prop · G503135 · 1981-12-31 00:00:00 — Den ändring lag, som genomfördes , innebar delsatt tillstånd till borttagande av utlänningsförbehäll ej skall lämnas, om detstrider mot väsentligt allmänt intresse att bolagets aktier förvärvas avkontrollsubjekt, dels att kontrollen skall ufövas oberoende av om bolaget ägerbetydande tillgångar i form av fast egendom dels att kontroll etablerades ävenav utlännings förvärv av rörelse eller del av rörelse. Med : s gängsetolkning av stadgans innebörd synes tveksamt om den lagändringen kan utanvidare rymmas under det av anmälda förbehållet. Denna frågaförefaller inte att ha officiellt prövats av , ehuru lagändringenrapporterats dit. Kontroll-och förhandlingslinjernas företrädare gör gällande, att svenskaförbehåll lag skulle ge rätt att införa sädanautomordentligt långtgående restriktioner för ingående direktinvesteringar somföreslås i utredningen, förutsatt blott att ändringarna "är förenliga medden principiella syn för vilken lag och annan därmed sammanhängandelagstiftning ger uttryck". Bankföreningenanser inte, att den industriella utvecklingen i sedan 1916 års lagstillkomst motiverar en utvidgning av lagens skyddsområde (betydandenaturtillgångar). Tvärtom har under dessa decennier förvandlats tillett högindustrialiserat land, som för sin fortsatta utveckling är starktberoende av största möjliga frihet för produktionsfaktorernas rörlighet övergränserna. Ett aktivt och öppet svenskt deltagande i den ekonomiskainternationaliseringsprocessen är en förutsättning för tryggad höglevnadsstandard. framhålla att, om kontroll- och förhandlingslinjernastolkning av det nyssnämnda svenska förbehållets innebörd skulle accepteras,måste anses upprivet ifråga om kapitalliberaliseringsstadgansmöjligheter att hindra tillkomsten av nya restriktioner för kapitalrörelsernamellan - en utveckling som skulle gå stick i stäv mot stadgansyttersta syften. Prop, 1981/82:135 203 Enligtundantagsbestämmelsen (derogation) i kapitalliberaliseringsstadgans artikel7 c) får utlandsinvesteringar begränsas av hänsyn till landetsbetalningsbalans. har åberopat denna bestämmelse endast såviti avserutgående direktinvesteringar. Undantag kan göras endast för en viss särskiltangiven liberaliseringsåtgärd. Undantag får ske endast tillfälligt. Det endaskäl som får åberopas är allvarlig försämring av landets betalningsbalans.Kriterierna för användning av artikel 7 c) är sålunda ytterst restriktiva. Detär uppenbart att sysselsättnings- och industripolitiska skäl icke i sig ärtillräckliga för att åberopa artikel 7 c). Den suspension av liberaliseringenav ett visst slag av kapitalrörelser, som medges under artikel 7 c), kan görasendast i ett trängt betalningsbalansläge. Det är sålunda landetsbetalningsmässiga svaghet som är kriteriet. Om betalningsbalansen är stark,kan alltså artikel 7 c) ej åberopas av sysselsättnings-eller industripolitiskaeller andra skäl av vad slag de vara må. Ejheller kan, såsom kontroll- och förhandlingslinjernas företrädare vill göragällande, den omständigheten att kapitalliberaliseringsstadgans grundläggandeförpliktelser ej gör skillnad mellan ingående och utgående direktinvesteringar,frita ett medlemsland från skyldigheten att ange vilka liberaliseringsåtgärderlandet tillfälligt ämnar suspendera på grund av starkt negativbetalningsbalans. När det gäller direktinvesteringar, är det också naturligt,att i ett sådant läge endast utgående investeringar, som vidinvesteringstillfället innebär ett kapitalutflöde, kan komma ifråga för suspensionsåtgärder.Ingående investeringar däremot får ju en förstärkande effekt pälandets betalningsbalans. BeträffandeOECD: s kapitalliberaliseringsstadga skall slutligen några kommentarer görastill frågan om tolkningen av den s k andra anmärkningen till stadgansliberaliseringsförpliktelse i vad angår direktinvesteringar. Enligt denna kanen enskild investering avvisas om den pä grund av beloppets storlek eller andrafaktorer skulle fä en utomordentligt skadlig verkan (an exceptionally detrimentaleffect) på det berörda medlemslandets intressen. 1981/82:135 204 Kontroll-och förhandlingslinjernas företrädare anför., att oklarhet numera skulle rådaom denna anmärknings räckvidd. Fall uppges ha förekommit dä direktinvesteringarvägrats, trots an sådana exceptionella omständigheter ej förelegat, somanmärkningens ordalydelse anger. Dettamå vara riktigt, men de avsteg frän stadgans förpliktelser, som, ehuru ännurelativt fätaliga, kunnat förmärkas, inger oro i . Denna oro är förståelig.OECD har också beslutat att närmare granska den härmed förknippadeproblematiken. Om nämligen den andra anmärkningen skulle ges en tolkning, sommöjliggör för varje medlemsland att efter eget skön och från fall till falltillåta eller förbjuda direktinvesteringar, skulle jukapitalliberaliseringsstadgans själva huvudförpliktelse sättas ur spel. Detskall tilläggas, att anledningen till att den andra anmärkningen är 1975 iordagrann översättning intogs i den svenska valutalagen (§2 a) just var attgarantera en ytterst restriktiv tillämpning av denna undantagsregel. Avlagändringens förarbeten framgår, att såväl departementschefen somfinansutskottets majoritet slog fast, att anmärkningen måste vara tillämpligför att en planerad utlandsinvestering skall kunna hindras enbart påsysselsättnings- eller näringspolitiska grunder. Manmåste tills vidare utgå ifrån, att den andra anmärkningen har karaktär avsträng undantagsregel, att den trots enstaka avvikelser fortfarande respekterassom sådan samt att inte uppgivit sin strävan att försvarahittills uppnådd liberalisering utan i stället alltjämt önskar utvidga denna.Att på sätt som föresvävat kontroll- och förhandlingslinjernas företrädarekunna inrymma hela det av dem föreslagna vittomfattande restriktionskomplexetunder den andra anmärkningens undantagsregel kan knappast förenas vare sig medstadgans allmänna syfte eller med anmärkningens speciella funktion att medgeundantag i exceptionella faU. inskrivna fria etablerings rätten medlemsländerna emellanbygger pä principen om nationell behandling. Samma är förhållandet med deneuropeiska bosättningskonventionen. har speciell anledning att hos sigtillämpa principen om nationell behandling samt att internationellt verka fördess utbredning. är i långt högre grad ett hemland än ett värdland förinternationella investeringar. Om diskriminerande åtgärder mot svenska företagutomlands skall kunna undvikas, måste själv avhälla sig frän att geutlandsägda företag här en sämre behandling än inhemska företag. Respekt förprincipen om nationell behandling ökar vän lands möjligheter att dra till sigur industri- och sysselsättningssynpunkt önskvärda investeringar. Sverigesanslutning till nyssnämnda konventioner har knappast lett till åsyftadeliberaliseringsätgärder. har tvärtom i vissa stycken infört nyarestriktioner, varvid, utan närmare motivering, förklarats att konventionernaej utgör hinder för de föreslagna lagändringarna. Den omständigheten attSverige ansett sig kunna vidtaga åtgärder i strid motkonventionernas syften, kan ej utgöra grund för ett liknande ställningstagandeifråga om de nu föreslagna kontrollåtgärderna. Kontroll-och förhandlingslinjernas företrädare utvecklar - något utförligare än vad somskett vid tidigare lagstiftningstillfällen - frågan om EFTA-konventionensinnebörd på etableringsrättens område. Deras slutsats tycks vara, att den avdem föreslagna lagstiftningens diskriminerande och följaktligen i principkonventionsstridiga natur skulle kunna upphävas om tillståndsprövningen blirsådan att konventionens krav på nationell behandling i praktiken tillgodoses. Ensådan ordning vore likväl otillfredsställande. Ett utlandsägt företag skallvara garanterat samma rättsliga skydd som ett inhemskt. Det skall ej för sinrätt vara beoende av myndigheternas lagtillämpning i det enskilda fallet. Ettsådant system skulle skapa rättsosäkerhet, avskräcka utlandsägda företag fränatt investera i och kunna utlösa motåtgärder mot svenska företag iutlandet. 1981/82:135 206 Idetta sammanhang bör också framhålla» «tt principen om nationell behandlingutgör en viktig och integrerande del av den av antagna deklarationenom internationella investeringar och mulipnationella företag. Medlemsstaternasåtagande att bereda utländska företag likabehandling med inhemska utgörstatemas naturliga motprestation till de regler, som företagen för sin delrekommenderas att iaktta. OECD-deklarationen behandlar visserligen ejmedlemsländernas rätt att reglera införandet av utländskt kapital och villkorenför etablering av utländska företag. Deklarationens föreskrifter om nationellbehandling gäller däremot otvivelaktigt dessa företags verksamhet efteretableringstillfället. Följaktligen skulle kontroll- och förhandlingslinjernasförslag i åtskilliga avseenden komma att strida mot OECD-deldarationen. Det böruppmärksammas, att strävandena att vinna vidast möjliga gehör hos företagenför deklarationens till dem riktade rekommendationer skulle försvåras ochfördröjas, därest regeringarna försummade att uppfylla sin del avdeklarationens krav, nämligen frömst det som avser nationell behandling. Isamband med OECD-deklarationen skall också anmärkas, att kontroll-ochförhandlingslinjernas företrädare vill ålägga de utlandsägda företagen eninformationsplikt, som går utöver vad som gäller för inhemska företag. Dettaskulle ske genom att till det verksamhetstillständ, som skulle krävas enligtförslaget, knyta det villkoret att det utlandsägda företaget efterkommer frivilliga riktlinjer för multinationella företag. Dessutom skulle kravkunna ställas, som går utöver vad riktlinjerna förut sätter. Bankföreningenanser att en sådan ordning vore svårförenlig med OECD-deklarationens princip omnationell behandling liksom med riktlinjernas karaktär av frivilligarekommendationer. Beträffande det anmälda behovet av särskilda regler för deutlandsägda företagen hänvisas också till vad bankföreningen ovan anfört omkontroll- och förhandlingslinjernas principresonemang om formell contra reelllikställdhet. betänkande (SOU 1978: 9) framlägges förslag tilllagstiftning icke blott om direkta åtgärder mot konkurrensbegränsning utan ävenom kontroll av företagsförvärv över huvud taget. ifrågasätterdels lämpligheten av att i en konkurrenebegränsningslag införa Prop,1981/82:135 bestämmelserom allmän kontroll av företagsförvärv dels ock behovet av särskilda regler isistnämnda hänseende. Om likväl konkurrensutredningens förslag till kontrollav företagsförvärv skulle bli upphöjt till lag, finner bankföreningen en sådanordning för kontroll av utländska företagsförvärv vara att föredra framför detsystem, som föreslagits av kontroll-och förhandlingslinjernas företrädare .Denna uppfattning bygger pä den viktiga omständigheten, attkonkurrensutredningens förslag - i motsats till kontroll- ochförhandlingslinjernas - tillförsäkrar utländska företagsförvärv sammabehandling som svenska. Principen om nationell behandling skulle därigenomrespekteras. Beträffandeden tänkta lagstiftningens överenstämmelse med internationellaåtaganden vill bankföreningen sammanfattningsvis uttala. Det ligger i sakensnatur att utrymme ges för olika tolkningar av internationella bestämmelser meden så allmän avfattning som : s kapitalliberaliseringsstadga och övrigahär diskuterade avtal liksom av reservationer i anslutning tillstadgan. Även den som vid sin bedömning är beredd att ta full hänsyn tilldetta måste stanna i tvivel om en lagstiftning enligt kontrollinjens ochförhandlingslinjens förslag över huvud kan rymmas under Sverigesinternationella åtaganden. Att en dylik lagstiftning under alla förhållandenskulle gä emot de grundläggande principerna för dessa avtal synes ofrånkomligt.För skapar detta en påtaglig risk för negativa effekter i detinternationella umgänget Tillsist vill bankföreningen, ifråga om behandlingen av utlandsägda investeringar,framhåUa att stor vikt bör fästas icke blott vid nu gällandeinternationella förpliktelser utan också vid det arbete, som f n pågår i en radinternationella organisationer och som syftar till överenskommelser och samordningrörande ändamålsenliga åtgärder pä detta område. Med tanke på vitalaberoende av sina utlandsförbindelser anser bankföreningen angeläget, attSverige knyter an till den internationella utveckling, som sålunda pågår.Sverige synes i allt fall icke utan klart påvisbara och trängande skäl börainföra regler, vilka senare kan komma att visa sig passa illa ihop medlösningar, som uppnäs internationellt. Enligt bankföreningens mening kan varkenhittillsvarande erfarenheter eller den förväntade utvecklingen anses utgöraskäl av den digniteten. Prop.1981/82:135 208 Lagtekniskasynpunkter pä kommitténs förslag Avgörandeför arten och omfattningen av de ingrepp i enskildas ekonomiska förhållandensom föresläs av kontrollinjen och förhandlingslinjen blir förutsättningarnaför tillstånd enligt lagförslagen. Enligt båda dessa linjers förslag (24 § resp22 § i kontrollagarna) skall tillstånd meddelas, "såvida icke det medhänsyn till det inflytande som härigenom kan uppkomma över svenskt företageller svenskt näringsliv eller av andra skSl är oförenligt med allmäntintresse". Likabehandlingslinjenkritiserar detta förslag med orden "en svepande reglering",främmande för den svenska rättsordningen (sid 520). E)etär här fråga om en sådan föreskrift om ingrepp i enskildas förhållanden somenligt 8 kap 3 § regeringsformen skall meddelas genom lag. kan dock ilag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter av den art det här gäller (8kap 7 § 3. regeringsformen). De framlagda lagförslagen innehåller emellertidinte några sådana bemyndiganden, uppenbarligen därför att regeringen självföreslås bli tillståndsmyndighet. Av samma skäl blir det inte hellererforderligt för regeringen att, med stöd av 8 kap 13 § regeringsformen, i formav föreskrifter om verkställighet av kontrollagen, närmare och med generellgiltighet beskriva förutsättningarna för lagens tillämpning. Regeringsformenbygger uppenbarligen på principen att även en lag, som avses tillämpad frånfall till fall av regeringen som första instans, måste vara utformad så att denger de berörda enskilda åtminstone någon vägledning. Föreskriften förtjänarannars inte beteckningen lag. Frågan berördes ocksä i regeringsformensförarbeten, och då i samband med kompetensfördelningen mellan ochregeringen i Lagfrågor. Enighet rådde om att huvudreglerna, förutsättningarnaför ingripande osv alltid måste tas upp i själva lagen (SOU 1972:15, sid 104,prop 1973: 90, sid 211). Departementschefen uttalade att någon möjlighetsjälvfallet inte borde finnas att begränsade sig till att beslutamycket allmänt hållna lagregler vilka sedan fylldes ut av regeringen med"verkställighetsföreskrifter". En förutsättning för att regeringen 1981/82:135 209 skullefä "fylla ut" en lag med sådana föreskrifter måste vara att denlagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen intetillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften.De grundlagstiftande riksdagarna godtog dessa uttalanden. Denföreslagna tillståndsbestämmelsen är uppbyggd så att tillståndsmyndigheten,dvs regeringen, har att pröva om tillstånd är oförenligt med allmänt intresse.Detta skall bedömas dels med hänsyn till det inflytande som kan uppkomma översvenskt företag eller svenskt näringsliv, dels med hänsyn till "andraskål". Uttrycket "eller av andra skäl" gör prövningskriteriernai lagtexten innehållslösa; det enda att ta fasta pä är uttrycket "allmäntintresse", som inte är definierat. Det är svårt att komma ifrån slutsatsenatt den föreslagna lagregeln är just sä allmänt hållen att den enligtdepartementschefens nämnda, av godkända uttalande inte kan godtas. Omnu en sä allmänt hållen lagbestämmelse ändå föresläs, har man befogad anledningatt åtminstone vänta sig utförliga vägledande lagmotiv. Det är därföröverraskande att som lagmotiv (sid 446) finna endast allmänna hänvisningar tillde av statsmakterna fastlagda centrala målen för näringspolitiken jämte ettuttalande att "det skulle föra för långt att här närmare utveckla de aspektersom därmed får betydelse." Företrädarna för kontrollinjen och förhandlingslinjenmåste anses här ha alltför lätt förbigått en av sina väsentliga utredningsuppgifter. Detkan finnas skäl att med hjälp av de knapphändiga motivuttalandena sökakonkretisera de problem som den föreslagna lagbestämmelsens tillämpning skullekunna medföra. De väsentliga allmänna intressena anges (sid 448) vara - samhällsekonomiska, dvssnabb ekonomisk tillväxt, rimlig prisstabilitet balans i utrikesbetalningarna,inkomstutjämning; - näringspolitiska, dvsbalanserad strukturomvandling, riktig energianvändning, regional balans; 14 1981/82. 1981/82:135 210 - arbetsmarknadspolitiska, dvshög och jämn sysselsättning, bättre arbetsmiljö; - säkerhetsmässiga,försörjningsmässiga, fackliga, miljöskyddande, kulturella och sociala. Denföreslagna lagtexten innebär till en början att det utländska ägandet kan varaoförenligt med något allmänt intresse antingen med hänsyn till att detta ägandeinnebär inflytande över svenskt företag eller näringsliv eller, om ägandet inteinnebär sådant inflytande,med hänsyn till att det utländska ägandet "avandra skäl" är oförenligt med något allmänt intresse. Iinflytandefallet är oklart vilken utredning som skall fordras för regeringenskonstaterande att inflytandet är oförenligt med ett av intressena. Räcker detmed ett antagande, grundat på koncernens agerande i andra länder, eller krävs iSverige redan uppkomna missförhållanden? Och i det fallet att det utländskaägandet inte innebär inflytande, vilka andra skäl kan då leda till oförenlighetmed allmänt intresse? Svar härpå saknas i betänkandet. Desvenska allmänna intressen som enligt förslaget skell beaktas är som framgåttmångskiftande. Lagtexten tyder på att det är nog för avslag att tillstånd äroförenligt med ett enda av dessa intressen. Beträffande åskilliga av deuppräknade intressena kan med fog frågas om de alls kan trädas för när avutländskt ägande i små eller medelstora företag. Det är vidare troligt atttillstånd i ett visst fall kan vara till gagn för något eller några av deangivna intressena men i högre eller lägre grad oförenligt med ett annatintresse. Som enda exempel kan nämnas att tillstånd skulle främja hög och jämn sysselsättninginom en viss region men innebära risk för miljön och skyddet avnaturresurser. Lagförslaget och motiven saknar varje antydan om hur sådanaintressekonflikter skall lösas. Detanförda visar, som också påpekats av likabehandlingslinjens företrädare (sid520-521), att lagens allmänna utformning ger ett mycket stort utrymme att inomramen för praxis med tiden i hög grad variera innebörden av ett sådant begreppsom allmänt intresse. I själva verket är det här fråga om ett begreppvars innehåll bestäms av rådande politiska förhållanden och som därför enligtsakens natur kommer att variera; att här tala om "praxis" i en pålagbestämmelser grundad myndighetsutövning motsvarar knappast verkligaförhällandet. Den föreslagna ordningen innebär i själva verket en sä bristandeförutsebarhet att den enligt de principer som regeringsformen lägger till grundför lagstiftning inte kan accepteras. Oklarheteni begreppet allmänt intresse är särskilt betänklig i samband med kontrollinjensförslag till bestämmelser om verksamhetstillständ. Sådant tillstånd skallenligt detta förslag krävas för att vissa kontrollsubjekt skall fä driva näringi (§ 9). Verksamhetstillståndet skall kunna återkallas om verksamhetenanses driven i strid mot allmänt intresse. Alternativt skall kontrollsubjektkunna föreläggas att avyttra sina aktier i det svenska företaget (14 §). Istället för sädana åtgärder skall industriverket också kunna förena tillståndetmed nya eller ändrade villkor för att skydda ett allmänt intresse (32 §). Förett utländskt företag, som vill etablera ett dotterföretag i ellerparticipera i ett svenskt företag, kan därmed de vid starten förutsattaverksamhetsbetingelserna - kanske fastlagda genom särskilda förhandlingar ochvillkor före investeringsbeslutet - efter några är bli väsentligt ändrade utanatt ändringarna har kunnat med någon säkerhet förutses och utan att ändringarnabehöver följa av ny svensk lagstiftning som gäller generellt för alla i . Uppenbarligen måste en sådan ordning för utländskabedömare framstå såsom diskriminerande och särskilt vansklig. Vadhär anförts visar att - om man vill upprätthålla vissa grundläggande krav pålagstiftningens kvalitet - det avsedda syftet med förevarande reglering intekan nås med en generell lagstiftning av föreslagen typ. 1 stället bör maninrikta sig på att i den lagstiftning pä skilda områden, varigenom de olikaintressena skyddas, beakta även skyddet mot sådant utländskt inflytande somskulle vara oförenligt med det ifrågavarande intresset. På varje särskiltområde bör man därvid försöka i lag beskriva förutsättningarna för ingripande iföretagets ekonomiska förhållanden. 1981/82:135 212 Kretsen_ayjwretåendei_rec[lerj}aqm_tillstån Vidtillämpning av de föreslagna kontrollagarnas procentuella gränser förkontrollsubjektets skyldighet att söka tillstånd till aktieförvärv skall medräknasbl a även de aktier, som tillhör make, barn, föräldrar och syskon (15 §, 9 §,13 §). Kretsen av närstående borde i detta sammanhang inte omfatta andra änomyndiga barn under aktieförvärvarens vårdnad och i vart fall inte flerpersoner än make och sädana omyndiga barn som står under aktieförvärvarensvårdnad (jfr 40 § i förslaget till fondkommissionslag enligt prop 1978/79:9 och4 § i lagen om registrering av aktieinnehav). Regler av detta slag bör utformasmed beaktande av aktieförvärvarens legala möjligheter att tillförsäkra sig deerforderliga uppgifterna frän närstående. Ikontrollinjens förslag till kontroll av utländsk företagsetablering här i riketupptas en övergångsbestämmelse av innehåll att svenskt aktiebolag eller svenskthandelsbolag, som vid lagens ikraftträdande driver näringsverksamhet och ärkontrollsubjekt, får utan hinder av lagens krav på verksamhetstillståndfortsätta att driva samma näringsverksamhet. Verksamhetstillstånd skall docksökas, inte blott om företaget avser att börja driva annan näringsverksamhetutan även om tillståndsmyndigheten förelägger företaget att sökasådant tillstånd. Syftet med bestämmelsen är att företagets inträde ikontrollsystemet skall bestämmas av tillståndsmyndigheten (sid 62). Tvingasett i redan etablerat företag pä detta sätt in under den nyalagstiftningen blir en rad olika bestämmelser enligt denna lagstiftningtillämpliga pä företaget t ex skyldighet att underkasta sig särskilda villkorför att erhålla verksamhetstillstånd och för att få behälla sådant tillstånd,bestämmelser om offentlig tillsyn frän industriverket, offentlig revisor, ochsärskild uppgiftsskyldighet. anser inte att tillräckliga skälanförts för denna retroaktivitet. Särskilt måste beaktas den negativa reaktionsom måste befaras i utlandet pä sådana retroaktiva bestämmelser. Avsamma skäl bör i en eventuell kontrollag intas en övergångsbestämmelse avinnehåll att tillstånds plikt vid aktieförvärv inte skall föreligga om förvärvarenär berättigad att lösa aktien på grund av hembudsklausul, som 1981/82:135 213 intagitsi bolagsordningen före viss dag, t ex riksdagsbeslutet om lagen (jfrlikabehandlingslinjens övergångsbestämmelser punkt 7). Förslagensinverkan på utlänningars köp av svenska aktier och konvertibla skuldebrev såsomportföljinvesteringar Idenna del vill bankföreningen hänvisa till vad styrelsen för Fondbörsanfört i sitt remissyttrande i detta ärende under rubrikerna"Portföljinvesteringar" och "Börsstopp" Bankföreningenanser att en lagstiftning enligt kontrollinjens och förhandlingslinjensförslag skulle negativt påverka investeringsklimatet i inte minst viden internationell bedömning. Denna uppfattning grundar bankföreningen päbankernas erfarenhet inom utiands rörelsen och såsom rådgivare åt utiändskaföretag med dotterbolag i eller med planer att investera i .