prop · G503180 · 1981-12-31 00:00:00 — a. av fullmäktige i och företrädare för bankorganisationerna.Däremot är de som närmast kan anses företräda konsumentintressena, däriblandde centrala löntagarorganisationerna, negativa. anser attytterligare utredning är erforderlig. 1 det följande återges remissinstansernas yttrandeni huvudsak i oavkortat skick. Remissvaren vad gäller sammansättningen avbankinspektionens styrelse redovisas dock inte här. Inspektionen får till en början konstatera, attannat inte ifrågasatts än att inspektionen även i fortsättningen skallhandlägga klagomål från allmänheten enligt samma grunder som , dvs. klagomålfrån kunder som anser sig oriktigt behandlade av bank eller annan institutionsom står under inspektionens tillsyn. Denna del av inspektionens verksamhethar vuxit avsevärt och blivit alltmera betydelsefull.Inspektionen har kunnat hjälpa ett stort antal klagande att få rättelse.Klagomålen är en viktig informationskälla för inspektionen.Ytterligare en betydelsefull sida av klagomålsprövningen är att den gerinspektionen möjlighet att informera missnöjda bankkunder om hur bankernaarbetar och måste arbeta. Inspektionen har också på olika sätt, bl. a. genom enupplysningsbroschyr, fäst allmänhetens uppmärksamhet på möjligheten att anföraklagomål hos inspektionen. Klagomålsprövningen inom inspektionen är emellertiden mycket gammal institution. Den har,långt före den konsumentpolitiska lagstiftningens tillkomst, gett inspektionenerfarenhet av konsumentfrågor. Allmänna grundsatser om ett korrekt ochhänsynsfullt uppträdande mot kunder, som för näringslivet i övrigt under senareår lagfästs genom sådan lagstiftning, hade långt tillämpats avinspektionen inom dess tillsynsområde. Det kan också förtjäna erinras om dekonsumentvåtdande uppgifter som inspektionen av gammalt har såsomprisövervakande myndighet i fråga om bankernas taxor och avgifter. Denna sidaav verksamheten har fått ökad betydelse och krävt ökade insatser fr. o. m.mitten av . Prop.1981/82:180 Bilagedel 710 Genom utredningens arbete har på ett klargörande sättvisats att tillämpningen av kontrollen över avtalsvillkor inom bankområdet,bör tillkomma bankinspektionen. Huvudskälet är, såsom framhållits, attvillkoren i exempelvis ett skuldebrevsformulär måste avvägas både med hänsyntill låntagarens intresse att inte bli otillbörligt hårt behandlad och tillinsättarnas krav på skydd för de medel som de anförtrott banken, också det ettkonsumentintresse. Även i övrigt kan inspektionen ansluta sig till desynpunkter som anförts av utredningen och i det av representanterna förinspektionen och avgivna särskilda yttrandet. Den lagtekniskalösning som valts synes lämplig. Såsom utredningen uttalat -men inte genomförti sina författningsförslag - bör detsamma gälla i fråga omhypoteksinstitutionema, kreditaktiebolagen, fondkommissionsbolagen ochfinansbolagen. På dessa områden kan i stort sett identiska synpunkter anläggas.Även här rör det sig om en avvägning mellan låntagarens intresse ochsäkerhetsintresset. Genom vad utredningen anfört står det också enligtinspektionens mening klart att, såsom föreslagits, nuvarande arbetsfördelningmellan inspektionen och i fråga om tillämpningen av konsumentkredUlagenbör bibehållas med den modifikationen att nuvarande koppling till marknadsföringslagenupphör. Skälen härför behöver inte upprepas. Inspektionen kan vitsorda, atttillämpningen varit problemfri. Utredningens förslag på denna punkttillstyrkes helt. Den svåraste frågan är att finna lämpligaorganisatoriska former för att inom inspektionens tillsynsområde genomföra deprinciper som anges i marknadsföringslagen. Här talar var för sig beaktansvärdaskäl i olika riktningar. Å ena sidan är det uppenbart att man inomkonsumentverket f. n. har bättre kännedom om denna lag, förekommande tvistefrågoroch praxis än inom inspektionen. har bättrekännedom om de allmänna villkor och förutsättningar som gäller förmarknadsföring, om vad som därvid är brukligt och om den teknik som användes. Åandra sidan har bankinspektionen bättre kunskap om bankema och de villkorunder vilka de arbetar. Det samarbete som inspektionen har med bankerna påsnart sagt alla andra områden ger också inspektionen bättre möjligheter attutan tillgripande av maktmedel vinna gehör för de grundsatser som kommit tilluttryck i marknadsföringslagen. Vidare bör, såsom utredningen framhållit,hänsyn tas till bankernas berättigade intresse av att i konsumentfrågor ha attgöra med ett verk, inte två med olika arbetssätt och måhända skiftande uppfattningar.Det förtjänar också att påpekas, att inspektionen av gammalt måst ägnauppmärksamhet åt bankemas marknadsföring, nämligen utifrån banklagstiftningensallmänna sundhetskrav. Utgångspunkten har härvid alltså varit en annan än marknadsföringslagen,men några klara skiljelinjer har inte funnits som utan vidare kunnat användas ialla situationer. Sundhetssynpunkter hcU" varit helt dominerande,exempelvis när inspektionen ingripit mot en bank som Prop.1981/82:180 Bilagedel 711 marknadsförtsin fastighetsförmedling under hänvisning till att denna står bankenskreditavdelning närmare än vad andra fastighetsmäklare gör. Däremot kan såvälsundhetssynpunkter som principema i marknadsföringslagen bli aktuella i frågaom överdrivna eller olämpligt utformade förmånserbjudanden vid överflyttning avinlåningsmedel från annan bank. Gränsdragningsfrågoma har dock under senare årkunnat lösas i samförstånd mellan verken. Motbakgmnd av de skäl som sålunda kan anföras till förmån för olika lösningar menockså i medvetande om frågans kontroversiella karaktär och behovet av ettharmoniskt samarbete mellan de berörda verken har inspektionens representantermed inspektionens stöd inom utredningen förordat den kompromisslösning sominnefattas i det av dem tillsammans med representant avgivnasärskilda yttrandet. Utredningenhar emellertid inte godtagit denna lösning utan ansett de skäl som talar föratt inspektionen har tillsynen även över bankernas marknadsföring överväga.Inspektionen får framhålla att den givetvis är beredd att ta på sig deuppgifter som anförtros den av statsmakterna. Såvitt inspektionen kunnat finnahar dock i betänkandet inte anförts några för inspektionen fömt okändasynpunkter som skulle ge inspektionen anledning att frånfalla sitt tidigareställningstagande, då den uttalade sitt stöd för det förslag som framlades förutredningen och som närmare utvecklats i det särskilda yttrandet. Vad utredningen anfört om lösningen av konsumenttvisterföranleder ingen erinran. Utredningensförslag om ett kontaktforum för konsumentfrågor inom bankområdet medrepresentanter för inspektionen, och de olika bankinstitutenfinner inspektionen värdefullt. Det kan därför tillstyrkas i princip. Medhänsyn till det nära samarbete som inspektionen har mednäringsfrihetsombudsmannen bör även en representant för denne ingå i ett sådantfomm. Detta bör emellertid, som förordas i det av inspektionens ochkonsumentverkets företrädare avgivna särskilda yttrandet, få formen av en tillinspektionen knuten rådgivande nämnd. Därigenom får organet större stadga ochkan bättre fullgöra sin uppgift att skapa fömtsättningar för ett fördjupatsamarbete mellan inspektionen och övriga konsumentvårdande myndigheter. För attmarkera den vikt inspektionen faster vid de konsument- ochnäringsfrihetsrättsliga frågorna synes det värdefullt att inspektionens chefingår som ordförande i nämnden med en representant från allmänna avdelningen,där huvudparten av dessa ärenden handläggs. Frågor av väsentligt ellerprincipiellt intresse, som nämnden behandlat, bör anmälas i bankinspektionensstyrelse. Nämnden bör härvidlag äga initiativrätt. (Jmfr dock bilaga 5 punkt 1) 1981/82:180 Bilagedel 712 Jag, som inte kunde deltaga iinspektionens beslut att stödja den nämnda kompromisslösningen, ansluter migtill majoritetens remissyttrande utom såvitt avser marknadsföringsdelen. I defrågor som där behandlas har jag följande uppfattning. Även om en uppdelning enligt detanförda kunnat göras mellan verken anser jag det dock vara en i hög gradorationell lösning. Som framgår av majoritetens beskrivning av förhållandena ärdet nämligen ofta svårt att upprätthålla några klara skiljelinjer vidtillämpningen av marknadsföringslagen och banklagens "sundhetsparagraf.Detta skulle också med nödvändighet komma att drabba bankerna och andratillsynsobjekt. Ett fall där denna fråga kommit att ställas pä sin spetsutgjorde annonseringen i dagspressen beträffande ett par aktiefonder för entid sedan. Bankinspektionen ställde sig kritisk till annonseringen med tanke påden banketiska sidan men ansåg sig böra lämna över ärendet till KO för bedömningav huruvida annonseringen kunde anses vara vilseledande enligt bestämmelserna imarknadsföringslagen. Enligt min mening hade det naturliga varit att bankinspektionenhade kunnat göra en samlad bedömning av de två frågorna och låtit dessa kommatill uttryck i ett och samma yttrande. Detta hade med all sannolikhet varittill gagn för aktiefonderna, som då hade sluppit en onödig väntan på attfrågorna skulle avgöras från skilda utgångspunkter av resp. verk. Motsvarandesynpunkter kan enligt min mening läggas på bankernas då och då återkommandeförmånserbjudanden av varierande slag. Från de anförda synpunkterna anserjag någon tvekan inte kunna råda om att den både från bankernas men också fråntillsynssynpunkt ändamålsenligaste lösningen är att bankinspektionen tilläggsbefogenheter att vaka över att bankerna - och jämställda institut - efterleverde marknads-föringsmässiga reglerna. Jag delar därför utredningens förslag idetta avseende liksom den av utredningen föreslagna lagtekniska lösningen. Medhänsyn till att ett särskilt organ för behandling av konsumentfrågor föreslåsinrättat, synes KO:s synpunkter i sådana frågor kunna tas till vara utan attsärskild representant för KO dessutom skall ingå i inspektionens styrelse.Utredningsförslaget i marknadsföringsdelen bör därför genomföras oberoende avom någon ändring sker i styrelsefrågan. I detta hänseende delar jag sålundamajoritetens uppfattning. I fråga om marknadsföring,information i övrigt och avtalsvillkor har banklagsutredningen, utgående frånden principiella utgångspunkten, att specialmyndigheter på vissaverksamhetsområden skall handha all till tillsynsområdena hörande problematik,föreslagit, att ansvaret för marknads- 1981/82:180 Bilagedel 713 förings-och informationsområdena läggs hos bankinspektionen. Försäkringsinspektionendelar denna principiella syn. Inspektionen vill dämtöver med hänsyn till attförsäkringsverksamhetskommittén f. n. år sysselsatt med motsvarande frågor endast anföra några synpunkter på förslaget om inrättande av ett kontaktfommför konsumentfrågor inom bankområdet. I betänkandet anföres (sid. 73) attkonsumentverket haft en dylik överläggningsform medförsäkringsbranschen och erfarenheterna av detta samarbetsorgan har varit goda.Då inte enbart företrädare för försäkringsbranschen ingått i detta kontaktfommutan även försäkringsinspektionen varit representerad där och aktivt deltagiti samarbetet på försäkringsområdet kan inspektionen för sin del vitsorda detgjorda omdömet. Inspektionen vill därför tillstyrka inrättandet av ett sådantsamrådsorgan även på bankområdet, men vill ifrågasätta om detsamma - såsomföreslagits - organisatoriskt bör vara fristående. Med utredningens lösningatt bankinspektionen skall ha det övergripande tillsynsansvaret synes detnaturligare med en organisatorisk anknytning till inspektionen. Mot bakgmndenav egna erfarenheter vill försäkringsinspektionen också ifrågasätta om inte enrepresentant för borde ingå i ett sådantkontaktfomm. Inspektionen fömtsätter därvid att de konkurrensrättsligatillsynsfrågorna blir föremål för banklagsutredningens övervägande i dessfortsatta arbete. Statskontoretdelar utredningens uppfattning att övervägande skäl talar för att samlatiUsynsuppgifterna avseende konsumentskyddet inom bankområdet hosbankinspektionen på det sätt som föreslagits. En samverkan i mer organiseradform bör dock enligt verket komma till stånd mellan bankinspektionen ochkonsumentverket för att båda myndighetemas erfarenhet och kompetens på ettsmidigt sätt skall kunna tas tillvara i arbetet. Som utvecklas närmare i detföljande har statskontoret dock en jämfört med utredningen något avvikandeuppfattning om hur denna samverkan bör organiseras. Om en verksamhet står under statlig tillsyn genomen särskild tillsynsmyndighet bör enligt statskontorets mening den principengälla att tillsynsuppgifter som har ett naturligt samband så långt möjligtsamlas hos denna myndighet. Det fordras starka skäl för att man skall ha enannan ordning. Statskontoret konstaterar att bankinspektionenredan genom sin allmänna tillsynsfunktion - utan stöd av denkonsumenträttsliga lagstiftningen - har att bevaka konsumentintressen. Detgmndläggande konsumentskyddet har tillvaratagits genombanklagstiftningen. Bankinspektionens tillsynsuppgifter har i ökadutsträckning inriktats på att tillva- 1981/82:180 Bilagedel 714 ratalåntagares och andra bankkunders intressen. Bankinspektionen har under senaretid anförtrotts att granska avtalsvillkor på bankområdet. Avtalsvillkorslagenhar inte gjorts tillämplig på verksamhet som står under bankinspektionenstillsyn. Likaså har inspektionen blivit tillsynsmyndighet beträffandebankernas marknadsföring av kredit enligt konsumentkreditlagen. Dessa senareuppgifter avseende avtalsvillkor och krediter har ålagts bankinspektionen efterprövning av statsmakterna. Vid tillkomsten av marknadsföringslagen diskuteradesöver huvud taget inte frågan om bankverksamheten borde regleras på annat sättän övrig näringsverksamhet. Enligtstatskontorets mening bör man nu skapa en organisation för konsumentfrågornainom bankområdet som ger en klarare arbets- och ansvarsfördelning mellanberörda organ, som samordnar kontakterna, förenklar administrationen och sompå ett effektivt sätt tar tillvara den särskilda sakkunskap och erfarenhet somerfordras för arbetet. Statskontoret anser att den rationellaste lösningenerhålls om samtliga aktuella tillsynsbefogenheter läggs på bankinspektionen.Kontakterna med banker och allrhänhet underlättas om dessa i bankfrågor får enoch samma myndighet att kommunicera med. Ärendehandläggningen bör vidare kunnaförenklas och man undviker att en och samma företeelse kan komma att prövas avsåväl inspektionen med stöd av banklagarna som av de konsumentpolitiska organenmed stöd av konsumentlagstiftningen. För den lösning som utredningen föreslår avseendetillsynsfunktionen talar enligt statskontoret också det förhållandet attbankverksamheten är av särskild karaktär och ingående reglerad i lagar ochförfattningar. Härigenom har bankkundernas intressen i hög grad tillgodosetts.Marknadsföringsärendena på bankområdet är vidare av mindre omfattning än påmånga andra områden av näringslivet som bevakar. Statskontorethar för sin del svårt att se att det skulle fordras insatser av störreomfattning för att stödja aktuella konsumenter som skulle motivera särskildaåtgärder från sida. tvingas rimligenfortsättningsvis prioritera sina insatser till förmån för angelägnare områden,inte minst mot bakgmnd av de besparingsanvisningar som utfärdats avstatsmakterna och som beträffande fått en strängare form än degenerella. Att ett samarbete i mer organiserad form mellanbankinspektionen och bör komma till stånd finner statskontoretvara en fömtsättning för den föreslagna lösningen. Statskontoret tillstyrker ihuvudsak utredningens förslag avseende kontaktfomm för konsumentfrågor inombankområdet. Härvid bör också kunna prövas att låta en representant förnäringsfrihetsombudsmannen delta i ett sådant fomm. Statskontoret kan dock intedela utredningens uppfattning att man bör bygga upp ett samrådsorgan somorganisatoriskt är fristående från myndigheterna. Den samverkan som diskuterasbör kunna ske på ett enkelt och naturligt sätt och Prop.1981/82:180 Bilagedel 715 somen del i myndighetemas ordinarie arbete. Bankinspektionen bör varasammankallande och sköta erforderligt sekretariatsarbete. Konsumentverketskall enligt sin instmktion samråda med andra myndigheter som handläggerkonsumentfrågor. Även en skyldighet för bankinspektionen att samråda medkonsumentverket bör skrivas in i dess instmktion. () tillstyrkerbanklagsutredningens förslag att samla tillsynsuppgifterna inom bankområdet Ullbankinspektionen. Förutom de motiv utredningen redovisat vill RRV betona attden föreslagna begränsningen för de konsumentpolitiska organens -m.fl. - tillsynsverksamhet innebär att dessa organ kan avståfrån att bygga upp den kunskap och kompetens inom bankområdet som till stor delredan finns inom bankinspektionen. RRV bedömer även att den föreslagnaavgränsningen är enkel att genomföra i praktiken. Utredningen föreslår attbehovet av konsumentpolitisk samordning och information mellan främstkonsumentverket och bankinspektionen skall tillgodoses genom bl. a. bildandetav ett kontaktfomm. Enligt RRVs mening saknas motiv för att det nödvändigasamarbetet skall formaliseras genom ett särskilt av regeringen bildatsamrådsorgan. Samråd bör som ske genom de vanliga kontaktvägarnamellan myndighetema och på dessas ansvar. Det innefattar även de ev. gemensammaorgan myndigheterna själva inrättar. Kollegiet tillstyrker utredningens förslag attbankinspektionen får ett generellt ansvar för konsumentskyddet på bankområdet.Härigenom torde bankinspektionens speciella kompetens och erfarenheter bästtillvaratas som det synes mest rationellt att endast en myndighethandhar konsumentfrågor på bankområdet. Kollegiet har heller inget att erinramot utredningens förslag till lagteknisk lösning av den förändrade ansvarsfördelningenmellan bankinspektionen och . Vidare synes det rimligt att enrepresentant för ingår i bankinspektionens styrelse. Vadslutligen gäller förslaget om inrättande av ett kontaktfomm förkonsumentfrågor på bankområdet kan ett sådant säkert vara av värde. Däremot harkollegiet svårt att se varför ett sådant organ skulle behöva görasorganisatoriskt fristående från bankinspektionen. 1981/82:180 Bilagedel 716 Handelskammaren fillstyrker att tillsynen överkonsumentskyddet inom bankområdet sammanförs under bankinspektionen. Enligt Handelskammarens mening är det väsentligtatt fillsynsverksamhet av detta slag inte splittras på flera myndigheter.Bankinspektionens kompetens och erfarenhet utgör därvid övertygande skäl förden föreslagna lösningen. Även administrativa och samhällsekonomiskaöverväganden talar för att tillsynsuppgifterna bör samlas hos bankinspektionen. Handelskammaren delar utredningens uppfattning attdet kan finnas skäl för ett närmare samråd mellan inspektionen ochkonsumentverket när det gäller konsumentfrågorna. Handelskammaren vill dockifrågasätta behovet av ett organisatoriskt fristående samrådsorgan. En sådanlösning kan leda till krav på nya resurser och ökad byråkrafi. Samrådet synesmycket väl kunna åstadkommas inom ramen för verkens normala verksamhet. Handelskammarenförordar att en sådan lösning prövas i det fortsatta utredningsarbetet. Handelskammaren tillstyrker att tillsynen överkonsumentskyddet inom bankområdet sammanförs under bankinspektionen.Bankinspektionens kompetens samt värdet av att inte splittra entillsynsverksamhet av detta slag på flera myndigheter utgör övertygande skälför den föreslagna lösningen. Härtill skall läggas att det även frånkonsumenternas synpunkt torde vara en fördel med endast ett tillsynsorgan. Vadsom i ett av några ledamöter avgivit särskilt yttrande sägs om vikten av atttillvarata erfarenhet beträffande viss konsumenträttsliglagstiftning förändrar inte denna bedömning. Genom det föreslagna samrådetmellan bankinspektionen och kan, där så erfordras, konsumentverketskompetens på ett smidigt sätt filiföras inspektionen. Även förslaget att låtaen representant för ingå i bankinspektionens styrelse tordekunna bidra till att de erfarenheter som finns på kanutnyttjas i erforderlig mån. Den lagtekniska lösningen av den förändradeansvarsfördelning som förordas av utredningen kan också tillstyrkas avHandelskammaren. Även förslaget att inrätta ett samrådsorgan mellaninspektionen och biträds av Handelskammaren, med hänsyn vadsom sagts ovan. Handelskammaren vill emellertid ifrågasätta det fördelaktiga iatt göra detta organ organisatoriskt fristående från myndigheterna. En sådanlösning kan leda till krav på nya resurser och ökad byråkrati. Det önskadeinformationsutbudet torde organisatoriskt väl kunna åstadkom- 1981/82:180 Bilagedel 717 masgenom ett organ som är knutet till bankinspektionen. Handelskammaren förordaratt en sådan lösning prövas i det fortsatta beredningsarbetet. Utredningens förslag innebär en genomgripandeförändring av det konsumenträttsliga systemet vad gäller tillämpningen avmarknadsföringslagen (1975:1418) och konsumentkredifiagen (1977:981) påbankområdet. Enligt nuvarande ordning fungerar konsumentombudsmannen (KO) somett partsorgan, och i den mån överenskommelse ej kan träffas mellan denne ochberörda näringsidkare avgörs förekommande tvistefrågor av en opartisk instans,. Rättsreglernas innehåll preciseras efter hand genomdomstolens praxis. Lagstiftaren har således inrättat ett domstolsmässigtförfarande för rättstillämpningen på detta lagstiftningsområde. Enligtbetänkandet kommer denna processuella ordning att beträffande bankema ersättasmed ett administrafivt förfarande, enligt vilket bankinspektionen ersätter KOoch . Inspektionen får således ställning som både åklagare ochdomstol. uppfattning har utredningen underskattat värdet av att haett domstolsförfarande för rättstillämpningen på konsumentområdet. Ibetänkandet förefaller huvudfrågan vara begränsad till att gälla humvida vissatillsynsuppgifter skall fullgöras av bankinspektionen eller (). och dess roll behandlas ytterst summariskt.Visserligen innehåller den del av betänkandet som beskriver den nu gällandeordningen en redogörelse för och dess funktion. Härtill skerdock ingen anknytning i betänkandets överväganden. Överhuvudtaget berörs intemarknadsdomstolen här närmare, och frågan vilket värde ett partsförfarande avdomstolskaraktär kan ha diskuteras inte. Diskussionen i betänkandet är därförofullständig och förs från delvis oriktiga utgångspunkter. vill i detta sammanhang framhållaatt det vid till-lämpningen av lagstiftningen på konsumentområdet inte sällanuppkommer rättsliga problem av komplicerat slag. Såsom exempel kan nämnasfrågan humvida ingripande med stöd av marknadsföringslagen kan ske utan hinderav tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Enligt marknadsdomstolensuppfattning är ett domstolsförfarande bäst lämpat för avgörandet av frågor avnu berört slag. Det ter sig något egendomligt att sådana spörsmålskulle prövas i administrativ ordning. Direkt olämpligt torde det vara attgränsdragningen mellan kommersiell reklam och s. k. åsiktsannonsering skulleankomma på regeringen såsom besvärsinstans. är självfallet medveten om attbankernas verksamhet i flera hänseenden är av annan karaktär än andranäringsidkares. 1981/82:180 Bilagedel 718 Specielllagstiftning reglerar ingående verksamheten på detta område, och samhälletkontrollerar genom bankinspektionen och andra myndigheter bankinstituten.Marknadsdomstolen kan emellertid inte finna att dessa förhållanden motiverarden förändring av lagstiftningen som utredningen föreslår. Framför allt är detsvåi-t att inse att hänsyn till bankverksamhetens speciella karaktär,banklagstiftningen eller den av samhället förda penning- och kreditpolitikenskulle utgöra skäl att flytta kontrollen över bankemas marknadsföring tillbankinspektionen. Tvärtom torde regelmässigt bankemas marknadsföringsåtgärderböra bedömas enligt samma principer som andra näringsidkares. Utredningen har som gmnd för sitt ställningstagandeanfört bl.a. att tillsynsbefogenheterna rörande viss verksamhet börkoncentreras till en och samma myndighet. Härigenom undviks enligt utredningendubbelarbete och kompetenskonflikter. vill här till att böqamed framhålla att en koncentration av nu angivet slag inte alltid medförfördelar.