prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — har i cirkulär (1979:679) om ändring icirkuläret (1968:473) om tillämpningen av allmänna arkivstadgan den 10 november1961 (nr 590) meddelat föreskrifter om bl. a. åtgärder med anledning av ändringav organisation och arbetssätt. föreskriver därvid bl. a. attkontakt skall tas med arkivmyndigheten redan på planeringsstadiet när systemsom bygger på mikrofilmning eller ADB utformas. Vad så gäller arkivfrågorna på det kommunala området harriksarkivet genom regeringsbeslut fått i uppdrag att efter samråd med och utarbeta normalförslag tillföreskrifter om arkivvården i kommuner och landstingskommuner samt att meddelaallmänna råd om den kommunala arkivvården. Som harframhållit i sitt remissyttrande över LUA synes det lämpligt att kompletterandeanvisningar och råd angående upptagning för ADB hos kommunerna förs fram via deredan etablerade kanalerna. Förbundet har också påpekat att det för atttillgodose offentUghetsprincipens krav och övriga arkivvårdssynpunkter ärberett att på vanligt sätt samråda med . Den ordning som gäller för arkivering och gallring avmyndigheternas allmänna handlingar, innefattande även upptagningar för ADB,torde enligt vad jag nu har redovisat på ett tillfredställande sätt kunnatillgodose de hänsyn som bör tas till offentlighetsprincipen, den enskildesrättssäkerhet samt forskningens intressen. När det gäller vilka hänsyn somsärskilt bör tas vid gallring av upptagningar för ADB på grund avforskningsintressen vill jag erinra om att det ankommer på datainspektionen attmed stöd av 6 § datalagen meddela föreskrifter om gallring av personregistersom förs med hjälp av ADB. Datainspektionens rätt att besluta om gallring avsådana register omfattar såväl det statliga som de kommunala och enskildaområdena. Enligt datakungörelsen (1973:291) skall frågor om bevarande ochgallring av personregister som förs med hjälp av ADB avgöras efter samråd medriksarkivet. För personregistren, liksom för andra ADB-register istatsverksamheten där har ett mer direkt ansvar för gallringen,gäller således regler som garanterar arkivmyndigheternas medverkan vidbevakningen av den vetenskapliga forskningens intressen. Med hänsyn till det som har anförts får det ansesobehövligt att nu vidta ytterhgare åtgärder såvitt gäller arkivering ochgallring av ADB-material. Prop.1981/82:37 39 2.5.2 Rätten till anonymitet m. m. Enligt TF har var och en rätt att ta del av allmännahandlingar. I denna rätt anses ligga att den som önskar att ta del av en allmänhandling inte behöver uppge vem han är eller vilket syfte han har (se t.ex.JO:s ämbetsberättelse 1971 s. 348, 1977/78 s. 250, 253 och 1978/79 s. 212).Inte heller får en myndighet själv försöka identifiera den som vill utnyttjasin rätt att vara anonym. Det är emellertid tillåtet att en myndighet frågarden som vill ta del av en allmän handling, som faller under någon avsekretesslagens bestämmelser, om hans namn och syfte, i den utsträckning sombehövs för att myndigheten skall kunna pröva om handlingen får lämnas ut (jfrprop. 1979/80:2 del A s. 81). I 8 § allmänna verksstadgan (1965 :600; 8 §ändrad 1977:1113) finns en föreskrift som ålägger chefen för en myndighet attse till att rätten till anonymitet upprätthålls. Vidare har i förordningen(1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter tagits in en meraallmän erinran om att säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande avenskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. DALK förordar att i 9 § LUA skall tas in regler om rätttill anonymitet av samma slag som dem i 8 § allmänna verksstadgan. DALK:sförslag avser dock endast ADB-upptagningar. Säkerhetsåtgärder eller andraåtgärder som en myndighet vidtar till skydd för användningen av ADB skallenligt förslaget utformas under särskilt beaktande av reglerna om rätt tillanonymitet. DALK:s förslag biträds av en del remissinstanser. Andra ärkritiska bl. a. av det skälet att det inte gäller alla typer av allmännahandlingar. Flera instanser pekar på svårigheter att beakta anonymitetsskyddetvid utformningen av myndigheternas säkerhetsskydd. Fastän anonymitetsskyddet betraktas som en viktigbeståndsdel i offentlighetsprincipen, har det reglerats endast ofullständigt iallmänna verksstadgan genom en föreskrift av begränsad räckvidd. kanman inte bortse från att mot rätten till anonymitet måste vägas behovet avsekretsskydd för myndigheternas allmänna handlingar, vare sig dessa utgörs avADB-upptagningar eller andra handlingar. Hur denna avvägning skall utfalla ipraktiken är det inte möjligt att ange generellt. Jag anser dock att det nu ärmotiverat att den för handlingsoffentligheten så väsentliga principen omanonymitetsskyddet flyttas över till en mer allmängiltig författning änallmänna verksstadgan. En sådan regel bör vidare inte ta sikte enbart påupptagningar för ADB utan avse samtliga slag av allmänna handlingar. Jag anseratt övervägande skäl talar för att denna princip, som har härletts ur de reglersom finns i 2 kap. TF, också tas in i grundlagen. Regeln om anonymitet kommerdärmed att gälla både för statliga myndigheter och för kommunerna. Jag förordar alltså att 2 kap. 14 § TF kompletteras medett nytt tredje stycke som innebär att den som begär att få ta del av en allmänhandling har rätt att vara anonym och inte behöver lämna uppgift om syftet medsin 1981/82:37 40 En myndighet som skall pröva, om hinderföreligger mot att en handling lämnas ut till sökanden, måste dock få frågadenne vem han är och vilket syfte han har i den utsträckning som behövs försekretessbedömningen. Jag föreslår att regeln utformas med beaktande härav. 2.5.3 Tid för tillhandahållande av utskrift Enligt 2 kap. 12 § TF skall allmänna handlingartillhandahållas på stället genast eller så snart det är möjligt. I 2 kap. 13 §TF finns inte något motsvarande krav på att avskrifter och kopior skall lämnasut skyndsamt. Expeditionskungörelsen (1964:618; ändrad senast 1981:571)innehåller vissa föreskrifter om när expeditioner skall tillhandahållas. a.föreskrivs att expedition som på begäran utfärdas för annan än part skalltillhandahållas , om inte särskilda omständigheter föreligger(19 § andra stycket). DALK föreslår att 17 § LUA skall innehålla en regel omskyndsam handläggning såväl vid tillhandahållande på stället som vidtillhandahållande genom utskrift. Bestämmelsen innebär att utlämnande i bådaformerna skall ske genast eller så snart det är möjligt. Kravet på skyndsamhetgäller också tillhandahållande av uppgifter och upplysningar i övrigt som rörADB-verksamheten. De remissinstanser som uttalar sig om 17 § LUA är med någotundantag kritiska mot förslaget. a. pekas på risken att utvidgningen avskyndsam-hetskravet enligt 2 kap. 12 § TF till att gälla också utskrifter avADB-upptagningar kan medföra att TF:s krav pä skyndsamhet uppluckras. Med den ståndpunkt som jag har intagit i fråga om ensärskild lag om ADB-upptagningar är det inte aktuellt att vid sidan av TF geföreskrifter om kravet på skyndsamhet vid tillhandahållande på stället. När detgäller avskrifter - inbegripet utskrifter av ADB-upptagningar (jfr prop. 1975/76:160 s. 189) - och kopior saknas f. n. regler om att denna form avtillhandahållande skall ske skyndsamt. Även om expeditionskungörelseninnehåller en bestämmelse om två veckors expeditionstid, kan det enligt minmening behövas en regel som säger att myndigheterna skall behandla en begäranatt få en avskrift eller kopia skyndsamt. Jag vill bl. a. peka på att den somvill ta del av en allmän handling har svårt att bege sig till denmyndighet där handlingen förvaras. Det är därför viktigt att han i stället harmöjlighet att snabbt få ta del av handlingen genom en avskrift eller kopia. Man bör enligt min uppfattning inte se utlämnande i formav utskrift som en sämre form än tillhandahållande på stället. Å andra sidantorde det av praktiska skäl inte vara möjligt att ha samma krav på snabbhetfrån myndigheternas sida vid den förra som vid den senare formen av utlämnande.Jag förordar på dessa skäl att det i en särskild bestämmelse föreskrivs att enenskilds begäran om en avskrift eller en kopia av en allmän 1981/82:37 41 handling skall behandlas skyndsamt. Det är naturligt attdenna bestämmelse tas in i 2 kap. 13 § TF där de nuvarande reglerna om dessa former av utlämnande finns. Jag vill i anslutning till mitt nu framförda förslag framhållaatt också upplysningar om innehållet i allmänna handlingar eller mera generelltom myndigheternas verksamhet bör behandlas med skyndsamhet. Det kunde därförockså övervägas att komplettera servicebestämmelserna i sekretesslagen,allmänna verksstadgan och förordningen om statliga myndighetersserviceskyldighet i detta avseende. Som jag nämnt har dock förvaltningsrättsutredningennyligen föreslagit regler som gäller myndigheternas serviceskyldighet. Jaganser att dessa frågor lämpligen bör prövas i anslutning till detta förslag.Någon vidare åtgärd i dessa delar bör därför inte vidtas i detta sammanhang. Den som önskar få en avskrift - inbegripet utskrift avADB-upptagning -eller en kopia av en allmän handling kan vara skyldig att betalaen avgift för avskriften eller kopian. Enligt 2 kap. 13 § TF gäller nämligenatt den som önskar ta del av allmän handling har rätt att mot fastställd avgiftfå en avskrift eller en kopia av handlingen. Hos de flesta statligamyndigheterna bestäms avgiften enligt expeditionskungörelsen. per sida, medan utskrifter av ADB-upptagningar kostar . Omfattar en sådan utskrift mer än 50 sidor, fastställs avgiften av denutlämnande myndigheten. Samråd skall därvid ske med i frågaom principerna för avgiftsuttaget. Inom det kommunala området bestämsavgifterna av kommunerna själva. Det statliga avgiftssystemet torde varavägledande för kommunernas avgiftssättning. (B 177:06)har f. n. i uppdrag att se över reglerna om stämpelskatt och expeditionsavgift. DALK har i18 § LUA föreslagit en bestämmelse som innehåller dels en hänvisning tillexpeditionskungörelsen, dels en regel om att avgifter för utskrifter avADB-upptagningar skall fastställas under särskilt hänsynstagande tilloffentlighetsprincipen. Enligt DALK:s mening bör man dessutom efter utredning isärskild ordning söka lägga fast generella avgiftsregler som gäller förADB-upptagningar. DALK motiverar sitt nu lämnade författningsförslag med attdet är otillfredsställande att avgifterna, bortsett från bestämmelsen iexpeditionskungörelsen, fortsättningsvis får avgöras från fall till fall. DALKmenar att det med hänsyn till vikten av att offentlighetsprincipen inte äventyrasbehövs en bestämmelse om att hänsyn skall tas till denna princip vid avgiftensbestämmande. DALK:s avsikt är att denna regel skall bli tillämplig både hoskommuner och hos staten. Många remissinstanser uttalar sig i frågan om avgifter.Endast två instanser tar emellertid uttrycklig ställning till 18 § LUA, ochbåda avstyrker förslaget. 1981/82:37 42 Förslaget att frågan om generella avgiftsregler skallutredas mottas däremot positivt av remissinstanserna. Ett stort antal instanserhar synpunkter på principerna för avgiftssättningen. Jag kan för egen del instämma i DALK:s grundläggandeuppfattning att avgifter för avskrifter och kopior av allmänna handlingar intefår sättas så högt att offentlighetsprincipen äventyras. Jag är emellertidockså av den uppfattningen att det f. n. saknas tillräckligt underlag för skall kunna ta ställning till en mer generell författningsreglering avfrågan om avgiftssättning såvitt gäller ADB-upptagningar. Jag anser det inteheller meningsfullt att i en särskild bestämmelse ange någon allmän principför hur avgiftssättningen bör ske. Enligt min mening bör dessutom sammaprinciper för avgiftssättning gälla oavsett om handlingen utgörs av en tekniskupptagning eller är av konventionellt slag. Jag kan, efter samråd med chefenför budgetdepartementet, också upplysa att frågan delvis faller understämpelskatteutredningens uppdrag. Jag finner med hänsyn härtill inte skäl attförorda den ytterligare utredning av ämnet som DALK nu har föreslagit. Man böri första hand avvakta stämpelskatteutredningens kommande förslag. Mininställning innebär följaktligen att jag inte anser att en motsvarighet till 18§ LUA bör tas in i någon annan författning. 2.6 Kommersiellt utnyttjande m. m. Syftet med den föreslagna lagen är enligt DALK bl. a. attunderlätta enskildas tillgång till upptagningar för ADB som är allmännahandlingar. Man kan anta att lagen därmed även kommer att underlättautnyttjandet av handlingsoffentligheten för s. k. kommersiella syften, varavadresserad direktreklam är den i den allmänna debatten om enskildas personligaintegritet mest uppmärksammade företeelsen. Myndigheternas uppgifter kan också,påpekar DALK. användas för urval av uppgifterom olika, mindre grupper somkännetecknas av t. ex. etnisk, religiös eller nationell samhörighet. DALK:sutgångspunkt för sina bedömningar i denna del är att handlingsoffentligheteninnebär att myndigheterna inte får efterfråga sökandens syfte med en begäranatt få ta del av allmänna handlingar. Sökanden har också i princip rätt attvara anonyin. Mot denna bakgrund har DALK, liksom i sitt tidigare delbetänkande(SOU 1978:54) Personregister-Datorer-Integritet, övervägt frågan om ev.begränsning av handlingsoffentligheten för att, som DALK anför, komina tillrätta ined nuvarande, av en del kritiserade, effekter avhandlingsoffentligheten. DALK uttalar att kommittén ansluter sig till uppfattningenatt offentlighetsprincipen primärt bör fylla andra syften än kommersielltutnyttjande av uppgifter som av förvaltningen samlats in för andra ändamål. Detmåste emellertid enligt DALK finnas mycket starka skäl för att man skulleinskränka anonymitetsskyddet och rätten att ta del av handlingar utan någonändamålsprövning. DALK anser att sådana skäl inte finns och föreslår 1981/82:37 43 följaktligen inte någon särskild reglering i LUA som tarsikte på en begränsning av den kommersiella användningen av myndigheternasuppgifter. I den mån handlingsoffentligheten leder till icke önskade effekterfår åtgärder enligt DALK övervägas inom ramen för andra regleringar, främst idatalagen, kreditupplysningslagen (1973:1173) och marknadsföringslagen(1975:1418). Många remissinstanser ansluter sig till DALK:suppfattning. Flera anser sålunda att en begränsning för kommersielltutnyttjande kan öppna vägen till andra begränsningar. Flera menar också attfrågan dessutom bör övervägas i andra sammanhang. Många anser emellertid attvissa begränsningar i handlingsoffentligheten är önskvärda. 1 flera yttrandenpekas sålunda särskilt på behovet att begränsa möjligheterna till massuttag urmyndigheternas ADB-upptagningar. Man erinrar om att de principer om anonymitetsskyddoch förbud mot ändamålsprövning som DALK åberopar som skäl mot en regleringinte uttryckligen framgår av TF, utan har utvecklats i praxis. Man anför attsyftet med handlingsoffentligheten enligt TF är att främja ett frittmeningsutbyte och en allsidig upplysning. Kommersiella ändamål fallerföljaktligen utanför TF:s syfte. Några myndigheter uppger att efterfrågan påuppgifter för uppenbarligen kommersiella ändamål är störande för myndigheternasnormala verksamhet och att det därför finns skäl att införa begränsningar. Jag vill för egen del erinra om att DALK enligt sinadirektiv i och för sig inte nu haft i uppdrag att pröva ev. begränsningar ioffentlighetsprincipen såvitt avser utlämnande av uppgifter för t. ex.kommersiella ändamål. Det är emellertid naturligt att kommittén mot bakgrund avden föreslagna lagens syfte, som är att underlätta tillgången tillmyndigheternas uppgifter, ånyo har tagit upp frågan till bedömning. Jag villunderstryka att en begränsning av handlingsoffentligheten såvitt avserADB-upptagningar inte kan ske utan att de grundläggande reglerna i TF ändras.Även om de problem som har refererats i det föregående i huvudsak är knutnatill användningen av ADB-baserade uppgifter, bör enligt min mening sammagrundläggande regler gälla, oavsett på vilket medium uppgifterna finns. I likhet med DALK anser jag att det inte utan mycketstarka skäl och efter noggranna överväganden kan komma i fråga att inskränkahandlingsoffentligheten till vissa "godtagbara syften". Några sådanastarka skäl har i vart fall enligt min mening inte kommit fram i det nuaktuella lagstiftningsärendet. Jag vill erinra om att jag nu också har förordatatt principen om rätt till anonymitet vid begäran om utlämnande av allmännahandlingar blir grundlagsfäst. Jag delar således den slutsats som DALK harkommit fram till. Jag vill emellertid inte utesluta att hela frågan får tas upptill prövning på nytt (jfr avsnitt 2.1). Jag vill dock i detta sammanhang erinra om att regleringeni datalagen beträffande det statliga person- och adressregistret harinneburit en önskvärd begränsning av myndigheternas möjligheter att vid sidanav TF:s 1981/82:37 44 regler lämna ut uppgifter för t. ex. kommersiella ändamålur ADB-register. Regleringen innebär i princip att uttag av personuppgifter somfaller utanför TF:s ramar skall lämnas av den som är registeransvarig för SPAR.Datainspektionen kan meddela närmare föreskrifter om detta. Härigenom har manuppnått en viktig kontroll över användningen av offentliga uppgifter vid sidanav de ändamål för vilka de har samlats in. Effekten blir bl. a. attmöjligheterna att hindra oönskade s. k. massuttag från myndigheternaspersonregister väsentligen ökat. DALK har enligt sina direktiv haft i uppdrag att undersökamöjligheterna att ta ADB-teknikens resurser i anspråk för att om möjligt ökatillgängligheten hos den information som finns hos myndigheterna. DALK talarom s. k. aktiv informationsförmedling till skillnad från passiv sådan, somavser den gängse handlingsoffentligheten. DALK konstaterar inledningsvis att behovet av och kravenpå en aktiv informationsförmedling först måste undersökas närmare innan någrakonkreta åtgärder kan föreslås. Kommittén har inte ansett det möjligt att inomramen för sina direktiv göra en sådan analys. DALK har däremot pekat på någrafrågor som kan ha särskilt intresse vid den fortsatta diskussionen om hur ensådan informationsförmedling skall ordnas. DALK utgår från att den aktivainformationsförmedlingen måste ses som en fråga som är skild frånhandlingsoffentligheten. Man kan vidare utgå från att ADB-tekniken skallanvändas i en sådan verksamhet och att den tekniska utvecklingen medhemterminaler, teledata m. m. kan få en väsentlig betydelse. DALK redovisarockså de viktigaste system för aktiv informationsförmedling som finns, såsomRÄTTSDATA. DALK förordar sammanfattningsvis att arbetet med en mer aktivinformationsförmedling drivs vidare men föreslår inte några konkretalagstiftningsåtgärder. DALK:s förslag är däremot att en särskild utredning fåri uppdrag att undersöka behovet av en sådan informationsverksamhet och hur denbör utformas. a. bör utredningen pröva frågor som gäller hur dennaverksamhet organisatoriskt skall ordnas -t. ex. genom en särskild myndighet -och hur informationen skall tillhandahållas. En möjlighet som kommitténsärskilt pekar på är att man inrättar ett särskilt s. k. basregister förförmedling av uppgifter till olika intressenter. Intresset av en aktivinformationsförmedling måste emellertid enligt DALK också vägas mot andrakonkurrerande intressen, såsom hänsynen till personlig integritet, säkerhets-och sårbarhetsaspekter, kravet på arbetsro för myndigheterna m. m. DALK:s överväganden rörande en aktivinformationsförmedling har väckt stort intresse hos remissinstanserna. Frånåtskilliga håll uttalas att DALK:s överväganden i detta avsnitt är riktiga ochväl underbyggda. Det saknas dock inte helt kritik för att DALK nu inte harredovisat några förslag 1981/82:37 45 till omedelbara åtgärder. Några remissinstanser avvisartanken på en särskild myndighet för information och tillsyn beträffandeoffentlighetsfrågor liksom förslaget om ett särskilt basregister. Ett flertalremissinstanser ansluter sig till uppfattningen att en aktivinformationsförmedling skall ses som en fråga som är skild frånhandlingsoffentligheten. Några instanser anser liksom DALK att det krävs enbehovsanalys och kravspecifikation avseende denna typ av verksamhet. Någraremissinstanser stöder också förslaget om en särskild utredning på området.Andra motsätter sig emellertid en sådan utredning. Många framhåller att detsamhällsekonomiska läget kräver andra prioriteringar och att man har störremöjligheter att nå ett gott resultat med mer sektoranknutna analyser. Jag vill för egen del helt allmänt förklara att jagansluter mig till uppfattningen att det ur många aspekter är önskvärt att deninformationsmängd som myndigheterna besitter sprids till en vidare krets, ävenpå annat sätt än genom den gängse handlingsoffentligheten. Det är uppenbart attden tekniska utvecklingen, främst den alltmer omfattande användningen av ADBför att lagra, bearbeta och sprida information, har förändrat förutsättningarnaför att bedriva s. k. aktiv informationsverksamhet. Jag kan i många avseendenansluta mig till de överväganden om en sådan informationsförmedling som hargjorts av DALK. Men jag vill också som DALK har redovisat framhålla att detofta får anses ligga inom ramen för myndigheternas normala verksamhet attuppmärksamma och tillfredsställa önskemål om tillgång till den information sommyndigheterna förfogar över. Det förhållandevis stora antalet informationssystemsom nu är i drift, varav flera med omfattande informationsmängder, såsomRÄTTSDATA, visar att myndigheterna i inte ringa omfattning har tagit till varade möjligheter att aktivt sprida information som här finns. Jag ansluter mig också till D ALK:s uppfattning att detinte nu är lämpligt eller möjligt med några konkreta åtgärder för att styrautvecklingen inom detta fält. Jag vill däremot inte på grundval av det materialsom finns tillgängligt i detta ärende ta ställning för DALK:s förslag om att informationsverksamhetenskall utredas vidare. Det finns risker för att denna verksamhet byråkratiserasi onödan. Jag vill erinra om att utvecklingen styrts, inte genomcentrala, generella direktiv, utan av myndigheternas resurser och de behov somfinns inom skilda sektorer av samhället att få ta del av myndigheternaskunskaper och information. Jag är således av den uppfattningen att det inte f.n. föreligger tillräckliga grunder för att besluta om en fortsatt utredninginom detta område. Frågan kan emellertid komma att prövas vidare i annat sammanhang. 5 1981/82. Prop.1981/82:37 46 I enlighet med vad jag nu har anfört har inomjustitiedepartementet upprättats förslag till 1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, 2. lag om ändring i sekretesslagen(1981:100). Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende sombilaga 4.' 4.1 Förslaget till lag om ändring Itryckfrihetsförordningen 2 kap. 13 § Den som önskar taga del av allmän handling har även rättatt mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den delden får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning förautomatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighetatt framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycketavsedd upptagning än som har angivits, om svårighet möter och handlingenkan tillhandahållas på stället. Begäran alt få avskrift eller kopia av allmän handlingskall behandlas skyndsamt. Det nya andra stycket motsvarar delvis 17 § LUA. Deallmänna övervägandena rörande förslaget finns i avsnitt 2.5.3. 1 kravet på skyndsam handläggning av en begäran att få enavskrift eller kopia av en allmän handling ligger att saken skall behandlas medviss förtur. Den tvåveckorstid som gäller för flertalet statliga myndigheterenligt expeditionskungörelsen bör därför inte annat än undantagsvis utnyttjashelt. Det normala bör vara att en begäran om en avskrift eller kopia handläggsinom som om det hade gällt att handlingen skulle tillhandahållas påstället. Myndigheten bör alltså i regel pröva frågan om utlämnande och iförekommande fall lämna ut avskriften eller kopian genast eller så snart detkan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.