prop · G503170 · 1981-12-31 00:00:00 — Enannan anledning till att lotterier och spel förekommer i så stor omfattning ärden närmast självklara, att det lockar många människor att för enförhållandevis ringa insats kunna vinna en större penningsumma eller någoneftertraktad vara, t. ex. en bil eller en båt. Till den spänning sommöjligheterna till vinst ger kommer också för många att lotterier och framförallt spel tjänar som sysselsättning och förströelse. I andra fall är detmöjligheten att få vara tillsammans med andra människor som är drivfjädern förspelintresset. En sådan social funktion för bl. a. bingospelet antas ha. Förvissa människor ter sig lotterier och spel som ett tilltalande sätt attunderstödja ideell verksamhet. Menlotterier och spel medför också olägenheter av olika slag. Den störstaolägenheten är att många människor frestas att köpa lotter eller spela i enomfattning som överskrider deras reella ekonomiska möjligheter. Sädana socialaskadeverkningar förekommer i samband med enarmade banditer. Efter förslag avlotteriutredningen har beslutat om förbud för sådana apparater. Idetta betänkande ger vi belägg för att sociala skadeverkningar också kanförekomma vid andra spelformer. Det gäller exempelvis ungdomars spel på flipperoch liknande apparater. Vi återkommer lill hur dessa problem bör bemästras idet följande. Ävende som av principiella eller andra skäl ogillar lotterier och spel medger dockatt tanken på att helt förbjuda dem är fullständigt orealistisk. Det vore atiberöva många människor en förströelse, som i de flesta fall får anses-varaoskyldig. Eftersom en stor del av vinsten på lotterier och spel går tillideella ändamål, vore det också att spoliera möjligheterna till åtskilligsamhällsnyttig ideell verksamhet. Slutligen kan man peka på att ett totalförbudmot lotterier och spel med säkerhet skulle främja en illegal verksamhet somlätt kunde fö stor omfattning. Prop.1981/82:170 145 Viutgår alltså från att lotterier och spel kommer att vara bestående inslag ivårt samhälle. Vi utgår också från alt - som direktiven säger - lotteriverksamhetenalltjämt skall vara underkastad offentlig reglering. Denoffentliga regleringen och kontrollen har flera syften. Ett är att bevakalottköparnas och speldeltagarnas intressen. Lotteri- och spelverksamhei. lämnari sig utrymme för bedrägerier och andra ohederliga förfaranden och detta måsteså vitt möjligt förebyggas. Lotterier och spel bör med andra ord fö anordnasendast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ettansvarskännande och ändamålsenligt sätt och att deltagarna inte otillbörligtutnyttjas. Ett annat syfte med regleringen och kontrollen är att tillse altlotterierna ger behållning som kommer de intressen till godo som samhället villgynna. Ett tredje syfte är att så långt som möjligt motverka socialaskadeverkningar av lotterier och spel. Detta kan ske exempelvis genom att manbestämmer högsta tillåtna insats och ser till att barn och ungdom inte på ettotillböriigt sätt lockas att delta. Samtliga nu angivna motiv har legal tillgrund för det lagförslag som vi lägger fram och som närmare belyses i detföljande. Allanu kända lotteri- och spelformer som vi anser bör fö bedrivas även ifortsättningen har reglerats i lagförslaget. De olika formerna behandlas isärskilda avsnitt och i specialmotiveringen. Det bör tilläggas att vi gjortlagen heltäckande i den meningen att den är avsedd att omfatta också nya ochför dagen okända lotteri- och spelformer. Behållningenav lotterier och spel Principenatt behållningen av lotterier och spel skall tillfalla antingen staten ellerolika allmännyttiga eller ideella ändamål har gammal hävd i svensklotterireglering. De viktigaste undantagen - som avser enarmade banditer ochroulettspel - är av sent datum. Vikan inte finna nägot hållbart argument för all huvudprincipen om allbehållningen skall tillfalla staten eller ideellt ändamål bör överges. Det kaninte annat än i undantagsfall accepteras att allmänhetens spelbenägenhetanvänds för att gynna privata vinstintressen. Enligtdirektiven bör vi inte gå närmare in på de statliga lotterierna - tips ochpenninglotteri - eller på det specialreglerade totalisatorspelet vid hästkapplöpningar.Vi är dock enligt direktiven oförhindrade all lägga fram de förslag om demsomföljer av våra principiella ställningstaganden. Idirektiven sägs att vi, för att få underlag för våra överväganden, böranalysera förhållandena och utvecklingstendenserna på lotlerimarknadenföreträdesvis från ekonomisk synpunkt. Del sägs här också att vi bör belysalotteriernas betydelse för de ideella organisationernas ekonomi. Dessasenare uttalanden i direktiven har givit oss anledning att något gå in på destatliga lotterierna och totalisatorspelet. Totalmarknaden för lotterier ochspel för nämligen antas vara tämligen stabil - åtminstone på kort sikt. Enökning av de statliga lotterierna och totalisatorspelet kan därför vara ägnadalt minska utrymmet för ideella lotterier och vice versa. Ettytterligare skäl att inte utesluta någon lotteri- eller spelform från vår 10 1981/82. Prop.1981/82:170 146 genomgångoch analys är vår strävan att skapa ett enhetligt system för all lotteri- ochspelverksamhet. Traditionellthar lotterier med penningvinster varit förbehållna staten. De två statligalotteriföretagen. och .AB Tipstjänst, lämnaråriigen betydande tillskott till statskassan. Lotterier och spel ompengar är mer attraktiva än lotterier och spel om varuvinsler. Det kan därförgöras gällande all samhällel genom all reservera denna marknad för statenberövar ideella intressen en väsentlig möjlighet att fö ekonomiska tillskotttill sin verksamhet. Alt lotterier och spel ompengar i princip förbehållits staten har sin grund just i deras attraktivitet.Vid sådant spel finns särskild risk för sociala skadeverkningar. Det måsteförutsättas att samhället vid utformningen av statliga lotterier och spelbeaktar dessa risker. Likaså kan det förutsättas att statliga lotterier ochspel utformas så att lottköparnas berättigade intressen tillgodoses. 1sammanhanget måste också beaktas att medel som flyter in till statskassan iform av intäkter från statliga lotterier och spel i betydande utsträckningfördelas mellan olika ideella ändamål. Medhänsyn härtill anser vi att rätten all anordna lotterier och spel medpenningvinster i princip fortfarande bör vara förbehållen staten. I gällandelagstiftning görs dock vissa undantag från denna princip. Vi syftar här främstpå automatspel, totalisaiorspel och roulettspel. Med roulettspel jämställs dåkort- och tärningsspel. Automatspel om pengar har förbjudits avriksdagen. Totalisaiorspeli samband med trav och galopp är som framgått av det föregående - sett tillomslutningen - den största spelformen i landet. Behållningen av detta spelskall främja hästuppfödningen inom riket och stödja hästsporten. Härigenom gesett mycket kraftigt stöd åt ett ändamål av tämligen udda slag. Somframgått av det föregående skall vi enligt direktiven inte gå närmare in pådenna spelform, som reglerats fullständigt så sent som . Vi har hållit hearings medföreträdare för sociala myndigheter, polis och åklagare samt företrädare förhästsporten rörande bl. a. totalisatorspelets sociala konsekvenser. Del framkomatt spelet i vissa fall kan leda till sociala problem i den formen altdeltagarna satsar så stora pengar på spelet att det äventyrar deras ekoriomi. Vi har övervägt olikaåtgärder för att söka begränsa de sociala skadeverkningar som kan vara enföljd av ohämmat totalisaiorspel. En möjlighet som därvid prövats är attbegränsa det belopp som en person för satsa i ett visst lopp. Någon sådanbegränsning finns inte . Vi har dock inte, inom ramen för nuvarandespelformer, kunnat finna någon modell för begränsning som kan antas leda tillpraktiska resultat. Att föreslå ändringar i själva spelformerna har legatutanför vårt uppdrag. Som redan framgått har destatliga lotterierna och särskilt totalisatorspelet ökat sin andel av lotteri-och spelmarknaden. Särskilt betänkligt från principiella utgångspunkter är detatt totalisatorspelet tillåts att ta en så stor del (omkring 1 /5) av helamarknaden i anspråk. Lotterier och spel för ideella Prop.1981/82:170 147 ändamålkan inte erbjuda penningvinster, vilka för många lottköpare och speldeltagareär särskilt lockande. Sådana lotterier och spel har således nackdelar ikonkurrensen rped de statliga lotterierna och totalisatorspelet. Det finns idagsläget inte något som tyder på att de senaste årens ogynnsamma utvecklingför den ideella sektorn skall kunna brytas, om de statliga lotterierna ochtotalisatorspelet tillåts öka på samma sätt som . Vianser del angeläget att de ideella föreningarna ges så goda förutsättningarsom möjligt att finansiera sin verksamhet. Vi bedömer det därför som önskvärtatt bryta den nuvarande ogynnsamma utvecklingen för lotterier och spel förideella ändamål och att stödja och utveckla denna sektor. Det statliga speletoch totalisatorspelet bör inte tillåtas att ytteriigare breda ut sig på detideella spelets bekostnad. Lotterieroch spel för ideella ändamål Delotterier och spel som anordnas för ideella ändamål är främsttraditionella lotterier och bingospel. Vinämnde inledningsvis att ändamålsbestämmelserna beträffande dessa spelformer äroklara och svårtolkade. Vi har kommit till den slutsatsen, att det ärnödvändigt att skapa ett nytt syslem som reglerar ändamålen. Allideell verksamhet är i vid mening till nytta för samhället. I princip bördärför enligt vår mening ingen ideell verksamhet vara utesluten från möjlighetatt delvis finansiera sin verksamhet med lotterier och spel. Enligtnuvarande ordning finns inget stadgat om i vilken form ideell verksamhet skallbedrivas för att den skall kunna fö stöd av lotteri- eller spelintäkter. Praxishar emellertid utvecklats därhän att verksamheten bör bedrivas i organiseradform av en juridisk person, en förening eller liknande. Detta för anses vara engmndläggande förutsättning för att verksamheten skall vara seriös och kunnakontrolleras. Vi anser därför att denna praxis bör lagfästas. Enannan i praxis utbildad förutsättning för tillstånd till anordnande avlotterier och spel är att den ideella verksamhet som de skall främja drivsvaraktigt. Varaktigheten ger ett ytteriigare belägg för det seriösa i verksamhetenoch vi anser därför att även denna förutsättning bör lagfastas. En förening böri regel kunna påvisa att verksamhet bedrivits kontinuerligt under minst två årinnan lotteri- och spelmarknaden får tas i anspråk. 1dag finns uppenbara orättvisor mellan de ideella lotteri- och spelanordnar-nasmöjligheter att ta lotteri- och spelmarknaden i anspråk. Vi föreslår vissaåtgärder för att åstadkomma en rättvisare fördelning av marknadsutrym-met. Vidbedömningen av frågan om vem som bör fö tillträde lill marknaden bör enligt vårmening olika ideella organisationers behov av medel från lotterier och spelvara vägledande. Organisationer som har goda intäkter från annat än lotterieroch spel bör stå tillbaka för organisationer med endast marginella möjligheteratt alternativt finansiera sin verksamhet. Det sammanlagda behovet av medelfrån lotterier och spel får ibland antas vara större än det tillgängligautrymmet på lotteri- och spelmarknaden. För att åstadkomma en rättvisfördelning av lotteri- och spelintäkierna föreslår vi alt myndigheterna Prop,1981/82:170 148 undersådana förhållanden skall kunna skära ned ansökta belopp i relation tillkonstaterade behov av intäkter. Vidarebör, som redan nu är fallet i praxis, lotteri och spel bara fö anordnas underförutsättning att de kan antas lämna skälig avkastning till den verksamhet somskall främjas. Vårtförslag i denna del innebär att kretsen av anordnare av lotterier och spelvidgas nägot i förhållande till nuläget. Det blir således möjligt förvissapolitiska organisationer som inte för lotteritillstånd - bland dem () - för Hem och Skola-föreningar och förkorporationsidrottsföreningar att anordna lotterier och spel. Å andra sidaninnebär förslaget vissa inskränkningar i anordnarkretsen. Det gäller föreningarmed verksamhet som direkt eller indirekt syftar till att gagna föreningsmedlemmarnasekonomiska intressen. För sådan verksamhet som i vissa fall kunnatstödjas med lotterier och spel kommer lotteritillstånd inte att medges. Inom ramen för denuvarande anmälningslotterierna har införts sådana lotteri- och spelformer somvarit klart olämpliga. Ett exempel härpå är de enarmade banditerna. Dessutomhar möjligheterna till kontroll av anmälningslotteriema varit mycketbegränsade från myndigheternas sida. Anmälningslotteriema skall enligt vårmening inte få finnas kvar. Vi är emellertid medvetna om att etttillståndsförfarande för samtliga lotterier skulle leda till mycket storarbetsbelastning för tillståndsmyndigheterna. Dessutom skulle ett sådant systemsäkerligen upplevas som onödigt krångligt av föreningar som anordnar endastnågra smålotterier . Vi föreslår därför att en ','/// sektor" försmålotterier skapas. Inom denna sektor skall varje ideell förening så gott somfritt få anordna lotterier upp till en sammanlagd omslutning av 20 000 kronorper år. För att nettobehåUningen skall bli så hög som möjligt skall lotteriernaenligt vårt förslag bedrivas utan medverkan av kommersiella företag. För attmöjliggöra en viss myndighetskontroll skall emellertid endast av myndigheternagodkända lotter fö användas. Viföreslår dessutom au föreningar och liknande sammanslutningar vid internasammankomster fritt skall få anordna lotterier med en högsta omslutning av 500kronor per sammankomst. Iövrigt innebär våra förslag vad gäller traditionella lotterier inga storaförändringar. Bland viktigare förslag märks följande. - Lokala föreningar får säljasina lotter inom hemortskommunen och regionala föreningar inom länet.Föreningar som anordnar s. k. rikslotterier får sälja lotterna inom hela sittverksamhetsområde. - De nuvarande värdegränserna förlotteriernas omslutning tas bort. Med det sätt för tillståndsgivning som viföreslagit saknas anledning att ha bestämda gränser för omslutningen. - Myndigheterna anger i sambandmed tillståndsgivningen försäljningstiden för lotterierna. - Myndigheterna bedömer behovetav insatsbegränsningar. - Högsta insats i traditionellalotterier som anordnas inom folkparker och liknande fasta anläggningar skallvara och högsta vinstvärde . Motsvarande belopp är f n. Väsentligaför de traditionella lotterierna är även de åtgärder för tillsyn och kontrollsorp vi föreslår. Vi återkommer till dessa i det följande. Bingospeleihar ofta påståtts leda till sociala och ekonomiska problem för deltagarna.Resultatet av ett forskningsprojekt kallat "Bingospelarenssociala profil"' ger emellertid inte belägg för dessa påståenden.Undersökningen tyder på att bingospelet är en form av samvaro där socialakontakter lätt kan etableras och återknytas och att spelet för många människorger avkoppling och spänning under tämligen oförargliga former. Studier viutfört i bingohallar tyder inte heller på alt spelet leder lill ekonomiskaproblem för deltagarna. Kritiken mot bingospelet synes i många styckenöverdriven och i vissa fall obefogad. Vi har därför inte funnit skäl till enhårdare reglering av spelet. Formerna för hurbingospelet får bedrivas har efter hand blivit alltmer reglerade genomlotterinämndens anvisningar. Vad som återstår alt göra är att förbättrakontrollen och stävja icke önskvärda yttringar av spelformen. Detta kan skeinom ramen för den förbättrade kontrollorganisation vi föreslår. Roulettspelär mer än de flesta spel ägnat att medföra sociala skadeverkningar. Detta underförutsättning att det för bedrivas med obegränsade insats- ochvinstmöjligheter. 1 vårt land är emellertid gränserna för tillåtna insatser ochvinstmöjligheter mycket snäva. En förutsättning för att i fortsättningen överhuvud taget tillåta offentliga roulettspel måste vara att det sker i sammabegränsade former som . Vi har inga belägg för alt spelet i hittillsvarandeformer orsakat några större sociala problem. Ettskäl som talar för att i fortsättningen tillåta roulettspel om pengar är attlegalt spel i någon mån kan antas motverka att människor söker sig till detillegala spel som förekommer. Det illegala spelet befrämjar brottslighet ochkan leda till ekonomiska katastrofer för enskilda människor. Offentligtroulettspel under ordnade former för att motverka illegalt spel skulle dockmycket väl kunna anordnas av staten eller av ideella organisationer. Spel isådan regi skulle bättre än det hittillsvarande restaurangspelet svara mot deintentioner vi har för spelmarknaden i framliden. Emellertidhar vi i detta sammanhang inte ansett oss kunna undgå alt beakta attrestaurangerna efter den inte längre har rätt att anordnaautomalspel. Det medför att åtskilliga restaurangers intäkter i framtidenkraftigt beskärs. Alt i det läget frånta restaurangerna också möjligheten attanordna roulettspel har vi inte ansett lämpligt. bordet emellertidövervägas all överföra rouletispelet antingen i samhällets eller de ideellaorganisationernas regi. Iövrigt föreslår vi för roulettspelets del bl. - Endast restauranger som kanantas bedriva spelet i ansvarskännande och ordnade former skall kunna beviljastillstånd. - Spel tillåts bara i särskiltiordningsställda lokaler och under vissa tider. - Personer skall intefå delta i spelet. - Högsta tillåtna insats ochvinstvärde skall även i fortsättningen vara respektive 30 gångerinsatsen. 'Initierat av ål läkemedelsmissbrukare. för social forskning. Prop.1981/82:170 150 Förslagetinnebär i denna del en hårdare kontroll av spelet än som sker. Det förantas att vissa restauranger som har speltillstånd inte kommer att klara denya kraven. Å andra sidan blir det med vårt förslag inle - som -bara rusdrycksrestauranger.som för rätt att anordna roulettspel. Även vissaandra restauranger- exempelvis de av drivnarestaurangerna - skall kunna få sådant tillstånd. Kort-och tärningsspel för allmänheten anordnas enligt reglerna för roulettspeloch spelen har anpassats till roulettspelet. Vi anser delta mindre lämpligt. Deinternationella spelreglerna för kort- och tärningsspel är helt olika roulettspelets,bl. a. vad gäller vinstchanser och antal möjliga insatser. 1 den mån kort- ochtämingsspel skall få anordnas i vårt land, bör de enligt vår mening anordnasenligt internationella spelregler, men med begränsade insats- ochvinstmöjligheter. Ifråga om kortspel föreslår vi följande. - Det enda kortspel som börtillåtas är den traditionella typen av (21) där vinstmöjligheternaär en och en halv gånger insatsen. - För att spelet skall ges enkaraktär av förströelsespel bör högsta insats vara . - Kortspel bör liksom roulettspelfå anordnas i restauranger och inom fasta nöjesanläggningar och under i övrigtsamma förutsättningar som roulettspel. Detinternationella tämingsspelet (Craps) är ett mycket snabbt, hasardbetonat speldär vinstutdelningsreglerna ändras beroende på hur många tärningar som används.Riskerna för sociala skadeverkningar är uppenbara och sådant spel bör därförenligt vår mening inte få anordnas i vårt land. Vi har övervägt om någonoskyldigare formgav kommersiellt tärningsspel bör tillåtas , meninte funnit bärande skäl härför. Roulett- och kortspel får anses varatillräckliga förströelseinslag i restauranger och nöjesparker. Detfinns belägg för att aulomatspel om pengar, värdebevis, spelpolletter ellerliknande kan ge sociala skadeverkningar. Sådant spel bör därför även ifortsättningen vara förbjudet utom vad gäller fartyg i trafik mellan svensk ochutländsk hamn. Automatspel med vamvinster bör enligt vår mening intesärregleras, utan jämställas med andra lotterier och spel om varor och fåanordnas av ideella föreningar. Vårt förslag innebärvidare att reglerna för s. k. massmedieloiierier (i tidningar, radio och TV)skärps. Från tidningshåll har föreslagits alt den nuvarande gränsen för högstavinstvärde, , skall höjas. Vi avvisar det förslaget. Möjligheternaatt använda reklamloiterier i säljfrämjande syfte är mycket begränsade.Vi föreslår att sådana lotterier i fortsättningen inle skall få förekomma. Kedjebrevs-och andelsspel anordnade för allmänheten är inte reglerade ilotteriförordningen. Enligt direktiven skall vi dock ta ställning till huruvidasådana spel bör regleras i den framtida lolterilagstiftningen. Sådan regleringbör enligt vår mening nu komma till stånd. Kedjebrevs- och andelsspel medpenningvinster har kritiserats bl. a. för att deltagarna utsätts förarrangörens godtycke vad gäller utbetalningen av vinster. Spelen är nämligenkonstmerade så att arrangören kan påverka vinstmöjligheterna genom att bestämmavilka som förgå in som deltagare i början av spelkedjan. Prop.1981/82:170 151 Vihar funnit kritiken mot kedjebrevs- och andelsspel berättigad. Vi föreslår attkedjebrevs- och andelsspel med penningvinster förbjuds. Engrundläggande princip i vårt arbete har varit att lotteri och spel inte skallfå utformas så att barn och ungdom otillböriigt lockas att spela. Det har ocksåvarit naluriigt att vi allmänt sett granskat olika spelformer med tanke påsociala skadeverkningar. Detär två spelformer som särskilt utsatts för kritik, nämligenspelet på enarmade banditer och spelet på elekironiska och mekaniska apparaterav flippertyp. 1 ell tidigare betänkande har vi föreslagit en myckel hårdbegränsning av spelet på enarmade banditer. har däreftertolalförbjudit sådant spel. Flipperspelethar starkt ökat i omfattning . Kritiken mot spelet har främstkommit från företrädare för skolan och skolan närstående organisationer samtfrån sociala myndigheter. Kritiken har tagit fasta på att spelet skapar socialaproblem bland barn och ungdom. Kritiken har särskilt gällt lokaler med så mångaspel att de kan betecknas som spelhallar. Vihar funnit kritiken mot flipperspelet berättigad. Det kan därför finnas skälatt från sociala utgångspunkter reglera det kommersiella spelet på flipper ochliknande apparater. Varken nuvarande lagstiftning eller den av oss föreslagnalagen om lotterier och spel ger dock möjlighel lill sådan reglering. Vi hardärför kommit till uppfattningen att flipperspelet bör regleras i en särskildlag. Därvid uppkommer frågan hur en sådan reglering bör utformas. Vi har intebedömt det som nödvändigt all införa lillståndsplikt för rätlen att ställa uppflipperspel och liknande apparater. Enligt vår mening bör det räcka med attmyndigheterna ges möjligheter att ingripa mot de missförhållanden som kan kommaatt uppstå vid spel på dessa apparater. Myndigheterna bör ges rätt att begränsaspelets omfattning genom alt meddela föreskrifter för spelet i vissa lokaler.Det kan exempelvis gälla föreskrifter om under vilka tider spel får förekommaoch hur många spelapparater som för finnas i lokalen. Densnabba utvecklingen av den ideella lotteri- och spelverksamheten under1970-talet ledde till alt lotterierna i allt större utsträckning kom att skötasav kommersiella företag. Dessa var särskilt i början i regel helt friståendefrån de ideella organisationer som formellt var anordnare av lotterierna ellerspelen. Serviceföretagen tillhandahåller olika s. k. konsultOänster. Delotteri- och spelformer som främst administreras av serviceföretag är derikstäckande lotterierna och bingo. Myndigheternauppläckte på ett tidigt stadium de risker som de kommersiella serviceföretageninnebär för den ideella lotteri-och spel verksamheten. I linje härmedförutsätts i våra direktiv att vi kommer med förslag som reglerarserviceföretagens verksamhet. Isamband med ändring av reglerna 1974 framhölldepartementschefen i proposition 1974:51 att serviceföretagen på bingomark- Prop,1981/82:170 152 nådenvid den tidpunkten kunde ha en viktig funktion att fylla, men att man på siktborde frigöra spelet från beroendet och inflytandet av kommersiella intressen.Det borde ankomma på lotteriutredningen att anvisa vägar för hur detta skullekunna åstadkommas. Vi har övervägt några alternativ som skulle leda till attbingospelet frigjordes från kommersiella intressen.