bet · G601JuU2 · 1982-12-31 00:00:00 — Genom den från strikt förundersökningsrationell synpunktegendomliga ordning som består i att det är åklagaren som ansvarar förförundersökningarnas slutliga utformning och innehåll men polisen som förfogaröver utredningsresurserna kommer frågan om hur de samlade resurserna påpolis-och åklagarsidan skall sättas in mot olika slags brott att även ifortsättningen företrädesvis behandlas inom polisstyrelserna, låt vara att detnumera torde stå klart att åklagarväsendet därvid måste ges medinflytande. Avslutningsvis drar RÅ mot bakgrund av den beskrivnaordningen och med tanke på att lekmannainflytande redan finns inompolisstyrelserna den slutsatsen att frågan om lekmannamedverkan inomåklagarväsendet på förundersökningsstadiet inte torde komma att bli aktuell. Hovrätten för redogöringående för frågans tidigare behandling. Hovrätten erinrar också om attåtalsrättskommittén föreslog att möjligheterna till åtalsunderlåtelse enligt RBskulle utvidgas avsevärt men att departementschefen tagit avstånd frånförslaget i den delen (prop. 1981/82:41, JuU 21 och 33). Hovrätten konstaterarockså att lekmannainflytandet i domstolarna har ansetts särskilt värdefulltnär det gäller påföljdsvalet. Därefter anför hovrätten att lekmannainflytandetöver påföljdsfrågorna skulle ha minskat om man genomfört åtalsrättskommitténsförslag att utvidga möjligheterna att underlåta åtal. Då hade det enligthovrätten funnits skäl att överväga någon form av lekmannainsyn på"åklagarplanet", även om man kunde befara att en sådanmedverkan skulle motverka effektiviteten i åklagarverksamhéten, försämra enhetligheteni bedömningarna och medföra ökade kostnader för administration m. m. Hovrättenhänför sig också till det förhållandet att regeringen under /76inte funnit det påkallat att ta upp frågan (prop. 1975/76:148) och anser attdet inte kommit fram några nya skäl att införa lekmannamedverkan inomåklagarväsendet. RPS anför inledningsvis att sakligaskäl för en lekmannamedverkan hos RÅ inte synes finnas. Enligt RPS är deanvisningar som RÅ meddelar i JuU1982/83:2 11 realiteten en omskrivning av de intentioner som kommittill uttryck i beslut av regering och riksdag. Beträffande de brottmål som anhängiggjorts i underrätt ochfullföljs av RÅ till HD anser RPS att det torde ligga i sakens natur att värdetav deltagande av lekmän kommer att bli begränsat. Avgörandet av frågan huruvidaett mål skall föras till HD kräver - anför RPS - stor kunskap och ingåendekännedom om lagstiftning och praxis. Bevisvärderingsfrågor,skälighetsbedömningar och de särskilda kunskaper i övrigt som lekmän skullekunna tillföra RÅ är enligt RPS här av mindre betydelse. RPS anför vidare att åklagarmyndigheternas arbetsuppgifteroch dessas inriktning står i ett visst beroendeförhållande till deprioriteringar och arbetsinsatser som görs inom polisen. Därigenom utövarenligt RPS den lekmannamedverkan som förekommer vid polisstyrelserna indirektinflytande på åklagarnas verksamhet. I sammanhanget erinrar RPS om lagen (1981:324) ommedborgarvittnen, som, liksom lekmännens medverkan i polisstyrelserna, enligtstyrelsen tillgodoser en lekmannainsyn i polisens verksamhet. Avslutningsvis anför RPS att en vidare och mer direktmedverkan av lekmän hos åklagarmyndigheterna förmodligen skulle vara av ringavärde och kanske öka risken för onödig byråkrati och längre handläggningstider. Enligt advokatsamfundsynes motionärernas förslag vara baserat på att åklagare skulle ha befogenhetatt underlåta åtal för visst brott under motivering att hans tid och resurseråtgår till insatser mot annat brott. Av 20 kap. 7 § RB framgår - anförsamfundet - att åklagarna inte har sådana befogenheter. Redan av detta skälsaknas enligt samfundets mening det av motionärerna påstådda behovet avlekmannainflytande inom åklagarväsendet. Föreningen först frågan om lekmannamedverkan hos RÅ och därefter frågan omlekmannamedverkan hos länsåklagarna. Vid sin behandling av den första frågan uttalar föreningenefter en genomgång av RÅ :s uppgifter att i princip en enda tjänstemanuppenbarligen har tillagts ett starkt inflytande över rättsutvecklingen.Föreningen anser att det är väl värt att man överväger frågan omlekmannainflytande vid den centrala punkt inom samhällets rättsväsende sombeslut om riktlinjer är. Enligt föreningen bör man då särskilt beakta merlångsiktig planering av resursanvändningen. Föreningen betonar att den inte förordar att lekmän skallha inflytande över åklagarnas rättsliga beslut i enskilda mål och anför vidareatt en lekmannamedverkan hos RÅ kan vara av värde när det gäller besvärligaavvägningar som måste göras på högsta nivå inom åklagarväsendet. JuU1982/83:2 12 Därutöver öppnar enligt föreningen en sådan medverkanmöjlighet till medborgerlig insyn i åklagarverksamhéten vilket kan vara ägnatatt öka förtroendet för åklagarväsendet. Föreningen anser vidare attlekmannamed-verkari kan bidra till att åklagarnas roll i rättsväsendet mer allmäntklargörs och till att de krav som verksamheten ställer blir öppnare belysta. Föreningen går därefter in på RÅ:s uppgift att utfärdaanvisningar och uttalar att anvisningarna kan få starka verkningar ikriminalpolitiskt avseende dels genom att de får djupgående effekter påhandläggningen av enskilda betydelsefulla mål, dels genom att de påverkar ettstort antal mål -vart och ett för sig måhända av mindre betydelse. Som exempelnämner föreningen om åtalsunderlåtelser för innehav av narkotika.Sedan RÅ först angivit riktlinjer på området kunde han enligt vad föreningenanför konstatera att de lett till att praxis utvecklats i en olämplig riktning,och han nödgades då ändra rekommendationerna. I båda lägena var, anförföreningen, riktlinjerna starkt vägledande. Och enligt föreningen gällerdetsamma en mängd andra riktlinjer för åtalsunderlåtelse. Det kan, anförföreningen, gälla åtalsunderlåtelser för ungdomar, psykiskt störda, vissa typerav brott etc. Föreningen nämner också att föreskrifter har lämnats omhandläggningen i ärenden om ifrågasatta brott av polismän. Föreningen tar särskilt upp de anvisningar för ledningenav förundersökningar i brottmål som RÅ har meddelat i samråd med RPS (RÅ:scirkulär C 1:95). Föreningen anför att anvisningarna ledde till bl.a. att beslut om husrannsakan hos enskilda personer i betydande utsträckningfördes över från åklagare till polismän - något som enligt föreningen får ansesprincipiellt och sakligt vara av betydelse för den enskildes rättssäkerhet.Föreningen uttalar vidare att det torde vara anledning att överväga om intesådana anvisningar, om vilka det rått kontroversiella uppfattningar inomåklagarväsendet, borde utfärdas under förtroendemannainflytande. För dennaståndpunkt talar enligt föreningen skäl som i viss mån är analoga med skäl somligger till grund för 2 kap. 12 § första stycket regeringsformen.' Föreningen tar också upp den befogenhet RÅ har att förolika brott bestämma vilka belopp som skall tas upp som ordningsbot. RÅ:ssenaste beslut i ämnet (SFS 1981:716) innebär enligt föreningen bl. a. atttidigare gällande bötesbelopp fördubblats. Föreningen anför vidare att beslutet- mot bakgrund av att personer bötfälls genom ordningsbot i ca 200 000 fall omåret - starkt återverkar på rättsutvecklingen och även på polisverksamheten.Härtill kommer enligt föreningen att de belopp som RÅ har fastställt blirstarkt vägledande för åklagarnas beslut om strafföreläggande i ett mycketstort antal fall och för domstolarnas rättstillämpning i bötesärenden. ' I paragrafen finns föreskrifterom hur begränsningar kan göras i flertalet av de i regeringsformen angivnafri-och rättigheterna. I första stycket uppställs- med några undantag - krav pålagform. JuU1982/83:2 13 Föreningen anför att lekmannainflytande i denna del avRÅ:s verksamhet givetvis är motiverat. Föreningen behandlar också RÅ:s roll vid bekämpande av dentyngre och svårutredda brottsligheten och nämner som exempel på brott som kanhänföras till denna kategori ekonomiska brott, grövre narkotikabrott,våldsbrott - grövre sådana - och våldsbrott mot kvinnor eller barn. Föreningenkonstaterar att det finns möjligheter för RÅ att i olika former lämna åklagarnavägledning för effektiv förundersökning etc. Även om, anför föreningen vidare,utvecklingen av utredningsmetoder m. m. i dessa avseenden nu främst bedrivs avde regionala åklagarna i samverkan med andra samhällsorgan - skattemyndigheter,polis, kronofogdemyndigheter, tull etc. - skulle en lekmannainsyn hos RÅ överdenna utveckling vara av värde för åklagarväsendet i de sammanhang detta måstehävda sin rätt. Initiativkraften hos RÅ skulle enligt föreningen förstärkas. I fråga om RÅ:s organisatoriska uppgifter anför föreningenatt RÅ inom sitt kansli kan påbörja, genomföra och själv bedöma utredningar omdjupgående organisationsförändringar inom åklagarväsendet, vilka också fårbetydande återverkningar för bl. a. samverkan med andra samhällsorgan.Föreningen tänker närmast på det förslag som åklagarutredningen lagtfram. (Förslaget behandlas ovan under . )Enligt föreningen uppfattas förslaget som starkt kontroversiellt inomåklagarväsendet, framför allt för att man befarar att det kan medföra direktskadliga verkningar för utredningar av komplicerad ekonomisk och annan tyngrebrottslighet. Föreningen anför att lekmannamedverkan vid RÅ:s verksamhet avdetta slag synes starkt motiverad och ägnad att ge en vidare syn påorganisationsfrågan än en rent åklagaradministrativ. Föreningen diskuterar också RÅ:s inflytande överprejudikatbildningen och anför att RÅ i kraft av sin ställning ensam kan styravilka mål som åklagarna skall föra till HD:s avgörande. På det sättet får ett direkt inflytande över prejudikatbildningen i brottmål.Föreningen anser att det givetvis är av värde med en insyn från lekmän i dennadel av verksamheten, även om det enligt föreningen inte kan vara tal om attlekmannainflytandet skulle kunna göras gällande i det enskilda målet. Föreningen tar också upp frågan om kostnader förlekmannamedverkan hos RÅ. Föreningens bedömning är att kostnaderna inte tordevara sådana att de kan påverka bedömningen av frågan om att införalekmannamedverkan. Föreningen tar avslutningsvis upp frågan omlekmannamedverkan hos länsåklagarna. Föreningen uttalar att länsåklagarna intehar möjlighet att lämna anvisningar till distriktsåklagarna. Visserligen, anförföreningen vidare, verkar länsåklagarna var och en inom sitt område för enenhetlig rättstillämpning hos åklagarna vid utredningar och processverksamhet,särskilt när det gäller användningen av tvångsmedel i form av frihetsberö- JuU1982/83:2 14 vande, åtalsbeslut och fullföljdsfrågor. Enligt föreningenär dock utrymmet för generella riktlinjer förhållandevis litet. När det gällerprioritering -långsiktig eller tillfällig - sker enligt föreningen en samverkanmed polisen, där lekmannainflytande kan göra sig gällande. Föreningen anför-vidare att beslut i mål angåendeifrågasatta brott av polispersonal tillställs de lokala polisstyrelserna, därinsyn från lekmän finns, och att åtalade mål bedöms av domstol mednämndmedverkan. Enligt föreningen finns inte utrymme för lekmannamedverkani enskilda brottmål. Avslutningsvis anför föreningen att en lekmannamedverkanhos samtliga länsåklagare skulle bli kostsam. Föreningen anseratt det saknas utrymme för lekmannamedverkan inom åklagarväsendet. är sådana avvägningar och prioriteringar som motionärerna tar uppinte möjliga enligt gällande lagstiftning med absolut åtalsplikt. Föreningen Föreningen redogör inledningsvis för uttalanden ommedborgarinflytande inom polisväsendet som gjordes i samband medpolisreformen. (Lekmannamedverkan inom polisväsendet behandlas ovan underrubriken inom rättsväsendet i övrigt.) Hurmedborgarinflytandet är anordnat inom polisväsendet är nämligen enligtföreningarna av intresse för bedömningen av motionen och då särskilt avförslaget om lekmannamedverkan hos länsåklagarna. När det gällermedborgarinflytande på lokal nivå inom polisväsendet återger föreningarna bl.a. ett uttalande av departementschefen enligt vilket polisstyrelsen i plenumbör fatta de långsiktiga besluten om fördelningen och användningen avresurserna inom polisdistriktet och handlägga bl. a. viktigare frågor omorganisation och verksamhetsplanering. Med verksamhetsplanering skulle enligtdepartementschefen förstås inte bara den grundläggande prioriteringen avinsatserna mellan olika verksamhetsgrenar utan också den grundläggandeinriktningen av varje verksamhet för sig. Föreningarna erinrar vidare om att medborgarinflytandepå regional nivå inom polisväsendet skall utövas av länsstyrelserna och att ettstarkt medborgarinflytande har förutsatts i frågor om bl. a. resursfördelningoch allmän inriktning av verksamhet som berör flera polisdistrikt. Föreningarna återger också - liksom RÅ -justitieutskottets uttalande om betydelsen av att åklagarväsendets synpunkterbeaktas både i fråga om den mera långsiktiga planläggningen avresursanvändningen och när det gäller mera tillfälliga omdisponeringar. Vidareanför föreningarna bl. a. att polisberedningen särskilt bör överväga frågan omlekmannamedverkan i övrigt inom rättsväsendet. Av de uttalanden som sålunda gjordes i samband med attpolisreformen beslutades anser föreningarna att det framgår att ett reelltmedborgarinflytande kommer att finnas på frågor som aktualiseras i motionen. JuU1982/83:2 15 Föreningarna tar därefter i skilda avsnitt upp frågan ommedborgarinflytande hos RÅ och frågan om medborgarinflytande hos länsåklagarna.I fråga om RÅ anför föreningarna bl. a. följande. finns inte hosriksåklagaren. För denne gäller åklagarinstruktion. Någonlekmannamedverkan när det gäller riksåklagarens uppgifter som åklagare eller ivad avser tillsynsverksamheten är knappast genomförbar eller önskvärd. Enligtåklagarinstruktionen har riksåklagaren befogenhet att meddela åklagarnaanvisningar för deras tjänsteutövning. Dessa anvisningar kan ha storprincipiell betydelse för rättstillämpningen och ha en räckvidd som sträckersig utanför åklagarväsendet. Som exempel kan nämnas riksåklagarens cirkulärrörande handläggningen av narkotikamål och åtalsunderlåtelse för mindreförmögenhetsbrott. Vidare kan nämnas att riksåklagaren i vad avser ordningsbotbeslutar om vilka brott som skall omfattas av systemet och de botbelopp somskall gälla. Ett sådant beslut har mycket stor räckvidd jämväl för allmänhetoch polis. Riksåklagaren kan vidare initiera och ta ställning tillorganisatoriska förändringar inom åklagarväsendet utan något medborgerligtinflytande. Detta gäller även förslag som får stor betydelse för andramyndigheter och där samverkan på regional och lokal nivå är av mycket storbetydelse. Av vad föreningarna anfört framgår,heter det vidare i yttrandet, att frågan om medborgarmedverkan hos RÅ - och dåi vidare bemärkelse än vad motionärerna åsyftat - kan vara värd att ytterligareöverväga. Beträffande lekmannamedverkan hos länsåklagarna ärföreningarna mera tveksamma. De uttalar i denna del följande. Någon sådan medverkan i vad avseråklagaruppgifter i enskilda ärenden och tillsynsverksamheten kan knappasttänkas. I övrigt torde länsåklagare gentemot åklagarna i åklagardistrikten inteha anvisningsrätt på samma sätt som riksåklagaren. Åtalsprövningar måste skemed utgångspunkt från gällande lagstiftning. Till vägledning härför gäller påsedvanligt sätt lagens förarbeten, riksdagsuttalanden och domstolsprejudikat.Tyngdpunkten av målen ligger klart på den lokala åklagarorganisationen. Vidareär att beakta de anvisningar och riksåklagaren i samråd den19 fastställt beträffande vissa frågor i samband med förundersökningsledning.Av dessa anvisningar följer att polismyndighet är förundersökningsledare iomkring 2/3 av samtliga brottsbalksbrott. Vidkommande prioriteringsfrågor harlekmannamedverkan inom detta område ovan blivit belyst. Polisberedningen harsåledes att ta ställning till denna fråga. Föreningarna finner således attmotionärernas förslag om lekmannamedverkan hos länsåklagare inte bör föranledaytterligare åtgärd. I detta betänkande behandlas ettmotionsyrkande om införande av lekmannamedverkan inom åklagarväsendet.Motionärerna förordar att lekmän knyts till riksåklagaren () ochlänsäklagarna för att medverka vid beslut om riktlinjer för åtalsprövningar ochprioriteringar. Grundläggande bestämmelser om åklagare finns i 7 kap.rättegångsbalken (RB). Åklagarväsendet är organiserat i tre nivåer. JuU1982/83:2 16 regionalt länsåklagarmyndigheterna och lokaltdistriktsåklagarmyndigheterna. Åklagarnas egentliga arbetsuppgifter består i att föratalan om ansvar för brott som hör under allmänt åtal. Hit hör också sådanauppgifter som att leda förundersökning i brottmål och att pröva om åtal skallväckas. RÅ är den högste åklagaren och leder åklagarverksamhéten ilandet. Han har både judiciella och administrativa funktioner. Till dejudiciella funktionerna hör hans uppgift att vara allmän åklagare vid högstadomstolen. Han kan också utöva egentlig åklagarverksamhet genom att övertauppgifter från underordnade åklagare och genom överprövning av sådana åklagaresbeslut. RÅ bistår övriga åklagare med råd och upplysningar samt meddelaranvisningar (cirkulär) för deras tjänsteutövning. Han skall ägna särskilduppmärksamhet åt tillämpningen av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och omstrafföreläggande. RÅ bestämmer för olika brott de belopp som skall tas upp somordningsbot. Till RÅ:s rent administrativa uppgifter hör allmän planering,arbete med anslagsfrågor, personaladministration och rekrytering. Det finns 21 länsåklagarmyndigheter. har en länsåklagare som chef. Han utövar ledningen avåklagarväsendet inom sitt område, i regel ett län, och skall se till att delokala åklagarmyndigheterna fullgör sina skyldigheter. Länsåklagaren skallverka för att bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och om annan särskildåtalsprövning samt om strafföreläggande tillämpas enhetligt och riktigt. Hanutövar egentlig åklagarverksamhet bl. a. i mål där åklagaruppgiften är särskiltkrävande. De tre största städernas åklagardistrikt ingår inte i någonlänsåklagarmyndighets verksamhetsområde. De har en överåklagare som chef.Överåklagarna har i stort sett samma uppgifter som länsåklagarna. Inomåklagarväsendet saknas direkt lekmannainflytande. Som framgår av redogörelsen i det föregående har frågor omlekmannamedverkan inom åklagarväsendet aktualiserats från tid till annan iskilda sammanhang. Det är också en uppgift för en av regeringen nyligentillkallad särskild utredare av överväga de principiella och praktiskaförutsättningarna för ett medborgarinflytande i fråga om RÅ:s funktioner närdet gäller administrationen av åklagarväsendet och anvisningsverksamheten. Utskottet vill understryka att RÅ har mycketbetydelsefulla uppgifter inom rättsväsendet. Detta gäller såväl i fråga omjudiciella och motsvarande funktioner som beträffande administrativa frågor.Utskottet har särskilt fäst sig vid den inverkan på rättstillämpningen i stortsom anvisningsverksamheten - såsom påvisats under remissbehandlingen avmotionen - onekligen kan ha. På samma sätt kan RÅ genom sina omfattandeadministrativa uppgifter utöva ett starkt inflytande på resursanvändningen inomåklagarväsendet. I många avseenden är det enligt utskottets uppfattning härfråga om en versamhet som lämnar utrymme för en meningsfull medverkan avlekmän. En sådan medverkan skulle också leda till en ökad insyn i åklagarväsendet JuU1982/83:2 17 och därigenom vara ägnad att vidmakthålla allmänhetensförtroende för åklagarverksamhéten. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet det initiativ tillöverväganden rörande ett medborgarinflytande hos RÅ som regeringen nyligentagit. I linje med de tankar som bär upp motionsönskemålet bör emellertidenligt utskottets mening uppdraget utvidgas till att avse alla delar av RÅ:sverksamhet med undantag för den egentliga åklagarfunktionens utövande i detsärskilda fallet. Uppdraget bör också avse övervägande av förutsättningarnaför någon form av insyn när det gäller urvalet av de mål som förs till högstadomstolens prövning. När det gäller det regionala åklagarväsendet villutskottet erinra om att länsåklagarna i förhållande till lägre åklagare har bl.a. lednings- och tillsynsfunktioner av i viss mån liknande slag som RÅ har iförhållande till hela åklagarväsendet. Även om det också råder betydandeolikheter i fråga om de uppgifter som åvilar RÅ och länsåklagarna kan detdärför enligt utskottets mening finnas skäl att överväga förutsättningarna förnågon form av lekmannainflytande också på regional nivå. Dessa skäl kan f. ö.få ökad tyngd om de förslag genomförs som den i det föregående nämnda åklagarutredningenlagt fram. Liksom beträffande RÅ:s verksamhet bör övervägandena inte ta siktepå medborgarinflytande på den egentliga åklagarfunktionens utövande i detsärskilda fallet. Det bör ankomma på regeringen att avgöra om övervägandenaskall göras i samband med översynen i fråga om RÅ ellei" i annatsammanhang. Vad utskottet nu med anledning av motionen anfört omöverväganden rörande medborgarinflytande inom åklagarväsendet bör somsin mening ge regeringen till känna. att med anledning avmotion 1981/82:664 i här behandlad del (yrkande 11) som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört om överväganden rörande medborgarinflytandeinom åklagarväsendet. Närvarande: (), (), KarinSöder (c), (), (), (), (), (), (), (), SvenMunke (m), (), () och ().