prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Åtminstone blir det så för AMS:sADB-system som till stora delar innehåller hemliga uppgifter. AMS ifrågasätterdärför om en speciell systemlösning - terminalanvändning - skall särregleras.Vid en systemutformning bör en terminallösning vägas mot det verkliga behovetav detta medium och mot kostnaderna. Det finns också de remissinstanser som ifrågasätter värdetav 14 § mot bakgrund av de möjligheter allmänheten i praktiken har att användaterminaler. anmärker att i befintliga ADB-system paragrafenkan tillämpas endast med svårighet. Så t. ex. krävs kunnande (dialogförfarande,koder etc.) för att utnyttja terminalen. Vid konstruktion av nya system kandäremot den enskildes möjlighet att själv använda terminal tillgodoses bättre.Konjunkturinstitutet finner förslaget i och för sig tilltalande men påpekar atthanterandet av terminaler trots allt utgör en viss barriär för allmänheten. Densom inte handskas med maskinell utrustning av detta slag känner sigofta osäker inför dem - ett problem som kommittén kan ha underskattat.Institutet påpekar att själva datafackspråket kan innebära problem förallmänheten, något som läsningen av det här behandlade betänkandet gettinstitutet anledning att reflektera över. Om man vill nå ut till en bredareallmänhet måste t. ex. termer som "upptagning för ADB","register" och "dokumentation" definieras och innebördenåterges i klartext. RSV redovisar vissa faktorer som måste beaktas ompresentationsterminaler skall anslutas till centrala skatteregistret. Behörighetssystemet för terminalhantering är uppbyggt medutgångspunkt från att tjänstemännen skaU ha tillgång till de uppgifter debehöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Detta innebär t. ex. attvissa offentHga uppgifter endast är tillgängUga för det egna länet. Dennabegränsning i terminalåtkomsten styrs bl. a. av skatteregisterlagen. Nuvarandetransaktioner är anpassade för verksamhetens krav och innehåller därför ofta sekretessbelagdauppgifter. Tolkningen av transaktionernas innehåll kräver ofta speciell kunskaphos den personal, som använder terminalen som sitt arbetsverktyg. Förpresentationsterminalerna måste därför framställas och underhållas speciellatransaktioner. För attallmänheten skall kunna tillgodogöra sig informationen måste de presenteradeuppgifterna vara utförligt förklarade eftersom personalen vidpresentationsterminalerna inte har de specialkunskaper som erfordras för attförklara varje uppgift. I och för sig offentliga uppgifter i skatteregistret äri vissa fall tillgängliga för myndigheterna endast för det egna länet. Omenligt 14 § i föreslagen lag rättigheten för enskild att ta del av informationskall 1981/82:37 164 begränsas till sådan "upptagning för ADB, som ärtillgänglig för myndigheten" måste hänsyn till detta tas vid utformningenav de speciella "presentationstransaktionerna". Annars kommerallmänheten att få större tillgång till uppgifter ur skatteregistret äntjänstemännen. RSV kan därför inte dela DALK;s tes att tillämpningen avoffentlighetsprincipen på upptagningar för ADB inte är en ADB-teknisk frågautan en fråga om tillämpningen av gällande rätt. Enligt RSV;s mening framgårsvårigheterna delvis också av det förhållandet att DALK inte har kunnat närmareange hur diarieföringsreglerna i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen skaUtillämpas på upptagningar för ADB (s. 58 f). Statens löne- och pensionsverk framhåller att ADB-systemenär konstruerade med den förutsättningen att utrustningen skall hanteras avsärskilt utbildad personal som är väl förtrogen med både ämnesområdet och dentekniska utrustning som används. Endast personal med särskilda kunskaper ocherfarenheter kan tänkas nyttiggöra sig möjligheten att gå in i en främmandeverksamhet och använda en terminal. En bestämmelse med det föreslagna syftetskulle innebära ett exklusivt privilegium som endast kan utnyttjas av ett litetfåtal med expertkompetens. Även denna lilla grupp skulle enligt verket behövasärskild vägledning och tillgång till handböcker och utbildningsmaterial föratt kunna använda sig av terminalutrustningen. ADB-beredningsgruppen erinrar omatt det krävs både utbildning och övning för att rätt kunna hantera t. ex. enterminal. Även i de fall den enskilde allmänt behärskar att använda en terminalfordras för alla tillämpningar att han eller hon får instruktion om despeciella regler, bestämmelser och koder som gäller för den aktuellaterminalen. Någon tjänsteman tvingas därmed sannolikt ändå att övervakahanteringen. Enligt UHÄ:s uppfattning anser sig den enskilde knappast istörre utsträckning behöva utnyttja den i 14 § föreslagna rättigheten. Detta isin tur utgör dock ytterligare ett skäl för UHÄ att ifrågasätta detmeningsfulla i att författningsreglera den frågan. UHÄ avstyrker mot bakgrundav vad ovan anförts förslaget om den enskildes rätt att själv använda bl. i anser det troligt att behovet förenskilda personer att själva använda terminaler och annan utrustning kommer attvara så ringa att det kan vara onödigt med lagregler härom. Frågan bör enligtmyndigheten kunna överlåtas åt myndigheterna att avgöra från fall till fall. Livsmedelsverketmenar att flera problem är olösta i fråga om allmänhetens terminaltillgång ochavstyrker förslaget. Verket ser det som en väsentlig fara med förslaget attinformation kan komma att publiceras som blir vilseledande eftersom uppgifternamåste sakkunnigt utvärderas. Detta skulle kunna ge allmänheten känslan av attinformationen på myndighetens område , öyer huvud taget är ovederhäftig.Verkets sista påstående grundar sig på det fenomenet att uttagna data iblandinte helt motsvarar vad man avsett att ta ut, vilket kan bero på maskinfel,felprogrammering eller felaktig inmatning. Sådana uttag kan för en utomståendevara försåtliga och lätta att förväxla Prop.1981/82:37 165 med korrekta uppgifter. kan också analysuppgifternapå en datalista enligt verket behöva korrigeras vid utvärderingen på grund avatt resultaten av riktade undersökningar finns blandade med resultaten avallmänna undersökningar eller på grund av att olika analysmetoder använts förolika analyser. Likaså anser att risken är stor förfeltolkning och felanvändning av vissa av de typer av data som naturvårdsverkethanterar och som har insamlats för specifika syften. Tolkningen av data från t.ex. mätserier kräver enligt verket ofta specialistkunskap. En liknande uppfattningframför också arbetarskyddsstyrelsen. Mångaremissinstanser har invändningar mot DALK:s förslag under åberopande av att detmedför kostnader och andra negativa konsekvenser för myndigheterna (se ävenavsnitt 6). Särskilt framhålls de åtgärder som måste vidtas för att lösasäkerhetsfrågorna. Försvarets civilförvaltning anför: ser ingen möjlighet att låtaden enskilde ta del av upptagning för ADB genom att själv utnyttja dessahjälpmedel. För att ADB-system skall fylla en meningsfull uppgift iadministrationen ställs stora krav på driftsäkerhet och skydd mot obehörigtingrepp. En generell bestämmelse om att en anonym enskild person själv skallberedas tillfälle att utnyttja myndighetens terminaler äventyrar allvarligtmöjligheterna att säkerställa erforderlig driftsäkerhet. Civilförvaltningenavstyrker därför den föreslagna bestämmelsen. För den enskildes rätt synes detvara tillräckligt med de skyldigheter som föreslås åligga myndighet enligt 3,6, 7 och 10 §§ LUA. bedömer visserligen att detför verkets del är osannolikt att en enskild skulle begära att få ta del avupptagning för ADB genom att utnyttja vid styrelsen befintlig terminal medhänsyn till arten av ämbetsverkets ADB-system. Ur principiell synpunkt anserstyrelsen emellertid att förslaget är olämpligt dels med hänsyn tillmyndigheternas krav på ADB-systemens säkerhet dels med hänsyn till den störningi arbetet som kan bli en följd av förslaget. diskuterar vilka kostnader som bör accepteras för enskildasterminalåtkomst och anför därvid; När kommittén på sid. 85 finner, att det är "av storvikt att en rätt för den enskilde att själv använda terminal finnsfastslagen" och att man vid systemkonstruktionen särskilt bör övervägamöjligheten att hålla terminal tillgänglig för allmänheten, snuddar kommitténockså vid tanken, att denna möjlighet måste vägas mot bl. a. kostnaderna.Myndigheterna lämnas dock i ovisshet om hur stora kostnader som skalltolereras, innan de kan anses väga så tungt, att de är för stora för attmyndigheterna skall bära dem. Orimligt stora kostnader måste få effekt påmöjligheterna att tillhandagå med uppgifter ur upptagningar för ADB. I dettasammanhang kan man också fråga sig, när ett beslut att till mycket högakostnader för det allmänna tillmötesgå allmänhetens krav överskriderrimlighetens gräns så, att beslutet utgör en tjänsteförseelse. På sid. 87 sägspå ett par ställen, att förutsättningen för tillgodoseende av den enskildesönskemål är bl. a. att arbetsinsatsen från 1981/82:37 166 myndighetens sida inte medför "nämnvärdakostnader". På sid. 92 är det fråga om "avsevärda kostnader",som kan medföra undantag från skyldigheten att tillhandahålla upptagning utanavgift. Hur mycket är nämnvärt och avsevärt i detta sammanhang? På sid. 92säger kommittén vidare, att myndigheten är skyldig se till, att den enskildesrätt kan tillgodoses utan avsevärda kostnader för denne eller för myndigheten.I vissa fall torde den enskildes krav komma att medföra ofrånkomliga kostnader,som i somliga fall kan komma att anses vara avsevärda. Hur myndigheten i ettsådant fall skall "se till" att det inte blir avsevärda kostnader ärsvårt att förstå. Vidare kan man fråga sig, hur myndigheten skall förfara, omden bedömer kostnaderna som avsevärda. Vid vilken kostnadsgräns kan myndighetenvägra tillhandahållande? uppger att institutetär utvecklingsansvarig för ett system i s. k. tidsdelningsmiljö med öppeninformation - system DAPU (Datorstöd i planering och uppföljning). Institutetanser att dagens maskinteknik gör det omöjligt för systemerarna att kunnasäkerställa att systemet inte bUr utsatt för förvanskning, förstöring eller atticke lämplig information lämnas ut om den enskilde får tillgång tillterminalerna. Detta problem måste enligt institutet lösas av maskinleverantörerna. Statskontoret konstaterar att handlingsoffentligheten karitillgodoses på oUka sätt och till olika kostnader. Enligt verkets uppfattningbör skyldigheten enligt grundlagen liksom vara attmyndigheterna alltid skall kunna tillhandahåUa begärda uppgifter i form avutskrift oavsett om man har presentationsterminaler eller inte. DALK har inte belyst de ekonomiska eller tekniskakonsekvenserna av sitt förslag om presentationsterminaler. Förutom rena utrustningskostnaderkommer en installation av presentationsterminaler att vara förenad medkostnader för anpassning av system och/eller ökade kostnader vid utveckling avnya system. T. ex. måste speciella och omfattandebehörighetskontroller byggas in för att garantera säkerheten i ett system medpresentationsterminaler. Vid sidan av de ekonomiska konsekvenserna kan dettamedföra tekniska svårigheter genom att systemen blir komplexa. Att ansluta presentationsterminaler till myndigheternas ADB-systemmedför också konsekvenser för datakommunikationen. En ökad belastning pålinjerna eUer datanätet får i första hand ekonomiska konsekvenser förmyndigheterna. Det kan också medföra drifttekniska problem för datacentralernaor.i belastningen ökar utöver vad man kan klara med tillgängligamaskinresurser. Även sådana konsekvenser borde enligt vår mening belysas. DALK anför att tUlgodoseendet av handlingsoffentlighetenvid ADB-teknik inte enbart rör frågor av rättslig natur utan också den anda ivilken reglerna om handlingsoffentligheten tillämpas. Statskontoret delar helt DALK:s uppfattning. Vi anser inte heller att det i grunden är en teknisk frågahur en myndighet tillgodoser handlingsoffentUgheten. Det är därför inte säkertatt den alltid blir tillgodosedd på bästa sätt bara man ansluterpresentationsterminaler tiU terminalbaserade offentliga ADB-system. Intresset för allmänheten att ta del av uppgifter i t. ex.ett terminalbaserat system för en myndighets inventarieredovisning är säkert ide flesta fall litet. Prop.1981/82:37 167 medan det t. ex. i fråga om ett diarieföringssystem liggeri verksamhetens natur att uppgifterna ska vara allmänt tillgängliga på ettsmidigt sätt. Statens löne- och pensionsverk (SPV) finner en rad skäl somgör att en mera restriktiv inställning är motiverad när det gällertillhandahållande av uppgifter genom att låta allmänheten använda terminal.Verket anför: För det första är tilldelningen av terminaler inomstatsförvaltningen så snävt tilltagen att utrustningen i regel behövs för deändamål för vilka de anskaffats.-- Därtill kommer att införandet av denföreslagna rättigheten skulle leda till krav på utformning avsärskilda dialogsystem och krav på särskild utrustning, avgränsbara lokaleretc. Sammantaget skulle ett sådant steg medföra kostnader som ej kanöverblickas. SPV vill vidare peka på den motstridighet som ligger i att deanställda hos vissa myndigheter enligt de behörighetsregler somdatainspektionen kräver endast får del av visst urval av de registreradeuppgifterna medan allmänheten skulle medges obegränsad tillgång till uppgifter. Mot bakgrund av vad sålunda anförts och med hänsyn tillatt verket inte i något fall erhållit krav på eller önskemål om tillgång tillterminal vill SPV avstyrka förslaget i denna del. Arbetarskyddsstyrelsen menar att det i och för sig finnsgoda skäl för den regel som DALK föreslår. Styrelsen avstyrker dock förslagetav följande skäl: Det kan dock bli förenat med stora svårigheter att ordnasäkerheten på ett tillfredsställande sätt så att inte obehöriga kan få tillgångtill sekretessbelagda uppgifter. Det blir också nödvändigt att införa ettsäkert skydd mot radering i eller tillägg till lagrade uppgifter eller andraobehöriga ingrepp i systemet. Säkerheten torde på båda dessa punkter kräva inför ett system med behörighetskontroll, säkerhetsnivåer o. dyl. Detta ärtekniskt komplicerat och kommer att kräva kostnader, som inte kan beräknas blihelt obetydliga- () har uppfattningen att 14 §går längre än den rätt som anses föreUgga enligt 2 kap. TF. Verketfortsätter; Enligt LMV:s bedömning är det tveksamt om förslaget ärnödvändigt för att garantera handUngsoffentligheten. Däremot kommer förslagetom det genomförs att förutom onödiga kostnader även medföra olägenheter förmyndigheterna (hinder för arbetets behöriga gång). Vidare saknas enligt LMV;smening särskilda skäl att beakta anonymitetsskyddet beträffande fastighets- ochinskrivningsregistren. Beträffande fastighets- och inskrivningsregistren kommerfastighetsbildningsmyndigheterna genom ADB-reformen och reglerna i TF ochsekretesslagen att bidra till ett vidgat informationsutbud. LMV förutsätterdärvid att finansieringsfrågorna kan lösas på tidigare angivet sätt. DALK:sförslag i 14 § innebär dock enligt LMV;s uppfattning en olägenhet som inte ärförenlig med krav på effektivitet och kostnadstäckning förfastighetsbildningsmyndigheterna. Register inom personal- och ekonomi/administrativaområdet, ur vilka bl. a. uppgifter om enskUda personers prestationer kanutläsas, bör enligt LMV:s uppfattning undantas från bestämmelsen i förslagets14 §. 1981/82:37 168 Att förse enskilda med möjligheten av att själv kunnahantera myndighetens datasystem är förenat med onödiga kostnader och risker.Det är bl. a. vanligt att myndigheten använder samma verktyg för att hanterasåväl sekretessbelagd som offentlig information. Med hänsyn till att det ärkostbart och svårt att bygga in såväl fullständiga skydd mot illegitim åtkomst,skador och felaktig användning som skydd för integritet samt att det ärkostbart att bygga system som vem som helst kan använda, bör detta undvikas. Det är svårt att bedöma vilka effekterna kan bli avkommitténs förslag i fråga om rätt för enskild att själv använda terminal hösmyndighet. Skulle denna rätt tas i anspråk i någon större utsträckning, skulledet kunna leda till att varje länsstyrelse behöver ytterligare terminaler. EftersonLON är medveten om svårigheterna att få nya resurser, vill understryka attundantaget "av hänsyn till arbetets behöriga gång" i 14 §lagförslaget kan få stor praktisk betydelse. Det kan därför ifrågasättas om detinte bör skjutas mera i förgrunden genom att föras in redan i första stycket. fall fordras ett motivuttalande på denna punkt där lagstiftarenuttryckligen tar upp resurssynpunkterna. Det skulle också vara värdefullt medett uttalande från lagstiftarens sida huruvida det skulle strida mot TF ellermot den föreslagna lagen att begränsa allmänhetens tillgång till terminalernatill . Detta skulle möjligen vara en praktisk lösning ivissa fall. Det kan vara lämpUgt att i detta sammanhang knyta an till 17 §lagförslaget om uppskov med tillhandahållande med hänsyn till arbetets behörigagång. i ser flera hinder mot attallmänheten ges fri tillgäng till myndigheternas terminaler. DALK har i betänkandet redogjort för två fall, där fråganom enskild persons rätt att själv få använda terminal prövats, i det ena falletav regeringsrätten och i det andra av regeringen. Av besluten kan utläsas, attenskild person inte har någon föreskriven rätt enligt TF att själv få manövreraen terminal, men att det inte heller finns något hinder enligt TF eller annanlag eller författning för myndighet att låta en enskild person själv få söka idataregister via terminal. I båda fallen framgår emellertid klart att myndigheten harrätt och skyldighet att ställa en mängd krav för att en enskild skall tillåtasatt själv använda en terminal: - risk för attinformation kan förstöras eller förvanskas inte finns - arbetetsbehöriga gång inte störs - säkerhetskravinte lägger hinder i vägen - resurserna föranvändningen av den tekniska utrustningen inte lägger hinder i vägen. För som ansvarig för ADB-registren förfolkbokföring och beskattning skulle skyldighet att tillhandahålla terminal åten utomstående få vissa praktiska konsekvenser. EnUgt skatteregisterlagen fårterminalåtkomst tiU uppgifter i det centrala och de regionala skatteregistrenfinnas endast för beskattningsändamål. Endast , länsstyrelseroch lokala 1981/82:37 169 skattemyndigheter får ha terminalåtkomst tillskatteregistret, vad gäller länsstyrelser och lokala skattemyndigheterbegränsad till uppgifter som hänför sig till länet och i vissa fall begränsadtill lokal skattemyndighet. Enligt det behörighetssystem som av säkerhetsskälgäller för terminalanvändningen måste all personal inom skatteförvaltningen,som i sitt arbete behöver ha tillgång till uppgifter ur skatteregistret ha enpersonlig behörighet med behörighetskort, som är dels en förutsättning för attterminal kan användas och dels anger vilka rutiner och uppgifter vederbörandefår tillgång till. Behörighetens omfattning prövas och sätts restriktivt medhänsyn till vilken information vederbörande behöver för att kunna utföra sinaåligganden. Mångaterminalrutiner ger tillgång till blandad offentlig och sekretessbelagdinformation. Länsstyrelsenkan inte finna att det med hänsyn till de många krav och säkerhetsföreskriftersom måste tillgodoses kommer att bli möjligt att över huvud taget beredatillfälle för utomstående att själv använda terminal utan att sätta säkerhets-och behörighetssystem ur spel eller äventyra arbetets behöriga gång. Atttillhandahålla särskilda terminaler för allmänhetens användning är enligtlänsstyrelsens mening ännu mer orealistiskt. Hur skall t. ex. frågan ombehörighetstilldelning och -kontroll kunna lösas - en personlig behörighetbegränsad till en rutin eller en generell behörighet somger tillgång till alla rutiner med offentlig information. I sistnämnda alternativetkommer allmänheten att få tillgång till en avsevärt vidsträcktare behörighet änden som ges den personal, som arbetar inom skatteförvaltningen, sommöjligheten till kontroll för att förebygga missbruk sätts ur spel. Denföreslagna lydelsen av 14 § andra stycket bör därför enligt länsstyrelsensmening kompletteras med ett undantag från rätt för enskild att själv fåutnyttja terminal i sådana fall, då terminalåtkomst till uppgifter i registerenligt särskild lag får finnas endast för vissa angivna ändamål (t. ex. 10 §skatteregisterlagen). Också lokala skattemyndigheten i fögderi tarupp frågan om rätten att använda terminal för att få uppgifter urskatteregistren. I skatteregisterlagen har således angetts att ändamåletmed registren är beskattning och därför får terminalerna anses vara etthjälpmedel för skattemyndigheterna i deras arbete. För attuppfylla de krav på begränsningar när det gäller åtkomsten av uppgifter urskatteregistren via terminal har ett kontrollsystem för behörighetentillskapats. Med hänsyntill vad ovan sagts angående registrens karaktär av hjälpmedel för berördamyndigheter, risk för obehörig åtkomst till sekretessbelagda uppgifter ochdessutom risk för att myndighetens arbete väsentligt skulle störas ochförsvåras bedömer myndigheten det inte möjligt eller rimligt att tillåtaenskild att själv använda terminal för sökning av uppgifter. Redan i dagslägetär myndighetens personal- och terminalresurser inte tillräckliga för att kunnata hand om ett större antal enskilda för att ge dem den service som föreslås ibetänkandet. i motsätter sig bestämtförslaget och anför därvid: Prop.1981/82:37 170 Kommittén avser, att det måste göras betydande inskränkningari den enskildes rätt att själv använda terminal såväl av sekretess-, förvansknings-somförstöringsskäl. Man kan även tillägga vandaliseringsskäl. Vidare ärkronofogdemyndigheternas terminaler hårt ansträngda. Att dela terminaler medallmänheten skulle med all säkerhet skapa onödig irritation på arbetsplatserna.Det är ur flera synpunkter principiellt olämpligt att släppa in allmänheten påde ofta personligt utformade och avskärmade terminalarbetsplatserna. Därest allmänheten skall ha rätt att själv användamyndighetens terminalsystem får detta, såsom ovan framhållits inte ske på deordinarie terminalarbetsplatserna. I stället bör en särskild terminal anskaffasoch uppställas i anslutning till myndighetens reception eller entré. En sådanterminal måste vara delvis spärrad, så att endast frågor kan göras och intenågra transaktioner utföras. Terminalen måste också vara åtkomlig utan denbehörighetskontroll som finns genom särskilda behörighetskort som erfordrasför att använda terminalerna. ADB-beredningsgruppen menar att myndigheterna kan anse signödsakade att skaffa särskilda terminaler enkom för den enskilde för att inteta onödiga risker för avbrott i den egna verksamheten och att en sådananskaffning innebär självfallet stora kostnader för myndigheterna. Eftersom en ADB-upptagning kan ersätta en myndighets arkivkan den föreslagna rätten jämföras med rätten att fritt ströva omkring i ettkonventionellt arkiv och leta efter uppgifter. Någon sådan rätt har inteintolkats i tryckfrihetsförordningen och då bör man inte gå längre i fråga om ADB-upptagningar.Detta gäller särskilt mot bakgrund av de säkerhetskrav som måste ställas förundvikande av förstöring av uppgifter och materiel och förvanskning av lagradinformation. anser att de säkerhets- ochbehörighetssystem som används inte ger en absolut säkerhet och inteheller kommer att ge det . Att ställa terminal tillallmänhetens förfogande innebär därför risk för obehörig åtkomst till sekretessbelagdinformation samt förvanskning eller utplåning av information i myndighetensregister. Förslaget avvisas därför av bolaget. En del remissinstanser anser att sekretess och andraregler till skydd för de registrerades integritet talar mot en fri tillgångtill myndigheternas terminaler. En del ser dessutom konflikter medanonymitetsskyddet. Kammarrätten i har uppfattningen attbestämmelserna i inte innebär någon rätt för den som så önskar att självgenom bildterminal söka efter uppgifter i en databas. Kammarrätten åberopar 2:34 och regeringsrättens dom . Av sistnämnda dom torde framgå bl. a. attsekretessreglerna inte medger att vissa upptagningar en gång för alla spärrassom hemliga.