prop · G503123 · 1981-12-31 00:00:00 — Vidare bör den ges tillfälle attgranska huvudstudien eftersom ett heltäckande material då skall föreligga menmer kostnadskrävande aktiviteter normalt inte har påbörjats. Innan ett störreoch viktigare system tas i drift bör regeringen slutligen få tillfälle attkontrollera hur systemet uppfyller ställda krav och att det får rimligaeffekter i övrigt. Desysteminvesteringar som följer den särskilda handläggningsordningen förutsättspå lämpligt sätt bli anmälda för i samband med foreller huvudstudiensamt i övrigt om fömtsättningarna väsentligt förändras. Avslutningsvisi detta avsnitt framhåller föredraganden att det är en angelägen uppgift att påalla områden inom statsförvaltningen bekämpa byråkratiseringen. Detta måstesjälvfallet även prägla den närmare utform- 1981/82:123 Bilagal 51 ningenav handläggningsordningen och de sätt på vilka olika instanser avses medverka iarbets- och beslutsprocessen på ADB-området. Myndigheterna måste få stöd, såatt de kan uppfylla de krav som ställs utan onödigt merarbete. De centralarationaliseringsorganen har här en viktig uppgift. Vidriksdagsbehandlingen av propositionen anfördes (FiU 1978/79:34, s. 17) följandebeträffande styrningen av ADB i statsförvaltningen: "Utskottetvill beträffande vad som sägs i dessa frågor instämma i vad som understrykssåväl i propositionen som i flera av motionerna, nämligen att det är angelägetatt förbättra planeringen, styrningen och samordningen av ADB-användningen istatsförvaltningen. Utskottet vill i sammanhanget särskilt framhållanödvändigheten av att förbättra statsmakternas insyn i användningen av ADB ochav att ge statsmakterna bättre möjligheter att påverka inriktningen avADB-användningen. Detta kräver alt statsmakterna kommer in redan i ett tidigtskede av beslutsprocessen för större och viktigare projekt och att ett lämpligtutformat beslutsunderlag tas fram vid flera olika tillfällen. Vidare krävs attmyndigheterna i sin planering tar hänsyn till att statsmakterna kan komma attförändra förutsättningarna för ADB-projekt. Som påpekas såväl i propositionensom i flera av motionerna så kan emellertid en ökad reglering i detta syftemedföra risk för byråkratisering. Utskottet är medvetet om att vissa sådanaeffekter kan vara svåra att undgå om statsmakterna vill få ett fastare grepp pädessa problem vid utformningen av beslutsprocessen. mening är det av stor vikt att den tilltänkta ordningen för beslutrörande ADB-projekt i statsförvaltningen utformas med hänsyn tagen tillriksdagens särskilda behov. bör ges tillfälle att ta ställning tillstörre och viktigare systeminvesteringar innan mer kostnadskrävandeaktiviteter, som skulle riskera att inskränka handlingsfrihet viddess ställningstagande, har inletts i ett ADB-projekt. I normalfallet börriksdagens ställningstagande följa när resultatet av en s. k. huvudstudieföreligger, men innan systemkonstruktionen påbörjats. Givetvis bör riksdagenunderställas ärendet på nytt för den händelse det fortsatta arbetet visar atthuvudstudiens förutsättningar förändrats i viktiga hänseenden. Utskottet villockså understryka det angelägna i att arbetet planeras så attbeslutstidpunkterna i så stor utsträckning som möjligt anpassas tillbudgetprocessen och till beslutsordningen i ." Regeringenhar utfärdat en särskild förordning (1981:266) ominvesteringar i statliga ADB-system, den s.k. handläggnings- ochbeslutsordningen. Till förordningen finns en bilaga med föreskrifter, råd ochupplysningar för myndigheternas handläggning av frågor om investeringar iADB-system. Föreskrifterna bygger på riktlinjerna i prop. 1978/79:121 samtriksdagens beslut (FiU 1978/79:34, rskr 1978/ 79:339) med anledning härav. Myndigheternasårliga anslagsframställningar m. m. Ävenfrågor om omfattningen och utformningen av underlag för beslut rörandeutveckling och drift av ADB-system i de årliga anslagsframställ- Prop.1981/82:123 Bilaga 1 52 ningarna eller andra framställningar till regeringenbehandlas i prop. 1978/ 79: 121. Av propositionen framgår att det grundläggandekravet på redovisningen i anslagsframställningarna måste vara attmyndigheterna skall presentera användningen av ADB pä ett sådant sätt attstatsmakterna får överblick över de ADB-inriktade aktiviteterna i sin helhet.En samlad presentation av ADB-användningen bör alltid göras. I anslagsframställningarnabör därför lämnas en kort redogörelse för vilka system som är i drift ellerunder utveckling. För att helheten skall framgå bör alltså även desystemutvecklingsprojekt som följer den särskilda handläggningsordningen tasmed. Omständigheter av betydelse för ADB-användningen och den service somlämnas bör belysas. Vidare bör i en ekonomisk översikt de sammantagnaADB-kostnaderna redovisas. Systemutveckling organisation, arbetsformer m. m. 1978/79: 121 konstateras att arbetet med attutveckla och förbereda genomförandet av ADB-system för administrativa ändamåli statsförvaltningen sker i olika organisatoriska former. Som huvudregel kandock sägas gälla att myndigheterna själva svarar för systemutvecklingen i enlighetmed principen att myndigheterna själva är ansvariga för hur deras verksamhetbedrivs. I några fall, när flera myndigheter berörs, har särskildaorgan inrättats för utveckling och införande av ADB-system. Som exempel nämnsbilre-gislernämnden och . I andra fall svararstatskontoret för utvecklingen av system främst sådana där naturiig huvudmansaknas eller där det är fråga om viss försöksverksamhet. Exempel på detta ärutvecklingen av ett informationssystem för de vetenskapliga biblioteken(LIBRIS) och av ett generellt löneuträkningssystem (SLÖR). Vidare kan nämnas att upphandling av"nyckelfärdiga" ADB-system frän maskinleverantör, konsultförelag e.d.förekommer. Detta gäller enbart mindre system och innebär att systemen är heltfärdiga och kan tas i bruk utan särskild anpassning. Användarinflytande m. m. För alt ADB-system skall fungera väl måste enligt prop.1978/79: 121 den kunskap och erfarenhet som finns bland personalen nyttiggörasi systemut-vecklingsarbetel. Vidare torde systemen komma att utnyttjaseffektivare om de olika användarna får reella möjligheter att påverkaADB-systemens utformning. I de fall ADB-system även direkt påverkar arbetetinom andra myndigheter måste även dessa få möjlighet att påverka systemen.Särskilt när det är fråga om ett samordnat datorstöd för flera uppgifter iverksamheter som bedrivs regionalt och lokalt och i vilket flerapersonalkategorier berörs, ställs stora krav på det utredningsarbete som skallläggas till grund för beslut om ambitionsnivå för och utformning avdatorstödet. I propositionen framhålls vidare i detta sammanhang attADB-systemen Prop.1981/82:123 Bilaga 1 53 inte bara skall utformas med hänsyn till vad som är braför arbetet inom den statliga förvaltningen. Systemen måste också utformas medtanke på vilka konsekvenser de får för andra intressenter, t. ex. kommuner,landsting, näringsliv och enskilda eller grupper av individer. Dessa kanberöras på flera sätt, t. ex. som uppgiftslämnare eller mottagare avdatorfram-ställda meddelanden eller annan information. Självklart skall ocksådator-framställda meddelanden utformas så att de lätt kan förstås av deenskilda människorna. Genom den rätt till medbestämmande i arbetslivet somtillkommer de anställda enligt medbestämmandelagen (1976:580) m.m. och de avtalom medbestämmande som har träffats i enlighet med denna lag har de anställdamöjligheter att genom sina fackliga organisationer påverka beslut om att utvecklaoch införa ADB-system. Det är viktigt att man finner lämpliga former för deanställdas medverkan i utrednings-, utvecklings- och genomförandearbeteavseende ADB-system. Datorstödets utformning för enhetliga administrativaverksamheter 1978/79: 121 finns starka skäl för engemensam, centralt styrd och sammanhållen systemutveckling när det gällerdatorstöd för sådana administrativa verksamheter som inte är regionalt ellerlokalt avgränsade och som måste vara enhetliga i hela riket. De lagar ochmateriella regler i övrigt som ligger till grund för dessa system är gemensammaför hela landet. Det är angeläget alt tillämpningen av lagar och regler isådana fall blir så enhetliga som möjligt, så att individer, företag etc. sålångt möjligt behandlas lika oavsett var i landet de befinner sig. Flera av defaktorer som starkast styr innehållet i och användningen av ADB-system på ettverksamhetsområde är således gemensamma för hela landet. Ekonomiska skäl talar också för en samlad systemutvecklingför dessa system. Alternativet skulle nämligen innebära avsevärt dubbelarbete iform av parallell utveckling av ADB-tillämpningar för samma arbetsuppgifter. Gemensam, centralt styrd och sammanhållen systemutvecklinginnebär inte att alla regionala och lokala enheter skall ha samma datorstöd.Man kan tänka sig variationer på flera sätt. Det torde för det första inte ialla verksamheter vara nödvändigt eller ens önskvärt med datorstöd till allaregionala eller lokala enheter som sysslar med en viss verksamhet. De störstabehoven av datorstöd finns i regel hos de större enheterna. Man kan vidaretänka sig olika lösningar för datorstödet inom samma verksamhetsområde, varoch en avsedd för enheter av olika storlek eller karaktär. En möjlighet kanhärvid vara att bygga upp ADB-stödet i form av relativt självständiga delsystemvarvid något eller några delsystem endast används av större enheter som harsärskilda behov härav. Likaså kan man länka sig speciella delsystem för vissatyper av regioner, t. ex. storstäder eller glesbygdskommuner. Prop.1981/82:123 Bilaga 1 54 Om datorstödet skall variera, är det dock viktigt att deolika systemlösningarna verkligen är samordnade så att underhållet av dem blirenkelt och billigt. Där så är lämpligt bör det gå lätt att utbyta data mellanenheter med olika former av datorstöd, att sammanställa data m. m. Det börockså vara enkelt att övergå från en form av datorstöd till en annan. Vad gäller lokaliseringen av systemutveckhngen framgår avprop. 1978/ 79:121 att den nästan helt varit koncentrerad tillStockholmsområdet. Utflyttningen av verk eller delar av verk har dock i flerafall även berört ADB-enheter. Det torde i flera avseenden vara fördelaktigt att hasystemutvecklingen förlagd till . Där finns bl. a. stortillgång till kvalificerad arbetskraft och konsultföretag. Likaså harflertalet utrustningsleverantörer sina huvudkontor där. Regionalpolitiska skäl och regeringens allmänna önskan attöka decentraliseringen inom förvaltningen talar emellertid för att nuvarandekoncentration av systemutvecklingen till bör minskas. Detkan därför finnas skäl att pröva olika sätt att sprida systemutvecklingen. Ettsätt kan vara att, som redan har skett i flera fall, flytta ut enheter somsvarar för utveckling och drift av ADB-system från . Dettatorde av hänsyn till personalen i så fall få ske stegvis och i ett längreperspektiv. En sådan spridning blir givetvis lättare att genomföra i de falldet är fråga om en expanderande verksamhet och där det således kan bli fråga omatt låta utbyggnaden ske på annan ort. För ADB-användande myndigheter med storautvecklingsresurser och med regionalt spridd verksamhet bör man undersökamöjligheterna att permanent förlägga systemutveckling och underhåll till tvåeller flera platser. En sådan spridning måste dock ske inom ramen för ensammanhållen systemutveckling samt med bibehållen effektivitet och tillrimliga kostnader. Exempelvis bör prövas om den kvalificerade tekniskapersonalen, samordningspersonal samt personal för utveckling och underhåll förnågra tillämpningsområden kan finnas på en viss ort medan personal som svararför andra väl avgränsade tillämpningsområden stationeras på annan ort. När detär fråga om att utveckla eller anpassa mindre ADB-system eller om regionala ochlokala kompletteringar till större ADB-system är det från här behandladeaspekter en fördel om resurserna på den egna orten eller i den egna regionenkan användas. har skett en posifiv utveckling i vadavser förekomst av personal med kunskaper i och erfarenheter av administrativutveckling och ADB regionalt och lokalt. Det är viktigt att den statliga regionala och lokalaförvaltningens behov av kunskaper i administrativ utveckling och ADB beaktas avde organ som svarar för den statliga personalutbildningen på detta område. Prop.1981/82:123 Bilaga 1 55 Ökad förekomst av personal med kompetens i administrativutveckling och ADB i den stafliga regionala och lokala förvaltningen är ävenett regionalpolitiskt intresse. I den mån det även föreligger behov av utomståendespecialistkompetens och om detta tillgodoses med hjälp av regionalt och lokaltplacerade resurser kan vidare arbetsmarknaderna för sådan personal vidgas påmänga orter. Föredragandens överväganden Planeringen och användningenav ADB Användningen av ADB redovisas i myndigheternas årligaanslagsframställningar till regeringen. Närmare regler om hur redovisningenskall utformas återfinns i regeringens ärliga anvisningar för myndigheternas anslagsframställningar.I dessa anvisningar avseende /84 pekas bl. a. på att ävenADB-system i drift måste förnyas och förändras . Det är därförangeläget att myndigheterna gör en långsiktig bedömning av tidpunkten dåstörre förändringar måste genomföras samt tidpunkten då dettaförändringsarbete måste initieras. Planeringenav användningen av ADB bör, enligt min mening, även förbättras på annat sätt.Som jag mer i detalj återkommer till har statskontoret efter samråd medsex av de större ADB-användande myndigheterna regeringensuppdrag att utarbeta anvisningar för utformning av en särskild ADB-redovisningför de myndigheter som har en mer omfattande ADB-verksamhet. Denna redovisningbör, enligt min mening, successivt inriktas på analys av problemen i nuvarandeADB-användning samt på planeringen av den fortsatta utvecklingen och driftenav ADB-systemen. Denna ADB-planering bör kopplas till den allmänna rationaliserings-och verksamhetsplaneringen. Även andra myndigheter som utnyttjar datateknik ibetydande utsträckning bör sträva efter att förbättra sin ADB-planering. Jagförutsätter att statskontoret kommer att ha en viktig roll i detta arbete. Som jag redovisade skall myndigheterna i sinaanslagsframställningar för /84 redovisa tidpunkten dä störreförändringar av befintliga ADB-system måste genomföras samt dåförberedelsearbetet måste initieras. En sammanställning och analys av systemförändringsbehovenkommer att göras genom budgetdepartementets försorg vad gäller bl. a. behov avpersonella och ekonomiska resurser. Det huvudsakliga ändamålet med sammanställningen är att påett samlat sätt belysa förutsättningarna att genomföra de systemmoderniseringarm.m. som kan komma att krävas . Bl.a. bör sammanställningenkunna utgöra underlag för en tidsplan för moderniseringsarbetet och enprioritering mellan olika systemförändringsbehov med hänsyn bl. 1981/82:123 Bilaga 1 56 tillde ekonomiska förutsättningarna, tillgång till datateknisk personal hos decentrala rationaliseringsorganen, myndigheter som t.ex. DAFA samt hos de storaADB-användande myndigheterna. Detär självfallet angeläget att ADB-investeringar inom den statliga förvaltningenleder till rationaliseringar av verksamheten. Dessa rationaliseringar kan tasut i form av ökad verksamhetsvolym, bättre service till olika grupper, bättre beslutsunderlag,bättre planering m. m. ADB-investeringar kan och bör även göras med syftet attåstadkomma direkta ekonomiska besparingar. Den ekonomiska utvecklingen medstora budget- och bytesbalansunderskott innebär att stor betydelse måstetillmätas kostnads-och besparingsaspeklerna i rationaliseringssammanhang. a. industrin och handeln finns en typ av besparingsobjekt som sällan kanutnyttjas av statsförvaltningen, nämligen styrning av produkter i arbete ochstyrning av lagernivån. De besparingar som är vanliga inom statsförvaltningengäller i stor utsträckning personalminskningar. För att sådana besparingarskall kunna realiseras krävs i regel en rad åtgärder vid sidan om själva dentekniska ADB-investeringen. Det kan handla om omorganisation, ändrad fördelningav arbetsuppgifter, personalutveckling och personalutbildning m. m. Deomställningskostnader som detta föranleder bör komma till uttryck för altkunna beaktas i samband med bedömningarna. Enviktig utgångspunkt vid kostnadsbedömning av systeminvesteringar måste enligtmin mening vara att det är verksamhetens totalkostnader som skall minskas. 1samband med rationaliseringar koncentreras intresset ofta på vissa, direktmätbara kostnader som t. ex. kostnader för central utrustning och terminalermedan andra mer svårgripbara kostnader förbises eller utelämnas ur kalkylerna.Det kan leda till att det alternativ som har den lägsta direkt mätbarakostnaden föredras framför andra, som ur mer övergripande kostnadsaspekt voreatt föredra. Mikroelektronikensutveckling har lett till att kostnaden för själva elektroniken ärden trånga sektorn i investeringen. Det blir dä av mindre vikt att iinvesteringssammanhang särskilt hälla nere utrustningskostnaderna. I ställetbör intresset kunna fokuseras mot den totala investeringskostnaden. Enligtmin mening behöver metoderna för koslnadsbedömning av systeminvesteringarutvecklas vidare. Jag avser att föreslå regeringen att ta initiativ till ettvidgat metodutvecklingsarbete som skall kunna leda fram till rekommendationerom beslutsunderlag, kalkylmetoder m. m. som bättre motsvarar de krav som måsteställas när det gäller rationaliseringsprojekt av besparingskaraktär. 1981/82:123 Bilaga 1 57 Utveckling och införande av ADB-system Erfarenheten visar att utveckling och införande avADB-system i en organisation för med sig en rad svårigheter. Iutvecklingens inledande faser är det svårt att avgöra om systemet kommer attfungera på planerat sätt eller ej. Ett system kan i ett visst sammanhangfungera väl medan liknande system i andra sammanhang fungerar sämre. Ofta kanden slutliga bedömningen inte göras förrän systemet varit i drift . har stora personella resurser medhög datateknisk kompetens satsats på att lösa datatekniska problem, både hosdatorleverantörerna och användarorganisationerna. De tekniska problemen har imånga avseenden varit styrande. Som jag tidigare denna dag har anfört vid min behandlingav datadelegationens principer och riktlinjer bör datatekniker hakunskaper om såväl datateknikfrägor och användarfrågor som konsekvensfrägor,även om tyngdpunkten för den enskilde teknikern kan ligga på ett av områdena.Vidare bör förutsättningarna efterhand öka för användarna av ADB-system att fäett ökat inflytande över systemens utveckling och drift. Detta kommer i sin turatt påverka relationen mellan datatekniker och användare. Man bör därför, i samband med införande av ADB-system ifortsättningen eftersträva en projektorganisation som medger att den personalsom skall använda ADB-stödet, får ett ökat inflytande på ledningen av detdirekta projektarbetet. Sådana arbetsmetoder och arbetstekniker bör väljas(eller utvecklas) att användarna kan utföra en ökad del av systemutvecklingensjälva. Även behandlingen av frågor om systemavgränsning, systemintegration ochsystemkomplexitet bör ske så att detta bidrar till att användarna successivtkan få en ökad roll i arbetet. För att öka användarnas inflytande över ADB-systemulvecklingenoch beslutsfattarnas möjligheter att ekonomiskt och tidsmässigt styra och påverkautvecklingen bör utveckling och införande av ett system ske i flera etapper.Det är då viktigt, enligt min mening, att man i varje etapp har en begränsadförändringsambition. För att underlätta ställningstaganden vidinvesteringsbeslut är det nödvändigt att de olika medverkande i ensysteminvestering ges möjligheter att utarbeta en kravspecifikation där deskilda kraven och önskemålen finns redovisade. Vidare är det nödvändigt attbesluten tas successivt och att det inför vaije beslutstillfälle görs enbedömning av hur olika mål och krav uppfylls (s. k. konsekvensbedömningar). 6.4 Metodstöd m. m. 1978/79:121 om användningen av ADB istatsförvaltningen och prop. 1979/80:124 om den centrala organisationen förrationalisering och 1981/82:123 Bilaga 1 58 ADBi statsförvaltningen framhålls bl. a. behovet av metodstödjande och andrainsatser på ADB-området till vägledning för myndigheterna. Regeringenuppdrog åt statskontoret och () att gemensamt utreda vissa frågor rörande anvisningar för ADB samt etthandlingsprogram för metodstöd. överlämnade de båda verken ettförslag till ett handlingsprogram som anger inriktningen i stort av decentrala ralionaliseringsorganens insatser i fråga om metodutveckling,metodstöd och vägledning i övrigt till myndigheterna på ADB-området. Inomramen för uppdraget har statskontoret och FRI också utarbetat och publicerat enförsöksutgåva av en för statsförvaltningen. Ipropositionen 1979/80:124 anges aft ett råd för metodfrågor inom områdetrationalisering, administrativ utveckling och ADB borde inrättas vidstatskontoret. borde kunna bli ett verksamt forum såväl för attfånga upp och värdera behov av insatser av normgivande och stödjande natur somnär det gäller att planera och skapa former för denna verksamhet. (Dir. 1980:43), som efter riksdagsbehandlingen (FiU 1979/80:26, rskr1979/80:308) tillkallades för att se över statskontorets organisation fickdärför i uppdrag att lämna förslag angående ett dylikt råds ställning,uppgifter och sammansättning samt till de åtgärder som behövdes förinrättandet. Kommitténhar föreslagit (Ds B 1980:16) att generaldirektören vid statskontoret ellerden som denne utser skall vara rådets ordförande. I övrigt bör rådet omfattahögst tolv ledamöter som förordnas för av . Till rådet bör ävenknytas företrädare för de fackliga huvudorganisationerna på den statligaarbetsmarknaden. Motdenna bakgrund uppdrog regeringen åt statskontoret att i samråd medFRI bedriva metodstöd på ADB-området. Regeringen föreskrev vidare att ett rådför metodfrågor skulle inrättas vid statskontoret i enlighet med förslaget. Ettsådant råd har inrättats. 6.5Information om statsförvaltningens användning av ADB m. m. 1978/79:121 om användningen av ADB i statsförvaltningen behandlas bl. a.frågor om effektiviteten vid statliga datacentraler. Därvid anförs att storuppmärksamhet måste ägnas dessa frågor med hänsyn till den stora omfattning somdatordriften vid statliga datacentraler numera har och de kostnader den för medsig. För att underlätta för verks- och ADB-ledningarna vid myndigheterna attplanera och styra ADB-produk-tionen behövs enligt propositionen en förbättradintern och extern rapportering. Myndigheter med mer omfattande datordrift bördärför åläggas att lämna en kombinerad verksamhetsberättelse ochverksamhetsplan. 1981/82:123 Bilaga 1 59 Ipropositionen behandlas även frågan om behovet av och tillgången tillöversiktlig information om den statliga databehandlingen. a. påtalassvårigheten för allmänheten, massmedia, politiker m.fl. att snabbt och enkeltskaffa sig en överblick över området. har dessutom speciella behovutöver en allmän överblick - bl. a. uppgifter om planerade förändringar ochsådant utredningsarbete som kan föranleda beslut av . Regeringen gav mot dennabakgrund statskontoret i uppdrag att utreda och lämna förslagtill åtgärder för att förbättra informationen om användningen av ADB istatsförvaltningen. Uppdraget bestod av två delar, "Allmän, översiktliginformation" och "Verksamhetsplaner och verksamhetsberättelser vidstatliga datacentraler". Beträffande "Allmän,översiktlig information" överiämnade statskontoret ettförslag till regeringen. Verket förklarade sig berett att årligenutarbeta en redovisning - bl. a. baserad på de uppgifter myndigheterna lämnar ienlighet med regeringens årliga anvisningar för myndigheternasanslagsframställningar - över den statliga ADB-verksam-heten som skulle kunnabifogas budgetpropositionen. Regeringen gavstatskontoret i uppdrag att utarbeta en redogörelse till 1981 årsbudgetproposition i huvudsak enligt det angivna förslaget. En sådan redogörelse"Användningen av ADB i statsförvaltningen" infogades sedermera ibilaga 3, som behandlar för flera huvudtitlar gemensamma frågor, i 1981 årsbudgetproposition.