prop · G50394 · 1981-12-31 00:00:00 — Dessa frågor, som kommer att behandlas i ett senare betänkande, gällerbehovet av ett samordnat regelsystem förandra transportsätt än de ordinära, t ex för transport i rörledningar,möjligheterna till samordnade godkännande beslut inom systemet för officiell provning, behovet av auktorisation avdem som utför transporter av farligt gods samtbehovet av förbättrade informationsmöjligheter mm för bland andra räddningstjänstensorgan. Prop.1981/82:94 78 För samtliga kommittéer och särskildautredare gäller vidare direktiven (Dir1980:20) angående finansiering av reformer.Enligt dessa skall utgångspunkten vara, att alla förslag, som kommittéerna lägger fram, skall kunna genomföras inom ramen föroförändrade resurser inom det områdesom förslagen avser. 1.2 Arbetets uppläggningoch bedrivande I direktiven förutsätts, att ett delbetänkande med förslag till huvudprinciper för lösning avsamordningsproblemen vad gäller transport av farligt gods pä väg skulle föreligga i sådantid att en samtidig prövning kan ske av delbetänkandet och de förslagkommittén för översyn av produktkontrollensorganisation kunde komma att upprätta.Då denna kommitté beräknades kommaatt avge sitt betänkande , har de utredningsuppgifter som gäller samordning av regelsystemen,myndighetsansvaret och tillsynsorganisationen i fråga om transport av farligt gods prioriterats och upptagitstill behandling i detta delbetänkande. I slutbetänkandetkommer, såvitt nu låter sig bedömas,att behandlas dels de återstående utredningsuppdragen enligt direktiven (se föregåendeavsnitt), dels frågor rörande vägvalsstyrning vid transport avfarligt gods. Utredningsarbetet har bedrivits med hjälp av särskildaarbetsgrupper, vilka engagerats utan formella förordnanden. I dessa grupper har, förutomexperterna, ingått företrädare för berördamyndigheter och organisationer. Deltagarna har nedlagt ett omfattande ochengagerat arbete på att lösa problemen kring transport av farligt gods.Arbetsgruppernas sammansättning framgår av bilaga 1.. Överläggningar har dessutom hållits med ledningarna för de närmasteberörda myndigheterna samt med företrädare för ett antal fack- och andra intresseorganisationervilka inte varit representerade i arbetsgrupperna. Prop.1981/82:94 79 Regeringen har till utredaren överlämnat dels enskrivelse frän , varikommunstyrelsen hemställt om regeringens medverkan tillvissa åtgärder rörande transport och lagring avfarligt gods, dels en skrivelse , varimaterielverket hemställt att militärt registrerade tankfordon skall få besiktigas och kontrolleras av militära besiktningsmäni stället för AB . I detta betänkandebehandlas merparten av de frågorStockholms kommun upptar i sin skrivelse, medan återstoden av dessa samt materielverkets hemställan kommer att behandlas i slut±ie-tänkandet. 1.3 Utredningar som berörtransport av farligt gods Frågor med mer eller mindre nära anknytning till transport av farligt gods har påsenare tid utretts av flera komr.iittéer. sjötransporter framlade under sommaren1979 i betänkandet tur (SOU 1979:43) ett förslag till program för miljösäkra sjötransporter. avgav också 1977 årsoljeskyddskommittéer sitt betänkande Beredskap mot oljeutsläpp till sjöss(Ds Kn 1979:13). Rädd-ningstjänstkornmitténhar framlagt delbetänkandet Undersökningav allvarliga olyckshändelser (Ds Kn 1980:01), varikommittén föreslär att en särskild undersökningskoiranissionför bl a svårare väg-och järnvägsolyckor inrättas. utreder vidare bl a frågor rörandehuvudmannaskapet för räddningstjänsten. Ovanståendeutredningar berör i huvudsak sädana områdensom jag valt att behandla i ett kommande betänkande.Andra utredningar har emellertid haft störrebetydelse för de frågor som behandlas i förevarande betänkande. Under det hittillsvarandeutredningsarbetet har sålunda samråd ägt rum med företrädare för kommitténför översyn av produktkontrollens organisation, miljödatanämnden ochatomlagstiftningskommittén. 1981/82:94 80 avproduktkontrollens organisation har slutfört sitt arbete genom att avge betänkandet Ny produktkontrollorganisation (Ds Jo1980:4). I betänkandet föreslär kommittén att ett friståendeprodukt-kontrollverk bildas. Verket skall enligt förslaget ersättaproduktkontrollnämnden och produktkontrollbyrån vid och vara ett centralt sam.ordnande organ inom området förproduktkontroll av hälso- och miljöfarliga varor. Kommittén förslår också vissa ändringar i den författningsmässiga regleringen av hälso- och miljöfarliga varor. Ändringsförslageninnebär bl a att från till-lämpningsområdet för lagen(1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor, och därmed frän produktkontrollverkets ansvarsområde, undantas transport av sådana hälso-och miljöfarliga varor som omfattas av det förslag till lag om transport av farligt gods somframläggs i förevarande betänkande. har avgivit rapporten miljöinformation(SOU 1980:24), vari föreslås bl a att kompletterande resurser för toxikologisk informationservice skapas och att dessa slås samman med giftinformationscentralen vidKarolinska sjukhuset. Till denna nya myndighet skall enligt förslaget bådemyndigheter och enskilda kunna vända sig medfrågor och uppdrag. Atomlagstiftningskomm.ittén slutligen utreder bl a möjligheternaatt samordna den nuvarande lagstiftningen påatomenergiområdet, bl a atomenergilagen och strålskyddslagen, samt hur ansvaret för tillsyn börvara fördelat mellan och . kan nämnasatt fartygsmiljöutredningen arbetar på att revidera lagen (1965:719) om säkerheten päfartyg, vilken lag är av betydelse för sjötransport avfarligt gods. 1981/82:94 81 2.1 Vad är farligtgods I de två orden"farligt gods" ryms ett flertal faktorer. De utgör nämligen intebara en upplysning om att det gods som avses är farligt utan också atthandlingsfriheten beträffande detta gods kan varakringskuren av både offentligrättsliga och civilrättsliga regler. Vad är då farligt gods? De flesta godsslag ärfarliga, dvs har skadebringande egenskaper, om de yttre omständigheterna ärtillräckligt ogynnsamma. Ett stenblockoch en låda med vassa kanter är sålundafarliga om man t ex vid en transport tappar kontrollen över dem. De risker och faror som är förenade meddenna typ av gods är emellertid konventionella. Det är m a o lättför var och en att förutse vad som händerom stenblocket kommer i rullning eller lådanfaller omkull. Vissa godsslag har emellertid skadebringande egenskapersom i allmänhet inte kan förutses utan särskildakunskaper om godset. I en del fall ärde skadebringande egenskaperna välkända hos en störreallmänhet, t ex brandfarligheten hosbensin. I andra fall förutsätts mer specialiserade kunskaper. Sålundakrävs det särskilda insikter för att förutse, att det gods, som ett tilldet yttre helt harmlöst kolli innehåller, kan vållastor skada om det kommer ut ur sin förpackning.Likaså krävs särskild insikt för att förstå, att ett par med var sitt relativt ofarligainnehåll tillsammans kan skapa enbetydligt större risk, om innehållet i kollina kommer ut och i beröring med varandra. Inte heller kan det sägas ligga inom gränsernaför det normala vetandet att vissagodsslag, som kan transporteras i t ex tankar kan utvidga sig så kraftigt under vissa omständigheter att tanken sprängs. - Det ärgodsslag av nu angiven art som i det följandeavses med begreppet farligt gods. 6 1981/82. 1981/82:94 82 Begreppet farligt gods kan sålunda sägas innefatta att godset dels harinneboende, skadebringande egenskaper, vilka det krävs särskildakunskaper för att kunna förutse, dels alltid innebär en fara, dvs faran orsakas av godsets egenskaperoch inte endast av sammanträffande omständigheter. 2.2 Transport av farligt gods - en nödvändighet Under samlingsbeteckningen farligt gods döljs ett stort antal skilda varuslag, vilka detmoderna industrisamhället har svårt att undvara, t ex bensin och andra petroleumprodukter,sprängämnen, klor, svavelsyra, natronlut och ammoniak. En förutsättning för att samhälletskall kunna tillgodogöra sig dessa varor är att de kan förflyttas.Följden härav är att samhället påvissa villkor måste tillåta att det farliga godset transporteras även om transporten kan innebära en särskildrisk. Med den tekniska utvecklingen har användningen av farligt gods ökat. Detta har förtmed sig ett växande behov av säkerhetsfrämjandeåtgärder. Eftersom också världshandeln ökarhar ett internationellt samarbete i säkerhetsfrågor blivit nödvändigt. Detta samarbete har beträffande transport av farligt gods tagit sig uttryck ien omfattande, internationellt standardiserad reglering. I denna reglering ingår föreskriftersom skall hindra godset frän att välla skada samtidigtsom de inte onödigtvis skall försvåratransporterna. En huvuduppgift är således att vägakraven på säkerhet mot kraven på atttransporterna underlättas. I regleringen ingår en klassificering av de risker en transport innebär och en standardisering av vilka uppgiftertransportören och berörda myndigheter skall få. Dessa uppgifter skall vara så utformade och dokumenterade att de lätt kan förasvidare i en kedja av flera speditöreroch fraktförare. 1981/82:94 83 ävenvara lätt tillgängliga vid inspektioner och kontroller. Reglernaskall vidare passa i olika klimat och tekniska miljöer. med allt detta skall de skydda allmänhetens liv och egendom liksom värna om miljöni vid bemärkelse. har accepterat de värderingar som ligger till grund fördet internationella arbetet och har biträttsamtliga internationella konventioner om transport av farligt gods, utom demsom avser sjöfart på inre vattenvägar. Också i har vi alltså godtagit att farligt gods måste förekomma isamhällslivet och därmed transporteras. Stora mängder av det gods som transporteras i vårt land ärfarligt gods. Någon samlad statistik över volymer, godsslag och transportsätt finns inte. Som ett belysande exempel kan dock nämnas att det till importeras ca 30 milj kubikmeteroljeprodukter samt att praktiskt taget hela denna volym utgör farligt gods. Detta gods kommer med fartyg tillsvenska hamnar, varefter det transporteras vidare med bil och tåg över landet -eldningsoljan i ett distributionsnätsom tom sträcker sig ända in i bostadsområdena. Vidare kan nämnas att detför avsalu produceras ärligen ca klor och ca rykandesvavelsyra. Det kan på goda grunder antas att större delen av dessa kvantiteter blir föremål för någon form avtransport. Det är uppenbart att dessa transporterkan innebära stora risker för dem som utförtransporterna, för tredje man och för miljön.Med det ansvar man känt i bl a i frågor omarbetarskydd och miljöskydd skulle transporterna intekunna tillåtas utan omfattande säkerhetsåtgärder frånsamhällets och de enskildas sida. För att utvecklingen skall kunna fortgå och säkerhetenhöjas fordras ett system medeffektiva och rationella föreskrifter och myndigheter medresurser att meddela föreskrifterna, informera om dem ochövriga frågor rörandetransport av farligt gods samt att kontrollera föreskrifternas efterlevnad. 1981/82:94 84 utgångspunkten för detta säkerhetssystemär given: de internationellatransportsäkerhetsnormer som godkänt och ärberoende av för ett fungerande handelsutbyte medandra länder. 2.3 Säkra ochrationella transporter av farligt gods För att gagna enskildas och samhällets intressen bören transport vara säker och rationell. Gemensamt för strävandena attåstadkomma ett system av säkra och rationella transporter är, oavsett transportslag och räckvidd, följande. Behovet av skydd förtredje mans intressen är karaktäristiskt förtransporter av farligt gods. Kravet påatt det allmänna skall gripa in med skyddandebestämmelser är en följdav detta behov. Ett sådant ingripande vilket alltså syftar till att avvärja den särskilda fara transporter av farligtgods innebär, kan ske genom förbud eller neutraliserande föreskrifter. Ett förbud mot transport av farligt godskan förefalla vara ett praktiskt tillvägagångssätt att skydda tredje man, eftersom neutraliserande föreskrifter oftast är detaljerade, ofullständiga och svåra att följa.Även kontrollen av efterlevnaden avneutraliserande föreskrifter är komplicerad. Vid valet mellan förbud och neutraliserande föreskrifter måsteman emellertid först ta hänsyn till att ett förbud förutsätter en allmänt accepterad säkerhetsnivåvid vilken förbudet skall börja gälla.Eftersom frågan var den entydiga och praktiskttillämpbara gränsen mellan "säker" och "osäker" går knappast låtersig besvaras är en sådan nivånästan omöjlig att fastställa.Dessutom är ett totalförbud orealistiskt m h t transporternas betydelse för ett fungerande näringsliv. Som en följd bl a härav har regleringen av transport av farligt godsinriktats främst pä neutraliserande föreskrifter. Prop.1981/82:94 85 Betydande arbete har - inte minst internationellt - lagtsned på att finna enhetliga former och bedömningsgrunder försådana neutraliserande föreskrifter. Därvidhar man främst ägnat sig ät att förteckna och klassificera olika typer av farligt godssamt på att finna lämpliga tekniska lösningari syfte att hindra det farliga godset frånatt komma ut ur sina olika inneslutningar såsomemballage, containrar eller tankar. Eftersom varje transport inleds medgodshantering hos tillverkare, grossister och i terminaler samt avslutas med någon form av hantering hos mottagaren, har man utgått från en bredarebas än den enbart förflyttningen av godset innebär. Kraven päemballage m m har sålunda ansetts böra vara såutformade att säkerheten höjs utan att godshanteringen försvåras. Vidarehar utarbetats vissa standardiserade krav päuppgiftsplikt för dem som har kunskaper om godsetdels för att transportören skall kunna utföra sitt uppdrag att överlämna ett oskadat gods till mottagaren, dels för att tredje man, miljön, annan egendom m m skall kunna skyddas. I syfte att precisera de risker samhället är berett attta i samband med transporter har farligt gods delats in i olika klasser. Avdessa klasser framgår att vi accepterar att vissa varorär svära att undvara under det att andra varor med likartade egenskaper bedömts vara umbärligaoch därför kunnat uteslutas frän transportoch därmed från allmäntbruk. 1981/82:94 86 3.1 Internationella bestämmelser och organisationer 3.1.1 FN-experterna och FN-rekommendationerna För att nå ett världsomfattandesystem för transporter av farligt godsoavsett nationsgränser och transportsätt tillsatte ECOSOC (FN:s Ekonomiska och Sociala Råd) är 19 53 enexpertgrupp benämnd on theTransport of Dangerous Goods, ofta kallad FN-experterna. Denna expertgrupp harsammanfattat sitt arbete i FN-rekommendationerna . FN-rekommendationerna syftar inte till att skapa ett nyttvärldsomfattande regelsystem somomedelbart skall ersätta nationella och internationellatransportregler. Avsikten är att rekommendationerna dels skallläggas till grund för revision av existerande transportbestämmelser, dels användasvid utfärdandet av nya. Det förutsätts att regeringaroch internationella organisationer skall anpassa sina föreskrifter till vad som föresläs irekommendationerna. - FN-rekommendationerna avses alltså vara ett hjälpmedeli strävandena att harmonisera bestämmelserna förtransport av farligt gods med olika transportslag och i skilda länder. Rekommendationerna indelar farligt gods i nio klasser.Till klasserna hör ämnesförteckningar. Förteckningarna ärinte uttömmande, men de täcker huvudparten av de kommersiellt mestbetydelsefulla ämnena med farliga egenskaper.Avsikten är att förteckningarna också skall vara vägledande vid klassificeringen av sådant gods som inte finns nämnt vid namn i förteckningarna.I förteckningarna har ämnena försettsmed nummer, i dagligt tal benämndaUN-nummer. Användandet av dessa nummer spelar enutomordentligt stor roll för möjligheten att identifiera gods. FN-rekommendationerna innehåller också särskilda föreskrifter för em>ballage. Däremot har frågan om stora tankcontainrar. Prop.1981/82:94 87 avmonterbara tankar, tankfordon och tankfartyg lämnats utanförrekommendationernas tillämpning. Praktiskt taget alla internationella organisationer - medeller utan FN-anknytning - med transportfrägorpå sitt program har fattatprincipbeslut om att lägga FN-rekommendationerna tillgrund för sitt fortsatta arbete.Utvecklingen inom området transport av farligt gods kan således förväntas komma att näraanknyta till rekommendationerna. Bestämmelserna för internationella järnvägstransporter av farligt gods finnsi Bilaga I till det internationella fördragetom godsbefordran på järnväg, . Denna Bilaga I benämns RID (Réglementi.nternational concernant le transport des marchandises dangereuses par cheminsde fer). RID har genom direkta stadganden i integrerats med de allmänna villkoren föravtal om järnvägstransport mellan fördragsstaterna.RID utgör således i första hand avtalsvillkor, inteoffentligrättsliga säkerhetsföreskrifteräven om det ofta uppfattas så. Skall RID användassom en direkt tredje-mansföreskrift eller kompletteras med sädana krävsatt detta uttryckligen föreskrivs i nationell rätt. RID indelar farligt gods i åtta huvudklasser. Klassificeringen bygger, liksomFN-rekommendationernas, främst på arten av den fara godset representerar. Klasserna är indelade i begränsandeoch fria, vilket hänger ihop med ett speciellt systemsom RID har med dels exemplifierande, dels uttömmande ämnesförteckningar. Enligt /RID ärvisst gods, som anses särskilt farligt, uteslutet från transport - absoluta transportförbud. Annat gods får tas emot till transport pävissa villkor - relativa transportförbud. Det står denenskilda CIM-staten fritt att med stödav sin nationella lagstiftning fråntransport utesluta ytterligare godsslag änsådana som omfattas av RID:s absolutatransport- 1981/82:94 88 Däremot kan de enskilda CIM-staterna inte ensidigt viden RID-transport förändra transportvillkoren förgodsslag som är underkastade relativa transportförbud. /RID gäller för alla godssändningarsom inlämnas till befordran med direktfraktsedel, utfärdad för sträcka som berör minst tvåfördragsslutande staters områden. Vägtransporterna kom först på 1960-taletatt genom ADR (Den europeiska överenskommelsenom internationell transport av farligt.gods på väg) att få regler motsvarande järnvägens. ADR är till skillnad frän RID en självständig konvention. Detta innebär att någotdirekt samband inte finns mellan ADR och konventionen om fraktavtalet vidinternationell godsbefordran på väg (CMR) ävenom begreppet farligt gods (och gods av farlig beskaffenhet) förekommer ävendär. ADR utgörs m a o av säkerhetsföreskrifter. ADR är en mellan f n 18 europeiska länder överenskommenstandard för vägtransport av sådant farligt gods som omfattas avADR (ADR-gods). (I statens industriverks författningssamlingkungörs fortlöpande vilka ländersom anslutit sig.) Denna standard innehållerett klassificeringssystem, tekniska föreskriftersamt administrativa anvisningar och regler för fullgörandet av avsändarens upplysningsplikt. Tanken bakom ADR är att underlättasäkra transporter mellan de olika länderna. Detta har skett genom att berörda stater fastställten gemensam nivå vid vilken man är beredd att ta emot främmande fordon med farligt gods utan att kräva att särskildanationella regler följs. ADR:s föreskrifter ersättersålunda vid internationell transportmotsvarande inhemska normer. En följdav detta blir att ett och samma godsslag kan komma att behandlas olikaberoende på om det är fråga omnationell eller internationell transportverksamhet. 1981/82:94 89 Föreskrifterna i ADR gäller endast godset och dess hantering. Nationellaoch internationella föreskrifter avseende regleringen avvägtrafik, vägfraktavtal och handelsutbyte gäller därför oavsett ADR. En ADR-stat kan inom sitt territorium tillämpa nationella föreskrifteräven på ADR-transporter så länge dessa nationella föreskrifter fungerar som utfyllande normer till ADR.Sådana normer strider dock i viss män mot den grundläggandetanken i ADR, nämligen att avsändare och transportör som följer ADR:s föreskrifter skall vara säkra pä att dettill transport mottagna godset får fraktas pä väg inomADR-staternas territorier utan att ytterligare åtgärder behöver vidtas. ADR är indelad i själva överenskommelsenoch i de två, huvudsakligen tekniska,bilagorna A och B. Konventionstexten i ADR ärkortfattad och innehåller endast få materiella bestämmelser.Tyngdpunkten är lagd på bilagorna, vilka utgör delar av överenskommelsen. Med internationell transport avses i ADR en transport sompå minst två ADR-staters områdenutförs med sådant fordon som omfattas av ADR-bestämmelserna. Med farligt gods förstås i ADR sådanaämnen och föremål vilkaenligt ADR inte alls eller endast päsärskilda villkor får transporteras i internationell trafik på väg. Genom bilaterala eller multilaterala avtal kanADR-stater-na komma överens om avvikelser från ADR i vissa hänseenden. Om en ADR-transport under hela eller delar av färden täcksäven av bestämmelserna i en internationell konvention, somreglerar transport av farligt gods utfördpä annat sätt än genom vägtransport, gällerbestämmelserna i i den mån dessa inte äroförenliga med konventionen. Prop.1981/82:94 90 ADR har samma system förklassindelning, ämnesförteckningar och indelning i fria och begränsande klasser som RID. Enligt förordningen(1974:35) om internationell vägtransportav farligt gods skall artiklarna 1 och 2 i ADR och bestämmelserna i och B gälla för sådan här i riketutförd internationell vägtransport som avses i ADR. För att möta det ökandebehovet av internationella bestämmelser för transport av farligt gods på fartyg antog konferens om säkerheten för människolivtill sjöss en allmän ram beståendeav åtta regler i kap VII av den konvention,benämnd SOLAS 60 som blev resultatet avkonferensen. Konferensen uppdrog vidare åtIMCO (den mellanstatliga rådgivande sjöfartsorganisationen) att sammanställa en enhetlig internationell kod för transport av farligt gods till sjöss. Den kod som IMCO pågrund härav kom att anta benämns IMDG-koden (International DangerousGoods Code). IMDG-koden är en samling rekommendationer för transport av farligt gods till sjöss. Koden ärdet internationella transportreglemente som f n närmast anknyter till FN-rekommendationerna. I SOLAS, kap VII, regel 1 (d) sägs, att varje fördragsslutanderegering skall utfärda eller låta utfärdadetaljerade anvisningar för transport, förpackning och stuvning av farligt gods till sjöss. De flesta stora sjöfartsnationerna tillämpar mereller mindre direkt IMDG-koden som sådanaanvisningar. I kungörelsen (SJÖFS 1979:18) om transport av farligt gods i förpackad form har sålunda föreskrivit att föreskrifternai SOLAS 60, kap VII, skall äga tillämpning päfartyg som transporterar farligt gods samt att föreskrifterna i IMDG-koden skall gällabeträffande kon- Prop.1981/82:94 91 struktion, utrustning och drift av fartyg som transporterarfarligt gods, samt beträffande klassificering, förpackning, märkning,dokumentation och stuvning av farligt gods. - Kungörelsen ägertillämpning på fartyg som nyttjas till sjöfart i svenskt farvatten och på svenskt fartyg ävennär det nyttjas till sjöfart utanförsvenskt farvatten. IMDG-koden indelar farligt gods i nio klasser. Klassindelningenöverensstämmer helt med FN-rekommendationemas. Klassernainnehåller förteckningar överde godsslag som får transporteras sjöledes. Förfarliga ämnen, vilka inte finns nämnda i ämnesförteckningarna, men som kan hänföras tillviss klass, används i likhet medFN-rekommendationerna beteckningen NOS (Not Otherwise Specified). Denna beteckninghar införts i syfte att få med ämnen sominte finns namngivna i en ämnesförteckning därför att godset är ovanligt eller nytillkommet. Bestämmelserna i , kap VII, gäller inte förgods, som transporteras med fartyg, särskiltbyggda eller helt ombyggda för transportav godset, t ex tankfartyg. För transportav sådant gods, dvs vad som brukar benämnas bulkgods, har IMCO utarbetat särskilda koder, vilka huvudsakligen innehåller bestämmelserom konstruktion och utrustning av samt stabilitet hos bulkfartyg.