prop · G503146 · 1981-12-31 00:00:00 — Vad särskilt gäller den som håller sig undanoch som inte har sådana synnerliga skäl för sin begäran att få stanna, attfrågan under alla förhållanden bör prövas av , menar reservanterna attärendena redan nu handläggs med största skyndsamhet, särskilt somfömlsättningar för förvarstagande vanligen föreligger och utlänningen ofta ärtagen i förvar i dessa fall. Skulle ändå en lagändring anses nödvändig, börenligt reservanterna en återgång ske lill vad som gällde före den ,då omedelbar verkställighet endast fick ske av beslul som hade fattats inom envecka från inresan. Del skulle medverka till atl prövningen kom igång på etltidigt stadium. Remissopinioneni denna fråga har visat sig vara starkt splittrad. Några remissinstanser,nämligen RPS, och , anser att förslaget visserligen är ett steg i rättriktning men alt del inte är tillräckligt långtgående och förordar därför enannan lösning. Majoritetsförslaget tillstyrks av JK, RÅ, kammarrätten iJönköping samt länsstyrelserna och en rad åklagar- pch polismyndigheter. ÄvenLO och Föreningen ställer sig bakom förslaget. Däremot tarJO, de båda hörda hovrätterna, kammar-rätlen i , statskontoret, RRVoch avstånd från förslaget eller i vart fall från altnågon sådan ändring genomförs innan nuvarande möjligheter att komma tillrättamed problemen har hunnit utnyttjas. En rad organisationer mptsälter sig ocksåförslaget. Det gäller , . Svenska flyklingrådet, RIB samt Spanska och . Desynpunkter som framförs av RPS, och kan i huvudsak sammanfattas påföljande säll. Möjlighet för polisen all avlägsna en utlänning börfinnas även i andra fall än dem som kommittén har föreslagil. Det gäller bl.a.den vars visum har löpt ut eller som på grund av atl inresebehandling har skettinle kan avvisas på formell grund senare än från ankomsten. Del ärvidare önskvärt atl alla utlänningar som borde ha skaffat uppehållstillståndföre inresan och som bara kan kräva en formell prövning av rätten alt stannahär får utvisas av polisen genom elt verkställbart beslul. Enklaståstadkommer man en sådan ordning genom att nuvarande vecko- ochIremånadersfrister för avvisning Prop.1981/82:146 25 avskaffas.Gällande överlämnande- och anmälningsskyldighet räcker somrättssäkerhelsgaranli. RPS godtar dock atl en utvidgning sker av anmälningsplikten.Verkställighet bör inle ske förrän iremånaderstiden har gått ut. Ifråga om de remissinstanser i övrigl som förordar ett särskilt avlägsnandeförfarandekan nämnas följande. JK anser att det praktiska behovet är tveksamt men attförslaget är motiverat från principiell synpunkt, dvs. från den utgångspunktenatt den som bryter mot beslämmelserna inte därigenom skall få någon förmån. Enliknande inställning framskymtar i flera andra remissyttranden. Några av dessaremissinstanser, bl.a. RÅ och kammarrätten i , anför all rimligarättssäkerhetskrav är tillgodosedda. i antar att denföreslagna ordningen verksamt kan bidra till att stävja en ökad illegalinvandring. LO anser att det förenklade förfarandet även bör omfattautlänningar vilkas visum har löpt ut och menar vidare alt den möjliggör en meragenerös viseringspolitik. En remissinstans framhåller atl ett sådanl snabbiförfarande kan motverka atl situationer inträffar då en ufiänning genomvistelsen här kommer alt överträda ett förbud att vistas utanför sitt hemlanden viss längsta tid och riskerar straff för detta. I övrigt har de nu berördaremissinstanserna anslutit sig till vad majoriteten i kommittén har anfört. Huvudinvändningenfrän det betydande antal remissinstanser som avstyrker förslagel kan sägasvara, att de anser att de principiellt och i övrigl långtgående ändringar sommajoriteten föreslår inte bör komma i fråga utan att de fakfiska problemen gördetta nödvändigt. Dessutom bör man enligt deras mening i vart fall förstavvakta effekterna av den införda ordningen med uppehållsfillstånd föreinresan. JO understryker atl det praktiska behovet är litet och attförbättringar kan uppnås inom ramen för gällande bestämmelser. Härtill kommeratt UtlL genpm ändringen skulle bli än mer svåröverskådlig, någol som börundvikas särskill när det gäller denna typ av lagstiftning. Även de bådahovrätterna och kammarrätten i anser att man av dessa skäl och iövrigt av de skäl som reservanterna anför inte bör genomföra ändringar, i vartfall inte . Delade uppfattningar råder mellan hovrätterna ifrågan om rimliga rätlssäkerhetskrav har lillgodosetts i majoriletsförslaget.Andra synpunkter som anförs av remissinstanserna är att ändringen närmastkommer att la sikte på den turkisk-assyriska gruppen som den illegalainvandringen från denna grupp har minskal och kan mötas på annal sätt. Riskenför att de utlänningar som det här gäller gömmer sig ännu längre framhållsockså. Advpkatsamfundel framhåller att efter anmälan har ändratpplismyndighelens beslut i en tredjedel av fallen. Samfundet anser därför attpplismyndigheternas befogenheter inte bör utvidgas. Svenska Flyklingrådetmotsätter sig likaså alt polisens befogenheter utvidgas på det sätt somkommittén föreslår. Erfarenhelerna från det nuvarande anmälningssystemet, medbl.a. dåligt beslutsunderlag hos , visar enligt Prop.1981/82:146 26 flyktingrådetatt riskerna är stora. Några sakliga skäl för ändringen anges heller intefinnas. Åtskilliga av de remissinstanser som avstyrker förslaget skulle hellrese en återgång till den ordning som gällde före den . För egen del vill jaganföra följande. Den frist som gäller för avvisning har successivt utsträcktsdels för alt uppnå en viss samordning inom och dels, så sent som år1977, för att möjliggöra avvisning på formell grund av utlänningar, som saknartillstånd atl resa in, i sådana fall då utlänningen underlåter atl i anslutninglill inresan ge sig lill känna. Avvisning får emellertid inle i något fall skegenom beslut av polismyndighet senare än från inresan. Medutgångspunkten atl en avvisning egentligen skall syfta fill att hindrautlänningen att resa in i landet har avvisningsinsfitutet redan genom nuvarandeordning i hög grad tänjts ut. Atl ytterligare vidga avvisningsinsfitutet på detsätt som föreslås av bl.a. RPS och skulle inle endast rubba systematiken ilagens uppbyggnad och medföra avsteg från den terminologi som är vedertagenbåde i vårt lands och i andra länders utlänningslagstiftning utan pckså slå istrid mol de uttalanden som gjordes av de särskilda nordiska sakkunniga ibetänkandet (NR 16/70) Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i Norden.I det betänkandet föreslogs (s. 47) tvärtom alt nuvarande ordning borde ändrasdärhän atl avvisning endast kan ske vid gränsen. Jag vill vidare erinra om attjag i propositionen (1979/80:96) med förslag lill ny utlänningslag, m.m. (s.58) underströk, att det ligger i avvisningsinstitutets natur atl beslul skallträffas inom rimlig tid från inresan och alt elt avlägsnande av en utlänningsom har vistats en längre lid i landet bör beslutas av den centralaullän-ningsmyndigheten och ske i form av utvisning. Mot bakgrund av vad jag nuhar anfört bör enligl min mening någon ulvidgning av de gällande tidsfristernaför avvisning inle ske. Del innebär alltså all avvisning även i fortsättningenskall få ske på materiella grunder samtpå formell gmnd inom från ankomsten, om utlänningen harinresebehandlats och, i annat fall, inom från påträffandet, men ocksåi del fallet senast från inresan. Fråganom avlägsnande av utlänningar som uppehåller sig här utan giltig visering ellerannat föreskrivet tillstånd och som inte söker sådant tillstånd äremellertid inte enbart eller ens väsentligen en fråga om tillämpligtavlägsnandeinslitut. Frågan gäller ytterst om UtlL behöver ändras igmndläggande hänseenden för att man skall komma tillrätta med sådan illegalinvandring som tar sig uttryck i att utlänningar håller sigundan myndigheterna för alt få lill stånd en ingående och i vissa falllångvarig prövning av deras rätt att vistas här i landet. Utlänningslagkommitténsmajoritet förprdar som jag har nämnt ett särskill utvisningsförfarande när detgäller utlänningar som inte har sökt uppehållstillstånd fråninresan. Utredningen anser att elt sådant mera summariskt utvisningsförfarandevisserligen kommer att beröra ett förhållandevis begränsat antal utlänningarmen alt avgörande betydelse bör fästas vid den Prop.1981/82:146 27 principiellasynpunkten, all den som bryter mot UtlL:s regler inte därigenom bör få rätt tillett annat prövningsförfarande än den utlänning som lojall följerbestämmelserna. Av främst del skälet föreslär majoriteten, som jag redan harnämnt, bl.a. att pohsmyndighelerna skall få befogenhet att utvisa utlänningarsom inte har sökt uppehållstillstånd inom den första Iremånaderstiden och attbeslutet, om del meddelas inom från påträffandet, skall verkställasulan hinder av anförda besvär. Ordföranden och en ledamot har reserverat sig,eftersom de anser att ell sådant långtgående avsteg från gällande ordning inteär mofiverat ulan att de faktiska omständigheterna kräver det och eftersom demenar all möjligheter redan finns att åstadkomma en tillräckligt effektivordning inom ramen för gällande regler. Som jag har nämnt är remissopinionenstarkt splittrad. Flertalet remissmyndigheler motsätter sig emellertidförslaget eller i vart fall att detta genomförs innan de nuvarandemöjligheterna all kpmma fillrätta med problemen har uttömts. Detär självfallet angeläget alt motverka att utlänningar reser in i vårt landillegalt eller stannar kvar här utan atl inom föreskriven tid ge sig tillkännaoch ansöka om behövliga tillstånd för vistelsen. En reglerad invandring utgören viktig förutsättning för alt vi skall kunna upprätthålla en generös flykfing-pch invandrarpolitik. Från principiell synpunkt är det naturligtvis inte hellertillfredsläliande alt ett sådant handlande skall ge rätt till ett mer ingåendeprövningsförfarande än vad som skulle ha stått till buds, om uflänningen hadeansökt om uppehållstillstånd . Ett land som vårt kan å andra sidan likalite som andra ekonomiskt utvecklade länder helt undgå illegal invandring. Ijämförelse med vad som är fallel i åtskilliga andra stater i västvärlden tordeden illegala invandringen till vara förhållandevis begränsad. Avgörandeför frågan om elt nytt utvisningsförfarande bör införas i vår UfiL bör enligtmin mening i första hand vara, pm en sådan ordning är behövlig pä grund avomfattningen av den illegala invandringen eller de svårigheter denna skapar.Jag kan därempt inte utan vidare dela den uppfattningen att principiella"rättviseskäl" är anledning nog för en reform i detta hänseende. Enöverflyttning på polismyndigheterna av rätten att besluta om avlägsnande avutlänningar som vistas här, kanske , skulle innebära ettlångtgående avsteg från de principer som ligger till grund för UtlL. Deltagäller även om polismyndigheterna åläggs att i vissa fall överlämna frågantill och en anmälningsplikt införs. Denlåt vara begränsade undersökning som kommittén har genomfört ger knappast vidhanden, att det i någon mera betydande pmfattning förekommer att utlänningar påett ofillbörligt sätt håller sig undan myndigheterna än tremånader för att därigenom få till stånd en prövning av . Särskilt gällerdetta om man undantar de uflänningar som har politiska skäl eller i övrigtsådana skäl atl deras rätt atl stanna här under alla förhållanden skall prövasav verket. Inte heller den fortlöpande Prop.1981/82:146 28 statistiki detta hänseende, som RPS numera för, ger vid handen att problemet har någonstörre faktisk omfattning. Avbelydelse i detta sammanhang är vidare att kravet på all uppehållstillståndskall ha beviljats före inresan infördes så sent som . Syftetmed denna ordning är dels att minska antalet fall då uppehållstillståndsöks först sedan utlänningen har kommit hit, dels alt möjliggöra en skyndsamhandläggning av tillstånds- och avlägsnandeären-den när detta ändå har skett.Om man bortser från flyktingar, nära familjemedlemmar och vissa andra med skälav synnerlig vikt, skall tillståndsansökningen avslås av formella skäl, dvs.redan på den grunden att utlänningen finns i utan tillstånd. Deltagäller beträffande såväl SIV:s prövning som regeringens. ocharbetsmarknadsdepartementet har organiserat ärendehandläggningen på sådantsätt alt prövningen i dessa fall skall kunna ske snabbi. Del är ännu förtidigt alt utvärdera de vinster i form av kortare handläggningstider i främstdessa ärenden som den reformen medför. Jag vill vidare i likhel medreservanterna framhålla, alt det i många fall finns grund för förvarslagandenär utlänningen först efter tremånadersfiden påträffas av polisen och alt avlägsnandeärendeli främst sådana fall redan nu handläggs med största skyndsamhet av samtligainblandade myndigheter. Vidarevill jag peka på en annan aspekt som enligt min mening inte bör undervärderas idetta sammahang, nämligen betydelsen av att antalet institut i UtlL imöjligaste mån begränsas. JO understryker är del av vikl att en lagav så stor direkl betydelse för så många enskilda samt tillämpande myndighetersom fallet är med UtlL görs så överskådlig och lätthanterlig som omständigheternamedger. Införandet av elt '.lytt särskilt utvisningsinslitut måsle oundvikligenleda till att utlänningslagstiftningen ytterligare kompliceras. Motbakgmnd av vad jag nu har sagt är jag inte beredd atl biträdamajoritetsförslaget om etl särskilt ulvisningsförfarande som skulle handhas avi första hand polismyndigheterna. Det finns enligt min mening anledning atttills vidare avvakta utvecklingen och inte minsl effekterna av ordningen meduppehållsfillstånd före inresan. Jag vill tillägga att IPOK enligt sinadirekfiv skall ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av åtgärder för atlväntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligt. Ett belänkandefrån utredningen kan väntas under /83. Det finns enligt minmening goda skäl att även avvakta de förslag den ulredningen kan komma attlägga fram, innan några genomgripande förändringar i nu aktuellt hänseendegörs i den antagna UtlL. 1981/82:146 29 Enligt84 § UtlL ankommer verkställigheten av avvisning och av utvisning vidbristande uppehållstillstånd (38 § UtlL) på polismyndighet samlverkställigheten av utvisning på gmnd av brott (40 § UtlL) och på grund avasocialitel (43 § UtlL) på länstyrelse. Den verkställande myndigheten är iåtskilliga fall skyldig alt överlämna verkställighetsfrågan fill . Främstgäller detta när utlänningen åberopar politiska invändningar som inte tidigarehar prövats. Avsärskilt intresse såvitt gäller verkställighet av utvisning är den förstärkningav skyddet för flyktingar som infördes genom den nya UflL och som innebär, atten allmän domstol eller förvaltningsdomstol inte får utvisa den som har enflyktingförklaring eller som annars uppenbart är att anse som en flykting ochhar behov av i . Vidare infördes genom den nya UfiL denordningen, att den som har dömts till utvisning på gmnd av brott men görgällande politiska hinder mot verkställigheten kan hos regeringenansöka om upphävande av utvisningen. Utlänningslagkommitténhar haft i uppdrag att överväga frågan vilken myndighet som skall ha hand omverkställigheten. Utredningen skulle vidare undersöka hur en enhetlig praxiskan åstadkommas samt på vilket sätt delgivning och verkställighet avavlägsnandebeslut kan ske med så stort hänsynstagande som möjligt lillutlänningens intressen. Ifråga om verkställande myndighet genomfördes fr o m på förslagav kommittén den ändringen, att pplismyndigheterna i stället förlänsstyrelserna fick hand om verkställigheten av utvisning på grund avbristande pass eller tillstånd att vistas här (prop. 1977/78:90). Kommittén hari det nu aktuella betänkandet behandlat frågan om överförande fillpolismyndigheterna också av verkställigheten av domstols dom eller beslut omutvisning, dvs. utvisning på gmnd av brott eUer asocialitel. Till ulgångspunktför sina överväganden har kommittén gjort en undersökning av den nuvarandehandläggningen av verkställighetsärendena i dessa fall (betänkandet s. 61-63). Kommitténerinrar inledningsvis om att de införda begränsningarna i domstolarnasrätt att utvisa den som är flykting och de vidgade möjligheterna att upphäva ensådan utvisning kan förutsättas minska antalet fall då politiska invändningaraktuahseras vid verkställigheten. Vidare pekar kommittén på den vittgåendeskyldigheten enligt 85, 86 och 89 §§ UljL att överlämna verkställighetsärendetlill , när sådana invändningar görs i verkställighetsskedet eller när delannars är tveksamt om eller hur verkställighet skall ske. Härtill kommer enligtkommittén att polismyndig-hetema nu har handlagt ärenden omverkställighet av beslut om utvisning på gmnd av bristande pass ellertillstånd, f dessa ärenden har polisens ansvar skärpts, eftersom denenskilde inte längre har möjlighet att själv hos regeringen ansöka omupphävande av avlägsnande- Prop.1981/82:146 30 beslutet.Detta accentuerar skyldigheten för verkslällighetsmyndighelen att överlämna ettärende till , om nya pohtiska skäl mot verkställigheten åberopas påverkställighetssladiel. Medhänsyn härtill och till att polismyndighetema i högre eller mindregrad medverkar vid verkställigheten av utvisning på gmnd av brott, föreslårkommittén atl verkställigheten förs över från länsstyrelserna tillpolismyndigheterna. Kommitténtar vidare upp frågor som rör tillvägagångssättet vid verkställighet avavvisnings- och utvisningsbeslul, bl.a. mol bakgrund av vissa skrivelser somhar överlämnats lill kommittén (betänkandet s. 64-66). Kommitténs övervägandeni denna del avser emellertid till en del förvarstagande i samband medverkställighet. Till dessa frågor ålerkommer jag i del följande. Ifråga om verkställigheten i övrigt konstaterar utredningen, att det med hänsyntill decentraliseringen av verkställighetsuppgiftema inte är möjligt attåstadkomma någon fullständig likformighet i handläggningen, men att fortsattutbildning av verkställighetspersonalen kan antas komma att minskaförekommande skillnader. Kommittén understryker vikten av alt polisen ärlyhörd för påståenden och omständigheter spm indikerar att ett pohfisktverkställighetshinder föreligger. Idet sammanhanget lägger kommittén fram förslag fill en ändring av gällandebestämmelser. Det sker mot bakgrund av den skyldighet för polisen att i vissafall anmäla avvisningsbeslut, som infördes den . Sådan anmälan skallske när utlänningen i avvisningsärendet har åberopat polifisk förföljelse menpolismyndigheten har bedömt påståendet som uppenbart oriktigt och därför inlehar överlämnat ärendet till . Motsvarande gäller i vissa andra fall (33 och34 §§ UtlL). Kommittén pekar på att utlänningen i en viss situation inte hartillgång lill dessa skyddsbestämmelser. Det gäller när den avvisade först sedanavvisningsbeslulet har fattats anför politiska skäl. I den situationen skallvisserligen i allmänhet verkställighelsärendet överlämnas till . Omemellertid polisen i det läget bedömer de polifiska skälen som uppenbartorikliga och därför beslutar om verkställighet, finns ingenanmälningsskyldighet till . För att man skall åstadkomma etl förstärkt skyddoch nå överenstämmelse med vad spm gäller i avvisningshuatipnen bör enligtkpmmitténs mening anmälningsskyldighet införas Pckså för dessa fall. Ifråga om förfarandet i övrigt vid verkställigheten föreslår kommittén att RPS isamråd med utarbetar föreskrifter fill ledning för polismyndighetema iverkställighetsärenden. Sådana föreskrifter bör enligt kommitténs mening tasikte på att i största möjliga utsträckning underlätta situafionen för denenskilde vid verkställigheten, ulan alt verkställigheten för den skulläventyras. upp frågan vilka möjligheter som bör finnas alt till regeringenöverklaga SIV:s beslut i ett till verket överlämnat verkstäl- Prop.1981/82:146 31 lighetsärende.För närvarande finns besvärsrält endast om verkstälhghels-ärendet haröverlämnats lill enligt 85 eller 86 § UtlL, dvs. därför att politiska skälhar åberopats i ärendet. Kommittén menar att paragrafens konstmktion medför attalltför slor vikl läggs vid utformningen av själva överlämnandebeslutet.Besvärsrätt till regeringen bör enligt kommittén även annars föreligga, omutlänningen i ärendet har anfört sådana omständigheter, som enligt 85 eller 86§ skall föranleda all ärende som avses i dessa paragrafer överlämnas till SIV.Härigenom skulle besvärsrält uppkomma även i fall då politiska skälvisserligen har åberopats hos polisen men överlämnandet ändå har skett enligt89 § UflL, dvs. med hänvisning till annat än politiska verkställighetshinder.Besvärsrätt skulle också uppkomma när politiska skäl har anförts först vidSlV:s prövning av verkställighelsärendet. Den av kpmmittén föreslagnakompletterande bestämmelsen innebär , att besvärsrält inte föreliggerom finner att de åberopade politiska skälen redan har prövats eller att deär uppenbart priktiga eller, i fall spm avses i 86 §, alt de åberppadepmständigheter-na kan lämnas utan avseende. Kommittén framhåller slutligen attdet av SIV:s beslut i ärendet skall framgå, om verkel har funnit attbesvärsrätt av nämnda skäl inle föreligger. Verkställighetenav avvisnings- och utvisningsbeslul är en ansvarsfull och krävande uppgift,inte minst därför att det i verkställighetsförfarandel på ett slutgilfigt sättavgörs om utlänningen skall avlägsnas. I det skedet mobiliseras därför intesällan alla återstående möjligheter från utlänningens eller hans anhörigaseller andra närståendes sida för alt få lill stånd en ändring avavlägsnandebeslutet. Föratt garantera att politiska verkställighetshinder blir föremål för prövning avden centrala utlänningsmyndigheten - och i vissa fall av regeringen - finnsföreskriven en långtgående skyldighet att överlämna verkställighetsärendet (85och 86 §§ UtlL). Det kan enligl min mening inte nog understrykas attverkställighetsmyndigheten måste vara lyhörd för varje påstående av uflänningensom kan innefatta en invändning om politiskt verkställighetshinder och somdärför skall prövas av . Är det på minsta sätt tveksamt om påståendet kan hafog för sig eller om det har prövats, skall ärendet enligt gällanderegler överlämnas till verket. Detta gäller oavsett om verkställigheten avseravlägsnande som har beslutats av en polismyndighet, av eller av regeringeneller om det är fråga om domstols beslut om utvisning på gmnd av brott ellerasocialitel. Såtillvida föreligger emellertid en skillnad mellan domstols ochannan myndighets utvisningsbeslut, att utlänningen i det förra fallet harmöjlighet att hos regeringen begära återbrytning av beslutet. Det kan ske intebara vid verkställigheten utan ända från del att utvisningsbeslutet har vunnitlaga kraft. Å andra sidan tar domstolarna inte vid utvisningsprövningen hänsyntill politiska invändningar, såvida inte utlänningen haren flyktingförklaringeller annars uppenbart är att anse som flykting. 1981/82:146 32 däremoti avlägsnandeärendel alllid ta ställning lill invändningar om politisktflyktingskap eller i övrigt av pplitisk natur. Polismyndigheternahar nu självständigt haft ansvar för verkställigheten avandra avlägsnandebeslut än sådana som har meddelats av allmän domstol ellerförvaltningsdomstol. 1 fråga om verkställigheten av domstolarnasutvisningsbeslul har polismyndigheterna i alltväsentligt ansvarat för de faktiska verkställighetsåtgärderna, även omlänsstyrelserna i formellt hänseende har svarat för verkställigheten.Utlänningslagkommitlén har föreslagil alt verkställigheten av domstolsutvisningsbeslul fullt ut skall föras över till polismyndighet. Nästan allaremissinstanserna har tillstyrkt förslagel. Del anges medföra en meraratipnell, smidig och snabb handläggning utan att rättsäkerheten sätts åsido.Ell par länsstyrelser ställer sig dock avvisande till förslagel med hänvisningbl.a. till att länsstyrelserna är bäitre skickade för uppgiften och att praxiskan komma att bli oenhetlig. Svenska flyklingrådet menar att polisen inte börfå ytterligare uppgifter och ansvar i ullännirigsärenden. Föregen del anser jag i likhel med remissmajoriteten all övervägande skäl talarför att polismyndigheterna nu får ansvaret för verkställigheten av domstolsutvisningsbeslut även i formellt hänseende.