mot · G4022190 · 1981-05-14 00:00:00 — Trots att företagens likviditet är god och att finansieringsbehoven för investeringar går ned i takt med att investeringarna sjunker, kan man ifrågasätta regeringens bedömning att företagens angelägna finansieringsbehov skall kunna tillgodoses inom ramen för den strama kreditpolitik som regeringen tvingas föra. Denna politik driver nämligen upp räntorna till en sådan nivå att antalet produktiva investeringsprojekt som kan konkurrera med avkastningen på statspapper eller med utlåning inom den grå zonen minskas. riskerar de problem som statsskuldspolitiken ställer inför att bli än svårhanterligare. På grund av den låga ekonomiska aktiviteten och främst det kraftiga fallet i importen kan bytesbalansunderskottet, utan att strukturellt sett förbättras, tillfälligt bli mindre än förutsett. Därigenom minskar den s. k. dräneringen av likviditet inom , dvs. den ökade likviditet i ekonomin som är ett resultat av det stora budgetunderskottet stannar i högre grad inom landet när bytesbalansunderskottet minskar. Detta ställer ännu starkare krav på finansiering av budgetunderskottet utanför banksektorn. Huruvida detta kommer att lyckas är ovisst. Allvarlig risk föreligger därför att penningmängdstillväxten blir ännu högre än de som den reviderade finansplanen förutser. En förstärkning av det inflationistiska trycket skulle därmed ske. Kapitalmarknadens problem kan lindras men aldrig avhjälpas av de olika regleringar som har tillämpats . Även en aktiv statsskuidspolitik kan bidra till att minska trycket på kreditpolitiken. För att få en väl fungerande kapitalmarknad krävs dock att man angriper den underliggande orsaken till den orimliga börda som läggs på kreditpolitiken, nämligen det statliga budgetunderskottet. Budgetutvecklingen under den borgerliga regeringsperioden Statsfinanserna har under den borgerliga regeringsperioden försämrats i dramatisk takt. Budgetunderskottet för det löpande budgetåret (1980/81) beräknas nu bli och för nästa budgetår stiga till . långtidsbudget indikerar att underskottet fortsätter att öka till inemot . Bara under de 3 1/2 månader som förflutit från det att budgetpropositionen lades fram till dess att kompletteringspropositionen offentliggjordes har budgetprognoserna blivit avsevärt dystrare. Underskottet för innevarande budgetår beräknas nu bli större än vad som antogs . För /82 har underskottet räknats upp med . Dessa förändringar beror i allt väsentligt på att utgiftsökningen har underskattats. Det finns skäl att göra en kort historisk rekapitulation av den statsfinansiella utvecklingen . Under det sista budgetår som den dåvarande socialdemokratiska regeringen hade fullt ansvar för den ekonomiska politiken, /76, uppgick budgetunderskottet till . Det har därefter ökat i mycket snabb takt. Budgetunderskottets utveckling (miljarder kronor) Den i tabellen återgivna utvecklingen innebär således att budgetunderskottet tjugodubblats . En del av denna ökning är visserligen ett uttryck för prisstegringar. Det kan också vara rimligt att relatera saldoutvecklingen till den reala tillväxten i ekonomin. Detta kan göras genom att budgetunderskottet uttrycks som en andel av bruttonationalprodukten (BNP). Budgetunderskottet i procent av BNP Sorn framgår av tabellen har budgetunderskottet mätt som andel av BNP ökat mycket kraftigt . Det har från regeringens sida tidigare hävdats att ökningen av budgetunderskottet är ett uttryck för en strukturell tendens som sträcker sig långt tillbaka i tiden. Den borgerliga finanspolitiken skulle således inte bära något speciellt ansvar för den snabba ökningen av budgetunderskottet . Det är oklart huruvida regeringen vidhåller denna uppfattning. Vi har i tidigare partimotioner, bl. a. i motion 1980 U: 3, visat att denna beskrivning är felaktig. I nedanstående tabell återges hur statsutgifter resp. statsinkomster utvecklats . Statsutgifternas och statsinkomsternas utveckling (genomsnittlig årlig ökning, fasta priser) 1964/65-1975/76 1975/76-1980/81 Under den socialdemokratiska regeringsperioden ökade statsutgifter och statsinkomster med i stort sett samma takt, eller . Under den borgerliga regeringsperioden har ett kraftigt trendbrott ägt rum. Statsutgifterna har ökat snabbare än tidigare, eller med . Statsinkomsterna har i stort sett stagnerat. Om regeringens prognos för /82 besannas, innebär det att statsinkomsterna för detta budgetår realt sett kommer att vara lägre än vad de var /76. I nedanstående diagram, som är hämtat från SCB Indikatorer 1981:4, återges utvecklingen för budgetunderskottet . Statens budgetunderskott 1972 1981 Löpande 12 mänaderstal. 1972 1973 197« 1976 1976 1977 1978 1979 1980 1981 Det framgår med önskvärd tydlighet av diagrammet att ett markant trendbrott inträffade . Om den tidigare utvecklingen hade fått fortsätta, skulle budgetunderskottet endast ha varit 20 å . Ett ständigt återkommande inslag i de borgerliga regeringarnas ekonomisk-politiska propositioner har varit de mycket grova prognosmissarna i fråga om budgetutvecklingen. Dessa har dess värre nästan genomgående inneburit att man underskattat storleken på de framtida budgetunderskotten. Ett exempel på detta gavs i inledningen till detta avsnitt. Ett annat exempel utgörs av kompletteringsproposition. Budgetunderskottet antogs för nästföljande budgetår (1977/78) bli . Det verkliga utfallet blev , eller högre. I samma dokument ingick även den borgerliga regeringens första långtidsbudget. Enligt denna beräknades budgetunderskottet utvecklas på följande sätt : Budgetsaldots utveckling enligt långtidsbudget (miljarder kronor) -13,9 -18,0 -14,4 -12,3 -12,0 Den dåvarande budgetministern framhöll i det reviderade budgetförslaget svårigheterna med att finansiera sådana budgetunderskott med hänsyn till strävandena att återvinna jämvikten i bytesbalansen och bereda övriga sektorer i ekonomin nödvändigt utrymme på kreditmarknaden. Denna genomgång utmynnade i följande slutsats: Det är följaktligen uppenbart att budgetunderskott av den storleksordning som långtidsbudgeten utvisar inte kan accepteras . Detta kommer att ställa hårda krav på finanspolitiken. Mot denna bakgrund torde det räcka med att påpeka att budgetunderskottet för /82 nu beräknas bli ca . budgetproposition hävdade regeringen att den lyckats bryta den statliga utgiftsökningen. Statsutgifterna skulle mellan budgetåren 1979/ 80 och 1980/81 öka med endast 8,i löpande priser eller med . Detta motsvarade i fasta priser en mycket blygsam ökning. Den nu framlagda kompletteringspropositionen indikerar en ökning mellan dessa budgetår med 15,eller med . Det är av särskilt intresse att studera de skiftande prognoser som regeringen gjort för /82. Detta framgår av nedanstående tabell. 1980/81:2190 14 Regeringens beräkningar av budgetunderskottet 1981/82 (miljarder kronor) -64,8 -74,9 kompletteringsproposition formulerade regeringen vissa mål för det kommande besparingsarbetet. Ett av dessa mål var att budgetunderskottet inte borde få öka i nominella termer mellan budgetåren 1980/81 och 1981/82. Eftersom långtidsbudgeten angav en ökning med ca () sattes besparingsambitionen för /82 till . Under det år som förflutit sedan 1980 års kompletteringsproposition lades fram har regeringen vid främst tre tillfallen föreslagit åtgärder av budgetförstärkande karaktär. Vid den urtima föreslog regeringen skattehöjningar m. m. som för helår uppgavs motsvara en köpkraftsindragning med . I den s.k. besparingspropositionen föreslog regeringen besparingar m. m. som sammantaget påstods uppgå till för helår. I proposition 1980/81: 118 om ekonomisk-politiska åtgärder, som lades fram , föreslogs ytterligare åtgärder som för helår skulle medföra besparingar om . Nästan samtliga föreslagna åtgärder har sedermera beslutats av . Trots alla dessa åtgärder bedöms nu budgetunderskottet för /82 bli , dvs. 10 miljarder mera än vad som angavs långtidsbudget och 17 miljarder mera än underskottet för /81. Det är därför ingen överdrift att hävda att regeringen grovt har missbedömt budgetutvecklingen och effekterna av sina egna förslag. I själva verket har regeringen fullständigt tappat kontrollen över budgetutvecklingen. Det är mot denna bakgrund ytterst anmärkningsvärt att regeringen nästan helt förbigår de i detta sammanhang synnerligen befogade frågorna varför utvecklingen har blivit sådan och hur det kommer sig att regeringens på besparingar inriktade budgetpolitik helt slagit fel. Ett oppositionsparti har inte tillnärmelsevis samma resurer som regeringen att analysera sådana frågor. Det bör kraftigt understrykas att det är helt nödvändigt att sådana analyser görs i fortsättningen. En första förutsättning för att statsmakterna skall kunna återfå kontrollen över budgetutvecklingen är att den sittande regeringen har viljan och förmågan att bedriva detta analysarbete. Några faktorer kan under alla omständigheter nämnas varför budgetunderskottet för /82 nu bedöms bli mycket större än vad fallet var . o Den allmänna ekonomiska utvecklingen har blivit avsevärt svagare än vad som tidigare antogs. Delvis är detta en konsekvens av den åtstramningspolitik som regeringen fört och som satts in med tyngdpunkten i en internationellt betingad lågkonjuktur. Som följd av detta har dels budgetens inkomstsida försvagats, dels vissa ytterligare utgifter för bl. a. arbetsmarknads- och näringspolitiska insatser blivit nödvändiga. O Regeringen har i sina ekonomisk-politiska dokument kraftigt överdrivit de reella budgetförstärkande effekterna av såväl skattehöjningar som utgiftsnedskärningar. Dylika åtgärder påverkar basen för olika skattekällor på ett sådant sätt att statsinkomsterna minskar. kan de i vissa fall direkt leda till ökade statsutgifter på andra områden. Regeringen har i allmänhet negligerat sådana samband i sina dokument och i stället tillgodogjort sig bruttoeffekterna av de budgetförstärkande åtgärderna, vilket gett en helt orealistisk bild av den faktiska utvecklingen, o Regeringen har, liksom vid ett flertal tidigare tillfällen, underskattat de framförliggande prisstegringarna. Statsutgifterna har därför blivit väsentligt större än vad regeringen antagit, o Regeringens egna åtgärder eller kanske snarare brist på åtgärder har ökat budgetunderskottet. Ett flagrant exempel är diskontohöjningen , som försämrar statsfinanserna med ca . Den var ett försök att hejda det då pågående kraftiga valutautflödet, vilket i sin tur utlöstes av att budgetpropositionen, trots alla alarmerande uppgifter om den ekonomiska utvecklingen, helt saknade ekonomisk-politiska åtgärder. Först lade regeringen fram förslag om vissa åtgärder. Den budgetförstärkning med ca som dessa uppges innebära för /82 är mindre än den budgetförsvagning som diskontohöjningen medför. Härtill kommer alla de andra negativa konsekvenser som diskontohöjningen leder till, bl. a. för inflationstakten och industriinvesteringarna. Sedd över ett något längre tidsperspektiv kan de senaste årens kraftiga ökning av budgetunderskottet förklaras av främst fyra skäl: Svag ekonomisk tillväxt. beräknas BNP i öka med . Den genomsnittliga tillväxten i OECD-området kan uppskattas till . Om hade haft samma tillväxt, skulle BNP vara ca större. Ungefär hälften av detta belopp skulle ha tillfallit den offentliga sektorn i form av ökade skatteinkomster vid givna skattesatser. Den svaga ekonomiska tillväxten har även bidragit till stigande problem att upprätthålla full sysselsättning och ställt ökade krav på kostsamma statliga insatser inom arbetsmarknads- och näringspolitiken. Huvuddelen av utgiftsökningarna sammanhänger Även statsinkomsterna har ett samband med prisutvecklingen, men detta är svagare. I själva verket är statsinkomsterna, som det påpekas i långtidsbudgeten, mera beroende av löneutvecklingen. Om lönerna ökar långsammare än priserna, vilket nu tycks vara fallet, kommer därför statsinkomsterna av detta skäl att öka långsammare än statsutgifterna. Härtill kommer självfallet att budgetunderskottet, mätt i nominella termer, successivt ökar vid inflation, även om statsutgifter och statsinkomster stiger i samma takt. Budgetunderskottet påverkas starkt negativt av stigande räntesatser. Den uppgång i räntenivån som skett har ett klart samband med den stigande inflationstakten. Utöver de mera mekaniska samband som här har nämnts gäller att inflationen i en rad avseenden påverkar ekonomin negativt. Den ekonomiska tillväxten hämmas av hög inflation, bl. a. genom att kraftiga prisstegringar tenderar att motverka investeringar och andra produktiva insatser. Detta får i sin tur negativa verkningar på statsbudgeten. Sedan regimskiftet 1976 har den svenska inflationstakten legat klart över genomsnittet för . Det är särskilt kombinationen av internationellt sett låg tillväxt och hög inflation som bidragit till att urgröpa statsfinanserna. Dålig kontroll över utgiftsutvecklingen. Med den budgetutveckling vi har haft och där de första illavarslande tecknen redan visade sig skulle det självfallet ha krävts en särskilt noggrann och hård prövning av statsutgifterna. Det huvudsakliga ansvaret för att en sådan granskning kommer till stånd vilar alldeles bestämt på regeringen, eftersom det är den som i praktiken utformar den ekonomiska politiken. kan inte genomföra en så omfattande och inträngande granskning som regeringen. För detta saknas tid, resurser och beslutsunderlag. har inte heller, till skillnad från regeringen, möjlighet att bedriva förhandlingar med de intressenter som reser anspråk på budgetmedel. kommer in i utgiftsgranskningen i ett väsentligt senare skede, nämligen när det färdiga förhandlingsresultatet föreligger och har förelagts i form av en proposition. De borgerliga regeringarna har inte mäktat med dessa uppgifter. Ofta har viktiga beslut skjutits till följd av oenighet inom regeringen. Särskilt förekom en rad exempel på direkt slösaktighet inom bl. a. försvarspolitiken, näringspolitiken, energipolitiken och jordbrukspolitiken. Härtill kommer att den från konjunkturpolitisk synpunkt helt felaktiga expansiva politik som bedrevs under bland många andra negativa konsekvenser även ledde till en kraftig ökning av budgetunderskottet. För att nu sanera statsfinanserna krävs väsentligt hårdare ingrepp än vad som hade varit nödvändigt . Vi kan helt instämma i vad som anförs i det reviderade budgetförslaget, nämligen att besparingar som genomförs nu är värda mer än besparingar Eftersom varje utebliven besparing innebär en ökning av budgetunderskottet så genererar den ökade räntekostnader som sedan växer år ." Det är mycket beklagligt att denna insikt inte väckts tidigare inom . Urholkning av statsinkomsterna. Som vi tidigare påpekat, innebär regeringens budget för /82 att statsinkomsterna realt sett blir klart lägre än vad de var under /76. Även om den ekonomiska tillväxten som nämnts har varit svag , innebär denna utveckling likväl att statsinkomsterna minskat mätt som andel av BNP. Att regeringen inte velat eller kunnat höja statsinkomsterna har dock inte hindrat den från att öka statsutgifterna i snabbare takt än vad som var fallet under den socialdemokratiska regeringsperioden. Betydande inkomstbortfall har skett på grund av enligt vår mening opåkallade skattelättnader till företagare, skogsägare, bönder, förmögenhetsinnehavare och aktieägare. Härtill kommer att regeringen nästan helt har negligerat det stora och växande skattebortfall som är en följd av den ohämmade tillväxten av ränte- och underskottsavdragen. Den överenskommelse som träffats mellan socialdemokraterna, och inger dock vissa förhoppningar om att en sanering skall komma till stånd på detta område. En annan omständighet som kommit att spela allt större roll är de stigande inkomstbelopp som undandras staten till följd av skattefusk, skatteflykt och genom att summan av debiterade men obetalda skatter och avgifter snabbt ökar. Socialdemokraterna var länge ensamma om att varna för riskerna med den dramatiska ökningen av budgetunderskottet. 1.979 förringades och förnekades dessa problem av de borgerliga regeringarna. Den socialdemokratiska kritiken mot den ansvarslösa budgetpolitiken bemöttes på ett hånfullt sätt och beskrevs som om den vore ett uttryck för bristande ekonomiska insikter och som om den stod i strid med modern konjunkturpolitisk teori. Från regeringens sida hävdade man att den borgerliga budgetpolitiken innebar ett tillämpande av en keynesiansk efterfrågepolitik och att socialdemokraterna genom sin kritiska granskning av denna politik återgick till ett förkeynesianskt betraktelsesätt. Den dåvarande borgerliga ståndpunkten var i själva verket en vulgarisering av den keynesianska konjunkturpolitiska teorin. En del av ökningen av budgetunderskottet beror på finansiella transaktioner, som inneburit att ett betydande sparande lyfts över från statsbudgeten till den privata sektorn men med ringa effekter på den totala efterfrågan i ekonomin. lades finanspolitiken om i expansiv riktning, trots att ekonomin då befann sig i en konjunkturuppgång. 1980 gjorde regeringen en helomvändning och övergav då öppet ambitionerna att föra en konjunkturutjämnande politik genom att strama åt ekonomin i en konjunkturnedgång. Som vi 2 I980I8I. tidigare visat har denna politik i praktiken lett till ett ännu större budgetunderskott. I den s.k Stockholmsskolan bedrevs en avancerad och internationellt erkänd finanspolitisk forskning efter delvis samma linjer som Keynes. Enligt denna betonade man bl. a. de negativa förmögenhetseffekterna av permanenta underskott i statens budget. Några sådana hänsyn har aldrig besvärat de borgerliga regeringarna i deras budgetpolitik. Själva existensen av problemet omtalas av den borgerliga regeringen i årets långtidsbudget och då endast på ett ytligt och överslätande sätt. Ändå kännetecknas den borgerliga regeringsperioden av en historiskt sett unikt kraftig förmögenhets- och sparandeomfördelning till följd av tillväxten av budgetunderskottet. Som vi har visat på annan plats i denna motion har de borgerliga regeringarna handlat i strid med inte bara den keynesianska konjukturmodellen utan också med varje annan känd konjunkturpolitisk teori. Det bör starkt understrykas att lika litet som utformningen av den borgerliga konjunktur- och finanspolitiken tidigare kunnat motiveras utifrån en keynesiansk ekonomisk-politisk modell lika litet kan de nu helt uppenbara misslyckandena för denna politik skyllas på förmenta brister i en sådan modell. Den budgetutveckling för perioden som skisseras i det reviderade budgetförslaget och i långtidsbudgeten är utomordentligt dyster. Underskottet fortsätter att öka och väntas för /86 uppgå till inemot . Jämfört med kalkylerna i tidigare långtidsbudgetar ligger budgetunderskottet nu på en avsevärt högre nivå. I nedanstående tabell återges de bedömningar av budgetsaldots utveckling som gjorts i de borgerliga regeringarnas olika långtidsbudgetar. Budgetsaldots utveckling i de senaste långtidsbudgetarna (miljarder kronor, löpande priser) 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86 -13,9 -14,4 -12,3 -12,0 -41,8 -38,0 -40,2 -40,2 -49,8 -51,6 -52,4 -54,5 -57,9 -73,7 -74,0 -78,5 -74,9 -80,4 -89,6 -99,1 -25,2 -50,0 -57,7 LB 77 = långtidsbudget, osv. Det framgår av tabellen att de borgerliga regeringarna i regel grovt har underskattat budgetsaldots utveckling . Detta gällde särskilt långtidsbudget. Då gjordes en allvarlig felbedömning redan för det närmast framförliggande budgetåret (1977/78), trots att kalkylerna inte hade den mera översiktliga karaktär som vidlåder bedömningarna utan i själva verket var regeringens förslag till statsbudget för /78. I de senare långtidsbudgetarna har man gjort en tämligen realistisk bedömning av budgetunderskottet under det närmast framförliggande budgetåret men regelmässigt underskattat underskottet för de därefter följande budgetåren. långtidsbudget innebar i ett hänseende en viktig förändring. ledde kalkylerna till successivt stigande underskott . hade man antagit att underskottet skulle stabiliseras, låt vara på en hög nivå. 1 årets långtidsbudget stiger underskotten i än snabbare takt. Med hänsyn till tidigare erfarenheter kan bedömningen att underskottet blir ca under nästa budgetår vara rimlig, medan däremot uppskattningarna för /83 och därefter förmodligen utgör underskattningar. Det bör understrykas att beräkningarna i långtidsbudgeten enbart utgår från redan fattade beslut och gjorda åtaganden. Det finns således inga belopp inlagda för nya utgiftsåtaganden eller reformer. En rad tidsbestämda program förutsätts upphöra . Vissa åtaganden på det sociala området, t. ex. barnbidragen, förutsätts ligga kvar med oförändrade krontalsbelopp, vilket i praktiken skulle innebära en fortlöpande urholkning i takt med prishöjningarna. Dessa antas långtidsbudget överstiga . De utgifter som antagits för näringspolitiska insatser är mycket lågt satta och utgifterna för statliga investeringar underskattas systematiskt, särskilt mot slutet av långtidsbudgetperioden. I själva verket skulle ett förverkligande av långtidsbudgetens utgiftsutveckling innebära en kraftig åtstramning jämfört med den utveckling som faktiskt ägt rum . Ett anmärkningsvärt faktum är att långtidsbudgeten i allt väsentligt bygger på antaganden om en allmän ekonomisk utveckling enligt långtidsutredningens s. k. katastrofalternativ (alt. 2). BNP har sålunda antagits öka med endast , medan inflationstakten ligger . Det är mot denna bakgrund närmast ofrånkomligt att långtidsbudgeten redovisar en mycket allvarlig utveckling av budgetunderskottet. Regeringens antaganden att detta blir följden av en oförändrad ekonomisk politik enligt förda linjer ter sig också realistiskt. Analyserna i långtidsbudgeten har varit mera ambitiösa än tidigare, vilket bl. a. torde vara en följd av att finansutskottet gav sådana rekommendationer. Det gäller bl. a. faktorer som automatiken i budgetutvecklingen - främst på utgiftssidan, omständigheter som påverkar statsinkomsternas utveckling och de statliga kreditgarantierna. har långtidsbudgetarna kompletterats med avsnitt som belyser utvecklingen inom socialförsäkringssektorn och i den kommunala sektorn. Vi ser för vår del med tillfredsställelse på att analysarbetet i långtidsbudgetarna har breddats och fördjupats. Det finns likväl en rad områden som helt förbigås eller behandlas alltför översiktligt i långtidsbudgetarna och som bör bli föremål för mera ingående analyser. Vi skall i det följande ge några exempel på detta. Inkomstsidan behöver behandlas utförligare. Regeringen har i sina hittillsvarande långtidsbudgetar helt förbigått effekterna av det omfattande skattefusket, liksom av att en växande del av debiterade skatter och avgifter faktiskt inte inbetalas. Den okontrollerat kraftiga ansvällningen av olika avdrag, främst underskotts- och ränteavdragen, har likaså belysts mycket bristfälligt. En annan omständighet som förtjänar att behandlas mera ingående är problematiken med den avtagande effektiviteten för olika skattehöjningar till följd av att dessa påverkar andra skattebaser i neddragande riktning. Denna typ av påverkan finns f. ö. inte bara på inkomstsidan utan också på utgiftssidan och i ett ömsesidigt beroende mellan olika typer av statsinkomster och statsutgifter. Den reella besparingen på statsbudgeten av olika slags utgiftsnedskärningar blir sålunda i praktiken avsevärt mindre än vad en mekanisk framräkning av den initiala spareffekten ger vid handen. Regeringen har i årets långtidsbudget gjort ett försök att belysa statsskuldens och statsskuldräntornas realekonomiska och fördelningspolitiska betydelse. Vidare behandlas sambanden mellan budgetunderskottets finansiering och förhållandena på kapitalmarknaden. Denna ansats är lovvärd men har knappast lett till att sambanden har klarlagts på ett tillfredsställande sätt. En fråga som nästan helt har förbigåtts är budgetunderskottets betydelse för inflationen i samhället via effekterna på penningmängden.