prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — betonar att DALK:s förslag innebär sakliganyheter och en viss utvidgning av gällande rätt och anför: Enligt mening främjar de regler som DALKföreslagit allmänhetens möjligheter att få tillgång till offentliga ADB-lagradeuppgifter. delar därför uppfattningen att myndigheterna skalltillhandahålla förteckningar och beskrivningar med i huvudsak de uppgifter somanges i DALKs förslag. är emellertid tveksamt till om det ärlämpligt att i lag slå fast vad förteckningar och beskrivningar skallinnehålla. Utvecklingen på ADB-området är mycket snabb. Det kan därför ganskaofta bli aktuellt att ändra bestämmelserna om vad förteckningar ochbeskrivningar skall innehålla. Tas bestämmelserna in i en lag blir detomständigt och tidskrävande att ändra dem. Enligt uppfattningligger det därför närmast till hands att bestämmelser på området tas upp iförordning. Liknande synpunkter anförs av JO. Kravet på dokumentation bör emellertid inte drivas sålångt att myndigheterna förorsakas ett onödigt merarbete. 1981/82:37 107 fylla sin uppgift som orientering för allmänheten även omde i 7 § uppräknade punkterna något reduceras. Stor vikt måste dock läggas vid omfattning, utformning ochnivå på materialet-speciellt vad gäller systembeskrivningen. En alltförkomplicerad och teknisk beskrivning kan eljest komma att motverka syftet medbeskrivningen. Lantbruksstyrelsen tillstyrker förslaget och förklarar attde föreslagna bestämmelserna kan tas in i allmänna verksstadgan, om - somstyrelsen förordar - någon särskild lag om offentlighetsprincipen förADB-upptagningar inte kommer till stånd. Med hänsyn till att denna inte gällerför kommunala myndigheter kan man också enligt styrelsen överväga att ta inreglerna i datalagen. tar upp ett problem av upphovsrättsligart som kan tillstöta här. De system som används ingår ibland vid förvärv avdatautrustning eller förvärvas i efterhand. Systemutformningen kan innefattaaffärshemligheter, som inte säljaren vill ställa till allmänhetens förfogande.Exempelvis ingår i fiskeristyrdsens ADB-verksamhet bl. a. ettkvotkontrollsystem för övervakningen av tillgängliga fiskekvoter.Kvotkontrollsystemet är av nu angiven beskaffenhet. Enligt fiskeristyrelsensmening bör avvägningen mellan offentlighetsintresset och hänsynen tillsystemutformarens intresse närmare belysas. anser att 6 och 7 §§ är ett viktigt komplement tilllagstiftningen som rör offentlighetsprincipen. Av det skälet synes det enligtLON:s mening vara logiskt att införa en hänvisning i 15 kap. sekretesslagentill nämnda bestämmelser. Till de instanser som är kritiska mot DALK:s förslag idenna del hör , landsarkivet i ,ADB-beredningsgruppen och . När det gäller dokumentationsregler föreslår kommitténrelativt detaljerade föreskrifter om vad en systembeskrivning "börinnehålla uppgift om". Institutet anser att en sådan detaljerad uppräkningkan vara svår att tillämpa på de mycket skiftande material det här kan röra sigom. Enligt institutets uppfattning borde man kunna nöja sig med någon meraallmänt hållen föreskrift, med innebörd att myndigheten är skyldig att göra enså långt möjligt god systembeskrivning. En absolut förutsättning för att allmänheten skall kunnafå tillgång till ADB-lagrad information är att systemen är utförligtdokumenterade. Detta gäller såväl den ursprungliga dokumentationen som senaredetaljändringar. Av största vikt ur ett långtidsperspektiv är också, attredovisningen inte enbart - som utredningen föreslår (s. 63) - omfattar systemi drift. Det är ett oeftergivligt krav att beskrivningar till system, varsinformation bevaras, ej 1981/82:37 108 utgallras när dessa tas ur drift. Det är helt enkelt enförutsättning för bevarandet. Enligt landsarkivets uppfattning garanteras detta genomatt systemdokumentationen betraktas som en del av myndigheternas arkiv. Denbör kunna återfinnas antingen bland de diarieförda handlingarna eller blandsärskilt ämnesordnade serier (dossierserie). Myndigheternas förteckningsplanerär så uppbyggda, att detta utan svårighet låter sig göras. DALK påpekar på flera ställen, att ADB-media principielltinte skiljer sig från konventionella handlingar. En logisk slutsats av dettabör vara, att ADB-handlingar, oavsett mediet, utgör en del av myndighetensarkiv. De bör sålunda upptas i dess arkivförteckning. Därigenom garanterasockså, att samhörigheten med information på konventionella arkivmaterial såsomin-och utdatahandlingar, systembeskrivningar m. m. upprätthålls. Landsarkivetvill därför ifrågasätta det lämpliga i DALK:s förslag, att separataförteckningar över tillgängliga ADB-system upprättas. Det kan ge intrycket attADB-systemen principiellt inte tillhör myndighetens arkiv, och att de sålundainte omfattas av offentlighetsprincipen. En uppsplittring av arkiven i olikadelar, för diarieförda handlingar, för ADB-media, för microfilm och för övrigahandlingar, förtar intrycket av att en myndighets handlingar utgör en enhet,vars alla delar är tillgängliga och användbara för offentlig insyn. Datalagen och datakungörelsen gäller för alla ADB-systemsom innehåller personinformation. De krav som enligt den föreslagna lagenställs ifråga om dokumentation av de system som används torde väsentligen fåanses tillgodosedda genom dessa bestämmelser vad gäller ADB-system medpersoninformation. Behovet av särskilda lagbestämmelser om dokumentation tordedärmed endast gälla ADB-tillämpningar som inte omfattas av datalagen. Antaletsådana tillämpningar - som även har betydelse ur offentlighetsrättslig aspekt -torde åtminstone ännu vara begränsat. Den praktiska nyttan av de föreslagnabestämmelserna kan därför ifrågasättas. Kommun-Data A B:s uppfattning är att förslaget tillbeskrivning enligt 7 S LUA innebär betydligt högre krav på registrering avADB-upptagning än som gäller för registrering av konventionell handling.Bolagets utgångspunkt är att allmänhetens behov av tillgång till ADB-upptagningoch konventionell handling är lika. Kraven på registrering bör då också varalika. Från denna utgångspunkt anser bolaget att kraven på beskrivning enligt 7§ är för höga. I fråga om dokumentation och arkivering menarkommunstyrelsen att kraven på den kommunala verksamheten inte skall ställashögre än vad förvaltningslagen och kommunallagen anger. Kravet att kommunalamyndigheter obligatoriskt skall samråda med statliga arkivmyndigheter avstyrkseftersom kommunerna enligt kommunallagen har att själva vårda och förtecknasina arkiv. Kravet är inte heller förenligt med den strävan som finns attminska den statliga detaljregleringen av den kommunala verksamheten. Prop.1981/82:37 109 De överväganden och det förslag som DALK har presenterat ifråga om dokumentationsskyldighetens närmare utformning har föranlett en mängdkommentarer och förslag till remissinstanserna. Fleraarkivmyndigheter påpekar att DALK:s förslag måste ses i förhållande till deregler om myndigheternas arkivförteckningar m. m. som finns. I avsnitt 15.3,3 behandlas de särskilda förteckningar, somenligt kommitténs förslag skall föras av myndigheterna för att förbättraallmänhetens tillgång till den ADB-lagrade informationen. Förteckningarnakommer otvivelaktigt att ge en lättillgänglig introduktion i de register, somär i drift. Det är emellertid angeläget, att dessa förteckningar inte förallmänheten undanskymmer eller ersätter de mera fullständigaarkivförteckningar, som skall föras enligt allmänna arkivstadgan ochkommunallagen (jfr 8 § kommitténs förslag till lag; bet s 11). slutfört sitt arbete och regeringen anslutit sig tillhuvudlinjerna i dess förslag, har grundläggande anvisningar om förtecknandet avupptagningar 1979 utfärdats av (12 § cirkuläret om tillämpningen avallmänna arkivstadgan, ändrad och omtryckt SFS 1979:679). 1arkivförteckningen ges en helhetsbild av myndighetens arkiv. I den upptassålunda även upphörda ADB-register. och upptagningarna insätts i sittsammanhang med in- och utdata på papper och mikrofilm. I arkivförteckningenanges närmare, vilka upptagningar myndigheten förfogar över, även om deförvaras hos arkivmyndighet, servicebyrå eller annan. Det voredärför till fördel, om myndigheterna i de förteckningar, som enligt 6 § DALK:slagförslag skall föras, i förekommande fall hänvisade också till ADB-systemensplats i myndighetens arkivförteckning. ställningstaganden medför, attmyndigheternas arkivförteckningar ges en central ställning vid tillämpning avgällande lagstiftning om offentlighet och sekretess. Det synes därför lämpligtatt i lagen eller i särskilda tillämpningsanvisningar till den föreslagna lagenange, att den förteckning som anges i lagförslaget, § 6, skall fogas som bilagatill vederbörande myndighets arkivförteckning. En sådan ordning skulle ävenfrämja insikten om arkiven som odelbara och avgränsade helheter, oavsett ivilken teknisk form arkivhandlingarna uppträder. i nämner att DALK:s förslag omdokumentation kommer att bli av grundläggande betydelse för vård ochförtecknande av elektroniska databärare. I fråga om ansvaret för vård och förtecknande avADB-register, -system har man från arkivväsendets sida utgått från TF 2 kap. 2§: handling är allmän om den förvaras hos myndighet; upptagning anses förvaradhos myndighet om den är tillgänglig för myndigheten etc. Därifrån har man gåttvidare: den myndighet som förvarar (anses förvara) handlingen är självklartockså skyldig att redovisa den i arkivförteckning. Därav följer att en mängdlokala myndigheter skulle bli skyldiga att i sina arkivförteckningar redovisa(med systemdokumentation) samma centrala datorbaserade system (vars funktion 1981/82:37 110 de inte vet mycket om). Utifrån ett formellt otadligtresonemang hamnar man i orimligheter, sett från praktiska synpunkter. §§ 6 och 7 skapar klarhet i de frågor, som ärgrundläggande för ADB-systemens redovisning, genom föreskrifterna att 1) den användande myndigheten skall,på ett för gemene man fattbart sätt (s 63) tala om vilket register mananvänder, varför man använder det och vem som är ansvarig för dess drift 2) den driftsansvariga myndighetenskall hålla en förteckning som bl. innehåller systemdokumentation jämte reglerför arkivering, gallring och sekretess. För arkivvården blir konsekvensen av detta, att dendriftsansvariga (oftast; centrala) myndigheten är ansvarig för dokumentation avde uppgifter, som är nödvändiga för dess användning nu och m. a. o. deuppgifter som måste in i arkivförteckning. I förlängningen av detta ligger somsjälvklart, att det är den driftsansvariga myndigheten som bör svara förförtecknandet av resp. register eller system, ej de användande myndigheterna. De föreslagna bestämmelserna, ur arkivförteckningssynpunktde enda praktiskt gångbara, torde bli svåra att jämka ihop med nuvarandeföreskrifter och dessas tolkning. En svår komplikation föreligger i de fall,där en icke-myndighet svarar för ett systems drift och underhåll. Utredningaroch ev. författningsändringar kan bli nödvändiga. EnUgt landsarkivet i talar erfarenheterna frånarkivområdet för att särskilda blanketter bör upprättas som vägledning ochhjälpmedel för myndigheternas förteckningar över ADB-materialet. Blankettertill förteckningar med därtill fogade kommentarer anser arkivet varanödvändiga för att garantera en god och likformig kvalitet på de föreslagnaförteckningarna. FOA finneratt dokumentationsskyldighetens omfattning tydligare bör anges i texten. Ienlighet med sin grunduppfattning i fråga om DALK:s förslag anser FOA att deför ADB erforderliga dokumentationsreglerna bör vara författningsteknisktsamordnade med dem som gäller för handlingar i allmänhet och att kraven börvara principiellt oberoende av mediet. FOA anmärker att en följd av 7 § kan bliatt en myndighet skall hålla en förteckning över alla ordbehandlingsmaskinersom finns inom myndigheten och för varje ordbehandlingsmaskin ange vilka slagsuppgifter som hanteras i den maskinen. En definitionsfråga bör också tas upp i detta sammanhang.Dokumentationsskyldigheten enligt 6 § gäller för myndighet som i sinverksamhet använder ADB. Med tanke på användningen av mikrodatorer osv. kannärmare anvisningar behövas om vilken typ av ADB-användning dokumentationsskyldighetenomfattar (jfr 1981:2 med "Föreskrifter rörande tillämpningen av 2 § 3st datalagen, SFS 1973:289", som innehåller bestämmelser beträffandepersonregister som får inrättas och föras utan tillstånd under vissa angivnavillkor bl. a. beroende på vilken typ av teknisk utrustning som används). 1981/82:37 111 Begreppet "myndighet" i reglerna om myndighetsskyldighet att dokumentera sitt ADB-system är något oklart. Enligt allmännaprinciper om offentlighet och sekretess kan varje verksamhetsgren inom enstörre organisation anses såsom en självständig myndighet. Begreppet bör tolkaspå samma sätt i det aktuella lagförslaget. Detta bör till förekommande avmissförstånd klargöras. Också ADBJ tar upp begreppet myndighet i 6 och 7§§. ADB-system som utnyttjas av en myndighet och därmedinnehåller upptagningar som är allmänna handlingar (för myndighet faktiskttillgängliga upptagningar) kan driftsmässigt ligga inte bara hos en annanmyndighet utan hos ett annat organ, vilket kan vara t. ex. ett privat företag.DALK berör antydningsvis detta då man i ett sammanhang framhåller, att det ärviktigt att dokumentation också visar till vilka system hos annan myndigheteller annat organ myndigheten har tillgång (sid. 63). I den föreslagnalagtexten behandlas emellertid bara myndigheter. Texten i 6 S p 4 bör såledesändras till "vilken myndighet eller annat organ som ansvarar..."eller, möjligen, "vem som är ansvarig...". För 7 §:sdel är frågannågot mer komplicerad-det är inte lämpligt att i LUA föreskrivadokumentationsskyldighet för andra än myndigheter. Här måste man överväga andralösningar. En myndighet som utnyttjar ett ADB-system hos t. ex. ett privatföretag kan åläggas att sörja för att erforderlig dokumentation hållstillgänglig. Avsikten är här inte att betona problemets nuvarande betydelse,men att peka på dess existens. Det finns för övrigt anledning att ägna meruppmärksamhet än vad DALK gjort åt offentlighetsprincipens verkningar för deprivata ADB-systemens del, dvs. närmast situationer när myndigheter hartillgång till externa, privata databaser via datornät. Dataåtkomst av dettaslag tenderar att (bidra till att) sudda ut gränsen mellan den offentliga ochden privata sektorn. Offentlighetsprincipens räckvidd påverkas somdetaljproblem uppkommer, bl. a. det som rör systemdokumentation. Någraremissinstanser diskuterar frågan om vilket ansvar för dokumentation som böråvila den användande myndigheten resp. den som svarar för drift och underhåll. Indelningen i systemanvändare resp drift- ochunderhållsansvarig är otillräcklig när det gäller mera komplexa system.Ansvaret för teknisk drift och underhåll åvilar inom staten i regel DAFA, medanhuvudmannaansvaret åvilar annan central förvaltningsmyndighet, t. ex. RRV försystem S. Bestämmelsen torde därför behöva utformas på ett mera flexibelt sätt. Beträffande registreringen av ADB-information läggerlagförslaget huvuddelen av arbetet härmed på den myndighet, som är ansvarig fördrift och underhåll av register eller system, medan den myndighet, som i sinverksamhet använder ADB, endast i detta avseende behöver i sin förteckningredovisa ändamålet med användningen av ADB, benämningen 1981/82:37 112 på register eller system samt vilken myndighet, som äransvarig för drift och underhåll av register eller system. Detta borde ävenkunna översättas till förteckningsutformningen; myndigheter som förfogar översystemet redovisar enligt lagförslaget § 6 medan en fullständigare informationtillhandahålls av driftsmyndigheten, vilken i så fall naturligtvis även börförse brukaren med denna information, där den ev. kan biläggas förteckningen. () uttalar: För VPV:s vidkommande är annan myndighet (Försvaretsdatacentral) ansvarig för driften, dvs. den tekniska bearbetningen ochlagringen, av verkets ADB-baserade register, medan VPV i egenskap av användandemyndighet svarar för systemet och underhållet därav. Eftersom drift ochunderhåll således kan åvila olika myndigheter bör bestämmelsen ändras så attdet klart framgår vilken myndighet som avses. På grund av bestämmelsen i 2 kap.10 § tryckfrihetsförordningen bör detta i sådant fall ankomma på användandemyndighet - som enligt datalagen också är registeransvarig- och inte på den somenbart har ansvar för driften. Statens löne- och pensionsverk anför: För stora centrala system, som är generella för ett stortantal myndigheter, förutsätts att man samordnar framtagningen ochtillhandahållandet av nämnda förteckning genom huvudmannen och attmyndighetsspecifika tillägg tas fram av resp. myndighet i förekommande fall. anser att en beskrivning i enlighet med 7 §LUA bör finnas även på den myndighet som i sin verksamhet använder ADB.Beskrivning enligt 7 § skall dessutom finnas tillgänglig hos myndighet medansvar för drift och underhåll av registren. Bestämmelser med denna innebördbör enligt tas in i allmänna verksstadgan. Det är givetvis av stor vikt att allmänhetens rätt attfritt få ta del av sådana allmänna handlingar som ej är sekretessbelagda inteinskränks av den anledningen att ADB-lagrad information är svårtillgänglig förden oinsatte. Det är följaktligen lämpligt och ändamålsenligt att det läggs påvarje myndighet som utnyttjar ADB att meddela upplysning om de system somanvänds och hur man skall gå tillväga för att få tillgång till den informationde innehåller. Några instanser tar upp frågan om vilken ambitionsnivå sombör gälla för dokumentation av ADB-system. /SR anför: Det är även av stor vikt att all dokumentation kring ettdatorbaserat system bevaras. Att samla in dokumentation i efterhand är nära nogomöjligt och utan denna blir den lagrade informationen svårförståelig förframtida forskning. 1981/82:37 113 RSV menar att kraven på systemdokumentation i möjligastemån bör anpassas till de krav som återfinns i 2§ datakungörelsen. Även omdokumentationen i dessa fall har olika adressater bör enligt RSV en störrelikhet, åtminstone systematiskt sett, kunna uppnås. Det är givet att för varje ADB-system skall finnas endokumentation över dess innehåll och handhavande. Dokumentationen av ADB-systemär ett internt myndighetsansvar. SGU ställer sig dock tveksam till DALK;s mening (sid 137)att dokumentationen skall vara så utformad att även den som inte ärdatatekniskt utbildad eller närmare känner till de beskrivna ADB-systemen skallkunna tillgodogöra sig informationen. SGU menar att förmågan att kunna förstå en dokumentationsom ju ofta är mycket tekniskt inriktad, inte skall behöva ha betydelse förupprätthållandet av offentlighetsprincipen. Det väsentliga är att allmänhetenhar kunskap om vilken information som finns och att myndigheten ger sådanassistans att begärd information kan erhållas. i , som förklarar sig inte hanågon invändning mot förslaget, anmärker att det i motiven uttalas (s. 108) attde ansökningar som getts in till datainspektionen sannolikt kan användas somförebilder vid upprättande av systembeskrivningar. Om detta råd följs, kommerenligt endast verkliga experter att ha någon glädje av förslagen. vid Uppsalauniversitet yttrar: Kravet på förteckning över ADB-upptagning hos myndighetenär nödvändigt. Att systembeskrivning dessutom finns tillgänglig är likaledesen nödvändig upplysning för den utomstående. Dessa dokument bör vara enkla. Jumera komplicerade de är, desto färre personer har möjlighet att tillgodogörasig dem. Större organisationer kan utnyttja experthjälp, medan mindreorganisationer eller enskilda medborgare oftast saknar sådana resurser. SCB påpekar i detta sammanhang att vissa register, t. ex.abonnentregister, förs enligt s. k. förenklat förfarande och att i vissa fallsaknas sådan dokumentation i samband med ansökan/anmälan. Det bör enligt SCBklargöras om dokumentationsskyldigheten omfattar även register av denna typ. Men för att en förteckning över en myndighetsADB-användning helt ska fylla sitt syfte bör man också ange hur registrenbearbetas. Detta kan ske på olika sätt. Ett är att myndigheterna förtecknarvilken programvara som arbetar mot registren. Ett annat kan vara attmyndigheterna håller exempel tillgängliga på alla lay-outer ellerutdataprodukter som förekommer. 8 1981/82. 1981/82:37 114 () anför: LMV ser positivt på DALKs förslag om dokumentationsregleri 6 och 7 S§ vad gäller myndighetens egen användning. Externa kunder utvecklardock egna system och tillämpningar vid utnyttjandet av LMVs datorkapacitet.Enligt LMVs uppfattning kan det inte komma ifråga att LMV i dessa fall åläggsförteckna uppgifter enligt reglerna i förslagets 6 och 7 §§. LMV utgår även ifrån att reglerna utformas så att deendast skall gälla för system i drift och avse allmänna handlingar. Inommyndigheter som använder ADB förekommer i stor utsträckning ävenutvecklingsverksamhet. Denna verksamhet präglas av ständiga förändringar. Denenskildes intresse av myndigheternas ADB-verksamhet bör anses tillgodosett medåtkomst av informationen i de system som myndigheter utnyttjar i drift. Förutomatt ett dokumentationskrav för system under utveckling är kostnadshöjande kundedetta medföra kraftiga olägenheter p. g. a. materialets omfattning ochupprepade dokumentationsförändringar. Dokumentationsreglerna bör enligt LMVs mening dessutomkonstrueras så att syftet inte motverkas genom alltför detaljerade regler. Möjlighetbör finnas för myndigheterna att på ett för enskilda lättbegripligt sättpresentera innehåll i ett system t. ex. genom exempel på in- och utdata. I fråga om utformningen av 6 § LUA h ar vidare följandesynpunkter lämnats. i föreslår att det skallställas krav på att en kodnyckel tillhandahålls. Hovrätten för anser att inte bara ettexemplar av LUA utan även TF och sekretesslagen bör vara tillgängligt förallmänheten hos myndigheten. anser att det vid varjeterminalarbetsplats eller där uppgifter hämtas ut ur ADB-system också börfinnas regler för hur ev. sekretessbestämmelser skall tillämpas förifrågavarande system. Myndighet som utnyttjar ADB skall enligt 6 § hållaskriftlig förteckning av visst innehåll tillgänglig för allmänheten.Förteckningen skall emellertid ej redovisa något om vilka typer av uppgiftersom förekommer i de datasystem till vilka myndigheten har tillgång. Visserligengäller ej någon sådan redovisningsskyldighet enligt offentlighetsprincipen nuför myndigheterna såvitt avser allmänna handlingar av traditionellt slag. Manhar emellertid anledning förmoda att den, som avser att söka tillgodogöra siginformation med hjälp av så avancerad teknik som ADB. behöver få reda på vadförslags uppgifter som överhuvudtaget ingår i myndighetens databehandling. Förteckningenenligt 6 § bör därför enligt kommitténs uppfattning utvidgas med en punktmotsvarande den som återfinns i 7 § första stycket 2. Varje myndighet, som har tillträde till ett ADB-system,bör kunna lämna information om vad detta system omfattar. 6 § bör utformas så,att den där angivna förteckningen även innehåller information härom. 1981/82:37 115 kommer till en myndighet med tillgång till ett datasystembör kunna göra klart för sig i vilka hänseenden han eller hon kan få reda pånågot genom vad som lagrats i dataregistret. Hovrätten för anmärker att det av förteckningenenligt 6 § andra stycket 1 skall framgå ändamålet med användningen av ADB.Detta ändamål kan emellertid knappast vara annat än att uppnå rationelldatahantering. Vad som i stället torde avses är enligt hovrätten de syften förvilka de datorlagrade uppgifterna inhämtas och bearbetas eller med andra ordändamålet med det datorbaserade registret eller systemet. vill på en punkt göra ett redaktionelltpåpekande. I den föreslagna lagens 6 § ålägges myndighet, som i sin verksamhetanvänder ADB, att hålla en skriftlig förteckning över denna användningtillgänglig för allmänheten. Av förteckningen skall enligt 2 st bl. a. framgå"vilken person hos myndigheten som kan lämna allmänheten närmareupplysningar om användningen av ADB".