prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Förslagetinnebär således att förbudet gäller samråd sedan anbud har infordrats ochoberoende av om tidigare avtal finns. Regeln om skadestånd kunde enligtbyggkonkurrensutredningen vara av betydelse från samhällelig synpunkt, bl. a.genom att den kan antas stimulera beställarens intresse av att medverka liU attförbudet mot anbudssamråd iakttas. Slutligen föreslog byggkonkurrensutredningenhöjda straffsatser för brott mot förbudet. Vidremissbehandling av byggkonkurrensutredningens betänkande an: fördes i huvudsakföljande i fråga om förslaget till ändring av 3 § KBL. Förslagettillstyrktes av , , ,marknadsrådet (MR), (), statens pris- ochkartellnämnd (SPK), boendeutredningen, riksbanksfullmäktige. , , ,() och . 1981/82:165 112 Avdessa instanser anförde att samråd av det slag somutredningen avsåg alt förbjuda enligt styrelsens erfarenhet förekom. Denföreslagna skärpningen av lagen var mycket angelägen. Samarbete mellan företagsom avsåg att inge gemensamt anbud fick emellertid inte hindras. MRanslöt sig till de överväganden och bedömningar som utredningen åberopade somskäl till den föreslagna skärpriingen. Rådet ifrågasatte emellertid om krav påbeställarens samtycke var mer effektivt när det gällde att motverka inte önskadeanbudssamråd än exempelvis enbart en skyldighet för företagen att upplysabeställaren om att samråd hade ägt mm. En ensidig upplysningsphkt frånföretagens sida föreföll vara en enklare lösning som inte torde medföra minskatskydd för beställaren. NOifrågasatte om inte de upphandlingsregler som byggkonkurrensutredningen hadeföreslagit borde kompletteras med en föreskrift med krav att byggherre vidupphandling skuUe avkräva anbudsgivare försäkrar) om att de inte hade samråttom anbuden. SPKanförde att effekterna av samråd kunde bli desamma oavsett om en föregåendeöverenskommelse hade träffats eller inte, Den hittillsvarande tillämpningen avlagen visade vilka svårigheter som uppstod då man skuUe styrka attöverenskommelse om samråd hade träffats, Nämnden delade även utredningensuppfattning att regeln om skadestånd kunde få till följd att byggherrensintresse av att brott mot KBL påtalas ökade. Sverigesadvokatsamfund riktade ingen saklig invändning mot den föreslagna utvidgningenav förbudet mot anbudssamråd men framhöU att svå righeten att visa att samrådförekommer kvarstod och inte torde kunna avhjälpas genom lagstiftning. BPAinstämde i att förekomsten av sådana missförhållanden som att "ge"och "ta" pris borde motverkas liksom s.k. artighetsanbud som i stortsett var lika prisuppdrivande och stötande oavsett att förfarandet skedde av"artighet". BPA betonade dock att samråd mellan anbudsgivare, vilkethade tiU syfte att upprätthålla respekten för yad SOm inom byggnadsbranschenkunde anses vara god sed, naturligtvis jnte borde förbjudas. En skärpning avlagen måste träffa klart skadliga fall av anbuds= samråd. Det var omöjligt atthelt hindra samråd. Myndigheterna skulle vid tillämpning av lagstiftningenkomma att hamna i svåra gränsdragningspro- blem när det gällde att ta ställningtill om anbudssamråd var skadligt eller inte, Sveahovrätt ifrågasatte behovet och lämpligheten av den föreslagna regeln omskadestånd. Någraremissinstanser hade starkare invändningar mot utredningens förslag. Näringslivetsbyggnadsdelegation ansåg att det låg i näringslivets intresse att anbudssamrådförhindrades. Behovet ay en avsevärt längre gående förbudsregel av det slag somutredningen föreslog var däremot ingalunda självklart och kunde inte ansesklarlagt i och med dpn gjorda ptredningen, Härtill kom alt det föreslagnaförbudet inte hade erhållit en agceptabel avgränsning. Förslaget kunde därförinte läggas till grund för lagstiftning utan en genomgripande överarbetning:Delegationen utveck- la(le omfattande synpunkter i denna fråga. an- fpfde att de kritiska synpunkter på förslaget som hadelämnats i Näringsli vets byggnadsdelegations yttrande inte var uttryck för enbedömning av förslaget enbart ur byggnadsbranschens synvinkel utan i hka höggrad ägde tillämpning på övrig industri. Svenska byggnadsentreprenörföreningenansåg inte behovet av en längre gående förbudsregel klarlagt genom utred- 1981/82:165 113 ningen.Förslaget kunde inte läggas till gmnd för lagstiftning utan en genomgripandeomarbetning. Byggkonkurrensutredningensförslag om skärpt lagstiftning mot anbudssamverkan föranledde inte ändring iKBL. I konkurrensutredningens direktiv anfördes dock alt utredningen skullebeakta de av byggkonkurrensutredningen föreslagna ändringarna i KBL. 3.4.2.3.Konkurrensutredningens överväganden och förslag uttalartill en början följande: Utmärkande för anbudsförfarandet är beställarens syfteall uppnå en hård priskonkurrens mellan anbudsgivarna. Ett samarbete mellankonkurrenter som begränsar sådan konkurrens innebär ofta inte blott ett hindermot prissänkningar och rationalisering utan utgör också i viss mån ett missbmkav beställarens förtroende, eftersom det står i strid mot de fömtsättningar somanbudsförfarandel bygger på. Än mer påfallande blir detta om man därtill genomskyddsanbud döljer för beställaren att de som framstår som konkurrenter isjälva verket har kommit överens om vem av dem som skall avge det lägstaanbudet. Mot denna bakgmnd finnerkonkurrensutredningen det påkallat att en förbudsbestämmelse riktad motanbudssamverkan har sådan utformning alt alla beteenden som med fog kan bedömassom generellt skadliga blir otillåtna. De erfarenheter som har vunnits vidtillämpningen av den nuvarande bestämmelsen ger, som byggkonkurrensutredningenhar funnit, belägg för att samråd utan föregående överenskommelse börförbjudas. Vid utformningen av förbudet bör man dock enligtkonkurrensutredningens mening så långt det går dels konkretisera vilka beteendensom är otillåtna, dels från det förbjudna området skilja av sådana åtgärder sominte kan sägas generellt vara av skadlig art. En precisering måste alltså ske ifråga om de former av samverkan eller samråd som förbudet skall omfatta. Konkurrensutredningenfortsätter: förslag innebär i sak att varje form avsamverkan eller samråd efler det att anbudstävling har utlysts är förbjuden fördem från vilka anbud har infordrats innan någon av dem avger anbud. Däravtorde följa alt avtal om framtida samverkan vid anbudsgivning inte förbjuds. Avbetänkandet framgår att begränsningen har tillkommit i syfte att markera attförbudet rör samråd mellan dem som vid samrådstillfället befinner sig i enkonkurrenssituation. Därigenom skulle nämligen undvikas att förbudet drabbadedet samråd som före anbudsgivning måste äga rum mellan huvudentreprenör ochunderentreprenör. Ett något mer vidsträckt förbudsområde kan dock av vissa skälvara att föredra, även om det av byggkonkurrensutredningen föreslagna förbudetskulle göra det otillåtet att tillämpa ett generellt avtal om anbudssamverkan.I dagens läge är sålunda generella överenskommelser om framtida anbudssamrådförbjudna och en motsvarande 8 1980/81. Prop.1981/82:165 114 ordningsynes, enligt konkurrensutredningens mening, böra gälla också . Fördetta talar det förhåUandel att i ett fall, där det inte kan visas att samrådhar ägt rum vid visst tillfälle, det dock kan ha kommit fram att en generellöverenskommelse om samverkan finns. Det vore då mindre lämpligt om dengenerella överenskommelsen skuUe vara tillålen. TiU detta kommer att undantagför samråd som avser stäUning som underleverantör synes kunna göras i en annanordning, som utredningen återkommer tiU . Motdenna bakgrand bör, uttalar konkurrensutredningen, en ny förbudsbestämmelserörande anbudskarleller utformas så alt förbudet täcker både avtal eUer annansamverkan, som tar sikte på framtida samarbete vid anbudsgivning, och sådantsamarbete i samband med ett visst anbudsförfarande - oberoende av om del skertill följd av avtal e. d. Därtill bör enligt konkurrensutredningens uppfattningförbudet träffa del förfarandet att näringsidkare överlägger om att inledaanbudssamverkan, oavsett om överläggningarna leder till ett samarbete. Någotskäl för att sådant samråd skuUe falla utanför förbudet synes inte föreligga. Konkurrensutredningenuttalar vidare: Till detta kommer önskemålet att göra bestämmelsen så effektivsom möjligt med hänsyn tiU svårigheten att leda i bevis vad som har uppnåtts ifråga om planerad samverkan. Av liknande skäl bör förbudet täcka också detförfarandet att en näringsidkare söker förmå annan att inleda ett otillåtetsamarbete. Det anförda har tagit sikte på de situationer som förbudet skallröra. När det därefter gäller vilka handlingar som bör vara otiUåtna finnerkonkurrensutredningen att en viss konkretisering av det förbjudna numera ärmöjlig mot bakgmnd av de erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av gällandebestämmelse. föreslår att förbudet skall avse samverkaneller samråd mellan näringsidkare om att vid anbudsförfarande någon skall avståfrån att avge anbud, att viss anbudsgivare skall avge högre anbud än annaneller att samarbete eljest skall förekomma vid anbudsgivning i fråga ombestämmandet av anbudssumma eller betalningsvillkor. Förbudet föreslås ocksågälla försök att förmå någon till sådan åtgärd som har angivits. bedömning gör den särskilda situation som föreligger vidanbudstävlingar det befogat all inle ta undan från förbudet sådant som harbetecknats som endast vägledande e. d. Cirkaprislistor m. m. bör således varaotillåtna i den mån de har tillkommit för anbudsförfaranden och inte försedvanlig bufiksförsäljning e. d. Utredningen uttalar vidare: Vissa andraformer av samverkan vid anbudstävlingar än de nu nämnda kan dock, som harpåpekats bl. a. vid remissbehandlingen av byggkonkurrensutredningensbetänkande, vara nyttiga och tiU beställarens fördel eUer i vart fall varapåkallade för att den prestation ett anbud avser skall kunna genomföras. Sådanaföreteelser är all näringsidkare beträffande visst anbudsförfarande samverkareller samråder med annan Prop.1981/82:165 115 näringsidkareom att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation medgemensamt anbud. Vidare kan del gälla alt någon av dem skall medverka somunderleverantör till anbudsgivare. Eftersom det alltså inle kan hävdas attdessa former av samarbete genereUt har skadlig verkan bör de tas undan frånförbudet. Byggkonkurrensutredningenhar vidare, som framgår av det fömt anförda, föreslagit alt, när samråd omgemensamt anbud har ägt mm utan att företagarna har enats, dessa därefter inteskall få avge anbud utan samtycke av den som har infordrat anbudet. bedömning synes en sådan till skydd för beställarenutformad regel gå längre än som är erforderligt. Som har framhållits vidremissbehandlingen av byggkonkurrensutredningens förslag bör det i stället,anför konkurrensutredningen, vara tillräckligt att beställaren, när anbudavges, underrättas om att samråd har ägt mm i fråga om gemensamt anbud ellermedverkan som underleverantör. lämnar därför förslag om ensådan underrättelsephkt. Enligt förslaget bör den gälla för anbudsgivaren varesig gemensamt anbud eUer medverkan som underleverantör har kommit tUl ståndeller inte. Liksom själva förbudet bör underrättelseskyldighetenslraffsanktioneras. Enligt konkurrensutredningen bör således underrättelse skesenast när anbud avges. En tidigare tidpunkt för underrättelse är av praktiskaskäl olämplig, uttalar utredningen och föreslår i överensstämmelse med detanförda att i 2 kap. 9 § utredningens lagförslag skall ges följande regel ifråga om anbudskarteller. Näringsidkarefår ej ingå eller tillämpa avtal eller eljest samverka eller samråda med annannäringsidkare om att vid anbudsförfarande som avser tillhandahållande av vara,tjänst eller annan nyttighet inom landet 1. någon skall avstå från att avgeanbud, 2. viss anbudsgivare skall avgehögre anbud än annan, 3. samarbete eljest skallförekomma vid anbudsgivning i fråga om bestämmandet av anbudssumma ellerbetalningsvillkor. Ejheller får näringsidkare eljest söka förmå annan näringsidkare till sådanåtgärd.' Förstastycket gäUer ej förfarande som avser att flera näringsidkare skall gå sammanför samfälld prestation med gemensamt anbud eller i den formen att någon av demmedverkar som underleverantör till anbudsgivare. Haranbudsgivare deltagit i förfarande som avses i första stycket men som ärtillåtet enligt andra stycket, skall han senast när han avger anbud skriftligenlämna uppgift om detta förhåUande till den som har infordrat anbudet. 3.4.2.4.Utformningen av ett anbudskartellförbud JagviU till en början allmänt uttala att jag finner det uppenbart att ett förbudmot vissa former av anbudskarteller även framgent är behövligt. Förbudet skallju söka upprätthålla de fömtsättningar som en anbudstävling vilar på - bl. a.en hård, prispressande konkurrens. 'Denna mening har av utredningen avsetts ingå i första stycket. 1981/82:165 116 attett dolt samarbete mellan dem som skaU konkurrera får karaktär av missbmk avanbudsinfordrarens förtroende. Därmedblir huvudfrågan den hur ett förbud mot anbudskarteller bör vara utformat. Manmåste därvid vara medveten om att det här gäller en central bestämmelse medräckvidd över hela näringslivet. Bestämmelsen reglerar vidare otillåtna momenti ett förfarande - anbudstävlingar - som är synnerligen vanligt förekommande.Därför är det av den största vikt att förbudet avgränsas rätt redan när manbedömer frågan uteslutande från samhällsekonomisk utgångspunkt. Sådana momentinom anbudstävlingens ram som är till fördel för samhället får alltså inteförsvåras eller hindras genom anbudskarteUförbudels avfattning. 1min redogörelse har jag berört den räckvidd det nuvarande förbudet motanbudskarteller har. Man kan säga att det till en början är förbjudet för ett företagatt träffa överenskommelse om framlida samråd eller annan samverkan mellanolika företag innan någon av dem avger anbud. Förbudet gäller avtalsslutandelsom sådant, oberoende av om avtalet faktiskt hinner tillämpas vid en vissanbudstävling eller ej. Vidare träffar förbudet också den omständigheten attdet nämnda företaget praktiskt tillämpar den i förväg träffadeöverenskommelsen. Som jag framhöll tidigare är det däremot tiUåtet för ettföretag alt i ett enskilt faU samråda med en annan presumtiv anbudslämnare ominnehållet i ett anbud såvida del inte finns ett i förväg träffat avtal omdetta. Konkurrensutredningensförslag är således att en näringsidkare inte skall få "ingå eller tillämpaavtal eller eljest samverka eller samråda med annan näringsidkare om att vidanbudsförfarande som avser tillhandahållande av vara, tjänst eller nyttighetinom landet" vissa särskilt angivna beteenden skall tillämpas. Till dessabeteenden återkommer jag. Detfinns skäl att här redovisa vad konkurrensutredningen har velat lägga iuttryckssättet ingå eller tiUämpa avtal eller eljest samverka eller samråda.Utredningen hänvisar i speciaimotiveringen på denna punkt till vad den anför ianslutning till förslaget om ett priskartellförbud. Där uttalas följande (s.404 f.): Dei första punkten förbjudna formerna av åtgärder är således att man ingår ellertUlämpar avlal eller på annat sätt samverkar eller samråder i de avseendenbestämmelsen beskriver. Avdetta framgår att förbudet till en början träffar sådana priskarteller sombestår i avtalsbunden prissamverkan i det horisontella ledet. Enligtbestämmelsen är redan avtalsslutet otillåtet. Efter mönster av anbudskartellförbudeti 3 § KBL har i bestämmelsen såsom otillåtet vidare angetts att man tillämparavtalet, dvs. praktiskt handlar i enlighet med detta. Menett prissamarbete behöver inte grundas på formliga avtal, skriftliga ellermuntUga. Det kan nämligen också inträffa att flera näringsidkare utanförpliktelse i samförstånd tillämpar visst prisförfarande. Därför har i bestämmelsenangetts att också annan samverkan än i form av avtalsslut eller tillämpning avavtal är förbjuden. 1981/82:165 117 Vidareinnebär förbudet att det är otillåtet redan att man samråder om del ibestämmelsen angivna förfarandet. Skälet är bl. a. all del i ett visst fall kanvara svårt att visa att ett likartat beteende har skett i samförstånd. Därvidkan det likväl ha kommit fram att samråd har skett. Överläggningarsom sker för att utröna förutsättningar för prissamverkan är såledesförbjudna. Det bör tilläggas att i begreppet samråda ligger ett krav på ettkonkret handlande som har karaktären av att man rådslår i frågan omprissättning eller rabattering och som inte endast utgör ett mer lösligtomnämnande av prisfrågor. Förbudet avser att hindra näringsidkare att sökauppnå samarbete om prissättning men inte att förbjuda varje form avprisdiskussioner. Del får här erinras om de fömt berörda undantagen i tredjestycket, som möjliggör bl. a. vissa prisrekommendationer. Enfråga av praktisk betydelse är skillnaden mellan parallellt handlande ochsamordnade förfaranden. Påen marknad med fåtalskonkurrens eller prisledarskap kan självamarknadskrafterna föra med sig att exempelvis en prishöjning slår igenom mycketsnabbt. Konkurrenterna på marknaden kan genom detta komma att parallellt medvarandra eller i nära följd höja priset på en produkt lika mycket eller medväsentlig överensstämmelse. 1 ett sådant fall kan alltså utvecklingen ske utanatt samarbete har förekommit mellan konkurrenterna. Detinträffar dock att i denna eller en annan liknande marknadssituation fleraeller alla samordnar sitt agerande. Här kan det röra sig om en sådan form avsamarbete som, utan att man går så långt som tUl en överenskommelse, dockutgör en medveten samverkan. Det kan vara fråga om olika praktiska arrangemang,direkta eUer indirekta kontakter samt bl. a. utsänd prisinformation frånprisledaren med förvarning om prishöjning som han planerar. Oavsett den formsamarbetet tar sig kan det innebära att samspelet för de inblandade undanröjerosäkerheten om hur de skall förhålla sig tUl varandra i bk a. prishänseende.Just det samordnade beteendet utgör här skUlnaden mot ett självständigt beslutsom en säljare fattar om prishöjning. Därvid är det givetvis tUlåtel för honomall söka ta med i beräkningen hur konkurrenter kan komma att reagera.Samordningen åter motverkar priskonkurrens och får vidare till effekt att desamarbetande skyddas i förhållande till varandra. Samarbeteav den art som här har betecknats som samordnat förfarande täcks av förbudet iförsta stycket. Helt naturligt kan det i ett enskilt fall vara svårt att leda ibevis att samordning har förekommit. Särskilt kan detta gälla i enbrottmålsprocess med tanke på de beviskrav som där råder. Förhållandena kandock vara något annorlunda vid prövning enligt generalklausulen i I §. Teckensom kan tala för att samordning har förekommit kan vara eljest svårförklarligaparalleller i företagens prissätlningsbe-teende, såsom att prishöjningar hargjorts lika stora, tillkännagetts vid samma lidpunkt, avsett motsvarandeprodukter eller har skett eller i lät följd. En jämförelse kan vidareske med den marknadsutveckling som hade varit tänkbar under fömtsättning av attsamordning inte hade förelegat. Konstitutivtför samordnat förfarande är alltså att del i förelagens handlingssättframträder ett mönster gemensamt för de samverkande. Särskilt viktig vidbedömningen är därför helhetsbilden av företagens agerande på marknaden. Prop.1981/82:165 118 Remissinstansernahar haft mycket ingående synpunkter på avfattningen av ett anbudskartellförbud.Jag hänvisar på denna punkt aUmänl tiU remissammanställningen. Vissahuvudsynpunkter kommer jag dock att redovisa i det följande. Starktkritiska synpunkter förs fram av SI m.fi. mot förslaget att också samverkaneUer samråd som inle gmndar sig på formliga avtal skall vara straffbelagt. Mankan sammanfatta organisationernas inställning på följande sätt: För att uppnåen så effektiv lagstiftning som möjligt får man inte gå så långt att skäligarättssäkerhetskrav lämnas obeaktade. Vaga uttryckssätt i lagtexten och allmänthållna motivuttalanden innebär uppenbar risk för att lagstiftningen stannar påpapperet och aldrig når ut tiU näringslivet eller leder tiU missuppfattningaroch tolkningssvårigheter såväl för tillämpande myndigheter som näringslivet.Osäkerheten kan leda till handlingsförlamning eller allmänt minskad respekt förstrafflagstiftningen. Del av utredningen föreslagna uttryckssättet "eljestsamverka eller samråda" fyller inte ens lågt ställda krav påförutsebarhet och medför risk för godtycke vid tillämpningen. Annan samverkanän sådan som gmndar sig på skriftliga eller muntliga avlal bör inte omfattas avförbud. Uttryckssättet "i samförstånd bestämma" förordas i stället.Därmed fångas upp den typiskt sett skadliga handlingen, dvs. när samverkanformaliserats på ett mer påtagligt sätt. Föregen del vill jag anföra följande. Jagvill sammanfatta innebörden av konkurrensutredningens förslag så att det nuvarandeförbudet skulle utvidgas till att omfatta följande faktorer: Avtaleller annan samverkan som tar sikte på framtida samarbete vid anbudsgivning. Samverkan i samband med ett visst anbudsförfarande- oberoende av om det sker till följd av tidigare avtal eller annat samarbete. Överläggningar om att inleda anbudssamverkan oavsett om överläggningarna leder till ett samarbete eller ej. Försök av en näringsidkare att förmå en annan attinleda ett otillåtet samarbete. Jagdelar uppfattningen att del är angeläget att effektivisera det nuvarandeanbudskartellförbudet. Så kan till en början ske genom att det klarläggs attavtal om ett visst beteende blir straffbart vare sig det avser framtidasamarbete eller en viss, vid avtalsslutet aktuell anbudstävlan. Utredningenhar valt att utvidga förbudsområdet så att inte bara avlal ulan varje form avvad som kallas samverkan eller samråd primärt kriminaliseras. De invändningarsom har förts fram mot dessa begrepp är enligt, min mening tungt vägande. Detlåter sig visserligen sägas att begreppen finns i det nuvarandeanbudskartellförbudet. Där talas nämligen om alt "träffa eller tillämpaöverenskommelse alt samråd eUer annan samverkan. mellan olika företagare skalläga rum". Pådenna punkt finns det emellertid en avgörande skillnad mellan den nuvarandelydelsen och den av utredningen föreslagna. F. n. krävs ju alt Prop.1981/82:165 119 mani brottmål kan styrka att avtal har slutits. Den väsentliga innebörden av dettasynes vara att en överenskommelse finns som är bindande för parterna, dvs.innebär förphktelser i förhållandet mellan dem. I del nuvarande förbudet angesdämtöver som föremål för avtalet alt del avser samråd eller annan samverkan.Dessa senare begrepp redovisar därmed avtalets innehåU, dvs. vad det ärförbjudet att sluta avtal om. I konkurrensutredningensförslag betecknar begreppen samverkan och samråd inte innehållet i ett otUlåtetsamarbete. Detta innehåll exemplifieras i stället genom en uppräkning som bl.a. tar sikte på att någon skall avstå från att avge anbud eller skall avgehögre anbud än annan. I stället använder utredningen begreppen samverkan ochsamråd som beskrivning på den aktivUet som är förbjuden vid sidan om ingåendetav avtal och tUlämpningen av detta. Detta innebär all aktiviteterna avtalsslut,avtalstill-lämpning, samverkan och samråd mellan företag kriminaliseras om degår ut på tillämpning av vissa andra, särskilt angivna beteenden. Till deaktiviteter som är förbjudna - när de går ut på dessa beteenden - läggerutredningen vidare att en näringsidkare eljest söker förmå någon till sådanåtgärd. Vagheten i det sistnämnda begreppet har jag berört i del föregående(3.4.1.3.). Enligt utredningen avser det en rriedveten aktivitet som inleendast är obetydlig. Avdet anförda framgår att utredningen i fråga om otillåtna aktiviteter har gjortförbudet mycket vittgående. Det finns därför enligt min uppfattning enbetydande risk för att helt normala öch vardagliga affärskontakter samtsedvanhg informafionsspridning skuUe komma att omfattas av förbudet utan attdet i de flesta fall finns något behov därav från samhällssynpunkt. Samtidigtsom förbudet på detta sätt är ytterligt vidsträckt saknar det tillräckligtklara yttergränser. Jag vill därvidlag peka på oklarheten om innebörden av detbegrepp "samråda" som utredningen föreslår.