prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — anser att LUA för att kunnatillämpas borde ha innehållit regler som klargör när upptagning för ADB-lagradinformation skall anses vara upprättad. En brist på regler i detta avseende kanenligt anstaltens mening medföra en fara för att offentlighetsprincipen intekommer att tillämpas fullt ut. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténframlade i betänkandet "Data och integritet" (SOU1972:47) förslag till de grundlagsändringar varmed begreppet upptagning förADB fördes in i TF som en parallell till handlingsbegreppet. RRV pekade redan isitt remissyttrande häröver på de problem som var förenade med att begreppetupptagning inte i likhet med handlingsbegreppet hade ett entydigt innehåll.Verket föreslog därför att erforderlig reglering skulle knytas tillinformationen som sådan. Ett annatsteg i den åsyftade riktningen har numera tagits då inskränkningarna ioffentligheten - dvs. sekretessen - genom den nya sekretesslagen (1980:100)avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntUgen, genom att allmänhandUng lämnas ut eller på annat sätt. Objektet för sekretessen är alltsånumera informationen som sådan. DALK har inu förevarande sammanhang ansett det föra alltför långt att övervägamöjligheterna att ersätta det nuvarande handlingsbegreppet med begreppet allmänuppgift eller något liknande begrepp. DALK har inte heUer föreslagit någraandra åtgärder för att begränsa de problem i informationshanteringen somoklarheten i den nuvarande begreppsapparaten innebär. Innehållet i begreppetupptagning och avgränsningen härav framstår fortfarande som oklara.Grundläggande problem kommer därför även fortsättningsvis att råda såväl förallmänheten i dess strävan att begagna offentlighetsprincipen som förmyndigheterna att tillämpa den. 1981/82:37 58 därföratt fortsatta överväganden i angivna hänseenden är nödvändiga innan slutUgställning tas i frågan. anser att gränsdragningen mellan arbetsmaterial och allmännahandlingar vad gäller ADB-upptagningar innebär en svårighet som DALK enligtverket inte har försökt lösa. Verketutvecklar sina synpunkter på denna fråga på följande sätt: Livsmedelsverkettar i allt större utsträckning datatekniken till hjälp i sitt arbete. Efter atttidigare ha hyrt resurser hos serviceföretag (DAFA och UDAC) utförsdatabehandlingen f. n. vid Biomedicinskt centrum i men fortfarande medbegränsat utrymme. Fr. o. m. räknar verket med att i stället få enegen datoranläggning. För litteratursökning utnyttjar verket flera av de storainternationella databaser som byggts upp för ändamålet. Härutöver förekommerdatautrustning kopplad till laboratorieinstrument ochordbehandlingsutrustning. Den för dettaremissyttrande viktigaste ADB-lagrade informationen vid verket kan indelas itvå huvudgrupper. Den ena representeras av det s. k. tillsatsregistret varsenskilda data till övervägande del är sekretesskyddade. Den andra huvudtypenavser analysresultat som i första hand livsmedelsverket självt tagit fram för attbedöma egenskaper hos livsmedel: innehåll av väsentliga beståndsdelar(exempelvis vitaminer), av tillsatser, av främmande ämnen (exempelvisbekämpningsmedel, tungmetaller) etc. Om sistnämndaanalysuppgifter nedtecknas på papper vid verkets laboratorier, blirförteckningarna enligt tryckfrihetsförordningen inte utan vidare allmännahandlingar som varje svensk medborgare har rätt att ta del av inomsekretesslagstiftningens ram. De utgör arbetsmaterial. Som allmänna handlingarbetraktas förteckningarna bl. a. om de biläggs akten i ett ärende där verketfattat beslut på grundval av analysresultaten eller när förteckningarna påannat sätt kan anses färdigställda. har en ordentlig kontrollkunnat ske av att uppgifterna är riktiga. Lägger man i stället upp ett(manuellt) register som man fortlöpande fyller på med uppgifter, torderegistret vara att betrakta som allmän handling. Om nuförteckningarna respektive (det ) registret förs över på data sker iprincip ingen förändring i juridiskt hänseende. Tekniskt sett ärtillgängligheten naturligtvis olika vid enbart respektive enbartdatoriserad hantering. Vardera systemet har sina för- och nackdelar uroffentlighetssynpunkt. När en enskild f. n. vill ta del av en ADB-upptagningsom är allmän handling och inte skretesskyddad kan verket välja mellan att visaupptagningen på en terminal eller att presentera ett läsbart uttag (endatalista). RSVvill härvid också betona vikten av att de praktiska effekterna av TFs regelsystemom offentlighet fortlöpande följs. Det kan, såvitt RSV erfarit i arbetet med denuvarande skatteregistren, konstateras att detta regelsystem, beträffandeADB-medierna, kan leda till vissa konsekvenser som inte är aktuella beträffandekonventionella handlingar. De i TF uppställda rekvisi-ten "förvarad","inkommen", "upprättad" och "expedierad" fårnämligen en annan praktisk innebörd för ADB-medier än för konventionellahandlingar. Detta framgår redan av att det i TF närmare preciserats hur dessarekvisit skall tillämpas på ADB-medier. Den praktiska skillnaden gör sig 1981/82:37 59 främst gällande i de fall flera myndigheter, genomterminalanslutningar, som arbetsregister samutnyttjar ett register. Genomsådant samutnyttjande kan kostnadsbesparingar uppnås. Men härigenom kan enligtTFs terminologi uppgifter för verksamhetens behöriga gång bli "allmännahandlingar" i inte önskvärd omfattning, trots att offentlighetsprincipenssyfte inte kräver det. Det som här åsyftas är sådana uppgifter som i konventionellahandlingar endast utgör arbetsanteckningar och som "försvinner" närden konventionella handlingen slängs i och med att slutprodukten är klar.Detta kan leda till att myndigheterna, på grund av risk för allvarliga hinderför verksamhetens behöriga gång, tvingas avstå från ett i övrigt önskvärtutnyttjande av ADB-medierna. Att detta kan bli följden av den nuvarande och denföreslagna regleringen även inom RSVs verksamhetsområde framgår av detföljande. De speciella svårigheter institutet ställs inför då detgäller ADB-lagrade aggregat eller serier av ekonomiska uppgifter som institutetsjälv hanterar gäller huvudsakligen vissa avgränsningsproblem med anknytningtill begreppet offentlig handling och de företeelser som skulle utgöra desstilltänkta motsvarigheter enligt ADB-terminologien. En tolkning - riktig ellerfelaktig - av kommitténs förslag vad gäller lagstadgad reglering avoffentlighetskravet skulle nämligen vara, att detta skulle täcka avsevärt meraän vad som utgör offentUg handling. Saken skulle kunna bli av väsentligbetydelse för alla institutioner som anlitar datatekniska hjälpmedel i analys-och beräkningsarbeten. Ett samlat datamaterial kan nämligen innehålla såvälsådant som är att jämställa med färdiga akter som arbetsmaterial för ännu inteoffentliggjord handling. Det kan gäUa t. ex. arbetsmaterial för ännu inteframlagda prognoser, som kommer att utgöra offentlighandling. Det är angeläget att man inte av förbiseende låter det tilltänktlagstadgade offentlighetskravet avse ännu inte slutbehandlat arbetsmaterial.Vid lagtextens utformning måste man uppmärksamma och beakta dessa förhållanden,som kommittén inte har behandlat, synbarUgen av den anledningen att den tycksha varit företrädesvis inriktad pä personregisterproblem. För att de berörda avgränsningsproblemen skall kunnalösas, kan vidare komma att krävas hänsynstagande redan vid dataprogrammensutarbetande, varvid speciella sekretesspärrar kan behöva läggas in. Detta kankomma att medföra behov av att nu använda dataprogram omarbetas, vilket innebärökade kostnader för myndigheterna, kostnader som kommittén inte synes habeaktat. 2.3.3 En särskild lag enligt DALK:s modell De remissinstanser som uttryckligen förklarar att de ihuvudsak godtar DALK:s förslagom en särskild lag om enskildas rätt att ta delav upptagningar för ADB m. m. är kammarrätterna i och ,värnpliktsverket, statens bakteriologiska laboratorium, ,statens väg- och trafikinstitut, SCB, bankinspektionen, ,juridiska fakultetsnämnderna vid och , ,stadsarkivet i , rektorsämbetet vid i , statensjordbruksnämnd, miljödatanämnden, generaliullstyrelsen, AMS, länsstyrel- 1981/82:37 60 sen i , kronofogdemyndigheten i ,, LO, TCO, , , Pressens samarbetsnämnd.Svenska försäkringsbolags riksförbund, , samt . Kammarrätten i uttalar: Lagförslaget innehåller inte några stora sakliga nyheter.1 stället inrymmer det en hel del bestämmelser som redan helt eller delvisgäller med avseende på både ADB-upptagningar och andra allmänna handlingar. föreskrifter i förslaget kunde med fördel tillämpas även på andra allmännahandlingar - helst i gemensamma bestämmelser. Med hänsyn till de svårigheter, som obestridligenföreligger när det gäller att tillämpa reglerna i 2 kap. TF likaväl som andraaktuella föreskrifter om ADB-upptagningars offentlighet, vill kammarrätten intemotsätta sig att föreslagna bestämmelser nu införs i en särskild ADB-lag ienlighet med vad DALK har föreslagit. Det är emellertid viktigt att förebyggaatt regleringen får till följd, att man i rättstillämpningen motsättningsvissluter sig till att föreskrifter, som endast finns upptagna i den särskildalagen, inte gäller på andra områden. Kammarrätten anser vidare att regleringen kan göras mer lättillgängligoch detaljerna ges en så offentlighetsinriktad prägel som möjligt. Kammarrätten i Simdsvall anför: Enligt kammarrättens mening vore det vidare att föredraatt bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF samlas till en lag som gäller allaallmänna handlingar. I den nya sekretesslagen finns i 15 kap. vissabestämmelser vars syfte just är att garantera allmänhetens rätt att få tillgångtill allmänna handlingar. Dessa bestämmelser kompletterar på vissa punkter TF:sregler om allmänna handlingar och har från systematisk synpunkt inte någotklart samband med den egentliga sekretessregleringen. Ett sådant lagförslag somavser alla allmänna handlingar faller emellertid utanför DALK:s nuvarandedirektiv och får därför ses som en åtgärd på . Det bör emellertidövervägas om inte kommittén genom tilläggsdirektiv bör utreda en sådan åtgärd. Kammarrätten finner det tveksamt om det är meningsfylltatt genomföra en lagstiftning med det innehåll och med den utformning DALKtänkt sig. Kammarrätten säger sig emellertid inte vilja avstyrka förslaget. Detkan enligt kammarrätten, med viss överarbetning, vara av värde för tillämpningenav de i vissa hänseenden svårtillgängliga och spridda bestämmelser som finns iTF och i övrigt i lagstiftningen. SCB anser att DALK har närmat sig problemområdet på ettrealistiskt sätt och delar kommitténs uppfattning att den föreslagna lagen medbestämmelser som kompletterar 2 kap. TF när det gäller upptagningar för ADB,kan få ett betydande praktiskt värde. Lagen bör kunna ge myndigheterna enförbättrad vägledning i deras faktiska handlande beträffande frågorna om 1981/82:37 61 offentlighetsprincipen och ADB och därmed också leda mer enhetlig rättstillämpning i avseende på bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. () anför; På grund av den osäkerhet som råder, när det gällerdatalagrade uppgifter och de specieUa tillämpningssvårigheter som kan finnasbeträffande sådant material vad beträffar offentlighetsprincipen, anser SÖ detvärdefullt, till ledning för såväl allmänheten som tjänstemän, att en samlandelag på området kommer till stånd. vid universitettillstyrker tillskapandet av en särskild lag om enskilds rätt att ta del avupptagning för automatisk databehandling innehållande dels nya bestämmelser medsakligt innehåll, dels en så långt möjligt fullständig hänvisningskatalogavseende andra tillämpliga författningar. Det bör emellertid övervägas, om intede nya bestämmelserna i vad de avser generella problem, som inte är av exklusivbetydelse för rätten att ta del av ADB-upptagningar, i stället bör intagas isekretesslagen. Den metod som DALK har valt har obestridligen vissafördelar. Även om tillämpningen av de gällande reglerna, som i många stycken ärtämligen summariska, förorsakat problem av generell art - som alltså inte kantillskrivas det förhållandet, att informationen är knuten till visst specielltmedium - är det uppenbart, att den nya tekniken för informationsbehandlingberett speciella svårigheter för både allmänheten och myndigheterna. Som DALKriktigt framhåller, är det också så, att allmänna problem förknippade medoffentUghetsprincipens tillämpning ofta ställs på sin spets i samband med dessapplicerande på datalagrat material. Mot denna bakgrund kan det vara motiveratatt åtminstone i denna fas begränsa tillämpningsområdet på sätt skett. Sominformation både för allmänheten och myndigheterna kan det vara av värde, attlagen genom fylliga hänvisningar till annan författningsreglering innefattarett register över samtliga eller merparten av de regler som blir tillämpliga iaktuella ärenden. Att en betydande del av lagtexten upptages av renahänvisningar till eller upprepningar av andra, existerande författningsbestämmelsergör ett något egendomligt intryck. Nackdelarna av en mindre elegant lösninghärvidlag får emellertid vägas mot de fördelar i form av ett ökatinformationsvärde som påpekats. Det förhållandet, att åtskilliga av de föreslagna bestämmelserna- om sättet för handlings tillhandahållande, om anonymitet, otn avgifter etc. -helt eller delvis avser generella problem, som ej är exklusiva för hanteringenav upptagningar för ADB, framstår som mindre konsekvent. Enligt är det motiverat att man genom ensärskild lag inskärper de krav, som offentlighetsprincipen ställer på denautomatiska databehandlingen. Samma ståndpunkt intas i landsarkivens yttranden, somgenomgående utgår från att lagregler i enlighet med förslaget är behövliga ochangelägna. Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är av naturligaskäl 1981/82:37 62 kortfattadeoch relativt allmänt hållna. På grund av sin tekniska karaktär handläggsADB-frågorna hos myndigheterna ofta av starkt specialiseradepersonalkategorier. Såväl som landsarkivens befattning medarkivproblemen har utvisat, att en verksamhet av denna natur främjas genom ettregelsystem, som är inriktat på dess speciella problem. Även från praktisksynpunkt synes den föreslagna lagstiftningen således erbjuda påtagligafördelar. Stadsarkiveti finner att 2 kap. TF behöver kompletteras med bestämmelser som ärklara, mera lättillgängliga och behändiga att aktualisera. De föreslagnapraktiska reglerna torde också kunna leda till större enhetlighet hosmyndigheterna i fråga om tillämpningen. Detkan naturligtvis diskuteras huruvida det kan anses motiverat att stifta en nylag som till stor del består av hänvisningar till eller återgivning av redanexisterande bestämmelser. Att samla nu gällande bestämmelser om offentlighetsprincipenför ADB i en lag torde dock medföra att allmänheten lättare får information omdels sina rättigheter och dels myndigheternas skyldigheter i dessa frågor. konstaterar att LUA innehåller dels eri sammanställning aveller en hänvisning till vissa gällande föreskrifter, dels en kodifiering avpraxis för tillämpning av gällande lag, i första hand 2 kap.tryckfrihetsförordningen. Detvore därför enkelt ätt säga att en sådan ny lag inte är särskilt nödvändig.Samtidigt visar erfarenheten att okunnigheten om innebörden i grundlagen i dethär avsedda hänseendet (offentlighetsprincipen) jämte annan relevantlagstiftning kan vara stor och att praxis vid tillämpningen kan vara vacklande,speciellt kanske då det gäller information på maskinläsbart medium.Miljödatanämnden delar därför kommitténs bedömning att den typ av lag som nuföreslagits aktualiserar hithörande frågor och i realiteten borde kunna bli ettstöd för såväl enskilda som myndigheter då det gäller tillämpningen av denredan grundlagsfästa offentlighetsprincipen för information på ADB-medium hosmyndigheter här i landet. AMS förklarar likaså att myndigheten ansluter sig till DALK:s uppfattning attdet är svårt att få en samlad bild av vilka regler som gäller föroffentlighetsprincipen och ADB samt hur dessa regler ska tolkas och tillämpas.Denna svårighet måste ofta te sig helt oöverstiglig för den enskilde. I justdetta fall kan det därför tänkas att allmänhetens behov av vägledning i ochtillgång till myndigheternas ADB-system väger över de lagtekniska aspekterna.AMS tillstyrker en särskild lag på området av det slag som DALK föreslår. AMSifrågasätter dock från principiella synpunkter om det behövs lagstiftning omhur gällande rätt ska tillämpas. En särskild lagstiftning kan innebära risk föratt tillämpningsreglerna inte står i samklang med de andra regler som de byggerpå. I första hand bör man därför enligt AMS generellt sett försöka förtydligaoch komplettera existerande författningar. 1981/82:37 63 SAF och yttrar: Det blir en långt utdragen och mycket kostsam procedur attanpassa de större komplexa systemen efter D ALK;s förslag. Av allt att döma ärdet inte tillfyllest med allmänna grundsatser och motivuttalanden. Vi anser ossdärför böra instämma i DALK:s bedömning att det behövs i lag inskrivenskyldighet för myndigheterna att särskilt beakta handlingsoffentligheten vidutformningen av sina ADB-system. Från rent lagteknisk synpunkt ansluter vi osshärvid också till förslaget om särskild lag, då vi inser att en tidsmässigtsmidig anpassning till förordade och erforderliga åtgärder till följdav én snabb teknikutveckling bättre tillgodoses genom en lag än i en grundlag. Positivtfinner LRF det vara att regler för handlingsoffentligheten skulle få ettbetydligt kraftigare genomslag hos kommunerna . Statskontoret delar DALK:s uppfattning att det är viktigtatt man klart definierar myndigheternas skyldigheter enligtoffentlighetsprincipen vid ADB-teknik. Ett sådant klargörande utgör en garantiför att principen om allmänna handlingars offentlighet upprätthålls också iframtiden. Det medför också att myndigheterna kan utforma sin ADB-verksamhet såatt den uppfyller alla krav och beräkna kostnaden för detta. Stockholmskommun konstaterar att betänkandet utmynnar i förslag till lag om enskilds rättatt ta del av upptagning för automatisk databehandling, vilken är avsedd attkomplettera TF;s regler om handlingars offentlighet och skall ses som enprecisering och utveckling av reglerna om allmänna handlingar inom ADB-området.Genom att reglerna sammanförs i en ny lag kan de genomföras smidigare än om deinförs i TF. Härtill kommer att en ändring av denna lag är lättare attgenomföra än en grundlagsändring vilket har särskild betydelse inom dettaområde som genomgår en så snabb teknisk utveckling. Kommunen har därför ingenerinran mot denna lagtekniska lösning. Deremissinstanser som avstyrker att föreskrifter i de aktuella ämnena tas in i en särskild 1 a g är , , arbetsgruppen viddatainspektionen, , överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning,, , statskontoret, DAFA, RSV, lantbruksstyrelsen,, , kommerskollegium, statens planverk, statenslantmäteriverk, ADB-beredningsgruppen, kommunalföretagskommittén, JO, , , ochMedborgarrättsrörelsen. har ett flertal invändningar mot förslaget.Verket anför; Enligt sina direktiv skall DALK föreslå åtgärder för atthindra att ADB-användningen urholkar offentlighetsprincipen och för att ommöjligt öka tillgängUgheten av den information som finns samlad hossamhällsorganen. DALK har valt att lösa sin uppgift genom ett förslag om ensärskild lag i ämnet. Syftet med den föreslagna lagen är enligt kommittén attmed enklare, klarare och mer lättillgängliga bestämmelser öka myndigheternasoch 1981/82:37 64 allmänhetens möjligheter att hanteratryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentligheten. Utvecklingen på ADB-området är en viktig samhällsfråga.Domstolsverket har förståelse för DALK:s strävan att markera betydelsen avspörsmålet om ADB och offentlighet. Starka skäl talar emellertid mot DALK;sförslag till lösning. DALK;s lagförslag är med några undantag en sammanfattningav gällande rätt. Flera paragrafer i lagförslaget innebär bara hänvisningartill andra författningar såsom tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen, allmännaverksstadgan och förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet.Andra paragrafer innehåller en kodifiering av rättspraxis. Förslaget innebär iprincip inte någon förstärkning av offentlighetsprincipen i den meningen attytterligare materiella regler införs. Den föreslagna lagen får därför främstfunktionen av en information på området. Det informationsbehov somotvivelaktigt finns bör kunna tillgodoses på annat sätt än genom en ny lag.Redan av dessa skäl vill sätta i fråga om en särskild lagbehövs. Ytterligareen rad skäl talar mot att en särskild lag införs. En sådan lag kan på ettolyckligt sätt komma att låsa fast rättsutvecklingen. Som DALK själv påpekatmedför den snabba tekniska utvecklingen på området en stor risk för attlagregler mycket fort blir föråldrade. En särskild lag utgör knappast hellernågot praktiskt hjälpmedel utan kan tvärtom komma att komplicera tillämpningenav lagstiftningen. I stället för att tillämpa en lag, t. ex.tryckfrihetsförordningen, kan det bli så att två lagar, både tryckfrihetsförordningenoch den särskilda lagen, måste studeras och tillämpas. Problem kan uppstå omtolkningen av exempelvis tryckfrihetsförordningen ger ett resultat och densärskilda lagen ett annat. Tekniken att i lag ta in hänvisningar tillförfattningar av lägre valör - t. ex. allmänna arkivstadgan ochexpeditionskungörelsen - kan få den effekten att en ändring i den lägreförfattningen gör en ändring i lagen nödvändig. Slutligen kan framhållas attDALK:s förslag inte ligger i linje med chefens för justitiedepartementetsriktlinjer för lagstiftningsverksamheten, sådana de formulerats i budgetpropositionen(prop 1981/82:100 bil 5 s 4). Sammanfattningsvis anser att de sakligainvändningar som kan riktas mot lagförslaget har sådan tyngd att verket, medutgångspunkt från de intressen verket har att bevaka, avstyrker att förslagetläggs till grund för lagstiftning. ställer sig starkt tveksam tilllämpligheten i att införa en särskild lag som i stor utsträckning innehållerhänvisningar till gällande bestämmelser i grundlag, annan lag och förordning.Det kan ifrågasättas om positiva pedagogiska effekter uppnås genom tillskapandeav ny lag som dels hänvisar till redan gällande bestämmelser, dels gerytterligare regler i samma frågor som regleras i andra författningar (se t. ex.8 och 10 §§ lagförslaget). Enligt styrelsens mening finns en risk atttillämpningen försvåras genom att regler i samma ämne splittras på ännu flerförfattningar än . 1981/82:37 65 Som ett ytterligare skäl mot att nu lagstifta i föreslagenriktning kan erinras om att flera i sammanhanget betydelsefulla utredningar pågårinom dataområdet, vilka för övrigt redovisas i betänkandets bilaga 4. Denviktigaste av dessa får anses vara informationsteknologiutredningen, som haratt behandla frågor om text-TV (teletext) och data-TV (teledata), databaser,videogram m.m. Utredningens förslag torde komma att i viktiga avseenden beröratryckfrihetsfrågor och kan aktualisera ändringar i TF. Det synes troligt attäven denna utredning kommer att föreslå någon form av särlag. Också andrautredningar rörande ADB-tekniken kan tänkas komma med förslag till lagar inomområdet. Av intresse i sammanhanget är även den pågående översynen avförvaltningslagen - till denna lag skulle kunna sammanföras förfaranderegler avden typ som finns i DALK;s förslag och i sekretesslagen. Utan en samordning avdessa utredningars resultat föreligger risk för en allt svåröverskådligarelagstiftning. Det syfte som föranlett DALK:s nu framlagda förslag - attunderlätta tillämpningen av offentlighetsprincipen på ADB-upptagningar -skulle därigenom komma att motverkas. Av skäl som anförts och på grund av vad som ytterligareutvecklas i det följande anser FOA att en lag med den konstruktion och detinnehåll som DALK nu föreslår inte bör utfärdas. Med hänsyn till att vissa avde föreslagna reglerna kan befinnas lämpliga att intagas i sådana sammanhang,som FÖA nämnt i det föregående, ger forskningsanstalten i nästa avsnittsynpunkter på lagförslagets enskilda bestämmelser.