mot · G4021433 · 1981-01-27 00:00:00 — Motion 1980/81:1433 av m. fl. om arbetsmarknadspolitiken inför 1980-talet presenterade sysselsättningsutredningen sina slutliga överväganden rörande sysselsättningspolitikens mål och innehåll. Regeringen har meddelat att proposition i frågan kommer att föreläggas . Med denna motion framlägger socialdemokraterna riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken. De presenteras i sådan tid att regeringen bereds tillfälle beakta vad socialdemokratin nu anför vid den slutliga utformningen av propositionen. Överväganden rörande arbetsmarknadspolitikens framtida uppgifter, förutsättningar och utformning bör ta sin utgångspunkt i ett studium av den arbetsmarknadsutveckling som fört fram till dagens förhållanden. I det följande redovisas vissa utmärkande drag i skeendet . Antalet personer i arbetskraften ökade mycket snabbt . Ökningen, ca 500000 personer, förklaras främst av dels den särskilt i början av perioden mycket betydande invandringen av utländsk arbetskraft, dels den fortgående ökningen av antalet kvinnor i arbetskraften. Genom den snabba ökningen av antalet personer i arbetskraften kunde skapas reala förutsättningar för en snabb ökning av antalet sysselsatta och därmed produktion och välfärd. Bakom sysselsättningens kraftiga ökning , ca 482000 personer, dolde sig en kraftig omfördelning av sysselsättningen mellan olika näringsgrenar. Den fortgående nedgången av sysselsättningen i jord- och skogsbruk fortsatte om än i långsammare takt . 1 1980/81. Sysselsättningen inom byggnadsverksamheten föll mot slutet av perioden tillbaka. Den kraftiga sysselsättningsökningen bars upp av en snabb expansion av antalet sysselsatta inom tjänstesektorerna. Särskilt snabb var tillväxten inom den offentliga tjänsteproduktionen. Ökningen av antalet sysselsatta i denna del av ekonomin förklarar ensam mer än hela den totala sysselsättningsökningen . förkortades den genomsnittliga arbetstiden för heltidsarbetande. ökade antalet deltidssysselsatta mycket starkt. Detta innebar att antalet arbetade timmar utvecklades klart svagare än antalet sysselsatta. Denna utveckling till trots visar ökningen av den totala sysselsättningen på betydande ekonomisk-politiska framgångar. Den snabba ökningen av antalet sysselsatta kunde inte förhindra en tendens till ökning av arbetslöshetstalet under de här aktuella åren. De största ökningstalen redovisas för ungdomar samt arbetssökande i åldrarna . De regionala skillnaderna var ofta betydande. Den samtidiga ökningen av antalet sysselsatta och antalet arbetslösa har blivit en källa till förvirring i den politiska debatten. Den snabba sysselsättningsökningen har tagits till intäkt för en positiv bedömning av utvecklingen. De förhöjda arbetslöshetstalen har bildat utgångspunkt för kritik av den förda sysselsättningspolitiken. Denna kritik har ytterligare underbyggts med uppgifter rörande antalet sysselsatta genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Antalet personer sysselsatta genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder har vuxit snabbt . Denna ökning återspeglar dels att den totala arbetskraftsefterfrågan trots snabb ökning inte kunnat svara upp till den totala arbetskraftsökningen, dels att den arbetsmarknadspolitiska ambitionsnivån höjts. Särskilt snabbt har verksamheterna med arbetsmarknadsutbildning samt vissa former av skyddad sysselsättning byggts ut. Det över tiden växande behovet av särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser vid givna arbetslöshetstal har kommit att bilda utgångspunkt för analyser rörande sysselsättningens framtida utveckling. Genom att framhålla fakta rörande minskande arbetstider, ökad frånvaro och förtidspensionering har bilden av snabba sysselsättningspolitiska framgångar ifrågasatts. Oron för den framtida sysselsättningen har förstärkts sedan den svenska ekonomin förts in i ett läge med grava balansbrister såväl externt som internt. 2.1 Arbetsmarknaden inför 1980-talet En sammanfattning av de ovan redovisade utvecklingslinjerna liksom varje försök att karaktärisera det aktuella läget på svensk arbetsmarknad blir med nödvändighet motsägelsefull. Å ena sidan står bilden av en i allt väsentligt framgångsrik sysselsättningsoch arbetsmarknadspolitik. Arbetskraft har kunnat mobiliseras. Ett snabbt växande antal människors vilja och förmåga till arbete har kunnat tas till vara. utestängda har kunnat beredas arbete. Mot denna bild står uppgifter om kvardröjande men också nya och växande sysselsättningsproblem. Hit hör växande ungdomsarbetslöshet, svårigheter för äldre och arbetshandikappade, åter växande regionala obalanser, ett ökande antal grava lokala sysselsättningsstörningar liksom mer eller mindre tydliga tendenser till ökad utslagning och utestängning från arbetsmarknaden. Till denna mörkare bild förs också allt oftare oron för växande främlingskap i arbetsprocessen och utarmning av arbetets innehåll till följd av koncentration, automation och datorisering. Under loppet av 1970-talets senare hälft har denna senare bild kommit att ytterligare förmörkas till följd av den alltmera alarmerande försvagningen av den svenska ekonomin. Den ekonomiska tillväxten har stagnerat. Reallönerna har sjunkit. Statsfinanserna har raserats. Underskottet i bytesbalansen har vuxit. Inflationen har stigit. Industriinvesteringarna har rasat. Bostadsbyggandet har fallit. I den mån denna utveckling inte bryts över hela linjen kan omfattande negativa konsekvenser för sysselsättningens utveckling knappast undvikas. Ingen får längre förbise att vårt Iand försatts i ett läge där strävanden att bygga upp svensk sysselsättning och produktionskraft snabbt kan raseras. Först med ett upphävande av nuvarande balansbrister i ekonomin kan tidigare sysselsättningspolitiska framgångar försvaras och de ekonomiskpolitiska restriktionerna för en på nytt växande sysselsättning varaktigt elimineras. Genom att ensidigt rikta uppmärksamheten på antingen uppgifter om de sysselsättningspolitiska framgångarna eller de kvarstående och nya arbetsmarknadspolitiska problemen kan två helt olika bilder frammanas rörande vårt sysselsättningspolitiska utgångsläge. Ensam ger ingendera framställningen en rättvis bild. Tillsammantagna kan bilderna lära oss förstå dels vad vi lyckats uppnå, dels vad som återstår att göra. Bara med en sådan nyanserad bild kan vi klargöra utgångspunkter för vår fortsatta arbetsmarknadspolitik. Två sådana utgångspunkter är O att vi numera tar till vara en mycket stor del av våra totala arbetskraftsresurser O att stora ansträngningar krävs för att ytterligare öka antalet personer i arbetskraften. Med avbrott för kortare konjunkturstörningar kunde vi under hela efter tl 1980/81. krigstiden avläsa fortlöpande sysselsättningsframgångar. Vi vande oss vid att lämna uppnådda framgångar därhän som en gång för alla givna. Vår uppmärksamhet vändes mot tidigare obearbetade problem. Den politiska debatten handlade om i vilken takt positionsframflyttningarna kunde ske. Så är det inte längre. Den svenska ekonomins utveckling andra hälft har fört oss därhän att våra sysselsättningspolitiska bekymmer numera i växande grad inbegriper en allvarlig oro för våra möjligheter att , och med bevarat realt utbyte för de arbetande, vidmakthålla dagens sysselsättningsnivå. Vi kan inte längre ta uppnådda positioner för givna. I ett sådant läge förvandlas krav om fortsatta arbetsmarknadspolitiska reformer lätt till andrarangsmål. En sådan situation får inte tillåtas uppstå. Den svenska ekonomins grava obalans utgör ett snabbt växande hinder för en långsiktigt framgångsrik sysselsättningspolitik. Kortsiktigt kan vi låna oss fram. nog klargörs att ett stort och permanent bytesbalansunderskott är ett oöverstigligt hinder för varje strävan att upprätthålla höga sysselsättningspolitiska ambitioner. Därmed har ytterligare en utgångspunkt klarlagts för en politik som syftar till bevarad och långsiktigt förstärkt sysselsättning återställande av balans i våra bytesförhållanden med utlandet. Detta är utgångsförutsättningarna när socialdemokratin med sin politik angriper balansbristerna i ekonomi och formulerar sin fasta föresats att O bryta inflation och dyrtid i syfte att etablera stabila priser O häva underskottet i bytesbalansen och upphöra att låna pengar i utlandet O sanera statsfinanserna O återskapa framtidstron. 3.1 Arbetskraftens storlek och tillgänglighet räkneexempel visar på att fortfarande förfogar över en arbetskraftsreserv. Dess storlek kan diskuteras. Tillgängliga beräkningar pekar mot att ytterligare 500 000600 000 personer skulle kunna tillföras arbetskraften. Detta blir dock möjligt först efter betydande insatser i fråga om utbildning, barnomsorg, kollektivtrafik m.m. Även om uppskattningar av detta slag alltid bär prägel av räkneexempel byggda på vissa antaganden, torde ingen kunna hävda att våra samlade arbetskraftstillgångar numera är till fullo ianspråktagna. Den ännu ej utnyttjade arbetskraftens faktiska tillgänglighet kan visserligen vara begränsad till följd av olika förvärvshinder, men dessa hinder kan brytas ned. Utan att här gå närmare in på möjligheterna att frigöra lediga arbetskraftsresurser kan vi således konstatera att en fortsatt sysselsättningsökning inte hindras av brist på arbetskraft. Detta utesluter inte att vi numera nått så höga arbetskraftstal att brist på arbetskraft kan utgöra starka lokala och/ eller yrkesmässiga restriktioner på sysselsättningsutvecklingen. I ett följande avsnitt kommer vi att mera inträngande behandla frågan om åtgärder för att öka arbetskraftens tillgänglighet och ange detta som en central arbetsmarknadspolitisk uppgift. 3.2 Behovet av arbetsinsatser och efterfrågan på arbetskraft Med rätta pekas ofta på en rad otillfredsställda behov i dagens samhälle. Så gör även sysselsättningsutredningen. Med exempel på allt som ännu återstår att uträtta i samhället visar man att det finns behov av fortsatt ökade arbetsinsatser. Slutsatsen blir att det ingalunda råder brist på arbetsuppgifter. Utredningen låter detta synsätt bilda utgångspunkt för sina bedömningar av sysselsättningsutvecklingen i offentlig sektor . Den angivna ökningen med ca 275 000 personer grundas sålunda i antaganden om en förhöjd ambition för den offentliga tjänsteproduktionen. Detta är liktydigt med strävanden att tillgodose fortfarande otillfredsställda behov. På samma sätt kan man, exempelvis med utgångspunkt i vår bytesbalans, räkna fram vårt behov av ökad varuproduktion. Stannar analysen här har man teoretiskt angivit vad som borde och kunde ske med sysselsättningen om våra önskningar rörande ännu otillfredställda varu- och tjänstebehov gick i uppfyllelse. Tyvärr har man därmed inte bidragit med någon information om vad som är möjligt att realisera i fråga om faktisk produktion av dessa varor och tjänster. Behov av arbetsinsatser är alltså en sak. Den slutliga efterfrågan på arbetskraft är en annan. Sysselsättningspolitiken skall visserligen grundas i kunskaper om behovet av arbetsinsatser. Dess egentliga uppgift är emellertid att medverka till att detta behov av arbetsinsatser översätts till en faktisk efterfrågan på arbete och att denna arbetskraftsefterfrågan möts med motsvarande utbud av arbetskraft. Det är denna uppgift som formar sysselsättningspolitikens konkreta innehåll. En analys av kraven på sysselsättningspolitiken kan alltså inte sluta med att man anger behoven av arbetsinsatser. Först med kunskap om dessa behov är det möjligt inleda diskussionen om sysselsättningspolitikens utformning. 3.3 Vad hindrar behovet av arbetsinsatser från att övergå i faktisk efterfrågan på arbetskraft? Inkomsterna från den privata sektorns produktion används delvis för att finansiera den offentliga tjänsteproduktionen. Den offentliga produktionsvolymen, och därmed den offentliga arbetskraftsefterfrågan, är därmed beroende av storleken på de resurser som överförs från privat till offentlig sektor. Storleken på denna omfördelning varierar dels med storleken på den privata produktionen, dels med skatte- och avgiftsuttaget. Våra möjligheter att översätta behovet av ökade arbetsinsatser i offentlig regi till faktisk arbetskraftsefterfrågan är sålunda beroende av produktionsvolymens utveckling i privat sektor. Vid högt skattetryck och negativ utrikesbalans växer detta beroende. Beroendet är inte ensidigt. Tvärtom bestäms förutsättningarna för privat varuproduktion av de tjänster som det offentliga kan tillhandahålla kommunikationer, utbildning, barnomsorg etc. Vidare genomför den offentliga sektorn en betydande upphandling av varor som produceras i privata företag. Den privata varu- och tjänsteproduktionen torde numera ha nått ett sådant beroende av den offentliga sektorns tjänster att effektiviteten i det moderna industrisamhället helt skulle gå förlorad om detta beroende bröts. finns det skäl att göra fullt klart för sig att det offentligas möjligheter att öka denna tjänsteproduktion och upphandling är beroende av den enskilda sektorns förmåga att genom ökad produktion och/eller ökad beskattning finansiera utbyggnaden. För socialdemokratin är det uppenbart dels att utrymmet för att öka det relativa skatteuttaget i det korta och medellånga perspektivet numera framstår som mycket begränsat, dels att eventuellt utrymme kan behöva tas i anspråk för andra ändamål, främst att minska underskottet i den offentliga sektorns sparande. Detta gör att en politik för ökad arbetskraftsefterfrågan i offentlig sektor ej ensidigt torde kunna grundas i skattehöjningar. Uppmärksamheten vänds i stället mot förutsättningarna för att ur den privata produktionens tillväxt hämta underlag för växande offentlig tjänsteproduktion och sysselsättning. Behovet av ökade arbetsinsatser inom varuproduktionen kan illustreras med många exempel. Socialdemokratin har länge visat på den allmänt eftersatta investeringsverksamheten med åtföljande krav på arbetsinsatser inom bl. a. den investeringsvaruproducerande industrin. Hit kan vidare föras behovet av ökat bostadsbyggande, utveckling och produktion av kollektiva transportmedel, anläggningar för alternativ energitillförsel, återanvändning m. m. Vårt behov av ökade arbetsinsatser inom varuproduktionen kan också styrkas genom att peka på de produktionsansträngningar som krävs för att häva den allvarliga rubbningen av bytesbalansen. Nuvarande underskott i våra utrikesaffärer är ett uttryck för att vår förbrukning överstiger vår produktion. Bytesrelationerna med utlandet kan stärkas längs två vägar. Det kan ske genom ökad export. Det kan ske genom minskad import. Den senare vägen kan visa sig förutsätta ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att minska den inhemska förbrukningen, vilka lätt blir allmänt aktivitetsdämpande. Därmed blir detta en väg som kan föra oss bort från målet att öka sysselsättningen. Återstår då att öka produktionen för antingen avsättning utom landet eller för ersättning av importvaror. Gemensamt för hela den privata varu- och tjänsteproduktionen är att den skall avsättas på marknader. Förutsättningarna härför kan ä vissa fall påverkas med politiska beslut som syftar till att direkt öka efterfrågevolymen. Detta gäller exempelvis vid utveckling och produktion av varor för avsalu på nationella marknader där offentliga organ är köpare. Ovan nämndes transportsystemen, energiproduktion m. fl. Här har socialdemokratin redan angivit vägar för upphandling och därmed produktion/sysselsättning. I flertalet fall kan dock marknadsavsättningen påverkas endast indirekt genom politiska åtgärder. Detta gäller för alla marknader där producenterna söker avsättning för sina varor med bl. a. marknadsföring, pris, produktutveckling, service och kreditvillkor som konkurrensmedel. Dock gäller att den medelsarsenal som står till förfogande för att genom politiska beslut skärpa näringslivets konkurrensförmåga och därmed öka möjligheterna att överföra behovet av arbetsinsatser inom den privata varu- och tjänsteproduktionen i faktisk arbetskraftsefterfrågan i allt väsentligt är att söka utanför arbetsmarknadspolitiken. Det är denna insikt som kommit till uttryck i socialdemokratins upprepade kritik av de borgerliga regeringarnas oförmåga att utveckla en samordnad sysselsättningsskapande politik. Redan i partimotion till sammanfattade vi sysselsättningspolitikens grundvalar på följande sätt: För att trygga målet full sysselsättning krävs en målmedveten samordning av handlandet inom ett stort antal verksamhetsområden. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken, finanspolitiken, närings- och branschpolitiken, energipolitiken, bostadsbyggandet samt forsknings- och utvecklingspolitiken måste utformas med utgångspunkt i en framtidsinriktad strategi, där politiska ställningstaganden kan inordnas i ett system av samverkande åtgärder för utveckling och sysselsättning. 4 Arbetsmarknadspolitik för ökad arbetskraft Ur den ekonomisk-politiska strategi som socialdemokratin formulerat framspringer grundläggande uppgifter för arbetsmarknadspolitiken . O Landets samlade arbetskraftsresurser skall frigöras. O Tendenser till utslagning, utestängning och utarmning i arbetslivet skall brytas. Ett förbättrat tillvaratagande av våra verkliga arbetskraftsresurser kräver åtgärder för att bryta ned de förvärvshinder som håller människor utanför arbetskraften. Åtgärderna skall alltså medverka till att öka den andel av befolkningen som vill och kan förvärvsarbeta. Genom åtgärder mot utslagning, utestängning och utarmning skall landets arbetskapacitet ökas genom att den växande arbetskraften också tas till vara genom produktiv sysselsättning. Åtgärderna skall alltså medverka till att öka andelen faktiskt sysselsatta bland dem som vill och kan förvärvsarbeta. Skall arbetsmarknadspolitiken svara upp till dessa anspråk krävs åtgärder som sträcker sig över vida fält. 4.1 Bryt förvärvshindren! Vi har tidigare nämnt att räkneexempel pekar mot att det skulle finnas befolkningsmässigt underlag för att högst väsentligt öka vår samlade arbetskraft. Förutsättningen är att olika förvärvshinder som står i vägen för människors möjligheter att delta i förvärvslivet avlägsnas. Ofta gäller att förvärvshindren kan brytas ned först genom målmedvetna åtgärder inom politiska områden utanför den specifika arbetsmarknadspolitikens ram. Dock motiveras åtgärderna ytterst av sysselsättningspolitiska syften. Vidare gäller att möjligheterna att nå framgångar i arbetet med att bryta människors förvärvshinder, dvs. att öka det svenska folkhushållets produktionskraft, är beroende av vår förmåga att skapa ökad efterfrågan på arbetskraft. Den enskildes vilja och förmåga till egen ansträngning att bryta ned hindren är i hög grad beroende av vederbörandes förväntningar om anställning, arbetsförhållanden och utkomst. Nationens verkliga arbetskraftspotential kan frigöras först med en ekonomisk politik byggd på framtidstro och handlingsvilja som resulterar i utveckling och tillväxt. Den följande diskussionen om vägar för att bryta de dominerande förvärvshindren bygger på denna förutsättning. 4.1.1 Utbildnings- och yrkesbakgrund Bristande utbildning utgör hinder för arbete för stora grupper. Personer som står utanför arbetsmarknaden har kortare utbildning och är också yrkesutbildade i mindre utsträckning än personer som tillhör arbetskraften. Bristande yrkeserfarenhet utgör förvärvshinder för dem som eller efter ett längre uppehåll söker sig in på arbetsmarknaden. Bristen på arbetslivserfarenhet försvårar framför allt ungdomarnas och kvinnornas inträde i arbetslivet. Flickornas mer begränsade yrkeserfarenhet, som är en följd av starkt könsrollsbundna val av utbildning, arbete och praktik, gör att de löper större risk att ställas utanför arbetsmarknaden än pojkar i samma ålder. Genom den allt längre skolgången minskar ungdomarnas kontakter med yrkeslivet. Utbyggnaden av gymnasieskolan och den nästan totala överföringen av yrkesutbildningen till skolmässiga former ställer nya krav på att anordna praktikmöjligheter för ungdomarna. De bristande yrkeserfarenheterna leder ofta till orealistiska förväntningar på arbetslivet. Redan denna översiktliga exemplifiering framhäver beröringspunkterna mellan arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken. från arbetsmarknadssynpunkt kan bl. a. följande huvudproblem identifieras: Den höga arbetslösheten bland ungdomar har varit ett av de stora pro blemen på arbetsmarknaden uner . Stora ungdomsgrupper lämnar alltjämt skolan utan yrkesutbildning. har inte ens fullbordad grundskoleutbildning bakom sig. Många avbryter gymnasieutbildningen. Dessa ungdomar möter problem i övergången från skola till arbetsmarknad och de står för en stor del av arbetslösheten bland ungdomarna. Bristen på utbildning är ett av deras svåraste arbetshinder, som de saknar intresse för utbildning, bl. a. därför att deras upplevelse av skolan är negativ. Till detta kommer så de svårigheter för de unga som följer av att gymnasieskolans utbildningslinjer i vissa fall är dåligt anpassade till den lokala och regionala arbetsmarknadens specifika arbetskraftsefterfrågan. Av det totala antalet personer utanför arbetskraften är de kortutbildade i åldrarna den dominerande gruppen. Ofta kombineras brister i utbildning och yrkeserfarenhet med andra svårigheter att komma in på arbetsmarknaden. Kravet på insatser i form av vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning kommer att vara mycket stort om dessa grupper skall kunna ges förutsättningar att gå in på arbetsmarknaden. Stora grupper som redan gått ut på arbetsmarknaden, inte minst till områden som vård, barnomsorg etc., saknar egentlig yrkesutbildning. Skall dessa grupper ges en fastare förankring på arbetsmarknaden måste de erbjudas yrkesutbildningsmöjligheter. Av samma skäl måste utbildningsmöjligheterna stärkas för den stora grupp arbetande som bara har en kort utbildning i yrket. Dessa stora samlade utbildningsbehov underbygger kravet på ett system med återkommande yrkesutbildning. Förändringarna inom näringslivet kommer att fortsätta. Det kommer att leda till förändring i yrkesstruktur och yrkesinnehåll. Det krävs att denna förändring kommer till uttryck i inriktningen av grundutbildningen och vidareutbildningen. Både det allmänna utbildningssystemet, fortbildningen och arbetsmarknadsutbildningen har här stora uppgifter. Arbetsmarknadsutbildning (AMU) AMU syftar till att genom yrkesutbildning underlätta ny- och återinträde i arbetslivet. Särskilt viktiga uppgifter har AMU att lösa inom ramen för den strukturella omvandling av arbetsmarknaden som alltid pågår och därvid underlätta den yrkesmässiga rörligheten. Därmed tilldrar sig AMU ett särskilt intresse vid överväganden rörande möjligheterna att bättre ta till vara landets samlade arbetskraftspotential av fortsatt snabb strukturomvandling som ligger framför oss. Verksamhetens utformning och innehåll är f. n. föremål för särskild utredning. Socialdemokratin vill för sin del lägga fast bl. a. följande riktlinjer för den framtida utformningen av AMU. O Under de senaste årens kraftiga störningar av den ekonomiska aktiviteten i har ett mycket stort antal personer engagerats i AMU. Utbildningen har således utnyttjats i syfte att hålla siffrorna för den öppna arbetslösheten nere. AMU:s strategiskt viktiga ställning i en väl samordnad sysselsätt ningspolitik betingas av möjligheterna att genom utbildning dels bryta förvärvshinder för personer som står utanför arbetskraften, dels bidra till en produktivitetshöjande strukturell omfördelning av våra produktionsresurser. Dessa möjligheter minskar i samma mån som AMU tas i anspråk för att kortsiktigt hålla arbetslösheten nere. Vi har tidigare förordat en sådan inriktning av den ekonomiska politiken att arbetslösheten kan kontrolleras. Därmed skulle AMU i ökad grad kunna inriktas mot dels att höja yrkesutbildningsnivån hos de sysselsatta, dels understödja en smidig omvandling av svensk produktionsstruktur. O Under uppbyggnadsskedet karaktäriserades AMU av betydande flexibilitet. Kurser kunde lätt startas och läggas ned. har verksamheten kommit att karaktäriseras av institutionalisering och tendenser till tröghet.