prop · G503179 · 1981-12-31 00:00:00 — En tredje uppgift för beredskapsplaneringen är attfinna en ändamålsenlig organisation för arbetsmarknadsparternas deltagande itotalförsvaret. Utgångspunkten därvidlag bör vara en partsmedverkan och ettmedansvar för arbetsmarknadens organisationer som relativt sett inte är mindreän det som förekommer under normala fredsförhällanden. Även om de nu angivna målsättningarna knappastbestrids av någon, är det tydligt att det återstår mycket arbete innan manuppnår en fullständigt färdig arbetsrättslig beredskap genom lagstiftning ochkollektivavtal inför ett övertaskande anfall. Dels kan det vara svårt att ifredstid vinna enighet om rättsreglernas innehåll och dels föreligger alltid enbetydande osäkerhet om de framtida faktiska förhållanden som bestämmelsernaavser att reglera. Genom att inte i förväg, dvs. under normala förhållanden,fatta beslut om och offentliggöra lagar och kollektivavtal slipper man endiskussion om reglernas innehåll och det berättigade i att utan vidare ge uppförmåner som har vunnits i facklig kamp. Den diskussionen skjuter man helst upptill dä krisen står för dörren. Diskussionen kan då vara lättare attföra, när stundens allvar är påtagligt för alla. Frågan är bara om en sådanundfallenhet inför problemen över huvud är förenlig med det av statsmakternafastställda kravet på administrativ beredskap. Dessutom borde en sådanfredstida diskussion ge värdefull mental beredskap och föra diskussionen omarbetsrätten i krig ett steg närmare mälet. 1 en kaotisk överfallssituationblir det inte tid för några längre överläggningar. En annan fräga, som hänger samman medoffentliggörande av beredskapsförfattningar och kollektivavtal är hurberedvilligheten att avstä frän förmåner påverkas. Uppnås enighet parternaemellan, är det uppenbarligen en styrka för nationen. Det är då sannoliktockså lättare att i praktiken 1981/82:179 57 genomförade förändringar som krävs, medan det motsatta förhållandet kan skapa förvirringoch obstruktion. En ytterligare fråga är vilka avvägningar som börgöras mellan författningar resp. kollekfivavtal. Med stöd av 13 kap. 6 § regeringsformen (RF) kanriksdagen bemyndiga regeringen att - om riket befinner sig i krig ellerkrigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranleddaav krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig - genom förordningmeddela sådana bestämmelser som annars skulle ha meddelats genom lag. Ettsådant bemyndigande kan ges när som helst. Några särskilda förhållanden behöverinte vara för handen. Om regeringen har fått ett sådant bemyndigande för denarbetsrättsliga lagsfiftningen kan den, när det krävs (och naturligtvis omfömtsättningama för att använda bemyndigandet är uppfyllda), genom förordningmeddela erforderliga bestämmelser. Dessa bestämmelser förutsätts finnas i huvudsakfärdiga såsom skrivbordsförfattningar. Dessa kan i många stycken varaoffentliggjorda på det sättet att myndigheter och kollektivavtalsparter kanplanera och öva sin verksamhet inom totalförsvaret med utgångspunkt iförfattningarnas innehåll. Det kan här invändas att regeringen lika gärna kundeha en proposition liggande, vilken vid en kritisk situafion kunde föreläggasriksdagen och snabbehandlas där. Tidsskillnaden borde inte bU så stor. I ettkritiskt läge är dock varje fidsvinst av betydelse. Vad som dessutom lättförbises är att i ett sådant kritiskt läge uppenbarligen kommer attfå en stor arbetsbelastning, bl.a. genom alla de lagförslag som finns mer eUermindre förberedda i samtliga departement. Man riskerar aUtså att riksdagsbehandlingenbhr en flaskhals, som onödigt försenar utfärdandet avberedskapsförfattningarna. Ett i förväg meddelat bemyndigande är därförmotiverat. Med stöd av 8 kap. 7 § RF kan bemyndigaregeringen att genom förordning meddela föreskrifter i vissa offentligrättsligaämnen. Denna delegeringsmöjlighet kan användas när som helst. Bemyndiganden förregeringen jämlikt 8 kap. 7 § RF är således ett jämförelsevis enkelt ochodramatiskt sätt att höja handlingsberedskapen såväl för fredskriser som förmera krigsbetonade tillstånd. Denna handlingsväg har dock sina begränsningar.Inom arbetsmarknadslagsfiftningen är det endast bestämmelserna omarbetsförmedUng, arbetsmiljö och arbetsfid som har offentligrättslig karaktär.För dessa områden, men inte för den egenfiiga arbetsrätten, kan bemyndigandenför regeringen ges. Bemyndiganden för regeringen kan visserligen innebära attandra föreskrifter får meddelas än vad som gäller enligt jag. torde emellertid inte utan vidare ta över vad arbetsmarknadensparter har avtalat i stället för disposifiva lagbestämmelser. Kollektivavtalen har civUrättslig karaktär och kanendast ändras genom lagstiftning. Först i sådana krigssituationer som avses i13 kap. 6 § regeringsformen kan regeringen bemyndigas att genom förordningmeddela 5 1981/82. 1981/82:179 58 bestämmelseri frågor som har civilrättslig karaktär. Frågor som regleras genomkollektivavtal är således undantagna från regeringens eller förvaltningsmyndighetsdispensgivning i ett skymningsläge. Skymningsläget ställer inte samma krav påomedelbart ikraftträdande av förberedda lag- eller avtalsbestämmelser som ettöverraskande anfaU. I skymningsläget kan det i stället vara en fördel attberedskapshöjningar kan ske utan att de väcker större uppmärksamhet. Deförfattningsbestämmelser som erfordras för att beredskapshöjningarna skall fåeffekt måste därför finnas i de normalt gällande författningarna. Ett viktigt komplement till författningar iskymningsläget är kollekfivavtal. Dessa kräver ingen medverkan av statsmaktema- flertalet lagregler har redan gjorts dispositiva - och lämpar sig därför somhjälpmedel för att i ett skymningsläge åstadkomma beredskapshöjande åtgärder. Iett skymningsläge kan det även finnas tiU att träffa erforderligaavtal. Detta gäller dock inte för försvarsmakten och vissa andra funktioner,där beredskapshöjningar mäste kunna genomföras utan omsvep. Där måste såledeserforderliga avtal finnas klara. Inte för något av totalförsvarets delar kanman heller underlåta förberedelser på de områden som avses skola regleras genomkollektivavtal. Ytterligare en omständighet talar för attkollekfivavtal företrädesvis bör användas i skymningsläget, nämligen att deberedskapshöjande åtgärder som blir aktuella är jämförelsevis fåtaliga ochbegränsade till enskilda företag medan samhället i övrigt inte berörs. Å andrasidan gäller det insatser av stor betydelse för vårt försvar, annars hade detinte varit angeläget att de gjordes redan under skymningsläget. Även för skymningsläget måste emellertid tesen gäUaatt det är statsmakterna som har huvudansvaret för beredskapen. Det måste i såfall betyda att de grundlagsenliga möjligheterna till dispenser för skymningslägettas till vara. Det är som nämnts möjUgt att lagstifta om dispens från dearbetsrättsliga lagregler som är offentligrättsliga, exempelvis arbetstidslagenoch arbetsmiljölagen. Det är emellertid inte möjligt att ge regeringen ellerförvaltningsmyndighet bemyndigande att ge dispens från civilrättsliga reglereller från kollektivavtal, t.ex. sådana avtal varigenom disposifiviteten iarbetstidslagen och arbetsmiljölagen har utnyttjats. Innan ställning tas tUl statsmakternas vägval idenna fråga, bör det vara lämpligt att arbetsmarknadens organisationer gestillfälle att söka sig fram till en rimlig lösning antingen genom materiellaregler i kollekfivavtal för olika krissituationer eller genom t.ex. en lämpligförhandlingsordning att bmkas i ett skymningsläge. finns vissa regler om skyldighet förenskilda arbetsgivare att delta i beredskapsplaneringen. Bestämmelserna häromåterfinns i lagen (1948:390) om skyldighet för näringsidkare m.fl. att biträdavid planläggningen av rikets ekonomiska försvarsberedskap. Någon motsvarandelagstiftning saknas vad gäller arbetsmarknadsorganisationernas deltagande itotalförsvaret. Som fömt har anförts talar tungt vägande skäl för 1981/82:179 59 Den bör ta sikte inte bara på frågor om regelanpassning,produktions- och arbetskraftsplanering eller sådana frågor utan också påorganisafionernas medverkan i olika funktioner inom totalförsvaret. Även idetta arbete bör planeringen inför ett överraskande anfall prioriteras. Den anpassning av det arbetsrättsliga regelsystemetsom har berörts i det föregående ankommer i första hand på parterna själva. Detarbetet mäste emeUertid bedrivas i nära samverkan med de ansvariga totalförsvarsmyndigheterna.Även efter det att en avtalsanpassning har kommit till stånd, måste beredskapenvidmakthållas. Det krävs t.ex. en kontroll av att avtalen hålls aktuella ochatt nya avtal och förhandlingsordningar tas fram aUteftersom de yttreomständigheterna förändras. För fredskonflikter och andra konflikter avekonomisk karaktär eller skymningslägen bör man i första hand hauppmärksamheten inriktad på den normalt gällande lagstiftningen med desssäkerhetsventiler av olika slag. Vid fördjupade kriser kan dock justeringar avden arbetsrättsUga lagstiftningen bli nödvändiga liksom vid mera krigsbetonadetillstånd. I varje lagstiftningsärende bör därför prövas behovet av"säkerhetsventiler" av typen "synnerUga skäl", vilka kananvändas redan i skymningslägen - och givetvis också i än mera skärptatillstånd samt vid fredskriser. Sammanfattningsvis bör det alltså för arbetsrätteni stort vara en lämplig metod att böija med att lagstifta omarbetsmarknadsorganisationernas deltagande i totalförsvarsberedskapen ochvidare inom ramen för detta ge dem och de ansvariga myndigheterna i uppgift attunder en viss fid söka arbeta sig fram till prakfiska lösningar (dokumenteradei kollektivavtal eller avtalsutkast) för de fall som tiUs vidare har lämnatsutanför lagstiftningsarbetet. Organisationerna bör också åläggas att medverkai de övningar som hålls för att stärka beredskapen. Vid ett sådant samarbetemellan totalförsvarsmyndighetema och arbetsmarknadsorganisationerna får deockså tUlfäUe att ta upp frågan om organisationernas deltagande itotalförsvaret rent organisatoriskt, centralt och regionalt. Som fömt harnämnts bör den mest krävande situafionen, ett överraskande anfall, i förstahand planeras. Uppnås det i detta arbete, inom de angivnatidsramarna, inte ett frän beredskapssynpunkt tiltfredsställande resultat, fårlagstiftningsåtgärder övervägas. En sådan lagstiftning skulle mera generelltange hur den fredstida lagstiftningen skall tUlämpas i beredskap och krig. Denskulle därmed ge fömtsättningar för de ansvariga totalförsvarsorganensplanering samt besked för medborgarnas agerande i ett utsatt läge.Lagstiftningsåtgärder kan också bli nödvändiga pä punkter där den fredsfidalagstiftningen är tvingande och således inte kan sättas åt sidan genomkollektivavtal eller där det har visat sig svårt att få samordnade regler förhela arbetsmarknaden. Det har dock bedömts vara lämpligt att låta sådanlagstiftning anstå tills kunskap har vunnits om resultatet avarbetsmarknadsorganisationernas totalförsvarsplanering. 1981/82:179 60 7 Fredskriser och andra konflikter av ekonomisk karaktär Fredskriser kan enligt försvarsutredningorsakas dels av relativt lokalt bundna krig eller konflikter som berörråvamproducerande länder eller viktiga transportleder, dels av vissaråvamproducerande länders medvetna begränsning av utbudet av varor t.ex. isyfte att utöva poUtiska påtryckningar. Fredskriser bedöms främst drabba vårförsörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor . Med hänsyn till de risker som även pä kort sikt föreliggerför störningar i världshandeln med råvaror, bör enligt försvarskommittén åtgärdervidtas för att minska verkningarna av sådana kriser för värt land.Försvarsutredningen bedömer att en ekonomisk krigföring som syftar till attpåverka svensk politik kan aktualiseras endast då mycket starka internafionellamotsättningar eller krig råder. Man kan räkna med att det svenska folket då ärberett att acceptera betydande standardsänkningar. Därigenom minskar beroendetav omvärlden. Vissa åtgärder för att begränsa landets sårbarhet bör vidtas.Flera av dessa har emellertid i första hand med näringslivets stmktur i stortatt göra. På totalförsvaret faller främst beredskapslagring för konsumtion ochproduktion under avspärrning samt förberedelser för produktionsomställningaroch konsumtions-regleringar. anför beträffande det ekonomiskaförsvarets uthållighet att planeringen främst bör inriktas på att säkerställaen omställning av samhället till krishushällning. Beredskapslagringen börinriktas på att säkerställa behoven samt påförsörjningen under med sådana råvaror, komponenter m.m.som inte finns att tillgå inom landet. För en krissituation bör uthållighetendimensioneras av behoven såsom de framgår av samordnade studier av tänkbarakrigsförlopp. menar att det i många fall kanvara svårt att avgöra om en uppseglande kris är att betrakta som en fredskriseller som inledningen tiU en säkerhetspolitiskt allvarligare situation.Utredningen har därför kommit till slutsatsen att det är rationellt attförberedelserna för att möta fredskriser sker samlat, dvs. inom det ekonomiskaförsvaret. Planeringen för fredskriser bör syfta till att i sä långt möjligtnormal omfattning upprätthålla produktion, export och sysselsättning samt attundvika störningar i viktiga samhällsfunktioner. framhöllockså att ett tUlgodoseende av arbetskraftsbehoven är en fömtsättning förövriga försörjningsområdens funktion och uthållighet. Departementschefenanförde i anslutning härtill (prop. 1976/77:74) att 1981/82:179 61 fredskriseri planeringen bör skiljas frän sådana knapphetssituationer,konkurtenssituationer och handelsstmkturomvandlingar som är ständigtåterkommande i det internationeUa handelsutbytet. Ambifionsnivån när det gälleratt möta fredskriser bör vara att så långt möjligt upprätthälla normalfredsstandard samt att undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner. Om vii en fredskris skulle utnyttja resurser, anskaffade för att möta avspärtningareller krig, skulle förmågan att uppfylla vårt säkerhetspolitiska målförsämras. En särskild planering för fredskriser svarar således mot bådenäringspoUtiska och säkerhetspolitiska krav. försvarsbeslut innebar beträffandeuthålligheten att huvuddelen av det ekonomiska försvaret skall kunna klara depåfrestningar som en cirka ettårig avspärrnings- eller krigssituation kanmedföra. I planeringsarbetet skall dock inte möjligheterna av avspärtnings-och krigssituationer av annan längd uteslutas. För att klara försörjningenunder fleråriga kriser och krissituationer måste emellertid betydandeomställningar av produktion och konsumtion genomföras. De beredskapsåtgärdersom det ekonomiska försvaret vidtar mot påfrestningar av relativ kortvaraktighet skall därför även syfta till att möjliggöra och underlätta merabetydande omställningar av samhällets försörjning på . Beträffandeuthålligheten vid fredskriser, skaU denna fastställas individueUt för berördavaror eller vamgmpper. Härvid skall hänsyn tas till vilken effekt på främstsysselsättningen som ett importbortfall skulle medföra. Fredskriser torde i ett kortare perspektiv drabbavår försörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor under enoch . Riskema för störningar är störst vad gäller olja ocholjeprodukter. Härtill bidrar en stark geografisk koncentration av kändatillgångar och i hög grad sårbara anläggningar samt instabila politiskaförhållanden och mUitär uppmstning i flera producentländer. Man kan inte hellerbortse från risken för störningar också i fråga om andra försöijningsviktiga råvarorsåsom legeringsmetaller, vilkas betydelse för produktionen inte fårunderskattas. Planeringen för fredskriser bör syfta till att sålängt som möjligt upprätthålla produktion, export och sysselsättning i normalomfattning samt att undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner.Planeringen för fredskriser får en specieU karaktär genom attförsörjningsstandarden inte torde kunna sänkas i samma grad som underavspärrning och krig. Från arbetsrättslig synpunkt kan ekonomisk krigföringoch fredskriser bemötas likartat. Direkt eller indirekt riktade sankfioner motSverige av ekonomisk karaktär antas främst innebära att vår import av viktigavaror stryps. Detta far konsekvenser för produktionen och den privatakonsumtionen. Dearbetsrättsliga åtgärder som kan behöva vidtas kan varieras i olika Prop.1981/82:179 62 beroende på vilka krav som ställs på sysselsättning och standard.Normalt får man räkna med att vissa justeringar sker av den för normalafredsförhållanden antagna arbetsräfisliga lagstiftningen eller de för sammaförhållanden träffade kollektivavtalen, t.ex. i fråga om ökad veckoarbetsfideller ändrade arbetsmiljöföreskrifter, innan mera genereUt verkandebegränsningar tas fill. Redan under fredsförhållanden kan uppstå en sådanbrist på varor att ransonering måste fillgripas. Avsikten är afi här belysa hurransoneringsorganisationen fungerar under en fredskris i förhållande fill visscentral lagstiftning inom arbetsrätten. Effekterna antas bli likartade underberedskap och krig. Ransoneringar administreras av statliga ochkommunala myndigheter. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna ärhuvudsakligen den att den myndighet som svarar för en verksamhet under normalaförhållanden även svarar för samma verksamhet under en kris. Vid en ransoneringläggs dock nya uppgifter på länsstyrelser och kommuner. Varje myndighet skallsjälv svara för nödvändigt planeringsarbete. Centrala myndigheter som har afi planera förransoneringar inom skilda områden är främst överstyrelsen för ekonomisktförsvar, transportrådet, jordbmksnämnden, och . ÖEF skaUi den mån det inte ankommer på annan myndighet vidtaga förberedelser bl.a. föratt möta försörjningssvårigheter fiU följd av importbortfall av en eller fleravaror, som är av vikt för folkförsötjningen. Andra centrala myndigheter kan också komma attadministrera ransoneringar inom sina områden, ofta efter föreskrifter frånnågon av de nämnda myndigheterna. Sålunda skall vid endrivmedelsransonering och luftfartsverket ansvara för ransoneringenbeträffande sjö-och lufttransporter. Uppräkningen av myndigheter som har uppgifter underen ransonering är inte fullständig. För att iUustrera arbetsrättsligaproblemställningar vid krisorgan tas här som exempel överstyrelsen förekonomiskt försvar. Överstyrelsen är basmyndighet för fyra centralakrisnämnder som kan sättas i funktion när regleringar behövs inom derasspecialområden (se även bl.a. Ds H 1976:4, prop. 1976/77:74 s. 211 ff.)Nämnderna är bränslenämnden, metall- och verkstadsnämnden, keminämnden ochbeklädnadsnämnden. Planläggningen är inte helt färdig beträffande nämndernassammansättning. Längst har arbetet kommit med bränslenämnden som blirsjälvständig förvaltningsmyndighet för frågor om förbrukningsreglering avoljeprodukter m.m. Hos har förhandlingar genomförtsbeträffande den organisation som bränslenämnden skall ha och dess instruktion.Förordning med instmktion för bränslenämnden kommer att Prop.1981/82:179 63 utfärdasförst då nämnden skall träda i verksamhet. De andra nämnderna kommer att få iprincip samma organisation och instmktion som bränslenämnden. Nämnden skaUutfärda de föreskrifter och anvisningar som behövs för genomförandet avransoneringar och andra förbrukningsregleringar samt lämna allmänheteninformation om dessa, allt i den män uppgifterna inte ankommer på nägon annanmyndighet. Personalen vid nämndens kansli är anställd hos överstyrelsen förekonomiskt försvar. Det anses önskvärt från beredskapssynpunkt att denytterligare ledningspersonal som nämnderna behöver tillföras från näringslivetutses redan i fredstid. Som ytterligare exempel kan tas länsstyrelserna ochkommunerna. Länsstyrelserna har stor betydelse i krisorganisationen förransoneringar. Länsstyrelserna avses handha ransonering av produkter på skildaområden, t.ex. bränsle, drivmedel och livsmedel. De skall även i viss utsträckningbiträda kommunerna beträffande deras uppgtfter vid en ransonering bl.a. genomutbildningsverksamhet och genom övervakning av att kommunemas planläggninghåUs aktuell. Anvisningar och direktiv om hur ransoneringen skaU handhaslämnas länsstyrelserna av regeringen och de centrala krismyndigheterna.Planläggningen av en ransonering sker med stöd av förordningen (1978:706) omlänsstyrelses verksamhet inom det ekonomiska försvaret. För planläggningensvarar respektive försvarsenheter. Vid en eventuell ransonering (exempelvis avdrivmedel) torde det t.ex. bli aktuellt att upprätta särskilda ransoneringsenheter.Dessa finns inte under normala förhållanden. De avses att bemannas antingengenom omflyttningar inom eller genom att personal lånas frånandra myndigheter eller genom extraanställningar. Enligt 2 § lagen (1973:861) om lokal krisfidsförvahningår varje kommun skyldig att, i den omfattning som regeringen bestämmer,fullgöra uppgifter för att fylla befolkningens eller produktionens behov avviktiga förnödenheter eller för att tillgodose annat ändamål av betydelse förförsörjningen. Regeringen får ålägga kommunerna sädana uppgifter om riketbefinner sig i krigsfara eller under sådana förhållanden som avses i 2 § förstastycket 2 ransoneringslagen. Uppgifter och planläggning ankommer på den kommunalakristidsnämnden (4 §). Denna kan utgöras av kommunstyrelsen eller annatkommunalt organ. Om skyldigheten för kommun att vidtaga förberedelserföreskrivs i 6 § lagen (1964:63) om beredskap. För administrationen aven ransonering upprättas ett kristidskontor. Kommunerna skall kunna lämna utransoneringshandlingar, förmedla upplysningar etc. De är emellertid ocksäfördelande myndighet beträffande vissa varor, t.ex. beträffande drivmedel filljordbruket. För sådana hand-läggaruppgifter sker utbildning genomlänsstyrelsernas försorg. Kommunernas krisorganisation avser man attåtminstone i ett övergångsskede främst bemanna med personal från den egnakommunen. Nyanställningar blir troligen nödvändiga främst av kontorspersonalmen även av handläggare. storlek och personalbehovet ärtiU sist beroende 1981/82:179 64 påvilka varor som ransoneras och dessas betydelse för befolkningen i kommunen. Hur lång förvarning vi fär innan situationen ärsådan att en ransonering måste tillgripas är ovisst. Det åligger naturligtvisansvariga myndigheter att följa utvecklingen beträffande de varor som kanbedömas bli föremål för ransonering samt att driva förberedelsearbetet sä långtsom möjligt. För att undvika panik och hamstring undviker man afi spridauppgifter om vam-brist i onödan. Detta medför att krisorganisationen intealltid kan förvarnas. För känsliga varor t.ex, inom energiområdet anser mansig kunna få i stånd en ransonering efter ett beslut omransonering. Tidsfristens längd beror bl.a. pä tidsåtgången för att tryckaransoneringshand-Ungar. Beträffande vilka åtgärder som skall vidtas infören ransonering och tidsförhållandena kan transportrådets planering införigångsättandet av en drivmedelsransonering tjäna som exempel. Endrivmedelsransonering anses kunna sättas i kraft tidigast tre och en halv veckaefter regeringens beslut. En förutsättning för att den fiden inte överskrids äratt regeringen ytterligare minst innan preliminärt har beslutatatt en ransonering kan komma i fräga. Då måste regeringen besluta om medelstilldelningför krisorganisationen så att berörda myndigheter kan ordna lokaler ochtelefon, trycka vissa delar av informations- och ansökningshandlingar etc.Samtidigt ses personalplanerna över. Sådant förberedelsearbete planeras pågåfram till beslutet om ransonering - minst erfordras alltså en och en halvvecka. Efter beslutet om ransonering organiseras ransoneringsenhetema ochintrimmas. Om möjligt sker omflyttningar inom myndigheterna fillransoneringsenheten. Dessutom anställs extra personal i behövlig utsträckning.All personal intensivutbildas. , när ansökningar omsärskild drivmedelstilldelning beräknas komma in, skall ransoneringsenheternakunna verka. Redan direkt efter beslutet om ransonering måste dock vissverksamhet kunna påbörjas, bl.a. information. Minsta fid frän beslutet omransonering tills denna träder i kraft har man som nämnts bedömt vara tre ochen halv vecka.