mot · G4021462 · 1981-01-27 00:00:00 — Motion 1980/81:1462 av m. fl. om åtgärder mot skatte- och avgiftsundandragande Inledning Vi socialdemokrater anser att skatte- och avgiftssystemen skall användas för finansering av en väl fungerande offentlig sektor som bl. a. garanterar alla människor oavsett inkomst och förmögenhet en god sjukvård och social omvårdnad, trygghet på ålderdomen, utbildningsmöjligheter såväl i ungdomen som senare i livet samt ekonomisk trygghet vid sjukdom, olycksfall och arbetslöshet. Skattesystemet skall vidare bidra till en rättvis fördelning av levnadsstandarden. Denna syn innebär att vi även kommer att behöva ett förhållandevis högt skattetryck i vårt land. Det är därför angeläget att skatte- och avgiftssystemen upplevs som rättvisa och fungerar effektivt och på avsett vis. Det gigantiska budgetunderskottet stärker dessa krav. Det är mot denna bakgrund man bör angripa det tilltagande skatte- och avgiftsundandragandet. Ur allmän synvinkel innebär detta allvarliga risker för att samhällsmoralen och solidariteten mellan människor undergrävs. För de lojala skatte- och avgiftsbetalarna medför detta en ökad belastning genom att de får betala även vad andra undandrar sig att betala. Under den socialdemokratiska regeringens tid, särskilt , vidtogs en rad åtgärder för att komma till rätta med skattefusk och skatteflykt. Detta skedde genom såväl lagstiftning som upprustning av skattekontrollen. När det gäller skattefusk bör särskilt framhållas tillkomsten av skattebrottslagen 1971 och de i samband därmed införda reglerna om skattetilllägg och förseningsavgift som visat sig ha en betydande preventiv effekt. Bland lagstiftningsåtgärderna mot skatteflykt kan nämnas följande. O missbruk av skattereglerna om pensionsförsäkringar förhindrades genom lagstiftning 1959, 1964 och 1973 O möjligheten att uppnå lättnader i förmögenhetsbeskattningen genom att dela upp familjens förmögenhet på minderåriga barn omöjliggjordes genom lagändring 1969 O vissa möjligheter till skatteflykt på skogsbeskattningens område genom utnyttjande av dödsbon och i samband med arvskiften stoppades 1965 O den tidigare rätten till avdrag med obegränsat belopp för periodiskt understöd begränsades genom lagändring 1973 0 möjligheten till stora skattelättnader i samband med partrederier begränsades 1 1980/81. O avdragsrätten för för utländska pensionsförsäkringar slopades genom lagändring 1969 O en generell begränsning av avdragsrätten för för pensionsförsäkringar infördes O vinstbolags transaktionerna föranledde lagstiftning 1972 O skattelättnaderna vid interna aktieöverlåtelser omintetgjordes genom lagstiftning 1973 O regler om låneförbud från eget bolag tillkom 1973 O skärpta skatteregler för fåmansföretag infördes . När det gäller kontrollen vill vi särskilt framhålla följande förbättringar. O tillkomsten av och förvaltningsreform som innebar ökad effektivitet inom skatteadministrationen O de riksomfattande kontrollaktioner som med biträde av bl. a. länsstyrelserna genomförde O beslut om ändrad taxeringsorganisation i första instans, den s. k. RS-reformen O skattemyndigheterna centralt, regionalt och lokalt - fick successivt allt större resurser O genomförandet av den s. k. bevissäkringslagen 1975. Kampen mot skattefusk och skatteflykt var emellertid inte avslutad genom de nu redovisade åtgärderna. Mycket återstod att göra. Den socialdemokratiska regeringen förberedde ytterligare insatser, bl. a. på grundval av de redan då föreliggande förslagen om en skatteflyktsklausul och en lag om betalningssäkring. Valutgången satte emellertid stopp för dessa planer. De borgerliga regeringarna har visat en påfallande ovilja att ta itu med problemet. De reformer som trots allt har genomförts kan i regel härledas antingen till förslag som förelåg redan vid regeringsskiftet eller till förslag på grundval av initiativ som tagits under den socialdemokratiska regeringens tid. Utmärkande för dessa reformer är att de ofta dels förhalats, dels urvattnats i förhållande till de ursprungliga förslagen. Vi behöver bara erinra om skatteflyktsklausulen. I oppositionsställning har vi socialdemokrater gjort vad vi kunnat för att påskynda erforderliga ändringar. Vi har i åtskilliga motioner pekat på svagheter i olika system och föreslagit åtgärder som varit ägnade att medföra förbättringar. Våra förslag har regelmässigt avslagits av den borgerliga majoriteten i . Av dessa förslag kan nämnas följande. 1. inrättande av en skatteflyktskommission 2. ökad revisionsverksamhet 3. ökade resurser för branschvisa kontroller 4. principiell skyldighet för bankerna att lämna kontrolluppgift om ränteinkomster och banktillgodohavanden 5. skyldighet att i deklarationen ange till vem eller vilka gäldräntor betalats. 6. omedelbara förbättringar av valutakontrollen 7. ändrade direktiv till kommittén (E 1977:03) med uppdrag att utreda med valutaregleringen sammanhängande spörsmål i syfte att få en effektiv valutakontroll 8. organisatoriska insatser och förslag till lagstiftning som innebär en bättre samhällelig insyn och kontroll i företag som får lån eller bidrag från staten 9. utredning om företagsrevisorernas ställning och uppgifter 10. utredning av frågan om att i vissa fall ålägga fysisk eller juridisk person som har ett bestämmande inflytande i annan juridisk person ett direkt ansvar för dennas skulder 11. utredning av frågan om att införa näringsförbud som sanktion mot ekonomisk brottslighet även i andra fall än vid konkursmissbruk 12. undersökning av förutsättningarna för att införa etableringskontroll i vissa branscher eller näringsgrenar där bl. a. skattebrottslighet är utbredd 13. införa bättre samhällelig kontroll över kreditströmmarna och förstärka samhällets inflytande i bankerna. Av dessa förslag har förslagen under punkterna 613 senast förts fram i motionen 1979/80:1120 som ännu inte har behandlats av . Som framgår av redovisningen ovan har vi lämnat en lång rad förslag till åtgärder på olika områden. Dessa åtgärder är emellertid inte tillräckliga. I denna motion lämnar vi därför förslag till ytterligare insatser som behövs för att komma till rätta med det tilltagande skatte- och avgiftsundandragandet. Skattemyndigheterna har tillförts betydande resurser för uppbyggnaden av den s. k. som beslutades under den socialdemokratiska regeringens tid. Avsikten med RS-reformen var bl. a. att genom en övergång till tjänstemannagranskning av alla deklarationer och utökad revisionsverksamhet skapa bättre förutsättningar för materiellt riktiga, likformiga och rättvisa taxeringar. Det är ännu för tidigt att avge något definitivt omdöme om hur reformen i denna del fallit ut. Det är självfallet viktigt att kontrollen av de skattskyldigas och arbetsgivarnas redovisningshandlingar i form av deklarationer, arbetsgivaruppgifter och liknande sker på ett effektivt sätt och håller en hög kvalitet. Det hjälper emellertid inte hur materiellt riktig, likformig och rättvis beskattningen är om den inte följs upp av och samordnas med en lika effektiv uppbörd och indrivning av debiterade och särskilt uppdebiterade skatter samt debiterade avgifter. 1 dessa senare avseenden brister det. Restförda skatter och avgifter har ökat från till f. n. ca . Denna trend måste brytas. Betaltl 1980/81. ningsoviljan har ökat markant som åtgärderna för att göra sig oåtkomlig för myndigheternas indrivningsförsök brett ut sig alltmer och tagit sig mer och mer sofistikerade uttryck. Detta visar enligt vår mening att det inte är tillräckligt att som regeringen föreslagit i budgetpropositionen förstärka kronofogdemyndigheternas resurser eller att organisera om uppbördsfunktionen på det sätt som har skett. Ytterligare insatser behövs på uppbördssidan. och enskilda näringsidkare bedriver sin verksamhet i seriösa former. De betalar källskatt, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter i enlighet med gällande regler och iakttar även i övrigt meddelade föreskrifter på skatteområdet. Denna grupp vållar inte skattemyndigheterna eller samhället några problem. Tvärtom bidrar de i hög grad till vår välfärd. Vid sidan av dessa företag m. fl. finns emellertid en grupp företag och enskilda näringsidkare som i olika omfattning inte fullgör sina skyldigheter mot samhället. Oegentligheterna varierar från tämligen ursäktliga betalningsförseeelser till systematiska bedrägerier. Den grupp som satt bedrägeri mot samhället i system har vuxit kraftigt . Det är framför allt fråga om fusk med skatter och arbetsgivaravgifter. Vi behöver bara erinra om de beskrivningar som till och från förekommer i massmedia. En inte ovanlig variant är att en verksamhet bedrivs i skilda bolag, där ett av bolagen är ett s. k. personalboiag som helt saknar tillgångar. Dessa finns i ett annat bolag. Personalbolaget underlåter medvetet att anmäla sig som arbetsgivare till lokal skattemyndighet och . Utbetalning av de anställdas löner sker från personalbolaget som för ändamålet tillförts erforderliga medel från annat bolag inom 'koncernen. är detta ett s.k. försäljningsbolag som inte heller finns i mervärdeskatteregister. Det gör däremot det tredje, maskinägande bolaget. Detta använder den från erhållna s. k. negativa mervärdeskatten till att fullgöra den första avbetalningen på gjorda maskininvesteringar. Ingen mervärdeskatt erläggs sedan. Utmätning är resultatlös, då maskinparken är köpt med äganderättsförbehåll och restvärdet snabbt försämras. De medel som tillförts personalbolaget räcker inte till mer än nettolönerna. I bolaget finns alltså inte täckning för källskatter eller arbetsgivaravgifter. Det har heller aldrig varit meningen. Några källskatter eller arbetsgivaravgifter betalas alltså inte in. På grund av eftersläpningen i systemet hinner en förslagen företagare på detta sätt bygga upp stora skulder till staten innan det är dags att låta personalbolaget gå i konkurs. I konkursen finns inget att hämta för staten. Bolaget saknar ju helt tillgångar. Personalens innestående löner betalas av staten ur lönegarantifonden. I samband med konkursen övertar ett annat, ofta vilande bolag konkursbolagets anställda. Därefter börjar man om från början. Den lagstiftning om s. k. konkurskarantän som trätt i kraft och övriga befintliga regler på området kan av olika skäl inte stävja det beskrivna missbruket eller missbruk i andra former av konkursinstitutet. krävs även andra åtgärder. Dessa bör främst ta sikte på att omöjliggöra eller begränsa oseriösa företags successiva skuldsättning när det gäller skatter och avgifter. En annan kategori bedragare är de enskilda näringsidkare som lever helt vid sidan om skatte- och avgiftssystemen. Åtskilliga driver svarta rörelser. Andra låter visserligen registrera sig men betalar aldrig B-skatt, mervärdeskatt eller arbetsgivaregenavgifter. När det blir dags för indrivning av restförda skatter och avgifter (skönstaxeringar) eller vid konkurs visar det sig att alla tillgångar är skrivna på hustru, barn eller någon bulvan. Inte heller här finns det alltså något att hämta för staten. De åtgärder som måste till för att denna form av bedrägeri skall kunna bekämpas skiljer sig i princip inte från de åtgärder som behövs för att komma till rätta med det missbruk som beskrivits i det föregående. Inom stora delar av näringslivet förekommer en grå, för att inte säga svart, marknad i den meningen att ersättningar för utfört arbete aldrig tas upp till beskattning. Detta gäller framför allt bygg-, åkeri-, tryckeri- och städbranscherna. Dataregistrering och annan uppdragsverksamhet i vilken använd utrustning kan leasas samt konsultverksamhet som kräver begränsad kapitalinsats eller som t. o. m. kan utföras på uppdragsgivarens arbetsplats ökar i omfattning. Ett annat känt område är restaurangbranschen där förekomsten av svarta löner inte är ovanlig. har kommit fram uppgifter om att liknande metoder även används inom detaljhandeln. Uppfinningsrikedomen och anpassningsförmågan när det gäller att undandra samhället skatter och avgifter vet inga gränser. Listan över olika metoder skulle därför kunna göras lång. De nu lämnade exemplen torde emellertid vara fullt tillräckliga som bakgrund till de åtgärder vi föreslår i denna motion. Genom förfaranden av det slag som har beskrivits undandras det offentliga betydande belopp i skatter och avgifter. Men inte nog med det. Konkurrensen mellan seriösa och icke seriösa företag inom olika branscher förrycks till fördel för de icke seriösa. Dessa kan ju hålla ett lägre pris på sina varor och tjänster eftersom de inte betalar föreskrivna skatter och avgifter. Det har t.o.m. på sina håll gått så långt att seriösa företag har slagits ut av de icke seriösa. Det bör därför vara av största intresse såväl för den majoritet av näringsidkarna som lojalt fullgör sina skyldigheter mot samhället som för branschorganisationerna på arbetsgivarsidan att det utbredda skatte- och avgiftsfusket bekämpas med kraft. Från borgerligt håll hävdas ofta att skatte- och avgiftsundandragandet skulle upphöra automatiskt om bara marginalskatterna sänktes. Vi delar inte denna uppfattning. Nedan föreslås punktvis åtgärder som enligt vår mening bör vidtas för att komma till rätta med problemet. Vissa av förslagen är sådana att de kan genomföras omgående, andra kräver viss utredning. De har det gemensamt att de är ägnade att flytta fram samhällets positioner i kampen mot skatte och avgiftsundandragande och bidra till bättre efterlevnad av gällande regler på resp. område. En inte oväsentlig del av de fe! som företag och egenföretagare gör när det gäller redovisning och inbetalning av skatter och avgifter beror på okunnighet om gällande regler. Att rätta dessa fel tar i anspråk omotiverat stor del av myndigheternas resurser. Undanröjs felkällorna kan dessa resurser användas för andra angelägna ändamål. Enda sättet att förbättra företagens och egenföretagarnas kunskaper på detta område torde vara genom information. görs betydande informationsinsatser. Denna information bör emellertid ytterligare ökas och förbättras. () och () bör därför få i uppdrag att se över behovet av information i olika avseenden inom skatte- och avgiftsområdet och komma med förslag som är ägnade att förbättra efterlevnaden av gällande regler. Erfarenheterna visar att den information som sprids ofta inte når fram till rätt person inom företagen. Det bör därför särskilt övervägas om inte en viss del av informationen på något sätt kan riktas direkt till de befattningshavare inom företagen som har det faktiska ansvaret för redovisningen och inbetalningen av företagens skatter och avgifter. Vidare talar mycket för att informationen måste intensifieras på det lokala planet. De lokala skattemyndigheterna bör därför inom ramen för tillgängliga medel avsätta resurser för verkliga informationsbesök hos företag som har svårigheter att fullgöra sina skyldigheter inom skatte- och avgiftsområdet. 2 Offentlig upphandling m. m. Staten och kommunerna upphandlade varor och tjänster från näringslivet för ca . Av beloppet svarade staten och primärkommunerna för ca vardera samt landstingen för ca . En betydande del av näringslivets inkomster kommer alltså från den offentliga sektorn. Det är enligt vår mening uppenbart att den offentliga upphandlingen endast skall ske från företag och egenföretagare som uppfyller sina förpliktelser mot samhället i olika avseenden. Tyvärr är det inte alltid så. En inte oväsentlig del av upphandlingen torde ha skett från företag och egenföretagare som inte betalar skatter och arbetsgivaravgifter i föreskriven omfattning eller inte alls. Denna utveckling är mot bakgrund av det tilltagande skatte- och avgiftsfusket inom vissa branscher i och för sig inte förvånande. Kalkylerar ett företag inte in skatter och avgifter i sitt anbud kan företaget självfallet lämna ett lägre anbud än konkurrenten som i sitt 1980/81: 1462 anbud beaktat dessa kostnader. Åtgärder måste omgående vidtas för att rätta lill dessa missförhållanden. , som upphandlar varor och tjänster för ca , har i samarbete med lokala skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten tagit ett föredömligt initiativ på detta område. Innan kommunen anlitar externa tjänster inhämtar resp. förvaltning uppgifter som möjliggör för lokala skattemyndigheten att göra en kontroll. Dessa uppgifter avser bl. a. vilken juridisk form verksamheten bedrivs i, om A- eller B-skatt tillämpas, person- eller organisationsnummer, antalet anställda etc. Särskild blankett har utarbetats för ändamålet. Från kronofogdemyndigheten inhämtas uppgifter om det finns restförda skatter. Som exempel kan nämnas att kommunen tillställde kronofogdemyndigheten 344 förfrågningar angående köp av entreprenörstjänster från olika företag. Av dessa var restförda. Motsvarande siffror för var 248 resp. . Kontrollverksamhetens syfte redovisas helt öppet gentemot företagen. Framkommer några graverande anmärkningar tas kontakt med företaget i fråga. Företaget bereds möjligheter alt lämna sin syn på det aktuella läget och meddela om man vidtagit några åtgärder för att rätta till eventuella missförhållanden. Gjorda iakttagelser översändes till berörd förvaltning. Det ankommer på förvaltningen själv att bedöma om företaget skall anlitas eller ej. Den centrala rekommendationen går ut på att om företag eller personer skall anlitas av kommunen får det inte finnas några anmärkningar ur skatte- eller avgiftssynpunkt. Företag som har skatte- eller avgiftsskulder meddelas att om kommunen fortsättningsvis skall anlita dem måste skulderna betalas. Betydande belopp har därigenom inbetalats till kronofogdemyndigheten. kan emellertid ha så betydande skatte- och avgiftsskulder att de inte har likviditetsmässiga förutsättningar att reglera sina skulder. I sådana fall kan fortsatta uppdrag från kommunen komma i fråga endast om företaget träffar en godtagbar avbetalningsplan med kronofogdemyndigheten. Kommunen bevakar att den med kronofogden träffade överenskommelsen följs. I avtalssammanhang m. m. söker kommunen numera också fortlöpande ta in en klausul som innebär att kommunen kan häva avtalet gentemot ett företag som ej uppfyller sina skyldigheter gentemot samhället. I arbetet ingår också att ge skattemyndigheterna bättre information om vilka intäkter entrepenören m. fl. verkligen erhållit från kommunen. beskrivna förfarande har med måttlig arbetsinsats visat sig ge mycket snabba och påtagliga resultat. 1 sammanhanget kan nämnas att förhandlingarna med de fackliga organisationerna (3840 §§ MBL) underlättas genom att kommunen har god information om tilltänkta varu- och tjänsteleverantörer. kommuns rutiner i upphandlingsärenden torde numera vara väl kända av de befattningshavare inom kommuner och landsting som Intresset för verksamheten är stort. och kommuner förbereder införandet av liknande rutiner. Av allt att döma kommer ytterligare kommuner och landsting att följa efter. Det finns mot denna bakgrund anledning att tro att erforderlig sanering av den kommunala och landstingskommunala upphandlingen kommer att ske utan särskilda åtgärder från statens sida. När det gäller den statliga upphandlingen är situationen annorlunda. i har tagit initiativ till ett samarbete med och som liknar samarbetet med . Reaktionen från dessa myndigheter har varit positiv. har vidare i skrivelse till regeringen föreslagit att det informella förfarande som tillämpas mellan myndigheten och skall göras obligatoriskt i fråga om större statliga och kommunala upphandlingar. Skrivelsen har remitterats till (), som är den myndighet som meddelar anvisningar för tillämpningen av upphandlingskungörelsen och även i övrigt verkar för en enhetlig tillämpning av kungörelsens föreskrifter inom statsförvaltningen. RRV framhåller i sitt yttrande att enligt gällande regler skall i ett upphandlingsärende det anbud antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt betingade omständigheter är att anse som förmånligast. I vissa fall kan det enligt RRV vara förenligt med affärsmässigheten att inte anta ett anbud från en leverantör som har skatte- och avgiftsskulder, nämligen om denna omständighet bedöms kunna innebära att leverantören inte kan fullgöra sina skyldigheter mot myndigheten. RRV understryker att denna bedömning endast kan ske utifrån vad som är affärsmässigt för myndigheten i den aktuella upphandlingen. En generell kontroll av det slag som kronofogdemyndigheten föreslår kan däremot enligt RRV:s mening inte inrymmas i affärsmässighetsbegreppet och är därmed oförenlig med upphandlingsbestämmelserna. Ärendet övervägs f. n. i budgetdepartementet. De kommunala upphandlingsreglementena med anvisningar överensstämmer i sak med upphandlingskungörelsen och anvisningarna till denna. och RRV tolkar alltså de aktuella bestämmelserna olika. Vi är för vår del benägna att biträda kommuns tolkning. Till de affärsmässigt betingade omständigheter som skall beaktas vid anbudsprövningen bör rimligtvis av olika skäl räknas även anbudsgivarnas skatte- och avgiftsförhållanden. Huruvida så skall ske bör emellertid inte vara en tolkningsfråga. I klargörande syfte bör därför upphandlingskungörelsen ändras och motsvarande ändringar vidtas i de kommunala upphandlingsreglementena. I betänkandet Den grå arbetskraften och skattekontrollen (Ds B 1980: 10) har föreslagits åtgärder mot det utbredda undandragandet av uppdragsersättningar från beskattning. a. föreslås att en uppdragsgivare innan han betalar ut ersättning för uppdrag inom i huvudsak byggsek torn skall ta reda på om uppdragstagaren är registrerad till mervärdeskatt eller inte. Detta gör han enklast genom att be uppdragstagaren att visa upp det registreringsbevis eller intyg som han skall ha fått av om han är registrerad. Kan uppdragstagaren inte förete en sådan handling och inte heller på annat sätt styrka att han är registrerad skall uppdragsgivaren innehålla av ersättningen, som skall redovisas och betalas in till på samma sätt som innehållen preliminär A-skatt. Underlåter uppdragsgivaren att innehålla ett belopp eller betalar han inte in ett belopp som dragits av på ersättningen föreslås beloppet i fråga få drivas in hos uppdragsgivaren i samma ordning som gäller för indrivning av skatt enligt uppbördslagen. De föreslagna åtgärderna torde inte i tillräcklig grad begränsa fusket som de inbjuder till nya former av fusk. En delvis annan lösning än den nu beskrivna bör därför väljas. Utvidgas den kontrollrutin m. m. som tillämpar till hela den offentliga sektorn begränsas problemet med grå arbetskraft i princip till det privata näringslivet. Frågan är då hur man kommer till rätta med fusket inom detta område. Som framgått tidigare är vi inte övertygade om effektiviteten av de åtgärder som föreslås i betänkandet. Enligt vår mening bör snarare övervägas en rutin som tar till vara och bygger på erfarenheterna av samarbetet mellan , lokala skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten. En sådan rutin bör kompletteras med bestämmelser om uppdragsgivarens betalningsskyldighet m. m. av i princip den innebörd som föreslås i betänkandet. Vi är väl medvetna om att byråkratiseringsargumentet kommer att åberopas mot detta förslag. Risken för ökad byråkrati bör emellertid inte överdrivas. En smidig rutin torde kunna utformas om bara viljan finns. Härigenom skulle man nå betydande preventiva effekter. Vidare skulle skatte- och avgiftsmyndighetemas register snabbt kunna kompletteras. Okända eller oseriösa företag skulle bli föremål för kontroller i ett tidigt skede. Enligt vår mening bör denna fråga utredas. Den ökade uppgiftsskyldighet som kan bli följden av en reform med denna inriktning borde av näringslivet kunna ses dels som ett bidrag till saneringen av den grå arbetsmarknaden, dels som en åtgärd i eget intresse. Ytterst kommer ju effekterna av en sanering de seriösa företagen till del genom större marknadsandelar och sundare konkurrensförhållanden. De fackliga organisationerna har enligt 38-40 §§ medbestämmandelagen möjlighet att under vissa förutsättningar hindra företag från att använda entreprenörer. Syftet med dessa regler om fackligt veto är att komma åt användningen av grå arbetskraft. Denna möjlighet utnyttjas .