prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — De övertaganden eller elableringarsom har skett från huvudleveran-lörshåll har som regel kommit tillstånd eftersom privata satsningar inle har kunnat åstadkommas. Visserligen skeren icke obetydlig del av nybilsdislribulionen genom huvudleveranlörsägdadetaljisten-heter men några konkurrensmässiga skadeverkningar härav synesåtminstone inle ha inträtt. Delta bekräftas för övrigt av den ikonkurrensutredningens bilaga presenterade analysen av integralionsulvecklingeninom Volvo-Volvalorseklorn. Del finns emellertid all anledning understryka attdel torde vara lika väsentligt att värna om den "vertikala" som denhorisontella konkurrensen. Bägge är lika vikliga för alt bibehålla ett sunt ochutvecklingsbart konkurrensklimal. Del som i den horisontella dimensionen blirkonkurrens mellan märken, modeller eller generellt sett "alternativ",blir i vertikaldimensionen en fråga om konstruktiv inlressebrylning mellan åena sidan en huvudleverantörs helt berättigade volyminlresse och behov avmarknadspenetration och å den andra sidan detaljistens "markkontakt",kännedom om kundkretsens önskemål och den lokala konkurrenssituationen samt inleminst omsorgen om de grundläggande lönsamhetskravet. De långsikliga optimalaresultaten torde uppnås när jämvikt råder mellan dessa marknadskrafter inomdistributionskedjan. Del är därför enligt MRF:s uppfattning väsentligt altkonkurrensrätten ger utrymme för en prövning även av vertikalakonkurrensförhållanden, även om frågan icke har dagsaklualitel,åtminstone ej i bilbranschen. 2.4Högstpris (2 kap. 2 §) Någraremissinstanser lar upp utredningens förslag all överföra den nuvarande högstprisbestämmdseni 21 § KBL med vissa ändringar till den nya lagen. NOanser i likhet med utredningen alt det i konkurrenslagstiftningen bör 28 1980/81. 1981/82:165 434 finnasmöjlighet all ingripa mot för högt pris. Även om nuvarande bestämmelse - förövrigt i likhet med bestämmelsen om leveransåläggande - inle behövt tillgripasav MD har den dock i många ärenden hos NO varit av stor betydelse. NO anser detinte finns anledning all erinra mot den omformulering av paragrafen somföreslås och inle heller mot all regeringen och inte MD skall besluta omöverskridande av högslpris. MD däremot delar inleutredningens - och NO:s - inställning på denna punkt. MD anför: Regleringeninnebär i huvudsak alt MD vid oskälig prissättning kan med eget yttrandeöverlämna ett ärende till regeringen, som kan ålägga näringsidkare alt underviss tid hålla visst högsta pris. Beslutsfunktionen vid prisingripande skallsåledes ligga hos regeringen. I betänkandet anförs att skäl finns för all MDskall ges beslutanderätt beträffande prisingrepp, nämligen det förhållandel alldomstolen redan nu är behörig alt genom förhandling söka undanröja skadligverkan som rör bl. a. prisfrågor. Enligt utredningen talar emellertid mot enbeslutanderätt för MD i aktuellt hänseende att beslutanderätten enligt allmännaprisregleringslagen primärt tillkommer regeringen, varför - teoretiskt -ingripanden enligt den lagen skulle kunna komma i viss motsatsställning liUett av MD med slöd av konkurrensbegränsningslagen givet förordnande om vissthögsta pris. MD anser alt utredningens farhågor för alt en konflikt av angivetslag skulle kunna uppstå överdrivna och framhåller alt - för del fall den angivnakonfliklsrisken trots allt bör fillmätas betydelse - svårigheten lätt skullekunna undanröjas genom all MD:s ålägganden av aktuellt slag förses med liUäggel"försåvitt inte regeringen med slöd av allmänna prisregleringslagenbestämmer annat lägre pris". Enligt MD:s mening bör såledesbeslutanderätten avseende prisingrepp ligga hos domstolen. Härför talar ocksåden omständigheten alt, för det fall regeringen efler överlämnande av ettärende inle delar MD:s uppfattning om alt förutsättningarna för ettprisingripande föreligger, det konkurrensbegränsande förfaran-del inle kommerall bli föremål för någon åtgärd över huvud tagel trots alt skadlig verkan harkonstaterats föreligga. Utredningen har uppmärksammat denna komplikation samtanfört alt, om lalan i den aktuella situationen lämnas ulan bifall, del iprincip finns möjlighet att pröva frågan på nytt i MD. Så torde emeUertid intevara fallet enligt den föreslagna lagen. 12 kap. 13 § lagförslaget regleras resjudicalaspörsmålel. Där anges att beslut i fråga om förbud eller åläggande inteutgör hinder för alt under vissa betingelser samma fråga prövas på nytt. I detaktuella fallet föreligger emellertid inle något beslut om vare sig förbudeller åläggande. För all MD i den angivna situationen skall kunna pröva fråganpå nytt krävs således en komplettering av 2 kap. 13 § i lagförslaget. Del synesemellertid MD vara synneriigen opraktiskt all pröva frågan på nytt i hela dessvidd i ny rättegång; skadlig verkan har ju redan av domstolen konstateratsföreligga. För del fall MD - trots vad som har anförts häremot - inle skulleges beslutanderätt beträffande prisingripande bör därför enligt domstolens Prop.1981/82:165 435 uppfattningen regel om ålerförvisning till domstolen för bestämmande av annan åtgärd änförordnande om visst högsta pris införas. SPKdiskuterar högstprisbestämmdsen utifrån andra synpunkter. I sina principiellaöverväganden om prispoliliken har utredningen diskuterat alt slopa denmöjlighet som finns i KBL all ge föreskrifter om högsta priseroch helt överföra denna funktion till prisregleringslagen, anför SPK. En sådanordning skulle medföra alt ingripandena på prisområdet i sin helhet skullekomma all administreras av SPK. Därmed skulle -enligt utredningen - riskenelimineras alt NO och SPK förhandlar med ett och samma företag omdess prissättning. Utredningen avstyrker emellertid ett sådant överförande,eftersom del skulle innebära en väsentlig ändring av prisregleringslagenssyften och principiella uppbyggnad. Utredningenhar dock - för all risken för dubbla ingripanden skall elimineras - föratsallatt NO om NO tar upp en prisfråga - självfallet alllid först samråder med SPK.Enligt lagförslaget har MD - i motsats till enligt gällande KBL - ickemöjlighet att ge näringsidkare tillstånd alt överskrida av regeringen förordnalhögsta pris. - SPK föratsätter att avsikten är, att övervakningen av allregeringsföreskrift om högsta pris åtföljs skall åvila SPK. Bankinspektionenhar i och för sig ingen erinran mot all möjligheterna liU prisingrepp enligtgeneralklausulen behålls och all beslutanderätten också i fortsättningen skallförbehållas regeringen. Inspektionen granskar fortlöpande prissättningen hosbanker och andra, som slår under inspektionens tillsyn. I granskningen ingår,påpekar inspektionen, också en bedömning av prissättningen frånkonkurrensbegränsningssynpunkter. Prisfrågor på inspektionens område har inlehandlagts i den ordning som KBL anvisar, eftersom inspektionen i egenskap av prisövervakandemyndighet beträffande banker och andra under inspektionens tillsyn därvid harmöjlighet att påverka prissättningen. Del förefaller inte heller troligt allåtgärder enligt konkurrensbegränsningslagens syslem i fortsättningen visar sigbehövliga inom inspektionens tUlsynsområde, anser inspektionen. 2.5Dominansparagrafen (2 kap. 3 §) Flertaletremissinstanser motsätter sig bestämt utredningens förslag att regeringen somen yttersta åtgärd skall kunna besluta om upplösning av ett beslående förelag.Samtliga instanser med näringslivsanknytning lar sålunda avstånd frånförslaget. LO och TCO tillstyrker däremot. Även en del myndigheter såsom MD, NOoch SPK tillstyrker förslaget medan andra, t. ex. bankinspektionen, avstyrkereller ifrågasätter behovet av bestämmelsen. Kammarrätteni anser all nödvändigheten av all införa en så rigorös lagstiftningsom föreslås i 2 kap. 3 § kan sältas ifråga. Ingenting i det redovisadeutredningsmaterialet tyder på all det nu är påkallat all Prop.1981/82:165 436 införaen så långtgående regel. Kammarrätten finner antagligt all de möjligheter iövrigt som föreslås väl fyller avsedda behov av all kunna ingripa mot skadligkonkurrensbegränsning. Skulle ytterligare behov uppkomma bör de kunnatillgodoses genom särskild lagstiftning. Bankinspektionenanför: Utredningen föreslår all regeringen på initiativ av marknadsdomstolenskall kunna föreskriva alt ägare avhänder sig förelag eller rörelse, omskadlig verkan på grund av marknadsdominans föreligger. Utredningen anser allen bestämmelse härom bör finnas i beredskap, om en sådan situation skulleuppslå. Enligt inspektionens uppfattning är en sådan bestämmelse alltförlångtgående och strider mot i tUlämpade rättsprinciper.Utredningen har inte närmare berört de konsekvenser på andra områden avnäringslivet, som kan bli följden av all en sådan föreskrift meddelas. Inlebara ägare ulan också bl. a. anstäUda, kredhgivare och aktiemarknadens parter berörs.Härtill kommer all en situation av absolut marknadsdominans ytterst sällantorde uppkomma, då den ju bl. a. föratsätter frånvaron av importkonkurrens. Deltorde finnas få branscher som åtnjuter ett sådant skydd. Konsumenternas kravoch allmänna opinionen är andra faktorer som hindrar uppkomsten av förelag meden marknadsdominans som medför skadlig verkan. En tvångsvis uppdelning av ettföretag på flera enheter kan dessutom medföra ökade kostnader och förluster. Pågrund av del anförda avstyrker inspektionen förslaget i denna del. Stockholmsfondbörs är kritisk till förslaget och anser att utredningen inle har anförtnågra övertygande motiv för all införa en regel, som ger regeringen möjlighetall på initiativ av MD föreskriva att ägare avhänder sig förelag eller del avförelag. Utredningen har inle pekat på några faktiska förhållanden inom delsvenska näringslivet, som skulle motivera en sådan regel. 1 jämförelse medutländska förelag är i regel även myckel stora och dominerande svenska förelag små.Den uppnådda storleken kan enligt fondbörsens mening vara en förutsättning förinternationell konkurrenskraft. Som regel bör möjligheten till effektivimportkonkurrens vara tillräcklig för att stävja missbruk av dominerande marknadsslällning. Utredningen har inle gjortnågon närmare undersökning av effekten av jämförbar lagstiftning i ochStorbritannien och i varje fall inte påvisat positiva effekter av dennalagstiftning i dessa länder. Utredningen har heller inle undersökt de praktiskakonsekvenser, som skulle kunna drabba ett företag som uppdelas eller befinnersig under hot om uppdelning. Dessa konsekvenser blir enligt fondbörsensuppfattning företrädesvis av negativ art, och de kan drabba just det som är slyrkepunklernai ett stort företag, nämligen dess kapacitet för finansiering, forskning ellerinternationell marknadsföring. Utredningen avser visserligen situationer av såspeciell art alt den föreslagna regeln endast kan tänkas bli tillämpad isällsynta undantagsfaU. Blotta förekomsten av en lagregel av delta slag kanemellertid öppna möjligheter till spekulation i den politiska och ekonomiska debal- 1981/82:165 / 437 tenom förestående ingrepp mot ett företag med åtföljande osäkerhet för dessledning, anställda, kreditgivare m.fl. Fondbörsenanser alt denna osäkerhet försvårar en rationell kurssätlning och motverkardärmed fondbörsens möjligheter all fungera som en effektiv marknadsplats. Denkan dessutom utgöra en hämsko på nyemis-sionsverksamhelen när det gäller såvälaktier som obligationer. Styrelsenavstyrker på anförda skäl att den föreslagna bestämmelsen intas i en ny lag omkonkurrensbegränsning. MDavvisar inle i och för sig behovet av slrukturingrepp vid marknadsdominerandeställning. Syftet med den föreslagnaregeln är all öppna möjlighet för ett undanröjande av en ofullkomlighet i näringshvetsstruktur, något som KBL inle ger utrymme för. MD finner på de av utredningenåberopade skälen all en regel som ger möjlighet till strakluringrepp vid marknadsdominerandeställning bör införas i en ny lag på konkurrensområdet. Som utredningen anförkan del med hänsyn till del aktuella stadgandets nära samband med denföreslagna generalklausulen i 2 kap. 1 § inte komma i fråga all MD lämnas utanförprövningen av en sådan konkurrensbergränsning som marknadsdominans kaninnebära. Enligt utredningen kan del emellertid inte undvikas att ett beslut omslrukturingrepp har en viss allmänpolitisk anknytning faslän de föratsättningarsom krävs för all ett ingrepp skall få göras är konkurrensrältsliga. Dettatalar enligt betänkandet för alt beslutanderätten ges ål regeringen, varvidavgörande betydelse tillmäts även del förhållandel all utredningen funnit delnödvändigt all regeringen ges beslutanderätten vid denföretagsförvärvsprövning, som föreslås i lagförslagets 3 kap. MD finner dennautredningens bedömning inte vara bärkraftig. TiU skillnad från vad som gällerenligt den föreslagna regleringen beträffande företagsförvärvsprövning, vilkenreglering uppställer ett stort antal olikar-lade bedömningskriterier av delvis inlekonkurrensrältslig art vid förvärvsprövningen, utgör den aktuella regeln ettdistinkt, avgränsat konkurrensspörsmål. Vid tillämpningen av 2 kap. 3 § blirsåledes fråga om en judiddl bedömning ulan den allmänpolitiska anknytning sommå föreligga vid företagsförvärvspröyning. Som och hovrättenför anförde i sina remissyttranden över justitiedepartementetspromemoria med förslag till lag om kontroll av förelagsförvärv i vissa fall (DsJu 1974:17) kan det ifrågasättas om konkurrensrältsliga bedömningar bör ske ipolitiska instanser. Då således frågan om slrukturingrepp vid marknadsdominerandeställning är ett entydigt konkurrensrättsligt spörsmål med nära anknytningtill generalklausulen i 2 kap. 1 § bör frågan bli föremål för en judicieUbedömning i rättegångsförfarande vid MD. För denna lösning talar också dekomplikationer och otympligheler som uppslår för det fall regeringen inle skullefinna förutsättningar föreligga att vidta åtgärder enligt den föreslagnaregleringen i 2 kap. 3 §. 1981/82:165 438 Delbör i delta sammanhang påpekas all enligt den föreslagna regleringen ävenålägganden av regeringen enligt 2 kap. 2 och 3§§ skall kunna förenas med en vitessanklion.Delta synes stå i motsatsställning tiU gängse föreställningar om en kategorisktbjudande kraft i regeringsmaklens befallningar samt saknar motsvarighet vidöverträdelser av regeringsbeslut enligt 21 § tredje stycket KBL och allmännaprisregleringslagen, vilka är straffsanktionerade. Del nu påtalade förhållandelutgör ytterligare ett exempel på svårigheten att på ett harmoniskt sätt i den konkurrensrältsligaregleringen inordna en beslutanderätt för regeringsmaklen beträffande konkurrensrältsligafrågor. ÄvenNO anser del vara väsentligt all möjligheter skapas för förändring av rådandemarknadsstruktur om övriga åtgärder mot skadlig verkan har befunnits varaotillräckliga. Mot bakgrund av den fortgående koncentrationen inomnäringslivet kan en effektiv konkurrenslagstiftning inte undvara en sådanbestämmelse. Koncentration kan ske genom företagsförvärv eller intern växt.Ingripande måste kunna göras mot varje form av koncentration ellermarknadsdominans som medför skadlig verkan oavsett upp-komstsältet. 1 lagens 3kap. Logiken kräver möjlighet alt ingripa mot samhällsskadligkoncentration även liU följd av ett förelags interna växt. Det bör isammanhanget framhållas att bestämmelsen endast skall tillämpas om del är avsynnerlig betydelse. Den torde därför komma all användas i ytterst begränsadutsträckning men bör inte saknas i samhällets åtgärdsarsenal. Tillde remissinstanser som inte avvisar förslaget till direkta ingrepp motmarknadsstrukturen hör i (majoriteten) som anföratt förslaget är av mycket stor betydelse för samhällets möjligheter attingripa mot koncenlrationslendenser i näringslivet, något som enligtlänsstyrelsens mening är angeläget i synnerhet när del gäller utländskamultinationella företag. säger uttryckligen sig biträda utredningensförslag. MinorUeteninom konstaterar däremot all förslaget innebär all självaägarstrukturen angrips och all den föreslagna regleringen kan komma all medförastora ingrepp i näringsfriheten. Minoriteten menar all den föreslagnaförfattningsregleringen måste kunna grundas på ett faktiskt konstateratmissbrak. Del förhållandet all utredningen förutsätter all ett ingripandekommer till stånd rent undanlagsvis föranleder ej någon ändring av dennabedömning. Utredningen har inle enligt minoriteten påvisat att ett behov avlagstiftning föreligger enligt ovan uppställt krav ulan har i stället fört ettpå teoretiska synpunkter grandat resonemang. Effekterna av den föreslagnaregleringen är vidare ytterligt svårbedömbara. Pågrund av del anförda finner minoritet all det inte är möjligtatt la ställning till utredningens förslag utan föreslår i stället att empiriskastudier företas av olika marknader - på liknande sätt som utredningen har gjorti fråga om effekterna av företagsförvärv ( Prop.1981/82:165 439 1977:51)- i syfte att söka utröna huruvida del kan anses påkallat med en sådanlagstiftning som den nu föreslagna. Länsstyrelseni (majoriteten), som anser att utredningens förslag inte kanläggas till grand för lagstiftning och därför inle vill gå in i någon närmarebedömning, uttalar dock alt lar helt avstånd från förslaget omingrepp mot ägarstrukturen vid dominerande ställning på marknaden. Minoriteteninom delar inle majoritetens inställning men betonar alt det föratsättsatt slrakturingripanden endast kommer i fråga i undantagsfall. SPK hänvisar tiU all delredan enligt nuvarande KBL (21 §) finns möjlighet tUl prisingrepp. Dennamöjlighet har dock under lagens giltighetstid inte utnyttjats. En utvidgning avkontrollmöjligheterna att även omfatta strakluringrepp är därför måhända intepåkallat. Om emellertid sådana ingrepp betraktas som en nödfallsutväg tordeenligt SPK:s uppfattning någon invändning mot den föreslagna lagsliftningsändringeninte behöva göras. SIND lar uttryckligen stäUningmot förslaget och menar att del innebär eti aUlför långtgående ingrepp mot en befintiigägarstraklur. SIND ansluter sig till en av konkurrensutredningsledamölernasreservation mot förslaget om strakluringrepp. OcksåKK är negativt inställt mot förslaget. KK anser att utredningen inle har påvisatatt del i har förekommh sådant missbruk av dominerande ställning som inlehar kunnat avhjälpas med normala metoder. KK konstaterar därför "alt enbestämmelse på detta område i allmänhet skulle få karaktär avundantagsregel". Såvitt KK kan bedöma synes del ändå finnas risk för attblotta närvaron av en sådan lag minskar förelagens motivation att investera ochexpandera i . Vidare kan anföras att om företagsuppdelning åläggs finnsstor risk för all del tillskapas förelag som kräver kostsamma åtgärderfrån samhällets sida för att överleva. Med hänvisning till detta avstyrker KKförslaget om slrukturingrepp. När det gäller utredningens betoning av viklenav konkurrens från utländska näringsidkare för alt effektiv konkurrens skallråda på en så liten marknad som den svenska och framför allt missbruk avdominerande marknadsslällning undvikas anser KK del vara av vikt altunderstryka all detta kan åstadkommas endast under förutsättning all fri handeloch fri import upprätthålls. Å'OVställer sig tveksamt till den av utredningen föreslagna möjligheten att ingripamot företag som fåll en dominerande ställning på marknaden (2 kap. 3 §). Förnärvarande gäller alt KBL inte kan nyttjas för att dela upp företag ochföretagsgrupper. Endast missbrak av dominerande ställning kan angripas enligt 5§i den nu gällande lagen. Del kan visseriigen synas vara en brist all KBL inlekan användas för alt komma till rätta med dominerande företag som bedriver enmarknadspolitik som är otillbörlig från aUmän synpunkt anför KOV. 1981/82:165 440 fråganom marknadsdominans utifrån andra utgångspunkter än värdet i sig av konkurrens.Del saknas helt en diskussion av de konsumenlpoliliska aspekter som kananläggas och de möjligheter som finns att med konsumenlpoliliska medel såsom varuprovningar,information, riktlinjer, prisövervakning och tillämpning av marknadsförings-och avlalsvillkorsla-garna tillvarata konsumenternas intressen i en situationmed marknadsdominans. Enligt KOV:s uppfattning kan inle heUer slutsatser medavseende på förhållandena i dras av förhållandena i och den lag somfinns där. I föreligger en avsevärt annorlunda marknad och svenskaföretag utsätts ofta för hård konkurrens från betydligt större utländskaförelag. För att klara denna konkurrens fordras enheter som är tillräckligtstora för all kunna göra sig gällande med de fördelar stordriften erbjuder. Defall av missbruk av dominerande ställning som en konkurrensrältslig bedömningkan komma fram liU torde enligt KOV:s mening i allt väsentligt kunna angripasmed slöd av den föreslagna nya generalklausulen som ger möjlighet alt förbjudanäringsidkaren att tiUämpa visst avlal eller avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsandeförfarande eller ålägga näringsidkaren all tillhandahålla annan näringsidkareviss vara, tjänst eller annan nyttighet på viUkor som motsvarar vad hanerbjuder andra näringsidkare. Domstolen har dessutom enligt förslaget (2 kap. 2§)möjligheten all hos regeringen begära att regeringen ålägger näringsidkaren altunder viss lid ej överskrida visst högsta pris. Fråganom upplösning av dominerande förelag väcker enligt KOV:s uppfattning mångaproblem som inle tillräckligt har belysts i utredningens betänkande, exempelvishur de anställdas intressen skall tillvaratas. Visserligen skall bestämmelsenenligt utredningen tillämpas såsom absolut undanlag som yttersta medel för all återapptaen fri konkurrens. Mot detta kan anföras all en lag inle bör belastas medregler som med all sannolikhet inle kommer att tillämpas eller som vidtillämpning för med sig avsevärda problem. Näringslivetsorganisationer är - som har nämnts - i allmänhet starkt kritiska motförslaget om ingrepp mot marknadsdominans. Handelskamrarnaanför alt vad beträffar förelagsuppdelning anser kamrarna alt utredningensresonemang helt måste underkännas. De effekter en faktiskt tillämpning avregler om förelagsuppdelning skulle få torde bli orimliga. Beaktas härutöversådana reglers retroaktiva verkan, de förhållanden som svenska förelag arbetarunder och vad som anförts i reservationen i denna fråga av ledamoten del uppenbart all utredningens förslag härutinnan inte bör bliföremål för lagstiftning. Sverigesadvokatsamfund avstyrker förslaget av följande skäl. Möjligheterför samhällel all bryta upp ett existerande förelag har - i vidaremening - endast tillämpats i . Erfarenheterna härifrån ger enligt samfundelsmening inle anledning all införa motsvarande möjlighe- Prop.1981/82:165 441 Tvärtom vittnar erfarenheterna från om alt betydande svårigheterföreligger att bryta sönder redan existerande företag. 1 torde del enligtsamfundels mening vara i praktiken omöjligt att utan betydande negativaekonomiska och samhälleliga konsekvenser dela upp ett existerande förelag, somhar uppkommit genom t. ex. rationaliserings-åtgärder. Samfundet är i principmot all del i lagstiftningen införs regler som i praktiken inle kan tillämpas. Delenda skälet för all införa möjlighet alt ingripa mot förelag som är marknadsdominerandevore enligt samfundels mening om man därigenom ville hindra kringgående avförbud enligt 3 kap. Denna fråga regleras emellertid klart genom bestämmelsernai 3 kap. 5 §. Näringslivelsorganisationer är - som har nämnts - i allmänhet starkt kritiska motförslaget om ingrepp mot marknadsdominans. riktar "synnerligen allvarlig kritik" mot förslaget om uppdelning.Någon motsvarighet till den föreslagna regeln finns inle i gällande rätt ochheller inte i med jämförbara industriländer, anför organisationerna.Regeln ingriper djupt i beslående rättsförhållanden. Såväl samhällsekonomiskaaspekter som rättssäkerhetsskäl fordrar prövning av en sådan regel innan deninförs. Organisationerna uppfattar härvid inle utredningens resonemang som"seriöst underbyggt". Utredningen för enligt deras meninghuvudsakligen ett konkurrensteoretiskt resonemang ulan egentlig anknytningtill faktiska förhållanden i .