prop · G503157 · 1981-12-31 00:00:00 — Det innebär att högstadiets skolenheter normalt inte böruppdelas på flera skolanläggningar, såvida inte dessa ligger mycket näravarandra. Förgrundskolans del är det skolstyrelsen som beslutar om anordnande och indragningav skolenheter. får, om särskilda skäl föreligger, förordna attskolenhet av skall anordnas eller dras in fr.o.m. nästkommandeläsår. Detta framgår av skolförordningens 2 kap. 22§. Länsskolnämndenkan alltså i praktiken genom beslut om basresurstilldelning - ingripa iskolenhetsbildningen och mot skolstyrelsens vilja förordna att skolenhet avgrundskolan skall anordnas eller dras in. Detta får dock endast ske, omsärskilda skäl föreligger. Länsskolnämndemas prövning är särskiltbetydelsefull, då skolenhetsorganisationen kan komma att behöva krympas som enföljd av den kommande kraftiga minskningen av antalet elever i . Någrabestämmelser om skolenheternas upptagningsområden återfinns ej i nu gällandeskolförfattningar. I stället föreskriver skolförordningen (2 kap. 21 §)följande om elevernas fördelning på skolenheter: Finnsför kommuns grundskola eller gymnasieskola eller för landstingskommunsgymnasieskola två eller flera skolenheter, fördelas eleverna på skolenheternamed hänsyn främst till vad som är ändamålsenligt från 1981/82:157 11 kommunikationssynpunktoch till vad som kräves för att effektivt utnyttja lokaler och andrautbildningsresurser. Allmänna föreskrifter omfördelningen får meddelas av styrelsen för skolan, om ej länsskolnämnden meddelarsådana föreskrifter. Somkonstateras i departementspromemorian är det naturligt att i första handhänvisa en elev till den skola, som ligger på kortaste gångavstånd eller restidfrån hans bostad. Stor hänsyn måste dock även tas till kravet på en trafiksäkerskolväg. Om skolskjutsar anordnas, måste kravet på en rafionellskjutsorganisation vidare beaktas. Genom att de olika faktorer, som kan påverkabedömningen av vad som är "ändamålsenhgt från kommunikationssynpunkt",på detta sätt sammanvägs, kan i normala fall ett naturligt upptagningsområdeavgränsas för varje skolenhet. Eftersom det är önskvärtatt så långt som möjligt undvika inackordering av elever,begränsas för den obligatoriska skolans del såväl upptagningsområdenas som skolenheternasstorlek i glest befolkade områden av det maximala restidsavståndet. År 1959uppställde SÖ som allmän regel att restiden för enkel färd ej gärna bordeöverstiga för elever i årskurserna 12, för elever iårskurserna 3-6 samt för elever i högre årskurser. Även 1969 årsglesbygdsutredning har angett att restiden för elever ej böröverstiga , om servicestandarden skall kunna ansestillfredsställande, I utpräglade glesbygdsområden måste dock i vissa fall -speciellt på högstadiet -längre restider i praktiken godtas, om man skall kunnaundvika inackordering. Itätbefolkade områden är det mestadels andra faktorer än det maximala restidsavståndet,som för del styr upptagningsområdenas storlek. De lokala ochregionala skolmyndigheterna har där betydligt större möjligheter än iglesbygdsområdena att påverka skolorganisationen. Av skolförordningenframgår att man vid elevernas fördelning på skolenheter inte endast skall tahänsyn till vad som är "ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt"utan även "till vad som kräves för att effekfivt utnyttja lokaler ochandra utbildningsresurser". Upptagningsområdenas gränser kan därför intefixeras en gång för alla utan måste kunna anpassas efter den aktuellasituationen. I propositionen om nyttstatsbidrag till m. m. 1977/ 78:85) underströk föredragandenatt skolenheternas upptagningsområden så långt detta var möjligt borde läggasfast för en längre fid. Därigenom fick kommunerna möjlighet till en långsiktigplanering av skolväsendet. Av särskild betydelse var att fasfiägga vilkaskolanläggningar som borde ingå i skolenheten. anslöt sig till dennauppfattning (UbU 1977/78:21, rskr 1977/78:260). Även om det för varjeskolenhet är möjligt att avgränsa ett eller flera upptagningsområden, varifrånenheten i första hand hämtar sina elever, framhålls i departementspromemorianatt upptagningsområdena i flertalet 1981/82:157 12 fallkan och bör delvis sammanfalla. Därigenom uppkommer en marginalzon, varifrånelever alternativt kan hänvisas till den ena eller den andra skolenheten. I1962 års grundskolproposition uttalade departementschefen att "en viss elasticiteti elevfördelningen mellan skilda skolenheter inom samma kommun bör varatillåten, exempelvis för att marginalvis utjämna elevantalet mellan klasserna iolika skolenheter". Det är i första hand genom alternafiv hänvisning avmarginalzonernas elever, som en sådan "elasticitet ielevfördelningen" och därmed en så rationell skolorganisa-fion som möjligtkan åstadkommas under hänsynstagande även till kom-, munikationssynpunkter. I prop.1980/81:20 om besparingar i statsverksamheten, m.m. anförde föredraganden borde kunna pröva att utfärda generella anvisningar om attupptagningsområdena normalt skulle vara överlappande så att det bildadesmarginalzoner. hade inte något att erinra mot detta (UbU 1980/81:12och 15, rskr 1980/81:120). Iförordningen om beräkning av basresurser på mellanstadium (SÖ-FS1981:6) har regeringen föreskrivit att länsskolnämnden - för att uppnå iförordningen angivna genomsnittliga antal elever per basresurs - får vidfastställande av antal basresurser fördela eleverna på skolenheter så att,framför allt i fråga om tätorter, två eller flera skolenheter får delvis gemensammaupptagningsområden i form av överlappande marginalzoner. Genomdet nya statsbidragssystemet för som trädde i kraft den 1 juH 1978har klassbegreppet mist sin tidigare betydelse för statsbi-dragstilldelningen. Statsbidragsgivningenär baserad på att varje skolenhet tilldelas ett antal basresurser ochvarje kommun en förstärkningsresurs och ett tilläggsbidrag. Antaletbasresurser bestäms enligt samma metod, som tidigare tillämpades vid beräkningav antalet vanliga klasser. I prop.1977/78:85 underströk föredraganden att det enligt hennes mening var väsenfiigtatt det nya statsbidragssystemet inte fick till följd att länsskolnämndernaövergick till att göra en teoretisk elevfördelning på skolenheter.Tilldelningen av basresurser måste ske med hänsyn till det faktiska elevantaleti skolenheterna eller till det elevantal, som med hänsyn till geografiska,trafiktekniska, sociala och andra förhållanden skulle kunna finnas iskolenheterna, om marginalvis utjämning av elevantalet i två närliggandeskolenheter kom fill stånd. Liksom fidigare måste länsskolnämnden således förvarje enskild skolenhet göra en reell prövning av den skäliga elevfördelningenmed hänsyn tagen till alla lokala faktorer. Enförutsättning för att det nya statsbidragssystemet skulle fungera som avsettvar vidare att skolenhetsbegreppet bibehöll sin tidigare innebörd och att maninte mer eller mindre omedvetet på nytt började tillämpa de bedömningsgrunderför skolenhetsbildning och resursberäkning som gällde . Riksdagengodkände vad föredraganden hade anfört i denna fråga (UbU 1977/78:21, rskr1977/78: 260). 1981/82:157 13 Frånolika håll, bl. a. från SÖ i anslagsframställningen för /82, harväckts tanken att statsbidrag inte längre skall tilldelas det obligatoriskaskolväsendet genom ett system som grundar sig på den fakfiska organisationen iform av skolenheter. SÖ anmälde därvid att man avsåg att i samråd med berördaintressenter undersöka effekterna av ett reviderat statsbidragssystem medkommun och inte skolenhet som beräkningsgrund för driftbidraget fillgrundskolan. Föregen del vill jag anföra följande. En tilldelning av basresurser som grundarsig på elevantalet i en kommun i sin helhet skulle medföra att det genomsnitfiigaelevantalet per basresurs kraftigt skulle öka. Härigenom skulle en besparing påkostnaderna för basresurser uppstå, vilket skulle ge förutsättningar för enbetydande ökning av förstärkningsresursen. SÖ anger i anslagsframställningendenna ökning till i storleksordningen . En sådan förändring skulle enligt SÖge ökade förutsättningar för en behovsorienterad resursfördelning. Attgå ifrån nuvarande system med anpassning av statsbidraget fill den faktiskaskolorganisationen skulle dock enligt min mening kunna innebära nackdelar.Framför allt för glesbygdskommuner skulle en schabloniserad tilldelning avbasresurser medföra en så stor resursminskning att den inte skulle motsvaras avutökningen av förstärkningsresursen. Tätortskommuner skulle i stället gynnas imotsvarande mån. För att en schabloniserad basresurstilldelning inte skallinnebära ett missgynnande av glesbygdskommuner är därför enligt min mening ennödvändig förutsättning att förstärkningsresursens storlek differentierasmellan olika kommuner. I avvaktan på resultatet av det analysarbete som SÖ haranmält att man bedriver, är jag f. n. inte beredd att föreslå ellerprincipiellt uttala mig för någon mer genomgripande förändring i nuvarandestatsbidragssystem för . Jag kommer dock i det följande att föreslåvissa förändringar i syfte att skapa förutsättningar för en mer flexibelanvändning av kommunernas statsbidrag i form av basresurser. Somredovisas i departementspromemorian har SÖ alltsedan år 1955 rekommenderat attnya skolor planeras så att antalet elever inte kommer att mera avsevärtöverstiga 200 i skola med enbart lågstadium, 500 i skola med låg- ochmellanstadium, 600 i skola där högstadium är kombinerat med underliggandestadium eller stadier samt 700 i skola med enbart högstadium, I praktikenöverskrids ofta SÖ:s gränsvärden. / 78 gick sammanlagt ca 227000 avgrundskolans elever i skolor som var större än vad SÖ har rekommenderat.Andelen elever i mycket stora skolor har dock minskat . Somredovisas i departementspromemorian kan denna utveckling förväntas fortsättaunder med hänsyn till framför allt de minskande elevkullarna, menockså till en medveten tendens att begränsa skolstorlekarna. Prop.1981/82:157 14 Motbakgrund av ett resonemang om kostnaderna för framför allt lärare och lokalervid olika antal paralleller på de olika stadierna i föreslås idepartementspromemorian som en sammanfattande rekommen-dafion att man böreftersträva att ej överskrida följande maximivärden. (L)MH Deföreslagna gränsvärderna skall enligt departementspromemorian inte uppfattassom bindande stafiiga normer utan som riktpunkter, såväl för kommunernas skolplaneringsom för statliga myndigheter, t. ex. vid utarbetande av rådgivandeplaneringsunderlag för skolbyggnation och vid granskning avorganisationsplaner. Föregen del vill jag anföra följande. En övergripande princip för utvecklingen påskolområdet har varit ett överförande avansvar för skolplaneringen fill regional och lokal nivå. Exempel härpå ärbesluten om nytt statsbidragssystem för och en förändrad statlig skoladministration.Länsskolnämnderna och framför allt kommunerna har härigenom fått ansvaret föratt skolan organiseras på ett sådant sätt att de övergripande principerna iläroplanen följs och skolans målsättning uppnås. Genom att statsbidraget tillinvesteringar i skolbyggnader helt upphör vid utgången av innevarande budgetårgår också ansvaret för skolans lokalförsörjning helt över på kommunerna. Enövergripande generell princip för statens förhållande till kommunerna är enmycket stark återhållsamhet från statsmakternas sida med att utfärda olikaformer av föreskrifter och rekommendationer riktade mot kommunerna. a. kommit till uttryck genom kungörelsen (1970:641) om begränsning imyndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (den s. k.begränsningskungörelsen). Mot rekommendationer om maximal skolstorlek talarockså att det ligger i sakens natur att de åtminstone delvis måste komma attvara godtyckligt valda. Hur stor en skola lämpligen skall vara skiftar i detenskilda fallet. Mot denna bakgrund är jag för min del inte beredd att biträdaförslaget om en rekommendafion om generella maximivärden för skolstorlek. Jagräknar med att den positiva utvecklingen mot mindre skolor som skett de senasteåren skall fortsätta även utan rekommendafion om maximala skolstorlekar. Detvikande elevunderlaget kommer bl. a. att göra det möjligt att minskabeläggningen på de skolor som har ett betydligt störreelevantal än vad de är planerade för. De förslag om flexiblare utnyttjande avtilldelade basresurser i en kommun som jag kommer att lägga fram i detföljande minskar också behovet av statliga riktlinjer om maximal skolstorlek. 1981/82:157 15 3.3Bibehållande och nyetablering av små skolor F.n. finns endast delvis preciserade riktlinjer för hur stort elevunderlagetskall vara för att en skolenhet skall antingen bibehållas eller nyeta-bleras.De rikthnjer som finns gäller högstadieskolor. Efter förslag i 1973 årsglesbygdsproposition fastslog att det inte längre var motiverat attuppställa det tidigare kravet på tre paralleller som minimum för en högstadieskola. Sompåvisas i departementspromemorian tog detta uttalande sikte på situationen iglesbygd. I övrigt får således ett krav på tre paralleller som minimum för enhögstadieskola fortfarande anses gälla. För glesbygdsområden gäller vidare attuttalandet framför allt tog sikte på bevarandet av befintliga små skolor ochinte nyetablering av högstadieskolor. Regeringenhar beslutat om försöksverksamhet med mindre än tre paralleller pågrundskolans högstadium i två fall, nämligen i kommun ()och i kommun (Majtorpsskolan). I båda fallen har en modell medfilialskola använts. Därutöver har regeringen beslutat om försöksverksamhet medalternativ högstadieundervisning i kommun enligt en något annorlundamodell med bl. a. lärarledd korrespondensundervisning vid de låg- ochmellanstadieskolor som finns på öar i skärgården. Vidare beslöt regeringen ibörjan av att försöksverksamhet med årskurslöst högstadium fickbedrivas i , , , och kommuner (det s.k. , som finns redovisat i bilaga till departementspromemorian). Jaghar erfarit att högstadieskolor med mindre än tre paralleller har nyinrättatseller bibehållits i vissa kommuner utan att regeringen medgivit detta. Länsskolnämndenhar vid sin prövning av basresurstilldelning att bedöma om en nedgång ielevunderlaget vid en skolenhet är av tillfällig natur eller om det är fråga omett mer permanent minskat elevunderiag. Är nedgången tillfällig får det ansesligga inom länsskolnämndens kompetens att besluta om basresurstilldelning tillskolenheter med även mindre än tre paralleller. I övriga fall skall normaltfordras regeringens medgivande om det är fråga om högstadieskolor i icke-glesbygd.Huruvida medgivande från regeringen skulle erfordrats i de aktuella fallen ärinte möjligt att bedöma utan en grundlig genomgång av omständigheterna i detenskilda fallet. Jag avser att senare föreslå regeringen att uppdra åt SÖ attföreta en sådan analys. Närdet gäller bibehållande och nyetablering av låg- och mellanstadieskolor finnsinte på samma sätt preciserade riktlinjer. I olika sammanhang har regering ochriksdag också understrukit vikten av att upprätthålla en rimlig servicenivå påskolans område i glesbygd. glesbygdsproposition uttalade departmentschefenatt det var en fördel att de lokala och regionala myndigheternas prövning intevar bunden av centralt givna regler utan att möjlighet fanns att göra flexiblabedömningar, grundade på speciella omständigheter och lokala förhållanden. 1981/82:157 16 Reglerom underlag för bibehållande och nyinrättande av skolenheter finns i och anvisningar för beräkning av basresurser i (SÖ-FS1979: 50) som utfärdats med stöd av regeringsbeslut. Dessa bygger på tidigareföreskrifter samt på anvisningar som hänför sigtill glesbygdsproposition. De regler som gäller kan därför sägas hastyrt skolstorieksutvecklingen . Som redovisas idepartementspromemorian har därvid endast smärre förändringar av skolornasfördelning på storieksklasser ägt rum. En viss minskning av andelen mycket småskolor (med mindre än 100 elever) har dock ägt rum. Det är enligt promemorianrimligt att anta att en del av denna minskning kan förklaras med att vissasådana skolor dragits in. När det gäller högstadiet har skolorganisationen iglesbygd kunnat bibehållas i enlighet med riksdagsbeslut. Orsakenhärtill kan enligt departementspromemorian sökas bl. a. i denförsöksverksamhet med årskurslösa högstadier som bedrivits i ett antal kommuneroch i ett ökat elevunderiag för många glesbygdshögstadier. UtveckUngenunder när det gäller elevunderlaget för små skolor är svåratt uttala sig om med någon större säkerhet. För hela riket kommer elevantaletpå samtliga stadier att sjunka kraftigt med början pålågstadiet, I en rappoit från SÖ har redovisats vissa beräkningarangående utvecklingen av antalet elever på regional och lokal nivå, I rapportendras slutsatsen att i de flesta kommuner med en stor andel elever i småhögstadier kan antalet högstadieelever förväntas minska förhållandevis mer änvad antalet högstadieelever minskar i riket i sin helhet. Det bör dockunderstrykas att denna studie bygger på framskrivning av befintligaelevunderlag och att utvecklingen i praktiken kan komma att bli en annan. Under1970-talet har t. ex. elevutvecklingen vid glesbygdshögstadier blivit en heltannan än vad man antog i början av årtiondet. Sammanfattningsvis är det enligtmin mening rimligt att anta att elevunderlaget för många befintliga småskolor såväl i som utanför glesbygd på alla tre stadierna kommer att minskaunder . Idepartementspromemorian redovisas vissa metoder för att begränsa storleken påskolor. Framför allt möjligheten att tillämpa en mindre strikt stadieuppdelningav skolorganisationen än vad som är normalt har mottagits positivt avmånga remissinstanser. Eftersom den nya läroplanen (Lgr 80) har stadiefimplaneri stället för årskurstimplaner, har förutsättningarna ökat för en mindrestrikt stadieuppdelning. Det blir t. ex. möjligt att fördela stadietimtiden såatt ämnen som förutsätter speciallokaler koncentreras till en eller ett parårskurser av stadiet. Jag delar för min del uppfattningen att det finns skälsom talar för att inte alltid ha hela stadiet i samma skola. Genom att låtaeleverna i t. ex. årskurs 7 stanna i sin gamla mellanstadieskola kan man ökaelevunderlaget för denna som man kanske kan slippa att skjutsa elevertill en mer centralt belägen högstadieskola. Sådana tankegångar har fått ettstarkt stöd av remissinstanserna. 1981/82:157 17 Motbakgrund av vad jag har anfört inledningsvis om önskvärdheten av att bibehållasmå skolor och mot bakgrund av den troliga utvecklingen rörande elevunderlagetför dessa skolor är det dock enligt min mening även nödvändigt med vissaändringar av gällande principer för statsbidragsgivningen till sådana skolor.Utgångspunkten för dessa förändringar bör vara att ge förutsättningar för attefter lokala bedömningar behålla små skolor i såväl glesbygd som icke-glesbygd.Det är enligt min mening önskvärt att dessa förändringar utformas så att detockså blir möjligt för de kommuner som så önskar att nyetablera småskolenheter. Utöver dessa såväl pedagogiskt som regionalpolitiskt motiveradeutgångspunkter måste en nödvändig utgångspunkt för förändringarna vara att deinte får medföra kostnadsökningar för staten. Från kommunalekonomisk synpunktfår förändringarna inte utformas på ett sådant sätt att de tvingar en enskildkommun till en skolorganisation som ökar de kommunala kostnaderna jämfört medom ingen förändring gjorts. Liksom måste därför även i fortsättningenbehållandet av en liten skola vara ett erbjudande som riktas till kommunen ochinte ett tvång. Jag räknar dock med att intresset för små skolor i kommunernakommer att vara stort även i fortsättningen och att många kommuner kommer attutnyttja en möjlighet till en skolorganisafion som bygger på små skolor. Mångagånger kan det dessutom komma att vara ekonomiskt fördelaktigt med tanke på t.ex. skolskjutskostnader att behålla en liten skola framför att lägga ned den. Deargument som tidigare oftast har framförts mot mycket små skolenheter framförallt på högstadiet har varit av pedagogisk och organisatorisk art och framförallt avsett att de inte ger underlag för ett rimligt tillvalssystem och atttjänstgöringsunderlaget för lärare inte blir tillräckligt. Detta hartillsammans med ekonomiska skäl varit orsaken till att kravet på minst treparalleller vid en högstadieskola har uppställts och upprätthållits. Erfarenheternafrån bl.a. det s.k. med årskurslösa glesbygdshögstadier sombedrivits visar att det inte längre finns tungt vägandepedagogiska och organisatoriska skäl att bibehålla denna princip. Såvälelevernas intresse av ett godtagbart tillvalssystem som kravet på fillräckligtunderlag för lärartjänster har kunnat tillgodoses i högstadieskolor med mindreän tre paralleller. Försöksverksamheten har bedrivits inom ramen årsläroplan (Lgr 69). Genom den ökade lokala beslutanderätt som läroplan (Lgr80) innebär kan förutsättningarna för små högstadier ur pedagogisk synvinkelförväntas öka ytterligare. De ekonomiska skälen för att resursfilldelningentill högstadieskolor måste bygga på en organisation med minst tre parallellerkvarstår däremot självfallet oförändrade, som också påvisas idepartementspromemorian. Motbakgrund av den minskning av elevunderlaget för små högstadieskolor som kanbefaras också i tätort skulle emellertid ett bibehållande av nuvarande krav påminst tre paralleller leda till att vissa små högstadieskolor i icke-glesbygdskulle riskera att få läggas ned. Även om det för sådana 2 1981/82.I saml. 1981/82:157 18 skoloroftast inte finns skäl av regionalpolitisk art som talar för ett bibehållandeav dem, gäller självfallet de skäl av pedagogisk och psykosocial natur som jaghar redovisat inledningsvis, i allra högsta grad också dessa skolor. Det finnsdärför enligt min mening anledning att föreslå sådana ändringar i gällandeprinciper för statsbidragsgivningen att högstadier med mindre än treparalleller kan finnas också i icke-glesbygd. Som jag har framhållit i detföregående är det nödvändigt att en sådan förändring inte medför ökadekostnader för staten. Antalet basresurser och antalet lärar-veckotimmar ibasresurserna får därför inte öka till följd av den förändring jag nu föreslår.Det nödvändiggör att eleverna vid en sådan liten högstadieskola från basresurstilldelningssynpunkträknas samman med eleverna vid den skola de annars skulle ha tillhört. Dettakan åstadkommas på framför allt följande två sätt. Fördet första kan i enlighet med förslag i departementspromemorian definitionen avskolenhet ändras så att skolenhetsbegreppet inte som bygger på elevernasfaktiska fördelning på skolanläggningar. Skolenheten skulle i stället defmitionsmässigtutgöras av en organisatorisk enhet som bestämts med hänsyn till elever somundervisas eller som utan allvarligare olågenhet skulle kunna undervisas i eneller flera varandra näraliggande skolanläggningar. En fiktiv fördelning skullesåledes utgöra grunden för skolenheten medan en del av eleverna i verklighetenskulle undervisas i en helt annan skolanläggning. En förändring i enlighet meddetta förslag skulle medföra att statsbidrag tilldelas på precis samma sätt somi dag. Förslaget har dock den nackdelen att andra bestämmelser som anknutits tillskolenhetsbegreppet kommer att omfattas av samma fiktiva fördelning av elevernasom ligger till grund för resurstilldelningen. Det gäller t. ex. bestämmelserom konferenssystemet, lärarnas tjänstgöring och tillsynslärare. De regler i t.ex. skolförordningen som reglerar dessa frågor förutsätter attskolenhetsbegreppet bygger på faktiska förhållanden. Skolenhetsbegreppetgäller också för andra skolformer än . Ettannat alternativ är att behålla skolenhetsbegreppet oförändrat men i skolansregelsystem införa ett filialskolbegrepp, vilket också föreslås idepartementspromemorian. Med filialskola bör menas en mindre skolanläggning,som administrativt och pedagogiskt är knuten till en huvudskola. Om skolornainte är närliggande, bör de i enlighet med nu gällande bestämmelser utgöraegna skolenheter. De regler som inte avser statsbidrag och som jag harredovisat kan då bibehållas oförändrade.