prop · G50371 · 1981-12-31 00:00:00 — Om en arbetstagare i samband meddriftsinskränkningen kan beredas fortsatt arbete endast efter omplacering,gäller såsom förutsättning för företräde att arbetstagaren har tillräckligakvalifikationer för arbetet. Turordningen skall normalt bestämmas för varjedriftsenhet och varje kollektivavtalsomräde för sig. I vissa fall skall dock påbegäran av vederbörande arbetstagarorganisation gemensam turordningfastställas för alla arbetsgivarens driftsenheter pä en och samma ort.Arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga skall enligt 23 § under vissaförutsättningar beredas företräde till fortsatt arbete utan hinder avturordningen i övrigt. Företräde i enlighet med de här beskrivna reglerna skallberedas arbetstagare även vid återintagning i arbete efter permittering (24 §)och vid återanställning enligt det avsnitt i lagen som handlar omföreträdesrätt i vissa fall till ny anställning (25-28 §§). Föreanställningsskyddslagen gällde, som jag har nämnt i det föregående, enligt kollektivavtalpä arbetsmarknaden vanligen att man vid fastställandet av turordning skulle tahänsyn till "nödvändigheten av att företaget i möjligaste mån betjänas avskickliga och för dess verksamhet lämpliga arbetare", och att man, närvalet stod mellan lika skickliga och lämpliga arbetare, skulle beaktaanställningstidens längd och särskilt stor försörjningsplikt (se översikten iSOU 1973:7 s. 120 fO. I det utredningsarbete somföregick lagen övervägdes olika alternativ i fråga om vad som borde bli avgörandeför turordningen. Den Åmanska utredningen hade att bedöma frågan medutgångspunkt i sin uppgift att sörja för ett särskilt skydd för äldrearbetstagare och arbetstagare som har svårigheter att få anställning på denöppna arbetsmarknaden. Om man lät arbetstagarnas duglighet och lämplighet blivägledande för turordningen skulle man, påpekade utredningen (bet.s. 157 O,komma att premiera huvudsakligen sådana arbetstagare som inte i första hand äri behov av det särskilda skyddet. Lät man ä andra sidan anställningstidenslängd bli helt avgörande, skulle man inte ge något skydd åt de arbetstagare somredan tidigare hade varit med om driftsinskränkningar pä en annan arbetsplats.Inte heller kunde sociala hänsyn alltid beaktas. Utredningen fann att turordningenborde bestämmas pä gmndval av omständigheter som tar sikte på den arbetskraftsom behöver särskilt skydd. Vidare borde man eftersträva objektivtfastställbara kriterier. Vad som mot den bakgrunden kunde komma i fråga varhuvudsakligen arbetstagarens ålder och anställningstidens längd. Utredningenhade med hänsyn till direktiven valt arbetstagarens ålder när det gällde attbestämma uppsägningstidens längd. I fråga om turordningarna var emellertidprincipen om anställningstidens längd ("sist in-först ut") alltförvedertagen för att kunna utmönstras. 1981/82:71 56 Utredningenstannade därför för att låta anställningstiden vara det huvudsakligenavgörande och knöt till denna huvudregel vissa specialregler i syfte att ge ettsärskilt skydd ät de äldre arbetstagarna och ät arbetstagare med nedsattarbetsförmåga. Under remissbehandlingenav betänkandet betonades från arbetsgivarsidan särskilt nödvändigheten av attden arbetskraft som skall stanna kvar i företaget är fullt kompetent för sinaarbetsuppgifter. Man förordade från den sidan i första hand att den nya lagenfick samma innebörd som kollektivavtalen dittills i regel hade haft. I andrahand sade man sig kunna godta utredningens förslag under fömtsättning att manfick möjlighet att beakta om vederbörande arbetstagare hade tillfredsställandekvalifika-fioner (prop. Den kategori arbetstagare inom vilkenturordningen skulle bestämmas, den s.k. turordningskretsen, borde avgränsasså att därmed förstods grupp av arbetstagare som hade väsentligen sammayrkeskunnande. Arbetstagarorganisationerna anslöt sig till förslaget attanställningstidens längd i första hand skulle vara avgörande för turordningen. Ipropositionen med förslaget till anställningsskyddslagen (s.l55 f) betonadesatt sociala synpunkter och arbetstagarnas behov av trygghet i anställningenborde beaktas mer än som skedde vid tillämpningen av kollektivavtalen, vilkasgrundtanke var att företagen skulle kunna få behålla den mest effektivaarbetskraften. Mot den bakgmnden, och av de skäl i övrigt som utredningen hadeanfört, borde enligt huvudregeln arbetstagarnas anställningstid vara avgörande.Av hänsyn till de äldre arbetstagarna, och i syfte att motverka att lagensturordningsregel i alltför hög grad blev ett hinder mot byten av anställning,infördes vid sidan av huvudregeln en regel om rätt för äldre arbetstagare attvid beräkning av anställningstiden räkna sig tillgodo ett antal extraanställningsmånader. I fräga omturordningskretsen ställde sig föredragande departementschefen kritisk tillden del av utredningsförslaget, som gick ut på att en turordning skulleupprättas för arbetstagare inom "samma verksamhet" och, inom denramen, för varje "kategori av arbetstagare", dvs. Dessa regler betraktades av departementschefen, och även avremissinstanserna pä båda sidor, som alltför stela och alltför ägnade att i deenskilda fallen leda till resultat som inte var godtagbara. Pä närmareutvecklade skäl valdes i stället att låta driftsenheten vara avgörande förbestämmandet av turordningskretsen, dock med möjlighet att, i fall där detta påarbetstagarsidan betraktas som mest rimligt och rättvist, bestämma en gemensamturordning för arbetsgivarens alla driftsenheter på samma ort. Vid sidan häravskulle turordningskretsen sammanfalla med kollektivavtalsområdet; uppdelningeni kategorier av arbetstagare ansågs alltför snäv och svår att tillämpa.Reglerna fick emellertid inte leda till att en arbetstagare kunde få rätt attbli omplacerad till ett arbete som han eller hon inte kunde sköta. Därförställdes kravet att arbetstagaren skulle ha 1981/82:71 57 fillräckligakvalifikationer för det arbete som kunde komma i fråga efter en omplacering.Detta krav fick dock inte, det betonades i proposifionen, ges en vidareinnebörd än att arbetstagaren skulle ha de allmänna kvalifikationer somnormalt krävs av den som söker det arbete som det är fråga om. En viss kortareinlärningstid skulle ofta få accepteras. Ipropositionen (s.l60) framhölls vidare att det är en vansklig, eller i självaverket en omöjlig, uppgift att konstruera lagregler om turordning som kundeväntas ge ett rimligt och rättvist resultat i alla förekommande situationer.Arbetslivets förhållanden och företagens uppbyggnad sades vara så varierandeatt en i lag bestämd turordning som fungerar bra i flertalet situationer ändåmåste slå fel i vissa fall. Därför borde turordningsreglerna vara dispositivapä det sättet att andra regler fick fastställas i kollekfivavtal som påarbetstagarsidan träffas eller godkänns på förbundsnivå. Underarbetet i anställningsskyddskommittén begärdes frän arbetsgivarhåll ändringari turordningsregler i syfte att ge möjlighet att ta större hänsyn tidindividuell duglighet och lämplighet i enskilda fall och att - liksom redan harskett på statens område - begränsa turordningskretsarna till att avsearbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter. På den fackliga sidanmotsatte man sig ändringar av denna innebörd. Från den sidan begärdes i ställetmöjlighet att i vissa fall vidga turordningskretsen fill att omfatta ävenandra driftsenheter, tillhörande andra företag inom samma koncern, än den därarbetsbrist uppstår och en driftsinskränkning skall göras. Idepartementspromemorian utvecklas skäl för och emot de olika förslagen (DsA1981:6 s.84 ff, 231 ff). Dehär nämnda önskemålen om lagändring har återkommit i yttrandena överdepartementspromemorian. Dessutom har från arbetsgivarhåll begärts denytterligare ändringen i turordningsreglerna att dessa inte skall behövatillämpas vid permittering, eller åtminstone inte vid s.k. intermittentpermittering, permittering med anledning av arbetskonflikt och permittering isamband med helt kortvariga driftsavbrott. Arbetsgivarsidanönskar alltså en möjlighet redan enligt Jagens egna bestämmelser att beaktaindividuell duglighet och lämplighet i enskilda fall. Det har talats om enmöjlighet att, när det finns särskilda skäl, få tillgodose behovet av attarbetstagare med "särskilt yrkeskunnande" eller "särskildlämplighet" får stanna kvar i arbetet. Vidare begär arbetsgivarna rätt attbegränsa turordningskretsen till att omfatta arbetstagare med "i huvudsakjämförbara arbetsuppgifter''. Skälenför dessa önskemål är i huvudsak följande. I driftsinskränknings-situationerstår ofta företagets intresse av att kunna behålla den mest effektiva ochlämpade arbetskraften mot det intresse av trygghet i anställningen som är avsärskilt stor betydelse för de äldre arbetstagarna och vissa andra gmpper avarbetstagare. Den gällande lagen har utformats i syfte att värna om dettasistnämnda intresse. Man får emellertid inte Prop.1981/82:71 58 glömmaatt det inte sällan måste bli fråga om en avvägning vid vilken det sammantagnaarbetstagarintresset, om man ser det mer allmänt och inte enbart kortsiktigt, ihög grad sammanfaller med företagets intresse; anställningstrygghet i egentligmening kan inte uppnäs om företaget inte ges en reell möjlighet tillåterhämtning och fortbestånd och för den möjligheten kan det vara heltavgörande att arbetstagare med särskilt kunnande, eller arbetstagare vilkasinsatser annars är av särskilt stor betydelse, fär stanna. Den väg som nuanvisas för att ta hänsyn av detta slag är kollektivavtalsvägen, dvs. ipraktiken att man förhandlar och träffar en lokal överenskommelse om en s.k.avtalsturiista. Erfarenheten har emellertid enligt arbetsgivarsidan visat attdenna väg ofta inte är framkomlig. I vissa fall kan över. huvud inte någonöverenskommelse nås, vare sig det beror på den fackliga organisationensprincipiella inställning eller hindret ligger.i att de lokalaarbetstagarföreträdarna inte kan av hänsyn till opinionen bland medlemmarna,eller vissa av dem, genomdriva en lösning som de i och för sig finner rimligoch riktig. 1 många andra fall kan till slut en överenskommelse näs men baraUll ett högt pris. En jämkning av lagen skulle vara ägnad att ge stöd åt sådanaavvägningar som ofta är helt nödvändiga. Ett sådant stöd skulle inte sällanvara av värde även för den facklige förhandlaren, som annars kan ha svårt attförklara de avsteg från turordningsprinciperna som ofta måste göras. Dessutommåste man beakta att den oorganiserade och kollektivavtalslösa sektorn avarbetsmarknaden är stor och att några möjligheter till jämkning genom kollektivavtalinte finns på detta område. Detförslag som har lagts fram av SAF är att 22 § tillförs en regel av innebörd attarbetsgivaren skall, om det finns särskilda skäl för det, ha rätt att geföreträde åt arbetstagare med särskilt yrkeskunnande eller särskild lämplighet.Härmed åsyftas att en arbetstagare har en nyckelposition i företaget eller iövrigt besitter sädana speciella yrkeskunskaper att.han eller hon är nödvändigför verksamheten. Det skall ocksä kunna röra sig om arbetstagare som i andraavseenden har en sädan särskild kapacitet, t.ex. en särskilt duktig försäljarei ett försäljningsföretag, att det är av största vikt att arbetstagaren fårstanna kvar i arbetet. Dessutomföreslår SAF att reglerna i 22 § anställningsskyddslagen om turordningskretsarnaskall tillföras en ytterligare regel enligt vilken särskild turordning fårfastställas inom driftsenheten och avtalsområdet för de arbetstagare som har ihuvudsak jämförbara arbetsuppgifter. Denna regel sägs vara avsedd som enhjälpregel i förhällande till de redan gällande huvudreglerna. Med uttrycket"i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter" syftas på arbetsuppgifter somkan anses vara i stort sett likartade till innehåll och inriktning, dvs. i detnärmaste utbytbara, men också pä arbetsuppgifter som visserligen inte ärutbytbara men ändå så likartade att den ene arbetstagaren utan vidare kanutföra den andres arbetsuppgifter. I huvuddragen är skälen för detta förslagdesamma som skälen för tillägget i fråga om arbetstagare med särskilt yrkeskunnandeeller särskild lämplig- Prop.1981/82:71 59 het.Den nya turordningskretsregeln skulle dessutom mer allmänt vara ägnad attmotverka sådana omfattande omplaceringar inom ett helt företag som den nugällande lagen ibland ger upphov till. Sådana åtgärder är inte barakostnadskrävande, effektivitetssänkande och svåra att genomföra, de medförocksä lätt spänningar mellan olika arbetstagargrupper. SAF åberopar att det ärjust denna lösning som har valts i den statliga turordningsförordningen. Denfackliga ståndpunkten i fråga om dessa förslag är att behövliga avvikelser frånlagens regler kan och bör ske pä det sätt som fömtses i lagen, dvs. genomfackliga förhandlingar och överenskommelser, och att de från arbetsgivarsidanframförda förslagen till ändringar i 22 § medför stora risker för en uttunningav anställningsskyddet för de äldre arbetstagarna som inte kan godtas. Detegna förslaget om utvidgning av turordningskretsen till driftsenhetertillhörande andra företag inom samma koncern motiverar de fackligaorganisationerna på följande sätt. Det förekommer inte sällan att verksamhetbedrivs på samma ort så att det till det yttre och för ett praktiskt synsättter sig som en och samma eller åtminstone en sammanhållen verksamhet, medan detformellt och rättsligt är olika juridiska personer, dvs. olika arbetsgivare,som bedriver verksamheten. Det kan då framstå som orättvist och främmande förarbetstagarna att en driftsinskränkning kan drabba dem som har långanställningstid framför de yngre, bara därför att arbetstagarna arbetar hosformellt sett olika företag med vart och ett sin eller sina turordningskretsar.Ett sätt att lösa dessa svårigheter är att i lagen ge möjlighet till vidgning,lämpligen på fackligt initiativ, av turordningskretsen till att omfatta ävenandra driftsenheter på samma ort och inom samma avtalsområde, tillhöriga andraföretag inom koncernen. Jaghar inte funnit anledning att föreslå några sådana ändringar i lagen som härhar diskuterats. Mina skäl är följande. Huvudregelni 22 § anställningsskyddslagen är att arbetstagare med längre anställningstidskall ;ha företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid när man pågrund av arbetsbrist måste göra uppsägningar eller permittera. Denna regel harsina rötter i de allmänna syftena med lagen, av vilka skyddet åt äldrearbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga är ett av deviktigaste. Att ändra på denna grundsats kan inte komma i fråga. Det har inteheller förts pä tal från nägot håll i den nu aktuella debatten. Samtidigtstår det klart att det finns åtskilliga situationer, i vilka principen"sist in - först ut" inte bör och inte kan tillämpas fullt ut. Dethar aldrig heller varit lagstiftarens mening att denna regel skulle vara undantagslös,även om detta kanske inte alltid har framgått av den allmänna debatten. Vissajämkningar har.gjorts redan i lagen till förmån för äldre och för arbetstagaremed nedsatt arbetsförmåga. Men i övrigt har turordnings-reglerna gjortsdispositiva, just i det klart uttalade syftet att öppna möjlig- 1981/82:71 60 heteratt, när det behövs, beakta även annat än anställningstiden. Dessa möjligheterhar också utnyttjats genom att det har träffats kollektivavtal i saken förstora delar av den privata arbetsmarknaden. Särskilt gäller det dåkollektivavtal, varigenom parterna på arbetsplatsen harfått behörighet attsjälva fastställa s.k. avtalsturlistor för den aktuella driftsinskränkningen.Inom den statligt reglerade offentliga sektorn finns särskilda författningsbestämmelseri detta ämne. Detnyss återgivna resonemanget från arbetsgivarsidan om avvägningen mellan olikaintressen och om det gemensamma intresset av att det företag som drabbas av endriftsinskränkning kan finna former för en fortvaro med effekfiv och lönsamverksamhet, är självfallet i grunden rikfigt. Det kan inte heller bestridas attdet ofta är nödvändigt för en sådan fortvaro att en viss eller vissaarbetstagare fär stanna kvar i verksamheten, oavsett anställningsfid ochålder. I själva verket råder det enighet mellan parterna på arbetsmarknaden omdetta. Därmedär den väsentliga frågan inte om, utan på vilket sätt, avsteg från lagenshuvudregel skall kunna göras. På den punkten menar jag, till skillnad frän vadsom gäller om utrymmet för vissa tidsbegränsade anställningsformer, att lagensnuvarande lösning är den som bör föredras. Det råder nämligen till en börjaninte någon tvekan om att reglerna i 22 § anställningsskyddslagen skall varahuvudregler, från vilka avsteg bör få göras bara om det finns starka skäl i detenskilda fallet. Mot en lösning av det slag som SAF förespråkar talar vidare,på ett helt annat sätt än när det gäller anställningsformerna, att det är svårteller nästintill ogörligt att i lagregler med allmän tillämplighet bestämma ensäker och begriplig avgränsning av undantaget. Enligt den mening som synes hasamlat en majoritet i anställningsskyddskommittén före dess upplösning (se Ds A1981:6 S.20, 86) skulle ett tillgodoseende av de framförda önskemålen på dennapunkt innebära allvarliga risker för en urholkning av anställningsskyddet.Lagregler om undantag i fråga om arbetstagare med särskilda kvalifikationereller av särskilt stor betydelse för företaget eller myndigheten medför, hurde än utformas, risk för att utrymmet för subjektiva bedömningar blir alltförstort. Denna risk är, som saken uttrycks i kommitténs text, långt mindre vidtillämpningen av en kollektivavtalsföreskrift, eftersom en sädan föreskrift ärett uttryck för en gemensam uppfattning om behovet på ömse sidor. Jagansluter mig i allt väsentligt fill detta sätt att se pä saken. Man måstebestämt värna om det skydd som lagen avser att ge i första hand de äldrearbetstagarna och arbetstagare som har svårare än andra att göra sig gällandepå arbetsmarknaden. När särskilt starka skäl talar för en undantagslösning, ärdet rimligt och naturligt att det sker i samråd mellan arbetsgivaren ocharbetstagarnas organisation, med utgångspunkt i en gemensam strävan att kommafram till vad situafionen kräver. Att göra gällande att man inte åtminstone iallmänhet kan nä fram till rimliga resultat den vägen 1981/82:71 61 synesvara att i viss mån underkänna de lokala parternas vilja och förmåga. Om detockså står klart för arbetstagarna i gemen att lagreglerna faktiskt bygger på förutsättningenatt parterna skall kunna göra undantag från turordningsreglerna när situationenkräver det, bör detta underlätta tillkomsten av lokalaförhandlingsuppgörelser. Härtill kommer att den uppgift som det här rör sig omofta inte lämpar sig särskilt väl för domstolarna som rättsfillämpande organ.Det blir fråga om att ta hänsyn till omständigheter som inte sällan är ganskaspeciella och som får väntas skilja sig rätt mycket från det ena enskildafallet till det andra. Det mäste ibland göras en svår avvägning mellan denenskildes personliga intresse och kollektivets resp. företagets ellermyndighetens. Lösningen ligger kanske inte alltid i ett allt eller intet. Detär då bättre att söka sig fram förhandlingsvägen än genom att arbetsgivaren gesen ensidig beslutanderätt, inom ett inte särskilt klart avgränsat område, medmöjlighet för den missnöjde arbetstagaren med längre anställningstid attangripa beslutet hos domstol. Här liksom i andra sammanhang mäste försiktighetiakttas med lagregler som för med sig att domstolarna kan tvingas att taställning till skäligheten av en arbetsgivares bedömning om vilka ekonomiskaoch andra krav som verksamheten ställer. Man bör med andra ord, med det sättatt uttrycka saken som man möter hos den Åmanska utredningen och i 1973 årsproposition, eftersträva objekfiva kriterier på detta område. Somframgår av den senaste budgetpropositionen (prop. 1980/81:100 bil.3 s.6) harregeringen aviserat en samlad översyn med bl.a. anpassning avanställningsvillkor och gällande trygghetsregler mot bakgrund av de krav pärationalisering och ökad effektivitet som kommer att ställas pä den statligaförvaltningen. Arbetet med en sådan översyn har påbörjats. Enligt vad jaghar inhämtat har man därvid tagit en så bred ansats, att turordningsfrågornaväl kan komma in i bilden. De statsanställdas huvudorganisationer medverkar iarbetet. Det saknas därför anledning för mig att här ta upp frågan om ändringari turordningshänseende såvitt gäller det statliga området. Jagär medveten om att särskilda svårigheter uppkommer inom verksamheter där detinte finns några kollektivavtal och inte någon etablerad facklig verksamhet.Den invändningen måste emellertid enligt min mening i detta sammanhang ståtillbaka för de skäl som talar för den gällande lagens lösning. Det av SAFföreslagna tillägget till 22 § anställningsskyddslagen i fråga om arbetstagaremed särskilt yrkeskunnande eller Särskild lämplighet belyser enligt min meningsvårigheterna ganska väl. De fall som åsyftas med denna tilläggsregel tordeåtminstone till viss del täckas av den gällande lagens krav på"tillräckliga kvalifikationer" för omplacering iturordningssammanhang. Till den del det föreslagna tillägget är avsett attsträcka sig längre är det emellertid svårt att få ett grepp om hur bedömningenavses skola ske. Det är svårt att tro annat än att man ytterst skulle hamna ien med nödvändighet osäker, eller till och med skönsmäs- 1981/82:71 62 sig,värdering av företagets ekonomiska intresse, ställt i relation till intressethos den enskilde arbetstagare med längre anställningstid som skulle komma attbli förbigången och till det mer allmänna intresset av att upprätthålla lagenshuvudregel. Ju större det avsedda undantagsområdet är, desto större blirsvårigheterna och desto mer framstår den föreslagna regeln snarare som enförstärkning av arbetsgivarens förhandlingsposifion än som en rättsregel iegenfiig mening. Mankunde i och för sig tänka sig den lösningen att avsteg från huvudregeln liksomhittills görs beroende av ett fackligt medgivande men att det i lagens textsägs ut vilka omständigheter som bör beaktas vid förhandlingarna om ett sådantmedgivande. Jag kan dock inte se att det finns tillräckliga skäl för en sådanändring, som inte är någon ändring i sak. Informafion om vad som ärlagstiftarens mening på denna punkt kan föras fram på annat sätt. Dehär anförda synpunkterna är i det väsentliga tillämpliga även i fråga omarbetsgivarförslaget om möjlighet att begränsa turordningskretsarna till attomfatta enbart arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter. Dennaavgränsning av turordningskretsarna är, som den beskrivs i förslaget,långtgående och tillgodoser delvis samma behov som den behandladetilläggsregeln. Därmed reser den ocksä samma problem som denna. Det är svårtatt se att den på något betydelsefullt sätt skiljer sig från den regel omavgränsning med hänsyn till vilken kategori som arbetstagarna tillhör, som påsin tid föreslogs av den Åmanska utredningen och som då avvisades. Det bör kansketilläggas att arbetsdomstolen i sin praxis har ställt vissa krav påarbetstagarnas kompetens vid tolkningen av det tidigare nämnda begreppet"tillräckliga kvalifikationer" (t.ex. domarna AD 1976 nr 26 och 77samt 1979 nr 96). På det statliga området är det inte möjligt att krävaomplacering eller företrädesrätt till en högre tjänst (befordran). Detta skullestrida mot de statliga gmnderna för tjänstetillsättning. Det finns alltså redanen viss begränsning av turordningskretsarna, och det är självfallet ocksåmeningen att dessa begränsningar skall upprätthållas. I den mån parterna villgå längre, är även i detta avseende kollektivavtalet den lämpligaste framgångsvägen. Det finns också flera exempel på kollektivavtal, där man har delat upparbetstagarna i snävare turordningskategorier, t.ex. i yrkesgrupper. Påstatens område gäller som har nämnts redan avgränsningen till i huvudsakjämförbara arbetsuppgifter (se t.ex. AD 1977 nr41). Närdet gäller det fackliga förslaget om möjlighet att vidga turordningskretsentill att omfatta även driftsenheter tillhörande andra företag inom sammakoncern menar jag också här att man bör avstå från lagsfiftning.