prop · G503189 · 1981-12-31 00:00:00 — Deremissinstanser som helt eller i princip ansluter sig till DALK:s reformförslageller uttalar sig positivt om detta är JK, RÅ, överåklagaren i ,länsåklagarna i och / län, datainspektionen, ,statskontoret, , bankinspektionen,försäkringsinspektionen, , juridiska fakultetsnämnden vidStockholms universitet, medicinska fakultetsnämnden vid ,i , i , JO, styrelsen förSvenska kommunförbundet, reservanter till kommuns yttrande, styrelsen förlandstingsförbundet, SAF, . 8 1981/82. 1 saml Nr 189 Prop.1981/82:189 114 , , , statenshumanistiskt-samhällsvetenskapUga forskningsråd. ,, Sparbankernas datacentraler AB och . Ipromemoriorna föreslår datalagstiftningskommittén att endast den somregistrerats hos datainspektionen och erhållit bevis om detta får inrätta ellerföra personregister. Därutöver skall särskilt tillstånd krävas för vissa slagsregister. Kommittén anser (Ds Ju 1981:15 sidan 148) att förslaget kommer attmedföra att den resurskrävande tillståndsprövningen kan koncentreras till falldå detta verkligen behövs och därmed märkbart minska resursbehovet förtillståndsprövningen. Bärkraften i detta argument undandrager sig minbedömning. Redan nuvarande regelsystem torde ge möjlighet för datainspektionenatt koncentrera sitt arbete på sådana personregister som bedöms vara avintresse ur integritetssynpunkt. Avsikten med förslaget är att endast sådanapersonregister som kan kränka den personliga integriteten skall varatillståndspliktiga. Eftersom detta enligt min mening är uttryck för en riktigprincip och då jag inte kan finna annat än att kommittén på ett i huvudsakgodtagbart sätt har dragit gränsen mellan tillståndspliktiga och icketillståndspliktiga personregister stäUer jag mig bakom förslaget. Riksåklagarenfinner, att det mot bakgrund av datainspektionens och DALK:s bedömningar, somdet med ett visst undantag inte finns anledning att ifrågasätta riktigheten av,inte föreligger anledning till erinran mot de förslag fill provisoriskaändringar i datalagen som DALK framfört. De iföreliggande promemoria föreslagna ändringarna i datalagen är, som DALK anfört,att anse som provisoriska, motiverade av behovet av åtgärder på kort sikt.Förslaget ligger dock, enligt vad som utsågs, i linje med åtgärder som pålängre sikt sannoUkt måste vidtas inom ramen för en genereU personregisterlag.Med hänsyn till att DALK har att utreda förutsättningarna för en generellpersonregisterlagstiftning, som skall ersätta datalagen, uppstår fråga omföreslagna ändringar i datalagen är erforderliga . Som framgår avpromemorian har datainspektionen i sin anslagsframställning för budgetåret1981/82 och i skrivelse till regeringen tagit upp vissafrågor rörande inspektionens verksamhet, som enligt inspektionens bedömninginte kan awakta DALK:s pågående arbete utan kräver en snabbare lösning för attinte skyddet för enskilds personliga integritet skall äventyras. Därvid pekasfrämst på det förhåUandet att tillståndsverksamheten tar alltför stor del avdatainspektionens samlade resurser i anspråk med påföljd atttillsynsverksamheten blir eftersatt. Det har bedömts att det statsfinansiellaläget knappast medger att datainspektionen tUlförs ekonomiska resurser av sådanomfattning att inspektionens påtalade problem kan lösas härigenom. Ej hellerfinns anledning ifrågasätta inspektionens uppfattning att DALK:s utredning omförutsättningarna för en generell personregisterlagstiftning inte kan avvaktas.Med hänsyn härtill och till den stora vikten av att det personligaintegritetsskyddet kontinuerligt vidmakthålls och om möjligt förstärks finnerjag skäl tala för att införa sådana 1981/82:189 115 provisoriskaändringar i datalagen som får till följd att verksamheten vid datainspektionenkan rationaliseras så att tillstånds-, tillsyns- och informationsverksamheteneffektiviseras. Angelägenheten av att hålla tillbaka datalagens ekonomiska ochadministrativa konsekvenser för de registeransvariga talar även härför. Överåklagareni finner att det med hänsyn till att DALK nu utreder frågan om engenerell personregisterlagstiftning kan ifrågasättas om ändringar i datalagenöver huvud taget nu skall företas. Detär å andra sidan av stor vikt att datainspektionen får möjligheter tilleffektiv tillsynsverksamhet. Om ökade ekonomiska resurser inte kan stäUas tillinspektionens förfogande, finns det därför enligt min mening inte något atterinra mot DALK:s förslag att tillstånd endast skall krävas till inrättande ochförande av integritelskänsliga register, särskilt med beaktande av att dentillståndsprövning som sker vad avser mindre integritetskänsliga register ärsummarisk. Länsåklagareni finner inte heller anledning att betvivla riktigheten avdatainspektionens bedömning att sådana åtgärder är nödvändiga för attinspekfionens resurser i önskvärd omfattning skall kunna föras över från tillståndsverksamhettill tillsynsverksamhet. Omde föreslagna åtgärderna skall vidtas eUer inte beror i hög grad på enbedömning av frågan hur åtgärderna kan antas inverka på integritetsskyddet isamband med ADB. Det finns enligt min mening inte någon anledning attifrågasätta riktigheten av inspektionens och DALK:s bedömningar att de förslagsom läggs fram i promemorian inte medför någon försämring utan snarare enförbättring av datalagens integritetsskydd. Det synes mig som om kommittén harlyckats tillgodose kravet på bibehållet integritetsskydd och enkelhet ochsmidighet i prövningsförfarandet på ett tillfredsställande sätt genom förslagettill licens- och tillståndsförfarande. Länsåklagareni län redovisar utförligt varför han tillstyrker DALK:s förslag. Detkan konstateras, att datainspektionens viktiga tillsynsverksamhet tvingats ståtillbaka för handläggning av mängden av tiUståndsprövningar enligt datalagen.Självklart medför detta konsekvenser för kontroU och säkerhet vid ADB (s. 92).Kommittén slår fast att när det gäller verksamheten inom den offentliga sektornerfarenheterna av datalagen från snäv integritetssynpunkt inte helt och hålletär gynnsamma. Det har gällt stora statiiga personregister och möjligheterna attgenomföra olika kontrollåtgärder med hjälp av ADB. Man pekar särskiU påkontrollen av bostadsbidrag genom samköming av inkomstuppgifter som denenskilde lämnat i det sammanhanget med uppgifter som i annat sammanhang lämnatsom sjukpenninggrundande inkomst (s. 102). Datainspektionen, som yttrar siginnan regering och riksdag fattar beslut, har genomgående varit kritisk motmycket stora statUga personregister och mot samkörningar av personregister förkontrolländamål (s. 102). redovisar kommittén att -enligtdatainspektionens uppfattning - den nya ansträngda ekonomiska 1981/82:189 116 situationeninnebär att den forlsalta datoriseringen på den offentliga sektorn och denprivata sektorn kommer att ske i allt snabbare takt. Vidare kommer i syfte attkomma ål den s. k. ekonomiska brottsligheten kraven all öka på ytterligaresamkörningar av sagda slag. En anpassning till den nya ekonomiska situationenkan enUgl dalainspektionen bara ske genom en lagändring (s. 119). Kommittén synesansluta sig till denna uppfattning - i varje fall på kort sikl (s. 127 och253). Låtmig anföra några exempel. Fortfarandeflorerar i praxis fall där företagsledare (företrädare för fåmansbolag ochandra) tillverkar eller låter tillverka falska eller osanna leverantörsfakturorför att därigenom skaffa sig bokföringsmässigt underlag för att betala"svarta" löner eller kräva återbetalning av mervärdeskatt. Till detoriktiga materialet fogas följesedlar, varav en del avsiktligt tas undan föratt försvåra kontrollen av de påstådda leveranserna. I förundersökningarna kandet röra sig om tusentals sådana följesedlar och leveransfakturor. Givetvis kani sådana fall kontrollen inte ske manuellt. ADB-teknik måste användas. Iutredningar angående misstänkta gäldenärsbrott och skattebrott samt valutabrottmöter polis och åklagare svåra problem rörande bulvanförhål-landen. Dettagäller både fysiska och juridiska personers inblandning. I sådana fall användspersonregister av utredande personal för att söka kartlägga vem som i varjefall har det dominerande faktiska inflytandet i bolagen ifråga. Det är enuppgift för undersökningsledaren att se till att endast sådana registerbeskedfrån t. ex. register används i en omfattning som ligger inomvederbörande enhets normala arbetsområde. Undersökningsledaren har dessutom attövervaka att riskerna för otillbörligt intrång i den personliga integritetenundanröjs. Jag tänker särskilt på de fastighetstransaktioner som förekommer meds. k. O-taxerare inblandade. Här krävs en samköming mellan exempelvisinkomstregister för aktieägare och fastighetsregister. Dessaintegritetshotande samkörningar synes förutsätta att rutinerna för samarbetemellan polis, åklagare, skattesidan, tull och kronofogde m. fl. myndigheterläggs fast från början. Ett exempel på sådana mtiner för denna region bifogas. Datalagensbestämmelser i hithörande sammanhang blir således av stor betydelse för denoffentliga sektorn (s. 126). Från åklagarsynpunkt synes det därför varavälgrundat att datalagen utformas så, att datainspektionens tillsynsverksamhetintensifieras. Jag delar emellertid kommitténs uppfattning att ändringarna ilagen inte får sådan omfattning att stabiliteten i lagstiftningen äventyras (s,126). Förutsebarhet är ett betydelsefullt begrepp, särskilt inomdatalagstiftningen. Förundersökningarangående de kvalificerade ekonomiska brotten - dvs. utredningar som ärjuridiskt komplicerade eller av omfattande natur - är tids- ochpersonalkrävande. Likafullt måste målet vara att snabbt komma fram till åtaloch dom. Åtgärder för detta har föreslagits bl. a. i Promemorian Översyn avutredningsförfarandel i brottmål (Ds Ju 1977:15) särskilt s. 117 ff. Det tordekunna hävdas att ökade personalinsatser inte kan komma ifråga för att utreda aktuellekonomisk brottslighet. I släUel får prioritering och inre spaning i registeringå som en del i modellen för utredningarna av ekonomisk brottslighet. Jagfinner det därför välgrundat av kommittén att tillståndskravet enligt datalagenbehåUs för personregister av sådan typ som innebär särskilda risker Prop.1981/82:189 117 för otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet.Likaledes tillstyrkes från de synpunkter jag företräder förslaget om ettregistrerings- och licensförfarande. Länsåklagaren bifogar vidare en promemoria överhandläggningsrutiner angående utredningen av kvalificerade ekonomiska brott iKalmar län. Datainspektionenförklarar sig vara övertygad om att ett fullgott och i vissa avseenden bättreintegritetsskydd kan uppnås om de föreslagna ändringarna idatalagen kommer till stånd. Inspektionen upplyser att förslaget innebär attinspektionens verksamhet kan förskjutas till förmån för tillsynsverksamheten. Samarbetsorganet finner helt allmänt att förslagen tilländringar i datalagen är ägnade att leda till förenklingar, och de bör om degenomförs kunna minska kostnaderna för den kontroll som bör upprätthållas närdet gäller personregistrering med ADB. anser därför att den föreslagnalagstiftningen bör genomföras till den del den innebär att kravet på tillståndför personregister begränsas till sådana som är särskilt känsliga. förklarar sig dela DALK:suppfattning att risken för intrång i den personliga integriteten inte ökarnämnvärt av att personregister med mindre känsligt innehåll undantas fråntillståndsskyldighet. Lämpligheten av alltför täta ändringar av väsentliga delari dalalagen kan naturligtvis ifrågasättas, särskilt när detta sker underövervägande om en mer avgörande förändring av personregisterlagstiftningen. Detföreliggande besparingssyftet är emellertid värt att stödja. Utan föreslagnalagändringar skulle en relativt betydande resursförstärkning vara nödvändig föratt datalagens syfte i fråga om integritetsskydd skaU uppfyllas. Förslaget bördärför enligt inspektionens uppfattning tillstyrkas. Det bör ge en god grundför lagstiftningen. Statskontoret, som sammanfattningsvis förklarar attmyndigheten tillstyrker förslaget yttrar i fråga om behovet av åtgärder: Ökningen av antalet tillståndsärenden har medfört att enoproportionerligt stor del av datainspektionens resurser används för prövningav oUka typer av tillståndsärenden. Man har problem med långa behandlingstider,stor arbetsbörda för personalen och trots detta otillräcklig prövning av vissatillståndsärenden. Inspektionens tillsynsverksamhet har vidare under flera årblivit eftersatt. Det tordevara svårt för datainspektionen att genom interna åtgärder lösa dessa problem.Statskontoret instämmer därför i att läget motiverar att särskilda åtgärdervidtas för att på kort sikt förbättra förutsättningarna för datainspektionensverksamhet. Med hänsyn till att åtgärderna måste genomföras snabbt och att nylagstiftning om personregister kan komma bör man dock undvika attgöra några genomgripande förändringar av nuvarande lagstiftning. Det finns inget i utredningens material som tyder på attintegritetsskyddet är bristfälligt. Antalet anmälningar tilldatainspektionen från allmänhet -rörande felaktigheter i datasystem, misstänktaöverträdelser av datalagen Prop.1981/82:189 118 m. m. - ger inte anledning att dra andra slutsatser än attintegritetsskyddet i stort svarar mot allmänhetens krav. Oron överdatoriseringen tycks numera främst gälla dess effekter på sysselsättning ocharbetsmiljö. Även detta talar för att relativt begränsade åtgärder nu vidtas. Statskontoret förklarar vidare att man biträder DALK:sförslag att begränsa det nuvarande tillståndstvånget (se vidare avsnitt 4.2). delar DALK:s uppfattning att dennuvarande tillståndsverksamheten bör ändras på något sätt. Såsom DALK uttalatbör det enligt verket i lagen anges vilka personregister som bör vara föremålför tillståndsprövning och inte som vilka personregister som bör varaundantagna från tillståndskravet. Verket har dock invändningar mot vissa delarav det system som DALK föreslår. vid universitetredovisar i ett yttrande utförligt argument för och emot anför bl.a. Mot en ändringav tillståndskravet kan invändas, att man bör awakta till dess frågan haravgjorts om en generell personregislerlag bör ersätta datalagen. Reservanternai DALK anför också att del är tveksamt om man bör anförtro ett väsentligt ökatansvar för lagens tillämpning åt de registeransvariga, att det rör sig om enprincipiell fråga som inte bör lösas på kort sikt och att önskemålet omstabilitet i lagstiftningen måste gå främst. Betänkandet gerflera belägg för att en insnävning av tillståndskravet är motiverad.Argumentationen har emellertid också svagheter. Man kan bl. a. fråga sig vilkaeffekterna är för resursfördelningen inom myndigheten av de ändringar avhandläggningen av ansökningar enligt det s. k. förenklade förfarandet somgenomförts (sid. 70). Man kan vidare fråga sig om det är möjligt attutan vidare omfördela handläggarresurser mellan tillstånds-ochtillsynsverksamhet på det sätt DALK räknar med. Kvalifikationskraven är inteidentiska utan kan tvärtom skilja sig åt avsevärt. En iUustration får man av enjämförelse mellan handläggning av en tillståndsansökan enligt det förenkladeförfarandet och en utredning på fältet om t. ex. säkerheten i on-line system.DALK uppmärksammar inte denna fråga och betänkandet lämnar därför ingenvägledning om problemen vid en omfördelning av nuvarande resurser fråntillståndssidan till tillsynssidan. Krävs nyrekrytering av personal även omantalet tillståndsärenden minskar? Man saknar också en närmare granskning ochdiskussion av de typer av register som varit föremål förtillståndstvång med krav på fullständig ansökan, men som enligt förslagetkommer att gå in endast under licenskravet (jfr tabeller på sid. 58 och 173).Detta innebär vissa svårigheter då man tar ställning tiU effekterna avförslaget för de registeransvariga och till riskerna för en försvagning avintegritetsskyddet. Vid en samladbedömning av behovet av en ändring av tillståndskravet bör följandeomständigheter vara utslagsgivande, (a) Datainspektionen själv finner att enändring är nödvändig för att effektivera tillsyns- ochinformationsverksamheten, som inte motsvarar de krav datalagen ställer.Framför allt är initiativärendena nu helt eftersatta. Det är över huvud tagetbetänkligt att myndigheten har svårigheter med utredningsverksamhet och Prop.1981/82:189 119 kompetensuppbyggnad inom ett verksamhetsfält som är isnabb utveckling. Datainspektionens roll som expert på ADB av persondata måstesäkerställas. Den omfattar långt fler aspekter än de som gällerprivatlivsskydd i snäv mening - bl. a. rättssäkerhetsaspekter,konsumentskyddsaspekter, arbetslivsaspekter och informationsfrihetsaspekter.Även om inte myndigheten har det direkta, uteslutande och slutliga ansvaret ialla dessa frågor fyller den en viktig funktion genom att ha samlad överblickoch möjligheter att ta initiativ till utredningar och åtgärder. I framtidalagstiftning - eventuellt i anslutning till en generell personregisterlag - kandet bli aktuellt att markera detta breda ansvarsområde för datainspektionen,(b) Ändringen av tillståndskravet kan endast från formell synpunkt uppfattassom en principieU nyhet. I praktiken innebär det s. k. förenklade förfarandetför tillståndsansökningar ett anmälningsförfarande. Frånden synpunkten möter således knappast några betänkligheter mot att snäva intillståndskravet enligt DALK:s förslag, (c) Genom kombinationen av licenskravoch krav på ingivande av förteckningar över personregister kommer datainspektionenatt också fortsättningsvis ha överblick över ADB av persondata. Samtidigtkommer ökade resurser att kunna tilldelas tillsynsverksamheten (ett angelägetobjekt förefaller vara dataservicebyråerna - jfr sid. 87). Riskerna för attskyddet av den personliga integriteten försvagas får därför bedömas som små.Bördan på de registeransvariga är å andra sidan knappast överväldigande:ADB-verksamheten måste ändå dokumenteras för en mångfald syften (jfr bl. a.bokföringslagen, avtalsförhållanden, försäkringsbestämmelser, arbetsrättsligaförhållanden). Det är givetvis angeläget att licens- och anmälningsförfarandetutformas enkelt och på ett sätt som besparar de registeransvariga onödigtarbete. Även om fakultetsnämnden kan konstatera att DALK:s förslaginnebär möjlighet till vissa förenklingar av tillståndsförfarandet - vilketnämnden tidigare efterlyst när det gäller personregister för forskningsändamål- måste nämnden med beklagande konstatera att lättnaderna knappast gäller denmedicinska forskningen. Från de synpunkter medicinska fakultetsnämnden har attta särskild hänsyn till finns det emellertid ingen anledning att motsätta sigden föreslagna ändringen av regelsystemet. i delar DALK:s uppfattningatt förenklingar i tillståndsreglerna bör göra det möjligt för datainspektionenatt utan resursförstärkningar utöva tillsynsverksamheten enligt datalagen påett tillfredsställande sätt och att detta kan ske utan att skyddet för denpersonliga integriteten och kravet på kvaUtet i registerinformationen behövereftersättas eller försämras. tillstyrker därför DALK:s förslagtiU förenklingar på kort sikt. i delardatalagstiftningskommitténs uppfattning att ett licens- ochtillståndsförfarande så som det skisserats i promemorian är den lämpligastevägen att komma tillrätta med de negativa konsekvenser nuvarande generellatillståndsregler medför. Också kommitténs förslag i övriga delar anser länsstyrelsenväl grundade. JO anför att han inte har några invändningar mot denbedömning av olika handlingsalternativ som kommittén har gjort och fortsätter: 1981/82:189 120 Jagkan följaktligen ställa mig bakom det förslag till licens- och tillståndsförfarandesom kommittén - för övrigt i nära samråd med datainspektionen- har arbetatfram. Det förslaget ligger ju också väl i linje med diskussionerna om entänkbar konstruktion av en generell personregislerlag. Datainspektionenshuvuduppgift måste rimligen vara all bevaka integritetsfrågorna. För attinspektionen skall kunna lösa denna uppgift måste - när nämnvärdaresursförstärkningar knappast kan påräknas - som jag ser dettillsynsverksamheten prioriteras. Enminoritet (reservation) inom yttrar följande: Pågmnd av den snabba tekniska utveckUngen inom dataområdet kan man förvänta sigatt antalet personregister kommer att öka avsevärt. Inomkommunen planerar man att såsom terminal använda en mikrodator med lokalmöjlighet att lagra avsevärda mängder av information (personregister). Inom enperiod av kommer kommun troligen att ha ca 500 sådana terminaler(datorer) utplacerade hos de olika förvaltningarna. Kommunen anser därför attdet är nödvändigt med en lättare och effektivare administration av gällande lagoch förordar därför DALK:s förslag till ett nytt licens- ochtillståndsförfarande. Kommunenanser emellertid i likhet med reservationen av ledamöterna att ett ändamålsenligt integritetsskyddsvårligen kan upprätthåUas vid den alltmer ökande ADB-användningen om intedatainspektionens resurser förstärkes. Trots detta är det knappast möjUgt attfrån centralt håll utöva en tUlsyn som innebär att automatisk databehandlinginte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Hos den lokalamyndigheten bör det därför finnas kontaktmän vid ADB-enheten som utför en visstUlsyn över verksamheten vid myndighetens datorer. Datalagstiftningensgrundläggande syfte är att skapa garantier för skydd av den personUgaintegriteten. Vid bedömningen av nu föreliggande förslag måste prövas omföreslagna åtgärder påverkar detta syfte. ansersig dock inte ha anledning att göra en sådan övergripande bedömning utanbegränsar sig till att föra fram de synpunkter som anknyter till landstingensintressen som ansvariga för oUka dataregister. Utifråndessa utgångspunkter har förbundsstyrelsen inget att erinra mot DALK:s förslagatt tillståndsplikten endast skaU behållas för speciellt integritetskänsligaregister och att det för övriga register endast skall krävas att denregisteransvarige har licens och i övrigt följer de krav som lagen ställer påförandet av personregister. SAFoch finner att det finns anledning att förmoda att ettoförändrat regelsystem kommer att försämra förutsättningarna för enändamålsenUg inriktning av datainspektionens verksamhet. Organisationernafinner mot denna bakgrund att skäl kan anföras för en mera vidsträcktavreglering av tillståndstvånget än som DALK nu förordat. Prop.1981/82:189 121 Med hänsyn till att vi, liksom kommittén, ser detföreliggande förslaget som en interimistisk lösning i avvaktan på en meragenomgripande omarbetning av datalagen, motsätter vi oss emellerfid inte ettgenomförande av det nu framlagda förslaget till ändring av datalagen. DALK:s förslag medför att endast en mindre del av dettotala antalet ADB-register underkastas tiUståndsprövning. RDF biträderuppfattningen att detta inte utgör risk för försvagat integritetsskydd. Skälenhärtill är två. Tillsynsverksamheten förutsätts blir effektivare. Vidare skallden i 7 a § datalagen föreslagna grundläggande regeln om vissa skyldigheter förden registeransvarige att ta hänsyn till integritetsskyddet gälla allaregister; sanktionsmöjlighet finns i form av föreskrifter eller förbud enligt18 §. Den av reservanterna i delta sammanhang (sid. 271, andra stycket)uttryckta farhågan att de registeransvariga får ett väsentligt ökat ansvar förlagens efterlevnad synes ej väga tungt. Datalagen har gällt ochdatainspektionen varit i verksamhet så länge att viss kännedom om lagens existensnumera får anses föreligga hos flertalet registeransvariga. Och, som sagt,någon straffsanktion kan här inte förekomma. KF noterar med fillfredsställelse att det nu framlagdaförslaget är präglat av samma anda som låg till grund för KF:s yttrande redanöver DALK:s betänkande "Personregister-Datorer-Integritet" (SOU1978:54), nämligen att lagstiftningen borde inriktas så, att datainspekfionensarbete med tUlståndsgivning minimeras och i stället kan inriktas på tillsynsverksamheten. Automatiskdatabehandling av sådana register, som enligt förslaget skulle befrias frånsärskild tillståndsplikt, är allmänt förekommande inom företag ochorganisationer.