prop · G503123 · 1981-12-31 00:00:00 — Arbetsmarknadens parter och de utredningar som tagit uppfrågor kring datoriseringen i arbetslivet, framför allt ochdataeffektutredningen, redovisar en samstämmig uppfattning att datateknikenbåde kan ge upphov till ett sätt att organisera arbetet som gör attorganisationen stelnar och användas på ett sätt som främjarinnovationsbenägenhet, kompetensutveckling och förändringsbenägenhet iorganisationen. Datatekniken kan leda till utarmning av arbetsinnehålletoch försämrade yrkesroller, om man inte medvetet strävar efter att finnalösningar som stimulerar användarna av datasystem till att stegvis lära sigmera och utvecklas i arbetet. Även om många är överens om inriktningen, t.ex. irekommendationerna 19 och 25, är det svårt att veta vilka åtgärder som skallgenomföras. Ett utrednings- och forskningsarbete bör därför initieras för attbeskriva och bedöma olika åtgärder. h. Användarinflytande över stora datasystem Som jag redovisat i det föregående (avsnitt 4.2.5) avserjag att ge statskontoret i uppdrag att belysa olika frågor omanvändarinflytande i samband med riksomfattande statliga datasystem. a. äravsikten att för den riksomfattande verksamheten finna lösningar som väluppfyller kraven på rättssäkerhet och lika lagtillämpning somdatasystemen är utformade på ett sådant sätt att användarna har ett ökatinflytande över systemutveckling och datordrift. Krav på ökad kontroll av medborgarna, exempelvis i sambandmed bekämpande av ekonomisk brottslighet, kommer ofta i konflikt med krav påskydd av den personliga integriteten vid användning av ADB. Dessa frågor harsedan länge uppmärksammats i den allmänna debatten och statsmakterna har ocksåvidtagit ett flertal åtgärder inom detta område. Regler och principer förlösning av dessa motstående intressen finns främst i sekretesslagen och idatalagen. arbetar också med frågorna inom ramen föruppgiften att lägga fram förslag om en 1981/82:123 Bilaga 1 42 Ämnet har ocksåbehandlats inom andra samhällsorgan. Särskilt viktigt är det arbete som f.n.bedrivs av den arbetsgrupp inom brottsförebyggande rådet (BRÅ) som har tilluppgift att se över bestämmelserna om informationsutbyte ochanmälningsskyldighet mellan myndigheter. Särskild uppmärksamhet bör visas de konkreta fall där påsenare år ADB-register använts eller föreslagits användas för samhällskontroll.Konsekvenserna härav i olika avseenden bör belysas. j. Dataflöde över gränserna Få länder är så beroende som av detinternationella dataflödet. Detta kommer att ha en väsentlig betydelse för densvenska industrins val av långsiktig utvecklingsstrategi liksom förutvecklingen på en rad andra sektorer av svenskt närings- och samhällsliv. De dataflöden jag närmast tänker på rör bl. a.teknisk/vetenskaplig information, handel med datatjänster, företagens egeninformation, plats-bokningssystem för flyget, internationella banksystem,meteorologiska informationssystem m.m. Internationellt utredningsarbete om effekterna av deväxande dataflödena över gränserna pågår bl. a. inom och inom andrainternationella organ där ingår. I anslutning till detta arbete anserjag det angeläget med ytterligare insatser för att ta fram material som belyserdessa frågor för svenskt vidkommande. Vissa utredningsinsatser pågår redan bl.a. beträffandesårbarhetsfrågor m.m. Jag ser det dock som angeläget att ett mer heltäckandematerial utarbetas som underlag för den allmänna debatten rörande dessa för näringslivoch samhälle viktiga framtidsfrågor. Jag avser att föreslå regeringen att tillkalla en särskildutredare med uppgift att presentera ett brett utredningsmaterial om dataflödenaöver de svenska gränserna, vilken betydelse de har samt underlagför bedömningen av utvecklingen . Jag finner det särskilt angeläget attutredaren belyser hur utvecklingen av det internationella datautbytet påverkarförutsättningarna för svensk exportindustri, små och medelstora företag, etc.Det är också angeläget att belysa inom vilka branscher som denna utvecklingkommer att ha störst genomslagskraft. Det är emellertid också väsentligt att redovisa hur detväxande interna-Uonella dataflödet kommer att utnyttjas för andra samhällsfunktionersamt hur det kan komma att påverka möjligheterna till service för medborgarna,förvaltningens effektivitet, sysselsättning m.m. Utredningen ska ge en bred kartläggning över området ochge underlag för överväganden om hur vi skall fortsätta arbetet med att utarbetanationella ställningstaganden till frågor om internationellt datautbyte. 1981/82:123 Bilaga1 43 k.Teknikens påverkan på post- och teleservice Utvecklingenpå datakommunikationsområdet med nya datatjänster som elektronisk post,postfax, teletex, elektroniska betalningssystem m.m. påverkar post- ochteleservicen . Detär därför angeläget att de förändrade förutsättningar som den tekniskautvecklingen innebär för post- och teleservicen granskas främst i ett längre tidsperspektiv. Jagutgår ifrån att postverket och noga följer utvecklingen och ärberedda att gemensamt redovisa olika tänkbara utvecklingsalternativs påverkanpä befintliga och nya post- och teletjänster. 5 Framtida etapper i utformning och tillämpning av en samordnad-datapolitik Datateknikenär som jag inledningsvis konstaterade en relativt ny teknik med snabbt växandeanvändning. Mycket talar för att vi sett i ett längre perspektiv bara står iböljan av en utveckling som saknar motstycke i historien. Det framväxandeinformationssamhället kan visa sig vara en av de största utmaningarmänskligheten någonsin mött. Jaghar i det föregående (avsnitten 4.3 och 4.4) redovisat mina bedömningar av deåtgärder som behöver vidtas i form av enöversiktlig åtgärdsplan resp. översiktlig utredningsplan. Fören tredje etapp i utformningen och tillämpningen av en samordnad datapolitikhar jag pekat på två av datadelegationens rekommendationer: rekommendation 3 omkontroll av den snabbt växande, ADB-registrerade informationsmängden ochrekommendation 49 om informationssamhällets utveckling. måste man pågoda grunder anta, att merparten av de frågor som är aktuella i dendatapolitiska debatten kommer att kräva ställningstaganden och åtgärder avolika slag från samhällets sida även . Jagvill också understryka att det har varit en målsättning inför den andradatapolitiska etappen att finna en lämplig avvägning mellan kraven på hög gradav styrning av datateknikens utveckling och användning och rakt motsatta kravpå att låta utvecklingen ha sin fria gång. Det är min förhoppning att detföreliggande förslaget till åtgärder präglas av en sådan avvägning att vi i dereglerande åtgärderna bevarar en hög grad av flexibilitet. I den mån dettainte visar sig leda till målet om en positiv utveckling och användning avdatatekniken under demokratisk styrning och kontroll, kan det inför den tredjeetappen i datapolitiken finnas skäl att pröva mer direkt verkande och kraftfullarestyrmedel. Idet sammanhanget kommer också frågan om den institutionella ramen för densamordnade datapolitiken upp. Den samordning som regering och 1981/82:123 Bilaga 1 44 riksdagsä här långt har funnit ändamålsenlig, och som utövas av datadelegationen ienlighet med dess direktiv, utgör en administrativt mjuk form. I direktivensägs också att delegationens verksamhet skall utvärderas efter 3-4 är. Jagär inte nu beredd att uttala mig om hur styrningen på samhällsnivå och samordningenav dalapolitiken skall organiseras i ett längre perspektiv. I ett kortareperspektiv är det innehållet i den praktiska politiken och strävandena attforma en svensk modell för datateknikens användning i samhället som börengagera alla krafter. 6 Den fortsatta användningen av ADB i statsförvaltningen m. m. Frågorom ADB i statsförvaltningen har tidigare redovisats för i olikasammanhang bl. a, i prop. 1978/79: 121 om användningen av ADB istatsförvaltningen, prop. 1979/80: 124 om den centrala organisationen förrationalisering och ADB i statsförvaltningen och i de senaste årens budgetpropositioner. Iförevarande sammanhang redovisas vissa kompletterande principer och riktlinjerför datateknikens utveckling och användning inom statsförvaltningen. Vidareredovisas vissa ytterligare åtgärder som har vidtagits och som planeras avregeringen. För att ge en samlad bild lämnas en relativt omfattande redogörelseför regeringens tidigare ställningstaganden bl. a. i prop. 1978/79: 121, 6.2 Principeroch riktlinjer, m. m. 1978/79; 121 om användningen av ADB i statsförvaltningen anges ett antalriktlinjer och regler som bör gälla inom områdena systemutveckling, datordriftm. Som en grundläggande utgångspunkt anges att ADB är ett hjälpmedel imyndigheternas verksamhet. Det övergripande målet för användningen av ADB istatsförvaltningen måste därför vara att ADB skall bidra till att Ullgängligaresurser utnyttjas effektivare eller att verksamheten förbättras i andra avseenden. Ansvaretför användningen av ADB bör normalt knytas till den myndighet i varsverksamhet ADB används. Det gälleräven systemutvecklingsarbetet ochdatordriften. Deändamål för vilka ADB används i administrativ verksamhet och de förbättringarsom därvid eftersträvas kan sammanfattas i följande punkter: - lägre kostnader och mindreresursuppoffringar - bättre information ochbeslutsunderlag 1981/82:123 Bilaga 1 45 nyaorganisations- och arbetsformer. Ofta kan flera förbättringar åstadkommas . Höjdambitionsnivå leder dock ofta till att kostnaderna ökar. I samband medutveckling av ADB-system måste därför noggranna analyser och avvägningar görasi fråga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet. ADB är ett hjälpmedel av mycket speciell karaktär genomsina vittgående konsekvenser i olika avseenden. Även en rad andra förhållandenän ambitionsnivåer och kostnader påverkar därför hur ADB bör få användas ochhur ADB-funktioner bör organiseras. Viktiga sådana förhållanden är bl. Vid behandling av propositionen konstateras(FiU 1978/ 79: 34, rskr 1978/79:339) att det råder betydande enighet i fråga omvissa av de utgångspunkter och huvudlinjer som kan avläsas i propositionen. Dithör den grundläggande utgångspunkten att ADB är ett viktigt hjälpmedel imyndigheternas verksamhet, varvid ADB skall bidra till att utnyttja tillgängligaresurser effektivare eller förbättra verksamheten i andra avseenden. Till deutgångspunkter varom betydande enighet synes råda hör också principen attansvaret för användningen av ADB normalt bör knytas till den myndighet i varsverksamhet ADB används liksom de i propositionen angivna huvudlinjerna försystemutvecklingsarbete och datordrift. konstaterar emellertid att på vissa av områdenaär riktlinjerna mycket allmänt angivna, varför det kan vara svårt att få enuppfattning om hur de kommer att tillämpas. Det finns därför anledning att nogafölja utvecklingen och vid behov precisera eller ompröva de angivna riktlinjerna.Pä andra områden saknas i huvudsak riktlinjer i propositionen, bl. a. gällerdetta frågor om hur allmänheten berörs, arbetsmiljöfrågor, effekter påsysselsättning och på de anställdas möjligheter till inflytande samt frågor omutbildning och kompetensuppbyggnad. I propositionen påpekas att flertalet avdessa frågor är föremål för särskilda utredningar och att regeringen avser attredovisa sina ställningstaganden i takt med att utredningarna redovisar sinaresultat. finner det angeläget att så sker, varvid den merfullständiga bilden av ADB-verksamhetens förutsättningar och verkningar istatsförvaltningen torde komma att framträda. Prop.1981/82:123 Bilaga 1 46 De principiella utgångspunkter som redovisades avregeringen i prop. 1978/79:121 om användningen av ADB istatsförvaltningen bör nu kompletteras med hänsyn till resultatet av detutredningsarbete som bedrivits av bl. a. datadelegationen. Delegationen har somjag har redovisat i sin rapport datapolitik (Ds B 1981:20) iform av rekommendationer redovisat ett antal principer och riktlinjer fördatateknikens utveckling och användning i samhället. I tillämpliga delar bördessa principer och riktlinjer enligt min mening gälla även för den statligautvecklingen och användningen av datatekniken. Med hänsyn till vad statsmakternabeslöt vill jag nu särskilt nämna följande, speciellt med tanke päutveckling och drift av datasystem: information till medborgarna från offentliga ADB-system Information till medborgarna från offentliga ADB-system.Fler och fler myndigheter och andra offenfliga organ använder ADB för attinsamla, lagra och bearbeta information till samhällsmedborgarna. Denna informationutgör underlag för beslut som rör enskilda medborgare. De ADB-system, vars syfte är att meddela uppgifter tillmedborgarna, bör utformas på ett sådant sätt att mottagaren får en sakligtriktig och förståelig information. ADB-systemen bör kunna användas för alt geriktad och anpassad information till olika kategorier av mottagare. Storaansträngningar måste göras för att undvika ett onödigt "byråkratiskt"språk. Systemutveckling och organisationsutveckling. En viktigutgångspunkt för utvecklingen och användningen av datatekniken är det beroendeförhållandesom finns mellan en viss verksamhets mål, organisationen av verksamheten, demänniskor som arbetar i organisationen och den teknik som utnyttjas.Förändringar av en faktor - t. ex. införande av (data-) teknik - påverkardirekt de andra faktorerna. Utveckling av ADB-system bör ske samordnat med utveckhngav verksamhetens mål, dess organisation och de människor som arbetar i den.System- och organisationsutveckling bör genomföras och i samverkanmed varandra. Personalutveckling och personalutbildning spelar ofta enbetydelsefull roll i sammanhanget. ADB-tekniken som stödteknik. är kunskapen omdatatekniken i stor utsträckning koncentrerad till dem som är yrkesverksammainom själva datateknikområdet, t. ex. tekniker, systemmän och programmerare. 1981/82:123 Bilagal 47 Depersoner som använder ADB-systemen kan i regel ganska lite om självadatatekniken. Dennakunskapskoncentration har lett till aU den teknikorienterade personalen fåttett betydande inflytande över utvecklingen och driften av datasystemen ochdärmed ibland också över själva organisationens utveckling. Inomdatabranschen pågår ett omfattande arbete med att utveckla meranvändarinriktade programeringsspråk och s. k. programpaket. En sådanutveckling gör det enklare för användarna att tillgodogöra sig och fåinflytande över datatekniken. Datatekniken blir en stödteknik som kan hanterasockså av de sakansvariga. Datateknikernas roll och arbete förändras härigenomoch ett närmare samspel mellan teknikerna och de sakansvariga kan etableras. Införande av datateknik kan i många fall leda till storaförändringar av arbetsinnehållet och arbetsmiljön. För de anställda kan dessaförändringar leda till både försämringar och förbättringar. Datatekniken kananvändas på ett sått som gör att arbetsinnehållet utarmas och att arbetet blirmer monotont. Men tekniken kan också användas så att arbetsinnehållet berikasoch den enskilde får mer kvalificerade uppgifter och ökad stimulans i sitt arbete. Vidutformningen av ADB-system och organiserandet av arbetet bör stor hänsyn tastill sådana faktorer som främjar arbetstillfredsställelsen. ADB-system skallvidare vara så utformade att användarna inte drabbas av fysiska eller psykiskabesvär beroende på brister i arbetsmiljön. Faktorersom exempelvis möjligheterna för berörda arbetstagare aU överblicka den egnainsatsens bidrag till slutprodukten, variera arbetsmetoder och arbetstakt ochatt påverka ordningsföljden mellan olika arbetsmoment bör särskilt beaktas.Detsamma gäller möjligheterna till gemenskap i arbetet med arbetskamrater ochandra. Strävan bör vara att med hjälp av tekniken åstadkomma omväxlande ochstimulerande arbetsmiljöer. En grundläggande tanke i datapolitiken är att de somanvänder ADB-system måste få ett ökat inflytande över utvecklingen ochanvändningen av dessa. För att nå detta ökade inflytande krävs emellertid ökadekunskaper. Användarna bör därför helst redan innan systemutvecklingen inledsges en ändamålsenlig utbildning i syfte att öka möjligheterna till inflytandegenom att bl. a. kunna förstå och bedöma föreslagna förändringar samt attaktivt medverka i utvecklingsarbetet och i den senare användningen av systemet. Vidutveckling av större ADB-system, som spänner över stora användargrupper, kandet vara svårt för enskilda användare att kunna utöva eU sådant inflytande. Isådana fall bör det prövas om ADB-systemet kan indelas i mindre, självständigadelar (delsystem). Minskad systemintegration och minskad samordning får vägasmot de fördelar som ett ökat Prop.1981/82:123 Bilaga 1 48 användarinflytande kan ge i form av ett effektivaregenomförande, ett bättre fungerande system och ett minskal underhäll. Rätten till de fackliga organisationernasmedbestämmande m.m. regleras främst i lagen (1976:580) om medbestämmande iarbetslivet samt i med stöd av lagen träffade avtal. Arbetsmarknadsministern kommer senare att lämna enutförligare redovisning av de lagar och avtal som finns inom detta område. I fråga om offentlighetsprincipen och ADB har tillriksdagen redan i annat sammanhang lämnats vissa förslag.Datalagstiftningskommittén () har i delbetänkandet (SOU 1981:31)Offentlighetsprincipen och ADB utrett frågan om en förstärkning av den s. k.offentlighetsprincipen i fråga om upptagningar för ADB. Principen innebär attenskilda enligt bestämmelser i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har rätt att tadel av allmänna handlingar hos myndigheterna. DALK:s förslag har legat tillgrund för den proposition om offentlighetsprincipen och ADB (prop. 1981/82:37)som lämnades till . I propositionen, som ännu inte harslutligt behandlats av (KU 1981/82:21), inskärps att myndigheternaskall beakta offentlighetsprincipen i sin ADB-användning. Sålunda föreslås enbestämmelse i 15 kap. sekretesslagen, som kompletterartryckfrihetsförordningens föreskrifter om allmänna handlingar, om attmyndigheter som använder ADB skall ordna databehandlingen med beaktande av deni tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.Myndigheterna skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intressesom enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedelhos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Vidare föreslås regler om rätt för allmänheten att användamyndigheternas terminaler, skyldighet att upprätta dokumentation av ADB-användningenm. Statliga myndigheter bör generellteftersträva en hög personaladministrativ handlingsberedskap, inte bara medhänsyn till de problem som kan uppstå i samband med ett ökat utnyttjande av ADBi statsförvaltningen utan också mot bakgrund av de pågående besparingssträvandenaoch de årliga begränsningarna av medel till myndigheternas verksamhet. Detomfattande besparings- och rationaliseringsarbete som pågår ställer ökade kravpå att omplaceringsverksamheten fungerar effektivt, såväl lokalt inommyndigheterna som centralt genom medverkan av i första hand statensarbetsmarknadsnämnd. Aktiva åtgärder måste vidtas som också i ett längretidsperspektiv breddar de anställdas kompetens m. m. och underlättar en ökadrörlighet mellan olika arbetsuppgifter. För att underlätta nödvändigaomställningar är det ur personalpolitisk synpunkt angeläget alt de planeraslångsiktigt och genomförs med god framförhållning. I samband med avtalsrörelse kom parterna överensom att Prop.1981/82:123 Bilaga 1 49 fortsätta en redan påbörjad översyn av bl. a. gällandetrygghetsregler med syfte att möjligt sluta ett nytt trygghetsavtal.Parterna slog fast vissa principer som avses vara en grundval förfortsatta förhandlingar om irygghetsreglerna. a. sägs där att förändringarbör ske så att en övergång till ny verksamhet underlättas för berördaarbetstagare. Förändringarna skall genomföras så att en eventuellpersonalavveckling sker genom naturlig avgång, omplacering och andrapersonaladministrativa åtgärder. Staten skall som arbetsgivare sä långtmöjligt med hjälp av olika personaladministrativa åtgärder medverka till atttrygghetsmålet förverkligas. Det innebär inte en utfästelse att därutövergarantera fortsatt sysselsättning. Åtgärderna skall dock ske med denövergripande personalpolitiska inriktningen att ingen arbetstagare mot sinvilja skall bli utan arbete. I avtalet har staten som arbetsgivare givituttryck för vilka personalpolitiska principer som skall vara vägledande isamband med förändringsarbetet. I det fortsatta arbetet avser parterna att behandla frågorom omplacering och lokal samverkan vid Oinplacering, inkomsttrygghet och reglerför planering samt frågor om medbestämmande och inflytande. a. personaladministrativa åtgärder vid övertalighet såsom information omlediga platser, anställningsstopp och andra rekryteringsbegrän-sade åtgärder,omskolning och annan utbildning, tjänstledighet samt avgång från myndighetenmed - i förekommande fall - pension, avgångsbidrag eller årlig ersättning. 6.3 Planering, beslut och systemutveckling 1978/79:121 om användningen av ADB istatsförvaltningen redogörs för regeringens syn på användningen av ADB föradministrativa ändamål i statsförvaltningen. I propositionen anges bl. a. ettantal åtgärder som behöver vidtas för att förbättra planeringen, styrningen ochsamordningen när det gäller ADB-användningen. Åtgärder bör enligt propositionen vidtas för att stärkastatsmakternas faktiska möjlighet att påverka användningen av ADB. Frågor somregeringen och i viktigare fall bör ta ställning till ärADB-systemets ändamål, ambitionsnivån i datorstödet, system- ochdriftstrukturerna samt i vilken takt ADB skall införas pä olika områden. Föratt statsmakterna skall ges bättre möjlighet att följa och påverka användningenav ADB krävs också ökad enhetlighet i den formella handläggningen. Åtgärder bör vidare vidtas för att få till stånd ökadeffektivitet i myndigheternas användning av ADB, såväl i utvecklingsarbetetsom i datordriften. Detta är angeläget med hänsyn till bl. a. de storaresurser som används för utveckling och drift av ADB-system. Åtgärderbehövs också för att ge användarna och andra som berörs av 5 1981/82. 1981/82:123 Bilaga1 50 systemenbättre möjligheter till insyn och inflytande samt för att öka även allmänhetensinsyn i hur ADB används i statsförvaltningen. Beträffandehandläggning av systeminvesteringar framhålls i propositionen att frågor somrör utveckling av ADB-system ägnats för liten uppmärksamhet, särskilt iförhållande till den uppmärksamhet som ofta ägnas frågor om val av självautrustningen. Intresset bör i högre grad än f. n. inriktas pä de tidigare ledeni ADB-systemens tillkomst, eftersom möjligheterna till styrning och annanpåverkan är störst under de tidiga skedena. Kostnaderna för utrednings- ochutvecklingsarbetet är dessutom ofta betydande. Föratt ge beslutsfattare och andra intressenter bättre möjligheter till styrningoch kontroll bör formella regler utarbetas och fastställas för etappindelning,beslutspunkter och beslutsunderlag vid utveckling och införande av större ellerpå annat sätt viktiga ADB-system inom statsförvaltningen. De regler som skallgälla för beslutsgång och beslutsunderlag i samband med sådanasysteminvesteringar bör samlas i ett särskilt dokument, en s. k.handläggningsordning. Av denna bör framgå vilket ansvar i hithörande frågor somåvilar regeringen, de centrala rationaliseringsorganen och övriga berördamyndigheter. Enligtföredragandens mening är det angeläget att statsmakterna i högre grad änhitulls uttryckligen tar ställning till frågor om ambitionsnivå o. d. i sambandmed datorstöd, dvs. frågor om bl. a. grad och typ av service i olika avseenden,till utvecklings- och genomförandeplaner och till de faktiska och tänkbaraeffekterna av ADB-system i vid mening. Regeringensoch i viktigare fall direkta medverkan i beslutsprocessen börnormalt dock kunna begränsas till större och viktigare systeminvesteringar ochtill några från styrningssynpunkl särskilt viktiga etappövergängar i dessa. Regeringensmedverkan är angelägen bl. a. vid granskningen av förstudien, då beslut fattasom utredningsarbetets närmare inriktning.