bet · G601KU9 · 1982-12-31 00:00:00 — Förutom den gemensamma valdagen och mandatperiodens längdtas i inotionen upp frågor rörande bl. a. extra val och grundlagsskydd förvissa delar av vallagen. Enligt motionen bör möjligheten att hålla extra valinskränkas starkt och helst avskaffas. Motionärerna anför att det är urprincipiell synpunkt felaktigt att regeringen kan besluta om extra val och ävenbesluta om avbrytande av . Vidare anförs mot systemet med extra val bl.a. att redan förekomsten av möjligheten till extra val i vissa situationer kanvara till skada. 1 stället för att söka sakligt betingade lösningar på aktuellaeller långsiktiga problem blir politikerna lätt engagerade i en KU1982/83:9 11 positionsstrid och en taktiskt motiverad debatt. Om möjligheten till extra val skall finnas kvar bör enligtmotionen övervägas att skapa enhetliga regler för valen. Vid extra val gällervissa kortare tidsfrister beträffande t. ex. förtidsröstning, anordnande avvalsedelsförsändelser m. m. än vad som gäller vid ordinarie val. Det kanenligt motionen ifrågasättas om det är en lämplig ordning med skildabestämmelser för de olika valen. De extra valen har samma innebörd somordinarie val. Den riksdag som utses genom extra val har exakt sammabefogenheter som den som tillkommer genom ordinarie val. Omvänt borde gälla attom man anser det lämpligt och riktigt att förkorta en rad av de tidsfrister somnu anges för valen i vallagen så borde dessa förkortningar rimligen kunna gällaäven för ordinarie val. Den procedur som skall genomföras och de rättsgarantiersom skall gälla är ju desamma för extra val och ordinarie val. Även ur praktisksynpunkt är det bättre med samma regler för alla val till . Den diskussion som fördes i samband medregeringsombildningen om möjligheten att snabbt ändra gällande bestämmelseri vallagen för att förkorta tidsutrymmet för hållande av extra val aktualiserarenligt motionen frågan om inte åtminstone vissa delar av vallagen borde gesformen av grundlag. En grundlagsreglering skulle effektivt göra slut på allaresonemang i en akut situation om snabba, partitaktiskt betingade förändringarav vallagen. Denna fråga bör utredas. Såväl praktiska som rent principiella synpunkter talarenligt motionen för att systemet med fasta mandatperioder bör bibehållas. Föratt möjliggöra en planering på litet borde dock mandatperioden isåväl kommuner som riksdag vara . Det bästa skulle enligt motionenvara att återgå till den ordning som gällde . I de gemensammavalrörelser som äger rum sjunker de kommunala frågorna lätt undan. Men de ärnumera av en sådan räckvidd och betydelse att de väl förtjänar att ventileras ien separat valrörelse. Det är vidare ur demokratisynpunkt inte tillfredsställandeatt utgången av valen i olika kommuner och landsting nästan helt bestäms avpartiernas rikspolitiska agerande. Valen borde rimligen vara en värdering avpartierna och deras företrädare i det egna och i den egna kommunen.Skilda valdagar skulle således vara till gagn för den kommunala demokratin. Menom det av politiska skäl trots detta skulle visa sig omöjligt att slopa dengemensamma valdagen bör man trots detta överväga att införa en längremandatperiod, förslagsvis . Gällande ordning och tidigare behandling Beträffande den gemensamma valdagenoch mandatperiodens längd framgår av regeringsformen (3 kap. 3 §) att ordinarieval till skall hållas . Valperioden för val tillkommunfullmäktige och landsting är också treårig (2 kap. 6 § kommunallagen1977:179). KU1982/83:9 12 (1972:620) finns vidare en bestämmelse (1 kap. 3 §) sominnebär att landstings- och kommunfullmäktigval skall ske somriksdagsvalet, dvs. Gällande ordning tillkom vid den partiellaförfattningsreform varigenom enkammarriksdagen infördes.Reglerna överfördes sedan till vår nuvarande regeringsform. Före reformen, påtvåkammarriksdagens tid, hade valperioden varit fyraårig. Vidare hade val tillriksdagens andra kammare och kommunala val ägt rum på olika tider. Allmänna valhade därigenom hållits . Omläggningen till gemensam valdag och treårigamandatperioder var resultatet av en kompromiss beträffande enkammarriksdagen somgrundlagberedningen föreslog i betänkandet (SOU 1967:26) Partiellförfattningsreform . Enligt en uppfattning borde man helst genomförafullständig åtskillnad mellan riksdagsval och kommunalval. Enligt en annanuppfattning motiverade bl. a. det nära sakliga sambandet mellan rikspolitikoch kommunalpo-.litik och valrörelsernas uppläggning att väljarna somde utsåg kommunala förtroendemän borde få möjlighet att påverka ocksåriksdagens sammansättning. Kompromissen mellan de båda nämnda uppfattningarna blevsåledes den att skulle förnyas i sin helhet vid direkta val men attvaldagen skulle vara gemensam för både riksdagsval och kommunalval. Dennalösning medförde i sin tur att treåriga mandatperioder infördes för riksdagenoch de kommunala beslutande församlingarna. En treårig valperiod ansågs som enrimlig avvägning mellan å ena sidan önskemålet om att väljarna med kortatidsintervall får tillfälle att påverka sammansättning och uttalasig om regeringens politik och å andra sidan intresset av att regeringen hararbetsro och möjligheter till långsiktig planering. Vid riksdagsbehandlingen av det nya valsystemet uttrycktesfrån sida (KU 1968:20) farhågor för att en samordningav riksdagsvalen och de kommunala valen skulle medföra att de kommunalafrågorna skulle komma mera i bakgrunden för intresset än tidigare och att ens-ädan konsekvens skulle vara till nackdel för den kommunala demokratin. Fråganomdengemensamma valdagen blev fr. o. m. 1971 föremålför flera motioner i . I samband med behandlingen av motioner hösten1976 uttalade konsfitutionsutskottet (KU 1976/77:6) att det var väsentligt attkonsekvenserna av den gemensamma valdagen blev utredda så snart tillräckligterfarenhetsmaterial förelåg. Utskottet hänvisade också till att det i 1976 årsregeringsförklaring hade aviserats en utredning om kommunaldemokratiskafrågor. En av huvuduppgifterna för den utredning som sedantillkallades, kommunaldemokratiska kommittén, blev att undersöka vilkaverkningar den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden har på denkommunala demokratin. Kommittén skulle överväga olika tänkbara lösning- KU1982/83:9 13 ar men inte lägga förslag om ändrad ordning. Kommitténredovisade sitt arbete i denna del i betänkandet (Ds Kn 1979:15) Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd, kommunaldémokratiska synpunk ter. ' 'Kommitténs sammanfattande bedömning är att de kommunalafrågorna på ett helt annat sätt än tidigare bör kunna bära upp en egenvalrörelse. En förutsättning för att skilda valdagar skall ökakommunalpolitikens roll i valrörelserna anges dock vara att partierna tar sittansvar för utvecklingen och bedriver en valkampanj i fristående kommunalval somäven på riksnivå domineras av kommunalpolitiska spörsmål. Beträffandemandatperioden är det kommitténs mening att längden på denna nu liksom tidigaremåste ses i samband med valordningen i övrigt. Kommittén uttalar här denuppfattningen att en övergång till fristående kommunalval också bör följas aven förlängning av mandatperioden för kommunfullmäktige och landsting från tretill . Med anledning av nya motioner kom frågorna om gemensamvaldag och mandatperiodens längd upp på nytt i hösten1979. Utskottet (KU 1979/80:32) anförde bl. a. att frågan om mandatperiodenslängd tilldragit sig ett betydande intresse, även rikspolitiskt, när det gälldemöjligheterna för en regering att förverkliga sin politik. Utskottet uttaladeatt tiden var mogen för en prövning av frågan huruvida systemet med dengemensamma valdagen borde ändras och i samband därmed om en förlängning avmandattiden för såväl som de kommunala församlingarna borde kommatill stånd. Det fortsatta utredningsarbetet med de nämnda frågornajämte vissa andra grundlagsfrågor som ingick partiellaförfattningsreform bedrevs inom grundlagskommittén som tillsattes i februari1980. lämnade betänkandet (SOU1981:15) Grundlagsfrågor. Majoriteten (ordföranden och de borgerligaledamöterna) föreslog en ordning med fyraåriga mandatperioder och växelvisa valtill riksdag och kommuner . Enligt majoritetens uppfattning finns det obestridligenett klart sakligt samband mellan rikspolitiska och kommunalpolitiska spörsmål.Det finns enligt denna uppfattning däremot ingenting som tyder på attsammanförandet av riksdagsval och kommunalval till en gemensam valdagverkligen skulle ha någon betydelse för att stärka valmanskårens medvetande omsambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik eller att väljarna kan hanågot särskilt intresse av att i ett sammanhang ta ställning till partiernaspolitik på både det rikspolitiska och det kommunala området. Vidare pekadeutredningsmajoriteten på bl. a. förhållandet att det fanns mycket betydelsefullaspörsmål som avgörs av landsting och primärkommuner oberoende av statliganormer. Med fortsatt decentralisering borde detta område sannolikt kunna växa.Det framhölls som angeläget att valmanskåren fick tillfälle att uttala sinmening om kommunernas åtgöranden i sådana hänseenden KU1982/83:9 14 oberoende av det inflytande som kunde utövas genomdebatten om rikspolitiska frågor. Avkortningen av mandatperioden från fyra till harenligt majoriteten medfört påtagligt negativa följder. Detta gäller båderiksdagen och de kommunala församlingarna. Majoriteten anför bl. a. attväljarnas möjligheter att bedöma den förda politikens innebörd försämras ommandatperioden är alltför kort. En politisk meningsriktning som fåttregeringsansvaret i stat eller kommun måste ofta fatta beslut som för stundenkan vara impopulära, men vilkas verkningar förutsätts bli tillfredsställande pålängre sikt. Det är viktigt att väljarna får möjlighet att konstatera huruvidaså har blivit fallet eller ej. Korta mandatperioder innebär därför ingenförstärkning av den politiska demokratin utan snarare mötsatsen. En nybildadmajoritet behöver avsevärd tid för att utforma och genomföra sin politik ienlighet med de grundsatser den fått väljarnas förtroende för. Mot majoritetens förslag reserverade sig fyra avkommitténs ledamöter. Tre av reservanterna (alla s) framhöll att kritiken motden gemensamma valdagen framstod som överdriven och missriktad. Reservanternaanförde vidare att sakligt sett är det kommunala sambandet starkare ännär den gemensamma valdagen infördes. Detta talade för att någon form avvalteknisk samordning mellan riksdags- och kommunalvalen om möjligt bordebevaras. Om den gemensamma valdagen skulle sättas i fråga borde detta i ställetske med utgångspunkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerandeupplösningsinstitut. Även det ofta framförda önskemålet om en längre mandatperiodtill kommunerna och till förutsatte en omprövning av den gemensammavaldagen. Enligt reservanterna krävdes mer utredning och analys av olikaalternativ innan ett mera definitivt ställningstagande kunde göras. Den fjärde ledamoten (vpk) bland reservanterna förordade isin reservation att den gällande ordningen med gemensam valdag och treårigamandatperioder skulle behållas. Som skäl anfördes bl. a. att det inte fannsnågra självständiga motiv för att upphäva den gällande ordningen. Däremotmofiverade sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik att väljarna vidett och samma tillfälle får ställa partierna till svars för deras politik. Enligt 3 kap. 4 § regeringsformen kan regeringen bestämmaom extra val till mellan ordinarie val, Extra val skall hållas efter beslutet om sådant val. För regeringens möjlighet attbestämma om extra val finns ett par begränsningar. För det första får intebeslut om extra val fattas alltför nära inpå ett fidigare ordinarie val ellerextra val. måste förflyta från den nyvalda förstasammanträde. Vidare får en s. k. expeditionsministär, dvs. en regering varsmedlemmar uppehåller sina befattningar i avvaktan på att en ny regering skallfillträda, inte förordna om extra val. När regeringen har beslutat att extra val skall hållas också genom 1 kap. 4 § riksdagsordningen befogenhet att besluta att skall KU1982/83:9 15 Det finns dock inget legalt hinder mot attregeringen avstår från ett sådant beslut och att riksdagsarbetet såledesfortsätter fram till dess den nya samlas. Extra val kan bli aktuellt också om det efter nyval ellerdå regeringen avgått uppstår svårigheter med regeringsbildningen. Statsministerutses av på förslag av talmannen. Innan förslag lämnas skalltalmannen ha samråd med företrädare för varje partigrupp inom . Om merän hälften av ledamöter röstar mot talmannens förslag fortsätterförfarandet med nya överläggningar. Dessa kan utmynna i ett helt nytt förslageller i att talmannen upprepar sitt tidigare förslag. Denna procedur får intefortsätta hur länge som helst. Skulle inte heller godta det fjärdeförslaget gäller enligt 6 kap. 3 § regeringsformen att förfarandet skallavbrytas. Det kan återupptas först sedan nyval till ägt rum. Extraval skall då äga rum om det inte skulle återstå endast till nästaordinarie val. I sådant fall skall i stället resultatet av det ordinarie valetavvaktas. En riksdag som utses genom extra val verkar endast underden tid som återstår av treårsperioden fram till nästa ordinarie val. Formerna för extra val sågs över av grundlagskommitténinom ramen för det utredningsarbete rörande vissa grundlagsfrågor somavslutades . Kommittén konstaterade att bestämmelserna omriksdagsupplösning och nyval har funnits i våra grundlagar och hadei vissa hänseenden motsvarigheter redan tidigare. Möjligheterna att utlysanyval har utnyttjats sparsamt, endast två gånger beträffande den tidigareförsta kammaren och fyra gånger beträffande andra kammaren. Det senasteextravalet hölls 1958, då andra kammare nyvaldes. Frågan om regeringens rätt att förordna om extra val ochdärvid upplösa blev föremål för starkt delade meningar inomgrundlagskommittén. Kommitténs majoritet, som avvisade tanken på ett systemmed rörliga mandatperioder enligt brittiskt eller danskt mönster, menade att dereella förutsättningarna för extra val inte var särskilt gynnsamma med treårigamandatperioder. Vid en till förlängd mandatperiod kunde extra val dockte sig något mera meningsfulla. Kommitténs majoritet pekade vidare på att.det frånprincipiell synpunkt ansetts felaktigt att regeringen, som för såväl sintillkomst som för sin fortsatta existens är beroende av , kan utlysanyval och därmed utsläcka den sittande mandat. Även andra argument har enligt kommittén anförts motregeringens möjlighet att utlysa nyval. Således talar de skäl som motiverar enlängre mandatperiod mot möjligheten att utlysa extra val. Ett syfte med denlängre mandatperioden är att ge bättre arbetsro och ökade möjlighetertill långsiktig planering. Med extra val går dessafördelar till spillo. Allvarligare är kanske dock att hotet om extra val intebehöver KU1982/83:9 16 främja ansträngningar till samlande lösningar i besvärligapolitiska lägen. Tvärtom kan det lätt leda till hårdnande motsättningar ochlåsta positioner mellan partierna och till ökade svårigheter att nå bredakompromisser i angelägna frågor i . Partierna kan komina att i förstahand inrikta sig på ett gynnsamt utgångsläge i ett förväntat extra val. Redanen möjlighet att anordna extra val kan få denna effekt. Det är stor risk attden allmänna debatten i hög grad kommer att gälla om och när ett extra valskall komma i stället för de konkreta politiska sakfrågorna. Detta visar inteminst erfarenheterna från länder där extra val är vanliga. Extra val har somregel inte gett några nya politiska lösningar som resultat. Mot det anförda har det enligt kommittén bl. a.framhållits att regeringen oavsett vilka formella regler som gäller har encentral betydelse i moderna parlamentariska stater. Regeringen utövar ledningenav det politiska arbetet, och i valrörelserna spelar regelmässigt självaregeringsfrågan en framträdande roll. Enligt detta synsätt tar väljarna i valetinte bara ställning till sammansättning utan även - och kanskefrämst - till vilken regering som skall utses. Det kan därför vara riktigt attanordna extra val vid en allvarlig konflikt mellan regering och riksdag ellernär regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring. Extra val kan vidaretänkas förenkla regeringsbildningen i vissa lägen, t. ex. om enregeringskoalition sönderfaller och stora svårigheter föreligger att bilda enny regering. En besvärlig och utdragen regeringskris kan därmed undvikas. Hotetom extra val kan dessutom ur beslutssynpunkt ibland tänkas ha positiv verkan,bl. a. kan det främja partiernas benägenhet till kompromisser och uppgörelser. Med hänvisning till att extra val kunde förväntas blisällsynta även om mandattiden skulle komma att utsträckas till och medhänsyn till de starkt skilda meningar som hade framförts beträffande de extravalen, stannade kommitténs majoritet för att föreslå att de nuvarande reglernaom extra val skulle behållas. Beträffande den möjlighet som regeringen harenligt nurvarande regler att avbryta ansåg dock majoriteten ikommittén att det inte fanns tillräckliga skäl att behålla denna föreskrift.Avgörandet i denna fråga borde ligga hos själv. Tre av grundlagskommitténs ledamöter framhöll i enreservation att ett effektivt fungerande upplösningsinstitut varigenomkonflikter i parlamentet hänskjuts till väljarna i själva verket var av storbetydelse för folksuveräniteten trots att det i första hand aktualiserades irelationen mellan och regeringen. Förhållandena i anslutning tillextra val till borde studeras vidare tillsammans med den ytterligareutredning av frågor angående sambandet mellan riksdags- och kommunalvalen somminoriteten ville få till stånd. 1 avvaktan på resultatet av fortsattaöverväganden förklarade sig reservanterna beredda att medverka till ett systemsom byggde på den kompromiss mellan det nuvarande svenska systemet och detengelska som föreslogs av författningsutredning. Enligt författningsutredningensursprungliga förslag skulle en nyvald riksdag få verka fram till nästa KU1982/83:9 17 ordinarie val om upplösningsvalet inträffade under de treförsta åren av den föreslagna fyraåriga mandatperioden. Om emellertidupplösningen inträffade under det fjärde året av mandatperioden skullenästkommande val till ställas in. Den nyvalda skulle idetta system kunna få högst mandatperiod. Vid en tillämpning av dettasystem i ett valsystem med gemensam valdag skulle följden av en femårigvalperiod i bli att nästföljande ordinarie val blir ett renodlatkommiinfull-mäktig- och landsfingsval. Det därefter följande valet skulle ånyobli gemensamt för alla tre nivåerna. Beträffande den rättsliga regleringen av tidsfrister m. m.för genomförande av extra val gäller, som nämndes, enligtregeringsformens regler att extra val skall hållas från detatt regeringen har beslutat om extra val eller för fjärde gången harförkastat talmannens förslag till ny statsminister. Tremånadersfristen ärutformad som en maximitid. Det finns inte något som hindrar att ett extra valgenomförs än om så kan ske med hänsyn till partiernasoch myndigheternas valförberedelser. 1 vallagen anges dock t. ex. vissatidsfrister för post- och fartygsröstning m. m. som således indirekt innebär enreglering av hur snabbt ett extra val kan genomföras. Genom lagstiftning 1981 (prop. 1981/1982:83, KU 1981/82:19,rskr 1981/82:137, SFS 1982:146) ändrades vallagen i syfte att göra det möjligtatt genomföra ett extra val på väsentligt än de .som RFmedger. Ett extra val skall med dessa åtgärder kunna genomföras inom ca 50dagar. Åtgärderna innebär bl. a. att tiden för poströstning i förhållande fillvad som gäller vid ordinarie val förkortas från 24 före valdagenoch att röstningen på fartyg skall få börja tidigast före valdagen istället . Bland remissinstanserna var meningarna delade. På dåvarandestatsministerns inbjudan hölls överläggningar mellen företrädareför de fem riksdagspartierna. Under överläggningarna enades partiernasföreträdare om att fortsätta med ansträngningarna att finna entillfredsställande lösning på de författningsfrågor där grundlagskommitténvarit splittrad. För att dessa skulle bli framgångsrika krävdes en bredförankring av ett kommande förslag inom partierna. Det av grundlagskommitténinledda arbetefskulle fortsätta med sikte på en reform som skullekunna ta ställning till i anslutning till val. Beredningen skulle skei jusfitiedepartementet under ledning av dåvarande justitieministerntillsammans med företrädare för de fem riksdagspartierna. 1 första hand skullearbetsgruppen ta upp den gemensamma valperioden och mandatperiodens längd,vilken verkan som extra val till bör ha för kommande val (det s. k.upplösningsinsfi-2Riksdagen 1982/83. KU1982/83:9 , . tutet) samt därutöver regeringsbildningen och regeringensbeslutsformer. Beredningsarbetet borde inriktas på att ett resultat skulleredovisas . För att stimulera till en allmän debatt, särskilt inompartierna, publicerade arbetsgruppen ett diskussionsunderlag.Den gemensamma valdagen och andra grundlagsfrågor, med en redovisning av vissaalternativa lösningar beträffande valdagen, mandatperioden samtupplösningsinsfitutet. Åtta olika lösningar skisseras. Det är omkring dessalösningar som den hittillsvarande diskussionen huvudsakligen har rört sig.Mandatperioderna är enligt de alternativa förslagen tre- eller fyraåriga medgemensamma resp. skilda valdagar. Verkan av ett extra val utformas på olikasätt. Enligt vissa alternativ kan ett extra val medföra att nästa ordinarie valställs in om det extra valet har hållits före det ordinarie valet.Enligt andra alternativ är det tänkbart att alltid låta en helt ny valperiodlöpa efter ett extra val. Vissa alternafiv som har förts fram på olika håll hararbetsgruppen avstått från att ta in i diskussionen. Det gäller lösningar medsuccessiva kommunalval (t. ex. val i en tredjedel av kommunerna ochlandstingen det inte är riksdagsval, om mandatperiod görs4-årig). Inte heller behandlas lösningar som innebär att upplösningsinstitutetavskaffas eller att indirekta val till återinförs i någon form.Likaså utelämnas lösningar med en mandatperiod som är längre eller kortare än 3eller eller med rörliga kommunalval. Andra val än riksdagsval och val tillkommunfullmäktige och landsting tas inte heller med. Beträffande den genomförda förkortningen av tiden mellanbeslut om extra val och själva valet uttalar arbetsgruppen attupplösningsinstitutet därigenom har blivit effektivare. Innan en konkretsituation uppstått där ett extra val har blivit aktuellt är det dock svårt attsäga hur mycket effektivare upplösningsinstitutet har blivit genom de nyareglerna. Vårval, budgetårets förläggning m. m. I mofion 1981/82:214 av BertilFiskesjö m. fl. (c) hemställs att hos regeringen begär att enparlamentariskt sammansatt utredning tillsätts för att utarbeta förslag omallmänna val , omläggning av budgetåret och reformering avarbetsformerna i i enlighet med vad som förordats i motionen. Enligt motionen har de författningsreformer som genomförtsunder det senaste årfiondet endast i begränsad utsträckning tillgodosettbehovet av förbättrade arbetsformer i . I vissa avseenden harreformerna härvidlag haft en motsatt verkan. Det gäller t. ex.omläggningen av riksdagsåret. Motionärerna ger några exempel på hur dennuvarande ordningen enligt deras uppfattning i vissa fall leder fillotillfredsställande resultat. a. anges som uppenbart otillfredsställandeatt någon allmän KU1982/83:9 19 motionsrätt inte finns vid början på hösten.Vidare anses uppskovsförfarandet inte fungera bra, särskilt i de fall ärenden som väckts under ett skjuts upp till ett annat som startar efter nyval. ' Enbart begränsade reformer av själva arbetstekniken ärenligt motionen inte tillräckliga för att uppnå de målsättningar rörandearbetsförhållandena i som enligt motionen bör gälla, nämligenmöjligheter-till noggrann beredning av alla riksdagsärenden, en jämnarefördelning av arbetsvolymen, över och förbättrade möjligheter förriksdagens ledamöter att verka utanför . För att detta skall kunna uppnäs anser motionärerna attden utredning som de förordar bör överväga bl. a. följande förändringar: