prop · G50341 · 1981-12-31 00:00:00 — Vidbedömningen av förslagen måste också i hög grad beaktas konsekvensema förindividen av den minskning av hjälpinsatser från kriminalvårdens sida somförslaget medför och följderna för både individen och samhället av att till ochmed allvariiga brott skulle kunna begås utan att följas av en ordentligreaktion från samhällets sida. Prop.1981/82:41 117 Vidaremåste beaktas att utredningen såväl som den allmänna kriminalpolitiskadebatten i alltför stor utsträckning försummat problemen kringinitialbrottsligheten, som lätt kan utveckla sig till seriebrottslighet ochgrövre brottslighet. Ofta kan konstateras, hurusom en person efter ett stortantal s.k. ringa brott, som ej följts av tillräckliga påföljder, blir betraktadsom grov brottsling. De stränga påföljder, som då ådömes, kommer oftast försent för att en rehabilitering skall komma till stånd. Om ej något göres åtinitialbrottsligheten är risken därför uppenbar alt underlåtenheten leder växande kader av s. k. grövre brottslingar. Det är därför nödvändigt attnoga uppmärksamma initialbrottsligheten och i ett tidigt skede sätta inåtgärder för stöd och resocialisering. Styrelsenanser sammanfattningsvis att ändringsförslagen i deras nuvarande utformning ejbör läggas till gmnd för lagstiftning. Länsstyrelsendelar direktivens- principiella värderingar. måstedock allvarligt ifrågasättas om eftersträvat bättre resursutnyttjande böråstadkommas på sätt som kommittén föreslagit. Räcker resurserna inte till föratt utreda och beivra allehanda bötesbrott, bör man i stället för att införaåtalsbegränsningar iaktta större restrikfivitet än med att regleraallehanda företeelser i samhället (med åtföljande straffsanktionering).Kommitténs förslag innebär att åklagaren ges rätt att underiåta åtal vid allabrott som kan antas leda till böter. Endast om hinder möter med hänsyn tillviktigt allmänt eller enskilt intresse är han skyldig åtala. Det kan inte varaen lämplig ordning att inom ett så stort fält överiämna åt åklagaren att eftereget gottfinnande bedöma om han skall väcka åtal eller ej. Det måste varalagstiftarens sak att vid de olika brottstypema i princip ange gränsen mellanvad som skall anses straffbart och ej straffbart. Möjligheten till åtalsunderlåtelsebör begränsas till undantagssituationer. avstyrker kommitténsförslag i denna del. Betänkandet,som är omfattande, är synnerligen intresseväckande ur flera aspekter. Urpolisiär synvinkel är det i första hand de processekonomiska synpunkterna somär intressanta. Vid en granskning av betänkandet förefaller det därförnaturligt att undersöka i vad mån kommittén lyckats att fullföljadepartementschefens direktiv i sistnämnda hänseenden. Möjlighelematill ålalsunderiåtelser har kraftigt utvidgats, vilket framgår av denföreslagna lagtexten till 20 kap. 7 § RB. Således skall åklagaren i betydligtstörre utsträckning än kunna underlåta ålal då annan påföljd änböter icke skulle komma att övervägas. Utvidgning har även skett beträffandeåklagarens möjlighet att underlåta åtal jämlikt 20 kap. 7§ 1981/82:41 118 2 p. Rb. Vidai:'e tillkommer rätten att underlåta åtal ide s. k. resocialiseringsfallen, som redovisas i samma paragraf under p. 3-5.Lagförslaget i denna del innebär en besparing i första hand av domslolamasresurser och i andra hand av åklagarnas medan det däremot icke innebär någonegentlig lättnad för polisens utredningspersonal. Dock kommer den föreslagna utvidgningenav 20 kap. 7§ 2 p. att medföra en viss begränsning av polisensutredningsarbete. ----- Kommittén säger---- , att man funnit, att gällandereglering av behörighetenatt leda förundersökningar i allt väsentligt fungerar tillfredsställande ipraktiken. Det kan visserligen vara sant, men i ett polisdistrikt av Göteborgsstorlek där det inom kriminalavdelningen finns ett relativt stort antalbeprövade, kunniga och framför allt erfarna polisintendenter och kommissarierär det ett önskemål om att ytterligare ett antal brottstyperrimligen bör på fömndersökningsstadiet ledas av polismyndigheten. Jag syftar påde mål där åklagare formellt är angiven som förundersökningsledare men ipraktiken ej tar någon som helst aktiv del av fömndersökningen. Vid den starkaarbetsbelastning som råder på kriminalavdelningama måste en prioritering ske avutredningarna. Del är utan tvekan så alt polismyndigheten som tar emotbrottsanmälningarna och utför spaningsarbetet har en bättre överblick över densammanlagda brottsligheten än åklagarna. ansvarar också förpersonalresursernas användning och leder den personal som spanar och utrederall förekommande brottslighet. För underlättande av den prioritering som medhänsyn till de begränsade personalresurserna ovillkorligen måste ske bör enligtmin mening så stor del av förundersökningsledningen som möjligt läggas underpolismyndigheten. Åklagama bör koncentrera sig helt på ledningen avförundersökningen beträffande den mera invecklade ekonomiska brottslighetensom exempelvis skatte- och valutabrott samt gäldenärsbrott och deallvarligaste våldsbrotten. Jag får därför hemställa att frågan omkompetensfördelningen mellan åklagare och polismyndighet blir föremål förytterligare utredning. Som skäl härför åberopas ej enbart ekonomiska skäl utanäven betydelsen av att den prioritering under förundersökningsstadiet som idagens läge måste göras blir så effektiv som möjligt. Betänkandet innehåller lill största delen nyheter somberör åklagar- och polisväsendet. har främst fäst avseende vidi vad mån densamma berörs av förslaget, varför yttrandet mestadels kommer attbehandla förslagets konsekvenser för polismyndighetens verksamhet. Därjämtekommer vissa allmänna anmärkningar att lämnas. Inledningsvis kan konstaleras att förslaget är ettytterligare stort steg vad beträffar den moderna grundsynen att vårdformer avolika slag i allt större utsträckning skall ersätta straffrättsligaingripanden. Prop.1981/82:41 119 lasfrämst i det att förslaget innebär en ytterligare uppmjukning av principen omabsolut åtalsplikt. Vidare kan konstateras att förslaget innehåller åtskilliganya juridiska begrepp, t. ex. beslut om åtalsunderiåtelse, vilande åtal ochbegränsad personundersökning. Kommitténs överväganden, förslag ochmotiveringar vad beträffar betänkandets mål - ökade möjligheter lill åtalsunderlåtelseoch fömndersökningsbegränsning - synes väl genomtänkta och i huvudsak lättaatt acceptera. Det framstår som angeläget, att kommitténs förslag till nylagstiftning förverkligas. Ibåde departementschefens direktiv och kommitténs betänkande ägnas mycketutrymme åt det doktrinära spörsmålet humvida principen om absolut åtalspliktkan ersättas med principen om en relativ åtalsplikt. Av ordalydelsen idirektiven framgår, all departementschefen närmast synes vara inne på enövergång till den relativa åtalsplikten. Kommittén har em.el-lertid efter ettmyckel ingående resonemang med åtskilliga överväganden, stannat för att behållaordningen med absolut åtalsplikt som grundregel. Låt vara att denna principblott medför en presumption för åtal och att den innehåller vida undantag.Kanske kan det synas väl dogmatiskt att vidhålla denna synnerligenurholkade princip. Emellertid menar polismyndigheten, att det är rikfigl attvänta med ett övergivande av principen om den absoluta åtalsplikten.Polismyndigheten menar, att den gamla kopplingen mellan brott och straff ejännu är helt mogen att lösas upp. Ur polisiär synpunkt måste det ansesangeläget att medborgama fortfarande har en känsla av att på ett brott följer iregel något ingripande från samhället av straffrättslig art. Del skulle kunnabli en omöjlighet för polisen att fullgöra sina åligganden om uttrycket "Gesetzlichverbolen aber polizeilich gestal-lel", finge allt för stor plats i medborgamasmedvetande. /.24 Lånsstyrelsen i Länsstyrelsenär väl medveten om att man på rättsvårdens område lika väl som inom samhället iövrigt genom rationaliseringar och förenklingar i förfarandet bör sträva efteratt nedbringa det allmännas kostnader för den verksamhet varom fråga är. Inomett rättssamhälle med de höga krav på ordning och säkerhet, som gäller försvenska förhållanden, bör man emellertid enligt förmenande faravarsamt fram med förenklingar, som såvitt framgår av det nu föreliggande förslageltill reformer synes i huvudsak gmndas på processekonomiska skäl. Vinsten häravkan bli diskutabel, om man på den enskilde medborgaren övervältrar att självbevaka sin rätt i sådana fall där det allmänna traditionellt haft ansvaret föratt rättvisa skipats. Enlångt driven förenkling av förfarandet inom rättsvårdens område kan även fånegativa verkningar i fråga om respekten för lag och rätt. Detallmänna rättsmedvetandet är ingen företeelse som man kan förutsätta växlar inågon högre grad lid efter annan, ulan hos gemene man torde man fortfarandefinna en fast rotad föreställning om att lagöverträdelser skall beivras. 1981/82:41 120 Länsstyrelsenvågar därför påstå, att principen om att samhället genom utredning, lagföringoch straff eller annan påföljd skall ingripa mot varje känd lagöverträdelseingalunda passerats av tiden utan fortfarande äger giltighet i det allmännarättsmedvetandet. En viss reformering avåtalsinstitutet samt utredningsförfarandet bör däremot kunna genomföras utanstörre våda för den allmänna laglydnaden. Länsstyrelsenbiträder kommitténs förslag till åtalsbegränsningar genom beslut om åtalsunderlåtelsebeträffande 1) bötesbrottslighet 2) vissa konkurrens- och återfallssituationer3) resocialiseringsfall 4) fömtsedd villkorlig dom och 5) om den misstänkteblivit föremål för vissa samhällsingripanden. Principen om absolut åtalspliktbör ändå gälla som formell gmndregel liksom kravet att skuldfrågan är helt klariagd.Lika viktigt är att den föreslagna reformeringen av åtalsinsfitutet inte ledertill avkall på rättssäkerhetskravet. anser detmycket väsenfiigt, att beslutsfunktionen vid åtalsunderiåtelse i anförda fallexklusivt tillkommer åklagare. Otänkbart är att låta det utredande organet -polisen - eller socialrättsligt vårdorgan få något avgörande inflytande överåtalsfrågans prövning i hithörande fall. Det är en mycket grannlaga och svårjuridisk uppgift att meddela dessa beslul, vilka kräver en fortlöpandekännedom om åtalspraxis. delarsålunda i princip kommitténs överväganden och förslag angåendeåtalsbegränsning genom åtalsunderlåtelse i här avsedda fall. De rafionaliseringsvinslersom härigenom uppnås tillkommer emellerfid i huvudsak åklagar- och domstolsorganisafionen.Länsstyrelsen avser därför inte att ytteriigare kommentera detta avsnitt. Sominledningsvis anförts måste även inom rättsvårdens område varje möjlighet tillrationaliseringar tillvaratagas. Därvidlag får emellertid det allmännasintresse av besparingar inte tillåtas gå ut över enskilda människors rätt,vilket förefaller oomtvistligt. Lika vikfigt är att man begränsar införandet avnya straffbestämmelser i olika sammanhang. I princip innebär ju varje sådanbestämmelse en ny arbetsuppgift för rättsvårdens organ. Genom moderation inyssnämnda hänseende kan man uppnå samma processekonomiska besparingarsom uppenbarligen ligger till grund för åtalsrättskommitténs nu framlagdabetänkande. Ehuru tillvissa delar biträtt åtalsrättskommitténs överväganden och förslag, villlänsstyrelsen emellertid föreslå, att betänkandet inte lägges till gmnd för nyeller ändrad lagstiftning inom rättsvårdens område. Prop.1981/82:41 121 1.25 (S 1969:29) Socialutredningenavser att lägga fram förslag till ny lagstiftning påsocialvårdsområdet som skall ersätta gällande lagsfiftning om socialhjälp, bamavårdoch nykterhets vård. Om förslaget i huvudsak godta-ges, får dettaåterverkningar på förhållandet mellan socialvårdens eller, enligt SU:sbenämning, insatser och samhällets reaktioner på brott. Åtalsrättskommitténsförslag om ökade möjligheter till åtalsunderlåtelse och om begränsning av fömndersökningamaberör i många hänseenden ingripanden gentemot dem som är i behov avsocialtjänstens insatser. Det är från dessa utgångspunkter, som SU yttrar sigöver åtalsrättskommitténs förslag. SU finner sålunda icke anledning att bedömai vad mån kommitténs förslag och motiveringar på det principiella planet står iöverensstämmelse med vedertagen uppfattning. Detta gäller l.ex. frågor rörandefördelningen mellan domstolarna och åklagarväsendet av mål och ärenden inomstraffrättskipningen och ståndpunkten, att det bör stå åklagarväsendet frittatt anlägga en annan syn på lagöverträdelses straffvärde än hargodkänt. SU vill hämtinnan inskränka sig fill att framhålla, att ju mer manlåter åtalsprövningen efteriikna rättskipningen vid domstolarna, desto störreanledning finns det att låta de för rättskipningen vid de allmänna domstolarnaoch förvaltningsmyndighetema gällande föreskrifterna omfatta även deuppgifter, som enligt förslaget läggs på åklagarna. Utredningen kan i dennadel även erinra om de reservationer och särskilda yttranden rörande kommitténslekmannamedverkan som ingår i betänkandet. Styrelsenanser att de förslag fill vidgad åtalsunderlåtelse och fömndersökningsbegränsningarsom framläggs av kommittén är väl motiverade och realiserbara, utan attåstadkomma minskad respekt för rättsväsendet. kan man förmoda att dekan bidra fill ökade möjligheter till resocialisering av den enskilde. Kommitténmenar att därest det vidgade åtalsunderiåtelseinstitutet skall komma tillanvändning, krävs ett annat synsätt, än att brott skall följas av straffrättsligpåföljd. Man måste acceptera att även icke straffrättsliga resocialiseringsåtgärderkan vara tillfyllest. Styrelsendelar kommitténs uppfattning, men vill framhålla att detta synsätt inte fårleda till att åtgärder enligt sociallagstiftningen får karaktären avstraffpåföljd. Åtgärder som vidtages av social myndighet måste gmndas påuppfattningen att aktuell åtgärd är adekvat i förhållande till den enskildesförutsättningar och förhållanden i övrigt. Denna inställning stämmer överensmed de synpunkter som framförts av . Socialutredningenunderstryker också betydelsen av frivillighet, när det gäller åtgärder somskall vidtagas av socialvården. Det är därför en fömtsättning att åtgärder frånsocialvården, i flertalet fall i samarbete med klienten, ej Prop.1981/82: 41 122 skall påverkas av humvida åtgärden leder fill åtalsunderlåtelseeller ej. synes dela denna uppfattning, vilket framgår avbl. a. kommitténs betonande av att åklagare ej skall kunna påverka valet av åtgärderinom socialvården. Styrelsen vill understryka kommitténs uppfattning i dennafråga. vill styrelsen framhålla angelägenheten av att samma principfår gälla vid påföljden "överlämnande till vård enligt Barnavårdslagen". I betänkandet diskuteras också kontakterna mellan åklagareoch social myndighet vid handläggningen av olika typer av eventuell åtalsunderlåtelse.Styrelsen finner att de beskrivna formerna för kommunikation kan komma attunderlätta och påskynda handläggningen, genom att bl.a. formell skriftväxling undvikesi möjligaste mån. 1.26.1 Reservafion av och Styrelsens yttrande kan möjligen godtagas till den delrent sociala synpunkter anlägges. Vid en samlad bedömning gör sig emellertidallvarliga invändningar gällande. Lagföringen vid domstol skall nämligen enligtförslaget kunna underlåtas i en utsträckning som icke kan godtagas av rättssäkerhetsskäloch inte heller med hänsyn till behovet av allmänprevention. Förslaget bör däriorinte utan en genomgripande överarbetning läggas till grund för lagstiftning. Utifrån de intressen landstingsförbundet har all företrädahar förbundet ingen erinran mot förslagen i betänkandet. Kommittén har efter ingående överväganden stannat för attföreslå ett bibehållande av den i svensk rätt gällande principen omåklagarens absoluta åtalsplikt. I denna fråga är samfundet ense med kommittén. Med undantag av de fall av åtalsunderlåtelse därvillkorlig dom kan förväntas finner samfundet övertygande skäl i stort sett haförebragls för kommitténs förslag. I vissa avseenden borde dock enligtsamfundets mening såväl den misstänktes som målsägandensrättssäkerhetsintresse bättre ha kunnat tillgodoses. Vad angår den misstänkte torde det sålunda tämligenallmänt anses som självklart att denne, om han så önskar, skall vara berättigadatt påfordra handläggning inför domstol. Sålunda uttalar exempelvis brotts-målsutredningatt det bör vara en vikfig princip att den som misstänks för ett brott alltidskall kunna kräva ordinär domstolshandläggning i stället för summarisk lagföringutan domstols medverkan. Även kommittén ansluter sig i princip till dettabetraktelsesätt (sid. 116). Kommittén vill dock göra undantag för det fall då,som det heter, "den misstänkte av kvemlans vill sätta rättsmaskinerietigång". Som exempel härpå nämns att den miss- 1981/82:41 123 tänktevill försöka att med domstols hjälp skaffa sig villkorlig dom, ehuru resocialiseringsåtgärderinsatts och av åklagaren ansetts utgöra skäl till åtalsunderlåtelse. Enligtsamfundets mening är det dock inte berättigat att tala om kvemlans i sådanafall då den misstänkte - av vad skäl det vara må - håller på sin rätt att fåsin sak prövad av domstol. Samfundet anser att den misstänktes önskan om sådantförfarande alltid skall respekteras. Åtalsrätlskommitténhar behandlat främst tre huvudfrågor. För det första har den undersökt omsociala vård- och behandlingsformer som reaktion på brott, i störreutsträckning än vad nu är möjligt, kan ersätta straffpåföljd utmätt av domstol.De kategorier av lagöverträdare som härvid kommer att beröras är, främst depsykiskt sjuka, de som har alkohol-eller narkotikaproblem samt de ungalagöverträdarna. Fördet andra har kommitién undersökt om bötesbrott samt brott som kan väntas gevillkorlig dom kan lämnas utan åtal i större utsträckning än som sker. För det tredje ochslutligen har kommittén undersökt möjligheterna för polis och åklagare altredan på utredningsstadiet begränsa fömndersök-ningsarbetet bl. a. i sådanafall där åtalsunderlåtelse kan bli följden. Enligt TCOs uppfattning bör ävenden möjligheten övervägas att också låta lekmän, nämndemän eller personer mederfarenhet från sociala frågor, deltaga i denna prövning. TCO kan i allt väsentligttillstyrka kommitténs förslag men vill framföra följande allmänna synpunkter. Brottsutvecklingenvisar att konventionella straffrättsliga ingripanden inte är effektiva medel ikampen mot brottsligheten utan i många fall snarare utgör en gmnd för fortsattbrottslighet. Brottsutvecklingen visar även att tillgängliga resurser inomrättsväsendet bl.a. beroende på nuvarande regler om åtal och fömndersökning ejutnyttjas på ett effekfivt sätt. TCOfinner således såväl kriminalpolitiska som processekonomiska skäl föreligga föratt en genomgripande reform inom det straffrättsliga området nu vidtas.Reformsträvandena bör enligt TCOs mening inriktas på att skapa ettsanktionssystem, där enklare brott inte nödvändigtvis måste följas avstraffpåföljd utan där brott följs av resocialiseringsåtgärder utan straffrättsligkaraktär samt där individualprevenfiva hänsyn vid kollision medallmänpreventiva hänsyn ges absolut företräde. En straffrättslig reglering meddenna innebörd gör det även möjligt för polis, åklagare samt domstolar attkoncentrera sina insatser på i första hand den svårartade brottsligheten avekonomisk och annan natur. Enligtbestämmelser i skall domstolen, med iakttagande av vad som krävsför att upprätta allmän laglydnad färsta särskilt avseende vid att påföljdenskall vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället. Kommitténframhåller alt denna gmndsats bör anses vägledande Prop.1981/82:41 124 ävennär det gäller möjligheterna att låta sociala vårdformer ersätta straffrättsligaingripanden. Kommittén har också i lagtextförslaget infört ett nytt begrepp"viktigt allmänt intresse", för att begränsa möjligheterna till åtalsunderlåtelseoch fömndersökningsbegränsning. De utvidgade möjligheterna att underlåta åtaloch begränsa fömndersökning som kommittén vill skapa får således ej slå i stridmed de allmänprevenfiva hänsynen vid brottsbekämpningen. a. på den belastning på domstolarna av brottmål av enklarebeskaffenhet förefaller de allmänprevenfiva synpunkterna få en väl storgenomslagskraft. Det kan därför befaras alt en reform i enlighet med kommitténsförslag lill slor del kommer att stanna på papperet om inte deindividualpreventiva synpunktema, vid beslut humvida fömndersökning och åtalskall komma till stånd, tillmäts större vikt. Detta är inte minst viktigtbeträffande unga lagöverträdare. Utan en snävare tillämpning av regeln omhänsyn till allmän laglydnad än vad som sker kommer de av kommitténönskade kriminalpolitiska och processekonomiska effekterna sannolikt att blimycket begränsade. TCO föreslår därför att lagstiftaren i motiven ger begreppet"vikfigt allmänt intresse" en exakt och snäv innebörd. Fördet fall de individualprevenfiva synpunktema således ges prioritet kommer etticke obetydligt antal av de fall, där domstol nu dömer till straffrättsligpåföljd att istället bli föremål för vård- och stödåtgärder från de socialamyndigheterna. Detla förhållande får, enligt TCOs mening, inte utgöra anledningfill att man frångår den nuvarande principen att endast avgörande av domstolskall antecknas i kriminalregistret. Kommitténföreslår mycket långtgående möjligheter alt begränsa åtal och fömndersökning. 1prakfiken innebär förslaget att funktioner som legat på lagstiftareoch domstolar förs över till åklagare och polis. Denna sammanblandning avolika samhällsorgans roller är betänklig från både principiella och praktiskautgångspunkter. Detär visserligen riktigt att det råder ett överflöd av straffrättslig regleringoch att delar av rättsväsendet - främst polisen - inte har möjligheter attingripa mot alla lagbrott man får kännedom om. Likaså förekommer del att fögastraffvärda beteenden faller inom det kriminaliserade området. Detta beroråtminstone delvis på slentrianmässig kriminalisering genom vagt avgränsandebestämmelser. valt för att möta dessa problem innebär dock - helt i enlighetmed utredningsdirektiven - enligt /SR en nödlösning som sannoliktpermanentar och möjligen förvärrar den ofillfredsställande situationen. Centralorganisafionenkan således inte ställa sig bakom det principiella uttalande som underbenämningen "nytänkande" framförs på sid 97: "För det förstamåste man mer än som skett avlägsna sig från prin- 1981/82:41 125 cipenatt brott skall följas av brottspåföljd." Betänkandet innehåller ocksåandra kriminalpolitiska uttalanden som är tveksamma, men som /SR likvälinte anser sig behöva gå närmare in på (se t.ex. sid. 101 överst omförhållandet mellan allmän- och individualprevention, samma sida mitten omvårdåtgärders allmänpreventiva effekt, sid 103 mitten om villkorlighetens broltsavhållandeeffekt etc). Den brist på kriminalpolitisk helhetssyn som präglar utredningensförslag är i själva verket allvarlig och gör det svårt att fömtse följdema avförslagens genomförande. Enligt /SR:s meningkan den allmänna linje utredningen representerar visa sig farlig.SACO/SR kan inte frigöra sig från oron för att straffrättens funktion ochbudskap urholkas om utredningsförslagen skulle genomföras. Och utredningentycks inte ha gjort några mer allvarliga försök att belysa denna fara. Omförslagen genomförs blir följden säkert färre brottmål. Men det är högsttveksamt om det blir färre brott. Med tanke på sitt omfång och sinsvårtillgänglighet och trots den tid arbetet tagit är utredningen förvånandegrund i sin syn på de kriminalpolitiska principfrågorna. Det är enligt /SR:smening således från kriminalpolitisk synpunkt betänkligt att gå så långt i processuellavkriminalisering som utredningen föreslagit. Om man väljer att straffbeläggaett visst handlingssätt måste principen vara att detta handlingssätt ocksåskall leda till straffrättslig reakfion. Del bör ankomma på riksdag ochregering och inte på rättsväsendet att ange gränsema för och prioriteringarnainom det kriminaliserade området. /SR har visserligen den uppfattningen bort sträva efter att på olika sätt göra detta område mer begränsat. Mendet är knappast i den utsträckning kommittén föreslagit en uppgift föråklagare och polis.