yttr · G505KU13 · 1981-12-31 00:00:00 — KU1981/82:13 y 1981/82:13 y om överförande till statsbudgeten av tillgångar i fondernaför den obligatoriska sjukförsäkringen (prop. 1981/82:100, bilaga 8) har vidsammanträde med anledning av motion 1981/82:942 av SvenAspling m. fl. (s) begärt yttrande beträffande laglighetenav det i ovan angivna proposition framlagda förslaget (s. 70-73) om överföringull statsbudgeten av vissa tillgångar i de hos de allmänna försäkringskassornabokförda fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen. Propositionens och motionens förslag I propositionen konstateras attnågot behov av fonder hos försäkringskassorna för den obligatoriskasjukförsäkringen inte har funnits vare sig för utgifter avseendeförsäkringsförmåner eller förvaltningen. Fondmedlen har varit låsta hoskassorna, och ränteavkastning m. m. har successivt lagts tillkapitalbehållningen. Enligt propositionen bör därför fonderna avvecklas ochtillgångarna överföras till statsbudgeten för att användas för sittursprungliga ändamål, dvs. finansiering av den obligatoriska sjukförsäkringen.Fastigheter och bostadsrätter lämnas enligt förslaget utanför den nu aktuellaomläggningen. Fondavvecklingen förutsätts ske genom att en hosförsäkringskassorna bokförd fordran på statsverket avskrivs. Övriga tillgångar,bl. a. kassa, bankräkningar och obligationer, överförs till staten. Förvaltningoch bokföring av dessa bör övergångsvis skötas av somsnarast möjligt skall upplösa de överförda tillgångarna. Allteftersombankmedlen kan lyftas bör de sättas in på statsverkets checkräkning.Värdepapper likvideras , och beloppen tillförs statsverket.De medel som tillförs statsbudgeten skall avräknas mot utgifterna för denallmänna sjukförsäkringen. Därmed uppkommer en minskning av anslagsbelastningenpå statsbudgeten med ca 475 milj. kr. under /83. I propositionen begärs godkännande av vad somdär anförts om avveckling av försäkringskassornas fonder för den obligatoriskasjukförsäkringen. Enligt motion 1981/82:942 kan det ifrågasättas omstatsmakterna har den. legala möjligheten att fatta beslut om ianspråktagandeav fondernas medel. 1 1981/82, 4 saml. KU1981/82:13 y 2 Innan tar ställning till propositionen i dennadel bör enligt motionen ut de lagliga förutsättningarna att förstatsverkets räkning ta i anspråk fondernas tillgångar på föreslaget sätt. Imotionen hemställs att beslutar att fondernas tillgångar ej fårdisponeras av kassorna innan lagligheten av förslaget om att till statsverketöverföra tillgångarna i försäkringskassornas fonder för den obligatoriskasjukförsäkringen prövats. Innan den allmänna sjukförsäkringentillkom verkade fria sjukkassor för sjukförsäkring åt sina medlemmar. Visslagreglering gällde för verksamheten. Denna hade därigenom ett klartoffentligt erkännande. Kassorna uppbar visst statsbidrag. I övrigtfinansierades försäkringen genom medlemsavgifter och kommunbidrag. Genombeslut av riksdag reformerades verksamheten. De s. k. erkändasjukkassorna bildades. Försäkringen skulle fortfarande vara frivillig, ochfinansiering skulle också fortsättningsvis ske genom medlemsavgifter,statsbidrag och kommunbidrag. De medel som inte gick åt till att bestrida åretsutgifter avsattes till en sjukhjälpsfond. Fonden skulle utgöra en reserv fördet fall de medel som influtit visst år inte förslog till täckande av det åretsutgifter. De erkända sjukkassorna ansågs som privaträttsliga föreningar som varunderkastade understödsföreningslagens bestämmelser. Med anledning av ett betänkande (SOU 1944:15) avsocialvårdskommittén beslutades en lag om allmän sjukförsäkring(1947:1, SEL). Därvid övertog de allmänna sjukkassorna i princip fonderna frånde erkända sjukkassorna. I SEL angavs närmare hur överföring skulle ske. Tankenvar ursprungligen att lagen skulle gälla fr. o. m. den 1 juli 1950.Ikraftträdandet framsköts emellertid. Efter vissa ändringar trädde lagen ikraft . Genom denna lagstiftning tillskapades en allmänobligatorisk sjukpenningförsäkring som i princip omfattade alla verksammamedborgare. Erkända och centrala sjukkassor ombildades till allmännasjukkassor. De allmänna sjukkassorna blev försäkringsgivare inom den allmännasjukförsäkringen. De ansågs vara självständiga juridiska personer medekonorhiskt ansvar för den av dem bedrivna sjukförsäkringsrörelsen. Enligt vadsom uttalas i proposition 1961:45 med förslag om ändring i SFL kunde dock deallmänna sjukkassorna i motsats till de erkända sjukkassorna inte anses varaprivaträttsliga rättssubjekt, vilkas organisation och verksamhet reglerades avprivaträttens föreningsrättsliga bestämmelser. Reglerna för de allmännasjukkassorna återfanns i stället uteslutande i SFL och vissa med stöd av dennalag utfärdade författningar. De allmänna sjukkassorna borde alltså betraktassom offentligrättsliga juridiska personer, som följde särskilda, enbart för demgällande bestämmelser. Varjekassa hade egna stadgar oeh ekonomiskt ansvar för den av kassan KU1981/82:13 y 3 Den allmänna sjukförsäkringenfinansierades genom sjukförsäkringsavgifter från medlemmarna, arbetsgivarbidragoch statsbidrag. I avräkning på statsbidrag, arbetsgivarbidrag och sjukförsäkringsavgiftererhöll kassorna varje kalendermånad förskott med belopp som beräknades åtgå förmånadens utbetalningar. Enligt socialvårdskommitté hade fondtillgångarnavid utgång uppgått till 75,5 milj. kr. Med hänsyn till bl. a. att deallmänna sjukkassorna skulle ta över redan uppkomna förpliktelser gentemot medlemmarnai de erkända kassorna och då de statsbidrag som utgått i väsentlig månunderlättat fonderingen ansåg kommittén som självklart att de erkända kassornastillgångar skulle bli kvar hos kassorna även sedan dessa blivit allmänna. Motbakgrund av att de erkända sjukkassorna var att anse som enskilda rättssubjektdiskuterade kommittén formerna för ett överförande av fonderna till denallmänna försäkringen. Kommittén konstaterade därvid att de erkända kassornahade frihet att före den nya lagstiftningens ikraftträdande välja om de skulledelta i ombildningen till allmän sjukkassa eller att begära att bli befriadefrån erkännandet som sjukkassa. skedde en viss omorganisation avsjukförsäkringen och beslutades om den nuvarande organisationen med allmännaförsäkringskassor. I samband med tillkomsten av lagen (1962:381) om allmänförsäkring (AFL) diskuterades om kassorna skiille förstatligas. Något förslag iden riktningen lämnades dock inte. I stället slogs på nytt fast att kassornavar försäkringsgivare och att de hade ekonomiskt ansvar för sin verksamhet.Finansieringen skulle fortfarande bygga på statsbidrag och avgifter frånförsäkringen. Avgiftssättningen skulle bestämmas av kassorna själva. Enligt 18 kap. 15 § AFL skall i verksamheten uppkomnaöverskott avsättas till en fond för den allmänna sjukförsäkringen. Fondenskapital och avkastning fär tas i anspråk endast i den mån kassans inkomsteravseende försäkringen ej förslår till täckande av löpande utgifter. Fondenskall förvaltas enligt grunder som bestämmer. En omläggning av sjukförsäkringens finansiering ägde rumgenom lagstiftning . Finansiering sker härefter genom generellaarbetsgivaravgifter och egenavgifter som beräknas på grundval av löne- ochinkomstsumman. Genom omläggningen har kassorna mist sitt inflytande överavgiftssättningen. Någon ändring av försäkringskassornas ställning som självständigaoffentliga organ har dock inte varit åsyftad. Beträffande frågan om vad somskulle ske med kassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen efteromläggningen av finansieringen hänsköts denna till förutredning i samråd med. Resultatet av utredningen har redovisatsi rapporten . Enligt utredningen består fonderna för den obligatoriskasjukförsäkringen huvudsakligen av tre komponenter! Dessa är förutom avkastningpå KU1981/82:13 y 4 av staten utgivna förskott dels från de erkändasjukkassorna övertagna sjukhjälpsfonder jämte avkastning på dessa fondmedel,dels överskott av avgifter från de försäkrade, dvs. avgifter som uttagits medhögre belopp än vad som erfordrats för att bestrida kassornas utgifter i dendel de inte täckts av arbetsgivaravgifter och statsbidrag, jämte avkastning på dessaöverskottsmedel. Utredningen har funnit att fonderna för den obligatoriskasjukförsäkringen tillhör den allmänna sjukförsäkringen och att de är avseddaför sjukförsäkringsändamål. Då enligt utredningen något behov av fonderna intef. n. finns eller kan förutses för framtiden föreslås att fonderna skallupplösas och att tillgångarna skall överföras till staten för att användas försjukförsäkringsändamål. Reservation mot förslaget har lämnats av försäkringskasseförbundetsrepresentanter i utredningen. Reservanterna har anfört att de medel som jämteräntor utgör kassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen helthar byggts upp med avgifter som inbetalts av de försäkrade, till stor delfrivilligt. Fondmedlen kan därför enligt reservanterna inte betraktas somstatliga. Vidare finns enligt reservanterna skäl att låta ifrågavarande fonderfinnas kvar hos kassorna. har i skrivelse i samband medöverlämnandet av utredningens förslag anslutit sig till reservanternas mening.Avvikande uppfattning förekom dock inom styrelse tillförmån för utredningens förslag. Detta har vidare tillstyrkts avriksrevisionsverket i särskilt samrådsyttrande. Genom lagstiftning 1981 (prop. 1980/81:135, SfU1980/81:25, rskr 1980/81:262, SFS 1981:326) införs fr. o. m. enekonomisk ramstyrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter. I sambanddärmed jämställs kassorna i princip med statliga myndigheter såvitt avserfinansiering av förvaltningskostnader. Genom lagstiftningen upphävs samtidigten bestämmelse i 18 kap. 4 § AFL enligt vilken kassorna inte utan medgivande avriksförsäkringsverket kunnat överlåta eller inteckna fast egendom och ej hellerkunnat ta upp lån eller åta sig annan förpliktelse som inte har omedelbartsamband med kassornas verksamhet. Försäkringskassorna föreslås att ifortsättningen inom ramen för anvisningar från själva fåbesluta åtgärder beträffande den fasta egendomen. Utskottetgör följande överväganden. Ansvaret för den allmänna sjukförsäkringens finansieringligger numera helt på staten. De allmänna försäkringskassorna kan inom denobligatoriska sjukförsäkringen endast anses ombesörja statligaförvaltningsuppgifter. Fonderna för den obUgatoriska sjukförsäkringen har t. o.m. haft en ftrnktion i det att de har fungerat som buffertar ellermedelsreserv beträffande sjukförsäkringen. Efter utgången av 1974, dåsjukförsäkringens finansiering lades om, har fonderna inte längre en sådanfunktion. Enligt utskottets uppfattning förhindrar interegeringsformen att de ifrågavarande fonderna avvecklas på det sätt somföreslås i propositionen. KU1981/82:13 y 5 Däremot regleras i 18 kap. 15 § AFL hur fondernas kapitaloch avkastning får tas i anspråk. Ett överförande till statsbudgeten innebäratt fonderna tas i anspråk på annat sätt än vad som är föreskrivet.Bestämmelsen i 18 kap. 15 § AFL måste då ändras i enlighet härmed. Närvarande: (), (),(), (), (), (),(), (), i (m),(), (), (), (),() och (). 1. av , , ,, , och (alla s)vilka ansett att utskottets yttrande på s. 4 som börjar med orden"Ansvaret för den" och slutar på s. 5 med orden "ändras ienlighet härmed" bort ha följande lydelse: Försäkringskassornas och de ifrågavarande fondernasnuvarande rättsliga ställning framgår inte entydigt av gällande bestämmelseroch de motivuttalanden som gjorts i anslutning till dessa. I samband medomläggningen av sjukförsäkringens finansiering uttalades att någonändring av kassornas ställning inte åsyftades. Någon ändring i denna ordningsynes inte heller ha skett genom lagstiftning som tillkommit . Vilken betydelse kassornas särställning och fondernasrättsliga status har med avseende på formerna för ett överförande tillstatsbudgeten av fonderna är inte tillfredsställande klarlagt genom detutredningsarbete som förekommit. Det finns således enligt utskottetsmening inte f. n. tillförlitligt underlag för ett ställningstagande i vad månöverförandet av de ifrågavarande tillgångarna kräver särskilda övervägandenmed hänsyn till innehållet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Enligt dennabestämmelse skall varje medborgare vilkens egendom tas i anspråk genomexpropriation eller annat sådant förfogande vara tillförsäkrad ersättning förförlusten enligt grunder som bestäms i lag. Bestämmelsen avser i första handfysiska personer. Enligt uttalande i motiven får det emellertid ligga i sakensnatur att bestämmelsen också gäller för juridiska personer i de fall när dettaframstår som naturligt. KU1981/82:13 y 6 Det är enligt utskottets meninginte godtagbart att ett bättre underlag för bedömningen tillgripa detförfarande som anvisats i propositionen. Det kan här erinras om att det isamband med att staten tog över ansvaret för lokalhållningen för de allmännaunderrätterna (prop. 1970:106, 1 LU 1970:43, rskr 1970:264, SFS 1970:390)beträffande de s. k. tingshusbyggnads-skyldiges fasta egendom, penningmedel m.fl. tillgångar bestämdes i lag att tillgångarna skulle övertas av staten. I lagbestämdes vidare att vederlag inte skulle utgå samt att staten skulle övertaansvaret för tingshusbyggnadsskyl-diges förbindelser. Hur fondernas kapital och avkastning får tas i anspråkanges i 18 kap. 15 § AFL. Ett överförande av fonderna till statsbudgeteninnebär att fonderna tas i anspråk på annat sätt. Den tidigare nämndabestämmelsen måste då ändras i enlighet härmed. Utskottet får sammanfattningsvis uttala att det f. n. intefinns tillräckligt underlag för en bedömning av den i motionen väcktafrågeställningen eller för konsekvenserna beträffande kassornas rättsligaställning av att föreslagna åtgärder vidtas. Det ytterligare utredningsarbetesom erfordras kan lämpligen bedrivas av den av chefen för ekonomidepartementettillkallade särskilde utredaren med uppdrag att göra en översyn av den statligafondförvaltningen m. m. (Dir. 1979:77). 2. av i (m) som ansett att utskottetsyttrande på s. 4 som börjar med orden "Ansvaret för den" och slutarpå s. 5 med orden "ändras i enlighet härmed" bort ha följandelydelse: Mot bakgrund av de ifrågavarande fondernas historiskaursprung ställer sig utskottet tveksamt till förslaget att dessa, mot deifrågavarande kassornas önskan, skulle "avvecklas" genom attöverföras till för att genom dess försorg realiseras.Regeringsformen lämnar inte någon säker vägledning i fråga om lagligheten attförfara på sätt som föreslås. 18 kap. 15 § AFL reglerar emellertid hurfondernas avkastning får tas i anspråk. Ett överförande till statsbudgeteninnebär att fonderna tas i anspråk på annat sätt än vad som är föreskrivet,vilket under alla omständigheter förutsätter en ändring av bestämmelsen i 18kap. 15 § AFL. Ett sådant förfarande förefaller icke helt invändningsfritt. En möjlighet att utan lagändring uppnå att deifrågavarande fondmedlen används för sitt ursprungliga ändamål vore måhända atttillfälligt reducera det statliga anslaget till sjukförsäkringen medmotsvarande belopp, varigenom försäkringskassorna skulle få anledning att iförsta hand använda sina egna fondmedel för sådana ändamål vartill de frånbegynnelsen avsetts.