prop · G503158 · 1981-12-31 00:00:00 — Detsynes dock böra undersökas och ytterligare utredas om inte vidgade samfällighetsbildningareller avtalsreglerat samarbete mellan självständiga kyrkokommuner kan bildaunderlag för bestridande av vissa församlingskostnader, t. ex. sjömansvård, soldathemsverksamhet,viss del av ungdomsverksamheten, verksamhet för invandrare och andra särskildagrupper etc. tar inte klar ställning i sak men vill bl. a. ha möjlighettill avdrag från avgiften till kyrkofonden för vissa räntor. De församlingar, som tillförs en större summa iutjämningsbidrag, kan komma att bygga ut sin verksamhet och inte i första handsänka sin utdebitering. kanske de församlingar, som har planerat sin versamhetutifrån dagens utdebitering, och som drabbas av en höjd kyrkoavgift, inteändrar sina planer, vilket resulterar i höjd utdebitering. Man kan fråga sig,om det är önskvärt att på så sätt öka det totala skattetrycket förförsamlingarna. Vi bejakar principen om utjämning med innebörd, att destarka hjälper de svaga. Detta ställer krav på solidaritet från störreförsamlingar och samfälligheter, som redan nu får betala en betydande del avsin budget i allmän kyrkoavgift. Emellertid måste framhållas, att det krävs solidaritetockså från de 1981/82:158 85 ekonomiskt svagare enheternas sida gentemot de storaförsamlingarna/ samfälligheterna med deras speciella behov. Entätortsförsamling måste driva helt annan verksamhet än en glesbygdsförsamling,varför en utjämning inte alltid är befogad. Vi anser att hänsyn till dentraditionella församlingsindelningens värde och ekonomiska realiteter måstebalanseras mot varandra. En översyn av församlings- och pastoratsindelningenblir då naturlig. Det vore av utjämningsskäl önskvärt att man verkar för attförsamlingar inom en och samma kommun, bildar samfälligheter. Vissa mindreförsamlingar borde dessutom uppmanas överväga att gå samman i större församlingar. Viinstämmer i utredningens påpekande, att församlingar inte ensidigt kan fåbesluta om kostnader, som i betydande utsträckning får bäras av andra. a.måste därför även i fortsättningen centralt givna normer för den prästerligatjänsteorganisationens omfattning finnas. De normer som f. n. gäller är dockmogna för översyn. Vi anser, att man därvid bör överväga en för de störreenheterna generösare tjänstetilldelning. I varje fall bör man pröva möjlighetenatt låta större pastorat inom vissa ramar utöka antalet prästtjänster efteregen önskan. Man bör därvid ta hänsyn till att pastoratet i sådana fall fårbära hela lönekostnaden med egna medel. Utredningenföreslår, att en grundligare översyn av hela kyrkans ekonomi skall göras. Vianser det angeläget att en sådan kommer till stånd. Av utredningens tre alternafiv för ekonomisk utjämninganser vi alt. 3, skattekraftsgaranti, vara mest realistiskt och rimhgt. Vi delar i allt väsenfiigt utredningens principiellasynsätt och anser, att vad vi ovan anfört bör särskilt beaktas i det fortsattaarbetet. tillstyrker i princip förslaget och anförbl. instämmer i vad utredningen framhåller,dvs. att frågan om ekonomisk utjämning inom är en kyrkligangelägenhet och att den solidaritet, som kräves för utjämningens genomförande,måste mobiliseras i de olika församlingarna och pastoraten. stödjer den redovisning, som relateratsbeträffande den kyrkokommunala strukturen, där utredningen hänvisar tillförarbetena till församlingsstyrelselag, i vilken man i full"politisk enighet" framhöll, att man bör eftersträva större och merabärkraftiga enheter. I dagens ekonomiska läge måste rekommendationer på sätt,som framgår av utredningen, förekomma beträffande ekonomiska samfälligheter.Församlingarna/pastoraten måste dock själva få finna den form av total eller parfiellsamfällighet som är den mest lämpliga. hälsar med tillfredställelse alla förslagtill enklare och billigare administration. måste vi kanske finnasystem, som är anpassade till mindre dataenheter. Vi inom de kyrkligaförsamlingarna måste kanske ta i anspråk datatekniken i vårt arbete. 1981/82:158 86 och Svartnäs församlingars kyrkliga samfällighetanför: Samfälligheten ansluter sig till principerna i utredningens förslag ochanser att den ekonomiska utjämningen bör kunna ske inom Svenska kyrkan.Beträffande alternativen ansluter sig samfälligheten till alt. 1, som klart bästa utjämnande effekten, vilket ju också är det med en föreslagnareformen eftersträvade målet. Samfälligheten förutsätter att smärre detaljjusteringarinom systemet företagas, om utredningen finner att sådana kunna ge ännu bättreutjämningseffekt. Samfälligheten instämmer i utredningens förslag attsystemet ses över första gången , och att de justeringar som dendittills vunna erfarenheten kan ha funnit nödvändiga då genomföras. Underförutsättning att denna översyn kommer till stånd 1985 anser samfälligheten atthinder ej bör föreligga för att det nya systemet beslutas träda i kraft den 1januari 1983, utan att det tvärtom är önskvärt att så sker. 2.2 Remissinstanser, som är negativa till förslaget ellersom vill att detta skall genomföras först efter ytterligare utredning. Utredningsmaterialet är ett mycket värdefulltprincipdokument. I flera avseenden är emellertid konsekvenserna avutredningsförslaget oklara samt kräver ytterligare bearbetning ochkompletterande undersökningar. har även anledning anta att underremissbehandlingen många olika uppslag kommer att presenteras. kandärför inte förorda att utredningen nu läggs till grund för lagstiftning. Utredarens uppdrag har varit svårbehandlat och utförtsunder tidspress. Remissinstanserna ställes vid avgivande av sina yttrandeninför samma förhållande. Detta är att beklaga, särskilt som ekonomin utgör envital fråga för kyrkans fortsatta arbete. Trots svårigheterna har utredaren framlagt ett tämligenradikalt förslag, en paketlösning med fasta huvudkomponenter, som inte tillnågon del går att avlägsna utan att systemet faller sönder. Förslaget motiverartill kritik, särskilt som konsekvenserna av detsamma inte i alla stycken kanöverblickas. anser emellerfid, att det utgör en god grundför en bred diskussion och en fortsatt utredning, varvid dockförutsättningslöst även dellösningar utifrån nuvarande ordning bör prövas. finner det angeläget, särskilt för de små ochskattesvaga församlingarna, att de kyrkliga kommunerna åter inordnas under delagbestämmelser, som berättigar till skatteutjämningsbidrag för varje årsaktuella kostnadsläge och behov. Prop.1981/82:158 87 anser att det finns allvarliga invändningarmot de förslag söm utredningen framför och avstyrker därför detta. uppfattning kommer den ekonomiska utjämningen mellan de kyrkligakommunerna att i framfiden vara kyrkans egen angelägenhet i större utsträckningän hitfills. Domkapifiet, som delar denna uppfattning, anser i likhet medutredningen, att detta kommer att innebära ett krav på ökad solidaritet inomkyrkan, vilket i sin tur förutsätter rättvisa principer som grund för systemet. Domkapitletär posifivt till att vissa kostnader, som församlingarna svarar för, somt. ex. diakoniverksamhet, får utjämnas via kyrkofonden. Domkapifiet anslutersig även fill utredningens uppfattning, att endast sådana kostnader, som dekyrkliga kommunerna själva i ringa omfattning kan påverka, bör utjämnas viasystemet. Domkapitletkan ansluta sig till de huvudsakliga principerna i utredningens förslag tillekonomisk utjämning inom . anser emellertid, attvissa frågor bör bli föremål för ytterligare utredning. Den av utredningenföreslagna fidpunkten för ikraftträdande av reformen anserdomkapitlet helt orealistisk. och sfiftsnämnden i : Stiftsmyndigheternaär i princip positiva till att ett inomkyrkligt utjämningssystem införs. Denanmärkningsvärt knappa remisstiden, de mycket svårkontrollerade beräkningar somutredningen bygger på, liksom de mycket stora svårigheterna att överblickakonsekvenserna av förslagen gör dock att sfiftsmyndigheterna avstyrker att förslagenläggs till grund för lagstiftning utom i vad avser kyrkofondens organisationoch de delar av betänkandet som avser rikskyrkliga förhållanden. Utredningenbetecknar själv sitt utförda arbete som etapp I. Enligtstiftsmyndigheterna är det alltså möjligt att nu ta principbeslut om ett nyttutjämningssystem, däremot syns det omöjligt att ta ställning fillden slufiiga utformningen. För detta krävs att utredningen avslutat sittarbete. på flera ställen uppmärksammat intar med sin storasplittring i små församlingar, sina medeltida kyrkor och låga skattekraft ensärställning bland stiften. Den genomsnittliga medelskattekraften är av medelskattekraften i hela riket. Svårigheterna är stora när det gäller attufifrån förslaget få överblick över stiftets ekonomi. Man måste dessutom krävaatt den enskilda kyrkokommunens ekonomiska situation beaktas i samband medstörre förändringar. Konsekvenserna för de enskilda församlingarna ochpastoraten kan ej sägas ha blivit tillräckligt beaktade. Det är ej hellermöjligt att utan ett mycket mera omfattande utredningsarbete få fram underlagför den ingående bedömning av de olika kostnadsfak- Prop.1981/82:158 88 torerna som är önskvärd. Att utredningen i dettasammanhang måst tillgripa schabloner får anses otillfredsställande. Härtill kommer tidspressen. Den korta utredningstiden harej undgått att sätta sina spår - betänkandet är svåröverskådligt och till vissadelar oklart. Enligt stiftsmyndigheternas mening behöver en förändring av detkyrkliga utjämningssystemet ingalunda genomföras redan den 1 januari 1983.Viktigare än ett snabbt genomförande är att beslutet vilar på underlag som gördet möjligt för kyrkokommunerna att få en uppfattning om förändringarna i sinekonomiska situation. Det praktiska genomförandet bör därför anstå tills etapp II av utredningen slutförts, dvs. ivarje fall till 1985. Stiftsmyndigheterna vill i detta sammanhang även berörastrukturproblemen. Varje system som innebär avlyftande av en del av de svagareenheternas ekonomiska problem bär inom sig krav på "strukturrationalisering"av områden med små församlingar, lågt invånarantal och relativt högprästtäthet. I första hand gäller det krav på samfällighetsbildning ochförsamlingssammanslagning. Utredningen talar om strukturproblemens betydelseoch behovet av rättvisa principer för prästtilldelning, men tar inte ställning. Det borde vara en självklarhet att frågan om strukturellareformer måste tas upp med kyrkokommunerna så att dessa får en chansatt ställa om sig till nya förhållanden. Principbeslut om det inomkyrkligautjämningssystemet kan här kompletteras med klargörande uttalanden om vilkastrukturförändringar som måste fill. Ett alltför snabbt reformarbete innebäralltid stora risker. Som framgår nedan pågår inom utredning ommöjligheterna att bilda en hela stiftet omfattande partiell samfällighet ikyrkobyggnadsfrågor anslutande till den planerade byggnadshyttan förGotlandskyrkorna. Utifrån erfarenheterna av den del av detta arbete som kommitatt ligga på måste det betonas att strukturförändringar aldrig medgott resultat kan genomföras under pressade förhållanden, utan att de krävergod tid för analys av såväl den nuvarande som den planerade organisationensför- och nackdelar. För den händelse de föreslagna förändringarna genomförstrots bristerna, syns på grundval av det framlagda materialet alternativ 2 med95 % skattegaranti vara minst negativt. Det är viktigt att - som skett - betona att, engrundläggande förutsättning för kyrkans fortsatta verksamhet är solidariteteninom kyrkan - oavsett vilket av utredningens tre alternafiv eller varianter avdessa man stannar för. vill med skärpa framhålla utredningensuttalanden (s. 12) att det inte bara är de stora och bärkraftiga enheterna somvid införande av ett inomkyrkligt utjämningssystem har att visa solidaritet medde små och svaga Prop.1981/82:158 89 utan även dessa har att visa sin solidaritet genomrationaliseringar inom organisationen. De mindreenheternas ansvar i detta hänseende har enligt stiftsnämndens uppfattning hittillsinte beaktats i tillräcklig grad. Hävdandet av den egna enhetens traditionellasjälvständighet, församling eller- i förekommande fall - pastorat i förståeligomsorg om denna i vissa fall lett till ett motstånd mot förändringar, som ärangelägna med hänsyn till befolkningsomflyttningar, strukturförändringen isamhället, den prästerliga arbetssituationen, bättre resursutnyttjande m. m.,såsom pastoratsregleringar, gränsändringar, samfällighetsbildningar och andrarationaliseringar. Det är viktigt, att fastslå att principen om kommunalsjälvstyrelse, där statlig kontroll i möjligaste mån skall avvaras, inte får gemöjlighet för en kommun att skjuta över kostnaden för "överstandard"på en annan kommun och att därför endast kostnader som de kyrkliga kommunernasjälva i ringa omfattning kan påverka utjämnas via systemet. Verksamheten inomkyrkan har stundom inneburit, att man inte tillräckligt beaktat de ekonomiskarealiteterna. anser att det är svårt att i avsaknad avanalysen av kyrkommunernas ekonomi och med de räkneexempel m. m. utredningenpresenterat få en klar bild av effekterna av det föreslagna systemet jämförtmed nuläget. Nämnden anser därför att ytterligare utredning är nödvändig innansystemet genomförs. Ikraftträdandet bör framflyttas till 1985 då en revision avsystemet ändå förutsätts ske. Motbakgrund av av statsmakterna fattade beslut beträffande ändrade skatteutjämningsbidrag,reducerade skatteuttag av juridiska personer och höjning av grundavdraget förfysiska personer borde ett nytt inomkyrkligt utjämningssystem komma till ståndsnarast, alltså vid ingången av 1983. ifrågasätter emellertiddelvis mot bakgrund av den tidspress, som både utredning och remissmyndigheterfått arbeta under, om det är möjligt att ett principbetänkande - alla dessförtjänster till trots - kan ligga till grund för en lagstiftning, som iavgörande grad förändrar förutsättningarna för vissa delar av kyrkansekonomiska förvaltning samt föreslår att betänkandet efter remissgången görs tillutgångspunkt för en genomgripande prövning och analys med syfte att nå en merabindande och definitiv lösning på frågan om ekonomisk utjämning inom . Ovannämnda beslut av statsmakterna tillsammans medolägenheterna med nuvarande avräkningssystem påverkar de ekonomiskaförutsättningarna för den kyrkliga verksamheten till den grad att engenomgripande omläggning av utjämningssystemet blir nödvändig. Underförutsättning att statsbidrag ej längre skall utgå - vilket kan diskuteras med hänsyntill den bidragsgivning som utgår till de fria samfunden - torde ett inomkyrkligtbidragssystem böra byggas upp kring den nuvarande kyrkofonden. Att detta systemenligt utredningens förslag på grundval av nya principer skall Prop.1981/82:158 90 åstadkomma en godtagbar ekonomisk utjämning mellan dekyrkliga kommunerna finner stiftsnämnden i det närmaste självklart mot bakgrundav den solidaritet som ligger inbyggd redan i den nuvarande kyrkofonden.Stiftsnämnden understryker emellertid att kravet på en ökad solidaritet inomkyrkan riktas mot såväl stora som små enheter. Här kommer strukturrationaliseringenin i bilden och sfiftsnämnden vill för sin del rikta uppmärksamheten på viktenav en rationalisering rörande alla enheter på kyrkans lokala plan:församlingar, pastorat och samfälligheter. En organisationsöversyn av meraingående slag än är helt nödvändig i ett kärvare ekonomiskt klimat.Väsentliga besparingar både i arbete och personal torde härigenom kunna kommatill stånd. Självfallet måste - som utredningen påpekar - en genomgripandeöversyn av den prästerliga organisationen komma till stånd, då denna delsalltfort jämte kyrkomusikerna utgör grunden för kyrkans hanterande av präst-och musikertillgångarna dels genom förslaget om lönebidrag per prästtjänst. De mer principiella frågorna kommer att behandlas idomkapitlets yttrande. inskränker sig därför till att yttra sig ihuvudsak över det som föreslås ersätta det nuvarande avräkningssystemet. Stiftsnämndenvill sammanfattningsvis framhålla, att en förenklad avräkning i förhållandetill nuvarande svårhanterliga och tidsödande system, givetvis är välkommen.Stiftsnämnden befarar emellertid att metoden för fastställande av den särskildakyrkoavgiften enligt det framlagda förslaget är sådan att den förtar mycket avden arbetssparande effekt man vill åstadkomma. I vart fall är påkallat medvissa kompletterande undersökningar i de avseenden nämnden påtalat här ovan. Den utredning som gjorts måste, med hänsyn fill den kortatid som stått utredningen till förfogande, anses mycket förtjänstfull. Defrågor som behandlas i utredningen är emellertid av den storleksordningen ochav så grundläggande betydelse för som helhet, att många frågor,helt naturligt, inte hunnits med att djupare penetreras på den fid som ståttutredningen till buds.... Då många frågor återstår att lösa innan förslaget kanantas som helhet avstyrker stiftsnämnden förslaget. delar utredningens uppfattning att den avriksdagen beslutade reduceringen av de statliga skatteutjämningsbidragen medföratt kyrkan får ett ökat ansvar för den ekonomiska utjämningen mellanpastoraten. vill även understryka vikten av att reformergenomföres inom den kyrkliga förvaltningen så att administrationen blir Prop.1981/82:158 91 enklare och billigare och så att förvaltningen av denkyrkliga egendomen ansluter till sunda och framsynta ekonomiska principer. Av detföregående framgår att de i utredningen föreslagna administrativaförenklingarna enligt stiftsnämndens niening kan leda till svåröverskådligaproblem för den framtida förvaltningen av pastoratens lönefillgångar.Stiftsnämnden förordar därför att reformarbetet i första hand inriktas på enförenkling av nu gällande avräkningsförfarande och försök till viss samordningav förvaltningen av pastoratens lönetillgångar inom de olika sfiften. Ur striktutjämningssynpunkt är full skattekraftsgaranti enligt alternativ 1 mestverkningsfull. Främst med tanke på det allmänna utjämningsbidragets genomslagpå den allmänna kyrkoavgiften förordar dock sfiftsnämnden alternafiv 2 med 95 %skattekraftsgaranti. Stiftsnämndenär positiv till att vissa kostnader, som församlingarna svarar för, somt. ex. diakoniverksamhet, får utjämnas via kyrkofonden. anslutersig även till utredningens uppfattning, att endast sådana kostnader, som dekyrkliga kommunerna själva i ringa omfattning kan påverka, bör utjämnas viasystemet. Stiftsnämndendelar utredningens uppfattning att ett nytt utjämningssystem inte fårkonstrueras på ett sådant sätt att det motverkar organisationsförändringar somkan ge besparingar. Kritik har ofta riktats mot den kyrkokommunalaorganisationen för att den är orationell och onödigt kostsam. Stiftsnämndenavstyrker förslaget vad gäller den särskilda kyrkoavgiftens beräkning medprocentsatser, men ansluter sig i övrigt till principerna i utredningensförslag. Med hänvisning till ovanstående anser stiftsnämnden, att vissa frågorbör bli föremål för ytterligare utredning. Den av utredningen föreslagnatidpunkten för ikraftträdande av reformen anser stiftsnämndenhelt orealistisk. Förbundsstyrelsenanser att utredningens förslag i dess nuvarande utformning icke kan accepteras. a. medfört oklarheter i betänkandet. Konsekvenserna för de enskildakyrkokommunerna har inte blivit tilräckligt belysta. Utredningen medger självatt utan mer omfattande utredning är det inte möjUgt att få fram underlag föratt väga in kostnadsfaktorerna på det sätt som är önskvärt. Utredningen har idetta läge bl. a. fått söka efter schabloner. Förbundsstyrelsenvill erinra om att förbundet i framställningar till regeringen hemställt omändring i reglerna för skatteutjämningsbidrag resp. begärt översyn av systemetför avräkning mellan pastoraten och kyrkofon- 1981/82:158 92 Förbundsstyrelsen är alltså väl medveten omangelägenhetsgraden av ett reformerat ekonomiskt utjämningssystem, ... Skulle nuutgående skatteutjämningsbidrag dras in med hänvisning till svenska kyrkanskaraktär av trossamfund torde även bidragen till de fria trossamfunden vara ifara. Förbundsstyrelsen förutsätter att staten även kommer attekonomiskt stödja såväl som de fria trossamfunden i sammautsträckning som hifintills. Motbakgrund av frågeställningarna i utredningen om ekonomisk utjämning inomsvenska kyrkan - även om kritik kommer att anföras mot utjämningsmodellen somsådan - vill förbundsstyrelsen nu i likhet med flera remissinstanser förordaatt, i enlighet med utredningens direktiv, en strukturutredning snarasttillsättas. Dess uppgift bör även bli att se över principerna förprästtilldelning. Härvid bör även behovet av och principerna för utjämning avkostnaderna för övrig personal inom församlingsvården vägas in.Förbundsstyrelsen förutsätter att förbundet blir representerat i en sådanutredning. Strukturförändringar,där ökad samfällighetsbildning måste spela en viktig roll, bör genomföras eftergrundlig utredning. Förbundsstyrelsen förutsätter att sådana förändringar i sigger ekonomiska förbättringar - förutom rationellare administrafion - för allaekonomiskt svaga enheter. Ett rättvisande ekonomiskt utjämningssystem behöverändå komplettera den utjämning som enbart strukturförändringarna förutsattesåstadkomma. Det system som konstrueras måste dock kunna fungera tillfredsställandesåväl före strukturförändringarnas genomförande som därefter. Enligtförbundsstyrelsens uppfattning borde grundkomponenterna i ett utjämningssystem,i detta fall skattekraftsgarantin i form av allmänt utjämningsbidrag och denallmänna kyrkoavgiften, ge tillfredsställande utjämningseffekter och eventuellatilläggskomponenter finjustera utfallet. Så är emellertid inte fallet i detföreslagna systemet. Beträffande sistnämnda särskilda"kostnadsfaktorer" kan påpekas deras bristande anpassning till justkostnadssidan. Således skall lönebidraget utgå per inrättad tjänst, oberoendeav om prästtjänsten varit vakant eller ej. Pastorat (samfällighet) får alltsålika mycket i bidrag antingen man haft lönekostnad för tjänsten eller ej. Ävendet schabloniserade kyrkofondstillskottet kommer att oförändrat utgå oberoendeav kostnadsläge p. g. a. låsningen till medeltalet 1978-81. Utredningen pekarvisserligen på att detta är en ren övergångsföreteelse, ett provisorium framtill dess systemet revideras. Utredningenframhåller emellertid själv att det inte går att ta bort någon avhuvudkomponenterna, alltså heller inte löne- och tillskottsschablonerna, utanatt systemet faller sönder. skall det föreslagna systemet tillämpas men underfortsatt utredningsarbete revideras till 1985. Mot detta kan dock invändas attnär systemet är infört kan det sedan svårligen ändras till sina huvuddrag. Prop.1981/82:158 94 komplicerade avräkningen beträffande pastoratens intäkterav lönetillgångar och församlingsskatt samt deras utgifter för löner tillpräster och kyrkomusiker förenklas. Detta bör enligt förbundets förmenandekunna ske oavsett vilket beslut som kommer att fattas i utjämningsfrågan. kyrkokamerala förening finner det angeläget attfrågorna om strukturen på pastorat och församlingar möjligt blirföremål för översyn för att även därigenom lösa frågorna om en inomkyrkligutjämning. Vi vill här anföra att begreppet skattekraft inte äralldeles oomtvistat. De finnas som anse - och inte helt utan fog - attmedelskattekraft i en glesbygdsförsamling inte är detsamma som medelskattekrafti storsfadsför-samling. Detta då med tanke på taxeringssystemets utformning ocholika avdragsmöjligheter. Utredningens förslag bygger på ett accepterande av tankenpå en stark inbördes solidaritet mellan kyrkokommunerna. Vi befarar att densolidariteten inte är så stark, som utredningen räknat med. Enligt vår uppfattning kommer de stora församlingarna och samfälligheternaatt resa krav på förändrad struktur och effektiv förvaltning hos de mindre, omman skall acceptera en höjning av kyrkoavgiften. Enligt vår uppfattning bör detnu finnas bättre förutsättningar för bildande av kyrkliga samfälligheter-kyrkokommuner,med gränser som överensstämmer med borgerliga kommunernas gränser. Vi tyckeratt man i utredningens direktiv något uppgivet noterar att i prop.