prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — En uppdelningsregel kan ha sin plats irättsordningar som täcker myckel stora marknader för all bryta upp de störstamonopolen men även där ha tveksamma effekter. För svensk del saknas med hänsyntill landels storlek och vår öppenhet mot omväriden anledning att införa ensådan regel. Utredningen har heller inle funnit några på praktiska svenskaerfarenheter grundade skäl för sitt lagförslag. Då nyetableringssakkunnigabehandlade frågan fann de sakkunniga del uteslutet alt för vårt landsförhållanden tillämpa ett uppdelningsförfarande sådant som i (SOU 1951:27 s.523). Med hänsyn tiU näringslivets internationella erfarenheter framstårdelningsregeln som direkt skadlig för svensk industris utveckling och måstedärför enligt organisationernas uppfattning bestämt avstyrkas. Även LRF anser förslagetatt "dela upp" förelag helt onödigt och kan dessutom medföra skadligaeffekter. Denna USA-inspirerade idé skjuter långt över målet. All "delaupp" ett förelag innebär myckel stora svårigheter. De negativa ekonomiskaoch samhälleliga konsekvenserna är betydande och svåröverskådliga.Bestämmelsen är också unik och saknas i jämförbara länder. Några konstaterademissbruk i redovisas inte. Tillräckliga erfarenheter i MD rörandemissbruk av dominerande ställning på marknaden saknas. Delförefaller, anför LRF, som om utredningen av rent principiella skäl vill ha enmöjlighet för regeringen alt ingripa på föreslaget sätt. Nyetabie-ringssakunnigafann del dock på sin lid "uteslutet" all tillämpar 1981/82:165 442 "sönderddningi mindre, med varandra konkurrerande enheter" (SOU 1951:27 s. 523). LRFansluter sig liU denna bedömning. Utvecklingen har inte vederlagt uttalandet. OcksåKF avstyrker förslaget. Enligt KF: s uppfattning har inte utredningen visatatt det finns något behov av en sådan i svensk rätt unik bestämmelse, som kanfå svåröverskådliga samhällsekonomiska konsekvenser. Även om åtgärd om ingreppi vissa fall mot ägarstrukturen vid dominerande ställning på marknaden enligtförslaget skall kunna ske endast i sällsynta undanlagsfall kan säger sig icke kunna tillstyrka förslaget. Genomförandet av ett sådantförslag skulle nämligen enligt föreningens mening innebära ett alltförlångtgående ingrepp i den privata ekonomiska integriteten. Vidare skulle del isådana fall säkerligen bli myckel svårt alt finna köpare som vore villiga all eriäggaen skälig köpeskilling. Föreningen avstyrker således bestämt detta förslag. Oberoende av om förslagetskall betraktas som en utvidgning av den gällande generalklausulenstillämpningsområde eller enbart som ett klarläggande av all ingripanden kanske även mot sådana former av konkurrensbegränsningar förefaller tillägget välmotiverat anser däremot / SR och . Självfalletbör emellertid reglerna kunna komma till användning endast när subslitutskonkurrensenär obe-fintiig eller helt otillfredsställande. Enklar utvidgning av hittillsvarande möjligheter till ingripande förefaller varaden möjlighet som regeringen enligt förslaget ges alt genom krav påförändringar av ägarförhållanden motverka effekterna av att någon har endominerande ställning på en marknad. Del är svårt alt bedöma om sådana åtgärderverkligen kan leda till en effektivare konkurrens. Varje ingripande med slöd avde nya reglerna måste därför föregås av ingående analyser av de möjligaeffekterna. Om så blir fallet kan del föreslagna stadgandet enligtföreningarnas uppfattning bli ett värdefullt slöd för ingripande i enstakafall. Odelatpositiv till ifrågavarande förslag är LO, som framhåller all del finns ettstort antal länkbara situationer där en dominerande ställning påverkarprisbildningen ofördelaktigt. Även nackdelar i övrigt kan uppstå förallmänheten och andra näringsutövare. LO delar utredningens uppfattning alldelta är en allvarlig brist att ingripande inle kan göras i fall därdominerande ställning för ett förelag medför utebliven rationalisering ellerserviceförbättring. Visseriigen föreslår utredningen ett särskilt kapitel ikonkurrensbegränsningslagen om kontroU av förelagsförvärv, där ytterligare företagskoncenlrationskall prövas mot bakgrund av just risken för sädana nackdelar för konsumenteroch näringsliv. Men om dominerande ställning uppstått ulan förelags värv skullemotsvarande regler saknas. LO instämmer i utredningens förslag all MD skallbehandla och bedöma fall av skadlig verkan på grand av dominerande marknadsslällningför all över- Prop.1981/82:165 443 lämnadem till beslut i regeringen. Regeringen ges möjlighet alt ålägga ett förelagförsäljning av aktier, andelar, rörelse eller del av rörelse. Regeringen kanockså i sädana fall göra åläggande beträffande förelagets beteende utan altviss förelagsuppdelning förutsätts ske. Denna komplettering i förhållande tillde föreslagna reglerna om prövning av lagen om förelagsförvärv anser LO varaangelägen. lar inle direkt ställning till förslaget om åtgärder motmarknadsdominans. Risken för att förelag inom detaljhandeln kan få ett sådantinflytande torde vara förhållandevis ringa. Detaljhandeln är uppspaltad på ettrelativt stort antal enheter, vilket visserligen har minskal men som alltjämtsynes vara tillräckligt stort och ha en sådan differentiering av strukturen,all man kan räkna med en fortsatt aktiv konkurrens. Härför krävs dock enligtköpmannaförbundels uppfattning uppfyllandet av tvä föratsättningar, somvisserligen inte åstadkommes genom konkurrenslagstiftning, utan snarare ärbelägg för all denna behöver kompletteras av andra åtgärder som är vikliga föratt bevara konkurrensen. Denförsta av dessa förulsätlningar hör ihop med del kommunala inflytandet pådetaljhandelns utveckling. Delta inflytande utövas framför allt genom del s. k.kommunala planmonopolet. 1 sitt för en lid sedan avgivna belänkandet"Samhället och distributionen" (SOU 1975:69) rekommenderade dislribulionsulredningenkommunerna alt därutöver utarbeta särskilda försörjningsplaner med sikte påatt tillgodose konsumenternas intressen av ett lämpligt uppbyggt buiiksnäl. Ianslutning härtill bör det enligt förbundels mening vara möjligt all förhindradominerande ställning inom den lokala detaljhandeln. Denandra förutsättningen har samband med detaljhandelns finansieringsproblem.Genom att bereda mindre och medelstora frislående detaljhandelsförelag medmöjlighet att göra effektiva insatser inom varudislributionen bättrefinansieringsvillkor kan, anser , konkurrens på ett positivtsätt främjas. Dislribulionsulredningen har varit inne på den linjen och ansettdel lämpligt att överväga statligt slöd ål de finansieringsinstitut som finnsför detaljhandeln och som har till uppgift att främja fortbeståndet ochtillkomsten av fristående detaljhandelsföretag, påpekar förbundet. har endast begränsade resurser till sill förfogande. Ett statligtstöd skulle ha varit värdefullt och utgöra en direkt konkurrens- ochutvecklingsfrämjande åtgärd. Det behöver knappast framhållas alt ettfinansieringsstöd till mindre och medelstora företag skulle vara mindreriskabelt och väsentligt mindre kostnadskrävande än de ekonomiska stödåtgärdersom har vidtagits till förmån för andra näringsgrenar. Ävenom risken för dominerande förelag eller förelagsgrupper inom detaljhandeln kanbedömas vara ringa och med här skisserade åtgärder kan motverkas, så kan man inlebortse från att dominerande ställning inom Prop.1981/82:165 444 leveranlörsleden kan på ett mindre gynnsamt sätt påverkaefterföljande led i distributionskedjan, exempelvis genom prisdiskriminering.Även detta är enligt ett skäl all uppmärksamma sådankonkurrensbegränsning. I anslutning till anbudskartellförbudet har fleraremissinstanser tagit upp frågor rörande offentlig upphandling och utredningensbehandling av dessa frågor. () anför att i betänkandetanges (s. 205) alt det vid statlig anbudsinfordran skall införas annons iTidning för leveranser till staten och, i den mån del gagnar annonseringenssyfte, i en eller flera andra tidningar. RRV vill med anledning härav påpekaatt regeln i 9 § upphandlingskungörelsen (1973:600) innebär alt anbud skallinfordras genom annonsering eller skrivelser. Anbudsinfordran genom annonseringär sålunda inte obligatorisk. Utredningen berör samordningen av den offentligaupphandlingen och vilka konsekvenser denna kan medföra på kort och lång sikt.Som utredningen nämner har regeringen fastställt riktlinjer för denoffentliga upphandlingen. Därvid har man bl. a. uttalat sig för en ökadsamordning av denna upphandling. Inom ramenför sin inslruktionsenliga skyldighet att verka för en samordning av den statiigaupphandlingen har RRV bl. a. utarbetat en rapport i ämnet (Statensinköpssamordning - utvärdering och förslag, , dnr 1975:1036). 1rapporten understryks del väsentliga i att de ansvariga myndigheterna vidutbyggandet av den statliga inköpssamordningen lar hänsyn till risken för ickeönskvärda marknadseffekter. Efler attha inhämtat synpunkter på rapporten från ett antal myndigheter, däribland näringsfrihetsombundsmannen(NO), samt vissa av näringslivets organisationer, har RRV i skrivelse tillregeringen redovisat hur verket avser alt bedriva del fortsattaarbetet med den statliga inköpssamordningen. Regeringen har genom beslut den 12januari 1978 (dnr 1976:849) uppdragit åt RRV all verka för all s. k.funktionsansvariga myndigheter finns i enlighet med de av verket föreslagnariktlinjerna. 1skrivelse till berörda statliga myndigheter har RRV redovisathur del fortsalla arbetet med den statliga inköpssamordningen bör bedrivas.Verket har därvid bl. a. framhållit all de funklionsansvariga myndigheterna vidutformningen av den statliga inköpssamordningen bör beakta all denna inle fårnegativa effekter för konkurrensen på marknaden saml all det vid risk för monopoliseringi vissa fall kan vara lämpligt att utnyttja flera leverantörer. Åtgärderhar sålunda vidtagits för all förhindra alt den statliga inköpssamordningenskall leda till en icke önskvärd koncentration inom näringslivet. 1 dettasammanhang kan del också förtjäna påpekas alt den statliga Prop.1981/82:165 445 inköpssamordningenuppgår till i rant tal 700 milj. kr., en siffra som bör sältas i relation total statlig upphandling på . Inköpssamordningen ärsålunda alltjämt av relativt begränsad betydelse på del statliga området. TillRRV är knuten en rådgivande delegation för upphandlingsfrågor. Enligtregeringens beslut har denna delegation bl. a. till uppgiftall verka för inköpssamordning.mellan staten ock kommunerna. Försöken all fåtill stånd en ökad samordning inom hela den offentliga sektorn har emellertidhittills inte lett till några nämnvärda praktiska resultat. Utredningentar särskilt upp de mindre och medelstora förelagens möjligheter all göra siggällande inom den offentliga upphandlingen. Hithörande frågor har RRVbehandlat i en rapport (Statliga myndigheters upphand-Ung från mindre ochmedelstora förelag - problem, restriktioner och möjligheter, dnr 1976:80). Sammanfattningsvissägs del i rapporten all de mindre och medelstora förelagen torde kunna fyllaviktiga funktioner främst som underleverantörer och som leverantörer av specialkonstruklionersaml som förmedlare av olika tjänster åt stafiiga konsumenter. Flera ekonomiskaoch teknologiska faktorer gör all dessa förelags möjligheter att direkt anlitassom leverantörer torde ha minskal. En av de faktorer som nämns i rapporten ärtendenser mot upphandling av allt större och mer integrerade systemlösningar.Vidare pekas på att myndigheternas interna upphandlingshandläggning kan medföravissa risker för ett alltför snävt urval av anbudsgivare, något som i särskilthög grad drabbar mindre och medelstora företag. I rapporten sägs all manfortlöpande bör beakta skilda konkurrenseffekter av olika former avsystemupphandling och av olika bedömningar om vad som är affärsmässigupphandling på kort resp. lång sikt. Möjligheternaall avsevärt öka den statliga upphandlingen från mindre och medelstora förelagbedömer emellertid RRV som begränsade. Vissa åtgärder anses dock vara möjligaatt vidta inom ramen för gällande upphandlingskungörelse, nämligen: - förbättrad information om vadstatliga myndigheter upphandlar och när upphandlingen genomförs - utbildning om bl. a. de reglersom gäller för den statliga upphandUngen och i samband därmed konlaktkonferensermellan inköpspersonal från statliga myndigheter och representanter för mindreoch medelstora företag - försöksverksamhet i syfte attutvidga myndigheternas traditionella an-budsgivarkrelsar. RRVhar överlämnat rapporten till slatens industriverk för attdetta närmare skall pröva de föreslagna åtgärderna. Vadbeträffar utredningens påpekande om alt del bör vara möjligt att dela upp ettupphandlingsärende vill RRV endast framhålla att detta enligt Prop.1981/82:165 446 upphandlingskungörelsenföratsätter att del ekonomiska utfallet för staten inte påverkas i negalivriktning. Om det undanlagsvis blir fråga om alt göra avsteg från affärsmässighelsprincipen,är detta en fråga som, enligt vad departementschefen uttalat i prop. 1973:73,skall avgöras av regeringen och inte av den enskilda myndigheten. Delänsvisa företagarföreningarna avlöstes av speciellautvecklingsfonder. Dessa torde komma att överta företagarföreningarnas uppgiftall stödja de mindre och medelstora förelagen, t. ex. i samband med offentligupphandling. Enligt RRV:s uppfattning är del angeläget all dessa förelag genomutvecklingsfondernas försorg blir informerade om denna möjlighet att få hjälpvid exempelvis offertgivning till statliga och kommunala myndigheter. , som påpekar all företagareföreningens uppgifter från och med 1 juli1978 har överförts på de nybildade regionala utvecklingsfonderna, belyserfondernas uppgifter i anslutning till offentlig upphandling och anför. Utvecklingsfondernasuppgift är alt fungera som serviceorgan till mindre och medelstora företag ifrågan om offentlig upphandling. Deras ingående kännedom om länens näringslivoch personliga kontakter med särskilt mindre och medelstor industri gör dem vällämpade att fullgöra konsult-uppgifter i sådana upphandlingsfrågor. Förbundethar tidigare i olika sammanhang pekat på konsekvenserna av den sekretess sompåbjuds vid offertgivningen. Upphandlingskungörelsens krav på sekretess omöjliggörmånga gånger en aktiv insats från företagareföreningarnas/utvecklingsfondernassida. Den offentliga upphandlaren får enligt upphandlingskungörelsen förnärvarande inle meddela företagarföreningen vUka förelag som har erhållit offertförfrågan.Därigenom finns inga möjligheter att aktivt kunna bistå med service i form avhjälp med upprättande av offerthandlingar eller liknande, varigenom en del avpropositionens ursprungliga syfte omintetgörs. Del är överhuvudtaget ettrimligt antagande all den mindre och medelstora industrin i allmänhet hamnar iunderläge i förhållande till de stora företagen när del gäller offentlig upphandling. anser all ovannämnda problemalik faller väl inom de ramar som förslagettill ny konkurrensbegränsningslag lämnar. Del är, enligt förbundetsuppfattning, nödvändigt att bestämmelserna ändras så all del blir möjligt fören upphandlande myndighet all jämsides med offertfrågan till små företag skickaen kopia på denna förfrågan till länels utvecklingsfond eller på annat sättbistå. och landstingsförbundet anför i huvudsakligen likalydandeyttranden följande. Iett särskilt avsnitt av betänkandet behandlar utredningen den offentligaupphandlingens betydelse från konkurrenssynpunkt. Utredningen uppehåller sig särskUtvid ambitionen från de upphandlade myndigheternas sida Prop.1981/82:165 447 allåstadkomma en samordning av upphandlingsverksamhelen och de problem detta kaninnebära för de mindre och medelstora förelagen. 1 samband därmed påpekarutredningen alt en samordning på lång sikt kan leda till en koncentration inäringslivet genom all mindre och medelstora företag inte kan hävda sig somleverantörer, och all detta i sin lur kan leda till alt konkurrensen minskareller, om ett monopol uppslår, helt upphör. Enligt utredningens mening bör demindre och medelstora förelagens ställning i den offentliga upphandlingenstärkas bl. a. genom all statliga och kommunala beställare påverkas attta in anbud från flera leverantörer, attdär det är möjligt utforma enskilda upphandlingsärenden på ett sådant sätt alläven mindre och medelstora förelag kan delta i upphandlingen. Såsomexempel pä lämplig åtgärd nämner utredningen möjligheten att dela upp ettupphandlingsärende på flera mindre delar. Enligtupphandlingskungörelsen är statliga myndigheter skyldiga all vid sinupphandling iaktta affärsmässighet. Del övervägande antalet kommuner tiUämparför närvarande det av rekommenderade normalreglemenlel förkommunal upphandling. Till skillnad från ett statligt upphandlingsbeslul kanett kommunall beslut i ett upphandlingsärende överklagas. Prejudikat frånregeringsrätten visar att kommun som inte strikt följer principerna i upphandlingsreglementelriskerar all få sina upphandlingsbeslul upphävda. Mot bakgrund av gällandeföreskrifter för statlig och upphandling måste därför konstateras, altdet i samband med upphandlandet inle finns några möjligheter all tillgodose demindre och medelstora förelagens intresse om förfarandet strider emot kravet påaffärsmässighet. En speciell fråga är i vad mån ett långsiktigt perspektiv på upphandhngsverksamhetenkan motivera all de mindre och medelstora företagens behov tillmäles särskildvikt vid anbudsprövningen. sker bedömningen av affärsmässigheten i varjeupphandlingsärende för sig och varken nuvarande upphandlingsregler ellerförarbetena till dessa anvisar något alternativt betraktelsesätt. Möjligheternaall med nuvarande föreskrifter ge utrymme även för ett mera långsiktigtperspektiv framstår därför såsom mycket begränsade. En ändring avbestämmelserna på denna punkt kanske kan tänkas tillgodose de önskemål fränmindre och medelstora förelag som diskuterats i belänkandet men skulle med allsannolikhet medföra nya och myckel svårbemästrade problem i stället. Vad som äraffärsmässigt eller inle, sett i ett långsiktigt perspektiv, torde bli ytterstsvårt all bedöma objektivt. RRVhar sammanställt en dagtecknad rapport om statligamyndigheters upphandling från mindre och medelstora förelag och har i missivskrivelsetill slatens industriverk framhållit all möjligheterna all mera väsentligt ökaden statliga upphandlingen från mindre och medelstora förelag förefaller varabegränsade. Analysen visar alt dessa företags möjligheter att öka sinaleveranser till staten främst hänför sig till två Prop.1981/82:165 448 områden.För del första har de en konkurrensfördel i fråga om produkter avbeställningskaraktär framställda i korta serier. För del andra kan de fylla enroll som underleverantör till större leverantörer åt staten. De åtgärder somRRV bedömer möjliga alt vidtaga inom ramen för gällande upphandlingskungörelseavser främst - förbättrad information om vadstatliga myndigheter upphandlar och när upphandlingen genomförs - utbildning om bl. a. de reglersom gäller för den statliga upphandlingen och i samband därmed konlaktkonferensermellan inköpspersonal från statliga myndigheter och representanter för mindreoch medelstora företag - försöksverksamhet i syfte allutvidga myndigheternas traditionella an-budsgivarekrelsar. Denkommunala upphandlingen gäller ofta mindre kvantiteter än den statliga, vilketi och för sig borde innebära speciella möjligheter för de mindre och medelstoraförelagen att konkurrera. Trots delta föreligger enligt styrelsens bedömninganledning även för kommunerna all överväga vilka åtgärder som är länkbara dådel gäller alt tillgodose ifrågavarande förelags anspråk på tillfällen allkonkurrera om de kommunala beställningarna. De av RRV förordade åtgärdernaförefaller styrelsen böra kunna ifrågakomma även inom den kommunala sektorn. Hitintillshar strävandena att stödja de mindre och medelstora förelagen organiserats viaföretagarföreningarna. Dessa avlöstes av speciellautvecklingsfonder och del förefaller självklart all dessa fonder skall övertadenna funktion från företagarföreningarna. 1 många fall lär del vara så altförelagen inte känner till sina möjligheter att få hjälp av förela-gartöreningarnaoch delta förhållande kan sannolikt bedömas råda även då del gällerutvecklingsfonderna. En möjlighet alt söka råda bot på detta vore kanske all deoffentliga beställarna helt rutinmässigt i anbudsförfrågningarna påminner om attanbudsgivare vid behov kan få hjälp från utvecklingsfonden i länet. Enuppmaning till myndigheterna att förfara på det sättet skulle kunna inlagas ianvisningarna till upphandlingskungördsen och upphandlingsreglementel. LRFhar tagit upp till särbehandling området jordbrukspolitik ochkonkurrensbegränsningar. Såsomframhålles riksdagsbeslut om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken (prop.1977/78:19) har i samhällel genom en aktiv och målmedvetenreformpolitik sökt åstadkomma en rättvis fördelning av välståndet. Dennavälfärdspolitik bygger på solidaritet mellan människorna och har en starkförankring hos del svenska folkel. Med hänsyn till bl. a. förhållandena på deninternationella marknaden förutsätter detta all jordbruket erhåller ettprisstöd. Den prisreglerande verksamheten blir därigenom ett viktigt led ijordbrukspolitiken. Mot denna bakgrund bör ett huvudsyfte medjordbrukspolitiken vara att tillförsäkra dem som är syssel- Prop.1981/82:165 449 sattainom jordbruket i alla delar av landet en ekonomisk och social standard, som ärlikvärdig med den som jämförbara grupper uppnår. Detta syfte bör särskiltbeaktas vid prissättningen på jordbruksprodukterna. Prisstödettill jordbruket bör liksom främst ges i form av gränsskydd, vid behovkompletterat med marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och export avöverskoll. bär del övergripande ansvaret för all den med prispolilikenavsedda prisnivån skall kunna upprätthållas. Marknadsregleringarna handhasemellertid av fristående regleringsföreningar. Dessa föreningar haralt i sin verksamhet följa av regeringen fastställda stadgar och avjordbruksnämnden utfärdade direktiv. UnderKBLs första lid gjordes, som utredningen redovisar (sid. 138-140) särskUdabedömningar föranledda av jordbruksregleringen. Dessa innebar alt i den män lanlbrukskooperalionenarbetade enligt riktlinjer som erhållit statsmakternas slöd var KBL ejtillämplig. Undantaget kom dock ej till uttryck i lagtexten. 11960 årsjordbruksulrednings belänkande (SOU 1966:30-31) framhölls i fråga omsambandet mellan marknadsregleringarna och näringsfriheten angelägenheten avall dessa regleringar utformades sä, att varje tvivel var uteslutet huruvida enviss privat reglering (t. ex. områdesindelning genomförd av förelagtillhörande jordbrukels ekonomiska föreningsrörelse) var en omedelbar följd aven statlig reglering och därmed i princip undantagen från KBL. För attåstadkomma detta borde enligt utredningen alla statliga marknadsregleringargöras så fullständiga saml ges en sådan utformning och tUlämpning, all syftetmed prissättningen för varje enskild produkt kunde genomföras ulan alt dettaförutsatte särskild medverkan i regleringsverksamheten eller kompletteranderegleringar från föreningsrörelsens sida. 1967:95 om ny jordbrukspolitik, som antogs av , angavs somangelägel att man inom jordbrukssektorn så långt möjligt tillämpade sammaprinciper i fråga om konkurrens som för näringslivet i övrigt. Det borde åvilastatlig myndighet (närmast jordbruksnämnden) eller regleringsföreningarna atthandha marknadsregleringarna, vilket innebar alt föreningsrörelsen bordebefrias från åligganden av detta slag. Visst undanlag skulle dock övergångsvisgälla för mejeriorganisationen, närmast den områdesindelning som ansågsbehövlig för mjölkregleringen. Efler denna ytteriigare koncentration tillregleringsföreningarna torde enligt riksdagsbeslutet i allmänhet inle andra marknadsreglerandeåtgärder erfordras än dem som åvilade jordbruksnämnden ellerregleringsföreningarna. LRFnoterar all utredningen inte redovisar riksdagsbeslut och ej hellerden senaste jordbraksutredningens belänkande (SOU 1977: 17).