prop · G503189 · 1981-12-31 00:00:00 — För register som inrättas genom beslut av ellerregeringen krävs dock inle tillstånd. Den grundläggande regeln i 3 § datalagen innebär attdatainspektionen skall meddela tillstånd lill inrättande och förande avpersonregister, om det saknas anledning anta att, med iakttagande av deföreskrifter som inspektionen meddelar, otUlbörligt intrång i registreradspersonliga integritet skall uppkomma. I lagen finns vidare bestämmelser omsärskilda villkor för tillstånd att föra vissa slag av register, omskyldigheter för de registeransvariga i fråga om användningen av personregisteroch om datainspektionens befogenheter som tillsynsmyndighet. DALK har tidigare avlämnat delbetänkandena (SOU 1978:54)Personregister-Datorer-Integritet och (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen ochADB samt promemorian (Ds Ju 1979:19) Författningsreglering av SPAR Prop.1981/82:189 13 m. m. På grundval av de förslag som DALK där har lämnathar vissa ändringar i datalagen beslutats. De grundläggande principerna förtillståndsförfarandet kvarstår dock oförändrade. fick DALK genom tilläggsdirektiv i uppdrag attutreda om en generell personregisterlagstiftning, som inte i första hand ärinriktad på registreringstekniken, bör ersätta datalagen på . Mycketsnart därefter visade det sig emellertid att det fanns behov av att vidta vissaåtgärder för att reformera datainspektionens verksamhet på kort sikt. a. av inspektionen själv i olika sammanhang. Genomtilläggsdirektiv fick DALK, som jag förut har nämnt, i uppdragatt med förtur undersöka möjligheterna att vidta sådana åtgärder. Behovet aven reform av datalagen bör ses mot bakgrund av att utvecklingen av datainspektionensverksamhet har blivit annorlunda än vad man räknade med vid lagens tillkomst.Man antog då att det fanns ca 4 000 datasystem som innehöll personuppgifter ochatt det årliga tillflödet av tiUståndspliktiga personregister skulle bli ca 500.Man räknade vidare med att det skulle behövas sju tjänster för handläggningenav tillståndsärenden hos inspektionen och nio tjänster förtillsynsverksamheten. Det har emellertid visat sig att tillströmningen avtillståndsärenden har blivit betydligt större än man räknade med. Antalettillståndsärenden har alltsedan datainspektionen började sin verksamhetlegat över 2 000 och uppgick till ca 3 600. F. n. är 15 handläggaresysselsatta med tillståndsärenden och bara tre avdelade för tillsynsverksamheten. Att datainspektionens verksamhet har utvecklats på detangivna sättet hänger i stor utsträckning samman med utformningen av datalagenstillståndsbestämmelser. Dessa innebär att i princip inga register sominnehåller personuppgifter har kunnat inrättas eller föras utan tillstånd avdatainspektionen. Vissa förenklingar av tillståndsförfarandet gjordes visserligenår 1979, men dessa innebar inte någon mera genomgripande förändring av degrundläggande principerna. De angivna omständigheterna har alltså medfört attdatainspektionen har kommit att koncentrera sin verksamhet påtillståndsärendena. Inspektionen har måst lägga ner mycket arbete påtillståndsprövning av register som är relativt ofarliga frånintegritetsskyddssynpunkt. Detta har lett till att inspektionen i allt för Utenomfattning har kunnat ägna sig åt tillsynsverksamhet. Mot den angivna bakgrunden har DALK föreslagit att manredan nu skall vidta åtgärder för att göra datainspektionens verksamheteffektivare. En minoritet inom kommittén har emellertid reserverat sig motförslaget. Enligt minoritetens mening bör man avvakta kommitténs kommandeförslag om en allmän personregisterlagstiftning innan man gör någon meringripande ändring i datalagen. Under remissbehandlingen har flertalet remissinstanser iprincip tillstyrkt Prop.1981/82:189 14 DALK:s förslag medan ett mindre antal har avstyrktförslaget eller uttalat tveksamhet om detta. Enligt minmening är det uppenbart att det föreligger ett behov av att vidta åtgärder föratt rationalisera verksarnheten hos datainspektionen. DALK:s undersökningar,inspektionens egna upplysningar liksom vad som har kommit fram underremissbehandlingen visar att inspektionens verksamhet alltför mycket ärinriktad på frågor som är mindre viktiga från integritetsskyddssynpunkt. Det ärenligt min åsikt angeläget att förutsättningar skapas för att inspektionenskall kunna förskjuta tyngdpunkten i sin verksamhet mot sådana frågor som ärsärskilt betydelsefulla för integritetsskyddet. Jag anseratt det är viktigt att man vidtar åtgärder för att kommatill rätta med de problem som föreligger för inspektionen. Att awakta DALK:sförslag om en allmän personregisterlagstiftning skulle innebära ett avsevärtdröjsmål. DALK beräknas avge ett betänkande i den frågan hösten 1983.Betänkandet skall sedan remissbehandlas och överarbetas inom departementetinnan ett förslag kan behandlas av . Det betyder att en nylagstiftning i ämnet knappast kommer att kunna träda i kraft före den 1 januari1985. En sådan tidsutdräkt är enligt min mening inte acceptabel. Jag anserdärför att man redan nu bör vidta åtgärder för att inspektionens resurser skallkunna användas mer effektivt och därigenom skapa möjlighet till enomprioritering av verksamheten. Jag skall i följande avsnitt diskutera de olikaåtgärder som kan komma i fråga. Innan jaggår närmare in på principerna för en reform vi|l jag framhålla att datalagen pådet hela taget väl har fyllt sin uppgift som ett instrument för skyddet för denpersonliga integriteten vid automatisk databehandling. Lagen, som var ettförstlingsverk, har många förtjänster och har också i flera avseenden stått somförebild för utländsk datalagstiftning. Det äremellertid naturligt att man då och då ser över en sådan lag som datalagenvilket också framhölls vid lagens tillkomst. Den snabba tekniska utvecklingenpå informationsområdet liksom samhällets utveckling i övrigt kan medföra attlösningar som var lämpliga vid lagens tiUkomst inte står sig ett decenniumsenare. Jag villdock understryka att en ändring av datalagen inte får leda till att manförsämrar det grundläggande skydd mot otillbörligt intrång i den personUgaintegriteten sorn lagen ger. En förändring av ramarna för datainspektionensverksamhet får givetvis inte göras på ett sådant sätt att integritetsskyddeturholkas. Strävan måste i stället vara att åstadkomma ett bättreintegritetsskydd. Just därför är det angeläget att inspektionen befrias frånuppgifter som är av underordnad betydelse så att inspektionen kan koncentrerasina resurser på sådant som verkligen är betydelsefullt frånintegritetsskyddssynpunkt. Prop.1981/82:189 15 2.2 Åtgärder för att rationalisera datainspektionensverksamhet 2.2.7 De allmänna principerna för en reformDatainspektionens uppgifter enligt datalagen Datainspektionen har till uppgift att pröva frågor omtillstånd och att utöva tillsyn enligt datalagen, kreditupplysningslagen(1973:1173)och inkassolagen (1974:182). Inspektionen leds av en styrelse.Inspektionens kansli är uppdelat på ett sekretariat för administration och tvåenheter, en för tillståndsärenden och en för tillsynsärenden. För varderaenheten och för sekretariatet finns en chef. Härutöver finns ca 30 personeranställda. Inspektionensverksamhet är indelad i programmen tillståndsverksamhet, tillsynsverksamhet ochinformation. Inspektionens anslag för /82 är ca 6,5 milj. kr.Tillståndsverksamheten skall finansieras genom avgifter från de sökande. Sedandatalagens tillkomst har myndigheten t. o. m. 1980 prövat ca 27 500tillståndsärenden enligt datalagen och 1 300 diarieförda ärenden om tillsynenligt datalagen. I datalagen finns de gmndläggande bestämmelser somreglerar skyldigheten att hos datainspektionen ansöka om tillstånd att förapersonregister. I datakungörelsen (1973:289) finns närmare bestämmelser omförfarandet vid denna tillståndsprövning. Inspektionen meddelar därutöverföreskrifter som publiceras i (). Skyldigheten att hos inspektionen ansöka om tillstånd attföra personregister framgår av 2 § datalagen. Undantag görs för sådanaregister som inrättas genom beslut av regering eller riksdag. Före ett sådantbeslut skall emeUertid yttrande inhämtas från inspektionen. Vidare kan undantagfrån tillståndsplikten föreskrivas med stöd av 2 § tredje stycket datalagen förpersonregister som förs med viss bestämd teknisk utrustning, om det med hänsyntill närmare angivna omständigheter framstår som uppenbart att otillbörligtintrång i registrerads personliga integritet inte skall uppkomma. De registersom undantas från tillståndskravet blir varken föremål för någontillståndsprövning eller någon registrering hos datainspektionen. Inspektionen skall vid sin prövning av en ansökan omtillstånd ta ställning till frågan om registret kan medföra otillbörligtintrång i registrerads personliga integritet. I fråga om vissa register krävssärskilda, eUer i vissa fall synnerliga, skäl för att tillstånd skall beviljas(3 a och 4 §§ datalagen). Om tiUstånd meddelas, skall inspektionen meddelaföreskrifter om bl, a, ändamålet med registret och vilka uppgifter som får ingåi detta. Närmareregler om förfarandet vid ansökan om tillstånd finns, som nämnts, idatakungörelsen och datainspektionens föreskrifter. En ansökan skall enligt 2 §datakungörelsen normalt innehålla uppgifter i 14 oUka hänseenden. Totalt har t.o. m. ca 6 600 ärenden med fullständiga tillståndsansökningardiarieförts hos datainspektionen. Datainspektionen har, såsom förutsattes vid datalagensti||kornst, alltse- Prop.1981/82:189 16 dan verksamhetens början tillämpat ett förenklatansöknings- och tiUståndsförfarande i fräga om mindre integritetskänsligaregister. Det gäller vissa löne- och personalregister, vissa kund- ochleverantörsregister, vissa hyresregister och vissa medlemsregister. Sådanapersonregister underkastas inte någon individuell tillståndsprövning. Ansökningar om tillstånd enligt det förenklade förfarandetgörs på en enkel blankett. Tillstånd meddelas i princip omgående i form av ettstandardiserat beslut med olika föreskrifter m. m. Totalt har t. o. m. år 1980ca 18 000 ärenden enligt det förenklade förfarandet prövats av inspektionen. Även personregister vars inrättande beslutats avregeringen eller skall till viss del prövas av datainspektionen. som är registeransvarig skall sålunda anmäla registret tillinspektionen för att inspektionen skall kunna meddela erforderliga föreskrifterenligt 5 och 6 §§ datalagen. Totalt har t. o. m. ca 550 sådana anmälningardiarieförts hos inspektionen. Härutöver har t. o. m. ca 3 000 ansökningar omändring eller utvidgning av personregister diarieförts hos datainspektionen.Dessutom förekommer vissa andra tillståndsärenden, t. ex. ärenden omanslutningar av terminaler till personregister eller om utlandsbearbetningarför vilka medgivande krävs enligt 11 § datalagen. Totalt har t. o. m. år 1980ca 250 sådana ärenden prövats av inspektionen. Upphör den registeransvarige att föra personregister,skall detta enligt 12 § datalagen anmälas till datainspektionen. Inspektionenföreskriver då hur det skall förfaras med registret. Totalt har t. o. m. är1980 ca 2 000 anmälningar om upphörande diarieförts hos datainspektionen. Bestämmelser om inspektionens tillsynsverksamhet finns i15-18 §§ datalagen. I 15 § föreskrivs att inspektionen utövar tillsyn över attautomatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i personligintegritet. Inspektionen har rätt att tillgripa vissa tvångsåtgärder för sintillsyn liksom att ändra eller komplettera ett tidigare fattat beslut med nyaföreskrifter. Den kan också i sista hand återkalla ett meddelat tillstånd. Tillsynsverksamheten omfattar i praktiken dels utredningarmed anledning av klagomål från allmänheten, dels inspektioner och andraåtgärder på datainspektionens eget initiativ. Förutom klagoärenden, som kräversärskild utredning, förekommer en omfattande brevväxling med allmänheten iolika frågor som rör ADB och integritetsskyddet. DALK har som utgångspunkt för sina överväganden ochförslag med anledning av rationaliseringsuppdraget i nära samråd meddatainspektionen inhämtat faktiska uppgifter om inspektionens tillämpning avdatalagens tillstånds- och tillsynsregler. När det gäller redovisningen av dettamaterial Prop.1981/82:189 17 fårjag i första hand hänvisa till promemorian, avsnitt 5. DALK har också undersöktdatalagens effekter för de registrerade och de registeransvariga. Också när detgäller det närmare utfallet av dessa undersökningar får jag hänvisa tillpromemorian, avsnitt 6. DALK:ssammanfattande bedömning av dessa undersökningar är att effekten av datalagenför de registrerade i huvudsak har blivit den man strävade efter då lageninfördes. Beträffande de registeransvariga konstaterar DALK att datalagensannolikt har medfört en helt annan medvetenhet än tidigare rörande riskernaför otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Enligt DALK hardatalagens effekter i stort sett varit godtagbara också för deregisteransvariga. Närdet däremot gäller datainspektionens verksamhet konstaterar DALK attutvecklingen harblivit en annan än man räknade med vid lagens tiUkomst. Det harvisat sig att antalet tillståndsärenden har blivit betydligt större än man dåtrodde och att inspektionens verksamhet har måst koncentreras påtillståndsverksamheten på bekostnad av tillsynsverksamheten. DALKantar att antalet ärenden sannolikt kommer att öka också ochmenar att det nuvarande tillståndskravet innebär att betydande arbete måste läggasned på personregister som är relativt ofarliga från integritetsskyddssynpunkt.Enligt DALK är detta orsaken till att tillsynsverksamheten inte har kunnatbedrivas i den omfattning som avsetts. DALKanser att det är angeläget att datainspektionens verksamhet förskjuts iriktning mot ökad tillsynsverksamhet. Det är också önskvärt att man förenklarförfarandet för de registeransvariga. Med hänvisning till framför aUt dessaskäl anser DALK att man bör vidta åtgärder för att rationaliserainspektionens verksamhet. DALKdiskuterar först tre olika uppslag för att komma tUl rätta med problemen iinspektionens verksamhet utan att ändra det grundläggande regelsystemet.Uppslagen är följande: a) nollalternativet, som innebär att datainspektionenmed oförändrade personalresurser gör den ytterligare rationalisering avtillståndsförfarandet som är möjlig utan lagändringar, b) ett alternativ som innebär betydandepersonalökningar hos datainspektionen, c) ett alternativ som innebär att man med oförändradepersonalresurser behåller tillståndskravet som huvudregel men i lag anger nyagmpper av personregister som undantas från tillståndskravet och i stället görstill föremål för någon form av anmälningsskyldighet. EnligtDALK medför alternativen a och c betydande negativa effekter fördatainspektionen, de registeransvariga och de registrerade. Båda alternativeninnebär att endast begränsade resurser kan föras över från tillståndsverksamhettill tillsynsverksamhet och att tiUståndsprövningen av känsliga 2 1981/82. 1981/82:189 18 Ansökningsförfarandet blir i stort sett oförändrat ochhandläggningstiderna kan väntas bli oacceptabelt långa. Alternativ c innebärdessutom att datalagen skulle behöva belastas med omfattandeundantagsbestämmelser och därmed bli svårare att tolka och överblicka. Alternativ b kan enligtDALK i och för sig antas leda till en rimlig awägning mellan tillstånds- ochtillsynsverksamheten men det innebär betydande kostnadsökningar och medförsamtidigt att man behåller en tillståndsverksamhet som är stelbent ochorationell. Dessutom innebär detta alternativ att datalagens ekonomiska ochadministrativa konsekvenser inte alls kan begränsas. Sammanfattningsvis anserDALK att inget av de tre skisserade uppslagen är godtagbart. I stället förordarDALK ett fjärde förslag som bygger på att tillståndsplikten begränsas tillsärskilt integritetsfarliga register och att det för övriga register skallräcka med en anmälan från den registeransvarige om att denne förpersonregister. Dessutom föreslås vissa allmänna regler om hur personregisterskall föras m.m. Förslagetinnefattar sammanfattningsvis följande lagstiftningsåtgärder: Ett registrerings- och licensförfarande införs föralla registeransvariga med undantag för enskilda som inrättar personregisteruteslutande för personUgt bruk. Tillståndskravet behålls för personregister sominnebär särskilda risker för otillbörligt intrång i enskilds personligaintegritet. De registeransvariga åläggs med det undantag somanges under 1 dels att i kontakterna med de registrerade visa att man harlicens att föra personregister genom att ange licensnumret, dels att ge in enförteckning över registren till datainspektionen. De registeransvarigås nuvarande skyldigheter enligtdatalagen kompletteras med vissa allmänna bestämmelser om utformningen avpersonregister. Somjag förut har nämnt har en minoritet inom DALK reserverat sig mot majoritetensförslag till åtgärder. Minoriteten erinrar bl. a. om att dalalagen ändrades år 1979och att den enligt DALK:s dåvarande uppfattning därefter ansågs kunna ge ettändamålsenligt integritetsskydd till dess den kunde ersättas med en mer genereUpersonregisterlag. Inspektionens förslag om åtgärder på kort sikt bör ses motbakgrund av att inspektionen inte har fått gehör för sina framställningar omresursförstärkningar. Det finns inte skäl att nu vidta några stora ochprincipiellt viktiga ändringar i datalagen. Det bör räcka att inspektionenrationaliserar sin verksamhet enligt nollalternativet. Minoriteten föreslår attdatainspektionen ges de resurser som behövs för att inspektionen utanlagändringar skall kunna fullgöra sina uppgifter i avvaktan på en generellpersonregisterlag. Prop.1981/82:189 19 En stor grupp remissinstanser ansluter sig helt eller ihuvudsak till DALK;s förslag till åtgärder för att rationaliseradatainspektionens verksamhet. Till denna grupp hör bl. a. JK, riksåklagaren,datainspektionen (styrelsens majoritet), samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem,, två länsstyrelser, JO, . ,, , och . Dessa remissinstanser betonar behovet av omedelbara åtgärder för attflytta över datainspektionens resurser till prövning av mer känsliga registeroch tiUsynsverksamhet. Från flera håll betonas att förslaget kommer att medföraen förstärkning av integritetsskyddet utan att betydande resurser behövertillföras datainspektionen. Några menar också att förslaget kommer att innebäravärdefulla förenkUngar för de registeransvariga. Det framhålls också som väsentUgt att datainspektionensjälv anser att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga. Vissa remissinstansermenar att det föreslagna anmälningssystemet endast från formell synpunkt kanses som en nyhet, eftersom det s. k. förenklade förfarandet snarastinnebär ett anmälningsförfarande. En något mindre grupp remissinstanser avstyrker ellerställer sig tveksamma till förslaget. Bland dessa remissinstanser kan nämnashovrätten för , kammarrätten i , en minoritet inomdatainspektio-riens styrelse, , , TCO och Sverigesadvokatsamfund. Flera av dessa remissinstanser ansluter sig till de skäl motDALK:s förslag som reservanterna i kommittén har fört fram, nämligen att manbör avvakta resultatet av DALK:s arbete på en generell personregisterlag ochatt man bör beakta behovet av stabilitet i lagstiftningen. Några ifrågasätterom DALK:s förslag är ägnat att lösa problemen för datainspektionen och om delinte kommer att medföra en försämring av integritetsskyddet. Man pekar också påatt genomförandet av det nya regelsystemet kommer att kräva stora resurser ochstäUa stora krav på både datainspektionen och de registeransvariga. Någraremissinstanser anser att datainspektionen i stället bör ges de resurser somkrävs. Man pekar i detta sammanhang på att har bemyndigat regeringenatt totalfinansiera verksamheten vid datainspektionen genom avgifter från deregisteransvariga. Det finns också remissinstanser som förordar något av deövriga alternativ som DALK har diskuterat eUer kombinationer av dessa. Som jag förut har sagt har datalagen på det hela taget välfyllt sin uppgift att ge skydd mot otillbörligt intrång i den personUgaintegriteten i samband med automatisk databehandling av personuppgifter. Prop.1981/82:189 20 det emellertid uppkommit kännbara olägenheter genom attinspektionen har måst satsa huvuddelen av sina resurser påtillståndsverksamheten och inte har kunnat ägna tillräcklig uppmärksamhet åttillsynsfrågorna. Den främsta orsaken lill denna utveckling är att antalettillståndsärenden vida har överstigit det antal som man räknade med vid lagenstillkomst och som låg till grund för dimensioneringen av datainspektionen.Detta förhållande har tidigare uppmärksammats av statsmakterna, och åtgärderhar vidtagits för att man skall komma till rätta med problemen. Inspektionenhar tilldelats betydande resurser utöver dem som en gångberäknades gå åt för att klara ärendemängden. a. har antalet anställda vidinspektionen ökat betydligt. Vidare har inspektionen själv vidtagit åtgärderför att underlätta arbetet. Allt fler ärenden har kommit att handläggas enligtdet s. k. förenklade förfarandet, som den formella handläggningen,beslutsskrivning o. d. har rationaliserats. Därtill kommer att vissa typer avregister genom en lagändring helt har undantagits fråntillståndsprövningen. De åtgärder som har vidtagits har emellertid inte varittillräckliga. Datainspektionen har fortfarande otillräckliga möjligheter attägna sig åt tillsynsverksamheten. Någon tendens till minskning av antalettillståndsärenden har inte kunnat konstateras. Snarare talar vissaomständigheter för att ärendemängden kommer att fortsätta att öka. Som jag har sagt anser jag att det är viktigt vidtar åtgärder för att komma till rätta med problemenhos inspektionen. DALK har diskuterat fyra olika alternativ för att förbättrasituationen. Tre av dem innebär inga eller begränsade ändringar i datalagen,medan det fjärde går ut på att man ändrar de grundläggande bestämmelserna omtillståndsförfarandet. Vad förstgäller det s. k. nollalternativet, ytterligare rationalisering avtillståndsförfarandet, kan jag ansluta mig till DALK:s uppfattning att dettaendast skulle medföra begränsade förbättringar i fråga om datainspektionensarbetssituation. Av det material som har presenterats av DALK framgår attinspektionen redan har rationaliserat verksamheten i betydande grad främstgenom det s. k. förenklade förfarandet men också genom standardiseradbeslutsskrivning, fasta handläggningsrutiner m. m. Förfarandet kan inteförenklas och schabloniseras mer än till en viss gräns. Datalagen fömtsätterfortfarande all datainspektionen skall underkasta flertalet personregister enmateriell prövning. Liksom DALK ser jag därför inga möjligheter att nå etttillfredsställande resultat med denna metod. Också när det gäller alternativ c, ytterligare undantagfrån tillståndsplikten genom ändringar i datalagen, är jag ense med DALK. Detär svårt att nå några väsentliga förbättringar med denna metod. Vill man uppnåen större minskning av antalet tillståndsärenden hos inspektionen, krävs detomfattande undantag från tillståndsplikten. Som DALK påpekar torde dettaförutsätta en reglering som blir svåröverskådlig och tekniskt komplicerad. Prop.1981/82:189 21 I fråga om alternativ b, som innebär att inspektionentillförs ökade resurser men att lagstiftningen behålls oförändrad, vill jagframhålla att det statsfinansiella läget inte medger att inspektionen tillförsökade resurser över statsbudgeten. Jag anser det inte heller lämpligt attytterligare belasta de registeransvariga med ökade avgifter till bestridande avkostnaderna för datainspektionens verksamhet. Jag erinrar om att riksdagentidigare har bemyndigat regeringen att ta ut avgifter för handläggningen viddatainspektionen så att full kostnadstäckning nås. Av avgörande betydelse äremellertid att personalökningar inte undanröjer de grundläggande problemen medden nuvarande tillståndsprövningen, som av DALK och även av datainspektionenhar bedömts som stelbent och delvis ineffektiv. Liksom DALK anser jag alltsåatt inte heller alternativ b är någon framkomlig väg.