prop · G503203 · 1981-12-31 00:00:00 — Tre länsstyrelser menaratt övervägande skäl talar för att länsstyrelserna bör bli tillståndsmyndighet.Länsstyrelserna i anser att det vore en olycklig lösning, inleminst ur rättssäkerhetssynpunkt, med den splittring mellan tillslåndsgivandemyndigheter som promemoriaförslagel innebär. Det ifrågasätts också frånlänsstyrelsehåll om socialnämnderna verkligen har resurser för tillståndsgivningen. Jag delar den uppfattning som majoriteten av remissinstansernahar gett uttryck åt, nämligen att tillståndsprövningen bör läggas påkommunernas socialnämnder. 1 samband med remissbehandlingen har det framkommitatt många socialnämnder redan har utrett och kartlagt de sociala problem som ärförknippade med spelverksamheten på respektive ort. Enligt min mening visardetta att kommunerna har bemödat sig om alt skaffa sig en god inblick i Prop.1981/82:203 13 visar det att resurserfinns tillgängliga hos socialnämnderna för att handha tillståndsprövningen. Jag villframhålla att tillståndsprövningen inte främst skall ske med utgångspunkt frånordningsaspekter. Tillståndsprövningen i förevarande fall skall i första handgrundas på sociala överväganden. Mot denna bakgrund finner jag att de farhågorsom har framförts om alt förslaget i denna del skulle skapa oklarhet mellanpolismyndighetens och kommunens ansvarsområden är överdrivna. Som jag återkommertill bör självfallet socialnämnden samråda med polismyndigheten itillståndsfrågor när det kan anses påkallat. Denlösning som jag nu förordar kan i vissa fall medföra ölägenheter genom alt densom önskar samordna spel i samband med annan tillstånds-pliktig verksamhet, t.ex. offentlig tillställning, får ansöka om tillstånd hos olika myndigheter. Somjag återkommer lill bör man därför inte kräva fillstånd för spelverksamhet somanordnas i anslutning till offentlig tillställning av tillfällig karaktär. I departementspromemorian har utgångspunkten varit atttillståndsprövningen i huvudsak skall omfatta den spelverksamhet som bedrivs is. Enligt vad som framhålls i promemorian är det främst mot dennaverksamhet som krifik har framförts. Den lösning man väljer bör enligtpromemorieförslaget vara enkel att tillämpa och inte mera ingripande än vad somär nödvändigt för att uppnå syftet att få ett instrument mot olämpligaspelmiljöer. För att markera denna inriktning och för att undvika onödigbyråkrati bör, enligt promemorieförslaget, spel på enstaka spelapparater inuvarande läge undantas frän detaljreglering. Om det emellertid senare skullevisa sig att sociala olägenheter mera generellt uppkommer även vid sådant spelbör enligt promemorieförslaget frågan ytterligare övervägas.Promemorieförslaget utmynnar i att fillstånd bör krävas för att anordna spel påflera än tre apparater inom samma lokal eller anläggning. Tillståndspliktenföreslås dock inte omfatta spel som anordnas i samband med offentligtillställning av tillfällig karaktär. Från den föreslagna regleringen undantasockså spel som inte anordnas i förvärvssyfte. Regleringen omfattar inte hellerspelverksamhet på fartyg i reguljär trafik. Bland deremissinstanser som förordar att en tillståndsprövning införs är meningarnadelade i fråga om tillståndspliktens omfattning. Flera av dessa remissinstansertillstyrker promemorieförslaget eller lämnar det utan erinran. Majoritetenavstyrker emellertid förslaget och förordar i stället att en generelltillståndsplikt införs. Till de remissinstanser som förordar en generell fillståndsplikthör , , lolterinämnden, tre länsstyrelser.Svenska kommunförbundet samt flertalet kommuner och ungdomsorganisa- 1981/82:203 14 tioner som har yttrat sig i frågan, Lotlerinämndenframhåller att erfarenheten har visat att spelet förorsakar skadeverkningaräven om antalet apparater understiger fyra. Detta gäller t. ex. spelverksamhetsom har anordnats i kaféer och konditorier som ligger i närheten av skoloreller på orter där större möjligheter till förströelse saknas. Samma grundtankeframförs av . Förbundet framhåller att frågan om antaletflipperap-parater är av underordnad betydelse. Enligt förbundet är det miljönsom bör vara avgörande om tillstånd skall meddelas eller ej. Flertalet av dekommuner som har yttrat sig i frågan anser att det inte kan uteslutas attmissförhållanden kan uppstå i lokaler där spel har anordnats på färre än fyraapparater. I allmänhet sägs del från kommunalt håll att det inte finns någraskäl som talar för en begränsning av möjligheterna att ingripa. Det framhållsockså att spelverksamheten på mindre orter oftast inte omfattar flera än treapparater. En remissinstans menar att ett genomförande av promemoriaförslageti denna del kommer att resultera i att spel på högst tre apparater kommer attanordnas på ett stort antal platser i kommunerna för alt de som anordnarspelverksamhet skall slippa tillståndsprövningen. Ett par remissinstanser anser alt lillståndsplikl börinträda först när spelverksamheten är av slörre omfattning än vad som föreslåsi departementspromemorian. menar såledesatt, om tillslåndsplikt införs, skall den avse spel på flera än sex apparater.En annan remissinstans anser att gränsen för tillståndsplikt kan sättas vidspel som omfattar fler än sju apparater. Några remissinstanser anser alt tillstånd inte bör krävasnär spel anordnas i samband med vissa tillställningar. framhåller att den typ av spelapparater somdepartementspromemorian behandlar förekommer endast i ringa omfattning ifolkparkerna och utgör en förströelse bland många andra aktiviteter. Någrasociala skadeverkningar från spelverksamheten i folkparkerna har enligtcentralorganisationen inte heller konstaterats. Förströelsespel i folkparkernakan således enligt organisationens mening inte jämföras med sådanspelverksamhet som bedrivs i spelhallarna. menar att spelsom anordnas i sådana miljöer där inte någon risk för att socialaskadeverkningar kan uppstå bör undantas från den föreslagna regleringen. Tillsädana miljöer hör enligt bolaget campingplatser, vinlersporthotell, militäraanläggningars marketen-terier och flygplatsterminaler. För egen del vill jag anföra följande. 1 den offentliga debatten har kritiken riktats främst motspelverksamheten i spelhallarna. Den rikliga förekomsten av spelapparater idessa hallar lockar till sig många spelutövare. Den som anordnar spelet harofta svårt alt få en insyn i de förehavanden som kan förekomma vid sidan avsjälva spelandet. 1 många fall saknas det någon egentlig tillsyn överspelverksamheten. Detta öppnar möjligheter för asocial påverkan på barn ochungdomar som vistas i dessa miljöer. Enligt min mening kan bl. a. dessaförhållanden tala för att 1981/82:203 15 endast spelverksamhet av viss större omfattning bör bliföremål för tillståndsprövning. Under remissbehandlingen har del emellertid framförtsstarka önskemål om att all spelverksamhet på flipperspel och liknandeautomatspel skall omfattas av tillslåndsplikt. Företrädesvis från kommunalthåll framhålls det att spel som är anordnat på enstaka apparater också kan varaupphov till i princip motsvarande sociala problem som har konstaterats isamband med spelverksamheten i spelhallarna. Det gäller i synnerhetspelverksamhet som är anordnad i anslutning till skolor och på mindre orter därutbudet av förströelse kan vara litet. Vidbedömande av frågan om lillslåndspliktens omfattning fäster jag särskild viktvid kommunernas önskemål om en generell tillståndsprövning och vid detförhållandet att kommunerna följaktligen är beredda att åtaga sig ansvaret fören mera omfattande prövning. På lokalt håll kan man bäst bedöma behovet avåtgärder. Kommunernas engagemang i frågan är enligt min mening också en garantiför att man söker sig till smidiga former för handläggningen av dessa ärenden.Farhågor för en onödig byråkrati har emellertid framskymtat i debatten. Jaganser att sådana farhågor bör kunna mötas genom att automatspel som anordnasendast på en spelaulomal inom samma lokal eller anläggning undantas fråntillståndsplikten. Jag föreslår alltså att det öppnas en möjlighet alt ingripamot spelverksamhet som omfattar spel på två eller flera spelaulomater. Någraremissinstanser har framhållit att vissa tillställningar vid vilka spelanordnas bör undantas från tillståndsplikten. I likhet med promemorieförslagetanser jag att offenfiig tillställning av tillfällig karaktär inle bör omfattasav lillståndsplikl. Inte heller bör den nya lagstiftningen omfatta spel sominte anordnas i förvärvssyfte och spel på fartyg i reguljär trafik. Jag harviss förståelse för att det kan finnas skäl som talar för att man gör undantagför spelverksamhet som anordnas även i andra sammanhang. Omfattande undantagskulle emellerfid göra regleringen svår att överblicka. En i författning mera idetalj utformad gränsdragning mellan tillståndspliktig och icke tillståndspliktigverksamhet skulle också i enskilda fall kunna uppfattas som godtycklig. Jag ärsåledes inte beredd att tillstyrka att undantag görs från tillståndsplikten istörre omfattning än vad jag har nämnt. Som jag också har framhållit ärdet min uppfattning att en smidig hantering av tillståndsärendena inte kommeratt medföra några olägenheter för den som vill anordna spel som från socialautgångspunkter är utan problem. Jag förordar alltså att det - med de undanlagsom jag nu har nämnt - införs en tillslåndsplikt för att få anordna spel på tvåeller flera automater. 2.6 Tillstånd och tillsyn I departementspromemorian föreslås att reglerna omtillståndsprövningen utformas så att socialnämnden ges stor frihet alt göra entotal bedömning efter lokala och sociala förhållanden som råder i kommunen. 1981/82:203 16 ten för en sådan bedömning bör vara att motverkauppkomsten av dåliga ungdomsmiljöer. I promemorieförslagel framhålls att del ärnaturligt alt socialnämnden vid handläggningen av tillståndsärendena samrådermed andra berörda kommunala och statliga myndigheter, t. ex. skolstyrelse,fritidsnämnd och den lokala polismyndigheten. Det föreslås i promemorian att socialnämnden ges möjlighetatt förena tillstånd med föreskrifter. Dessa kan gälla t. ex. öppettider elleråldersgränser. Enligt promemorieförslaget bör nämnden kunna meddela nya ellerändrade föreskifter om missförhållanden uppkommer efter tillståndsbeslu-tel.Socialnämnden bör enligt förslaget också få möjlighet att återkalla ettmeddelat tillstånd om det visar sig att missförhållanden uppkommer genomspelverksamheten. Tillsynen över spelverksamheten bör enligt promemorieförslagetutövas av socialnämnden. För att kunna fullgöra denna uppgift föreslås nämndenfå rätt att få tillträde lill plats där spelverksamhet bedrivs och rätt altinfordra upplysningar från den som anordnar spelet. Flertalet remissinstanser som har yttrat sig i fillståndsfråganär positiva lill att socialnämnderna ges stor frihet att göra en totalbedömningav tillståndsprövningen. Några remissinstanser har synpunkter påhandläggningen av fillståndsärendena. menar att deföreslagna grunderna för fiUståndsprövningen är något diffusa. Detta torde ledatill att prövningen blir ganska osäker, vilket kan resultera i en godtyckligeller onödigt restriktiv tillämpning. Utredningen förordar därför attsocialnämndernas prövning i någon mån binds upp genom att det i en föreskriftanges vad som särskilt skall beaktas vid tillståndsprövningen. Från branschhållframhålls att det är av utomordentligt stor betydelse att lika kriterier fårutgöra grunden för beslut som fattas av olika socialnämnder. Någraremissinstanser anser att det bör föreskrivas en obligatorisk skyldighet försocialnämnden att inhämta polismyndighetens yttrande i tillståndsärendena. Detframhålls från några håll att det krävs lagstöd för att lämna ut uppgifter urpolisens person- och belastningsregister. En remissinstans påpekar också attdet krävs lagstöd för att skattemyndigheterna skall kunna lämna ut vissauppgifter. Nästan alla remissinstanser som har tillstyrkt attsocialnämnderna blir tillståndsmyndigheter menar att nämnderna bör ha ansvaretför tillsynen över spelverksamhelen. Några remissinstanser anser att ävenpolismyndigheten bör vara tillsynsmyndighet. Jag delar den uppfattning som flertalet remissinstanserhar gett uttryck åt, nämligen att socialnämnderna bör ges stor frihet när detgäller tillståndsprövningen. bör emellertid som någraremissinstanser framhåller alltid vissa moment ingå i prövningen. Jag anserdärför att bestämmelsen bör utformas så att det av den framgår att vissaomständigheter alltid skall övervägas vid tillståndsprövningen. Jag återkommertill denna fråga i specialmotiveringen. Som några remissinstanser framhåller anser jag att det ärviktigt att Prop.1981/82:203 17 socialnämndenvid handläggningen av tillståndsärendena samråder med berörda myndigheter. TUlföljd av den lösning som jag har förordat beträffande lillslåndspliktensomfattning är jag dock inte beredd att föreslå att en obligatorisksamrådsskyldighet införs. I många tillståndsärenden torde omständigheterna varasådana att tillstånd kan meddelas utan att behov av samråd föreligger. Jagtänker då närmast på sådana fillståndsärenden som avser anordnande av spel påett fåtal apparater på platser där det inle kan befaras att mera betydandeolägenheter uppkommer. I andra fall bör enligt min mening socialnämnden somregel inhämta yttrande från andra berörda kommunala myndigheter och den lokalapolismyndigheten. Någon föreskrift härom anser jag inte behövas. Genom att socialnämndeninhämtar yttrande från polismyndigheten bör nämnden kunna få besked om humvida anordnarenkan anses vara lämplig alt handha spelverksamhet. Något behov av att lämna utuppgifter till socialnämnderna ur person- och belastningsregistret finns enligtmin mening inte. Eftersom tillsynen främst skall ske utifrån socialautgångspunkter anser jag att det inte är nödvändigt att även polismyndigheternablir fillsynsmyndigheler. 2.7Lagstiftningens utformning i övrigt Idepartementspromemorian föreslås att socialnämnden skall kunna förelägga spelanordnareatt fullgöra vissa skyldigheter vid vite. Det gäller om spelanordnaren brytermot meddelade föreskrifter eUer underlåter att lämna tillträde till spellokaleneller tillhandahålla upplysning. beslut om vitesföreläggandeföreslås enligt promemorian inte få överklagas. Däremot föreslås det att socialnämndensbeslut i andra frågor skall få överklagas hos och attlänsstyrelsens beslut skaU få överklagas hos regeringen. När det gällerreglerna om påföljd m. m. föreslås det i promemorian att allmänt åtal för brottsom innebär anordnande av tillståndspliktigt spel utan fillstånd får väckasendast efter anmälan av socialnämnden. Flera remissinstanserhar synpunkter på frågorna om vite och påföljd. Det påpekas bl. a. avriksåklagaren att sanktionssystemet i motsvarande situationer brukar varaanordnat så att den kan straffas som bryter mot fillståndskrav eller i sambandmed fiUståndet utfärdade föreskrifter. Det finns enligt riksåklagaren inteanledning att avvika från denna modell. Riksåklagaren anser vidare aft det fåranses strida mot vedertagen uppfattning beträffande vitesinstitutets funktionatt använda vite som sanktion för brytande av viss föreskrift. Lagförslaget börenligt riksåklagaren på denna punkt utformas så att föreskriften direkt tarsikte på ett framtvingande av den uteblivna prestafionen. En remissinstansmenar att föreskriften om att beslut om vitesföreläggande inte får överklagasbör utgå. 1 saml Nr 203 1981/82:203 18 Riksåklagaren är ocksä kritisk mot att allmänt åtal förbrott mol lagen endast får väckas efter anmälan av socialnämnd. I och med attett brott föreUgger är bedömningen därav allmänt sett av sådan natur attåklagare inte bör betas möjligheten att beivra brottet. För övrigt kan enligtriksåklagaren en diskretionär prövning, för vilken det inte har lämnats någrasom helst riktlinjer vare sig i lagtexten eller i förarbetena, leda till enbristande enhetlighet vid avgörandet av när anmälan skall ske. Prövningen kandärigenom komma alt utåt uppfattas som godtycklig. Flera polisstyrelser ärockså kritiska mot denna föreskrift. Ett par remissinstanser efterlyser reglerom förverkande av både spelapparaier och intäkter från spelet. Jag kan instämma i den kritik som remissinstanserna harframfört beträffande sankfionssystemets uppbyggnad. Jag föreslår därför altbestämmelsen om vite bara skall avse underlåtenhet alt lämna tillträde ellertillhandahålla upplysningar. Den som bryter mot meddelade föreskrifter böralltså i stället omfattas av bestämmelserna om påföljd. Vidare anser jag attövervägande skäl talar för att väckande av aUmänt åtal inte skall vara beroendeav att socialnämnden gör anmälan. Vad gäller frågan om möjUgheterna att överklagasocialnämndens beslut anser jag i likhet med någon remissinstans att ett beslutom vitesföreläggande bör kunna överklagas. övriga beslut börenligt min mening kunna överklagas hos och dess beslut vidare hossocialstyrelsen. Besvärsärenden bör inte föras upp till regeringen. Den besvärsordning som jag sålunda föreslår kan komma attmedföra ett visst merarbete vid länsstyrelserna under ett kort inledningsskede.Därefter bedömer jag att merarbetet blir av endast ringa omfattning.Länsstyrelsernas nuvarande resurser bör därför vara tillräckliga förhandläggningen av eventuella besvärsärenden. Det merarbete som kan uppkomma försocialstyrelsen betraktar jag som försumbara. I fråga om den lagtekniska lösningen framhålls det idepartementspromemorian att det kan förefalla naturligt att den reglering avvisst automatspel som förordas bör inarbetas i lotterilagstiftningen. Den nuaktuella spelverksamheten kan också enligt promemorian sägas ha anknytning lillsådana företeelser som regleras i allmänna ordningsstadgan. Enligt vad somframhålls i departementspromemorian är emellertid syftet med regleringen attkomma till rätta med sociala missförhållanden som förekommer i miljöer där flipperspeloch liknande automatspel bedrivs. Varken lotieriförordningen eller allmännaordningsstadgan är enligt vad som framhålls i departementspromemorian direktav social karaktär även om dessa regelsystem innehåller vissa sociala moment.Härtill kommer enligl promemorian alt både lotteriförordningen och allmännaordningsstadgan f. n. är föremål för översyn. Genomgripande förändringar idessa bör enligt promemorieförslaget undvikas under pågåendelagstiftningsarbete. Det föreslås därför i promemorian att regleringen av flipperspeloch liknande automatspel sker i en särskild lag. Deövervägande antalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar promemorieförslagetutan erinran i denna del. Några remissinstanser är krifiska mot förslaget ochförordar i stället att reglerna inarbetas anfingen i lotterilagstiftningeneller i allmänna ordningsstadgan. Jaghar fidigare framhållit att socialnämnderna bör bli fillståndsmyndig-heter. Ensådan ordning passar mindre väl i aUmänna ordningsstadgan ochlotteriförordningen där andra myndighete är tillståndsmyndigheler. I Ukhet medde flesta remissinstanserna delar jag därför den uppfattning som har kommit filluttryck i departementspromemorian, nämligen att reglerna om anordnande av spelpå flipperspel och liknande automatspel bör ges i en särskild lag. Enliglmin mening bör en ny lagstiftning på området träda i kraft den 1 juli 1982.Till de övergångsbestämmelser som kan behövas återkommer jag i specialmotiveringen. Denav mig nu förordade nya lagstiftningen föranleder att vissa ändringar börföretas i lotteriförordningen. Jag har i denna fråga samrått med chefen förhandelsdepartementet. Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom kommundeparlemenlet upprättatsförslag till 1. lagom anordnande av visst automatspel 2. lagom ändring i lotteriförordningen. (1939:207). Förslagenhar utarbetats i samråd med chefen för . Lagförslagensyftar till att motverka uppkomsten av sociala missförhållanden därspelverksamhet är anordnad på flipperspel och liknande automatspel. Riksdagenhar uttalat att det är angeläget att åtgärder vidtas föratt råda bot på dessa missförhåUanden. Enligt min mening kräver lagstiftningsärendeten skyndsam behandling. En remiss fill lagrådet bör därför kunna underlåtas iförevarande ärende. 4.1Lagen om anordnande av visst automatspel Somjag har framhållit i den aUmänna motiveringen bör det i en särskild lag sammanförasregler som ger kommunerna inflytande över anordnandet av visst automatspel ochmöjligheter att ingripa när verksamheten förorsakar missförhållanden av socialkaraktär för barn eller ungdom. Den föreslagna lagen har givits namnet lag omanordnande av visst automatspel. Begreppet automatspel knyter an fill denterminologi som förekommer i lotteriförord- 1981/82:203 20 ningen.Som närmare anges i det följande omfattar lagförslaget emellertid inte alltautomatspel. Automatspel som erbjuder vinst i form av annat än frispel påautomaten, exempelvis pengar, varor eller spelpolletter träffas inte avlagförslagets bestämmelser utan regleras liksom hitfills genom lotteriförordningen.Att lagförslaget på detta sätt är begränsat till visst automalspel kommer tilluttryck redan i rubriken. Lagförslagetinnehåller elva paragrafer uppdelade på fyra genom mellanrubriker åtskildaavsnitt. Efter en inledande paragraf, i vilken anges lagens fiUämpningsområde,följer en paragraf med allmänna föreskrifter för den som anordnar automatspelsom omfattas av lagförslaget. De därpå följande paragraferna behandlar tiUståndför anordnande av automatspel. Slutligen innehåller lagförslaget bestämmelserom tillsyn, straff, verkställighet och besvär. Dennalag är fillämplig på spel som anordnas i förvärvssyfte på sådana mekaniska eUerelektroniska spelautomater som inte ger vinst eller endast ger vinst i form avfrispel på automaten. LagengäUer inle spel som anordnas på fartyg i reguljär trafik. Iparagrafens första stycke anges den spelverksamhet som omfattas av lagförslaget.Det automatspel som åsyftas är s. k. flipperspel, skjutare, målspel, TV-speloch liknande spel. I regel ger dessa spel inte annan spelvinst än ett frispelpå automaten. En reglering på området bör emellertid omfatta även spel därvinst inte utgår eller där vinsten utgörs av flera frispel. I annat fall skulleregleringen - och därmed den särskilda prövning från social synpunkt som skallske enhgt lagförslaget - enkelt kunna kringgås. Däremot bör regleringen inteomfatta automatspel som ger vinst i form av t. ex. pengar, värdebevis,spelpolletter eller varor. Spelverksamhei av detta slag har nära anknytningtill andra typer av lotterier och bör därför liksom hitfills regleras ilotteriförordningen. Paragrafens första stycke har utformats i enlighet härmed. Anordnandeav spel på mekaniska eller elektroniska spelapparater som ger vinst i form avtvå eller flera frispel på apparaten omfattas av lotteriförordningensbestämmelser. Den avgränsning av lagförslagets tilllämpningsområde som nysshar berörts innebär således att ändringar bör göras i lotteriförordningen. Jagåterkommer fill denna fråga och tar i samband därmed upp vissa avgränsningsfrågorsom har berörts vid remissbehandUngen av departementspromemorian. Iparagrafens första stycke anges att spelet skall anordnas i förvärvssyfte. Begreppetanordna spel används genomgående i lagförslaget för att beskriva det förhåUandetatt en eller flera automater fortlöpande hålls fillgängliga för spel. Medförvärvssyfte avses att spelverksamheten anordnas i syfte att på ett eUer annatsätt inbringa inkomster. Detta innebär t. ex. att spelverksamhet Prop.1981/82:203 21 som anordnas av en ideell förening i syfte att finansieraföreningsverksamheten omfattas av bestämmelserna. Om gratisspel anordnas på spelaulomateri syfte att locka kunder till annan förvärvsverksamhet får det också anses altspelet har anordnats i förvärvssyfte. Detsamma gäller naturligtvis om spelaulomaterupplåts för grafisspel mot att t. ex. en viss förtäring måste ske eller attvaror till ett visst värde måste inköpas. Enhefiiga reglersaknas om automatspel i de nordiska länderna. Detta medför att särskildaproblem uppkommer när det gäller att reglera automatspel som anordnas på färjori trafik mellan och de övriga nordiska länderna.