bet · G601SfU24 · 1982-12-31 00:00:00 — betänkande 1982/83:24 om vissa administrativa frågor inom den allmännaförsäkringen, m. m. 1982/83:127) samt anslag till riksförsäkringsverketoch de allmänna försäkringskassorna (prop. 1982/83:100) Proposition 1982/83:127 1 proposition 1982/83:127 harregeringen () föreslagit 1. godkänna deriktlinjer för uppgifter samt för arbetsfördelningenmellan verket och försäkringskassorna som föreslagits, 2. godkänna deriktlinjer för revisionskontorets uppgifter som har angivits, dels att anta inom upprättade förslagtill 3. lag om ändringi lagen (1962:381) om allmän försäkring, 4. lag om ändringi lagen (1962:382) angående införande av lagen om allmän försäkring, 5. lag om ändringi lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring, 6. lag om ändringi . I propositionen behandlasriksförsäkringsverkets roll och uppgifter som central förvaltnings- ochtillsynsmyndighet inom socialförsäkringsområdet samt arbetsfördelningen mellanverket och de allmänna försäkringskassorna. I propositionen framhålls att lednings- ochtillsynsfunktionerna bör ges en ökad tyngd i verksamheti syfte att säkerställa en likformig och rättvis lagtillämpning över helalandet. Vidare bör de utvärderande inslagen i verksamhetfå en högre prioritet jämfört med nuläget. Den centrala tillsynen ochkontrollen bör inriktas på vad som påkallas av behovet av samordning och kravenpå enhetlig tillämpning av försäkringen. administrativaanvisningar till försäkringskassorna bör i ökad utsträckning ges formen avriktlinjer och ramar i syfte att uppnå en högre grad av målstyrning och minskaddetaljstyrning. I fråga om arbetsfördelningen mellan verket ochförsäkringskassorna bör alla möjligheter till decentralisering tas till vara. Ipropositionen föreslås att vissa arbetsuppgifter som f. n. handläggs avriksförsäkringsverket skall decentraliseras till försäkringskassorna. I övrigtgörs i klarläggande syfte 1 1982/83. SfU 1982/83:24 2 vissa uttalanden beträffande ansvarsfördelningen mellanverket och kassorna. En samordning av revisionsverksamheten inom den allmännaförsäkringen m. m. föreslås genom att det revisionskohtor som granskarriksförsäkringsverkets verksamhet också skall delta i revisionen avförsäkringskassornas förvaltning. Förslag läggs också fram om inrättande av en rådgivandesocialförsäkringsdelegation vid , varvid centralapensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen kan avvecklas. Författningsändringarnaavses träda i kraft . De i propositionen framlagda författningsförslagen finnsintagna i bil. 1 till betänkandet. Proposition 1982/83:100 Regeringen har i proposition1982/83:100, bil. 7 () under litt B. Administration avsocialförsäkring ni. m., anslagen B 3-4, föreslagit att 1, till för /84anvisa ett förslagsan slag av , 2. till Allmänna försäkringskassor' för /84anvisa ett förslagsanslag av . Motioner väckta med anledning av proposition 1982/83:127 I motion 1982/83:2307 av m. fl. (m) hemställs 1. att riksdagenvid behandlingen av proposition 1982/83:127 med anledning av det i motionenanförda genom uttalande tydligare klargör funktions- och ansvarsfördelningenmellan och kassorna, 2. att riksdagenvid behandlingen av proposition 1982/83:127 bifaller förslaget om att engagerarevisionskontoret vid i revisionen inomförsäkringskassorna i den del som gäller samordnad revision av ADB-mässiga ochmanuella handläggningsrutiner, men avslår övriga förfeslagna förändringar ifrågan om revisionen, I motion1982/83:2308 av m. fl. (c) hemställs 1. att hos regeringen begär förslag tilldecentralisering av arbetsuppgifter till försäkringskassornas centralkontor och lokalkontor, 2. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen beträffandeen fortsatt internrevision vid kassorna, 3. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen beträffandedecentralisering av uppgifter inom utbildnings- och informationsverksamheten. SfU1982/83:24 3 4. att begär attregeringen låter utarbeta en generalplan för decentralisering avsocialförsäkringens ADB-system. 1 motion 1982/83:2309 ay m. fl. (vpk)hemställs 1. att riksdagenuttalar sig för och hos regeringen hemställer om åtgärder som tydligare klargöransvarsfördelningen mellan och försäkringskassorna, 2. att riksdagenuttalar att utbildnings- och informationsverksamhet inom socialförsäkringentill de delar som visat sig ändamålsenligt och rationellt kunnatgenomföras ligger kvar på försäkringskassorna, 3. att riksdagenbeslutar att till Allmänna försäkringskassornas förvaltningskostnader anvisaett i förhållande till regeringens budgetförslag med . I motion 1982/83:2310 av RuneÅngström (fp) hemställs att beslutar som sin mening ge regeringentill känna vad i motionen anförts om decentraliserad handläggning inom denallmänna försäkringen. Motioner väckta under den allmänna motionstiden /83 I motion 1982/83:196 avAnn-Cathrine () hemställs att hos regeringen begär förslagom sådan ändring av 20 kap. 4 § lagen om allmän försäkring som åsyftas imotionen. 1 motion 1982/83:564 av m.fl. (c) hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till kännavad som anförts i motionen om decentralisering av uppgifter från till försäkringskassorna, 2. att som sin mening ger regeringen till kännavad som i motionen anförts om decentralisering av arbetsuppgifter från försäkrings kassornas centralkontor till lokalkontoren. I motion 1982/83:731 av GustavPersson m. fl. (s) hemställs att beslutar att hos regeringen begäraen utredning om förtroendemannadelta-gande i beslut om sjukpenning i enlighetmed vad som anförts i motionen. I motion 1982/83:1091 (motivering imotion 1089) av m. fl. (vpk) föreslås att hos regeringenhemställer om förslag som innebär att försäkringsinstanserna ges resurser ochdirektiv att skyndsamt behandla arbetsskadeanmälningarna så att beslut normaltkan fattas från anmälningsdagen. I motion 1982/83:1270 (yrk. 1, 3och 4) av () hemställs 1. att som sin mening ger regeringen till kännaatt försäkringskassornas resurser bör omprioriteras till aktivarerehabilitering och uppföljning av sjukfall, SfU 1982/83:24 4 3. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna att centraliseringen tillbyggnadsstyrelsen av försäkringskassornas lokalförsörjning börupphöra, 4. att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna att ingen skall behöva avskedas pågrund av det minskade anslaget till försäkringskassorna 1983/84. Yrkande 2 i motionen har behandlats i utskottetsbetänkande SfU 1982/83:14. I motion 1982/83:1285 av LarsWerner m. fl. (vpk) föreslås att med ändring i proposition1982/83:100 anslaget under , bilaga 7, B 4. Allmännaförsäkringskassornas förvaltningskostnader beslutar anvisa ett i förhållandetill regeringens förslag med . I motion 1982/83:1802 av LennartBladh m. fl. (s) hemställs att hos regeringen begär förslag tillåtgärder som förkortar väntetiden inför beslut om huruvida bullerskadaföreligger. Utskottet behandlar i betänkandetförst proposition 1982/83:127 om vissa administrativa frågor inom den allmännaförsäkringen och motioner i anslutning härtill. Därefter behandlar utskottetförslagen i proposition 1982/83:100 om medelsanvisning tillriksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna samt motionsförslagsom anknyter till medelsanvisningen till försäkringskassorna. Slutligenbehandlar utskottet tre motioner från den allmänna motionstiden under rubrikenÖvriga motionsyrkanden. Proposition 1982/83:127 Enligt 1 kap. 2 § lagen (1962:381)om allmän försäkring (AFL) har , försäkringskassorna samtde lokala organ som regeringen bestämmer hand om den allmänna försäkringen.Försäkringskassorna, 26 till antalet, finns för varje landstingskommun och förde kommuner som inte tillhör landstingskommuner. Lokala organ i övrigt som harbefattning med den allmänna försäkringen är lokala skattemyndigheter. Grunddragen för den nuvarande administrationen av denallmänna försäkringen tillkom då inrättades somcentral myndighet och centralsjukkassorna blev regionalt organiserade organ försjukförsäkring och pensionering. inrättades försäkringsdomstolen somsista instans för besvär i sjukförsäkrings-, pensions- och yrkesskadeförsäkringsmål.I takt med att socialförsäkringen och det sociala trygghetssystemet härefterbyggts ut har försäkringskassorna anförtrotts nya arbetsupp- SfU1982/83:24 5 De är nu första beslutsinstans i fråga om detövervägande antalet ärenden inom den allmänna försäkringen och i ärenden omallmänna barnbidrag och bidragsförskott. Försäkringskassorna handlägger ocksåärenden som rör utbetalning av studiestöd vid vuxenutbildning, utbildnings-bidragvidarbetsmarknadsutbildning och dagpenning till vissa värnpliktiga. ankommer att handlägga ärenden om arbetsgivaravgifter,ärenden som avser äldre försäkringsformer och vissa ärenden av speciellkaraktär, medan de lokala skattemyndigheterna fastställer pensionsgrundandeinkomst och egenavgifter till socialförsäkringen. Försäkringskassorna är självständiga offentligrättsligaorgan som leds av en styrelse. Närmare bestämmelser härom finns intagna i 18kap. Den allmänna försäkringen finansieras till övervägandedelen av socialförsäkringsavgifter som erläggs till staten av arbetsgivare ochegenföretagare. Den del av kostnaderna som inte täcks av avgiftsmedel täcks avandra medel över statsbudgeten. Verksamheten med försäkringen är som framgår avdet följande i sin helhet statligt reglerad. gäller en ny besvärsordning inomsocialförsäkringen. Besvär över försäkringskassornas beslut iförsäkringsärenden prövas av tre regionala försäkringsrätter och i sistainstans av försäkringsöverdomstolen. tidigare rätt attefter besvär eller ex officio överpröva försäkringskassornas beslut harsamtidigt ersatts av rollen som part i socialförsäkringsmålen.Riksförsäkringsverkets uppgifter med den allmänna försäkringen har härmed fåtten mer renodlad inriktning på centrala lednings- och tillsynsfunktioner. Som central förvaltningsmyndighet harriksförsäkringsverket det övergripande ansvaret för socialförsäkringen. Verketskall enligt föreskrifterna i allmänna verkstadgan (1965:600) noggrant följautvecklingen inom sitt verksamhetsområde och ta initiativ till åtgärder sombehövs eller som i övrigt är lämpliga. Verkets skyldighet att utöva tillsynöver försäkringskassorna och försäkringskassornas skyldighet att rätta sigefter verkets anvisningar finns inskrivna i 18 kap. 2 § AFL. Verkets roll ibesvärsprocessen regleras i 20 kap. 12 § samma lag. Enligt denna harriksförsäkringsverket att verka för att bestämmelserna om den allmännaförsäkringen tillämpas likformigt och rättvist och verket får föra talan bådeför det allmänna och för enskild part mot försäkringskassas ochförsäkringsrätts beslut. Förslagen i propositionen syftar till att närmareklarlägga gällande bestämmelser om roll och uppgifteroch arbetsfördelningen mellan verket och försäkringskassorna. Frågorna harbehandlats i RFV-översynens slutbetänkande Ds S 1981:13, Riksförsäkringsverketsroll, uppgifter och organisation. 1 ett tidigare delbetänkande har RFV-översynenlagt fram förslag om nytt budgeteringssystem för försäkringskassorna.Förslaget i detta hänseende har resulterat i att fr. o. m. innevarande budgetårhar ett system för anslagsstyrning av försäkringskassornasförvaltningsutgifter införts som innebär att anslaget för förvaltnings- SfU1982/83:24 6 utgifterna behandlas enligt samma teknik som gäller förövriga anslag på statsbudgeten. Anslaget har formen av en totalram förkassornas sammanlagda förvaltningsutgifter. Genom det nya budgeteringssystemetminskar behovet av en detaljstyrning av kassornas administration. Departementschefen understryker inledningsvis ipropositionen att eri viktig utgångspunkt för hans ställningstaganden är attförsäkringsadministrationen skall betjäna de försäkrade och att de olikafrågorna därför skall lösas utifrån vad som ger det bästa totala resultatet förde försäkrade och samhället. I detta ligger bl. a. attförsäkringslagstiftningen skall gälla lika över hela landet som detär angeläget att besluten om den enskilde försäkrades förmåner kan fattas sånära den försäkrade som möjligt och att alla ansträngningar tas till vara föratt ytterligare utveckla kontakten mellan allmänheten och myndigheten. Dessautgångspunkter leder, anför departementschefen, sammanfattningsvis fram markering av försäkringskassornas betydelsefulla roll som beslutande organi det absoluta flertalet individuella försäkringsärenden. Det finns enligt utskottets mening anledning att någotnärmare utveckla denna markering. Socialförsäkringslagstiftningen har engenerell giltighet för alla medborgare och rätten till förmåner är ingåendereglerad genom lagstiftning. Utrymmet för skälighetsbedömningar är därförstarkt begränsat. Lagstiftningen skiljer sig i detta avseende från denlagstiftning av ramkaraktär som styr verksamheten inom stora delar av detkommunala och landstingskommunala området och som inom de givna ramarna lämnarett stort utrymme för handlingsfrihet för de beslutande organen på dettaområde. Den starka detaljstyrningen inom socialförsäkringsområdetsker sålunda genom de lagar som stiftas av och som, med ledning avlagstiftningens förarbeten, kompletteras av förordningar av regeringen,kungörelser eller anvisningar från den centrala myndigheten i enlighet med 18kap. 2 § AFL och genom rättspraxis som utformas av försäkringsdomstolarna.Handläggningsansvaret för den övervägande delen av försäkringsärendena liggersom nämnts på försäkringskassorna. Deras beslut kan endast ändras av dem självaeller av de från socialförsäkringsadministrationen fristående domstolarna ochriksförsäkringsverket kan inte föreskriva hur en försäkringskassa skall avgöraett enskilt försäkringsärende. På samma sätt som gäller förstatsförvaltningen i övrigt har som central myndighetatt se till att arbetet inom dess verksamhetsområde bedrivs enligt riksdagensoch regeringens intentioner. skall i enlighet med den allmännaverksstadgan med uppmärksamhet följa förhållandena och vidta eller föreslå deförfattningsändringar eller andra åtgärder som är påkallade eller i övrigtlämpliga. SfU1982/83:24 7 verksstadgan framgår också att skallfrämja decentraliseringen av verksamheten till de regionala och lokalaorganen. Enligt RFV-översynen bör ,verksamhet i så stor omfattning som möjligt inriktas på tillsyn och andracentrala uppgifter och de utvärderande inslagen i verksamheten bör förstärkas.Översynen har även pekat på vissa enskilda ärendeområden inom vilkahandläggningsansvaret skulle kunna flyttas från tillförsäkringskassorna. Utskottet återkommer senare i betänkandet till dennafråga. Tillsynsverksamhetens inriktning bör enligt RFV-översynen ändras påsådant sätt att anvisningar i högre grad ges formen avriktlinjer och ramar för kassornas agerande. Bindande anvisningar bör förekommanär det motiveras av kravet på enhetlig handläggning iförsäkringstillämpningsfrå-gor. Även arbetsinstruktioner som berörADB-systeniet bör som regel ha karaktär av föreskrifter. Med hänsyn till attdet nya rambudgeteringssystemet minskat behovet av en administrativ styrningkan enligt RFV-översynen tillsynen inom detta område i hög grad inriktas påutfärdande av allmänna riktlinjer i stället för detaljerade föreskrifter. Försäkringsorganens handläggningsansvar för de olikadelarna av försäkringen finns i regel angivna i författning. 1 den månförfattningsreglering saknas har RFV-översynen framhållit attriksförsäkringsverket i sin egenskap av central förvaltningsmyndighet ärbehörigt att bestämma arbetsfördelningen mellan verket och kassorna. RFV-översynen finner det givet att de allmänna strävandenatill decentralisering inom den offentliga förvaltningen skall gälla även vidbestämningen av arbetsfördelningen och att de uppgifter som lika väl kanutföras av kassorna som av verket bör utföras på kassorna. RFV-översynenerinrar i detta sammanhang om att socialförsäkringsområdet under 1960- och1970-talen varit föremål för omfattande decentraliseringsåtgärder och att ocksådet nya budgeteringssystemet för försäkringskassorna medför en decentraliseringav en rad beslutsbefogenheter varmed försäkringskassornas självständiga ansvarför förvaltningen inom givna regler och anslagsramar markerats. I likhet med RFV-översynen anser departementschefen attriksförsäkringsverkets verksamhet bör inriktas på en ytterligare markering avdess centrala lednings- och tillsynsfunktion för bevakning av attstatsmakternas beslut och intentioner uppfylls. Särskilt betydelsefulla ärinsatser för att tillse att ersättningsregler m. m. tillämpas likformigt ochrättvist över hela landet, att allmänheten får en så långt möjligt likvärdigservice och information och att en rationell och effektiv resursanvändningsäkerställs. Verket bör sålunda när det gäller tillämpningsföreskrifter tilllagar och förordningar på socialförsäkringsområdet aktivt verka för enenhetlig tillämpning av lagstiftningen på området såväl när det gäller äldresom ny lagstiftning. Verket bör också snabbt utarbeta nödvändigatillämpningsföreskrifter till nya författningsbestämmelser och genomombudsenheten verka för att praxis möjligt SfU1982/83:24 8 Verket bör vidare fortlöpande bevaka nyarättsfall för att säkerställa att tillämpningsföreskrifterna i förekommandefall anpassas till den praxis som utbildas och också se till att information omrättspraxis på lämpligt sätt snabbt når ut till försäkringskassorna och andrasom har behov av sådan information. Mot bakgrunden av att försäkringskassornaredan nu i allt väsentligt svarar för de individuella avgörandena beträffandede sociala trygghetsförmånerna pekar departementschefen i detta sammanhang påvissa områden där en vidgad förtroendemannamedverkan vid ärendenas handläggningkan övervägas. Så t. ex. bör enligt hans mening övervägas om förtroendemän kanmedverka vid försäkringskassas omprövning av sitt tidigare beslut när detgäller ärenden inom sjukförsäkringsområdet och vid beslut om vissa åtgärder närdet gäller långa sjukfall m. m. När det gäller anvisningar iadministrativa frågor delar departementschefen uppfattning attdessa i ökad omfattning skall ges formen av riktlinjer och ramar och attdetaljerade administrativa föreskrifter bör kunna begränsas. Departementschefen anför att det inte är möjligt att i författningeller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellanriksförsäkringsverket och försäkringskassorna. 1 verkets uppgifter ligger ocksåenligt hans mening en generell befogenhet att inom ramen för gällandeförfattningsregler närmare bestämma vilka uppgifter som skall ankomma påriksförsäkringsverket resp. försäkringskassorna. Därvid bör alla möjlighetertill decentralisering tas till vara och de centrala föreskrifterna begränsastill vad som påkallas av behovet av samordning och kraven på rättssäkerhet. Ett flertal motioner tar upp frågan om ansvarsfördelningenmellan och försäkringskassorna. anför i motion 2307 att försäkringskassornainte är statliga myndigheter utan självständiga offentligrättsliga organ. Någonförändring av denna status ifrågasätts inte i propositionen som emellertidjämställer dem med statliga organ. Härav skulle då. anför motionären, följa engenerell befogenhet för att - inom ramen för gällandeförfattningsregler - bestämma vilka uppgifter som skall ankomma påriksförsäkringsverket resp. försäkringskassorna. Detta kan, menar hon, tolkasså att försäkringskassorna tilldelas en mera underordnad roll iförsäkringsadministrationen än tidigare och skall lyda direkt under verket somdel av verket. Å andra sidan noterar motionären att i propositionen framhållitsatt den ökade tyngd som ges åt verkets lednings- och tillsynsfunktion har tillsyfte att säkerställa en rättvis och likformig lagtillämpning, att behovet avadministrativ styrning minskat med det nya budgeteringssystemet varföradministrativa anvisningar kan ges form av riktlinjer och ramar och att allamöjligheter till decentralisering skall tas till vara. Motionären menar attpropositionen inte ger klarhet om förhållandet mellan försäkringskassorna ochriksförsäkringsverket beträffande "kontroll och styrfunktion" i frågaom administrationen och hon begär ett klargörande uttalande från SfU 1982/83:24 9 i fråga om "funktions- ochansvarsfördelningen". I motion 2309 av m. fl. anförs att vpk intehar några principiellt skilda meningar mot propositionens konkreta förslag ifråga om arbetsfördelningen mellan ochförsäkringskassorna eller mot att alla möjligheter till decentralisering tastill vara. Även i denna motion framhålls emellertid angelägenheten av attklarlägga vad som i fortsättningen skall ingå i riksförsäkringsverketsuppgifter och att fastlägga ansvarsfördelningen mellan riksförsäkringsverketoch försäkringskassorna. bör enligt motionärerna begära åtgärder frånregeringen i detta hänseende. m. fl. understryker i motion 2308 denbetydelsefulla roll som kassorna har i det absoluta flertalet individuellaförsäkringsärenden och att lokal förankring och en spridd kontorsorganisationär av avgörande betydelse när det gäller förbättrade kontakter mellan allmänhetoch myndighet. Motionärerna framhåller särskilt de möjligheter som kan finnastill samordning av olika uppgifter och samverkan över områdesgränserna. Dedelar uppfattningen att har befogenhet att bestämmafördelningen mellan verket och kassorna, men anser att verket bör begränsa sittdeltagande i socialförsäkringens direkta drifts- och verkställighetsfrågor ochatt verkets anvisningar bör begränsas och ersättas av rekommendationer. Deanser det också angeläget att förtroendevalda får ökade möjligheter att delta ibeslutsprocessen. Enligt motionärerna är det , nödvändigt med en fortlöpandeprövning av arbetsfördelningen och regeringen bör låta utreda och lägga framförslag om decentralisering av arbetsuppgifter från tillförsäkringskassornas centralkontor ävensom från centralkontoren tilllokalkontoren. Samma yrkande återfinns i motion 564 av m. fl.,vilken väckts under den allmänna motionstiden. Också i motion 2310 av framhållsförsäkringskassornas betydelse som beslutande organ och värdet av en lokalförankring och en stärkt förtroendemannamedverkan i beslutsprocessen.Motionären understryker vikten av att organisationen säkerställer en likformigoch rättvis lagtillämpning. Han anser att inom ramen för ett sådant systemskall försäkringskassorna och deras lokalkontor ges en så vid kompetens sommöjligt och begär ett tillkännagivande i enlighet med det anförda. I detta sammanhang behandlar utskottet också den under denallmänna motionstiden väckta motionen 731 av m. fl. vari begärsen utredning om en ökad förtroendemannamedverkan vid beslut i frågor som berörlånga sjukfall och avstängning av rätten till sjukpenning. De farhågor som uttryckts i motion 2307 för attpropositionen skulle innebära att försäkringskassorna tilldelas en meraunderordnad roll i försäkringsadministrationen än tidigare och skall lydadirekt under verket som del av detta bygger enligt utskottets mening på enmissuppfattning av propositionens syfte. Utskottet finner anledning erinraom att några 1* 1982/83. SfU1982/83:24 10 ändringar i AFL:s grundläggande bestämmelser i fråga omkompetensfördelning och försäkringskassornas verksamhet inte föreslagits ipropositionen med undantag för vissa inskränkningar i riksförsäkringsverketsbefogenheter när det gäller revisionen. Såsom utskottet närmare utvecklat på s.6 medför de detaljerade bestämmelserna inom socialförsäkringsområdet i sig enstark styrning av verksamheten och då främst ärendenas handläggning. Samtidigtmed att en fortlöpande decentralisering av ärenden från riksförsäkringsverkettill försäkringskassorna skett och försäkringskassorna dessutom fått ansvar förärenden som följt av nya reformer eller av överflyttning från andra organ harockså behovet ökat av åtgärder för att säkerställa kraven på en enhetligtillämpning och en rationell och effektiv resursanvändning.