prop · G50388 · 1981-12-31 00:00:00 — delar kommitténs uppfattning attöverflyttningen bör föranleda så få ingrepp som möjligt i de bestämmelser somreglerar förfarandet och att en samlad och mer genomgripande översyn bör görasi samband med decentraliseringen av beslutsfunktionen beträffande arbetsgivaravgifterna.Således bör nuvarande besvärstider behållas. Som stöd för detta talar även denomständigheten att ÖBO-projekt Prop.1981/82:88 58 föreslår ändringar av de i skatteprocessen nu gällandebesvärstiderna. Verket tillstyrker dock kommitténs förslag attbesvärsförfarandet anpassas till reglerna inom skatteprocessen attbesvärshandling skall ges in till den domstol som har att pröva besvären. Verket anser att även om de flesta länsrätter f. n, har arbetsbelastning kan de nya årendegrupperna tillföras länsrätterna utanresursförstärkningar. Inte heller när det gäller kammarrätterna tordeöverföringen medföra någon nämnvärt ökad arbetsbelastning, ifrågasätter om det inte vorebättre att redan nu låta samtliga avgiftsmål och mål om pensionsgrundandeinkomst handläggas av länsrätterna även om decentraliseringen till lokalskattemyndighet av beslutsfunktionen beträffande avgiftsmålen kommer att dröjanågot, 3 Förenklingar och rationaliseringar i arbetsmetoderna Kommittén behandlar några olika åtgärder som bör leda tillförenklingar och rationaliseringar. De flesta remissinstanserna ställer sigpositiva till vad kommittén anför. Några anser emellertid att mera ingåendeundersökningar av försäkringsrätternas effektivitet bör göras. Kammarrätten i finner att det klart framgår attrutinerna och arbetsformerna i övrigt i försäkringsrätterna är i starkt behovav en mera djupgående och fortlöpande översyn än vad som torde vara möjligt förkommittén. Den naturliga lösningen är enligt kammarrättens mening att domstolsverketså snabbt som möjligt görs till huvudman i administrativt hänseende för försäkringsdomstolsorganisationen. Länsrätten i anför liknande synpunkter. Statskontoretanser att det finns ett överordnat behov av jämförande effektivitets- ochproduktivitetsbedömningar mellan försäkringsrätterna. Vid större olikhetermellan rätterna i fråga om produktiviteten, dvs. antalet slutbehandlademål/ärenden i förhållande till befintliga resurser, bör orsakerna tillskillnaderna analyseras och i förekommande fall lämpliga åtgärder genomförasför att höja effektiviteten/produktiviteten. Enligt statskontorets uppfattningär det en viktig uppgift för kommittén i det fortsatta arbetet att föreslålämpliga former för hur rationaliseringsarbetet inom försäkringsrätternasområde skall kunna bedrivas med erforderlig samordning och hur önskvärda effektivitetshöjandeåtgärder skall initieras och genomföras. Kommitténsförslag i fråga om speciallottning och om samman-föring av mål av likartad beskaffenhet till gemensam föredragning tillstyrks helt eller delvis eller lämnas utanerinran.Försäkringsrätten för förklarar sig beredd att prövamöjligheterna till speciallottning av målgrupper som kan finnas lämpliga.Rätten anser dock att en sådan speciallottning inte skulle öka avverkningenannat än marginellt. Större effektivitetsvinster och ökad avverkningsförmågatorde man enligt rättens uppfattning kunna uppnå, om man för samman likartademål till 1981/82:88 59 behandling i en och samma session, I rätten har man redanprövat detta system med gott resultat. Försäkringsrätten för anser de skäl somkommittén har redovisat mot en speciallottning av mål vara tungt vägande. Rättenanser sig emellertid ändå med hänsyn till omständigheterna kunna godta attinledningsvis en försöksverksamhet med speciallottning genomförs i enlighetmed närmare regler som rätten själv har att bestämma. Sådana specialsessioner som kommittén förordar har redanförekommit i några fall och försäkringsrätten är även i detta avseende bereddatt pröva en mera utvecklad metod i syfte att öka målavverkningen. Försäkringsrätten för ställer sig tveksamtill om s, k. speciallottning av mål av likartad beskaffenhet till en eller ettpar rotlar skulle vara gynnsam för avverkningsförmågan. Rätten anser däremotatt den modell, som innebär att mål av likartad beskaffenhet i möjligaste månförs samman till handläggning vid ett och samma sessionstillfälle, kan ha enstörre effekt på avverkningsförmågan. Rätten har-om än i begränsadomfattning-tillämpat den föreslagna modellen och därvid funnit att förfarandetär tidsbesparande såväl vid uppsättandet av målen som vid föredragningen. Utredningens förslag i fråga om antalet sessioner och sessionstidenslängd har berörts av de tre försäkringsrätterna. a. redovisas olikaåtgärder för att öka målavverkningen. I fråga om förberedelserna inför en session samt föredragningenanför försäkringsrätten för att man kommer att pröva sig fram föratt finna de effektivaste arbetsformerna. En möjlighet kan vara att övergå tilldet system, som tillämpas i försäkringsöverdomstolen. ett relativtutförligt tryck delas ut i förväg till ledamöter och nämndemän, varvidföredragningen i större utsträckning än som är fallet begränsas. Försäkringsrätten för anser liksom kommitténatt man bör fortsätta att pröva sig fram för att finna de effektivastearbetsformerna. Rätten vill också redan nu ge till känna att önskemål intefinns om att med en annan personalstruktur gå över till en rutin som i principinnebär att ledamöterna förutsätts enskilt läsa handlingar på tjänsterummet istället för att tillsammans lyssna på en föredragning, som ersätter endomstolsförhandling. Försäkringsrätten för uppger att det f. n.pågår försök att i nämndmål tillställa ledamöterna visst aktmaterial i förhand.Härigenom förväntas föredragningarna kunna göras mera summariska och till följddärav ett större antal mål kunna avgöras vid varje sammanträdestillfälle. Länsrätten i anför att målen föredrasrelativt utförligt vid försäkringsrätterna trots att domare och nämndemän synesförberedas inför en session genom att de tilldelas visst aktmaterial. Systemetförefaller innefatta onödigt dubbelarbete, domarna borde i och för sig varatillräckligt kompetenta för att kunna avgöra flertalet mål utan att ta del avmaterial i förväg. Antingen borde man tilldela ledamöterna ett material medförslag till Prop.1981/82:88 60 dom i förväg och begränsa föredragningarna till enpresentation eller också borde ledamöterna komma oförberedda till sessionernaoch där få en utförlig föredragning. Det måste även finnas en mängd mål därutgången är fullständigt klar, I dessa mål får inte tryckskrivning ellerföredragning bli ett självändamål. Statskontoret finner den uppläggning av föredragningen somman enligt betänkandet gått in för i försäkringsöverdomstolen vara en rationelllösning som med fördel bör kunna tillämpas även hos försäkringsrätterna. De flesta remissinstanserna uttalar sitt stöd för vadkommittén anför om domskrivningen. Försäkringsrätten för framhåller att enförenklad domskrivning år i sig inte önskvärd men har prövats hos rätten medhänsyn till att målbalanserna snart år oacceptabla och för att biträdakommittén med uppslag till möjliga lösningar på balansproblemen. Beroende påhur långt förenklingar drivs under hänsynstagande till olika intressen framstårdet som sannolikt att en ökning av betydelse kan uppnås i målavverkningen.Rätten vill också framhålla att den försöksvis använda niallsainlingen bara harsyftat till att snabbt få till stånd åtminstone en undersökning av effekternaoch att ett mera allmänt användande av domsmallar bör föregås av ett så brettsamråd som möjligt i frågan om mallarnas utformning. Med anledning av att kommittén ansett attriksförsäkringsverket borde kunna utgå från att mål som har avgjorts genomförenklade domar inte behöver föras upp till prövning i försäkringsöverdomstolenanför försäkringsrätten att den anser sig varken kunna eller böra lämnagarantier av innebörd att målets utgång har bedömts uppenbar e, d, bara därföratt domskrivningen är förenklad. Rätten vill för sin del i stället sätta ifråga om det inte med nuvarande målbalanser är ett viktigarerättssäkerhetsintresse på socialförsäkringsområdet att målavverkningen hålls påen hög nivå med bibehållen kvalitet i fråga om domsluten och att de försäkradesväntetider bringas ned till acceptabel längd än att andra organ inomsocialförsäkringen och klagandena tillfredsställs med fylligare doniskäl.Under normala förhållanden får sammanvägningen av olika intressen ett annatresultat. Försäkringsrätten för anser att förslaget omen förenklad domskrivning är den åtgärd jämte koncentrerade föredragningar somtorde få störst betydelse för en ökning av försäkringsrätternasavverkningsförmåga. Eftersom försäkringskassornas yttrande i ettstort antal mål är av godtagbar standard såväl beträffande innehåll somutformning och det dessutom kan förväntas en förbättring därvidlag, förordarförsäkringsrätten att den s. k. dombilagemetoden bör användas sa långt möjligt,I ett icke ringa antal mål torde reciten även kunna helt utelämnas. Däremot ärdet, som påpekats, angeläget att de s. k. egentliga domskälen utformas medstörre precision än f. n. Även med hänsyn härtill bedömer försäkringsrätten attden 1981/82:88 61 nu rekommenderade förenklingen kan medföra en väsentligökning av avverkningsförmågan. Kammarrätten i och länsrätten i Stockholmansluter sig i stort sett till vad kommittén anför om domskrivningen iförsäkringsrätterna. betonar vikten av att domskrivningen förenklas. Den omfattanderedogörelse för bakgrundsfakta som förekommer i försäkringsrätterna bör medfördel kunna beskäras väsentligt eller fogas till domen i bilagor. Ett sådantförfaringssätt praktiseras nu på de flesta av våra övriga domstolar. Omförslaget att försäkringskassorna skall ompröva samtliga beslut blirverklighet, torde dessutom kvaliteten på dessa beslut komma att öka. vilket börfå till följd att försäkringsrätterna oftare än kan underlåta attskriva nya domskäl när ett beslut fastställs. Några remissinstanser redovisar dock viss tvekan införförslaget eller för fram reservationer eller andra särskilda synpunkter, Försäkringsöverdomstolen understryker vikten av attförsäkringsrättens domar utformas med särskild hänsyn till den enskildesmöjligheter att förstå innehållet i domen och utgången av prövningen. Detta tersig särskilt viktigt om den av kommittén föreslagna fullföljdsbegränsningen hosförsäkringsöverdomstolen skulle komma att förverkligas. Detta skulle medföraatt försäkringsrättens prövning i mänga fall skulle komma att bli den endafullständiga prövning som sker i domstolsmässiga former. Riksförsäkringsverketframhåller att en minskning av redovisningen av bakgrundsfakta i domen i ochför sig inte behöver innebära nackdelar, om de delar som behövs för attmotivera utgången i målet redovisas på annat sått. Den bästa lösningen ärnaturligtvis om de egentliga domskälen kan utformas så att särskildafaktareferat blir obehövliga. En sådan lösning skulle innebära en fördel frånklagandens, försäkringskassornas och verkets synpunkt. Försäkringsrätternasarbetsbörda torde emellertid inte minska härigenom, eftersom en sådandomskrivning, även om den kan blir mindre omfångsrik, dock är mer krävande änett rent referat av fakta. En annan möjlighet är att som bilagor till domenfoga handlingar som redogör för bakgrunden. Enligt förslaget till lagtext föreliggerinte längre en skyldighet för kassan att yttr.T sig över besvären. Om avsiktenär att kassorna endast skall avge yttrande då rätten begär det, skulle detinnebära att bakgrundsfakta och motivering normalt redovisas endast i kassansomprövningsbeslut. Även om utformningen av kassornas beslut och yttrandensuccessivt förbättras kan man inte räkna med att kassorna alltid har möjlighetatt uppfylla så högt ställda krav, som detta förutsätter. Verket vill därförstarkt understryka att en förkortad domskrivning inte får leda till att man avdomen inte kan utläsa på vad avgörandet grundas. En sådan ordning kan ocksåbefaras ge upphov till fler besvär. Landsorganisationeni understryker att en förkortad domskrivning inte får leda till att manav domen inte kan utläsa på vad avgörandet grundas. Liknande synpunkter försfram av . 6 1981/82. Prop.1981/82:88 62 Kommitténs förslag att delgivningsförsöken vid e x p e d ie r i n g e n av domar och beslut bör kunna avbrytas tidigare än f. n,tillstyrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna, Försäkringskasséförbundetanser dock att delgivningsrutinerna bör ändras mera radikalt. Förbundet anseratt det är fullt motiverat att ändra det omständliga och arbetskrävandedelgivningsförfarandet på grund av det ansträngda arbetsläge rätternas kanslierbefinner sig i. För kassorna skulle det dessutom innebära en betydande fördelgenom att akterna skulle kunna återsändas till dem från rätterna somdomarna expedieras. F, n, är det inte ovanligt att kassorna får vänta etthalvår på att återfå akter efter det att domar avkunnats. 4 Domförhetsreglerna i försäkringsrätterna Kommittén föreslår som enda ingrepp i domförhetsreglernaatt en domare ensam skall kunna pröva frågor som inte rör själva saken samtavgöra mål där utgången är uppenbar. De remissorgan som uttryckligentillstyrker förslaget gör det under följande motivering. Försäkringsrättenför varnar för tanken på att försämra domförheten jämfört medframför allt kammarrätterna. Sådana åtgärder skulle kunna leda till att man - imål pä det för snart sagt alla människor viktiga socialförsäkringsområdet -skulle få en domstolsprövning med lägre standard än i mål på andrasamhällsområden. Ett enligträttens mening avgörande skäl mot en försämring av domförheten är att detskulle omöjliggöra en fullföljdsbegränsning i försäkringsöverdomstolen. Rättenkan inte heller underlåta att varna för de negativa rekryteringseffekter somändrade domförhetsregler skulle medföra för rätterna. Det finns t. o. m.anledning att befara en viss personalflykt från försäkringsrätterna till mergynnade domstolar med de konsekvenser detta skulle föra med sig förmålbalanserna. Försäkringsrättenär ense med kommittén att socialförsäkringsmål måste garanteras sammarättssäkerhet som andra jämförbara mål och att ingen annan ändring bör vidtas idomförhetsreglerna än den av kommittén föreslagna som gör det möjligt för endomare att ensam avgöra vissa mål. Försäkringsrättenför redovisar de skäl som regering och riksdag anförde till stödför nuvarande domförhetsregler när nuvarande besvärsorganisationen infördes.Dessa skål för inrättandet av en kollegialt uppbyggd domstolsorganisation harsamma eller ökad styrka . En återgång till den tidigare ordningen synesvara omöjligt att motivera. a, att skälighetsuppskattningar och skälighetsbedömningar ärmycket vanliga i målen och att också detta är ett starkt skäl att behålla ettkollegialt dömande av dagens modell. Även från personalpolitisk synpunkt är genomgripandeförsämringar av rättens karaktär oacceptabla, i synnerhet om de skallgenomföras redan Prop.1981/82:88 63 efter rättens tillkomst på grund av attverkligheten i fråga om främst måltillströmningen inte motsvarar statsmakternasberäkningar. I fråga om alternativet med tvådomarmål påpekarförsäkringsrätten att effekten på avverkningssidan bedöms bli mycket begränsadi förhållande till det stora ingrepp i arbetsformer och personalförhållandensom detta doniförhetsalternativ kommer att innebära. Den ökning i avverkningensom kan beräknas ske i försäkringsrätten för skulle stanna vid ca100 mål per avdelning och år. En så begränsad ökning kan enligt rättens meninghellre åstadkommas genom en vidareutveckling av andra förslag i betänkandet. Försäkringsrätten för anser att endast den domförhetsänd-ringsom tillstyrkts av kommitténs majoritet kan accepteras som en realistisk åtgärdför att nedbringa försäkringsrätternas balanser. Rätten delar därvid helt demotiv mot mera långtgående ingrepp i domförhetsreglerna som kommittén redovisati betänkandet. För försäkringsrätterna bör liksom för andra domstolar gälla attrimliga kvalitativa krav skall kunna ställas pä deras rättskipning. Storenighet rådde när försäkringsrätterna inrättades, om att de domförhetsreglersom gäller för kammarrätterna skulle tjäna som förebild. Nuvarande balanserberor inte på ineffektiva domförhetsregler utan främst på att antaletinkommande mål varit betydligt större än vad man ursprungligen räknat med. Riksförsäkringsverketlillsiyrker förslaget ätten domareensam kan avgöra mål, i vilka själva saken inte prövas m. m. Verket anser ochunderstryker vidare i likhet med kommittén att längre gående ändringar inuvarande domförhetsregler- främst med hänsyn till rättssäkerheten och motbakgrund av förslaget om införande av en fullföljdsbegränsning i försäkringsöverdomstolen- inte skall göras. Liknande synpunkter förs fram av CentralorganisationenSACO/SR. ansluter sig till kommitténsresonemang på denna punkt, men vill betona att förslaget knappast kan medföraannat än en mycket begränsad ökning av avverkningstakten. De mål som föreslåsbli avgjorda av ensamdomare år av den karaktären att de normalt tar lite tid ianspråk. En ytterligare utökning av möjligheten att låta en eller två domareavgöra vissa eller samtliga mål i försäkringsrätterna skulle dock försvagadessa domstolar på ett sätt som inte är acceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkteller vid en jämförelse med andra domstolar av liknande karaktär. Några remissorgan avstyrker helt eller delvis förslagetoch menar att det innebär ett alltför långtgående ingrepp i domförhetsreglerna, Försäkringsöverdomstolen(majoriteten), som instämmer i kommitténs bedömningar i övrigt om alternativa domförhetsregler,kan inte biträda förslaget att försäkringsrätt i fall som avses med 3 § andrastycket lagen om försäkringsdomstolar skulle vara domför med en ledamot om detinte av särskild anledning är påkallat att målet prövas av fullsutten rätt.Frågor om t. ex, avvisning på grund av bristande talerätt eller besvärsrätteller om Prop.1981/82:88 64 förordnanden enligt 28 § förvaltningsprocesslagen kan oftavara av invecklad och svår beskaffenhet, gälla avsevärda rättsanspråk ochgivetvis ha utomordentlig betydelse för den enskilde. Enligt domstolens meninc föreligaer dessutom skäl attavvakta resultatet av den pågående översynen av domförhetsreglerna i bl. a.hovrätterna innan någon ändring förutom möjligen beträffande rena beredningsätgärderoch avskrivning av återkallade mål. företas i gällande domförhetsregler förförsäkringsrätterna. Kammarrätteni finner att den föreslagna regleringen ligger nära vad som gäller förlänsrätterna. Situationen är emellertid en annan för försäkringsrätterna, somendast har en instans över sig. till vilken dessutom enligt förslaget fullföljdsrättenskall vara begränsad. Det ligger därför närmare till hands att följa den modellsom gäller för kammarrätt. Man måste ha klart för sig att exempelvis en frågaom inhibition inte sällan inrymmer intrikata rättsliga spörsmål och har storpraktisk betydelse, I fråga om regeln att ensamdomare får avgöra mål där sakenär uppenbar måste observeras att vad som för den ena domaren framstår somuppenbart kan vara tveksamt för den andre. Sammantaget finner kammarrätten attså pass starka skäl föreligger från principiell synpunkt mot förslaget iaktuellt hänseende att de överväger de ganska begränsade vinster som står attgöra ur arbetsteknisk synvinkel. Rent rutinbetonade åtgärder, t. ex.avskrivning efter återkallelse. bör dock kunna handläggas av en ensamdoniare. Länsrätteni framhåller att det inom var och en av de grupper av mål somföreslagits fä avgöras av ensamdomare döljer sig mål eller frågor som enligtlänsrättens uppfattning inte lämpar sig för att anförtros till en enskildledamot av en domstol med försäkringsrätternas placering i instansordningen. Merbelastningenför försäkringsrätterna av att handlägga målet i kollegial sammansättning ärtämligen liten. Besparingarna genom enmanshandläggning uppväger enligtlänsrättens uppfattning inte uppoffringarna från rättssäkerhetssynpunkt.Avskrivningsbeslut efter återkallelse och andra rent rutinbetonade beslut bordedock rimligen kunna fattas av en lagfaren domare. i (LO) tillstyrker att endomare ensam kan avgöra mål som inte prövas i sak. Ensamdomare bör dock inteenligt LO:s uppfattning kunna avgöra mål som prövas i sak även om utgången avensamdomaren bedöms vara uppenbar. anser det tveksamtom en domare ensam skall få fatta beslut i en inhibitionsfråga. Andra remissorgan anser däremot att mera långtgående ingreppbör göras i domförhetsreglerna och anför följande. Kammarrätten i ifrågasätter om inte detnuvarande balansläget gör det motiverat att överväga att redan nu närma domförhetsreglernatill vad som gäller för länsrätterna i syfte att komma till rätta med missförhål- 1981/82:88 65 landena utan att organisationen ytterligare byggs ut.Kammarrätten sätter alltså i fråga om inte utan dröjsmål domförhetsreglerna förförsäkringsrätterna bör i stort sett utformas efter den ordning med yrkesdoniareoch nämnd som gäller för länsrätterna. Om det är nödvändigt kansammansättningen förstärkas med ytterligare yrkesdomare i mål där saken harprövats av pensionsdelegation eller försäkringsnämnden. anser att om tillströmningen av mål tillförsäkringsrätterna inte kan reduceras utöver vad kommittén föreslår börövervägas att genom ändringar i domförhetsreglerna öppna någon sorts möjlighettill "inassav-verkning". Detta skulle kunna gälla ärenden somförekommer i betydande omfattning och där besluten grundas på bestämmelser somger ringa utrymme för skönsmässiga bedömningar. Verket anför att iskatteprocessen avgörs mål som gäller mindre värden i mycket stor utsträckningav ensamdoinare. Verket ifrågasätter om inte en liknande ordning kan etablerasinom socialförsäkringens område. Sammanfattningsvis anser att det i rådandeläge finns mycket som talar för ett större ingrepp i domförhetsreglerna än vadkommittén föreslår. Hur långt man skall gå hänger intimt samman med frågan omen begränsning av måltillströmningen till försäkringsrätterna genom någon formav fullföljdsförbud. Statskontoret bedömer arbetsläget hos försäkringsrätternavara så krisartat att det krävs extraordinära åtgärder för att komma tillrättamed situationen. Det är därför nödvändigt med större ingrepp i domförhetsreglernaän vad kommittén ansett sig kunna föreslå. Statskontoret delar kommitténsbedömning att man inte ens för en övergångsperiod bör införa ett system medensamdomare i samtliga de mål som avgörs med tre juristdoniare. Däremotanser statskontoret i likhet med en av kommitténs experter att det bör varamöjligt att ändra domförhetsreglerna sä att försäkringsrätten blir domför medtvä juristdomare. Denna huvudregel bör kompletteras med en bestämmelse att omde två juristdoniarna inte är ense skall en tredje domare delta i avgörandet imål som inte än nämndinål. Med en sådan komplette-ringssregel synes det fränrättssäkerhetssynpunkt inte kunna riktas några befogade invändningar mot denifrågavarande ändringen, /?/A:5rev'/.s'/o/;.vv6'rer framhåller önskvärdheten avlikartade lösningar för de allmänna och de administrativa domstolarna,inbegripet försäkringsdomsto-larna, I nuvarande statsfinanisella läge är detdärvid angeläget att skyndsamt pröva olika tänkbara möjligheter att begränsaresursåtgången inom domstolsväsendet utan att därvid kravet på rättssäkerhetåsidosätts. För försäkringsrätternas vidkommande medför detta att möjlighetenatt införa ett tvådomarsystem i alla typer av mål bör övervägas ytterligare.Ett sådant system kan lämpligen kompletteras med en regel om att en tredjedomare skall tillkallas vid oenighet mellan de båda "ursprungliga"domarna. Vidare bör enligt verkets mening frågan om behovet av lekmannamedverkani försäkringsrätterna ånyo prövas. 1981/82:88 66 Justitiekanslern tillstyrker kommitténs förslag omensamdomare i frågor som inte rör själva saken och i uppenbara fall. Det bördock i fråga om domförhetsreglerna vara möjligt att vidta ytterligare åtgärderi resursska-pande syfte. Det torde därvid vara lämpligt att i fall, dådomstolen inte är domför med endast en domare, minska antalet juristdoniarefrån tre till två.