prop · G503142 · 1981-12-31 00:00:00 — Departementsförslaget: Bestämmelsen föreslås bli subsidiäri förhållande till förverkanderegler på andra håll i lagstiftningen. Denföreslås vidare bli utformad på sådant sätt att utrymme lämnas för jämkningeller eftergift av det förverkade beloppet i särskilda fall (förverkande skallske, om del inte är obilligt). Promemorieförslaget innebär i huvudsak detsamma som departemenlsförslaget.Det innehåller dock en annorlunda avfattad förverkandepresum-tion (förverkandefår ske, om det inte är obilligt). Remissinstanserna: Flertalet av dem lämnarpromemorieförslaget ulan erinran. Några instanser förordar från delvis skildautgångspunkter en strängare presumtionsregel än den som föreslås i promemorian. Skäl för departementsförslaget: Beträffande frågan om denföreslagna bestämmelsens förhållande till förverkanderegler på andra håll ilagstiftningen ansluter jag mig liksom remissinstanserna lill vad som anförs ipromemorian (avsnitt 3.3.8). Jag delar således uppfattningen att den nya regelnbör vara subsidiär i förhållande till andra förverkandebestämmelser på sådantsätt att den blir tillämplig endast om och i den mån dessa regler inte medfören fullständig indragning av alla vinster som har uppkommit i anledning avbrottet. En viss uppmärksamhet har vid remissbehandlingen ägnatsfrågan i vad mån den nya förverkanderegeln bör vara utformad som en tvingandebestämmelse. Med anledning härav vill jag först erinra om atl det enligt 36kap. 11 § BrB, som äger tillämpning även inom specialstraffrätten, alltidgäller att förverkande kan underlåtas, om åtgärden skulle framstå som uppenbartobillig. Inom denna ram finns i lagstiftningen förverkanderegler med olikagrader av stränghet. Sålunda är det föreskrivet atl förverkande"skall" ske medan det i vissa författningar är föreskrivet attförverkande "får" ske - i båda fallen vanligen också med deluttryckliga tillägget "om det inte är uppenbart obilligl". Det förra utlryckssälletkan sägas innebära att förverkande skall ske, om det inle finns skäl som talaremot en sådan åtgärd, medan det senare har den innebörden atl förverkande fårbeslutas, om skäl föreligger som talar för åtgärden i fråga. Jag vill tilläggaatt den förra modellen generellt sett utan jämförelse är den vanligaste. Denförekommer inte bara i regel om vinningsförver- Prop.1981/82:142 20 kändeutan även i praktiskt tagel alla specialstraffrättsliga förverkandebestämmelsersom har till syfte att dra in brottsliga förtjänster e.d. till samhället. Ipromemorian föreslås den nya bestämmelsen få den avfattningen att förverkandefår ske, om det inte är obilligt. Beträffande den närmare motiveringen fördelta ställningstagande hänvisas till promemorian (avsnitt 3.3.7). Bl.a.framhålls alt bestämmelsen kommer atl läcka elt stort fäll, där förhållandenakan variera avsevärl, och all del kan länkas uppstå åtskilliga situationer därförverkande skulle vara möjligt men där en bedömning av samtligaomständigheter ändå leder lill att del skulle vara oskäligt att ålägganäringsidkaren en sådan rättsverkan eller atl tillämpa förverkande fullt ut.Del är enligt promemorian av vikt att en bedömning alltid görs av hur rimligtförverkandet kommer atl te sig i del enskilda fallet. Underremissbehandlingen har från några håll riktats kritik rnol promemorieförslageli denna del (se bilaga 2 avsnitt 2.2.3). Kritiken tar i allt väsentligt siktepå bestämmelsens effektivitet. Det görs gällande atl den fakultativa utformningsom föreslagils medför att förverkanderisken kommer att te sig alltföravlägsen för att få tillräckligt stark preventiv effekt och att vissatillämpningssvårigheter uppkommer. För egen del har jag svårtatt se att det får någon avgörande betydelse för bestämmelsens effektivitet hurden avfattas i det hänseende som har berörts . Vad som i praktiken fårbetydelse för den preventiva effekten av förverkandehotet är säkeriigen heltandra faktorer och däribland främst upptäcktsrisken. I sak kan jag också så tillvida ansluta mig till vad som har uttalats i promemorian all den omständighetenatl den nya bestämmelsen får etl formellt sett mycket vidsträckttillämpningsområde manar till viss försiktighet. De synpunkter som har förtsfram i promemorian synes emellertid på ett naturligt sätt kunna tillgodosesinom ramen för den allmänna billighelsprövning som skall göras i de häraktuella ärendena, en fråga till vilken jag strax återkommer. Det synes vidarefrån principiell synpunkt vara en fördel om den allmänt accepterade grundsatsenatl brottslig verksamhel aldrig bör få tillåtas bli lönsam slås fasl på ellmera entydigt sätt än som har skett i promemorians förslag. Jag förordar därfören avfattning av bestämmelsen som innebär att förverkande skall ske, om detinte finns skäl som talar däremot. Det blir därigenom klargjort att förverkandeskall vara huvudregeln. Detsenast anförda leder mig in på frågan om den billighetsprövning som bliraktuell i mål av det här slaget. I denna del gäller f. n. som nämnts generelltatt förverkande kan underlåtas, om åtgärden skulle framstå som uppenbartobillig. Enligtpromemorian bör vikten av att en allmän bedömning alltid görs av hur rimligtförverkande ter sig i det enskilda fallet understrykas ytterligare genom attdet uttryckligen anges att ett förverkande inte får ske, om det Prop.1981/82:142 21 Man bör alltså enligt promemorian inte lämpligen i dettasammanhang använda rekvisitet "uppenbart obilligt". Underremissbehandlingen har från något håll ifrågasatts om det finns tillräckligasakliga skäl alt här mjuka upp den vanliga regeln på det sätt som föreslagits ipromemorian. Som jag har berört tidigare finns det emellertid mycket som talarför atl man på det område som här är aktuellt måste lämna ett betydande utrymmeför jämkning och eftergift av det förverkade beloppet för att undvika att ettförverkandebeslut leder till oskäliga resultat. Detta bör enligt min meninglämpligen komma till uttryck i lagtexten genom att man vidgar ramen förbillighetsprövningen på det sätt som har föreslagits i promemorian. Delförhållandet att den aktuella bestämmelsen anses vara subsidiär i förhållandetill andra förverkanderegler synes inte, som ifrågasatts frän något håll,utgöra hinder mot en sådan lösning. Jag tillstyrker alltså promemorieförslageti denna del. Slutligen vill jag framhållaatt jag liksom flertalet remissinstanser ansluter mig till vad som ipromemorian (avsnitt 3.3.7) har föreslagits i fråga om jämkning och eftergift ide fall då det finns anledning anta att annan betalningsskyldighet som svararmot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläggas näringsidkaren, l.ex.i form av att en avgift påförs honom. Jag ålerkommer till dessa frågor ispecialmotiveringen. Denföreslagna förverkandebestämmelsen avses komma att täcka hela det näringsrätlsligafältet och får därigenom ett mycket omfattande och varierandetillämpningsområde. Den möjlighet som sålunda skapas när det gäller att dra invärdet av de ekonomiska fördelar som uppkommer hos företag och företagare ianledning av att brott begås i deras verksamhet bör också - i förening med detpersonliga straffansvaret - i och för sig kunna ge ett generellt sett välfungerande sanklionssystem för den typ av brottslighet som här avses. Jaghar emellertid redan tidigare framhållit att denna allmänt hållna bestämmelse ivissa situationer kan komma alt framstå som otillräcklig och att därförkompletterande åtgärder kan vara nödvändiga. Detta gäller i synnerhet för defall då man på elt speciellt område har behov av ett regelsystem som säkerställeren särskill fast och konsekvent praxis och som är lätt för berördamyndigheter att tillämpa. Detbehov av kompletterande åtgärder som sålunda föreligger kan inte lämpligentillgodoses genom någon annan form av generelll verkande regler. I ställetföresläs i promemorian att man här använder sig av den typ av specialinriktadeavgifter som redan nu är i bruk på vissa områden och som kan ha en vinsteliminerandefunktion som påminner om förverkande-sanktionen. 1981/82:142 22 Systemdär regelöverlrädelser sanktioneras med särskilda avgifter utgör emellertid ettrelativt nytt inslag i den svenska rättsordningen. De har vuxit fram vid sidanav lagstiftningens mer traditionella ekonomiska styrmedel - böter, förverkande,vhe och skadestånd - och de har till utformning och tillämpning många likhetermed alla dessa sanktionsformer. Avgifterna används således ofta på ett sätt somnärmast för tanken fill straff och förverkande och de fyller i många avseendensamma funktion - all genom sin preventiva effekt motverka överträdelser avvissa bestämmelsr och att eliminera orättmätiga vinster. Formellt står de emellerlidutanför den straffrättsliga ordningen och är därför inte bundna av de allmännaprinciper som där gäller. Avgifterna företer även många likheter med viten,låt vara att ett vite som regel riktas till ett bestämt rättssubjekt. I vissa faWanvänds avgifter också för att lill samhället dra in ersältning för generellaskadeverkningar och avgiftsbeloppet kan således stundom ha drag av skadeersättning.Det är emellertid inte fråga om skadestånd i ordets egentliga bemärkelse. Utmärkandeför den typ av avgifter som avses - i promemorian betecknade som sanklionsavgifter- är atl de erläggs till del allmänna och utgör en form av ekonomisk påföljdför överträdelse av särskilda författningsbestämmelser. Deavgifter av det här slaget som finns har varierande syften och utformning.Jag hänvisar i den delen till promemorian, som även innehåller en översiktligsystematisering av de olika avgifter av aktuellt slag som förekommer f. n. ochderas funktioner (avsnitt 4.5.1). Idet här sammanhanget knyter sig intresset i första hand till sådana avgifter somkan utgöra ett komplement lill den nya förverkanderegeln. Jag syftar då påavgifter som har en vinsteliminerande karaktär och som sålunda har uformats motbakgrund av bl. a. etl intresse att dra in en vinst som annars skulle kunnauppkomma till följd av en överträdelse av de bestämmelser till vilka de ärknutna. Avgifterav det här slaget kan tillämpas mot såväl juridiska som fysiska personer. Ifråga om de subjektiva rekvisiten för avgiftsskyldighetens inträde skiljer sigemellertid avgifterna i viss mån från varandra. Stundom erfordras sålunda altden aktuella överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. I andrafall åläggs avgiften enligt modellen för strikt ansvar. På liknande sätt skiljersig reglerna om de myndigheter som har att pröva avgiftsfrågorna. En delavgifter beslutas av de allmänna domstolarna. Andra administreras avförvaltningsmyndigheter. Ivissa fall utgör avgifterna - vid sidan av det vinsteliminerande syftel -enersättning för straffbestämmelser. I andra fall tillämpas avgifts- och straffbestämmelserparallellt. Del straffrättsliga ansvaret kan då utkrävas av den som har gjortsig skyldig lill överträdelsen medan avgiften läggs på det företag inom varsverksamhet överträdelsen har skett. 1981/82:142 23 Avgifternasvinstbegränsande karaktär kommer till uttryck genom det sätt på vilket man harutformat reglerna om hur avgiftsbeloppet skall fastställas. Det mest renodladeexemplet är den tidigare berörda miljöskyddsavgiften. Denskall bestämmas till ett belopp som motsvarar värdet av de ekonomiska fördelarsom har uppkommit till följd av överträdelsen. Miljöskyddsavgiften är emellertidi det avseendet ett undantag från vad som i allmänhet gäller. De vinstbegränsandeavgifterna bestäms nämligen i regel enligt vissa schabloner som alla har detgemensamt att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen -enparameter. Som exempel kan i det sammanhanget nämnas tilläggsavgift enligtlagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Denutgår med . för varje kvadratmeter våningsyla som avses med enkvalificerat otillåten byggnadsåtgärd. Avvad jag har sagt nu framgår att avgiftssanktionen inrymmer ett betydande måttav flexibilitet. Avgiftssystemen kan således utformas med särskild inriktningpå att komma till rätta med missförhållanden inom vissa begränsade områden ochkan därvid, som framhålls i promemorian, "skräddarsys" för just detområde som det gäller. Detsäger sig självt att avgifter av det här slaget kan vara etl mycket effeklivl komplemenllill den generella förverkanderegeln i de fall som jag fidigare berörde därdenna framslår som mindre ändamålsenlig. Särskilt vill jag då framhålla atlavgifterna kan ges större preventiv effekt än förverkanderegeln, som ju barakan användas för alt dra in en faktiskt uppnådd förtjänst. Avgifter är i delavseendet mer effektiva, eftersom de kan konstrueras så att de slår tilloavsett om det i det särskilda fallet har uppstått någon ekonomisk fördel ellerinte. Därmed kan redan utsikten till vinst neutraliseras. Ipromemorian anvisas avgiftsinstitutet som medel för de fall då en särskildreglering av ekonomiska sanktioner framstår som befogad. Promemorian utgårsåledes från att avgifter av det här slaget vid behov kommer till användningsom sanktioner bl.a. på det näringsrättsliga området. Mot bakgrund av detmycket angelägna önskemålet om att dessa framlida avgiftssystem så långt det ärmöjligt utformas efter enhetliga principer redovisas där vissa riktlinjer somavses bli vägledande för det fortsatta lagstiftningsarbetet på området. ö. tillägga atl dessa riktlinjer redan har vunnit beaktande i vissa förslagsom har lagts fram efter det alt promemorian gavs ut. I en lagrådsremiss pågrundval av utlänningslagskommitténs slutbetänkande (DsA 1981:8) har sålundanyligen föreslagils att en vinstbegränsande avgift införs som sanktion när detgäller arbetsgivare som anställer utlänningar som saknar arbetstillstånd och idepartementspromemorian (DsK 1981:8) Vattenföroreningsavgift föreslås ett avgiftssystemmed syfte att komma till rätta med problemet med vattenföroreningar frånfartyg. 1981/82:142 24 Jagskall här i sammanfattning återge de principer som har föreslagits i promemorian. Ellavgiflssyslem kan enligt vad som framhålls i promemorian erbju da en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskill frekven ta elter speciella svårigheter föreligger alt beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inle bara den ekonomiska fördelen i del särskilda fallet ulan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutrali seras. Avgifter bör enligl promemorianfå förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den månde används på näringsregleringens område bör de vara knutna lill särskildaföreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap. Enligt vad som sägs ipromemorian bör beslämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjligutsträckning konstrueras sä att de utgår från ett mätbart moment i den aktuellaöverträdelsen - en parameter -som gör det möjligt att förutse och fastställahur stor avgiflen skall bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan varautformad på etl sådanl sätt atl den schablonmässigt fastställda avgiflen kanberäknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinslen vid varje särskildöverträdelse. I de fall då det bedöms angeläget alt söka neutralisera redanutsikten lill vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiflen ulgåenligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp. Beroende på del aktuellarättsområdets natur bör enligl promemorian särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhetskall förutsättas för avgiflsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga påstrikt ansvar. För att en konstmktion med strikt ansvar skall vara försvarbarfrån rättssäkerhetssynpunkt bör förulsältas att det finns starkt stöd för en presumtionom alt överträdelser på området inle kan förekomma annat än som en följd av uppsåteller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas alt särskilda undantag från detstrikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn tillförhållandena inom avgiftens användningsområde eller lill reglernas utformningi övrigt. Sådana undanlag bör så långt möjligt vara preciserade, så att delinte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Del sistnämnda gäller även ifråga om bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning avavgiftsbeloppet. I promemorian konstateras alt någolhinder inle bör föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktasmot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiskapersoner vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kandärvid vara annorlunda utformade i de olika systemen - strikt ansvar vidavgift och uppsåt eller oaktsamhet vid slraffrällsligt ansvar. Om del rör sigom mindre allvarliga 1981/82:142 25 överträdelser,kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullttillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ettavgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. 6.Åläggande av avgiflsskyldighet kan enligl promemorian i viss ulslräckningöverlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuellaområdet. I vissa fall är det emellerlid lämpligt alt överlämna denna prövning tillde allmänna domstolarna. Del gäller främst när avgiflsskyldigheten görsberoende av huruvida överträdelsen skell av uppsåt eller oaktsamhet och närreglerna är utformade på sådanl sätt all det finns utrymme för betydande skönsmässigabedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter gesställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. Promemorianhar under remissbehandlingen fått elt övervägande positivt mottagande även idenna del. Flertalet remissinstanser ansluter sig helt till de överväganden somhar redovisats där. Självfinner jag det slå klart att avgiftssystem av det slag som har diskuterats ipromemorian kan utformas så att de i allt väsentligt tillgodoser de syften somman har velat uppnå genom den tidigare diskuterade företagsbotsmodellen utan atldrabbas av de invändningar som är förenade med den . Som någonremissinstans har varit inne på kan det kanske visserligen hävdas att avgifterinte i lika hög grad som företagsböler ger uttryck för del frånsamhällets sida som anses vara förenat med sanktioner inom ramen för elt straffrättsliglsystem. Men detta är nog ett mera teoretiskt spörsmål; för det förelag somdrabbas av en ekonomisk sanktion torde det i praktiken vara skäligen likgiltigthur denna rubriceras. Det bör också beaktas atl just svårigheten att förena företagsbotsmodellenmed den straffrättsliga idén om personlig skuld har varit en av stötestenarnai de tidigare diskussionerna (jfr l.ex. yttranden från de juridiska fakultetsnämndernavid och , återgivna i promemorian avsnitt 2.2). Deinvändningar som i övrigl har framställts har avsett inte så mycket frågan omhur avgifterna bör vara utformade utan mera del förhållandet att avgifternaibland kan vara förenade med vissa tillämpningsproblem och att återhållsamhetdärför är befogad, när det gäller att införa nya avgiftssystem (se vidarebilaga 2 avsnitt 2.3). Jag har viss förståelse för dessa synpunkter och villbetona vikten av att avgiftssystem på nya områden införs först efter noggrannaöverväganden om behov föreligger och att i hnje med vad som anförs ipromemorian systemen i så fall utformas på elt sådant sätt att anspråken pårättssäkerhet blir fullt ut tillgodosedda. Med anledning av vad enremissinstans har anfört vill jag särskilt framhålla att de skattemässigakonsekvenserna givetvis måste beaktas när man överväger att införa nyaavgiftssystem. Regelmässigt bör, när fråga är om en avgift som inte är direktanknuten till en viss vinst, en särskild föreskrift 1981/82:142 26 meddelasom att avgiften inte är avdragsgill vid taxering (jfr 20 § andra stycketkommunalskattelagen 1928:370). Meddessa uttalanden är jag för egen del beredd att ansluta mig till de riktlinjersom anges i promemorian. Enligt min mening utgör alltså dessa en god grund fördet framtida lagstiftningsarbetet på området. Lämphgen bör, sedan lagrådet avgeltytlrande beträffande lagstiftningsfrågorna, beredas lillfälle att tadel av vad jag här har anfört angående avgifter. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedeparlemenlel upprättatsförslag till lag om ändring i . Förslagel bör fogas tillregeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 3. Hardet i anledning av ett brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhetuppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren, skall värdet därav förklarasförverkat även när det inte följer av 1 eller 2 § eller annars är särskiltföreskrivet. Vadsom har sagts i första stycket gäller ej, om förverkande är obilligt. Vidbedömningen av om så är förhållandet skall bland andra omständigheter beaktasom det finns anledning att anta att annan betalningsskyldighet som svarar motde ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläggas näringsidkaren ellerannars fullgöras av denne. Kanbevisning om vad som skall förklaras förverkat inte alls eller endast medsvårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt medhänsyn till omständigheterna. Bestämmelsenhar en i förhållande till I -3 §§ begränsad räckvidd så lill vida som denendast avser förverkande av värdet av sådana otillbörliga ekonomiska förmånersom har uppkommit hos näringsidkare lill följd av att brott har begåtts i derasverksamhet. Uttrycketnäringsidkare har här samma innebörd som på andra håll i lagstiftningen exempelvis I § bokföringslagen. Därmed avses således varje fysisk ellerjuridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Till dejuridiska personer som bedriver näring hör naturligtvis i första hand sådanasubjekt som har bildats för ändamålet, l.ex. handelsbolag, aktiebolag ochekonomiska föreningar. Bestämmelsen är emellertid tillämplig även på enskildapersoner eller ideella föreningar som bedriver verksamhet av ekonomisk art. Enförutsättning för alt förverkande skall kunna ske är alt det aktuella brottetär begånget i utövningen av näringsverksamhet. Prop.1981/82:142 27 framgårav den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3.1) avses därmed att själva brottetskall ingå som ett led i en näringsidkares verksamhet, dvs. att det typisktsett har en anknytning fill det näringsfång som bedrivs av gärningsmannen ihans egenskap av näringsidkare eller företrädare för eller anställd hos den sombedriver näring. Brottmot näringsreglerande författningar i vidsträckt bemärkelse, begångna avpersoner i företag, till vilka dessa författningar riktar sig, är regelmässigtatt anse som brott i näringsverksamhet. Här åsyftas överträdelser av antingensådana författningar som innehåller allmänna bestämmelser för näringslivel idess helhet - exempelvis arbetsmiljölagen (1977:1160) - eller sådana sominnehåller särskilda regler för vissa slag av näringsverksamhet - exempelvislivsmedelslagen. Ävenöverträdelser av sådana författningar som inte kan sägas vara av utpräglad näringsrätlsligart - l.ex. brott mot centrala strafftiestämmelser kan i vissa fall vara attanse som brott i näringsverksamhet. Av avgörande betydelse är här bl.a.brottets och gärningsmannens anknytning lill en näringsidkare. Vadsom kan förverkas har i lagtexten beskrivits som värdet av de ekonomiskafördelar som har uppkommit i anledning av brollel. Härmed avses både rena förtjänsleroch besparingar. Ullryckel "i anledning av brott" avser i gängselagspråk även medelbara konsekvenser av den brottsliga handlingen (se l.ex. I§ och prop. 1942:5 s. 203). Ett adekvat orsakssamband mellande ekonomiska fördelarna och regelöverträdelsen måste emellertid föreligga,och den senare måste framstå som en dominerande orsak till att ekonomiskafördelar har uppkommit. Bestämmelsen är subsidiär både i förhållande till 1 och2§§ och förverkanderegler på andra håll i lagstiftningen.