bet · G501FiU28 · 1981-12-31 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet motionerna 1981/82:181 av m. (c) om översyn av upphandlingskungörelsen, 1981/82:298 av ()om regionalpolitiska hänsyn vid statlig upphandling, 1981/82:379 av . (c) om beaktande av samhällets sårbarhet vid offentlig upphandling, 1981/82:699 av m. (vpk) om översyn av upphandlingskungörelsen, 1981/82:860 av () ochStig Josefson (c) om information om vissa regler i upphandlingskungörelsen, 1981/82:893 av m.fl. (c, m, fp) om myndigheters upphandling av tjänster, 1981/82:1165 av m. (s) om översyn av den offentliga upphandlingen, 1981/82:1166 av m.fl. (m, c, fp) om insyn i kommunernasegenregiverksamhet, 1981/82:1175 av (c)och () om "samhällskort" för seriösa företag, 1981/82:1580 av m.fl.(vpk) om åtgärder mot kapitalflykt, i vad avser yrkande 5, 1981/82:1650 av m. (m) om den offentiiga egenregiverksamheten, 1981/82:1655 av () ochNils () om översyn av upphandlingsförordningen. Motioner om ändrade principer för offentlig upphandling I motion 181 av m.fl. (c) hemställs att hos regeringen begär utredning om översyn avupphandlingskungörelsen. 1 1981/82. FiU 1981/82:28 2 I motion 298 av () hemställs attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförtsangående regionalpolitiska hänsyn vid statlig upphandling, innebärande bl. a.att anbud ej belastas med avståndsberoende kostnader. I motion 379 av m. fl. (c)hemställs alt uttalar att det offentliga upphandlingsreglementet intebör hindra en långsiktigt klok upphandling i enlighet med vad som framförts imotionen. I motion 699 av m. fl. (vpk) hemställsatt hos regeringen hemställer om en översyn avupphandlingskungörelsen i enlighet med vad som anförts i motionen. Vid tillkomsten av upphandlingsförordningensträvade man bl. a. efter att anpassa upphandlingsförfarandet i den offentligasektorn till den upphandling i affärsmässiga former som äger rum inäringslivet. För att upphandlingen skulle kunna ske på ett effektivt sätt ochi smidiga former var det nödvändigt alt besluten om upphandling skulle kunnadelegeras. Man var emellertid medveten om att det inte på alla nivåer iförvaltningen kunde finnas kompetens att bedöma en upphandling ur andraaspekter än de rent affärsmässiga. Dåriktlinjerna för upphandlingen behandlades av 1973 fastslogs attavvägningen mellan affärsmässiga och andra hänsyn inte bör göras av deupphandlande myndigheterna utan av regeringen (prop. 1973:73, FiU 1973:27). Deupphandlingsärenden som uppenbart är av väsentlig betydelse med hänsyn till avsamhället uppställda mål på centrala områden borde därför underställasregeringen. Del förutsattes att kommuner och landsting genom överenskommelserskulle tillämpa samma principer som staten vid sin upphandling. har iolika internationella samarbetsorgan medverkat till beslut om att vid offentligupphandling inte diskriminera utländska leverantörer eller produkter. Praktiskt taget sedan dessa riktlinjergodtogs av har motioner väckts med krav att även andra skäl än rentaffärsmässiga bör kunna åberopas vid en myndighets upphandling från en vissleverantör. Framför allt har man krävt att regionalpolitiska, sysselsättningspolitiskaoch näringspolitiska aspekter bör beaktas vid upphandlingen. I en av de motioner som är aktuella, motion 181,krävs en ändring i upphandlingskungörelsen så att även samhällsekonomiskafaktorer och sociala faktorer vägs in i kungörelsen. I motion 699 anförs attdet är en brist att andra skäl än affärsmässiga, såsom regional-, försvars-eller sysselsättningspolitiska skäl, enligt nuvarande ordning inte kan tillgodoses vid FiU 1981/82:28 3 upphandling.Den totala samhälleliga kostnaden skulle kunna nedbringas även om inte absolutbilligaste vara upphandlades. Utskottethar då liknande motioner behandlats tidigare uttalat att affärsmässighet skallvara den grundläggande principen för den statliga upphandlingen. I betänkande1981/82:6 anförde utskottet: "Varje enskild myndighet kan inte förväntasbesitta den sakkunskap och överblick som krävs för att kunna värdera enupphandlings mera övergripande konsekvenser på t. ex. det regionalpolitiskaplanet. Det finns en uppenbar risk att upphandlande myndigheter värderar dessaeffekter på skilda sätt. Detta skulle av anbudsgivare uppfattas som godtyckesamtidigt som det på intet sätt skulle garantera ett utfall som totalt sett ärdet mest förmånliga för samhället och medborgarna." Utskottet vidhållersin uppfattning härvidlag och vill inte förorda någon ändring iupphandlingsförordriingen i den riktning som föreslås i motionerna 181 och 699. I motion 298 anses att myndigheterna skall kunna taregionalpolilisk hänsyn. Om anbudsgivares anbud belastas med avståndsbetingadekostnader uppstår konkurrenssnedvridande effekter som gör att den statligaregionalpolitiken sätts ur kraft. Motionären avser i första handvarvsreparationer. Utskottetvill med anledning av vad som sägs i motionen anföra följande. Eftersomde olika anbudsgivande varv som nämns i motionen Hgger på skilda platser längskusten blir kostnaderna olika för att transportera dit isbrytare frånhemmahamnen. Genom att även kostnaderna för att transportera isbrytarna läggslill de olika anbuden skapas jämförbarhet mellan de olika anbudens totalakostnader för anbudstagaren. Detta är i enlighet med upphandlingsförordningen,som säger att samtliga affärsmässigt betingade omständigheter skall beaktas.Utskottet delar därför inte motionärens uppfattning att anbud ej bör belastasmed avständsberoende kostnader och avstyrker motionen. I motion 379 begärs att skapar klarhet ifrågan huruvida det offentiiga upphandlingsreglementet förbjuder t. ex. enkommun att se till vad som är långsiktigt bäst för kommunen när man väljerleverantör. Upphandlingsreglementet hindrar enligt motionärerna inteupphandlaren att väga in aspekter som t. ex. miljö- och klimatanpassning,leveranssäkerhet, närhet till service, liksom ett större samhällsansvar föratt önskad kompetens bevaras i landet. Upphandlingsförordningengäller endast för statliga myndigheters upphandling. Nästan samfliga kommuneroch landsting har emellertid valt att genom överenskommelser tillämpa det avkommunförbuhden rekommenderade normalförslaget till kommunaltupphandlingsréglemente inkl. anvisningar med samma sakliga innebörd som denstatliga upphandlingsförordningen och anvisningarna till denna. () anvisningar till den statiiga förordning- FiU1981/82:28 4 en är det väsentligt att väga pris mot kvalitet ochprestanda i övrigt. Åven sådana omständigheter som anbudsgivarens möjligheteratt under oeh efter leverans lämna god service, drifts- ochunderhållskostnader, lagringsbeständighet m. m. kan inverka vid prövningen avanbud. Del innebär således att priset inte är ensamt avgörande. Utskottet anser inte att innebörden iupphandlingsförordningen behöver klarläggas ytterligare. Som utskottetredovisat ger förordningen enligt RRV:s anvisningar utrymme för att vidupphandling väga in vissa av de aspekter motionärerna nämner. Vad gäller attvisa ett större samhällsansvar för att bevara önskvärd kompelens inom landetanser utskotiet att det bör ankomma på regeringen alt göra sådana bedömningarvid upphandling för statens räkning. Med detanförda avstyrker utskottet motion 379. 1. att riksdagenavslår motionerna 1981/82:181 och 699, 2. att riksdagenavslår motion 1981/82:298, 3. att riksdagenavslår motion 1981/82:379. Motioner om val av regiform I motion 893 av m. (c, m, fp) hemställs att hos regeringen begär en översyn avupphandlingskungörelsen i syfte att uppnå ökad konkurrensneutralitet. I motion 1166 av m.fl. (m, c, fp) hemställs att hos regeringen anhåller om förslag tillredovisning av den kommunala egenregiverksamheten i enlighet med vad somanförts i motionen. I motion 1650 av m.fl. (m) hemställs att begär att regeringen verkar för att den avriksdagen tidigare uttalade huvudprincipen om konkurrensupphandling kommer tillett förverkligande även i praktiken. I motion 893 föreslås attupphandlingsförordningen kompletteras så att principen om affärsmässighet skallvara vägledande också vid avvägningen mellan egenregiarbete och upphandling iden statliga förvaltningen. I motion 1650 åberopas attriksdagen 1979 uttalade att huvudprincipen för statliga myndigheters ochstatsbidragsberättigad byggproduktion är att den genomförs efterupphandlingsförfarande med anbudskonkurrens. Trots klart uttaladeviljeinriktning har inte någon påtaglig förändring ägt rum, anser motionärerna. Vad gällerstatliga myndigheters val av regiform för byggnadsverksamhet FiU1981/82:28 5 har utskottet , i anslutning till behandlingen avbyggnadsstyrelsens verksamhet, tagit upp frågan om regiformen för den statligabyggnadsverksamheten (FiU 1981/82:18). Egenregiverksamheten inombyggnadsstyrelsen har minskat. När det gäller nybyggnation förekommeregenregiverksamhet i större omfattning endast i . Reparations- ochunderhållsarbeten i egen regi förekommer förutom i vidförvaltningarna i och . Som utskottet redovisat är denna verksamhetdelvis motiverad av de speciella projekt som har i t. ex.K-märkta fastigheter. Det kan också nämnas i sammanhanget att riksrevisionsverketf. n. gör en revision av underlaget för val mellan verksamhet i egen regi ochupphandling av motsvarande tjänster. Syftet är att få fram mer enhetligabedömningsgrunder för val av regiform. Resultatet kommer att avrapporterasunder det närmaste året. I avvaktan på resultatet av denna revision anser utskottetdel inte påkallat med något särskilt initiativ från sida för attpåverka de statliga myndigheternas egenregiverksamhet och upphandling utanförutsätter att myndigheterna följer uttalade princip. Det är självfallet viktigt att resurserna utnyttjas likaeffektivt i den kommunala sektorn som i den statliga sektorn. Enligt utskottetsuppfattning finns det ingen anledning ifrågasätta alt kommuner och landstingeftersträvar att fatta rationella beslut även då det gäller val av regiform förbyggproduktion. En förutsättning för alt kommunerna skall kunna utnyttja sinaresurser på ett effektivt sätt inom de av statsmakterna angivna målsättningarnaär att man i så liten utsträckning som möjligt lägger restriktioner på hurresurserna skall utnyttjas. Denna inriktning skall även vara vägledande för depågående utredningar som berör det komrnunala området. Detta framgår av detilläggsdirektiv som gavs till dessa utredningar om begränsning avstatlig normgivning till kommuner och landstingskommuner (dir. K 1981:42). Idirektiven sägs att en "viktig utgångspunkt för utredningsarbetet bör varaatt kommunerna och landstingskommunerna själva så långt möjligt skall få göranödvändiga avvägningar mellan olika verksamhetsområden. Av hånsyn till denkommunala självstyrelsen och samhällsekonomin bör tvingande statligaföreskrifter i största möjliga utsträckning undvikas. Sådan reglering bör iprincip endast förekomma när särskilt starka skäl kan åberopas." Genom att de specialdestinerade statsbidragen i storutsträckning ersatts med mera generella bidragsformer har också möjligheternaminskat att knyta speciella villkor lill bidragen. Utskottet vill, med hänvisning till det anförda, avstyrkamotionerna 893 och 1650. I motion 1166 krävs en årligredovisning av den kommunala egenregiverksamheten och kostnaderna för denna. FiU 1981/82:28 6 Utskottet har i och för sig ingenting emot att enkartläggning görs av den kommunala egenregiverksamheten. Det är tänkbart att enredovisning av kostnaderna för egenregiverksamhet och olika anbud skulleunderlätta för kommuninvånarna att granska den kommunala verksamheten. Det böremellertid ankomma på kommunerna själva att ta initiativ till en sådanredovisning. Med det anförda avstyrkerutskottet motion 1166. 1. att avslår motion 1981/82:893, 2. att avslår motion 1981/82:1650, 3. att avslår motion 1981/82:1166. 3.Motioner som kräver kontroll av anbudsgivare I motion 860 av () och () hemställs - med hänvisning till motiveringen i motion 1981/82:859 - attriksdagen hos regeringen begär åtgärder för all uppmärksamma alla offentligamyndigheter och verk på innebörden av bestämmelserna i upphandlingskungörelseni enlighet med vad som anförts i motionen (7.2.2). I motion 1175 av (c) och Karl-AndersPetersson (c) hemställs att hos regeringen begär en utredning ommöjligheterna att införa "samhällskort" för seriösa företag. I motion 1580 av m.fl. (vpk) hemställs- med hänvisning till motiveringen i motion 1981/82:1578 - 5. att somsin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om att införakontroll av samhälleliga upphandlingar av entreprenader m. m. I motion 860 begärs, med motivering i motion 859,åtgärder för att uppmärksamma offentliga myndigheter och verk på innebörden avbestämmelserna i upphandlingsförordningen vad gäller bedömningen av leverantörensvederhäftighet och pålitiighet. Enligt motionärerna kan det i många fall varaförenligt med affärsmässighet att inte anta ett anbud från en leverantör som ärrestförd. Restföringen kan tyda på ekonomiska problem av sådan art attleverantören kan få svårt att fullgöra sina åtaganden gentemot den upphandlandemyndigheten. Motionärerna anser att även kommunerna och, landstingen bör görasuppmärksamma på denna uttolkning av bestämmelserna avupphandlingsförordningen. I motion 1175 föreslås att ett"samhällskort" skall kunna utfärdas för de företag som seriöst skötersina åligganden mot samhället vad gäller FiU 1981/82:28 7 inbetalningarav skatter och avgifter. Upphandlande.myndigheter skall inte anta anbud frånföretag som inte kan uppvisa ett sådant samhällskort. I motion 1580 hemställs - med motivering i motion1578 - att kontroll införs av samhälleliga upphandUngar av entreprenader.Kontrollen skall avse huruvida entreprenören har fullgjort sina skyldighetermot samhället. Utskottet behandlade en rad motionermed liknande yrkanden. Dessa avstyrktes med motivering att det inom den översynav upphandlingsbestämmelserna som en särskild utredare fått iuppdrag att göra ingick att undersöka möjligheterna att tillgodose de krav somframfördes i de då aktuella motionerna. Utredningsmannen redovisade i mars 1982sitt förslag till skattekontroll av leverantörer till stat och kommun (Ds B1982:1). För att förhindra att företag som inte fullgör sina skyldigheter ifråga om skatter och avgifter till det allmänna anhtas som leverantörer tillstat och kommun, föreslås vissa åtgärder för att få till stånd ett utökat samarbetemellan de upphandlande myndigheterna å ena sidan och de skattekontrollerandeoch skatteindrivande myndigheterna å den andra sidan. Utredningenföreslår att det i en särskild lag föreskrivs skyldighet att vid upphandlinginhämta uppgifter om anbudsgivare från de skattekontrollerande ochskatteindrivande myndigheterna. Informationsskyldigheten skall gälla såvälstatiiga som kommunala myndigheter. I samma lag föreslås skyldighet för deskattekontrollerande och skatteindrivande myndigheterna att lämna de uppgiftersom har betydelse för bedömning av om anbudsgivaren fullgör sina skyldigheteri fråga om skatter och avgifter till det allmänna. Upphandlingsförordningenföreslås kompletterad med en bestämmelse med innebörden att anbud inte fårantas om anbudsgivaren inte i vederbörlig ordning är registrerad för betalningav mervärdeskatt, innehållen preliminär A-skatt eller arbetsgivaravgifter. Detförutsätts att motsvarande bestämmelse på frivillig väg införs i de kommunalaupphandlingsreglementena. Detkan nämnas att i cirkulärskrivelse 1981 tillkommunstyrelserna respektive landstingens förvaltningsutskott redovisat förslaghur kommuner och landsting genom kontroll av tilltänkta entreprenörer kan bidratill att bekämpa organiserad ekonomisk brottslighet. Den brottslighet som kanförekomma i de företag med vilka en kommun har direkt samarbete kan också kommaatt beröra kommunen, framhålls det i cirkulären. Det bör därför ligga ikommunens intresse att undvika att träda i avtalsförhållande med sådanaföretag. Flertaletlandsting och ett stort antal kommuner uppger att de kontrollerar tilltänktaentreprenörer hos bl. a. kronofogdemyndighet eller att de genom t. ex.personlig kännedom om företagen har tillräcklig kontroll i detta hänseende. Det bör nämnas attutredningen övervägt men avvisat ett system liknande FiU1981/82:28 8 det som föreslås i motion 1175. Utredaren anför att ettåläggande att förete registreringsbevis och intyg beträffande skatte- ochavgiftsskulder av anbudsgivaren måste uppfattas som ett misstroende från denupphandlande myndighetens sida. Ett sådant kontrollsystem skulle enligtutredaren kunna verka störande på upphandlingsarbetet. Systemet skulle inteheller ge de ytterligare upplysningar om skatte- och avgiftsskulder som kanerhållas vid ett informationsutbyte, anför utredaren. Två av de i utredningenmedverkande experterna har avgivit ett särskilt yttrande där de förordar ettalternativ med registreringsbevis och/eller intyg. De menar alt detta system ärenkelt, resursknappt och effektivt i förhållande till syftet. Utredningens förslag remissbehandlas f. n. Remisstiden gårut . Utskottet ser inte skäl att föregripa remissbehandlingen ochregeringens ställningstagande och avstyrker sålunda motionerna 860, 1175 och1580 yrkande 5. 1. att riksdagenavslår motion 1981/82:860, 2. att riksdagenavslår motion 1981/82:1175, 3. att riksdagenavslår motion 1981/82:1580 yrkande 5. I motion 1165 av m.fl. (s) hemställs att beslutar begära att regeringen gör en översynav den offentliga upphandlingen i enlighet med vad som anförts i motionen. I motion 1655 av () ochNils () hemställs att hos regeringen begär att sådanatillägg och ändringar görs i bl. a. upphandlingsförordningen att myndigheternaprioriterar upphandling hos leverantörer där beställningen främjarnäringslivets konkurrenskraft på . I motion 1165 hemställs om enöversyn av den offentliga upphandlingen i syfte att åstadkomma ökadteknikupphandling som rhedel för att uppnå näringspolitiska mål. I motionenslås fast att gällande upphandlingsförordning - ulan ändringar - ger det stödsom behövs för en ökad teknikupphandling. I motion 1655 begärs sådanaändringar i upphandlingsförordningen att myndigheterna prioriterar upphandlinghos leverantörer där beställningen främjar näringslivets konkurrenskraft pålängre sikt. Teknikupphandling innebär att köpaen vara eller tjänst som inte finns på marknaden utan kräver utvecklingsarbeteför att uppfylla köparens krav. FiU1981/82:28 9 Köparen skall genom teknikupphandling få en produkt som ärbättre anpassad lill behovet än vad marknaden erbjuder. Teknikupphandlingenblir en systematisk procedur som genomförs i flera steg och som regleras genomavtal mellan upphandlaren och leverantören. Styrelsen för teknisk utveckling, STU, har sedan ett parår ansvar för att främja teknikupphandling från kommuner, landsting och dencivila statsförvaltningen. Det sker genom upphandlarutbildning i samverkan medSIPU, och -utbildning, samt genområdgivning och projektstöd vid teknikupphandlingen. Enligt STU har en riktigt planerad och genomfördteknikupphandling flera fördelar. Den innebär att beställaren noga analyserarsina mål och behov och formulerar sina krav på produkten i kravspecifikationeroch övrigt anbudsunderlag. Det avtalsbundna "samarbetet" iteknikupphandlingen innebär att en viktig kunskapsutveckling uppnås hos denlevererande industrin. En väl genomförd teknikupphandling ökar ocksåbeställarens kompetens. Vid teknikupphandling förkortas vanligen tiden från idétill färdig produkt i serieproduktion vilket vanligen stärker leverantörenskonkurrenskraft och sänker utvecklingskostnaderna. Teknikupphandling av enkostnadsmedve-ten beställare innebär enligt STU också att den framtagnaproduktens slutpris blir lägre än utan teknikupphandling, vilket ökarproduktens konkurrenskraft på marknaden. I samband med att utskottet behandlademotioner med liknande innehåll yttrade sig STU över de då aktuella motionerna(FiU 1981/82:6 bilaga 5). STU anförde bl. Hittillsvarande erfarenheter frångjorda teknikupphandlingar och från erfarenhetsutbyte mellan upphandlare pekarpå att upphandlingsreglementet formellt möjliggör genomförande avteknikupphandlingar. Emellertid saknas rekommendationer och anvisningar somstimulerar och anmodar myndigheter att genomföra teknikupphandling vidviktigare upphandlingar och att lägga upp anskaffningsplaneringen så allteknikupphandlingen får en förbättrad chans mot upphandling av befintligaprodukter på marknaden som annars vanligen äger rum. Det är svårt att i förväg förutse vilka effekter ensärskild "teknikupphandlingsanmodan" spontant skulle få påupphandlingsverksamheten. STU bedömer att enbart förekomsten av en sådanparagraf i förordningen sannolikt kommer att åstadkomma en förändring avmyndigheternas anskaffningsplanering så all teknikupphandling underlättas. RRV har yttrat sigtill industridepartementet om förslag lill ändringar i gällandeupphandlingsbestämmelser med avsikt att stimulera lill ökad teknikupphandling.RRV slår fast att frågan inte är om särskilda åtgärder behöver vidtas för attstimulera teknikupphandling utan hur sådana åtgärder skall sättas in för attreella effekter skall kunna uppnås. RRV understryker att upphandlingsförordningen är knutentill upphand-lingstillfållei. Teknikupphandling måste planeras och förberedasofta före det första av normalt flera upphandlingstillfällen. FiU1981/82:28 10 rande av teknikupphandling ingår naturligen som en del iett vidare planeringsperspektiv och handhas av kompetensskäl i huvudsak avandra personer än dem som svarar för själva upphandlingen. Det är därförverkningslöst att i ett regelsystem, som styr själva upphandlingen och vändersig till personal som hanterar denna, införa ett generellt krav på prövning avmöjligheten till teknikupphandling. RRV klargör att upphandlingsförordningen inte utgör någothinder för teknikupphandling. Sådan förekommer redan nu vid de större statUgamyndigheterna helt inom.ramen för gällande bestämmelser. RRV utesluter intemöjligheten av att anvisningarna kan göras tydligare på vissa punkter så atteventuella missförstånd kan undanröjas beträffande förutsättningarna altbedriva teknikupphandling. Detta är enligt RRV emellertid otillräckligt.Teknikupphandling skall genomföras med iakttagande av affärsmässighet. Dettakräver betydande teknisk, juridisk och ekonomisk kompelens samt möjlighet altta vissa ekonomiska risker hos beställaren. De större statliga myndigheternahar kunnat bygga upp denna kompetens och genom sin storlek kunnat ta vissarisker. Utan kompetensstöd och ekonomiskt stimulansstöd har mindre myndigheterstora svårigheter att genomföra teknikupphandling. Risken för misslyckanden äruppenbar. RRV förordar därför samordnade åtgärder för att stödjamyndigheter som av egen kraft inte kan genomföra teknikupphandling. Dessaåtgärder, som skulle inkludera en integrering av de statiiga stödinsatserna,hör enligt RRV naturligen hemma i budgetprocessen. Statsmakterna bör, omutvecklingen av teknikupphandlingen hos statliga myndigheter skall kunna förasframåt, kräva redovisning av teknikområden hos de myndigheter som inte ensammaklarar av teknikupphandling för att sedan, direkt eller genom STU, kunnainitiera samordnade insatser som berör flera myndigheter. Liknande system bör, anför RRV, kunna genomföras inom denkommunala upphandlingen med bistånd av kommunernas organisationer. EnligtRRV:s uppfattning finns nämligen stora outnyttjade möjligheter i fråga omteknikupphandling främst i primär- och landstingskommuner. Utskottet konstaterar för sin delalt intresset för teknikupphandling har ökat . Olikasamhällsorgan har byggts upp som skall syssla med teknikupphandling, t. ex. detre nya utveckHngsbolagen inom områdena energiteknik, miljöteknik ochtransportsystem. Vidare pågår enligt vad utskottet erfarit förhandlingar mellanstaten och kommunförbunden om hur samarbetet mellan stat och kommun på dettaområde skall organiseras. Också enligt utskottets mening är, när det gällerteknikupphandling, den kommunala upphandlingen utomordentligt intressant och avstor samhällsekonomisk betydelse.