prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Förteckningöver ADB-användningen bör finnas hos varje myndighet som utnyttjar ADB i sinverksamhet. Systembeskrivning bör finnas hos den som är ansvarig för drift ochunderhåll av de ADB-system som de användande myndigheterna bör vara skyldigaatt förteckna. DALK föreslår också närmare regler om vad sådan förteckning ochbeskrivning bör innehålla. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som råderhos de statliga och kommunala myndigheterna är det dock inte lämpligt att ilagen med generell verkan föreskriva alltför detaljerade bestämmelser. Denlagregel som behövs ger därför visst utrymme för myndigheten själv att bestämmadokumentationens omfattning. Ettviktigt mål med den nya regeln uppnås ändå; nämligen betoningen av attdokumentation av ADB-system inte bara är en intern myndighetsfråga och enteknisk fråga, utan även en fråga som i hög grad rör offenthghets-principen. 28.3.4 Arkivering och gallring En omständighet som också i betydande grad påverkar denfaktiska innebörden av offentlighetsprincipen är vilka arkiverings- ochgallringsregler 1981/82:37 6 som tillämpas hos myndigheterna. Dessa regler bestämmerhur länge allmänna handhngar finns tillgängliga. Därmed blir de också avgörandeför frågan hur länge de insynsmöjligheter, som offentlighetsprincipen medger, ipraktiken blir användbara. Grundprincipen i fråga om såväl de statliga som dekommunala myndigheternas arkiv, att arkivhandhngar skall bevaras och attgallring är undantag från denna huvudregel, är alltså av stor betydelse förhandlingsoffentligheten. EnligtDALKs uppfattning kan upptagningar för ADB inte betraktas som någontingfristående, skarpt avgränsat från myndigheternas verksamhet i övrigt. Tvärtommåste upptagningarna för ADB, både i arkivsammanhang och i övrigt, ses som enintegrerad del av myndigheternas totala verksamhet. Man får alltså enligt DALKsmening inte, såsom nog ofta varit fallet, se gallrings- ocharkiveringsfrågorna i ADB-sammanhang som en i första hand teknisk och ekonomiskfråga. I stället är det upptagningarnas betydelse för handlingsoffentligheten,för förvaltningsverksamhetens bedrivande, för den enskilde medborgarensrättssäkerhet och för den framtida forskningen som, vid sidan av ändam.ålet medförekommande register och system, bör vara avgörande. Det behövs därförbestämmelser av vilka framgår att myndigheterna vid användningen av ADB ärskyldiga att särskilt beakta arkiverings- och gallringsfrågorna och att därvidspeciellt ta hänsyn till det anförda. Sådana bestämmelser finns i den nyalag DALK föreslår. För att komma ifrån risken för att upptagningar för ADBbetraktas som fristående enheter i stället för arkivdelar bör myndigheternaenligt DALKs mening på ett tidigt stadium söka ta till vara de arkiwårdandemyndigheternas sakkunskap och erfarenheter. Myndigheterna bör därför redan vidplanering och uppbyggnad eller ändring av större ADB-system samråda medvederbörande arkivmyndighet. Också en erinran om detta har tagits in i den nyalagen. 28.3.5 Rätten till anonymitet m. m. Handlingsoffentligheten innebär att den som vill ta del avallmän och offentlig handling inte behöver ange något skäl för sin begäran. Hanbehöver inte heller v ppge sitt namn eller andra identitetsuppgifter utan harrätt att vara anonym bortsett från det fallet att en efterfrågad handlingfaller in under de särskilda sekretessreglerna. DALK delar uppfattningen att rätten till anonymitet är enav handhngs-offentlighetens viktigaste beståndsdelar, som inte bör rubbas. konflikt mellan handlingsoffentligheten och säkerhetskraven, som onekligenkan uppstå när det gäller myndigheternas ADB-verksamhet, får därför säkerhetsåtgärdernaanpassas efter anonymitetsskyddet. Regler som tar sikte på anonymitetsskyddethar tagits in i allmänna verksstadgan. Med hänsyn till vikten avdetta skydd och med tanke på syftet med den nya lag med kompletterande bestämmelsertill 2 kap. TF som DALK förordar bör 1981/82:37 7 emellertidliknande regler också finnas i den nya lagen. Därmed betonas inte minst viktenav skyddet. Dessutom blir då uttryckHga bestämmelser i ämnet gällande även förde kommunala myndigheterna. Omhandlingsoffentligheten skall få avsett värde i praktiken måste den enligtDALKs mening kombineras med någon form av skyldighet för myndigheterna att gesådan service att den som begär att få ta del av handhngar får tillräcklighjälp. Detta är inte minst påkallat när det gäller upptagningar för ADB. De bestämmelser om serviceoch information som finns i servicecirkuläret, allmänna verksstadgan ochden nya sekretesslagen gäller myndigheternas informationsskyldighet ominnehållet i allmänna handlingar och om den egna verksamheten. Enligt DALKsmening behövs dock, särskilt när det gäller upptagningar för ADB, regler meddelvis annan innebörd. Enskildsom tar kontakt med en myndighet för att få del av allmän handling, framförallt i form av upptagning för ADB, är således ofta i behov av information ochvägledning för att komma rätt och nå sitt mål. Det är då inte bara innehållet iallmänna offentliga handlingar som han behöver få upplysning om. Han behöverdessutom upplysning om hur han rent praktiskt skall gå till väga för att få denhandling han frågar efter i sina händer, vilken tjänsteman han skall vända sigtill, vilka diarier eller andra register han skall söka i och vad han i övrigtbör iaktta för att på enklaste sätt finna fram till handlingen. Det krävs dåatt myndigheterna på begäran utan att tystnadsplikten åsidosätts, lämnar allupplysning och vägledning som behövs för att enskild skall få tillgång tillallmän handling, som inte skall hållas hemlig. Detta gäller framför alltupptagning för ADB. En bestämmelse av sådan innebörd finns i den av DALKförordade nya lagen. Upplysningsplikten kan dock vara begränsad i den månhinder möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn tillarbetets behöriga gång. 28.3.7 Tillhandahållandeav upptagning för ADB Detkan sannolikt ofta vara svårt för myndigheterna och allmänheten att i praktikennärmare bestämma skyldigheter respektive rättigheter när det gällerhandlingsoffentligheten och upptagningar för ADB. DALK föreslår därför närmarebestämmelser om tillhandahållandet av upptagning för ADB. Dessa bestämmelserbehandlar i vilka former uppgifter i sådana upptagningar skall tillhandahållas,vad som - utöver sekretessreglerna - skall anses utgöra hinder mottillhandahållande och vad som gäller om myndigheternas skyldighet att utförabearbetningar. Dessutom behandlar bestämmelserna inom vilken tidtillhandahållandet skall ské. Självfallet får dock mer konkreta bestämmelserinte rubba innehållet i handlingsoffentligheten 1981/82:37 8 sådantdetta bestämts genom 2 kap. TF. Man måste därför iaktta viss försiktighet vidförsöken att närmare precisera detta innehåll. Enligthuvudregeln i 2 kap. TF har den enskilde rätt att på stället, dvs. hosmyndigheten, utan avgift ta del av allmän handling, inklusive upptagning förADB, i sådan form att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sättförstås. Närdet gäller upptagning för ADB är det med nuvarande teknik tillhandahållande ivisuellt läsbar form som är av störst intresse. Här är i sin tur två formersärskilt aktuella, utskrift av upptagningen eller tillhandahållande genomterminal. Kan begärda uppgifter tillhandahållas i båda formernafår TF anses innebära att myndigheten själv kan välja endera av dem. Vidareinnebär TF att myndigheten överhuvudtaget inte behöver tillhandahålla begärdauppgifter från en upptagning för ADB om uppgifterna redan finns i form avutskrift. Dessutom gäller att myndigheten inte är skyldig att tillhandahållainnehållet i upptagning på stället om betydande hinder möter eller om sökandenutan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos närbelägenmyndighet. Innebörden av TF i nuangiven del är av stor praktisk betydelse, både för allmänhetens rättigheteroch för myndigheternas skyldigheter. Den nya lag DALK förordar innehållerdärför kompletterande bestämmelser om tillhandahållande av upptagning för ADBpå stället med den innebörd som sagts . För den praktiskatillämpningen är det dessutom av värde att i lagen närmare precisera vad sommenas med begreppen betydande hinder och närbelägen myndighet i 2 kap. TF. DALKföreslår därför med ledning av gällande praxis vissa sådana preciseringar. En särskild fråga isammanhanget gäller enskilds rätt att själv använda terminal hos myndigheten,särskilt bildskärmsterminal. Här innebär gällande rättspraxis att den enskildeinte har någon sådan rätt. Enhgt DALKs uppfattning talar dock de motiv somligger bakom offentlighetsprincipen och den enskildes rätt att vara anonymstarkt för att denne egentligen bör ha rätt att självständigt använda terminalnär detta är möjligt utan risk för förvanskning eller förstöring, för obehörigåtkomst till sekretessbelagda uppgifter eller för att myndighetens arbeteväsentligt störs. DALK föreslår därför särskilda bestämmelser med nu angiveninnebörd. Vad härefter gäller denandra huvudformen av tillhandahållande av upptagning för ADB - vid sidan avtillhandahållande på stället - är myndigheternas skyldighet enligt TFuttryckligen begränsad till utlämnande i form av utskrift. Denna begränsning ärframför allt betingad av risken för att utlämnande av kopia av datamedium kanleda till integritetsintrång. Regeln begränsar dock myndigheternas skyldighetermen inte dessas möjligheter att tillmötesgå en begäran om utlämnande påmaskinellt läsbart medium. I många fall kan det också vara mest praktiskt attutlämnande sker på sådant 1981/82:37 9 Det är därför enligt DALKs mening lämpligt att iden föreslagna nya lagen ta in förtydligande bestämmelser om detta. Utskriftensform bestäms av myndigheten själv. Det finns dock inte heller i detta avseendenågot som hindrar att myndigheterna av serviceskäl tillmötesgår en särskildbegäran. Det är enligt DALKs mening lämpligt att ta in förtydligandebestämmelser även om detta i den föreslagna nya lagen. Lagen innehåller ocksåen erinran om de särskilda regler som blir gällande i fråga om SPAR om DALKs ibörjan av detta år presenterade förslag till författningsreglering av SPARgodtas. När detgäller myndighets skyldighet att utföra programmeringsarbete är huvudprincipennu att allmänheten skall ha tillgång till upptagningar för ADB i sammautsträckning som myndigheten. Enligt DALKs mening bör denna huvudprincip varavägledande även i fortsättningen. Det betyder att myndighet, på begäran avenskild som vill ta del av upptagning för ADB, bör vara skyldig att använda deprogram som är tillgängliga för myndigheten. Myndighet är dessutom skyldig att.anpassa tillgängliga program på sådant sätt att den enskildes önskemåltillgodoses, under förutsättning att detta kan ske genom en enkel arbetsinsatsoch utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Det saknar därvidbetydelse om sådana anpassningsåtgärder är att anse som programmering ellerinte. Enligt DALKs mening bör en bestämmelse med nu angiven innebörd finnas iden av kommittén förordade nya lagen. När detslutligen gäller tidskraven för tillhandahållande av upptagning för ADBinnehåller den nya lag DALK förordar en bestämmelse om skyndsamhet, somuttryckligen gäller både tillhandahållande på stället och tillhandahållande avutskrift. Bestämmelsen innebär att båda formerna av tillhandahållande skallske genast eller så snart det är möjligt. Kravet på skyndsamhet gäller ocksåtillhandahållande av andra uppgifter eller upplysningar som rörADB-verksamheten. av upptagning för ADB skall enligt 2 kap. TFtillhandahållas mot fastställd avgift. Vissa sådana avgiftsbestämmelser finns iexpeditionskungörelsen. I övrigt fastställs avgiften från fall till fall avden berörda myndigheten. Enligt DALKs mening bör man efter utredning i särskildordning söka lägga fast generella avgiftsregler som gäller utskrift avupptagningar för ADB. Till dess särskild utredning av avgiftsfrågan eller andraåtgärder leder till enhetliga regler kommer avgifternas storlek vid utskriftenligt 2 kap. TF, bortsett från bestämmelsen i expeditionskungörelsen, även ifortsättningen att få avgöras från fall till fall. Avgifterna får dock inte bliså höga att allmänheten av kostnadsskäl hindras från att ta del av upptagningarför ADB. Med hänsyn till vikten av att offentlighetsprincipen inte äventyras 1981/82:37 10 behövsdärför, i vart fall tills vidare, i den nya lag DALK förordar en bestämmelse omatt hänsyn skall tas till offentlighetsprincipen vid avgiftens bestämmande. Ensådan regel har därför tagits in i lagen. 28.3.9 Kommersielltoch dylikt utnyttjande av uppgifter i upptagning för ADB Dennya lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB, som enligt DALKsmening behövs, syftar bl. a. till att underlätta enskilds tillgång tillupptagning som är allmän handling. Lagen kommer därigenom även att underlättautnyttjande av handUngsoffentligheten för olika så kallade kommersiella syften,varav direktadresserad reklam är det mest uppmärksammade, hksom för urval avuppgifter om olika mindre grupper som kännetecknas av t. ex. etnisk, religiöseller nationell samhörighet. DALKhar övervägt om man bör begränsa allmänhetens i princip friatillgång till allmänna handlingar för att komma till rätta med sådana, av endel kritiserade, effekter av handlingsoffentligheten. Såsom tidigare delar DALKi och för sig uppfattningen att handlingsoffentligheten primärt bör fylla andrasyften än att främja kommersiellt utnyttjande i olika former av uppgifter ommedborgarna i samhället, vilka samlats in som ett led i den offentligaförvaltningen. Å andra sidan kan det inte utan mycket starka skäl komma i frågaatt göra inskränkningar i det anonymitetsskydd och den rätt att ta del avhandlingar utan någon ändamålsprövning från myndigheternas sida, som är enmycket viktig del av handlingsoffentligheten. Detta skulle dock ofrånkomligenbli följden om man söker tillgodose deras önskemål, som kritiserar det mankallar missbruk av offentHghetsprincipen för kommersiella syften. DALKföreslår därför inte i den nya lag kommittén nu förordar några särskilda reglerom kommersiellt utnyttjande av allmän handling. Handlingsoffentligheten skallalltså även i fortsättningen ha samma principiella innebörd som . Varoch en skall därför med stöd av 2 kap. TF och den nya lag DALK föreslår ha rättatt ta del av upptagning för ADB utan att ange något skäl för sin begäran.Inskränkning i denna rätt gäller endast av sekretesskäl. Syftet med en begäranatt få ta del av allmän handling får inte efterforskas i vidare mån än sådansekretessprövning kan föranleda. DALKhar också tagit upp frågor om särskild rådgivande eller kontrollerandemyndighet, om besvär, om ikraftträdande av den av kommittén föreslagna lagensamt om behovet av utbildning. DALK anser inte att man , såsom det finnsförslag om, bör inrätta någon särskild myndighet som ger råd till ochkontrollerar andra myndigheter när det gäller deras sätt att tillämpahandlingsoffentligheten. I fråga om besvär föreslår DALK i den nya 1981/82:37 11 lagenvissa bestämmelser som endast hänvisar till TFs redan gällande regler om detta.DALK föreslår att den nya lagen träder i kraft den 1 januari 1982.-Avslutningsvis pekar DALK på att inte bara de enskilda medborgarna behöverutbildning och information om ADB-tekniken och dess olika effekter. Dettagäller i lika hög grad tjänstemännen vid myndigheterna som dessutom, med hänsyntill vikten av offentlighetsprincipen, också behöver särskild,myndighetsanpassad, utbildning om denna och dess tillämpning på den ADB-lagradeinformationen. 28.4Aktiv informationsförmedling (avd. 4) DALKskall inte bara föreslå åtgärder mot en urholkning av handUngsoffentligheten.Kommittén skall enligt direktiven även pröva möjligheterna att ta ADB-teknikensresurser i anspråk för att om möjligt öka tillgängligheten hos den informationsom finns samlad hos samhällsorganen. I direktiven nämns dock att detta ärförenat med åtskilliga svårigheter och komplikationer. Särskilt betonas kravetpå arbetsro för myndigheterna, kostnadsfrågorna, skyddet för deninvididanknutna personinformationen och behovet av begränsningar för att hindrarent kommersiella syften. Det finns dock flerkomplikationer än de nu nämnda, som man måste ta itu med först. Denbesvärligaste är kanske svårigheten att kartlägga och precisera behovet av enaktiv informationsförmedling. DALKs direktiv synes närmast utgå från att det ärsjälvklart att det behövs en ökad tillgänglighet till den information som finnslagrad hos samhällsorganen med hjälp av ADB. För egen del vill dock DALK pekapå att informationen i de statliga ADB-systemen, i vart fall än så länge, oftaär hårt strukturerad och anpassad till myndigheternas arbetsuppgifter, varfördet är tänkbart att informationen till stora delar är ganska ointressant förandra, om den inte kombineras med uppgifter som finns i olika handlingar avtraditionellt slag. Också i debatten har man iallmänna termer strukit under vikten av en förbättrad tillgång tillmyndigheternas information genom ADB. Man har däremot inte diskuterat om deninformation, som finns lagrad med hjälp av ADB hos myndigheterna och som ioch för sig kan göras tillgänglig genom nya ADB-tekniska möjligheter, ipraktiken tillgodoser ett faktiskt behov för att främja samhällsdebatt ochforskning och därmed tjäna allmänhetens intresse. lanan man övervägerkonkreta åtgärder måste man dock börja med en behovsanalys och en kravspecifikation.Därvid måste sannoUkt alla berörda parter, t. ex. företrädare för massmedia,forskningen, partier och intresseorganisationer samt för myndigheterna ochkommunerna, samverka. Först sedan detta skett finns underlag för en bedömningom och i så fall hur ADB-tekniken bör utnyttjas för en mer aktivinformationsförmedling. 1981/82:37 12 annat fall riskerar man att tekniken får styra behoven istället för tvärtom. DALK har inte ansett det lämpligt eller möjligt att inomramen för kommitténs nuvarande direktiv och sammansättning göra denbehovsanalys och kravspecifikation som behövs. Kommittén saknar alltså underlagför en närmare bedömning av om och i så fall hur ADB bör utnyttjas för en meraktiv informationsförmedling från det allmännas sida. Den avslutandeavdelningen av betänkandet innehåller därför inte några konkreta förslag tillhur en sådan informationsförmedling skall ordnas. DALK har valt att i ställetendast peka pä några olika frågor i sammanhanget, som kan antas ha betydelseför den fortsatta diskussionen i ämnet. Avsikten är att därigenom bidra medsynpunkter på hur detta bör hanteras i fortsättningen. Önskemålet om ett vidgat informationsutbud, baserat påADB, står i motsats till andra starka intressen, t. ex. säkerhet, sårbarhet,integritet och kravet på effektivitet inom förvaltningen. Man tvingas därför ini en diskussion om hur avvägningen gentemot dessa och andra liknande intressenskall göras. Om man därvid betraktar frågan om ett vidgat informationsutbudsom en del av handlingsoffentligheten finns betydande risk för att en sådandiskussion, bl. a. till följd av de grundade eller ogrundade farhågor som ADBkan inge, mycket snart visar sig komma att handla om inskränkningar i dengängse handlingsoffentligheten; inskränkningar som ingen från början avsett ochsom ingen egentligen önskar. För att undvika detta bör frågan om det behövs ett meraktivt utbud när det gäller ADB-informationen hos myndigheterna och hur detta iså fall skall ordnas enligt DALKs mening behandlas som en frånhandlingsoffentligheten fristående fråga. En meraktiv informationsförmedling har antagits böra bygga på ADB-teknik. Flera olikaformer för detta är tänkbara. En tanke som förts fram i debatten är att denADB-lagrade informationen bör vara tillgänglig för den enskilde i alla deformer på vilka den tekniskt kan lämnas ut, i den mån det inte innebärväsentlig olägenhet för myndigheterna, risk för otillbörligt intrång i enskildsintegritet eller risk för skada på myndighets datamedium. De nuvarande statligaADB-systemen är dock inte byggda för någon sådan fullständig och fritillgänglighet som de nu nämnda kraven innebär. Dessutom har den ADB-lagradeinformation, som finns hos myndigheterna, knappast i dess helhetså allmänt intresse som diskussionerna i debatten ibland kan ge intryck av.Man kan därför inte utan vidare godta en tanke som den nämnda. Enligt DALKs uppfattning bör en mer aktivinformationsförmedling inte heller få betyda att myndigheterna för att öka sinaintäkter idkar handel med uppgifter, som egentligen samlats in föradministrativa ändamål. Om det blir resultatet av att ADB utnyttjas för attförbättra tillgängligheten till den offentliga ADB-lagrade informationen harman förfelat syftet. I debatten har särskilt nämnts de möjligheter som s. k.hemterminaler 1981/82:37 13 skulle kunna erbjuda. Förmodligen har man då framför allttänkt på s. k. data-TV eller teledata, som är en annan benämning för samma sak.Teledata innebär enligt DALKs mening en metod, av troligen flera, att göra denADB-lagrade informationen hos samhällsorganen mer lättillgänglig- underförutsättning att sökanden har tillgång till de tekniska hjälpmedel som behövsoch kan hantera dem. Detta är förmodligen såväl en kostnads- somutbildningsfråga och kanske också en generationsfråga. Huvudfrågan är dock ävenhär vilken samhällelig information som skall tillhandahållas genom teledata.Man kan därför inte utan vidare utgå från att teledata är en framkomlig ochlämplig väg. finns ett antal exempel på att samhälleliginformation samlas in och sammanställs i särskild ordning för att tjäna tillupplysning om olika ämnen. Ett nära till hands liggande exempel är statistiskacentralbyråns (SCB) verksamhet. Inte heller kan man förbise den kommunalastatistikproduktionen, som också är omfattande och som också torde lämpa sigsom grund för en mer aktiv informationsförmedling. I diskussionerna om en mer aktiv informationsförmedlingbör man därför enligt DALKs mening särskilt beakta de möjligheter som denstatliga och kommunala statistikproduktionen kan erbjuda. Också DEFUsverksamhet torde vara av intresse i detta sammanhang. Här finns bl. a. kunskapom vart man kan vända sig för att få efterfrågad information. Ytterligare enmyndighet av särskild betydelse är (). Isammanhanget bör som exempel också nämnas ADB-beredningsgruppen (C 1973:06) sombehandlar frågor om utveckling och utnyttjande av ADB i samhällsplaneringen. Ett annat område som kan tänkas vara lämpligt att byggavidare på är ADB-systemet för Rättsdata, som för externt utnyttjande bl. a.innehåller uppgifter om flertalet nu gällande författningar i aktuell lydelse.Ytterligare ett exempel är statskontorets dokumentationscentral, som också ärtillgänglig för utomstående och baserad på ADB och som innehåller aktuellauppgifter om cirka 400 statliga ADB-system. Även SPAR bör nämnas isammanhanget. SPAR har sålunda särskilt byggts upp för att tillgodose olikaavnämares skiftande behov av basuppgifter om befolkningen i landet. Samtliga nu nämnda system och register är enligt DALKsmening exempel på att ADB utnyttjas för att sammanställa ochförmedla information om olika företeelser i samhället som bl. a. kan utnyttjasav både den enskilde medborgaren och massmedia, partier, organisationer ochforskare. I denna mening är alltså tanken på att använda ADB för en mer aktivinformationsförmedling inte ny. De närnnda registren och systemen är ocksåexempel på att man byggt upp särskilda basregister över speciella former avinformation, där de administrativa myndigheterna svarat för leveransen avgrunddata men där dessa myndigheter i övrigt inte är inblandade. Sannolikt ärdetta den väg man bör gå vidare på. Man slipper då konflikter medmyndigheternas egentliga arbetsuppgifter och störningar i 1981/82:37 14 Enmer aktiv informationsförmedling behöver gälla inte bara statliga utan ävenkommunala förhållanden. Här kan nämnas att revisorer framhållit attdet bör övervägas att inrätta särskilda informations- och servicecentraler ivarje kommun.