bet · G601KU30 · 1982-12-31 00:00:00 — Mot bakgrund av gjorda iakttagelser har utskottet funnitanledning att understryka vikten av att s. k. underhandsföredragning undviks.Utskottet konstaterar att den uppfattning som justitieministern gett uttryckför i det nämnda interpellationssvaret överensstämmer med utskottetstidigare enhälliga uttalande. Regeringens handläggning av utlänningsärenden . Utskottet har under årets granskningtagit upp regeringens handläggning av utlänningsärenden. Granskningen har iförsta hand tagit sikte på handläggningstider, men en granskning har ocksågjorts av besluten i vissa enskilda ärenden. Utlänningsärendena har vid någratidigare tillfällen granskats av utskottet. Sålunda granskades vid riksmötet1979/80 (KU 1979/80:50 s. 20-25) främst handläggningsordningen men äventillämpningen av den nordiska passöverenskommelsen. granskadeutskottet regeringens handläggning av ett visst förpassningsärende (KU1981/82:35 s. 41-42). antog riktlinjer för invandrar- ochminoritetspolitiken. Enligt detta beslut bör invandrarpolitiken präglas av ensträvan efter jämlikhet mellan invandrare och svenska medborgare. En radåtgärder har också vidtagits för att förbättra invandrarnas ställning. Vissagrundläggande skillnader finns emellertid. Sålunda är endast svenska medborgareröstberättigade och valbara vid riksdagsval. Denna fråga har under senare tidkommit i blickpunkten genom att den gjorts till föremål för utredning genom1983 års rösträttskommitté (dir. 1983:6). En annan betydelsefull skillnadmellan svenska och utländska medborgare är den för utlänningslagstiftningengrundläggande principen att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rättatt vistas och arbeta i landet. I det följande lämnas först en kortfattad redogörelse förvissa grundläggande principer i den nya utlänningslag (1980:376, omtryckt1982:1111) som antog och som trädde i kraft den 1juli . Till utlänningslag hör en särskild utlänningsförordning(1980:377, omtryckt 1982:1112). Redovisningen har begränsats till att avse denutomnordiska invandringen. Vidare presenteras kortfattat bestämmelser omavlägsnande av utlänningar. Slutligen redovisas material rörande handläggningenav utlänningsärenden inom . En mera detaljerad beskrivning av de nya reglerna iutlänningslagen och utlänningsförordningen finns i en bilaga 5 som fogas tilldetta betänkande. KU1982/83:30 11 Där finns också en utförligare beskrivning avutlänningsärendenas handläggning. Bilagan innehåller vissa statistiskasammanställningar såvitt gäller inkomna och avgjorda ärenden ävensom handläggningstiderna. De viktigaste ändringarna i den nyautlänningslagstiftningen har gällt frågor om uppehållstillstånd, skyddet förflyktingar och vissa andra grupper, förutsättningar och former för beslut omavlägsnande samt reglerna om upphävande av avlägsnandebeslut, som vunnit lagakraft. Efter ikraftträdandet har ytterligare ändringar genomförts. Dessa hargällt formerna för beslut om avlägsnande, användningen av vissa tvångsmedelsamt straffpåföljderna vid brott mot utlänningslagstiftningen. Huvudregeln i utlänningslagstiftningen är att en utlänninginte utan särskilt tillstånd får resa in i eller uppehålla sig i . Genomen rad undantag får dock medborgare i de flesta länder besöka utan visum. Utlänningen måste dock kunna försörja sig här. En viktigprincip är vidare att uppehålls- och arbetstillstånd, när sådant krävs, skallha beviljats före inresan och att tillstånd kan beviljas efter inresan endastför flyktingar och för den som kan åberopa flyktingliknande skäl samt för närasläktingar. När det gäller den utomnordiska invandringen medger de nuvaranderiktlinjerna invandring av i huvudsak tre kategorier: 1) flyktingar ochpersoner med flyktingliknande skäl, 2) nära släktingar såsom make, sammanboendeoch minderåriga barn och 3) arbetskraftsinvandrare. Arbetskraftsinvandringenhar varit av liten omfattning. Flertalet ansökningar omuppehålls- och arbetstillstånd och beviljade sådana har gällt politiskaflyktingar och personer som kunnat åberopa flyktingliknande skäl samt näraanhöriga till svenska medborgare och utländska medborgare som redan är bosattahär. En utlänning som kommer till eller vistas här utanerforderliga tillstånd kan antingen avvisas eller bli utvisad. Avvisning skallske direkt vid eller i nära anslutning till ankomsten. Avvisning beslutas avpolismyndighet. I vissa fall - såsom när utlänningen åberopar politiska skäl -skall dock ärendet överlämnas till eller beslutet anmälas för invandrarverket. Utvisning kan ske på formell eller materiell grund. Iflertalet ärenden beslutas utvisning av invandrarverket. Utvisning på grund avbrott beslutas av allmän domstol, medan utvisning av presumtiva"terrorister" och andra politiska utvisningar beslutas av regeringen. prövar också alla förstagångsansökningarom bosättning och är besvärsinstans i fråga om polisens beslut. Regeringen är besvärsinstans beträffande beslut avinvandrarverket som gäller avvisning, utvisning, vissa verkställighetsärenden,ärenden om flyktingförklaring och resedokument. Även besvär över vissamedborgaskaps-beslut prövas av regeringen. Vissa utlänningsärenden kan komma under regeringensprövning även på annat sätt än genom besvär. Domstols utvisningsbeslut kanupphävas av regeringen, om den finner att beslutet inte kan verkställas elleratt det annars KU1982/83:30 12 finns skäl för att beslutet inte längre skall gälla.Domstolsbeslut om utvisning kan också komma under regeringens prövning nådevägenenligt bestämmelserna i regeringsformen. Detta sker när en nådeansökanomfattar både straffet och utvisningsbeslutet. Sådana ärenden handläggs inomjustitiedepartementets nådeenhet. kan också överlämna ärendentill regeringens prövning, om särskilda skäl motiverar det. Sådana överlämnandenär dock mindre vanliga. Antalet invandrare som (1979-1982)på grund av flyktingskäl erhållit tillstånd att stanna i har ökatkraftigt från drygt 2 1979 till över 6 1982. En stor del avökningen hänför sig till de ca 3 000 polska medborgare som fåttstanna här av politiska skäl. Flyktinginvandringen utgörs till största delen avspontant hitresta flyktingar medan den organiserade flyktinginvandringen("flyktingkvoten") utgjort en mindre del (ca 1 250 fall ).Anknytningsfallen har däremot varit tämligen oförändrade, omkring 7 000 ärendenper år. De tillstånd som beviljats av humanitära och arbetsmarknadsskäl harockså varit tämligen , omkring tusentalet fall. Tillstånden för nyagäststuderande har minskat från 700-800 till 363 . Vidare kannoteras att andelen beviljade tillstånd där ansökan givits in före inresan tillSverige har ökat. När det gäller inkomna och avgjorda ärenden vidarbetsmarknadsdepartementets särskilda enhet för utlänningsärenden(IM-enheten) kan följande utveckling noteras. Antalet till regeringen inkomnabesvärsärenden angående utvisning, verkställighet m. m. har halverats mellanåren 1979 och 1982 (1 967 resp. 959 ärenden). Besvär över beslut omflyktingförklaring och resedokument har däremot ökat från 100-200till nära 400 ärenden . Det totala antalet inkomna ärenden har dockgenomgått viss minskning . Det totala antalet av regeringen avgjorda ärenden harvarit tämligen , omkring 3 000 ärenden, med någonökning (3 286). Eftersom de inkomna ärendena minskathar ärendebalansen också förbättrats. Antalet balanserade ärenden låg vidutgången av 1982 på omkring 1 000 ärenden jämfört med 1 700 det föregåendeåret. Detta har också inneburit förkortade handläggningstider. Vid en jämförelse av de genomsnittligahandläggningstiderna för departementets handläggning kan noteras att andelenärenden som avgjorts stigit till 1982 (från 42,till ). Målet för utlänningsärendenas handläggningstider har iolika sammanhang uttalats vara för normalfallen av sådanaärenden som går igenom hela instansordningenpolismyndighet-invandrarverk-regering. Därvid har beräknats förpolisens handläggning, för invandrarverkets och högst tremånader för handläggning. gav arbetsmarknadsdepartementetut några pressmeddelanden om handläggningstiderna. KU1982/83:30 13 september att antalet icke avgjorda utvisningsärenden iregeringskansliet halverats . Dengenomsnittliga handläggningstiden i hade kunnat sänkas frånsex till tre-fyra -månader och den sammanlagda handläggningstiden från tolvtill . Ett förverkligande av målet för handläggningstidernaskulle därmed enligt pressmeddelandet kunna uppnås . Enligt inhämtadeupplysningar från IM-enheten synes de uppnådda resultaten i princip alltjämtvara bestående. En särskild granskning har vidare gjorts inom utskottetskansli av samtliga utlänningsärenden (inklusive ärenden om svensktmedborgarskap m. som kom in till under denförsta veckan . Totalt inkom 43 ärenden.Flertalet ärenden var avvisnings- eller utvisningsärenden. Av granskningen harframgått att de långa handläggningsdderna främst förekommer i ärenden därpolitiska skäl åberopas. Det är också främst i dessa ärenden som regeringenändrat invandrarverkets beslut. Av de 43 särskilt undersökta ärendena överlämnadeinvandrarverket för regeringens prövning tre ärenden där adoption beviljats avtingsrätt samtidigtsomlagakraftvunna avlägsnandebeslut förelegat. Verketpåpekade i samband med sitt överlämnande problemet med en kollision mellanolika regelsystem som administreras av skilda myndigheter. I de konkreta fallentillstyrkte emellertid verket att avlägsnandebesluten upphävdes, vilketregeringen sedermera också gjorde. Utskottets granskning har visat att handläggningstidernaunder har förkortats. Främst gäller detta mera rutinartadeärenden. I utvisningsärenden där politiska skäl åberopas ärhandläggningstiderna dock fortfarande oroväckande långa. 1 dessa ofta känsligaärenden måste självfallet mycket höga rättssäkerhetskrav ställas men de långaväntetidernas negativa inverkan på de enskilda berörda människorna måste starktunderstrykas. Enligt utskottet är det därför av största vikt att fortsattaansträngningar görs för att minska handläggningstiderna. Detta får dock inteske på bekostnad av rättssäkerheten. Utskottet avser att även följautlänningsärendenas handläggning. Granskningen har i övrigt inte föranlett något särskiltuttalande från utskottets sida. Utskottet har årligengranskat propositionsavlämnandet till . Granskningen har främst gälltöverensstämmelsen mellan propositionsförteckningarna och det faktiskaavlämnandet samt frågor rörande anhopningen av propositioner till sista veckanoch sista dag före utgången av resp. propositionstid (den 10 resp. ).Med anledning av granskningarna har utskottet funnit anledning rikta kritikfrämst mot att en stor mängd KU1982/83:30 14 propositioner avlämnas under av perioderna.Även iakttagelser av omfattande förseningar har noterats. Igranskningsbetänkandet 1980/ 81:25 redovisades en detaljerad statistik . 1 förra årets granskningsbetänkande, som gälldepropositionsavlämnandet , underströk utskottet på nytt de kritiskauttalanden som utskottet gjort . Vid den nu aktuella granskningen har utskottet begränsatsig till att närmare granska förhållandena . Antalet avlämnadepropositioner var då förhållandevis mycket stort och betydligt övergenomsnittet (153 propositioner mot genomsnittligt ca 120). Anhopningen tillsista veckan var påtaglig. Inte av vårens propositioner lämnadesunder före resp. propositionstids utgång. Det kan noteras att dengenomsnittliga förseningen också var avsevärt längre än genomsnittet. Utskottet vill med anledning av granskningen på nyttunderstryka de kritiska uttalanden som tidigare gjorts och då särskilt betonaatt anhopningen till den före resp. propositionstids utgång ärklart otillfredsställande. Slutligen har utskottet funnit anledning att beröra detförhållandet att innehållet i regeringsförslag inte sällan offentliggörs innanpropositionen finns tillgänglig för ledamöter. Enligt utskottet ären sådan ordning inte acceptabel. Utskottet har till granskning tagitupp regeringens handläggning av ett förslag som behandlats inom den s. k.Palme-kommissionen omen europeisk zon fri från slagfältskärnvapen. Utskottethar tagit del av ett omfattande skriftligt material i ämnet som överlämnatsfrån och statsrådsberedningen. Vidare har statsministerOlof , utrikesminister och chefen förutrikesdepartementets politiska avdelning ambassadören införutskottet lämnat uppgifter i saken. Som bilagor till detta betänkande fogasdels delar av det skriftliga materialet, dels uppteckningar av vad som förekomvid de nämnda utfrågningarna (bilaga 6 A-C). »Commission on Disarmament and SecurityIssues (ICDSI) - dvs. den oberoende'kommissionen för nedrustnings- ochsäkerhetsfrågor, i - bildades i iseptember 1980. I kommissionen, vars ordförande är , deltar en radpolitiker och experter från olika länder, bl. a. från både NATO- ochWarszawapaktsländerna. En av medlemmarna av kommissionen är frånförbundsrepubliken . Bahr är SPD-ledamot av den västtyska förbundsdagenoch ordförande i förbundsdagens underutskott för frågor angående nedrustningoch vapenkontroll. KU1982/83:30 15 ekonomisk samarbetsminister och statssekreterare i detvästtyska . lade kommissionen fram en slutrapportinnehållande bl. a. förslag till en zon fri från slagfältskärnvapen iCentraleuropa. Rapporten överlämnades av till FN:sgeneralsekreterare. På inbjudan av sammanträdde några av ledamöterna ochexperterna - däribland Bahr- i . Vid sammanträdetdiskuterades olika frågor som skulle tas upp vid ett kommande uppföljningsmötemed hela kommissionen i . hade inbjudit kommissionen attsammanträda där . Mötet ägde sedermera rum i slutet avjanuari 1983. Under Stockholmsmötet framfördes tanken att man kanskekunde göra en sondering beträffande förslaget om en europeisk kärnvapenfri zonhos ett antal regeringar för att efterhöra dessas reaktion. Man kom enligt vadPalme uppgett inför utskottet överens om att Bahr skulle lämna synpunkter påvad en not i ämnet kunde innehålla. efter mötet i skrevkommissionens sekreterare en promemoria med förslag till vissaåtgärder (se bilaga 6 D). diskuterade saken medutrikesministern. tog utrikesministern i sin tur uppfrågan vid ett möte med chefstjänstemän. Därvidbehandlades även ett annat förslag som också ingår i Palmekomrnissionensrapport, nämligen förbud mot kemiska vapen. UD-tjänstemännen framfördeuppfattningen att sistnämnda förslag inte borde aktualiseras i dettasammanhang. fick ett brev från Bahr och ett avhonom utarbetat förslag till not {bilaga 6 E-F). Handlingarna vidarebefordradespå Palmes uppdrag till för handläggning. Enligt vardet fråga om ett arbetsmaterial. uppringdes av Bahr sommeddelade att han inte kunde delta i det ursprungligen planeradekommissionsmötet i eftersom en extra partikongress med SPD skulle äga rumi . Bahr efterhörde hur frågan om den svenska noten låg till. Det varav intresse för Bahr att få veta detta. Han skulle ta upp kärnvapenfrågan i etttal . Detta skedde sedermera nämnda dag i den västtyskaförbundsdagen. Den svenska sonderingen berördes i ett avsnitt av talet. Inom hade utarbetats ett förslag tillden not som skulle överlämnas av de svenska ambassadörerna i berörda länder.Detta innehöll alternativa skrivningar. Arbetet var klart den 30 november.Palme avlade ett officiellt besök i . Efter dettaeller fastställdes slutgiltigt notens formulering, vareftertelegram i saken sändes till ambassaderna (promemoria avkabinettssekreterare , bilaga 6 G till detta betänkande).Förfrågningen överlämnades av ambassaderna . Saken blev samma dagkänd genom massmedierna. Utrikesministern anordnade därför en press- KU1982/83:30 16 konferens (bilaga 6 H). Vid sitt besök i diskuterade zonfrågan medbl. a. f. förbundskanslern och omnämnde den förestående svenskasonderingen för SPD:s nuvarande ordförande . Till detta betänkande fogas utöver ovannämnda handlingarpromemoria av statsministerns pressekreterare ,promemoria av samt ytterligare promemorior somupprättats och inom (bilaga 6I-L). Notens utformning framgår av pressmeddelande1983-02-25 (bilaga 6 M). Frågan anmäldes i utrikesnämnden den 14 januari 1983.Enligt vad uttalat inför utskottet var frågan av den karaktären att denansågs för liten för att man skulle anordna ett särskilt sammanträde iutrikesnämnden. Det gällde endast i detta skede en sondering hos berördaregeringar. Däremot var det ett sådant ärende som lämpligen borde redovisas inämnden när ett sammanträde av andra skäl skulle äga rum. Detta skedde som nysssagts . Hade förekommit veckovisa sammanträdenmed partiledarna, vilket nu sker, hade självfallet tagit upp frågan där.Något formellt regeringsbeslut om sonderingen har inte fattats. Frågan harfrämst handlagts av stats- och utrikesministrarna. Enligt togs frågansannolikt upp vid en s. k. lunchberedning med regeringen. Frågan har behandlats i bl. a. den 18 mars 1983med anledning av interpellationer i ämnet till utrikesministern. Utskottet får för sin del anföraföljande. Som inledningsvis beskrivits lade fram sinslutrapport . Den överlämnades till FN:s generalsekreterare.Kommissionens förslag innehåller bl. a. förslag till en zon fri frånslagfältskärnvapen i . Förslagens huvuddrag måste enligt utskottetantas ha varit väl kända såväl i som utomlands och hade genomgående häri landet fått ett positivt bemötande. Vid kommissionsmötet i i slutetav oktober diskuterades tanken att man från svensk sida skulle göra ensondering hos ett antal regeringar för att inhämta synpunkter i frågan. Det varsåledes i detta skede inte ett konkret förslag till internationellöverenskommelse, internationella förhandhngar eller dylikt som den svenskaregeringen förelade de utländska regeringarna. Det får anses klarlagt attutformningen av den svenska noten fastställdes efter en självständig prövning iregeringskansliet. Mot denna bakgrund anser utskottet att någon kritik frånkonstitutionell synpunkt mot handläggningen av frågan inte kan riktas motregeringen. Utskottet vill tillägga, att det är av stort värde att dennya regeringen återinfört veckovisa överläggningar med partiledarna. Vid dessages tillfälle för regeringen att fortlöpande lämna information tilloppositionen, varvid särskilt bör pekas på värdet av kontakter mellan partiernai utrikespolitiska frågor. KU1982/83:30 17 Utskottet har beslutat granskaregeringens handläggning av ubåtsincidenten i . Tillgrund för granskningen har utskottet haft betänkande(SOU 1983:13) Att möta ubåtshotet. Vidare har ambassadör ,förutvarande statssekreterare i försvarsdepartementet, utfrågats av utskottet.Utfrågningen redovisas som bilaga 7 till detta betänkande. Uppgifter har ocksålämnats av nuvarande statssekreteraren i försvarsdepartementet Per Borg.Slutligen har utskottet tagit del av uppteckningar från samtal som medlemmarnaav haft med dåvarande statsministern nuvarande statsministern . Regler för ingripande mot ubåtskränkningar Enligt 10 kap. 9 § tredje stycketregeringsformen får regeringen bemyndiga försvarsmakten att använda våld ienlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning avrikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Bestämmelsen kommenterades inte närmare i förarbetena tillgrundlagsreformen. I anslutning till en redovisning av denna bestämmelseanför att grunden för rätt att använda våldför att värna om landets territoriella integritet utgörs av folkrättens reglerom rätten till individuellt och kollektivt självförsvar (särskilt FN-stadgansartikel 51). Av självförsvarsrätten och folkrätten i övrigt följer att varje stathar rätt att, om så krävs med vapenmakt, hävda sin suveränitet och sittterritorium. I konsekvens härmed kan enligt åtgärdersom vidtas i enlighet med rätten till självförsvar inte anses som enaggression. Vad beträffar utländska örlogsfartyg och militäraluftfartygs tillträde till svenskt territorium finns bestämmelser i den s. k.tillträdeskungörelsen (1966:366). Enligt denna kungörelse krävs för genomfartav territorialhavet anmälan på diplomatisk väg. För örlogsfartygs tillträdetill svenskt territorium i annat fall krävs tillstånd av regeringen. Utantillstånd får inte heller främmande makts örlogsfartyg stoppa eller ankra ellerpå annat sätt göra uppehåll inom svenskt territorium, om det inte är nödvändigtmed hänsyn till fartygets säkerhet. Tvingas örlogsfartyg göra uppehåll ellerkommer det på grund av nöd in på inre vatten, skall fartyget om möjligt avgeinternationell signal och anmäla förhållandet till svensk myndighet. Vid färdinom sjöterritoriet skall enligt tillträdeskungörelsen främmande maktsörlogsfartyg ha nationalitetsflagga hissad. Ubåt skall vara i övervattensläge. Regler för ingripande mot främmande örlogsfartyg sompåträffas inom svenskt territorium finns i IKFN, dvs. den av Kungl. Maj:t ikommandoväg utfärdade instruktionen för krigsmakten vidhävdande av 2 1982/83. KU1982/83:30 18 rikets oberoende under allmänt fredstillstånd samt underkrig mellan främmande makter varunder är neutralt. I de inledandebestämmelserna i framhålls bl. a. att krigsmakten i samarbete med civilamyndigheter skall övervaka att bestämmelserna i tillträdeskungörelsen iakttasoch att krigsmakten skall avvisa kränkningar av svenskt territorium. Vidareanges att IKFN utgör underlag för det handlingssätt som bör väljas i varjeenskilt fall med hänsyn till den inträffade händelsens art, denutrikespolitiska situationen i vår närhet och riskerna för fredsbrott. Om inte annatföljer av skall ingripande med vapenmakt föregås av varning(genom meddelande, varningsskott eller på annat tydligt sätt). Ombestämmelserna i tillträdeskungörelsen överträds eller annan incident inträffarskall överbefälhavaren skyndsamt underrätta utrikesministern ochförsvarsministern. IKFN föreskriver att främmande utbåt som påträffas iundervattensläge inom svenskt territorium avvisas från territoriet. Om det ärnödvändigt tillgrips vapenmakt. Då särskilda förhållanden kräver det får enligtöverbefälhavarens bestämmande vapenmakt utan föregående varning tillgripas motfrämmande ubåt som i undervattensläge påträffas inom territoriet. I skrivelse till regeringen lämnade ÖBförslag till tillträdesförordning och IKFN-förordning, vilka avsågs ersättatillträdeskungörelsen resp. IKFN. Enligt ÖB:s skrivelse hade bl. a.de grova kränkningarna av främmande ubåtar medfört atten skärpning av reglerna var nödvändig. utfärdade regeringen förordningen(1982:755) om utländska statsfartygs och statsluftfartygs tillträde tillSveriges territorium m. m. (tillträdesförordning). I de delar som här berörtsär bestämmelserna i den nya tillträdesförordningen i sak desamma som i dengamla. , utfärdade regeringenockså förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripande vid kränkningar avSveriges territorium under fred och neutralitet m. m. (IKFN-förordning). Båda författningarna skall träda i kraft den 1 juli 1983.Den långa tiden mellan utfärdandet och ikraftträdandet kan motiveras med hänvisning till behovet av en omfattandegranskning och anpassning av de av ÖB utgivna detaljföreskrifter somtillsammans med den nya förordningen och ÖB:s allmänna kungörelse utgör"det samlade svenska ". framfördemoderata samlingspartiet krav på att de nya bestämmelserna borde träda i kraftomedelbart. I de regler för ingripande motutländsk ubåt som utfärdades har införts en skillnad mellan en ubåtsom påträffas i undervattensläge i inre vatten och inom territorialhavet. Ubåtsom påträffas i inre vatten skall tvingas inta övervattensläge och därefterprejas, identifieras samt för vidare åtgärder föras till en ankarplats. En inomterritorialhavet påträffad ubåt skall KU1982/83:30 19 - i likhet med vad som tidigare gällde inom allt svensktterritorium - avvisas från territoriet. framhåller beträffande dennabestämmelse att det mellan dessa delar av svenskt territorium folkrättsligtföreligger den skillnaden att det inre vattnet är jämställt med det svenskalandterritoriet i så måtto att kuststaten där åtnjuter oinskränktsuveränitet, medan det för territorialhavet gäller att främmande landsörlogsfartyg har rätt till vad definieras som "oskadlig genomfart"enligt reglerna i tillträdeskungörelsen.