prop · G503180 · 1981-12-31 00:00:00 — Att i alltför stor utsträckning samla tillsynsbefogenheterna hos enmyndighet kan leda till en avskärmning från utvecklingen på andra områden.Vidare förtjänar påpekas att bankema även efter ett genomförande avutredningens förslag skulle vara underkastade tillsyn av andra myndigheter änbankinspektionen. Exempelvis övervakar datainspekfionen efterlevnaden av bl.a. datalagen, och har fillsynsbefogenheter påbankområdet enligt konkurrensbegränsningslagen. Även här torde det inte kunnauteslutas att det föreligger vissa risker för dubbelarbete ochkompetenskonflikter. Dessa risker har uppenbarligen inte föranlettlagstiftaren att koncentrera tillsynen till bankinspektionen, utan det harbefunnits mest ändamålsenligt att den myndighet som satts att bevaka visslagstiftning får göra detta i full utsträckning, oberoende av att vissatillsynsobjekt står under annan myndighets fillsyn enligt annan lagstiftning.Marknadsdomstolen anser att detta synsätt har bärkraft även på det konsumenträttsligaområdet. De risker för dubbelarbete och kompetenskonflikter som här kanföreligga har i betänkandet tillmätts stor betydelse utan att de närmarekonkretiserats. Enligt uppfattning torde riskerna vara små ochi vart fall väga lätt vid en jämförelse med de skäl som talar för att nuvarandeordning får bestå. kan alltså inte finna att detfinns tillräckliga skäl att genomföra den av utredningen föreslagnaförändringen. Särskilt vad gäller marknadsföringslagens tillämpning avstyrkermarknadsdomstolen bestämt utredningsförslaget. Domstolen ställer sig ocksåavvisande till den föreslagna förändringen i konsumentkreditlagen, särskiltsom den hittillsvarande ordningen inte kan sägas ha inneburit någraolägenheter av betydenhet. Skulle likväl tillsynsbefogenhetema på bankområdetförändras i den riktning utredningen föreslagit och tillsynsregler tas in ibanklagsfiftningen som motsvarighet till 1 § avtalsvillkorslagen (1971:112) och2 och 3 §§ marknadsföringslagen, vill framhålla följande.Nyss- 1981/82:180 Bilagedel 719 nämndaparagrafer är allmänt hållna generalklausuler som konkretiseras genommarknadsdomstolens praxis. När denna lagsfiftningsteknik valdes, var det enfömtsättning att den närmare rättsbildningen skulle ankomma på ett organ avdomstolskaraktär. Utredningsförslaget innebär att generalklausulerna förs övertill banklagstiftningen men att deras närmare innebörd på bankområdet skulleutformas i ett administrativt förfarande. Man skulle således på detta område fåen utveckling genom administrativ praxis, som blir parallell medrättsbildningen på det konsumenträttsliga fältet i övrigt. Några garantier fören enhetlig och konsekvent praxis på de båda områdena finns inte, vilket blirspeciellt olämpligt om generalklausulema har nära nog identisk ordalydelse.Marknadsdomstolen avstyrker därför den lagtekniska lösning som föreslagits. Ombankinspektionen anses böra få vidgade befogenheter, bör bestämmelsernautformas på ett sätt som inte ger det oriktiga intrycket att detkonsumenträttsliga regelsystemet trots förändringen är detsamma på bankområdetsom i övrigt. Utredningen har vidare föreslagit vissa förändringar iförordningen (1979:740) med instmktion för bankinspektionen. Vad gäller denföreslagna ändringen i 3 § i förordningen har för sin delingen erinran. Tvärtom synes det oavsett hur tillsynsbefogenheterna påbankområdet utformas - fördelaktigt med en föreskrift om samråd mellanbankinspekfionen och . NO delar banklagsutredningens gmndläggande bedömingatt det behövs en aktiv konsumentpolitik även inom bankområdet. Det finns behovav ett längre gående och framför allt mera preciserat konsumentskydd än det somges i banklagstiftningen. Konsumentlagstiftningen tillämpas redan också i storutsträckning på bankområdet och detta förhållande är knappastkontroversiellt. Fråganhur tillsynen enligt konsumentlagsttftningen skall organisaras på bankområdetär emellertid fortfarande i viss mån kontroversiell. Olika synsätt ochintressen står här emot varandra. Det gäller nu att åstadkomma en lösning somhar fömtsättningar att fungera på ett rationellt sätt . Den lösningsom nu väljs på bankområdet torde även i tillämpliga delar kunna stå somförebild för hur motsvarande frågor skall lösas på försäkringsområdet. Utredningen ställer upp två renodlade modeller förhur tillsynen skall organiseras, bankinspektionsmodellen ochkonsumentverksmodellen. Fördelarna med "bankinspekfionsmodellen"ligger i att fillsynsbefogen-heterna rörande bankverksamhet och annan liknandeverksamhet koncentreras till en och samma myndighet. Härigenom skapas fömtsättningarför att undvika kompetenskonfiikter och dubbelarbete. Bankinspektionenssärskilda branschkunskaper tillvaratas i alla uppkommande frågor. 1981/82:180 Bilagedel 720 I "konsumentverksmodellen" får denmyndighet som särskilt satts att bevaka konsumentlagstiftningen möjlighet attgöra detta i full utsträckning utan undantag för vissa branscher. Härigenom tarman bl. a. fillvara och breda erfarenhetav konsumentfrågor och undviker att praxis utvecklas olika beroende på vilkenmyndighet som utövar tillsynen. Utredningen har på anförda skäl funnit atttillsynsuppgifterna beträffande konsumentlagstiftningen bör anförtrosbankinspektionen. NO finner det svårt att ensidigt förorda den enaeller den andra av de båda tUlsynsmodellema. Tillsynsuppgifterna beträffandekonsumentlagstiftningen kan i och för sig troligen fullgöras på ett godtagbartsätt hos både bankinspektionen och . Bådas specialistkompetenspå respektive områden bör under alla omständigheter tillvaratas. En avgränsningav myndigheternas ansvarsområden måste dock finnas och frågan är då vad som ärmest rationellt. Utredningen har inte påvisat några mera påtagliga praktiskaproblem med nuvarande uppdelning mellan myndighetemas ansvarsområden. Denmodell som bankinspekfionens och representanter i utredningenförordar går också i stort sett ut på att nuvarande ordning på detorganisatoriska planet bibehålls. Detta innebär att granskning av bankemasavtalsvillkor görs av bankinspektionen. De befogenheter som ges myndigheternagentemot bankema och andra kreditinstitut enligt marknadsföringslagen utövas avkonsumentverket och . Tillsynen av frågor enligt konsumentkreditlagenligger till viss del både hos bankinspektionen och . NO finner efter att ha tagit del av de skäl för ochemot olika lösningar som anförts i utredningen och det särskilda yttrandet attövervägande skäl talar för att behålla nuvarande ordning i enlighet med vad somanförs i det särskilda yttrandet. Denna lösning synes innefatta en rimlig ochrationell avvägning mellan de motstående intressen som gör sig gällande itillsynsfrågan. NO anser alltså att bankinspektionen även fortsättningsvisbör anförtros att bedöma om villkor som bank tillämpar är oskäliga motkonsumenterna och därvid även väga in banklagsfiftningens krav på bankerna ochde speciella penning- och kreditpolitiska aspekter som kan göra sig gällande.För att undvika gränsdragningsproblem och olikformig behandling beroende påhur bankerna väljer att organisera sin verksamhet bör övervakningen avavtalsvillkoren omfatta all verksamhet som står under inspektionens tillsyn. När det gäller marknadsföringsfrågorna anser NO emellertidinte att det föreligger tillräckliga skäl att bryta ut dessa frågor ochbehandla dem på annat sätt än i den ordning sm gäller generellt för allabranscher. Befogenheterna att ingripa mot otillbörlig marknadsföring och attmeddela informa-tionsföreläggande bör enligt NOs mening även i fortsättningenligga hos 1981/82:180 Bilagedel 721 NO vill i sammanhanget framhålla att det ligger ettbetydande värde i de nuvarande domstolsmässiga formema för behandlingen avdessa frågor. Motsvarande ordning återfinns på konkurrenslagstiftningens områdedär man dessutom skiljt mellan den "åtalade" instansen, NO och denutredande, statens pris- och kartellnämnd. Denna ordning har enligt NOsuppfattning fungerat väl även på bankområdet. Att ifråga om tillämpningen avmarknadsföringslagen undanta bankerna och andra kredifinstitut och ersättanuvarande ordning med en prövning helt i administrativa former hosbankinspektionen anser sig NO alltså inte kunna tillstyrka. Dennuvarande ordningen ifråga om tillsyn och övervakning enligt konsumentkreditlageninnebär onekligen vissa risker för kompetenskonflikter och dubbelarbete mellanbankinspektionen och /KO. Med hänsyn främst till vad som anförsi det särskilda yttrandet om att några praktiska problem knappast uppstått idetta hänseende vid fillämpningen av lagen finner NO inte fiUräckliga skältill ändringar. Om det ändå skulle befinnas mest ändamålsenligt att ansvaretför handläggningen av hithörande frågor förs över till en myndighet ligger detenligt NO närmast till hands att låta bankinspektionen helt ta över ansvaret.NO kan inte heller finna skäl till allvarligare invändningar mot en sådanlösning. Utredningensförslag fill lagteknisk lösning i de fall då bankinspektionen anförtrosövervakning och tillsyn på bankområdet innebär att man till banklagama överförordalydelsen i generalklausulema i 1 § avtalsvillkorslagen och 2 och 3 §§marknadsföringslagen. NO känner viss tveksamhet fill en sådan lösning eftersomden kan ge det oriktiga intrycket att det är fråga om samma typ av prövning hosbankinspekfionen å ena sidan och /KO och åandra sidan. Som NO tidigare framhållit finns det en viktig principiellskillnad mellan de båda prövningsförfarandena. En annan lösning än ettordagrant överförande av generalklausulema till banklagstiftningen vore därföratt föredra. Föratt tillvarata kunskapen hos respektive myndighet och undvika dubbelarbete ochkompetenskonflikter erfordras samråd mellan bankinspektionen ochkonsumentverket/KO i konsumentfrågor inom bankväsendet. NO tillstyrkerförslaget att i bankinspektionens instruktion ta in en föreskrift om samråd medkonsumentverket. I instmktion finns redan en föreskrift omsamråd med andra myndigheter som handlägger konsumentfrågor. NO vill här nämnaatt NO enligt sin instmktion skall samråda med bankinspektionen,försäkringsinspektionen, statens pris- och kartellnämnd och konsumentverket.NOs erfarenhet är att sådant informellt samråd är ett smidigt sätt att undvikadubbelarbete och kompetenskonflikter mellan myndigheter i de fåtaliga fallsådana problem uppstår. NO har också som praxis att i de fall det aktualiserasatt driva ett ärende till inom bank- och försäkringsområdenagenom remissförfarande låta respektive inspektionsmyndighet yttra sig före46 1981182. 1981/82:180 Bilagedel 722 Ett motsvarande förfarande på det nu berördaområdet borde ge grund för en lämplig avbalansering av de intressen somrespektive myndighet har att tillvarata vid fullgörande av sina ämbetsuppgifter. NO kan emellertid inte tillstyrka förslaget attinrätta ett särskilt samrådsorgan för konsumentfrågor där även bankinstitutenskall vara representerade. Förslaget innebär risker för onödig byråkratiseringoch kostnadskrävande administration. Givetvis skall dock myndigheterna då definner det påkallat kunna inbjuda banker, andra kreditinstitut eller derasorganisationer att diskutera olika konsumentfrågor. Detta bör kunna ske utannågon på förhand given organisatorisk ram i form av ett kontaktfomm eller enrådgivande nämnd. har enligt sina direktiv hafttill uppgift att överväga vad som bör gälla i fråga om bankinspektionensgranskning av bankernas verksamhet i syfte att i skilda hänseenden ge ett konsumentskyddåt bankkundema. Därvid skulle särskild uppmärksamhet ägnas åt gränsdragningenmellan inspekfionens och bla verksamhet. Avsikten med utredningen har således varit att seöver inspektionens konsumentskyddande arbete. Utredningen utgör därigenom ettled i det konsumentskyddande lagstiftningsarbete som pågått . Utövermarknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen har lagar med inriktning på meravgränsade områden tillkommit. senast har beslutat om en konsumentförsäkringslagsom träder i kraft /81. Den innehåller regler av såvälnäringsrättslig som civilrättslig art och syftar till att ge konsumentskydd somuppfyller högt ställda krav. De näringsrättsliga reglerna ansluter till 3 § marknadsföringslagenoch innebär en precisering och vidareutveckling av informationskraven påförsäkringsområdet. Konsumentförsäkringslagens informationsregler är merlångtgående än 3 § marknadsföringslagen även så tillvida att krav ställs påinformation och således utan samband med marknadsföringsåtgärd. I likhet med försäkringsområdet är bankområdet ettområde med särskilda problem för konsumenterna. Det innefattar tjänster avekonomisk art som ställer avsevärda krav på konsumentens förmåga att tillvaratasina intressen. Konsumenternas problem avviker, i likhet med vad som är falletpå försäkringsområdet, från konsumenternas problem på marknaden i övrigt. Enöversyn av konsumentskyddet på bankområdet är därför angelägen liksom att åtgärdervidtas för att anpassa den specialreglering som finns på området till högtställda konsumentkrav. En naturlig och nödvän- Prop.1981/82:180 Bilagedel 723 digutgångspunkt för detta arbete måste vara konsumentemas situation och problem.Konsumentverket anser det ofillfredsstäUande att banklagsutredningen lagt framförslag till lagändringar och organisatoriska förändringar utan att gmndadessa förslag på en karfiäggning och analys av konsumenternas problem.Utredningen har ej ens funnit anledning att redovisa vilka tjänster bankemaerbjuder konsumenterna. Utredningens förslag har därför inte heller anpassatstill de speciella förhållanden som råder på bankområdet. Förslaget innebär istort endast att vissa bestämmelser i marknadsföringslagen ochgeneralklausulen i avtalsvillkorslagen praktiskt taget ordagrant överförs tillgällande lagar för bankföretagen. finns det åtskilliga konsumentproblem som börbeaktas när förändringar föreslås av det gällande konsumentskyddet. Ett käntkonsumentproblem sammanhänger med bankernas priser och avgifter för olikatjänster. Konsumenten har ofta en oklar föreställning om vilka avgifter som iskilda situationer kommer att tas ut, hur dessa beräknas och anledningen tillförändringar. Informationen från bankema om priser och avgifter kan därförantas vara otillfredsställande. Generalklausulen i 3 § marknadsföringslagen gerinte möjlighet att ställa krav på bankemas information annat än i samband meden marknadsföringsåtgärd. Någon förändring därvidlag innebär inte utredningensförslag. Informationskrav i speciallagstiftning på området borde ta hänsyn tilldet informationsbehov som finns även . På försäkringsområdethar detta behov tillmätts stor betydelse och specialreglering har anpassatstill detta behov. Även på avtalsvillkorssidan leder utredningensbristande analys av konsumentproblemen fill att dessa behandlas på ettotillfredsställande sätt. Relafionen mellan bankema och deras kunder beskrivs itermer som lånats från beskrivningar av relationen konsument-näringsidkare iallmänhet. Bankkonsumentemas avtalssituation antas inte avvika från densituation som konsumenten möter på andra områden. Detta speglar enligt konsumentverketsmening utredningens brist på insikt om konsumenternas situation påbankområdet. Utredningens arbete har i stället i storutsträckning präglats av hänsyn till bankernas önskemål attmyndighetskontakterna begränsas och samordnas. Detta torde kunna förklaras avden ensidiga sammansättning utredningen haft. anser att i enutredning som har till uppgift att föreslå förändringar av konsumentskyddet börbland ledamöterna ingå företrädare för de politiska partierna, konsumentintressenasamt de fackliga organisationema. Mot denna bakgmnd anser att detaktuella betänkandet inte lämpar sig att ligga till gmnd för lagstiftning.Konsumentverket föreslår att en ny utredning tillsätts som tillgodoser kravetpå allsidighet och som gmndar sitt arbete på en analys av konsumentproblemen påområdet. Prop.1981/82:180 Bilagedel 724 Mot utredningens förslag om förändradsammansättning av bankinspektionens styrelse har inget attinvända. Utredningens förslag i denna del bör genomföras oberoende av övrigaförslag med avseende på organisatoriska förändringar och ändringar av den konsumentpolitiskalagstiftningen. Härefter övergår till att närmarebehandla vissa frågor i förslaget. Bankemas agerande gentemot enskilda bankkunderstyrs av förhållanden som delvis är unika för bankväsendet. Utredningenframhåller dessa särskilda förhållanden, främst banklagstiftningens krav iskilda hänseenden och kreditpolifiska skäl, som den avgörande orsaken till attkonsumentskyddet bör regleras inom den speciallagstiftning som finns på området.Konsumentverket kan i huvudsak ansluta sig till detta resonemang såvitt gällervillkorskontrollen. Regleringen måste dock anpassas till konsumentemas behov.Utredningen föreslår att en motsvarighet till avtalsvillkorslagensgeneralklausul tas in i den speciallagstiftning som finns på bankområdet.Bestämmelsen har dock inte på något sätt anpassats till detta specialområde.Konsumentverket vill här hänvisa till vad Utterström anfört i detta avseende isitt särskilda yttrande (sid 122-123). Konsumentverketvill med skärpa fillbakavisa påståendet i betänkandet att bankkonsumenternasställning inte skiljer sig från andra konsumenter på sådant sätt att detmotiverar mer detaljerade och strängare bestämmelser. Visserligen föreliggeren omfattande specialreglering av bankverksamheten men denna reglering harinte primärt haft konsumentskyddande syfte. I likhet med vad som gäller förförsäkringsområdet anser att konsumentproblemen måste utpekasoch regler skapas som tydligt anger den skyddsnivå samhället anser attkonsumentema skall ha på bankområdet. Bankkonsumentens ställning skiljer sig iflera avseenden från konsumenters i allmänhet. Pä inget annat område ärkonsumenten så hänvisad till näringsidkarens subjektiva bedömning redan ifrågan om han överhuvudtaget skall fä bli kund. Banken gör inte bara en affärsmässigbedömning av ett presumtivt avtal med konsumenten utan även en bedömningutifrån den specialreglering som banken är underkastad. Den enskildekonsumenten har små eller inga möjligheter att hävda sina intressen mot bankensbedömning. I betänkandet sägs (sid 59) att det är viktigt att fillförsäkra dekonsumenter som pga okunnighet eller annan anledning har svårt att hävda sinarättigheter samma skydd som inom andra avtalsområden. villinte utesluta att konsumentens okunnighet och därigenom bankens övertag kanleda till att obalans uppstår i avtalet. Förhållandena på bankområdet är docksådana att även den kunnigaste bankkonsument har ytterst små möjligheter attpåverka balansen i avtalsförhållandet. Enligt mening är detangeläget att de Prop.1981/82:180 Bilagedel 725 konsumentskyddandereglerna får en sådan precisering att en avvägning kan göras avkonsumentintressena och andra intressen. Utredningen anger inte i något avseendehur denna avvägning skall göras och vilken betydelse olika intressen skall ges.Avtalsvillkorslagen gjordes vid sin fillkomst inte lämplig på bankområdet. Enbidragande orsak kan ha varit att generalklausulens allmänna utformning och deuttalanden som gjordes om dess tillämpning inte ansågs direkt överförbara tillbankområdet. Utredningen föreslår nu att avtalsvillkorslagens generalklausulskall bli tillämplig på bankområdet, dock utan att ange på vilket sätttillämpningen skall anpassas till annan reglering på området. Mot denna bakgmnd befarar att denföreslagna åtgärden inte leder till att konsumenternas ställning påbankområdet reellt förstärks. Som sagts ansluter sigtill utredningens uppfattning att konsumentskyddande regler omvillkorskontroll bör inarbetas i speciallagstiftningen på bankområdet.Utredningens förslag innebär dock även att kontrollen skall bedrivas i ettadministrativt förfarande enligt vilket bankinspektionen både utövar tillsynoch prövar villkors överensstämmelse med lagstiftningen. Konsumentverketifrågasätter lämpligheten av detta förfarande. Även om en specialbestämmelse omoskäliga avtalsvillkor på bankområdet ges ett mer specificerat innehåll än 1 §avtalsvillkorslagen, måste en dylik bestämmelse få karaktären avgeneralklausul. Den närmare innebörden av bestämmelsen kommer att preciserasgenom det beslutande organets praxis. ifrågasätter lämplighetenav att detta sker genom ett administrativt förfarande med regeringen som sistainstans. På det konsumenträttsliga området har valet av lagstiftning genomgeneralklausuler fömtsatt att rättsfillämpningen bedrivs i domstolsliknandeformer. Utredningen har inte närmare övervägt konsekvenserna av att dennaprincip frångås på bankområdet. Om förslag, att konsumentskyddetpå bankområdet bör bli föremål för ny utredning, beaktas kan frågan om ettprocessuellt förfarande vid villkorsprövning närmare övervägas. Slutligen vill i denna del understrykabetydelsen av att bankinspektionens villkorsgranskning sker i ett närasamarbete med /KO. Den likartade lagstiftningen på bankområdetoch konsumentområdet i övrigt motiverar en likartad rättstillämpning varvidkonsumentverkets och KO:s erfarenheter bör tillmätas stor betydelse. Vad gäller utredningens förslag tillorganisatoriska förändringar ansluter sig till vad som anförtsi , Thörns och Utterströms särskilda yttrande. Konsumentverketanser det olyckligt att utredningen tillmätt bankemas behov av förenkladfillsyn avgörande betydelse. Prop.1981/82:180 Bilagedel 726 Utredningens förslag innebär att granskningen avbankernas marknadsföring överförs till bankinspektionen. Som skäl för dennalösning har utredningen anfört (punkt 13.5) bla att "även om bankemasmarknadsföring inte på något avgörande sätt skiljer sig från andranäringsidkares, krävs inte så sällan att vid en bedömning humvida en banksmarknadsföring är otillbörlig särskild hänsyn måste tas till de speciellaförhållanden som gäller för bankerna''. Enligt utredningen har inspektionen medhänsyn till detta de bästa fömtsättningarna att pröva bankemas marknadsföringsåtgärdermot bakgmnd av deras allmänna roll i samhället. Utredningen har dock inte gjortnågon närmare avvägning av de olika omständigheter som man måste ta hänsyn tillvid ett ställningstagande i gränsdragningsfrågan och vid en övergång från ettprocessuellt förfarande till ett administrativt förfarande. Det ligger i sakensnatur att man vid prövning av en marknadsföringsåtgärd på bankområdet -likaväl som på andra områden - måste ta hänsyn fill de särskilda förhållandenai branschen. Men varken banklagstiftningen eller penning- och kreditpolitikentorde annat än i undantagsfall medföra att en banks marknadsföring bör bedömaspå annat sätt än andra näringsidkares ifråga om vederhäftighet ochtillbörlighet i övrigt. Samma krav på konsumentinformation som kan ställas påandra näringsidkare t ex ifråga om en tjänsts beskaffenhet, priset ochbetalningsvillkoren för den, bör kunna uppställas också på bankerna.Utredningen redovisar inte heller vilka de speciella förhållanden är som kanleda till att en marknadsföringsåtgärd på bankområdet bedöms på annat sätt änpå marknaden i övrigt. Påståendet att sådana förhållanden finns framstår som såanmärkningsvärt att utredningen borde ha redovisat dessa förhållanden. Utredningensförslag att bankema undantas från tillämpningsområdet för marknadsföringslagenoch hela ansvaret för granskningen av bankernas marknadsföring läggs påbankinspektionen motiveras med att denna granskning i viss mån kan sägas ha ettnaturligt samband med bankinspektionens tillsynsfunktion i övrigt samt att detär önskvärt att minska antalet myndigheter som kan rikta ingripanden motbankerna. Enligt mening innebär förslaget en rad allvarliganackdelar som utredningen inte tillräckligt beaktat. Följande skäl talarenligt mening för att marknadsföringslagen bör gälla även påbankområdet, och att ansvaret för övervakningen liksom bör läggas påkonsumentverket/KO. Bankerna använder sig av samma slag avmarknadsföringsågärder som andra företag i näringslivet. De konsumentproblemsom är förknippade med bankernas marknadsföring är, enligt konsumentverketshittillsvarande erfarenheter, av samma slag som på andra områden.