prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Möjligheten atttillhandahålla terminalutskrifter är en fråga av stor principiell och ekonomiskbetydelse. CFD föreslår att denna blir föremål för närmare överväganden (seäven CFDs yttrande över stämpelskatteutredningens betänkande Avgiftvid tingsrätt). Föreliggande förslag utgör ytterligare skäl till detta. Införandetav ADB-system kan nämligen medföra att myndigheter som anskaffarpresentationsterminaler, t. ex. kommunala myndigheter i viss utsträckning fåröverta ansvarig myndighets servicefunktion gentemot allmänheten med åtföljandekostnader. Av det anförda torde emellertid framgå att nuvarandeordning hos de myndigheter som använder fastighetsdatasystemet är väl ägnad attsörja för handlingsoffentligheten. De remissinstanser som på olika grunder riktar kritik mot DALK:s förslag i denna del är överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning,, värnpliktsverket, försvarets sjukvårdsstyrelse, FOA,krigsarkivet, , , , RRV.RSV, statens löne- och pensionsverk, , , statenslivsmedelsverk, , , , statensinvandrarverk, statens lantmäteriverk, statens industriverk, statensprovningsanstalt, , lokala skattemyndigheten i fögderi,kronofogdemyndigheten i , ADB-beredningsgruppen, , , LRF och . Några av de kritiskt inställda remissinstansernaifrågasätter om DALK:s utgångspunkter är riktiga i fråga om gällande rättenligt TF. Den invändning som i första hand måste riktas motlagförslaget är att paragrafen synes utgå från en felaktig uppfattning omgrundlagens innebörd: att en ADB-upptagning är tillgänglig för en myndighet föröverföring i läsbar form är inte tillräckligt för att upptagningen skall ha karaktärenav allmän handling; det kan tills vidare endast medföra att den anses förvaradhos myndigheten. ADB-upptagning som ingår i personregister är för övrigt inteatt anse som förvarad hos myndighet för vilken den är tillgänglig, ommyndigheten enligt beslut av Datainspektionen saknar befogenhet att göraöverföringen. Grundlagens regler om gränsdragningen mellan allmänna och ickeallmänna handlingar har, som framgår av grundlagsmotiven, föregåtts av ingåendeöverväganden om behovet hos myndigheterna av en fredad sfär, inom vilken deoffentliga organen är tillförsäkrade arbetsro och möjlighet att från offentliginsyn avskilja handlingar som visserligen är tillgängliga för myndigheternasjälva men som - trots att de inte innehåller sekretesskyddade uppgifter -inte har den karaktären att det bör krävas att de ställs till allmänhetensförfogande. En förändring av detta rättsläge förutsätter därförgrundlagsändring. DALKs uttalande (betänkandet s 85) att det inte finns någothinder mot att i vanlig lag utvidga "de rättigheter 2 kap TF ansesinnebära" är inte hållbart. 1981/82:37 157 FOA åberopar vidare regeringsrättens dom den 24 september1980 i fråga om rätten för en enskild att själv och utan kontroll frånmyndighetens sida fritt få söka efter uppgifter i FOA:s telekonferenssystem.FOA hävdar att det - även om rätten för enskild att utnyttja terminal skullebegränsas till framtagning av ADB-upptagningar som är allmänna handlingar -möter hinder av formell art. DALK har i sitt förslag tagit hänsyn till förkommittén kända avgöranden i rättspraxis genom förbehåll i 14 § andra stycket.Det av FOA åberopade avgörandet torde enligt myndigheten visa att det överhuvud taget inte är möjligt att genomföra det i paragrafen upptagna förslaget. Också krigsarkivet åberopar regeringsrättens dom den 24september 1980 och menar att 14 § måste utgå ur förslaget. Terminalorienterade system är under uppbyggnad som led iden löpande kommunikationen inom myndigheterna. Första stycket § 14 innebär attenskild person kan tillförsäkras tillgång till handlingar som inte är allmännahandlingar i tryckfrihetsförordningens mening. Denne skulle på detta sätt fåinsyn i ett ärendes handläggning innan ärendet kan anses expedierat. Stycketstrider mot 2 kap. 6-11 §§ TF. Tillvägagångssättet enligt denna paragraf skulle därtill istort vara liktydigt med att den enskilda bereddes fri tillgång till enmyndighets arkiv. Förfarandet är inte förenligt med rådandetillämpning av offentlighetsprincipen och det omöjliggör i många avseenden enföreskriven sekretessbedömning. En delvis annan uppfattning om hur DALK;s förslagförhåller sig till TF:s reglering har ADBJ som anför: Det finns till att börja med anledning att åter framhållafördelarna med terminalsökning: dessa är andra och fler än den fördel som DALKnärmast uppmärksammar och som förefaller ligga bakom förslaget till"terminalregel", nämligen möjligheten att bereda anonymitetsskydd.Sammanfattningsvis består dessa andra, inbördes förknippade fördelar i: (1) snabba sökmöjligheter, (2) stegvis formulering och preciseringav sökvillkor varvid samspelet med datamaterialet ger uppslag och idéer, (3) möjlighet att överblicka ochinspektera stora material. En första synpunkt är att DALK:s förslag innebär en kanskefÖr stor skillnad mellan (a) möjligheterna att få upptagningar eftersökta ochpresenterade på terminal med hjälp av tjänsteman vid myndighet och (b)möjligheterna att själv få begagna terminal. I fråga om den förra möjlighetensynes DALK räkna med fullständig (?) valfrihet för myndighetens del. Om man beaktar fördelarna med terminalsökning ochoffentlighetslagstiftningens syften följer frågan varför inte en regel omterminaltillgång bör vara mer generell än den föreslagna 14 §. Om man väljerdenna väg kan regeln uttala, att en myndighet i princip skall bereda sökandesom så begär möjlighet att ta del av upptagning genom terminal. En myndighetskulle alltså inte ha full frihet att välja sätt att ge tillgång tillupptagningar. Endast om betydande hinder möter skulle en myndighet kunna vägraterminalsökning och terminalpresentation. Mot en sådan regel kan tvåinvändningar 1981/82:37 158 En är att det kan anses bli fråga om att ändragrundlagen sådan denna har uppfattats beträffande en myndighets frihetatt välja sätt för tillhandahållande. En annan är att man blandar samman grundlagsstöddarättigheter (presentation på terminal med biträde av en tjänsteman) och icke grundlagsstöddarättigheter (möjligheten att själv få begagna terminal för sökningar). Den förstainvändningen saknar inte fog. Vill man ge allmänheten möjlighet att begäraterminalsökning och terminalpresentation ändrar man onekligen principen att enmyndighet, åtminstone om utskrift föreligger, inte är förpliktad att getillgång till terminal för att ta fram motsvarande upptagning. Men räckviddenav denna princip är diskutabel och frågan är om inte DALK:s uttalanden omgällande rätt på s. 83 bör förses med nyanseringar (jfr prop. 1973:33, s. 82,112 och prop. 1975/76:160, s. 188). Man finner vid närmare granskning dels attmyndigheternas valfrihet inte har direkt stöd i stadgandena itryckfrihetsförordningen, dels att uttalandena i förarbetena endast gerbegränsad vägledning och inte direkt ägnar uppmärksamhet åt terminalsökningensförhållanden. Se således prop. 1973:33, s. 82, där det sägs att det inte kanbegäras att en myndighet skall "utföra körning med datamaskin (understr.här) för att ta fram en uppgift som redan finns i handling (understr. här)eller på annat sätt i läsbar form hos myndigheten". Argumenteringen äruppenbarligen inriktad på andra förhållanden än de som råder när databaser ärtillgängliga för on-line sökning från terminaler. Sammanfattningsvis finner manatt stöd finris i lagförarbetena till tryckfrihetsförordningen för slutsatsenatt en myndighet inte behöver ge tillgång till upptagning via terminal dåupptagningen också finns i form av utskrift. Det är något mer oklart hur detförhåller sig med en myndighets frihet att välja mellan att framställa enutskrift och ge tillgång till upptagning via bildskärm då ingen utskrift finnsoch då sökanden begär att bildskärm skall användas (jfr prop. 1973:33, s. 112).Denna problematik har berörts i avsnitt 2.8 ovan.' Det kan därtill framhållas,att även om man finner att en sökande får välja presentationssätt (vilketsåledes är tveksamt enligt gällande rätt men borde vara naturligt med tanke påoffentlighetsprincipens syften) så kvarstår möjligheten att en myndighet finnerbetydande hinder föreligga mot denna form av tillhandahållande på stället.Dessutom finns problem med kraven på tillräcklig identifiering av begärdaupptagningar. Godkänns en identifiering som sker stegvis under en sökning?Denna fråga leder över till den andra av de båda ovan redovisadeinvändningarna. Argumentetsom skall granskas går ut på att en allmän regel om terminalanvändning som denovan skisserade blandar samman grundlagsfästa och icke grundlagsfästarättigheter. DALK ansluter sig på denna punkt till en uppfattning somförefaller vara den förhärskande, nämligen att tryckfrihetsförordningen integer någon rätt att själv söka vid terminal. Gällande rättspraxis innebär,uttalar DALK, att den enskilde inte enligt tryckfrihetsförordningen har någonsådan rätt (s. 84 och 111). DALK vill i konsekvens härmed "utvidga"rättigheterna enligt tryckfrihetsförordningen med förslaget till"terminalregel" i 14 § (s. 85). Denna tolkning av gällande rätt kan och bör ifrågasättas.De aktuella lagförarbetena tar inte direkt upp problemet. Rättspraxis är tunn.Ett mål som avdömdes av regeringsrätten (RÅ 1979 2:34) gällde rättenför en sökande att själv sköta en terminal hos kammarrätten i . 1 Se avsniu 3.10.3. 1981/82:37 159 Domstolen hade erbjudit sökanden att ta fram begärdauppgifter ur det aktuella datorbaserade diariet med hjälp av utbildat biträdeoch även att på detta sätt mer allmänt söka vid terminalen. Terminalen var inteskrivskyddad och kunde således användas för att ändra och radera ut data;efterhandskontroll av om så skett bedömdes vara omöjlig. Avslaget på begäranatt själv få sköta terminalen grundades enbart på säkerhetsskäl, alltså riskenför förstörelse och förvanskning av upptagningar (se kammarrättens yttrande,dnr AdmD 40-18/79, s. 2 och 3). Kammarrätten framhöll också, att någon rätttill helt okontrollerad tillgång till allmänna handlingar inte föreligger;"En person har inte rätt att helt fritt röra sig i en myndighets arkiv.Han måste göra vissa preciseringar. Ett visst diarium, en viss volym etc. Kammarrätten pekade också på de begränsande faktorer som haratt göra med arbetets behöriga gång och kostnaderna för sökningar. Regeringsrätten fann att kammarrätten förfarit riktigt vidhandläggningen av begäran om tillhandahållande av det aktuella datamaskinbaseradediariet. Detta synes, för det första, innebära att regeringsrätten fannbesvären gälla utbekommande av allmän handling och inte ett administrativtärende avseende service från domstolens sida. Domskälen betonar i likhet medkammarrättens argumentering säkerhetsaspekten, alltså risken för attupptagningar förstörs eller förvanskas. Inget uttalande förekommer i domen attegen sökning vid terminal generellt sett faller utanför offentlighetsreglerna. Ett utförligare resonemang förekommer i en senare dom avregeringsrätten i samma fråga (dnr 2443-1980). Besvärengällde rätten att själv och utan kontroll från myndighetens sida få fritt sökaefter uppgifter i FOA:s s. k. telemötessystem. Kammarrätten i , somlämnat yrkandet utan bifall, konstaterade i sin dom bl. a. atttryckfrihetsförordningen inte ger stöd för någon rätt för den som vill ta delav upptagning att "själv få manövrera den tekniska utrustningen".Regeringsrättens resonemang får (eller i varje fall kan) uppfattas som mernyanserat. Det mynnar ut i att bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen omallmänna handlingars offentlighet inte innebär någon rätt för den som såönskar att själv få "genom bildterminal söka efter uppgifter i endatabas". I domskälen konstaterar regeringsrätten följande beträffandedatabaser; "I en databas finns i regel lagrade upptagningar som avserolika ärenden och upptagningar som inte har anknytning till ärende. En databaskan rymma ett mycket stort antal upptagningar. Tillhandahållande avupptagningar från databas kan likställas med tillhandahållande av handlingarfrån ett arkiv. Offentlighetsprincipen innebär inte, att någon utomståendesjälv får i ett arkiv eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta utdem ur arkivet. Principen bygger på att efterfrågade handlingar skalltillhandahållas av vederbörande tjänsteman som före utlämnandet skallundersöka om någon handling inte får lämnas ut enligt sekretessbestämmelserna. Varje gång någon begär att få ut handlingen skall sekretessfrågan prövasenligt gällande bestämmelser och med beaktande av den då föreliggandesituationen. Den som önskar få del av datalagrade uppgifter måste också angevilka upptagningar hans önskan avser och endast dessa upptagningar skall, eftergranskning av innehållet, tillhandahållas." Vid tolkningen av de båda rättsavgörandena bör man utgåfrån lagförarbetena vid den senaste revideringen av 2 kap.tryckfrihetsförordningen. Mer precist bör man ta fasta på attoffentlighetsprincipen har till konsekvens att en myndighet är skyldig attutföra bearbetning med ett datorprogram som en 1981/82:37 160 enskild ställer till förfogande om det kan ske genom enkelarbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer och,givetvis, sekretesslagen inte lägger hinder i vägen (prop. 1975/76:160, s.90-91, jfr betänkandet s. 81) Denna i lagförarbetena klart formulerade grundsats innebäratt offentlighetsprincipen i viss utsträckning ger den enskilde en rätt attsjälv bestämma utformningen av en procedur för utsökning och sammanställning avdata. A fortiori följer att den enskilde bör ha en rätt att utforma en sådan sökprocedurvid terminal; i denna situation kan man nämligen, generellt sett, hävda attfriheten vid procedurens utformning är mindre än vid egentlig programmering pågrund av de begränsningar som ligger i det tillgängliga sökspråket och dettasförhållande till data. I den mån detta antagande inte håller streck måste manändå anse att det från offentlighetsprincipens synpunkt är likgiltigt om en sökprocedurav den enskilde utformas som ett egentligt datorprogram eller som enkombination av sökvillkor i ett sökspråk för on-line sökningar. Saken kan ocksåses så att offentlighetsprincipen medger att datauttag möjliggörs genominsatser från sökandens sida: man kan inte i detta hänseende göra någonprincipiell åtskillnad mellan insatser som består i att (1) tillhandahålla datorresurer,(2) tillhandahålla ett datorprogram och (3) tillhandahålla eget arbete vidterminal (jfr prop. 1975/76:160, s. 89, 91 och prop. 1973:33, s. 81). Kvarstår motargumentet att begärda upptagningar måste vara tillräckligt välidentifierade. Det skulle kunna sägas att ett datorprogram som tillhandahållsav en enskild utgör en tillräcklig precisering på förhand, som bl. a. möjliggörsekretessbedömningar, medan formulering av sökprocedu-rer vid terminal äralltför "obestämda" och svåra att bedöma på förhand. Regeringsrättenkonstaterar i detta hänseende att tillhandahållande av upptagningar från endatabas kan likställas med tillhandahållande av handlingar från ett arkiv:offentlighetsprincipen ger ingen rätt för utomstående att i arkiv eftersökaicke närmare preciserade handlingar och ta ut dem ur arkivet; varje utlämnandemåste vara förknippat med en prövning av sekretessfrågan. Till detta kan fördet första sägas att ett datorprogram för utsökning av viss information i ochför sig kan vara svårare att bedöma från sekretessynpunkt än en begärdterminalsökning i en avgränsad datamängd där man, med förhandskännedom omdataelementen och möjligheterna att vid sökning kombinera dessa med dettillgängliga sökspråket, tryggt kan konstatera att inga sekretessproblem kanuppstå. Att i den senare situationen upprätthålla ett formellt krav på attvarje framsökt upptagning skall sekretessbedömas individuellt ter sig interimligt och skulle direkt motverka offentlighetsintresset. Denna invändninggäller med full styrka beträffande filer av typen diarier, där ju regeln är attutformningen skall vara sådan att fri inspektion i största möjliga utsträckningkan ske (jämför prop. 1979/80:2, del A, s. 357, 358). Framför allt kan intekomplikationerna vid sekretessbedömningen - vilka således varierar i grad ochomfattning - rubba den principiella slutsatsen att behandlingen av sökprocedurersom utformas av den enskilde måste vara densamma vare sig proceduren uttrycks iett datorprogram eller i en serie villkorsuppsättningar i ett on-line sökspråk.Det kvarstående argumentet mot att låta offentlighetsprincipen omfatta egensökning vid terminal får därför sökas i själva kravet på tillräckligidentifiering av begärda upptagningar. En databas kan, konstaterar regeringsrätten, betraktas somett arkiv. Men en databas är, liksom ett arkiv, inte en osystematisk ansamling av 1981/82:37 161 En sektor av en databas, en fil, kan vara attlikställa med en samling uppgifter i en eller några pärmar i ett arkiv. 1 detförsta av de båda refererade målen konstaterar kammarrätten i sitt yttrandetill regeringsrätten att precisering av en framställning till att avse ettvisst diarium, en viss volym etc. tillgodoser offentlighetsprincipens krav påidentifiering. JO fann att en begäran att få se "dagens post"bör tillmötesgås sedan posten granskats för att fastställa om handlingarförekom som inte får lämnas ut (JO 1975 s. 313). Slutsatsen i denna del blirdärför att en databas som totalitet väl kan vara att likställa med ett arkivtill vilket en utomstående inte kan kräva tillgång för icke preciseradeefterforskningar. Men situationen blir en annan i den mån databasen ärorganiserad i filer till vilka sökningar kan begränsas och vilka får anses varaav sådan volym och natur att de uppfyller kravet på att utgöra en tillräckligtavgränsad uppgiftsmängd för att kunna begäras fram för inspektion - påterminal. Slutsatsen blir att offentlighetsprincipen enligt gällanderätt faktiskt kan omfatta en rätt att själv söka vid terminal. Denna grundlagsstöddarätt avhänger av hur pass väl avgränsad den datamängd är som avses bli föremålför sökning. Den kan få vika för sekretesskrav i åtminstone tre situationer;(1) datamängden som sådan är sekretessbelagd (allmänt kriminalregister t. ex.),(2) det kan fastställas att risk finns för åtkomst till (vissa) upptagningarsom inte får lämnas ut och (3) sekretessproblemen kan inte överblickas men detkan inte uteslutas att förbud mot att lämna ut upptagningar kan aktualiserasoch behöva prövas för individuella upptagningar. Vidare kan en myndighetåberopa betydande hinder mot att låta en enskild söka vid terminal. Risken förförvanskning och förstöring av data spelar sannolikt en viktig roll - jfrömtåliga handlingar. Hindrande av andra viktigare tjänsteåligganden vid t. ex.brist på terminalarbetsplatser kan också tänkas förekomma liksom invändningarom kostnader - varvid dock den enskilde kan bidra till att undanröja hindretgenom att betala för sökningen. Betydande hinder lär dock inte kunna bestå ismärre störningar i arbetets behöriga gång (2 kap. 12 § 2 st TF jfdm 15 kap. 4§ sekretesslagen). Med denna tolkning av gällande rätt når man en annanslutsats än DALK. Rätten att själv använda terminal uppfattas som i principgrundad på offentlighetsregleriia i tryckfrihetsförordningen. Rätten är inteovillkorlig utan sammanhänger med hur pass väl avgränsad den datamängd, den filär som begärs tillgängUg för sökning/inspektion. Sekretessreglerna kan hindraatt rätten får utövas varvid det kan vara fråga om svårpreciserade risker förotillåten åtkomst. Myndigheterna kan tänkas åberopa betydande hinder mot egenterminalsökning, varvid risker för förvanskning och förstöring finns iförgrunden. Rätten att själv använda terminal kan kraftigt urholkas av en totalfrihet för myndigheterna att bestämma sättet för utlämnande: tillhandahållandeav utskrift, sökning vid terminal förmedlad av biträde och egen sökning vidterminal är de tre huvudalternativen. Bedömerman DALK:s förslag från dessa utgångspunkter innehåller det en grundläggandefelaktighet i och med att rätten att själv begagna terminal betraktas som enutvidgning av den grundlagsfästa insynsrätten. Detta innebär att DALK görfelaktiga antaganden om besvärsordningen (jfr s. 100) och att man sannolikträknar med för stora möjligheter för myndigheterna att inte tillmötesgåframställningar att få använda terminal (jfr 14 § 2 st in fine "arbetetsbehöriga gång"). Man måste också ställa frågan om inte kraven påutformningen av ADB-systemen måste bli mer långtgående om en grund- 11 1981/82. 1981/82:37 162 lagsstödd rätt att själv använda terminal finns med ibilden. Här finns anledning att återknyta till de föregående synpunkterna(avsnitt 2.1,2 och 9)' om ADB-systemens strukturering med hänsyn tilloffentlighetslagstiftningen. a. finns det god grund att kräva att, i denmån diarier och liknande "överblicksregister" eller "hjälpregister"förs med ADB (jfr 2 kap. 7 § 2 st p 1 TF), så måste inspektion via terminalkunna medges. Det skulle med andra ord inte vara godtagbart att såsomkammarrätten i i det första av de båda refererade målen ha sitt diariumtillgängligt endast från terminaler utan möjlighet till skrivskydd. Även om mangodtar att rätten att använda terminal i viss utsträckning är garanterad itryckfrihetsförordningen står frågan kvar om behovet av ytterUgarelagstiftning. Det gäller behovet att säkerställa rätten genom att begränsamyndigheternas valfrihet rörande sättet för tillhandahållande och behovet attklarare definiera rätten. Härvid bör hela frågan om terminalsökning bliföremål för bedömning, alltså både sökning förmedlad genom biträde och egensökning. Det är tveksamt om sådan lagstiftning bör ske i form av en särskildlag av LUA:s typ och inte genom ändringar i tryckfrihetsförordningen. En del remissinstanser anser rent allmänt att DALK:sförslag är för långtgående eller att frågan borde ha utretts vidare. LRF anser sålunda att riskerna med att enskilda använderterminaler borde ha penetrerats ytterligare. Förslaget att denna rätt inteskall gälla vid risk för förstöring eller förvanskning kommer i praktiken attmedföra att undantaget blir huvudregeln. anser att frågan bör göras till föremål för ytterligareutredning och att användningen av terminaler omgärdas av betydligt mer rigorösaoch detaljerade föreskrifter än vad utredningen föreslagit. I en sådanutredning bör även de ökade kostnaderna för en allmän användning närmareklarläggas. Förbundet (styrelsen) anför vidare: Styrelsen delar DALK;s uppfattning om att såväloffentlighetsprincipen som anonymitetsskyddet enligt TF talar för uppfattningenom en sådan allmän användning av terminalanläggning. De bestämmelser om serviceoch information, som DALK föreslår, får då förutsättas innebära att myndighetenlämnar erforderliga anvisningar av praktisk art för att den enskilde självskall kunna använda anläggningen. Styrelsen ifrågasätter emellertid om inte denav DALK föreslagna rätten för enskild att utnyttja en kommun tillhörig terminaloch annat därmed jämförligt tekniskt hjälpmedel går längre än vad som följer av2 kap. TF. Under alla förhållanden får det anses nödvändigt att göra betydandeinskränkningar i den enskUdes rätt att använda sådan terminal. Förutom riskernaför obehörig åtkomst av sekretessbelagt material och för förvanskning ellerförstöring av ADB-lagrad information bör även beaktas de betydande kostnaderoch andra olägenheter som myndigheterna kan drabbas av i händelse av att möjUghetinföres till ett sådant aUmänt utnyttjande av terminalanläggning och därmedjämförbara tekniska hjälpmedel. Användningen av terminal förutsätter vidare enomfattande utbildning och träning. Se avsniu 3.10.1, 3.4 resp. 3.10.4 och 5. 1981/82:37 163 UHÄ konstaterar att rätten att själv ha hand om terminalervisserligen är kringgärdad med en del undantag, varför den redan på grund häravinte ter sig särskilt meningsfull. Men även av andra skäl ställer sig UHÄ tveksamtill förslaget, som ter sig tämligen orealistiskt. AMS uppger att de inskränkningar som görs i den föreslagnarätten av hänsyn till sekretess m.m. kommer att lägga betydande hinder i vägenför den som i praktiken vill utnyttja sin rätt.