prop · G503170 · 1981-12-31 00:00:00 — Föreningarna har nämligen ansett det mera rikligt att deföreningar som är skickliga att sälja lotter också skall ha rätt att få utökadelolteritillstånd. Länsstyrelsentillstyrker att behovsprövning skall föregå tillståndsgivningen. Länsstyrelsenfömtsätter dock att fillståndsberättigade lokala och regionala organisationereller deras riksorganisationer erhåller upplysningar om att det är behovet avlotlerimedel som skall prövas av fillståndsmyndigheten och inte den enskildaföreningens möjligheter all avyttra ett stort antal lotter. bör omfattningen av en anordnares tillstånd till lotteri och spelbestämmas med hänsyn tiU organisationernas behov av lotleri-och spelintäker ochutrymmet på den lokala marknaden. En sådan behovsprövning tillämpas förnärvarande för bingospel och i viss mån även för lotterier.Prövningsförfarandel vad gäller lollerilillstånden försvåras dock av alt dessaär uppdelade på olika myndigheter och som regel avses kortaretillståndsperioder. Utredningens förslag att överföra polismyndighetemastillståndsgivning och kontroU på länsstyrelserna gör det möjligt attåstadkomma en samordnad behovsprövning av lotterier och spel samt en rättvisarefördelning av marknadsutrymmet. Härigenom bör också i förslaget nytiUkommandeideella organisationer lättare kunna beredas plats på lotteri- ochspelmarknaden. Utredningenföreslår att lotteriet och spelels omfattning skall bestämmas i samband medtillståndsgivningen, varvid anordnarens behov av lotteri- och spelintäkter börvara avgörande för tillståndels storlek. Som en gmndläggande princip anserpolisstyrelsen all utredningens förslag kan vara riktigt. Styrelsen befarardock att tiUståndsmyndigheterna kommer att stöta på svårigheter när det gälleralt fördela tillstånden rättvist mellan 1981/82:170 206 En korrekt fördelning av tillstånden mellan olika föreningarmed hänsyn tiU deras behov fömtsätter en betydligt mera omfattandeärendeberedning än vad som är fallet . Det kan därför inte uteslutas att deav utredningen föreslagna beredningsresurserna i vissa fall kommer att visa sigvara för knappa för att möjliggöra en friklionsfri handläggning hostiUståndsmyndigheten. Styrelsen ifrågasätter vidare om inte någon form avrekommenderade värdegränser borde anges i lagmotiven. Detta skulle underlättatillståndsmyndighelernas avgöranden - i vart fall i inledningsskedet - ochminska godtycket i bedömningarna. Utredningensförslag angående tillslåndsförfarandet synes innebära alt tUlståndsmyndighetenskall företa en tämligen ingående utredning i varje lotteriärende. MyndighetenskaU göra ett tillslåndsurval. Små föreningar som inte har andra, eller endastfa, inkomster från annat än lotteri, skall prioriteras. Sökandens behov avlotteri skall prövas och myndigheten skall bedöma utrymmet på marknaden förlotteriet och eventuellt begränsa del sökta lotteriets storlek med hänsyn tillbehov och utrymme på marknaden. Myndigheten skaU även kontrollera konkurrensenoch lönsamheten m. m. Ensådan ingående utredning kommer att bli fidsödande och resurskrävande.Handläggningstiden för ett lolteriärende kommer att bli lång. Sökanden blirtvungen alt göra upp kalkyler över förväntade inkomster och utgifter för attkunna styrka sitt behov av lotteriinläkter. Sannolikt kommer föreningarna attöverskatta sitt behov av lotteri i kalkylen för att försäkra sig om att intebli ulan tillstånd. Myndigheternasbedömning av utrymmet på marknaden för lotteriet kommer alt bli svår att göra,likaså bedömningen av hur mycket man skall begränsa det sökta lotterietsstoriek. Schablonbelopp kommer troligen att användas vid den sistnämndabedömningen. Vid bedömningen av utrymmet på marknaden för lotteriet måslehänsyn även tagas lill att vissa typer av lotterier är mer lättsålda än andra,vissa föreningar säljer mer lotter än andra och vissa försäljningsställen ärbättre än andra. Detär inte tillräckligt att en ideell förening driver ideell verksamhet för att fåtiUstånd lUl lotterier. Dessutom skall lillståndsmyndighet bedöma föreningensbehov av alt få medel genom lotterier. Att konstatera att en förening sökertiUstånd för ett lotteri med en omslutning som överstiger vad som kan varaförsvarbart i förhållandel till föreningens storlek torde inte förorsakaalltför stora problem. Praxis som ger vägledning för denna bedömning tordekunna utvecklas. Utredningen framhåller alt tillstånds-myndigheten skall bedömaom en förening kan finansiera sin ideella verksamhet på annat sätt än genomlotterier. Naturligtvis får detta uttalande inte medföra att föreningar som äraktiva och som genom sina medlemmars frivUhga arbetsinsatser skapar en godekonomi i föreningen, därigenom hindras från att anordna lotterier. Risk finnsatt bedömningen av en förenings ekonomiska förmåga blir svår att fömtse ocholika vid landels länsstyrelser. bör därför vara väl medveten omdenna risk och när så är möjligt ge ut råd och anvisningar till ledning förlänsstyrelsernas bedömning. Motbakgmnd av verksamheten inom Prop.1981/82:170 207 harNDM särskilt övervägt vad utredningen på olika ställen i betänkandet redovisaroch uttalar om skälig avkastning av olika slags lotterier och spel. NDM finnerdet riktigt all utredningens lagförslag (12 § andra stycket) uttryckligen angeratt tiUstånd lill lotteri eller spel i princip får meddelas endast om detta kanantas lämna skälig avkastning till den verksamhet som skall främjas. Kravet påskälig avkastning sätts emellertid myckel lågt, i flertalet fall tycks detskola ligga kring av förväntade bmltoinläkter. Det är visserligen klart attkostnadema för lotterier och spel måste bli förhållandevis höga till följd avdels betydande administrationskostnader dels utgivande av vinster. Enligt NDMsmening kan det dock ifrågasättas om det - sett från insamlingssynpunkt - ärförsvarligt att ställa så blygsamma krav på avkastningen som utredningengjort. NDM vill peka på alt Näringslivets Granskningsnämnd inominsamlingssektorn i regel inte godtar ett lägre netto än avbmlloinsamlingsbeloppet. har t ex tagit avstånd fråninsamlingar med hjälp av den sk påsändningsmeloden därför att denna uppvisar enmycket oförmånlig kostnadsbUd; det har visat sig att bara avbmllol, i bästa fall, går fill insamlingsändamålet. NDM anser alt det finnsanledning ompröva relationerna mellan vinstandel och avkastning för såvällotterier som spel jämfört med vad utredningen tänkt sig och vad som torde varagällande praxis. Detta innebär emellertid inte att NDM skulle förorda någotslags regel om ell fixerat minsta procenttal för avkastningen, en idé somtidigare lanserats i utredningssammanhang. Erfarenheterna frångranskningsnämndens verksamhet visar alt detta är omöjligt i praktiken. Man fårnöja sig med ungefärliga tal som riktmärken. Underalla förhållanden synes del angeläget att den som anordnar lotteri eller speltydligt anger hur stor andel av lottpriset resp spelinsatsen som kommer denideella/allmännyttiga verksamheten fiUgodo. NDM hänvisar i sammanhanget tillMarknadsdomstolens bedömning av en näraliggande företeelse, försäljning lillförmån för välgörande ändamål (MD 1976:20). NDM medger att del ibland kan varasvårt alt på förhand säkert ange avkastningen, i synnerhet när del gäUerspelarrangemang. Delta bör dock inte hindra att man kräver alt åtminstone enminsta avkastning skaU anges. En sådan ordning skulle bl a tvinga framnoggrannare kalkyler hos anordnarna och avhålla serviceförelag från att presenteraöveroptimisliska projekt. FPCvänder sig emot införandel av någon slags myndighetsprövning av de ideeUaföreningarnas behov av lotteriinläkter. Det måste dels vara en grannlagauppgift att bedöma det tillgängliga marknadsutrymmet, dels måsle del vara svårtatt finna en rättvis fördelningsprincip. Ett accepterande av delta synsätt kanenligt FPC:s mening leda till godtyckliga beslut. De ideeUa föreningarna börsjälva kunna bedöma humvida de tror sig kunna genomföra lotteriförsäljningeneller inte. Försäljningsframgångarna torde nämligen i hög grad vara beroende avföreningarnas egen aktivitet i samband med lottförsäljningen. Beträffandevinster och vinstandelar (24.14) vill lOGT-NTO i stort instämma i utredningenssynpunkter, men vill betona del angelägna i att portokostnader fårinräknas i vinstandelen på även i fortsättningen. En prövning börfortsättningsvis ske med jämna meUanmm för att utröna portokostnadens andel ivinstandelen. Prop.1981/82:170 208 När det gäller frågan om hur myckel vinstandelen fårsänkas om vinsterna skickas portofritt till vinnarna, anser vi det positivtatt statens lotterinämnd får utfärda särskilda bestämmelser härför i sambandmed tillståndsgivningen för lotteriet. PRO anser också all lotterier och spel för all få anordnasmåste lämna skälig avkastning tiU den verksamhet som ska främjas. Beträffande försäljningstidens längd för lotterierföreslår utredningen bibehåUande av nuvarande praxis, d. v. s. i principmaximalt för lokala och länslotlerier och maximall förrikslolterier. Som skäl framför utredningen, att det är rimligt att vinnarnainle ska behöva vänta alltför länge på sina vinster. HCK delar icke utredningens förslag på denna punkt.Erfarenhet från 1978-1979 års slorlotleri inom HCK-rörelsen gav vid handenvilka svårigheter som kan uppstå för handikappade att sälja lotter vid för demolämpliga väderleksförhållanden. I det här fallet blev del en ovanligt lång,kall och snörik vinter, som omöjliggjorde för många handikappade att ens vistasutomhus. HCK anser därför, alt bör ges friare händer, altredan i lotteritillslåndel kunna inskriva en längre försäljningstid ännuvarande praxis, då del gäller stora rikslolterier på förslagsvis minstmiljonomslutning och där förhandsdragning skett av vinstlotterna. Problemet med att vissa organisationer harsvårigheter all få platser för försäljning av lotter bör uppmärksammas. Del kaninle vara riktigt att vissa organisationer har "monopol" påförsäljningsställen medan andra organisationer inte har en chans att få plats.Tillslåndsgivande organ bör därför uppmärksamma detta problem och ha ettsamarbete med kommunerna med syfte att ge så många organisationer som möjligtchans alt sälja lotter. Lagens § 12 är synnerligen anmärkningsvärd och lämnarfritt spelrum ål godtycke. Vem kan bedöma den sökande organisationens behov avintäkter för den idella verksamheten bäst? Hur skall vatje sådan verksamhetsexpansionsbehov fillgodoses om inle organisationen får bedöma förul-sättningamahärför, ulan utanförstående myndigheter skall kringskära möjligheterna tillutveckling. Om möjligt ännu mera betänkligt är att särskUt skall beaktas (avlillslåndsmyndigheler) "utrymmet på den marknad som lotteriet eller speletär avsett för". Hur skall myndigheterna bedöma detta? Vem kan vela vad somär det marknadsmässiga utrymmet för lottköp och spel? Ytterligare chanser tiUmannamån om någon myndighet skall "tycka" och "tro" omdetta. I specialmolivering lill författningstexterna (sid 473) ger utredningenheller ingen motivering för sin formulering. Författningsförslaget innehåller riktlinjer om hurlotterier och spel i fortsättningen skall få bedrivas. Vid studium avkommentarerna lill för faltningslexlen finner man alt en väsenfiig styrningkommer all ske. Prop.1981/82:170 209 främstvänder oss emot är tankegångarna i kapitel 23.9 där det bl. a. sägs att"myndigheten bör även beakta om den sökande föreningen har möjlighel attanskaffa medel till verksamheten på annat sätt än genom lotterier ochspel." På annat släUe i samma kapitel finner man alt "myndigheternabör bedöma vad som kan vara realistiskt för de olika föreningarna attgenomföra" saml att myndigheterna bör skära ner de ansökta beloppen medhänsyn tagen tUl vatje förenings konstaterade behov av medel från lotterier ochspel inom det tillgängliga marknadsutrymmet. Denna styrning finner vi djuptolycklig då ambitionsnivån måste sänkas inom expansiva föreningar i l.ex. nyabostadsområden där föreningsverksamheten fyller en mycket viktigt socialfunktion. Enligtkommentarema liU lagtexten skall två verksamhetsberättelser samt vinst- ochförlusträkning och balansräkning för de två föregående räkenskapsåren bifogasansökan. Genom den dagliga kontakt vi har med föreningsvärlden vågar vi påståatt detta i kombination med all ansökan skaU ställas tiU länstyrelsen och ej fillpolismyndigheten på orten kommer att uppfattas av föreningarna som alltförbyråkratiskt vid en ansökan om ett lotteri med ell insalsbelopp på l.ex. 5000:- vid tillfäUen då den fria sektorn ej är tillämpbar. och Malmö idrottsföreningars samarbetsorganisationBehovsprövning InnantiUstånd gives för lotterier eller spel måste mycket noggranna avvägningar skemot bakgmnden av föreningens övriga möjligheter till intäkter genom stafiigaoch kommunala bidrag, pubhkintäkter, reklamintäkter etc. Härvid måste ävenbeaktas eventuella bingofillslånd och bingoinläkter. Medandra ord måste föreningens totala ekonomiska situation gås igenom nogranntinnan omfattningen på lotteri- och eUer spellillstånd beviljas. Dennu gällande praxisen vid utdelning av bingoliUslånd där tillståndsmyndighetentittar på föreningens ekonomiska omslutning är direkt förkastlig. En föreningmed många utgiftsverifikationer får en större bingokvot trols att man har fådeltagare och lite aktiviteter. Alltsåkan en förening med stora kostnader för spelarinköp och i övrigt dåliga affärerfå en stor bingokvot. IstäUetskall fiUståndsmyndigheten titta på antalet deltagare, aktivitetsnivån ochandra intäktskällor saml rimligheten i ulgtflerna mol aktivitets-graden.Verksamhetsinriktningen måste i betydligt större grad beaktas vidtiUståndsgivningen. TUlståndsmyndighetenkan knappast ha all kännedom om länets olika föreningar varför ell remissorganbör inrättas. Härvid bör för de större kommunemas räkningfritidsförvaltningarna och föreningslivets samorganisationer kunna bUdaremissinstans. FörMalmö kommun, en av landets större, måste ett speciellt remissorgan inrättasbestående av representanter för fritidsförvaltning, UCO och . Pålänsnivån bör dylika remissorgan kunna inrättas, dock med undanlag av de störrekommunerna. 14 1981/82. Prop.1981/82:170 210 Bedömningenav ansökningarna måste ändras så att större rättvisa skapas. Remissförfarandetill instans som äger kännedom om medlemsantal, aktivitet och behov måsle bhobligatorisk. och ungdomsråd, som har dessa uppgifter, är lämpligainstanser för remissyttrande. Vidbedömning av ansökningarna skall ges förtursrätt fill organisationer för ungdomsverksamheteftersom medlemmarna inom dessa har mindre ekonomiska möjligheter att bekostaverksamheten. del fall avslås ansökan om bingospel för organisationer som av länsstyrelsenbedömes som för små. Dessa organisationer hänvisas tUl den vanliga lotlerimarknaden.I många fall domineras emellertid även denna av de stora organisationerna. Irättvisans namn måste därför även se över lillslåndsgivningen förvanliga lotterier så att i första hand de organisationer som ej bedriverbingospel far möjlighel att bedriva vanliga lotterier. Entotal planering av kommunens marknadsulrymme måsle ske liksom fördelningen avutrymmet. Bådadera lämpligen på årsbasis. Särskiltstarkt måsle poängleras att föreningarna skall sälja sina lotter ihemortskommunen. Detfår ej vara, som , att en förening i en liten kommun ges utrymme i enstörre grannkommun. Sveahovrätt anser förslaget välbetänkt att slopa de s k anmälningslotteriema ochinföra en "fri sektor". Förslagetom en s.k. frizon utgår från att enkla och i alla hänseenden godtagbaralotterier inle skall behöva förhandsprövas av myndighet. Genom att även andraorganisationer än de som omfattas av frizonen kan anordna denna typ avlotterier, föreligger emellertid en viss missbruksrisk. Små möjligheter tordefinnas all upptäcka och beivra sådana överträdelser. Frånvaron av bestämmelserom längsta försäljningslid och om kontrollantgranskning av frizonslollerier ärägnade all ytterligare öka risken för missbruk. Skall sådana lotterier kunnagodtas ulan någon förhandsprövning av myndighet måste omsättningsbeloppelenligt styrelsens uppfattning sällas ned väsentligt. Endast omomsältningsbeloppet håUs tUlräckligt lågt kommer lockelsen att anordna dennaform av olaga lotteri att minska. Arrangemangetmed fri sektor finner RSV vara en praktiskt lösning. Enligt RSVs mening fordraremellertid även dessa lotterier inle oväsentliga kontrollinsatser frånmyndigheterna. Bla skaU kontroll ske av att lottsedlarna är av godkänd typ,att föreningen bedriver sådan verksamhet som är ett villkor för lotteri samtall omsättningsbeloppet inte överskrider /år. Prop.1981/82:170 211 Genomatt man enligt utredningens förslag liUskapar en "fri sektor" förmindre lotterier upp till en sammanlagd omslutning av reducerasarbetet med tillståndsgivningen på ett sätt som RRV finner godtagbart ibeaktande av de föreslagna säkerhetskraven. Såsomförut anförts ansluter sig lolterinämnden lill förslaget att en s. k. fri sektor skall få förekomma. framhålla all lagtexten har fått en snävare utformning änutredningen synes ha menat. Genom orden "enbart ideell verksamhet"utestängs nämligen lex den idrottsförening som bedriver kaférörelse i egenregi för att underlätta finansieringen av den ideella verksamheten. Av denallmänna mofiveringen (sid. 355 nederst) kan dock utläsas all utredningenavsett all också sådan förening skall få anordna lotteri utan tillstånd.Nämnden biträder vad som har anförts i nämnda motivering och föreslår därföratt lagtexten ändras så att därav framgår att det är syftet med föreningensverksamhet som är avgörande. Nämndenanser att det bör vara möjligt för förening som är osäker på, om den verkligenhar rätt att anordna lotteri utan tillstånd, att vända sig till länsstyrelsenmed anhåUan om ett bindande besked i frågan. Denna möjlighel bör förknippasmed rätt för föreningen att, om beskedet går föreningen emot, genom besvär hosnämnden få saken omprövad. uppfattning är beloppet för högt. Det bör inle fåöverstiga . Del kan nämligen befaras att den här öppnademöjligheten kommer att utnyttjas i en omfattning som så inkräktar på det tillgängligautrymmet på marknaden, all behållningen på övriga lotterier och spel i storutsträckning blir för liten och därmed lolleri-och spelverksamheten olönsam.Skulle det visa sig att denna farhåga är överdriven, kan ju maximibeloppetändras. framhålla alt en fömtsättning för att nämnden skaU kunnatillstyrka utredningens förslag i fråga om den fria sektom, är alt nämndensnedan redovisade förslag om konlrollregler genomförs. Uttalandeti förslaget (s 369) alt "De föreningar som är osäkra på sin status somlotterianordnare bör kunna vända sig till och där fä ettinformellt besked" är enligt LONs mening vanskligt. Självfallet skalllänsstyrelsen ge service och upplysningar ål allmänheten. Det är emellertidtveksamt att i detta sammanhang tala om ett informellt besked då beskedet ju ärförenat med verkan, dvs. om frågeställaren är berättigad att anordna lotteri.Ett sådant besked - exempelvis per telefon - grundar sig då bara på deuppgifter som frågeställaren väljer alt lämna. torde då endastkunna lämna ett besked under förutsättning att förhållandena verkligen ärsådana som frågeslällarens munfiiga uppgifter givit vid handen. Svårigheter kansåledes uppstå att i efterhand klarlägga den innebörd som frågeställarentiUmätt beskedet. Vid tveksamma fall bör det därför vara det lämpligaste attlänsstyrelsen prövar en anmälan samt att fattar ett formelltbeslut. ---- Länsstyrelsendelar vidare utredningens uppfattning alt ett fill- ståndsförfarandeför samtliga lotterier skulle leda till en myckel stor ar- Prop, 1981/82:170 212 betsbelaslning för tiUståndsmyndigheterna och dessutomupplevas som onödigt krångligt av de föreningar som anordnar lotterier med en omslut ning av endast några . Del finns därför starka skäl att som utredningen föreslagit införa en fri sektor . inser väl att del är orealistiskt att tänkasig att samtliga lotterier skall vara underkastade tillslåndstvång och därmedden kontroll som gäller för lUlståndslotterier. En lösning av den typutredningen föreslår är därför mer eller mindre ofrånkomlig. Utredningensförslag innebär en klar förbättring av de förhållanden som råder med des. k. anmälningslotterierna, där som regel någon kontroll över huvud tagel ejförekommer. För alt systemet med den fria sektorn inle skall komma attmissbmkas på samma sätt som skett med anmälningslotteriema är det emellertidnödvändigt att någon form av kontroll sker. Denna bör inle bara gälla altvederbörande förenings årliga kvot inte överskrids utan även all loltrycket ärkorrekt och i övrigt innehåller erforderliga uppgifter men också att uppenbart"oberättigade" ändamål inte lar del av denna fria sektor. Givetvis kande föreningar som är osäkra på sin status som lotterianordnare kunna få beskedhos eller slatens lotterinämnd, men säkert kommer många anordnaremed "osäker status" eller med klart "oberättigade" ändamålatt "la en chans". Enligt mening har utredningen intetillräckligt utvecklat hur länsstyrelsernas kontroll av den fria sektom skallutföras i praktiken. En effektiv kontroll torde kräva avsevärda resurser. Utredningen anser inte behov föreligga att begränsainsatsernas och vinsternas storlek. vill emellertid ifrågasättaom inte en begränsning av vinsternas storlek i lotterier inom den fria sektornbör gälla. I de små lotterier det här är fråga om är det naturligt alt havinster med relativt lågt värde. Dessutom blir behovet av kontroll större juhögre vinsterna är. Då det för lotterier inom den fria sektorn inte skallförekomma kontrollanter bör enligt mening en begränsning avvinsternas storlek införas. Enligt förslaget kommer "ideell förening, som äröppen och som huvudsakligen inom en kommun varakfigt bedriver enbart ideellverksamhet" att ulan tillstånd få anordna lotteri om den totalaårsomslutningen inte överstiger . Formuleringen är inte lättolkadoch torde komma att ge upphov till många både omedvetna och medvetnafeltolkningar - de flesta föreningar kommer att anse sin verksamhet ideell ochöppen. Det finns till och med en risk att det i skydd av den vaga formuleringenuppstår föreningar med påstått ideellt syfte men med enda reellt ändamål attbedriva lotterier inom den fria sektorn. Utredningen bortser inte från riskenmen har bedömt den som liten. befarar emellertid alt företeelsenefler hand kommer att bli mycket vanlig och förorsaka omfattandekontrollarbete på . Kontroll kommer även att behövas för a'll imöjligaste mån förhindra att 20000-kronorsgränsen överskrids. DeltakontroUarbele kan enligt förslaget ske, om än först i efterhand. befarar alt en fri sektor enligtutredningens förslag kommer all missbmkas i betydligt större omfattning än vadutredningen förutsätter. Med de nackdelar ett missbmk medför för lottköpareoch seriösa lotterianordnare finns det enligt mening starkabelänklighe- 1981/82:170 213 ter mol att tillåta en omfattande lolleriverksamhet ulan ivart fall en effektiv efterhandskonlroll. Genom de s.k. tryckeriinlygen kommervisserligen enligt förslaget att underrättas om vilka lotteriersom anordnas ulan fillståndsprövning. Att med dessa som underlag kontroUeralotterianordnarnas behörighet i efterhand kan emellertid gentemot seriösaföreningar framstå som en överdriven misstänksamhet. Enligt länsstyrelsensuppfattning bör man därför finna en annan lösning av den fria sektornstillämpning. ----- Konstmktionen av kontroUsystemet blir sådan att mankan anta att kontrollen och tiUsynen bhr minst hka bristfällig sombeträffande del nuvarande systemet med anmälningslotterier. Detföreslagna systemet gör det attrakfivt att anordna tUlståndsfria lotterierdärför att kontrollavgift ej utgår. Olika fiktiva föreningar och övriga ejberättigade anordnare, t. ex. sektioner inom föreningar och supporterklubbar,kan förväntas utnyttja denna sektor. Det kan ej heller uteslutas att mindreseriösa tryckerier framställer lotter för denna sektor utan att lämnatryckeriintyg, vilket ytterligare skulle försvåra den redan bristfälliga kontrollen.