prop · G503111 · 1981-12-31 00:00:00 — Mol dennabakgmnd framstår del som naturligt alt inför del fortsatta översynsarbetet utgåfrån att skall behålla ansvaret för de servicefunktioner somankommer på institutet i dess egenskap av central kulturinstitution förfilmområdel. Inslilulel bör också behålla ansvaret för att med olika åtgärderfrämja den svenska långfilmsproduklionen. Ansvaret för slöd tillkortfilmsproduklion bör liksom f.n. vara delat mellan olika organ, i avvaktanpå erfarenheter av pågående försöksverksamhel. Arbetet med all förbättra tillgången på kvalilelsfilmbestår, som nämnts i det föregående, i första hand av alt utforma olikaåtgärder och pröva deras effekt. De närmare formerna för ett sådant utrednings-och utvecklingsarbete får bestämmas inom ramen för del fortsattaöversynsarbelel. 1981/82:111 78 Ställningstagande till de långsikliga organisatoriskafrågorna bör kunna anstå till dess att större klarhet har vunnits om vilka somär de lämpliga ål-gärderna. Del finns givelvis såväl för- som nackdelar med all havissa delar av filmpoliliken bestämda i avtalets form. Till fördelama hör kan vinna en hanleringsmässig förenkling genom att l.ex. administrativamtiner kan anpassas lill förhållandena i branschen. Elt avtal bör också kunnage en grund för ett fortsatt förtroendefullt samarbete mellan staten och filmbranschen.Detta kommer att ha slor betydelse för all visningsmöjlighelerna förkvaliletsfilmen skall kunna förbättras. Till nackdelama med avtalsformen måste räknas den stelhetsom kan komma att prägla ell avtal, särskill om del går långt in i detalj.Dessa nackdelar bör emellertid kunna undvikas och i så fall bör del varamöjligt alt även i fortsättningen kunna reglera vissa förhållanden i ett avtalmellan staten och filmbranschen. En självklar förutsättning är givelvis att delgår all uppnå lösningar som inte innebär väsentliga beskärningar av statenskullurpoliliska handlingsfrihet på filmområdel. Avsnitt4.2 innehåller en mera detaljerad genomgång av frågor som hör samman medutformningen av ett fortsatt filmavtal. Del kan dock finnas anledning alt föredessa mera delaljinriklade avsnitt beröra tidsaspekten. Erfarenhetsmässigtkännetecknas den sista delen av en avtalsperiod, liksom l.ex. ellulredningsskede, ofta av all en betydande osäkerhet präglar den verksamhet somavses. Detta kan.få olika ogynnsamma konsekvenser för verksamheten och del ärdärför angeläget att en sådan period blir så kort som möjligt. Starka skältalar därför för all inledande överläggningar mellan staten och filmbranscheninle bör dröja . I avsnitt 2.1 behandlas filmavtalels fyra delar, nämligenreglerna om biografavgiflen, reglerna för stiftelsen ,reglerna för användningen av biografavgifierna samt de regler som rör självaavtalet. Av dessa delar är den som rör biografavgifierna den grundläggande. Genom avtalet har filmbranschen förbundit sig alt avstå10% av brullo-biljellinläkterna att användas för åtgärder på filmområdel. Eltvillkor för avtalets bestånd är att filmb-anschen är befriad från nöjesskatt,mervärdeskatt och liknande pålagor på biobiljeller och filmhyror. Fördelningenav biografavgifierna på olika huvudändamål, liksom Svenska filminstitutetsorganisation, regleras genom bestämmelser i avtalet. Beslut om ändring avavtalet fattas av en fulltalig styrelse och måste för all bli gällande godkännasav de fem filmbranschorganisalioner som har slutit avtalet och fastställas avregeringen. För ändring av reglerna om biografavgifiemas användning ärproceduren något enklare. Styrelsen behöver då inle vara full- Prop.1981/82:111 79 tålig och beslutet behöver endasi godkännas av FöreningenSveriges filmproducenter och av regeringen. Filmavtalel har gällt . 1 avsnitt 2.1 gesuppgifter om de vikligas-le avlalsändringama . 1 avsnitt 3 görs ellförsök att uppskatta bl.a. effekten av del slöd lill svensk filmproduktion somkanaliseras genom avtalels bestämmelser. 1 den följande framställningen skallavtalet belysas från några andra utgångspunkter. Filmavtalel måste karkaläriseras som ell smidigt syslemall specialdes-tinera resurser till olika filmändamål. Redovisningen avbiografavgifierna är samordnad med filmhyresredovisningen och lorde därför inlege upphov lill särskilt mycket merarbete. Biografavgifierna betalas in avbiografema direkt till filminstitutet. Avgiflsskyldighelen omfattar endasi deknappt 400 biografer som har mer än fem ordinarie föreställningar . Dessabiografer svarar för av de totala biljeltinläklerna medan ca 800biografer delar på de övriga . Denna ordning bidrar givelvis lill allminska behovel av administration och kan också sägas utgöra en form avavgifisbelaslning efter bärkraft. Å andra sidan går Filminslilulel genomavgiftsbefrielsen av småbiografema miste om ca 6 milj. kr. Del kangivelvis diskuteras om del kan finnas användningar för dessa medel som är merkuUurpolitiskt motiverade. Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt är en rad olikaförhållanden reglerade i filmavtalel. Inte bara reglerna om biografavgiflen ochom villkoren för själva avtalets bestånd ulan också de bestämmelser som rörFilminslilulels ledningsorgan m. m. och fördelningen av biografavgifierna på olikaändamål är avtalsreglerade. Dessa bestämmelser är på vissa punkter mycketdetaljerade. 1 del föregående har också berörts procedurerna för ändringar iavtalet. Avtalsändringar kräver beslut av styrelsen och i princip samtycke avsåväl regeringen som filmbranschen. Denna ordning har medfört en betydande stabilitet iregelsystemet, en stabilitet som har många fördelar. Planeringen underlättas omman med slor sannolikhet kan förutse vilka regler som kommer all gälla under enlängre period. Genom att avtalels bestämmelser stipulerar alt av avgifternakommer filmproduktionen till godo säkerställs en kontinuerlig svenskfilmproduktion av viss omfalning. Produklionsslödels kvalitelsin-riklning möjligt för filmare alt satsa långsiktigt på en ambitiös produktion. Stabiliteten kan dock slå över i stelhet, i en oförmågatill förändringar. Proceduren för all ändra i avtalet kan försvåra ocksåangelägna förändringar. Del är betecknande all inga viktigare ändringar iavtalet har skett . De förändringar i fråga om finansieringen avolika filmpolitiska åtgärder som har inträffat därefter har ägt rum vid sidanav filmavtalet. Filmavtalels uppbyggnad ger en mycket starkställning. Liksom de stafiiga kulturinslitulionerna har insfitutet frihet allinom ra- 1981/82:111 80 men för allmänna bestämmelser utforma sin verksamhet. 1filminslilulels fall tillkommer alt dessa bestämmelser är givna i filmavtaleloch att en ändring av bestämmelserna endasi kan ske efter beslut avinstitutets styrelse. Avtalets konstruktion innebär all ullagsprocenlen förbiografavgift och avgiftsmedlens fördelning är bestämda i avtalet. Tillgångenpå resurser för olika ändamål beror därför uteslutande på hur deavgiftsplikliga biografernas biljetlintäkler utvecklas. Del är inle möjligtall ulan ändring av avtalet göra en omprioritering mellan t. ex. del slöd lillfilmproduktionen som härrör från B-, F-, G- och H-fonderna och åtgärder föratt förbättra distributionen eller mellan t. ex. kvalilelsbidrag ochförhandsslöd till filmproduktionen. 1 de fall ytteriigare satsningar på vissaområden har bedömts som önskvärda har de finansierats vid sidan av filmavtalel,med statsbidrag. har nämnts all ändringar i filmavtalel krävergodkännande i en eller annan form från filmbranschens sida. Detta sätter engräns för möjligheten all med hjälp av avialsändringar föra en filmpolilik somavviker från vad filmbranschen uppfattar som liggande i sill intresse. För filmbranschen innebär filmavtalel fördelar inte baragenom det infiylande som det ger över filmpoliliken. Avtalet innebär ocksåsannolikt vissa ekonomiska fördelar för filmbranschen jämfört med omfilmvisningen i stället hade varit skattepliktig för mervärdeskall. 4.3 Produktion av film Endasi ell fåtal svenska filmer varje säsong får sinaproduktionskostnader täckta genom kommersiella intäkter. Detta hänger sammanmed alt vi tillhör elt litet språkområde, men också med förhållandena inomfilmdi-stribulionen i och på den inlernalionella filmmarknaden. För enfilmproduktion av nuvarande omfattning krävs därför ett avsevärt resurstillskottav allmänna medel, f n. i storleksordningen 35 milj.kr. Del sätt på vilket dessa medel används blir avgörandeför vilken inriktning den svenska filmproduktionen kommer all få. Som har framgått av avsnitt 2 var produktionsbesluten vidmitten av 1960-lalel decentraliserade i så måtto att filmproduktion i huvudsakbedrevs av olika enskilda produktionsföretag, som arbetade i konkurrens medvarandra. Genom all flera av dessa förelag höll igång en omfattande produktionhade de möjlighet all göra kvalilelssalsningar inom ramen för en "gungornaoch karusellen-politik". Produklionsslödet genom filmavtalel hade viddenna tid formen av en generell "återbäring" saml av kvali-letsslöd iefterhand. Filminstilulels egen filmproduktion hade liten omfattning och kundeinriktas på mer exklusiva filmer som de enskilda producenterna av olika skältvekade all salsa på. De traditionellt "stora" filmproducenterna hargradvis minskal sin produktion och i stället har alll fler filmer kommit attgöras av småförelag i 1981/82:111 81 Dessa är mer beroende av del ekonomiskautfallet av varje enskild film, eftersom de inte kan sprida riskerna på fleraproduktioner. Dennautveckling har lell lill förändringar i systemet för produktionsslöd. Eltgaranlisysiem utvecklades, där den viktigaste delen, H-fondsga-rantin, beviljasefter en förhandsbedömning av projektets kvalitetsinriki-ning. Garanlisyslemelförutsätter dock all producenten själv står en viss ekonomisk risk. Eventuellavinster på en film tillfaller producenten. Filminsliluletsroll som producent har ökat kraftigt i betydelse. De förstärkningar avproduktionsresurserna som har kommit lill har medfört allFUminstilulel nu kan svara för närmare hälften av den svenskabiograffilmproduklionen. Del rör sig då antingen om filmer där Filminslilulelsåväl svarar för finansieringen som för den rent tekniska produktionen eller omfilmer som finansieras av men där produktionsuppdragel är utlagtpå ett förelag utanför . Dessa förändringar ger anledning all diskutera vilka kravman bör ställa på den svenska filmproduktionen och på systemet förproduktionsslöd. Slödel lill produktion av svensk film bör vara inriktat påkvaliletsproduktion i vid mening. Del innebär all filmer helt ulankvalilelsambilion inle bör kunna få offentligt produktionsslöd. Bedömningen av vilka projekt som bör stödjas bör ha treutgångspunkter. Filmens karaktär av massmedium måste behållas, dvs.filmerna skall vara inriktade mol en slor publik. Det finns en risk för altfilmer som finansieras med offentliga medel lappar kontakten med publiken närkravet på kommersiell lönsamhet kommer i bakgrunden. Den risken måste man varapå sin vakt emot. Filmerna måste kunna tillfredsställa olika smakriktningarhos publiken. Särskill viktigt är all tillgodose behovel avkvalilelsaller-naliv för den stora barn- och ungdomspubliken. Bedömningen av olika filmprojekt måste ta hänsyn till attkvaUtetsbe-greppet inom filmen varken är enhetligt eller okonlroversiellt. Delsär del naturligt att tolka kvalitetsbegreppet olika för olika typer av filmer,dels pågår ofta en häftig diskussion om vad som konstituerar kvalitet i filmöver huvud taget. Det är självklart all olika uppfattningar finns och måstefinnas på delta område. Stödsystemet får alltså inte i sig själv innebära eltfavoriserande av den ena eller andra uppfattningen i kvalitetsfrågor, ulan böri slällel medge en fortlöpande dialog mellan olika uppfattningar och enparallell utveckling längs flera linjer. Ekonomiska resurser bör användas på bästa sätt. Produktionav biograffilm drar stora kostnader och tillgången på medel kommer därför altvara en faktor som begränsar produktionens omfattning. Produktionen bör planerasoch organiseras på ell sådant säll all resursålgången hålls nere där så kan skeulan allvarliga följder för det konstnärliga resultatet. 1 fråga om myckelkostnadskrävande projekt måste givelvis en särskill noggrann prövning göras avangelägenhelsgraden och av möjligheten lill olika former av samfinansiering.6 I98II82. Prop.1981/82:111 82 Deolika krav som här ställs upp för den svenska filmproduktionen kan i vissa fallvara svåra att förena. All konstnärliga ambitioner lätt kommer i konflikt medkraven på en begränsning av resurserna är välbekant. Kravet på filmer för olikasmakriktningar stämmer inte heller alltid överens med filmkonslnäremasönskemål. Del visas t. ex. åv alt den spontana lusten all göra film för bam harvarit betydligt mindre framträdande än önskan all göra film för vuxna. Om densvenska filmproduktionen skall fä en önskvärd inriktning måste del därför skeen avvägning mellan olika intressen och önskemål. Mekanismernaför en sådan avvägning får emellertid inle ges formen av en central styrning avproduktionsbesluten. En sådan styrning skulle kunna medföra risker förensidighet i fråga om konstnärliga bedömningar som kunde leda tillsmakdiklalur. Avvägningen måste i stället ske inom ramen för ell pluralistisktsyslem, där själva produktionsbesluten har decentraliserats så myckel sommöjligt. Eltsådant pluralistiskt syslem, som i och för sig har likheter med del nuvarande,skulle kunna vara uppbyggt enligt följande principer. av filmproduktionen kommer till på initiativ av fristående produktionsförelag,som sätter in eget kapUal i produktionen och står den ekonomiska risken. Liksomf n. bör det finnas möjlighet att minska förlustriskerna genom ekonomiskagarantier för sådana filmer, fömtsatt all de fyller vissa kvalitetskrav. Ifråga om dessa filmer är det de ansvariga produktionsföretagen som skallbesluta om produktionen. Rollen för det organ som skall besluta omproduklionsgarantier bör avgränsas till att sålla undan konslnärliglundermåliga eller praktiskt ogenomförbara projekt. Däremot bör de inle på annatsätt verka styrande på produktionens inriktning. Omtillgången till resurser för garanligivning motsvarar tillgängen lillriskvilligt kapital kommer garantigivningen alt resultera i enkvaliletsinrik-tad filmproduktion som är volymmässigt så omfattande och tillinnehåU och inriktning så omväxlande som för tillfället kan uppnäs med hjälp avprivat kapital. Erfarenhetema visar dock att den filmproduktion som tillkommerpå detla sätt varken blir så omfattande eller omväxlande som man frånkullurpoliliska utgångspunkter kan ha anledning att önska. Därför finns delbehov av en kompletterande filmproduktion som finansieras av . Dennafilmproduktion har alltså lill uppgift att ge den totala svenskafilmproduktionen den önskvärda balans som inle uppnås om man enbart litar lillenskUda produktionsföretag. Den bör därför i första hand vara inriktad påolika brislområden. Det bör vara en uppgift för Filminstilulels ledning alt pågrundval av de allmänna riktlinjer som har givUs av staten identifiera dessabrislområden och avgöra hur stora resurser som skall sal-sas. Däremot börsjälva urvalet av filmprojekt inte skötas av Filminslilulels ledning.Uppgiften all välja ul vilka filmer som skall produceras bör 1981/82:111 83 varadecentraliserad till elt anlal olika beslutsfattare. Var och en av dessa börinom ramen för allmänna direktiv och inom vissa ekonomiska ramar självständigtkunna besluta om produktion. Fördelenmed ell sådant syslem är att man kan välja beslutsfattare med hänsyn till altolika uppfattningar skall vara företrädda. Den som har ell filmprojekt och fårnej hos en kan då vända sig till en annan och få projektet bedömt på nytt,från andra utgångspunkter. Del bör då finnas förutsättningar för allproduktionen skall komma all präglas av mångfald och variation. Ennödvändig förulsällning för mångfald och förnyelse inom filmproduktionen ärall produktionsvolymen är tillräckligt slor. Utan en tillräckligproduktionsvolym kan inle filmskapare av olika inriktning bedriva en någorlundakontinuerlig verksamhet med att ålerväxten tryggas genom alt ellvisst anlal debutanter släpps fram . i delta avsnitthar berörts viklen av att man hushållar väl med tillgängliga resurser. Detla ärgivelvis en faktor av slor betydelse för produktionsvolymens storlek, mätt ianlal filmer. Den andra vikliga faktorn är storleken av de tillgängligaresurserna. Produktionskapital kansatsas av privata intressenter eller tillskjutas av allmänna medel i en ellerannan form. har det vanliga varit all filmer har finansieratsmed både privat kapital och allmänna medel, genom att en privat producent harerhåUit produklionsgarantier av eller genom all privataproducenter har gått in som medfinansiä-rer i Filminslilulel produceradefilmer. Delfinns i allmänhet anledning all förorda olika former av sådan samverkan,eftersom de lorde leda till en högre produktionsvolym. Samverkan mellanoffentligt och privat kapital får emellertid inte drivas så långt all detkullurpoliliska intresset av en varierad och kvalitativt ambitiös filmproduktionkommer i farozonen. Där det är nödvändigt för all säkerställa en önskvärdutveckling inom filmproduktionen bör därför filmer kunna finansieras helt medallmänna medel. De lösningar som förordashär ovan prövas i de flesta fall redan i Filminslilulels arbele. Sålunda harFilminslilutel infört ell nyll syslem för planering och kontroll avproduktionskostnader. Tidsläggningen av filmproduktioner skall i framlidenplaneras bättre, med sikte på ett rationellt utnyttjande av tillgängligaateljéer, apparatur m. m. Filminsfitulet prövar f. n en ny modell förproduktionsbeslut, som innebär alt ell anlal frislående producenter får friahänder all, inom vissa ekonomiska ramar, för Filminslilulel producera var sinfilm . Det pågår också överläggningar i syfte att lösa del s. k.kollektivfilmsproblemel, dvs. hur befinfiiga stödformer skall tillämpas då ellanlal filmarbelare gemensamt satsar arbele och leknisk apparatur i en film. 1dessa och liknande fall åligger del självfallet såsomverkställande organ all inom ramen för gällande bestämmelser söka de 1981/82:111 84 tekniska lösningar som är anpassade lill förhållandena ochsom främjar de filmpolitiska målsättningarna. Del är då givetvis angeläget allde regler som gäller för inte är sådana all de motverkar dessamålsättningar, t. ex. genom all dispositionen av resurser är fastlåst ellergenom all beslutsformerna är mer krångliga än nödvändigt. Dessa synpunkter börbeaktas i kommande förhandlingar med filmbranschen. Medan formerna för slöd lill produktion av långfilm hargenomgått en kontinuerlig utveckling har sätten att stödja produktion avkortfilm varit många under filmavtalels löplid. En översikt över de olikastödformer som har funnits lämnas i avsnitt 3. Somanförts i del föregående är det svårt att finna effektiva distributionskanalerför kortfilm vid sidan av visning i televisionen. Detta gäller särskill sådankortfilm som i första hand vänder sig till vuxna. Den nuvarandebiografdislributionen av film gynnar ensidigt långfilmen och då i första handfiklionsfilmen. Del finns nästan aldrig plats för kortfilmer inom ramen för ellvanligt kvällsprogram på bio. Kortfilmen är i stället hänvisad till visning itelevisionen eller lill distribution i 16 mm-formal. ofta lill en specialinrikladpublik och under olillfredslällande visningsförhållanden. Del är mol denna bakgrund knappast förvånande allhuvuddelen () av de resurser som finns tillgängliga för produktionsslödlill film är avsedd för långfilm. Det är ju den filmen som har möjlighet att nåden stora biografpubliken. Samtidigtleder denna ordning lill alt filmare som vill vända sig lill en allmän publikfrämst är hänvisade till långfilmsformatet, även om ämnel i och för sig skullepassa bättre för en kortfilm. Detla medför givetvis högre kostnader, men delkan också leda lill konstnärligt sämre resultat än om man hade valt kortfilmensmera koncentrerade form. För nya och oprövade filmskapare kan del varavärdefullt all först fä pröva sina krafter på kortfilm. Där ämnel är mestlämpat för en kortfilm bör detta format väljas, liksom i de fall elt ämne kanväntas intressera en alltför begränsad krets av personer för att den dyrbaralångfilmen skall vara motiverad. För biopubliken innebär nuvarande förhållanden all del knappastfinns möjlighet alt under goda tekniska omständigheter få se annat än dramatiskafiklionsfilmer i långfilmsformal. Korta novellfilmer eller dokumenlärer visasl.ex. sällan på bio. Därför bör olika metoder prövas för all få lill slånd ökadvisning av kortfilm på biograf och i andra sammanhang. De närmare formerna för slöd till kortfilmsproduklion börutvecklas kontinuerligt i takt med att erfarenheter vinns av hur nuvarandestödformer fungerar. 1981/82:111 85 4.4 Spridningen av kvalitetsflim I avsnitt 4.1 framhålls att den statliga filmpoliliken ifortsättningen i ökad utsträckning bör ta sikte på att underlätta för människoratt, oavsett bostadsort, komma i kontakt med god film. Där sägs också allosäkerheten är slor om vilka metoder som är verksamma för all vi skall uppnådel målet. Därför måste vi i första hand sträva efter all finna effektivainstrument för all förverkliga våra filmpolitiska ambitioner. Arbetet med dessafrågor måste i slor utsträckning bedrivas i form av praktiska försök av olikaslag. 1 detta avsnitt skall en översikt göras över olikalänkbara säll att uppnå förbättrade förhållanden på detla område. De åtgärder som åsyftas kan vara av två slag. De kan delssyfta lill att öka tillgången inom av god film, dels alt ge störtespridning ål de goda filmer som finns inom . Vad gälleråtgärder för all förbättra filmiillgången inom bör man självfallet iförsta hand nämna slödel lill svensk kvalitelsfilm-produklion. Åtgärder meddenna inriktning har som nämnts utgjort ell dominerande inslag i filmpolilikenunder 1960- och 70-lalen. Men filmiillgången kan givelvis också förbättras genom enimport av utländska kvalilelsfilmer som överstiger vad som kommer till slåndpå kommersiella grunder. Den starka dominansen av i den kommersiellaimporien har berörts i del föregående. Frågan omett statligt stöd för import av biograffilm, företrädesvis för vuxna,diskuterades av filmutredning'. Utredningen ansåg att ett sådant slödskulle bli ofrånkomligt , men ansåg inte liden vara mogen alt läggafram konkreta förslag om elt sådant stödsystem. Det kan nämnas alt olika formerav importslöd för film förekommer i andra länder. I fungerar t. ex. en slödordning för import av film av hög konslnäriig ochfilmalisk kvalitet. I både och finns "filmcentraler"med uppgift alt bl. a. importera och distribuera kortfilm och smalfilm. En form avstatligt slöd för kvalilelsfilmimporl har emellertid utvecklats inom ramen förFilminslilulels verksamhet med import och distribution av modern spelfilm (Bio16), vilken har beskrivits i del föregående. Verksamheten går ul på altintressanta spelfilmer importeras, framställs i 16 mm-version och placeras i enschemalagd distribution till intresserade kommuner. Efter del all denschemalagda distributionen är avslutad finns filmerna tillgängliga förseparatuthyrning i 16 mm-formal. Härigenom får vi med liden tillgång lill enomfattande "backlisl" av högklassiga biograffilmer ismalfilmsformal. har emellertid också förvärvat rätten lillkommersiella 35 mm-visningar där så har varit möjligt och låtit filmerna gåupp på biografer. Några av de senaste säsongernas ' SOU 1973:53 s. 122 f. 1981/82:111 86 stora krilikerframgångar i Slockhoim har varit Bio16-importer, l.ex. Vi som älskade varann så mycket. Den amerikanske vännen ochChrista Klagcs stora förtvivlan. Bio 16 är en försöksverksamhel som skall utvärderas inomkort. Vid ell ställningstagande lill verksamheten bör man beakta både dekullurpoliliska effekterna av att ell anlal intressanta filmer har blivittillgängliga i 16 mm-formal och den betydelse del har alt vissa av dessa filmerhar kommit upp på den vanliga biorepertoaren. erhåller Svenska filminstitutetstatsbidrag för import och distribution av barnfilm. För /79 ärbidraget . En höjning med . är föreslagen av regeringen för1979/80.'