prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Kammarrätterna i och , socialstyrelsen.Karolinska sjukhuset, , statens väg- och trafikinstitut,RRV, rektorsämbetet vid , , i Stockholmslän, LO samt tillstyrker DALK;s förslagatt frågan om generella avgiftsregler utreds. Kammarrätten i anseratt det måste tillses att staten inte utan vidare i praktiken undandras deexpeditionsavgifter som har lagts fram för olika områden och som kan vara avavsevärd statsfinansiell betydelse. Remedier måste enligt kammarrättens Prop.1981/82:37 187 mening också skapas mot att det allmänna vållas storakostnader genom en ohämmad användning av de presentationsterminaler sommyndigheterna ställer till förfogande. sjukhusets uppfattning är attdet behövs mer detaljerade regler. vid universitettillstyrker förslaget att det skall fastläggas generella avgiftsregler förutskrift av upptagningar för ADB. Det bör dock enligt ämbetet ankomma påvederbörande myndighet själv att bestämma vilka utskrifter ur deras registersom skall tillhandahållas utan avgift, t. ex. för del dessstuderande. delar DALK:s uppfattning att man efter utredning i särskildordning bör söka lägga fast generella avgifter i regler som gäller utskrift avupptagning för ADB. Enligt LON:s mening är det därvid angeläget att enhetligaregler om avgiftsbeläggningen införs - inte minst av det skälet att denenskilde som överväger att begära uppgifter hos en myndighet skallkunna bedöma kostnaden. efterlyser ytterligare generellariktlinjer. anser det beklagligt att DALK inte har löst frågan om generellaavgiftsregler utan har föreslagit en särskild utredning om denna fråga.Fastighetsbildningsmyndigheten i lantmäteridistrikt framförliknande synpunkter. Överbefälhavaren anser att det för försvarsmaktens delinte behövs någon särskild utredning. Andra meningen i 18 § kommenteras av fleraremissinstanser. Under rubriken avgift har i 18 § intagits en bestämmelsemed innebörd att kostnaden, utöver vad som föreskrivs i expeditionskungörelsen,för den enskilde att få del av en ADB-upptagning skall fastställas genom enavvägning mellan intresset för offentlighet och den enskildes ekonomiskaintresse för delfåendet. En koppling mellan dessa intressen kommer med storsannolikhet att leda till tillämpningssvårigheter för myndigheterna. Bestämmelsenstår därför i strid med den åsyftade allmänna målsättningen att skapa praktiskatillämpningsregler för myndigheterna och allmänheten. Eftersom avgiftensstorlek är knuten till den enskildes ekonomiska intresse kan myndigheternadessutom behöva efterforska i vilket syfte uppgifterna skall användas. Dettaöverensstämmer inte med offentlighetsprincipen. Regeln bör utgå eller ändras. DALK föreslår att det i en lagregel slås fast att avgiftenskall fastställas under särskilt hänsynstagande till enskilds rätt att ta delav sådan upptagning. Enligt SARLs mening blir en sådan regel mycket svår atttillämpa. Det är naturligare att införa bestämmelser om att den enskilde endastskall betala myndighetens merkostnad för uttaget och införa regler för hurdenna kostnad skall beräknas. Prop.1981/82:37 188 yttrar i fråga otn 18 §: Paragrafen innehåller en hänvisning till bestämmelserna iexpeditionskungörelsen och betonar att vid fastställande av avgift förutskrift av upptagning för ADB skall hänsyn tas till enskilds rätt att ta delav sådan upptagning. I motiven till paragrafen framhålls även att det förtillämpningen av offentlighetsprincipen är viktigt att man vid bestämmandet avavgiftens storlek inte enbart beaktar det ekonomiska intresset. 1 ett konkret fall kan det exempelvis vara fråga ominformation som ryms på en blankettsida men vars framtagande kräver en körningsom kostar . Enligt expeditionskungörelsen är avgiften förutskrift av upptagning för ADB endast per sida, varför myndighetensåledes i praktiken själv får svara för körningskostnaden. 1 andra och kanske vanligare fall kan det bli fråga omutskrift av listor omfattande hundratals sidor. Omfattar härvidlag utskriftenmer än 50 sidor fastställs dock avgiften av utlämnande myndighet. Rörandeavgiftsprinciperna skall därvid satnråd ske med . Enligt uppfattning bör man dock beakta deekonomiska aspekterna och kanske än mer än som hitintills varit fallet. Medtanke på att de medel som i vart fall styrelsen disponerar för ADB-verksamhetär så begränsade, kan det i konkreta fall uppstå en konflikt mellan å ena sidanskyldigheten att tillhandagå en begäran från en enskild och å andra sidanbehovet av att använda tillgängliga ADB-medel för den ordinarie verksamheten. anser att andra meningen i18 § medför att myndigheten skulle avskäras från en nu gällande avgiftsprincip,nämligen att myndigheten kan bestämma avgiftens storlek utifrån kommersiellagrunder. En prissättning utifrån kommersiella grunder anser patentverket varabefogad att tillämpa i de fall det är fråga om s. k. massuttag. Här måste ävenbeaktas att en bestämning av vad som skall anses som kommersiellt utnyttjandeär svår att göra. då en myndighet inte får kräva att den som hos en myndighetbegär att få ta del av allmän handling uppger syftet med sin begäran. förklarar att avgiftsregler fördatauttag från lantmäteriets tekniska system inte bör regleras generellt iexpeditionskungörelsen utan avgöras av verket efter affärsmässiga principer. Det är enligt TCO:s mening synnerligen viktigt attavgifter för utskrift för upptagning för ADB vägs mot den enskildes rätt att tadel av offentliga handlingar. är utskrifter på grund avbosättningsort t. ex. en enskild medborgares enda möjlighet att använda sig avhandlingsoffentligheten. Kammarrätten i föreslår att bestämmelsen gesföljande lydelse: "Avgift för utskrift av upptagning för ADB skallfastställas under särskilt hänsynstagande till enskilds rätt att ta del avsådan upptagning." Skillnaden i fråga om avgiftsprinciper vad gällerutlämnande enligt offentlighetsprincipen och enligt myndigheternasserviceskyldighet tas upp Prop.1981/82:37 189 av flera remissinstanser. RRV uppehåller sig utförligt viddenna fråga och yttrar: Såsom tidigare påpekats, har kommittén inte klargjort vadsom skall betraktas som allmän handling inom ramen för ADB-baserad information.Det kan inte heller anses klargjort vad som ligger inom ramen för deupplysningar som myndigheterna skall tillhandahålla enligt servicereglerna. Detär därför svårt att föra en relevant diskussion om vilka uttag ur olikainformationssystem som bör avgiftssättas och i så fall enligt vilka principer/modeller. DALKföreslår att man i särskild utredning skall lägga fast principerna för avgifterpå informationsuttag. RRV delar den uppfattningen. Allt för många frågor ärolösta för att det skall vara möjligt att på detta stadium komma fram till entillfredsställande lösning på hela problemet. Nedanstående resonemang kan varaen utgångspunkt för ett sådant utredningsarbete. För attkunna konkretisera en avgiftsdiskussion, är det nödvändigt att den rådandebegreppsförvirringen skingras. Ett sätt att förtydliga begreppsapparaten äratt begränsa offentlighetsprincipens tillämpning beträffande ADB-upptagningartill sådana "slutprodukter" som myndigheten själv utnyttjar i sin avstatsmakterna ålagda verksamhet. Alla andra möjliga bearbetningar av i systemetlagrade uppgifter bör med detta synsätt inte betraktas som möjliga att påfordramed stöd av offentlighetsprincipen. DALKföreslår att den särskilda utredningen om avgifter skall skilja på utskrifter p.g. a. offentlighetsprincipen och uttag p. g. a. serviceåtaganden frånmyndigheter. I det förra fallet föreslås avgiftens storlek bestämmas efter enavvägning mellan ekonomiska intressen och offentlighetsprincipens syfte, medanendast ekonomiska hänsyn bör vara bestämmande för avgiftens storlek i detsenare fallet. Det äroklart vad kommittén menar med uttag p. g. a. serviceåtaganden frånmyndigheternas sida. RRV tolkar det som om med serviceåtaganden avser sådanuppdragsverksamhet som myndigheten utför enligt sin instruktion eller enligtannat uttalande från statsmakterna. RRV anserliksom DALK att det bör vara möjligt att utgå från två avgiftsmodeller. Denförsta skulle tillämpas vid uttag enligt offentlighetsprincipen och den andravid uttag som kan betraktas som ett led i en av statsmakterna beslutaduppdragsverksamhet. Självkostnadsprincipenbör vara styrande för all avgiftssättning om inte avsteg kan motiveras avsärskilda skäl. Självkostnadsprincipen innebär att samtliga kostnader - såväldirekta som indirekta - skall täckas av avgiften. Som indirekta kostnaderbetraktas för uttag i detta sammanhang även kostnader för systemutveckling ochregisterhållning. Det börobserveras att vid självkostnadsberäkningar måste de investeringskostnaderbeaktas som belastar den rörliga driften. Investeringskostnaderna, som bl. a.inkluderar program- och datorutrustningskostnaderna, styr den kapacitet somblir avgörande för den service som myndigheten kan tillhandahålla. Det ärdärför väsentligt att redan vid beslut om investering övervägauttagsverksamhetens form och servicenivå trots att svårigheter alltidföreligger vad gäller att beräkna antalet uttag. RRV finner det angeläget attsamma värderingar blir styrande för olika myndigheters servicenivåer. Vidinformationsuttag i statsförvaltningen tillämpas f. n. i stor utsträckningavgifter som kan sägas motsvara självkostnaden för själva utlämnandet 1981/82:37 190 snarare än uttaget av den ADB-baserade informationen. DALKs förslag om att avgifterna för uttag enligtoffentlighetsprincipen skall sättas lägre än om enbart ekonomiska hänsyn vorebestämmande kan därför sägas vara i linje med nuvarande praxis. RRV anser att självkostnaderna för själva utlämnandetsnarare än självkostnaderna för hela uttaget även fortsättningsvis kan varautgångspunkt vid avgiftssättningen för uttag enligt offentlighetsprincipen. Sådana uttag som inte är en följd avoffentlighetsprincipen betraktar RRV som uppdragsverksamhet. För detta krävsett författningsmässigt stöd. Statsmakterna måste således i särskild ordningbesluta att verksamheten skall få bedrivas, att den skall vara avgiftsbelagdoch vilket ekonomiskt mål som skall gälla för verksamheten. Vid avgiftssättningen kan härvid två huvudprincipertillämpas, nämligen en självkostnadsbaserad eller en marknadsanpassadavgiftssättning. Från den inom statligt bedriven uppdragsverksamhettillämpade självkostnadsprincipen förekommer avsteg. Dessa kan t. ex. bero påatt en myndighet inom ett och samma verksamhetsområde tillåts tillämpa en vissgrad av resultatutjämning eller vara betingade av företagsekonomiskt grundaderabatter. En marknadsanpassadavgiftssättning som bygger på det kommersiella värdet beställaren väntas få avuttaget förekommer endast i tre avgiftsbelagda statliga verksamheter och ärdär motiverade av speciella omständigheter. Marknadspriser används förinformationsuttag vid bil- och körkortsregistret, externa uttag viduniversitetsdatacentralerna och för myntverkets medaljtillverkning. Dehuvudsakliga motiven för avgiftssättning av statlig verksamhet är att ersättaannan finansieringskälla, dvs. avlasta statsbudgeten, och att påverkaefterfrågan. Att verksamheten över huvud taget bedrivs bygger på det förhållandetatt det av olika skäl befunnits motiverat att ha en statlig uppdragsverksamhet.Verksamheten syftar till att uppnå statsmakternas mål för myndigheten ifråga. Om statenpå andra grunder skulle finna det motiverat att låta myndighetentillhandahålla vissa produkter åt externa användare och denna verksamhet inteligger inom myndighetens ansvarsområde, är det inte längre fråga om enverksamhet som skall finansieras med avgifter utan med priser. När detgäller informationsuttag ur ADB-register - sådana uttag som inte är betingadeav offentlighetsprincipen - kan således båda dessa typer av serviceverksamhetkomma ifråga. Det kan t. o. m. inte uteslutas att det för vissa ADB-registerkan bli fråga om att tillämpa båda synsätten . Innan det är möjligt att i särskild ordning utreda vilkaavgiftsregler som skall gälla för informationsuttag måste således statsmakternaförst klargöra vilket slag av service eller uppdragsverksamhet som är önskvärdoch hur denna skall betraktas från avgiftssättningssynpunkt. RRV vill särskiltunderstryka det nödvändiga i att en sådan noggrann prövning görs. Det är ävenviktigt att ett sådant klarläggande görs inom en mycket snar framtid eftersomdet externa efterfrågetrycket på informationsuttag ökar som allt flerför externa användare intressanta ADB-register upprättas. Också ,, i , , LO och TCO uttalar sigför en differentiering av Prop.1981/82:37 191 avgifterna med hänsyn till ändamålet och grunden för uppgifternas utlämnande. Kammarrätteni , som delar uppfattningen att man efter utredning i särskildordning bör fastställa generella avgiftsbestämmelser, uttalar: Vid en sådan utredning finns anledning att på sätt DALKförordar skilja på utskrifter som tillhandahälls på grund avoffentlighetsprincipen och sådana som tillhandahålls som serviceåtgärd frånmyndigheternas sida. Det bör därvid särskilt övervägas att beträffande vissaslag av register införa en bestämmelse enligt vilken avgiften bestäms utifrånkommersiella grunder på sätt som sker f. n. I övriga fall är det rimligt attutgå från självkostnaden vid avgiftsberäkningen. En viktig fråga är därvid, somDALK påpekar, vilka delkostnader som skall anses ingå i självkostnaden förutskrifter och andra uttag. Kammarrätten delar dock inte DALK:s uppfattning attlikartade tjänster bör kosta lika mycket, oavsett vilken myndighet beställarenvänder sig till. Däremot bör myndigheten vara skyldig att på begäran av enskildgöra en förhandsbedömning av kostnaden. Enligt försvarets rationaliseringsinstitut skallsjälvkostnadsprissättning användas i andra fall än de där utlämnandet inte störarbetets behöriga gång, omfattningen av service är skälig och det inte önskasdatorkörningar utöver de ordinarie. Socialstyrelsenanser att det finns anledning att skilja på utskrifter på grund avoffentlighetsprincipen och uttag på grund av serviceåtagande från en myndighetssida. I det förra fallet bör avgiftens storlek bestämmas efter en avvägningmellan ekonomiska intressen och offentlighetsprincipens syfte, medan det försocialstyrelsen i det senare fallet framstår som mera naturligt att ekonomiskahänsyn får vara bestämmande vid fastställande av avgiftens storlek. Det är viktigt att den enskilde i förväg kan få reda påvilken avgift som kommer att tas ut för en begärd utskrift av en ADB-upptagning.Det är också väsentligt att kostnaden kan hållas så låg att enskilda personerhar möjlighet att beställa de utskrifter som de i olika sammanhang kan behöva.Full kostnadstäckning bör enligt TCO;s mening inte tas ut vid utskrifter sombegärs av enskild som önskar ta del av offentliga handlingar. Eventuellaserviceåtaganden från myndighetens sida bör däremot ersättas fullt ut avbeställaren. menar att man bör eftersträva en avgiftskonstruktionsom ger någon spärr mot att offentlighetsprincipen i praktiken missbrukas genomstora beställningar i rent kommersiellt syfte. Sådana beställningar kan orsakabetydande svårigheter för myndigheterna. säger sig vara medveten om att mankan komma in på svåra tryckfrihetsrättsliga frågor. föreställer sigemellertid att det skulle vara möjligt att finna en lämplig avvägning, eftersomdet ändå i praktiken lär bli så att en massbeställare får en lägre Prop.1981/82:37 192 genomsnittskostnad än den enskilde, som endast gör bruk avsin rätt i enlighet med offentlighetsprincipens grundtanke. avråder bestämt från att sökaåstadkomma en särskillnad för de fall. där utskrift från ADB-medium sker pågrund av offentlighetsprincipen och de där uttag sker "på grund avserviceåtagande från myndighetens sida". Det yrkande som ställs från den enskildes sida tordegenomgående innebära att han yrkar att få ut en viss uppgift. Ett sådantyrkande torde vara entydigt. Sökanden begär uppgiften och myndigheten har attta ställning till om den skall tillmötesgå yrkandet. Om myndigheten därvidfinner sig skyldig att lämna ut den på grund av tryckfrihetsförordningensbestämmelser får myndigheten inte vägra. Myndigheten har emellertid möjligheteratt, även om dessa bestämmelser inte är tillämpliga, likväl tillmötesgåsökanden. Om myndigheten går sökande till mötes behöver sålundautlämnandefrågan på intet sätt kopplas till frågan huruvida myndigheten varitskyldig på grund av tryckfrihetsförordningen att bifalla sökandens begäran.Genomgående saknas anledning för myndigheten att vid ett sådant beslut göra enbedömning av offentlighetsprincipens eventuella betydelse i ärendet. Om enmyndighet sålunda bifaller sökandens framställning skulle, för den händelse DALK:shär framförda tanke slår igenom, ett utlämnande av uppgifter komma att få dramed sig dels krav på den utlämnande myndigheten att avgöra huruvida utlämnandetskett därför att offentlighetsprincipen påfordrade det, dels antagligen i interinga utsträckning en efterföljande process om grunderna för utlämnandet. sådan process skulle få äga rum undandrar sig verkets bedömande. Det är möjligtatt den finge föras hos kammarrätt/regeringsrätten, som fungerar som besvärsinstanseri ärendet om utlämnande av allmän handling. I så fall finge dessa domstolar taupp frågan om huruvida utlämnandet bort ske på grund avtryckfrihetsförordningens bestämmelser. Besvären skulle med andra ord komma attgälla grunderna för det meddelade bifallet, inte frågan om utlämnandet i sig.Problemet kompliceras ytterligare av att det här gäller två helt väsensskildaskyldigheter, nämligen en absolut skyldighet (enligt offentlighetsprincipen)och en fakultativ sådan. Om myndigheten finner att den förstnämnda skyldigheteninte föreligger, skall myndigheten då förklara sig beredd att tillmötesgåsökanden enligt den fakultativa principen och lämna honom uppgift omvad en leverans i enlighet med hans önskan skulle kosta? Myndigheten finge väldå lämna honom motsvarande uppgift på vad leveransen skulle kosta idet obligatoriska alternativet. Frågan om ett tillmötesgående av sökandensyrkande finge därefter förmodligen skjutas upp i avvaktan på att sökanden fickfrågan om utlämnandets grunder prövad hos kammarrätt/regeringsrätten. Om ensådan prövning skulle kunna komma till stånd kan för sindel inte bedöma; förmodligen skulle överinstansen finna att den väsentligafrågan - nämligen om utlämnandet - helt enkelt ännu inte avgjorts och attföljaktligen förutsättningar för en överprövning av sakfrågan saknades. Enannan möjlighet vore att myndigheten först meddelade avslag för den händelsemyndigheten inte anser offentlighetsreglerna tillämpliga och att sökandenöverklagade beslutet i laga ordning. Om sökanden därvid fick bifall till sinabesvär i kammarrätt eller hos regeringsrätten vore frågan om avgiften klar.Finge han avslag kunde myndigheten i en ny omgång besluta att Prop.1981/82:37 193 tillgodose hans önskemål; först då kunde avgiftsfrågananses slutligt klarlagd. Men en sådan tidsförskjutning av utlämnandet kanknappast vara till gagn för vare sig sökanden eller myndigheten. Dessutom ärdet ju inte givet att myndigheten kan stå honom till tjänst vid ett senaretillfälle - arbetsförhållandena och kraven på det normala arbetets behörigagång kan ha förändrats sedan ärendet ursprungligen behandlades. Oavsett vad här anförts vill riksförsäkringsverketifrågasätta om det verkligen föreligger någon väsensskillnad mellan utlämnandeav handlingar/ uppgifter på grund av offentlighetsprincipen eller på grund av"service". För såväl myndigheten som sökandens vidkommande tordeskillnaden uteslutande grunda sig på en mer eller mindre teknisk skillnad iutlämnandegrunderna. Överbefälhavaren tar upp frågan om avgifterna för utskriftoch liknande rörande de mera omfattande fallen som inte regleras i expedifionskungörel-sen.Även om en begäran om tillgång till försvarsmaktens handlingar kan vara aldrigså väl motiverad bör samtliga uppkommande kostnader utöver normalförfarandetgäldas av den sökande. anser att det är rimligt att utgå frånsjälvkostnaden även om hänsyn också måste tas till offentlighetsprincipen. Statens löne- och pensionsverk anför; Tillhandahållande av ADB-lagrade uppgifter kräver såvälpersonella som maskinella resurser. Önskemål om uttag av sådana uppgifteråtföljs oftast av särskilda servicekrav. Resurstilldelningen inomstatsförvaltningen är minskande. Detta bör beaktas när det övervägs attytterligare reglera användningen av ADB. Resurskrävande regler bör införas omde fillgodoser väl mofiverade behov som är ordentligt kartlagda och kvantifierbara.I den mån så anses vara fallet vad avser offentlighetsprincipens tillämpningsynes det vara naturligt att avgifter enligt självkostnadsprincipen bör tas utför tjänster av detta slag. Statens pris- och kartellnämnd uppger att vissasammanställningar från butiksregistret redan nu lämnas ut mot en avgift sommotsvarar självkostnaden. Några remissinstanser tar upp speciella frågor som harsamband med avgiftssättningen. ser det som sannolikt att särskild hänsyn fårtas till arkivmyndigheternas kostnader och finansieringsmöjligheter näravgifter bestäms. anser att en positiv tillämpningav offentlighetsprincipen bör innebära att någon avgift inte uttas föruppgifter som kommer att lämnas massmedierna on line via terminalbaserade ADB-system. Också diskuterar avgiften i relafion tilldet sätt på vilket uppgifterna lämnas ut. påpekar att DALK bl.a. i samband med motiveringen fill 15 § har framhållit att det i vissa fall kanvara lämpligt att myndigheten lämnar ut en kopia av ett datamedium, t. ex. ettmagnetband. Frågan är hur avgiften då skall beräknas, eftersom det iexpeditionskungörelsen vad gäller ADB endast talas om utskrift. Socialsty-13 kiKsaagen 1981182. 1981/82:37 194 relsen frågar sig om det även här skall bli fråga om atten myndighet av hänsyn till offentlighetsprincipen eller från servicesynpunktdebiterar ett pris som understiger vad som erfordras för att täcka uppkomnakostnader. ADBJ påpekaratt möjligheten för den enskilde att undanröja hinder för fillhandahållandegenom att bidra fill kostnaderna direkt skulle kunna anges i LUA. 3.15 Besvär (19 §) I anslutning till besvärsregeln yttrar ADBJ: Gränsen mellan beslut som rör utbekommande av allmännahandlingar och beslut som avser andra informationsåtgärder från myndigheternassida är inte skarp. Som exempel kan nämnas det tidigare berörda förhållandetmellan framställning att få ta del av upptagning och framställning att få tadel av uppgift ur upptagning. Diskussionen ovan om rätt fill terminaltillgångtill upptagningar är också av intresse i detta sammanhang. Oklarheterna medförmotsvarande svårigheter för besvärsreglernas del, vilka kan penetreras djupareän i DALK:s redogörelse. Några remissinstanser påpekar vissa problem som kan varaförenade med en anpassning fill reglerna i LUA. Riksförsäkringsverketnoterar att DALK anser att myndigheterna bör ha tillräcklig fid förerforderliga förberedelser om lagen sätts i kraft och attnågot behov av övergångsbestämmelser inte finns. anmärkeratt verket inte har resurser tillgängliga för att anpassa systemdokumentationoch förteckningar fill angivet datum. Minst ytterligare bedöms krävasför detta arbete. Om enskilda trots verkets avstyrkan skulle ges rätt att självfå ta fram uppgifter via terminal, blir frågan om anskaffande av terminaler ochlokaler till dessa också en fördröjande faktor. Så snart ett enda terminaltillgängligtsystem har anpassats tiU lagförslagets 14 § måste i princip möjlighet att få tadel av uppgifter på detta sätt finnas i varje kommun. Erforderliga åtgärder idetta avseende bedömer verket kunna vara genomförda tidigast den 1 januari1984. anser med tanke bl.a. på de praktiska åtgärder för registeruppläggning, avgiftsbestämmelser ochinte minst utbildning på myndigheterna som erfordras, att tidsramen blir knapp.Laboratoriet förordar att den nya lagen träder i kraft tidigast den.l juli1982. () anför; Det krävs att relativt omfattande åtgärder vidtas hosmyndigheterna om 1981/82:37 195 föreslagen lag skall träda i kraft.