prop · G503180 · 1981-12-31 00:00:00 — Ärendena handläggs i princip påsamma sätt som inom övriga områden.På försäkringsområdet har emellertid kontaktforum för försäkringsfrågorkommit att spela en viss roll vad gällermarknadsföringsfrågor. I kontaktforum har ibland enskilda ärenden tagits upp till diskussion från principiell synpunkt. Ärendena har därför kunnat lösaspå ett mycket smidigt sätt. Enligt ärdet sällan rena marknadsföringsfrågorsom kommer in till verket. ärdet i samband med andra frågor som ett marknadsföringsärendeaktualiseras. Det kan vara i samband med förfrågningar med anledning av inträffade skador eller allmänna frågorm.m. 12 1976 inkom till totalt 40 försäkringsärenden, varav 18 klassades som marknadsföringsärenden.Efter 1976 är motsvarande siffror; 1977 57resp. 29, 1978 44 resp. 16, 1979 90 resp. 24 och 1. 1-30.6 1980 30resp. Kommitténs genomgång av ett antal referensärenden, dvs. ärendensom bör ha särskilt stort intresse ur saklig eller rättslig synvinkel, visar att de flesta ärenden löstshos . I ett fall har talan väcktsi och försäkringsbolaget och reklambyrånsom bolaget anlitat meddelades förbud vidvite (nr. 6/78). Beträffande inspektionens tillsyn över försäkringsbolagens försäljning av försäkringar framhöllförsta lagutskottet i utlåtande (nr, 34 sid, 26 f,) som antogatt föreskrifter angående bolagens försäljningsverksamhet förutsätter att ett särskilt organ finns för att övervaka efterlevnaden av bestämmelsen i 302 §försäkringsrörelselagen om god försäkringssed.Lagutskottet fortsatte: "Det kan synas praktiskt att anförtro denna uppgift åt försäk- Prop.1981/82:180 Bilagedel 602 Emellertid måste beaktas att frågor av den natur, varom härär fråga, ligga vid sidan av inspektionens egentliga tillsynsverksamhet.Och det kan icke anses lämpligt att utsträcka försäkringsinspektionens befogenheter till detta område". I sitt betänkande (SOU1960:11) Översyn av lagen om försäkringsrörelse uttalade de sakkunniga (sid. 502) i anslutningtill ett förslag om viss omformulering av 302 § bl.a. följande. "Då detankommer på försäkringsinspektionen att utöva tillsyn överatt bolagsledningarna fullgöra sinaskyldigheter, faller det inom inspektionens verksamhetsområde att i fall av behov ingripa jämväl på detta område.Skulle emellertid Kungl. Maj:t genom särskildaföreskrifter komma att överföra allaeller vissa grupper av hithörande frågor till handläggningav en särskild av Kungl. Maj:t utsedd nämnd, upphöri motsvarande grad inspektionens befattning med hithörande ärenden". Med anledning av lagutskottets uttalande och desakkun-ningas uttalande gjorde 1961 en framställning till förstalagutskott rörande tolkningen av 302 § försäkringsrörelselagen.Första lagutskottet uttalade i utlåtande nr, 51 år1961 sid, 65 att vid lagens tillkomst avsikten måste ha varit att försäkringsinspektionen inte skulle utöva någon tillsynsverksamhetjämlikt 302 §, I den månnämnderna (se avsnitt 3.1.1 sid, 58 )utövade verksamhet som avsågs i 302 §borde de enligt utskottet vara undantagna fråninspektionens verksamhetsområde.Riksdagen antog utskottets utlåtande. Kommittén har gjorten genomgång av inspektionens aktivitet på anskaffningsområdetunder tiden . Denna genomgångvisar att inspektionen ingripit mot såväl försäkringsbolags marknadsföring som övriga anskaffningsfrågor. Inspektionen ingrep mot ett försäkringsbolagsreklam- och upplysningskampanj, vilken inspektionen ansåg ha fåtten utformning som med hänsyn till 302 § försäkringsrörelselagenvar mindre lämplig. I skrivelser harinspektionen också Prop.1981/82:180 Bilagedel 603 gjort uttalanden i vissa frågor, t.ex. med anledning av den allmänna sjukförsäkringens ikraftträdande , angående flerårsavtalm.m. Inspektionen har också uttalat sig i frågor som regleras i försäkringsbolagens anskaffningsöverenskommelser (se avsnitt 3. 1 1 sid. 58 ).Skrivelserna har i dessa fall utmynnat i att , som har att övervakabolagens tillämpning av anskaffningsöverenskommelserna, anmodats delge försäkringsbolageninnehållet i skrivelsen eller att nämnden anmodats att vidta lämpliga åtgärder. Inspektionen har dessutom vid olika tillfällen lämnatsin synpunkt på vissa bestämmelser i anskaffningsöverenskommelserna och har äventagit initiativ till ändringar i överenskommelserna, t.ex. vad gäller ombudens ersättning. har inspektionens verksamhet på anskaffningsområdetfrämst bestått i underhandskontakter med försäkringsbolagen.Enligt inspektionen finns därför inte verksamheten närmare dokumenterad i form av protokoll och skrivelser. Tillsynen överkonsumentkreditlagens efterlevnad utövasav . Verkets tillsyn omfattar dock inte bl,a, verksamhet som står under tillsyn av försäkringsinspektionen. Vid underiåtelse att lämnainformation enligt konsumentkreditlagen hänvisastill marknadsföringslagen. Härigenom fårkonsumentverket jämsides med inspektionen enteoretisk möjlighet att ingripa mot bristandeinformation vid marknadsföring av krediter. (1977/78:5 sid. 20 f.) konstaterade att denovan föreslagna ordningen kunde medföra vissa problem. Utskottet ansåg emellertid att det måste anses riktigt att näringsidkare,som redan är underkastad tillsyn av särskild myndighet, ställs under tillsyn av samma myndighet när det gäller efterlevnaden avkonsumentkreditlagen. Reglerna om inspektionsmyndighetens tillsyn inskränker enligt utskottet inte de befogenheter somtillkommer KO enligt marknadsföringslagen.För undvikande av kompetenskonflikterförutsatte Prop.1981/82:180 Bilagedel 604 utskottet att inspektionsmyndigheten vid utfärdandet av anvisningarna enligt konsumentkreditlagensamrådde med konsumentmyndigheterna . har utfärdatanvisningar om information vid marknadsföringav kredit till konsument (bankinspektionens och försäkringsinspektionensförfattningssamling 1979:2, Ftl). Några ingripanden från inspektionens sida mot bristande information har inte varitaktuella. Informationen till konsumenter hör på de flestaområden nära samman med marknadsföringen. Deninformation som en näringsidkare normalt lämnar till konsumenter lämnas föreeller i samband med köp. Sådan information kan därför sägas varamarknadsföringsinriktad. Ingripande mot sådan information kan således ske med stöd av marknadsföringslagen. På försäkringsområdet är emellertidförhållandena något annorlunda än på de flestaandra konsumentområden. Ett försäkringsbolaglämnar inte bara information före eller i samband med köp av försäkring, utan lämnari stor utsträckning även information till försäkringstagare under försäkringstiden,t.ex. Sådan information är inte direkt marknadsföringsinriktad utan avser endast att informera omt.ex. en försäkrings omfattning och giltighet, försäkringstagares rättigheteroch skyldigheter vid skada m.m. Gränsen mellan dessa olika slagsinformation blir av naturliga skälflytande. I konsumentförsäkringslagen har också både informationen före och informationen efter köpbehandlats i ett sammanhang. Kommitténhar därför valt att behandla all information enligt konsumentförsäkringslagenunder följande avsnitt "Information omförsäkring". Prop.1981/82:180 Bilagedel 605 5.3 Information om försäkring Som redovisats i förraavsnittet kan man skilja mellan marknadsföringsinriktadinformation och annan information. Gränsenmellan dessa är dock flytande. Sådan information som är marknadsföringsinriktad kan angripas med stöd av marknadsföringslagen.Redan innan konsumentförsäkringslagen trädde i kraft kunde således /KO övervaka och ingripa mot ett försäkringsbolagsmarknadsföringsinriktade information. Enligt försäkringsinspektionens allmänna tillsynsplikt kan inspektionen ingripa mot allinformation från försäkringsbolagen. Inspektionenbedriver dock f.n. ingen särskild granskning av bolagensinformationsmaterial och får inte heller systematiskt del avdet informationsmaterial som produceras och distribueras av försäkringsbolagen.Materialets omfattning är enligt inspektionen för stort förfullständig granskning. Den genomgång av inspektionens aktivitet som kommittén gjort visar emellertid att inspektionen efter anmärkningar eller påpekandenuttalat sig också om utformningen avinformationsmaterial. I konsumentförsäkringslagen regleras bolagens information omkonsumentförsäkringar både såvitt gäller före tecknandet av försäkring, under försäkringstidenpch vid skada. Informationen vad gällert.ex. livförsäkring, koUektivavtalsbunden försäkring, gruppförsäkring och näringsidkaresförsäkring omfattas emellertid inte av lagens bestämmelser. Informationsföreskrifternai konsumentförsäkringslagen har anknutits till marknadsföringslagens påföljds- och kontrollsystem. Enligt departementschefen (prop. 1979/80:9om konsumentförsäkringslag m.m. sid. 38) gällerdetta "även till den del informationen inteingår som ett led i bolagens marknadsföring. Fråganom hur myndighetsövervakningen i olika hänseenden av försäkringsbolagens informationsskyldig- 1981/82:180 Bilagedel 606 het skall ordnas börslutligt lösas när resultatet av den tidigare nämndaförsäkringsutredningen föreligger. Iavvaktan på detta bör det ankomma påkonsumentverket att i nära samarbete med försäkringsinspektionenförhandla med försäkringsbolagenom den närmare utformningen av informationsskyldighetenoch att utfärda behövliga riktlinjer." I de riktlinjeförhandlingarsom pågår i anledning av informationsbestämmelsernai konsumentförsäkringslagen deltar såväl som inspektionen. Informationen påde områden som inte omfattas av konsumentförsäkringslagensbestämmelser, t.ex, livförsäkring, koUektivavtalsbundenförsäkring, gruppförsäkring och näringsidkares försäkring,behandlas olika beroende på vilken typ av information det är frågan om,Marknadsföringsinriktad information på dessa områdenkan, enligt vad som redovisats inledningsvis, angripas av såvälkonsumentverket/KO som inspektionen, medan sådaninformation som inte används som ett led i bolagensmarknadsföring kan angripas av inspektionenensam. fårregelbundet del av nio större försäkringsbolags informationsmaterialrörande konsumentförsäkringar. Avdetta material utgör enligt en stordel sådan information som inte används som ett led i bolagens marknadsföring. Någonlöpande granskning av allt insänt material har inte någon möjlighet attbedriva. Däremot ger materialetkonsumentverket möjlighet att vid behov granskadelar av det. 5.3.2 Kompletterande basinformation och rådgivning till konsumenter I betänkandet (SOU 1960:11) Översyn av lagen om försäkringsrörelse ansågde sakkunniga att försäkringsinspektionen var särskiltlämpad att tillhandagå allmänheten medsakkunnig opartisk konsumentupplysning. Inspektionen borde enligt de sakkunnigainrikta sig på att tillhandahålla material 1981/82:180 Bilagedel 607 för genomsnittskonsumenten som skallteckna försäkring, att göra sammanfattningar för att belysa medborgarnas försäkringsbehovoch fördelar av olika försäkringsformer.Vidare borde inspektionen analysera vanligen förekommande försäkringsvillkor och villkorsolikheter samt lämna uppgifter om och återbäring m.m.Allmänheten hade också, enligt de sakkunniga, intresse av uppgifter ombl.a. det ekonomiska utfallet av försäkringsbolagens rörelseo.dyl. Enligt de sakkunnigas uppfattning talade övervägande skäl för attkonsumentupplysningssynpunkterna blev bästtillgodosedda om inspektionen vid sidan om publikationen Enskilda försäkringsanstalterockså utgav en särskild konsumentupplysningspublikation utformaddirekt med tanke på att bibringa den intresserade allmänheten praktiskt nyttiga kunskaper på försäkringsområdet. Departementschefen (prop. 1961:171 med förslag till lag angående ändring i lagen om försäkringsrörelse sid. 284 f.) framhöll att konsumentinformationen på försäkringsområdetsjälvfallet i första hand borde vara en uppgift för försäkringsföretagen.Frågan om det allmännas insatser fick bedömas mot bakgrund av att försäkringsbranschen stod under särskild tillsyn och att konsumenterna på detta områdedärigenom hade ett skydd som saknademotsvarighet på andra kon-v sumtionsområden. Departementschefen anförde att det församhället var viktigt att på ett ändamålsenligt sättkomplettera det informationsmaterial förvilket bolagen svarade. Med de speciella problem som mötte och den särskildasakkunskap som erfordrades i detta fall var det enligt departementschefennaturligast att uppgiften anförtroddes åt inspektionen. Han uteslöt inte heller att det kunde vara ändamålsenligt attbryta ut vissa uppgifter ur publikationen Enskilda försäkringsanstalterför publicering i särskild ordning. I statens konsumentrådsförsäkringsutrednings betänkande (SOU1972:29) Konsumentupplysning om försäkringar framhöllsåterigen att den produktinriktadeinformationen till större 1981/82:180 Bilagedel 608 delen skulle produceras pch distribueras av försäkringsbolagen.Behovet av viss standardisering av informationen, genom branschen i samarbetemed , betonades dock. Huvudansvaret för kompletterande opartisk information föreslog utredningen att , medutnyttjande av expertis inom branschen och inspektionen, skulle ha. Inspektionenborde i detta sammanhang nämnas som en idégivare i problemuppfångande sammanhang, eftersom inspektionen hade en bred överblick överhela försäkringsbranschens verksamhet. Utredningen föreslogockså inrättandet av ett forum för kontakt,diskussion och dialog mellan försäkringsbranschen och , vari även inspektionen skulle ingå. Slutligen föreslogutredningen inrättandet av en central rådgivningsnämnddit missnöjda skadelidande kunde vända sig. Departementschefen (statsverksprop. Bilaga 12) delade utredningens uppfattning attkonsumentverket borde handha de arbetsuppgifter som konsumentinformation om försäkringar barmed sig. hade att undersökahur och i vilken utsträckning utredningens förslag skulle genomföras. Departementschefen anslötsig också till förslaget att en central instans borde svara för rådgivning i försäkringsfrågor. Det fick ankomma på att i samråd med inspektionen och branschen svara för den närmareuppläggningen. ansågi sin tidigare nämnda revisionsrapport att flera skäl talade föratt inspektionen även efter beslutet fick ansesha en viktig roll i konsumentupplysningsarbetet. Arbetet medkonsumentupplysning om försäkring måste enligt riksrevisionsverketgrundas på ingående kännedom om det enskilda försäkringsväsendet och ett omfattande analysarbete med hjälp av försäkringsmatema-tisk, ekonomisk och statistisk expertis.Endast inspektionen ansågs ha erforderliga resurser för ett sådantanalysarbete. Prop.1981/82:180 Bilagedel 609 var i sitt svar på av den uppfattningen att detmed de sakkunnigas synsätt i betänkandet (SOU 1972:29) Konsumentupplysning om försäkringar stämde väl överens med att den breda upplysningen handhades avkonsumentverket med dess kontakter med förbrukarnaoch goda kännedom om masskommunikation ochmediaval.- har efter uttalandena statsverksproposition tagit initiativ till inrättandet av kontaktforum för försäkringsfrågoroch konsumenternas försäkringsbyrå. Verket har också utarbetat en promemoria (byrå 4 1979:4-02), som ger en översiktlig bild av försäkringsområdet. Dess främstasyfte sägs vara att utgöra internt utbildnings- och arbetsmaterial för konsumentvägledarepå , regional och centralnivå. I syfte att hjälpa konsumenterna att hitta den bilförsäkring sompassar bäst har i samarbetemed försäkringsinspektionen och försäkringsbranschen utarbetat en folder; "Att välja bilförsäkring". Verket har planer på att utarbeta liknande foldrar vad gäller hemförsäkring och åtgärder vid bilskador. Uid sidan av den rådgivningsom sker i konsumenternas försäkringsbyråsker även viss rådgivning frånkonsumentverkets sida. I de flesta fall hänvisasdock konsumenten till försäkringsbyrån. skall enligtinstruktionen främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden på försäkringsväsendets område. Genom utgivande avpublikationerna Enskilda försäkringsanstalter och Understödsföreningar anser sig inspektionen ihuvudsak ha fullgjort sin nämnda skyldighet enligt instruktionen. Publikationerna har i det närmaste förblivit oförändrade till innehåll och utförande. Någon särskild mer konsumentinriktadsammanställning har inte framställts. Genom representationen ikontaktforum för försäkringsfrågor har inspektionen möjlighet att delta i där förda resonemang ominformationsproblem. Utform-39 1981/82. Prop.1981/82:180 Bilagedel 610 ningen och innehålleti den tidigare nämnda foldern har bl.a. bestämts inom ramen förkontaktforum. Uad gäller individuell rådgivning förekommerenligt inspektionen helt oformaliserat åtskilligakontakter mellan inspektionen och enskilda försäkringstagare. En orienterande basinformationlämnas då av inspektionen. Uid skriftlig kontakt sker oftaett remissförfarande. Så är t.ex.fallet vad gäller kontroll av återbäringsberäkningar och skadeförsäkringspremier. Skriftliga svartill konsumenter lämnas i allmänhet i föreningmed översändande av inhämtade remissvar. Genomrepresentation i styrelsen förkonsumenternas försäkringsbyrå deltar också inspektionen i en institutionaliserad individuellrådgivning. torde den uppfattningen ha varit rätt allmänatt något legalt stöd förskaderegleringsgranskning inte fanns annat änpå trafikförsäkringsområdet och dådet gällde livförsäkring, Uidden senare försäkringsformen ansågs det ingå i försäkringsinspektionens befogenheter att vid utbetalningav ersättning vid inträffade försäkringsfall m,m. tillse att bestämmelserna i de försäkringstekniska grunderna inte åsidosattes (SOU 1960:11 Översyn av lagen om försäkringsrörelse sid. 314). Departementschefen anfördei prop. 1961:171 med förslag till lag angående ändring ilagen om försäkringsrörelse sid. 230 att det självfallet var av stor betydelse att möjligheter till ingripanden inte saknades om en så viktig sida av försäkringsverksamheten som skaderegleringen skulle misskötas. Han fann vidare att i många remissyttranden framkommit att man ansåg att försäkringsinspektionen redan genom bestämmelserna i försäkringsrörelselagenhade möjlighet att ingripa vad gäller skaderegleringsverksamheten. Denna uppfattninghade t.ex. försäkringsinspektionen som dock ansågövervägande skäl tala för ett förtydligandetillägg till lagtex- Prop.1981/82:180 Bilagedel 611 Inspektionen ansågatt man därvid borde ge tillägget samma utformning som i andra fall, nämligen att lagen fick ge uttryck förett ansvar som primärt åvilade styrelsen och verkställandedirektören i försäkringsbolag.Det var då enligt inspektionen självklart att inspektionen hade att ingripa vid missförhållanden. Departementschefen anslötsig till inspektionens uppfattning och föreslogi konsekvens härmed att i en bestämmelse skulle ges direkt uttryck för ett styrelsen och verkställande direktörenåvilande ansvar för att inträffadeförsäkringsfall behandlades enligt god försäkringssed. Han ansåg vidare att det borde understrykas att inspektionens granskningsverksamhetpå området självfallet inte skulle avse att i detenskilda fallet döma i en tvist mellan försäkringsbolagoch försäkringstagare uta n sikta påen bedömning i stort av verksamheten som sådan och frågorav mera allmän räckvidd. Lagrådet (prop 1961:171 sid, 306)uttalade emellertid i samband med sin granskning av förslaget att skälighetsprincipeni försäkringslagstiftningen, innebärandeatt kostnaden för en försäkring skullevara skälig, inte torde kunna tillgodosesom inte uppmärksamhet också ägnades åt hur bl,a, behandlingen av försäkringsfallenvar ordnade. Såsom redovisats i avsnitt 5,1 sid,121 fick därför det föreslagna tillägget utgå. Härefter har det stått fullt klart att inspektionens befogenheter även innefattar skaderegleringsgranskning. En mera systematisk granskning av avslutat skaderegleringsmaterialinleddes och begränsade sig, med dårådande syn på inspektionens befogenheter, till trafikförsäkringsområdet. Åtskilligtmaterial genomgicks och bedömdes avvederbörande granskare utan några egentliga fastlagda program. Uid uttaget avmaterial torde man ha prioriterat svårighetsgradframför antal och koncentrerat sig på ett mindre antal akter, som vid snabbgranskning föreföll 1981/82:180 Bilagedel 612 kunna inrymma problem värdaatt närmare penetrera. Resultatenframlades muntligt för verksledningen, men några systematiska felaktigheter torde inte ha påträffats imaterialet utom beträffande ett bolag. I övrigt befordrades smärre ifrå-gasättanden till vederbörandebolagsledningars kännedom. Det är under dessa förhållanden inte möjligtatt i efterhand exakt fastställa vad sominträffade under granskningsarbetet,eftersom granskarens observationer endast föranleddemuntliga redogörelser och underlaget sågs som personliga minnesanteckningar. Sedan rättsläget i frågaom försäkringsinspektionens befogenheter 1961 blivit klart, påbörjadeinspektionen en granskning av skadematerialav annat slag än tra-fikskadematerial. Man valde då att studera ansvarsskador med personskada på civilområdet(dvs. hem, villa etc). Under en följdav år genomfördes denna undersökningöver hela försäkringsbolagsområdet. Uttaget av material ägderum så att man på varje enhet studerade 100 avslutade skador underett år, i allmänhet frånandra året före det löpande. Uttaget skedde i tidsföljd och baserade sig inte på någonstickprovsmetodik. A andra sidan börbetonas att ett hundratal skador av angiven typ ofta täckte minst ett kvartals alla skador och i mindre företag avsevärtlängre tid. "Urvalet" ansågs även meddenna teknik bli tämligen representativt. Tekniken förfinades såtillvida som regleringen uppdelades i ett antalkomponenter. Studierna i materialet inriktades sålunda på vållandebedömningen i stort, argumentationenskvalitet i korrespondensen, inkomstförlustberäkningen, handläggningstaktenoch den allmänna "tonen" från försäkringsbolagets sida i kontakten med konsumenterna(= de skadelidande). Inom varje komponent sökteman placera bolaget i en 2- eller 3-gradig "betygsskala". Då de avdelade resurserna var mycket begränsade tog undersökningenmycket och endast ett par bolag hann granskas. 1981/82:180 Bilagedel 613 "betygssättningen"innefattade åtskilligt av subjektiva inslag från granskarens sida fördelades de hundra akterna ibland påtvå granskare, som oberoende avvarandra verkställde bedömningen. Det konstaterades härvid att bedömningarnapraktiskt taget helt sammanföll. En granskning avslutades regelmässigt med ett samtal med det aktuella försäkringsbolagetsskadechef. Därvid påpekades i förekommandefall att vissa detaljobservationer gjorts. Granskningsarbetet föranleddemuntliga redogörelser inför verksledningen och underlaget sågs fortfarande som personliga minnesanteckningar. Iett enda fall - där ett försäkringsbolagerhållit ett negativt "betyg"i fråga om en av de ovan nämnda komponenterna i regleringen - föranledde granskningen en direkt kontakt mellan dåvarande generaldirektören och vederbörande försäkringsbolagsverkställande direktör. En ny separatstudie av detta bolag genomfördes någraår senare, varvid intrycken vargenomgående positiva. Statens konsumentrådsförsäkringsutredning tog i sitt .betänkande(SOU 1972:29) Konsumentupplysning om försäkringar upp till behandling inspektionensskaderegleringsgranskning. Utredningen konstaterade å ena sidan att om ett klagomål till inspektionen inte kunde hänföras till ettersättningsbeslut utan till själva "sättet"för skadebehandlingen, t.ex.bristande brevsvar, långsamhet i handläggningen o.dyl., ansåg sig inspektionen kunna ingripa pågrund av sin allmänna tillsynsplikt. Enligt skälighetsprincipen ålåg det enligt utredningen å andra sidan inspektionen att vaka över skaderegleringen i stort, men ingripanden förutsatte dåsystematiska felaktigheter eller måstegälla frågor av allmänräckvidd. Utredningen föreslogatt regeringen gav försäkringsinspektionen i uppdrag att, i samråd med branschen och , se över den nuvarande skaderegleringsgranskningensomfattning, inriktning och redovisning. 1981/82:180 Bilagedel 614 åtgärder som kunde föranledasav denna översyn föreslogs ocksåatt inspektionen tilldelades nödvändiga resurser. Nämndfbrfarandet togs också upp till behandling i betänkandet.