prop · G503142 · 1981-12-31 00:00:00 — Det är denna senare typ som främst tilldrar sig intresse i dettasammanhang. Först skall emellertid straffavgifterna något beröras. kriminalpolitiska debatten har det funnits ett ökalintresse för depenalisering i den formen att bötesstraff för mera lindriga förseelserersätts med straffavgifter. Detta torde till en del få ses mot bakgmnd av denförhållandevis kraftiga utvidgningen på specialstraffrättens område. Det kanav dessa skäl finnas anledning att här sammanfatta vissa kriminalpolitiskafrågeställningar, som kan aktualiseras i anslutning fill dessa avgifter. Somtidigare har redovisats rekommenderades i straffsystem enkonsekvent strävan i riktning mot depenaliseringsåtgärder av det slag som har angettsnyss. Remissinstansernas invändningar mot en sådan utveckling har i första handavsett risken för att medborgarna, som i allmänhet inte gör någon åtskillnadmellan straff och avgift, skulle kunna uppleva situationen som om ett strängareoch mer onyanserat straff införts. Denna ståndpunkt har främst grundats på detförhållandet att avgifterna vanligen tillämpas enligt modellen för striktansvar och således utan hänsyn till några subjektiva moment hos gärningsmannensamt på den omständigheten att de straffrättsliga rättssäkerhetsgarantiernalätt går förlorade i ett schablonmässigt tillämpat avgiftssystem. Elt argument mot en meraomfattande övergång till ett avgiftssystem som delvis har motsattautgångspunkter har förts fram bl. a. i betänkandet Företagsböler och ilänsstyrelsens i remissyttrande över detta betänkande. Det harsålunda framhållits att man vid depenalisering går miste om straffetsnormbildande funktion. En straffbelagd gärning uppfattas nämligen vanligtvissom moraliskt förkastlig, medan detta inte behöver vara fallet med ett avgiftsbelagthandlande. Det hänger samman med att straffet är uttryck för att samhället harönskat förbjuda vissa beteenden. En avgiftsbeläggning av ett visst beleendeuppfattas däremot inte aUtid som ett förbud utan endast på det sättet alt detkostar en viss summa pengar att bryta mot de uppställda reglerna. 1981/82:142 92 Medanledning av det anförda bör ytterligare framhållas att medborgarnas vilja ochförmåga alt rätta sig efter de regler som samhället uppställer är beroende av ellkomplicerat samspel mellan många olika faktorer. Där torde som ett viktiglinslag ingå elt krav på alt en sanktion i fråga om såväl innehåll somtillämpning skall vara utformad på etl säll som har förankring i det allmännarättsmedvetandet. Uppfattningen atl bedömningarna på delta område skall görasmed betryggande rättssäkerhet för den enskilde och med hänsynslagande tillomständigheterna i varje särskilt fall lorde vara djupt rotad. Detstraffrättsliga systemet fillgodoser sådana anspråk. Del stora flertaletmedborgare, som kommer i direkl kontakt med samhällets straffande funktioner,gör detta i samband med mindre allvariiga överträdelser av böleskaraktär. Eifarenhetenhar visserligen visat all den straffrättsliga proceduren när fråga är omlindrigare förseelser ibland kan upplevas som onödigt chikanerande för denenskilde, en synpunkt som anfördes till stöd för övergången frånstraff till avgift för mera bagatellartade deklarationsförseeher. Men om denstraffrättsliga ordningen i betydande utsträckning blir ersatt medavgiftssystem, vilka lätt tenderar alt bli strikt schablonmässiga i sintillämpning och där de sedvanliga rättssäkerhetsgarantierna är beskurna, finnsdet risker för att medborgarnas respekt för rättsordningen i stort minskas. Motdelta kan å andra sidan bl. a. anföras att det givetvis är ell önskemål att deti egentlig mening straffbara området är klart avgränsat på ett sätt som ocksåhar förankring i del allmänna rältsmedvelandet. Straffbud som kan bedömas varaobehövliga skall givetvis utmönstras ur det straffrätls-liga systemet. Defördelar som därvid kan uppnås består bl.a. i atl de rättsvårdandemyndigheterna kan frikopplas från vissa arbetsuppgifter och i slällel inriktasina resurser på den allvarligare kriminaliteten. Särskilt när det gälleröverträdelser av regler, där förvaltningsmyndigheter har alt övervakaefterlevnaden, kan det naturligtvis vara förenat med fördelar att inte ocksårättsväsendets myndigheter behöver kopplas in. Av det tidigare anförda lordeemellertid framgå atl avkriminaliseringsåtgärder som innebär att straffetersätts med en administrativ avgift bör ske med försiktighet och föregås av ennoggrann prövning från kriminalpolitiska utgångspunkter. 4.5.3Vinstbegränsande avgifter 4.5.3.1 Behovet Genomdet i det föregående föreslagna tillägget till förverkandereglertillgodoser man som förut har konstaterats i stor utsträckning det intresse somligger till gmnd för det tidigare diskuterade systemet med företagsböter. Denföreslagna lagstiftningen torde kunna verksamt bidra till bekämpandet av denekonomiska brottslighet som kan hänföras till den icke-seriösa företagsamheten.Den erbjuder i normala fall en från samhällets synpunkt tillfredsställandereaktion på brott av del här slaget och kan 1981/82:142 93 dessutomförväntas få preventiva effekter. Risken för perspnligt straff för den som är straffrättsliglansvarig för brottet i förening med förverkande av vinsten måste naturligtvisinnebära omständigheter som är ägnade att verka avhållande från överträdelser.Man bör härvid också beakta att i de fall som här är särskilt aktuellaupptäcktsrisken genomsnittligt sett torde vara större än när det gäller s. k.ekonomisk kriminalitet i allmänhet. I synnerhet är naturligtvis dettaförhållandet i fall där kontrollmyndigheter pch allmänhet är direkt berörda avinträffade överträdelser. Samtidigtstår det emellertid klart att ett sanktionssystem med denna utformning har sinabegränsningar. Erfarenheten kan därför komma all visa att det behöverkompletteras med andra åtgärder i en del fall. Här erbjuder, som harframhållits, de vinstbegränsande sanklionsavgif-terna vissa fördelar. De kannämligen förslärka eller ersätta de allmänna förverkandebestämmelserna påsådana rättsområden där dessa är i behov av ett särskilt komplement. Detkan i första hand vara motiverat att överväga avgiftssystem på områden därregelöverträdelser bedöms vara särskilt frekventa. I vissa fall kan det ocksåframstå som mycket svårt att göra ens en sådan ungefärlig vinstberäkning somett förverkandebeslut trots allt fömtsätter. Andra exempel utgör fall därvinsten eller besparingen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kanbedömas som begränsad men där samhället å sin sida har ett särskilt behov avatt skydda sig mot överträdelser utan alt därför kriminalisering framstår somändamålsenlig eller tillräcklig. Förverkandebestämmelsen kan ju bara användasför att till staten dra in en faktiskt uppnådd vinst eller besparing och den ärenligt förslaget avsedd att tillämpas endast i den mån den ekonomiska förmånenframstår som otillbörlig. Avgifter är - som också sagts i betänkandet omföretagsböter - i det avseendet mer effektiva, eftersom de kan konstmeras såatt de slår till oavsett om det i det särskilda fallet har uppstått någonekonomisk fördel eller inte. Därtill skall läggas att avgifterna har denfördelen framför andra slag av sanktioner att de kan "skräddarsys"för del rättsområde som det är fråga om i det särskilda fallet och att dedärför kan vara elt verksamt medel för punkfinsatser mot vissa typer avekonomisk brottslighet. Även här gäller naturligtvis också den förut redovisadesynpunkten alt det på områden där förvaltningsmyndigheten har att övervakaregelefterlevnaden ibland kan vara en fördel om inte även rättsväsendetsmyndigheter behöver kopplas in. Somframgår av vad som har anförts nu finns det flera skäl att efter hand övervägaatt på olika områden införa avgiftssystem. I fortsättningen skall här redovisasnågra synpunkter på frågan hur avgiftssystemen bör vara utformade för atttillfredsställa rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. Prop.1981/82:142 94 4.5.3.2 Huvudfrågor om utformningen Det är i realiteten ganska få vinstbegränsande sankfionsavgiftersom f. n. är i bmk: överlastavgifter, varselavgifter, byggnadsavgifter ochtilläggsavgifter vid olovligt byggande. Till en del kan även skattetilläggenoch oljeavgifterna hänföras hit. Systemen uppvisar sinsemellan betydandeolikheter, vilket till största delen beror på att vart och ett är särskiltanpassat efter förhållandena inom det rättsområde där det skall tillämpas.Faslän naturligtvis framtida avgiftsregleringar inte behöver ha något av de nutillämpade systemen som förebild, ger dessa och de erfarenheter som har vunnitsav deras tillämpning ändå vissa hållpunkter för principiella överväganden tillledning för framfida lagsfiftningsarbete. En princip bör till en början vara att de vinstbegränsandesanktionsavgifterna skall användas inom speciella och klart avgränsaderättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de varaknutna fill särskilda föreskrifter, som näringsutövarna har att iaktta i dennasin egenskap. Exempel från gällande rätt erbjuder överiastavgifterna, somriktar sig till åkare och andra ägare äv främst tyngre motorfordon avsedda förperson- eller godsbefordran och är knutna till vägtrafikförfatlningarnasbelastningsbestämmelser. Varselavgifterna riktar sig lill en större gmpp avnäringsidkare, alla arbetsgivare, och är knutna till bestämmelser om vad somskall iakttas i anledning av föreslående driftsinskränkningar och per-milteringar.Byggnadsavgifterna och tilläggsavgifterna vid olovligt byggande riktar sigtill byggmästare, entreprenörer och andra som ägnar sig åt eller planerarbyggnadsverksamhet. De är knutna lill föreskrifter som har meddelals ianledning av samhällets planering och kontroll av sådan verksamhet. Som fömt har berörts är det karaktäristiskt för de vinstbegränsandeavgiftssystem som tillämpas att de i allmänhet är värderelaterade. Metodenär i huvudsak densamma i alla system. Ett visst belopp relateras till ett mätbartmoment i den aktuella överträdelsen, en parameter. Överlastavgift ulgår medbelopp som anges enligt en stigande skala för varje hundratal kilo överiast.Varselavgift bestäms för varje påbörjad vecka som varsel har försummats, ochutgår med för varje anställd som berörs av driftsinskränkningen.Byggnadsavgift utgår med ell belopp som motsvarar fyra gånger kostnaden enligtden kommunala taxan för byggnadslov för den aktuella åtgärden. Tilläggsavgiftvid olovligt byggande bestäms till för varje kvadratmeter våningsyta somden olovliga åtgärden har omfattat. Skattetillägg, slufiigen, utgår vidinkomstbeskattning med 40 eller i vissa fall av det skattebeloppsom skulle ha undandragits, om den orikfiga uppgiften hade följts. Användandet av sådana parametrar medför att varjeavgiftssystem enkelt och smidigt anpassas efter förhållandena inom sitt fillämpningsområdeoch detta på ett sätt som leder till att avgiften i varje särskilt fall blirberoende av de där föreliggande omständigheterna. 1981/82:142 95 gareöverträdelser leder till högre avgifter kan antas höja den preventiva effektenoch torde dessutom ha förankring i det allmänna rättsmedvetandet. Äveni fortsättningen synes en huvudprincip böra vara att det inom det rättsområdesom är aktuellt skall finnas tillgång till en parameter för hur avgiftsbeloppetskall bestämmas, låt vara att en sådan princip inte kan göras undantagslös, jfrprop. 1980/81:92 om ändring i miljöskyddslagen (1969: 357). Nära fill handsligger att bestämma parametern på ett sådant sätt, att den schablonmässigaberäkningen leder fram fill etl avgiftsbelopp som genomsnitfiigl sett motsvararden uppskattade vinsten av varje överträdelse. Överlastavgifterna,varselavgifterna och tilläggsavgifterna vid olovligt byggande har konstmeratsmot bakgrund av sådana överväganden. Skall lönsamhetsmolivet elimineras ifråga om överträdelser av de regler som gäller för näringsverksamhet är detemellertid ibland inte fillräckligt atl man drar in den uppnådda vinsten i detfall som har kommit till myndigheternas kännedom, utan redan utsikten tillvinst bör neutrahseras. I de fall då det finns ett starkt intresse härav börnågot hinder inte föreligga mot att bestämma avgiften efter sådana gmnder attden genomsnittliga vinsten (besparingen) väsentligt överskrids. Ett exempelerbjuder bygg-nadsavgiftema. Avden redogörelsen framgår också, att skyldighet alt betala avgiftenvanligen åläggs enligt modellen för strikt ansvar och således utan hänsyn tillfrågan om den aktuella överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet. Erfarenhetenvisar emellertid atl det i praktiken har varit svårt att undvara regler om attavgiften i vissa undantagsfall kan sättas ned eller efterges. Vart och ett avde nuvarande systemen innehåller också särskilda regler som på olika sättinskränker utrymmet för det strikta ansvaret. Överlastavgift skulle urspmngligenutgå, så snart en överträdelse objektivt sett hade konstaterats. Genom enändring, som trädde i kraft , infördes emellertid i lagen om överiaslavgiften bestämmelse, 8 a § (1974:292), som innebär att avgiften får nedsättas, dåsärskilda omständigheter föreligger. 1 förarbetena till denna ändring har bl.a.angetts att de överträdelser som mer eller mindre förorsakas av en myndighetsåtgärder eller brist därpå kan kräva särskilt beaktande.' Strikt ansvar ärhuvudregeln också när det gäller avgifterna på byggnadsområdet. Enligt 5 § LPIskall emellertid avgift inte utgå, om rättelse vidtages innan fråga omingripande enligt den angivna lagen har tagits upp vid sammanträde medbyggnadsnämnd, och inte heller, om den olpvliga åtgärden har avsett rivning spmhar företagits bl. a. för att undvika fara för omfattande skada på annan egendomeller som har avsett byggnad som till väsenflig del har skadats genom eldsvådaeller liknande händelse. Även i fråga om skattetillägg föreligger i principstrikt ansvar. Här finns emellertid långtgående undantag från huvudregeln(ålder, sjukdom m. m., se § taxeringslagen). 1974:101 s. 4. 1981/82:142 96 Detstrikta ansvaret utgör alltså huvudregel i flertalet avgiftssystem. Därifrånhar sedan gjorts de undantag som varit påkallade med hänsyn till förhållandenainom de aktuella tillämpningsområdena och övriga omständigheter. Förklaringentill att denna konstmktion har blivit vanlig torde vara dels att den haransetts medföra fördelar från preventionssynpunkt, dels att den föradministrativa myndigheter har förutsatts vara lättare att tillämpa än ettsystem som i likhel med del straffrättsliga bygger på individuell skuld ochförutsätter uppsåt eller oaktsamhet. mån man inför avgiftssystem på nya områden synes del emellertidfinnas anledning att varna för en schablonmässig användning av konstruktionermed strikt ansvar. Det kan visserligen sägas all man genom avgiftssystem sombygger på strikt ansvar bäst tar tillvara de fördelar som sådana system påvissa områden kan erbjuda i förhållande lill den straffrättsliga ordningen. Avrättssäkerhetsskäl bör det emellertid inte komma i fråga att införa system sombygger på strikt ansvar i andra fall än då delta är motiverat med hänsyn tilldet aktuella rättsområdets natur. Strikt ansvar bör i princip förutsätta attavgiftsskyldigheten riktar sig fill personer och företag som måste antas hainte bara ingående kännedom om föreskrifternas innehåll utan även särskild anledningall vaka över alt de inte överträds. Strikt ansvar torde också förutsätta attdet finns starkt stöd för en presumfion atl överträdelser knappast kanförekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Ju svagare en sådanpresumtion är -t. ex. därför att avgiftsreglerna riktar sig till en merobestämd personkrets och avser mer allmänl hållna föreskrifter - desto flerundantag torde det av rättssäkerhetsskäl bli nödvändigt att göra från detstrikta ansvaret. Det kan då vara mera ändamålsenligt att föreskriva uppsåteller oaktsamhet som förutsättning för avgiflsskyldighet och anförtroprövningen åt domstol (jfr varselavgifterna, avsnitt 4.2.2.3). Äveni de fall då del vid en avvägning efter de grunder som har angetts nu bedöms mofiveratatt i framtida regelsystem låta avgiftsskyldigheten bygga på strikt ansvar,torde emellerlid ofta behov föreligga av säkerhels-ventiler, som förhindrar attavgiften i undantagsfall drabbar orimligt hårt. Del är naturliglvis angelägelatt sådana regler utformas så atl tillämpningssvårigheler såvitt möjligtundviks. Undantagen bör därför vara klart preciserade, helst spm harframhållits i BRÅ-rappprten - med vägledande exempel. Allmänt hållna regler avinnehåll atl avgift inte skall åläggas i ursäktliga fall eller att belpppet fårjämkas då det föreligger särskilda pmsländigheter bör i all möjlig utsträckningundvikas. 4.5.3.3Förhållandet till det straffräftsliga regelsystemet Sankfionsavgifterav konfiskatorisk karaktär torde ha betydande preventiva effekter. Redan genomsin existens torde de verka avhållande på den som överväger att bryta mot de avgiftssanktioneradeföreskrifterna. 1 detta avseende fyller de i stort sett samma uppgift som destraffrättsliga 1981/82:142 97 påföljdernaoch de används också i vissa fall som ersättning för en straffrättsligordning. Exempelvis infördes avgifterna på byggnadslagstiftningens område isamband med en omfattande avkriminalisering av tidigare straffbelagdaöverträdelser av dessa bestämmelser. På det område där varselavgifter ärtillämpliga har det över huvud tagel inte funnits några straffrättsliga beslämmelser. Iandra fall är förhållandet det motsatta. Där tillämpas avgiftsregler ochstraffbestämmelser parallellt på ett sätt som gör att de kan sägas kompletteravarandra. När det gäller oriktiga uppgifter till skattemyndighet, kan såledesen och samma överträdelse i princip medföra såväl skaltelillägg som ansvarenligt skaltebrottslagen. På grund av åtalsregeln i 13 § skattebrottslagenkommer emellertid båda sanktionerna att tillämpas parallellt endast när det ärfråga om allvarliga överträdelser. I normalfallet skall annan åtgärd änskattetillägg inte förekomma.' Även när det gäller överträdelser avvägtrafikförfattningarnas belastningsbestämmelser har avgiftsreglerna närmastkaraktär av komplement till den straffrättsliga prdningen. Här bör noteras attöverlastavgiften alltid drabbar fordonets ägare under det att detstraffrättsliga ansvaret även kan drabba föraren (106, 114 och 163 §§vägtrafikkungörelsen 1972:603). Denu aktuella typerna av avgifter syftar i första hand till att dra in sådanaotillbörliga vinster eller andra värden som inte alls eller endast med svårighetskulle vara åtkomliga med förverkandebestämmelser. Eftersom det alltså rör sigom en ersättning för förverkande, kan det framslå som naturligt att nyaavgiftssystem i huvudsak fillämpas vid sidan av eventuella straffbestämmelserpå aktuella områden. Åtminstone när det gäller överträdelser som typiskt settbegås inom ramen för juridiska personers verksamhet medför en sådan ordningatt preventionen verkar så att säga på två plan; dels kan den - anställd ellerställföreträdare - som är personligen ansvarig för att föreskrifterna följs ådömasstraff, dels kan företaget åläggas att betala avgiften. Något principiellthinder finns därvid inte mot att de subjektiva rekvisiten är utformade på olikasätt i det straffrättsliga systemet och i avgiftssystemet. Avgiften kan alltsåi och för sig åläggas slrikl, under det att straffrättsliga ansvaret ärberoende av uppsåt eller oaktsamhet hos gärningsmannen. Ielt system där en och samma överträdelse kan medföra såväl straffansvar somskyldighet att betala avgift går det inte att undvika att en inträffad överträdelsekan få allvarligare konsekvenser för en enskild näringsidkare än för enjuridisk person. Han drabbas ju själv av både straff pch avgift. I den juridiskaperspnen, därempt, blir det en anställd - ofta den verkställande direktöreneller motsvarande - som får bära det straffrättsliga ansvaret, medan avgiftenläggs på företaget. Det torde emellertid inte vara möjligt att utformaavgiftsreglerna på olika sätt beroende på om det är en 1971: lOs. Prop.1981/82:142 98 enskildnäringsidkare eller en juridisk person som skall betala avgiften. De praktiskaverkningarna för den enskilde av denna ordning kan naluriigtvis lindras genomatt man vid straffmätningen tar hänsyn till att den tilltalade drabbas av enbetungande avgiftsskyldighet. Detnu anförda utesluter givetvis inte atl det i vissa fall kan vara lämpligt attavstå från att låta straffbestämmelser gälla vid sidan av avgiftssystemel. Dettorde framför allt gälla sådana fall där de aktuella överträdelserna trots alllär av tämligen lindrig beskaffenhet och där vinslelimineringen ur samhällets synpunktframstår som en fullt tillräcklig åtgärd. En depenalisering kan i sådana falläven innebära en förenklad handläggning av hela sanktionsfrågan. Fråganhumvida det kan anses ändamålsenligt atl låta ett avgiftssystem kompletteraeller ersätta en slraffrättslig ordning är i hög grad beroende av förhållandenainom det särskilda rättsområde som det är fråga om (jfr betänkandetFöretagsböter s. 220-230 och de allmänna synpunkter som där har redovisatsbeträffande de renodlade straffavgifterna). Ensärskild fråga gäller förhållandet mellan avgift å ena sidan och förverkandeenligt den i denna promemoria föreslagna nya regeln i å den andra.Denna fråga har behandlats i det föregående (avsnitt 3.3.7). Somfömt har framgått gäller f. n. att tilläggsavgift vid olovligt byggande ochvarselavgift prövas av allmän domstol, de förra på talan av åklagare efteranmälan från byggnadsnämnd och de senare på talan av arbetsmarknadsstyrelsen.Skattetillägg prövas av lokal skattemyndighet, överiaslavgift av länsstyrelseoch byggnadsavgift av byggnadsnämnd. Äveni fortsättningen bör olika lösningar kunna väljas beroende på det aktuellarättsområdets karaktär. Prövning av frågor som gäller sanktionsavgifter kansålunda i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter somär verksamma ~ som tillståndsgivare eller på annal sätt inom de rättsområden,där avgifterna skall tillämpas. Därvid uppnås de fördelarna att avgifterna intebehöver belasta rättsapparaten, som de berörda myndigheternassakkunskap kan tillvaratas på elt ändamålsenligt sätt. Prövningenbör dock alltid ankomma på allmän domstol i fall då avgiftsskyldigheten görsberoende av uppsåt eller oaktsamhet hos den som har gjort sig skyldig till denaktuella överträdelsen. Det är bedömningar som hör hemma i allmän domstol. Äveni andra fall kan det framstå som lämpligt att överlämna prövningen tilldomstol, l.ex. när reglerna ger utrymme för betydande skönsmässiga bedömningareller när straffansvar kan utkrävas vid sidan av avgiften. När avgiftsfråganprövas av allmän domstol, kan de berörda myndigheternas sakkunskap utnyttjasexempelvis på det sättet att de ges partsställning i processen. som skall handlägga avgiftsfrågan bör i enlighet med 1981/82:142 99 detanförda prövas från fall till fall med hänsyn till förhållandena inom det berördarättsområdet och med beaktande av hur systemet i övrigt är utformat. Ianslutning härtill skall särskilt framhållas atl möjligheter givetvis alltidmåste finnas att överklaga elt avgiftsbeslut. Som regel bör etl sådantöverklagande prövas av domstol. I praktiken lorde då i allmänhet förvaltningsdomstolkomma i fråga. Iall korthet kan de synpunkter som här har redovisats i fråga om vinstbegränsandesanktionsavgifter sammanfattas på följande sätt. Del tillägg tillbrottsbalkens förverkandebestämmelser som har före slagits i det föregående kan på vissa områden behöva kompletteras. Ett avgiftssystem kan i detta hänseende erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter före ligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som sam hällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. Avgifter bör få förekommaendast inom speciella och klart avgränsade rättsområden.