prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — slog mandock vakt om andra samhällsintressen som är knutna lill vattnet, t. ex.fiske-, farleds- och flott-ningsinlressena, liksom om jordbruket som då ännuvar huvudnäringen. 1 själva verket uttalades vid lagens tillkomst uttryckligenatt dess huvudsyfte var att skapa gynnsamma lagliga förutsättningar förvattenkraftens tillgodogörande som vissa klart definierade motståendeintressen blev favoriserade i lagen. De ändamål som VL avsåg atttillgodose har naturiigtvis sin aktualitet fortfarande. Många nyaomständigheter har emellertid tillkommit. Teknikens framsteg och den allmännasamhällsutvecklingen har medfört att behovet av ett samlat grepp övervattenresursernas användning har gjort sig gällande med allt större styrka.Framför allt de större vatlenföretagen har i allmänhet betydelsefulla långsiktigaverkningar av olika slag. Även i övrigt är det många viktiga men inbördesmotstridiga intressen som kräver beakliinde när det gäller användningen av våravattentillgångar. Över huvud taget måste vattenföretagen inpassas isamhällsplaneringen i stort, t. ex. vad gäller samhällsbyggande,markanvändning, näringsutveckling, energipolitik, sysselsättning, naturvård,kulturminnesvård, friluftsliv och hälsovård. Frågan om formerna för anpassningenav främst de större vattenföretagen till samhällsplaneringen i stort blevhuvuduppgiften 1968 tillkallade vattenlagsutredningen. Dennautredning fick i uppdrag alt göra en allmän översyn av VL med tonvikt pä debeslämmelser som hade samband med samhällsplaneringen. Särskilt borde frågan omatt ändra de organisatoriska formerna för tillståndsgivningen i vattenmålövervägas närmare. I samband därmed framhölls också angelägenheten av att skapaen mindre bunden prövning av tillåtlighetsfrågorna än vad som gällde, så attsamdiga omständigheter av vikt och föreliggande valmöjligheter kunde beaktas idet enskilda fallet. En genomgripande översyn av såväl prövningssystemet somdel materiella innehållet i VL ansågs följaktligen påkallad. Sedan vattenlagsutredningentillkallades , har på förslag av utredningen en del reformer avvaltenlagsliftningen genomförts (se avsnitt I). utvidgades - i avbidan påen mera genomgripande reform av VL - regeringens prövningsrätt i vattenmäl.Samtidigt inordnades de tidigare frislående vattendomstolarna i lingsrättsorganisationen. anpassadesersättningsbestämmelserna i till expropriationslagen (1972:719). Vidareinfördes ett nytt institut benämnt andelskraft. 5 1981/82. Däremot genomfördes inte den reform av avgiftssystemel somvaltenlags-ulredningen hade föreslagit (se vidare avsnitt 2.13). slutligen fillkom en lag(1976:997) om främja samverkan mellan alla berördaintressenter i ett vattenområde. I sitt slutbetänkande har vattenlagsutredningen lagt framförslag till en ny vattenlag, som är tänkt atl ersätta gällande VL. Utredningenföreslår en omläggning av prövningssystemet, som innebär att tillståndsfrågorskall prövas av regeringen, den nuvarande ochlänsstyrelserna samt alt ersättningsfrågor skall handläggas vid vissafastighetsdomstolar. Vidare föreslås mindre stela tillåtlighelsregler, somskall möjliggöra en mer allsidig och planmässig bedömning av vatlenföretagen.När det gäller villkoren för ett vatlenföretag föreslås atl de skall kunnaomprövas till förmån för främst allmänna intressen, i vissa fall utanersättning till företagaren. Förslag till ett nytt vattenrättsligtavgiftssystem läggs också fram liksom en utförligare lagreglering av frågan omtillsyn över vattenförelag med som tillsynsmyndighet. Utredningens förslag har fått ettgynnsamt mottagande vid remissbehandlingen. De flesta remissinstanserna godtari huvudsak eller lämnar utan erinran de av utredningen redovisade allmännaprinciperna för en ny vattenrätlslig reglering och tillstyrker att förslagetläggs till grund för ny lagstiftning på området. I vissa hänseenden framförsdock kritik mot förslaget, särskilt vad gäller frågan om ett nyttprövningssystem. I några fall avstyrks också att förslaget läggs till grund förlagstiftning. Jag delar uppfattningen altnuvarande VL bör avlösas av en ny lag. Skälen härtill är flera. Under den tidsom har gått sedan VL antogs har lagen visserligen ändrats åtskilliga gånger ibetydelsefulla hänseenden. Jag tänker då särskilt på de ändringar som inneburitatt naturvårds- och andra bevarandeinlressens ställning har stärkts, påändringar i de processuella reglerna samt på reformeringen av prövningssystemetoch ersättningsreglerna. Lagen har därigenom kunnat i skälig utsträckninganpassas till förändrade värderingar och förhållanden. Även efter genomförandetav dessa reformer har lagen emellertid vissa brister. Redan den delvis omvälvandeutvecklingen beträffande vattentillgångarnas utnyttjande under de mer än 60 årsom VL har varit i kraft motiverar enligt min mening en modernisering av lagen.I samma riktning talar önskemålet att skaffa effektiva rättsliga styrmedel, såatl planeringen av hur våra vattentillgångar skall användas kan genomföras ipraktiken. Huvudsyftet vid VL:s tillkomst var som jag harnämnt atl skapa gynnsamma lagliga förutsättningar för vattenkraftenstillgodogörande som vissa klart definierade motstående intressenblev favoriserade i lagen. De ändamål som lagen avsåg att fylla 1918 harotvivelaktigt sin aktualitet fortfarande, men många nya omständigheter harsamtidigt tillkommit när det gäller våra vatten. a. kan nämnas den ökademedvetenheten om vattnet såsom en naturtillgång av stort värde frånmiljösynpunkt samt för rekreation och friluftsliv. Jag delarutredningens uppfattning att detta måste återspeglas i vattenlagstiftningen. Strävanbör vara att med en ny vattenlag skapa ett instrument med vars hjälp det gåratt göra en rimlig avvägning mellan exploateringsintresset och motståendeallmänna och enskilda intressen. En grundläggande förutsättning måste dock varaatt företagen står i god överensstämmelse med planerna inom olika samhällssektorer.Samtidigt får del inte vara så att ett vattenföretag, även om det står iöverensstämmelse med ett en gång givet tillstånd, lägger hinder i vägen förfortsatt utveckling för all framlid. Här kräver hänsynen till främst allmännaintressen alt det finns möjligheter till omprövning av ett företag. Det nu sagda medför behov avgenomgripande ändringar i den vattenrättsliga regleringen. Till dessaändamålssynpunkter kommer också behovet av ett systematiskt meralättillgängligt lagverk än VL. Lagens systematik och allmännauppläggning kännetecknas av en långt driven särbehandling av olikaföretagstyper. Reglerna i lagens 2 kap. om byggande i vatten kan sägas bildalagens portalbestämmelser som sedan kompletteras genom mer eller mindrefristående avsnitt. Dessa handlar om grund-vatlentäkt, vatlenreglering, allmänfarled (som även innehåller bestämmelser om allmän hamn), allmän flollled,torrläggning av mark genom dikning, vattenavledning eller invallning samtavloppsföretag. Uppdelningen hänger samman med VL:s anknytning till äldrevattenrätt som reglerades i ett flertal speciallagar. En annan anledning tilluppdelningen är lagens tillkomst i etapper och de utvidgningar av desstillämpningsområde som skett , bl. a. genom 1939 årslagstiftning om grundvattentäkt. Uppdelningen har medfört att förekomsten avhänvisningar till särskilt bestämmelserna i 2 kap. är riklig. förekommerhänvisning lill ett stadgande som i sin tur hänvisar till ett tredje stadgande.Jag delar utredningens uppfattning att det från systematisk och lagteknisksynpunkt skulle vara en atl lagsfiftningen i stället i största möjligautsträckning innehåller regler som är gemensamma för flertalet företagstyper.Som utredningen anför kan emellertid en sådan strävan inle fullföljas helt. Jag finner alltså att tiden är inneatl genom en ny vattenlag anpassa den vattenrätlsliga lagstiftningen tillsamhällsutvecklingen och åstadkomma ett systematiskt mera lättillgängligtlagverk. förslaginnebär en praktiskt taget fullständig och systematisk reglering av detvattenrättsliga området. Förslaget innehåller många principiellt viktiganyheter. Flera av de bärande principerna i gällande rätt har dock ansetts börabehållas och har därtor förts över till det nya lagförslaget. Det ligger i sakens natur att ettförsök till lagreglering av ett så omfattande och komplext rättsområde som delvattenrätlsliga, hur del än utformas, möter invändningar från företrädare försinsemellan motstridiga intressen. Jag anser emellertid attvattenlagsulredningen har löst sin upp- gift väl.De föreslagna lösningarna av olika problem torde enligt min mening i allmänhetutgöra en lämplig avvägning mellan motstående intressen, såväl vad avserförhållandel mellan det allmänna och enskilda rättsägare som mellan enskildarättsägare inbördes. Jag finner alltså, i likhet med flertalet remissinstanser,all utredningens förslag i huvudsak är ägnat att ligga till grund för en nyvattenrätlslig lagstiftning. Mot bakgrund särskilt av vad som har kommit framvid remissbehandlingen anser jag emellertid atl det finns anledning alt i vissahänseenden överväga andra lösningar än dem som utredningen har föreslagit. I det följande skall jag behandla huvudpunkterna i denföreslagna lagstiftningen. Till bestämmelsernas närmare utformning och vissasärskilda frågor avser jag att återkomma i specialmotiveringen. Min genomgång av huvudpunkterna i den föreslagnalagstiftningen kommer i stort sett alt följa den indelning som utredningen hari sitt belänkande. Jag kommer emellertid all allra först ta upp frågan omutformningen av det vattenrättsliga prövningssystemet - en fråga som är avgrundläggande betydelse för den nya vattenlagens utformning i flera hänseendenoch beträffande vilken remissutfallet är splittrat. Dessutom kommer jag attbland huvudpunkterna behandla frågor om markavvatlningsföretag och ombevattning samt om det vattenrätlsliga avgiftssystemels framtida utformning(se avsnitt 2.11-2.13). Frågor om tillstånd att utförakraftverk och andra större vattenbyggnadsförelag prövas av vattendomstolmed skyldighet för domstolen atl genom underställning låta regeringen prövaföretagels lillåtlighel med beaktande av bl. a. allmänna planeringssynpunkter.Del är därefter som meddelar tillstånd och avgörersättningsfrågorna. avgörande kan överklagas till Sveahovrätt i dess egenskap av en för hela landet gemensam vattenöverdomslol ochdärifrån lill högsta domstolen. prövas avvattendomstolen som första instans. Domstolen är i dessa fall skyldig attunderställa regeringen tillståndsfrågan endast då viktiga samhällsintressensätts i fara. Överklagande kan ske till vattenöverdomstolen och högstadomstolen. Frågor om tillstånd tilltorriäggningsföretag, eller med en av vattenlagsulredningen föreslagen termmarkavvatlningsföretag, avgörs vid syneförrättning. Härvid prövas ocksåersältningfrågorna. Mycket omfattande företag skall underställas regeringensprövning för bedömning från allmänna planeringssynpunkler. Synemännensutlåtande angående huvudsakligen mer ingripande förelag skall underställasvattendomstolens prövning. Talan mot synemännens utlåtande kan föras hosvattendomstolen och överklagande sker därifrån lill vattenöverdomstolen ochhögsta domstolen. Vattendomstolarna var tidigare självständigaadministrativa enheter un- der Sveahovrätt i dess egenskap av vattenöverdomslol. Sedan den ingår dei lingsrättsorganisationen. , Umebygdens, Jämlbygdens, , Växjöoch tingsrätter är vattendomstolar. Gränserna för de till varjedomstol hörande områdena följer vattendelare mellan olika vattensystem. Envattendomstol består av en ordförande (vatlenrättsdomare), en teknisk ledamotoch två nämndemän. Ytterligare en teknisk ledamot får ingå i domstolen eftervattenrätlsdoma-rens bestämmande. För handläggningen av vattenmålgäller i princip bestämmelser. I VL meddelas emellertidmånga särbestämmelser. Frågor om tillstånd enligt MLprövas av . Även länsstyrelserna kan avregeringen ges rätt att pröva tillståndsfrågor beträffande vissa slag avärenden. Denna möjlighet har dock inte utnyttjats. Besvär i fråga omtillståndsbeslut anförs hos regeringen. När viktiga samhällsintressen sätts ifara, kan tillståndsfrågan också underställas regeringen. Ersättningsfrågorprövas av fastighetsdomstol med fullföljd till hovrätt och högsta domstolen.Vissa justeringar i ML;s prövningssystem kommer alt föreslås senare denna dagpå föredragning av chefen för (prop. 1980/81:92). Vattenlagsulredningen har, ihuvudsaklig överensstämmelse med sina direktiv, föreslagit ett helt nyttprövningssystem för alla vattenföretag utom markavvattningsförelagen. Förprövning av sistnämnda kategori av vattenförelag föreslås attförrätlningsformen behålls med fullföljd domstolsvägen. En modernisering avförrättningsbestämmelserna föreslås dock. Utredningens förslag innebärbeträffande övriga vattenföretag atl frågor om tillstånd lill och väsentligavillkor för företagen skall avgöras i administrativ ordning, beträffande destörre företagen av regeringen, beträffande de medelstora företagen av dennuvarande saml i fråga om de mindre företagenav länsstyrelserna. Övriga villkorsfrågor samt skaderegleringen skall handhasav fastighetsdomstolen vid de sex tingsrätter som är vattendomstol. Förslaget till ett nyttprövningssystem har fått ett myckel blandat mottagande vid remissbehandlingen.Omkring hälften av remissinstanserna, däribland ,lantbruksstyrelsen, , planverket, samtliga hörda länsstyrelserutom en, miljöskyddsutredningen och kommunförbundet, tillstyrkerutredningsförslaget eller lämnat det utan erinran. Övriga som har yttrat sig ifrågan, däribland samtliga domstolar, förordar andra system. De flesta av dekritiska remissinstanserna förordar ett bibehållande i stort av den nuvarandesammanhållna prövningen vid vattendomstol. I de negativa remissyttrandenaframhålls särskilt alt organisationsreformen inte kan väntas tillgodoseönskemålen om ett effektivt, snabbt och smidigt samt frånrättssäkerhetssynpunkt betryggande förfarande. Man framhåller också atttillståndsfrågan, frågan om villkor samt frågornaom skadeförebyggande åtgärder och om ersättning har sådant samband med varandraatt bedömningen inte bör delas upp på olika myndigheter. Både de positiva ochde negativa remissinstanserna understryker att ett genomförande av förslagetförutsätter en personell upprustning hos länsstyrelserna. De kritiskaremissinstanser som inte ansluter sig lill vattendomstolsmodellen förordar ihuvudsak en sammanhållen prövning enligt både vattenlagen och ML hos regionalakoncessionsnämnder eller miljörätter. För egen del vill jag anföra följande i fråga omprövningssyslemet. Många viktiga men inbördesmotstridiga intressen kräver beaktande när det gäller användningen av våravattentillgångar. Även om vallentillgångarna är goda i landet som helhet, kansärskilda omständigheter såsom befolkningskoncentration, industriellavattenbehov eller jordbruksbevattning på sina håll medföra atl den lokalavattentillgången blir för liten. Framför allt de större vatlenföretagen har iallmänhet betydelsefulla långsiktiga verkningar av olika slag. Behovet avplanering av vattenanvändningen både på det lokala planet och i ett störresammanhang är alltså stort. Det torde råda enighet om att vatlenföretagenliksom annan markanvändning måste inpassas i samhällsplaHcringen. a. direktiven förvattenlagsulredningen har det framhållits atl de nuvarande reglerna förtillståndsprövning i vattenmäl inle tillgodoser behovet av planering på etttillfredsställande säll. Prövningen borde hellre företas av administrativamyndigheter och nära samordnas med annan samhällsplanering. Innan jag går närmare in på hur man bör utforma ettprövningssystem där bl. a. planeringssynpunkterna skall beaktas, vill jag någotberöra val-tenföretagens inpassande i samhällsplaneringen i stort, dvs. denallmänna planeringen av våra vattentillgångar. Det bör då erinras om attstatsmakterna har tagit olika initiativ för all tillgodosebehovet av en översiktlig fysisk planering. Genom tillkomsten av statensplanverk och har de statliga insatserna iplaneringsarbetet pä verksnivå förstärkts och koncentrerats. Omorganisationenav länsstyrelserna och kommunindelningsreformen har förbättrat deorganisatoriska förutsättningarna för samhällsplaneringen pä regional och lokalnivå. Genom den fysiska riksplaneringen breddas underlaget för planeringen påalla nivåer såväl genom ökad tillgång till inventeringsmalerial som genom merapreciserade utgångspunkter för en riksomfattande markanvändningspoli-fik. Den fysiska riksplaneringen gerriktlinjer för användningen i vissa fall av våra vattenresurser, till att börjamed i sådana fall där konfliktrisken mellan exploaterings- ochbevarandeinlressena är störst. Inom ramen för den fysiska riksplaneringen harstatsmakterna bl. a. undantagit vissa vattendrag i norra och Norrlandfrån fortsatt vattenkraftutbyggnad. Det gäller de outbyggda huvudälvarna Torneälv. , vissaskogsälvar samt en del outbyggda älvsträckor i älvar som i övrigt redan harbyggts ut. Vidare har på regeringens uppdrag översiktligtkarllagt landets vattentillgångar och de anspråk som riktas på dessa. Vatlenplaneringsulredningenhar utrett frågorna i vilken omfattning vattenplanering behövs och i etllängre perspektiv samt i vilka former en sådan planering bör bedrivas (se SOU1980:39). Förslaget till en ny plan- och bygglag (se SOU 1979:65 och 66) som ärtänkt att ersätta byggnadslagen (1947:385) syftar bl. a. lill alt skapa bättreförutsättningar för planeringen av våra vattentillgångar. Avdel nu sagda torde framgå atl samhället har eller kommer att få flerainstrument för planeringen av våra vattentillgångar. Jag delar emellertidvattenlagsutredningens uppfattning att det inte är realistiskt att räkna medatt planeringen inom en överblickbar framtid kommer att ha drivits så långt altden skulle kunna ersätta en tillståndsprövning av etl enskilt vatlenföretageller alt vattenrätlsliga tillståndsfrågor alltid skulle kunna bedömas motbakgrund av verkställd planläggning. De riktlinjer som har lagts fasti den fysiska planeringen beträffande användningen av våra mark- ochvattentillgångar är av översiktlig karaktär. Det planeringsunderlag som hartagits fram måste kompletteras och preciseras genom tillståndsprövning av varjeenskilt vallenförelag. Genom en sådan prövning kommer konsekvenserna för olikamotstående intressen atl kunna behandlas på ett mer fullständigt sätt än vadsom kan ske inom ramen för den allmänna planering som bedrivs. Jaganser alltså alt planeringen måste kompletteras med en vattenrättsligtillståndsprövning för atl samhället i det enskilda fallet skall kunna styraoch kontrollera lokaliseringen av ett vattenföretag och för att konsekvensernaför motstående intressen skall bli belysta. Frågan är då om tillståndsprövningenmåste anförtros ål ett planeringsorgan eller om andra faktorer änplaneringshänsynen bör vara avgörande vid valet av prövningsorgan. Genomen lagändring den fick regeringen större möjligheter äntidigare atl vid prövningen av större vattenföretag göra en allsidig bedömningmed hänsyn till allmänna planeringssynpunkter (4 kap. 17-20 §§ VL). a. tas till statsmakternas riktlinjer för hushållningen med mark ochvatten samt till näringspolitiska, energipolitiska och arbetsmarknadspolitiskaaspekter. Regeringsprövningen är inte begränsad lill det aktuella projektet,utan hänsyn skall tas till vattenanvändningen i stort. Behovetav hänsynstagande till allmänna planeringssynpunkler är naturligtvis mestuttalat beträffande de större vatlenföretagen på grund av deras betydelsefulla,långsikliga verkningar. Jag anser det självklart att man i fråga om dessaföretag behåller regeringens prövningsrätt, vilket för övrigt inle harifrågasatts vid remissbehandlingen. Beträffandede mindre företag som inte faller under regeringens prövningsrätt är behovelav en bedömning från allmänna planeringssynpunkter inle lika framträdande. Som jag kommer alt närmare berörasenare (se avsnitt 2.4) bör emellertid samma bedömningsgrunder i princip gällabeträffande alla typer av vallenförelag. Då uppkommer frågan om detta är etltillräckligt motiv för att tillståndsprövningen beträffande mindre vattenföretagi enlighet med utredningens förslag förs över frän vattendomstol tilladministrativ myndighet. De administrativa myndigheter som enligt utredningen börkomma i fråga som prövningsorgan är den nuvarande länsstyrelserna. Av dessa myndigheter har länsstyrelserna redan i dagbetydelsefulla uppgifter inom samhällsplaneringens område och de uppfyllerdärför i och för sig kravet på ett prövningsorgan som skulle kunna sälla in etlvattenföretag i etl större planeringssammanhang. besitter på grund av sin centrala ställning vid prövning enligt ML och som viktigremissinstans vid regeringens lokaliseringsprövning enligt 136 a §byggnadslagen den överblick som erfordras för atl tillämpningen skall blienhetlig och konsekvent. Nämnden, som arbetar i domstolsliknande former, äremellertid en ren tillslåndsmyn-dighel utan planeringsfunktioner. Dessmöjligheter atl vid prövning av etl vatlenföretag passa in detta i ett störresamhällsplaneringssammanhang kan därför inte i avgörande mån anses skilja sigfrån vad som gäller för vattendomstolarna. Som jag ser det ärvattendomstolarnas bristande möjligheter atl f. n. la hänsyn till allmännaplaneringssynpunkter en fråga av mera rättslig än faktisk natur. framhåller torde existerande begränsningar främst ha singrund i alt - främst de stela tillåtlighetsreglerna - inte hargett utrymme för sådana bedömningar. av juridiskoch teknisk sakkunskap har emellertid gjort dem väl skickade alt göra oftamyckel svåra avvägningar mellan motstående intressen i vattenmål. Härtill harinte minst bidragit att vattendomstolarnas domkretsar har varit tillräckligtstora för atl ge domstolsledamöterna en allsidig erfarenhet av olikavattenfrågor, som de inte har varit större än att ledamöterna harkunnat få en god ortskännedom. Som närmare kommer att framgå avmin redogörelse i avsnitt 2.4 kommer jag alt föreslå atl ersätts av mer allmänt hållna regler, som skall möjliggöraen friare och därmed mer mångsidig bedömning av vatlenföretagen. I och för sigkan det hävdas att de lämplighetsavvägningar av bl. a. ekonomisk, teknisk ochsocial natur som dessa regler ger utrymme för bättre passar för entillståndsprövning i administrativ ordning än en traditionellt judiciellprövning. Jag delar emellertid utredningens uppfattning att ingenting i ochför sig hindrar att sådana bedömningar görs av domstol. Därom vittnar justvattendomstolarnas hittillsvarande verksamhet, där domstolarna redan inomramen för gällande VL i viss utsträckning gjort sådana avvägningar. Genom i den vattenrätlsliga processen inhämtar yttranden från bl. a. statensplanverk, länssty- relsen och berörda kommuner kan vidare erforderligtplaneringsmaterial läggas till grund för ett avgörande av vattendomstol. Som sammanfattning av mitt nu förda resonemang vill jagkonslalera att man från mera teoretiska utgångspunkter inte kan dra denslutsatsen alt vattendomstolarna skulle vara mindre ägnade alt beträffande demindre vatlenföretagen ta hänsyn lill allmänna planeringssynpunkter och även iövrigt verkställa en friare tillåtlighelsbedömning, om den rättsliga befogenhetendärtill gavs. Till förmån för vattendomstolarna talar vidare atl derepresenterar ett väl inarbetat system som på det hela tagel har fungerat bra.Det har visseriigen ibland anförts att handläggningen vid vattendomstolarna ärtung och tidskrävande. Denna kritik kan som utredningen anför i viss mån hasitt berättigande, men då främst såvitt avser skaderegleringen som genomuppskovs- eller prövotidsförfarandel kan dra ut onödigt länge (seprop. 1974; 83 s. 163). Detta förfarande har emellerfid möjliggjort enobjektivt säkrare skadereglering. På grund härav och då vatlenmålen ofta är avstor omfattning delar jag utredningens uppfattning atl kritiken inte börtillmätas någon större betydelse, när det gäller alt lägga fast ett nyttprövningssystem. förslag innebär att antaletprövningsmyndigheter blir större än f. n. Vidare blir förfarandet uppdelat såatt tillslånds-och villkorsfrågor avgörs av en myndighet ochersättningsfrågorna av en annan.