prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Föredragande departementschefen fann därvid enkriminalisering tillrådlig endast i fråga om bmttopriser och anbudskarteller.Också i samband med effektiviserings-åtgärder på pris- ochkonkurrensområdet prövades förbudsfrågan. I likhet med riktprisutredningen fannföredragande departementschefen att ett förbud mot prissamverkan då inle bordestadgas, bl. a. med hänsyn till alt en omfattande dispensgivning måste fömtses. Vid de berördatillfäUen då förbudsfrågan övervägdes särskilt förelåg inte någotutredningsförslag med, såsom nu är fallet, i lagtext beskrivna otillåtnahandlingssätt samt utförliga motivuttalanden om förbudens innebörd. Vad somhar förekommit i det nu aktueUa lagstiftningsärendet, däribland denremisskritik som jag redovisade, pekar dock på att mina företrädaresslutsatser är riktiga. Jag vill utveckla detta på följande sätt. Ett dilemma är att - om enkriminalisering skall få tillräcklig effekt mot sådana konkurrensbegränsandeförfaranden som helt allmänt betecknas som prissamverkan och marknadsdelning den får en mycket generell avfattning och en bredd som straffbeläggerockså sådant som inte har skadlig verkan. Utredningens lagstiftningsteknikinnebär här i sak att man angriper problemet genom att primärt förbjuda ettytterst vidsträckt område. Redan genom den generalisering i uttryckssätten somdärvid måste användas uppstår betydande tolkningsproblem när det gäller förbudelsyttergränser. Genom olika undanlag från det primärt förbjudna söker utredningentill ett tillåtet område återföra vissa företeelser som bedöms inle varalämpade för en kriminalisering. På det sätt som återföringen sker gerutredningsförslaget nya tolkningsproblem och ökar alltså osäkerheten om vad somär förbjudet. Redan från rättssäkerhetssynpunkt kan detta vara betänkligt,särskilt när man som är fallet enligt utredningsförslaget tvingas att i delprimära förbudsområdet inbegripa företeelser som kan vara vardagligtförekommande i affärshvet, exempelvis i viss omfattning ett omnämnande avprisfrågor, men ointressanta från konkurrensvårdande synpunkt. Härspeglar sig ett problem på konkurrensområdet. Som jag fömt (3.2) har berört kanju ett och samma konkurrensbegränsande förfarande, som en näringsidkare företar,i vissa lägen ha övervägande fördelar eller vara klart önskvärt från aUmänsynpunkt medan i andra situationer motsatsen kan gälla. Huvudsakligen berorslutsatsen på marknadslägel och graden av sidokonkurrens. Konkurrensutredningenpekar själv på alt exempelvis även ett bundet prissamarbete meUan mindre ellermedelstora företag kan ha lämpliga effekter för konsumenterna. Anledningen tilldelta är all samarbetet kan stärka dessa företags konkurrenskraft gentemotstörre företag på marknaden och därmed öka konkurrensintensiteten tUl fördelför samhället. 1981/82:165 137 Utredningenhar sökt lösa denna svårighet, till en början genom att från de straffbelagdaförbuden göra undantag för förfaranden som endast i mindre mån kan begränsakonkurrensen. Ett undanlag av detta slag ökar dock osäkerheten omkriminaliseringens räckvidd. Vidare står del klart att förbuden trots detta ochandra undantag alltjämt skulle träffa en rad beteenden som utredningen med sininställning till de mindre och medelstora företagens konkurrenssituation ochstora vikt i det marknadsekonomiska systemet egentligen inte villstraffbelägga. Dessa beteenden kan vara nyttiga eller rentav viktiga frånsamhällssynpunkt. En kriminalisering synesalltså leda tUl att man såsom utredningen föreslår måste ha ettdispensförfarande i systemet, alltså en möjlighet för MD att i ett enskih faUefter prövning av där föreliggande omständigheter befria ett visst företag frånannars föreliggande straffansvar för vad som är en överträdelse av destraffbelagda förbuden. Motett sådant dispenssystem torde man såvitt nu är i fråga kunna riktaprincipiella invändningar. Jag vill också mot den av mig beskrivna bakgmndenpåpeka att i fråga om prissamverkan och marknadsdelning förbudstekniken kanleda tiU ett stort antal dispensansökningar. 1 så fall innebär detta enbetydande administrativ belastning, både för samhället och för företagen. Demindre och medelstora företagen, för vilka en brist på administrativa resurserofta är ett problem, skulle få det extra besvärligt genom att denna gmpp isärskild omfattning skulle behöva syssla med tolknings- och dispensfrågor. Avdet anförda framgår att med det underlag som finns i förbudsfrågan jag intekan förorda utredningens förslag om en kriminalisering av priskarteller ochmarknadsdelningskarteller. Till skillnad mot vad som gäller de för speciellasituationer uppställda förbuden mot bmttoprissättning och anbudskarteller rördet sig här om mycket vidsträckta förbudsområden. Av flera skäl kan jag inte heUeransluta mig till den av föreslagna ordningen. En konsekvens av dettaställningstagande är att missbmkstekniken aUtjämt får användas mot sådanakarteller som har skadlig verkan. Jag vill understryka vad jag redan haruttalat om angelägenheten av att samhället kan gripa in i sådana fall. Det sättsom mitt förslag har utformats på ger helt nya möjligheter att snabbt vidtaåtgärder också mot en skadlig kartellise-ring. Jag erinrar om att positionernai den nya konkurrenslagen flyttas ut mycket kraftigt genom att MD gesbefogenhet att vid vite förbjuda företag att fortsätta med ett kartellsamarbeteeller annat konkurrensbegränsande förfarande som har en skadlig verkan. Dettagäller alltså även priskarteller och marknadsdelningskarteller. En sådanmöjlighet saknas f. n. Mittförslag har den fördelen att NO har befogenhet att granska alla former avkonkurrensbegränsningar och kan välja ut de fall där det är angeläget att gripain. Om en uppgörelse därvid inte kan träffas med företagen, kan NO föraförbudsfrågan under MD:s prövning. 1981/82:165 138 kanNO vidare enligt mitt förslag själv förbjuda företeelser som inle är av störrevikt. I den nya konkurrenslagen ökar aUtså slagkraften av de ansvarigamyndigheternas bedömningar avsevärt. som det nuvarande systemetssmidighet bevaras ökar vidare snabbheten vid samhällsingripandena påtagligt.Jag kommer därvidlag all föreslå en möjlighet för MD att meddela s. k.interimistiska förbudsbeslut. Avdet anförda framgår att samhäUsorganen nu ges helt andra möjligheter än f. n.föreligger alt gripa in mot bl. a. priskarteller och marknadsdelningskarteller.I fråga om bedömningen av dessa kartellers skadlighel vill jag framhålla attden beskrivning och analys som konkurrensulredningen har lämnat blir av värde.Jag finner del angeläget att de konkurrens vårdande myndigheterna ifortsättningen ägnar speciell uppmärksamhet åt prissamarbete ochmarknadsdelning. Särskilt betydelsefullt är delta om de som samarbetar har enstörre andel av marknaden. Avslutningsvisvill jag i denna del säga att de konkurrensvårdande myndigheterna meduppmärksamhet bör följa utvecklingen på detta område samt utvärdera effekternaav den nya konkurrenslagen. 3.4.5Dispens från de straffbelagda förbuden MDkan meddela näringsidkare tillstånd att vidta en åtgärd som står i stridmot de i KBL uppställda förbuden mot bruttopris och anbudskarteUer (dispens).Av 4§ KBL följer att tillstånd får meddelas endast om konkurrensbegränsningenkan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommerkonsumenterna till godo, eller i övrigt bidra tiU en ur allmän synpunktändamålsenlig ordning, eller om eljest särskilda skäl är därtiU. Näri KBL vid straffansvar förbjuds vissa åtgärder beror detta på alt de harbedömts utgöra konkurrensbegränsningar som generellt har skadlig verkan.Förbudet gmndas aUtså i sak på en presumtion. Dispensförfarandets funktionblir därmed att i ett enskilt fall pröva om presumtionen där har bmslit.Tekniskt har detta utformats så att något av de inledningsvis nämndakriterierna kostnadsbesparing, ändamålsenlig ordning eller särskUda skäl skallvisas föreligga. Endasti ett fåtal fall har i rättstillämpningen meddelats dispens frånbmttoprisförbudet. Mest känd är den dispens som har funnits på bokhandelnsområde. Någon nu gällande dispens finns inte. Detta har jag berört tidigare.Också beträffande anbudskartellförbudet har dispensgivningen haft ringaomfattning. Innebördenav den nu gällande dispensregeln belyses närmare i rätlstUl-lämpningen. AUmänltorde kunna sägas följande. Föratt häva den skadlighetspresumtion som förbuden i KBL bygger på krävs inteenligt dispensregelns lydelse alt sökanden kan visa att denkonkurrensbegränsning han vill ha dispens för saknar varje form av skadligverkan enligt KBL. Ett bärande skäl för detta synes vara att det i allmän- 1981/82:165 139 hetmåste vara omöjligt att förebringa tillfredsställande bevisning om att en sådanskadlighet inte tiU någon del kan uppslå , ifall dispens beviljas. Utredningen uttalar attdispensinstitutet i stället kan sägas vara uppbyggt efter en slagsöverviktsprincip, där det åligger sökanden att visa att den åtgärd han villvidta kan antas ha viss samhällsnytta. Utredningen fortsätter: Såsomdispensinslitutet har utformats i KBL är MD inte skyldig att meddela dispensendast därför att ett eUer flera dispenskrilerier visals föreligga. Å andrasidan har inle föreskrivits att alla dispenskriterierna måste vara uppfylldaför att begärt tillstånd skall få meddelas. I ett visst ärende kan ettdispenskrav vara uppfyllt men ha framkommit risk för andra effektersom är negativa. Gällande rätt torde innebära att domstolen med utgångspunkt iKBL:s syfte och funktionssätt har att avväga visad samhällsnytta mot eventuellanegativa följder. Därvid blir det ytterst fråga om vad som är från allmänsynpunkt lämpligt eller olämpligt. Vid den allmänna prövningen i ettdispensärende kan det också finnas skäl att beakta vilken utveckling som ärsannolik om dispens inle medges. Enligt utredningensbedömning bör till gmnd för en ny dispensbestämmelse läggas de principer somfår antas gälla . Litredningen anser dock att det är lämpligt att dessakommer tUl ett mer klart uttryck i lagtexten. Den ordning utredningen förordarinnebär följande, uttalar utredningen: Dispensbestämmelsen bör liksom enligtKBL vara uppbyggd efter en överviktsprincip så att sökanden visar att denåtgärd han vill ha dispens för trots allt har en viss samhällsnytta. Det liggeri sakens natur att den positiva följden av konkurrensbegränsningen måste varapåtaglig och ha en viss omfattning för att över huvud kunna anses tala för attbegränsningen är motiverad. Kan det antagas att samverkan mellan konkurrenter,för vilken dispens söks, främjar effektiva konkurrensförhållanden på marknadenför viss vara, tjänst eller annan nyttighet bör detta tiUmätas betydelse. Såkan vara fallet när små eller medelstora företag vill samverka för att bättrekunna möta konkurrensen från dem med större marknadsandelar. ---- Ocksåpå ett annat sätt kan en konkurrensbegränsning, som är förbjuden, visa sig i ettenskilt fall vara till nytta för konsumenterna genom att öka effektiviteteninom näringslivet. Som ett exempel kan tas att samarbete mellan konkurrenter lederliU kostnadsbesparingar som kommer konsumenterna till godo. Även eljest kansamarbetet vara tUl fördel för annat aUmänt intresse. Utredningen anför vidareall vid bedömningen allmänt kan beaktas att ett ifrågasatt samarbete har visspositiv effekt beträffande t. ex. dessa faktorer: kostnadsutveckling,produktstandard och tillverkningsmetoder, tillverkningsprocesser i övrigt,distribution, företagsstmktur, sortiment och utbud, produktutveckling ochproduktivitet, utvinningen av råvaror, annan teknisk eller ekonomiskutveckling, konkurrenskraft, sysselsättningsgrad, lokalisering, utrikeshandeleller betalningsbalans. 1981/82:165 140 Utredningenfortsätter: MD bör dock inte vara skyldig all meddela dispens när ett eller flera dispenskriterier har uppfyllts. För att kunna förverkliga lagförslagels syfte måste nämligen domstolen liksom nu äga rätt att pröva alla de negativa följder den konkurrensbegränsande åtgärden kan få, så länge dessa följder har betydelse från konkurrenssynpunkt. Därför måste beaktas, förutom samhällsnyttiga följder, också länkbara konsekvenser som är negativa. Som ett exempel kan tas all domstolen vid sin prövning av en viss åtgärd, som leder till omedelbara kostnadsbespa ringar, naturligen inte kan bortse från åtgärdens tänkbara effekter på lång sikt, exempelvis hämmad rationaliseringsgrad till följd av samverkan mel lan konkurrenter. - - Av det anförda följer att MD vid dispenspröv ningen hksom nu bör kunna fritt väga mot varandra de positiva och negativa konsekvenser för de aUmänna intressen som kan bedömas vara förenade med den åtgärd för vilken dispens söks. I bestämmelsen bör därför anges att - när viss nytta föreligger - samarbetet inte heller i övrigt får framstå som olämphgt från allmän synpukt genom sina effekter i fråga om bl. a. de redovisade faktorerna rörande kostnadsutveckling, sys selsättning m. m.- Utöver graden av visad samhällsnytta, avvägning en mot tänkbara skadliga följder och hänsynstagande till närvaron av effektiv sidokonkurrens måste beaktas också andra faktorer. Hit hör frå gan om hur pass omfattande den konkurrensbegränsning är som man söker tUlstånd för. Utredningen uttalarslutligen bl. a. all en allmän fömtsättning för att förbättringar till följd aven konkurrensbegränsning skall kunna tillmätas betydelse givetvis är att de kanantas komma konsumenterna till godo. Mot denna bakgrund/öres/drutredningen att MD skall kunna ge dispens från förbuden ellerliils vidare i fråga om förfarande som kan antas främja effektiva konkurrensförhållandenpå marknaden för viss vara, tjänst eller annan nyttighet, på annat sätt bidragatill effektivitet inom näringslivet eller vara till fördel för annat allmäntintresse. Förfarandet får dock inte begränsa konkurrensen mer än som ärnödvändigt och får ej heller i övrigt framstå som olämpligt från allmänsynpunkt. Vidremissbehandlingen uttalar MD att det är välgrundat alt fömlsält-ningama förerhållande av dispens i princip lämnas orubbade. MD menar dock att det direktav lagtexten bör framgå att den effektivitetsökning som ett samarbete mellankonkurrenter må kunna åstadkomma skall - för att dispens får meddelas - på ettpåtagligt sätt komma konsumenterna till godo och inle endast leda till störrelönsamhet för de samarbetande. Domstolen erinrar härvidlag om att konsumenternaomnämns i den nuvarande bestämmelsen. NO anser att nu gällande föreskriftjämte doktrinen i och för sig väl beskriver de principer för beviljande avdispens som förslaget syftar till. NO motsätter sig ernellertid inle den utformningsom utredningen givit dispensbestämmelsen som enligt NO kan sägas kodifieranuvarande praxis. 1981/82:165 141 JagviU erinra om att det i den nuvarande bestämmelsen endast på en punkt harställts upp ett krav av den art som MD och utredningen lar upp. Därvid är delfråga om dispensgrunden att konkurrensbegränsningen kan antas främjakostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo.Däremot finns inte ett sådant krav beträffande de övriga dispensgmnderna,nämligen att begränsningen kan antas i övrigt bidra till en från allmänsynpunkt ändamålsenlig ordning respektive om eljest särskUda skäl är därtill. Ioch för sig kan del dock givetvis hävdas all vad som är en ändamålsenligordning från allmän synpunkt begreppsmässigt måste sägas vara tillkonsumenternas fördel, nämligen i vart fall om man avser det totalakonsumentkollektivet, dvs. samhällsmedborgarna, i stället för köparna på denmarknad där företaget arbetar. Utredningen har aUtsåfunnh att det bör vara en allmän förutsättning -för att förbättringar tUl följdav den dispenserade åtgärden skall kunna tiUmätas betydelse att dessa kanantas komma konsumenterna till godo. Det synes dock oklart om utredningen dåavser endast köparna eUer även konsumentkollektivet. Jagkan ansluta mig i stort tiU utredningens analys av dispensförfarandet.Uppenbarhgen behövs det en vid handlingsram för dispensmyndigheten. Det ärnämligen mycket svårt all förutse alla de konkreta fall som kan komma i frågaför dispensgivning och de varierande omständigheterna i de olika faUen. Somjag berörde är dock en viss oklarhet förenad med utredningsförslaget.Vidare är jag inle säker på att den lydelse utredningen har föreslagit i övrigtger tillräckligt vida handlingsmöjligheter. Det går knappast att utesluta i ett visst fall inle direkt kan hävda alt en dispens måste vara tUl fördelför ett allmänt intresse - något som utredningen menar alltid skall krävas -men alt det ändock föreligger särskilda skäl av annan art som talar för attbevilja dispensen. Den nuvarande bestämmelsen lämnar ett utrymme för sådanasituationer. Jag anser det vara lämpligt att behålla denna möjlighet även omdet torde kunna förutsättas att granden för en dispens i princip oftast är atthänföra åtminstone till en medelbar samhällsnytta. Dennuvarande regeln kan visserligen sägas inle fullt ut spegla de handlingsmöjlighetersom den lämnar utrymme för och som utredningen har pekat på. Likväl har denvisat sig fyUa den funktion den bör ha. Detta talar enligt min uppfattning föratt i väsentliga delar bibehålla den nuvarande konstraktionen. Man undvikerdärmed också vissa tolkningssvårigheler som teoretiskt kan uppstå och tryggarkontinuiteten i rättstillämpningen. uttalar att en rätt att besvära sig till regeringen bör finnas när MD harvägrat dispens. Organisationerna uttalar vidare all i vissa akuta situationersom kan vara orsakade av exempelvis vikande marknader, lågkonjunkturer ellersom speciella kriser samverkan mellan samtliga eller en stor del avföretagen inom den drabbade branschen kan Prop, 1981/82:165 142 framståsom nödvändig för att övervinna den uppkomna situationen. Ett system medindividueUa dispenser kan i dessa fall vara både otiUräckligt och alltförbyråkratiskt. I dessa lägen kan i stället erfordras genereUa dispenser inomvUka företagen utan individuell prövning från myndigheternas sida kan träffaöverenskommelser exempelvis om marknadsuppdelning. Organisationernaanför vidare: Sökande i sådana ärenden bör kunna vara en branschorganisationmen även enskUda företag. Med hänsyn till att det för regelns tillämpning krävsen allsidig bedömning av ärendet med möjlighet att företa bedömningar utifrånett större näringspolitiskt sammanhang bör regeringen enligt organisationernasuppfattning vara prövningsmyndighet. Också inom EG har denna problematik påsenare lid uppmärksammats. Sammanfattningsvis föreslår organisationerna att ilagtexten regeringen, för särskilt krisdrabbade branscher, ges möjlighet altför branschen som sådan eller för en grapp av företag inom den berördabranschen bevilja en generell dispens från förbudsområdet, då så är nödvändigtför att mildra effekterna av en akut kris. Iviss mån liknande synpunkter förs fram av LRF. Medden avgränsning av förbudsområdet som jag har förordat torde antalet dispensfaUminska kraftigt jämfört med utredningsförslaget. Utrymmet för s. k. generelladispenser synes därmed i praktiken bli mycket begränsat. Till detta kommer attett system med sådana dispenser ter sig i viss mån främmande för svenskaförhållanden och kan inrymma betydande gränsdragnings- och andratillämpningsproblem samt risk för en splittrad praxis. Jag är därför inteberedd att förorda det system SI m.fl. föreslår. Inte heller kan jag förordaatt besvärsrält införs på sätt som SI m. fl. Till frågan omöverklagbarhelen av MD:s beslut återkommer jag i avsnitt 3.7.2.5 underrubriken . anser att bankinspektionen skall vara dispensmyndighet såvittgäller banker och andra under inspektionens tillsyn. Jag finner dock inte skälatt på denna punkt frångå vad som gäUer f. n. Bruttoprisförbudetoch anbudskartellförbudet är straffsanktionerade genom bestämmelserna i 29 §första stycket KBL. Straffansvar kan utkrävas vid uppsåtliga överträdelser avförbuden och straffet är i normalfallet dagsböter. Om brottet är grovt kanfängelse i högst eller dagsböter följa. Åtal kan enligt 31 § KBL väckasav allmän åklagare endast efter anmälan eller medgivande av NO. Iyttrande över riktprisutredningens belänkande (SOU 1966:48) Prissamverkan ochkonkurrens föreslog NO en ändring av straffbestämmelserna i fråga. NO angavatt omkring 90 ärenden rörande överträdelser av bmttoprisförbudet ditintUlshade handlagts inom men att inte något av dessa ärenden hade letttill åtal. Anledningen härtill var främst 1981/82:165 143 enligtNO att det inte hade gått att klarlägga att överträdelserna hade skettuppsåtiigen. NO framhöll att det för straffbar överträdelse avbrallopris-förbudels första led - som förbjuder betingande av alt visst prisinte får underskridas av återförsäljare torde böra krävas uppsåt hos gärningsmannen.Vad angick det andra ledet syntes det NO däremot synnerligen tveksamt om sammasubjektiva rekvisit skulle krävas. NO ifrågasatte om det bortsett måhändafrån faU av upprepade överträdelser - överhuvudtaget var möjligt att visa alldet vid annonsering eller annan reklam, där det inle hade kommit till uttryckalt priset fick underskridas, uppsåtligen hade angivits visst pris till ledningför senare försäljningsled. Då del med nuvarande utformning avansvarsbestämmelserna i praktiken mestadels var omöjligt att beivraöverträdelse av ifrågavarande bestämmelse, menade NO att en ändring av 29 §lagen borde övervägas varvid straffbestämmelserna borde konstrueras som vidoaktsamhetsbrott. Byggkonkurrensutredningenföreslog (SOU 1972:40 s. 130) att straffskalan för grovt brott i fråga omanbudskartellförbudet skall utvidgas till att omfatta fängelse i högst . Konkurrensulredningenanför: För ansvar vid överträdelse av 2 kap. 6 § första stycket I, 7 § förstastycket, 8 § första stycket eller 9 § första stycket i den nya KBL bör krävasuppsåt. I fråga om 2 kap. 6 § första stycket 2 bör på de av NO redovisadeskälen ansvar kunna utkrävas också vid oaktsamhet. Delsamma bör gälla vidunderlåtenhet att fullgöra uppgiftsskyldighet enligt 9 § tredje stycket. Försåväl uppsåtliga som oaktsamma lagöverträdelser bör i fråga om normalfallengälla en enda straffskala med dagsböter eller fängelse i högst . Vidringa brott bör inte straff dömas ut. Konkurrensulredningendelar byggkonkurrensutredningens uppfattning att straffet för grova brott motförbudet mot anbudssamverkan måste höjas. Enligt konkurrensutredningens meningfinns del därvid starka skäl att från de normala fallen skilja av de grova ochdit hänföra brott som har utgjort ett led i en organiserad förbjuden samverkaneller i en upprepad brottslighet eUer medfört betydande skada. För dessa börgälla en särskild straffskala i vilken endast frihetsstraff bör ingå och dåfängelse i högst . Vad nu har sagts bör även gälla för grova brott mot deövriga förbuden. Allmänt åtal för brott mot de straffsanktionerade förbuden iKBL får väckas endast efter anmälan eller medgivande av NO. Denna regelbör enligt utredningens mening behållas för att uppnå en önskvärd enhetlighetvid bedömningarna som det säkerställs att åtal väcks endast iangelägna fall. MDfinner den föreslagna straffskärpningen beträffande grova brott varavälmotiverad. Domstolen anför vidare att i lagtexten bl. a. ulsägs att brottsom "utgjort ett led i en organiserad, förbjuden samverkan" kan varaatt bedöma som grovt. MD finner den citerade texten svårbegriplig. Att densamverkan som det är fråga om skall vara förbjuden är en förutsättning för 1981/82:165 144 attbrott skall föreligga och kan därmed inte utgöra en särskilt belastandeomständighet som skulle kunna föranleda att brottet skall bedömas som grovt.Den avsedda innebörden i den aktuella lokutionen är måhända att brott somutgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan kan vara att bedöma somgrovt. Lagtexten bör - om så är fallet - ändras i enlighet härmed, uttalardomstolen. NOframhåller att förfaranden av de slag som omfattas av förbuden kan förorsakabetydande ekonomiska skador för konsumenterna och samhället.