prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — Utredningen är själv tveksam om de idirektiven uppställda kraven på effektivitet och snabbhet kan tillgodosesbättre än nu genom en sådan uppdelning. Jag för min del har, i likhet med mångaremissinstanser, den uppfattningen att effektivitets- och snabbhetskraven blirsämre uppfyllda genom ett delat syslem. Det bör bl. a. beaktas atlvillkorsfrågorna i vattenmål vanligen hänger intimt samman med ersättningsfrågorna.Bland villkoren förekommer nämligen ofta ålägganden för sökanden alt utföraskadeförebyggande åtgärder. Sådana ålägganden liksom bestämmelser omdämningshöjd, lappningsbestämmelser och även föreskrifterom företagetsutformning i byggnadstekniskt hänseende får uppenbarligen betydelse vidskaderegleringen. Det måste bli svårt för en friståendetillståndsmyndighel att rätt avgränsa vilka villkor som kan fastställas utanrisk för komplikationer vid den efterföljande skaderegleringen vid fastighetsdomstolen.Det måste också innebära onödigt dubbelarbete och avsevärda kostnader atl tvåmyndigheter skall sätta sig in i dessa frågor för atl prövningen av företagetskall kunna genomföras. Som utredningen framhåller torde en av fördelarna medden nuvarande sammanhållna prövningen ligga just i vattendomstolensmöjligheteratt samordna detaljföreskrifter rörande företagets utförande medbestämmelser om skadeförebyggande åtgärder inom ramen för en samladintresseavvägning. Det kan invändas att det redan nufinns ett delat prövningssystem när det gäller de större vatlenföretagen. Jaghar också i del föregående föror- dal alt man skall behålla ett sådant system för de störreförelagens del. Det bör emellertid beaktas att dessa mål förbereds avvattendomstolen som med eget yttrande hänskjuter tillåtlighetsfrågan tillregeringen. är därmed väl insatt i målet föreskaderegleringen. Dubbelarbete i den mening som utredningens förslag innebärförekommer därför inte med nuvarande prövningsordning. Det har vid remissbehandlingen gjorts gällande att kravenpä saklighet och rättssäkerhet inle blir lika väl tillgodosedda vid enadministrativ tillståndsprövning som vid en domstolsprövning. a.ifrågasätter man på sina håll länsstyrelsernas partsneutralitet underframhållande av atl länsstyrelserna kan komma atl överbelona sådana allmännaintressen som de har att tillvarata i andra funktioner än somtillståndsmyndighet. Sådana farhågor anser jag för min del vara obefogade. Jagvill också vända mig mot den uppfattning som finns på sina häll att en prövningvid ett administrativt organ skulle ge större utrymme för godtycke ellerobehöriga påtryckningar än etl domslolsförfarande. Även en administrativmyndighet har naturligtvis att inom lagens ram ulan ovidkommande hänsyn göraen avvägning mellan olika motstående intressen. Inte heller bör någon avgörandevikt fästas vid det förhållandet att tillståndsprövningen med utredningens förslagsprids på 24 länsstyrelser. Tillräckliga garantier för enhetlighet ochkonsekvens i rättstillämpningen kan enligt min mening skapas genom att delfinns en möjlighet att överklaga till en central överinstans. Däremot har jagviss förståelse för de farhågor från rättssäkerhetssynpunkt som har sin grund iatl länsstyrelserna föreslås bli både lillslånds- och tillsynsmyndigheter.Rollfördelningen blir enligt min mening klarare om endasttilldelas den ena av dessa båda funktioner. Man kan inte heller komma ifrån attlänsgränserna är mindre lämpliga som skiljelinjer, eftersom de saknar varjeanknytning lill avrinningsområdena. Ett företag kan utföras i ett län, medandess huvudsakliga verkningar inträffar i ett annat län. Dessa olägenheteruppkommer inte inom nuvarande prövningssystem, där gränserna förvattendomstolarnas domsområden följer gränserna för,avrinningsområden. Till de synpunkter som jag hittillshar anfört måste också läggas kostnadsaspekterna. Tillståndsprövningen enligtutredningsförslaget medför behov av personalförstärkningar både hoslänsstyrelserna och koncessionsnämnden. Sådana förstärkningar torde endasttill en del uppvägas av en minskning av personalen på domslolssidan.Regeringens utvidgade uppgifter som tillståndsmyndighel och fullföljdsinstanstorde också kräva personalförstärkningar inom . Även omutredningen inte har verkställt några kostnadsberäkningar rörande deorganisatoriska förslagen, är det ofrånkomligt att del blir en ökning av detallmännas kostnader. Härtill kommer också ökade kostnader för parterna vid ettdelat prövningssystem. i sitt remissyttrande en delad prövningsordning som ligger närmareML:s prövningssystem än utredningens förslag. Enligt denna skiss skallprövningen vid en central administrativ myndighet koncentreras till ettvatlenförelags tillåtlighet från allmän synpunkt. Bevakningen av enskildaintressen skall i huvudsak ske vid ett efterföljande judicielltprövningsförtarande vid fastighetsdomstol. För alt förfarandet vid denadministrativa myndigheten skall bli så snabbt och effektivt som möjligt, måsteenskilda sakägares möjligheter alt framföra synpunkter på tillåtligheten avett företag och de huvudsakliga tillståndsvillkoren begränsas. En sådanbegränsning kan ske genom atl man tar bort sakägarnas nuvarande rätt lillersättning för sina kostnader i samband med tillållighetsprövningen. Den av koncessionsnämnden skisseradeordningen lorde visserligen kunna leda till ett effektivare och snabbareprövningsförfarande än enligt utredningens förslag. Den lider emellertid enligtmin mening av den avgörande bristen att den enskilde sakägarens ställningförsvagas på etl säll som jag inte kan acceptera. De enskilda intressenasammanfaller inte med de allmänna på samma sätt i vattenmål som imiljöskyddsärenden. Från allmän synpunkt kan del t. ex. saknas anledning attmotsätta sig en begärd dämning eller vattentappning som ändå kan ifrågasättasmed hänsyn till skadeverkningarna på enskild egendom. Ett beslut ilillållighetsdelen kan vidare innebära en preklusion av den rätt till vattensom kan tillkomma andra än sökanden. Sakägarna kan alltså ha ett stort intresseav att bevaka sin rätt redan i samband med tillållighetsprövningen.Vattenförelagens ofta svåröverskådliga verkningar och komplicerade natur medförockså att sakägarna kan behöva anlita juridiskt och tekniskt biträde. Jag delardärför utredningens uppfattning att enskilda sakägare bör ha rätt lillersättning av sökanden för sina nödvändiga kostnader för såvältillätlighetsprövningen som skaderegleringen. Vad jag nu har anfört innebär attkoncessionsnämndens skiss till etl delat prövningssystem inte kan anses utgöranågon lämplig lösning. För det fallet att man liksom nuvill ha en sammanhållen, regional prövning har utredningen som etl alternativtill vatlendomslolsmodellen diskuterat den s. k. koncessionsnämndsmodellen,alternativ 2. Vid remissbehandlingen har också föreslagits varianter häravgenom inrättandet av särskilda miljörätter eller miljödomstolar. Samtliga dessasyslem innebär att del sker en sammanhållen prövning enligt både vattenlagenoch ML. Både utredningen och flera remissinstanser anser att en sådan samordnadprövning skulle vara till fördel. Enligt min mening är dockbetydelsen av en samordnad prövning av vallen- ofh miljöskyddsärendena inle såstor, eftersom vattenföretagen i allmänhet typiskt sett skiljer sig ganskamycket från sådan miljöfarlig verksamhet som skall prövas enligt ML. Härtillkommer att, när det gäller miljöskyddsärendena, det inte torde vara aktuelltatt dela upp prövningen på fleraregionala koncessionsnämnder. har sålunda motsatt sigen sådan lösning (se SOU 1978:80 s. 95). 1980/ 81:92 föreslås att dencentrala koncessionsnämnden jämte länsstyrelserna även i fortsättningen skallpröva miljöskyddsärendena. Tanken på regionala koncessionsnämnder, miljörättereller miljödomstolar, som förutsätter en prövning enligt både vattenlagen ochML, måste därför falla. Vad jag nu har anfört leder enligt min mening fram tillden slutsatsen att man bör behålla det nuvarande vattenrältsligaprövningssystemet. Vattendomstolarna bör alltså vara prövningsorgan såväl närdet gäller tillstånds-som ersättningsfrågor. I enlighet med vad jag tidigarehar förordat bör dock regeringen även i fortsättningen handhatillåtlighetsprövningen av de största vattenföretagen liksom vattenföretag somberör känsliga vattendrag eller vattenområden. Handläggningen i övrigt avsådana mål bör liksom ske vid vattendomstol. har genom satts i gång en översynav 'vattendomstolarnas organisation. I avbidan på resultatet av denna översynfinns det enligt min mening inte skäl att ändra vattendomstolsorganisalionen.Det innebär bl. a. att den nuvarande anknytningen till tingsrätterna bör bestå.Jag vill påpeka att en fördel med denna anknytning är att vattendomstolarnaspersonal vid vikande arbetsbelastning kan tas i anspråk för annat arbete vidtingsrätterna, i första hand handläggningen av mål vid fastighetsdomstol. Någon ändring beträffande systemetmed överprövning av vattenmäl bör enligt min mening inle ske.Vattenöverdomstolen har fungerat bra och genom anknytningen till en hovrätt ärdel också i detta fal! lätt att anpassa arbetsstyrkan till arbetsbördan. Jaganser att vattenöverdomstolen liksom bör knytas till . Om man stannar för ett i principoförändrat prövningssystem, behöver man inte heller göra några mer omfattandeingrepp i de nuvarande reglerna för handläggning av vattenmål vid domstolarna.Några jämkningar bör dock vidtas. En redaktionell översyn av reglerna är ocksåerforderlig. Jag återkommer till detta i specialmoliveringen. Det prövningssyslcm som jag nu harförordat avser vattenföretag i allmänhet. Som fidigare nämnts har utredningenbeträffande markavvattningsförelagen föreslagit att man behåller nuvarandeförrätlningsförfa-rande. Förfarandet bör dock anpassas fill reglerna ifaslighetsbildningsla-gen (1970:988). anser attvissa markavvatlningsföretag av större omfattning bör kunna prövas i sammaordning som vattenförelag i allmänhet i de fall sökanden inte påkallar attnågon annan skall delta i företaget. Jag anser liksom utredningen att markavvattningsförelagenäven bör prövas vid förrättning. Det finns enligt min mening inteanledning alt i enlighet med tingsrättens förslag förbehålla förrättningsformenför de företag där delaktighetsfrägor förekommer. De mera omfattande markav- 1981/82:130 77 vatlningsföretag som tingsrätten avser förutsätter oftastdeltagande av Lagrådsremiss Detförekommer också fall där delaklighetsfrågor aktualiseras först allmänmotivering sedan prövningen av förelaget har inletts. I sådana fall skulleprövningen behöva flyttas från vallendomstolen till en förrältningsmän, omtingsrättens förslag genomfördes. Jag förordar alltså altförrättningsformen bör användas vid alla markavvattningsförelag. Överprövningav förrättningsmannens beslut bör liksom f. n. ske efter besvär tillvattendomstolen. Enligt utredningen bör detnuvarande förberedelseförfarandet i fråga om sådana större vatlenföretag somskall prövas av regeringen behållas i en ny vattenlag. Jag delar i likhet medremissinstanserna denna uppfattning. Härigenom vinner man den fördelen attprojekteringsarbetet för sådana företag bedrivs i samråd med de myndigheter somföreträder olika allmänna planeringssynpunkler. Det är också en fördel altberörda kommuner och ortsbefolkningen får information om företaget på etttidigt stadium. 2.3 Rätten fill vatten 2.3.1 Fastighetsägarens rätt till vatten En mycket gammal princip i svenskrätt - liksom i bl.a. och - är att rätten till vatten i förstahand tillkommer den som äger den fastighet där vattnet finns. Såvitt gällerytvatten lagfästes denna princip redan i flera av de medeltida landskaps- och landslagarna,medan den i fråga om grundvatten inte kom till klart uttryck i lag förrän genomändringar i VL är 1939. diskuterarfrågan om det kan anses vara motiverat att övergå till ett meroffentligrältsligt inriktat system, som liknar det som gäller i bl. a. Danmark.Frankrike, och och som innebär att alla sjöar ochvattendrag av någon betydelse räknas som allmänna. Utredningen har emellertidstannat för atl även en ny vattenlag bör bygga på den nuvarande principen omfastighetsägarens rätt atl råda över faslighetens vattentillgångar. Vissamodifikationer i det rådande systemet föreslås emellertid. Utredningens ståndpunkt godtas iallmänhet av remissinstanserna. Två remissinstanser är emellertid kritiska.Naturvårdsverket anser att mycket talar för alt en ny vattenlag bör baseras påmer offentligrättsliga principer. Enligt verket skulle delta öka möjligheternaatt planera och hushålla med vattnet. a. skulle ersättningsfrågorna intekunna utgöra etl hinder mot att vattnet till förmån för allmänna intressenskyddas mot exploatering. hävdar att utredningensståndpunkt inte är tidsenlig och framhåller att vattnet i likhet med den natursom del är en del av bör ses som en gemensam lillgång. Någon rätt att utnyttjavattnet bör inte automatiskt tillkomma markägaren. För egen del vill jag understrykaatl vatten i svensk rätt behandlas som fast egendom. Indelningen i fastigheteromfattar även vattnet. En överlåtelse av vattnet ulan alt grunden följer medär ogiltig. Man kan inte bryta ut frågan om förfoganderätten över vattnet somnaturresurs och se den isolerad från frågan om rätten att förfoga över andranaturtillgångar som också ingår i den fasta egendomen, bl. a. skog och grus. Som utredningen framhåller skulle också en förändring i enså grundläggande fråga som rätten till vatten medföra atl långsiktiga planer ifråga om vattenförsörjning och energiproduktion kan förryckas. En förändringskulle vidare ge anledning till svårbemästrade övergångs- och ersättningsproblem(jfr 2 kap. 18 § regeringsformen). Frågan är också om man skulle vinna särskilt mycket med enövergång till ett mera offentligrältsligt system. Vatlenlagstiftningen börsyfta till etl frän samhällelig synpunkt rationellt utnyttjande av vattnet somnaturresurs. Exploateringsintresset måste därvid vägas mot de motstående allmännaoch enskilda intressena att bevara vattnet opåverkat. Med tanke på de kontroll-och styrinstrument som står samhället till buds inom den markpolitiskalagstiftningen, däribland vatten- och planlagstiftningen, blir frågan huruvidaden grundläggande rådigheten över vattnet bör tillkomma den enskildefastighetsägaren eller samhället av underordnad betydelse. Som utredningen framhållertorde det i och för sig vara möjligt att från de skilda utgångspunkterna uppnåsamma rörelsefrihet för den enskilde och kontroll från det allmännas sida. Jag delar pä grund av det anfördautredningens uppfattning att man i en ny vattenlag bör behålla den nuvarandeprincipen om fastighetsägarens rätt att råda över fastighetensvattentillgångar. För att möjliggöra en ökning av kontrollen från detallmännas sida bör dock, som utredningen har föreslagit, del rådande systemetmodifieras. a. behövs en skärpning av tillåtlighetsbestämmelserna ochtillståndsplikten, möjlighet att ompröva meddelade tillstånd saml en förbättradordning för tillsyn över vattenföretag. Jag återkommer till dessa frågorsenare. Av gällande VL framgår inte om fastighetsägarens rätt tillvallen till sin natur är en äganderätt eller en begränsad sakralt. 1 I kap. 1 §talas om rätten all "råda över" ytvatten och i 15 § om rätten atl"tillgodogöra sig" grundvatten. Detta närmast terminologiska spörsmålhar fullt avsiktligt förbigåtts i lagstiftningen. Som utredningen anför tordeanledningen härtill främst vara atl vattnet i allmänhet befinner sig i rörelseoch att det ansetts mindre lämpligt alt tala om äganderätt till en vattenströmsom sådan. Utredningen föreslår för sin del atl man även i en ny vattenlaganvänder rådighetsbegreppet men att det utsträcks också till rätten att förfogaöver grundvatten på annat sätt än tillgodogörande, t. ex. bortskaffande av förorenatvatten. Förslaget har lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser ochäven jag ansluter mig till det. Utredningen har såväl i den föreslagna lagtexten som iframställningen i övrigtanvänt begreppet "vattenrätt" som samlingsnamn på rådigheten övervattnet och "vatlenrältshavare" som benämning pä den som utövarrådigheten. Med vattenrätt avser utredningen då såväl vederbörande fastighetsägaresrätt att råda över vattnet på hans grund som den rätt att råda däröver som kantillkomma annan genom t. ex. servituls- eller nyttjande-rättsupplåtelse fränfastighetsägaren eller genom tvångsförtbganden. Den av utredningen använda terminologin torde vara dengängse i vattenrättsliga sammanhang. Den har godtagits av samtliga domstolarsom sysslar med tillämpningen av VL. Däremot anser hovrätten för Nedre Norrlandoch lantmäteriverket att det kan leda till tolkningssvårigheter ochbegreppsförvirring alt sammanföra olika rättighelsinslitut under en samlingsbeteckning.Jag kan inte dela dessa farhågor. Begreppen har bl. a. från lagleknisk synpunktså stora fördelar atl de bör kunna användas i den nya lagen utan risk förfeltolkningar. Kravet på vattenrätt somförutsättning för ett vatlenföretag bör, som utredningen har föreslagit och somallmänt har godtagils vid remissbehandlingen, gälla även i en ny vattenlag.Liksom enligt den nuvarande VL bör det emellertid finnas vissa undantag fråndenna princip. Det gäller vatlenföretag som utförs av företrädare för allmännaintressen till förmån för fisket, hälsovården och den allmänna miljövärden,åtgärder för en allmän farled, allmän hamn och allmän flottled,markavvatlningsföretag samt åtgärder i vatten för att motverka förorening.Dessutom bör den nuvarande rätten för slrandägare att ha mindre brygga o.d. vidstranden behållas. Vissa ytterligare undantag från kravet på vallenrätt kommerjag att behandla senare (se avsnitt 2.3.3 och 2.3.4). 2.3.2 Rätt att ta i anspråk annans strömfall Utredningen föreslår enmotsvarighet till den nuvarande möjligheten enligt I kap. 14 § VL atlexpropriationsvis la annans vattenkraft i anspråk, om den behövs förkraftförsörjningens planmässiga utveckling. Jag anser också, i likhet medremissinstanserna, att etl sådant stadgande behövs samt att det bör las in i dennya vattenlagen. Den omständigheten att jag förordar ett annat prövningssyslcmän utredningen föranleder inte något annat ställningslagande i denna fråga.Liksom f.n. bör frågan om expropriation endast kunna prövas av regeringen. Genom den förordade expropriationsmöjligheten,som också omfattar utbyggda strömfall, kan tillgodoses sådana allmänna behov avvattenkraft som avses med statens lösningsrätt. Utredningen hardärför ansett atl en motsvarighet lill detta institut kan undvaras i en nyvattenlag. Jag biträder i likhet med remissinstanserna denna uppfattning. 2.3.3 Rätten till vatten för allmän vattenförsörjning Utredningen föreslår atl detnuvarande dubbla expropriations- och vattenrättsliga förfarandet i fråga omrätt alt ta vatten i anspråk för allmän vattenförsörjningersätts med en prövning enbart enligt vattenlagen. Utredningsförslaget innebäratt frågan om tillskapandet av den grundläggande vattenrätten prövas antingenav regeringen eller också av de andra tillslåndsmyndigheterna,koncessionsnämnden eller . Sistnämnda myndigheter skulle enligtförslaget få pröva denna fråga endast i samband med prövning enligt vattenlagenav frågan om tillstånd till själva vattentäkten. Utredningsförslaget innebär onekligen förenklingar i delgällande systemet. Jag anser också atl en samordnad prövning är lämplig.Frågan är emellertid om den av utredningen anvisade lösningen är denlämpligaste. Den bygger på principen alt man i fråga om vattentäkter för allmänvattenförsörjning bör ställa upp ett grundläggande krav på vattenrätt men attdenna vattenrätt bör kunna tillskapas expropriationsvis enligt vallenlagen försådana företag. Jag anser emellertid att det ligger närmare till hands atltillgripa en annan lösning, som på ett bättre sätt ansluter till uppbyggnadenav och systemaliken i den nya vattenlagen. Man kan nämligen uppnå det avutredningen eftersträvade resultatet, om man i stället undantar nuifrågavarande vattentäkter från det grundläggande kravet på valtenrätt på sammasätt som föreslås gälla i fråga om andra allmännyttiga vatlenföretag enligt dennya lagen. Intrånget i någon annans vattenrätt medför atl den ifrågavarandevattentäkten alltid måste tillslåndsprövas enligt den nya lagen. Förutsättningenblir alltså alt vattentäkten befinns tillåtlig enligt den nya lagen. I dennabedömning ingår hänsynstagande till den vars vallenområde tas i anspråk. På grund av del anförda förordar jag all i den nyavattenlagen tas in en bestämmelse om att vattenrätt inte behövs för envattentäkt för allmän vattenförsörjning. Med den förordade lösningen på denna fråga finns det intenågon anledning att vidta den av utredningen förordade ändringen i 2 kap. 3 §expropriationslagen. Man kan dock förmoda att den möjlighet som enligt nämndastadgande ges atl också expropriationsvis tillskapa den grundläggande rätlentill vattnet i fortsättningen mera sällan kommer atl utnyttjas i praktiken. 2.3.4 Rätten till vatten för bevattning Enligt utredningen bör enexpropriationsrätt införas också för etl visst enskilt behov, nämligenjordbruksbevattning. Delta förslag har tillstyrkts främst av sådanaremissinstanser som företräder jordbruksnäringen, medan vissa andra instanserställer sig tveksamma till del. Som utredningen framhåller kankravet på vattenrätt som villkor för en vattentäkt för jordbruksbevattningibland leda till mindre önskvärda konsekvenser. Det gäller särskilt i fall dävallentillgången i ett vattenområde är god som den som driver etllantbruk, vars produktion skulle kunna ökas väsentligt genom bevattning, pågrund av bristande vallenrätt måste avslå från bevattning. Lantbrukaren skulle naturligtviskunna erhålla den behövliga vattenrätten genom ett servitutsavtal med envattenrättshavare. Om någon frivillig överenskommelse inte kan träffas, finnsmöjligheter enligl faslighetsbild-ningslagen att förvärva en sådan vattenrätttvångsvis genom alt ett servitut bildas genom fastighetsreglering. Del synes emellertid vara en onödigomgång att först behöva utverka ett tvångsservitut enligtfaslighetsbildningslagen innan man utverkar etl tillstånd till vattentäktenenligt vattenlagen. Dessutom kan fastighetsbitd-ningslagens instrument inteutan fastighetsägarens medverkan utnyttjas av en jordbmksarrendator som önskarbevattna arrendeställets marker. Som jag kommer atl utveckla i det följande ärdet angeläget att även en jordbmksarrendator kan höja avkastningen avarrendestället genom bevattning (se avsnitt 2.3.5). Jag delar alltså utredningensuppfattning att en jordbrukare, som saknar vattenrätt men för vilken bevattningär av ett påtagligt värde, bör ha möjligheter att utverka tillstånd till envattentäkt för sådan bevattning. I enlighet med vad jag har förordat ifråga om en vattentäkt för allmän vattenförsörjning bör emellertid inteproblemet lösas genom att en sådan jordbrukare tilläggs en rätt attexpropriationsvis erhålla vattenrätt. 1 stället bör även i detta fall göras ettundantag från del principiella kravet på vattenrätt för alt tillstånd skallkunna meddelas till takten. Vattenrätls-havarens intressen bör i erforderligmån tillgodoses inom ramen för den vattenrättsliga tillståndsprövningen avvattentäkten, som även i detta fall måste förekomma på grund av intrånget ivattenrättshavarens rätt. Jag förordar alltså att vattenrätt inte skall behövasför en vattentäkt för jordbruksbevattning. Jag kommer i det följande (seavsnitt 2.12) att förorda att särskilda bevattningssamfälligheter skall kunnabildas enligl den nya vattenlagen. Dellagare i sådana bevattningssamfälligheterskall kunna vara, förutom jordbruksbevatlnare, t. ex. de som bevattnarhandelsträdgårdar och timmerupplag. För att inte i onödan försvåra bildandetav samfälligheter som består av dellagare som bevattnar för olika ändamål,genom att krav på vallenrätt ställs upp för vissa men inte för andra deltagarei samfälligheten, förordar jag att undantaget från kravet på vattenrätt fårgälla vattentäkter för all slags bevattning. Jag förordar alltså atl i lagen tasin en uttrycklig bestämmelse om att vattenrätt inte behövs för vattentäkter förbevattning.