prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Framtagning av enstakauppgifter ur magnetband - det enda ADB-medium, som ansetts kunnagodtagas som arkivmedium - är svår och kostsam. När därför exempelvisdiarieföringen, såsom fallet ofta är hos myndigheter, överförs till ADBär det ur offentlighetssynpunkt mycket viktigt att detta inte sker oreglerat.Det måste tillses, att diarierna - även sedan de förlorat sin omedelbaraaktualitet i förvaltningen - bevaras i en på enkelt sätt läsbar form, som ocksåtillgodoser kraven på beständighet. anser, att detta kan vara ettviktigt skäl till att, som gjort, ifrågasätta myndigheternas frihetatt välja dokumentation enligt 14 § datalagen (s 60 ff). Övergången tilldiarieföring med hjälp av ADB bör också vara ett skäl till översyn avdiariernas strukturella uppbyggnad med hänsyn till de långsiktiga sökbehoven. i diskuterar arkivering avupptagningar för ADB och anför: Ett annat område, där offentlighetsprincipens räckvidd ejnärmare diskuterats, är arkivsidan. Enligt betänkandet (sid. 177) sammanfattasoffentlighetsprincipens syftemål; att främja och böra främja effektiviteten iden statliga och kommunala förvaltningen. Den måste därför sägas varaaktualitetsinriktad. Sedan väl ADB-informationen avlämnats till arkiven, vilketi vissa fall kommer att ske med korta leveransfrister, är det i så fall frågaom huruvida den enligt offentlighetsprincipens mening kan vara underkastadesamma regler som gäller för dylik information som finns kvar hos myndigheterna.Myndigheter är skyldiga ställa datorer till förfogande för att göraupptagningar tillgängliga enligt offentlighetsprincipen eller ordna körning meddator om myndigheten ej själv förfogar över datorutrustning -det senare anförskunna vara aktuellt i vad avser arkivmyndighet (sid. 80). Arkivmyndigheterna,som kommer att handha stora delar av den äldre bevarade ADB-informationenanses tydligen ej ha behov av att kunna ge allmänheten direkttillgång tilldenna information. Om ADB-material förvaras decentraliserat hos arkiv som ejhar tillgång till datacentraler blir detta än merpåtagligt. Problemen hur information lagrad på ur bruk tagna ADB-system skallkunna tillgodogöras allmänheten medför ytterligare problem. Ev. skulle enarkivväsendets ADB-central för förvaring, vård och konvertering (eller annattillgodogörande av äldre 1981/82:37 43 system) av ADB-material med on-line-anknytning till deolika arkivinstitutionerna vara en lösning. vid Uppsalauniversitet anför: En viktig del av offentlighetsprincipen är grundsatsen omallmänna handlingars offentlighet, som regleras i 2 kap. TF. Begreppet handlingomfattar numera även teknisk upptagning som t. ex. magnetband och skivminne.Trots att denna allmänna regel införts har det ändå visat sig att användningenav ADB i den offentliga förvaltningen försvårat för den enskilde att få insyn imyndigheternas verksamhet. DALK föreslår därför att det allmänna stadgandet i 2kap. TF kompletteras med en särskild "lag om enskilds rätt att ta del avupptagning för automatisk databehandling". Vi instämmer i utredningens allmänna motivering för denföreslagna lagen. Med klara reglerom ADB-upptagningars dokumentation,arkivering, diarieföring etc. skulle den enskildes möjlighet att utnyttjaoffentlighetsprincipen på detta område kunna stärkas. Det äruppenbart att ADB-tekniken i vissa avseenden haft negativa konsekvenser förhandlingsoffentligheten. Det är mot denna bakgrund som vi instämmer i detallmänna syftet med den föreslagna lagen. Vad vi emellertid saknar ibetänkandet är en diskussion om att ADB-tekniken, rätt använd, också kan hamycket/705//va konsekvenser för handlingsoffentligheten. Rätten för enskildatt ta del av offentlig handling begränsas i praktiken ofta av att den hosmyndigheten samlade informationen är stor och oöverskådlig. Modern ADB-teknik,med databashantering och frågeteknik, kan lösa många av dessa problem och gehandlingsoffentligheten en ny och reell innebörd. Förutsättningen är attmyndigheterna ordnar sina ADB-system så att en utomstående lätt kan orienterasig. DALK skulle kunna lagt fram förslag om ett åläggande till myndigheternaatt välja en sådan systemlösning att handlingsoffentligheten befrämjas. Handlingsoffentlighetenkan alltså komma att fungera avsevärt bättre i morgondagens samhälle justdärför att tekniken erbjuder sådana möjligheter. Det är därför av stor viktatt samhälle och enskilda medborgare redan från början ställer höga krav på detekniska systemen. Det förekommer många tekniskt otillfredsställandesystemlösningar som behöver förändras. Ett exempel är system där datadelen intekan skiljas från beräkningsdelen. Då dessa olyckligtvis blandats samman innebärdet att andra uttag än de för myndigheten specifikt planerade är mycket svåraatt göra. Systemen bör utformas så att de underlättar en flexibeldatauthämtning. Något tekniskt fulländat system finns inte och kommerknappast att existera så länge människor handhar det. Det är väsentligt attinformation om ADB-systemens ofullständighet presenteras på ett sakligt sätt,där såväl fördelar som nackdelar klargörs. Medbegreppet ADB-teknik förutsattes inte bara dagens, utan också morgondagensteknik. Det kan vara klokt att inte alltför hårt binda sig vid den befinthgatekniken, eftersom den förändras snabbt. Ett område som ligger näraADB-tekniken är videotekniken. Dessa båda tekniker utgör ett område därutvecklingen går oerhört fort. Tillsammans utgör de en del avdet större elektronikområdet. Det är därför förståeligt att man i en lagtextendast vill binda sig för de existerande tekniska lösningarna. Men eftersombegreppet "ADB" har en så betydelsefull ställning i DALKs förslag ärdet överraskande att utredningen inte närmare har avgränsat innebörden. 1981/82:37 44 I fråga om begreppet '"ADB" hänvisas tillavsnitt 3.1 i remissammanställningen. SAF och diskuterar ADB-användningi förhållande till sekretessregler m. m. och anför: Som vi tidigare påpekat har offenthghetsprincipenstillämpning beskurits beträffande upptagningar under åberopande främst avsekretessregler. Det är å andra sidan påfallande hur liten kunskap vi i självaverket har om hur sekretessen fungerar i ADB-sammanhang. DALK har här återgjort det lätt för sig genom att i ett mycket kort avsnitt i stort sett barahänvisa till den nya sekretesslagen. Det är självklart - framhåller kommittén -"att nya regler inte får stå i strid med sekretessreglerna" (sid.41). Härutöver åberopar sårbarhetskommitténs betänkande (SOU 1979:93)under framhållande att även "här finns synpunkter som bör beaktas". Organisationernahar i olika sammanhang- bl. a. i yttrande över DALK:s föregående betänkande(SOU 1978:54) - pekat på datoriseringens effekt på sekretesskyddet och uttrycktoro inför svårigheterna att härvid garantera sekretessen. Det förefaller osssom om man på myndighetsnivå inte riktigt vill ta detta för näringsliv ochsamhället som helhet så viktiga problem på allvar. Vi har i likhet meddatainspektionen erinrat om att upptagningar för ADB inte är jämförbara medhandlingar. Handlingar är bärare av statisk information, medan upptagningar irealiteten är bearbetningsbara på ett tidigare oanat sätt. härmed harmängden information på ADB-media ökat i en omfattning som är svårgripbar. Detär lätt att samköra uppgifter och därvid skapa ny information, för vilken sekretessbehovetoftast inte ens prövats. Överföring av information myndigheter emellan ökar ochden rådande lättvindigheten att mångfaldiga information ställer helasekretessfunktionen i en tveksam dager. De ganska omständiga adminstrativarutinerna som inarbetats vad gäller hanteringen av hemligahandlingar har ersatts av en tekniskt "enkel" access till datorlagradinformation. I normalfallet torde sådan access dessutom varken dokumenteraseller på annat sätt lämna några spår efter sig. Den nya informationshanteringenär med andra ord väsensskild från den traditionella. Ny och effektivareöverföringsteknik i förening med tillkomsten av allmänna nationella ochinternationella datanät gör det vidare närmast omöjligt att säkert förvissa sigom var informationen överhuvudtaget finns. Det är vår uppfattning att villkoren för sekretesskyddetså förändrats genom datoriseringen att begreppet sekretesskydd inte svarar motgängse språkbruk. Konsekvenserna för samhället att sekretessregler i praktikensätts ur spel inom förvaltningen måste bli föremål för en djupgående analys. Viavser därför att undersöka möjligheterna att starta ett forskningsprojekt somkan vara ägnat att klargöra sekretesskyddets innehåll i ADB-sammanhang. yttrar i fråga om sekretesskydd ochADB; Verket vill här tillägga att redan samarbetet mellan olikamyndigheter på ADB-området - såsom inom försöksverksamheten medmiljöinformationsprogram - har stött på svårigheter på grund av att man intevågat lita på sekretesskyddet när olika myndigheter skall ha tillgång tillsamma databaser. Sekretesskyddad information har måst hanteras utanförADB-systemet, vilket gör hela arbetet mindre rationellt. 1981/82:37 45 anför å andra sidan följande beträffandebeslut av regler om insyn hos myndigheterna: påverkar med sina beslut ofta enskildaeller grupper i samhället. Redan i sitt remissvar avseendedepartementspromemorian (Ds Ju 1977:1 och 11) Handlingssekretess ochtystnadsplikt framhöll verket att det allmänna intresset av öppen redovisningsom regel är mycket starkt, när det gäller uppgifter om utsläpp och andrastörningar från miljöfarlig verksamhet. Det är verkets uppfattning att en godinsyn för allmänheten i den handläggningsprocess och de underlagsdata somligger bakom ett beslut är väsentlig inte minst för att skapa förtroende ochförståelse. Det finns dock några remissinstanser som har uppfattningenatt i vart fall några åtgärder inte behövs eller är lämpliga- Statens löne- och pensionsverk (SPV) anför: Inledningsvis vill SPV understryka att verket inte harnågra erfarenheter av att tillämpningen av offentlighetsprincipen beträffandeupptagning för automatisk databehandling skulle innefatta några praktiskaproblem. Det bör enligt verkets mening tillmätas stor betydelse att SPV inteerfarit att någon komplicerad efterfrågan på ifrågavarande uppgifter vare sigfrån allmänheten eller massmedia förekommer. De anspråk på uppgifter urregistren som förekommer är nästan uteslutande från anslutna myndigheter ochregisterförda personer. De flesta uttagen ur registren begärs från sådanapersoner som vill ha registerutdrag enligt 10 § datalagen. Deras framställningarhar tidigare till största del inkommit via företag som etablerat affärsmässighandel med sådana uppgifter, vilket numera reglerats. Under förutsättning att myndigheterna följer huvudregeln itryckfrihetsförordningen att lämna ut uppgifter som inte är sekretessbelagdatill den som begär det torde redan nu alla rimliga anspråk kunna tillgodoses.Det synes därför tveksamt om ytterligare reglering erfordras. I varje fallborde förekomsten av problem eller konflikter i dessa sammanhang kartläggas ochdokumenteras innan ytterligare reglering tillgrips, vilket utredningen inte hargjort. En viktig utgångspunkt bör vara att lagstiftning inte används för attlösa problem som uppträder som rena undantagsfall. SPV vill sålunda med hänvisning till vunnaerfarenheter understryka vikten av att eventuell lagstiftning i dessa frågorsker med utgångspunkt från verkliga behov. Eljest kan det lätt skapas reglersom kan medföra mycket stora kostnader- mångmiljonbelopp- utan att någramätbara värden tillförsäkras allmänheten. anser att det inte finns behov av enlagreglering i den omfattning som föreslås i betänkandet. Det finns enligtbolagets mening ingen anledning att syfta längre i fråga om reglering än tillatt myndigheterna skall ge allmänheten tillgång till ADB-upptagningar i läsbarform i samma omfattning som gäller för konventionellla handlingar. Bolaget utvecklar sin inställning på följande sätt: ADB-upptagning jämställs enligt TF med konventionellhandling i form av dokument. Allmänheten skall därmed ha tillgång till informationen i 1981/82:37 46 ADB-upptagning på motsvarande sätt som gäller förkonventionell handling. I ADB-system för satsvis bearbetning torde det iverkligheten förhålla sig så att praktiskt taget all information frånADB-upptagning också finns i dokumentform. Detta är en nödvändighet för attkommunen eller skall kunna hantera systemet och användainformationen i sin verksamhet. Under förutsättning att utskrift avADB-upptagning registrerats på något sätt har allmänheten enligt våruppfattning tillgång till samma handlingar som myndigheten. I interaktiva system som utnyttjas i allt högre gradförhåller det sig annorlunda. Myndigheten kan i detta fall få informationen påbildskärmsterminaler och behöver därför inte alltid ha den i dokumentform. I deallra flesta fall finns skrivare ansluten vid någon av myndighetensbildskärmsterminaler. I annat fall är det rimligt att ställa kravet attskrivare skall finnas. Terminalbilden kan då lätt skrivas ut på en anslutenskrivare för att ge allmänheten tillgång till ADB-upptagningen i läsbar form.För allmänhetens kännedom att ADB-upptagningen existerar måste i detta fallupptagningen registrerats på något sätt. Även i interaktiva system görssammanställningar i läsbar form. Sådana sammanställningar kan direkttillhandahållas allmänheten. Under dessa förutsättningar kan även interaktivasystem ge allmänheten tillgång till samma information som myndigheten. Den nödvändiga registreringen enligt ovan torde kunna skeenligt DALK:s lagförslag § 6. FOA menar att det finns skäl för en avvaktande hållning ifråga om lagstiftningsåtgärder bl. a. med hänsyn till vissa pågåendeutredningar. FOA konstaterar vidare att tillämpningen av offentlighetsprincipenpå ADB-upptagningar är förenad med vissa svårigheter. Enligt FOA behöver dettaemellertid inte betyda att nuvarande regler i TF är olämpligt utformade ellerotillräckliga. De svårigheter som kan anses föreligga torde i och för sig intevara större än dem som uppstår på andra områden som blir föremål för nylagstiftning, särskilt när det är fråga om teknik under utveckHng. FOA diskuterar i sammanhanget utförligt ett avgörande avkammarrätten i och anför därvid: Vid FOA finns inrättat ett datorstötttextkommunikationssystem, benämnt KOM 79, avsett att användas i olika former avFOAs verksamhet, bl. a. beredning av ärenden, samt för kontakter inom ochmellan personalföreningar vid FOA. En betydelsefull form av aktiviteter inomsystemet är s. k. telemöten, dvs. konferenser i vilka ett flertal geografisktåtskilda mötesdeltagare står i kontakt med varandra via datorterminaler förutbyte av synpunkter i ett angivet ämne. I sin hos FOA gjorda, gemensammaframställning begärde de förutnämnda sökandena, såvitt nu är i fråga, dels attfå ta del av i systemet KOM 79 gjorda upptagningar rörande vissa iframställningen angivna förhållanden, dels att "få tillgång till hela KOM79, i vart fall de offenthga konferenserna". De uppgifter, som sökandenaavsåg i sitt första yrkande, fanns i upptagningarna från två telemöten i vilka deltagitföreträdare för olika myndigheter inom kretsen av användare av systemet. Detena mötet hade som ämne "Datorers användning", medan det andra gällde"QZ (datorcentrals) framtid - datorupphandlingar -taxor".Vid båda konferenserna hade förekommit inlägg som rörde en vid 1981/82:37 47 QZ då aktuell upphandling av dator; det var dessa inläggsom sökandena i första hand önskade ta del av. Systemets användarkrets är principiellt bestämd genom detav Datainspektionen för KOM 79 meddelade tillståndet; telemöten i systemet ärsåledes inte i sig "offentHga". - FOA lämnade framställningen utanbifall med en motivering, som utmynnade i att upptagningarna vid de ifrågavarandetelemötena inte var att betrakta som allmänna handlingar och att inte heller iövrigt någon omständighet förelåg som grundade rätt för sökandena att ta del avupptagningarna; i vad avsåg det senare yrkandet - att få tillgång till systemeti dess helhet - motiverade FOA sitt avslag med att någon generell rätt att fåtillgång till hela KOM 79 eller visst slag av konferenser inte kunde medgessökandena på grund av systemets natur. Kammarrätten i , där sökandenabesvärade sig, inhämtade yttranden från FOA och Datainspektionen. Genom dom1980-07-04 (mål nr 661-1980) undanröjde kammarrätten det överklagade beslutetoch visade målet åter till FOA för ny handläggning. I sin motivering återgavdomstolen det huvudsakliga innehållet i Datainspektionens yttrande och lämnadedärefter en ingående redogörelse för hur upptagningarna i systemet KOM 79 bordebedömas från offentlighetssynpunkt. Kammarrättens uttalanden i domen synes varaav intresse för bedömningen från nämnda synpunkt även av andra datorbaseradesystem än KOM-systemet. Domstolens uttalanden synes innebära att följande slag avupptagningar i det ifrågavarande systemet skall anses som allmänna handlingarhos myndigheten (och därför på begäran tillhandahållas, om hinder inteföreligger enligt sekretesslagen): 1) Upptagning som har tillförtssystemet av myndighet eller enskild utanför FOA. 2) Upptagning som inom FOA hartillförts systemet, om den är tillgänglig för myndighet eller enskild utanförFOA. (Härav följer motsättningsvis att upptagning, som inom FOA har tillförtssystemet men som inte är tillgänglig för någon utomstående, inte skall ansessom allmän handling.) Från dessa regler gäller enligt kammarrätten undantag avföljande innebörd; I den mån en upptagning hänför sig till ärende hos FOA blirden allmän handling först när den har expedierats eller när det ärende tillvilket den hör har slutbehandlats hos FOA. Undantag kan vidare enligt 2 kap. 4§ TF gälla med avseende å material som hänför sig till personalföreningar vidFOA, dvs. upptagningar som tillhör föreningarnas interna kommunikation är inteallmänna handlingar. Kammarrätten har enligt domen grundat sina bedömningar"på skäl som har angivits av Datainspektionen". Till en början kan här observeras att kammarrätten knutiträttsverkningar till den omständigheten att en upptagning tillförts systemet,ett kriterium som inte förekommer i TF. Datainspektionen uttalar sig i sittyttrande i motsvarande delar om systemet tillförda uppgifter. Enligt TF ärhandlingsbegreppet i fråga om ADB knutet till begreppet upptagning, som i sintur avser de på datamediet fixerade uppgifterna (jfr. 1973:33 s. 75). Avvem uppgifterna fixeras på mediet ("tillförs s)'stemet") ochdärigenom bildar en upptagning har i TF inte tillagts någon omedelbarbetydelse; vad som är avgörande enligt de för upptagningar gällande särskildareglerna är för vem upptagningen är tillgänglig för överföring i läsbar form("tillgänglig för myndigheten") eller i vissa fall vem som gjort dentillgänglig ("när annan har gjort den tillgänglig ..."). 1981/82:37 48 efter ordalydelsen skulle de i domens motiveringgivna tolknings-och tillämpningsreglerna medföra en offentlighet förADB-upptagningarna som går långt utöver vad som följer av TF. Utvidgningenberör inte den sekretesskyddade informationen - den har uttryckligenundantagits - utan de kategorier av handlingar som enligt TF inte skallbetraktas som allmänna. Beaktats har, förutom 2 kap. 4 § TF, endast undantagetför handlingar i icke avslutade ärenden, däremot inte övriga fall därhandlingar enligt vad som följer av 2 kap. 7 §TF inte skall anses upprättade,vidare inte heller 9 eller 11 §§ (10 § är här inte aktuell) eller,anmärkningsvärt nog, 3 § andra stycket andra punkten angående upptagningar somingår i personregister. I det senare fallet kan möjligen förklaringen vara denstundom förekommande misstolkningen, att - när förutsättningarna för undantagetföreligger - dessa upptagningar inte skall anses tillgängliga för myndigheten(för överföring i läsbar form). Den rättsverkan som inträder är i stället,såsom framhållits ovan i detta yttrande i annat sammanhang, att upptagningarna- trots att de är faktiskt tillgängliga i nämnda avseende - inte skall ansesförvarade hos myndigheten, varigenom grundkriteriet för egenskapen av allmänhandling bortfaller (att för myndigheten icke tillgängliga handlingar inte ärförvarade, och därmed inte allmänna, följer redan av huvudregeln). FörKOM-systemet gäller vissa sådana begränsningar i myndighetens (FOA;s)befogenhet att göra ADB-uttag, som avses i det sistnämnda lagrummet. Domen synes även innehålla inadvertenser i motsattriktning- innebärande att offentligheten i vissa hänseenden inskränks i stridmot TF. Av kammarrättens uttalanden följer motsättningsvis att "upptagningsom inom FOA har tillförts systemet" men som inte är tillgänglig för någonutomstående inte skall anses som allmän handling. Det kan emellertid förekommaatt sådan upptagning har karaktären av en hos myndigheten (FOA) upprättadhandling - vilken därmed skall anses som allmän eftersom den ärförvarad hos myndigheten. Av samma skäl kan stundom en upptagning i ett ickeslutbehandlat ärende, även om den inte expedierats, vara allmän handling, t.ex. ett av FOA justerat protokoll. I fråga om tillämpningen av TF, se dessutom avsnitt 2.3.2i remissammanställningen. Det finns också de remissinstanser som utan att tadefinitiv ställning till behovet av åtgärder diskuterar effekterna av ADB påoffentlighetsprincipen. Kammarrätten i anför; OffentHghetsprincipen är en av grundstenarna i vårtdemokratiska system. Den ger en unik möjlighet för den enskilde att själv ellergenom andra kontrollera att den allmänna förvaltningen fungerar väl.Maktmissbruk kan motverkas. Andra otillfredsställande förhållanden kan tas upptill debatt och ändring åvägabringas. Det förhåller sig å andra sidan så attden vidsträckta offentligheten kan missbrukas i förhållande både till enskildasintegritet och aUmänna intressen. Otvivelaktigt förekommer också missbruk.Trots detta överväger fördelarna klart. Det är därför betydelsefullt att varkenden tekniska utvecklingen eller andra förhållanden tillåts medföra attoffentlighetsprincipen träds för när utan tvingande skäl. En annan sak är att det framstår som angeläget attmissbruket motarbetas. Om detta minskar, reduceras också underlaget för angrepp på den 1981/82:37 49 Det största ansvaret i dettahänseende vilar på massmedia. De verkligt allvarliga integritetskränkningarnavållas nämhgen genom dessa organ med deras stora genomslagskraft. En fortsattoch fördjupad självsanering är av obestridligt värde när det gäller att kommatill rätta med övertrampen. Vad som har sagts nu om förekommande missbruk frånmassmedias sida bör inte undanskymma det förhållandet att dessa organ fyllerden kanske mest centrala funktionen i praktiken, när det gäller den övervakningsom offentlighetsprincipen gör möjlig. Kammarrätten yttrar vidare: DALK har avstått från att göra någon mer ingåendejämförelse mellan förr och när det gäller tillämpningen avhandlingsoffentligheten. Detta är beklagligt. Missförstånd är nämligen inteovanliga och synes ibland snedvrida debatten. Både i denna och i faktiska målgörs det ibland gällande, att medborgarna själva har en i princip oinskränkträtt att söka efter uppgifter bland myndigheternas handlingar utan att någonföreträdare för vederbörande myndighet får placeras mellan myndigheten ochhandlingarna. Se t. ex. besvärsinlagan till regeringsrätten (RR) i mål nr661-1980, i vilket dom har meddelats , nr 2443-1980. Klart är att den som hos en myndighet begär att få ta delav en handling inte får avkrävas uppgift om sitt namn eller om syftet med sinbegäran i vidare mån än som kan behövas för att pröva om hinder föreligger motatt handlingen utlämnas. Däremot finns inte något stöd för en rätt att frittbotanisera bland vare sig aktuella handlingar eller arkivalier hos enmyndighet. Härtill finns flera orsaker. a. måste myndigheten kunnakontrollera att vederbörande inte får tillgång till handling, som är underkastadsekretess för hans del, liksom att handlingar inte skaffas undan ellerförstörs. Så t. ex. tillåter inte kammarrätten utomstående att utan vidare fåtillgång till akterna i pågående mål eller att själv fritt leta i domstolensarkiv, utan vederbörande måste något så när preciserat ange vad han önskar tadel av.