prop · G50329 · 1981-12-31 00:00:00 — Av dessa kommentarer framgår att elva kommuners redovisning enligtlänsstyrelserna motsvarar de krav på markhushållning som har ställts upp avregeringen och i huvudsak kan ligga lill grund för del fortsatta områdesplanearbelet. Redovisningarnafrån ytteriigare 17 kommuner har länsstyrelserna bedömt vara sådana attarbetet med områdesplaner kan fortsätta med beaktande av de påpekanden omoklarheter och brister m.m. som har gjorts av resp. länsstyrelse. Vadgäller redovisningarna från övriga fem kommuner har länsstyrelserna intekunnat ta slutlig ställning i markhushällningsfrågan. Redovisningarna har bedötntsvara sådana all ytterligare överväganden om hur arbetet bör fortsätta bör ske isamråd med resp. länsstyrelse. Länsstyrelsernaanhåller i redovisningen om all regeringen skall besluta alt uppdraget altutarbeta ett för samlat markhushållningsprogram i huvudsak skall ansesvara slutfört. Intressezonerna bör efter viss ytterligare bearbetningligga till grund för den fortsatta områdesplaneringen och därefter slutligtgodkännas av länsstyrelserna. Ulbyggnadsområden som förläggs inom inlressezonernabör enligt länsstyrelserna därefter inte kunna ifrågasättas från markhushållningssynpunkt.Däremot skall bebyggelsens utformning och täthet m. m. prövas i vanlig ordning.Länsstyrelserna anhåller vidare om att regeringen beslutar att kommunernas områdesplanearbeleskall slutföras senast och att länsstyrelserna skall få iuppdrag att informera regeringen om arbetet med att slutföra planerna. 3 Sammanställning av remissinstansernas synpunkter Sverigeslantbruksuniversitet konstaterar all de 4400ha jordbmksmark som enligt markhushållningsprogrammetkan komma alt tas i anspråk fram utöver vad som redan ärdetaljplanelagt motsvarar livsmedels- 1981/82:29 13 försörjningenför mellan 15000 och 20000 personer med den kost som vi har i Sverigei dag. Förbundet betonar också jordbruksmarkens värde somproduktionsfaktor. Förbundet framhåller vidare att hushållning med åkermarkframstår som ännu viktigare i och med att vi nu mer allmänt har blivit medvetnaom vår egen och världens energisituation. Det är enligt förbundet sannolikt altvi måste utnyttja vissa delar av vår jordbruksmark förenergiproduktion. Därmed är del viktigt all ha all möjlig åker tillgänglig förlivsmedelsproduktion och kanske även för alt producera råvara för textilier. SåvälSveriges som Förbundet konstaterar altsvenskt jordbruk bedrivs med stor insats av produktionsmedel såsomgödselmedel, maskiner, bekämpningsmedel m.m. Om man skulle fäbrist på något av dessa produktionsmedel är det nödvändigt att tillräckligaarealer jordbruksmark finns tillgängliga för livsmedelsförsörjningen. För altvi skall kunna behålla handlingsfrihet är det väl motiverat alljordbruksmarken väger tungt vid en avvägning mellan olika intressen. Våramöjligheter till import av livsmedel kommer enligt förbundet altbli mycket osäkra. är del tydligt alt spannmål är en strategiskråvara. Med all sannolikhet kommer så att i ännu högre grad bli fallet iframtiden. Fleraremissinstanser pekar på att tälorlsexpansionen i och särskilt i desydvästra delarna av landskapet förutom konflikterna med intresset att sparahögvärdig jordbmksmark även innebär konflikter med bevarandeintressen av olikaslag. Riksantikvarieämbetetkonstaterar att den pågående urbaniseringen med bl.a. ökande ulrymmesstandardoch större markanspråk för den industriella verksamheten under de senastedecennierna har medfört en omfattande förändring av markanvändningen runttätorterna. I många fall suddas gränserna mellan stad och landsbygd ut.Särskilt i västra har tälortsexpansionen varit så stark alt stora områdensom har präglats av jordbruket har inlemmals i de växande tätorterna.Flera orter som har varit friliggande är på väg att växa ihop ellerhar redan växt ihop till större sammanhängande bebyggelseområden. Detta försvårarupp-levelsenav de geografiska sammanhangen och utarmar det kulturella arvet. Kulturminnesvårdenhar enligt ämbetet betydande intressen i . , ochSöderslätt tillhör de större områden av särskild betydelse förkulturminnesvården som i sin helhet behöver ett skydd mot förändringar i storskala av såväl landskapsbild som bebyggelsemönster. Dessa särprägladelandskapsområden ställer stora krav på hänsynstagande i samband mednytillkommande tätorlsbebyggelse och därtill knuten infra-stmklur. Konflikternatorde enligt ämbetet i delta fall vara mest påtagliga när del gäller Malmökommuns utbyggnadsplaner åt söder. Riksantikvarieämbetetanser därför att en god hushållning med jord- 1981/82:29 14 bruksmarkeni är synnerligen angelägen även från kulturhistorisk synpunkt. Dettagäller särskilt i ett längre lidsperspektiv då stora delar av dettraditionella, karakteristiska skånska kulturlandskapet riskerar alt tas ianspråk för den fortgående urbaniseringen. När del gäller den pågående tälortsexpansioneni sammanfaller därför kulturminnesvårdens och jordbrukets intressen imånga stycken. FörbundetAktion Skåne-Miljö betonar också stora natur- och kulturvärden. Myckethärav har enligt förbundet gått förlorat i den utbyggnadsvåg som var mestvåldsam under 1960-lalel. Detta är särskilt fallet i västra . Del landskapsom behålls för jordbruksändamål får för all framlid stor betydelsesom miljö och för rekreation för den stora tätortsbefolkningen. ifrågasätter tätortsexpansionen i sydvästra bl. a.därför all den mark som las i anspråk utöver åkerjorden tillhör de redan knappamarkområden som är tillgängliga för allemansrätlsligl ulnylQande. Det saknashärvidlag underlag som gör det möjligt att i vatje kommun bedöma åtgången avmark i förhållande till den sammanlagda areal som olika markslag upptar ikommunen. () konstaterar all kravet all hushålla med jordbmksmarkenkan medföra att vattenområden måste utnyttjas för vissa ändamål. Att fylla ulgrunda havsområden och bygga på den nyvunna marken stöter dock enligtkommunalförbundet på en rad ekologiska problem och hinder. Del är lätt alt iallmänna önskemål föreslå utfyllnad i havet för att spara åker men iverkligheten är det med hänsyn till naturvårdens krav mycket svårt altförverkliga sådana förslag. Sominstrument för all åstadkomma en hushållning med den skånska åkermarken synesenligt det redovisade markhushållningsprogrammetför inte vara särskilt effektivt. Lant-bmksuniversitelel förmodar all decentralt beslutade riktlinjerna att i största möjliga utsträckning spara bmkningsvärdjordbruksmark för jordbruksproduktion kan vara svåra att acceptera för mångakommuner. Sysselsättning och ekonomi kan på nivå framstå somviktigare än hushållning med jordbruksmark. Del bör därför ankomma på regeringoch riksdag alt skapa de styrmedel som erfordras för att genomföra rikUinjerna ävenpå nivå. () anser att kommunernas syfte med markhushållningsprogrammet iSkåne synes vara att säkerställa de expansiva orternas utbyggnad ochmarkbehovet för denna utbyggnad i stället för att säkerställa jordbruketsintressen gentemot dessa anspråk. Enligt LRF:s uppfattning kan en tätort intetillåtas växa ohämmat. Del måste kunna saftas gränser för en tätorts utbyggnadom man skall få en samhällsutveckling som dels förbättrar den regionalabalansen, dels ger den största effekten från markhushållningssynpunkt. 1981/82:29 15 SSKanser att del lill markhushållningsprogrammels förQänsler hör att del harförbättrat planeringsunderlaget i regionen och kommunerna. Som underlag för denregionplanering som förbundet bedriver har SSK vid ell samlat tillfälle fått ellrelativt enhetligt material från egna och angränsande kommuner. Vidare harlänsstyrelserna i utarbetat och fått politisk majoritet för ett markhushållningsprogramför hela landskapet. Till nackdelarna hör i synnerhet den osäkerhet och defördröjningar i planeringen som arbetet med markhushållningsprogrammet harmedfört speciellt för kommunerna i . Lanlbmksstyrelsen betonarall värdet med markhushållningsprogrammet främst ligger i att ett omfattande underiagsmalerialhar utarbetats och all en enhetlig redovisning av kommunernas markbehov harskett. Det senare har gjort det möjligt all få en regional överblick överavsedd markanvändning och all analysera de faktorer som har legal lill grundför kommunernas bedömning av främst markbehovels storlek. Malmöhuslänsavdelning av anser att den beräkningsmodell somlänsstyrelserna har utarbetat för att bedöma arealbehov för tätorterna äralltför schablonartad. Vatje tätorts utbyggnad måste bedömas uUfrån lokala fömtsättningarvarvid befinUig miljö, historiska, geografiska och näringspolitiskaförhållanden samt lokalpolitiska målsättningar måste väga tungt. Försök Ullgeneraliseringar av del slag som beräkningsmodellen har nödvändiggjort kan ledatill felaktiga slutsatser. SSK stryker på motsvarandesätt under all den av länsstyrelserna anvisade beräkningsmetodiken måstebetraktas som en översiktlig räknemo-dell där enskilda resultat kan varabehäftade med stora fel. Resultaten får inte användas i tron att de ger en bildav del verkliga markbehovel för del närmaste decenniet. konstaterar att beräkningarna av markbehovet för de expansivatätorterna har gmndats på en framskrivning av utvecklingen under 1960- och 1970-talen.Planverket pekar emellertid på flera utvecklingstendenser, bl.a. ibostadsbyggandet som påverkar utgångspunkterna för beräkningarna pä ell sådantsätt all markbehovel under 1980-talel sannolikt blir mindre än vad som har angetts. Sålundahar enligt planverket bostadsbyggandets omfattning i landet fr. o. m. år 1976varit ca 55000 lägenheter . Utvecklingen i landet som helhet och i Skånepekar mot att bostadsbyggandet i vatje fall under 1980-lalets första hälftkommer alt bli väsentligt lägre än vad som har fömlsalls. Andelensmåhus i nyproduktionen har vidare enligt planverket minskal något under åren1979 och 1980 i landet som helhet och i . 1981/82:29 16 tendenskan komma att förstärkas på grund av ökadedriftskostnader och ändringar i skatte- och belåningsregler m. m. Eflerträganpå småhus avtar troligen också till följd av att småhusen har utgjort en storandel av produktionen . Lägenhetsytan i småhus tenderar attsjunka av tidigare nämnda skäl och genom de begränsningar i lånesumman förstatligt belånade hus som har införts. Avflera skäl är därför enligt planverket den utveckling av utrymmesstandarden tillca 2.1 rumsenheter per person som förutsätts i del redovisade markhushållningsprogrammetnumera mindre sannolik. Möjligheterna lill förtätning inom nuvarande lälortsarealutnyttjas numera i större utsträckning än tidigare i kommunerna. Fortsattaöverväganden om möjligheterna till förtätning torde kunna resultera i enytterligare minskning av de i markhushållningsprogrammet angivna arealbehoven. Deutvecklingstendenser som har nämnts kan enligt planverket också komma attpåverka bostadsbyggandets lokalisering. Ökade drivmedels-kostnader och ändradeavdragsregler för arbetsresor kan innebära att de största tätorterna, som haren stor inpendling, får en större andel av byggandet. En ökad inriktning av eftertråganmot flerbostadshus och mot mindre småhus kan verka i samma riktning. Nordvästra (), LRF, FörbundetAktion Skåne-Miljö och gör delvis liknandebedömningar som planverket när det gäller behovet av rnark för bostadsbyggandei de expansiva tätorterna. Denprognos som länsstyrelserna har använt för aft beräkna behovet av mark för lälorlsutvecklinginnebär enligt planverket även när det gäller verksamheter en framskrivning avden tidigare utvecklingen med de felkällor detta kan innebära. Härtill kommeratt kommunernas uppskattningar av detta markbehov sammantaget är såstort som det resultat som prognosen ger. Detta förklaras dels av den storaosäkerhet som råder när det gäller beräkning av arealer för verksamhetsändamål,dels av önskemålet från varje kommun att hålla god planberedskap för dettaändamål. Det verkliga ianspråktagandet av sådan mark kan bli avsevärt mindre. NSKmenar att den använda beräkningsmetoden när del gäller verksamhetsytor endastkan utnyttjas för att göra bedömningar för stora regioner i sin helhet.Beräkningsmetoden ger då ett minimivärde för markbehovet. Förbundet strykerunder att det med hänsyn till osäkerheten när det gäller arealbehovet ochlokaliseringen av olika typer av verksamheter är nödvändigt alt vissareservytor finns tillgängliga utöver det beräknade minimibehovet. finner det inte möjligt alt med länsstyrelsernas redovisning somgrund göra några ställningstaganden beträffande den avseddatätortsutbyggnadens kvalitet i fråga om grönytor. Orsaken till delta är attgrönytor har redovisats sammanlagda med Irafikytorna. Eftersom trafikytor ochderas närzoner är helt ointressanta från rekreationssynpunkl 1981/82:29 17 börtrafikarealerna inkl. störningszoner redovisas separat från grönytor för rekreation.Enligt verkets mening kan denna fråga i det enskilda fallet behandlas iområdesplaneringen. Med hänsyn den knappa tillgången i lill lämpligmark för närrekrealion är det dock angeläget att det finns en överblick överhur tillgången på sådan mark förändras inom tätorternas ulbyggnadsområden. Behovet av allemansrältsligttillgänglig mark för friluftsliv och rekreation utanför tätorternasintressezoner bör vidare enligt behandlas inom ramen för ettsamlat markhushållningsprogram. Härvid bör bl. a. behandlas behovet avsamordning mellan friluftsliv och jordbruk resp. skogsbruk. länsavdelning avSvenska kommunförbundet anser att frågan om ytstandarden i befintliga tätorteroch de förändringar av dessa som kommunerna planerar för borde ha ägnats störreuppmärksamhet i markhushållningsprogrammet och att en analys av kommunernasberäkningsgrunder därvid kunde ha gett värdefulla impulser för den fortsattaområdesplaneringen. Som materialet nu redovisas kan enligt länsavdelningeninga slutsatser dras av vilka diskussioner som har förts i kommunerna angåendebefolkningsfördelning, tätortsstruktur, alternativ lokalisering av ulbyggnadsområden,förtätning av befintlig bebyggelse, ulrymmesstandard och andra faktorer sompåverkar kommunernas behov alt la jordbmksmark i anspråk för annat ändamål. anser attdet med hänsyn till bristen på mark i främst västra bör vara ell mål altarealen för bebyggelse, vägar etc. inte nämnvärt ökas i förhållande lill dagenssituation. Länsstyrelsernas analys visar enligt verket all åtgärder som leder tillminskat markbehov bör övervägas av statsmakterna. Lanlbruksstyrelsenkonstaterar att vissa ansträngningar har gjorts i kommunernas planering för attminska ianspråktagandet av . Åtskilliga besparingsmöjligheter haremellertid lämnats oprövade eller har inte beaktats på ell sätt som voreönskvärt från markhushållningssynpunkt. Detta gäller markbehovels storiek ochlokalisering på såväl som regional nivå. bedömer molbakgrund av de utvecklingstendenser inom bl.a. bostadsbyggandet som verketberör att markbehovet under 1980-lalet kan bli väsentligt lägre än de ca 6000hasom länsstyrelserna har bedömt som sannolikt. Enligt planverket tordekommunernas intresse av att planera för mindre markåtgång komma att öka, bådemed hänsyn till behovet av att hushålla med jordbmksmark och avkommunalekonomiska skäl. Denfysiska planeringen i kommunerna måste enligt planverket utgå från enrealistisk bedömning av möjligheterna aft genomföra planeringsinten-tionerna. Genomförandemöjiigheternabestäms, utöver vad som hänger samman med den allmänna ekonomiska situationen,i hög grad av de lagar och regler som anger villkor för markkrävandeverksamheter. 1981/82:29 18 pekardärför på de möjligheter lill långsiktig förbättring av markhushållningen somen översyn av lagstiftning och författningar i vissa avseenden kan ge. Hustypenhar en avgörande inverkan på markbehovet för en lägenhet. Ändringar i låne- ochbeskattningsregler som gynnar flerbostadshus och tät småhusbebyggelse skulledärför enligt verket ha stor betydelse för markhushållningen. Vidarekan gatu- och vägbyggandet göras mindre utrymmeskrävande bl.a. genom lägre kravpå hastighetsstandard och på differentiering av fordonstrafiken. Den statligarådgivningen för planering av trafiknälel behöver ses över i detta syfte. Byggandetinom befintliga tätorter är bl.a. beroende av kommunernas möjligheter att fåtillgång lill mark som är lämplig för bebyggelse. Del bör undersökas ommöjligheterna till förköp och expropriation samt tillhörande finansieringbehöver förbättras. Denna fråga bör enligt verket behandlas särskilt inom stadsförnyelsekommitlén. Närdel gäller de starkt ökande anspråken på ytor för verksamheter har villkorenför markupplåtelse en viss inverkan. Industrins behov av att kontrolleravillkoren för framtida förändringar leder ofta till att stora reservytor läggsut till varje tomt redan vid den första markupplåtelsen. Andra sätt alltillgodose verksamhetens utvecklingsmöjligheter bör enligt planverketundersökas. Planverketkonstaterar sammanfattningsvis när det gäller markbehovet för lätortsulvecklingatt den höga kvaliteten på jordbruksmarken och förhållandet att möjligheternaatt bygga på annan mark är begränsade gör att särskilda krav måste ställas påett högt markutnyttjande i tätorter. kommunala planeringen måste dock enligt planverket kravet på hushållningmed jordbmksmark vägas mol krav på friytor och parker. Flera av de störstastäderna i har små parkylor jämfört med övriga städer i landet. Markhushållningsskälkan enligt verket i sådana fall inte motivera alt friytestandarden ytterligareförsämras. Många av tätorterna i , däribland de största och mestexpansiva, är praktiskt tagel omgivna av jordbruksmark av hög klass. Den storavinslen ur markhushållningssynpunkt kan därför enligt planverket framför alltgöras vid valet av hustyper i nya bostadsområden. anser all del i åtskilliga fall borde vara en fördel attåstadkomma ett effektivare utnyttjande av marken inom tätorterna. Ämbetetavser då inte bara de besparingar som kan göras i fråga om mark, infrastruktur,energi etc. utan framför allt de positiva effekter en förtätning kan ge bl. a.genom en mer stimulerande stadsmässig miljö och en bättre utbyggd service, l.ex.vad gäller kollektivtrafiken. Dessutom skulle en mer stadsmässig miljöåterknyta till ett bebyggelsemönster med myckel lång tradition i . Skr.1981/82:29 19 Fleraremissinstanser menar alt såväl markhushållningsskäl som de senare årens svagabefolkningsutveckling m. m. talar för att planeringen för 1980-lalet börinriktas på en långsammare utbyggnadstakt i västra än vad som redovisas imarkhushållningsprogrammet. Kristianstadslänsavdelning av anser att en regional omfördelning avbefolkningstillväxten från främst västra lill landskapels övriga delarbör eftersträvas i den fortsatta planeringen. Om detta inte kan ske beroende påden dämpade utvecklingen i de västra delarna bör anspråken på mark för lälortsutbyggnadi västra i stället kraftigt minskas. Lanlbmksstyrelsenkonstaterar att anspråken på att få bygga på är störst hos kommunernainom Nordvästra och Sydvästra , vilket, är naturligteftersom de flesta tätorter i dessa kommuner är omgivna av . Dessakommuner svarar för av den av alla kommuner i planeradeförbrukningen av fram t.o.m. och av den planeradeförbrukningen av högvärdig jordbruksmark i klasserna 8-10. Del är enligt lanlbruksstyrelsenuppenbart att statsmakternas krav på hushållning med brukningsvärd jordbmksmarkär svårt att förena med en sådan fortsatt omfattande lälortsutbyggnad i västraSkåne som markhushållningsprogrammet ger ullryck för. Länsstyrelsernasbedömning, att det för kommuner som utgör primära och regionala centra ärrimligt all räkna med dubbelt så stort markbehov för verksamhetsytor som MARK-projektelsmodell anger, antyder enligt lantbruksstyrelsen alt dessa inte är restriktivtinställda lill en fortsatt koncentration av arbetstillfällen till västra . LRFanser att de högexpansiva delarna i västra under såväl 1960-som 1970-talenvid de regionalpolitiska överväganden som har gjorts helt har Ullåtils domineraöver de övriga delarna av landskapet. Detta förhållande har i olika yttrandenframhållits tidigare av framför allt i Skåne.Härvid har strukits under att en balanserad regional utveckling i hela Skåneförutsätter en förbättrad samordning mellan den översiktliga regionalpolitiskaplaneringen och markhushållnings-strävandena. Ett sådant synsätt tyckslänsstyrelserna enligt LRF inte dela. Förbundet kan inte godkänna alt man i markhushållningsprogrammethar accepterat en nära nog oförminskad satsning på de redan expansiva orternavilket ytterligare kommer att utarma de svaga områdena i landskapet. Även omlänsstyrelsernas befolkningstal nu har safts lägre än anser LRF att de angivna befolkningstalen är förhöga. Länsstyrelserna räknar med en fortsatt betydande neltoinflytlning. Dettaförutsätter en ökad sysselsättning vilket inte LRF tror är realistiskt. LRFanser tvärtom all betydande svårigheter torde ligga i alt Ordnasysselsättningen för de redan bosatta i de båda länen. Skr.1981/82:29 20 delar länsstyrelsernas uppfattning att enregional omfördelning av befolkningstillväxten mellan västra ochlandskapets övriga delar inte är realistisk. Verket motiverar detta med attutvecklingen i framför allt sydvästra numera är svag och att styrmedelför en omfördelning saknas. Diskussionen om markhushällningen i harenligt planverket i alltför hög grad utgått från att den fysiska planeringenskulle kunna påverka utvecklingen. Detta har lett till en överskattning avmöjligheterna alt med hjälp av planläggning enligt byggnadslagen styra valet avbostadsorl och bostadstyp inom regionen. Lantbruksstyrelsen, LRF och Förbundet att det är en brist att länsstyrelserna inte närmare har behandlatmöjligheterna att åstadkomma en regional omfördelning genom alt använda destyrmedel som finns i den fysiska planeringen, främst i form av vägrad planfaststäl-lelse.Lantbruksstyrelsen konstaterar vidare att i det förslag till markhushållningsprogramsom länsstyrelserna nu lägger fram är kommunernas markanspråk grundade pålänsplaneringens preliminära befolkningstal. Dessa tal är regionalpolitisktbetingade och någon egentlig hänsyn till markhushållningsaspekterna har intetagits. Några överväganden om konsekvenserna av befolkningstal som är bättreanpassade till kravet på hushållning med jordbmksmark har inte gjorts. Om nuredovisat markhushållningsprogram godtas avhänder man sig möjligheten attinhämta kompletterande underlagsmaterial som kan ligga till grund för enavstämning av planeringstalen mot markhushållningskravet. Detta kan enligtlantbruks-styrelsen inte vara förenligt med statsmakternas uppdrag om markhushållningsprogrammet. SSK anser att tankarna på omflyttning av befolkning ochnäringsliv från västra lill de mellersta och östra delarna av landskapetär orealistiska. Nya arbetstillfällen beräknas inte tillkomma i industrin isamma utsträckning som i servicenäringarna. De senare är i hög grad bundna tilldet nuvarande tätorlsmönstret. De serviceinrättningar i form av t. ex.barnstugor, skolor, sjukhem, kontor och affärer som skall betjäna befolkningeni SSK-området kan helt enkelt inte förläggas vare sig till östra ellertill andra delar av landet, NSK konstaterar att nästan all mark i nordvästa ärav intresse i den fysiska riksplaneringen. Varje form av förändratmarkutnyttjande riskerar alt beröra områden av stort intresse för bl, a.jordbruket, skogsbruket, friluftslivet eller natur- och kulturminnesvården. Enfungerande långsiktig markhushållning förutsätter en samverkan mellanangränsande kommuner så alt förutsättningar och konsekvenser bedöms likaoberoende av administrativa gränser, SSK framhåller att förbundet har utarbetaten regionplan, benämnd R79. avser SSK att sammanfattahuvudförslagen i R79 i ett s.k. utbyggnadsprogram (U81), som liksom nuredovisat markhushållningsprogram främst rör markanvändningen i regionen fratntill år Skr.1981/82:29 21 1990.Det kommer enligt SSK alt bli vissa skillnader mellan markhushållningsprogrammetoch det planerade U81, vilket hänger samman med att U81 måste vara merflexibelt om det skall kunna fylla någon samordnande roll i medlemskommunernasöversiktliga planering.