prop · G503165 · 1981-12-31 00:00:00 — Medhänvisning härtill och till vad i övrigt har anförts anser NO det varanödvändigt att undantaget begränsas till de fall då de dellagande i samarbetetillsammans har förslagsvis eller mindre av den relevanta marknaden.Detta innebär givelvis alt näringsidkarna även i tveksamma fall får sökadispens. Den olägenhet från näringsidkar-nas synpunkt som följer härav synesdock inte alltför besvärande då man ändå har skyldighet att redovisa samarbetetöppet. Utredningensförslag föratsätter alt dold prissamverkan alltid är straffbar. Öppensamverkan som endast är vägledande skulle dock förbli tillåten. Utredningenuttalar (s. 408) all del kan vara svårt för en näringsidkare alt avgörahuruvida tillräcklig grad av öppenhet föreligger. Genom möjligheten att lämnauppgift till någon av de konkurrensvårdande myndigheterna kan docknäringsidkaren alllid gardera sig enligt utredningen. Men, anför NO, del finnsi detta sammanhang ingen diskussion av den omvända problematiken, nämligenförbudets effektivitet. De samarbetande näringsidkarna går fria från ansvar omsamarbetet anges öppet "på annat sätt" än genom redovisning tillkonkurrensvårdande myndighet. Den gräns till del straffbara området som här hardragits förefaller flytande i alltför hög grad. Är det tiUräckligt attsamarbetet är välkänt i branschen? Krävs för slraffbarhel att åklagaren kanvisa att de samarbetande företagen försökt att dölja samarbetet? Vilkenstraffrätlslig betydelse har kravet på subjektiv täckning? Kan endast denfällas till ansvar som kan övertygas om alt han insett att samarbetet inle vartillräckligt känt? Prop.1981/82:165 393 Motden angivna bakgranden anser NO alt undantaget - om förbudet skall få önskvärdeffekt - måste utformas så alt del krävs all samarbetet måste redovisas genomuppgift till myndighet som avses i lagen om uppgiftsskyldighel rörande pris-och konkurrensförhållanden. NOifrågasätter vidare behovet och lämpligheten av att från priskartellförbudetundantas försäljningsorganisationer, särskilt sådana med betydandemarknadsandel. Med hänsyn till all sådana organisationer, genom att kvoteringnära nog regelmässigt erfordras, normalt torde falla undermarknadsdelningsförbudei i 8 § torde räckvidden av undantaget hur som helst blibegränsad. NO:s tvekan föreslavas även av risken för att priskartellförbudetkringgås genom all prissamarbete omvandlas till försäljningsbolag. Delbör här också påpekas, anför NO, all del finns ett större antalsäljorganisationer än vad utredningen har beräknat. Inom åkeriseklorn finnst.ex. inemot 300 s.k. laslbilscenlraler. Dessa säljorganisationer har ofta enmycket dominerande ställning på lokala marknader. KOV,som ifrågasätter utvidgningen av förbudsområdel men som ändock tillstyrker denya förbuden med hänsyn till de starka konkurrens- och konsumentintressen somhärigenom skyddas, anser att det är angelägel alt sådana avlal förbjuds därpriserna är bindande för de dellagande förelagen. Sådana priskartellerförhindrar enligt KOV:s mening företag all verka efler respektive förelagsinneboende ekonomiska förmåga. SPKpekar på alt i specialmotiveringen (s. 406) sägs all också samverkan, samrådeller påverkan i fråga om maximipris, dvs. ett försäljningspris som fårunderskridas men inte överskridas, faller under priskartellförbudet. SPKställer sig tveksam till behovet av att förbjuda maximiprissällning i dettasammanhang, eftersom när det gäller braltoprisförbudet maximipris inte förbjuds(s. 402). Del kan enligt SPK knappast hävdas att samarbete ommaximiprissällning generellt har skadlig verkan. Ett tänkbart faU med skadligverkan är att en grapp samverkande förelag överenskommer om maximipriser föratt konkurrera ut ett annat förelag eller för all försvåra enförelagsetablering. För sådana fall bör del vara tillräckligt att generalklausulenkan tillämpas. SPKanser att ett problem är i vilken mån priskartellförbudet skall anses omfattasådana avtal som en leverantörsorganisalion träffar med ett köpande företageller en organisation av köpande förelag rörande priser och leveransvillkor.Som exempel kan anföras alt en åkeriförening gör upp med en mejeriförening ompriser och viUkor för mjölklransporter. Innan ett avtal sluts förekommervanligen samråd inom något organ inom åkeriföreningen om vUka priser ochvillkor som skaU erbjudas mejeriföreningen. Formellt skulle ett sådantförfarande enligt utredningens förslag omfattas av priskartellförbudet.Häremot talar dock del förhållandet all del kan vara praktiskt och därmedkostnadsbesparande att köparen (mejeriföreningen) kan välja att sluta avtalmed åkeriföreningen i stället för all ingå avlal med enskilda åkeriföretag. beslutar att de enskil- Prop.1981/82:165 394 damedlemsföretagen ej får sluta avlal med mejeriföreningen, bör dock enligt SPK:suppfattning priskartellförbudet vara tillämpligt. I delta fall har nämligenalternativen för mejeriföreningens agerande begränsats. - SPK anser detangeläget all det av förarbetena till den föreslagna lagen framgår all samverkanav nu angivet slag faller under priskartellförbudet. Länsstyrelseni finner ej anledning invända mot förslaget om alt införa förbudmot prisbindning, enär de synpunkter som underbygger förbudet motbraltoprissättning också i stort får anses föreligga såvitt avser prisbindning.Allvarliga konsekvenser av prisbindning kan sålunda bestå i att företag medhögl kostnadsläge skyddas mot konkurrens saml att företagsstrakturen på längresikt blir ineffektiv, anför . Vadangår förslaget om att undanta säljorganisationer från förbud finnerlänsstyrelsen dock detta "något betänkligt då just prisbindningsförbudelkan medföra att förelagen i stället styr sill handlande mot samarbete isäljorganisationer". Utredningen tycks emellertid föratsälla all detta problemkan lösas genom de regler som tillskapas för vissa fall av företagsförvärv,något som anser svårt att bedöma. anser docktillräckliga skäl föreligga för ett avstyrkande av den föreslagna undanlagsregeln.För den händelse alt reglerna om förelagsförvärv inle skulle komma altgenomföras anser det emellertid angeläget att utvecklingen avuppkomsten av säljorganisationer följs med speciell uppmärksamhet. Undantagetför prisrekommendalioner tillstyrks av . Inteheller minoriteten i i avvisar priskartellförbudet.Minoriteten säger uttryckligen sig dela utredningens uppfattning all det intemed hänsyn tiU bevisfrågan finns några skäl till all undanta samrådsförfarandetom man vill ha en effektiv bestämmelse och att det är riktigt all samarbete somredovisas öppet faller utanför förbudet. 1 fråga om prissamarbele betonarminoriteten att de mindre effektiva företagen genom prissamarbetet kan få ettskydd mot konkurrens från de andra, vilket kan medföra en allvarlig risk föratt företagsstrukturen inle anpassas till vad som är rationellt och effektivt.Prissättningen inom företag bör baseras på de enskilda förelagensförutsättningar och inle av en för branschen lämplig nivå. Uppenbara riskerfinns annars för all priserna anpassas till de minst lönsamma förelagen.Länsstyrelsens minoritet förutsätter att de föreslagna förbuden inte skallhindra att branschföreningar även i fortsättningen skall kunna verka. Sverigesadvokatsamfund delar utredningens uppfattning att skäl föreligger för förbudmot såväl öppen som dold bindande prissamverkan. En föratsättning måste dockvara, säger samfundet, all förbudei enbart träffar förfaranden som har skadligverkan. Sålunda konstaterar samfundet att öppna horisontellaprisrekommendationer och samverkan genom säljorganisationer inle enligtsamfundels bedömning kan sägas h sådan generell skadlig verkan att de börförbjudas. Svårigheten ligger då i all utforma förbudet mot priskarteller såprecist alt rätlssäkerhelssynpunklerna tillgo- 1981/82:165 395 dosesulan all förbudei ges en alltför vid eller snäv omfattning.Visserligen anser även samfundet att skäl finns att skärpa bestämmelserna ommarknadsdelning. I dessa fall uppkommer emellertid också konflikt mellan, å enasidan, rättssäkerhetssynpunkten och kravet på en lättolkad avfattning avförbudet och, å andra sidan, önskemålet all åtgärder som samhällel bör beivrafaller innanför förbudet resp. all tillåtna åtgärder faller utanför. Utredningen har löstavvägningen mellan generellt skadliga förfaranden och icke skadliga förfarandengenom att dels ange vissa förfaranden som inle är i fråga enligt 2 kap. 7 §,dels föreslå generella undanlag i 2 kap. 10 §. Undantag är emellertid såutformade att det blir omöjligt för den enskilde att exakt kunna bedöma om ettförfarande är förbjudet eller inle. Enligt samfundets meningtorde detta i praktiken komma att innebära all näringsidkarna, innan de vidtaren åtgärd såvitt avser prissamverkan eller marknadssamverkan, antingen kommeratt söka dispens enligt reglerna i 2 kap. 11 § oberoende av om de anserförfarandet förbjudet eller inte, eller helt avstår från en åtgärd som annarskunde ha positiva konkurrenseffekter. Delta kommer att innebära enadministrativ belastning på systemet, vilket inte torde öka möjUgheterna allsnabbi och effektivt kunna ingripa mot fall där verklig skada föreligger. Denföreslagna regleringen är därför enligt samfundets uppfattning inletillfredsställande. Enligt samfundets meningskulle en utökning av förbudsområdel till all omfatta priskarteUer ochmarknadsdelningskarteller på sätt utredningen har föreslagit innebära altförbuden inte enbart träffar konkurrensbegränsade åtgärder med skadlig verkan,vUket bl. a. skulle komma all innebära en kraftig utökning avdispensansökningar. Dessutom är avfattningen såväl av förbudei som avundantagen enligt 2 kap. 10 § inle tiUräckligt precis för alt uppfylla rimligakrav på rättsäkerhet. På grand härav kan samfundet inle acceptera utökningen avförbudsområdet enligt utredningens förslag. I stället förordar samfundet attnäringsidkare ges möjlighet att hos MD på förhand fä prövat huravida ett visstförfarande som näringsidkaren redan tillämpar eller avser att tillämpa ärförbjudet. Näringsidkaren skulle därvid vara fri att - utan alt därmed göra sigskyldig till brott mot förbudei -tillämpa förfarandet fram till dess MD:suttalande har erhållits. En ordning av detta slag kommer naturligtvis, säger samfundet,all medföra en viss ökad belastning för MD. Emellertid skall häremot vägas enlänkbar utveckling mot ett utökat dispensförfarande, varvid dispensprövningenäven kommer alt omfatta fall där sökanden med rätta anser sig tvungen sökadispens för att få fuU klarhet i frågan. Kan en ordning av nu föreslagenkaraktär inte införas, kan samfundet av rättssäkerhetsskäl inte tillstyrka enutvidgning av förbudsområdel till all omfatta även priskarteUer och marknadsdelningskarteUerutan vill i sådant fall förorda att förfaranden med skadlig verkan, som fallerinom dessa områden, överförs till missbruksområdet. 1981/82:165 396 konstaterar att utredningens förslag innebär all inle endastprissamarbele mellan konkurrerande eller presumtiva konkurrenter förbjuds ulanäven samråd om prissättning eller rabattering mellan sådana näringsidkareträffas av förbudei. Dessutom förbjuds näringsidkare all söka förmå annannäringsidkare till sådan förbjuden åtgärd. Som redan har redovisats iavsnitt 2.2.1 är organisationerna utifrån rättssäkerhelsaspekter starktkritiska mot all även samråd faller under förbudei. De förordar i stället attdet förbjudna handlingssättet i priskartellförbudet (2 kap. 7 §) - och även imarknadsddningsförbudet (2 kap. 8 §) - begränsas till all avse sådan samverkansom grandar sig på formliga avlal, skriftliga eller muntliga eller som"beslämls i samförstånd". Organisationerna kan i ochför sig vitsorda all prisbindningar generellt har en viss grad av skadlighel.All motsvarande skulle gälla för prissamråd är inle lika självklart. Typisktsett framstår inte prisöverläggningar som inle tar sig uttryck i faktisksamverkan som generellt skadliga från konkurrenssynpunkt. Tvärtom kan hävdasall även härigenom situationer eller åtgärder mellan konkurrenter som frånaffärsmässig synpunkt kan sägas sakna all grad av otillböriighet kommer attomfattas av förbudei. Samråd som innebär utbyte av prisinformation torde likaväl som del har en konkurrensbegränsande effekt vara konkurrensfrämjande. Förstnär överläggningen leder till all prisbindning uppkommer inträder de skadligaverkningar som från allmän synpunkt är angeläget all förhindra. Utredningenhar enligt organisationernas uppfattning inte heller genom någon analys ellerdokumentation visat i vilken grad redan samråd har en skadlig verkan. Vad somsynes ha motiverat utredningen all låta förbudei läcka även samrådssilualionenär "alt del i ett visst fall kan vara svårt all visa att ett likartalbeteende har skett i samförstånd" (s. 405). Enligt organisationernabör bevissvårigheter inle föranleda utvidgning av ett kriminaliserat områdeutöver vad som är nödvändigt särskilt inte om man därigenom med ett straffbudäven träffar beteenden som kan vara samhällsnyttiga. Därför bör enligt organisationernasmening generalklausulen tillämpas på samrådssitualionerna. Utredningenbehandlar på s. 405 i betänkandet priskarteUförbudets förhållande till utsändprisinformation och framhåller alt på vissa marknader flera eller allasamordnar sitt agerande ulan alt som grand härför behöver gälla någonöverenskommelse men alt del dock utgör en medveten samverkan. Medvetensamverkan kan, säger utredningen, "vara fråga om olika praktiskaarrangemang, direkta eller indirekta kontakter samt bl. a. utsänd prisinformationfrån prisledaren med förvarning om prishöjning som han planerar".Gränsdragningen mot objektiv information och aktivitet av tillåtet slag blirnära nog omöjlig all bedöma. Organisationernaframhåller att insamling av bl. a. priser och utsändande av historiskprisinformation även kan utgöra en del av branschföreningarnas verksamhet.Syftet härmed är huvudsakligen att öka kunskapen om 1981/82:165 397 marknadenför ati möjliggöra för enskilda företag all framgångsrikt kunna konkurrera. Detär av största vikt enligt organisationernas bedömning all inle regler ochlaglillämpning omöjliggör inhämtande av marknadskunskap av detta slag vare sigden mottagna informationen kommer från offentliga eller enskilda personer. Enligtorganisationernas mening saknas grand för att påstå att marknadsinformationgenerellt skulle medföra skadlig verkan. Detta synes också ha kommit tilluttryck i den sjunde konkurrensrapporten från (SyvendeBerelning om Konkurrencepolitikken, , s. 20-21).Inte ens i synes det organisationerna som om man på här ifrågavarandeområde har funnit del självklart att förfarandena skall förbjudas "perse". (A.D. Neale: The Antiirast Laws of the U.S.A., 2. uppl. 1970, s.404). Erfarenheternafrån EG och har enligt organisationernas mening lett myndigheterna till alli fråga om marknadsinformation inta en nyanserad hållning. För svensk delsynes erfarenhelsunderlag för bedömning av konkurrenseffeklerna avmarknadsinformation föreligga i myckel begränsad omfattning. Inle minst ärMD:s praxis härvidlag outvecklad. Eftersom internationeUa erfarenheter inle ärentydiga och det svenska erfarenhels-underlaget bristfälligt samtmarknadsinformation från teoretiska utgångspunkter kan framstå som såvälkonkurrensfrämjande som hämmande anser organisationerna att frågan omkriminalisering är för tidigt väckt. Huruvida tillgängligheten avmarknadsinformationen i det enskilda fallet medför skadlig verkan kan intebedömas utan en grundlig undersökning av de aktuella marknadsförhållandena.Därför bör enligt organisationerna generalklausulen även fortsättningsvis ägatillämpning på ifrågavarande förfaranden. 415 i betänkandet under speciaimotiveringen till anbudskartellförbudetanför utredningen följande: "Iblandförekommer också viss spridning inom en bransch av vad som endast ärinformation om skedd kostnadsutveckling m. m. , förändring avofficiella index eller annat. Detta material för självständig beräkning av skildaföretags anbudssummor utgör inte ett otillåtet prissamarbete enligt 9 §." Alldenna form av information inle träffas av priskartellförbudet torde vara ställtutom tvivel. En motsatt tolkning skulle framstå som orimlig. Organisafionernavill dock förorda att ett motsvarande molivultalande även kommer till uttryckunder priskartellförbudet. LRFhar redovisat den ståndpunkten att generalklausulen i KBL fungerattillfredsställande. Med hänsyn till all missbruksprincipen innebär selektivaingripanden har förelagen i näringslivet förhållandevis fritt kunnat utvecklaoch pröva olika samarbetsformer. Förbudsprincipen är en stelare regleringsformgenom att lagstiftaren i förväg måste precisera vad som Prop.1981/82:165 398 typisktsett är så skadligt all det är motiverat med förbud. Denna stelhet försvinnerenligt LRF:s mening endast i ringa mån genom möjligheter till dispens. EnligtLRF:s uppfattning kan mera utvecklade förbudssyslem ha sin plats inomrättsordningar som gäller på siora marknader med liten utrikes-påverkan ochmyckel stora företag. På en marknad av svensk typ föreligger stora risker altomfattande förbud får negativa bieffekter. Om lagstiftaren trots allt väljerförbud får det förbjudna området inte tas lUI i överkant utan enbart avse sådanaklandervärda förfaranden som det är typiskt sett angelägel att förhindra ochdär missbraksprincipen visats vara otiUräcklig. Utredningen synes ha drivitsav en i och för sig förståelig ambition all göra lagen effektivare. DenaUmänpreventiva effekt som otvivelaktigt uppslår med förbuden drar dock med sigen rad nackdelar som kräver noggrant övervägande, anför LRF. Delsom är otillåtet i förslagen till priskartell- och marknadsdelningsförbud (2kap. 7 och 8 §§) - och även i det skärpta anbudskartellförbudet -är all ingåeller tiUämpa avlal eller all eljest samråda eller samverka om det förbudenriktar sig mot. Själva förfarandet är straffbart. Skada anses typiskt settföreligga. LRF anser alt definitionen är synneriigen vag. Den lederoundvikligen fill betydande tolkningssvårigheler med åtföljande rättsosäkerhet. LRF noterar alt del s. k.karteUfallel KBL innehöll en liknande oklar formulering, nämligensamverkan på grand av kartellavtal eller annan överenskommelse "ellereljest i tyst samförstånd fillämpat gemensamt förfarande".Departementschefen godtog avgränsningen med följande motivering:"Betänkligheterna får så mycket mindre betydelse, om man, som idepartementsförslaget avses, icke ger prövningsorganel rätt all ingripa påannat sätt än genom att uppta förhandling med vederbörande" (prop.1953:103, s.136). Häri instämmer LRF. Utredningsförslagetomfattar, framhåller LRF, även icke avtalsbunden samverkan. Utredningen anförsom skäl härför att del i ett fall kan vara svårt alt visa all ett likartalbeteende har sketl i samförstånd. Vagheten i gränsområdet framgår ytterligareav följande uttalande av utredningen (s. 405): "Delbör tilläggas att i begreppet samråda ligger ett krav på ett konkret handlandesom har karaktären av all man rådslår i frågan om prissättning ellerrabattering och som inle endast utgör ett mer lösligt omnämnande av prisfrågor.Förbudet avser alt hindra näringsidkare all söka uppnå samarbete omprissättning men inte att förbjuda varje form av prisdiskussioner." Delär enligt LRF:s mening uppenbart att stora bevis- och tolkningsproblem uppstårdå del gäller att dra gränsen mellan lösliga omnämnanden av prisfrågor ochrådslag. Man skall beakta alt del näringsidkare emellan finns åtskUliga fulltrimliga och försvarbara skäl till att priser förs på tal i Prop.1981/82:165 399 t.ex. informativt syfte. Att utvidga det kriminaliserade området tUl samråd ochliknande förfaranden på grund av bevissvårigheler, som utredningen synes hagjort, är enligt LRF inle godtagbart. Problemenssvårighetsgrad understryks av utredningens uttalanden (s. 405) om paralleUlhandlande och samordnade förfaranden. Medveten samverkan kan, sägerutredningen, "vara fråga om olika praktiska engagemang, direkta ellerindirekta kontakter samt bl. a. utsänd information från prisledaren medförvarning om prishöjning som han planerar". Härtill anför LRF attköparnas krav på information före prisändringar i många fall synesvälgrandade av praktiska skäl. Huvudregelni förbuden uppfyller inle de krav som bör släUas på föratsebarhet ochrättssäkerhet. Än mera gäller detta "försökskriminaUsering-en" iförbuden. Detta förslag innebär enligt LRF ett anmärkningsvärt utvidgande avdet straffbara området som understryker och ökar de stora bedömningssvårighetersom följer med en allmän kriminalisering enligt huvudreglerna. Uttrycket"söka förmå" återfinns i alla förbudsbesläm-melserna. Skadlighetenanses inbyggd i förfarandet. Delär ovanligt, anför LRF vidare, all försök straffbeläggs inom special-straffrätten.Utredningen synes också ha sökt närma sig de allmänna försöksreglerna ibrottsbalken, dock utan att fullfölja. Vad utredningen avser att angripa ärfrämst påtryckningsförsök. På s. 406 (priskartdlbe-stämmelsen) sägerutredningen att om försöket leder liU samråd blir båda parter ansvariga ochfortsätter: "1 uttrycket söka förmå ligger ett krav på medveten aktivitetsom inte endast är obetydlig. Det krävs inte för slraffbarhel alt någon formav påtryckningsmedel används." På s. 402 (bralloprisbeslämmelsen) sägerutredningen: "Åtgärden kan bestå i uppställandel av villkor i anbud, vidavtalsslut eller eljest. Sådana villkor omfattas av uttrycket söka förmå,vilket vidare läcker alla former av aktivitet för att få till stånd denlägstprisbindning som paragrafen tar sikte på." LRF noterar att de nyaförbuden föreslås omfatta också verksamhet i och genom organisationer.Beträffande priskartellförbudet anför utredningen alt med näringsidkarejämställs sammanslutning av näringsidkare. Detta innebär - vid tillämpningen avbestämmelsen 2 kap. 7 § - alt en branschförening inte får samverka ellersamråda om bestämmandet av pris eller rabatt med en näringsidkare i sammasäljled som del föreningen representerar genom sina medlemmar. Föreningen fårinle heller i sådant fall utöva påverkan på sådan näringsidkare. Utredningenpåpekar också alt samverkan eller samråd meUan konkurrenter även kan i sinhelhet ske i föreningsform och därvid komma till uttryck i föreningens stadgareller i föreskrifter som föreningen utfärdar. Beslut av sammanslutning av näringsidkarejämställs med samverkan eller samråd. Samarbetet i en förening e.d. behöverdock inte visa sig i sådana eller andra skriftliga och öppna former. Samarbetetkan också bedrivas slutet inom föreningsstyrelsen i en särskild priskommitlée. Del kan också ha den juridiska formen 1981/82:165 400 Motsvarande till vad nu sagts gällermarknadsdel-ningsförbudels omfattning. LRFkonstaterar all förbuden genom nu nämnd omfattning får stor inverkan pålanlbrakskooperalionens samarbetsformer genom arbetsfördelningen på olika ledoch verksamheten i riksorganisationerna, LRFsäger sig inle kunna finna alt behov har visals ay regler med slraffbarhel iden omfattning utredningen har föreslagit. Gränsdragningen mot objektivinformation och aktivitet av tillåtet slag blir nära nog omöjlig att bedöma.Det kan inte anses ändamålsenligt att för näringslivet ha straffbestämmelserbeträffande vilka berörda näringsidkare inte har tillräcklig möjlighet att iförväg bedöma om de gör sig skyldiga till straffbar handling. ej av att NO i somliga fall kan la upp ett förfarande i MD i ställetför all anmäla det tUl eller medge åtal. Rättssäkerheten kräver alt ingenskall vara så hänvisad till NO:s bedömning då del gäller huravida straff skallkunna ådömas. Sammanfattningsvisavstyrker LRF förslagen till nytt priskartellförbud och nyttmarknadsdelningsförbud. Enligt LRF:s mening är del tillfyllest all särskiltuppmärksamma pris- och marknadsddningsavlal och annan sådan samverkan inomramen för generalklausulens tillämpning. ÄvenKF är negativt tiU priskartellförbudet och anser att det bör utgå urlagförslaget (närmare härom under avsnitt 2.2.5). påminner om att priskarteUer enligt gällande lag faller undergeneralklausulen och behandlas inom ramen för förhandlingsförfarandel.