prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — I många fall kommer del inte heller alt finnasnågra planer eller andra markanvändningsbeslämmelser för del område somvattenföretaget berör. Kravet på planöverensslämmelse bör därför kompletterasmed en lagregel som innebär etl direkt skydd för allmänna intressen. Dennaskyddsbestämmelse bör emellertid inte bli tillämplig vid varje ingrepp i delberörda allmänna intresset. Enligt gällande VL krävs att ingreppet medförolägenheter av mera betydande omfattning. I 2 kap. 3 § andra stycket VLförutsätts sålunda för alt en vattenbyggnad skall förklaras otillåtlig t.ex.alt fiskeri- eller annan näring av större betydenhet, t. ex. rennäringen, liderväsentligt förfång eller att naturförhållandena ändras så alt väsentligt minskadtrevnad för närboende eller betydande förlust från naturskyddssynpunkt är attbefara. I likhet med vad som är fallet bör också enligt den nya lagen krävasatt ingreppet skall medföra mera betydande olägenheter för all företaget skallanses otillåtligt. En bestämmelse i frågan bör alltså, i enlighet med vadutredningen har föreslagit, innehålla förbud endast mot sådana vallenföretagsom medför olägenheter av större betydelse för allmänna intressen. En del remissinstanser har ansettalt den av utredningen föreslagna bestämmelsen till skydd för allmännaintressen måste preciseras mera. Man har sålunda efterlyst exempel i lagtextenpå skyddsvärda allmänna intressen. Jag har tidigare uttryckt minprincipiella uppfattning att de nya lillåtlighetsbestämmelserna bör ges enmera generell avfattning än motsvarande regler i gällande VL. a. bör manhärigenom kunna ta större hänsyn till de olika vattenföretagens särdrag. Ettangivande i lagtexten av skyddsvärda allmänna intressen kan inte bliheltäckande utan kan bara utgöra en exemplifiering. För att möjliggöra enanpassning av rättstillämpningen till ändrade förhållanden och lillsamhällsutvecklingen måsle en sådan exemplifiering i varje fall fyllas ut meden mer generellt avfattad skyddsregel (se t. ex. 2 kap. 12 § första stycket VLoch 6 § andra stycket första meningen ML). En exemplifiering kan väl i och försig ge parterna och de rättstilläm-pande myndigheterna en viss vägledning, mendet kan inte uteslutas atl man på sina hålla kan komma att betrakta exemplensom fullständiga eller alt andra intressen, som inte finns med i uppräkningen,anses mindre skyddsvärda. Härtill kommer att en mer generelltavfattad skyddsbestämmelse kan göra det möjligt att i större utsträckning änhittills beakta de sammanlagda ölägenheterna av etl vatlenföretag och inte barase till olägenheterna för varje allmänt intresse, betraktat för sig. Tillståndbör alltså kunna vägras, om vid en samlad bedömning av företagets inverkan frånallmän synpunkt olägenheterna tillsammantagna bedöms vara av större betydelse. Jag anser på grund av det anförda att regeln till skyddför allmänna intressen bör ha en allmän avfattning. Även om regeln i förstahand tar sikte på sådana fall då etl visst allmänt intresse inte har beaktats inågon fastställd plan eller dä någon plan inte föreligger, bör den ges engenerell giltighet (jfr 11 § första stycket anläggningslagen). Regeln bör ienlighet härmed utformas så, all även om det inle finns något hinder mot ettvattenföretag på grund av allmänna planeringssynpunkler, fastställd plan ellerandra markanvändningsbeslämmelser, får företagel inte komma till stånd om någonskada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmännaintressen. Utredningen har ansett alt skyddet för de allmännaintressena inle bör vara ovillkoriigl. Enligt förslaget skall ett förelag, ävenom det medför olägenhet av större betydelse för eft allmänt intresse, fåtillåtas om del prövas vara av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.Förslaget om en sådan bestämmelse, som motsvarar underställningsreglerna i 2kap. 3 § tredje stycket och 4 kap. 18 § tredje stycket VL samt 6 § andrastycket andra meningen ML, har lämnats ulan erinran av remissinstanserna. Genom en dispensregel av förordatslag möjliggörs vatlenföretag som å ena sidan hotar allmänna intressen men somå andra sidan har stor positiv betydelse för t. ex. landet, orten ellernäringslivel eller eljest från allmän synpunkt. Även jag anser att en sådanregel bör tas in i den nya lagen. Vad gäller formerna fördispensregelns fillämpning har utredningen för sin del föreslagit den ändringeni förhållande till gällande VL att prövningen skall kunna göras även av annanvattenrättslig tillståndsmyndighel än regeringen. Utredningen föreslår på grundhärav att någon motsvarighet till det nuvarande underslällningsinstitulet intetas in i en ny vattenlag. Dispensregeln kommer i de allraflesta fallen att fä betydelse för större vattenföretag som enligt vad jag tidigarehar förordat liksom skall tillåtlighetsprövas av regeringen, antingenobligatoriskt eller efter förbehåll. Tillämpning i andra fall av regeln tordebli sällan förekommande. De känsliga avvägningar som därvid kan komma i frågabör emellertid enligt min mening endast ankomma på regeringen. Jag anser på grund av del anförda att det nuvarandeunderställningsinsli-tulel bör behållas i den nya lagen. I enlighet med vad somgäller ändringar i 2 kap. 20 § 3 mom. VL (se prop. 1971: 106 s.112) bör domstolens, och i förekommande fall förrätlningsmannens, uppgift varaalt fastslå om förutsättningar för tillämpning av dispensregeln föreligger och,om så är fallet, hänskjuta lillåtlighetsfrägan lill regeringen. Som en ytteriigare viktig förutsättning för etlvatlenförelags tillåtlighet har utredningen föreslagit en regel som kräver atlförelaget är samhällsekonomiskt motiverat. Kostnaderna för förelaget och olägenheternaav detta skall enligl förslaget inte få stå i missförhållande till fördelarnadärav från allmän ochenskild synpunkt. Stadgandet avses enligt utredningen lämna utrymme för enfriare och därmed mera mångsidig bedömning av vatlenföretagen, baserad på enekonomisk analys av rimlig omfattning. Härigenom mildras bl.a. de krav påmatematisk exakthet i beräkningarna som f.n. gäller enligt 2 kap. 3 § förstastycket VL. Den föreslagna lillåtlighetsregeln skall enligt utredningsförslagettillämpas endast då någon annans egendom skadas eller tas i anspråk förförelaget men skall ä andra sidan medge hänsynslagande lill andra skador ellerolägenheter än sådana som uppkommer genom förelagets inverkan påvattenförhållandena. Man skall sålunda kunna ta hänsyn till de indirekta,ekonomiska verkningarna av företaget, den fördel del kan medföra för andra änförelagaren samt även en sekundär skada som kan drabba ägaren till skadadegendom. 1 likhet med remissinstanserna delar jag utredningensuppfattning att vattenföretagen bör underkastas en samhällsekonomisktillåtlighelsbedömning i friare former än vad nuvarande VL medger. Hur deltaskall uttryckas i lagtexten kan diskuteras. Det gäller atl finna en lagregelsom möjliggör den erforderliga friheten i bedömningen så att alla i detenskilda fallet förekommande omständigheter av vikl kan beaktas. Enligt min meningbör förhållandet mellan ett företags för- och nackdelar uttryckas på ett merapositivt sätt än enligt utredningsförslaget (jfr omtillåtligheten av en gmndvattenläkt i 2 kap. 44 S första stycket). Jag förordardärför atl bestämmelsen utformas så alt elt vattenföretag får komma till ståndendast om företaget från allmän och enskild synpunkt medför fördelar, somöverväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av del. Denna avfattningav tillåtlighetsstadgandel medger bl. a. att förelag som vid en striktekonomisk bedömning t.o.m. kan visa sig föriustbring-ande men som har storallmän betydelse, t. ex. fiske- eller miljövårdande åtgärder, kan tillåtas. 1 likhet med koncessionsnämnden och anserjag det inte lämpligt alt begränsa prövningen av vatlenföretagens allmänna lämplighetfrän samhällsekonomiska synpunkter till sädana förelag som medför att någonannans egendom skadas eller tas i anspråk. En sådan begränsning skulleinnebära att man bibehåller nuvarande möjligheter att genom fastighelsförvärveller annan privatekonomisk uppgörelse påverka tillåtlighetsprövningen av ettvatlenföretag. Detta strider mot lagförslagets syfte att främja företag som ärlämpliga från allmän synpunkt. En samhällsekonomisk tillåtlighelsregel måste,om den skall ha någon mening, kunna tillämpas till skydd för såväl allmänna somenskilda intressen. Det gäller ju alt hushålla med vattnet som naturresurs tillgagn för landet och medborgarna. Ett förelag som inte medför en sådanbetydande inverkan på allmänna intressen som enligt vad jag harföreslagit skulle göra det otillåtligt utan endast skadar egendom som tillhörförelagaren bör på grund av sin samhällsekonomiska olämplighet ändå kunnaförbjudas med hjälp av den nu berörda regeln. Jag anser mig kunna biträda utredningens uttalanden i den samhällsekonomiska helhetsbedömningen bör kunna väga in även indirekta,ekonomiska verkningar av företaget, den nytta företagel kan ha för även annanän företagaren samt eventuella sekundära skador som kan drabba ägaren av skadadegendom. Vad beträffar frågan om de indirekta verkningarna vill jag emellertidstarkt betona de av utredningen påtalade svårigheterna alt uppskatta sådanaverkningar i ekonomiska termer. Jag måste, i motsats lill någraremissinstanser, hålla med utredningen om atl metoderna för beräkning av sädanaindirekta verkningar ännu är ganska outvecklade, varför en betydandeförsiktighet är påkallad. Det bör ankomma på prövningsmyndigheten att, intilldess säkrare metoder för sådana. beräkningar har utarbetats, genom sinprocessledande funktion begränsa utredningsmaterialet i dessa hänseenden. Jag vill stryka under alt syftetmed bestämmelsen år atl hindra tillkomsten av vatlenföretag som inte ärsamhällsekonomiskt motiverade. Den samhällsekonomiska bedömningen bör därförbaseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning i alla de fall där en sådankan utföras. Rörande omfattningen av och del närmare innehållet i denekonomiska analysen lorde det som utredningen har anfört alltid vara möjligtatl göra en åtminstone grov ekonomisk uppskattning av anläggningskostnadernaoch av de direkta skadorna. Vill man beakla även indirekta skador ocholägenheter, uppkommer svårigheter som enligl vad jag har anfört manartill försiktighet. När det sedan gäller att iekonomiska termer redovisa nyttan av vatlenföretagen, är problemen i vissafall teoretiskt sett inte särskilt komplicerade. Som exempel kan nämnasvattenkraftanläggningar och vissa andra förelag med inriktning på produktion,t. Nyttan av kraftutbyggnader kan varaförhållandevis enkel all fastställa, om man som brukat ske bestämmernyttan pä grundval av beräknad kraftproduktion resp. ökad kraftproduktion genomdet tilltänkta företaget samt ett uppskattat värde på kraften. Förmarkavvattningsförelagen bestäms nyttan till fastigheternas värdestegring.Denna ligger också till grund för kostnadsfördelningen inom förelagen. Beträffande vissa andra typer avvattenföretag, exempelvis yt- eller grundvattentäkt för kommunalvattenförsörjning, är den ekonomiska nyttan svårare atl uppskatta. I än högregrad gäller detta åtgärder i vatten till fiskets förbättrande eller till frommaför den allmänna miljövården eller hälsovården. Även här bör emellertidekonomiska värderingar av nyttan kunna komma i fråga, lät vara att man då måsleacceptera en mera fri uppskattning. Här liksom i andra liknande sammanhang börman som utredningen anfört kunna hämta viss ledning i de modeller förnyltokost-nadskalkyl, avseende jämförelser mellan olika realistiskahandlingsalternativ, som under senare är har konstruerats bl. a. för attbedöma just vissa vatlenförelags samhällsekonomiska berättigande. Vilkaberäkningsmetoder som bör användas får dock bedömas från fall till fall. Enligt vad utredningen har ullalatbör vid den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen hänsyn tas inte baratill en sådan skada som uppkommer genom förelagets inverkan påvattenförhållandena utan även till annan skada. anför att en sådanordning utan närmare avgränsning synes öppna möjlighet och skyldighet till enprövning som har fallit inom ML:s tillämpningsområde. Hovrätten anseratt en klar gränsdragning mellan lagarnas tillämpningsområden fordras. För egen del vill jag påpeka attdet här rör sig om två skilda frågor. För del första är det fråga omavgränsningen av de företag på vilka den nya vattenlagen skall vara tillämplig,dvs. vilka förelag som skall vara att betrakta som s. k. valtenförelag - denterm som utredningen använder och som också jag anser vara lämplig. Cienom ensådan avgränsning skiljer man ut de företag som skall bedömas enligtvattenlagen från sådana företag som skall prövas enligt annan lagstiftning, t.ex. Nästa fråga är vad som skall vägasin när tillåtligheten av ett vatlenföretag prövas. Vid dentillåtlighetsprövning som sker enligt 2 kap. 3 § VL skall endast skada ochintrång genom förelagels inverkan på vattenförhållandena beaktas. Hänsyn skalldå tas endast till verkningarna av den skadegörande åtgärden och inte av helaföretaget. Som anfört har emellertid denna princip inte alltidkunnat upprätthållas i vattenrättsskipningen. Jag anser också för min del altprövningen inte under alla omständigheter bör begränsas till förelagelsinverkan på vattenförhållandena. Anledningen till att man i vissafall har frångått den angivna principen synes främst ha varit att det intevarit möjligt att pröva sådana följder av vattenföretaget i andra sammanhang äni vattenmålel, t. ex. inom ramen för byggnadslagens planinstitut eller enligtML. Enligt min mening bör den vattenrättsliga bedömningen anpassas lill vad somhar beaktats i ett planärende. Om en fråga inte har beaktats i elt planärende,bör den kunna beaktas vid den vattenrätlsliga tillätlighetsprövningen. Påliknande sätt bör vid den vattenrättsliga tillållighetsprövningen av ettvattenföretag kunna vägas in andra verkningar i den mån dessa inte prövasenligt annan lagstiftning, då främst ML. Den förordade möjligheten att i vissafall la hänsyn till ett vattenföretags inverkan på annat än vattenförhållandenabör avse såväl allmänna intressen som de samhällsekonomiska aspekterna. Utredningen har föreslagit en regelom att följdförelag till det sökta förelaget (jfr 4 kap. 18 § andra stycketandra meningen VL) också skall beaktas. Även jag anser atl en sådan regel med i den nya lagen. I likhet med vad ochnaturskyddsföreningen har anfört' anser jag emellertid alt sistnämnda regelinte bör inskränkas fill följdförelag i vatten. Även andra följdanläggningar,t. ex. kraftledningar, pumpsta-lioner och vägar, bör kunna beaktas. Emellertidbör även i nu avsett fall den begränsningen gälla atl hänsyn till sådanaföljdförelag inte redan skall ha tagits i fastställd plan eller vid prövningenligt annan lagsliflning. Med hänsyn till alt den förordade samhällsekonomiskatillåtlighetsregeln ger utrymme för en fri bedömning av etl tilltänktvattenföretags för- och nackdelar anser jag atl något behov av enunderställningsregel, motsvarande 2 kap. 3 § tredje stycket VL, i detta fallinle föreligger. 2.4.7 Hänsyn till prövning enligt annan lagstiftning Tanken med den nu förordaderegleringen är all möjliggöra en helhetsbedömning av de för- och nackdelar somär förenade med elt vatlenföretag och att undvika en dubbelprövningav företagel. Utredningsförslaget innehåller dessutom en undanlagsregel isistnämnda syfte rörande tillåtlighetsprövningen av vissa vatlenföretag somingår som en del av ett förelag vilket har prövats också i annan ordning änenligt vattenlagstiftningen. Genom den föreslagna regeln skall förhindrasdubbelarbete hos olika tillståndsmyndigheter liksom risken för atl sådanamyndigheter kommer till olika resultat vid tillållighetsbedömningen.Undantagen begränsas enligt förslaget till valtenförelag som utgörförutsättning eller villkor för lillståndsbeslut enligt 136 a S byggnadslagensamt uppförande av bro eller utförande av annat vattenförelag för väg ochliknande anläggning som har prövats i särskild ordning. Undantaget beträffandeförstnämnda förelagstyp avser samtliga tillåtlighetsregler, medan delbeträffande vägföretagen föreslås att man skall göra den specifiktvattenrättsliga prövningen med hänsyn lill förelagels inverkan på motståendeallmänna intressen. Även jag anser alt en undanlagsregel av föreslagen art ärändamålsenlig. Det finns emellertid inte någon anledning att göra åtskillnadmellan förelag som har prövats enligt 136 a § byggnadslagen och vägföretagen,om man utformar den nya lagens prövningssystem i enlighet med vad jag tidigarehar förordat. Även förelag av förstnämnda typ bör därför, som också harföreslagits av ett par remissinstanser, underkastas samma specifikt vattenrättsligatillållighetsprövning som vägföretagen med hänsyn till motstående allmännaintressen. Liksom enligt 2 kap. 40 § VL bör undantaget också avse en rörledningvartill koncession har meddelats enligt lagen (1978: 160) om vissarörledningar. Den klara anknytning till densamhälleliga planeringen som bör göras i den nya vattenlagen och som kommertill uttryck i de av mig förordade lillåtlighetsreglerna innebär atl frågan omkonkurrens mellan olika intressen om knappa vallenresurser i första hand börlösas inom ramen för samhällsplaneringen. Hänsyn bör alltså på det sätt som jagtidigare har angett tas till den fysiska riksplaneringen och byggnadslagensplaninstilut. Härtill kan komma de planeringsinstrument som har föreslagits avvatlenplaneringsulredningen (SOU 1980:39). Om således en viss bygd i en fastställdmarkanvändningsplan har reserverats för jordbruksändamål, bör detta medföra attt. ex. en vattentäkt för bevatlningsändamål inom detta område ligger i linje med planens syfte. Del lorde då oftafinnas anledning att prioritera jordbruksintresset framför andra intressen vidfördelning av områdets vattentillgångar. En sådan vattentäkt bör också tillåtas,om inte hänsyn till andra intressen, som inte har beaktats i planeringen, t.ex.förekomsten av ett särskilt värdefullt fiskbestånd, väger över. Konkurrensfrågorna bör alltså i många fall kunna lösas medhjälp av de nu förordade lillåtlighetsreglerna. Jag vill också peka på attökade möjligheter till omprövning av villkoren för vattenföretag (se avsnitt2.5) och till samverkan mellan flera företagare (se avsnitt 2.12) kan bidratill en ändamålsenlig lösning. Jag är emellertid medveten om att man inomramen för vattenlagens bestämmelser inte kan lösa alla de konkurrens- ochresursför-delningsfrågor som kan uppslå, eftersom bestämmelserna bara kanaktualiseras i samband med den vatlenrättsliga prövningen av ettvattenföretag. För del fall alt ansökningar om tillstånd till konkurrerandevallenföretag föreligger lill samtidig prövning bör, i enlighet med vadutredningen har föreslagit och i likhet med vad som gäller enligt 2 kap. 38 §andra stycket VL, frågan uttryckligen regleras i den nya lagen. Som utredningenhar föreslagit bör man så långt möjligt jämka mellan de stridiga intressena såatt vart och elt kan tillgodoses ulan väsentligt förfång för det andra. Omjämkning inte kan ske, bör företräde ges åt det företag som från allmän ochenskild synpunkt kan antas bli till störst fördel. I utredningsförslaget har, iöverenstämmelse med vad som gäller enligt 2 kap. 48 § VL rörande konkurrensmellan flera grundvattenläkter, del kommunala vattenförsörjningsinlressettillagts en privilegierad ställning på del sättet alt man vidställningstagandet till konkurrensfrågan alltid skall se till att inte någonort berövas erforderligt vatten från en grundvattentillgång inom orten. Dennya lagen bör emellertid varken gynna eller missgynna vissa intressen. Även omdel kommunala vallciförsörjningsintres-set måsle tillmätas avgörande betydelsei de flesta konkurrenssituationer, kan ett uttryckligt stadgande med dennainnebörd antas verka hämmande på annan nyttig användning av vattnet, t. ex. förjordbruksändamål eller industriell vattenförsörjning. Jag anser därför attdenna fördelningsfråga bör lösas inom ramen för den allmänna konkurrensregelnoch att någon motsvarighet till det föreslagna stadgandet inte bör tas in i dennya lagen. 2.4.9 Åtgärder till skydd för fisket Slutligen har utredningen blandreglerna om allmänna förutsättningar för vattenförelag föreslagit enmotsvarighet till 2 kap. 8 § VL om skyldighet för den som utför ettvaltenförelag att vidta åtgärder till skydd för fisket. Förslaget sträcker sigdock längre än gällande VL på det sättet att nuvarande praxis att tillämpastadgandet på även annan fisk än den egentliga vandringsfisken föreslåslagfäst. Dessutom skall åtgärderna kunna föreskrivas i samband med alla slagsvattenföretag. Någon motsvarighet till regeln i andra meningen i paragrafensförsta stycke om begränsning i företagarens skyldigheter föreslås inte heller. Jag biträder, i likhet med remissinstanserna, denföreslagna utvidgningen av stadgandets tillämpningsområde. Däremot anser jagatl skyldigheten för förelagaren att vidta åtgärder till skydd för fisket inlebör vara ovillkorlig. Nuvarande begränsning bör alltså behållas i den nyalagen. Dessutom bör stadgandet innehålla en erinran om möjligheten altföreskriva en skyldighet för förelagaren att betala en fiskeavgift i ställetför att vidta åtgärder (se vidare avsnitt 2.13.3). 2.5 Omprövning av tillståndsbeslut m. m. 2.5.1 Tillståndsbesluts rättskraft och tidsbegränsning avtillstånd Huvudprincipen i gällande VL är atlett lagakraftvunnet beslut om tillstånd till ett vattenföretag skall gälla förall framtid, om det inte förfaller på grund av underlåtenhet att ta det ianspråk eller har tidsbegränsats på företagarens egen begäran. Principen ärdock försedd med flera modifikationer, såvitt gäller tillståndets innehåll.Sålunda utgör reglerna om nyprövning av större vattenkraftanläggningar ochvattenregleringar viktiga begränsningar. Vidare kan pekas på möjligheterna attutverka ändrade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten vid endammbyggnad. Dessutom kan skjuta upp det slutliga avgörandetav vissa svårbedömbara frågor så att man under en prövotid kan avvakta erfarenheternaav förelaget. Även vattenlagsutredningens förslagvilar på gmnduppfaltningen alt ett vattenrättsligt tillstånd i princip skallgälla . Principen får dock enligt utredningen inle leda till atltillstånden i oskälig grad låser de vallenrättsliga förhållandena för mycketlång tid. Utredningen föreslår därför jämkningar i principen. Förslagetinnehåller sålunda, förutom en motsvarighet till nuvarande möjlighet tilluppskov med avgörandet av svårbedömda frågor, en bestämmelse som ger tillständsmyndighetenrätt atl även mot sökandens önskan tidsbegränsa tillstånd till vissa företagstyper.Det gäller yt- och grundvattenläkter saml vatlenöverledningsföretag. En annan principiellt viktig nyhetär utredningens förslag att alla givna tillstånd under vissa förutsättningarskall kunna omprövas lill förmån för allmänna intressen, dels efter utgången aven viss bestämd tid men dels också om väsentliga ändringar skett ivallenförhållandena. Omprövningsmöjligheten föreslås efter en viss övergångstidgälla även vallenföretag som har tillkommit före den nya lagens ikraftträdande.I princip skall tillståndshavaren vara berättigad till ersättning för vad hantvingas avstå vid omprövning. Ersättningsrätlen föreslås dock bli begränsad,när omprövning sker till förmån för vissa särskilt uppräknade allmännaintressen. Remissinstanserna godtar iallmänhet principen om alt tillstånd bör gälla men alt denockså bör underkastas vissa inskränkningar med hänsyn till främst allmännaintressen. län och Älvräddarnas samorganisalion anseremellertid att tillstånd till alla typer av valtenförelag alltid bör varatidsbegränsade. Olika uppfattningar förs också fram beträffande frågan om ochunder vilka fömtsätlningar företagarna skall behöva underkasta siginskränkningar i givna tillstånd. Detta gäller särskilt tillstånd som harlämnats före den nya lagstiftningens ikraftträdande.