bet · G501JuU28 · 1981-12-31 00:00:00 — om handläggningen av skattebrottmål och skattemål I motion 1981/82:859 av () och Sfig Josefson (c) hemställs, såvitt nu är i fråga, att hosregeringen begär åtgärder och förslag för att förbättra samordningen mellanskatteutredning och brottsutredning samt skattemål och brottmål i enlighet medvad som anförts i mofionen (yrkande Motionärerna berör de olägenheter som är förknippade medatt skattemål och mål om skattebrott handläggs av olika domstolar. Innanbrottmålet avgörs av allmän domstol skall i regel skattemålet först ha.prövatsav allmän förvaltningsdomstol. Det kan därför enligt motionärerna ta många årfrån det att misstanke om skattebrott väcks tills frågan slutligen avgörs idomstol. I sammanhanget pekar motionärerna också på att utredningen i de olikaslagen av mål inte är särskilt samordnad. Förfarandet tar därför inte bara långfid utan innebär också att begränsade resurser används ineffekfivt. Enligt motionärernas uppfattning är det förslag rörandesamordningen av rättegången i skattemål och skattebrottmål som diskuteras i enav brottsförebyggande rådet framlagd promemoria (PM 1982:1) väl övervägt ochbör efter remissbehandling kunna läggas till grund för lagstiftning.Motionärerna anför vidare att regeringen bör överväga hur ett utvidgatutredningssamarbete mellan olika myndigheter - allmän förvaltningsdomstol,allmän domstol, skattemyndighet, polis- och åklagarmyndighet - kan genomförasutan omfattande lagändringar. I mofion 1981/82:1227 av ArneNygren (s) och () hemställs att som sin mening gerregeringen till känna vad som i motionen anförts om behovet av snabbarehandläggning av skattebrottmål. Motionärerna anför att nuvarande ordning i fråga omprövningen av skattebrottmål är mycket komplicerad och onödigt resurskrävande;en följd härav är att handläggningstiderna kan bli mycket långa. Enligtmotionärerna bör åtgärder vidtas för att förkorta handläggningstidernaväsentligt utan att man eftersätter den rättssäkerhet som ligger i att såvälskattefrågan som ansvarsfrågan prövas ordentligt av dem som bäst behärskarresp. Ett förslag till hur saken skall kunna lösas läggs fram imotionen. Motionärernas förslag går i huvudsak ut på att dååklagaren väcker åtal för skattebrott också prövningen av taxeringen i vissafall skall ske av tingsrätten. Taxeringsintendenten och åklagaren skall varaden skattskyldiges motparter i tingsrätten, där en kvalificeradskattehandläggare skall finnas som föredragande. Tingsrätten bör varasammansatt av en ordinarie tingsrätts- 1 1981/82. JuU1981/82:28 2 domare som ordförande samt en ordinarie länsrättsdomarejämte nämnd. Taxeringsmålet bör i fingsrätten handläggas i huvudsak enligt deregler som gäller för förvaltningsprocessen. Från tingsrätten bör målet kunnaöverklagas till hovrätten, som eventuellt bör vara förstärkt medkammarrättsdomare. Motionärerna anför att den särskilda karaktär som deaktuella målen har med kombinerade skatte- och brottmålsfrågor motiverar bryter mot systemet att alla mål av en viss kategori skall handläggasenligt samma processordning. Det i motionen skisserade förfarandet innebärenligt mofionärerna genotngripande förändringar när det gäller handläggningenav skattebrottmålen; sådana förändringar bör aktualiseras först sedan fråganhar utretts och ingående belysts från olika utgångspunkter. I motion 1981/82:1578 av LarsWerner m. fl. (vpk) föreslås, såvitt nu är i fråga, att som sinmening ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om att sammanläggaskattebrott- och skattemål i domstol för att korta av behandlingstiderna(yrkande 2). Motionärerna anför att det skulle vara av värde med ensammanläggning av skattemålen och skattebrottmålen. Därmed skulleprocessfiderna kunna bli något så när rimliga. I motionen pekas på attbrottsförebyggande rådet lagt fram ett förslag i ämnet. Detta förslagbör utmynna i ett förslag från regeringen. Bestämmelser om ansvar förskattebrott finns i skattebrottslagen (1971:69). De centrala brotten enligt denlagen är skattebedrägeri och vårdslös skatteuppgift. Båda brotten består i attnågon avger handling med oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut ifråga om skatt eller avgift. Skattebedrägeri kan också bestå i att någon som ärskyldig att avge deklaration eller annan handling underlåter att fullgöra dennaskyldighet. För att ansvar för skattebedrägeri skall kunna komma i fråga krävsi huvudfallet att förfarandet leder till att skatt eller avgift påförs med förlågt belopp. Brottet är således konstruerat som ett s. k. effektbrott. I frågaom ansvar för vårdslös skatteuppgift gäller att förfarandet skall föranledafara för att skatt eller avgift påförs med för lågt belopp. Att brottet skattebedrägeri är konstruerat som etteffektbrott leder till att ett lagakraftvunnet beslut i beskattningsfrågan iprincip måste finnas innan ansvarsfrågan kan prövas. Dessa båda frågorhandläggs enligt nuvarande ordning i två olika processer, en skatteprocess ochen därpå följande skattebrottsprocess. Skatteprocessen förs vid allmänförvaltningsdomstol, medan brottmålet handläggs i allmän domstol. JuU1981/82:28 3 förfarande sker i fråga om utredning och processföring,där uppgifterna f. ö. också är uppdelade på olika myndigheter. Som har nämnts handläggsskattemålen vid allmän förvaltningsdomstol. Länsrätten är första instans.Skattemålen anhängiggörs vid länsrätterna genom besvär av den skattskyldigeeller genom besvär eller ansökan av taxeringsintendenten. Vissa skattemålprövas av mellankommunala skatterätten i stället för av länsrätt. Talan som väcks av den skattskyldige avser i allmänhet enbegäran om ändring av beslut som taxeringsnämnd meddelat. Så kan även varafallet med talan som väcks av taxeringsintendenten. En annan typ av mål somanhängiggörs i länsrätten är eftertaxeringsmålen. Detta sker efter ansökan avtaxeringsintendenten. Till grund för ansökan kan ligga t. ex. en taxeringsrevision.I eftertaxeringsmålen är det inte fråga om att överpröva ett taxeringsbeslutsom inte vunnit laga kraft, utan i stället fråga om att rätta ettlagakraftvunnet taxeringsbeslut så att den skattskyldige åsätts en riktig taxering. Länsrätternas och mellankommunala skatterättens beslutöverklagas till kammarrätt. Mot kammarrätts avgörande kan talan föras hosregeringsrätten. Kontroll, utredning och processföring i beskattningsfrågorhandhas av skilda myndigheter. är centralförvaltningsmyndighet i fråga om bl. a. beskattning. Verket har betydelsefullauppgifter bl. a. närdet gäller kontrollverksamheten på skatte- ochavgiftsområdet. Verket planerar, samordnar, genomför och följer uppkontrollaktioner som gäller både direkt och indirekt skatt. För beskattningsväsendet i länen svarar länsstyrelserna.Länsstyrelsen har att som regional myndighet svara för bl. a. den årligataxeringen inom länet och revisionsverksamheten. Det ankommer vidare pålänsstyrelsen att sköta de processförande uppgifterna, som utförs avtaxeringsintendenten, och att göra viss deklarafionsgranskning. Den lokala skatteförvaltningen utgörs av lokalskattemyndighet och taxeringsnämnd. Till den lokala skattemyndighetensuppgifter hör att granska deklarationer och i anslutning härtill utförataxeringsbesök och vissa mindre revisioner. Mål om ansvar för skattebrotthandläggs, liksom andra brottmål, vid de allmänna domstolarna. Dessa utgörs avtingsrätterna, hovrätterna och högsta domstolen. 1* 1981/82. JuU1981/82:28 4 Som inledningsvis sagts måste det iprincip finnas ett lagakraftvunnet beslut i beskattningsfrågan innan allmändomstol kan avgöra ett mål om ansvar för skattebedrägeri. I skattebrottmål väcks och utförs talan av allmänåklagare. Den utredning som ligger till grund för åtalet, förundersökningen,görs av polisen. Anmälan från skattemyndigheterna är den vanligasteanledningen till att' åklagare och polis inleder utredning om skattebrott. Detförekommer också att utredning inleds på åklagarens initiativ, t. ex. därföratt misstanke om skattebrott har uppkommit i samband med utredning av annanbrottslighet. anmälan fill åklagare kan ske på olikastadier av skatteutredningen. Den kan göras redan i samband med att revisioninleds eller senare under revisionens gång. kan också väntamed anmälan till dess att en revisionspromemoria har färdigställts ocheventuella erinringar mot den bemötts. Slutligen förekommer det att anmälaninte sker förrän länsrätten har meddelat beslut i skattemålet. Under förundersökningen rörande ett skattebrott kan samrådäga rum mellan åklagaren, polisen och skattemyndigheten, främst med den revisorsom verkställer revisionen. Frågan om samråd blir särskilt aktuell i de fall dårevisionen inte är avslutad när förundersökningen inleds eller när skatteutredningenoch förundersökningen startar . () ficki regeringens uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen motden organiserade och den ekonomiska brottsligheten. Som ett led iöversynsarbetet har inom utarbetats promemorian(PM 1982:1) Skattebrott och skattemål. Ett snabbare och effektivare förfarande.Promemorian har överlämnats till regeringen och är föremål förremissbehandling. Det konstateras i promemorian att det i regel dröjer långtid från det att ett skattebrott begås och upptäcks till dess att allmändomstol slutligt avgör ansvarsfrågan. Tidsutdräkten i skattebrottmål ärbetydligt längre än i brottmål i allmänhet. 1978 beslutade domaravseende deklarationsbrott enligt skattebrottslagen var enligt promemorian idet närmaste hälften av brotten eller äldre vid domstillfället. I promemorian diskuteras hur man skall kunna åstadkommasamordning mellan skattemål och skattebrottmål när det gäller utredning,processföring och domstolsbehandling. Promemorian innehåller inte någralagförslag. Däremot lämnas konkreta riktlinjer för förändringar. En av de rnera genomgripande förändringar som diskuteras ipromemorian är att åstadkomma en gemensam handläggning av skattemål och skattebrottmålgenom att samordna skatte- och skattebrottsprocessen (s. k. integrerat JuU1981/82:28 5 Samma domstol skulle således avgörabåde beskattningsfrågan och frågan om ansvar för skattebrott. Enligt promemorian talar starka skäl för en långt drivensamordning också på andra stadier av handläggningen och beträffandeprocessföringen. a. förordas att det vid varje skatteavdelning hoslänsstyrelsen skall finnas en taxeringsintendent för särskilda skattemål meduppgift att handlägga ärenden i vilka det framkommit i misstanke omskattebrott. En sådan särskild intendent skall på samma sätt som en åklagarekomma in i ärendet redan på utredningsstadiet. Därmed gagnas samarbetet mellanhonom och åklagaren. Det bör också enligt promemorian innebära att intendentensnabbare och mera effektivt kan driva skattemålet. När det gäller processföringen i ett integreratdomstolsförfarande dras i promemorian den slutsatsen att det blir den särskildaintendenten och åklagaren som fillsammans får avgöra vem som skall för talan iprocessen. I vissa fall kan intendenten föra det allmännas talan inte bara iskattemålet utan också i brottmålet. Ligger tyngdpunkten i ett mål mera påansvarssidan än på skattesidan bör på motsvarande sätt åklagaren ibland ensamföra talan. I många fall blir det emellertid enligt promemorian säkertnödvändigt att intendenten och åklagaren samarbetar både under utredningen ochnär talan väcks och utförs. Tyngdpunkten i de förslag som berörs i promemorian liggerpå en beskrivning av hur ett integrerat domstolsförfarande skulle kunna se ut.Tanken på att inrätta fristående specialdomstolar avvisas i sammanhanget.Samtidigt konstateras att ingen av de existerande domstolarna, fingsrätt ochlänsrätt, i sin nuvarande sammansättning är lämpad att handlägga både skattemåloch skattebrottmål. Den domstol som skall handlägga målen bör bestå av tvåjuristdomare - en från förvaltningsdomstol och en från allmän domstol - samtnämndemän. Härigenom blir enligt promemorian domstolen väl kvalificerad. Iandra och tredje instans skall domare från både kammarrätt och hovrätt, resp.regeringsrätten och högsta domstolen delta. Förslaget i promemorian innebär bl.a. att domstolens kompetens, sammansättning och arbetsformer skall varadesamma oavsett om målen handläggs av allmän domstol eller avförvaltningsdomstol. Efter en diskussion av för-och nackdelar med de bådalösningarna anses i promemorian övervägande skäl tala för att målen handläggsav förvaltningsdomstol. I detta betänkande behandlarutskottet tre motioner med yrkanden som i huvudsak rör handläggningen avskattemål och skattebrottmål. I motionerna pekas på att nuvarande ordning förhandläggning av de nämnda slagen av mål är förenade med olägenheter, särskilt iform av långa handläggningstider. I syfte att förkorta handläggningstidernaföreslås att skatte- och skattebrottsprocessen samordnas på så sätt att en ochsamma JuU1981/82:28 6 domstol får avgöra både beskattningsfrågan och frågan omansvar för skattebrott. Yrkandena i motionerna 859 och 1578 går ut på att man börfölja de rikfiinjer för gemensam handläggning av målen som lämnas i en inombrottsförebyggande rådet utarbetad promemoria i ämnet och som i huvudsakinnebär att de båda kategorierna av mål handläggs av förvaltningsdomstol. Imotion 1227 förespråkas att allmän domstol får handlägga sådana skattemål somhänger samman med skattebrottmål. I motion 859 berörs också frågan om att, utan omfattandelagändringar, åstadkomma ett utvidgat samarbete mellan de myndigheter somutreder beskattningsfrågan och dem som utreder ansvarsfrågan. I skattebrottslagen (1971:69) ges bestämmelser om ansvarför skattebrott. De centrala brotten är skattebedrägeri och vårdslösskatteuppgift. För att ansvar för skattebedrägeri skall kunna komma i frågakrävs i huvudfallet att förfarandet leder till att skatt eller avgift påförsmed för lågt belopp. Brottet är således konstruerat som ett s. k. effektbrott.I fråga om ansvar för vårdslös skatteuppgift gäller att förfarandet skallföranleda fara för att skatt eller avgift påförs med för lågt belopp. Att brottet skattebedrägeri är konstruerat som etteffektbrott leder till att ett lagakraftvunnet beslut i beskattningsfrågan iprincip måste finnas innan ansvarsfrågan kan prövas. Dessa båda frågorhandläggs enligt nuvarande ordning i två olika processer, en skatteprocess ochen därpå följande skattebrottsprocess. Skatteprocessen förs vid allmänförvaltningsdomstol, medan brottmålet handläggs i allmän domstol. Påmotsvarande sätt är också uppgifterna i fråga om utredning och processföringuppdelade på olika myndigheter. Skattemålen prövas av länsrätten som första instans. Vissaskattemål handläggs av mellankommunala skatterätten i stället för avlänsrätten. Dessa domstolars beslut överklagas till kammarrätt. Mot kammarrättsavgörande kan talan föras till regeringsrätten. Talan i skattemål väcks antingen av den skattskyldigeeller av taxeringsintendenten. 1 beskattningsfrågan handhas kontroll,utredning och processföring av skilda myndigheter. är centralförvaltningsmyndighet i fråga om bl. a. beskattning. För beskattningsväsendeti länen svarar länsstyrelserna. Den lokala skatteförvaltningen utgörs av lokalskattemyndighet och taxeringsnämnd. Såsom har sagts handläggs mål om ansvar förskattebrott, liksom andra brottmål, vid de allmänna domstolarna. Dessa utgörsav tingsrätterna, hovrätterna och högsta domstolen. I princip måste det finnas ett lagakraftvunnet beslut ibeskattningsfrågan innan allmän domstol kan avgöra ett mål om ansvar förskattebedrägeri. 1 skattebrottmål väcks och utförs talan av allmänåklagare. Den utredning som ligger till grund för åtalet, förundersökningen,görs av polisen. Anmälan från skattemyndighet är den vanligaste anledningentill att åklagare och polis JuU1981/82:28 7 inleder utredning om skattebrott. Under förundersökningen rörande ett skattebrott kan samrådäga rum mellan åklagaren, polisen och skattemyndigheten, främst med den revisorsom verkställer revisionen. Som ett led i översynen av lagstiftningen mot denorganiserade och den ekonomiska brottsligheten har inom brottsförebygganderådet utarbetats en promemoria (PM 1982:1) Skattebrott och skattemål.Ett snabbare och effektivare förfarande. Promemorian har överlämnats fillregeringen och är f. n. föremål för remissbehandling. Det konstateras i promemorian att det i regel dröjer långtid från det att ett skattebrott begås och upptäcks till dess att allmändomstol slutligt avgör ansvarsfrågan. Tidsutdräkten i skattebrottmål ärbetydligt längre än i brottmål i allmänhet. I promemorian diskuteras riktlinjer för förändringar isyfte att åstadkomma samordning mellan skattemål och skattebrottmål när detgäller utredning, processföring och domstolsbehandling. En av de mera genomgripande förändringar som diskuteras ipromemorian är att åstadkomma en gemensam handläggning av skattemål ochskattebrottmål genom att samordna skatte- och skattebrottsprocessen (s. k.integrerat domstolsförfarande). Samma domstol skulle således avgöra bådebeskattningsfrågan och frågan om ansvar för skattebrott. Enligt promemoriantalar starka skäl för en långt driven samordning också på andra stadier avhandläggningen och beträffande processföringen. Tyngdpunkten i de förslag som berörs i promemorian liggerpå en beskrivning av hur ett integrerat domstolsförfarande skulle kunna se ut.Tanken på att inrätta fristående specialdomstolar avvisas i sammanhanget.Samtidigt konstateras att ingen av de existerande domstolarna, fingsrätt ochlänsrätt, i sin nuvarande sammansättning är lämpad att handlägga både skattemåloch skattebrottmål. Den domstol som skall handlägga målen bör bestå av tvåjuristdomare - en från förvaltningsdomstol och en från allmän domstol - samtnämndemän. Härigenom blir enligt promemorian domstolen väl kvalificerad. Iandra och tredje instans skall domare från både kammarrätt och hovrätt, resp.regeringsrätten och högsta domstolen, delta. Förslaget i promemorian innebärbl. a. att domstolens kompetens, sammansättning och arbetsformer skall varadesamma oavsett om målen handläggs av allmän domstol eller avförvaltningsdomstol. Enligt promemorian talar övervägande skäl för att målenhandläggs av förvaltningsdomstol. Utskottet vill för sin del tillatt börja med slå fast attdet är ett vitalt samhällsintresse att sanktionssystemet mot olika former avskatteundandra-gande fungerar på ett tillfredsställande sätt. Destraffrättsliga åtgärderna fyller i sammanhanget den kanske vikfigastefunktionen, eftersom dessa åtgärder är avsedda att tillgripas vidskatteundandragande av allvarligare slag. Enligt utskottets mening är detdärför från flera utgångspunkter JuU1981/82:28 8 olyckligt med de långa tider som löper fills detföreligger ett avgörande i skattebrottmålen. Att det kan dröja från det att ett skattebrottbegås till dess att lagföring sker måste allmänt sett anses innebära enförsvagning av reakfionssystemet. a. kan bevisvärdet av de muntliga utsagorsom, efter lång tids förlopp, lämnas under rättegången bli försvagat. Långahandläggningstider kan öka risken för att brottet preskriberas. Ett långdragetstraffrättsligt förfarande innebär enligt utskottets mening också olägenheterfrån kriminalpolitisk synpunkt. Av hänsyn till allmän laglydnad torde iallmänhet uppsåtliga skattebrott böra förskylla fängelsestraff. Det kan dock -trots brottets svårhet - framstå som oförenligt, med principerna förstraffmätningen att döma ut ett kännbart straff, om brottet ligger långtfillbaka i fiden. Även för den tilltalade kan det innebära stora personliga ochsociala påfrestningar med ett utdraget förfarande. I linje med vad som anförs i motionerna finner utskottetsålunda att det är angeläget att sätta in olika åtgärder för att förkortahandläggningstiderna beträffande skattebrottmålen. Den grundläggande orsakenfill att avgörandena i just skattebrottmålen försenas är, som förut harnämnts, att det i princip måste föreligga ett lagakraftvunnet beslut iskattemålet från förvaltningsdomstol innan allmän domstol kan avgörabrottmålet. Med utgångspunkt i detta förhållande finns det enligt utskottetsmening olika möjligheter att uppnå större effektivitet när det gällerskattebrottmålens handläggning. En är att ändra utformningen av brottetskattebedrägeri så att den straffrättsliga ansvarsfrågan kan avgöras utan avvaktar den skatterättsliga prövningen. En annan lösning är att gemyndigheterna resursförstärkningar så att de kan handlägga skattemålen ochskattebrottmålen snabbare. En tredje möjlighet är såsom föreslagits imotionerna att företa organisatoriska förändringar i fråga om handläggningen avde båda kategorierna av mål. Enligt utskottets uppfattning knyter sig ett särskiltintresse till tanken på att genom organisatoriska förändringar tillskapa enordning som innebär att en och samma domstol handhar både skattebrottmålet ochdet därtill anknytande skattemålet. Olika förslag, i den riktningen förs fram imofionerna och utskottet hyser i princip sympafi för de tankegångar som bär uppmotionsförslagen. Enligt utskottets mening rymmer frågan flera svåraavvägningar, något som f. ö. har belysts i promemorian från brottsförebygganderådet. Det är också ofrånkomligt med ganska omfattande lagändringar om manskall genomföra en förändrad handläggningsordning. En ändrad ordning förhandläggningen i domstol bör också föranleda en samordning avutredningsförfarandef.' Vad nu har sagts innebär att utskottet anser detnödvändigt att frågan om en snabbare handläggning av skattebrottmål ochskattemål måste bli föremål för närmare utredning i den ordning som annarstillämpas i lagsfiftningssam-manhang. Brottsförebyggande rådets promemoria iämnet utgör härvidlag JuU1981/82:28 9 en värdefull utgångspunkt för det fortsattautredningsarbetet. Den utredning som utskottet förespråkar bör skeförutsättningslöst, och även andra lösningar än ett s. k. integreratdomstolsförfarande måste övervägas. Vad gäller domstolsförfarandet anser sigutskottet sakna fillräckligt underlag att nu förorda något i motionernaframfört förslag framför ett annat. Det bör ankomma på regeringen att besluta om formerna fördet fortsatta utredningsarbetet. Utskottet vill framhålla betydelsen av attarbetet bedrivs skyndsamt. nu med anledning av motionerna anfört bör som sin mening geregeringen till känna. att med anledning avmotion 1981/82:859 i denna del (yrkande 4), motion 1981/82:1227 och motion1981/82:1578 i denna del (yrkande 2) som sin mening ger regeringen fill kännavad utskottet anfört om utredning och förslag beträffande skyndsam handläggning av skattebrottmål och skattemål Närvarande: (), (), ÅkePolstam (c), (), i (fp), (),(), (), i (s), GöteJonsson (m), (), (), (),() och ().