prop · G503189 · 1981-12-31 00:00:00 — Med utgångspunkt från de angivna faktorerna föreslår DALKatt tillståndsplikten skall omfatta register som innehåller uppgifter avföljande slag: 1. uppgifter som anges i 4 § datalagen, dvs. uppgifter ombrott, sjukdomar, politisk eller religiös uppfattning m. m., 2. uppgifter somanges i 6 § andra stycket datalagen, dvs. uppgifter som innefattar värdeomdömene. (s. k. mjukdata), 3. uppgifter omnågon som saknar sådan naturlig anknytning till den registeransvarige somutmärks av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmedjämförligt förhåjlande, 4. uppgifter somutan stöd i lag, förordning, myndighets beslut som meddelats med stöd av författningeller den registrerades medgivande inhämtas från annan än denne eller som harsamlats in för annat än registrets ändamål. Från det föreslagna tillståndskravet måste enligt DALKgöras vissa undantag. För det första behövs undantag för de register som redannu är befriade från tillståndsplikt enligt 2 § datalagen. I annat fall skulleden nya regleringen kunna leda till en omotiverad skärpning. DALK syftar här påregister som inrättas genom beslut av regeringen eller . Det gällerockså register som förs av enskilda uteslutande för personligt bruk. Prop.1981/82:189 .30 Härutöver behövs enligt kommittén undantag för registersom innehåller uppgifter om någons politiska eller religiösa uppfattning ochsom en sammanslutning avser att föra beträffande sina egna medlemmar. DALKföreslår vidare att undantag från tUlståndskravet skall göras beträffandesådana statliga och kommunala register, vilka som ett led i en myndighetsnormala verksamhet innehåller sjukvårds- och hälsouppgifier och uppgifter omsocial omsorg enligt 4 §. Detsamma gäller patientregister som förs av läkareoch tandläkare och som redan nu i viss mån är undantagna från tillståndspliktmed stöd av 2 § tredje stycket datalagen och föreskrifter av datainspektionen(1980:4). DALK föreslår dessutom att register som har överlämnatstill arkivmyndigheter skall falla utanför tillståndsplikten. Jag återkommertill den frågan i ett senare avsnitt. DALKkonstaterar att vetenskapliga register och direktreklamregister med de föreslagnaundantagen kommer att falla under tillståndskravet. Enligt DALK är det främstav lagiekniska skäl inte lämpligt att i datalagen föreskriva undantag för dessaregister. DALK förutsätter emellertid att datainspektionen kommer att tillämpaett förenklat tillståndsförfarande för vissa sådana register. Under remissbehandlingen har endast ett mindre antalremissinstanser framfört synpunkter på frågan om avgränsningen avtillståndsplikten. Dessa remissinstanser är i huvudsak positiva till DALK:s övervägandenoch förslag i detta avseende. Det förekommer emellertid en del kritik mot denredaktionella utformningen av bestämmelserna. Även närdet gäller de föreslagna undantagen från tillståndsplikten har en delremissinstanser framfört synpunkter på bestämmelsernas närmare utformning. Bl.a. förordar några remissinstanser ett enklare förfarande beträffande registersom inrättas genom beslut av regeringen eller . Vidare anser ett parremissinstanser, bl. a. JK, att det föreslagna undantaget för registrering avuppgifter om åsikter hos sammanslutningar är alltför vidsträckt. Mer omfattande kritik förekommer i detta sammanhang främstfrån de remissinstanser som företräder forsknings- och statistikintressen. Deupprepar i stor utsträckning den kritik som har riktats mol attdatalagen inte undantar register inom dessa verksamhetsgrenar fråntillståndsplikt. De hävdar att lagen utgör ett hinder för den fria forskningenoch att något lagfäst skydd för den personliga integriteten inte behövs pådetta område eller att det kan utformas på ett annat sätt. Dessaremissinstanser anser att forsknings- och statistikregister bör undantas frånkravet på tillstånd. Prop.1981/82:189 31 Den avgränsning av kravet på tillstånd som DALK har föreslagithar alltså överlag tillstyrkts eller lämnats utan erinran underremissbehandlingen. Även jag kan i allt väsentligt ansluta mig till kommitténsöverväganden i denna del. De föreslagna bestämmelserna anknyter till gällanderätt. Såvitt man kan bedöma är bestämmelserna praktiskt tillämpbara ochuppfyller de krav man kan ställa från integritetsskyddssynpunkt. Jagtillstyrker alltså i huvudsak den avgränsning av tillståndsplikten som DALK harföreslagit. Jag återkommer i specialmotiveringen till den närmare utformningenav bestämmelserna. Som jagtidigare har förordat bör ett generellt undantag från tillståndsplikten ochlicenssystemet göras för register som förs av enskilda uteslutande förpersonligt bruk. Också när det gäller de undantag från tillståndsplikten somDALK därutöver har föreslagit kan jag i huvudsak ansluta mig till förslagen. Pånågra punkter finner jag dock skäl att gå ifrån förslagen i promemorian. I likhetmed kommittén anser jag att register som inrättas genom beslut av riksdag och regeringliksom inte skall behöva något tillstånd av datainspektionen. DALK:sförslag innebär emellertid att yttrande från inspektionen alltid skall inhämtasinnan beslut fattas om att inrätta ett sådant register. Som någraremissinstanser har påpekat kan detta inte vara motiverat för sådana typer avregister som i och för sig inte faller under tUlståndsplikten. Skyldigheten attinhämta datainspektionens yttrande bör därför enligt min mening begränsas tillde register som innehåller så känsliga personuppgifter att de skulle ha varittiUståndspliktiga om de hade inrättats av en myndighet eller en enskild person.I enlighet härmed bör inspektionens kompetens att med stöd av 7 § datalagenmeddela föreskrifter inskränkas på motsvarande sätt. Detta kan föranleda vissaändringar i datakungörelsen. Beträffande den frågan avser jag att återkommatill regeringen i ett annat sammanhang. När det gäller rätten för sammanslutningar att föraregister över sina medlemmar med uppgift om deras politiska uppfattning, religiösatro eller övertygelse i övrigt delar jag åsikten att förslaget i promemoriansåsom det kommit till uttryck i lagtexten går alltför långt och kan medföraoönskade konsekvenser. Rätten att föra sådana register utan tillstånd börnaturligen begränsas till att avse uppgifter som utgör grunden för medlemskapeti sammanslutningen. Om undantagsbestämmelsen begränsas på det sättet, finns detinte anledning att befara integritetsintrång. Medanledning av vad som under remissbehandlingen har anförts om register somanvänds i forskning och statistikverksamhet vill jag erinra om att hithörandefrågor har samband med de frågor som DALK kommer att behandla i sitt arbete påen generell personregisterlagstiftning. DALK:s förslag i den delen bör därföravvaktas innan man tar ställning till hur sådana Prop.1981/82:189 32 register skall behandlas. Som DALK har påpekat bör detemellertid redan nu finnas utrymme för att pröva frågor om tillstånd tillsådana register genom ett förenklat förfarande. Jag kan dessutom upplysa attdet inom bl. a. pågår ett internationellt samarbete med sikte påatt utarbeta en rekommendation om integritetsskyddet vid forskning ochstatistikverksamhet. Detta arbete kan väntas leda till resultat inom enrelativt snar framtid. Också detta talar för att man inte nu bör göra någraändringar i fråga om behandlingen av dessa register. 2.2.4 De registeransvarigas skyldigheter DALK:s förslag Enligt 5 § datalagen skall datainspektionen i samband medatt den lämnar tiUstånd att inrätta och föra ett personregister också meddelaföreskrifter om ändamålet med registret och om vilka personuppgifter som fåringå i detta. Dessutom kan inspektionen med stöd av 6 § meddela ytterligareföreskrifter om hur registret skall föras. När det gäller register som prövasgenom s. k. förenklat förfarande blir datainspektionens föreskrifter i DIFSnormgivande för registret. DALK påpekar att en begränsning av tillståndspUkten tillvissa särskilt känsliga register i viss mån medför att den styrning avregistrens utformning som sker genom tillståndsbesluten kommer att upphöra.Enligt DALK behövs sannolikt en liknande styrning även i fortsättningen. DALKanser därför att man i lagen bör ta in nya generella regler som riktas till deregisteransvariga. Av sådana nya handlingsregler för de registeransvariga börenligt DALK först och främst framgå att alla registeransvariga är skyldiga attbeakta att inrättande och förande av personregister alltid skall ske för ettvisst bestämt ändamål under tillbörligt hänsynstagande till de registreradespersonliga integritet. DALK anser att ytterligare generella normer, riktade tillde registeransvariga behövs, dels för att ge den registeransvarige närmareledning för bedömningen av vad som skall anses vara tillbörligt hänsynstagandetill registrerads personliga integritet, dels för att ytterligare styra dennärmare utformningen av personregistren. Sådana kompletterande normer börinnebära att endast sådana personuppgifter får registreras som står iöverensstämmelse med ett personregisters ändamål. Dessutom bör anges attpersonuppgifter får inhämtas, utlämnas eller användas på annat sätt endast omdet sker i överensstämmelse med registerändamålet eller i enlighet med lageller annan författning, myndighets beslut som meddelats med stöd avförfattning eller efter den registrerades medgivande. DALK föreslår att en ny bestämmelse med det angivnainnehållet införs i 7 a § datalagen. Bestämmelsen föreslås gälla för allapersonregister oavsett Prop.1981/82:189 33 om de omfattas av krav på licens resp. tillstånd eller ej. DALK anser vidare att datainspektionen bör utöva tillsynöver att den nya bestämmelsen efterlevs. Det bör alltså vara inspektionen som idet enskilda fallet får avgöra om den registeransvarige har brutit motbestämmelsen. Enligt DALK blir det i princip fråga om samma bedömning sominspektionen redan nu måste göra vid prövningen av tillståndsärenden eller isamband med tillsyn av att den registeransvarige följer ett meddelattillståndsbeslut. Kommittén föreslår att inspektionen liksom nu med stöd av 18§ datalagen vid behov skall kunna ingripa med särskilda föreskrifter enligt 6 §datalagen eller, i sista hand, förbjuda fortsatt förande av ett register. Remissinstanserna har överlag godtagit den föreslagna bestämmelseneller lämnat den utan erinran. För min del anser jag att en bestämmelse av det angivnaslaget utgör ett värdefullt komplement till de bestämmelser som kommitténföreslår i övrigt. Särskilt när det gäller register som undantas fråntillståndsplikten är det önskvärt att det i datalagen finns en särskildbestämmelse som direkt ålägger de registeransvariga att föra registren på ettsätt som är godtagbart från integritetsskyddssynpunkt. En bestämmelse med deninnebörden behövs som ersättning för de föreskrifter som med den nuvarandeordningen meddelas för varje särskilt register. En sådan bestämmelse fårdessutom den väsentliga funktionen att den ger datainspektionen ett underlagför att vid behov ingripa enligt tillsynsreglerna även mot register som inteomfattas av tillståndsplikten. Jag delar alltså kommitténs uppfattning att enbestämmelse av det angivna slaget bör införas i datalagen. När det gäller utformningen av bestämmelsen anser jag attDALK:s förslag utgör en lämplig utgångspunkt men att vissa justeringar börgöras i detta. I bestämmelsen bör enligt min mening först slås fast attpersonregister skall inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång iregistrerads personUga integritet uppkommer. En sådan bestämmelse får ett merakonkret innehåll i första hand genom datalagens övriga bestämmelser om deregisteransvarigas skyldigheter, t. ex. bestämmelserna om rättelse av felaktigauppgifter i 8 § och om skyldighet att lämna registerutdrag i 10 §. anser jag emellertid att det ärvärdefullt om man i den allmänna bestämmelsen anger några faktorer som harsärskild betydelse för integritetsskyddet. En sådan precisering är av betydelseinte bara från de registrerades synpunkt utan också för de registeransvariga,som därigenom får vissa grundläggande riktlinjer för hur personregister börinrättas och föras. Genom en så utformad bestämmelse uppnår man också denfördelen 3 1981/82. 1 saml Nr 189 Prop.1981/82:189 34 att vissa av de särskilda krav som till följd av vårainternationeUa åtaganden skall ställas på persondataskyddet kommer till klarareuttryck i lagtexten (se avsnitt 2.4). I anslutning till DALK:s förslag förordar jag därför altdet i den allmänna bestämmelsen anges att personregister skall föras för ettbestämt ändamål och att inte andra uppgifter får registreras än som står iöverensstämmelse med registrets ändamål. Insamling, användning och utlämnandeav personuppgifter bör i princip endast ske i överensstämmelse med registretsändamål. Det kan emellertid förekomma fall där avsteg från denna princip ärmotiverat, såsom när den registrerade själv samtyckt tiU detta. Om det i lageller förordning förekommer föreskrifter som i något avseende regleraranvändningen etc av uppgifterna i registret bör sådana bestämmelser vidare taöver det ändamål som gäller för registret. Det bör i bestämmelsen därför ocksåanges att uppgifter inte får samlas in, lämnas ut eller användas annat än iöverensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag ellerannan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande. Som enytterligare punkt bör tas upp att uppgifterna i registret skall skyddas motoavsiktlig eUer otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring ellerspridning. I praktiken får det i första hand ankomma på deregisteransvariga själva att bedöma vilka konsekvenser den föreslagnabestämmelsen får i det särskilda fallet. Man kan dock förutsätta attdatainspektionen även i fortsättningen på olika sätt och i skilda sammanhangkommer att lämna råd om tillämpningen av lagens bestämmelser. När det gällertillståndspliktiga register bör inspektionen även ha möjlighet attmeddela föreskrifter i samband med att tillstånd meddelas. Som jag förut harnämnt bör inspektionen vidare kunna ingripa med föreskrifter enligt 18 § bådemot tillståndspliktiga och andra register, om det visar sig nödvändigt. 2.2.5 Upphörande av personregister Enligt 12 § datalagen skall en registeransvarig som upphöratt föra personregister anmäla detta till datainspektionen. Inspektionenföreskriver i sådant fall hur den registeransvarige skall förfara medregistret. Bestämmelsen gäller inte register som faller utanförtillståndsplikten enligt 2 § tredje stycket. Datainspektionen har hittillsprövat ca 2 000 anmälningar enligt denna bestämmelse. DALK föreslår att en registeransvarig som upphör att föraett register för vUket tUlstånd har meddelats även i fortsättningen skall varaskyldig att anmäla detta tUl datainspektionen. Däremot anser kommittén inte attdet är motiverat att behålla en sådan skyldighet beträffande andra register. DALK anser vidare att de föreskrifter som datainspektionenmeddelar när ett register enligt den nuvarande ordningen avanmäls kan gesgenereU form och tas in i datalagen. Några särskilda beslut blir med dennaordning inte Prop.1981/82:189 35 Innehållet i dessa generella regler börinnebära dels att uppgifter som inte längre behövs skall förstöras, om intesärskilda omständigheter föranleder annat, dels - med samma förbehåll - attpersonregistret som sådant skall förstöras när den registeransvarige upphör attföra registret. Som särskilda omständigheter pekar kommittén bl. a. på att detkan följa av en författningsföreskrift att ett register skall bevaras. Sådanabestämelser finns t. ex. i arkivförfattningarna för den offentligaförvaltningen. DALK:sförslag har i allt väsentligt godtagits av de få remissinstanser som harkommenterat det. Även jag tillstyrker kommittéförslaget på denna punkt. Jaganser emellertid att också de register som har inrättats genom beslut avregeringen eller skall anmälas till inspektionen när de upphör attföras i den mån de innehåller sådana uppgifter som i och för sig skulle hamedfört tillståndsplikt. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. 2.3 Åtgärder med anledning av datainspektionens skrivelseden 2.3.1 Register hos arkivmyndigheter I en skrivelse till regeringen hardatainspektionen anmält behov av ändringar i datalagen bl. a. såvitt gällerförvaring av personregister eller del därav hos arkivmyndigheter. Inspektionenhar i skrivelsen åberopat en promemoria som har upprättats av en arbetsgruppmed företrädare för inspektionen och . Enligtallmänna arkivstadgan (1961:590) är , krigsarkivet, landsarkivensamt stadsarkiv och stadsarkivet i . Tilldessa myndigheter överlämnas arkivhandUngar från andra myndigheter enligtföreskrifter i arkivstadgan. Arkivmyndigheterna kan ta emot arkiv också fränkommuner och enskilda företag, organisationer och personer. Bestämmelser omarkiv hos de statliga myndigheterna finns vidare i 13 § aUmänna verksstadgan(1965:600). För kommunerna finns föreskrifter om arkiv i 2 kap. 27 §kommunallagen (1977:179). I den avdatainspektionen åberopade promemorian nämns att f. n. förvararcirka 800 magnetband, som har överlämnats från andra myndigheter. Under denärmaste åren väntas ytterligare flera tusen magnetband bli överlämnade tillriksarkivet. Om ett personregister överlämnas till en arkivmyndighet, innebärdet enligt promemorian att den registeransvarige inte längre för registret ochatt meddelade tillstånd och föreskrifter för registret upphör att gälla. Ipromemorian ställs frågan om de bestämmelser som enligt datalagen gäller för enregisteransvarig gäller för arkivmyndigheten. Varken datalagen eller dessförarbeten sägs ge någon ledning i denna fråga. Enligt promemorian kanproblemet med arkivmyn- 1981/82:189 36 digheternas befattning med avlämnade personregister lösasgenom ett tillägg till 1 § datalagen. Tillägget skulle innebära attpersonregister som har mottagits för förvaring av en arkivmyndighet som anges iallmänna arkivstadgan inte skulle omfattas av bestämmelserna i datalagen. DALK erinrar om att enligt kommitténs tilläggsdirektivrörande en generell personregisterlag hör gallring och bevarande av uppgiftermed tanke på integritetsskyddet till de frågor som kan komma att regleras i ensådan lag. DALK säger sig alltså få anledning att under det fortsatta arbetetnärmare pröva denna fråga i hela dess vidd, dvs. inte bara när det gällerpersonregister som har överlämnats till en arkivmyndighet för förvaring utanäven när det gäller personregister som den registeransvarige förvarar hos sig,säkerhetskopior av personregister m. m. Åtgärder som inte är oundgängligen nödvändigaredan på kort sikt bör därför anstå tills en mer fullständig prövning av sådanafrågor har gjorts. DALK har emellertid uppfattningen att personregister somhar överlämnats till en arkivmyndighet för förvaring knappast, så länge deförvaras hos arkivmyndigheten enbart för arkivändamål, kan antas innebära riskför otillbörligt intrång i personlig integritet. Sådana personregister behöverdärför enligt kommittén, oavsett registerinnehållet, inte vara underkastade detnya tillståndskrav eller den förteckningsskyldighet som DALK föreslår. Deträcker med den nya registrerings- och licensplikten. DALK anser att man dålöser flera praktiska problem utan att integritetsskyddet försämras, samtidigtsom datalagen på den nu angivna punkten blir klarare än hittUls. För tydlighetens skull tillägger DALK att ett utlämnandepä maskinellt läsbart medium av uppgifter från personregister, som haröverlämnats till arkivmyndighet för förvaring, givetvis förutsätter attmottagaren har licens och därutöver tillstånd, om något av de nya villkor somskall gälla för tillståndsplikt föreligger. Även datalagens bestämmelser om denregisteransvariges skyldigheter och om datainspektionens tillsyn m. m, blirtills vidare även i fortsättningen tillämpliga på personregister somöverlämnats till en arkivmyndighet för förvaring. De särskildatillämpningsfrågor som detta eventuellt föranleder kan enligt DALK lösas inomramen för gällande bestämmelser. Remissinstanserna har i allmänhet lämnat DALK:söverväganden i denna del utan erinran. förklarar dockatt det i praktiken skulle vara orealistiskt att låta skyldigheten enligt 10 §datalagen att lämna registemtdrag omfatta också långtidsarkiverade register hosSCB. förutsätter av Uknande skäl att undantagsmöjligheten enligt10 § fjärde stycket datalagen utnyttjas för att befria frånunderrättelseskyldigheten. Dessutom ifrågasätter om 8, 9 och 23 §§datalagen bör vara tillämpliga på personregister som har överlämnats tillarkivmyndigheterna. Både och erinrar isina remissyttranden om möjligheten att göra ett tillägg till 1 § datalagen ienUghet med 1981/82:189 37 vadsom har föreslagits i den av datainspektionen åberopade promemorian. För egen del vill jagerinra om att jag har behandlat frågan om arkivering och gallring avmyndigheternas ADB-upptagningar från offentlighetssynpunkt i propositionen1981/82:37 om offentiighetsprincipen och ADB (s. 36 ff) som godtagitsav (KU 21, rskr 163). I det sammanhanget berörde jag dock inte fråganom datalagens tillämpning på personregister som har överlämnats till enarkivmyndighet. I likhet med DALK vill jag vidare erinra om att frågan omarkivering av personregister kommer att tas upp i kommitténs fortsatta arbetepå en generell personregisterlag. Också frågorna om rättelser av felaktigapersonuppgifter m. m. och skadestånd (8, 9 och 23 §§datalagen) skall behandlas i utredningsarbetet. Vad det nu gäller är att överväga vilka åtgärder som behövs på kort sikt för att lösa de problem som kan finnas i fråga om datalagens tillämpning på personregister som har överlämnats till en arkivmyndighet. Jag delar DALK:suppfattning, som har vunnit anslutning under remissbehandlingen, att enbartlicens bör krävas för arkivmyndigheter som har personregister som har tagitsemot för förvaring. Ett sådant undantag från tillståndsplikten löser ettviktigt problem i sammanhanget utan att det uppstår någon ökad risk förotillbörligt intrång i enskilds integritet. I 22-25 §§ allmännaarkivstadgan finns bestämmelser om skyldighet att föra arkivförteckningar. Av15 § cirkuläret (1968:473) om tillämpningen av allmänna arkivstadgan framgårvidare att upptagningar för ADB som lämnas för förvaring tiU arkiv skallåtföljas av tillhörande dokumentation. Enligt min mening finns det inte behovav någon ytterligare bestämmelse om skyldighet för arkivmyndigheter att föra förteckningaröver personregister som har tagits emot för förvaring. Jag anser därför attarkivmyndigheterna bör undantas från den föreslagna förteckningsskyldighetenenligt datalagen, såvitt angår sådana register. Jag kan också ansluta migtill inställning att de register som har överlämnats till enarkivmyndighet inte bör omfattas av insynsrätten enligt 10 § datalagen. Jagvill peka på att dessa register, i den mån de i lagens mening förs, inte används för sitt ursprungliga ändamål utan för mer begränsade syften. Den registrerade har alltid möjlighet att med stöd av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlig het ta del av uppgifterna och också, mot en viss avgift, få en utskrift av upptagningen. Härigenom tillgodoses kravet på insyn i rimlig utsträckning. Dessutom skulle en tillämpning av 10 § datalagen uppenbarligen få betydande negativa konsekvenser för arkivmyndigheternas verksamhet. Jag har därför kommit till den uppfattningen att man i avvaktan på DALK:s fortsatta arbete bör föreskriva ett undantag från underrättelseskyldigheten såvitt avser register som har överlämnats till en arkivmyndighet för förvaring. Jag anser att detta lämpligen bör lösas genom ett undantag i 10 § i fråga om dessa register. 1981/82:189 38 Däremotär jag inte beredd att föreslå att datalagens bestämmelser i övrigt, 1. ex.bestämmelserna om tUlsyn, inte skall vara tillämpliga på sådana register. DetiUämpningsproblem som har berörts under remissbehandlingen bör, som DALK haranfört, i allt väsentUgt kunna lösas inom ramen för de nuvarandebestämmelserna. Jag vill emellertid framhålla att jag därmed inte har tagitställning till frågan om och i vilken utsträckning register som har överlämnatstill en arkivmyndighet faller under datalagens regelsystem.