bet · G501SkU14 · 1981-12-31 00:00:00 — Motion 1980181:1542 av m. fl. I motionen har föreslagits tre ändringar avskatteprocessen. Kammarrätten anlägger följandesynpunkter. Förslaget återfinns i principförslag tillförenklingar av SkU1981/82:14 23 taxeringsprocessen, det s. k. (Dnr901/79-301). Kammarrätten, som har att yttra sig över , ber attfå ta ställning till frågan i samband med det yttrandet, som beräknas blifärdigt och då kommer att tillställas utskottet. Det är avprincipiell betydelse att alla tvistiga mål, oavsett tvisteföremålets storlek,underkastas en domstolsprövning. Exempelvis kan ett avdragsyrkande, som i detenskilda fallet ter sig beloppsmässigt obetydligt, representera betydandeskattebelopp, om det avser en vanligt förekommande kostnadspost. Mål som avserändring av taxerad inkomst med högst kan enligt 18 S lagen om allmännaförvaltningsdomstolar i länsrätten avgöras av ordföranden ensam. Dessa målutgör erfarenhetsmässigt en liten del av skattemålen. Ett genomförande avförslaget skulle, såvitt kammarrätten kan bedöma, inte innebära någon nämnvärdrationaliseringsvinst. Kammarrätten vill understryka vikten av att arbetet itaxeringsnämnderna bedrivs så att tvister om förhållandevis låga belopp inteutan särskild anledning kommer upp i skattedomstolarna, Före den 1 juli1971 gällde den regeln att målen skulle vara avgjorda i prövningsnämnden senastett år efter det taxeringsnämnderna avslutat sitt arbete. Erfarenheterna talarför att en återgång till ett liknande system skulle leda till att länsrätternasbeslut i många fall måste hastas fram med dåligt underbyggda avgöranden -särskilt i de mera komplicerade målen -och en sänkning av den genomsnittligakvaliteten på domstolarnas rättsskipning som konsekvens. Möjligheten att ivissa fall förlänga tidsfristen kan knappast ändra bilden. En annan väsentlignackdel med en tidsgräns är att tyngdpunkten i rättsskipningen därigenomförskjuts till kammarrätterna. Det blir med andra ord lätt så att länsrätternainte har möjlighet att i de tyngre målen göra den ingående prövning som sakenkräver. En utveckling i den riktlinjen går stick i stäv mot strävandenahittills på området. Kammarrätten tar bestämt avstånd frän förslaget underdenna punkt. Sammanfattningsvis anserkammarrätten att de under punkterna 2 och 3 föreslagna ändringarna avskatteprocessen inte förenar det av motionärerna åsyftade resultatet, enbilligare och snabbare process, med gängse anspråk på rättssäkerhet.Kammarrätten delar emellertid den i motionen uttalade åsikten atträttssäkerheten också har en tidsdimension. Det är för en skattskyldig entvivelaktig förmån att få en något grundligare utredning av sitt mål tillpriset av att vänta och behöva ligga ute med de omtvistadepengarna. Kan man inte finna lämpligare regler än de i motionen föreslagna föratt fä en snabbare genomströmning av målen, synes man i första hand böraförsöka minska problemen genom generösare anståndsregler för denskattskyldige. Avslutningsvisvill kammarrätten uttala följande. En effektiv och rättssä- SkU 1981/82:14 24 ker skatteprocess är inte bara av grundläggande betydelseför medborgarnas förtroende för samhället utan också en förutsättning för attsamhället med framgång skall kunna hävda sina skatteanspråk. Lösningen påskatteprocessens problem bör därför principiellt inte sökas ihandläggningsformer och organisationsmönster som är ägnade att leda till enrättsligt sett låg standard hos processen. En lösning av det slaget skulleinnebära steg tillbaka i den utveckling som har inletts genom 1970-taletsreformer pä förvaltningsprocessens område. Det är enligt kammarrättens meningtvärtom angeläget att denna utveckling får fortsätta. Skatteprocessen rörfrågor av stor betydelse för snart sagt varje medborgare. Mot den bakgrundensynes det svårt att hävda att den relativa resursinsatsen från samhällets sidai princip skall vara mindre i denna process än i andra former av process, såsombrottmåls- eller tvistemålsprocessen. Att det finns behov av förbåttringar påskatteprocessens område framgår inte minst av den redovisning som detnyssnämnda innehåller. När kammarrätten talar om ytterligarestandardförbättringar på skatteprocessens område är det inte i första hand enökad resursinsats som avses. Mycket skulle säkerligen kunna uppnås genom enmera tidsenlig uppbyggnad av processen och av de administrativa organ somverkar inom dess ram. Därför är det angeläget att den genomgripande översyn avskatteprocessen som länge har varit på tal kommer i gång. En sådanöversyn måste, såvitt kammarrätten förstår, gälla inte bara formerna för självaprocessen utan i hög grad organisationen av de delar av skatteadministrationensom direkt eller indirekt är engagerade i processen. Ytterligare bör tilläggas att problemen kring dagensskatteprocess säkerligen skulle vara betydligt mindre, om de materiellaskattereglerna vore enklare. Alla förhoppningar om en utveckling i denriktningen har emellertid visat sig fåfänga. I handläggningen av detta ärende har deltagit undertecknadkammarrättspresident, kammarrättslagmannen och kammarrättsrådetWileke. Ärendet har föredragits av kammarrätlsfiskalen . SkU1981/82:14 25 Yttrande över motionerna 1980/81:1172 och 1980/81:1542 Länsrätten i har avskatteutskottet anmodats att yttra sig över motionerna 1980/81:1172 och1980/81:1542. Länsrätten får med anledning därav anföra följande. Motionen 1980/81:1172 Den fråga som tas upp i motionen1980/81:1172 utgör inte något större problem för verksamheten i länsrätterna.Vissa fördelar skulle i och för sig utan tvekan vinnas om mål som avser sammaförvärvskälla och samma fråga kunde avgöras av endast en länsrätt. Detnuvarande systemet skapar dubbelarbete både för taxeringsintendenter ochlänsrätter. Risk finns även för att olika länsrätter kan komma till skildabedömningar. Denna risk torde dock vara ganska liten med hänsyn tillbestämmelsen i 109 § taxeringslagen om att skattechefer skall samrådabeträffande sådana skattskyldiga som skall taxeras till statlig inkomstskatt iett län och till inkomstskatt i ett annat län. För länsrätternas del blir det emellertid stora tekniskaoch administrativa svårigheter att samordna samtliga mål där förvärvskällanligger i ett län och den skattskyldige är bosatt i ett annat län. Nackdelarnaskulle säkert överstiga fördelarna. Kammarrätterna har sina mål registrerade idata. Då är det inte lika stora svårigheter att samordna mål så att de kanavgöras av en kammarrätt. Endast de tre största länsrätterna har sina målregistrerade i data. Länsrätten ser det emellertid som en stor vinst om vissamål kunde avgöras av samma länsrätt. Länsrätten tänker då på mål angåendetaxering av fåmansbolag och dess delägare. För dessa mål kan det finnas skälatt närmare överväga om inte målen lämpligen bör sammanföras för att avgöras avsamma domstol. Detsamma gäller mål som rör taxering av delägare i handelsbolagäven om delägarna är bosatta inom olika län. Länsrätten, som förutser att enlång rad komplikationer kommer att tillstöta, tillstyrker att frågan i dennadel utreds vidare. Med hänsyn till mellankommunala skatterättens erfarenhet avinterkommunala mål bör det härvid prövas om det inte är lämpligt att målen inormalfallen samordnas till denna domstol. Länsrätten delar helt deuppfattningar som förs fram i motionen 1980/81:1542 om att skatteprocessenbehöver effektiviseras och att hand- SkU1981/82:14 26 läggningstiderna för skattemålen behöver förkortas.Länsrätten anser emellertid inte att beslut bör fattas i vart fall nu om attgenomföra de i motionen framställda särskilda delförslagen. Enligt länsrättens uppfattning bör skatteprocessen snarastbli föremål för en genomgripande översyn. En sådan översyn bör omfatta såvälfrågor om processuella regler och processordning som organisationen avskatteförvaltningen och materiella skatterättsliga regler. Översynen bö;' utgåfrån en genomlysning av bristerna i det nuvarande systemet och en kartläggningoch diskussion av alternativa lösningar på problemen innan beslut fattas. Defrågor och förslag som behandlas i motionen och som sålunda utgör små inslag iett mycket stort och mycket komplext område kan lämpligen tas upp i ett sådantsammanhang. Det är också angeläget att de centrala statsmakterna tarledningen för det fortsatta reformarbetet. Även om eller andrautarbetar förtjänstfulla förslag till olika delreformer lider dessa ofta av densvagheten att de har till syfte att rätta till större eller mindre olägenheterinom det rådande systemet medan det i själva verket är systemet eller delar avdetta som skulle behöva ses över. Skilda förslagsställare saknar ofta överblicköver hela de berörda förvaltningsområdena. Det synes också vara en uppgift förde politiska instanserna att bestämma inriktningen av det fortsatta reformarbetet. Förslagen i motionen kan möjligen leda till däri avseddaeffekter. De är emellertid i skilda hänseenden oprecisa, de utgör avsteg frångrundläggande principer och de kräver samordning med andra delar avregelsystemet. Länsrätten finner det för sin del uteslutet att ställning tastill motionärernas förslag innan frågorna blivit utredda och förslagen visatsig ändamålsenliga, bättre än andra lösningar och icke förenade med sädananegativa effekter att de inte bör genomföras. Länsrätten vill ta detta tillfälle till vara för att pekapå två av de största bristerna i vår nuvarande skatteprocess enligt länsrättensuppfattning. Taxeringskontrollen i landet tenderar till att bliundermålig. I taxeringsnämndsarbetet har pappershantering ochpappersexercis vuxit påtagligt på bekostnad av taxeringskontrollen. Inom länsrätten finns de som närmast villkaraktärisera arbetet i taxeringsnämnderna som ren beslutsregistrering.Betydande resurser går åt för kontroll och rättelse av rena struntsaker. Dessaresurser borde i stället koncentreras på allvarligare undandraganden.Taxeringsperioden har dessutom förlängts. Ändå lär arbetet bedrivas understörre jäkt . Skatteavdelningarnas resurser används till större ochstörre del till rent passiva uppgifter. Av mer än 6 milj. taxeringar ärdet bara omkring 150 000 som går vidare till länsrätt, där ändringsprocentenöverstiger 70. Endast i av de mål som fullföljs tilllänsrätterna är det taxeringsintendenten som besvärat sig. Av de omkring 30 000intendentbe- SkU1981/82:14 27 svaren är dessutom uppskattningsvis omkring en tredjedeltalan till förmån för den skattskyldige. Länsrätten anser det högst uppseendeväckande att detallmännas företrädare f. n. sålunda för talan endast mot ungefär 0.3 procentav de årliga taxeringarna. Det ligger för länsrätten nära till hands att draslutsatsen att detta förhållande har en i hög grad nedsättande effekt påskattemoralen i landet. Den andra bristen som länsrätten vill peka på ärtidsutdräkten i besvärshanteringen. I detta hänseende har framför alltmålanhopningen i skattedomstolarna tilldragit sig uppmärksamhet under1970-talet. I början av detta årtionde var problemen störst i regeringsrätten.Problemet löstes emellertid när regeringsrätten omvandlades till en renprejudikatinstans med krav på prövningstillstånd för att regeringsrätten skulleta upp ett mål till prövning. arbetadekammarrätterna med stora balanser av skattemål. Sedan kammarrättsorganisationenbyggts ut kunde dessa balanser arbetas bort. hardärefter kunnat reduceras. ökade antalet inneliggande målfortlöpande i länskatterätterna och sedermera de nybildade länsrätterna. Dennuvarande länsrättsorganisationen har emellertid tilldelats sådana resurser förde inkommande målen och för balansavarbetning att länsrätterna inom några årbör kunna avgöra alla mål efter hand som de blir färdiga för avgörande. Vad nusagts gäller under förutsättning av att tilldelade resurser inte i alltför storutsträckning måste tas i anspråk för den pågående fastighetstaxeringen och denkommande socialtjänstreformen. Den nuvarande anhopningen av skattemål är sålunda intelängre ett resursproblem i länsrätterna. I vissa län föreligger emellertid detproblemet att länsrätten har kapacitet att avgöra fler mål än besvärsenheteninom hinner yttra sig i. I dessa län ärproblemet sålunda att det visserligen finns mål som väntar på avgörande och detfirns inom länsrätten kapacitet att avgöra flera mål men målen är inte färdigaför avgörande av det skälet att kapaciteten är för låg på besvärsenheten. Detsynes angeläget att åtgärder vidtas inom dessa besvärsenheter så att inte enangelägen och avsedd balansavarbetning stoppas upp på grund av för låggenomströmningstakf på besvärsenheterna. Ett större problem f. n. är emellertid den tidsutdräkt somär inbyggd i själva systemet. Allmänheten avger sina deklarationer varjeår. Taxeringsnämndsarbetet pågår därefter till utgången av oktober. Först ibörjan av påföljande år föreligger justerade taxeringslängder, som utgör debeslut mot vilka talan kan föras. Den skattskyldiges ordinära besvärstid gårtill ända först med utgången av februari året näst som taxeringenavser och taxeringsintendentens ordinära besvärstid ytterligare några månadersenare. SkU1981/82:14 28 Det har sålunda gått fråndeklarationstidpunkten när besvärstiden går till ända. Den skattskyldige har dåockså hunnit deklarera ytterligare en gång. När besvären kommer in till länsrätten har denna till enbörjan att skaffa in dels utdrag ur taxeringslängden, dels den underliggandedeklarationen. Denna har då i allmänhet redan sänts ut till taxeringsnämndenför att ingå i beslutsunderlaget taxering. Innan länsrättenkan avgöra ett mål skall också föreligga ett yttrande från taxeringsintendent.Av vad länsrätten nu anfört framgår att redan minimitiden fram till dess ettmål är färdigt för avgörande i länsrätten är ungefär fråndeklarationstillfället. Ett särskilt förhållande som ar inbyggt i systemet och somleder till längre väntetider är att även om taxeringsnämndernas arbete med deenskilda deklarationerna är avslutat långt fattas alla beslutformellt i och med att taxeringslängden justeras. Alla skattskyldigbesvär(av samtliga besvär) kommer in medtyngdpunkten vid tiden för den nuvarande besvärstidens utgång. Både för taxeringsintendenterna och för länsrätten måsteemellertid arbetet med målen i huvudsak spridas ut över årscykeln. Detta ledermed nödvändighet till att ett stort antal mål blir försenade både hos taxeringsintendentenoch hos länsrätten. Det skulle enligt länsrättens uppfattning vara en klarfördel om taxeringsnämndernas arbete kunde komma i gång snabbare och leda tillbeslut efterhand i de enskilda ärendena och om den skattskyldiges besvärstidkunde knytas till de enskilda besluten. Den genomgripande översyn av skatteprocessen somlänsrätten förordar bör självfallet också omfatta en rad andra problem somlänsrätten inte gar in på här men som har belysts i samband med en enkät somgenomfördes av . Det behöver kanske inte heller uppfattas som oförsynt omlänsrätten framhåller att allt talrikare småändringarna iskattelagstiftningen självfallet försvårar bl. a. de tillämpade myndigheternasarbete. Inte sällan har det varit så att praxis nätt och jämt hunnit skapasinom ett visst område innan någon mindre ändring i lagstiftningen påkallat enny ändrad praxis. Det skulle förvisso underlätta och påskynda arbetet ute påmyndigheterna om författningar och andra föreskrifter eller anvisningar kundeförarbetas och utformas på ett sådant sätt att de inte efterikraftträdandet behöver omarbetas. Alla smäändringar och justeringar som gjortsunder en följd av år har också lett till att skattelagstiftningen har blivityttterst komplex och svåröverskådlig. Länsrätten vill avslutningsvis också i korthet kommenteradelförslagen i motionen. SkU 1981/82:14 29 Av motionen framgår inte vad motionärernaavser med uppenbara fall och med ""komma överens med denskattskyldige"". Åsyftas har något utvidgat rättelseinstitut ochsyftar man här endast på någon situation där parterna är ense (eventuellt tillskillnad från fråga 2)7 Utan beloppsgräns'? Motionärerna har förmodligen intemed ""komma överens"' tänkt sig att göra skatteprocessendispositiv med den enskilde taxeringsintendenten som det allmännas avtalspartmed dispensrätt från t. ex. av stiftad skattelag. Vilkaförfaranderegler skall tillämpas'? Vad har man avsett med""slutligt avgöra""'? Med tanke på formuleringen"omtvistade skattebeloppet'" synes man här inte syfta på fall darparterna är ense. Besvärsrätt mot besluten synes i så fall inte kunna avvaras.Vi får då ytterligare en beslutsinstans trots att antalet instanser redan nu ärför mänga enligt motionärerna. Förfarandena enligt både 1 och 2 måste anpassas tillnuvarande former av förenklad handläggning, omprövning av taxeringsnämnden,rättelse av lokal skattemyndighet och enmansmål i länsrätt. Någon lösning på deproblem som därvid uppkommer anvisas inte i motionen. Förslagen 1 och 2 synes innebära atttaxeringsintendenterna från att endast ha haft fiskaliska uppgifter nuockså skulle tilldelas dömande uppgifter. Det är möjligt att så i vissutsträckning bör ske. Saken torde emellertid först behöva utredas innan beslutfattas. Hur skall det gå till? Alla - några? Hur kommer processen attpåskyndas och byråkratin att minskas? Har intendentsidan erforderliga resurser? Man kan med en viss oro fråga sigpå bekostnad av vad och i stället för vad som motionärerna vill införa entidsgräns. Sedan den tidigare tidsgränsen togs bort har beslutats enförvaltningslag och en förvaltningsprocesslag som ställer krav bl. a. på vissprocedur och beslutsmotivering. Syftet med hela förvaltningsrättsreformen harvarit att höja den enskildes rättssäkerhet i förvaltningsprocessen. Synen omatt tyngdpunkten i domstolsprocessen skall förläggas till den förstadomstolsinstansen kan inte gärna förenas med en återgång till de förhållandensom tidigare rådde när tidsgränsen närmade sig. Vilken effekt skulle för övrigten tidsgräns få på antalet fullföljda mal till kammarrätt? Om länsrätterna har den organisation de behöver medutgångspunkt bl. a. från de rättsregler de har att tillämpa behövs ingen tidsgräns. 4 1981/82. SkU1981/82:14 30 ambitionsnivån skall sänkas bör detta ske öppet genomändrad lagstiftning eller ändrade direktiv i detta hänseende och inte genominförande av en tidsgräns. Tanken på att en domstol skulle vända sig till en annandomstol i högre instans för att begära anstånd i enskilda fall med målsavgörande är- förutom att den är byråkratisk - knappast förenlig med endomstols självständighet och oberoende i sitt dömande även gentemot en domstoli högre instans. Man frågar sig också om avsikten är att kammarrättspresidenteneller kammarrättens kollegium skall besluta administrativt i dessa ärenden,eventuellt med besvärsrätt för den skattskyldige till , eller atten sådan begäran skall prövas av en dömande avdelning i kammarrätten som heltsaknar överblick i fråga om länsrättens resurs- och arbetsläge och som saknarvarje befogenhet i resursfördelningshänseende. Detta yttrande har beslutats av länsrättens kollegium.Därvid har förutom undertecknade närvarit chefsrådmännen . och , rådmannen , länsrättsassessornBjörn och byråsekreteraren , de tre sistnämndapersonalföreträdare. SkU1981/82:14 :l Motioner angående taxeringsfrågor m. m. Remiss (1 bilaga) har anhållit om länsrättens yttrande övertvå motioner, nämligen en motion av förste vice talmannen omförenklad handläggning av skattemål och en motion av riksdagsledamoten m. fl. om rationalisering av skatteprocessen. Med anledning härav villlänsrätten anföra följande. Motionen går ut på att dels avlastalänsrätterna visst dubbelarbete och dels öka rättssäkerheten i skatteprocessen.Troedsson har grundat sin motion på en konkret situation, nämligen den när enskattskyldig har att anföra besvär vid mer än en länsrätt, beroende på attförvärvskällan ligger i ett län inom vilket den skattskyldige inte är bosatt,varför besvär över stats- och kommunaltaxering skall behandlas av olikalänsrätter. Fråga är alltså inte om de fall då besvär skall behandlas avmellankommunala skatterätten. Motionären nämner även det fallet att enförvärvskälla innehas av flera skattskyldiga, vilket kan innebära att fler äntvå länsrätter skall behandla samma fråga. Motionären nämner tre negativaföljder av att samma fråga måste bedömas av olika länsrätter: Det medför dubbelarbete. Risk finns attlänsrätterna kommer till olika bedömningar. finns attden skattskyldige av misstag underlåter att anföra besvär i båda de länsrätterdet är fråga om. För att komma till rätta med problemetföreslår motionären införandet av en bestämmelse liknande den som finns i 4 §förordningen om kammarrätternas domkretsar (SFS 1977:937). I dettaförfattningsrum står: "Förekommer i mer än en kammarrätt mål ombeskattning som gäller samma förvärvskälla eller som på annat sätt har närasamband med varandra, skall målen handläggas vid en av kammarrätterna, om ejsärskilda skäl talar mot detta. I fråga om överlämnande av mål skall samråd pålämpligt sätt ske mellan kammarrätterna. Råder olika meningar huruvida målenskall föras samman förfaller frågan. Kan enighet ej nås om vilken kammarrättsom skall handlägga målen, skall dessa föras till den kammarrätt vid vilkentalan först anhängiggjorts"". En liknande bestämmelse pålänsrättsstadiet borde enligt motionärens mening rimligen leda till en vissbesparing som det SkU1981/82:14 32 skulle bidra till att minska måltillströmningen. Kundesedan också möjligheter införas för den skattskyldige att anföra besvär videndast en länsrätt vore enligt motionären mycket vunnet. Den problematik motionären tar upp år ingen nyhet förlänsrätterna. Helt visst förekommer dubbelarbete, risk för olika bedömningaroch risk för att skattskvldig av misstag underlåter att anföra besvär överendera stats- eller kommunaltaxeringen. Naturligtvis vore det bra om man kundeundvika dessa problem. Problemetkräver emellertid både en teknisk och en juridisk lösning. Länsrätten i har inga uppgifter om hur mångasammanläggningsbara mål det finns vid länsrätten. För att förslaget skall kunna tekniskt effektivtgenomföras måste frågan lösas hur en länsrätt i samtliga förekommande fallskall få kännedom om att det finns två eller flera mål som kan handläggasgemensamt. För att i största möjliga mån undvika dubbelarbete bör man tillseatt denna kännedom fås redan då ett inkommande mål registreras och inte förstpå handläggarstadiet. Endast genom en utbyggd datateknik kan enligt länsrättensmening en god lösning på detta problem erhållas. Det kan nämligen vara svartfören länsratt att få kännedom om vilka sammanläggningsbara mål som äranhängiggjorda hos en annan länsrätt, om länsrätten inte kan avläsa det hos sinegen dataanläggning, och har endast de tre största länsrätternasådan anläggning. Den juridiska frågan vid vilken länsrätt målen skallhandläggas måste också lösas. Länsrätten vill framföra vissa synpunkter på denfrågan. För det fall att skattskvldig besvärat sig över såvälstats- som kommiuial-taxeringen hos en länsrätt och det exempelvis visar sigatt kommunaltaxeringen skall handläggas vid en annan länsrätt, kan redan nuden länsrätt där besvär anförts med stöd av 75 S taxeringslagen översändabesvären över kommunaltaxeringen till rätt länsrätt. Risken för olika bedömningar, som motionären nämner, ärliten. Enligt 109 § taxeringslagen bör skattecheferna beträffande sådanaskattskyldiga som skall taxeras till statlig inkomstskatt i ett län och tillkommunal inkomstskatt i ett annat samråda för att åvägabringa en likformigtaxering. Vidare är enligt 51 S 3 mom. taxeringskungörelsen en länsrätt skyldigatt underrätta i ett annat län dä länsrättens beslut kan vara avbetydelse vid taxering i det andra länet. Eftersom det i praktiken fungerar saatt länsrätterna vantar ut varandra och en länsrätt vid ett måls avgörande hartillgång till en annan länsrätts dom i samma fråga, torde olika bedömningarvara ovanliga. En allmänt hållen regel av den typ som gäller förkammarrätterna kan i sämsta fall vålla kaos. Ett samrådsförfarande mellan tre -fyra länsrätter kan säkert bli nog så tidsödande. Till frågan vilken länsrättsom skall handlägga målen måste också kopplas taxeringsintendentssidan.