prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Om ett sådant förfarandeskulle befinnas kunna medföra allvarlig tidsutdräkt, något som knappastbehöver befaras då i de fall ärendet överlämnas till regeringen den konkurrensrältsligafrågan redan blivit bedömd varigenom regeringens handläggningslid i avsevärdmån nedbringas, bör i vart fall oundgängligen införas en regel av innebörd attregeringen före besluts fallande skall inhämta yttrande från MD vad gäller den konkurrensrältsligabedömningen av företagsförvärv. MD:s yttrande i saken skulle då kunna grundaspå den i beredningsgruppen tillgängliga utredningen saml utformas eflerföredragning i domstolen. Ilikhet med MD diskuterar NO ulföriigl formerna för förvärvsprövningen saml gören utförlig genomgång av prövningsförfarandel. Dådel gäller formerna för förvärvsprövningen konstaterar NO inledningsvis allförelagsförvärv har ett nära samband med andra konkurrensbegränsningar. I yttranden över promemorian Ds Ju 1974:17 anförde fiertalelremissinstanser all förelagsförvärvsprövningen bör samordnas med samhälletsövriga konkurrensfrämjande insatser. Utredningen har intagit samma ståndpunktoch synes också väsentligen dela den uppfattning som NO uttryckte i sillremissyttrande i anledning av promemorian: "Effekter liknandeförelagssammanslagningar kan uppkom- 1981/82:165 500 magenom olika former av konkurrensbegränsande åtgärder, främst karlellavial,vilka motverkas med stöd av konkurrenslagstiftningen. Effekter liknande demsom aktualiseras vid fusioner kan också uppkomma genom att siyrdsesammansällningeni konkurrerande förelag till stora delar blir likartad, att företag hargemensamma betydande kreditgivare eller genom ett bestämmande infiytande påannat sätt. Redan nu förekommer med slöd av konkurrensbegränsningslageningripanden mot marknadsdominerande företag, t. ex. i avsikt all tillse alldessas prissättning inle är uppenbart hög i förhållande till kostnaderna, attde inle diskriminerar vissa köpare eller alt deras kostnads- ochprisutveckling hälls på en acceptabel nivå. Ovan angivna exempel på åtgärderhar nära samband med samhällets ingripanden för all förhindra fusioner som kananses medföra nackdelar för stora konsumentgrupper. Skulle en för ett bibehållandeav en effektiv konkurrens så väsentlig del som fusionsfrågorna läggas utanförde konkurrensvårdande myndigheternas verksamhet skulle vissa nackdelaruppkomma, t. ex. oklarhet i fråga om vilken myndighet som har ansvaret föringripanden i olika frågor som rör företagskoncenlration. Samordningen avfusionsfrågorna med samhällets övriga konkurrensfrämjande åtgärder kundevidare komma all försväras". Vadsom här anförts äger alltjämt sin giltighet. NO vill ånyo understryka vikten avatt konkurrensbegränsningar oavsett form och uppkomstsätt prövas hos en ochsamma myndighet. Som kommer all utvecklas i del följande har ocksåhuvudansvaret för tillämpning av fusionslagsliflning i andra länder med sådanlagstiftning lagts på de konkurrensvårdande myndigheterna. Utredningen anförockså såsom argument för samordningen alt de konkurrensvårdande myndigheternahar erfarenhet i fråga om prövning av förekomsten av skadlig verkan. Sådanprövning bör enligt utredningen ske vid bedömningen av förelagsförvärv och överensstämmamed bedömningen av vad som kan anses medföra olägenhet från allmän synpunkt.NO vill också hänvisa till vad som i del föregående anförts i fråga omförslaget till förvärvskontroll, bl. a. om all NO handlägger olikaärenden rörande förelags- och aktieförvärv. Handläggningen sker på grundval avnuvarande generalklausul i fall då risk för uppkomst av monopol- och oligopolsiluationerföreligger. Utgångspunkten vid bedömningarna är all del inle råder någon annaninskränkning i förhandlingsmålen än att förhandling ej får gå ut på attundanröja själva ofullkomligheten i näringslivels struktur och allmarknadsdomstolen sålunda exempelvis icke får förhandla om uppdelning av ettförelag i flera (prop. 1956: 148, s. 41). NOanför vidare att utredningens förslag innebär en förvärvsprövning, där NOsvarar för den förberedande prövningen syftande till att gallra bort förvärv,som inle bör komma under regeringens prövning, bl. a. förvärv som inle omfattasav lagen eller där kontrollerande inflytande inle uppslår. Förvärv som NObedömer få endast obetydliga eller förhållandevis små ölägenheter kan NObesluta lämna ulan åtgärd. Övriga förvärv skall NO Prop.1981/82:165 501 medeget yttrande överlämna till regeringen för den slutliga prövningen. I vissa fall avses NOsålunda komma all fungera i huvudsak som ett genomgångsled som är nödvändigtall passera före den slutliga prövningen. Den valda lösningen torde i och försig ha vissa fördelar. Det är emellertid angelägel all i största möjligautsträckning tillvarata den erfarenhet och de kunskaper som finns ochfortlöpande samlas hos en på området verksam myndighet. Naluriiglvis kommer dentilltänkta beredningsgruppen att efter hand fä erfarenhet av förvärvsprövning.Den breda erfarenhet som följer av NO:s samlade verksamhet kan dock inletillföras gruppen annat än i indirekt form. Ettalternativ som bör övervägas är att låta NO - med möjlighet till överprövninghos regeringen utföra de samlade bedömningarna av företagsförvärv och åtgärdersom erfordras för all väsentliga ölägenheter från allmän synpunkt skallundvikas. Förutom att härigenom en läng tids erfarenhet nyttiggörs och attsamordning garanteras med samhällets övriga insatser mot koncentralionsålgärderoch mot övrig samhällsskadlig konkurrensbegränsning, vinner man fördelen attbedömningarna görs av en fackmyndighet. I samband med ingripanden motförelagsförvärv blir del ofta fråga om känsliga avvägningar mellan kommuners,arbetstagares, konsumenters m.fi. 1 dessa sammanhang skaparbedömningar och beslut av en självständig myndighet en god grund för enkonsekvent tillämpning av lagen och dess förarbeten i linje med svenskförvaltningstradition. Med en sådan ordning kommer det på lång sikt bästautnyttjandet av samhällets resurser att vara vägledande vid bedömning avförelagsförvärv. Med en effektiv resursanvändning avses en slruklurul-vecklingsom i del samlade konsument- och arbetstagarkolleklivets intresse skapar sysselsällningslillfälleni livskraftiga förelag. Isamband med prövningen hos NO erfordras kontakt med övriga berördafackmyndigheter. Utredningen har redan i sill förslag förutsatt all så skallbli fallet när tiden medger det. Vad beträffar beredningsgruppens prövninganges i betänkandet att sakkunskap om förelag, branscher och effekter avnärings- och konsumentpolitiken främst bör hämtas från experter påmyndighetsnivå. Vid de tillfällen föreskrifter mot ölägenheter av visst förvärvblir aktuella föreslås myndighetsrepresentanter väljas med beaktande av typenav föreskrift. Förslaget innebär alltså i viss utsträckning att berördafackmyndigheter skall ha kontakt såväl med NO som med beredningsgruppen underutredningen av ett förvärv. En rationalisering i delta hänseende torde vinnas omNO får omhänderta hela prövningen. När det gäller lillvaralagandel avsakkunskap från andra fackmyndigheter och samordning innebär det i praktikeningen skillnad om NO eller beredningsgruppen bär huvudansvaret. I båda fallenkommer representanter från dessa myndigheter alt spela en väsentlig roll. Om beslulsfallandelläggs hos NO bör överklagande av beslut om ingripande mot förelagsförvärvkunna ske genom besvär hos regeringen. Prop.1981/82:165 502 igenomkommer alla fall som vid prövningen hos NO befunnits medföra sådan olägenhetsom är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt att kunna underställasregeringens prövning. I sådana fall som NO beslutat lämna utan åtgärd bör sakenpå ansökan kunna föras under regeringens prövning avsammanslutning av konsumenter, löntagare eller näringsidkare. En sådanprövningsrätt ligger i linje med vad som allmänt gäller på marknadsrällensområde. Jämförtmed utredningens förslag torde den här antydda alternativahandläggningsordningen för kontroll av företagsförvärv i vissa fall kunnainnebära en förkortning av prövningstiden. Delta gäller främst i de fall NO:savgörande inle överklagas. I fall som förs under regeringens prövning börbeaktas all den av NO gjorda utredningen kommer att vara betydligtfullständigare än om bara ett överlämnande till regeringen skulle ske. Dettamedför all behovet av kompletteringar blir begränsat. Den nu skisseradeordningen fordrar en förlängning av prövningstiden hos NO. Vidutformandet av en förvärvskontroll bör erfarenheter vunna från andra länder,som tillämpat en fusionslagsliflning, tillvaratas. Härvid kanförst konstateras att en internationellt sett aUmänl omfattad uppfattning ärall långtgående företagskoncenlration kan skada kon-kunensen. 1 samtliga ländermed fusionslagstiftning har man som en konsekvens av nämnda synsätt lagthuvudansvaret för lagstiftningens tillämpning på de ordinariekonkurrensvårdande myndigheterna. En vanlig organisatorisk ansvarsuppdelningär som t. ex. i och all regeringen har möjlighet att isista hand godkänna en föreslagen fusion om de konkurrensvårdande myndigheternakommit till ett negativt ställningslagande. det föregående beskrivna alternativa förfaringssättet överensstämmer i vissadelar med de tankegångar som utgör grunden för del i flera fall internationellltillämpade systemet. Del av utredningen föreslagna prövningsförfarandel kan naluriiglvisi och för sig ha fördelar. Förhållandena varierar mellan olika länder varför enlikartad utformning av förfarandet i alla länder inte är given. Vid detslutliga valet av förfaringssätt bör de föreslagna alternativens fördelar vägasmot varandra. Ingripanden mot förvärvkan antingen ske genom förbud eller åläggande. Strävan bör vara att sökaundanröja väsentliga olägenheter av ett förvärv förhandlingsvägen. Möjlighetenall utfärda föreskrifter skapar förutsättningar för detta. Därmed begränsasanvändandet av rena förbud mot förvärv, vilket måste bedömas som positivt.Överhuvudtagel kan förbud bedömas bli aktuellt endast i sällsynta fall. När delgäller utfärdandet av föreskrifter bör delta ske först efler noggrannaöverväganden och då övertygande skäl kan anföras för en sådan åtgärd.Försiktighet måste nämligen iakttas med detta instrument, så all det intekommer all utnyttjas till så starka påtryckningar på företagen och till allställa så långtgående krav all förelagens utvecklingsmöjligheter skadas.Företagen bör ha möj- Prop.1981/82:165 503 lighelatt i förväg kunna bedöma vilket agerande myndigheterna väntar sig av dem iolika avseenden. Föreskrifterna bör därför inte avvika från vad som kan ansesvara ett rimligt ansvarstagande från förelagens sida gentemot anställda ochsamhälle i en social marknadsekonomi. KOVanlägger ett annat synsätt på förvärvsprövningen än MD och NO. KOV menar alt irealiteten kommer regeringens prövning av företagsförvärv alt i första hand fåen näringspolitisk karaktär. Del blir vid en sådan prövning nödvändigt allanlägga ett helhetsperspektiv, där åtskilliga andra synpunkter än de rent konkurrenspoliliskabeaktas. Hänsyn måste bl. a. tas till intresset av sysselsättning, service ochvaruutbud. Mot denna bakgrand synes del enligt KOV olämpligt all NO skallhandha ärenden om företagsförvärv. mening bör del inle komma i fråga all pröva andra förelagsförvärv än deallra största. Vid mindre omfattande förvärv gör sig behovet av samhällsinflytandetypiskt sett mindre gällande. Frånde utgångspunkter som redovisats anser KOV del vara lämpligt alt frågor omförelagsförvärv prövas enbart av regeringen. Detta kan -såsom utredningen harföreslagit - lämpligen ske genom all en interdepartemental beredningsgrupp medfast sekretariat tillskapas med uppgift alt bereda ärenden om förelagsförvärv.Del bör ankomma på beredningsgruppen att därvid la in synpunkter från demyndigheter som har kunskap om de områden som berörs av förvärvet liksom frånberörda arbetstagarorganisationer. Skyldighet bör föreligga all anmäla endastförelagsförvärv av större omfattning. Härigenom undviks en onödig byråkrati förgranskning av förvärv som med sannolikhet inle kan antas medföra ölägenheter avväsentlig betydelse från allmän synpunkt. En lag om kontroll av förelagsförvärvbör på grand av det anförda inle knytas samman med konkurrensbegränsningslagenutan vara helt frislående. Storföretagsregislret kan därmed finns kvar hos SPK,anser KOV. KOVföreslår all frågan om prövning av företagsförvärv övervägs ytterligare medbeaktande av de av verket anförda synpunkterna. SIND,som avstyrker förvärvsprövningen, är inne på likartade tankegångar som KOV.Förutsatt att en förvärvskonlroll likväl tillskapas, ifrågasätter SINDriktigheten i att denna inryms inom konkurrensbegränsningslagen ochadministreras av NO, eftersom de tidigare nämnda förvärvsstudierna inle iförsta hand påvisat konkurrensbegränsningsproble-mei. Snarare torde det gällasysselsättning-, regionalekonomiska och industripolitiska överväganden varfören eventuell förvärvskontroll därför borde organiseras inom myndigheter somsvarar för dessa frågor, anför SIND. SPKansluter sig i allt väsentligt till utredningens förslag angående regler förprövning av förelagsförvärv och hänvisar till synpunkter i ämnet som anförts iyttrande över promemoria "Förslagtill lag om kontroll av företagsförvärv i vissa fall" (Ds Ju 1974:17). 1981/82:165 504 Iyttrandet framhöll SPK, att nämnden, mot bakgrunden av dels de i promemoriananförda skälen, dels den pågående utvecklingen mot ökad koncentration i delsvenska näringslivet, anslöt sig till promemorians slutsats all enlagstiftning borde komma till stånd med syfte alt dels möjliggöra förlöntagarna all på ett effektivt sätt påverka frågor om företagsköp, dels ge delallmänna möjlighet all förhindra fusioner, som innebär all för konsumenternaskadliga monopol uppkommer. Vad gäller del senare syftet förutsatte SPK - ilikhet med vad som gjordes i promemorian - all lagstiftningen blev provisoriski avvaktan på konkurrensulredningens förslag. Enligt SPK:s uppfattning var delnödvändigt all en lagstiftning om kontroll av företagsförvärv med syfte all bl.a. förhindra uppkomsten av skadliga monopol samordnades med lagstiftningen omkonkurrensbegränsning i övrigt. Vidare var det enligt SPK:s mening lämpligtatt begränsa de i lagförslaget givna möjligheterna till förbud motförelagsförvärv till sådana fall då uppenbar risk för skadlig monopolbildningförelåg med hänsyn till konsumentintressena. I ändra fall kunde riskernabegränsas genom att utfästelser från förvärvaren, som kunde avse prissättningenoch syfta till att förhindra missbruk av monopolställning, utverkades i sambandmed påkallade överläggningar. Övervakningen av sådana utfästelser kunde enligtSPK inbyggas i dess prisövervakande verksamhet. SPKnoterar all utredningen har förutsatt all den sakkunskap om förelag ochbranscher samt om närings- och konsumenlpoliliska ingrepp och dess effekter somfinns på myndighetsnivå las tillvara av den inlerdepartementalautredningsgruppen som föreslås inrättas i . Myndig-helsexpertisenpå detta område anges främst finnas inom NO, SPK, AMS, SIND samt bank- och försäkringsinspeklionerna.SPK betonar vikten av all myndigheter med kännedom om de förelag som berörs aven prövning hörs. På så sätt kan onödigt dubbelarbete undvikas.Beredningsgruppen säkerställer då också att prövningen sker på basis av ettfullständigt och aktuellt faktamaterial. Enligt SPK:s uppfattning hör det vararegel att de myndigheter som tar fram beslulsunderiag inför en förvärvsprövningockså deltar vid behandlingen av ärendet. Statskontoretlar inte ställning till den principiella frågan om behovet av kontroll avförelagsförvärv men pekar på några svårigheter och anför. framhåller har bl. a. teknisk utveckling och förbättrade adminislralionsmeloderfrämst gynnat de större företagen, medan de mindre och medelstora förelagenskonkurrenskraft i många fall har försvagats. har de höga kostnadernaför inträde på åtskilliga marknader försvårat nyetableringar. Vidden tidpunkt dä förvärv av förelag öppet aktualiseras - och den föreslagnaprövningen av förvärv skall ske - är det i realiteten ofta för sent all kunnapåverka förloppet. Fungerande alternativ till förvärv föreligger sällan i defall där det förvärvade förelagels ekonomi inle tillåter fortsatt verksamhet iegen regi. Möjligheterna all i dessa situationer finna andra 1981/82:165 505 länkbaraförvärvare kan inle förväntas vara stora. Inte minst från sysselsättningssynpunktkan det därför - oavsett effekter i övrigt - bli nödvändigt att godta enövervägande dd av förelagsförvärven. Enligt slalskonlo-rels mening riskerarförvärvsprövningen av dessa skäl all bli relativt ineffektiv. Statskontoretföreslår därför att prövning av förelagsförvärv inledningsvis sker under enförsöksperiod - om t.ex. . Erfarenheterna från kan visa omförvärvsprövningen haft reell verkan, vilket kan ge underlag för ett nyttavgörande i frågan. Slalskonlorel har övervägtnågra alternativ för en förvärvsprövnings organisatoriska hemvist. förslag alt låta NO ansvara för förvärvsprövningens inledande deltalar, enligt statskontorets mening, all förelagsförvärv i många fall kan sessom en långtgående form av konkurrensbegränsning. Vid NO-ämbetel finnskompelens i konkurrensfrågor och en löpande kontakt med de mest koncentreradebranscherna. Nackdelen med utredningensförslag är emellertid att det tilldelar NO två svårförenliga roller. Uppgiftenalt från en rad skilda utgångspunkter bereda regeringens beslutsunderlag vidprövning av förelagsförvärv skiljer sig principiellt från NO:s roll i övrigakonkurrensbegränsningsfrågor, där NO snarare kan ses som enåklagare/förhandlare med uppgift alt bevaka konkurrensinlressen. Svårförenligheleni rollerna framstår, enligt statskontorets mening, tydligt i den föreslagnahandläggningsordningen, där NO dels skall pröva förvärv ur konkurrenssynpunktdels skall göra en allsidig prövning av om ärendet skall föras vidare tillregeringen. Slalskonlorel har även övervägt om förvärvsprövningen kanförläggas till SPK. Fördelen skulle vara all SPK är en relativt stor myndighetmed breda förelagskontakter och betydande ulredningskapacitet i frågor rörandeförelagskoncentration och konkurrensbegränsning. Statskontoret har ävenprövat möjligheten att låta hela förvärvsprövningen ske inomregeringskansliet. En sådan lösning förefaller dock mindre lämplig, eftersomdel beredande arbetet vid förvärvsprövningen bör ses som en myndighetsuppgiftsom inte i onödan bör belasta . För statskontorets del harslutsatsen blivit att hela del beredande arbetet inför regeringens prövning avföretagsförvärv bör ske vid SPK. Statskontoret avstyrker därför förslaget allför detta ändamål inrätta ett särskilt sekretariat inom handelsdepartementet.De personella förstärkningar som kan krävas för förvärvsprövningen bör iställetsamlas till en särskild enhet inom SPK. Lånsstyrelseni stöder utredningens uppfattning att regeringen bör vara deninstans som prövar förvärven. MinorUeten i länsstyrelseni ullalar. Om en lagstiftning om allmän prövning avföretagsförvärv trols allt skall komma till stånd bör NO:s befallning medförprövningen endast avse förvärvet från konkurrenssynpunkt. Förprövning från regionalpolitiskoch allmän synpunkt bör i första hand ankomma på . Prop.1981/82:165 506 är den konstruktion för förvärvsprövningen som utredningen vall denmest praktiska och smidigaste. Den sammanlagda tiden för myndighelsprövningen2-1-6 månader är dock med hänsyn till värdet av att snabbi kunna fullfölja ettigångsatt fusionsförfarande för lång. all bedöma hur tiden bör fördelasmellan NO och regeringen förordar organisationerna att den sammanlagdaprövningstiden sänks . Även denna prövningslid kan närförvärvet avser förvärv av aktie på fondbörs synas alltför lång. Att avvaktamyndigheternas prövning innan ett planerat förvärv kanfullbordas framstår som utomordentligt opraktisk och kan medföra allvarligastörningar på börshandeln. För såväl köpare som säljare beroende på denekonomiska konjunkturen innebär förfarandet ett betydande ekonomisktrisktagande med eventuella förluster för i vart fall någon part i förvärvet,anser organisationerna. När del slutligen gällerförfarandet kan konstaleras alt det har ackusa-toriska granddrag vilket framstårsom en fördel från den enskilda partens synpunkt. Del finns dock inkvisiloriskamoment som synes organisationerna betänkliga och som framför allt kommer tilluttryck i motivutlalanden. Del talas om en särskild interdepartementalberedningsgrupp. På s. 369 i belänkandet sägs bl. a. all beredningsgruppenockså informellt kan begära all NO eller annan myndighet kompletterarutredningen enligt gruppens önskemål. från NO:s motparts synpunkt och ävenfrån allmän synpunkt framstår informella kontakter mellan"åklagaren" och en beredande enhet inom del beslutande organet slå istrid mot elementära rältssäkerhelskrav. Del bör byggas in i själva systemeten klar skiljelinje mellan NO och beslutsorganen. Beredningsgrappens begäran omutredning av NO eller annan myndighet synes organisationerna böra vara formelloch föregås av möjlighet till yttrande från avtalsparterna. Avtalsparterna börsjälvfallet också få tillfälle all yttra sig över del material som antingendel utarbetats externt eller internt inom beredningsgruppen skall utgöra regeringensbeslutsunderlag. ÄvenLRF noterar då det gäller själva prövningsförfarandel all den föreslagna inlerdepartementalaberedningsgruppen informellt föreslås kunna begära all NO eller annanmyndighet kompletterar utredningen på visst sätt. Del bör vara möjligt föravtalsparterna att få yttra sig över NO:s eller annan myndighets komplettering.Rimligen bör det, anför LRF, beredas parterna tillfälle alt yttra sig överregeringens beslutsunderlag. Aktiespararnaär av den meningen att en eventuell prövning bör koncentreras till en endainstans. Prövningen skall i vart fall när del gäller förvärv av aktier ibörsnoterade förelag ske med skyndsamhet och i ett sammanhang, anserorganisationen. Därför bör NO:s prövning inskränkas i vidare mån än vad somframgår av förslaget. Förvärv som gäller del av rörelse synes dock lämplig attunderställas NO:s prövning. Därvid bör NO:s prövning begränsas till merarenodlade prisbildnings- och konkurrensfrågor. 1981/82:165 507 LOönskar starkare än konkurrensulredningen framhålla förelagsförvärvens sambandmed samhällets åtgärder för full sysselsättning och effektivare näringsliv. Imånga fall anser LO all del finns skäl för statsmakterna att verka för ändringav förelagsstrukturen, samgående mellan företag och olika former av samarbeteför att förslärka den sammantagna effektiviteten och initiera ny verksamhet.Som konkurrensulredningen framhållit påverkar detta marknadskonkurrensen,eventuellt som en försvagning av inbördes konkurrens. Åtgärderna frånstatsmakternas sida måste således integrera konsumentskydd och olika slags effeklivilelshänsyni ett sammanhang. Med denna utgångspunkt invänder LO mot all NO ensam gesansvaret för att verkställa förberedande utredning samt utsortering avkritiska fall innan förvärvsärendel hamnar hos regeringen. Utredningen har förtett resonemang på denna punkt och stannat för all utesluta SIND, SPK och andramyndigheter från direkt ansvar i sammanhanget. LO anser all del tvärtom vorenaturligt om KK, SIND och SPK regelmässigt dellog i denna förberedandeprövning. Eventuellt kunde dessa organ åläggas all yttra sig över sådanaärenden eller ges rätt all företa utredning i uppkommande företagsförvärvsfall.LO avslår dock från att precisera ett förslag på denna punkt men vill hänvisatill vad organisationen anfört om samråd med fackliga organisationervid förelagsförvärv i yttrande till . , somavstyrker förslaget till förvärvskonlroll, har för den händelseutredningsförslaget skulle genomföras anmärkningar mot del. Fondbörsen anserall förslaget att varje ändring av innehav av aktier i ett förelag sedan denkritiska gränsen har uppnåtts skall bli föremål för prövning framstår som heltohanterligt och torde i praktiken omöjliggöra åtskilliga av de dagligatransaktionerna på börsen.