prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — (Jfr resonemanget i RRs förut angivna dom ävensom i kammarrättens dom idet aktuella målet.) Här kan tilläggas att det åtminstone förförvaltningsdomstolarna inte skulle vara praktiskt möjligt att generellt ipågående eller avgjorda mål förvara offentliga och hemliga handlingar var försig. Det är alltså redan av den orsaken uteslutet att öppna möjlighet förenskilda att på egen hand fritt söka i domstolsakterna. Så längesom en myndighets diarium förs manuellt kan envar fritt söka där, om detta intestör arbetet hos myndigheten. Om diariet blir databaserat och vederbörande intefår själv fritt söka i databasen, innebär det att i praktiken en inskränkninghar skett i förhållande till tidigare. När det däremot gäller handlingar ipågående eller avslutade mål behöver, som har framgått av det föregående, ensådan ordning inte innebära någon försämring. Risken finns dock för attADB-systemen byggs upp eller hanteras till men för insynsmöjligheten. Kammarrättenanser att offentlighetsprincipen även utöver vad som anges i 2 kap. TF bör gesså stort utrymme som är möjligt. Härför talar också intresset av attmyndigheterna hjälper allmänheten till rätta och i övrigt lämnar en godservice, jfr serviceförordningen (1980:900). I den mån ADB-tekniken gör detmöjligt att ge den enskilde större utrymme för att själv leta efter det somintresserar honom bland en myndighets handUngar, bör därför detta tillfälle tastill vara. 4 1981/82. 1981/82:37 50 Rättsfrågorna kring offentlighet och ADB är relativt nya.De är dessutom ofta mycket känsliga. Vissa avsnitt av rättsområdet får ansesklart reglerade medan det på andra avsnitt alltjämt kan råda oklarhet om vilkauppgifter som skall ställas till allmänhetens förfogande och vilka som skallhållas hemliga. Som exempel på intressekollisioner vill styrelsen erinraom att med stöd av datalagen (1973:289) uppställs restriktioner som syftar tillatt omöjliggöra otillbörligt intrång i de registrerades personUga integritet.Användningen av terminaler är skyddade exempelvis av koder, passwords ochprojektnummer. Själva dataanläggningen bör vara sluten för omvärlden ochbesökare måste kontrolleras etc. med hänsyn till risken att datans mjukvaraförstörs eller förvanskas. Alla dylika åtgärder som vidtas för att datalagenssyfte inte ska förfelas står i direkt motsatsförhållande till deintressen som uppbär offentlighetsprincipen. kommun anser att det finns risker för att ADBskall få konsekvenser som urholkar offentlighetsprincipen. Det torde i enframtid visa sig om offentlighetsprincipen verkUgen i praktiken kanupprätthållas. Om så visar sig inte vara fallet bör naturligtvis bestämmelsernai alla berörda delar omgående ses över. Det gäller enligt kommunen särskilt12,16 och 17 §§ LUA som ger myndigheter riskabelt stora möjligheter att undvikaatt tillmötesgå enskilda människors begäran om offentliga handlingar i ettADB-system. diskuterar behovet av åtgärder ifråga om myndigheternas ADB-verksamhet och anför; Den utveckling som ägt rum i värt samhälle mot en alltgrövre brottslighet ger anledning överväga, vilket skydd myndigheterna har moteventuella försök till missbruk av offentlighetsprincipen och sabotage motallmänna handlingar. I den mån myndigheterna utlämnar endast utskrifter ellerkopior av tillgängliga handUngar, har eventuell förstörelse av vad som utlämnasinte någon vital betydelse. Tillhandahålles däremot originalhandlingar eller lämnassådan tillgång till dataanläggningarna, att skada kan åstadkommas påuppgiftsbärarna, kan obotlig skada uppstå. Om ett ökat bruk av data medför, attoriginalhandlingar i allt mindre utsträckning utlämnas till aUmänheten, kandetta medföra ökning av säkerheten i detta avseende. Om, å andra sidan,allmänheten lämnas sådant tillträde till dataanläggningarna, att risk finns föratt den kan vålla skada genom ändringar eller förstöring av materialet eller-trots eventuella avspärrningar av hemliga uppgifter - kan komma åt sådanauppgifter, innebär datoriseringen ökade risker för samhället och medborgarna. Det kravpå arbetsro för myndigheterna, som framhållits i direktiven för DALK och somnämns på flera ställen i betänkandet (sid. 115,119,130,134, 143, 146) kan intenog understrykas. Särskilt inom försvarsmakten har myndigheterna sedan lång tidtillbaka erfarenheter av utredningar och omorganisationer, som mer eller mindrekonstant pålagt myndigheterna omfattande arbetsuppgifter utöver dem, som dessamyndigheter enligt sina instruktioner är avsedda att fullgöra. Detta harmotverkat myndigheternas ambitioner att "kraftsamla" kring deegentliga arbetsfunktionerna, nämligen 1981/82:37 51 att anskaffa och underhålla försvarsmaktens materiel ochövriga förnödenheter. Vid försvarsmakten pågår och förutses komma att pågå enbetydande reduktion av personal. Ju mera myndigheternas personal- och andraresurser begränsas, desto mera måste - utöver en sänkning av ambitionsnivån -den kvarvarande kapaciteten koncentreras på de återstående nödvändiga funktionerna.Detta kräver arbetsro. Till arbetsron skuUe också bidra en större stabilitet pålagstiftningens område. Ofta tillkommande nya författningar och ständigaändringar i författningarna ökar osäkerheten hos dem, som skall tillämpabestämmelserna. Instabiliteten på detta område illustreras även i nuföreliggande betänkande. trädde omfattande ändringar itryckfrihetsförordningen i kraft. En ändring däri trädde i kraft den 1 januari1980. DALK nämner på sid. 95-96 i betänkandet, att yttrandefrihetsutredningenenligt sina direktiv "skall försöka arbeta fram en grundlag omyttrandefrihet, som skall kunna ersätta den nuvarande TF". I bilaga 4 harDALK angivit tolv utredningar m. m. av betydelse för dess arbete. Det äranledning befara, att även de kan komma att medföra olika förändringar imyndigheternas fortsatta verksamhet. 2.3 Val av åtgärder Frågan om valet av lämpliga åtgärder har väckt stortintresse hos remissinstanserna. Några remissinstanser uttalar direkt sitt stödför DALK:s uppfattning att TF inte bör ändras. Många instanser anser emellertidatt det behövs ändringar i TF av både större och mindre omfattning. De skäl somdessa instanser anför varierar. Från vissa håll efterlyses en djupare analys avhandlingsoffentlighetens innebörd. Flera remissinstanser pekar på ett behov avöversyn av de grundläggande begreppen i TF mot bakgrund av användningen av ADBoch åberopar bl. a. svårigheterna att skilja mellan myndigheternas arbetsmaterialoch allmänna handhngar. Begreppen "allmän handhng","upprättad" och "inkommen" anser en instans vålla besvärvid den praktiska tillämpningen av TF. De remissinstanser som förordar att bestämmelser ges i ensärskild lag framhåller som väsentligt bl. a. att detta medför en godvägledning för myndigheternas hantering av offentlighetsfrågor. Ett flertalmyndigheter riktar emellertid kritik mot en sådan lösning. I detta sammanhangifrågasätts om det är lämpligt med den teknik med hänvisningar till andraregler som DALK förordar och om det bör finnas ännu en lag på området. Meromfattande invändningar förekommer mot tanken att ge tillämpningsföreskriftertill TF. Flera remissinstanser ser här särskilda faror. Det påpekas vidare atten lag om tillämpning av offentlighetsreglerna inte uteslutande bör varatillämpliga på upptagningar för ADB. Flera remissinstanser föreslår andralösningar. Sålunda förordas att regler tas in i annan lagstiftning, t. ex.sekretesslagen men även i förordningar, bl. a. allmänna verksstadgan. 1981/82:37 52 Andra åtgärder än normgivning diskuteras också. Härframförs förslag om t, ex. bättre utbildning av tjänstemännen och särskildinformationsverksamhet. 2.3.2 Ändring i TF En del remissinstanser ansluter sig uttryckligen tillDALK:s uppfattning att det inte behöver göras någon ändring av TF. Dessa ärhovrätten för , kammarrätten i , kammarrätten iSundsvall, statens bakteriologiska laboratorium, juridiska fakultetsnämnden vidUppsala universitet, AMS och . Hovrätten för anför: Ett viktigt ställningstagande för kommittén har gälltbehovet av grundlagsändring. Med hänsyn till att lagförslaget inte i någothänseende inskränker den i 2 kap. tryckfrihetsförordningen regleradehandlingsoffentligheten utan närmast bör ses som tillämpningsföreskrifter tillnämnda lag torde något krav på grundlagsändring inte kunna uppställas. I ochför sig har ---- den utnyttjade lagstiftningstekniken den nackdelen att gällande bestämmelser om rätten att ta del av ADB-upptagningar blirmer svåröverskådliga än om de föreslagna bestämmelserna införes itryckfrihetsförordningen. Emellertid föreligger risk för att föreslagna reglersnabbt kan bli föråldrade eller eljest visar sig mindre lämpade och därförbehöver ses över. Med hänsyn härtill är det mer ändamålsenligt att införareglerna i vanlig lag. Det kan över huvud ifrågasättas om det är lämpligt att igrundlag införa specialreglering av den art varom här är i fråga. Hovrätten delardärför kommitténs uppfattning att grundlagsändring varken är nödvändig ellerlämplig. Kammarrätten i anser att reglerna i 2 kap. TF omhandlingsoffentligheten även ändringar är svåra att tillämpa påADB-upptagningar. Detta sägs dock inte bero på några egentliga brister iregleringen utan på materians invecklade natur. Kammarrätten delar därförDALK;s uppfattning att någon ändring inte är påkallad i grundlagsregleringen. Kammarrätten i yttrar: I detta sammanhang uppkommer vidare frågan huruvida deåtgärder som behövs för att ADB-tekniken inte skall urholkahandlingsoffentligheten bör föranleda en särreglering av ADB-medierna i TF.Såsom DALK påpekat kan det antas att ADB-tekniken alltjämt snabbt utvecklas ochförändras och att en fortlöpande anpassning av regleringen därför också behövs.Eftersom grundlagsändringar medför en tidsödande och omständlig procedur kanDALK enligt kammarrättens mening i och för sig anses ha gjort en riktigbedömning när kommittén - i stället för en särreglering av ADB-medierna i TF -valt att i en lag av lägre valör än grundlag söka komplettera omhandlingsoffentligheten med tillämpningsföreskrifter. Till det nu sagda kanfogas att de regler som finns i TF, åtminstone tills vidare, i och för sig 1981/82:37 53 framstår som fullt godtagbara som utgångspunkt för sådanatillämpningsföreskrifter. AMS åberopar att ADB-tekniken utvecklas så snabbt att dekrav på varaktighet som måste ställas på grundlagsregler inte skulle kunnauppfyllas. Inte heller bör ADB-medierna enligt AMS särregleras i TF. Åtskilligaremissinstanser anser emellertid att ändringar bör göras i 2 kap. TF. Utredningen har medvetet skjutit från sig de grundläggandefrågorna om TF:s innebörd i fråga om handlingars offentlighet när det gällerADB-upptagningar. Det har skett utan den ingående analys av den faktiskasituationen när det gäller modern informationsbehandling, som är nödvändig föratt få en klar och bestämd utgångspunkt för den mer tekniskt betonadedetaljreglering som utredningen ägnat sig åt. Den analys som patentverketefterlyser synes kunna leda fram till att TF;s reglering av handlingsoffentlighetenbehöver överses. anför som skäl för sin ståndpunkt följande: Grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet har tillhuvudsyfte att ge var och en möjlighet till insyn i beslutsprocessen hosmyndigheterna och i deras förvaltning i övrigt. För denna insyn är det viktigtatt det informationsmaterial som myndigheterna förfogar över i sin verksamheti princip är tillgängligt för allmänheten oavsett om informationen finns iskriftlig form eller är upptagen på magnetband, hålkort eller andrainformationsbärare. Ett av degrundläggande lagrummen för tolkningen av offentlighetsprincipen ärbestämmelserna i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) om vad som är atträkna till allmän handling. Enligt lagrummet är en ADB-upptagning allmänhandling om den är "förvarad" hos myndigheten och därmed avses attden är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kanläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Ordalageni TF kan ge anledning till frågan om varje upptagning som är tillgänglig för enmyndighet skall anses som allmän handling. Mera konkret kan frågan ställas omen informationsupptagning för de väldiga databanker av skilda slag ute ivärlden som betjänar det svenska samhället, bl. a. många myndigheter, skallanses utgöra allmän handling hos en svensk myndighet enbart på den grunden attmyndigheten kan skaffa sig direktaccess till bankens informationslager. Dettaär givetvis inte lagregelns innebörd och kan inte vara uttolkningen ens med denrestriktiva tolkningsmetod som bör tillämpas i fråga om grundlag. Att enavgränsning här är självklar betyder emellertid inte att den är lätt. Vad somförsvårar den är att den mycket snabba utvecklingen på informationsområdetskett huvudsakligen efter det att TF fick sin reglering rörandeADB-upptagningar och att problemen inte kunnat beaktas tillfredsställandeunder förarbetena till TF. Patentverketutnyttjar i sin verksamhet ett par stora affärsmässigt drivna databaserutomlands, t. ex. Lockheed och ESA-IRS i . På villkor som är närmarebestämda i upprättade kontrakt har patentverket tillgång via terminal tilldessa baser och utnyttjar därur teknisk information dels i handläggningen avpatentansökningar dels i uppdragsverksamheten. 1981/82:37 54 De datamängder som förvaras i de nu nämnda databaserna kaninte göras tillgängliga för allmänheten på andra villkor än som accepteras avinnehavarna av databaserna. Den där lagrade informationens tillgänglighet försvensk allmänhet skulle inte i något avseende främja insynen i patentverketsverksamhet och de skäl som motiverar offentligheten i svensk förvaltning gällerinte detta informationsmaterial. Delvis andra problem inställer sig när det gällersystemutveckling för informationsåtervinning i patentverkets egen regi eller iinternationell samverkan. Här kan stora investeringskostnader komma att läggasner i datoriserade informationsåtervinningssystem där kostnadskalkylen förutsätteratt investeringen kan betalas med inkomster av systemet i patentverketsaffärsmässiga verksamhet. Liknande synpunkter gör sig gällande ifråga om systemsom patentverket inköper för kommersiellt utnyttjande i sin verksamhet, t. ex.INPADOC:s system för utredning avs. Skulle ett sådant systemställas till allmänhetens förfogande på samma villkor som gäller för verketsjälvt, skulle patentverket få konkurrens från andra utnyttjare ochmöjligheterna att täcka kostnaderna i verkets uppdragsverksamhet komma attreduceras eller försvinna. När det gäller INPADOC skulle en sådantillgänglighet också strida mot kontraktsvillkoren. Enligt patentverkets mening medför offentlighetskravetinte utan vidare att informationssystem skall ställas villkorslöst tillallmänhetens förfogande. Även här uppkommer gränsdragningsproblem, som inteblivit tillräckligt genomlysta. En helt dominerande frågeställning måste enligtlänsstyrelsens mening vara handlingsoffentlighetens innebörd. Kommittén harsnuddat vid denna tanke (s. 43) men man synes inte ha vågat gå djupare in påämnet. Man gör inte ens ett försök att analysera frågan. 1 stället uttalar man,utan närmare motivering, att en omprövning av den nuvarande principen omhandlingsoffentlighet sannolikt skulle innebära en svår balansgång och att detinte ingår i kommitténs uppdrag att ompröva principen. Vill man göra en totalöversyn av principen bör översynen enligt kommitténs mening ske i särskildordning och i ett vidare perspektiv än med förekomsten av ADB som motiv ochutgångspunkt. Länsstyrelsenanser att det nu är dags att företa en översyn av den hävdvunna svenskaprincipen om allmännna handlingars offentlighet. Att en sådan översyn blir svårkan inte rimligen få utgöra ett hinder om det finns goda skäl för en översyn.Översynen bör givetvis inte vara begränsad till de problem sen är en följd avADB-tekniken men det är inte någon tvekan om att det främsta skälet för enöversyn har sina rötter i den situation som ADB-tekniken skapat. Vad somframför allt påkallar en översyn är enligt mening detkommersiella utnyttjandet av upgifter som myndigheterna samlat in för heltandra syften. Det finns emellertid även andra avarter av utnyttjande avoffentlighetsprincipen, avarter som det av olika skäl är angeläget att kommatill rätta med. Det nyssanförda innebär inte att på något sätt ifrågasätter principen omallmännna handlingars offentlighet. utgår emellertid då från denhävdvunna uppfattningen om principers syfte och innebörd. Dessa syften kräverinte att handlingar också tillhandahålls för att utnyttjas i exempelvis ettrent kommersiellt syfte. Prop.1981/82:37 55 Enligtlänsstyrelsens mening skulle man kunna tänka sig en sorts skiktning avoffentlighetsprincipen, såsom den tillämpas. Under den mer kvalificeradeformen hör den del hemma som uppbärs av syftet att ge möjlighet till insyn, kontrolloch debatt m. m., dvs. de syften som före ADB-teknikens tid var heltdominerande som bakgrund till anspråk på att få ta del av myndigheternashandUngar. Till en mer okvaUficerad form bör man räkna den del som uppbärs avexempelvis syftet att utnyttja myndighetens handlingar kommersiellt. Helt olikaregler bör gälla för de två formerna. I fråga om den mer kvalificerade formenbör en mycket långtgående rätt att få del av handlingar föreligga. Myndighetenbör också ha en långtgående serviceskyldighet och det eventuella priset börvara lågt. För den okvalificerade formen bör olika restriktioner gälla.Myndigheten bör, exempelvis, inte vara skyldig att eftersätta sina primärauppgifter och priset bör vara marknadsmässigt. Sverigesadvokatsamfund anser att det fortsatta lagstiftningsarbetet på området börsamordnas med en översyn av reglerna i 2 kap. TF. Enligtbetänkandet innebär tryckfrihetsförordningen att presumtionen är föroffentlighet och att därför i tveksamma fall offentUgheten tar över. Grunden ärintresset av insyn i och kontroll över offentlig verksamhet. Här kan varaanledning framhålla att företrädet för offentlighet bör kunna nyanseras.Inspektionen tänker närmast på information som i och för sig inte avseroffentlig förvaltning utan t. ex. härrör från verksamhet som inte är statligmen som är föremål för statlig tillsyn och gäller enskildas förhållanden tillsådan verksamhet. Här kan skälen för offentlighet onekligen vara mindre starktframträdande som intresset av integritetsskydd för den enskilde kanhävdas med styrka. I den nya sekretesslagstiftningen har också när det gäUerinformation varom här är fråga särskild vikt lagts vid integritetsskyddet förenskild. Detta påpekaiide synes berättigat med tanke på tillämpningen avsekretesslagen i tveksamma fall. DALK:s uttalande om företräde för offentligheti tveksamma fall kan behöva modifieras utifrån det nu sagda. Medborgarrättsrörelsen(MRR) anför: Enannan principfråga gäller möjligheten att på detta sätt lagstifta om endast ettslag av s. k. upptagningar, nämligen de som lagras i dator. Upptagningar i formav t. ex. fonogram eller videogram berörs ej i lagförslaget. Genomlagstiftningen skulle man sålunda få tre skift av regler: 1) de som gäller förhandUngar i traditionell mening, 2) de som gäller för upptagningar förautomatisk databehandling och 3) de som gäller för andra slag av upptagningar.MRR vill ifrågasätta om det för införande av ett sådant system icke måstefordras att man redan i 2 kap. TF gör klar åtskillnad mellan dessa tre olikatyper av "handlingar" i TF:s mening. Avanförda skäl vill MRR för sin del föreslå, att man vid det fortsatta arbetet pålagregler i ämnet, vilka i och för sig är angelägna, inriktar sig på en närmarekoordinering mellan reglerna i 2 kap. TF och stadgandena i den nya lagen.Arbetet på ändringar i TF och på lagförslaget bör bedrivas parallellt. Följdenhärav blir att den nya ordningen kan träda i kraft först sedangrundlagsändringarna i TF antagits en andra gång val. 1981/82:37 56 fördröjning torde dock vara ettofrånkomligt men billigt pris för den förbättrade systematik och större reda,som uppkommer vid en samordning av den nya lagen med grundlagsreglerna. Några remissinstanser anser att det finns behov av enöversyn av de grundläggande begreppen i TF. Redan Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén() brottades med problemen att skapa definitioner om offentlighet ochsekretess i dataåldern. Den datatekniska utvecklingen har snabbt fortskridit.Utvecklingen har accelererat . Detta framgår bl. a. avdatainspektionens anlagsframställning för /82. En del av definitionsproblemen har utan att lösas utförligtbelysts av redan i en rapport (ADB och juridik - enproblemöversikt Ds Fi 1975:3) till . Problemen harförstärkts och fördjupats genom t. ex. ordbehandlingstekniken och kanske främsttextkommunikationstekniken. Datainspektionen har (bl. a.beträffande KOM-systemet vid ) uppmärksammatregeringen på särskilt textkommunikationssystemens inverkan på offentlighets-och sekretessreglerna. Arbetsgruppen vid datainspektionen anför att det är avsynnerlig vikt att begreppen "allmän handling", "upprättad"och "inkommen handling" utreds närmare och definieras entydigt. Dettamåste ske då datainspektionen är förhindrad att genom föreskrift i beslut ellerpå annat sätt inskränka offentlighetsprincipen (6 § datalagen). För attförebygga risker för otillbör-Ugt intrång i registrerads personliga integriteterfordras inte sällan att föreskrift meddelas beträffande utlämnande avuppgifter ur registret. Härvid måste således klart kunna framgå vilketutlämnande som datainspektionen har befogenhet att reglera.Offentlighetsprincipens gräns måste därför kunna fastställas. Detta måste ävenenligt gruppen vara av central betydelse för frågan om offentlighetsprincipenurholkats eller ej genom ADB-tekniken. Arbetsgruppen anför vidare; Det framlagda lagförslaget syftar till att gemyndigheterna regler för hanteringen av ADB-material för att därigenomsäkerställa offentlighetsprincipen. DALK;savsikt har inte varit att lagen skall ha en självständig betydelse iförhållande till tryckfrihetsförordningen. Det torde emellertid inte varamöjligt att tillämpa lagen utan att det som skall regleras av lagen ärdefinierat, nämligen vad som är allmän handling på ADB-medium eller i ettADB-register. Inte heller torde den föreslagna lagstiftningen ge myndigheternanågon ledning vid deras prövning av utlämnandefrågor. Denna fråga är av centraloch helt avgörande betydelse och några av medlemmarna i arbetsgruppen ansåg attdet över huvud taget inte var meningsfullt att mer ingående diskutera ettlagförslag vars grundbegrepp ej klargjorts. I sambandmed en diskussion av grundbegreppen har arbetsgruppen i det bakgrundsmaterialsom studerats, liksom i DALK:s betänkande, funnit begrepp som "offentligaregister", "offentlig uppgift" och "allmän uppgift" 1981/82:37 57 med hänsyftning på datalagrad information. Arbetsgruppenkan här endast konstatera att motsvarande begrepp saknas itryckfrihetsförordningen. I betänkandet SOU 1975:22 har offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén() föreslagit, dock utan att vinna gehör för sin uppfattning, att begreppet"allmän uppgift" skulle ses som synonymt med "allmänhandling" när det gäller upptagning för ADB. Utan stöd i tryckfrihetsförordningensregler om offentlighet och utlämnande synes det dock vara på just detta sättdatalagrade uppgifter behandlas av myndigheterna. I praktiken tycks problemet lösas så att myndigheten serutlämnandet som en fråga om service och .undviker därigenom att ta ställningtill var gränsen för handlingsoffentligheten går. Vägledande tycks i ställetvara vad som är tekniskt och praktiskt möjligt. Utlämnandetill enskild på dennes begäran synes också bero på vad som anses lämpligt elleretiskt välgrundat och om myndigheten ger offentlighetsprincipen en snävtolkning eller är generös i sin service. Det senare är ofta förekommande närmyndigheten förfogar över register som från kommersiell utgångspunkt ärintressanta, dvs. går att sälja, främst som underlag för riktad reklam. Det måi sammanhanget anmärkas att det måste ses som betänkligt att statsmakternarekommenderar eller föreskriver ett kommersiellt utnyttjande avregisteruppgifter vilka insamlats för ett särskilt ändamål med stöd av lag.