bet · G601FiU16 · 1982-12-31 00:00:00 — Vidare skall fullmäktige se till att intern revisionav riksdagsförvaltningen i övrigt äger rum i enlighet med de bestämmelser (RFS1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen som meddelat. före utgången av januari skall fullmäktige tillriksdagen avge berättelse över sin verksamhet under det senaste kalenderåret. Fullmäktige i kan sammanträda medfullmäktige i i frågor av gemensamt intresse. Vid dessa sammanträdenkrävs för beslut att minst fem av fullmäktige i vartdera verket är närvarande.Omröstning skall därvid verkställas efter huvudtalet. Fullmäktige i och fullmäktige iriksbanken skall efter påkallan av endera fullmäktigeförsamlingen hagemensamma sammanträden dels i frågor varom särskilt är stadgat, dels församråd i frågor av gemensamt intresse. Vid dessa sammanträden krävs för beslutatt minst fem av fullmäktige i vartdera verket är närvarande. Ordförande vidsammanträdet är ordföranden i fullmäktige i . Omröstning skallverkställas efter huvudtalet. Vid lika röstetal gäller den mening somordföranden biträder. FiU 1982/83:16 38 förslag till ny lag FiU 1982/83:16 39 beslöt att somett led i beredningen tillsätta en särskild utredningsgrupp för att överarbetariksgäldsfullmäktiges förslag (1980/81:19) fill lag med instruktion förriksgäldskontoret. Vi utsågs till ledamöter i gruppen. Vifår efter avslutat arbete överlämna bifogade promemoria med förslag till ny lagom . FiU1982/83:16 40 med förslag till ny lag om 1. Inledning ........ 41 Allmännasynpunkter................................................ ...... 42 Riksgäldskontoretsuppgifter................................... ...... 43 Återbetalningav statslån ..................................... 50 Avskrivning m.m. av fordringar................................ 52 Förslagettill lag om ........................ 56 Inledandebestämmelser................................................ ..... 56 Förslaget till Lag om ändring i lagen (RFS 1975:6) med reglemente för (Bankoreglementet) ......... ..... 66 Förslaget till Lag om ändring i bestämmelserna (RFS1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen.................................... 67 4:1 Förslag till Lag med instruktion förriksgäldskontoret .... 69 Förslag till Lag om ändring i lagen (RFS 1975:6) medreglemente 4:2 för (Bankoreglementet).. ................ ..... 77 Förslag till Lag om ändring i bestämmelserna (RFS 1968:8)om 4:3 revision av riksdagsförvaltningen........................... 79 FiU1982/83:16 41 Promemoria med förslag till ny lag om 1.Inledning I förslag 1980/81:19 harriksgäldsfullmäktige hemställt att skall anta ett förslag till lagmed instrukfion för som skall ersätta lageii (SFS 1974:568)om och lagen (RFS 1975:8) med reglemente förriksgäldskontoret. Förslaget, som utarbetats av en av fullmäktige tillsattkommitté, innebär i huvudsak en modernisering av gällande bestämmelser och enanpassning av reglerna till nuvarande verksamhetsformer.Några sakliga ändringar föreslås dock. Vidare föreslås att vissa bestämmelserhelt utmönstras såsom varande otidsenliga eller obehövliga. har inhämtat yttranden över förslaget frånkonstitutionsutskottet, revisorer och fullmäktige i . Medanledning av de synpunkter pä förslaget som därvid framkommit beslötfinansutskottet att för den fortsatta beredningen av ärendettillsätta en särskild utredningsgrupp bestående av kanslichefen i utskottet,riksbankschefen och riksgäldsdirektören. Utredningsgruppen bemyndigades att isitt arbete anlita erforderlig expertis. Med stöd av bemyndigandet har gruppenanhtat f. d. kanslichefen i finansutskottet , föredraganden ikonstitutionsutskottet , föredraganden i lagutskottet HansRegner, avdelningsdirektören , , ochriksgäldssekreteraren . Till utredningsgruppen har under arbetetingivits ett antal promemorior rörande ställning ochuppgifter. I det följande behandlar utredningsgruppen i skildaavsnitt de huvudfrågor rörande lagförslaget som aktualiserats genomremissyttrandena eller eljest filldragit sig gruppens uppmärksamhet. Vidareframläggs förslag fill de ändringar i lagförslag somföranleds av utredningsgruppens överväganden samt till vissa i huvudsakredaktionella förändringar. De senare kommenteras närmare i avsnittetSpecialmotivering. Utredningsgruppens förslag till ny lag om riksgäldskontoretfinns i bilaga 4.1. Som bilagor har också intagits förslag till följdändringari lagen (RFS 1975:6) med reglemente för (Bankoreglementet) ochbestämmelserna (RFS 1968:8) om revision av riksdagsförvaltningen. Det förslag till lagstiftning om somutredningsgruppen lägger fram ansluter sig nära fill riksgäldsfullmäktigesförslag. Vissa avvikelser finns dock. a. föreslår utredningsgruppen att dennya lagen i princip endast skall innehålla de grundläggande reglerna omriksgäldskontorets verksamhet. När det gäller riksgäldskontoretsupplåningsverksamhet understryks behovet av en nära samordning med valuta- ochkreditpolitiken. Efter mönster av vad som f. n. gäller föresläs vidare reglerom för vilka ändamål län får tas upp. Likaså efter förebild av nuvarande reglerinnehåller förslaget bestämmelser, som förhindrar att i princip eviga lån gesut. Vissa ändringar föreslås slutligen när det gäller riksgäldskontoretsmöjligheter att FiU1982/83:16 42 besluta om ackord och eftergift samt om kontoretsorganisation m. m. a. bör mandatperioden för riksgäldsdirektören liksomhittills vara högst . Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari1983. Riksgäldsfullmäktiges förslag fillny lag för har utformats som en instruktion för verket. Somförebild till förslaget har tjänat en s. k. modellinstruktion för statligamyndigheter som utarbetats av statsrådsberedningen. När det gäller utformningen av en ny lag omriksgäldskontoret vill utredningsgruppen framhålla att kontoretsarbetsuppgifter och ställning i avsevärd mån skiljer sig från andramyndigheters. har sålunda vidsträckta befogenheter att ta uppoch förvalta lån för statens räkning. Att har sådanabefogenheter torde bl. a. bero på att verket leds av fullmäktige, som utsesdirekt av och som avspeglar partiernas styrkeförhållanden.Utredningsgruppen vill även peka på att fullmäktige på ett annorlunda och merakontinuerligt sätt leder verksamhet än styrelsen i ettstatligt verk. Redan av anförda skäl kan ifrågasättas huruvida den nya lagenbör utformas som en instruktion. Även andra omständigheter talar emellertid motinstruktionsformen. Instruktionerna för de centrala ämbetsverken och andramyndigheter inom statsförvaltningen innehåller i allmänhet endast föreskrifterom myndighetens uppgifter och organisation och andra bestämmelser av mera formellkaraktär. Som närmare kommer att redovisas i följande avsnitt bör i den nyalagen om - förutom föreskrifter av nämnda karaktär - införasäven vissa materiella regler, t. ex. om förutsättningarna förupplåningsverksamheten. Innehållsmässigt föreligger det alltså en skillnadmellan en sedvanlig myndighetsinstruktion och lagstiftningen om riksgäldskontoret.Utredningsgruppen anser vidare att instruktionsformen inte på ett tillräckligttydligt sätt ger uttryck för ställning som ett riksdagensverk. Utredningsgruppen vill också framhålla att författningarnaom i många avseenden f. n. stämmer överens med lagarna omriksbanken. Det finns skäl som talar för att denna överensstämmelse börvidmakthållas också . På grund av det anförda förordar utredningsgruppen attriksgäldsfullmäktiges förslag ändras så att författningens karaktär av engrundläggande reglering av verksamhet klarare framgår. I anslutning fill vad ovan sagts om överensstämmelsemellan författningarna om och dem om villutredningsgruppen erinra om att några av de nuvarande reglerna beträffanderiksgäldskontoret, som har sin motsvarighet i riksbankslagarna, föreslåsutmönstrade av FiU1982/83:16 43 Det gäller bl. a. bestämmelserna omsammanträden på ockuperat område och regeln att fullmäkfig skall vara myndig.Behovet av sådana regler för och bör enhgtutredningsgruppen övervägas i ett sammanhang. Gruppen föreslår därför - somnärmare framgår av specialmotiveringen - att nuvarande bestämmelser beträffanderiksgäldskontoret i detta avseende t. v. får ingå i den nya lagen. huvuduppgifterär i korthet dels att i och utomlands låna upp de medel som behövs föratt underskottet i statsbudgeten skall täckas och för att utströmning avvalutor skall motverkas, dels att förvalta statsskulden, dels ock att förstatens räkning utfärda garantier för län, bl. a. till de svenska varven.Riksgäldskontoret har också vissa andra uppgifter, t. ex. att ställa kreditertill förfogande för statlig och annan verksamhet och att utbetala de anslag somavser och dess verk. En närmare precisering av uppgifterna finns i 1§ lagen med reglemente för . Upplåningsverksamheten reglerasnärmare i 23 och 25 §§ nämnda lag. 1 paragraferna stadgas att lån får tas uppför utbetalning av medel som anvisats på kapitalbudgeten,' förkassaförstärkning åt statsverket, för finansiering av driftbudgeten' ellerandra utgifter som har beslutats av , för tillhandahållande av rörhgakrediter ät vissa stafiiga myndigheter m. fl., för amortering och konverteringav statslån samt för infriande av statliga garantiförbindelser. Av 32 §reglementet följer vidare att får ställa skattkammarväxlaroch skuldförbindelser i utiändsk valuta till förfogande. Ireglementet finns sluthgen, såvitt nu är av intresse, en bestämmelse om attfullmäktige i och i kan sammanträda gemensamt.Bestämmelsen torde ha kommit till med anledning främst av att de bådafullmäkfigeförsamlingarna gemensamt skall välja ledamöter m. m. i vissastyrelser. Riksgäldsfullmäktige föreslår att de nuvarande detaljrikabestämmelserna om uppgifter och upplåningsverksamhet ersättsmed en mera allmänt hållen regel om verksamhetens innehåll och inriktning.Enligt 2 § förslaget bemyndigas att på de villkor kontoretbestämmer ta upp och förvalta lån fill staten som ett led i den ekonomiskapolitiken. Kontoret skall vidare ha till uppgift att i enlighet med riksdagensbeslut ställa krediter till förfogande för statlig och annan verksamhet samtikläda staten garantier. I paragrafen föreskrivs att kontoret skall utföraövriga uppdrag och åligganden som det får av eller av regeringen Begreppen kapital- och driftbudget har numerautmönstrats i statsbudgeten men sålunda dröjt kvar i riksgäldskontoretslagstiftning. FiU 1982/83:16 44 Efter mönster av det nuvarande reglementet föreslåsvidare en bestämmelse om sammanträden mellan riksgälds- ochriksbanksfullmäktige i frågor av gemensamt intresse. Riksbanksfullmäktigehar i sitt yttrande kritiserat utformningen av lagförslaget i denna del. Frånriksbankens sida har ifrågasatts huruvida inte den samordning som f. n. finnsmellan åtgärder och valuta- och kreditpolitikbör framgå av lagtexten. Vidare har framhållits att lagförslaget ärofullständigt eftersom det inte anger det primära syftet med riksgäldskontoretsupplåning, nämligen att finansiera underskottet i statsbudgeten.Riksbanksfullmäktige har också pekat på att 2 § i lagförslaget är för vag. Bl.a. framgår det sålunda inte att ansvaret för utformningen avstatsskuldspolitiken ligger på . I sammanhanget har vidareunderstrukit vikten av att statens lån läggs upp så att kan få destatspapper som banken behöver för sina marknadsope-rafioner. Fullmäktige iriksbanken har förordat att i den nya lagen - efter mönster av nu gällandeförfattning - förs in bestämmelser om för vilka ändamål fårta upp lån. Vidare har föreslagits en regel om att beslut, som rör villkorenför och förvaltningen av statens lån, skall utformas som ett led i riksbankenskredit- och valutapolifik. När det gäller samordningen mellanriksgäldskontorets och verksamhet har riksbanksfullmäktige vidareförordat att föreskriften om sammanträden med de båda fullmäktigeförsamlingarnabyggs ut så att sådana sammanträden kan hållas också beträffande frågor omstatens upplåning. Enligtriksbanksfullmäktige bör sammanträdena hållas när någon avfullmäktigeförsamlingarna begär det. Det föreslås också att särskildabestämmelser om ordförandeskap och röstning vid sammanträdena införs. Närdet gäller de frågor om samarbetet mellan och somsålunda aktualiserats vill utredningsgruppen anföra följande. Riksbankenansvarar under för penning- och valutapolitiken. ensam gerut sedlar. För tillämpningen av kredit- och valutapolitisk lagstiftning svararriksbanken. Uniktför är att det vid sidan av riksbanksfullmäktige finns särskilda avriksdagen utsedda fullmäktige för att handha statens upplåning. Genom attriksdagen ger de grundläggande förutsättningarna för utgifts- och skattepolifikenoch regeringen har det löpande ansvaret för den ekonomiska politikensutformning är det således fyra parter som skall samverka när det gällerstatsskuldspolitiken, , regeringen, och riksgälds-kontoret. Tillviss del kommer behovet av samverkan mellan dessa parter till uttryck däri attregeringen utser en av de sju fullmäktige i . Denne är samtidigtordförande i fullmäktige. Något motsvarande organisatoriskt samband mellanregeringen och riksgäldsfullmäkfige eller mellan de båda FiU 1982/83:16 45 fullmäktigeförsamlingarnai riksbank och riksgäldskontor finns inte. Båda fullmäktigeförsamlingarna utsesav (med ovan angivet undantag) men de är formellt helt oberoendeavvarandra. Även om nuvarande regler formellt sett inte förutsätter någonsamverkan mellan och har i praktiken en sådansamverkan ägt rum fillbaka. Deförfattningar som reglerar och verksamhet är istora stycken ålderdomliga till uppbyggnad och innehåll. Som konstaterades avfinansutskottet vid en tidigare parfiell revision av reglementet förriksgäldskontoret (FiU 1978/79:39) speglar författningarna som reglerarriksgäldskontorets uppgifter och verksamhet i stor utsträckning ett samhälle, ivilket statens upplåning och statsskuldens förvaltning kunde handhas med denenkla målsättningen att göra upplåningskostnaderna så låga som möjligt. Numeramåste emellerfid statsskuldspolitiken också ses i ett annat och vidareperspekfiv, nämligen som en integrerad del av kreditpolitiken ochvalutapolitiken. Kreditpolitikensyftar i första hand till att påverka likviditet och allmän räntenivå ochdärigenom efterfrågan på varor och tjänster. I lägen med större efterfrågan änutbud av krediter har kreditpolitiken även syftat fill att ge förtur för vissatyper av krediter, bl. a. statens egen upplåning samt lån till bostadsbyggandetoch industrin. Kreditpolitiken har därvid påverkat också räntenivån på olikamarknader. Statensupplåningsoperationer är normalt det viktigaste instrumentet när det gäller attpåverka för kreditpolitiken centrala storheter, främst då bankernas likviditet,som i kombination med likviditetskraven bestämmer bankernas utlåningsutrymme.Räntevillkoren för statens länga upplåning är vidare avgörande för räntenivånpå marknaden för långfristiga lån, och de villkor som erbjuds bankerna vidkortare utlåning till staten är av stor betydelse för bankernas räntesättningoch fördelning av sina likvida tillgångar. Statsbudgetensunderskott har vuxit mycket kraftigt under senare är. beräknasstatens upplåningsbehov uppgå till . Enligt densenaste långtidsbudgeten i kompletteringspropositionen beräknas /86 uppgå till under förutsättning av enmycket återhållsam budgetpolitik. Budgetunderskottenanger endast statens nettoupplåningsbehov. Den totala statsskulden i svenskakronor växer med nuvarande underskott mycket snabbt. Den omfattande upplåningentenderar att förkorta den genomsnittiiga löptiden på statensupplåning. Enligt vissa antaganden kan statens bruttoupplåning på den svenskamarknaden komma att uppgå till så mycket som 200miljarder kronor . Denkraftiga tillväxten i budgetunderskotten har redan ställt kreditpolitikeninför mycket stora krav. Ett centralt problem är att öka statens upplåningdirekt på kapitalmarknaden och direkt från allmänheten. Det går av flera FiU1982/83:16 46 skäl inte att fortsätta att finansiera budgetunderskotteti bankerna utan att stabiliteten i ekonomin allvarligt äventyras. Möjligheternaatt genom placeringsregler ytterligare väsentligen öka upplåningen fränförsäkringsbolag och AP-fonderna är i stort sett uttömda. Förutsättningarna för en väsentligt ökad upplåning direkthos allmänheten kommer att närmare prövas . Det står klart att enväsentlig del av denna upplåning måste bli relativt kortfristig. Skulle statensupplåning till övervägande del göras långfristig, skulle räntenivån pressas uppmycket kraftigt. En alltför kortfristig finansiering av budgetunderskottetreser dock stora problem genom den höga likviditet som detta skapar i ekonomin.Ett centralt problem i kreditpolitik är därför avvägningen mellanstatens korta och långa upplåning. Räntesättningen på statsobligationer är i hög gradstyrande för ränteutvecklingen på obligationsmarknaden. Övriga räntor har hittillsstyrts av diskontopolitik, i kombinafion med reglering av bankernasutlåningsräntor. De korta penningmarknadsräntorna styrs huvudsakligen avstraffräntenivån och bankernas utlåningsräntor. Dä som ovan angivits en betydande del av den storastatsupplåningen måste bli relativt kortfrisfig kommer räntesättningen på kortastatspapper att bU helt avgörande för räntesättningen på marknaden.Utlåningsräntorna i bankerna kan inte understiga dessa räntor. Bankernas uppläningskostnader i , vilka i stortsett är desamma som straffräntan, måste sättas något högre än avkastningen påkorta statspapper. I annat fall kan statens upplåning direkt eller indirektkomma att finansieras genom bankernas upplåning i . kommer, som redan nämnts, sålundaräntesättningen på korta statspapper att i väsentlig utsträckning bli styrandeför den allmänna räntenivån. Denna förskjutning av tyngdpunkten ikreditpolifiken med en successivt minskad roll för diskontopolitiken skulleåtminstone formellt, via fastställande av villkoren för statsupplåningen, geriksgäldskontoret ett ökat inflytande över räntepolitiken. De genomgripandeförändringar i kreditpolifiken som de växande budgetunderskotten framtvingarställer därför nya krav på samordningen mellan ochriksgäldskontoret. Den hittillsvarande praxis som utvecklats vid samordningenär när det gäller upplåningen i av informell natur. Detta informellasamråd har varierat fill omfattning och karaktär. När det gäller frågor som inte direkt berör den löpanderäntepolifiken och speciellt vid principiella omläggningar avuppläningsformerna sker ingående överläggningar mellan ochriksgäldskontoret. Det är också naturligt att planeringssammanträden sker regelbundeti anslutning fill framläggandet av finansplanerna, där statsskuldspolitikensutformning diskuteras. Statsupplåningen är, som berörts i det föregående, sett istort numera en central del av den löpande kreditpolitiken, för vilken ansvaretåvilar FiU 1982/83:16 47 riksbanken.Med hänsyn fill räntepolitikens känsliga karaktär och kraven på snabba beslutmåste här kunna ta initiafiv fill den statliga upplåningen inkl.angivande av för lånen lämpliga räntevillkor, löptider, emissionstidpunkteretc. som med kort varsel föranleder beslut av riksgäldsfullmäkfige. Utrymmetför samråd beträffande enskilda läneoperationer blir då av naturliga skäl oftabegränsat. Deväxande underskotten i bytesbalansen har tvingat staten att finansiera dessagenom en betydande utlandsupplåning. Denna upplåning, som sker iriksgäldskontorets regi men som måste avvägas med utgångspunkt i devalutapolitiska målen, har ytterligare stärkt banden mellan riksgäldskontoretoch . Statsupplåningens storlek och fördelning över fiden får därförbestämmas utifrån den avsedda utveckling av valutareserven och det mål somsatts för den svenska kronans kurs gentemot utländska valutor. Samordningenmellan och när det gäller utlandsupplåningen hargivits mer formella former än vad är fallet med den inhemska upplåningen. Närstatens utlandsupplåning första gängen 1977 fick större omfattning drogs vidett gemensamt sammanträde detta år mellan fullmäktige i ochriksgäldskontoret upp riktlinjerna för upplåningen utomlands.Fullmäktigeförsamlingarna förutsäg att svenska staten under en lång följd av ärskulle komma att ha en stor utlandsskuld, som successivt måste omsättas med nyalän. Det ansågs då vara av vikt att man skaffade sig en total överblick överdenna upplåning och sökte styra den så att man undvek en alltför stor anhopningav amorteringar under vissa år, med de konsekvenser det kunde få på betalningsbalansenoch utvecklingen på valutamarknaden. Fullmäktigeförsamhngarnakonstaterade att var behörig myndighet vid upplåning istatens namn. Denna upplåning berörde emellertid också riksbankensansvarsområde. Samordningen mellan statlig och annan upplåning skedde lämpligenhos , som är tillståndsgi-vande myndighet för den icke stathgaupplåningen. uppgift var också att anpassa upplåningen tillutvecklingen på valutamarknaderna, vilka fortlöpande följer. Slutligenansågs den statliga utlandsupplåningens omfattning och uppläggning vara avstor betydelse för den allmänna ekonomisk-politiska planeringen, för vilkenekonomidepartementet ansvarar. Debåda fullmäktigeförsamlingarna beslöt mot den angivna bakgrunden att tillsättaen gemensam arbetsgrupp med uppgift att planera och förbereda den upplåning istatens namn som kunde komma att ske . Erforderliga beslutskulle som dittills fattas enligt gällande ordning i resp.fullmäktigeförsamling. I arbetsgruppen skulle ingå representanter förriksbanken, och ekonomidepartementet. Innan förhandlingar omutiändsk upplåning påbörjades samt vid avgörande punkter i sådana förhandlingarskulle samråd om åtgärder och villkor ha skett inom FiU1982/83:16 48 Samordning eller avstämning borde vidare skebeträffande de kontakter rörande statlig utlandsupplåning som ochriksgäldskontoret fortlöpande har med utländska banker och finansinstitut. Utredningsgruppen konstaterar att de riktiinjer som drogsupp i allt väsentligt följts. Riksbankschefen är ordförandei den berörda utlandslänegruppen, som normalt sammanträder en gång i månaden.Arbetet baseras på statistik- och prognosmaterial för bytesbalans- ochvalutautveckling som tillhandahålls av och på riksgäldskontoretsredovisning av marknadssituationer och -möjligheter samt på uppgifter om avföretagen och icke-statliga myndigheter planerad utlandsupplåning. Mandiskuterar den troliga ränte- och kursutvecklingen på olika utländskalänemarknader och den önskvärda sammansättningen av statens låneportfölj.Vidare diskuteras olika låneoperationer under förberedelse, inkl. möjligatekniska innovationer i och upplåning.Överläggningarna resulterar i principgodkännande av medel- och kortfrisfigauppläningsplaner. Utöver dessa formella gruppsammanträden förekommer ettomfattande kontinuerligt samarbete mellan personal vid ochriksgäldskontoret om villkoren för enskilda låneoperationer, om tidpunkter ochränteperioder samt om återköp för framtida amorteringar m. m. Sammanfattningsvis konstaterar utredningsgruppen atthuvudansvaret för genomförandet av kredit- och räntepolitiken samtvalutapolifiken måste ligga hos . Det finns därför anledningunderstryka att handlande i vad avser utformningen ochfördelningen av statens upplåning liksom måste ske i nära samråd medriksbanken och under beaktande av övergripande ansvar för kredit-och valutapolitiken. Reguljära former för detta samråd har som nämnts efterhand utvecklats. När det gäller den närmare utformningen av lagen iförevarande hänseende anser utredningsgruppen att riksgäldsfullmäktiges förslaginte kan anses helt fillfredsställande. Inte heller det från sida framlagda förslaget är emellertidinvändningsfritt. Som framhållits av under utredningsarbetetkan detta förslag tolkas som om saknar full behörighet attbesluta om statsupplåningen. Särskilt när det gäller upplåningen utomlands kantolkningsproblem av sådant slag medföra svårigheter. I utredningsgruppens uppdrag har inte ingått att framlägganågra förslag om hur den framtida samordningen mellan ochriksgäldskontoret skall ske. Omarbetningen av förslaget fill ny lag omriksgäldskontoret har varit av huvudsakligen redakfionell natur.Utredningsgruppen anser därför att några materiella förändringar av förutsättningarnaför verksamhet inte bör ske .