prop · G503170 · 1981-12-31 00:00:00 — SådanakontroU- och ordningsföreskrifter kan också meddelas såvitt gälleranmälningslotterier enligt 2 § och 3 § a LF, Iprincip ankommer det på tillståndsmyndigheterna att ta ställning tiU fråganhumvida en viss lott kan godkännas, vilka uppgifter som skall finnas på lottenetc. De lotter som används i 2 §-lotteriema är ofta av mycket enkelbeskaffenhet. PoUsmyndighetema meddelar som regel inga bestämmelser om lottemaoch om vilka uppgifter som bör finnas på lot-tema. Det förekommer attmyndigheterna inte ens känner till vilka lotter som kommer till användning.Motsvarande gäUer i huvudsak i fråga om lotter som används ianmälningslotterier enligt 3 § a LF och ibland även i fråga omtiUståndslotterier enUgt 3 § b och 3 § c LF, Lotterinämndenhar utfärdat anvisningar (KFS 1981:9, LN: 1) som gäller fiUverkningen ochdistributionen av bingobrickor. Brickorna skall vara av engångstyp, förseddamed nummer och uppgift om tillverkarens och fillståndshavarens namn,brickpriset, tiUståndsmyndighet och tiUståndsda-tum. Tillverkaren elleråterförsäljaren - skall lämna s.k. tryckeriintyg till om allabrickor som levereras. Enligt anvisningarna får endast användas brickor som harfiUverkats eller levererats från företag, vilka förbundit sig att iaktta dessaregler. Tidigareanvändes i de tradifionella lotterierna oftast öppna lottsedlar. Dragningenskedde alltså efter försäljningstidens slut. används nästan uteslutandeförhandsdragna lotter (s, k. kvicklotter), vilket innebär att deltagarna redanvid köpet kan se om har utfaUit med vinst. Ettvanligt förfarande är att lottillverkaren bestämmer andelen vinstlotter i enlottsats. Dragningen sker således redan vid tillverkningstillfället. Iflertalet fall finns därvid dragningslistan tryckt på varje lott. Kontrollanteni lotteriet kan alltså inte direkt kontrollera dragning och blandning utanmåste i stället förlita sig på tillverkarens uppgifter. Inte heller har kontrollantenmöjlighet att kontroUera humvida rätt andel vinsfiotter finns med i varjelottsats. Undersenare år har s.k. symboUotter utvecklats. Med symbollotter avses sådana lotterdär vinstutfallet bestäms av en kombinafion av vissa symboler och tecken. DenvanUgaste symbollotten är 21-lotten, Sådana lottyper bmkar som regel intetUlåtas men förekommer trots detta, framför allt i anmälningslotterier. mån lotterna blir föremål för tillståndsmyndigheternas bedömning är detframför allt lotternas säkerhetsegenskaper mot fusk som man fäster vikt vid.Statens kriminaltekniska laboratorium () har gjort undersökningar avseendelotters säkerhetsegenskaper, vanligtvis på begäran av fillståndsmyndigheternaeUer tiUverkarna. De flesta utlåtandena från SKL har pubhcerats i Allmännameddelanden från . 1981/82:170 83 Utredningenanför att problemen med den omfattande illegala lotteri-verksamheten och dennuvarande bristfälliga kontrollen över lotterier bäst kan lösas av enmyndighetskontroU av lotternas utformning och lottflödet. En sådan kontroU ärockså ägnad att skydda lottköparna mot otillbörliga förfaranden. Vidare är eneffektiv kontroll enhgt utredningens mening en fömtsättning för att den avutredningen föreslagna fria sektorn skall kunna tUlåtas. Vidareanför utredningen att det har uppstått problem vad avser de olika lottypema.Ett särskilt problem är huruvida symbollotter skaU tillåtas eller inte. Motdenna bakgmnd föreslår utredningen att endast typgodkända lotter, bingobrickoroch andra deltagarbevis skall få användas. Lotternas utformning frånsäkerhetssynpunkt skall testas av SKL enligt anvisningar som utarbetasgemensamt av SKL och lotterinämnden. Nämnden skall sedan ta ställning fillfrågan om lottypen kan godkännas och för vUken eller vilka typer av lotteriersom detta godkännande skaU gälla. Om är av den typen att vinstlotternahar bestämts redan vid tillverkningen måste också en bedömning ske av helalottsatsen. Det bör därför enligt utredningens mening krävas bl. a. atttillverkningen och hanteringen är sådan att lottsat-serna blir korrekta. Satsermed separata vinst- och nitlotter bör inte godkännas. Varje godkänd lottyp börerhålla en typbeteckning som skall anges på lotterna. Vidare bör lotternaförses med en godkännandesymbol. En förteckning över godkända lotter börutarbetas av lotterinämnden. Utredningenkonstaterar att symbollotterna är populära och i många fall anses vara merlättsålda än andra typer av lotter. Enligt utredningens uppfattning är detmöjligt att med relativt små resurser skapa en effektiv kontroll överlottsatsernas sammansättning och därmed också göra det möjligt att tillåtasymbollotter . Vidareföreslår utredningen att alla godkända lotter skall förses med vissa uppgifter.Enligt utredningens mening bör uppgifterna normalt åtminstone avse bl.a.anordnarens namn, lottpriset, antal lotter i lotteriet, tid och plats förvinstutlämningen om denna inte sker i samband med lottförsäljningen, fid fördragning om denna sker efter lottförsäljningen, sista försäljningsdag, löpandenumrering samt i förekommande fall uppgift om tiUståndsmyndighet ochlotteriföreståndarens namn. Utredningensförslag som gäller lottflödet kommer att redovisas senare (avsnitt 2.11,2), Remissinstansernaansluter sig i allt väsentligt till utredningens förslag och menar att detta ärväl ägnat att medföra en förbättring av förhållandena på lotterimarknaden. 1981/82:170 84 Ävenjag kan i princip ansluta mig till förslaget om att de lotter som skallanvändas i lotterierna bör uppfylla vissa bestämda krav. För att motverkaoegentligheter bör man således kunna ställa vissa krav bl, a, på lotternassäkerhetsegenskaper, vilket är särskilt vikfigt om dragningen har skett förelottförsäljningen, I lotterierna bör inte få förekomma exempelvis sådanalottyper som i förväg på ett omärkligt sätt och utan svårigheter kan öppnas ochförslutas. Av väsentlig betydelse är också att lottsatserna är korrekta,exempelvis genom att alla nummer finns med i en viss nummerserie och attvinstlotterna inte är avlägsnade. De olika krav som kan ställas på lotterna böranpassas bl. a. till den typ av lotteri där lotterna skall användas och tilllotteriets omfattning. Det är således befogat att ha olika ambitionsnivåer ochundvika onödigt långtgående krav, vilka kan ha en hämmande inverkan pålotterimarknaden. I fråga om rikslotterier m. m, med höga vinstvärden är detgivetvis, liksom f, n,, befogat att ställa högre krav än eljest, Idet här sammanhanget vill jag understryka vikten av att de oUka krav somsåledes bör kunna ställas på lotternas beskaffenhet inte bör få en sådaninriktning att de konserverar en rådande branschstruktur. Nya lott-typer börsåledes få komma till användning under fömtsättning att de uppfyller kraven. Meden ordning av det här slaget bör det enligt min mening i fortsättningen, ivart fall i fråga om mindre lotterier, i princip vara möjligt att godkännaexempelvis symbollotter. Detta skulle kunna göra dessa lotterier merattraktiva, Iprincip ansluter jag mig också fill förslaget om att lotterna bör vara förseddamed vissa uppgifter. Även dessa krav bör anpassas från fall till fall. Kravenbör givetvis inte vara mer långtgående än som är påkallat. I mindre omfattandelotterier torde det enligt min mening sålunda inte vara erforderligt med allade uppgifter som utredningen har föreslagit. När det gäller exempelvislotterier som anordnas i samband med tivolin (avsnitt 2,7.3) bör också beaktasbl. a, det förhållandet att nöjesföretagen i allmänhet tillhandahållerlottsatser med ett enhetligt tryck som kan komma att användas av ett stortantal olika lotterianordnare. Fleraremissinstanser anser det påkallat med bestämmelser om typgodkännande avspelautomater m, m. Också enligt min uppfattning finns det skäl som talar föratt man vid behov bör kunna ställa upp vissa krav även i det här avseendet. Enligt min mening bör deti princip, liksom f. n., ankomma på tillståndsmyndigheterna att från fall tillfall pröva frågan vilka lotter, dragningsanordningar m, m, som skall fåanvändas i lotterierna, I enlighet med vad jag (avsnitt 2.11.3) kommeratt anföra kan det också visa sig lämpligt att lotterinämnden meddelar närmareanvisningar fill ledning för fillståndsmyndigheternas prövning. Sådanaanvisningar bör kunna leda till en mer enhetlig bedömning än f. n. 1981/82:170 85 Tidigaresköttes den ideeUa lotteriverksamheten i allt väsentligt av föreningsmedlemmarnasjälva. Den snabba utvecklingen av lotteriverksamheten leddetill att lotterierna i allt större utsträckning kom att skötas av kommersiellaföretag, s.k, serviceföretag. Serviceföretagen fillhandahåller olikakonsulttjänster, dvs. sköter en mängd praktiska detaljer i samband medlotteriverksamheten. Härigenom har lottförsäljningen tiU stor del kunnat skötasunder , vilket har lett fiU att lotterierna snabbare har kunnatslutföras. De lotteriformer som främst administreras av serviceföretag ärrikslotteriema och bingospelet. Till serviceföretagen räknas inte sådanaföretag som säljer enbart lotter eller vinster (s,k. basarfirmor).Serviceföretagens verksamhet omfattar normalt att fillhandahållalottförsäljningsplats, materiel och personal för lottförsäljningen samt attupprätta ansöknings- och redovisningshandlingar och att administreralotteriet. Undersenare år har det blivit aUt vanligare att lottförsäljning sker från fastaförsäljningsplatser. Med fasta försäljningsplatser avses främst lott-kioskerplacerade på torg eller affärsgator samt lottstånd och lottautomater i varahuseller andra affärslokaler. Försäljning genom lottautomater i vamhus har ökatsärskilt markant. Dessa försäljningskanaler används främst i lokala ochregionala lotterier. Ettstort antal lottkiosker är uppställda på allmän plats. På somliga ställenansvarar kommunen själv för hur försäljningstiden i kioskerna skall fördelasmellan de ideeUa föreningarna. Föreningarna anmäler sig tiU kommunen som, oftaför i taget, fastställer varje förening får disponerakioskerna. Normalt utgår en mindre hyra. En del kommuner överlåter dockfördelningen av platser tUl det serviceföretag som arrangerar lotteriema ikiosken. Flertalet av de fasta försäljningsplatserna finns emellertid inne ivamhus eller andra större affärer. kan mycket sällan räkna med tillstånd i sådan omfattning, att denunder kan disponera eller inneha en fast försäljningsplats. Påsådana platser är det vanligt att en mängd föreningar avlöser varandra efterrelafivt och att verksamheten tas om hand av ett serviceföretag sombedriver en kontinuerlig verksamhet på platsen. Därigenom behöverplatsinnehavarna, främst vamhusen, endast ha kontakt med en part angåendelotteriverksamheten. kan det ställas större krav på skötseln än om enmängd ohka organisationer är inblandade. Genom serviceföretagens medverkanslipper dessutom föreningarna anställa personal och skaffa lottautomater förförsäljning under den korta tid som platsen disponeras. Serviceföretagen har imånga fall genom avtal med platsinnehavaren skaffat sig ensamrätt tillattraktiva platser. Prop.1981/82:170 86 viceföretagenen kö av föreningar som väntar på plats för lottförsäljning, TUlstånd tUlförsäljning från fasta försäljningsplatser beviljas normalt inte förränplatsfrågan är ordnad. Det är således i praktiken ofta serviceföretaget somavgör vilka föreningar som skall få sälja sina lotterier på de mest attraktivafasta försäljningsplatserna. Lotterinämndenhar utfärdat anvisningar (KFS 1979:22, LN:2) för polismyndigheternasoch länsstyrelsernas tiUståndsgivning i fråga om lotterier där lotterna säljsfrån fasta försäljningsställen och där anordnarna biträds av serviceföretag.Enligt anvisningama skaU vinster, lottsedlar och annat lotterimateriel inköpastill konkurrenskraftiga priser. Serviceföretagets konsultarvode får uppgå tillhögst av intäkterna från försålda lotter och nettobehållningenskall uppgå fill av dessa intäkter (vid automatlotteri ). Om dessa villkor inte uppfyUs kan enligt anvisningarna anordnarenvägras nytt fiUstånd. Utredningenkonstaterar att de kommersiella serviceföretagens verksamhet har tUltagit påden egenfiiga lotterimarknaden. Företagen fyller en funkfion för mindreanordnare som inte har resurser att driva denna verksamhet själva. Menföretagens roll bör enligt utredningens mening begränsas och verksamheten måstenoggrant kontrolleras så att privata vinstintressen inte gynnas på de ideellaändamålens bekostnad. Problemeni samband med serviceföretagens verksamhet på lokal och regional nivå ansesfrämst hänga samman med företagens kontroll över vissa attraktiva fastaförsäljningsplatser på varuhus och hknande. Utredningen anför att företagenhar skaffat sig en kontroll över de fasta försäljningsplatserna, med undantagför vissa kommunala lottkiosker. Möjligheterna att hkta nya platser förlottförsäljning är mycket begränsade eftersom de mest attraktiva platsernaredan är upptagna av företagen. Utredningen menar att denna situation, som kanliknas vid lokala monopol för företagen, har gett upphov till problem ochmissförhållanden, ÅtskUliga föreningar anser sig mer eller mindre utestängdafrån denna lönsamma del av lotterimarknaden eftersom det i praktiken ärföretagen som avgör vilka föreningar som skall få sälja lotter. Vidareanför utredningen att de föreningar som fått möjlighet att sälja ett lotterifrån en fast försäljningsplats sällan vågar hävda sig mot ett serviceföretag.Uppläggningen och skötseln av lotteriet överlåts därför helt på företaget. Deredovisningar som företaget lämnar accepteras oftast av föreningarna utangranskning eller utan att eventuella anmärkningar framförs. mening måste serviceföretagens stora inflytande överanordnamrvalet tiU de fasta försäljningsplatserna begränsas. Prop.1981/82:170 87 ningenframhåller att tiUståndsmyndigheterna aktivt bör verka för enrättvis fördelning av lotterimarknaden, dvs. en fördelning som utgår från detideeUa föreningslivets sammanlagda medelsbehov och det befintligamarknadsutrymmet Ofr avsnitt 2.7.2.3). Tillståndsmyndigheterna bör ifortsättningen ha både möjligheter och resurser att aktivt styra anordnamrvaletäven vad gäller traditionella lotterier på fasta försäljningsplatser. Genom attskära ned de sökta omslutningsbeloppen för vissa föreningar kan fiUståndsmyndigheternaskapa ett utrymme på marknaden för föreningar, som annars blir utestängda frånde fasta försäljningsplatserna på gmnd av att de saknar kontakter medserviceföretag. Utredningenanför vidare att de tjänster som serviceföretagen utför på den traditioneUalotterimarknaden, till skillnad mot bingoområdet, ofta är av enkelt slag.Företagens maktställning har i stället mer gmndat sig på tUlgången till ochkontrollen över försäljningsplatserna än på erbjudande av kvalificeradetjänster till attraktiva priser. a, mot denna bakgmnd föreslår utredningenatt ett avtal måste upprättas mellan den lotterianord-nande föreningen ochserviceföretaget. I samband med tillståndsgivningen skall kontrolleras attlotteriet läggs upp på sådant sätt att det kan förväntas lämna skäligavkastning. Syftet med granskningen är att skydda föreningen mot otillbörligaavtalsvillkor och att se till att föreningen kan tillgodogöra sig helaavkastningen av lotteriet eller spelet. Om det vid tiUståndsprövningen finnsanledning att anta att det anlitade företaget inte kommer att bedriva sinverksamhet på ett ansvarskännande eller ändamålsenligt sätt bör detta varatiUräckligt för tillståndsmyndigheten att kunna vägra det sökta tillståndet. Ettsätt att minska problemen med de kommersiella serviceföretagen skulle enligtutredningen kunna vara att det ideella föreningslivet i större utsträckningengagerade sig i serviceverksamheten och på detta sätt ökade konkurrensen påservicemarknaden. Utredningen anser därför att bildandet av organisationsägdaserviceföretag bör uppmuntras. Dessa bolag bör drivas utan vinstintresse ochmed så låga kostnader som möjligt. En utveckling mot att föreningarna själva istörre utsträckning administrerar sina lotterier bör även uppmuntras. Ettsärskilt yttrande har fogats till utredningens betänkande av (sakkunnig) och (expert). 1 denna del anför de bl, a, att det ärnödvändigt att stärka den ideella sektorns konkurrenskraft gentemot destatliga lotterierna och totalisatorspelet. De föreslår att folkrörelsernagenom lagstiftning ges möjlighet att med ensamrätt ta över den kommersielltbedrivna bingo- och lotteriverksamheten. Särskilda folkrörelseägda bolag börbildas. Därigenom skulle de kommersiella intressentemas inflytande över denideella sektorn av lotterimarknaden komma att minska. 1981/82:170 88 Denövervägande delen av remissinstanserna ansluter sig i aUt väsentligt tUlutredningens förslag. Flera remissinstanser anser dock att förslaget inte ärtillräckligt ingripande och ansluter sig i stället till vad som föreslås i detsärskilda yttrandet. Idet här sammanhanget bör nämnas att en arbetsgmpp inom () har utarbetat en rapport (Lotterier och spel på likavillkor), tUl vars slutsatser har anslutit sig. Idenna rapport konstateras bl. a, att de kommersiella intressena fortfarande harett starkt inflytande över lotteritillståndens fördelning och lotteriernas lönsamhet.Huvudlinjerna i det principförslag som läggs fram i rapporten är att för varjelän skaU bildas ett bolag, ägt av länets distriktsidrottsförbund och dessspecialidrottsförbund. Dessa bolag skall ha till uppgift att biträda de ideellaföreningarna vid anordnandet av tradUionella lotterier och bingospel. Bolagenskall få monopol på serviceverksamheten inom sitt område, I rapporten anförsvidare att fördelarna med en konstmktion av det här slaget bl. a. är attnettobehållningen från spelen kommer att öka. Föregen del anser jag att det finns anledning att i stort se positivt på detförhållandet att det finns tillgång i samhället till serviceföretag som kansvara för administrationen av ohka lotterier, särskilt bingospel. Som utredningenhar kunnat konstatera har serviceföretagen kommit att spela enallt större roll på lotterimarknaden, framför allt'i fråga om tradifionellalotterier och bingospel. För åtskilliga ideella föreningar, särskilt mindresådana, har dessa företag enligt min mening en stor funktion att fylla. Avflera skäl har föreningarnas egna medlemmar ofta inte möjlighet att självaengagera sig i lotteriverksamheten. Företagen har förvärvatkunnande och skicklighet på lotteriområdet, som ibland kan vara komplicerat ochstäUa krav på avancerade marknadsföringsinsatser. Utan dessa företags hjälp ärdet sannolikt att föreningarna i många fall skulle få svårigheter attadministrera och få avsättning för lotterierna. Man bör kunna utgå från attföretagen även i många fall kommer att ha en funktion attfylla. JagvUl dock inte bestrida att vissa missförhållanden ibland kan uppkomma på dethär området. Givetvis är det angeläget att så långt som möjligt försöka kommatill rätta med sådana förhållanden. De fidigare omnämnda anvisningarna somlotterinämnden utfärdade (försäljning från fasta försäljningsställen)och (bingospel) skall ses som ett led i dessa strävanden. Somnyss berördes har aktualiserats frågan om att bilda särskilda folkrörelseägdaserviceföretag, vilka skulle ges ensamrätt på en stor del av servicemarknaden,I likhet med lotteriutredningen och fiertalel remissinstanser anser jag attdet inte finns tillräckliga skäl för en så långtgående ordning, bl, a, motbakgmnd av intresset att få till stånd en så effektiv, fungerande konkurrenssom möjligt. Som jag strax kommer att ta upp kan 1981/82:170 89 detdock vara positivt att organisationsägda serviceföretag bildas på frivil-hgväg. Iprincip ansluter jag mig emeUertid tUl utredningens uppfattning att dekommersieUa intressena bör begänsas när det gäUer fördelningen av fastaförsäljningsplatser. Från allmän synpunkt bör det vara ett intresse att få tillstånd en ordning som innebär att de ideella föreningarna inte är lika starktberoende av serviceföretagen som f. n. Utan mycket långtgående ingrepp inuvarande förhållanden torde det dock vara svårt att kunna åstadkomma några merradikala förändringar på den här punkten. Förhållandena skulle dock kunnaförbättras om exempelvis kommunerna i en större utsträckning än f.n. hjälpertiU med att inrätta attraktiva försäljningsplatser som sedan får användas av deideella föreningarna. Det borde ligga i kommunemas intresse att geföreningslivet så gynnsamma betingelser som möjligt för att föreningarna skallkunna skaffa medel för sin verksamhet. En annan lösning skulle kunna vara attdet ideella föreningslivet självt i större utsträckning tar ansvaret för attdet skapas nya fasta försäljningsplatser. Jagansluter mig även till utredningens förslag om att avtal lämpligen börupprättas mellan lotterianordnarna och serviceföretagen samt att avtalen börunderställas tiUståndsmyndighetens prövning. Ett sådant förfarande tillämpasredan idag på flera håU, Med en sådan ordning bör man kunna uppnå en bättre kontroUöver serviceföretagens inflytande och lotteriernas lönsamhet. Jag vill härerinra om vad som tidigare (avsnitt 2.7,2,5) har anförts i fråga om de ideellalotteriernas avkastning. Somjag (avsnitt 2,11.3) kommer att föreslå bör lotterinämnden utöva dencentrala tillsynen över efterlevnaden av regleringen och som ett led i dennatiUsyn bl, a. utarbeta erforderiiga råd och anvisningar. Liksom är detlämpligt att nämnden i det sammanhanget också verkar för att få till stånd enförbättring av lotteriernas lönsamhet. Ettannat sätt att minska förekommande problem skulle, såsom utredningen harantytt, vara att de ideella föreningarna i en större utsträckning engagerar sigi servicemarknaden och därigenom får till stånd en ökad konkurrens. Jag villerinra om att i fråga om rikslotterierna så har lotterianordnarna i flera fallegna försäljningsorganisationer. Flera ideella organisationer är ocksådelägare i serviceföretag. Enligt min mening finns det anledning att sepositivt på bildandet av sådana organisationsägda serviceföretag. 2.8Innehavsregleringen av vissa spelautomater m. m. Somtidigare (avsnitt 2.7.4) har nämnts är det i princip förbjudet att anordnaautomatspel som erbjuder vinst i form av pengar, värdebevis, spelpollettereller liknande. Det är i princip också förbjudet att innehautbetalningsautomater eller att införa sådana automater till landet (9 § LF). 1981/82:170 90 Medutbetalningsautomat avses enligt LF en spelautomat som är konstmerad för attbetala ut vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eUer hknande. Jaghar tidigare (avsnitt 2.7.4) lämnat exempel på olika utbetalningsautomater. Beträffandeinnebörden av begreppet utbetalningsautomat anfördes bl. a. följande i prop.1978/79:20 om förbud mot automatspel, m. m, (s. 40), "Regleringenavser alltså automater med en utbetalningsmekanism av det ena eller andraslaget. Självfallet behöver det inte vara fråga om någon tekniskt kvalificeradanordning. Avgörande är att vinsten utbetalas genom automaten. Det saknarbetydelse om så sker vid varje vinsttiUfälle eUer i annan ordning. Attautomaten skall vara konstmerad för utbetalning innebär bl.a. att förstöring,borttagande eller plombering av utbetalningsmekanismen i exempelvis en av denu gängse dragarmsautomatema i princip inte innebär att man undgårtillståndskravet. Naturiigtvis kan det dock inträffa att automaten förändras saradikalt att det kan sägas inte längre vara fråga om en utbetalningsautomat.Gränsdragningen på denna punkt måste ankomma på rättsfillämpningen." Utbetalningsautomaterfår enligt LF innehas endast efter tiUstånd. Utan särskilt tillstånd får sådanautomat dock innehas av den som har tillstånd att anordna automatspel om pengarm,m., om automaten omfattas av spelfillståndet. Undantag från fiUståndskravetgäller också under vissa fömtsättningar för dödsbon, konkursbon och den somfått sitt innehavstill-stånd återkallat. Vidarefinns i LF bestämmelser om inskränkningar i rätten att införautbetalningsautomatev till landet.