prop · G50337 · 1981-12-31 00:00:00 — Centralnämndenför fastighetsdata delar DALK;s uppfattning att det är angeläget att slå vaktom offentlighetsprincipen och med lämpliga åtgärder motverka att denna urholkasgenom användningen av ADB. framhåller ävenatt det är angeläget att eftersträva klara och enhetliga regler påifrågavarande område och hos berörda myndigheter kunskap rörande hanteringen avADB-upptagningar från offentlighetssynpunkt. Införandet av ADB-system kanenligt nämnden också skapa betydligt bättre förutsättningar för tillgång tilluppgifter och därmed tillgodoseende av offentlighetsprincipen. Inte minstfastighetsdatasystemet sägs utgöra ett bra exempel på detta. UHÄ menar att det är angeläget att det genom författningsker en komplettering och precisering av gällande regler, eftersom de aktuellafrågorna är såväl svårtillgängliga som svårbedömbara. Användningen av ADB har i grunden förändrat villkoren förden statliga och kommunala förvaltningens verksamhet. Myndigheternas tillgångtill informationer har ökat starkt. Förändringarna har skett snabbt och fåttdjupgående konsekvenser på åtskilliga områden. Den tekniska utvecklingen ärännu långtifrån avslutad. Det torde inte vara överdrivet att påstå attsamhällsadministrationen snart är helt beroende av ADB. Prop.1981/82:37 35 Mankan säga att tillämpningen av offentlighetsprincipen blir mer kompliceradallteftersom datoriseringen ökar. Ju mera sammansatt och svåröverskådligtsamhällsmaskineriet blir desto viktigare blir det att medborgarna kanaktivt granska myndigheternas verksamhet. Därför måste de ha tillgång tillmyndigheternas informationer i samma utsträckning som myndigheterna själva, ominte sekretesshänsyn lägger hinder i vägen. Mot denna bakgrund är det angelägetmed åtgärder i den anda som präglar DALK:s nu remitterade betänkande. Värnpliktsverketansluter sig till uppfattningen att det föreligger ett behov av attkonkretisera handlingsoffentligheten i praktiska tillämpningsregler förmyndigheterna och för allmänheten. Samma åsikt framförs av . Dejuridiska fakultetsnämnderna vid universiteten i , och Stockholmhör också till dem som anser att det behövs föreskrifter för att ge denenskilde hjälp och vägledning vid sökandet efter information i offentligaADB-system. Nämnden vid i yttrar att det kan förutses attden praktiska tillämpningen av de nya reglerna i 2 kap. TF, som trädde i kraft1978, under överbUckbar framtid kommer att medföra svårigheter. Vissprecisering och komplettering av anser nämnden därför motiverad. Statensprovningsanstalt uttalar att det för myndigheter som använder ADB-utrustningtorde föreligga ett behov av vägledning när det gäller att tillgodose bådeoffentlighetsprincipens och sekretessregleringens krav. Anstaltens roll som ettservice- och kontrollorgan i samhällets tjänst skulle förstärka detta behov, omanstalten använde ADB-utrustning i större omfattning. /?ÄKförklararatt verket delar uppfattningen att svårigheterna att tillämpaoffentlighetsprincipen ökat och anmärker att begreppsapparatenmedför tillämpningsproblem. Ävenandra förhållanden försvårar tillämpningen av offentlighetsprincipen. Bristenpå fackkunskap- både hos myndigheterna och hos allmänheten - är en sådanfaktor. En konflikt kommer vidare alltid att råda mellan å ena sidan kraven påintegritet för enskilda och andra sekretessintressen och å andra sidanoffentlighetsprincipen. Praktiska anordningar av skilda slag är viktiga frånsäkerhets- och sårbarhetssynpunkt. Kostnaderna utgör ofta ett hinder. Allmänhetenstillgång till information hos myndigheterna grundar sig författningsmässigtinte bara på offentlighetsprincipen. Bestämmelser om service frånmyndigheternas sida finns dels i 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100), dels iförordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet.Myndigheternas åligganden enUgt servicereglerna går längre än enligtoffentlighetsprincipen, eftersom servicereglerna avser också annan informationinom verksamhetsområdet än sådan som återfinns i allmänna handlingar.Gränsdragningen har betydelse bl. a. på grund av att serviceåtagandena kaninskränkas av hänsyn till arbetets behöriga gång. Gränsen mellan vad som ärskyldigheter enligt offentlighetsprincipen och vad som är myndighetsserviceframstår dock ofta som flytande. 1981/82:37 36 anser att det finns ett stort behov av vägledning förprövningen av frågan när en ADB-upptagning är allmän handhng. Detta har enavgörande betydelse för bedömningen av effekterna av lagförslaget. I dagslägetanvänds t. ex. datorer ofta som arbetsinstrument i det löpande arbetet.ADB-lagrad information har då karaktären av arbetsmaterial. Lagförslaget fårenligt institutet mycket olika innebörd vid en extensiv eller restriktivtillämpning av vad som omfattas av offentlighetsprincipen. remissinstanser framhåller behovet av åtgärder med hänsyn särskilt tillutvecklingen inom informationsteknologiområdet. Flera betonar att det ärväsentligt att handlingsoffentUgheten inte urholkas genom en ökadADB-användning. Enligtmin mening är det ställt utom tvivel att kompletterande regler i de hänseendenkommittén föreslagit behövs för att inte handlingsoffentligheten skall urholkasgenom nya tekniker. Härtill kommer, som antyds i betänkandet och som anförs ien inom för ADB och Juridik upprättad rapport, nr1980:17, att det torde förhålla sig så att inte alla myndigheter som använderADB har klart för sig vad som krävs av dem för att fullgöra de grundlagsfästaskyldigheterna mot den enskilde på handlingsoffentlighetens område. Av2 kap. tryckfrihetsförordningen framgår numera uttryckligen attoffentlighetsprincipen gäller också upptagningar för ADB. Emellertid torde denspeciella tekniken med ADB för mänga innebära praktiska svårigheter attutnyttja materialet. Att uppgifter finns på data kan alltså betyda att det inteär lika lätt för allmänheten att komma åt uppgifterna som om de funnits i enhandhng av traditioneUt slag. Det finns därför en risk att offentlighetsprincipenblir mindre värd just i fråga om datalagrad information. Allt fler uppgifterförs över på data. skulle konsekvensen kunna bli attoffentlighetsprincipen, om ej i teorin så dock i praktiken, urholkas. Det ärdärför betydelsefullt att man ser över de regler som bär upp denna princip ochatt man gör det med särskild hänsyn till de praktiska möjligheterna förallmänheten att utnyttja datamaterial. Detär inte bara genom ADB som tekniken kan innebära problem att fullt ut tillämpaoffentlighetsprincipen. Liknande problem torde föreligga för information somförvaras i form av t. ex. mikrofilm eller mikrofiche. I den mån kommitténsförslag genomförs bör det därför i tillämpliga delar gälla även andra tekniskaupptagningar än ADB. Detta torde inte medföra några speciella komplikationer.Behovet av regler för upptagningar synes finnas redan nu och det lär därförinte finnas anledning att vänta för att eventuellt "på göra omden nu föreslagna lagen på sådant sätt att bestämmelserna blir tillämpliga ifråga om alla allmänna handlingar, oavsett vilka tekniska hjälpmedel somutnyttjas av myndigheterna" (s. 54). 1981/82:37 37 Utvecklingen har lett till attinformation i allt större omfattning lagras på sådant sätt att den endast kanavläsas med tekniska hjälpmedel. Härigenom har svårigheterna för allmänhetenatt ta del av denna information ökat. Svårigheterna torde bl. a. ha sin orsak iallmänhetens bristande kunskaper i ämnet och de rent praktiska svårigheternaatt utnyttja materialet. Datalagrade uppgifter kan alltså vara svårare atterhålla för allmänheten än om de funnits i en handling av konventionellt slag.Eftersom allt fler uppgifter hos myndigheterna förs över på data eller annan modernteknik för lagring av information, finns därför en risk attoffentlighetsprincipen inte kan upprätthållas för sådana upptagningar. Enligtstatens jordbruksnämnds uppfattning är det angeläget att allmänhetens tillgångtill information från myndigheterna inte försämras på grund av att informationlagras maskinellt. Betänkandet innehåller enligt nämndens mening en riktigbeskrivning av problemen kring offentlighetsprincipen och ADB. i förklarar att det kanifrågasättas om det behöver införas en särreglering av ADB-medierna frånoffentlighetssynpunkt. ADB-medierna som informationsbärare skiljer sig dockväsentligt från andra mer konventionella metoder för dokumentation och lagringav information. Det som framför allt gör att ADB-medier inte kan jämställas medde vanliga metoderna för informationslagring - papper med tryck - är deoändligt mycket större möjligheter att snabbt lagra (registrera) och bearbetamycket stora informationsmängder samt att sammanställa och fritt efter vars ochens behov bearbeta och använda information från olika ADB-register, oavsett omuppgifterna i dessa primärt insamlats för andra, bestämt angivna, ändamål. Medde möjligheter ADB erbjuder ökar efterfrågan kraftigt på den varierande ochomfattande information, som finns lagrad i de offentliga ADB-registren. Ettexempel på detta är det starkt'tilltagande intresset för uttag avpersonuppgifter efter varierande urvalsgrunder ur offentliga ADB-register förkommersiellt bruk. Det ökandeutnyttjandet av ADB för registrering och lagring av myndigheters beslut ochpersoninformation utgör emellertid en fara för att allmänhetensmöjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet kan försvåras. Allinformation som lagras i ADB-medium kräver någon form av hjälpmedel för attkunna läsas av det mänskUga ögat, t. ex. utskrift på papper, överföring tillbildskärmsterminal etc. Detta förutsätter att det finns lämpligautskriftsprogram eller att registren är åtkomliga via bildskärmsterminal. Isistnämnda fall måste också finnas terminalrutiner, som är anpassade förändamålet, teknisk utrustning och personal som kan hjälpa till medterminalsökning etc. Allmänheten- inte minst massmedia - ställer ofta mycket komplicerade krav på myndigheterna,när det gäller uttag av uppgifter, som finns lagrade i ADB-register.Skyldigheten att tillmötesgå allmänheten med upplysningar och utlämning avuppgifter ur offentliga ADB-register upplevs av berörda myndigheter ofta somstörande och hindrande för den ordinarie verksamheten, framför allt som det iallmänhet innebär ett ganska betydande merarbete för personal, som arbetarunder stark tidspress för att klara sina ordinarie arbetsuppgifter. 1981/82:37 38 Dessaomständigheter kan leda till, att utlämningen av uppgifter ibland fördröjs. Olikauppfattningar finns om på vilket sätt skyldigheten enligt TF måste eller fårfullgöras. Detta leder till att skyldigheter och rättigheter enhgt TF ochsekretesslag tillämpas olika hos olika myndigheter. En bättre hkformig-het itillämpningen av offentlighetsreglerna måste eftersträvas inom den offentligaförvaltningen. Detta bör vara möjligt att åstadkomma med en särskild lag enligtDALK:s förslag, som inom TF:s ram detaljreglerar den enskildes rätt att få delav upptagningar för automatisk databehandling och de skyldigheter deregisteransvariga myndigheterna har att med hänsyn till arbetets behöriga gånglämna ut offentliga uppgifter till allmänheten. anser det numera stå klart att kraven på ökad rationalitet ocheffektivitet i statlig och verksamhet liksom nya krav påsamhällsadministrationen har medfört en ständigt ökande användning avADB-teknik. Teknikens system och funktioner är för de flesta människor svåraatt klarlägga och begripa. Detta har minskat allmänhetens möjligheter att hittaoch ta del av information som samlas hos olika myndigheter. Denna utvecklingmot ökad användning av ADB har givna samhällsekonomiska fördelar men deekonomiska strävandena får självfallet inte leda till en urholkning avoffentlighetsprincipen i TF. Bakgrunden till nu föreliggande lagförslag är redan kan konstatera en sådan ogynnsam effekt på offentlighetsprincipeneller att det i varje fall föreligger betydande risker. delar DALK:s slutsatser om behovet av en lagstiftning till stöd för omhandlingsoffentligheten. Ominskränkningar i tillgängligheten till information skulle ske under åberopandeav att datateknik används, skulle allmänhetens inställning till datateknikpåverkas negativt och försvåra annan önskvärd användning. Frågan är under vilkaformer och i vilken takt som datatekniken kan ställas till allmänhetensförfogande på sätt som DALK föreslår. Även om lättheten att använda ADButvecklas mycket snabbt, kommer praktiska och kostnadsmässiga hinder attföreligga . Datasystem som utvecklats för att betjänaden egna verksamheten hos myndigheterna kräver ett omfattande anpassnings-eller nyutvecklingsarbete, om DALK:s yttersta krav skall tillgodoses, nämligenatt en enskild person utan ADB-kunskaper och utan assistans skall kunna ta framönskad information via en bildskärm. Nya behörighets-, sekretess- ochsäkerhetssystem erfordras. Datatekniken möjliggör endramatisk utveckUng vad avser utsökning och sammanställning av information. Detär därför av yttersta vikt att entydiga och praktiskt tillämpbarasekretessregler utformas för information om individer och företag. Särskilt ärsekretesskyddet för företagsinformation otillfredsställande. Nya sökmetoder kanbehövas. Kapacitetsproblem kan uppkomma. Graden av erforderliga insatservarierar naturligtvis mellan olika system, men torde i åtskilliga fall varaomfattande och därmed kostsamma. 1981/82:37 39 Datainspektionen diskuterar också utförligt ADB-användningi förhållande till offentlighetsprincipen. Datainspektionen vill framhålla att oavsett ADB-teknikensinverkan har offentlighets- och sekretessreglerna alltid varit mycket svåra atttillämpa. Teori och praktik skiljer sig ofta åt. Datainspektionen kräver itillståndsansökningar från myndigheter regelmässigt besked om depersonuppgifter som berörs är skyddade genom sekretess eller inte. Detta harsjälvfallet betydelse för bedömningen enligt datalagen (1973:289) av risken förotillbörligt intrång i enskilds personliga integritet. Även om det ankommer påvarje myndighet att självständigt avgöra frågor om utlämnande av allmännahandlingar (upptagningar) har inspektionen ofta haft anledning att uppmärksammafelaktiga tillämpningar av sekretessreglerna. Det är mycket vanligt attsekretess oriktigt anses föreligga. har inspektionen försökt att isina beslut försiktigt erinra berörda myndigheter på de rätta förhållandenautan att påta sig rollen av rådgivande organ. har avresursskäl sådan verksamhet måst lämnas därhän. Prövning av dessa frågorankommer på andra - främst förvaltningsdomstolarna - som dock i mycketbegränsad utsträckning torde få tillfälle att pröva ärenden av detta slag.Framöver kommer inspektionen att överväga att avstå från att itillståndsbesluten ta med myndigheternas uppgift om sekretess iansökningshandlingarna eftersom dessa uppgifter - som justitiekanslern underhand påpekat - kan oemotsagda missleda allmänheten och myndigheten. Offentligt anställda måste nu med anledning av den nyasekretesslagstiftningen, som trädde i kraft , från grunden sättasig in i gällande regler. Förhoppningsvis kan de härvidlag nödvändigautbildningsinsatserna förbättra rådande situation. Mot bakgrund av den bristande kunskapen om offentlighetoch sekretess samt datainspektionens övriga erfarenheter framstår numera denenskildes situation som mera rättvisande skildrad i den av Arbetsgruppen förADB och juridik vid universitets juridiska institution pubhceradeuppsatsen (nr 1980:17) än i DALK:s betänkande.Utan tvekan är det dock så att den enskilde endast i begränsad utsträckningutnyttjar sin rätt till insyn enligt tryckfrihetsförordningen, men när det välsker är det av största vikt att det kan ske på det sätt som avsetts igrundlagen. Genom denökade användningen av ADB-register hos myndigheter har kommersiella massuttagav personinformation underlättats (befolkningsdata, bilregisterdata, rättsdataetc). Det finns risk för att detta utnyttjande kommer att öka i omfattning irådande ekonomiska läge där myndigheter uppmanas eller de facto tvingas att iökande utsträckning utnyttja sina databehandlingssystem kommersiellt. Frånsettatt detta bidrar till att förändra myndigheternas roll från serviceorgan i vart fall delvis affärsdrivande verksamhet påverkar det också situationenför den enskilde. Hans begäran av uttag av enstaka uppgifter synes ej sällansvårare att tillmötesgå än framställningen om massuttag, somdatabehandlingssystemen ofta anpassats för. Härtill kommer att myndigheternasmarknadsföring av innehållet i personregister - till vilket uppgifternaursprungligen insamlats för rent administrativa ändamål - kan komma attfå allvarliga konsekvenser för medborgarnas förtroende för myndigheternasverksamhet. 1981/82:37 40 Frågorna om offentlighet och sekretess kommer fortlöpandeatt kräva stor uppmärksamhet. Önskemål föreligger om ökad informationsfrihetoch skydd för den personliga integriteten. Det innebär redan nubetydande svårigheter att balansera dessa önskemål. Redan nu medger ADB-tekniken och mikrofilmstekniken lagringoch bearbetning i stordatorer av miljontals dokument som genom telekommunikationsteknikenkan sekundsnabbt bli tillgängliga över hela kontinenter eller från en kontinenttill en annan. Dessa enorma mängder information, som lagrats för avregisterförarna bestämda ändamål (så långt dessa varit förutsebara), visar sigofta plötsligt kunna användas av andra på många oförutsedda sätt som avregisterförarna betraktas som negativa. Detta leder ofta till krav på sekretesseller andra skyddsåtgärder med fortlöpande begränsning av t. ex. allmänhetensmöjligheter till kontroll av myndigheterna som resultat. Dessa negativaeffekter förstärks ej sällan genom informationsutbytet mellan ett stort antaldatabehandlingssystem. Möjligheten att förutse negativa effekter vid sambearbetningenmellan två eller flera databehandlingssystem begränsas genom att effekterna kanuppkomma långt utanför den egna organisationen. Datainspektionens intresse koncentreras självfallet tillden viktiga frågan om skyddet för den personliga integriteten. Trots dettafinns anledning att påpeka att i det vidare perspektivet ingår likartade frågorom datasäkerhet och samhällets sårbarhet osv. Ytterhgare en väsentlig fråga avicke obetydlig ekonomisk karaktär är arkiveringen av datamedier. Behovet avfortlöpande kopiering och konvertering är stort och kommer att växa om det överhuvud taget skall vara- meningsfullt att spara de stora informationsmängder somman nu av tradition strävar efter att bevara för framtiden. Den tekniska utvecklingen kommer snart att ställa nya kravpå avvägningen mellan de nämnda motstående intressena. För att förhindra attde grundlagsenliga rättigheterna blir teori medan den praktiska verklighetengår i en helt annan riktning krävs en mer eller mindre fortlöpande bevakning avden nya teknikens effekter på offentlighet och sekretess. Det är viktigt attstatsmakterna bevakar att den tekniska utvecklingen och grundlagen anpassastill varandra. Risken är annars påtaglig att offentlighetsprincipen i praktikensätts ur spel . , , centralastudiestödsnämnden, kronofogdemyndigheten i , LO och Sverigesadvokatsamfund hör också till dem som framhåller behovet av åtgärder för attsäkerställa offentlighetsprincipen vid ADB-användning. ADB-teknikens effekter på förhållandena inom arkivområdetdiskuteras av vissa myndigheter. ser det som naturligt att den hotandeurholkningen av offentlighetsprincipen möts med en lagstiftning, som tar siktepå upptagningarnas gallring och vård. har haft befattningmed arkivfrågor, som knyter sig till den automatiska databehandlingen. Detförsta gallringsbeslut, som avsåg ADB-material, fattades av år1965. F. n. mottar ämbetsverket i stegrad takt magnetband förlångtidsförvaring; enbart under innevarande budgetår beräknar ämbetsverket attinemot tre- 1981/82:37 41 tusen band kommer att mottagas. Den erfarenhet riksarkivetvunnit under sin befattning med de elektromagnetiska databärarna och derasarkivproblem har bekräftat, att den nya informationstekniken i flera ohkaavseenden kan påverka handlingsoffentligheten, inte sällan i negativ riktning.Även i flera av landsarkivens yttranden understrykes, att datoriseringen iflera avseenden kan försvåra offentlighetsprincipens tillämpning. Deuppkommande svårigheterna hänför sig dels till upptagningarnas underhåll ochvård, dels riil tillhandahållandet av informationen. I den offentliga debattenhar tillgängligheten i allmänhet dominerat. Diskussionen har företrädesvisuppehållit sig vid medborgarnas svårighet att överblicka ADB-registren och vidde tekniska komplikationer, som i praktiken försvårar utnyttjandet av dem. 1synnerhet om frågan ses i ett något längre perspektiv, är det emellertiduppenbart, att brister i upptagningarnas vård kan skapa lika stora hinder föroffentligheten, som det försvårade tillhandahållandet kan medföra. Om upptagningarna vanvårdas, eller om informationen inte itid överförs till nya databärare, sätts offentligheten ur spel. Skeröverföringen till nya band på sådant sätt, att delar av informationen gårförlorade, blir följden en oreglerad gallring. Om konvertering till nya bandunderlåts, när en maskintyp tas ur bruk, blir tillgången till informationenomöjliggjord eller starkt försvårad. Om direktminnenas innehåll överförs tillmagnetband i ostrukturerad form - genom s. k. dumpning - blirinformationsmassorna i realiteten otillgängliga. Om den dokumentation, som hörtill ADB-systemen, ej tas till vara, kan de begagnade kodbeteckningarna bliobegripliga eller i varje fall ge anledning till missförstånd. På liknande sätt kan en godtycklig eller felaktigt utfördgallring begränsa insynen i större eller mindre grad. Om periodiska uttag görsför att bevaras för framtiden, är det av vikt, att uttagen ger en objektivavspegling av registerinnehållet. Det börbetonas, att datoriseringen indirekt kan påverka handlingsoffentligheten ävendå det gäller andra slag av handlingar än upptagningar. Om t. ex. diariet försmed en minidator - vilket ej sällan sker, bl. a. hos kommunala organ - ochinformationen endast lagras på disketter eller andra hknande lagringsmedel avringa varaktighet, kan följden bli att diariet är utplånat.Därmed försvinner också möjligheten att med diariets hjälp orientera sig i detbakomliggande aktmaterialet. Självfallet utplånas därmed också de noteringar avbeslutskaraktär, som kan ha gjorts i diariet. Sammanlagt är det mycket betydande aktbestånd som numerakan göras tillgängliga endast genom sökning med datoriserade register. I detremitterade betänkandet fastslås klart, att inte endast tillhandahållandetutan också vården av upptagningarna är av betydelse, om offentlighetsintressetskall kunna tillgodoses. Från arkivsynpunkt finns det anledning att instämma idenna uppfattning. i konstaterar att DALK påpekat attdet moderna samhället har skapat helt andra villkor för offentlighetsprincipenän de som gällde , då principen tillkom. Först och främst rördet sig om ett storskalighetsproblem. Myndigheterna har enligt DALK såmycket information att de själva har svårt att hålla reda på och överblickaden. 1981/82:37 42 Denna karaktäristik stämmer mycket väl med landsarkivetserfarenheter av situationen hos statliga och kommunala myndigheter. I -till skillnad från vad fallet är i andra länder - finns emellertid ett utmärktinstrument för att skapa överblick i informationsmängderna, nämligenförteckningsplanerna och arkivförteckningarna. I den nya sekretesslagen kan mansäga, att problemet väl ensidigt fokuserats på ett registreringsinstrument,nämligen diarierna. Arkivförteckningen är ett lika viktigt hjälpmedel förinformationsåtervinning som diarierna och det är väsentligt att detta framhävsi alla sammanhang, där offentlighetsprincipen diskuterats. Av den allmänna debatten kan man ibland få det intrycketatt offentlighetsprincipen är tidsbegränsad. vill emellertid medskärpa framhålla, att så inte är fallet. Allmänheten har rätt inte enbart tilldagsaktuell information utan även till sådan som gäller i förgången tidbehandlade förhållanden. Det innebär krav på god ordning i arkiven. Det innebärockså krav på beständiga och läsbara ingångar till materialet. Ur densynpunkten kan ADB-tekniken inge starka betänkligheter.