prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Om arbetet leder fram till attytteriigare utredning behöver vidtas, avser jag att ta upp saken på nytt.Resultatet av ett sådant arbete kan naturligtvis innebära att den terminologioch de lagtekniska lösningar, som jag förordar i detta lagstiftningsärende, kanbehöva ses över . Jag återkommer i det följande till frågan om vissa tilläggtill bestämmelserna i 2 kap. TF. Jag vill avslutningsvis i denna del mer allmänt framhållaatt den snabba utvecklingen på informationsteknologiområdet gör att frågan omoffentlighetsprincipens innehåll ständigt är aktuell. Frågan måste alltsåfortlöpande bevakas. Syftet bör därvid vara att bevara och helst stärkaoffentlighetsprincipens roll i samhället (jfr prop. 1975/76:160 s. 60 ff). 1sammanhanget kan nämnas att delegationen för datafrågor (B 1980:03) har tilluppgift bl. a. att bevaka utvecklingen av datoriseringen, främjakunskapsutvecklingen och föreslå åtgärder för att garantera en positivutveckling av datoranvändningen i samhället under demokratisk styrning ochkontroll. Är det lämpligt med en särskild lag om enskilds rätt attta del av upptagning för automatisk databehandling m. m.? Bestämmelserna i kan som nämnts hänföras till ihuvudsak tre kategorier av regler: regler som preciserar (tolkar) TF:sbestämmelser (främst 11-13, 15 och 16 §§ LUA), regler som kompletterar TF:sbestämmelser (främst 3, 5-7 och 14 §§) samt regler som hänvisar till andraförfattningar (4 §, 8 § första stycket, 10 § första stycket, 18 § förstameningen och 19 § LUA). Lagen innehåller därutöver vissa bestämmelser somsaknar självständig betydelse utanför LUA. 1981/82:37 14 Vissa remissinstanser tillstyrker förslaget om en särskildlag. De åberopar lagens värde som vägledning för myndigheterna. De anser ocksåatt lagen kommer att bidra till en mer enhetlig rättstillämpning. En sådan lagskulle vidare främja planeringen av ADB-system med hänsyn tilloffentlighetsprincipens krav. Kritiken mot lagförslaget innebär bl. a. att lagen intebidrar till att stärka offentlighetsprincipen eftersom endast ett fåtalmateriellt nya bestämmelser föreslås. Vissa remissinstanser anser att man intebör införa bestämmelser som enbart har avseende på ADB-upptagningar. De påpekari det sammanhanget att flera av bestämmelserna i skulle kunna tillämpasäven på konventionella handlingar, att LUA innebär en avvikelse från denprincipiellt enhetliga reglering som finns i TF och som skall gälla oavsettvilket medium som används och att en särreglering av ADB-medier medför nyagränsdragningsproblem. Andra instanser hävdar att den tekniska utvecklingen kange oväntade konsekvenser, t. ex. såvitt avser tillämpningen av ev. regler påordbehandlingsmaskiner. Lagformen kan också låsa rättsutvecklingen på ett ickeönskvärt sätt. Det finns de som hävdar att en särskild lag kan ge upphov tilldefinitionsproblem. a. kritiseras det föreslagna begreppet "användningav ADB". Kritiken riktar sig vidare mot den valdalagstiftningstekniken. Metoden att "precisera" ifrågasätts.En tolkning av TF bör, framhåller vissa remissinstanser, inte ankomma pålagstiftaren utan på de rättstillämpande myndigheterna. Andra anser atttillämpningsföreskrifterna bör ha stöd i TF. Risken för att bestämmelserna iLUA avviker från gällande rätt enligt TF påpekas också. Som förut angetts anser flera remissinstanser att deregler som finns i TF i huvudsak är väl anpassade till upptagningar för ADB. Avsamma skäl hävdas i flera yttranden att det inte finns något behov av nya -kompletterande -bestämmelser. Det finns också de remissinstanser som ser detsom en nackdel att tillämpliga bestämmelser genom LUA skulle komma attåterfinnas i ytterligare en författning, utöver TF, sekretesslagen, allmännaverksstadgan och arkivförfattningar. Andra menar att LUA har ett begränsatvärde eftersom förståelsen av bestämmelserna i förutsätter att man harkunskap om och kan tillämpa andra regler som har betydelse för handlingsoffentligheten.Den särskilda lagen kan också få till följd att intresset helt koncentrerastill LUA och att myndigheterna bortser från regleringen i TF. Kritik har också framförts mot metoden att i LUA ta inbestämmelser som endast är hänvisningar till föreskrifter i andraförfattningar. En förutsättning för att detta skall accepteras är, menar vissaremissinstanser, att hänvisningarna är uttömmande såvitt gäller ADB ochoffentlighet. Det görs gällande att så inte skulle vara fallet. Flerainstanser menar också att det är mindre lämpligt att i en lag hänvisa tillförfattningar av lägre valör. För egen del vill jag anföra följande. 1981/82:37 15 uppnå målet att ge myndigheterna och allmänhetenvägledning i fråga om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-området, kanman antingen välja den väg som DALK förordar, nämligen en särskild lag medbestämmelser som tar sikte på upptagningar för ADB, eller kan man ta inbestämmelser i redan existerande författningar. Med anledning av den kritik somi vissa avseenden riktas mot den av DALK valda metoden med en ny lag vill jagframhålla att denna metod har sina förtjänster. Jag vill här endast peka pålagens värde som information till myndigheterna och allmänheten om gällanderätt. Myndigheterna och allmänheten får genom DALK:s lagförslag en sammanhållenoch i många avseenden uttömmande redovisning av de regler som gäller förhanteringen av ADB-upptagningar m.m. och som är av intresse uroffentlighetssynpunkt. Som jag återkommer till innehåller lagen också flera nyaoch betydelsefulla regler om ADB-upptagningar. Den kritik som har kommit framunder remissbehandlingen mot den föreslagna metoden kan dock enligt min meninginte lämnas utan beaktande. Utgångspunkten för en bedömning av den av DALKförordade lösningen bör vara att de sakliga nyheterna i lagen skall ha en sådantyngd att de motiverar en helt ny lag. Som jag tidigare nämnt kan den föreslagna lagensbestämmelser hänföras till i princip tre skilda kategorier, nämligen regler sompreciserar eller tolkar TF, regler som är hänvisningar till andra författningarresp. regler som kompletterar det nuvarande regelsystemet. Den av DALK valda metoden att i en särskild lag geföreskrifter som preciserar eller tolkar en grundlag är ny och får ur vissaaspekter anses mindre lämplig. Jag vill erinra om att, i den utsträckningföreskrifter i lagform i andra sammanhang har meddelats till utfyllnad av engrundlag, detta har skett med stöd av bestämmelser i den sistnämnda lagen.Exempel på detta förfarande utgör 2 kap. 2 § TF och sekretesslagen. I sådana fallhar det inte heller varit fråga om att tolka grundlagen utan att - inom vissa igrundlagen angivna ramar - komplettera denna. Om den föreslagna lösningengenomförs, skulle detta kunna leda till att man ställs inför konflikter mellanbestämmelser i . Olika uppfattningar kan göra sig gällande hur sådanakonflikter skall lösas. Man kan å ena sidan hävda att grundlagsbestämmelsen börges företräde med hänsyn till dess högre konstitutionella valör. Man kan åandra sidan anse att lagstiftaren har tolkningsföreträde beträffande sina egnabestämmelser varför, i detta fall, LUA:s reglering bör ha försteg. Övervägandenav denna art kan vålla problem för myndigheterna och motverka de fördelar somkan stå att vinna med den föreslagna tekniken. Som remissutfallet ger vidhanden är vidare de bestämmelser i som DALK har valt att precisera inte deregler som i praktiken vållar de största problemen för myndigheterna. Såsomflera remissinstanser påpekar är det nämligen främst de grundläggande begreppeni TF som medför komplikationer när de skall tillämpas på ADB-upptagningar. Mankan dessutom invända att vissa av de valda precise- Prop.1981/82:37 16 ringarna lika väl skulle kunna tillämpas på konventionellahandlingar. Jag finner därför att övervägande skäl talar mot debestämmelser i som är tolkningar av och preciseringar till TF. Som jagtidigare nämnt hör till denna grupp främst 11-13, 15 och 16 §§ LUA. Lika starka invändningar kan inte riktas mot debestämmelser som utgörs av hänvisningar till föreskrifter i andraförfattningar. I princip bör man dock undvika att en lag får som en av sinaväsentligaste funktioner att vara ett register till andra författningar. Jaganser det dessutom olämpligt att i lag hänvisa till bestämmelser i namngivnaförfattningar av lägre konstitutionell valör. Bestämmelser i som av dessaskäl inte bör godtas är 4 §, 8 § första stycket, 10 § första stycket, 18 §första meningen och 19 §. Som jag strax skall återkomma till anser jag attsyftet med dessa bestämmelser kan tillgodoses på annat sätt. Däremot har jag naturligtvis inga invändningar mot sådanabestämmelser som kompletterar det nuvarande regelsystemet och som därigenom bl.a. utvidgar myndigheternas skyldigheter såvitt avser hanteringen avADB-upptagningar. Bestämmelser i som hör till denna kategori är i huvudsak3,5-7 och 14 §§. Jag återkommer längre fram till hur jag ser på det materiellainnehållet i DALK:s förslag i denna del. Jag vill dock redan nu säga att enbartdessa bestämmelser sakligt sett knappast motiverar en ny, särskild lag. Den lösning som DALK har föreslagit innebärsammanfattningsvis, trots flera fördelar, ändå betydande nackdelar. Minslutsats blir att den av DALK förordade särskilda lagen om ADB-upptagningarinte bör införas. Jag förordar i stället att erforderliga bestämmelser placerasi redan existerande författningar. Som framgår av det följande föreslår jag attvissa bestämmelser tas in i 2 kap. TF. Också 15 kap. sekretesslagen, som iflera avseenden kompletterar TF, bör byggas ut såvitt avser de nu aktuellareglerna. Rådgivning och annan information ull myndigheterna DALK har även diskuterat andra åtgärder än normgivning ochhar bl. a. övervägt frågan om man bör inrätta en särskild rådgivande myndighetför ADB och offentlighet. DALK avvisar emellertid denna tanke med motiveringenatt tillämpningen av de aktuella reglerna inte skiljer sig från andra frågorsom myndigheterna självständigt har att avgöra. Vidare skulle det kunna uppståkompetenskonflikter mellan den rådgivande myndigheten och den myndighet som haratt tillämpa reglerna i det enskilda fallet. Den kontroll och vägledning sombehövs bör därför även i fortsättningen bygga på JO:s och JK:s verksamhet ochpå domstolarnas prövning av myndigheternas beslut. De tillämpningssvårighetersom trots allt föreligger bör enligt DALK mötas med myndighetsanpassandeanvisningar, utbildning och information. Med ett undantag ansluter sig remissinstanserna tillDALK:s mening om att en rådgivande myndighet inte bör inrättas. Som invändningmot att inrätta en sådan myndighet åberopas byråkrati- och kostnadsskäl.Sjöfarts- 1981/82:37 17 verket anser dock att en särskild myndighetinstruktionsvis bör åläggas att svara för rådgivningsverksamhet inom dettaområde. I konsekvens med min inställning i den lagtekniska fråganhyser jag uppfattningen att behovet av vägledning och information tillmyndigheterna - liksom f. ö. också till allmänheten - om innehållet i gällanderegler och om hur dessa skall tillämpas på ADB-upptagningar i huvudsak börtillgodoses på annat sätt än genom normgivning. Liksom DALK ochremissinstanserna anser jag att en särskild rådgivande myndighet inte börinrättas. Behovet av information är visserligen säkert stort men motiverar inteen så långtgående åtgärd. Däremot finns det skäl att överväga om en befintligmyndighet kan åläggas att svara för allmänna råd som vägledning tillmyndigheterna vid deras arbete på att utforma och hantera sina ADB-system. Ensådan uppgift skall inte förenas med rätt att meddela föreskrifter eller skyldighetatt utöva tillsyn, utan verksamheten bör enbart gå ut på att lämnamyndigheterna råd. Uppgiften att vara ett sådant rådgivande organ som jag nuhar talat om bör kunna anförtros någon myndighet som redan har kunskaper ocherfarenheter från det område det här är fråga om. Valet torde därvid i förstahand stå mellan två myndigheter, nämligen statskontoret och datainspektionen. Statskontoret är central förvaltningsmyndighet förrationalisering, administrativ utveckling och ADB i den civila delen av statsförvaltningen.Myndigheten skall bl. a. anskaffa utrustning för ADB och verka för samordning ifrågor om ADB. Datainspektionen har till uppgift bl. a. att inom sittverksamhetsområde (här huvudsakligen tillståndsgivning och tillsyn enligtdatalagen) lämna myndigheter, organisationer och enskilda råd och upplysningar. Jag är emellertid inte på grundval av det material som nufinns tillgängligt beredd att ta slutlig ställning i denna fråga utan den börövervägas ytterligare inom departementet. Av intresse i detta sammanhang är bl.a. de förändrade arbetsuppgifter för datainspektionen som kan föranledas avförslagen i DALK:s promemoria (Ds Ju 1981:15-16) Tillstånd och tillsyn enligtdatalagen. Jag återkommer därför i ett annat sammanhang till detta ämne. Behovet av vägledning och information omoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-området bör kunna tillgodoses ocksåpå annat sätt än genom rådgivningsverksamhet. För att underlättautbildningsverksamhet vid myndigheterna i offentlighetsfrågor - men också informationtill allmänheten - är det enligt min mening viktigt att man ger utinformationsmaterial om hanteringen av ADB-upptagningar frånoffentlighetssynpunkt. Arbetet med att utforma ett sådant informationsmaterialbör enligt min mening med fördel kunna kopplas ihop med den undersökning inomjustitiedepartementet som jag har aviserat i det föregående och som skallgälla behovet av ändringar av vissa bestämmelser i 2 kap. TF. Jag återkommer idet följande till hur myndigheternas serviceskyldighet m. m. mot allmänhetenbör utformas. 2 1981/82. 1981/82:37 18 Min allmänna inställning till de överväganden och förslagsom kommit fram genom DALK:s betänkande och remissyttrandena innebär sammanfattningsvisföljande. Den numera omfattande användningen av ADB hosmyndigheterna har otvivelaktigt medfört vissa negativa effekter föroffentlighetsprincipen. Det är synnerligen angeläget att erforderliga ändringari regelsystemet och andra åtgärder nu vidtas så att man skaparmöjligheter att komma till rätta med dessa problem. Såsom DALK har kommit framtill bör emellertid några väsentliga förändringar av eller tillägg till degrundläggande bestämmelserna om handlingsoffentligheten i 2 kap. TF intevidtas, utan erforderliga föreskrifter bör ges i vanlig lag eller i form avregeringsföreskrifter. Av i huvudsak lagtekniska skäl bör man dock inte väljaden väg som DALK har föreslagit med en särskild lag, LUA, utan i första handkomplettera sekretesslagen med bestämmelser som tar sikte på ADB-lagradeuppgifter. Det behov av information och vägledning som uppenbarligen finns hosmyndigheterna bör med fördel kunna lösas på annat sätt än genom rennormgivning. Ett sätt är att ge en myndighet med erfarenheter på området i uppdragatt lämna andra myndigheter råd som vägledning vid deras arbete med att utformaoch hantera sina ADB-system för att på bästa sätt tillgodoseoffentlighetsreglerna. Den sista frågan får emellertid övervägas ytterliga- 2.2 Krav på myndigheternas ADB-system För att offentlighetsprincipen skall fungera i praktikenfordras bl. a. att myndigheterna håller sina allmänna handlingar ordnade ellerregistrerade på ett sådant sätt att det är möjligt för allmänheten attkonstatera vilka handlingar som finns. Det är också väsentligt attmyndigheterna förvarar sina handlingar så att utlämnande av dem tillallmänheten inte försvåras. Reglerna i 15 kap. sekretesslagen om registreringm. m. av allmänna handhngar har till syfte att garantera allmänhetens rätt attfå tillgång till allmänna handlingar. Jag återkommer längre fram till frågornaom registrering och dokumentation av ADB-upptagningar. Regler som tar sikte påhur myndigheterna mer allmänt skall utforma sina ADB-system för att kunnauppfylla offentlighetsprincipens krav saknas emellertid f. n. DALK har förordaten särskild bestämmelse, 3 § LUA, som tar sikte på detta. DALK konstaterar att gällande rätt innebär att allmännahandlingar skall hållas ordnade så att handlingsoffentligheten inte äventyras.Den enskildes 1981/82:37 19 tillgång till allmänna handlingar får alltså inte hindrasgenom att handlingar undanhålls från registrering eller arkivering ellerförvaras på ett sådant sätt att deras existens inte blir känd för allmänheten.DALK understryker att datorer och andra tekniska hjälpmedel inte fårutnyttjas så att rättigheterna enligt offentlighetsprincipen äventyras. I defall myndigheterna använder ADB måste man vid systemutformning, vid val avteknisk utrustning, vid utarbetande av program osv. beakta att informationenskall hållas tillgänglig för allmänheten enligt offentlighetsprincipens krav.DALK uttalar att tekniken inte får bli bestämmande för den enskildesmöjligheter att ta del av myndigheternas information. Vikten av detta börenligt DALK:s mening betonas i den nya lagen. Enligt 3 § LUA skall användningav ADB hos myndigheterna ske med beaktande av enskilds rätt att ta del avupptagning för ADB och att erhålla upplysningar enligt 2 kap. TF och LUA. Därvidskall särskilt iakttas att upptagning för ADB, i den mån hinder inte möterenligt sekretesslagen, skall vara tillgänglig för allmänheten i sammaomfattning som för myndigheten. DALK har under avsnittet om tillhandahållande avupptagning för ADB vidare tagit upp bl. a. frågan om allmänheten skall ha rättatt själv använda en terminal hos en myndighet för att ta del av myndighetensADB-upptagningar. Frågan har nära samband med hur myndigheten organiserar sinADB-användning. DALK konstaterar att TF ger den enskilde rätt att ta delav upptagningar för ADB i två olika huvudformer. Den ena är att detta utanavgift får ske på stället, varvid upptagningen skall tillhandahållas på sådantsätt att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Den andrahuvudformen innebär att den som önskar ta del av upptagning för ADB motfastställd avgift får utskrift av denna. I fråga om rätten enligt TF att ta delav myndigheternas uppgifter på stället genom att själv använda en terminal,vanligen en s. k. bildskärmsterminal, hänför sig DALK till ett avgörande avregeringsrätten . En enskild person hade begärt att fåanvända en terminal utan inblandning från myndighetens sida. Myndigheten erbjödsökanden att med hjälp av en tjänsteman få ta fram de uppgifter han önskade.Sökanden fick emellertid inte på egen hand använda terminalen. Regeringsrättengjorde inte någon ändring i myndighetens beslut. Regeringsrätten anförde bl.a. att upptagning för ADB skall tillhandahållas i läsbar form, vilket vanligenkräver tillgång till en dator och program. Regeringsrätten hänvisade vidaretill motiven till det aktuella stadgandet i 2 kap. 12 § TF enligt vilkaöverföring till läsbar form normalt kräver viss sakkunskap och inte kananförtros en utomstående, ens om denne har viss sådan kunskap, eftersommyndigheten ansvarar för att dess information inte förstörs eller förvanskasoch risken för att så sker i samband med datorbearbetning ofta är påtaglig. DALK åberopar vidare ett beslut av regeringen den 10 april1980 i en liknande fråga. I detta beslut uttalade regeringen att TF inteföreskriver Prop.1981/82:37 20 någonrätt för den som vill ta del av upptagning för ADB att själv få manövrera enterminal. Å andra sidan hindrar, enligt beslutet, inte TF eller någon annan lageller författning att myndigheterna när det kan ske utan särskild olägenhet gårtill mötes en begäran från en sökande om att t. ex. vid en terminal själv fåsöka i ett dataregister som innehåller offentliga uppgifter. En sådantillämpning är tvärtom i överensstämmelse med grunderna för 2 kap. TFoch förservicecirkuläret. En enskild bör därför enligt beslutet kunna medges att självfå manövrera en terminal för att söka efter offentHga uppgifter, om intesäkerhetsskäl, arbetets behöriga gång hos myndigheten eller myndighetensresurser för användning av den tekniska utrustningen lägger hinder i vägen. DALK konstaterar medutgångspunkt från dessa avgöranden att den enskilde inte har någon rätt attsjälv manövrera en terminal för att söka efter och ta del av myndigheternashandlingar. DALK anser att detta beror på att ADB-systemen hittillskonstruerats på ett sådant sätt att en fri tillgång till terminaler skulleinnebära risk för att den datalagrade informationen förstörs eller förvanskaseller för att sekretessbelagda uppgifter röjs. DALK menar att den enskilde börha en sådan rätt som är i fråga. I annat fall kan offentlighetsprincipenpåverkas negativt. DALK har emellertid beaktat att man inte kan bortse från derisker som finns för obehörig åtkomst, förstörelse av information m. m. Vid enavvägning mellan dessa olika intressen har DALK stannat för att, i den mån ettterminalbaserat ADB-system medger att en enskild använder terminal utan riskför förvanskning eller förstöring och utan risk för obehörig åtkomst tillsekretessbelagda uppgifter, den enskilde bör ha rätt att pä begäran användaterminal för sökning av uppgifter i den ordning som ADB-systemet medger.Myndigheten bör vara skyldig att ge de anvisningar av praktisk artsom behövs. Från huvudregeln måste också göras undantag för den situationen attmyndighetens arbete väsentligt skulle komma att störas. DALK föreslår att enregel med detta innehåll tas in i 14 § LUA. DALKframhåller särskilt att det avgörande motivet för regeln inte är denutsträckning i vilken enskilda kommer att utnyttja rätten att själva användamyndigheternas terminaler utan snarare medvetenheten om att denna rätt ingårsom ett led i offentlighetsprincipen. DALK betonar i sammanhanget vikten av attnya och väsentligt ändrade ADB-system konstrueras på ett sådant sätt attenskilda kan beredas tillfälle att ta del av uppgifter hos myndigheterna påegen hand med hjälp av terminal. Med hänsyn till att detta måste vägas motandra intressen, främst kostnadsaspekter, är dock DALK inte beredd att föreslånågon generell lagreglering av frågan. DALK utgår från att dessa uppfattningarändå särskilt beaktas vid planeringen av nya ADB-system eller ändringar ibefintliga system. Detbör i detta sammanhang nämnas att regeringsrätten efter det att DALK lämnatsitt betänkande åter tagit ställning till om TF medger att en enskild själv fårmanövrera en terminal hos en myndighet. 1981/82:37 21 I målet begärde sökandena bl. a. att få ta del avuppgifter i ett s. k. telekonferenssystem vid () genom att själv få manövrera terminalen. FOA vägrade sökandena att ta delav uppgifterna på detta sätt vilket fastställdes av kammarrätten ochregeringsrätten. Regeringsrätten anförde följande (RÅ 1980 2:42): len databas finns i regel lagrade upptagningar som avserolika ärenden och upptagningar som inte har anknytning till ärende. En databaskan rymma ett mycket stort antal upptagningar. Tillhandahållande avupptagningar från databas kan likställas med tillhandahållande av handlingarfrån ett arkiv. Offentlighetsprincipen innebär inte, att någon utomståendesjälv får i ett arkiv eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta utdem ur arkivet. Principen bygger på att efterfrågade handlingar skall tillhandahållasav vederbörande tjänsteman som före utlämnandet skall undersöka om någonhandling inte får lämnas ut enligt sekretessbestämmelserna. En sådan handlingär ofta inte hemligstämplad. Å andra sidan innebär en hemligstämpel inte, atthandlingen för alla tider är undandragen offentligheten. Varje gång någon begäratt få ut handlingen skall sekretessfrågan prövas enligt gällande bestämmelseroch med beaktande av den då föreliggande situationen. Den som önskar få del avdatalagrade uppgifter måste också ange vilka upptagningar hans önskan avser ochendast dessa upptagningar skall, efter granskning av innehållet,tillhandahållas. Sekretessreglerna medger inte att vissa upptagningar en gångför alla spärras såsom hemliga. Även beträffande dem skall varje gångtillhandahållande begärs prövas, om begäran kan villfaras. Bestämmelserna itryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet innebär sålundainte någon rätt för den som så önskar att själv få genom bildterminal sökaefter uppgifter i en databas.