prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — som DALK i olika sammanhang berör, vilka särskildaåtgärder sotn skall eller bör vidtas för att tillgodose offentlighets- 1981/82:37 140 Det gäller sådant som "hjälpregister"(jfr sid. 54 i betänkandet och nedan), kostnader för datauttag, möjligheter attsjälv söka vid terminal och tnöjligheter för sökande att vara anonym. Framförallt kommer man in på de problem som rör ADB-systemens strukturering i stort.Här möter frågan om en myndighet är skyldig att organisera data och program såatt upptagningar kan göras tillgängliga utan att sekretessbelagda data röjs.Bland annat ett regeringsrättsutslag stödjer antagandet att ensådan skyldighet föreligger enligt gällande rätt (R 76 2:70). Märk attproblemet inte enbart gäller direkt terminalåtkomst utan också framställningarom utskrifter av kompletta filer. Här föreligger en klar skyldighet att vidtaåtgärder för att kunna utesluta delar/data som inte får lätrinas ut (2 kap. 12§ 1 st och 13 § TF). En sådan skyldighet får betydelse också för resonemangenom allmänhetens möjligheter att på egen hand söka via terminal. Vad kan en skyldighet att beakta sekretessregler innebäramer i detalj? Upptagningsbegreppets relativitet skapar givetvis svårigheter:det är ofta inte möjligt att förutse alla meningsfulla datakombinationer sotnutgör allmänna handlingar och bedöma dem från sekretessynpunkt (jfr prop.1975/76:160, sid. 90). Vad man har att diskutera är bl. a. organisation avdatabaser i filer med olika status i sekretesshänseende. Vissa filer kansåledes vara generellt sekretessbelagda (med möjligheter till omprövning),vissa kan utmärkas som potentiellt känsliga - dvs. varje uttag av upptagningarmåste granskas, och vissa kan bestämmas vara öppna så att till och med egensökning från terminal får anses riskfri från sekretessynpunkt. Dessa frågorkräver fortsatt ingående studium och ytterligare klarlägganden i lag. Medborgarrättsrörelsen anser att formuleringen "skallvara tillgänglig för allmänheten i samma omfattning som för myndigheten"rimligen måste betyda att en medlem av allmänheten måste kunna skriva ettsökprogram för datorn, alldeles som myndigheten kan göra. Det faktum attvederbörande i så fall måste besitta särskild sakkunskap är utan betydelse.Även vad gäller traditionella allmänna handlingar kan ju sökande behövasärskild kunskap för att kunna utnyttja dem, framhåller organisationen. menar att en regel med det innehåll somfinns i 3 § möjligen kan vara av visst värde men att den bör tas in i allmännaverksstadgan. Några instanser tar upp frågan om anpassning avexisterande system till nya regler. Vid utformningen av nya register måste enligtskolöverstyrelsens uppfattning hänsyn givetvis tas till den långt gåenderätten för allmänheten att ta del av offentliga uppgifter. Detta torde intealltid ha beaktats vad gäller redan i bruk varande register. Det kan därförbefaras, att kostnaderna för att tillgodose offentlighetsprincipens krav kanbli avsevärda vad gäller dessa register. anser att detmöjligen av det skälet finns anledning att göra åtskillnad mellan gamla och nyasystem. RDF anser att system successivt bör anpassas till DALK:skrav i den takt de av andra skäl görs om. vid universitetpåpekar att DALK i flera sammanhang framhåller att offentlighetsprincipen måstebeaktas då 1981/82:37 141 ADB-system utvecklas och införs (se bl. a. s. 53, 55, 78och 85). Lagtexten kan på denna punkt uppfattas som oklar och möjligen missvisande.Därför bör enligt nämnden 3 § kompletteras så att den inleds "Införandeoch användning av ADB-system...." En liknande uppfattning har ADBJ. 3.10.2 Allmänna synpunkter i fråga om tillhandahållande påstället (11-14 §§) DALK:s förslag till bestämmelser om tillhandahållande av ADB-upptagningarpå stället har föranlett många kommentarer från remissinstanserna. Vissainstanser tillstyrker rent allmänt förslaget i denna del med motivering främstatt en sådan reglering bidrar till en enhetlig tillämpning av nuvarande regler.Åtskilliga instanser kritiserar förslaget bl. a. därför att bestämmelserna i komma i konflikt med främst bestämmelser i del instanser anser attreglerna inte bör avse endast ADB-upptagningar. Många remissinstanser är kritiska till 11, 12 och 13 §§.Därvid uttalas att 11 § endast slår fast något som är uppenbart, nämligen atten upptagning som redan finns i läsbar form inte behöver skrivas ut. En delinstanser anser att de närmare preciseringar som ges i 12 § skapar otydligheteroch konflikter med andra bestämmelser i och TF. Vissa instanser menar ocksåatt undantagsbestämmelserna är alltför långtgående. I fråga om14 § LUA är remissutfallet splittrat. Många instanser anser att paragrafen ärviktig därför att den ökar handlingsoffentligheten. En del instanser anser attmöjligheterna till undantag från skyldigheten att ge allmänheten fri tillgångtill terminaler är alltför långtgående. En större grupp remissinstanser riktarkritik mot DALK:s förslag i denna del. Vissa instanser menar att DALK harutgått från en felaktig tolkning av TF. Andra menar att paragrafen endastmedför ökande kostnader och andra besvär för myndigheterna utan att ipraktiken innebära någon förbättring för allmänheten. Det framhålls att mångapersoner saknar de tekniska kunskaperna som behövs för att kunna manövrera enterminal. Flera myndigheter ser problem när det gäller skyddet av sekretessbelagdauppgifter. Säkerhetsfrågorna sägs vidare kunna kräva särskilda åtgärder. Till deremissinstanser som rent allmänt uttalar sitt stöd för DALK:s förslag i frågaom tillhandahållande på stället hör . Sålunda anser attförslaget skulle lägga grunden för ett mer enhetligt tillvägagångssätt vidutlämnande av upptagningar för ADB. En sådan enhetlighet är från flerasynpunkter önskvärd, varför även av det skälet tillstyrker LUA. AMSuttalar som sin mening att DALK ger en bra redovisning av de regler och denpraxis som gäller på området. Liksom DALK anser AMS att det är viktigt attformerna för tillhandahållandet av upptagningar för ADB regleras. Här har bådeden enskilde och myndighe- 1981/82:37 142 terna fördelar att vinna. AMS har inte något i sak atterinra mot det DALK föreslår utom när det gäller 14 § i lagförslaget. Enligt AMS:smening bör dock reglerna samordnas på ett bättre sätt med 15 kap.sekretesslagen. Även ALLFA uppger sig i princip biträda DALK:s förslag i dennadel. Statens löne- och pensionverk finner det naturligt att enmyndighet som använder sig av ADB i sin verksamhet lämnar ut de ADB-lagradeuppgifterna på det sätt som är lämpligast. Det vanligaste sättet förtillhandahållande av uppgifterna är i regel utskrift. Utlämnande av uppgifterpä maskinläsbart medium - vanligen magnetband - ökar emellertid snabbtefterhand som uppgifterna används för samköming och bearbetning i andra system.Överföring via tråd kommer med införande av det allmänna datanätet med tidenatt ske i ökande omfattning. Bland de kritiska instanserna återfinns kammarrätten iStockholm som ser det som tveksamt om några egentliga vinster uppkommer genomde preciseringar som 13.14 och 17 §§ innehåller i förhållande till 2 kap. 12 § TF.Bl. a. bör undvikas att tillämpningen i aktuella hänseenden blir olika i frågaom ADB-upptagningar och andra handlingar. Inte heller anser attdet behövs någon särskild reglering för ADB-uppgifter eftersom sådanaupptagningar i TF jämställs med konventionella handlingar. För tillgodoseendeav offentlighetsprincipen anser bolaget att det är oväsentligt om myndighetenlämnar ut informationen i form av utskrift på papper, på mikrokort, påbildskärm eller på annat sätt i läsbar form. DAFA framhåller att innehållet i 11-13 §§ återfinns mereller mindre exakt på skilda ställen i 2 kap. TF. I den mån det anses att vissaregler i TF är så komplicerade till sin natur att praktiskatillämpningssvårigheter uppstår bör, enligt DAFA:s uppfattning, möjlighetertill förtydligande finnas inom ramen för befintlig verksstadga ochservicecirkulär. har uppfattningen att DALK:s förslag tillpreciseringar i fråga om tillhandahållande av uppgifter inskränker motsvaranderegler i TF och därmed får anses konstitutionellt tveksamma. Om förslaget ändågenomförs, skapas enligt kommunen sannolikt fler möjligheter att vägrautlämnande av lagrad information. Styrelsen för yttrar: Enligt styrelsens uppfattning innebär de föreslagnabestämmelserna i vissa avseenden en hänvisning till nuvarande regler i TF omtillhandahållande av allmänna handlingar och i andra avseenden en redovisningav gällande rättspraxis på området. Såsom ovan framhållits är styrelsen för sindel tveksam till värdet av att enbart i sådant förtydligande syfte från tryckfrihetsförordningenoch gällande praxis överföra särskilda bestämmelser till den särskilda lag som DALKförordar. Utvecklingen inom dataområdet går dessutom så snabbt att flera av debestämmelser, som DALK föreslår, löper risk att bli föråldrade. t. ex. vad som förstås med betydande hinder enligt 12 § ochmed närbelägen myndighet enligt 13 § i det framlagda lagförslaget, är såallmänt hållna att de inte ger erforderlig 1981/82:37 143 vägledning utan kan komma att ställa myndigheterna införbetydande tolkningssvårigheter. Med hänsyn till att den offentliga sektorn starkt vuxit iomfattning som volymen av ADB-baserade uppgifter ständigt ökarföreligger en betydande risk för att offentlighetsprincipen kommer att urholkasom de ADB-baserade uppgifterna endast tillhandahålls på stället eller motavgift utlämnas i form äv kopia av datamedium. För att främja en effektivtillämpning av offentlighetsprincipen är det enligt samarbetsnämndens meningnödvändigt att ge bl. a. ma.ssmediernas redaktioner möjlighet att meddatateknik on line få tillgång till alla offentliga uppgifter som är ADB-baserade.1 sitt remissyttrande över DALK;s betänkande Personregister- datorer - integritet (SOU 1978:54) begärde nämnden att DALK skulle lägga framförslag som gjorde det möjligt för varje massmedieredaktion att inom loppet avnågra år när som helst kunna med bildskärmsteknik göra en genomgång on line avalla uppgifter som är offentliga hos myndigheterna. Nämnden framhöll även attom TF 2:13 skulle innebära att myndigheterna kan hindra att offentligauppgifter överförs med datateknik on line till tidningsredaktionerna bordegrundlagen ändras. beklagar att DALK inte framlagt förslagtill lagregler som medger att den ovan formulerade målsättningen kan uppnås.Samtidigt vill nämnden emellertid uttrycka sin tillfredsställelse med attkommittén genom det framlagda lagförslaget underlättat för lagstiftaren attsenare ta ytterligare steg i den riktning som nämnden förordat. Enligt uppfattning bör det i 11-14 §§finnas en hänvisninc till 2 kap. 12 § TF. 3.10.3 Överförande till läsbar form (11 §) DALK:s förslag har föranlett kommentarer som i huvudsak ärkritiska. Medborgarrättsrörelsen anför i fråga om 11 §; Vad beträffar regeln i första stycket bör uppmärksammasatt, om myndigheten skall kunna erbjuda sökanden en läsbar version,förutsättningen är att det rör sig om den senast uppdaterade versionen ochinte om någon utskrift som representerar registrets tillstånd för någon tidsedan. Vad gäller andra stycket frågar man sig, om det inteövertänkts att ett dataregister numera med största lätthet kan presenteras meddatauppgifterna ordnade på olika sätt, t. ex. i kronologisk ordning,bokstavsordning eller i någon annan ordning beroende på uppgifterna iregistret. Dylik sökning sker med mycket enkla och snabba program. Vad gäller sekretessbelagdauppgifter är det ingenting märkvärdigt att lägga in spärrar, så att de endastkan åtkommas av personer, som besitter viss nyckel. En motsägelse synesföreligga mellan detta stycke och 3 § sista meningen, för den händelse ej ordet"tekniskt hjälpmedel" skall tolkas synnerligen inskränkt såsom enfråga, om en bildskärm eller en skrivare skall få användas. anmärker att det i åtskilliga fall kanvara så att den efterfrågade informationen - förutom på ADB-medium - även finnsi form 1981/82:37 144 av ifyllda blanketter eller enkätformulär. Enligtsocialstyrelsens uppfattning kan det vara rationellt att i sådana fall istället ställa dessa blanketter eller formulär till den enskildes förfogande.Som paragrafen nu är formulerad synes detta inte vara tillåtet, dvs. en enskildkan alltid begära att få ta del av en upptagning för ADB. Styrelsen föreslårdärför att ifrågavarande bestämmelse utvidgas till att även avseprimärmaterialet till upptagning för ADB. Hovrätten för noterar att kommittén enligtmotiven till första stycket velat slå fast att en myndighet inte behövertillhandahålla uppgifter från ADB-upptagning om uppgifterna redan finns i formav utskrift. Denna avsikt bör komma till mera konkret uttryck i lagtexten. Somförslaget har avfattats innehåller det enligt hovrätten den närmast truistiskaregeln att myndigheten inte är skyldig att göra det läsbara läsbart. Kammarrätten i påpekar att det ispecialmotiveringen till 11 § talas om tillhandahållande av uppgifter från enupptagning för ADB, medan bestämmelserna i paragrafen tar sikte på sättet atttillhandahålla en upptagning för ADB. Detta kan ge upphov till oklarheter itillämpningen. Förslaget i dessa delar kan sägas klart illustrera behovet av endefinition av begreppet upptagning för ADB, anser kammarrätten. Upptagning som på begäran av enskild skall tillhandahållaspå stället behöver enligt 11 § inte överföras till läsbar form om den redanfinns i sådan form hos myndigheten. För att undvika tolkningsproblem börövervägas att ändra formuleringen av paragrafens första stycke, t. ex. genomatt byta ut "även" mot det temporala "redan". Formuleringen av första stycket kan vara kryptisk för densom inte är insatt i terminologi och problem: koncist uttryckt - 'finnsupptagning i läsbar form behöver den inte överföras till läsbar form'. Fråganär om man inte i en lag som har till huvudsyfte att förklara och konkretiserabör välja en formulering som är mer klargörande; "Finns upptagning förADB, som på begäran skall tillhandahållas på stället, i form av utskrift hosmyndigheten är denna inte skyldig att tillhandahålla upptagningen genomterminal" (jfr sid. 83). Den valfrihet beträffande sättet för tillhandahållande,som tryckfrihetsförordningen enligt DALK ger myndigheterna, är inte utanproblem och inte fri från invändningar. Hur skall man t. ex. se på valfriheteni förhållande till skyldigheten att "genast eller så snart det ärmöjligt" ge tillgång till en upptagning på stället? Tillgång via terminalkan vara lätt att omgående ge medan utskrifter och utlistningar kan varasvårare att lokalisera och ta fram. Skall valfriheten begränsas genom kravet påsnabbhet? Man kan i det sammanhanget notera att hänvisning till annan myndighetinte får vålla sökanden beaktansvärd olägenhet (2 kap. 12 § 2 st TF). Frågankan ställas mer generellt genom att fokuseras på utskrifter som ett sämrealternativ att ta del av upptagningar än presentation via terminal. Det gäller tnerän sådant som huruvida utskriften och den maskinläsbara versionenöverensstämmer med avseende på aktualitet, förståelighet (jfr 10 § datalagenoch prop. 1981/82:37 145 1973:33, sid. 139), informationsstruktur ochinformationsinnehåll. Det kan således därtill vara ett från praktisk synpunktdåligt eller till och med värdelöst alternativ att beredas tillgång tillomfattande utskrifter av filer då intresset består i att leta fram och jämföravissa datakonstellationer (upptagningar). Den fråga som här möter gäller ocksårätten att själv använda terminal. säger sig med hänsyn tillmassmedieredaktionernas behov av tillgång on line till ADB-baserade uppgifterinte kunna godta regeln i 11 § som ger en myndighet rätt att hindratillhandahållande genom terminal om en utskrift av upptagningen för ADB finnstillgänglig på stället. Nämnden föreslår att TF i detta hänseende ändras tillförmån för en mer positiv tillämpning av offentlighetsprincipen. anser attbeställarens önskemål när det gäller val av medium för utlämnande börrespekteras. Om alternativa leveransvägar finns bör beställarens synpunkterbeaktas. I vilken omfattning ev. samköming av en myndighets och en beställares ADB-informationkan äga rum får självfallet avgöras med hänsyn till datalagen när det gällerpersonuppgifter. 3.10.4 Betydande hinder (12 §) Den av DALK föreslagna bestämmelsen i 12 § LUA, som angeri vilka fall handlingar inte behöver utlämnas på stället, har mötts av kritikfrån remissinstanserna. Även de instanser som godtar bestämmelsen har vissainvändningar mot den. i anför sålunda attparagrafen kan kritiseras för att den i så hög grad överlämnar åt myndigheternaatt göra olika avvägningar. kan inte finna att det är möjligt attge mer preciserade regler. Förhållandena är så skiftande att stor flexibilitetär nödvändig. LO förklarar att det inte finns någon invändning mot detframlagda förslaget till precisering av TF;s bestämmelse. LO framhåller dockatt tillhandahållandet av handling skall vara huvudregel och undantag frånhuvudregeln bara får åberopas vid verkligt brådskande tjänsteåligganden etc.Till följd härav bör 12 § i kommitténs lagförslag ändras så att "Myndighetär skyldig att tillhandahålla upptagningen för ADB på stället, dock ej om betydande hinder möter ". TCO menar att bestämmelsenär mycket Det är emellertid ytterst väsentligt att endast verkligt bärandesakskäl får åberopas som motiv för undantag från huvudregeln om att upptagningför ADB skall tillhandahållas på stäUet genast eller så snart det är möjligt.Enligt KF:s uppfattning finns det risk för att reglerna om tillhandahållande påstället och då framför allt 12 § kan leda till en oenhetlig och snävtillämpning av offentlighetsprincipen. Huvudregeln bör slås fast tydligare.Myndigheten skall således tillhandahålla upptagning för ADB i 10 1981/82. Prop.1981/82:37 146 samma utsträckning som om handlingen varit i annan form änupptagning för ADB. Åtskilliga remissinstanser kritiserar den uppräkning avomständigheter som skall kunna beaktas av myndigheterna som "betydandehinder". Hovrätten för anför: I den allmänna debatten har inte sällan uttryckts farhågorför att myndigheterna i alltför stor utsträckning skall begagna sig av den itryckfrihetsförordningen föreskrivna möjligheten att vägra tillhandahållandeav ADB-upptagning, om betydande hinder möter. En noggrann bestämning avbegreppet betydande hinder genom lagtext och motivuttalanden har därför variten angelägen uppgift för kommittén. Mot denna bakgrund är det överraskande attfinna att kommittén intagit den ståndpunkten att längre gående preciseringarän sådana som upptagits i förevarande paragraf skulle innebära risk för faktiskainskränkningar i handlingsoffentligheten och därför inte vara lämpliga.Kommittén uttalar vidare att det även framgent bör överlåtas åt myndigheternaatt från fall till fall avgöra innebörden av begreppet betydande hinder.Hovrätten kan emellertid inte inse att bättre än att nu genom klargörandelagstiftning vägleda myndigheterna fram tiU en enhetlig rättstillämpning skullevara att -vilket synes vara kommitténs avsikt - lösalagstiftningsuppgiften genom en kodifiering av den ytterligare praxis som fåttutveckla sig tämligen fritt. Det förstaexempel kommittén i lagtexten lämnar på begreppet betydande hinder är"andra mera brådskande tjänsteåtgärder". Kommittén synes härmed haavsett att en avvägning skall göras mellan angelägenheten av myndighetsarbetetsbehöriga gång och den enskildes intresse av upplysning. Det måste emellertidenligt hovrättens mening möta avsevärda svårigheter att avväga såinkommensurabla storheter inte minst om man beaktar att myndigheter inte får avkrävasökanden uppgift om syftet med hans begäran. härutinnan avsett äremellertid oklart, då bristande överensstämmelse föreligger mellan lagtext ochmotiv. I lagtexten talas om mera brådskande tjänsteåtgärder medan motivenanvänder uttrycket mycket brådskande tjänsteåtgärder. Svårt att förstå är ocksåvilken självständig betydelse denna möjlighet att hänvisa till brådskandetjänsteåtgärd har i förhållande till den generella föreskriften i 17 § attuppgift skall tillhandahållas så snart det är möjligt av hänsyn till arbetetsbehöriga gång. Kommitténs andra exempel på betydande hinder är att upptagningeninte kan avvaras till följd av mera brådskande tjänsteåtgärd. Härmed harlagtexten inte tillförts något nytt. Det andra exemplet är endast ettspecialfall av det första. Det tredje exemplet tillför heller inte paragrafennågot annat än den självklarheten att myndigheten inte är skyldig atttillhandahålla upptagning för ADB, om den saknar erforderliga tekniskahjälpmedel härtill. Avslutningsvis föreslår kommittén att "annan därmedjämförlig omständighet" skall vara betydande hinder utan att dennainskränkning alls berörs i motiven. Hovrätten kan inte finna annat än att denföreslagna lagstiftningen på denna punkt är otillräcklig. har ingen invändning motsyftet med bestämmelsen men ställer sig något tveksam till förslagets avfattning.Det innehåller väl mycket av upprepningar av vad som redan sägs i TF, och mankan fråga sig om_det i sak tillför något nytt av värde för förståelsen av TF. Ivissa avseenden Prop.1981/82:37 147 kan det enligt kommittén rent av ifrågasättas om förslagethelt överensstämmer med innebörden av TF. RRV anser att det är tveksamt omexemplifieringen av "betydande hinder" är heltäckande. Kompletteringav lagrummet bör ske med att avsevärda merkostnader utgör hinder därest denenskilde ej kan bidra till kostnadernas täckande eller till att begränsa dessa.ADBJ yttrar: För § 12:s del kan man ifrågasätta urvalet av förtydliganden.Vad innebär det att en "upptagning inte kan avvaras till följd av andramera brådskande tjänsteåtgärder"? Detta måste väl i första hand gällautskrifter av upptagningar och inte upptagningar som sådana (naturligtvis kanman tänka sig att t. ex. ett flexskiveminne fysiskt är upptaget på annat hållför t. ex. kopiering). Den precisering som däremot bör göras (om man vill följaDALK;s linje, jfr kommentarerna nedan) är att uttryckligen nämna risken för attupptagning förvanskas eller förstörs, jfr betänkandet sid. 78-80 och 82("handlingens behöriga vård"). Också i detta fall rör det sig om ettmed grundlagen förenligt hinder (jfr t. ex. , Handlingsoffentlighetoch sekretess. : , sid. 42) och det har långt störrerelevans för ADB-upptagningarnas del än det exempel på hinder som här föreslåsutgå. Ett frågetecken i stort kan sättas för den utformning DALKvalt att ge 12 § LUA. Synsättet kan skiftas så att man lägger vikt vidbegränsningarna av myndighets möjligheter att åberopa hinder. Man kan dåifrågasätta om inte stadgandet bör innehålla en upplysning om enskildsmöjligheter att undanröja hinder (genom att bidra till kostnader, genom attordna maskintid, genom att tillhandahålla datorprogram och eventuellt på andrasätt). Här möter således åter frågan varför man i LUA väljer att förtydliga ivissa hänseenden medan andra lämnas därhän. Bör man klarare än DALK gjortprecisera urvalsgrunderna? Går man vidare på denna linje och diskuterar t. ex.om det bör förtydligas att hinder kan åberopas endast så länge (jfr"om") det består och att myndigheter inte obehörigen kan fördröjatillhandahållande på stället når man emellertid snart den gräns där det blirfråga om ändringar i själva tryckfrihetsförordningen. Det finns skäl som talarför att den gränsen bör överskridas. ställer sig frågande till den vagaformulering som DALK använt i sitt resonemang beträffande den situation ivilken kostnaderna kan åberopas som hinder mot tillhandahållande på stället. Innebördeni begreppet "avsevärda kostnader" bör enligt verket preciseras, ochdet bör av lagmotiven framgå att sådana kostnader är "annan därmedjämförlig omständighet" till ledning för myndigheternas tillämpning. Journalisthögskolani anför att uttolkningen av begreppet "betydande hinder"framstår som ett opåkallat tillhandagående med anvisningar förmyndighetsutövare om på vilka grunder insyn kan vägras. Det framstår förhögskolan som något inkonsekvent att en liknande redogörelse för begreppet"så snart det är möjligt" inte förekommer i 17 §.