prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Denna rättsgrundsats har i annat sammanhangkommit till uttryck i regeringsrättens dom i mål nr3470-1979 (RÅ 1979 2:34). På grund av det anförda lämnar regeringsrätten besvärenutan bifall. Vissa remissinstanser ansluter sig till DALK:s förslag omen generell regel om myndighetcinas ADB-användning enligt 3 § LUA. De somkritiserar förslaget menar bl. a. att det ändå bör ankomma på varje myndighetatt bedöma hur systemen skall utformas med hänsyn till TF:s krav. Den nuföreslagna regeln kan i så fall innebära att kraven på myndigheterna bliralltför höga i förhållande till det insynsintresse som verkligen finns. Någraremissinstanser erinrar om att efterfrågan på uppgifter ur vissa register ärobetydlig, vilket bör vägas mot de kostnader som är förenade med en anpassningtill offentlighetsprincipen. Flera instanser har invändningar mot utformningen avbestämmelsen. Någon kritiserar formuleringen av 3 § andra meningen och anseratt bestämmelsen skulle kunna läsas så att enskilda skulle ha tillgång intebara till allmänna handlingar utan även till övriga uppgifter som ärtillgängliga för myndigheterna. Vissa menar att andra meningen saknarmateriellt innehåll. De framhåller att det är väsentligare att man ålägger myndigheternaatt vidta konkreta åtgärder för att förstärka offentlighetsprincipen än att maninför 1981/82:37 22 Betydelsefullt är bl. a. i vilken omfattning enmyndighet är skyldig att organisera sina uppgifter så att upptagningar kangöras tillgängliga utan att hemliga uppgifter röjs. Några remissinstanser anseratt de befintliga systemen endast efter kan ges ensådan utformning som föreskrivs i bestämmelsen. Remissinstansernasinställning till DALK:s förslag i 14 § LUA är splittrad. Många remissinstanseransluter sig till förslaget. De framhåller bl. a. att regeln är viktig uroffentlighetssynpunkt. Denna sägs begränsa de negativa effekterna påoffentlighetsprincipen som förorsakas av den tekniska utvecklingen. Detframhålls som särskilt väsentligt att allmänheten kan beredas tillfälle att tadel av myndigheternas ADB-baserade diarier genom att själv använda terminal.Många av de instanser som i och för sig är positiva till regeln menar dock attden genom de inskränkningar som måste finnas -och också med hänsyn tillkostnaderna - i praktiken blir av mindre betydelse. De remissinstanser somuttalar tveksamhet inför bestämmelsen anför också att den i realiteten kommeratt ha ett begränsat värde, främst genom de undantag som föreslås. Detkonstateras att DALK har avstått från att föreslå regler om en sådankonstruktion av ADB-systemen att risker för förvanskning eller förstöring avinformationen inte kan uppstå. Flera instanser anser att man i vart fall börföra in regler som innebär att regeln i 14 § LUA kan få ett reelltinnehåll. Sådana regler bör ta sikte på hur ADB-systemen bör vara utformade föratt bl. a. tillgodose intresset hos allmänheten att ta del av uppgifter genomatt själv utnyttja terminaler. Bland dem som ställer sig tveksamma tillstadgandet finns några som menar att behovet av regeln kan ifrågasättas. Detfinns enligt dessa remissinstanser liten risk för att myndigheterna avsiktligtskulle undanhålla allmänheten information. Effekten av att en myndighetåberopar någon av undantagsreglerna kan å andra sidan bli att allmänheten fåruppfattningen att myndigheten vill dölja någon uppgift. Mångaremissinstanser är direkt kritiska mot DALK:s förslag i denna del. Några av demtar upp vissa principiella aspekter på frågan om rätten att själv få manövreraen terminal. Arbetsgruppenför ADB och juridik (ADBJ) hävdar t. ex. att gällande rätt enligt TF redaninnebär att allmänheten har rätt att själv använda terminal. I yttrandet görsen jämförelse med den rätt som allmänheten har att ställa program tillmyndigheternas förfogande med skyldighet för myndigheterna att under vissaförutsättningar använda programmet på sina egna upptagningar. Allmänhetenborde alltså ha en motsvarande rätt att själv söka via en terminal. En annanremissinstans menar att bestämmelsen har utformats på ett sådant sätt attallmänhetens rätt att självständigt via terminal få ta del av uppgifter harutsträckts till att avse inte bara uppgifter i allmänna handlingar utan ävenandra uppgifter hos en myndighet. Vissaav kritikerna menar att DALK:s förslag är för långtgående. DALK borde närmareha undersökt de risker och andra nackdelar som är förenade 1981/82:37 23 med den rätt som föreslås. Handlingsoffentligheten kanenligt dessa remissinstanser tillgodoses på olika sätt. Det sätt som DALK nuhar föreslagit kan innebära väsentliga kostnader och andra nackdelar förinyndigheternas verksamhet utan att man vet något närmare om vilket behovallinänheten har av denna rättighet. Intresset av insyn i myndigheternasuppgifter varierar säkerligen mellan olika myndigheter och olika typer avuppgifter och dessa frågor borde enligt vissa remissinstanser närmare habelysts av DALK. Fleraremissinstanser pekar på de hinder mot fri tillgång till myndigheternasterminaler som finns och som bör medföra undantag från huvudregeln. Deerinrar om att systemen inte är konstruerade på ett sätt som tillfredsställerkraven på skydd mot obehörigt utlämnande m. m. Flera myndigheter upplyser ocksåatt man nu saknar praktiska möjligheter att låta allmänheten själv ha hand omterminaler. Dessa myndigheter finner att regeln i praktiken kommer att få ettbegränsat värde. Det finnsockså remissinstanser som hävdar att allmänheten, trots den formellamöjligheten, genom bristande kunskaper inte kommer att ha inöjlighet attmanövrera terminaler och dessutom inte kommer att ha någon nytta av deuppgifter som blir tillgängliga. Kravet på att man måste kunna hanteraterminalerna och tolka uppgifterna innebär enligt deras mening under allaförhållanden en barriär mot allmänhetens insyn. Allmänna krav på ADB-användningen hos myndigheterna Såsom DALK och många remissinstanser framhåller ärutformningen av myndigheternas ADB-system av stor betydelse för huroffentlighetsprincipen skall kunna fungera i praktiken såvitt avserupptagningar för ADB. Målet bör vara att minska och om möjligt eliminera denackdelar det tekniska förfarandet otvivelaktigt medför för allmänhetensmöjligheter till insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. På grund av den variation som finns i fråga om formernaoch omfattningen av ADB-användning i förvaltningen är det emellertid, i vartfall med utgångspunkt i det material som finns tillgängligt, svårt attställa upp några detaljerade allmängiltiga bestämmelser om ADB-systemensutformning. Som DALK har föreslagit bör det däremot vara både önskvärt ochmöjligt att reglera ADB-användningen i vissa avseenden, där detta kan ansesvara av särskild betydelse ur offentlighetssynpunkt. Naturligtvis åligger det myndigheterna att självmantbeakta den grundlagsfästa principen om allmänna handlingars offentlighet vidall hantering av information. Detta utesluter emellertid inte att man, såsomDALK har förordat, i lag tar in en generell erinran om att myndigheterna vidsin ADB-användning skall beakta offentlighetsprincipen. Man kan nämligen pågoda grunder anta att myndigheternas ADB-användning i praktiken i mångaavseenden är dåligt anpassad fill dess krav. Denna brist på anpassning kan t.ex. ta sig uttryck i att myndigheterna endast efter en längre tidsutdräkt kan Prop.1981/82:37 24 lämna ut uppgifter ur en ADB-upptagning eller attallmänheten endast med svårigheter kan skapa sig en uppfattning om vilkauppgifter som finns tillgängliga hos en myndighet. Det kan också vara så attADB-upptagningar som är allmänna handlingar har blandats med andraADB-upptagningar på ett sätt som ställer krav på skydd mot obehörig åtkomst m.m. Jag vill i detta sammanhang endast erinra om de problem som de s. k.telekonferenssyste-men i vissa avseenden medför. För att underlättaallmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar kan det finnas skälatt undvika att offentliga och hemliga uppgifter blandas i ett ADB-registeräven om något sådant krav inte följer av bestämmelserna i . Under allaomständigheter får det förhållandet att offentliga och hemliga uppgifter finnsi ett och samma register inte leda till att myndigheten undandrar sig denprövning som i varje enskilt fall skall göras när någon begär att få ta del avallmänna handlingar. Jag förordar sålunda att myndigheterna uttryckligenerinras om att de vid användning av ADB skall beakta enskildas rätt att ta delav allmänna handlingar. Med hänsyn till de mycket skiftande förhållanden somgäller för myndigheternas ADB-användning är det nu inte möjligt att - utöver desärskilda regler som jag skall återkomma till - närmare ange vilka krav som börställas. Meningen är att myndigheterna i det konkreta fallet på eget ansvarskall beakta vid t. ex. systemutformning. Att myndigheterna därvidmåste väga in faktorer som uppgifternas karaktär, vilket intresse allmänhetenkan väntas visa dem, tillämpliga sekretessregler, kostnader m. m. är uppenbart.Självfallet innebär det jag nu har sagt inte heller något krav på attADB-system måste vara baserade på terminalteknik. Valet mellan terminalbaseradeoch s. k. satsvisa (magnetbandsorienterade) system måste liksom hittillsgrundas på förutsättningarna i varje särskilt fall och alltså göras medutgångspunkt från den verksamhet i vilken ADB skall utnyttjas. De åtgärder som kan bli nödvändiga med anledning avbestämmelsen i fråga om de existerande ADB-systemen kan på kort sikt leda tillvissa begränsade kostnader för det allmänna. Bestämmelsen syftar emellertidtill att man redan vid utformningen av ADB-systemen skalluppmärksa..ima offentlighetsprincipen. Förslaget bör därför på längre siktsnarast kunna leda till minskade kostnader. Jag har tidigare nämnt att särskilda regler omregistrering av allmänna handlingar finns i 15 kap. sekretesslagen. Jag ser detsom naturligt att den nu förordade regeln, som i grunden har samma syfte somdessa registreringsregler, tas in i samma kapitel i sekretesslagen. Genom attregeln placeras i lag kommer den också att gälla inom hela den offentligaförvaltningen, alltså både den statliga och den kommunala. Rätt för enskilda an använda terminaler Jag övergår så till frågan om vilka möjligheterallmänheten bör ha att själv få använda myndigheternas terminaler i de fallmyndigheternas ADB-system 1981/82:37 25 är utformade för terminalanvändning. Med ledning av deavgöranden som har träffats av regeringsrätten är det enligt min meningklarlagt att TF inte ger den enskilde någon rätt att själv fritt få använda enterminal för att ta del av en myndighets upptagningar för ADB. I likhet medDALK och flera remissinstanser anser jag emellertid att det ligger i linje medde intressen som bär upp offentlighetsprincipen att allmänheten ges sådana möjligheter. Det fårsåledes ofta anses vara ett berättigat önskemål från den enskilde att utanövervakning av en tjänsteman vid myndigheten kunna ta del av myndighetensADB-baserade uppgifter. Särskilt starkt gör sig detta intresse naturligtvisgällande när syftet med en begäran att få ta del av allmänna handlingar är atti något avseende kontrollera myndighetens verksamhet. Av särskild vikt fårvidare anses vara att allmänheten kan ges möjlighet att fritt söka efterallmänna handlingar i myndigheternas ADB-baserade diarier. Syftet med diariernaär ju bl. a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till dessahandlingar. En medverkan från en tjänsteman kan i undantagsfall leda tillmisstanken hos den enskilde att myndigheten försöker dölja någon uppgift. Enregel med det nu diskuterade innehållet motverkar detta. Medanledning av vad vissa remissinstanser har anfört vill jag också tillägga attjag bestämt tar avstånd från sådana invändningar som att allmänheten på grundav bristande kunskaper inte kan hantera terminalerna eller tolka informationen.Häremot vill jag anföra att ADB-systemen i största möjliga utsträckning börutformas så att informationen blir åtkomlig och begriplig också för lekmannen.Där detta på grund av ämnets natur eller av någon annan anledning inte ärmöjligt kommer rätten för allmänheten att använda terminal ändå att varabetydelsefull genom att myndigheterna är medvetna om att rättigheten finns ochkan utnyttjas av dem som vill sätta sig in i saken, t. ex. ombud förintressegrupper och företrädare för massmedierna. Det kan påpekas attoffenlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion pä liknande sätt även påandra områden (jfr prop. 1975/76:160 s. 71). DALK:s förslag enligt 14 § LUAinnebär att enskilda ges rätt att i princip själva utnyttja myndigheternasterminaler i de fall myndigheterna använder sådana i sin databehandling.Rättigheten är dock genom undantagen i andra stycket inskränkt med hänsyn tillvissa motstående intressen, nämligen sekretessskydd, säkerhetsskydd och arbetetsbehöriga gång. Som jagnyss anfört får det anses angeläget att den enskilde ges en sådan möjlighet.Man kan dock ifrågasätta om DALK:s förslag är tillräckligt för att detta målskall uppnås. Ofta är det nämligen den faktiska utformningen av ADB-system somi praktiken hindrar att allmänheten kan tillåtas använda myndigheternasterminaler. Det framstår därför som lämpligt att i anslutning till den nyssförordade generella bestämmelsen om utformningen av myndigheternas ADB-systemsärskilt peka på angelägenheten av att ADB-användningen organiseras på ettsådant sätt att den möjliggör ett fritt tillträde till terminaler. Jag förordardärför att det i 15 kap. sekretesslagen tas in också en bestämmelse som innebäratt myndigheterna skall ordna 1981/82:37 26 databehandlingen med beaktande av det intresse somenskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedelhos myndigheten för att få del av allmänna handlingar. Det ankommer också här på resp. myndighet att bedömabehovet av åtgärder. Liksom vid systemutformningen är det flera faktorer sommåste beaktas vid en sådan bedömning: uppgifternas karaktär, i vilkenutsträckning allmänheten kan väntas efterfråga ADB-upptagningarna, tillämpligasekretessregler, kostnader m.m. Jag vill emellertid särskilt peka på att mankan anta att en fri tillgång till terminaler bör vara särskilt värdefull närdet gäller upptagningar som innehåller myndigheternas diarier. I den månmyndigheternas terminalbaserade ADB-system är utformade så att allmänheten kanges fri tillgång till terminaler skall myndigheterna enligt min mening också haen skyldighet att lämna ut uppgifter på så sätt att allmänheten själv får tadel av dem med hjälp av terminalerna.Denna skyldighet bör lämpligen anknytastill de regler i 2 kap. 12 § TF, som anger i vilka former allmänna handlingarskall tillhandahållas allmänheten på stället. Om en enskild person begär attmed hjälp av t. ex. en terminal som en myndighet förfogar över få ta del av enupptagning för ADB, som är allmän handling hos myndigheten, bör myndighetensålunda i princip vara skyldig att låta honom göra detta. Som förutsättning föratt den enskilde skall få utöva denna rättighet bör, som också DALK har kommitfram till, vissa villkor ställas upp. En första förutsättning måste vara attden enskilde inte får del av upptagningar som inte är allmännahandlingar. Vidare måste gälla att hinder inte möter på grund av någonbestämmelse om sekretess, pä grund av fara för förvanskning eller förstöringeller av hänsyn till arbetets behöriga gång. En föreskrift som ålägger myndigheterna att beaktaenskildas intresse att själva via terminal ta del av ADB-lagrade uppgifter böri och för sig normalt inte medföra några ökade kostnader för det allmänna. Detangivna intresset bör nämligen ofta kunna tillgodoses utan särskilda kostnader,om det kan beaktas redan på planeringsstadiet. Inte heller bör det förhållandetatt enskilda själva använder myndigheternas terminaler medföra ökade kostnader.Snarare bör besparingar kunna göras. Myndigheterna är nämligen enligtgällande regler i princip skyldiga att ställa både terminaler och sakkunnigpersonal till förfogande, om enskilda personer begär att få ta del avADB-upptagningar. I den utsträckning enskilda själva kan hantera terminalernabehöver alltså personalen hos myndigheterna inte engageras. 2.3 Registrering och dokumentation Reglerna i 2 kap. TF innebär en rätt för envar att tadelav sådana allmänna handlingar som inte är hemliga. Prop.1981/82:37 27 att den som begär att få ta del av en handling kan lämnasådana uppgifter om handlingen att myndigheten kan identifiera den. Mångagånger krävs för detta att det finns tillgång till någon form av register ellerdiarium över myndighetens handlingar. Regler om registrering av allmännahandlingar finns i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen.I korthet innebär dessa regler följande. Huvudregeln är att en allmän handling,som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet, skall registrerasutan dröjsmål. Beträffande en handling som registreras skall av registretnormalt framgå fyra uppgifter: 1. det datum när handlingen kom in ellerupprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen,3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den harexpedierats samt 4. i korthet vad handlingen rör. En annan faktor av stor praktisk betydelse föroffentlighetsprincipens tillämpning är regler som anger i vilken utsträckningmyndigheterna är skyldiga att dokumentera material i ärenden som de handlägger.Ju mera omfattande dokumentationsskyldighet som gäller för myndigheterna destostörre är det material som allmänheten har möjlighet att få insyn i. Regler ommyndigheternas dokumentationsskyldighet återfinns främst i de författningarsom rör förfarandet hos myndigheterna, se t. ex. 16 § förvaltningslagen(1971:290). I fråga om ADB-upptagningar finns i 14 § datalagen en föreskrift omatt en upptagning för ADB, som en myndighet har använt sig av förhandläggningen i ett mål eller ärende, skall tillföras handlingarna i måleteller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Däremot saknas f. n. generella regler om skyldighet förmyndigheter som använder ADB att ha något slags dokumentation beträffande deutnyttjade ADB-systemen. DALK har i 4 § LUA tagit in en hänvisning tillsekretesslagens föreskrifter om registrering av allmänna handlingar. Härigenomvill DALK markera att reglerna i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen gäller ocksåför ADB-upptagningar. DALK diskuterar visserligen om man kan och bör gå längremen kommer till slutsatsen att man får nöja sig med nuvarade bestämmelser. Ettskäl härför anges vara att det är svårt att åstadkomma nya regler som passarADB-användning hos myndigheter i många olika former och som inte blirföråldrade på grund av den snabba tekniska utvecklingen. Vidare pekar DALK påproblemen att klargöra vad registreringsskyldigheten egentligen innebär ifråga om ADB-upptagningar. Eftersom varje konstellation av sakligtsammanhängande uppgifter skall ses som en upptagning för sig, oavsett hur denär tekniskt ordnad, måste registreringsplikten bedömas med hänsyn till densammanhängande datamängd som bör anses som en sådan upptagning. Detta medförenligt DALK att den fysiska databäraren ofta blir betydelselös som kriteriumvid bedömningen av registreringsskyldigheten. 1981/82:37 28 I fråga om dokumentation rörande myndigheternas ADB-användningföreslår DALK dels att bestämmelsen i 14 § datalagen flyttas över till 5 § LUA,dels att i 6 och 7 §§ LUA tas in föreskrifter som innebär att myndigheterna förallmänhetens information skall ha dokumentation om de ADB-system de användersig av. Beträffande 14 § datalagen hänvisar DALK till attbestämmelsen har ansetts höra hemma antingen i den lagstiftning somrör myndigheternas handläggning av mål eller ärenden eller i TF. Som skäl fördetta har enligt DALK anförts bl. a. att bestämmelsen avser också andrauppgifter än personuppgifter. DALK delar uppfattningen att bestämmelsen börfinnas i någon annan lagstiftning än datalagen och anser att den på ettnaturligt sätt hör hemma i LUA. DALK förordar vidare ett tillägg till dennuvarande bestämmelsen. Tillägget innebär att myndigheterna skall samråda medriksarkivet i fråga om undantag från huvudregeln om dokumentationsskyldighet. När det gäller dokumentation av myndigheternas ADB-systemföreslår DALK att myndigheterna skall hålla dokumentation om sina ADB-systemtillgänglig för allmänheten. Olika regler skall gälla för myndigheter som i sinverksamhet använder ADB och för myndigheter som ansvarar för drift ochunderhåll av ADB-system. Myndigheter som använder sig av ADB i sin verksamhetskall för allmänheten hålla tillgänglig skriftlig förteckning över vilkaADB-register eller -system som används (6 §). Myndigheter som ansvarar fördrift eller underhåll av ett register eller system skall ha en mera utförligbeskrivning av registret eller systemet. DALK föreslår vissa begränsningar ifråga om skyldigheten att göra beskrivningar av sist angivet slag. a. skallmyndigheterna själva ha ett visst utrymme att bestämma dokumentationensomfattning så att den anpassas till deras särskilda förhållanden (7 §). Remissinstansernas inställning till DALK:s förslag i dennadel varierar. Hänvisningen i 4 § LUA till sekretesslagens föreskrifter omregistrering av allmänna handlingar får mest kritik. Endast ett fåtal instansertillstyrker den bestämmelsen. Från många håll framförs att sekretesslagensföreskrifter är svåra att tillämpa på ADB-upptagningar och att det hade varitav värde om DALK hade klargjort hur föreskrifterna skall tillämpas. DALK:s förslag att överföra bestämmelsen i 14 § datalagentill 5 § LUA mottas mera positivt av remissinstanserna. En del instanser anserdock att bestämmelsen bör tas in i förfarandelagstiftning somförvaltningslagen, i TF eller i sekretesslagen. DALK:s förslag i fråga omsamråd med har fått ett blandat mottagande. Till de delar av DALK:s förslag som har mötts av den mestgynnsamma reaktionen hos remissinstanserna hör förslaget rörande dokumentationangående myndigheternas ADB-system. Den kritik som förekommer går 1981/82:37 29 främst ut på att 6 och 7 §§ LUA är onödigt detaljerade ochatt det till följd av datalagen redan finns tillräcklig dokumentation i frågaom personregister. Särskilda regler rörande registrering För att allmänheten i praktiken skall kunna utnyttja sinrätt till insyn i myndigheternas verksamhet är det betydelsefullt att det gårlätt att se vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheterna. Det ärdärför naturligt att 15 kap. sekretesslagen, som kompletterar TF:s bestämmelserom allmännna handlingars offentlighet, innehåller föreskrifter om att allmännahandlingar i princip skall registreras hos myndigheterna. Skyldigheten attregistrera handlingar inträder som handlingarna blir allmänna,dvs. när de kommer in till myndigheten eller upprättas där. För skriftliga och andra liknande handlingar vållarföreskrifterna om registreringsskyldighet inte några speciella problem.Föreskrifterna kan emellertid vara svåra att tillämpa på ADB-upptagningar.Detta hänger samman med regleringen i 2 kap. TF och dess tillämpning på sådanaupptagningar. Enligt 2 kap. 6 § TF anses en ADB-upptagning inkommen myndighet när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på detsätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Det betyder bl. a. att en ADB-upptagningsom finns tillgänglig i en databas till vilken flera myndigheter är anslutnaanses inkommen till alla dessa myndigheter (utom till den som har upprättatupptagningen). Man kan räkna med att de myndigheter som inte har tillförtdatabasen upptagning i allmänhet inte vet om att en ny allmän handling anses hakommit in till dem. De har därför i praktiken inte möjlighet att fullgöra sinregistreringsskyldighet. Motsvarande problem möter i de nu angivna fallen när detgäller att avgöra om en ADB-upptagning är expedierad och därigenom upprättadenligt 2 kap. 7 § TF. En svårighet beträffande ADB-upptagningar som inte"expedieras" är att det oftare än när det är fråga om handlingar itraditionell mening är svårt att säga när de är upprättade, eftersom ett ADB-registersinnehåll inte på samma sätt är fixerat.