prop · G503182 · 1981-12-31 00:00:00 — Enligt utredningen innebär också det avgifts- ochbidragssystem som föreslogs av skogspolitiska utredningen i belänkandet (SOU1973:14) Mål och medel i skogspolitiken alltför stora principiella och tekniskakomplika-fioner. En variant av det systemet innebär att finansieringen sker medhöjd skogsvårdsavgift. Utredningen anser att delta system visserligen är någotenklare. Utredningen pekar dock på att det uppkommer olämpligaomfördelningseffekter genom att de aktiva skogsägarna får stödja de passivaskogsägarna. Då utredningen dessutom ansett det vara mycket vanskligt attbedöma effekterna av de angivna typerna av generella ekonomiska styrmedel stannat för att inle föreslå någon sådan åtgärd. Två av utredningens ledamöter samt tre av utredningenssakkunniga har i reservationer resp. särskilt yttrande förordat ett avgifts-och stödsystem. Stödet skall utgå efter avverkning i form av bidrag till återväxtkoslnaderoch produklionsfrämjande åtgärder. Stödet skall finansieras genom en höjdskogsvårdsavgift. Utredningens ställningstagande i fråga om de alternativabeskattningsmodellerna hälsas med tillfredsställelse av bl, a,skattemyndigheterna. Det införda systemet med s, k, skogsavdrag har hittillstillämpats endast vid taxering. Bortsett från vissa övergångsproblemsynes systemet ha fungerat väl. Detta regelsystem bör numera vara känt avflertalet skogsägare som därför kunnat inrätta sin ekonomi utifrån de villkorsom systemet lagt fast. Det torde i ett sådant läge vara mindre lämpligt attåterigen övergå till ett nytt system för skogsbeskattningen och därigenom pånytt ändra skogsägarnas ekonomiska villkor. En sådan ändring torde också skapaen länge beslående förvirring om gällande beskattningsregler och medförafelaktigheter i fråga om redovisningen av skogsintäkter och yrkande om avdrag.Skatteadministrationen är f. n, så hårt ansträngd att RSV inte kan tillstyrkaett nytt skogsbeskattningssystem, som ofrånkomligen skulle ställa ökade krav pådenna administrafion. Det nuvarande skogsbeskattningssystemet har efter mångaårs utredande införts och tillämpats första gången vid 1981års taxering. Redan av det skälet är del olämpligt att återigen ändra systemet.Ett av de 1981/82:182 53 stora bekymren för skatteadministrationen är de tätaändringarna på olika beskallningsområden. Det ställer givetvis till trasseläven för de skattskyldiga. En fördel med nuvarande system är att det ärförhållandevis enkelt att tillämpa. I vart fall är det betydligt, enklare än dealternativa modeller utredningen redovisat. Framför allt vore det olyckligt attinföra det s. k. finska systemet som kräver mycket stora resurser i såväl dalorbehandlings-somgransknings- och konlrollhänseende. delar därför utredningensuppfattning att det nuvarande skogsbeskattningssystemet bör behållas. anser alt omläggning av skogsbeskattningen ienlighet med någon av de modeller utredningen diskuterar inte bör ske. Demodeller som utredningen prövat medför från skatteförvaltningens synvinkel att floranav svårhanterliga bestämmelser ökar. Del är här framför allt reglerna om hurfiktivt inkomstbelopp skall beräknas i de fall skogsavverkningen på denenskilda fastigheten är för låg. Här måste enligt uppfattningkunna uppstå en mängd tvistiga frågor. Detta medför från myndighetens sidaextra arbete och dessutom att skogssakkunnig personal måste anlitas. Med denägarstruktur som föreligger måste det på goda grunder antas att den enskildeskogsägaren också skulle bli tvungen att anlita sakkunskap för att kunnatillvarata sina intressen. Förfarandet leder således fill ökade kostnader förbåda parter. Även förslaget att låta aktiebolagens och det allmännas skogarligga utanför systemet inger betänkligheter av principiell natur. Intäkt avjord- och skogsbruk bör behandlas lika oavsett juridisk status. Inomskatteadministrationen finns önskemål om en allmän strävan mot förenkling avskattelagstiftningen för alt med de knappa resurser som finns kunna ha en reellmöjlighet att uppnå likformighet och rättvisa vid taxering och att åtgärdaformer av väsentligt skatteundandragande. Den omläggning av skogsbeskatlningensom tillämpades första gången vid inkomsttaxering har medförtlättnader. Sådana förenklingar får inte någon effekt om andra inveckladebestämmelser införs. Man bör i detta sammanhang också beakta alt genomförandetav förslag om allmän produktionsfaktorskatt och reformerad inkomstbeskattningkommer att medföra ökad arbetsbelastning. Lantbrukarnas skattedelegation anser att det finns starkaskäl att avvisa alla de alternativa beskattningsmodeller och andra styrmedelsom utredningen har diskuterat och att detta behöver understrykas med störreskärpa än vad utredningen har gjort. Gemensamma drag hos systemen är dels att de skulle ledatill icke acceptabla omfördelningseffekter mellan dem som är eller redan varit avverkningsaklivaoch dem som varit passiva dels att det skulle vara gynnsamt alt gå in isystemen med uppsparade virkesförråd, Omfördelningseffekler och orättvisor skulle uppkomma genomatt de redan aktiva drabbas av beskattning och/eller avgifter som är relativtsett högre än för de passiva. De schabloner som systemen av bl, a,administrativa skäl måste bygga på leder ofelbart till att många för lång tidskulle belastas av skatt eller avgifter som inte kan ha motsvarighet i faktiska 5 1981/82. 1 saml Nr 182 1981/82:182 54 De som vid starten har ett uppsparatvirkesförråd kan däremot ha betydande fördelar av schablonsystemen. Effekterna - låt vara av varierande styrka i de olikasystemen - är så uppenbara att de inte behöver ytterligare analyseras. För deflesta skogsägare ligger numera förhållandena i öppen dag. Så länge härdiskuterade och liknande styrmedel förekommer i den offentliga debattenframstår det naturligtvis som en möjlighet att de kan komma att förverkligas.Blotta misstanken härom och vetskapen om de i så fall uppkommandekonsekvenserna leder till att inånga skogsägare intar en avvaktande ochförsiktig avverkningspolitik. Denna situation är naturiigtvis inte positiv för vi-Vesförsörjningen,Det finns därför nu anledning att klart och entydigt säga ifrån att ekonomiskastyrmedel av diskuterad typ inte är acceptabla och därför inte kan införas,Alla tankar och propåer därom måste och en gång för alla avföras uroffentlig debatt och utredande. Det finns inte skäl att upprätthålla endiskussion om omöjliga styrsystem eftersom diskussionen i sig själv motverkaravverkningsvilja och virkesförsörjning. har skogsbeskattningens utformning utrettsoch diskuterats. Flera modeller har övervägts och på olika sätt framförts idebatten. Enligt delegationens mening är det nödvändigt att lägetbeträffande skogsbeskattningsfrågorna stabiliseras. Endast därigenom kan mankomma ifrån eller i vart fall mildra den osäkra och avvaktande hållning som avskatteskal präglar många skogsägares syn på avverkningsintensiteten. Enligt lantbruksstyrelsen kan en särskild skogsskatt ellerpreliminärskatt öka säljbenägenheten och därmed främjastrukturrationaliseringen och motverka passivt ägande. Problemen ochsvårigheterna med sådana system anser styrelsen dock vara så stora att de inlebör införas. I stället är regler som mer direkt tar sikte på rationaliseringenatt föredra. Dessa frågor antar styrelsen kommer att behandlas av den nyligentillsatta strukturutredningen (Jo 1981:05). Ett antal remissinstanser anser att ett skogsskattesystemsom helt eller delvis bygger på schablonbeskattning har klara fördelar. Någraav dessa förordar att skogsbeskattningen utreds ytterligare. Enligt har utredningen inteanfört några hållbara skäl till att ett preliminärsystem för skogsbeskatlningeninte skulle kunna införas, I brist på bättre förslag godtar föreningen fill ändringar i skattereglerna. Kammarrätten i har inte heller något att erinramot utredningens förslag. Enligt kammarrättens bedömning finns det dockanledning att närmare diskutera ett skattesystem av samma modell som detfinska. Det kan, som utredningen gör gällande, vara svårt att viden omläggning till ett sådant system undvika problem. Frågan är dock omutredningen icke överdrivit dessa svårigheter. Det är måhända t. ex, intenödvändigt med en vetenskapligt gjord klassificering av landets totalaskogsmarks avkastningsförmåga. Kanske kan man, i varje fall i ett inledningsskede,nöja sig med vissa inte alltför grova schabloner. När det gäller det föreslagnaavverknings- 1981/82:182 55 kravet enligt 14 § skogsvårdslagen är utredningen bereddatt nöja sig med en mycket grov schablon. Det är som sagts kammarrättens meningatt det finska skogsskattesystemet kan ha fördelar. Enligt kammarrätten börsystemet närmare dryftas. Styrelsen för anser att enskogsbeskattning i enlighet med det finska systemet är det mest effektivamedlet att uppfylla utredningens mål. Enligt styrelsen synes det främstahindret mot en sådan genomgripande ändring av skogsbeskattningen vara dennuvarande bristen på underlag vad gäller data för de enskilda fastigheterna.Styrelsen anser att de övergångsproblem som utredningen belyst i samband medden finska modellen måste gå att lösa på teknisk väg. Enligt , Svenska skogsarbetareförbundeloch torde en preliminär lillväxtbeskattningtillgodose de mål förbunden önskar uppnå. Då man från utredningens sida harredovisat att en sådan beskattning medför stora administrativa problem förskattemyndigheterna menar förbunden att denna modell och andra skatteförslagmåste utredas ytterligare så att de administrativa problemen kanundanröjas, I väntan på detta förordar förbunden i stället införandet av ettavgifts- och stödsystem. LO har förklarat sig instämma i vad förbunden haranfört, framför liknande synpunkter, TCO, Svenska kommunförbimdet och i Värmlandslän förordar att avgifter och bidrag används som ekonomiskt styrmedel. Enminoritet av kommunförbundet och delar dock utredningensuppfattning beträffande detta styrmedel. tar i sitt yttrande upp frågan om dealternativa beskattningsmodellerna är förenliga med förmågeprincipen iskattesystemet. Utredningen påpekar alt skogsskattereglerna har fått sittnuvarande innehåll på grund av vissa skatterättsliga principer. Bl, a, har enbeskattnings av rena kapitaluttag eller av icke realiserade vinster inteansetts förenlig med den s. k, förmågeprincipen. Enligt uppfattning kan den nuvarandetolkningen av förmågeprincipen i skogsskattesammanhang ifrågasättas. Innebördenav förmågeprincipen är att den skattskyldiges ekonomiska bärkraft skall varaavgörande för skatteuttaget så att skatten i princip innebär en lika storuppoffring för alla. Med stöd av förmågeprincipen har det hävdats att skogenstillväxt inte skall beskattas förrän den genom skogsuttag omsätts ipenninginkomster eller naturaförmån. Ett sådant synsätt kan ifrågasättas.Skogsägare som inte tillgodogör sig avverkningsmöjligheternakan antas ha en god och en i takt med de uppsparade tillväxterna ökande förmågaatt betala skatt, 1 den översyn av skogsbeskattningen som gjordes i år1978 kommer detta synsätt till uttryck på följande sätt: 'Försäljningsintäktsbeskattningen skulle dock varaägnad - såsom ock erfarenheterna i och visar - att minskaskogsägarnas Prop.1981/82:182 56 benägenhet till skogsförsäljning och sålunda även minskaskogsindustrins produktion och nationalinkomsten. Det skulle inte heller varariktigt från skalteförmågesynpunkl att beskatta en sådan skogsägare, som intesäljer virke från sin skog enligt sina verkliga avverkningsmöjligheter,lindrigare än övriga skattebetalare och att sålunda lämna den skatteförmåga somdessa awerkningsinöjligheter innebar obeaktad". Det kan konstateras att det med ett sådant synsätt intetorde finnas några principiella invändningar mol en tillväxtbeskattning ellerpreliminär skogsbeskattning. behandlar vidare marginalskatternasbetydelse för virkesutbudet och anför i denna del följande: Den undersökning som utredningen har genomfört i närasamarbete med visar att flertalet skogsägare inte är beroende avskogen för sin försörjning. För nästan 2/3 av de privata skogsägarna utgörnettoinkomsten av den totala inkomsten och uppgeratt mera än hälften av inkomsten kommer från skogsbruket. För rena skogsägareär skogsinkomstens andel av totalinkomsten ännu mindre. Avverkningsbenägenhetenblir givetvis låg hos skogsägare som inte behöver inkomsten för konsumtion ochnödvändiga utgifter. Av tabell 28 H i bil. 2, framgår det att det finns ettsamband mellan andelen inkomst från skogsbruket och awerkningsnivån. Sammanlagt61,av de tillfrågade skogsägarna uppger att orsaken till låg avverkningunder har varit begränsade awerkningsmöjligheter, praktiskaskäl och andra skäl, har angett att alltför stor andel av inkomsten går fillskatt och har uppgivit andra ekonomiska skål ån skatteskäl som denfrämsta orsaken till låg avverkning. Av dessa uppgifter kan man dra slutsatsenatt marginalskatteeffekterna ingalunda har den största betydelsen föravverkningsbenägenheten. Man börockså observera att vissa skogsägare, i första hand pensionärer, ofta torde harelativt låga marginalskatter. Utredningen pekar också på alt skogsägarna iinflationstider har klara fördelar av att låta skogen stå kvar. Det torde, med hånsyn till inflationen, vara sannolikt altmånga skogsägare, som inte behöver mera inkomster för konsumtion, även efler enmarginalskattesänkning, finner det mindre attraktivt att flytta över kapitalfrån skogen, som ger en låg men dock positiv realränta, till exempelvis ettbankkonto. Det kan också antas att det finns skogsägare som, mereller mindre kontinuerligt, behöver en inkomstförstärkning av viss storlek frånskogsutlag. En marginalskattesänkning kan i dessa fall t, o, m, leda till ensänkning av virkesuttagen. Det som ovan sagts hindrar dock inte att en kommandemarginalskattesänkning kan antas få övervägande posifiva effekter påskogsägarnas vilja att avverka. Däremot finns det, enligt skogsstyrelsensmening, inle anledning alt förvänta att effekterna av marginalskattereformeneliminerar behovet av ytteriigare åtgärder av ekonomisk art. förordar därför att ekonomiska styrmedelanvänds för alt komma till rätta med det låga virkesutbudet. Enligt styrelsenkan en preliminär skogsbeskattning vara ett möjligt alternativ men ett sådantsyslem förordas ändå inte . Styrelsen anser all ett ekonomisktstyrmedel 1981/82:182 57 som finansieras helt eller delvis genom skogsvårdsavgiftenoch som helt eller delvis kan vara utformat som ett skogsvårdskonto snabbtborde utredas. Utredningen har tidigare i kapitel 5, Allmännaöverväganden, anfört som sin mening att det inte finns skäl att diskutera lägreskatt på inkomst från skogsbruk än på inkomster från andra förvärvskällor.Vidare säger utredningen att det ekonomiska incitamentet för att avverka inteär så påtagligt för många. För av de kombinerade företagarna och förmer än av de rena skogsägarna uppgår inte inkomst från skogsbruk till 10 %av nettoinkomsten. För mellan av alla skogsägare utgör skogsinkomstenmindre än av den totala inkomsten. Vid intervjuundersökningen har ocksårelativt många skogsägare angivit ekonomiska skäl inkl. skaller som orsakentill den låga avverkningen. Av undersökningen framgår också, som harnämnts, att det finns ett samband mellan det ekonomiska beroendet avskogsbruket och avverkningsnivån. Utredningen avslår ändock ifrån att förordanågot ekonomiskt styrmedel. anser att det mot bakgrund av utredningensanalys av ägarstrukturen och orsakerna till den låga avverkningsbenägenhelensom bl. a. visar att de ekonomiska incitamenten att avverka ofta är svaga,framstår som lämpligt att genom ekonomiska styrmedel försöka komma till rättamed problemen. Utredningenanför som skäl för att inte förorda ekonomiska styrmedel bl. a. att allastyrmedel av ekonomisk art, som kan komma i fråga, är förenade med nackdelarsamtidigt som effekterna är svåra att bedöma. Utredningen diskuterar ochavfärdar av olika skäl i turordning, schablonbeskattning av finsk modell,preliminär skogsbeskattning, särskild skogsskalt samt avgifts- ochbidragssystem och skogsvårdskonto. delar utredningens uppfattning att ett schablonbeskatt-ningssyslemav finsk modell inle bör komma i fråga. Vid den höga skattenivå som råderkrävs del en betydligt bättre grund för skatteberäkning än vad som kan åstadkommasgenom ett arealbeskatlningssystem. Enligt mening är det överhuvud laget inte möjligt att konstruera ett system för schablonberäkning avskogsinkomsten som fyller rimliga anspråk på en rättvis inkomstbeskattning.Till detta kommer dessutom de av utredningen redovisade problemen som är avteknisk natur. Det finska systemet för skogsbeskatlningen kan därför avförasfrån fortsatta diskussioner om utformningen av ett nytt skogsskattesystem. Ett system med preliminär beskattning har avgörandefördelar om man jämför med det finska systemet. Fördelarna kommer inte fram påett tydligt sätt i utredningen. Skillnaden mellan en schablonberäkning avinkomst som grund för en definitiv beskattning och en schablonberäkning somsyftar lill en preliminär beskattning är dock mycket stor, I det förra falletär kravet på ett rikligt underlag betydligt större än i det senare fallet.Dessutom är kravet på all ligga nära "rätt värde" stort i det förrafallet medan nivån på del preliminära beloppet i det senare fallet kananpassas, dels till önskad stimulanseffekt och dels till noggrannheten itillgängligt underlag. För alt undvika en med hänsyn till önskvärdastimulanseffekter alltför bred säkerhetsmarginal bör, för de fall däravverkningsmöjligheterna är onormalt små, en möjlighet till jämkning finnas.Utredningen har farhågor för alt preliminärbeskattningen kan få en avverkningshämmandeeffekt för vissa grupper av skogsägare. Utredningen menar att skogsägare skulleavslå från Prop.1981/82:182 58 att avverka och använda schablonintäkten för avdrag avvissa kostnader eftersom schablonbeloppen under alla förhållanden fårtillgodoräknas . anser att dessa farhågor är överdrivna. SkuUeriskerna för ett sådant handlande bedömas som stora är det också möjligt attsälla en tidsgräns för lillgodoräkningen av preliminärbeloppen. Den av utredningen påtalade risken för att systemet med preliminärbe-skallningskulle leda till skogsvårdsmässiga olämpliga avverkningsprioriteringar kandäremot möjligen finnas. Vidden av problemet begränsas dock genombestämmelserna i 5 § skogsvårdslagen och skulle kunna begränsas ytterligaregenom lagsfiftning om en viss skyldighet att gallra skog. Vad sluthgen gäller frågan om de administrativakomplikationerna och merarbetel vid laxeringen kan detta leda till ett behov avökade personalresurser och ökad datorkapacitet inom skatteadministrationen.Huruvida sådana satsningar är motiverade måste givetvis bedömas mol bakgrund avden förväntade nyttan ställd mol kostnaden och i vad mån det finns bättrealternativ att tillgå. anser all ett system med preliminärskogsbeskattning kan vara ett möjligt alternativ eller en tänkbar kompletteringtill en lagstadgad awerkningsskyldighet. vill ändå inte förordaatt systemet nu införs. Anledningen till detta är alt svårigheterna vidövergången och fillämpningen, med hänsyn till det osäkra underlaget för attfastställa preliminärbeloppen, trots allt är betydande och att det enligtskogsstyrelsens uppfattning finns både enklare och effektivare ekonomiskastyrmedel som först borde övervägas. Ett systemmed särskild skogsskalt har jämfört med preliminärbeskattningen såväladministrativa som lagtekniska fördelar. Beskattningens definitiva karaktärinnebär dock att särskild hänsyn måste tas till fastigheter med begränsadeavverkningsmöjligheter. Alt vissa konflikter med skogsvårdslagens avverkningsbegränsanderegler kan uppstå kan inte heller uteslutas. Beskattningens definitiva karaktärställer också större krav på skogsägarens planering. Brister i planeringen kannämligen innebära att skogsägaren drabbas av skatt på fiktiva inkomster.Skogsstyrelsen kan med hänsyn till utredningens invändningar och mot bakgrundav vad som ovan har sagts inte förorda att ett system med särskild skogsskattinförs. Utredningenkonstaterar alt alla ekonomiska styrmedel som kan komma i fråga är förenade mednackdelar som effekterna är svåra att bedöma. De ekonomiskaförutsättningarna för skogsbruket har också, bl. a, genom riksdagsbeslut,förändrats under utredningens arbete och utredningen anser att det finnsanledning att avvakta effekterna av dessa förändringar. Utredningen belysersålunda effekterna av den beslutade höjningen av skogsvårdsavgiften ikombination med höjningen av skogsbruksvärdena vid allmännafastighetstaxering. Enligt utredningens mening torde den påtagligt ökadeavgiftsbelastningen i många fall uppgå till belopp som svarar mol en betydandedel av skogsavkastningen. Därigenom är det möjligt alt uppnå effekter av detslag som har åsyftats med de av utredningen diskuterade beskattningsmodellerna.Utredningen uppger alt en bidragande orsak lill ställningstagandet att inteförorda något ekonomiskt styrmedel, också har varit att de redan genomfördahöjningarna av taxeringsvärdena och skogsvårdsavgiften ökat den ekonomiskapressen på de passiva skogsägarna. konstaterar att utredningen sålunda grundarsitt ställningslagande bl, a, på förutsättningen att avgiftsbelaslningen via skogsvårdsav- Prop.1981/82:182 59 giften behålls på ungefär nuvarande nivå. Skogsstyrelsenbiträder utredningens uppfattning att man genom den nu gällandeskogsvårdsavgiften kan uppnå effekter liknande dem som kan åstadkommas genompreliminärbeskattning eller särskild skogsskatt. Det bör dock påpekas attnuvarande avgiftsnivå ger ett lägre ekonomiskt tryck än vad som torde varamöjligt alt uppnå genom något av de nämnda beskattningssystemen. En annan viktig skillnad mellan beskattningen somstyrmedel och skogsvårdsavgiften är att den senare, om den används somhittills, har en dubbelverkande effekt genom att den ger möjlighel fillfinansiering av ekonomiska stimulanser. Dessa kan i sin tur genom en lämpligutformning bidra lill att uppfylla de skogspolitiska målen. Ett system med denna kombination av ekonomisk påtryckningoch ekonomisk stimulans har många fördelar. Såväl avgiften i sig, somåterbetalningen av den i form av ekonomiska stimulansbidrag, bör öka avverkningsbenägenhelen.Den del av systemet som innebär ekonomiska stimulanser ger därjämte möjlighetertill en säkrare finansiering av den ökning av skogsvårdsinsatserna som ärnödvändig för att upprätthålla en hög skogsproduktion. Att vid behov kunnavariera avgiftsuttaget och anpassa och förändra bidragsreglerna innebär storflexibilitet och ökar möjligheterna till styrning. är systemet enkeltoch tar därför måttliga administrativa resurser i anspråk. En väsentlig fördel med ett system som bygger påskogsvårdsavgiften, vid jämförelse med alternativa lösningar, är att systemetredan finns, 1 egentlig mening infördes nämligen systemet då skogsvårdsavgiftenhöjdes till nuvarande nivå, för att bl. a. möjliggöra finansieringen av ettextra avdrag vid beskattningen av skogsultag. Åven den tidigareavgiftshöjningen för alt finansiera det tillfälliga gallringsstödet utgjordeett liknande inslag. Enligt uppfattning är ekonomiska styrmedelnödvändiga för att komma till rätta med de problem som utredningen har pekatpå. En möjlighel är att utveckla ett system som helt eller delvis bygger på skogsvårdsavgiflen.Som utredningen anför, kan man dock peka på vissa olämpliga effekter med denutformning som systemet nu har. Enligt mening är det därförangeläget att snabbt utreda, dels i vad män det är möjligt att mildra dessaolämpliga effekter och dels hur man i övrigt kan förbättra och utveckla detbefintliga systemet. Exempel på vikliga frågor som behöver utredas är bl.