prop · G503221 · 1981-12-31 00:00:00 — områden som har varit föremål förprövning av planmyn-dighelen i planärendet. Jag återkommer senare (avsnitt2.3.2) till denna fråga. Det bör också föreskrivas alt ersättningen därvidskall bestämmas med bortseende från inverkan av sådan plan. Det sagda innebärbl. a. att dessa föreskrifter om inlösen och om ersättning inte blirtillämpliga, när exploateringssamverkan skall komma till stånd inom ett områdemed en gällande plan som inte avses att ändras. Utredningens förslag, vilket jag således godtar,innebär sammanfattningsvis att någon tvångsanslutning tillexploateringsföretaget inte skall fä ske. Utöver de skäl för detta som jagtidigare har anfört vill jag framhålla att frivillighet i deltagandet skaparstörre förutsättningar för att den gemensamma förvaltningen skall fungeratillfredsställande. Man är överens från början och samarbetar med gemensammålsättning. Det bör medföra att det blir lättare att få exploateringssamverkantill stånd. Härtill kommer att del är enbart de fastighetsägare som är med i samfällighetensom får del i den uppkomna avkastningen eller som får bära eventuellaförluster. Går man med, kan fastigheten, inklusive andelen iexploateringssamfälligheten, säljas och fastighetsägaren på så sätt få del avden förväntade avkastningen. Väljer fastighetsägaren att stå utanför, blir som skall ingå i exploateringen genom fastighetsreglering överförd förfördelning mellan de deltagande fastigheterna till det värde marken hade föreplanen. I betänkandet framhålls att fastigheter vilkasandel i samfälld mark har sådant obetydligt värde att någon ersättning enligt 6kap. 6 § faslighetsbildningslagen normalt inte utgår vid överföring av markfrån en samfällighet, inte skall få ingå i en exploateringssamfällighet. Vidareframhålls att mark och byggnader som inte påverkas av exploateringen inte skallfå påverka andelstalen. Enligt min mening kan det vara en fördel om även enfastighetsägare som inte har annan mark än den egna tomten kan delta isamverkan. Han kan ha intresse av att kunna påverka t. ex. frågan om utbyggnadav galor och va-anläggningar samt utformningen av den yttre miljön i sittområde. 1981/82:221 31 Känslanav samhörighet och ett gemensamt intresse inom samverkansområdet torde allmäntsett stärkas med en sådan lösning. Jag förordar således atl i enexploateringssamfällighet skall kunna ingå samtliga fastigheter inom området,oavsett om de bidrar med mark till exploateringsföretaget eller ej. Samtidigtbör dock bestämmelserna utformas så alt det är endast de fastigheter som bidrarmed mark som får rätt till marktilldelning i företaget. I de fall en faslighet endast har en andel med eltobetydligt värde i samfälld mark inom samverkansområdet anserjag i likhet medutredningen att denna fastighet inte bör få ingå i förelaget. Det intresse ensådan andelsägare har av företaget får nämligen anses vara alltför svagt. 2.2.3Övriga villkor för att inrätta en exploateringssamfällighet Som villkor för att få inrätta enexploateringssamfällighet gäller enligt utredningsförslaget ett opinions- ochelt bålnadsvillkor enligt samma principer som i fastighetsbildningslagen ochanläggningslagen. Som jag förordade skall en fastighetsägare inte mot sinvilja kunna åläggas att delta i exploateringssamverkan. Man kan då fråga sig omvillkor av detta slag behövs. Ett system med enbart frivilligt deltagande får somresultat att de som är positiva till exploateringen deltar i företagel, medande som är negativa ställer sig utanför. De positiva får genomexploateringssamfälligheten vissa legala möjligheter, bl. a. i princip rättfill tvångsvis fastighetsreglering och rätt att genomföra behövliga åtgärderinom samverkansområdet även på de fastigheter vilkas ägare avböjt att delta i exploateringsföretaget.Avkastningen fördelas mellan de fastighetsägare som deltagit. Ellopinionsvillkor får i det sammanhanget den betydelsen all del krävs en vissuppslutning bland fastighetsägarna inom ett tänkt exploateringsområde för attde som är positiva till en exploatering skall kunna använda sig av dessamöjligheter. Om något opinionsvillkor inte föreskrivs, kan ett fåtal markägaremed ett kanske myckel litet markinnehav genomdriva en exploatering motflertalet fastighetsägares vilja och själva tillgodogöra sig hela avkastningenav verksamheten. Detta är enligt min uppfattning inte acceptabelt. Grundtankenmed exploateringssamverkan är gemensam exploatering och inte atl elt fåtalmarkägare skall få rätt att tvångsvis skaffa sig förfoganderätten övrigmark inom ett exploateringsområde. Mot den här bakgrunden anserjag i likhet medutredningen att det är nödvändigt med ell opinionsvillkor videxploateringssamverkan. Erfarenheterna av opinionsvillkoret så som det ärutformat i anläggningslagen är såvitt bekant goda. Det ger möjlighet till ensmidig och ändamålsenlig tillämpning och lämpar sig enligt min mening väl ävenför den nya lagen. Någon motsvarighet lill undantagsregeln i 7 § andra stycketanläggningslagen bör dock inte gälla vid exploateringssamverkan. Prop.1981/82:221 32 denregeln behöver inte opinionsvillkoret uppfyllas om behovet av en anläggning ärsynnerligen angelägel. Är en exploatering synnerligen angelägen från kommunenssynpunkt men saknas ändå en positiv opinion, bör frågan i stället lösas genomall kommunen själv går in som huvudman. Hyresgäster som bor inom samverkansområdel harenligt utredningsförslaget tilldelats samma ställning som enligtanläggningslagen med det undanlaget att de inte har någon initiativrätt. Detinnebär att hyresgästernas mening, som den kommer till uttryck genomhyresgästorganisation, skall beaktas vid opinionsprövningen, atlhyresgästorganisationen skall underrättas om förrättningen, sammanträden ochbeslut saml att organisationen harfullföljdsrält. En ledamot i lagrådet har anslutit sig tillutredningsförslaget i denna fråga. För egen del anser jag inte alt det finns skäl attge hyresgästerna samma ställning i en exploateringsförrätlning som i en anläggningsförrältning.Exploateringsförrättningen avser i första hand frågan om vem som skall varahuvudman för att genomföra olika exploateringsålgärder, om del skall varakommunen, de enskilda fastighetsägarna var för sig eller om det skall ske genomexploateringssamverkan. Den frågan saknar direkt intresse för hyresgästerna. En anläggningsförrältning avser däremot ofta frågorom miljöutformningen och har därigenom ett mer påtagligt intresse förhyresgästerna. Hyresgästernas möjligheter att ta till vara sina intressen nären detaljplan upprättas och när gemensamhelsanläggningar för hyresfastigheterskall inrättas är desamma oavsett om exploateringssamverkan sker eller inte.Vid den fastighetsreglering som ingår som ett led i exploateringssamverkan -liksom vid annan fastighetsreglering - skall dessutom särskilda skyddsreglerför hyresgäster och andra nyttjanderättshavare iakttas. a. gäller därvidatt hyresrätt i en fastighet som undergår fastighetsreglering inte får mbbas. Överförsbyggnaden till annan fastighet, krävs att den nya fastighetsägaren säger upphyresavtalet inom en månad. I annat fall gäller avtalet mot honom (7 kap. 29 §jordabalken). Hyresgästerna är även sakägare vid fastighetsregleringen omderas rätt berörs. Från dessa utgångspunkter anserjag altopinionsvillkoret vid exploateringssamverkan bör utformas med 7 § förstastycket anläggningslagen som förebild med undantag av reglerna omhyresgästernas inflytande. Bestämmelsen bör utformas så alt samverkan inte fårinrättas, om fastighetsägarna inom samverkansområdet mera allmänt motsättersig samverkan och har beaktansvärda skäl för det. Vid den prövningen skallfrämsi deras mening beaktas som har störst nytta av samverkan. Exploateringssamverkan medför somjag nämndevissa möjligheter att genom fastighetsreglering tvångsvis förfoga över mark ochbyggnader inom exploateringsområdet. Sådana tvängsmöjligheter bör intetillskapas. 1981/82:221 33 ominte samverkansföretaget är ekonomiskt moriverat. Del är också frånsamhällsekonomisk synpunkt önskvärt att exploatering för bebyggelse sker medsund ekonomi. Omständigheter av delta slag talar i och för sig för att den nyalagen bör innehålla inte bara elt opinionsvillkor ulan också krav på attexploateringen skall medföra en viss båtnad. En båtnadsprövning ger dessutomsakägarna den fördelen att de får hjälp med en opartisk bedömning av företagetskonsekvenser när de skall la ställning till om de skall delta i samverkan ellerinte. Det kan emellertid å andra sidan vara svårt attalllid påvisa atl elt exploateringsföretag medför någon direkt båtnad. Så kan isynnerhet vara fallet vid förnyelse- och förtätningsverksamhel inom äldre bebyggelseområden.Oftast är själva markexploateringen där inte huvudmålet utan snarare enhöjning av standarden på bebyggelsen och anslutande anordningar samt omvandlingav områdets miljö i dess helhet. Jag anser med hänsyn härtill att det för enexploateringssamverkan inte bör uppställas ett krav på atl företaget skall varavinstgivande för att det skall få komma till stånd. Vid detta ställningslagandehar jag också tagit särskild hänsyn till att deltagande i samverkan enligt miltförslag inte innehåller några regler om tvångsanslulning till företaget ulangrundar sig på frivillighei från fastighetsägarnas sida. Viss redovisning av företagels ekonomiskakonsekvenser anserjag likväl bör företas. Somjag påpekade kan del varavärdefullt för faslig-hetsägarna när de skall bedöma om de skall delta isamverkan eller ej. För att tillgodose delta intresse är det emellertid enligtmin mening tillräckligt alt förtättningsmannen vid sammanträde med sakägarnaför bildande av en exploateringssamfällighet redovisar de ekonomiskakonsekvenserna och övriga fömtsättningar för samverkan. Enligt utredningens förslag skall enexploateringssamfällighet bildas när fasfighelsbildningsmyndigheten efterprövning av uppställda villkor meddelar ett exploateringsbeslut. Detta skallmeddelas i så nära anslutning som möjligt till beslutet att anta detaljplan förområdet. Enligt utredningen kan det vara lämpligt att exploaleringsbeslutelfattas mellan detaljplanens utställande och dess anlagande. Föratl ge exploateringssamfälligheten tillfälle att vid planläggningen uppträdasom part gentemot kommunen har utredningen föreslagit en möjlighet att meddelaell preliminärt exploateringsbeslut. I ett sådant beslut skall angesexploateringens ändamål samt deltagande fastigheter och deras andelslal. Motdelta beslut skall talan inte få föras och det skall gå i verkställighetomedelbart. Jag delar utredningens uppfattning att enexploateringssamfällighet skall bildas genom atl fastighetsbildningsmyndigheten- efter det kommunfullmäktige har tillstyrkt samverkan och prövning avvillkoren för exploateringssamverkan skett - meddelar elt exploaleringsbeslut.3 1981/82. 1981/82:221 34 Förslaget om preliminära exploaleringsbeslut haremellertid kritiserats av remissinstanserna. a. har framhållitssvårigheterna att pröva opinionsvillkoret, eftersom många markägare torde viljaavvakta en redovisning av företagets ekonomiska villkor, innan de tarställning lill om de vill delta i exploateringen eller ej. Jag ansluter mig till remisskritiken på den härpunkten. Någon möjlighet till ett preliminärt exploateringsbeslut i den formsom utredningen föreslagit bör inte finnas. Syftet alt få lill stånd enförhandlingspart till kommunen under planarbetet bör visserligen tillgodoses,men del bör ske genom att det egentliga exploateringsbeslutet får fattas i etttidigt skede i processen. Beslutet bör därför kunna delas upp så att frågornaom samverkans ändamål och omfattning saml vilka fasfigheter som ingår iexploateringssamfälligheten meddelas i elt första beslut, medan frågor om bl.a. andelstal och om behövliga föreskrifter för exploateringens utförande tasupp i senare beslut. Exploateringsbeslutet behöver inte nödvändigtvis fattasmellan detaljplanens utställande och antagande. Beslutet bör även kunna helteller delvis meddelas tidigare. Innan exploaleringsbeslutel, alternativt ettdelbeslut, får fattas, måste naturligtvis faslighetsbildningsmyndighelenutreda fömtsättningarna för företagel och komplettera bedömningsunderlaget sålångt att en prövning av opinionsvillkoret och andra villkor kan ske. Kostnaderna för exploateringssamverkan och defördelar som kan vinnas genom denna bör fördelas efter andelstal.Fastighetsägare som avböjer att delta bör inte ha del av företagets avkastningmen å andra sidan inte heller ha något ansvar för kostnader med anledning avföretaget. Detta överensstämmer med utredningens förslag. Andelstalen skallenligt förslaget återspegla marknadsvärdet av den mark med vilken varjefastighet bidrar till del gemensamma förelaget. Därvid skall man bortse fråninverkan av den detaljplan som tillkommit för att genomföras med samexploateringen. Endast ett fåtal remissinstanser har berört fråganom andelstal. menar alt andelstalen måste beräknasefter enkla grunder, om institutet skall bli effekfivt. iStockholms län anser att läge och andra fördelar samt särskilda tillgångar ochbelastningar skall vägas in. När det gäller fastigheter som bidrar med mark tillexploateringen innebär förslaget i betänkandet alt markens värde före den nyadetaljplanen skall läggas till gmnd för uppskattning av delaktigheten iexploateringssamfälligheten. Detta torde i flertalet fall leda till allandelslal enkelt kan åsättas dellagande fastigheter i proportion till arealenav den mark fastigheten bidrar med till del gemensamma företaget. Utredningenshuvudregel kan emellertid enligt min mening leda till olämpliga resuhat i vissafall. 1981/82:221 35 Markvärdet- med vilket torde förstås ett värde som bestäms enligt expropriationslagensregler är ju nämligen i hög grad beroende av del pågående användningssättet.Andelslalen kan alltså bli olika beroende på vilken användning som pågår ävenom fastigheterna bidrar med lika mycket mark till exploateringsförelaget. Jaganser därför alt andelstalen - som bl. a. reglerar hur stor del av avkastningensom skall fillfalla respektive faslighet - bör bestämmas med utgångspunkt ifrämst hur stor areal mark varje fastighet bidrar med tillexploateringsförelaget. Om värdet av den mark som respektive fastighet bidrarmed inte motsvarar del således bestämda andelslalet bör skillnaden utjämnas ipengar. Med värdet av marken menar jag här den löseskilling ellerintrångsersättning som skulle utgå enligt 4kap. expropriationslagen vid enexpropriation. Uppkommer i övrigt skada för fastighetsägaren bör den ocksåersättas på samma sätt srm i expropriationslagen (4kap. 1 § första stycket).Det kan t.ex. vara fråga om förluster i en jordbmksrörelse till följd av mindreproduktiv areal eller ökade kostnader för omdisponering av fastigheten när enbyggnad har rivits. Lagrådet har föreslagit att andelslalet skallbestämmas främst med hänsyn lill marknadsvärdet av den för exploateringtillgängliga mark av fastigheten som ingår i samverkansområdet men medbortseende från byggnader m. m. Förslaget innebär bl. a. atl hänsyn därvidskall tas även till s. k. förväntningsvärden, dvs. värden som gmndas påförväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Som gmnd för sittställningslagande anför lagrådet i huvudsak dels att denna princip riilämpasvid fastighetsregleringar enligt fastighetsbildningslagen, dels attfastighetsägare riskerar atl återfå en betydande del av fillskjutet realvärde ipengar i stället för i mark, dels att det för fastighetsägarna torde framståsom mest naturligt atl andelstalen bestäms i förhållande till marknadsvärdet. I och för sig delar jag lagrådets uppfattning attmarknads värdeprincipen skulle ansluta väl till gällande ordning. Många gångarskulle den troligen också fungera tillfredsställande. Somjag harframhållit skulle emellertid en sådan princip i vissa fall få olämpligakonsekvenser. Visserligen är det - som lagrådet framhåller - i princip markensvärde som skall ligga till gmnd för tilldelningen vid fastighetsregleringarenligt fastighetsbildningslagen. Enligt min mening är del emellertid intejämförbara situationer som föreligger vid traditionella fastighetsregleringaroch vid exploateringssamverkan. Traditionella fastighetsregleringar syftar iförsta hand till atl åstadkomma förbättringar av fastighetsindelningen inomramen för den pågående markanvändningen. Omregleringar inom ramen för enexploateringssamverkan däremot syftar till en förändring av markanvändningen.Jag anser att det är mera naturligt att tilldelningen vid exploateringssamverkani princip bestäms med hänsyn till det värde marken har förexploa-teringsföretagel och inte fill det värde den kan ha med hänsyn fill denpågående användningen eller med hänsyn lill förväntningar om en annan 1981/82:221 36 markanvändning.Med eU sådant synsätt ligger det närmast till hands all utgå i första hand frånmarkens areal när andelstalen skall bestämmas. Jag vill också framhålla att, så snart planläggningför bebyggelse har påbörjats bebyggelsemarken till följd av förväntningar om enannan markanvändning normalt får elt högre värde än den frånbebyggelsesynpunkt mindre lämpliga marken, t.ex. vägmark och parkmark. En avgrundtankarna bakom förslaget om exploateringssamverkan är som jag harredovisat all värdeutfallel inom ett samverkansområde skall bli lika stort,oavsett om marken behövs för enskilt bebyggande eller för allmän plats,eftersom båda kategorierna är nödvändiga för den planerade bebyggelsen. Omförväntningsvärden av detta slag skulle få påverka värdeutfallel vid enexploateringssamverkan, skulle syftet med de föreslagna reglerna delvismotverkas. Jag tror vidare atl en marknadsvärdeprincip somgrund för andelstalen skulle upplevas som orättvis av flertaletfastighetsägare. Speciellt påtaglig blir enligt min mening orättvisan i de fallen faslighets värde grundas på en förväntan om att få genomföra en annanmarkanvändning än den som faktiskt medges genom exploateringssamverkan. Denangivna principen torde upplevas som orättvis även i de fall en fastighet harelt mycket lågt värde t. ex. lill följd av atl samhället har införtlångtgående restriktioner för markanvändningen i syfte atl tillvarata allmännaintressen och därigenom får en myckel liten andel av planens värdeutfall,trots alt hans fastighet kanske har den största betydelse för atlexploateringen skall komma lill stånd. Sammanfattningsvis anserjag således att övervägandeskäl talar för den regel som jag förordade, nämligen atl andelslalen skallbestämmas med hänsyn främsi lill arealen av den mark som är tillgänglig förexploateringsföretaget. Den föreslagna regeln skall ses som en huvudregel.Det kan emellertid vara olämpligt att låsa tillämpningen alltför hårt eftersomförhållandena kan vara vitt skilda, t.ex. vid en enkel exploatering förfritidsbebyggelse och en innersladssanering. Förrättningsmännen bör därför haviss frihet vid bestämmande av andelstalen. Somjag fidigare uttalat (avsnitt 2.2.1) bör ett samverkansområdeäven kunna omfatta ett redan tidigare detaljplanelagl område där planen inte äravsedd atl ändras. Syftet att åstadkomma en vinstutjämning mellan fastighetsägarnabortfaller dock i detta fall, eftersom den värdehöjning som planen medför redanhar inträtt, när frågan om exploateringssamverkan aktualiseras. Vid värderingav mark är del här inte rimligt att bortse från inverkan av den plan som skallgenomföras, utan värderingen måste grundas på de planförhållanden som råddenär ansökan om exploateringsförrättningen gjordes. Om fastighetsindelningen är okomplicerad ochbebyggelseförutsättningarna är likartade inom huvuddelen av samverkansområdet,vilket torde vara fallet, bör den nu föreslagna grunden förandelstal i 1981/82:221 37 kombinationmed värdejämförelsen i praktiken inte möta några svårigheter. Närförhållandena är komplicerade eller berörda markägare är oense ommarknadsvärdena, torde det däremot bli nödvändigt med en mera ingående prövningav frågan. I fråga om fasfigheter som deltar i exploateringenmen som ej bidrar med mark till företaget bör andelstalen bestämmas efter enuppskattning av exploateringens nytta för dem. För att fördela kostnader och avkastning mellanfastigheter som avstår mark i exploateringssamverkan har i betänkandetföreslagits följande tre principiellt olika metoder. Samfälligheten förvärvar allmark som berörs av exploateringsåtgärder, genomför företaget och realiserarvärdet. Avkastningen fördelas sedan efter andelstal i pengar. Markbyte genomförs mellanberörda fasligheter så alt delägarna får byggbar mark i förhållande till sinaandelstal. Därefter svarar delägarna för att realisera värdet av den byggbaramark de tilldelals. Några markbyten för anpassningtill detaljplanen genomförs inte. Fastighetsägaren betalar i stället enexploateringsavgifl, som motsvarar värdehöjningen för hans fastighet, lillsamfälligheten. Sedan förelaget slutförts fördelas överskottet efterandelstalen. Vilken av dessa metoder som bör väljas beror enligtutredningen på situationen i del enskilda fallet. Förslaget innebär dock attavkastningen i första hand fördelas genom marköverföring. Systemet medexploateringsavgifter ses främst som ett komplement fill marköverföring isådana fall då tillkommande bebyggelsemöjligheter inte går alt fördela enligtandelslal mellan dellagande fastigheter. Alt marköverföringsalternativet skall tillämpas iförsta hand har kritiserats av flera av de remissinstanser som berört frågan.Markfrågornas behandling anses komplicerad. Som skäl mot marköverföring harframförts bl. a. atl det leder lill krav på betydande kontantinsatser som utestängermånga från medverkan saml att metoden är orationell jämfört med fördelning ipengar. Ett par remissinstanser har föreslagit att marksamfälligheter skallbildas under och efter företagets genomförande. Jag anser lill en början att det system medexploateringsavgifter utredr ningen föreslagit är opraktiskt. Förslaget innebäratl alla marköverföringsfrågor lämnas kvar till någon tidpunkt efter det attsamverkan har upphört. För att få ett rationellt syslem är del enligt minmening nödvändigt alt dessa frågor av inom ramen för exploateringssamverkan. Som jag ser det kan det huvudsakligen finnas tvåalternativa sätt att fördela eventuella fördelar och åtemtdela gjorda insatserfrån exploateringssamverkan. Det ena är fördelning i pengar och det andrafördelning genom marköverföringar mellan de deltagande fastigheterna. Om fördelning i pengar skall ske innebär det aU allbebyggbar mark inom samverkansområdet måste antingen överföras lill enexploaleringsfas- Prop.1981/82:221 38 tighet,som ägs av en samfällighetsförening, eller bilda en marksamfäl-lighet, i vilkenvaije deltagande fastighet därvid får del efter sitt andelstal. Därefteravstyckas och säljs de nybildade tomterna från exploateringsfastigheten ellermarksamfBlligheten i föreningens regi. Eventuellt kan helaexploateringsfastigheten säljas. Sedan samtliga kostnader har betalats,fördelas överskottet bland de deltagande fastigheterna. Jag kan emellertidredan här fömtskicka atl jag av i första hand skattetekniska skäl kommer att föreslåregler som omöjliggör för föreningen att äga någon mark. Skall avstyckning ochförsäljning ske i föreningens regi måste därför avstyck-ning göras från enmarksamfällighet. Varje avstyckningslott kommer då att ägas gemensamt av dedeltagande fastigheterna. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringentill ändringarna i lagen om förvaltning av samfälligheter. När en exploateringssamfällighet förvaltar allsamfälld mark och genomför hela exploateringsföretagel kan således uppkommandeöverskott enkelt fördelas i pengar efter andelstal. Detta alternativ, sominnebär att en huvudman leder och genomför hela exploateringsprojektet, ger ioch för sig fömtsättningar för ett rationellt genomförande. Från synpunktkan det också vara en fördel all det är samma huvudman som ingårexploateringsavtal och som svarar för iordningställandet av marken förbebyggelse. För delägarna kan dock delta alternativ medföra vissa problem.Markförvärv och anläggningar kan sålunda kräva större kapitaltillskott vidtidpunkter som kan vara olämpliga för den enskilde delägaren.