bet · G501KU35 · 1981-12-31 00:00:00 — betänkande 1981/82:35 med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövningoch regeringsärendenas handläggning Enligt regeringsformen åligger detkonstitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har till utskottetöverlämnats de protokoll som förts i regeringen . I det följande lämnas först en redogörelse förgranskningsarbetets omfattning och inriktning och sedan en översiktligredovisning av regeringsprotokollens innehåll m. m. Den verkställdagranskningen och dess resultat upptas därefter i betänkandets huvudavsnitt.Till betänkandet har fogats ett antal bilagor, vari redovisas vissa inomutskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m. Granskningsarbetets omfattning och inriktning avgick den borgerligatrepartiregeringen och ersattes av en center-folkpartiregering med ThorbjörnFälldin som statsminister. Utskottet lämnar i betänkandet en redogörelse förproceduren i samband med regeringsskiftet. I anslutning härtill lämnasuppgifter om den nya regeringens sammansättning och vissa andra förändringarinom . I sedvanlig ordning har granskningen omfattatlagrådsremisserna, propo-sitionsavlämnandet, utgivningen av Svenskförfattningssamling (SFS) samt regeringens behandling av skrivelser.Under den sistnämnda punkten granskas bl. a. den nya uppläggning somregeringens redovisning av behandlingen av riksdagsskrivelserna har fått fr. o.m. Vidare granskas regeringens åtgärder med anledning avvissa riksdagsbeslut på teko- och industriområdena. Liksom har utskottet i åretsgranskning behandlat regeringens praxis i nådeärenden. Granskningen har dennagång främst inriktats på ansökningar om nåd avseende personer som dömts förvägran att fullgöra värnplikt eller vapenfri tjänst. Bland de särskilda ärenden som tagits upp i åretsgranskning har utskottet ägnat speciell uppmärksamhet åt ubåtsaffären, åt dens. Tercasaffåren, dvs. frågan om Datasaabs leverans avtrafikledningssystem till , och åt i Sri Länka. Iubåtsaffären har utskottets granskning främst tagit sikte på beslutsprocessen iregeringen. I Datasaab-Tercasaffären har granskningen i första hand gällt viss licensfråga.Beträffande har utskottet särskilt uppmärksammat frågansredovisning för . I samtliga dessa tre ärenden har material för 1Riksdagen 1981/82. KU1981/82:35 2 granskningen i stor utsträckning inhämtats genomutfrågningar med berörda statsråd och tjänstemän. Utskottet har också granskat regeringens beslut i december1981 som gällde kommundelningar i fem fall. Vidare behandlas viss budgetfrågabeträffande förvaltningsbyggnaden . Granskningen har även avsettregeringens beslut i fråga om generaldirektör och i fråga omlån till . Under rubriken frågor behandlar utskottet lång rad enskilda frågor, nämligen 1) regeringens handläggning av frågan omlänsläkarorganisationens avveckling, 2) fråga om statsråds jäv i visst fall, 3)regeringens fortsatta handläggning av TELUB-affären, 4) tillämpningen av lagenom hälso- och miljöfarliga varor och frågan om inrättande av produktregister,5) rättelse av viss felaktighet i lagen med tulltaxa, 6) fråga om informationtill utrikesnämnden angående den internationella konferensen i , 7)vissa anslagsfrågor rörande i , 8) regeringenshandläggning av visst förpassningsärende samt 9) regeringens handläggning avvissa tjänstetillsättningsärenden. Översiktlig redovisning av regeringsprotokollens innehållm. På sedvanligt sätt lämnas i bilaga1 till årets granskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antaletavgjorda regeringsärenden . Utvecklingen beträffandedet sammanlagda antalet regeringsärenden harinneburit först en successiv minskning från närmare 32 000 ärenden tillomkring 25 000 ärenden och därefter åter en vissökning till drygt 28 000 ärenden . skedde enpåtaglig stabilisering till mellan 27 000 och 28 000 ärenden. För år 1980redovisades en minskning till omkring 25 600. Förra årets siffra är 26 200. I tabellen i bilaga 1 har regeringsärendena fördelats delspå departement, dels på tio olika ärendegrupper. Beträffande antalet ärenden ide olika grupperna kan konstateras att besvärsärendena liksomunder 1980 var den största gruppen med ca 8 700 ärenden (av samtligaärenden). Antalet besvärsärenden har ökat med ca 700 ärenden. Ökningen ärfrämst hänförlig till arbetsmarknads-, bostads- och jordbruksdepartementensområden. Den näst största ärendegruppen med ca 7 500 ärenden () utgörs avdispens- och övriga partsärenden. Andra större ärendegrupper är tjänsteärendena(ca 4 000) och ärenden som gäller regleringsbrev samt anslags- ochstatsbidragsärenden (ca 3 000). Båda dessa ärendegrupper har minskat under detvå . Störst bland departementen är liksom under tidigare årjustitie-, arbetsmarknads-, budget- och utbildningsdepartementen. Blandjustitiedepartementets ärenden utgör nådeärendena drygt hälften. KU1981/82:35 3 ärenden är besvärsärenden,som främst gäller utlänningsfrågor. Stora ökningar jämfört med föregående år har justitie-,budget- och arbetsmarknadsdepartementen haft. Största minskningen finns inomutbildningsdepartementets område. Av konseljprotokollen framgår att hölls trekonseljer, , (regeringsskifteskonselj) och den 30september. Utskottets granskning 1. Beträffande reglerna förförfarandet vid regeringsskifte hänvisas till 1977 och 1979 årsgranskningsbetänkanden. I likhet har utskottet erhållit en avriksdagsdirektören upprättad promemoria () om regeringsskiftet i maj1981 (bilaga 2A). Av denna promemoria framgår bl. a. följande. entledigade statsministern på derasegen begäran samtliga åtta statsråd från moderata samlingspartiet. Somersättare för dessa förordnades statsråd i den sittande regeringen.Talmannen informerades om förändringen av regeringens sammansättning. inlämnade statsministern till talmannensin ansökan om entledigande. Talmannen entledigade statsministernoch övriga statsråd som i enlighet med regeringsformens bestämmelser skulleuppehålla sina befattningar till dess ny regering tillträtt. Talmannen anmodadevidare statsministern att ta kontakt med ledarna för moderata samlingspartietoch för överläggningar om regeringsbildningen. Han framhöllangelägenheten av att dessa överläggningar bedrevs med skyndsamhet. med sin ansökan om entledigande meddeladestatsministern talmannen att expeditionsregeringens ledamöter inte skulle kommaatt besvara några frågor och interpellationer. ägde också samtal rum mellan talmannen ochledarna för de övriga riksdagspartierna. Under den följande veckan, , hade talmannen vidupprepade tillfällen samtal med partiledarna. Vid kammarens sammanträde meddelade talmannen att han avsåg att framläggaförslag om ny statsminister . Vid sammanträdet denna dag föreslogtalmannen att till statsminister utse . Talmanneninformerade om att avsåg att bilda en regering ivilken skulle ingå företrädare för och . Efterytterligare en bordläggning togs förslaget upp till prövning vid KU1981/82:35 4 Ianföranden inför omröstningen förklarade ordförandena för socialdemokraternaoch kommunisterna att de båda partiernas riksdagsgrupper avsågatt rösta nej till förslaget. Moderata samlingspartiets ordförande meddeladeatt partiets riksdagsgrupp beslutat att icke rösta emot förslaget. Vid denföljande omröstningen avgavs 102 röster för förslaget, 174 mot. Eftersom antalet nej-röstande icke uppgick till mer än hälften avriksdagens ledamöter, hade godkänt talmannens förslag. Talmannenutfärdade på vägnar förordnande för statsministern. Vid kammarens sammanträde kl. 9.00 anmäldestatsministern för de statsråd som skulle ingå i regeringen. Ianslutning till denna anmälan avgav statsministern en regeringsförklaring.Regeringsskifteskonselj ägde rum inför statschefen i närvaro avtalmannen. I den nya regering som tillträdde kom att ingå18 statsråd. Detta innebar en minskning med tre statsråd jämfört med denföregående regeringen. Mellan de två partierna i regeringen fördelades 17 av de18 statsrådsposterna. fick statsministerposten och nio andrastatsrådsposter. Till justitieminister utsågs Carl-AxelPetri, som även ingått i den tidigare regeringen. Till ställföreträdare förstatsministern utsågs utrikesminister . I enlighet med 7 kap. 5 § RF har statsministern förordnatatt vissa grupper av ärenden som hör till visst departement skall föredras avannat statsråd än departementschefen. 1 bilaga 2B finns en sammanställning avdessa förordnanden som f. n. uppgår till åtta. Fyra av dessa avser statsrådsom inte är departementschef. Samtliga statsråd i den nya regeringen som också ingick iden föregående behöll sina tidigare funktioner med undantag av statsrådetPetri, som blev justitieminister efter att tidigare ha varit föredragande ivissa justitieärenden och i energifrågor. Flera statsråd fick utökadeansvarsområden. Energifrågorna tilldelades arbetsmarknadsministern.Budgetministern fick ansvar även för ekonomidepartementets område.Bostadsministern tog hand om planfrågorna, som i den tidigare regeringenföredragits av ett särskilt statsråd. I övriga fall förordnades nya statsråd istället för de avgångna. Regeringspartierna har var sin samordningsenhet inomregeringskansliet. enhet utgörs av statsministerns kansli inomstatsrådsberedningen . För del finns ett samordningskansli som iorganisatoriskt hänseende lyder under . Arbetet inomsamordningsenheterna står under ledning av en statssekreterare. Vid varjeenhet finns 6-8 handläggare. Vad gäller personalförändringarna inom ianslutning till regeringsskiftet skall först erinras om att vidregeringsskiftena 1976,1978 och 1979 ingick de berörda partiernaöverenskommelser som rörde tjänstemän med politiska uppgifter. Vid 1981 årsregeringsskifte ansågs det obehövligt KU1981/82:35 5 med en överenskommelse av motsvarande slag. överenskommelse gällde endast statssekreterarna,sedan frågan om anställningsvillkoren för informationssekreterare och andrapolitiskt sakkunniga lösts genom kollektivavtal . Avtalet innebär ikorthet att dessa tjänstemän får sin anställning kopplad till vederbörandestatsråds tjänstetid. Om statsrådet avgår skall således de politiskt sakkunnigasom arbetar åt statsrådet lämna sin tjänst. I gengäld innehålleravtalet en regel om ekonomisk gottgörelse som sträcker sig utöver de vanligaersättningsreglerna i lagstiftningen om anställningstrygghet. Avtalsinnehålletstämmer i sak överens med den praxis som vuxit fram vid regeringsskiftena 1976och 1978. I samband med regeringsskiftet lämnade fyrastatssekreterare sina befattningar. Statssekreterarna i kommunikations- ochhandelsdepartementen ersattes, däremot ej de statssekreterare inomutbildnings- och bostadsdepartementen som svarat för skol- resp. planfrågor. I enlighet med det ovannämnda s. k. politikeravtaletlämnade samtliga informationssekreterare sina tjänster vid regeringens avgångden . Informationssekreterarna hos de statsråd som också ingick i den nyaregeringen omförordnades i samtliga fall . De åtta informationssekreteraresom tjänstgjorde hos moderata statsråd återanställdes däremot ej. Nyainformationssekreterare anställdes hos de fem nytillträdande statsråden. Underhösten 1981 anställdes ytterligare en informationssekreterare hosarbetsmarknadsministern. gäller, som nämnts, också för depolitiskt sakkunniga. Därför avgick samtliga dessa sakkunniga (37 personer) vidregeringsskiftet. De sammanlagt 28 sakkunniga, som arbetade för statsråd somåterkom i den nya regeringen, omförordnades dock. Nio sakkunniga lämnade sinatjänster för gott. Samtliga utom en (den nye statssekreteraren ikommunikationsdepartementet) hade tjänstgjort hos moderata statsråd. Undertiden fram anställdes 10 nya politiskt sakkunniga. De riksdagsledamöter som biträder i regeringskanslietomfattas inte av politikeravtalet. Vid regeringsskiftet biträdde treriksdagsledamöter från och två från iregeringskansliet men ingen från moderata samlingspartiet. Under hösten 1981har ytterligare tre riksdagsledamöter från förordnats attbiträda i . En av dessa, som är knuten tillutbildningsdepartementet där som framgått ingen ny statssekreterareutsetts för skolfrågor, omfattas dessutom av politikeravtalet. Därutöver är enriksdagsledamot (fp) och tidigare statssekreterare anställd på vanligtsakkunnigförordnande i . I bilaga 2C finns en sammanställning departement fördepartement hur många informationssekreterare, politiskt sakkunniga ochriksdagsledamöter som vid utgången av var anställda iregeringskansliet. Av sammanställningen framgår att det totala antalet uppgicktill 63 personer varav 35 tjänstgjorde hos statsråd från och 28hos statsråd från KU 1981/82:35 6 Totalantalet uppgick vid föregåendeårsskifte till 70. Granskningen föranleder inget uttalande från utskottetssida. har utskottet granskatregeringens remittering av lagförslag till lagrådet. len granskningspromemoria,som fogas som bilaga 3 till detta betänkande, lämnas en redogörelse förgällande regler på området. Av bilagan framgår vidare i vilken omfattninglagrådsgranskning har skett i fråga om de propositioner som har lämnats tillriksdagen . Granskninghar nu skett för sedan nya regler infördes beträffandelagrådsgranskningen. Vid föregående års granskning kunde utskottet konstateraatt de nya reglerna lett till en inte obetydlig ökning av antaletlagrådsremisser. Antalet lagrådsavdelningar hade dock kunnat hållas på sammanivå som . Iförhållande till 1980 har en viss ytterligare ökning skett avantalet propositioner som lagrådsgranskats. Antalet lagrådsavdelningar har dockockså kunnat hållas på samma nivå som . Ocksåvid årets granskning har påträffats några lagförslag (se underbilaga 3 tillbilaga 3) som inte remitterats och som saknar motivering härför men som tillhördet område inom vilket lagrådsgranskning i princip bör ske om inte någon av dei regeringsformen angivna undantagssituationerna föreligger. Utskottet villdärför på nytt understryka vikten av att det beträffande denna typ avlagförslag i enlighet med vad som föreskrivs i regeringsformen alltid skalllämnas en redovisning av skälen varför lagrådets yttrande inte inhämtats. har utskottet årligengranskat propositionsavlämnandet. Detta har varit naturligt mot bakgrund avden centrala roll för riksdagsarbetet som regeringens förslag till riksdagenutgör. Det år främst två frågor som har stått i förgrunden vid granskningen.Den ena gäller spridningen i avlämnandet. Den andra avser förhållandet mellan åena sidan de planer för propositionsavlämnandet som upprättas inomregeringskansliet och som överlämnas till i anslutning till arbetetsbörjan och å andra sidan det faktiska avlämnandet. Närdet gäller frågan om spridningen i avlämnandet har utskottet tidigareframhållit att en rad olägenheter uppstår i riksdagsarbetet om avlämnandet avpropositioner koncentreras till vissa kortare perioder, t. ex. sista veckanföre utgången av resp. propositionstid (den 10 resp. ) eller rent avden av dessa perioder. En påtaglig koncentration inverkar nämligenmenligt på riksdagsledamöternas möjligheter att få tillräcklig tid förinläsning av regeringsförslagen och att hinna överväga och utarbeta KU1981/82:35 7 motioner med anledning av dessa. Utskottensberedningsarbete försvåras också varjämte negativa effekter kan uppkomma förkammarens arbete, t. ex. under vårens slutskede. Även massmediernas möjligheteratt ge en tillfredsställande redovisning av riksdagsarbetet försämras. Beträffande frågan om förhållandet mellan de upprättadeplanerna och det faktiska propositionsavlämnandet har utskottet tidigare årerinrat om att en god överensstämmelse mellan plan och det faktiska avlämnandetär en viktig förutsättning för att skall kunna arbeta på etteffektivt sätt. Om aviserade propositioner i stor utsträckning lämnas senare änplanen anger eller om en rad propositioner avlämnas som ej angivits i planenförrycks arbetet i utskottet, och därigenom försvåras i hög grad riksdagensarbete. I de båda berörda hänseendena har utskottet tidigare årkonstaterat påtagliga brister. De rådande förhållandena har betecknats somsynnerligen otillfredsställande, och utskottet har ansett att kraftfullaansträngningar måste göras från regeringens sida för att få till stånd enordning för propositionsavlämnandet som möjliggör en utjämning och en bättreplanering av arbete, främst under vårarna. Beträffande förhållandena kan följandeiakttagelser göras (se bilaga 4). Av vårens propositioner avlämnades ca 35 %under före resp. propositionstids utgång. Jämförelsevis skallnämnas att andelen av vårens propositioner som avlämnats under sista veckanföre resp. propositionstids utgång har varitgenomsnittligt . Om man ser på hur stor del av vårens propositionersom avlämnats av resp. propositionstid har denna under sammatidsperiod varit genomsnittiigt . Förra åretkunde utskottet i nu nämnda hänseenden konstatera en klar förbättring iförhållande till de två närmast föregående åren. En viss ytterligareförbättring har skett . är det dock ett stort antalpropositioner som lämnas före resp. för avlämnandet. I propositionsförteckning anges i några fallendast ungefärlig tid för avlämnandet, t. ex. "maj". Utskottet hartidigare år påpekat att sådana obestämda tidsangivelser förpropositionsavlämnandet leder till uppenbara svårigheter för utskotten attberäkna när ärendebehandlingen kan påbörjas och avslutas. En viss risk finnsockså att avlämnandet kommer att ske i slutet av angiven period. I jämförelsemed har klara förbättringar uppnåtts. Utskottet villunderstryka att det är angeläget att antalet fall där någon bestämd tidpunktför avlämnandet inte anges blir så få som möjligt. Som utskottet tidigare påpekat är det för ett planmässigtriksdagsarbete av stor vikt att de tidpunkter som anges i plan förpropositionsavlämnandet i största möjliga utsträckning kan hållas. Även under 1981har i detta hänseende förhållandena varit otillfredsställande såväl vad gällerantalet försenade propositioner som beträffande förseningarnas längd. Ca 30 %av aviserade och avlämnade propositioner lämnades senare än enligt statsråds- KU1981/82:35 8 Genomsnittligförsening för avlämnade propositioner var . Även om det i vissa hänseenden kan konstaterasförbättringar var förhållandena otillfredsställande när det gällerpropositionsavlämnandet. Utskottet vill därför på nytt understryka de kritiskauttalanden som utskottet gjort i dessa frågor. Utskottet har liksom tidigare årgranskat utgivningen av . Granskningen avser SFS1981 och tar i huvudsak sikte på förhållandet mellan författningarnasikraftträdande och tidpunkten då de utkommit från trycket. De bestämmelser som gäller för kungörande avförfattningar, utskottets uttalanden i samband med tidigare granskningar samtiakttagelser vid nu företagen granskning framgår av en promemoria, bilaga 5,som fogats till detta betänkande. Utskottet konstaterar att det inte skett någon förbättringi förhållande till föregående år när det gäller antalet författningar somkommit ut från trycket senare än före ikraftträdandet. Av de 1 374författningar som publicerats i SFS har 426 utkommit senare än tvåveckor före ikraftträdandet. Bland dessa författningar finns 137 lagar.Utskottet har inte underlag för en bedömning i vilken utsträckningförseningarna i dessa fall kan bero på förseningar i riksdagsarbetet eller påför sent propositionsav-lämnande. Flertalet av författningarna är dockförordningar som regeringen utfärdat. Enligt utskottets mening kan i dettahänseende förbättringar i författningsutgivningen uppnås genom ökadeansträngningar inom . I ett par fall har konstaterats att det inte av författningenframgått när den träder i kraft. Utskottet vill därför på nytt erinra om attdet alltid av en författning skafl framgå när den träder i kraft. Regeringens praxis i nådeärendenhar vid ett flertal tillfällen behandlats av i sambandmed granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning. Senast skedde detta . Resultatet av granskningenredovisades i utskottets betänkande 1972:26 (s. 7-9) samt i en till betänkandetfogad bilaga 5 (s. 32-71). granskning avsåg i första hand ansökningarom nåd avseende personer som dömts för narkotikabrott. Utskottet har funnit anledning att i samband med åretsgranskning åter studera tillämpningen av nådeinstitutet. Granskningen har dennagång främst inriktats på ansökningar om nåd avseende personer som dömts för KU1981/82:35 9 vägran att fullgöra värnplikt eller vapenfri tjänst. ändrades på väsentliga punktervapenfrilagstiftningen. Under en rad år hade värnpliktsvägrarnaökat i antal. vägrade sålunda över ett tusen personer att fullgöravärnplikt. Bakom lagstiftning låg avsikten att ge ökade möjlighetertill vapenfri tjänst, att förenkla förfarandet i samband med ansökan om sådantjänst samt att öka antalet tjänsteområden för dem som beviljas vapenfritjänst. Antalet ansökningar om vapenfri tjänst har ökat från 2 203år 1975 till 4 138 ansökningar . Ansökningarna har bifallits i ökandeutsträckning. Sålunda bifölls av ansökningarna 1975 och år1981. Värnpliktsvägrarnas antal har sjunkit till 1981, medantotalvägrarnas antal legat mera jämnt kring ca 50-60 . Beträffande omfattningen av ansökningar om nåd har granskningenvisat att antalet nådeansökningar varierat mellan drygt 1 900och drygt 2 200 ansökningar . Den övervägande delen av ansökningarnaavslås. Sålunda avslogs av ansökningarna 1980. Det bör anmärkas att ettstort antal av ansökningarna bifallits på så sätt att en frihetsberövandepåföljd (t. ex. fängelse) ersatts med en icke-frihetsberövande påföljd (t. ex.villkorlig dom eller skyddstillsyn) eller att nåden avsett uppskov medverkställighet av straff. I fråga om ansökningarna om nåd efter dom för värnplikts-eller vapenvägran har granskningen gett vid handen att även den övervägandedelen av dessa avslås. Av 2 179 avgjorda nådeärenden avsåg 160 ärenden nådefter militära brott. I 19 fall av dessa beviljades nåd (avmilitärärendena). Bifall till nådeansökan innebar i allmänhet att fängelsestraffförvandlades till en icke-frihetsberövande påföljd. I bilaga 6 till detta betänkande lämnas en översikt övernådeärendenas omfattning och handläggning. Där redovisas vidare vapenfriärendenasomfattning och handläggning liksom handläggningen av ärenden rörandevärnpliktsvägran. Mot bakgrund av att vapenfrilagstiftningen ändrats undersenare år har utskottet särskilt granskat ett trettiotal nådeärenden avgjordaunder . Ansökningarna har gällt personer dömda förvärnpliktsvägran. Granskningen visar att regeringen tillämpar nådeinstitutetrestriktivt, vilket stämmer överens med nådens karaktär av undantagsföreteelse.Någon större förändring i regeringens praxis har inte kunnat konstateras. I denmån nåd beviljas synes regeringen följa hörda myndigheters yttranden.Redogörelser för de granskade nådeärendena återfinns i den ovan nämnda bilagan. Vid granskningen aktualiserades särskilt frågan om nåd isamband med hungerstrejker. Sädana ärenden har inte varit vanliga.Under 1981 beviljades nåd för en vapenvägrare efter hungerstrejk. Mannenshälsotillstånd var försvagat och nåd hade tillstyrkts av såvälkriminalvårdsstyrelsen som högsta domstolen. KU1981/82:35 10 Den nu lämnade redovisningen harinte gett utskottet anledning till något uttalande. Regeringens behandling av skrivelser På sedvanligt sätt har utskottet iårets granskningsarbete uppmärksammat regeringens behandling av riksdagensskrivelser. Utskottet har dels företagit en översiktlig granskning, dels meraingående granskat behandlingen av vissa riksdagsskrivelser. Regeringen redovisar sin behandling av riksdagensskrivelser i en årlig redogörelse till . Fr. o. m. innevaranderiksmöte lämnas denna redogörelse och avser regeringensbeslut närmast föregående år - den 30 septemberavlämnandeåret. Den redogörelse som lämnades (Skr. 1981/82:75) avserövergångsvis . Skrivelsensuppläggning har också i väsentliga avseenden förändrats. Bakgrunden till dessa förändringar är bl. a. uttalandensom gjordes av utskotiet i 1979/granskningsbetänkande (KU 1979/80:50 s.27-28). Utskottet ställde sig där bakom en omläggning av redovisningsperiodenpå det sätt som har skett.