prop · G50388 · 1981-12-31 00:00:00 — Den innebar att tre regionala förvaltningsdomstolar, benämndaförsäkringsrätter, inrättades för att fungera som besvärsinstans mellan deallmänna försäkringskassorna och försäkringsdomstolen. Namnet på den senaredomstolen ändrades till försäkringsöverdomstolen. Försäkringsrätterna har alltsedan de inledde sinverksamhet haft en ständigt stigande måltillströmning som väsentligt haröverstigit vad soin beräknades då rätterna inrättades. Vidare motsvaradeavverkningen av mål inte fullt ut vad som förväntades vidderas tillkomst. Detta sammantaget har lett till att försäkringsrätterna trotsatt de har erhållit viss personalförstärkning inte har kunnat avverka mål itakt med tillströmningen. Väntetiden för att få ett ärende avgjort har därmedsuccessivt ökat och uppgår nu genomsnittligt till närmare . För att komma till rätta med denna otillfredsställandesituation tillsatte regeringen (1 en kommitté med uppdrag attöverväga olika åtgärder för att förkorta väntetiderna för ärenden hosförsäkringsrätterna. Kommittén ', som antog namnet försäkringsdomstolskommittén.har redovisat resultatet av sitt arbete i delbetänkandet (Ds S 1981:9)Försäkrings-domstolarnas arbetsläge. Förslag till åtgärder. Ett sammandrag avbetänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I. ' Ledamöter: , ordförande, försäkringsriittsrädcnoch cheferna lör lörs.äkringsrätl . 1981/82:88 17 Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av försäkringsöverdomstolen,försäkringsrätten för , försäkringsrätten för ,försäkringsrätten för , , kammarrätten iStockholm, länsrätten i , , ,statskontoret, , , justitiekanslern,, landstingsförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen.Landsorganisationen i (LO), (),Centralorganisationen / SR, , advokatsamfundoch . harbifogat yttranden från de allmänna försäkringskassorna. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas tillprotokollet i detta ärende som bilaga 2. I den proposition (prop. 1977/78:20), som låg till grundför inrättande av de nuvarande försäkringsrätterna, framhöll dåvarandedepartementschefen att socialförsäkringen hade fått en alltmer ökad betydelseoch utgjorde grundvalen för flertalet medborgares ekonomiska trygghet underåtminstone något skede av deras levnad. Denna utveckling hade fört med sig enbetydande ökning av ärendemängden inom socialförsäkringen, bl. a. ibesvärsinstanserna. Även andra betydelsefulla ärendegrupper hade på senare årförts över till socialförsäkringsadministrationen. De reformer som under årenslopp hade genomförts på socialförsäkringens område hade emellertid framför allttagit sikte på det materiella innehållet i försäkringen. På den administrativasidan hade förändringarna varit av mindre omfattning. 1971 årsförvaltningsrättsreform berörde endast i ringa grad socialförsäkringssektorn.Detta innebar att försäkringskassornas beslut alltjämt överklagades till ellerunderställdes , som var såväl tillsyns-som besvärsinstans.Ärendena handlades som vanliga förvaltningsbesvär på verkets besvärsavdelning.Verkets beslut kunde sedan överklagas fill försäkringsdomstolen som varslutinstans. Något tvåpartsförfarande fanns inte. För yrkesskadeärenden fannsutöver verket en särskild mellaninstans, försäkringsrådet, som arbetade iliknande former. Utbyggnaden av förmånerna inom socialförsäkringen medfördeemellertid enligt föredraganden att ökade krav måste ställas påbesvärsprövningen inom socialförsäkringen. Denna borde anpassas till vad somgällde för andra jämförbara områden. De bestämmelser som gällde för förfarandetpå innebar att man där måste arbeta iformer som framstod som otidsenliga i jämförelse med annan förvaltningsrättsskipning.Bl. a. saknades i stor utsträckning fasta regler om beslutför-heten. 1981/82:88 18 Mot denna bakgrund föreslogs en förstärkning avbesvärsorganisationen inom socialförsäkringsområdet genom att tre regionalaförsäkringsdomstolar - försäkringsrätter - inrättades på mellaninstansnivå.Försäkringsrätterna skulle härvid ta över den besvärsprövning somriksförsäkringsverkets besvärsavdelning och försäkringsrådet hade utfört. Genom denna reform skulle besvärsprövningen inomsocialförsäkringen anpassas till det mönster som gällde för andra jämförbaraområden. Därmed avsågs i första hand en jämförelse med kammarrätt, som enligthuvudregeln dömer med tre yrkesdomare. Detta avsågs också vara ägnat attförbättra handläggningen och lätta trycket på den högsta prövningsinstansen, försäkringsöverdomstolen.Vidare underströks starkt vikten av att försäkringsöverdomstolen genom enförbättrad arbetssituation gavs möjligheter att stärka sin ställning somprejudikatbildande instans. anslöt sig till den bedömning som minföreträdare sålunda gav uttryck för och den föreslagna besvärsorganisationenträdde i funktion . Reformen har varit i kraft . Det harenligt min mening lett till att besvärsordningen för socialförsäkringsärendennumera svarar mot de rättssäkerhetskrav man bör ställa med hänsyn tillärendenas betydelse. Ett väsentligt problem är emellertid att tillströmningenav besvärsärenden till försäkringsrätterna har varit kraftigare än beräknat.Till följd därav har ärendebalanserna ständigt ökat och väntetiderna förlängts.Mot den beräknade tillströmningen av 12 000 mål per är kom det sålunda in år1979 ca 13 000 och ca 16 500 mål. Den stigande tendensen har fortsattunder . Vidare hör till bilden att rätterna när de inledde sitt arbetefick ta över en målbalans på drygt 11 000 mål. Det ligger självfallet ett väsentligträttssäkerhetsintresse också i att väntetiderna vid besvärsprövningen kanhållas nere. En besvärsordning måste alltså vara utformad så att den kanerbjuda en såväl snabb som ur andra synvinklar betryggande ärendehantering. har i sitt delbetänkande lagtfram förslag till olika åtgärder som syftar till en förkortning av väntetidernaför ärenden hos försäkringsrätterna. Förslagen innebär i korthet - en utökadomprövning av beslut hos försäkringskassorna - en överflyttning av mål omarbetsgivaravgift m. m. från försäkringsdomstolarna till de allmännaförvaltningsdomstolarna - vissa förenklingari de interna arbetsrutinerna - enutökad behörighet för domare att ensam fatta beslut. Kommittén föreslår dessutom en fullföljdsbegränsning i försäkringsöver domstolen. Kommitténs förslag har i huvudsak fått ett positivtmottagande av remissinstanserna. Kammarrätten i , länsrätten iStockholms län och för dock fram principiella synpunkter somavser besvärsordningen i stort. De menar att den första domstolsprövningen avett Prop.1981/82:88 19 försäkringskassebeslut inte bör göras av en domstol somhar försäkringsrätternas nuvarande organisation och alltså är uppbyggd som enöverinstans. I anslutning härtill aktualiserar dessa remissinstanser på nyttden fråga som var aktuell när försäkringsrätterna inrättades nämligen om enintegration av försäkringsdomstolarna med de allmänna förvaltningsdomstolarna. När försäkringsrätterna inrättades som särskildasocialförsäkringsdomstolar på mellaninstansnivå framhöll statsmakterna attdetta ställningstagande inte hindrade att man kunde överväga attintegrera dessa domstolar och de allmänna förvaltningsdomstolarna med varandra. Denna fråga kan sägas i viss mån ha kommit i ett annatläge sedan länsrätterna har brutits ut till självständiga allmännaförvaltningsdomstolar. Situafionen i försäkringsrätterna fordrar emellertid nuen snabb lösning, vilket förutsätter omedelbara åtgärder inom ramen förnuvarande domstolsorganisation. Frågan är också så vittomfattande att jag intefinner anledning att nu ta upp den till prövning med tanke på de överhängandeproblem försäkringsrätterna har att kämpa med. I fråga om åtgärder som bör vidtas för att förbättraarbetsläget i försäkringsdomstolarna kan jag i likhet med huvudparten avremissinstanserna i allt väsentligt ansluta mig fill kommitténs överväganden. I det följande kommer jag att närmare behandla kommitténsförslag. Frågan om resursförstärkningar för försäkringsrätterna kommer jag emellertidinte att ta upp i detta sammanhang utan återkommer till den vid min anmälan avanslagen fill försäkringsrätterna i budgetpropositionen för /83.Jag vill här också erinra om att försäkringsdomstolskommittén fortsätter sittarbete och enligt direktiven skall komma med förslag fill hur ett eventuelltbehov av fortsatta samordningsinsatser bör tillgodoses. Enligt nuvarande ordning skall omprövavarje beslut mot vilket besvär anförs. Beslutet får dock ändras endast omklagandens yrkande därigenom i sin helhet bifalls. I annat fall skall ärendetlämnas över för handläggning i försäkringsrätten. Kommittén föreslår att vid omprövningeninte längre skall vara på detta sätt bunden av den försäkrades yrkande utanockså kunna delvis bifalla det. Förslaget innebär å andra sidan att klagandenalltid, när han har fått del av omprövningsbeslutet, måste ta ett nyttinitiativ om han önskar att ärendet skall tas upp i försäkringsrätten. Samtligaremissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran den princip för ändradeomprövningsregler som kommittéförslaget sålunda bygger på. Även jag delar kommitténs bedömning att det är lämpligtatt utöka försäkringskassornas omprövningsrätt på det skisserade sättet. Kommitténs förslag, som går ut på att omprövningen av etttjänstemannabeslut skall utföras av en överordnad befattningshavare påcentralkontoret 1981/82:88 20 bör garantera att felaktigheter som beror på bristanderutin m. m. rättas till utan att besvärsorganen behöver belastas. Meningen är vidare att omprövningsbeslutet skall innehållaen beslutsmotivering som mera direkt tar sikte på den argumentation som denförsäkrade har åberopat till stöd för sin talan. Även om det nya beslutetalltså inte leder till någon ändring, kan i vart fall den utförligabeslutsmotiveringen leda fill att den försäkrade får förståelse för beslutetoch därför avstår från att klaga. Möjligheten att delvis bifalla den försäkrades yrkande ikombination med vad jag har sagt om effekten av bättre motiveringar ärockså en omständighet som kan leda till att många ärenden slutligt stannar ikassan. Det utvidgade omprövningssystemet innehåller alltså såmånga nya moment i förhållande till det nuvarande systemet att det enligt minmening bör leda till att de försäkrade blir väsentligt mer benägna att nöja sigmed den prövning som sker i . Detta är särskilt angeläget inotbakgrund av den stora ärendevolymen i kassorna. Kommitténs bedöirtning är att 2500 mål faller bort till följd av den utökade omprövningen. När det gäller den närmare utformningen avomprövningsreglerna presenterar kommittén två alternativa lösningar. Den första(alternativ 1) innebär att den försäkrade liksom f. n. anför besvär överförsäkringskassans beslut, varefter kassan efter omprövningen delger denförsäkrade det nya beslutet och bereder honom tillfälle att fullfölja besvärentill försäkringsrätten . Fullföljer han inte. stannar ärendet ikassan. Den andra lösningen (alternativ 2) går ut på att förenakassans första beslut med en rätt för den försäkrade att begära omprövning. Besvårsrättenknyts i stället till det beslut som fattas med anledning av omprövningen.Kommittén förordar alternativ 2. De flesta remissinstanserna delar kommitténs bedöinningatt alternativ 2 innebär den bästa lösningen. (majoriteten) ochförsäkringskasseförbundet förordar emellertid alternativ 1. Skälet härtill äratt kassans första beslut enligt dessa remissorgan kan uppfattas sompreliminärt och förtroendet för detta minska, om beslutet är förenat medomprövningsrätt och inte med besvärsrätt. Även statskontoret förordaralternativ 1 såsom den enklare lösningen. För min del finner jag att skillnaderna mellan de bådaalternativen i viss mån har överbetonats när det gäller utfallet i praktiken.Jag anser exempelvis att det knappast behöver befaras att allmänheten skulle uppfattaett beslut annorlunda bara för att det är förenat med en omprövningsrått ochinte med en besvärsrätt. Vid valet av lösning bör man i stället fästauppmärksamheten på några andra omständigheter. En sådan är att alternativ 1saknar motsvarighet inom något annat rättsområde. En viktig omständighet ärvidare att omprövnings- 1981/82:88 21 förfarandet bör vara så utformat att det underlättarförsäkringsrättens handläggning av de ärenden som trots omprövning inte stannari kassan. Av de av kommittén utformade lösningarna har alternativ 2 denfördelen framför alternativ 1 att de yrkanden och grunder som anges ibesvärsskrivelsen är direkt inriktade på det beslut som blivit resultatet avomprövningen och som alltså ligger till grund för försäkringsrättens prövning. Med alternativ 1 är däremot besvärsskrivelsens yrkanden,grunder och övriga argument inriktade på det ursprungliga beslutet, dvs. på ettbeslut som efter omprövningen kanske är relevant. Detta kan medföraatt relevanta yrkanden, grunder och argument saknas i besvärsskrivelsen i detfall vid omprövningen delvis har bifallit de ursprungligabesvären. Som exempel på en sådan situation kan nämnas att klaganden, sedan kassanhar avslagit hans ansökan om förtidspension, i besvären vidhåller sitt yrkande,varefter omprövningen leder till att han får sjukbidrag . Medanbesvärsskrivelsen är inriktad på frågan om rätt till pensionsförmånenöverhuvudtaget föreligger är alltså den fråga som försäkringsrätten har attpröva om förmånen skall vara tidsbegränsad eller inte. I detta och andraliknande exempel är med alternativ 1 besvärsskrivelsen inte inriktad på detsom kan återstå att pröva hos försäkringsrätten, vilket kan leda tillrättsförluster. Alternativ 2 har dessutom den fördelen att det drar upp enklar gräns mellan kassans och försäkringsrättens ansvarsområde. Yrkanden somframställs i besvärsskriften eller i senare skrifter skall nämligen medalternativ 2 utan undantag prövas av försäkringsrätten, medan yrkanden somframställs på ett tidigare stadium prövas av kassan. Med alternativ 1 måste mandäremot särskilt reglera om kassan eller försäkringsrätten skall prövaexempelvis en ansökan om rättshjälp, ett inhibitionsyrkande o. dyl. somframställs i besvärsskrivelsen. Om man i det läget väljer att låta försäkringsrättengöra prövningen, vilket torde vara det naturliga, blir det f. ö. praktiskasvårigheter för kassan att fullgöra omprövningsskyldigheten. Mot bakgrund av det anförda anser jag i likhet medkommittén och majoriteten av remissinstanserna att alternativ 2 är att föredra.Jag delar också uppfattningen att direkt skall få anförabesvär. Jag vill avslutningsvis framhålla att mittställningstagande enbart gäller socialförsäkringsprocessen. Frågan omomprövning av beslut har aktualitet även utanför socialförsäkringsområdet. a. skatteområdet, och ett förslag till en allmän bestämmelse omomprövning i förvaltningslagen har också lagts fram avförvaltningsrättsutredningen. Jag vill betona att jag med mitt förslag intevill föregripa ett eventuellt framtida ställningstagande i fråga om andraregler för omprövning inom andra områden av förvaltningen. Prop.1981/82:88 22 2.3 Överflyttning till de allmänna förvaltningsdomstolarna av mål om arbetsgivaravgifter m. m. Enligt nuvarande ordning handlägger försäkringsrätten förMellansverige mål om aibetsgivaravgifter, pensionsgrundande inkomst ochbestämmande av underlaget för vissa egenavgifter. Första beslutsinstans är ifråga om arbetsgivaravgifterna och i fråga om de andramålgrupperna de lokala skattemyndigheterna. Försäkringsöverdomstolen är slutinstans. Det har planerats att riksförsäkringsverketshandläggning av arbetsgivaravgifter skall decentraliseras till de lokalaskattemyndigheterna och att besvärsprövningen i dessa målgrupper därvid skallflyttas till de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätt- kammarrätt-regeringsrätten). Även besvärsprövningen i fråga om de lokalaskattemyndigheternas övriga ärenden inom socialförsäkringsområdet avses dåflyttas över. Kommittén föreslår nu en överflyttning av besvärsprövningenutan att avvakta decentraliseringen till de lokala skattemyndigheterna.Förslaget innebär att beslut om arbetsgivaravgifter skall överklagas frånriksförsäkringsverket till kammarrätten i med regeringsrätten somslutinstans. Besvärsordningen i fråga om pensionsgrundande inkomst m. m. blirlokala skattemyndigheten - länsrätten - kammarrätten - regeringsrätten. Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utanerinran förslaget att flytta över dessa målgrupper till de allmänna förvaltningsdomstolarna.Domstolsverket tillägger, med instämmande av kammarrätten i ochlänsrätten i , att målen kan tas över utan krav påresursförstärkningar. Även jag biträder kommitténs förslag. Kommitténs förslag till närmare utformning avbesvärsreglerna har också fått ett positivt mottagande. Flera avremissinstanserna delar sålunda kommitténs uppfattning att överflyttningen börföranleda så få ingrepp som möjligt i regelsystemet. domareförbundifrågasätter dock om det inte vore bättre att redan nu låta samtliga avgiftsmåloch mål om pensionsgrundande inkomst handläggas av länsrätterna även omdecentraliseringen till de lokala skattemyndigheterna av beslutsfunktionenbeträffande avgiftsmålen kommer att dröja något. Enligt förbundet är denordningen lämpligare ur handläggningssynpunkt. Avgiftsmålen gäller ofta fråganhuruvida en viss inkomst skall utgöra underlag för egenavgifter eller förarbetsgivaravgifter. Även i mål om pensionsgrundande inkomst uppkommer oftafrågan om en viss inkomst skall anses utgöra inkomst av anställning ellerinkomst av annat förvärvsarbete. , påpekar domareförbundet, ärtaxeringen av betydelse för underlaget för olika avgifter. Det kan därförenligt förbundet uppstå olägenheter om handläggningen av frågor som har sambandmed varandra sker på olika nivåer i instanskedjan och på geografiskt skildahåll. För att komma till rätta med dessa problem, som ipraktiken torde bli 1981/82:88 23 sällsynta, förordar att förordningen(1977:937) om kammarrätternas domkretsar m. m. kompletteras så att mål vidolika kammarrätter rörande en och samma ersättning handläggs vid en avkammarrätterna. För min del anser jag att förslag på ettlämpligt sätt tillgodoser det önskemål som domareförbundet framför. Vidare ökarförutsättningarna för en smidig samordning av försäkringsdomstolarnas praxismed de principer som tillämpas inom skatteprocessen om en kammarrätt i ställetför 24 länsrätter i vart fall övergångsvis får handlägga dessa ärenden somförsta domstol. Jag föreslår därför att frågan löses på det av domstolsverketförordade sättet och kan mot den bakgrunden ansluta mig till kommittéförslaget. 2.4 Förenklingar och rationaliseringar i arbetsmetoderna Kommittén har undersökt olika möjligheter att uppnåförenklingar och rationaliseringar i försäkringsrätternas arbetsmetoder. Ibetänkandet redovisar kommittén ett antal åtgärder som bör genomföras irationaliseringssyfte. - bättreförberedelser inför sessionerna samt bättre föredragningar - mindre detaljkontroll frånordförandens sida vid justeringen av utkasten till dom - förenklade delgivningsrutiner. Kommitténs åtgärdsförslag, som inte förutsätter någraförfattningsändringar utan kan genomföras direkt av domstolarna, har mottagitspositivt av de flesta remissinstanserna. Försäkringsrätterna upplyser bl. a.att flera av förslagen redan har börjat att praktiseras. Försäkringsrätten förNorra framhåller särskilt att förslaget om en förenklad domskrivning ärden åtgärd som jämte koncentrerade föredragningar torde få störst betydelse fören ökning av försäkringsrätternas avverkningsförmåga. Kammarrätten i , länsrätten i ochSveriges domareförbund betonar också vikten av att domskrivningen förenklas. För egendel anser jag det angeläget att åtgärder av den karaktär som kommittén harredovisat vidtas för att förenkla och effektivisera arbetet hosförsäkringsrätterna. Det gäller här en form av vardagsrationalisering som inteförutsätter ställningstagande från regering och riksdag utan ankommer påvederbörande domstol att själv besluta om. Jag vill tillägga att jag instämmeri bedömningen att kommittéförslagen är ägnade att förenkla handläggningen iförsäkringsrätterna och därmed öka avverkningen. Särskilt gäller dettaförslaget om en förenklad domskrivning som, att döma av försök som har gjorts,tveklöst underlättar arbetet för såväl juristpersonalen som kanslipersonalen. 1981/82:88 24 Några remissorgan har visserligen visat tveksamhet infören förkortad domskrivning. Med anledning av denna tvekan vill jag betona attförslaget inte syftar till att inskränka domskälen i den del som de redovisardomstolens bedömning. Tvärtom är det viktigt att domstolens skäl för sittavgörande kommer till klart och otvetydigt uttryck. Förkortningen ochförenklingen skall i stället ta sikte på redovisningen av faktamaterialet iärendet, som redan är känt för parterna. Förutsättningarna för en förkortad och samtidigtförbättrad domskrivning torde vidare öka som en följd av de föreslagnaomprövningsreglerna i försäkringskassorna. Dessa regler bör som har näinntsleda till att de överklagade besluten får en mera utförlig motivering, vilken isin tur kan bilda utgångspunkten för försäkringsrättens domskrivning. Några remissorgan menar att kommittén borde ha gjort meraingående studier av effektiviteten i försäkringsrätterna. Jag vill medanledning därav påpeka att kommittén under sitt fortsatta arbete har möjlighetatt göra sådana undersökningar som efterlyses. Jag är för min del beredd attstödja kommittén med organisatorisk expertis m. m. som kan visa sig behövas. 2.5 Domförhetsreglerna i försäkringsrätterna Enligt nuvarande ordning skall tre yrkesdomare delta ialla avgöranden som försäkringsrätterna fattar. Vid handläggning av ärenden somförsäkringskassans pensionsdelegation eller försäkringsnämnd har avgjort jämtevissa särskilda ärendegrupper skall dessutom två nämndemän medverka. Ipraktiken medverkar nämndemän i drygt en tredjedel av antalet mål. Försäkringsrätten är dock alltid domför med de treyrkesdomarna - vid prövning avbesvär över beslut som inte innebär avgörande av saken, - vid förordnandei avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måletsberedande, - vid beslutgenom vilket domstolen skiljer sig från målet utan att detta har prövats i sak, - vid avgörandeav mål där utgången är uppenbar. Kommitténdiskuterar olika ingrepp i domförhetsreglerna i syfte att öka avverkningen. Avfrämst rättssäkerhetsskäl avvisar kommittén sådana uppslag som innebär enövergång till ett ensamdomarsystem eller ett tvådomarsystem. Även ändringar somleder till ett minskat lekmannainflytande avvisar kommittén. att en ensamdomare bör få pröva alla de frågor som enligt det nysssagda alltid kan avgöras utan nämndemannamedverkan, om det inte av särskildanledning är påkallat att prövningen görs av fullsutten rätt. Förslaget innebäralltså att en ensamdomare får pröva frågor som inte innebär någon sakprövningsamt avgöra mål där utgången är uppenbar. 1981/82:88 25 Kommitténs förslag får ett blandat mottagande avremissorganen. och en minoritet av försäkringsöverdomstolen delar helt korninitténsbedömning. Försäkringsöverdomstolens majoritet, kammarrätten i Stockolinoch länsrätten i Stockolms län anser det däremot av rättssäkerhetsskälolämpligt att utvidga behörigheten för ensamdoinare på det sätt som kommitténföreslår. Möjligen kan dessa remissorgan tillstyrka att en ensamdoinare fårskriva av återkallade mål. LO tillstyrker förslaget med det undantaget attensamdomare inte bör få avgöra mål i sak även om utgången av ensamdomaren bedömsvara uppenbar. Även anser det tveksamt att låta ensamdomareavgöra sådana mål. Flera remissorgan anser att den besvärandebalanssituationen motiverar större ingrepp i domförheten än vad kominittéförslagetinnebär. Sålunda anser kammarrätten i att domförhetsreglerna börutformas efter förebild av länsrätterna, vilket innebär en juristdoniare ochtre. högst fyra nämndemän. Synpunkter av liknande slag förs fram avdomstolsverket, som ifrågasätter om inte ensamdomare kan handlägga i vart fallmål soin rör mindre värden. Statskontoret, , justitiekanslernoch försäkringskasseförbundet förordar ett tvådomarsystem.