prop · G503180 · 1981-12-31 00:00:00 — Vissa bestämmelser ikonsumentkreditlagen och konsumentförsäkringslagen hörnära samman med marknadsföringslagens regler om marknadsföring. Konsunentkreditlagcn innehåller bl.a. regler om skyldighet förbolagen att vid erbjudande av kredit informera om effektiv ränta, Lagen har relativt liten betydelse inom försäkringsområdet. Den tillämpasvid livförsäkringslån eller vid lån till självriski samband med skada. Inspektionen har hand om tillsynen över konsumentkreditlagen vad gäller försäkringsbolagen. Enligt ett enhälligt lagutskottsutlåtande (LU 1977/78:5), i vilket instämde, måstedet anses riktigt att näringsidkare, som redan är underkastad tillsyn av särskild myndighet, ställs under tillsyn av samma myndighet vad avser konsumentkreditlagen.Vad tillsynsfrågan närmast gäller är att se till att bolagen iakttar de riktlinjer för information som har fastställts av inspektionen. Såsom lagutskottet påpekade finns risk för kompetenstvister,eftersom /KO och också kan ingripa med stöd av marknadsföringslagen på försäkringsområdet.Kommittén anser att denna risk för kompetenstvister måste undanröjas. Detta kan ske genom att hänvisningen i konsumentkreditlagen till marknadsföringslagen Prop.1981/82:180 Bilagedel 656 i stället sker till de föreslagna marknadsföringsreglerna i försäkringsrörelselagen. Som kommittén i det föregående understrukit har alltid möjlighet att till inspektionen framföra synpunkter angåendetillämpningen av konsumentkreditlagen. KonsuentförsäkringslageiK regler om informationsplikt innebär att bolagen skall lämna a) Information ompremier och försäkringsvillkor före köp. Bestämmelserna utgör komplettering och precisering till marknadsföringslagen b) Information omviktigare begränsning i villkoren sedan köp skett. Häravses således inte information spm används som ett led i marknadsföringen c) Information vidskadefall om möjligheterna att få ersättningsfrågan prövad.Detta är inte heller marknadsföringsinformation Enligt konsumentförsäkringslagens bestämmelserom informationsplikt kan ingripande ske enligt marknadsföringslagen av /KO och i sista handmarknadsdomstolen även såvitt gäller den information som inte används spm ett led i marknadsföringen. Enligt departementschefens uttalande iprop. 1979/80:9 om konsumentförsäkringslag m.m. skall frågan om ansvaret förövervakningen slutligt lösas när resultatetav försäkringsverksamhetskommitténsarbete föreligger. I avvaktan på detta borde det enligt departementschefen ankommapå att i nära samarbete med inspektionen utforma riktlinjer för informationsplikten. Enligt konimitténsuppfattning skiljer sig frågor om ingripanden som gäller information efter köp från de frågor som normalt handlägger. Detta fåranses vara en följd av de speciella informationsförhållanden somgäller försäkringsverksamhet. 1981/82:180 Bilagedel 657 Inspektionen kan genom sin allmänna tillsyn ingripa mot all bolagens information; således ävenjämsides med /KO ochmarknadsdomstolen såvitt avser försäkringar somomfattas av konsumentförsäkringslagens bestämmelser. Enbart inspektionen kan däremot ingripa mot information som inte används som ett led i marknadsföringen (b och c se ovan) vad gäller all annan slags försäkring, t,ex, livförsäkring.Informationstillsynen blir således genomkonsumentförsäkringslagens ikraftträdandesplittrad vad avser såväl försäkringstyp som slag av information. Detta är enligt kommitténsuppfattning inte en rationell lösning. Informationsplikten i konsumentförsäkringslagen,såväl före som efter köp, handlar bl.a. om villkor och . Inspektionen,Som handhar villkorsgranskning och bevakar premiesättningen, har självfalletden största sakkunskapen på dessa områden.Vad lagutskottet framhållit i anslutning tillkonsumentkreditlagen galler med än större tyngd här. Beträffande konsumentförsäkringslagensinformationsplikt om vilka möjlighetersom finns att få en tvist om ersättning prövad,kan framhållas att inspektionen granskarbolagens skaderegleringsverksamhet. Härigenomfår inspektionen goda möjligheter att uppmärksamma brister i bolagens information i samband med skadereglering. Tillsynen över att bolagen fullgör sin informationsplikt enligt konsumentförsäkringslagen hör på ett naturligt sätt samman med inspektionens övriga bevakning av bolagen, särskilt avtalsvillkors- ochskaderegleringsgranskningen. Kom-niittén anser därför att den mest rationella lösningen är att tillsynsansvaret i fråga om konsumentförsäkringslagens föreskrifter om informationkoncentreras till inspektionen och att inspektionen i samarbete medkonsumentverket utformar riktlinjer för informationsplikten. Detta innebär att den hänvisning till marknadsföringslagen som sker i konsumentförsäkringslagen i fråga om underlåtenhet att lämna information enligt 5-7 §§ i stället skall ske till de före-42 1981/82. 1981/82:180 Bilagedel 658 slagna marknadsföringsbestämmelserna i försäkringsrörelselagen. Kommittén finner således beträffandetillsynen över fullgörandet av informationskraven enligtkonsumentkreditlagen och konsumentförsäkringslagen inte några särskilda skäl att frångå den bedömningkommittén gjort i fråga om bolagens marknadsföring. Detta särskiltsom det i allmänhet beträffande konsumentkreditlagen och konsumentförsäkringslagen är fråga om tillämpning av bestämmelser,som mer preciserat än generalklausulerna om marknadsföring, stadgar att försäkringsbolagen är skyldiga att lämnaviss information. Enligt kommitténsuppfattning är det därför naturligtatt inspektionen, som har till allmänuppgift bl.a. att övervaka att bolagen iakttar givna författningar, övervakaratt bolagen uppfyller de i konsumentkreditlagen och konsumentförsäkringslagenuppställda informationskraven. Under denna rubrik behandlarkommittén sådan information som inte användssom ett led i försäkringsbolagens marknadsföring.Det kan vara fråga om allmänt upplysande material om försäkringareller andra närliggande områden, skattetabeller m.m. Den information som är direkt inriktad på att sälja försäkringar ochinformationsskyldigheten enligt konsumentkreditlagen och konsumentförsäkringslagenhar behandlats i det föregående avsnittet, I motsats till vad som vanligen gäller inom annan näringsverksamhetär en stor del av försäkringsinformationensådan som lämnas efter köp,dvs. Beträffande försäkring, därprodukten består av att försäkringsbolagetunder en bestämd tidsrymd svarar för de ekonomiska konsekvenserna om skada inträffar, sker en stor del av informationsflödet efter köp.Samma informationsmaterial kan dessutom användassåväl före som efter köp. 1981/82:180 Bilagedel 659 ärvillkorssammandrag, information om överprövning vid skadereglering (skadenämnder), skattetabeller vid livförsäkring m.m.Kommittén konstaterar att det är svårt att avgöra om visst material är marknadsföringsinriktat eller ej, eftersomdetta ofta beror på under vilka omständigheter materialet används. Det ärvidare svårt att särskilja konsumentinformation från övriginformation. Stor del av informationen vändersig inte, i vart fall inte enbart, till konsument. Informationen som den definieras i detta avsnitt går ut påatt upplysa om vissa fakta om försäkring. Informationstillsynen avser att fakta -sakinnehållet - är riktiga. Fördetta fordras god försäkringssakkunskap. har inspektionen genom sin allmänna tillsynsplikt möjlighet attingripa mot denna typ av information. Som tidigare nämnts är gränsen mellan information som används som ett led i marknadsföringen och annan information svår att dra. /KO och i sista hand marknadsdomstolenkan också ingripa med stöd av marknadsföringslagennär informationsmaterial, som väsnetligen äravsett att lämnas efter köp, ocksåanvänds vid marknadsföringen. Genom konsumentförsäkringslagens ikraftträdande har bilden förändrats. i konsumentförsäkringslagen har nämligen anknutits till marknadsföringslagenspåföljds- och kontrollsystem. Detta gälleräven till den del informationen inteingår som ett led i bolagens marknadsföring. /KQ och aarknadsdoBstolenkommer således att kunna ingripa både mot sådaninformation som används som ett led i marknadsföringen och annan information i de fall konsumentförsäkringslagensinformationsbestämmelser är tillämpliga.Bortsett från information som används som ett led i marknadsföringen kommer ijnspektionen till följd av sin allmännatillsynsplikt fortfarande att ensam kunna ingripa mot konsumentinformation sominte regleras i konsumentförsäkringslagen, t.ex. vid personförsäkring ochall information till näringsidkare. Inspektionen är inte heller förhindradatt ingripa mot sådan konsumentinformation som Prop.1981/82:180 Bilagedel 660 regleras i konsumentförsäkringslagen. Kommittén anser det olyckligt med den beskrivna tillsynsdubbleringen.Tillsynen över all information bör i ställetsamlas till en myndighet. Härigenomundviks risken för olika bedömning beroende på typav försäkring, om informationen riktar sig till konsument eller näringsidkare eller om den används i säljandesyfte eller inte. Tillsynen överinformationen som ingår som ett led i marknadsföringen avser såväl marknadsföringsmetodsom sakinnehåll. Beträffande annan information ligger tyngdpunkten itillsynen helt på sakinnehållet. Tillsynen överinformationen som inte används som ettled i marknadsföringen ser kommittén som ett naturligt och viktigt led i den totalatillsynen över försäkringsverksamheten. Däremot anser kommittén inte att det finns någon sådan naturlig anknytning mellan denna information ochden information som regleras i marknadsföringslagen. Vid en samlad bedömninganser kommittén att det inte heller på detta områdefinns anledning att frångå principen om samlad tillsyn påkonsumentområdet med inspektionen som tillsynsmyndighet.Detta innebär att tillsynen över all information, således äventillsynen över informationsplikten enligtkonsumentförsäkringslagen, slutligt skall ligga hos inspektionen. Hänvisningen i 8 § konsumentförsäkringslagen skall ske till den föreslagna bestämmelseni försäkringsrörelselagen om information vidmarknadsföring. Föreläggande för försäkringsbolag att lämna viss information enligt konsumentförsäkringslagen kommer härigenom såledesatt kunna meddelas med stöd av denna bestämmelse i försäkringsrörelselagen.Beträffande övriga försäkringar kan inspektionen, vid tillsynen över den information som inte används som ett led i marknadsföringen, liksom ingripa med stöd av övriga sanktionsbestämmelser i försäkringsrörelselagen. 1981/82:180 Bilagedel 661 7.4.3.2 Kompletterande basinformation och rådgivning till konsumenter En viktig del av informationen till konsumenterna består i basinformation och rådgivning. Sådanbasinformation och rådgivning lämnas till den helt övervägande delen av försäkringsbolagensjälva. Basinformationen som lämnas av bolagen har redan behandlats i föregåendeavsnitt, medan i detta avsnitt behandlas den kompletterande, opartiskabasinformationen till hjälp för försäkringstagarna före köp, och vid skada. Rådgivningenå sin sida riktar sig till försäkringskonsumentenindividuellt. 1961:171 med förslagtill lag angående ändring i lagen om försäkringsrörelsesid. 284 f. framhöll departementschefen att frågan om det allmännasinsatser fick bedömas mot bakgrund av att försäkringsbranschenstod under särskilt tillsyn och att konsumenternapå detta område därigenomhade ett skydd som saknade motsvarighet påandra konsumtionsområden. Enligt departementschefen vardet med de speciella problem som mötteoch den särskilda sakkunskap som erfordradesnaturligast att ansvaret för konsumentinformationen på försäkringsområdetanförtroddes försäkringsinspektionen. Huvudansvaret fördenna typ av basinfomation åvilar enligtdepartementschefens uttalande i 1974 årsstatsverksproposition, bilaga 12, f.n. . I betänkandet SOU 1972:29 Konsumentupplysning om försäkringardiskuterades på vilka sätt försäkringstjänstenssärart påverkade förutsättningarna förden konsumentupplysande verksamheten. Utredningen som redovisade undersökningar dels om informationsbehovet, dels hurinformationsutbytet på försäkringsområdet sker, föreslogvissa förbättringar i informationen. Beträffande den produktinriktadeinformationen utgick utredningen frånatt större delen av informationen även skulle produceras av försäkringsbolagenoch distribueras genom de kanaler som finns tillgängliga fördetta Prop.1981/82:180 Bilagedel 662 Enligt utredningen som lade huvudansvaret för basinformationen på , borde verket med utnyttjande av befintlig expertisinom branschen och försäkringsinspektionen kunna sammanställaoch informationstekniskt utforma viss översiktligmarknadsinformation av den typ som det inte kunde förväntas attbranschen på egen hand framställde. Denna information borde enligt utredningenspridas till allmänheten på samma sättsom verkets övriga information. I vissa falltorde de lokala och regionala rådgivningsinstansernahärvid kunna användas, i andra fall kunde informationen ges iverkets tidskrift. ansågs iutredningen också böra nämnas som idégivare i problemuppfångande sammanhang, eftersom myndigheten har en bred överblick överhela försäkringsbranschens verksamhet. Efter departementschefens uttalande harkonsumentverket tagit initiativ till inrättandetav kontaktforum för försäkringsfrågor och den frånden verksamma konsumenternas försäkringsbyrå. Inrättandet harskett i samarbete med inspektionen och branschen. har ocksä utarbetat den i avsnitt 5.3.2 s. 136 omnämnda promemorian avsedd att utgöra internt utbildnings- och arbetsmaterial för konsumentvägledarepå , regional och central nivå. Slutligen har också tagit initiativ till den tidigare nämnda foldern , vilken utarbetats i samarbete medinspektionen och branschen. utger publikationerna Enskilda försäkringsanstalteroch Understödsföreningar. Genom representation i kontaktforum för försäkringsfrågorhar inspektionen möjlighet att delta i resonemang ominformationsproblem. Inspektionen ärrepresenterad i styrelsen förkonsumenternas försäkringsbyrå. har särskildaresurser inom informationsområdet somverket kan utnyttja inom olika verksamhetsområden. Uad gäller information till konsumenterhar verket Prop.1981/82:180 Bilagedel 663 en egen tidskrift. Råd& Rön. Uerket kan vidare nå ut till konsumenter via pressmeddelanden, handböcker, broschyrer etc. Via informationskampanjer ochföredrag kan verket också sprida information. Inspektionen har inte på samma sättsom ansett sig behövabygga upp informationskanaler till konsumenterna eller skaffa sig sammainformationstekniska kunskaper. Frågan om det allmännas insatser förkonsumentupplysning bör bedömas mot bakgrund av att försäkringsbranschen stär under särskild tillsyn och attkonsumenterna på detta område därigenom harett skydd som saknar motsvarighet påandra konsumtionsområden. Det ligger i sakens natur attkonsumentverket anpassat sina informationsinsatser med hänsyn till detta. har kommitténföreslagit att inspektionen ensamskall ha tillsynen över all från bolagen utgåendeinformation. Detta gäller både konsumentinformation och information till näringsidkare och såväl information som används som ett led i marknadsföringensom annan information. Härigenom får inspektionen en bra överblick över branschens informationsmaterialoch kan avgöra inom vilken försäkringsgreneller inom vilket område det eventuellt kan finnas behovför en av myndighet sammanställd opartisk basinformation. Eftersom inspektionen ärden enda myndighet som har erforderlig försäkringssakkunskap och genom granskningen av bolagensinformationsflöde även naturligt får sakkunskap inom detta område föreslår kommitténatt inspektionen övertar ansvar för att nödvändig kompletterande basinformation på försäkringsområdetframställs. Inte heller här finner kommitténsåledes skäl att frångå principen att inspektionen får huvudansvaret förhela konsumentskyddet inom försäkringsområdet.Härvid förutsätter kommittén att inspektionen vid dispositionen av sinaresurser tillmäter den kompletterande basinformationen stor betydelse. Prop.1981/82:180 Bilagedel 664 erfarenheter på informationsområdeti övrigt måste emellertid också tas till vara. Kommittén anser attförsäkringsinspektionen i samarbete med branschen och för arbetet börtillgodogöra sig nödvändig infor-mationsteknisk kunskap och även isamarbete med kunna utnyttja vissa av verkets kanaler, t.ex.tidskrifterna m.fl. I vilken form samarbetet mellan myndigheterna skall skebehandlar kommittén i avsnittet Resurs- ochsamarbetsfrågor (7.6). Rådgivningen till konsumenterna ombesörjs till den helt övervägande delen av försäkringsbolagen.Den icke bolags-styrda rådgivningen ges i första hand av konsumenternas försäkringsbyrå och i någonmån av inspektionen, konsumentverketsamt lokala och regionala konsumentvägledare. Försäkringsbyråns verksamhet bedrivs på försök av . Försöksperioden pågår t.o.m. . Den stora tillströmningen tyder påatt det finns behov av en opartisk central rådgivningsinstans,men det är för tidigt att redan nu göra en utvärdering av försöksverksamheten föratt pröva i vad mån några ändringar av verksamheten kan behövas. Enligt gällandeordning utövas tillsynen över försäkringsbolagens skadereglering i stort av försäkringsinspektionen.Denna tillsyn grundas, som tidigare framhållitspå skälighetsprincipen. I 1974 årsstatsverksproposition bil. 12 förutsattesatt inspektionen i samråd med skulle genomföra en översynav skaderegleringsgranskningen. En sådanöversyn har skett av en arbetsgruppmed representanter för de båda myndigheterna och resulterat i en rapport1980-04-22 med förslag till riktlinjer för inspektionens systematiska granskning av bolagensskaderegleringsmaterial. Förslaget finns redovisat underavsnittet 5.4 sid. 144. 1981/82:180 Bilagedel 665 förutsätter i stort sett att inspektionen skall bibehålla sina funktioner på området. Arbetsgruppen betonar särskilt att systematisk granskning av försäkringsbolagensskaderegleringsmaterial utgör ettviktigt moment av försäkringsinspektionens tillsynsarbete. Rapporten inrymmer också en rekommendation att förslag frånkonsumentverket beaktas då inspektionen bestämmer granskningsområden. Inspektionen har anslutit sig till arbetsgruppens förslag och beslutat att i avvaktan på försäkringsverksamhetskommit-téns ställningstagandebedriva skaderegleringsgranskningen i enlighet med förslaget. Kommitténanser att en systematisk granskning av försäkringsbolagens skaderegleringsmaterial är en viktig del av inspektionens tillsynsuppgift. Ensådan verksamhet innebär en ökad rättssäkerhet för konsumenterna genom att ge försäkringsinspektionenunderlag för eventuella ingrepp motobserverade brister på ett för konsumenten betydelsefullt område. Enligt direktiven skall kommittén göra en översyn av skälighetsprincipenoch i samband med genomgång av inspektionens organisationoch tillsynsverksamhet "föreslå de åtgärder som behövsför en fortlöpande och ändamålsenlig kontroll av att försäkringsföretagen tillämparen ordning för skadereglering som kan omfattasmed förtroende från försäkringstagarnas sida". Kommittén anser att inspektionen även skall ha det odelade ansvaret för granskningen av försäkringsbolagens skadereglering. fullgjort nämnda översynfinner kommittén att arbetsgruppensrekommendationer, som godtagits av inspektionen, bör följas. De svåra personskadorna utgör det förförsäkringskonsumenten i särklassviktigaste skaderegleringsområdet.Trafikskadenämnden skall enligt reglementet avgerådgivande yttranden vad gäller alla svårapersonskador som inträffar i trafiken. Nämnden fårhärigenom en god överblick överbolagens förmåga att hantera dessa ärenden.Kommittén vill betona vikten av attinspektionen nära följer nämndens arbete för att uppmärksammadröjsmål och andra brister i bolagens Prop.1981/82:180 Bilagedel 666 skadereglering som kan föranleda åtgärder från inspektionens sida. Motsvarandefel och brister i bolagens skadereglering av konsumentens sakskador bör bl.a. kunna uppmärksammas genom den sakkunnige ledamot i som inspektionen utser. böräven i fortsättningen ha en viss roll inom detta område, framförallt som problemuppfångare. Som arbetsgruppenrekommenderat bör inspektionen vid bestämmande av granskningsområden beakta frånkonsumentverket framförda synpunkter. Samarbetsformernamellan inspektionen och behandlas närmare under rubriken samarbetsfrågor (7.6). 7.5 Tale- och besvärsrätt Talan mot beslut som inspektionen meddelar på grund av tillsynen över försäkringsbolag förs enligt försäkringsrörelselagen hos regeringen genom besvär. Bolagen kan med andra ord föra till regeringen vitt skilda tillsynsfrågor som kan ha samband med sundhetsbevakningen ellermed någon av de viktigare principerna i försäkringsrörelselagen. Som exempel kan nämnas skälighetsprincipenmed frågor om , övriga avtalsvillkor, skadereglering m.m. I den mån inspektionen ingriper mot bolagens marknadsföring avgörsbesvär över ingripandet av regeringen. Bevakningen av konsumentskyddet grundas också på den marknadsrättsliga lagstiftningen, såsom marknadsföringslagenoch avtalsvillkorslagen. Denna lagstiftning ger ramregler för hur näringsverksamhetskall bedrivas och hur företagen skall handla på marknaden. Det ärfrågan om regler av förbuds- eller påbudstypdirekt inriktade på att ge direktiv för näringsidkarnasagerande. Lagstiftningen verkar såledesframåt på så sätt att en marknadsföringsåtgärd som har förklarats otillbörligeller ett avtalsvillkor som har förklaratsoskäligt inte längre fåranvändas. Däremot ger lagstiftningen inte den enskildekonsumenten något skydd när en viss marknadsföring redan genomförts eller när ett avtal Prop.1981/82:180 Bilagedel 667 För att konsumenten skall få ett sådantskydd krävs civilrättsliga bestämmelsersom tar sikte på enskilda fall som kan tillämpas av allmändomstol när tvist har uppstått. Enligt den marknadsrättsligalagstiftningen gäller vidare att frågor om förbudeller föreläggande prövas av efter ansökan av KO. Beslutar KO för visst fall att ej göra ansökan, kan ansökan göras avsammanslutning av konsumenter, löntagareeller näringsidkare. Marknadsdomstolensavgöranden går inte att överklaga.Ett motiv härför har varit att marknadsrättsligafrågor snabbt måste kunna bringas till ett slutligt avgörande. Vad gäller bolagens marknadsföring, tillämpningenav konsumentkreditlagen och bolagens informationsplikt enligt konsumentförsäkringslagenföreligger en dubblering. /KOkan i dessa ärenden tillämpa marknadsföringslagenoch föra talan i , medaninspektionen genom sin allmännatillsynsplikt eller de särskilda stadgandena ikonsumentkreditlagen kan fatta beslut i samma frågor, vilka sedan genom besvärkan föras till regeringen. Om kommitténs förslag att samla all tillsyntill inspektionen genomförs försvinner nämnda dubblering i fråga om tillsynen. Kvar står då frågan hur besluten i främst marknadsförings- och avtalsvillkorsärenden skall fattas. Härvidlag finns det främst två modeller att väljamellan. Den ena modellen - inspektionsmodellen - innebär att beslut i konsumentärenden behandlas som övriga tillsynsbeslut, dvs. talan mot inspektionens beslut kan föras hos regeringen. Den andra modellen -marknadsdomstolsmodellen - innebär attinspektionen ikläder sig /KO:s rollmed bl.a. rätt att föra talan i konsumentärenden hos . Vad som främst talar för marknadsdomstolsmodellen är möjlighetentill domstolsprövning. Denna möjlighet ärsärskilt viktig eftersom rättsreglerna i avtalsvillkorslagen och marknadsföringslagen ärav generalklausulskaraktär och deras 1981/82:180 Bilagedel 668 innehåll preciseras efter hand genom avgöranden i särskildafall. I praktiken har dock direkta prövning av målpå försäkringsområdet begränsatsig till ett enda fall. Visserligen kan det sägas att försäkringsbolagen beaktar praxis på andra konsumentområden, men det finns anledning anta att bolagen även i en inspektionsmodell kommer att ta samma hänsyn till domstolens utslag. Inspektionsmodellenger inte motsvarande möjlighet till domstolsprövning, utan inspektionen som förvaltningsmyndighet och regeringen har att väga samman samtliga intressen innan beslut fattas.