prop · G503221 · 1981-12-31 00:00:00 — Genomsamfällighetens eng8gemang minskas också de enskilda markägarnas möjligheteratt med egna initiativ genomföra planen. Det andra sättet att fördela avkastningen är somjagnyss nämnde marköverföringar mellan de deltagande fastigheterna. Till skillnadmot det förra alternativet kan en sådan fördelning skapa fömtsättningar för ettmera individuellt plangenomförande som ibland också kan fullbordas successivt.Ett sådant tillvägagångssätt torde normalt ställa mindre krav påkontantinsatser från delägarna. Fördelning genom marköverföring innebär ocksåför den enskilde fastighetsägaren en större trygghet i företaget genom att hankan påräkna att tilldelas mark i förhållande till vad han har bidragit med. Enligt min mening bör med hänsyn till det sagda enfördelning genom marköverföring ges företräde framför del alternativ sominnebär en fördelning i pengar. En sådan företrädesregel finns ifastighetsbildningslagen (5 kap. 2 §) och bör bli tillämplig även videxploateringssamverkan. Regeln måste dock kompletteras med en möjlighet tillersättning i pengar i de fall marköverföring inte kan ske fullt ut. I vissa situationer kan det visa sig prakfisklomöjligt att fördela avkastningen genom marköverföringar, t.ex. omexploateringssamverkan genomförs för att möjliggöra ombyggnad och upprustningav äldre hyreshus i slutna stadskvarter. Det bör då finnas en möjlighet förfastighetsägarna att komma överens om tilldelning i pengar i stället för imark. 1981/82:221 39 I det föregående (avsnitt 2.1.1) har jag berörtbehovet av styrmedel för att anpassa fastighetsindelningen inom ettsamverkansområde till den plan som företaget avser att genomföra, somde deltagande fastigheterna i möjlig utsträckning ges byggbar mark. Jag haräven berört behovet av att kunna överföra mark från fastigheter inomsamverkansområdet vilkas ägare avböjt att delta. I likhet med utredningen anserjagalt fastighetsregleringsinstitutet enligt fastighetsbildningslagen börutnyttjas för att fullfölja exploateringssamverkan i fråga om marken. En närasamordning mellan förfarandet vid exploateringssamverkan ochfastighetsreglering är från flera synpunkter naturlig. Normalt är frågorna omfastighetsindelningen centrala i de situationer som det här är fråga om. som skall avstås skall tas om hand av och fördelas bland de dellagandefastigheterna. Vidare kan det fömtsättas att fastighetsägarna inomsamverkansområdet kan träffa överenskommelser omfastighetsreglering, varvid marköverföringarna kan ske genomfastighetsreglering enligt nuvarande regler i fastighetsbildningslagen. Dettaförenklar förrättningsförfarandet i hög grad. Lagtekniskt bör, som jag har framhållit(avsnitt 2.1.3), den lösningen väljas att föreskrifter som avviker från detnuvarande regelsystemet i fastighetsbildningslagen tas upp i den nu föreslagnalagen om exploateringssamverkan, medan fastighetsbildningslagen endastkompletteras med föreskrifter som ger ökade möjligheter att bildamarksamfälligheter i förevarande sammanhang. Jag skall här något närmare beskrivafastighetsregleringsinstitutet i fastighetsbildningslagen och ange i vilkadelar särskilda regler erfordras för markreglering vid exploateringssamverkan. Bestämmelserna om fastighetsreglering, som finns i5 kap. fastighetsbildningslagen, innebär att en mer eller mindre ingripandeomreglering kan göras beträffande redan bestående fastigheter i syfte att nå enförbättring av fastighetsbeståndet. Ombildningen kan innebära att ettmarkområde överförs från en fastighet till en eller flera andra faslighetereller att servitut bildas, ändras eller upphävs. Av särskild betydelse i detlasammanhang utgör de villkor som i lagen uppställs för sådan fastighetsreglering,som innebär förändring av den bestående fastighetsindelningen, saml förvärdering och ersättning vid omreglering. I fråga om möjligheterna att få till stånd enomreglering uppställs vissa villkor lill skydd för sakägare, så att inte dessablir indragna i en reglering som inte medför tillräckligt värdefullaförbättringar. I de fall överenskommelse om regleringen inte föreligger mellande berörda fastighetsägarna, får fastighetsreglering till en böijan ske endastunder fömtsättning all en lämpligare fastighetsindelning eller eljest en merändamålsenlig markan- 1981/82:221 40 vändningvinns saml att fördelarna härav överväger de kostnader och olägenheter somregleringen medför, det s.k. båtnadsvillkoret (5kap. 4§ första stycket). 5 § uppställs vidare dels ett krav på att fastighetsreglering, som begärsav sakägare, skall vara nödvändig för atl förbättra sökandens fasrighet, delselt opinionsvillkor. Opinionsvillkoret innebär hinder mot en reglering, omsakägare som har ett väsentligt intresse i saken mera allmänt motsätter sigregleringen och har beaktansvärda skäl för det. Bestämmelser om regleringens omfattning, dvs. vilkafastigheter som skall ingå och vilka åtgärder som skall vidtas, finns i 5kap.6§ första stycket. Fastighetsreglering skall i första hand ske i den omfattningsom avses med ansökan. Sker regleringen i syfte att åstadkomma en allmänförbättring av fastighetsbeståndet inom ett område, skall beaktas att områdetavpassas efter upprättade planer, fastighetsindelningens beskaffenhet,naturförhållandena samt befintliga och avsedda anläggningar så att störstamöjliga fördel uppkommer utan atl förrätlningsarbetet onödigt försvåras. Ifråga om överföring av mark som är bebyggd gäller vissa begränsningar. Iprincip får sålunda överföring inte avse bebyggd mark. Endast underfömtsättning att väsentlig olägenhet för sakägare ej uppkommer får sådanöverföring ske, om byggnaden har endast ett obetydligt värde eller omöverföringen i betydande mån underlättar möjligheterna alt vinna en ändamålsenligfastighetsindelning (5 kap. 7§). De gmndläggande bestämmelserna om regleringsfastighelernassammansättning och dimensionering ges i 5 kap. 8 §. Vid en fastighetsregleringskall således, om sakägarna inte samtycker till annat, iakttas att varjeingående fastighet får sådan sammansättning och utformning att den inte imindre mån än före regleringen lämpar sig för det ändamål varfill den är avseddalt användas. Storleksförändringar inom vissa angivna gränser är dock tillåtna.Vid sidan härav kan i speciella fall förordnas atl en faslighet eller enfastighetsdel skall inlösas enligt bestämmelserna i 8kap. Detla får ske om enfastighetsreglering har till syfte alt åstadkomma en allmän förbättring avfastighetsbeståndet och det är ett väsentligt intresse från allmän synpunkt attstorleksförändringar genomförs (8 kap. 1 §). Denna inlösenmöjlighet begränsasdock av bl.a. bestämmelsen i 8kap. 3§, enligt vilken inlösen inte får ske, omavsevärd olägenhet därigenom skulle uppkomma för fastighetens ägare ellerbrukare. En särskild inlösensituation föreligger i fråga om tomtdelar. Tillhörenligt lomlindelning särskilda delar av en tomt olika ägare, får en av dessabegära inlösen av hela återstoden av tomten (8 kap. 4§). Regler om ersättningför inlöst egendom och om inverkan av inlösen på särskilda rättigheter i dessafall ges i 8 kap. 5 och 6§§. Till gmnd bl. a. för bedömningen av destorleksförändringar som fasUgheterna genomgår skall enligt 5 kap. 9 §särskilda graderingsvärden fastställas förde områden som ingår i regleringen.Om värdet av den mark och de andelar i samfälld mark som genom fastighetsregleringentilläggs en 1981/82:221 41 fastighetinte motsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten, skallskillnaden enligt 5 kap. 10 § utjämnas i pengar. Ersättningen skall bestämmaspå gmndval av en värdering, s. k. likvidvärdering. Vid denna värdering skallhänsyn las till egendomens användning för det ändamål som föranleder det högstavärdet saml till förhållandena vid tillträdet, om inte annat följer av atl avlrädarenhar rätt att tillgodogöra sig skog eller gröda. I övrigt skall värderingen skemed hänsyn särskilt lill egendomens marknadsvärde. 11 § finns vissa jämkningsmöjligheter. Omregleringen genomförs på sådant sätt atl en ägare av en fastighet lider förlustantingen genom att fastighetens värde minskas, utan all han får gotlgörelseenligt andra bestämmelser, eller genom att han åläggs att betala belopp somöverstiger fastighetens värdehöjning, skall jämkning av likviderna ske så allförlust inte uppkommer. Jämkning skall också ske om likviden för vad somfrångår fastigheten i väsendig mån överstiger den värdeminskning somöverföringen innebär för fastigheten, om det är skäligt med hänsyn lillomständigheterna. Vid alla värderingar som sker enligtfastighetsbildningslagen skall värdet anknytas ull förhållandet vid tillträdet.Vinstfördelningen vid fastighetsregleringen kommer i väsentlig mån alt styrasav vilken värdenivå som väljs, dvs. om värdenivån skall knytas det värdesom är relevant för avträdaren, eller till den nivå som är relevant förfillträdaren eller om den skall väljas någonstans däremellan. Kostnaderna för att genomföra enfastighetsreglering skall fördelas efter vad som är skäligt med hänsyn främstlill den nytta varje sakägare har av regleringen (5 kap. 13 §). För att dennafördelning skall kunna göras måste i princip en särskild båtnadsvärdering skeav de värdeförändringar som de olika fastigheterna genomgår vidfastighetsregleringen. Hur detla skall ske är inte närmare reglerat ifastighetsbildningslagen. Frågan i vad mån de bestämmelser som jag nu harredovisat kan utnyttjas vid sådan fastighetsreglering som sker inom ellsamverkansområde bör till en början bedömas med hänsyn till atl exploateringssamverkan,till skillnad från fastighetsreglering enligt faslighetsbildningslagen, grundaspå ett frivilligt deltagande. Liksom utredningen anserjag därför att det vidmarköverföring mellan fastigheter som deltar i exploateringssamverkan inte börkrävas någon båtnad av själva fastighetsregleringen eller ställas upp någotkrav på förbättring av sökandens egen fastighet eller på en viss opinion förfastighetsregleringen. Enligt utredningens förslag skall inte hellerrestriktionerna i 5 kap. 7§ faslighetsbildningslagen mot överföring av bebyggdmark gälla. Dessa frågor skall i stället beaktas vid den avvägning mellan olikaintressen som skall göras vid planläggningen enligt byggnadslagen eller somredan gjorts när det är fråga om en befintlig plan. 1981/82:221 42 Jag delar i och för sig utredningens uppfattningatl det vid en exploatering inte sällan föreligger behov av att få fill ståndomregleringar inom bebyggda områden. Främsi gäller det inom saneringsområden.En rätt för exploateringssamfälligheten alt inom samverkansområdel frittdisponera över mark med bebyggelse leder emellertid enligt min mening förlångt. En sådan ordning skulle nämligen för ägaren inte sällan innebära alltförslora personliga uppoffringar. En bestämmelse härom bör dock ges en något annanutformning än den som finns i fastighetsbildningslagen och innebära förbud motmarköverföring i fråga om sådan del av en fastighet på vilken det finns enbyggnad som står i huvudsaklig överensstämmelse med den detaljplan som gällerför området. Bestämmelsen bör gälla oavsett om fastigheten deltar iexploateringen eller ej. Vad jag nu har sagt innebär således altbestämmelserna i 5 kap. 4, 5 och 7§§ fastighetsbildningslagen inte bör gällaför marköverföring vid exploateringssamverkan. Bestämmelserna i 5 kap. 6§faslighetsbildningslagen om en fastighetsreglerings omfattning bör däremottillämpas även vid omreglering för exploateringssamverkan. När det gäller möjligheten att ta i anspråk ochfördela behövlig mark för atl genomföra en exploatering har utredningen utgåttfrån de föreslagna reglerna i om fastighetsplan.Utredningen har sålunda föreslagit att man med stöd av en fastighetsplan skallkunna överföra all mark från en fastighet genom fastighetsreglering enligtinlösenreglerna i 8 kap. fastighetsbildningslagen. Utredningen har ocksåföreslagit ändringar i fastighetsbildningslagen som skall göra del möjligt attgenom fastighetsreglering fördela den byggbara marken bland de deltagandefastigheterna i förhållande åsatta andelstal. För värdering av den markfrån en icke deltagande fastighet som blir föremål för fastighetsreglering harutredningen föreslagit en särskild regel av innebörd att ersättningen skallbestämmas med hänsyn till marknadsvärdet men med bortseende från inverkan av ensådan detaljplan som exploateringssamfälligheten har tillkommit för altgenomföra. Somjag har framhållit är det avsett att värdehöjningendärigenom skall bli förbehållen de fastigheter som deltar i exploateringssamverkan. Remissinstanserna har inte riktat någon egentligkritik mot det sakliga innehållet i utredningens förslag i denna del. I nuvarande byggnadslagstiftning finns ingenegentlig motsvarighet till fasUghetsplanen. Den motsvaras närmast avtomtindelning i gällande rätt. Tomfindelning kan emellertid endast tillämpasinom stadsplan. En anknytning till tomlindelningsinstitutet i fråga omfastighetsreglering för exploateringssamverkan skulle därför starkt begränsatillämpningsområdet för sådan samverkan. Frågor om samfällighetens bildande och omavgränsning av samverkansområdet bör - som jag har nämnt - prövas vidförrättningen. Inlösen av mark anserjag emellertid vara en fråga som inte börprövas av 1981/82:221 43 fastighetsbildningsmyndigheten.Exproprialiva effekter uppkommer vanligen genom att regeringen meddelartillstånd fill expropriation eller genom att en plan fastställs. Ett särskiltlillståndsförfarande anser jag alltför omständligt. I stället ligger det enligtmin mening närmast ull hands att låta tillstånd till inlösen av mark från enfastighet som inte ingår i exploateringssamfälligheten följa av enplanfastställelse. Som jag nämnde har utredningen föreslagit att ettsådant fillslånd skulle följa av en antagen fastighetsplan. Atl en rätt fillinlösen följer av en fastställd plan gäller beträffande t. ex. markför allmän plats (41 § byggnadslagen). En fastställd tomtindelning medförvidare att enskilda fastighetsägare tillerkänns lösenrätt i vissa fall (8 kap.4§ fasfighetsbildningslagen). Jag föreslår därför att samma princip fillämpasvid exploateringssamverkan men att den utvidgas till att gälla all mark som behövsför exploateringen, oavsett om den ligger inom en stadsplan eller enbyggnadsplan. Avvägningenmellan allmänna och enskilda intressen när del gäller behovet av mark förgenomförande av en plan sker därvid vid prövningen enligtbyggnadslagstiftningen, dvs. i normalfallet i samband med all detaljplanenfastställs. I princip bör det alltså vara möjligt att göra marken inomsamverkansområdet tillgänglig i den utsträckning som behövs för atl genomföraföretaget. För fastigheter som deltar i samverkan bör del, som nysskonstaterats, inte gälla några särskilda begränsningar i skyldigheten att avståmark utöver vad som följer av skyddet för mark med byggnader ochföreträdesregeln beträffande marktilldelningen som jag har berört. Ifråga om fastigheter, vilkas ägare avböjt atl delta i samverkan, bör däremotskyldigheten atl avslå mark inom exploateringsområdet hämtöver begränsas tillsådan mark som omfattas av stads- eller byggnadsplaner som fastställts efterexploaleringsbeslutel. Härigenom ges sålunda möjlighet att få frågan omianspråklagande av marken prövad i planärendet. Föreligger därvid möjlighettill olika alternativa lösningar att genomföra exploateringen, torde det följaav byggnadslagstiftningens krav på hänsyn till enskilda intressen och av degmndläggande fömtsättningarna för exploateringssamverkan (jfr avsnitt 2.1.1)att man skall välja det alternativ som vållar minst skada för fastighetsägaren. Vid inlösen av endast en del av en fastighet, somtillhör en icke deUagan-de fastighetsägare, bör del vidare föreligga enskyldighet för exploateringssamfälligheten att i vissa fall lösa återstoden,om ägaren begär det. Sådan skyldighet bör föreligga i fråga om mark inomfastställd stads- eller byggnadsplan, om marken kan nyttjas endast på ett sättsom slår i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. En motsvaranderegel finns i 48 § byggnadslagen. Jag återkommer ytterligare till denna fråga idet följande (avsniu 2.5.4 och 2.5.6). Jag har tidigare (avsnitt 2.2.2) uttalat minanslutning lill utredningens förslag atl ersättningen för mark som avslås skallbestämmas med hänsyn till marknadsvärdet men med bortseende från ii.verkan avsådan plan som exploateringssamfälligheten har tillkommit för att genomföra. Prop.1981/82:221 44 När det slufligen gäller fördelningen mellandeltagarna i en exploateringssamverkan av markens värdehöjning kan detta somjag har anmärkt inte åstadkommas med fastighelsbildningslagensregelsystem. Svårigheterna bottnar i atl fastighelsbildningslagenslilldelningsregel i 5 kap. 8 § i princip förutsätter alt en faslighelsanvändningssätt inte förändras. Vid den likvid värdering som sker i sambandmed marköverföring efter det att en ny eller ändrad plan fastställts, tvingasman beakta den fördelning av mark för enskilt bebyggande som planen innebär.Avträdaren av marken tillgodogör sig därmed planens värdeutfall, och enfastighet som inte fått någon mark för enskilt bebyggande får inte del avvärdeutfallel. Av vad jag nu har anfört framgår altfastighetsbildningslagens tilldelningsregler inte står i överensstämmelse medvad som åsyftas med exploateringssamverkan, nämligen att det värdeutfall somen ny eller ändrad stads- eller byggnadsplan medför skall fördelas mellan dedellagande fastigheterna i förhållande till deras ursprungliga ägoinnehav. Medhänsyn härtill anserjag i likhet med utredningen - atl, närfastighetsreglering utgör ett led i fördelningen av avkastningen i enexploateringssamfällighet, andelstalen i samfälligheten bör vara styrande förtilldelningen. Som jag har angett i det föregående (avsnitt 2.3.1) i fråga omandelstalens bestämmande skall därvid bortses från inverkan av den detaljplansom tillkommit för att genomföras med samexploalering. Den lösning somjag nu har förordat innebär således,att reglerna i 5 kap. 8-12§§ och 8 kap. l-6§§ faslighetsbildningslagen ersättsmed särskilda bestämmelser i den nya lagen. Som framhållits i betänkandet fordrarexploateringssamverkan medel för verksamheten, bl. a. för att lösa in mark ochför all anlägga gemensamma anordningar. Dessa medel kan anskaffas antingengenom uttaxering av bidrag från delägarna eller genom attsamfällighetsföreningen tar upp lån. Del är väsentligt att densamfällighetsförening som förvaltar exploateringssamfälligheten får möjlighetatt låna pengar för att alla fastighetsägare inom samverkansområdel, oberoendeav ekonomisk ställning, skall ha möjlighet att delta i exploateringsförelaget.För att föreningen skall kunna la lån krävs bl. a. att den kan ställatillfredsställande säkerhet. I lagen om förvaltning av samfälligheter är fråganom säkerhet löst på så sätt atl en samfällighetsförening vid uttaxering avbidrag från delägarna har förmånsrätt i delägarfastigheterna. Förmänsrättengäller före inteckningar i fastigheterna och är inte begränsad till något visstbelopp. Utredningen har föreslagit att 'systemet i lagen om förvaltning avsamfälligheter med förmånsrätt bör gälla även vid exploateringssamverkan.Förmånsrättsbeloppets storlek bör dock enligt utredningen begränsas till altmotsvara högst den värdehöjning som detaljplanen medför. 1981/82:221 45 Vissa remissinstanser, bl. a. hovrätten för NedreNorrland, anser att finansieringen bör ordnas på annat sätt än genomförmånsrätt i de deltagande fastigheterna. anser det vararedigare alt göra samfälligheten helt fristående och slutligt bildad först närfinansieringen är ordnad utan att delägarnas övriga mark belastas med osäkraskulder. Enligt min bedömning torde någon form avpanlförskrivning från del-ägamas sida inte kunna undvaras, om säkerhet skallställas på något annat sätt än genom förmånsrätt i delägarfastigheterna. Ensådan ordning torde dock bli omotiverat omständlig från förvaltningssynpunktoch kräva kreditbedömning för varje ingående delägarfastighel. Genomförandetav exploateringssamverkan blir i så fall beroende av varje delägaresmöjligheter att ordna kredit. Om exploateringsområdet skall utgöra ellsjälvständigt kreditobjekt måste en s.k. exploateringsfastighet bildas, somlämpligen bör ägas av samfällighetsföreningen. Somjag har nämnt skalldet emellertid inte vara möjligt för föreningen atl äga någon mark. Systemet i lagen om förvaltning av samfällighetermed förmånsrätt i de deltagande fastigheterna har såvitt bekant fungerattillfredsställande när det gäller anläggningssamfälligheter. De remissinstansersom företräder kreditgivarna har vid remissen heller inte haft några erinringarmot utredningens förslag att detta system i princip även skall gälla förexploateringssamfälligheter. Jag ansluter mig till utredningsförslaget ochföreslår således att systemet med förmånsrätt för samfällighetsföreningen i dedeltagande fastigheterna tillämpas även vid exploateringssamverkan. En begränsning av föi-månsrältens storlekförefaller emellertid riktig med hänsyn till att bebyggelseexploatering är enverksamhet, vars ekonomiska utfall bl. a. är beroende avsamfällighetsföreningens sätt atl sköta verksamheten. Utredningen har, somjagnyss nämnde, föreslagit att förmånsrättsbeloppet skall begränsas till denvärdehöjning som detaljplanen medför. Jag anser emellertid att även denvärdehöjning som beror av utförda investeringar m. m. i området bör gmndaförmånsrätt. Kravet för förmånsrätt bör därför utformas så altförmånsrättsbeloppet inte får överstiga den värdehöjning som beräknas uppkommaför respektive fastighet inom området genom exploateringsföretagel. Mittförslag innebär vidare att förmånsrätten inte direkt kopplas till värdeutfalletav en detaljplan. Det väsendiga är alt värdehöjning uppkommer, oavsett om dennahärleds frän en eventuell ny plan eller från företagna investeringar. För attfå ell smidigt system bör utrymme ges för förrättningsmannen atl iexploaleringsbeslutel ange förmånsrättsbeloppets storlek under olika skeden avförrättningen. I de fall beräkningen visar sig felaktig på gmnd avatt den detaljplan som slutligt fastställs är annorlunda än det förslag somlagts till gmnd för beräkningen av förmånsrättsbeloppet, anser jag atl enomprövning av exploaleringsbeslutel i detta avseende bör kunna ske. Någonytterligare begränsning av förmånsrätlsbeloppet behövs därför inte enligt minbedöm- 1981/82:221 46 ning.Om förutsättningarna är osäkra vid beräkningen av beloppet för förmånsrätt,ligger det i sakens natur att man uppskattar värdeökningen lågt för att få enviss säkerhetsmarginal. Somjag tidigare framhållit anserjag all detförfarande för exploateringssamverkan som utredningen föreslagit inte är helttillfredsställande. Beslutsordningen förefaller splittrad och kan medföra attförfarandet onödigtvis fördröjs genom upprepade besvär. Förfarandet, och dåfrämst de många beslutslillfällena, har också rönt en hel del kritik avremissinstanserna. Jag kan alltså instämma i remisskritiken på den härpunkten. Något kommunalt beslut om exploateringssamverkan motsvarande det avutredningen föreslagna markförordnandet bör således inte införas. Frågan omsamexploatering bör i stället helt prövas inom förrättningens ram. Kommunensinflytande på frågan om exploateringssamverkan skall komma till stånd ellerinte sker genom ett krav på kommunalt tillstyrkande av förrättningen. I det förfarande jag föreslår får alltsåförrättningen en relativt sett större betydelse än enligt utredningsförslaget.Mitt förslag innebär att man får ett sammanhållet förrällningsförfarande, dvs.förrättningen inleds när ansökan om exploateringssamverkan sker och avslutasinte förrän alla de ändringar i fastighetsindelningen m.m. somexploateringssamverkan ger upphov har genomförts. I denna förrättning ingårfastighetsreglering som en integrerad del. Kommunens uppgifter och beslut isjälva planarbetet ingår dock inte i förrättningen. Beslutsbefogenheten närdet gäller plan-och bebyggelsefrågor respektive fastighetsbildningsfrågor ärinte avsedd alt ändras genom det nya institutet exploateringssamverkan.