mot · G4022216 · 1981-06-09 00:00:00 — Motion 1980/81:2216 av m. fl. med anledning av proposition 1980/81:205 om förenklade statliga regler inom barnomsorgen I proposition 1980/81:205 lägger den borgerliga tvåpartiregeringen fram förslag om nya regler för statsbidrag till den kommunala barnomsorgen. I övrigt redovisas på några punkter begränsningar i statliga krav på kommunerna i fråga om barnomsorgsverksamheten. Propositionen har varit utlovad länge och finns t. ex. på trepartiregeringens propositionsförteckning . beklagade i sitt betänkande 1980/81:40 att propositionen inte hade avlämnats - utskottet har upprepade gånger skjutit på behandlingen av motioner om barnomsorgen. Vissa av de frågor som tas upp i propositionen har sysselsatt olika borgerliga regeringar alltsedan 1976.1 den första borgerliga trepartiregeringens regeringsförklaring hette det t. ex. att normer skulle fastställas för personaltäthet och gruppstorlek inom förskolan. Under folkpartiregeringen utarbetades en departementspromemoria (Ds S 1979:3) där nya krav på kommunernas barnomsorg ställdes upp. I dessa avseenden innebär den nu aktuella propositionen ett återtåg från tidigare utfästelser och löften från borgerligt håll. De förslag som läggs fram måste bedömas mot bakgrund av vilken effekt de kan väntas få när det gäller att uppnå de mål som samhället ställt upp för barnomsorgen-i kvantitativt och kvalitativt avseende. Någon redovisning av eller diskussion kring konsekvenserna förs dock inte av regeringen. Inte ens beträffande den viktiga frågan om det nya statsbidragets effekter redovisas något material i propositionen. Tvåpartiregeringen fortsätter således tidigare borgerliga regeringars metodik att lägga fram ett ofullständigt material för , trots att man behandlat en del av de aktuella problemen sedan regeringsskiftet . 2 Målen för barnomsorgen Samhällets insatser inom barnomsorgen grundas på två olika motiv. Barn har stort behov av gemenskap med andra barn och av att få förtroende också för andra vuxna än föräldrarna. Denna gemenskap är viktig för dem i deras utveckling till fria och självständiga människor. Den är särskilt betydelsefull i en situation när många barn växer upp utan syskon och i splittrade familjer. Det andra motivet sammanhänger med att när båda föräldrarna förvärvsar 1 1980/81. betar (eller studerar på heltid) ställs krav på att samhället ställer upp med en trygg barnomsorg. Målen för barnomsorgens (och förskolans) verksamhet formulerades av barnstugeutredningen. Det övergripande syftet fastslogs i förskolelagen vara att i nära samarbete med kommunen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barnen. De olika delmålen utvecklades närmare av barnstugeutredningen och har följts upp i arbetsplaner. Samhällets barnomsorg var länge relativt begränsad i . fanns t. ex. endast 65 000 platser i daghem och familjedaghem, ungefär lika många i vardera tillsynsformen. 1976 var antalet platser 81 000 i dagb m, och 60 000 i familjedaghem för förskolebarn, dvs. det hade skett mer än en fördubbling. Särskilt stark var utvecklingen på daghemssidan. 1975 tog den socialdemokratiska regeringen initiativ till en ambitiös utbyggnadsplan. (1976-1981) skulle 100 000 nya platser tillkomma i daghem och 50 000 i fritidshem, därtill ett icke specificerat antal platser i familjedaghem. Antalet tillkommande platser skulle öka: från 16 1977 till 24 1981 för daghem och från 8 000 till 12 000 för fritidshem. Därigenom skulle man kunna uppnå att alla barn till förvärvsarbetande och studerande föräldrar skulle kunna få en plats i barnomsorgen. Genom kraftigt förbättrade statsbidrag skulle utbyggnaden stimuleras. 3 Uppnåendet av de kvantitativa målen 3.1 Socialdemokratin har till varje lagt fram motioner som behandlat barnomsorgen (senast i motion 1980/81:1251). Det har varit uttryck för vår vilja att följa upp riksdagsbeslutet om utbyggnaden. Vi varnade tidigt de borgerliga för att planen inte skulle förverkligas, och vi har begärt att regeringarna skulle ta upp överläggningar med i syfte att säkra förverkligandet. Inget positivt har dock skett trots regeringsutfästelser (t. ex. regeringsdeklaration om att det av beslutade utbyggnadsprogrammet skulle fullföljas). Tvärtom har man från borgerligt håll utpekat den offentliga sektorn (där barnomsorgen varit ett snabbt växande område) som en huvudorsak till landets ekonomiska problem, skurit ned kommunernas ekonomiska resurser och förklarat tvärstopp i årets kompletteringsproposition för en fortsatt barnomsorgsutbyggnad. De borgerliga regeringsåren har visat oförmågan att klara av riksdagsbeslutet. Det framgår av följande tabell. Det är betecknande för den nu aktuella propositionen att de kvantitativa målsättningarna helt försvunnit. Till skillnad från vad t. ex. socialministern i folkpartiregeringen uttalade i anslutning till publicerandet av departementspromemorian Ds S 1979:3 (Alla barn, vars föräldrar så önskar, bör få tillgång till samhällets barnomsorg) görs nu inga målbestämningar. De båda mittenpartierna har - vilket redan årets kompletteringsproposition visade gett upp utbyggnadskraven inom barnomsorgen. Detta är ett viktigt konstaterande inför den närmare granskningen av statsbidragsförslaget. 3.2 När det nuvarande bidraget för daghem och fritidshem infördes var syftet att statens andel i princip skulle motsvara kostnaderna för personalen. I förhållande till kostnaderna för verksamheten kom statens bidrag att utgöra för daghem. Denna andel har sedan sjunkit och utgör , enligt beräkningar, något . För familjedaghemsverksamheten uppgår den till , för fritidshem till . I följande serie sammanfattas utvecklingen av driftkostnaderna för daghem 1968-1978. Därefter har statens andel sjunkit och utgjorde . 1* 1980/81. Regeringen redovisar som tidigare nämnts inga uppgifter om hur det nya systemet förhåller sig till nuvarande statsbidragssystem. Det bör framhållas att när man i den nämnda departementspromemorian diskuterade statsbidragens utformning gällde det bara dag- och fritidshemsverksamheten, medan propositionen innefattar även familjedaghem samt deltidsförskolor och öppna förskolor. Enligt vad vi erfarit understiger statsbidraget enligt det föreslagna systemet vad som utgår i bidrag till barnomsorg. Den statliga besparingen kan bedömas vara av storleksordningen 200-250 milj. kr. Därtill kommer den slopade möjligheten att erhålla räntebidrag i vissa fall. Kommunerna förlorar således pengar även på detta regeringsförslag. Enligt uppgift i propositionen utgör de kommunala kostnaderna för verksamheten, till vilka statsbidrag nu skall börja utgå, . Statens bidrag för dessa verksamheter skulle då komma att utgöra ca 450 milj. kr. Det är således ett belopp av uppskattningsvis ca (250 + 450 =) 700 milj. kr. som kommer att omfördelas från nuvarande statsbidragsberättigade verksamheter. Den tillsynsform som drabbas mest är daghem, med andra ord den verksamhet där den beslutade utbyggnaden redan sackar efter kraftigt och där de största köerna finns. För familjedaghemsverksamheten är effekterna nästan lika stora. Reslutatet av regeringens förslag är således att den stimulans som det nuvarande statsbidragssystemet har avsevärt försvagas. De kommuner som har ambition att leva upp till riksdagsbeslut straffas härför, de som nöjer sig med att ha den allmänna förskolan och en blygsam daghems- och fritidsverksamhet tjänar på regeringens förslag. Det är förvisso eftersträvansvärt att söka göra statsbidragssystemet enklare. Departementspromemorian redovisar en utformning av ett procentbidrag för daghem och fritidshem, vilket också tillstyrktes av bl. Om regeringen hade valt denna väg - och eventuellt också infogat familedaghemsverksamheten - skulle de negativa konsekvenserna för barnomsorgens fortsatta utbyggnad inte uppstå. Av de skäl vi här redovisat är vi inte beredda att tillstyrka regeringsförslaget i denna del. Regeringen bör i stället återkomma med ett nytt förslag enligt följande riktlinjer. Statens bidrag till daghem, fritidshem, familjedaghem och öppna förskolor bör utgå som ett procentbidrag. Bidragsunderlaget bör kunna utformas enligt de grunder som återfinns i propositionen. Statens insats bör därvid i princip motsvara personalkostnaderna; av statsfinansiella skäl bör dock bidragsprocenten t. v. motsvara vad en tillämpning av nuvarande regler medger. Regeringen bör återkomma med ett nytt förslag till efter överläggningar med . Verksamheten vid daghemmen och fritidshemmen kan skifta kraftigt. På vissa håll kan, av olika skäl, många svårigheter finnas i barnstugorna. Där tenderar ofta också personalomsättningen att vara hög. tioner som utfärdat om gruppstorlekar och personaldimensionering har upplevts som otillräckliga, vilket i praktiken betytt att kommunerna fått gå in med extra personalinsatser. Vårt parti har i flera motioner förespråkat behovet av att det vid sidan av de generella statsbidragen finns särskilda statliga medel som kan användas för behovsorienterade insatser. Vi har erinrat om att skolans statsbidragssystem, genom SIA-reformen, inrymmer dels s. k. basresurser, dels förstärkningsresurser. Vi hänvisar i detta sammanhang till vad vi anfört i tidigare motioner (bl. 1978/79:509 och 1980/81:1251). Vid de av oss föreslagna överläggningarna mellan staten och bör man även diskutera hur man lokalt skall beakta behovet av särskilt riktade insatser inom ramen för barnomsorgsverksamheten. Som ett särskilt bidrag till sådana åtgärder bör staten medverka med 100 milj. kr. enligt de grunder vi förordat senast i motion 1980/81:1251. Vi är medvetna om att dessa medel inte motsvarar behovet av särskilda insatser - det måste främst genom en disposition av de reguljära medlen - men de kan likväl vara av betydelse, om de används för att stimulera nya sätt att lokalt arbeta med dessa frågor. 3.3 Som framgår av redovisningen under 3.1 kommer mål för barnomsorgen inte att nås. Sedan vår partimotion om insatser för barns och ungdomars levnadsmiljö och uppväxtvillkor m. m. (1980/81:1251) lades fram har redovisat att utbyggnadstakten är lägre än vad gällande barnomsorgsplaner visar. skulle 19 600 platser tillkomma i daghem och 9 300 i fritidshem enligt dessa planer (22 000 resp. 11000 enligt överenskommelse); det faktiska antalet blev 8 400 platser i daghem och 5 600 i fritidshem. Måluppfyllelsen blev alltså detta år i förhållande till planerna och i förhållande till överenskommelse. Det kommer inte att gå att genomföra beslut . Det får dock inte betyda att man släpper ambitionen på barnomsorgens område. Att bygga ut barnomsorgen är - det bör betonas också den viktigaste kvalitativa insatsen på detta område. Vi vidhåller därför vårt krav från motion 1980/81:1251 om en ny utbyggnadsplan. 3.4 I propositionen föreslås även att den möjlighet som finns att erhålla räntebidrag i vissa fall för barnstugor skall slopas. Bidragsmöjligheten gäller när en bostad tillfälligt utnyttjas som barnstuga. I avvaktan på de förhandlingar om nytt statsbidragssystem som vi förordat i det tidigare bör nuvarande möjlighet att utge räntebidrag för lägenhet, som tillfälligt används som barnstuga, kvarstå. 4 Uppnåendet av de kvalitativa målen 4.1 I dagens läge finns vissa rekommendationer som har till syfte att garantera en god kvalitet inom barnomsorgen. gjordes vissa uttalanden om barngruppernas storlek, som sedan följts upp av rekommendationer från . Myndigheten har också utfärdat rekommendationer om personaldimensionering och personalens fördelning på förskollärare, fritidspedagoger och barnskötare. Regeringens förslag går närmast ut på att avveckla de hittillsvarande normerna; i varje fall synes det gälla om personaldimensionering och -fördelning. Beträffande barngruppernas storlek görs ett uttalande att de inte bör innehålla mer än 15 barn, men framhåller föredraganden att detta tal bör kunna överskridas om antalet faktiskt närvarande barn är litet. Motivet för propositionens innehåll i denna del är att det bör ankomma på kommunerna, som själva bäst känner styrka och svagheter i sin verksamhet, att själva utforma denna. Det finns skäl att notera att företrädare för de båda regeringspartierna tidigare velat gå vägen att binda kommunerna mer än . Departementspromemorian, som tillkom under folkpartiregeringen, var ett uttryck för detta, regeringsdeklaration ett annat. 4.2 Frågan i vilken utsträckning staten skall styra verksamhet genom lagar, föreskrifter, rekommendationer osv. har från tid till annan lösts på olika sätt. Skolans område har av tradition varit tämligen centralt reglerat, men där finns sedan något tiotal år en bestämd strävan att öka det lokala inflytandet. Barnomsorgen har som framgår av det ovan sagda inte varit lika detaljstyrd. Vissa anser att man bör ställa fastare krav på kommunerna på detta område genom att sätta upp regler för personaltäthet, personalfördelning, öppethållande, gruppstorlekar, personalens utbildning m. m., allt i syfte att garantera en hög kvalitet. Andra menar att man genom sådana generella bestämmelser aldrig kan komma fram till att garantera en likvärdig nivå inom barnomsorgen, eftersom denna påverkas bl. a. av faktorer som barngruppernas sammansättning och personalens stabilitet. Vissa lägger därtill den rent principiella aspekten att staten inte skall styra en rent verksamhet, medan andra åter hävdar att de omfattande statliga insatserna (för personalutbildning och för driften av barnomsorgen) motiverar att staten ställer vissa övergripande krav. Under det utbyggnadsskede som varit för förskolan - även om de kvantitativa målen inte infriats - har det varit av betydelse att det funnits centrala rekommendationer som kunnat vägleda kommunerna vid verksamhetens utformning. är det tveksamt om sådana statliga krav är lika nödvändiga för framtiden - förutsatt att förskolan kan tillföras behövliga ekonomiska och personella resurser. Många skäl talar i stället för att betydligt större vikt inom förskolan måste läggas vid dess innehåll, arbetsformer m. m.; i motion 1980/81:1251 (s. 17 ff.) framhöll vi följande härom: Kvalitetsaspekterna i förskolan har ofta i den allmänna debatten sammankopplats med frågor om personaltäthet, normer för dessa osv. Dessa är givetvis betydelsefulla; vårt förslag om särskilda medel för behovsinrik tade insatser är uttryck härför. Men det är också nödvändigt att man i högre grad än tidigare behandlar frågor om förskolans innehåll och arbetsformer m. m. I barnstugeutredningens båda huvudbetänkanden (SOU 1972:26-27) framhölls bl. a. att förskolans övergripande mål skall uttrycka den ideologiska bakgrunden till det pedagogiska programmet. Det blir då ett uttryck för samhällets syn på och omsorg om varje barn i dess rätt till en god utveckling. I utredningens direktiv hade detta mål för barnstugeverksamheten angetts vara att i samverkan med hemmet främja barnens allsidiga och harmoniska utveckling emotionellt, socialt och intellektuellt samt medverka till en positiv anpassning av barnen till samhället. De övergripande målen för förskolans verksamhet liknar i många avseenden de som gäller för skolan. En särskild arbetsplan för förskolan har publicerats av . För förskolans del saknas däremot ett bestämt arbetsprogram. Hur arbetet i praktiken går till ute i de enskilda förskolorna kan också växla kraftigt. Några initiativ till en förnyad diskussion om förskolans innehåll och arbetsformer kan särskilt nämnas. Det är dels familjestödsutredningens diskussionspromemoria Daghem för små barn och dess promemoria om kvalitet i familjedaghem, dels diskussionsmaterial Förskolans pedagogiska verksamhet. Dessa kan ses som försök att utveckla arbetet i förskolan. anser t. ex. att den växtpedagogik som tillämpas har gjort det svårt att hjälpa barnen att leka och arbeta tillsammans och kunna känna sig som en tillgång i en grupp. a. aktualiserat ett antal områden, som är centrala från kvalitetssynpunkt och som särskilt behöver uppmärksammas för vidare insatser. I underlaget sägs bl. a. att den nyorientering som sker inom förskolans verksamhet i fråga om innehåll och arbetssätt talar om ett behov av en ökad fasthet i arbetet, medveten planering av verksamheten och en aktiv barnuppfostran utifrån en demokratisk människosyn. Man betonar vidare en socialt fostrande pedagogik, arbete, lek och inlärning i naturliga sammanhang, barns och vuxnas funktioner i verksamheten. Föräldrarnas delaktighet och medansvar framhålls. Det finns många skäl som talar för en mer strukturerad verksamhet inom förskolan i enlighet med de tankegångar som utvecklas bl. a. i den nämnda skriften. Här krävs emellertid ett fortsatt utvecklingsarbete, både lokalt och centralt. har i sin anslagsframställning föreslagit att vissa medel avsätts för bl. a. ett kommunalt utvecklingsarbete. Regeringen har dock inte biträtt detta förslag. Enligt vår mening finns det dock skäl att staten ställer vissa medel till förfogande för ett sådant arbete. Inom ramen för anslaget Särskilda insatser för förskolan har vi beräknat 5 milj. kr. för detta ändamål. Härigenom bör det bli möjligt att inte bara initiera och stödja lokala projekt - att skapa lokala utvecklingsprogram innefattande både de kvantitativa och kvalitativa frågorna - utan också att sprida resultat och erfarenheter till andra kommuner. I personalavseende kan det också ses som en viktig utvecklings- och fortbildningsinsats. I nästa anslagsframställning bör också ge en samlad redovisning av arbetet med frågorna om förskolans pedagogiska verksamhet. Ytterligare ett område som får alltmer ökad aktualitet i och med barnomsorgens kvantitativa utveckling är sambandet och samarbetet förskola/skola. Både barnstugeutredningen och betonade betydelsen av att ett utökat samarbete mellan förskola och skola. En del praktiska åtgärder har också vidtagits i detta syfte för att öka kontakterna, mildra konsekvenserna av övergången förskola-skola och också få ett utbyte i pedagogiska och metodiska avseenden. Men det är tveksamt om så mycket uträttats som avsikten varit. Också enkla organisatoriska åtgärder att föra skola-förskola närmare har varit svåra att genomföra. I diskussionsunderlag framhålls bl. a. att utmärkande för förskolans pedagogiska verksamhet är att inlärning sker i naturliga sammanhang, meningsfulla för barnet. Det finns en diskussion om förskolans pedagogiska arbete med avseende på inlärningsaspekterna. Mycket talar t. ex. för att man måste ägna ökad uppmärksamhet inom samhällets barninstitutioner - förskola och skola - åt barnens språkutveckling och begreppsbildning. Ett sådant önskemål påverkar givetvis det pedagogiska innehållet och arbetsformerna i förskolan. Därutöver kan särskilda åtgärder behövas för att åstadkomma en mjuk övergång mellan förskola och grundskola. Detta skulle t. ex. kunna ske genom att förskolepersonal och lågstdielärare samarbetar i arbetslag. Arbetet skulle därvid bygga på att förskole- och lågstadiepedagogik skall närma sig varandra och kräva stöd av en gemensam fortbildning liksom förändringar i grundutbildningarna. Så t. ex. borde undervisning om läs- och skrivinlärning ingå i förskollärarutbildningen. Detta skulle också kunna underlätta för förskollärare att följa barn upp på lågstadiet. Med dessa åtgärder skulle det vara möjligt att åstadkomma en växelverkan i pedagogiskt och metodiskt avseende mellan skola och förskola. Det är nödvändigt att ytterligare överväga många frågor i detta sammanhang innan en viss lösning kan förordas. Det gäller t. ex. det pedagogiska och sociala innehållet i verksamheten, konsekvenser för personalen och personaltillgång, fortbildningsinstser för resp. personalgrupp liksom behov av förändringar i grundutbildningen. De lokala konsekvenserna måste vidare belysas vad gäller bl. a. lokaler, läromedel och kostnader. Också effekterna på barnomsorgen i övrigt måste klargöras. Vad vi förordat i fråga om medel för lokalt utvecklingsarbete kan här vara betydelsefullt. Om man skall lämna normativa bestämmelser om gruppstorlek och personaltäthet m. m. måste enligt vår uppfattning i stället målet för verksamheten och övergripande riktlinjer för hur det skall nås med acceptabel kvalitet slås fast klarare av regering och riksdag. Men tvåpartiregeringen häri denna proposition tagit avstånd från en sådan väg. Man säger nämligen att det inom varje kommun bör finnas möjligheter att anpassa kvaliteten alltefter förhållandena vid de olika dag- och fritidshemmen och efter andra lokala förutsättningar. Det har gått barnstugeutredningen arbetade och riktlinjerna för förskolans verksamhet presenterades för i proposition 1973:136. Ett betydande erfarenhetsmaterial har samlats, lokalt och centralt. Förskolans arbete har belysts i utredningar, bl. a. av familjestödsutredningen. Det är enligt vår mening nödvändigt att man från samhällets sida - som ett stöd i arbetet på att göra målen för verksamheten tydligare söker klargöra hur de olika instrumenten (utbildning, fortbildning, arbetsplaner, försök, information etc.) skall utformas och samspela. Det kan t. ex. vara lämpligt att lokalt ersätta de nuvarande barnomsorgsplanerna med utvecklingsprogram för barnomsorgen där också de kvalitativa aspekterna tas upp. Sker inte detta kan följden lätt bli att man helt förlorar greppet över verksamhetens utveckling och att man därmed inte har någon möjlighet att uppnå målen för verksamheten. Det är viktigt att förenkla reglerna och minska den statliga detaljstyrningen även på barnomsorgens område. Men det får inte leda till en kvalitativ utarmning. Förskolan är i främsta rummet till för barnens skull; med denna utgångspunkt (som i varje fall socialdemokratin har) är det självklart att man skall kunna klargöra vad som är en kvalitativt god barnomsorg. Vi beklagar att regeringen inte sett på frågan utifrån barnens synpunkt utan ur en administrativ-byråkratisk synvinkel. De hjälpmedel man centralt från samhällets sida därvid har att utnyttja är främst - utbildningen av personal - fortbildningen av personal - arbetsplaner o. d. - information om forskning och försök I flera avseenden finns det brister i tydligheten och klarheten hos dessa instrument. Utbildningen av t. ex. förskollärare utformas på olika sätt. Det råder osäkerhet inom förskolan, konstaterar familjestödsutredningen i sitt senaste betänkande (SOU 1981:25), om vad barnen skall få ut av sin vistelse och vilka metoder man bör arbeta efter. Man har därför börjat diskutera vilket innehåll daghemspedagogiken skall ha. Förslag om nya modeller förs fram (så har socialdirektören i redovisat sina synpunkter och förslag i en skrift, Förnya barnomsorgen, som getts ut av det socialdemokratiska partiet). Trots en delvis omfattande forskningsverksamhet kring barns situation finns det behov av förstärkta insatser när det gäller forskning om och utvecklingsarbete kring barn, deras uppväxtvillkor, förskolan m. m. Vi har i motion 1980/81:1251 lagt fram vissa förslag härom. har i sitt betänkande gjort en beskrivning av forskningsinsatser och föreslagit betydande ökningar av satsningarna inom detta område. Vi bejakar i princip att nuvarande former för statlig styrning kan slopas, särskilt med den inriktning på en ökad fasthet i målformuleringarna för förskolan som vi förordar. Detaljregleringen har gått för långt på sätt som beskrivs i propositionen. Kommunerna bör själva kunna vara myndiga att bestämma i en rad frågor. Men innan man har hunnit längre på vägen att skapa förutsättningar för en fastare, mer planerad och tydligare målinriktad verksamhet, bör mman inte avhända sig alla de nuvarande rekommendationer som påverkar kvaliteten i förskolan (t. ex. om gruppstorlek och personaldimensionering). Vi vill därutöver framhålla att det är av betydelse hur stora barngrupperna är, hur många som arbetar där. att utbildad personal används etc. Skall kommunerna i dessa avseenden upprätthålla vad som från olika aspekter barnens behov, föräldrarnas upplevelser, personalens arbetsbörda, kommunernas ekonomi, jämförelser med förhållandena i skolan osv. - kan betraktas som en rimlig nivå, krävs också ekonomiska insatser.