prop · G503142 · 1981-12-31 00:00:00 — Om den som har ålagts överförbrukningsavgifl inlekunnat i väsentlig mån påverka förbrukningen eller om del eljest föreliggersärskilda skäl får regeringen eller den myndighel som bestämmer befria honomfrån avgiften. 4.2.9 Vissa andra avgifter 1 de fall som förut redovisats skall avgiften för eninträffad överträdelse erläggas lill staten. I fråga om felparkeringsavgifitillfaller dock beloppet kommunen efter avdrag för statensadministrationskostnader. Bestämmelser om avgifter av delvis annal slag finns ilagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik och i trafikskadelagen(1975: 1410). Vissa trafikutövare får enligt den förstnämnda lagen la uttilläggsavgift av resande som inte kan förete giltig biljett. rätl lill goltgörelse i form av trafikförsäkringsavgift.Denna 1981/82:142 83 las ul av en försäkringspliktig som har underlåtit attteckna trafikförsäkring för motordrivet fordon. Tilläggsavgift bestäms iförhållande till det aktuella biljettpriset och trafikförsäkringsavgift iförhållande till den normala premiekostnaden för trafikförsäkring. Dessaavgifter erläggs direkt till den som enligt bestämmelserna har rätt alt ta utdem. De har övervägande karaktär av privaträltsliga skadestånd och lämnas därt"örfortsättningsvis utanför denna framställning. 4.3.1 Synpunkter i rapporten på sanklionsavgifter I rapporten straffsystem, Idéer och förslag, avgivenav brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik (BRÅ Rapport1977:7) behandlas vissa frågeställningar som rör användningen av bötesstraffoch avgifter.' Rapporten har remissbehandlats. Arbetsgruppenpåpekar bl.a. att de brott som har penningböter i straffskalan ochåtskilliga andra bötesbrott får betraktas som förseelser där kriminaliseringeni allmänhel är motiverad av lekniska konlrollsyn-punkter. Böterna fungerarenligt arbetsgruppen i realiteten som avgifter som tas ul enligl vissaschabloner. Beivrandet av sådana mindre förseelser sker i slor utsträckninginom ramen för ordningsboissyslemet och det finns detaljerade anvisningar medtaxor som skall gälla för överträdelser av en mängd ordnings- ochtrafikförseelser. Enligt arbetsgruppen har utvecklingen under senaredecennier gått mot en kraftig utbyggnad av del kriminaliserade områdel inom specialslraffräl-lensamiidigl som flerialel straffbud aldrig blir aktualiserade i rättstillämpningen,någol som skulle kunna bero på all upptäcktsrisken är låg. Det hävdas också attöverträdelser av vissa straffbestämmelser på trafikens område förekommer näranog syslematiskl. En sådan ulveckling kan enligl arbetsgruppen leda lill altmånga straffbestämmelser upplevs som ett tomt hot. Medborgarna kan bli "immunicerade",vilket i och för sig är allvarligt och kan få konsekvenser för laglydnaden påandra områden. Arbetsgruppen konstaterar mot denna bakgrund, att del harfunnits elt ökande intresse för depenalisering. Reformer i denna riktningmedför att man får en klarare avgränsning av det straffbara området. Del ärdessutom ett önskemål att avlasta de rättsvårdande myndigheterna så att derasresurser kan inriktas på den allvarliga kriminaliteten. När del gäller det fprtsätta depenaliseringsarbetet,skisserar arbetsgruppen en utveckling, enligt vilken det bör vara möjligt attmöta sådana förseelser som saknar slraffvärde med administrativa sanktioner -av arbetsgmppen benämnda "straffavgifter". Etl sådant syslem skulleenligt Rapporten främst s. 344-350. 1981/82:142 84 arbetsgruppen kunna utformas efter enkla principer -ungefär som det nuvarande ordningsboissyslemet - med på förhand fixerade beloppför varje förseelse. Arbetsgruppen redovisar även några allmänna principer sombör gälla för del fortsatta depenaliseringsarbetet. - Depenaliseringskall vara ändamålsenlig från kriminalpolitisk synpunkt, dvs. föregås av enprövning om del aktuella beteendet är slraffvärt eller om det finns behov avoch förutsättningar för att i stället för straif påföra administrativ avgift.Sådan avgift förutsätter atl effektiv kontroll kan upprätthållas. - Avgiften börknytas an till etl enkelt objektivt och lätt konstalerbart faktum, l.ex.underlåtenhet att i rätt lid vidtaga föreskriven åtgärd. Något utrymme förprövning av det subjektiva ansvaret hos den felande bör inte finnas. - Systemet skallvara rättvist genom att föreläggandet av avgift skall drabba alla lika somöverträder reglerna. Om det skall vara möjligt att efterge avgiflen i vissaundantagsfall (l.ex. ursäktliga fall, hänsyn lill hög ålder, sjukdom ellerhandikapp), skall dessa kriterier vara" klart preciserade. De bör ocksåuttryckligen framstå som undanlag. - Avgifterna börvara anpassade lill de överträdelser del är fråga om enligl vissa schabloner.Avgifterna bör vara på förhand bestämda. Om en administrativ avgift relaleras lilletl mätbart moment i gärningen (l.ex. skattetillägg eller tulllillägg) bör enövre gräns gälla för tillämpligheten. - Den som drabbasav en administrativ avgift bör alltid ha rätt att få åtgärden överprövad avhögre myndighet eller domstol. Sådan begäran om överprövning bör inte hindraverkställigheten av avgiften (jfr vad som gäller felparkeringsavgifi).Möjligen bör dock verkställigheten kunna inhiberas på begäran av klaganden. Arbetsgruppen anser del vara betydelsefullt att elt samlatgrepp tas på depenaliseringsfrågan. påpekas det att en närmareutredning av depenalisering kräver att man ingående prövar de kriminalpolitiskakonsekvenserna. Kunskapen om vad en utbredd depenalisering skulle få förkonsekvenser för den fortsatta normeflerlevnaden är mycket liten. Del är också,påpekas del, osäkert hur de administrativa myndigheterna skulle agera, om detilldelas sådana närmasi straffande funktioner. Det finns därför enligtarbetsgruppen all anledning att gå försiktigt fram, innan man har fått närmareerfarenheter av de genomförda reformerna. Vid remissbehandlingen av BRÅ-rapporlen har endast eltfåtal instanser yttrat sig över del avsnitt som här är aktuellt. Man har därvidgenomgående ställt sig tveksam lill den av arbetsgruppen framförda tanken attvid mindre allvarliga brott mer allmänt ersätta bötesstraffet med ett slagsstraffavgift. Riksåklagaren () pekar i denna del på den avkriminalisering 1981/82:142 85 som ägt rum inom skatte- och byggnadsväsendel. RÄframhåller all elt av de mest utmärkande dragen hos systemet med sådanaavgifter är alt eljest förekommande subjektiva element får träda tillbaka förett i det närmaste slrikl ansvar. Delta leder lill all tillämpningen ofta blironyanserad och, vilket f.ö. torde vara lagstiftarens avsikt, slår myckel hårtmot den enskilde. Även om avgiftssyslemet i princip skiljer sig klart från etlstraffrättsligl system torde erfarenheten visa att del hos allmänheten ej görsnågon åtskillnad mellan de olika systemen. Den enskilde lorde alltså inleuppfatta depenaliseringens principiella innebörd utan endasl se lill defaktiska verkningarna. Och därvidlag upplever han situationen som om en mycketsträngare och i sin tillämpning orättvis straffbestämmelse införts. En sådan ulvecklingkan givetvis vara lill avsevärl men för påföljdssystemel. Enligt RÅ finns motbakgrund av det anförda all anledning alt iaktta slor försiktighet när detgäller att ersätta ordinära straffpåföljder med administrativa avgifter. Ävenkriminalvårdsstyrelsen anser att den psykologiska effekten av all ersätta böterrhed straffavgifter kan ifrågasättas. Andra aspekter på depenalisering belyses av juridiskafakultetsnämnden vid , som framhåller att det är tveksamtvilka konsekvenser det kommer att få för allmänhetens inställning tillförvaltningsmyndigheterna, om dessa utrustas även med en straffande funktion.Riksdagens ombudsmän () anser atl det vid diskussion om depenalisering kanvara lämpligt atl skilja mellan fall där lagstiftningen principiellt syftar absolut styrning av handlandet och sådana då endasl en relativ styrning iriktning mot elt önskvärt handlingsmönster åsyftas. I det förstnämnda fallel ärdel i verkligheten fråga om den inom straffrätten förekommande typen av påbudoch förbud och sanktionsholet bör i enlighet därmed utformas mera kraftfullt. Iregel finns del då ingen annan reell skillnad mellan sanktionshotet och ett hotom straff än att straffet får ådömas endast under iakttagande av sedvanliga straffprocessuellarättssäkerhets-garantier. Ekonomiska sanktioner av detta slag tenderar vidareatt bli onyanserade. De invändningar som kan riktas mot normerade straff gällerdärför även här. Fördelen med depenalisering, vilken regelmässigt beslår i enavlastning av rättsapparaten, vinnes alltså på bekostnad av rättssäkerheten.Del är osannolikt all sanktionerna av medborgarna uppfattas på annal sätt änsom just straff. Området för depenalisering är därför enligt JO begränsat. 4.4.1 Utredningens .synpunkter på straffavgifter Ulredningen har i etl särskilt avsnill i betänkandetingående behandlal möjligheterna atl använda avgifter för atl uppnå sammaresultat som med systemet med företagsböler.' 1981/82:142 86 a. att de avgiftssystem som har tagits i bruk, utöver denstrikta tillämpningen och det schablpniserade beräkningssättet, inle har mångagemensamma beröringspunkter. Del kan enligt utredningen från vissa synpunktervara en fördel att de inte, vare sig i fråga om innehåll eller utformning, ärbundna av generella regler på samma sätt som gäller för straffrättsligapåföljder. Denna flexibililel medger nämligen att de kan anpassas efter demateriella föreskrifter, vilkas efterlevnad de är avsedda atl trygga.Tillämpningen kan sålunda anförtros ål tillsynsorgan på det speciella pmrådet, åtförvaltningsmyndigheter eller ål de allmänna domstolarna. Den striktautformningen medger också ett summariskt förfarande som ur samhällsekonomisk synpunklkan te sig fördelaktigare än de mer tungrodda straffrättsliga reaklionsformerna. Denbristande enhetligheten och svårigheten för folk i allmänhet alt skilja mellanavgift och böler kan dock enligl utredningen bidra till alt skapa osäkerhet omrättsordningen. De olägenheter som brukar förknippas med normerade böter - alldel strider mot principerna för sanklionssyste-met all schablonisera straffetmed utgångspunkt från den skada som brollet kan tillfoga och all de intemedger hänsynslagande vare sig till förmildrande omständigheter eller andraförhållanden såsom gärningsmannens förfarande, planering, förslagenhel osv. -kan knappast undgå alt göra sig gällande även i fråga om avgifter. Den stelhetsom är förknippad med del schabloniserade beräkningssättet är för övrigt ännumer framträdande, när betalningsskyldigheten åläggs strikt och - i princip -ulan hänsyn lill omständigheterna i del särskilda fallel. Användandeav avgifter måsle enligt utredningen begränsas till sådana rättsområden, därdel finns ett naturligt underlag för beräkning av avgiflen. Det anses vara enförutsättning för att ett sådanl underlag skall kunna uppbådas altöverträdelsen verkligen kan ge pengar eller atl allmänna intressen kan skadas lypisklsett. Enligl ulredningen måste förljänslen eller skadan även kunna fångas i enungefärlig uppskattning och i därför lämpliga schablpner. Näravgift används / stället för kriminalisering, menar utredningen att samhälletavslår från att utnyttja straffets mpralbildande effekt. I stället utnyttjarman sinnet för pengar lill att avskräcka från lagöverträdelser genom altanvända en avgift som gör att det sannolikt ställer sig dyrare att bryta motföreskriften än att följa den. Man bör då enligt utredningen inte bortse frånatt ett förfarande som är belagt enbart med avgift inle nödvändigtvis behöveruppfattas som förbjudet eller otillåtet. Eriäggande av avgiften kan av denbetalningsskyldige upplevas som en affärshändelse. En utbredd användning avenbart avgift för atl motverka lagöverträdelser kan därför enligt utredningenundergräva respekten för lagstiftning och myndighetsutövning. En annan faktor,som utredningen anser böra vägas in i sammanhanget, är frågan, huruvida del på lagstiftningsområdeli fråga behövs att någon inom elt företag personligen ansvarar för attföreskriften Prop.1981/82:142 87 följseller om del får anses vara tillräckligt atl företaget betalar avgiften föröverträdelsen. Att samhället avslår från atl befatta sig med frågan om vem ellervilka inom ett företag som har beslutat att bryta mot l.ex. elt förverksamheten meddelat förbud stimulerar knappast till etl noggrant iakttagandeav förbudet. Man bör vidare räkna med atl en avgift för en juridisk person intemedför någol obehag för någon inom förelaget, så länge den inte föranledernågon reaktion hos de enskilda medlemmarna - aktieägarna, föreningsmedlemmar m.fl.Utredningen framhåller i anslutning härtill atl sanktionsholet, om man villmarkera all föreskriften skall iakttas, inte bör riktas mot enbart denjuridiska personen. Med en sådan inriktning skulle man främja i stället förmotverka ett lönsamhelslänkande inför valet att följa eller bryta molföreskriften. Enligtulredningen kan emellertid användande av avgift som komple-ment till straffvara både lämpligt och ändamålsenligt på vissa områden. Med en sådan ordningbehöver personerna inom företagsledningen inle uteslutande se till vad som ärmest lönsamt för företaget utan kan även hänvisa till att de själva kan bliställda till ansvar, om föreskriften åsidosätts. Även de anställda undgår de lönsamhetsmässigakraven på den punkten. Fråganhuruvida avgiften bör utgå strikt eller om den bör påföras som en särskildrättsverkan av brott - dvs. endast under förutsättning att de subjektiva rekvisitenför brollet är uppfyllda - måste enligl utredningen i hög grad vara beroende avöverträdelsens beskalTenhet och förhållandena inom det lagsliftningsområde, däravgiften används. Strikt ansvar kan i ett fall le sig naturligt, därför all detär uppenbart inle bara alt en överträdelse ger vinsl utan även att den inte kanbegås annal än i avsikt att uppnå sådana fördelar. På ett annat område kan en presumtionav delta slag vara mer eller mindre obefogad. En strikt indragning har enligtutredningen avsevärda fördelar ur effektivitetssynpunkt. Eftersomskuldprincipen är fast förankrad i det allmänna rättsmedvetandet, räknarutredningen emellertid inte med atl en strikt indragning kan utgöra regel.Avsteg från skuldprincipen sker med risk för att sanktionen uppfattas somorättvis. Redan det förhållandet att en avgift påförs utan hänsyn lillbetalningsförmågan i det enskilda fallet innebär etl avsteg från vad sombetraktas som normall. Del är enbart den omständigheten attbetalningsskyldigheten står i relation till vinsten eller skadan som gör attavsteget kan accepteras. Vidremissbehandlingen av ulredningens betänkande och den remitteradedepartementspromemorian Ds Ju 1979: 10 har åtskilliga synpunkter förts framnär del gäller frågan om avgifter kan tjäna som ett alternativ lill en ordningmed förelagsböter. Här skall i korthet redovisas några huvudpunkter i deyttranden som mer utförligt behandlar denna fråga. Prop.1981/82:142 88 Hovrätten över och pekar bl. a. på altlagstiftaren redan har anträtt vägen mot alt komplettera kriminalisering medavgift. Någol avgörande hinder mot alt fortsätta den vägen reser sig enliglhovrättens mening inle. Med relativt små modifieringar av avgiftsinslitutel -exempelvis atl utdömandet överflyttas från de olika administrativa myndighelernatill domstol och att den strikta tillämpningen kompletteras med exculpationsregler- skulle avgiftsinslitutel få de viktigaste fördelar som enligl utredningenutmärker företagsböler. Även brottsförebyggande rådet (BRA) anser del varamöjligt alt bygga ul de administrativa avgiftssystemen så alt de kommer all istort sett fylla samma funktion som förelagsböter. Några remissinstanser framhåller att del normalt sett börvara lättare att bestämma en avgift än atl bestämma företagsböler i anledningav samma brott. () hävdar därvid alt ettavgiftssystem kan göras effektivare än etl straffrättsligl system genom atl delinle behöver göras beroende av några subjektiva rekvisit; i andra fall kan det- om man så vill - i subjektivt hänseende utformas precis som etl system med bötespåföljd. Länsslyrelsen i Norrbollens län anser att det är förenatmed betydande nackdelar all i alltför slor utsträckning låta straff ersättasmed olika slag av avgifter och framhåller i denna del alt avgiften utgårschablonmässigt utan att hänsyn kan tas till omständigheterna i det enskilda fallel.Denna sielhel i tillämpningen där betalningsskyldighet kan åläggas oavsettskuld slår inte i överensstämmelse med gemene mans rättsmedvetande. Enligtlänsstyrelsen gäller vidare att avgiften inte har någon norm verkan. Densyftar endast till atl förringa den ekonomiska som gärningen kanmedföra. Om sanktionssystemet behöver reformeras och förstärkas måste dettaarbete utgå från skuldprincipen och intresset av att rättsreglernasnormbildande funktion får upprätthållas genom domstolarnas verksamhet.Härigenom bibehålles på bästa sätt allmänhetens tilltro lill och förtroende förrättsordningen. Etl par remissinstanser uttrycker från andra synpunktertveksamhet inför ett utbyggt system med avgifter. KonsumentverketlKO anser delvara en klar nackdel alt det ofta är svårt att fastställa etl avgiftssystem somtar hänsyn både till den beräknade förtjänsten eller skadan av det brptlsligabeteendet pch lill graden av ursäktlighet. m.fl. anseratt avgifterna ofta blir stela och orättvisa i tillämpningen. De påförs efterschablonmässiga grunder och utan hänsyn till betalningsförmågan hos ettföretag, vilket gör att sanktionen kan slå mycket ojämnt och leda till ensnedvridning av konkurrensen. 1981/82:142 89 Kännetecknandeför den typ av avgifter som här har betecknats som sanktionsavgifter är att de eriäggstill det allmänna och utgör en form av ekonomisk påföljd för överträdelse avsärskilda författningsbestämmelser. I detta sammanhang knyter sig intressetfrämst till sådana avgifter som kan utgöra komplement till de ändringar som harföreslagits i fråga om förverkanderegler. För sammanhangetsskull kan det emellertid vara på sin plats med några inledande påpekanden. System med avgifter av dethär slaget har vuxit fram vid sidan av lagstiftningens mer traditionellaekonomiska styrmedel - böter, förverkande, vite och skadestånd - och de hartill utfprmning och tillämpning många likheter med alla dessa sanktionsformer.Avgifterna används således ofta på ett sätt som närmast för tanken till straffoch förverkande och de fyller i många avseenden samma funkfipn - att genpm sin prevenfivaeffekt motverka överträdelser av vissa bestämmelser och att elimineraorättmätiga vinster. Formellt och materiellt står de emellertid utanför den straffrättsligaordningen och är därför inte bundna av de allmänna principer som där gäller.Avgifterna företer även många likheter med viten, låt vara att ett vite somregel riktas till ett bestämt rättssubjekt. I vissa fall används avgifter ocksåför att till samhället dra in ersättning för generella . skadeverkningar ochavgiftsbeloppet kan således stundom ha drag av skadeersättning. Det äremellertid inte fråga om skadestånd i ordets egentliga bemärkelse. Denomständigheten att sanktionsavgifterna sålunda kan användas för att tillgodoseskilda intressen medför naturligtvis vissa svårigheter, när det gäller attskaffa sig ett samlat grepp om dem som rättsliga företeelser. För attunderlätta den fortsatta framställningen finns det anledning att dela upp detyper av avgifter som har förekommit i olika huvudgmpper. En vissåtskillnad mellan olika slag av avgifter kan nämligen göras med utgångspunkt idet sätt på vilket man i de olika systemen har utformat reglerna omavgiftsbeloppets storiek saml de syften som avgifterna har avsetts tillgodose. Enmöjlig indelningsgrund kan vara att skilja mellan å ena sidan belopps-maximeradeoch å den andra värderelaterade avgifter. Tillde beloppsmaximerade avgifterna bör i så fall föras avgifter som i dentillämpliga författningen har bestämts till en viss summa eller för vilka inomvissa ramar har angetts ett högsta belopp som inte får överskridas. Avgifternaär här vanligen knutna till ordningsföreskrifter som riktar sig till en bredareallmänhet pch de uppgår i regel till ganska låga belopp. De används sompåtryckningsmedel för att förmå medbprgarna att fullgöra vissa allmännaskyldigheter. Ett exempel erbjuder förseningsavgift för underlåtenhet att irätt tid avge uppbördsdeklaration. 1981/82:142 90 med100 kr, vid upprepad förseelse (54 § 3 mom. uppbördslagen, 1953:272). Tillden här kategorin hör en del av de avgifter som har tillkommit som ett led i avkriminaliseringav vissa tidigare straffbelagda gärningar av mindre allvarligt slag. Ettlindrigt bötesstraff har då ersatts med en avgift som också den uppgår till ettrelafivt blygsamt belopp. Att avkriminalise-ringen i enlighet härmed har fåttformen av vad som brukar kallas depenalisering beror på atl det har varitnödvändigt att markera att det straffria handlandet inte heller ifortsättningen är önskvärt. Exempel på sådana avgifter utgör felparkeringsavgiftenoch de särskilda avgifterna enligt lagen om påföljder Pch ingripanden vid olpvligtbyggande. Delbör tilläggas att det inte har förekommit att en överträdelse som kanföranleda en beloppsmaximerad avgift dessutom är belagd med straff. Dessasanktionsformer har sålunda inte tillämpats vid sidan av varandra. Tillgruppen värderelaterade avgifter kan hänföras sådana avgifter där reglerna - istället för att föreskriva bestämda avgiftsbelopp - anger det sätt på vilketdetta belopp skall beräknas. Avgiftens storiek bestäms här med ledning av ettmätbart moment i den aktuella regelöverträdelsen, och det finns vanligen intenågon i absoluta tal angiven övre gräns för avgiftsbeloppets storlek. Somexempel kan anföras tilläggsavgift enligl lagstiftningen om olovligt byggande.Den utgår med för varje kvadratmeter våningsyta som den olovligaåtgärden har omfattat. Skälentill atl dessa avgiftssystem har utfprmats på del här sättet varierar frånfall till fall. I allmänhet har dock gmnden varit ett intresse av att dra inden vinst som annars skulle kunna uppstå till följd av regelöverträdelsen. Detär uppenbart att avgifter, som är på detta sätt relaterade till omständigheternai det enskilda fallel och som syftar till att eliminera uppkomna vinster, kankomma att uppgå till höga belopp. Det kan bl. a. av detta skäl antas att de,var och en inom sitt tillämpningsområde, blir effektiva som ekonomiska sankfioner.Härtill kommer att de inte sällan tillämpas vid sidan av en straffrättsligordning på sådant sätt att en och samma överträdelse kan föranleda såvälstraffrättslig påföljd som skyldighet att betala avgift. Motden indelning som har gjorts nu kan dock vissa erinringar göras. Fastänflertalet av de nu tillämpade avgifterna låter sig inordnas i det angivnamönstret utgör sålunda detta inte någon logisk nödvändighet för framtida regleringar.Att avgifter med karaktär av sanktion av ordningsföreskrifter görs värderelateradesynes exempelvis inte möta något hinder. Redan nu gäller att förseningsavgiftvid underlåtenhet att avge självdeklaration i rätt tid är värderelaterad (en procentav den högsta beskattningsbara inkomsten och av den skattepliktigaförmögenheten) låt vara att den är beloppsmaximerad till (§ taxeringslagen). Vidare bör erinras om att byggnadsavgifterna visserligenhar tillkommit i Prop.1981/82:142 91 sambandmed depenalisering av fidigare straffbelagda överträdelser avbyggnadsförfattningarna men samfidigt för vissa fall har utformats på ett sättsom har medfört en kostnadsmässigt betydligt strängare reaktion än det tidigarebötesstraffet. De fyller därmed även en vinstbegränsande funktion. Mera ändamålsenligt idetta sammanhang synes då vara att skilja mellan å ena sidan avgifter som harett renodlat repressivt (straffande) syfte och å den andra avgifter somdessutom har en konfiskatorisk eller snarare vinstbegränsande karaktär. Trolsalt vissa invändningar kan riktas även mot denna indelningsgmnd tillämpas den iden följande framställningen. Avgifter av den förra typen benämns därvidstraffavgifter medan avgifter tillhörande det senare slaget benämns vinstbegränsandeavgifter.