prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — Där särbestämmelser funnits ertbrderliga beträffande vissaföretag har dessa dels upptagits i särskilda kapitel och dels insprängts i de"gemensamma" kapitlen. Hänvisningar lill andra lagrum synes haundvikits. Resultatet av detta sätt alt bygga upp lagen haricke blivit bra. Förslaget kan möjligen accepteras för personer som ändockmåste sätta sig in i hela lagen. För lekmannen, som vill ta reda pä vilkabestämmelser som gäller för ett för honom aktuellt företag, måste lagen te sigsvåröverskådlig och förvillande. Särskilt måste så bli fallet beträffande demindre företagen, för vilka de gemensamma kapitlen endast i undantagsfall fårprakfisk betydelse. Hur lagen bör omredigeras för att vinna bättreöverskådlighet är tveksamt. En möjlighet vore alt i slörre omfattning låtaföretagslypen vara avgörande för var bestämmelserna skall stå, och således ivart fall lill de kapitel som enbart innehåller särbestämmelser överföra sådanabeslämmelser från de "gemensamma" kapitlen. Möjligen kan enomflyttning av vissa kapitel och hänvisningar till andra lagrum Qäna sammaändamål. Hovrätten för Nedre : Vad gällerVL-förslaget över huvud tagel har hovrätten funnit detta vara i väsentligadelar så pass svåröverskådligt och behäftat med lagtekniska brister att engrundlig omarbetning måsle anses nödvändig. Den valda systematiken är knappastägnad alt underlätta sökandel efter alla de regler som är tillämpliga på ellvisst företag. Tillåtlighelsreglerna är alltför allmänl hållna. Terminologiskaoklarheter förekommer, varvid särskilt märks det förvirrande begreppet"vattenrätt". I åtskilliga fall råder bristande överensstämmelsemellan lagtext och motiv. har lagtexten genom generalisering ellerspråklig modernisering fått en sådan utformning i förhållande tillmotsvarigheten i Prop, 1981/82:130 76 gällande rätt alt till synes oavsiktliga sakliga ändringarblivit följden. Förebilder har ej sällan hämtats från annan lagstiftning utanatt konsekvenserna därav berörts. Över huvud tagel synes många frågor varaalltför ytligt behandlade av ulredningen. Hovrätten har således denuppfattningen att VL-förslaget i föreliggande skick ej bör läggas fill grundför lagstiftning. Möjligen kan det anses angeläget att på vissa punktergenomföra delreformer inom gällande VL:s ram. Förslagel fill en ny vattenlagbör emellertid enligt hovrättens mening bli föremål för en överarbetning,åtföljd av en ny remissomgång. Härvid bör lämpligen uppmärksammas behovet av ensamordning med miljöskyddsutredningens översyn av piövningsformerna imiljöskyddsärenden. hade hoppals att den reformering av vattenlagen, som föibereltsunder , skulle bli ännu mera genomgripande och resulter-a i envattenlag som bättre motsvarar tidens synsätt och krav. Om föreningens egnaförslag fick gehör skulle ytterligare steg kunna tas i denna riktning.Förslagen avser frågan om rätl till vatten, tillåtlighelsreglerna,förprövningsskyldigheten, prövningssyslemet och tillsynsreglerna. Ålvräddarnas samorganisation: Vid tillsättandet avvattenlagsutredningen knöls från många håll stora förväntningar lill denbetoning av skyddet för miljön som fanns i direktiven. Vid den enkät somutredningen genomförde 1969 krävde också större delen av remissinstanserna enskärpning av tillåtlighetsreglerna. Känslan av atl vattenkraftsepoken nu istort sett är slut var, och är ännu mer , starkt utbredd. Mot denna bakgrundär det dystert alt kunna konstalera atl ulredningens betänkande blivit eltförslag lill vattenanvändningslag cch inte till valtenskyddslag. Delta är sämycket mer märkligt som miljön i övrigt skyddas av en miljöskyddslag. Det ärförvånande att utredningens direktiv och anda i detta avseende inte avsattnågra väsentliga spår i betänkandet. De fritt strömmande vattendrag somåterstår är en unik nationell tillgång som tillhör oss alla och inte bara vårgeneration utan även alla dem som kommer efter. Del är vår skyldighet atl vårdaoch förvalta de sista outbyggda älvsträckorna åt kommande släkten så all ävende har möjlighet att uppleva ursprunglig svensk natur och strömmande vatten.Det är därför vår skyldighet att skydda de kvarvarande vattendragen genom en nyvattenlag där del uttryckligen, i en särskild paragraf, fastläggs alt lagenssyfte är att skydda vattendragen och atl de ska nyttjas med sparsamhet. : \L:sinnehåll är av avgörande betydelse för vattenkraftens utbyggnad förproduktionen av elektrisk kraft med vattenkraft. Det av vattenlagsulredningenframlagda förslagel medför ingripande verkningar både för nu befintligaanläggningar och för nya anläggningar som kan komma till stånd. Lagförslaget synes föreningen varamycket väl utarbetat, systematiskt, översiktligt och i allmänhet väl motiveratmed hänsyn lill de för utredningen gällande direktiven. Denna utgångspunkttorde emellertid numera icke böra vara den i alla delar avgörande och förslagetbör även i etl flertal andra avseenden ändras och omari?etas. Del gäller främstprövningssystemet saml reglerna om omprövning och rättegångskostnad. : En väsentlig punkt iförslaget till ny vattenlag är tillåtlighelsreglerna och regeringens prövning.De nuvarande mera provisoriska reglerna, som tillkom 1972, skulle enliglförslagel bli gällande för framtiden. Det torde tidigare ha varit tänkt, nu skulle bygga på de erfarenheter som dessa provisoriska regler har givit.Emellertid är det endast etl Prop,1981/82:130 77 fåtalavgöranden som har träffats av regeringen i fillållighetsfrågor. Det finnssålunda skäl atl invänta större erfarenhet innan en ny lagstiftning kommer tillstånd. har i sitt betänkande medviss tvekan framlagt etl förslag till prövningssystem. Det saknas utredning omde kostnader som ett sådant system skulle förorsaka statsverket. En sådanutredning torde komma att visa, att en betydlig ökning av kostnaderna uppstår.Även för företagen synes del föreslagna systemet medföra fördyringar. De direktiv som legal till grund för ulredningensförslag lorde numera icke ha samma aktualitet. Förslaget bör därför prövas ulanden bundenhet till direkfiven som utredningen varit beroende av. Dessa synpunkter leder lill att utredningar i fleraavseenden bör verkställas och att förslaget med slöd härav bör i väsentligadelar omarbetas. : Förbundet gör detsammanfattande bedömandet att vattenlagsutredningens förslag till ny vattenlaginte kan läggas lill gmnd för ny lagstiftning utan föregående överarbetning ochomprövning av jämväl centrala delar i förslaget. Förbundets huvudsakligainvändningar mot förslagel gäller dels tillållighetskrilerierna, dels prövningssystemet,dels ock ekonomiska förhållanden. Näringslivets byggnadsdelegation: De föreslagnareglerna i 3 kap. för en samordning av prövningsreglema i VL med annansamhällsplanering har ett direkt samband med den utformning av etl blivandeplaneringssystem, som sker i det pågående bygglagarbelel. Ävenprövningsordningen påverkas av detta. gällande regler omsamordning med samhällets planöverväganden i 4 kap. VL hade provisoriskkaraktär och de nu föreslagna reglerna bibehåller en i princip likartadlösning. Även reglerna för riksplaneringen enligt riksdagsbeslut, bl.a. vad gäller prövningen enligt 136 a 8 BL, som har särskilt intresse iförevarande sammanhang, var av provisorisk karaktär. Uppenbart är därför de materiellaprövningsreg-lemas utformning i VL starkt beroende av de lösningar somslutligen framkommer i den nya byggnads-markanvändningslagsliflningen. Innancjna framlagts, torde del vara lämpligast atl avvakta med elt genomfö-råndelavny vattenlagstiftning, eftersom gmndläggande materiella lillållighetsregleralhjämt är föremål för fortsatta överväganden inom ramen för den nyabyggnadslagstiftningen. Varje ställningstagande till utformningen av ettvattenrättsligt prövningssystem ter sig vanskligt med tanke pådet pågående arbetet med en ny byggnadslag och miljöskyddsutredningens arbetekring revision av miljöskyddslagen. Hela frågan om en samordning av den vatlenrättsligaprövningen med planlagstiftning och miljöskyddslagstiftning är därmed en öppenfråga. Enligt delegationens uppfattning bör man mot dennabakgmnd avvakta med ett införande av en ny VL eller i varje fall en nyprövningsordning. Enligtdelegationens uppfattning förtjänar syftet med omprövningsinstitutet atlanalyseras ytterligare. Särskilt borde klargöras, om huvudsyftet från allmänsynpunkt är att uppnå förändring av tidigare medgivna förhållanden eller omavsikten främst är att bekosta vissa s. k. allmänna intressen genomersältningsfri förändring på elt tämligen svåröverskådligt sätt. Utformningenav omprövningsreglerna förtjänar också granskas från redaktionell synpunkt. Enstörre enhetlighet vore eftersträvansvärd, eventuellt så altomprövningstillfällena på samma sätt som VL eller på medtomträtlsinsfitutet likartat sätt anpassas till behovet av säkerhet ikreditgivningen. Prop, 1981/82:130 78 Av vattenlagsulredningens förslag iolika avseenden är frågan om prövningssystemet den om vilken meningarna ärmest delade bland remissinstanserna. Medan ungefär hälften avremissinstanserna är positiva lill utredningens förslag, förordar övrigainstanser som har yttrat sig i frågan andra system. Därvid har etl oförändratprövningssystem, den s. k. vattendomstolsmodellen, fått flest anhängare - ettQugotal. De som tillstyrkt eller lämnatutiedningens förslag utan erinran är , ,, lantbruksstyrelsen, lantbruksnämnderna i ,, , . och ,, statens planverk, länsstyrelserna i ,, , , och ,miljöskyddsutredningen. Svenska hamnförbundel, , , Ålvräddarnas samorganisation, och . : Genom att samordnaförprövningen av vattenförelag enligt vattenlagen och miljöfarlig verksamhetenligt miljöskyddsförfattningarna i koncessionsnämnd och länsslyrelsen blirhandläggningen enklare. tillstyrker därför förslagel. : Ansvaret för traflkplaneringsfrågorankommer på administrativa myndigheter. Domstolarna har i regel ej erforderligöverblick över alla relevanta förhållanden oc;h är ej heller lämpliga organ föratt göra erforderliga avvägningar. Verket vill därför kraftigt tillstyrkaulredningens förslag att överföra tillståndsprövningen till administrativamyndigheter. Utredningens uttalade oro för att detta kan leda till dubbelarbeteförefaller verket obefogad med den gränsdragning som i lagförslaget gjortsmellan de judiciella och de administrativa myndigheternas uppgifter. tillstyrker principiellt utredningens förslag om en övergångfrån nuvarande domstolsprövning till prövning i administrativ ordning. En sådanförändring är enligt verkel naturlig då planeringen och användandet avvattentillgångarna allt mer kommer att ses som en del i samhällsplaneringen. Enprövning i administrativ ordning medför alt hänsyn i större utsträckning kantas till allmänna synpunkter inom samhällsplanerin;?en, lill efter handförändrade förutsättningar etc. Dessutom ökar möjligheterna att görasammanvägningar mellan faktorer av olika karaktär, t. ex. mellan påverkan påekosystemet och kostnader för skyddsåtgärder. anser liksomvattenlagsulredningen att regeringen, koncessionsnämnden och kankomma i fråga som prövningsmyndigheter enligt den nya lagen. När del gällerfördelningen av typer av ärenden mellan dessa myndigheter anser verket, att dengrundläggande principen bör vara att prövningen inte skall ske på en högre nivåän vad som är erforderligt med hänsyn till krav pä överblick och kompetens.Enligt denna princip kan man överväga om inle fler ärendegrupper enligt VLborde kunna handläggas av . För detta talar också attlänsstyrelsen har mycket viktiga uppgifter inom samhällsplaneringen och därförär särskilt lämplig att vara prövningsmyndighet i ett administrativt system,som är konstruerat för att frågorna om vattnets användning skall komma in isamhällsplaneringen. 1981/82:130 79 Emot alt nya uppgifter såsom prövning enligt VLåläggs länsslyrelsen talar emellertid det faktum att inom ramenför existerande lagstiftning redan har omfattande uppgifter, som man inte harresurser att helt genomföra. Del gäller frågor enligl ML där framför allltillsynen är otillräcklig, därför att länsslyrelsen ej givits tillräckligaresurser. Frågan om vilka nya prövningsuppgifter enligt ML, som mot dennabakgrund bör åläggas , övervägs inom utredningenför översyn av miljöskyddslagen. a. studeras med hjälp av statskontoretvilka resurser, som krävs för handläggning och beslut vid i vissatillstånds- och anmälningsärenden. Då del enligl verkets uppfattning är mycketangelägel atl ett företag prövas av samma myndighet, om en prövning enligl bådeML och VL skulle behövas, bör därför miljöskyddsutredningens övervägandenavvaktas innan definitiv ställning tas till hur nya VL bör utformas i deltaavseende. tillstyrker således en övergånglill tillståndsprövning i administrativ ordning. Därutöver har verket inleansett sig ha tillräckligt underlag för att närmare diskutera frågor omkompetensfördelningen mellan fillståndsmyndighet och fastighetsdomstol. : tillstyrker detförslag lill prövningssystem som utredningen slutligen stannat för. Entillståndsprövning i administrativ ordning torde ge de bästa förutsättningarnaför en allsidig och smidig bedömning av tillåtlighetsfrågorna. De alternativaadministrafiva förfarandena som utredningen diskuterat är enligt planverketsmening underlägsna del föreslagna. Beträffande exproprialionsmodellerna villplanverket framhålla, alt den erfarenhet verkel har av ärenden angåendetillstånd till expropriation är, all dessa i allmänhet är enkla alt taställning till. Sä torde knappast bli fallet när det gäller tillståndsärendenenligt VL-förslaget. Att splittra tillståndsfrågorna på flerakoncessionsnämnder är enligt verket diskutabelt, framför allt när det gällerfrågan om enhetlighet i rättstillämpningen. Den bästa lösningen är denföreslagna med en koncessionsnämnd som tillståndsmyndighel i vissa fall och somremissinstans. Då erhåller man ett centralt organ med erforderlig expertis ocherfarenhet och vars avgöranden och yttranden på ett bättre sätt än som lordebli möjligt genom de alternativa förslagen kan vara till ledning förrättstillämpningen. Även samordningsproblemen mellan VL och ML skulle på såsätt bli lättare att lösa. Länsstyrelseni : Den föreslagna överflyttningen av tillståndsprövning m. m.från judiciell lill administrativ myndighet synes vara en naturlig följd av deföreslagna bestämmelserna för tillåtlighet m. m. där bl. a. allmännaplaneringssynpunkter tillmäts stor betydelse. Förslaget åsyftar dels en godsamordning mellan vattenlagsfrågor och övrig samhällsplanering, dels etttillvaratagande av lokalkännedom, dels ock slutligen att sakägare skall fåbättre möjligheter än att få kontakt med tillståndsmyndigheten.Länsstyrelsen tillstyrker därför förslaget. Länsstyrelseni : delar inle vattenlagsutredningenstveksamhet inför det föreslagna prövningssystemet. Ett för utredningengenomgående tema är vatlenbyggandels verkningar på den fysiska miljön. a. inslagen av samhällsekonomiska bedömningar - innefattande även de förlänsstyrelsen avgörande frågorna om arbetstillfällen måste få präglatillämpningen av en vattenlag i modern mening. Frågor av denna art hör till deplaneringsbeslul som normalt ligger på politiskt ansvariga organ. Att tabort just vattenbyggande från de regionalpolitiska avgörandena har i grundeningen rationell motive- Prop,1981/82:130 80 ring.Principen om det delade ansvaret finns knäsalt tidigare, senast vid fillkomstenav ML och även beträffande lokaliseringen av tyngre industrier (136 a 8 BL).Naturvårdslagen, som länsslyrelsen vid del här laget har god erfarenhet av,föreskriver även en uppdelning i å ena sidan ett förvaltningsorganensbeslutsansvar för restriktioner avseende markanvändning som kan varalångtgående och å andra sidan fastighetsdomstols roll beträffande efterföljandeeventuella ersättningskrav från exempelvis markägare. Här tillämpas alltså en adekvat uppdelning avuppgifterna och de praktiska erfarenheterna av systemet talar inle för att detskulle vara förenat med olägenheter. Del kan hävdas att detta att prövaansökningar om tillstånd till vattenföretag - i varje fall vad gäller destörre, typ regieringar för kraftverk - innebär att frågoi om villkor,bedömningar av allmänna och enskilda intressen, är mera frekvent förekommandeoch har sådant samband inbördes och med den grundläggande tillståndsprövningenatl en prövning vid skilda fora inte är lämplig. Ulredningen har emellertidsjälv ägnat detta uppmärksamhet. Det bör utifrån det där skisserade förfarandetkunna ytterligare utvecklas en användbar handläggningsmodell med dengrundläggande inriktningen, att det skall åvila regering/förvaltningsmyndighetatt bedöma ett företags tillåtlighet. Vidare atl - om domstol i något avseendemåste komma in på lämplighetsavvägningar av elt företags verkningar - de dåskall ske efter samnid med den myndighet som har ansvaret för tillståndet. : Utredningens arbeteinriktas på alt ett delbetänkande omfattande förslag när detgäller organisationen av prövnings- och tillsynsarbetet m. m. skall föreliggalill . Erfarenheterna av ML:s prövningssystem är i huvudsakgoda. Inom miljöskyddsutredningen finns inga planer på attfrångå gmndvalarna för nuvarande system. Det förslag till nytt prövningssystemsom vattenlagsulredningen slutligt stannat för ansluter till ML:s syslem. Ensamordning mellan de båda lagstiftningarna är angelägen inte minst med tanke påatt de ofta kan vara tillämpliga på ett pch samma företag. nuvarande ståndpunkt kan därför betänkandets innehåll idenna del i huvudsak godtas. I sammanhanget bör dock påpekas att de regler omersättning för sakägares rättegångskostnader som vattenlagsutredningenIpreslår kan medföra att de eventuella fördelar som står att vinna i enuppdelning av processen i en administrativ och en domstolsdel kan gå förlorade. : Förbundet har inte någotatt erinra mot det föreslagna prövningssystemet. Visseriigen kan det urhandläggningssyn-punkt vara fördelaktigt att bibehålla nuvarande ordning med eni princip sammanhållen domstolsprövning Iios vattendomstolarna med skyldighetför domstolarna att genom underställning fä lillåtlighetsfrågan beträffanderiksviktiga företag prövade av regeringen. Såsom också framhållits i utredningsbetänkandetfår man emellertid med det nu valda prövningssyslemet en bättre samordning medden prövning som sker enligt byggnads- och miljölagstiftningen. Länsstyrelsernas nya uppgifter som vattenrätlsligaprövningsorgan förutsätter, som utredningen påpekat, viss personellförstärkning hos länsstyrelserna. Förbundet vill understryka del angelägna iatl en sådan förstärkning också kommer till stånd vilket måste anses vara engiven förutsättning för atl länsstyrelserna skall kunna fullgöra dessa nyaåligganden på ett behörigt sätt. Personalen hos länsstyrelserna bör inte enbartha kunskap inom vattenbyggnad utan även inom hydrologi och hydrogeologi. Prop.1981/82:130 81 härviktigt med etl nära samråd mellan denna personal samt kommunerna och derastekniska nämnder. : Från förbundets utgångspunktersynes länsstyrelsernas tillståndsprövning vara en riklig utveckhng. Inle barafrån samordningssynpunkt utan även med beaktande av den bättre lokalkännedomsom kan förväntas föreligga inom samt de förbättrade möjligheternaför enskilda sakägare lill kontakt med prövningsmyndigheten. Som utredningenanför kommer personella resursförstärkningar inom länsstyrelserna att blinödvändiga för att möta de nya kompetenskraven, då främst inomnaturvårdsenheterna men eventuellt även inom andra enheter. Beträffande frågan om kompetensfördelningen mellantillståndsmyndigheterna anser flera av länsstyrelserna atl de bör kunnaanförtros atl pröva flera typer av vallenförelag. Man förutsätter också -liksom utredningen - atl länsstyrelserna erhåller erforderligpersonalförstärkning för alt kunna fullgöra de nya uppgifterna enliglVL-förslaget. : Nämnden kan iprincip tänka sig etl uppdelat prövningssystem men anser all det finnsanledning alt ifrågasätta den utformning som det fåll i ulredningensbelänkande. Det kan nämligen med skäl befaras att den föreslagnaprövningsordningen blir administrafivt tungrodd och kostnadskrävande och atlmindre och medelstora företag - vilka utgör det övervägande flertalet av deprövningsplik-liga företagen - får stora svårigheter alt uppfylla de krav påsökandepar-len som förslagel innebär. Risken för att presumtiva sökande av kostnadsskälavstår från att söka tillstånd till vattenföretag som från allmän synpunktskulle vara nyttiga kan onekligen väntas öka. - Kostnadsfrågan är enligl nämndensmening så betydelsefull för prövningssyslemets utformning att den förQänar ennärmare analys. Sökandesidans kostnader i elt valtenmål kan enliglkoncessionsnämnden grovt uppdelas i fyra poster: 1) sökandens egna kostnaderför att åskådliggöra det sökta förelagets utformning (teknisk beskrivning etc);2) sökandens kostnader för utredningar m. m. avseende företagets verkningarfrån allmän synpunkt; 3) sökandens kostnader för utredningar m. m. avseendeföretagets inverkan på motstående enskilda intressen; och 4) ersättning förmotparters rättegångskostnader. Posterna 1) och 2) torde inte i högre gradpåverkas av prövningssyslemets utformning, eftersom i elt uppdelat syslemdärmed sammanhängande frågor i allt väsentligt behandlas endast vidtillåtlighetsprövningen. Posten 3) sökandens kostnader för utredningar m. m.om skador på enskilda intressen - kan däremot bli större i etl uppdelat systemän i ell sammanhållet, nämligen om det uppdelade systemet utformas så attfrågor om inverkan på enskilda intressen behandlas i båda prövningsleden.Ersättningen för rättegångskostnader slutligen (post 4) blir uppenbariigenväsentligt större i ett delat syslem än i ett sammanhållet, om ersättning utgårför kostnader både i det administrativa och i det judiciella förfarandet. Omkostnadsersättning utgår endast i det senare prövnirigsledet, torde däremotposten 4) bli någol mindre i ett delat prövningssystem än i ett sammanhållet. Ulredningensprövningssystem är utformat så att sökandesidans sammanlagda kostnader förförfarandet kan antagas komma att stiga väsentligt jämfört med nuvarandeförhållanden. Detta beror huvudsakligen pä två omständigheter, dels atl frågorom inverkan på motstående enskilda intressen i betydande grad kan komma uppockså under den administrativa tillåtlighets- och villkorsprövningen, dels attersättning för motparters 6 1981/82. Prop,1981/82:130 82 rättegångskostnaderskall utgå i båda prövningsleden. I dessa hänseenden skiljer sig VL-förslagetfrån vad som gäller enligt ML; i stället är förslaget härvidlag utformat ihuvudsaklig överensstämmelse med expropriationslagen. Till detta bör läggas att också lidsätgången förden administrativa tillåtlighets- och villkorsprövningen kan antagas öka väsentligt,om man -exempelvis genom gynnsamma rältegängskostnadsregler - underlättar förde enskilda sakägarna all föra in frågor om enskilda intressen och sakägarnassynpunkter på tillållighetsbedömningen i det administrativa förfarandet. Meddetta påpekande har koncessionsnämnden inte tagit ställning i frågan, humvidasakägarna bör vara berättigade till ersättning för sina kostnader under etteventuellt administrativt förfarande (jfr i det följande), men nämnden anserdet angelägel att också tidsaspekten beaktas när rättegångskostnadsreglernaskall utformas. slutsats av del anförda är - med tanke särskilt på de små och medelstora vatlenföretagen, däribland enmycket stor del av de företag som har till syfte alt tillgodose kommunala ochandra allmänna intressen - inte kan acceptera etl så tungt och dyrbart prövningssystemsom VL-förslaget innebär. Härvid bör också beaktas att utredningens förslaginnebär en utvidgning av förprövningsskyldigheten. - I stället måsle man väljamellan antingen ett sammanhållet system, i princip överensstämmande med detnuvarande, eller ett uppdelat system med sådan utformning att bevakningen avenskilda intressen i huvudsak blir koncentrerad lill det judiciellaprövningsförfarandet. Det senare alternativet skulle därvid kunna utformas medML;s prövningssystem som förebild.