prop · G50394 · 1981-12-31 00:00:00 — Av de skälutredaren anfört och som jag återgav bör lagen vara en ramlag. Det lagförslag utredaren presenterat innehåller i huvudsakdefinitioner Prop.1981/82:94 22 av begreppen transport, fariigt gods och transportmedel,en allmän akt-samhetsregel, befogenheter för tillsynsverksamheten, enansvarsbestämmelse samt bemyndiganden. Materiellt ger lagförslaget uttryck förde principer som utredaren inledningsvis fastslagit: transportorientering ochanpassning till internationella förhållanden. Lagförslaget har till sitt innehåll blivit väl mottagetvid remissbehandlingen. Åtskilliga remissinstanser, däribland industriverket,arbetarskyddsstyrelsen, luftfartsverket, kemikontoret, redareföreningen, åkeriförbundetoch , har godtagit förslaget i dess helhet.Påpekanden av principiell natur har gjorts av bl, a. kärnkraftinspektionen,och fartygsmiljöutredningen samt ochproduktkontrollnämnden. För egen del vill jag inledningsvis anföra att jag i alltväsentligt kan ansluta mig till utredarens lagförslag och till de motiv tilldetta som utredaren angett. Kärnkraftinspektionenhar förklarat sig vara i princip positiv till ramlagen, men ser flera problemi konkurrensen mellan atomenergilagstiftningen och lagen. Problemen är dockinte värre, anser inspektionen, än att de borde kunna lösas med kollisions- ochundantagsregler. Enligt inspektionen måste atomenergilagen med hänsyn till dessfunktion, dess anknytning till atomansvarighetslagen och konventioner påatomenergiområdet, alltid vara fullt tillämplig under en transport. Om enbestämmelse i transportlagen strider mot eller konkurrerar medatomenergilagstiftningen måste den senare därför enligt inspektionen ta över.Konkurrensförhållande har inspektionen ansett föreligga i fråga om ansvar ochfullföljd. 14 S i lagförslaget är enligt inspektionen helt omöjlig att tillämpapå klyvbart material. Jag instämmer i vad kärnkraftinspektionen anfört. De radioaktiva varorna, inklusive klyvbara ämnen, intar ensärställning bland det farliga godset. Särställningen beror på de speciellarisker som är förenade med bl. a. radioaktivitet. Detta förhällandenödvändiggör också en annan form av kontroll än konventionelltransportsäkerhetskontroll. Denna särskilda kontroll handhas f. n. avkärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet enligt atomenergilagen ochstrålskyddslagen eller enligt med stöd av dessa lagar meddelade föreskriftereller villkor. Jag anser att denna särskilda kontroll måste fortgå. 1 lagen omtransport av farligt gods bör därför endast konventionellatransportsäkerhetsbestämmelser finnas. Utöver dessa skall den speciella ordningsom gäller på strålskydds- och kärnenergiområdet fortsätta att gälla. För attlösa de konkurrens- och kollisionsproblem, som kärnkraftinspektionen pekat pä,bör en bestämmelse av innebörd att atomenergilagen och strålskyddslagen gällerföre lagen om transport av farligt gods tas in i sistnämnda lag. Jag avser att återkomma till frågan om fullföljd av talani ett senare sammanhang. Prop.1981/82:94 23 ochfartygsmiljöutredningens synpunkter.Sjöfartsverket menar att det finns flera fördelar med lagförslaget, bl. a. attdet genom sin fyllighet skapar bättre grund för utgivningen avdetaljföreskrifter än vad som finns i sjösäkerhetslagen. Verket anför vidareatt det är viktigt att lagen får samma tillämpningsområde som sjösäkerhetslagenhar och ifrågasätter om 4§ första stycket i utredarens förslag medför en sådanidentitet. har beträffande lagens giltighetutom påpekat, att det följer av allmänt godtagna folkrättsligagrundsatser att den svenska lagstiftningen får vika om svensk rått ochlagstiftningen i en främmande stat uppställer oförenliga krav. Utredningenmenar därför att det torde vara principiellt riktigt att inte kategoriskt hävdaatt en lag gäller utanför den lagstiftande statens territorium och föreslår attett förbehåll görs liknande det som f.n. finns i 1 kap. 4§ luftfartslagen. Vidarehar utredningen ifrågasatt om det är lämpligt att till skillnad frånsjösäkerhetslagen utan undantag göra den nya lagen tillämplig på utländskafartyg i svenska farvatten. Jag delaruppfattningen att tillämpningsområdet såvitt nu är i fråga bör vara detsamma isjösäkerhetslagen och lagen om transport av farligt gods. Även luftfartslagenoch lagen om transport av fariigt gods bör ha överensstämmandetillämpningsområden. synpunkter har lika storaktualitet för lufttransporterna. I lagen bör därför intas ett förbehållrörande tillämpligheten i utlandet av det innehåll fartygsmiljöutredningenföreslagit. Det innebär att svensk lag kommer att gälla när utländsk lag saknasoch när utländsk lag och svensk lag är förenliga, men att den svenska lagen fårvika om den inte är förenlig med den utländska. Vidare bör det intas enmöjlighet att begränsa tillämpligheten pä utländska luftfartyg och fartyg vidtransport i . Denna möjlighet förutsätter jag skall utnyttjas endast dådet är påkallat av internationella överenskommelser på luftfarts- ellersjöfartsområdet. har vidare anfört att sjösäkerhetslageninnehåller bestämmelser om tvångsmedel och om vissa procedurer i sambandhärmed som folkrätten kräver att vi iakttar mot utländska fartyg. Verketkonstaterar att motsvarighet till dessa bestämmelser saknas i lagförslaget ochatt detta kan medföra folkrättsliga komplikationer. Enligt min uppfattning har de svårigheter sjöfartsverketantyder inte någon praktisk betydelse. Även sjösäkerhetslagen gäller under ensjötransport. Finns det skäl att ingripa med sådana tvångsmedel somsjöfartsverket åsyftar, t.ex. nyttjandeförbud, torde situationen också varasådan att grund för att ingripa enligt sjösäkerhetslagen föreligger. har slutligen också tagit upp frågorrörande fullföljd. Till dessa frågor avser jag att återkomma. och produktkontrollnämndens synpunkter.Naturvårdsverket och produktkontrollnämnden har tagit upp ett spörsmål somredan berörts i samband med bl. a. organisationsfrågan, nämligen definitio- Prop.1981/82:94 24 nen av begreppet fariigt gods. anför, att den historiskt betingade anknytningen filltransportnäringen och dess behov, såväl internationellt som nationellt,kombinerad med bristen pä sakkunskap i fråga om hälso- och miljörisker har letttill en förhållandevis snäv syn på vilka risker som skall beaktas. Dettamedför, menar man, att mänga varor som i händelse av en transportolycka skulleorsaka allvarliga skador på människors hälsa och i miljön, t. ex. PCB. råasbestoch tensider, kan transporteras utan krav på särskilda säkerhetsåtgärder.Naturvårdsverket och produktkontrollnämnden understryker därför starkt behovetav att begreppet farligt gods vidgas att också omfatta de grupper av hälso- ochmiljöfarliga varor som enligt utredarens förslag inte är farligt gods. Liknande synpunkter har anförts av bl. a. länsstyrelsernai , och . För egen del vill jag anföra följande. Definitionen av farligt gods i utredarens förslag byggerpå FN-rekom-mendationernas klassindelning av fariigt gods.FN-rekommendationerna har utarbetats av en expertgrupp tillsatt av FN: sekonomiska och sociala råd och har till syfte att vara ett underlag närtransportföreskrifter utarbetas. Sjöfartsreglerna bygger helt påFN-rekommendationerna. Luftfartsreglerna ansluter också i huvudsak till dem.När de nuvarande luftfartsreglerna i RAR ersätts med ett annex tillkonventionen om internationell civil luftfart (Chicagokonventionen) bliranknytningen ändå närmare. De internationella järnvägs- ochvägtransportbestämmelserna är ännu inte fullt anpassade till rekommendationernamen ett fortlöpande arbete på att åstadkomma sådan anpassning pågår. Det är enledande princip i allt internationellt transportsamarbete i vilket Sverigedeltar att utgå frän FN-rekommendationerna. Vi bör inte frångå denna principinom landet. Jag finner därför inte några skäl att frångå den definition av begreppetfarligt gods som utredaren föreslagit. Praktiskt innebär detta att man medfarligt gods kommer att förstå samma sak inom och utom landet och vid transportmed olika transportslag. De farhågor naturvärdsverket och produktkontrollnämndenhyser för de varugrupper som inte kommer att omfattas av lagen om transport avfarligt gods är enligt min uppfattning överdrivna. Uppstår behov att regleratransporterna av dessa varor kommer, om biträder mitt förslag tilländring i lagen om hälso- och miljöfarliga varor, det liksom att kunnatillgodoses med stöd av sistnämnda lag. Jag har tidigare (avsnitt 3.2.2) behandlat deorganisatoriska frågor som hör samman med produktkontrollnämndens ochnaturvårdsverkets ståndpunkt. 1 fråga om betydelsen av farligt gods hänvisar jag iövrigt till vad som anförts härom i betänkandet. Informationsvis vill jagvidare nämna att jag. om lagförslaget antas av , avser att föreslåregeringen att i en Prop,1981/82:94 25 förordning dels meddela föreskrifter om indelning avfarligt gods i olika faroklasser och undergrupper, dels bemyndigasjöfartsverket, inklusive FGE, och luftfartsverket att ange vilket gods som förrespektive transportslag skall hänföras till respektive klass. Med definitionen av begreppet farligt gods anges en gränsför lagförslagets tillämpningsområde. Andra gränser anges genom definitionernaav begreppen transport och transportmedel. Den innebörd utredaren givit dessa begrepp har i stortlämnats utan erinringar under remissbehandlingen. ASG, AB och speditörförbundet har emellertidbeträffande 1§ i lagförslaget anfört, att begreppen "förvaring" och"lagring" måste avgränsas i förhållande till varandra samt att ordet"område" i andra stycket måste ges en sådan innebörd att det omfattarbl. a. ett terminalom-räde. För egen del vill jag utöver vad som anförts i betänkandetbeträffande begreppet transport anföra följande. Endast sådant omhändertagande av gods som är en del av ettpågående förfarande - en transport - bör omfattas av lagen. Detta förhällandebör kunna markeras genom att ordet förvaring och inte lagring nyttjas viddefinitionen av transport. För att avgöra om lagen om transport av farligt godsär tillämplig pä ett omhändertagande bör man därför se mer till syftet med omhändertagandetän till tiden. Ändrade förhållanden kan naturligtvis medföra att ettomhändertagande övergår från att vara ett led i en transport till att avselagring av godset i konventionell bemärkelse. Som utredaren anfört bör vissa s. k. interna dispositionerkunna undantas från lagens tillämpning. Jag kan helt ansluta mig till denundantagsregel som betänkandet innehåller. Med anledning av påpekandet från bl.a. ASG vill jag endast framhålla att undantaget enligt min mening bör omfattasädana områden där det är brukligt att farligt gods finns, t. ex. ett hamnområdeeller en annan terminal under förutsättning att förflyttningen just harkaraktär av intern disposition. Jag biträder utredarens förslag till bestämning av detransportmedel som lagen bör omfatta. I sammanhanget vill jag erinra om attutredaren enligt sina direktiv har att pröva om samordnade regler behövs ocksåför andra typer av transporter, varvid i första hand transport medelströrledning åsyftas. Med hänsyn till att en rörledning till skillnad från t. ex.ett fartyg eller ett tåg är en fast anläggning torde det dock inte varaändamålsenligt att i lagen jämställa rörledningar med de konventionellatransportmedlen. Utredaren har föreslagit, att för transport av fariigtgods skall gälla dels en allmän försiktighetsregel, dels detransportsäkerhetsföreskrifter, inklusive föreskrifter om förbud i vissa falleller krav på tillstånd eller förhandsanmälan, som meddelats med stöd avlagen. Jag ansluter mig till vad utredaren föreslagit och förordaratt uppdrar åt regeringen att inom de ramar som anges av begreppenträns- Prop.1981/82:94 26 port, farligt gods och transportmedel samt kravet påallmän aktsamhet vid transport meddela de säkerhetsföreskrifter som behövs.Regeringen bör kunna överlåta åt myndigheter att meddela föreskrifterna. Omriksdagen bifaller mitt förslag, avser jag att föreslå regeringen att uppdra åtsjöfartsverket, inklusive FGE, och luftfartsverket att meddela de föreskriftersom behövs för respektive transportslag. Jag förutsätter att dessa föreskrifteri den utsträckning som är möjlig och praktiskt lämplig kommer att överensstämmamed vad som enligt de internationella reglementena gäller för respektivetransportslag. Även om föreskrifterna undantagsvis kan komma att avvika frånvad som gäller internationellt måste de självfallet ges ett sådant innehåll attde inte onödigtvis hindrar en fri handel eller kommer att stå i strid med vårainternationella åtaganden. Det börfinnas en möjlighet att avgiftsbelägga verksamheten eller delar därav. Jagföreslår därför att regeringen får ett bemyndigande att föreskriva attavgifter skall utgå för verksamhet enligt lagen om transport av farligt gods.Som exempel pä delar av verksamheten som bör kunna avgiftsbeläg-gas kan nämnasutrednings- och klassificeringsuppdrag. Den del av myndigheternas verksamhetsom består av t. ex. en mer allmän frågeservice bör däremot enligt min meningvara kostnadsfri. I likhet med utredaren anser jag att det bör finnasmöjlighet att medge undantag frän lagen både för viss transport och för visstslag av transporter. Utredaren har vidare föreslagit dels att lagenstillämpning pä örlogsfartyg och militära luftfartyg skall vara beroende avförordnande av regeringen, dels att regeringen eller myndighet som regeringenutser skall kunna medge undantag för försvarsmaktens transporter. har i yttrande över lagförslagetanfört att försvaret är berett att anpassa sig till förslaget, men attgenomförandet för försvarets del kommer att ta och innebära storakostnader. har därför föreslagit att särbestämmelser förförsvarsmakten intas i lagen. För egendel vill jag anföra följande. Huvudregeln bör vara att samma regler skall gällaför försvarsmaktens transporter som för det civila samhällets. För detta talarinte minst den omständigheten att det ofta är civila åkerier eller SJ som utförtransporterna åt försvaret. Undantag bör dock kunna ges från lagensbestämmelser om praktiska skäl talar för det och säkerhetskraven ändå ärtillgodosedda. De övergångsproblem materielverket pekar på och som främstgäller det föreslagna systemet för klassificering av brandfarliga ochexplosiva varor, vilket för nationella landtransporter är helt nytt, anser jagkan lösas antingen genom dispenser eller genom övergångsbestämmelser.Särbestämmelser för försvaret bör däremot inte intas i lagen. Lagen bör som huvudregel inte gälla vid transport medörlogsfartyg eller militära luftfartyg. Prop.1981/82:94 27 Jag har tidigare (avsnitt 3.2.3) beskrivit dentillsynsorganisation som jag anser bör övervaka transport av fariigt gods.Bristerna i den nuvarande tillsynen över verksamheten transport av farligt godskan delvis hänföras till att de ansvariga myndigheterna har oklarabefogenheter. Det är alltså väsentligt att den nya organisationen får fullgodaformella förutsättningar för sin verksamhet. Remissinstansernahar i huvudsak godtagit utredarens förslag till befogenheter förtillsynsmyndigheterna. Rikspolisstyrelsenhar anfört bl. a. följande. Den enskilde polismannen bör få en i lagtextenuttalad rätt att hindra fortsatt färd med fordon som förs i strid motföreskrifter om färden innebär fara. 168 § vägtrafikkungörelsen (1972:603,omtryckt 1978: 1000, ändrad senast 1981:65) bör kunna tjäna som förebild.Rätten bör förenas med en möjlighet att dirigera det stoppade fordonet tilllämplig uppställningsplats. Polisen avvisar sädana handräckningsuppgifter sombestår av godsförflyttning eller provtagning. har anfört att förfarande enligt 14 § iutredarens förslag är räddningstjänst och att paragrafen därför bör utgå. Somjag tidigare nämnt har kärnkraftinspektionen anfört att 14 § är omöjlig atttillämpa på klyvbart radioaktivt material. För egen del vill jag anföra följande. Polismyndighetensskyldighet att lämna handräckning bör inte omfatta annat än biträde ät andramyndigheter, t. ex. då dessa behöver tillträde till ett utrymme där farligtgods förvaras. Enligt 168 § vägtrafikkungörelsen skall en polisman i vissa fallavbryta färd med fordon som framförs i strid mot föreskrifter i kungörelsen. Enbestämmelse av liknande innebörd bör finnas även för färd som sker i strid motbestämmelser om transport av farligt gods. Med tanke i första hand påvägtransporterna föreslår jag därför att ett bemyndigande för regeringen, attmeddela föreskrifter om skyldighet i vissa fall för en polisman att hindrafortsatt färd, tas in i lagen. Enligt min mening bör föreskrifter om sådanskyldighet inte hindra att polismannen medger att det stoppade fordonet förstill lämplig uppställningsplats. I sammanhanget vill jag framhålla att del behov somtillsynsmyndigheterna, t. ex. tulltjänstemännen, kan ha av att hindra entransport kan tillgodoses enligt 13 §. anfört är ett förf'arande enligt 14 § utredarens förslag närmastatt anse som räddningstjänst. Eftersom den befogenhet paragrafen avses getillsynsmyndigheterna också är oförenlig med lagstiftningen om radioaktivavaror och kan komma i konflikt med bestämmelser om miljöfarligt avfall bör denutgå. 1 övriga delar biträder jag de förslag tilltillsynsbestämmelser som utredaren lagt fram. Jag förordar vidare att regeringen får riksdagensbemyndigande att utse de tillsynsmyndigheter som bör tillerkännas befogenheternaenligt lagen. Prop.1981/82:94 28 Av de myndigheter som ingår i den föreslagnatillsynsorganisationen torde strålskyddsinstitutet, kärnkraftinspektionen ochyrkesinspektionen ha tillräckliga befogenheter redan enligt annanlagstiftning. Den lagstiftningsteknik jag här förordar medförsvårigheter att utforma konkreta ansvarsbestämmelser. Utredaren har föreslagiten bestämmelse, vari överträdelser av såväl den allmänna aktsamhetsregeln somde föreskrifter som kommer att meddelas med stöd av lagen belagts med straff. Förslaget har kritiserats av kammarrätten i Jönköping.Kammarrätten ifrågasätter om inte 8§ i utredarens förslag har ett alltförallmänt formulerat innehåll för att utgöra ett lämpligt underlag för enansvarsbestämmelse. Kammarrätten ifrågasätter vidare det lämpliga i att förstinföra ansvarsbestämmelser som skall tillämpas på föreskrifter som senareskall utfärdas. säger sig ha förståelse försvårigheterna att i en ramlag detaljutforma ansvarsbestämmelser men beklagardetta förhållande. menar också att ansträngningar bör görasför att finna grunder för ett avgiftssystem vid sidan av straffen böter ochfängelse. För egen del vill jag anföra följande. Den offentligrättsliga regleringen av transport av farligtgods är omfattande och detaljrik. Det finns nu och kommer i fortsättningen attfinnas föreskrifter för ett mycket stort antal skilda situationer.Föreskrifterna riktar sig mot flera personkategorier. Det är mot denna bakgrundofrånkomligt att bestämmelser om sanktioner - oavsett om sanktionen är ettstraff eller en avgift i någon form - måste få en generell utformning. Liksomkammarrätten i finner jag emellertid 8§ i lagförslaget vara alltförallmänt hällen för att vara underlag för en straffbestämmelse. Överträdelser av8§ torde för övrigt i allvarliga fall kunna medföra ansvar enligt 13 kap.brottsbalken. I övrigt ansluter jag mig till utredarens förslag omansvarsbestämmelse. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det inom justitiedepartementetutarbetats ett förslag till ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet(Ds Ju 1981:3). Förslaget innebär en utbyggnad av reglerna för förverkande i 36kap, . Bestämmelserna har föreslagits få sådan räckvidd att de kan tillämpasockså inom specialstraffrätten. Jag har i flera sammanhang tidigare berört frågan om hurjag anser att regeringen bör utnyttja de bemyndiganden, som jag föreslagit attriksdagen skall ge regeringen. De föreskrifter som regeringen enligt min meningbör meddela bör samlas i en förordning om transport av farligt gods. I dennaförordning bör även bestämmelser om fullföljd tas in. Informationsvis vill jag nämna att de fullföljdsregler somjag avser att föreslå regeringen inte innefattar några inskränkningar i rättenatt föra talan mot beslut enligt lagen eller mot beslut enligt föreskrifter sommeddelats med stöd av lagen. Beslut som meddelats till allmän efterrättelse,dvs. normgivning, bör kunna överklagas till regeringen. I övrigt bör besvärföras hos kammarrätten. Finns chefsmyndighet eller motsvarande bör Prop.1981/82:94 29 talan dock i första hand föras där. Vissa beslut som avserradioaktiva varor bör med hänsyn till vad som gäller i övrigt påatomenergiområdet överklagas hos regeringen. Av säkerhetsskäl bör ett beslutfå verkställas utan hinder av förd talan. 3.3.2 Internationella vägtransporter av farligt gods Bestämmelser om tillämpningen av ADR i finns iförordningen (1974:35) om internationell vägtransport av farligt gods (ändradsenast 1980:839). I betänkandet har lagts fram ett förslag till en särskild lagom tillsyn över de transporter på vilka ADR enligt denna förordning skalltillämpas. Lagen syftar till att inlemma ADR-transporterna i den tillsynsorganisationsom avses gälla för transport av farligt gods i övrigt. Som jag tidigare anfört delar jag uppfattningen attADR-transporterna bör omfattas av den föreslagna tillsynsorganisationens ansvaroch befogenheter. Eftersom ADR-förordningen innehåller vissa bestämmelser som enligtnu gällande regeringsform skall meddelas genom lag, bör förordningen heltupphävas och en lag om internationella vägtransporter införas. 1 artikel 14 iADR anges när en ändring i bilagorna skall anses antagen samt att en antagenändring träder i kraft för de fördragsslutande staterna . Ikonsekvens med innehållet i artikel 14 har i 1 § ADR-förordningen föreskrivits,att sådana ändringar i bilagorna som enligt artikel 14 skall anses antagnaskall gälla från den tidpunkt då ändringen träder i kraft enligt artikeln. Att pä detta sätt pä förhand transformera internationellanormer till svensk rätt torde inte vara förenligt med nu gällanderegeringsform. är dock folkrättsligt bundet av innehållet i artikel14. Jag föreslår därför den ändringen i förhållande till gällande rätt attregeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bemyndigande attföreskriva att en antagen ändring skall gälla för ADR-transporter inom riket. I lagen bör även bestämmelserna om befogenheter förtillsynsmyndigheterna tas in. Lagen bör också innehålla bemyndigande förregeringen att utse tillsynsmyndigheterna och - liksom - demyndigheter som enligt ADR benämns behöriga myndigheter. Straffskalan bör varadensamma som i lagen om transport av farligt gods, dvs. böter eller fängelse ihögst ett är. Någon bestämmelse om tystnadsplikt för enskilda, motsvarande deni lagen om transport av fariigt gods, torde inte behövas. De radioaktiva varornas särställning, som jag tidigareberört (avsnitt 3.3.1), måste naturligtvis beaktas också i samband medtillsynen över ADR-transporterna. Detta betyder bl. a. attstrålskyddsinstitutet och kärnkraftinspektionen skall ha ansvaret förtillsynen. förslaget till lag om transport av farligtgods måste följdändringar göras i flera förfaUningar. Endast ändringar iberörda lagar torde dock kräva beslut av . Prop.1981/82:94 30 Jag ansluter mig till de förslag till ändringar i lagen omhälso- och miljöfarliga varor och i lagen om explosiva och brandfarliga varorsom utredaren framlagt. Även de motiv utredaren anfört till sina förslag kanjag biträda. Det tillägg till atomenergilagen som utredaren föreslagit tordeinte vara nödvändigt. 4.1 Den nya landtransportorganisationens resursbehov Utredaren har anfört att FGE: s totala personalbehov iinledningsskedet bör kunna begränsas till tio heltidstjänster. Han har därvidförutsatt att funktioner som telefonväxel, expeditionsgöromål och personaladministrationkan inrymmas i transporträdets befintliga resurser. Vidare utgår hans beräkningfrån att en organisationskommitté får i uppdrag att genomarbetavägtransportföreskrifterna, en uppgift som enligt utredaren annars skulle krävaytterligare resurser i början.