prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Med hänsyn tillrättssäkerheten bör grunderna för inskränkningen enligt organisationernasuppfattning vara preciserade och prövningsförfarandel bör ske i former somtillförsäkrar den enskilde en opartisk prövning. Aktier och rörelser är egendom som är föremål för enskildäganderätt. Inskränkningar i enskildas möjligheter all överlåta eller förvärvaegendom bör förekomma endast om väsentliga samhällsintressen annars äventyras.Rättsreglerna om inskränkningar i överlåtelserätten bör syfta till skydd försådana samhällsintressen som typiskt sett kan skadas i väsentlig grad. Däremotbör de inle ge myndigheterna en möjlighet alt efler skön inom vida ramar prövaom en ägande-rällsövergång innebär övervägande för- eller nackdelar. Serman till de generella effekterna av fusioner framstår de som övervägandepositiva. Genom fusioner kan företagen bredda sin finansiella bas, vinnaskalfördelar i produktionen, utnyttja marknadsföringsresurser effektivare ochlåta företagsinlernt leknologiflöde ske inom större enheter. Dessa fördelar förförelagen framstår också som samhälleliga fördelar för landets infrastrukturoch för sysselsättningen. Den omställning som en fusion innebär kan medförapåfrestningar och problem och kortsiktigt negativa effekter som dock kan varamer eller mindre oundvikliga för alt uppnå fördelar . Kvarstående skälför en fusionskontroll är då av konkurrenspolitisk art. Som organisationernahar framhållit inledningsvis måste en från konkurrenspolitisk synpunktändamålsenlig fusionskontroll omfatta hela den relevanta marknaden. Detta kan inleåstadkommas genom en till begränsad reglering eftersom svensktnäringsliv -utom i vissa skyddade sektorer - arbetar på en internationellmarknad. Organisationernas slutsats har blivit att de negativa effekterna av enfusionskontroll överväger fördelarna varför utredningens förslag om fusionskonlrollavstyrks. Här måsle understrykas all möjligheterna all i en myndighetsprövningbedöma effekterna i del enskilda fallet uppenbarligen är myckel begränsade.Skall en fusionskonlroll införas synes del dock organisationerna minstolämpligt om kontrollens prövningslema avser om en fusion medför en från allmänsynpunkt skadlig konkurrensbegränsning. Förbud mot genomförandel av ettförelagsförvärv bör sålunda endast grundas på konkurrensmässiga överväganden. Uppräkningenav omständigheter i I § anknyter i väsentliga delar till generalklausulen i denföreslagna nya konkurrensbegränsningslagen. 1981/82:165 484 väsentligskillnad ligger dock däri all de påverkande omständigheterna i 1 § fusionskonlrollförslagelär "neutralt" angivna medan de i 2 kap. 1 § KBL-förslaget är knutnatill begreppet skadlig verkan. Ingripande mot förvärv bör som anförts ovanenligt organisationernas mening endast kunna aktualiseras när den uppkomnakonkurrensbegränsningen visat sig från allmän synpunkt medföra skadlig verkan.Som kriterier för när skadlig verkan skall anses föreligga villorganisationerna förorda all samma ef-feklkrilerier som har kommit till ullrycki den föreslagna generalklausulen även här äger tillämpning i stället för denav utredningen föreslagna. Enfusionskonlroll som bygger på ett begränsningskrilerium måste naturligtvisäven beakta sysselsättningseffekter och andra ekonomiska effekter som kanmotivera att konkurrensbegränsningen bör tillåtas, dvs. när övriga frånsamhällssynpunkt beaktansvärda skäl vägs in i konkurrensbegränsningen frånallmän synpunkt inle kan anses skadlig. Lämpligen bör detta såsom igeneralklausulen komma till uttryck genom motivutlalanden. Fusioner bör dock inlekunna hindras genom fusionskonlroll på andra grunder än konkurrensrältsliga.Andra kriterier som av konkurrensutredningen angivits som skäl för ingripandemot förvärv - främst syssdsäll-ningsskäl - kan enligt organisationernas meninginte anses visat, vare sig , medföra anledning till en fusionskonlrollprövning.Snarare torde kunna hävdas att strukturomvandlingar oftast medfört positivaeffekter inle minst från sysselsättningssynpunkt. Bekräftelse härpå utgör såvälden utvärdering av ett antal genomförda fusioner som konkurrensulredningenpresenterat i sill delbetänkande (SOU 1977:51) som den av SIND nyligengenomförda studien över familjeförelagsförvärv (isvensk industri - en kartläggning och analys av utvecklingen ) (SIND1978:4). Förekommande syssdsällningsminsk-ningar vid fusioner måste generelltsett antas vara mindre än om fusionerna inte kommit till stånd. Organisationernakan inte ansluta sig till utredningens uppfattning all en fusionskontroll behövsför all särskilt beakta anställdas intressen. De anställdas intressen är redanidag vid förelagsförvärv i stort tillgodosedda genom MBL. Denna lag reglerarvisserligen inle frågor som rör förhållandel mellan ägare som inle ärarbetsgivare och arbetstagare men skulle ändock mot organisationernasavstyrkande en komplettering härvidlag av medbestämmandelagen anses önskvärdbör denna i vart fall icke ske inom konkurrensbegränsningslagsliftningens ram. Organisationernaberör i detta sammanhang de villkor som kan föreskrivas i samband medförvärvsprövningen enligt 8 § första stycket 2 för alt "undanröja viss väsentiigolägenhet som är förknippad med förvärvet". Utredningenskiljer mellan tre inlressefält inom vilka föreskrifter kan komma ifråga, anförorganisationerna. Av särskilt intresse framstår konkurrens-, pris- och sysselsällningsvillkor. Organisationernasinställning är alt ingripande mot förvärv bör endast Prop.1981/82:165 485 kommai fråga när förvärvet medför från allmän konkurrenspolitisk synpunkt skadligverkan medan syssdsällningsskäl inte bör kunna hindra en fusion. Negativasysselsättningseffekter som är orsakade av företagsförvärv är regelmässigtövergångsproblem. Enligt organisationernas mening kan därför finnas skäl attacceptera sysselsällningsvillkor för att mildra effektema härav, dock endastunder en tidsbegränsad period som bör sällas till . Uppställande av konkurrensmässiglbetingade villkor bör enligt organisationernas mening inte förekomma vidregeringens prövning. Sedan del väl konstaterats i regeringens prövning att enfusion inle skall hindras bör regeringens befattning med frågan upphöra. Delsagda innebär all några konkurrensrältsliga villkor inte skall få uppställas isamband med själva tillståndsgivningen. Skulle del emellertid visa sig attfusionen leder till skadliga konkurrensbegränsningar får dessa prövas i vanligordning av MD med tillämpning av generalklausulen. Härigenom garanteras i högregrad förelagen en mer noggrann rätislig prövning av frågor som ofta kräver enmer ingående prövning än som kan förekomma inom ett starkt tidsbegränsatförfarande. Organisationerna framhåller möjligheten till återvinning av offentiigaavgifter som har aktualiserats i samband med förvärv som senare harförbjudUs. LRFansluter sig till den åsikten att förslaget om kontroll av förelagsförvärvinnefattar djupgående inskränkningar i ägarnas möjligheter all disponera sinegendom. Rättssäkerheten kräver att en konlrollreglering innehåller rimligtpreciserade grander för prövningen och alt själva förfarandet innefattargarantier för en opartisk prövning. Del är uppenbart all sålångtgående ingrepp som här är ifråga endast kan motiveras utifrån väsentligasamhällsintressen, anför LRF. Prövningsgrunderna är allmänt hållna. Vidbedömandet av om en planerad fusion skall tillåtas skall - förutom konkurrensbegränsningskrileriernai generalklausulen - bl. a. sysselsättningsaspekterna och berörda kommunersintressen beaktas. LRF finner all en kontroll som anlägger sådana perspektiv inlehar myckel med konkurrensbegränsningslagsliflning all göra. Även om alla de iförslaget angivna kriterierna rimligen bör tillåtas alt vägas in då del gällerall tillåla en fusion eller ett annat företagsförvärv talar enligt LRF:s meninggoda skäl för all förbud mot transaktionen endast bör beslutas på grandval av konkurrensbegränsningskrilerierna. Aktiespararna talar om"dualismen" i 3 kap. 1 § mot bakgrund av de många olikaomständigheter som skall vägas in vid förvärvsprövningen. När del gäller ägarkoncentrationenuppger Aktiespararna att de har motarbetat all form av ägarkoncenlralionsom kan leda till en minskad ekonomisk demokrati samt företagssammanslagningarsom leder till minskal antal producenter med snedvriden pris- ochkonkurrensbild som följd. Mot bakgrund av vissa förslag om kolleklivalöntagarfonder frågar sig aktiespararna - naturligtvis paranleliskl - huruvidalagförslaget 1981/82:165 486 kanvara tillämpligt i den delen, då dessa fonder enligt en allmän bedömning tordeleda till en makt- och ägarkoncenlralion ulan tidigare motsvarighet inom näringshvel. Isista stycket av § 1 omnämhes - nästan i förbigående anmärker aktiespararna -alt ägarnas intressen också skall beaktas vid prövningen. Beträffande debörsnoterade företagen är Aktiespararna medvetna om alt aktiekapitalet utgörett riskkapital och all ägarna till bolagen därför i sista hand får slå riskenför ett fortsatt förelagande. Detta risktagande kan emellertid leda tillorimliga konsekvenser - vilket inle minst gäller de s. k. familjeföretagen -genom alt ett förvärv som förbjuds - eller som inte ens las upp till diskussionpå grund av osäkerheten om del kommer all tillåtas - resulterar i alt deföretag som är föremål för förvärvet lid konkurreras ut och måsleläggas ned. Ägarna till dessa företag - oavsett om de är börsnoterade eller inle- kan enligt aktiespararnas uppfattning rimligen icke tvingas att drivaföretagen vidare. SvenskindustriföreiUng tar också upp ägarinlressena och ger ullryck för den åsiktenalt ägarnas intressen måste beaktas i väsentligt högre grad än vad somutredningen har föreslagit, något som enligt induslriföreningens mening harbetydelse inte minst för aktiemarknadens framlida utveckling. och landstingsförbundet anför att förbunden medtillfredsställelse har noterat all utredningen infört del kommunala intressetsåsom en grund för bedömningen av förelagsöverlåldser. Förbunden hänvisar tillatt del enligt utredningen finns speciell anledning all bevaka kommunalaintressen i de fall då förelagsförvärv medför friställningar i orter som,genom alt de är små eller har ett ensidigt näringsliv, får stora problem isamband med sysselsätlningsförändringar Då del gäller NO:s prövning har ilagförslaget intagits en tvingande regel all ombudsmannen innan beslut fattasbör ge arbetstagarorganisationerna i berörda förelag tillfälle all yttra sig.Men någon motsvarande bestämmelse har ej inlagils beträffande berörda kommuneranmärker förbunden. I betänkandets lagkommentar (s. 372) sägs endast all del ivissa fall kan vara lämpligt för ombudsmannen all också höra kommunerna. I lagavsnillelom regeringens prövning finns inte några bestämmelser om remissförfarande överhuvud taget. Avkommentaren till lagförslaget har förbunden fått det intrycket all del inle ärsärskilt angelägel alt NO inhämtar yttrande även från berörda kommuner.Förbunden understryker del angelägna i all ombudsmannen verkligen inhämtarkommunernas yttranden och all delta blir klariagl antingen i lagtexten eller iförarbetena till en ny lagstiftning om konkurrensbegränsning. Detövergripande förbudskrileriel "all ölägenheterna skall vara av väsentligbetydelse från allmän synpunkt" måsle medföra skönsmässiga och i viss mångodtyckliga bedömningar, anför SIND. En lagstiftning på området inrymmerdärför risk för att en från samhäUssynpunkt önskvärd strukturomvandlinghindras eller begränsas. 1981/82:165 487 Vidaremåsle del enligt SIND:s mening bli svårt all i den totala bedömningentillräckligt beakta ägarnas intressen från rättssäkerhetssynpunkt. Delta gälleri synnerhet som kompensation inte föreslås utgå till ägare som först harförbjudils alt sälja till viss förvärvare och sedan har överlåtit förelagettill ett lägre pris till annan förvärvare. Den studie rörande vissa fusionersom har genomförts av industriverket visade att del nästan alllid finns bara enpresumtiv köpare. 1 sådana situationer menar konkurrensulredningen också alt förvärvetbör godtas. SIND säger sig självfaUetbiträda tanken all anslällningstrygghelen skall utvecklas saml allsysselsättningsargument och konsumentintressen väges mot strukturralionaliseringsmotiv.MBL gäller visserligen inte frågor som rör förhållandel mellan ägare ocharbetstagare, men genom arbetsgivarens skyldighet alt inledaprimärförhandlingar torde enligt SIND:s bedömning i praktiken rådrum skapas förde anställda och samhällel i de fall där stora förändringar i del uppköptaföretagel planeras. Utredningenhar avvisat tanken om speciella regler vid successiva företagsförvärv, framhåUerNO. a. därför och då man önskar göra prövningsområdet så stort att ingafall av större betydelse faller utanför har gränserna satts lågt. Mot bakgrundav att förvärvet enligt 1 § skall vara av väsentlig betydelse från allmänsynpunkt kan det enligt NO:s mening ifrågasättas om det annat än undanlagsviskommer alt finnas förvärv som faller under gränserna men där ingripande bordeha skett vid en bedömning enligt 1 §. Värdet från förelagenssynpunkt av alt ha fixerade gränser framstår mot denna bakgrund som ringa. Prakfiskttagel alla fall där ett ingripande kan länkas bli aktuellt kommer alltså alt fåbedömas efler de allmänt hållna reglerna i 1 §. Det finns därför skäl altifrågasätta om lagtexten bör innehålla gränser av det slag som anges i 2 och 3§§. Såsom redan antytts är regelsystemet komplicerat och lagtexten svårläst. Om defixerade gränserna las bort från lagtexten uppkommer frågan om del uppslårrisk för alt den myndighet som skall göra den förberedande prövningen får ettorimligt stort antal anmälningar enligt 4 §. Risken för en sådan utvecklingsynes dock ringa. Redan kravet i 1 § att olägenheten av förvärvet måsle vara avväsentlig betydelse från allmän synpunkt bör avhålla från onödiga anmälningar.Man bör dessutom observera all den som är tveksam ofta genom ett enkelttelefonsamtal till myndigheten kan skaffa sig en uppfattning om betydelsen frånallmän synpunkt av ett visst förvärv. Det förtjänar framhållas allförhandsbesked av olika slag redan nu är ett betydelsefullt inslag i NO:sverksamhet. Isjälva verket finns del anledning all fråga sig om del inle skulle bli fler"onödiga" anmälningar med fixerade gränser än ulan. 1981/82:165 488 uppfattasgärna som normgivande och risken finns att flertalet av dem som kommer övergränsen uppfattar saken så att de bör göra anmälan. Delhar i svensk lagstiftningsteknik utvecklats en linje som byggerpå generalklausuler som ett väsentligt inslag. Denna linje har varit särskiltframträdande inom marknadsrällen men har också förekommit i andra sammanhang.All generalklausulslekniken har fått företräde särskilt inom marknadsrällen hargivelvis flera orsaker. Här kan dock särskilt pekas på en, nämligen den alltsnabbare förändringen som sker inom de områden som ifrågavarande lagarreglerar. De i 3 § angivna gränserna, främst de rörande omsättning ochtillgångar, är konstruerade på ett sådant sätt alt de riskerar att snabbi bliföråldrade. I och för sig kan man givetvis bygga in regler som korrigerargränserna med hänsyn till förändringar, t. ex. indexanknylning. Detta skulleemellertid ytterligare komplicera lagtexten och försämra förulsebarheten.Utredningen har också avvisat sådana lösningar. NOvill med hänsyn till del anförda ifrågasätta om inle prövningsområdet skullekunna bestämmas på del sätt som är vanligt vid tekniken med generalklausul,dvs. genom klausulens egen räckvidd. I och för sig är 1 § redan uppbyggdungefär som en generalklausul och förändringen skulle därför kunna inskränkas lUlall 2 och 3 §§ logs bort. Något hinder mot all låta motsvarande vägledningkomma till ullryck i förarbeten bör inle finnas. Del kan dock vara skäl att seöver 1 § med hänsyn fill den utökade betydelse som den skulle få vid enförändring av antytt slag. Bland annat borde del vara av värde all i paragrafenmarkera marknadsandelarnas betydelse särskilt när del gäller den genomförvärvet uppkomna enheten. Likaså bör anges vad som skall avses med ettförvärv och att med förvärv skall likställas åtgärder som leder till uppkomstenav kontrollerande infiytande. Dei 3 kap. 2 § intagna reglerna om all kontrollerande infiytande skall ansesuppkomma när förvärvet uppgår till minst vissa procenttal ger vid förstapåseende intryck av all vara en klar och entydig gränsdragning. I vissa falltorde reglerna också vara lätta att tillämpa. Det är emellertid vanligt inäringslivet med ett s.k. ask-i-ask-ägande. Antag att företagel A äger 40procent av aktierna i företaget B som i sin lur äger av aktierna iföretagel C som i sin tur äger av aktierna i företaget skall man anse att företagel A har i företaget D med en tillämpningav 2 §? Nära till hands ligger att göra en rent matematisk beräkning. A:sinflytande blir då i B, i C och i D. Om D ärett börsnoterat förelag så skulle A kunna köpa av aktierna i inte om förvärvet skall gå fritt från prövning. 1själva verket ger dock lagtextens ordalydelse i första stycket inle någon grundför all beakta inflytande genom "ask-i-ask-ägande" alls. Detta styckebehandlar enbart direkt ägande. Enligt tredje stycket skall emellertid a. aktier som tillhör samma koncern som förvärvaren eller som tillhör annatförelag över vilket förvärvaren eller något koncernföretag har bestämmande inflytande.Om man antar att A har ett bestämmande inflytande över B skulle i och för sigaktier som B förvärvat i D kunnat beaktas jämsides med A:s förvärv i D. hardock B inga aktier i D. Om del kan anses all A har ett bestämmande inflytande iC kan dock C:s innehav beaktas. Det bör dock observeras all man inle ulanvidare vet om A har ett bestämmande inflytande över C. Detta är en fråga somkan avgöras först efler en ingående bedömning (jfr s. 341). Svårigheternaall tillämpa 3 kap. 2 § så snart det blir fråga om annat än mycket enkla förvärvssilualionerkan också illustreras med följande exempel. Ett företag (A) har aktier i vartoch ett av flera skilda företag (B, C, D och E). Dessa senare förelag köper varför sig av aktierna i ytterligare ett förelag (F). Situationenframgår av följande skiss. Uppenbartär all B, C, D och E ulan all överskrida gränsen vid börsnoteradeförelag och vid andra förelag tillsammans kan köpa upp tillräckligtmed aktier i F för att kunna få kontroll över detta förelag. Frågan blir då omnågon sammanräkning skall äga rum. Om först B förvärvar av aktierna iF så Ugger den transaktionen under gränsen. Förvärvar därefter C också 9procent av aktierna i F så uppslår alltså frågan om B:s innehav av aktier i sammanräknas med de aktier som C förvärvar. Förutsättning härför ärantingen att C ingår i samma koncern som B eller alt B eller annatkoncernförelag har ett bestämmande inflytande över C (s. 430 f.). Eftersom Binte har något bestämmande inflytande över C så återstår endast tvåmöjligheter. Antingen skall man anse att B och C ingår i samma koncern ellerockså alt A och B ingår i samma koncern saml alt A har ett sådant bestämmandeinflytande över C som avses i 1 kap. 2 § andra stycket aktiebolagslagen. Detsynes rimligt all anta alt relativt högl ställda krav måste uppfyllas för attett företag skall anses vara ett koncernföretag. Om A äger avaktierna i B men inga övriga bindningar finns i form av avtal eller samröre ifråga om produktion och planering förefaller det tvivelaktigt 1981/82:165 490 alträkna B som koncernförelag. Om man betraktar B som ett företag utanförkoncernen synes det tveksamt om det föreligger ett sådant bestämmandeinflytande som avses i 1 kap. 2 § andra stycket aktiebolagslagen. Slutsatsenblir därför all del uppkommer vissa möjligheter all på formalju-ridiska grunderundgå prövning av de olika aktieförvärven i F. Serman vad som anförts om regelsystemet i 3 kap. 2 § mot den bakgranden all delinte tiUkommit för all ingå som ett led i den slutliga bedömningen av om ettingripande bör ske från allmän synpunkt ulan främst för att i rättssäkerhetensintresse fastställa en yttersta gräns för prövningsområdel synes man med fogkunna fråga sig om del verkligen finns något självständigt behov avregelsystemet. I normalfallet kommer gränsen sannolikt all ligga långt underdet område där del blir aktuellt med ingripande. måste man räkna medall svårigheterna alt bestämma gränsen i fall såsom de nu antydda inbjudertill försök alt utnyttja regelsystemet på ett icke avsett sätt för alt avskäramöjligheterna till prövning. Del förtjänar därvid all framhållas all de exempelsom valls i del föregående är förhåUandevis enkla och all näringslivet iverkligheten uppvisar ägarförhållanden som är långt mer komplicerade. Motden angivna bakgrunden anmäler NO betänkligheter mot konstruktionen som sådani 3 kap. 2 §. Skulle de anförda invändningarna inte vinna beaktande anför NOföljande. Utredningenhar föreslagit all en andel om av aktiekapitalet eller röstetaletskall vara nedre gräns för prövning av förvärv i börsnoterade förelag ochföretag på fondhandlarlistan. Under föratsättning av all en gräns skall finnashar NO ingen invändning mot del valda procenttalet. Beträffandegränsen på för prövning av förvärv i andra förelag är underlaget förbedömning mindre än i det tidigare fallet. Kunskapen om ägandeslrukluren i dehär aktuella bolagen är bristfällig. Man torde dock vara ense om all ägandet ärmer koncentrerat än i t. ex. börsnoterade bolag. Förvärv av aktier i gruppenövriga förelag kan antas mera sällan ske i kapilalplaceringssyfle ulan avsiktentorde oftast vara alt erhålla inflytande. Härvid kan det bedömas varasannolikt all förvärvaren måste ha en inle oväsentligt större andel än i ettbörsnoterat företag. Del kan därför tfrågasältas om inte gränsen är aUlförlågt salt. Del kan här erinras om all enligt kommunalskalldagen förvärv upptill av röstetalet anses ske i kapilalplaceringssyfle. NOförmodar all utredningens motiv för att införa fixerade gränser i 3 kap. 3 §till väsentlig del har varit praktiska skäl och alt önskemålet har varit all tiUgodoseintresset av rättssäkerhet i så måtto all bestämda gränser ger möjlighet attförutsäga om ett förvärv kan prövas eller inte. har dock i praktikendessa intressen enligt NO:s uppfattning kommit i konflikt med ett annat intresse,nämligen del att säkerställa all alla förvärv av någon betydelse kan kommaunder prövning (s. 334, 349). Gränserna har blivit så lågt satta all ett myckelstort antal fall som inte är Prop.1981/82:165 491 avsådan väsentlig betydelse från allmän synpunkt som sägs i 3 kap. 1 § ändåfaller inom prövningsområdel. I själva verket har alltsåutredningen genom de lågt satta gränserna endast i ringa mån begränsattillämpningsområdet för generalklausulen i 3 kap. 1 §. Mot bakgrund av denståndpunkt som NO i del föregående gett ullryck ål, har NO egentligen ingenstörre anledning att invända mot de låga gränserna. Anser man emellertid såsomutredningen all bestämda gränser ökar föralsebarhelen synes man böra söka finnaen möjlighet all höja gränserna så alt denna får ett mera reellt innehåll. Ettannat skäl till att höja gränserna är risken för att NO blir överhopad avanmälningar om förvärv som visserligen inle är av den karaktären att de böröverlämnas till regeringens prövning men som med hänsyn till NO:s tidsfrist börjar löpa ändå måsle snabbkonlrolleras. NO erinrar i dettasammanhang om vad som i det föregående har sagts om risken för onödiga anmälningarfill följd av att bestämda prövningsgränser fokuseras genom att införas i lagen. Anledningentill all de av utredningen valda gränserna måste sällas så lågt för all undvikaalt angelägna fall kommer utanför prövningsområdel kan i viss mån sägas varaall dessa gränser har dålig anknytning till syftet med prövningen. En betydligtbättre anknytning till detta syfte har enligt NO:s bedömning den redan i detföregående framförda tanken på en avgränsning med hänsyn till marknadsandel.Eftersom del här alllid blir fråga om den relevanta marknaden (jfr. s. 259) kanäven förvärv av små förelag beaktas om del behövs. Om en gräns baserad påmarknadsandel läggs till de övriga gränserna synes del därför vara möjligt allhöja dessa senare gränser. NO anför vidare.