prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — Jag delar utredningens uppfattningatt en företagare som har fått tillstånd till etl vatlenföretag måste för sinekonomiska och lekniska planering kunna utgå från att tillståndet normalt settkommer att bestå i oförändrad form för längre lid. Elt lillståndsbeslut böralltså ge företagaren ett rimligt mått av trygghet mot senare ingripanden. Omett lillståndsbeslut eller väsentliga delar därav kunde rivas upp utan vidare,skulle förelagarens ställning bli alltför osäker. Jag anser alltså, i likhet medutredningen, all nuvarande huvudregel om tillstånds giltighet bör bibehållas ien ny vallenlag. Elt lagakraftvunnet beslut om tillstånd till ett vattenföretagbör alltså i princip gälla . Del innebär att jag inte kanbiträda del under remissbehandlingen framförda förslaget om att tillståndalltid skall göras tidsbegränsade. Alla väsentliga villkor för etl vattenförelag bör ommöjligt fastställas i samband med tillståndsbeslutet. Som utredningen anför dock inträffa fall då verkningarna av företagel är av så obestämd ochkomplicerad natur att en något så när säker ståndpunkt inte kan las lillfrågan om vilka villkor som skall föreskrivas förrän efter mer eller mindrelångvariga observationer. Utredningen anser därför atl det även i en nyvallenlag bör finnas en motsvarighet till bestämmelserna i 11 kap. 66 § 2 mom.VL, som ger möjlighet att under en prövotid skjuta upp svårbedömbara frågor omvillkor. Förslaget har lämnats utan erinran av remissinstanserna och även jaggodtar det. Uppskovsmöjligheten bör liksom f. n. också omfatta svårbedömdaersättningsfrågor. Jag vill emellertid starkt betona att utvägen med uppskovbör tillgripas endast i fall då ett verkligt behov föreligger. Utredningens förslag om införandeav en möjlighet att tidsbegränsa tillstånd till vissa typer av företag,nämligen vattentäkter och valtenöver-ledningar, har godtagits av flertaletremissinstanser. Näringslivets byggnadsdelegation anser dock attvattenöverledningar för krafländamål inte bör hänföras till denna kategori.Svea hovrätt och lantbruksstyrelsen ifrågasätter tidsbegränsade tillstånd frånmera principiella utgångspunkter. Hovrätten framhåller atl önskemålet atl inteför all framtid binda utnyttjandet av en vattentillgång till nu aktuellaföretag lika väl synes kunna tillgodoses genom en omprövningsmöjlighel tillförmån för enskilda intressen som genom en tidsbegränsning av tillstånden. Enligt lantbruksstyrelsen ärjordbruksbevattnare betjänta av vattenut-lagslillstånd . De börvara medvetna om atl de får dela med sig, om vallenmängden är begränsad. Omtillstånd ges för obegränsad tid men inlrångsersätlning endast beräknas för enbegränsad tid torde ett ompröv- ningsinstitutvara atl föredra. En bevattnare skall alltså inle själv behöva agera för att fåett tillstånd förnyat. Det huvudsakliga skälet för en tidsbegränsning avtillstånd beträffande ifrågavarande företagslyper är enligl utredningen enbefarad ökad lokal konkurrens om valtentillgängarna. Detta medför alt man måsteförsöka åstadkomma en rationell hushållning med och fördelning av vattnet. Utredningenanför som ett karakteristiskt exempel på behovet härav den alltmer ökandejordbruksbevattningen. I valtendomslolspraxis har man också på sina håll söktlösa sådana problem genom tidsbegränsning av tillstånd till vattenuttag ellergenom prövotidskonstruklioner. Jaghar förståelse för utredningens försök att lösa angivna hushållnings-ochfördelningsfrågor. Jag vill emellertir' ifrågasätta om den av utredningenföreslagna metoden med tidsbegränsade tillstånd behövs för atl lösa dessafrågor vid sidan av andra möjligheter som står till buds. Jag tänker då framförallt på följande förhållanden. Konkurrens- och fördelningsproblemen torde främstbero på bristande planering. Planeringsfrågorna har emellertid fått en alltstörre aktualitet och planeringsinstrumenten kommer all förbättras. Det bördärför enligt min mening ligga närmast till hands att försöka lösa sådanafrågor inom ramen för en särskild vattenplanering (se SOU 1980: 39). Vad särskilt gäller bevatlningsförelagen bör vidareen valtenrättslig samfällighetsbildning för aktuella företag inom ett områdekunna vara en framkomlig väg för all lösa konkurrensfrågorna, vid sidan av deni avsnitt 2.4.8 förordade konkurrensregeln vid samtidiga ansökningar. Jagåterkommer senare (se avsnitt 2.12) till frågan om hur en sådan samfällighetsbildninglämpligen bör inpassas i del vatlenrättsliga systemet. En möjlighet lill tidsbegränsning av tillstånd tillvattenförbrukande förelag skulle naturiigtvis kunna utgöra elt komplemenl lillde nu behandlade fördelningsmetoderna. Som anför talar emellertidflera skäl för att man i stället för en tidsbegränsning av tillstånd begagnaretl om-prövningsinstilul. Om en omfördelning av resursutnyttjandet aldrig bliraktuell, är det en onödig, kostnadskrävande omgång med ny tillståndsgivning däett tidigare tillstånd löper ut. Man kan vidare förmoda all tidsbegränsadetillstånd att utnyttja en viss vattentillgång kommer att löpa ut vid olikatidpunkter. Då blir en samlad bedömning av vattentillgångens fortsattautnyttjande inte möjlig, om man inte avstår från atl meddela nya tillståndtills samdiga gamla tillstånd har löpt ut, något som knappast framstår somönskvärt eller ens praktiskt möjligt. En resursomfördelning kan aktualiseras av altantalet företag med tillstånd att utnyttja en vallentillgång har blivit såstort atl tillgängen inte förslår både för beslående och nytillkommandevatlenföretag, vilkas behov inte redan har beaktats. Denna resursfördelningskulle dä kunna genomföras genom en omprövning av alla de företag som hartillstånd som etl nytt företag tillslåndsprövas. Vissa andra problem änresursfördelningsfrågorna skulle å andra sidan kunna tänkas få en enklarelösning inom ramen för ett system med tidsbegränsade tillstånd. Så skulle t.ex. frågor inle uppkomma om rätt till ersättning för tillståndshavare när hanstillstånd har löpt ut och en ny resursfördelning skall göras. Vidare kan dethävdas alt den av mig i del föregående (se avsnitt 2.3.5) förordade möjlighetenför arrendatorer all utverka tillstånd till jordbruksbevattning passar bättrein i ell sådant syslem. Man måste också acceptera alt tidsbegränsade tillståndalltid skall kunna meddelas på sökandens egen begäran. För att la den sistnämnda frågan först vill jag framhållaatt rätten för sökanden att utverka elt tidsbegränsat tillstånd inte kaninskränkas till angivna företagslyper - vattentäkt och vattenöveriedning. Denkan därför inte anföras som etl vägande argumenl vare sig för eller emottidsbegränsade tillstånd mot sökandens vilja. Vad beträffar tillstånd för enarrendator bör ett sådant i princip gälla under hela den tid som jorden ärutarrenderad och alltså inle bara under den arrendeperiod som löper närtillståndet meddelas. Sker överlåtelse av arrendet, bör tillståndet också kunnabli gällande för den nye arrendatorn. På sä sätt kommer arrendefallen alt istort sett vara jämförbara med de icke tidsbegränsade tillstånden. De böralltså kunna få en tillfredsställande lösning även inom ramen för ett omprövningssystem. Frågan om tillståndshavares rätt till ersättning vidomprövning lill förmån för allmänt eller enskilt intresse kan synas merakomplicerad. Detta kan emellertid enligl min mening inte utgöra något avgörandeskäl mot att man använder omprövningsinstitutet i stället för etl system medtidsbegränsade tillstånd. Som jag kommer att redovisa i det följande bör manäven i ersättningsfrågan kunna åstadkomma en rimlig avvägning mellantillståndshavaren och del intresse, allmänt eller enskilt, till vars förmånomprövningen sker, på samma sätt som vid omprövning av alla övrigaföretagstyper, beträffande vilka tidsbegränsade tillstånd enligl utredningsförslagetinte skulle komma i fråga. På grund av det anförda anser jagatl utredningens förslag om en möjlighet för tillständsmyndigheten all i vissafall meddela tidsbegränsade tillstånd även mot sökandens vilja inte börgenomföras. 1 den mån en omfördelning av vattnet behöver ske bör detta istället göras inom ramen för elt omprövningsinslitul och, såvitt avserbevatlningsföretagen, inom ramen för en vattenrätlslig samfällighetsbildning. 2.5.2 Omprövning av nya tillstånd till förmån för allmännaintressen Jag övergår nu till att behandlafrågan om omprövning av ett vattenrättsligt tillstånd lill förmån för allmännaintressen och börjar med frågan om omprövning av tillstånd som meddelas efterden nya lagens ikraftträdande. Allra först kommer jag alt i korthet redogöraför vissa rättskraftsregler i gällande VL. Som jag redan har nämnt innehåller gällande VL regler sominskränker rättskraften hos givna tillstånd till förmån för allmänna intressen.Kungs-ådre- och nyprövningsinstituten ingår sålunda i elt regelsystem som gördet möjligt atl ändra den ursprungliga intresseavvägningen, om nyaförhållanden påkallar del. De båda instituten har det gemensamma syftet alt deskall underlätta för nytillkommande allmänna intressen all göra sig gällande.De är också på så sätt likartade att de båda innebär skyldighet för ägare avvissa vattenbyggnader att i viss utsträckning utan rätt till ersättning finnasig i atl deras lagligen förvärvade rättigheter rubbas. Den rättsligaregleringen är emellertid påfallande oenhetlig. En förklaring till detta kanvara atl nyprövningsbeslämmelserna kom lill i etl sent skede av arbetet med VLoch fick sin slutliga utformning först efter en sammanjämkning av skiljaktigabeslut i båda kamrar. Kungsådreinslitutet (se 1 kap.5-l3§§ VL) innebär skyldighet för ägaren till ett vattenområde eller envallenbyggnad i vissa större vattendrag att utan ersättning låta intill 1/3 avvattenmängden eller fallhöjden tas i anspråk för vissa ändamål. Dessa ändamålär enligl I kap. 6§ VL allmän farled, allmän flollled, fiske, torrläggning ochbevattning av mark, men enligt 12 § kan även andra allmänna intressentillgodoses. huvudsakligasyfte kan sägas vara att underlätta förverkligandet av sådana anspråk på frittframrinnande vatten som kan komma att ställas från samhällets sida efter delatt tillstånd lämnats att hålla vattnet inne vid en vattenbyggnad. När detgäller större vattenkraft-anläggningar och regleringsföretag har institutetemellertid inle ansetts erbjuda tillräckliga möjligheter all anpassa meddeladetillstånd lill samhällsutvecklingens krav. har därförunderkastats särskilda bestämmelser om nyprövning (se 4 kap. 5-8 och I6§§ VL).Företagaren kan också i delta fall ulan ersättning få finna sig i nya villkorsom medför viss ekonomisk förlust. innebär att den itillståndsbeslutet verkställda avvägningen mellan byggnadsintresset och motståendeallmänna intressen kan omprövas första gången efter byggnadstidensutgång och därefter vart 40;e år. De nya villkoren får inte tillämpas förränefter . Gällande VL innehåller ocksåbestämmelser om en lösningsrätt för staten (se 4 kap. 9-12 §§ VL). Enligl dessabestämmelser har staten rätt att med vissa längre intervaller lösa bebyggdaströmfall med tillhörande byggnader och utmål, när det behövs för atttillgodose allmänt behov. Jag har tidigare (se avsnitt 2.3.2)förordat att någon motsvarighet till bestämmelserna om statens lösningsrättinte införs i den nya lagen, eftersom det allmännas behov av vattenkraft ierforderlig mån kan tillgodoses genom en motsvarighet i lagen till I kap. 14 §VL. Utredningens förslag innebär somtidigare berörts all bestämmelserna om kungsådra, nyprövning och statenslösningsrätt ersätts av ett omprövningsinslitul till förmån för allmännaintressen. avses omfatta alla typer av vatlenföretag, oavsett storlekoch belägenhet. För markavvattningsförelagen föreslås dock speciella regler. Bland remissinstanserna råder istort sett enighet om att det föreligger ett behov av en omprövningsmöjlighetnär del gäller nya företag, dvs. företag vartill tillstånd meddelas efter en nyvattenlags ikraftträdande. Många synpunkter förs dock fram i fråga omutformningen av ett omprövningsinslitul, bl. a. beträffande de allmännaintressen som skall tillgodoses vid omprövningen, arten och omfattningen av deförpliktelser som skall kunna åläggas företagaren, tidpunkten för omprövningensamt tillstånds-havarens rätt till ersättning för inskränkningar i tillståndet. Även jag anser att det finns behovav en omprövningsmöjlighet. Visseriigen kan man vid tillståndsgivning i dagoch kanske i ännu större utsträckning på grund av vunna erfarenhetermed högre grad av säkerhet än tidigare förutse vattenförelagens verkningar ochanpassa villkoren därefter. Trots detta kan del visa sig att tillståndet frånbörjan var olämpligt utformat eller också kan nya omständigheter uppkomma efterdel alt tillståndet meddelades, exempelvis ändringar i vattenförhållandena, nyteknik, nya samhälleliga värderingar rörande förhällandet mellan utbyggnadsintressetoch bevarandeinlressel eller stora.förändringar på det samhällsekonomiskaområdet. Jag biträder därför utredningens förslag atl i den nya lagen införabeslämmelser om omprövning till förmån för allmänna intressen. Detta innebäralltså att en förelagare skall vara skyldig att i viss utsträckning underkastasig inskränkningar i ett givet tillstånd så att allmänna intressen ifortsättningen kan tillgodoses på etl bättre sätt. Utredningen har ansett att det inteär lämpligt att i själva lagen uttryckligen ange vilka slags allmännaintressen som bör tillgodoses genom omprövningen. Genom en uppräkning av deallmänna intressena skulle man enligt utredningen binda utvecklingen förframtiden, eftersom man inte utan en lagändring skulle kunna beakta andraintressen som vid omprövningstidpunkten kan anses lika skyddsvärda som desärskilt angivna. Jag har inga invändningar mot en sådan lagstiftningsteknik(jfr. 4 kap. 5 § VL). Det är, som utredningen anför,givet alt ett omprövningsinstitut av angivet slag inte kan gälla utanbegränsningar. Vid omprövningen bör inle få meddelas ändrade föreskrifter somär så ingripande att de gör förelaget omöjligt alt driva eller medför orimligakostnader för företagaren. Dessutom bör det allmänna intresse som skalltillgodoses genom omprövningen ha en viss tyngd för att kunna beaktas. Omprövningsfrågan måsle emellertidockså ses ur en vidare aspekt. Som utredningen anför kan den visserligen iförsta hand synas gälla en konflikt mellan å ena sidan det eller de allmännaintressen som skall tillgodoses genom omprövningen och å andra sidanföretagarintresset. Ytterst kommer emellertid konflikten atl gälla olikasamhälleliga intressen. Det kan i och för sig anses önskvärt att man har enviss handlingsfrihet när det gäller atl ingripa t. ex. mot oförutsedda ellernytillkomna miljöskador som har Emellertid måste kostnaderna både för genomförda åtgärderoch, vilket är viktigt, för själva handlingsfriheten ytterst bäras av deenskilda medborgarna i egenskap av arbetstagare, konsumenter ochskattebetalare. Denna kostnadsbörda kan dessutom komma att slå ojämnt motspeciella branscher och regioner, varvid andra väsentliga samhällsintressen kanhotas. Enligl näringslivetsbyggnadsdelegation kan ett omprövningsinslitul innebära ell osäkerhetsmoment,som i vissa fall kan bli till en kännbar nackdel för företagsintressena. Dennaosäkerhetsfaktor påverkar enligl delegafionen företagarnas finansieringsmöjligheter,eftersom vanliga kreditgivare - åtminstone till dess erfarenheter vunnits omomprövningens räckvidd och vilka risker som är förknippade med den - sannoliktmåsle begränsa sin kredilgivning pä ell sätt som tar hänsyn till dessa riskmomenl. Även om de primära effekterna avetl omprövningsinslitul - i form av t. ex. dyrare krediter för förelagarna -som utredningen har visat kan antas bli relativt begränsade, kan negativaindirekta effekter uppkomma. En möjlighet atl ompröva tillstånd tillvattenkraftverk kan, med det finansieringssätt som normalt tillämpas i frågaom kraftproduktionsapparaten, påverka finansieringsmöjligheterna även för andraformer av kraftutbyggnad än vattenkraft. Blir etl kraftverk på grund avomprövningsinstitutet sämre som belånings- och rebelåningsobjekl, kan delta fätill följd att den fortsatta utbyggnaden av hela kraftproduktionsapparalenkommer atl fördyras med ett tydligt genomslag i den totala prisnivån. redovisade omständigheter börvägas in vid utformningen av om-prövningsinstitutel. Man måsle alltså övervägaarten och omfattningen av de nya förpliktelser som skall kunna åläggasföretagaren. Vidare har lidpunkten vid vilken omprövning skall kunna ske storbetydelse. Mycket väsentlig är naturligtvis också frågan i vad mån företagarenskall vara berättigad till ersättning för inskränkningar i tillståndet. Jag delar utredningens uppfattningatt det i princip inte bör föreligga några begränsningar med avseende på artenav de förpliktelser som skall kunna åläggas företagaren i samband med enomprövning. Vid omprövningen bör man alltså kunna ålägga företagaren deförpliktelser som anses lämpligast för tillgodoseende av det allmänna intressesom har påkallat omprövningen. Förpliktelserna kan beslå i ett åläggande förföretagaren att vidta skadeförebyggande åtgärder, såsom spegeldammar ocherosions-skydd, eller skadekompenserande åtgärder genom t. ex. fiskutsättningeller fiskodling. De kan också innebära skyldighet för honom att avstå vatteneller att underkasta sig förlust av fallhöjd, ändrade tappningsbestämmelsereller begränsning av tidigare regleringstillstånd. Kombinationer av sådanaförpliktelser kan också tänkas. En annan typ av förpliktelser kan gälla ändradeeller nya kontrollåtgärder. När det gäller omfattningen avförelagarens förpliktelser i samband med omprövningen bör däremot begränsningarföreskrivas i lagen. ningenanför är det framför allt ekonomiska skäl som talar för att man sätter etl takför de nya förpliktelser som skall kunna åläggas. Om ändringsutrymmet i lagenges en större omfattning än som senare utnyttjas i praktiken, kan kostnadernaför en gardering för eventuella framtida händelser slå igenom och medföraalltför höga finansieringskostnader för osäkra företag. Eftersomomprövningsreglerna i enlighet med utredningens förslag bör göras generella,kan ett tak som i praktiken endast kommer att beröra ell fåtal förelag innebärafördyringar för alla typer av företag som teoretiskt är underkastade sammatakför omprövningsskyldigheten. Utredningensförslag lill begränsningar i företagares förpliktelser har utom i etl avseendegodtagits vid remissbehandlingen. Begränsningarna innebär atl det vid enomprövning inte skall fä föreskrivas sådana nya eller ändrade villkor sommedför att ändamålet med företaget inte kan tillgodoses eller alt dessförutsättningar rubbas avsevärt. Villkoren får inle heller åsamkatillståndshavaren, innehavare av rätt till andelskrafl eller annan som harinrättat sig efter företagel någon förlust eller kostnad som står imissförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kan vinnas. Så långtgodtar även jag förslaget. Som flera remissinstanser har påpekat bör dessutomhänsyn tas till de förpliktelser och inskränkningar som har ålagtstillståndshavaren lill förmån för allmänna intressen över huvud laget ochalltså inte endast lill förmån för det intresse som skall tillgodoses vidomprövningen, vilket utredningen har föreslagit. Hänsyn bör emellertid endasttas fill vad företagaren har fått underkasta sig till följd av tidigareomprövningar och alltså inte lill vad han har fått avslå enligt denursprungliga tillslåndsdomen i förhållande till ansökningen. Som jag har antytt blir det av storbetydelse omprövning av meddelade tillstånd tidigast skallkunna ske. Utredningen har gjort en värdefull analys av kostnadseffekterna vidolika lidsperioder och räntesatser och drar slutsatsen att ekonomiska hänsyninte utgör några större hinder mot att lidsfristen görs väsentligt kortare änden nuvarande nyprövningsperioden . För en förkortning av liden talarenligt utredningen också ekologiska skäl. är det inle lämpligt eller ens möjligt att i lagen ange bestämdatider, när omprövning av tillstånd tidigast skall kunna ske. Tiden bör istället bestämmas av tillståndsmyndigheten med hänsyn till omständigheterna ivarje särskilt fall. Förutom tidens inverkan på finansieringsfrågan bör mandärvid beakta den avskrivningstid som är vanlig eller ekonomiskt motiverad.Hänsyn synes också böra tas till de ekologiska förhållandena, den större ellermindre förändring av vattenstånds- och avrinningsförhållandena somanläggningen medför, den olägenhet eller fördel som anläggningen medför frånallmän eller enskild synpunkt samt graden av nytta för anläggningens ägare.Även det hydrologiska materialets tillförlitlighet är en faktor att beakta.Tiden bör i likhet med vad som är fallet vid nyprövning beräknas frånutgången av den i tillståndsbeslutet bestäm- da arbetstiden eller igångsättningstiden. Enligl förslagetskall omprövningsfrågan kunna las upp när som helst efter den bestämda lidensutgång. Remissinstanserna ansluter sig iallmänhet lill utredningens bedömning atl omprövningstiderna kan sättasväsentligt kortare än nuvarande ny-prövningstider. Flera instanser anseremellertid att man av rättssäkerhetsskäl bör sätta ut minimi- resp. maximitideri lagen, i likhet med vad utredningen har föreslagil i fråga om äldrevallenföretag. Även jag anser atl tidsfristernaför omprövning bör vara kortare än de nuvarande nyprövningsperioderna. Tidenbör som utredningen har föreslagit första gången bestämmas av vattendomstoleni tillständsdomen med hänsyn lill omständigheterna i det särskilda fallet. Jagdelar utredningens redovisade uppfattning om vad som därvid bör beaktas.Jag vill särskilt stryka under atl hänsyn måste tas till den avskrivningslidsom anses motiverad för företaget. I motsats till utredningen anser jag detvara lämpligt att i lagen anges minimi- resp. maximitider för omprövningen. Avrättssäkerhetsskäl bör även de minsta företagen ges en tryggad ställning ochomprövning för dem bör, i enlighet med vad utredningen har föreslagitbeträffande äldre företag, kunna ske . Beträffande de störreförelagen bör, bl. a. med hänsyn till det finansieringssystem som tillämpasbeträffande större vattenkraftverk - med 20-åriga obligationslån och ytterligarebelåningslid - liden kunna vara längre. Omprövning bör dock alltidkunna ske . Jag förordar alliså all omprövningstiden bestäms tillminst tio och högsl 30 är. Tiden bör dock enligl min mening liksom enligl 24 §ML räknas från det beslutet om tillstånd att ta förelagd i drift vinner lagakraft. Några remissinstanser har ansettatt en ny tidsfrist skall börja löpa, om någon omprövning inte påkallas vidutgången av den tidigare perioden. Jag kan hälla med om att man därigenomskulle undanröja ett osäkerhetsmoment för tillståndshavaren, som med det avutredningen föreslagna systemet kan riskera omprövning när som helst efter denförsta periodens utgång. Jag anser emellertid att fördelarna med utredningensförslag överväger. Därigenom vinner man den fördelen all man genom att inväntaall omprövningstiden för andra förelag i samma vattendrag går ut kan uppnå ensamtidig omprövning av dessa. Delta är av betydelse inte minst i fråga omkorttidsregleringarna i en älv. När en omprövning har skett och nyaeller strängare beslämmelser har meddelats, bör någon ny omprövning inte fåpåkallas förrän har förflutit från omprövningsbeslulel. Den nyaomprövningsperioden bör bestämmas inom samma minimi- och maximitider somenligt vad jag har föreslagit bör gälla beträffande den första perioden.Del är som utredningen har föreslagit lämpligast att bestäms avvattendomstolen i samband med omprövningen. Utredningen föreslår också en regel som skall möjliggöratidigare omprövning om det under löpande tillståndsp.eriod inträffar händelsersom 8 1981/82. inte har fömtsetts i tillslåndsbeslutet och som väsentligtändrar förutsättningarna för delta. Efter mönster av 24 S första stycket MLföresläs att nya eller strängare villkor för tillgodoseende av allmännaintressen skall kunna föreskrivas under löpande tillståndsperiod, om väsentligaändringar har skett i vattenförhållandena.