bet · G601FiU1 · 1982-12-31 00:00:00 — betänkande 1982/83:1 om lägre detaljeringsgrad i beslut om myndigheters organisation I motion 1981/82:1168 av HansLindblad (fp) hemställs att hos regeringen begär en belysning avmöjligheterna att få lägre detaljeringsgrad i fråga om riksdagsbeslut ommyndigheter, bl. a. i syfte att underlätta möjlig organisationsutveckling inommyndigheter. Utskottet har inhämtat yttrandenöver motionen från och statskontoret.Yttrandena återfinns som bilaga till betänkandet. Motionären anför attstatsfinansiella skäl talar för att statsförvaltningen måste effektiviseras.Man måste prioritera hårdare och söka mer rationella metoder för arbetet.Rationaliseringsarbetet måste bedrivas kontinuerligt och på bred front. Myndigheter kan behöva genomgå radikala förändringar påkort tid. Men för de flesta gäller sannolikt att det bör bli fråga om ensuccessiv organisationsutveckling, där arbetsformer undan för undaneffektiviseras. Myndigheten själv kan driva en sådan utveckling, eventuellt medstöd från statskontoret eller genom anlitande av konsulter. En successiv organisationsutveckling förutsätter attorganisationen kan anpassas på ett smidigt sätt. Beslutsformerna inför enorganisationsförändring får då inte vara för invecklade. De allra flesta organisationsförändringarna bör fågenomföras utan att blandas in. Men förutsättningen är då attriksdagen inte vill bestämma myndigheters organisation in i detalj. borde ofta kunna nöja sig med att säga att enviss myndighet skall finnas, i vilken del av riket den skall vara lokaliseradoch vilka principiella uppgifter den skall ha (och det senare specificerasdärefter i den instruktion som regeringen ger myndigheten i fråga). Regeringenstyr också genom att utse styrelse och verkschef. Vidare kan man styra genombeslut om resurstilldelning - helst i form av programbudget och med anvisningari regleringsbreven. Det finns alltså rimligen goda möjligheter att styramyndigheter utan att skall behöva gå in i myndigheternas internaorganisation. Riksdagenbör styra mer med mål och resurser - enligt programplane- 1 1982/83. FiU1982/83:1 2 ringens tankar - och mindre med regelsystem förmyndigheternas detaljarbete. Motionären önskar att regeringen - själv eller genomuppdrag till i första hand statskontoret - tog fram ett underlag för enprincipiell belysning av hur organisationsförändringar bör få beslutas, alltsåvilken detaljeringsgrad som bör gälla för beslut hos riksdag, regering och myndighetensjälv. De exemplifieringar som görs imotionen av hur organisationsförändringar genomförts vid olika myndigheter ochmilitära staber visar på stora variationer i riksdagsbeslutensdetaljeringsgrad. Orsaken till att man från statsmakternas sida sett signödsakad att gå in och mer eller mindre detaljstyra organisationerna varierarfrån fall till fall. Motionären antyder själv att behovet av styrning är mindredå verksamheten styrs efter affärsmässiga kriterier medan det kan vara större imyndigheter med förvaltningsuppgifter. Det finns också enstaka exempel där detvisat sig inte vara möjligt för den enskilda myndigheten att själv genomföraorganisationsförändringar utan det har varit nödvändigt att ocksåstatsmakterna medverkat. Det kan naturligtvis diskuteras i vilken utsträckningriksdagen behöver befatta sig med detaljer i dessa fall. Det torde varatillräckligt om som en allmän princip gällde att allmänna riktlinjer ochprinciper underställdes medan utformningen mer i detalj borde åvilaregeringen och den berörda myndigheten. Att regeringen i sin tur skulleöverlåta ansvaret för organisationsförändringar i större utsträckning påmyndigheterna får självfallet ankomma på regeringen själv att pröva. Det finnsdock flera omständigheter som försvårar en ytterligare delegering av ansvaret.Två viktiga sådana nämns i yttrandet från försvarets rationaliseringsinstitut.Den ena är att sättet att fatta organisationsbeslut bör kopplas till sättet attfatta personaladministrativa beslut. Vid en ändrad organisationsstyrning måsteockså personalstyrningen anpassas. Den andra är att ökad handlingsfrihetställer ökade krav på myndighetsledningarna att hantera de personalmässigaproblem som därvid uppkommer. Institutets bedömning är att detta kräver envilja och förmåga som inte alla myiidighetsledningar har . Institutetnämner att denna brist kan repareras på olika sätt - genom utbildning ochutnyttjande av personal och organisationsspecialister. Såväl somstatskontoret ser positivt på att underlag tas fram som kan ge belysning avmöjligheterna att minska detaljeringsgraden i beslut rörandeorganisationsförändringar. I yttrandena förklarar man sig också vara beredd attmedverka till att ta fram sådana underlag. Utskottet delar motionärens allmänna inställning attriksdagen i mindre grad bör ägna sig åt detaljfrågor i myndighetersorganisation och i stället FiU1982/83:1 3 befatta sig med målfrågor och medverka till att utformariktlinjer för organisationsförändringar. Det måste ankomma på regeringen attvälja den detaljeringsgrad som är nödvändig. I den mån förändringarna kanväntas leda till ökade resursanspråk och investeringsbehov är detsjälvfallet viktigt att underrättas om detta. Det är således inteenbart resursbehoven vid själva omläggningen som är avgörande. Det är ocksåangeläget att slå fast att det parlamentariska inflytandet är viktigt i olikaorganisationskommittéer. Förutom att det breddar kommittéernas kompetens gerdet också tillfälle för riksdagsledamöter att få inblick i verksamheter på ettsätt som själva riksdagsbehandlingen inte ger möjlighet till. Det förefaller naturligt att statskontoret och försvaretsrationaUseringsin-stitut inom ramen för sina arbetsuppgifter följermyndigheternas möjligheter och förmåga till organisationsutveckling ochpersonalstyrning för att rationalisera och effektivisera verksamheten.Härigenom skulle underlag skapas för att bedöma vilken detaljeringsgrad som börgälla i beslut på olika nivåer. Om något särskilt uppdrag behöver ges dessamyndigheter får ankomma på regeringen att bedöma. Utskottet anser det intenödvändigt med något initiativ från sida. Utskottet avstyrkeryrkandet i motionen. attriksdagen avslår motion 1981/82:1168. Närvarande: (), (), ArneGadd (s), (), (), (), TageAdolfsson (m), (c), (), (),(), (), (), iHallstahammar (vpk) och (). FiU1982/83:1 4 Yttranden över motion 1981/82:1168 om lägredetaljeringsgrad i beslut om myndigheters organisation har berettinstitutet tillfälle att yttra sig över rubricerade motion. Institutet får medanledning härav anföra följande. I motionen förordas allmänt en ordning för riksdagensorganisationsbeslut som innebär en lägre detaljeringsgrad än i syfte attge myndigheterna utrymme för effektivitetshöjande organisationsanpassning ochorganisationsutveckling. I motionen begärs också att hos regeringenbegär en belysning av möjligheterna till en sådan lägre detaljeringsgrad. Strävan efter en decentralisering av rätten att fattaorganisationsbeslut inom den statliga förvaltningen har uttrycktsallt oftare av statsmakterna. Ofta tar sig detta uttryck i allmännaviljeförklaringar, men även i konkreta beslut om delegation av befogenheter.Från institutets eget verksamhetsområde kan ett antal exempel belysa detta. Regeringen har sålunda i regleringsbrev förförsvarsdepartementets del av statsförvaltningen uttalat (Fö ): I de fall där regeringen harfastställt myndighetens organisation i organisationsbrev m. fl. beslut fårindelningen i enheter på nivån närmast under myndighetschefen eller stabschefen(motsv) inte ändras utan regeringens medgivande. I övrigt får myndigheternainom de personalramar som angetts för dem göra avsteg från fastställdorganisation, om detta medför att verksamheten kan genomföras meraeffektivt." Försvarsgrenscheferna har också bidragit. Chefen för armént. ex. har formulerat sig sålunda (): "Chef får inom ramen för tilldelade personella ochekonomiska resurser fatta de beslut beträffande myndighetens organisation somerfordras med hänsyn till de uppgifter som ålagts honom och till lokalaförhållanden." Chefen förmarinen föreskriver (): "För genomförandet av ställda uppdrag skall chef förmarin myndighet göra de ändringar av fredsorganisationen som erfordras för attverksamheten fortlöpande skall kunna genomföras på effektivaste sätt." Det bör tilläggas att båda försvarsgrenscheferna ger vissainskränkande handlingsregler. Institutet vill också peka på ett uttalande avförsvarsutskottet (FöU 1979/80:19 sid 17): "Utskottet anser att målstyrning och decentraliseringbör främjas inom totalförsvaret. För det militära försvaret och civilförsvaret- som fullt ut tillämpar FPE - är det särskilt viktigt att beslutsbefogenheterbeträffande FiU1982/83:1 5 personal och fredsorganisation pressas nedåt ibeslutshierarkin. Både regeringen och centrala myndigheter måste vara bereddaatt släppa ifrån sig sådana befogenheter. Utskottet är för sin del berett atttillstyrka en lägre detaljeringsgrad på organisationsförslag som ifortsättningen underställs prövning. På samma sätt som ibudgetpropositionen och i propositionen 1979/80:135 bör emellertid lämnasinformation som går väsentligt häröver. Organisationsförslagensdetaljeringsgrad bör påverkas även av innebörden från principiellsynpunkt." Strävan efter en ordning som allmänt främjar lokal,effektivitetshöjande anpassning och organisationsutveckling förefaller väldokumenterad. Det är emellertid inte alltid som denna strävan leder tillpraktisk tillämpning av de förordade principerna. Många exempel finns på attstatsmakterna genom mycket långtgående detaljreglering låser myndigheternasorganisation. Även på lägre nivåer i förvaltningar förekommer detta i betydandeutsträckning. För att strävan skall realiseras krävs självfallet attstatsmakter och centrala myndigheter undviker en detaljstyrning som förhindrarden lokala anpassningen. Utifrån de nämnda instansernas legitima behov av attstyra underställd verksamhet måste då sådana styrmetoder och beslutsordningarkonstrueras, presenteras och accepteras som kan ses som fullgoda alternativtill den traditionella detaljstyrningen. I motionen antyds hur i princip bör styramyndigheters organisation och verksamhet. Inom försvaret förs i stort sammaresonemang rörande statsmakternas styrning. Det innebär att statsmakternabestämmer att myndigheten skall finnas, var den skall vara lokaliserad, vilkenuppgift den skall lösa - dels i instruktionen och dels i årliga uppdrag - vilkaresursramar den skall arbeta inom - inom försvaret preciserade medpersonalramar, uttryckta som "varav högst " - och vilkapersoner som skall leda myndigheten i positioner i styrelse, som verkschef m.m. I försvaret anser man t. ex. också att statsmakterna bör ta ställning tillorganisationen på nivån närmast under myndighetschefen. Dessa resonemang hardokumenterats bl. a. i ett förslag till förordning om verksamheten inom detmilitära försvaret. Institutet har i ett yttrande över nämnda förslag() kommenterat förslagen om organisationsstyrning på följande sätt. "I samband härmed vill institutet beröra den valdaformen och detalje-ringsnivån rörande organisationsbeskrivningarna. Institutetansluter sig till de principer som redovisas under rubrikeni den till förordningen fogade promemorian. Enligtdessa principer bör regeringen endast ta ställning till en myndighetsorganisation i stort samt ange personalram i de årliga regleringsbreven. Ettställningstagande till organisationen i stort kan emellertid komma tilluttryck på oUka sätt och med olika bakgrund. Den organisationsutveckling idetaljer och den allmänna effektivitetshöjande verksamhetsanpassning, somregeringen genom sitt ställningstagande endast i stort avstår från att regleraoch som förväntas äga rum FiU1982/83:1 6 genom myndigheternas egna initiativ bör beaktas, närregeringen väljer sättet att uttrycka sitt ställningstagande." Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde harinstitutet under en rad av år på olika sätt sökt medverka till en utveckling iden i motionen angivna riktningen. Mycket återstår emellertid att göra, ochinstitutet finner det motiverat att den i motionen begärda belysningen kommertill stånd. Ett par särskilda aspekter bör dock enligt institutets uppfattningtas upp i sammanhanget. Den ena gäller den personaladministrativa sidan avorganisationsbesluten. Organisationsändringar innebär hantering av anställdaoch deras arbetsuppgifter, positioner m. m. Detta leder tillpersonaladministrativa beslut och åtgärder. Sättet att fattaorganisationsbeslut bör alltså kopplas till sättet att fattapersonaladministrativa beslut. Ändrar man på organisationsstyrningen är dettroligen lämpligt att också anpassa personalstyrningen. Detta kan t. ex. ledaända till ändringar i sättet att förhandla med personalorganisationerna omlöner och annat. De organisationsbemyndiganden som redovisats ovan och som nugäller i försvaret synes ibland vara svåra att tillämpa eftersomdet personaladministrativa regelsystemet ännu ej anpassats tillräckligt.Institutet föreslår att det underlag som tas fram kommer att gälla såvälpersonal- som organisationsstyrningen. Den andra aspekten gäller konsekvensen förmyndighetsledningarna av att de ställs inför ökade krav och ökadhandlingsfrihet när det gäller att anpassa och utveckla myndigheternas organisationoch hantera de personaladministrativa problem som därvid uppkommer. Dettakräver en vilja och förmåga, som alla myndighetsledningar inte har enligtinstitutets bedömning. Denna brist kan repareras på olika sätt - t. ex. genomchefsutbildning, genom utbildning av personal- och organisationsspecialister,genom tillhandahållande av lämpliga konsulter till verksledningarnasförfogande m. m. Problemet bör enligt institutets uppfattning ägnasuppmärksamhet i det underlag som tas fram. Som framgått av det ovan sagda har institutet sedan en delår arbetat med frågan om personal- och organisationsstyrning och ser den sombåde viktig och intressant. Institutet medverkar gärna i den begärdabelysningen. Institutet bifogar slutligen som bilaga ett avsnitt avförsvarets rationalise-ringsplan 1979, där en del synpunkter på flexibelorganisation utvecklas.' Dessa synpunkter torde äga fortsatt giltighet. Ej medtagen här. FiU1982/83:1 7 I motionen hemställs att riksdagenhos regeringen begär en belysning av möjligheterna att få lägredetaljeringsgrad i fråga om riksdagsbeslut om myndighet bl. a. i syfte attunderlätta möjlig organisationsutveckling inom myndighet. Statskontoret anserav skäl som utvecklas i det följande att den begärda belysningen bör komma tillstånd. Verket är berett att medverka i en sådan utredning. a. allmänna verksstadgan och rationaliseringsförordningenunderstryks att ansvaret för att verksamheten bedrivs rationellt och under godhushållning med resurserna åvilar varje myndighet. Under det senaste decenniethar flertalet myndigheter erhållit resurser för att bättre kunna leva upp tilldetta ansvar. är emellertid myndigheternas befogenheter att fattabeslut om olika rationaliseringsåtgärder på olika sätt begränsade. Motionens förslag stämmer väl överens med principen attdet är respektive myndighet som har det primära rationaliseringsansvaret. Detär också ett naturligt steg i en fortsatt utveckling av denna ansvarsfördelningatt pröva i vad mån myndigheterna kan ges utökade beslutsbefogenheter i sambandmed rationaliseringar. I motionen har den vidgade befogenheten knutits tillfrågor som rör organisatoriska förändringar. Motionären pekar bl. a. på några olika faktorer sommotiverar en omprövning av vilka beslut som bör fattas av riksdag, regering ochmyndighet vad avser organisationsförändringar. Så talar enligt motionären t.ex. behovet av besparingar inom statsförvaltningen för en fortlöpande anpassningav myndigheternas organisation vilket i sin tur förutsätter enkla och smidigabeslutsformer. Statskontoret kan instämma i att det finns ett sambandmellan storleken av en myndighets resurser och lämplig organisatoriskuppbyggnad. En större eller mindre resursförändring kan därmed också motiveraen förändring av den organisatoriska strukturen. Det finns emellertid andra -och kanske starkare - samband som påverkar organisationen. Det gäller i förstahand de uppgifter en myndighet har att utföra. Förändringar av den lagstiftningoch/eller de förordningar eller regeringsbeslut som ligger till grund för enmyndighets verksamhet är det vanligaste motivet för att också förändra denorganisatoriska strukturen. Därtill finns ett samband mellan arten och gradenav använd teknik - främst datorer - och organisation. Införandet av ettADB-system är ofta en anledning att ompröva t. ex. fördelningen avarbetsuppgifter och befogenheter mellan olika enheter och nivåer, dvs. Man kan således konstatera att det finns ett samband intebara mellan resurser och organisation utan också mellan ä ena sidan uppgifteroch teknologi och å andra sidan organisation. Även om motiven för att ändra denorganisatoriska strukturen är mer sammansatta och delvis mer"politiknära" än vad som anges i motionen, finns det enligtstatskontorets uppfattning skäl FiU 1982/83:1 8 attpröva om myndigheterna och dess lekmannastyrelser kan ges störrebeslutsbefogenheter i organisationsfrågor. Imotionen redovisas också ett antal exempel på att detaljeringsgraden iriksdagens beslut rörande olika myndigheters organisatoriska uppbyggnad varierarbetydligt. Statskontoret anser i likhet med motionären att denna brist påenhetlig praxis är otillfredsställande. Denna oklarhet skapar osäkerhet om huromfattande och detaljerat beslutsunderlag verkligen behöver. Ävenfrån denna "utredningsekonomiska" utgångspunkt är en enhetligare ochmer genomtänkt praxis av värde. Enkommande utredning bör självfallet även beakta de skäl som talar för attriksdag och/eller regering fattar beslut om olika typer av rationaliseringsförändringar.Ett avgörande skäl för riksdagsbeslut är att rationaliseringar i många fallförutsätter initiala investeringar som inte ryms inom givna anslagsramar. Ettannat skäl för riksdagsbeslut är att organisatoriska eller andra förändringarvars syfte är att öka effektiviteten i myndigheters verksamhet kan vara av denräckvidden att de även har ett politiskt intresse. Idetta ärende har generaldirektören beslutat. Närvarande vid den slutligahandläggningen var i övrigt t. f. rationaliseringschefen ,föredragande.