prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Medhänsyn till del breda ålgärdsprogram som står till förfogande för all upprätthållasysselsättning och regional balans kan del med fog ifrågasättas omförvärvskontrollen fyller samma funktion i fråga om små företag som större. Detkan därför vara försvarbart med en uppjustering av antalet arbetstagare. Med enkompletterande gräns i fråga om marknadsandel frånhänder sig myndigheterna inlemöjligheterna all mgripa för det fall att lokala eller regionala monopol kankomma att skapas genom förvärv av mindre förelag. I utredningens motiv angesockså att lokala och regionala förhållanden liksom den marknad eller branschdel kan vara fråga om skall beaktas vid bedömning av om olägenheterna är avväsentlig betydelse från allmän synpunkt. NO vill vidare framhållaatt begreppet arbetstagare inle är helt entydigt. NO har i sin verksamhet vid fieratillfällen kommit i kontakt med de gränsdragningsproblem som kan uppstå vidavgörandet av om en person är arbetstagare eller inte. Härvid kan exempelvispekas på beroende uppdragstagare. Detta tillhör emellertid frågor som torde fålösas i rättstillämpningen. Vadbeträffar gränserna avseende omsättning och tillgångar måsle NO 1981/82:165 492 konstateraalt något underlag för bedömning av gränsernas rimlighet inte har presenterats.Av tillgänglig statistik framgår, vilket utredningen också påpekat, allomsättningen per anställd varierar kraftigt mellan olika branscher. Ipartihandeln uppgick omsättningen sålunda till ca ./ anställd. Inomdetaljhandeln och tillverkningsindustrin var motsvarande siffror 400000respektive . Enligt SCB:s finansslalislik fanns då drygt 5000förelag med mer än 50 anställda. Om samtliga antas ha en genomsnitlsomsätlningper anställd på . i omsättning per förelag.Detta torde ge en grov uppskattning av antalet förelag med den aktuellaomsättningen. Den högre omsättningen inom detaljhandeln innebär exempelvis all inlemindre än ca 600 dagligva-rabuliker har en omsättning överstigande . ochförvärv av dessa skulle sålunda ligga inom prövningsområdet. Gränsen på 20 mkr.avseende tillgångar bedöms i vart fall inom detaljhandeln överskridas av ettfärre antal företag än omsättningsgränsen. I befintlig slalisfik finns ingenuppdelning av samtliga företag efler omsättning eller fillgångar. När del gäller dessagränser kan genereUt sägas all de samhällsskadliga effekterna avförelagsförvärv väl torde kunna bevakas även med en höjning av gränserna föromsättning och tillgångar. Då det gäller effekterna för den enskilda orten avförelagsförvärv får de åtföljande problemen ofta karaktären avglesbygdsproblem. Dessa bör inle främst lösas med för-värvskonlroU, utan dettorde härvid oftare vara lämpligare med lokaliserings-, arbetsmarknads- och induslripoliliskaåtgärder. Mot denna bakgrund kan man länka sig en höjning av gränserna föromsättning och tillgångar med förslagsvis . 1 3 kap. 3 § görs skillnadi behandlingen av förvärv och fusion. Vid förvärv är del det förvärvadeföretaget eller rörelsen som skall överskrida den angivna gränsen, medan vidfusion del räcker om någon av parterna gör detta. Innebörden härav torde såvittkan bedömas bli all om vid förvärv någon av parterna underskrider gränserna kanprövning enligt lagen tekniskt undvikas. Vid fusion fordras dock att bådaparter är under de angivna gränserna för all prövning inle skall få komma tillstånd. Av utredningen framgår inte klart av vilken anledning åtskillnad gjortsmellan fusion och förvärv i detta hänseende. Den påtalade möjligheten att"kringgå" lagstiftningen föreligger i båda fallen. Utredningen har ocksåberört frågan om successiva förvärv av mindre förelag. En kontroll av dessaförvärv bedöms bli invecklad och skapa problem. Del bör här framhållas all delär fullt möjligt, åtminstone i vissa branscher, alt ett företag genom köp avflera mindre förelag eller mindre delar av samma företag efler hand kan uppnåen gräns där del skulle finnas anledning att företa en prövning av nästaförvärv. Om förvärven varför sig ligger under gränserna kan förvärvaren växa påett sätt som står i strid med generalklausulen i 3 kap. 1 § men ändå undgå förvärvskonlroUen.NO ser delta som en brist. Del är ä andra sidan önskvärt att inle ytteriigarebygga Prop.1981/82:165 493 utett redan komplicerat regelsystem för all avhjälpa brislen. Invecklade kumulaiionsreglerskulle dock kunna undvikas om man inför en gränsregel om marknadsandel. Isamband med de tidigare utvecklade tankegångarna om all låta prövningsområdetbestämmas av en generalklausul har NO framhållit marknadsandelarnas betydelse.I själva verket skulle sannolikt en gränsdragning enbart med hjälp avmarknadsandel i allt väsentligt räcka för all avgränsa det prövningsområde somi praktiken kan bli aktuellt. En särskUd gräns i 3 kap. 3 § för marknadsandelarkan emellertid också vara ett alternativ till särskilda bestämmelser för altkunna kontrollera successiva förvärv. Såsom påpekats kommer det, även omgränserna för antal anställda, omsättning och tillgångar sätts så lågt somskett i förslaget, all finnas möjlighet för ett förelag med en betydande andelav en viss marknad all genom köp av företag som ligger under gränsernaytterligare stärka sin marknadsställning till förfång för konkurrensen. Enkompletterande regel skulle förslagsvis kunna utformas så all ingripande ävenkan göras om det nya företaget efler fusionen eller förvärvet får mer än 25procent av marknaden. Denna regel skulle utöka prövningsområdel endastobetydligt men ändå skapa utrymme för kontroll av just sådana småförvärv som kanfå stor betydelse särskilt på små lokala marknader. Marknadsandelsgränsenöverensstämmer med den brittiska Reslriclive Trade Practices Act men liggerhögre än gränserna i den västtyska och kanadensiska lagstiftningen. Deninternationellt sett utbredda användningen av marknadsandelsgränser vid förvärvskonlrolloch den väsentliga roll som marknadsandelar spelar i varje utredning omkonkurrensförhållanden kan tas till ytterligare intäkt för del motiverade iall även i en ny svensk konkurrenslag ange en marknadsandelsgräns. Oavsetthur förvärvskonlroUen konslraeras understryker NO att den som utredningen har framhåUitinnebär ett nytt och oprövat regelsystem, som i viss mån måsle ha försökskaraklär.Denna aspekt på frågan talar dock enligt NO:s mening för att man bör sträva efleralt göra systemet så enkelt som möjligt från början. Om behov av ytterligareregler visar sig vid den praktiska tillämpningen kan systemet kompletteras eflerhand. SPKpekar på alt byte av rörelse skall enligt utredningens förslag betraktas somtvå förvärv av rörelse mot vederlag, där respektive rörelse utgör vederlaget.Sådana byten skall således enligt utredningen kunna prövas. Byte av rörelse innebärenligt SPK:s erfarenheter av förvärvs- och karteUregistrering inle alllid attförvärv äger rum. Något förvärv kan enligt SPK:s bedömning exempelvis intesägas ske då två förelag, som båda har tillverkat och sålt produkterna A och B,överenskommer om att del ena förelaget nedlägger sin rörelse beträffandeprodukten A och del andra förelaget nedlägger sin rörelse beträffande produktenB. Om överenskommelsen i övrigt inle innebär överlåtelse av tillgångarföretagen emellan dier övergång av personal mellan förelagen, kanöverenskommelsen knappast 1981/82:165 494 ansesutgöra förvärv i lagförslagels mening. Del är snarare fråga om ett specialiseringsavlal,som eventuellt kan prövas enligt 2 kap. Omfattar överenskommelsen ävenöverlåtelse av lager, maskiner eller fastigheter saml övergång av personal, hardäremot förvärv av rörelse eller del av rörelse ägt rum. En bedömning torde fåske från fall till fall om förvärv eller specialiseringsavlal föreligger vidbyte av rörelse. Vadangår s. k. joinl venlures framhålls i utredningen all den juridiska personens förvärvav tillskjuten egendom kan prövas enligt 3 kap. lagförslaget, omförutsättningarna för prövning är uppfyllda, anför SPK vidare. Vid bildandel avjoinl venlures ingås som regel ett s. k. konsortieavlal mellan delägarna i delbolag, som skall bedriva den gemensamma verksamheten. Inle sällan innehållerett sådant avlal bestämmelser av sådant slag, som föranleder karteUregistrering,t. ex. en bestämmelse all parterna inle skall bedriva med bolaget konkurrerandeverksamhet. Del kan uppkomma fall då både SPK och NO anser sig ha anledning altinhämta uppgifter om bildandel av ett joinl venture, SPK med slöd av uppgiftsskyldighetslagen(UL) och NO med slöd av lagförslagels 4 kap. 2 §. Vidare kan del bli fråga omen dubbel registrering av fallet, dels i det enligt utredningsförslaget av NOförda förvärvsregislrel, dels i de av SPK, bankinspektionen och försäkringsinspektionenförda karldlregislren. SPK framhåller att behovet av samordning i dylika fallär tydligt. Medavtal om joinl venlures menar SPK i detta sammanhang kunna jämställasöverlåtelseavtal med konkurrensklausul. LRFslår fast att en lagsltftning om förvärvskonlroll måsle naturligen innehållanärmare regler om vilka fall som skall prövas. Utredningens förslag är härkomplicerat och omfattar en stor mängd olika förvärv. 10-och 20 %-gränserna av röstvärdet i förvärvade bolag såvitt avser NO:s prövninghar, konstaterar LRF, övertagils från om förslagtill kontroll av förelagsförvärv i vissa fall (Ds Ju 1974: 17). Lösningeninnebär en omfattande byråkratisk prövning eftersom varje förvärv där gränsen överskrideseller har överskridits av samma förvärvare prövas. Enannan lösning vore enligt LRF att anknyta NO:s möjligheter alt ingripa till detförhållandet alt förvärvarnas innehav överskrider vissa gränser. Kapilalplaceringsgränsen25 % av röstetalet som återfinns i 54 § kommunalskalldagen skulle därvid kunnaersätta 20 %-gränsen. Utredningen avvisar dock systemet med"zongränser" vid vilkas överskridande prövning sker. Ettkontrollerande inflytande kan uppkomma mellan gränserna påpekar utredningen.LRF anser dock all frågan bör övervägas ytterligare. Degränser för prövningen som utredningen anger i 3 kap. 3 § är enligt LRF:smening för lågt salta. Med tanke på all något behov av koncentrationskonlroU iSverige inle har påvisats bör gränserna, om kontroll införes, höjas. Del kan inlerimligen vara ett väsentiigt samhällsintresse all pröva 1981/82:165 495 fusioneroch andra förvärv av föreslagen omfattning. Beträffande storleken påomsättningen framhåller LRF att denna bl. a. beror på omsättningshastighetenpå de saluförda varorna. I Uvsmeddsbranschen är omsättningshastigheten i regelhög. LRFförordar att gränsvärdena såvitt avser företagsstorleken ytterligare övervägs. 5/ m.fi. tar också upp 10-och 20 %-gränserna och noterar alt förslaget härtill i huvudsak har övertagitsfrån förslaget i en departementspromemoria från (Ds Ju1974: 17). Organisationerna hänvisar till bl. SI:s kritik av promemorian iremissyttrandet. Kritiken gick ut på all samhällskontroll av varje förändringav innehav sedan den kritiska gränsen uppnåtts framstod som onödigtbyråkratisk. Då koncernförhållande var etablerat framstod inlösen avåterstående minoriletsaklier som än mindre av intresse. SI föreslog i ställeten konstraktion där samrådsplikl enligt lagförslaget skuUe föreligga dels då enviss minorilelsgräns uppnåddes, dels koncernförhållande uppstod. Enliknande konstruktion bör kunna användas på fusionskontrollområ-del där grundenför NO:s möjligheter alt ingripa anges vara all förvärvarens innehavöverskrider vissa gränser, anser SI m. fl. Medhänsyn till behovet av korrespondens med 54 § kommunalskalldagen enligt vilkenett bolagsförvärv av intill av röstetalet i annat bolag anses kunna ske i kapilalplaceringssyfleförordar organisationerna alt gränserna sålunda borde anges som överskridandeav 10, 25 och av röstetalet i akliemarknadsbolag samt 25 och i övrigabolag. Organisationerna förordar vidare att utomståendes förvärv av minoriletsaklieri dotterbolag även om förvärvet avser mer än 10 respektive av röstetaletbör undantas. Deav utredningen angivna gränserna i 3 kap. 3 § för förvärv där behov av prövningöver huvud taget inle föreligger synes vara anpassade huvudsakligen av syssdsällningsskäl.Med den av organisationerna förordade lösningen med en prövning som bygger påett konkurrensbegränsningskri-lerium torde enligt organisationerna skadligverkan av förvärvet först uppkomma vid högre gränsvärden. Det fria prövningsområdelbör sålunda la sikte på den konkurrensbegränsning som förvärvet medför. Avväsentlig betydelse blir härvid den sammanlagda enhetens marknadsandel. 1betänkandet s. 359 sägs all vid en horisontell koncentration på mindre än 20 %av den relevanta marknaden skall NO i sin förberedande prövning lämna förvärvetutan åtgärd. Procentsatsen kan kritiseras i sig. Vid en internationeU jämförelseär andelen låg. Delta gäller inle minst med hänsyn till att produktions- ochmarknadsförutsättningar inom och utom landet skiljer sig så vill ål. Motbakgrund av utredningens marknadsandelsbegrepp där någon prövning ej börförekomma synes i vart fall de föreslagna gränsvärdena för det fria prövningsområdelalltför lågt salta. Organisationerna förordar därför alt gränserna generellthöjs till det dubbla. Prop.1981/82:165 496 anser att de angivna gränserna bör höjas, till minst200 arbetstagare eller omsättning minst 40 miljoner eller tillgångar omsammanlagt minst 80 miljoner. Anledningen härtill är att endast förelag av nuangiven storleksordning kan antas kunna utöva påverkan av någon väsentligomfattning i de avseenden som anges av utredningen, anmärker föreningen. Aktiespararnaanför också kritiska synpunkter på gränsdragningen och pekar på all man av 3kap. 2 § kan dra den slutsatsen alt varje nytt förvärv av aktier är föremål förny prövning. Aktiespararna är av den bestämda uppfattningen all lagregler elleren prövningsinstans bör ge tillåtelse till förvärv inom en viss latitud ochinte kräva särskild prövning i samband med varje enskilt aktieförvärv.Beträffande prövningsomfångel i 3 § konstaterar aktiespararna all de därintagna bestämmelserna knappast kommer all beröra de börsnoterade förelagenvarför aktiespararna säger sig inte ha någon särskild mening härom. Att sällagränsen för prövning vid tycker de är för lågt; den bör sällas omnågon prövning skall ske - vid , eller den gräns när organisalionsaklieslalusuppnås. Handelskamrarnaanför all praktiska och principiella invändningar kan riktas mot utredningensförslag att varje förvärv av av aktierna i bolag som noteras på fondbörseller av aktierna i annat bolag skall kontrolleras. Sålunda kan nämnas, forlsällerhandelskamrarna, alt en sådan regel gör del praktiskt tagel omöjligt förexempelvis försäkringsbolag eller investmentbolag all garantera ett annatförelags nyemission. Så låga gränser gör det också utomordentligt svårt förexempelvis investmentbolag alt genomföra den typ av balanserade aktieförvärveller aktieförsäljningar som är vanligt förekommande. Sådana ochandra motsvarande effekter av en fusionskonlroll är givelvis helt oacceptabla.Genom all varje förändring av innehav sedan den kritiska gränsen har uppnåttskan bli föremål för prövning, framstår också den föreslagna konstruktionen somohanterlig och onödigt byråkratisk. Myndigheternas möjligheter all ingripa börsåledes i vart fall begränsas till fall då förvärvarens innehav överskridervissa gränser. Handelskamrarnaanser del "möjligen rimligt" all regeringen får vissa möjligheter attkontrollera fusioner av större betydelse för näringsstrukturen och därmedkonkurrenssituationen inom en viss bransch. Handelskamrarna vänder sig dockstarkt mot de gränser som har föreslagils av utredningen, nämligen all samtligaförelag som sysselsätter minst 50 arbetstagare, omsätter 10 miljoner kronoreller har tillgångar om sammanlagt skall höra till dengrupp som skall vara utsatt för fusionskonlroll. Alldeles bortsett från allkriterierna i denna gränsdragning ur flera synpunkter förefaller tvivelaktigaär del orimligt all regeringen skall ha möjlighet all ingripa mot fusioner avså pass små förelag. Redan genom annan lagstiftning som tillkommit under senareår, kamrarna avser härmed särskilt medbestämmandelagstiflningen, har fusionerstarkt för- Prop.1981/82:165 497 svårals.Kamrarna anser all därest fusionskonlroll införes, den bör begränsa sig tillatt omfatta sådana förelagsfusioner som har en avsevärd påverkan pånäringsstrukturen och därmed konkurrensförhållanden inom en bransch som är avväsentlig betydelse från allmän näringspolitisk synpunkt. har invändningar mot gränsdragningen och riktar engenerell anmärkning mot bestämmelserna i 3 kap. nämligen all de kommer all avseganska små och därmed många förelag. De gränser som gäller tillämplighetenåterfinns i 3 kap. 3 § och innebär enligt specialmotiveringen att antaletanställda (50) resp. omsätiningen (10 milj.) skall beräknas för hela företaget,oavsett om i dessa siffror ingår verksamhet som är intresselös med hänsyn tilllagstiftningens syften. Samma gäller även den tredje förutsättningen, nämligenstorleken av tillgångarna. Detta kommer enligt exempelvis allinnebära alt ett förelag som når upp till dessa gränser på grund av att delbedriver förvaltning av och/eller handel med värdepapper vid sidan av enhandelsrörelse automatiskt omfattas av reglerna. Överhuvud tagel kan konstaleras, fortsätter samfundet, att en gräns satt till 50anställda eller omsättning inkluderar ganska små förelag,normall ulan större intresse för tillgodoseendet av syftet med lagförslaget.Del framstår som angelägel all - oavsett hur lagstiftningen utformas - en ickeönskvärd byråkratisering och försening av förelagsöverlåldser undviks. Hänsyntill ägareinlressen måsle också vägas mot de samhällsintressen som är berörda.Från samhällelig synpunkt kan del inle förmodas all överlåtelser av småföretagkan vara av sådan vikt all man skall behöva tillskapa en besvärande,byråkratisk omgång för att kontrollera dessa. Exempel från utlandet visarockså all man koncentrerat sig på väsentligt större enheter. Oavsettvilka förutsättningar som i övrigt skall gälla för tillämpningen av reglerna i3 kap. avstyrker samfundet de i 3 kap. 3 § angivna gränserna. Dessa bör sällasväsentligt högre än enligt förslaget, och verksamhet av främmande art, som intehar med konkurrensfrågor i lagförslagels mening alt göra, bör inle inräknas.Var gränserna bör sällas, bör göras till föremål för ytterligare överväganden.De bör emellertid sällas så högt att endast relativt stora och från samhälleligsynpunkt vikliga företag inbegrips. Antalet anställda bör kunna sättas i vartfall inle lägre än 200-300 och omsättningen till ca . Ävenstorleken av tillgångarna bör enligt samfundels uppfattning höjas avsevärt.Samfundet ifrågasätter också om inle omsättnings- och tillgångslalen börsättas i relation till basbeloppet, så att ändringar av lagstiftningen föranpassning till inflationen inte behöver ske. LOdäremot anser att storleksgränsen för förelag som avses bli köpta bör sällastill 25 anställda eller sammanlagda tillgångar på minst 10 miljoner kronor.Del är enligt LO:s uppfattning myckel angeläget all också 32 Riksdagen1980/81. 1981/82:165 498 förvärvav förelag i den mindre slorleksklassen blir föremål för granskning, bl. a. medtanke på de mindre företagens vikliga roll för nyetablering, konkurrens ochproduktutveckling. 1 ett senare skede kan frågan om slorleksgränsen prövas efleratt erfarenheter har vunnits. LO:sförslag står härvidlag i samklang med Svenska elektrikerförbun-dets hemställan,att gränsen för dbranschens del bör sänkas till i genomsnitt minst 25anställda. 3.5Formerna för förvärvsprövningen, prövningsförfarandet MDanför all regleringen lar sikte på all lösa ett mångskiftande problemkomplex;två huvudlinjer kan dock urskiljas. Regleringen skall förhindra dels altföretagsförvärv får en skadlig, konkurrensbegränsande verkan till följd, delsoch all genom förvärv aUvarliga ölägenheter uppkommer för andra allmännaintressen. I den mån ett företagsförvärvs lämplighet kan ifrågasättas urkonkurrensrättslig synvinkel är givelvis MD såsom del centrala prövningsorganetpå del konkurrensrältsliga området den naturliga beslulsmyndigheten, medan ide fall av förelagsförvärv där andra allmänna intressen löper fara all blilidande och mer allmänpolitiska bedömningar således kan bli aktuella torderegeringen utgöra lämpligt beslutsorgan. Detta förhållande talar för enuppdelning av den materiella och processuella regleringen på området så, all enkonkurrensrältslig prövning av företagsförvärv skulle ankomma på MD och enförvärvsprövning med beaktande av andra allmänna intressen skulle göras avregeringen. Myckel ofta torde emellertid ett företagsförvärv aktualisera bådatyperna av problem, varvid den slutliga prövningen av förvärv i sådana fallbör ske i ett och samma beslutsorgan för all en vägning mellan olika relevantafaktorer skall kunna ske. Detta förhållandel utgör ett skäl för all regeringenmed dess möjligheter till en mer allmänpolitisk bedömning tilläggs befogenhetenall falla beslut i den angivna situationen. Häremot talar dock del förhållandelalt det vid förvärvsprövningar inle sällan torde bli fråga om all verkställaintrikata konkurrensrältsliga bedömningar som ofta skulle utgöra en mycketväsentlig del av prövningen. All därvid MD med den i konkurrensrättsligthänseende mest kvalificerade bedömningsresursen inle skulle las i anspråk tersig föga rimligt. Samhället skulle ju därmed avhända sig möjligheten all pådetta nya, konkurrensrättsligt betydelsefulla området nyttja den centralakonkurrensvårdande myndighetens samlade erfarenhet, något som skulle kunna fåtill följd all ställningstaganden och värderingar vid tillämpningen av 3 kap.inte stod i samklang med den av MD och dess föregångare formaderättsbildningen inom konkurrensrätten. Utredningens överväganden i aktuellthänseende är faktiskt ägnade all förvåna. 1 belänkandet anges all enförberedande prövning i MD, där domstolen fungerar som en mellaninslans, skullei en del fall kanske kunna ge regeringen ett säkrare beslutsunderlag, men 1981/82:165 499 avvisastanken på en sådan ordning under hänvisning till all allvarlig tidsutdräkthärigenom skulle uppkomma samt till all prövningen innefattar en fortlöpandeutrednings- och förhandlingsverksamhel som inle lämpar sig för ett domslolsförfarande.Sedan tanken på MD såsom en mellaninslans sålunda avvisats anges i betänkandetall del fasta sekretariat som föreslås inrättat skall för mer komplicerade fallkunna anlita företrädare för myndigheter som besitter särskild sakkunskap.Därvid synes enligt betänkandet utredningen ha sådana myndigheter som NO, SPK,AMS och SIND saml bank- och försäkringsinspektionerna i tankarna. Det får ansesvara anmärkningsvärt all MD sålunda inle nämns bland de myndigheter, från vilkaexpertis skulle kunna tillföras den s. k. beredningsgruppen inomregeringskansliet, saml alt domstolen genomgående utelämnas som rollfi-gurant iförfarandet. MD vill med hänvisning till vad som ovan anförts understryka alldel vore synnerligen olyckligt om regeringen, som i allmänhet bör handha denslutliga prövningen av förelagsförvärv enligt vad som tidigare framhållits,inte därvid regelmässigt fick tillgång till ett sakkunnigt beslutsunderlagbeträffande den konkurrensrältsliga aspeklen av förvärv innan beslut omeventuella åtgärder fattades. En lösning för åstadkommande av en önskvärdordning i delta avseende är - såsom reservanten i utredningen - all MD införs som ett frislående organ mellan NO och regeringenmed uppgift all pröva de konkurrensrältsliga frågorna, varvid i de säkerligenganska få fall där endast en konkurrensrältslig grund för eventuell åtgärdavseende ett förvärv aktualiserades. MD hade att fatta ett slutgiltigt beslut,under del all domstolen i övriga fall skulle överlämna ärendet till regeringenmed eget yttrande i den konkurrensrältsliga frågan.