prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Det finns aUtså i det enskilda fallet en brytningspunktmellan för- och nackdelar för konsumenterna. Avdet anförda följer att konsumentpolitiken är ett myckel viktigt inslag i de samhällsåtgärdersom behövs för att kompensera vissa ofullkomligheter i marknadsekonomin. Denhuvudslutsats jag viU dra knyter an till utredningens. Liksom denna anser jagatt det också måste vara en uppgift för konkurrenspolitiken attsöka dels ta till vara de positiva följder som konkurrens respektivekoncentration kan medföra för konsumenterna, dels motverka sådana negativaföljder för samhället som kan uppstå tiU följd av konkurrensbegränsningar.Detta gäller vad utredningen betecknar som konkurrenspolitik i vid mening, dvs.alla de åtgärder inom framför allt det närings- och konsumentpolitiska fältetsom har betydelse från konkurrenssynpunkt. 1981/82:165 30 Avdet jag har anfört framgår att konkurrenspolitiken är ett bland flera medel föratt nå de samhällsekonomiska målen. Sambandet mellan konkurrenspolitik ochannan närings- och konsumentpolitik är mycket starkt. På sätt som jag förut harberört måste åtgärder inom samhällspolitikens olika delar utform.as underhänsynstagande till övriga delar. Det är därför angeläget att en ökad samverkankommer till stånd mellan de ansvariga myndigheter som var på sitt fält sökeruppnå de för konsumenterna bästa resultaten. haransett sin uppgift i första hand vara alt behandla vad som i betänkandet kallasden egentliga konkurrenspoUtiken. Därmed avses vad som täcks av lagstiftningenom konkurrensbegränsning, alltså åtgärder mot konkurrensbegränsningar som ärnegativa från allmän synpunkt. I fråga om den egentliga konkurrenspolitikenanser utredningen det uppenbart att en särskild lagstiftning alltjämt krävs motolämpliga följder av konkurrensbegränsningar inom näringslivet. Innan jag tarupp Utredningens förslag till lagstiftningsåtgärder vill jag lämna ensammanfattning av dess analys av marknadsekonomins funktionssätt samtsamhällets och företagens mål och medel på detta område. Den beskrivning utredningengör av betydelsefuUa faktorer finner jag allmänt vara en både värdefull ochnödvändig bakgrund tUl de överväganden jag kommer att redovisa. Företagensagerande bestäms, uttalar utredningen, fömtom av de mål som företagen har, avde ramar eller regler som utformas av samhället. Dämtöver finns det bl. a,regler som är resultat av förhandlingar med de anställda eller överenskommelsermellan företag. Företagen är också beroende av de resurser som samhälletstäUer till förfogande i form av t. ex. vägar, utbildad arbetskraft ochforskning. Olikateorier har lanserats om vad som styr förelagen. Vinstmålet hari flertalet teorier ansetts vara centralt. Andra teorier, anför utredningen,hävdar att bilden är mera komplicerad. Företagen måste enligt dessa betraktassom sociala institutioner, där intressenter i form av aktieägare, anställda,kunder, leverantörer, långivare, stal och kommun tillsammans åstadkommer enbalanssituation som styr utveckUngen. har enspeciell stäUning i och med att kunderna är ägare. har större företag och vissa aktiva mindre företag normalt någonform av långsiktig planering, dvs. inom företagel diskuteras fortlöpande måloch medel. För att åstadkomma lönsamhet på lång sikt måste, fortsätterutredningen, företagen förnya sig genom ny teknik, nya produkter och nyamarknader. De måste därför sätta av resurser för en sådan utveckling. På långsikt gäller det alt i förhållandet till andra företag bibehålla eller ökakonkurrensförmågan och att inom företaget upprätthålla effektiviteten. På kortsikt gäller det att få en acceptabel vinst och att vara flexibel, dvs. haberedskap om ofömtsedda händelser skulle inträffa. 1981/82:165 31 Utredningenfinner i sammanhanget de långsiktiga målen intressantast, därför att de kanleda till åtgärder som kan förändra konkurrensförhållandet meUanföretagen. För att ett företag skall kunna bibehålla eller ökakonkurrensförmågan krävs tillväxt och stabilitet. Tillväxten kan gällaomsättning, vinst och marknadsandelar samt vidgning av produktsammansättningoch köparkategorier. StabUUet innebär att företagets verksamhet såvitt möjligtsker under fullt kapacitetsutnyttjande, med tryggad avsättning och därigenomstabil avkastning. EffektivUet inom företaget kan åstadkommas genom åtgärdersom medför snabba omsättningshastigheter för försäljning, lager och arbetandekapital, fördjupning av företagets kunskaper genom forskning och utveckling,ledning och utbildning av personal och genom en rätt avvägdålderssammansättning på företagels reala tillgångar. I en idealplaneringsprocess värderar enligt utredningen företagel de olika målen ochkommer fram tiU en strategi för förelaget. Denna strategi bestämmer vilka medelföretaget bör använda sig av för att nå de uppställda målen. Avgörande förförelagets strategi är vilka mål som prioriteras och den omgivning somföretaget har i relation till andra företag. Företaget kan bestämma sig för enaktiv eller passiv strategi. Det är i första hand de aktiva företagens åtgärdersom åstadkommer en förändrad struktur i näringslivet. Förelaget kan, anför utredningen,i sitt strategival välja att bibehåUa marknader och produkter oförändrade och istället utveckla sig genom att t. ex. öka effektiviteten inom företaget. Detkan också bibehålla sin ställning eller expandera genom att gå in med sinprodukt på en ny marknad eller genom att utveckla nya produkter inom sittområde. Om detta inle leder till företagets mål kan det välja att expandera tUlnya marknader med nya produkter, s. k. diversifiering. Föratt vidga sina marknader kan företaget ha en aktiv marknadsföring. Vidgademarknader kan också åstadkommas genom priskonkurrens. En faktor av betydelse förstrategivalet är vidare, anför utredningen, möjligheten tiU samordningsvinster(synergi), dvs. fördelar för företag genom samordnad försäljning eller drift, genomför flera produktionsområden gemensamt utnyttjade råvaror, investeringar,forskningsresultat etc. eller genom samordnad företagsledning. Diversifieringger en riskspridning och bidrar därigenom ofta till stabilitet.Samordningsvinsterna är dock förhållandevis små, eftersom företagel inte direktkan utnyttja sina tidigare erfarenheter från marknader och produkter. Slutligenhar enligt utredningen valet mellan att utvidga den egna verksamheten och attköpa in sig på nya områden avgörande betydelse för strategin. Valet mellanförvärv av andra företag eller egen expansion beror i hög grad på företagetsfömlsätlningar. Om förelaget har förutsättningar att åstadkomma storasamordningsvinster genom egen utveckling föredrar det i regel att utvidga denegna verksamheten. Saknas sådana förutsättningar kan företaget föredraförvärv. 1981/82:165 32 Utredningenuttalar vidare att intresset av att konkurrera och valet av konkurrensmedel bl.a. styrs av de mål som företagen strävar mot. Vissa mål kan nås genomkonkurrenshöjande åtgärder, medan andra mål nås enklare genom att företagenbegränsar konkurrensen. Den främsta drivkraften för att konkurrens skalluppstå torde vara vissa företags vilja att expandera. Expansionen kanåstadkommas bl. a. genom hög intern effektivitet, innovationer i form av nyaoch förbättrade produkter, nya marknader, nya produktions- ochdistributionsmeloder osv. Andra drivkrafter hos företagen tenderar tiU attbegränsa konkurrensen. För att ett företag skall t. ex. nå en stabil ställningpå en marknad är den enklaste vägen ofta att begränsa konkurrensen ochdärigenom minska störningar från andra företag. En avgörande faktor förintensiteten i konkurrensen är enligt utredningen företagsstrukturen ochberoendet mellan företagen på en marknad. Ett företags intresse för konkurrensminskar om det vet att konkurrensåtgärder kommer att mötas av motåtgärder frånde andra företagen och därigenom inte ge de relativa fördelar someftersträvades. Delta är karaktäristiskt för fåtalskonkurrens (oligopol). Om enren monopolsituation uppstår upphör givetvis konkurrensen. Utredningenanför också att samhället genom de offentligt ägda förelagen kan delta ikonkurrensen. I övrigt kan samhället endast skapa förutsättningar förkonkurrens samt undanröja förbjuden eller samhällsskadligkonkurrensbegränsning. Något medel som tvingar fram konkurrens finns inte. Vidareframhåller utredningen att de av företagens medel som medför fördelar församhället är de som inte bara leder mot företagens mål utan som också leder motde mål som samhället har för sin poUlik, dvs. fuU sysselsättning, snabbekonomisk tillväxt m.m. Om företagens agerande leder i motsatt riktning innebärdel nackdelar för samhället. Självfallet är det ofta svårt att avgöra omföretagens agerande medför fördelar eller nackdelar för samhället, påpekarutredningen. Fördelar på kort sikt kan exempelvis bli nackdelar på lång siktoch omvänt. En åtgärd som leder till snabb ekonomisk tillväxt kan exempelvismedföra sysselsättningsproblem eUer medföra en ojämn inkomstfördelning. Envärdering av den totala effekt, som ett företags agerande får, innebär därförenligt utredningen som regel en mycket svår avvägning mellan olika för ochnackdelar för samhället. I fråga omföretagskoncentrationen framhåller utredningen bl. a. följande. analys hade i slutet av 1960-lalet svenska företag ide flesta branscher inte nått den från kostnadssynpunkt fördelaktigastestorleken, dvs. del fanns stordriftsfördelar i produktion, distribution eUeradministration som inte utnyttjades och därmed drivkrafter mot en fortsattkoncentration. Även om företagsstorleken ökal , finns detfortfarande, säger utredningen, många områden i näringslivet med outnyttjadestordriftsfördelar. 1981/82:165 33 gårdessutom i riktning mot att nya stordriftsfördelar uppstår. Del finns dock ävenmarknadsmekanismer, som leder utvecklingen i decentraliserande riktning. Deviktigaste av dessa är att nya teknologier ständigt skapas och att vissa av demkan utnyttjas ekonomiskt även vid drift i liten skala. Nya material, nya sättatt omvandla energi, utvecklingen inom elektroniken osv. har på vissa områdengjort det lättare med nyetablering, anför utredningen. Därigenom kankonkurrensen öka inom dessa områden och även inom närliggande områden, därsubstitut för de nya produkterna produceras. Av avgörande betydelse för attkoncentrationen bromsas är således möjligheten att etablera nya företag. Enannan faktor, som minskar koncentrationstakten, är att stordrift ibland ärförenad med nackdelar av administrativt slag. Ökad byråkratisering, försvåradkommunikation eller minskad flexibilitet blir ofta följden av stora enheter. Vidareanför utredningen att koncentrationen kan ske på olika sätt. För det första kankonkurrensen leda till att företag som prismässigt, kvalitetsmässigt,finansiellt eller av andra skäl är underlägsna, slås ut. Om denna utslagninginte kompenseras av nyetablering, blir följden en koncentration. En annan typav koncentration åstadkoms genom förvärv, samgåenden och samarbete av olikaslag meUan förelag. Syftet med dessa åtgärder kan vara att stärkakonkurrensförmågan för det egna företagel. begränsas som regelkonkurrensen mellan företagen. Hurkoncentrationen går till är betydelsefullt från samhällets synpunkt, fortsätterutredningen. Koncentration genom utslagning av svaga förelag kan ha fördelarfrån långsiktiga effektivitetssynpunkter, som del kan medföranackdelar på kort sikt för t. ex. berörda arbetstagare. En fördel framförkoncentration som sker genom förvärv kan dock vara alt vissa av de svagaföretagen kan, om de finns kvar i konkurrensen, övervinna krisen och genomökad effektivitet bidra till låga priser, teknisk utveckling osv.Utslagsgivande är, att det är effektiva företag som överlever. Vid förvärvdäremot minskar normalt konkurrensen och förvärvet behöver inlealltid syfta till att höja effektiviteten. Syftet kan exempelvis vara enbartatt stärka den egna maktpositionen, utan alt detta medför effektivitetsvinster.Vid förvärv behöver det således inte vara fråga om att det mest effektivaföretagel växer. Å andra sidan kan förvärv medföra andra fördelar församhället, t. ex. en stabil sysselsättning. Oavsetthur koncentrationen sker, kan den leda till alt oligopolistiskaeller monopolistiska marknader bildas, med minskad eller ingen konkurrens.Utredningen framhåller att det ligger i konkurrensens natur att den, omytterligare stordriftsfördelar kan uppnås, har en tendens att till sluteliminera sig själv. Detta skapar ett dilemma när det gällerkonkurrensfrämjande politik. Lyckas man uppräfthålla en fungerande konkurrensgenom olika åtgärder, så kan resultatet fördärvas genom koncentration, somleder till minskad konkurrens, framhåller utredningen. Denna pekar också på attdet med andra ord saknas ett stabilt jämviktsläge. 3 1980/81. 1981/82:165 34 Utredningendiskuterar därefter närmare för- och nackdelar med konkurrens ochkoncentration. Därvid pekar utredningen bl. a. på att konkurrens mellanföretag ger upphov till fördelar för samhället, därför att den medför en pressnedåt på priserna. Företagare med kostnader som är för höga vid existerandeprisnivå tvingas att utnyttja material, arbetskraft och kapital på etteffektivare sätt, alternativt lägga ner verksamheten. De företagare som medstörst framgång lyckas pressa sina produktionskostnader, genom att utnyttja enförbättrad teknologi eller på annat sätt, erhåller, så länge som detteknologiska försprånget kan upprätthållas, en belöning i form av ökad vinst.Denna mekanism motiverar företagen att fortlöpande utveckla produkter ochproduktionsteknik. Ytterligarefördelar tiU följd av konkurrensen är enligt utredningen högre kvalitet, ökadservice och större urval, teknisk utveckling, ökad internationellkonkurrensförmåga, effektiv resursfördelning, decentraliserat beslutsfattandeoch valfrihet för konsumenterna. Ipraktiken finns det många orsaker till att konkurrens inte får dessa fördelarfullt ut för konsumenterna och samhället, fortsätter utredningen.Nyetableringsmöjligheten är t. ex. ofta begränsad genom tekniska ellerfinansiella hinder. OmstäUningen av näringslivet sker med en viss tröghet,vilket gör att resurserna utnyttjas mindre effektivt. Trögheten föreligger oftanär det gäller att finna användning för frigjorda resurser. Konsumenterna harofta inte den kunskap och överblick som erfordras för att de genom sinefterfrågan skall kunna "styra" utbudet. Konkurrens kan också ledatill vissa andra nackdelar för samhället. Därvidlag påtalar utredningen bl. a.att det i vissa fall uppstår överkapacitet och högre kostnader förmarknadsmekanismen. Det kan i vissa faU vara på lång sikt effektivare för samhälletom produktionen i företagen samordnas än om företagen konkurrerar.Effektivitetsvinsterna måste dock vägas mot de sysselsättningsproblem som kanuppstå på kort sikt, anför utredningen. Somjag har berört konstaterar utredningen vidare att en koncentration inäringshvel kan medföra fördelar för samhällel och konsumenterna. Den uttalarvidare alt stordriftsfördelar, dvs. långsiktigt sjunkande styckkostnader,möjligheten till rationellare distribution, samordningsvinster, ökadstabilitet m.m. ofta kan las till vara vid en koncentration. Detta kan medförastörre anställningstrygghet och bättre löneutbetalningsförmåga för företaget.Om företagskoncentrationen inte gått så långt att konkurrensen upphört ellerallvarligt begränsats, kan stordriftsfördelarna föras vidare till konsumenternai form av lägre priser, bättre service etc. Större effektivitet förexporterande företag stärker landets internationella konkurrensförmåga, tillfördel för den nationella ekonomin. Utredningenuttalar vidare bl. a. att i fråga om förelag med i huvudsak tUlverkning förexport - företagskoncentralionen medför inga nackdelar från konkurrenssynpunkt,fömtsatt att koncentrationen leder tiU stordriftsfördelar och att problemetbetraktas ur enbart nationell synvinkel. 1981/82:165 35 är,i branscher med en fungerande konkurrens från utlandet, koncentration avtillverkning och försäljning inom inhemska företag som regel enbart tUl fördel,om man likaledes enbart betraktar konkurrensaspekter och nationellasynpunkter. Om de inhemska företagen genom t. ex. produktdifferentieringlyckas begränsa konkurrensen från utlandet, gäller självfaUet inle slutsatsen. Denomställning och koncentration av näringslivet som blir en följd av tekniskutveckhng och konkurrens, kan komma i konflikt med samhällets ekonomiskapolitik pä kort eller lång sikt, fortsätter utredningen. I fråga om nackdelarpekar utredningen bl.a. på friställning av arbetskraft o.d., stelhet iprisbildningen, utebliven produktutveckling, minskad service samt ökadekostnader för samhällsinvesteringar. Utredningenanför också följande. Intensiteten i konkurrensen minskar inte ulan vidaregenom alt antalet företag som konkurrerar minskar. a. beroende av styrkeförhållandet mellan företag och av förelagensbedömning om de kan nå några relativa fördelar i förhållande till andra företaggenom konkurrensåtgärder. Det finns exempel på att konkurrensen har ökal närantalet företag minskat. Detta beror ofta på att styrkeförhållandena mellan dekvarvarande företagen har blivit mer lika. Om t. ex. i en bransch två mindreföretag går samman för att klara sig i konkurrensen mot ett tredje företag, somär större, kan detta resultera i en ökad konkurrens. Alternativet tUl samgåendetkan vara att båda de mindre företagen slås ut. Det mest vanliga är emeUertidatt ökad koncentration medför minskad konkurrens och en marknadsdominans förett fåtal företag. Detta kan leda till nackdelar för samhället ochkonsumenterna genom att företagen har möjlighet att ta ut s.k. monopolvinsteller drivs ineffektivt. Medmonopolvinst förstås den extra vinst ett företag i skyddad position kan göragenom att utnyttja inflytandet över utbud och prisnivå. Genom sådana vinsterblir samhällets resurser felaktigt fördelade. Vidare gäller enligt utredningenatt ju färre företag som konkurrerar, desto större bUr risken för missbmk avdominerande ställning i form av konkurrensbegränsande avtal av olika slag,repressiva åtgärder mot konkurrenter, åtgärder med syfte att hindra andraföretag att etablera sig, diskriminering o. d. Ofta medför en långtgåendekoncentration risk för flera typer av skadeverkningar på samma gång. kan t. ex. skötas alltmer ineffektivt, ta uj monopolvinsteroch diskriminera andra företag. Företagskoncentration medför somregel också att antalet beslutsfattare i näringslivet minskar. Makten iföretagen koncentreras lUl ett fåtal ägare eller företrädare för dessa. Utredningensslutsats har jag berört tidigare. Den är bl. a. att frågan om humvidakonkurrens eller koncentration är att förorda i vår ekonomi inte kan besvarasallmängiltigt utan måste prövas för varje särskild marknad efter defömtsättningar som där råder. 1981/82:165 36 Ifråga om koncentrationsprocessen uttalar utredningen sammanfattningsvis bl. Företagskoncentralionen i det svenska näringslivet har ökat markantunder senare år. En betydande del av denna ökning förklaras enligt utredningenav företagsförvärv. Dessas roll i koncentrationsprocessen har fått en alltstörre vikt. som koncentrationen har möjliggjort en betydandeproduktionsökning har, anser utredningen, slmkluromvandlingen skapat åtskilligaproblem som bl. a. har att göra med sysselsättningen och fördelningen avvälfärden mellan olika grupper av befolkningen och olika delar av landet.Enligt utredningen har det allmännas intresse av att kunna påverkastrukturomvandlingen ökat därför att samhällets investeringar i social ochannan service har fått större omfattning. Samhällets och de anställdas ökadeambitioner har lett tUl att närings-och konsumentpolitikens olika grenar harbyggts ut och att en rad arbetsrättsliga reformer har genomförts. Den egenthgakonkurrenspolitiken har däremot varit i stort sett oförändrad sedan KBL:stillkomst . , anför utredningen, räknade man knappastmed den koncentration av det svenska näringslivet som därefter har inträffat.Inte heller den starka internationella koncentrationen av företag kunde förutses.Mot bakgmnd härav och med tanke på att lagstiftningen i stort sett gällde ettnytt område anför utredningen att det dock var naturligt all vid tillkomstenbegränsa lagstiftningen så att den i princip inte omfattar slruk-turingripandenmot företagskoncenlration i näringslivet. Enligt vad utredningen harkonstaterat finns det såväl fördelar som nackdelar förknippade medkoncentration genom företagsförvärv. De positiva och negativa sidor som i dettasammanhang bör uppmärksammas redovisas av utredningen (s. 330 ff.). Denna pekardärvid på sådana intresseområden såsom konkurrenspolitiken,ägarkoncentrationen, strukturomvandlingen, intresset av hög sysselsättning ochkommunala investeringar. Utredningenanför att del är en angelägen uppgift för samhället att vid företagsförvärvsöka dels motverka olämplig koncentration och strukturomvandling, dels hindraandra olägenheter för aUmänna intressen. En strävan bör därvid enligtutredningen bl. a. vara att strukturomvandlingen skall ha sådan inriktning ochske i den takt som vid en avvägning mellan de tidigare nämnda intressena inteframstår som olämplig från allmän synpunkt. En kontroll av denna art kräverdock att statsmakterna i angelägna fall har sådana möjligheter till ingripandensom den nuvarande konkurrensbegränsningslagen inle ger utrymme för, anserutredningen. Ifråga om den egenfiiga konkurrenspolitiken föreslår utredningen en nykonkurrensbegränsningslag, som sammantaget innebären mycket långtgåendeutvidgning och skärpning av det nuvarande systemet. Bl.a. föreslår utredningen två nya straffbelagda förbud, nämligen motpriskarteller och marknadsddningskarteller, samt en bestämmelse som germöjlighet för regeringen att vid vite ålägga viss näringsidkare att avhända sigaktier, andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. 1981/82:165 37 vadsom bmkar kallas upplösning avföretag (stmkluringrepp). fårvidare enligt förslaget möjlighet att vid vite förbjuda en näringsidkare atttillämpa ett visst konkun;ensbegränsande förfarande som bedöms ha skadligverkan. Ytterligare föreslårutredningen att den nuvarande lagstiftningen skall kompletteras med regler förkontroU av företagsförvärv. Därvid skall regeringen kunna förbjuda ett visstförelagsförvärv, om det vid en samlad bedömning anses kunna medföra övervägandeolägenheter av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Vidare skall enligtutredningens förslag regeringen kunna ingripa mot förvärvet med förbud elleråläggande för att förhindra sådan olägenhet av förvärvet som är av väsentligbetydelse från allmän synpunkt. Förbud och åläggande skall kunna förenas medvite. Vid prövning humvida ingripande skall ske, skall enligt förslagetsärskilt beaktas hur förvärvet kan påverka prisbildningen, effektiviteten inomnäringslivet och annans näringsutövning samt ägarkoncentrationen inomnäringslivet, sysselsättningen, berörda arbetstagares och kommuners intressensamt vidare konsumenternas intressen. Vid prövningen skall också beaktasägarnas intressen. Jaggår nu över till att redovisa remissinstansernas inställning till konkurrenspolitikensutformning i stort. På flera punkter knyter deras synpunkter an till vad jagfömt har redovisat. Konkurrensutredningensallmänna slutsatser om konkurrenspolitikens uppgift och samband med andrasamhällsåtgärder kommenteras i regel endast kortfattat av remissinstanserna. MDförklarar sig inte ha några erinringar mot vad utredningen anför. NO strykerunder konkurrensens betydelse och uttalar bl. a. följande: Med omfattande ingripandenav reglerande natur i marknadsmekanismen löper man risken att det vitala sambandetmellan räntabilitet, investering och stabil sysselsättning i näringslivetrubbas på . Samhället har ett betydande intresse av innovationer,utveckling av ny teknik och risklagande. Om risktagandet inte tillåls ge utbyteär det fara för att utvecklingsprocessen avstannar, vilket med nödvändighet fårnegativa effekter på investering och sysselsättning. Tendensen under senare årtill stagnerande och t. o. m. avtagande investeringsvolymer är oroande och börinte ytterligare förstärkas. Det är bl.