prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Dennasvårighet har även uppmärksammats i tilläggsdirektiven och det kanifrågasättas om den föreslagna lagen bör begränsas endast till upptagning förADB. Även om hovrätten är medveten om att just ADB-tekniken skapatspeciella problem för allmänheten och myndighetena vid offentlighetsprincipenstillämpning ser hovrätten i det utredningsmaterial som kommittén redovisatinget hinder möta mot att de föreslagna bestämmelserna görs tillämpliga på allatekniska upptagningar, oavsett vilka tekniska hjälpmedel som utnyttjas avmyndigheterna. En sådan omarbetning av lagförslaget torde inte bereda större.svårigheter. Att vissa bestämmelser därvid får karaktären av specialstadgandenför ADB-upptagningar föranleder ej annan bedömning. Fördelarna med en sådanlösning skulle vara flera. Dels skulle begreppet upptagning i 2 kap. 3 §tryckfrihetsförordningen erhålla en för alla berörda myndigheter och likställdaorgan enhetlig reglering i vad avser offentlighetsprincipens tillämpning påtekniska upptagningar och dels skulle den allt svårare gränsdragningen mellanolika former av tekniska upptagningar undvikas. På grund av det anförda bör möjligheterna att göra den nyalagen direkt tillämplig på alla former av tekniska upptagningar övervägas. I motiveringen uttalar kommittén att lagen kan ge vissvägledning även i fråga om handlingsoffentlighetens tillämpning på handlingarav traditionellt slag. Hovrätten ställer sig tveksam till detta vaga men likvälklart uttalade förord för en så vidsträckt analog tillämpning av lagen.Lagförslaget innehåller bestämmelser, t. ex. om tillhandahållande för tillhandahållande, vilka påverkar enskilds möjligheter attomedelbart ta del av ADB-upptagning. Det är knappast lämpligt om dessa ochliknande av datoriseringsproblem betingade modifieringar avhandlingsoffentligheten skulle göra sig gällande även i fråga om myndigheternastillhandahållande av handlingar av traditionellt slag. ADB är inte i sig självt definierat på ett entydigt sättoch DALK har inte försökt definiera ordet. I allmänhet står ADB fördatabehandling i stora datorer och s. k. minidatorer och också för vissdatabehandling i s. k. mikrodatorer, men långt ifrån all databehandling isådana datorer. Eftersom det nu är mikrodatortekniken som utvecklassnabbast och mycket tyder på att den tekniken kommer att vinna insteg påkontoren är det viktigt att - om man väljer en särlagstiftningför ADB - nya 1981/82:37 74 regler utformas så att det inte råder någon tvekan om vadde avser för slags teknik. Skall en särlagstiftning gälla för alla områden därmikrodatortekniken kan komma att användas på kontoren kommersannolikt den av DALK föreslagna lagen att få en räckvidd som DALK knappast kanha avsett. Den elektroniska industrin har redan aviserat att den kommer attintroducera avancerade kontorskopiatorer med mikrodatorer och telefonväxlarsom kan användas för en rad andra uppgifter än enbart växling av telefonsamtalgenom att de förses med sådana datorer. Andra exempel skulle kunna ges. Det är emellertid en svår uppgift att utforma ensärlagstiftning som även skall täcka mikrodatortekniken. En sådan lagstiftningtorde emellertid inte vara nödvändig för att uppnå vad kommittén har åsyftat. Mot den bakgrunden ifrågasätter förslag särskild lag. I ett informationssystem använder man vanligen olikatekniska hjälpmedel varav ADB är ett, mikrofilmteknik ett annat etc. Vissabearbetningar och delar av informationshanteringen utförs dessutom manuellt.Det är därför svårt att dra en självklar gräns mellan vad som är ADB och vadsom inte är det i en administrativ rutin. Det är enligt statskontoretsuppfattning svårt att i praktiken och i olika produktionsled tillämpa enförfattning, vars giltighet är beroende av om man använder ADB eller inte, utanatt dessa gränser klarats ut och begreppet upptagning för ADB definierats.DALK;s förslag ger inte någon ledning i detta avseende. Vi anser därför att handlingsoffentligheten inte börregleras i en författning som den föreslagna vars tillämplighet är beroende avom man använder ADB eller inte. Denna uppfattning ligger enligt vår mening ilinje med DALK:s fortsatta uppdrag att utreda förutsättningarna för en generelllagstiftning om personregister. TF särskiljs inte upptagningar för ADB från andraupptagningar som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, jfr bl. 3, 6, 12 och 13 §§ TF. Genom den föreslagna särregleringen kommerupptagningar för ADB att framstå som något väsentligare föroffentlighetsprincipen än andra upptagningar. Att så kan tänkas vara falletframgår också av direktiven till DALK. DALKs nu framlagda förslag skiljeremellertid inte mellan olika slags information. I delbetänkandet Personregister- Datorer - Integritet sid. 299 skisserade DALK en modell för detutredningsarbete som redovisats. Av modellen framgår att som en grund förarbetet kunde ligga en kartläggning över hur offentlighetsprincipen i praktikenfungerar i mera traditionella former och i system där ADB-teknik eller därmedjämförlig teknik används. DALK anför i motiveringen till det nu framlagdaförslaget (s. 51) att det torde vara svårt att visa vilka effekter enbartADB-tekniken haft på handlingsoffentligheten och har i stället för att jämföraförr och valt att utgå från två frågeställningar. Enligt RSVs mening harhärigenom inte tillräckligt belysts vilken information som en reglering bör tasikte på. Såsom framgår av det följande innehåller en del upptagningar för ADBinte enbart sådan information som allmänheten enligt offentlighetsprincipen 1981/82:37 75 skall få del av. Få torde göra gällande attbeslutskoncept och andra kladdar till det som sedermera blir allmännahandlingar (beslut, skrivelser o.dyl.) behöver göras tillgängligt förallmänheten för tillgodoseende av offentlighetsprincipen. Motsvarande bör ocksågälla om kladdarna förekommer som upptagning för ADB. DALK har emellertid integjort åtskillnad mellan information av dessa olika slag. Enligt RSV:s mening bör dessutom beaktas att DALK i sitttidigare betänkande (s. 26) famhöll att det på torde krävas attregleringen av personregistreringen sker utan att utnyttjandet av ADB ellerannan speciell registreringsteknik tillmäts avgörande betydelse för denpersonliga integriteten. Utvecklingen har fortskridit och ärdet inte bara mikrofilm och mikrofiche som är aktuella utan också exempelvisolika typer av ordbehandlingssystem med beaktansvärda minnen och sökprogram.RSV anser därför att, om ett till TF kompletterande regelsystem ska tillskapasför att ge offentlighetsprincipen ett mera reellt innehåll, det bör gällaoavsett media och i stället noggrant måste klargöras vilken slags informationsom allmänheten härigenom i utökad omfattning ska få del av. Om regleringen medbortseende från informationen enbart tar sikte på ett visst media kanregleringen onödigtvis hindra önskvärd rationalisering av myndigheternasverksamhet. En annan invändning av principiellt slag som kan riktasmot förslaget är lämpligheten av att lagstifta om en begränsad grupp avallmänna handlingar, nämligen ADB-upptagningar. Förslaget avser delvis mycketkomplicerade frågor. Sådana uppkommer då offentlighetsprincipen skall fullt utvinna tillämpning inom dataområdet. Åtskilliga av dessa frågor har dockavseende på alla slag av handlingar. Flera av de i förslaget upptagnaspecialreglerna för dataupptagningar gäller sålunda enligt praxis också övrigaslag av allmänna handlingar. Kommittén kan som exempel peka på vad som sägs i 9§ om anonymiteten. Att dessa lösningar slås fast i lag för vissa handlingar mengäller enligt praxis beträffande andra kan komma att verka förvirrande. finner det principiellt felaktigt attsärbehandla en typ av allmänna handlingar. Den med stor möda framtagnaenhetliga regleringen i sekretesslagen splittras redan innan man vunnit någraerfarenheter. Inte heller LRF anser att en lag inom det aktuella fallet börvara begränsad till ADB-upptagningar. ADBJ menar att det generellt sett finns flera skäl attdiskutera om DALK valt den lämpligaste vägen med sitt förslag till enspeciallag om upptagningar för ADB. Flera möjligheter står enligt ADBJ i ochför sig öppna. a Det är tänkbart att inte utanförtryckfrihetsförordningen ha någon specialreglering av rätten till tillgång tillADB-upptagningar. Man kan då söka komma till rätta med existerande svårighetergenom t. ex. information och utbildning. Man kan också tänka sig attgenomgripande revidera 2 kap. 1981/82:37 76 TF så att en önskad bättre ordning uppnås både totalt ochspeciellt för ADB-systemens del. b I stället för en samlad specialreglering som den i LUAkan vissa kompletterande regler om ADB-system införas i gällande lagar ochförordningar-1, ex. sekretesslagen, aUmänna verksstadgan och arkivförfattningar. c En speciallag av LUA;s typ kan genomföras men medjusteringar som eliminerar eller reducerar problemen med förhållandet tillgrundlagen. En möjlighet är att inte låta den speciella lagen innehålla någratolkningar och preciseringar av grundlagsreglerna. Kvar blir då regler somkompletterar tryckfrihetsförordningen (och andra författningar) genom attföreskriva utvidgade, men inte grundlagsskyddade, rättigheter för de enskildaoch särskilda åligganden för myndigheterna. Kvar blir också hänvisandestadganden som ger överblick över tillämpliga regler. Försvarets civilförvaltning och lantbruksstyrelsenföreslår att regler om ADB-upptagningar tas in i nu gällande lagstiftning. Flera remissinstanser förordar att de regler som behövstas in i sekretesslagen. Till denna grupp hör ,, överbefälhavaren, , planverket, UHÄ, juridiskafakultetsnämnden vid , kommerskollegium, statensindustriverk och . menar att fördelarna med en sådan lösning är flera.Den kanske viktigaste torde dock ligga däri att man kan åstadkomma en regleringsom äi neutral när det gäller teknik. finner det vara till fördel, att frågorrörande den alltmer ökande ADB-verksamhetens förhållande tilloffentlighetsprincipen blir reglerade i lag. Det kan emellertid vara anledning överväga, huruvida dennareglering skall ske i en separat lag. trädde ny sekretesslag ikraft. Ett av syftena med denna lag har varit att ge en samlad överblick övervad som -utöver grundlag - gäller beträffande sekretess för uppgifter somförekommer i det allmännas verksamhet. En särskild lag om offentlighet ochsekretess för ADB skulle innebära återgång till spridning av bestämmelserna iämnet. Såsom framgår av 1 kap. 1 § 3 st. sekretesslagen innehåller denna ävenandra föreskrifter om allmänna handlingar än om tystnadsplikt och handlingssekretess.Dess 15 kap. innehåller bestämmelser om registrering och utlämnande avallmänna handlingar. Den gäller, såsom sägs på s. 31 i betänkandet, äventekniska upptagningar. Den nu föreslagna lagen om enskilds rätt att ta del avupptagning för automatisk databehandling m. m. gäller liksom sekretesslagen förallmänna handlingar (1 § 2 st.). I sju av dess 19 paragrafer hänvisasuttryckligen till sekretesslagen, och enligt s. 103 i betänkandet är detmöjligt, att den kan ge viss vägledning även i fråga om handlingar avtraditionellt slag. Starka skäl synes därför finnas att samla även de nuaktuella bestämmelserna i sekretesslagen, lämpligen såsom ett särskilt kapitel. 1981/82:37 77 Lagförslaget innehåller vidare en del nya bestämmelser somberör generella problem, som inte är av exklusiv betydelse förADB-upptagningar. Dessa bestämmelser, som således rör allmänna handlingar överhuvud, bör tveklöst införas i 15 kap. SekrL, som redan innehåller vissaföreskrifter om utlämnande av allmänna handlingar. En sådan ordning måsteinnebära klara pedagogiska fördelar när det gäller att för allmänheten förmedladessa viktiga regler beträffande offentligprincipens tillämpning. Även om tekniken, som ovan påpekats, ur viss synpunkt kanförsvaras, synes en annan lösning värd att övervägas. Som DALK i olikasammanhang framhåller (t. ex. s. 29, 31, 56 ff, 109), är några av de aktuellafrågorna -angående service och information, registrering och diarieföring -redan underkastade viss reglering i sekretesslagen 15 kap. Det kan mot bakgrundhärav ifrågasättas, om inte den eftersträvade och befogade, mera preciserade lagstiftningeni dessa och andra ämnen, som berör även andra allmänna handlingar änADB-upptagningar, borde intagas i sekretesslagen. En sådan ordning synes haklara fördelar framför en särreglering beträffande ADB-upptagningar, vilkenenligt DALK utan att formellt vara tillämplig skulle vara vägledande även vadgäller annan typ av information. Man borde alltså enligt fakultetsnämndensmening överväga en konstruktion med en särreglering, som enbart tar sikte påfrågor, som är speciella för upptagningar för ADB. För att bibehålla den nyalagens karaktär av informativ katalog över samtliga tillämpUga regler påområdet borde den då kompletteras med hänvisningar till den ytterligarereglering som skulle intagas i sekretesslagen. Enligt kommerskollegium skulle bl. överskådlighetenöka i fråga om de bestämmelser som gäller inom området offentlighet ochsekretess, om regler togs in i sekretesslagen. förordar i första hand regler isekretesslagen, och i andra hand en särskild förordning i anslutning tillsekretesslagen. anser att regler av"hanteringskaraktär" bör tas in i sekretesslagen. Det finns också andra förslagi fråga omförfattningsregleringen. Kammarrätten i anför; Kammarrätten vill dock framhålla att den föreslagna lageninnehåller flera bestämmelser som redan helt eller delvis tillämpas också ifråga om andra allmänna handUngar än ADB-upptagningar. Det måste förebyggas attregleringen får till följd att man i rättstillämpningen motsättningsvis slutersig till att dessa bestämmelser inte gäller på andra områden. En del andraföreskrifter i förslaget skulle med fördel kunna tillämpas även i fråga omoffentliga handlingar i allmänhet. Domstolen förordar därför att i ett något längreperspektiv de bestämmelser som har en mera allmän räckvidd förs in iförvaltningslagen (1971:290) utan någon begränsning till ADB. Allmännaverksstadgan (1965:600) kan vara ett alternativ för placeringen av vissaföreskrifter. 1981/82:37 78 synes i så fall också böra övervägas om inte deåterstående bestämmelserna med fördel kan föras in som ett särskiltkompletterande ADB-avsnitt i förvaltningslagen. Kammarrätten förordar att detanförtros åt förvaltningsrättsutredningen att närmare överväga denna fråga iden mån uppgiften inte redan kan anses ingå i kommitténs uppdrag. De flesta av bestämmelserna i den av kommittén föreslagnalagen följer av offentlighetsprincipen som den kommer till uttryck itryckfrihetsförordningen. De av kommittén föreslagna bestämmelser som inte ärav den karaktären och som sålunda innebär något nytt i förhållande till nulägetkan med fördel tas in i andra författningar, bl. a. allmänna verksstadgan ochförvaltningslagen. Om ytterligare reglering erfordras, bör denna enligt statenslöne- och pensionsverk i första hand ske inom datalagens ram. Detta medför attdelvis konkurrerande intressen prövas av samma instanser, vilket enligt verketkan skapa en praxis som är lättare att överblicka. () föreslår en ny, enhetlig regleringav frågor som gäller tillämpningen av offentlighetsprincipen. Den nu föreslagna lagen innehåller tillämpningsreglervilka enbart omfattar rätten för den enskilde att ta del av ADB-upptagning.Enligt VPV -med vetskap om de till DALK riktade direktiven - talar emellertidstarka skäl för att i en ny lag överföra och införa samtliga tillämpningsreglersom gäller myndigheternas skyldighet att lämna ut allmän handling (i dessvidare innebörd), lämna upplysning eller att i övrigt tillhandagå allmänhetenmed information och vägledning. Med en sådan helhetslösning skulle tillämpningsreglernabli gemensamma för många av de Ukartade frågor - vid sidan av enbart rätten attta del av ADB-upptagning - som myndigheterna nu skall lösa med stöd av ettflertal författningar på området. Bestämmelserna skulle härigenom blir merlättöverskådliga och medföra att upprepningar och hänvisningar mellanolika författningar kunde undvikas. Som exempel på frågor eller förhållandenvilka i huvudsak bör kunna regleras i ett sammanhang kan nämnas registrering(diarieföring), anonymitet, service, sätt och tid för tillhandahållande ochbesvär. En ny lag skulle därvid innehålla helt nya regler jämte regler som nuhelt eller delvis återfinns i sekretesslagen, datalagen, allmänna verksstadganoch i servicecirkuläret. Såvitt gäller frågor om arkivering, gallring ochavgifter förefaller det lämpligt att, som delvis redan nu är fallet, dessaregleras i särskild ordning. Dokumentationsregeln i 14 § datalagen bör förasöver till förvaltningslagen respektive förvaltningsprocesslagen. Intresset förregeln, som gäller mål och ärenden, riktar sig främst till parter. För enskildai allmänhet är intresset enligt verkets mening inte lika stort. I den mån det emellertid befinnes möjligt och lämpligt attuppnå syftet genom bestämmelser i vanlig lag, bör de önskvärda reglernasammanföras med sådana som gäller för handlingar i allmänhet ochsärbestämmelser för ADB-upptagningar begränsas till det som är specifikt fördatamediet. Enligt FOAs mening bör således den för grundlagen valdasystematiken att 1981/82:37 79 samordna reglerna för ADB-upptagningar och förkonventionella handlingar i princip vara styrande också för på TF grundmeddelade tillämpningsföreskrifter. En speciallag för ADB-upptagningar, somden nu föreslagna, skulle för övrigt fordra uttryckliga hänvisningar i deförfattningar som redan innehåller regler gemensamma för ADB-upptagningar ochkonventionella handlingar (t. ex. sekretesslagen och arkivförfattningarna)som behovet av hänvisningar i specialförfattningen skulle kvarstå. En annan nackdel med en speciallag av ifrågavarande slagär att den lätt kan ge intryck av att iakttagandet av offentlighetsprincipen ärmindre angeläget när det gäller konventionella handlingar än i fråga omADB-upptagningar. En samordning av bestämmelserna för den envar tillkommanderätten att ta del av allmän handling är däremot ägnad att understrykagrundsatsens principiella oberoende av det medium som i det särskilda falletväljs för lagring av information. RRV menar att vissa ordningsföreskrifter övergångsvis kantjäna som vägledning för myndigheterna. Konstitutionellt erfordras härvidlagformen, eftersom de nya bestämmelserna skall gälla även för kommunala organ. ifrågasätter däremot om det behövslagform, eftersom det gäller tillämpningsföreskrifter till befintligaförfattningar. Föreskrifter bör ges av regeringen genom förordning. att det noggrannare bör undersökas, om det ärlämpligt att införa en ny lag som till stor del reglerar frågor som redanregleras i andra lagar och om inte bättre resultat fås genom utnyttjande avtillämpningsföreskrifter. DAFA argumenterar för en annan lösning än lagformen ochanför: Uppfyllandet av offentlighetsprincipen kan knappast sägasha underlättats av den tekniska utveckling som skett på"informationsbärarområdet" alltsedan det ordinära pappersarkets rollminskat till förmån för andra tekniker. Modifieringar och kompletteringar avTF:s handlingsbegrepp har också skett successivt i takt med den tekniskautvecklingen. Gemensamt för dessa kompletteringar har dock varit att TF ochdess handlingsbegrepp varit utgångspunkten. Denna konstruktion måste - enligtDAFA:s mening -fortfarande tillämpas. Vad däremot kan visa sig behövligt - iett läge där informationsbärartekniken kommit så långt att äldre knäsattabegrepp såsom 'handling' m. m. börjar bli svårtillämpbara - är anvisningar hurmyndigheterna skall leva upp till offentlighetsprincipen. Anvisningar somlämpligen -på sätt som tidigare - bör kunna ske inom ramen för allmännaverksstadgan (1965:600), servicecirkuläret (1972:406) m. m. Det är med enreglering i denna form - och med denna författningsdignitet - som utgångspunkt,som DAFA, ur saklig materiell synvinkel, ger nedan angivna synpunkter. Vissa remissinstanser förordar att syftet med LUAtillgodoses genom information hellre än genom författningsreglering. framhåller att det främst rör sig om eninformationsfråga och anför; Enligt mening finns det bättre metoder attlösa denna fråga än den DALK valt. Uppslag som kan vara värda att övervägaytterligare kan vara att en eller flera myndigheter, t. ex. statskontoret och 1981/82:37 80 datainspektionen, får i uppdrag att utarbeta en handbokeller en katalog över vad offentlighetsprincipen innebär på ADB-området. Detkanske också kan finnas skäl att ta in ett särskilt avsnitt om ADB iSamhällsguiden. Men det är naturligtvis inte tillräckligt med handböcker ochkataloger utan omfattande utbildning och information om datateknik ochADB-användning behövs för såväl myndigheternas personal som för allmänheten.Den genomgång av olika problemområden som DALK gjort i sitt betänkande börkunna läggas till grund för sådana insatser som nämnts. I de hänseenden därDALK:s förslag innefattar ändringar i förhållande till gällande rätt bör desärskilda författningar som reglerar området, exempelvis allmänna arkivstadganoch expeditionskungörelsen, kompletteras på lämpligt sätt. vill inte ställa sig bakom denlagtekniska lösning DALK föreslagit. Det syfte DALK vill uppnå - nämligen attöka myndigheternas och allmänhetens möjligheter att hantera gällande regler omhandlingsoffentlighet - bör i ställt tillgodoses genom förbättrad informationoch utbildning beträffande gällande rätt. DALK:s behandling av dessa frågor kanses som ett led i en sådan information. Om gällande rätt i något avseendebehöver kompletteras med ytterligare bestämmelser torde sådana enligtstyrelsens mening kunna infogas i de författningar som redan finns.Konjunkturinstitutet framför liknande synpunkter. Statskontorets mening är attdet skulle vara bättre att göra en sammanställning tillsammans med fylligareinformation i form av t. ex. anvisningar eller någon handbok. I ett sådantarbete är statskontoret berett att medverka. Enligtlantbruksstyrelsens uppfattning måste det i den utsträckning LUA innehållerhänvisningar och uttolkningar vara tillräckligt att rättigheterna för denenskilde kommer till uttryck i informationsbroschyrer e. d. Samhället bör setill att ett sådant material framställs och sprids. De myndigheter som använderADB-system kan då också lämna ut detta informationsmaterial till enskilda somhar behov av det. Lantbruksstyrelsen förordar alltså att man kombinerar ettmindre antal nya regler med en satsning på information om enskildas rätt ochmyndigheternas skyldigheter. Detta torde ge samma effekt som kommitténs förslagoch alltså vara tillräckligt för att tillgodose kravet på offentlighet i frågaom upptagningar för ADB. Viktigare än att på föreslaget sätt kodifiera rättsområdettorde enligt styrelsens mening vara att man vid alla led i uppbyggnaden av ettADB-system inte endast ser detta som en fråga om teknik, skild frånverksamheten i övrigt utan att man - som kommmittén uttalat (sid. 85) -ställerkrav på att offentlighetsprincipen beaktas redan på planeringsstadiet. Enligt mening kan bådeoffentlighetsprincipens tillämpning och effektiviteten vad gäller användningenav ADB bättre främjas genom andra åtgärder än införande av en ny lag.Beredningsgruppen menar bl. a. att åtgärder kan vidtas för att aktivt bland allberörd personal 1981/82:37 81 öka kunskaperna om TF, dess innehåll och myndigheters ochtjänstemäns skyldigheter enligt TF och andra bestämmelser. Saken är ju i grundoch botten inte svårare än att myndigheterna är skyldiga att se till att enskildhar samma tillgång till ej sekretesskyddade allmänna handlingar oavsett ominformationen finns nedtecknad på papper eller lagrad på ett ADB-medium. Hurvarje myndighet praktiskt skall gå till väga måste avgöras från faU till fall. Den föreslagna lagen ger otillräcklig vägledning fördetta. Om det inom något visst område eller för någon särskild myndighet behövsmer preciserade bestämmelser kan eller regeringen utfärda särskildlag respektive särskilda, noga preciserade bestämmelser för resp.ADB-tillämpning. Ett par myndigheter påtalar rent allmänt behovet avinformation och utbildning m. m. Hovrätten för anför: