prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — I skyddet av en dominerande ställning kan vissa förelag tillålasig diskriminering eller på annat sätt repressiva åtgärder mot köpare ochkvarvarande eller presumtiva konkurrenter. Sådana åtgärder får särskiltallvarliga följder, eftersom exempelvis köpare som missgynnas kanske inte kanvända sig till andra leverantörer. Skadlig verkan är alltså enligt vad delsynes nära förknippad just med maktpositionen. Utredningenfortsätter: Men också för det dominerande förelagets interna handlande innebärden starka ställningen på marknaden vissa risker. I blickpunkten kommer här attden skyddade ställningen kan leda till minskad effektivitet samt brister i bl.a. rationalisering och produktutveckling. Detta kan innebära skadlig verkaneftersom ett ändamålsenligt resursutnyttjande är av väsentlig betydelse frånallmän synpunkt. En annan aspekt rör här det förhållandel all exempelvis endominerande koncern med verksamhet inom olika områden kan bli något av ensluten intern- 1981/82:165 63 marknad(s. k. reciprocal dealing). Också delta kan föra med sig nämnda följder.Vad som har berörts kan givelvis leda till all företaget håller för högapriser. Detta kan ske i vinstsyfte genom uttagande av monopolvinst. Alternativteller kan det bero på all företaget till följd av ineffektivitetarbetar med för höga kostnader. Det är uppenbart, menarutredningen, att frånvaron av en effektiv konkurrens - som skaU utgöra detprimära medlet för alt uppnå en från allmän synpunkt önskvärd prisbildning ochstruktur - innebär att en viktig spärr mot skadliga verkningar har avlägsnats. Föregen del vill jag anföra följande. Utredningens redovisningav hur en marknadsanalys bör göras belyser väl dessa frågeställningar. Denmodell för bedömningen som utredningen upp tar sin utgångspunkt i bl. a.ett tidsperspektiv och inle i ett statiskt synsätt. Avgörande för bedömningenblir därmed den troliga utvecklingen på en viss marknad och inte de förögonblicket föreliggande marknadspositionerna mellan företagen. Liksom utredningen anserjag att det skydd som marknadsdominansen ger innebär att en viktig spärr motskadlig verkan saknas. En generell slutsats blir därmed att dominanssiluationenär förenad med påtagliga risker för effekter som är aUvarliga från konkurrenssynpunkt.Ser man samlat på det material och de överväganden utredningen redovisar i sittbetänkande står det klart att det är svårt att ställa upp en slagspresumtion för skadliga interna eller externa verkningar vid den marknadssituationsom en dominerande ställning utgör. Också utredningen anser all del i begreppetmarknadsdominans inte ligger att skadlig verkan måste förekomma. Jagtror att mer ingående anvisningar från lagstiftaren i allmänhet inte är möjligapå detta område. Det bör, såsom också utredningen är inne på, vara en uppgiftför de rättstillämpande organen att bygga vidare på lagstiftarens intentionermed lagen och att därvid vidareutveckla vad som bör gälla. Här liksom i övrigtmåste bedömningen präglas av en helhetssyn. Detanförda ulvisar dock tydligt alt de konkurrensfrämjande myndigheterna måsteägna särskild uppmärksamhet ål de förfaranden som marknadsdominerande företagtiUämpar liksom åt själva den slruktursituation som dominansen kan spegla. Jagmenar att det måste vara en väsenfiig uppgift för en ny konkurrenslag att medgeeffektiva ingrepp mot missbmk av en marknadsdominerande ställning. Jag har behandlatutredningens modeUför analys av konkurrenssituationen på en viss marknad.Vidare har jag tagit upp utredningens bedömning av graden av fara för skadligverkan i vissa marknadssituationer. Vid sidan av detta redovisar utredningenen mer aUmän uppfattning om vissa av de olika huvudtyperna avkonkurrensbegränsningar. Jag vill något beröra också den sidan av saken. Detbör då framhållas att en del av de uttalanden som jag återger präglas av attutredningen i första hand har 1981/82:165 64 prövatom förbudsmetoden borde tiUgripas, alltså tekniken med generella,straffsanktionerade förbud. Mitt ställningstagande i lagstiftningsärendetinnebär att denna infallsvinkel inle får samma aktualitet, på sätt som kommeratt framgå av det följande (3.4.4). Utredningens bedömningar synes mig dettaoaktat på många punkter värdefulla, bl. a. genom beskrivningen av de faktiskaomständigheter som kan behöva uppmärksammas i samband med skilda huvudtyper avkonkurrensbegränsningar. Jag vill peka på att de av utredningen redovisadebedömningarna föranlett detaljerade och omfattande synpunkter vidremissbehandlingen. Därvidlag hänvisar jag till remissammanställningen (Bilaga3). Utredningen tar till enbörjan (s. 224) upp bedömningen av prissättning i en gemensam säljorganisationoch anför bl.a.: Här är del fråga om alt konkurrenter, som är självständigaföretagare, går samman om all sälja sina produkter genom en säljorganisation -ett bolag eller en förening. Mot sina kunder, som förut kanske har kunnat iviss utsträckning spela ut dem mot varandra, uppträder de därefter som enenhet. Med detta kan jämställas att en av de samarbetande sköter försäljningenför allas räkning. Samarbetet i en sådan organisation fömtsätter normalt attprodukterna åsätts samma priser. Därmed elimineras priskonkurrensen helt.Mestadels avstår de samarbetande från att konkurrera med varandra också i frågaom produktegenskaper, sortiment, service, distribution och marknadsföring. Denform av konkurrensbegränsning som säljorganisationen innebär kan, sägerutredningen vidare, rätt ofta ha positiva sidor på så sätt att samordningen gervinster från rationaliseringssynpunkl, t. ex. genom lägre totala sälj- ochtransportkostnader. Del kan därvid vara fråga också om minskade utgifter förpersonal, fakturering, marknadsföring, lagerhållning och produktutveckling m.m. Utredningen fortsätter: Just samordningsvinster utgör den påtagligaskillnaden mellan samverkan med säljorganisation som medel och samarbete därvar och en själv sköter försäljningen men alla tillämpar samma lägsta pris e.d.Rationaliseringseffekten avser dock oftast endast en säljfunktion. På produktionssidanbrukar i sådana faU, såsom riktprisutredningen har påpekat (SOU 1966:48 s. 91),företagen fortfarande arbeta som självständiga enheter. Eftersom någon form avkvotering av leveranserna ibland blir nödvändig, kan produktionsstrukturenkomma alt bevaras i en kanske orationell form. Härvidlag kan riskerna förnegativa verkningar bedömas vara i stort sett desamma som beträffandepriskarteller. Del är sålunda i vissa fall alt befara all prisnivån anpassastill de minst effektiva av de samarbetande förelagen. I ett sådant fall kan demera effektiva förelagen i skydd av samverkan göra större vinster som inlekommer konsumenterna tiU godo. Idetta sammanhang erinrar konkurrensutredningen om att riktprisutredningenuttalade bl. a. följande (SOU 1966:48 s. 91 f) i fråga om säljsamar-bele: 1981/82:165 65 Bedömningenav försäljningsorganisationernas effekt kan göras än mindre generell än när detgäller priskarteller. Försäljningsorganisationerna medför vissa positivaeffekter som priskartellerna saknar, medan risken för negativa verkningar istort kan bedömas vara densamma. Tendensen mot ökad samverkan i form avgemensam försäljningsorganisation är tydlig, och ett förbud enbart motpriskarteller skulle otvivelaktigt påskynda denna utveckling. I vissa fallsynes försäljningsorganisationerna utgöra ett skede i en utveckling motfuUständigare sammanslagningar. Önskvärdheten härav blir beroende avställningstagandet till problemet företagskoncentration och mera distinktamonopolsituationer kontra samverkan mellan finansiellt och organisatorisktfristående företag. uppfattning visar bl. a. de konkurrensvårdandemyndigheternas erfarenheter, alt del alltjämt saknas fog att påslå attsäljorganisationer generellt har skadlig verkan. Särskilt påtagligt kan dettavara där mindre företag går samman för att hävda sig i konkurrensen med andra.Vid en blockbildning med intensiv konkurrens kan ibland saknas varje form avskadlighet. För att viss säljorganisation skall kunna påstås vara skadlig krävsalltså en analys av den marknad inom vilken organisationen verkar och, såsomriktprisutredningen har framhållit (SOU 1966:48 s. 105), en bedömning avkonkurrensbegränsningens verkningar på förelagsstrukturen, prisnivån ochkostnadsstrukturen, uttalar utredningen. Därefter(s. 226 ff.) prövar utredningen frågan om vilken ställning som bör tasbeträffande öppna, horisontella prisrekommendationer. a. dessa överväganden: Prissamverkan i denna oförbindande form är sedanlänge vanligt förekommande. Huvudformerna av samverkan är dels rekommendationersom utges av föreningar i vilka konkurrenter inom viss bransch ingår, delsprisavtal mellan konkurrerande företag. De flesta rekommendationerna avserlokalt verksamma näi-ingsid-kare. Av de riksomfattande avtalen avser flertaletdrkaprislislor som utges av branschföreningar. Vid bedömningen av horisontellaprisrekommendationer möter delvis samma avvägningssvårigheter som harredovisats i fråga om vertikala cirkapriser. Den grundläggande frågan är ocksåhär humvida skadliga verkningar generellt får antas var förknippade medrekommenderade priser. Som en fördel med horisontella prisrekommendationerbrukar anges att de besparar förelagen att själva utarbeta egna kalkyler. Encirkaprislisla kan därför för mindre företag med starkt begrän-§ade resurserför egen kalkylering vara ett värdefullt hjälpmedel. Främst gäller detta omföretagel arbetar med ett mycket stort antal artiklar. Horisontellacirkaprislistor kan också vara av värde för senare led genom att köparna fårlättare att göra prisjämförelser. Motdessa fördelår skall ställas de nackdelar som prisrekommendationerna kanmedföra, säger utredningen och fortsätter: Cirkapriserna kan komma att sättaspå en nivå som ger också mindre effektiva företag Härigenom överkompenseras rationella 5 1980/81. 1981/82:165 66 företag.Möjligheterna att hålla cirkapriserna på en hög nivå ökar ju större andel avmarknaden som de samverkande förelagen har. Detta innebär inte bara negativaeffekter på prisbildningen. Det finns också risk för skadlig verkan i form avorationell företags- eller branschstruktur. Vid horisontell prissamverkanförekommer rätt ofta stor prisföljsamhet till de rekommenderade priserna.Härigenom kan prisrekommendätionerna motverka en aktiv priskonkurrens genom attföretagen lättare kan hålla sig till en etablerad prisnivå. Bedömningen enligtKBL av horisontell cirkaprissällning har till stor del baserats på hurcirkapriserna har påverkat prisnivån med beaktande av kostnaderna vid en driftsom ter sig rationell med hänsyn till förhållandena i branschen. Vidare harbeaktats följsamhelen till den åsatta cirkaprisnivån. Båda dessa förhållandenkräver för en närmare analys ett omfattande utredningsarbete. Det har av NO motdenna bakgrund bedömts inte vara möjligt att mer ingående granska mer än ettfåtal av de cirka 300 horisontella prisrekommendationer som för närvarandefinns i kartellregistret. Utredningenuttalar vidare bl. a.: Även i sådana fall där horisontella prisrekommendationerinte leder till stor prisföljsamhet kan negativa effekter uppkomma. En sådansituation föreligger där cirkaprisnivån medvetet av de samverkande företagenlagts på en så hög nivå att det inte är möjligt att fullt ut tillämpa dennaprisnivå (överprissättning). Den höga cirkaprisnivån kan av företagen användassom jämförelse när man anger de egna -lägre - priserna. Köparna, exempelviskonsumenterna, kan då få intrycket av att göra ett förmånligt köp när man fåren stor rabatt på det fiktiva priset. Om cirkapriserna i stäUet avser produktersom säljs till yrkesmässiga förbmkare skapar den höga cirkaprisnivån ettutrymme för stora rabatter som medför risker för en väsentlig diskriminering avfrämst mindre köpare. Dessa känner i regel inte till de rabattvillkor somtUlämpas gentemot andra köpare varför diskrimineringen är svår att upptäcka ochdärmed att motverka. Gemensamt för båda dessa fall av cirkapriser på en orealistiskthög nivå är att prissättningen, trots att den oftast inte följs av företagen,ändå skapar en högre prisnivå än vad som skulle vara möjligt utanprissamverkan. Prisstelheteller fiktiv prissättning m. m. är dock inte en självklar följd av ett cirkaprissystem,lika litet som ett sådant system automatiskt innebär en för hög kostnadsnivåeller leder till ineffektivitet, säger utredningen och fortsätter: Avgörandeför utvecklingen på en marknad där cirkapriser tillämpas är nämligen i principde konkurrensförhållanden som där råder. När de som samverkar genom egnaprisrekommendationer är utsatta för intensiv konkurrens från utomståendeföretag eller block av företag, som kanske har egna cirkaprissystem, är detuppenbart att skadliga verkningar inte måste vara förbundna medcirkaprissättningen. Det ligger nämligen i sakens natur att i dennamarknadssituation de skilda cirkaprissystemen i allmänhet får anpassas till vadsom är konkurrenskraftigt. Prop.1981/82:165 67 inlesällan gälla att närvaron av sådan sidokonkurrens minskar följsamheten tillcirkapriserna. Till detta kommer att cirkaprissättningen ibland har endastmindre inverkan pä den faktiska prissättningen. - Mot denna bakgmnd måste,såsom riktprisutredningen har framhållit (SOU 1966:48 s. 107), i varje enskUlfall prövas vilket inflytande de prissamverkande företagens prissättning harpå prisnivån i branschen, regionalt eller för hela landet. När det finns olikaföretagsgmpper på marknaden är del bl. a. av stort intresse att utreda vilketblock som kan betecknas som prisledande. Också vad riktprisutredningenytterligare har anfört (SOU 1966:48 s. 106) synes enligt konkurrensulredningenalltjämt äga relevans: Konkurrensintensilelenbör bedömas inte endast efter förekomsten av direkt priskonkurrens utan ocksåefler struklumtvecklingen. I en bransch, som under relativt oförändradeefterfrågeförhåUanden karakteriseras av omfattande stmkturförändringar, kankonkurrensen antas vara verksam, även om den inte kommer till uttryck i mera väsentligaskillnader i pris mellan olika företag eller förelagsgrupper. Starka indicierpå skadlig verkan föreligger däremot, när strukturen i en bransch medprissamverkan kan betecknas som statisk och inträffade kostnadsökningar, t. ex.lönehöjningar, tämligen och fullständigt slår igenom iprissättningen. Medhänsyn till det anförda har konkurrensutredningen funnit att ettpriskartellförbud f. n. inte bör täcka vad som endast är vägledande priser idet horisonteUa ledet. Utredningentillägger: Den nu förda diskussionen avser prissamverkan som endast ärvägledande för dem som berörs därav och som redovisas öppet. Det är emellertiduppenbart att det i praktiken kan förekomma ett samarbete som utåt framträdersom endast väglednde men som enligt de samarbetandes avsikt skall utgöra enbindning av prisnivån. Självfallet skall i sådant fall avseende fästas vid vadsamarbetet i sak innebär och inte vid den yttre formen. Avgörande därvid är bl.a. hur parterna uppfattar samverkans reella innebörd och hur tUlämpningen harskett. Förekomsten av påtryckningar mot dem som visar obenägenhet all följa ettcirkapris talar därvid för att syftet är alt binda priserna. Vidare gäller attdold samverkan generellt måste uppfattas som en prisbindning oavsett den yttreformen. Detfår tilläggas att utredningens uttalanden rörande prisbindning lar sikte på detstraffbelagda förbud mot priskarteller som utredningen föreslog. Utredningenuttalar vidare sammanfattningsvis följande: En situation där påtaglig fara förnegativa effekter oftast föreligger är när de samverkande företagentillsammans har en dominerande ställning på marknaden. Det kan exempelvis rörasig om prisledare. Här bör bedömningen av horisontell prissamverkan mergenereUt kunna ta detta förhållande till utgångspunkt. Mer omfattandeundersökningar av prisföljsamhet och pri- Prop.1981/82:165 68 sernasrelationer till kostnaderna bör kunna förbehållas särskilt svårbedömbara fall.Redan det förhållandet att faran är påtaglig för all negativa effekter skall uppslåav den art som skadlighetsbegreppet innesluter gör det i princip påkallat attdet framgår av det material som föreligger i ärendet att samverkan ger vinstereller besparingar som är av vikt och som på något sätt kommer konsumenternatill godo. Därefter får den totala avvägningen ske i skadlighetsfrågan.Förenklade prisjämförelser för kö-pama kan normalt inte utgöra tillräckligaskäl för all godtaga samarbetet mellan de marknadsdominerande. a. i fråga om kostnadsbesparingar avseende kalkylering. Isamband med sina överväganden rörande förbud mot marknadsdelning tarutredningen särskilt upp specialiseringsavtal (s. 232). Härvidlag ullalarutredningen bl. a. detta: Beträffande specialiseringsavtal, som är den form avdelning som snabbast växer i omfattning, gäller sålunda rätt ofta attstordrU"lsfördelar uppnås, vilka kan uppväga den nackdel som det i och försig innebär att faktisk eUer potentiell konkurrens upphör. Dessarationaliseringseffekter gör del tydligt att ingripanden mot dessa avlal ocksåi fortsättningen bör ske enligt missbruksmetoden. Vidare finner utredningen ifråga om avtal med i regel utländska företag om hemmamarknadsskydd att det medhänsyn till främst de internationella aspekterna f n. inte finns tillräckligaskäl alt låta sådana avlal träffas av ett generellt förbud. TiU de faktorer somhär kommer in i bilden hör sålunda hänsyn till internationell reciprocitet,dvs. stäUningstaganden i andra länders konkurrenslagstiftning tillhemmamarknadsskyddsavtal som verkar till nackdel för svensk export.Konkurrensreglerna i frihandelsavtal med EEC och samt iEFTA-konventionen kan också få betydelse. Ocksåbeträffande konkurrensbegränsningsområdet i övrigt har utredningen prövat omförbudsprincipen bör tillämpas. Utredningen har dock funnh att fog saknas fördetta, när en grundsats om generell skadlighel som skäl för förbud mot visskonkurrensbegränsning upprätthålls. Vidare uttalas: Detta innebär inte att detsaknas andra beteenden än de enligt förslaget förbjudna som kan vara klartolämpliga. Hit hör väsentligen vad man sammanfattningsvis brukar kalla fördiskriminering, dvs. missgynnande åtgärder som ett säljled utövar mot ettannat. De repressiva åtgärderna kan också gälla skilda former av påtryckningar somkonkurrenter utövar mot varandra. Från tillämpningen av KBL är välbekant sådanapåtryckningsmedel som bojkott, sälj- eller köpvägran i övrigt, diskriminerandesäljvill-kor och annat, fortsätter utredningen som till en början lar uppsäljvägran. (s. 233): Det grundläggande problemet är inte att ta ställning ifrågan humvida någon skall tillålas att på ett från allmän synpunkt otiUbörligtsätt försvåra annans näringsutövning genom säljvägran. Svaret på detta måstenaturligen bli nekande och detta är också gällande rätts ståndpunkt.Svårigheten beslår i stället däri alt del i princip måste stå en näringsidkarefritt att bestämma t. ex. med vilka han vill Prop.1981/82:165 69 upprätthållaaffärsförbindelse, så länge inte därigenom exempelvis en presumtiv kundmissgynnas i förhållande till andra kunder som gentemot honom fullgör sammaprestation som den missgynnade skulle kunna göra. Ett förbud mot diskrimineringkan således inte byggas på den yttre handlingen att köp eller försäljning intekommer till stånd. I stäUet måste faststäUas skälet till detta och effekten förden som berörs därav. Till delta kommer att också när ett missgynnande harvisats föreligga inle heller detta ofrånkomligt innebär att sådan verkanföreligger. Finns exempelvis i fråga om säljvägran fullgodersättningsprestation att tUlgå på villkor som inte är missgynnande, kan detibland vara så att den som har vägrats att köpa en vara m. m., som inte ärväsentlig för honom i hans sortiment, inte med fog kan påstås ha fått sinnäringsutövning hindrad eller försvårad på ett sätt som är otillbörligt frånaUmän synpunkt. - På gmnd av del anförda och med hänsyn till erfarenheternafrån rättstillämpningen under gångna år finner utredningen det f. n. varaofrånkomligt att missbruksprincipen används i de nu berörda fallen. Utredningengår därefter över till ett särfall av säljvägran, bojkotten. Som sådan bmkarman beteckna en säljvägran som är resultat av en gemensam aktion frånkonkurrenters eller flera leverantörers sida. Enligt utredningens uppfattningkan bojkotter endast i undantagsfall bedömas annat än som skadliga eftersom dei regel är oförenliga med de principer som ligger till gmnd för KBL och för dennu föreslagna lagen. Härefter behandlarutredningen prisdiskriminering och uttalar bl. a. följande: Ett missgynnandekan vidare förekomma också i den formen att exempelvis en säljare visserligeninte vägrar att leverera men gentemot viss kund tUlämpar villkor som är sämreän vad andra kunder i samma situation erbjuds. Detta kallas vanligenprisdiskriminering. Att inte heller i dessa fall förbudsprincipen är lämpligförklaras av flera omständigheter. TUl en början är differentierade villkor förolika kunder normalt förekommande och oundvikliga från rationella utgångspunkternär de har en ekonomisk gmnd, såsom att vissa kunder genom större inköp perleverans, säsongsmässigl anpassad ordergivning eller annat liknande minskarleverantörens kostnader för den prestation som är i fråga. På delta bygger imånga fall förekommande rabaltskalor och liknande. Sådan differentiering utgörinte någon form av diskriminering om samma vUlkor tillämpas för kunder varsprestationer är likvärdiga. Problemet blir därmed alt man i varje särskilt fallmåste fastställa om differentieringen utgör ett missgynnande. Vad frågan härrör är humvida de tillämpade villkoren brister i prestationsanpassning när detgäller behandlingen av den som får visst pris jämfört med andra som inte fårdetta. Redan därför framstår ett straffbelagt förbud som olämpligt. TUI dettakommer att, även om ett förbud skulle riktas in direkt på vad som i allmännaordalag beskrivs som ett missgynnande, därmed inte är sagt att skadlighet iKBL:s mening alltid föreligger. Är den vara eller tjänst som diskrimineringengäller inte väsentlig för 1981/82:165 70 köpareni dennes sortiment och finns fullgod ersättningsprestation att tillgå påvillkor som inte är missgynnande behöver, som nämndes tidigare i fråga omsäljvägran, så inte vara fallet. Det sagda har motsvarande tillämpning vidsådant missgynnande som kan bestå i att viss köpare men inte andra köpare fårs. - Med hänsyn till det anförda är det enligt utredningensbedömning också här ofrånkomligt att ingripanden åtminstone f. n. måste skegenom en individuell prövning enligt missbmksprind-pen. Utredningen framhålleratt det vid denna bedömning naturligen vilar på den som behandlar skilda kunderolika att lägga fram allt det material han menar utgör stöd för att villkorenär prestationsanpassade. Utredningentar sedan upp exklusivavtal med marknadsdelning och anför följande: En annanfråga har visst samband med det föreslagna förbudet motmarknadsddningskarteller. Det sistnämnda äger som har framgått tillämpning pådet horisontella ledet och avser aUtså åtgärder varigenom konkurrenter ellerpresumtiva sådana inbördes begränsar konkurrensen. Men också genom åtgärder idet vertikala ledet kan uppnås en hknande effekt, som en följd av dirigeringfrån ett säljled mot ett annat eller genom samverkan mellan skilda led.Exklusivavtal, som ofta är förenade med områdesdelning, utgör ett exempel pådelta. Genom dessa avtal kan i olika omfattning hindras konkurrens mellan ensäljares återförsäljare. Delta kan leda tiU att mindre effektiva företag fårett skydd mot andra företag som i sin tur hindras att expandera på ett sätt somvore möjligt på en friare marknad. Detta hinder mot inommärkeskonkurrens medfören risk för en ineffektiv företagsstmktur vilket gäller i än mer ökadomfattning om systemet har utformats så att också mellanmärkeskonkurrensenförsvåras. Ytterligare en viktig aspekt är den nyelableringsförsvårandeeffekten av dessa avtal. Om genom dem alla attraktiva återförsäljare binds upp,bildas därmed en marknadsbarriär som kan hindra potentiellt konkurrerandeprodukter att komma in på marknaden.