prop · G503135 · 1981-12-31 00:00:00 — uforstående över foret sådant indgreb. De danskejede svenske datterselskaber er velintegreredei det svenske samfund og overholder naturligvis de love og regler, der gaelderi landet. Den mistaenkeliggrelse af og alment negative holdning til udenlandskeinvesteringer, der gennemsyrer "kontrolliniens" og"forhand-lingsliniens" lovforslag, må kunskarpt tage af stånd fra, så meget desto mere som de naevnte linier selv indr/ömmer atsavne bevis på udenlandskejede virksomheders skadelige indvirkenpå den svenske samfundskonomi. Detellers gode samarbejde, der hersker inden for de nordiske lande, vil bliveudsat for en alvorlig belastning ved en sådan diskriminerende lovgivning. Industrirådetbefrygter, at det omhandlede lovforslag, der er et udtryk for en dyb mistillidtil alle udenlandskejede virksomheder, i almindelighed vil kunne have staerktnegative effekter pä det nordiske sammen-hold. vilderfor anmode handelsministeren om över for den svenske regering at fremf/ire Industrirådetssynspunkter og advare mod den påtaenkte lovgivning samt opfordre til enmere positiv holdning til de udenlandske investeringer. Organisationernauppskattar den öppenhet som på detta sätt kan förekomma i det nordiska meningsutbytet. Det är bättre attpå ett tidigt stadium innan politiska beslut är fattadefå kännedom om berörda företags öppet deklarerade inställning än att företagen så småningomdrar konsekvenser i det tysta. Företagensreaktion pä utredningens betänkande har varit sådan attorganisationerna är övertygade om att en lagstiftning enligt kontroll-och förhandlingslinjernas förslag skulle få betydande långsiktiga negativa investerings-, sysselsättnings-och utvecklingseffekter . Det skulle - mot bakgrund av hur de utlandsägda företagenhittills bedrivit sin verksamhet i - vara oförsvarligtatt genomföra lagstiftningen. betänkande har i flera fall som kommit tillorganisationernas kännedom föranlett tvekan rörande lämplighetenav att förlägga investeringar till . Redan på förslagsstadiethar utredningen åstadkommit en förtroenderubbning. Det är angeläget att åtgärdervidtas för att detta förtroende återställs. 1981/82:135 170 Vidsin bedömning av utredningens förslag finner organisationerna anledning att särskilt taupp kontroll- och förhandlingslinjernas förslag till nyetablerings-och verksamhetskontroll eftersom konsekvenserna av dessa förslagframstår som allra allvarligast. Sverigesinternationella åtaganden och förpliktelser Utredningenhar utförligt redovisat det mellanstatliga samarbete i vilket deltagitoch som syftat till att främja internationell handel, internationellabetalningar och internationella investeringar. Organisationerna vill starktframhålla att detta samarbete haft synnerlig betydelse för Sverigesekonomiska utveckling. Dei séurananhanget viktigaste åtagandena har gjort inom . Även åtagandenaenligt och den europeiska bosättningskonventionen är avbetydelse. skall medlemsstaterna söka minska eller avskaffa återståendehinder för utbyte av varor och tjänster ochför löpande betalningar samt söka bibehålla ochutsträcka liberaliseringen av kapitalrörelser. Ett utflöde av medkonkreta bindande åtaganden är OECDs kapitalliberaliseringsstadga som bl a åläggermedlemsstaterna att bevilja varje tillstånd som behövs för att slutföra eller verkställa bl a ingåendedirektinvesteringar. Direktinvesteringari stadgans mening är upprättande eller utvidgning av ett helägtdotter- eller filialföretag, förvärv av hela äganderätten till ett bestående företag,deltagande i ett nytt eller bestående företag samt långtidslån . Undantag från åtagandet att inte lägga hinder i vägen fördirektinvesteringar gäller endast - förutom i fråga ominvesteringar av rent finansiell karaktär - fall då en enskild transaktion eller överföring pä grund avbeloppets storlek eller andra omständigheter skulle ha utomordentligt skadlig verkan på den berördamedlemsstatens intressen (den s k andra anmärkningen). I sammanhangetkan bortses från stadgans derogations-klausul för länder iakuta betalningssvårigheter eftersom sådana svårigheterknappast kan åberopas för att hindra ingående direktinvesteringar. Kapitalliberaliseringsstadganhar betydelse framför allt för de remitterade förslagen om etableringskontroll.För såväl etablerings- som verksamhetskontrollen är den avOECD-rådet antagna deklara- Prop.1981/82:135 171 tionenom internationella investeringar och multinationella företag avbetydelse. I denna har staterna deklarerat att de bör medgeutlandskontrollerade företag behandling som ej är mindrefördelaktig än den som i samma situation medges inhemska företag(nationell behandling). En traktatmässig förpliktelse att lämna nationell behandling harSverige iklätt sig i . Olikauppfattningar kan finnas om en överträdelse av dessa internationella åtagandensker genom att en restriktiv lagstiftning antas eller om överträdelsensker först då i administrativ praxis direktinvesteringarhindras eller utlandskontrollerade företag utsätts för en diskriminerande behandling. Det ärorganisationernas klara uppfattning att de förslag som fremlagts avkontroll- och förhandlingslinjerna i vart fall strider mot den andasom ligger till grund för de ovan angivna mellanstatliga överenskoiranelserna.En tillämpning av en etablerings- och verksamhetskontroll sådan denavsetts komma att ske enligt dessa linjer medför enligt organisationernaatt klart skulle bryta mot sina internationella förpliktelser.Redan införandet av en lagstiftning med sådanakonsekvenser är så diskrediterande för i detinternationella ekonomiska samfundet att det bör föranledaatt lagstiftaren avstår från en sådan åtgärd. Utredningenhar i sitt betänkande endast redovisat internationella förpliktelserenligt mellanstatliga överenskommelser. Därutöver harSverige emellertid förpliktelser enligt den allmänna folkrättensregler avseende utlänningars förvärvade rättigheter. Utredningen har inte belyst i vad mån de framlagdaförslagen kan komma i strid med dessa regler. Enligt organisationernakan framför allt kontrollinjens yttersta sanktioner, återkallelseav verksamhetstillstånd och föreläggande att avyttra aktier, innebärakonflikt med det folkrättsliga egendomsskyddet. Den allmänna folkrätteninnehåller regler mot att en stat ingriper i enskilda utländska rättssubjektsförvärvade rättigheter på diskriminerande grund. Frånhändande avegendom utlöser ocksä normalt krav på "prompt, adequate andeffective compensation". Det föreslagna sanktionssystemet ärutomordentligt diffust utformat. Det synes dock vara avsett att kunna utlösas såväl somytterligare sanktion jämte de påföljder som eljest genom regler gällandelika för svenska och utländska subjekt står till buds för samhället ochenskilda parter som även i de fall då någon avsamhället generellt sanktionerad norm inte överträtts. Ivarken det ena eller det andra fallet kan organisationerna finna grunder enligtvilka användandet av sanktionerna skulle kunna försvarasenligt folkrättens regler. Prop.1981/82:135 172 inomsig risker för att dras in i internationella rättstvisterpå ett sätt som skulle vara betänkligt för landetsanseende som rättsstat. Organisationernavill understryka att har i fråga om det folkrättsliga egendomsskyddetsinnebörd hållit en mycket fast linje. Detta har kommit tilluttryck bl a genom att ratificerat det tilläggsprotokollom om skydd för de mänskliga rättigheterna som innehåller regler om egendomsskydd.Då varit involverat i mellanstatliga förhandlingarom ersättning vid nationaliseringar har detta varit väsentligt.En konsekvent linje är också av värde för framtiden vid förhandlingar om och tillämpningav sådana bilaterala investeringsavtal som Sverig strävar efteratt sluta med . Då det gäller företagensbedömning av de allmänna investeringsförutsättningarnai ett land spelar naturligtvis samhällets förhållande till företagen en mycket stor roll. Av synnerlig vikt är förutsebarhetenbeträffande statens åtgärder mot företagen och att statliga åtgärder ärkonkurrensneutrala. Byråkra-tiseringsgraden i förvaltningenärockså väsentlig. En diskriminerande administrativ praxis får självfalleten allmänt investeringshämmande effekt. Även institutionella förhållandensom möjliggör diskriminering har negativ betydelse. Genomatt lagstiftning och annan offentlig reglering har en ökandebetydelse för företagens verksamhet i många länder ökas också företagensinsatser för att på ett yrkesmässigt sätt kunna bedöma de rättsliga förutsättningarnas betydelse. De största företagenanvänder såväl intern som extern expertis. Medelstora och mindreföretag anlitar i hög grad utomstående konsulter, bl a advokater och banker och är tillstor del hänvisade till dessas omdöme ochbedömning av investeringsförutsättningarna i olika länder. Likabehandlingslinjenhar anfört, vilket organisationerna vill understryka, att man kan utgå från attsvenska konsulter i sin rådgivning är lojala mot svenska allmännaintressen men att de inte torde kunna undvika att redovisa den osäkerhet iförutsebarhet som är förknippad med den föreslagnakoncessionslagstiftningen. Tillkomplettering av detta uttalande vill organisationerna framhålla attofta anlitas internationella konsulter som eftersträvar enstrikt objektiv bedömning. Dessa experters kunnande inriktasnaturligen på de stora investeringsländernamedan uppmärksamheten Prop.1981/82:135 173 gentemotSverige på grund av dess perifera läge ochringa marknadsstorlek blir lägre. Regler som vid en internationell jämförelse utförd enligtgängse metoder har en formellt diskriminerande utformning redovisas därför som enklart negativ faktor även ora vid ett närmare studium nyanserandemotivuttalanden skulle kunna tas fram eller en liberal praxis kunna åberopas. Även andra än objektiva experter kan påverka företagensinvesteringsbeslut i negativ riktning. industriella kris har lett till.en hårdnandekonkurrens om de internationella investeringarna. Det ärnaturligt och knappast otillbörligt att konkurrerande intressen - som bl a kanvara myndigheter i andra potentiella värdländer eller systerbolag i en koncern - framhåller denackdelar som en särskild reglering av utländska företagsetablering och verksamhet skulle innebära för den som överväger att investera i . Kontroll-och förhandlingslinjerna har hävdat att deras förslag dels syftar till atttillförsäkra samhället möjligheter att bestämma den utlandsägda sektornsstorlek och inriktning dels säkerställa att det svenska regelsystemet kan tillämpaseffektivt även på utlandsägda företag. Kontrollinjen använderuttrycket "reell likabehandling" för sin linje. Kontroll-och förhandlingslinjerna har - enligt vad de självakonstaterat - inte kunnat visa att de utlandsägda företagenmissbrukat sin ställning. Det är sålunda inte i praktiken visat att de rättsregleroch andra normer som tillämpas i är otillräckliga för attsvenska samhällsintressen skall tillgodoses. Vid eninternationell jämförelse framstår för övrigt den svenska rättsordningen såväl i fråga om förhållandetmellan företagen och samhällsorganen som mellan företagenoch enskilda intressen som mycket välutvecklat. Därför saknas bland företagen förståelse för attlikställighet mellan svensk- och utlandsägda företagskulle kräva en särskild lagstiftning för de utlandsägda företagensetablering och verksamhet. i sit sammanhang framstår det avkontrollinjen använda uttrycket "reell likabehandling" somdemagogiskt och syftande till att dölja mer långtgående kontrollsyften. En genomgång avkontroll- och förhandlingslinjernas förslag bedöms av näringslivetsom entydigt diskriminerande till både syfte och konstruktion. Graden av diskrimineringframstår vid en detaljgranskning som långtgående. Prop.1981/82:135 174 För attbelysa att förslagen framstår som investeringshämmande diskrimineringar villorganisationerna jämföra förslagen om regleringarna i de länder medvilka vi konkurrerar om internationella investeringar. Utredningen har visat(sid 148 f) att vissa länder har en generell etableringskontroll somreglerar hur det utländska kapitalet far investeras i landets näringsliv.I första hand tar etableringskontrollen sikte på övertagandenav inhemska företag. De länder som nämns särskilt är , , , , ochStorbritannien. Utredningen konstaterar att generella system förkontroll av verksamheten vid utlandsägda företag endast finns i och . ländervisa redovisning framgår att destater som utgör de viktigaste konkurrentländerna för Sverigeför internationella investeringar har en liberalare inställningsom i högre grad bygger på nationell behandling av utländskainvesteringar. Det gäller sålunda , , , och . En etableringskontroll skulle försämraSveriges konkurrensposition i förhållande till dessa industristater. En verksamhetskontrollskulle försämra vårt läge i förhållande till ytterligare ett antal länder ochi detta hänseende placera oss i samma grupp som endast två andrai-länder som dessutom har särpräglade förhållanden, nämligen och . Då det gäller själva förslagentill etablerings- och verksamhetskontroll reagerar organisationerna i första handmot de synnerligen allmänt hållna prövningskriterierna och vidden av prövningsområdet. Rätten attstarta verkscimhet, att utvidga till nya verksamhetsgrenar och även -enligt kontrollinjens förslag - rätten att fortsätta etablerad verksamhet görsberoende av så allmänt hållna generalklausuler att förutsebarhetsaknas ora verksamhetens förutsättningar. Organisationerna, som tagit del avSvenska remissyttrande överutredningens betänkande, vill här instämma i vad som sägs i föreningensyttrande om de minimikrav som måste ställas för att en föreskrift skall förtjänabeteckningen lag. Organisationerna vill också understryka vad likabehandlingslinjenanför om att vidsträckta generalklausuler genom vilka den allmänna rätten tillnäringsutövning regleras inte förekommer i den svenska rättsordningenoch att den svepande reglering som föreslås framstår som främmande. Förorganisationerna utgör det en uppenbar diskriminering om näringsfriheti princip råder för svenskägda företag medan utlandsägda företagsallmänna rätt att idka näring betingas av särskilda tillstånd. Utgörs prövningskriteriernaav så vidsträckta generalklausuler som enligt den föreslagnalagtexten, kombineras diskrimineringen med en oacceptabel rättsosäkerhet. Prop.1981/82:135 175 Diskrimineringenoch rättsosäkerheten vidlåder inte bara tillståndsprövningenutan också tillsyns- och sanktionsordningen. Intrycketav diskriminering förstärks vid en genomgång av motivuttalandena.Organisationerna anser det ej erforderligt att kommentera varje detalj som kanföranleda kritik i de omfattande texterna utan vill begränsa sigtill att framhålla vissa exempel. Ifråga om etableringskontrollen framgår av motivuttalandena att företagen itillståndsärenden skall underkastas särskildainformationskrav. Det framhålls (sid 456) som särskilt viktigt att sökandenredovisar en plan för verksamheten vid företaget. Av planen kan -heter det - behöva framgå bl a vilka huvudsakliga varor som företagetskall producera och sälja med uppgift om vilka nya produkter som skallintroduceras och vilka gamla produkter som skall avvecklas. Sådanauppgifter som angivits avkrävs inte och kan inte avkrävassvenskägda företag. I en marknadsekonomi sker produktlanseringari en konkurrensmiljö där det för företagen är av synnerlig vikt att kunna presentera nyaprodukter vid sådant tillfälle och på sådant sätt att mottagandet på marknaden blir gynnsammasttänkbara. Det är då viktigt att information före lanseringeninte kommer på avvägar. Det kan inte - oavsett vilka formellasekretessregler som gäller - bestridas att information till utomstående utanomedelbart ekonomiskt ansvar - vare sig det är fråga ommyndighetsföreträdare eller andra - medför en läckagerisk.Informationsläckor kan få betydande ekonomiska skadeverkningar. Det framstår därför förorganisationerna som olämpligt att myndigheter ges en allmän rätt attinfordra denna typ av uppgifter. Det framstår dessutom som särskilt olämpligtatt uppgifterna infordras på ett diskriminerande sätt. Företag somutsätts för dessa krav måste, om de har möjlighet därtill, överväga omproduktutveckling, produktion och förberedelser för introduktion av nya produkter för densvenska marknaden inte bäst sker utanför och att vår marknad hellre skallbearbetas genom import än lokal produktion. Redan i det förstatillståndsärendet möter sålunda en investeringshämmandediskriminering. Denna diskriminering möter sedan etablerade företagvarje gång de avser att ta upp en ny verksamhetsgren. Denallvarligaste diskrimineringen möter i verksamhetskontrollen. I ett nyetableringsärende står alternativetatt dra sig tillbaka med en begränsad förlust öppet. Sedan etablering väl skettblir konsekvenserna av ändrade förutsättningar allvarligare. Detta måstebeaktas redan inför det första engagemanget. 1981/82:135 176 Kontrollinjenärden linje som utförligast utvecklat sin uppfattning ochorganisationerna vill därför främst uppehålla sig vid den linjens förslag.Vad som skapar betydande osäkerhet och vad som företagen måste väga in somen kostnadspost i sina kalkyler är de villkor som enligt kontrollinjen skall kunnaknytas till ett verksamhetstillstånd och som företaget inte kan bortse från kankomma att förändras och utvidgas. Devillkor som är tänkta att förekomma är av två slag, allmänna och individuella. Beträffande deallmänna villkoren nämns främst att verksamhetstillståndetskall förbindas med villkor att företaget skall eftei komma OECDs riklinjer förmultinationella företag. sägs (sid 493) att vadriktlinjerna innehåller om offentlig information måste ansesotillfredsställande: "Vad som främst sätter nedvärdet av denna information är att i och för sig viktiga upplysningar om rörelseresultatoch annat inte behöver redovisas med nedbrytning på de olikavärdländerna." Därför föreslås medOECD-riktlinjerna som utgångspunkt vissa tillägg och ändringartill den i riktlinjerna angivna informationsstandarden. Kontrollinjen medger(sid 496) att offentliggörandet av uppgifter om koncernens verksamhet i ettenskilt land kan medföra konkurrensnackdelar samt att hänsyn också bör kunnatas till detta förhållande. "Avgörandet avdenna fråga bör emellertid inte vara en angelägenhet för den utländskakoncernen. Granskningen av att lämnad information är i överensstämmelsemed uppställda krav bör ankomma påtillståndsmyndigheten. Kan en utländskkoncern inför tillståndsmyndigheten på övertygandesätt visa att det principiella kravet på länderned-brytninginte kan iakttas utan förfång för den utländska koncernens verksamhet, bör tillståndsmyndigheteni det enskilda fallet kunna ta hänsyn härtill." Härigenomkommer OECDs riktlinjers frivilliga karaktär att i princip försvinna för utlandsägda företag.Dett kan innebära diskriminering mellan svenskägda ochutlandsägda företag och kan också innebäradiskriminering mellan olika utlandsägda företag. Enligt en rapport från "Multinationella företags informätionsgivning. En undersökning avhur företagen följer OECDs riktlinjer" redovisade endast ettsvenskägt företags rörelseresultat per geografiskt område.Industriförbundet finner denna uppgift rimlig eftersom förbundet iöverläggningarmed och vid rådgivning till företag kunnat konstatera attjust den uppgiften är särskilt känslig från konkurrenssynpunkt. Det är sålunda ettväsentligt svenskt industriintresse, inte minst förexportindustrin att riktlinjernas frivilliga karaktär bibehålls. 1981/82:135 177 bakgrundav detta starka svenska industriintresse framstår en särbehandlingav utlandsägda företag som obillig. Då det gäller förhållandetmellan olika utlandsägda företag kan inte uteslutas att företag, för vilka åberopandeav affärshemlighet är väsentlig i visst hänseende rörandetillämpningen av OECD-reglerna, och vilkas produkter eller tjänster är av väsentligbetydelse för landet genom denna betydelse kan skapa en större förståelse hostillsynsmyndigheten än andra utlandsägda företag. Såsom den väsentligastekostnadsposten som kan följa av särbehandling måste ett utlandsägt företag räkna medde individuella villkor som kan knytas till ett verksamhetstillstånd.Kontrollinjen anför (sid 500): ''Rlent allmänt bör detockså vara möjligt att bestämma att sysselsättningenvid ett företag inte får sänkas under viss nivå. Garantier bör vidarekunna sökas för att företaget tar upp viss verksamhet av betydelse för företagetsmöjligheter att fortleva och utvecklas. Sådana villkor kan exempelvisavse att företaget skall bedriva visst forsknings- ochutvecklingsarbete, att företagets verksamhet skall tillföras vissproduktionsmetod eller vissa forskningsresultat eller att företagetunder skall fullgöra ett närmare angivet investeringsprogram." Dettainnebär att beslutsrätten rörande väsentliga kostnadsfaktorer övertas avmyndigheter som ej har något ekonomiskt ansvar förkostnaderna. Det ekonomiska ansvaret kvarstannar dock hos företaget. Eftersomvillkor av detta slag enligt förslaget egentligen kan komma att läggas på företaget när somhelst under verksamhetens gång blir dessutom kostnaderna oberäkneliga. Organisationernamåste framhålla att uttalanden och "garantier" ilagtext, motiv eller av tillämpande myndigheter om att villkorsarsenalen skalltillämpas med omdöme, att hänsyn skall tas till företagets förhållandenetc, av konkurrensutsatta företag inte kan tillmätas någon ellerendast ringa betydelse. Det är en grundläggande företagsekonomisk princip att till rätten attbesluta om kostnader för ett företag måste kopplas ett kostnadsansvar. Med ansvar menas här inte någon allmänansvarskännande attityd utan att den ansvarige inför sinahuvudmän har att stå för konsekvenserna av sina beslut. Det är på denprincipen aktiebolagslagens regler om företagets ledning bygger. Denna princip genomsyrarockså de effektiva företagens beslutsordning. Väsentligaavvikelser från den principen rymmer inom sig risken för ett företagsundergång. I ett större samm.anhang medför sådanaavvikelser att samhällsekonomiska system kan bryta samman. 12 1981/82. Prop.1981/82:135 178 Genomatt villkor av det slag som kontrollinjen anför - och som även syneskunna förekomma enligt förhandlingslinjens förslag - kan medföra att beslutsrätt i väsentligaföretagsekonomiska frågor överflyttas från företagets ledning till myndigheter kommer förslaget istrid mot förutsättningarna för en marknadshushållning. Genom att det föreslagnaregelsystemet dessutom skall tillämpas för endast en viss del av näringslivet,dvsdiskriminerande, är det för organisationerna uppenbart att reglerna fårbetydande investeringshämmande effekter. Kontroll-och förhandlingslinjernas förslag till verksamhetskontroll innehåller båda vitesom sanktionsmedel. Kontrollinjens koncessionssystem ger också utrymmeatt återkalla verksamhetstillstånd eller att förelägga den utländske ägaren att avyttra sina aktier ellerandelar i företaget. Riskenatt verksamhetstillstånd kan komma att återkallas kan ha vissbetydelse för företag som ännu icke alls är etablerade i landet. Förflertalet utlandsägda företag som redan finns i landet torde dock risken för återkallelsepraktiskt sett framstå som begränsad särskilt som - vilket kontrollinjen själv framhåller - återkallelseärett tveeggat instrument som kan medföra betydande olägenheter för de anställda vidföretaget och för tredje man. Dock skall den psykologiskabetydelsen av äterkallelse-möjligheten inte underskattas eftersom den kan tolkassom ett uttryck för en misstänksamhet och allmänt negativ attityd mot utländskainvesteringar. Densanktion som för företagen kommer att framstå sompraktiskt beaktansvärd och sannolik blir vite. Sett mot bakgrund av denvillkorskatalog som ställts upp måste företagen räkna med att vite förekommer som ett"argument" i förhandlingar med företagen även ibegränsade ärenden. Det anses av både kontroll-och förhandlingslinjen opåkallat att regelmässigt tillgripa omedelbaravitesförelägganden. Det skulle sannolikt också vara företagensattityd att de ogärna utsatte sig för ett vitesföreläggande.Det kan då komma att framstå som om myndigheterna"vinner" den typ av förhandlingar som kan förekomma.