prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Vidaresägs att åtgärd som har vidtagits med tillämpning av sistnämnda lag gäller somom motsvarande bestämmelse i den nya lagen hade tUlämpals. Detta innebär bl. a.att meddelade dispenser alltjämt gäller. Slutligen anges att tillstånd enligt16 § kan prövas före lagens ikraftträdande. Jaghemställer att lagrådels yttrande inhämtas över förslaget till konkurrenslag. Regeringenbeslutar i enlighet med föredragandens hemstäUan. Prop.1981/82; 165 305 Sammanfattning av utredningens överväganden Lagen(1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inomnäringslivet - konkurrensbegränsningslagen (KBL) - bygger på grundtanken attfri konkurrens och fri näringsulövning har övervägande positiva verkningargenom att bidra till effektivitet och utvecklingsförmåga inom näringslivet.Utredningen anser all det också måste vara en av uppgifterna förkonkurrenspolitiken alt söka la till vara de positiva följder som konkurrenskan medföra. Under framför allt desista årtiondena har näringslivet - både i och utomlands - utvecklatsmot större företagsenheter. Drivkraften har oftast varit krav på högreeffektivitet öch i många fall också en hårdare konkurrens från utlandet.Utvecklingen mot större koncentration har möjliggjort en betydandeproduktionsökning, som utrymmet för konkurrens har minskat. Därtillhar strukturomvandlingen skapat åtskilliga problem som bl. a. har all göra medsysselsättningen och fördelningen av välfärden mellan olika grupper avbefolkningen och olika delar av landet. Utredningen anser därför att fråganhuruvida en fortsatt koncentration är att förorda i vår ekonomi inte kanbesvaras allmängiltigt. Delta måste i stället prövas för varje särskild marknadefler de föratsättningar som där råder. Konkurrenspolitikensuppgift blir därför också att se till alt de positiva följder som koncentrationkan medföra från allmän synpunkt las tillvara, som negativa följdervid långtgående eller total koncentration eller till följd avkonkurrensbegränsningar i övrigt motverkas. Vad som har sagtsomfattar konkurrenspolitik i vid mening, dvs. alla de åtgärder inom framföralltdel närings- och konsumenlpoUtiska fältet som har betydelse frånkonkurrenssynpunkt. Denegentliga konkurrenspolitiken - alltså åtgärder mot konkurrensbegränsningar -bör även i princip vara inriktad på att förhindra sådana följder avkonkurrensbegränsning inom näringslivet som är olämpliga från allmän synpunkt.Frågan huravida viss konkurrensbegränsning är olämplig eller ej måste bedömasinte bara med utgångspunkt i önskemålet att främja en effektiv, fungerandekonkurrens. Också den ekonomiska politiken i övrigt måste beaktas och vägas invid en samlad bedömning. 20 1980/81. 1981/82:165 306 Konkurrensär således inte ett mål i sig utan bör ses tillsammans med andra medel inomnärings- och konsumentpolitiken. Utredningen har översiktligt granskal olikagrenar av denna politik - främst sysselsättnings- och regionalpolitik,industripolitik, handelspolitik, prispolitik, konsumentpolitik och offentligupphandling - från konkurrenssynpunkt och funnit all samordningen mellankonkurrenspolitiken och annan närings- och konsumentpolitik bör förbättras.Därför förordas utökat samarbete mellan de myndigheter som svarar för de olikadelarna av detta område. Medtanke på del svenska näringslivets starka koncentration anser utredningen altäven i fortsättningen en effektiv prisövervakning bör ske. Härigenom kanmonopolprissättning och andra negativa effekter av koncentration spåras ochmotverkas. Utredningenanser del uppenbart alt särskild lagstiftning alltjämt krävs mot olämpligaföljder av konkurrensbegränsningar inom näringslivet. För all främja ettmarknadssystem som så långt möjligt tjänar allmänna intressen bör enligtutredningen den nuvarande lagstiftningen skärpas och kompletteras med ettsyslem för kontroll av företagskoncenlration. Utredningen föreslår att reglernasamlas i en ny konkurrensbegränsningslag. Pådet område som KBL nu läcker föreslår utredningen följande. Denlagiekniska konstruktionen i KBL med dels ett antal straffijelagda förbud motvissa specifika typer av generellt skadliga konkurrensbegränsningar, dels engeneralklausul som täcker också övriga konkurrensbegränsningar som medförskadlig verkan, behålls. Dennya lagens tillämpningsområde blir något vidare än KBL:s genom attbestämmelserna avser bl. a. också överiålelse och upplåtelse av fast egendom. k. bruttoprisförbudet, dvs. förbud mot att en säljare t. ex. anger ett prissom återförsäljare inte lår underskrida när de vidareförsäljer varor, behålls iprincip oförändrat. Delandra förbudet i den nuvarande lagen riktar sig mot all företagare avtalar omatt samverkan skall äga ram mellan olika företagare innan någon av dem lämnaranbud, det s. k. anbudskartellförbudet. Detta förbud utvidgas enligtutredningens förslag och görs mera effektivt. Deerfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av den nuvarande bestämmelsenger - som också tidigare byggkonkurrensutredningen (i SOU 1972:40) har funnit -belägg för alt även samråd ulan föregående överenskommelse bör förbjudas. Delföreslagna förbudet innebär alt näringsidkare inte får ingå eller tillämpaavtal eller eljest samverka eller samråda med annan näringsidkare om all 1)någon skall avslå från alt avge anbud, 2) viss anbudsgivare skall avge högreanbud än annan eller 3) samarbete eljest skall förekomma vid anbudsgivning ifråga om bestämmandel av anbudssummä eller betalningsvillkor. Inte heller lårnäringsidkare eljest söka förmå annan näringsidkare till sådan åtgärd. 1981/82:165 307 Frånförbudet undantas sådant förfarande som avseratt flera näringsidkare skall gåsamman för samfälld prestation med gemensamt anbud eller i den formen att någonav dem medverkar som underieveranlör till anbudsgivare. När anbudsgivare har deltagiti förfarande som är förbjudet, men som tillåts enligt undanlaget, skall hanvara skyldig att skriftligen underrätta beställaren om förfarandet. Utredningenföreslår två nya straffbelagda förbud, ett priskartellförbud och ettmarknadsdelningsförbud. Priskartellförbudet harutformats så att näringsidkare förbjuds att ingå eller tillämpa avlal eller påannat sätt samverka eller samråda med annan näringsidkare i samma säljled ombestämmandet av pris eller rabatt, som skall tillämpas vid försäljning av varaeller tillhandahållande av tjänst eller annan nyttighet inom landet.Näringsidkare (år inte heller söka förmå annan näringsidkare till sådantförfarande. Undantagetfrån förbudet är samarbete om endast vägledande pris. En föratsättning försådant undantag är dock alt samarbetet redovisas genom uppgift till myndighetsom avses i lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- ochkonkurrensförhåUanden eller anges öppet på annat sätt. Därmed förbjuds ocksådolt samarbete när del gäller vägledande priser. Ytteriigareundanlag finns från förbudet. Bland annat förbjuds inte att fiera förelagsäljer genom en gemensam säljorganisation. Vidaregäller förbudet inte förfarande som endast i mindre mån kan begränsakonkurrensen, dvs. vad man skulle kunna kalla bagaidlkarieller. Förfaranden somutgör ett led i kommissionsförsäljning eller som har sin grund i upplåtelse avimmateriell egendom är likaså undantagna från förbudet. Marknadsdelningsförbudeiavser förbud mot horisontella kvoterings-, områdes- och kunduppdelningskarteller.Samma undantag görs som i fråga om priskarteller. Detfinns i nuvarande lag en möjlighet till dispens från förbjudna förfaranden.Utredningen föreslår en ny dispensregel som avser samtliga förbud. Sanktionenmot de fyra förbuden föreslås bli straff i form av böter eller fängelse . I ringa fall skall inte dömas till straff, medan för grova brott skallkunna följa fängelse i högst . Dennuvarande generalklausulen i KBL innebär att () i ettenskilt fall kan pröva om konkurrensbegränsning har skadlig verkan. Är såfallet skall domstolen genom förhandling söka undanröja denna verkan.Misslyckas detta återstår bara - bortsett från säljvägransfall -för domstolenall göra anmälan till regeringen. Förhandhngsprincipen innebär all dennäringsidkare som framkallar skadlig verkan av konkurrensbegränsning måstemedverka frivilligt om sådan verkan skall kunna undanröjas. Utredningenföreslåratt MD i stället skall kunna förbjuda näringsidkare att tillämpa visstavtal eller avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande ellerålägga näringsidkaren att tillhandahålla viss vara, tjänst eller annannyttighet på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare.Förbud eller åläggande kan förenas med vite. Domstolen skall också i vissa fallsom berörs i del följande överiämna ärendet till regeringen för Prop.1981/82:165 308 Utredningenföreslår således att förhandlingsprincipen när del gäller MD:s handläggning avkonkurrensbegränsningsärenden ersätts av ett syslem med vilessanktioneradeförbud och ålägganden. Liksom skall dock näringsfrihelsombudsmannen(NO) innan ett ärende förs till MD normall söka genom förhandlingar med berördaförelag få till stånd en uppgörelse som innebär att skadlig verkan undanröjs. Detfrämsta skälet för den föreslagna ändringen är tidsaspekten. Det nuvarandesystemet blir tidskrävande genom uppdelningen i olika handläggningsskeden.Till delta kommer att ytteriigare tidsspillan läll uppkommer i sådana fall därden som föranleder skadlig verkan har intresse av all fördröja handläggningen.Avsaknaden av möjligheter till snabba och effektiva tvångsingripanden haribland inneburit alt vissa företag har varit obenägna att uppta förhandlingarmed NO eller inle medverkat i de undersökningar som NO har företagit på detsätt och med den skyndsamhel som har varit önskvärd. Utredningen anser vidareatt snabba och effektiva ingripanden ökargenomslagskrafien av dekonkurrensvårdande myndigheternas bedömningar. 1och med att förhandlingsskedet i MD försvinner kan del ibland uppstå behov avs. Härmed avses i delta fall ätt domstolen i första hand larställning till huravida näringsidkare föranleder skadlig verkan avkonkurrensbegränsning. Först senare tas ställning till frågan på vilket sättdenna verkan skall undanröjas. Utredningen föreslår att lagen (1970:417) ommarknadsdomstol m. m. ändras så all MD kan, om part begär del, ta uppskadlighetsfrågan till särskild prövning. Ytteriigarebestämmelser i syfte att fä till stånd en snabbare handläggning avkonkurrensbegränsningsärenden föreslås. MD ges sålunda möjlighet att omsärskilda skäl föranleder det - när det gäller förbud eller åläggande enligtgeneralklausulen och dispens från de straffbelagda förbuden - meddelainterimistiska beslut, dvs. beslut för liden till dess slutligt beslutföreligger. Vidare ges NO möjlighet till förbudsföreläggande ellerleveransföreläggande i fall som inle är av större vikt. Om näringsidkaregodkänner ett sådant föreläggande gäller det som förbud eller åläggande som harmeddelats av MD enligt generalklausulen. Utredningenhar bibehållit del för ingripande enligt generalklausulen grundläggandebegreppet skadlig verkan. Ett tillägg har gjorts, nämligen all vid bedömning avom skadlig verkan föreligger särskild hänsyn skall las till konsumenternasintressen. Delfinns i nuvarande KBL möjlighet till prisingrepp enligt generalklausulen. Omförhandlingssystemet inte leder till resultat kan i sista hand regeringen undervissa förulsätlningar förordna om visst högsta pris. Utredningen har övervägtom man kan slopa denna möjlighet all ingripa mot priser med hjälp av KBL ochhelt överföra denna funktion till allmänna prisregleringslagen (1956:236).Utredningen anser emellertid alt ett sådant överförande skulle innebära enväsentlig ändring av prisregleringslagens syften och principiella uppbyggnad.Monopolislisk prissättning utgör en form av missbruk av marknadsdominerandeställning, vilket principiellt faller inom konkurrenslagstiftningens ram.Utredningen anser därför att ingripande mot monopolislisk prissättningalltjämt måste kunna ske också enligt Prop.1981/82:165 309 bör beslutanderätten när det gäller prisföreskrifler också ifortsättningen förbehållas regeringen. Del föreslås sålunda all MD skall tillregeringen överiämna sådana ärenden, där den skadliga verkan innebär att visstpris med hänsyn till kostnaderna och övriga omständigheter är oskäligt högl, omMD finner alt den skadliga verkan inte kan förhindras med sådant förbud elleråläggande som generalklausulen medger. Regeringen kan enligt utredningensförslag ålägga näringsidkaren att , längst , inteöverskrida visst högsta pris. Åläggandet kan förenas med vite. Förytteriigare en typ av skadliga konkurrensbegränsningar föreslår utredningen attMD skall överiämna ärendet till regeringen. Det gäller ingrepp motägarstrukturen vid dominerande ställning på marknaden, i syfte alt återställafriare konkurrensförhållanden. Denna fråga behandlas närmare efter del allutredningens förslag till prövning av företagsförvärv har presenterats. Dennya generalklausulen innebär liksom den nuvarande att konkurrensmyndighelernakan ingripa endast mot konkurrensbegränsningar med verkan inom landet.Utredningen föreslår en bestämmelse som gör del möjligt alt i vissa fallingripa mot konkurrensbegränsningar med utlandsverkan. En sådan regel finnsockså i nu gällande lag. Koncentrationeni näringslivet kan vara en direkt följd av konkurrensen -svaga förelag slås ut- eller bero på all förelag eller dess ägare förvärvar andra förelag.Utredningen anser all företagsförvärv oftast medför positiva verkningar församhället, genom t. ex. förbättrad effektivitet, rationellaremark-nadssiraklur, möjlighet till snabbare teknisk utveckUng och bättre konkurrensförmågagentemot bl. a. utlandet. Om del sammanslagna förelaget ökar sin styrka iförhållande till en mäktig konkurrent kan dessutom konkurrenssituationen påmarknaden förbättras. Å andra sidan medför förvärv ibland olika ölägenheter församhället. Utredningen föreslår därför regler för prövning av förelagsförvärv. Ölägenheteri samband med företagsförvärv kan vara av olika slag. De olägenheter frånallmän synpunkt som förslaget i första hand tar sikte på är olämpligakonkurrensbegränsningar, en från industripolitisk synpunkt icke önskvärdstmkturomvandling, en koncentration av ägandet som kan omöjliggöra ettdecentraliserat ekonomiskt syslem, negativa verkningar på sysselsättningeneller andra nackdelar för anställda och kommuner samt nackdelar förkonsumenterna, t. ex: i form av försämrad service. Enligt förslaget kanföretagsförvärv, där del förvärvade företaget har en viss minsta storlek,prövas. Regeringen kan ingripa mot förvärvet med förbud eller åläggande, omdel behövs för alt förhindra sådan olägenhet som är av väsentlig betydelse frånallmän synpunkt. Utredningen anser att del måste vara regeringen som fattardessa beslut. Skälen för detta är bl. a. alt besluten innebär politiskavvägning mellan olika intressen och alt i den förhandlingsverksamhel som kanföregå besluten regeringen bör vara del bedömande organet. Härigenom åstadkomsen samordning med annan närings- och Prop.1981/82:165 310 avser övergången av äganderätten till ett förelag från en ägare annan. Förvärvet kan avse alla aktierna i ett företag eller hela denverksamhet som företaget bedriver men också en del därav. Sålunda omfattar prövningenförvärv av rörelse eller del av rörelse, av andel i handelsbolag och av aktieri aktiebolag saml vidare förvärv genom fusioner mellan aktiebolag eller mellanekonomiska föreningar. Beträffande aktieförvärv har prövningsområdetavgränsats så alt förvärv prövas endast om de leder till ett innehav av av det totala aktiekapitalet eller röstetalet för aktiebolag somnoteras på fondbörsen och av för övriga bolag. Både när detgäller förvärv av andel i handelsbolag och aktie i aktiebolag förutsätts attingripande skall komma i fråga endast när förvärvaren genom förvärvet får ettkontrollerande inflytande i det förvärvade företaget. Sådant inflytande ansesföreligga när förvärvaren kan bestämma innehållet i principbeslut om företagetsledning och framlid. Undantagnafrån prövningen är enligt förslaget förvärv inom en koncern, nyemissioner som iprincip innebär oförändrade ägarförhållanden samt, i vissa fall, utbyte avfordran enligt skuldbrev mot aktie. Självaprövningen innebär enligt förslaget en vägning av för- och nackdelar frånallmän synpunkt. Vid bedömningen skall särskilt beaktas hur förvärvet kanpåverka: 1. prisbildningen,effektiviteten inom näringslivet och annans näringsutöv ning saml ägarkoncentrationen inom näringslivet, 2. sysselsättningen samt berördaarbetstagares och kommuners intressen, 3. konsumenternas intressen. Vidprövningen skall också beaktas ägarnas intressen. Somhar nämnts faller förvärv av förelag under en viss storiek utanförprövningsområdet. Prövning sker sålunda endast om del företag eller denverksamhet som förvärvet avser har sysselsatt i genomsnitt minst 50arbetstagare, eller omsatt , eller haft tillgångar omsammanlagt . Organisatorisktföreslås all prövningen sker i två steg. NO svarar för en förberedandeprövning. Han skall därvid sortera ut de fall som kan medföra sådan olägenhetav förvärvet som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt och överlämnadessa fall till regeringen. Beträffande övriga förvärv kan NO besluta attförvärvet skall lämnas utan åtgärd. Vissa fall skall dock alltid lämnas tillregeringen, nämligen om förvärvet har särskilt stor omfattning eller kanmedföra betydande olägenhet för allmänt intresse eller om andra särskilda skälföreUgger, t. ex. att det är av vikt att handläggningen sker snabbt. NO skallnär det av tidsskäl inte är omöjligt inhämta det material och de synpunkter somman inom andra berörda fackmyndigheter, främst statens pris- och kariellnämnd(SPK) och slatens industriverk (SIND), vill lämna. För delta bör NO ge enredovisning i del yttrande till regeringen som skall följa ett beslut omöveriämnande. Prövningeninleds genom all anmälan av förvärv eller planerat sådant görs till NO. Berördaparter har rätt all genom frivillig anmälan sälta igång prövningsförfarandel.Om part inte har gjort anmälan kan NO ålägga part i avtal om förvärvet attanmäla delta inom viss lid. Sådant åläggande får inte Prop.1981/82:165 311 meddelassenare än från del avlal om förvärvet slöts. NO kan även - om särskildaskäl föreligger - ålägga viss juridisk eller fysisk person alt göra anmälan,innan förvärv sker. NOföreslås få högst på sig för sin prövning. av förvärvsprövningsärenden föresläs ske i en permanentinterdepartemental beredningsgrupp med företrädare från olika berördadepartement. Till beredningsgruppen knyts ett fast sekretariat. Omett ärende har överiämnats till regeringen kan denna, efter att ha hörtparterna i avtal om förvärvet, antingen förbjuda förvärvet, om det vid ensamlad bedömning anses kunna medföra övervägande olägenheter av väsentligbetydelse från allmän synpunkt, eller vid vite meddela förvärvare förbud elleråläggande för viss lid eller tills vidare, om del behövs för alt förhindrasådan olägenhet av förvärvet som är av väsentlig betydelse från allmänsynpunkt. Förbjudnaförvärv blir ogiltiga. bedömning kan antas att förbud mot förvärv blir sällsynta ipraktiken. Om ett förbud synes bli aktuellt är det dessutom troligt altparterna avslår från planerna på förvärvet. Förbudeller åläggande för all förhindra olägenhet av förvärvet kan avse t. ex.konkurrens-, konsument-, sysselsättnings- eller regionalpolitiskt betingadevillkor. Enligt allmänna principer får sådana förbud eller ålägganden inlegöras mer omfattande och betungande än som är nödvändigt för deras ändamål. Defår inte heller sträcka sig utöver vad som är rimligt sett i förhållande tillde ekonomiska resurser som förvärvaren har, den handlingsfrihet han besitteroch den praktiska möjlighet som finns att efterkomma förbudet eller åläggandet. Regeringenskall meddela sitt beslut . Denna tidsfrist -liksom NO:s - kanföriängas med samtycke av parterna i förvärvet. En föriängning av regeringensprövningstid är också möjlig om del är oundgängligen nödvändigt för utredningav ärendet. Omett förvärv har kommit under prövning föreslås regeringen kunna, om särskildaskäl föranleder del, meddela ett interimistiskt förbud för parterna attfullfölja förvärvet medan prövningen pågår. Förvärvsom skall prövas enligt lagen (1916:156) om vissa inskränkningar i rätten allförvärva fast egendom m. m. eller lagen (1968:557) om vissa inskränkningar irätlen alt sluta svenskt handelsbolag m. m. undantas från den föreslagnaprövningen. Dessa lagar torde ge utrymme för all beakta samma synpunkter som deutredningen har föreslagit bör beaktas vid prövningen av förelagsförvärv. Frågorom koncentration inom näringslivet kan bli aktuella också utan förelagsförvärv.Som har nämnts föreslår utredningen att ingrepp mot ägarstrukturen viddominerande ställning på marknaden under vissa föratsättningar skall blimöjliga. Enligt gällande rätt Hr inle förhandling enligt generalklausulen i KBLgå ut på alt undanröja vad som är en ofullkomlighet i näringslivets siraklur. Endominanssituation behöver inte medföra skadlig verkan. Effektivitetsvinsterkan uppnås vid ökad stordrift och koncentration. Till detta kommer all Sverigeinternationellt sett har en liten. domineraren viss svensk marknad kan vara mindre betydande på den internationellamarknaden. Faktisk eller länkbar imporlkonkurrens minskar också utrymmet förall uppnå en dominerande ställning i . föreslår möjlighet till strukturingripande sker det därför att enmarknadsdominerande ställning kan länkas medföra långtgående ölägenheter frånallmän synpunkt. Marknadsdominans som medför skadlig verkan kan utgöra en merallvariig form av konkurrensbegränsning än en sådan som sker i form avexempelvis samverkan mellan konkurrenter. Med gällande regler kan endast vissamissbruk av den dominerande ställningen förhindras, t. ex. ett för högt pris.Själva konkurrensbegränsningen som sådan - den dominerande ställningen - kommerman dock inle ål. Utredningenutgår emellertid från alt situationer där strukturingrepp kan komma i frågablir ytterst få. Regeln för sådana ingrepp har därför utformats som enundantagsregel, avsedd all tillgripas endast i myckel viktiga fall närdenormala metoderna inte är tillräckliga. förslag prövar MD med stöd av generalklausulen sådankonkurrensbegränsning som marknadsdominans innebär. Finner MD allmarknadsdominans medför skadlig verkan och att denna verkan inte kan förhindrasmed förbud eller åläggande som generalklausulen medger, skall MD överiämnaärendet med eget yttrande till regeringen. Regeringenhar enligt förslaget två möjligheter, om den bedömer att skadlig verkan av dendominerande ställningen föreligger. För det första kan regeringen ge sådantåläggande om visst högsta pris som har behandlats i samband medgeneralklausulen. För del andra kan den vid vite ålägga näringsidkare ellerägare till toretag att sälja ut aktier, andelar i handelsbolag, rörelse ellerdel av rörelse. Åläggande av del sist nämnda slaget får dock meddelas endast omdel är av synneriig betydelse med hänsyn till allmänt intresse. Utredningenföreslår vissa nya regler om uppgiftsskyldighel i konkurrensbegränsningsärendenoch när del gäller förelagsförvärv. De nya reglerna ingår i utredningensförslag till ny konkurrensbegränsningslag. 1 anslutning härtill föreslåsen vissändring i lagen (1956:245)om uppgiftsskyldighel rörande pris-och konkurrensförhåUanden.Ändringen innebär att uppgiftsskyldigheten skall gälla också i fråga om bl. Detta medför att kretsen uppgiftsskyldiga vidgas. Utredningenföreslår vidare nya regler om tystnadsplikt för den som hos myndighet har tagitbefattning med konkurrensbegränsningsärende. Denna tystnadsplikt utsträcks närdet gäller förvärvsprövningsärenden också utanför myndigheterna till sådanapersöner som har tagit del av vad som har förekommit vid handläggningen. Anmälanav företagsförvärv skall enligt utredningen ges in till NO. Med hänsyn härtillhar utredningen funnit det vara naluriigt alt NO också för registeröver.företagsförvärv.Sådant register har tidigare förts av SPK(fusions-registret). Deorganisatoriska konsekvenserna av utredningens förslag blir enperso-nalförslärkning hos och i .