bet · G601SfU14 · 1982-12-31 00:00:00 — budgetarbetet som i det kommande arbetet på en ökadsamordning av bidragssystemet. Utskottet vill däremot bestämt ta avstånd frånde förslag i motionen som syftar till en individualisering av förmåner ochavgifter. Motion 1982/83:31 får härmed anses besvarad. I två likalydande motioner1981/82:294 och 1982/83:353 av m. fl. begärs att skalluttala att sociala förmåner skall utgå oavsett arbetstidens längd och attregeringen i enlighet härmed skall lägga fram förslag om ändring i tillämpligalagar. Motionärerna framhåller att främst deltidsarbeten i veckaninte ger fulla sociala förmåner. De problem som motionärerna tar upp uppkommer i förstahand när det gäller ersättning vid arbetslöshet. Rätten till sjukpenning,arbetsskadeförmåner och tilläggspensionsförmåner föreligger vid relativt lågainkomster, även om det finns problem när det gäller kompensationsnivån fördeltidsarbetande vid sjukdom. Denna fråga behandlas i utskottets betänkandeSfU 1982/83:17. Lagen om allmän försäkring ger därutöver ett allmänt grundskyddvid sjukdom och ålderdom oberoende av inkomstförhållanden. I arbetsmarknadsutskottets yttrande anförs att rätten tillersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontantarbetsmarknadsstöd förutsätter en minsta arbetstid av per arbetsdagoch i genomsnitt . Bakom detta ligger tanken attersättningsrätten bör grundas pä en någorlunda fast anknytning tillarbetsmarknaden. Utskottet erinrar om att utredningen om en allmänarbetslöshetsförsäkring () i sitt förslag till nyttförsäkringssystem (SOU 1978:45) förordat att man bibehåller kravet på en minstaveckoarbetstid, låt vara sänkt . Utredningen pekade därvid bl.a.på att man inte kan undgå att ta hänsyn till vad som gäller inom de s. k.avtalsförsäkringarna om t. ex. avgångsbidrag. För dessa gäller en minstaarbetstid, vanligen . Motionskravet innebär enligt arbetsmarknadsutskottet enlångtgående förändring i de principer som ligger till grund för ersättningarnavid arbetslöshet, och utskottet har i sitt yttrande inte varit berett atttillstyrka någon förändring på grundval av motionen. ansluter sig tillarbetsmarknadsutskottets uppfattning. Utskottet vill emellertid erinra om vadsom ovan framhållits beträffande vikten av att det fortsatta utredningsarbetetinom det socialpolitiska fältet bedrivs utifrån en helhetssyn så attbidragssystemet blir så långt möjligt enhetligt och heltäckande. Med detanförda får motionerna 1981/82:294 och 1982/83:353 anses besvarade. SfU1982/83:14 32 Samordningsförslag inom gällande bidragssystem Den socialpolitiskasamordningsutredningen tog i sitt betänkande upp vissa problem inom nuvarandebidragssystem, som skulle kunna lösas inom en allmän socialförsäkring men somockså var möjliga att åtgärda inom nuvarande bidragssystem. Ett problem var attdet på grund av behov av närmare utredning kan dröja innan de handläggandeorganen fattar slutligt beslut om rätten till en förmån. F. n. finns möjlighettill provisoriska beslut och utbetalningar när det gäller allmännapensionsförmåner och förmåner från arbetsskadeförsäkringen. Vidare föreliggerrätt till förskott på studiemedel. I andra fall av behov aversättning återstår endast möjligheten att ansöka om socialbidrag.Samordningsutredningen föreslog att möjligheten att meddela provisoriska beslutborde utvidgas så att den myndighet som har att fatta beslut om en förmån påeget initativ skulle se till att provisorisk ersättning betalas ut närförutsättningar finns. I propositionen framhålls att en lösning av problemet medlänga handläggningstider i första hand bör eftersträvas genom snabbarebesluts-och utbetalningsrutiner. Det är dock ofrånkomligt att handläggningen ivissa fall kan dra ut och i dessa fall måste den enskilde få stöd fråndet aHmänna så att han inte drabbas av försörjningssvårigheter. Det är dänaturligt att den myndighet som handlägger socialförsäkringsförmåner svarar förstödet i stället för att den försäkrade skall vända sig tillsocialförvaltningen. I propositionen föreslås att försäkringskassorna skall fåmöjlighet att fatta provisoriska beslut beträffande alla förmåner enligt AFLoch arbetsskadeförsäkringen ävensom beträffande allmänna barnbidrag ochbidragsförskott. Försäkringskassorna skall också ha möjlighet att besluta omprovisorisk indragning av ersättningar i de nämnda fallen. Rätten att fattabeslut i ärenden som skall avgöras av pensionsdelegation eller försäkringsnämndskall kunna delegeras till tjänsteman. Utskottet biträder propositionens förslag beträffandeprovisoriska beslut. Såvitt avser möjligheten till delegering avbeslutanderätten tillgodoser förslaget yrkandet i motion 1981/82:950 av KerstinSandborg. 1 motionen har begärts förslag om lagändring så att beslut omprovisorisk förlängning av sjukbidrag skall kunna fattas utompensionsdelegation. och försäkringskasseförbundet har iapril 1982 yttrat sig över motionsförslaget och tillstyrkt att det genomförs. En annan fråga som utredningenansett böra kunna lösas inom nuvarande bidragssystem är problem vidsammanträffande av förmåner från olika grenar av bidragssystemet. Utredningenföreslår att det skall införas en regel av innebörd att avräkning alltid skallske på en ersättning som beviljas SfU1982/83:14 33 retroaktivt i den mån en annan ersättning har utgetts församma tid och de båda ersättningarna under löpande förmånstid inte ograveradekan utgå . Utredningen har vidare föreslagit att delpension skulle fåingå i livränteunderlaget för livränta för att förhindra underkompensation delpensionär som drabbas av arbetsskada. I propositionen erinras om att det inom de flestabidragsbestämmelser finns bestämmelser om att en viss förmån skall reduceras omen annan förmån utges . Vidare finns på många håll regler om avräkningnär en förmån avlöser en annan och förmånerna har kommit attlöpa därför att den ena förmånen betalas ut retroaktivt. De mångaregler härom som finns medför ett administrativt merarbete och blir svåra attförstå för den enskilde. För lagstiftaren är det också svårt att förutse allasituationer när olika förmåner kan tänkas sammanträffa. En generellsamordningsregel som förhindrar att olika förmåner utgår skulledärför undanröja många problem. En samordningsregel är å andra sidan, framhållsdet i propositionen, svår att konstruera eftersom vissa bidrag, främstmerkostnadsersättningar, är av den karaktären att de skall kunna utgå samtidigtmed varandra. Möjligheten att skapa en generell samordningsregel inom nuvarandebidragssystem försväras dock framför allt av att det i vissa fall förutsättsatt även förmåner som är avsedda att ersätta inkomstbortfall skall kunna utgessamtidigt med varandra. 1 propositionen anförs olika exempel härpå. Samtidigtframförs diskussionsvis beträffande vissa exempel viss kritik mot nuvarandeprinciper bakom bidragsreglerna. De i propositionen angivna exemplen visar,framhålls det, att möjligheterna att göra samordningsreglerna enklare inomnuvarande bidragssystem blir beroende av i vad mån det kan anses lämpligt attändra vissa principer som ligger bakom nuvarande system. Föredragandensslutsats är att det är orealistiskt att inom nuvarande bidragssystem kunnaskapa en generell samordningsregel, som helt förhindrar att olika förmånerutgår . 1 viss utsträckning kan man dock förenkla de samordningsreglersom nu finns och göra dem mer heltäckande. Förslag härom läggs fram ipropositionen såvitt avser avräkning vid retroaktiva förmåner och beräkning avlivränteunderlaget vid arbetsskada. Utskottet återkommer senare till dessaförslag. Vidare, anförs det i propositionen, bör orimliga konsekvenser av atten samordningsregel saknas i vissa fall kunna undvikas genom att de tillämpandemyndigheterna ser till syftet med olika bidrag och förhindrar samtidigutbetalning av flera bidrag när det uppenbarligen inte kan ha varit åsyftat avlagstiftaren. Frågan om huruvida flera bidrag kan utgå kan därvid, omså behövs, prövas i rättspraxis genom att fall förs upp i besvärsinstans. Propositionens uttalande i sistnämnda hänseende harkritiserats i motion 1982/83:42. Motionärerna anser att det inger starkabetänkligheter att de tillämpande myndigheterna på detta sätt uppmanas attverka för en samordning som mera grundas på skälighetsprövning än lagprövning.Uttalandet kan, menar motionärerna, leda till rättsosäkerhet och ojämlikhet 3 1982/83. SfU1982/83:14 34 i bedömningen av olika försäkrades rätt till förmåner.Kritiken har följts upp i yttrandena från socialutskottet ocharbetsmarknadsutskottet. , som delar motionärernas uppfattning,erinrar om att uttalanden i efterhand av det slag som gjorts i propositioneninte är bindande för tillämpningen av redan antagen lagstiftning och att detdärför är ägnat att skapa förvirring hos de tillämpande myndigheterna. Rentallmänt ifrågasätter socialutskottet dessutom starkt lämpligheten av en sådanindividuell skälighetsprövning, vilken lätt skulle kunna leda till olikformigabedömningar och minskad rättssäkerhet. Enligt socialutskottet behövs ettklarläggande frän sida i frågan. konstaterar för sin del att detär en självklarhet att de förutsättningar som finns angivna ibidragsbestämmelserna för att få en förmån måste styra handläggningen avärendena. Någon skälighetsprövning därutöver kan således inte komma i fråga.Utskottet vill emellertid understryka vikten av att, i de situationer där detkan uppkomma fråga om att utge flera förmåner, man särskilt nogaklarlägger förutsättningarna för förmånernas utgivande, eftersom det i lagstiftningensövergripande syfte ligger att man skall nå ett materiellt tillfredsställanderesultat. Propositionens förslag till avräkningsregler i situationerdär ersättning utgår retroaktivt innebär att nuvarande avräkningsregler inomAFL ersätts med en allmän regel (17 kap. 1 § första stycket) om attförsäkringskassan vid retroaktiv utbetalning av en förmån enligt AFL kanavräkna tidigare ersättningar enligt denna lag eller andra bidragsförfattningarsom utgått som den retroaktiva ersättningen avser. Enförutsättning är att det är fråga om ersättningar som inte ograverade får utgessamtidigt. Dessutom föreslås (17 kap 1 § andra stycket) en allmän regel om attsocialnämnd, som utgivit socialbidrag till den försäkrades och hans familjsförsörjning den retroaktiva ersättningen avser, skall ha rätt attuppbära ersättningen till den del den motsvarar socialbidraget. Avräkningsreglerna i AFL föreslås gälla även inom lagarnaom arbetsskadeförsäkring och bidragsförskott, där avräkningsregler f. n.saknas. De nuvarande avräkningsreglerna i lagarna om arbetslöshetsförsäkringoch kontant arbetsmarknadsstöd föreslås ersatta av de nya allmänna avräkningsreglernai AFL och kompletterade med en regel om avräkning av arbetsskadeförmåner. har beträffande de föreslagnaavräkningsreglerna i lagen om bidragsförskott förutsett tillämpningssvårighetersåvitt avser avräkning av retroaktivt beviljat bidragsförskott mot socialbidragunder retroaktivtiden . Utskottet framhåller att socialbidrag i de flesta fallinte direkt torde avse barnet utan familjen. Ett särskilt problem isammanhanget är om familjens sammansättning hunnit ändras, t. ex. vidseparation. anser att avräkningsregler bör begränsas till falldär det för samma barn tidigare utgått en annan social förmån, belöpande påsamma tid som den retroaktiva SfU1982/83:14 35 Det kan dock ifrågasättas, anför utskottet, om enså begränsad regel fyller något behov. I enlighet med det anförda börenligt socialförsäkringsutskottets mening avräkningsreglerna i lagen ombidragsförskott inte avse situationer där socialbidrag utgått underretroaktivtiden. Det är f. ö., såsom socialutskottet påpekat, tveksamt om dettavarit avsikten med propositionen. Uttalandena i den allmänna motiveringen tyderpå att utvidgningen beträffande avräkning mot socialbidrag skulle gälla endastsådana förmåner enligt AFL där avräkning inte förekommer och förmånerenligt lagen om arbetsskadeförsäkring. I förslaget till ändring av lagen ombidragsförskott bör därför hänvisningen till 17 kap. 1 § AFL begränsas till attavse lagrummets första stycke. Utskottet har även i ett par andra avseenden erinringarmot de föreslagna avräkningsreglerna. I 17 kap. 1 § första stycket bör förklarhetens skull preciseras att bestämmelsen avser endast avräkning på förmånerenligt AFL. I nuvarande 16 kap. 5 § sjätte och sjunde styckena finnsavräkningsregler som enligt propositionen föreslås upphävda. Med hänsyn tillatt dessa regler avser situationer där avräkning sker mellan förmåner somtillkommer olika rättssubjekt förordar utskottet att bestämmelserna bibehållsvid sidan av den allrriänna avräkningsregeln. Avräkningen vid retroaktivsituationer skall enligt denföreslagna lydelsen av 17 kap. 1 § första stycket ske beträffande förmån somutgått som den retroaktiva ersättningen avser. Enligtspecialmotiveringen skall avräkning ske även om en förmån utgått endast en delav den tid den retroaktiva ersättningen avser. Utskottet anser med hänsyn tiU de olikakompensationsnivåer som finns inom bidragssystemet att dettaavräkningsförfarande vid retroaktiva ersättningar kan ge upphovtill icke önskade effekter. Utskottet föreslår därför att avräkningen skall skeför sammanfallande tidsperioder månad för månad. Motsvarande tillämpning börgälla vid avräkning av utgivet socialbidrag. Såvitt gäller den i 6 kap. 7 § lagen omarbetsskadeförsäkring föreslagna hänvisningen tUl 17 kap. 1 § AFL anserutskottet att hänvisningen bör tas in i ett särskilt stycke i lagrummet. Dettasammanhänger med de hänvisningar som i sin tur görs till lagrummet i fråga ilagarna om arbetslöshetsförsäkring och kontant arbetsmarknadsstöd. Vidareföreslär utskottet att en hänvisning till bestämmelsen i 17 kap. 1 § AFL skalltas in även i lagen om delpensionsförsäkring. Det kan nämligen inträffa attnågon får avslag på ansökan om delpension i och efter besvärbeviljas sådan pension. Har ar.uan förmån uppburits bör dåavräkning kunna ske. Utredningen har som nämnts föreslagit att delpension skallfå ingå i Hvränteunderlaget för egenlivränta för att ge en delpensionär somdrabbas av en arbetsskada en mer fullständig kompensation. SfU1982/83:14 36 propositionen, och utskottet har ingen erinran häremot. 1propositionen föreslås vidare en bestämmelse i lagen om arbetsskadeförsäkring(6 kap. 1 §) som skall förhindra överkompensation i de situationer livräntafrån arbetsskadeförsäkringen och delpension beviljas på grund av sammainkomstförlust. Överkompensation uppkommer beroende på att det inte finns någonbestämmelse om samordning mellan delpension och livränta. Enligt propositionengäller detta fall då någon drabbats av en arbetsskada och tUl följd av skadanansett sig behöva trappa ner sin arbetsinsats. Delpension har börjat utgå innanarbetsskadeärendet slutreglerats, och i detta ärende har delpensionsfrågan inteblivit aktuell. När arbetsskadeärendet slutbehandlats har livränta beviljatsretroaktivt som delpension har utgått. Enligt propositionen harförsäkringskassorna i dessa fall inte ansett sig kunna göra någon avräkning,trots att livräntan och delpensionen avsett samma inkomstförlust. anser att en regel som hindrar överkompensation i dessa fall börfinnas. Det bör dock i lagtexten markeras att den såsom också avsetts ipropositionen avser retroaktiv livränta. Anpassning till den löpande livräntanbör kunna ske genom omprövning av delpensionen. I propositionen förslås slutligenen utvidgning av de nuvarande bestämmelserna i såvitt gällerförsäkringskassas rätt till kvittning av en ersättning mot en tidigareersättning som den försäkrade förklarats återbetalningsskyldig för. Frågorhärom har inte närmare behandlats av utredningen. Propositionens förslag angesi den allmänna motiveringen innebära att kvittning skall kunna ske mot allabidrag som uppbärs av samme bidragstagare och där återbetalningsskyldighet harålagts av försäkringskassa. I specialmotiveringen sägs däremot att kvittningkan ske av bidrag som tillkommer samma person. Utvidgningenavkvittningsbestämmelserna avser förutom förmåner enligt AFL även förmåner enligtlagen om allmänna barnbidrag, lagen om bidragsförskott och lagen om kontantarbetsmarknadsstöd. I motion 1982/83:42 har påpekats att förslaget om vidgademöjligheter till kvittning ger en ofullständig ledning när det gäller vilkaskulder som får kvittas och att detta bör beaktas av utskottet vid behandlingenav förslaget. Frågan om rätt till kvittning tas också upp i den underden allmänna motionstiden vid föregående väckta motionen 1981/82:929av , vari begärs en utredning och översyn av gällande bestämmelser.Motionen syftar till en utvidgning av rätten till kvittning. erinrar i sitt yttrande om att enligtallmänna juridiska principer förutsätter kvittning mellan ömsesidiga skulderatt det är samma rättssubjekt i båda skuldförhållaridena. Avräkning mot enbefintlig skuld SfU1982/83:14 37 torde således-om inte annat uttryckligen stadgats- barakunna ske om det är samma person som både har en skuld och som senare får rätttill en betalning. Enligt socialutskottets mening bör man inte utan vägandeskäl införa särskilda undantag från denna huvudregel. Sådana undantag blirjuridiskt komplicerade och leder lätt till oförutsedda konsekvenser. Kvittningbör således normalt inte få ske mot t. ex. en skuld som åvilar en annanfamiljemedlem. Vem som i det konkreta fallet tar emot en utbetalning bör sessom irrelevant. Denna syn, anför utskottet, finns även i specialmotiveringentill lagförslaget, men,lagtexten som sådan har fått en betydligt vidareutformning än som möjligen varit avsett. Oklarheten blir särskilt påtaglig närdet gäller olika förmåner till barn eller barnfamiljer. Enligt socialutskottetsmening bör man normalt se barnet som berättigat till bidragsförskott, och en fordranpä bidragsförskott bör därvid endast kunna kvittas mot en skuld som avser enförmån till samma barn. Om regler om kvittning av bidragsförskott införs måstedessa utformas så att kvittningsmöjligheterna begränsas till fall när fordranoch skuld tillkommer samma barn. Såvitt gäller allmänt barnbidrag är detta intepå samma sätt som bidragsförskottet knutet till barnet personligen utan en formav allmänt ekonomiskt stöd till barnfamiljer. anser emellertidövervägande skäl tala för att man i detta hänseende betraktar barnbidrag påsamma sätt som bidragsförskott, dvs. att kvittning bara bör få ske mellanfordringar och skulder som avser samma barn. Utskottet erinrar i sammanhangetom att socialpolitiska samordningsutredningens förslag till barnstöd iprincipmodellen till en allmän socialförsäkring utgått från en enhetlig regelom att rätten till sådant stöd skall tillkomma barnet. De tolkningssvårighetersom de framlagda lagförslagen om kvittning och avräkning ger upphov till visarenligt socialutskottets mening att det är angeläget att mera generelltklarlägga vem som skall anses vara rättssubjekt för olika förmåner. Med hänsyn till den kritik som riktats mot de föreslagna,ändrade kvittningsreglerna i lagen om allmänna barnbidrag och lagen ombidragsförskott och den begränsade praktiska betydelse ändringarna skulle fåföreslår socialförsäkringsutskottet att ändringarna inte genomförs. Däremot börändringarna i 20 kap. 4 § AFL och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd kunnavidtas. Utskottet vill i anslutning till dessa ändringar understryka attkvittning bara skall kunna ske i fråga om ersättningar som tilkommer sammaperson, oavsett vem som uppbär dem, och således inte mot ersättning somtillkommer en annan familjemedlem. Utskottet föreslår vidare att i det föreslagna nya tredjestycket i 20 kap. 4 § AFL orden "eller en försäkringsdomstol" utgårför att nå enhetlighet mellan bestämmelserna om kvittning i de aktuellalagarna. Enligt utskottet ger formuleringen "försäkringskassasbeslut" utrymme för rätt till kvittning även i de fallåterbetalningsskyldigheten fastställts vid överprövning av en försäkringskassasbeslut. har i sitt yttrande väckt frågan om en översyn av 4 1982/83. SfU1982/83:14 38 bestämmelserna om kvittning m. m. 1 anslutning härtillvill utskottet erinra om att föredraganden i annat sammanhang i propositionenframhållit att det är angeläget att frågan om vem som skall vara rättssubjektför en förmän löses i samband med det förberedelsearbete som måste föregå enallmän socialförsäkring. Mot bakgrund av de tillämpningssvårigheter som redannu gällande bestämmelser orii kvittning inrymmer anser utskottet - i likhet medsocialutskottet - att det är angeläget att en mera allmän översyn snarastgenomförs om vilka förutsättningar som bör gälla vid avräkning mellan förmåner,inbegripet den allmänna frågan om vem som skall anses som rättssubjekt för deolika formerna av bidrag. Detta bör som sin mening ge regeringen tillkänna. Med det ovan anförda får motion 1982/83:42 i motsvarandedel och motion 1981/82:929 anses tillgodosedda. Utskottetföreslår att lagändringarna träder i kraft . 1. beträffandeinriktningen av socialpolitiken attriksdagen med bifall till motion 1982/83:42 yrkande 1 och med avslag påförslagen i proposition 1982/83:3 till riktlinjer i motsvararande del som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om inriktningen avsocialpolitiken, 2. beträffande samordningsarbetet inom det socialpolitiska bidragssystemet attriksdagen med anledning av propositionen i motsvarande del som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört om riktlinjer för det fortsattasamordningsarbetet, 3. beträffandeen plan för samordning attriksdagen avslår motion 1982/83:1270 yrkande 2, attriksdagen avslår motion 1982/83:1277, 5. beträffande samordningstidvid arbetsskada att avslår motion 1982/83:1266, 6. beträffandeadministration och finansiering av det socialpolitiska bidragssystemet attriksdagen avslår motion 1982/83:31 7. beträffandesociala förmåner vid deltidsarbete attriksdagen avslår motionerna 1981/82:294 och 1982/83:353, 8. beträffande översyn avbestämmelserna om kvittning m. m. att med anledning av motion 1981/82:929 och motion 1982/83:42 yrkande 2 i motsvarande del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en allmän översyn av förutsättningarna för avräkning av förmåner. SfU1982/83:14 39 9. att med anledning avmotion 1982/83:42 yrkande 2 i motsvarande del och motion 1981/82:950beträffande det i propositionen framlagda förslaget till Lag om ändring i lagen(1962:381) om allmän försäkring deb avslårförslaget om ändrad lydelse av 16 kap. 5 § med den ändring i ingressen somföranleds härav, dels antar 17 kap. 1 § och 20 kap. 4§ med följande såsomUtskottets förslag betecknade lydelse: Propositionens förslag Utskottets förslag 17 kap. 1§ Har en ersättning enligt denna lag Har en ersättning enligt denna lag ellerenligt en annan författning eller enligt en annan författning betalats ut av en allmän försäkrings- betalats ut av en allmän försäkrings kassa eller en erkänd arbetslöshets- kassa eller en erkänd arbetslöshets kassa och beviljas senare en annan kassa och beviljas senare en annan ersättning retroaktivt ersättning retroaktivt enligt denna som den tidigare utbetalade ersätt- lag som den tidigare ningen, skall den retroaktiva ersätt- utbetalade ersättningen skall den ningen minskas. Minskningen skall retroaktiva ersättningen minskas, ske med det belopp som överstiger Minskningen skall ske med det vad som skulle ha utgetts om beslut belopp som överstiger vad som skul- om båda ersättningarna hade förele- le ha utgetts om beslut om båda gat . Avräkningenmellan ersättningarna skall därvid ske . Om en försäkrad i väsentligmån har fått sin försörjning genom socialbidrag enligt 6 § socialtjänstlagen(1980:620) får socialnämnden frän uppbära retroaktivtbeviljad periodisk ersättning enligt denna lag, tUl den del den motsvarar vadsocialnämnden har betalat ut till den försäkrades samt hans makes ochminderåriga barns försörjning för den tid som den retroaktiva ersättningenavser. I fråga om minskning av pension då livränta utgår enligtäldre lagstiftning om yrkesskador gäller 2 §.