prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Ett tredje problem när det gäller registrering avADB-upptagningar är att avgöra vad som är en upptagning i förhållande till enannan. En upptagning är ju inte t. ex. ett magnetband eller skivminne utan varjekonstellation av sakligt sammanhängande uppgifter (prop. 1975/76:160 s. 90).Med direktåtkomst till en databas och möjlighet att välja bland ett mycketstort antal möjliga konstellationer av uppgifter kan det hävdas att det finnsett nära nog oändligt antal "potentiella" allmänna handlingar idatabasen. Givetvis går det inte att registrera alla dessa. De problem som i praktiken möter myndigheterna när deskall registrera ADB-upptagningar leder som framhållits av remissinstansernatill att myndigheterna har svårt att avgöra vad som skall registreras och hurregistreringen skall gå till. Därför finns det risk för att sekretesslagens 1981/82:37 30 föreskrifter om registrering inte kommer att tillämpassåvitt gäller ADB-upptagningar som är allmänna handlingar. Dessa problem synes,som DALK påpekar, inte ha uppmärksammats vid sekretesslagens tillkomst. Å andrasidan skall man inte överdriva effekterna av att ADB-upptagningar inte blirregistrerade i vanlig mening. Själva ADB-tekniken innebär ju att informationenofta finns tillgänglig på samma sätt som om upptagningarna hade registreratssärskilt. Är uppgifter i upptagningarna sekretessbelagda, försvåras dockinsynen. Det är givet att det inte är tillfredställande, ommyndigheterna åläggs en skyldighet som de har små möjligheter att fullgöra.Frågan hur ADB-upptagningar som är allmänna handlingar skall registreras bördärför - som flera remissinstanser önskar - tas upp till en mera ingåendebehandling. Ett alternativ till en skyldighet för myndigheterna attregistrera sina ADB-upptagningar som är allmänna handlingar är enligt minmening att ålägga dem att upprätta beskrivningar av sin ADB-användning av detslag som DALK förordar. Ett annat alternativ är det som en remissinstans ärinne på, nämligen att myndigheternas ADB-system skall vara så konstruerade attde kan fungera som register som är tillgängliga för allmänheten; registret överupptagningarna skall så att säga utgöras av själva . Det är emellertid knappast möjligt att inom ramen förförevarande lagstiftningsärende göra den utredning av dessa frågor som krävs.Jag anser att saken bör övervägas i särskild ordning. Den har samband med defrågor som rör grundlagsbestämmelsernas anpassning till hanteringen avADB-upptagningar hos myndigheterna. Frågorna bör därför behandlas i ettsammanhang, och jag hänvisar till vad jag har anfört i avsnitt 2.1. Även om frågorna om registrering och dokumentation såledesi huvudsak bör övervägas ytterligare, anser jag det ofrånkomligt att diskuteravad som kan göras redan nu på grundval av DALK:s betänkande och remissyttrandenaöver detta. Eftersom min uppfattning är att någon särskild lag omoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar inte bör införas fallerförslaget om en hänvisning i en sådan lag till 15 kap. 1 och 2 §§sekretesslagen. Som jag nämnt kan den registreringsskyldighet sommyndigheterna är ålagda genom 15 kap. sekretesslagen inte alls eller endast medsvårighet i praktiken fullgöras såvitt avser vissa upptagningar för ADB. Detkan inte heller anses som sakligt motiverat att varje myndighet som hartillgång till en upptagning för ADB skall vara skyldig att registrera denna.Det bör från offentlighetssynpunkt vara tillräckligt att upptagningen ärregistrerad vid en av de myndigheter som har den tillgänglig. Jag förordarföljaktligen att den registreringsskyldighet som föreskrivs i 15 kap. 1 §sekretesslagen inte skall avse sådana upptagningar för ADB som skall anses sominkomna till en myndighet genom att en annan myndighet gjort dem tillgängliga iett register som flera myndigheter har tillgång till. Någon inskränkning iregistreringsskyldigheten i fråga om sådana upptagningar som har upprättatshos 1981/82:37 31 myndigheten innebär inte mitt förslag. 1 praktiken betyderdetta att upptagningar som kan anses inkomna till andra myndigheter t. ex.genom att de gjorts tillgängliga i en databas endast kommer att vararegistrerade hos den upprättande myndigheten. Jag kommer emellertid att i dettasammanhang föreslå särskilda regler om dokumentationsskyldighet beträffande deADB-system som myndigheten har tillgång till. Härigenom kommer allmänhetensinsynsmöjligheter hos de myndigheter som inte har någon registreringsskyldighetändå att tillgodoses på ett tillfredställande sätt. Dokumentation av ADB-material i ärenden I fråga om bestämmelsen i 14 § datalagen kvarstår olikamöjligheter, även om någon särskild lag inte införs. Att ta in bestämmelsen iTF är enligt min mening inte lämpligt. Mot tanken att föra över bestämmelsentill förfarandelagstiftningen kan - som framhölls redan vid bestämmelsenstillkomst (prop. 1973:33 s. 143) - anföras att bestämmelsen skulle få tas in iett stort antal olika författningar. Inte heller den lösningen bör därförväljas . En annan utväg är att ta in bestämmelsen i 15 kap. sekretesslagen.Emellertid synes detta knappast vara lämpligare än att låta bestämmelsen varakvar i datalagen. Jag föreslår därför att någon ändring inte görs på dennapunkt. Frågan om placeringen av bestämmelsen kan dock få ny aktualitet isamband med förvaltningsrättsutredningens (Ju 1978:09) arbete, eftersom den kommitténbl. a. utreder spörsmålet om myndigheternas dokumentationsskyldighet. Jaganser också att frågan om samråd med arkivmyndigheter bör anstå tills vidare. Dokumentation av myndigheternas ADB-system De regler som DALK har föreslagit om skyldighet förmyndigheterna att hålla information om sin ADB-användning tillgänglig förallmänheten får enligt min mening betecknas som LUA:s kanske väsentligaste nyhet.Jag ser det som angeläget att DALK:s förslag i denna del nu genomförs. skulle, som DALK anför, främja överblick över och orientering idet ADB-material över vilket myndigheterna förfogar. Härigenom skulleuppenbarligen offentlighetsprincipen stärkas i praktiken såvitt angårADB-upptagningar. Som jag har nämnt utgör sådana föreskrifter ettnaturligt och nödvändigt komplement till den nu föreslagna inskränkningen iregistreringsskyldigheten såvitt gäller ADB-upptagningar. När det gäller utformningen av föreskrifterna gör sigdelvis motstridande synpunkter gällande. Det är å ena sidan av värde attföreskrifterna är någorlunda utförliga och därigenom ger underlag för enenhetlig tillämpning hos myndigheterna. Å andra sidan måste hänsyn tas till attmyndigheternas ADB-användning sker under mycket olika förhållanden och attalltför detaljerade bestämmelser därför inte är lämpliga. 1981/82:37 32 på ADB-området är sådan att försiktigheten talar mot att låsamyndigheterna alltför mycket genom bestämmelser som snabbt kan bli inaktuella.Vidare kan en utförlig reglering lätt leda till att dokumentationen blir såomfattande att andra än experter får svårt att utnyttja den. DALK:s förslag innebär att de myndigheter som använder ADBi sin verksamhet men inte svarar för drift och underhåll av ADB-register och-system åläggs en förhållandevis begränsad dokumentationsskyldighet. Demyndigheter som är ansvariga för drift och underhåll åläggs däremot en ganskalångtgående sådan skyldighet. DALK motiverar inte närmare denna uppdelning ochinte heller remissinstanserna diskuterar den. Jag vill emellertid ifrågasättaotn en sådan uppdelning är lämplig med tanke på det syfte som dokumentationenskall tjäna. För densom vill ta del av en myndighets allmänna handlingar som utgörs avADB-upptagningar bör det viktiga vara att kunna få en överblick över vilkaADB-upptagningar som är tillgängliga för myndigheten på ett sådant sätt att hanhar rätt att ta del av dem. För honom torde det därför sakna betydelse, ommyndigheten är den som ansvarar för eller -systemets drift ochunderhåll eller om myndigheten bara använder sig av registret eller systemet.DALK:s förslag innebär att han ofta inte av dokumentationen hos den myndighetsom använder registret kan se t. ex. vilka typer av uppgifter som finnstillgängliga. För detta måste han gå till den drifts- och underhållsansvarigamyndigheten, som kan ligga i en helt annan del av landet och där han ipraktiken inte kan få tillgång till dokumentationen på stället. Utgångspunktennär man utformar föreskrifter om skyldighet för myndigheterna atttillhandahålla dokumentation om sin ADB-användning bör enligt min mening därförvara att skyldigheten i princip bör vara densamma för alla de myndigheter somhar tillgång till ett ADB-register eller -system. Väljer man på detta sätt en enhetligdokumentationsskyldighet, bör denna skyldighet ha en omfattning som liggermellan DALK:s två nivåer. Givetvis står det myndigheterna fritt att ha merautförlig dokumentation än den som är föreskriven. Den beskrivning en myndighet skall hålla tillgänglig förallmänheten bör avse de register, förteckningar eller andra anteckningar somhos myndigheten förs med hjälp av ADB. Deuppgifter som obligatoriskt skall finnas i en sådan beskrivning bör vara 1.ADB-registrets benämning, 2. ändamål, 3. vilka typer avuppgifter i som myndigheten har tillgång till, 4. hos vilka andramyndigheter är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5.vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild får utnyttja hosmyndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skalltillämpa på uppgifter i , samt 7. vem som hos myndigheten skalllämna närmare upplysningar om och dess användning i myndighetensverksamhet. 1981/82:37 33 Uppgifter enligt punkterna 1-7 får dock inte tas med ibeskrivningen, om hinder möter på grund av sekretess. Jag föreslår sålunda att en särskild bestämmelse ommyndigheternas dokumentationsskyldighet införs med det innehåll som jag nu harangett. Jag anser att bestämmelsen har ett naturligt samband med andrabestämmelser i 15 kap. sekretesslagen i den bemärkelsen att bestämmelsen har somfrämsta syfte att förstärka offentlighetsprincipens praktiska tillämpning.Dokumentationsregeln bör därför tas in i en ny paragraf i detta kapitel isekretesslagen. En vanlig företeelse är att flera myndigheter använder ettoch samma ADB-system. Det är naturligtvis mindre lämpligt att beskrivningar avett sådant system upprättas av varje myndighet för sig som har tillgång tillsystemet. I första hand bör den myndighet som har huvudansvaret för systemetupprätta beskrivningarna. Dessa kan sedan om det behövs kompletteras hos deolika myndigheterna som är anslutna. I de fall regionala och lokala statligamyndigheter för register enligt centralt utformade system bör också dencentrala myndigheten kunna förse de underlydande myndigheterna med erforderligdokumentation. Den skyldighet som genom mitt förslag åläggs demyndigheter som använder ADB i sin verksamhet kan möjligen medföra vissa ökadekostnader för det allmänna. Dessa torde emellertid hos det stora flertaletmyndigheter bli mycket begränsade. Särskilt gäller detta i fråga om gemensammasystem där upprättandet i allt väsentligt bör kunna ske centralt hos denmyndighet som har huvudansvaret för systemet. 2.4 Service och information till allmänheten m. m. Bestämmelser om myndigheternas service mot allmänhetenfinns i många författningar. En del av dessa bestämmelser återfinns iförfattningar som reglerar förfarandet hos myndigheterna, t. ex.förvaltningslagen. Av mera generell natur är de bestämmelser om service motallmänheten som är intagna i sekretesslagen (15 kap. 4§), allmänna verksstadgan(8 §) och förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet (2§). Bestämmelsen i sekretesslagen gäller vid sidan av 2 kap. TF och åläggermyndigheterna en skyldighet att på begäran av enskild lämna uppgifter urallmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Föreskrifterna i allmännaverksstadgan innebär att särskilda anordningar vid behov skall vidtas för attunderlätta för parter, företrädare för nyhetsorgan och andra intresserade attfå upplysningar om myndigheternas verksamhet. Förordningen om statligamyndigheters serviceskyldighet innehåller bl. a. att myndigheterna i lämpligutsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör derasverksamhetsområden. 3 1981/82. 1981/82:37 34 har i delbetänkandet (SOU1981:46) Ändringar i förvaltningslagen föreslagit bl. a. bestämmelser somgäller myndigheternas skyldigheter att lämna allmänheten upplysningar ochvägledning i frågor som berör deras verksamhetsområden. Huvudinnehållet iserviceförordningen föreslås sålunda överflyttat till förvaltningslagen. DALK förordar att i 10 § LUA - förutom en hänvisning till2 kap. 12 § TF och 15 kap. 4 § sekretesslagen - tas in en föreskrift om attmyndigheterna skall bistå enskilda med de ytterligare upplysningar som behövsmed hänsyn till rätten att ta del av ADB-upptagningar. Enligt DALK skallföreskriften tillgodose behovet av upplysning och vägledning av praktisk art. Remissinstanserna har en övervägande kritisk inställningtill DALK:s förslag i denna del, främst därför att det redan finns tillräckligabestämmelser om serviceskyldighet för myndigheterna. Med hänsyn till att jag anser att förslaget till en särskildlag inte bör genomföras blir det inte aktuellt med någon hänvisning till TF ochsekretesslagen, så som DALK har föreslagit. Som jag har betonat bördock myndigheterna vara skyldiga att bistå allmänheten med upplysning ochvägledning när det gäller tillgång till och insyn i myndigheternas upptagningarför ADB. Jag erinrar om att jag har föreslagit en bestämmelse omdokumentationsskyldighet såvitt avser myndigheternas ADB-användning. Dennabestämmelse bygger på att det vid varje myndighet skall finnas en tjänstemansom bl. a. har till uppgift att lämna information om ADB-användningen vidmyndigheten. Jag återkommer till denna särskilda fråga i det följande. Jag serdet emellertid som ett naturligt och nödvändigt komplement till förslaget omdokumentationsskyldighet att myndigheterna åläggs en skyldighet attlämna enskilda de särskilda upplysningar som de behöver för att kunna ta del avupptagningar för ADB. Någon bestämmelse som på detta sätt tar sikte på detpraktiska förfarandet vid utlämnande av just ADB-upptagningar finns inte f. n.Jag föreslår att en sådan bestämmelse införs. Bestämmelsen kompletterar deregler om upplysningsskyldighet som finns i 15 kap. 4 § sekretesslagen ochbör därför föras in i samma kapitel. Uppdrag åt en viss befattningshavare att lämna allmänhetenvägledning m. m. Jag vill, som jag nämnde, vidare ta upp frågan om ensärskild tjänsteman vid myndigheten som kan lämna närmare upplysningar ommyndighetens ADB-register och dessas användning. Mina överväganden i denna delknyter an till de tankegångar som DALK har redovisat om en särskild"offentlighetsansvarig" vid myndigheterna. DALK konstaterar att man i den allmänna debatten om ADBoch offentlighet har diskuterat behovet av en särskilt utbildad tjänsteman, somskulle ha till uppgift att gå allmänheten till banda med upplysningar om 1981/82:37 35 DALK uttalar att kommitténhyser förståelse för dessa tankegångar men avstår från att lägga fram någotförslag i den delen. DALK anför att det är naturligt att de tjänstemän vid enmyndighet som har till uppgift att hjälpa allmänheten får erforderligutbildning. Hur detta i praktiken skall anordnas får enligt DALK varjemyndighet själv avgöra efter de förhållanden och de villkor som råder hosmyndigheten. De relativt få remissinstanser som har yttrat sig i dennadel uttalar sig i huvudsak positivt om DALK:s överväganden. Vissa framhållerdet önskvärda i att de förslag som förts fram i den allmänna debatten om enoffentlighetsansvarig tjänsteman genomförs. För egen del anser jag att det är önskvärt att det vidmyndigheterna finns en befattningshavare som har till uppgift att lämnaupplysningar och vägledning till allmänheten om myndighetens ADB-användning ochandra därtill hörande frågor. Jag kan i och för sig instämma i DALK:suppfattning att det utan särskilda föreskrifter ändå bör ankomma påmyndigheterna att se till att en sådan informationsverksamhet ordnas pålämpligt sätt. I likhet med såväl kommittén som remissinstanserna vill jag dockframhålla att offentlighetslagstiftningen och dess tillämpning innebärsärskilda svårigheter både för myndigheterna och för allmänheten. Det ärsålunda uppenbart att det bör ställas vissa speciella krav på denna informationsverksamhet.Som jag ser det måste det också vara en fördel att det för hela den offentligaförvaltningen görs klart att det skall finnas en viss befattningshavare avdeladför denna uppgift. Det är också en fördel för såväl myndigheten som förallmänheten att det redan i förväg är bestämt vem som kan hjälpa allmänheten idessa frågor. Enligt min mening bör det därför vid de myndigheter somanvänder ADB i sin verksamhet finnas befattningshavare som kan lämnaallmänheten den vägledning till myndighetens ADB-användning som behövs för attinsynsrätten skall kunna utövas. Givetvis är tanken inte att någon särskildbefattning skall skapas enbart för denna uppgift, utan uppgiften bör läggas pånågon redan befintlig befattningshavare som i sin nuvarande verksamhet sysslarmed ADB-frågor. I möjligaste mån bör den som skall ge allmänheten upplysningaroch vägledning inte ha en sådan ställning att han enligt 15 kap. 6 §sekretesslagen skall fatta beslut i enskilda frågor om utlämnande av allmänhandling. Det viktigaste innehållet i denna särskilda uppgift börvara att bistå allmänheten. Det är denna uppgift hos de statliga och dekommunala myndigheterna som avses i p. 7 i de beskrivningar som myndigheternaenligt det förslag, som jag har lagt fram, är skyldiga att tillhandahållaöver sina ADB-register. Det ankommer på regeringen att meddela ytterligareföreskrifter om denna funktion vid de statliga myndigheterna. Jag avser attsenare återkomma med förslag till föreskrifter i detta ämne. Det kan emellertidredan nu sägas att uppgiftens omfattning och innehåll måste 1981/82:37 36 kunna variera mellan olika myndigheter beroende på derasstorlek och graden av datoranvändning. Vid de stora centrala verken torde fleratjänstemän få engageras för detta, men vid de mindre myndigheterna och vidmyndigheter med ringa datoranvändning bör funktionen naturligtvis kunnafullgöras på ett iner anspråkslöst sätt. En annan faktor som i detta sammanhangfår beaktas är givetvis vilket insynsintresse som finns i resp. myndighets register.Jag vill vidare nämna att det i vissa fall kan vara lämpligt att tjänstemanneni fråga också ges till uppgift att internt inom den egna myndigheten geupplysningar och vägledning i de nu aktuella frågorna. En fråga som aktualiseras med anledning av de åtgärder somjag nu har redovisat är behovet av utbildning av personalen hos myndigheterna ioffentlighetsfrågor. DALK gör vissa allmänna uttalanden om behovet avutbildning och slår fast att kunskaper om offentlighetslagstiftningen ärnödvändiga hos dem som skall handlägga frågor om tillämpningen avoffentlighetsreglerna och utformningen av ADB-system. DALK anser att detfortlöpande bör ankomma på myndigheterna att utbilda personalen ioffentlighetsfrågor. Det fåtal remissinstanser som yttrar sig i denna delbetonar värdet av sådana åtgärder. Jag vill för egen del erinra om att det vidsekretesslagens tillkomst underströks (prop. 1979/80:2 Del A s. 65) attutbildningen av de offentlig-anställda inte fick stanna vid insatser i sambandmed lagens ikraftträdande. Det borde ankomma på myndigheter vilkas verksamhetrymmer mera nämnvärda sekretessproblem att periodiskt informera den berördapersonalen. Dessa uttalanden bör enligt min mening ha sin giltighet även närdet gäller att rätt kunna hantera upptagningar för ADB ur offentlighetssynpunktoch avse både dem som ges ett särskilt ansvar inom detta område och övrigabefattningshavare vid myndigheterna. Jag har tidigare nämnt att ett centraltframtaget informationsmaterial kan underlätta sådan utbildningsverksamhet(avsnitt 2.1). 2.5 Vissa andra frågor 2.5.1 Arkivering och gallring Grundläggande för att en handling skall anses som enallmän handling och därför tillgänglig för var och en är att handlingenförvaras hos en myndighet. Av betydelse för offentlighetsprincipens faktiskainnebörd är därför frågan om i vilken utsträckning myndigheterna är skyldigaatt bevara handlingar som kommer in till eller upprättas hos dem. Denna frågaregleras emellertid inte i TF, sekretesslagen eller någon annan lag utan i föreskrifterpå lägre nivå om arkivering och gallring, för statliga myndigheter främst iallmänna arkivstadgan (1961:590; ändrad senast 1978:778) och förkommunala 1981/82:37 37 myndigheter i regler beslutade med stöd av 2 kap. 27 §kommunallagen (1977:179). DALK har i 8 § LUA tagit in regler om arkivering ochgallring såvitt avser ADB-upptagningar. Förutom hänvisningar till bestämmelseri ämnet i andra författningar innehåller paragrafen dels en föreskrift om vilkasärskilda hänsyn som skall tas vid gallring av upptagningar för ADB, dels enbestämmelse om samråd med arkivmyndigheter i frågor som gäller bevarande ochgallring av sådana upptagningar. De hänsyn som enligt förslaget särskilt skalltas vid gallring av ADB-upptagningar är ändamålet med ADB-användningen,enskildas rätt att ta del av upptagningarna, enskildas rättssäkerhet samtvetenskaplig forskning och därmed jämförlig verksamhet. DALK:s förslag på denna punkt har fått ett blandatmottagande. a. myndigheter inom arkivväsendet tillstyrker förslaget, medanandra instanser anser att detta inte ger så mycket vägledning. Jag vill för egen del, efter att ha samrått med chefen förutbildningsdepartementet, anföra följande. Syftet med offentlighetsprincipenförutsätter att myndigheterna bevarar handlingar i tillräcklig omfattning.Gallras alltför hårt i en myndighets bestånd av handlingar, kan den friainsynen i myndigheternas verksamhet försvåras eller hindras. Frågan om myndigheternasskyldighet att bevara handlingar har emellertid inte reglerats i TF utan iförfattningar på låg konstitutionell nivå. 1 offentlighetsprincipen får likvälanses ligga att en långtgående utgallring strider mot de grundsatser som TFvilar på (jfr prop. 1948:230 s. 125). Å andra sidan kan en utgallring av handlingarav mindre betydelse inte anses oförenlig med offentlighetsprincipen. Detligger emellertid utom ramen för det föreliggande arbetet att ompröva vilkenstatus reglerna om arkivering och gallring mer generellt bör ha. Jag anser detdärför inte aktuellt att nu föreslå några förändringar i detta avseende. Reglerom arkivering och gallring av allmänna handlingar bör således t. v. finnas kvari föreskrifter av lägre valör än lag. Det saknas då enligt min uppfattningtillräckliga skäl att i lag ange vilka hänsyn som skall tas vid gallring avADB-upptagningar och andra allmänna handlingar. Inte heller är det motiveratatt i lag föreskriva om samråd med arkivmyndigheter i frågor som gällerbevarande och gallring av allmänna handlingar. Jag förordar sammanfattningsvisatt de av DALK föreslagna föreskrifterna i 8 § LUA inte leder till någralagstiftningsåtgärder f. n. Detta ställningstagande hindrar givetvis inte att andraåtgärder vidtas för att nå det syfte som DALK har haft med 8 § LUA. Jag villerinra om att frågan om arkivering och gallring av ADB-upptagningar harbehandlats budgetproposition. Med anledning avdataarkiveringskommitténs förslag i betänkandet (SOU 1976:68) Modernaarkivmedier uttalas där bl. a. att en aktiv bevakning från arkivmyndigheternassida av arkivsynpunkterna i samband med att myndigheterna lägger upp sina ADB-och mikrofilmsystem bör kunna leda till besparingar och rationaliseringsvinsterför staten samt ett 4 1981/82. 1981/82:37 38 ökat tillgodoseende av forskningens materialanspråk. Idetta sammanhang bör påpekas att denna bevakning givetvis också bör kunna ledatill att offentlighetsprincipens krav bättre uppfylls. För att kunna fullgöraden aktuella bevakningsuppgiften har fr. o. m. /79fått vissa personella förstärkningar (prop. 1977/78:100 bil. 12 s. 95 ff, KrU1977/78:18, rskr 1977/78:153).