bet · G501KU21 · 1981-12-31 00:00:00 — betänkande 1981/82:21 om offentlighetsprincipen och ADB (prop. 1981/82:37) I detta betänkande behandlasproposition /82:37 och följdmotionerna 1981/82:133 av iVärmdö (m), 1981/82:144 av m. fl. (s) och 1981/82:145 av LarsWerner m. fl. (vpk) samt den under den allmänna motionstiden väckta motionen1980/81:1510 av (vpk). I propositionen föreslås attriksdagen antar följande i propositionen framlagda lagförslag: 1. lag om ändringi tryckfrihetsförordningen (TF), 2. lag om ändringi sekretesslagen (1980:100). I propositionen lämnas förslag tillåtgärder för att förstärka offentlighetsprincipen, i första hand vad gällerallmänhetens tillgång till myndigheternas upptagningar för automatiskdatabehandling (ADB). TF föreslås två ändringar, nämligen dels enbestämmelse om att en begäran att få avskrift eller kopia av en allmän handlingskall behandlas skyndsamt, dels en bestämmelse som lagfäster principen att densom begär att få ta del av en allmän handling inte skall behöva tala om vem hanär eller vilket syfte han har med sin begäran i vidare mån än som behövs föratt myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingenlämnas ut. De föreslagna ändringarna i sekretesslagen tar mer direktsikte på ADB. Sålunda föreslås det föreskrifter om att myndigheterna skallbeakta offentlighetsprincipen när de använder ADB-tekniken och om möjligheterför allmänheten att själv använda myndigheternas terminaler för att ta del avuppgifter i allmänna handlingar. Vidare föreslås det en bestämmelse som iprincip ålägger myndigheterna att tillhandahålla beskrivningar av sinaADB-register. Ändringarna i TF föreslås träda i kraft den 1 januari 1983och ändringarna i sekretesslagen . I motion 1980/81:1510 av JörnSvensson (vpk) hemställs, "att beslutar uttala att tidigareriksdagsbeslut om ADB-materialets offentlighet bör uppfyllas i praxis". 1 1981/82. KU1981/82:21 2 I motionen framhålls, attgrundtanken bakom klassisk offentlighetsrätt och beslut i hithörandefrågor är att införande av ADB inte får försämra offentlighet och insyn. Medandra ord uppgifter och handlingar i ADB-form skall vara underkastade sammaregler i offentlighetshänseende som uppgifter och handlingar i traditionellform. Det påstås att myndigheterna i en rad hänseenden bryter mot dessagrundsatser t. ex. genom att system och ADB-program utformas utan hänsyn tilloffentlighetsrättens behov, genom att frågan om tillgängligheten av en uppgiftknyts upp till hur mycket arbete som krävs från myndigheternas sida för att fåfram uppgifter, genom att myndigheterna ställer orimliga krav på sökande somvill ta del av offentliga uppgifter, genom att allmänheten enligt en dom avregeringsrätten inte har rätt att få tillgång till terminal och, slutligen,genom att myndigheterna har visat sig helt desorienterade inför förfrågningarom databaserat material. I motion 1981/82:133 av i (m)hemställs, "att avslår proposition 1981/82:37". I motionen pekas på de risker av teknisk natur som ärförenade med allmänhetens tillträde till myndigheternas dataterminaler. Somexempel nämns den ökade ADB-användningen inom sjukvården. En person som fårtillgång till en terminal för att bese sin egen sjukjournal kan av misstageller avsiktligt avlocka systemet sekretessbelagda uppgifter. Motionärenuttrycker också tveksamhet mot möjligheten att utan vidare föra över denoffentlighetsprincip som bygger på det tryckta ordet till bildskärmarnas värld.Det kunde därför enligt motionen vara skäl att hejda sig och nöja sig med attredan med nuvarande lagstiftning är envar berättigad att få begärd informationi form av en datamaskinen utskrift. Motionären pekar också pådepartementschefens yttrande på s. 13 i propositionen om behovet av enytterligare belysning av hur TF:s begreppsapparat fungerar i förhållande tillADB och framhåller att när förslagsställaren inte känner sig säkrare än såförefaller det tveksamt om man skall ändra i grundlagsbestämmelser. I motion 1981/82:144 av m. fl. (s)hemställs, att "1) som sin mening ger regeringen till känna vadsom anförts i motionen angående den fortsatta utvecklingen av datasystemen inomden statliga förvaltningen, 2) som sin mening ger regeringen till känna vad somanförts i motionen angående en fortsatt prövning av TF:s begreppsapparat irelation till ADB". Motionen ansluter sig till den grundläggande målsättningsom föranlett regeringsförslaget. Det kan dock enligt motionen inte uteslutasatt de tekniska svårigheterna och bristen på ekonomiska resurser kommer attmotverka den utveckling mot ökad offentlighet och bättre insyn i myndigheternasdataregister som propositionen syftar till. I dessa hänseenden pekas i motionensärskilt på de omfattande undantag som är förenade med allmänhetens rätt att fåtillgång till terminalerna. Vidare framhålls det att myndigheterna inte anvisassärskilda medel för att konstruera sina datasys- KU 1981/82:21 3 tem och utarbeta beskrivningar över dem. Det är motbakgrund av det anförda enligt motionen viktigt att tillämpningen av de nyabestämmelserna följs med uppmärksamhet och att kravet på att allmänheten skallha tillgång till terminal verkligen beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetetav datasystemen inom den statliga förvaltningen. Uppgiften att följautvecklingen på området bör läggas på en särskild myndighet, t. ex.statskontoret eller datainspektionen. Det bör ankomma på regeringen att taställning till hur detta arbete bäst bör bedrivas. Det i propositionen aviserade fortsatta utredningsarbetetbeträffande TF:s relation till ADB bör enligt motionen bedrivas inom denparlamentariskt sammansatta yttrandefrihetsutredningen och inte somförutskickas i propositionen inom . Det kan, framhållsdet, inte vara en lämplig ordning att låta TF:s regelsystem övervägasi olika ordning av olika organ. Genom att överlämna frågorna tillyttrandefrihetsutredningen garanteras också den parlamentariska insyn iutredningsarbetet som enligt motionen är nödvändig när det gällergrundlagsfrågor. I motion 1981/82:145 av m. fl. (vpk)hemställs, 1) att avslår proposition 1981/82:37 i vad avser förslagettill förändringar i sekretesslagen, 2) att hos regeringen begär nyttförslag i enlighet med motionens synpunkter. I motionen framhålls, att rättsläget beträffandedatabaserade uppgifter redan nu är fullt klart - databaserade uppgifter skiljersig inte rättsligt från icke databaserade. Någon ny lagstiftning behövs såledesinte. Däremot har enligt motionen myndigheterna urholkat grundlagen i vadgäller ADB-material och därigenom skapat ett konstlat behov av nya regler. Dehar därvid gett sken av att ADB-material ursprungligen varit av annan art,rättsligt sett, än övrigt offentligt material. Denna falska bild är enligtmotionen avsedd att dölja felaktiga myndighetsbeslut samt det faktum attförvaltningar byggt upp ADB-system utan att ta hänsyn till grundlagens krav påoffentlighet och tillgänglighet. Mot bakgrund av det anförda ter sigpropositionens förslag till ändringar i sekretesslagen tvivelaktiga. Så t. ex.föreskrivs i 15 kap. 9 § attTF:s krav skall beaktas. En formulering som dennaär olämplig, eftersom offentlighetsprincipen inte skall beaktas - den skallföljas. I motionen ges ytterligare några exempel avsedda att visa attpropositionens förslag är ägnade att befästa ett lägre skydd för offentlighetsprincipeni fråga om ADB-material. Med hänvisning till det anförda godtar motionärernainte propositionen. Offentlighetsprincipen i denbetydelsen att de handlingar som förvaras hos myndigheterna skall vara allmänttillgängliga har gällt i vårt land och är förankrad i 2 kap.i 1949 års tryckfrihetsförordning (TF). Från att tidigare endast ha omfattathandlingar i traditionell mening utvidgades så 1* 1981/82. KU1981/82:21 4 småningom i praxis tillämpningsområdet för 2 kap. i TFtill att också avse ADB-upptagningar. Vid 1973 och riksdagar antogsändringar av TF av innebörd att i princip skulle samma regler gälla förADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar som för handlingar i ordetsursprungliga betydelse. Det infördes dock vissa spärregler förADB-upptagningar. Den senaste utformningen av 2 kap. TF, som trädde i kraft den1 , medförde bl. a. regler om ökad insyn i myndigheternasADB-lagrade information. På grundval av uttalanden i förarbetena till nämndareformering ay 2-kap: TF fick en särskild utredning -datalagstiftningskommittén (DALK) - i uppdrag att ytterligare se över frågan omoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information. DALK avlämnade1980 betänkandet Offentlighetsprincipen och ADB (SOU 1980:31). Propositionenbygger i sina huvuddrag på detta betänkande, även om den lägger fram andralagtekniska lösningar. Utgångspunkten för propositionen liksom för DALK har varitatt söka förhindra att ADB-systemen, med den snabba utveckling som råder påområdet, byggs ut på ett sätt som försvårar tillämpningen av offentlighetsprincipen.De föreslagna reglerna i 15 kap. sekretesslagen skall ses mot bakgrund ay dettaangelägna syfte. Även om redan den nu gällande lagstiftningen i hög grad äravsedd att tillgodose offentlighetsintresset är det enligt utskottets meningviktigt att de problem som ADB-upptagningar i detta hänseende ger upphov tillställs i förgrunden genom en särskild lagstiftning. Utskottet instämmer såledesi att propositionens förslag fyller ett viktigt behov vid den fortsattautbyggnaden av myndigheternas ADB-system. Yrkandena i motionerna 133 av GunnarBiörck i (m) och 145 av m. fl. (vpk) om avslag påpropositionen avstyrks därför. Utskottet övergår därefter till att granska vissaenskildheter i propositionen. Ändringarna i TF är inte särskilt inriktade påADB-upptagningar utan tar sikte pä alla typer av allmänna handlingar. Utskottethar ingen erinran mot propositionens förslag i dessa delar utan anser detvärdefullt att såväl frågan om den enskildes rätt till anonymitet som kravet påskyndsamhet vid tillhandahållande av avskrift eller kopia av allmän handlingkommer till klart uttryck i grundlagen. Under remissbehandlingen av DALK:s betänkandeaktualiserade några remissinstanser frågan om en översyn av de grundläggandeprinciperna för handlingsoffentligheten - mot bakgrund framför allt av desärskilda problem som uppstått genom ADB-användning. a. pekades på att debegrepp som används om handlingar nämligen inkommen, upprättad, expedierad oftafår en annan praktisk innebörd'när den tillämpas på ADB-medium. Ävensvårigheterna att i praktiken dra gränsen mellan arbetsmaterial och allmännahandlingar påtalades. Ett annat problem som togs upp i sammanhanget var KU1981/82:21 5 det kommersiella utnyttjandet av uppgifter sommyndigheterna samlat in för helt andra syften. Utskottet instämmer i justitieministerns bedömning att detfinns skäl att ytterligare belysa hur TF:s begreppsapparat fungerar iförhållande till ADB. Sedan propositionen förelades har regeringenden uppdragit åt Stockholmsuniversitet att under ledning av docenten utföra en vetenskapligundersökning rörande tillämpningen av offentlighetsprincipen vid myndigheternasanvändning av ADB. Utskottet har självfallet ingenting att erinra mot att denförberedande probleminventeringen utförs i denna form. Utskottet förutsätterdock med hänsyn till ämnets vikt att något förslag till lösning inte föreläggsriksdagen förrän frågan också blivit penetrerad i en parlamentariskt sammansattutredning. Detta bör ges regeringen till känna. Därmed får yrkande 2 i motion144 av m. fl. De grundläggande stadgandena i propositionen angåendeallmänhetens tillgång till myndigheternas ADB-material föreslås införda i tvånya paragrafer i 15 kap. sekretesslagen (9 och 10§§). Där stadgas ommyndigheternas skyldighet att anordna sin ADB-verksamhet med beaktande såväl avoffentlighetsprincipen som av enskildas rätt att själva utnyttja terminal ellertekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att få del av allmänna handlingar. Som utskottet inledningsvis anfört finns det behov av enregel som understryker att offentlighetsprincipen skall respekteras imyndigheternas ADB-verksamhet. Utskottet accepterar därför den föreslagnalydelsen av första meningen i 9 § trots att denna princip redan gäller förADB-verksamhet enligt 2 kap. TF. Sista meningen i 9 § och 10 § första stycket handlar omden enskildes rätt att själv utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel.Utskottet behandlar därför dessa båda bestämmelser i ett sammanhang. Förslaget att den enskilde själv skall få användamyndigheternas dataterminaler överensstämmer i huvudsak med vad DALKföreslagit. Frågan blev föremål för ingående kommentarer underremissbehandlingen av DALK:s betänkande. Flertalet remissinstanser ställde sigkritiska till förslaget, som de i allmänhet fann orealistiskt. Deremissinstanser - omkring en tredjedel -som anslöt sig till förslagetunderströk dess betydelse för offentlighetsintresset men framhöll också attvissa säkerhets- och andra problem var förenade därmed. Det är genom avgöranden av regeringsrätten klarlagt, attTF inte ger den enskilde någon ovillkorlig rätt att själv få fritt användamyndigheternas terminaler för att ta del av deras ADB-upptagningar. Utskottet anslutersig till justitieministerns uppfattning att det ligger i linje med de intressensom bär upp offentlighetsprincipen att allmänheten ges denna möjlighet.Särskilt angeläget anser utskottet det vara att allmänheten på detta sätt skallkunna KU1981/82:21 6 fritt söka efter allmänna handlingar i myndigheternasADB-baserade diarier. Det bör understrykas att den enskildes tillgång tillterminaler givetvis inte innebär att han skall kunna få del av handlingar somåtnjuter sekretesskydd eller av handlingar som inte är att betrakta somallmänna. En regel om att allmänheten skall ha tillgång tillmyndigheternas dataterminaler förutsätter vissa tekniska kunskaper hos denenskilde. Detta problem får dock enligt utskottets mening inte överskattas.ADB-systemen bör så långt det är möjligt utformas så attinformationen blir åtkomlig och begriplig för allmänheten. Det skall vidareenligt förslaget åligga myndigheterna att på begäran av enskild lämna desärskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del avADB-upptagningar. Det finns dessutom anledning anta att det inom en intealltför avlägsen framtid i allmänhet inte skall vara svårare att hantera endataterminal än annan teknisk apparatur som vi redan nu omges med. Utskottet vill emellertid understryka att det viktigaste idagsläget är att allmänheten inte genom ADB-systemen hindras från att få del avoffentliga uppgifter. I förhållande härtill anser utskottet frågan om allmänhetenstillgång till terminaler komma i andra hand. Avsikten är således inte attmyndigheterna skall tvingas göra om sina system för att kunnauppfylla lagens krav. Skyldigheten att anordna terminaltillgång för allmänhetenmåste nödvändigtvis ske successivt. Enligt utskottets mening blir det iallmänhet inte aktuellt för myndigheterna att bereda enskilda tillgång tillterminal förrän myndigheterna ordnat sina datasystem såsom förutsetts i 15 kap.9 § i förslaget till ändring i sekretesslagen. Som regel torde detta inte skeförrän i samband med systemförändringar, t. ex, att myndigheter som tidigareinte använt sig av ADB börjar göra detta, att de utvidgar sin ADB-verksamheteller att de övergår från ett system till ett annat. Det är heller inteavsikten att alla myndigheter skall behöva ställa terminaler till allmänhetensförfogande. Som framhålls i propositionen får det ankomma på resp. myndighetatt med beaktande av kravet på största möjliga offentlighet själv bedömabehovet av åtgärder. Flera faktorer måste vägas in i bedömningen: uppgifternaskaraktär (t. ex. om samma uppgifter är lätt tillgängliga på andra håll), ivilken utsträckning allmänheten kan väntas efterfråga ADB-upptagningarna,omfattningen av offentliga uppgifter hos myndigheten i fråga. I sistnämndahänseende bör särskilt framhållas att det knappast finns skäl för myndigheterhos vilka materialet till övervägande del är hemligt att hålla terminalertillgängliga för allmänheten. Motion 144 av m. fl. (s) tar bl. a. uppfrågan om en övervakning från det allmännas sida av den fortsatta utvecklingenpå ADB-området inom den offentliga förvaltningen. Enligt propositionen bör denna fråga inte lösas genomlagstiftning. Dock finns det skäl att överväga om en befintlig myndighet kanåläggas att svara för allmänna råd som vägledning till myndigheterna vid derasarbete på att utforma och hantera sina ADB-system. KU1981/82:21 7 anförtros någon myndighet som redan har kunskaper ocherfarenheter från det område det här är fråga om. Valet borde därvid i förstahand stå mellan datainspektionen och statskontoret. Justitieministern förklararsig inte f. n. vara beredd att ta slutlig ställning till vilken av dessa bådamyndigheter som i första hand bör komma i fråga, utan anser att problemet börövervägas ytterligare inom departementet. Han hänvisar bl. a. till attdatainspektionen kan få ändrade arbetsuppgifter på grund av förslagen i enpromemoria från DALK (Ds Ju 1981:15-16). Behovet av vägledning och information omoffentlighetsprincipens tillämpning på ADB-området bör enligt propositionenkunna tillgodoses också på annat sätt än genom rådgivning. Särskiltinformationsmaterial bör således ges ut för att underlättautbildningsverksamheten vid myndigheterna men också för att ge information tillallmänheten. Arbetet härmed bör enligt propositionen kopplas ihop med denutredning som enligt vad utskottet i det föregående nämnt pågår inom institutetför rättsinformatik vid . Utskottet ansluter sig till vad som anförts i motion 144om vikten av en uppföljning från statsmakternas sida av utvecklingen påADB-området från i första hand offentlighetssynpunkt. Det är därför angelägetatt regeringen tar ställning till vilken myndighet som bör anförtrosdenna uppgift. Med hänsyn till den olika kompetens som de båda i sammanhangetaktuella myndigheterna - datainspektionen och statskontoret - besitter, kan detenligt utskottets mening ifrågasättas om inte båda dessa myndigheters kunskaperoch erfarenheter bör tas i anspråk. Övervakningsuppgiften bör självfalletkompletteras med sådant skriftligt informationsmaterial som propositionenaviserar. Vad utskottet nu anfört bör ges regeringen till känna. Därmed äryrkandet i den socialdemokratiska motionen tillgodosett. Beträffande övriga frågor ansluter sig utskottet tillpropositionens förslag. Enligt utskottets mening är syftet med motion 1980/81:1510av (vpk) tillgodosett med propositionens förslag och med vadutskottet i det föregående anfört. 1. beträffande de föreslagnaändringarna i tryckfrihetsförordning en a) att riksdagenmed bifall till proposition 1981/82:37 som vilande antar förslaget till lag omändring i tryckfrihetsförordningen, b) att riksdagenavslår motion 1981/82:133 i motsvarande del, 2. beträffandede föreslagna ändritigarna i sekretesslagen a) att med bifall tillpropositionen antar förslaget till lag om ändring i sekretesslagen. KU1981/82:21 8 b) att avslår motion 1981/82:133 i motsvarande del, c) att riksdagenavslår motion 1981/82:145, 3. beträffande utredning avförhållandet mellan handlingsbegrep pet i 2 kap. TF och myndigheternas ADB-verksamhet attriksdagen med anledning av proposition 1981/82:37 och med bifall till motion1981/82:144 yrk. 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottetanfört, 4. beträffande frågan omövervakning från det allmännas sida av den fortsatta utvecklingen inom myndigheternas ADB-verksam het attriksdagen med anledning av propositionen och med bifall till motion 1981/82:144yrk. 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 5. beträffande uttalande avriksdagen om ADB-materialets offent lighet attriksdagen förklarar motion 1980/81:1510 besvarad med propositionen och med vadutskottet anfört. Närvarande: (), (),(), (), (), Per (),(), (), (), GunnarBiörck i (m), (), (), (),() och (). av i (m) som anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följandelydelse: Regeringens proposition 1981/82:37 om offentlighetsprincipen och ADBinnehåller dels förslag till lag om ändring av tryckfrihetsförordningen, delsförslag om ändring i sekretesslagen. I båda fallen anges orsaken tilllagändringarna sammanhänga med användningen av automatisk databehandling istatsförvaltningen. Området är svåröverskådligt. Föredragandedepartementschefen yttrar i propositionen att det kan finnas "skäl attytterligare belysa hur TF:s begreppsapparat fungerar i relation till ADB"och har vidare tillkallat en särskild utredningsman för att studeradenna KU 1981/82:21 9 Enligt utskottets uppfattning är det över huvudtaget för tidigt att nu lagstifta på detta område innan problemen är ordentligtutredda. Allra minst bör man i oträngt mål göra grundlagsändringar, sommöjligen inte alls är nödvändiga för det syfte man förebär och som därutöverkanske behöver kompletteras eller omformuleras till följd av den igångsattautredningen. Det går inte att tillstyrka en lagstiftning, avsedd attträda i kraft , under framhållande av att man intebegär att myndigheterna skall följa lagen, vare sig i fråga om dess sakligainnehåll eller i fråga om tidpunkten för ikraftträdandet. En"lagstiftning" av denna karaktär kan utskottet inte biträda. Om myndigheternaskulle försöka efterkomma lagens krav erfordras vidare betydande ekonomiskainsatser i form av teknisk utrustning, i vissa fall genomgripandesystemförändringar, och därjämte tillhandahållande av särskild personal.Propositionen innehåller inga upplysningar hur dessa krav skall kunnatillgodoses. Regeringsformen 1:2 stadgar att "det allmänna"skall "värna de enskildas privatliv" och både konstitutionsutskottetoch har att iaktta denna bestämmelse. Såväl av föredragningar införutskottet som genom studiebesök vid i ochrikspolisstyrelsen har det framgått att en mängd personregister innehållersåväl "öppna" som sekretessskyd-dade personuppgifter.Tryckfrihetsförordningens 2 kap. 14 § innebär att utlämnandet av handlingartill enskild skall prövas av myndigheten. Av 15 kap. 3 § sekretesslagen framgåratt en hemligstämpling av en handling inte är bindande utan att frågan mh%\.eprövas, när någon begär att få ut handlingen. Det är uppenbart att sådanamyndigheter som handhar handlingar av "blandad" karaktär för varjesärskild handling i varje särskilt fall måste verkställa en prövning avmöjligheten att lämna ut handlingen. Detta är icke möjligt, om vem som helstsjälv kan manövrera myndighetens terminaler, så som föreslås i de nya 9 och 10§§ av sekretesslagen. Enskilda personer kan kräva att få del av exempelvis sinsjukjournal eller handlingar hos . Väl inne på dessa"nivåer" i datorn kan vederbörande även. bereda sig tillgång till uppgifterom andra personer. Eftersom myndighetens prövning av utlämnandet är knuten tillsjälva utlämnandesituationen och inte till handlingens karaktär vid inkomsteneller upprättandet är det uppenbart att det enda rimliga förfarandet itveksamma fall är att tillhandahålla utskrifter, vWka karaktär kan prövas.Utskottet kan inte finna att detta förfarande innebär någon inskränkning avoffentlighetsprincipen. Att myndighet inte är skyldig att lämna ut upptagningför automatisk databehandling i annan form än utskrift fastslås redan i TF2:13, och härvidlag har regeringen inte förslagit någon ändring. I valet mellanregeringsformens värnande av den enskildes privatliv och offentlighetsprincipenär det uppenbart att det förstnämnda intresset har företräde. att hela frågan om relationen mellan TF och ADB t. v. ärotillräckligt klarlagd och inte utgör erforderlig grund för ny lagstiftning. KU1981/82:21 10 att de föreslagna åtgärderna, ivarje fall inom de myndigheter som själva -eller genom koppling till andramyndigheters datasystem - har tillgång till "blandade" uppgifter,inte är förenliga med sekretesslagstiftningens bestämmelser om"prövning" vid utlämnandet och därför inte bör genomföras, att de svävande formuleringar som propositionen anförsåväl om myndigheternas skyldigheter som om tidpunkten förde föreslagnabestämmelsernas praktiska genomförande, sedda i relation till den föreslagnatiden för lagens ikraftträdande, inte är förenliga med god lagstiftningssed,