prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — Utredningen klargör, anser , på eltrikligt sätt den svåra balansering och det behov av bedömning på central nivå,som är oundgängligt vid bedömandet av vallenförelag av stor vikt - förelag avriksbetydelse. Härigenom och genom att kommunens inflytande, som utredningenutvecklat, avses bli säkerställt genom planering inom bygglagstiflning-ens ramoch även på andra sätt, torde konfliktbilden knappast behöva förete sådana dragall behov av eller utrymme för ett s. k. kommunall veto mot vattenförelagfinns. De föreslagna bestämmelserna i 3 kap. 5 8 förslaget till ny vattenlagtill gagn för samordningen av prövningen enligt vattenlagen med prövningen iannan ordning är betydelsefulla och förefaller välgrundade. kommun: 1 förslaget tilltillåtlighetsbestämmelse har intagils en bestämmelse som stadgar attvattenförelag inle får utföras i strid mot fastställd generalplan-, stadsplaneller byggnadsplan. Kommunen vill här framhålla atl det existerar mycket fåfall av fastställda generalplaner i landet. Däremot förekommer numer-a s. k.kommunöversikter, vilka fastställes av kommunernas kommunfulllmäkligeförsamlingar.Dessa utgör numera underlag för de kommunala organen för beslut i frågor somberör nylQandet av all mark och naturresurser inom kommunens område. Det ärdärför betydelsefullt att den nya vattenlagens tillåtlighetsregler får en sådanutformning all det passar in i den nya byggnadslagstiftningen. I sammanhangetvill kommunen uttala att kommunalt veto icke bör införas i lag såvitt gällerstörre och riksviktiga företag. I motsats till bygglagutredningen .inser kommunen ilikhet med vallenlagsutredningen att det är möjligt atl även fortsättningsvismeddela villkor eller tillstånd i alla de fall då kommunen under handläggningav tillstånds- Prop,1981/82:130 139 fråganinte intagit klar och definitiv ställning mot ett företag som strider mot plan.Dessa synpunkter bör komma fill uttryck i lagtexten. länsorgan för vattenkraftfrågorframför motsvarande synpunkter. i : Det kommunalainflytandet har lillgodosetts på så sätt att etl vallenföretag inte fårutföras i strid mot fastsläld generalplan, stadsplan eller byggnadsplan.Utredningens resonemang härvidlag är invändningsfritt. villemellertid peka pä följande förhållande. Generalplanen torde i detta sammanhangvara del mest användbara planinsfitutet. Kommunerna är emellertid synnerligenobenägna att fastställa antagna generalplaner med hänsyn till deersättningskrav en sådan fastställelse medför. Del bör därför övervägas om intekommunernas inflytande kunde säkerställas genom en av kommunen anlagen generalplan,även om några rättsverkningar i och för sig inle kan knytas till en sådan. En långsiktig utnyttjandeplanering avvallenresurserna som omfattar hela vattensystem bör eftersträvas. F. n. kanvatlenkraflsexploateringen ofta ske stegvis, vilket försvårar bedömningen avhur motstående intressen påverkas. Det i 3 kap. 7 8 VL föreslagna stadgandetutgör elt steg i rätt riktning. Del vore dock eftersträvansvärt att åstadkommaen regional långsiktig utbyggnadsplanering för hela län. Härigenom skulle detvara lättare atl beakta vattenkraflsutbyggnaden vid övrig samhällsplanering. : Inom begreppet allmännaplaneringssynpunkter bör inte endast inrymmas enligt byggnadslagstiftningenfastställda planer utan även i kommunen antagna översiktsplaner. Även om dessaplaner saknar rättsverkan är de av avgörande betydelse för utvecklingen ikommunen. Näringslivets byggnadsdelegation: Hänvisningen prövning från "allmänna planeringssynpunkler" i förslagetaktualiserar frågor som har samband både med utformningen av en framlidaprövningsordning och planeringssystemets funktioner enligtbyggnadslag/markanvändningslag -dvs. även överväganden som har samband med bl.a. pågående bygglagarbete får betydelse. Redan nu kan del diskuteras, om inte rättsligterkända planinstilut eller naturvårdsförordnanden i tilllagande utsträckningkommit atl i praktiken ofta ersättas med åtgärder i form av kommunalamarkanvändningsplaner, riksplaneanvisningar etc, som får formlig rättsverkanvid myndigheternas prövning. I praktiken ger det nuvarande provisoriskaprövningssystemet enligt regler i 4 kap. VL regeringen en praktiskttaget fri prövningsrätt, eventuellt mer eller mindre styrd avriksdagsuttalanden. ställningstagande till regeringens propositionom riktlinjer för utbyggnaden av vattenkraften är exempel på det . Det kan visserligen sägas, att systemet redankommit i bruk bl. a. genom provisoriska lagändringar i VL, som gör detmöjligt att l.ex. genom riksdagsbeslut bestämma om fredning av älvar frånvaltenkraflsutbyggnad på i praktiken samma sätt som om del vore fråga omreguljära naturvårdsförordnanden. Även de väntade riksdagsbesluten om orördaQällområden kan nämnas som exempel på aktuell problematik, där inverkan ocksåkan komma att gälla redan utbyggd vattenkraft, exempelvis genom förbud motdammar och kraflverksmagasin till båtnad för nedströms belägna kraftverk. Det kan kanske tyckas att frågan om användning avrättsligt erkända planinstilut etc. eller inte blivit ganska likgiltig, närexempelvis fallhöjdsvärde redan nu kan gå föriorat ersätlningsfrill genom enfri prövning från Prop,1981/82:130 140 plansynpunkterav regeringen provisoriska lagändringar. Men fortfarande kanändock den invändningen göras, att sättet att reglera viktigainlresseavvägningsfrågor rned stor ekonomisk räckvidd utan förankring i päsedvanligt säll ulvecklade regler för planinstilut och andra preciseraderättsregler för tillämpcinde myndigheter ter sig tveksamt. Frågan är om en såfri prövning från myndigheternas sida egentligen stämmer med regeringsformenskrav på att myndigheters ingripanden i bl. a. enskilda ekonomiskaangelägenheter skall vila på en någorlunda preciserad reglering i lag. Ocksåenligt gällande ordning finns invändningar, när ersättnings- ochskyddsbestämmelser finns inbyggda i de reguljära planinsli-luten ochförordnandereglerna. T. ex. torde ersättningsbestämmelserna i byggnadslagensgeneralplanekapitcl och naturvärdslagen om ersättning för pågåendemarkanvändning kunna aktualiseras, om etl förbud mot l.ex. anläggande av enregleringsdamm bestäms i denna ordning med resultat att nedströms belägnakraftverk drabbas av föriuster. I varje fall lorde en sådan diskussion varaofrånkomlig, därest företaget i övrigt uppfyller gällande tillåtlighelsregler.Med en fri tillållighetsprövning däremot aktualiseras aldrig dessaersättningsfrågor. Mot den bakgrund som berörts finns det anledningatt diskutera om inle en framfida planlagstiflning bör utgå från principen attreguljära planinstilut skall begagnas, då planmyndigheler - här inbegripetäven regeringen - träffar rättsligt bindande avgöranden om tillålen markanvändning.Om legalitelsprincipen skulle hävdas på här antytt sätt inom samhällsplaneringen,påverkar det också synen på det lämpliga i att ha obestämdafillåtlighetsregler av den typ som återfinns i förslaget 3:1. Återgår manlill principen att rättsligt bindande markanvändningsbeslut skall träffas genomreguljära plarinslilul eller naturvårdsförordnanden, borde den typ av reglersom återfinns i förslaget 3; 2 resp. 3:9 egentligen räcka. Möjligen skulle den invändningen kunna göras, attplanmyndigheterna inte hinner ta ställning till alla tänkbaramarkanvändningskonflikter och träffa nödvändiga planbeslut i reguljära former.Först genom ansökan företas kanske de undersökningar som visar att enbetydelsefull konflikt finns. Men sädana obeaktade eller oförutsedda konflikterborde kunna bemästras genom att det allmännas företrädare bl. a.kammarkollegiet och - kunde begära underställning exempelvishos regeringen för prövning om behovet av planbeslul i reguljära former. Meden sådan ordning minskar också behovet atl på förhand träffa bindandeplan-dispositioner i glesbebyggda eller förut opåverkade områden. Föreliggermarkanvändningskonflikter kan nämligen dessa på detta vis regleras genombeslut av planmyndigheter, då så behövs, i direkt anslutning tilltillståndsprövningen enligt vattenlagen eller annan markpolitiskkonces-sionslagstiflning. För en övergång till beslul som får formen avreguljära plandispositioner talar också, att en omprövning av t. ex. frånexploatering fredade områden fåranias vara en undantagsföreteelse. Fredningenavses nied andra ord bli en permanent markanvändningsdispiosition på samma sättsom t. ex. reguljär fysisk planläggning med användning av planinstitut. Eneventuell omprövning sker då mest konsekvent genom beslut enligtplanlagstiftningen. Saknas däremot reglering genom bindande fysiskplanläggning, skulle omprövningen däremot i princip kunna ske inom ramen förförnyad ansökan enbart enligt VL. Omvi i planlagstiftningen kan återgå till legalitelsprincipen i hävdvun- 1981/82:130 141 nenmening och användning av rättsligt erkända planer, ökar möjligheterna atl tänkasig ett Ivåinstanssystem - jfr ulredningen bilaga 2 - eftersom man då skullekunna förutsätta så klara anvisningar i lag eller rättsligt gällande planer,att prövningen skulle kunna överlämnas till administrativ eller judiciellmyndighet (t. ex. koncessionsnämnden som slutinstans). De politiskaavvägningarna kring markanvändning från riksplanesynpunkter skulle ju nämligendå träffas av regeringen genom reguljära planbestämmelser ellernaturvårdsförordnanden - i vissa fall efter underställning. Kan allmänna intressen på detta sätt bevakas genomunderställningsförfarande, lorde delta också inverka på behovet av en allmänthållen förbudsregel för "andra allmänna intressen" i förslaget 3:3 -jfr även de allmänna intressenas ställning vid intresseavvägning enligt 3: 4. I 3:1 finns också en lokaliseringsregel somanknyter lill nyssnämnda allmänna planeringssynpunkler ovan. Eftersomvatlenfillgångar normalt har sin av naturen givna lokalisering, kan detdiskuteras om en lokaliseringsregel av detta slag är särskilt meningsfull.Omlokaliseringsmöjlighe-lerna torde, lill skillnad från exempelvis behandlingav bebyggelsefrågor eller lokalisering av industri - jfr miljöskyddslagen 8 4och 136 a BL - i de flesta fall vara små eller obefintliga. Vad saken härgäller är i stället om man skall förbjuda utnytQande av en naturresurs ellerinle. man att legalitelsprincipen skall råda vid planeringen, skullesåledes sådana avgöranden från planeringssynpunkl få träffas genom fastställdaplaner eller naturvårdsförordnanden. Därmed skulle företag som uppfyllervattenlagens tillåtlighetsregler godtas, om de ej är planstridiga. Ocksålokaliseringsregeln i 3; 1 borde därmed te sig umbärlig, i synnerhet som denanpassning fill rent lokala förhållanden som kan behövas, väl borde täckas inav de lämplighetsvillkor rörande förelagets omfattning och utförande, somåterfinns i förslaget 3:8. Vissa beröringspunkter finns även när del gällerprövning enligt provisoriska regler i 4 kap. VL och handläggningen avfrågor enligt 136 a BL. I båda fallen gäller, att mera lokalt betonade frågor,villkorsgivning m. m. knappast hör hemma i den övergripande prövningen somenligt delegationens uppfattning enbart bör inriktas på om väsentligariksintressen kräver att etableringen skall hindras eller inle. Som framgått, har de föreslagna reglerna i 3 kap.för en samordning av prövningsreglerna i VL med annan samhällsplanering ettdirekt samband med den utformning av ett blivande planeringssystem, som sker idet pågående bygglagarbelel. gällande regler om samordning medsamhällets planöverväganden i 4 kap. VL hade provisorisk karaktär och de nuföreslagna reglerna bibehåller en i princip likartad lösning. Även reglerna förriksplaneringen enligt riksdagsbeslut bl. a. vad gäller prövningenenligt 136 a BL, som har särskilt intresse i förevarande sammanhang, var avprovisorisk karaktär. Uppenbart är därför de materiella prövningsreglernasutformning i VL starkt beroende av de lösningar som sludigen framkommer i dennya /markanvändningslagstiftning, som skall ersätta dessa provisoriskabestämmelser. Innan så skett, torde del vara lämpligast alt bibehålla nuvarandeprovisoriska ordning och avvakta med elt genomförande av nyvallenlagstiflning, eftersom grundläggande materiella tillådighelsreglerallQämt är föremål för fortsatta överväganden inom ramen för den nyabyggnadslagstiftningen. Även prövningsordningen påverkas av detta. Härvidlagpåverkas utvecklingen också av miljöskyddsutredningens översyn avmiljöskyddslagen. Ett genomförande av ny vatlenlagstiftning bör därför avpraktiska skäl även anslå till dess en Prop, 1981/82:130 142 samordningkan ske med innehållet - bl. a. i fråga om prövningsordningen i en revideradmiljöskyddslag. : Verkel anser det riktigt attfastställd generalplan, stadsplan och byggnadsplan krävs för atl direkt hindermot vattenföretag skall föreligga. Ett uppmärksammande av torvmarksobjekt inalurvårdsplan eller nalurinventering av någol slag bör föranleda särskildprövning av elt föreliggande dikningsinlresse. Däremot kan inle detsenare intresset automatiskt förutsättas vika i sådana fall. I sammanhanget bör det noteras atl s. k. allmäntintresse ingalunda generellt är riktat mot skogsdikning. Tvärtom är ökatutnytQande av lorv-marker för virkesproduktion alllid av positivt allmänlintresse med hänsyn till skogsnäringens betydelse för landet. kan docksamtidigt del allmänna nalurvårdsvärdet var sä högt, att dikningsintressel fårstå tillbaka. /vid : Det står inle klart ivilken mån begreppet allmänna planeringssynpunkler skiljer sig från detbeaktande av planenlighet och allmänna intressen som avses i förslagets 3 kap.2 och 3 88. Detta är i och för sig en olägenhet som skapar osäkerhet. Om manbortser härifrån borde emellerfid i hänsynslagande till allmänna planeringssynpunkteräven ligga att lösa frågan om konkurtensen mellan energiplanering ochbevarandeplanering. Hitfills vunnen erfarenhet ger vid handen att 1971 årsändringar i vattenlagen inte anvisar hur lösningar på detta problem skall kunnanås. Vallenlagsförslagel som på förevarande punkt inte avviker årsändringar lämnar också spörsmålet olöst. Innan man kommit tillrätta med delta föreliggerenligt rådets uppfattning icke anledning till ändring i vattenlagens nugällande prövningssystem och tillåtlighelsregler. kommun: De nya bestämmelserna torde i sakinte innebära någon mera revolutionerande nyhet utan bör mera vara ett försökatt göra reglerna lämpliga för modern samhällsplanering. Den gamla vattenlagentillkom är 1918 eller . Vad som särskilt bör observerasär att utredningen avvisat tanken om införande av kommunalt veto för vattenförelagen.I stället menar utredningen att del kommunala intresset bör säkerställas genomplanering inom ramen för byggnadslagstiftningen och 3 kap. 2 8 innehållerdirekt förbud mot utförande av vatlenförelag i strid mot fastställdgeneralplan, stadsplan eller byggnadsplan. Utredningen synes förmena attkommunerna den vägen skall kunna få gehör för sina synpunkter påsamhällsplaneringen. kommun lorde inte vara benägen fastställageneralplan med hänsyn till de ersättningskrav fastställelsen medför. Därförbör kommunernas inflytande kunna säkerställas genom en av kommunen anlagengeneralplan även om rättsverkningar i och för sig inte kan knytas till ensådan. kommun: Vad gäller frågan omplanöverensstämmelse ifrågasattes humvida det kommunala planmonopolethärigenom riskerar urholkas. Kravet på planöverensstämmelse som alternativtill kommunalt veto kan ju innebära atl kommun ålägges upprätta och anta planmed visst innehåll. kommun: Ulredningens argumentering i fråga omkrav på planöverensstämmelse och avvisande av vetorätt förefaller idenna del riktig och bör icke föranleda någon annan erinran från kommunens sidaän att när det gäller generalplaner som sällan blir fastställda den förändringeni förslagel föreslås att vattenföretag ej får utföras i strid mot av kommunenanlaget generalplaneförslag. Prop, 1981/82:130 143 naturvärn: Uppfattningen om kommunaltveto bör införas, är icke enstämmig inom naturvärnets styrelse. - Att dekommunala åsikterna skall inhämtas, därom finnes icke mer än en mening. Men detfinnes icke borgen för att de kommunala myndigheterna äro mäktiga ett allsidigtbedömande. Del kan där bliva alltför mycket hänsyn lill ett kortsiktigtbedömande t. ex. frågan om arbetsmöjligheter. Det kan vara en mycket ringamajoritet som avgör saken i den ena eller den andra riktningen. Och ett beslutatt icke utöva vetorätten kan, även om det är fattal med ringa majoritet ifullmäktige, lätt tolkas som att det är en allmän mening inom kommunen att etlvisst företag skall tillåtas. Det kan vara all önskemålen i en viss del av envidsträckt kommun här bliva de avgörande. - Vid beslutens fattande bör beaktaskommunernas åsikter och än mer skälen för dessa. : Förbundet kan godtaga attkommunerna inte får någon formell vetorätt vid prövningen av olikavattenföretags tillåtlighet. Kommunernas självständiga talerält i olikavattenmål skall, såsom vattenlagsutredningen föreslagit, bibehållas. Avväsentlig betydelse blir emellertid då kommunernas möjligheter att genomplanering inom ramen för byggnadslagstiftningen få säkerställt det inflytande idessa frågor som bör tillkomma dem. Av betydelse är därvid givelvis den i och för sigsjälvklara regeln att vatlenföretag ej får utföras i strid mot fastställdgeneralplan, stadsplan eller byggnadsplan. Det synes dock icke tillräckligt medenbart denna spärregel. Om fastställd plan förutsätler visstvattenbyggnadsföretag såsom uppförande av damm, bro eller annan anläggningeller fyllning m. m. i vattendrag, sjö eller annat vattenområde skall andra,måhända motstående allmänna intressen, inte kunna förhindra förelagetsgenomförande. Erforderliga intresseavvägningar skall således ha gjorts isamband med tillkomsten av den fastställda planen, I en av högsta domstolen den 20 december 1977meddelad dom har en kommuns ansökan om tillstånd till utfyllnad av visstvattenområde lämnats utan bifall trots atl del sökta företagel stod iöverensstämmelse med gällande stadsplan. Utgången i målet betingades av attföretaget ansågs i avsevärd män förnärma föreliggande kulturhistoriskaintressen. Enligt förbundets mening skulle det leda tillvittgående och för den kommunala planeringen besvärande konsekvenser om man isamband med en tillståndsprövning enligt vattenlagen skulle kunna förhindraprojekt som förutsatts i en fastställd plan. Den fastställda planen bör i sådana fall tillmätasavgörande vikt. För alt andra intressen skall kunna beaktas måste de liggautanför vad som angivils i plan och planbestämmelser eller vad som annars förplanen förutsatts. Denna princip bör komma till uttryck i motiven till nyvattenlag. För de områden där fastställda planer inte finns ärav intresse den av utredningen föreslagna regeln att vattenföretag ej får komma lill stånd om med hänsyn fill valet av plats eller eljest hinder mot företaget möter från allmänna planeringssynpunkter. Kommunerna har inom ramen för sin översiktligaplanering ett omfattande planeringsmaterial som ännu inte fått formen avfastställda planer. Även detta material, som är av stor betydelse för denpågående bebyggelseplaneringen inom kommunerna, bör hänföras till sådanaallmänna planeringssynpunkter som skall beaktas vid prövningen av ettvatlenförelags tillåtlighet. Särskilt bör delta ske i de fall då man har en avkommunfullmäktige antagen översiktsplan. Prop, 1981/82:130 144 I den kommunala översiktliga planeringen har ävenvattenplaneringen sin givna plats. Givelvis är det riktigt, såsomvattenlagsutredningen framhåller, alt vattenfrågorna ofta måste bedömas urvidare synpunkter än den enskilda kommunens och atl företag i vatten kan habetydelsefulla och långsikliga verkningar som sträcker sig vida utöver bådekommun- och länsgränserna. Det måsle emellertid likväl betecknas som väsentligtatt behandlingen av dessa frågor anknyter till kommunernas fysiska och ekonomiskaplanering. Man har visserligen numera möjlighet att bilda vattenförbund meduppgift atl genom olika åtgärder främja ett ändamålsenligt UtnytQande avvattnei i vattendrag, sjöar och andra vattenområden. Såsom framhållits idirektiven för kommittén för vattenplanering är dock planeringen av hurvattentillgångarna inom en kommun bör utnyttjas i första hand en kommunalfråga. Eftersom de administrativa gränserna för kommunerna sällan sammanfallermed avrinningsområdena för de olika vallendragen kan enligt direktiven mångaintressemotsättningar emellertid inte lösas enbart inom den kommunalaplaneringen. De enskilda kommunernas intressen behöver i sådana fall samordnasi en inlerkommunal eller regional planering med syfte att lösakonfliktsituationer. En sådan samordnad planering bör enligt förbundetsmening i stor utsträckning kunna ordnas genom frivillig samverkan mellanberörda kommuner. bör enligt direktiven arbetaskyndsamt och om möjligt redovisa förslagen . Styrelsenvill understryka angelägenheten av att man möjligt får en allsidigredovisning av hithörande planeringsfrågor. Först när så har skett är det möjligtatt slutgiltigt utforma planeringsreglerna i en ny vallenlag. De av vattenlagsutredningen föreslagnatillåtlighetsbestämmelserna i 3 kap. 2 och 9 88 synes ha utformats med ledningav 3 kap. 2 8 faslighetsbildningslagen. Förbundet ifrågasätter om man inte föratl säkerställa kommunala planeringsintressen för sådana markområden somsaknar fastställd plan i vattenlagen även bör införa bestämmelser av i huvudsakdet innehåll som återfinnes i 3 kap. 3 8 faslighetsbildningslagen. Nuvarande lagstiftning ger domstolarna i valtenmålmöjlighet att meddela villkorade tillstånd när företas strider mot plan men enplanändring ställs i utsikt. föreslår att så också börkunna ske vid tillämpningen av den nya vattenlagen under förutsättning attåtminstone vissa garantier för ifrågasatt ändring erhållits. Man förordarsåledes en möjlighet atl meddela villkorade tillstånd i alla de fall dåkommunen under handläggningen av tillståndsfrågan inte tagit klar och definitivställning mot elt vatlenföretag som strider mot plan. I denna del intarvattenlagsutredningen en annan ståndpunkt än bygglagulredningen som ansåg attvillkorade tillstånd över huvud taget inte borde meddelas utan altlillslåndsmyndigheten hade att avvakta planändring innan den meddelartillstånd. Förbundet ansluter sig här till bygglagutredningens ståndpunkt. Delkan enligl förbundels mening inte föreligga några starkare skäl för att meddelavillkorade tillstånd innan erforderliga och slutgiltiga planöverväganden skettinom kommunen. kommun: Utredningens ståndpunkt atlavvisa en vetorätt får nog accepteras även om den inte riktigt stämmermed regeln i byggnadslagen (8 136 a) om att fillkomsten eller lokaliseringen aven industri som har väsentlig betydelse för hushållningen med energi, medträfiberråvara eller med landels samlade mark- och vattentillgångar (prövas avregeringen) är beroende av att kommunen tillstyrkt. Utredningen pekar på attdet vid förelag av riksbetydelse krävs en balansering av Prop.1981/82:130 145 lokala,regionala och riksintressen och att det endast på central nivå finns denöverblick och det breda underlag som kan leda lill totalt sett välav-vägdabeslul. avslog för övrigt en motion om införande ivattenlagen av en vetorätt. Denna inställning blir mera acceptabel omman betänker atl t. ex. kraflförelag eller vattenregleringar kan påverkavattenförhållandena i flera kommuner så att vissa kommuner får positivaeffekter t. ex. ifråga om energiförsörjning och sysselsättning medan andrakommuner får negativa effekter l.ex. genom dämningsskador eller torrlagdaälvsträckor. : Samfundet instämmer iutredningens ställningstagande att vetorätt inte bör införas. Vadbeträffar del av utredningen förordade kravet på planöverensslämmelseifrågasätter samfundet om inte ett sådant krav kan komma att innebära enalltför stelbent bindning, som motverkar önskvärd flexibilitet och anpassningtill samhällsutvecklingen.