prop · G50394 · 1981-12-31 00:00:00 — Också dessa koder har satt i kraft försvenska fartyg, nämligen Code on Safe Practice onBulk Cargoes, Code for the Construc-tion and Equipment of in Bulk (kemikaliebulkkoden) samt Code for theConstruc-tion and Equipment of Ships Carrying Liquiefied Gases in Bulk(gasbulkkoden). P g a geografiska läge transporteras praktiskt taget allt gods i internationell trafik medfartyg. Det finns därför anledning att i detta sammanhang uppehålla sig något vid förhållandenamellan å ena sidan ADR och RID samt å andra sidan IMDG-koden. Prop.1981/82:94 92 I samtliga internationella transportreglementen används numera FN-rekoramendationernasklassindelningssystem. Trots att klassernas indelning i undergrupper skiljersig åt, innebär detta att övergången mellan land- och sjötransporter underlättas. De svåraste problemen som möter vid en övergång mellan land- och sjötransporter är följande. a) Samma ämnen klassificeras på olika sätt. Det innebär inte att uppfattningen om ämnenas egenskaper skiljer sig åt, utan att värderingenav de risker egenskaperna medför är olika. Ett exempel härpå: En vara har brandfarliga ochgiftiga egenskaper. Vid en landtransport utgörgiftigheten primärrisk och brandfarligheten sekundärrisk, medan vid en sjötransport av samma vara brandfarligheten utgör den primärarisken. - Detta förhållande ställer krav på godsavsändarenatt uppge dubbla klasstillhörigheter. b) Märkningskraven ärolika. Förekommande etiketter är i huvudsak likadana enligt ADR/RID och IMDG-koden.IMDG-ko-dens märkningssystem innefattar dock fleraetiketter. I stor utsträckning godtas dock IMDG-kodens märkningssystem vid landtransporter inom . c) Förpackningskraven ärolika. I allmänhet ställer IMDG-koden högrekrav än ADR/RID. Liksom beträffande märkningengodtas dock i huvudsak IMDG-kodens förpackningarvid landtransporter inom . d) Kraven påtankbilar och tankcontainrar är olika, främst på så sätt att det vid landtransporter förekommer förbud mot säkerhetsventiler och tillåts bottentömningi större utsträckning än vad som ärfallet enligt IMDG-koden. re ställer IMDG-koden större krav päväggtjockleken i tankar och tankcontainrar. Dessa problem ärav stor ekono misk betydelse och är därför viktiga att komma till rätta med. Inom CDG (för transportav farligt gods) finns en arbetsgrupp som har till uppgift att harmo- Prop.1981/82:94 93 nisera sjöfartensregler med vägtransportsektorns i vad avserro/ro-trafiken, dvs trafik med hjulburna lastenheter (roll on roll off). Undervåren 1980 har dessutom ,, och ingått en överenskommelseom befordran av farligt gods påro/ro-fartyg i . De frågorsom behandlas i överenskommelsen avser ro/ro-trafikmed såväl vägfordon som järnvägsvagnar. Vid sidan av IMDG-reglerna och de överenskommelser som träffas inom ramen för IMCO-samarbetet förekommer med stödav särskilda avtal mellan berörda järnvägsförvaltningarom att farligt gods i järnvägsvagnar får transporteras med järnvägsfärja med vissa avsteg från IMDG-kodens förpackningsbestämmelser. Någon mellanstatlig konvention somreglerar flygtransporter av farligt gods finns f n inte. I stället har lATA (den internationellaluftfartsassociationen) utarbetat transportregler intagna i lATA RestrictedArtides Regulations, kallad RAR. lATA ären sammanslutning av flygbolag. RAR ärdärför inte i sig något offentligrättsligt dokument. Emellertid har ett antal länder, däriblandSverige, genom nationell lagstiftning förvandlatRAR till offentligrättsliga föreskrifter. har sålunda genom sina Bestämmelser för civil luftfart BCL-D 1.14 (LFS1978:3) satt RAR i kraft för transport av farligt gods ochmagnetiskt material med i registrerade civila luftfartyg samt - då fräga är om andra äni registrerade luftfartyg - vid start frän, landning pä eller överflygning av svenskt territorium. RAR anknyter i stort, f n dock inte sä nära somIMDG-koden, till FN-rekommendationerna. Prop.1981/82:94 94 (den internationella civila luftfartsorganisationen)tillsatte är 1976 en arbetsgrupp med uppdragatt på grundval av FN-rekommendationernaoch lATA RAR utarbeta förslag till nya transportregler för farligt gods. Arbetsgruppens förslagtill bestämmelser utmynnar i ett nytt annex(bilaga) till konventionen om internationell civil luftfart(). Förslaget till annex jämte tillhörandetekniska instruktioner har biträtts av ettstort antal stater bl a . Annexet torde kunna börja tillämpasär 1982. Annexet blir automatiskt bindande för de stater, som biträtt . Härigenomkommer att skapas ett konventionsbundet internationellt regelverk för transport av farligt gods inom luftfarten baseratpå FN-rekommendationerna . Det internationella atomenergiorganet, lAEA, utarbetar ochmoderniserar fortlöpande rekommendationer rörande säkerhetsföreskrifter förtransport av radioaktiva ämnen. Dessa rekommendationer tillämpas vid internationell transport av radioaktivtmaterial med alla transportslag. lAEA publicerar rekommendationerna undertiteln the Safe Transport of Radioactive Materials (Regler för säkratransporter av radioaktivt material). Två metoder har använts i den svenska regleringen av transporter avfarligt gods, dels en transportorienterad, dels en prod-uktkontrollorienterad.Produktkontroll är samlingsbenämningen päde offentligrättsliga reglerna för hanteringen av sädana varor som innebär någon form av risk för människors hälsa eller förmiljön. 1981/82:94 95 ses dels kontrollen översjälva produkten, dess sammansättning, tillverkning, distribution och hantering i övrigt, dels skyddet för människan och miljön. Dessa tvåtyper av produktkontroll kallas direkt resp indirekt produktkontroll (prop1973:17, s 10 f). Den transportorienterade metoden innebär att riskbedömningenoch valet av neutraliserande föreskriftereller förbud sker med utgångspunkt i förhållandena och skyddsintressena vid tcansport och i dehanteringsmoment som ingår i sådan verksamhet. Någon särskild värdering av följderna av långtidsinverkanpå arbetstagare eller i miljön har i regel inte"skett. Skälet till detta äratt en transport är en tillfällig företeelse,vilken inte utsätter arbetstagarna för någonpermanent inverkan. Miljöriskerna har inte placerats särskilt högtpå listan över sådant som måste beaktas. Detta beror på att transporter innebär en förflyttning av gods. P g a förflyttningen förändras skyddsobjektet miljö pä ett sådant sättatt det är svårt att klart urskilja miljöriskersom inte sammanfaller med transportriskerna för människor, transportmedel och annatgods. Detta förhållande är särskilt markerat vid lufttransport. I samband med sjötransporter tas emellertid allt större hänsyn tillmiljöriskerna. Där växlar ju intede yttre förhållandena - skyddsobjekten - nämnvärt. Vid internationella landtransporter tillämpas den transportorienterade metoden med dekompletteringar nationell lagstiftning kan innebära. Som tidigare framhållitshar de internationella reglerna inom sjö-och luftfarten införlivats med svensk nationell rätt, varigenom en fullständig harmonisering åstadkommits. De svenska järnvägstransportreglerna överensstämmer i allt väsentligt med de internationella, dvs med RID. Desvenska järnvägsbestämmelserna kan således sägasvara transportorienterade på samma sätt som de nationella reglerna inom sjö-och luftfarten. 1981/82:94 96 lör inrikes vägtrafik har emellertid denproduktkontroll-orienterade metoden valts. Detta innebär främst att riskernamed en viss vara inte fastställs enbart mh t förhållandena vid en transport utan att alla andra risker som kan uppstå under varans omloppstid beaktas. Denna helhets synger en övergripande säkerhet och en effektiv löpande kontroll överden enskilda varan. Fördelarna har emellertid ipraktiken visat sig vara nästan obefintliga beroende på två omständigheter. Fördet första är det svårt att undvika konflikter mellanett produktkontrollorienterat system och de transportorienterade systemeneftersom transporter ofta ärinternationella och ännu oftare innebär övergångar fränett transportslag till ett annat. Detta medförinte bara praktiska svårigheter vid övergången mellant ex olika typer av transporter utan försvårar ävenstandardiseringen av förpackningar och transportmateriel.För det andra blir enhetligainformationssystem o d svära att använda trots att det är fråga om samma transportrisker. Enligt järnvägstrafikstadgan (1966:202) skall både enskild och statlig järnväg fastställa enhetliga befordringsvillkor för den trafik varpåstadgan är tillämplig - normalvillkor. Normalvillkoren skall innehålla föreskrifterom bl a säkerhetsåtgärder vidtransport av farligt gods. Stadgan ärtilllämplig pä befordran mot vederlag av bl a gods i allmän trafik päjärnväg i samt pä befordranmed vägfordon som järnväg utför till fullgörandeav avtal om järnvägsbefordran. SJ har i enlighet med järnvägstrafikstadgan fastställt normalvillkor. Till normalvillkoren hör regelsamlingen SJF 621 Föreskrifter om transport av farligt gods. Dessa föreskrifter ärpraktiskt taget identiska med . SJ:s normalvillkor har blivit normerande för övrigasvenska järnvägar vars trafik omfattas av järnvägstrafikstadgan. Prop.1981/82:94 97 I likhet med sjö-och lufttransporterna är således bestämmelser för järnvägstransporter i huvudsak desamma oavsett transportenär internationell eller nationell. Bestämmelserna i järnvägarnasnormalvillkor är, på samma sätt som de i RID, moment i avtaletmellan järnvägen och transportkunden. De äralltså inte offentligrättsliga. Regleringen av inrikes vägtransporter sker inom ramen förgällande produktkontrollagstiftning.Denna lagstiftning har till stor del formen av s k ramlagstiftning, dvs lagstiftningsom fastslår vissa generella principer och därefter överlåter åt regeringenoch/eller förvaltningsmyndigheter att meddelavidare föreskrifter. Merparten föreskrifter förtransport återfinns således i skilda myndigheters författningssamlingar. Produktkontrollagstiftningen har vuxit fram under en lång följd av är. Den rymmer ett flertal författningar, därvarje författning syftar till att ange hurjust de av den författningen omfattade varorna skallhanteras. Lagstiftningen i fråga är därför inte någonenhetlig och systematiserad företeelse. Tvärtom företerförfattningarna sinsemellan storaolikheter, inte bara i fråga om sådan som ärberoende av de objekt eller risker författningenavser att kontrollera. Denna heterogenitet avspeglas naturligt nog även i transportföreskrifterna.Dessa är alltså inte endast utspridda på skilda häll,utan även grundade pä författningarsom representerar skilda synsätt. Den sammansatta bild som produktkontrollregleringen sålunda bjuder, kompliceras ytterligare av det förhållandet atten produkt mycket väl kan ha flera farliga egenskaper -den är t ex både brandfarlig och hälsofarlig. Hanteringen, och därmedtransporten, av en sådan vara regleras då i tvä skildaproduktkontrollsystem. 7 1981/82. 1981/82:94 98 Knytningen av transportregleringen tillproduktkontroll-lagstiftningen innebäremellertid inte endast att en del varor regleras i flera lagar utan även att vissa varor inte regleras alls. Omfattas nämligen en vara inte av någon produktkontrollag, saknas författningsmässiggrund att reglera vägtransporter - men inte luft-, sjö- eller järnvägstransporter - av varan. Det förekommer sålundavaruslag, vilka omfattas av ADR, RID, IMDG-koden och RAR och som är farliga vid transport, men som vid inrikes vägtransporter äroreglerade, t ex djupkylda eller under tryck lösta gaser som inte ärbrandfarliga, giftiga eller frätande,brandfarliga fasta ämnen, självantändande ämnen, oxiderande ämnen och ämnen som avger brandfarlig gas vidkontakt med vatten. Bestämmelser om eller av betydelse för transport av farligt gods på väg återfinns i nedan uppräknade författningar och/ eller i med stöd av författningarnameddelade föreskrifter. Kungörelsen (1933:85) angående förvaring och transport till lands avkisellegeringar Lagen (1975:69)om explosiva och brandfarliga varor samt de med stöd däravmeddelade förordningen (1961:568) ombrandfarliga varor förordningen (1949:341) om explosivavaror kungörelsen (1957:232) med vissa bestämmelser rörandeexplosiva varor för försvarets behov m m kungörelsen(1962:500) om brandfarliga varor, som omhänderhavasav ]_krigsmaktenj m m Lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor samt de med stöd därav meddelade kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfarligavaror förordningen (1975:346) om miljöfarligt avfall Läkemedelsförordningen (1962:701) Atomenergilagen (1956:306) samt den med stöddärav meddelade kungörelsen (1970:749) med vissa tillstånd enligt 1981/82:94 99 Strålskyddslagen(1958:110) samt den med stöddärav meddelade strålskyddsförordningen(19 58 : 6 52) Arbetsmiljölagen(1977:1160) samt den med stöd därav meddelade arbetsmiljöförordningen (1977:1166) Författningarna innehåller i allmänhetinga alls eller mycket få direkta transportbestämmelser. I ställetlämnar de fullmakter för ett antal närmareangivna myndigheter att meddela sädana.Dessa fullmakter är inte inskränkta till att avse bestämmelser förvägtransporter. Såvitt gällerandra transportslag än vägtransporter är fullmakterna dock inteutnyttjade. Regleringen av transporterna av radioaktivt material,framförallt av klyvbart material, sker istor utsträckning genom tillståndsprövning i detsärskilda fallet. Vid denna prövning, som sker med stöd av atomenergi- resp strålskyddslagstiftningen,tillämpar de två ansvariga myndigheterna, kärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet, förutnämnda regler.Myndigheterna har emellertid inte självakungjort några föreskrifter för vägtransporter av radioaktivt material. Även i andra situationer ändä tillständs-prövningär aktuell tillämpas därför . (För sjö- och flygtransporter har föreskrifter förtransport av radioaktivt material meddelats av sjö- resp luftfartsverket. Föreskrifternaöverensstämmer med , liksom f ö SJ:s normalvillkor för transport på järnväg av radioaktivt material) . 1981/82:94 100 Som tidigare nämnts(avsnitt 3.1.4) har utfärdat bestämmelserför transport av farligt gods till sjöss, vilka överensstämmelser med de internationella sjötransportkoderna. Dessa bestämmelser har meddelats med stöd av en allmänsäkerhetslagstiftning för sjöfarten ochingår sas som. delar i vad som kan benämnas sjösäkerhetssystemet. Föreskrifterna för transport av farligt gods till sjöss har utfärdatsmed stöd av lagen (1965:719) om säkerheten päfartyg, vanligen kallad sjösäkerhetslagen, och i förordningen(1965:908) om säkerheten på fartyg. Lagen och förordningen innehåller bestämmelser om bl a sjövärdighet, anordningar till förebyggande av ohälsaoch olycksfall, lastning och tillsyn av fartyg. De gäller förfartyg som nyttjas till sjöfart i svenskt farvatten och för svenska fartyg som nyttjas till sjöfart även utanför svenska farvatten . På samma sätt som transport av farligt gods till sjöss författningsmässigt inordnats i en allmän sjösäkerhetslagstiftning är transport av farligt gods i luften inordnat i ett luftsäkerhetssystem. Lufttransportbestämmelserna,vilka i likhet m,ed sjötransportbestämmelserna överensstämmer med transportslagets internationella reglemente,meddelas av luftfartsverket med stödav luftfartslagen (1957:297) och luftfartskungörelsen (1961:558). Luftfartslagen och kungörelsen innehållerbestämmelser om bl a luftvärdighet, bemanning, ordning och säkerhet vid lufttrafik samt tillsyn över luftfarten. De gäller i princip för alla svenska luftfartyg vidtrafik inom och utom riket samt förutländska luftfartyg vid trafik inomriket. Prop.1981/82:94 101 Till transportbestämmelsernaräknas vissa bestämmelser om postbefordran. Sädana bestämmelserfinns i förordningen (1877:43 s 1) angående förbudmot postbefordran av eldfarliga eller explosiva eller frätande ämnen.Ett generellt beslut om undantag fränförordningen har meddelats i SFS1929:29. Undantaget avser vissa tändstickor. beslutar om allmän poststadga och fastställer vissaposttaxor. Stadgan och taxorna innehållerbl a bestämmelser med förbud mot postbefordran som i huvudsak överensstämmermed ovan angivna förordning samt om förpackningar m m. Inom postverket pågår f n arbete med att komplettera och modernisera föreskrifterna förpostbefordran av farligt gods. Enligt vad som under hand erfarits frän postverket har m.an vid detta arbete strävat efter att anknyta föreskrifterna till någon befintlig regelsamling, varvid man valt den mest restriktivaregelsamlingen, nämligen RAR. 3.2.7 Officiell provning m m Ett viktigt led i arbetet på god säkerhet vid farlig verksamhet är provning av materiel. Provningens syfte är att kontrollera om vissa i förväg bestämda krav äruppfyllda. Vid transporter avser dessa krav bl a transportmedel,enhetslastanordningar, behållare och emballage. Tvä slags provning förekommer,nämligen egenkontroll och officiellprovning. Med egenkontroll förstås en kontroll som någon utan krav på opartiskhet hos den provande låter utförai egen verksamhet och på eget ansvar. Prop.1981/82:94 102 Med officiell provning däremot avses sådan teknisk provning, kontrolleller besiktning som någon enligt lag eller annan författning ärskyldig att låta utföra och som inte äregenkontroll. Den officiella provningen i bedrivs vidriksprov-platser med statens provningsanstalt, SP, som central och samordnandemyndighet. Den författningsmässiga regleringen sker bl a i lagen (1974:896) om riksprovplatserm m, kungörelsen (1974:898) omriksprovplatser m m, förordningen (1977:608) om provningenligt lagen om riksprovplatser m m. Vissa frågor rörande officiell provning och transport av farligtgods kommer att behandlas i ett senare betänkande. En transport ärofta beroende av att godset överförs från etttransportslag till ett annat eller mellan olika lastbilar. Sådana överföringar sker i allm,änhet i vad som med ett samlingsnamn brukar kallas terminaler, dvshamnar, lufthamnar, järnvägsstationer och lastbilsterminaler. Regler för den del avtransporten som terminalhanteringen utgörfår på samma sätt som övriga transportföreskriftersökas i föreskrifter meddelade m.ed stöd av produktkontroll-lagstiftningen, sjösäkerhetslagenoch luftfartslagen. För säkerheten i arbetsmiljön gäller därjämte - med undantag för arbete ombord på fartyg - arbetsmiljölagen och med stödav denna meddelade föreskrifter. Den författningsmässiga uppdelningen och den därmed sammanhängandeuppdelningen av myndighetsansvaret medförsärskilda svårigheter beträffandehamnarna. För hamnarna betyder denna uppdelningatt olika regler kan gälla för en och samma vara beroende påvilken sida om fartygsrelingen varan befinner sig, även när fartygenligger stilla i hamn. Prop.1981/82:94 103 myndigheterna reglerar nämligen sina resp områden, sitt område, dvs hanteringen ombord päfartygen, samt arbetarskyddsstyrelsen sitt område, dvs arbetsmiljön i hamnenutom för dem som är anställdaombord. Föreskrifter för hamnhantering av farligt gods ombord på fartyg har meddelats av (Sjöfartsverketsmeddelande 1972:A 12). För hanteringen utanför fartyget finns rekommendationer utfärdade av (anvisningar om hantering av farligt gods i hamn 1972 medkomplementet särskilda bestämmelser förvisst farligt gods i hamn 1977) samt arbetarskyddsstyrelsens Anvisningar nr 1Lastning och lossning av fartyg. Hamnarna är determinaler där de mest omfattande godsöverföringarnasker. Hamnhanteringen är också ett led i transporten under vilket många godsskador inträffar. Det är därför från säkerhetssynpunkt särskilt beklagligt att någon samlad författningsgivningavseende hantering av farligt gods i hamn i samband med överförandetmellan fartyg och landtransportmedel p g a den nuvarande kompetenssplittringeninte kunnat åstadkommas. I överensstämmelse med den författningsmässiga regleringen av farligt gods är den organisatoriska ordningen så uppbyggd, att det för resp sjö-, luft- och järnvägstransporterfinns en huvudansvarig myndighet, medan myndighetsansvaret för vägtransporternaär uppdelat efter produktslag. Dettabetyder att för en transport av ett antalvaruslag, hänförliga till olika produktkontrollområden, och som - vilket inte ärovanligt - omfattar förflyttning pä såväl väg som med järnväg ochfartyg, är ett avsevärt antal myndigheter direkt ansvariga för t ex innehålleti de bestämmelser som skall iakttas. Härtill kommer - beroende på vilka varuslag det är fråga om - ett varierande antalmyndigheter som Prop.1981/82:94 104 skall utöva tillsynenöver att bestämmelserna efterlevs, samt den för all arbetsmiljöansvariga myndigheten arbetarskyddsstyrelsen. Som framgår av redogörelsen fördirektiven, infördes det nuvarande systemet, somett provisorium i samband med att beslöt om tillträde till ADR.Samtidigt avvisades ett förslag om att inrätta ett särskilttransportsäkerhetsorgan för alla transportslag, men uppdrogs ät statens industriverk att vara samordnandemyndighet. I följande avsnitt lämnas en översiktligbeskrivning över berörda myndigheters arbetsuppgifter inom sektorn transportav farligt gods. När man talar om ansvarigamyndigheter menar man oftast de myndigheter som till skillnad frän myndigheter med renodlade tillsynsuppgifter är föreskrivandeinom det område, som är i fråga.Uppgiften att meddela föreskrifter är naturligtvis inte isolerad. Den innefattar och förutsätter med nödvändighet också skyldighet att inom det område som äri fråga t ex bevaka inhemsk ochinternationell utveckling och svara förinformation och initiera reformer. I avsnitten 3.2.4 och 3.2.5 talades om sjö- och luftsäkerhetssystemen.I dessa system ingår en mängd komponenter, som alla på sitt sätthar betydelse för sjö- och luftsäkerheten - och även föreffektiviteten i luft- och sjöfarten.Exempel pä sådana komponenter såvitt gäller transporterna är transportmedlet, lasten, farleden och flygplatsen. 1981/82:94 105 Ansvaret for sjö-resp luftsäkerheten kan i sin helhet sägas åvila resp luftfartsverket. De båda verkens uppgifter utgår frän var singanska omfattande inhemska lagstiftning samt, inte minst, från konventioner och andra överenskommelser påde internationella sjö- och luftfartsområdena. och luftfartsverket inrymmer sjöfartsinspektionen respluftfartsinspektionen för bl a säkerhets-, inspektions- och tillsynsverksamhet. På ungefär samma sättsom luftfartsverket och har totalansvaret för säkerhet ocheffektivitet vid luft- och sjutransporter, kan SJ sägas ha totalansvaret för järnvägstransporterna. Med järnvägstransporter menas då endast sådana som SJ utför, övriga järnvägar, avseddaför allmän trafik, stårunder tillsyn av statens vägverk (jfr förordningen (1967:604) om tillsyn över enskilda järnvägar m m). Här erinras om att järnvägen själv - alltsåäven de enskilda järnvägarna - haratt fastställa normalvillkor för transport av farligt gods (jfr avsnitt 3.2.2). Statens_industriyerk ansvarar för de explosiva och brandfarliga varorna enligtlagen om explosiva och brandfarliga varor. Därutöver har åtindustriverket anförtrotts vissa särskilda uppgifter rörande transport av farligt gods. Det åligger sålunda industriverket att verka för säkerhet vid vägtransport av farligt gods, att följa det internationella samarbetet i fråga om vägtransportav farligt gods Prop.1981/82:94 106 att verka för samordningav föreskrifterna för vägtransporterav olika slag av farligt gods och försaraordning av sådana föreskrifter med föreskrifternaför järnvägs-, sjö-och lufttransporter av farligt gods, samt att svaraför information om föreskrifter rörandevägtransport av farligt gods. Vidare skall verket översätta och låtaoffentliggöra ADR på svenska språketsamt löpande sammanställa och publicera lokala trafikföreskrifter som avser transport av farligt gods. För att bistå industriverket vid behandlingen av frågor rörandetransport av farligt gods har till verket knutits en rådgivande nämndför transport av farligt gods. I nämnden, som alltsåär rådgivande och inte beslutande, ingårföreträdare för offentliqa organ och enskildaintresseorganisationer inom nämndensverksamhetsområde.