bet · G501FiU20 · 1981-12-31 00:00:00 — permanentastrukturella skillnader i insatser för arbete och näringsliv åsamkarskatteutjämningskommunerna, 2.att som sin mening ger regeringen till känna behovet av skyndsammaåtgärder för att motverka den ökade regionala obalans som 1979 årsskatteutjämningsreform medfört mellan kommuner i norr och söder. Slutligen behandlas vissa övriga motionsyrkanden idetta avsnitt, nämligen: 381 av () vari hemställs attriksdagen hos regeringen begär att propositioner som medför kommunalakostnadsökningar i något hänseende redovisar detta i form avkonsekvensbeskrivning och kostnadsanalys, 695 av (m) vari hemställs attriksdagen beslutar att uttala att s. k, sfimulansbidrag till kommunerna ej börförekomma i statsbudgeten, 1164 av () och ()vari hemställs att begär att regeringen utreder frågan om kommunsrätt fill större del av avkastning av inom kommunen belägna naturtillgångar, 1167 av () och ()vari hemställs att begär att regeringen skyndsamt utarbetar direktivtill statliga verk och myndigheter i syfte att intensifiera deras arbete medförändringar och förenklingar av gällande norm- och regelsystem, inte minstgentemot kommun- och landstingssektorn, i enlighet med vad som anförts i motio- har avgivit yttrande överproposition 1981/82:100 bilaga 2 och mofionerna 1981/82:1567, 1661 och 2018 ivad avser konstitu-fionella aspekter på förslagen fill begränsning avkommunernas ekonomiska utrymme resp. begränsning i rätten att ta ut skatt.Yttrandet (KU 1981/82:6 y) är fogat som bilaga 2 fill detta betänkande. Representanter för och förLandstingsförbundet har inför utskottet redogjort för kommunernas ochlandstingskommunernas ekonomiska situafion. Därvid har även skrivelserinlämnats. Dessa återfinns som bilagorna 4 och 5 fill detta betänkande. Vidarehar kommun och överlämnat skrivelser i ärendet tillutskottet. FiU1981/82:20 86 Föredragande statsrådet anför attden kommunala sektorns växande betydelse för möjligheterna att nåsamhällsekonomisk balans alltmer har kommit iblickpunkten. Statsmakterna har successivt skärpt kraven på denna sektor. Underår 1981 har statsmakterna fattat beslut om både finansiella och reala åtgärder föratt anpassa den kommunala sektorns utveckling till de samhällsekonomiskaförutsättningarna. beslut innebär att kommunsektornsfinansiella nettoutrymme begränsas med närmare 2 miljarder kronor.Till helt avgörande del är dessa åtgärder av generell karaktär och fördelasrelativt jämnt på enskilda kommuner och landstingskommuner. Dessa åtgärderföljdes upp genom beslut om de riktlinjer för utvecklingen av dekommunala verksamheterna som föreslogs i kompletteringspropositionen. Resultatet av det kommunala budgetarbetet för kannu överblickas. Budgetarna innebär en kraftig dämpning av volymökningen ochbegränsade höjningar av skattesatserna. Kommunernas sammantagna volymökningsynes kunna närma sig det av statsmakterna uppställda målet , medan dengenomsnittliga ökningen för landstingskommunerna kan komma att uppgå tillomkring , trots att även dessa dragit ned avsevärt på ökningstakten. Regeringen har haft överläggningar med företrädare för kommuner,landstingskommuner och kyrkliga kommuner angående de åtgärder som bör vidtas pådet kommunala området för i syfte att begränsa expansionsutrymmet. Viddessa överläggningar lämnade kommunförbunden synpunkter på valet av olikametoder för att åstadkomma begränsningar i finansiellt utrymme . Införöverläggningarna hade den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi, ,dels reviderat sin volymrapport , dels tagit fram en rapport omden finansiella utvecklingen . Den reviderade volymrapporten påkallar inte någon ändringi statsmakternas beslut . bör således de fastlagdariktlinjerna gälla, innebärande att volymökningen begränsas till högst . Detmåste också slås fast att det inte finns utrymme för statligt beslutadereformer som ökar de offentliga utgifterna och som innebär att man äventyrar enbegränsning av den kommunala volymökningen till högst . Det förtjänarhär nämnas att den nya hälso- och sjukvårdslag som kommer attföreläggas inte innebär att krav ställs på nya resurser till hälso-och sjukvården. Om detta råder samstämmighet mellan regeringen ochLandstingsförbundet. Den finansiella rapporten från visar hur denfinansiella situationen beräknas komma att utvecklas för kommunsektorn åren1981-1983. Enligt rapporten år den finansiella situafionen åren 1981 och 1982god. FiU1981/82:20 87 framkomna uppgifter, vilka också legat fill grund för denpreliminära nationalbudgeten, utvisar att det finansiella sparandet nämnda årt. o. m. är större än vad som framgår av rapporten. Det är landstingskommunernasom har den generellt sett bättre situafionen liksom de haft tidigare under enföljd av år. Den finansiella situationen skiljer sig dock avsevärt åtmellan enskilda kommuner resp. landstingskommuner. En relativt stor andelkommuner har en mycket låg likviditetskvot medan även de landsfing som har detsämst uppvisar en betydligt bättre situation. Det finns också en tendens tillatt de som har sämre utgångsläge utvecklas ytterligare i negativ riktning ochvice versa. har i ett räkneexempel belyst hur det finansiellasparandet under vissa förutsättningar kommer att utvecklas 1983.Förutsättningarna är att den kommunala konsumtionsvolymen ökar medaninvesteringsvolymen minskar . Pris- och lönekostnadsutvecklingen harsatts fill . Med dessa utgångspunkter har det finansiella sparandet ikommunsektorn beräknats uppgå till . Det ärhögre än under senare är. Orsaken till dessa mycket kraftiga förbättringar av detfinansiella sparandet finns att söka dels i den låga volymökningen, dels i attskatteunderlaget, på grund av eftersläpningseffekter, ökar snabbare än denantagna pris- och lönekostnadsutvecklingen. En högre pris- och lönekostnadsökningoch en snabbare volymökning skulle givetvis försämra situationen en del. Enprocentenhets snabbare pris- och lönekostnadsutveckling skulle t. ex. innebäraen minskning av det finansiella sparandet med . Det kanhär nämnas att resultatet av allmänna fastighetstaxering har mycketstor betydelse. Mer än kan hänföras till denna faktor genomatt den får dubbel effekt . Den inverkar då både päförskottsutbetalningarna och på slutavräkningen av kommunalskatt. Vidareerhålls ett bättre utfall än väntat av den s. k. förenklade beräkningen av detkommunala skatteunderlaget som innebär att de skattepliktiga socialaersättningarna har tillförts det kommunala skatteunderlaget. Enligt föredraganden behöver vissa åtgärder vidtas för år1983 för att begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektorn. Åtgärderna ärett led i regeringens besparingsarbete. De i budgetarbetet aktualiseradebesparingarna på vissa specialdestinerade statsbidrag uppgår till sammantagetnärmare 600 milj. kr., varav ca 190 milj. kr. är direkt kopplade till minskningi verksamhetsvolym. Därutöver bör enligt föredraganden ytterligarebegränsningar göras på . Neddragningarna avspecialdestinerade statsbidrag finns redovisade i bilagorna för social-,kommunikations-, budget-, utbildnings-, jordbruks- och arbetsmarknadsdepartementen. Med hånsyntill att landstingen allmänt sett har en bättre ekonomisk FiU 1981/82:20 88 situationän kommunerna och att de i allmänhet har varit mindre framgångsrika att bromsasin volymexpansion bör en relativt sett större del av begränsningen på 3miljarder kronor falla på dessa. Det är också motiverat av att en större del avneddragningen i specialdestinerade statsbidrag faller på kommunerna. Indragningenav finansiella resurser bör ske genom att på olika sätt reducera det kommunalaskatteunderlaget. Sådana åtgärder har statsmakterna tidigare beslutat om införår 1982. Detfinns starka skäl att minska de mest iögonenfallande skillnaderna i ekonomiskaförutsättningar. Därför bör den egna skattekraften minskas för de kommuner somhar den allra högsta skattekraften. Kommuner och landstingskommuner föreslåsdärför fr. o. m. är 1983 inte få tillgodoräkna sig skatteinkomster från den delav det egna skatteunderlaget som överstiger av medelskattekraften. Dennanivå har valts eftersom den motsvarar den högsta grundgarantin iskatteutjämningssystemet. Detta system kommer i sig inte att beröras av denföreslagna begränsningen. Inte heller beräkningen av medelskattekraften berörs.Sammanlagt innebär denna åtgärd att statens utbetalningar till kommunernaminskar med över 200 milj. kr. Åtgärden berör, om man ser till situationen år1982, fyra kommuner, nämligen , , och . Vidarebör vissa mer generellt verkande åtgärder vidtas för att begränsa det finansiellautrymmet i kommunsektorn för . En central utgångspunkt för omfattningenoch inriktningen av dessa åtgärder är att de inte skall behöva kompenseras medkommunalskattehöjningar . Med hänsyn till utvecklingen av detfinansiella sparandet bör detta vara realistiskt. En ytterligare reducering avskatteunderlag från juridiska personer bör ske från år fr.o. Härigenom minskar det finansiella utrymmet med inemot 1,1miljard kronor, varav ca 640 milj. kr. för kommuner och ca 440 milj. kr. För att uppnå totalt ca är ytterligareåtgärder nödvändiga. Det har legat närmast till hands att generellt reduceradet skatteunderlag som kommunsektorn får tillgodoräkna sig. Med hänsyn tillfördelningen mellan kommuner och landstingskommuner bör reduceringen göras medhögre procenttal för de . Förslaget innebär att de kommunalaskatteinkomsterna får räknas på ett skatteunderlag som, efter neddragning till60 % av skatteunderlaget från juridiska personer, reduceras förkommuner och för landstingskommuner. De senare åtgärderna innebär attdet finansiella utrymmet begränsas med , varav ca 515milj. för kommuner och ca 1435 milj. kr. Dekyrkliga kommunerna berörs inte av förslagen. För dessa kommer att gälla ettskatteunderlag som för de juridiska personernas del uppgår till i likhetmed vad som gäller för . böråtgärderna förutom att de i berörda delar FiU1981/82:20 89 kommer att ligga till grund för beräkning avmedelskattekraft endast avse förskott på kommunalskatt. Av tabell 15 framgår de fördelningsmässiga effekterna avde samlade åtgärderna. I tabellen anges effekterna bl. a. i skattetermer, dvs.vad de motsvarar i utdebitering. Det skall självfallet inte uppfattas så attkommunerna och landstingen behöver höja skatten utan är bara ett sätt att geen någorlunda rättvisande bild av hur förslagen slår på olika kommuner ochlandsting. På raderna 1 och 4-27 i tabellen redovisas effekterna avåtgärderna för de kommuner och det landsting som har en skattekraft vilkenöverstiger den i skatteutjämningssystemet garanterade. När det gäller kommuner och landstingskommuner som fårtillskott av skattekraft genom skatteutjämningssystemet berörs de relativt settlika mycket. Variationer uppkommer enbart till följd av olika skattesatser. Detbör framhållas att siffrorna är beräknade utifrån förhållanden. I likhet med vad som gäller för bör särskildkompensation utgå för i samband med prövning av extraskatteutjämningsbidrag för att särskilt utsatta kommuners förhållanden skallkunna beaktas. Även om det, som tidigare redovisats, finns förutsättningar fören generellt sett mycket god finansiell situation , också sedan hänsyntagits till åtgärdernas effekter, bör 200 milj. kr. avdelas som en särskild ramtill kommuner och landstingskommuner som för drabbas hårt av åtgärdernaoch bedöms ha en särskilt svag ekonomisk situation. Det är som nämnts inte acceptabelt att kommuner ochlandstingskommuner kompenserar sig genom skattehöjningar. Det finns, anförföredraganden, bl. a. mot bakgrund av erfarenheterna årskommunala budgetar, heller ingen anledning tro att så annat än i undantagsfallskall ske för . FiU 1981/82:20 Tabell15 Effekter för kommuner och landsting av generella åtgärder' eget skalleunderlag till av medel- Begränsningav skatteunderlaget fränjur. kr./skr." kr./skr.- Mil),kr. kr./skr.- Milj. kr. kr./skr.' 0,1? 0.,-!0 ' SkvUteimderlaget från juridiska personer begränsas till60%. återstående totala skatteunderlag reducenis för kommuner och 4%för landsting samt eget skatteunderlag maximeras till av medelskattekraften.Effekterna bygger på preliminär utdebitering för är 1982 och skatteunderlagetför taxeritigsårel 1981 enligt RSV:s prognos . - Kronor perskattekrona vid oförändrat utdebiteringsbehov. FiU1981/82:20 91 I motion 1661 av m. (s) anförs att det är nödvändigt att återskapa ekonomisk balans inte minst föratt upprätthålla de ekonomiska grundvalarna för en stor offentlig sektor ochden sociala välfärd som denna bär upp. Ett inslag i den politik som måste förasär att stimulera en ökad produktion, vilket i sin tur förutsätter attinvesteringarna kraftigt kan höjas. Om utrymme skall beredas för att dels ökainvesteringarna, dels ta ned underskottet i bytesbalansen, måste konsumtionenhållas tillbaka. Ökningstakten för den offentliga konsumtionen måstenedbringas. Enligt motionärerna bör emellertid den kommunala konsumtionenprioriteras framför den statliga. Det finns i den kommunala sektorn två verksamheter somäven i det rådande läget måste tillåtas expandera i viss utsträckning. Det gälleråldreomsorgen och barnomsorgen. För att en fortsatt utbyggnad skall kunna skepå dessa båda områden och med hänsyn till vissa automatiska kostnadsökningarfill följd av förändringar i befolkningssammansättningen m. m., bör denkommunala konsumtionen totalt sett få öka . Denna ram innebär enklart lägre ökningstakt än vad som tidigare realiserats i den kommunala sektornmen ligger å andra sidan högre än den ram på årlig konsumtionsökning somregeringen förordat. För kommunsektorn sammantaget beräknas konsumtionen 1982stiga med 1,5 ä , dvs. högre än regeringens mål men närasocialdemokraternas. Det kan inte uteslutas att den kommunalakonsumtionsökningen blir något större än vad de nuvarandeprognoserna tyder på. Kommunernas finansiella situation beräknas bli gynnsammareunder 1983. Kommun- och landstingssektorn kommer totalt sett att få ett mycketbetydande finansiellt överskott 1983. Detta överskott kommer, såvitt nu kanbedömas, att vara övergående och dessutom att vara mycket ojämnt fördelatmellan olika kommuner och landsting. Parallellt med denna utveckling pekartillgängliga uppgifter på att det statliga upplåningsbehovet fortsätter attöka. Sparandet kommer således att vara mycket ojämnt fördelat inom den offentligasektorn. Mot den här redovisade bakgrunden är det nödvändigt attvidta åtgärder som kan utjämna de finansiella över- och underskotten inom denoffentliga sektorn. Detta bör ske pä ett sådant sätt att strävandena attbekämpa inflationen underlättas, att den volymmässiga expansionen inomkommun-och landstingssektorn ligger inom en samhällsekonomiskt godtagbar ramoch att skattereformen inte äventyras genom fortsatta höjningar av denkommunala utdebiteringen. Regeringen föreslår i budgetpropositionen en rad åtgärderför att 1983 begränsa kommunernas och landstingens finansiella utrymme medtotalt ca 3 600 milj. kr. Härav avser ca 600 milj. kr. en radspecialdestinerade statsbidrag. Med hänsyn till det ansträngda statsfinansiellaläget accepterar motionärerna flertalet av dessa besparingsförslag. FiU1981/82:20 92 Härutöver föreslås i propositionenandra mera generella åtgärder som tillsammans begränsar kommunernas ochlandstingens finansiella utrymme med 3 000 milj. kr. Socialdemokraterna avvisar regeringens förslag tillgenerella begränsningar av kommunernas finansiella utrymme. Regeringens förslag inskränker kommunernas och landstingensbeskattningsrätt. Det är ett principiellt mycket allvarligt steg, som öppnarslussarna för längre gående ingrepp . Härigenom hotas den kommunalabeskattningsrätten och därmed ytterst det kommunala självstyret. Regeringens förslag är vidare dåligt avpassat till att denfinansiella ställningen varierar kraftigt mellan olika kommuner och landsting.Följden blir i vissa fall att kommuner och landsting med en mycket starkfinansiell ställning klarar sig relativt lindrigt undan, medan i gengäld andrakommuner och landsting med en redan i utgångsläget ansträngd likviditet drabbasmycket hårt. För de sistnämnda kommunerna och landstingen återstår i så fallsom enda utväg att höja utdebiteringen. Detta skulle i sin tur urholka reformenav inkomstskatten, försvåra kommande avtalsrörelser och därmed motverka strävandenaatt bekämpa inflationen och stärka det svenska näringslivets internationellakonkurrenskraft. Socialdemokraterna yrkar därför avslag på regeringensförslag rörande begränsning av kommunernas beskattningsrätt. Socialdemokraterna lägger i ställetfram ett annat förslag. Det innebär att ett belopp om minst 3 miljarder kronorav de kommunala skatteintäkternas ökning 1983 "fryses". Reglernautformas så att inga ingrepp sker i den kommunala beskattningsrätten. Hänsyntas till att de ekonomiska förutsättningarna varierar kraftigt mellan olikakommuner och landsting. Reglerna konstrueras så att de skapar godaförutsättningar för att undvika kommunala skattehöjningar, dock utan att dessaförbjuds eller helt förhindras. Utifråndessa utgångspunkter föreslås följande modell; En del av varjekommuns resp. landstings ökning av skatteintäkterna 1983 skall avsättas till enspårrad skatteregleringsfond, varifrån medel får lyftas endast efter beslut avregeringen. En ev. höjning av kommunalskatten 1983 innebär att avsättningentill skatteregleringsfonden blir desto större. Vid bestämmandeav hur stor del av skatteintäktsökningen som skall frysas tas hänsyn tillkommunens resp. finansiella ställning . Beloppen skallför varje kommun och landsting placeras på särskilt räntebärande konto iriksbanken. Härigenom kan motsvarande del av statens upplåningsbehov täckas vidsidan av banksystemet. Hur och när deavsatta medlen skall disponeras får tas upp i de återkommande överläggningarnamellan regeringen och kommunförbunden. FiU1981/82:20 93 Om pris- och löneutvecklingen1983 markant avviker från vad som kan förutses, skall särskildaöverläggningar tas upp mellan regeringen och kommunförbunden. Det föreslagna systemet innebär en effektiv spärr mothöjda kommunalskatter 1983. Det förbättrar möjligheterna att undvikaskattehöjningar även då skattereformen skall fullföljas. Den totala avsättningen till skatteregleringsfonden börvara ca . Vid den närmare utformningen av modellen bör förvarje kommun och landsting fastställas en viss andel av skatteinkomstökningen1983 som skall avsättas till skatteregleringsfond i . Denna andel börframräknas på följande sätt. Först framräknas för varje kommun och landsting, som ettmått på den flnansiella ställningen, relafionen mellan finansieringskapitaletvid utgången av 1981 och summan av de externa utgifterna . Dettarelationstal multipliceras i sin tur med en faktor, vars storlek bestäms så attden totala avsättningen till kommer upp till önskad storlek, dvs. Härav berör ca kommunerna och ca 1,9miljarder kronor landstingen. Faktorn bör därför, såvitt nu kan bedömas, sättasUll 2,4. Det tal som därvid erhållits för varje kommun ochlandsting uttrycker den andel av skatteinkomstökningen 1983 som skall avsättastill skatteregleringsfonden i . Den ovan nämnda modellen bör kompletteras med tvåspärregler. Kommuner och landsting, för vilka finansieringskapitalet iförhållande till de externa utgifterna understiger , skall inte behöva göranågon avsättning fill skatteregleringsfonden. Orsaken är deras ansträngdafinansiella läge. Lägsta förekommande avsättning skulle därmed bli avskatteinkomstökningen. Den övre spärregeln motiveras med att ingen kommun ochinget landsting bör riskera att behöva avsätta hela skatteinkomstökningen tillskatteregleringsfonden. Den högsta andel av en skatteinkomstökning som skallkunna dras in bör sättas fill , vilket motsvarar ett finansieringskapitalsom uppgår till av de externa utgifterna. Detta innebär att enkommun resp. ett landsting som höjer utdebiteringen under alla omständigheterfår behålla någon del (lägst ) av den intäktsökning som följer avutdebiteringshöjningen. I motionen tar man också upp frågorsom rör den kommunala skatteutjämningen. Motionärerna konstaterar att trots de stora insatser somgörs via skatteutjämningen kvarstår en radproblem. Variationerna i utdebitering är betydande. Skillnaden mellanhögsta och lägsta kommunala utdebitering uppgår till nästan . Till endel återspeglar utdebiteringsskillnaderna att ambitionerna mellan FiU1981/82:20 94 olika kommuner faktiskt varierar i fråga om kommunalservice o. d. Sådana skillnader måste accepteras som ett självklart uttryck förden kommunala självstyrelsen, som socialdemokraterna av hävd slår vakt om. Omutdebiteringen i en kommun av detta skäl är högre än i andra kommuneruttrycker detta demokratiskt fattade beslut på kommunnivå som måsterespekteras. Kommuninvånarna har då ett faktiskt utbyte av den högre kommunalskatten. Det är emellertid knappast troligt att alla skillnader ikommunal utdebitering kan förklaras på detta sätt. Vissa kommuner kan i högregrad än andra dra nytta av en hög skattekraft och även, i en del fall, tillgodogörasig den service och den näringsstruktur som finns i grannkommunerna. Andrakommuner kan av sociala och befolkningsmässiga skäl drabbas av extra kostnadersom inte beaktas av skatteutjämningssystemet. Det finns också inslag i det nuvarande skatteutjämningssystemetsom ger egendomliga resultat. Ett exempel är att vissa kommuner med en utbreddsmåhusbebyggelse får en lägre registrerad skattekraft till följd av en rikligförekomst av underskottsavdrag. I sådana fall kan det övervägas om de nuvarandemetoderna att mäta skattekraften ger ett rättvisande resultat. Socialdemokraterna förordar mot denna bakgrund att enbred, parlamentariskt sammansatt utredning tillsätts med uppgift att se överdet nuvarande skatteutjämningssystemet. Utredningen bör bl. a. få till uppgiftatt undersöka vilka möjligheter som kan finnas att minska de storaskillnaderna i utdebitering till den del dessa inte återspeglar faktiskaskillnader i ambitionsnivå. Strävan att åstadkomma en utjämning bör dock,liksom , inriktas på att utjämna skillnader i kostnadsläge ochskattekraft. Direkta bidrag för att minska hög utdebitering stimulerar intetill god hushållning med givna resurser. Socialdemokraterna bedömer det inte som realistiskt attstaten i rådande statsfinansiella läge skulle kunna utöka bidragen tillkommunerna genom skatteutjämningssystemet utöver vad som följer av nuvaranderegler. Däremot bör utredningen pröva möjligheterna att åstadkomma en annanfördelning mellan kommunerna och landstingskommunerna inom ramen för de totalainkomster som f. n. går till kommunsektorn. I motion 2018 av m.fl. (m) anförs att den kommunala konsumtiotisökningen enligt finansplanensbedömning också skulle komma att ligga över av statsmakterna angivnaramar- konsumtionsökningen skulle bli i stället för . Statsmakternabör inte tillåta att uppställda ramar på detta sätt år överskrids. Två metoder står till buds då det gäller att hålla denkommunala konsumtionsökningen . Den ena innebär att ensärskild "expansionsavgift" införs. Avgiften bör givetvis vara såutformad att den enbart drabbar de kommuner där konsumtionsökningen översfiger1 %. FiU1981/82:20 95 Avgiften bör utgå med ett belopp som är lika avden del av konsumtionsutgifterna som svarar möten ökning överstigande 1 %.Dispens frän avgiften bör kunna beviljas av regeringen om synnerliga skälföreligger. Alternativet till en "expansionsavgift" är attmotsvarande belopp indras och "fryses" på räntefritt konto iriksbanken under viss minimitid, förslagsvis . En förutsättning för attinnehållet belopp skall återbetalas är att vederbörande kommun sedermeraanpassat omfattningen av sin verksamhet till de mål statsmakterna kan komma attfastlägga. Regeringen redovisar i sitt budgetförslag hurkommunsektorns finansiella situation beräknas komma att utvecklas 1981-1983.Man påvisar att denna kan förväntas komma att bli god. beräknas denkommunala sektorns finansiella sparande under förutsättning av enkonsumfionsökning på komma att uppgå till . Regeringenföreslår mot den bakgrunden att åtgärder vidtas i syfte att begränsakommunsektorns finansiella utrymme.