prop · G50394 · 1981-12-31 00:00:00 — Lagförslaget innehåller, utöverbemyndiganden för regeringen eller myndighet somregeringen utser att meddela vidare föreskrifter,definitioner som avgränsar lagens tillämpningsområde,en allmän säkerhetsbestämmelse samt tillsyns- ochansvarsbestämmelser. Lagförslaget kompletteras ned förslag till förordning,vilket innehåller vissa materiella föreskrifter samt vidare bemyndiganden för de tre transportmyndigheterna , luftfartsverket och transporträdet. Prop.1981/82:94 153 De nyheter i förhällande till gällanderätt förslagen innehåller är till största delen av formell ochredaktionell natur. I materiellt hänseendeinnebär förslagen i realiteten mycket småförändringar. 7.2.1 Avgränsning avlagens tillämplighet De överväganden som lett fram till förslagetora en gemensara lag för alla transportslag och allavaruslag har redovisats i avsnitt 4.1.3. F n gäller ju skilda regelverk dels för olika transportslag, dels för olika varuslag. Den föreslagna lagen medför i stället att skilda regelverk korameratt gälla för transport av farligt gods och transport av annat gods resp för olika led i hanteringen av farligt gods. Avgränsning av den föreslagnalagens tillämplighet måste alltsåske gentemot i första hand den lagstiftning somreglerar skyddet för den yttre och inre miljön och den som reglerar transporter i allmänhet. Under utredningsarbetet har stor vikt lagtsvid att denna avgränsning skall bli så klar som möjligt,så att delar av gällande lagstiftning inte onödigtvis rycks ut och dubbelregleringar undviks. Huvudändamålet med lagförslaget är att åstadkommasäkra transporter av farligt gods. Härigenom ären yttre ram given, nämligen transporter och farligtgods. Ett annat ändamål är att, med bibehållande av en acceptabel säkerhetsnivå,medverka till att inga onödiga hinder reses i handelsutbytetmed andra länder. Härigenom ges annan ram, nämligen innehålleti de internationella överenskommelserna om transport avfarligt gods. Lagförslaget inleds med definitioner avbegreppen transport, 1 S-/ och farligt gods, . I dessa definitioner har deovan beskrivna ramarna kommit till uttryck. Prop.1981/82:94 154 endast för förflyttning av farligt gods och för sådan godshanteringsom sker i så nära samband därmed att den bör ses som en del av förflyttningen. Vidare gäller lagenendast transport av gods, som p g a att det innehåller vissa uppräknadevaruslag, kan orsaka skador vid transport. De uppräknade varuslagen har egenskaper som enligt allmän, internationellt beprövad erfarenhet kan medföra skador vid transport. För att gods skall omfattas av lagen, skall det alltså: 1. innehållanågot av de uppräknade varuslagen, 2. pä grund därav medföra risk förskada, 3. om det transporteras . Uteslutna frånlagens tillämplighet är godshantering, som inte har samband med transport,samt dels gods som inte innehåller något av de uppräknadevaruslagen, dels gods som visserligen innehållernågot av dessa varuslag, men somtrots detta inte kan antas medföra skadorvid transport. Ett ämne, som kan medföra skador förstsedan det tillätits verka änvad en också långsam och långväga transport kan beräknas pågå, utgör sålunda intefarligt gods i lagens mening. Sedan begreppen transport och farligt gods avgränsats inställersig genast frågan: i vilka avseenden erfordras författningsbestämmelserför att målet säkratransporter skall kunna uppnås? För att en transport skall ske tryggtoch säkert krävs en mängdolika försiktighetsmått och säkerhetsåtgärder rörande t ex navigeringsutrustning, fordonskonstruktion och utrustning, farledsutmärkningoch järnvägssignaler, förar-utbildning och väghållning. Kravi dessa hänseenden måste emellertid ställasalldeles oavsett om det gods som transporteras är farligt i lagförslagets bemärkelse eller inte. Att uppställa sådana krav iden föreslagna lagstiftningen vore varkenlämpligt eller möjligt, bl a föratt det skulle medföra en rad dubbelregleringar. Lagenstillämplighet har därför inskränkts till sådanaförhållanden som är typiska för konstellationen farligt gods och transporter. Prop.1981/82:94 155 äralltså uteslutande de risker dennakonstellation kan innebära, som lagen avser att förebygga. Resonemangeti föregående stycke kan åskådliggöras'med följande exempel. Fordonskungörelsen (1972:595) gäller, med vissa undantag, fordons beskaffenhet och utrustning ochkontroll av fordon, 1 §. Enligt 7 § kungörelsen får fordon brukas i trafik endast om det är tillförlitligtfrån säkerhetssynpunkt och i övrigt lämpligt förtrafik. I efterföljande paragrafer lämnas föreskrifterom vad som i dessa hänseenden skall gälla för vissa slagav fordon. Omfattas ett fordon av fordonskungörelsen, gäller kungörelsen också omfarligt gods transporteras däri. Med stöd av lagen om transport av farligt gods kan eraellertiddärutöver raeddelas sädana - och endast sådana - föreskrifterora beskaffenhet och utrustning och kontroll av fordon, som betingas av lastenssärskilda beskaffenhet. Ett gränsdragningsproblemav speciell karaktär, som delvis anknyter just tillett transportmedels beskaffenhet och kontrollen av transportmedlet, gäller sjötransporterav förpackat resp oförpackat gods eller bulklast. (Med förpackat gods avses vid sjötransport ocksåsådant gods som vid en landtransportbetraktas som oförpackat, t ex lasten i en tankbil).- i detta avsnitt har uttalats att lagförslaget gäller transport med allatransportslag. Detta är emellertid något oegentligt. Bulktransport till sjöss omfattas nämligeninte av lagförslaget, vilket framgår av definitionen av transportmedel i 3 §. Skälen för denna inskränkningär följande. Vid transport av oförpackatgods utgör själva transportmedlet emballage åtgodset. När oförpackat gods transporteras med ett fartyg kan därför, med ett måhända föga sjö-mannamässigtmen klargörande uttryck, själva fartyget sägasvara en förpackning ät det transporterade godset. Detta innebär att säkerhetenvid sädana transporter nästan uteslutande ären fräga om fartygets konstruktion.Fartygskonstruktioner och därmed sammanhängande frågorutgör så Prop.1981/82:94 156 integrerade delar av sjösäkerhetssystemet att de inte låter sig utbrytas ur detta. En omfattandedubbelreglering skulle därför bli en nödvändig konsekvens, om fartygsbulktranspor-terna inte undantogs från detta lagförslagstillämpningsområde. - Ocksåen omfattande dubbelreglering kan till nödsgodtas om tillräckligt stora fördelar ståratt vinna därmed. Så kan emellertid inte anses vara fallet här. Ett av de viktigaste skälen för att saralaalla transportslag i en geraensam lagstiftning är, sora tidigare utvecklats, önskemålet om en författningsgrundadbas för harmonisering. Detta önskemål gör sig dock inte gällandebeträffande fartygs-bulktransporterna.Att behovet av harmonisering är så stort beror som bekant pä de byten av transportslag sora sker under de alltvanligare kombinerade transporterna. En far-tygsbulktransport är emellertid alltid fristående och utgörsålunda inte en del av en integreradtransportkedja på det sätt som andra transporter kan göra. Följaktligen är dessa transporter inte berörda av de föreskrifter ora förpackning, märkning etc som gällerför andra transportmedel. Författningförslagen innefattar dels bemyndiganden för de tre transportmyndigheterna art i olikaavseenden meddela föreskrifter för transport av farligt gods, dels bemyndiganden för tillsynsmyndigheterna att i särskilda fall meddela de föreläggandeneller förbud som uppenbarligen behövs för attlagstiftningen skall efterlevas. Uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser avlagens bestämmelser eller av föreskrifter som regeringen eller myndighet meddelatmed stöd av lagen föreslås i ett blankett-straffbudkunna föranleda böter eller fängelsei högst . Tillsynsmyndigheterna föreslås få rätt att förenasina förelägganden eller förbud med vite. Har ett föreläggande ellerförbud inte förenats med vite, kan den som bryter mot föreläggandet ellerförbudet enligt förslaget fällastill ansvar. Prop.1981/82:94 157 Inte minst närdet gäller lagstiftning till skydd för den inre och yttre miljön har det vid flera tillfällenhöjts röster för skärpta sanktioner. I bl a miljöskyddsutredningensbetänkande (SOU 1978:80) samt brottsförebyggande rådetspromemoria (PM 1979:6) Kriminalisering av föroreningarav miljön m m har t ex framhållits att brott mot miljön i störreutsträckning än f n börkriminaliseras i , Brb, med hänsyntill att Brb anses ha högre moralbildande effekt än specialstraffrätten. I andra sammanhang återhar diskuterats olika metoder att åstadkommasanktionssystem som riktar sig särskilt motdem som kan ha ekonomisk av brotten. Exempel på sådanadiskussioner finns bl a i betänkandena Rentur, program för miljösäkra sjötransporter (SOU 1979:4 3) och Företagsböter(Ds Ju 1978:5) samt propositionen 1979/80:167 angående åtgärder mot vattenförorening frän fartyg. Sådana önskemål om effektiva sanktioner gör sig naturligtvis gällande även vid transport av farligt gods.Under utredningsarbetet har därför övervägts ocksåandra sanktionssystem än de konventionella som förslaget innehåller.I första hand har därvid någonform av avgiftssystem diskuterats. Avgifter kan nämligen dels riktas mot juridiska personer, dels bestämmas till betydande belopp. Metoden medsanktionsavgifter i stället för eller vid sidan av straff förekommer ocksåi viss nyare lagstiftning, t ex i lagen (1972:435) om överlastavgift och lagen (1976:666) om påföljder ochingripande vid olovligt byggande. Såsomkonstaterats också bl a i den förutnämndapropositionen angående Åtgärder mot vattenförorening frånfartyg förutsätter ett avgiftssystem dock att det finns en lämplig, helst inte för komplicerad' grund efter vilken avgiften kan beräknas. I sädanafall där avgift eljest skulle vara en lämplig sanktion mot överträdelser av lagstiftningen oratransport av farligt gods, t ex mot avsändaresom lämnar felaktiga uppgifter iinstruktioner eller transportdokument, har det inte lyckats att konstruera en sådan beräkningsgrund. 1981/82:94 158 En annan möjlighet somdiskuterats, är det system som det ovan anmärkta förslagetom företagsböter innebär.Under remissbehandlingen av förslaget tillföretagsböter riktades emellertid mycket stark kritik mot förslagen och chefen för har i 1980 årsbudgetproposition uttalat att förslagen inteutan ytterligare överväganden torde kunna läggas tillgrund för några åtgärder. Varken avgifter eller företagsböter är pä nu anfördaskäl f n några realistiska alternativ. I undersöks emellertid f n m.öjligheten att, i stället för att vidareutveckla tanken pä företagsböter, bygga ut förverkanderegler. Undersökningen, som avses bli presenterad i en promemoriaunder , omfattar också frågor om när, var och hur system med sanktionsavgifter bör användas. Jag vill inte utesluta att resultatet av denna undersökning blir sådantatt det bör påverka förevarande lagförslag. I avvaktan på att resultatet föreligger har jag dock stannat för att som sanktioner endast föreslå böter, fängelseoch vite. Det bör framhållas, att de verkligt allvarliga missförhållandena isamband med transport av farligt gods i allmänhetär straffbara enligt . För sjö-, luft- och järnvägstransporterna inryramer fråganom tidpunkt för lagförslagets ikraftträdandeoch om övergångsbestämmelser inga problem. För dessa transportslag innebär förslagen nämligen sägott som uteslutande formella och redaktionella ändringar av gällande rätt. Varken de föreskrivandemyndigheterna eller den allmänhet som berörs av lagstiftningen torde därför behöva särskild tid för omställningeller anpassning. Prop.1981/82:94 159 För vägtransporternas del är frågan emellertid mer komplicerad. Dels är lagförslageti denna del helt beroende av en ny myndighetsorganisation, dels innebär det ocksåmateriella nyheter beträffande transport av vissa varuslag.- I avsnitt 9 framläggs förslag till åtgärder sora, om de genomförs, avses få till följdatt erforderliga vägtransportföreskrifter kan föreliggaungefär som den nya rayndigheterträder i funktion. Bifalls dessa förslag torde inte heller vägtransporterna innebära några större problera. Lagen skulle då kunna trädai kraft för alla transportslag saratidigt, lämpligen sedan FGE:s verksamhet kommit i gång. Fråganhuruvida m h t näringslivets behov av anpassningstidsärskilda övergångsbestämmelser erfordras för vägtransport av vissa varuslag (frärast de brandfarliga och explosiva varorna) tordeockså låta sig säkert bedöma dä. Leder förslagen iavsnitt 9 emellertid inte till beslut torde lagens ikraftträdande, i vart fall för vägtransporternas del, antingen få anstå till dess FGEhunnit arbeta frara föreskrifter eller kombineras med övergångsbestämmelser av innebördatt föreskrifter för vägtransportav farligt gods som meddelats raed stödav äldre lagstiftning skall gälla tills vidare. anförda omständigheter medföratt det bör överlåtas åt regeringen att bestämmatidpunkten för lagens ikraftträdande, varvid bemyndigandet bör omfatta rättatt låta detta ske etappvis, samt attmeddela de övergångsbestämmelser söm eventuellt kan komma att behövas. 1981/82:94 160 De 1 tidigare avsnitt framlagda förslagen om ny lagstiftning och nymyndighetsorganisation berör följande nu gällande lagar, förordningar och kungörelser. 1. lagen(1965:719) om säkerheten pä fartyg 2. förordningen (1965:908) om säkerheten påfartyg 3. luftfartslagen(1957:297) 4. luftfartskungörelsen (1961:558) 5. järnvägstrafikstadgan(1966:202) 6. kungörelsen (1933:85) angående förvaring och transport till landsav kisellegeringar 7. lagen (1975:69)om explosiva och brandfarliga varor 8. förordningen (1961:568) om brandfarliga varor 9. förordningen (1949:341) om explosiva varor 10. kungörelsen (1957:232) med vissa bestämmelser rörandeexplosiva varor för försvarets behov ra m 11. kungörelsen (1962:500) om brandfarliga varor, som omhänderhavas av/krigsmakten/ m m 12. lagen(1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor 13. kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor 14. förordningen (1975:346) om miljöfarligt avfall 15. läkemedelsförordningen(1962:701) 16. atomenergilagen(1956:306) 17. strålskyddslagen (1958:110) 18. strälskyddsförordningen(1958:652) 19. kungörelsen (1945:126) om tillfällig inskränkningi rätten att sjöledes transportera explosiva varor 20. förordningen (1877:43 s. 1) ang förbud mot postbefordran av eldfarliga ellerexplosiva eller frätande ämnen 21. förordningen (1974:35) om internationell vägtransport av farligt gods 22. vägtrafikkungörelsen(1972:603) Prop.1981/82:94 161 Beträffande flertalet av dessa författningar har förslagtill ändring eller - i ett fall - upphävande upprättats,se författningsförslagen 3-14. Ändringsförslagen kommenteras i specialmotiveringen (avsnitt11.3). I fråga om lagen och förordningen om säkerhetenpå fartyg, järnvägstrafikstadganoch förordningen ang förbud mot postbefordran av eldfarliga eller explosivaeller frätande ämnen har någraändringar inte föreslagits. Motiven härför utvecklas nedan. Lagen och förordningenom säkerheten på fartyg Varken lagen eller förordningeninnehåller några direkta transportbestämmelser eller bemyndiganden som, avser sådan sjötransportsom omfattas av lagen om transport av farligt gods. Sistnämnda lag skall därför inte ersätta,utan komplettera, sjösäkerhetslagstiftningen. P g häravoch då 2 kap 38 § och 4 kap 9 §sjösäkerhetsförordningen innehåller påpekandenav innebörd att det gäller särskildabestämmelser för transport av farligt gods är någon ändring i sjösäkerhetslagstiftningen inte påkallad. Lagen om transport av farligt gods påverkar inte den skyldighet att fastställa normalvillkor bl a för transport av farligt gods som enligt järnvägstrafikstadganåvilar järnväg, se härom närraareavsnitt 3.2.2. Någon ändring i stadgan behövs därför inte.Efter ikraftträdandet av lagen om transport avfarligt gods torde en järnväg kunna fullgöra sin skyldighet enligt stadgangenom att i sina normalvillkor hänvisatill lagen och med stöd därav meddelade föreskrifter. 11 1981/82. 1981/82:94 162 Förordningen med förbud mot postbefordran av eldfarliga eller explosiva eller frätande ämnen Postbefordran behandlas inte särskilt i lagen om transport av farligt gods. Attdirekt inlemma den traditionella typen av postbefordran i det föreslagna regelsystemet skulle nämligen medföraoöverstigliga praktiska problem. Något förslag till ändring i rubricerade författning, sora delvis är grunden för postverkets egna bestämmelser i poststadgan och pakettaxan, framläggs därför inte. har nämnts (avsnitt 3.2.6) att man inora postverket f n arbetar med attkomplettera och modernisera de särskilda föreskrifterna förpostbefordran av farligt gods samt att man därvidsträvat efter en anknytning till RAR,eftersom RAR är det mest restriktivatransportreglementet. När resultatet av detta arbete föreligger börövervägas - lämpligen av transportmyndigheternai samråd med postverket - huruvida generellaundantag från lagen om transport av farligtgods bör göras för postbefordran av traditionelltyp. Detta föranleder att särskilda övergångsbestämmelsertill lagen kan bli erforderliga i frågaom postbefordran. F n är postbefordran formellt undantagenendast frän till-lärapningsområdetför förordningarna om explosiva och brandfarliga varor. Utöver de ovan uppräknade 22 författningarnaberörs ett antal verksinstruktioner, iförsta hand industriverkets ochtransportrådets, samt myndighetskungörelser o dyl. Prop.1981/82:94 163 I avsnitt 4 och 5 har principerna för en ny myndighetsorganisation . Jag föreslår att enorganisationskommitté tillkallas för att närmareutforma den nya organisationen i enlighet med dessa principer. Som tidigare framhållitsär tanken den att FGE, och luftfartsverket med stöd av lagen om transport av farligt gods i principskall sätta bestämmelserna i , RID, IMDG-koden och RAR i kraft för svenskt vidkommande. För järnvägs-, sjö-och flygtransporterna innebär dettainte några egentliga ändringar i förhållande till vad som redan gäller. I regelverken för dessa transportslag torde endast marginella ändringar av i huvudsak formell karaktär bli nödvändiga om och närlagen om transport av farligt gods träderi kraft. För vägtransporterna är situationen en helt annan. är i mängaavseenden föråldrade och inte alls anpassade efter ADR såsom förutsattes dä riktlinjerna förden nuvarande ordningen fastslogs i samband med tillträde till ADR år1973. För ett antal varuslag saknas bestämmelser helt. Ansvaret för vägtransportföreskrifternaskall enligt förslaget åvila FGE. Om FGE inora rimlig tid skall kunna tillgodosedet mycket stora uppdämda behovet av föreskrifter krävsstörre resurser än som angivits i avsnitt 5.4. Sedan en moderniseringoch komplettering av föreskrifterna väl skett, kommer resursbehovet dock att minska tillden angivna nivån. En möjlighet att komma till rätta med detta problem är att under ett övergångsskede ställa extra resurser till FGE:s förfogande. Vissa obestridliga nackdelar är dock förenademed ett sådant förfarande. Möjligheternaatt rekrytera kompetent personal förkortare tid torde sålunda vara ytterst begränsad. Ävenom FGE:s resurser förstärktes Prop.1981/82:94 164 under inledningsskedet skulle vidare ett modernt regelverkför vägtransporterna låta vänta på sig ännu . Som framgår av det anförda påverkar frågan ora uppläggningenav arbetet med vägtransportföreskrifterna FGE:s funktioner både i initialskedet och . Framför allt mellan det nuvarande systemet med pro-duktkontrollorienteradesäkerhetsföreskrifter och det av mig föreslagna transportanknutna koramer ett stort antal probleraav nära nog engångskaraktäratt kräva en oraedelbar lösning. Sättetatt åstadkomma denna påverkar utan tvekan . Jag föreslår därför att denovan förordade organisationskommittén ser överi vilken utsträckning nu gällande, med stödav produktkontrollför-fattningarna meddelade föreskrifter förvägtransporter kan och bör nyttjas som föreskrifterenligt lagen ora transport av farligt gods samt i förekommande fall utarbetar nya föreskrifter. - Det skulle väsentligt förbättra förutsättningarna försåväl FGE:s som transportintressenternas arbete om resultatet av en sådan översyn kan föreligga närFGE startar sin verksamhet. Enligt min mening börförslagen i detta betänkande kunna trädai kraft . Prop.1981/82:94 165 De presenterade förslagenom ett samlat myndighetsansvar, en effektivare tillsyn och samordnande bestämmelser fårkonsekvenser för såväl stat och koramun som för företag ochenskilda. Vissa effekter, t ex förändringar i antalet tjänster vid en myndighet, låtersig tämligen enkelt beräknas, medan andra svårligen kan mätas beloppsraässigt. Detta göratt resursberäkningen är osäker. För den statliga sektorn innebär förslaget ora FGEatt transportrådet tillförs tio tjänster.Kostnaderna för dessa tio tjänster bör.uppvägas av motsvarande besparingar hos de myndighetersom avlastas genom utredninasförslaaen.Nettobelastningen pä den statliga sektorn förblir clärför i stort oförändrad. Förslagen på tillsynsomrädetinnebär nyheter främst i frägaom polisen, tullen och sprängämnesinspektionen. Nyheterna beståri att dessa myndigheter får vidgade befogenheter snarare än nya arbetsuppgifter. Den tillsyn sora polis ochtull föresläs utföra avses ske stickprovsvis isamband med övrig trafikövervakning. roll blir att komplettera tillsynensom teknisk expertmyndighet. Några ökade resurser torde därför inte behöva tillförasdessa rayndigheter. För den kommunala sektorn torde förslagen innebäraen viss avlastning. När det gäller den privata sektorn slutligen, dvs alla dem somi den praktiska hanteringen kommer i kontakt raed transporter av farligt godskommer förslagen att medföra besparingar. Genom att transportföreskrifterna blir mer samlade, modernare och bättre internationellt anpassade kommer arbetet medtransport av farligt gods nämligen att väsentligt förenklas.Exempel på sådana förenklingar är att åtskillnadinte längre skall behöva göras mellan ADR-transporteroch inhemska vägtransporter samt attutbildningsverksamhet Prop.1981/82:94 166 på området blir mindre komplicerad. Dessutom innebär förslagen förenklingar i frågaom val av emballage och transportsätt.Genom inrättandet av FGE kommer allmänheten också kunnagöra tidsvinster, eftersom det innebär att raan i fortsättningen i ökad utsträckning kan vändasig till en myndighet. Ävende samhällsekonomiska effekterna bör beaktas. Huvudsyftet med förslagen äratt skapa säkrare transporter av farligt gods.Konsekvenserna för samhället - förutompersonskador - har visat sig kunna bli enorma, t ex förstörda vattentäkter och utrymda städer. Olyckor sker dock relativt sällan.I vilken omfattning utredningsförslagen bidrartill att höja säkerheten är svårt att mäta. En enhetlig lagstiftning, ettsamordnat myndighetsansvar och en effektivare tillsyn ger dock en rad förutsättningar för säkra ochrationella transporter som saknas. Prop.1981/82:94 167 11.1 Lagen om transport av farligt gods För att omfattas av lagen skall en transport delsavse gods enligt 2 §, dels utföras med någotav transportmedlen enligt 3 §. En godstransport innebären förflyttning av godset. Förflyttningen förutsätter att ett antal andra hanteringsmo-raent utförs, såsoralastning, stuvning och säkring av godset. För att förflyttningenskall vara meningsfull förutsätts vidare att godset lossas. Ofta kan en påbörjad förflyttning inte slutföras i ett sammanhang. Uppehållav varierande längd förekomraer sålunda, varvid godset förvaras i avvaktan på vidare befordran. Arbetsraoment av nu nämnd karaktär har ett så starkt samband med själva förflyttningen att praktiska skäl talar föratt de inte ses som självständiga moment utan som delar av en transport och även regleras i samband därmed. Lagen föreslås därför omfatta inte endast förflyttning av farligt gods utan även sådanlastning, lossning, förvaring och annan hantering, somutgör ett led i förflyttningen. - Lagen föreslås med andraord gälla från det ögonblicken vara hämtas på avsändarenslager till det ögonblick den lossats hosmottagaren.