prop · G503221 · 1981-12-31 00:00:00 — I ett nytt sista stycke till 25 §byggnadslagen anges alt en stadsplan skall innehålla uppgift om att planenskall genomföras genom exploateringssamverkan. Genom delta tillägg ibyggnadslagen kommer frågan om marköverföring att bedömas i planärendet och iövrigt handläggas i den ordning som gäller för fastställande av planer.Uppgiftskravet i 25 § gäller dock endast om mark skall las i anspråk från enicke deltagande fastighet. Om t. ex. en stadsplan saknar uppgift om alt denskall genomföras enligt bestämmelserna i lagen om exploateringssamverkan,hindrar delta inte fastighetsbildningsmyndigheten att besluta om sådansamverkan. I ett sådant fall får emellertid inte någon mark tvångsvis tas ianspråk från fasfigheter som slår utanför samverkan. Skall mark enligt stadsplanenanvändas för annat ändamål än enskilt bebyggande och kan markens ägare tillföljd härav nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållandefill dess tidigare värde, vare kommunen skyldig atl lösa marken. När förflutit fråntomfindelnings fastställande, åligge lösningsplikt kommunen jämväl beträffandetomldel som ägaren kan nyttja allenast på sätt som står i uppenbartmissförhållande till markens värde. Frågan huruvida lösningsplikl föreliggerskall bedömas efter den fastighetsindelning som gällde vid tiden förstadsplanens antagande, med de ändringar av indelningen som skett för planenseller för tomfindelnings genomförande. / fråga om mark som är belägen inomett samverkansområde enligt lagen (1982:000) om exploateringssamverkan gällersärskilda bestämmel- 1981/82:221 108 Tillägget lill 48 § byggnadslagen innebär attkommunens inlösenskyldighet inom område med stadsplan eller lomlindelning inteskall gälla inom ett samverkansområde. I stället skall markinlösenfråganregleras vid förrättningen för exploateringssamverkan. I denna del får jaghänvisa lill vad jag har anfört i anslutning till 20 § förslaget till lag omexploateringssamverkan. Lägges stadsplan över område i en ägares hand, måregeringen på ansökan av kommunen vid planens fastställande förordna, att marksom för områdets ändamålsenliga användning erfordras lill gata eller annanallmän plats eller till allmän byggnad skall utan ersättning tillfalla kommunen,i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planensgenomförande och övriga omständigheter prövas skäligt. Den mark somförordnandet avser skall angivas till läge och gränser. Marken skall avträdas,när kommunen behöver laga den i anspråk för avsett ändamål. Första stycket gäller också när stadsplanfastställs inom ett samverkansområde enligt lagen (1982:000) omexploateringssamverkan. Vad som i första stycket föreskrivs om ägaren skalldärvid i stället gälla exploateringssamfälligheten. När fråga väckts om tillämpning av vad i förstaeller andra stycket sägs, skall göra anmälan därom hosinskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken; och vare överlåtelseav mark som äger mm efter det sådan anmälan inkommit ej hinder för förordnandeom markens avstående till kommunen. Vid fastställande av ändring av stadsplan ägerregeringen på ansökan av kommunen, om synnerliga skäl äro därtill, förordna altmark som avslåtls enligt första stycket skall utbytas mot annan mark, såvittdet kan ske utan förfång för ägaren. Del nya andra stycket i denna paragraf innebär, atlregeringen på ansökan av kommunen skall kunna förordna atl mark, som förområdets ändamålsenliga användning behövs till gata eller annan allmän platseller till allmän byggnad, skall utan ersättning överlåtas till kommunen avexploateringssamfälligheten, i den mån det med hänsyn lill den nyttasamfälligheten kan förväntas få av planens genomförande och övrigaomständigheter prövas skäligt. Bestämmelsen medför att man vid bedömningen aven plans nytta för de berörda fastigheterna kan se fill den totala nyttan föralla fastigheter som ingår i samverkansområdet. För att marken utan ersättning skall kunna överiämnaslill kommunen fordras att en fastighetsreglering sker inom ramen förexploateringsförrättningen. En sådan fasfighetsreglering kan innebära attmarken överförs till en kornmunägd fastighet. Frångår marken fastigheter sominte ingår i exploateringssamfälligheten, skall samfälligheten enligt reglernai förslaget till lag om exploateringssamverkan erlägga ersättning för marken isamband med avståendet. Deflesta galumarksregleringar sker genom faslighetsregie- Prop.1981/82:221 109 Förfarandemässigt skiljer sig fastighetsregleringfrån inlösen därigenom att fasfighelsbildningsmyndigheten vidfastighetsreglering är skyldig atl utreda fömtsättningarna för den söktaåtgärden och - om överenskommelse inte träffas - genomföra enofficialvärdering. Fastighetsägare har därmed inte samma möjligheter alt fåersättning för utredning som han själv genomför vid förrättningen som vidinlösen enligt byggnadslagen. Först om han anför besvär över faslighelsbildningsmyndighetensvärdering, kan han få ersäitning för sådan ulredningskostnad. Reglerna förfördelning av förrältningskostnader innebär emellertid enligt förslaget tilllag om exploateringssamverkan (15 §) att det är de deltagande fastighetsägarnasom svarar för förrättningskoslnaderna. Dessa drabbar således intefastighetsägare som står utanför samverkan. Som anges i 73 § kan regeringen isamband med förordnande enligt 70 § föreskriva att en markägare skall varaskyldig att bekosta anläggning av gator samt anordning för vattenförsörjningoch avlopp inom området. Motsvarande skyldighet kan genom del nu föreslagnatillägget i 70 § åläggas även en exploateringssamfällighet. Bestämmelsen lordefrämst få betydelse som en gmnd för reglering av dessa frågor i ettexploateringsavtal mellan kommunen och exploateringssamfälligheten. Det föreslagna andra stycket medför- som lagrådet har föreslagit - alt paragrafens tredje stycke får kompletterasmed en hänvisning också lill det nya andra stycket. Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelseväntas uppkomma å viss ort, och föranleda ej omständigheterna till attstadsplan upprättas, skall genom kommunens försorg byggnadsplan upprättas, iden mån sådan plan finnes erforderlig för reglering av bebyggelsen. Byggnadsplan skall utmärka och tillgränserna angiva de för olika ändamål avsedda områden som ingå i planen, såsombyggnadsmark saml vägar och andra allmänna platser. I den mån så erfordrasskola jämväl höjdlägen angivas. Erfordras särskilda bestämmelserangående områdenas bebyggande eller användning i övrigt, skola sådanabestämmelser inlagas i planen. Om en byggnadsplan skall genomförasenligt bestämmelserna i lagen (1982:000) om exploateringssamverkan och om markdärvid skall tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i dennasamverkan, skall planen innehålla uppgifter även om detta. Beträffande ändringen i 107 § fårjag hänvisa lill vad jag har anfört i anslutning till 25 § byggnadslagen. Lägges byggnadsplan över område ien ägares hand, må regeringen eller, om fastställelseprövningen ankommer pålänsstyrelsen, denna vid planens fastställande förordna, atl ägaren skall, ändåatt 112 § ej är tillämplig, utan ersättning upplåta obebyggd mark, som förområdets ändamålsenliga an- 1981/82:221 1 lo vändning erfordras till väg eller annan allmän plats, iden mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planensgenomförande och övriga omständigheter prövas skäligt. Den mark somförordnandet avser skall angivas till läge och gränser. Marken skall upplåtas,när den behöver lagas i anspråk för avsett ändamål. Första stycket gäller också når byggnadsplan fastställsinom ett samverkansområde enligt lagen (1982:000) om exploateringssamverkan.Vad som i första stycket föreskrivs om ägaren skall därvid i stället gällaexploateringssamfälligheten. Väckes hos kommunens fullmäktigefråga atl göra framställning om förordnande som i första eller andra stycket sägs,skall göra anmälan därom hos inskrivningsmyndigheten föranteckning i fasfighetsboken; och vare överlåtelse av mark som äger mm efterdel sådan anmälan inkommit ej hinder för förordnande om markens upplåtande.Uppkommer fråga om förordnande enligt första eller andra stycket hoslänsstyrelsen, har denna att fullgöra den nu stadgade anmälningsskyldigheten. Äro synnerliga skäl därtill, målänsstyrelsen i samband med ändring av byggnadsplan besluta om jämkning iförordnande som avses i första stycket, såvitt det kan ske ulan förfång förägaren. Enligt denna paragraf kanlänsstyrelsen på ansökan av kommunen förordna att mark, som för ett områdesändamålsenliga bebyggande behövs till väg eller annan allmän plats, i vissafall utan ersäitning skall upplåtas av exploateringssamfälligheten för avsettändamål. Bestämmelsen är tillämplig vid fastställelse av byggnadsplaner. Ilikhet med vad som gäller om motsvarande möjlighet enligt 70 § i fråga omstadsplaner utgör bestämmelsen främst en gmnd för atl upprättaexploateringsavtal. Av samma skäl som jag har angettvid 70 § föreslår jag elt nytt andra stycke i paragrafen saml i enlighet medlagrådets förslag - kompletterande hänvisningar i tredje stycket. Föreligger byggnadsplan är kommuneninte skyldig att genomföra planen i fråga om mark för allmän plats. För planensgenomförande svarar i stället fastighetsägarna genom en vägförening elleranläggningssamfällighel. Bestämmelserna i 113 § byggnadslagen innebär därförinte alt det sker någon äganderältsövergäng, ulan i stället all vägföreningeneller an-läggningssamfälligheten kan ta marken i anspråk för avsett ändamålutan ersättning. Den praktiska innebörden avförordnandet torde normalt bli alt upplåtelsen säkerställs enligt den lag somtillämpas för markens ianspråklagande, t.ex. anläggningslagen. Förordnandet fårdärvid sin största betydelse när ersättning för utrymme enligt anläggningslagenskall bestämmas. Om del finns elt förordnande enligt nu förevarande paragraf omatl exploateringssamfälligheten utan ersättning skall upplåta marken eller omdet finns elt exploateringsavtal av motsvarande innebörd, torde del vidförrättningen vara klart all det är exploateringssamfälligheten som skall svaraför eventuell ersäitning för upplåtelsen. 1981/82:221 111 Har i byggnadsplan besiämts atlmark skall användas lill väg eller annan allmän plats utan att skyldighet attupplåta marken föreligger enligt 112 eller 113 §, och kan markens ägare lillföljd av vad sålunda bestämts nyttja marken allenast på sätt som står iuppenbart missförhållande till dess tidigare värde, vare han berättigad fillersättning för den skada som han härigenom lider. Samma lag vare om innehavareav sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken som upplåtitsinnan byggnadsplanen fastställdes. Skyldighet att svara för ersättningenåligger i fråga om mark, som är avsedd till allmän väg, väghållaren samtbeträffande annan mark vägförening, inom vars område marken är belägen. när fråga uppkommer om ersättning i fall som sist nämnts, skalllänsstyrelsen föranstalta om en sådan förenings bildande. Ersättningen skall bestämmas attutgå med visst årligt belopp, med rätt för såväl den ersätlningsskyldige sommarkens ägare eller annan sakägare alt i händelse av ändrade förhållanden ellersedan tio år förflutit från det ersättningen senast bestämts erhålla nyprövning av beloppet. Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligenförutsatts skola gälla mellan den ersätlningsskyldige och sakägare gälle jämvälmot den som efter byggnadsplanens fastställande förvärvat sakägarens rätt fillmarken. Frågan humvida ersättningspliktföreligger skall bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning som gällde vidliden för byggnadsplanens fastställande, med de ändringar av indelningen somskett för planens genomförande. / fråga om mark som år belägen inomett samverkansområde enligt lagen (1982:000) om exploateringssamverkan gällersärskilda bestämmelser. I enlighet med vad som har anförtsi den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5.4) och i likhet med vad jag harföreslagit beträffande 48 § har i denna paragraf införts ett nytt Qärde styckeav innebörd att frågor om ersättning för planskada enligt 116 § första tredjestyckena skall vid exploateringssamverkan i stället behandlas enligtbestämmelserna i lagen om exploateringssamverkan. Därigenom skapas enöverensstämmelse mellan stads-och byggnadsplan i fråga om behandlingen avplanskada. Denna lag träder i kraft . Ändringarna i denna lag bör träda ikraft med lagen om exploateringssamverkan. Några särskildaövergångsbestämmelser behövs inte. Med hänvisning till vad jag nu haranfört hemställer jag alt regeringen föreslår att dels antaga de av lagrådetgranskade lagförslagen med vidtagna ändringar, dels godkänna vad jag har förordatom undantag från markvillkoret i fråga om bostadslån. 1981/82:221 112 Regeringen ansluter sig till föredragandensöverväganden och beslutar att genom proposition förslå atl antaga deförslag som föredraganden har lagt fram. 1981/82:221 113 Nuvarande ordning samt sammanfattning vad avserex-ploateringssamverltan av betänlandet (SOU 1979:65,66) Ny plan- och bygglag 1 Nuvarande ordning för genomförande av bebyggelseplaner Enligt gällande byggnadslagstiftning är detsamhället som har ansvaret för all genom planläggning bestämma om bl. a.tätbebyggelse skall få komma till stånd. Det kommer till uttryck i 5§ andrastycket byggnadslagen. För att mark skall få användas till tätbebyggelsefömtsätts enligt bestämmelserna i detla stycke atl marken vid planläggningprövats från a.llmän synpunkt lämpad för ändamålet. Ansvaret för atl genomföra detaljplaner, dvs.stads- eller byggnadsplaner, är däremot delat mellan i första hand kommunenoch fastighetsägarna. Kommunens ansvar för alt genomföra en stadsplan äri princip begränsat till galor och andra allmänna platser. För deltagenomförande finns i byggnadslagstiftningen flera regler om rätt och skyldighetför kommunen att lösa mark som enligt planen är avsedd för galor eller andraallmänna platser och om skyldighet att anlägga och underhålla galor m.m. Kommunen har emellertid också rätt all lösakvartersmark inom områden med stadsplan. Om tomtindelning har skett ochfastighetsägarna inte genomför den efter fastställandet, kannämligen kommunen lösa tomldelar för atl genomföra tomlindelningen. I övrigtankommer det på fastighetsägarna att genomföra stadsplaner. Inom områden nied byggnadsplan svararfasfighetsägarnä för genomförandel beträffande såväl kvartersmark som vägaroch annan mark för allmän plats. För all utföra och underhålla anordningar somär gemensamma för flera fastigheter kan en vägförening enligt 3 kap. lagen(1939:608) om enskilda vägar bildas eller gemensamhelsanläggning enligtanläggningslagen (1973:1149) inräUas. Byggnadslagstiftningen saknar i övrigt i storutsträckning medel för samhället att få lill stånd ett aktivt genomförande avde åtgärder som fömtsätts när marken är i enskild ägo. Eftersom kommunen isådana situationer är beroende av markägarnas vilja och förmåga att genomföraplaner, kan dessa i hög grad inverka på både fidpunkten för och omfattningenav genomförandet. fastställde rikthnjerförsamhällets markpolilik (prop. 1967:90 resp. 100, L3U 1967:54 resp. SU1967:100). I sammanhanget uttalades bl. a. att en aktiv markpolitik ärnödvändig för att samhället skall få tillfredsställande kontroll över denkomplicerade process 8 1981/82. 1981/82:221 114 Kommunerna har med hjälp av stadigt kreditstöd i formav markförvärvslån och lomlrätlslån förvärvat stora markområden förbebyggelse. De uttalanden som gjordes i anslutning till de nämndapropositionerna har senare preciserats i olika sammanhang. En annan lösning för en kommun atl skaffa signödvändig kontroll över plangenomförandet är att ingå s. k. exploateringsavtalmed markägaren. Exploateringsavtal har fått en stor betydelse igenomförandeprocessen. När en stadsplan eller en byggnadsplan antas ställerkommunen ofta som krav alt ett exploateringsavtal skall upprättas. Avtaletsgiltighet görs därvid beroende av att planen fastställs i huvudsakligöverensstämmelse med del förslag som ligger till gmnd för avtalet. Exploateringsavtal används för att kompletterabestämmelserna i den formella planen och bestämmelser i sådana författningarsom berör genomförandet. Avtalet utformas ibland som ett styrinstrument förgenomförandet (från detaljplanens antagande i kommunen lill den planeradebebyggelsens färdigställande). Del kan också begränsas lill alt reglera vissaåtgärder, som behövs för att åstadkomma färdig tomtmark. Några regler om exploateringsavtal finns inte i nugällande lagstiftning. I två avseenden ger dock byggnadslagen grund förupprättande av exploateringsavtal. Inom områden med stadsplan kan med stöd av70 och 73 §§ byggnadslagen förordnas alt exploatören skall avstå mark, sombehövs för gator eller andra allmänna platser eller allmänna byggnader saml atthan skall bekosta anläggande av galor och anordningar för vatten och avlopp. Beträffande byggnadsplanelagd mark kan en exploatörmed stöd av 113 § byggnadslagen förpliktas alt ulan ersäitning upplåta obebyggdmark, som behövs för en väg eller någon annan allmän plats. Vidare kan detförordnas om nybyggnadsförbud intill dess atl vägar, vattenförsörjning ochavlopp för området har anordnats i erforderlig mån (110 § andra stycketbyggnadslagen). Bestämmelser som motsvarar reglerna i 73 §byggnadslagen om gator, vatten och avlopp saknas vid exploatering inom enbyggnadsplan. Del är emellertid trots detta ganska vanligt att en exploatör ielt exploateringsavtal åtar sig atl inom en byggnadsplan anlägga vägar ochanordningar för vatten och avlopp. Den gängse formen för ett exploateringsavtal ärsåledes att avtalet träffas mellan kommunen och en markexploatör. Exploatörenär redan när avtalet träffas ägare till marken och behåller sådana delar avområdet som utgör kvartersmark för enskilt bebyggande, medan mark för gator,allmänna platser m.m. avstås lill kommunen eller en blivande anläggningssamfällighelnär marken har ställts i ordning för del avsedda ändamålet. 1981/82:221 115 har en annan (sekundär) typ avexploateringsavtal blivit allt vanligare. Kommunen är i dessa fall ägare tillmarkområdet och infordrar anbud på områdets bebyggande. Den exploatör som efterbedömning av inkomna förslag anses böra komma i fråga för uppdraget, får genomavtalet överta den kommunägda marken, genomföra exploateringen och därefteröverlämna fill kommunen de anläggningar, gator, vägar, ledningar m. m. somskall betjäna området. Denna typ av avtal benämns ibland"markupp-lålelseavtal". Markupplåtelsen sker efterupphandling genom anbudskonkurrens i kommunens regi. Upplåtelsen kan även skelill en viss producent utan föregående upphandling, varefter byggnadsarbetenaupphandlas i konkurrens. Avtalen innehåller ofla bestämmelser med syfte atlreglera förhållandet mellan exploatör och kommande köpare. Tekniken med exploateringsavtal fömtsätter ipraktiken alt marken är i en eller ett fåtal exploatörers hand. Är äganderättenmer splittrad ger lagstiftningen f. n. endast i vissa avseenden eller i vissafall möjligheter att underlätta ett samordnat plangenomförande. Med stöd avfaslighetsbildningslagen kan sålunda fastighetsindelningen bringas iöverensstämmelse med planen. Fasfighetsbildningslagen är uppbyggd så atl sådanaåtgärder skall kunna genomföras oberoende av om de berörda fasfighetsägarnäkommer överens eller inte. Vissa regler hindrar dock alltför omfattandeförändringar. I endast två fall kan fastighetsreglering innefatta fullständiginlösen av fastighet. Inlösen kan således ske dels för all genomföra enfastställd tomfindelning, dels för atl genom fastighetsreglering åstadkomma enallmän förbättring av fastighetsbeståndet när området omfattar mark lill ettflertal fasligheter med skilda ägare. Genom anläggningslagen kan anläggningar, som är avstadigvarande betydelse för flera fastigheter, inrättas somgemensamhetsanläggningar. Liksom fastighetsbildningslagen är anläggningslagenuppbyggd på det sättet, atl sådana gemensamma anläggningar som är nödvändigaför att genomföra en plan kan inrättas i princip oberoende av om de berördafastig-helsägarna kommer överens eller inte. som en fastighetsägare kan lainitiativ fill åtgärder enligt faslighetsbildningslagen eller anläggningslagenför alt genomföra en plan. Sammanfattningsvis kan således sägas alt del föratl genomföra en plan i princip krävs aktiva insatser av markägarna inomplanområdet. Gällande ordning erbjuder endast begränsade möjligheter alt fålill stånd samordnade aktiva insatser inom planområdel där äganderätten äruppdelad på flera olika händer. Det kan därför vara svårt atl inom sådanaområden få till stånd exploateringsavtal och fastighetsbildningslagsliflningenger inte tillräckligt stöd för en samordning. I sådana fall fordras således ipraktiken all kommunen aktivt engagerar sig i genomförandel genom förvärv avmarken eller åstadkommande av exploateringsavtal. 1981/82:221 116 Fördelningav ökat markvärde tillföljd av plan En annan olägenhet som uppkommer vidlälortsutbyggnad gäller fördelningen mellan fastighetsägarna av markensvärdehöjning. När en detaljplan fastställs medför del nämligen normalt envärdehöjning inom det planlagda området. Värdehöjningen motsvarar bl. a. värdetav den genom planen tillkommande rätten till bebyggelse. Ärfastighetsindelningen splittrad inom området, ligger det i sakens natur atldetta värde ofta blir ojämnt fördelat mellan fastighetsägarna, eftersomvärdehöjningens storlek i hög grad beror på storleken eller arten av den rättlill bebyggelse som de olika fastigheterna tilldelas enligt planen. Fastighetersom inte får sådan rätt, t. ex. genom alt de läggs ut som allmän plats, fårinte alls någon värdehöjning. Skall fastigheter eller fastighelsdelar inlösasenligt byggnadslagen eller förvärvas enligt expropriationslagen åstadkoms inteheller någon fördelning av en detaljplans värdeulfall på de berördafastighetsägarna. Vid fastighetsreglering enligtfastighetsbildningslagen finns däremot elt system för viss värdeutjämning.Fastighetsbildningslagens syslem medför dock vissa svårigheter att åstadkommaen utjämning av en detaljplans värdeulfall. Svårigheterna bottnar i attfastighelsbildningslagens tilldelningsregler i princip förutsätter att enfastighets användningssätt inte förändras, medan en detaljplan oftast ledertill en förändrad användning av de berörda fastigheterna. Vid den värdering, s.k. likvidvärdering, som sker i samband med marköverföringar för atl bestämmafastigheternas ersättning efter del att en ny eller ändrad plan fastställts,tvingas man beakta den fördelning av rätlen till bebyggelse som planeninneburit. Avträdaren av marken tillgodogör sig därmed planens värdeutfall ochen fastighet som inte fått någon rätt lill bebyggelse får inte del avvärdeutfallet. Vid en planläggning skall enligt 4 § byggnadslagensåväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas. Att det såledessaknas medel för värdeutjämning mellan fastigheter som berörs av en detaljplanutgör en betydande olägenhet i planläggningsarbetel. Från allmän synpunkt angelägnaplanlösningar, som skulle innebära ett ojämnt värdeutfall, kommer ofta intelill stånd. är del med hänsyn härtill myckel svårt att över huvud lagetfå till stånd en planläggning av någoriunda rimlig kvalitet av områden medflera ägare. Å andra sidan händer det inte sällan att planlösningar gervärdeutfall som från fastighetsägarnas synpunkt framstår som helt slumpartat. 2 behandling av frågan om exploateringssamverkan Såväl frågan om en samordning vid plangenomförandeav enskilda intressen som frågan om värdeutjämning inom ell planområde harvarit föremål för debatt . Prop.1981/82:221 117 Under mitten av 1960-talel aktualiserades dessafrågor med avseende på frågan om samverkan mellan fastigheter för utvinning avsten och grus. I samband med behandlingen av naturvårdsulredningens förslaglill naturvårdslag begärde en utredning om möjligheterna att införaen lagstiftning om gmssamfälligheter (L3U 1964:41 s.93, rskr 1964:371). Fråganhar därefter tagits upp i flera motioner under slutet av 1960- och böljan av1970-talet.