prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Stadgandet blir onekligen svårläst; det uttalar genom ettcirkelresonemang -upptagning som en myndighet inte kan ta fram är myndighetenskyldig att ta fram bara om myndigheten kan ta fram den - att en myndighet intehar någon skyldighet att tillmötesgå framställningar om upptagningar som inteär tillgängliga för myndigheten. Utan kännedom om den grundlagsmässigainnebörden hos begreppet "tillgänglig" kan stadgandet missuppfattas,nämligen så att en för snäv innebörd ges åt tillgänglighetsbegreppet ochstadgandet antas röra serviceverksamhet från en myndighets sida. Intrycketförstärks av stadgandets rubrik "särskilda sammanställningar m. ".Eftersom avsikten inte är att uttala något om serviceverksamhet utanför de grundlagsmässigaåliggandena - jfr 10 § och kommentarerna ovan till denna - måste 16 §formuleras om och bör även förses med en annan rubrik. Tar man fasta på attsyftet är att definiera tillgänglighetsbegreppet eller, sett från en annansynpunkt, likställighetsprincipen kan följande lydelse tas som utgångspunkt förfortsatt diskussion; Enskild har rätt att få ta del av upptagning sommyndighet, genom enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader ellersvårigheter, kan överföra till sådan form att upptagningen kan läsas eller påannat sätt uppfattas. Inte heller kammarrätten i anser att 16 § ärgodtagbar i den föreslagna lydelsen. En av förutsättningarna för att en ADB-upptagning skallutgöra handling som är allmän och därmed i princip offentlig hos viss myndighetär enligt 2 1 Se avsnitt 3.10.6. 1981/82:37 179 kap. 3 § första stycket TF att den förvaras hosmyndigheten. En sådan upptagning anses enligt andra stycket i nämnda lagrumförvarad hos myndigheten om upptagningen är tillgänglig för myndigheten föröverföring i sådan form att den kan läsas. Det avgörande för om en upptagningär offentlig är alltså om upptagningen är tillgänglig för myndigheten. Den av DALKföreslagna 16 § innebär därmed av ordalydelsen att döma en utvidgning avprincipen om handlingsoffentlighet sådan den utformats i grundlag, eftersommyndighet enligt kommitténs förslag skall vara skyldig att låta enskild ta delav upptagning för ADB även i vissa fall då upptagningen inte är tillgänglig förmyndigheten och således inte heller allmän handling hos denna enligt TF. Med hänsyn till vad DALK anfört som motivering till vadsom tagits upp i denna paragraf synes kommittén inte ha avsett att gå utöver TF.I enlighet med vad som har sagts' förordar kammarrätten att lagtexteni stället innehåller en precisering när en ADB-upptagning är tillgänglig förmyndigheten. Med en sådan precisering av den innebörd som kammarrättenföreslagit blir förevarande paragraf överflödig. Hovrätten för har uppfattningen att detinte av paragrafens lagtext är lätt att förstå att den reglerar myndighets skyldighet att utföra programmeringsarbete och tydligen - enligt vad motiven utvisar - innebär att myndighet endast under viss närmare angiven förutsättning är skyldig att anpassa för myndigheten tillgängligt program efter den enskildes önskemål och utföra bearbetning med program som den enskilde ställer till förfogande. Också kammarrätten i anser att det är svårt att av lagtexten utläsa den avsedda innebörden. Kammarrätten föreslår att bestämmelsen ges ett mera konkret innehåll (t. ex.: "Begär enskild att få ta del av upptagningför ADB men kan detta ej ske utan att särskilda anpassningsåtgärder vidtas av myndigheten, är denna skyldig att tillmötesgå sådan begäran svårighe ter'"). En viktig punkt när det gäller ADB-upptagningar som nuföreslås lagfäst är att informationen skall vara tillgänglig för den enskilde /samma utsträckning som för myndigheten. Detta måste beaktas redan vid systemkonstruktionen,då eljest efterprogrammering med ökade kostnader kan komma att erfordras.Bestämmelsen innebär en angelägen anpassning till praxis och ekonomiska krav.Om den enskilde begär att få del av upptagning i vidare mån än denna ärtillgänglig för myndigheten föreligger skyldighet atttillmötesgå detta endast inom ramen för myndighetens allmännaserviceåligganden. Härav följer att utlämnande kan vägras bl. a. med hänsyntill arbetets behöriga gång. RRV anser inte att kraven på myndigheterna börskärpas i detta hänseende, vilket bör explicit framgå av den föreslagnabestämmelsen (16§). Vad försvarets sjukvårdsstyrelse har anfört i fråga om 14§ sägs gälla även för 16 §. Styrelsen avstyrker av principiella skäl attenskild medges rätt att få ' Se avsnitt 3.1. 1981/82:37 180 ta del av upptagning för ADB i vidare mån än upptagningenär tillgänglig för myndigheten, dvs. genom att använda ett eget program.Statens lanttnäteriverk () anför: LMV anser att den enskildes fria tillgång till allmännahandlingar inte skall medföra skyldighet för myndighet att göra särskildasammanställningar eller bearbetningar av information. Enskilda krav påtillhandahållande som föranleder myndigheten att ta fram nya program ellerutföra särskilda sammanställningar av serviceskäl bör tillgodoses bara underförutsättning att samtliga kostnader kan täckas och andra olägenheter kanelimineras. avvisar bestämt den ibetänkandet framförda tanken att i viss utsträckning låta enskild som ett led ioffentlighetsprincipen få egna program bearbetade. Ingen person utanförtrafiksäkerhetsverkets systemutvecklingsenhet besitter de kunskaper som fordrasför att kunna skapa ett eget program som skulle fungera itrafiksäkerhetsverkets ADB-system. Av både kostnads- och säkerhetsskälmotsätter sig verket en sådan tanke. DALK föreslår i förslagets 16 § en skyldighet förmyndighet att, under vissa förutsättningar, anpassa tillgängliga program så attenskilds önskemål kan tillgodoses. Förutsättningarna är att det kan ske utannämnvärda kostnader eller svårigheter. RSV vill här framhålla de förhållandensom f. n. råder på arbetsmarknaden. Enligt RSVs hittillsvarande erfarenheter ärdet, även om penningmedel står till förfogande, svårt att få programmerar- och systemerartjänsterbesatta. Den teoretiska kostnaden får i en sådan situation inte ensamt varaavgörande för vilka skyldigheter en myndighet skall åläggas. Även omkostnadstäckande medel ställs till förfogande kan nämligen inte skyldighetenuppfyllas. Det synes oklart om uttrycket "svårigheter" inrymmerproblem av denna art. () säger sig vara medvetenom att bestämmelsen kan leda till besvärliga avvägningar. Vad som skall anses som en enkel arbetsinsats torde kunnabedömas mycket olika av myndighet respektive enskild. En enkel arbetsinsats viden enskild förfrågan kan dessutom vid ett stort antal förfrågningar leda tillomfattande arbetsinsatser. Om myndigheten i ett enskilt fall bedömerarbetsinsatsen alltför omfattande för att tillgodose den enskildes speciellaönskemål om programanpassning, leder detta dock inte enligt CSNs mening tillatt offentlighetsprincipen åsidosätts. Samtliga uppgifter i registren skalldock tillhandahållas. Kommunstyrelsen i anför: Enligt kommunstyrelsens mening bör inte en myndighet varaskyldig att utföra bearbetningar om inte syftet är förenligt med de principertryckfrihetsförordningen har att tillgodose. Erfarenheterna visar, att häravsedda bearbetningar ofta begärs i anslutning till massuttag av uppgifter fördirektreklam eller andra kommersiella ändamål. I detta sammanhang villkommunstyrelsen understryka att DALK i sitt fortsatta utredningsarbete 1981/82:37 181 noggrant bör se över möjligheterna att förhindra attoffentliga data utnyttjas för direktreklam eller i andra kommersiella syften. Att allmänheten skall ha rätt att få myndigheternas ADB-informationbearbetad med egna program kritiseras också i andra yttranden. I likhet med avstyrkerförsvarets civilförvahning förslaget och anför: Enligt specialmotiveringen skall bestämmelsen även täckaden eventualiteten, att en enskild begär att få använda ett"användbart" program, som han själv ställer till förfogande. Även omman i likhet med utredningen håller för troligt att detta skulle förekommaendast undantagsvis, vill civilförvaltningen bestämt avstyrka att en sådan rättskall ges den enskilde. Skälen härtill är i stort desamma somcivilförvaltningen anfört rörande 14 §. Härutöver vill ämbetsverket framhålla,att utredningen synes ha haft en överdriven tilltro till myndigheternasmöjligheter att genom granskning av programmen avgöra, vilka risker derasanvändning kan medföra för befintliga register och program liksom vilka riskersom finns för att den genom programmen utsökta eller sammanställdainformationen får sådan karaktär att den inte skulle få utlämnas. Också LRF anser att DALK underskattat riskerna förförvanskning av myndigheternas uppgifter, särskilt om skyldigheten enligt 16 §kombineras med rättigheten enligt 14 § att själv utnyttja terminal ellerliknande hos myndigheten. LRF anmärker därutöver att, om dokumentationeninnehåller personinformation, tillstånd krävs av datainspektionen också förbearbetning. Bedömning av om ett sådant tillstånd behövs eller inte förbearbetningen tillkommer myndigheten, som härvid måste analysera program etc,en enligt LRF i praktiken omöjlig uppgift. Även statskontoret avvisar DALK:sförslag med hänvisning bl. a. till datalagens restriktioner i fråga omhanteringen av personregister. Det är i detta sammanhang statskontorets uppfattning atthandlingsoffentlighet vid ADB-teknik bör vara rätten att ta del av ADB-upptagningi samma mån som den är tillgänglig för myndigheten. Tillhandahållande i vidaremån bör enligt vår uppfattning vara service från myndigheters sida och somsådan ska den kunna avgiftsbeläggas. Om det t. ex. krävs programmeringsarbeteför att en myndighet ska kunna tillmötesgå en begäran bör myndigheten kunnakräva ersättning som täcker kostnaden för detta arbete. När detgäller personregister saknar för övrigt en myndighet rätt att tillmötesgå enbegäran om tillhandahållande eller utlämnande av ADB-lagrad handling i annanmån än den är tillgänglig för myndigheten. Ett personregister får inte inrättasutan att dess innehåll och ändamål preciseras. Sammanställningar av uppgifterur ett personregister måste svara mot registrets ändamål. För en myndighet ärändamålet i stort att tillgodose det behov myndigheten har för att kunna lösasina författningsreglerade uppgifter. Att göra andra sammanställningar ochtillgodose andra behov måste därför anses vara att gå utöver den rätt datalagenmedger och därmed strida mot grundlagen. Prop.1981/82:37 182 Arbetsgruppen vid datainspektionen anför: Även 16 § synes bygga på formuleringar som använts imotivuttalandena i propositionen 1975/76:160 och som lett till att varjeupptagning på ADB-medium "i princip" kommit att betraktas som enallmän handling. Skälet torde vara att ordet "register" saknatenhetlig betydelse. En glidning på detta begrepp har skett utan att motsvarandeförändring införts i 2 kap. 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen. Datalagenssyften och andemening har inte heller beaktats. Ett personregister får enligt datalagen inte inrättas utanatt dess ändamål och innehåll preciserats. Av särskild vikt är därvid attuppgifterna står i överensstämmelse med ändamålet. En sammanställning avuppgifter som inte svarar mot registrets ändamål får inte framställas, även omdet är tekniskt möjligt att göra den. Om uppgifter på ADB-medium skallbetraktas olika om de förs i ett s. k. "offentligt register" eller iett privat måste datainspektionen ompröva det sätt varpå tillstånd beviljas ochföreskrifter meddelas. I betänkandet framförs även tanken att myndigheten skallvara skyldig att på begäran utföra bearbetning med program som enskild ställertill förfogande. Det innebär att den enskilde skulle ges möjlighet att med etteget program påverka myndighetens register. Det finns ingen praktisk möjlighetatt i förhand granska varje program för att fastslå att programmet bearbetar registretpå ett tillåtet sätt. Detta är givetvis orimligt. Förslaget måste därföravvisas. Arbetarskyddsstyrelsen tar upp en annan fråga och anför: Av de föreslagna reglerna framgår att myndighet är skyldigatt tillhandahålla begärda uppgifter om det finns ett program tillgängligt fördetta ändamål. Ett särskilt problem är här att programmet kan ha tagits fram påbeställning av någon kund, som tidigare begärt samma uppgifter. Sådana programsom alltså framställts till följd av ett betalt uppdrag för enskilds räkningtorde omfattas av sekretessregeln i 8 kap. 9 § sekretesslagen. Det måsteklarläggas om programmet ändå får användas för den nye beställarens räkning. Två remissinstanser tar upp frågan om utformningen av ADB-systemi belysning av 16 .Journalisthögskolan i anser att det bör övervägasatt ge my.idigheters ADB-system sådan kapacitet att viss datortid kandisponeras helt eller delvis av enskilda. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämndenvid yttrar: Om enskild begär att fä en uppgift som kräver särskiltprogrammeringsarbete är detta ett tecken på att ADB-systemet har dåligkvalitet. Det saknar den dynamik som ett ADB-system bör ha. I de fall ADB-systemenär komplicerade bör det finnas särskilt utbildade tjänstemän som har tilluppgift att bistå allmänheten och ge service. Offentlighetsprincipen skall intekunna åsidosättas med hänvisningen att "det ligger på data". Attvägra utlämnande av ADB-upptagning med motiveringen att det krävs programmeringhar samma principiella innebörd som att vägra lämna ut ett skriftligt dokumentmed motiveringen att pärmarna fastnat i varandra. 1981/82:37 183 Slutligen kan nämnas att statens pris- och kartellnämndupplyser att särskilda sammanställningar på grundval av data från butiksregistretgörs . 3.13 Tid för tillhandahållande (17 §) Med ett undantag är de remissinstanser som uttalar sig om DALK:s förslag till en bestämmelse om tiden för tillhandahållande av uppgifterkritiska mot förslaget. Det framhålls att tillhandahållande på stället enligt TFskall ske skyndsamt (medan grundlagen inte ställer samma krav vid utlämnandegenom avskrift e. samt att denna skillnad bör finnas även i fortsättningen.Vidare erinras om att det i fråga om utskrifter finns särskilda bestämmelser iexpeditionskungörelsen. Den närmare utformningen av bestämmelsen har ocksåföranlett en del kritiska kommentarer. är den instans som uttalar sighelt positiv om DALK:s förslag. Nämnden anser det väsentligt att DALK understrukit attstörsta möjliga skyndsamhet skall iakttas från myndigheternas sida beträffandetillhandahållande av såväl upptagning för ADB på stället som utskrift av kopiaav datamedium. Vid den kommunikation on line mellan myndigheternas databaseroch massmediernas redaktioner som nämnden förutsätter kommer att etablerasunder bör tillgången till ADB-uppgifter kunna ske omedelbartefter uppkopplingen. RRV konstaterar däremot att det i 2 kap. 12 § TF angivnatidskravet "genast eller " endast avsertillhandahållande på stället. Det utsträcks i DALK:s förslag till att omfattaockså utlämnande genom utskrift och utlämnande på grund av servicereglerna. RRVfinner inte tillräckliga skäl för detta och avstyrker förslaget. Likaså yttrar generaltullstyrelsen: TF skall allmän handling tillhandahållasgenast eller . DALK föreslår i 17 § att detta långtgåendekrav på skyndsamhet skall utvidgas att avse även tillhandahållande av utskriftav ADB-upptagning med motivering att det i båda fallen är lika viktigt attstörsta möjliga skyndsamhet iakttas från myndighetens sida. mening är ett skyndsamt tillhandahållande av handlingför att fillgodose offentlighetsintresset mycket betydelsefullare äntillhandahållandet av utskrift av handling. Att ge samma höga prioritet åtmyndighetens arbete med att tillhandahålla utskrifter är därför inte motiverat. Liknande uppfattning har ADBJ som anför: Det finns en möjlighet att ett generellt formulerat skyndsamhetskravför olika slag av utlämnanden och åtgärder resulterar i att kravet nöts ned förde viktigaste framställningarnas del, alltså de grundlagsstödda kraven på attfå tillgång till upptagningar. Här finns det anledning att uppmärksammaförhållandet mellan 12 § och 17 § LUA och att överväga hur begreppet'"betydande hinder"" bör förhålla sig till "arbetetsbehöriga gång". Symme-trin brister och man kan fråga sig om en myndighetkan uppskjuta ett begärt Prop.1981/82:37 184 utlämnande av upptagning under hänvisning till att arbetetskulle störas när det inte är fråga om att andra mera brådskandetjänsteåtgärder förhindras. DALK betonar genom förslagets 17 § vikten av att uppgiftur upptagning för ADB tillhandahålls . Den föreslagnarubriken leder till förslagets 15 §, vari stadgas skyldighet att mot fastställdavgift utge utskrift. Såvitt RSV kan finna gäller i de fall en utskrift skallexpedieras till den enskilde den regel om expeditionstid som återfinns i 19 §andra stycket expeditionskungörelsen. Detta bör klargöras om lagförslaget iövrigt godtas. Några remissinstanser diskuterar vissa praktiska problemsom kan vara förenade med en tillämpning av paragrafen. Försvarets materielverkställer frågan hur en myndighet skall förfara för att tillgodose kravet påsnabbt tillhandahållande, när de datorer som myndigheten anlitar är fullbokadeunder . I en egen dator kan myndigheten möjligen omprioriterade arbeten som skall utföras. Om flera myndigheter anlitar samma dator ellerhyr datortid, uppkommer dock enligt verket frågan vem som skall besluta omprioritering av olika uppdrag och vem som alltså skall avgöra, hur snabbt denenskilde sökanden skall få sina önskemål behandlade. Enligt arbetarskyddsstyrelsens uppfattning medför 17 §vissa praktiska problem. Arbetarskyddsstyrelsen förfogar inte över någon egen datoroch har för vissa av sina ADB-system heller inte tillgång till terminaler e. d.De uppgifter, som ingår i dessa system, lagras i stället hos andra myndigheteroch organ i enlighet med upprättade avtal. Enligt avtalen bearbetas dessa datagenom s. k. satsvis bearbetning, som sker en gång . Mellan dessa tidpunkterhar styrelsen inte någon tillgång till lagrade data. Extra maskinkörningar föratt ta fram uppgifter mellan dessa tidpunkter skulle vara förenade medavsevärda arbetsinsatser och dessutom medföra betydande omkostnader. Utredningens förslag till formulering av 17 § synesinnebära att myndigheten inte får vänta så länge som en månad med att ta frambegärda uppgifter. Formuleringen måste på denna punkt ändras så att den blirpraktiskt möjlig att uppfylla. förklarar att detgivetvis i vissa fall får accepteras att en planerad produktionstid hosmyndigheten måste avvaktas men att det inte är godtagbart om det blir långaväntetider för beställaren. De undantag från huvudregeln som anges i paragrafen börkunna begränsas till ett minimum om modern datateknik används. En hänvisningtill "arbetets behöriga gång" får inte tolkas så att uppgifterna blirtillgängliga senare än under den dag de begärts. Prop.1981/82:37 185 ADBJ har en invändning mot paragrafens formulering ochyttrar: 17 § avser enligt DALK:s kommentarer att täcka delssituationen att någon begär att få tillgång till en upptagning på stället, delssituationen att någon önskar erhålla utskrift av upptagning. Det är då felaktigtatt i lagtextens inledning använda termen "uppgift ur upptagning" somju syftar på en tredje typ av framställning, nämligen en som tillmötesgås genomserviceåtgärder från myndighetens sida - jfr 10 § LUA. DALK vill å andra sidanlåta skyndsamhetskravet gälla generellt för både grundlagsstödda och icke grundlagsstöddaframställningar om att erhålla upptagningar och information (sid. 88). Dettakan ske genom formuleringen: "Upptagning för ADB och annan uppgift ellerupplysning som enligt..." Även kammarrätten i och försvaretscivilförvaltning anser att paragrafen bör förtydligas. 3.14 Avgift (18 §) De två remissinstanser, som tar uttrycklig ställning till DALK:sförslag att bestämmelser om avgift tas in i LUA, avvisar detta. Många remissinstanserhar emellertid synpunkter på förslaget. Hänvisningen till expeditionskungörelsenkritiseras bl. a. när det gäller den kommunala sektorn. Åtskilligaremissinstanser delar DALK:s uppfattning att avgiftsfrågorna bör utredas vidarei syftet att generella avgiftsbestämmelser skall skapas i fråga om utskrifterav ADB-upptagningar. En vanlig uppfattning är därvid att man i detta sammanhangbör bestämma avgifterna efter det ändamål för vilket uppgifterna har lämnatsut. Man kan enligt flera remissinstanser i detta sammanhang skilja mellanutlämnande enligt offentlighetsprincipen och övrigt utlämnande. RRV och /?5K är de instanser som avstyrker attbestämmelserom avgift nu ges lagform. RRV anser att ytterligareförfattningsreglering på avgiftsområdet t. v. bör anstå. RRV åberopar att DALKhar föreslagit en särskild utredning om avgifter samt attstämpelskatteutredningen arbetar med en översyn av expeditionskungörelsen. Den i 18 § lagförslaget intagna bestämmelsen om avgiftbör, enligt RSVs mening, i stället intagas i 1 § tredje stycketstämpelskattelagen (1964:308). Denna senare regel synes även innefatta utskriftav upptagning för ADB. Den nu föreslagna paragrafens andra mening synes därförlämpligast böra tillföras stämpelskattelagen. Regeringen skulle därmed ha attbeakta denna genom ändring i expeditionskungörelsens avgiftslista Avdelning I,vari ju stadgas hur avgift för utskrift av upptagning för ADB skall avgiftsbeläggas.Genom en sådan ordning kommer besvär över avgiftsbeläggningsbeslut avseende nuaktuella handlingar att fullt ut kunna prövas av RSV. Det av DALK framlagdaförslaget innehåller däremot ingen besvärsregel som hänvisar till RSV. Den av DALK föreslagna hänvisningen tillexpeditionskungörelsen kritiseras av ett par remissinstanser på den grunden attexpeditionskungö- relsen inte gäller för alla myndigheter. anmärker att expeditionskungörelsen inte tillämpas på dekommunala myndigheterna. Som förutsättning för att kommun skall få uttaavgiftför avskrift eller kopia av handling och därmed även för utskrift av upptagningför ADB enligt 2 kap. 13 § TF gäller att kommunfullmäktige fattat särskiltbeslut om sådana avgifter. DALK:s förslag i avgiftsfrågan synes för kommunernas delinnebära att avgift för utskrift av upptagning för ADB skall utgå enligtexpeditionskungörelsen. I fråga om allmän handling, inräknat utskrift avupptagning för ADB, ankommer det på fullmäktige att bestämma om och i så fallmed vilket belopp avgift skall uttas. Detta medför att skilda förfaringssättkommer att tillämpas vid bestämmande av avgift för å ena sidan utskrift avupptagning för ADB och å andra sidan avskrift eller kopia av allmän handling avkonventionellt slag. Eftersom det statliga avgiftssystemet enligtexpeditionskungörelsen brukar tillämpas av kommunerna anser styrelsen att detbör ankomma på kommunfullmäktige att liksom i fråga om konventionellahandlingar besluta om avgiftsregler för utskrift av upptagningar för ADB. Likaså konstaterar attexpeditionskungörelsen gäller endast för statliga och inte för kommunalamyndigheter. Verket tillägger att vad som gäller kommun även har avseende påallmän försäkringskassa samt att det synes lämpligt att bestämmelserna i 18 §ger uttryck för det verkliga förhållandet, nämligen att den angivna kungörelseninte avser annan myndighet än statlig. tar upp frågan omexpeditionskungörelsens utformning och pekar på de problem som tillämpningen avexpeditionskungörelsen sägs föra med sig. Nämnden anför vidare: Inflytande avgifter enligt kungörelsen kommer ju inte denmyndighet som har haft kostnaderna med att ta fram uppgifterna tillgodo. Omallmänheten i ökad utsträckning begagnar sig av rätten att få kopia av allmännahandlingar, är en ändring av expeditionskungörelsens bestämmelser om inleveransav stämpelmedel till postverket och rimlig med hänsyn till attmyndigheterna får bära ökade kostnader. Genom de besparingskrav som allamyndigheter måste underkasta sig tvingas de redan nu att i allt störreutsträckning minska sin ambitionsnivå också i fråga om väsentliga och avstatsmakterna ålagda uppgifter. Åtskilliga remissinstanser har synpunkter på DALK:sförslag om att avgiftsfrågorna bör utredas särskilt.