prop · G50385 · 1981-12-31 00:00:00 — Risk finnsatt utredningspersonalen, såsom i viss utsträckning redan tycks ha skett,finner det meningslöst att inleda förundersökning i fall av nu beskrivet slag.Än allvarligare blir det om allmänheten härigenom får den föreställningen, atträttsväsendet saknar resurser, förmåga eller vilja att bekämpa kvalificeradekonomisk brottslighet. Det framstår som en angelägen uppgift att ta upp fråganom räkenskapsbrottens utformning och straffvärde med sikte på att så effektivtsom möjligt förhindra att ekonomisk brottslighet kan döljas genombokföringsmanipulationer. Ipromemorian framhålls det som angeläget att och RÅ genomåterkommande information till sina underordnade myndigheter håller kunskapenom 10 § skattebrottslagen levande och därmed säkrar en rimliganmälningsfrekvens. Enannan angelägen åtgärd som kan ske inom ramen för nuvarande reglering är en effektiviseringav utredningsrutinerna. I promemorian redovisas en skrivelse till landetsåklagare i vilken mot kvalificerad ekonomisk brottslighet harpåpekat att, i den mån en misstänkt helt har underlåtit att föra räkenskaper, detofta finns skäl att koncentrera förundersökningen till bokföringsbrott ellerförsvårande av skattekontroll och sålunda avstå från utredning om eventuelltskattebedrägeri eller oredlighetsbrott. Ett annat uppslag från RÅ:s arbetsgruppsom också redovisas i promemorian går ut på en uppdelning av brottmålsprocessenpä så sätt att åklagaren väcker åtal i sådana avsnitt av förundersökningen som snabbtkan avgöras av domstolen medan man avvaktar med åtalsbeslut i den del därresultatet av en taxeringsprocess måste inväntas. Rutiner av sådant slag synesenligt promemorian väl värda att pröva. Prop.1981/82:85 13 Ianslutning till förslaget från om en skärpning av straffet förbokföringsbrott och försvårande av skattekontroll påpekas i promemorianangelägenheten av att samhället mera kraftfullt markerar vikten av attbokföringsplikten fullgörs. Det krävs enligt promemorian emellertid meraingripande åtgärder än en justering av nuvarande straffskalor. Helakonstruktionen av bokföringsbrottet och dess förhållande till brottetförsvårande av skattekontroll förtjänar en ingående granskning. Detta, hävdasdet, är så mycket mer påkallat som erfarenheter nu vunnits av tillämpningen avden nya bokföringslagen, erfarenheter som bör kunna läggas till grund föröverväganden om hur bokföringsbestämmelserna lämpligen bör vara sanktionerade. Ipromemorian pekas pä att bokföringsreform innebar krav på enväsentligt höjd bokföringsstandard i en rad hänseenden. Hit hör degrundläggande kraven på en ordnad och detaljrik bokföring, anpassningen tilloffentliga årsredvisningar i olika associationsformer och möjligheten att användaADB i redovisningen. De straffrättsliga sanktionerna för försummad bokföringkvarstår emellertid oförändrade. Det innebär till en början att den bokföringspiktigeundgår ansvar, om han inte kommer på obestånd. Om detta trots allt inträffar,krävs för straffansvar, att bokföringen är i så miserabelt skick, att rörelsensresultat och utveckling inte ens i huvudsak låter sig bedömas med ledning avbokföringen. Straffbestämmelsen om försvårande av skattekontroll harvisserligen ett vidare tillämpningsområde eftersom det för straffansvar endastkrävs ett förfarande, som allvarligt försvårar myndighets kontrollverksamhet.Bestämmelsen har emellertid använts i mycket liten omfattning och den tycks haringa allmänpreventiv effekt. Underförarbetena till bokföringslagen diskuterades ett skärpt straffansvar. Manstannade emellertid som nämnts med att låta saken bero. En bidragande orsaktill detta har enligt promemorian varit en oro för att den utvidgadebokföringsplikten inte skulle kunna iakttas av alla näringsidkare. Bokföringslagenär emellertid en flexibel ramlag, som medger att bokföringsplikten anpassastill verksamhetens karaktär. Så får t. ex. småföretagare tillämpa de enklarerutiner som den s.k. pärmmetoden innebär, medan mera omfattande rörelser åläggsen i motsvarande mån mera sofistikerad bokföring. Av varje näringsidkare krävssålunda den bokföring som är anpassad till hans verksamhet. Ipromemorian framförs den uppfattningen att erfarenheterna knappast heller gerstöd för uppfattningen, att bokföringsförmågan hos näringsidkarna inte skullestå i paritet med de krav bokföringslagen ställer. Bokföringsnämndensanvisningsverksamhet ger också ett gott stöd åt de bokföringsskyldiga som villiaktta bokföringslagens bestämmelser. Mot bakgrund av det anförda anses ipromemorian tiden nu vara mogen att ta ytterligare ett steg mot en höjdbokföringsstandard här i landet genom att man tar bort en del av de nuvarandebegränsningarna i straffsanktionerna Prop.1981/82:85 14 motförsummelse av bokföringsplikten samt höjer straffvärdet på räkenskapsbrotten. Somsenare skall beröras närmare har de lagförslag som läggs fram i promemorianfått ett blandat mottagande, men det övervägande antalet remissinstanservitsordar att ett reformbehov föreligger. Hit hör försäkringsinspektionen,taxeringsnämndsordförandenas riksförbund, bankinspektionen, statskontoret,förmögenhetsbrottsutredningen (Ju 1976:04) liksom de remissinstanser somföreträder polisväsendet. Enligtrikspolisstyrelsen är räkenskapsbrotten som regel till sin art sådana att dekan snabbt utredas med rimliga insatser, och bättre anpassade straffskalor börleda till att åtal och lagföring kan ske i större omfattning utan att manbehöver avvakta utfallet av en ofta oviss skatteprocess eller en kompliceradoch tidskrävande utredning rörande oredlighet. Ett genomfört förslag av deninnebörden bör därför medföra inte oväsentliga brottsförebyggande effekter. LOpåpekar att en god redovisning utgör en förutsättning för att arbetsgivarnaskall kunna fullfölja sina skyldigheter enligt lagen (1976:580) om medbestämmandei arbetslivet och tillstyrker att lagstiftningen kraftigt skärps på dettaområde. Detsamma gäller TCO. Enligt /SR är det betänkligt attbokföringsskyldiga i ökad omfattning förstör bokföringsmaterial och underlåteratt fullgöra sin bokföringsskyldighet. Sådana förfaranden innebär attskattemyndigheternas kontrollmöjligheter försvåras och att utredningsarbetetför polis och åklagare blir betungande och resurskrävan-de. Det är stötande attbokföringsskyldiga genom att på dessa sätt underlåta att fullgöra sinaskyldigheter dels kan vålla samhället mycket stora extra kostnader, dels kanföranleda att de vid eventuell lagföring får en mycket mildare bedömning änderas gärningar bort föranleda. Länsstyrelseni delar uppfattningen att det har blivit allt vanligareatt näringsidkare åsidosätter sin bokföringsskyldighet på olika sätt. Helaskalan finns representerad från det att inga räkenskaper över huvud taget förtstill oriktig eller rent av falsk bokföring. Detta är ett allvarligt problem somförsvårar myndigheternas arbete med kontroll och uppbörd av skatt. Ävenbeivrandet av olika gäldenärsbrott försvåras om bokföringen är bristfälligeller helt saknas. Det är uppenbart att de sanktioner som kan komma i fråga i oHkafall inte är tillräckliga. En liknande uppfattning redovisas av kammarrätten iSundsvall som emellertid påpekar vikten av attutredningsmöjligheterna i olika hänseenden blir sådana att regelsystemet kanutnyttjas effektivt. vid universitetanser att en partiell revidering av straffbestämmelsen om bokföringsbrott ochdärmed sammanhängande bestämmelser är motiverad med hänsyn framför allt till dehårt ansträngda utredningsresurserna och intresset av att dessa används på etteffektivt sätt i kampen Prop.1981/82:85 15 motden ekonomiska och organiserade brottslighet, i vilken gäldenärsbrot-ten ofta ärett väsentligt inslag. ÄvenRÅ vitsordar behovet av att man förbättrar möjligheterna att på ettsnabbt och kännbart sätt ingripa mot ekonomisk brottslighet genom att utnyttjabestämmelserna om bokföringsbrott och försvärande av skattekontroll. RÅ varnaremellertid för att införa en genomgripande nyordning i fråga om denstraffrättsliga regleringen på det aktuella området. För att en sådan skallvara motiverad bör enligt RÅ:s mening krävas att ett uttalat behov avförändringar föreligger och att den nya ordningen klart framstår som meraändamålsenlig än den gällande. Mot de fördelar som står att vinna med en reformmåste vägas bl. a. de svårigheter som främst vid en mera omfattande ändring avreglerna kan uppkomma under en relativt lång övergångstid innan praxis i frågaom tillämpningen av den nya regleringen utvecklats och stabiliserats. Enliknande uppfattning redovisas av utrednigen (Fi 1973:01) om säkerhetsåtgärder m.m.i skatteprocessen och . Sistnämnda remissinstans påpekar attbeivrandet av brottet, försvårande av skattekontroll har intensifierats undersenare år och att antalet anmälningar om brott av detta slag fördubblades år1980 i förhållande till siffror. är kraven på redovisningens uppläggning ochutformning mycket stora och kostsamma för företagen. Föreningenmenar att redan gällande lag ger tillräckliga möjligheter att beivrabokföringsbrott och liknande förfaranden. Den omständigheten att få fall anmälstill åtal och att ännu färre föranleder ansvar för brott av ifrågavarande slagberor uppenbarligen på att det nuvarande systemet inte utnyttjas tillräckligteffektivt. ifråga-, sätter om en effekfivare bekämpning avden ekonomiska brottsligheten kan åstadkommas endast genom en lagändring.Liknande synpunkter framförs av bl. , och , vilka avstyrker att promemorianläggs till grund för några åtgärder. Bokföringsskyldighetenoch de straffbestämmelser som anknyter till denna fyller flera olikafunktioner. Ettsyfte är att bereda skydd åt den bokföringsskyldiges fordringsägare. Lagstiftningenvill ge dessa möjlighet att vid den bokföringsskyldiges obestånd få enöverblick över hur han har skött sin rörelse. Skyldigheten att föra räkenskapermedför vidare att den bokföringsskyldige själv får bättre möjligheter tillöverblick och kontroll över rörelsens gång och den ekonomiska ställningen. Detkan i enlighet med vad som har uttalats i promemorian hävdas att dennafunktion är den viktigaste, särskilt om man beaktar att borgenärerna härigenomindirekt får en viss garanti för att en förlust-bringande verksamhet intefortsätts i onödan. 1981/82:85 16 Attföretagen har en ordnad och tillförlitlig bokföring är emellertid av storbetydelse även från samhällets synpunkt. En uttalad strävan är visserligen attminska företagens uppgiftslämnande, men klart är att det för att samarbetetmellan näringsliv och samhälle skall kunna fungera krävs att företagen hålleren viss informationsberedskap och har tillförlitligt underlag för sådanaupplysningar som ibland ändå måste krävas från samhällets sida. Vidare byggernaturligtvis företagsbeskattningen och taxeringskontrollen på att rörelseidkarnahar ett gott underlag för deklarationerna i form av en ordnad bokföring. Mycketviktigt är också, som har betonats i promemorian och i LO:s remissvar, att deanställda bl. a. får vederhäftig kunskap om företagen och deras verksamhet. Ensådan information måste bygga på bl. a. ekonomiska fakta som hämtas ur enordnad bokföring. Detär således från skilda synpunkter av största betydelse att bokfö-ringspliklenfullgörs på ett korrekt sätt. tycks det stå klart att det har blivitallt vanligare att bokföringsskyldighet åsidosätts eller att räkenskapsmaterialnär kontroll skall ske påstås helt eller delvis ha förkommit på ett eller annatsätt. Denna utveckling är allvarlig, och det finns all anledning att övervägasärskilda åtgärder för att söka komma till rätta med de problem som härigenomostridigt har uppstått inte minst för de brotts-bekämpande myndigheterna. Naturligtviskan det göras gällande att det i första hand är angeläget att se till att detgällande systemet tilllämpas på ett tillfredsställande sätt. Det vill ocksåsynas som om den intensiva satsning på bekämpandet av ekonomisk kriminalitetsom statsmakterna har gjort har medverkat till en fortlöpande förbättring idetta händeende. Påfallande är t. ex. att antalet anmälningar för försvårandeav skattekontroll har fyrdubblats . De i promomorianredovisade uppslag från mot ekonomisk brottslighet som syftar tillatt förenkla förundersökningarna och förkorta tiden mellan lagföring ochstraff ser jag också som mycket värdefulla även om, som någon remissinstans harpekat på, juri-diskt-tekniska komplikationer kan tänkas uppstå i vissa fall.Alla praktiska åtgärder som kan medverka till en mera effektiv brottsbekämpningpå detta område bör givetvis tas tillvara. Jag vill i sammanhanget också erinraom att BRÅ inom ramen för översynen av lagstiftning mot organiserad och ekonomiskbrottslighet har tillkallat en särskild arbetsgrupp med uppgift att studeramöjligheterna att påskynda utrednings- och domstolsförfarandet vidskattebrott. En princippromemoria i detta ämne beräknas bli klar . Klartär att strävandena att bättre utnyttja det nuvarande systemet ävenkan behöva stödjas av lagstiftningsåtgärder. I detta hänseende framstår detsom särkilt väsentligt att man från samhällets sida mera kraftfullt markerarvikten av att bokföringsplikten fullgörs och försöker motverka en utvecklingsom innebär att bokföringsskyldiga förstör eller undanhåller bokföringsmaterialhellre än att låta myndigheterna ta del av 1981/82:85 17 Med hänsyn till att reglerna om gäldenärsbrott utgören väsentlig del av det straffrättsliga reaktionssystemet mot den ekonomiskabrottsligheten (se bl. a. JuU 1980/81:21 s. 84) ser jag det som mycketvärdefullt att vi genom BRÅ-promemorian har fått undertag för en närmarediskussion av dessa frågor. 2.2 De särskilda åtalsförutsättningarna Promemorieförslaget innebär i denna del att man upphäverregeln i 11 kap. 8 § andra stycket om att åtal för bokföringsbrottfår väckas endast om gäldenären från brottet har kommit i konkurseller motsvarande förhållande har inträtt. I promemorian framhålls att såväl bestämmelsen iskattebrottslagen om försvårande av skattekontroll som bestämmelsen ombokföringsbrott i syftar till att straffbelägga åsidosättande avbokföringsskyldighet. Att i det ena fallet kräva konkurs eller motsvarande somförutsättning för åtal och i det andra fallet inte alls uppställa någotmotsvarande krav anses i promemorian inte motiverat. En allvarlig försummelseav bokföringsskyldigheten innebär oftast att rekvisiten i båda lagrummen äruppfyllda. Det avgörande för vilken paragraf som skall tillämpas är omföretaget gått i konkurs eller inte - ett i vissa sammanhang slumpartat rekvisit.Granskar man rekvisiten i de två bestämmelserna, finner man attgärningsbeskrivningen vid försvårande av skattekontroll är mer omfattande ängärningsbeskrivningen vid bokföringsbrott. Vid en betydlig lägre grad avåsidosättande kan åtal för försvårande av skattekontroll komma i fråga med åtföljandeoffentlighet för bokföringshandlingar. Det rimmar dåligt, hävdas det ipromemorian, med den uppfattning om handelsbokföringens privata karaktär sompå sin tid låg till grund för åtalsbegränsningen vid bokföringsbrott. Vidareframhålls i promemorian att de farhågor som framförts om att straffbestämmelsenom bokföringsskyldighet skulle kunna utnyttjas i illojalt syfte är överdrivna.Gällande sekretessregler för uppgifter hos polis och åklagare samtstraffbestämmelserna om falsk och obefogad angivelse bör utgöra etttillräckligt skydd mot obehörig insyn i affärshemligheter. Med tanke på de vitala samhällsintressen som bärupp bokföringsplikten finns , sägs det i promemorian, fog föruppfattningen att en näringsidkares räkenskaper är hans ensak och att man intebör få granska hans sätt att fullgöra sin bokföringsskyldighet om det intefinns särskild anledning. Samhällsutvecklingen har ryckt undan grunden föruppfattningen att bokföringen är av privat natur. I promemorian kommer man sålundatill den slutsatsen att konkurskravet vid bokföringsbrott har spelat ut sinroll. I promemorian föreslås som en konsekvens av detta 2 1981182.1 saml. Prop,1981/82:85 18 ställningstagandeatt man upphäver den särskilda preskriptionsbestämmelsen för bokföringsbrott i35 kap. 4 § andra stycket BrB. Förslageti promemorian att upphäva åtalsregeln i 11 kap. 8 § andra stycket brottsbalkenhar tillstyrkts eller lämnats utan erinran av åtskilliga remissinstanser.Förslaget tillstyrks uttryckligen av , kammarrätten i ,, i , juridiskafakultetsnämnden vid , / SR, Svenska bankföreningenoch . grupp av de remissinstanser som är kritiska till förslaget har pekat påatt förslaget skulle innebära en avsevärd förkortning av tiden föråtalspreskription, som räknas från tidpunkten för konkurs (eller motsvarande)men enligt förslaget skulle räknas från tidpunkten förbrottet. En sådankonsekvens betecknas som oacceptabel. Till denna grupp hör RÅ, ,överåklagarna i och liksom länsåklagaren i län samtförmögenhetsbrottsutredningen. RÅ påpekar också att bokföringsbrott uppdagasfrämst i samband med konkursförfarande, varför åtalsregeln inte innebär attmöjligheterna att tillämpa straffstadgandet mera påtagligt försämras. har framfört betänkligheter av mer principiell natur. innebär förslaget ett avsteg från den i bokföringssammanhanghistoriska principen om bokföringens privata karaktär. Vidare anser förbundetatt det finns risk att den möjlighet fill offentlighet som förslaget innebärkan komma att utnyttjas illojalt. Enligt föreningen innebärförslaget en vidgning av det straffbara området som starkt kan ifrågasättas.Även en del andra remissinstanser avstyrker förslaget, däribland utredningenom säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen. Tillstöd för att ställa upp konkurs eller motsvarande som åtalsförutsättning vidbokföringsbrott åberopades i förarbetena till bokföringslag(1929:117) handelsbokföringens privata karaktär och vådan för de bokföringsskyldigaav att affärshemligheter annars skulle kunna blottas. Detta ställningstagandevidhölls vid revision av lagstiftningen om förmögenhetsbrott. Liksomåtskilliga remissinstanser ansluter jag mig till promemorians ståndpunkt attdet får betecknas som ett föråldrat synsätt att betrakta ennäringsidkares räkenskaper som hans ensak. Som jag har anfört är enordnad bokföring av största betydelse inte bara för den bokföringsskyldige självutan också för hans borgenärer och anställda samt för samhället. Att ta bortden aktuella åtalsregeln innebär som jag ser det en välbefogad skärpning avsynen på bokföringsbrottet från samhällets sida och en markering av vikten avatt bokföringsplikten alltid måste fullgöras Prop.1981/82:85 19 påett godtagbart sätt. Även om betydelsen från brottsförebyggande synpunkt av ensådan åtgärd naturligtvis inte skall överdrivas, synes den kunna bidra till attbestämmelsen om bokföringsbrott får en bättre allmän-prevenfiv funktion än f. n.Som bankföreningen har påpekat är det ju förhållandevis ovanligt att den som ärbokföringsskyldig utgår från att han skall komma i konkurs, och det kan därförsägas att den aktuella straffbestämmelsen inte f. n. lägger något tryck påhonom att vinnlägga sig om en korrekt bokföring. Från principiell synpunktfår det också anses mindre tillfredsställande att som förutsättning för åtalställa upp ett krav på att en omständighet har inträffat som ligger vid sidanav själva gärningen och ofta utanför gärningsmannens kontroll. På de skäl somhar anförts i promemorian får farhågorna för att straffbestämmelsen ombokföringsbrott skulle kunna utnyttjas i illojalt syfte, om den aktuellaåtalsregeln avskaffas, betecknas som överdrivna. Jagförordar därför till att börja med ett upphävande av regeln i 11 kap. 8 § andrastycket BrB om att åtal för bokförings bröt t får väckas endast om gäldenäreninom från brottet kommit i konkurs eller motsvarande förhållande harinträtt. Förslaget i promemorianatt även den särskilda regeln om preskription i 35 kap. 4 § andra stycket BrBskall upphävas skulle föra med sig att utgångspunkten för preskriptionstidensberäkning blir tidpunkten för brottets fullbordan och inte, som , den dag dåbeslut om egendomsavträde meddelades eller åtal annars kunde ske enligt 11 kap.8 § andra stycket. Preskripfionstiden förkortas därmed i praktiken avsevärt iförhållande till den nuvarande. Även om man tar bort de särskildaåtalsförutsättningarna torde det finnas anledning räkna med att bokföringsbrotti många fall upptäcks först i samband med en konkurs, som kanske inträffar ettpar år efter tidpunkten för brottet. Med hänsyn härtill och till attutredningarna i de mål som det här gäller ofta blir långdragna riskerarpromemorieförslaget, som i denna del inte har motiverats närmare, att motverkaeffektiviteten i brottsbekämpningen. Liksom flera remissinstanser anser jagatt detta inte kan vara en acceptabel ordning. Med hänsyn till vikten av atträttsväsendets resurser inriktas på de allvarligare fallen av ekonomiskbrottslighet synes det kunna godtas att preskriptionstiden i praktikenförkortas på angivet sätt såvitt gäller de lindrigare fallen avbokföringsbrottslighet. När det däremot gäller bokföringsbrott som inte kanbedömas som ringa bör enligt min mening konkurs eller liknande förhållande iförekommande fall även i fortsättningen få bilda utgånspunkten vid beräkning avpreskriptionstidens längd. Jag föreslår därför att en regel med denna innebördtas in i 35 kap. 4 § andra stycket . Till den närmare utformningenav bestämmelsen återkommer jag i specialmotiveringen. 1981/82:85 20 2.3Ett nytt bokföringsbrott m. m. Ipromemorian föreslås att bestämmelserna om brott mot bokföringsplikten förs övertill 15 kap. BrB och placeras som en ny a-paragraf närmast efter bestämmelsernaill § om osant intygande. En sådan åtgärd framstår enligt promemorian somnaturligt när kravet på konkurs eller motsvarande som förutsättning för åtalutmönstras, eftersom brottet då inte längre hör hemma i kapitlet om gäldenärsbrott.Bokföringsbrottet kan naturligt uppfattas som brott mot en av samhället erkändsanningsplikt, och andra brott mot sanningsplikten, t. ex. osant intygande ochbrukande av osann urkund, har upptagits i 15 kap. BrB. I promemorian har ocksåövervägts en lösning som innebär att man skulle låta den aktuella straffljestämmelsenstå kvar i 11 kap. och efter norskt mönster ändra kapitelrubriken till "Omgäldenärsbrott m. m.". Tanken avvisas emellertid i promemorian med den motiveringenatt berättigade krav på god systematik i balken skulle komma att eftersättas påett betänkligt sätt. Isamband med förflyttningen av bestämmelserna från 11 till 15 kap. brottsbalkenbör enligt promemorian vissa ändringar företas i gärningsbeskrivningen. Med utmönstringenav obeståndskravet faller enligt promemorian också gäldenärstermen. Somsubjekt föreslås i stället bokföringsskyldiga i allmänhet. Vidare föreslås attden brottsliga handlingen - åsidosättande av bokföringsskyldighet -förtydligas. Detta sker genom en exemplifiering. Sålunda föreskrivs straff förden som lämnar osann uppgift, förtiger sanningen eller på annat sättåsidosätter bokföringsskyldighet. Därmed står det klart att felet kan utgöras såvälav positivt oriktiga uppgifter som utelämnande av data i bokföringen. F.n.kvalificeras den brottsliga handlingen genom att den försummadebokföringsplikten skall ha lett till att "ställningen och rörelsensgång" inte kan i huvudsak bedömas med ledning av bokföringen. Ipromemorian anses det naturiigt att i stället knyta an till uttryckssättet i 2§ bokföringslagen och sålunda utgå ifrån att rörelsens förlopp, ekonomiskaresultat och ställning skall kunna följas genom bokföringen. Enligt promemorianbör vidare kravet på att försummelsen skall vara så omfattande att man inte ens"i huvudsak" kan bedöma rörelsen med ledning av bokföringen tonas nernågot. I enlighet härmed föreslås i promemorian att det föreskrivs straff förden som åsidosätter bokföringsskyldighet rörande omständighet som är avväsentlig betydelse för bedömningen av rörelsens förlopp, ekonomiska resultateller ställning. Förslagetinnebär enligt promemorian en måttlig nedtoning i förhållande till gällanderätt.