prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Beträffande punkt 3 kan sägas att uppgifter som enmyndighet är förhindrad att få tillgång till på grund av föreskrifter somdatainspektionen har utfärdat med stöd av 6 § datalagen inte behöver beskrivas.Punkt 4 innebär att en myndighet i sin beskrivning av ett ADB-register skallange hos vilka andra myndigheter som registret också anses förvarat. Med punkt5 åsyftas sådana terminaler o. d. som den enskilde kan få utnyttja med stöd av15 kap. 10 § sekretesslagen. Punkt 6 innebär inte att en myndighet skall ange allasekretessbestämmelser som teoretiskt kan tänkas bli tillämpliga på uppgifter iett ADB-register. Ett så långtgående krav vore orealistiskt. Däremot förhållerdet sig oftast så att vissa sekretessbestämmelser företrädesvis tillämpas hosen myndighet. Det kan i och för sig röra sig om många bestämmelser. Avsiktenmed punkt 6 är att allmänheten skall kunna få en så god bild som möjligt avvilka sekretessbestämmelser som kan tänkas hindra att uppgifter ur registretlämnas ut. Denna redovisning bör lämpligen knyta an till de olika typer avuppgifter som förekommer i registret. En myndighet som tvekar om att ta med ensekretessbestämmelse i en beskrivning bör hellre ta med bestämmelsen änutelämna denna. I punkt 7 slutligen avses den tjänsteman som har tilluppgift att lämna allmänheten vägledning beträffande myndighetensADB-användning enligt vad som har anförts i avsnitt 2.4. Under tid då denneinte är i tjänst bör anges vem som i hans ställe kan ge allmänhetenupplysningar om myndighetens ADB-användning. Givetvis är det ingenting som hindrar en myndighet frånatt lämna mera fullständiga beskrivningar av sina ADB-register än vad somföreskrivs i paragrafen. Denna uppställer bara en viss minimistandard. Som har nämnts i den allmänna motiveringen är det lämpligtatt en beskrivning av ett ADB-register som är gemensamt för flera myndigheterupprättas av den myndighet som har huvudansvaret för registret. Om det behövs,kan sedan denna beskrivning kompletteras hos de andra myndigheter som äranslutna. Det bör eftersträvas att registerbeskrivningarna ges en sådanutformning att de kan förstås även av den som inte är särskilt insatt iADB-tekniken. Många av de uppgifter som skall finnas kan i fråga ompersonregister troligen hämtas från ansökningar och anmälningar tilldatainspektionen, låt vara att uppgifterna kanske behöver anges på ett någotannorlunda sätt än i dessa handlingar. För att beskrivningarna skall varalättfattliga bör de inte vara alltför utföriiga. Det bör från allmänhetens 1981/82:37 56 synpunkt vara bättre med korta och lättlästa beskrivningarän med långa och detaljerade. Kravet på enkelhet bör dock inte drivas därhänatt beskrivningarna inte säger något konkret om myndigheternas ADB-användning.Givetvis kan förhållandena hos olika myndigheter skilja sig åt så, att denutformning som är lämplig på ett håll inte är lämplig på ett annat. En myndighet som använder ADB i sin verksamhet och som ärskyldig att ha en beskrivning skall givetvis hålla beskrivningen tillgängligför allmänheten. Detta följer av offentlighetsprincipen. För att sekretesskälinte skall hindra att en enskild tar del av beskrivningen, får de uppgifter sombeskrivningen skall innehålla enhgt de olika punkterna i paragrafen bara tasmed i den utsträckning hinder inte möter på grund av sekretess. Detta framgårav tredje stycket, som är utformat efter förebild av 15 kap. 2 § andra stycketsekretesslagen. I undantagsfall kan tredje stycket innebära att någonbeskrivning inte kan upprättas. 15 kap. 12 § Myndighet skall på begäran av enskild lämna de särskildaupplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar förautomatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten.Sådan skyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn tillarbetets behöriga gång. Paragrafen motsvarar 10 § andra stycket LUA. I avsnitt 2.4återfinns de allmänna övervägandena i fråga om de nya reglerna. I detta avsnitthar bl. a. redovisats att bestämmelser om myndigheternas service motallmänheten finns i många författningar. Begreppet särskilda upplysningarmarkerar att det här är frågan om en serviceskyldighet för myndigheterna somgår utöver tidigare gällande regler. Den upplysningsskyldighet som sålunda har införts innebäratt det inte räcker för en myndighet att tillhandahålla den beskrivning av ettADB-register som skall finnas enligt 11 §. Därutöver skall myndigheten lämnauppgifter om hur den enskilde rent praktiskt skall gå till väga för att kunnautnyttja sin rätt att ta del av sådana ADB-upptagningar som är allmänna ochicke hemliia handlingar. Det kan t. ex. vara fråga om att inom rimliga gränser geinstruktioner om hur en presentationsterminal används. Också andra upplysningarsom hänger samman med den speciella ADB-tekniken kan behöva lämnas. Givetvis ärdet inget som hindrar en myndighet från att ge den behövliga informationen iskriftlig form, t. ex. som en handledning i hur en presentationsterminalanvänds. Ett sådant tillvägagångssätt befriar emellertid inte myndigheten frånskyldigheten enligt förevarande paragraf att gå den enskilde till hända med denytterligare vägledning som han kan behöva. Den föreskrivna serviceskyldigheten är begränsad till vadsökanden behöver få veta för att kunna ta del av en ADB-upptagning som ärallmän 1981/82:37 57 Sökanden kan däremot inte med stöd av stadgandetbegära att myndigheten därutöver skall lämna honom mera allmänna upplysningarom t. ex. den teknik och de administrativa rutiner som tillämpas hos myndigheteni fråga om datoranvändningen. 75 kap. 13 § Om upptagning för automatisk databehandling förs in i ettADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbarform, är endast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig enligt 1§. De allmänna övervägandena i fråga om denna paragraf, somsaknar motsvarighet i LUA, återfinns i avsnitt 2.3. Undantagetfrån registreringsskyldigheten enligt 1 § avser det fallet att fleramyndigheter är anslutna till ett och samma ADB-register och t. ex. genomterminaler har tillgång till uppgifterna i registret. Om någon av myndigheternatillför registret en ADB-upptagning, kan denna vara att anse som en inkommeneller upprättad allmän handling hos den myndigheten. Genom att upptagningengenom införingen i registret blir tillgänglig också hos de andra myndighetersom har åtkomst till detta, kan upptagningen enligt 2 kap. 6 § TF anses som eninkommen allmän handling hos dessa myndigheter. I praktiken har de emellertidingen möjlighet att uppfylla den skyldighet att i så fall registreraupptagningen som skulle åligga dem enligt 1 §. Undantaget i förevarandeparagraf från registreringsskyldigheten innebär att endast den myndighet somtillför upptagningen är skyldig att registrera denna som enallmän handling. De andra myndigheterna är alltså befriade frånregistreringsskyldigheten. Ikraftträdande m. m. Denna lag träder i kraft . I fråga omADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall beskrivningenligt 15 kap. 11 § hållas tillgänglig . Huvuddelen av de föreslagna ändringarna i sekretesslagenbör träda i kraft . I fråga om den nya 11 § som innehållerkravet på att myndigheterna skall ha beskrivningar äv befintliga ADB-registertorde emellertid en viss övergångstid behövas så att beskrivningarna hinnerupprättas. Därför föreslås att beskrivning av ADB-register, som har börjatanvändas före , skall hållas tillgänglig senast den 1 januari1983. Ingenting hindrar givetvis de myndigheter som hinner upprättabeskrivningar att göra detta. Tvärtom är det önskvärt att beskrivningarnafinns tillgängliga för allmänheten . 1981/82:37 58 Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas överförslagen till 1. lag om ändringi tryckfrihetsförordningen, 2. lag om ändringi sekretesslagen (1981:100). Eftersom ändringen i sekretesslagen inte avser lag ombegränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar (dvs. föreskrifter omundantag från offentlighetsprincipen) och inte heller annan lag som nämns i 8kap. 18 S andra stycket regeringsformen, bör lagrådets yttrande företrädesvisavse förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen. Regeringen beslutar i enlighet med föredragandenshemställan. Prop.1981/82:37 59 Närvarande: justitierådet , regeringsrådet . Enligt lagrådet tillhandakommet utdragav protokoll vid regeringssammanträde har regeringen på hemställan avstatsrådet och chefen för beslutat inhämta lagrådetsyttrande över förslag till 1. lag om ändringi tryckfrihetsförordningen. 2. lag om ändringi sekretesslagen (1980:100). I beslutethar angetts, att lagrådets yttrande företrädesvis borde avse förslaget till lagotn ändring i tryckfrihetsförordningen. Förslagenhar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet: Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , . , Åsling, Söder. , , , Elmstedt, Tilländer. Proposition om offentlighetsprincipen och ADB Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslagtill 1. lag om ändringi tryckfrihetsförordningen, 2. lag om ändringi sekretesslagen (1980:100). Föredraganden upplyser att lagrådet har lämnat förslagenutan erinran och hemställer att regeringen föreslår att antaförslagen. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genotn proposition föreslå att anta de förslag somföredraganden har lagt fram. Beslut om lagrådsremiss fatlat vid regeringssammanträdeden . 1981/82:37 61 Proposition..................................................................... ....... 1 Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... ....... 1 Lagförslag....................................................................... ....... 2 1 Lag om ändringi tryckfrihetsförordningen ............... 2 2 Lag om ändringi sekretesslagen (1980:100) ........ ....... 3 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1981 .............................................................................. ....... 7 1 Inledning.................................................................. 7 2 Allmänmotivering..................................................... ....... 8 2.1 Allmännasynpunkter på behovet av åtgärder för att motverka att handlingsoffentlighetenurholkas........................................................................ 8 2.2 Krav påmyndigheternas ADB-system ............ 18 2.3 Registreringoch dokumentation...................... ..... 26 2.4 Service ochinformation till allmänheten m.m... ..... 33 2.5 Vissa andrafrågor........................................... 36 2.5.1 Arkivering ochgallring .......................... 36 2.5.2 Rätten tillanonymitet m. m................... 39 2.5.3 Tid förtillhandahållande av utskrift ...... ..... 40 2.5.4 Avgifter................................................. 41 2.6 Kommersielltutnyttjande m. m........................ 42 2.7 Aktivinformationsförmedling............................ 44 3 Upprättadelagförslag.............................................. 46 4 Specialmotivering..................................................... 46 4.1 Förslaget tilllag om ändring i tryckfrihetsförordningen . 4.2 Förslaget tilllag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 49 5 Hemställan............................................................... 58 6 Beslut ...................................................................... 58 Bilaga1 Kommitténs sammanfattning av sitt förslag se del B Bilaga2 Kommitténs lagförslag .......................... -"- Bilaga3 Sammanställning av remissyttranden ..... -"- Utdrag avlagrådets protokoll ....... 59 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1981/82:37 1 Kommitténs sammanfattning av sitt förslag 28.1 Handlingsoffentligheten och ADB - nuläge (avd. 1) I enlighet med direktiven har DALKs arbete delats in iolika huvuduppgifter. En, tills vidare avslutad, huvuduppgift har varit attgöra en översyn av datalagen och att föreslå författningsregler för SPAR. En annanhuvuduppgift för DALK rör datoriseringens sätt att påverkaoffentlighetsprincipen. Här skall DALK beakta önskemålet att användningen avADB-teknik inte får urholka offentlighetsprincipen, vilket kan påkallasärskilda åtgärder. Kommittén skall också pröva möjligheterna att ta teknikensresurser i anspråk för att om möjligt öka tillgängligheten hos den informationsom finns samlad hos samhällsorganen. Det är den nu återgivna huvuduppgiftensom tas upp i detta delbetänkande. Därefteråterstående huvuduppgifter gäller utnyttjandet av datorer inom administrationoch näringsliv som en internationell företeelse och behovet av lagbestämmelseri detta sammanhang samt behovet och utformningen av en generellpersonregisterlag som sannolikt bör ersätta datalagen. Dessa bådafrågor tas dock inte upp i detta betänkande. Offentlighetsprincipen kan traditionellt delas in i treolika led; den s. k. förhandlingsoffentligheten, den s. k. partsoffentlighetenoch handlingsoffentligheten. Det är det sist nämnda ledet - grundsatsen omallmänna handlingars offentlighet - som bildat utgångspunkten för de övervägandenom datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen, som det nuförevarande delbetänkandet innehåller. Betänkandetinnehåller fyra, sinsemellan ganska fristående, avdelningar. Den inledandeavdelningen innehåller (2 kap.-8 kap.) en redovisning av gällande lagstiftning,pågående debatt och andra fakta som man enligt DALKs mening behöver känna tillför att kunna ta ställning till frågan hur ADB påverkat handlingsoffentlighetenoch vilka åtgärder som kan vara påkallade. Den innehåller också (9 kap.) deallmänna riktlinjerna för DALKs överväganden i fråga om behovet av åtgärder.Såsom bl. a. där utvecklas närmare har man genom ändringar i 2kap. TF sökt komma till rätta med olika problem, som hänger samman medhandlingsoffentlighetens tillämpning på ADB-lagrad information. Trots dettadelar DALK uppfattningen att ytterligare åtgärder nu med hänsyn till utvecklingenbehövs inom området handlingsoffentligheten och ADB. Det finns en rad förslagoch önskemål om vad som bör göras, vilka DALK ställt samman och särskiltbeaktat. När manöverväger behovet av åtgärder kan man dock självfallet inte okritiskt utgå frånen katalog över förslag, önskemål och andra synpunkter. Man måste också tahänsyn till andra faktorer som påverkar bedömningen. Hit hör då först ochfrämst nu gällande regler i 2 kap. 1 1981/82. 1981/82:37 2 fentlighetens innebörd beträffande ADB-medierna. Andrafaktorer som måste vägas in i bilden är kravet på arbetsro för myndigheterna,omsorgen om de registrerades personliga integritet, datalagen, kostnaderna,önskemålen att hindra ett oönskat utnyttjande av det allmännas ADB-materialför rent kommersiella syften samt sekretess-, säkerhets- och sårbarhetsaspekter. Det finns risk för en viss övertro på att nya tekniskametoder skall kunna lösa alla informations- och kommunikationsproblem, kanskepå bekostnad av de mänskliga kontakter som säkert alla behöver. Man bör dockenligt DALKs mening inte ensidigt rikta in ansträngningarna på avancerade ochdyrbara datorbaserade lösningar. Om informationsförmedling via datorer ochdatornät betraktas som det enda alternativet kommer man lätt att förbiseförbättringar som kan åstadkommas med tämhgen enkla medel. 28.2 Behovet av grundlagsändring (avd. 2) Gällande regler om handlingsoffentligheten finns i 2 kap.TF. Reglerna är, efter grundlagsändring som trätt 1978, numerauttryckligen tillämpliga också på s. k. tekniska upptagningar, däriblandmagnetband, skivminnen och andra s. k. upptagningar för ADB. I debatten om hur ADB påverkat handlingsoffentligheten harman pekat på att den tekniska utvecklingen när det gäller metoderna förinformationsbehandling och samhällsutvecklingen överhuvudtaget lett till kanske nu bör ompröva handlingsoffentlighetens traditionella innebörd. Idet sammanhanget uppkommer vidare frågan om de åtgärder, som DALKs direktivefterlyser för att ADB inte skall urholka handlingsoffentligheten, kan och börvidtas utan grundlagsändring. Ytterligare en fråga som särskilt nämns i DALKsdirektiv gäller lämpUgheten av att särreglera ADB-medierna i TF. Dessa frågorberörs i avdelning 2. DALK har särskilt övervägt om det från de nämndautgångspunkterna nu är påkallat att göra ingrepp i 2 kap. TF. Kommittén anserdock inte att detta är nödvändigt eller lämpHgt. DALK utgår därför vid sin bedömning av behovet av åtgärderfrån att handlingsoffentligheten och 2 kap. TF, trots ADB-teknik och andraförändringar i samhället, skall ha samma principiella innebörd i fortsättningensom . Enligt DALKs mening bör alltså förekomsten av ADB inte nuutgöra motiv för grundlagsändringar. Det finns nämligen bl. a. stor risk föratt sådana ändringar, med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, mycketfort blir föråldrade. I stället bör man pröva att genom tillämpningsföreskrifteri form av lag konkretisera och precisera grundlagen och därmed om möjligt skapamer uttömmande och mer lätthanterliga förhållningsregler omhandlingsoffentligheten och~ADB--- både för myndigheterna och för allmänheten.Dessa regler kan då på ett enklare och snabbare sätt än genom Prop.1981/82:37 3 grundlagsändringvid behov anpassas till nya erfarenheter, till den tekniska utvecklingen ellertill andra nya förhållanden, som med största sannolikhet kommer att fortlöpandepåverka bestämmelserna. Detfinns förslag om att den nuvarande dokumentationsregeln i 14 § datalagen börföras över till 2 kap. TF. DALK har prövat detta förslag men anser inte helleren sådan grundlagsändring motiverad. DALK förordar i stället att regeln i 14 §datalagen tas in i en ny lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB,som bygger på 2 kap. TF i nu gällande lydelse och som enligt DALKs meningbehövs för att motverka risken för att ADB urholkar handlingsoffentligheten. 28.3Urholkning av handlingsoffentligheten (avd. 3) DALKsförslag till åtgärder för att ADB inte skall urholka handlingsoffentlighetenredovisas i avdelning 3. DALKhar av närmare anförda skäl inte gjort några mer ingående jämförelser mellanförr och när det gäller tillämpningen av handlingsoffentligheten. DALKsmodell för arbetet i nu diskuterad del har i stället varit att, på grundval avgrundlagsbestämmelserna i 2 kap. TF, i form av en ny lag söka konkretiserahandlingsoffentligheten i praktiska tillämpningsregler för myndigheterna ochför allmänheten. Med allmänheten avses då såväl enskilda personer som politiskapartier, intresseorganisationer och andra sammanslutningar, massmedia,forskare, företag och andra utnyttjare av handlingsoffentligheten. Avsikten äratt den nya lagen tydligare skall spegla syftet med handlingsoffentlighetensamt de krav som principen ställer på myndigheternas ADB-verksamhet ocharbetsrutinerna kring denna verksamhet. Denya bestämmelser DALK föreslår gäller i enlighet med direktiven enbartupptagningar för ADB. Kommittén har alltså inte behandlat allmänna handlingar iannan form. Den nya lagen innehåller inledande bestämmelser, som anger attlagen såvitt gäller upptagningar för ADB innehåller kompletterande regler till2 kap. TF och att myndigheterna vid utformningen av sina ADB-system särskiltmåste beakta handlingsoffentlighetens krav. Därutöver finns närmare regler omregistrering (diarieföring), dokumentation, arkivering och gallring, rättentill anonymitet m.m., service och information, tillhandahållande av uppgifter,avgifter samt besvär. 28.3.2 Registrering(diarieföring) av upptagning för ADB Detär uppenbart att diarieföringen har mycket stor betydelse för den praktiska tillämpningenav handlingsoffentligheten. Det är därför tillfredsställande att man nu genomden nya sekretesslagen (1980:100) skapat 1981/82:37 4 särskilda lagregler i ämnet som stryker under detta. Denya reglerna är dessutom bindande både för de statliga och de kommunalamyndigheterna. Det bör dock betonas att diarieföringen eller annan registreringsaknar betydelse när det gäller den rättsliga frågan om en upptagning för ADBeller annan handling är att anse som allmän eller inte. Iförarbetena till den nya sekretesslagen finns inte någon egentlig diskussion avde särskilda problem som kan finnas i samband med registrering av upptagningför ADB. DALK har därför övervägt om det i den nya lag som kommittén föreslårbehövs ytterligare bestämmelser. DALK anser dock att man får nöja sig med degenerella regler som finns i 15 kap. 1 och 2 §§ i sekretesslagen och med enhänvisning till dessa bestämmelser i den nya lag kommittén förordar. Reglerna isekretesslagen skapar garantier för insyn i myndigheternas verksamhet också närdet gäller ADB-teknikens användning i den meningen, att förekomsten avADB-lagrad information hålls offentlig och öppen. Längre kan man nu inte kommagenom bestämmelser om diarieföring. Genom hänvisningen till sekretesslagen iDALKs lagförslag betonas att de nya reglerna om diarieföring också gällerupptagningar för ADB. 28.3.3 Dokumentation av upptagningar för ADB m. m. Vid sidan av registreringen av de allmänna handlingar somfinns hos myndigheterna är det av väsentlig betydelse föroffentlighetsprincipens tillämpning i praktiken vilka allmänna handlingarmyndigheterna upprättar, tar emot och bevarar. Myndigheternas verksamhet måstei tillräcklig omfattning dokumenteras i skrift eller därmed jämföriig form somi praktiken tillåter den insyn handlingsoffentligheten är till för att värna.Inte minst när det gäller myndigheternas ADB-system är detta en mycketbetydelsefull faktor. Såvitt gäller personregister finns också särskildabestämmelser om dokumentation i 14 § datalagen. När det gällerdokumentationsregeln i 14 § datalagen har det, såväl vid lagens tillkomst somdärefter, framförts att regeln bör föras över till t. ex. sådan lagstiftningsom rör myndigheternas handläggning av mål eller ärenden eller till TF.Kommittén anser att den på ett naturligt sätt hör hemma i en lag som syftartill att komplettera de allmänt hållna bestämmelserna om upptagningar för ADB i2 kap. TF. Kommittén föreslår därför att regeln förs över från datalagen tillden nya lag med angiven innebörd som DALK förordar. Regeln i 14 § datalagen överlåter åt varje myndighet attsjälvständigt bestämma om undantag från dokumentationsskyldigheten och därmedom begränsning av insynsmöjligheterna. Dokumentationsregelnhar dock stort värde från bl. a. offentlighetssynpunkt. Den har också närasamband med arkivbildningen. DALK anser därför att myndigheterna bör samrådamed eller annan arkiv- 1981/82:37 5 myndighet rörande principerna för undantag frånhuvudregeln i de, sannolikt tills vidare få, fall då undantag kan bli aktuellt.Kommittén föreslår en särskild bestämmelse om detta. När dethärefter gäller behovet av dokumentation om myndigheternas ADB-system har man imånga sammanhang betonat vikten av att det finns överskådliga och lätttillgängliga förteckningar o. d., som ger allmänheten möjlighet att få veta vadslags ADB-material som finns hos myndigheterna. Även enligt DALKs mening krävs,vid sidan av register över inkomna och upprättade handlingar, sådan informationrörande myndigheternas ADB-system. Frånoffentlighetssynpunkt, dvs. för att främja överblick över och orientering i detADB-material över vilket myndigheterna förfogar, krävs enligt DALKs mening tvåslag av skriftlig information rörande detta; dels en förteckning över deADB-system som är tillgängliga för myndigheten i dess verksamhet, dels ennärmare beskrivning av systemen. Dessa förteckningar och beskrivningar bör hosmyndigheterna hållas lätt tillgängliga för allmänheten. Med tanke på syftet ärdet självfallet av vikt att innehållet är så utformat att även den, som inte ärdatateknisk specialist eller närmare känner till de beskrivna ADB-systemen, harfaktiska möjligheter att tillgodogöra sig informationen. Vad som i första hand behöver dokumenteras på nyssbeskrivet sätt är system i drift. Det är i det sammanhanget viktigt attdokumentationen också visar förekommande förbindelser mellan olika system viaterminal eller annan direkt förbindelse.