prop · G503142 · 1981-12-31 00:00:00 — omändring i (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet); Regeringenförelägger vad som har tagits upp i bifogade utdrag avregeringsprotokoll denna dag för den åtgärd och det ändamål som framgår avföredragandens hemställan. Ipropositionen föreslås vissa ändringar i kapitel om förverkandeav egendom och annan särskild rättsverkan av brott. Förslaget syftar till attgöra det möjligt att förverka sådana företagsekonomiska vinster som haruppkommit hos näringsidkare till följd av all brott har begåtts i utövningen avderas verksamhet. De föreslagna beslämmelserna tar inte enbart sikte pä direktabrottsförtjänster utan även pä värdet av sådana ekonomiska fördelar som på ettmera indirekt sätt kan härledas till brottet, och de skall kunna tillämpas vidsåväl brottsbalksbrott som spe-cialstraffrättsliga överträdelser. Dessaallmänna bestämmelser i föreslås på särskilda områden kunnakompletteras med regler om s.k. sanktionsavgifter. Därmed avses sådana avgiftersom i viss utsträckning redan nu förekommer i speciallagstiftningen somsanktioner mot bl. a. juridiska personer i syfte att eliminera det intresse avatt skaffa sig obehöriga vinster som kan ligga bakom regelöverträdelser avolika slag. Propositionen innehåller förslag till principer för när sådanaavgifter bör användas och hur de i så fall bör vara konstmerade för attuppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. Författningsändringarnaföreslås träda i kraft den . 1 1981/82. Prop.1981/82:142 2 Lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 36kap. 4 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i balken skall införas en nyparagraf, 36 kap. 3a §, av nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 36 kap. 3a § Har del tillföljd av elt brott som är begånget iutövningen av näringsverksamhet uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren,skall värdet därav förklaras förverkat även när det inte följer av I eller 2 §eller annars är särskilt föreskrivet. Vad som har sagts i första stycket gäller ej, omförverkande är obilligt. Vid bedömningen av om så är förhållandet skall blandandra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att annanbetalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommeratt åläggas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne. Kan bevisning om vad som skall förklaras förverkat Intealls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett beloppsom är skäligt med hänsyn till omständigheterna. Förverkande på grund av brott Förverkande tillföljd av brott av av egendom eller dess värde må, egendom eller dess värde/år, om ej om ej annat har föreskrivits, ske annat har föreskrivits, ske hos hos a) gärningsmannen eller annan a) gärningsmannen eller annan sommedverkat till brottet, som medverkat till brottet, b) den i varsställe gärningsman- b) den i vars ställe gärningsmanneneller annan medverkande var, neneller annan medverkande var. c) den somgenom brottet beretts c)den som genom brottet beretts , eller näringsidkare som avses i 3 a §, ' Senaste lydelse 1981:827. d) den som efter brottet förvärvat egendomen på grund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet. Tillhörde egendomen vid brottet ej någon av dem som anges i första stycket a)-c),/ö/- den ej förklaras förverkad. d)den som efter brottet förvärvat egendomen på grund av giftorätt, arv ellertestamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen påannat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning fill antagande om egendomenssamband med brottet. Tillhördeegendomen vid brottet ej någon av dem som anges i första stycket a)-c), må denej förklaras förverkad. Särskild rätt till egendomsom förklaras förverkad består, om ej även den särskilda rätten förklarasförverkad. Sådan rätt som har vunnitsgenom utmätning eller betalningssäkring upphör, om egendomen förklarasförverkad, såvida ej av särskild anledning förordnas att rätten skall bestå. Dennalag träder i kraft . Den gäller ej beträffande brott som harbegåtts före ikraftträdandet. 1981/82:142 4 Närvarande:statsministern , ordförande, statsråden , , , Åsling,Söder. , , , , , , , Ahrland Lagrådsremissmed förslag till ändring i m.m. (ekonomiska sankfioner vid brott inäringsverksamhet) inom upprättade promemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiskasanktioner vid brott i näringsverksamhet behandlas vissa frågor som gällerekonomiska sanktioner mot företag för fall då brott begås i utövningen av derasverksamhel. Promemorian innehåller bl.a. förslag till ändringar i brottsbalkensregler om förverkande samt till principer för användningen i lagstiftningen avavgifter som sanktionsmedel. Den bör fogas som bilaga I till protokollet idetta ärende. En inom upprättad sammanställningav remissyttrandena bör fogas lill protokollet som bilaga 2. Beträffandenuvarande förhållanden hänvisas till promemorian. Detsamma gäller i fråga omde närmare överväganden som har redovisats där. Enbåde i vårt land och i åtskilliga främmande länder ofta diskuterad fråga gällerutformningen av sankfioner mot sådana överträdelser av ekonomisk ochnäringsrättslig strafflagstiftning som äger rum inom ramen för vinstinriktadföretagsamhet. Diskussionen skall ses mot bakgrund av att det ibland görsgällande att det kan vara förenat med fördelar från rent företagsekonomisksynpunkt att bryta mot gällande bestämmelser. Det straff som kan komma i frågaför en ställföreträdare eller en anställd - det gäller här i praktiken oftaböter - kan nämligen framstå som obetydligt i 1981/82:142 5 förhållandetill den vinst eller den besparing som företaget kan göra til' följd avregelöverträdelsen. Några straffrättsliga påföljder kan i vårt land inte ådömasföretaget som sådant. Med sikte på denproblematik som i korthet har antytts har i tidigare sammanhang övervägtsmöjligheten att införa en form av straffrättsligl ansvar för juridiska personer- ofta kallat företagsböler eller korporativt ansvar. I betänkandet (Ds Ju1978:5) Företagsböter redovisades en analys av för- och nackdelar med en sådanansvarsform. I anslutning härtill upprättades inom promemorian(Ds Ju 1979:10) Företagsböter förslag till lagtexter, där exempel lämnadespå tänkbara laglekniska konstruktioner. Betänkandet ochpromemorian har remissbehandlats. Utfallet av remissbehandlingen har gett vidhanden att man på många håll anser atl det finns ett behov avlagstiftningsåtgärder på området. har från både principiella ochpraktiska utgångspunkter stark kritik anförts mot tanken att tillgodose dettabehov genom att införa ett system med straff-rättsligt ansvar för juridiskapersoner. Kritiken har varit så genomgående vid remissbehandlingen att det fåranses stå klart att företagsböter -åtminstone i den form som har diskuteratshittills - inte utan myckel stora svårigheter skulle erbjuda en användbarmodell, om man vill förstärka vårt sanktionssystem i det hänseende som äraktuellt . Den inledningsvis omnämndadepartementspromemorian (Ds Ju 1981: 3) Ekonomiska sanktioner vid brott inäringsverksamhet har utarbetats på grundval av de allmänna överväganden somredovisats i anslutning lill de tidigare förslagen rörande företagsböter och deremissyttranden som har avgetts över dessa. I den nyadepartementspromemorian lämnas vissa allmänna synpunkter på reformbehovet närdet gäller ekonomiska sanktioner mot juridiska personer på grund avregelöverträdelser i utövningen av deras verksamhet. I den delen erinras ipromemorian om att man i den kriminalpolitiska debatten ofta har pekat på attett regelsystem som är utformat på etl sådant sätt att en överträdelse kanframstå som lönsam till och med i händelse av lagföring och straff är ägnat attmedföra många frestelser att bryta mot lagen. Det har enligt promemorian ocksågjorts gällande att en sådan ordning strider mot det allmänna rättsmedvetandetskrav på att ingen skall kunna tjäna på brottslig verksamhet. Man har hävdat attdet kan leda till en uppluckring av rättsmoralen, om ett sanktionshot på dethär sättet framstår som mindre allvariigt menat; straffet kan betraktas som ettslags kostnad för atl uppnå en vinst. Deltaresonemang godtas emellertid inte utan vidare i promemorian. I verklighetenförhåller del sig enligt promemorian med all säkerhet så atl del för denseriösa företagsamheten genomgående är helt främmande all medvetet bryta motgällande regler. Man måste också hålla i minnet att näringslivet är underkastaten betydande reglering från det allmännas sida. 1981/82:142 6 Ipromemorian framhålls att, orn regelsystemet överträds, detta på vissa områdenkan få följdverkningar i form av att tillstånd eller legitimationer återkallas,att subventioner av olika slag vägras eller dras in eller att samhälletsnäringspolitiska konlrollmekanism på annat sätt träder i funktion. Såvittgäller den icke-seriösa företagsverksamheten torde f. ö. upptäcktsrisken varaavgörande som återhållande faktor. Upptäcks en regelöverträdelse och kan denbevisas, erbjuder i flertalet fall redan gällande regelsystem tillräckligteffektiva sanktioner. Ävenom således resonemang av den typ som har återgetts förut inte får generaliseras,kvarstår enligt promemorian ändå det förhållandet att avsaknaden av effektivtverkande straffrättsliga sanktioner mot vissa former av regelöverträdelser inäringsverksamhet utgör elt kriminalpolitiskt problem, låt vara från praktisksynpunkt förhållandevis begränsat. Mindre nogräknade företag och företagare kangenom lagstridiga men vinstgivande åtgärder som satts i system förbättra sinekonomiska ställning och sin konkurrenssituation i förhållande till den seriöstarbetande företagsamheten som alltså kan sägas arbeta med ett handikapp. Isista hand kan då även allmänheten drabbas. Det är enligt promemorian av skälsom har angetts nu motiverat att undersöka möjligheten alt lagstiftningsvägenkomma till rätta med sådana fall som kan framstå som slötande från allmänsynpunkt. 1promemorian föreslås att man skall tillgodose behovel på området genom att delsutvidga regler om förverkande, dels på särskildalagstiftningsområden införa bestraffande avgifter - s. k. sanktionsavgifter scmäven kan riktas mot juridiska personer. Förslag till de principer som isistnämnda hänseende bör vara vägledande för lagstiftningsarbetet läggs fram ipromemorian. Ifråga om reformbehovet ansluter sig flertalet remissinstanser till vad som idenna del anförts i promemorian. Två instanser - ochrättsvetenskapliga institutionen vid i hävdar dockuttryckligen en motsatt uppfattning och menar att det inte finns något behov avsärskilda åtgärder. Flera remissinstanser har å andra sidan ifrågasatt om intedetta behov är mer uttalat än som återspeglas i de redovisade uttalandenai promemorian. Till dessa instanser hör vissa av rättsväsendets myndigheter.Men liknande synpunkter har förts fram också från näringsfrihetsombudsmannenoch flera företrädare för näringslivet. Sistnämnda instanser betonar bl.a.kravet på konkurrensneutralitet i en marknadsekonomi och framhåller att mindrenogräknade personers systemafiska åsidosättande av gällande bestämmelserotvivelaktigt medför en snedvridning av konkurrensförutsättningarna, något somi sin tur kan innebära svåra ekonomiska påfrestningar för den seriöst arbetandeföretagsamheten. Självär jag i och för sig beredd att i likhet med flertalet remissinstanser instämmai promemorians slutsats alt ett reformbehov på det aktuella området föreligger.Ett av rättsvetenskapliga insfitutionen vid handelshög- 1981/82:142 7 skolan i framfört argument mot tanken på enreform - att det från samhällets synpunkt skulle vara bäst att låta brottsligaförtjänster av det slag som avses i promemorian stanna i företagen för altåstadkomma rättelse av vad som brustit - är sålunda enligt min mening intehållbart. Större förståelse har jag då för de instanser som från olikautgångspunkter har satt i fråga om inte reformbehovet borde ha betonats mer änsom har skett i promemorian. Tyvärr är det ju så att det, trots de storaansträngningar som har lagts ned på att bekämpaekonomisk brottslighet, florerar en omfattande sådan brottslighet medanknytning till icke-seriös företagsamhet. Men det ärnog viktigt atl komma ihåg alt frågan om ekonomiska sanktioner motjuridiska personer endast rör en förhållandevis begränsad del av samhälletsinsatser mot ekonomisk brottslighet. För den allvarligare kriminaliteten påområdet är frihetsberövande påföljder ofrånkomliga, och sådana torde ocksåfylla den mest betydelsefulla funktionen från allmänpreventiva synpunkter.Ekonomiska sanktioner av aktuellt slag kan vidare få verkan endast när detefter upptäckt och lagföring av en regelöverträdelse finns möjlighet att ta utsanktionen hos den juridiska person inom vars verksamhet överträdelsen harbegåtts. I verkligheten visar erfarenheten att detta inte alltid eller kanskeens oftast är förhållandet. Sådan verksamhet som syftar till att förebygga överträdelseroch att åstadkomma en snabbare upptäckt av de överträdelser som ändå förekommerär bl.a. med hänsyn härtill av grundläggande betydelse. På dessa områden harockså stora insatser gjorts , och ytterligare sådanaplaneras (jfr prop. 1981/82:100 bil. 5 s. 21-27). Klart är slutligen att manför att problemen skall kunna bemästras måste lita även till andra åtgärder änsådana som kan hänföras lill sanktioner i straffrättslig mening. Jag kan härhänvisa till de regler om näringsförbud som finns i konkurslagen (1921:225) för bl. a. fall då konkursgäldenären har förfarit grovt otillbörligt motsina borgenärer liksom till den utredning (Ju 1981:03) som pågår angåendeutvidgade regler om sådana förbud. Vad jag nu har sagt innebär emellertid inteatt betydelsen av frågan om ekonomiska sanktioner mot juridiska personer skallunderskattas. Jag skall i det följande närmare gå in på det förslag tilllösning som jag avser att lägga fram men vill redan här säga att jag - i likhetmed flertalet remissinstanser - i stora delar anser mig kunna ge min anslutningtill promemorieförslaget. I det följande kan jag därför i flera hänseendenhänvisa direkt till vad som har uttalats i promemorian. 2.2 Huvuddragen i den föreslagna lösningen Departementsförslaget: En ny förverkandebestämmelse införsi förverkandekapitel. Bestämmelsen föreslås öppna en generellmöjlighet att förverka värdet av sädana ekonomiska fördelar som - direkt 1981/82:142 8 ellerindirekt - har uppkommit hos näringsidkare i anledning av atl brott har begåttsi deras verksamhet. Förde särskilda områden, där förverkanderegeln skulle medföra till-lämpningssvårighetereller annars framstå som mindre ändamålsenlig, förordas som komplement enfortsalt utbyggnad av syslem med speciella sanktionsavgifter en form avavgifter som redan på en del håll har kommit till användning och som bl.a.syftar till alt dra in de vinster som kan uppkomma till följd av de regelöverlrädelsersom är aktuella. Protnemorieförslagetöverensstämmer med departemenlsförslaget. Remissinstansernaställer sig genomgående positiva till en lösning enligt de riktlinjer som angesi promemorian; elt trettiotal remissinstanser tillstyrker eller lämnar ensådan lösning ulan erinran. I de kritiska yttranden som har avgetls från eltpar håll ifrågasätts bl.a. om en förverkanderegel av aktuellt slag står i godöverensstämmelse med de allmänna principer som har brukat tillämpas ifråga om förverkande inom specialstraffrätten. Från några håll ifrågasättsockså om förverkanderegeln kommer atl tillräckligt uppfylla kraven påeffektivitet. Några remissinstanser ställer sig tveksamma till en fortsallutbyggnad av system med sanktionsavgifter. (Se vidare bilaga 2 avsnitt 2.1.2.) Skälför departementsförslaget: Av promemorian (avsnitt 3.3.3) framgår atl nugällande förverkanderegler är så utformade att de inte medger enindragning av det samlade värdet av de ekonomiska fördelar som uppkommer hos ennäringsidkare till följd av att brott begås i hans verksamhet. Den allmännabestämmelsen i (BrB) om s.k. vinningsförverkande, 36 kap. I §,medger endast förverkande av "utbyte" av brott som inte motsvaras avskada för enskild. Med uttrycket utbyte avses därvid sådana ekonomiska förmåner- i form av allmän förmögenhetsökning eller förvärv av konkreta föremål - somstår i direkt samband med den aktuella regelöverträdelsen. Brottsom begås inom ramen för näringsverksamhet kan emellertid, som jag nämndeinledningsvis, ofta ge ekonomisk utdelning som på ett mera indirekt säll harsamband med den straffbara gärningen. Så är t. ex. förhållandet i de fall dåbrottet leder till minskade koslnader i rörelsen. Bestämmelsen i 36 kap. 1 § BrBgäller vidare endasl i fråga om brottsbalksbrott. På det specialstraffrättsligaområdet finns åtskilliga författningar som helt saknar förverkanderegler menvars tillämpningsområde är sådant alt del är uppenbart alt straffbelagdaöverträdelser kan ge förelagsekonomiska vins-ler för näringsidkaren, jfr t. ex.lagen (1948:433) om försäkringsrörelse och gruvlagen (1974:342). I den månförverkandebestämmelser finns inom specialstraffrätten har de många gångerutformats med 36 kap. I § BrB som förebild. Vad som anförts om denbegränsade räckvidden av brottsbalksbestämmelsen gäller givetvis även i frågaom beslämmelser av detta slag. Påskilda håll inom specialstraffrätlen finns emellertid förverkanderegler 1981/82:142 9 somär så utformade att de i det enskilda fallet åtminstone till en betydande delkan medföra en indragning även av sådana indirekta förtjänster som här avses.Som exempel nämns i promemorian 28 § skogsvårdslagen (1979:429), som innebäralt virke som har varit föremål för brott enligt lagen eller värdet därav skallförklaras förverkat, om det inte är uppenbart obilligl. Bestämmelser av dettaslag är inte ovanliga. De kan t. o. m. medföra förverkande av ett belopp somöverstiger den uppkomna förtjänsten. Etlannat exempel på förverkandebestämmelser inom specialstraffrätlen utgör enreglering av det slag som förekommer i 32 § livsmedelslagen (1971:511), där detföreskrivs att inte bara utbyte av brott mot lagen utan även i förekommandefall de därigenom tillverkade varorna eller deras värde skall förklarasförverkade, om det inte är uppenbart obilligt. Även beslämmelser av detta slagger goda möjligheter att dra in hela vinsten av det brottsliga handlandet. Attde i praktiken av allt alt döma endast sparsamt används för att konfiskeraobehöriga företagsvinster kan möjligen till viss del hänga samman med att dehär aktuella brotlsbeskrivningar-na mycket ofta är subsidiära tillbrottsbalken, vars förverkanderegler enligt vad som har konstaterats ärbetydligt mera återhållsamma. Fören närmare redovisning av gällande rätt i aktuellt hänseende får jag hänvisatill promemorian (avsnitt 3.1). Enallmän utgångspunkt vid en reform på området måste vara atl näringsverksamhetbedrivs utifrån ekonomiska lönsamhetskalkyler och att brott som begås iutövningen av sådan verksamhet ofta medför ekonomiska fördelar förnäringsidkaren. Den i promemorian föreslagna lösningen tar mot den bakgrundensikte på att eliminera det vinstintresse som kan ligga bakom sådana brott.Detta förslås, som jag nämnde, bli genomfört på två sätt, varav det ena -förverkanderegeln - innebär att en allmän huvudregel införs för alla former avnäringsverksamhet och det andra sanktionsavgifterna - kan användas somkomplement till huvudregeln för att genom punktinsatser komma till rätta medmissförhållanden inom vissa särskilda områden av näringsverksamhet. Detförslag som jag här avser att lägga fram och lill vars närmare utformning jagstrax återkommer är i sina grundläggande delar utformat hell i enlighet med deriktlinjer som anges i promemorieförslaget. Jag ansluter mig således i alltväsentligt till de överväganden som i denna del har redovisats i promemorianoch kan därför i stor utsträckning hänvisa till denna (se närmare avsnitt I,3.3.2 och 4.1). Jag inskränker mig här till att göra några kompletterandeanmärkningar och förtydliganden i anledning av vad som har förekommit underremissbehandlingen. början vill jag då understryka att jag anser atl en utbyggnad av förverkandeinsfituteti olika hänseenden erbjuder fördelar när det gäller att komma till rätta medsådana brott som här är aktuella. Jag tänker då bl. a. på att förverkande ärden särskilda rättsverkan av brott, varigenom man i gällande rätt tillsamhället drar in sådan som har uppkommit Prop.1981/82:142 10 genom brottslig verksamhet. Erforderliga åtgärder motoseriösa företagare kan därigenom infogas i ett redan tidigare fungeranderegelsystem, som medger inte bara att sanktionen knyts fill brott på såvälbrottsbalkens som specialstraffrättens område ulan även att den kan tillämpasmot både fysiska och juridiska personer - något som är av särskilt storbetydelse på detta speciella område. En utbyggnad av förverkandeinstitulet med syfte atl dra inde företagsekonomiska vinster som har uppkommit hos näringsidkare i anledningav atl ett brott har begåtts i deras verksamhet kan lagtekniskt genomföras påolika sätt. En tänkbar lösning är att - i enlighet med vad som föreslås av ettpar remissinstanser - låta en allmän bestämmelse av det slag som anges ipromemorian få tillämpning enbart inom område för att efter ensystematisk genomgång av hela specialstraffrätten i mån av behov införa reglermed ett liknande innehåll i varje särskild författning. Ett sådant tillvägagångssätt skulle visserligen kunnasynas ha den fördelen att de nya bestämmelserna i specialförfattningarna i såfall skulle kunna tekniskt anpassas till vad som enligt de olikaförfattningarna i övrigt gäller i fråga om förverkande. Den nu skisserademetoden har emellertid avvisats i promemorian och är även enligl min mening förenadmed påtagliga nackdelar. Framför allt måste man beakta att den skulleförutsätta ett omfattande och komplicerat lagstiftningsarbete som knappastskulle stå i rimlig proportion till de praktiska fördelarna. Eftersom dennödvändiga anpassningen till gällande förverkanderegler kan åstadkommas påannat sätt, torde metoden inte medföra några påtagliga vinster fråneffektivitets- eller rättssäkerhetssynpunkt. Enligt min mening talar starkaskäl för atl den mest ändamålsenliga lösningen är att i enlighet medpromemorieförslaget införa en generell förverkanderegel av angivet slag medformell giltighet för hela det straffrättsliga området. I sakens natur liggeratt regeln inte kan förutsättas få tillämpning i praktiken annat än på deområden där ett praktiskt behov gör sig gällande. Mot promemorieförslaget har från några håll invänts attdet skulle stå i mindre god överensstämmelse med de principer för en fortsattöversyn av specialstraffrättens förverkandebestämmelser som kom till uttryck isamband med ändringar av förverkandregler och som ocksåhar redovisats i promemorian. Jag syftar nu närmast på ett uttalande av dendåvarande departementschefen att del inte kunde anses lämpligl atl ersättasamtliga specialregler med allmänna bestämmelser i eller med ensärskild förverkandelag. Delta uttalande mofiverades med att förverkandeanvänds i så olika syften inom skilda specialstraffrättsliga sakområden attsådana allmänna beslämmelser eller en sådan lag skulle bli alltför omfattandeeller intetsägande, om de skulle täcka alla olika varianter.Departementschefen uttalade också att man borde vara återhållsam medbestämmelser om förverkande vid ouppsåtligt handlande och att vissåterhållsamhet även kunde vara befogad vid sådant förverkande som an- Prop.1981/82:142 11 vändsi förmögenhetsreducerande och bestraffande syfte (se vidare prop. 44och 58). I promemorian haremellertid de uttalanden som gjordes lagstiftningsärende intebedömts utgöra något avgörande hinder mot en komplettering av bestämmelserna omförverkande i den riktning som diskuteras. Därvid har åberopats att engodtagbar lösning inte torde vara möjlig utan någon form av nykonstruktion och tillatt det här gäller en reglering med i viss mån begränsat syfte.