prop · G503146 · 1981-12-31 00:00:00 — I betänkandet, till vilket fogats en ingåenderedovisning av rådande praxis i fråga om statsrådens beslutanderätt, framhöllutskottet, att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inleborde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd.Liksom borde därför enligt utskpltet enskilt statsråd utom i vissaundantagsfall endast ges beslutanderätt i frågor spm hade samband med departementsadministrafipnenPch beredningsarbetet i vid mening. Omdet blir aktuellt att besluta om särskilda tvångsåtgärder medan ett ärende ärunder beredning i kan det givetvis vara praktiskt atlbeslutet fattas av det ansvariga statsrådet. Beslul är i sådant fall ofta såbrådskande att beslul av regeringen inle ulan olägenhet kan avvaktas. Etlbeslut av statsrådet i elt sådant läge kan också anses tillhöra Prop,1981/82:146 161 beredningenav ärendet i vidsträckt mening. Det kan enligt lagrådets uppfattning inteanses möta något konstitufionellt hinder att vederbörande statsråd - som tillagtsen liknande befogenhet i 75 § utlänningslagen - får rätt att besluta i sådanafall. Förvarsbeslul av statsrådet enligl sådanl bemyndigande bör såsomföreslagits kunna prövas av regeringsrätten på framställning av utlänningen. Lägetär etl annal när det gäller beslul om förvar i anslutning lill atl regeringenavgör avlägsnandefrågan. Beslut i sådana fall kan rimligen inle hänföras tillberedningen av ärendet utan får uppenbarligen anses utgöra ett slutligtavgörande i ell regeringsärende. Fråga uppkpmmer då om undantag ändå kan ochbör göras från principen atl regeringsärende skall avgöras kollektivt avregeringen. Redogörelseni konstitutionsutskotlets angivna betänkande för fall, då statsråd enligt gmndlageller lag har bemyndigats att besluta i regeringsärende, visar att antaletsådana fall är ringa. Bortsett från beslul, som kan hänföras till beredning av etlärende, synes ell gemensamt drag för dessa fall vara att det föreligger någottill beslutsfatlandet anknutet praktiskt skäl, särskilt av tidsmässig natur,som gör del lämpligt all statsrådet meddelar beslut utan alt regeringens beslutbehöver avvaktas. Det må i sammanhanget anmärkas att i fråga om utlämnande avallmän handling, som förvaras i , statsrådet enligl 2 kap. 15§ tryckfrihetsförordningen närmasi intar en ställning som självständig myndighel,vars beslut kan överklagas lill regeringen. I övriga här aktuella fall fattarstatsrådet det slutliga avgörandet. Densituafionen atl statsrådet enligt det föreslagna bemyndigandet fattar beslul omtvångsåtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut i en avlägsnan-defrågaföreter föga likhet med de fall, då statsråd enligt den ovan nämndaredovisningen har fått befogenhet att besluta i regeringsärende. Etl sådantbeslut om tvångsåtgärder hör intimt samman med utgången i regeringens avlägsnandebeslutoch utgör i realitelen närmast en del av detta. Förslaget står vidare inte igod överensstämmelse med bestämmelsema i utlänningslagen (50 och 54 §§) atlden myndighet som handlägger avlägsnandeärende i aktuellt fall såledesregeringen skall pröva om tvångsåtgärder skall tillgripas eller skall bestå. Förslagelinnebär ju inle heller alt frågan om tvångsåtgärder inte kan beslutas avregeringen kollektivt. uppfattning står den föreslagna anordningen atl statsråd skall fåbesluta om säkerhetsåtgärder i avlägsnandeärenden inte väl i överensstämmelsemed regeringsformens beslämmelser om formerna för fattande av regeringsbeslut,till den del förslaget omfattar slalsrådsbeslut som meddelas i anslutning tillalt regeringen avgör sådant ärende. Lagrådet kan inle tillstyrka förslaget idenna del. Medhänvisning till det anförda föreslår lagrådet dels den ändring som angetts ovanvid 50 §, dels att 67 § får följande lydelse. "Beslulenligt 50, 51 eller 53 § om alt en utlänning skall tas i förvar eller 11 1981/82. 1981/82:146 162 hållaskvar i förvar får av utlänningen överklagas genom besvär till kammarrätten ombeslutet fattats av en polismyndighet, statens invandrarverk eller en annan förvaUningsmyndighet.Behörig är i samfliga faU den kammarrätt som har att överpröva beslut avstatens invandrarverk. Förvaltningsdomstols beslut får överklagas avutlänningen enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Klaganfår föras särskUt och är inte inskränkt fill . Omett beslut som avses i första stycket har fattats av regeringen eller av delstatsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten päframställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå." Genomdenna paragraf och 99 b §, som är nya, införs särskilda avgifter som sanktionnär någon har ufiänning i sin tjänst fast denne inle har föreskrivet arbets-eller anslällningsfillstånd. Förslaget har utarbetats med ledning av innehålleti en inom upprättad promemoria, benämnd Ekonomiskasanktioner vid brott i näringsverksamhet (Ds Ju 1981:3). I denna promemoriaföreslås vissa ändringar i 36 kap. , avseende förverkandepåföljd.Därjämte framläggs i promemorian vissa principer för hur sanktionsavgifter börvara utformade. 1 lagrådsremiss , vilken f. n. är underbehandling på en av lagrådets avdelningar, har regeringen framlagt förslag filländring i m. m. i huvudsak på gmndval av övervägandena idepartementspromemorian. Regeringen har i remissprolokollet anslutit sig fillde principer rörande sanktionsavgifter, som utformats i promemorian. Vidsin granskning av förslaget att införa särskilda avgifter som påföljd inomutlänningslagstiftningens område har lagrådet funnit övertygande skäl haanförts för en sådan reform. Lagrådet har inte något att erinra mot förslagel iprincip men vUl anföra följande angående dess närmare utformning. Avden allmänna motiveringen framgår att avgiften är att se som en sanktion, intemot viss verksamhet utan mol all kravet på arbetstiUstånd m. m. åsidosatts.Bestämmelsen är ett komplemenl till straffbestämmelsen i 95 § andra stycketutlänningslagen, enligl vilken bestämmelse den som har en utlänning i sintjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbets-eller anställningstillstånd,dömes till straff. I motsats till vad som enligt allmänna regler gäller i frågaom straff är den föreslagna sanktionsavgiften avsedd att kunna påföras intebara fysisk person utan även juridisk person. Den föreslagna sankfipnsbestämmelsenvinner enligt lagrådets mening i tydlighet om i första stycket ordet"någon" byts ut mot "fysisk eller juridisk person". Vidaresynes den i andra meningen av samma stycke gjorda hänvisningen till "denverksamhet i vilken överträdelsen begicks" inte erforderlig i dettasammanhang. En sådan hänvisning ingår ej heller i 95 §. 1981/82:146 163 sägsi departementschefens specialmotivering om förhållandena vid överlåtelse måsteändå gälla. Lagrådetföreslår således att första stycket av 99 a § får följande lydelse. "Fysisk ellerjuridisk person spm har utlänning i sin tjänst, fastän denne inte harföreskrivet arbets- eller anställningstillstånd, skall erlägga en särskildavgift." Lagrådetlämnar förslagen utan erinran. 1981/82:146 164 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, Åsling, Söder, Jphansson, , , , , ,, Elmstedt, Tilländer, Ahriand, Propositionom ändring i utlänningslagen (1980:376), m.m. Föredragandenanmäler lagrådels ytlrande över förslagen tiU 1. lag om ändring iutlänningslagen (1980: 376), 2. lag om ändring i kommunalskaltelagen(1928:370), 3. lag om ändring i lagen(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Föredragandenredogör för lagrådels yttrande och anför. Förslagettill ändring i utlänningslagen (1980:376) 50och 67 §§ i det remitterade förslaget innefattar vissa ändringar som syftar lillatt bättre anpassa utlänningslagen (UtlL) lill bestämmelserna i bl.a.Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och gmndläggande friheterna m.m. I 50 § föreslås att beslut i fråga om särskilda tvångsåtgärder iutlänningsärenden hos regeringen får meddelas av enskilt statsråd. Av 67 §följer alt regeringsrätten, i fall då ett sådanl beslut har meddelats avregeringen eller statsrådet, på framställning av utlänningen prövar om åtgärdenskall beslå. Det har i förslagel förutsatts att regeringen endasl undantagsvisskulle besluta i frågor om tvångsåtgärder i ufiänningsärenden. Av belydelseför regeringens ställningstagande var vidare bl.a., att regeringen förutsattes inpmen nära framtid kpmma att upphöra att vara allmän besvärsinstans iutlänningsärenden Pch all hanteringen av tvångs-medelsfrågprna i detsammanhanget skulle prövas på nytt. Lagrådethar godtagit att det för utlänningsärendena ansvariga statsrådet beslutar omtvångsåtgärder under ärendets beredning i . Däremot harlagrådet sagt sig icke kunna tillstyrka, att den prövning av frågan omtvångsåtgärder, som enligt 54 § UtlL skall ske när ärendet Prop.1981/82:146 165 avgörs,delegeras lill etl statsråd. Förslaget att låta regeringsrätten påframställning av utlänningen pröva fortbeståndet av regeringens och statsrådetsförvarsbeslut har fillstyrkts av lagrådet. Föregen del vill jag, efter samråd med chefen för justitiedepartemenlet, anföraföljande. Sedan regeringen i samband med beslutet om lagrådsremissen togställning i hithörande frågor (2.4.3) har bl.a. fidsplanen förställningstagandet fill en ändrad besvärsordning kommit att förskjutas.Hithörande frågor torde komma att bli föremål för nya överväganden först efterdet att invandrarpolitiska kommittén (A 1980:04) har avlämnat sitt belänkandeangående riktlinjer för invandringen och närliggande frågor som rörhandläggningsordningen. Någon minskning av antalet utlänningsärenden iregeringskansliet kan därför knappast förutses . Medhänsyn härtiU och till de synpunkter som lagrådet har framfört förordar jag atlde i lagrådsremissen intagna förslagen modifieras i vissa hänseenden. Delegeringenav beslutanderätten lill enskilt statsråd bör, som lagrådet har föreslagit,avse endast tiden intill dess regeringen avgör ärendet. Besluten bör underdetta skede normalt alltid fattas av statsrådet. Som redan angetls börutlänningen kunna påkalla regeringsrättens prövning av frågan om ett avstatsrådet beslutat förvarstagande skall beslå. Genom en sådan ordningtillgodoses de förut nämnda konvenlionskraven, såvitt avser beslut sommeddelas under ärendets handläggning. Sådanabeslul om tvångsåtgärder som meddelas i samband med att utlänningsärendetavgörs bör emellerlid, liksom , meddelas av regeringen. Därmed kommerfrågan huruvida regeringens förvarsbeslul skall kunna överprövas avregeringsrätten i ett annat läge. Som jag har anfört i det remitteradeförslaget, ter det sig främmande för vårt rättssystem alt införa en ordning,som leder tUl att regeringens beslut annat än undanlagsvis kommer underregeringsrättens prövning. I jämförelse med den ordning som jag förordade ilagrådsremissen kommer regeringen nu att få besluta om tvångsåtgärder i ettförhållandevis slörre antal fall. Under sådana omständigheter är jag inteberedd föreslå alt regeringsrätten på framställning av ufiänningen skall prövaförvarsbeslut som regeringen har meddelat. Vad jag nu har anfört bör komma lilluttryck genom all ordet "regeringen" utgår i sista styckel i den avlagrådet föreslagna lydelsen av 67 § tredje slycket. Av samma paragraf framgårdärefter motsätlningsvis att regeringens beslut om förvarslagande inte kanöverklagas eller i övrigl med slöd av UtlL göras lill föremål fördomstolsprövning. Därmed uppkommer på nytt frågan hur de nämndakonventionskraven skall tillgodoses. Enligtmin mening kan frågan lösas på det sättet att regeringens beslut omförvarstagande ges en mycket kort varaktighet. När ärendet har övergått tiUverkställighetsmyndigheten är det enligl 50 § UtlL denna som har att bedöma om uflänningenskall hållas i förvar. Verkslällighetsmyndighelen har ju också de störstamöjligheterna att bedöma om tvångsåtgärder 12 1981/82. 1981/82:146 166 alltjämt behövs under verkslällighelsskedet. förvarsbeslut kan av utlänningen överklagas till kammarrätten. Mot denna bakgmnd förordar jag atl regeringens förvarsbeslutbegränsas i liden på sådant sätt, att verkställighetsmyndigheten i ett tidigtskede får anledning atl fatta beslut i förvarsfrågan. En lämplig gräns bedömerjag vara . Jag förordar alltså att i 54 § införs en ny regel avinnebörd alt regeringens beslut vid ärendets avgörande om att hålla kvar enutlänning i förvar inte skall gälla längre än från beslutets dag.Av redan gällande bestämmelser följer, att verkställighetsmyndigheten haransvaret för tillämpningen av förvarsbestämmelserna sedan frågan omverkställighet har uppkommit (50 § första stycket och 54 § andra styckel UtlL).En erinran om della bör fogas lill den nya bestämmelsen. Som jag nämnde nysskan ufiänningen överklaga verkställighetsmyndighetens beslut till kammartätten. I anslutning till 67 § har lagrådet föreslagit vissaytterligare justeringar, bl.a. i syfte alt i lagtexten klargöra atl det ärkammarrätten i som prövar besvär över beslul om förvar som harmeddelats av en förvaltningsmyndighet. Jag godtar vad lagrådet har anfört. I fråga om 60 § har lagrådet föreslagit en uttryckligbestämmelse, enligl vilken förhandling vid förvaltningsdomstol - om annat inteföljer av UtlL:s beslämmelser - skall ske med iakttagande i tillämpliga delarav vad som föreskrivs pm muntlig förhandling vid sådan domstol. Med hänsyn fillden tveksamhet som annars skulle kunna uppstå är ett sådant klarläggande lämpligl.Jag godtar därför förslaget. De ändringar som genomförs i 60 § medför att det vidallmän domstol och förvaltningsdomstol kommer att gälla samma regler om offenfiighetvid förhandling enligt UtlL. Lagrådet har i övrigt föreslagil vissa ändringar,huvudsakligen i förtydligande syfte, i 32 §, 56 och 99 a §§. Jag godtar i alllväsentligt förslagen i dessa delar. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. 2 Internationella bestämmelser m. m. Frågor rörande utländska medborgares och i synnerhetutländska arbetstagares ställning i invandringslandet har, med aktiv svenskmedverkan, behandlats i flera internationella organisationer. Internafionellanormer i form av konventioner och rekommendationer har antagils av bl. a.internationella arbetsorganisationen () och . hartillträtt konvention om migrerande arbetstagares rätts- Prop.1981/82:146 167 ställning(prop. 1977/78:162, AU 1977/78:33, rskr 1977/78:252) men ännu ingen av ILO-konventionernapä området. antog bl.a. konventionen (nr 143) om missbruk isamband med migration och om främjande av migrerande arbetstagareslikställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Konventionen äruppdelad i en första del om missbruk i samband med migration, en andra del omlikställdhet i fråga om möjligheter och behandling och en tredje del sominnehåller slutbestämmelser. Enligt art. 16 i konventionen kan en stat somtillträder denna genom en förklaring utesluta endera del I eller del II frånsitt godkännande. Somjag anförde i samband med beslutet om remiss lill lagrådet (2.8) bör frågan omtillträde lill konventionen nu tas upp. Konventionstexten bör fogas tillregeringsprotokollet i detta ärende som bilaga. Konventionennr 143 med tillhörande rekommendation (nr 151) förelades genomregeringens proposition 1975/76:126. I denna återfinns en redpvisning avkonventionens innehåll och överensstämmelse med då gällande lagstiftning samtde yttranden som avgavs under remissbehandlingen. Jag ber att få hänvisa lilldenna. Föredragande statsrådet anförde i propositionen (s. 32) att han ansågdel viktigt att undersöka möjlighetema att undanröja eventuella hinder motratifikation av konventionen, i synnerhet såvitt gällde dess del 1 om missbruki samband med migration, men atl han vid det tillfället inte var beredd all laställning i ralifikationsfrågan utan avsåg alt senare återkomma till denna.Till de frågor som krävde utredning hörde den av statens invandrarverkoch ifrågasatta överensstämmelsen mellan utlänningslagensbestämmelser (numera 99 §) om skyldighet för en avvisad eller utvisad utlänningatt bekosta hemresan samt konventionens art. 9 mom. 3. Vidare borde klarläggasinnebörden av konventionens art. 9 mom. 1 och dess krav på likställdhet medavseende på social trygghet som gmndar sig på tidigare anställning. Dittillsvidtagna åtgärder för att undanröja ratifikationshinder redovisades avdåvarande chefen för i prop. 1976/ 77:60 (s. 1418)vartill jag får hänvisa. I propositionen konstaterades alt vissa hinder hadeavlägsnats men atl hinder mot ratifikation alltjämt kvarstod. beroddefrämst på bestämmelsen i utlänningslagen, atl utlänning som avlägsnas ärskyldig all betala kostnaden "för sin befordran fill den ort, dit hansänds genom myndighels försorg". Även i fråga om likställdhetskravet iart. 9 mom. I kvarstod tvekan. Delförst nämnda ratifikationshindret undanröjs nu genom den ändring spm jagföreslår i fråga om 99 § UtlL. Jag hänvisar lill vad jag har anfört idenna del i samband med beslutet om lagrådsremissen (2.8). har isitt ytlrande över ullänningslagkommitténs betänkande anfört, att inget ytterUgareratifikalionshinder kvarstår. Jag vill vidare nämna att den oklarhet somtidigare rådde i fråga om de svenska bestäm- Prop.1981/82:146 168 melsernasförenlighet med art. 9 mom. I numera har undanröjts. förgranskning av tillämpning av konventioner och rekommendationer har nämligenförklarat, alt kravei i art. 9 mom. I på likställdhet med avseende pårättigheter som grundar sig på tidigare anställning, lar sikte på förhållandetmellan invandrare och illegalt inresta och inte på förhållandet mellan desenare och svenska medborgare. Ävenenligl min mening kan numera tillträda (nr 143),förutsatt atl godkännandet begränsas till del I av konventionen. Med hänsynhärtill och mot bakgrund av behovel av effektiva åtgärder för att komma lillrätta med illegal invandring förordar jag, efter samråd med chefen förarbetsmarknadsdepartementet, att ansluter sig lill ILO-konventipnen (nr143), med förbehåll för konventionens del II, eftersomtidigare konstaterade hinder mot ratifikation av denna del kvarstår. Jagbedömer, i likhet med kommittén (betänkandet s. 167-170), all de framlagdaförslagen sammantagna inle medför några kostnadsökningar för staten. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslårriksdagen delsatt antaga de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar, delsall - med förbehåll för del 11 av konventionen - godkänna (nr143) om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerandearbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Regeringenansluter sig fill föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå att antaga de förslag som föredraganden har lagtfram. Convention(No. 143) concerning migrations in abusive conditions and the promotion of equal-ityof opportunity and treatment of migrant workers. TheGeneral of the Interna-fional Labour Organisafion, Havingbeen convened at by the Governing Body of the Intemafional LabourOffice, and having met in its Sixfieth Session on 4 1975, and Consideringthat the Preamble of the Con-stitufion of the International Labour Organisafionassigns to it the task of protecfing "the interests of workers when employedin coun-tries other than their own", and Consideringthat the Declarafion of Phila-delphia reaffirms, among the principles on which theOrganisation is based, that "labour is not a commodily", and that "povertyanywhere conslitutes a danger to prosperity every where", and recognises thesplemn ob-ligafion of the to further programmes which wiU achieve in particularfull employment through "the transfer of labour, including for employment...", Consideringthe World Employment Programme and the Employment Policy Convention and Recommendafion,1964, and emphasising the need to avoid the excessive and uncontrplled or unassistedincrease of migratory movements because of their negative social and human consequences;and Consideringthat in order to overcome un-derdevelopment and stmctural and chronic unemployment,the governments of many countries increasingly stress the desirability of encouragingthe transfer of capital and technology rather than the transfer of workers in accordancewith the needs and re-quests of these countries in the reciprocal interest of thecountries of origin and the cpun-tries pf emplpyment, and Consideringthe right of everyone to leave any country, including his own, and to enter hisown country, as set forth in the Declarafion of Human Rights and theInternational Covenant on CivU and Polifical Konvention(nr 143) om missbruk i samband méd migration och om främjande av migrerandearbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling Internationella arbetsorganisafionens allmännakonferens, somav styrelsen för internatipnella arbetsbyrån sammankallats fill och därsamlats till sitt sexfionde sammanträde, somhänvisar fill att internationella arbetsor-ganisafionen enligt inledningen filldess stadga har uppgiften att skydda "i utlandet sysselsattaarbetstagares intressen", som hänvisar till att Philadelphiadeklaratio-nenbland de principer på vilka internafionella arbetsorganisationen gmndar sigframhåller atl "arbetet inte är en vara" och att "fat-figdomenvar den än förekommer är elt hot mot aUas välstånd" och erkänner organisationenshögtidliga förpliktelse att främja program som är ägnade att åstadkomma fullsysselsättning särskilt genom "överföring av arbetskraft, inberäknat migrafionför sysselsättning ...", somhänvisar fill världsprogram för sysselsättning och konventionoch rekommendation om sysselsättning och fram-håUer nödvändigheten av attundvika en överdriven och okontrollerad eller icke understödd ökning av migrafionsrörelseraapå gmnd av deras negafiva sociala och mänskliga konsekvenser, somvidare hänvisar till att regeringarna i många länder i syfte att övervinna undemt-vecklingoch stmkturell och kronisk arbetslöshet allt mera framhåUer önskvärdheten avatt uppmuntra överföring av kapital pch tek-nplpgi snarare än överföring avarbetskraft med hänsyn till dessa länders behov och krav och i urspmngslandetsoch sysselsättningslandets ömsesidiga intresse, som hänvisar till rätten förvar och en att lämna vilket som helst land, inberäknat sitt eget, och att resain i sitt eget land, såsom den är fastslagen i den allmänna förklaringen om demänsklig rättigheterna och i det intemafionel- Recallingthe provisions contained in the Migrafion for Employment Convenfion and Recommendafion(Revised), 1949, in the Protection of Migrant Workers (Underdeveloped Countries)Recommendafion, 1955, in the Employment Policy Convenfion and Recommendafion,1964, in the Employment Service Convenfion and Recommendafion, 1948, and in theFee-Charging Employment Agencies Convention (Revised), 1949, which deal with suchmatters as the regulatipn of the recmitment, introduction and placing of migrantworkers, the provision of accurate informafion relaling to migrafion, the minimumconditions to be enjoyed by migrants in transil and on arrival, the adopfion ofan ac-five employment policy and intemafional col-laborafion in these matters,and Consideringthat the emigration of workers due to condifions in labour märkets should take placeunder the responsibility of official agencies for employment or in accoripance withthe relevant bilateral or multilateral agreements, in particular those permitlingfree circulafion of workers, and Consideringthat evidence of the existence of iUicit and clandestine trafficking in labour callsfor further standards specificaUy aimed at eliminating these abuses, and Recallingthe provisions of the Migrafion for Employment Convention (Revised), 1949, whichrequire ratifyin Members to apply to immigrants lawfuUy within their territory treatmentnot less favourable than that which they apply to their nationals in respect ofa variety of matters which it enumerates, in so far as these are regulated by lawsor regulations or subject to the control of administra-five authorities, and