prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — omoffentlighetsprincipen och ADB; Regeringenföreslår att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag avregeringsprotokoll ovannämnda dag. Ipropositionen behandlas en rad olika åtgärder för att förstärkaoffentlighetsprincipen, främst när det gäller allmänhetens tillgång tillmyndigheternas upptagningar för automatisk databehandling (ADB). Bakgrunden äratt den numera omfattande användningen av ADB hos myndigheterna i vissaavseenden har lett till problem vid tillämpningen av reglerna omhandlingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. ny bestämmelse i sekretesslagen sägs uttryckligen att myndigheterna skallbeakta offentlighetsprincipen när de använder ADB-tekniken. Också behovet avdataterminaler som allmänheten själv kan använda skall beaktas. Enligt en annanbestämmelse skall allmänheten i princip ha rätt att själv användamyndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar.Vidare införs krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar avsina ADB-register. Ändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1juli 1982. Itryckfrihetsförordningen föreslås ett uttryckligt krav på att en enskildsbegäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling skall behandlasskyndsamt. Genom en annan ändring i tryckfrihetsförordningen slås direkt fastprincipen att den som vill ta del av en allmän handling har rätt att varaanonym och inte behöver tala om syftet med sin begäran. Grundlagsändringarnaavses träda i kraft . Ipropositionen förordas också att en särskild myndighet får i uppdrag att lämnaandra myndigheter vägledning vid utformning och användning av ADB-system så attoffentlighetsprincipens krav tillgodoses. Vidare förordas att det hosmyndigheterna skall finnas tjänstemän som vid sidan av sina ordinarie göromålskall ha till särskild uppgift att hjälpa allmänheten att få tillgång tillmyndigheternas ADB-upptagningar. Det ankommer på regeringen att besluta omdessa åtgärder. 1Riksdagen 1981/82. Prop.1981/82:37 2 Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 13 och 14 §§tryckfrihetsförordningen' skall ha nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Den som önskar taga del av allmän handling har även rättatt mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den delden får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning förautomatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreliggerskyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 §första stycket avsedd upptagning än som har angivits, om svårighet möteroch handlingen kan tillhandahållas på stället. Begäranatt få avskrift eller kopia avallmän handling skall behandlas Begäran att få taga del av allmän handling göres hosmyndighet som förvarar handlingen. Begäran prövas av myndighet som angives i första stycket.Om särskilda skäl föranleda det, får dock i bestämmelse som avses i 2 § andrastycket föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen skallankomma på annan myndighet. I fråga om handling som är av synnerlig betydelseför rikets säkerhet kan även genom förordning föreskrivas att endast vissmyndighet får pröva frågan om utlämnande. I de nu nämnda fallen skall begäranom utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet. Myndighet får inte på grund av att någon begär att få tagadel av allmän handling efterforska vem han är eller vdket syfte han har med sinbegäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunnapröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Denna lag träder i kraft . 'Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1979:936. Prop.1981/82:37 3 Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)'dels att 15 kap. 1 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skallinföras fem nya paragrafer, 15 kap. 9-13 §§, samt närmast före 15 kap. 1 och 9§§ nya rubriker av nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1§ När allmän handling har kommit in till eller upprättatshos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte äruppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga omallmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registreringunderlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kanfastställas om handling har kommit in eller upprättats. Om särskilda skäl föreligger får regeringen föreskrivaundantag från registreringsskyldighet enligt första stycket i fråga omhandlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning. I 13 § finns bestämmelser om undantag frånregistreringsskyldigheten i fråga om vissa upptagningar för automatiskdatabehandling. Särskilda bestämmelser om upptagningar för automatiskdatabehandling Myndighet som i sin verksamhet använder automatiskdatabehandling skall ordna denna med beaktande av den itryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intressesom enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskthjälpmedel hos 1 Lagen omtryckt 1980:880. myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Myndighetskall på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal ellerannat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del avupptagning för automatisk databehandling. Sådan skyldighet föreligger dockinte, om sökanden därigenom får tillgång till upptagning som inte anses somallmän handling hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelseom sekretess, på grund av fara för förvanskning eller förstöring eller avhänsyn till arbetets behöriga gång. Ifråga om beslut, varigenom myndighet har avslagitenskilds begäran enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivetangående talan mot beslut som avses i 7 § första stycket. Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgängligbeskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hosmyndigheten som förs med hjälp av automadsk databehandling (ADB-register).Sådan skyldighet föreligger dock inte ifråga om ADB-register som inte tillnågon del anses som allmän handling hos myndigheten.Myndigheten är inte hellerskyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringabetydelse för enskildas rätt att la del av allmänna handlingar hos myndigheten. Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om 3. vilkatyper av uppgifter i som myndigheten har tillgång till, 4. hosvilka andra myndigheter är tillgängligt för över föring till läsbar form, 5. vilka terminaler eller andra tekniskahjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess sommyndigheten vanligen skall till-lämpa på uppgifter i , 7. vem som hos myndigheten kan lämnanärmare upplysningar om och dess användning i myndighetensverksamhet. I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycketutelämnas, om det behövs för au beskrivningen i övriga delar skall kunnaföretes för allmänheten. Myndighet skall på begäran av enskild lämna de särskildaupplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar förautomatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten.Sådan skyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn tillarbetets behöriga gång. Om upptagning för automadsk databehandling förs in i ettADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse form, är endast den myndighet som gör införingenregistreringsskyldig enligt I §. Denna lag träder i kraft . I fråga omADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall beskrivningenligt 15 kap. 11 § hållas tillgänglig . Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , Åsling, Söder, , ,, , , , , Elmstedt, Tilländer, Ahrland, Lagrådsremiss om offentlighetsprincipen och ADB Efter regeringens bemyndigande tillkallade dåvarandechefen 1976 en kommitté för att se överlagstiftningen om personorienterad ADB-information m. m. och att utreda fråganom en förstärkning av offentlighetsprincipen i fråga om ADB-upptagningar.Kommittén, som antog namnet datalagstiftningskommittén (DALK), avlämnade iseptember 1980 delbetänkandet (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB'.Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av betänkandet sombilaga I och de lagförslag som läggs fram i betänkandet som bilaga 2.Beträffande gällande ordning samt utredningens närmare överväganden hänvisastill betänkandet. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna och en sammanställning av deras remissyttranden bör fogastill protokollet i detta ärende som bilaga 3. ' Ledamöter när delbetänkandet avgavs: generalsekreterarenAnders , ordförande, riksdagsledamoten , förbundsjuristenStig , riksdagsledamöterna . Prop.1981/82:37 8 2.1Allmänna synpunkter på behovet av åtgärder för att motverka atthandlingsoffentligheten urholkas Offentlighetsprincipeni betydelsen att de handlingar som förvaras hos myndigheterna skall varaallmänt tillgängliga infördes i . De grundläggandebestämmelserna härom finns i grundlag, nu i 2 kap. i 1949 årstryckfrihetsförordning (TF, omtryckt 1979:936). Dessa grundlagsbestämmelserbestår främst av regler om vilka handlingar som skall anses som allmänna ochdärmed i princip tillgängliga för allmänheten och om hur sådana handhngar skalltillhandahållas den som vill ta del av dem. Vidare finns det i TF grundläggandebestämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten ochhur man överklagar en myndighets beslut att vägra lämna ut handlingar. Närmarebestämmelser i de två sist angivna ämnena är intagna i sekretesslagen(1980:100; omtryckt 1980:880, ändrad senast 1981:511). Lagen innehåller ocksåbestämmelser som på annat sätt kompletterar 2 kap. TF, bl. a. regler omskyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och lämnauppgifter ur sådana till allmänheten. Allmänhetensrätt enligt TF att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt"handlingar". Vad som menades med det begreppet torde ha varit pappereller liknande med skriven text. Genom TF klargjordes att begreppetomfattade också kartor, ritningar och bilder. Hur man skulle betrakta tekniskaupptagningar såsom fonogram i olika former (grammofonskivor, diktafonrullar,bandspelarband osv.) framgick däremot inte av grundlagen. Enligt ett JO-besluti mitten av var fonogram inte att anse som handlingar (JO:sämbetsberättelse 1955 s. 177). Utvecklingen i praxis innebar emellertid enutvidgning av handlingsbegreppet. I avgöranden av regeringsrätten tolkadesdetta begrepp så att det omfattade också ADB-upptagningar (regeringsrättensårsbok ref. 25,1969 ref. 11 och 1971 ref. 15). Förslagom ändring av TF så att begreppet handling uttryckligen skulle anges innefattaockså upptagningar som måste återges för att kunna läsas eller avlyssnas ladesfram av offentlighetskommittén (SOU 1966:60), dock utan att det ledde tilllagstiftning. Efter förslag av en annan kommitté, offentlighets- ochsekretesslagstiftningskommittén (SOU 1972:47), beslutades åren 1973-1974ändringar i TF rörande offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar(prop. 1973:33, KU 1973:19 och 1974:2, SFS 1974:66). antogs datalagen(1973:289). Grundlagsändringarna innebar att i princip samma regler som gälldeför handlingar av mera traditionell typ skulle tillämpas också påADB-upptagningar och andra tekniska,upptagningar. Vissa särregler förADB-upptagningar infördes dock. 1981/82:37 9 På grundval av nya förslag av offentlighets- ochsekretesslagstiftningskommittén (SOU 1975:22) fick om allmännahandlingars offentlighet en helt ny lydelse fr. o. m. (prop.1975/76:160, KU 1975/76:48 och 1976/77:1, SFS 1976:954). I sak ligger dessa nyaregler, som gäller oförändrade , nära vad som gällde tidigare. Sakligaändringar genomfördes dock i reglerna om ADB-lagrad information. I denna delinnebar ändringarna bl. a. ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial. I samband med ändringar i TF uttalades emellertidatt alla dithörande frågor då inte hade fått sin slutliga lösning (prop.1975/76:160 s. 18). a. borde frågan om offentlighetsprincipens tillämpningpå ADB-lagrad information utredas vidare. Detta uppdrag anförtroddes åt denkommitté som på begäran tillkallades för att behandla frågor omskyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp avADB, dvs. DALK har lagt fram sina förslag i betänkandetOffentlighetsprincipen och ADB. ADB-tekniken bereder svårighet för offentlighetsprincipen Av den kortfattade redogörelse som jag har lämnat framgåratt frågan om offentlighetsprincipen och ADB har stått i blickpunkfen ganskalänge. Grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet har också anpassatstill de krav som den nya tekniken ställer. Att ytterligare överväganden ifrågan var nödvändiga stod emellertid klart redan när de nuvarande grundlagsreglernaantogs. ADB-upptagningar erbjuder nämligen vissa särskilda problem vidtillämpningen av offentlighetsprincipen, och den tekniska utvecklingen påADB-området är snabb. En komplikation är också att huvuddelen avgrundlagsbestämmelserna i första hand tar sikte på handlingar av vanlig typ ochinte på ADB-upptagningar. Detta är i och för sig helt naturligt; dekonventionella handlingarna lär inom överskådlig framtid vara det viktigasteföremålet för allmänhetens insynsrätt. Detta förhållande måste ofrånkomligen ihög grad sätta sin prägel på regelsystemet. Konventionella handlingar och ADB-upptagningar skiljer sigemellertid från varandra i ett betydelsefullt avseende. Allmänhetens rätt attta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som fysiskt föremål medde uppgifter som förekommer i denna. Ett sådant fysiskt samband finns intemellan databäraren (magnetbandet, skivminnet osv.) och den information somförekommer på denna. Här utgår TF i stället ifrån att det är självaupptagningen i betydelse av konstellation av uppgifter som utgör "handlingen"(jfr prop. 1975/76:160 s. 90). Det innebär att myndigheter som använder ADBmåste tillämpa regler som är skrivna i första hand för konkreta föremål pånågonting abstrakt, på informationen som sådan. Att ADB-tekniken kan varakomplicerad och att upptagningarna ingår i omfattande systembidrar knappast till att förenkla saken. 1981/82:37 10 Det finns alltså problem förknippade medoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. Att påstå attADB-tekniken har satt offentlighetsprincipen ur spel, vilket hävdas på sinahåll i den allmänna debatten, är emellertid en grov överdrift. Jag vill tvärtompåstå att allmänhetens insynsmöjligheter i vissa avseenden säkerhgen har förbättratsgenom ADB-tekniken. Men man måste också konstatera att den nya tekniken restbarriärer soin tidigare inte har funnits. En utveckling som kan leda till attoffentlighetsprincipen inte kan tillämpas på myndigheternas ADB-upptagningar isamma utsträckning som på allmänna handlingar i övrigt kan givetvis inteaccepteras. Lämpliga åtgärder för att bryta en sådan utveckling måste alltsåvidtas. DALK:s betänkande innehåller förslag till sådana åtgärder. Huvudpunkterna i DA LK:s förslag DALK har uppfattningen att handlingsoffentligheten skallha samma principiella innehåll som . DALK anser också att degrundläggande bestämmelserna i 2 kap. TF bör kunna ge ett lika bra skydd åtoffentlighetsprincipen när det gäller upptagningar för ADB som när det gällerhandlingar av konventionellt slag. En förutsättning för detta är dock attmyndigheterna tillämpar reglerna på ett riktigt sätt. DALK har emellertidkommit fram till att ändamålet med bestämmelserna i praktiken inte alltid nåsnär det gäller ADB-upptagningar. Detta beror enligt DALK på ett flertalfaktorer. Det är frågan om relativt ny lagstiftning som dessutom gäller en nyform av handlingar - upptagningar för ADB. Praxis när det gäller tillämpningenav på ADB-upptagningar saknas i stor utsträckning liksom i vissmån sammanfattande, vägledande uttalanden i motiv och kommentarer tilllagstiftningen. Detta medför att myndigheterna har problem när det gäller atttillämpa TF och att allmänheten har svårt att förstå innebörden i bestämmelsernaom handlingsoffentligheten. DALK anser därför att åtgärder behövs nu för attanvändningen av ADB inte skall urholka offentlighetsprincipen. DALK uttalar inom den nuvarande grundlagens ram bör söka anpassa tillämpningen avoffentlighetsprincipen till dagens samhälle. Detta syfte bör enligt DALKtillgodoses genom en ny lag, lag om enskilds rätt att ta del av upptagning förautomatisk databehandling m. m. (LUA), med bestämmelser som kompletterar TF:sregler om allmänna handlingars offentlighet när det gäller ADB-upptagningar.Lagens bestämmelser kan i huvudsak hänföras till tre olika kategorier avregler: regler som utgör komplement till 2 kap. TF, regler som hänvisar tillföreskrifter i andra författningar och regler som preciserar vissa avbestämmelserna i 2 kap. TF. Den första kategorin av regler innebär såledessakliga nyheter medan de två senare kategorierna kan sägas närmast fylla ettinformationsbehov. Genom lagen åstadkommer man enligt DALK en bättre vägledningi frågor som rör ADB och offentlighetsprincipen inte bara för myndigheternautan också för massmedier, partier, intresseorganisationer. 1981/82:37 11 forskare och andra enskilda som har anledning att befattasig med dessa frågor. DALK:s förslag har varit föremål för en omfattanderemissbehandling. Skall remissutfallet sammanfattas, kan sägas att betänkandethar fått ett övervägande positivt mottagande. Remissopinionen är dock splittradi många frågor. Även om uppfattningarna ofta går isär om vad som bör göras,utgör remissyttrandena ett stöd för DALK:s uppfattning att åtgärder bör vidtasför att offentlighetsprincipen inte skall urholkas på ADB-området. En del av remissinstanserna ansluter sig till DALK:suppfattning, att det finns behov av regler som ger vägledning beträffande denpraktiska tillämpningen av TF. Flera instanser menar att den tekniskautvecklingen har medfört att tillgängligheten i fråga om myndigheternashandlingar har minskat. Brist på kunskap om reglernas innehåll hos dem som harhand om sådana frågor påpekas också. Det finns emellertid också deremissinstanser som anser att det inte finns behov av några åtgärder. Dessainstanser erinrar om att också DALK anser att de grundläggande reglerna omhandlingsoffentlighet, som finns i TF, är tillräckliga även när det gällerupptagningar för ADB. För egen del vill jag inledningsvis framhålla attutgångspunkten för bedömningen av behovet av åtgärder inom det aktuella områdetmåste vara att den numera omfattande användningen av ADB inom den offentligaförvaltningen inte får medföra att offentlighetsprincipen åsidosätts. I ställetmåste ADB-användningen underordnas offentlighetsprincipen på samma sätt somADB-tekniken måste underordnas andra grundläggande samhällsmål. Jag erinrar omatt de ändringar som har vidtagits i 2 kap. TF har haft somsyfte att jämställa upptagningar för ADB med konventionella handlingar.Reformverksamheten har sålunda länge präglats av det nu angivna synsättet. DALKhar enligt min mening utfört ett förtjänstfullt och klargörande arbete när detgäller att beskriva hur i praktiken fungerar såvitt avserADB-upptagningar. DALK:s överväganden och slutsatser har i stor utsträckningbekräftats av remissinstanserna. Jag kan således i mycket ansluta mig tillövervägandena i DALK:s betänkande. LiksomDALK anser jag också att de svårigheter som uppenbarligen finns när det gällerhanteringen av ADB-uppgifter ur offentlighetssynpunkt inte i första hand kanhänföras till brister i de grundläggande reglerna i TF utan framför allt berorpå andra förhållanden. Många av problemen kan säkerligen hänföras tillbristande kunskap om de bestämmelser som gäller. Av remissutfallet framgåratt behovet av vägledning och information i 1981/82:37 12 vissa frågor hos myndigheterna är stort. Det material somhar kommit fram under utredningen och remissförfarandet visar emellertid ocksåatt det finns ett visst behov av kompletterande regler som tar sikte på att manhär har att göra med icke konventionella handUngar. Jag återkommer senare tillvilka materiella bestämmelser som kan anses erforderliga. Jag vill emellertidredan nu betona att målet är att sådana regler skall bidra till att slå vakt omoffentlighetsprincipens innehåll i fråga om ADB-upptagningar. Sammanfattningsvis anser jag således i likhet med DALK ochmånga remissinstanser att det behövs en ökad information om offentlighetsprincipenstillämpning på ADB-området och att det också finns ett behov av regler somkompletterar 2 kap. TF på detta område. Innan jag går in på frågan hur dettamål lämpligen bör uppnås, skall jag emellertid ta upp ett annat huvudspörsmålsom DALK diskuterar. Behövs det ändringar i 2 kap. DALK:s uppfattning är att en omprövning avoffentlighetsprincipen, om en sådan anses önskvärd, bör ske i ett vidareperspektiv och inte med sikte just på ADB-upptagningar. DALK avvisar också ensärreglering av ADB-medierna i TF. Grundlagsregler bör, framhåller DALK,uppfylla särskilda krav på stabilitet och varaktighet. Den tekniskautvecklingen på ADB-området talar mot att regler avseende detta medium gesgrundlagskaraktär. Man löper annars en risk att bestämmelserna blirföråldrade. DALK anser inte heller att det nuvarande handlingsbegreppet i TFbör ersättas med begreppet allmän uppgift eller något annat liknande begrepp. DALK:s slutsats blir att man inom den nuvarandegrundlagens ram genom lagstiftning bör söka anpassa offentlighetsprincipen tillADB-användning. Enligt DALK bör man i en vanlig lag konkretisera och preciseragrundlagen för att skapa uttömmande och lätthanterliga regler för myndigheternaoch allmänheten. Flera remissinstanser ansluter sig till meningen att TFinte bör ändras. De framhåller, liksom DALK, att bör ha varaktighetoch stabilitet men att regler som gäller ADB kan behöva ändras i takt med dentekniska utvecklingen. Flera instanser ansluter sig också till DALK:sgrundläggande inställning, nämligen att bristerna inte har sitt ursprung i TF:sregler utan i myndigheternas tillämpning. Några remissinstanser förespråkar å andra sidan en översynav de grundläggande principerna för handlingsoffentligheten. iKopparbergs län diskuterar en skiktning av myndigheternas handlingar(uppgifter) efter angelägenhetsgrad ur offentlighetssynpunkt. Flera instansermenar att ADB-användningen medför särskilda problem vid tillämpningen avfrämst TF:s begreppsapparat. anför sålunda att begreppeninkommen, upprättad, expedierad ofta får en annan praktisk 1981/82:37 13 innebörd vid tillämpning på ADB-medium än i fråga omkonventionella handlingar. pekar på svårigheten att ipraktiken dra gränsen mellan arbetsmaterial och allmänna handlingar. Fleraandra praktiska problem nämns, såsom vilken status utländska databaser, som ärtillgängliga här, skall anses ha. Vilka regler som bör gälla för tillgång viss myndighets arbetsregister hos en annan myndighet är också ett problemsom nämns. Själv delar jag DALK:s uppfattning att det inte f. n. ärbefogat att föra in särskilda bestämmelser om upptagningar för ADB utöver demsom nu finns i TF. Med anledning av de synpunkter som förts fram, bl. a. avlänsstyrelsen i , vill jag framhålla att jag inte heller sernågra skäl att överväga några grundläggande förändringar ioffentlighetsprincipens innehåll. När man tar ställning till frågan om dennuvarande begreppsapparaten i TF till fullo är anpassad till hanteringen avupptagningar för ADB, kan man emellertid enligt min mening inte bortse från de problemsom enligt vad jag har nämnt har tagits upp av en del remissinstanser. Detkan enligt min mening finnas skäl att ytterligare belysa hur TF:sbegreppsapparat fungerar i relation till ADB. Jag avser att i första hand låtastudera dessa problem inom departementet.