prop · G50341 · 1981-12-31 00:00:00 — Tingsrättendelar kommitténs uppfattning att den sk. absoluta åtalsplikten bör bibehållassom grundregel. En huvudinvändning mot kommitténs förslag är dock att det genomutformningen av den grundläggande bestämmelsen (20 kap 7 § )skapas ett synnerligt vidsträckt område där åtalsunderlåtelse i princip kanäga rum. Det är fråga både om mindre allvarliga brott, nämligen dem som kanantagas föranleda böter, och om allvarligare brott i den situationen att denmisstänkte är välartad (villkorlig dom-fallet) och det fall då den misstänkteej är välartad utan redan har blivit föremål för brottspåföljd eller avses bliföremål för särskild vård eller andra sociala stödåtgärder. Innebörden iförslaget är strängt taget att endast de fall som kan föranledafrihetsberövande undantagslöst bör gå till domstol. Man kan ifrågasätta om detinte vore klarare att skriva 1981/82:41 109 ut detta i lagtexten. Vidare skapar kommittén genom deninledande meningen i denna paragraf ett utomordentligt vidsträckt undantagfrån området för åtalsunderlåtelse, nämligen då hinder mol åtalsunderiåtelsemöter med hänsyn till viktigt allmänt eller viktigt enskilt intresse. Dettauttryck är vagt och det är därför svårt att bedöma vilken effekt förslaget får.Principiellt är det möjligt för åklagama att i slor utsträckning begränsaåtalen i förhållanden till vad som gäller. Å andra sidan är det möjligt attåklagarna med en vidsträckt tolkning av begreppet allmänt eller enskiltviktigt intresse i praktiken vidhåller i stort sett samma åtalspraxis som förnärvarande. För rättssäkerheten är det olyckligt med bestämmelser som är såkautschukartade. har i enlighet med sina år 1970erhållna direktiv utarbetat förslag till en avsevärd utvidgning avmöjligheterna till åtalsunderlåtelse. Kommittén har visserligen inte velat gåså långt som att, enligt vad i direktiven ifrågasattes, föreslå upphävande avden nuvarande s. k. absoluta åtalsplikten - dvs. skyldigheten för åklagare attåtala vid brott, i den mån inte inskränkande bestämmelser meddelats. Denbetydande ökningen av sådana inskränkande bestämmelser enligt förslaget synesdock avsevärt reducera den praktiska innebörden av absolut åtalsplikt. De utvidgningar av möjligheterna till åtalsunderlåtelsesom kommittén föreslår ansluter sig delvis till redan befintliga fall aveftergift eller innebär nyheter av förhållandevis begränsad räckvidd. Exempelhärpå är möjligheten att vid seriebrottslighel underlåta åtal för vissa brottsom ej bedöms ha betydelse för påföljdens bestämmande eller att i vissutsträckning utvidga eftergiftsmöjligheterna vid bötesbrottslighet. Avväsentligt större principiell och praktisk betydelse är förslagen att redan pååklagarstadiet låta en tänkt insats av sociala eller medicinska vård-, stöd-eller hjälpåtgärder påverka lagföringen och ge möjlighet till åtalseftergift.Liknande betydelse har förslaget att låta åklagaren ge åtalsunderlåtelse omvillkorlig dom kan antas, d vs. i realiteten att från domstol till åklagareöverflytta en betydelsefull bedömning. Betänkandet innehåller också förslag isyfte att påskynda förfarandet enligt lagen med särskilda bestämmelser om ungalagöverträdare samt förenkla förundersökningsförfarandet. Förslagen anges varautarbetade med hänsynstagande till såväl kriminalpolitiska som processekonomiskasynpunkter. finner till en början angeläget understrykaden betydelsefulla skillnaden mellan kriminalpolitiska reformer inompåföljdssystemet och inom lagföringssystemet. Vad gä[[erpåföljderna vid brott ansluter sig länsstyrelsentveklöst till de nyare riktlinjer som inneburit att man eftersträvat en minskadtillämpning av frihetsberövande och satt i domstolarnas hand ett brettpåföljdsurval, inbegripande överlämnande till vård i olika medicinska ochsociala vård- 1981/82:41 110 Senast i yttrande över betänkandet "Frivård iStorstad" har förord.at en betydligt starkare satsning påfrivården och ett närmare samarbete mellan kriminalvård och socialvård. En annan sak är hur långt man kan gå i fråga om att avståfrån lagföring vid domstol som ett led i samhällets brottsbekämpandeverksamhet. Vissa invändningar ur rättssäkerhets- och brottspreventiv synpunktgör sig här gällande. I rätlssäkerhetshänseende bör visserligen beaktas att detenligt kommittén inte skall ske någon principiell ändring i gällande rättskrav på klarhet i skuldfrågan som förutsättning för åtalseftergift.Länsstyrelsen anser sig emellertid ha välgrundad anledning ifrågasätta omsäkerheten i skuld-fastställelsen blir helt tillfredsställande vid en utvidgningav åtalsunderlåtelse till fall där den misstänkte i realiteten kan komma attställas inför två alternativ: att vidgå brott, acceptera exempelvis socialastöd- och hjälpåtgärder och därvid kunna påräkna åtalsunderlåtelse eller alt fömekabrott med åtal som följd och därvid - om frikännande ej sker - inte säkert kunnapåräkna att påföljden blir överlämnande lill socialvård. Enligt vad länsstyrelseninhämtat förekommer mycket ofta i körkortsmål vid länsrätten att personer somgodtagit strafföreläggande - som dock innebär direkta konsekvenser i form avbötesstraff - gör gällande att de skrivit på strafföreläggande för att snabbt"komma från saken" och har en helt annan inställning i skuldfrågannär körkortsinnehavet kommer i fråga. Även om det i dessa fall regelmässigtgällt förseelse - lex. trafikovarsamhet - där det för den enskilde själv ärsvårt att bedöma graden av skuld finns anledning anta att också erkännanden isamband med åtalseftergift kan komma att ske förhastat. Även principen om likhet inför lagen kan komma i faraeller i vart fall komma att ifrågasättas om i två identiska fall avbrottslighet av grövre art den ene gärningsmannen åtalas, under det att denandre får åtalseftergift på grund av tilltänkta sociala stöd- och hjälpåtgärder.Länsstyrelsen menar självfallet att vid domstolens påföljdsval två fall av här antytlslag, där sakerförklaring skett av domstol, kan och bör behandlas olika medhänsyn till resocialiseringseffektens dominerande betydelse enligtbrottsbalkens bestämmelser. Därmed följer emellertid inte att skillnad börgöras i fråga om åtal eller icke, en fråga som på ett helt annat sätt änpåföljdsbestämningen berör principen om likhet inför lagen. Det finns anledning fråga sig om lagföringen inför domstoli sig har någon brottspreventiv effekt utöver polisens förundersökning ochåklagarens åtalsprövning. Några belägg för att så är fallet anförs inte iutredningen. I den kriminalpolitiska debatten har också ifrågasatts om inteeffekten av en lång och utdragen samhällsreaktion snarare kan få motsatt verkanoch skapa en för resocialiseringen negativ motreaktion hos den tilltalade. Endomstolsförhandling, ofta efter lång väntan från del samhällets reaktion förstinträtt genom brottsanmälan och förundersökning, kan förstärka en asocial Prop.1981/82:41 111 attitydoch försvåra en återanpassning. anser därför att denbrottspreventiva betydelsen av domstolshandläggning inte får överskattas. Ett ökat användande av åtalsunderlåtelsefordrar en motsvarande utbyggnad av socialvårdens resurser. Det är överhuvudangeläget att fullfölja den kriminalpolifiska reformeringen i riktning frånlångt utdragna sam-hällsreaktioner genom åtal, domstolsprövning och påföljd ochtill mer av sociala och gemenskapsbefrämjande insatser. Dessa bör i ökadutsträckning ske i samarbete med organisations- och föreningslivet t ex. inomungdoms- och idrottsrörelsen. Möjligheterna för den enskilde att återanpassasig i samhället är större om påverkan sker genom insatser som upplevs sompositiva än genom utdragna och upprepade påminnelser om samhällets reaktion. Detkan slutligen anmärkas att kommitténs långtgående förslag till åtalsunderlåtelseföranlett kommittén att föreslå vissa återhållande åtgärder, som i sig kan varatveksamma. Hit hör framför allt förslaget att åklagaren i resocialiseringsfallsom bygger på den misstänktes frivilliga medverkan skall kunna förklaraåtalsfrågan vilande. En sådan förlängd tid av ovisshet för den enskilde väckerbetänkligheter. Länsstyrelsenkommer från dessa allmänna utgångspunkter fram lill att kommitténs förslag omutvidgad möjlighet till åtalsunderlåtelse på vissa punkter är lämpliga eller ivart fall godtagbara, under del att i andra fall förslagen väcker stark tvekan. Någonerinran synes inte böra framställas mot förslaget att vid serie-brottslighetmöjliggöra åtalsunderlåtelse beträffande vissa av brotten, vilka beräknas intepåverka påföljden. Utredningsresurser kan härigenom sparas. Detsamma gällerden föreslagna utvidgningen av möjligheterna till åtalsunderlåtelse vid bötesbrottslighetsamt i fall där vissa andra samhällsingripanden kommer till stånd, t. ex.enligt utlänningslagen. Länsstyrelsenställer sig däremot tveksam lill förslaget om åtalsunderlåtelse utöver vadsom redan är möjligt i resocialiseringsfallen. För den händelse en reform idenna riktning skulle övervägas bör under alla förhållanden först varasäkerställt att kommunernas socialförvaltningar byggs ut så att de motsvarar deanspråk som de nya uppgifter medför. Länsstyrelsenvill slutligen framhålla att det är angeläget att undersöka, huruvida inte -såsom skett beträffande fylleri- och parkeringsförseelser - en avkriminaliseringkan ske. Del kan ifrågasättas om det inte finns utrymme att särskilt inomspecialstraffrätten avkriminalisera ringa fall av vissa mindre allvariiga brottpå samma sätt som inom trafiklagstiftningen skett beträffande trafikovarsamhetsom är ringa. En sådan metod skulle lätta trycket på hela rättsväsendet,eftersom inte ens förundersökning skulle bli erforderlig. 1981/82:41 112 Enligtvår mening borde yttrande över åtalsrättskommit téns betänkande "Färre brottmål" på sidan 3 siycket 3 ("Delfinns anled ning --- inte får överskattas.") haft följande lydelse. Utöver de nu angivnarättssäkerhets- och rättvisesynpunkterna kan det finnas anledning fråga sig om lagföringeninför domstol har någon brottspreventiv effekt i och för sig. Kommittén harbehandlat denna kriminalpolitiska aspekt och därvid pekat på den i debattenframförda åsikten att man vid bedömningen av de broltsavhållande effekterna avstraffrättskipningen inte bör fästa avseende bara vid domen (den slutligapåföljden) och dess verkställande. I stället anses böra uppmärksammas hela densamlade reaktionen som följer på ett brott nämligen upptäcktsrisker,brottsanmälan, polisens förundersökning, ålal, domstolsförhandling, särskildarättsverkningar etc. Kommittén synes emellertid inte för egen del fästa störreavseende vid detta betraktelsesätt. Det sägs visserligen "inte utan vidarekunna lämnas åsido" men kommittén betraktar denna kriminalpolitiskainfallsvinkel som sekundär i förhållande till domstolsförfarandets betydelseur rättssäkerhetssynpunkt. anser att kommillénunderskattat den brottspreventiva betydelsen av domslolshandläggning. Det ärmöjligt att enbart upptäckten, polisutredningen och åklagarens inkopplande kani det enskilda fallet innebära en sådan tankeställare att ålal,domstolshandläggning och sakerförklaring inte kan filiföra något ytteriigare ijämförelse med beslut om åtalsunderlåtelse. Vad som med fog kan ifrågasättasär emellertid om inte en stark utvidgning av åtalsunderlåtelserna till deallvarligare fallen ovanför bötesbrottsligheten kommer att leda lill attallvaret i samhällets brottsbekämpande verksamhet kan komma att betvivlas ochalt ogynnsamma effekter ur allmänprevenfiv synpunkt därmed kan uppslå. /.20 Polisstyrelsen i Polisstyrelsendelar i princip den i utredningsdirektiven uttalade uppfattningen omlämpligheten av att nu reformera åtalsreglerna och ompröva frågorna om underiålandeav åtal. Från modern kriminalpolitisk synpunkt syns många skäl tala därför. Urpolisiär synpunkt och kanske också ur allmän synpunkt är det emellertidsamtidigt beklagligt att behöva konstatera att för rättsväsendet tillgängligaresurser ej längre anses förslå fullt ut för upprätthållande av allmän ordningoch säkerhet och för förebyggande och beivrande av brott. Prakfiska möjligheteranses ej längre finnas för att hävda principen om alt samhället tillmedborgarnas skydd har att genom utredning, lagföring och straff eller andratvångsåtgärder ingripa mot kända lagöverträdelser. I direktiven har förty klartutsagts att vid övervägande av den lämpliga utformningen av reglema om åtalsunderiåtelseskall hänsyn tas till reglemas betydelse ur processekonomisk synpunkt. Vid hög,stigande brottslighet och hög frekvens av ordningsstörningar men Prop.1981/82:41 113 medstagnerande resursfilldelning måste självfallet en prioritering ske. Enkoncentration måste ske på den grövre brottsligheten och andra, de angelägnastepolisiära uppgifterna såsom övervakning av den allmänna ordningen, säkerhetenoch trafiken. Polisstyrelsenanser därför att de av åtalsrättskommittén framlagda förslagen i och för sigpå viktiga punkier är väl ägnade all främja syftet att med huvudsakligtbibehållande av rättssäkerheten och utan att i större utsträckning träda detallmänna rättsmedvetandet för nära minska pressen på de rällsvårdandemyndigheterna. Genomförs de av utredningen framlagda förslagen till fullotorde trycket på åklagarmyndigheter, domstolar och de barnavårdande ochsocialvårdande myndigheterna kunna antas lätta. Polisstyrelsen anser sigemellertid ha skäl all tro att förslagen för polisväsendets del i dagenssituation endast skulle vara av mindre betydelse. Det nästan helt genomgåendekravet vid åtalsunderlåtelse på att skuldfrågan skall vara klarlagd samtfördelningen av beslutsbefogenheterna vid åtalsunderlåtelse ochförundersökningsbegränsning är omständigheter, som enligt polisstyrelsensuppfattning ej i högre grad talar för att en sådan lättnad i polisensarbetsbörda kan bli följden inom vissa områden så att resurser kan frigöras ochinsättas inom andra. Så icke heller möjligheterna lill åtalsunderlåtelse vidseriebron eller då ufiänning, som skall avvisas, begått brott på grund av detrationella sätt sådana ärenden numera handläggs liksom kravet på uppgiftslämnandeför eventuell skadeståndstalan av målsägande i civilprocess. Utredningenhar emellertid vid utarbetande av sina förslag enligt polisstyrelsens meningej heller i erforderlig utsträckning beaktat de konsekvenser ett genomförandeav desamma skulle få för polisverksamheten på fältet. Det är måhända etttrivialt konstaterande men det syns ändock nödvändigt att mol bakgrunden averfarenheter frän likartade, men icke fullt så långtgående åtgärder med sammasyfte betona att beaktansvärd risk föreligger för att de föreslagna reformernakan få betänkliga följder när det gäller polispersonalens arbetsmoral ochmotivation för arbetet. Därmed påverkas självfallet förutsättningarna förupprätthållande av allmän ordning och säkerhet på ell menligt sätt. Polismannenpå fältet, som rapporterar ett brott till åtal, finner i allmänhet vare sig hanbedriver ordningspolisiär eller trafikpolisiär verksamhet av förståeliga skäldet vara djupt otillfredsställande om brottet icke föranleder åtal trots attdet kan vara förhållandevis grovt eller farligt och bindande bevisningföreligger. Även om den aktuella problemafiken bör ses i ett vidare perspektivän ur rent polisiär synvinkel torde det dock vara förståeligt om polismän iyttre tjänst - som kanske under stora risker för sig själva och andra ingripit molbrottslig gärning - eller i det dagliga slitsamma utredningsarbetet, ickeuppfattar sin verksamhet som meningsfull om brottet i väsentligt större omfattningän nu och mera regelmässigt icke leder lill annan påföljd än t.ex. åtalsunderlåtelsegrundad på anlagande att en dom l.ex. skulle bli 8 1981182. 1981/82:41 114 villkorlig efter domstolsprövning och att en väsentliganledning till att åtal ej följt är processekonomiska skäl. Den omständigheten att den misstänkte ställs inför domstoloch att domstolen avkunnar dom - även om domen blir villkorlig - torde ha ettstort egenvärde i detta sammanhang. Det torde vara ställt utan allt tvivel atticke blott förundersökningen som sådan utan även domstolsförhandlingen harväsentlig allmän- och individualpreventiv verkan. De berörda nackdelarna i förslaget har icke heller närmarediskuterats av utredningen. Ledamoten har visserligen i sin reservationargumenterat för vidgade möjligheter till rapporteftergift i sådanutsträckning att del skulle medföra fördelar i förhållande till utredningensförslag och för den polisiära verksamheten men har frågan inte utvecklats omvarför prövningen av huruvida ett brott skall leda till åtal eller ej icke istörre utsträckning bör kunna läggas på polisen. Enligt polisstyrelsens uppfattning skulle ur de synpunktersom nu är ifråga sannolikt mycket vara att vinna om polismännen i olika gradergavs vidgade möjligheter att arbeta självständigt under eget ansvar. Institutetrapporteftergift bör sålunda i första hand ges ett ökat användningsområde. Iandra hand syns möjligheter böra öppnas för att i vidgad omfattning och vidfler brottstyper använda ordningsbot och strafföreläggande. Det är förvissoicke blott för åklagarna som utbildningsstandarden höjts utan även polismännenhar beretts en betydligt bättre utbildning , vilket tillåter enökad användning av både rapporteftergift och ordningsbot utan men förrättssäkerheten. Enomständighet, som i någon mån bör kunna begränsa den ifrågavarandeproblematiken, är den inledda avkriminaliseringen av fylleri- och parkeringsförseelserna.Det är emellertid mycket tveksamt om det finns möjligheter atti nämnvärd utsträckning ytterligare nedbringa åtalsfrekvensen genom avkriminaliseringav andra brottstyper. I och för sig kan brott som ofredande ochförargelseväckande beteende, vilka begås i mycket stort antal, framstå som bagatellartadeoch innebära förhållandevis ringa avvikelse från ett normalt beteende. Dekonkreta situationerna vid dessa gärningars begående - omständigheterna,platsen, tidpunkten -tvingar dock oftast polisen all ingripa för alt kunnaupprätthålla godtagbara förhållanden för omgivningen. Det ökade antalet brottmot ordningen på allmän plats och de begränsade övervakningsresurserna har ipraktiken . medfört alt polisen på fältet som regel endast kan söka beivra debrott där ett ingripande framstår som absolut nödvändigt, och där brottetenligt polismännens bedömande bör leda till åtal. Utvecklingen har alltså redanframtvingat en naturiig och vidgad tillämpning av institutet rapporteftergiftbeträffande de vanligaste ordningsförseelserna. Mot bakgrunden av de ovanredovisade synpunkterna bör sålunda ytterligare avkriminalisering ej ifrågakommabeträffande de brott som polismännen på fältet tvingas prioritera i allt fallej förrän lång eifarenhet vunnits av fylleristraffets avskaffande. 1981/82:41 115 I likhet med åtalsrätlskommittén anser polisstyrelsen attde nu gällande reglerna och möjligheterna till åtalsunderlåtelse ochförundersökningsbegränsningar i många fall är alltför stränga och dessutomofta blir föremål för olika tolkningar. Det är därför anmärkningsvärt attbetänkandet icke innehåller förslag till klarare och enklare bestämmelser idessa hänseenden. I stället har man gått vidare på den inslagna vägen ochskapat än större svårigheter för dem som har att verkställa och ledaförundersökningen. Som exempel härpå kan anföras när åtalsrättskommittén som"en viktig handläggningsdetalj" påpekar att om polismyndigheten ärförundersökningsledare men behörigheten att besluta om nedläggning ärförbehållen åklagaren så bör polismyndigheten, när den finner skäl förnedläggningsbeslut föreligga, genast anmäla fallet till åklagare varvidförutsätts att polisen i avvaktan på åklagarens beslut skall inställa vidare "fömndei-sökningsåtgärder". Konsekvensen av ett sådant tänkesätt är att ledare avförundersökning i brottmål inom polismyndigheten i och alla andrapolisdistrikt med hög kvalificerad, välutbildad och erfaren personal somtjänstgör såsom l.ex. chef för kriminalenhet eller kriminalrotel och inneharhög polisiär befälsslällning exempelvis kriminalkommissarietjänst, åläggs altgöra samma ingående prövning som åvilar en åklagare men ändå tvingas överlämnaärendet för slutligt beslut till exempelvis en assistenlåklagare som enligttill betänkandet fogad bilaga ej med nödvändighet måste ha längreyrkeserfarenhet. Icke blott ur rationell synpunkt är en sådan handläggningsordningolämplig och finner polisstyrelsen i sådant sammanhang anledning ifrågasättadet berättigade i att under nuvarande förhållande och den utveckling, som kanförväntas, polismyndighet vid beslut om nedläggning av förundersökning ombrott med endast böter i straffskalan skall självständigt få avgöra fall endastom det kan antagas att lägre bötesstraff än 20 dagsböter eller ipenningböter skulle utdömas och icke ens vara betrodd att vid icke närmaregraderad ovisshet besluta utan samråd med åklagare och vid högre grad avobestämd ovisshet t.o.m. tvingas att till åklagare hänskjula ett beslut av denkvaliteten. I sammanhanget framstår för övrigt enligt polisstyrelsens åsikt åtalsrättskommitténspåpekande att polischeferna bör anvisas att noga följa tillämpningen i fråga om förundersökningsbegränsandebeslut som något märkligt då dylika memento så vitt polisstyrelsen kunnat finna varesig är bmkliga eller i betänkandet ej särskilt gjorts till efterrättelse förandra myndigheters företrädare. Vad sagts om polisens nuvarandeutbildning och kompelens gäller som torde eller borde vara allmänt bekantsjälvfallet alla grader inom såväl den egentliga polismanskarriären sompolischefskarriären och vars sistnämnde företrädare - polismästare, polisöverinten-denteroch polisintendenter inom sina distrikt äger inträda som undersökningsledare. Prop.1981/82:41 ] 16 Polisstyrelseni anser sålunda icke att åtalsrättskommittén - oaktatur polisiär synpunkt rimliga möjligheter därtill syns ha förelegat - i sittbetänkande föreslagit något som skulle kunna leda till en väsentligresursbesparing för polisens vidkommande. Densocialdemokratiska gmppen vill i princip tillstyrka åtalsrättskommitténsförslag. Gruppenanser betänkandet överensstämma med den nya kriminalpolifiska syn somutvecklats , nämligen alt samhället får möjlighet att rned andramedel än straff beivra brottslighet. Gruppen vill understrykaatt de socialvårdande myndigheterna måste få ökade resurser för att effektivtfullgöra de nya arbetsuppgifter som förslaget medför. Vi finner det angelägetoch ser positivt på att kontakten och samarbetet mellan polisen och desocialvårdande myndigheterna intensifieras. Närdet gäller frågan om rapporteftergift, anser gruppen alt man inte bör gå längreän kommitténs förslag. Det finns uppenbar risk för all polisen ur allmänhetenssynpunkt kan komma i en dubbelposifion. Allmänheten skulle kunna uppfattapolisen som både utredande och dömande instans, vilket allvarligt kan försämrarelationerna mellan polisen och allmänheten. En sådan utveckling vill inte vimedverka fill. Manbör dock uppmärksamma att skall de ökade möjlighelema lill rapporteftergifl geen förbättring ur kriminalpolitisk synpunkt, där besvärligt och ibland för denbrottslige direkt skadligt förfarande undanröjs, bör frågan om snatteribrottutredas. Den verksamheten som bedrivs av butiker i dessa hänseenden, måsteregleras om motsvarande kriminaipolitiska vinster skall uppnås även beträffandenu nämnda förfarande. 1.20.2 Reservationav herrar och Radhe Medskrivelse har i enlighet med beslut av polisstyrelsen 1977-01-11överlämnats yttrande, Nämnda yttrande åberopas i vad gällerden fackmässiga bedömningen av de verkningar utredningens förslag medför förden polisiära verksamheten. Beträffande förslagens verkningar från meraallmänna synpunkter vill polisstyrelsen anföra följande. Styrelsen vill till enbörjan understryka att ett ökat användande av åtalsunderiåtelse måstekompletteras med en väsentlig utökning av socialvårdens resurser för hjälp ochstöd åt dem som på gmnd av åtalsunderlåtelser inte får förmånen av stödåtgärderfrån kriminalvårdens sida.