prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Inköp av nyaterminaler för allmänheten, utarbetande av nya uttags- och bearbetningsprogram,uppbyggande av ADB~kompetens på myndigheterna för stöd till den enskilde,lättillgänglig dokumentation om hur information kan erhållas från terminalen m.m. (Det råder brist på ADB-kompetens i försvaret .) Detta medföromfattande merarbete och kostnader vilket medför betydande problem för mångamyndigheter främst sådana med gamla system där hänsyn till offentlighet ejtagits i tillräcklig grad i samband med utvecklingen. Insfitutet vill därförunderstryka vikten av att en ny lagstiftning i vart fall inte skall börja gällagenerellt för alla typer av system . Om en ny lagstiftningkommer att träda i kraft nämnda datum föreslår FRI att detta endast gällersystem som fr. o. m. detta datum börjar utvecklas men att redan gällande systemfår en glidande övergång för att hinna anpassa sig till de nya kraven. TCO anser att det i samband med ikraftträdandet av LUAfrån statsmakternas sida bör göras särskilda utbildningsinsatser så att bådemyndigheternas handläggande personal och allmänheten blir väl informerade omden nya lagstiftningen på ADB-området. Remissinstansernas åsikter om DALK;s övervägandenbeträffande kommersiellt utnyttjande av myndigheternas uppgifter är delade. Engrupp instanser ansluter sig till DALK:s bedömningar. Dessa pekar bl. a. på atten begränsning av handlingsoffentligheten i fråga om kommersiellt utnyttjandeöppnar möjligheter fill andra inskränkningar och att frågan bör övervägas inomramen för en generell personregisterlagsfiftning. En ungefär lika stor gruppinstanser förordar dock någon form av begränsning när det gäller utlämnande avuppgifter för kommersiella ändamål. Därvid åberopas att offentlighetsreglernahar ett annat syfte än att tillfredsställa sådana syften. Några instanserförespråkar begränsningar i fråga om massuttag av uppgifter. De som i huvudsak ansluter sig till DALK:s överväganden idenna del är kammarrätten i , , , ,, samt ,, , , och . Kammarrätten i anför: Samfidigt som det är önskvärt att allmänhetens möjligheteratt ta del av myndigheternas ADB-lagrade information ökas kan det, såsomframgår av betänkandet, också finnas behov av att komma dll rätta med vissaavarter som en sådan ökad tillgång kan medföra. I den allmänna debatten harsärskilt diskuterats frågan om inte sådana ändringar när det gällerhandlingsoffentligheten nu bör vidtas att försäljning av personuppgifter fördirektreklamändamål och annat s. k. kommersiellt bruk hindras. 1981/82:37 196 offentlighet innefattar av hävd bl. a. att syftet med enbegäran att få ta del av allmän handling inte får efterforskas i vidare mån änsekretessprövningen kan föranleda. Kammarrätten delar DALK:s bedömning att detinte bör komma i fråga att göra inskränkningar härutinnan utan mycket starkaskäl. Kritiken mot direktreklam synes, som kommittén påpekar, också främstrikta sig mot reklambudskapens innehåll och således beröra ett ämne som fallerutanför ramen för kommitténs arbete. Förutom för urval för direktreklam ochannat liknande utnyttjande av kommersieUt slag finns emellerfid möjlighet attmed stöd av handlingsoffentligheten få fillgång till personuppgifter som kananvändas för andra mer eller mindre betänkliga syften. Kammarrätten vill idetta hänseende endast framhålla att man, innan en inskränkning avhandlingsoffentligheten närmare övervägs, bör avvakta kommitténs fortf.ittaarbete med att utreda möjligheterna att införa en generell personregisterlagstiftningtill skydd för den enskildes personliga integritet. DALK har således anledningatt återkomma till frågan om inte själva användningen av främst personuppgiftergenerellt kan regleras på sådant sätt att en icke önskvärd användning av detallmännas ADB-material kan förhindras. förklarar sig acceptera DALK:sställningstagande men beklagar att det inte har gått att nu komma fram tillnågon lösning i fråga om utlämnande för kommersiellt utnyttjande. Enligt 2 kap.1 § TF skall allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar vara till förfrämjandet av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.Handlingsoffentlighetens syften är enligt således helt andraän ett kommersiellt utnyttjande av uppgifter myndigheterna insamlat som led iden offentliga förvaltningen. LO har i remissvar till kommitténs tidigare betänkande"Personregister -Datorer - Integritet" pekat på att de som väljs tUlfackliga förtroendemän utsätts för en stor mängd direktreklam. Syftet medoffentlighetsprincipen är att ge medborgarna möjligheter tiU insyn och kontrollav den offentliga verksamheten samt främja ett fritt meningsutbyte och enallsidig upplysning. Uttag för kommersiella syften kan dock inte främja någotav offentlighetens syften. En viktig del av handlingsoffentligheten ärprincipen om anonymitetsskydd och rätten att ta del av handlingar utan attnågon ändamålsprövning görs från myndigheternas sida. Ett förbud motkommersiellt utnyttjande kan öppna möjligheten till andra inskränkningar.Frågan om ett kommersiellt användande av uppgifter bör utredas vidare i sambandmed kommitténs fortsatta arbete att utreda möjligheterna till och behoven av engenerell personregisterlag. Sedan ADB infördes har antalet uppgifter på ADB-media omenskilda och organisationer m.fl. ökat väsentligt. Därmed ökar risken för attoffentlighetsprincipen kan användas för andra syften än som var avsett. T. ex.kan den som sysslar med organiserad brottslighet under anonymitetsskydd skaffafram information - ej enbart personinformation - som inte har något att göramed det ursprungUga syftet med offentlighetsprincipen. 1981/82:37 197 anser dock att den nuvarande offenflighetsprincipenär så väsentlig att den inte bör inskränkas. Om sådana risker som ovan berörtsskulle förverkligas bör de beivras på annat sätt, t. ex. via datalagen,marknadsföringslagen etc. m. fl. organisationeranför följande i sitt gemensamma yttrande: Kommersiell användning av allmän handling brukar frånvissa håll betecknas som missbruk av offentlighetsprincipen för kommersiellasyften. Ett långtgående förslag ger ledamoten i sitt särskildayttrande, varigenom reserverat sig mot uttag ur offentliga registerför kommersiellt bruk. Sådana uttag anser uppenbart integritetskrän-kandeeftersom uppgifter används för annat ändamål än det de insamlats för. Organisafionernafinner därvid anledning framhålla att alla uttag ur offentliga register, som ejavser den registeransvariges verksamhet, används för annat ändamål än det deinsamlats för. Organisationerna kan erinra om de ofta förekommande och storauttag som görs för andra ändamål än direktadresserad reklam ur skildamyndighetsregister efter beställning från andra myndigheter än den myndighetsom för registret. Ett annat exempel är de politiska partiernas motsvarandeuttag för utsändande av politisk information inför val. Ytterligare ett exempelär de fortlöpande uttag som görs för att värva medlemmar till i regi av för Trafiksäkerhetsfrämjande. Ibetänkandet ges även andra exempel i kapitel 21. har man framhållit bl. "att i en marknadsekonomi avvår typ reklamen skall bedömas som ett i och för sig legitimt nödvändigt medelför att främja avsättning av varor och tjänster". I detta sammanhang finnsdet anledning att fråga sig om det föreligger några skäl att inskränkamöjligheterna för direktadresserad reklam från datalagens utgångspunkter. I "Rapporten och juridik. Enproblemöversikt" sammanställd på datasamordningskommitténs uppdragkonstaterades bl. a. att det skulle vara svårt att dra gränser mellankommersiellt och annat utnyttjande. Vidare angavs att en ändamålsprövningskulle kunna missbrukas till skada för offentlighetsintresset och att man inteheller kunde utesluta att vissa former av kommersiellt nyttjande måste ansesgagna informationsplikten. Det kan därför vara av intresse att erinra om att enbetydande del av direktadresserad reklam är marknadsföring av dagstidningar,tidskrifter, litteratur, musik, konst, kurser av olika slag, kameror, TV- ochradioapparater och därmed liknande produkter, vilka åtminstone indirekt är ettstöd för främjande av ett fritt meningsutbyte även om det direkt är fråga omett kommersiellt syfte. Några skäl att försvåra möjligheterna för direktadresseradreklam för att den har ett kommersiellt syfte synes därför inte föreligga. Frågan är då om allmänhetens attityder till direktreklammotiverar någon form av inskränkning. I betänkandets bilaga 14 redovisas olikaundersökningar. Redovisningen är dock alltför knapphändig och förmedlar ihuvudsak en negativ attityd. Organisationerna åberopar i sammannhanget vissaundersökningar som utförts av SCB och angående inställningen hosallmänheten fill bl. 1981/82:37 198 Organisationerna finner att inte hellerallmänhetens attityder till direktreklam synes motivera några ingrepp ochfortsätter: Därvid återstår frågan om de urvalskriterier som användsvid uttag för direktadresserad konsumentreklam är av så integritetskänsligkaraktär att det finns anledning att frångå handlingsoffentligheten vid uttag.De urvalskriterier som erfordras vid direktadresserad konsumentreklam är ej avintegritetskänslig karaktär och är betydligt färre än de uppgifter som ärintagna i SPAR och där inga uppgifter ansetts vara integritetsstörande. Tillskillnad vad fallet i regel är vid annan användning av personuppgifter finnsdet för direktreklamens behov endast ett begränsat intresse av att köra framuppgifter (med undantag för namn och adress) för visuell läsning. Enligt organisationernas uppfattning finns det sålundaingen anledning att frångå DALK:s principiella uppfattning omhandlingsoffentlighet under åberopande av det kommersiella syfte som ett uttagför direktadresserad reklam har, allmänhetens attityder eller deurvalskriterier som används. I vadgäller direktadresserad konsumentreklam önskar direktreklamföretagenskundföretag möjligheter att uppdatera inrättade kundregister, att tillföradessa register ytterligare personuppgifter, att göra uttag efter vissaurvalskriterier för marknadsföring till presumtiva kunder. Dessa verksamheterär föremål för dagspressens intresse främst igenom att direktreklamen uppfattassom en konkurrent fill dagspressens annonser, som senast framkommit i deannonskampanjer mot direktreklam som ägt rum . Sådana kampanjer ledernaturligtvis till att direktreklam debatteras. Med anledning härav finns detdock anledning att erinra om att samhället både genom datalagen ochmarknadsföringslagen har långtgående möjligheter till ingrepp och fillsyn. Datalagen,tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen samt marknadsföringslagen innebärsåledes i prakfiken en väsentlig skärpning av tidigare gällande regler.Fortlöpande ändringar i angivna lagar och praxis har bidragit till dettaresultat. Möjligheterna till uttag på maskinellt läsbart medium av personuppgifteri offentliga register är därmed omgärdade av betydande restriktivitet. Organisationernadelar således DALK:s slutsats att risker för otillbörligt intrång i personligintegritet i detta sammanhang genom datainspektionens verksamhet får anses varatillräckligt förebyggd utan att ytterligare ingrepp i handlingsoffentligheten ivad gäller uttag i kommersiellt syfte behövs. vid universitetnoterar att DALK genomgående föredrar att resonera om kommersiella uttag som endastavser persondata och att därför uppmärksamma vissa negativa verkningar avkommersiella datauttag. Det finns enligt nämnden emellertid skäl att framhållaatt i andra kommersiella sammanhang positiva verkningar kan överväga. Som ettexempel, vilket ligger utanför men nära offentlighetsprincipen, nämnsRättsdatasystemet. Detta blir fillgängligt för kommersiellt utnyttjande från 1januari 1981. Avgifterna har satts relativt lågt med hänsyn fill bl. a.intresset av att rättslig information sprids effektivt; jämföroffentlighetsprincipens syfte att främja en "allsidig upplysning". Till deinstanser som uttalar sig för någon form av begränsning avoffentlighetsprincipen för att hindra kommersiellt utnyttjande hör SIDA, 1981/82:37 199 juridiska fakultetsnämnden vidLunds universitet, lokala skattemyndigheten i fögderi. , TCO och KF. konstaterar att DALK anser att detinnebär en inskränkning för offentlighetsprincipen att hindra massuttag urregister för reklam och liknande ändamål. Verket säger sig inte dela denuppfattningen utan anser att användningen av ADB-register för sådana ändamålbegränsas. vid erinrarom att DALK såsom stöd för att inte föreslå begränsningar i möjligheterna attutnyttja uppgifter kommersiellt, i första hand åberopar att sådana föreskrifterskulle strida mot principen att en sökande inte får avkrävas uppgift om sittnamn eller syfte. Nämnden framhåller vidareatt denna princip inte är fastslagen i TF utan har utbildats i rättspraxis ochsedan upptagits i 8 § allmänna verksstadgan. Vidare framhåller nämnden attoffentlighetsprincipens ändamål enligt 2 kap. 1 § TF är främjande av ett frittmeningsutbyte och en allsidig upplysning, däremot inte främjande avkommersiella intressen. En reglering av det kommersiella utnyttjandet skullekunna begränsas fill att avse massuttag ur person- och adressregister. Ett kravpå uppgift om sökandes namn och syfte skulle då medföra ganska små olägenheter.Enligt fakultetsnämndens mening bör denna fråga övervägas ytterligare. UHÄ hänvisar till de redovisade yttrandena från dejuridiska fakultetsnämnderna och anför; Såväl UHÄ;s register som de lokala studeranderegistren harblivit föremål för ett betydande intresse för kommersiella uttag av framförallt adressuppgifter. UHÄ anser detta ur administrativ synpunkt betungande förmyndigheterna men framför allt mycket betänkligt ur integritetssynpunkt.Sådana uttag syftar inte tiU att främja något av de intressen som motiveraroffentlighetsprincipen, nämligen ett fritt meningsutbyte och en allsidigupplysning. UHÄ framhöll redan i sitt remissyttrande över DALK;s fidigarebetänkande om "Personregister - Datorer - Integritet" att eninskränkning i den nu föreliggande rätten till massuttag behöver göras. Ingenfinghar framkommit som föranjeder en ändring av denna ståndpunkt, och UHÄ villsåledes hemställa att en författningsenlig begränsning för kommersiella ändamålinförs. En sådan reglering skulle - som den juridiska faktultetsnämnden viduniversitetet i framhållit - kunna begränsas till att avse massuttag urperson- och adressregister, varvid ett krav på sökandens namn och syfte skullemedföra ganska små olägenheter. En sådan reglering skulle inte heller behövamedföra en inskränkning av datauttag ur sådana system som juridiskafakultetsnämnden vid i vill värna om och varpå Rättsdatasystemetutgör ett exempel. Lokala skattemyndigheten i fögderi anser attmöjligheten att utnyttja myndigheternas uppgifter kommersiellt bör begränsasmed hänsyn fill att det finns risk för att allmänhetens ofta avoga inställningfill Prop.1981/82:37 200 skattemyndigheterna ökar, om uppgifter ur skatteregistrenlämnas ut för t. ex. reklamändamål. Styrelsen för Svenska kommunförbundetyttrar: Enligt styrelsen har handlingsoffentligheten enligt 2 kap.1 § TF till syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidigupplysning. själv konstaterar och såsom även framgår avprogramförklaringen till offentlighetsprincipen har avsikten medhandlingsoffentligheten aldrig varit att fillgodose kommersiella syften, t. ex.i form av massuttag från person- och adressregister för reklamändamål. Dessamassuttag vållar åtskilliga problem för kommunerna. Som ett exempel kannämnas massuttag från det s. k. över bibliotekens låntagare ochmassuttag från daghems- och skolregister. Mot denna bakgrund bör varkenprincipiella eller lagtekniska hinder förehgga för att fillskapa regler, sominnebär att myndigheterna medges rätt att efterforska om uppgifterna begäresenbart i kommersiellt syfte. Oavsett hur en sådan lagreglering närmare urformasbör svårigheter inte möta att avgränsa uttag för kommersiellt syfte från uttagför andra ändamål. Det kan ej heller anses förenligt med den enskildes intresseatt uppgifter, som myndigheterna sammanställer och lagrar för samhälletslegitima behov, skall kunna spridas och användas i kommersiellt syfte för atttillgodose för samhället och den enskilde främmande intressen. Styrelsen anserdärför att gällande lagstiftning bör kompletteras med regler som förhindrarkommersiellt utnyttjande av upptagningar för ADB. TCO åberopar att organisationen redan i ett tidigareyttrande över ett betänkande från DALK anför att uppgifter, som avmyndigheterna har insamlats i ett helt annat syfte, inte skall få utnyttjasrent kommersiellt. TCO säger sig då bortse från den service som t. ex.arbetarskyddsstyrelsen har givit arbetsmarknadens organisafioner i och med attde har tillhandahållit uppgift om adresser tiU den egna organisationensskyddsombud, då denna service knappast kan ses som rent kommersiell. Ä'F understryker angelägenheten av regler - utöver de somredan finns i t. ex. kreditupplysningslagen - som begränsar användningen avuppgifter, i första hand personuppgifter, i kommersiellt syfte. Denna fråga upp i anslutning till DALK:s fortsatta uppdrag att utreda möjligheten av engenerell personregisterlagsfiftning till skydd för den enskildes personligaintegritet. SIDA hemställer att det i LUA införs en uttryckligbestämmelse om att datalistor, som är att likställa med handling som avses i 2kap. 9 § första stycket TF, inte skall anses som allmän handling. Som skäl försin begäran anför SIDA: SIDA har datainspektionens tillstånd att föraett personregister på data. Ändamålet är att registrera personer, som ärintresserade av biståndsverksamhet, för att underlätta rekryteringen till u-landsarbeten. , som kan sägas kartlägga den svenska"resursbasen" av u-landskunnande, omfattar f. n. omkring 12 000personer. Uppgifterna insamlas med hjälp av inkommande ansökningshandlingar,enkäter och listor från FN-organisationerna. 1981/82:37 201 Registret är unikt i svensk statsförvaltningsåtillvida att det omfattar huvudsakligen personer vilkas enda anknytning tillSIDA består i att de är kandidater till u-landsanställning. Vid utsökningar kan kandidater i registret tas ut medolika sorteringar. De vanligaste är i namn- och personnummerordning. Förrekryteringsändamål sker utsökningen efter yrkesområden. () föreslår i sitt förslag till lag om enskilds rätt att ta del avupptagning för ADB (3 §) att om hinder inte möter enligt sekretesslagen skallupptagning för ADB "vara tillgänglig för allmänheten i samma omfattningsom för myndigheten''. Denna huvudprincip anses vara av särskild vikt. I 11 §föreslås vidare att finns upptagning för ADB även i "sådan form hosmyndigheten att den kan läsas är myndigheten inte skyldig att överföraupptagningen till läsbar form". Enligt 15 § skall enskild ha rätt att motavgift "få utskrift av upptagning för ADB", ehuru med rätt förmyndighet att bestämma "i vilken form utskrift av upptagning för ADB skalllämnas ut". Om denföreslagna lagen kommer till stånd skulle enskilda personer och privata företagkunna använda SID A:s rekryteringsregister för kommersiella syften, dvs. förandra ändamål än de som registret är ämnat för enligt datainspektionenstillstånd. Vid sin behandling av frågan om det kommersiella utnyttjandet av dataregisterhar DALK uppehållit sig nästan enbart vid direktreklamen och dess följder förden personliga integriteten. Uppmärksamheten har därigenom letts bort fråndatatekniken som sådan och i stället riktats mot reklamens innehåll. Detta kanleda till slutsatsen att problemet ligger inom konsumentombudsmannens ochmarknadsföringslagens områden. För SIDA:s vidkommande har problemet med kommersielltutnyttjande av rekryteringsregistret en annan innebörd. Som nämnts tar SIDA urregistret regelbundet ut listor efter yrkesområden, som är nödvändigahjälpmedel i det löpande rekryteringsarbetet. Verket har haft förfrågningarfrån privata företag om sådana listor, och i avsaknad av entydiga bestämmelseri 2 kap. TF eller särskild lag har SIDA ansett sig nödsakad att lämna utlistorna. Denföreslagna lagen innebär att listor ur SIDA:s rekryteringsregister skulle blioinskränkt tillgängliga. skulle sålunda i sin rekryteringkunna använda exempelvis listor över yrkeskategorier och därigenom få möjlighetatt konkurrera ut SIDA i dess anskaffning av personal för u-landstjänstgöring.Ett sådant utnyttjande av registret skulle allvarligt kunna försvåra verketsarbete inom ett för utvecklingsbiståndet centralt område och bidra fillatt reducera enskilda företags kostnader för rekrytering. Styrelsen är medveten om att särskilda åtgärder kan varapåkallade för att förhindra att ADB-tekniken urholkar offentlighetsprincipen.Användningen av automafisk databehandling bör dock inte medföra, att dennaprincip definieras mer vidsträckt än som sker i 2 kap. 1 § TF, därhandlingsoffentlighetens syfte anges vara att främja "ett frittmeningsutbyte och en allsidig upplysning". Från dennautgångspunkt vill styrelsen ifrågasätta om det är nödvändigt att allmänhetenhar tillgång till alla av myndigheterna framtagna datalistor. När det gäller borde det räcka med att enbart de listor, som i namn-eller personnummerordning innehåller alla personer i registret, är tillgängligaför allmänheten. Dessa listor omfattar all informa- Prop.1981/82:37 202 tion som återfinns i registret, och tillgång till dem ärtillräckligt för att få full insyn i denna del av SID A;s verksamhet. Övriga urregistret framtagna listor skulle icke betraktas som allmänna handlingar.Härvid skulle en analogi kunna göras med "promemoria och annan uppteckningeller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning ellerberedning", vilka handlingar enligt 2 kap. 9 § TF inte anses som allmännahandlingar. Här avsedda listor är framför allt listorna med yrkesorientering,som tas ut ur registret i samband med enskilda rekryteringsärenden. Det ärsamtidigt dessa listor som är mest begärliga för utomstående intressenter, somvill konkurrera med SIDA om kandidater. Av det remitterade betänkandet framgår att DALK enligtmeddelade filläggsdirektiv har att som avslutande uppgift pröva om inte engenerell personregisterlagstiftning bör ersätta den nuvarande datalagen. Enligtdirektiven skulle en sådan lagsfiftning syfta till att förhindra att användningenav personuppgifter inom den offentliga och den enskilda sektorn leder tillotillbörligt intrång i den enskilda medborgarens personliga integritet. Detsynes därför osannolikt att DALK vid fullgörandet av sitt uppdrag kommer att taupp den av styrelsen ovan behandlade frågan om vissa datalistors offentlighet. Vissa remissinstanser diskuterar frågan om användningen avmyndigheternas uppgifter för kommersiella ändamål utan att ta någon direktställning i sak. Hovrätten för framhåller somanmärkningsvärt att det inte i LUA finns föreskrifter om myndighetersbefogenhet att kommersiellt utnyttja sina ADB-resurser för sådanadatabearbetningsuppdrag, vilka myndigheten inte är skyldig att utföra. Bankinspektionen framhåller att mot varandra bryts å enasidan offentlighetsintresset och å den andra omtanken om personlig integritetoch säkerhetsintressen. Inspektionen anför vidare; En besvärlig avvägning måste ske. Man kanutifrån de överväganden som ägt rum även betrakta den intresseavvägning somförekommer i andra liknande sammanhang, också inom inspektionensverksamhetsområde. Det förtjänar då erinras om debatten om vissa kreditinsfitutstillgång till information för kreditprövning (kreditupplysningslagenstillämpning betr. finansbolag) och den långt gående restriktivitet till förmånför integritetsintressen som datalagens tillämpning inneburit när det gällt förbanker att under skydd av banksekretess registrera uppgifter som haft tillsyfte att gagna institutens säkerhet och underlätta för dem att iakttabanklagstiftningen. som integritetsintressen ibland kan få vika förkommersiella ändamål, menar inspektionen att möjUgheterna borde vidgas förkreditinstituten att under sekretess handha och registrera uppgifter som debehöver i sin verksamhet. i ifrågasätter om kommersielltutnyttjande av myndigheternas information ryms under offentlighetsprincipen.