prop · G50398 · 1981-12-31 00:00:00 — Utredningenkonstaterar att kravet att en viss trafikgren eller trafiksektor skall stå förvissa totala utgifter inte är en trafikpolitisk princip i den meningen att detnödvändigtvis leder till en samhällsekonomiskt effektiv och önskvärd fördelningmellan trafikgrenarna. Därför avskaffades det trafikgrensvisakostnadsansvaret för landtrafiken (väg- och järnvägstrafiken). Det trafikpolifiskabeslutet anger att vad som är samhäUsekonomiskt effektivt inom transportsektornskall bedömas med utgångspunkt från de samhällsekonomiska marginalkostnadernaoch inte på basis av det allmännas och trafikföretagens totala utgifter. Ettkrav på total kostnadstäckning måste i stället enligt utredningen ses somresultat av finanspolitiska bedömningar. mening innebär också de av fastlagda trafikpolitiskaprinciperna, oavsett statsfinansiellt läge, att alla trafikgrenar av statsmakternaskaU behandlas på ett likartat sätt. Innebörden i detta är bl.a. att - vidt.ex. budgetrestriktioner - eventuella skillnader mellan totala kostnader ochsamhällsekonomiska marginalkostnader skall behandlas på ett likartat sätt föralla trafikgrenar. Ett vikfigt skäl fill detta stäUningsta-gande är enligtutredningen att en olikartad behandling kan leda till attkonkurrensneutraliteten mellan olika trafikslag försvinner. Intentionerna bakom1979 års trafikpolitiska beslut motverkas om prissättningen på oUka färdmedelinte grundas på samma principer. Prop.1981/82:98 13 Utredningenkonstaterar att genom trafikpolitiska beslut avlastadesjärnvägstrafiken, som hade en förhållandevis stor andel fasta kostnader, enviss del av dessa kostnader (215 milj. kr. för / 79). Dennaavlastning gav SJ möjlighet att genomföra prisreduktioner i riktning mot en marginalkostnadsanpassadavgiftsstruktur. Härigenom ansågs också att ett bättre utnyttjande av SJ:sproduktionskapacitet skulle uppstå. Utifrån denna förutsättning skulleemellertid SJ alltjämt arbeta enligt de förutsättningar som gäller föraffärsverken. torde förutsättningarna vad gäller behovet av kostnadsavlastningför SJ ha förändrats sedan det trafikpolitiska beslutet fattades. får järnvägen numera en kostnadsavlastning som är större än vad somär mofiverat med hänsyn till de faktiska individuella avgifternas relation fillmarginalkostnaderna. uppfattning måste kravet på företagsekonomisk effektivitet varalika för aUa transportgrenar. Det är inte rimligt enligt utredningen atttransportföretag inom en transportgren med hjälp av direkt fillskott av medelfår möjlighet att - utöver eventuella beslutade generella stöd - konkurrera pågynnsammare villkor än andra trafikslag, t.ex. genom att underskott iverksamheten fillåts. Motbakgrund av den fastlagda trafikpolitiken föreslår utredningen att alla störreinvesteringar som görs inom transportsektorn i princip bör ske på grundval aven samhällsekonomisk avvägning inom hela transportsektorn. Exempel påinvesteringar som bör prövas på grundval av en samhällsekonomisk avvägning äranläggande av en ny flygplats, omfattande åtgärder vid befintliga flygplatsereller införande av snabbtåg. Remissinstansernahar i stort inget att erinra mot utredningens mer övergripande överväganden vadgäller luftfartens anpassning till trafikpolitiska beslut. Flera remissinstanseranser det vara av väsentlig vikt att den samhällsekonomiska grundsynen i 1979års trafikpolitiska beslut också omfattar luftfarten inom ramen för ensamordnad trafikpolitik. Man understryker att samhällets engagemang iflygplatser är omfattande och fillsammans med andra åtgärder fyller en viktigfunktion inom sysselsättnings- och regionalpolitiken. Speciellt från kommunalthåll anser man att statsmakterna måste ta ett större ansvar för att denreguljära flygverksamheten utvecklas på ett för hela landet fillfredsställandesätt oavsett om flygverksamheten berör statliga eller kommunala flygplatser.Man menar också att utredningen inte fillräckligt belyst flygets betydelse frånregional-polifisk synpunkt. Flygbolagenhar inget att erinra mot principerna bakom trafikpolitiska beslut. Mananser dock att den tillämpning som beslutet fått ensidigt varit till järnvägensfördel. Åtgärder för att återföra förhållandena fill en någorlundakonkurrensneutral situafion måste därför enligt bolagen vidtas. Remissinstansernadelar som regel uppfattningen att avgiftssättningen Prop.1981/82:98 14 inomluftfarten bör närma sig de samhällsekonomiska marginalkostnaderna och attluftfartsverkets försök med tvådelad taxa är lowärd. En sådan taxesättning börkunna innebära en ökad grad av affärsmässighet i luftfartsverkets agerande.Luftfartsverket framhåller att en taxa som i likhet med det pågående försöketbygger på principen tvådelad tariff och som fillräckligt väl återspeglarverkets produktionsförutsättningar bör på ett bättre sätt än nuvarande taxafungera som effektivitetsbefrämjande information mellan luftfartsverket ochmarknaden. En övergång till den typen av taxa skulle därför kunna ses som ett naturligtinslag i verkets strävan mot större marknadsanpassning. EnUgt luftfartsverketbör pågående taxeexperiment först utvärderas innan verket är berett att taställning i denna fråga. Flertaletremissinstanser ser det som angeläget att större investeringar inomtransportsektorn föregås av en samhällsekonomisk bedömning. Föregen del vill jag inledningsvis konstatera att de överordnade trafikpolifiskamålen lagts fast av genom trafikpolitiska beslut. När det gäller detrafikpolitiska medlen främjas enUgt min mening effektiviteten itransportapparaten och kvaliteten på transporttjänsterna bäst genom en iprincip fri konkurrens. Detta skapar valfrihet för konsument och näringsliv ivalet av transportmedel. Transportutövarna skall inom ramen för av samhälletfastlagda gränser arbeta utan konkurrenshämmande detaljregleringar och iföretagsekonomiska former. måste trafikpolitiken utformas så att enfrivillig samverkan och samordning mellan olika transportutövare underlättas.En samhällsekonomiskt effektiv fördelning av transportarbetet mellan olikatransportmedel måste vara den grundläggande utgångspunkten för trafikpoUfiken. Dekollekfiva transportmedlen kommer i framfiden att spela en allt större roU itransportsystemet. Flyget är en viktig del av transportsektorn med en stor ochväxande betydelse för samhällsutvecklingen i stort, bl.a. genom sintransporteffektivitet över främst långa avstånd. Ett väl fungerande flyg är ettnödvändigt hjälpmedel i kontakterna mellan svenskt näringsliv och omvärlden.Vad gäller inrikestrafiken är tillgången på snabba persontransporter enavgörande förutsättning för ett väl fungerande näringsliv och en effektivförvaltning. Även för enskilda människor är den tidsvinst och de ökade resmöjlighetersom flyget erbjuder såväl inom landet som internationellt av stor betydelse.Genom den nya prispolitiken med en differentierad prissättning harinrikesflyget alltmer utvecklats mot ett folkflyg. Flygtransportsektornär väsentlig för de transporter som totalförsvaret planerar för i händelse avberedskap och krig. Detär angeläget att ett effektivt interregionalt transportsystem kan komma tillstånd. Ett väl utvecklat och differentierat inrikesflyg spelar härvid, medhänsyn till flygets höga transporteffektivitet och de långa geografiskaavstånden i landet, en väsenfiig roll. Det är mot denna bakgrund Prop.1981/82:98 15 viktigtatt flyget ges goda förutsättningar att klara sina väsentliga transportuppgifter. Förutformningen av den framtida luftfartspolifiken är enligt min mening centralaelement trafikpolitiska beslut främst det samhällsekonomiskasynsättet och konkurrensneutraliteten mellan olika transportmedel. Jagdelar utredningens uppfattning att en samhällsekonomisk grundsyn måste varavägledande för det fortsatta luftfartspolifiska handlandet. Däri ligger attockså luftfartspolitiken så långt möjligt skall utformas så att den bidrar tillett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet och därmed tillmåluppfyllelse inom olika samhällssektorer. Detta är av väsentlig betydelseinte minst i den ekpnomiska situation landet befinner sig i. Samhällsekonomiskaöverväganden måste dock enUgt min mening utgå från att affärsverk och enskildatransportföretag i princip skall vara effektiva enligt företagsekonomiskakriterier. Jagdelar också utredningens uppfattning att det inte är meningsfullt att en gångför alla försöka precisera vad som konstituerar en tillfredsställande trafikförsörjningi form av standardkrav som skall gälla för hela landet. Allt eftersomvärderingar ändras och nya erfarenheter vinns får det konkreta innehållet i dentrafikpolifiska målsättningen anpassas. En tillfredsstäUande trafikförsörjningkan med hänsyn fill de skilda krav som kan ställas på trafiksektorn mellanskilda delar av landet inte på ett enkelt och entydigt sätt definieras för allatänkbara situationer utan måste knyta an till de speciella förutsättningarna ivarje särskilt fall. Ibegreppet tillfredsställande interregional trafikförsörjning bör dock ingå attrimliga resmöjUgheter bör finnas mellan oUka delar av landet. I det ligger enligtmin mening bl.a. att det skapas attraktiva kollektiva resalternativ fill detindividuella resandet. Här har flyget en betydelsefull uppgift särskilt förresandet över längre avstånd. Detta innebär dock enligt min mening inte att direktaflygtransporter skall upprätthållas mellan alla regioner. En awägning måstegivetvis ske med hänsyn tiU kostnaderna för att upprätthålla flygtrafik ochtill alternativa resmöjligheter. Därvid bör bl.a. möjligheterna till samverkanoch samordning mellan olika transportutövare beaktas. Det trafikmönster som påett naturligt sätt successivt utvecklats med som en knutpunkt i detinrikes flygtransportsystemet kommer också sannolikt av effektivitetsskäl attbestå. Jag återkommer till denna fråga vid behandling av det inrikes flyglinjenätet. Jagdelar utredningens och flertalet remissinstansers uppfattning att de rörligaavgifterna inom den inrikes luftfarten bör anpassas fill de samhällsekonomiskamarginalkostnaderna så att resenärernas och transportköparnas val mellan olikatransportmedel skall kunna ske på ett rikfigt sätt och leda till ett effektivtutnyttjande av samhällets resurser. EnUgtmin mening bör strävan vara att så långt möjligt tillämpa en marginalkostnadsbaseradprissättning för olika transporttjänster inom flygsektorn som kan förenas medett bibehållet ansvar för denna sektor att svara 1981/82:98 16 förde kostnader den förorsakar det allmänna. Av flygtransportkonsumen-terna börsom kollekfiv således även i fortsättningen uttas avgifter som täcker de totalakostnaderna för att upprätthålla den eftersträvade flygtransport-försörjningen.Detta står i överensstämmelse med trafikpolifiska beslut som innebäratt trafikföretagen, vare sig de är affärsverk eller enskilda företag, skallarbeta med krav på kostnadstäckning. Inom den således fastställda kostnadsramenbör eftersträvas en anpassning av de rörliga avgifterna tillmarginalkostnaderna. Jaganser därför att den differenfierade prissättning som tUlämpas av flygföretagenoch på försök av luftfartsverket genom införande av en s.k. tvådeladtariff kan ses som ett steg mot att nå samhällsekonomiskt effektivarearbetsformer inom luftfarten och ett bättre utnyttjande av flygets speciellaförutsättningar inom ramen för den totala transportförsörjningen. Luftfartsverketbör fortsätta arbetet med marginalkostnadsanpassning av verkets taxor. Avsamhällsekonomiska skäl kan det finnas anledning att också flygbolagensavgifter tas ut i form av en fast och en rörlig del. Verket bör därför ta uppfrågan med berörda flygföretag om en tvådelad tariff också för flygföretagensavgifter. Utredningenoch flera remissinstanser har mot bakgrund av transportföretagens möjligheteratt konkurrera om resenärerna på lika villkor behandlat den kostnadsavlastningsom medgavs SJ trafikpolitiska beslut. Enligtmin uppfattning bör transportpolitiken syfta till att skapa förutsättningarför ett samhällsekonomiskt effektivt transportsystem. Transportföretagen bördärvid få konkurrera om transportuppdragen - såväl vad gäller passagerare somgods - på så långt möjligt lika villkor. Jagvill i sammanhanget erinra om att ungefär hälften av kostnadsavlastningen -under /81 ca 85 milj. kr. - används av SJ för att kunna erbjudalågpriser i järnvägstrafiken. Kostnadsavlastningen i övrigt avser kompensationför icke kommersiellt motiverade rabatter fill pensionärer och studerande. Den1 ändrades rabattreglerna för dessa resandekategorier i enlighetmed regeringens beslut vilket innebär en icke obetydligintäktsförstärkning för SJ. kommer en utvärdering av effekternaav kostnadsavlastningen på persontransportsystemet i dess helhet att göras.Resultatet av utvärderingen kommer att redovisas för budgetproposifion. Jagär mot den här bakgrunden inte beredd att ta upp frågan om en avlastning avflygets kostnadsansvar av de skäl som låg till grund för avlastningen av SJ:skostnadsansvar trafikpolifiska beslut. Jaghar dock övervägt en anpassning av luftfartsverkets kostnadsansvar medutgångspunkt från de avkastningskrav som uppställts för verket. Övervägandenahar gällt de delar av det i flygplatssystemet investerade statskapitalet som ivissa fall hänför sig till äldre fillgångar och andra tillgångar som av olikaskäl numera inte har någon produktiv användning. Prop.1981/82:98 17 Jagavser här bl.a. anläggningstillgångar som tillkommit som övergångsanordningari avvaktan på en slutlig lösning. Enligt min mening bör verket och därmedflygbolagen inte längre belastas med räntor och avskrivningar för sådanainvesteringar. Dessa tillgångar bör vad gäUer den statliga delen av investeringarnabetraktas som helt avskrivna och statskapitalet som följd härav skrivas ned.Jag föreslår sålunda en nedskrivning av luftfartsverkets statskapital, som /82 uppgår till totalt 1 300 milj. kr., med 89 milj. kr. Ennedskrivning av statskapitalet med angivet belopp, som bör fillämpas /83, medför att förräntningskravet minskar med ca 10 milj. kr.Totalt minskar luftfartsverkets årliga kostnader med närmare 15 milj. kr. Detföretagsekonomiskt otillfredsstäUande resultatet för SJ har också tagits upp avflera remissinstanser. Detta har tidigare anmälts för som beslutat omen strukturplan för SJ som skall leda fill ekonomisk balans i företaget senastunder /84. Jag anser det mycket angeläget att strukturplanenfullföljs. Eventuella skillnader i konkurrensvillkoren mellan flyget ochjärnvägstrafiken kommer därmed att utjämnas. Jag delar således utredningens ochflertalet remissinstansers uppfattning att kravet på företagsekonomisk effekfivitetskaU vara Uka för alla transportgrenar. Motbakgrund av uttalande i det trafikpolitiska beslutet anser jag i likhetmed utredningen och flertalet remissinstanser att samhällsekonomiska utvärderingarbör göras av sådana investeringsprojekt och andra åtgärder inom olikatrafikgrenar som kan förväntas i väsentlig grad påverka trafikfördelningen,trafikutvecklingen eller samhällsutvecklingen så att det för skildatransportbehov i ett vidare perspektiv mest rationella transportsystemet tas ianspråk. I sammanhanget måste man dock vara medveten om att väsentliga delar avflygtransportsektorn ägs av enskilda företag och personer och därmed ärundantagen från statsmakternas budgetprövning. finns det ett behov av mer utvecklade prognosmetoder för det interregionalaresandet och dess fördelning på transportmedel. Jag delar utredningensuppfattning om att det är önskvärt att med större säkerhet kunna bedöma hur oUkafaktorer kan väntas påverka det långväga resandet i landet. Med anledning av bl.a.skrivelser från utredningen i denna fråga har ett utvecklingsarbete i syfte attta fram nya prognosmetoder påbörjats med medel som ställts fill förfogande av transportforskningsdelegationen. Jagvill också något beröra de aktuella internationella utvecklingstendensernainom luftfarten eftersom dessa påverkar betingelserna både för den svenska in-och utrikes luftfarten. Den internationellaluftfarten präglas av den svåra ekonomiska situationen vilket medfört enstagnerande flygtrafik. ställs på vissa håll krav på ett undanröjandehelt eller delvis av hittillsvarande regleringar för att möjliggöra en friareprissättning och ett liberaliserat tillträde till olika marknader. Med hänsyn härfillkan det bU nödvändigt att i viss utsträckning ompröva hitfillsvarande mål ochmedel när det gäller internationella 2 1981182. Prop.1981/82:98 18 De luftfartspolitiska målsättningarna förinternationell flygverksamhet torde sålunda komma att behöva anpassas mot enökad grad av liberalisering och konkurrens genom bl.a. lågprissatsningar ochproduktförbättringar. Så har också redan skett genom en viss uppmjukning av lATA-företagenspriskoordinafion. Inom den gemensamma marknaden har en diskussion inletts om enanpassning av luftfarten fill Romkonventionens konkurrensregler och ett friare fillträdetill sekundärlinjerna mellan medlemsländerna. En ökad samverkan med andra transportmedel blir ennödvändighet kanske framför allt för fraktflyg. Främst blir det fråga omsamarbete med lastbilsföretag och speditörer. Här är det viktigt att enhetslastteknikenmed paUar, flak och containers utvecklas i harmoni med motsvarande utvecklingför de andra transportsätten. Det gäller även i fråga om dokument och olikaprocedurer. Eftersomde internationella transporterna kan betraktas som en förutsättning förutrikeshandeln har den svenska internafionella transportpolitiken varitinriktad på att uppnå största möjliga frihet för den skandinaviska luftfarten.En ambition har varit att SAS och andra länders flygbolag får sammakonkurrensförutsättningar på marknader som berör . Härigenom haruppnåtts en tillgänglighet fill andra marknader som är större än vadSkandinavien befolkningsmässigt skulle kunna mofivera och därmed harmöjligheter skapats till ett vittförgrenat kontaktnät för bl.a. svenskt näringsUv.Det torde dock stå klart att linjeföretagen får räkna med en ökad grad avkonkurrens i samband med ett förändrat luftfartspolitiskt synsätt. Detta kankomma att innebära en koncentration av linjenätet, rationaliseringar ochförändringar pä serviceområdet. Med hänsyn till det stora värde SAS-samarbetethar bör det vara möjligt att med ett pragmatiskt synsätt slå vakt om entillfredsställande internationell flygtransportförsörjning i SAS regi med ettväl utbrett linjenät med acceptabel turfrekvens och med rimlig prisnivå. 3.2 Det interregionala flyglinjenätet m. m. Utredningen konstaterar att det nuvarande inrikesreguljära flyglinjenätet kan sägas innehålla olika nivåer, nämUgen ett primärlinjenätoch ett sekundärlinjenät som SAS resp. trafikerar med tunga jetflygplan.Härutöver finns ett tertiärnät pä vilket det bedrivs regelbunden trafik medlätta propellerflygplan. Terfiärnätet innefaftar s.k. matartrafik som utförs avLIN med flygplan inhyrda från . Dessutom ingår i deUa nät s.k. linjetaxitrafik,bedriven av ett antal mindre flygföretag. För egen d e I har jag liksom flertalet avremissinstanserna inget att erinra mot utredningens förslag att från bl.a.tekniska och operativa utgångspunk- 1981/82:98 19 ter dela upp den inrikes luftfarten i olika nivåer. Jaganser det dock mer funktionellt att dela upp trafiken i ett primärnät och ettsekundärnät. Primårnätet bör omfatta regelbunden luftfart med företrädesvistunga jetflygplan, dvs. f.n. flygplan med en maximal startvikt översfigande medan sekundärnätet bör omfatta regelbunden luftfart med företrädesvislätta flygplan (max. startvikt ej överstigande ). kan dessaviktgränser komma att förändras. 1 primärnätet ingår som följd härav SAS och inrikestrafik. Sekundärnätet omfattar det nät som kallas tertiärlinjenätet,dvs det matarnät som beflygs av Swedair på LIN:s trafiktillstånd samt den linjetaxitrafiksom bedrivs av ett antal mindre flygföretag. 1 sekundärnätet bör också ingå dentrafik som Swedair utför på egna koncessioner samt den gränsöverskridanderegelbundna trafiken med lätta flygplan inom . 1 den fortsattaframställningen kommer jag endast att använda begreppen primär- och sekundärnåt. I sammanhanget kan nämnas att sekundärtrafiken harutvecklats kraftigt . Vidare bör påpekas att de nyaflygplanstyper - bl.a. Saab-Fairchild 340 - som kan vara lämpliga att användaför att få lönsamhet i ett framtida sekundärnät har en maximal startvikt av ca12 ton. 3.2.2 Det interregionala flyglinjenätet EnUgt utredningens definifioner skall det interregionala flyglinjenätetomfatta flyglinjer för person- och godsbefordran mellan olika regioner i landetsom uppfyller vissa närmare angivna kriterier. Detta linjenät bildar i sin turutgångspunkt för att bestämma vilka flygplatser som skall ingå i det interregionalaflygplatssystemet. Utredningen ställer upp tre kriterier som skall varavägledande vid ställningstagande till vilka flyglinjer som bör ingå i det interregionalaflyglinjenätet. Enligt kriterium 1 bör i detta nät ingå flyglinjer därflygföretagen på företagsekonomiska grunder anser sig kunna upprätthållatrafik. En förutsättning är att i princip samma biljettprissystem tiUämpas påhela linjenätet. Linjer där trafik på företagsekonomiska grunder inte kandrivas men som samhällsekonomiskt ger en nettointäkt bör enligt utredningenkunna ingå i det interregionala flyglinjenätet (kriterium 2). Interregional trafik kan också enligt utredningen bedrivasutifrån andra utgångspunkter än de rent trafikpolifiska (kriterium 3). Häravser utredningen linjer som inte är mofiverade enligt kriterium 1 och 2 mensom anses nödvändiga av skäl, t.ex. regionalpolitiska, som inte kunnat kvantifierasi en samhällsekonomisk bedömning. När det gäller flyglinjer som ingår i nätetenligt kriterium 2 och 3 anser utredningen att underskotten för sådanaflyglinjer bör finansieras med särskilda medel. Utredningen anser att det finnsskäl att överväga om inte anslaget för statligt stöd till olönsam trafik påjärnväg också bör omfatta luftfarten utan förändring av anslagsramarna. finner att en konsekvent fillämpning avstatens huvudan- Prop.1981/82:98 20 svarför det interregionala flyglinjenätet innebär att staten påtar sig ett ansvar förunderskottstäckning på de berörda linjerna. Staten behöver dock inte vara denende finansiären. Verket framhåller att den ekonomiska insats som krävs intebör belasta luftfartsverkets flygplatsdrift vare sig genom avgifts-nedsättningeller i form av generella eftergifter på förräntningskravet. Statliga bidragbör redovisas öppet. För egendel kan jag konstatera att utredningens förslag rörande inrikesflygets linjenätoch flygplatssystem grundas på statens ansvar för att ett effektivt interregionalttransportsystem kan komma till stånd. Jag delar uppfattningen att staten harett sådant ansvar. Detta bör dock som jag fidigare framhållit inte fattas såatt flygtransporter är det enda alternativet för att lösa en transportuppgift.Valet av transportmedel måste ske med utgångspunkt i trafikbehovets storlek,kostnaderna för att upprätthålla en trafikservice och tillgängligheten av andratransportmedel. Jagkan Uksom flertalet remissinstanser ställa mig bakom utredningens allmännaresonemang i denna del. Även om jag inte har några erinringar mot den avutredningen föreslagna principiella avgränsningen av ett interregionalt flyglinjenät,behövs på vissa punkter riktlinjer för dess konkreta tillämpning. EnUgtmin mening är det angeläget att slå fast att som allmän grundprincip bör gällaatt trafiken på det interregionala flyglinjenätet skall ske enligt företagsekonomiskaprinciper. Härav följer att det är i första hand flygföretagen som skall taansvaret för vilka linjer de skall trafikera. Det interregionala flyglinjenätetbör i princip omfatta trafik som utförs med flygplan med en maximal startviktöverstigande , dvs. det s.k. primärnätet. Allteftersom nyaflygplanstyper filiförs marknaden bör denna viktgräns kunna förändras. I likhetmed utredningen vill jag dock inte utesluta att det kan finnas andra skäl änrent företagsekonomiska för att etablera eller upprätthålla en flyglinje. Dessaskäl motsvaras av utredningens andra och tredje kriterium för avgränsning avdet interregionala flyglinjenätet.