prop · G50388 · 1981-12-31 00:00:00 — Omavverkningen skall öka och kostnadskrävande åtgärder inte får föreslås, finnerkommittén att man måste ställa frågan om inte ett färre antal domare skullekunna delta i avgörandet. Enligt kommittén är då olika förslag tänkbara, bl, a,följande. 1981/82:88 48 1, Mål som avgörs av tre domare utan nämnd avgörsav ensamdomare. Nämndmålen får behålla nuvarande domförhetsregler, 2, Antalet domare minskar från tre till två i a) alla mål, b) nämndmålen, c) mål där de tvådomarna är ense om slutet, 3, Ensamdoniare i stället för tre domare a) vid prövning av besvär över beslutsom inte innebär avgörande i saken, b) vid förordnande i avvaktan på inåletsavgörande samt vid en annan åtgärd som avser endast målets beredande, c) vid beslut genom vilket domstolenskiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak, d) vid avgörande av ett mål där utgången är uppenbar. Det första förslaget ger den största effekten och är detenda som inom ramen för nuvarande domaruppsättning ökar avverkningen så att dennår upp till och även överstiger tillströmningen av mål. Kommittén avvisar dockdet alternativet. Anledningen ar att socialförsäkringsärendena måste garanterassamma rättssäkerhet som andra jämförbara ärenden. 1 skatteniål erbjudsexempelvis en prövning i fyra instanser varav tre är i domstolsmässig form. Ettannat skäl år att ett ensamdomarsystem gör det omöjligt att införa en fullföljdsbegränsningi försäkringsöverdomstolen. Konsekvensen av en ökad avverkning iförsäkringsrätterna blir därför att den domstolen måste byggas ut. Ett ensamdomarsystemskulle också innebära att försäkringsrätterna måste organiseras om. vilket isin tur skulle leda till att den handläggande personalen - i vart fall domarna- fick ändrade arbetsuppgifter. Vissa rekryteringsproblem och effektivitetsförlusterskulle, åtminstone övergångsvis, bli följden av detta. De invändningar som kan riktas mot ensanidoinarförslagengäller i mer eller mindre grad också de tre tvådomarförslagen. Dessa alternativger inte heller samma effektivitetsvinster. En total sammanvägning leder därförtill att ingetdera av tvådomarförslagen framstår som bättre än det andra. Det tredje förslaget som gör det möjligt för en domare attensam avgöra mål. då ej själva saken prövas, t. ex. pröva en inhibitionsfråga. avvisaeller avskriva ett mål. samt att avgöra ett mål där utgången är uppenbar,innebär enligt kommittén en lämplig modifiering av domförheten. Förslagetmedför en inte obetydlig ökning av avverkningskapaciteten. Kommittén föreslåren doniförhetsregel av detta innehåll, dock med möjlighet att pröva målet iförsutten rätt om det finns särskild anlednina till detta. 1981/82:88 49 2.5 Fullföljdsbegränsning i försäkringsöverdomstolen Om försäkringsöverdomstolen skall kunna fortsätta som prejudikatbildareoch klara den ökade måltillströmning som måste följa av attförsäkringsrätterna höjer sin målavverkning, är en fullföljdsbegränsningnödvändig. Rättskipningen i försäkringsrätterna har också den kvalitet att en fullföljdsbegränsningär möjlig att införa. Fullföljdsbegränsningen föreslås få samma utformning somden som gäller i regeringsrätten. Försäkringsöverdomstolen skall alltså meddelaprövningstillstånd för att målet skall få fullföljas. Förutsättningarna föratt få sådant tillstånd skall dock vara något vidare än i regeringsrätten, somi princip endast tar upp mål av prejudikatintresse. Förslaget innebär att försäkringsöverdomstolenockså skall ge prövningstillstånd om det finns anledning att ändra det slut somförsäkringsrätten har kommit till. Frågan om prövningstillstånd skall prövas av två försäkringsdoniareoch en lekman. undantas från kravet på prövningstillstånd. 2.6 En sammanfattande bedömning Kommittén beräknar den årliga rnåltillströmningen till ca17 500. En ökad omprövning i försäkringskassorna samt överflyttning till deallmänna förvaltningsdomstolarna av vissa avgiftsmål ni, m, beräknas minskamålantalet med 2 500 resp, 1 000, Antalet inkomna mål skulle då bli 14000, I fråga om avverkningsförmågan räknar kommittén med attdenna för år räknat kan höjas med närmare 1 600 mål till följd av enytterligare rationalisering av arbetsmetoderna och ined ca 600 mål genom ändraddomförhet. Kommittén bedömer fördelningen på rätterna enligt följande FRM FRS FRN Totalt mål 58.50 6 000 2 150 14 000 mål ' 6 000 4 800 2 250 13 0.5(1 De åtgärder som kommittén föreslår leder till att det bliri det närmaste balans mellan måltillströmning och målavverkning iförsäkringsrätten för och försäkringsrätten för tillströmningen alltjämt kommer att överstiga avverkningen (med ca 1 200mål ) i försäkringsrätten för , Atgäideriia kommer inteheller att racka till för någon avarbetning av redan uppkomna balanser. För attkomma till rätta med väntetiderna måste man därför tillföra rätterna ytterligare 4 1981/82. 1981/82:88 50 Några besparingsuppslag inom rätternasverksamhetsområde som kan finansiera kostnadsökningarna har kommittén intekunnat peka på. Kommittén anser att man i stället får leta upp de erforderligabesparingarna inom socialförsäkringsområdet i dess helhet. Kommittén framhåller att de kostnadsökningar som bliraktuella är tämligen måttliga. Den enda permanenta utbyggnaden iir den sombehövs i försäkringsrätten för och den motsvarar en avdelning.Genom en omorganisation av försäkringsrätten från sjumanna- till sexmannaavdel-ningarberäknar kommittén att kostnadsökningen stannar på 1.2 milj, kr, . För arbetet med avverkning av balanserna behövs tillfälligaförstärkningar. Om man vill minska väntetiden , vilket ärönskvärt att ha som riktmärke, motsvarar inneliggande balanser årsavverkningenhos 15 avdelningar. Årskostnaden för varje avdelning kan beräknas till 2 milj.kr. Vill man ha bort balanserna måste man således förvarje år tillföra 10 milj, kr, i resurser för tillskapandet av fem extraavdelningar. Förslagen föreslås träda i kraft . 1981/82:88 51 Förslag till åtgärder(Ds S 1981:10) Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av försäkringsöverdomstolen,försäkringsrätten för , försäkringsrätten för ,försäkringsrätten för , , kammarrätten iStockholm, länsrätten i , , ,statskontoret, , , justitiekanslern.Försäkringskasseförbundet, , Svenska arbetsgivareföreningen.Landsorganisationen i (LO). ().Centralorganisationen / SR. Kommitténs förslag har i sina huvuddrag fått ett positivtbemötande. De flesta remissinstanserna betonar hur otillfredsställande det ärmed de långa väntetiderna i försäkringsrätterna och anser att åtgärder snarastmåste vidtas för att rätta till missförhållandena. Tre remissinstanser framförvissa särskilda synpunkter på hur instansordningen bör vara påsocialförsäkringsområdet. Kammarrätten i , länsrätten i ochdomstolsverket anser således att försäkringsdomstolarna bör integreras med deallmänna förvaltningsdomstolarna. Kammarrätten i anför att socialförsäkringsdomstolsorganisa-tionenhar fått en utformning som inte är ändamålsenlig. Trots att försäkringsrätternai allt väsentligt har att fylla funktioner av samma art som en länsrätt harsålunda deras sammansättning och arbetsformer huvudsakligen utformats efterkammarrättsmodell. Kammarrätten föreslår att det utan dröjsmål anförtros åt ensärskild kommitté att utreda integrationsfrågor. Även länsrätten i anser att frågorna om enändrad instansordning bör bli föremål för en skyndsam utredning. Länsrättenfinner att det kan starkt ifrågasättas inte minst av ekonomiska skäl om det årlämpligt att släppa fram ett så stort antal mål som med nuvarande ordningöverklagas till försäkringsrätterna, direkt från prövning inom försäkringskasseorganisationentill en prövning med tre lagfarna domare, delvis också med nämnd. Det är enligt länsrättens uppfattning långt ifrånosannolikt att en domstolsinstans före försäkringsrättsnivån bestående av enlagfaren domare med nämnd och med handläggningsformer motsvarande länsrättensbåde 1981/82:88 52 skulle leda till att flertalet mål blev snabbare slutligtavgjorda än f, n, och att de totala kostnaderna skulle minska. Innebörden av ensådan lösning skulle vara att det tillskapades en mellaninstans för prövning avden stora massan av besvär medan försäkringsrättsnivån skulle förbehållas ettmera begränsat antal mål och i stället kunna förbättras kvalitativt för att irealiteten kunna bli slutinstans i flertalet mål och möjliggöra en omvandlingav försäkringsöver-domstolsnivån till en renodlad prejudikatsnivä medprövningstillstånd utan möjlighet till ändringsdispens. anför axt det mot en integration skullekunna anföras att arbetssituationen visserligen är under kontroll ikammarrätterna men att den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen f, n,har tillräckliga problem till följd av balansläget i länsrätterna. Emellertidtorde en organisatorisk ändring av besvärsprövningen, efter principbeslut,kräva ett omfattande utredningsarbete. Det är rimligt att anta att länsrätternanått ett normalt arbetsläge då en integrering kan komma tillstånd. 2 Möjligheterna att begränsa måltillströmningen iförsäkringsrätterna Kommittén anser att det inte år lämpligt att begränsa rnåltillströmningeni försäkringsrätterna på annat sätt än genom att utöka försäkringskassornasomprövningsrätt och genom att flytta över mål om arbetsgivaravgifter m, in.till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den uppfattningen delas av de flestaremissinstanserna. Några anser emellertid att ytterligare åtgärder kanövervägas för att reducera tillströmningen av mål och anför följande. Försäkringsrätten för anför att debesvärshänvisningar m. m, som finns på meddelanden från tordebåde genom förekomsten och innehållet mänga gånger vara ett incitament för denenskilde i detta sammanhang. på olika sätt nämner arbetsskadeförsäkringen som en bidragande orsaktill balansproblemen i försäkringsrätterna, anser rätten att detta jämte ibetänkandet angivet förhållande mellan antalet arbetsskadeärenden och övrigadelegationsärenden hos försäkringskassorna bör föranleda en närmare utredningom handläggningen av ärenden enligt . Domstolsverketframhåller att kommitténs förslag till åtgärder enligt kommitténs egenbedömning nätt och jämnt räcker till för att klara av den förväntade rnåltillströmningentill försäkringsrätterna, än mindre att nedbringa balanserna. Även om godaskäl talar för kommitténs försiktighet vid valet av föreslagna åtgärder måsteinan starkt ifrågasätta om inte den uppkomna situationen, som väl närmast fårbetecknas som en krissituation, påkallar extraordinära åtgärder. Rejälaresurstillskott är nödvändiga för det Prop.1981/82:88 53 fall kommitténs förslag anses utgöra gränsen för möjligaförenklingsåtgärder. Förutsättningarna för att tillföra domstolarna betydanderesursförstärkningar torde emellertid vara begränsade i det budgetläge som f, n.råder. Det är därför rimligt att även sådana åtgärder övervägs som i ett norniallägeskulle ha ansetts mindre tilltalande. En utväg skulle kunna vara att reducera tillströmningen avmål till försäkringsrätterna genom att begränsa rätten att föra talan mot vissabeslut i försäkringskassa. Kommittén nämner detta uppslag men avvisar sådanalösningar med hänvisning till att ett fullföljdsförbud står i strid med deprinciper som finns i förvaltningen i övrigt och som tillåter ett överklagandei vart fall i en instans. För att göra undantag bör speciella skäl finnas ochsådana har kommittén inte kunnat finna i fråga om någon målgrupp. mening kan det dock starkt ifrågasättas om inte problemet medde stora ärendebalanserna utgör tillräckligt skäl för en inskränkning i fullföljdsrätten.Den föreslagna utvidgningen av försäkringskassornas omprövningsrätt bordedessutom minska betänkligheterna mot en fullföljdsbegränsning, Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utanerinran ettdera av de båda alternativ till ändrade omprövningsregler somkommittén redovisar. Med de undantag som redovisas i det följande harremissinstanserna genomgående delat kommitténiajoritetens uppfattning att alternativ2 innebär den bästa lösningen. Försäkringsrätten för anser i likhet medkommittén att fördelarna med ett omprövningsförfarande enligt alternativ 2 ärklart större än med ett förfarande enligt alternativ 1, Någon anledning att -som reservanterna befarar - anta att antalet överklagningar skulle öka genomalternativ 2 torde inte föreligga. Reservanternas farhågor för att med dettaalternativ allmänheten skulle komma att uppfatta kassans första beslut som merapreliminärt torde vara överdrivna. Tanken att kassatjanstemännen skulle blimindre noggranna därför att man inför ett vidgat omprövningssystem ter siginte sannolik. Rätten framhåller också att man med alternativ 2 kommeratt undanröja nuvarande oklarhet när det gäller att bestämma när ett mål är anhängiggjorti rätten, något som f. n. vållar problem. Rätten framhåller att det bör komma till uttryck iförfattning att omprövning av tjänstemannabeslut skall göras av överordnadtjänsteman. Helst bör denna omprövning ske på centralkontorsom -då det gäller medicinska och odontologiska frågor - har tillgång tillmedicinsk och odontologisk sakkunskap. I många fall uppkommer också frågor avjuridisk natur. Det vore därför önskvärt att samtliga centralkontor hadejurister (t, ex, lagkonsulter och biträden till dessa) som vid behov kunde 5 1981/82. 1981/82:88 54 medverka vid omprövningen. Detta skulle bidra till attkassornas omprövningsbeslut blev av högre kvalitet. Försäkringsrättenunderstryker vikten av att omprövningsbeslutet utformas så att det framgår vilkafrågor som prövats och vilka skäl och bestämmelser som legat till grund förkassans ställningstagande och även i övrigt skrivs på ett uttömmande ochenkelt sätt. Ett väl underbyggt och utformat omprövningsbeslut torde medverkatill att antal besvär minskas, I de fall besvär anförs, skulle kopia av ettsådant beslut kunna bifogas försäkringsrättens dom i större utsträckning än somnu sker och därigenom underlätta domskrivningen. Detta skulle bidra till attöka niålavverkningen hos försäkringsrätterna. Försäkringsrätten för framhåller att bådeden rättssökande allmänheten och rätten är betjänta av enhetliga principer ochhandläggningsrutiner på jämförbara sektorer inom rättsväsendet. Den ialternativ 1 övervägda ordningen kommer att skapa svårighetergenom att klagandens ursprungliga besvär avser ett beslut som i realiteten harersatts av ett senare med annat innehåll. Besvärsskrivelsens yrkanden, grunderoch övriga argument kan nämligen helt eller delvis komina att framstå somförfallna som relevanta yrkanden, grunder och argument saknas i denmån vid omprövningen inte har bifallit de ursprungligabesvären. I sådana fall är besvärsskrivelsen inte längre inriktad på det somkan återstå att pröva hos försäkringsrätten. Detta kan leda tillrättsförluster. Alternativ 2 torde innebära en ökad effektivitet även närdet gäller att vid domskrivningen använda sig av den s. k. dombilagemetod somkommittén förordar i annat sammanhang. Länsrätten i anser inte att det föreliggernågon beaktans-värd risk för att försäkringskassornas första beslut blir sämreeller att allmänhetens förtroende för besluten minskar på grund av att dessabeslut inte förenas med besvärsrätt utan bara med omprövningsrätt, anser alternativ 2 vara det mestraka och konsekventa, eftersom man här undviker den sammanblandning mellanomprövning och besvär som alternativ 1 skulle innebära. , statskontoret ochFörsäkringskasseförbundet uttalar i likhet med vad som görs i en reservationtill betänkandet sitt stöd för alternativ 1, De skäl som anförs för alternativ1 är följande. Vid bedömningen av de administrativa konsekvenserna av debåda alternativen måste man enligt mening också beaktaförsäkringskassornas arbetssituation. Om första beslut iärendet förses med omprövningshänvisning finns det risk för att den försäkradeuppfattar det första beslutet som preliminärt, vilket kan leda till att ettantal försäkrade som annars nöjt sig med beslut begäromprövning. En omprövning enligt alternativ 2 torde vidare innebära en störrearbetsbelastning på kassorna än en omprövning enligt alternativ 1 ellernuvarande ordning, I den mån de försäkrade låter sig nöja med 1981/82:88 55 omprövningsbeslutet uppvägs detta av den minskadebelastningen hos besvärsinstansen. Leder ett yrkande både till ettomprövningsbeslut och -efter besvär över detta beslut - ett beslut avbesvärsmyndigheten innebär detta inte en förenkling av handläggningen utantvärtom en ökning av den administrativa belastningen. Verket framhåller att det är vanligt att en försäkrad, somär missnöjd med kassans beslut, kontaktar denna. Kassan har då möjlighet att gehonom en utförlig och till den speciella situationen anpassad motivering, ävenom nytt beslut inte utfärdas. Enligt verkets mening finns det inte grund föratt anta att det av kommittén förordade alternativet skulle leda till att ettfärre antal ärenden förs till försäkringsrätterna än enligt alternativ 1,Tvärtom kan kanske en ordning, som innebär att besvär inte får anföras förränomprövning skett, leda till att förtroendet för försäkringskassorna minskar,vilket i sin tur kan leda till att antalet besvär hos försäkringsrätterna ökar. finner det tveksamt omalternativ 2 totalt sett leder till önskad effekt. Den försäkrade kominer attuppfatta det första beslutet som ett preliminärt beslut och man kan med storsäkerhet förutse att flertalet avslagsbeslut kommer att bli föremål föromprövning. Härigenom skulle kassorna komma att drabbas av ett väsentligt inerarbete. Den närmare utformningen av kommitténs förslag till oniprövningsregeltas upp av några remissinstanser, Försäkringsöverdomstolen ifrågasätter lämpligheten av attfrån sådan omprövning undanta beslut, vilka redan omprövats med stöd av den iförslaget i 20 kap. 10 a § lagen om allmän försäkring (AFL) intagnabestämmelsen. Sistnämnda form av omprövning förekommer i ett stort antalvariationer. Enligt domstolens mening utgör förekomsten av en smärre rättelse iett av redan fattat beslut inte skäl att undanta beslutetfrån det av kommittén föreslagna oniprövningsförfarandet. Domstolen finner detvidare sakligt motiverat att även beslut som innebär ställningstagande tillfråga om ändring enligt 20 kap. 10 a S AFL i fall av missnöje blir föremål föromprövningsförfarandet i 10 S, Det är önskvärt att det föreslagna oinprövningsförfarandetutan undantag appliceras på samtliga de av fattade beslut sominte redan varit föremål för sådan prövning. Domstolen utgår från att en för sent inkoninien begäran omomprövning enligt 20 kap, 10 S AFL inte tas upp till prövning men att beslutet liksomf. n. sker blir föremål för omprövning enligt 10 a § samma kapitel samt attbeslut i dessa hänseenden tillställs den försäkrade. Domstolen utgår vidare från att försäkringsrätterna vidprövning av talan mot försäkringskassas omprövningsbeslut har att tillämpavanliga processuella regler och att det således i alla avseenden är försäkringsriittenoch inte som självmant prövar huruvida förutsättningarföreligger för prövning av besvären. Det är emellertid angeläget med ettklarläggande i 1981/82:88 56 vilken utsträckning försäkringsrätten skall beaktahuruvida förutsättningar för sakprövning förelegat vid (oni-)prövning. anser liksom kommittén att besvärsom anförs av verket bör tas upp av försäkringsrätten direkt utan föregåendeomprövning av . Har både verket och den försäkrade"överklagat" leder detta emellertid till att samma beslut samtidigtkan bli anhängigt hos och försäkringsrätten. För att undvikade problem som detta kan leda till anser verket att i dessa fall också denförsäkrades "överklagning" skall tas upp direkt av rätten utanföregående omprövning av kassan. anser vidare attomprövning bör kunna ske. även om ärendet tidigare omprövats enligtmotsvarigheten till bestämmelserna i 20 kap, 10 § AFL. Verket påpekar att kommittén inte klargjort i vilken månformella krav på besvärsrätt m, m. skall vara uppfyllda för att kassan skallkunna göra en omprövning i sak. Utformningen av lagtexten kan dock tyda på attäven icke överklagbara beslut kan omprövas, men att den personkrets som kanbegära omprövning är begränsad. Verket understryker att dessa frågor börklargöras. Verket pekar vidare på att det kan förekomma fall då någon annan änden försäkrade har ett beaktansvärt intresse av utgången, 2.3 Överflyttningen till de allmännaförvaltningsdomstolarna av mål om arbetsgivaravgifter m. m. Kommitténs förslag att flytta över mål om arbetsgivaravgifter,pensionsgrundande inkomst och vissa egenavgifter till de allmännaförvaltningsdomstolarna får genomgående ett positivt mottagande avremissorganen. 1 fråga om den närmare utformningen av reglerna framhåller någraremissinstanser följande. påpekar att förslaget är oklartifråga om de mål som övertagits från verket i samband med inrättandet avförsäkringsrätterna. Verket anser att det är motiverat att inte göra den nyaordningen tillämplig på dessa mål, som redan en gång varit föremål för enöverflyttning. Enliat såväl förslaget som gällande regler kan besvär överbeslut om debitering och erläggande av egenavgift till tilläggspensioneringenkomma att handläggas av tre olika besvärsniyndigheter. Enligt verkets meningbör därför dessa avgiftsbestämmelser utredas. Kammarrätten i anför att så små ändringar sommöjligt bör göras i avgiftsreglerna i avvaktan på socialavgiftsutredningensarbete för att undvika dubbla ändringar. Arbetslägeti kammarrätten är f, n. så pass tillfredsställande att domstolen är beredd attutan resursförstärkning ta på sig målgruppen ifråga. Detta gäller även de målsom redan är anhängiga i försäkringsrätten för , Man får dockräkna med att en måttlig ökning av balanserna i kammarrätten blir följden. Prop.1981/82:88 57 Det är emellertid angeläget att ändringen sker så snartsom möjligt så att de mål som ingår i balansen hos försäkringsrätten för.Mellansverige hinner tas om hand innan de besvär som hänför sig till åretsallmänna fastighetstaxering börjar komma in till kammarrätten mot slutet av är1982. Kommittén har föreslagit att besvärshandlingen ifortsättningen skall tillställas besvärsinstansen så som är normalt iskatteprocessen. Med anledning härav vill kammarrätten erinra om attförvaltningsrättsutredningen i sitt betänkande (SOU 1981:46) föreslår att förvaltningsprocesslagenskall ändras så att besvärshandling alltid skall tillställas den domstol ellerden förvaltningsmyndighet som har fattat beslutet. Kammarrätten sätter därför ifråga om det inte i detta läge ligger närmast till hands att för de nu aktuellamålkategorierna behålla den nuvarande regeln om var besvärshandling skallinges. Även länsrätten i framhåller att nuvarandebesvärsregler bör behållas, med det undantaget att besvärshandlingen tillställsden domstol som har att pröva besvären. Behandlingen av frågan om varbesvärshandling på bör lämnas torde få samordnas med behandlingenav motsvarande fråga i förvaltningsrättsutredningens betänkande. Beträffande de organisatoriska konsekvenserna förlänsrätterna med denna överflyttning av mål biträder länsrätten förslaget attmålen om pensionsgrundande inkomst och egenavgifter sprids ut på samtligalänsrätter. I förhållande till den totala genomströmningen av mål ilänsrätterna måste detta tillskott betraktas som marginellt och inte krävanågra ytterligare resurser. () finner i likhet med kommitténövervägande skäl tala för att beslut omarbetsgivaravgifter prövas av kammarrätten i , Besvärsprövningen i målom pensionsgrundande inkomst och egenavgifter bör utan nämnvärda svårigheterkunna överlåtas på länsrätterna. Den föreslagna besvärsordningen kan. såsomkommittén framhåller, medföra att ett mål om arbetsgivaravgift och ett mål ompensionsgrundande inkomst handläggs i olika kammarrätter, trots att de rör enoch samma ersättning. Situationen, som torde bli sällsynt, kan redan nuuppkomma inom skatteområdet. Besvären skall då handläggas vid en avkammarrätterna. förordar att förordningen om kammarrätternasdomkretsar kompletteras så att mål vid olika kammarrätter rörande en och sammaersättning skall handläggas vid en av kammarrätterna (såvida inte särskildaskål talar mot detta).