prop · G50388 · 1981-12-31 00:00:00 — dock med möjlighetatt kalla in en tredje domare vid oenighet i mål som avgörs utan medverkan avnämndemän. För egen del vill jag betona att ingreppen i domförheteninte får drivas så långt att man i realiteten är tillbaka i den besvärsordningsom rådde före försäkringsdomstolsreformen . Att övergå tillensamdomare som generell huvudregel skulle innebära en grundläggandeförändring av intentionerna bakom statsmakternas beslut ombesvärsprövningen inom socialförsäkringsområdet. Även ett tvådomarsystemträffas till väsentliga delar av den kritik som riktades mot den äldrebesvärsordningen. Frågan om ändrade domförhetsregler måste också bedömas motbakgrund av kommitténs förslag om en fullföljdsbegränsning i försäkringsöverdomstolen.Det förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av så gott somsamtliga remissinstanser. Även jag delar kommitténs uppfattning att en fullföljdsbegränsningär nödvändig, om försäkringsöverdomstolen skall kunna möta den ökadeärendemängden från försäkringsrätterna utan resursförstärkningar och medbibehållen kvalitet på avgörandena. En fullföljdsbegränsning i försäkringsöverdomstolenställer emellertid ökade krav på rättskipningen i försäkringsrätterna. Dessutom kan påpekas att ett tvådomarsystem med möjlighetatt kalla in en tredje domare vid oenighet medför att föredragningen i mångafall måste göras om. Detta reducerar effektivitetsvinsterna. Den lösningen harockså principiella nackdelar och saknar förebild inom jämförliga rättsområden. Mot bakgrund av det anförda anser jag i likhet medkommittén att det inte 1981/82:88 26 är lämpligt att införa en generell huvudregel för domförhetensom innebär att försäkringsrätt får döma med enbart en eller två domare. Kommitténsförslag om en viss utvidgad behörighet för ensamdomare kan jag i likhet med deflesta remissinstanserna ställa mig bakom. För egen del är jag också beredd attutvidga ensamdomarbehörigheten ytterligare något. Inom vissarättsområden har man infört enklare handläggningsformer för mål som rör lägrevärden. Inom taxeringsprocessen finns sålunda en beloppsgräns vid . ochför dispositiva tvistemål vid de allmänna domstolarna en gräns vid ett halvtbasbelopp, alltså ca . Det finns enligt min mening skäl att överväga enmotsvarande ordning också inom socialförsäkringsprocessen, särskilt motbakgrund av det besvärande balansläget. Det är i ett sådant läge inte enrimlig ordning att mål som gäller relativt blygsamma belopp skall hanteras påsamma sätt som mål som är av avgörande betydelse för någons försörjning förlång tid och således inverka fördröjande på handläggningen av de senare målen. Enligt minmening är det också mera tilltalande att låta mål som gäller mera begränsadebelopp handläggas i något enklare form än att som antytts i någotremissyttrande införa ett direkt fullföljdsförbud. Ett problem som skulle kunna befaras med en beloppsgränsär att det i många socialförsäkringsmål inte går att fastställa ett exakt värdepå tvisteföremålet. En stickprovsundersökning, som har utförts vid en försäkringsrätt,visar emellertid att ett sådant värde i vart fall går att fastställa i ca 70%av målen. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att mål.som i försäkringsrätten rör ett värde som understiger ett visst belopp, skallfå handläggas och avgöras av ensamdomare. Beloppsgränsen bör sättas vid 2 500kr., vilket enligt den stickprovsundersökning som jag tidigare nämnt gör attdrygt av målen kommer under gränsen. Underbeloppsgränsen faller huvudsakligen mål angående sjukpenning ochföräldrapenning under någon eller . mål som i försäkringskassanhar avgjorts av en tjänsteman. Det kan naturligtvis också förekomma att målavgjorda av pensionsdelegation eller försäkringsnämnd hamnar i denna målgrupp.Enligt min mening bör mål avgjorda av de senare organen undantas från ensamdomarprövningen.Även andra mål som normalt skall handläggas under medverkan av nämndemän bör undantas.Förslaget leder följaktligen inte till någon inskränkning i lekmannainflytan-det. Med denutvidgade behörighet för ensamdomare som jag nu förordar finns det inteanledning att ha någon speciell regel i försäkringsrätten för de mål därutgången är uppenbar. Det kan för övrigt förutsättas att en del av de uppenbaramålen faller under beloppsgränsen på . och av den anledningen kanhandläggas av ensamdomare. Mitt förslag innebär följaktligen attförsäkringsrätten blir domför med en domare 1981/82:88 27 1 vid prövning avbesvär över beslut som inte innebär avgörande av saken, 2 vid förordnandei avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast målsberedande, 3 vid beslutgenom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak, 4 vid avgörandeav mål där värdet av den förmån som är under prövning i försäkringsrättenunderstiger . och det överklagade beslutet inte är sådant att nämndemänskall delta. Domförhetsregeln bör utformas som en minimiregel. Om detär påkallat av särskild anledning, bör prövningen alltså göras inormalsammansättningen, dvs. av tre domare. Detta gäller bl. a. i mål avprincipiell betydelse där utgången kan få prejudicerande verkan. Den regel som jag nu förordar innebär naturligtvis att ettökat ansvar läggs på de enskilda domarna i försäkringsrätterna. Jag anseremellertid att de är kapabla att ta detta ansvar. Bedömningen av lämplighetenatt meddela förordnande som försäkringsrättsassessor förutsätter jag dockkommer att ske bl. a. med beaktande av den utvidgade behörighet som mittförslag innebär. Försäkringsrätten har också möjlighet att genom ändringar iarbetsordningen anpassa målfördelningen med hänsyn till de enskilda domarnasrutin. Tillämpningen av den föreslagna ensamdomarregeln måstenoggrant följas och jag är självfallet beredd att ta upp frågan om jämkningar iregeln om det visar sig befogat. Effekten i form av ökad målavverkning, som bör följakommitténs förslag till ensamdomarbehörighet, uppskattar kommittén till 600 målom året. Mitt förslag bör leda till en ökning i avverkningen med omkring 1 200mål . Det är också klart över vad ett tvådomarsystem skulle ge, 2.6 Fullföljdsbegränsning i försäkringsöverdomstolen Enligt nuvarande ordning finns det in?en begränrning i rättenatt fullfölja talan till försäkringsöverdomstolen. I regeringsrätten gällerdäremot att mål tas upp till prövning först sedan rätten har meddelatprövningstillstånd. 1 om det är avvikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas i regeringsrätten(prejudikatdispens) eller 2 om detföreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resningföreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovtförbiseende eller grovt misstag. Prop.1981/82:88 28 Reglerna i högsta domstolen har motsvarande innehåll. Kommittén föreslår att det införs en fullföljdsbegränsningi försäkringsöverdomstolen. Den bör enligt förslaget i princip få samma utformningsom den som gäller i regeringsrätten. Försäkringsöverdomstolen skall alltsåmeddela prövningstillstånd för att målet skall få fullföljas. Förutsättningarnaför att få sådant tillstånd skall dock vara något vidare än i regeringsrätten.Förslaget innebär att försäkringsöverdomstolen också skall ge prövningstillståndom det finns anledning att ändra det slut som försäkringsrätten har kommit till(s. k. ändringsdispens). Förslaget får nästan genomgående ett gott mottagande.Några remissinstanser framhåller särskilt att försäkringsöverdomstolenegentligen bör vara en renodlad prejudikatinstans, men att det under enövergångstid ändå kan vara lämpligt att som kommittén föreslår tillåtaändringsdispens. Försäkringsöverdomstolen (majoriteten) uttalar sig varkenför eller emot ett prövningstillstånd men är tveksam om en sådan ordning ledertill den ökning av avverkningen som kommittén räknar med. En viss tvekan inför en fullföljdsbegränsning framförlänsrätten i . Ett klart avstyrkande kommer endast frånadvokatsamfundet och LO. De åtgärder som jag har förordat förförsäkringsrätternas del syftar i förening med andra åtgärder till att ökadessa rätters målavverkning och man får därför förutse att måltillströmningentill försäkringsöverdomstolen snart kommer att öka. 1 det läget riskerar manatt domstolens prejudikatbildande verksamhet lamslås till följd av en alltförstor målbelast-ning och för att förebygga detta anser jag det som förut antyttsoundgängligt att införa en fullföljdsbegränsning till domstolen. Genom en sådan begränsning får domstolen möjlighet attkoncentrera sig på sin verksamhet som rättsledande på socialförsäkringsområdet,vilket kommer att underliitta ärendehanteringen såväl i försäkringskassorna somi försäkringsrätterna. I vart fall till dess den nya besvärsorganisationen harvunnit större stadga bör dock försäkringsöverdomstolen såsom kommittén föreslårkunna be\'iljas. Det synes också lämpligt att som kommitténföreslår undanta från kravet på prövningstillstånd. När det gäller försäkringsöverdomstolens sammansättningvid dispensprövningen föreslår kommittén två juristdomare och en lekman,vilket de flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan erinran.Kammarrätten i , och anserdock att lekmän inte behöver medverka. För min del anser jag att mitt tidigare ställningstagandeatt ändringsdispens skall tillåtas gör en lekmannamedverkan naturlig redan vid dispensprovning-en.Jag kan därför ansluta mig till kommittéförslaget på denna punkt. När det gäller omröstningen vid dispensprövningen föreslårkommittén en vanlig majoritetsregel, som alltså leder till att minst två av detre ledamöterna 1981/82:88 29 måste rösta för prövningstillstånd för att sådant skallbeviljas. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran,dock med undantag för försäkringsöverdomstolen (majoriteten) som anser attprövningstillstånd skall beviljas om en av ledamöterna röstar för detta. För egen del anser jag inte att det finns skäl att införaen omröstningsregel som innebär att en minoritet av de röstande får dikterautgången och som saknar motsvarighet inom andra domstolar. Jag biträder alltsåkommitténs förslag i fråga om omröstningen vid dispensprövningen. I sitt remissyttrande ifrågasätter försäkringsöverdomstolenom inte införandet av den särskilda domförhetsregeln för dispensprövningen (tvålagfarna och en lekman) motiverar att regeln i 3 S andra stycket lagen(1978:28) om försäkringsdomstolar upphävs. Den regeln föreskriver att försäkringsöverdomstolenär domför med endast tre lagfarna ledamöter 1 vid prövning av besvär som inteinnebär avgörande av saken. 2 vid förordnandei avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast målsberedande, 3 vid beslutgenom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak, 4 vid avgörandeav mål där utgången är uppenbar. Enligt försäkringsöverdomstolen bördispenssammansättningen bli behörig att avgöra också frågor som har väcktsförst i domstolen. Däremot menar försäkringsöverdomstolen att det liggernärmast till hands att processuella frågor som har avgjorts i försäkringsrättenoch genom besvär har förts vidare till försäkringsöverdomstolen. omprövningstillstånd meddelas, avgörs i fullsutten rätt och inte idispenssammansättning. Jag instämmer med försäkringsöverdomstolen att denspeciella domförhetsregeln vid dispensprövningen motiverar vissa ytterligarejusteringar i domförhetsreglerna. Det torde nämligen kunna uppkomma situationerdär det är praktiskt för försäkringsöverdomstolen att i direkt anslutning tillatt prövningstillstånd ges kunna avgöra vissa ytterligare frågor. Som exempelnämner försäkringsöverdomstolen att pröva ett interimistiskt yrkande. Jag anseremellertid att dispenssammansättningens behörighet med fördel kan utvidgasytterligare så att den sammanfaller ined den behörighet som tre lagfarna domaref. n. har enligt vad jag har nämnt. Den särskilda regeln för uppenbaramål bör dock inte längre kvarstå, eftersom dessa mål som regel torde komma attavgöras genom att dispens vägras. Den behörighet som jag anser att dispenssammansättningenskall ha bör utgöra ett komplement till och inte ersätta den nuvarande tredomarbehö-righeten.Sammanfattningsvis innebär mitt förslag att försäkringsöverdomstolen blir domförmed antingen tre lagfarna ledamöter eller två lagfarna och en icke lagfarenledamot i fall som avses under de tidigare nämnda punkterna 1-3 och vidare medtvå lagfarna och en icke lagfaren ledamot vid behandlingen av en fråga omprövningstillstånd. I vad mår) fullföljdsreglerna kommer att få avsedd effektär mycket Prop.1981/82:88 30 beroende av hur tidskrävande själva dispensprövningen bliroch hur stor andel av målen som dispenseras. Kommittén har i det avseendetgjort vissa beräkningar, som försäkringsöverdomstolen anser vara alltföroptimistiska. I denna fråga konstaterar jag att de föreslagna reglernahar nackdelar från effektivitetssynpunkt som kommer sig av attprövningstillstånd skall meddelas inte enbart om ett mål har prejudikatsintresseutan även om det finns anledning att ändra det överklagade beslutet. Dennadubbla prövning kommer givetvis att vålla tidsutdräkt och även medföra attantalet meddelade prövningstillstånd blir större. Målsättningen börvara att göra försäkringsöverdomstolen till en renodlad prejudikatinstans ilikhet med regeringsrätten och högsta domstolen. Jag ser de regler som nuföreslås som ett första steg på väg mot det målet, även omeffektivitetsvinsterna till en början blir måttliga. 1 enlighet med vad jag nu har anfört har inomsocialdepartementet upprättats förslag till 1 lag om ändringi lagen (1978:28) om försäkringsdomstolar 2 lag om ändringi förvaltningsprocesslagen (1971:291) 3 lag om ändringi lagen (1962:381) om allmän försäkring 4 lag om ändringi lagen (1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen (1981:691) omsocialavgifter 5 lag om ändringi lagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen(1962:381) om allmän försäkring Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i dettaärende som bilaga -?.' 4,1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:28) omförsäkringsdomstolar Ändringen i andra stycket är en följd av att målen angåendepensionsgrundande inkomst och bestämmande av underlaget för vissa egenavgifterflyttas till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Därmed kommer det inte längreatt finnas några mål som fullföljs från de lokala skattemyndigheterna tillförsäkringsrätterna. Ändringen innebär att den särskilda regeln för mål därutgången är 1 Bilagan har uteslutits här såvitt gäller de under 1-2, 4och 5 angivna lagförslagen. Frånseu några ledaktioneWa ändringar är förslagen likalydandemed dem som är fogade till propositionen. Prop.1981/82:88 31 Ändringen innebär vidare att den s. k.dispenssammansättningen (två lagfarna och en icke lagfaren ledamot) också fårbehörighet att pröva sådana frågor som tre lagfarna ledamöter f. n. får pröva.1 fråga om motivet till bestämmelsen hänvisas till ansnitt 2.6. De nya reglerna skall givetvis inte läsas på det sättetatt alla mål i vilka det har beviljats prejudikatdispens skall avgöras av försäkringsöverdomstoleni dess helhet enligt regeln i fjärde stycket. Bestämmelserna är inte helleravsedda att ändra försäkringsöverdomstolens nuvarande praxis att handlägga måli en starkare sammansättning när detta har ansetts praktiskt. Ändringen innebär att en ensamdomare blir behörig attavgöra bl. a. alla mål, där värdet av den förmån som är under prövning i rättenunderstiger . Viduppskattningen av värdet (tvistevärdet) får man utgå från klagandens yrkandeoch jämföra vad ett bifall beloppsmässigt skulle innebära i förhållande tilldet överklagade beslutet. Om såväl som den försäkradeklagar och yrkar verket på ett lägre och den försäkrade på ett högre belopp änvad kassan har beslutat, blir det i stället spännvidden mellan de bådaparternas yrkanden som blir utgångspunkt för jämförelsen. Inte så sällan förekommer det att den förmån som är underbedömande är tidsanknuten så att den utgår antingen tills vidare eller tillsvidare dock längst fram till en viss tidpunkt. Om det yrkas att förmånen skallutgå tills vidare utan någon tidsgräns, kan ett värde överhuvudtaget inteanges. Målet kan alltså inte handläggas av ensamdomare. Finns det däremot entidsgräns måste man beräkna tvistevärdet efter den. även om den inte har passeratsnär försäkringsrätten prövar målet. Det kanockså vara så att tidsperioden för den förmån som är under bedömande är tillända när försäkringsrätten får målet, men att bedömningen av just den periodenär av avgörande betydelse för senare perioder. Tvisten kan exempelvis gällarätten till traktamente under den av en långarbetsmarknadsutbildning. Tvistevärdet kommer här formellt att ligga , men i realiteten uppgå till högre belopp. I detta läge skall det högrebeloppet ligga till grund för bedömningen av domförheten. Det bör emellertid inte vara så att enbart detförhållandet att den bedömning som har gjorts i ett visst mål kan haåterverkningar i ett senare sammanhang skall omöjliggöra en handläggning av ensamdomare.Det skall alltså vara ett mera direkt samband som i det angivna exempletmed traktamentsersättning. 1 den allmänna motiveringen har angetts att ensamdomarregelnär en minimiregel för domförheten. Om det av särskild anledning är påkallat,skall målet prövas av tre ledamöter. En regel av detta innehåll har därförtagits in i andra stycket sista meningen. Som exempel på särskild anledning kan 1981/82:88 32 nämnas att frågan har prejudicerande betydelse ellereljest har mera allmänt intresse. Det är vidare lämpligt att en assessor medbegränsad domarerfarenhet inte pä egen hand avgör mål som är svåra ellervidlyftiga eller som av någon annan anledning kräver särskild erfarenhet. 4.2 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen(1971:291) 31 och 37 a §§ Enligt 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen(1971:291) får omständigheter eller bevis, som klaganden åberopar först iregeringsrätten, beaktas endast om det föreligger särskilda skäl. Kommitténföreslår att den bestämmelsen också skall gälla i försäkringsöverdomstolen.Detta kritiseras i remissyttranden från försäkringsöverdomstolen ochförsäkringsrätten för , I likhet med de nämnda remissinstanserna anser jäg att detfinns skäl som talar emot att göra regeln tillämplig på försäkringsöverdomstolen.Den aktuella regeln i förvaltningsprocesslagen är lämplig i en renodlad prejudikatinstanssom regeringsrätten men inte i försäkringsöverdomstolen, som enligt vad jagtidigare har föreslagit, också skall kunna ta upp mål efter s. k.ändringsdispens. Någon hänvisning till 37 S första stycket görs därför inte iden föreslagna 37 a §. I sitt remissyttrande efterlyser försäkringsöverdomstolennärmare anvisningar i fråga om domstolens skyldighet att som ett led idispensprövningen komplettera utredningen och infordra yttrande frånriksförsäkringsverket. 1 förevarande fall gäller frågan att inhämta motpartensyttrande i själva prövningen om fullföljdstillstånd skall meddelas. Frågan ärav stor processekonomisk betydelse såväl för försäkringsöverdomstolen som förriksförsäkringsverkets ombudsenhet i egenskap av klagandens motpart. Fråganmåste givetvis prövas enligt allmänna förvaltningsprocessrättsliga grundsatseroch några bindande uttalanden om dessas innebörd kan givetvis inte göras idetta sammanhang. Det kan emellertid konstateras att praxis i högsta domstolenoch regeringsrätten är att sådant yttrande inte inhämtas i motsvarande fall.Dispensreglerna i försäkringsöverdomstolen kommer att skilja sig från de somgäller i nämnda domstolar pä det sättet att fullföljdstillstånd skall ges ävennär det finns anledning att ändra det överklagade beslutet. Detta torde dock ioch för sig inte behöva anses medföra någon avgörande skillnad. Meddelasdispens pä denna grund innebär det ju inte något mera än i prejudikatfallet,nämligen att målet skall tas upp till prövning i sak i försäkringsöverdomstolen. Dessa överväganden skulle alltså närmast leda till attnågot yttrande inte normalt behöver inhämtas inför dispensprövningen. En annansak är givetvis att det kan vara befogat att inför dispensprövningen inhämtayttrande över dispensansökningar som grundas på omständigheter som inte tidigareanförts 1981/82:88 33 Det nu sagda torde också kunna tillämpas påfrågan om försäkringsöverdomstolens skyldighet att komplettera utredningen idessa fall, 4.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) omallmän försäkring 20 kap, 10 § I första stycket föreskrivs att beslutet skall omprövas omdet begärs av enskild som beslutet angår. får alltså intebegära omprövning utan skall direkt anföra besvär. Därmed kan den situationenuppkomma i fråga om ett och samma beslut att den försäkrade begär omprövningoch verket anför besvär. Det är då mest praktiskt att ärendet i sin helhetlämnas över till försäkringsrätten, där den försäkrades begäran om omprövningskall betraktas som en besvärsinlaga. Den nu beskrivna situationen regleras isista stycket. På samma sätt som en besvärsmyndighet skall avvisa besvärom det finns något formellt hinder mot att ta upp dem till prövning skallkassan i motsvarande fall avvisa en begäran om prövning. I praktiken torde denvanligast förekommande orsaken till avvisning bli att omprövningen har begärtsför sent. Ett sådant beslut av kassan får anses avse en annan fråga än ettärende enligt AFL. Mot ett sådant beslut är alltså rättsmedlet besvär. Det ligger i sakens natur att ett beslut inte får omprövasmer än en gång enligt denna paragraf. Man kan alltså inte begära omprövning avett omprövningsbeslut. En annan sak är att omprövning enligt 10 a § inte i ochför sig förhindrar omprövning enligt 10 §. Den föreslagna ordningen leder vidare till attförsäkringsrätten och inte försäkringskassorna skall pröva om det finns någotformellt hinder mot att ta upp besvär till saklig prövning. Vem eller vilka inom som skall fattaomprövningsbeslutet är inte en fråga som behöver regleras i lag. Däremot börriksförsäkringsverket som ge anvisningar på denna punkt. Det är naturligtvis angeläget att kassan gör sinomprövning så skyndsamt som möjligt. Den föreskrift som gäller och somhar utfärdats av anger att omprövningen normalt skallvara slutförd . Detta kan även framöver vara en lämpligtidsgräns. Jag förutsätter att fillämpningen av de föreslagna omprövningsreglernanoga följs av . Mot den bakgrunden anser jag det intepåkallat att i AFL närmare detaljreglera omprövningsförfarandet. De nya omprövningsreglerna leder till att det inte längreblir obligatoriskt för att avge yttrande tillförsäkringsrätten. Vad kassan har grundat sitt avgörande på skall ju framgå avdet beslut som har blivit resultatet av omprövningen. Försäkringsrätten kandock även med stöd av 13 § förvaltningsprocesslagen begära yttrandeom det behövs. 3 1981/82. 1981/82:88 34 Denna paragraf motsvarar nuvarande 10 § med några mindreredaktionella ändringar. Tilläggen i paragrafen fastslår principen att en enskildsom är missnöjd med beslut i första hand skall begära enomprövning av beslutet hos kassan. För att förebygga rättsförluster föreskrivsatt en som besvärsskrivelse betecknad handling från en enskild skall behandlassom en begäran om omprövning, om den kommer in innan besvären får anföras.Riksförsäkringsverket får naturligtvis anföra besvär över såväl det ursprungligabeslutet som det nya beslutet efter omprövningen. Ändringen är främst en följd av att nuvarande 10 Sföreslås bli betecknad 10 a §. Vidare föreslås vissa språkliga ändringar. Genom bestämmelsen i fjärde stycket blir reglerna förbesvär tillämpliga på omprövningsförfarandet. Det gäller t. ex. tiden ochsättet för att begära omprövning. 4.4 Förslagen till lag om ändring i dels lagen (1959:552)om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen (1981:691) om socialavgifter, delslagen (1959:551) om beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen(1962:381) om allmän försäkring