prop · G503197 · 1981-12-31 00:00:00 — Vid ändring i taxering, där tilläggsbeloppberäknas, bör det åligga länsrätt och överinstanser att bestämma underlaget förtilläggsbelopp. För länsrätternas del kan bestämmelse härom lämpligen införas i50 § taxeringskungörelsen. Förslagets genomförande innebär följaktligen attlänsrätternas domsblanketter m. m. måste göras om. Expertgmppenhar strävat efter att göra tilläggen till det nuvarande regelsystemet så enklasom möjligt. Länsrätten nödgas dock konstatera att de nya reglerna i mångaavseenden medför en komplicering av systemet, som kommer att ställamyndigheterna inför stora problem av praktisk och principiell art. En del av deenkla och schablonartade bestämmelser, som föreslås om t. ex. räntetiUägg,medför klart otillfredsställande resultat och måste kompletteras och därmedockså kompliceras för att bli acceptabla bl.a. från rättvisesynpunkt. Enligtlänsrättens bedömning leder förslaget till ett än mer markerat skattetänkandehos allmänheten. Det kommer att ställa större krav på de Prop.1981/82:197 221 när det gäller redovisning av förmögenhetsrättsliga förhållanden.Reglernas komplexitet kommer sannolikt att leda till ett ökat antalskatteprocesser. Belastningen på skattedomstolarna kommer att öka både i frågaom antal mål och i fråga om målens svårhetsgrad. Statskontoretsallmänna bedömning är att ett förverkligande fullt ut av skatteuppgörelsen,trots ansträngningar att hålla tillbaka de administrativa effekterna, kommeratt medföra ett inte obetydligt administrativt merarbete för de skattskyldigaoch myndigheterna. Statskontoret anför vidare: Enligtbetänkandet skall förslaget börja tillämpas fr. o. m. . Detinnebär att de nya reglerna skall vara klara och kunna tillämpas prakfisktunder . De lokala skattemyndigheterna måste då exempelvis kunnameddela beslut om särskild beräkningsgrund med ledning av de regler som skallgälla . För uppbörd av skatt krävs att blanketter, tabeller, ADB-systemetc. är utvecklade före ingången av 1983. Alla skattskyldiga behöverockså ha informafion om de nya reglema och skatteförvaltningens personal börvara utbildad för att kunna svara på allmänhetens frågor. Medhänsyn tiU det betydande förberedelsearbete som således krävs, den mycket kortatid som stär tiU buds även vid ett snabbt riksdagsbeslut och den besvärligaarbetssituationen som redan nu råder inom skatteförvaltningen ifrågasätterstatskontoret om genomförandetidpunkten är realistisk. Avser man attparallellt införa produktionsfaktorskatt är fidpunkten enligt statskontoretbestämda uppfattning definitivt orealistisk. Statskontoretuttalar också att den omläggning av skattesystemet som föreslås innebär enbetydligt ökad beskattning i företagssektorn och en motsvarande minskning hos löntagarna,att detta kräver en anpassning av skatteadministrationen, att det - om de nuaktuella förslagen genomförs -blir nödvändigt att omfördela resurser från delokala skattemyndigheterna till länsstyrelserna, att man därutöver på nytt böröverväga de lokala skattemyndigheternas organisatoriska ställning, att ett målbör vara att förlägga huvuddelen av beskattningsverksamheten tUl de lokalaskattemyndigheterna och inordna dessa i länsstyrelserna, att arbetsgivarkontrol-lenär eftersatt i förhållande till annan skattekontroll, att denna obalansytterligare förstärks om produktionsfaktorskatt införs eller avgiftsuttagetökar samt att det därför numera är mer angeläget än tidigare att avgiftsadministrationenförs över tUl skatteförvaltningen. Dengenom RS-reformen fömtsätta utbyggnaden av granskningsorganisationen har ännuinte helt genomförts. Åtskilliga inom reformens ram planeraderationaliseringsåtgärder har inte heller kommit till stånd. RS-reformen harhittills inneburit stora påfrestningar på skatteförvaltningen genom ökad arbetsvolym,störningar i ADB-driften, vakanser m.m. Den eftersträvade kontrollnivån vidinkomstbeskattningen har härigenom inte uppnåtts. Prop.1981/82:197 222 RSVuttalar att det av resursskäl måste allvarligt prövas om inte ett flertalformer av småavdrag, vUkas existens motiveras av skatteförmågeprincipen,bör kompletteras med ett schablonavdrag samt att en reform med denna inriktningär nödvändig redan för att i dagens situafion kunna upprätthålla en godtagbargranskningsnivå. RSV anför vidare: Ipromemorian har betonats vikten av enkelhet. Detta främst med tanke påtaxeringsorganisationens arbetssituation. Som framgår i det följande av dettayttrande medför förslaget ändå en betydande ökning av skattemyndigheternasarbete. Det är mot denna bakgmnd som de uttalanden som görs i promemorianangående förfiningar av reformen bör ses. RSV har i och för sig förståelse föratt förslaget kan behöva kompletteras. a. av det tidigare anförda. Av den redogörelse som i det följandelämnas över skatteförvaltningens nuvarande arbetssituation och förslagetskonsekvenser framgår klart att kompletterande reformer inte är möjUga såvidadessa i sig inte innebär förenklingar eller förenklingar i annat hänseendesamtidigt genomförs. Förden nya organisation av taxering i första instans som gäller fr. o. m. 1978gäller bemanningsresurser som beräknats utifrån de gällande förhåUandena.Det sålunda framräknade behovet av tjänster skulle successivt tillförasorganisationen, vUket också har skett t. o. m. . Av den beslutadebemanningen saknas 160 tjänster, som var avsedda för granskningsorganisationenvid de lokala skattemyndigheterna. Den deklarationsvolym som skulle handläggasav dessa granskare uppgår till ca 650000 deklarationer. Det är enligt RSV:smening synnerligen angeläget att de urspmngliga bemanningsbesluten verkställsför att i nägon mån Undra nuvarande prekära arbetsläge inom taxeringsorganisafionen.Här bör särskilt framhållas att antalet deklarationer nu är ca 800000 fler (ca12%) än 1975. I vissa län uppgår volymökningen till . Den största delen avökningen hänför sig till det mera svårgranskade materialet. Ändringarnai de materiella och formella reglerna har varit omfattande sedan de urspmngligabemanningsberäkningama gjordes. Trots att skatteförvaltningen har enomfattande och intensiv utbUdningsverksamhet gör RSV den bedömningen att detinte är möjligt att belasta granskningstjänstemännen med ytterUgare reglerutan risk för en kraftig försämring av kvaliteten på granskningen. Det nu sagdaskaU ses mot bakgmnd av att det inom organisationen hävdas atttolkningen av reglerna måste göras otillåtet extensiv. Det nu föreliggandeförslaget är fill sin natur sådant att det tvingar granskarna tUl en siffergranskningi stället för att rikta in sig på det mera komplicerade skatteundandragandet. RSVuttalar också att det är väsentligt att frågor om uppgiftsskyldighet och utformningav blanketter ägnas stort intresse redan på utredningsstadiet, innan arbetetpå en ny lagstiftning har fortskridit för långt, att tiden uppenbarligen intehar medgett utarbetandet av en deklarationsblankett samt att RSV har funnit attförslaget medför stora svårigheter att utforma ändamålsenUga blanketter. RSVberäknar aft ca 650000 skattskyldiga behöver lämna särskilda uppgifter förfastställande av underlag för tilläggsbelopp, att granskningen av dessauppgifter tar i anspråk ca 43 årsarbetskraf- 1981/82:197 223 ter,vilket motsvarar ca 86 handläggare , samt atthuvuddelen av merarbetet torde falla på tjänstemannagranskade deklarationer.RSV anför vidare att tjänstegranskama har en mängd arbetsmoment attbeakta eller utföra, att tillkommande arbetsmoment kan splittra uppmärksamhetenoch koncentrationen och därför nedsätta granskningshastigheten mer än detillkommande arbetsmomenten motiverar, att även arbetet med att informera ochbesvara frågor från allmänheten kommer att öka samt att även detta merarbete ihuvudsak torde falla på tjänstegranskarna. RSV:s resursberäkning gäller underförutsättning att förslaget om allmän produktionsfaktorskatt inte genomförs ochomfattar inte den ytterligare personal som behövs för beräkning av preliminärskatt m. m. RSV beräknar att registreringskostnadema ökar med omkring 90000kr., att den erforderliga utbildningen kostar ca 7 milj. kr., varav 2,3 milj.kr. utgör direkta merkostnader, samt att ökad information måste ges deskattskyldiga tiU en kostnad av ca 2,5 milj. kr. 1 fråga om jämkning avpreliminär skatt påpekar RSV att den hittUlsvarande normala beräkningsgrundeninte kan användas i det nya systemet, att beräkningarna blir svårare samt att arbetsbördankommer att öka betydligt för de lokala skattemyndigheterna. Detär inte bara själva beräkningarna som försvåras och tar längre tid.Förfrågningarna från allmänheten kommer givetvis att öka och ta mycken tid ianspråk. Reglema för skatteuträkningama är ju redan nu så invecklade att mängaskattskyldiga inte förstår den informafion som lämnas i bl.a. broschyrer trotsalla ansträngningar att göra dem lättillgängliga. Genom reformen införs nyafacktermer och begrepp, som inte låter sig översättas till ett vardagligarespråk. Problemen blir inte mindre av att reformen genomförs i etapper, där t.ex. skatteuträkningen för kommer att skilja sig avsevärt från1985. Det blir alltså inte fråga om någon tillfäUig arbetstopp utan enförstärkning av personalen är ofrånkomlig- Taxeringsorganisationenhar fortfarande inkömingsproblem. RS-reformen har inte fullföljts. Antalet deklarafionerhar ökat sedan bemanningsberäkningama gjordes. Ändringar och fillägg iskattelagstiftningen har förorsakat ett avsevärt merarbete.Budgetdepartementet har beslutat att deklarationsgranskningen medhjälp av fritidsfunktionärer skall skäras ned. I årets budgetpropositionföreslås att skat-teadministrafionen åter skall omfattas av de generellanedskärningarna av anslagen. Både inkomstskattereformen och promsen är avseddaatt genomföras fr. o. m. Ett mycket stort antal viktiga detaljfrågor ärännu olösta. vill även erinra om att genomgripande ändringar påföretagsbeskattningens område beslutats tidigare att tillämpas fr. o. m. Förberedelsearbetet under den korta tid som återstår tiUgenomförandet medför stora påfrestningar för skatteförvaltningen. Länsstyrelsenmenar sammanfattningsvis att skatteförvaltningen mäste tillföras relativtbetydande resurser, om man skall klara av alla nya uppgifter med bibehållenambitionsnivå i arbetet. Prop.1981/82:197 224 I skUdasammanhang har understmkit behovet av förenklingar i nuvarandeskattesystem och även lämnat ett antal förslag till åtgärder. Länsstyrelsenanser det angeläget att ett reformarbete med detta syfte tidsmässigt samordnasmed inkomstskattereformen. Än viktigare ter sig detta om en allmänproduktionsfaktorskatt väljs som finansieringskälla. Länsstyrelsenvill först peka på den besvärande arbetssituation som f. n. råder beträffande deklarafionsgranskningenvid taxering i första instans. Kontrollen av deklarationerna är sålunda i storutsträckning alltför ytlig och på många punkter förekommer ingen kontroll alls.Detta är bland annat en följd av ett alltmer komplicerat skattesystem, somdessutom ständigt är föremål för ändringar. Det är därför mycket angeläget attalla möjligheter att förenkla skattesystemet tas fill vara. Detta gäller isärskilt hög grad när större skattereformer skall genomföras. I promemoriansägs mycket riktigt att kravet på enkelhet måste ges hög prioritet och förenklingarav skattereglerna göras. Om förslagen i promemorian genomförs torde de docktotalt sett helt klart innebära en hel del merarbete för skatteadministrationentrots att förenklingar på vissa punkter har föreslagits. Expertgmppen kanenligt mening inte anses ha levt upp till målsättningen attåstadkomma förenklingar av redan existerande skatteregler. villdärför kraftigt understryka att förenklingar nu måste ske på andra områden inomskattesystemet. Många förslag till sädana förenkUngar har redan framförts i deav länsstyrelserna till kommundepartementet avlämnade långtidsbedömningarnaför budgetåren 1982/831985/86. Några exempel härpå är att schablonavdragetunder inkomst av tjänst höjs fill , att avdrag för frivilligtperiodiskt understöd slopas, att avdrag för kapitalförsäkringspremier slopas,att förvärvsavdraget slopas, att extra avdrag för nedsatt skatteförmåga på gmndav sjukdom slopas. Frånlänsstyrelsens sida har Uksom från ett flertal representanter förskatteförvaltningen i riket i ett otal sammanhang framhållits, att nuvarandeskattesystem blivit så invecklat, att det kan hanteras på etttillfredsställande sätt. Behovet av förenklingar har påtalats och förslagväckts. Trots att en del förenklingar i andra sammanhang åstadkommits elleraviserats, är det med bestörtning tar del av innehållet i de tvä betänkandena.Även om förslagsställarna gjort mycket för att välja det enklaste av olika altemativkommer reformerna att kräva stora ytterligare resurserom inte effektivitetenhos skatteförvaltningen helt skall eftersättas. Vad värre är är dock, attefter hand nya regler tillskapas i sädan omfattning, att det ärmöjligt för den enskilde skattetjänstemannen att kunna allt. a. till att endast en granskning av deklarationen skulle ske ochendast en tjänsteman skulle ha kontakter med den skattskyldige. Detta skullevid ett fullt genomförande innebära att samma tjänsteman skulle klarainkomstbeskattning, pensionsgmndande inkomst och skattetillägg. Redan dettaställer stora krav pä den enskUde tjänstemannen. Den reformeradeinkomstbeskattningen ställer nya krav och härtiU kommer en helt ny skatt promsen- som vederbörande måste lära sig. Prop.1981/82:197 225 Skatteförvaltningensresurser är som bekant hårt ansträngda. är inte färdig.Besparingar gör att nyrekrytering inte kan ske förrän vakans uppkommit. Eftersomen tjänsteman inte kan granska rörelsedeklarationer förrän efter två årsinternutbildning saknas möjlighet att besätta allaexisterande tjänster. Ett genomförande av de föreliggande förslagen skulleinnebära att ytterligare avsevärd personalförstärkning behövs. För attpersonalen skall hinna utbildas måste den, om ändringarna gäller ärstaxering anställas våren-sommaren 1982. Intebara för granskning och beredning av deklarationer behövs resursförstärkning.Även besvärsenheterna torde komma att drabbas av ökade arbetsuppgifter. Behovetav uppdelning av ränteutgifter mellan förvärvskällor skapar nyakonfliktanledningar. Om inte reformen i detta hänseendet skall stanna påpapperet i avsaknad av kontroll, lär ett mycket stort antal processer, om i ochför sig inte särskih stora belopp, kunna förväntas i skattedomstolama. Intebara för skatteförvaltningen kommer föreslagna reformer att innebära ökadbörda. Bokföringsmedhjälparna får avsevärt mer att göra och kommer att fä ökadepersonalbehov. Dessa behov täcks delvis genom att personal frånskatteförvaltningen erbjuds anställning med åtföljande ytterligarerekryterings- och utbildningsbehov inom förvaltningen. Länsstyrelseni konstaterar att skatteförslaget innebär en ökad arbetsbelastningför beskattningsmyndigheterna och kontrollproblem i fråga om hänförande av ettavdrag till rätt förvärvskälla och avgränsning av förvärvskällorna samt attberäkningarna av underlaget för tilläggsbelopp kommer att innebära en ökadarbetsbörda. olägenhet i vårt inkomstskattesystem är de omfattande och krångligareglerna som tillkommit genom att man inte planmässigt sökt långsiktigalösningar utan snarare vidtagit ätgärder för att tillrättalägga vissa detaljer.Kritik frän allmänheten möter de tjänstemän som arbetar på faltet medinkomstbeskattningen. Även personalen hos skattemyndigheterna uttrycker oftasitt missnöje med det komplexa och krångliga regelsystem som omgärdarinkomstbeskattningen. Det föreligger ofta svårigheter att få de skattskyldigaatt förstå de regler som ligger till gmnd för beslut i beskattningsfrågor.Länsstyrelsen vill därför även i detta yttrande framhålla att det är mycketangeläget att man i en lösning pä mycket starkare än hittiUsbeaktar kravet på förenkUngar. Expertgmppenhar på s. 53 i promemorian pä ett bra sätt redogjort för sin syn på kravet päenkelhet. Tyvärr måste konstatera att kravet på enkelhet i förslageni alltför hög grad fått ge vika för andra krav. Detta leder till att de nulagda förslagen ytterligare kommer att komplicera regelsystemet. Inte hellerhar förenklingar av någon betydelse i gällande regler föreslagits.Länsstyrelsen befarar att de nya reglerna kan leda fill svårigheter bäde förallmänhet och myndigheter. För allmänheten rör det sig om svårigheter att självplanera, deklarera och kontrollera sin skatt. För myndighetema är risken storatt det praktiska handhavandet blir så arbetskrävande att andra angelägnaarbetsuppgifter som skattekontroll måste eftersättas. 15 1981/82. 1981/82:197 226 Länsstyrelsensbedömning är att förslaget tUl skattereform leder till ytterligarekrångligheter i ett redan alltför invecklat system. Kraven på såväl allmänhetsom skattemyndigheter kommer att öka och den administrativa apparaten attväxa. pågår f. n. utvecklingsarbete med metoder förskattekontroll. En genomgående tankegång i detta arbete är att åstadkomma en planenligkontroU av de skattskyldiga. Risken blir nu att kontrollen alltför mycketkommer att domineras av prövning av underskottsavdrag och förvärvskälleavgränsningar.Detta kan inte ses som en ändamålsenlig utveckling av skattekontrollen. Dennabör i stället riktas mot det väsentliga skatteundandragandet. Länsstyrelsenanser det viktigt att behovet av kontroll beaktas vid bedömningen av förslaget. Granskningsmyndigheternasresurser är redan nu hårt ansträngda. Den bemanningsberäkning som gjordes isamband med RS-reformen är inte längre aktuell. a. har den förlängdataxeringsperioden inte fullt genomförts och det kompliceradedeklarationsmaterialet ökat i antal. kommer tUldelningen av medel förfritidsgranskning som utgör en buffert för skattemyndigheterna att reduceras.Därtill kommer en aUmän nedskärning av myndigheternas anslag ibesparingssyfte. Av årets statsverksproposition framgår dessutom att den slutgilfigautbyggnaden av RS-organisa-tionen fär anstå. Det är därför ytterst angelägetatt de granskningsresurser som finns används på ett ändamålsenligt sätt ochsätts in mot det väsentliga skatteundandragandet. Omden nuvarande kontroll- och servicenivån skall kunna bibehållas efter införandetav de ändringar som föreslagits krävs antingen en resursförstärkning ellergenomförande av betydande förenklingar i nu gällande ordning. Det senarealternativet är det mest tilltalande. Tänkbara förenklingar som skulle kunnage betydande resurstillskott för angelägen kontroU är ökatschablonavdrag från inkomst av tjänst Skatteförvaltningenmåste fortfarande anses befinna sig i inledningsskedet av en mycketgenomgripande omorganisation föranledd av den s.k. . Mycket starkkritik har framförts i fråga om förvaltningens möjlighet att leva upp fillutredningens förslag och målsättning. Kritiken måste - åtminstone till vissdel - anses berättigad. Detär t. ex. orimligt att f. n. innan RS-reformen är helt genomförd läggaytterligare arbetsuppgifter på lokala skattemyndigheterna, taxeringsenheternaoch taxeringsnämnderna utan betydande tUlskott av personal. I detta sammanhangbör uppmärksammas att under överskådlig fid ett stort antal deklarationerkommer att granskas av s. k. fritidsgranskare, vilket medför en stor extraarbetsbelastning på lokala skattemyndigheterna eftersom fritidsgranskarna inteberäknar pensionsgmndande inkomst eller påför skattetillägg ochförseningsavgift. Detta extraarbete utförs av lokala 1981/82:197 227 skattemyndigheternautan att dessa tilldelats några personella resurser härför. Länsstyrelseni anför att undantagsbestämmelser, som kan vara påkallade frånrättvisesynpunkt, innebär ett frängående av föresatsen att de nyabestämmelserna skall utformas enkelt, att förslaget inte beaktar de svårighetersom kan väntas uppkomma, t.ex. i fräga om att hänföra en kostnad till rättförvärvskälla, samt att det är påtaglig brist att förslaget inte har föregåttsav en analys hur fiUäggsbeloppet skaU redovisas i deklarationsblanketter,längder och slutskattsedlar. Detförslag som framlagts är enligt mening alltför detaljerat. Nylagstiftning kräver erfarenhetsmässigt ökad information fill de skattskyldigasamt ökad kontroll från skattemyndigheternas sida. Ju mera detaljerad den nyalagstiftningen är desto större blir informations- och kontrollbehovet. I dettasammanhang bör också framhållas att vid taxeringar tillämpas förförsta gängen många beslutade ändringar på företagsbeskattningensområde. Ett införande av bestämmelser om underskottsavdragen i enlighet medförslaget innebär enligt bedömning att kontrollen av den nyalagstiftningen med nuvarande resurser inom skatteadministrationen inte kanläggas på en acceptabel nivå. Om ökade resurser för kontrollen inte ställs tiUförfogande måste därför förslaget om underskottsavdragen förenklas. Vidaremåste även skattereglerna på andra områden förenklas. Detmerarbete som en ändring av bestämmelsema skulle medföra för granskarna hängerfrämst samman med att fastställa underiag för beräkning av tilläggsbeloppet.Granskarna skall därvid ta hänsyn till vissa till-läggsposter enligt avsnitt6.3 i förslaget och måste därför bl. a. kontrollera att eventuella överskottunder kapital kvittas mot underskott av villafas-fighet, beräkna hur stor delav räntekostnaderna för rörelse samt jordbmks- eller hyresfastighet sombelöper på privatbostaden och därefter kvitta dessa mot eventuella underskott iförvärvskällan eller överskott under inkomst av kapital. Dessutom skaU vidberäkning av underlaget för tilläggsbelopp de räntor som belöper på eventuellprivat användning av bil i rörelsen samt privat bostad i ovannämnda fastigheterbeaktas, liksom lån som använts för anskaffande av näringsverksamhet. Vidgranskning av skattskyldig med inkomst över brytpunkten innebär nämndaarbetsmoment ett betydande merarbete för granskarna. Något egentligtkontrollarbete är det inte fråga om, utan endast att man med hjälp av ideklarationen förhoppningsvis befinfiiga uppgifter skall kunna få fram ettriktigt debiteringsunderlag. Detta innebär en ytterligare förskjutning avgranskningsarbetet från kontroll fill beredning av deklarationer. Urgranskningssynpunkt nödgas man sammanfattningsvis konstatera att lagen åläggeross att granska alla avlämnade självdeklarationer liksom att detta skall skemed millimeterrättvisa. I takt med att skattelagstiftningen 1981/82:197 228 byggts på med nya bestämmelser har mer tid fått anslåstill den s. k. beslutsredovisningen på deklarationsblanketten. Datahjälpen harblivit ett måste och den kräver att varje belopp finns på sin rätta rad liksomkryssen i sina rätta mtor. Det nu aktuella förslaget kommer med all sannolikhetatt medföra än mer avancerad beslutsredovisning, som i sin tur medför att änmer tid av deklarationsgranskningen fär tas från kontrollen av innehållet ideklarationerna för att göra dessa klara för registrering av lämnade uppgifter. I första hand går nuvarande komplicerade skattelagstiftningut över de skattskyldiga. Klagomålen och det dåliga humöret går däremot oftastut över skatteförvaltningarnas personal. De föreslagna ändringarna skärperläget. Situationen är allvarlig . Framför alltmåste vi värna om rättssäkerheten för de enskilda skattebetalarna/människorna.Kraven på skatteförvaltningen att förverkliga detta mål och att se till attsamhället fär in erforderliga medel har successivt ökat. Disproportionen mellankrav och möjligheter att förverkliga desamma är redan för stor. Om utrymmeskall finnas för att i praktiken också tillämpa den föreslagna inkomstskatterefoi-menkrävs snara åtgärder. I första hand måste omgående ske radikala förenklingar avgällande rätt och tillämpningen av denna. I andra hand erfordras personellaförstärkningar och icke som i realiteten personalminskningar. Det äruteslutet att förslagen till reformerad inkomstbeskattning ochproduktionsfaktorskatt skall kunna administreras med tillgängliga resurser påett tillfredsställande sätt. Här erfordras utredning om vilka effekterförslagen har på arbetsbelastningen inom skatteadministrationen.