mot · G4022001 · 1981-03-13 00:00:00 — av m. fl. med anledning av proposition 1980/81:97 om skolforskning och personalutveckling Den pågående utvecklingen på skolans område bl. a. i form av en omfattande decentralisering av uppgifter och ansvar till kommuner och enskilda skolor innebär konsekvenser också för den statliga skoladministrationen. Denna fastställdes i sin nuvarande utformning i ett utbyggnads- och förändringsskede då behovet av centrala regler och anvisningar var nödvändiga instrument för att genomföra det önskade reformprogrammet. Till bilden hör även kommunreformen, som inneburit att en stor del av landets kommuner fått sådan storlek att det är möjligt för dessa att påta sig ett större ansvar för skolans fortsatta reformering än vad som varit möjligt. Dessa nya förutsättningar är grunden för de förslag om en ändrad statlig skoladministration samt om skolforskning och personalutveckling som förs fram i föreliggande propositioner. Vi delar föredragandens mening att propositionen om den statliga skoladministrationen är att se som en konsekvensproposition. Den statliga skoladministrationen har utretts i olika sammanhang . betänkande (SOU 1973:48) Skolans regionala ledning överlämnades till utredningen om skolan, staten och kommunerna, vars betänkande (SOU 1978:65) Skolan. En ändrad ansvarsfördelning innehöll synpunkter och förslag rörande den kommunala och statliga skoladministrationen. Denna utredning följdes av skoladministrativa kommittén, vars betänkande (SOU 1980:5) Förenklad skoladministration ligger till grund för den nu presenterade propositionen om den statliga skoladministrationen. Propositionen följer i stort kommitténs förslag och därav föranledda remissyttranden. Genom att överföra administrativa uppgifter till regional och lokal nivå bör det vara möjligt att frigöra resurser på central nivå för långsiktig planering och utvärdering av skolarbetet som den centrala administrationen begränsas. Vi ställer oss bakom en sådan utveckling. vill vi understryka betydelsen av den centrala skoladministrationens roll i fråga om att uppnå en likvärdig utbildningsstandard över hela 1 1980/81. Olika undersökningar visar på betydande skillnader i utbildningsstandard inom och mellan olika kommuner. Det tillhör den statliga skoladministrationens viktigaste uppgifter att skapa bättre förutsättningar för att ute på fältet uppnå målet om likvärdig utbildningsstandard. De förändringar av skoladministrationen på central och regional nivå som angavs av utredningen om skolan, staten och kommunerna samt skoladministrativa kommittén hade detta som utgångspunkt. Organisationsförändringarna skulle således vidtas med syftet att bättre uppnå en likvärdig utbildningsstandard. Vi förutsätter att detta mål kommer till klart uttryck i de instruktioner för resp. länsskolnämnderna som kommer att utformas på grundval av föreliggande proposition och riksdagsbeslut. Den statliga skoladministrationens organisation Olika synpunkter kan läggas på hur den statliga skoladministrationen bör vara organiserad. Till detta hör frågan om avvägningen mellan behovet av statlig centralstyrning och decentralisering av beslutsfunktioner till den statliga regionala nivån resp. kommunerna. Den utveckling som anges i propositionen har vi i det föregående ställt oss bakom. Vi vill emellertid peka på några drag i förslagen som bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet med detaljutformningen av organisationen. Den organisationsform som regeringen valt för innebär att en klarare hierarkisk struktur än f. n. kommer till uttryck. Vi beklagar att så är fallet, särskilt som föredraganden i propositionen säger sig vilja decentralisera beslutsfunktioner i den statliga skoladministrationen. Inom är det i stället tvärtom. Om förslaget om en enbart politiskt sammansatt styrelse genomförs, vilket socialdemokraterna i en särskild partimotion motsätter sig, kan det innebära en ny typ av styrning av verkets arbete genom styrelsen. Antalet chefstjänstemän över byråchefsnivå bibehålls oförändrat - sex till sju stycken beroende på vilken ställning chefsbefattningen på planeringssekretariatet är tänkt att få - som antalet byråer reduceras från 17 till 8. Sammantaget ger detta en bild av en topptung organisation, vilket delvis strider mot uttalanden i propositionen om hur beslutsfunktionerna i den statliga skolorganisationen bör fullgöras. Detta kan till viss del komma att motverkas genom att verket genom de nya pedagogiska tjänsterna får en beslutskompetens på lägre nivå än f. n. vill vi peka på att flera av föredragandens formuleringar är så oprecisa att det är svårt att få en klar bild av hur olika uppgifter skall fullgöras. Så t. ex. vill vi peka på planeringssekretariatets uppgifter. Dessa är så vagt formulerade att det där endast lämnas utrymme för frågor som är gemensamma för skolan och vuxenutbildningen. Uppgifterna kommer då att få en så allmän karaktär att frågan uppstår om detta verkligen kan vara huvudsyftet med inrättandet av ett planeringssekretariat. Antalet byråer anges i propositionen till högst åtta. Det framgår inte hur dessa byråer skall fördelas mellan de tänkta fyra avdelningarna. Eftersom avdelningens för vuxenutbildning uppgifter är så olikartade till sin karaktär får det antas att avdelningen skall behålla sina nuvarande tre byråer. Att avdelningen för gymnasieskolan innehåller minst två byråer torde vara nödvändigt. Avdelningarna för resp. administration skall således dela på återstoden, dvs. Med hänsyn till de betydande uppgifter som ligger på dessa avdelningar kan det ifrågasättas om antalet byråer är tillräckligt. Vi vill i detta sammanhang också peka på betydelsen av att för resp. skolform övergripande frågor, t. ex. handikapp-, invandrar-, jämställdhetsoch elevvårdsfrågor, inte kommer bort i den nya organisationen. Dessa områden behöver en förstärkt bevakning, inte minst med hänsyn till det stora behov av förbättringar som där finns. Betydande uppmärksamhet måste ägnas åt hur man i den nya organisationen på bästa möjliga sätt och med hänsyn till behoven av speciell kompetens skall integrera dessa uppgifter i avdelningarnas reguljära arbete. Beträffande gymnasieavdelningens byråuppdelning vill vi för vår del framhålla vikten av största möjliga integration mellan yrkesutbildande resp. studieförberedande studievägar. En annorlunda uppdelning skulle innebära att man i organisationen bygger in hinder mot en integration som bl. a. kommit till uttryck i direktiven för gymnasieutredningen. I den nya organisationen bör även en beredskap finnas att anpassa denna till en ev. förändrad gymnasieskola. Vi vill också tillägga att utvecklingen får visa på behovet av närmare samverkan mellan byrån för den kommunala vuxenutbildningen och gymnasieskolbyråerna resp. grundskoleavdelningen. I takt med att bättre förutsättningar skapas för ett närmare samarbete på fältet mellan å ena sidan den kommunala vuxenutbildningen och å andra sidan ungdomsskolan, kan det finnas skäl att också administrativt föra samman hithörande uppgifter. Mot denna bakgrund anser vi det angeläget att framhålla behovet av en successiv anpassning av administrationen till pågående skolutveckling och förändrade behov. Det finns sålunda skäl att inte betrakta den föreslagna organisationen som permanent utan som möjlig att i vissa delar fortlöpande justera. Med hänsyn till vad vi anfört om den centrala skoladministrationens närmare organisation samt behovet att successivt finna den lämpligaste avvägningen mellan dels centrala, regionala och lokala insatser, dels insatser av politisk resp. administrativ karaktär är det angeläget att den nya utformningen av skoladministrationen både på statlig och nivå 1* 1980/81. blir föremål för en kontinuerlig utvärdering i takt med att den nya organisationen genomförs. Det finns i inledningsskedet av denna process goda möjligheter att jämföra den nuvarande och den nya organisationen och därmed få underlag för eventuella korrigeringar av organisationen, om utvecklingen skulle visa att den förändrade skoladministrationen är mindre lämpad utifrån de mål som uppställts. Vad som här anförts om utvärdering av den nya skoladministrationen bör av ges regeringen till känna. Beträffande länsskolnämndernas förändrade uppbyggnad viker regeringen undan från ett av de väsentligaste ställningstaganden som måste göras för att länsskolnämnderna skall kunna fungera på det sätt som anges i propositionen och som vi ställer oss bakom. Det gäller ett ställningstagande till vilka krav på kompetens som det finns anledning att ställa på den personal som skall bedriva den fältinriktade verksamhet med stark inriktning på pedagogiska frågeställningar och med skolans utveckling i fokus som är en viktig del i regeringsförslaget. Föredraganden anser det inte befogat att ställa några bestämda krav på kompetens hos denna viktiga grupp befattningshavare. Vi är av en annan uppfattning. De erfarenheter som vunnits under de dryga två decennier som de nuvarande länsskolnämnderna existerat har visat på de många svårigheter som är förknippade med arbetet på att få denna instans att fungera som stöd och stimulans för skolans utveckling. I en rapport från ett symposium om länsskolnämndstjänstemännens roll som inspiratörer i skolan lämnas rader av vittnesmål om hur olika nämnderna lyckas när det gäller att leva upp till de krav som samhället ställer på dem. När nu regeringen valt att göra en rejäl satsning på denna instans, hade det varit önskvärt med en analys av varför denna stora olikhet mellan nämnderna uppstått vad gäller insatser för att stimulera skolutvecklingen. Vid en analys av varför länsskolnämnderna har svårt att uppfylla kravet på att vara en god inspirationskälla för utveckling av skolverksamheten stöter man genast på problemet med tjänstemännens kompetens. F. n. innehas många av skolinspektörsbefattningarna av personer som valts ut framför allt på grund av sin administrativa skicklighet. Enligt vår mening finns det därför skäl att i samband med behandlingen av de nämnda förändringarna av länsskolnämnderna också ta upp frågan om vilken kompetens för pedagogiska arbetsuppgifter som bör eftersträvas hos skolinspektörer och kvalificerade handläggare. Eftersom dessa tjänstemän kommer att ha till huvuduppgift att arbeta med utveckling av skolverksamheten inom det län där de är verksamma, bör sökande till dessa tjänster ha väl dokumenterade kunskaper om hur utvecklingsarbete kan sättas i gång och hållas vid liv samt därtill ha egen erfarenhet av att leda utvecklingsarbete. Eftersom det i samband med utvecklingsarbete på skolområdet ingår utvärderande moment, bör dessa befattningshavare också ha kunskaper om utvärderingsarbete samt egen erfarenhet av att utvärdera verksamheten inom en organisation. Att åstadkomma utveckling av skolverksamhet förutsätter lagarbete såväl i den kommun eller skola som nämndtjänstemännen försöker stödja som mellan nämndens tjänstemän. Ett tredje kompetenskrav knyts därför till lagarbetet. Den som skall tjänstgöra vid länsskolnämnd i de befattningar som här diskuteras bör därför ha kunskaper om lagarbete och om de förutsättningar som är nödvändiga för att ett sådant arbete skall kunna fungera samt dessutom ha egen förmåga att arbeta i ett arbetslag utan hierarkiska skillnader mellan lagmedlemmarna. Tjänsteinnehavarna bör också ha kvalificerad kunskap om och erfarenhet av olika utbildningsformer. Vid tillsättning av de tjänster som här diskuteras bör man också se till helheten i det arbetslag som nämndtjänstemännen tillsammans utgör och vid urvalet av nya befattningshavare beakta sådana kvaliteter hos dessa vilka bidrar till att ge arbetslaget en vid kompetens. Detta kan innebära att man i ett och samma arbetslag försöker föra samman tjänstemän med olika utbildningsbakgrund och erfarenhet av olika områden inom utbildningssektorn. rekryteras tjänstemännen till länsskolnämnderna i hög grad från och gymnasieskolan. bör man stimulera människor att söka sig till de här diskuterade befattningarna också från andra delar av utbildningssektorn, såsom olika slags vuxenutbildning, högskolan, företagens utbildningsverksamhet samt annan utbildning och forskning som berör barn och ungdom. I likhet med vad vi anfört beträffande bör på nämnderna eftersträvas att erfarenheter från övergripande frågor, t. ex. handikapp-, invandrar-, jämställdhets- och elev vårdsfrågor, garanteras genom den rådande personalsammansättningen. Regeringen föreslår också att det på länsskolnämnderna skall finnas avdelnings- eller byrådirektörer och handläggare på mellannivå för främst planeringsuppgifter och administrativa uppgifter. De krav på kompetens som bör ställas på denna typ av personal, såväl befintliga som nytillkommande, bör framför allt avse kunskap om och erfarenhet av administration, ekonomi och planering m. m. Vad som här anförts om grunder för tillsättning av tjänster vid länsskolnämnderna bör som sin mening ge regeringen till känna. Förordnandetider för personal med pedagogiska uppgifter Föredraganden anger i propositionen om den statliga skoladministrationen att och länsskolnämnderna genom rörliga resurser skall tillförsäkras skilda specialistkunskaper (s. 84). propositionen endast undantagsvis utnyttjas för anställning av personal än . För många av de utvecklingsuppgifter som behöver beredas inom och länsskolnämndema torde inte sex månaders anställning vara tillräcklig. En så kort anställningstid kommer inte att medge det kvalificerade arbete som erfordras. Föreslagna begränsning av anställningen har sannolikt angivits mot bakgrund av reglerna om anställningsskydd. Det finns emellertid inga hinder för att anställa en person med tidsbegränsat förordnande, om uppgifterna preciserats på förhand. Det finns således enligt vår mening inte något skäl att fastslå en tidsgräns av detta slag. Uppgifternas karaktär och skolans behov måste få vara avgörande för vilken tidsinsats som är nödvändig. Det bör ankomma på och nämnderna att själva ansvara för detta inom ramen för ett allmänt uttalande om att utnyttja tilldelade resurser flexibelt och med hänsyn till de behov som föreligger. Vad som här anförts om anställningstiden för personal med pedagogiska uppgifter inom den statliga skoladministrationen som bekostas genom den särskilda resursen för expertis bör som sin mening ge regeringen till känna. Tjänster för pedagogiska uppgifter vid kommer att förfoga över resurser för pedagogiska uppgifter dels genom fast anställd personal, dels genom rörliga medel. avvecklas nuvarande system med visstidsförordnade skolkonsulenter vid . Inom ramen för den nuvarande skolkonsulentorganisationen har tillförsäkrats sakkunskap inom en lång rad olika sakområden. I vilken utsträckning behovet av breda pedagogiska kunskaper och erfarenheter garanteras inom ramen för det antal fasta tjänster som föredraganden anger framgår inte av hennes förslag. Det kommer först att klargöras i samband med detaljutformningen av den nya organisationen. Vi vill i detta sammanhang särskilt peka på det stora behovet av sakkunskap och expertis på det specialpedagogiska området. Det finns starka skäl att inom nya organisation garantera att sådan sakkunskap även fortsättningsvis kommer att finnas kvar. Vi vill här särskilt framhålla de konsulenter som f. n. finns för hörselskadade, synskadade och rörelsehindrade elever samt för särskolan och för specialundervisning inom sektionen för specialundervisning. Vi tolkar föredragandens skrivning om att det inom bör finnas fasta tjänster för övergripande pedagogiska arbetsuppgifter så att det skall vara möjligt att bibehålla den sakkunskap som f. n. finns inom verket i form av nuvarande skolkonsulenttjänster på detta område. Vad vi här anfört om sakkunskap för uppgifter på specialundervisningens område inom bör som sin mening ge regeringen till känna. I propositionen föreslår föredraganden att graderade betyg i ämnesteori i lärarutbildningen skall finnas kvar, medan betyg i lärarskicklighet avskaffas helt. Anledningen till att frågan om betyg i lärarutbildningen behandlas i propositionen är sambandet mellan betyg i lärarutbildningen och nuvarande meritvärderingssystem vid tillsättning av lärartjänster. Inledningsvis vill vi framhålla det olyckliga i att betygen i lärarutbildningen på detta sätt rycks ut ur sitt sammanhang, dvs. lärarutbildningens organisation och innehåll. Det har ingått i lärarutbildningsutredningens uppdrag att behandla betygsfrågorna utifrån de krav och behov som finns i utbildningen. Utredningen kom då fram till att graderade betyg inte borde finnas. Samma uppfattning har kommit till uttryck hos många lärarutbildade och lärarkandidater. Förslaget att avskaffa de graderade betygen mötte en bred uppslutning i remissomgången. I likhet med lärarutbildningsutredningen och remissopinionen anser vi att det vore positivt för lärarutbildningen att de graderade betygen avvecklas. Gränsen godkänd-icke godkänd måste enligt vår mening under alla förhållanden finnas kvar. Vi kan därför inte tillstyrka regeringens förslag att helt avskaffa betyget i lärarskicklighet, således även gränsen godkänd-icke godkänd. I debatten om betygen har knappast någon hävdat att t. o. m. denna gräns skulle tas bort. I stället har det varit fråga om att avveckla de graderade betygen. I utbildningen måste man kunna ge uttryck för en studerandes olämplighet, även om detta normalt inte bör inträffa, eftersom sådana studerande under utbildningens gång skall avrådas från att genomföra utbildningen. Vi anser således att betygen godkänd resp. icke godkänd i lärarskicklighet skall finnas kvar. Propositionens förslag i denna del bör därför avslås av . Arbetet på att skapa ett meritvärderingssystem utan att väga in graderade betyg i lärarutbildningen har mött stora svårigheter, när man vill att tillsättningen skall ske på grundval av framräknade meritpoäng. Vi beklagar att frågan om meritvärdering utan graderade betyg vid tillsättning av lärartjänst inte lösts i regeringens arbete. Förslag härom har lagts fram av t. ex. lärarförbundet och facklärarförbundet. I dessa förslag får tjänstetiden en avgörande betydelse vid urvalet av sökande, och enligt vår mening ges inte tillräckligt utrymme för att också väga in skickligheten hos olika sökande. Det finns mot denna bakgrund starka skäl att ytterligare utreda frågan om ett meritvärderingssystem som vid sidan av tjänstetidsfaktorn också beaktar den sökandes skicklighet utan att behöva väga in graderade betyg i ämnesteori i grundutbildningen. I ett sådant utredningsarbete måste också sambandet mellan graderade betyg i lärarutbildningen och högskolan i övrigt behandlas. Dessutom är det under ämnesutbildningen inte alltid klarlagt vilka som skall bli lärare eller inte. För dem som inte skall bli lärare kan graderade betyg behövas. I avvaktan på fortsatt utredning bör regeringens förslag om betyg i ämnesteori accepteras. Vi förutsätter dock att åtgärder för att minska betygens negativa inverkan i lärarutbildningen blir föremål för föredragandens överväganden i den aviserade lärarutbildningspropositionen senare i vår. Vad som här anförts om fortsatt utredningsarbete om graderade betyg i lärarutbildningen och meritvärderingssystemet bör som sin mening ge regeringen till känna. Inför den revision av meritvärderingssystemet som har att utföra på grundval av föreliggande förslag vill vi anföra följande. Vi förutsätter att genomgångna studier efter grundutbildningen skall utgöra meriter som på ett starkare sätt än f. n. kommer till uttryck i meritvärderingssystemet. F. n. tillgodoräknas främst högskolestudier. Genom det system för fortbildning och vidareutbildning som föredraganden skisserar i propositionen om skolforskning och skolutveckling sätts studierna in i en bedömning av det personalutbildningsbehov som finns lokalt. Studierna relateras således till skolans behov. Det finns då enligt vår mening skäl att i högre grad än f. n. räkna fortbildning och vidareutbildning som merit vid tillsättning av lärartjänster. I de båda propositionerna läggs allt starkare vikt vid den lokala skolutvecklingen. Här fullföljs sålunda principerna i propositionen om skolans inre arbete. Det blir då viktigt att skolan kan rekrytera lärare som deltagit i olika försök, lett projekt av olika slag, medverkat i lokalt utvärderingsarbete, m. m. Sådant pedagogiskt förnyelsearbete, vilket till stor del förutsätts ske ute i skolorna, bör i meritvärderingshänseende också tillgodoräknas en sökande. Genom att meriter förvärvade på sådant sätt under tjänstgöringen som lärare också ingår i meritvärderingssystemet minskar meritpoängen för ämnesbetygen relativt i betydelse, vilket vi anser principiellt riktigt. Kvaliteter som successivt kommer till uttryck under lärarens tjänstgöring bör komplettera de betyg som fortfarande skall ges i grundutbildningen. Vad vi här har anfört om arbetet med det reviderade meritvärderingssystemet bör som sin mening ge regeringen till känna. Fortbildningens organisation och genomförande I propositionen om skolforskning och skolutveckling föreslås ett system för anordnande och genomförande av olika sorters fortbildning och vidareutbildning som beroende på oklara skrivningar är svårt att få en klar uppfattning om. Enligt propositionen skall det övergripande ansvaret för personalutbildningen ankomma på riksdag och regering och vara förankrat i en helhetssyn på skolväsendets utveckling. SÖ skall utveckla verksamheten inom de politiskt beslutade ramarna. skall SÖ:s roll beträffande personalutbildningen inskränkas till att kartlägga behovet av utbildning. Enligt propositionen skall vidare dels SÖ (s. 54), dels SÖ och UHÄ (s. 51) göra de övergripande prioriteringarna för utbildningen. Högskolan skall dessutom initiera fortbildning (s. 58). Därtill kommer den lokala prövningen av vilka studier som anses angelägna utifrån skolans behov. Hur det föreslagna systemet skall fungera i praktiken går knappast att utläsa av propositionen. Hur det lokala behovet av studier i tidshänseende och innehållsmässigt skall kunna sammanfogas med fördelning av medel på olika högskoleenheter framgår inte heller. Vidare framgår av förslaget till ändring av högskolelagen att företräde generellt skall ges sökande till enstaka kurs om kursen är att betrakta som fortbildning eller vidareutbildning. Av propositionen i övrigt framgår att lagförslaget avser skolpersonal, i något fall talas dock enbart om lärare, inom den ekonomiska ram som ställs till högskolans förfogande för sådana kurser. Av det lokala beslutet om tjänstledighet för studier jämte viss löneförmån följer således inte ett absolut företräde till högskolan. Vad gäller de särskilt anordnade kurserna för skolpersonal konkurrerar inga andra sökande, medan det för flera ämnesområden kommer att råda konkurrens om platserna, eftersom ämnet ingår i högskolans vanliga studieutbud. Avvägningen mellan skolväsendets och andra samhällssektorers fortbildningsbehov finns inte heller belyst i propositionen. Sammanfattningsvis vill vi framhålla att oklarheterna i propositionen är så betydande i denna fråga att ett ställningstagande till förslagen inte är möjligt. Som grund för ett fortsatt arbete med fortbildnings- och vidareutbildningsfrågorna vill vi därför anföra följande. För det första bör principen om ett sammanhållet ansvar för den av staten finansierade fortbildningen och vidareutbildningen av skolans personal slås fast. Den som ansvarar för en viss verksamhet bör också ha ansvaret för fortbildningen och vidareutbildningen av verksamhetens personal. Denna princip har slagits fast för andra samhällsområden. I detta sammanhang vill vi framhålla att ett samlat ansvar innefattar dispositionen av det ekonomiska utrymmet. skall enligt förslaget förfoga över vissa medel för köp av utbildning utanför högskolan. Att förfogar över de samlade resurserna och köper utbildning där denna bäst kan fullgöras, t. ex. av högskolan, är ett alternativ som bör övervägas. Då undviks det komplicerade anslagsförfarande som skisseras i propositionen.