prop · G503157 · 1981-12-31 00:00:00 — om flexibel skolplaneringm. Regeringenförelägger vad som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandenshemställan. Utgångspunkternaför förslagen i propositionen är behovet av fortsatt decentralisering ochdärmed ökade möjligheter för kommunerna att anpassa sin skolplanering fill delokala förhållandena. Idet syftet föreslås vissa modifieringar av hittillsvarande planeringsprinciperför högstadium och den yrkesinriktade utbildningen i gymnasieskolan. Detär angeläget att undanröja vissa hinder för små skolor. För delföreslås därför att kommuner i icke glesbygd skall kunna behålla eller etablerasmå högstadieskolor som vid filldelningen av statsbidrag i form av basresurserinte betraktas som självständiga skolenheter utan som filialskolor till störrehögstadieskolor. a. till arbetsmarknadssituationen behövs åtgärder för att främjayrkesinriktad utbildning inom gymnasieskolan. En sådan åtgärd är att -likaledes inom nuvarande resurstilldelning - sprida utbildningen, så att denblir lättare tillgänglig för flera ungdomar. Det föreslås därför att en kommunsom är huvudman för en gymnasieskola med yrkesinriktad utbildning under vissaförutsättningar skall få bedriva viss yrkesinriktad utbildning somfilialutbildning i en närliggande kommun som saknar gymnasieskola. Förslageninnebär vissa nya möjligheter men inte skyldigheter för kommunerna. De ärutformade på sådant sätt, att ökade kostnader för staten inte skall uppkommaoch heller inte åläggas kommunerna. Denya reglerna föreslås gälla fr.o.m. för och fr. o. m.den 1 juli 1983 för gymnasieskolan. Vidareförordas att lektorstjänsterna i gymnasieskolan t. v. skall tillsättas somordinarie samt att undervisning i ämnet specialidrott i gymnasieskolan skallkunna ingå i kommunalt reglerad anställning. 1 1981/82. 1981/82:157 2 Närvarande:statsminister , ordförande, och statsråden , , Åsling,Söder, , , , , , , , Elmstedt,Tilländer, Ahrland, Propositionom flexibel skolplanering m. m. gav en sakkunnig i iuppdrag att närmare undersöka möjligheterna att åstadkomma en skolplanering somtar större hänsyn till lokala förhållanden och behov, som underlättar enbegränsning av skolstorleken samt nyetablering och bevarande av små skolor ochsom möjliggör en ökad decentralisering av skolväsendet. Arbetethar resulterat i departementspromemorian (DsU1981:7) En flexiblare skolplanering.En sammanfattning av promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende sombilaga 1. Efterremiss har yttranden över departementspromemorian avgetts av (), (), (), statskontoret,kommittén om samverkan mellan förskola och skola (U 1981:01), länsskolnämndernai , , , , , , ,, , , , , ,och , länsstyrelserna i , ,och län. , ,, , , , , , , ,, , , och Vä.xjö kommuner, CentralorganisafionenSACO/SR, (), (), och Skola (RHS) och Sverigeselevers centralorganisation (). Länsskolnämndeni län har bifogat yttranden från skolstyrelserna i ochHällefors kommuner. 1981/82:157 3 harbifogat yttranden från och kommuner och i Västerbottenslän yttranden från , , och kommuner. Dessutomhar skrivelser i ärendet inkommit från och Sydöstra . Ensammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärendesom bilaga 2. Jagavser nu att mot bakgrund av promemorian och remissyttrandena ta upp vissafrågor om flexibel skolplanering. Reformernapå skolområdet har alla inneburit en decentralisering.Den nya läroplanen för och det nya statsbidragssystemet förgrundskolan innebär en långtgående decentralisering av undervisningens organisationoch användningen av anvisade resurser. Timplanerna är konstruerade somstadietimplaner. Lektionernas fördelning på årskurser, utformningen avtemastudier och av tillvalskurser på högstadiet samt organisationen påarbetsenheter beslutas lokalt. I gymnasieskolan genomförs en friareresursanvändning, som medför att besluten om användningen av resurserna i ökadutsträckning fattas lokalt. Även resurstilldelningen för studie- ochyrkesorientering förändras så att skolstyrelserna får möjlighet att fördelainsatserna beroende på lokala bedömningar. Beslutenom fortbildning och vidareutbildning av skolledare och lärare kommer att fattaspå lokal nivå. Skolstyrelserna beslutar inom vissa ramar om användningen avresurser för lokalt utvecklingsarbete öch personalutbildning. Reformbeslutetmed anledning av propositionen om den statliga skol-administrationen m.m. (prop.1980/81:107, UbU 1980/81:38, rskr 1980/ 81:395) innebär en förenkling ochdecentralisering av den stafiiga skol-administrationen bl. a. när det gällervissa beslut om skolans personal och gymnasieskolans årliga organisation.Beslutet (prop. 1979/80:90, FiU 1979/80:25, rskr 1979/80:287) att avvecklastatens bidrag till skolbyggandet har givit nya förutsättningar för en flexibeloch lokalt bestämd skolplanering. Flertaletav de här nämnda förändringarna genomförs . Det kommer såledesatt i betydligt större utsträckning än tidigare finnas möjlighet att ta hänsyn filllokala förutsättningar och behov. Principernaför decentralisering på utbildningsområdet behandlades i samband med beslutetom den statliga skoladministrationen. Föredraganden anförde därvid (prop.1980/81:107 s. 11) att de allmänna principerna för decentralisering bör gällaäven för utbildningsområdet. 1981/82:157 4 Principernamåste dock underordna sig de mål och strävanden, som kännetecknar svensktutbildningsväsende. Det finns därför en bestämd gräns för hur långtdecentraliseringen kan drivas. Beslut om ekonomiska resurser till verksamhetenmåste även fortsättningsvis fattas på central nivå. Mål och riktlinjer förskolan måste fastställas av de centrala politiska instanserna och en likvärdigutbildningsstandard måste upprätthållas ... Skolutvecklingen måste alltså ägarum i ett spänningsfält mellan kraven på enhetlighet och likvärdighet å enasidan samt nödvändigheten av anknytning till lokala förhållanden och ökatkommunalt inflytande, personalens engagemang samt elevernas intressen ochmedbestämmande å den andra. Riksdagenhade ingenting att erinra mot dessa uttalanden. Detökade lokala ansvaret är således ett medel för att bemästra samma krav ochuppnå samma mål i olika miljöer. Under1940-, strävade skolpolitiken efter organisatoriskalösningar som skulle göra det möjligt att smälta samman parallella skolformertill en enhetlig, organisatoriskt sammanhållen ungdomsskola. Folkskolan,realskolan och flickskolan ersattes av ; det allmänna gymnasiet,det tekniska gymnasiet och handelsgymnasiet ersattes av ett nytt gymnasium, somsedan tillsammans med och yrkesskolan ersattes av gymnasieskolan.Ett motiv för avskaffandet av parallella skolsystem var att ge alla ungdomarsamma utbildningsmöjligheter, oberoende av bostadsort och andra yttre villkorav ekonomisk, social och kulturell art. Utbildningsutbudet skulle spridas såatt likställdhet skapades mellan städer och landsbygd. Det är därför, somdepartementspromemorian anger, förklariigt att krav på organisatoriskenhetlighet och likformighet kom att prägla skolplaneringen under dessadecennier. Lokala variationer betraktades som embryon fill nya parallellaskolformer. För att ge utrymme för olika begåvningstyper ochintresseinriktningar skapades pedagogiska och organisatoriskavariationsmöjligheter inom systemet i form av tillvalsämnen, alternafivkurseroch olika studievägar. Enheflighe-ten prioriterades genom att det i principställdes krav på samma mångfald när det gällde valmöjligheter, förgymnasieskolans del på alla utbildningsorter och för högstadiets del vid allaskolenheter. Underdet har utbildningens likvärdighet blivit viktigare än desslikformighet. Som jag nämnde är det ökade lokala ansvaret ett medel attuppnå samma mål i olika miljöer. Ett övergripande mål i skolpolitiken ärelevernas rätt till en likvärdig utbildning oberoende av i vilken skola de går.Utbildningen behöver därför inte vara likformig. Enligtläroplanens mål och rikfiinjer skall undervisningen ha en sådan uppläggning attden innebär en träning och praktisk tillämpning av de demokratiska principernaom ansvar, tolerans, samverkan och likaberättigande. Det är därför viktigt attelever, föräldrar och personal i mindre organisatoriska enheter får ett ökatansvar för den egna verksamheten. Som framgått av min redovisning i detföregående kommer det lokala inflytandet att öka kraftigt inomutbildningsområdet genom de beslut som fattats . 1981/82:157 5 Ettökat lokalt inflytande är i sig ett viktigt politiskt mål. Som jag beskrivit ärdet också ett medel för att uppnå andra övergripande mål. Lokalt inflytande iett decentraHserat samhälle är vidare en förutsättning för att man skall kunnakomma fill rätta med vissa av de problem som skolan f. n. har. Den försämrade psykosocialamiljön yttrar sig i mobbing, vandalisering, utstötning, passivitet och skoltrötthet.Dessa problem är lättare att hantera inom den lilla skolans ram - även om maninte kan göra sådana generella påståenden som att alla stora skolor har dessaproblem och alla små skolor saknar dem. EnligtRRV är det möjligt att hävda att många av de problem som återfinns i de störreskolorna beror på sociala faktorer i samhället utanför skolan. SÖ nämner i sittyttrande undersökningar som visar att det inte enbart är skolans storlek i sigsom påverkar den psykosociala miljön och påpekar att de idepartementspromemorian redovisade undersökningarna enbart har genomförts iglesbygd och i socialt välintegrerade miljöer. SÖ betonar särskilt betydelsenav skolans inre organisation för en positiv miljö. SÖ framhåller emellertidsammanfattningsvis att de små skolorna sannolikt kan bidra fill en god psykosocialmiljö. De forskningsresultat rörande skolstorlekens betydelse för denpsykologiska och pedagogiska miljön i , vilka presenteras idepartementspromemorian, talar till de små skolornas fördel när det gällerfrågor som trivsel och samarbete. Ävenom undersökningarna som redovisas i departementspromemorian bygger påerfarenheter från skolor i områden med goda yttre sociala befingelser, ger dedock stöd för påståendet att små skolor kan bidra fill en god psykosocial miljö.Jag anser att detta förhållande tillsammans med de andra skäl för små skolorsom jag redovisar gör det angeläget att underlätta för kommunerna att behållaeller nyetablera små skolor. Ingenfing -bortsett från ekonomiska bedömningar har anförts som talar mot små skolor. Det har visat sig att elevernasstudieresultat inte blir bättre i stora skolor än i små, trots de storaskolornas större materiella och personella resurser. Personalen på små skoloroch små orter får en god kännedom om eleverna, deras fritidssituation ochhembakgrund, vilket ökar tryggheten hos eleverna. Kontakterna med närsamhälletblir bättre och kan vara utvecklande för alla parter. Det finns dock anledningatt även påpeka den risk som kan finnas i att knyta högstadieundervisningenalltför hårt till det lokala samhället. Av sysselsättnings- och strukturskälkan inte alla elever förväntas stanna kvar i hembygden. Eleverna måste därförfå erfarenheter och färdigheter som ger dem möjligheter att finna sig fillrätta även i andra miljöer. Den praktiska arbetslivsorienteringen får därvidsärskilt stor betydelse. Riksdagenbehandlade frågan om skolväsendets organisation 1973 (prop.1973:77, UbU 1973:29, rskr 1973:243). uttalade därvid att ett viktigtmål för utbildningspoHtiken är att åstadkomma största möjliga rättvisa mellanolika landsdelar i fråga om utbildningens standard. 1981/82:157 6 glest bebyggda delarna av landet bör eftersträvas en utbildning, som är likvärdigmed de tätt bebyggda landsdelarnas och tillhandahålls i sådana organisatoriskaformer som är anpassade till de särskilda förhållandena. Föredragandenanförde att man vid diskussionen om skolenheters lokalisering bör skiljamellan grundskola och gymnasieskola och vad gäller mellan å enasidan enheter av låg- och mellanstadierna och å andra sidan enheter avhögstadiet. anslöt sig tillföredragandens uttalande att kravet pååtkomlighet när det gäller undervisning på låg- och mellanstadierbör sättas högt, då det här rör sig om barn i låg ålder. Dennaplaneringsprincip för låg- och mellanstadierna bör givetvis kvarstå. Minaförslag i det följande berör därför inte dessa stadier. Förutsättningarnaför en decentralisering av högstadium är beroende av bl. läroplan för innehöll färre tillvalsalternafivoch fordrade därför inte samma elevunderlag som läroplan. Ipropositionen om skolväsendets organisafion i glesbygd anförde föredragandenatt en nedläggning av en högstadieskola torde vara svår att undvika vid störreminskningar av elevunderlaget men i övriga fall borde man kunna utgå ifrån att organisationen i det väsenfiiga skulle kunnaupprätthållas. Tillvalssystemet enligt läroplan för grundskolanfordrar i princip inte lika stort elevunderiag som den föregående läroplanen.Jag kommer därför att i det följande behandla frågan om möjligheterna dels attbehålla högstadieskolor vid ett vikande elevunderlag, dels att etablera nyahögstadieskolor. Förgymnasieskolans del måste, anförde föredraganden i den nyssnämnda proposifionen,kravet på åtkomlighet sättas lägre än för . Närdet gäller gymnasieskolan ställer själva dess konstrukfion krav på ett relafivtstort underlag. I annat fall uppstår svårigheter att tillgodose elevernasönskemål om viss studieväg och olika fillvalsalternativ. Med tanke på attgymnasieskolans utbildning avser att förbereda eleverna för deras fortsattayrkesverksamhet - vare sig denna påbörjas efter genomgångengymnasieskola eller efter ytteriigare, på gymnasieskolan byggande studier -och det alltså har stor betydelse för eleven att hans utbildningsönskemål kantillgodoses, äi" det rimligt att varje g-ort kan erbjuda ett allsidigturval av studievägar. Denna princip har fastlagts senast genom riksdagensbeslut i anledning av prop. 1968; 140 (SU 1968:195, rskr 1968:404). Manbör således sträva efter att på varje g-ort erbjuda flertalet studievägar inomgymnasieskolan. Varje enskild skolenhet bör erbjuda ett allsidigt val avstudievägar. Dennaprincip för planering av gymnasial utbildning gäller fortfarande. Det finns nuanledning att överväga vissa modifieringar av detta synsäu. I det följande tarjag upp sådana frågor. 1981/82:157 7 Ungdomsarbetslöshetenhar ökat behovet av att kunna erbjuda utbildning. Särskilt de minststudiebenägna ungdomarna ser ett hinder i ett stort avstånd till närmastegymnasieskola. Det kommunala ansvaret för uppföljning av ungdomar upp till 18års ålder medför ökade krav på kommunerna att kunna erbjuda utbildning.Kommunerna prioriterar därvid utbildning som är anpassad till den lokala ochregionala arbetsmarknadens behov. Av flera skäl försöker statsmakterna nu ökaden yrkesinriktade utbildningen. I den mån de minst studiemotiverade ungdomarnasöker till gymnasieskolan är det i första hand till de yrkesinriktadeutbildningarna. Det är därför önskvärt att sådan utbildning kan få störregeografisk spridning än . Benägenheten att söka till en utbildning närahemorten kan på detta sätt bli ett styrinstrument, som kan öka andelen elever iyrkesinriktade utbildningar. Vidplaneringen av såväl som gymnasieskolan måste hänsyn tas till desjunkande elevtalen. Antalet elever i är f. n. ca 1012500. Detberäknas minska till knappt 1000000 /83, fill 960000 läsåret1984/85 och fill drygt 930000 /87. 16-årspuckeln, som f.n. har sinhöjdpunkt med knappt 124000 16-åringar, kommer att avta till knappt115 000 /85 och 110000 / 87. Därefter blir det enmindre uppgång, som förbyts i en kraftig nedgång till ca 95000 16-åringarår 1994. Kostnadernaper elev blir oftast betydligt högre i mycket små skolor än i skolor som är'något större. Som framgår av bilaga 1 redovisar departementspromemorian destatliga kostnaderna vid skolor av olika storlek. Promemorian har emellertidinte lika detaljerat belyst konsekvenserna av olika skolstorlekar för kommunalakostnader. Detta har kommenterats av . Svenska kommunförbundetpåpekar i sitt yttrande att generella rekommendationer om skolstorlek ienlighet med utredarens förslag får betydande kostnadskonsekvenser förkommunerna. betonar därvid att de sparåtgärder som måstegenomföras i kommunerna med hänsyn till samhällsekonomin måste beaktas iskolplaneringen. Kostnadernaför skolväsendet är ungefär jämnt fördelade mellan stat och kommun. Statenbestrider i huvudsak kostnaden för löner, sociala avgifter och pensioner för lärareoch skolledare. Kommunerna får inte ha en störte skolledar- ellerlärarorganisation än vad som följer av de av staten utfärdade bestämmelserna omolika skolformers organisation och om statliga bidrag. För klarhetens skullvill jag betona att kommunerna således inte får inrätta lärartjänster medkommunala medel utan särskilda föreskrifter därom. Det skulle annars bl. a.kunna medföra kostnader för staten för sådana lärares pensioner och framförallt kunna leda till stora skillnader i t. ex. klasstorlek mellan rika ochfattiga kommuner. Kommunerna är å andra sidan skyldiga att anordnaundervisning motsvarande organisationsbeslut och statsbidrag förundervisningen. Om dessa två prin- 1981/82:157 8 ciperåsidosätts, skulle detta vara ett hot mot den av statsmakterna formulerademålsättningen om en likvärdig utbildningsstandard. För staten har det såledesstor ekonomisk betydelse hur skolväsendet organiseras. Kommunernasandel av kostnaderna för skolväsendet hänför sig främst till kostnader förskollokaler, skolmåltider, läromedel, elevhälsovård, skolskjutsar ochadministration. I de fall en elev går i skola i en annan kommun än den däreleven är bosatt betalar hemkommunen interkom-munal ersättning till skolkommunen.För kommunerna kan det således finnas anledning att väga kostnader för dessaolika ändamål mot varandra vid en bedömning av skolväsendets organisation ikommunerna. Kostnaderna för skolskjutsar minskar och interkommunalaersättningar bortfaller, om eleverna kan gå i skola på hemorten. I ställettillkommer kostnader för lokaler, skolmåltider, läromedel,undervisningsmateriel o.d. Om en kommun till följd av vikande elevunderlag påt. ex. låg- och mellanstadierna har lediga skollokaler, kan t. ex.högstadieelever utnyttja dessa lokaler i stället. För en stor skola kandyrbara tillbyggnader undvikas, om en liten skola på en mindre ort i ställetutnyttjas. Å andra sidan kan skolbyggnader, som pä grund av minskatelevunderlag inte längre utnyttjas för skola, i stället användas för andrakommunala ändamål. Vad som i det ena ellerandra fallet är lämpligast med hänsyn till den kommunala ekonomin är enbedömning som endast kan göras lokalt. När det gäller gymnasial utbildningtillkommer vid bedömningen de möjligheter som kan finnas på den ena eller andraorten att anordna utbildning som är anpassad till den lokala arbetsmarknaden. Ilikhet med bl. a. länsskolnämnden och i län anser jag detvikfigt att man tar hänsyn till även sådana icke direkt mätbara kostnader somkan bli följden av en otillfredsställande psykosocial miljö. Jagfinner det av flera skäl angeläget att underlätta möjligheterna att ha småskolor. Den psykosociala miljön har oftast förutsättningar att bli bättre i småskolor. Inflytandet från föräldrar, skolans personal och elever är oftaststörre i små skolor. Närheten till skolan påverkar ungdomars benägenhet attsöka till gymnasial utbildning. Kommunerna betonar ofta betydelsen avförekomsten av en skola för en positiv utveckling för bygden. Jag anser detdärför synnerligen angeläget att undanröja vissa hinder som finns motmöjligheten att nyetablera små skolor eller att med ett sjunkande elevantalbevara små skolor. Förglesbygdskommunerna tillgodoser redan de nuvarande bestämmelserna relativthöga krav på decentrahsering av grundskolutbildning trots mycket lågaelevunderlag. Mina förslag i det följande om tar därför inte siktepå glesbygdskommunerna. Förslagen är främst avsedda att ge andra kommunerförbättrade möjligheter att ha kvar eller nyetablera små skolor. De kanemellertid tillämpas i glesbygd när de även där innebär förbättrademöjligheter. Idagens ekonomiska situation är det inte möjligt att föreskriva sådana Prop.1981/82:157 9 ändringarav skolplaneringen att de leder till kostnadsökningar för vare sig stat ellerkommun. De förslag som jag,kommer att presentera i det följande är därförkostnadsneutrala för staten. De kommunalekonomiska konsekvenserna ankommer påden enskilda kommunen att bedöma. Förslagen är således inte avsedda attresultera i bindande förpliktelser för kommunerna utan innebär en möjlighetför de enskilda kommunerna att på grundval av en sammanvägning av de totalakommunala kostnaderna göra en skolplanering som leder till mindre skolor ochstörre närhet till utbildning än vad som annars skulle vara fallet. Enligt minbedömning är alltså förslagen, som jag lämnar i det följande, kostnadsneutrala.Effekterna kommer emellertid noggrant att följas, även vad gäller kostnaderna.Visar det sig att mina förslag på ett eller annat sätt för med sigkostnadsökningar för staten eller kommunerna, ämnar jag återkonrna tillregeringen med förslag till åtgärder mot detta. Avcentral betydelse vid en diskussion om skolorganisationen är begreppetskolenhet. Inte minst när det gäller tilldelningen av resurser i form av statsbidragtill utgör detta begrepp en grund. Det nuvarande skolenhetsbegreppethar som en utgångspunkt att en likvärdig utbildningsstandard skall kunnaupprätthållas i hela landet. Speciellt för skolor i glesbygd är, genomstatsbidragssystemets anknytning till skolenhetsbegreppet, detta av störstabetydelse. Jag vill därför inleda mina resonemang rörande grundskolområdet medvissa synpunkter rörande skolenhetsbegreppet. Föreår 1962 gällde i praktiken att samfiiga skolanläggningar med folkskola i enstörre tätort normalt betraktades som en enda skolenhet vid bestämmande avantalet klasser. grundskolproposition (prop. 1962:54) gavs termenskolenhet en delvis ny innebörd. Departementschefen föreslog i propositionenatt den grupp av elever inom olika årskurser, som i fråga om skolarbetetstadigvarande bildade en skolorgani-satorisk enhet och som således undervisadesi ett gemensamt eller i flera näraliggande skolhus eller andraundervisningsutrymmen, skulle betecknas som en skolenhet. godkändedetta förslag, och skolstadga infördes en definition av begreppetskolenhet, som i nu gällände skolförordning (1 kap. 5 §) har följande lydelse: Skolenhet:En med hänsyn till elever, som undervisas antingen i ett gemensamt eller iflera varandra näraliggande skolhus eller andra lokaler för undervisningen,bestämd organisatorisk enhet inom skolväsendet. 1981/82:157 10 Deelever, som ingår i en skolenhet, skall således utgöra en skolorgani-satoriskenhet. Skolenhetens elever skall även utgöra dén organisatoriska basen förbildandet av klasser och andra stadigvarande undervisningsgrupper. Avekonomiska och pedagogiska skäl måste undervisningsgrupper ibland sammansättasav elever från flera klasser inom skolenheten. Om elever under skoldagen skallkunna omgrupperas mellan olika undervisningsgrupper och för fria aktiviteterunder den samlade sköldenen, måste de undervisas i närliggande skollokaler.Innebörden i begreppet "närliggande" kan dock variera bl. a.beroende på hur ofta omgruppering sker, hur många elever som berörs, elevernasålder samt hur gångvägen mellan skolanläggningarna är beskaffad. Rentallmänt konstateras i departementspromemorian att elever som tillhör en ochsamma skolenhet endast i undantagsfall bör undervisas i lokaler som ligger påså stort inbördes avstånd att eleverna inte till fots kan förflytta sig mellanlokalerna under en längre rast. Detta torde enligt departementspromemorian ipraktiken maximera avståndet mellan lokalerna fill . Kravpå en trafiksäker gångväg mellan skolanläggningar, som tillhör en och sammaskolenhet, måste vidare enUgt departementspromemorian uppställas. Specielltgäller detta för lågstadiets elever. Om antalet omgrupperingar under skoldagenär stort, vilket är fallet på högstadiet, måste av schematekniska skäl ävenkorta raster kunna användas för förflyttningar mellan olika grupper ochundervisningslokaler.