bet · G601SfU14 · 1982-12-31 00:00:00 — Vi vill dock markera att med hänsyntill den höga kompensation som arbetsskadeförsäkringen sammantaget medarbetsmarknadsförsäkringarna generellt sett ger bör det vara möjligt att finnaen lösning som tillgodoser behovet av en förlängd samordningstid medsjukförsäkringen, utan att detta behöver innebära något särskilt märkbartavsteg från de principer som ligger till grund för försäkringsskyddet vidarbetsskada. Härigenom kan man nä en väsentlig administrativ förenkling ochsamtidigt göra vissa besparingar. SfU 1982/83:14 50 ' yttrande1982/83:2 y om samordningsfrågorinom det socialpolitiska bidragssystemet har berettsocialutskottet tillfälle att avge yttrande över deb de i proposition 1982/83:3framlagda förslagen om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och ilagen (1964:143) om bidragsförskott, dels motionerna 1981/82:929 av GörelBohlin (m) och 1982/83:42 av m. fl. (s). I propositionen hemställs att skaUgodkänna de av dåvarande socialministern förordade riktlinjerna för detfortsatta utredningsarbetet med en samordning inom det socialpolitiskabidragssystemet (mom. 1 i hemställan). I motion 1982/83:42 (s) yrkas avslag påpropositionen i denna del (yrkande 1). Motionärerna vänder sig bl. a. mot vissauttalanden i propositionen om att bidragssystemet bör vara differentierat medmöjlighet för samhället att styra stödet till dem som bäst behöver det.Socialpolitiken bör enhgt motionärerna utvecklas som ett generelltvälfärdssystem för hela befolkningen. Motionärerna anför vidare att det ipropositionen tas upp en rad viktiga principfrågor, men att i avvaktan påfortsatt utredningsarbete några konkreta förslag inte läggs fram. Enligtmotionärerna är det mot denna bakgrund föga meningsfullt att ta ställning tillallmänt hållna riktlinjer vars inriktning och utformning kan komma att iväsentlig grad påverkas av det kommande utredningsarbetet. Socialutskottetkonstaterar i likhet med motionärerna att propositionen tar upp en radväsentliga frågor. Den förda diskussionen leder emellertid inte till någrakonkreta förslag eller principiella ställningstaganden. Man måste därför medmotionärerna ifrågasätta värdet av att nu fattar ett allmänt hålletbeslut om godkännande av rikthnjer vars exakta innebörd kan ge utrymme förolika tolkningar. Propositionsförslaget bör alltså avslås i denna del. Medhänsyn till det fortsatta utredningsarbetet finns emellertid behov av vissaklarläggande uttalanden från sida. Vissa propositionsuttalanden,som särskilt ifrågasatts i motionen, bör sålunda kommenteras. Utskottetvänder sig i den delen framför allt mot propositionens alltför kategoriskauttalanden om en utveckling av socialförsäkringen mot allt fler SfU 1982/83:14 51 inkomst-och behovsprövade bidrag eller andra selektiva insatser. Som motionärernaframhåller bör inriktningen vara ett generellt välfärdssystem för helabefolkningen. I ett vidare perspektiv är det emellertid svårt att dra någonskarp gräns mellan selektiva och generella socialpolitiska insatser. mening bör en progressiv socialpoHtik utformas så, att dentillsammantaget och i förening med skattepolitiken skapar ökad jämlikhet ochdärmed större trygghet för de sämst ställda. Detta övergripande mål bör varavägledande för valet av åtgärder. Socialutskottetvill också beröra det i motion 1982/83:42 kritiserade propositionsuttalandetangående lösningen av vissa samordningsproblem (prop. s. 62). I propositionenanförs sålunda att orimliga konsekvenser av att en samordningsregel saknas i enspeciell situation bör kunna undvikas genom att de tillämpande myndigheternaser till syftet med olika bidrag och förhindrar samtidig utbetalning av flerabidrag när detta uppenbarligen inte kan ha varit avsett av lagstiftaren. Ilikhet med motionärerna anser utskottet att det inger starka betänkligheter attde tillämpande myndigheterna på detta sätt uppmanas att göra enskälighetsprövning snarare än en lagprövning. Utskottet vill erinra om att ettsådant uttalande i efterhand inte är förbindande för tillämpningen av redanantagen lagstiftning. Uttalandet är därför ägnat att skapa förvirring hos detillämpande myndigheterna. Rent allmänt vill utskottet dessutom starktifrågasätta lämpligheten av en sådan individuell skälighetsprövning, vilkenlätt skulle kunna leda till olikformiga bedömningar och minskad rättssäkerhet.Det bör därför enligt utskottets mening inte överlämnas åt de tillämpandemyndigheterna att från fall till fall bedöma om en förmån skall utgå ellerinte. Undantag från vad som föreskrivits i olika bidragsförfattningar bör iprincip inte få göras annat än dä så är särskilt stadgat. I detta avseendebehövs ett klarläggande från sida. Imotion 1982/83:42 påtalas vidare vissa oklarheter som enhgt motionärernavidlåder bl. a. de för socialutskottets yttrande remitterade lagförslagen(yrkande 2). I motion 1981/82:929 (m) begärs ökade möjligheter till kvittningmellan olika förmåner inom socialförsäkringen, en fråga som berörs av de föreslagnalagändringarna. får i denna del anföra följande. Isåväl lagen om allmänna barnbidrag som bidragsförskottslagen föreslås nyaregler om kvittning, dvs. om ökade möjligheter att vid utbetalning räkna av vadden enskUde kan vara skyldig att återbetala av tidigare felaktigt erhållnasociala förmåner. De föreslagna reglerna är utformade så att de knyter an tillden person tUl vUken utbetalning skall ske. Detta är givetvis i de flesta fallsamma person som den bidraget avser. Så behöver dock inte alltid vara fallet.Socialutskottet vill vidare erinra om att enligt allmänna juridiska principerkvittning mellan ömsesidiga skulder förutsätter att det är samma rättssubjekt ibåda skuldförhållandena. Avräkning mot en befintlig skuld torde således - ominte annat uttryckligen stadgats- bara kunna ske om det är SfU1982/83:14 52 samma person som både har en skuld och som senare får rätttill en betalning. Enligt socialutskottets mening bör man inte utan vägandeskäl införa särskilda undantag från denna huvudregel. Sådana undantag blirjuridiskt komplicerade och leder lätt till ofömtsedda konsekvenser. Kvittningbör således normalt inte få ske mot t. ex. en skuld som åvilar en annanfamiljemedlem. Vem som i det konkreta fallet tar emot en utbetalning bör sessom irrelevant. Den gmndsyn som socialutskottet här gett uttryck åtåterfinns även i motiveringen till den föreslagna lagtexten (prop. s. 72).Lagtexten som sådan har emellertid fått en betydligt vidare utformning än sommöjligen varit avsett. Den oklarhet som detta medför blir särskilt påtaglig närdet gäller olika förmåner till bam eller barnfamiljer. Bidragsförskott är avsett att utgå som ersättning förunderhållsbidrag till barn eller som utfyllnad till ett utgåendeunderhållsbidrag. Enligt 1 § i lagen lämnas det "tiU barnet". På gmndav anknytningen till den familjerättsliga underhållsskyldigheten följerfömtsättningarna för bidragsförskott i stor utsträckning reglema förunderhållsbidrag. Enligt utskottets mening bör man därför närmast se barnetsom berättigat till ifrågavarande bidrag, på samma sätt som barnet ärberättigat till underhållsbidrag. Detta innebär att barnet är att anse somrättssubjekt. Med ett sådant synsätt bör en fordran på bidragsförskott barakunna kvittas mot en skuld som avser en förmån till samma barn som ärberättigat till bidragsförskott, oavsett vilken vuxen som vid den tidpunktenskall uppbära beloppet. Utskottet vill i det sammanhanget peka på att såvälbidragsförskottslagen som lagen om allmänna barnbidrag medger flera möjligabetalningsmottagare för bidraget. Det kan vara endera av föräldrarna, ensärskilt förordnad vårdnadshavare, fosterföräldrar m. fl. Det kan även inträffaatt betalningsmottagaren ändras genom avtal mellan föräldrarna eller i sambandmed att barnet flyttar rri. Att utsträcka rätten till kvittning till andraförmåner än sådana som tillkommer barnet självt kan därför leda tillegendomliga konsekvenser. Det föreslagna tillägget till 13 § bidragsförskottslagenöppnar möjlighet att kvitta bidragsförskott mot flera personers skulder och detoavsett om det i det konkreta fallet föreligger någon ekonomisk gemenskap medbamet. En så vidsträckt regel bör inte införas utan ingående analys av de olikasituationer som kan uppstå. Av rättssäkerhetsskäl måste dessutomfömtsättningarna för att icke betala ut ett i lag föreskrivet bidrag preciserasnoga. anser således att om regler om kvittningav bidragsförskott skall införas , dessa måste utformas så attkvittningsmöjligheten begränsas till fall när fordran och skuld tillkommersamma barn. För detta krävs en genomgripande omarbetning av lagförslaget. Allmänt barnbidrag är inte på samma sätt sombidragsförskottet knutet till barnet personligen. Det är en form av allmäntekonomiskt stöd till barnfamiljer. anser emellertid övervägandeskäl tala för att SfU 1982/83:14 53 mani detta hänseende betraktar barnbidrag på samma sätt som bidragsförskott, dvs.att kvittning bara bör få ske mellan fordringar och skulder som avser sammabarn. Även detta lagförslag bör således omarbetas. I sammanhanget kan erinrasom att det utredningsförslag, vilket ligger tiH gmnd för propositionen, utgåttfrån en enhetlig regel om att rätten till s. k. barnstöd skall tUlkomma barnet(prop. s. 49). De tolkningssvärigheter som de framlagda lagförslagen omkvittning och avräkning ger upphov till visar enligt socialutskottets meningatt det är angeläget att mera generellt klarlägga vem som skall anses vararättssubjekt för olika förmåner. Detta bör markeras av . Socialutskottetvill slutligen beröra den i 22 § bidragsförskottslagen föreslagna regeln omavräkning i vissa fall vid utbetalning, av retroaktiva belopp. Avspecialmotiveringen härtill synes framgå att \man med den föreslagna regelnnärmast åsyftat vissa troligtvis sällsynta fall av tidigare barnpension. Motdetta har utskottet i och för sig ingen invändning. Hänvisningen till 17 kap. 1§ lagen om allmän försäkring täcker emellertid även andra fall, bl. a. sådanadär socialbidrag tidigare utgått. Även detta synes kunna orsakatillämpningssvårigheter. Socialbidrag torde t. ex. i de flesta faU inte direktavse barnet utan familjen. Ett särskilt problem i det sammanhanget är omfamiljens sammansättning hunnit ändras, t. ex. vid en separation. uppfattning bör även avräkningsregeln i 22 §bidragsförskottslagen begränsas till fall där det för samma barn tidigareutgått en annan social förmån, belöpande som retroaktivutbetalningen.Man kan dock ifrågasätta om en så begränsad regel fyller något större praktisktbehov. vill vidare peka på att den föreslagna 17 kap. 1 § ilagen om allmän försäkring, vartill regeln i bidragsförskottslagen hänvisar, äroklar i fråga om resp. belopp skall belöpa för att avräkningskall få ske. Enligt specialmotiveringen skall avräkning kunna ske med helaretroaktivbeloppet även om det tidigare beloppet bara utgått under en del avretroaktivtiden. Detta följer inte utan vidare av lagtexten och torde ävenkunna diskuteras från materiella utgångspunkter. Sammanfattningsvisanser socialutskottet att de remitterade lagförslagen under alla omständighetermåste ses över frän juridisk och lagteknisk synpunkt. Det får ankomma påsocialförsäkringsutskottet att bedöma om erfordertig omarbetning kan göras isamband med dess behandling av propositionen eller om ett nytt lagförslag frånregeringen måste begäras. Från de synpunkter socialutskottet har att beaktatorde övervägande skäl tala för en mera allmän översyn av vilka förutsättningarsom bör gälla för kvittning och annan avräkning på förmåner, inbegripet denallmänna frågan om vem som skall anses som rättssubjekt för de olika formernaav bidrag. Det synes svårt att konstruera generella lösningar försammanträffande av förmåner m. m. utan att ta ställning till dennagrundläggande fråga. En sådan översyn skulle tillgodose såväl motion1981/82:929 (m) som motion 1982/83:42 yrkande 2 (s). SfU1982/83:14 54 Närvarande: (), (), GöteJonsson (m), (), (), (), StigAlftin (s), (), (), (), IngaLantz (vpk), (), (), () ochKarin (). beträffande riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetetav (), (), (), BlendaLittmarck (m), (), () och (), som anser att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 1 med"konstaterar" och slutar på s. 2 med "valet avåtgärder" bort ha följande lydelse: Enighet råder om att det är angeläget att fortsättaarbetet med att samordna och förenkla det komplicerade socialförsäkringssystemet.De allmänt hållna riktlinjer som angivits i propositionen bör kunna Hgga tillgrund för detta utredningsarbete. Utskottet tillstyrker därför propositionensåvitt nu är i fråga och avstyrker motion 1982/83:42 yrkande 1. SfU 1982/83:14 55 1982/83:3 y omsamordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet har berettarbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över delsde till proposition 1982/83:3 fogade förslagen till lagar om ändringar i lagen(1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och i lagen (1973:371) om kontantarbetsmarknadsstöd samt den med anledning av propositionen väckta motionen1982/83:42 av m.fl. (s), delsden under allmänna motionstiden väckta motionen 1981/82:294 av . (vpk) såvitt avser förmåner vid arbetslöshet. Enligt 17 kap. 4 § lagen om allmän försäkring skallavdrag göras på pensionsbelopp bl. a. när den pensionsberättigade har uppburitersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd för sammatid som pensionsbeloppet avser. I 37 § lagen om arbetslöshetsförsäkring och 38§ lagen om kontant arbetsmarknadsstöd hänvisas därför till att pension i vissafall skaU minskas med dessa arbetslöshetsersättningar enligt föreskrifterna idet nämnda lagrummet i lagen om allmän försäkring. Medpropositionens förslag flyttas de nuvarande avräkningsbestämmelser-na i 17 kap.4 § lagen om allmän försäkring till 17 kap. 1 §. Med anledning härav föreslåsvissa följdändringar i de båda aktuella paragraferna i lagarna omarbetslöshetsförsäkring och om kontant arbetsmarknadsstöd. Detär emellertid inte bara fråga om en teknisk omredigering av 17 kap. lagen omallmän försäkring. Gällande regler i detta kapitel om avräkning på sådanaersättningar som betalas ut retroaktivt föreslås bli ersatta av en allmän ochmer heltäckande avräkningsregel i den nya 1 §. I propositionen sägs att denuvarande reglerna är mycket detaljerade och svåröverskådliga. Den nya regelnanses kunna leda till en väsentlig förenkling. Ioch för sig kan det inte resas någon invändning mot att man inför en regel somskall hindra att en person på icke åsyftat sätt får dubbla ersättningar tillföljd av att den ena ersättningen betalas ut retroaktivt. Det sätt varpå dennya regeln utformats och de motivuttalanden som görs i propositionen kritiserasemellertid i motion 42 av m. fl. (s). Den nya regeln avses somnämnts vara "heltäckande". SfU1982/83:14 56 anges vissa situationer där avräkningar bör göras.Exemplifieringen är dock inte fullständig och detta är inte ens avsett. Istället överlåts åt myndigheterna att se till syftet med olika bidrag och medledning av en prövning av det slaget avgöra om bidragen skall utgå samtidigt.Som framhålls i motionen får man därmed en samordning av bidrag som mer grundaspä skälighetsprövning än lagprövning. Detta är inte invändningsfritt frånrättssäkerhetssynpunkt. Liksom motionärerna anser arbetsmarknadsutskottet att detär angeläget att de påtalade oklarheterna undanröjs innan tar slutiigställning till lagförslagen. Utskottets slutsats blir därmed att propositionensförslag till följdändringar i 37 § lagen om arbetslöshetsförsäkring och 38 §lagen om kontant arbetsmarknadsstöd kan godtas endast under förutsättning attsoeialförsäkringsutskottet finner det möjligt att göra den i motionen begärdaomarbetningen av bl. a. den nya avräkningsregeln i 17 kap. 1 § lagen om allmänförsäkring. Det bör tilläggas att propositionens förslag också innebäratt 37 och 38 §§ i de ovan nämnda lagarna tillförs hänvisningar till 6 kap. 7 §lagen om arbetsskadeförsäkring. Dessa hänvisningar synes sakna någon funktion. Propositionens övriga förslag avser bl. a. vidgademöjligheter att kvitta ett bidrag mot ett annat. I 36 § lagen om kontantarbetsmarknadsstöd finns en kvittningsregel. Den innebär att om någon ålagtsatt betala tillbaka belopp som felaktigt utgått på grund av stödmottagarensvållande så kan vid en senare utbetalning av stödet ett skäligt beloppinnehållas i avräkning på vad som har betalats ut för mycket. Detföreslås nu i propositionen att denna kvittningsregel byggs ut med en generellregel som gör det möjligt att kvitta kontant arbetsmarknadsstöd motersättningar enligt andra författningar i de fall de allmännaförsäkringskassorna ålagt stödmottagarna att betala tillbaka vad de uppburitför mycket av det senare slaget av ersättningar. I propositionen illustrerasdet sagda med att det skall bli möjligt att göra avräkning på kontantarbetsmarknadsstöd om någon är återbetalningsskyldig för t. ex. sjukpenning.Det kan tilläggas att det inte är aktueUt att införa motsvarandekvittningsmöjligheter i arbetslöshetsförsäkringen. Den nya kvittningsregeln motsvaras av ett föreslaget nytttillägg till 20 kap. 4 § lagen om allmän försäkring. Med hänsyn till dettasamband anser arbetsmarknadsutskottet att det aktuella tillägget till 36 §lagen om kontant arbetsmarknadsstöd blir beroende av omsocialförsäkringsutskottet, eventuellt med ändring, finner sig kunna godtatillägget till 20 kap. 4 § lagen om allmän försäkring. I motionen begärs ett uttalande avriksdagen av innebörd att sociala förmåner skall utgå oavsett arbetstidenslängd och att regeringen i enlighet därmed skall lägga fram förslag om ändringi tillämpliga lagar. Motionärerna anför som motivering att kvinnor som inte kanfå mer arbete än några få SfU1982/83:14 57 timmar drabbas dubbelt. Dels kan de alltså intefå mer arbete, dels får de inte del av de sociala förmåner som tillkommer andraarbetstagare. Den lagstiftning som genom motionskravet aktualiseras inomarbetsmarknadsutskottets beredningsområde är lagen om arbetslöshetsförsäkringoch lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Båda lagarna förutsätter en minstaarbetstid av per arbetsdag och i genomsnitt 17 timmar i veckan.Bakom detta ligger tanken att ersättningsrätten bör grundas på en någorlundafast anknytning till arbetsmarknaden. Utredningen om en allmän arbetslöshetsförsäkring() förordade i sitt förslag till nytt försäkringssystem (SOU1978:45) att man bibehåller kravet på en minsta veckoarbetstid, låt vara sänkttill . Utredningen pekade därvid bl. a. pä att man inte kan undgå attta hänsyn till vad som gäller inom de s. k. avtalsförsäkringarna om t. ex.avgångsbidrag. För dessa gäller en minsta arbetstid, vanligen . Motionskravet innebär en långtgående förändring i deprinciper som ligger till grund för ersättningarna vid arbetslöshet. Med hänsynhärtill och till vad ovan anförts är utskottet inte berett att på grundval avmotionen tillstyrka en förändring av det slaget. Närvarande: (), (), ErikJohansson (s), (), (), (), ArneFransson (c), (), (), (vpk),(), (), (), ()och i (m). (vpk) anser attden del av yttrandet om motion 294 som börjar "Motionskravet innebär"och slutar "det slaget" bort ha följande lydelse: De nuvarande villkoren för ersättningar vid arbetslöshetfastställdes . därefter har deltidsarbetetvuxit kraftigt i omfattning. Det kan diskuteras om denna utveckling varit tillfördel. Rent faktiskt innebär den att många arbetstagare - i regel kvinnor -tvingas acceptera endast ett begränsat antal arbetstimmar . Så längeman har den situation som råder får man ta konsekvensen härav när det gäller de SfU1982/83:14 58 förmåner som är kopplade till en anställning och låtadessa utgå oavsett arbetstidens längd. Om statsmakterna tar initiativ till förändringar i den riktningen när det gäller de i lag fastställda förmånerna bör detta rimligen leda till en motsvarande omprövning av villkoren för de försäkringar och förmåner som gäller enligt avtal. Det ovan anförda innebär att utskottet för sin delbiträder motion 294 i den remitterade delen beträffande villkoren förarbetslöshetsersättningar.