prop · G503100 · 1981-12-31 00:00:00 — Institutet kan inle se att utredningenför fram några bärande motiv för den föreslagna lösningen för ADB-utrustning,som inplanerals på materielanskaffningsanslag inom försvarsgrenarna och denoperativa ledningen. Inte heller kan insfitutet se all utredningen lagt fram någrabärande motiv för att tUlföra FMV nya uppgifter i detta sammanhang. Deltainnebär inleatt inslilulel ifrågasätter FMV:s samordnade uppgifter när del gäller anläggningar och vapensystem, m. m. Inle heller är denföreslagna gränsdragningen mellan vad som skaU upphandlas via statskontoret ochvia FMV helt bra enligt FRLs mening. Krigsanvändning i någon mening kommer attplaneras för snart sagt alla syslem, f. ö. inle bara inom försvaret.Institutet menar all om särlösningarför försvarels del trots allt skall skapas bör regeln vara all FMV ansvarar för upphandling av ADB-utrustningmed primär krigsanvändning, iförsta hand för operativa och taktiska system. FRI delar inleutredningens bedömning all utredningens förslag kan genomföras ulankompetensförstärkning vid FMV. För all undvika detta bör i första handden kompelens som redan finns inom statsförvaltningen utnyttjas. Prop.1981/82:100 Bilaga 11 48 Även försvaretsdatacentral (FDC) avstyrker en särlösning. FDC anser all ADB-utrustningför admiristraliva ändamål bör upphandlas av statskontoret enliglsamma regler som föreslagils gälla för den civila statsförvaltningen och förfredsmässiga tillämpningar inom försvaret. Inte heller försvaretscivilförvaltning kan finna tillräckliga motiv för en ändrad ansvarsfördelning.Verket vill i sammanhanget peka på möjligheten all utnyttja FDC:s resurser och kompetens. Också försvaretsradioanstalt (FRA) och fiygtekniska försöksanstalten anser all nuvarandesätt för upphandling av ADB-utrustning fungerar bra. Del är enligl FRA för anstaltens deloacceptabelt att upphandling sker genomannan myndighet än siatskonlorel. Inle heller föreligger behov av samrådmed FMV. Generellt användbarADB-utrustning, som skall användas av civila statliga myndigheter,upphandlas sedan slutet av 1960-lalel centralt av statskontoret som också iövrigt svarar för samordning i fråga om användningen av ADB.Upphandlingsbeslul som avser utrustning med ett köpvärde . fattasdock av regeringen. Särskilda regler gäller inom försvarsdepartementelsverksamhetsområde och inom högskolesektorn. Vidare upphandlar affärsverken själva sinADB-utrustning. Vad gäller dencivila statsförvaltningen är enligl nuvarande ordning inle bara självaupphandlingen, dvs. all ingå avtal om köp eller hyra av ADB-utrustning,centraliserad och samordnad ulan även finansieringen. Denna sker över ell centralt utrustnipjsanslagsom statskontoret svarar för. Vidare ärägaransvaret och en rad förvaltningsuppgifter avseende utrustningen förlagda lill statskontoret. Myndigheternadisponerar utrustningen mol ärliga avgifter liU statskontoret eller, vid förhyrning, leverantörerna. Inom försvarsseklornanskaffas ADB-utrustning på olika sätt beroende på den avsedda användningen.Upphandlingen är inom försvarsseklorn dessutom klarare avgränsad från anskaffningsprocessen iövrigt än inom den civila statsförvaltningen. Generellt användbar ADB-ulruslning upphandlas av statskontoret för helaförsvarsseklorns räkning. I statskontoretsuppgifter ingår således mer än bara själva upphandlingen. Förutom nyssnämnda uppgifter prövar verket även myndigheternas utrustningsbehov,bevakar samordningsaspekter, kontrollerar levererad utrustning m. m.För det vidare ansvar än själva upphandlingen som åvilar statskontoret används begreppetanskaffning. Upphandlingen äremellertid ell centralt moment i anskaffningen, varför det är naturligt allbörja med art behandla hur denna funktion bör fullgöras. Detta får sedankonsekvenser för hur anskaffningsförfarandel i övrigt saml vissa andra uppgifter bör lösas. 1981/82:100 Bilagall 49 ADB-anskaffningsutredningenhade lill uppgift all se över nuvarande ordning för anskaffning och förvaltningav ADB-utrustning i statsförvaltningen. Utredningen skulle dock inle arbetaförutsättningslöst, ulan skulle baseras på de riktlinjer för anskaffningen somredovisades i prop. 1978/ 79:121 (s. 112-117) om användningen av ADB istatsförvaltningen och som inte föranledde någon erinran vidriksdagsbehandlingen (FiU 1978/ 79:34, rskr 1978/79:339). I propositionenanfördes bl.a. följande: Den samordnadeanskaffningen måste enligt min mening ses mol bakgrund av all de frågor delhär handlar om ofta är tekniskt och juridiskt komplicerade. Driflmyndighelernabehöver hjälp och stöd för all precisera och lösa olika frågor innan enupphandling kan ske. Till detta kommer att marknadsförhållandena på ADB-områdetär särpräglade, bl. a. så liU vida aft utbudet av skilda utrustningar är stortoch all utrustning för samma ändamål ofta är svåra all jämföra i fräga omprestanda och kostnader. Det har otvivelaktigt varit till stor ekonomisk fördelför statsverket all staten genom en samordnad upphandling har fåll en starkställning som köpare. Tekniska och ekonomiska förhållanden lalar enligl minmening således för all den nuvarande ordningen i princip bör behållas. Jag vill för egen delnämna ytteriigare en fördel med nuvarande ordning, som fått ökad betydelseunder de senaste årens ansträngningar all komma fill rätta med de statligabudgetunderskotten, nämUgen all den tvingar myndigheterna alt noggrant prövaoch redovisa behovet av ökad ADB-kapacitet. I del följande behandlasförst (avsnitten 4.3-4.9) förhållandena inom den civila statsförvaltningen;därefter var för sig (avsnitten 4.10-4.12) dalamaskincentralen föradministrativ dalabehandling (DAFA) saml högskole- och försvarsseklorerna.Affärsverken utelämnas i detta sammanhang eftersom ingen ändring föreslås fördessa. 4.2 Upphandlingsordning i stort ADB-tekniken är etthjälpmedel i myndigheternas verksamhet. Detta talar i och för sig för allfrågor om anskaffning av utrustning bör behandlas i samband med allmyndigheternas verksamhet i övrigt behandlas och alt myndigheterna begär ochtilldelas medel för sin ADB-ulruslning på myn-dighelsanslagen eller särskildaulruslningsanslag. Å andra sidan är ADB-tekniken speciell på flera sätt, bl.a. genom sin mångsidiga användbarhet,tekniska komplexitet och snabba utveckling. Det gör all särskild expertisbehövs för att hanlera den. Sådan expertis för anskaffning av ADB-ulruslningfinns hos statskontoret. Där finns dessutom väl fungerande rutiner föranskaffning och finansiering av ADB-ulruslning. Del krävs enligt min meningdärför starka skäl, särskilt i dagens statsfinansiella situation, för att i eltsteg helt ändra nuvarande rutiner på detta område och övergå lill en ny ordningsom åtminstone övergångsvis i vissa avseenden torde fungera sämre och blikostsammare för statsförvaltningen. Prop.1981/82:100 Bilagall 50 Vad jag nu har sagtgäUer i särskill hög grad själva upphandlingen. En centraliseradupphandUng liknande den som statskontoret svarar för i fråga om ADB-utrustning ärvanlig i stafiig förvaltning, liksom för övrigt också i de kommunala ochlandsfingskommunala sektorerna. Bakgrunden lill detta är i regel de krav påtekniskt, ekonomiskt och juridiskt kunnande som upphandlingen släUer samt deekonomiska fördelar som en samlad upphandlingger. Både utredningenoch remissinstanserna ger starkt slöd för uppfattningen att nuvarande ordningför anskaffning av ADB-utrustning i stort fungerar bra och all statskontoret på ell förtjänstfullt sätt harfullgjort sina uppgifter. Verkets kompetensi tekniska, ekonomiska och juridiska frågor framhålls allmänt. Vad som kommU fram i utredningen och remissyttrandena leder mig därför till slutsatsen altgrunddragen i nuvarande ordning börbehållas. Däremot har jag övertygals om all ansvar och arbetsuppgifter för här berörda frågor i stöire utsträckning ännu bör föras över på myndigheterna.Härigenom kan man dra nytta av den ökade kunskap om och erfarenhet avADB som finns hos många myndigheter. I linje med detta bör statskontoret i ökad utsträckning ge myndigheterna vägledningoch annat stöd i dessa frågor.Sådana förändringar kan dock göras utan all man avslår från de fördelar som nuvarande ordning innebär. De förändringar sombör göras är i huvudsak all upphandlingen i vissa fall delegeras frånsiatskonlorel lill drift- och användarmyndigheterna, all vissaarbetsuppgifter i samband med anskaffning och förvaltning av ADB-ulruslning förs övertill användar- och driflmyndighelerna saml att antalet upphandlingsärendensom regeringen prövar minskas. Del närmare innehållet i den ordning som börgäUa behandlar jag i del följande. 4.3 Arbetsfördelning och beslutsordning Allmänna synpunkter på arbetsfördelningen I utredningen harframkommit all drift- och användarmyndigheterna redan nu svarar för en stor del avuppgifterna och arbetet i samband med anskaffning av ADB-ulruslning.Arbetsfördelningen mellan dessa och statskontoret varierar dock med berörd myndighelskompelens, resurssi-lualion, allmänna insläUning m. m. I takt med attADB-användningen ökat har berörda myndigheter kommit att svara för en växandedel av upphandlingsarbetet. Jag kan såledeskonstatera all arbetsfördelningen i samband med anskaffning av ADB-utrustninghar utvecklats i den riktning jag har förordat. Somjag redan har nämnt bördock yllerligare steg las i samma riktning. vill jag framhålla vikten av allsjälva genomförandel av förändringarna i fråga om ansvars- och arbetsfördelningnoga anpassas lill de aktuella förutsättningarna. Hänsyn bör sålunda laslill den aktuella arbetsbelastningen och förmågan hos såväl statskontoret somdrift- och användarmyndigheterna.Del innebär bl.a. alt upphandlingar som skulle Prop.1981/82:100 Bilagall 51 kunna delegeras tiU en drift- eller användarmyndighet börkunna ulföras av stalskontoret om myndigheten så önskar. Vidare bör arbetsfördelningenmellan statskontoret och drift- eller användarmyndighelen kunna variera inom vissa ramar ide fall statskontoret upphandlar. Jag förutsätter all statskontoret pålämpligt sätt tillhandahåller vägledning över vilka moment som ingår i en upphandling och hur deskall ulföras. Beslut iupphandlingsärenden fattas f.n. av statskontoret. När köpvärdet för anskaffadutrustning överstiger . underställs ärendena dock regeringen.Det innebär att det i statskontorets beslut i dessa fall görs förbehåll förregeringens godkännande. Statskontorets beslut fattas enligt praxis allfid isamråd med myndigheterna. Sådant samråd är dock inle formeUt föreskrivet. Utredningen harutförligt behandlat beslutsordningen. Utredningen anser attstatskontoret i första hand bör svara för stora eller av andra skäl vikliga upphandlingar.Utredningen går igenom olika möjligheter att delegera beslut till drift- ochanvändarmyndigheterna. Detta kan ske enhgt fleraprinciper var för sig eUer i kombination, nämligen för varje myndighet från fall till fall, enligt beloppsgränser, förvissa typer av utrustning samt -förenskilda sektorer - fill vissa myndigheter eUer sektoriella organ. Utredningenföreslår för sin del en delegering dels efter beloppsgräns, dels individueUl till myndigheter enligt principenfrån fall till fall. Ärenden avseendeutrustning vars köpvärde understiger . föreslås genereUt delegeras. Delegeringen från fall till fallskulle framför allt kunna ske till destörsta och mest kompetenta ADB-användarna. Utredningen anser vidare attantalet ärenden som hänskjuts fill regeringen för avgörande bör begränsas. I remissbehandlingenhar förslaget om att en delegering skall ske fått starkt slöd. Meningarna gårdock isär vad gäller den lämpligaste utformningen av delegeringsbestämmelserna.Bl. a. påvisas svårigheter vid en delegeringefter beloppsgränser. För egen del anserjag att den beslutsordning som väljs bör vara enkel liU sin konstruktion,så all den blir lätt att tillämpa för dem som berörs. bör också utformasså att inte negativa effekter uppkommer genom all myndigheterna kan komma atttUlämpa reglerna på ell inle avsett sätt. Givetvis måste dessutom alltid regeringens behov avinsyn och styrning tillgodoses. Beloppsgränser uppfyller kravet på enkelhet,men inle kravet på all undvika en inle avsedd fillämpning. Vid beloppsgränser fördelegering kan anskaffningarna delas upp i flera mindre delar på ell sätt sominle är ekonomisktrationellt för att komma under gränsen för delegering. Hänsyn kan heller inle tas till myndigheternas varierande kompelens, erfarenhet m.m. Alt delegera beslut avseendevissa typer av utrustning medför å andra sidan svårigheter alt definiera ochavgränsa dessa ulrusl-ningslyper. Prop.1981/82:100 Bilaga 11 52 Jag har därför stannatför en ordning som innebär att beslut om upphandling av ADB-ulruslning för dencivila statsförvaltningen liksom nu fallas av statskontoret. Beslut skallfattas i samråd med berörd(-a) myndighet(-er). Statskontoret bör emellertidbemyndigas att delegera upphandlingar till resp. drift- eller användarmyindighetfrån fall lill fall med hänsyn till berörd utrustnings karaktär, beloppensstoriek samt, inle minst, myndighetens kunnande och förulsätlningar i övrigt. fall upphandlingsbeslul delegeras skall myndigheterna tillämpastatskontorets standard för avtal och. i den utsträckning statskontoret bedömerlämplig, ge statskontoret tillfälle all granska beslutsunderlaget. Med dennaordning krävs också att statskontoret får del av de avtal som ingås av drift-och användarmyndigheterna. Jag vill även ange vissaallmänna riktlinjer till ledning för delegeringen. En strävan bör vara attdelegera ersättnings- och komplelteringsanskaff-ningar därhandlingsalternativen är få och bindningarna är begränsade.Även andra anskaffningar bör dock delegeras där detta är lämpligt med hänsyntill myndigheternas kompelens i ADB-frågor, erfarenhet av annan upphandUngsaml villighet och resurser att ombesörja anskaffningarna. Delegeringen börockså ses i ell längre perspektiv och ske på ell sådant sätt all den successivtkan ökas. Statskontoret förutsätts följa utvecklingen så att hänsyn fortlöpandekan tas till gjorda erfarenheter. Nuvarande ordning innebäratt statskontoret prövar det av drift- och användarmyndigheterna angivnabehovet av viss ADB-utrustning och ur flera aspekter. Itiden sker en prövning första gången i samband med arbetet medanslagsframställningen för ADB-ulruslning och därefter i samband med självciupphandlingen. Den huvudsakliga prövningen sker vid sistnämnda tillfälle. Delsammanhänger bl.a. med att behovsbilden ofta är oklar vid det förstnämndatillfället och att förseningar i arbetet med all utveckla och la i drift nyasystem och rutiner är vanliga. Vidare medför den snabba tekniska utvecklingenall del efter hand skapas nya möjligheter alt tillgodose ell visstkapacitetsbehov. Statskontorets prövningsker som nämnts ur flera aspekter. En beslår i alt pröva om behovet avADB-utrustning är mofiverat utifrån den berörda verksamheten och kraven på godhushållning med resurser. Denna prövning följer av att statskontoret ärcentral förvaltningsmyndighet för rationalisering i statsförvaltningen. Vidareprövar statskontoret aktuell ADB-ulruslning i förhållande lill myndighetensövriga ADB-användning (intern samordning) saml i förhållande till ADB-användningen och utrustningentotalt sell i statsförvaltningen (övergripande samordning). 1981/82:100 Bilagall 53 statskontoret hur aktuell utrustning skallspecificeras i offertunderlaget till leverantörerna i fråga om egenskaper,kapacitet m. m. Utredningen anser att -som ell led i att stärka drift- och användarmyndighelernas ställning ianskaffningsfrågor - statskontorets prövning av behoven bör kunna minska vadgäller kompletteringar och andra smärre förändringar av ADB-utrustningen.Prövningen i anslutning lill upphandlingslillfällel bör begränsas lill allgälla större och viktigare upphandlingar samt dimensioneringsfrågor. I gengäldbör verkets resurser i högre grad än nu sättas in på mer djupgående utredningarrörande dalordriften, t. ex. när större förändringar blir aktuella eller närett antal år förflutit sedan föregående översyn. Utredningen anser vidare allstatskontoret bör göra generellt verkande insatser för att förbättramyndigheternas planering. Detta bör medverka lill alt verkels prövande ochkontrollerande roll kan tonas ner. skapas goda förutsättningar förall delegera anskaffningsärenden. En rad remissinstanserinstämmer i utredningens resonemang och synpunkter på denna punkt. För egen del vill jag slåfast all en allsidig och noggrann prövning av alla kostnader är nödvändig inuvarande statsfinansiella situation. Självfallet underlättas prövningen av hurbehovet av ADB-kapacitet skall tillgodoses av en förbättrad planering av dendatorstödda verksamheten och av ADB-funktionerna. Del är därför en viktiguppgift att, i den utsträckning som behövs, ge vägledning och stöd tillmyndigheterna i syfte all förbättra deras planering av ADB-användningen och avhur utrustningsbehoven skall tillgodoses. Jag ulgår ifrån att slalskonlorelsprövning i olika avseenden inte görs mer omfattande och utdragen i tiden änsom är befogal i det enskilda fallet. Jag vill mer allmänt framhållabehovet av att resurserna disponeras så rationellt som möjligt. Del är därförangeläget alt fortlöpande uppmärksamma avvägningen mellan prövning i enskildaupphandlingsärenden, å ena sidan, och generellt syftande åtgärder för altförbättra planeringen saml större genomlysningar av kapacitetsbehovet och hurdel bör tillgodoses, å.den andra sidan. Regeringens prövning m. m. Ärenden som avseranskaffning av utrustning med ell köpvärde . avgörs f.n. avregeringen. Rent praktiskt går del så lill all statskontoret först beslutar iärenden vad gäller utrustning, leverantör, avtalsvillkor m.m. Elt avtal tecknasmed en eller flera leverantörer med förbehåll för regeringens godkännande.Därefter hemställer verket om regeringens godkännande av verkels beslut. Regeringenhar endast i undantagsfall frångått detta. Antalet ärenden som på detta sättprövas av regeringen har uppgått fill ett 40-lal . Utredningen har funnitatt en beloppsgräns inte pä ett ändamålsenligt sätt avgränsar den utrustningsom bör bli föremål för regeringens prövning. 1981/82:100 Bilaga 11 54 Utredningen anser i stället alt regeringen i förväg börpeka ul de ärenden som denvill pröva. Ärenden avseende belopp över 3 milj. kr. bör dock alltid underställas regeringen. Vidare börärenden hänskjutas fill regeringennär statskontoret och berörd myndighet är oeniga och när principiellt viktigaavvikelser från tidigare planer skett. Ett stort antal remissinstanser instämmer i utredningens synpunkter och förslagpå denna punkt. För egen del villjag rent allmänt konstatera att det är önskvärt att decentralisera arbetsuppgifter ochbeslutsfunktioner. Det är naturligt alt endelegering av ärenden från statskontoret till drift- och användarmyndigheternaåtföljs av en delegering från regeringen fiU statskontoret om detta kan skeutan nackdelar för statsverkets intressen. Den av utredningen föreslagna ordningen att regeringen i förvägpekar ut de ärenden som skall prövasbör enligt min mening vara en lämplig väg. Denna regel bör kompletteras med att alla ärenden avseende beloppsom överstiger 2 milj. kr. Ett sådant förfarande medför att antalet ärenden som regeringen skall avgöra kraftigtminskar. ger den regeringen liltfälle all pröva mer väsenfiigakapacitetstiUskott eller andra större förändringar. Deupphandlingsärenden regeringen viU avgöra bör kunna pekas ut med ledning avstatskontorets anslagsframstäUning avseende medel tUl de statliga myndigheternasADB-utrustning och eventuellt ytterligare material som tas fram ianslutning lill denna. En lämplig ordning för detta bör vara att statskontoret ianslagsframställningen eller på annat sätt redovisar vilka anskaffningar somverket anser alt regeringen bör avgöra. Regeringen meddelar därefter isin tur på lämpligt sätt statskontoret och berörda myndigheter sillbeslut. Det ankommer på regeringen att besluta om de närmare formerna för detta. Finansieringen avADB-utiiistning som köps sker f. n. över ell för den civilastatsförvaltningen gemensamt ulruslningsanslag under åttonde huvudtiteln benämntAnskaffning av ADB-ulruslning (Ld. statens dalamaskinfond).Anslaget, som är ett reservationsanslag, förvaltas av statskontoret. Myndigheternabetalar årliga avgifter lill statskontoret för den utrustning som köps med medel frånanslaget. För utrustning som hyrs betalarmyndigheterna direkt fill leverantörerna. Avtalen ingås dock även i deltafall av statskontoret, som också granskar faktureringen. Utredningen tar uppfrågan om ätt slopa det gemensamma utrustnings-anslaget och ersätta del medmyndighetsvisa eUer områdesvisa ulruslningsanslag. Utredningen anser dock vid'en samlad bedömning att del centrala anslaget har så stora fördelar all del börbehållas. Flertalet remissinstanser delar utredningens uppfattning på denna punkt.Några förordar dock övergånglill myndighelsvisa utrustningsanslag. 1981/82:100 Bilaga 11 55 Jag vill för egendel anföra följande rörande finansieringen. Det finns vissa fördelar medalt gå över till myndighelsvisa eller områdesvisa ulruslningsanslag.Myndigheternas behov av medel för utrustning prövas i ett sammanhang ianslutning fill verksamheten i övrigt och man kommer ifrån de problemsom ibland uppkommer när man skall avgöra om viss utrustning skallklassificeras som ADB-utrustning eller inte. Frågan omfinansieringen kan emellertid inle ses isolerat från anskaffningsprocessen iövrigt. Som har framgått anser jag all ell starkt centralt inslag ianskaffningen bör finnas även i fortsättningen. Vissa upphandlingsbeslut bördock inom ramen för detta delegeras till drift- och användarmyndigheterna. Denav mig förordade ordningen, som utöver delegering även innebär alt regeringen i förväg pekar ulde upphandlingsärenden som skall prövas av regeringen, förutsätter i och för sig inteen finansieringöver ett centralt utrustningsanslag av nuvarande konstruktion. En samladredovisning av myndigheternas angivna behov av ADB-ulruslning kan, vidövergång lill myndighetsvisa utrustningsanslag, givetvis ske på grundval avmyndigheternas anslagsframställningar. Den av mig förordade ordningen kommerdock med stor säkerhet all fungera bättre med ett gemensamt centralt utrustningsanslag. Det finns emellertidäven andra fördelar med ell centralt anslag och en samladanslagsframställning för detta. Den ger bl. a. en god överblick och insyn iADB-användningen, vilket är av värde för styrningen och kontrollen av denna.Flera åtgärder har redan vidtagits för alt förbättra myndigheternas hanteringoch ekonomiska kontroll av ADB-användningen. Bl.a. åläggs numeramyndigheterna att i anslagsframställningarna särredovisa hela sin ADB-användning. Vidare har en särskildförordning (1981:266) utfärdats förhandläggning av investeringar i ADB-system. De centrala ralionaliseringsorganenhar dessutom fått i uppdrag att prioritera ADB-området i den del av verksamheten som är inriktad på alt ge generelltstöd lill myndigheterna. Del kommerdock all la tid innan dessa åtgärder ger full effekt i form av bl. a.bra kvalitet i redovisningen. Ytterligare enfördel med alt ha ett centralt ulruslningsanslag och därmed att periodiseramyndigheternas kostnader i form av avgifter är att del eliminerarsprångvisa variationer i myndigheternas behov av medel. En jämn utveckling avmedelstilldelningen underlättar statsmakternas bedömning av myndigheternasanslagsframställningar. Jag har mot dennabakgrund kommit lill den uppfattningen att nuvarande ordning för finansieringav ADB-ulruslning i allt väsentligt bör bibehållas. Även deupphandlingar som statskontoret delegerar skall finansieras över det centralaanslaget. Utrustning med anskaffningsvärde . bör dock finansierasöver drift- och användarmyndighelernas egna anslag om del rör sig om enstakautrustningar som inle ingår i en större anskaffning. 1981/82:100 Bilaga 11 56 4.5 Berörd utrustning m. m. Den utrustning somomfattas av den samordnande anskaffningen via statskontoret och som finansierasöver del centrala reservationsanslaget är s. k. generell ADB-utrustning.