bet · G501LU19 · 1981-12-31 00:00:00 — I motionerna hade enligt utskottets mening inte anförtsnågra omständigheter som gav utskottet anledning förorda att detta beslut nufrånträddes. Utskottet kunde därför inte biträda förslaget i motion 1581 omavskaffande av förmånsrätten för skatter och avgifter. Imotionerna hade vidare kritik riktats mot den föreslagna utformningen avförmånsrätten för skatterna. Med anledning därav ville utskottet framhålla,att de bestämmelser som reglerade förmånsrätten förskatter och avgifter var otidsenliga och svårtillämpade. LU 1981/82:19 10 tenatill FRL hade också framhållits att jämkningar av gällande regler i olikahänseenden kunde vara motiverade. Mot den bakgrunden var det enligt utskottetsmening knappast ägnat att förvåna, att de ändringar som i propositionenföreslogs för att anpassa bestämmelserna till gällande lagstiftning ochsamhällets krav på en effektiv uppbörd och indrivning blivit tämligenomfattande. Vidställningstagandet till förslagen borde man, framhöll utskottet, inte bortsefrån att det allmänna befann sig i ett markant underläge jämfört med andraborgenärer dels därför att någon individuell prövning av den skatt-elleravgiftsskyldiges solvens inte kunde ske vid uppkomsten av fordringen, delsdärför att säkerhet endast i undantagsfall krävdes för det allmännas skatte-och avgiftsfordringar. Med hänsyn därtill och till angelägenheten av attåstadkomma en utjämning av de olikheter i uppbörd och indrivning som förelågmellan å ena sidan löntagare och å andra sidan företagare och fria yrkesutövarekunde enligt utskottets mening inga invändningar riktas mot att merändamålsenliga bestämmelser tillskapades för att tillgodose kravet på enbättre och effektivare uppbörd och skatteindrivning. De materiellarättsreglerna rörande skatteprivilegiet fick emellertid inte vara så utformade,att de i praktiken ledde till en försämring för de oprioriterade borgenärerna.Detta skulle uppenbarligen inte stå i överensstämmelse med grunderna för FRL. Ipropositionen hade departementschefen därför särskilt framhållit, attvederbörande myndigheters resurser borde inriktas på att snabbt fastställa detallmännas fordringar på skatter och avgifter. Ju snabbare skattefordringarnakunde fastställas, desto större var förutsättningarna för att gäldenärenskulle kunna fullgöra sina betalningsföiplik-telser utan att ettkonkursförfarande behövde tillgripas. En sådan ordning gagnade givetvis ocksåde opriortierade borgenärerna. I detta sammanhang ville utskottet understrykaangelägenheten av att ett ökat och bättre samarbete kom till ståndsåväl inom som mellan olika skatte- och uppbördsmyndigheter, så att det avdepartementschefen avsedda syftet kunde tillgodoses så effektivt som möjligt.Mot bakgrund av det anförda delade utskottet inte motionärernas farhågor föratt förslagen i propositionen skulle leda till förbättringar avskatteindrivningen på övriga borgenärers bekostnad. Utskottet tillstyrktedärför i princip förslagen i propositionen. 1motion 1971: 1579 hade framställts ett andrahandsyrkande av innebörd attförmånsrätten inte skulle omfatta skatter och avgifter som var äldre än två år.Beträffande denna fråga uttalade utskottet att en tidsmässig förlängning avförmånsrätten utan tvekan var nödvändig för att förbättra resultatet avindrivningen. Härigenom behövde indrivningsåtgärderna inte forceras, ochuppgörelser med den betalningsskyldige underiättades. För att tillgodose övrigaborgenärers intressen var det emellertid, som tidigare framhållits, nödvändigtatt lämpliga åtgärder på det organisatoriska planet kom att vidtas för attförkorta den tid som erfordras för att utreda omfatt- LU1981/82:19 11 ningen av utestående skattefordringar. Av anförda skältillstyrkte utskottet den i propositionen föreslagna utsträckningen av tidenför förmånsrätten. Moderata samlingspartiets ledamöter i utskottetreserverade sig för ett avskaffande av skatteprivilegiet medan ledamöterna fråncenterpartiet och reserverade sig till förmån för entidsbegränsning som skulle medföra att förmänsrätt gällde endast för skatteroch avgifter som förfallit före konkursutbrottet. Riksdagenbiföll utskottets hemställan. Nästa gång skatteprivilegietbehandlades var /. Som redovisats ovan under rubriken"gällande rätt" fick fordringar på grund av företagsinteckning dåföreträde framför löne- och pensionsfordringar i händelse av konkurs.Löntagarnas fordringar skyddades i stället genom att det maximala beloppet förbetalning enligt den statliga lönegarantin vid konkurs höjdes kraftigt. Isamband med dessa lagändring-argavs också skatteprivilegiet företräde framförlöneprivilegiet. Beträffande sistnämnda fråga uttalade departementschefen ipropositionen (prop. 1975/76:12 s. 30) att hans förslag om höjning avminimibeloppet för den statliga lönegarantin innebar att löneprivilegiet enligtförmänsrätten kom att sakna betydelse för nästan alla löntagare. Därmedskapades också utrymme för en angelägen förstärkning inte bara avföretagsinteckningens ställning utan också av den allmänna förmånsrätt somtillkom skattefordringar. Efter samråd med chefen för finansdepartementetföreslogs att skatteprivilegiet gavs företräde framför löneprivilegiet. Riksdagengodtog enhälligt propositionens förslag (LU 1975/76:5). Förmånsrätten för skatterförstärktes ytterligare i samband med införandet av institutetbetalningssäkring . Beslut om betalningssäkring medför såsom tidigareredovisats (s. 2) förmånsrätt i den egendom vari verkställighet har skett.Förmånsrätten motsvarar den som följer med utmätning. I propositionen (prop. 1978/79:28) uttaladedepartementschefen att det allmänna förlorar betydande belopp genom den långatid som i många fall förflöt från det en skatte- eller avgiftsfordran uppkomoch tills den förföll till betalning. Den betalningsoförmåga som uppkommermellan fordringens uppkomst och förfallodag var helt avsiktlig.Departementschefen ansåg därför att särskilda regler behövde införas för attsäkra det allmännas rätt till betalning för skatte- och avgiftsfordringar. Hanville också understryka vikten av att bestämmelserna i detta hänseende måsteutformas så att hänsyn kunde tas till fordringsförhållandets speciella naturoch till den massärendeprocess inom vilken fordringen fastställs och uppbärs. Departementschefen påpekade att fordran på skatt inteuppkommer genom att avtal träffas mellan det allmänna och den enskilde utangenom LU1981/82:19 12 dennes faktiska handlande. Det allmänna väljer inte singäldenär och dennes kreditvärdighet blir inte föremål för någon prövning.Fordringen bestäms på grundval av gäldenärens egna uppgifter och förutsätterdennes medverkan. Han är vanligtvis den ende som har en fullständig inblick ide förhållanden sorn grundar fordringsanspråket. Det allmänna som borgenär ärsålunda inom beskattningsområdet i en sämre ställning änfordringsägare i civilrättsliga avtalsförhållanden. Denna omständighet utgjordeenligt departementschefen ett starkt motiv för att ställa särskilda krav påsäkerhetsåtgärdernas effektivitet. Fordringen skall vidare tas ut i ett systemsom är så utformat att gäldenären medges eller kan skaffa sig kredit . Hans egendom kan tas i anspråk för andraborgenärers fordringar med påföljd att gäldenären är egendomslösnår den offentligrättsliga fordringen får drivas in. Genom att det är fråga ommassaärendeprocesser är det allmännas möjligheter att upptäcka ochingripa mot gäldenärer som saboterar uppbördssystemet begränsade. Det kvarstadsinstitut som i en då avlämnadlagrådsreniiss med förslag till utsökningsbalk föreslagits införd somcivilrättslig säkerhetsåtgärd var enligt departementschefens uppfattning intetillräckligt för att det allmänna skulle få ett tillfredsställande skydd förfordringar på skatt etc. Departementschefen föreslog därför att en nyprocessuell säkerhetsåtgärd, betalningssäkring, tillfördes skatteprocessen. Departementschefen konstaterade vidare att i de sammanhangdär betalningssäkring aktualiseras måste man räkna med förekomsten av konstrueradecivila fordringar för vilka utmätning sökts. Förslog inte gäldenärens egendomtill att täcka båda fordringarna åsamkades det allmänna föriuster vidindrivningen. Mot den bakgrunden värdet enligt departementschefens meningnödvändigt att betalningssäkringen utrustades med samma förmånsrätt som gällervid utmätning. Redan i samband med LGL:s tillkomstuttalades önskemål om utvidgning av lagen till att gälla vissaunderentreprenörsfordringar. Önskemålen avvisades med hänsyn till att enutvidgning var rättstekniskt besvärlig och att frågan om den var motiverad intekunde besvaras utan närmare utredning (prop. 1970:201 s. 27 och 63).Önskemålet om en utvidgning av garantin till underentreprenörsfordringar hardärefter framförts i motioner i . avslogsmotionsyrkandena med hänvisning bl. a. till att en utvidgning medförde ökadekostnader och att anknytningen till bestämmelserna om lönefordringarsförmånsrätt ställde hinder i vägen för en utvidgning. Tillräckligt underlag attbegära en närmare utredning i frågan ansågs inte föreligga. År 1974anförde lagutskottet i sitt av godkända utlåtande (LU LU 1981/82:19 13 1974:21)att, sedan LGL varit i kraft under , det fanns anledning undersökaom det var påkallat med ett särskilt skydd för den del av underentreprenörensfordringar som avsåg anställdas och egen arbetsinsats. Utskottet förutsatteatt en utvidgning skulle komma att övervägas under det arbete med en allmänöversyn av lönegarantilagstiftningen som då redan igångsatts inomarbetsmarknadsdepartementet. Ifrågavarande motion föranledde därför inte någonåtgärd. Deninom verkställda översynen redovisades i endepartementspromemoria (Ds A 1975:4) Översyn av lönegarantisystemet vidkonkurs. 1 promemorian redogjordes för vissa undersökningar som hade gjortsför att kartlägga förekomsten av underentreprenörssystem, omfattningen avpersonal och företag som drabbats ekonomiskt av huvudentreprenörs konkurs etc.Branschorganisationer, bokförings- och revisionsbyråer hade intervjuats.Enligt uppskattning av branschförbund utgjorde löneandelen iunderentreprenörernas utestående fordringar för elektriskainstallationer, något för rörarbeten, för måleriarbetenoch för byggnadsarbeten. Några uppgifter om storleken avunderentreprenörers fordringar eller föriuster hade inte kunnat tas fram. Ipromemorian analyserades den väckta frågeställningen ingående. Analysensresultat kan sammanfattas på följande sätt. Sociala skäl kan visserii-genåberopas för att tillskapa ett särskilt skydd för den ifrågavarande kategorin.Detta gäller när underentreprenören är fysisk person. Särskilt inombyggnadsbranschen torde det emellertid vara vanligt att underentreprenörensverksamhet drivs i aktiebolagets form. Det skulle strida mot lönegarantins idéatt låta garantin omfatta även juridiska personers fordringar. Enunderentreprenör som valt att driva sin rörelse i aktiebolagsform har därmedövervältrat riskerna för kundernas insolvens frän sig själv till sitt bolag. Ioch med detta har han försatt sig i den positionen att han knappast bör kunnagöra anspråk på det sociala stöd som garantin utgör. Ett bolag somtillhandahåller tjänster bör inte komma i ett bättre läge än ett bolag somtillhandahåller varor. Vidare framstår behovet av lönegarantiskydd mindrestarkt ju större underentreprenörens verksamhet är. Det kan därför mötaavsevärda svårigheter att bestämma var gränsen skall dras för garantiskyddet.Även andra gränsdragningsproblem uppstår både gentemot arbetstagaren ochunderleverantören, eller när samma underentreprenör anlitats av flerahuvudentreprenörer. En utvidgning av lönegarantin skulle enligt promemoriansäkerligen medföra svåra utredningstekniska problem, särskilt om utvidgningenavgränsas till enbart fordringar för underentreprenörens egen och hansanställdas arbetsinsatser. Förslagtill ändring av LGL lades fram i proposition 1975/76:19. Lagförslaget innehöllinget om underentreprenörers fordringar. Departementschefen anförde (prop. s.70) att han ansåg att avgörande skäl talade för att behålla den dåvarandeavgränsningen gentemot självständiga företagare. t2 1981/82. LU1981/82:19 14 Han erinrade om att lönegarantin skyddar dem som äranställda i ett underentreprenörsföretag om detta företag försätts i konkurs.En utvidgning av garantin skulle därför i princip gynna endast företagarensjälv. Med anledning av propositionen väcktes en fyrpartimotion(1975/76:66) med yrkande att hos regeringen skulle begära enutredning om och förslag till en utvidgning av lönegarantin till att omfattaunderentreprenörernas anställda. Dåvarande inrikesutskottet uttalade i sitt avriksdagen godkända betänkande (InU 1975/76:25) följande. Utskottet har förståelse för detsyfte som ligger bakom motionen, nämligen att det är önskvärt att begränsaverkningarna av en huvudentreprenörs konkurs så att inte ocksåunderieverantörer till följd av utebliven betalning kommer på obestånd. uppfattning är det emellertid inte lämpligt att lösa denna frågainom ramen för det statliga lönegarantisystemet. Både principiella ochpraktiska invändningar kan riktas mot motionärernas förslag. a. skulleavgränsningsproblemen bli betydande. Endast vissa slag av underentreprenörerkan åberopa de sociala skäl som är grunden för lönegarantisystemet. Det kan t.ex. ifrågasättas om större företag och verksamheter drivna i aktiebolagsformbör tas med vid den föreslagna utvidgningen av lagen. Motionärerna tar upp enannan gränsdragningsfråga då de anser att endast den del avunderentreprenörens fordran som representerar hans anställdas löner böromfattas av garantin. Man kan vidare diskutera det berättigade i att göraskillnad mellan underentreprenörer och underleverantörer. De senare omfattasinte av motions-förslaget. Enligt utskottets mening bör man inte rubba på den bärandeprincipen för lönegarantisystemet att garantin skall förbehållas de fordringarhos konkursgäldenär som anställda har i form av lön eller pension och somomfattas av förmånsrätt i konkursen. Med det anförda avstyrker utskottetmotionsförslaget att man på nytt skall utreda frågan om anslutning avunderentreprenörer till lönegarantisystemet. RSV har den 20 januari 1978beslutat meddela vissa allmänna råd angående kronofogdemyndighets möjlighetatt vid skatteindrivningen ta ar-betsmarknadspolitisk hänsyn m.m. (RSFS1978:6). RSV uttalar att kronofogdemyndighetens uppgift att göraavvägningen mellan fiskala och arbetsmarknadspolitiska intressen redan undernormala förhållanden är svår. Under rådande konjunkturförhållanden med uttaladelikviditetsproblem även hos annars stabila företag blir problematiken ikronofogdemyndighetens indrivningsarbete ännu svårare. Myndighetens åtgärderfår på många håll direkt betydelse för sysselsättningen. Det bör dockframhållas att de arbetsmarknadspolitiska intressena f. n. är aktuella bara iett begränsat antal indrivningsfall. Det blir således inte fråga om att vidtaspeciella åtgärder beträffande alla restförda företag. Det bör också framhållasatt om arbetsmarknadspolitiska intressen föreligger i ett fall så blir inte baradenna faktor avgörande för valet av indrivningsåtgärder. LU1981/82:19 15 RSV understryker att det emellertidär angeläget att kronofogdemyndigheterna under rådande svåra förhållandensärskilt beaktar - i den mån så inte sker - arbetsmarknadspolitiskavärderingar i indrivningsarbetet. Det kan t. ex. vara lämpligt att i vissafall medverka till något längre avbetalningsuppgörelser än under normalaförhållanden, särskilt om säkerhet för skulden eller delar av denna erhållitsgenom utmätning eller på annat sätt. Vidare kan ackord i stället för konkursvara ett sätt att ge företag, som har betydelse från sysselsättningssynpunkt,en chans att leva vidare. Här finns anledning att peka på att i tillämpningen iregel görs jämförelse mellan det förmodade utfallet för både skatter och löner(och pensioner) vid ackord resp. konkurs. Att lönerna (och pensionerna) dras ini sådan jämförelse beror på att löne- och pensionsfordringar genom lönegarantini princip blir statliga vid konkurs. Självfallet måste vid prövningen av vilkaindrivningsåtgårder som bör vidtas stor, ja kanske avgörande, vikt läggas vidföretagets möjligheter att få lån och bidrag för att kunna fortsättaverksamheten. måste därför i första hand iaktta dearbetsmarknadspolitiska intressena på så sätt att den ger det restfördaföretaget skäligt rådrum att klariågga sina möjligheter till stöd ellerkrediter. Det bör dock uppmärksammas att ett uppskov i princip inte bör fåmedföra att statens ställning försämras väsentligt i förhållande till övrigaborgenärer. Uppskov bör inte heller komma i fråga om företaget drivs vidareunder förbrukande av tillgångarna, varigenom alla borgenärers ställningförsämras. I tillämpningen är det klart att samhällsekonomiska hänsynfår tas om ackord aktualiseras. Frågan i vilken omfattning sådana hänsyn skalltas är emellertid svår att besvara. Vid bedömningen av frågan om staten skallmedverka i ett föreslaget ackord kan ibland konkurrensförhållanden inom denbransch som gäldenärsföretaget verkar i få viss betydelse. Det är inte lämpligtatt staten genom att gå med på ackord hjälper företag, som drivs mer ellermindre ansvarslöst med avseende på skattskyldigheten. I så fall kan riskerasatt konkurrentföretag, som drivs seriöst och tar sitt fulla ansvar förskatterna, får problem och kanske rent av blir utkonkurrerade av det företagsom genom ackordet får mindre kostnader att bära. RSV påpekar vidare bl. a. att med hänsyn till det ansvarför skatteförvaltning och regionalpolitik som har synes detåligga att tillse att samråd mellan kronofogdemyndighet ochnäringspolitiska organ kommer till stånd, lämpligen genom en gruppbildning.Särskild representation för skattesidan kan sättas in om finnerdet önskvärt. I län med många kronofogdedistrikt bör övervägas att varierakronofogdarnas deltagande i gruppen med hänsyn till den geografiska spridningenav de ärenden som skall behandlas vid sammanträdena. I ensammanfattning gör RSV gällande att kronofogdemyndighet vid skatteindrivning hos företagbör beakta inte enbart fiskala utan även arbetsmarknadspolitiska intressen,särskilt under rådande ekonomiska läge. LU1981/82:19 16 att en något mindre fiskal attitydi fråga om uppskov och avbetalningsplaner kan vara lämplig i samband medindrivningen i de fall statens fordran säkrats genom utmätning eller på annatsätt, att det är av vikt att kronofogdemyndighet genom kontaktermed andra statliga och kommunala organ, näringsliv, kreditinstitut, fackligaorganisationer osv. får så brett underlag som möjligt för beslut iindrivningen hos företag. bemyndigaderegeringen dåvarande chefen för att tillkallaen kommitté med uppdrag att utreda frågan om samordning av statliga åtgärdervid företags obestånd m. m. Med stöd av bemyndigandet tillkalladesföretagsobeståndskommittén (Fi 1976:03). I direktiven anförde departementschefen att kommittén bl.a. borde ta ställning till olika författningsfrågor. Till en början gällde attkommittén måste utarbeta nya bestämmelser om ackord, särskilt på skatte- och avgiftsområdet.De nya bestämmelserna skulle utformas så att samhällsekonomiska synpunkter kanbeaktas vid ackordsprövning. Vid övervägandena måste hänsyn tas till attskatte- och avgiftsfordringar i allmänhet är förenade med förmånsrätt. Någonändring härav borde inte komma i fråga. Förhållandet reste emellertid en delproblem. Ett sådant gällde de förutsättningar under vilka staten borde avståfrån förmånsrätten och delta i förhandling om offentligt ackord. Ett annatproblem var om staten som villkor för att anta ackordsförslag borde kräva attäven andra borgenärer avstår från förmånsrätt och deltar iackordsförhandlingen. Uppenbarligen skall emellertid inte löneborgenärer vidackord behöva avstå från någon del av sin fordran. Den omständigheten attskatter och avgifter sedan den i förmånsrättshänseende går förelöner fick sålunda inte inverka på statens beredvillighet att antaackordsförslag. Däremot borde utredningen utreda och föreslå de ändringar somkan vara betingade av att lönerna har nedklassats. har avlämnatett första delbetänkande Företagsobestånd, samordning och statliga åtgärder(SOU 1979:91). 1 betänkandet behandlas tre huvudfrågor rörande samordningen,nämligen skattesidans inkoppling, samordningen på central nivå och samordningenpå den regionala nivån, länsplanet. Beträffande skattesidan har kommittén kunnat konstateraatt skatteskulder ofta utgör en betydande del i obeståndsföretagens samladeskuldbörda. Kommittén föreslår med anledning härav en kodifiering av den praxissom utbildat sig , enligt vilken skattemyndigheterna-närmast kronofogdemyndigheterna och länsstyrelserna vid indrivning, ackordoch konkurs äger ta hånsyn till sysselsättningspolitiska, regionalpolitiska, näringspolitiska och försörjningspolitiska samhällsintressen. LU1981/82:19 17 Detta förutsätter en intensifierad samverkan redan påuppföljningsstadiet mellan skattemyndigheterna och de myndigheter och organ somär företrädare för övriga samhällsintressen, främst desysselsättningspolitiska och regionalpolitiska. I övrigt har kommittén sett över de bestämmelser som röruppskov, avbetalning, konkurs och ackord vid skatteindrivning. ägnat särskild uppmärksamhet åt dels frågan om förutsättningar ochvillkor för statens medverkan vid ackord och dels frågan om vilken myndighetsom skall besluta om antagande av ackordserbjudande. I det förra hänseendetföreslår kommittén bl. a. en reglering som medger att skatter och andra förmånsberättigadefordringar får särbehandlas om fordringarnas innehavare avstår frånförmånsrätten och deltar i offentlig ackordsförhandling. Vad gäller frågan omackordsmyndighet föreslår kommittén att ackordsprövningen koncentreras tilllänsstyrelsen beträffande praktiskt taget alla medelsslag. I fråga om samordningen på regional nivå - länsnivån -innebär kommitténs förslag, att det klart fastslås, att skallsvara för samordningen av dels uppföljningsverksamheten, dels åtgärder vid ettföretags obestånd. För denna samordning skall till i varje länknytas en beredningsgrupp, utsedd av . Beredningsgruppen skallvara det sammanhållande organet för uppföljningsverksamheten och för beredningav ärenden om åtgärder vid inträffade obeståndsfall. 1 beredningsgruppen skallingå företrädare för , länsarbetsnämnden, kronofogdemyndigheternaoch den regionala utvecklingsfonden i länet. Beträffande debiterings- och uppbördsförfarandet förskatter och arbetsgivaravgifter tar kommittén upp vissa brister i dennuvarande ordningen som ofta leder till att skuldbördan hos ettobeståndsföretag ökar och därmed till att en eventuell rekonstruktionförsvåras. När företag tenderar att komma på obestånd och likviditeten och/ellersolvensen i samband därmed försämras, förekommer det ofta att man underlåteratt betala in skatt i vederbörlig ordning. Det är då främst fråga om preliminärA-skatt som dragits på de anställdas löner, samt mervärdeskatt ocharbetsgivaravgifter. Missbruket har blivit allt vanligare. ackumulerar skatteskulder och under sådana förhållanden fortsättersin rörelse blir det svårare för företaget att komma ur en obeståndssituationoch tillgodogöra sig hjälpinsatser från samhället. Ackumulerade skatteskuldermedför också att staten gör stora förluster vid företagskonkurser. Kommitténanser det därför nödvändigt med ändringar i uppbördsförfarandet i syfte attnedbringa det allmännas skatteförluster och begränsa företagens möjligheteratt fortsätta rörelsen genom att ackumulera skatteskulderna. Enligt kommitténsmening bör detta bl. a. kunna ske genom att tiden för redovisning av skatterförkortas för arbetsgivare som visat sig missköta sina inbetalningar. LU1981/82:19 18 1 en skrivelse den 14 november 1980till chefen för har Svenska företagares riksförbundhemställt att regeringen lägger fram förslag om avskaffande av förmånsrättenför stats och kommuns fordringar å skatt och allmänna avgifter. Förbundet anser att det inte finns någon anledning att iSverige behålla förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. utgör för många mindre företag en gäldenärs konkurs ett svårt hot motdet egna företaget.