bet · G601JoU30 · 1982-12-31 00:00:00 — Som redan nämnts innehåller gällande VL regler sominskränker rättskraften hos givna tillstånd till förmån för allmänna intressen.Kungsåd-re- och nyprövningsinstituten ingår sålunda i ett regelsystem som gördet möjligt att ändra den ursprungliga intresseavvägningen, om nyaförhållanden påkallar det. De båda instituten har det gemensamma syftet att deskall underlätta för nytillkommande allmänna intressen att göra sig gällande.De är också på så sätt likartade att de båda innebär skyldighet för ägare avvissa vattenbyggnader att i viss utsträckning utan rätt till ersättning finnasig i att deras lagligen förvärvade rättigheter rubbas. (se 1 kap. 5-13 §§ VL) innebärskyldighet för ägaren till ett vattenområde eller en vattenbyggnad i vissastörre vattendrag att utan ersättning låta intill en tredjedel av vattenmängdeneller fallhöjden tas i anspråk för vissa ändamål. Dessa ändamål är enligt 1kap. 6 § VL allmän farled, allmän flottled, fiske, torrläggning och bevattningav mark, men enligt 12 § kan även andra allmänna intressen tillgodoses. I ensärskild kungörelse (1923:330) har förtecknats de vattendrag där kungsådrafinns. Kungörelsen skall enligt 1 kap. 5 § VL omfatta vattendrag i vilka detvid lågvatten framrinner en vattenmängd av minst 5 m . huvudsakliga syfte kan sägas vara attunderlätta förverkligandet av sådana anspråk på fritt framrinnande vatten somkan komma att ställas från samhällets sida efter det att fillstånd lämnats atthålla vattnet inne vid en vattenbyggnad. När det gäller större vattenkraftanläggningaroch regleringsföretag har institutet emellertid inte ansetts erbjudatillräckliga möjligheter att anpassa meddelade tillstånd till samhällsutvecklingenskrav. Sådana företag har därför underkastats särskilda bestämmelser omnyprövning (se 4 kap. 5-8 och 16 §§ VL). Företagaren kan också i detta fallutan ersättning få finna sig i nya villkor som medför viss ekonomisk förlust,innebär att den i tillståndsbeslutet verkställdaavvägningen mellan byggnadsintresset och motstående allmänna intressen kanomprövas första gången efter byggnadstidens utgång och därefter vart 40:eår. De nya villkoren får inte tillämpas förrän . Gällande VL innehåller också bestämmelser om enlösningsrätt för staten (se 4 kap. 9-12 §§ VL). Enligt dessa bestämmelser harstaten rätt att med vissa längre intervaller lösa bebyggda strömfall medtillhörande byggnader och utmål, när det behövs för att tillgodose allmäntbehov. Någon motsvarighet till bestämmelserna om statenslösningsrätt införs inte i den nya lagen, eftersom det allmännas behov avvattenkraft i erforderlig mån kan tillgodoses genom den föreslagna bestämmelsenom ianspråktagan- JoU1982/83:30 45 de av strömfall enligt 2 kap. 8 § lagförslaget. Föredraganden biträder utredningens förslag att i den nyalagen införa bestämmelser om omprövning till förmån för allmänna intressen.Detta innebär alltså att en företagare skall vara skyldig att i vissutsträckning underkasta sig inskränkningar i ett givet tillstånd så attallmänna intressen i fortsättningen kan tillgodoses på ett bättre sätt. Utredningen har inte ansett det lämpligt att i självalagen uttryckligen ange vilka slags allmänna intressen som bör tillgodosesgenom omprövningen. Genom en uppräkning av de allmänna intressena skulle manenligt utredningen binda utvecklingen för framtiden, eftersom man inte utan enlagändring skulle kunna beakta andra intressen som vid omprövningstidpunktenkan anses lika skyddsvärda som de särskilt angivna. Med avseende på arten av de förpliktelser som skall kunnaåläggas företagaren i samband med en omprövning kommer i princip ingabegränsningar att föreligga. Vid omprövningen bör man alltså kunna åläggaföretagaren de förpliktelser som anses lämpligast för tillgodoseende av detallmänna intresse som har påkallat omprövningen. Förpliktelserna kan bestå iett åläggande för företagaren att vidta skadeförebyggande åtgärder, såsomspegeldammar och erosionsskydd, eller skadekompenserande åtgärder genom t. ex.fiskutsättning eller fiskodling. De kan också innebära skyldighet för honomatt avstå vatten eller att underkasta sig förlust av fallhöjd, ändradetappningsbestämmelser eller begränsning av tidigare regleringstillstånd.Kombinationer av sådana förpliktelser kan också tänkas. En annan typ avförpliktelser kan gälla ändrade eller nya kontrollåtgärder. När det gäller omfattningen av företagarens förpliktelseri samband med omprövningen föreskrivs däremot visa begränsningar i lagen.Framför allt är det ekonomiska skäl som talar för att man sätter ett tak för denya förpliktelser som skall kunna åläggas. Begränsningarna innebär att det viden omprövning inte skall få föreskrivas sådana nya eller ändrade villkor sommedför att ändamålet med företaget inte kan tillgodoses eller att dessförutsättningar rubbas avsevärt. Villkoren får inte heller åsamkatillstånds-havaren, innehavare av rätt till andelskraft eller annan som harinrättat sig efter företaget någon förlust eller kostnad som står imissförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kan vinnas. Dessutomskall hänsyn tas till de förpliktelser och inskränkningar som fidigare harålagts tillståndshavaren till förmån för allmänna intressen över huvud tagetoch alltså inte endast till förmån för det intresse som skall tillgodoses vidomprövningen. Hänsyn bör emellertid endast tas till vad företagaren har fåttunderkasta sig till följd av tidigare omprövningar och alltså inte till vad hanhar fått avstå enligt den ursprungliga tillståndsdomen i förhållande tillansökningen (se 15 kap. 10§). Av stor betydelse blir frågan vidvilken tidpunkt omprövning av meddelade tillstånd tidigast skall kunna ske.Enligt föredraganden bör tidsfristerna för omprövning vara kortare än denuvarande nyprövningspe- JoU1982/83:30 46 De föreslagna lagreglerna innebär atttidsfristen första gången bestäms av i tillståndsdomen medhänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Med hänsyn till denavskrivningstid som anses motiverad för företaget har det ansetts lämpligt atti lagen ange minimi- resp. maximitider för omprövningen. Av rättssäkerhetsskälföreslås även de minsta företagen ges en tryggad ställning, och omprövning för dembör kunna ske . Beträffande de större företagen bör, bl. a. medhänsyn till det finansieringssystem som tillämpas för större vattenkraftverk -med 20-åriga obligationslån och ytterligare belåningstid -, tidenkunna vara längre. Omprövningen skall dock alltid kunna ske efter 30 år.Omprövningstiden kan således bestämmas till minst 10 och högst . Liksomenligt 24 § ML skall tiden räknas från det beslutet om tillstånd att taföretaget i drift vinner laga kraft. När en omprövning har skett och nya eller strängarebestämmelser har meddelats kan någon ny omprövning inte påkallas förrän en visstid har förflutit från omprövningsbeslutet. Detta har med andra ord sammaverkan i rättskraftshänseende som själva tillståndsbeslutet. Den nya omprövningsperiodenbestäms inom samma minimi- och maximitider som gäller beträffande den förstaperioden. Lagförslaget innehåller också en regel som skallmöjliggöra tidigare omprövning om det under löpande tillståndsperiod inträffarhändelser som inte har förutsetts i tillståndsbeslutet och som väsentligtändrar förutsättningarna för detta. Efter mönster av 24 § första stycket MLföreslås att nya eller strängare villkor för tillgodoseende av allmännaintressen skall kunna föreskrivas under löpande tillståndsperiod, om väsentligaändringar har skett i vattenförhållandena. För sådan omprövning gäller såledesingen tidsbegränsning. En anledning till omprövning kan vara tillkomsten avnya vatten-eller avloppsföretag, som förändrar vattensituationen, somen lämplig anpassning av de nya företagen av någon anledning inte har kunnatske vid tillståndsprövningen av dessa företag. Utanför regelns tillämpningmåste däremot falla t. ex. förändringar i samhällets uppfattning om vilka intressensom bör skyddas eller nya tekniska landvinningar. En anledning till omprövningpå förevarande grund kan, som föredraganden anför, vara att tillståndetbeträffande ett eller flera vattenföretag utefter ett vattendrag har omprövatsefter den tidsbestämda omprövningsperiodens utgång och att det härigenomuppkommer väsentligt förändrade förutsättningar för andra företag i sammavattendrag. kan man vinna den fördelen att tillstånden beträffandesamtliga kraftverk i en älv eller en älvsträcka kan omprövas i anslutning tillvarandra. Ersättning från det allmänna vid omprövning av nyatillstånd Enligt propositionen bör somgrundprincip gälla att tillståndshavaren har rätt till ersättning förinskränkning eller förlust som uppstår med anledning av omprövningen. Näromprövning sker till förmån för vissa allmänna JoU1982/83:30 47 intressen av kvalificerad natur tillämpas dock inteprincipen om ersättning fullt ut. Skälet härtill är bl. a. att det allmänna,utan en viss ersättningsfrihet, skulle ha svårt att hävda sina intressen. Somframgår av den tidigare redovisningen har den enskildes rätt att råda övervattnet redan enligt vår äldre rätt varit begränsad och till sitt innehållbestämd av de allmänna ändamål som vattendragen har ansetts böra tillgodose.Kungsådre- och nyprövningsinstituten möjliggör sålunda att allmänna intressenkan hävdas utan alltför stora kostnader för det allmänna. Det invecklade regelsystem som kungsådrebestämmelserna nubildar föreslås ersatt med enklare regler om begränsning i tillståndshavarensrätt till ersättning för intrång i vattenrätten, när en omprövning sker i syfteatt tillgodose allmänna intressen av kvalificerad natur. Till de kvalificeradeintressena hänförs allmän farled, allmän hamn, allmän flottled, fiske ochhälsovård samt den allmänna miljövården (se 9 kap. 14§). I fråga om skyldigheten att utan ersättning avstå vatten ikungsådrevat-tendragen gäller den historiskt betingade huvudprincipen attskyldigheten omfattar endast viss del av den framrinnande vattenmängden. Ävenden nuvarande skyldigheten att utan ersättning vidkännas en produktionsförlustvid nyprövning är partiell. En motsvarande ordning föreslås gälla enligt dennya lagen, när det är fråga om skyldighet för tillståndshavaren att avståvatten eller fallhöjd eller på annat sätt underkasta sig en produktionsförlust.Företagaren medges i enlighet härmed rätt till ersättning för det produktionsbortfallsom åsamkas honom genom nya villkor vid omprövningen till den del värdet avdetta bortfall överstiger en viss andel av produktionsvärdet vid anläggningen,resp. värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas avtillståndet. Den andel som inte kompenseras föreslås ligga inom gränserna 1/5-1/20av produktionsvärdet resp. vattenmängden, fallhöjden eller magasinsvolymen ochskall närmare bestämmas av tillståndsmyndigheten i samband medtillståndsbeslutet. skall vid sin prövning i angivnahänseende ta hänsyn till bl. a. företagets inverkan på vattenstånds- ochavrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som företaget väntasmedföra från allmän och även enskild synpunkt, graden av nytta förtillståndshavaren och innehavare av rätt till andelskraft samt längden av tidsfristenför omprövning. Enligt propositionen bör produktionshämmandeinskränkningar också kunna föreskrivas före den ordinarie omprövningstidensutgång vid väsentligt ändrade förhållanden. I sådana fall skall den andel sominte koriipenseras reduceras med hänsyn till den tid som återstår fram till denordinarie omprövningstidpunkten. Företagaren kan också åsamkas kostnader av annat slag ände nu nämnda på grund av en omprövning till förmån för allmänna intressen, t.ex. ålägganden att utföra skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder.Exempel på sådana åtgärder är utförande av spegeldammar, erosionsskydd ochfisktrappor samt utsättning av fisk. I sådana fall anses företagaren JoU1982/83:30 48 böra själv bekosta åtgärderna, eftersom kostnaderna bedömsbli förhållandevis måttliga. Omprövning av äldre tillstånd till förmän för allmännaintressen De redovisadeövervägandena i fråga om omprövning för att tillgodose allmänna intressen avservattenföretag, vartill tillstånd meddelas efter den nya lagens ikraftträdande.De förordade bestämmelserna reglerar alltså villkoren för företagaren vid nyaansökningar om tillstånd. Företagaren, hans kreditgivare och andraintressenter vet då på grund av föreskrifterna i samband med tillståndet vilkavillkor som kommer att gälla för omprövning, periodens längd och hur stor delav de tillkommande kostnaderna etc. som inte kompenseras. De har sålunda attgöra sina ekonomiska och tekniska bedömningar rörande företagets utförande medkännedom om dessa förutsättningar. Annorlunda förhåller det sig med sådana vattenföretag,vartill tillstånd har meddelats före den nya lagens ikraftträdande. Ettinförande av vidgade omprövningsmöjligheter beträffande sädana företag - alltsåutöver de möjligheter som enligt gällande VL föreligger på grund av bl. a.kungsådre-och nyprövningsbestämmelserna- strider mot grundsatsen att enföretagare i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitthandlande. Föredraganden anför att det är ett rättssäkerhetsintresseatt en lagstiftning som möjliggör omprövning av ett vattenrättsligt tillståndinte utan starka skäl görs tillämplig på äldre tillstånd. Han anser emellertidatt sådana starka skäl föreligger i detta lagstiftningsärende. Som utredningenhar visat är behovet av omprövning i själva verket särskilt stort i fråga omäldre vattenföretag, som kan ha fått tillstånd utan att sådan hänsyn har tagitstill motstående allmänna intressen som skulle ha skett vid en senare bedömning. På grund av det anförda förordas attomprövningsmöjligheterna också skall omfatta tillstånd som har meddelats medstöd av äldre lag. Särskild hänsyn mot tillståndshavarna och kreditgivarna ärdock påkallad beträffande sådana äldre tillstånd. Omprövningsmöjligheten föreslås därför inträda först efter10 år från den nya lagens ikraftträdande. I fråga om kraftverk ellerregleringar krävs dessutom att har förflutit från det företagetfullbordats. Omprövning skall dock alltid få ske om väsentliga ändringar ivattenförhållandena sker efter den nya lagens ikraftträdande. Vissa särreglerföreslås beträffande sådana vattenföretag som är underkastadenyprövningsskyldighet. Hithörande bestämmelser har intagits i 19-22 §§ iövergångsbestämmelserna. I fråga om ersättning tillföretagare vid omprövning av äldre tillstånd föreslås olika regler gällaberoende på om det företag som omprövas är eller inte är underkastat deinskränkningar i ersättningsrätten som gällande VL uppställer genom kungsådre-och nyprövningsbestämmelserna. JoU1982/83:30 49 Förslaget innebär i denna del attinnehavare av företag, vartill tillstånd har erhållits enligt VL eller äldrevattenrättslig lagstiftning och som inte är underkastade vare sig kungsådre-eller nyprövningsbestämmelserna, alltid skall vara berättigade till fullersättning för en förlust eller kostnad till följd av en omprövning, oavsett omavståendet sker för att tillgodose kvalificerade, allmänna intressen ellerinte. När det däremot gäller företag som är underkastadekungsådre-och/eller nyprövningsbestämmelserna bör enligt propositionen en vissersättningsfrihet för det allmänna föreligga vid omprövning till förmån för dekvalificerade allmänna intressen som tidigare angetts. I syfte bl. a. attundvika aUtför komplicerade övergångsbestämmelser föreslås att dennaersättningsfrihet schabloniseras till en tjugondel av produktionsvärdet förvattenkraftföretag och i övriga fall till en tjugondel av värdet av.fallhöjden, vattenmängden eller magasinsvolymen. I motion 1981/82:2501 yrkande 2 (s)yrkas att även äldre vattenföretag, som ej omfattas av kungsådre- ellernyprövningsbestämmelserna, inbegrips i skyldigheten att utan ersättning fråndet allmänna avstå vatten med en tjugondel av produktionsvärdet, fallhöjdenosv. vid omprövning till förmån för allmänna intressen. Ersättningsfrihet fördet allmänna torde enligt motionären ofta utgöra en förutsättning för derestaureringar av havsöringsåar m. m. som är ytterst angelägna. Ett sådantrestaureringsarbete nödvändiggör i många fall byggande av fiskvägar och annatsom kan innebära viss vattenavledning. Motionären påpekar att den föreslagnagränsen om en tjugondel av produktionsvärdet m. m. är avsevärt lägre än vad deföretag som omfattas av nuvarande kungsådre- och nyprövningsregler kan få avstågenom tillämpning av dessa regler. Anledningen till att utredningen sattegränsen så lågt torde också ha varit att man förutsatte ätt samtliga äldreföretag skulle drabbas av samma inskränkning och att en utjämning mellan olikakraftföretag skulle ske kostnadsmässigt. har avgett yttrande över motionen iangiven del, med utgångspunkt i bestämmelsen i regeringsformen (RF) 2 kap. 18 §om rätt till ersättning för den enskilde vid vissa ingrepp av expropriativnatur. anför att RF 2 kap. 18 § endast är tillämplig näregendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Dendrabbade skall då vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grundersom bestäms i lag. Enligt mening utgör nämndabestämmelse inte något hinder mot sådana begränsningar i ersättningsrätten somavses i 12 § övergångsbestämmelserna. Propositionens förslag i detta hänseendevad gäller vattenföretag som är underkastade gällande kungsådre- ellernyprövningsbestämmelser liksom det remitterade förslaget i motion 1981/82:2501är således inte oförenliga med RF. Till yttrandet är fogade två avvikande rneningar (m resp.c och fp) samt ett särskilt yttrande (vpk). 4 1982/83. JoU1982/83:30 50 ansluter sigtill i propositionen gjorda uttalanden angående behovet avomprövningsbestämmelser som kan tillämpas även beträffande tillstånd sommeddelats med stöd av äldre lag. Många av de företag som berörs av deföreslagna övergångsreglerna har tillkommit då nödvändigheten avatt ta hänsyn till bl. a. naturvårds- och miljöskyddsintressen inte var likauppenbar som i dagens samhälle. Utskottet delar således uppfattningen attomprövningsreglerna i princip bör bli tillämpliga också på äldre företag.Förslaget om särskilda övergångsregler för angivna fall tillstyrks, med denjämkning som föranleds av att ikraftträdandet av nya vattenlagen framflyttasett år enligt utskottets förslag. I propositionen framhålls (s. 120), med hänvisning tillvissa remissyttranden, att det finns ett stort antal företag - i varje fallöver 300 - som inte är underkastade om nyprövning eller kungsådra.Enligt föredraganden kräver rättssäkerhetsskäl att frågan om skyldighet attavstå vatten etc. utan ersättning görs avhängig av om det företag som omprövasär underkastat de inskränkningar i ersättningsrätten som gällande VL uppställergenom kungsådre- och nyprövningsbestämmelserna. Propositionen innehåller idenna del en parentetisk hänvisning till 2 kap. 18 § regeringsformen, dockutan att det uttryckligen anges huruvida detta stadgande ansetts fillämpligt. Utskottet får för sin del anföra följande. anfört omfattar RF 2 kap. 18 § fall då någons egendomtas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Regeln ärsålunda tillämplig endast vid ingrepp av expropriativ natur - dvs.tvångsavhändelser - i äganderätt och liknande rättigheter. För dessa falluppställer RF krav på en viss ersättningsstandard, innebärande att den somdrabbas av ingreppet skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligtgrunder som bestäms i lag. Det skall alltid vara fråga om en verklig ersättningoch inte blott om en symbolisk kompensation. Den grundlagsfästaersättningsrätten omfattar däremot inte ingripanden i form av s. k.användningsreglering, som endast begränsar ägarens möjligheter att utnyttjaegendomen. Exempel på sådana inskränkningar finns bl. a. i plan- ochbyggnadslagstiftningen. De inskränkningar som kan bli aktuella vid omprövningenligt 11 § övergångsbestämmelserna får enligt utskottets mening närmast ansesjämförbara med sådan användningsreglering som nämnts. I likhet medkonstitutionsutskottet anser utskottet således inte att vare sig propositionensförslag om begränsningar i ersättningsrätten eller det något mera långtgåendeförslaget i motion 1981/82:2501 är oförenliga med RF. De skäl som anförts för att omprövningsreglerna skalltillämpas på äldre företag talar också för att det allmänna åtnjuter en vissersättningsfrihet vid omprövning till förmån för vissa kvalificeradeallmänintressen, oavsett om det berörda företaget varit underkastatbestämmelserna om kungsådra och nyprövning eller ej. Enligt utskottets meningkan det inte anses oskäligt om JoU1982/83:30 51 ett företag kan åläggas att självt bära en tjugondel avproduktionsförlusten m. m. vid omprövning till förmån för sådana intressen.Utskottet tillstyrker således motion 1981/82:2501 yrkande 2. Härav följer att12 § övergångsbestämmelserna om viss ersättningsfrihet för det allmänna vidomprövning till förmån för där angivna intressen skall omfatta även de äldreföretag på vilka om kungsådra och nyprövning inte är tillämphga.Syftet med motionen uppnås genom att i nämnda paragraf orden "samtbestämmelserna i vattenlagen (1918:523) om kungsådra eller nyprövning vartillämphga på företaget" utgår ur lagtexten. Utskottet har däremot inte funnit anledning att föreslåmotsvarande ändring i 14 § övergångsbestämmelserna, som behandlar förluster förett äldre vattenföretag till förmån för ett nytillkommande företag enligt dennya vattenlagen. Vissa andra omprövningsfrågor m. m. I 15 kap. 3 § lagförslaget finns degrundläggande bestämmelserna om omprövning av villkor till förmån för allmännaintressen. Som närmare framgår av den föregående redogörelsen gäller vissafidsbegränsningar för sådan omprövning beträffande både äldre och nyareföretag, utom när fråga uppkommit om anpassning av villkoren till väsentligaändringar i vattenförhållandena. Omprövning av villkor m. m. kan emellertid i ett flertalfall ske även utan samband med sådan tidsbunden omprövning eller väsentligaändringar som avses i 15 kap. 3 §. Även i dessa fall begagnas i propositionentermen "omprövning" bl. a. när det gäller rätten till ersättningenligt 9 kap. och övergångsbestämmelserna. Sådan icke tidsbegränsad omprövning som åsyftas kan t.ex. ske i fråga om villkor som meddelats eller anordningar som vidtagits tillskydd för fisket (15 kap. 4 §). På ansökan av tillståndshavaren kanvattendomstolen vidare ändra eller upphäva andra bestämmelser i entillståndsdom än som avser storleken av ersättningsbelopp (15 kap. 8 §). I 15 kap. 9 § föreslås enmotsvarighet till VL:s s. k. vattenhushållningsbestämmelser, som gervattendomstolen möjlighet att föreskriva ändrade eller nya regler ominnehållande och tappning av vatten. Detta kan göras dels på ansökan av annanän tillståndshavaren, om han vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfallbättre, dels på ansökan av företrädare för ett allmännyttigt vattenföretag. Somexempel på det sistnämnda nämns att en kommun eller ett vattenförbund fårtillstånd att utföra ett vattenföretag, t. ex. en sjörestaurering, till förmånför den allmänna miljövården. Enligt propositionen är det viktigt att man underlättargenomförandet av vattenföretag som är angelägna från allmän synpunkt. , som alltså utförs i det allmännas regi, kan i många fallutgöra ett alternativ till sådana omprövningar som behandlats tidigare.Gällande VL:s JoU1982/83:30 52 bestämmelser om kungsådra gör det möjligt för det allmännaatt utan risk för omfattande ersättningskrav utföra sådana företag. Motsvarandebestämmelser om ersättningsfrihet för det allmänna föreslås därför införda iden nya lagen (9 kap. 12 och 14 §§). De kvalificerade allmänna intressen som enligtpropositionen bör få fillgodoses utan att ersättning utgår är desamma som vidomprövning, nämligen det allmänna fiskeintresset, allmänna farleder, hamnar ochflottleder, den allmänna miljövården och hälsovården. 1 förhållande tillomprövningsreglerna innebär dock förslaget vissa smärre avvikelser beträffandeersättningsfriheten för det allmänna.