yttr · G505KU6 · 1981-12-31 00:00:00 — yttrande 1981/82:6 y om konstitutionella aspekter på vissa kommunalekonomiskaåtgärder (prop. 1981/82:100, bilaga 2) har vid sammanträdeden begärt yttrande över proposition1981/82:100, bilaga 2 och motionerna 1981/82:1567,1661 och 2018 i vad avserkonstitutionella aspekter på förslagen till begränsning av kommunernasekonomiska utrymme resp. begränsning i rätten att ta ut skatt. Propositionens och motionernas förslag I årets budgetproposition (bilaga 2s. 69-79) behandlas olika frågor som rör den kommunala ekonomin. Regeringenberäknar att kommunernas ekonomiska expansion kommer att ligganära det uppställda målet på högst i volymtillväxt. Den landstingskommunalaökningen är något högre. fastslår regeringen att volymökningarbör begränsas till högst för både kommunerna och landstingskommunerna. Pågrund av denna låga ökning samt att skatteunderlaget, på grund aveftersläpningseffekten, ökar snabbare än den antagna pris- och lönekostnadsutvecklingenförutses mycket kraftiga förbättringar av det finansiella sparandet ikommunerna. För att förhindra alltför snabba kommunala konsumtionsökningar bördet finansiella utrymmet i kommunsektorn begränsas med omkring 3 miljarderkronor. En relativt större del av begränsningen föreslås falla pålandstingskommunerna. Enligt regeringsförslaget bör begränsningen ske genomatt man på tre olika sätt reducerar det kommunala skatteunderlaget. För det första bör den egna skattekraften minskas för dekommuner som har den allra högsta skattekraften. Regeringen föreslår därför attkommuner och landstingskommuner fr. o. m. 1983 inte får tillgodoräkna sigskatteinkomster från den del av det egna skatteunderlaget som överstiger 136 %av medelskattekraften. Denna nivå motsvarar den högsta grundgarantin iskatteutjämningssystemet. Åtgärden medför minskat finansiellt utrymme förkommuner med 200 milj. kr. För det andra föreslås att skatteunderlaget från juridiskapersoner reduceras från fr. o. m. Härigenom begränsasdet ekonomiska utrymmet rned ytterligare 1 100 rnilj. För det tredje bör enligt regeringsförslaget kommunernasskatteunderlag generellt begränsas. Reduceringen bör dock göras med högreprocenttal 1 1981/82. KU1981/82:6 y KU1981/82:6 y 2 () för landstingskommunerna än för kommunerna ().Åtgärden innebär att det finansiella utrymmet begränsas med närmare 2 000 milj.kr. Regeringen föreslår också att kommuner och landstingskommunersom drabbas hårt av åtgärderna och bedöms ha en särskilt svag ekonomisksituation skall kunna kompenseras med extra skatteutjämningsbidrag. Enekonomisk ram på 200 milj. kr. skall enligt regeringen anvisas för dettaändamål. I motion 1981/82:1567 av kommunisternaavvisas samtliga regeringens förslag. De föreslagna åtgärderna kommer enligtvpk att öka arbetslösheten och förvärra krisen. Socialdemokraterna anser i sin partimotion (1981/82:1661)att den kommunala konsumtionen totalt sett bör få öka , dvs. enprocentenhet mer än regeringen. I likhet med regeringen förutser ocksåsocialdemokraterna att det kommer att uppstå ett mycket betydande finansielltöverskott i den kommunala sektorn . Detta överskott kommer dockatt vara övergående och dessutom att vara mycket ojämnt fördelat mellan olikakommuner och landsting. Inom den statliga sektorn kommer enligtsocialdemokraterna upplåningsbehovet fortsätta att öka. Sparandet kommersåledes att vara mycket ojämt fördelat också mellan olika delar av denoffentliga sektorn. Mot denna bakgrund anser socialdemokraterna att det ärnödvändigt att vidta åtgärder som kan utjämna de finansiella över- ochunderskotten inom den offentliga sektorn. Socialdemokraterna avvisar regeringens förslag tillbegränsningar av kommunernas finansiella utrymme. Förslaget betecknas som ettprincipiellt mycket allvarligt steg, som öppnar slussarna för längre gåendeingrepp . Den kommunala beskattningsrätten hotas och därmed ytterstden kommunala självstyrelsen. Regeringens förslag är vidare enligt socialdemokraternadåligt avpassat till det förhållandet att den finansiella ställningen varierarkraftigt mellan olika kommuner och landsting. Socialdemokraternas eget förslag innebär att ett belopp omminst 3 000 milj. kr. av de kommunala skatteintäkternas ökning 1983"fryses" i en spärrad skatteregleringsfond, varifrån medel får lyftasendast efter beslut av regeringen. Vid bestämmande av hur stor del avskatteintäktsökningen som skall frysas skall hänsyn tas till kommunensresp..finansiellla ställning . Om skatten höjs, skallockså avsättningen till skatteregleringsfonden ökas. De avsatta medlen avsestäcka en del av statens upplåningsbehov. Hur och när kommuner ochlandstingskommuner skall få disponera medlen får tas upp i de återkommandeöverläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. I moderata samlingspartiets partimotion (1981/82:2018)anges att den kommunala konsumtionen inte får öka med ochinte alls . förordas därför att denkommunala konsumtionsökningen hålls nere. Enligt partiets uppfattning kan det KU1981/82:6 y 3 antingen ske genom införandet av en avgift på den del avkonsumtionsökningen som överstiger eller "frysning" av kommunalamedel på räntefritt konto i under viss minimitid, förslagsvis tvåår. Moderata samlingspartiet delar regeringens bedömning attåtgärder bör vidtas för att begränsa det finansiella utrymmet för kommunernaoch landstingskommunerna . Enligt partiets uppfattning bör emellertiden större begränsning än regeringen har föreslagit åstadkommas för attnedbringa den kommunala konsumtionsökningen till O %. avvisar den utformning sombegränsningsåtgärderna har fått i regeringens förslag. Att beröva kommunerna endel av de skatteinkomster som deras skatteunderlag faktiskt genererar framstårenligt partiets mening som principiellt betänkligt. Det betecknas som enavgörande skillnad mellan att å ena sidan till staten dra in kommunalaskatteinkomster och att å andra sidan dra ner på statliga bidrag tillkommunerna. Detta gäller särskilt beträffande fysiska personer. Vad gällerjuridiska personer för vilka en begränsning redan inletts finner partiet intede principiella invändningarna lika tungt vägande. I denna del accepteras iprincip regeringens förslag. För att begränsa kommunernas finansiella utrymme förordarmoderata samlingspartiet dels att skattekraftsgarantin minskas förkommunerna och för landstingen, dels att skatteunderlaget förjuridiska personer begränsas från till för kommunernas del och från80 % till O % för landstingens del. Dessa åtgärder medför indragningar på 950milj. resp. 3 000 milj. kr. Vissa kommuner och landsting kan drabbasoproportionerligt hårt av dessa åtgärder. Därför föreslås att 300 milj. kr.avsätts i extra skatteutjämningsbidrag. Även för föreslås antingen en"expansionsavgift", där gränsvärdet för den fillåtnakonsumtionsökningen justeras ned från fill O %, eller en"frysning" av vissa kommunala medel. Vidare förordas införande av enlag enligt vilken en kommun eller en landstingskommun vid fastställande avskattesats för ej får överskrida den skattesats som kommunen ellerlandstingskommunen har bestämt för . Vid särskilda förhållanden fårregeringen medge undantag från denna regel. Slutligen anser partiet att enutredning bör tillsättas för att utarbeta förslag om införande av kommunaltskattetak. Redan föregående år hade utskottetatt bedöma om det med hänsyn till gällande grundlagsbestämmelser är möjligt atti lag införa begränsningar av kommunernas beskattningsräu (se KU 1980/81:22,jfr. även KU 1980/81:5 y). Utskottet anförde då enhälligt bl. a. följande: Den kommunalasjälvbeskattningsrätten är fastlagd i RF. Den är ett grundläggande inslag i denkommunala självstyrelsen i vårt land. Ett ingrepp i kommunernas hittillsvaranderätt att fritt bestämma utdebiteringens storlek KU1981/82:6 y 4 innebär uppenbarligen att den kommunala friheten beskärshårt i förhållande till nuläget. En lagreglering av den kommunala beskattningsrätten fårgivetvis aldrig innebära att denna helt upphävs. Dess existens är ovillkorligtskyddad av grundlagsstadgandet i 1 kap. 7 § RF att kommunerna får ta ut skattför skötseln av sina uppgifter. Stadgandet innebär vidare attbeskattningsrätten aldrig får göras enbart formell. Skyddet enligt RF måste gesden innebörden att beskattningsrätten alltid skall ha ett reellt innehåll. Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsenförutsätter att den kommunala självbeskattningen utövas inom vissa regelramarsom dras upp i skattelagar som beslutar. Förarbetena till RF ger vidhanden att en lagreglering av beskattningsrätten förutsätts kunna avse ocksåkommunernas rätt att bestämma skatteuttagets storlek. Det sägs sålunda igrundlagspropositionen att den kommunala beskattningsrätten inte måste varafri ens i den meningen att "varje kommun helt obunden" kan bestämmaskatteuttagets storlek. i samband med övriga överväganden i förarbetenafår det anses framgå att en lagreglering inte heller får innebära attkommunerna helt berövas friheten att själva fastställa skatteuttagets storlek. Sammanfattningsvis vill utskottet anföra följande.Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen innebär ett skydd fördenna som understryker den kommunala självbeskattningsrätten. Skyddet harprincipkaraktär och hindrar inte ovillkorligt en lagreglering av typ"skattetak". Skyddet förutsätter dock att en eventuell lagregleringav sådant slag alltid ger utrymme för en fri sektor för kommunerna och ävenbibehåller åtminstone en viss frihet för kommunerna när det gäller attfastställa beskattningens storlek. Principerna om den kommunala självstyrelsensom de kommer till uttryck i RF och dess mofiv leder enligt utskottets meningtill slutsatsen att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas. Till betänkandet var fogat ettsärskilt yttrande (3 m). I detta yttrande underströks utskottets uttalande attgrundlagen inte ovillkorligt hindrar en lagreglering av typ kommunaltskattetak. Vidare framhölls att huruvida ett kommunalt skattetak faktiskt börinföras är en fråga som går utöver vad har att uttalasig om. Om den uppoffring i fråga om den kommunala självbestämmanderätten somett skattetak skulle kunna innebära är välmotiverad kan inte avgöras enbartutifrån vad som framgår av förarbetena till RF utan är också bl. a. beroende avdet ekonomiska läget i stort. Enligt det särskilda yttrandet är det uppenbartatt det i ekonomiskt besväriiga tider är mera välmotiverat än eljest attutnyttja den möjlighet till ingrepp i kommunernas frihet som RF öppnar.Hänsynen till det allmännas bästa får i sådana situationer anses ta över detkommunala självständighetsintresset. Bland de nu aktuella förslagen rörande den kommunalaekonomin finns flera som i någon mening kan sägas innebära begränsningar ikommunernas beskattningsrätt. Med hänsyn till sin innebörd kan de indelas i tregrupper. Den första gruppen av förslag tar sikte på begränsningar avkommunernas frihet att fastställa skattesatser. Hit hör förslagen från moderatasamlingspartiet om kommunalt skattestopp och kommunalt skattetak. Gemensamtför den andra gruppen av förslag är att resultatet av de kommunala KU1981/82:6 y 5 beskattningsåtgärderna reduceras genom att delar avskatteunderlaget räknas bort. Denna grupp omfattar regeringens förslag samtmoderata samlingspartiets förslag om begränsning av skatteuriderlaget förjuridiska personer. Den tredje gruppen av förslag innebär att kommuner ochlandstingskommuner temporärt förlorar dispositionsrätten över delar av sinaskatteintäkter. Till denna grupp hör socialdemokraternas förslag om"frysning" av skatteintäktsökningen på konto i men ocksåmoderata samlingspartiets alternativa förslag om "frysning" underviss minimitid. Övriga förslag rörande den kommunala ekonomin som finns iregeringens proposition och i motionerna från socialdemokraterna och moderatasamlingspartiet är inte av det slag att det kan ifrågasättas att de begränsarden kommunala beskattningsrätten. De principiella uttalanden som utskottet gjorde för ett ärsedan syftade i första hand på åtgärder av det slag som ryms inom den förstagruppen (kommunalt skattestopp och skattetak). I fråga om denna typ av åtgärdervidhåller utskottet den inställning som kommer till uttryck i de återgivnauttalandena. Den andra och tredje gruppen av åtgärder (reduktion avskatteunderlaget resp. "frysning" av skatteintäktsökningar) har intetidigare varit föremål för utskottets bedömning. Dessa åtgärder måsteemellertid också bedömas med ledning av samma grundläggande principer som förraåret fastställdes av utskottet, nämligen om de bevarar utrymme för en frisektor för kommunerna och även bibehåller åtminstone en viss frihet förkommunerna när det gäller att fastställa beskattningens storlek. uppfattning strider inget nu aktuellt förslag inom dessa bådaåtgärdsgrupper mot de uppställda principerna. Närvarande: (), (),(), (), (), Per (),(), (), (), GunnarBiörck i (m), (), (), (), () och (). KU1981/82:6 y 6 av , , ,-, , och (alla s), vilka anser att det stycke i utskottetsyttrande på s. 5 som börjar "De principiella" och slutar"uppställda principerna" bort ha följande lydelse: De principiella uttalanden som utskottet gjorde för ett årsedan syftade i första hand på åtgärder av det slag som ryms inom den förstagruppen (kommunalt skattestopp oeh skattetak). Utskottet anser inte att dessaåtgärder är förenliga med den i förra årets uttalande fastlagda principen attkommunerna inte helt får berövas friheten att själva fastställa skatteuttagetsstorlek. Den andra gruppen av åtgärder (reduktion avskatteunderlaget) har inte tidigare varit föremål för utskottets bedömning.Utskottet delar den uppfattning som framförs i både socialdemokraternas ochmoderata samlingspartiets parfimotioner om det principiellt betänkliga iåtgärder som berövar kommunerna och landstingskommunerna intäkter som derasskatteunderlag faktiskt ger upphov till. Den väg som regeringen har slagit inpå öppnar slussarna för längre gående ingrepp . Härigenom kan denkommunala beskattningsrätten undergrävas, vilket skulle vara ett avgörandegrundskott mot den kommunala självstyrelsen som sådan. Inte heller den tredje gruppen av åtgärder (frysning avskatteintäkterna) har tidigare bedömts av utskottet. Dessa åtgärder är enligtutskottets mening mindre ingripande mot den kommunala självstyrelsen.Visserligen åläggs kommunerna och landstingskommunerna att avstådispositionsrätten över delar av skatteintäktsökningen. Men denna "frysning"är endast temporär och sker enligt regler som beaktar den finansiellaställningen hos olika kommuner och landstingskommuner.