bet · G601KU30 · 1982-12-31 00:00:00 — betänkande 1982/83:30 med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövningoch regeringsärendenas handläggning Enligt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöverlämnats de protokoll som förts i regeringen . I det följande lämnas först en redogörelse förgranskningsarbetets omfattning och inriktning och sedan en översiktligredovisning av regeringsprotokollens innehåll m. m. Den verkställdagranskningen och dess resultat upptas därefter i betänkandets huvudavsnitt.Till betänkandet har fogats ett antal bilagor, vari redovisas vissa inomutskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m. I bilagor tillbetänkandet offentliggörs också uppteckningar som gjorts med anledning av ettantal utfrågningar inför utskottet i olika ärenden. Granskningsarbetets omfattning och inriktning Efter valet avgickden center-folkpartiregering som haft regeringsansvaret . Denersattes av en socialdemokratisk ministär med som statsminister.Utskottet lämnar i betänkandet en redogörelse för proceduren i samband medregeringsskiftet. I anslutning härtill lämnas uppgifter om den nya regeringenssammansättning och organisation m. m. Vad gäller administrativ granskning har särskilduppmärksamhet ägnats lagrådsremisserna och förfarandet inför lagrådet.Utskottet avser att återkomma till detta ämne mer ingående i ett senaresammanhang. Detsamma gäller utgivningen av () ochregeringens behandling av skrivelser. På sedvanligt sätt harutskottet granskat propositionsavlämnandet till . En större undersökninghar gjorts beträffande handläggningen av utlänningsärenden iarbetsmarknadsdepartementet. Ett antal frågor av utrikespolitisk karaktär har tagitsupp. Det gäller först regeringens sondering i en rad länder beträffande den s.k. förslag till en zon fri från slagfältskärnvapen iCentraleuropa. Den uppmärksammade ubåtsincidenten i förra höstenhar studerats. Vidare har behandlats viss vapenexport till , utförsel avutbränt kärnbränsle till Cogéma i samt gränsregleringsfråga berörandefyren i . Bland desärskilda ärenden som granskats märks frågor rörande den 1 1982/83. KU1982/83:30 2 Det gäller bl. a.Statsföretag AB, Ncb, domänverket och . Förspelet till detdevalveringsbeslut som fattades i samband med regeringsskiftet haruppmärksammats. Vidare har tagits upp frågor om införande av s. k. blockbetyg,säkerhetspolisens verksamhet, avhändande från statens sida av portalbyggnadernavid i , ett par regeringsbeslut i dispensärendenpå byggnadslagstiftningens område samt frågan om arbetskraftsrekryteringen tillbiståndsprojektet i . Ytterligare några frågor har behandlatsvilka redovisas under övriga ärenden. På grund av utskottets arbetsbörda har några granskningsärendenmåst uppskjutas till nästa . Det gäller bl. a. en påbörjad störreundersökning av förhandlingsverksamheten enligt medbestämmandelagen beträffanderegeringsärenden. Översiktlig redovisning av regeringsprotokollens innehållm. På sedvanligt sätt lämnas i bilaga1 till årets granskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antaletavgjorda regeringsärenden . Av tabellen framgår att det sammanlagda antaletregeringsärenden minskade med ca 1 100 ärenden i förhållande tillåret innan. Antalet ärenden , 25 098, var därmed det lägsta . De största ärendegrupperna var liksom tidigarebesvärsärenden (ca 7 800 ärenden), dispens- och övriga partsärenden (7 200),tjänsteärenden (4 100) samt regleringsbrev, anslags- och bidragsärenden(3000). De båda största ärendegrupperna har minskat i förhållande till 1981.Besvärsärendena har gått ned med ca 900 ärenden, dispensärendena med ca 300.Nedgången av besvärsärenden är koncentrerad till utbildnings-, bostads- ochbudgetdepartementen. Minskningen inom beror tillstörsta delen på att besvär gällande tillträde till universitet och högskolorfr. o. m. flyttades från utbildningsdejjartementet till ensärskild besvärsnämnd. minskning är främst hänför-1igtill en nedgång i ärendetillströmningen och inte till några författningsändringar.Minskningen inom budgetdepartementet hänger bl. a. samman med att skolstyrelsesbeslut om lärares rätt till lön med B-avdrag vid studier kanöverklagas till regeringen. Störst bland departementen i vad gäller antalet avgjordaärenden är justitie-, arbetsmarknads- budget- ochutbildningsdepartementen. Bland ärenden utgörnådeärenden ungefär hälften. Två tredjedelar av arbetsmarknadsdepartementetsärenden är besvärsärenden, som främst gäller utlänningsfrågor. Störreminskningar i förhållande till föregående år har, bl. a. av skäl som redan angetts,budget-, bostads- och utbildningsdepartementen. Den största ökningen av ärendenligger inom område. Avkonseljprotokollen framgår att hölls fyra konseljer under KU1982/83:30 3 redovisaderegeringen budgeten och den i budgetpropositionen ingående finansplanen. Den 3juni lämnades redogörelse för de viktigare beslut som fattat underriksmötet /82 samt för det ekonomiska läget. Vid konseljen den 10 junianmälde konungen att drottningen nedkommit med en dotter. Konseljen den 8oktober var regeringsskifteskonselj i enlighet med 6 kap. 4 § regeringsfor- Utskottets granskning 1. Beträffande reglerna förförfarandet vid regeringsskifte i samband med riksdagsval hänvisas till denredogörelse som lämnades granskningsbetänkande (KU 1976/77:44). Av den promemoria () om regeringsskiftet somupprättats av riksdagsdirektören {bilaga 2) framgår bl. Dagen efter valet, , begärdestatsministern hos talmannen sitt entledigande. Talmannen entledigadeomedelbart statsministern och övriga statsråd. I enlighet med regeringsformensbestämmelser skulle de uppehålla sina befattningar till dess ny regering hadetillträtt. ägde samtal rum mellan talmannen och de övrigapartiledarna. Vid dessa samtal framhöll talmannen att det var angeläget attöverläggningarna om regeringsbildningen bedrevs så skyndsamt att den nyvaldetalmannen kunde avge förslag om ny statsminister. Han sammanträffade med partiledarna och vice talmännen. Avdessa samråd framgick att det med hänsyn till valresultatet var helt naturligtatt talmannen föreslog som statsminister. Vice talmännen var avsamma uppfattning. Vid kammarens sammanträde föreslog talmannenriksdagen "att till ny statsminister utse , som avser att bildaregering bestående av företrädare för arbetarepartiet-socialdemokraterna".Förslaget bordlades vid detta sammanträde och ytterligare en gång vidkammarens sammanträde . Vid sammanträdet beslöt kammaren att prövaförslaget till statsminister. Därvid avgavs röstförklaringar av partiledarnaför moderata samlingspartiet och kommunisterna samt avgruppledarna för och . Företrädarna för de treicke-socialistiska partierna deklarerade att deras partigrupper avsåg att lägganed sina röster vid den kommande omröstningen med hänsyn till att talmannensförslag stod i överensstämmelse med den aktuella parlamentariska situationen.De betonade att detta inte innebar något ställningstagande till denpolitik som den föreslagna regeringen skulle komma att föra. Vänsterpartietkommunisternas ledare förklarade att vpk:s riksdagsgrupp stödde talman- KU1982/83:30 4 nens förslag till ny statsminister. Vid omröstningenröstade 179 ledamöter för talmannens förslag och ingen mot. 147 ledamöteravstod från att rösta. hade alltså godkänt förslaget och utsett OlofPalme till statsminister. anmälde statsministern förriksdagen de statsråd han utsett att tillsammans med honom ingå i regeringen. Ianslutning till denna anmälan avgav statsministern regeringsförklaring.Regeringsskifteskonselj ägde rum inför statschefen i närvaro avtalmannen. I sammanhanget skall erinras om att grundlagskommittén harbehandlat proceduren vid regeringsbildning i sitt betänkande (SOU 1981:15)Grundlagsfrågor. Kommittén framhåller bl. a. att den ansluter sig till denuppfattning som ligger till grund för de regler som gäller för regeringsbildningen,nämligen att statsministerkandidaten i någon form skall godkännas av riksdageninnan han förordnas och hans regering alltså förfogar över bl. Enligt kommitténs uppfattning skall godkännandeavse inte bara statsministerns person utan också den partimässigasammansättning av regeringen som i det rådande parlamentariska läget framstårsom möjlig och rimlig. Däremot bör det inte innefatta något ställningstagandetill den nya regeringens program. Den som godkänner förslaget tillstatsminister eller avstår från att rösta emot det uttrycker enligt kommitténsålunda endast uppfattningen att förslaget under förhandenva-randeomständigheter ter sig naturligt och ålägger sig därmed ingen begränsning i sinhandlingsfrihet när det gäller att sedermera ta ställning till den blivanderegeringens politik. Enligt kommitténs mening erfordras ingen ändring av degällande grundlagsbestämmelserna i detta hänseende. Det ankommer enligt kommitténpå riksdagspartierna att genom sitt praktiska handlande undanröja deolägenheter som kan ha uppstått till följd av uttalandet i grundlagspropositionen(prop. 1973:90 s. 178) att ställningstagande till ett förslag om nystatsminister "realiter kommer att gälla inte bara veni som skall blistatsminister utan också - och framför allt - regeringens partimässigasammansättning och dess program i stort". I en reservation från grundlagskommittéhssocialdemokratiska ledamöter kritiseras reglerna för regeringsbildningen. Bl.a. framhålls att reglerna skapar svårigheter i de fall ett regeringsskifteförorsakas av utslaget i ett allmänt val. Förtroendeomröstningen kan då äga rumförst under vilken den sittande regeringen tvingas agerasom expeditionsministär. Till svårigheterna bidrar enligt reservationen ävenatt omröstningen äger rum innan ministären i sin helhet är bildad och innan denföreslagna statsministerkandidaten presenterat sin regeringsbildning. Enligtreservationen bör bl. a. av dessa skäl systemet med särskilda omröstningar omförslaget till statsminister slopas. De farhågor som framförts för atttalmannen därmed skulle få en alltför stark maktposition är enligtreservanterna överdrivna. Enligt enannan reservation av kommitténs vpk-ledamot bör omröstningen KU1982/83:30 - 5 gälla såväl statsministern som regeringens partimässigasammansättning och dess program i stort. Utskottet konstaterar att de tre icke-socialistiskapartierna följt grundlagskommitténs rekommendation att inte rösta emotförslaget till statsminister i ett parlamentariskt läge där den föreslagnakandidaten framstod som den naturliga regeringsbildaren. Av röstförklaringarnaframgår att härmed inte avsågs något ställningstagande till den kommanderegeringens politik. Utskottet vill vidare framhålla att regeringsskiftet 1982ger en god belysning av de svårigheter som den nuvaranderegeringsbildningsproceduren kan ge upiphov till. Trots att valet gav ettklart parlamentariskt utslag kunde den nya regeringen inte träda till förrännästan efter valdagen. då regeringen som s. k. expeditionsministär inträffade två händelser av storpolitisk betydelse, nämligen ubåtsincidenten i och valutautflödetsom ledde fram till devalveringen . Båda dessa händelser behandlarutskottet senare i betänkandet. Utskottet finner emellertid skäl att härunderstryka det otillfredsställande i att reglerna inte möjliggjorde en snabbareregeringsbildning. Regeringens sammansättning och regeringskanslietsorganisation I den nya regering som tillträddeden ingick från början 19 statsråd. Till ny försvarsminister fr. o. m. den 17januari 1983 utsågs . förordnadeskommunikationsminister att vara chef för försvarsdepartementet.Den 11 januari utsågs ytterligare ett statsråd. Regeringen har således f. n. Till ställföreträdare för statsministern utsågs den 8 oktoberstatsrådet . I samband med statsministerns anmälan av statsråden aviserades att regeringen senare skulle lägga framförslag om vissa ändringar i den departementala organisationen. a. innebära att ekonomi-, budget-, handels- och kommundepartementenupphörde och att två nya departement - finans- och civildepartementen-inrättades. Redan vid regeringens tillträde fattade dock statsministernvissa beslut om statsrådens ansvarsområden som hade samband med de kommandeorganisationsförändringarna. Sålunda utsågs en gemensam chef för utrikes- ochhandelsdepartementen. Även ekonomi- och budgetdepartementen fick samma statsrådsom chef. Ekonomi- och budgetministern blev också ansvarig inom regeringen förvissa frågor inom område, bl. a. tullar ochkonsumentfrågor. Samband med den kommande organisationsförändringen hade ocksåkommunministerns förordnande att föredra en rad ärendegrupper, bl. a. ärendensom rör arbetstagare i offentlig KU1982/83:30 6 tjänst, inom budgetdepartementets område. Utan samband med den planerade organisationsförändringenbeslöt statsministern vidare att vissa grupper av ärenden, somhör till visst departement, skulle föredras i regeringen av annat statsråd ändepartementschefen. På sedvanligt sätt utsågs sålunda särskilda statsråd förföredragningsuppgifter inom social-, utbildnings- och arbetsmarknadsdepartementensområden. Inom industridepartementets område fick vidare ett statsråd i uppgiftatt i industriministerns ställe föredra energipolitiska ärenden och ett annatstatsråd statsföretagsfrågor m. m. Efter det att omorganisationen avdepartementen genomförts (se nedan) fick genom statsministerns beslut den 11januari ett särskilt statsråd i uppgift att föredra utrikeshandelsfrågor ochandra närliggande frågor inom . En förteckning över nu gällandeförordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen, dvs. förordnanden för annatstatsråd än departementschefen att föredra ärendegrupp, som hör till visstdepartement, finns i bilaga 3A. I proposition (prop. 1982/83:65) föreslogs attregeringen skulle få bemyndigande att för /83 omdisponera anslagsom anvisats för att bekosta verksamheten vid departementen och kommittéerna m.m. Detta var enligt propositionen en förutsättning för att den i samband medregeringsförklaringen anmälda omorganisationen av departementen skulle kunnagenomföras. Propositionen remitterades till finansutskottet som uttalade (FiU1982/83:22) att det ankom på regeringen att besluta omdepartementsorganisationen. Förslagen i propositionen syftade enligt utskottettill att möjliggöra ett snabbt genomförande av regeringens planer på dettaområde. Mot denna bakgrund hade utskottet ingen erinran mot det framlagdaförslaget. I ett särskilt yttrande tillutskottsbetänkandet uttalade fem ledamöter (m + fp) att den förutskickadeomorganisationen av departementen icke var ägnad att främja effektiviteten idepartementsarbetet. Det hade, menade man, varit till fördel för såväl inrikes-som utrikeshandeln att bevara ett sammanhållet handelsdepartement. Genom beslut utfärdade regeringen enny departementsförordning (1982:1177), som trädde i kraft den 1 januari 1983.Genom förordningen inrättades ett finansdepartement (Fi) och ett civildepartement(C). upphörde ekonomi-, budget-, handels- och kommundepartementen.Samma dag förordnade statsministern chefer för de nyinrättade departementen. I fråga om innebörden av den genomfördadepartementsreformen skall nämnas att till överfördes istort sett samtliga ärenden som tidigare legat på ekonomidepartementet. Även del av det tidigare budgetdepartementets ärenden överfördes tillfinansdepartementet. Dit hör bl. a. skattepolitik och frågor som rör statensbudget; vidare frågor om skatteutjämningsbidrag, generella statliga bidrag tillden kommunala KU1982/83:30 7 sektorn och andra kommunalekonomiska frågor. Frånhandelsdepartementet överfördes bl. a. pris-, konkurrens- och konsumentfrågorsamt ärenden angående tullväsendet. karaktäriseras i åretsbudgetproposition som den offentliga sektorns departement. Det består ihuvudsak av delar av de tidigare kommun- och budgetdepartementen.Kommundepartementets ärenden överfördes - med vissa mindre undantag - i sinhelhet till det nya departementet. Från budgetdepartementet fördes bl. a.frågor som rör rationalisering (inkl. ADB) och revision inomstatsförvaltningen. Från samma departement kom även frågor om arbets- ochanställningsvillkor i offentliga anställningar samt personaladministrativa ochpersonalpolitiska frågor för statligt anställda. ärenden gick som redan framgåttdelvis till . Utrikeshandelsfrågorna m. m. överfördes tillUD, det ekonomiska försvaret till försvarsdepartementet, lotterifrågorna tillutbildningsdepartementet samt vissa inrikeshandelsfrågor tillindustridepartementet. I samband med regeringsskiftet träffades mellan de partiersom ingick i de avgående och tillträdande regeringarna en överenskommelse omstatssekreterarnas anställningsförhållanden. Denna hade i princip sammainnebörd som tidigare överenskommelser i detta ämne. Enligt överenskommelsenförutsattes statssekreterarna i den avgående regeringen lämna sina uppgifter iregeringskansliet. Den nya regeringen skulle vidare erbjuda alla statssekreteraresom så önskade annat, likvärdigt arbete inom statsförvaltningen. I enlighet med överenskommelsen avgick samtliga 17statssekreterare från sina befattningar. 1 samband med regeringsskiftet lämnadeäven kabinettssekreteraren, som tidigare utnämnts till ambassadör, sin tjänsti UD. Efter regeringsskiftet har 24 nya statssekreterare inkl.kabinettssekreterare utnämnts. Departementsfördelningen framgår av bilaga 3 B. För informationssekreterare och andra politiskt sakkunnigagäller ett särskilt avtal, det s. k. politikeravtalet. Avtaletinnebär i korthet att dessa tjänstemän får sin anställning kopplad tillvederbörande statsråds tjänstetid. Om statsrådet avgår skall således depolitiskt sakkunniga som arbetar åt statsrådet lämna sin tjänst. Igengäld innehåller avtalet en regel om ekonomisk gottgörelse som sträcker sigutöver de vanliga ersättningsreglerna i lagstiftningen om anställningstrygghet. Bilaga 3 B innehåller också en sammanställning departementför departement av informationssekreterare och politiskt sakkunniga i dengamla och den nya regeringen. Av denna framgår att vid regeringens avgång den 8oktober fanns 18 informationssekreterare anställda enligt politikeravtalet.Dessa lämnade samtliga sina befattningar. Detsamma gällde samtliga de 31politiskt sakkunniga som var anställda i vid regeringsskiftet. KU1982/83:30 8 I den nya regeringen har samtligastatsråd utom utrikesministern informationssekreterare. Industriministern ochstatsrådet har en gemensam informationssekreterare. Totaltuppgår f. n. antalet informationssekreterare till 18. Frän regeringsskiftet till utgången av februari månad 1983har 46 politiskt sakkunniga anställts i . Av dessa finnsinemot hälften i statsrådsberedningen. Bland de avgångna politiskt sakkunniga fanns två personermed assistentuppgifter. Bland de nyanställda har 16 motsvarande uppgifter. De riksdagsledamöter som biträder i regeringskanslietomfattas inte av politikeravtalet. Vid regeringsskiftet biträdde sjuriksdagsledamöter från och tre från . Den nyaregeringen har förordnat fyra riksdagsledamöter att vara sakkunniga.Departementsfördelningen framgår av bilaga 3 B. Den företagna granskningen föranleder inget annatuttalande från utskottet än att det numera får anses klarlagt attpolitikeravtalet även omfattar anställda med assistentuppgifter. har utskottetgranskat regeringens remittering av lagförslag till lagrådet. I engranskningspromemoria, bilaga 4 A, lämnas en redogörelse för gällandebestämmelser. Av bilagan framgår också i vilken omfattning lagförslagen i depropositioner som lämnats till har varit föremål förlagrådsgranskning. Antalet av lagrådet granskade förslag ligger påsamma nivå som . Antalet fall där regeringen avstått från lagrådsgranskninghar däremot ökat i förhållande till föregående år. Dessa uppgår till avdet totala antalet propositioner som innehåller lagförslag inom området förlagrådets granskning. Utskottet vill starkt framhålla att när det gällerlagförslag som faller inom det s. k. obligatoriska granskningsområdet ärlagrådsgranskning huvudregel. För undantag från lagrådsgranskning krävssärskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av skyndsamhet får t. ex.inte urholka tillämpningen av huvudregeln. Av granskningspromemorian framgår att i drygt en tiondelav fallen har underlåtenhet att höra lagrådet haft samband medarbetsbelastningen i lagrådet. Större delen av bestod lagrådet av tvåavdelningar. arbetade emellertid lagrådet med fyraavdelningar, dvs. det högsta tillåtna antalet avdelningar. För att undvikadröjsmål med angelägen lagstiftning avstod regeringen i vissa fall under dennaperiod från lagrådsgranskning. Proposition till kunde därmed läggasfram inom den i 3 kap. 3 § riksdagsordningen angivna tiden. Det ärenligt utskottets mening mycket angeläget att regeringen tillser att KU1982/83:30 9 departementen planerar sitt arbete på ett sådant sätt attarbetsbelastningen i lagrådet inte tillåts bli det avgörande skälet för att underlåta lagrådsremiss när sådan i och för sig bör ske. Utskottet kommer att med största uppmärksamhet följa den framtida utvecklingen i detta avseende. Som framgår av bilaga 4 A har också vid årets granskning iett par propositioner påträffats lagförslag som inte remitterats till lagrådetoch som saknar motivering härför men som kan bedömas tillhöra det område inomvilket lagrådsgranskning i princip bör ske om inte någon av de i regeringsformenangivna undantagssituationerna föreligger. Utskottet måste därför återunderstryka vikten av att det i enlighet med regeringsformens regler alltidskall lämnas en redovisning av skälen till att lagrådet inte hörts i de fall dålagrådsremiss i princip skall ske. Särskild uppmärksamhet har vid årets granskning ägnats åtförfarandet i samband med lagrådsgranskningen. En undersöknirig har gjorts föratt klarlägga i vilken omfattning det har förekommit föredragning införlagrådet innan lagrådet formellt fått del av lagrådsremiss. Härvid har samtligaunder 1981 och 1982 av regeringen beslutade lagrådsremisser granskats.Resultatet av undersökningen framgår av bilaga 4 B som också innehåller enredovisning av vissa tidigare uttalanden och statsrådsberedningens anvisningari frågan. Utskottet har tidigare uppmärksammat frågan om s. k.underhandsföredragning inför lagrådet. I samband med granskninguttalade utskottet att ett sådant förfarande kunde ha vissa praktiska fördelaroch såg intenågot hinder i och för sig mot förfarandet. Det låg i sakens naturatt man i detta skede kunde göra formella ändringar, som inte krävde någrasärskilda kommentarer från lagrådets sida. Däremot borde det enligt utskottetsmening inte komma i fråga att väsentliga ändringar gjordes på detta sätt.Utskottet framhöll att lagrådet enligt regeringsformen är ett i förhållandetill regeringen självständigt granskningsorgan. Det var således inte avsett attlagrådet skulle tas i anspråk för uppgifter som borde fullgöras vid departementsberedningen.Vidare ansåg utskottet det viktigt både för och allmänhetenskontroll av regeringsarbetet att lagrådets yttrande gav en riktig bild av vadsom förekommit under lagrådsgranskningen. För ett ärendes allsidiga belysningvar det inte utan intresse för att få del av de överväganden som lågtill grund för regeringens ursprungliga förslag. I svar på en interpellation omlagrådsgranskningen tillkännagav justitieministern som sin uppfattning bl. a.att huvudregeln bör vara att de lagförslag som lagrådet skall granskaöverlämnas till lagrådet först sedan regeringen har fattat sitt beslut ochförslagen fått sin slutliga utformning. Underhandsföredragning bör enligt sammauttalande användas med återhållsamhet. Lagrådet skall inte tas i anspråk föruppgifter som bör fullgöras på beredningsstadiet i departementet. Det börheller inte förekomma att ett departement under hand gör väsentliga ändringari ett förslag KU1982/83:30 10 sedan lagrådet har påbörjat sin granskning. Utskottets granskning har visat att s. k.underhandsföredragning förekommit i betydande omfattning. 1 några fall harlagrådet i sitt protokoll antecknat att lagrådet vid underhandsföredragningenkommit med ändringsförslag av i huvudsak redaktionell natur som beaktats vidden slutliga utformningen av lagrådsremissen.