mot · G4022190 · 1981-05-14 00:00:00 — Till de faktorer som bidrog till denna lyckosamma utveckling hör enligt LU 80 följande: a) En internationell prisstabilitet i kombination med fasta växelkurser. Detta innebar att enda sättet att bevara konkurrenskraften var att hålla en låg inflationstakt. b) Snabb internationell tillväxt som tillsammans med liberaliseringen av handeln medförde en snabb expansion av världshandeln. c) En snabb strukturomvandling parad med en hög investeringstakt, där företag med låg produktivitet slogs ut och ersattes av företag med högre produktivitet. d) Måttfulla avtal i enlighet med EFO-modellen. Detta innebar att löneökningarna hölls inom det utrymme som skapades av produktivitetsökningen och den internationella inflationen som var låg. e) En rörlig arbetsmarknad i enlighet med och riktlinjer för den ekonomiska politiken, enligt vilka den solidariska lönepolitiken i kombination med en stram ekonomisk politik ledde till en utslagning av ineffektiva företag och investeringsökningar med åtföljande sysselsättningsökningar inom de effektivare företagen. Utöver dessa av LU 80 nämnda faktorer är det uppenbart att den ansvarsfulla ekonomiska politik som fördes under dessa år spelade en avgörande roll. Denna gavs dessutom en sådan fördelningspolitisk inriktning att den ökande välfärden fördelades på ett rättvist sätt. Inte minst det senare bidrog till en jämfört med andra länder stabil ekonomisk utveckling. och böljan av kom framför allt den internationella utvecklingen att bli mera instabil. Den internationella konjunkturnedgången 1970-1971 följdes av en snabb återhämtning som ledde till internationell överhettning. Inflationen accelererade och skapade de nödvändiga förutsättningarna för den första oljeprishöjningen 1973. Dessa förändrade internationella förhållanden åtföljdes av strukturella förändringar även i den svenska ekonomin. LU 80 lyfter särskilt fram att förutsättningarna för att tillämpa EFO-modellen för lönebildningen försämrats kraftigt i och med att den internationella inflationen utmärkts av större fluktuationer . Detta har lett till ökade svårigheter att i löneavtalen på förhand beräkna det tillgängliga utrymmet med risk att konkurrenskraften försvagas. Andra strukturella förändringar, som LU framhåller, är ökningen av sysselsättningen inom den offentliga sektorn med åtföljande ökad betydelse för samhällsekonomin av lönebildningen inom denna sektor; en tendens till ändrade attityder beträffande önskvärdheten av rörlighet på arbetsmarknaden; en större spridning i produktivitet mellan olika företag med ökad utslagning som följd. Slutligen synes den produktivitetsreserv som fanns i form av outnyttjade rationaliseringar av produktionen successivt ha uttömts. I och med lågkonjunkturen 1969-1970 blev vissa av dessa strukturella förändringar tydliga i form av att noterade ett bytesbalansunderskott. Den centrala frågan långtidsutredning blev helt följdriktigt hur man inom rimlig tid () skulle uppnå balans i bytesbalansen. Den restriktiva politik som den socialdemokratiska regeringen då utformade blev, pecis som LU 80 konstaterar, framgångsrik i att återställa den externa balansen. kunde registrera ett överskott i bytesbalansen. Även i övrigt stärktes den svenska ekonomin: industriinvesteringarna ökade och antalet industrisysselsatta kunde hållas oförändrat trots en kraftig ökning av produktiviteten. Genom denna politik skapades ett betydande ekonomisk-politiskt manöverutrymme. närmast efter oljekrisen utnyttjades detta utrymme till att genom efterfrågestödjande åtgärder motverka det efterfrågebortfall som uppstod som en kombinerad effekt av dels oljeprishöjningen och dels den internationella konjunkturnedgången. Därutöver utsattes den svenska ekonomin för utomordentligt starka svängningar i bytesförhållandet gentemot utlandet (term-of-trade). Under loppet av 1974 återvann således tillfälligt i form av prisökningar på vår traditionella export, i synnerhet inom skogssektorn, vad som gått förlorat till följd av oljeprishöjningarna. Då arbetsmarknadens parter i böljan av 1974 tecknat ett mycket återhållsamt avtal blev följden att lönsamheten inom i synnerhet exportindustrin steg mycket kraftigt. Detta ledde till en klassisk exportprisledd s.k. vinstinflation. Denna tog sig uttryck i löneavtal och i synnerhet i löneglidning utöver det samhällsekonomiska utrymmet. Den starka kostnadsökningen ledde till kraftigt höjda priser på svenska exportvaror i förhållande till internationella priser. Denna process, som sammanföll med en allmän internationell tillväxtsvacka och stora strukturella krisfenomen inom viktiga svenska industribranscher, ledde till en kraftig minskning av den svenska konkurrenskraften och ett återigen ökat bytesbalansunderskott. I ljuset av vad som sedermera, framför allt från moderat håll, har hävdats i den politiska debatten är det på sin plats att påminna om vissa fakta kring den politiska bakgrunden till överbryggningspolitiken. Denna fördes under stor politisk enighet. I den mån de dåvarande oppositionspartierna framförde avvikande uppfattningar var de konsekvent utformade i en mer expansiv riktning än vad den socialdemokratiska regeringen förordade. Jämviktssituationen i gjorde det nödvändigt att nå breda politiska uppgörelser. Härigenom nödgades regeringen i vissa fall acceptera kompromisser, som innebar att den ekonomiska politiken blev mera expansiv och mer inriktad på kostsamma generella åtgärder än vad regeringen i och för sig fann önskvärt. Dessa kompromisser gjorde det möjligt att avvisa de mycket mera långtgående kraven från främst om stora, generella stimulanser av efterfrågan bl. a. i form av icke finansierade skattesänkningar - som oundvikligen skulle ha medfört mycket större underskott i bytesbalansen. Denna överbudspolitik drevs konsekvent fram till val, då moderata samlingspartiet i regeringsställning gjorde en helomvändning i sin syn på den svenska ekonomin. Den socialdemokratiska synen på de strukturella problemen inom svensk ekonomi kommer väl till uttryck i dåvarande statsrådets och chefens för sammanfattande ställningstagande till långtidsutredning, i vilket de så aktuella frågorna om avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion diskuterades. Mot bakgrund av att man i LU 75 fastslagit målet att uppnå extern balans till 1980, konstaterade finansministern bl.a.: Det tillgängliga resursutrymmet, som jag har bedömt det i det föregående, tillåter inte både en snabb privat standardstegring och en snabb offentlig konsumtionsökning. Inte heller bedömer jag det möjligt att ensidigt satsa på endera sektorn. Politiken måste därför inriktas på en avvägning mellan utredningens alternativa inriktningar. Det innebär att i och för sig angelägna reformönskemål och standardförbättringar får genomföras stegvis och . Utbyggnaden av kommunernas och landstingens service får anpassas med hänsyn till detta. Detsamma gäller den statliga verksamheten. Det finns således inget utrymme för en lättsinnig överbudspolitik. innebär det att privat konsumtions- och standardhöjning får begränsas med hänsyn till behoven inom den offentliga sektorn och då kanske främst inom vårdsektorn. Den slutsats som kan dras av utredningens överväganden beträffande de statliga finanserna är att budgetpolitiken måste präglas av en stark restriktivitet. a. måste stor försiktighet visas inför nya kostnadskrävande åtaganden på såväl inkomst- som utgiftssidan. Graden av nödvändig åtstramning får emellertid bedömas successivt mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen. Den borgerliga destabiliseringspolitiken 19771981 Alternativ 1 i LU 80 utgör ett försök att beskriva en ekonomisk politik för uppnående av extern balans genom en anpassning av de svenska relativa kostnaderna. Mot denna bakgrund är det uppseendeväckande att LU 80 efter att utförligt ha diskuterat utvecklingen inte ägnar den ekonomiska politiken efter 1970-talets mitt någon systematisk analys. Den politik som den första borgerliga regeringen slog in på var ju en utpräglad kostnadsanpassningsstrategi. Detta till trots kännetecknas svensk ekonomi av djupare strukturella obalanser än när denna strategi påböljades i och med devalveringarna 1977. Dessa devalveringar som närmast efter ofta betecknades som framgångsrika måste nu hänföras till samma kategori som den långa raden av misslyckade devalveringar i andra länder, devalveringar som inte lett till extern balans. Erfarenheterna av denna strategi borde ha varit en naturlig utgångspunkt för den diskussion om möjligheterna att framgångsrikt genomföra en kostnadsanpassningsstrategi . Den nedskrivning av den svenska kronan som genomfördes fick exceptionellt goda förutsättningar att bli varaktig och därmed framgångsrik genom att löntagarorganisationerna på ett i internationella sammanhang unikt sätt avstod från att kompensera sig för den reallönesänkning som devalveringen utgjorde. Trots detta misslyckades devalveringen. Till helt övervägande del måste förklaringen härtill sökas i utformningen av stabiliseringspolitiken efter devalveringen. Stabiliseringspolitiken gavs nämligen då en utformning som strider mot de elementära krav som måste ställas på en kostnadsanpassning för att denna skall kunna bli framgångsrik. att den allmänna efterfrågepolitiken måste verka i samma riktning som devalveringen när det gäller att minska inhemsk förbrukning och öka den inhemska produktionen, att relativprisförändringen mellan inhemska och utländska varor måste bli varaktig och inte urholkas genom inhemsk inflation, att relativprisförändringen leder till en varaktig omfördelning av inhemsk och utländsk efterfrågan från utländska till inhemska varor och tjänster. Vad som skedde i var raka motsatsen i förhållande till dessa krav på en framgångsrik devalveringspolitik. För det första lades den ekonomiska politiken om i kraftigt expansiv politik redan året efter devalveringen. gavs således finanspolitiken en kraftigt procyklisk inriktning (se nedanstående tabell). Mitt i en allmän internationell konjunkturuppgång tillfördes den svenska ekonomin en finanspolitisk efterfrågeinjektion om 2,9 resp. 3,av BNP resp. 1979. Ser man till penningpolitiken, så ger den samma bild av en stark expansion: penningmängdens ökningstakt tilläts att stiga från vid ingången av 1978 till och böljan av 1979. Diskontot hölls på en mycket låg nivå . Efterfrågetillväxten och de finanspolitiska effekterna (årlig procentuell förändring) -2,6 -0,2 -1,1 Finanspolitisk effekt (i procent av BNP) För det andra steg även inflationstakten till följd av den inhemska expansionen. hade den till stor del på grund av den återhållsamma löneutvecklingen nedbringats till under . tilläts den åter att stiga och kom att bli snabbare än OECD-genomsnittet. Den ekonomiska politiken gavs med andra ord en inriktning som stod i direkt strid mot de ovan nämnda krav som måste ställas på en framgångs Slutsatsen på denna punkt måste därför bli att de borgerliga regeringarna destabiliserade den svenska ekonomin genom att utifrån rent valtaktiska utgångspunkter föra en procyklisk ekonomisk politik i strid med inte bara elementära nationalekonomiska principer utan även sunt förnuft. Slutligen och inte minst har de borgerliga regeringarnas hantering av stabiliseringspolitiken inte bara dramatiskt snävat in statsmakternas möjligheter att aktivt parera utifrån kommande konjunkturfluktuationer utan också diskrediterat stabiliseringspolitikens möjligheter som sådana. Eftersom de lång- och medelfristiga problemen måste lösas bl. a. genom en riktigt utformad stabiliseringspolitik under en följd av år är det desto viktigare att orsakerna till den borgerliga stabiliseringspolitikens haveri klart lyfts fram i ljuset. Det är en god mätare på den politisering av långtidsutredningen som skett att som LU 80 formulerar rader av krav på hur andra parter i ekonomin skall agera intet sägs om vilka krav som måste ställas på regeringens egen stabiliseringspolitik. En god inspiration därvidlag hade utredarna annars kunnat finna genom att diskutera några av de principer som var vägledande för den socialdemokratiska ekonomiska politiken. En central budgetpolitisk sådan var att inte tillåta att statsbudgeten urholkades av varaktiga underskott räknat över konjunkturcykeln. Socialdemokraternas enträgna varningar ända för en ansvarslös överbudspolitik och för faran av en varaktig underbalansering av statsbudgeten har de borgerliga regeringarna inte velat lyssna till. Sedan de systematiserat överbudspolitiken i handling genom en ofinansierad expansion av de offentliga utgifterna, söker de nu lasta den offentliga sektorn som sådan för de allvarliga problem som uppstått. En annan god socialdemokratisk princip var att, i den mån upplåning utomlands skulle ske, denna borde begränsas så att endast företag tilläts ta upp lån. Härigenom fick man en garanti för att utlandsupplåningen användes till produktiva investeringar. står det uppenbart för envar att de förmenta samhällsekonomiska vinsterna av de lägre räntekostnaderna vid statlig upplåning vida överträffas av de kostnader som den svenska ekonomin kommer att få bära till följd av att utlandsupplåningen använts till konsumtion i stället för till investeringar. Sammanfattningsvis bär utformningen av den borgerliga stabiliseringspolitiken ett stort ansvar för uppkomsten av de numera strukturella obalanser som kännetecknar den svenska ekonomin. För att i avsaknad av en analys av stabiliseringspolitiken 1977-1981 förklara varför den svenska industrin inte lyckades ta till vara och utnyttja den internationella konjunkturuppgången 19781980 för att återvinna marknadsandelar lyfter LU 80 fram rörligheten på arbetsmarknaden. yrkesmässiga och geografiska rörligheten sägs ha minskat så mycket att den under uppsvinget 19781979 kom att utgöra en begränsning från utbudssidan för tillväxten i allmänhet och inom industrin i synnerhet. Den minskade rörligheten har även gjorts till ett återkommande tema i regeringens finansplaner och andra politiska dokument. En rad allmänna omständigheter talar i och för sig för att arbetskraftens rörlighet kan ha minskat under loppet av . Till dessa omständigheter får räknas bl. a. en förändrad anpassning mellan de arbetssökande och efterfrågan på arbetskraft, främst inom industrin och den ökade kvinnliga förvärvsfrekvensen, som vid flyttning från en ort till en annan ställer ökade krav på arbetsplatsutbudet på utflyttningsorten. Det ökande småhusboendet torde likaså ha infört trögheter i flyttningsmönstret. Attityderna till flyttningar mellan regionerna har likaså undergått förändringar. De slutsatser som LU 80 drar av det presenterade materialet är emellertid alltför långtgående. Man klarlägger nämligen inte hur mycket av den i och för sig dokumenterade nedgången i rörlighet som förklaras av en minskning i efterfrågan på arbetskraft resp. hur mycket som förklaras av en minskning av rörligheten vid given efterfrågan på arbetskraft. Att efterfrågan på arbetskraft är av avgörande betydelse för rörligheten på arbetsmarknaden framhålls av i dess remissyttrande. Efterfrågelägets betydelse för arbetskraftens rörlighet framgår f. ö. med önskvärd tydlighet av utredningens diagram 2.6 över antalet arbetsgivarbyten, där en långsamt fallande trend över bryts genom att kurvan under konjunkturuppsvinget 1979, stiger års nivå. Nästa steg i LU 80:s argumentation är att den minskade rörligheten och konkurrensen från de offentliga arbetsgivarna medförde sådana svårigheter för industrin att rekrytera arbetskraft i uppsvinget 1978-1979 att detta kom att utgöra en restriktion för tillväxten. På flera grunder finns det anledning att ifrågasätta dessa LU 80:s slutsatser. Den viktigaste grund på vilken denna slutsats vilar är att relationen mellan konjunkturbarometerns svar beträffande fullt kapacitetsutnyttjande och brist på yrkesarbetare försämrats. Detta innebär att trots att färre företag under 1979-1980 uppgav fullt kapacitetsutnyttjande var det relativt sett fler som uppgav brist på yrkesarbetare, jämfört med tidigare konjunkturtoppar. Dessa barometerdata är emellertid av kvalitativ art. Svarsalternativen är endast ja eller nej på frågan om brist på yrkesarbetare råder. Detta, liksom det faktum att bristen på yrkesarbetare utgör ett permanent inslag i den svenska arbetsmarknaden, gör att försiktighet är påkallad vid tolkningen av att bristtalen för yrkesarbetare ökat vid givet kapacitetsutnyttjande. Ser man i stället till samma konjunkturbarometers data för vilken sektor som är den trängsta inom industrin, dvs. just svaret på frågan om vad som begränsat företagens expansion, får man följande bild: Siffrorna anger procent av svarande företag som uppger resp. sektor som trängsta sektor. En annan indikator på vilken stark restriktion arbetskraften varit för industrins expansion är antalet vid arbetsförmedlingarna kvarstående lediga platser. För perioden medio 1978 till början av registreras en påtaglig ökning i alla näringsgrenar inkl. tillverkningsindustrin. Men de nivåer som uppnås är likväl klart lägre än under 1974-1975. Sist, men inte minst, är det svårt att få tesen om tillgången på arbetskraft som en bindande restriktion för industrins expansion att passa ihop med den lägre löneglidning inom industrin som noterades 19781980 jämfört med resten av (med undantag av ). Sammanfattningsvis är det sannolikt att rörligheten på arbetsmarknaden reducerats på grund av olika sociologiska och ekonomiska strukturförändringar. Såsom AMS framhållit behövs ökade insatser för att i olika avseenden förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. LU 80 presenterar dock inte tillräckliga belägg för de långtgående slutsatser som dras beträffande arbetskraftsutbudets ökade strukturella tröghet. Att arbetskraften skulle vara en avgörande restriktion för tillväxten under de konjunkturförhållanden som rått är likaså inte övertygande belagt. Att den offentliga sektorn skulle ha försvårat industrins rekrytering av arbetskraft är ett påstående som flera remissinstanser bl. a. AMS ifrågasatt. Det stora problemet har inte varit konkurrensen om arbetskraften utan industrisektorns svaga tillväxt. De ekonomisk-politiska slutsatserna av LU 80 Utredningens bristande analys av stabiliseringspolitikens roll i det medelfristiga perspektivet samt dess överdrivet pessimistiska syn på den minskade flexibiliteten på arbetsmarknaden som restriktion för tillväxten i ekonomin har kommit att bli det teoretiska underlaget för den av regeringen förda stagnationspolitiken. Eftersom en snabbare tillväxt av LU anses omöjlig på grund av olika strukturella hinder återstår endast den långa knaggliga vägens politik. 1 konsekvens härmed är de enda krav LU ställer på politikens efterfrågesida att minska de offentliga utgifternas ökningstakt. På utbudssidan lyfter man fram behovet av ökad rörlighet, förbättrad lönsamhet, återhållsam expansion av den offentliga sysselsättningen och ett högre virkesutbud. Som utvecklats i socialdemokraternas motion 1980/81:1136 är en återhållsam utgiftsutveckling inom offentliga sektorn i och för sig nödvändig, liksom en rad åtgärder för att förbättra utbudet i den svenska ekonomin. Men detta är ingalunda tillräckligt för att uppnå den industriella expansion som krävs för att återställa balansen i svensk ekonomi. Även LU 80 framhåller behovet av industriell expansion men anvisar inga politiska åtgärder som kan leda till en dylik expansion. Med den ensidiga inriktning på sparande i offentlig sektor som utmärker såväl LU 80 som regeringens politik i övrigt är det högst sannolikt att kapacitetsutnyttjandet faller så lågt att inte bara den nödvändiga industriella expansionen omintetgörs utan även att balansbristerna ökas ytterligare. Mot denna passivitetens politik ställer socialdemokratin en aktiv politik byggd på inflationsbekämpning, en expansion av produktion och sysselsättning och en rättvis fördelning av produktionsresultatet. Denna politiks inriktning behandlas i samband med motionens diskussion av den reviderade finansplanen. Det räcker med att konstatera att LU 80 inte diskuterar inflationens effekter på den svenska ekonomin. Hur ekonomin skulle påverkas av en lägre inflationstakt än den oacceptabelt höga takt på som antagits i utredningens bättre alternativ, är inte något som utredningen tar upp. Inte heller fördelningspolitikens betydelse för utsikterna att nå balans i den svenska ekonomin ägnas någon utförligare diskussion. Man nöjer sig med att konstatera att det är på fördelningspolitikens plan som de största svårigheterna kommer att uppstå när det gäller att uppnå balans, med tillägget att det är av vikt att tidsperspektivet i fördelningspolitiken inte är alltför kort. Denna skrivning, som innebär att man helt enkelt skjuter det fördelningspolitiska målet åt sidan, speglar en fundamental skillnad i regeringens och socialdemokratins resp. syn på fördelningspolitiken. Vi socialdemokrater ser en rättvis och jämn fördelningspolitik som ett oundgängligt element i en politik som syftar till ekonomisk balans genom expansion av industriproduktionen. I LU:s perspektiv är det uppenbart att man först tänker sig att uppnå balans för att först därefter ägna fördelningsproblemen någon eventuell uppmärksamhet. Denna väg är inte bara politiskt oacceptabel utan även ekonomiskt ogörlig. Den grundläggande metod långtidsutredningen arbetar efter innebär att man från en baspunkt skriver fram de olika efterfrågefaktorerna i ekonomin i tiden till en konsistent försörjningsbalans. Denna anger vilka grundläggande krav på tillväxten i olika sektorer som måste uppfyllas för att de prioriterade målen - exempelvis full sysselsättning, balanserad tillväxt eller balans i utrikesbetalningarna skall nås. av efterkrigstiden rådde ett sådant efterfrågetryck att den ekonomiskpolitiska huvudfrågan blev hur de olika efterfrågekomponenterna lämpligast skulle hållas inom det tillgängliga samhällsekonomiska utrymmet. Under sådana omständigheter fyllde långtidsutredningarna en värdefull funktion som underlag för den politiska avvägningsdiskussionen. På grund av de fundamentala obalanser som uppstått i den svenska ekonomin är denna ansats inte längre helt tillfyllest. Exempelvis är efterfrågan i fråga om industriinvesteringar f. n. så låg att möjligheterna att nå balans inom rimlig tid hotas. För att klarlägga hur industriinvesteringarna reagerar på förändringar i kapacitetsutnyttjande och lönsamhet samt vad som krävs för att få till stånd den avsevärda ökning av industriinvesteringarna som krävs för att den svenska ekonomin skall uppnå jämvikt, måste långtidsutredningarna därför kompletteras med beskrivningar av företagens investeringsbeteende i form av investeringsfunktioner. En annan metodologisk invändning, som har samband med bristen på beteendebeskrivande funktioner, är att långtidsutredningen beskriver den ekonomiska utvecklingen mellan bastidpunkt och sluttidpunkt i termer av genomsnittliga årliga tillväxttakter. Någon analys eller diskussion av vilket ekonomisk-politiskt förlopp som är det bästa i en anpassningsprocess förekommer inte. Hade en dylik ingått i långtidsutredningen, hade man klarare kunnat diskutera för- resp. nackdelar med ett snabbare resp. långsammare anpassningsförlopp till balans . En tredje invändning som kan riktas mot långtidsutredningens metodik är att den innebär att man utifrån antaganden om vissa utifrån givna storheter lägger ned en oerhörd möda för att göra detaljerade beräkningar för utvecklingen inom alla sektorer av ekonomin och stämma av dessa så att de blir konsistenta. Ofta uppfattas kalkylresultaten som prognoser för resp. sektor. Trots detta omfattande räknearbete står och faller emellertid utredningens slutsatser med de grundläggande antaganden som görs. Då flera av dessa antaganden är mycket osäkra och ibland högst diskutabla, hade LU:s användbarhet ökat om en omfördelning av utredningsresurserna hade skett från detaljkalkylerna till en känslighetsanalys med avseende på de centrala antagandena.