prop · G50359 · 1981-12-31 00:00:00 — En inombudgetdepartementet upprättad sammanställning över remissyttrandena bör fogastill protokollet som bilaga 2. Jag avser att i detta sammanhang också ta upp vissa andraändringsförslag som har aktualiserats bl. a. genom skrivelser till regeringen. Hänvisningar till paragrafer avser lagen (1968:430) ommervärdeskatt (ML), om inte annat särskilt anges. har dels presenterat sin syn påhur mervärdeskattekontrollen bör inriktas , dels lämnat förslag lillvissa författningsändringar. Utredningen framhåller att även författningsförslagenhar en klar kontrollmässig innebörd och motivering. Enligt utredningens meningbör i begreppet skattekontroll läggas allt från information till ' Utredningsman f.d. departementsrådet . . 1981/82:59 12 ledningför de skattskyldiga fram t. o. m. indrivning av skatt. Jag kommer i detföljande att först ta upp utredningens principförslag om kontrollen ochdärefter de förslag till författningsändringar som aktualiserats dels av mervärdeskatteutredningen,dels genom skrivelser till regeringen. Utredningenhar betonat det nära samband som i redovisningstekniskt hänseende finns mellanmervärdeskatten och inkomstskatten och framhållit att det frånkontrollsynpunkt är naturligt att se mervärdeskatten som en renodladföretagsbeskattning. Den redan beslutade övergången till en i principobligatorisk skatteredovisning enligt bokföringsmässiga grunder har ytterligarestärkt sambandet. Med hänsyn härtill bör utgångspunkten förkontrollverksamheten vara att målmedvetet utnyttja gemensamma uppgifter. Detbör vidare finnas en ömsesidig kommunikation mellan myndigheterna så attuppgifter som finns hos den ena myndigheten också kommer den andra till del. Närdet gäller mervärdeskatten skiljer utredningen mellan den omedelbarakontrollen av den löpande skatteredovisningen (deklarationsgranskning) meddärav initierade kompletterande kontrollinsatser och kontrollen i efterhand avskatteredovisningen för hela beskattningsår. Efterhandskontrollen måste enligtutredningen ges en metodisk eller planenlig inriktning. Som ett led i en planenligkontrollverksamhet bör ingå en överslagsmässig avstämning mellanmervärdeskatteredovisningarna för ett beskattningsår och självdeklarationen.Utredningen framhåller särskilt att en sådan av-stämningsrutin ligger helt ilinje med vad som förordades i prop. 1975:87 om riktlinjer för ändradskatteadministration och taxering i första instans, m.m. Utredningenmenar att avstämningen kan göras på olika sätt för olika kategorier avskattskyldiga. De allra minsta företagen redovisar mervärdeskatten för heltår. Dessa skulle i självdeklarationen kunna lämna uppgift om mervärdeskattenunder året. Efter jämförelse med självdeklarationen kunde uppgiften skickas lilllänsstyrelsen och där registreras och stämmas av mot skattebetalningen. Ifråga om de något större förelagen skulle avstämningen i stället kunna bygga påen särskild handling som framställer och som innehåller uppgifterom mervärdeskatten för de olika redovisningsperioderna ,ändringsbeslut som meddelat, skattefri exportomsättning m.m. Åtskilligaskattskyldiga har sådan verksamhet att en jämförande granskning är svär attgöra. Till dessa hör t. ex. skattskyldiga som endast delvis är skattskyldiga tillmervärdeskatt eller som säljer på avbetalning. En sammanställning av dekortperiodiska mervärdeskattedeklarationerna ger enligt utredningen ändå engod bild av företaget. Prop.1981/82:59 13 Utredningenframhåller att en jämförande granskning inte helt undanröjer behovet av andrakontrollinsatser av mera renodlat mervärdeskattespecifik karaktär. En i ochför sig rimlig målsättning borde enligt utredningens mening vara att de företagsom detta gäller görs till föremål för en eftergranskning exempelvis varttredje eller fjärde år. Varje sådan eftergranskning skulle omfatta den senastetre- eller fyraårsperioden. Ansvaret för en efterkontroll bör enligtutredningen vila på mervärdeskatteenhet, som har det direktasakområdesansvaret för mervärdeskatten. Utredningenbetonar vidare att värdet av de nu diskuterade kontrollerna får bedömas förstefter en försöksverksamhet. Verksamheten bör fortlöpande följas upp ochutvärderas. Utredningenhar framhållit att den enda tänkbara kontrollmetoden för de största företagenär skatterevision. Dessa företag bör enligt utredningen i princip bli föremålför skatterevision inom den tid som företagels skatteredovisning kan rättasenligt ML:s beslutsordning. Revisionerna bör vara integrerade och alltsåomfatta i princip hela skatteområdet. Ansvaret för dessa bör åvilalänsstyrelsens revisionsenhet. Utredningen pekar också på att storföretagen isin tur har en mängd leverantörer och entreprenörer av vitt skild storlek ochverksamhetsinriktning. En revision hos de största förelagen kan därför gevärdefull information om redovisningsstandarden m. m. hos underleverantörer ochdärmed också ge impulser för kompletterande kontrollinsatser. Utredningenhar vidare betonat bl. a. vikten av granskningen av ingivna regislreringsanmälningar.Av särskild betydelse är också, enligt utredningen, att kontrollen underlöpande beskattningsår kan gripa in snabbt och med resultat isynnerhet när det gäller nystartade företag, partiellt skattskyldiga företagoch företag som lämnar negativa deklarationer. Slutligenhar utredningen betonat vikten av att kontrollarbetet följs upp genom attresultat och vunna erfarenheter från vidtagna kontrollåtgärder sammanställs ochredovisas. Remissinstansernahar i allmänhet tillstyrkt utredningens förslag till ambitionsnivå då detgäller kontrollen men påpekat att denna inte kan nås utan en inte oväsentligresursökning. Enighet råder också om att kontrollen f. n. är eftersatt ochmåste förbättras. Remissinstansernahar inte heller haft några principiella invändningar mot ett ökatinformationsutbyte mellan beskattningsmyndigheterna för all härigenom försökautnyttja redan lämnade uppgifter till nytta för hela skattekontrollen. När detdäremot gäller sättet för informationsutbytet liksom också förslaget till planenligkontroll är åsiktsbilden mycket splittrad. Enighet finns dock om att destörsta företagen bör granskas genom integrerade revisioner utförda irevisionsenheternas regi. Vidare delar man allmänt utredningens uppfattning attkontrollen av den löpande skatteredovisningen bör tillmätas en ökad betydelse. Prop.1981/82:59 14 Många remissinstanser har emellertid förordat attutredningens förslag till informationsöverföring och jämförande granskningprövas praktiskt. Först härefter kan definitiv ställning tas till förslaget.Detsamma gäller den av utredningen föreslagna efterkontrollen. För egen del vill jag anföra följande. Skattesystemet ärkomplicerat och ställer stora krav på både skattskyldiga och myndigheter.Skatterna tar en stor del av den lojale medborgarens inkomster. Riskerna för skatteundan-dragandei form av skatteflykt och skattefusk är stora. Det är därför en myckelväsentlig uppgift för skaltemyndigheterna att se till att den skatt som skallbetalas också redovisas och betalas. Ett aldrig så rättvist utformat skattesystemframstår som orättvist och snedvridande om reglerna tillämpas bara av vissamänniskor medan andra undandrar sig att fullgöra sina skyldigheter. En effektiv skattekontroll behövs därför. Kontrollbehovelföreligger även på mervärdeskatteområdet. Jag delar i allt väsentligtutredningens uppfattning om vad som bör innefattas i begreppet skattekontrolloch om inriktningen av den framtida mervärdeskaltekontrollen. Denna kontrollhar i viss mån varit eftersatt men genom personalförstärkningar under de senasteåren har kontrollresurserna utökats. Ytterligare åtgärder krävs dock.Riksskatteverket () har regeringens uppdrag att göra enöversyn av länsstyrelsernas mervärdeskalteenheters organisation. Verket harunder lämnat ett förslag om bl. a. personalförstärkningar påmervärdeskatteenheterna. Förslaget har remissbehandlats och bereds f. n. inomregeringskansliet. Med hänsyntill den ekonomiska situationen är det av flera olika skäl viktigt atttillgängliga resurser används på bästa sätt. Detta gäller självfallet ävenskattekontrollen och skatteförvaltningen i övrigi. Det är därför medtillfredsställelse som jag har noterat att RSV har påbörjat arbetet med enövergripande plan för skattekontrollen. En sådan plan framstår som i hög gradönskvärd, givetvis inte bara för mervärdeskattens del utan också förinkomstskattens del. Jag anser också att det är mycket angeläget att de olikaskattemyndigheterna - länsstyrelserna, taxeringsnämnderna och de lokalaskattemyndigheterna - samt kronofogdemyndigheterna kan, så långt det ärpraktiskt möjligt, ställa tillgänglig information till fört"ogande för deandra myndigheterna i den mån den där bedöms vara av intresse. Jag har därför slorförståelse för de ansträngningar som utredningen har gjort för alt ökainformationsutbytet mellan länsstyrelsernas mervärdeskatteenheter och laxeringsorganisationen.Remissinstanserna har också genomgående ställt sig positiva fill en sådantanke, även om olika uppfattningar har redovisats om formerna för dessrealiserande. RSV;s översyn av mervärdeskatteenheternas organisationinnefattar också en försöksverksamhet med informationsöverföring och jämförandegranskning i några län. Resultatet av den verksamheten blir ett värdefullt Prop.1981/82:59 15 underlagnär beslut skall fattas om utformningen av det framtida systemet för sädangranskning och informationsöverföring. Enförutsättning för att det skall vara meningsfullt att föra över information tillandra skalteförvaltningar är alt informationen är korrekt. 1 detta avseendegäller alt de mervärdeskalteuppgifler som finns tillgängliga i detbefintliga ADB-systemet endast i liten utsträckning omfattar t. ex. ändringsbeslut.Jag har erfarit att RSV har tagit initiativ lill att göra registreringen avuppgifter mer fullständig och därmed i högre grad än nu korrekt. Medhänsyn till den organisationsutredning som RSV bedriver och det arbete med engenerell kontrollplan som också görs inom RSV och med beaktande av den tidigarenämnda försöksverksamheten kan slutlig ställning inte nu tas till den avutredningen skisserade modellen för mervärde-skattekontrollen. Oberoende avdetta bör ändå vissa av de av utredningen föreslagna författningsändringarnagenomföras. Utredningen har också angett att dessa kan genomföras oberoende avom den nya kontrollmetodiken genomförs eller inte. Jag övergår därför nu tillatt behandla förslagen till författningsändringar. 2.3Mervärdeskatteutredningens förslag till författningsändringar Densom är redovisningsskyldig skall anmäla sig för regisirering hos länsstyrelseni det län där verksamheten bedrivs. utfärdar ett särskilt bevisom verkställd registrering. har vidare möjlighet att, omsärskilda skäl föreligger, besluta att den som har påbörjat en verksamhet tillsvidare skall vara skatlskyldig och därmed registrerad redan innan någonomsättning har kommit lill stånd. Mervärdeskatteutredningenkonstaterar inledningsvis att registreringen är en rent kameral åtgärd. Dentolkas dock ofta som ett länsstyrelsebeslut om att verksamheten som bedrivseller kommer att bedrivas är skattepliktig. Vid registreringen fattas ocksåbeslut om redovisningsperiod och redovisningsmetod. Utredningen pekar påvikten av att information lämnas, framför allt till nytillkomna skattskyldiga,om de lagbestämmelser, föreskrifter och anvisningar som gäller förmervärdeskatten. Detta gäller i synnerhet när reduceringsreglerna ärtillämpliga eller när verksamheten enbart delvis medför skattskyldighet. Detär, enligt utredningens mening, av stor betydelse att ocksåföljer upp redovisningarna från nyregistrerade skattskyldiga. Registreringen ärdärmed av väsentlig betydelse för såväl beskattningsmyndigheterna som deskattskyldiga. Utredningen konstaterar med tillfredsställelse att denpersonalförstärkning av mervärdeskatteenheterna som har ägt rum under senare årmotiverats bl.a. med behovet av ökade kvalificerade resurser för arbetet medregistreringen. Prop.1981/82:59 16 Detär enligt utredningens mening iiite rimligt att betrakta regisireringen somenbart en kameral åtgärd eftersom den i verkligheten innebär ett väsentligtställningstagande i sak. Registreringen bör, menar utredningen, ges en egensjälvständig rättsverkan av den innebörden att efter prövningfunnit att den i registreringsbeviset beskrivna verksamheten är att anse somyrkesmässig enligt ML och att därmed också skattskyldighet föreligger. Ettbeslut om registrering bör kunna överprövas av skattedomstol. Utredningenföreslår därför ändringar i 19 och 51 §§. Föratt undanröja tveksamhet om rätten att utföra skatterevision för att kontrollerariktigheten i uppgifter som har lämnats i ett registreringsärende harutredningen föreslagit att en sådan rätt uUryckligen anges i 28 §. anfört om registreringens betydelse betonas av remissinstanserna.Detta gäller inte minst vikten av information nytillkomna skatt- ochredovisningsskyldiga och av att dessa även fortsättningsvis ägnas särskilduppmärksamhet. Att registreringen skall föregås av en prövning av skatt- ochredovisningsskyldigheten understryks också av remissinstanserna. Vidaretillstyrks förslaget om alt registreringsbeslutet skall fä överprövas och attskatterevision skall få utföras för att kontrollera uppgifter i enregistreringsanmälan. Föregen del får jag anföra följande. Den ökning av registreringsresurserna somhar genomförts har motiverats av den stora betydelse somregistreringsfunktionen har. Det har mervärdeskatten funnitsvisat sig att problem som inte löses redan vid starten av en verksamhel har entendens att förstoras och ibland 1. o. m. bli så svära alt denredovisningsskyldige saknar ekonomisk och praktisk förmåga att rätta de fel somhar tillkommit på grund av missförstånd och ibland bristande information isamband med registreringen. Det är därför angeläget att ytterligare markeraregistreringens betydelse som man utvidgar möjligheten till kontrollav att lämnade registreringsuppgifter är riktiga. Med hänsyn härtill bör i 19 §särskilt anges att beslutar om registrering och tilldelar densom är redovisningsskyldig ett registreringsnummer. Vidare bör, somutredningen har föreslagit, 28 § ändras så att det klart framgår attskatterevision skall få göras även för kontroll av uppgifter som avserregistrering. Det är vidare enligt min uppfattning av vikt att riktigheten avett länsstyrelsebeslut i fråga om registrering skall kunna överprövasomedelbart och inte som i samband med att skatt skall fastställas.Redovisningsskyldighetsfrågan bör kunna klariäggas i omedelbar anslutning tillatt en verksamhet påbörias. Det är också av vikt att den som vägratsregistrering kan få avslagsbeslutet prövat av högre instans. SomRSV har anfört bör dock besvären såvht avser de administrativa frågorna, dvs.redovisningsmetod och redovisningsperiod, anhängiggöras hos RSV. Den del avregistreringsbeslutet som avser en bedömning av om skatt- ochredovisningsskyldighet föreligger bör givetvis prövas av skatte- 1981/82:59 17 domstolarna.Med hänsyn härtill bör 51 § i utredningens förslag omformuleras. 2.3.2Redovisningsskyldighet, m.rn. Enligt6 § föreligger skyldighet att redovisa mervärdeskatt till staten om denskattepliktiga omsättningen överstiger . Länsstyrelsenkan emellertid om särskilda skäl föreligger medge att skatt-skyldig skall vararedovisningsskyldig även i annat fall. När redovisningsskyldigheten harinträtt kvarstår den till dess att beslutar alt den skall upphöra.Sådant beslut skall meddelas när den skattepliktiga omsättningen varaktigtkommer att uppgå till högst . Gränsvärdet har alltsedanår 1969, dvs. när mervärdeskatten infördes, varit . Frågan om ettändrat gränsvärde har varit uppe till diskussion vid ett flertal tillfällen iriksdagen. har därför haft i särskilt uppdrag attbedöma denna fråga. Utredningen har mot bakgrund av penningvärdeutvecklingensedan år 1969 och under hänsynstagande till de skattesatsändringar som ägt rumefter nämnda år föreslagit att gränsvärdet höjs fill . Gränsvärdetskulle därmed realt ha samma innebörd som vid tillkomsten. Remissinstanserna harallmänt avstyrkt förslaget. Flertalet anför att det nuvarande gränsvärdet ärväl inarbetat och känt. De menar att en så blygsam höjning skulle få enbartmarginell betydelse för de skattskyldiga men leda till administrativasvårigheter. Några remissinstanser har därför menat att en höjning skullebehöva vara väsentligt större. Ett väsentligt höjt gränsvärde skulle dock kunnaleda till konkurrenssnedvridning. Delta skulle stå i strid med önskemålet omatt mervärdeskatten i största möjliga utsträckning skall varakonkurrensneutral. Jag delar den uppfattningsom flertalet remissinstanser gett uttryck för. Jag vill också framhålla attgränsen för redovisningsskyldighet inte har tillkommit för att bereda vissaskattskyldiga en förmån. I stället fär den ses som ett sätt att av prakfiskaskäl minska antalet redovisningsskyldiga. Jagär av de skäl som jag nu har nämnt inte beredd att föreslå någon ändring avgränsvärdet. Utredningenhar föreslagit att den nuvarande skyldigheten för alla skattskyldiga att ifaktura ange mervärdeskattens belopp skall omfatta endast sådana skattskyldigasom också är redovisningsskyldiga. Utredningen föreslår vidare ett utvidgatbetalningsansvar för den som är registrerad som redovisningsskyldig tillmervärdeskatt. Det senare förslaget innebär att den som är registrerad blirbetalningsskyldig även för felaktigt debiterad mervärdeskatt. Bägge dessaförslag har enligt utredningen motsvarigheter i de utländskamervärdeskattesystemen. Beträffandedessa förslag får jag anföra följande. De utländska mervärdeskattesystemenhar, i motsats till vårt mervärdeskattesystem, i regel identitet mellan skatt-och redovisningsskyldighet. Detta innebär att de 1981/82:59 18 som inte når upp till en viss minsta storlek påverksamheten i princip står helt utanför mervärdeskatlesystemet. Med en sådankonstruktion är de av utredningen föreslagna ändringarna väl motiverade. Jag anser att det skulle vara av stort värde om man även idet svenska systemet fick en identitet mellan skatt- ochredovisningsskyldighet. Det nuvarande förhållandet, som innebär att vissaskattskyldiga inte är skyldiga att betala skall, är förvillande. En ordningsom innebär att de som inte är redovisningsskyldiga hell ställs utanförmervärdeskatten bör eftersträvas. Det bör ankomma på mervärdeskatteutredningenatt närmare undersöka om en sådan ordning är möjlig även för den svenskamervärdeskatten. 1 avvaktan på detta är jag inte beredd att biträda deändringsförslag som utredningen på denna punkt har lagt fram. 2.3.3 Uppgifter i faktura, m.m. Utredningen förordar alt kravet på öppen skaltedebitering,i likhet med vad som gäller i utländska mervärdeskattesystem, bör mildras dådet gäller förvärv för smäbelopp. Fakturan bör kunna ligga till grund föravdrag för ingående skatt även utan speciell uppgift om skattens storlek.Utredningen föreslår att avdrag för ingående skatt bör få göras ominköpsbeloppet inkl. skatt understiger , även om skatten inte har angettssärskilt. Utredningens förslag har tillstyrkts av flertaletremissinstanser. Några har förordat ett högre belopp medan ett fåtal, däriblandRSV, avstyrkt förslaget. För egendel vill jag anföra följande. Mervärdeskattesystemet bygger på att avdraget föringående skau skall vara dokumenterat genom att skattens belopp anges särskiltpå inköpsfaktura eller dylikt. Utredningens förslag innebär ingen ändring avkravet på dokument som styrker inköpet utan enbart alt den särskildamervärdeskatteangivelsen inte skall utgöra en förutsättning för rätl tillavdrag då det gäller inköp till mindre belopp. Jag anser alt förslaget iprincip kan godtas. Någonuppmjukning av reglerna om skyldigheten att utfärda faktura eller annanjämförlig handling som utvisar mervärdeskattens belopp föreslås inte. Undantagfrån denna skyldighet skall också fortsättningsvis i princip gälla enbart fördetaljhandeln. Mot bakgrund härav bör ändringen inte gälla generellt utanenbart omfatta inköp till värden som undersuger . Dettorde också vara främst kvitton och andra verifikat på inköp från detaljhandelnsom ibland saknar särskild skatteangivelse och sotn därför har vållatdiskussioner och irritation vid granskningar. Detta bör i stor utsträckningkunna undvikas om utredningens förslag med den av mig förordade justeringengenomförs. Den författningsändring som behövs bör, som utredningen harföreslagit, göras i anvisningarna till 17 §. Utredningen har uppmärksammat att flera utländskamervärdeskattesystem innehåller bestämmelser om att den skattskyldigesregistrerings- Prop.1981/82:59 19 nummerskall vara angivet på fakturor eller motsvarande handlingar. Med den betydelsesom utredningen vill ge registreringen finner utredningen del vara av stortvärde med en motsvarande uppgiftsskyldighet även i det svenskamervärdeskattesystemet. En sådan uppgift skulle kunna vara till hjälp för deskattskyldigas egen kontrollverksamhet. Det är enligt utredningen vidare avväsentligt intresse att beskattningsmyndigheten liksom en fakluramottagare itveksamma fall utan större besvär kan identifiera utställaren av en faktura.Utredningen förordaratt i anvisningarna till 16 § införs bestämmelser sominnebär att uppgiftsskyldigheten i utställd faktura eller motsvarande utvidgas tillatt omfatta även utställarens registreringsnummer. Flertaletremissinstanser har understrukit alt kontrollmöjligheterna utvidgas omförslaget genomförs. Någraremissinstanser har tillstyrkt förslaget endast under förutsättning att en nynummerserie inrättas för fysiska personer. 1 annat fall skulle den personligaintegriteten äventyras. Några remissinstanser, däribland ,, har helt avstyrkt förslaget. KF har framhållit all kravet inte är rimligt iförhållande till de små positiva effekter som förslaget kan få om detgenomförs. Föregen del får jag framhålla följande. Det är av stor vikt att alla möjligheterutnyttjas som kan förbättra kontrollen. Utan alt överbetona vikten av attutställarens registreringsnummer anges i fakturan kan konstateras att det ärav värde för mottagaren att veta om utställaren är registrerad somredovisningsskyldig till mervärdeskatt. Är mottagaren tveksam bör han lättkunna kontrollera uppgiften hos . För flertalet fakturautställareinnebär förslaget inte heller något nämnvärt merarbete. De flesta arbetar medfärdigtryckta fakturablanketter, vilka kan förses även med registreringsnumret.Jag anser att förslaget bör genomföras. Föralt inte onödigtvis belasta de skattskyldiga med merkostnader för upptryckningav nya fakturablanketter bör den nya uppgiftsskyldigheten träda i kraft efteren viss övergångstid. Företagen kan då föra in registreringsnumret påfakturorna i samband med ordinarie nytryck av blanketter. Den nya bestämmelsenbör tas in i anvisningarna lill 16 §. Utredningenkonstaterar att den nuvarande beslutsordningen för fastställande avmervärdeskatt fungerar bra. Delta gäller inte minst de möjligheter somlänsstyrelsen har att på ett enkelt sätt meddela nyttpreliminärt beslut när sådana omständigheter har framkommit som föranlederändring av tidigare fastställd skatt. Ett sådant nytt beslut kan utfärdas päinitiativ av antingen den skattskyldige eller . Eftertreårsperiodens utgång kan ändring av fastställd skatt ske antingen 1981/82:59 20 genomefterbeskattning eller genom besvär i särskild ordning. Frågan om ändring skallanhängiggöras senast under sjätte året efter utgången av det kalenderår undervilket beskattningsåret har gått till ända. För att efterbeskattning skall fåske eller för att besvär i särskild ordning skall få anföras krävs att vissaförutsättningar är uppfyllda. Utredningenhar konstaterat att förutsättningarna för efterbeskattning äruppfyllda. Detta är dock oftast inte fallet när det gäller den skattskyldigesbesvär i särskild ordning. Utredningen har inte funnit några väsentliga skälför att denna skillnad skulle bibehållas. Utredningen föreslår atttillämpningstiden för det enklare beslutsförfarandet förlängs från till .