prop · G503221 · 1981-12-31 00:00:00 — Ettnära samråd och samarbete mellan och fastighetsbildningsmyndighetenär dock en fömtsättning för att exploateringssamverkan skall kunna ske. 1 det här sammanhanget vill jag även betona atlinformation till och diskussion med sakägarna är viktig redan i ett tidigtskede i processen. Detta bör kunna underlättas genom det förfarande med ensammanhållen förrättning somjag föreslår. Det bör åligga fastighetsbildningsmyndighetenatt i samverkan med och tillsammans med sakägarna utreda degmndläggande frågorna, främst vad gäller ändamålet med exploateringssamverkan,förrättningsförfarandet och grundläggande fömtsättningar från plansynpunkt.Finns ett förslag lill detaljplan eller håller ett sådant förslag på altupprättas bör fastighetsbildningsmyndigheten kunna göra en bedömning avexploateringens ekonomiska konsekvenser. Finns inte något planförslag, måstelikväl utredningsarbetet inför exploateringen drivas så långt att enuppskattning av de ekonomiska följderna kan göras, så atl markägarna fårtillräckligt underlag för atl kunna ta ställning till om de skall delta isamverkansföretaget eller inte. 1981/82:221 47 Somjag fidigare (avsnitt 2.2.4) har förordat bördel finnas möjlighet alt dela upp exploaleringsbeslutel i skilda delbeslul.Syftet med elt delbeslul är att i ett så tidigt skede som möjligt dels få tillstånd en exploateringssamfällighet som förhandlingspart till kommunen underplanarbetet, dels få klarlagt att exploateringssamverkan skall få ske ochvilket slutgiltigt område samverkan skall omfatta. Ettdelbeslut bör minst innehålla uppgifter i följande frågor, nämligen exploateringensändamål, samverkansområdets omfattning och de exploateringsåtgärder som skallutföras i samverkan och defastigheter som skall ingå i exploateringssamfälligheten. Om exploateringsbeslutet meddelas i form avdelbeslul, bör del slutliga beslutet innehålla uppgifter om förmånsrättsbeloppetsstorlek och vilka åtgärder som skall ha genomförts för att förmånsrätt skallgälla, behövligaföreskrifter för exploateringens utförande, och dentidpunkt när exploateringen skall vara slutförd. Själva exploaleringsförrättningen avslutas som jagnyss nämnde inte genom exploateringsbeslutet, ulan förrättningen pågår tilldess alt avsedd fastighetsreglering och anslutande anläggningsförrättning äravslutad. När exploateringsbeslutet har meddelats bör uppgiftom beslutet införas i fastighets- eller tomträttsboken. Exploateringssamfälligheten genomför exploateringenenligt detaljplanen och exploateringsavtalet fram till och med atl bebyggbartomtmark föreligger. I detta innefattas bl. a. att samfälligheten utför degemensamma exploateringsanläggningar som krävs inom området, t. ex. gator ochva-anläggningar. Faslighetsbildningsmyndighelen verkställer defasfighetsregleringar som är nödvändiga för att genomföra samexploateringen.Myndigheten bör även ha möjlighet alt ta initiativ till de ytterligare åtgärderenligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen eller ledningsrättslagen(1973:1144) som är nödvändiga för genomförandet. Även den förening somförvaltar exploateringssamfälligheten bör ha initiativrätt till de åtgärderenligt anläggningslagen som krävs för att genomföra företaget. Fastighetsreglering enligt de särskilda reglerna ilagen om exploateringssamverkan och övriga åtgärder enligt faslighetsbildningslagen,anläggningslagen eller ledningsrättslagen, som är nödvändiga för detfastighets-rättsliga genomförandet, sker lämpligen vid gemensam handläggning ien och samma förrättning. När fastighetsbildningsmyndigheten genomfört samtligafaslighetsregleringsåtgärder, inklusive anslutande anläggningsförrättning,avslutas exploateringsförrättningen. 1981/82:221 48 Det förfarande, somjag nu föreslår, är såledessammanfattningvis avsett att kunna komma till användning i en process där man 1. lar initiativ lilldelaljplanläggning, 2. upprättar en detaljplan och ettexploateringsavtal, 3. utför gemensammamarkanordningar för markens iordningställande, 4. företar en värdeutjämningmellan de dellagande fastigheterna, 5. i övrigt företar de ändringar ifastighetsindelningen som föranleds av den nya planen. Även om förfarandet principiellt skall kunnaomfatta hela denna kedja, lämnar mitt förslag också möjligheter till betydandeförenklingar, när exploateringssamverkan avser enklare fall. Sådan enklarehandläggning kan bli aktuell när exploateringssamverkan avser åtgärder som intekräver detaljplan, när kommunen tar ett stort ansvar för att genomföraföretagel eller annars när företaget avser mindre omfattande förtätningar, därvärdeutjämningen är del primära och del inte är aktuellt att utföra någraanläggningar gemensamt. Något behov av att teckna exploateringsavtal med enbehörig företrädare för de berörda fastigheterna finns kanske inte heller idessa fall. 2.5Vissa frågor om plangenomförande Frågan om markoverlålelser mellan en exploatör ochen kommun brukar vanligen regleras i elt exploateringsavtal som ingås innan endetaljplan antas. Avtalen brukar även innehålla bestämmelser om vem som skallansvara för utförandel av galor, vägar, vatten- och avloppsanläggningar m. m.inom området. I betänkandet framhålls alt kommunen skall kunnaförhandla med en exploateringssamfällighet på samma sätt som man förhandlar meden vanlig exploatör som förfogar över ett större markområde. Enligt gällanderätt kan regeringen förordna att en exploatör, i förhållande till den nytta hananses ha av en stadsplans genomförande, i skälig utsträckning skall utanersättning avstå mark som behövs för gata, annan allmän plats eller lill allmänbyggnad (70 § byggnadslagen). På motsvarande sätt kan förordnas att enexploatör skall vara skyldig alt bekosta utförandel av galor saml vatten- ochavloppsanläggningar inom området (73 § byggnadslagen). Upprättas byggnadsplankan i samband med planens fastställande förordna att en markägareutan ersättning skall upplåta obebyggd mark som erfordras till väg eller annanplats, i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få avplanens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt (113 §byggnadslagen). Flera remissinstanser har framhållit atl kommunensbefogenheter att ställa krav i t.ex. exploateringsavtal om tidpunkter förbyggande, finansiering med statliga lån m. m. är oklara. 1981/82:221 49 Gävleborgslän anser sålunda att regelsystemet bör ändras så all kommunen ges en meraktiv roll, t.ex. genom atl kommunen i all exploateringssamverkan ingår somdelägare och får befogenheter atl genomföra exploateringen om samfällighetensstyrelse inte fullföljer fattade beslut. kommun efterlyser bl. a.möjlighet för kommunen att ställa krav på att fastigheterna bebyggs inom vissrid. Jag kan i huvudsak ansluta mig fill utredningensförslag atl kommunen skall kunna ingå exploateringsavtal medexploateringssamfälligheten vid plangenomförandet. Eftersomexploateringssamverkan inte skall omfatta uppförande av hus, kan kommunen dockinte i förhandlingar med samfälligheten ställa villkor om att fastigheternaskall bebyggas inom viss rid. mellan kommunen ochexploateringssamfälligheten kan således endast innehålla krav på att de åtgärdersom åligger exploateringssamfälligheten skall utföras . Överlåts exploateringsområdet till t.ex. enbyggnadsentreprenör som avser att bebygga området, kan ett särskilt avtalträffas mellan kommunen och byggnadsentreprenören. De villkor som gäller förstatlig belåning ger därvid kommunen möjligheter alt öva inflytande på delfortsatta byggnadsföretaget. Om åter den byggnadsklara marken delas mellandelägarna i exploateringssamfälligheten, blir markens bebyggande beroende av deenskilda delägarnas vilja atl avyttra marken eller att själva börja bygga påden. Några regler om att t. ex. tilldelning av mark skall göras beroende av attde olika markägarna åtar sig att se lill att bebyggelse kommer till stånd inomviss tid, såsom föreslagits av vissa remissinstanser, är jag inte beredd attförorda. Kommunens inflytande över företagels genomförandefår utövas i huvudsak genom exploateringsavtal. I fråga om kommunensmöjligheter att av exploateringssamfälligheten kräva exploateringsavtal av enviss utformning bör, somjag sagt, samma principer gälla som när det ärfråga om en enda exploatör. Skillnaden uppträder i fråga om vem som skall ansesvara exploatör. Förordnande om skyldighet för exploatör att till kommunenavstå mark utan ersättning (70 § byggnadslagen), om skyldighet för exploatöratt bekosta utförande av galor och anordningar för vatten och avlopp (73 §byggnadslagen) samt i byggnadsplanefallet om skyldighet för exploatör att utanersättning upplåta mark till väg eller annan allmän plats (113 § byggnadslagen)bör också kunna riktas mot exploateringssamfälligheten, om samfälligheten somhelhet har sådan nytta av planens genomförande som krävs för atl de angivnalagmmmen skall kunna tillämpas. Att ställa krav på att kommunen skall delta i allaexploateringssamfälligheter, såsom vissa remissinstanser har förordat, finnerjag inte lämpligt. Om kommunen önskar delta mera akfivt i enexploateringssamverkan kan detta ske genom att kommunen förvärvar någonfaslighet inom området och deltar som fastighetsägare. Skulle den samfällighetsom förvaltar samfälligheten inte klara av all genomföra förelaget, kankommunen genom att 4 1981/82. 1981/82:221 50 vändasig lill se till att samfällighetens styrelse förstärks medrepresentanter för det allmänna eller alt syssloman förordnas (31 och 33 §§lagen om förvaltning av samfälligheter). Somjag framhållit fidigare anserjag - i likhet medvad som föreslagits i betänkandet - att en lidsgräns bör anges förgenomförandel av exploateringssamverkan. Denna ridsgräns är nödvändig av fleraskäl. Den ger kommunen en viss säkerhet för att de olika åtgärderna, som skallske genom exploateringssamverkan, kommer fill stånd inom rimlig tid. Kommunfullmäktigekan tillstyrka exploateringssamverkan vid en relativt tidig fidpunkt, äveninnan förslag till detaljplan finns framme. Exploateringsavtal kan härigenomträffas inom rimlig tid. I betänkandet har föreslagits atl tiden mellankommunens beslut om exploateringssamverkan och den tidpunkt när enexploateringssamfällighet skall vara bildad och en detaljplan anlagen inteskall få överstiga . Tiden för att genomföra exploateringssamverkan kan enligtförslaget variera mellan fem och . I likhet med vissa remissinstanser anserjag att detär mindre lämpligt att i lagtexten ange fasta tider för de olika åtgärderna.Reglerna bör i stället utformas på samma sätt som i anläggningslagen, nämligenatt i exploaleringsbeslutel anges tidsgränser som är anpassade till vad somkan anses rimligt i varje särskilt fall. Tidsgränsen bör således avse den tidinom vilken exploateringen skall vara slutförd. Därvid bör givetvis hänsyn lastill den tid inom vilken en gällande stads- eller byggnadsplan fömtsättsförehgga. Tidsgränserna bör kunna förlängas om det finns skäl för det.Exploateringsbeslutet bör upphöra all gälla, om samfälligheten inte genomförexploateringsåtgärderna inom den fastställda liden och tiden inte förlängs. 2.5.3 Markför allmän plats Mitt förslag innebär att delägare normall skallavslå mark avsedd för allmän plats utan ersättning i pengar. Ersättningen fårhan i stället genom avkastningen, dvs. genom att hans fastighet tillförs bebyggbarmark i förhållande till fastighetens andelstal eller, om det inte kan ske fulltut, i pengar. I de flesta fall kan avslåendet av mark som behövs för allmänplats och fördelningen av avkastningen regleras i ett sammanhang vid ettfillfäl-le. I vissa fall kan dock tänkas att mark för allmän plats, t. ex. förvägbygge, behöver tas i anspråk innan marköverföringar kan genomföras. Isådana fall är ägaren garanterad ersättning genom atl hans fastighet ingår isamfälligheten och därmed i normalfallet får ersättning genom tilldelning avannan mark. för allmän plats som läggs ut på en fastighet som inte deltari samfälligheten skall kunna överföras på motsvarande sätt men mot ersättning ipengar. Ersättningen lill den fastighetsägaren betalas då av 1981/82:221 51 exploateringssamfällighetenenligt motsvarande regler som gäller enligt byggnadslagen. Marken kommersåledes i detta fall atl värderas efter enhetliga principer oberoende av omkommunen löser marken enligt 41 § byggnadslagen eller marken överförs vidfastighetsreglering enligt mitt förslag. Själva marköverföringen skall, somjag tidigareframhållit, ingå som en integrerad del i exploateringsförrätlningen.Fastighetsregleringen bör normalt kunna grundas på överenskommelse ochgenomföras så alt den mark som skall avslås för allmän plats förs till enkommunägd gatufastighet. Kan ingen överenskommelse nås, kanfastighetsregleringen ändå genomföras enligt de särskilda reglerna omfastighetsreglering vid exploateringssamverkan. Marken överförs således frånden avstående fastigheten genom fastighetsreglering till kommunensgatufastighet. Även inom byggnadsplan är del vanligt att detbildas en särskild faslighet av den mark som utlagts till allmän plats. Oftastutgör en sådan fastighet grönområde infill bebyggelsen. När exploateringen ärslutförd överlåts normall äganderätten lill fastigheten till den som ifortsättningen skall förvalta den, dvs. vanligen en vägförening eller ensamfällighetsförening. Enligt mitt förslag kan samma förfaringssätt tillämpasnär planen genomförs med exploateringssamverkan. Enligt 48 § första stycket byggnadslagen ärkommunen skyldig atl lösa mark som enligt stadsplan skall användas för annatändamål än enskilt bebyggande, om markens ägare till följd av planen endast kananvända marken på ett sätt som slår i uppenbart missförhållande fill desstidigare värde. På motsvarande sätt är kommunen skyldig atl lösa tomtdel närett år förflutit från tomtindelningens fastställande (48 § andra stycketbyggnadslagen). Dessa regler är tillkomna för alt i viss utsträckning hållafastighetsägare skadeslösa för oförmånliga verkningar av plarter. Kommunensvarar för skadan genom skyldigheten alt lösa in marken. För byggnadsplaner finns en motsvarande skyldighetatl ersätta skada till följd av plan i I16§ byggnadslagen. Emellertid skallersättning enligt den paragrafen utgå med ett årligt belopp och betalas avväghållaren beträffande allmän väg och i övrigt av vägförening. I betänkandet har föreslagits att kommunen alltidskall vara skyldig att lösa mark som enligt en detaljplan utlagts till någotannat ändamål än enskilt bebyggande. Skall annan än kommunen vara väghållare,är varken kommunen eller väghållaren skyldig att lösa marken. Vid exploateringssamverkan är avsikten att enutjämning skall ske av planens olika verkningar mellan de berördafastighetsägarna. Även sådana planskador som avses i 48 och I16§§ byggnadslagenbör ingå i utjämningen. Enligt min mening bör därför kommunens lösenskyldighetenligt 48 § byggnadslagen och vägförenings ersättningsskyldighet enligt 1I6§bygg- Prop.1981/82:221 52 nadslagen inte gälla när del är fråga omexploateringssamverkan. I stället föreslår jag att det i den nya lagen las uppen regel som ger ägare av en fastighet, som inte deltar iexploateringssamfälligheten, rätt alt begära fastighetsreglering för alt föraöver marken lill annan fastighet eller till en samfällighet, om planensfastställande medför ett kvalificerat intrång i den pågående användningen avmarken. Denna möjlighet bör utvidgas fill att gälla även mark för enskiltbebyggande eller t.ex. då tomtindelning innebär att markens ägare kan utnyttjaen tomtdel på elt sätt som slår i uppenbart missförhållande till dess tidigarevärde. De fastigheter som deltar i samfälligheten hålls skadeslösa genom sinrätt att få del av företagets avkastning. Enligt nuvarande bestämmelser kan fastighetsägare begärainlösen enligt 48 § byggnadslagen eller ersättning enligt 116 § byggnadslagen iprincip när som helst. Denna princip kan inte upprätthållas videxploateringssamverkan, eftersom samfälligheten efter genomförandet skallavvecklas. Frågan om inlösen bör därför behandlas innan samfälligheten avvecklats.I betänkandet har föreslagils att talan om inlösen för bl. a. planskada skallväckas från det atl beslutet, på vilken talan grundas, har vunnitlaga kraft. Tiden för fastighetsägares rätt atl begärafastighetsbildningsförrätl-ning för reglering av planskada videxploateringssamverkan bör vara kortare men ändå så lång att den ger berördafastighetsägare skäligt rådrum. Jag föreslår att ansökan härom bör göras hosfaslighetsbildningsmyndighelen från det all den plan påvilken talan grundas blivit fastställd. 2.5.5 Byggnadsförbud m. m. I utredningens betänkande harföreslagits atl bygglov för åtgärder på fastigheter, som inte deltar iexploateringssamverkan, skall få lämnas endast om åtgärderna syftar lill attvidmakthålla eller förbättra den verksamhet som pågår på fastigheten. Syftetmed förslaget är atl hindra alt de bebyggelsemöjligheter, som följer av endetaljplan, som är avsedd alt genomföras genom exploateringssamverkan,utnyttjas av fastighetsägare som valt att slå utanför samverkan. Utredningens förslag har mött visskritik av remissinstanserna, bl. a. därför atl innan manbeviljar bygglov tvingas förvissa sig om att sökanden förfogar över denfastighet som lovet avser. I mitt förslag kommer en fastighetsreglering att ingå somen integrerad del i exploateringsförrättningen. I fastighetsbildningslagenfinns vid fastighetsreglering möjligheter att förordna om attskogsavverkning eller jord-, grus- eller sandtäkt inte får bedrivas eller all särskildavillkor skall gälla för sådan verksamhet. Sådana förordnanden får meddelasendast om det kan befaras alt regleringen annars väsentligen försvåras ellerall oriktiga ersättningsbelopp fastställs (5 kap. 21 §fastighetsbildningslagen). Den som uppsåtligen överträder förordnandet kandömas till böter eller fängelse (5 kap. 35 §fastighetsbildningslagen). Prop.1981/82:221 53 Om det behövs för att underlätta förrättningen ochsäkerställa dess resultat kan vidare fastighetsbildningsmyndigheten förbjudaatl nybyggnad företas inom samverkansområdet eller byggnad sätts i stånd utanmyndighetens medgivande. Sådant medgivande får vägras endast om åtgärdenväsentligt försvårar regleringen (5 kap. 22 § fastighetsbildningslagen). Ombyggnad uppförs eller iståndsälts i strid mot ett sådant förordnande, kan denflyttas utan hänsyn till de kostnader och ölägenheter som uppkommer försakägare (5 kap. 25 § andra stycket faslighetsbildningslagen). angivna möjligheter att förordna om förbud föratl underlätta förräll-ningsförfarandet och säkerställa förtällningsresultatetbör också finnas vid sådan fastighetsreglering som enligt mitt förslag ingår iexploateringsförrätlningen. Syftet med det byggnadsförbud som har föreslagilsi betänkandet är just att säkerställa den värdeutjämning som är ett av syftenamed exploateringssamverkan. Värdeutjämningen genomförs enligt mitt förslag pådet sättet att bebyggbar mark på fastighet som inte deltar i samverkan överförsgenom fastighetsreglering till annan faslighet eller till en marksamfällighet.Nuvarande regler om möjlighet för faslighetsbildningsmyn-digheten att förordnaom byggnadsförbud synes således med den laglekniska utformning som jagföreslår ge tillräckliga möjligheter att tillse att syftet medexploateringssamverkan uppnås. Några ytterligare regler i detla syfte ärsåledes inte nödvändiga. Även möjligheterna alt meddela förbud motskogsavverkning och täktverksamhet vid fastighetsreglering kan givetvis bliaktuella atl tilläma vid sådan fastighetsreglering, som sker för att genomföraexploateringssamverkan. Förordnanden om förbud mot avverkning,täktverksamhet eller nybyggnad bör tas upp som exploaleringsbeslutmeddelas och omfatta både fastigheter som deltar i exploateringssamverkan ochsådana som ' avböjt att delta. Jag anser också all den utformning som förbudenhar enligt fastighetsbildningslagen är att föredra framför den lösning som utredningenhar föreslagit. I fastighetsbildningslagen är del inte fråga om ell kategorisktförbud utan snarare om att bringa åtgärderna underfastighels-bildningsmyndighetens kontroll. Faslighetsbildningsmyndighelen kandå i varje särskilt fall bedöma om en åtgärd försvårar fastighetsregleringeneller inte. Sådana åtgärder som inte väsenfligt försvårar fastighetsregleringenskall fastighetsbildningsmyndigheten medge. 2.5.6Fastigheter som inte deltar i exploateringssamverkan Jaghar i det föregående i skilda sammanhang berört förhållandena för defastigheter som är belägna inom ett samverkansområde men som inte ingår iexploateringssamfälligheten. Det synes behövligt atl lämna en samladredovisning av dessa fasligheters förhållanden lill exploateringssamfälligheten.För att uppnå syftet med exploateringssamverkan, nämligen atl i ett 1981/82:221 54 sammanhangfå ulfört nödvändiga och önskade åtgärder för att ställa i ordning mark förbebyggelse eller anordningar som behövs för bebyggelsen, måste samfällighetenfå tillgång till behövlig mark på samma sätt som när exploateringen ombesörjsav en kommun. Den fastighet som står utanför samverkan kan således inte lämnasopåverkad av företaget. Del nu framlagda lagförslaget innehåller emellertidolika regler som tillgodoser behovet av skydd för utanförstående fasfigheter, iförsta hand regler som hindrar att de dras in i ett samverkansföretag somenligt fastigheternas ägare inte är sakligt motiverat och att mark som inteerfordras tas i anspråk för exploateringsföretaget. För bildande av en exploateringssamfällighet skallsomjag tidigare föreslagit (avsnitt 2.1.2 och 2.2) krävas alt samverkan skallvara angelägen med hänsyn till bebyggelseutvecklingen och behovet av atl i eltsammanhang ställa i ordning mark för bebyggelse och ulföra anordningar. Vidprövningen skall vidare bedömas, om ändamålet med samverkan bör tillgodoses påannat sätt och om fördelarna med den överväger de ölägenheter från allmän ochenskild synpunkt som samverkan kan medföra. Av betydelse för samverkan är också del s.k.opinionsvillkoret. Vid prövningen av detta villkor ges även de fastighetsägaresom avstår från deltagande möjlighet atl påverka ullkomsten av förelaget. Dehar också ställning som sakägare i planärendet om ny eller ändrad plan skallutarbetas för området, samt vid evenruell fastighetsreglering elleranläggningsförrättning som berör deras fastigheter. Jag har tidigare (avsnitten 2.2.2) föreslagit atlexploateringssamfälligheten ges rätt att lösa in sådan mark som behövs förexploateringen. Det kan vara fråga om en stor villatomt som behövs för t. ex.en planerad gmpphus-bebyggelse eller gemensamhelsanläggning. Om villatomten ärbebyggd och byggnaden kan passas in i planeringen så att den kan bestå ävenefter plangenomförandet, skall det dock inte vara möjligt att lösa in byggnadenmed tillhörande tomt. Inlösen får då avse enbart den del av tomlen som behövsför exploateringen. Inlösenmöjligheten skall således endast föreligga i denutsträckning som behövs för alt genomföra exploateringsföretagel. Som jag också tidigare angett kan det i vissa fallvara en olägenhet för fastighetsägaren att inte få fastigheten inlöst. Ettexploateringsbeslut kan t. ex. ha fatlats och en detaljplan fastställts utanalt exploateringssamfälligheten utnyttjar sin rätt att lösa marken. I detlaläge kan problem uppkomma för fastighetsägaren, eftersom han inte kan utnyttjaden rätt till bebyggelse som planen medger. Dessutom kan det vara svårt attsälja fastigheten i en sådan situarion. En köpare vet ju att samfälligheten när Prop.1981/82:221 55 somhelst kan påkalla inlösen av fastigheten eller en del av den. Jag har därför föreslagitalt fastighetsägaren skall ha rätt att begära att samfälligheten löser in denberörda marken. Det kan gälla såväl mark för enskilt bebyggande som annan mark.Förutsättningen för inlösenskyldighel för samfälligheten bör dock vara alt detinte är fråga om endast en bagatellar-tad skada. Inlösenskyldighet bör m.a. o.föreligga endast om fastighetsägarens möjligheter att utnyttja faslighetenstår i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde.