombildningen utan störande yttre inblandning. Mot bakgrund av vad som ovan framhållits avstyrker vi förslaget om ett generellt införande av hembudsskyldighet och därmed sammanhängande loljdförslag om anmälan till inskrivningsmyndighet samt återkallande och antagande av hembud. I stället förordar vi, i enlighet med den socialdemokratiska ledamotens reservation till bostadsrättskommitténs betänkande, att den kommunala förköpsrätten utvidgas till att gälla samtliga typer av llerbostadsfastigheter. Förutom en väsentligt förenklad administration kommer kommunen, inom ramen för sitt ansvar för att upprätta bostadsförsörjningsprogram, att lättare kunna styra socialt motiverade ändringar när det gäller bostadsområdenas sammansättning med avseende på besittningsform. Om de boende i fastigheter som berörs av förköp anmäler sitt intresse för att i folkrörelsekooperativ form ta över fastigheter skall kommunen, om den finnér det bostadssocialt motiverat, medverka till detta. Genom denna möjlighet till förköp kommer tiden för fastighetsförvärv att väsentligt kunna förkortas. Hyresrättshavarna får bättre tid och möjlighet att diskutera ombildningen och eventuella förändringar i fastigheten med den expertis som de folkrörelsekooperativa organisationerna förfogar över. De boende ges också större ekonomisk trygghet i samband med ombildningen, genom att kommunerna noggrant kan granska fastigheten från såväl teknisk som ekonomisk synpunkt. Genom kommunens aktiva medverkan kommer dessutom förutsättningen för statlig långivning att vara uppfylld. Skulle kommunen däremot inte utnyttja sin förköpsrätt och ett folkrörelsekooperativt företag inte är köpare av fastigheten skall vid ombildningen från privatägd hyresrätt till privat bostadsrätt de boende ges rätt att före andra köpare förvärva fastigheten enligt med vad som föreslås i propositionen. I propositionen avfärdar bostadsministern det ovan förda resonemanget om införande av förköpsrätt med att visserligen medge att en sådan ändring skulle kunna ha flera fördelar från praktisk synpunkt men finner ändå en utvidgning av den kommunala förköpsrätten inte önskvärd. Som enda motiv härför framför bostadsministem att hyresgästernas ställning skulle bli beroende av politiska beslut inom varje kommun. Genom detta ställningstagande tar bostadsministern avstånd från en av de grundläggande utgångspunkterna för hela den sociala bostadspolitiken som hon i hög grad försvårar möjligheterna att genomföra den stadsförnyelseprocess som vi står inför. Avståndstagandet från bostadsministerns sida blir särskilt anmärkningsvärt när hon i propositionen på s. 24 under rubriken roll slår fast att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inom bostadsförsörjningen innebär att kommunerna har ansvaret för verksamhetens omfattning och innehåll. Från en tidigare inrikt ning på främst ny- och ombyggnad av själva bostäderna har det kommunala planeringsansvaret utvecklats i riktning mot en helhetssyn på boendet, där ny- och ombyggnad liksom andra åtgärder diskuteras i ett sammanhang. Det bör således vara viktiga utgångspunkter för kommunens bostadspolitiska åtgärder att åstadkomma ett tillräckligt och varierande utbud av bostäder i olika delar av kommunen, att skapa en god boendemiljö och att ge goda förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning i olika bostadsområden. Bebyggelsen bör kunna ges en varierande utformning i fråga om hustyp, lägenhetsfördelning och besittningsform. Ett och samma område bör kunna erbjudas valmöjlighet mellan småhus och flerbostadshus samt mellan ägda, hyrda och bostadsrättsupplåtna bostäder. Vid såväl småhus med äganderätt som bostadsrättslägenheter kan förekomma avsevärda övervinster i samband med överlåtelse. Detta sammanhänger med att betalningsvilligheten, inte minst för centralt belägna bostäde särskilt i expansiva orter, utvecklas betydligt snabbare än kostnaderna för själva boendet. Resultat av en sådan utveckling blir i förhållande till marknadens betalningsförmåga relativt sett låga boendekostnader. Vid överlåtelse kan en på så sätt uppkommen förmån antingen kapitaliseras och ge sig till känna i form av ett högt försäljningspris eller utnyttjas som en tillgång i samband med byte. Den kapitaliserade förmånen kan sedan göras till föremål för realisationsvinstbeskattning medan beskattningen inte förekommer i samband med byte. Särskilt om realisationsvinstbeskattningen är hög kan denna skattemässiga skillnad, i kombination med att realisationsvinsten upplevs drabba såväl säljare som köpare i form av lägre nettovinst resp. högre boendekostnader, ge upphov till manipulationer med redovisning av försäljningspriser med åtföljande svarthandel som resultat. Inom ramen för nu rådande institutionella förhållanden har bostadsrättskommittén försökt att angripa problemet med övervinster dock utan att ifrågasätta dels förutsättningarna för uppkomst av värdeutfallet, dels bytesrätten. Med vetskap om att dessa för prisbildningen avgörande förutsättningar inte har varit möjliga att angripa inom ramen för kommitténs kompetensområde föreslår kommittén dock att en bostadsrättsförening skall i sina stadgar förutom prisföreskrifter, som är möjliga att införa i stadgarna redan med gällande lagstiftning, också kunna införa en s. k. hembudsklausul. Efter hembud till bostadsrättsföreningen före en överlåtelse skall föreningen, rikskooperativa organisationer eller kommun kunna lösa bostadsrätten. skall i vissa fall efter kommunens yttrande som villkor för bostadslån kunna kräva att prisföreskrifter och hembudsklausul tas in i bostadsrättsföreningens stadgar . Trots vad vi ovan understrukit finner vi, i motsats till vad bostadsministern föreslår i propositionen, att de av kommittén föreslagna prisföreskrifterna kombinerade med hembudsklausul vid överlåtelse av bostadsrätt bör kunna under nu rådande omständighet prövas. I samband härmed bör även olika former av återköpsgaranti kunna aktualiseras. Även de folkrörelsekooperativa företagen har med oro uppmärksammat utvecklingen mot allt högre överlåtelsevärden i samband med andrahandsförsäljning av bostadsrätter företrädesvis i de större tätorterna. Inom ramen för rådande institutionella förutsättningar har såväl HSB som , ibland i samarbete med kommuner t. ex. den s. k. Värmdömodellen , på olika sätt sökt att bemästra den oroande utvecklingen. I motsats till bostadsministen, som i propositionen betecknar dessa försök att komma till rätta med spekulation i boendet som inskränkningar, uppfattar vi HSB:s och initiativ i stället som allvarligt menade försök att genom dämpning av prisutvecklingen öka möjligheten för fler människor att kunna efterfråga bostadsrätter. Vad enligt borgerlig terminologi således betecknas som inskränkningar, är i den sociala bostadspolitiken i stället att betrakta som rättsutvidgningar.