prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Förslaget till 1 kap. 5 § i den nyakonkurrensbegränsningslagen skiljer sig från gällande rätt endast i delavseendet att den uppställer en legaldefinition för skadekriteriet:Konkurrensbegränsningen skaU anses ha skadlig verkan om den strider motöverenskommelsen ifråga. KK har att la ställningtill svensk konkurrenslagstiftning med hänsynslagande till Sverigesförpliktelser på delta område i internationella överenskommelser, förnärvarande i frihandelsavtalen med EEC och (artikel 23 respektive 19)samt (artikel 15). Då förslaget till nykonkurrensbegränsningslag ej slår i strid varken med frihandelsavtalen ellerEFTA-konventionen, har KK i detta avseende inga invändningar mot dess bestämmelser.KK ansluter sig särskilt till utredningens bedömning att systemet i förslagets1 kap. 5 § med prövning av de enskilda fallen av konkurrensbegränsning medverkan utomlands möjhggör en avvägning av svenska intressen mot vad som ärförenligt med våra intemationdla förpliktelser. Även med beaktande avinrikeshandelssynpunkter tillstyrker koUegiet de föreslagna förbuden ochgeneralklausulen. MDanser det vara välmotiverat all KBL:s förhandlingsinstitul ersätts med bl. a.ett sådant förbuds- och åläggandesyslem som gäller enligt marknadsföringslagen(MFL) och avlalsvUlkorslagen (AVL). ÄvenNO tillstyrker utredningens förslag såvitt avser en effektivisering avförhandlingsprincipen. () har tiU uppgift all sedan viss konkurrensbegränsning funnitsmedföra skadlig verkan genom förhandling söka undanröja denna verkan. Dennaförhandlingsprincip har varit unik för . Utredningen föreslår här enförändring innebärande att MD, när skadlig verkan konstaterats, skall kunnautfärda förbud eUer ålägganden, vilka kan förenas med vite. Detta förslaginnebär emellertid inte ett övergivande av principen all överläggningar omfrivillig rättelse utgör den primära formen för samhällsingripande. Det börhär framhållas all förhandlingsprincipen i praktiken kommit till uttryckfrämst genom de överiäggningar som NO regelmässigt har med olika företagrörande konkurrensbegränsande förhållanden. I del helt övervägande antaletfall nås överenskommelse redan på denna nivå. I ett fåtal fall, under desenaste fem åren varierande mellan fyra och åtta , nås en sådanöverenskommelse inte 1981/82:165 361 ochNO hänskjuler ärendet till MD med hemställan om förhandling för att undanröjaskadlig verkan av påtalad konkurrensbegränsning. Även sedan framställning tillMD gjorts förekommer överläggningar mellan NO och förelagen. 1 delta skedevidtar företagen ofta sådana förändringar i sitt agerande att NO kan återkallaärendet, då skadlig verkan inte längre anses föreligga. På detta sätt reducerasytterligare del antal ärenden som kommer upp till huvudförhandling i MD. Under1970-talet har MD i genomsnitt förhandlat i ett fall skadligverkan konstaterats. Del är endast i denna del som utredningens förslagförändrar förhandlingsprincipen. För all understryka attförhandlingsprincipen är den primära formen för samhällsingripandebör ett tillägg liU 2 kap. 1 § göras av innebörd alt förbud och åläggandeenligt första stycket och enligt 15 § första stycket får meddelas endast om NOi förhandling med näringsidkare ej kunnat undanröja den skadliga verkan. NOdelar utredningens uppfattning all tidsaspekten är ett väsentligt skäl för denföreslagna omläggningen av förhandlingssystemet. Del bör vara säväl ett allmäntsom enskilt intresse alt handläggningstiden förkortas. KBL har såsom nyssanmärkts varit unik i del svenska rättsväsendet genom alt den i stort sett integett samhällel några verkande tvångsmedel för att komma till rättamed de missförhållanden som lagstiftningen syftar till att förhindra. Det ärett naturligt steg att sådana möjligheter nu införs. De modifieringar avförhandlingsmönslret som föreslagits fullföljer tankegångar frånnyelableringssakkunniga (SOU 1951:27) och den ursprangliga propositionen(1953:103). Den omständigheten att MD:s karaktär av domstol blivitmer markerad bör också beaktas i detta sammanhang. Den huvudsakliga formenför MD:s ingripande skall enligt utredningen vara förbud. Åläggande skall intefå användas annat än i de fall där åläggande kan utfärdas redan enligt gällandelag, dvs. i fall av leveransvägran eller liknande diskriminering. Eftersom MDi nuläget har praktiskt taget obegränsade möjligheter att inom ramen för enförhandlingslösning välja former för undanröjande av skadlig verkan, finns delanledning alt fråga sig om utredningens förslag ger ett tillräckligt utrymmeför MD alt på ett effektivt sätt ingripa mot alla typer avkonkurrensbegränsande förfaranden. Vid vissa tiltfäUen kan del framstå som nödvändigtför alt undanröja skadlig verkan att ett företag korrigerar viss tidigarevidtagen åtgärd vars verkningar alltjämt fortlever. Del kan exempelvis varafråga om att återkalla uppmaning till bojkott eller liknande aktioner. MD:srätt att meddela förbud för näringsidkare alt tillämpa visst konkurrensbegränsandeförfarande omfattar enligt utredningen även möjlighet att förbjudaunderlåtenhet som medför skadlig verkan. Även med en sådan tolkning avinnebörden av ett förbud torde man inle kunna ingripa mot varje form avkonkurrensbegränsning med skadlig verkan. Del finns risk för att den ovanligakonstraktionen alt förbjuda underlåtenhet inle är 1981/82:165 362 tillfyllest.Det kan nämligen visa sig svårt att formulera invändningsfria förbudsleman.Utredningen anför att det skulle bli aUtför betungande för myndigheterna attutfärda ålägganden, varför möjligheterna till detta skall begränsas. Till dettakan sägas att det i och för sig är eftersträvansvärt att begränsamyndigheternas detaljstyrning av företagens agerande men all myndigheternamåste kunna undanröja de redan inträffade verkningar som befunnits skadliga.Utredningen har ju ansett att åläggande alt leverera skall kunna utfärdas. Detbör inte kunna väcka betänkligheter att det ges möjlighet för MD att t. ex.ålägga ett företag all genom randskrivdse korrigera tidigare vidtagen åtgärd,vilket i praxis i många fall visat sig vara erforderligt för all undanröja denskadliga verkan vid bojkoltaktioner och liknande åtgärder. Mot bakgrand häravanser NO att MD:s möjligheter att utfärda ålägganden måste vidgas, så attsådana kan utfärdas även när det inle är fråga om leveransvägrans- ochdiskrimineringssiluationer. En ändring av 2 kap. 1 § första stycket 2 i dennariktning bör vidtas. Ävenom den förhandhngsprincip som rått visat sig fungera väl, anser likvälkonsumentverket (KOV) de av utredningen framförda skälen väl motivera atttekniken för bedömning av konkurrensbegränsningsärenden utformas iöverensstämmelse med vad som gäller i frågor om marknadsföring. Det förslagutredningen fört fram kan väntas medföra snabbare handläggning, exempelvisgenom möjligheterna för att utfärda interimislisk| förbudsamt för NO att meddela förbuds- och leveransföreläggande. Såsom utredningenframhållit kommer - liksom - huvudparten av ärenden att handläggas ochavslutas av . Härigenom torde enligt KOV i aUtväsenfiigt nuvarande förhandlingsprincip komma att bevaras. SPKanser utredningens förslag rörande förhandlingsprincipen välmotiverat ochtillstyrker därför alt, i den mån rättelse inle kan uppnås förhandlingsvägen,MD skaU ha möjlighet tillämpa vilessanktionerade förbud och ålägganden. () biträder utredningens förslag i den s.k. KBL-delen. Länsstyrelseni anför alt styrelsen med stor tillfredsställelse ser att delnuvarande förhandlingssältet avskaffas. Genom utredningens förslag kan MD i deflesta fall efter anmälan från NO - ingripa med om.edelbar sanktion närskadlig verkan har påvisats föreligga. NO:s resurser kan härigenom enligtlänsstyrelsens uppfattning förväntas komma till användning på ett meraändamålsenligt sätt än är fallet. Minoriteteni i anser också att de principer som har lagtstill grand för förbuden och generalklausulen är riktiga. Sverigesadvokatsamfund ansluter sig till utredningens aUmänna synpunkter (s. 207 f) påvalet mellan förbudsprincip och missbraksprincip. Härvid vill samfundetemellertid understryka nackddama från effektivitetssynpunkt av så vidsträcktaförbud att ett omfattande dispenssystem Prop.1981/82:165 363 Som praktiska erfarenheter utomlands visar är det inte lyckligtatt stora resurser hos såväl myndigheter som näringsliv måste inriktas påhandläggning och prövning av normala och från allmän synpunkt rent avönskvärda affärsförhållanden, vilka emellertid lUl följd av den generellaavfattningen av ett förbud faller därunder. Detta bör beaktas även när delgäller utformningen av förbud mot specifika typer av konkurrensbegränsningar. Samfundetdelar vidare utredningens synpunkter (s. 207) att förbudsprincipen liU vissdel gör det lättare för den enskilde näringsidkaren all bedöma vilka åtgärdersamhället tillåter. Mot detta står - som utredningen också påpekar - att ettgenerellt förbud kan medföra tolkningssvårigheter. Så snart ett handlande ärstraffbelagt måste från rättssäkerhetssynpunkt krävas alt envar har möjlighetall på förhand bedöma huravida ett visst handlande är straffbelagt eller inte.Mot denna bakgrand måste ett straff- sanktionerat förbud vara otvetydigt i sinutformning. Vidare bör, som utredningen framhåller, förbudet vara så avfattatatt del endast träffar konkurrensbegränsningar med generellt skadlig verkan.Utredningen har löst dessa avvägningar på så sätt att, somförbudsfallen utökas med fall av förbud mot priskartell ochmarknadsddningskartell, från dessi' förbud undantas vissa förfaranden enligtsärskild uppräkning i 2 kap. 10 § Alla övriga fall av skadhgkonkurrensbegränsning kan anses faUa inom missbraksområdet. SamfundetvUl här framhålla alt en föratsättning för en förbudsreglering på sättutredningen har föreslagit är att beskrivningen av förbudsfallen enbart träffarkonkurrensbegränsande åtgärder som har skadlig verkan. Svårigheten liggersåledes i att avgränsa förbudet så att endast fall med generellt skadlig verkanfaller därunder. Samfundet har inte någon principiell invändning mot att dennafråga löses på så sätt att från ett generellt förbudsfall undantas vissaförfaranden som av särskilda skäl inte anses vara generellt skadliga. Avrättssäkerhetsskäl måste dock beskrivningen av såväl del generella förbudet somundantaget därifrån vara klart utformad. Uppfyller regleringen inte kraven pårättssäkerhet all del är möjligt för näringsidkare att bedöma vilka åtgärdersamhällel tillåter och vilka åtgärder samhället förbjuder måste åtgärdernaöverföras från förbudsområdet till missbraksområdet, oberoende av hurangelägel del må vara från andra synpunkter alt åtgärden snabbt kan beivrasgenom förbud. Advokatsamfundetanför beträffande utredningens förslag om frångående av den hittillstillämpade förhandlingsprincipen enligt KBL följande. Förhandlingsprincipenhar hittiUs - som utredningen framhåller (s. 242) endast i ett fall inneburitkrav på ingripande från regeringens sida. Mot delta ställer utredningen att detfrån principiell synpunkt "får anses oegenlligl" att samhället påmissbraksområdet i de flesta faU när samhällsskadlig verkan befunnitsföreligga saknar effektiva tvångsmedel. 1981/82:165 364 dethar inte något all invända mot att den nuvarande förhandhngsordning-en ändrasså alt MD ges möjlighet alt ingripa med förbud förenat med vite. Möjlighethärtill finns redan enligt 21 § KBL vid leveransvägran. Ett enligt samfundetberättigat intresse för samhällel alt effektivt komma lUl rätta med skadligkonkurrensbegränsning blir därmed lillgodosell. Emellertid måste, somutredningen framhåller (sid. 244), också näringsidkarens rättssäkerhetbeaktas. Genom all generalklausulen utformats så att ingripande får görasendast mot visst förfarande har hänsyn tagits fill vissarättssäkerhetssynpunkter. Motsvarande utformning förekommer också i annanlagstiftning med generalklausul. Vidare måste här också beaktas all de avlal,avtalsvillkor eller andra konkurrensbegränsande förfaranden varom är fråga oftautgör del i ett komplicerat affärsförhållande mellan parterna, vilket försvårarmöjligheten att, om hänsyn las till samtliga övriga avtalsförhållanden ochrelationer parterna emellan, rätt bedöma verkan av ett förbud riktat mot ettavlal, avtalsvillkor eller förfaranden. Den nuvarande förhandlingsordningen hargjort del möjligt för MD och parterna att, efter del alt MD ullalat sin meninghuravida ett visst förhållande inneburit en skadlig konkurrensbegränsning,gemensamt söka finna en ändring i avtalet så alt den skadliga verkanundanröjts. Genom det sätt på vilket utredningen föreslår att MD- nu skallkunna utfärda förbud kommer parterna inte att ha denna möjlighet alt justeraavtalet och vara säkra på alt det justerade avtalet inte strider motav MD utfärdat förbud. Det kommer därför att vara av avgörande betydelse förparternas fortsatta agerande hur förbudet utformas. Samfundet anser ej attparalleller kan dras med motsvarande bestämmelser i t. ex. lagen omotillbörlig marknadsföring. Enytterligare omständighet som skulle tala mot ett övergivande avförhandlingsprincipen är de civilrältsliga följder för ett avlal som ett förbudinom missbraksområdet skulle medföra. Detta förhållande har behandlats avutredningen (s. 281). Utredningen synes ha uppmärksammat dessa problem genomatt i 15 § lagförslaget angående ändring i lagen om marknadsdomstolenföreskriva att MD i ärende enligt 2 kap. I § kan, om part så begär, ta upp tillsärskild prövning frågan huravida skadlig verkan föreligger. Med rätta påpekarutredningen (s. 270) alt det ofta endast är ovissheten huruvida skadlig verkanrättsligt föreligger som avhåller näringsidkare från att frivUligt göra en förNO godtagbar ändring i visst beteende. skulle dock möjlighet saknasall genom mellandom få MD:s prövning av hur den konkurrensbegränsande åtgärdenskall undanröjas. För att möjliggöraprövning av huravida skadlig verkan föreligger eller inte och för all beredapartema möjlighet all frivilligt anpassa avtalet, avtalsvillkoret eller andraåtgärder så alt de inle längre anses ha skadlig verkan vill samfundet föreslåatt huvudprincipen för ingripande inom miss-bruksområdel utformas på sådantsätt att MD först - i enlighet med nu gällande principer - har att uttala sigom huravida en konkurrensbegräns- Prop.1981/82:165 365 ningmedför skadlig verkan och därefter - efter förhandlingar - får utfärda ettförbud förenat med vite i det fall näringsidkaren inte ändrar denkonkurrensbegränsande åtgärden så att den kan sägas medföra skadligverkan. Samfundet är väl medvetet om att utredningens förslag syftar tUl attmedföra ett visst påskyndande av handläggningen av ärendena. Samfundet, sominte är övertygat om att ett sådant resultat uppnås genom förhandlingssystemetsslopande, anser att en fördröjning likväl bör kunna accepteras, om härigenombättre garantier skapas för näringsidkarens berättigade intressen frånrättssäkerhetssynpunkt att för framliden kunna bedöma på vilket sätt enkonkurrensbegränsande åtgärd skall ändras för att den inte skall anses haskadlig verkan. tillgodoses samhällets intressen av att kunna ingripamed förbud när så anses erforderligt. Utökningenav MD:s möjligheter att utfärda vite torde komma att innebära en ökning avantalet konkurrensbegränsningsfall som kommer under allmän domstols prövning.Detta förhållande talar för att MD:s beslut bör kunna överprövas av Högstadomstolen (HD). Samfundet har också tidigare i yttranden över förslaget tillmarknadsföringslagen, lagen om otillbörliga avtalsvillkor och lagen ommarknadsdomstolen - framfört uppfattningen att det från rättssäkerhetssynpunktär önskvärt att MD:s beslut skall kunna prövas av HD. Samfundet hyserfortfarande den uppfattningen. Även SI m.fi. berör vissaprincipiella frågor i samband med de straffbelagda förbuden. Eftersom deföreslagna nya kartellförbuden avser centrala konkurrenspolitiska principervill organisationerna inle motsätta sig att vissa former av pris- ochmarknadsddningskarleUer förbjuds. Men problemet ligger enligt deras mening iatt utforma förbudsstadgandena så att endast generellt sett skadligaförfaranden förbjuds medan lojala förfaranden går fria. En alltför rigoröseller oklar lagstiftning kan hindra samverkan som är ägnad att öka konkurrensengenom att på marknaden små företag kan utnyttja gemensamma resurser ochdärigenom uppträda med ökad slagkraft. Särskilt i kristider eUer då deninternationella konkurrensen är särskilt hård är pris- och marknadssamverkanmellan företag ibland en överlevnadsfråga. På grand härav och avrättssäkerhetsskäl - eftersom fråga är om strafflagstiftning - finnerorganisalionema anledning till detaljkritik mot de nya kartellförbuden. Detförbjudna området får inte las till "med marginal" utan enbart avsesådana klandervärda förfaranden som det är typiskt sett angeläget att förhindraoch där missbraksprincipen kan visas vara otillräcklig. tar också upp lUl diskussion hur utredningsförslaget kan tänkas påverkaförhållandet mellan företagen och de konkurrensvårdande myndigheterna. Konkurrensbegränsningslagenhar betydelse för företagen dels genom sin så att säga allmänprevenliva verkandels genom all de konkurrensvår- 1981/82:165 366 dandemyndigheterna aktualiserar lagens tillämpning i visst fall. Från båda dessaaspekter är det viktigt att myndigheternas agerande är adekvat och föratsebart,dvs. att rättssäkerhet föreligger. Rättssäkerhetens funktion är inte bara attge den enskilde skydd mot övergrepp från myndighetema utan också att se tillatt lagens tillämpning håi;s inom dess syfte. Rättsreglemas utformning är dåsjälvfallet av central betydelse. Konkurrensutredningensförslag innebär en radikal förändring av balansförhållandet mellan NO ochföretagen. Utvidgningen av det förbjudna området genom slraffbud med oklaragärningsbeskrivningar, övergivandet av förhandlingsprincipen och införandet avmöjlighet att tUl regeringen driva frågor om uppdelning av företag ger NOförhandlingsresurser som enligt organisationerna innebär en skadlig obalans. Det är ingen självklarhetatt myndighetema som tUl sitt förfogande får svepande generalklausuler ochstora befogenheter handlägger sina ärenden med omdöme. De flesta ämbetsmän somhandlägger marknadsrättsliga frågor har tyvärr inte direktnäringslivserfarenhet. Noggrannhet och omsorg vid prövningen måste därför varainbyggda i själva regelsystemet. Myndigheternas befogenheter måste avgränsas såatt risken för att sådana ingripanden "i överkant" som medföroföratsebara konsekvenser mini-meras. Det är här en fråga om förtroende förmyndigheterna. Till skillnad mot många andra länder finns i ettrelativt öppet förhållande mellan de konkurrensvårdande myndighetema ochnäringslivet. Förskjuts balansen på ett sätt som inte är motiverat av denfaktiska utvecklingen kan ett motsatsförhållande uppstå som ingendera partenhar intresse av. Därför känner organisationerna oro inför den balansförändringsom konkurrens-utredningens förslag innebär. Organisalionemaanför vidare alt den nuvarande KBL tar sikte på förfaranden som del. kan finnasanledning alt reglera med en avvägning meUan missbraks- och förbudsregler påsätt som har skett. FörhandUngs-förfarandet i missbraksfallen har på etiinternationellt unikt sätt möjliggjort nyanserade avvägningar för all undanröjaskadliga konkurrensbegränsningar. För organisalionema är det angeläget att behållaförhandlingsprincipens fördelar. Ett syslem där missbruksregler bliromedelbart sanktionerade genom förbud och ålägganden är enligt deras meningalltför irabbigt inte minst därför att konsekvenserna härav är oberäkneliga dåförhållandena ändrats med tiden efter ett beslut. villorganisationerna inle bestrida värdet från konkurrensvårdande synpunkt av altmöjlighet finns att meddela sanktionerade beslut om en förhandlingslösning inlekan åstadkommas. Konstraktionen bör dock vara den ati sanktioner inte skallkunna knytas till ett beslut med mindre del konstaterats all förhandling harmisslyckats. SI m. fl. anför i denna del följande: Utredningens förslaginnebär eti övergivande av den förhandlingsprincip som utgör ettkarakteristiskt och grundläggande drag i svensk konkurrens-begränsningsrältutanför förbudsområdet. Detta förslag är inte föranleti av 1981/82:165 367 attförhandlingsprincipen i den praktiska tillämpningen misslyckats när det gälltatt förverkliga lagstiftningens syften. Tvärtom synes även utredningen anslutasig till uppfattningen alt tillfredsställande resultat kunnat uppnås. Vid enintemationell jämförelse framstår i själva verket förhandlingsprincipen såsomett effektivt och smidigt instrament för att främja en fungerandekonkurrens under de förhållanden som råder i . Under mer än ett decenniumhar tillgängliga tvångsmedel på missbraksområdet - särskih vitesåläggandet viddiskrimineringsfaU enligt 21 § KBL - inte behövt tillgripas och frånvaron avtvångsmedel på missbraksområdet i övrigt har inte i något fall under denna lidhindrat alt skadlig verkan av konkurrensbegränsning undanröjtsförhandlingsvägen. Med hänsyn härtill synes rent principiella betänklighetermot den begränsade räckvidden av nuvarande tvångsmedel i förhandlingssystemetknappast väga särskilt tungt. Avgörande är emellertid alt - såsom framgår av 21§ KBL - ett behov av att ytterst kunna tillgripa tvångsmedel för att undanröjaskadlig verkan inle utgör något skäl att överge förhandlingsprincipen. Utredningens kritik avförhandUngssyslemels tidsmässiga effektivitet grandas inte på någon redovisadanalys av förekommande tidsutdräkt i förhandlingsskedet. En genomgång av dettiotal fall under , i vilka MD beslutat uppta förhandling,utvisar emellertid alt i flertalet fall förhandlingen avslutals framgångsriktinom efter beslutet om förhandling och alt i några speciella fallca 6 månader tagils i anspråk. kritik avser synes i själva verket vara tidsutdräkt i"rättegångsförfarandet" inför MD före beslut om förhandling samt attavsevärd lid kan förflyta under behandlingen hos NO före ansökan tUl MD. Alt förfarandet kan dra utöver måste emellertid ses mot bakgrunden av alt prövningen avverkningarna av en konkurrensbegränsning kan ha stor principiell räckvidd ochnödvändiggöra ingående belysning av och utredning om komplicerade ekonomiskasammanhang som kan gälla konkurrens- och strakturförhållanden inom en helbransch. Inte bara elementära rättssäkerhetsskäl utan också densamhällsekonomiska betydelsen av att i sådana fall undvika förhastade beslutomöjliggör en ensidig inriktning av intresset på tidsaspekten. Utredningen harinte påvisat att föratsättningar föreligger för att väsentligt öka snabbheten iförfarandet. Utredningen haröverhuvudtaget i alltför hten grad beaktat att - såsom rättspraxis utvisar -NO:s bedömningar långt ifrån alltid står sig vid en rättslig prövning. Altföretag inte "rättar sig" efter NO:s påpekanden kan därför inte lastill intäkt för alt krav på avkortade behandlingstider inför MD är berättigade.Erfarenheten utvisar för övrigt att rättegångsförfarandet i tidsmässigtangelägna fall kan genomföras på mindre än . I praktiken gerförfarandet inte heller utrymme för NO:s motpart att omotiverat fördröjahandläggningen. Inteheller utredningens kritik mot förhandlingssystemets tidsmässiga 1981/82:165 368 effektivitetsynes sålunda berättigad. Med fog kan snarare ifrågasättas om inte utredningensförslag att vitessanktionen normall skall ingå i prövningen leder till minskadeffektivitet. Såsom redan konstaterats har inte i något leveransvägransfallhittills domstolen eller parterna behövt belastas med den nog så besvärligafrågan om utformningen av ett vitesåläggande. Denallvarligaste invändningen mot förslaget all överge förhandlingsprincipen ärdock att utredningen förbisett dess värde för den lojala medverkan från NO:smotpart som kan vara väsentiigt för det praktiska resultat som uppnås. Att medtvångsåtgärder t. ex. etablera ett fungerande affärsförhållande mellanleverantör och kund kan erbjuda betydande vanskligheler.