prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — I ett remissyttrande den 9 november 1978över DALK:s betänkande Personregister - datorer - integritet (SOU 1978:54)framhöll nämnden att en av kommitténs viktigaste arbetsuppgifter är att utredafrågan hur datoriseringen i myndigheternas verksamhet påverkar tillämpningen avden grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Nämnden ansåg att den under senareår ökade datoriseringen i myndigheternas verksamhet skärpt risken för enurholkning av offentlighetsprincipen. Dessa farhågor har besannats. Det harvisat sig svårare att få fram myndighetsinformation som lagrats med ADB-teknikän uppgifter i konventionella handlingar. Mot denhär bakgrunden hälsar nämnden med tillfredsställelse kommitténs uttalande omatt innehållet i mer uttömmande bestämmelser om handlingsoffentlighetenstillämpning på upptagningar för ADB måste stå i samklang med principenstraditionella syften och funktioner i samhället. Nämnden delar kommitténsuppfattning att handlingsoffentligheten har sitt främsta värde förrättssäkerheten, förvaltningen och folkstyret. Nämnden anser det värdefullt attkommittén utgår från att handlingsoffentligheten, trots ADB-teknik, även ifortsättningen skall ha denna principiella innebörd. En grupp instanser uttalar sig allmänt positivt men gör vissa kritiska påpekanden. De frågor som kommittén har behandlat i det nu aktuellabetänkandet är mycket viktiga. Kommitténs överväganden har emelelrtidresulterat i förslag som enligt mening måste betecknas som mycketlitet ägnade 1981/82:37 27 att stimulera till ens någon debatt. Därmed inte sagt attlänsstyrelsen tar avstånd från förslagen. kan - tvärtom - i alltväsentligt godta förslagen. Men saknar en behandling av vissa frågoroch i andra frågor borde kommittén enligt mening ha kunnat gånågot "djärvare" fram. förklarar att verket i och för sig inte harnågot att erinra mot de värderingar och mål som har legat till grund för DALK:sförslag. Det föreliggande betänkandet förtjänar dock för vårtvidkommande det generella påpekandet att endast i ytterligtbegränsad mån utövar någon form av myndighet. Verket är i första hand och tillallt övervägande del ett affärsföretag, som arbetar i konkurrens med firmor påden fria marknaden. Mot denna bakgrund är det viktigt att i förevarande sammanhangnoga skilja på den information som angår affärsverksamhet och densom kan härledas från verkets myndighetsutövning. Att göra informationsmaterialfrån primära verksamhetsområde tillgängligt för allmänheten iöverensstämmelse med föreliggande förslag är från verkets synpunkt klartolämpligt, inte minst med hänsyn till konkurrensaspekten. Från de synpunkter miljödatanämnden har att företrädafinns ingen erinran mot det föreslagna sakinnehållet i lagen. Miljödatanämndenmenar dock rent allmänt att det hade varit lyckligare om DALK först meragenerellt diskuterat det eventuella behovet av föreskrifter för tillämpningenav offentlighetsprincipen - oberoende av medium för informationen och teknikerför dess återvinning. Härigenom kunde särbehov i fråga om just ADB-teknikenlättare ses i ett större sammanhang. ADBJ lämnar som sammanfattande bedömning följandesynpunkter: Genomgången i avsnitt 2 av remissyttrandet' har belystvissa fel och svagheter i lagförslaget. Probleminventeringen i stort visarockså att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen företer brister, vilka mereller mindre speciellt hänför sig till ADB-tekniken. Vissa av remissyttrandetssynpunkter och förslag, framför allt förslaget att tillskapa en funktion som"offentlighetsansvarig", kan knappast behandlas inom den ram som enspeciallag av LUA:s typ utgör. Bedömningen av DALK:s förslag som helhet kommerdärmed att utgå från, å ena sidan att vissa omedelbara problem föreligger vidoffentlighetslagstiftningens tillämpning på myndigheternas ADB-system, å andrasidan att det finns behov av en mer omfattande revidering av offentlighetsreglernai tryckfrihetsförordningen. En sådan revidering bör omfatta myndigheternasinformationsbehandling som helhet men bör inte utesluta att man i framtidenföljer DALK:s modell med allmänna regler i grundlag och detaljregler ochförtydligande regler i särskild lag, vilken sannolikt bör omfatta bådekonventionella handlingar och ADB-upptagningar. Se avsnitt 3. 1981/82:37 28 Slutsatsen blir att mycket talar för att LUA nu börgenomföras i lagstiftning, men att förslaget måste justeras i enlighet med detidigare påpekandena i detta remissyttrande. Framför allt måste de synpunktersom gäller förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och LUA ägnas uppmärksamhet. LUA bör emellertid uppfattas enbart som ett provisorium påkortast möjliga tid. Arbetet med en breddad och fördjupad översyn av offentlighetslagstiftningenbör således omgående inledas. Det kommer till en viktig del att avse ADB-systemmen bör inte begränsas till dessa. Det bör lämpligen kopplas till den av DALKföreslagna utredningen om aktiva informationssystem; gränserna mellangrundlagsområdet och serviceområdet är inte på förhand givna utan bör granskasnärmare som ett led i den fortsatta översynen av offentlighetslagstiftningen.Det finns också ett beroende- och påverkansförhållande mellan de båda områdenasom motiverar att de studeras tillsammans. En uppgift för det fortsatta arbetetbör också vara att betydligt mer ingående än i detta betänkande studerautländsk, inte minst amerikansk offentlighetslagstiftning och erfarenheterna avdenna. Tendensen att betrakta som ett föregångsland påoffentlighetslagstiftningens område får inte gå så långt som tillsjälvtillräcklighet och ointresse för lösningar och tänkesätt på andra håll. Isynnerhet bör tryckfrihetsförordningens grundbegrepp ses över. a. frånarbetsgruppens sida har tidigare i rapporter etc. diskuterats behoven av engrundlig revidering av begreppsapparaten (se framför allt Ds Fi 1975:3, ADBoch juridik. En problemöversikt, rapport till datasamordningskommittén avPeter Seipel). Utvecklingen visar allt tydligare att önskemålen är befogade. Debör finnas med i bilden då nästa fas av offentlighetsreglernas utvecklinginleds. Till de mer eller mindre kritiskt inställdaremissinstanserna hör datainspektionen. Inspektionen beklagar att DALK intehaft i uppdrag att mera grundläggande kartlägga offentlighetsprincipensverkningar. Flertalet av de påtalade bristerna beror på problem som det inteankommit på DALK att lösa. I botten ligger enligt inspektionen egentligen definitionsfrågorna. Arbetsgruppen hos datainspektionen anför att de ibetänkandet framlagda motiven knappast kan tjäna till någon ledning för denförväntade ADB-utvecklingen . Som exempel på nya tillämpningarnämner gruppen datorstödda textkommunikationssystem som redan nu används somalternativ till telefon. Arbetsgruppen uttalar vidare: Enligt de direktiv som gavs skulle DALK utreda"datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen" ochmöjligheterna till en "förbättrad tillgång till myndigheternasADB-material". DALK:s nu framlagda delbetänkande utmynnar i ett förslagtill lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatiskdatabehandling m.m. Inledningsvis konstaterar arbetsgruppen att betänkandetinte i alla delar är särskilt lättillgängligt. Uppenbarligen harutredningsuppdraget väckt frågeställningar i kommittén där synpunkterna varitmer eller mindre svåra att jämka samman, och resultatet har därför enligtarbetsgruppens mening blivit i vissa delar antingen motsägelsefullt ellerintetsägande. Som exempel härpå kan nämnas att man å ena sidan beträffande ettaktivt informationsutbud framför tanken att bl. a. tidningsredaktioner skallkunna ha direkt tillgång till vissa register via terminal på redaktionen, medanman å andra sidan inte är 1981/82:37 29 främmande för tanken att söka stävja uttag ur register fördirektreklamändamål. Vad som dock framför allt förvånat arbetsgruppen är attDALK ansett sig kunna fullgöra utredningsuppdraget utan att undersöka hur offentlighetsprincipeni nuläget skall fungera eller de facto fungerar vad avser datorbaseradinformation (betänkandet sid. 51). I stället utgår DALK från av kommittén självformulerade frågeställningar och föreslår som slutresultat av detta en lag somreglerar hur handlingsoffentligheten bör fungera. SAF och anför; Genom riksdagsbeslut om ändrat innehåll i 2 kap.TF har allmänhetens grundlagsskyddade rätt till insyn i myndigheternasADB-lagrade information tydligt markerats. Det är emellertid uppenbart att densnabba datoriseringen inom offentlig förvaltning skapat problem, som inneburitförsämrade förutsättningar att i praktiken tillämpa offentlighetsprincipen pådatorbaserad information. Det är mera sällan som myndigheterna vid övergångtill ADB levt upp till grundlagens anda och mening och till offentlighets- ochsekretesslagstiftningskommitténs () uttalade krav. Dessa innebärju i det avseende det här gäller att man vid val av utrustning och programskall skapa samma insynsmöjligheter som rådde före omläggningen till ADB. Det är mot denna bakgrund förvånande att DALK integrundligare än som är fallet utrett den rådande situationen med datoriseringeninom offentlig förvaltning. Denna präglas enligt vår mening av rådvillighet ochförvirring om vad som gäller i fråga om offentlighet och sekretess. Ej sällantycks den uppfattningen prägla tillämpningen att man hellre sekretessbeläggerän utlämnar upptagningar för ADB. Det finns skäl att förmoda att offentlighetsprincipeni praktiken urholkats vida mer än vad kommittén noterat. (Se särskiltfältstudien till uppsatsen . nr 1980:17.) i framhåller att det iutredningens förutsättningar ingick att undersöka möjligheter till en vidgadhandlingsoffentlighet. Kommittén har enligt högskolan inte fullföljt dessaintentioner utan i stället sökt göra rådande praxis till lag. att det är mycket angeläget att utredningens arbete fortsätter med analysoch granskning av offentlighetsprincipens praktiska tillämpning iADB-samhället. Det föreliggande lagförslaget utgör i och för sig enföljdriktig konsekvens av lagstiftningen om offentlighet och integritet.Lagförslaget innebär emellertid en omfattande reglering bl. a. vad gällerbestämmelserna om särskild, för allmänheten avsedd dokumentation av myndighetsADB-användning. En lång rad åtgärder förutsätts vilka är förenade med betydandekostnader. I ett statsfinansiellt läge då myndigheterna över lag i besparingssyftefår arbeta med minskade reala resurser måste den frågan ställas om behovet avden föreslagna administrativa-regleringen är så stort att det motiverar dekostnader som uppstår hos de ADB-användande myndigheterna. Mot den bakgrunden är det av särskilt intresse vilkareella behov av en relativt ingående reglering som har kunnat påvisas. 1981/82:37 30 konkret mening av olägenheterna med nuvarande ordning harav allt att döma inte ägt rum. Inspektionen kommer till slutsatsen attbristerna med tanke på massmedias och allmänhetens i övrigt direkt påtagligainformationsbehov inte varit alltför framträdande. De resonemang som DALK för till stöd för en lagregleringpå området och därmed sammanhängande administrativa procedurer synes till stordel vara av teoretisk natur. Utan att göra anspråk på att kunna överblicka denförevarande problematiken i alla dess praktiska konsekvenser vill inspektionenallvarligt ifrågasätta om det praktiska behovet av en reglering svarar mot dekostnader en sådan kommer att medföra. Att kostnaderna blir betydande synesuppenbart och det är en brist att betänkandet inte innehåller någon beräkningav de kostnadsmässiga konsekvenserna för myndigheterna. Statskontoret avstyrker DALK:s förslag i dettas nuvarandeutformning. Statskontoret anser att förslaget inte berör de problem som det äravsett att lösa och att det kommer att medföra ökade kostnader förmyndigheterna utan att innebära någon garanti för att handlingsoffentligheteninte urholkas när allmänna handlingar lagras och sänds med hjälp av menar att konsekvenserna av DALK:s förslaginte belysts på ett sådant sätt att förslaget kan läggas till grund för ettslutligt ställningstagande till en ny lag. Inte heller patent- och registreringsverket anser attförslaget kan läggas till grund för lagstiftning. Verket anförsammanfattningsvis att det framlagda lagförslaget på grund av rådande osäkerhetom TF:s innebörd i fråga om ADB-upptagningar är så oklart till sin allmännaräckvidd att förslaget redan på denna grund måste avstyrkas. I viktiga delartar dessutom förslaget enligt verkets mening inte hänsyn till de praktiska ochekonomiska förutsättningarna för myndigheternas verksamhet. kommun tar upp vad som i remissyttrandet betecknassom betänkandets genomgående resonerande karaktär. Detta gäller såväl lagstiftningsdelen somdiskussionsdelen. I och för sig är det helt naturligt att ett ämnesområde somomspänner såväl handlingsoffentlighetens juridisktteoretiska sida som desspraktiska tillämpning (inkluderande den allmänna uppfattningen av rättsläget)får en resonerande prägel. Frågan är emellertid om syftet med den föreslagnalagen - att med enklare, klarare och mer lättillgängliga bestämmelser ökamyndigheternas och allmänhetens möjligheter att hantera omhandlingsoffentlighet när det gäller ADB-material uppnås genom en lagstiftningav utpräglad kompromisskaraktär. Enligt kommunens mening är flertalet avlagparagraferna så "elastiskt" utformade att lagens tillämpning ihög grad kan komma att bero på tolkning av motiv och syften snarare än pålagtexten. Tendensen att se motiven som en kompletterande lagtext ledervanligen till oklarheter än ökad klarhet och enkelhet. Statens löne- och pensionsverk säger sig inte ha någonerfarenhet som talar för ytterligare reglering av hur offentlighetsprincipenskall tillämpas. Utredningen har enligt verket inte på något övertygande sättredovisat omfattningen av de problem som behandlas. Några remissinstanser tar upp enstaka frågor av generellnatur. 1981/82:37 31 vid Stockhohnsuniversitet kritiserar betänkandet för att det inte innehåller något förslagsom främjar den allmänna upplysningen och debatten och anför: I utredningens direktiv anförs att det inte bara ärdatoranvändningens konsekvenser för personlighetsskyddet som kräverstatsmakternas särskilda uppmärksamhet. En annan betydelsefull fråga sägs varahur datoriseringen kan påverka tillämpningen av offentlighetsprincipen. Dennaprincip innebär att allmänheten har fri tillgång till all information som i eneller annan form finns dokumenterad hos myndigheterna. Speciellt viktig ärföljande passus i direktiven: "Enligt min mening finns det emellertid goda skäl attsätta målet högre än att upprätthålla nuvarande standard i fråga ommöjligheterna att ta del av myndigheternas information. Den återkommandediskussionen kring integritetsfrågorna undanskymmer lätt det förhållandet attdatortekniken, rätt utnyttjad, positivt kan främja den allmänna upplysningensoch den informerade debattens sak. Det ligger väl i linje med de motiv somuppbär offentlighetsprincipen att söka ta i anspråk den nya teknikens resurserför att om möjligt öka tillgängligheten hos den information som finns samlad isamhällsorganen." I sitt remissyttrande överdatalagstiftningskommitténs förra betänkande "Personregister - Datorer -Integritet" (SOU 1978:54) konstaterade fakultetsnämnden att utredningenicke beaktat denna passus i direktiven. uttalade att inget avde där framlagda förslagen var ägnade att "positivt . . . främja denallmänna upplysningens och den informerade debattens sak". En avsamhällsforskningens viktigaste uppgifter kan sägas vara just att "främjaden allmänna upplysningens och den informerade debattens sak" bl. a. genomatt undersöka myndigheternas verksamhet. bedömning är att denökade användningen av datorer och datorlagrad information hos olika myndigheterskulle kunna innebära för samhällsforskningen väsentligt förbättrademöjligheter att genomlysa myndigheternas verksamhet utan att den enskildemedborgarens legitima rätt till integritet träds för nära. Medreservation för att nämnden i datalagstiftningskommitténs svårlästa betänkandekan ha missuppfattat eller förbisett någon slutsats, måste nämnden medbeklagande konstatera att inte heller i föreliggande delbetänkande kommitténframlägger några förslag i enlighet med det ovan citerade stycket avdirektiven. vid Uppsalauniversitet diskuterar också forskningsfrågor och anför: I gruppen enskild inbegrips flera olika kategorier såsommassmedia, partier, intresseorganisationer, enskilda individer, företag ochforskare. Vissa av DALK:s förslag motiveras uppenbarligen av en önskan attförsvåra för kommersiella användare att utnyttja offentlighetsprincipen fördirektreklam etc. Tyvärr har DALK föga beaktat forskningens speciella krav ochbehov. Det är inte rimligt att likställa kommersiella intressen och forskningsintressen.Forskningsverksamhet, som avser att utnyttja enskilds rätt att ta del avADB-upptagning, bör kunna bedömas efter andra kriterier än 1981/82:37 32 Om DALK avser att föreslåbegränsning av nuvarande handlingsoffentlighet bör forskning erbjudasdispensmöjligheter för att få tillgång till uppgifter som är angelägna urforskningssynvinkel. Från forskningens utgångspunkt är det viktigt att denenskilde själv kan påverka den form i vilken handlingen utlämnas. De storadatamängder som samlas hos myndigheterna har ett ytterst stort intresse fränsamhällsvetenskapernas sida. Den snabba utvecklingen av kvantitativanalysmetodik med hjälp av datorer gör att forskarna kan bearbeta storadatamängder för att framställa statistik, tabeller och andra sammanställningar. Forskningens krav är i sådana fall att myndighetensADB-upptagning utlämnas i form av maskinläsbar kopia, t. ex. magnetband ellerkassett. RDF vill också framhålla problemet med den dåligakvaliteten i de uppgifter som myndigheterna samlar in från enskilda personeroch från företag. DALK noterar att detta är ett problem, men föreslår ingaåtgärder. I den mån datatekniken förstärker offentlighetsprincipen ochmöjliggör sammanställningar och analyser som inte varit möjliga, måsteökade krav ställas på att lagrad information är korrekt. I annat fall motverkaroffentlighetsprincipen sitt eget syfte. Vissa remissinstanser tar inte någon uttrycklig ställningtill DALK:s betänkande som helhet men anför synpunkter av mera generell natur. DALK har valt att prioritera en generell tillämpning avoffentlighetsprincipen och anonymitetsskyddet framför begränsningar ochdetaljreglering med hänsyn till olika risker. Det återstår att se hur reella riskerna egentligen är och hur stortintresset för och det kommersiella värdet av myndigheternas ADB-informationblir. SCB anser att DALK:s betänkande mot bakgrund avmotivuttalandena ger intryck av en viss försiktighet och återhållsamhet.Landsarkivet i anför: Utredningen belyser en mängd frågor knutna tillADB-upptagningar såsom handlingsoffentlighet, sekretessregler,anonymitetsskydd, service och information för att bestämmelser omhandlingsoffentlighet skall vara meningsfulla, registrering och dokumentationav upptagningar samt arkivering och gallring. Mycket av vad som sägs på dessaolika områden är det inte mycket att orda om; det torde vara en självklarhet iSverige att vi skall bibehålla vår handlingsoffentlighet och möjlighet tillinsyn i offentliga myndigheters verksamhet, likaväl som att enskilda människorsintegritet skall skyddas. Det är dock allmänt bekant att ADB-systemensuppbyggnad inom stats- och kommunförvaltningarna knappast underlättar för denenskilda människan att få insyr i myndjgheters arbete. Det är således knappastpå det ideologiska planet som problemen ligger utan på det praktiska. Hur skalloffentlighetsprinciper, ökad information och dokumentation kunna förenas medskydd för personlig integritet och mot insyn av andra sekretesskäl? Hur skallADB-säkerhet kunna förenas med anonymitetsskydd? Redan nu har lokalamyndigheter önskemål om (krav på?) 1981/82:37 33 legitimation vid enskilda förfrågningar. Hur skall olikamyndigheter klara krav på service, information och dokumentation? DAFA yttrar inledningsvis i sitt remissvar bl. Utgångspunkten - som den angivits i direktiven tillutredningen - för DALKs arbete har varit farhågorna för att den modernatekniken för informationsbehandling skulle kunna verka urholkande påoffentlighetsprincipen. Med denna utgångspunkt har DALK presenterat ettförslag som till sin natur har en mycket stark knytning till själva teknikenför informationens lagring och återvinning snarare än till informationen själv.Vissa paralleller torde kunna dras till den nuvarande datalagen (1973:289) därbearbetnings- och lagringstekniken är helt avgörande och det självständigainsamlandet och lagrandet av s. k. personuppgifter är av underordnad betydelse.Huruvida tekniken - och inte informationen - som utgångspunkt är den mestrelevanta återkommer DAFA till nedan. är medvetet om att de frågor som behandlasi det remitterade betänkandet är av väsentlig principiell betydelse och att enlagstiftning i ämnet kan vara önskvärd som de föreslagnabestämmelserna förefaller att komma att ställa vissa myndigheter inför storapraktiska problem och medföra ökade kostnader för statsverket. Då emellertidsjöfartsverket, som nämnts, inte har mött sådana problem, anser sigverket sakna anledning att söka anlägga några allmänna eller praktiskasynpunkter på förslaget. Utan att det nu aktuella förslaget därav särskilt drabbasvill avslutningsvis ta tillfället i akt att getillkänna sin stora tveksamhet rörande behovet av det nätverk av olikasamhälleliga kontroller som myndigheternas ADB-verksamhet är underkastad.Den mångfald skilda kontrollorgan som har att pröva nya ellerändringar i befintliga system tenderar att ge sådana stagnerande och fördyrandeeffekter på verksamheten att de allvarligt motverkar ett rationellt utnyttjandeav den tillgängliga resursapparaten och äventyrar den successiva anpassningenav systemen till en ständigt föränderlig verklighet. En samordnad och enhetligbedömning av sådana betydelsefulla frågor av principiell natur som sammanhängermed utvecklingen och tillämpningen av ADB framstår enligtkriminalvårdsstyrelsens uppfattning som en statlig organisationsuppgift av högangelägenhetsgrad. TCO menar att det är angeläget att DALK möjligtundersöker möjligheterna att införa en generell personregisterlagstiftning. Frågan om utnyttjande av personuppgifter som tagits framur ADB-register blir därvid en viktig uppgift för kommittén. I avvaktan på attsådan utredning blir klar borde en viss begränsning införas i möjligheten attfå utskrifter i form av adressetiketter eller på maskinellt-läsbart medium. Attdet i dessa fall görs en prövning av ändamålet kan knappast vara stötande. 3 1981/82. 1981/82:37 34 Under kommitténs fortsatta arbete bör det också varaangeläget att pröva om inte lagregler bör införas om hur offentligaADB-register får användas och samköras i samband med utredning av brott. 2.2 Behovet av åtgärder Flertalet av de remissinstanser som uttalar sig om behovetav åtgärder inom området för ADB och offentlighet ansluter sig till DALK:söverväganden. Många framhåller särskilt behovet av vägledande regler för denpraktiska tillämpningen av existerande regler. Det finns också de instanser sompekar på att utvecklingen inom informationsteknologin kan medföra attinsynsmöjligheterna drastiskt kan försämras, om inte åtgärder vidtas. Endastnågra få remissinstanser ställer sig tveksamma till behovet av åtgärder. a. att man bör avvakta effekterna av de ändringar i TF som träddei kraft och att dessa regler är tillräckliga för att tillgodose behovet avinsyn i myndigheternas arbete. Det framhålls också att DALK inte har påvisatnågot behov av ytterligare reglering. Det finns således ett flertal remissinstanser somframhåller behovet av regler för den praktiska tillämpningen avoffentlighetsprincipen. Domstolsverketanser det angeläget att principerna om att tillgången till ADB-upptagningar istörsta möjliga utsträckning skall vara fri och att myndigheterna skall arbetaunder största möjliga öppenhet uppmärksammas och klargörs.