prop · G50341 · 1981-12-31 00:00:00 — Ätt å ena sidan hålla sig med ett straf.bud men å andrasidan med bestämmelser om att överträdelser mer eller mindre generellt inteskall leda till reakfion är inte bra. För det första kan man inte överblickavilka konsekvenser detta kan få för laglydnaden i allmänhet.Otvivelaktigt har t. ex. vanföreställningen att det inte skullevara straffbart att stjäla egendom till lågt värde en viss spridning. Det voreolyckligt om en utveckling i den riktningen fortsatte. För det andra är riskenför sämre likhet inför lagen uppenbar. Ju mer vidsträckta och ju vagarereglerna om åtalsunderlåtelse är och ju flera befattningshavare som skall beslutadärom, desto större blir dessa risker. Det blir svårt att upprätthållaprinciper för när lagföring skall ske och ännu svårare att förmedla dessaprinciper till medborgama. Det är likaså tveksamt omnågra större processekonomiska vinster skulle följa om utredningens förslaggenomfördes. Man får intrycket att arbetsuppgiftema bara skulleomfördelas inom rättsväsendet. För åklagar-kårens del balanseras t. ex. deeventuella vinsterna sannolikt av nya eller vidgade uppgifter med bl. a.inspektion, fillsyn och överprövning. Åklagare och domstolar har dessutom istort sett möjlighet att inom rimlig tid Prop.1981/82:41 126 handläggade ärenden som når dem. Den mest besvärande arbetsbelastningen finns hospolisen. Och inom den sektorn förefaller förslaget inte innebära några störrelättnader. Trotsde synpunkter som framförts inser dock /SR att vissa möjlighetertill åtalsunderlåtelse och till begränsning av förundersökning måste finnas.Arbetet med att genom t. ex. avkriminalisering och depenalisering bättreavgränsa det kriminaliserade området är svårt och tidsödande. Och i en delfall kan lagföring te sig stötande eller av andra skäl direkt olämplig. Trotsalt möjligheterna till åtalsunderlåtelse är jämförelsevisvidsträckta kan man enligt /SR:s mening pröva en försiktig utvidgning avdem. Även om utredningsförslaget i huvudsak bör avvisas gårCentralorganisationen därför i det följande närmare in på en bedömning avhuvuddragen i det. Sammanfattningsvisavstyrker /SR att åtalsrättskommitténs förslag läggs till gmnd förlagstiftning annat än i vissa detaljer. Frågan om åtalspliktens utformningmåste ses i ett betydligt vidare kriminalpolitiskt perspektiv än utredningen gjort.Begagnar man ett sådant är /SR för sin del övertygat om alt man kommer tillhelt andra resultat än utredningen. LOhar i tidigare remissyttranden över lagförslag som berör detta ämnesområdesåsom exempelvis brotlmålsutredningens betänkande "Snatteri" (SOU1971:10) anfört att det är angeläget att man söker skapa ett mer flexibeltregelsystem beträffande handläggning och förfarande i brottmål. Handläggningenav dessa mål måste utan åsidosättande av rättssäkerhetens krav i störreutsträckning anpassas efter brottets svårighetsgrad och vad som med hänsyn tillallmän laglydnad, den misstänktes tillrätlaförande och målsägandens berättigadeintresse, framstår som ändamålsenligt. På detta sätt kan dels de rättsvårdandemyndighetemas resurser användas på ett ändamålsenligt sätt och dels kansamhället snabbare och effektivare ingripa med vård och stödåtgärder för denmisstänkte. Medhänsyn till denna allmänna ugångspunkl finner LO utredningens förslagvälmotiverat och väl ägnat att ligga till grund för lagsfiftning. Svenskrätt bygger på principen att åklagaren har absolut åtalsplikt. Denna principinnebär att åklagaren har skyldighet att åtala brott som hör under allmäntåtal, så snart bevismaterialet är sådant att åklagaren på objektiva grunderkan motse en fällande dom. Nämnda princip är emellertid förenad med tämligenvittgående undantag. Sålunda kan strafföreläggande och föreläggande avordningsbot träda i stället för åtal i vissa fall då fråga är om lindrigarebrottslighet samt åtal underlåtas enligt 20 kap. 7 § rätte- Prop.1981/82:41 127 gångsbalkenoch I § lagen 1964 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.Skyldighet att företa särskild åtalsprövning kan föreligga enligt socialvårdlagstiftning eller vid vissa typer av brott. Vidare kan som ett undantagfrån åtalsplikten betraktas polismans rätt att i vissa fall underlåta att avgerapport om brott. Kommittén har haft i uppdrag att från kriminalpolitiska ochprocessekonomiska synpunkter undersöka huruvida möjligheterna till åtalsunderiåtelseoch förundersökningsbegränsning kan utvidgas. Därvid har kommittén tagit underövervägande humvida den absoluta åtalsplikten bör ersättas med denna principsmotsats, dvs. den relativa åtalsplikten. I ett system med relativ åtalsplikthar åklagaren att pröva om åtal med hänsyn till förhållandena i det särskildafallet är påkallat. Kommittén har stannat för att föreslå, att ordningen medabsolut åtalsplikt som grundregel bibehålls. Föreningen finner dennaprincipiella ståndpunkt välbetänkt. Det låter sig knappast göra att införarelativ åtalsplikt utan att ett sådant system förenas med långtgåendenormgivande regler, varav åklagaren blir bunden vid sin bedömning. Enoinskränkt genomförd relativ åtalsplikt skulle äventyra grundläggande rättsprinciper,såsom allas likhet inför lagen, hänsyn till allmänprevention och enhetligtillämpning. Kommitténs förslag innebär dock så långtgående undantag från denabsoluta åtalsplikten att man närmat sig ett syslem där relativ åtalsplikt kananses råda. Härmed följer otvivelaktigt risker av det slag som ovan angivitsvara förbundna med den relativa åtalsplikten. Det är enligt föreningens meningangeläget att sådana negativa följdverkningar av de föreslagna reformerna ejundervärderas i den intresseavvägning som är ofrånkomlig i delta sammanhang. Deförslag som läggs fram i det remitterade betänkandet är av synnerlig betydelsefrån rättspolitisk synpunkt. De förtjänar därför den största uppmärksamhet ochnoggrant övervägande. Betänkandetinnehåller en utförlig redovisning och analys av de problem som upptagits i åtalsrättskommittténsdirektiv. Detta innebär emellertid inte att kommittén behandlat alla de frågorsom enligt domareförbundets mening måste beaktas vid ett ställningstagandetill kommitténs förslag. Förbundet anser sig också kunna konstatera attkommittén - för att till efterföljd av direktiven kunna framlägga förslag somger processekonomiska fördelar - gått alltför snabbt förbi rältspolitiskaproblem, som förbundet finner böra tillmätas den största vikt. Kommitténssträvan har uppenbarligen varit - vilket också framgår av betänkandetsbenämning - att rättsmaskineriet skall belastas med färre brottmål. Det mestbetydelsefulla är dock om förslaget kommer att leda till flera eller färrebrott. Den frågan har knappast berörts i betänkandet. Kommitténs mening synesvisserligen vara att rättsväsendets resurser genom förslaget i högre grad än nuskall kunna koncentreras på den 1981/82:41 128 allvarligarebrottsligheten, och del har naturiigtvis därför antagits att denna skallminska eller i varje fall inte öka på samma sätt som utan denna koncentration.Om emellertid ingreppen mot den lindrigare brottsligheten försvagas, kan man åandra sidan befara att denna ökar. En tilltagande brottslighet av lindrigareslag är i och för sig ett samhällsont och kan dessutom, särskilt om den intebeivras, väntas ha en smittsam effekt. Förbundet kan givelvis inte, lika litetsom någon annan, ge ett bestämt svar på den berörda frågan, men förmenar attdenna måste beaktas vid ställningstagande till kommittéförslaget. mening är brotts-lighelsulvecklirigen i riket sådanatt man måste allvarligt överväga, om det är tillrådligt att såsom kommillénföreslår göra en omprioritering av rättsväsendets resurser och om det inte ärofrånkomligt att i stället förstärka dessa totalt sett. Ibelänkandet behandlas endast i förbigående under avsnitt 5.6 (kommitténsslutsats beträffande åtalspliktens utformning) den väsentliga principen omallas likhet inför lagen. Fastän principen i andra sammanhang antyds, är detpåfållande hur litet denna fått prägla olika slutsatser som dras av kommitién.Enligt förbundets mening måste den största hänsyn lagas lill de rältviseförslällningarsom råder bland medborgarna, även där detta stundom kan utgöra ett hinder förlagstiftaren all genomföra vissa former som från andra synpunkter kan befinnasändamålsenliga. Antagligen förhåller det sig så att om fördelningen av påföljdmellan brottslingar i samma liga, vilka inbördes anser sig i stort sett likaskyldiga, ter sig alltför ojämn i deras ögon - den kan sedan vara hurberättigad som helst från sådana synpunkter som kommittén företräder dettautgör ett hinder för deras utveckling till laglydiga samhällsmedborgare.Enligt kommitténs förslag kan l.ex. hänsynen till målsägandeanspråk medföra attden minst belastade men ekonomiskt bäst ställde av flera tilltalade blir åtaladmen ej de övriga. Ett alltför stort avstånd mellan det allmännarättsmedvetandet i folkets breda lager och de idéer på vilka lagsfiftningenbygger måste undvikas. Om lagstiftaren finner angeläget att fostra allmänhetentill tänkande i nya banor, kan detta endast ske med försiktighet. Förbundetanser för sin del att kommittén inte tillräckligt beaktat detta förhållande. Ennärliggande och inte mindre viktig princip är samhällsordningensupprätthållande utan utrymme för myndighetema att handla godtyckligt och utanrisk för alt medborgama tror att godtycke förekommer. Det som utmärker enrättsstat är bl. a. att samhället reagerar mot den som överträder lagarna ochatt denna reaktion sker enligt en i lag noga bestämd ordning. Det krävs sådanlagenlighet inte endast då en reakfion följer ulan även då den av någonanledning uteblir. Otvivelaktigt ges den bästa rättssäkerhetsgarantin om dennaprövning av lagenligheten sker av domstol i offentlighetens strålkastarljus.Tar man bort prövningen från domstolarna och lägger den hos åklagama, innebärdetta en standardsänkning ur rättssäkerhetssynpunkt. somstatsmakterna sett det angeläget att 1981/82:41 129 förstärkalekmannainflytandet i domstolarna och därmed ökat allmänhetens insyn i dendömande verksamheten genom att införa detta inslag i hovrätt även för ganskaenkla brottmål, föreslås i betänkandet, med mofivering bl. a. alt domstolarnaär alltför belastade av sådana mål, att förfarandet till stor del skallöverlämnas till åklagare så att denne ensam och utan egentlig insyn handläggerdessa frågor. Att märka är att åklagaren därvid avses uppträda i flerfaldigfunktion av förundersökningsledare, anklagare, domare, socialvårdare,försvarare och övervakningsnämnd. Ingen myndighet - vare sig åklagare, domareeller annan - bör åläggas uppgifter som är så mångskiftande och delvismotstridiga. Behandlingen i betänkandet med därtill anknuten reservation avfrågan om medborgar-medverkan inom åklagarväsendet, visar hur föga lämpad försådan medverkan och för insyn av lekmän åklagarnas verksamhet är. Frånrättssäkerhetssynpunkt är det givetvis inte endast den offentliga insynen somhar betydelse. I sammanhanget bör beaktas att åklagarna inte har sammaoberoende ställning i förhållande till regeringsmakten som domarna. Vidare börframhållas att enligt betänkandet åklagama vid övervägande av åtalsunderlåtelseförutsätts hålla sig strikt till gällande rätt med den praxis domstolarnatillämpar. Till deras möjlighet att uppehålla kännedom om denna och attförutse hur domstol skulle döma i olika hypotetiska fall hyser kommittén stortilltro. Förbundet är ej lika optimistiskt i detta avseende.Rättsutvecklingen kommer säkerligen att medföra alltmera varierande påföljder.I lagstiftningen har införts straff för en mängd förseelser,beträffande vilka praxis nästan helt saknas. Genomförs förslagel kommerdomstolarnas ledning av rättstillämpningen att delvis upphöra beträffandeåtskillig brottslighet. Åklagaren får heller inte samma möjlighet som domaremed nämnd att mot bakgrund av ett fylligare beslutsunderlag diskutera sig framtill en god lösning i de enskilda fallen. Ej sällan förekommer att domstol viderkända brott med dom på t. ex. skyddstillsyn hänför brottet till lindrigarelagrum än åklagaren angivit i åtalet; det är inte säkert att den misstänktealltid är mera betjänt av att få åtalsunderiåtelse till priset av att bliantecknad i centrala polisregistret under ett strängare lagrum än av att bliåtalad och antecknad i kriminalregistret under ett lindrigare lagrum efterdom. Även friande domar förekommer vid erkända brott. Frestelsen att sk'apaförutsättning för åtalsunderlåtelse kan förleda en misstänkt att erkänna ettbrott för vilket han ej bort fällas till ansvar eller underkasta sig resocialiserandeåtgärder som inte skulle ha pålagts honom vid rättegång. Möjlighelema tillomprövning vid beslut om åtalsunderlåtelse, som innehåller något för denmisstänkte nedsättande, är sämre än efter domstols dom. Enfråga som inte belyses närmare i betänkandet är den verkan från allmänpreventivsynpunkt som lagföring vid allmän domstol kan ha i förhållandet till en åtalsunderlåtelsesom meddelas av åklagare. Det processuella förfarandet kan ät domen ge enauktoritet och en pedagogisk betydelse 9 1981182. 1981/82:41 130 sominte finns hos åklagarbesluten. En motiverad förklaring av domstol att enperson gjort sig skyldig till ett brott, vilket på grund av särskilda omständigheterinte skall föranleda någon mera ingripande påföljd, torde ha avsevärt störrebetydelse för den allmänna laglydnaden och förtroendet för rättsmaskinerietsoväld än motsvarande förklaring av åklagare. Ehuru det är omdiskuterat hurlångt allmänprevenlionens betydelse sträcker sig, är det dock nödvändigt attuppmärksamma denna mer än vad kommittén gjort, då man i tider av stigandebrottslighet vill vidga området för åialsunderlålelse ochförundersökningsbegränsning. Förbundetbortser inte från möjligheten att lagföringen kan äventyra ett från kriminalpolitisksynpunkt värdefullt samarbete med den brottslige. Å andra sidan kan man antaatt rättegången ofta har ett pedagogiskt värde också för den tilltalade genomatt understryka allvaret i vad som hänt. Det kan befaras att mångalagöverträdare felakfigt kommer att uppfatta åtalsunderlåtelse som ett slagsfrikännande eller i varje fall som ett bagatelliserande av brottet. Såsominledningsvis berörts är det främst processekonomiska skäl som kan åberopastill stöd för de förslag som lagts fram i betänkandet. Delta är dock alltförknapphändigt när det gäller att bedöma vilka besparingar förslaget kan ge fördomstolar, åklagare och poHs. Fördomstolamas del kan sägas att, även om arbetsläget på sina håll är ansträngt påbrottmålssidan, belastningen i allmänhet inte synes vara så stor att det ärmotiverat med så radikala åtgärder som kommittén föreslår. Därtill kommer attde mål som vid ett genomförande av kommitténs förslag skulle avlastas från domslolamavanligen är föga arbetskrävande. Förbundet vill framhålla att storaresursbesparingar skulle stå att vinna genom en förenkling avrättegångsförfarandet i sådana mål där åtalsunderlåtelse kan komma i frågaenligt förslagel. Ejheller förefaller resursbesparingama inom åklagarväsendet bli så stora somkommittén antar. Det kan t. o. m. ifrågasättas om inte arbetsbördan ökar, åtminstonebeträffande vissa fall av åtalsunderlåtelse. Resocialiseringsfallen kan iblandbli mycket ansvarsfulla och tidskrävande med särskilda undersökningar ochuppföljning av ärendets utveckling, som skulle bli obehövliga vid överlämnandeav fallen lill domstol. Vederbörlig hänsyn till målsägandeanspråk och tillsärskild rättsverkan kan kräva ingående överväganden. Överhuvudtaget förutsättsen mängd avgöranden på åklagarplanet av så grannlaga natur att samråd mellanåklagare bör anses erforderligt. Chefsåklagarens ansvar föråklagarmyndighetens funktion måste antas öka väsenfiigt och därmed hansarbetsbörda. Antalet överprövningsärenden kan väntas stiga betydligt. mån en begränsning av förundersökningsförfarandet är möjlig står givetvisvissa processekonomiska fördelar att vinna, främst på polisnivån. Motbakgrund av det ovan sagda granskar förbundet förslagen i betänkandet under enavvägning, där förbundet tillmäter principen om likhet in- Prop.1981/82:41 131 förlagen, betydelsen av offentlighet och de större rättssäkerhetsgaranti-ema viddomstolsförfarande mera tyngd och de processekonomiska skälen mindre bärkraftän kommittén gjort. ISverige anses f.n. råda absolut åtalsplikt ehuru med ganska vida undantag. Kommitténuppehåller sig mycket kring fördelar och nackdelar med absolut resp. relativåtalsplikt. Det kan, såsom kommittén själv gör, med skäl ifrågasättas om ettsystem med så långtgående undantag som föreslås verkligen kan anses ligga inomramen för absolut åtalsplikt. De båda systemen möjliggör väsentligen sammapraktiska resultat. Realiteterna blir desamma och frågeställningen blir närmastav akademiskt intresse. Om kommitténs förslagskulle genomföras i hela sin vidd eller i väsentliga delar, vore del enligtförbundets mening bäst att frikoppla diskussionen från begreppen absolut och relafivåtalsplikt. Bestämmelsen i 20 kap. 3 § RB om åklagares skyldighet att åtala"om ej annat är stadgat" är tillräcklig som en presumtion ochgrundläggande handläggningsnorm för åklagarna. Somen sammanfattning av sin bedömning av förslagen i betänkandet vill förbundetslutligen anföra följande. De är av genomgripande betydelse för rättegången ibrottmål och mbbar i flera avseenden vedertagna grundläggande rättsprinciper.Även från kriminalpolitisk synpunkt är vad som föreslås av den största vikt,men utredningen har knappast tillhandahållit material för en värderinghärvidlag. Väsenfligen är förslagen grundade på processekonomiska skäl. Dessaär likväl - såvitt kan bedömas av den framlagda utredningen - ej av den styrkasom kommittén synes göra gällande. Förbundet avstyrker därför att kommitténsförslag läggs till grund för ny lagstiftning. Några punkter är dock - såsomframgår av det föregående - ägnade att tagas upp under fortsattlagstiftningsarbete. Idirektiven har framhållits att det är påtagligt att de senaste årens utvecklingmot allt allvarligare och farligare brottslighet ställt växande krav pårättsväsendets personella och tekniska resurser. Brottsligheten har icke blottförgrovats och försvårats utan har också ökat och ökar starkt antals-mässigt.Av bl. a. brottsförebyggande rådets lägesrapport över brottsutvecklingen(BRÅ rapport : 3) framgår följande. Sverigehar haft en långsiktig ökning av brottsligheten . Antalet polisanmälda brottsbalksbrott var 1965 393660 och 1976 663000. Våldsbrotten har börjat öka kraftigt egentligen först under senare hälftenav . har detta inneburit mer än enfördubbling av dessa brott. Rånbrotten utvecklas snabbare och accelerationen äroroande. Bank- och postrånen har inte kunnat hejdas trots att det tekniskaskyddet förbättrats. Frekvensen av rån fördubblas på ungefär , vilket i höggrad inger medborgarna en känsla 1981/82:41 132 av otrygghet, tnhrottsstölderna ökar. Antalet fördubblaspå ungefår 10 är. Även dessa brott oroar medborgarna starkt, särskilt då deriktar sig mol bostäder och fritidshus. Biltillgreppen har legat på hög nivåsedan 1965 och ökat starkt 1975 och 1976. Även antalet andra stölder ökar.Ökningstakten för skadegörelsebrott är mycket snabb och antalet brottfördubblas . Den grövre ekonomiska brottsligheten (skatte- ochvalutabrott, brottslighet i samband med fastighetsaffärer,bolagstransaktioner, konkurser och ockerbetonad penningutlåning m.m.) blir ettallt större problem för samhället och rättsväsendet, vilket också gällerbrottsligheten i anslutning till narkotikahantering. Rättsväsendets effektivitet är låg om man sätter den irelation till den totala brottsligheten. F. n. lämnas en stor del av denanmälda brottsligheten utan någon spanings- eller utredningsåtgärd alls; 1975gällde detta 342 500 ärenden, vilket innebar en stark ökning . Dennatendens är särskilt stark i storstäderna. Uppklamingsprocenten (alltså andelenav brott av den anmälda brottsligheten, som polisen klarar upp) minskarväsentligt. Detta är betänkligt. En hög uppklarningsprocent anses ha en starkpreventiv verkan i sig, vilket brukar anföras då sanktionssystemel diskuteras.Samhällets målsättning har varit att höja uppklamingsprocenten, vilket såledesmisslyckats. Balansema hos polisen stiger. Utöver de vådor detta innebär förrättstryggheten medför läget ett psykiskt tyck på polispersonalen. En känslaav att man håller på att förlora kontrollen över brottsutvecklingen liggernära, liksom en fara för att inställningen till arbetet präglas av resignation.En oro finns över att långt, mödosamt utredningsarbete inte leder till åtgärdermot den brottslige, som uppfattas som verksamma. Ökningar av rymningar frånkriminalvårdsanstalter och missbruk av permissioner, den brottslighet som ärvanlig i anslutning tiU dessa företeelser, liksom den tilltagande oordningeninne på anstalterna utsår tvivel om det meningsfulla i verksamheten. Åtskilligt har gjorts för att lätta på trycket pårättsväsendet, totalt eller i dess olika led. Nämnas kan upp- och utbyggandenav strafföreläggande-, ordningsbols- och parkeringsbotsinstituten, företagen avkriminaliseringoch depenalisering, organisationsförändringar. Stora utbildningsinsatser hargjorts. Polisen har ansträngt sig att finna och har funnit effektivare arbetsmetoderoch snabbare handläggningsrutiner. Arbetsbördan har dock ej kunnat bemästrastillfredsställande trots den höjda effektiviteten. Någon tendens tillstagnerande eller minskande brotlsHghet skymtar ej, vare sig då det gällerbrottens antal eller svårhel. Det är otillfredsställande att stora delar avbrottsligheten får förbli outredd och obeivrad. Även om personellaförstärkningar i viss utsträckning kan tillföras rättsväsendet och ökadeffektivitet uppnås därigenom, finns av bl. a. kostnadsskäl gränser för vad somkan åstadkommas på den vägen. Det är mot bakgrund av denna utveckling som den tänktaförändringen av reglerna om utredning av brott och lagföring måste ses. Prop.1981/82:41 133 Detsynes nödvändigt att verksamheten inom rättsväsendet så långt möjligt anpassastill den rådande situationen. Givetvis uppkommer då lätt en spänning mellan detofrånkomliga kravet på att rättsväsendet skall vara i förhållande till sinauppgifter effektivt och det lika ofrånkomliga kravet på att rättsäkerhetenenligt gällande rättspolitiska grunder ej får eftersättas. Syftet med enöversyn måste vara främst att hålla brottsligheten tillbaka och om möjligtminska den. Enligt statsåklagarföreningens uppfattning år de störstaprocessekonomiska vinsterna att göra inom förundersökningsområdet. Del är som framhålles idirektiven och av kommittén viktigt att rättsväsendets resurser koncentreraspå den grövre brottsligheten och på vissa andra uppgifter. I viss mån sökerpolis- och åklagarväsendet redan nu att uppnå en sådan koncentration genom attprioritera viktigare brott. Uppfattningen om vad som bör prioriteras växlarfrån fid till annan. Prioriteringens inriktning formuleras dels av centralamyndigheter men även lokala prioriteringsanvisningar utarbetas. Prioriteringarinnebär inte blott att krafterna koncentreras mot bestämda mål - exempelvisbekämpning av narkotikahantering, våldsbrott, grövre ekonomisk brottsligheteller trafikbrott - utan även att bekämpningen av annan brottslighet ställes iandra hand och avtar. Polisens och åklagarnas effektivitet på sistnämnda områdensjunker. Det kan gälla såväl brottsförebyggande verksamhet och spaningsverksamhetsom underlåtenhet att utreda känd (anmäld) brottslighet. Detta kan sägas stå istrid med de rättsvårdande organens allmänna plikt att uppspåra, utreda ochlagfora brott. En långt driven prioritering kan medföra att delar av lagenssanktionssystem sätts ur funktion, men måste ändock accepteras, om denframtvingas av att samhället inte ställer till förfogande personella och andraresurser som svarar mot den växande brottsligheten. Om prioriteringen övergårfrån att vara fillfällig, anpassad till förändringar och återhållsam till attanta prägel och stor omfattning betyder det att de administrativaorganen tränger in på lagstiftamas område.