prop · G503221 · 1981-12-31 00:00:00 — Svenska har hävdat atl reglernaom exploateringssamverkan torde resultera i ett generellt markpolifisklinstrument som sätter gängse principer om offentlig markförsörjning ur spel.Med anledning av dessa påpekanden vill jag framhålla alt det förslag som nuläggs fram kommer att ge kommunen ett avgörande inflytande över frågan om samverkanöver huvud taget skall få komma till stånd. 1981/82:221 22 munenprioritera egna markförvärv och andra investeringar och på så sätt tillgodosebostadspolitiska ambitioner av olika slag. En viktig fråga är vilka åtgärder som skall kunnaomfattas av exploateringssamverkan. Enligt min mening finns det inte någonanledning alt begränsa möjligheterna fill endast vissa typer av åtgärder, ulanalla slags åtgärder som normalt inryms i exploatering för bebyggelseändamål ochsom syftar till att ställa i ordning marken för bebyggelse eller att underlättaförnyelse av bebyggelseområden bör kunna genomföras. Inom ramen för enexploateringssamverkan skall också kunna inrättas sådana anläggningar som avsesi anläggningslagen. Däremot bör inte själva uppförandel av nya hus ellerombyggnad av hus på enskilda fastigheter kunna omfattas avexploateringssamverkan. Sådana åtgärder ligger utanför själva exploateringenav marken. I första hand blir det således fråga om att göra mark tillgängligför bebyggelse, antingen för nyexploatering av råmark eller också förförtätning inom befintliga bebyggelseområden. Alla de transaktioner i form avmarkförvärv, fastighetsbildning, undersökningar, inventeringar o. d. sombehövs bör kunna ombesörjas genom samverkan. För att en exploateringssamverkan skall kunna uppnåsitt syfte, nämligen att ställa i ordning marken för bebyggelse och utförabehövliga anordningar för bebyggelsen, krävs atl samfälligheten får tillgånglill marken inom det område som berörs av samverkan (samverkansområdel). Defastighetsägare som deltar i exploateringen skall därför i princip ställa sinmark till förfogande för behövliga marköverföringar och storleksförändringarsom fömtsätts i de planer som avses genomföras inom samverkansområdet. Ävensådana fastigheter eller fastighelsdelar inom samverkansområdet som inte ingåri samverkan bör i princip vara tillgängliga, i den mån marken enligt detaljplansom tillkommit för exploateringen behövs för genomförandet. Sådan mark börsåledes mot ersättning kunna överföras genom fastighetsreglering för fördelningmellan de deltagande fastigheterna. För att hindra all de bebyggelsemöjligheter somföljer av en uppräUad detaljplan för samverkansområdel utnyttjas av enfastighetsägare som valt att stå utanför exploateringssamfälligheten, börbyggnadsförbud kunna meddelas. I fråga om utförandet av olika gemensamma åtgärderbör exploateringssamfälligheten gentemot kommunen kunna uppträda på samma sättsom om hela det område, inom vilket samverkan skall äga rum, var i samfällighetenshand. Samfälligheten bör sålunda kunna utföra anordningar, dels sådana somenligt exploateringsavtal skall överlämnas till kommunen, dels sådana sombehövs som gemensamhelsanläggningar för bebyggelsen. 1981/82:221 23 Samfällighetenbör därvid också kunna ta initiativ till inrättande av gemensamhelsanläggningarenligt anläggningslagen och få frågan härom prövad samfidigt med övrigaexploateringsålgärder. Exploateringssamverkan skall avse genomförande avvissa åtgärder fram till en viss tidpunkt. Sådan samverkan är således avtillfällig natur, och när åtgärderna är genomförda skall den upphöra. Om endetaljplanläggning genomförs i etapper, bör samverkan kunna beslå så länge somkrävs för att fullfölja hela företaget. Exploateringssamverkan bör således intekunna ha till ändamål att mera långsiktigt förvalla ett område som består avflera fastigheter. Uppstår önskemål om en långsiktig gemensam förvaltning fårdetta tillgodoses genom de medel som nuvarande lagstiftning erbjuder, t. ex.genom bildande av marksamfälligheter eller gemensamhelsanläggningar. Ett annatsätt är att delägarna för den långsikliga förvaltningen bildar en ekonomiskförening eller elt bolag. Den av utredningen föreslagna lagtekniska lösningenav frågan om exploateringssamverkan, som innebär att vissa bestämmelser finnsi förslaget till en ny plan- och bygglag och att andra finns ianläggningslagen, faslighetsbildningslagen och lagen om förvaltning avsamfälligheter, har mött en ganska omfattande kritik från remissinstanserna.Genom uppdelningen på flera olika lagar har enligt remissinstanserna reglernablivit splittrade och svåröverskådliga. Uppdelningen leder till att olikabeslut, med möjligheter till besvär i såväl administrariv som judiciellordning, behöver meddelas för varje steg i processen, vilket anses ge etttungrott förfarande och begränsa möjligheterna atl utnyttjaexploateringssamverkan inom förnyelseområden. Jag delar remissinstansernaskritik på denna punkt. Det bör således undersökas om inte frågan omexploateringssamverkan kan regleras på ett sätt som blir mera överskådligt ochsom leder lill elt effektivare förfarande än utredningens förslag. En lagteknisk utformning från dessa utgångspunkterkan sökas efter flera linjer. Bestämmelserna om exploateringssamverkan skullesålunda kunna inarbetas på ett mera gmndligt sätt i anläggningslagen. Såsomflera remissinstanser framhållit är dock syftet med anläggningslagen alttillskapa gemensamma anläggningar som är avsedda atl komplettera de deltagandefastigheterna med gemensamma funktioner, medan avsikten med exploateringssamverkanär en helt annan. Anläggningar enligt anläggningslagen skall således i principvara av stadigvarande betydelse för de deltagande fastigheterna, medan exploateringssamverkanär tidsbegränsad. En omfattande samordning mellan anläggningslagen ochreglerna om exploateringssamverkan framstår därför inte som lämplig. 1981/82:221 24 En annan möjlighet är alt ge exploateringssamverkanformen av en fastighetsreglering enligt faslighetsbildningslagen. Därigenomskulle de önskemål om ett sammanhållet förfarande, som framförts av vissaremissinstanser, kunna rillgodoses. FasUghelsregleringsinstitulet medger emellertidinte marköverföringar i den omfattning som behövs vid exploateringssamverkan.Det beror bl. a. pä att fastighelsbildningslagens tilldelningsregler i principförutsätter att en fastighetsreglering inte skall leda till att en fastighetsanvändningssätt förändras (5 kap. 8§ fastighetsbildningslagen).Exploateringssamverkan däremot leder normalt till en förändrad användning av deberörda fasUgheterna. Dessutom kan inte fastighetsbildningslagensersättningsregler oförändrade användas för de ersättningssi-luationer somuppkommer i samband med exploateringssamverkan. En lagteknisk lösning inomfastighelsbildningslagens ram skulle därför förutsätta ändringar avprincipiell natur i reglerna om storleksförändringar och lagensersättningssystem. Därtill skulle det bli nödvändigt att införa regler om ettnytt samfällighetsinstitut. En sådan förändring leder lill två principielltskilda typer av fastighetsregleringar i faslighetsbildningslagen som del skullebli svårt att på ett tydligt sätt hålla isär. Inte heller en sådan lösning bördärför genomföras. a. hovrätten över och ochhovrätten för Nedre har föreslagit att bestämmelserna omexploateringssamverkan tas upp i en särskild lag. Lagen skulle enligthovrätterna kunna utformas så att den i behövlig omfattning hänvisar tillreglerna i anläggningslagen. De speciella regler som behövs för att genomförafastighetsregleringar vid exploateringssamverkan och som av systematiska skälinte hör hemma vare sig i 5 eller 8 kap. fastighetsbildningslagen kan enligthovrätterna med fördel placeras i den särskilda lagen. Jag ansluter mig till de båda hovrätternas åsiktatl reglerna om exploateringssamverkan bör tas in i en särskild lag. Detla kanvara lämpligt också av det skälet atl det kan visa sig atl reglernaom exploateringssamverkan kan utnyttjas även för andra syften än exploateringför bebyggelse. Den särskilda lagen bör benämnas lag omexploateringssamverkan. I lagen bör tas upp bestämmelser om bildande avexploateringssamfällighet inom vilken de olika fastighetsägarintressena skallsamordnas. Bestämmelserna bör i huvudsak motsvara dem som i utredningensförslag har tagits in i anläggningslagen. Markfrågorna bör som utredningen harföreslagit behandlas vid en fastighetsreglering. För all vinna ökadåskådlighet bör emellertid i konsekvens med vad jag anförde deundantagsregler, som behövs för att syftet med exploateringssamverkan skallkunna fullföljas, placeras i den särskilda lagen i stället för ifaslighetsbildningslagen. På så sätt blir skillnaden tydligare mellanfastighetsreglering enligt faslighetsbildningslagen i allmänhet ochfastighetsreglering i syfte att genomföra exploateringssamverkan. Närdet gäller förvaltningen av exploateringssamfälligheter delar jag 1981/82:221 25 utredningens uppfattning att reglerna i lagen omförvaltning av samfälligheler bör tillämpas. Några avgörande invändningar motdetta har inte framförts av remissinstanserna. Lagen är avsedd alt passa förolika typer av samfälligheter och har ell regelsystem som är väl lämpat ävenför förvaltning av exploateringssamfälligheter. 2.1.4 Lagrådets allmänna synpunkter på förslagen Lagrådet har uttryckt tveksamhet iflera avseenden beträffande förslaget till lag om exploateringssamverkan(bilaga 4). Lagrådet har särskilt uppehållit sig vid anpassningen av den nyalagen till den nu gällande byggnadslagstiftningen och anser att del sätt påvilket anpassningen har skett inte går fritt från invändningar. Det gällerfrämst grunderna för fördelningen av den som exploateringssamverkanväntas medföra. Lagrådet vill emellertid inte motsätta sig alt förslagetgenomförs, i vart fall inte om vad lagrådet anför beträffande principerna förfastställande av andelstal godtas. Jag kommer i del följande attnärmare utveckla min syn på de frågor som lagrådet tar upp. Redan nu vill jagemellerfid anmäla att jag i allt väsentligt vidhåller det förslag somremitterades till lagrådet (bilaga 3). 2.2 Förutsättningar för att bilda enexploateringssamfällighet De gmndläggande villkoren för attexploateringssamverkan skall få komma ull stånd har utredningen tagit in iförslaget lill ny plan- och bygglag. Bestämmelserna återfinns i 11 kap., somavhandlar vissa frågor om plangenomförande (11 kap. 22 §). Enligt utredningsförslaget ärexploateringssamverkan avsedd att användas inom sådana områden där del ärangeläget att området bebyggs i ett sammanhang med hänsyn till den framtidautvecklingen av samlad bebyggelse eller för atl ett planmässigt byggande skallfrämjas inom ett område med samlad bebyggelse eller av någon annan jämförligorsak. Dessutom fömtsätts att området är uppdelat mellan flera fastigheter påett sådant sätt att åtgärder för områdets ändamålsenliga bebyggande härigenomförsvåras. Förslaget, som är utformat i nära anslutning fillexproprialionsgrun-derna i 2kap. 1§ expropriationslagen, innebär således attområdet skall avgränsas på planmässiga gmnder. Förslaget innebär vidare att det ärkommunerna som i ett särskilt beslut ett markförordnande - anger de närmarevillkoren för exploateringssamverkan, såsom syftet med den avseddaexploateringen och avgränsningen av samverkansområdet. Mitt förslag bygger på sammagmndläggande tankar som utredningsförslaget, nämligen atlexploateringssamverkan skall vara avsedd all användas om del med hänsyn lillbebyggelseutvecklingen är angelägel att i ett Prop.1981/82:221 26 sammanhang ställa i ordning mark för bebyggelse och ulföraanordningar för bebyggelsen. Det bör dessutom krävas attexploateringssamverkan inte får ske om ändamålet lämpligen bör rillgodoses pånågot annat sätt. Om fastighetsägarna t.ex. vill samverka för alt få lillstånd endast en gemensamhelsanläggning torde detla önskemål kunna tillgodosesenbart med hjälp av anläggningslagen. I sådana fall bör alltsåexploateringssamverkan inte få ske. Enligt min mening bör också en visssamhällsekonomisk lämplighetsavvägning göras innan en exploateringssamverkanbeslutas. Jag föreslår därför en regel som liknar expropriationslagensavvägningsregel i delta hänseende (2 kap. 12 § första stycketexpropriationslagen). Nuvarande byggnadslagstiftninginnehåller emellertid inte något planinstitut som kan fylla samma funktion sommarkförordnandet har i utredningsförslaget. Eftersom det inte är lämpligt attnu införa ett nytt institut i byggnadslagen, bör de gmndläggande villkoren istället anges i den nya lagen. De bör utformas så atl kommunen får det reellainflytandet i sådana frågor som avser företagets tillåtlighet och avgränsning.Kommunen bör således ha vetorätt mot exploateringssamverkan. Enligt utredningsförslaget liggerdel formella initiativet till exploateringssamverkan hos kommunen. Rätt altsöka exploateringsförrätlning hos faslighetsbildningsmyndighelen skall därefterUllkomma fastighetsägare inom området och . Det är dock enligtförslaget inget som hindrar att en fastighetsägare ansöker om förrättning innanett mark-förordnade har beslutats. Eftersom någon motsvarighet lillmarkförordnande inte kommer att finnas i mitt förslag, bör ansökan omförrättning utgöra den formella inledningen samverkansförfarandet. Dettainnebär naturligtvis inte alt kraven på kommunens beslutsunderlag i form avt.ex. översiktliga planer kommer alt bli lägre. Av naturliga skäl måste jukommunen ha ett fylligt underlagsmaterial för att kunna ta ställning lillfrågan om exploateringssamverkan. Även med denna ordning anser jag att enexploateringsförrätlning bör kunna påkallas av såväl fastighetsägare sombyggnadsnämnden. Ansöker fastighetsägare om förtätlning och kommunen motsättersig ansökningen bör förrättningen inställas. omexploateringssamverkan mot markägarnas vilja, faller å andra sidan samverkansfråganpå det opinionsvillkor somjag återkommer till . Avgränsningen av det område, inomvilket samverkan skall ske, är en viktig fråga i inledningen av förfarandet.Gränsdragningen har direkt betydelse för vilka fastigheter som får möjlighetatt delta i exploateringen och som därmed kan få del av företagets avkastning.Eftersom exploaterings- 1981/82:221 27 samverkani första hand bör ses som elt medel att genomföra kommunala planintentioner,bör gränserna för samverkansområdet som jag anförde bestämmas utifrånplanmässiga principer, dvs. efter vad som är lämpligt att planlägga i ettsammanhang. Därvid bör också enskildas intressen tillbörligen beaktas. Dettamedför som jag tidigare betonat atl kommunen måste få ett avgörande inflytandepå områdets huvudsakliga avgränsning. Det fömtsätter också, när samverkanskall avse ell område med stads- eller byggnadsplan, att arbetet med planen harfortskridit så långt att kommunen har en klar uppfattning i frågan om denplanmässiga avgränsningen av samverkansområdel. Formellt bör det slutgiltigabeslutet om gränserna för samverkansområdel meddelas av fastighetsbildningsmyndigheteni förrättningen, men reellt bör alltså kommunens ställningstagande vara heltavgörande för fastighetsbildningsmyndighetens beslut i denna del. Kommunen kani sin prövning bl. a. väga in de kommunalekonomiska konsekvenserna av enexploatering och därmed sammanhängande utbyggnad av service. Ennödvändig fömtsättning för alt exploateringssamverkan över huvud taget skall fåkomma till stånd bör enligt min mening vara atl kommunen har tillstyrkt det.Kommunens tillstyrkan till exploateringssamverkan bör fattas avkommunfullmäktige. Anledningen härtill är alt frågan om huvudmannaskapet fören exploatering har mycket stor såväl principiell som praktisk betydelse förkommunen. Speciellt påtagligt är detta när exploateringssamverkan syftar tillatt genomföra en stadsplan eftersom kommunen enligt byggnadslagen har ettstort genomförandeansvar för sådana planer. Vad fullmäktige angett i fråga omsamverkansområdets huvudsakliga avgränsning bör också vara bindande förförrättningen. Somjag tidigare framhållit skall exploateringssamverkan kunna utnyttjas bl. a.för att underlätta genomförandet av befintliga detaljplaner där markägandet ärsplittrat. Samverkansområdel bör därför även kunna omfatta ett redan tidigaredetaljplanelagt område. Del bör också kunna omfatta en del av elt sådantområde, t. ex. elt kvarter, eller i övrigt en begränsad del av ett område meden gällande plan som av någon anledning inte har blivit genomförd. Det lorde ibland vara olämpligt atl fastställa endetaljplan för hela det område som bör omfattas av exploateringssamverkan. Vidfrämst frilids-bebyggelse lorde sekundära grönområden, dvs. områden som intefordrar gemensam skötsel men ändå utgör en förutsättning för den tillkommandebebyggelsen, kunna lämnas utanför detaljplanen, i den mån förutsättningarnainte är sådana att områdena bör tas upp i planen som mark för jord-ochskogsbmksändamål. Detla innebär alt värdeutfallet av en detaljplan i vissasituationer kommer alt fördelas mellan samtliga fastighetsägare inom ettsamverkansområde trots att detaljplanen inte omfattar alla fastigheterna.Exploateringssamfälligheten och därmed avgränsningen av området för samverkanskall för övrigt kunna bestämmas innan en detaljplan antas. 1981/82:221 28 Lagrådet diskuterar ingående grunderna förvinstfördelning vid exploateringssamverkan. Jag vill redan nu ta upp en av defrågor som lagrådet avhandlar, nämligen den som gäller vilka fastighetsägaresom skall få la del av vinsten. Lagrådetfinner det särskilt anmärkningsvärt alt den som inte äger mark inom endetaljplan, som skall genomföras genom samexploalering, men medverkar i företagelgenom att han har exploaleringsbar mark i närheten skall få ta del av vinsten,trots atl hans mark inte underkastas några bindande föreskrifter avplankaraktär. Lagrådet motsätter sig ändå inte förslaget på denna punkt. Somjagtidigare har uttalat avses förslaget om exploateringssamverkan ge ökade ocheffektivare möjligheter att inom områden med splittrat ägoinnehav till markensamordna fastighetsägarna i ett gemensamt förelag för att genomföra de åtgärderför bebyggelse m.m. som förutsätts i stadsplaner och byggnadsplaner. Samtidigtåsyftas med exploateringssamverkan atl det värdeutfall som en ny eller ändradstadsplan eller byggnadsplan medför skall fördelas mellan de deltagandefastigheterna i förhållande lill deras ursprungliga ägoinnehav även om planenomfattar endast en viss del av samverkansområdel. Sistnämnda förhållande står,som lagrådet påpekat, i viss motsättning lill gällande lagstiftning. Enligtmin mening är det emellertid av vikt att sådana slumpmässiga värdeutfall som kan uppkomma vid planläggning tas bort vid ett gemensamt plangenomförandeav fastighetsägarna inom ett samverkansområde. En bestämmelse härom ser jagockså som en nödvändig fömtsättning för att få till stånd samverkan mellanfastighetsägarna. Dessa är ju inbördes beroende av atl kunna genomföra planeni ett sammanhang. Jagvill emellertid framhålla alt del i och för sig kan vara önskvärt allen detaljplan överensstämmer med samverkansområdel. Så kommer också atl varafallet i flertalet samverkansföretag, särskilt vid förtätning och sanering avbebyggelse. 1 vissa speciella situationer, främsi vid samverkan förfritidsbebyggelse, kan det dock inträffa att en byggnadsplan omfattar endasten del av samverkansområdel. Det är dock att märka atl samverkansområdelsomfattning alltid bedöms av kommunfullmäktige och därvid prövas bl. a. urplansynpunkl. Om kommunen ytterligare vill säkerställa markanvändningen inom dedelar av ett samverkansomräde som inte omfattas av byggnadsplanen, kanbyggnadslagens bestämmelser om fastställd generalplan utnyttjas. Enligt minmening ges härigenom tillfredsställande möjligheter att säkerställa en önskadmarkanvändning. Somjag tidigare framhållit är del väsentligt atl enskild exploateringssamverkanstår i överensstämmelse med kommunens syn på exploateringens genomförande. Viddel ställningstagande kommunfullmäktige gör i fråga om lämpligheten av atlöverlämna exploateringen till fastighetsägarna skall hänsyn las till behovetav atl bebyggelseålgärder och med bebyggelsen sammanhängande anordningar utförseller förbättras i ett sammanhang. Åtgärderna bör också vara sådana att de medhänsyn till 1981/82:221 29 bl.a. omfattning, teknisk komplexitet och sakägarnas kompetens är lämpliga förfastighetssamverkan. Åtgärder som lika gärna kan genomföras av fastighetsägarnavar för sig eller gemensamt med stöd av anläggningslagen bör däremot inteomfattas av exploateringssamverkan. Det kan också finnas skäl för kommunen attsärskilt bedöma fastighetsägarnas fömtsättningar att genomföra den begärdaexploateringen. Speciellt gäller del när samverkan avser genomförandeåtgärderinom områden med fastställd stadsplan. Fullföljs inte exploateringen harkommunen i dessa fall nämligen skyldighet att upplåta gator eller andraallmänna platser. Föratt få samverkansinstitutel effekfivt krävs, som remissinstanserna ocksåframhållit, att regler tillskapas för fastighetsägarnas anslutning tillsamverkansformen och att behövlig mark ställs till förfogande. Jag återkommeri det följande till dessa frågor. Exploatering för bebyggelse innebär alltid ettvisst ekonomiskt risktagande. Enligt utredningen bör därför en fastighetsägareinte mot sin vilja kunna tvingas in i ett samexploateringsföretag. Fleraremissinstanser, bl. a. hovrätten för Nedre , ,samt flera kommuner, har riktat kritik motutredningens förslag och framhållit att det under vissa fömtsättningar börfinnas möjlighet att tvångsvis förordna att en fastighet skall ingå i enexploateringssamfällighet för att institutet skall bli rillräckligt effektivt.Jag kan inte ansluta mig till den kritiken. Detfår anses vara ett allmänt intresse att en exploateringssamfällighet fårmöjlighet att genomföra hela exploateringen inom samverkansområdel, även omnågon eller några markägare inom området avböjer alt delta. Om det allmännagenom översiktliga planer och detaljplaner har tagit ställning till attexploatering av ett visst område bör ske, är det också ell allmänt intresse atlsådana beslutade planer genomförs. Jag anser emellertid att det är rillräckligtatt de som deltar i exploateringssamverkan ges möjlighet alt, i denutsträckning som krävs för att genomföra exploateringen, ta i anspråk mark frånsådana fastighetsägare som vall att stå utanför samverkan. Man behöver alltsåinte kräva alt dessa fastighetsägare direkt deltar i samverkan. Jag förordarsåledes den principiella lösning som utredningen föreslagit och som innebäratt erforderlig mark skall kunna ställas till exploale-ringssamfälligheiensförfogande utan krav på tvångsanslutning av fastighetsägare som valt atlställa sig utanför samverkan. Rättentill inlösen av mark från icke dellagande fastighetsägare bör dock enligt minmening inte gälla oinskränkt. Fastighetsägaren kan ha ett berättigat intresseav att fömtom att få framföra sina synpunkter vid prövningen av frågan omexploateringssamfällighetens bildande - kunna påverka samverkansområdetsavgränsning och få frågan om inlösen av marken prövad. Särskilda regler härombör således införas. Inte heller bör det finnas möjlighet atl lösa in mark medbyggnader som står i huvudsaklig överensstämmelse med planen. 1981/82:221 30 En fastighetsägare som avböjer att delta skall inteha del av företagets avkastning. Han skall å andra sidan inte heller lida någonekonomisk förlust genom att stå utanför exploateringsförelaget. För den marksom fastighetsägaren genom fasfighetsreglering avträder exploateringssamfällighetenbör därför utgå ersättning som i princip motsvarar markens värde före deneventuellt nya planläggningen. Fastighetsägarens ersättning bör således motsvaravad som skulle ha betalats om kommunen hade löst in marken. Jag föreslår därför att bestämmelserna omexploateringssamverkan utformas så atl de ger exploateringssamfällighetenmöjlighet alt genom fastighetsreglering ta i anspråk mark från icke dellagandefastigheter inom samverkansområdet, om marken behövs för atl genomförasamverkansföretaget. Denna möjlighet bör dock avse endast områden med stads-eller byggnadsplan som har fastställts efter det atlexploateringssamfälligheten har bildats, dvs.