prop · G503180 · 1981-12-31 00:00:00 — Det kan varafråga om vilseledande uppgifter om olika erbjudandens karaktär och förmånlighet,kombinationserbjudanden av olika slag, samt underlåtenhet att görasändarangivelse eller reklammarkering. Marknadsföringsfrågorna kräver normaltinte några djupgående banktekniska kunskaper. Prop.1981/82:180 Biiagedel 727 därförviktigt att bedömningen av marknadsföringsåtgärder på bankområdet görs enligtsamma gmnder som inom näringslivet i övrigt. Önskan att fa ett likformigtkonsumentskydd över hela området talar för att marknadsföringslagen också ifortsättningen är tillämplig på bankernas verksamhet. Antalet ärenden som gäller avtalsvillkor ärförhållandevis litet. En anledning till detta är att granskningen av ettföretags avtalsvillkor normalt leder till att företaget i fortsättningenanvänder sig av de villkor som godtagits vid en granskning. Förhållandet ärinte detsamma ifråga om bankemas och andra företags marknadsföring.Marknadsföringsåtgärderna har i allmänhet en temporär karaktär och präglasjust av att marknadsföraren fortlöpande försöker att på nya sätt främjaavsättningen av sina nyttigheter. Antalet ingripanden motmarknadsföringsåtgärder på olika områden, också på bankområdet, blir därförmed nödvändighet fler än antalet ingripanden mot avtalsvillkor. Detta betyderockså att arbetet med marknadsföringsåtgärderna kan kräva större resursinsatserpå än vad avtalsvillkorsgranskningen gör. En uppenbar fördel med attgranskningen av bankernas marknadsföring ligger hos är att mani denna granskning kan utnyttja de erfarenheter och den sakkunskap som man fårvid granskningen av marknadsföringen på andra områden. Bedömningsgmnder somutvecklas vid fillämpningen av marknadsföringslagen i stort utnyttjas såledesockså vid bevakningen av bankernas verksamhet. Kostnaden vid övervakning avmarknadsföringsåtgärder på bankområdet torde därför bli mindre än om manflyttar över granskningen från . Tillämpningen av marknadsföringslagen kan hos verketsamordnas med informationsinsatser av annat slag i syfte att uppnå ett såeffektivt konsumentskydd som möjligt. bedriver informationsverksamhetpå olika områden tex i form av artiklar i verkets tidskrifter, kampanjer ochutställningar, faktablad och handböcker samt utbildning av regionala ochkommunala konsumentvägledare. agerande med stöd avmarknadsföringslagen utgör en naturlig gmnd för verkets informationsinsatser.Verkets möjligheter att i dessa sammanhang även beakta konsumentfrågor medanknytning till bankområdet minskar om de instmment som marknadsföringslagentillhandahåller förs bort från . Om bankema undantas från marknadsföringslagensfillämpningsområde kommer olika regelsystem att gälla för bankema å ena sidanoch bankernas dotterföretag å den andra. Detta strider helt klart mot önskanatt få ett likformigt konsumentskydd. Marknadsföring av en banks tjänster särskiltifråga om kreditgivning - sker i stor utsträckning genom tredje man, normalten annan näringsidkare. Detta förekommer tex när en näringsidkare säljer envara på kredit och förmedlar ett krediterbjudande från en bank. Särskiltvanliga torde trepartsförhållanden av detta slag vara ifråga om finans- Prop.1981/82:180 Bilagedel 728 Om marknadsföringslagen inte förblir tillämplig på bankemas ochfinansbolagens verksamhet, medför detta att ett regelsystem kommer att gällaför den marknadsföring som banken eller finansbolaget riktar till konsumentenoch ett annat för den marknadsföring som den förmedlande näringsidkaren riktartill konsumenten. Även detta strider klart mot önskan att åstadkomma ettlikformigt konsumentskydd och skulle vidare leda till praktiska problem itillämpningen och till en icke konkurrensneutral situation för näringsidkare avolika kategorier. I övriga nordiska länder ärmarknadsföringslagstiftningen tillämplig också på bankernas verksamhet. Denna lagstiftningtillämpas där av konsumentombudsmannens motsvarighet i dessa länder. Om ettundantag görs i marknadsföringslagen för bankernas verksamhet kommer detta attleda till att det blir nordisk rättsolikhet på ett område där det tidigare råttsamma regelsystem. En sådan ordning strider mot strävandena att åstadkommaökad nordisk rättslikhet på olika lagstiftningsområden. Utredningens förslag leder lill attbankinspektionen, och regeringen i andra instans, samt kankomma att bedöma identiska marknadsföringsåtgärder utifrån sammagrundprinciper. Rättstillämpningen av idenfiska rättsregler kommer att skedels genom ett administrafivt förfarande dels ett processuellt. Vad som anförtsmot en administrativ prövning av avtalsvillkor gäller även prövning avbankernas marknadsföring. Den nuvarande ordningen med somtillsynsmyndighet och som beslutande organ innebär att konsumentintressenagivits en självständig och framträdande betydelse. kan sompartsmyndighet agera på ett aktivt sätt fill förmån för konsumentintressena.Dessa intressen kan inte antas få samma fristående betydelse om fillsynenflyttas över till ett organ som har att bevaka även andra intressen. Ettdynamiskt moment går förlorat i konsumentskyddet. Med hänsyn till vad som anförts anserkonsumentverket att övervakningen av bankernas marknadsföring ävenfortsättningsvis bör handhas av konsumentmyndigheterna. Genom att utvecklasamarbetet mellan bankinspektionen och bör kompetenskonflikerkunna förhindras liksom att ingripande sker på samma gmnd från bådamyndigheternas sida mot en bank. Utredningen har fäst överdriven vikt vidrisken att en och samma åtgärd påtalas av båda myndigheterna. Det skall slufiigen framhållas att lagstiftarenredan vid tillkomsten av 1970-års lag om otillbörlig marknadsföringuppmärksammade förhållandet att marknadsföringslagen skulle komma att gälladelvis parallellt med annan lagstiftning som gjorde det möjligt för andra myndigheteratt ingripa mot de företeelser som man kunde angripa med stöd avmarknadsföringslagen. Även då lagen om otillbörlig marknadsföring ersattes1975 av en utvidgad marknadsföringslag, väcktes frågan om förhållandet mellanden nya lagen och annan lagstiftning. Prop.1981/82:180 Bilagedel 729 mentschefenavstånd från tanken att sådana områden som var specialreglerade genombestämmelser om marknadsföring (information) skulle undantas fråntilllämpningsområdet för MFL (1975/76: 34 s 113 f). Vad gäller tillämpningen av konsumentkreditlagenansluter sig helt till vad som anförs i ,Thöms och Utterströms särskilda yttrande. vUl understryka attutredningens påstående att den nuvarande ordningen medför ett visst dubbelarbeteoch att det därför blir särskilt kostnadskrävande inte är riktigt. Anmälningarmot en bank enligt konsumentkreditlagen överlämnas regelmässigt tillbankinspektionens bedömning. När det gäller förfarandet inom bankinspektionenbeträffande ärenden som rör otillbörlig marknadsföring, bristande informationoch oskäliga avtalsvillkor föreslår utredningen (avsnitt 1.13.8) attinspektionens beslut inte skall kunna överklagas, varken av enskild konsumenteller en sammanslutning av konsumenter eller löntagare. Däremot föreslåsbankerna få denna rätt. Förslaget innebär att en bank skall kunna få ett beslut- som inte tillgodoser bankens intressen - omprövat, medan ett beslut somtillfredsställer dessa intressen, kanske på bekostnad av konsumentintressena,inte kan föras till högre instans. Förslaget präglas enligt konsumentverketsmening av en anmärkningsvärd brist på känsla för balansen mellan konsument- ochandra intressen. För att en rimlig balans skall uppnås fordras i vart fall attsammanslutningar av konsumenter och löntagare ges rätt att föra talan motinspektionens beslut. Även bör ha denna rätt för att i någonmån uppnå enhetlighet i tillämpningen av liknande ärenden inom andra områden. finner att utredningen inteklargjort vilken roll skall ha på bankområdet i det föreslagnasystemet. Uppenbarligen avses även fortsättningsvis ha visstallmänt ansvar. skall finnas företrätt i bankinspektionensstyrelse samt ingå i ett samrådsorgan. I dessa sammanhang syneskonsumentverkets uppgift vara att företräda konsumentintressena och genom påverkanpå bankinspektionen verka för förbättringar. Humvida även haransvar för att konsumentemas informationsbehov på området tillgodoses, direktgenom verkets försorg eller via kommunala och regionala konsumentvägledare,framgår ej av betänkandet. Detta har bl. a. betydelse för bedömningen avkonsumentverkets resursbehov. Utredningen har utan närmare överväganden,fömtsatt att resurser kan överföras från till bankinspektionen.Det finns därvid anledning att framhålla att resurser fördirekta åtgärder på bankområdet motsvarar ungefär en handläggartjänst. Prop.1981/82:180 Bilagedel 730 möjligheter att bevaka området ochföreträda konsumentintressena inom ramen för bankinspekfionens arbeteförutsätter aktiva insatser från verkets sida. Om fråntastillsynen enligt marknadsföringslagen går en viktig källa tillproblemuppfångning förlorad. Det blir nödvändigt för verket att på ett merakfivt sätt bevaka marknaden och hålla sig underrättad om konsumenternassituation. Detta medför nya kostnader som innebär att verkets resurser i dennadel i vart fall inte kan minskas. Särskiltyttrande (ledamoten ). Utredningen har betydande brister. Således saknasen ordentlig inventering och analys av de kundintressen som bankinspektionenhar att tillvarata. Härvid bör också beaktas att även företag av betydandestorlek kan befinna sig i ett förhandlingsmässigt underläge i förhållande fillbanken. En gundläggande analys av de olika intressena på bankområdet är en fömtsättningför en rationell bedömning av tillsyns- och kontrollsystemet. Där finnspenningpolitiska intressen, bankernas aff"ärsintressen och kundernasintressen både som låntagare och som insättare. Jag menar att tillräckligt underlag saknas föratt ta ställning till förslagen i banklagsutredningens delbetänkande. Jag anservidare att frågan ändå är av sådan vikt att en mera övergripande utredning ärpåkallad. Principiella frågor av motsvarande art föreligger nämligen också påförsäkringsområdet. Efterson bank- och försäkringssystemen är likartade ochkonsumentproblemen likaså är likartade i dessa branscher finns här ytterligareett skäl att inte ta ställning. Utredningen har anfört i huvudsak praktiska ochadministrativa fördelar med den föreslagna ordningen medan andra och viktigareöverväganden såsom de konsumentpolifiska har kommit i skymundan. Sålunda menarutredningen (s. 61) att man genom att koncentrera tillsynen fill inspektionenundviker det dubbelarbete och de kompetenskonflikter som kan uppstå tillföljd av att skilda övervakande uppgifter åvilar olika myndigheter.Utredningen berör ej i vad mån de påtalade förhållandena vållar problem i denhittillsvarande tillämpningen. Utredningen betonar vidare att bankernas verksamhetdelvis är av annan karaktär än andra näringsidkares (s. 64). Här avses bl. a.att bankerna är underkastade särskild lagstiftning som ingående reglerarverksamheten och att bankerna är starkt beroende av den kreditpolitik som vidolika tillfällen gäller i samhället. På vad sätt sådana eller andra särskildaförhållanden på bankområdet påverkar eller bör föranleda till en annan syn påbankemas marknadsföringsåtgärder berörs emellertid inte av utredningen. Prop.1981/82:180 Bilagedel 731 Reklamationsnämndenkan för sin del inte finna att dessa förhållanden kan medföra att banksmarknadsföring bedöms från principiellt andra utgångspunkter än marknadsföringav annan näringsverksamhet. Nämnden kan inte heller inse att detta mofiverar enöverfiyttning av tillsynsfunktionen på bankinspektionen. Enövergång till den modell utredningen föreslår innebär som framgått också attinspektionen övertar beslutande funktion såvitt gällernäringsverksamhet inom inspektionens tillsynsområde. Enligt nämndens meningmåste det processuella förfarande som MFL erbjuder anses vara ägnat att bättretillgodose de skilda partsintressena i tvister av här aktuellt slag. Enuppdelning av den beslutande funktionen kan också komma att medföra olikheter irättstillämpningen vad gäller bankområdet och det konsumenträttsliga området iövrigt. Nämnden ställer sig mot bakgmnd av det anförda avvisande till deföreslagna ändringarna i marknadsföringslagen och konsumentkredifiagen. Utredningenframlägger också ett förslag ifråga om villkorskontroll inom bankområdet.Nämnden delar utredningens uppfattning att villkorskontrollen vad gällerbankerna liksom bör åvila inspekfionen. Detta bör också kunna gällasådan annan näringsverksamhet som faller inom inspektionens tillsynsområde. Lagteknisktföreslår utredningen en lösning som innebär att en motsvarighet tillgeneralklausulen i 1 § avtalsvillkorslagen (1971:112), AVL, intas i de skildabanklagama. Humvida denna lösning är lämplig och ändamålsenlig inom detaktuella området kan ej närmare bedömas. För en sådan bedömning hade variterforderligt att utredningen närmare hade analyserat och beskrivit de särskildaförhållanden och problem som konsumenten möter vid kontakter med banker ochandra företag inom inspektionens tillsynsområde. Vidare hade närmare bortredovisas de skilda intresseavväganden som måste göras med hänsyn tillbanklagstiftning och bankområdets särart i övrigt. Det kan inte uteslutas atten sådan analys kan visa sig motivera en annan och mer preciserad reglering änden som AVL ger uttryck för. I vart fall måste en sådan beskrivning ansesnödvändig för att tillämpningen av den föreslagna regeln skall kunna anpassastill bankområdet. Nämnden kan också i övrigt ansluta sig till de synpunktersom experten i hithörande hänseende har framfört i särskiltyttrande (s. 122 f). prövar f. n. inte tvister somavser tjänster inom bankområdet. Något formellt hinder för en prövning avsådana ärenden föreligger ej enligt de stadgar som anger ramama för nämndensverksamhet. Det förhåller sig istället så att tjänster av här aktuellt slaghar bedömts vara av sådan karaktär att de ej lämpar sig för en prövning avnämnden. Vid denna bedömning har också vägts in att de tvister av civilrättsligart som uppstår vid avtal om tjänst mellan konsument och bankinrättning såvittnämnden kunnat finna varit förhållandevis få till antalet. Prop.1981/82:180 Bilagedel 732 har i sitt betänkande (SOU1978:40) Tvistlösning på konsumentområdet (s. 161) något berört frågan om ettreklamationsförfarande när det gäller tvister på bankområdet. Utredningenansåg det vara ett konsumentintresse att även sådana tjänster skall kunnaprövas i en reklamationsnämnd. Utredningen fann emellertid att ett slufiigtställningstagande borde tas först sedan banklagsutredningen hade utrett fråganom konsumentskyddets framtida utformning på bankområdet. Banklagsutredningenkommer i förevarande sammanhang (s. 80 f) till slutsatsen att nämnden liksomhittills ej bör pröva tvister på bankområdet. Ett skäl härtill är enligtutredningen att särskild sakkunskap erfordras för en prövning av dessa tvister.Främst synes utredningen emellertid mena att något egentligt behov av ettsärskilt tvisfiösande organ ej föreligger inom bankområdet. För ettställningstagande till denna fråga skulle enligt nämndens mening fordras att enkartläggning görs av de olika typer av banktjänster som i och för sig kantänkas vara lämpade för prövning av ett reklamationsorgan och att frekvensen avkonsumenttvister rörande sådana tjänster utreds. Önskemål härom har under handframförts fill utredningen. Vidare kan den expansiva utveckling som sker inomfinansieringsföretagens verksamhetsområde tänkas motivera ettreklamationsförfarande såvitt gäller tvister med anknytning fill avtal omkonsumentkrediter. Enligt nämndens mening bör frågan om ettreklamationsförfarande inom det aktuella området således bli föremål förytterligare utredning. Nämndenfinner slutligen skäl att i förevarande sammanhang göra förtydligande på enpunkt. Köp av mer kostsamma kapitalvaror utgör inte sällan kreditköp ikonsumentkreditlagens mening. De tvister som därvid kan uppstå kan avse rentköprättsliga frågor liksom frågor med anknytning till kreditavtalet som sådant.Sistnämnda slag av tvister kan exempelvis avse avräkningsfrågor i samband medförtida inbetalning eller vid återtagande. I den mån sådana tvister har haftdirekt samband med köp av vara har nämnden ansett sig böra pröva dessa ocksåmot kreditgivare oavsett att denne har uppträtt i egenskap av ett företagfristående ifrån säljaren. En sådan ordning bör gälla även framledes.Utredningen har också föreslagit vissa ändringar i förordningen (1979:740) medinstmkfion för bankinspektionen. Dessa ändringar anser nämnden ändamålsenligaoavsett hur tillsynen anordnas på bankområdet. 12 (E 1979:01) delar den bedömningsom ligger bakom banklagsutredningens förslag att samla all tillsyn påbankområdet hos bankinspektionen och tillstyrker utredningens förslag. Beträffande formerna för samverkan mellanbankinspektionen och vill kommittén anföra följande. 1981/82:180 Bilagedel 733 getatt på bankområdet inrätta ett kontaktfomm liknande det som redan finns påförsäkringsområdet. I kontaktfomm föreslås ingå företrädare för sävälbankinspektionen och som bankinstituten. I kontaktfomm börbedrivas en informell diskussion om olika bankfrågor. Den informelladiskussionen bör ge möjligheter fill ett gmndläggande informationsutbytemellan bankinspektionen, och bankinstituten. Kontaktfomm bördärvid utgöra ett komplement till de normala löpande myndighetskontaktemamellan bankinspekfionen och . Samverkan och samarbete mellan debada myndigheterna bör enligt kommitténs uppfattning i hög grad ske genomdirekt samråd mellan myndigheternas befattningshavare såsom ett enkelt och naturligtled i myndigheternas ordinarie arbete. Eftersom bankinspektionen föreslås få huvudansvaretför konsumentskyddet inom bankområdet, anser kommittén att kontaktforum börknytas nära bankinspektionen. Detta kan ske genom att bankinspektionen utserordförande, är sammankallande och tillhandahåller sekretariat. 13 Fullmäktige i riksbank Fullmäktige delar utredningens uppfattning att detär angeläget med en aktiv konsumentpolitik inom bankområdet - liksom inom andranäringsområden - men att samma gmndläggande lagstiftning skall gälla oberoendeav vilket näringsområde det är fråga om. Någon speciell konsumentpolitisklagstiftning just för bankområdet är således inte erforderlig. När det så gäller hur den konsumentpolitiskafillämpningen organisatoriskt skall anordnas är det enligt fullmäktiges meningav vikt att den för såväl konsumentema som för kreditinstituten blir så enkelsom möjligt. Detta medför att det är angeläget att en enda myndighet handhar dekonsumentpolitiska frågorna vad gäller bankområdet. Risken är annars stor attbäde konsumenterna och instituten möter svårigheter vid kontakter medmyndigheter vilket kan leda till en försvagning av konsumentpolitiken. handhar en mycket stor del avden konsumentpolitiska tillämpningen och kan sägas vara den myndighet sombesitter den allmänna kompetensen vad gäller konsumentfrågor. Bankinspektionenkan ä andra sidan sägas besitta en speciell kompetens vad gäller verksamhetenpä den svenska kreditmarknaden. Enligt fullmäktiges mening är en sådan ingåendekunskap om den svenska kreditmarknadens funktionssätt en gmndläggandefömtsättning för en framgångsrik konsumentpolitik på bankområdet. Dessa överväganden leder till att fullmäktige iprincip vill förorda den lösning som utredningen har valt, dvs. attbankinspektionen blir ansvarig för konsumentpolifiken inom sitt tillsynsområde.Fullmäktige anser den 1981/82:180 Bilagedel 734 varaöverlägsen de förslag som presenteras i särskilda yttranden till betänkandet. Den lagtekniska lösning som utredningen presenterarär emellertid enligt fullmäktiges mening inte helt fillfredsställande i det attden enbart avser bankinstitut. Utredningen för visserligen ett resonemang ibetänkandet om att bankinspektionen är tillsynsmyndighet även för andra änbanker -fondkommissionärer, kreditaktiebolag, hypoteksinsfitut, finansbolag-och att inspektionen även här bör handha de konsumentpolifiska uppgifterna. konkreta lagförslag som utredningen presenterar nämns dock enbartbankinstituten. Enligt fullmäktiges mening är det angeläget attbankinspektionens konsumentpolitiska uppgifter omfattar alla de institut förvilka inspektionen är tillsynsmyndighet. De av utredningen föreslagna lagändringarnabör korrigeras med hänsyn härtill. som det enligt fullmäktiges mening ärangeläget att bankinspektionen handhar de konsumentpolitiska frågorna inomsitt tillsynsområde är det av vikt att konsumentpolitiken bedrivs på ettlikartat sätt oberoende av näringsomräde. Denna aspekt gäller rent allmänt menkan sägas ställas på sin spets när det gäller kontokortsverksamheten. Med denlösning som utredningen föreslår - och som fullmäktige förordar - kommer denkontokortsverksamhet som bedrivs av finansbolag att falla underbankinspektionens verksamhetsområde medan för övrig kontokortsverksamhet dekonsumentpolifiska aspekterna skall bevakas av . Enligtfullmäktiges mening bör detta likväl inte leda till några komplikationer omdet av utredningen föreslagna samordningsförfarandet genomföres. tar i betänkandet upp frågan omkonsumentskyddet pä bankområdet och föreslår att fillsynen anförtrosbankinspektionen och inte . Den föreslagna lösningen bör enligtutredningens uppfattning även kunna genomföras för andra verksamheter som stårunder inspektionens tillsyn, bl.a. kreditaktiebolag och hypoteksinstitut. Enligtstyrelsens mening är de skäl som anförs av utredningen till stöd för förslagetövertygande. Styrelsen tillstyrker att tillsynsuppgifterna avseendekonsumentskyddet på bankområdet liksom pä det område som stadshypoteksinstitutionenverkar samlas hos bankinspektionen. Den uppsplittring av tillsynen ifråga somblir följden av förslaget i det särskilda yttrandet till betänkandet finnerstyrelsen inte ändamålsenlig. Den dubbla kontrollen kan uppenbarligen ge upphovtill kompetenstvister mellan de båda myndigheterna. Det framstår för styrelsensom närmast självklart att den bästa lösningen är att samla tillsynsuppgifternahos den särskilda tillsynsmyndigheten, dvs. Prop.1981/82:180 Bilagedel 735 Som en följd av sitt ställningstagande föreslårutredningen att generalklausulema i marknadsföringslagen och lagen om förbudmot oskäliga avtalsvillkor tas in i banklagarna. Motsvarande tillägg bör görasi lagstiftningen som gäller för stadshypoteksinstitutionen. A. Konsumentskyddet inom bankområdel Ibetänkandets konsumentskyddsdel behandlas sex huvudfrågor: 1) Konsumentskyddets nivä inom kreditmarknaden(bankerna). 2) Myndighetsorganisafion för detta konsumentskydd. 3) Lagtekniska lösningar som följd av 1 och 2. 4) Organisatoriska frågor. 5) Tale- och besvärsrätt. 6) Samordning av tillsynen enligtkonsumenfiagstiftningen över bankinspektionens hela verksamhetsområde. 1.Konsumentskyddets nivå inom kreditmarknaden Med konsumentskydd avser utredningen de regler sombör gälla för marknadsföring av banktjänster, information om krediter ochavtalsvillkor inom kreditväsendet, dvs. ämnen som ikonsumentskyddslagstiftningen regleras i marknadsföringslagen (MFL),konsumentkreditlagen (KkrL) och lagen om förbud mot oskäliga avtalsvillkor(AVL). biträder utredningens uppfattningatt bankernas kunder, "konsumentema på bankområdet", börtillförsäkras samma skydd som andra konsumenter. vill hävda attett sådant skydd råder, till följd av den lagstiftning ochtillsyn som gäller och, inte minst, den etik som vunnit hävdinom bankväsendet. alltså är ense med utredningen om konsumentskyddets nivå somutgångspunkt för de organisatoriska övervägandena, finns det skäl attframhålla två sidor av konsumentskyddet vilka ligger utanför dekonsumentintressen som skyddas i de tre nämnda konsumenträttsliga lagama:möjligheterna att skydda småspararna mot inflationens verkningar samtmöjlighetema att tillhandahålla hushållen sådana krediter som otvivelaktigtbehövs i en sund privatekonomi. Pä dessa områden är emellertid konsumentskyddetunderordnat penning- och kreditpolitiken. Sedda i detta större sammanhang ärde i betänkandet behandlade frågorna en förhållandevis liten del avkonsumentskyddet inom bankområdet. Prop.1981/82:180 Bilagedel 736