prop · G503180 · 1981-12-31 00:00:00 — De konsumenträttsligaärendena kan synas vara av sådan beskaffenhet att de inte lämpar sig förprövning av regeringen. En överprövning tillregeringen står också i motsats till de strävanden som pågår att från decentralisera de enskilda ärendena. Dessa omständigheter talar mot inspektionsmodellen. Möjligheterna att anföra besvär till regeringen över inspektionens tillsynsbeslut utnyttjas i mycketliten utsträckning. Som tidigare framhållits har marknadsföringslagenvarit i kraft endast ett försäkringsärende förts till . Det saknas anledningtro annat än att ärendena också ifortsättningen blir fåtaliga. En svårighet med marknadsdomstolsmodellenär att det kanvara vanskligt att särskilja ett konsumentärende av sådannatur att det skulle föras vidare till ,från inspektionens övriga ärenden.Det skulle därför helt bero på inspektionen i vilken utsträckning skulle få tillfälleatt ta befattning med konsumentfrågorpå försäkringsområdet. En skillnad mellan de bådamodellerna är att i marknadsdomstolsmodellensammanslutning av konsumenter, löntagareeller näringsidkare har talerätt till om KO beslutat sig för att inte föratalan, medan i inspektionsmodellen dessa sammanslutningar inte har motsvarandebesvärsrätt hos regeringen. 1981/82:180 Bilagedel 669 Vid en jämförelse mellan inspektions- och marknadsdomstolsmodellenfår inte heller bortses från de roller som inspektionen som tillsynsmyndighetoch KO som partsorgan för konsumenterna har. Inspektionensom tillsynsmyndighet har att väga in en mängd olika hänsyninnan den fattar ett beslut. KO däremothar tilldelats en åklagarliknande roll som innebär att han som konsumentföreträdare imarknadsdomstolen intar en motpartsställningtill en näringsidkare. Det kan ifrågasättas ominspektionens roll som tillsynsmyndighet lämpligenkan förenas med den åklagarliknande funktion för inspektionen som marknadsdomstolsmodellen skulleinnebära. En annan fråga är hur det gåratt få en likformig tillämpning av konsumentskyddsreglerna på försäkringsområdetoch motsvarande regler på andra områden. konstaterat kan ett beslut i ettkonsumentärende inrymma hänsynstaganden till de för försäkring speciella förhållandena. Innebördenav detta blir att konsumentskyddet i enskilda försäkringsärenden, i den månspeciella försäkringshänsyn tas, inte utan vidare blirlikformigt med konsumentskyddet inom andra områden. De speciella hänsynstagandenaframkommer främst vad gäller granskningen av avtalsvillkor, medan vid försäkringsbolagensmarknadsföring bedömningen inte i samma utsträckning skiljer sig från den på andra konsumentområden. I marknadsdomstolsmodellen uppnås ett likformigt konsumentskydd genom attmarknadsdomstolen tillämpar den näringsrättsligalagstiftningen över hela konsumentområdet. Inspektionsmodellen tillgodoser inte på samma sättmöjligheten till ett likformigtkonsumentskydd. I de fall som väsentligen rör marknadsföringsmetodernaskulle likformig tillämpning kunna uppnås genom att regeringen begär yttrande frånmarknadsdomstolen. Beträffande konsumentförsäkringslagensinformationsbestämmelser, som avser information såväl före som efter köpoch vid skada, innebär de två modellerna i princip följande. I inspektionsmodellen kommer alla beslut rörande bådekonsumentförsäkringslagens information och annan information Prop.1981/82:180 Bilagedel 670 att behandlas som inspektionens övriga tillsynsbeslut. Inspektionens beslut kommer således att kunna överklagastill regeringen. I marknadsdomstolsmodellen finns det två olika möjligheter.En lösning innebär att låtaendast information före köp, dvs. marknadsföringsinformation gå till , medan övrig information står under inspektionens tillsyn med besvärsmöjlighet till regeringen. Den andralösningen innebär att all informationsplikt enligt konsumentförsäkringslagenfår komma under prövning. I det förrafallet kan svårigheter uppstå att avgränsamarknadsföringsinriktad information från annan information och i det senare fallet får handlägga frågorsom egentligen inte har samband med de typer av frågor som handlägger. Försäkringsbolagens informationsplikt efter köp finns f.n. endast reglerad i konsumentförsäkringslagen,som omfattar konsumenternas vanligaste sakförsäkringar. Motsvarande lagregler om informationspliktsaknas således vad gäller all övrigförsäkring. En marknadsdomstolsmodell skulle således endast berörakonsumentförsäkringslagens information, medan all övrig information efter köpexempelvis på hela personförsäkringsområdet, fortfarande skulle stå under tillsyn av inspektionen med regeringen sombesvärsinstans. Marknadsdomstolsmodellen är enligt kommitténs uppfattning endast tänkbar beträffandemarknadsföring inkl. konsumentkreditlagensoch konsumentförsäkringslagens informationsplikt. Vad gäller avtalsvillkor, icke marknadsföringsinriktadinformation och skadereglering ingårdessa som en integrerad del i inspektionens allmänna tillsyn överförsäkringsbolagen. Enligt kommitténsuppfattning är marknadsdomstolsmodellen på dessa områdendirekt olämplig. Uid en samlad bedömningsom främst grundar sig på kommitténssträvan att samla tillsynen och att så långt möjligt få ettenhetligt tillsynssystem inom försäkringsverksamheten, förordar kommittén att den s.k. inspektionsmodellengörs tillämplig ävenpå marknadsföringsområdet.Detta innebär Prop.1981/82:180 Bilagedel 671 att beslut i marknadsföringsfrågor behandlas som övriga tillsynsbeslut. Några ändringar i nu gällandetale- och besvärsbestämmelser i försäkringsrörelselagenanser kommittén f.n. inte erforderliga. En vidgadbesvärsrätt, t.ex. att sammanslutningar ges möjlighet att besvära sig, skulle enligt kommitténs bedömningsvårligen enbart kunna avse derenodlade konsumentskyddsärendena. Kommittén avser därför att i ett senare skede av utredningsarbetet åter ta upp frågantill behandling. Inspektionen har under sin mångåriga verksamhet haft anledning attingripa mot bolag i olika hänseenden.Erfarenheterna visar att det inte förelegatnågra svårigheter förinspektionen att förmå bolagen att inrätta verksamheten i enlighet medgivna regler och att iaktta god försäkringssed. I ett fåtal fall - det har t.ex. gällttolkningar av innebörden av skälighetsprincipen - har beslut överklagats till regeringen. Kommittén gör den bedömningen beträffandemarknadsföringsfrågor att det ocksåhär endast i mycket sällsynta undantagsfall, närmast i ärendenav principiell art, kan komma att aktualiseras besvär överinspektionens beslut. Ett väl fungerandesamarbete mellan inspektionen och i de former som kommittén senare beskriver, bör också innebära att - såsomhittills - försäkringsbranschen beaktar de påpekandensom kan komma att ske i fråga om marknadsföringen. Om mot all förmodan dessa bedömningar skulle visa sig felaktiga,förutsätter kommittén att en omprövning kommer till stånd då tillräckliga erfarenheter av inspektionsmodellen vunnits. I enlighet med vad som tidigare anförts föreslår kommitténatt regeringen inhämtar yttrande när ett anhängiggjortärende inrymmer marknadsföringsfrågor. Kommitténs förslag att alla konsumentärenden skall beslutas av inspektionen i sammaordning som övriga tillsynsärenden, innebäratt försäkringsbolag äger besvära sig ävenmot beslut i konsumentärenden. För att inspektionen snabbt skall kunna ingripa mott.ex. Prop.1981/82:180 Bilagedel 672 marknadsföringsmetoder,bör inspektionens beslut i konsumentärenden gåi omedelbar verkställighet, om inte annat förordnas. Kommitténföreslår därför att en uttrycklig bestämmelsehärom tilläggs besvärsbestämmelsen i 318 § försäkringsrörelselagen. 7.6 Resurs- och samarbetsfrågor Inspektionens försäkringsjuridiska enhet ansvarar bl.a. för villkors- och skaderegleringsgranskning. tidigare redovisat finns f.n. två juristtjänsterför detta arbete. Inom enheten finnsytterligare fem jurister, jämte chefen för försäkringsjuridiska och administrativa byrån som ocksåär jurist. På finns särskilt förförsäkringsfrågor en och en halv tjänst. främst av riktlinjearbete i fråga om konsumentförsäkringslagens informationsplikt samt handläggning av marknadsföringsärenden. Därutöver ägnar sig chefen förden byrå spm försäkrings-ärenden sorterar under och andra befattningshavare iviss mån också åt försäkringsfrågor. Kommitténs förslag att inspektionen övertar huvudansvaret för tillsynen över försäkringsbolagens marknadsföring och informationsplikt enligt konsumentförsäkringslagensamt för eventuell basinformation påverkar inspektionens behov av personalresurser. Vidbedömningen av detta behov får dock beaktas att dessa uppgifter inte är för inspektionenny och främmande verksamhet. Kommitténs förslag kommerdärför inte att innebära en sådan ökadarbetsbelastning att ett flertal nya tjänstererfordras. Förslaget innebär dock att inspektionen i högre grad fårta initiativ till utredningar och förhandlingarmed bolagen främst vad gäller marknadsförings-och informationsfrågor. En viss resursförstärkning tordedärför behövas. Prop.1981/82:180 Bilagedel 673 Kommittén kommersenare i sitt arbete att se överinspektionens organisation och verksamhet. Härvid skall kommittén övervägaomfattningen och den närmare inriktningen av tillsynsverksamheten.I avvaktan på denna översyn bördet ökade resursbehovet enligt kommitténs bedömningkunna lösas genom överflyttning av en tjänst från till inspektionenoch genom omfördelning av arbetsuppgifter inominspektionen. Inspektionens behov av resurser får i vanlig ordning prövaspå grundval av verkets anslagsframställningar, I detta sammanhang vill kommittén erinra om att kostnaderna för inspektionen bestrids genom särskilda bidrag frånförsäkringsbolagen, en finansieringsform som kommittén avser att återkommatill i ett senare betänkande. Kommittén villbetona att det framlagda förslaget endast innebär att huvudansvaret för allt konsumentskydd inom försäkringsområdetsamlas hos inspektionen. Härigenom förändras intekonsumentverkets uppgift sådan den formulerats i verketsinstruktion "att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning påmarknaden". förutsätts även iframtiden muntligen eller skriftligen till inspektionen framföra synpunkter rörandekonsumentskyddet på försäkringsområdet. erfarenheter och särskilda kunskaper måste också tas tillvara genom ett nära samarbete mellan inspektionen ochkonsumentverket. Ett sådant samarbete är en förutsättning förkommitténs förslag. Samarbetet mellan de bådamyndigheterna måste enligt kommitténs uppfattning i hög grad ske genom direkta kontakter mellan befattningshavare på myndigheterna såsomett enkelt och naturligt led i myndigheternas ordinarie arbete. Inte minstinom avtalsvillkors-och marknadsföringsområdena börinspektionen innan den fattar avgörandenav mera principiell innebörd samråda med . Det synes också lämpligt attmyndigheterna informerar varandra om viktigare avgöranden påkonsumentskyddsområdet. Det ärbetydelsefullt att inspektionen tillgodogör sig erfarenheter och kunskaper på sådana områden 43 1981/82. 1981/82:180 Bilagedel 674 som informationsteknik och informationskanaler ut tillkonsumenterna. Inspektionen bör söka utnyttja de lokala och regionala konsumentvägledarna. Vidare vill kommittén föreslå att inspektionen i sin informationsverksamhet får använda den avkonsumentverket utgivna tidskriften . Ett komplement till de löpande myndighetskontakterna mellan inspektionen och konsumentverketutgör det s.k. kontaktforum. I detfristående kontaktforum för försäkringsfrågorbedrivs en informell diskussion mellan branschen, inspektionen ochkonsumentverket. Kommittén har erfarit att dettasamarbetsorgan med det arbetssätt det i daghar fungerat utmärkt och förutsätter attkontaktforum för försäkringsfrågor skall bibehållas.Den informella diskussionen inom detta organ bör även ge möjligheter till ett grundläggande informationsutbyte mellan branschen, inspektionenoch . Eftersom inspektionen föreslås fåhuvudansvaret för konsumentskyddet anser kommittén att kontaktforum bör knytas närmare inspektionen. Detta kan skegenom ätt inspektionen utser ordförande, ärsammankallande och tillhandahållersekretariat. En arbetsgrupp inom kontaktforum för försäkringsfrågorhar arbetat fram informationsfoldern . Det kan vara lämpligtatt i kontaktforum diskutera såväl behovet av som utformningen av ytterligare sådan basinformation. För att befästa samarbetet mellan inspektionen och konsumentverketföreslår kommittén att inspektionens skyldighet attsamråda med ikonsumentfrågor inskrivs i inspektionensinstruktion. En bestämmelse om skyldighet för att samråda med andra myndigheter som handlägger konsumentfrågorfinns redan i instruktion. Prop.1981/82:180 Bilagedel 675 I sin till regeringen överlämnade promemoria Ds E 1979:8 Lekmannastyrelse för försäkringsinspektionen framhöll försäk-ringsverksamhetskommittén att den avsågatt i samband med behandlingen av inspektionens roll på konsumentområdetta upp frågan om det fanns skäl att låtakonsumentverket bli representerat i inspektionens styrelse. Rent principiellt anser kommittén att endast om särskildaskäl föreligger, företrädare för en myndighet bör ingå i styrelsenför en annan myndighet. Ett skäl som anförts för attkonsumentverket skulle få en ledamot i inspektionensstyrelse är dels att konsumentskyddsintressethärigenom skulle få en företrädare påen hög nivå, dels skulle göra inspektionen merkonsumentinriktad. Motivet för att enrepresentant för skulle sitta iinspektionens styrelse skulle vara att denna härigenom kunde tillförainspektionen erfarenhet och sakkunskap som den inte får genom annat samarbete. I den samarbetslösning som kommitténföreslagit förutsättskontakter på tjänstemannaplanet som ett naturligt led i det löpande arbetet. I den av kommitténföreslagna styrelsen ingår som företrädare förde enskilda konsumenterna såväl parlamentariker som representanter från löntagarnashuvudorganisationer. Kommittén anser atten ytterligare. representant för konsumentintressena,i form av en företrädare för , inte erfordras. Med hänsyn till vad kommittén ovan anförtfinner kommittén inte några särskilda skäl varförkonsumentverket skulle bli representerat i försäkringsinspektionens styrelse. De överväganden och förslag som kommittén redovisat i det föregående gäller i allt väsentligtäven sådan verksamhet som bedrivs av utländskaförsäkringsföretag. Kommittén vill anföraföljande kompletterande synpunkter. 1981/82:180 Bilagedel 676 All försäkringsverksamhet, således även de utländskaföretagens verksamhet, är undantagen frånavtalsvillkorslagens tillämpning. Vad- som främst skiljer dessa företags verksamhet från de svenskabolagens är att skälighetsprincipen inte gäller förde utländska försäkringsföretagen. Kommitténskall senare under sitt arbete överväga huruvida skälighetsprincipeni någon form bör göras tillämplig ävenpå de utländska försäkringsföretagen.Inspektionens allmänna tillsyn och sundhetsbevakninginnebär emellertid att inspektionen iviss utsträckning kan ingripa mot de utländska försäkringsföretagensavtalsvillkor och skadereglering. Enligt departementschefsuttalande i prop,1979/80:9 om konsumentförsäkringslag m.m. får inspektionen kontrollera försäkringsvillkorenhos de utländska försäkringsföretagen med stödav 25 § lagen om utländsk försäkringsanstalt. Enligt denna paragraf kaninspektionen bl.a. meddela de erinringar i fråga om utländsk försäkringsanstaltsverksamhet här i riket som inspektionen finner påkallade. Oavsett att skälighetsprincipen inte gäller förde utländska försäkringsföretagen finner kommittén sina tidigare överväganden beträffande tillsynen över avtalsvillkor och skadereglering gälla även de utländska försäkringsföretagen.Kommittén anser således att inspektionen även i fortsättningenskall ha huvudansvaret på dessa områden. Beträffande de utländska försäkringsföretagensmarknadsföring och information gäller samma förutsättningar som förde svenska försäkringsbolagen. Kommitténs bedömning i dessa avseenden skiljer sig därför inte från den som kommitténgjort beträffande de svenska försäkringsbolagensmarknadsföring och information. Detta innebär att ävende utländska försäkringsföretagen föreslås bli undantagna från marknadsföringslagens tillämpning. Bestämmelsermotsvarande marknadsföringslagens generalklausuler omotillbörlig marknadsföring och information införs i lagen om utländskförsäkringsanstalt. Hänvisningarna i konsumentförsäkringslagenoch konsumentkreditlagen skall ske till de föreslagnabestämmelserna i lagen om utländsk försäkringsanstalt. Prop.1981/82:180 Bilagedel 677 De överväganden kommittén gjort i avsnitten 7.5 och 7.6 gäller även utländska försäkringsföretag. Understödsföreningar bedriver inte någon affärsmässig försäkringsrörelse.Föreningarna består av en sammanslutning av personer för inbördes bistånd. Den som önskarförsäkring (annan personförsäkring änarbetslöshetsförsäkring)ansluter sig till föreningen och blir härigenom medlem. I lagen om understödsföreningar är,efter mönster från försäkringsrörelselagen,skälighetsprincipen inskriven. I 11 § understödsföreningslagen sägsatt understödsföreningens stadgar bl.a. skall tillgodose medlemmarnas intresse av"att kostnader och villkor förförsäkringarna är skäliga med hänsyn till förmåner nas artoch omfattning och föreningens förhållanden". I samband med registrering av förening har inspektionen att granska att stadgarna, ivilka villkoren ingår, uppfyller bl.a. det i 11 § understödsföreningslagen uppställda kravet på skälighet. Inspektionen har medverkat till att stadgarna reviderats isamband med den nya lagens tillkomst 1972. Kommitténs bedömning att inspektionen skall ha huvudansvaret för tillsynen överförsäkringsbolagens avtalsvillkor gällermed.än större tyngd beträffande understödsföreningarna,eftersom föreningarnas stadgar, i vilkavillkoren ingår, skall granskas och registrerasav inspektionen. fårenligt 1 § understödsföreningslageninte driva verksamheten affärsmässigt, I princip får således någon egentlig marknadsföring (värvning av nya medlemmar) inte ske.Inspektionen har med ledning av de faktiska förhållandena i varje särskilt fall att avgöra om en förenings verksamhet kan betecknassom affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse.För vissa föreningar som meddelar kapital- Prop.1981/82:180 Bilagedel 678 försäkring har inspektionen utfärdatföreskrifter () angående förvärvandet av nya medlemmar och möjligheten att inom vissa gränser utge anskaffnings- och uppbördsprovision, För att få enhetlig tillsyn över all försäkringsverksamhet föreslår kommitténatt även understödsföreningarundantas från marknadsföringslagens tillämpning.Inspektionens övervakning av föreningarnas värvandeav nya medlemmar innebär enligt kommitténs uppfattning att någon särskild bestämmelse om otillbörligmarknadsföring inte är erforderlig i understödsföreningslagen.Även om informationen i samband medvärvandet av nya medlemmar harrelativt liten betydelse anser kommitténändock det lämpligt att i understödsföreningslagen införa en bestämmelseom att förening, då fråga uppkommerom antagande av ny medlem, lämnar denna sådan information som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Understödsföreningarna lämnari viss utsträckning kredit till såväl medlemmarsom andra. De informationsbestämmelser vidkreditgivning som finns i konsumentkreditlagen kan således fåbetydelse även för understödsföreningarna. Kommittén föreslår därför att den hänvisning i konsumentkreditlagen, som f.n. sker tillmarknadsföringslagen, i ställer sker till understödsföreningslagen. Understödsföreningarna meddelar endast annan personförsäkring än arbetslöshetsförsäkring.Konsumentförsäkringslagen, som endast omfattar sakförsäkringar som tecknas av konsumenter,kommer därför inte att tillämpas beträffande understödsföreningar. Någonhänvisning till understödsföreningslageni konsumentförsäkringslagen skall därför inte ske. Vad gäller information till medlemmar iunderstödsföreningar och tillsynen över föreningarnas skadereglering hänvisar kommitténtill de överväganden och förslag som redovisats i avsnitten7.4,3 och 7.4.4. Prop.1981/82:180 Bilagedel 679 Beträffande tale- och besvärsrättrespektive resurs- och samarbetsfrågoranser kommittén samma bedömningar som redovisats i avsnitten 7.5 och 7.6 böra gälla även understödsföreningar. Det böremellertid tilläggas att enligt 75 § understödsföreningslagen besväröver inspektionens beslut i särskilt fall skall prövas av kammarrätten. 7.9 Sammanfattning av kommitténs förslag Kommittén föreslår attansvaret för konsumentskyddet på försäkringsområdetsamlas hos försäkringsinspektionen.. Inspektionen skall liksom f.n. ha huvudansvaret för granskningen av försäkringsföretagens (svenska försäkringsbolag, utländska försäkringsanstalter och understödsföreningar) försäkringsvillkor. Försäkringsföretagens marknadsföring skall ocksåövervakas av inspektionen. Försäkringsverksamhetundantas från marknadsföringslagens tillämpningoch bestämmelser motsvarande marknadsföringslagens generalklausuler om otillbörlig marknadsföringoch information inarbetas i försäkringsrörelselagenoch lagen om utländsk försäkringsanstalt. Beträffande underlåtenhet att lämnainformation enligt konsumentkreditlagen sker där hänvisning till försäkringslagarna. Informationsbestämmelsernai konsumentförsäkringslagen, både såvitt avser information som användssom ett led i marknadsföringen och annan information,anknyts till de föreslagna marknadsföringsbestämmelsernai försäkringsrörelselagen och lagen om utländsk försäkringsanstalt. Denna anknytning sker genom att det ifråga om underlåtenhet att lämnainformation enligt konsumentförsäkringslagen hänvisastill försäkringsrörelselagen och lagen om utländsk försäkringsanstalt. 1981/82:180 Bilagedel 680 Tillsynen överinformation som inte utgör ett led i marknadsföringen samordnas med tillsynen över den information som används som ett led i marknadsföringen. Inspektionen får således ansvaret för tillsynen överall information på försäkringsområdet. Inspektionen övertarkonsumentverkets ansvar för utgivande av basinformation tillförsäkringskonsumenterna. Inspektionen skall äveni framtiden ha det odelade ansvaret förgranskning av skaderegleringen på försäkringsområdet. Beslut i konsumentfrågorskall behandlas som inspektionens övrigatillsynsbeslut. Detta innebär attinspektionens beslut rörande svenskt försäkringsbolagseller utländsk försäkringsanstaltsavtalsvillkor, marknadsföring, information m.m. kommer, avberörda försälringsföretag, att kunna överklagashos regeringen. Regeringen föreslås inhämta yttrandefrån när ett anhängiggjortärende inrymmer marknadsföringsfrågor.För att underlätta snabba ingripanden från inspektionens sida föreslås att inspektionens beslut skall gå i omedelbar verkställighet, om inte annat förordnas. Inspektionens resurser föreslås förstärkta genom överflyttning av en tjänst från . Det ökade resursbehovet bör vidare kunna lösas genom omfördelning av arbetsuppgifterna inom inspektionen. Ett nära samarbete mellan inspektionenoch måste komma till stånd för atttillvarata erfarenheter och särskilda kunskaper. Samarbetet skall ske genom direkta kontakter mellanbefattningshavare på myndigheterna och ingå som ett enkelt och naturligt led i myndigheternasordinarie arbete. Ett komplement till dessa löpande myndighetskontakter utgörkontaktforum för försäkringsfrågor, vilket förutsätts bibehållas.Den informella diskussionen i detta organ böräven ge möjligheter Prop.1981/82:180 Bilagedel 681 till ett grundläggandeinformationsutbyte mellan branschen, inspektionen och . Kontaktforum föreslås knytas närmareinspektionen, t.ex, gehöiti att inspektionen utser ordförande, äraarnmankallande och tillhandahållersekretariat. För ätt befästa samarbetet mellan inspektionen och konsument verket föreslås att inspektionens skyldighetatt samråda med i konsumentfrågor inskrivs i inspektionens in struktion i Prop.1981/82:180 Bilagedel 682 8 KOMMENTAR TILL FÖRFATTNINGSFÖRSLAGET