prop · G503130 · 1981-12-31 00:00:00 — Reglerna bör alltså täcka ett mycket vidsträckt fält, fränsmå dikningsföretag till stora valtenregleringar. Mer allmänt avfattadetillåtlighelsregler lorde kunna ge bättre utrymme för hänsynstagande till deolika vattenföretagens särdrag. Genom att tillåtlighelsprövningen beträffandeflertalet vattenföretag sker vid ett förhållandevis litet antal domstolar medgemensam överprövning torde också kravet på enhetlighet i rättstillämpningen ierforderlig mån bli uppfyllt. Även om det innebär vissa nackdelar att reglerna ärallmänt hållna anser jag på grund av det anförda att man måste acceptera alt denya tillåtlighets-bestämmelserna ges en i förhållande till gällande VL meragenerell avfattning. Hur allmän avfattningen kan tillåtas vara måste bedömas ivarje särskilt fall. I del följande skall jag gå igenom huvudpunkterna iutredningens förslag och kommer därvid atl, om anledning föreligger, diskuteralagreglernas lämpliga utformning även från nu angivna utgångspunkter. I utredningsförslaget skiljer manmellan egentliga tillåtlighetsregler och allmänna lämplighetsvillkor. Med etlundantag har en sådan systematik godtagits av remissinstanserna. har vänt sig mot den principiella uppbyggnaden avregelsystemet. Enligt föreningen synes utredningen ha tänkt sig alltillållighetsprövningen skall ske i två etapper. I den första skall ställningtas lill frågan om företagel över huvud laget skall få komma till stånd och iden andra skall prövas hur företagel skall utformas. Eftersom utformningen avett företag i många fall är avgörande för tillåtligheten måste enligtföreningen prövningen ske i ett sammanhang. Någon uppdelning i tillåtlighets-och lämplighetsregler bör därför inte göras, utan regelsystemet bör enligtföreningen i stället så nära som möjligt motsvara ML:s. Jag anser också att bedömningen avett vatlenförelags tillåtlighet måste innefatta ettställningstagande lill företagets omfattning och utförande. Prövningen måstealltså ske i ett sammanhang. Enligt utredningen avses de föreslagna lämplighetsreglernamöjliggöra jämkningar beträffande ett vatlenförelags omfattning och utförandedels på det sättet att ett eljest olillålligt vatlenföretag görs tillåtligt ochdels så att ett i och för sig tillåtligt företag inskränks. Jag anseremellertid att frågan om ett vattenföretags omfattning och utförande i förstahand skall prövas med utgångspunkt i det i ansökningen beskrivna företagelsförenlighet med de egentliga lillåtlighetsbeslämmelserna, som jag kommer atlredovisa i del följande. Endast om dessa ger utrymme för olika lösningar ellerjämkningar, bör tillämpning av en jämkningsregel kunna bli aktuell. Sättet för utförande av vattenföretag m.m. De lämplighelsregler somutredningen har föreslagit inleds med en bestämmelse om att ett vattenföretagskall ges en sådan omfattning och ett sådant utförande att ändamålet ulanoskälig föriust eller kostnad vinns med minstamöjliga intrång och olägenhet för motstående allmänna och enskilda intressen.Jag förordar att en regel med detta innehåll förs in i den nya lagen. Enligtmin mening får regeln, som motsvarar 2 kap. 2§ VL, anses vara av sågrundläggande betydelse atl den bör sättas först bland bestämmelserna om deallmänna förutsättningarna för vattenförelag. Som jag har anfört skalljämkningsmöjligheten komma till användning i sådana fall då valtenföretagetenligt de egentliga lillåtlighetsreglerna har befunnits tillåtligt. i övrigt har uttalat till ledning för stadgandets tillämpning harjag ingen erinran mot. Den nu behandlade regeln följs i utredningens förslag aven bestämmelse som slår fast den grundläggande principen om skyldighet förföretagaren alt vidta skadeförebyggande åtgärder som ett led i förelagets lämpligautförande samt en regel om hänsynstagande lill vissa framlida företag. Jagbiträder förslaget att regler med detta innehåll förs in i den nya lagen. Vattenföretags lokalisering och jörhållande tillallmänna planeringssynpunkter I 8§ anläggningslagen finns enregel om sättet för utförandet av en gemensamhetsanläggning. Den angivnaparagrafen innehåller emellertid också en lokaliseringsregel, som ger utrymmeför prövning av en gemensamhetsanläggnings närmare förläggning. Enligtuttalanden i förarbetena till denna regel (prop. 1973: 160 s. 194) är dennalokaliseringsregel endast subsidiär till de egentligalillåtlighetsbestämmelserna och blir alltså tillämplig endast om dessa gerutrymme för olika lösningar. En liknande regel finns i I3§ väglagen (1971:948).Däremot innebären särskild lokaliseringsregel i 4§ ML all för miljöfarligverksamhet skall väljas sådan plats atl ändamålet kan vinnas med minsta intrångoch olägenhet ulan oskälig kostnad. I förarbetena till ML har uttryckligenangivits (prop. 1969:28 s. 211 och 263) att denna bestämmelse är entillåtlighetsregel. Denna regel, som kompletteras av en bestämmelse i 14 § omprövningsmyndighetens utredningsskyldighet, innebär att prövningsmyndighetenenligt ML kan kräva utredning om skilda förläggningsalternativ och avslå enansökan därför att lokaliseringen anses olämplig. Utredningen har ansett det vara enbrist att gällande VL inte medger en fri bedömning av lokaliseringsfrågan ochhar därför föreslagit att en sådan möjlighet skall finnas enligl den nyavattenlagen. Som en grundläggande tillåtlighetsregel till skydd för allmännaintressen föreslår utredningen alt ett vattenföretag inte skall få komma tillstånd, om med hänsyn till valet av plats eller eljest hinder mot företagetmöter från allmänna planeringssynpunkter. Förslaget lill utformning av dengrundläggande lillåtlighetsregeln har godtagits av de flesta remissinstanserna.Några remissinstanser ifrågasätter dock den föreslagna regeln. Näringslivetsbyggnadsdelegation hävdar sålunda atl man borde återgå lill principen atlrättsligt bindande markan- vändningsbeslul skall träftas inom ramen för de reguljäraplaninstituten eller genom naturvårdsförordnanden. Det är därför olämpligt atlha obestämda tillåtlighetsregler av den typ som utredningen föreslår. Eftersomvattentillgångar normalt har sin av naturen givna lokalisering, kan det ocksådiskuteras om den särskilda lokaliseringsregeln är särskilt meningsfull.Hovrätten för Nedre anser att lokaliseringsfrågan bör få påverkatillåtlighetsbedömningen endast på det sättet att etl företag skall kunnaförklaras otillåtligt med hänsyn till valet av plats. Däremot motsätter sighovrätten en reglering som innebär all företagaren måste avslå från en visslokalisering därför att prövningsmyndigheten funnit att en alternativlokalisering är lämpligare frän allmän synpunkt. Liknande synpunkter anförs avVäxjö tingsrätt. Det är enligt min mening viktigt att man med lagens hjälpså långt möjligt söker förhindra olämpliga eller felaktiga lokaliseringar avvattenföretag. Det gäller naturligtvis i första hand de större vattenföretagen.En ofta påtalad brist i gällande vattenlagstiftning har just varit att lageninte har ansetts ge utrymme för en fri bedömning av lokaliseringsfrågan. framhåller medger sålunda lagen inte alt tarställning till ett företags lokalisering i andra fall än sådana då ansökningenhar lämnat utrymme för bedömning av alternativa föriäggningar. Domstolen haralltså inte ansetts kunna självmant ta upp frågan och t. ex. förklara företagetotillåtligt av den anledningen att dess ändamål kan vinnas pä ett bättre sällgenom utnyttjande av ett annat vattenområde än som avses med ansökningen. Härföreligger en klar skillnad mellan VL och ML. Vid prövning enligt sistnämndalag har det förekommit att en ansökan har avslagits därför attprövningsmyndigheten har funnit den valda lokaliseringen olämplig. Det börockså nämnas att samhället genom tillkomsten av 136 a § byggnadslagen har fåttmöjligheter att pröva lokaliseringen av tyngre, miljöstörande industri. Frågan om tillkomsten av ettvallenföretag kräver som jag har framhållit en allsidig bedömning.Lämpligheten av ett tillämnal vattenföretag måste bedömas med utgångspunkt ibehovet att långsiktigt hushålla med landets samlade mark- ochvattentillgångar. Detta gäller särskilt vatlenföretag av större omfattningeller annars ingripande beskaffenhet. Vissa riktlinjer för en sådan hushållninghar ställts upp av statsmakterna inom ramen för den fysiska riksplaneringen.Sålunda innebär riktlinjerna för vattendrag i norra och samtriktlinjerna för de s.k. obrutna fjällområdena all vissa älvar och älvsträckorundantas från fortsalt vattenkraftutbyggnad. Beslutade riktlinjer förhushållning med mark och vatten ger även i andra områden utgångspunkter förbedömningen av vatlenförelags tillåtlighet. I bedömningen, särskilt av destörre vatlenföretagen, behöver hänsyn tas även till andra långsikligasamhällsintressen, såsom energipolitiska, näringspolitiska,arbelsmarknadspolitiska, regionalpolitiska, trafikpolitiska ochförsvarspolitiska intressen. delarna av värt land ger dessutom rennäringen särskildautgångspunkter för prövningen av ell vallenförelag. I och för sig kan det te sigönskvärt att åstadkomma en långtgående integrering av behandlingen avvattenföretag med den fysiska planering som genomförs med stöd avbyggnadslagstiftningens planinstilut. En sådan planeringssituation kommerdock sannolikt inte alt föreligga inom en överblickbar framlid. För attmöjliggöra en allsidig bedömning av vattenföretagen måste man därför enligt minmening även väga in synpunkter som inte har beaktats i de vanligamarkanvändningsplanerna enligt byggnadslagstiftningen. 1 samband med provisoriskareform av VL infördes uttrycket "allmänna planeringssynpunkter" somen bedömningsgrund för regeringens utvidgade prövningsrätt i nu angivnahänseende (se 4 kap. 18 § andra stycket VL saml prop. 1971: 106 s. 108).Utredningen föreslår som nämnts att detta ullryck behålls i den nya lagen. Uttrycket "allmännaplaneringssynpunkter" kan väl sägas sakna en i och för sig önskvärdpregnans. Det har emellertid som nämnts godtagits för gällande VL:s deloch någon risk för misstolkning eller missförstånd är enligl min mening inteall befara. Enligl gällande VL är det endast regeringen som har att, vid sidanav de vanliga tillållighelsreglerna, beakla planeringsintressena. De allmännaplaneringssynpunklerna kommer naturligtvis också att få sin största betydelsei fråga om de större och mera ingripande företagen, som även enligt den nyalagen skall lillåtlighetsprö-vas av regeringen. Jag anser emellertid att någraavgörande skäl inle talar mot atl denna lillållighetsgrund också tillämpas avövriga vattenrätlsliga prövningsmyndigheter, dvs. enligt vad jag tidigareförordat vattendomstolar och förrältningsmän. Dessa bör sålunda kunna görasådana bedömningar på grundval av de yttranden som normalt skall inhämtas frånberörda statliga sektorsmyndigheter samt frän kammarkollegiet, länsstyrelsenoch berörda kommuner. Detta gäller såväl sådana fall dä ellerförrättningsmannen skall yttra sig till regeringen i fråga om tillåtligheten avstörre vatlenföretag som de fall då de själva har att pröva lillåtligheten avmindre och medelstora företag. Jag förordar alltså att man även iden nya lagen använder ullrycket allmänna planeringssynpunkter när man anger demera långsikliga bedömningar som skall göras när tillåtligheten av ettvattenförelag skall prövas. Jag biträder vidare utredningens förslag att sammatillåtlighetsregel skall göra det möjligt för prövningsmyndigheten atlsjälvmant ta upp lokaliseringsfrågan. skall sålunda kunnaförklara ett företag otillåtligt med hänvisning till att den valdalokaliseringen är olämplig från allmänna planeringssynpunkler. En grund föravslag bör därvid kunna vara att myndigheten funnit att ändamålet medvattenföretaget kan vinnas på etl från allmän synpunkt bättre sätt genomutnyttjande av etl annat vattenområde än som avses med ansökan. Som anförs avett par remissin- stansermåste dock en sådan möjlighet till alternativ bedömning utnyttjas medförsiktighet. Prövningsmyndighelen bör i förekommande fall kunna krävauppgifter om alternativ lokalisering från förelagaren, men det får inte ledatill att denna uppgiftsskyldighel sväller ut till etl krav på en fullständig,alternativ projektering. I likhet med utredningen anser jag att vid etlställningstagande av nu ifrågavarande slag hänsyn också måste tas exempelvistill en sådan subjektiv faktor som förelagarens möjligheter att skaffa sigförfoganderätten till ett ifrågasatt alternativt vallenområde. 2.4.4 Vattenföretags förhållande till planer ochmarkanvändningsbestämmelser Som jag har antytt tidigare kananspråk på mark- och vattenområden som berörs av ett vatlenföretag i många fallfinnas dokumenterade i planer eller markanvändningsbestämmelser enligtbyggnadslagstiftningen. Utredningen föreslår, efter mönster av annanfastighelsrältslig lagsliflning, t. ex. fastighetsbildningslagen och väglagen,att del bland lillåtlighetsreglerna i den nya lagen tas in ett uttryckligt kravpå att ett vatlenföretag inte får strida mot fastställd generalplan, stadsplaneller byggnadsplan. Förslaget tillstyrks av de flesta remissinstanserna. Enligt vissa uttalanden iförarbetena lill ML och ändringar i VL (se prop. 1969:28 s. 213 ochprop. 1971: 106 s. 112) har det ansetts att gällande bebyggelseplaner skallbeaktas vid tillståndsprövningen enligl ML och VL, men några lagbestämmelserhärom finns inle i dessa lagar. I stället måste man hämta ledning ibyggnadslagstiftningen. Denna lagstiftning är huvudsakligen inriktad påregleringen av bebyggelse, dvs. lokalisering och uppförande av hus ochliknande anläggningar. Sålunda får inom område med fastställd plan nybyggnadinle företas i strid mot planen (se 13, 34 och 110 §§ byggnadslagen). Förschaktningsarbeten och liknande byggnadsåtgärder gäller också vissarestriktioner (se 17, 40 och 110 §§ byggnadslagen). Del finns enligt byggnadslagstiftningenockså vissa möjligheter att styra även andra åtgärder än byggande.Förutsättning för bindande verkningar beträffande sädana åtgärder torde dockvara att åtgärderna är föremål för någon form av kontroll enligl annanlagstiftning och att i denna uttryckligen anges att planer enligtbyggnadslagstiftningen tillmäts betydelse i samband med prövningen avåtgärderna. I avsaknad av särskildabestämmelser i rörande vattenföretagens förhållande till planer torderättsläget f. n. böra tolkas så atl endast byggnads- och liknande åtgärder somutförs för ell vatlenföretag skall stå i överensstämmelse med fastställd plan.Sålunda måste uppförandet av en regleringsdamm slå i överensstämmelse medfastställd plan, men däremot kan planen inte utgöra något hinder mot enreglering som utförs med hjälp av dammen. Genom utredningsförslagetsuttryckliga krav på planöverensstämmelse för vattenförelagens del kommer ävenandra åtgärder som utförs inom ramen förett vatlenföretag all innefattas, t. ex. vattenregleringar. Med ett sådant kravblir det således inte möjligt att tillåta en reglering som får lill följd attetl bebyggelseområde med stads- eller byggnadsplan blir helt eller delvisöverdäml. Den effekten inträder även om själva regleringsdammen skulle varaförutsatt i en fastställd plan och därmed godtagen av kommunen. Möjligheternaatt i en sådan situation undanröja hindret mot tillåtligheten genom altupphäva planen för det av regleringen berörda området är enligt gällande byggnadslagstiftningstarkt begränsade. Byggnadslagstiftningen innehåller nämligen inte någotstadgande om rätt att mot kompensation till fastighetsägarna besluta om ettsådant upphävande. Hur samordningen mellan byggnadslagstiftningen och annanlagstiftning bör ordnas övervägs inom i samband med arbetetpå en ny plan- och byggnadslagstiftning. Konsekvenser av det slag som jag nuhar redovisat bör enligt min mening leda till att utredningsförslaget krav påplanöverensslämmelse i avbidan på denna lagstiftning inte genomförs. Jagförordar i stället att i lagen tas in en bestämmelse som ansluter till dagensordning och som innebär alt de byggnads- och andra anläggningsarbeten somutförs för ett vatlenföretag inte får strida mot fastställda planer. 1 vissa fall skulle ett striktvidhållande av kravet på planöverensstämmelse vara för strängt. I likhet medvad som kan ske enligl annan fastighetsrättslig lagstiftning bör därför mindreavvikelser från plan kunna ske, om det är förenligt med planens syfte. Enbestämmelse härom bör las in i lagen. Jag återkommer senare till frågan om hurman lämpligen bör förfara då arbetena för ett vatlenföretag, som enligt såvälplanmyndighelerna som det vattenrätlsliga prövningsorganet bör komma tillstånd, innebär större avvikelser från en fastställd plan. Utredningen har också, förutom del uppställda kravet påplanöverensstämmelse, föreslagit en regel som stadgar att vattenföretag skallutföras sä att det inte motverkar syftet med särskilda bestämmelser för mark- ellervattenområdes bebyggande eller annan användning, vilka har meddelats på annatsätt än genom fastställd plan. Det kan här vara fråga om bestämmelser enligtbyggnadslagstiftningen, såsom regionplan eller utomplans-bestämmelser, ellerföreskrifter enligt naturvårdslagen eller andra bygg-nadsreglerandebestämmelser. Den föreslagna regeln motsvarar vad som gäller enligt annanfastighetsrättslig lagstiftning. Jag delar i likhet med remissinstansernauppfattningen att en sådan regel bör las in i den nya lagen. I detta fall finnsdet enligt min mening inte någon anledning att begränsa tillämpningsområdetlill byggnads- och andra anläggningsarbeten, utan regeln bör gällavattenföretaget som sådant. Några remissinstanser har föreslagit all icke lagregleradekommunala översiktsplaner som har antagits av kommunens fullmäktige men sominte har fastställts, bör tillmätas samma vikt vid tillållighetsbedömningen somfastställd generalplan samt stads- och byggnadsplan. De planer som här i förstahand avses är sådana översiktliga markanvändningsplaner som kom- munerna har upprättat som etl led i arbetet alt fullföljariktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Dessa planer, som benämnsmarkdispositions-plan, områdesplan e.d.. saknar direkta rättsverkningar enligtbyggnadslagen. De handläggs dock numera regelmässigt enligl byggnadsstadgans(1959:612) regler för anlagen generalplan. Det innebär att gällande föreskrifterför generalplan enligt byggnadsstadgan vad gäller samråd, utställning ochbehandling i kommunens organ följs. Vad jag nu har sagt om dessa ibyggnadslagen oreglerade planformer gäller också beträffande s. k.kommunöversikter som finns upprättade och antagna i princip i landetssamtliga kommuner. Jag kan för min del inte biträdaförslaget att sådana planer och kommun-översikter som jag nu har talat omdirekt skulle kunna ligga till grund för etl avslag pä en ansökan om tillståndtill etl vatlenföretag. Detta hindrar emellertid inte att sådana planer ochöversikter ges betydelse vid tillåtlighetsbedömningen. En översiktligmarkanvändningsplan som är förankrad i kommunala beslut bör alltså kunna varavägledande vid bedömningen av frågan om tillkomsten av ett vattenförelag.Självfallet får den betydelse en sådan plan kan tillmätas vid bedömningen bliberoende av hur väl dokumenterat det underlag är som planen bygger på samt hurfylligt och konkret den är utformad. Den vikt som kan tillmätas planen måsteockså ställas i relation till den inverkan som det tilltänkta vattenföretagelkan länkas få på utvecklingen i kommunen i stort. När det gäller vatlenföretagsom på grund av sin karaktär eller storlek kan antas få en betydande verkan förkommunens struktur eller allmänna utveckling, bör enligt min mening en välgenomarbetad översiktlig plan med god förankring kunna beaktas på ihuvudsak samma sätt som sådana särskilda bestämmelser för mark- ellervattenområdes bebyggelse eller annan användning som jag har nämnt. Jagvill i detta sammanhang erinra om atl frågan om en lagreglering av deöversiktliga planerna liksom, i enlighet med vad jag har anfört,frågan om samordningen mellan byggnadslagstiftningen och annan lagsliflning -bl. a. den vattenrältsliga - övervägs i del arbete med en nybyggnadslagstiftning som pågår inom . Det är viktigt att man får enlämplig ordning för prövningen av sådana företag som visserligen strider mot engällande, fastställd plan men som enligt såväl planmyndigheterna som det vattenrältsligaprövningsorganet i alla fall bör komma till stånd. Ett strikt vidhållande avkravet på planöverensstämmelse kan få opraktiska konsekvenser i sådana fall.En plan kan vara föråldrad eller på annat säll mindre väl anpassad till denutveckling som har gjort det ifrågasatta företagel behövligt. Genomförandet aven planändring, som skulle tillåta det planerade vattenföretagel. innebär intesällan en tidsödande och kostsam procedur. Avsevärda olägenheter skulle kunnauppstå för genomförandet av etl angeläget vattenföretag, om en planändringmåste inväntas innan tillståndsfrågan avgörs. Utredningen föreslår för sådana fall då kommunen underhandläggning- en avvattenmålel har ställt i utsikt en planändring att prövningsmyndighetenmeddelaren villkorat tillstånd till vattenföretagel (jfr prop. 1971: 106 s.112). En del remissinstanser har motsatt sig en sådan ordning. Några anser bör avvakta en planändring, innan tillståndsfrågan avgörs, medan andraföreslår att möjlighet bör finnas att medge undantag från fastställd plan. Iavbidan på en ny byggnadslagstiftning anser jag för min del atl nuvarandesyslem med villkorade tillstånd enligl VL bör behållas. Möjligheten för denvattenrältsliga lillslåndsmyndigheten att meddela villkorade tillstånd böräven omfatta sädana markanvändningsbestämmelser mot vilkas syftevattenföretagel kan strida. Genom de nu förordade kraven på atl hänsyn skall tas lillmera långsiktiga, allmänna planeringssynpunkter och atl vattenföretagen iprincip skall stämma med fastställda planer och andramarkanvändningsbestämmelser anser jag atl samhället får goda möjligheter attpassa in vattenföretagen i ett vidare samhällsplaneringssammanhang. Genommedverkan vid den vattenrältsliga tillståndsprövningen av sektorsmyndighetersom t. ex. planverket, , , lantbruksstyrelsenoch saml dessutom och kammarkollegietsäkerställs del statliga inflytandet rörande användningen av våra vatten. Ävenkommunerna tillförsäkras inflytande. Jag delar därför utredningens uppfattning,vilken med endast några få undanlag har biträtts av remissinstanserna, atlnågot kommunall veto inte behövs i den nya lagen. Vattenregleringsföretagens samarbetsorgan () haruttalat all kravet på planöverensslämmelse kan leda till alt värdet av långtframskridna projekteringar plötsligt omintetgörs av hastigt genomförda planermed enda syfte alt förhindra t. ex. en kraftverksutbyggnad. Jag vill för understryka att oavsett vad planen har för syfte bör beaktas att den hartillkommit under medverkan av kommunala och statliga organ saml med möjlighetertill inflytande av enskilda medborgare, företag och organisationer. Deninnebär därför en sådan sammanvägning av motstående intressen alt man måslefäsla avgörande vikl vid den. 2.4.5 Generellt skydd för allmänna intressen Inom ramen för faslslällda planeroch andra markanvändningsbestämmelser har i regel berörda allmänna ochenskilda intressen beaktats och vägts mot varandra. Ett vattenföretag kanemellertid ha inverkan på allmänna intressen som inte har beaktats i någraplaner eller markanvändningsbestämmelser och som inle heller omfattas av demera långsikliga, allmänna planeringssynpunkterna. Det kan röra inverkan päfiskeinlresset, speciella naturvårds- och kulturminnesvårdssynpunkter,rennäringens intressen, närboendes trevnad osv. Frågor om inverkan på sådanaallmänna intressen aktualiseras vanligen först i och med ställningstagandetlill ett konkret vatlenföretag. Det kan också länkas alt nya allmännaintressen har tillkommit eller atl förhållandena eljest har ändrats 7 1981/82. efter fastställande av en plan ellermarkanvändningsbeslämmelser (jfr NJA 1977 s. 768). Den översiktliga bedömningav ett vattenförelags lämplighet från allmänna planläggningssynpunkter som görsvid planprövningen innebär inte heller någon garanti för alt inte speciellaallmänna intressen förnärmas.