bet · G501JuU53 · 1981-12-31 00:00:00 — JuU 1981/82:53 betänkande omekonomiska sanktioner vid brott 1 näringsverksamhet (prop. 1981/82:142 Jämtemotion) Iproposition 1981/82:142 har regeringen () delsefter hörande av lagrådet föreslagit att anta ett vid propositionenfogat förslag till lag om ändring i , delsberett tillfälle att ta del av vad chefen för justitiedepartementethar anfört angående sanktionsavgifter. Rörandepropositionens huvudsakliga innehåll hänvisar utskottet till vad som anförs idet följande under rubriken på s. 4. Isamband med propositionen behandlar utskottet den med anledning avpropositionen väckta motionen 1981/82:2322 av m.fl. (s).Motionsyrkandet redovisas på s. 4. Det vid propositionenfogade lagförslaget har följande lydelse. 1 1981/82. JuU1981/82:53 2 Lag om ändring 1 Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 36kap. 4 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i balken skall införas en nyparagraf, 36 kap. 3 a §, av nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 36 kap. 3a § Har det tillföljd av ett brott somär begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit ekonomiska fördelarför näringsidkaren, skall värdet därav förklaras förverkat även när det inteföljer av 1 eller 2 § eller annars är särskilt föreskrivet. Vad som har sagts i första stycket gäller ej, omförverkande är obilligt. Vid bedömningen av om så är förhållandet skall blandandra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att annanbetalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommeratt åläggas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne. Kan bevisning om vad som skall förklaras förverkat intealls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett beloppsom är skäligt med hänsyn till omständigheterna. 4§' Förverkande på grund av brott Förverkande/////ö//(iav brott av av egendomeller dess värde må, egendom eller dess värde/år, om ej om ejannat har föreskrivits, ske annathar föreskrivits, ske hos hos a) gärningsmannen eller annan a) gärningsmannen eller annan sommedverkat till brottet, som medverkat till brottet, b) den i varsställe gärningsman- b) den i vars ställe gärningsmanneneller annan medverkande var, nen ellerannan medverkande var, c) den somgenom brottet beretts c)den som genom brottet beretts , eller näringsidkare som ' Senaste lydelse 1981:827. JuU 1981/82:53 d) den som efter brottet förvärvat egendomen på grund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vetskap om eller skälig anledning fill antagande om egendomens samband med brottet. Tillhörde egendomen vid brottet ej någon av dem som anges i första stycket a)-c), får den ej förklaras förverkad. d) den som efter brottet förvärvat egendomen pågrund av giftorätt, arv eller testamente eller genom gåva eller som efterbrottet förvärvat egendomen pä annat sätt och därvid haft vetskap om ellerskälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet. Tillhördeegendomen vid brottet ej någon av dem som anges i första stycket a)-c), må denej förklaras förverkad. Särskildrätt till egendom som förklaras förverkad består, om ej även den särskildarätten förklaras förverkad. Sådanrätt som har vunnits genom utmätning eller betalningssäkring upphör, omegendomen förklaras förverkad, såvida ej av särskild anledning förordnas atträtten skall bestå. Denna lag träder i kraft . Dengäller ej beträffande brott som har begåtts före ikraftträdandet. I motion 1981/82:2322 av LisaMattson m.fl. (s) hemställs att hos regeringen begär en utredning avhur ett system med företagsböter kan utformas. Frågan om det nuvarandestraffrättsliga sanktionssystemet behöver kompletteras med regleringar som tarsikte pä fall då brott begås i näringsverksamhet har länge varit aktuell. tillkallades en utredning med uppdrag attkartiägga om bötesstraffet och ekonomiska sanktioner i övrigt behövdereformeras. Utredningen har redovisat sitt uppdrag i betänkandet (Ds Ju1978:5) Företags-böter. Det innehåUer en kartläggande undersökning avmöjligheterna att införa en form av straffrättsligt ansvar för juridiskapersoner - ofta kallat företagsböter eller korporativt ansvar. En inomjustitiedepartementet tillkallad arbetsgrupp har därefter utarbetetdepartementspromemorian (Ds Ju 1979:10) Företagsböter - förslag till lagtexter.Betänkandet och promemorian har remissbehandlats. Härefter har inom upprättats enpromemoria (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet.Promemorian innehåller bl. a. förslag till ändringar i regler omförverkande samt till principer för användningen i lagstiftningen av avgiftersom sanktionsmedel. Promemorian har remissbehandlats. Förslagen i propositionen bygger promemoriaoch vad som framkommit under remissbehandlingen av den. I propositionen föreslås vissaändringar i 36 kap. om förverkande av egendom och om annansärskild rättsverkan av brott. Förslaget syftar till att göra det möjligt attförverka sådana företagsekonomiska vinster som har uppkommit hos näringsidkaretill följd av att brott har begåtts i utövningen av deras verksamhet. Deföreslagna bestämmelserna tar inte enbart sikte pä direkta brottsförtjänsterutan även på värdet av sådana ekonomiska fördelar som på ett mera indirekt sättkan härledas till brottet, och de skall kunna tillämpas vid sävälbrottsbalksbrott som specialstraffrättsliga överträdelser. De nya allmänna bestämmelserna i föresläs påsärskilda områden kunna kompletteras med regler om s.k. sanktionsavgifter. Därmedavses sådana avgifter som i viss utsträckning redan nu förekommer ispeciallagstiftningen som sanktioner mot bl. a. juridiska personer i syfte atteliminera det intresse av att skaffa sig obehöriga vinster som kan ligga JuU 1981/82:53 5 bakomregelöverträdelser av olika slag. Propositionen innehåller förslag tillprinciper för när sådana avgifter bör användas och hur de i så fall bör vara konstrueradeför att uppfylla rimliga krav pä effektivitet och rättssäkerhet. Ändringarna ibrottsbalken föreslås träda i kraft . Det råder allmän enighet om att avsaknaden aveffektivt verkande straffrättsliga sanktioner mot vissa former avregelöverträdelser i näringsverksamhet utgör ett kriminalpolitiskt problem. eller företagare kan genom lagstridiga men vinstgivandeåtgärder som satts i system förbättra sin ekonomiska ställning och därmed sinkonkurrenssituation i förhållande till den seriöst arbetande företagsamheten(jfr JuU 1980/81:21 s. 63 och s. 78 f). Trots de ansträngningar som under desenaste åren gjorts för att på olika sätt bekämpa ekonomisk brottslighetförekommer fortfarande en omfattande sådan brottslighet bl. a. med anknytningtill icke-seriös företagsamhet. Motdenna bakgrund är det enligt utskottets mening tillfredsställande att riksdagennu förelagts förslag till lagändringar och till principer för fortsattlagstiftningsarbete på det aktuella området. Betydelsen av kriminalpolitiskaåtgärder av det slag som är aktuella får emellertid inte överskattas, ochdet är enligt utskottets uppfattning angeläget att samhället med all kraft påde vägar som står till buds fortsätter de pågående ansträngningarna attbemästra den ekonomiska brottsligheten (jfr JuU 1980/81:21 s. 64 f och s. Regeringens förslag till ändring i brottsbalkeninnebär att det i 36 kap. införs en ny paragraf, 3 a§, med en allmänbestämmelse om värdeförverkande av ekonomiska fördelar som direkt ellerindirekt har uppkommit hos näringsidkare till följd av ett brott som begåttsi näringsverksamheten. Dennya bestämmelsen skall bli tillämplig pä hela det straffrättsliga området, dvs.på såväl som specialstraffrättens område. I förhållande tillandra förverkandebestämmelser blir den subsidiär pä så sätt att den blirtillämplig i den mån sädana regler inte medför en fullständig indragning avalla vinster som har uppkommit till följd av brottet. Detförhållandet att bestämmelsen får ett formellt sett mycket vidsträckttillämpningsområde kan, i linje med vad lagrådet uttalat, inge en viss känslaav osäkerhet. Utskottet ser emellertid en fördel i att bestämmelsen gesgenerell tillämplighet på hela det straffrättsliga området även om detta manartill en viss försiktighet. I den praktiska tillämpningen kan försiktighetskravettillgodoses genom den billighetsprövning som enligt bestämmelsen alltid skallske. JuU 1981/82:53 6 Utskottet vill framhålla det värde som ligger i attden nya bestämmelsen infogas i ett existerande regelsystem och att detta skerbl. a. på så sätt att den kan tillämpas mot både fysiska och juridiskapersoner, något som är av särskilt stor betydelse i det här aktuellasammanhanget. Det bör vidare konstateras att man genom den valda konstruktionenbehåller en viktig anknytning till att brott skall ha begåtts; härigenomupprätthålls principen att inte bara de objektiva utan även de subjektivaförutsättningarna för straffbarhet skall föreligga. Konstruktionen medför ensärskild allmänpreventiv effekt därigenom att - när förhållandena är sädana -den som är personligt ansvarig för brottet kan drabbas av straffrättsligtansvar som förverkandet kan drabba den juridiska personen. Samtidigtminskas risken för att det personliga ansvaret skulle kunna tappas bort ipolis-och åklagarmyndighetemas praktiska hantering. I propositionen uttalas att den nyaförverkandebestämmelsen på särskilda områden skall kunna kompletteras medregler om sanktionsavgifter, dvs. avgifter som sanktioner mot bl. a. juridiskapersoner i syfte att eliminera det intresse av att skaffa sig obehörigavinster som kan ligga bakom regelöverträdelser av olika slag. Regler om sådanaavgifter förekommer i viss utsträckning redan nu i speciallagstiftningen. Departementschefenuttalar sig angående vilka principer som bör gälla för när sådana avgifter böranvändas och hur de i så fall bör vara konstruerade för att uppfylla rimligakrav på effektivitet och rättssäkerhet. Uttalandena, som avses tjäna somrikfiinjer vid framtida lagstiftningsarbete pä området, anknyter nära till deprinciper i ämnet som föreslagits i den departementspromemoria som ligger tillgrund för propositionen. Deprinciper som föreslagits i promemorian innebär i sammanfattning följande. Ett avgiftssystem kan enligt vad som framhålls ipromemorian erbju da en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekven- ta eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittiigt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutrali seras. Avgifter bör enligt promemorianfå förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mände används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskildaföreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap. Enligt vad som sägs ipromemorian bör bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjligutsträckning konstrueras sä att de utgår JuU 1981/82:53 7 frånett mätbart moment i den aktuella överträdelsen - en parameter -som gör detmöjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskildafallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att denschablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara denuppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall dä det bedömsangeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inteföreligga mot att låta avgiften utgå enhgt grunder som leder till väsentligthögre avgiftsbelopp. Beroende på det aktuellarättsområdets natur bör enligt promemorian särskilt prövas om uppsåt elleroaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighetkan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skallvara försvarbar frän rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finnsstarkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kanförekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammasatt särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan varanödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens användningsområde ellertill reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt möjligt varapreciserade, sä att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Detsistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som reglerar möjligheten tilljämkning av avgiftsbeloppet. I promemorian konstateras attnågot hinder inte bör föreligga mot att låta avgiftsregler som i första handriktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade motfysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektivarekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen striktansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Omdet rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteUminering somuppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i såfall bh aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att deaktuella gärningarna är straffbara. Åläggande av avgiftsskyldighetkan enligt promemorian i viss utsträckning överlämnas till de administrafivamyndigheter som är verk-. samma på det aktueUa området. I vissa fall är detemellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna.Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvidaöverträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade påsådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Isådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning sominitiativtagare till eller part i domstolsprocessen. Departementschefen förklarar sig beredd att anslutasig till de riktlinjer som angetts i promemorian, I anslutning härtill betonarhan vikten av att avgiftssystem på nya områden införs först efter noggrannaöverväganden om behov föreligger och att i linje med vad som anförs ipromemorian systemen i så fall utformas på ett sådant sätt att anspråken pårättssäkerhet blir fullt ut tillgodosedda. Han uttalar också bl. a. att hanfinner det stä klart att avgiftssystem av detta slag kan utformas så att de iaUt väsentligt tillgodoser de syften som man har velat uppnå genom den tidigarediskuterade företagsbotsmodellen utan att drabbas av de invändningar som ärförenade med denna. JuU 1981/82:53 8 Det kan tilläggas att med ledning av de principersom förordats i promemorian förslag till avgiftssystem numera har utarbetatsmed sikte på överträdelser av utlänningslagstiftningen,arbetstidslagstiftningen och lagstiftningen om vattenförorening från faryg (seprop. 1981/82: 146, prop. 1981/ 82:154 och Ds K 1981:8). Utskottet,som anser det viktigt att slå fast att riktlinjerna för avgiftssystemet utgårfrån den straffrättsliga skuldprincipen även om avgiftsskyldighet förutsättskunna i särskilda fall bygga på strikt ansvar, lämnar utan erinran vaddepartementschefen anfört. Vad utskottet nu anfört bör som sinmening ge regeringen till känna. Fortsattutredning om ett system med företagsböter I motion 2322 förespråkas en utredning av fråganhur ett system med företagsböter kan utformas. År1973 tillkallades, som inledningsvis har omnämnts, en utredning med uppdrag attkartlägga om bötesstraffet och ekonomiska sanktioner i övrigt behövdereformeras. I direktiven för utredningen anfördes bl. a. att det för brott somriktades mot staten och alla medborgares intressen kunde finnas behov av enmöjlighet att rikta ekonomiska sanktioner mot juridiska personer. Utredningenhar redovisat sitt uppdrag i betänkandet (Ds Ju 1978:5) Företagsböter. Det ärett principbetänkande som innehåller en kartläggande undersökning avmöjligheterna att bestraffa juridiska personer -med utredningens terminologifrågan om korporativt ansvar. I betänkandet redovisas de ekonomiska sanktionersom enligt gällande rätt kan riktas mot juridiska personer och analyseras de problemsom uppkommer om man inför en möjlighet att bestraffa dem. Bland desanktionsformer som då skulle tänkas kunna komma i fråga har utredningenframför allt undersökt ett penningstraff för juridiska personer. Som arbetsnamnför detta har utredningen introducerat begreppet företagsböter. I betänkandetanläggs sålunda olika synpunkter på möjligheten av att juridiska personerskulle kunna dömas till böter, om någon bland personalen en anställd eller enställföreträdare - har gjort sig skyldig till brott mot exempelvis specialstraffrättsligaförfattningar av näringsrättslig art. Bl.a. anförs att en ekonomisk sanktion av det här slaget ger vissa möjligheter attUll samhället dra in den vinst, som företag skulle kunna göra till följd avbrottsliga förfaranden. Sedanbetänkandet avlämnats, har en inom tillkalladarbetsgrupp utarbetat departementspromemorian (Ds Ju 1979:10) Företagsböter förslag till lagtexter. I denna har redovisats nägra tänkbara modeller för eneventuell lagstiftning av angivet slag. Betänkandet ochpromemorian har remissbehandlats. Vidremissbehandlingen har det sålunda diskuterade förslaget till kor-porativansvarsform mötts av kritik. De negativa synpunkterna har avsett JuU 1981/82:53 9 åtskilligagrundläggande drag hos de redovisade lösningarna. I vissa delar bl. a. ifråga om rättssubjekten för företagsböter, tillämpningsområdet och sättet attberäkna bötesbeloppet - har också likartade synpunkter framförts från ett stortantal remissinstanser. Här skall inte redovisas en fullständigremissammanställning utan endast, såsom skett promemoria (prop. s.47 f), återges vissa synpunkter som har återkommit särskilt ofta eller annarsär av speciellt intresse. Någraremissinstanser har framställt erinringar utifrån allmänna straffrättsligaprinciper. Sålunda framhåller exempelvis vidUppsala universitet att det med den angivna konstruktionen inte bHr klargjortom brott i fortsättningen i vissa fall skall anses vara begångna av juridiskapersoner eUer om det i stället är meningen att ett brott av en fysisk personskall kunna föranleda bestraffning av en juridisk person. Fakultetsnämndenvänder sig vidare mot tanken att företagsböter inte skulle behöva kopplas tillbrottet utan till det objektiva gärningsinnehållet i straffbestämmelsen.Därmed skulle straff kunna förekomma utan att ett brott har förövats. vid påpekar att införandet av företagsböterskulle strida mot tvä grundprinciper i svensk rätt -dels mot principen ompersonligt straffansvar för en brottslig gärning, dels mot skuldprincipen, dvs.kravet på uppsåt eUer oaktsamhet som grund för detta personliga straffansvar.Därtill framhålls att införande av företagsböter skulle medföra ett mycketomfattande och komplicerat lagstiftningsarbete. Mångaremissinstanser är kritiska mot tanken att företagsböter skulle kunna komma ifråga endast för juridiska personer. Riksåklagaren () framhåller i denna delatt det är fråga om att eliminera obehöriga vinster och att det mot dennabakgrund förefaller i sakligt hänseende oegentligt att göra skillnad mellanfysiska och juridiska personer en ordning som enligt RÅ f. ö. direkt kaninbjuda till åtgärder av spekulativ art. Fleraav invändningarna avser det tilltänkta tillämpningsområdet för företagsböter.Remissinstanserna har här reagerat mot att företagsböter endast skulle kommatill användning inom specialstraffrätten och har därvid bl. a. hänvisat tillatt många specialstraffrättsliga bestämmelser är subsidiära i förhållande tillbrottsbalken. Som exempel pä invändningar av det här slaget kan nämnas attbrottsförebyggande rådet (BRÅ) anser det stötande att ett företag skulle kunnaundgå företagsböter, om gärningen är av så allvarligt slag att en bestämmelse ibrottsbalken tar över en bestämmelse i specialstraffrätten och att mycket avvärdet med en korporativ ansvarsform på detta sätt skulle gå förlorat. Isåväl betänkandet som promemorian har framhållits att metoden att medutgångspunkt i betalningsförmågan bestämma bötesbeloppets storlek bör bhföremål för utredning av ekonomisk expertis, om företagsböter skall införas.Många remissinstanser hävdar emellertid att sädana metoder JuU 1981/82:53 10 kommeratt bli i det närmaste omöjliga att tillämpa. Därvid pekas bl. a. pä de storasvårigheter som kommer att uppstå redan på förundersökningsstadiet när detgäller att få fram inte bara en godtagbar analys av ett förtags bokföring utanäven upplysningar om pågående verksamhet och affärshändelser, vilket i sin turkan leda till intrikata sekretessproblem. Enligt många remissinstanser kommerockså särskilda svårigheter att uppstå, när det gäller företag ikoncernförhållanden. Remissinstanserna framhåller vidare att en ordning sombygger på att företagsböter skall bestämmas med utgångspunkt i ett företagsekonomiska ställning förutsätter att ekonomiska experter kopplas in såvälunder förundersökningen som i den dömande verksamheten, något som anses mindretilltalande. Sammanfattningsviskan, såsom sker promemoria, konstateras att det endast är ett fåtalremissinstanser som ställer sig positiva till att en korporativ ansvarsform avangivet slag införs. Dessa instanser tillstyrker att frågan blir föremål förfortsatt utredning. Majoriteten av remissinstanserna ger uttryck för stortveksamhet till om de fördelar som kan vinnas med företagsböter är ägnade attuppväga de nackdelar som anses förknippade med en refom efter dessa linjer. Envanlig uppfattning är också att en sådan reform, trots att den skulle innebäraingripande förändringar av det straffrättsliga systemet, sannolikt skulle fåganska liten praktisk betydelse. Även vid remissbehandlingen av 1981 årsdepartementspromemoria, vilken ligger till grund för den förevarandepropositionen, har lämnats synpunkter på ett system med företagsböter (se prop.s. 106 f). Flertaletav de remissinstanser som yttrat sig i frågan uttalar sin tillfredsställelseöver att den i promemorian föreslagna ordningen bättre låter sig infogas i dengällande rätten än det system med företagsböter som har diskuterats.Uttalanden i denna riktning har gjorts av JK, RÅ, överåklagarna i Göteborgsoch åklagardistrikt, länsåklagaren i län, ,bankinspektionen, stålens industriverk, juridiska fakultetsnämnden vid Lundsuniversitet, i och . Rikspolisstyrelsenanser för sin del att förslaget att i stället för företagsböter använda sig avett modifierat förverkandeinstitut har en klar fördel i det atttillämpningsområdet avses omfatta även brottsbalksbrott och att subjektet intebehöver bli begränsat till juridisk person. Däremot är systemet medförverkande enligt styrelsen så till vida mer begränsat, som det i motsats tillföretagsbotssystemet är en särskild rättsverkan av brott, dvs. 1 princip krävsett ådömt personligt straffansvar innan förverkande kan ske. I övrigt anserstyrelsen att föreslagna tillägg till bestämmelserna om förverkande i minstlika hög grad som företagsbotssystemet torde tillgodose de rättmätiga krav somkan uppställas på verkningskraftiga möjligheter till repressiva åtgärder motden icke-seriösa näringsverksamheten i landet. BRA instämmer inte i bör överge tanken på införande av korpo- JuU 1981/82:53 11 BRÅ pekar på att man med det nu framlagda förslaget visserligentillgodoser en del av de funktioner som ett korporativt ansvar skulle kunnafylla men att förslaget i andra hänseenden inte kan ses som något alternativtill ett sådant. BRÅ påpekar vidare att den föreslagna förverkanderegleringentar sikte endast på att neutralisera vissa ekonomiska fördelar som kanvara förenade med brott i näringsverksamhet. Fråga är alltså inte om någonsanktionsform. Förslaget bör snarare ses som ett utlopp av tanken att detframstår som stötande att ekonomiska fördelar skall kunna uppkomma genom brottäven när detta upptäcks och lagfors. Genom att reducera den möjligheten kanockså vissa preventiva effekter uppnås. Ett korporativt straffansvar sträckersig dock längre genom att ett sådant förenas med egentliga sanktioner och ettdirekt av det brottsliga förfarandet.