prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — Särskilda beslämmelser omslörre vattenförelag m. m. Prövningen avmarkavvattningsförelag ........ 494 Prövningen av vattenmiil ........................ 513 Särskilda bestämmelser omutrivning m. m.... 556 15 kap. Tillstånds giltighet,ompirövning m.m........... 562 Betalning av ersättning,tillträde m.m.......... 588 17 kap. Underhäll m.m......................................... 593 Tillsyn och besiktning ............................ 596 Skydd förvattenförsörjningen m. m............. 599 20 kap. Kostnadsbestämmelser ........................... 607 1981/82:130 643 21 kap. Ansvar, handräckning m.m......................... 616 22 kap. Slutbestämmelser ................................. 620 Specialmotiveringtill förslaget till lag om införande av vallenlagen (1982;000) .................................................... 624 Specialmotiveringtill förslaget lill lag om inrättande, utvidgning ochavlysning av allmän farled och allmän hamn ... 636 Specialmofiveringlill förslaget lill lag om inrättande, utvidgning ochavlysning av allmän flotded ......................... 638 2 Hemställan ................................................... , 640 3 Beslul ........................................................... 640 Tryclceri, Stockliolm 1982 Prop.1981/82:130 1 Sammanfattning av vattenlagsutredningens betänkande (SOU1977:27) Vattenlagsulredningen, som enligtsina direktiv skall göra en genomgripande översyn av vattenlag, hartidigare avgivit tre delbetänkanden. I dem föreslog utredningen provisoriskaändringar i del vattenrättsliga prövningssyslemel, ändringar i vallenlagensersättnings- och avgiftssystem samt en ny typ av vattenrättsligasammanslutningar kallade vatten-förbund. Dessa förslag har i väsentligahänseenden genomförts. I del nu föreliggande belänkandet, som ärvattenlagsulredningens slutbetänkande, framlägger utredningen förslag till enny vallenlag som är tänkt att ersätta den gällande lagen. Alt utredningen valtdenna väg i stället för att föreslå ändringar i gällande vattenlag beror på attlagrevisionen måsle bli av så ingripande natur att partiella ändringar inte ärtillräckliga. Den nya lagen bör enligt förslaget behälla namnetvattenlag. För all vinna överskådlighet och reda i lagen har utredningensträvat efter att så långt som möjligt utforma bestämmelser som är gemensammaför de åtgärder och anläggningar på vilka lagen föreslås bli tillämplig. Denskiljer sig i detta hänseende från den gällande vattenlagen som i storutsträckning har särskilda regler för varje företagstyp. De åtgärder ochanläggningar som lagförslaget avser benämns med den sammanfattande beteckningenvattenföretag och dit räknas ungefär samma typer av för-etag som behandlas igällande lag, bl. a. byggande i vatten, vallenreglering samt yt- och gmndvattenläkt.Även torrläggningsföretagen räknas dit, men de kallas i förslagetmarkavvattningsföretag. Från principen att låta gammal och ny lag omfatta sammaanläggningstyper har utredningen gjort vissa undantag. Dessa gäller bl. a.inrättande och avlysning av allmän farled, allmän hamn och allmän flottled,frågor som föreslås bli överförda till speciallagstiftning. Utredningen förordardock därvid att typiskt sett vattenrältsliga tillståndsfrågor för dessa företagslyperskall handläggas i samma ordning som för vatlenföretag i allmänhet. Någondirekt motsvarighet till gällande lags regler om avloppsförelag har inle hellerlagils med i förslagel. I det avsnitt av betänkandet sominnehåller lagförslag presenterar utredningen - förslag tillvattenlag (i betänkandet kallat VL-förslaget). - förslag lilllag om införande av nya vattenlagen, - förslag tilllag om koncessionsnämnd, - utkast till lagom allmän farled och allmän hamn, - förslag tilllag om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flott-led, - förslag tilllag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled, - förslag tilllag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970; 988), - förslag tilllag om ändring i expropriationslagen (1972: 719), - förslag tilllag om ändring i lagen (1973; 1150) om förvaltning av samfälligheter, - förslag tilllag om ändring i lagen (1973: 1151) om införande av anläggningslagen (1973:1149) och lagen {1973: 1150) om förvaltning av samfälligheter. 1 1981/82. 1981/82:130 2 I betänkandet har även redogjortsför vissa författningsändringar i övrigt som ansetts påkallade på grund avVL-förslaget. Några direkta författningsförslag har dock av olika skäl inteupprättats inom utredningen på dessa punkter. Grundprinciperna vid en vattenlagsrevision Revisionens syfte bör enligt vattenlagsutredningens meningvara att skapa jämställdhet mellan de olika typerna av vattenföretag. Att genomden nya lagen gynna eller motarbeta viss eller vissa typer av vattenföretaganser utredningen varken ändamålsenligt eller önskvärt. Utredningens strävan idetta hänseende skiljer sig i viss mån från lagstiftarens önskemål 1918, somjust avsåg alt förbättra förutsättningarna för vissa anläggningar, främstvattenkraftverken. Man måste enligt utredningensmening också beakta atl den tekniska och ekonomiska utvecklingen numera skerbetydligt snabbare än . Som framgår av erfarenheterna från 1960-och 1970-talen kan man inte utesluta risker för hastiga omkastningar iutvecklingens allmänna inriktning pä grund av politiska eller ekonomiskahändelser på t. ex. energiförsörjningens område. Jordbruksbevattningen är ettexempel på företagstyper för vilka nya tekniska betingelser medfört enanmärkningsvärt snabb utveckling . Utredningens strävan har på grundhärav varit atl med VL-förslaget skapa ett instrument med vars hjälp alla typerav vattenföretag skall kunna genomföras, om de framstår som nyttiga från allmänsynpunkt. En grundläggande förutsättning måste vara att företagen står i godöverensstämmelse med samhällets aktuella planering och attde inte strider mot rimliga krav på hänsyn till motstående allmänna ochenskilda intressen. får det inte var sä att ett vattenföretag somstår i över-ensslämmelse med ett en gång givet tillstånd lägger hinder i vägenför fortsalt utveckling inom vattnets område . En av de grundläggande principernai gällande svensk vattenrätt är -liksom i bl. a. finländsk och norsk lag - atträtten att tillgodogöra yt- och grundvatten i första hand skall fillkommaägaren av den fastighet där vattnet finns, självfallet med möjlighet för honomatt helt eller delvis upplåta rätten till annan. VL-förslaget innebär inte någotavsteg från denna uråldriga princip som f. ö. inte satts i fråga i utredningensdirektiv. Skälen att behålla det nuvarande systemet anser utredningen vara imånga hänseenden starka. a. skulle en förändring i en så grundläggandefråga medföra att långsiktiga planer i fråga om vattenförsörjning ochenergiproduktion skulle kunna förryckas med svåröverblickbara konsekvenser somföljd. Förändringen skulle också kunna ge upphov lill svårbemästrade övergångs-och ersättningsproblem. bör enligl utredningendet rådande systemet modifieras för att kontrollen från det allmännas sidaskall kunna ökas. Detta föreslås ske bl. a. genom skärpning av förprövnings-och tillåtlighetsbestämmelserna samt genom nya regler om kontroll avvattenbyggnaders utförande och bestånd, som också omfattar krav på fortlöpandetillsyn. Ett oinskränkt utnyttjande avvattenrätten medför ofta intrång i allmän och enskild rätt. Vattenrättshavarenmåste därför så långt det är möjligt vidta skadeförebyggande åtgärder. OmutnytQandet likväl medför skada, skall han utge ersättning till drabbadeenskilda. Det allmänna kan i någon utsträckning kompenseras avgiflsvägen. Prop.1981/82:130 3 Principen om fastighetsägares rätttill vattnet är i VL-förslaget liksom i gällande rätl underkastadinskränkningar till förmån för allmänna och enskilda intressen. I VL-förslaget fastslås uttryckligen att vattenrätt skallutgöra förutsättning för vattenföretag. Del innebär principiellt atl manalllid måsle ha vattenrätt inom del vattenområde där man tänker utföra enanläggning. Utredningen gör emellertid undantag för vissa företag, bl. a.åtgärder i vatten av staten, kommun och vattenförbund till förmån för vissaallmänna ändamål. Vidare undantas vissa åtgärder för allmän farled m.m. liksommarkavvattningsföretag och åtgärder i vatten mot vattenförorening. Förvattenreglerings- och vatlenöverledningsföretag gäller enligl förslaget liksomf. n. särbestämmelser. För atl komma till rätta med olägenheter som följer avkravet på faslig-hetsägares dispositionsrätt till vattnet föreslås iVL-förslaget vissa expro-priaiionsmöjligheter. Ny i VL-förslaget är en regelsom avser att i vissa fall expropriationsvis tillgodose en jordbruksfastighetsvattenbehov för mark-bevattning. Slutligen skall det anmärkas attutredningen som en allmän rådighetsinskränkning i VL-förslaget intagit enallmänt hållen principdeklaration om vattnets nylQande med direkt anknytningtill tionde budet i Europeiska vattenvårdsstadgan som antogs av den6 . Enligt den bestämmelse ulredningen föreslår skall vattenrättshavarevid utövande av sin rådighet över vatten beakta att detta är en gemensamnaturtillgång som skall användas med sparsamhet. Allmänna förutsättningar för vatlenföretag I betänkandet konstaterarvattenlagsutredningen att nuvarande vattenrättsliga tillåtlighetsregler ärbristfälliga i flera avseenden. a. framhålls att reglerna präglas avstelhet i uppbyggnaden. Denna har varit ägnad alt hindra en helhetsbedömningsom från många synpunkter varit önskvärd. Den har också motverkat möjligheternaatl i rimlig mån ta hänsyn till alla verkningar från samhällsekonomisk synpunktav elt vattenföretag, l.ex. de sysselsättningseffekter eller de indirektaekonomiska skador som elt förelag kan medföra. Därtill kommer alt de nuvarandereglerna ger litet utrymme för en fri bedömning lill gagn församhällsplaneringen, l.ex. när det gäller valet av plats för ett vattenföretag. Vatlenlagsrevisionen måsle enliglulredningens mening alltså omfatta tillåtlighelsreglerna. 1 VL-förslaget skiljsdärvid mellan egentliga tillåtlighetsregler och allmänna lämplighetsvillkor. Utredningen slår fast att engrundläggande fråga när det gäller tillåtligheten av ett vattenföretag är dessinverkan pä motstående allmänna intressen. Dessa bör skyddas av rättsordningenbåde som när det gäller vatlenföretag som syftar till vattnetstillgodogörande och i fråga om andra typer av förelag, l.ex. dikningsföretag.där skyddet för sådana intressen f. n. är bristfälligt. När det gäller den närmareutformningen av reglerna till skydd för allmänna intressen bör del enliglulredningens mening först och främst finnas bestämmelser som sätter invatlenföretagen i det större sammanhang som den moderna samhällsplaneringenbildar, t. ex. avseende fysisk riksplanering, energipolitik ochregionalpolitik. I enlighet härmed föreskrivs i VL-förslaget att vattenföretaginte får komma till stånd, om med hänsyn till valet av plats eller eljesthinder mot företaget möter från allmänna planeringssynpunkter. Prop.1981/82:130 4 I fråga om del kommunalainflytandet på vattenutnyttjandet avvisar utredningen tanken att införa enkommunal vetorätt för vattenföretag. Det kommunala inti-essel när det gällervattenföretagen anses i stället böra säkerställas genom planering inom ramenför byggnadslagstiftningen. Förslaget upptar följaktligen ett uttryckligtförbud mot vatlenföretag som strider mot fastställd generalplan, stadsplaneller byggnadsplan. kan emellertid hainverkan på allmänna intressen som inte har lillgodosetts genom planer och inteheller omfattas av de mera långsiktiga, allmänna planeringssynpunkterna. Medtanke på sådana företag innehåller VL-förslaget en föreskrift som hindrarvatlenföretag vilka medför olägenheter av större betydelse för andra allmännaintressen än planerings- och planintressena. Med en sådan skyddsbestämmelsebordet bli möjligt att bättre än beakta de sammanlagda olägenheternaäven om dessa, betraktade var för sig. inte skulle vara så ingripande. Omvaltenföretaget skulle anses vara av synnerlig betydelse från allmän synpunkt,skall det emellertid få komma till stånd utan hinder av att det är otillåtligtenligt huvudregeln. För rätten att skada ellertvångsvis la i anspråk annans egendom bör enligt utredningen ytterligare kravpå vattenföretagets allmänna lämplighet uppställas. Måste en utomstående tillföljd av elt valtenförelag finna sig i alt hans egendom skadas eller är hantvungen alt på annat sätt underkasta sig inskränkningar i rätlen till sinegendom, bör han skäligen kunna kräva att förelaget är samhällsekonomisktmotiverat. För dessa fall innehåller därför VL-förslaget en regel som hindrarförelag, vilkas kostnader och ölägenheter slår i missförhållande tillfördelarna från allmän och enskild synpunkt. En dylik bestämmelse torde ge ettvisst utrymme för beaktande av indirekta, ekonomiska verkningar. Den möjliggörockså l.ex. fiskefrämjande och nalurvårdande vattenföretag utan en iekonomiska termer klart definierbar nytta. Bland de allmännalämplighelsvillkor som kompletterar VL-förslagets egentliga tillåtlighetsreglerhar utredningen fört in en generell bestämmelse. Den motsvarar i vissutsträckning de föreskrifter i gällande vattenlag som uttrycker en allmänprincip i fråga om sättet på vilket vattenbyggnads-och andi-a vatlenföretagskall utföras. Enligt den av ulredningen förordade lydelsen skall vatlenförelagges sådan omfattning och sådant utförande alt ändamålet utan oskälig förlusteller kostnad vinns med minsta möjliga intrång och olägenhet för motståendeallmänna och enskilda intressen. Därvid skall tillses att företaget såvittmöjligt utföres så atl det inte försvårar annal förelag som kan antas framdelesberöra samma vallentillgång och som främjar allmänl eller enskilt ändamål avbetydelse. Bestämmelsen kompletteras med en föreskrift om skyldighet förförelagaren att vidta skadeförebyggande eller skademinskande åtgärder, såvidahan inte åsamkas oskälig förlust eller kostnad därigenom. Vid sidan av kravet påplanöverensstämmelse som berörts ingår bland de allmännalämplighetsvillkoren också en bestämmelse enligt vilken vattenföretagen skallutföras så att de inte motverkar syftet med särskilda bestämmelser för mark-eller vattenområdens bebyggande eller användning som meddelats med stöd avbyggnadslagen, naturvårdslagen eller annan lagstiftning. Särskilda bestämmelser Jör vissa företagstyper strävan allutforma beslämmelser som är gemensamma för alla typer av vattenföretag harnaturligtvis inte kunnat Prop,1981/82:130 5 I olika kapitel har sålunda intagitssärbestämmelser rörande andelskrafl, grundvattenläkl, markavvattning samtvaltenreglerings- och vattenöverledningssamfälligheter. I synnerhet när del gällerbestämmelserna om markavvattning har en kraftig nedskärning ägt rum, om manjämför med omfattningen av gällande rätts regler rörande dikning och annantorrläggning, vilka ju i nya lagen skall ersättas avmarkavvattningsbestämmelserna. Alt denna nedskärning kunnat ske förklaras iviss mån av att de allmänna reglerna i VL-förslaget. t. ex. de redovisadetillåtlighelsreglerna, kunnat utformas så att de i allt väsentligt täcker inäven markavvattningsförelagen. Skador till följd av dessa företag - t. ex.försämrade betingelser för fiske och fågelliv - skiljer sig i princip inte frånskador av andra vattenföretag. Atl vissa särregler förmarkavvattningsförelagen inte kunnat undvikas hänger främst samman med altdessa företag mycket ofta utförs inom ramen för samfälligheter. Delta är i sintur en följd av alt de positiva verkningarna ofta kommer flera fastigheter lilldel. Dessa verkningar -höjd alstringsförmäga och ökade möjligheteratt utnyttjamarken - följer ju inte fastighetsindelningen ulan begränsas avnaturförhållandena. När flera fastigheter sålunda drar nytta av ett företag, ärdet också rimligt att de deltar i dess utförande. Särreglerna förmarkavvattningsförelagen avser därf'ör hur företagens yttre omfång skallbestämmas och hur den interna kostnadsfördelningen mellan dem som deltar skallske. Särskild uppmärksamhet har iVL-förslaget ägnats frågor om förhållandet mellan markavvattningsföretag ochvägar. Främst gäller del fallet att dike måste dragas genom väg, en fråga somär utförligt reglerad redan i gällande vallenlag. Sålunda har nuvarande reglerom väghällares ansvar för utförande och bekostande av vägtrummor o.d.moderniserats och preciserats i VL-förslaget. Vidare har i förslagel tagits inen bestämmelse om rätt och skyldighet för väghållare att gå in imarkavvatlningsföretag, om detta avsevärt kan påverkas av vägen. I fråga om sådana vattenreglerings-och vattenöveriedningsföretag som främjar kraftproduktion ellerjordbruksbevattning ger förslagel möjlighet till tvångsanslutning. 1 övrigt harbeslämmelser-na om regleringsföretagen förenklats i olika hänseenden. För derasorganisation och förvaltning skall lagen om förvaltning av samfälligheter kunnatillämpas. Detta gäller också markavvaltningsföretagen. De allmännaersättningsbestämmelserna i överensstämmer i allt väsentligt medde gällande ersättningsbestämmelser som på förslag av vallenlagsutredningeninfördes i lagen . De kompletteras med ersättningsregler förvissa speciella fall till vilka utredningen delvis återkommer senare i dennasammanfattning. Utredningen lar på grund avåläggande i tilläggsdirektiv ånyo upp frågan om en reformering av delvattenrältsliga avgiftssystemet som utredningen har behandlat i SOU1972: 14. Det nya förslaget innebär bl. a. att den nuvarandevaltenregleringsavgiften skall ersättas av en ny avgift - liksom sinmotsvarighet förslag kallad bygdeavgift -som skall åläggas i beslutom tillstånd lill vattenkraftverk och beräknas på grundval av kraftverketseffekt. I denna avgift har utredningen arbetat in den nuvarande fiskeavgiftensom utgår enligl 2 kap. 10 § vattenlagen på det sättet att avbygdeavgiflen skall användas för alt främja fisket inom landet. Återstodenskall användas för att förebygga, minska eller Prop, 1981/82:130 6 goltgöra skada eller olägenhet genom förelaget som inteblivit ersatt samt för atl tillgodose annat ändamål beträffande den berördabygden. Utredningen avstår från attframlägga förslag om bygdeavgift för andra företag än kraftverksföretag. 1 denmån särskilda medel till bygden erfordras, när det gäller andra vattenföretagav betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet, förutsätter utredningenatt medlen föreskrivs av regeringen som s. k. särskilda villkorsmedel. Liksom gällande vattenlaginnehåller VL-förslaget regler om s.k. för-prövningsskyldighet, dvs.bestämmelserom att vissa vattenförelag inte får utföras utan tillstånd. Sädanabestämmelser är enligt vattenlagsutredningen en självklarhet, omvatlenföretagen skall kunna inordnas i den allmänna samhällsplaneringen. Enordning varigenom förprövning av myndighet sker anses sålunda utgöra ettmycket viktigt led i en sådan planering som det ger det allmännastyrningsmöjligheter. Genom en förprövning kan ett vattenföretagsöverensstämmelse med gällande markanvändningsplaner och allmännaplaneringssynpunkter kontrolleras. gör en förprövningsordning detmöjligt att på förhand utreda ett vattenföretags inverkan påvattenförhållandena samt på motstående allmänna och enskilda intressen m. m. VL-förslagets förprövningsreglerinnebär en viss skärpning i förhållande till reglerna i nuvarande vattenlag.Förslagets bestämmelser är utformade så atl vattenföretag får utföras utantillstånd enligl lagen bara om del är uppenbart alt varken allmänt ellerenskilt intresse skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Dennabestämmelse kompletteras för markavvattningsförelagen med en regel som sägeratt, om flera skall delta däri, tillstånd alltid erfordras, såvidaöverenskommelse om delaktighet i företaget inte har träffats. Liksom nu skall enligt förslagetägaren lill elt utan tillstånd utfört vattenföretag ha rätt atl i efterhandansöka om lagligförklaring av företaget. De konfliktsituationer som under de senaste årens torrasomrar uppstått på en del håll i landet och som har sin grund i ökatvattenuttag för jordbruksbevattning har föranlett ulredningen alt föreslå enkompletterande bestämmelse. Enligt denna får yt- eller grundvattentäkt, sominte är avsedd endast för att förse viss fastighet med vatten tillhushållsförbrukning, inte anordnas eller nyttjas utan att laga tillstånderhållits eller anmälan gjorts till och denna lämnat besked ianledning av anmälningen. Länsslyrelseprövningen skall i första hand innebäraett ställningstagande lill frågan huruvida det räcker med det enklareanmälningsförfarandel eller om en grundligare tillståndsprövning erfordras.Avgörande blir taktens befarade inverkan på motstående allmänna och enskildaintressen, bl. a. konkurrensen mellan flera takter vid prövningstillfälleteller . Det förslag till nytt vattenrättsligtprövningssystem som vattenlagsutredningen har upprättat ansluter nära till deutförliga direktiv som utredningen fick 1968. Del innebär atltillståndsgivningen fiytlas över från judiciell lill administrativ myndighet.Sålunda skall enligt förslagel frågor om tillstånd lill och väsentliga villkorför vatlenföretagen prövas av regeringen, den nuvarande koncessionsnämnden förmiljöskydd (vars namn föreslås förkortat till koncessionsnämnden) samtlänsstyrelsen. Prop,1981/82:130 7 enligt förslaget ankomma att pröva frågor om vattenföretagav betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet som i huvudsak räknatsupp i VL-förslaget. Tanken är vidare att regeringen skall kunna uppdra åtkoncessionsnämnden eller i vissa fall åt att ombesörjautredningen i ärendet, däribland atl utfärda kungörelse, hålla sammanträde meddem som saken angår samt föreslå villkor för tillstånd. Prövningen av ansökanrörande de medelstora företagen föresläs bli anförtrodd koncessionsnämnden,medan ansvaret för de mindre företagen faller på , som även haratt svara för något slörre företag, beträffande vilka ansettssärskilt ägnad atl handha prövningen, t. ex. anläggning för allmän flollledsamt vattentäkt för jordbruksbevattning. Talan mot beslul av koncessionsnämnden eller länsstyrelseni tillståndsärende skall kunna fullföljas till regeringen. Utredningen framhåller särskilt alt länsstyrelserna endasti ringa omfattning nu torde ha tillgång till sådan vattenrättslig ellervattenbyggnadsteknisk expertis som behövs för deras nya funktion somtillslåndsorgan. Juristpersonal som f. n. sysslar med tillstånds- ellerdispensgivning enligt annan markpolitisk lagsfiftning torde kunna anförtrosäven den vattenrättsliga tillståndsgivningen. Vattenbyggnadsteknisk personaltorde däremot behöva tillföras länsstyrelserna. Utredningen bedömer det dockmindre troligt att sådan personal skall kunna beredas full sysselsättning medvattenrätlslig tillståndsgivning. Ulredningen föreslår därför i annatsammanhang att vattenbyggnadsteknisk personal skall finnas anställd vidlänsstyrelserna också för alt fullgöra en utökad offentlig tillsyn övervattenföretagen. Detta motiverar enligt utredningens bedömning att varjelänsstyrelse utrustas med minst en valtenbyggnadslekniker. Den administrativa tillståndsprövningen skall enligtVL-förslaget kompletteras av en judiciell prövning. Denna skall avse såväl devillkorsfrågor som inte avgjorts i samband med lillståndet som skadereglering.Tillståndsmyndigheten skall i normalfallet bestämma inom vilken sökandenskall fullfölja saken genom ansökan om skadereglering till domstol. Sådanansökan skall emellertid också kunna göras innan myndigheten meddelattillståndsbeslut. Behörig domstol föreslås bli någon av fastighetsdomstolarnavid de sex tingsrätter som är vattendomstol, dvs. , Umebygdens,Jämtbygdens, , och tingsrätter. Dessafastighetsdomstolar föreslås också pröva besvär över beslut vid förrättningrörande markavvattningsföretag. Talan mot fastighetsdomstolarnas avgöranden ivattenmålen fullföljs enligt förslaget fill en för hela landet gemensamöverinstans som föreslås bli . Som sista instans skall liksom f. n.högsta domstolen döma. VL-förslaget innebär alltså atl vattendomstolarna - som1972 upphörde som självständiga administrativa enheter helt kommer attförsvinna.