prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — CentralorganisationenSACO/SR finner alt huvudintresset i betänkan-del är koncentrerat tUl detlagförslag som läggs fram men betänkandet förtjänar också uppmärksamhet för denöversikt del innehåller bl. a. över den hittUlsvarandekonkurrensbegränsningslagens tillämpning och relationerna mellan svenska ochutländska förhållanden på konkurrenspolitikens område. Utredningen går också inpå konkurrenspolitikens uppgifter sett i relation till andra delar avsamhällets ekonomiska politik och diskuterar översiktligt hur konkurrensmellan företag kan medföra för samhället gynnsamma effekter. Man understrykerbland annat att konkurrens inte är mål i sig utan ett medel att nå andraresultat. De förhållanden man därmed kommer 1981/82:165 352 inpå är komplicerade och svåröverskådliga och det är därför inle förvånansvärtatt utredningen inte har lyckats genomföra den djupgående och i aUa avseendentillfredsstäUande analys som i och för sig hade varit önskvärd som utgångspunktför den revidering av konkurrensbegränsningslagstiftningen som föreslås. Självfalletkan inle heller ett remissvar ge en sådan bakgrand. Några kompletterandepåpekanden och markeringar till utredningens analyser anser dock organisationenkan finnas anledning att föra fram. Konkurrens kan, somutredningen påpekar, uppfattas som en tävlan meUan företag. I en sådan tävlankan inte alla vinna. Några måste förlora, kanske tvingas reducera sinverksamhet eller helt försvinna. En aktiv tävlan förutsätter, säger /SR,rörlighet och risktagande. har stabilitet i företagen och densysselsättning de erbjuder kommit alt prioriteras aUt högre under senare år.Detta leder tiU en målkonflikt som blir speciellt kännbar när många företagställs inför svårigheter att upprätthålla lönsamhet och sysselsättning. Synenpå konkurrens och konkurrensbegränsningar borde därför, menar organisationen,kunna vara något olika när del gäller konkurrens mellan företag som alla hargynnsamma förutsättningar och konkurrens mellan företag som alla har en starkpress på sig och kämpar för alt överleva. Del minskar uppenbarligenmöjligheterna att formulera sådana lagregler för företags konkurrens som kanbli av värde som styrmedel i aUa typer av situationer. Konkurrens i form avtävlan mellan företag förekommer i många former. En av de viktigaste sett bådefrån företagens och konsumenternas synpunkt är den successiva anpassningen avföretagens utbud av varor och tjänster tiU köpamas behov och önskemål. Denleder lUl en från samhällssynpunkt önskvärd produktdifferentiering. Samtidigtkan emellertid vissa företag få en form av monopolinslällning i vilken de dockvanligen utsätts för en kraftig konkurrenspress från företag som säljer olikasubstilutspro-dukter. Här föreligger, konstaterar /SR, en påtaglig konfliktmellan utredningens sätt att uppfatta konkurrens som en tävlan och dess sättatt längre fram mot varandra ställa konkurrens och koncentration. Koncentrationsgradensom mått på konkurrensen är snarare uttryck för ett konkurrensbegrepp grandatpå den traditionella ekonomiska teori i vUken fuU-ständig konkurrens framstårsom ett idealtillstånd. Att utredningens förslagtill stor del kommit att präglas av detta senare konkurrensbegrepp anserorganisationen framgå av det stora intresse som ägnas åt företagsförvärv ochderas betydelse för koncentrationsgraden. Något påtagligt försök att jämsidesmed priskonkurrens föra fram den ovan antydda formen av tävlan om att bjuda utprodukter anpassade tiU köparnas behov och önskemål görs inte heUer. Här hadeutrymme funnits för ett nytänkande som kunde ha fått stor betydelse förutvecklingen av den framtida konkurrenspolitiken. 1981/82:165 353 Utredningenpekar på, anför /SR vidare, alt konkurrens inle är ett mål i sig utan ettmedel att nå andra mål. Det vikliga är alltså inte i första hand att mankonkurrerar ulan alt man konkurrerar med medel vars effekter bhr positiva församhällel som helhet. Hit hör inte bara priset ulan också bland annatproduktutbudet. Vad konkurrenspolitiken främst borde vara inriktad på är attskapa vilja till tävlan i förelag, möjUgheter all tävla för dem som vill göradet och ett från samhäUssynpunkt lämpligt val av medel. Förbud för vissa formerav konkurrensbegränsningar kan aldrig ensamt bli ett effektivt medel all nå ettsådant mål. Andra föratsättningar måste också finnas. Sambandet mellankoncenlrationsgrad, konkurrensvilja, konkurrenstryck på de individuellaföretagen, valet av medel i företagens tävlan med varandra samt de därav följandekonsekvenserna för konsumenlema och samhället i övrigt är emeUertidofullständigt kända. Behovet av bättre kunskaper är påtagligt. Förändringarinom företagssektorn, inom den ekonomiska politiken och i synen påmarknadsekonomin och målen för den ekonomiska politiken accentuerar ytterligaredet behov som funnits av nya utgångspunkter för beskrivningar ochanalyser av konkurrensförhållanden. Ett slutiigl ställningstagande tillkonkurrenspolitikens framlida utformning skulle egentligen kräva sådana nyafördjupade kunskaper. Somkunskapssituationen nu är blir möjligheterna att bedöma effekterna av olikaförändringar i konkurrenspolitiken mycket ofullständiga. Detta får enligtSACO/SR: s mening självfallet inte leda till alt man inle vidtar åtgärder ochförsöker påverka utvecklingen. Del borde emellertid mana till viss försiktighetnär det gäller all binda upp konkurrenspolitiken med hjälpav detaljerade lagregler. harmot bakgrund av de givna direktiven enligt i (LO)uppfattning gjort en mångsidig genomgång av konkurrensfrågorna, en saklig,ingående granskning av olika problem och länkbara metoder all komma till rättamed dessa samt för-IjänstfuUl dragit slutsatser om hur en moderniserad ocheffektivare konkurrensbegränsningslag skulle kunna utformas.Konkurrensulredningens förslag liU lagstiftning om förelagsförvärv är ett nyttregelsystem, som avses komplettera den nya konkurrensbegränsningslagen. Däremothar konkurrensutredningen avstått från all utforma förslag tUl lag om samrådvid företagsförvärv. Utredningen framhåller all del vore naturligt om den nyaarbetsrätlskommittén utformade och lade fram ett sådant lagförslag. LOförordar alt konkurrensulredningens förslag till ny konkurrensbegränsningslagläggs liU grand för ny lagstiftning. Den skärpning av konkurrensreglerna genomviss utökning av förbudsområdet och t. ex. en reformerad procedur avprövningen angående missbrak, som förslaget innefattar, är behövlig ochangelägen. Likaså tillstyrker LO konkurrensulredning- 23 1980/81. Prop.1981/82:165 354 ensförslag tiU regler om prövning av företagsförvärv. Detta är en minst likaangelägen reform med tanke på den inriktning och upptrappning somförelagskoncentrationen i olika former visat. () erinrar om att statsmakterna har anslutit sig tUl 1972 årsjordbruksulrednings krav på all garantier måste skapas för en tUlfredsslällandekonkurrens inom förädlingsledet, dvs. den s.k. primärförädlingen av animaliskaprodukter, främst mjölk och slaktdjur, (jfr. 1977/78: 19 s. 188, JoU1977/78:10 s. 23-25 och även SOU 1977: 17 s. 211-228). Tvåvägar anvisas, nämligen 1. statsmakternas insyn ikonkurrensförhållandena bör utökas. 2. möjligheterna till ingripandenvid eventueUt uppkommande missförhållanden bör förbättras. Enligtriksdagens beslut bör det ankomma på jordbraksnämnden alt utöva den avseddainsynen som faller utanför näringsfrihelsombudsmannens (NO) område. Nämnden,som bör kunna agera både på eget initiativ och efter klagomål från enskildpart, skaU bereda och besluta i sädana frågor. Vid beredningen av hithörandefrågor bör nämnden ha tiUgång till expertbiträde från de pris- ochkonkurrensvårdande myndigheterna. Beslut bör fallas av nämnden i plenum. Delförutsätts i statsmakternas beslut all frågorna i regel kan lösas genomfrivillig medverkan från berörda parter. Kan frivillig uppgörelse inle träffas,bör jordbraksnämnden ha möjlighet att ingripa inom jord-braksprisregleringensram. Nämnden har anmodats att till regeringen inkomma med förslag angåendevilka medel som i sistnämnda fall behöver tillgripas. har diskuterats att inrätta en särskild beredning för konkurrensfrågor.I denna bör beredas ärenden som anmälts till nämnden och som rörkonkurrensbegränsningar inom jordbraksprisregleringens område.Jordbraksnämnden avser att sedan ytterligare samråd skett med bl. a. NOåterkomma till regeringen i denna fråga. Nämndenavser vidare att inrätta en rådgivande beredning på kötlområ-det. Dennaberedning bör följa marknaden inom kötlbranschen och medverka vid bedömningarav ärenden som nämnden har att ta ställning till i plenum, t. ex. justering avinförselsavgifter vid prisgränsema, restitutions-ärenden, m. m. Föratomföreträdare för nämnden bör representanter för berörda branschorganisationeringå i beredningen. () delar den grundsyn på konkurrenspolitiken som utredningenredovisar och som väl anknyter till hittillsvarande lagstiftning och praxis.Dock önskar MRF framföra den generella synpunkten att de principielltintressanta och utvecklingsmässigl väsentliga resonemang som förs i direktiventill utredningen icke i allo synes ha Prop.1981/82:165 355 fångalsupp i utredningsarbetet. En diskussion om de grandläggande konkurrenspoliliskabegreppen och samhäUspositionema liU dessa blir under alla förhållandennödvändig om inte en alltmer komplicerad utveckling skall överflygla även en nylagstiftning. MRF beklagar vidare att i utredningen icke ingått företrädareför näringslivet, vars förhållanden trots allt lagstiftningen helt avser, och ivars intresse den till stor del har tillkommit. En till utredningen någotoklart kopplad s. k. referensgrapp kan knappast ersätta den genomgripandeanalys och problembearbetning som sker i en aUsidigt sammansatt utredning. Ävenom sålunda en mer långtgående analys av grundläggande värderingar ikonkurrenspolitiken varit värdefull önskar MRF i princip tUlslyrka utredningensförslag med vissa reservationer, som ej genereUt innebär StäUningstaganden somskiljer sig från utredningens utan i flertalet fall i stället syftar till attfördjupa och nyansera desamma. Vatjenäringsgren bör bedömas efter sina föratsättningar och måste få utvecklas eflersin egenart, anför MRF. Konkurrenspolitiken får i en marknadsekonomi aldrigtillåtas förhindra rationella lösningar på distributionens ochservicegivningens områden. Synpunkten att en konkurrensbegränsande åtgärdmåste bedömas efter sina långsiktiga - och slutgiltiga -effekter mer än tiU deomedelbart skönjbara understryks med rätta i direktiven till utredningen. Ettväsentligt intresse för samhällel torde vara att bilindustri ochbildistribution fungerar effektivt. Enligt MRF:s mening är bilbranschensselektiva distributionssystem en grundföratsättning för effektivitet ochstabilitet i branschutvecklingen. Det medger en hur hård konkurrens som helstbåde meUan märkena och inom desamma. Försäljnings- och servicefunktionerna ärlika viktiga som produktionens och måste vara lika välplanerade. Det selektivasystemet innebär en systematiserad men flexibel samverkan mellanhuvudleverantör och detaljist, och kan från denna synpunkt sägas utgöra ettpåtagligt exempel på s.k. franchising i detta begrepps mer vidsträcktabemärkelse, framhåller MRF. MRFifrågasätter om inte tiden är mogen att statsmakterna närmare analyserar deframväxande franschisingsystemen, främst därför att de av allt att döma utgörett av de mest positiva och effektiva inslramenlen för ett funklionerande ochframlidsinriktat småföretagande i en samhällsutveckling som i övrigt gåttegenföretagande emot i många avgörande hänseenden. I detta sammanhang blir detemellertid även nödvändigt att förutsättningslöst förslärka detaljisters ochservicegivares rättsställning både utom och inom samarbetsstraklurerna vare sigdessa har franchisingkarak-tär eller inte. På detta område, menar MRF, måstesmåföretagarpolitik, konkurrensrätt och allmän civilrätt utvecklas i nära sambandmed varandra. Det är MRF:s förhoppning att den riksdagsmotion som har väcktstill årets riksdag i frågan och som har utmynnat i ett tUlkännagivande tillregeringen kommer att leda till snabba och konkreta åtgärder. 1981/82:165 356 Sominledningsvis framhållits delar MRF den grundsyn på konkurrens-rätlens framlidautformning som utredningen i sitt utförliga och väl genomarbetade belänkandehar presenterat. De är emellertid väsentligt att ej skärskådakonkurrenspolitiken endast utifrån konkurrensbegränsningslagens synvinkel. Desenaste årens utveckhng har inte enbart inneburit en betydande integration isvenskt näringsliv - speciellt i produktionsapparaten - utan har härjämtemedfört en starkt ökad offentlig kontroll - och regleringsverksamhet påexempelvis prisområdet. Den har, tror MER, inle varit principiellteftersträvad, men har ändå bedömts samhällsekonomiskt erforderlig. Det finnsanledning att allvarligt begranda huravida de beaktansvärdakonkurrensbefrämjande reformer som övervägs kan komma au aUvarligt äventyrasom den fria prisbildningen systematiskt och över längre lidsintervall sätts urspel genom prisstopp eller liknande regleringsmekanismer. Del är nödvändigt,menar MFR, alt på detta som på andra samhällsområden söka nå en helhetssyn.Viktiga samhäUshänsyn kan understundom nödvändiggöra avsteg frånmarknadshushållningens principer men i lika mån kan omsorgen om utveckhngeninom ohka branscher -exempelvis bilbranschen motivera avsteg frånprincipiella ståndpunkter som intas i konkurrensrätten. MRFönskar som företrädare för en handels- och servicenäring med ett dominerandeinslag av små och medelstora företag betona viklen av att konkurrenspolitikenhåller dörren öppen för del ansvarsfulla utnyttjandet av samverkan som ett av flerahkvärdiga konkurrensmedel. En sådan grandsyn från samhället torde också varamest gynnsam för dem som ytterst utgör skyddsinlresset för konkarrenspolitiken,nämligen konsumenterna. (), som har avgelt ett remissyttrande som beträffandede allmänna synpunkterna nära ansluter till / SR:s, anförsammanfattningsvis alt de förändringar som konkurrensulredningen harföreslagit av KBL knappast framstår som revolutionerande. Någon påtagligförändring i konkurrensviljan och effektiviteten i näringslivet trorföreningarna inte all förslagen kommer att medföra. Med hänsyn till bristen pådjupgående kunskaper om vad som måste till för att ett marknadssystem skallfungera bra sett från samhälls- och konsumentsynpunkt är också långtgåenderegleringar av konkurrensen svåra all motivera. Med hänsyn till all dennuvarande konkurrensbegränsningslagen i stort sett fungerat bra i realitetenvia sin generalklausul och då den ger stora möjligheter altingripa i praktiskt laget alla de fall då del är uppenbart önskvärt bordedärför också flera av de förslag till låsningar av synen på vissa former avkonkurrensbegränsningar som del nya lagförslaget innehåller kunna skjutas påframtiden, anser civUekono-merna. Detta gäUer dels de föreslagna specifikaförbuden mot prissamverkan och marknadsddningsavlal, dels det föreslagnasystemet för granskning av förelagsförvärv. Prop.1981/82:165 357 anser att det hade varit värdefullt omutredningen närmare hade berört den verksamhet som bedrivs inombranschorganisationemas ram. 2 Åtgärder mot vissa konkurrensbegränsningar (den s.k. KBL-delen) Pådet område som KBL nu täcker föreslår utredningen att nuvarande lagtekniskakonstraktion behålls med dels ett antal straffbelagda förbud (förbudsprincipen)mot vissa typer av generellt skadliga konkurrensbegränsningar, dels engeneralklausul som omfattar också övriga konkurrensbegränsningar som medförskadlig verkan (missbraksprincipen). Två nya straffbelagda förbud föreslås, ettpriskartellförbud och ett marknadsdelningsförbud. Generalklausuleneffektiviseras genom att MD får möjlighet att förena sina beslut medvitesföreläggande, något som endast kan ske i leveransvägransfall. Detföratsätts dock att NO liksom f. n. genom förhandling med berörda företag skallförsöka få tUl stånd en uppgörelse som innebär att skadlig verkan upphör. Hovrättenför anför att utredningen i sitt arbete på en ny, utbyggd ochmoderniserad lag beaktat erfarenheter av gällande lagstiftning både inomkonkurrensområdet och på näraliggande områden. har hänsyn tagits tillregelsystem i bl. a. andra länder. De överväganden och ställningstaganden -ofta utförligt motiverade - som ligger till grand för utredningens förslagsynes ha medfört att den föreslagna lagen blivit väl anpassad till denutveckling som har skett på förevarande område. Hovrätten anser sig dock inteböra yttra sig över den principiella frågan om i vilken utsträckning detallmänt sett kan anses erforderligt eller önskvärt att i olika hänseenden gripain på det här området genom lagstiftning mot näringsidkare och företag. Enligtordalydelsen kan rabriken, konkurrensbegränsningslag, uppfattas på det sättetatt lagen innehåller bestämmelser som begränsar konkurrensen. Denomständigheten att lag mera allmänt bland tillämpade myndigheter ochinom näringslivet har benämnts konkurrensbegränsningslag bör inte föranledaatt den nya lagen rabriceras så. Lämpligare torde vara att benämna den t. ex.konkurrenslag eller lag om företagskonkurrens. Kammarrätteni anmärker att såvitt framgår av betänkandet är skärpningar avlagstiftningen på flera av de väsentliga punkterna inte föranledd av att någrabestående missförhållanden har konstaterats råda. 1981/82:165 358 Detframgår dock som motiverat att skapa ökade möjligheter tiU ingripanden. Frågani vilken omfattning del härvidlag kan anses påkallat att skärpa lagstiftningenär en fråga där flera olika samhälleliga intressen berörs. Kammarrättenkonstaterar alt förslaget har syften som går långt utöver alt förhindra skadligkonkurrensbegränsning. Kammarrättensom huvudsakligen inriktat sin granskning tiU de rättsliga frågorna har intetatt erinra mot att det framlagda förslaget i allt väsentligt får ligga tillgrand för lagstiftning. Förslaget synes väl fylla avsett syfte och är - såvittkammarrätten kunnat finna - väl genomtänkt i sina detaljer. Bankinspektionen hänvisartUl vad som har påpekats vid den nuvarande konkurrensbegränsningslagenstiUkomst nämligen att det ligger i sakens natur att de särregleringar som finnsbl. a. på bankområdet och vars tillämpning kan medföra konkurrensbegränsandeverkningar inte kan sättas ur kraft av regler i konkurrensbegränsningslagen.Liksom i fråga om nuvarande lag kan det sålunda bli möjligt att den föreslagnalagen i dessa fall beaktas endast i den mån de konkurrensbegränsandeverkningarna går längre än som måste accepteras med hänsyn lUl regleringenssyfte. Inspektionen anför vidare att, på grund av den offentiiga regleringenav all verksamhet inom inspektionens tillsynsområde, torde flera av de bestämmelserutredningen föreslår mot konkurrensbegränsningar i egentlig mening endastundantagsvis bli tillämpliga på förfaranden som rör banker och andra underinspektionens tiUsyn. Bankinspektionentar också upp förslaget till en effektivisering av förhandlingssystemet i MDgenom vitesmöjlighet och anför att systemet i stort sett har visat sig ändamålsenligt.Eftersom det är fråga om tiUämpning av en generalklausul, där de skadligaförfaranden som bestämmelsen riktar sig mot inle konkret anges, framstår detemellertid från rättssäkerhetssynpunkt som icke tillrådligt alt sanktioner kandrabba den som brutit mot bestämmelsen utan vetskap om det oriktiga iförfarandet. Del nuvarande systemet med förhandlingar har så gott somundantagslöst visat sig effektivt. Under sådana förhållanden finns detknappast fog för att införa en reglering med vilessanktionerade förbud ochålägganden. Hänsyn till rättssäkerheten väger enligt inspektionens meningtyngre än de fördelar, bl. a. ett snabbare förfarande, som eti sanktionssystemskuUe kunna medföra. Medutgångspunkt i de speciella förhållanden som råder på försäkringsområdet harförsäkringsinspektionen inle funnit anledning till erinran mot den preciseringoch skärpning av konkurrensbegränsningslagstiftningen, som föreslås avutredningen i den s. k. KBL-delen. har KBL i huvudsak fungerat väl. Den smidighet, som harutmärkt den svenska modellen för konkurrenslagstiftning och rättstillämpning,har möjliggjort lösningar av problem i fråga om konkurrens ochkonkurrensbegränsning, som passar ett litet höginduslri-aliseral land somSverige. Utländska förebilder, hämtade t. ex. från och EG, är inle utanvidare tillämpliga på . Prop.1981/82:165 359 Styrelsenvill emellertid i princip inte motsätta sig en revision av konkurrenslagstiftningen.Del är viktigt att det finns en effektiv sådan. Utredningens förslag attbraltoprisförbudet och förbudet mot anbudskarteller skall hållas och utvidgastUlstyrks. Likaså tillstyrks införandet av priskartellförbud ochmarknadsdelningsförbud. Det är emeUertid viktigt att, när vissa handlingar kriminaliseras,de förbjudna handlingarna är klart och otvetydigt formulerade. I dessaavseenden finns det enligt börsslyrelsens mening anledning att vara kritisk motförslaget. Likartadesynpunkter på formuleringen av förbuden framförs av handelskamrarna, som docki princip tillstyrker genomförandet av de föreslagna bestämmelsema. De anserall många ullryck framstår som vaga och därför kan medföra storatolkningssvårigheler med därav följande rättsosäkerhet. Handelskamrama anför:Som en allmän synpunkt på del framlagda förslaget vill handelskamrarnaframhålla att utredningens förslag innebär en utvidgning av det straffbaraområdet, gällande konkurrensbegränsande åtgärder, som frånrättssäkerhetssynpunkt inle kan anses godtagbar. Utredningen tycks inle fulltut ha förstått vikten av att regler som är straffsanktionerade är utformade medstor exakthet. Handelskamrarnaframhåller vidare att förhandlingsprincipen i den nuvarande generalklausulenhar fungerat mycket väl och att den därför bör bibehållas. Knappast något fallkan redovisas där den nuvarande ordningen inte lett tUl önskat resultat.Tvärtom måste systemet anses ha haft betydande positiva effekter med hänsyntill den flexibilitet som förhandlingsprincipen möjliggjort, en flexibUitetsom självfaUet är av stor vikt när del gäller alt tillämpa en generalklausulsom med nödvändighet måste komma att bli mycket allmän till sin avfattning.Eventuellt skulle systemet kunna kompletteras med en möjlighet för MD attmeddela förbud i särskilt allvarliga faU, om förhandlingar inte leder tillnågon överenskommelse anför handelskamrarna. Stockholmsfondbörs berör också förhandlingsprincipen. Utredningen har enligt fondbörseninle anfört några övertygande skäl för alt vid tillämpning av generalklausulenersätta förhandlingar med ett system av vUes-sanktionerade förbud ochålägganden. Såvitt styrelsen har sig bekant har de tvångsmedel, som finnstiUgängliga när del gäller missbrak, inle behövt tiUgripas . Det nuvarande förhandlingssystemet har lett till att skadligakonkurrensbegränsningar kunnat undanröjas på ett acceptabeh sätt. Det hardessutom visat sig väl anpassat till det svenska näringslivets straktur ochtill att lösa problem av aktuellt slag. Den nuvarande förhandlingsprincipen bördärför behållas. Enligt styrelsens uppfattning kan dock reglerna skärpassåtillvida all vitesföreläggande far förekomma, då domstolen inte lyckats genomförhandhng undanröja konstaterad skadlig verkan. () pekar på all med den föreslagna utvidgningen av förbudsområdel och medutbyggnaden och effektiviseringen av anbuds- 1981/82:165 360 kartellförbudetkommer den svenska lagstiftningen att bringas i närmare överensstämmelse medkonkurrensreglerna i och i Fördraget om upprättande av Kol- ochStålunionen. Förbudsprincipen i detta avtal gäller nämligen samtliga avnäringsidkare utövade konkurrensbegränsningar utom utnyttjandel av dominerandemarknadsställning. Förbudsfalleni såväl gällande som föreslagen lagstiftning avser endastkonkurrensbegränsningar med verkan inom . Däremot får generalklausuleni både KBL och enligt förslaget efter regeringens tUlstånd tillämpas också påkonkurrensbegränsningar med verkan utomlands om det påkallas av hänsyn till internationellöverenskommelse framhåUer KK.