bet · G501KU35 · 1981-12-31 00:00:00 — Enligt utskottets mening borde omläggningenkombineras med en förbättring av skrivelsens uppläggning och innehåll.Utskottet ansåg att en överskådligare uppläggning borde eftersträvas. Vidareborde de uppgifter som lämnas om regeringsbesluten i vissa hänseenden göras merinformativa. Slutligen ansåg utskottet det i åtskilliga fall angeläget attbättre upplysningar lämnas om anledningen till att äldre riksdagsskrivelserinte slutbehandlats. En genomgång har företagits av skrivelsen för att utrönahur utskottets önskemål om skrivelsens utformning har tillgodosetts. Därvid kankonstateras att den tidigare uppdelningen på två förteckningar - en som avsågunder redovisningsperioden inkomna riksdagsskrivelser (Förteckning I) och en annan som innehöll tidigareinkomna riksdagsskrivelser (Förteckning II) -har slopats. För varje departement redovisas istället alla de skrivelser som departementet svarar för i ett sammanhang ikronologisk ordning. I ett register har skrivelserna ordnats i nummerföljd förvarje . Härigenom har skrivelsen enligt utskottets uppfattning blivitväsentligt överskådligare. redovisades för de riksdagsskrivelser som varupptagna i Förteckning I endast summariska uppgifter om innebörden av deregeringsbeslut som hänförde sig till skrivelserna. Den nya uppläggningeninnebär att ingen skillnad görs i detta hänseende mellan de riksdagsskrivelsersom tidigare redovisades i Förteckning I och i Förteckning II. För de under redovisningsperiodeninkomna riksdagsskrivelserna innebär alltså omläggningen enligt utskottet attredogörelsen blivit mer innehållsrik. I denäldre utformningen förekom det endast undantagsvis att uppgift KU1981/82:35 11 lämnades om vilka moment i större, momentindeladeutskottsbetänkanden som hade föranlett eller skulle föranleda åtgärder frånregeringens sida. Detta har blivit mycket vanligare i den nya versionen,särskilt i fråga om skrivelser från senare år. Därmed underlättas starktmöjligheten att konstatera vad regeringen gjort resp. inte gjort med anledningav.större riksdagsbeslut. Utskottet anser det önskvärt att alla departementgenomför denna uppläggning av redovisningen fullt ut i kommande redogörelser. Det har slutligen blivit vanligare att upplysningar lämnasom anledningen till att äldre riksdagsskrivelser inte har slutbehandlats.Utskottet noterar dock att beträffande 12 ej slutbehandlade riksdagsskrivelsersom är mer än (/och tidigare) finns detinte upplysning vare sig om anledningen till dröjsmålet med behandlingen ellerom den tidpunkt när de beräknas bli slutbehandlade. I detta hänseende böralltså enligt utskottets mening ytterligare förbättringar kunna ske iredovisning- Till granskning har vidare anmältsregeringens handläggning av tekofrågor med anledning av beslut. har gjorts en sammanställning av beslut itekofrågor och regeringens åtgärder med anledning härav (sebilaga 7A). Granskningen har särskilt kommit att avse hur regeringen följtriksdagens beslut i planeringsfrågor på tekoområdet. En särskild promemoriahar upprättats i detta ämne, vilken bifogas som bilaga 7B till dettabetänkande. Granskningen föranleder inte något särskilt uttalande frånutskottets sida. Utskottet har också granskatregeringeits beslut om utvärdering av utvecklingsalternativ för Hörneforsmassafabrik. Bakgrunden till detta beslut är att regeringen i en propositionvåren 1981 (prop. 1980/81:98) behandlade frågan om medelstillskott tillNorrlands (Ncb). Med anledning av propositionen beslötriksdagen - i enlighet med reservation 1 i näringsutskottets betänkande1980/81:49- att uttala att bl. a. det s. k. Hörneforsgruppensutvecklingsalternativ inte kunde dömas ut på basis av tillgängligt material.Det måste få genomarbetas till fullo och därefter utvärderas under medverkan avberörda myndigheter, företaget, de anställda vid varje enhet och de fackligaorganisationerna. Med anledning av riksdagsbeslut uppdrog regeringen åtstatens industriverk att utvärdera det nämnda utvecklingsalternativet. I proposition (prop. 1981/82:38) omkapitaltillskott till Ncb redovisas resultatet av industriverkets utvärdering.Näringsutskottet (NU 1981/82:20) noterar beträffande formuleringen avregeringens uppdrag till industriverket att uttalande om attHörneforsgruppens utvecklingsalternativ före utvärderingen måste "fågenomarbetas till fullo" inte återges i uppdraget. I fråga om etteventuellt genomförande av Hörnefors- KU1981/82:35 12 gruppens förslag förklarar sig utskottet dela regeringensuppfattning att staten inte bör engagera sig härför. Utskottet anger att detsocialdemokratiska partiet och berörda fackförbund kommit till samma slutsats.Riksdagen följde utskottet. Utskottet har inte funnit anledning att göra någotsärskilt uttalande med anledning av granskningen av regeringens beslutbeträffande Hörneforsut-redningen. den 28 oktober 1981upptäcktes att en sovjetisk ubåt med nummer 137 grundstött på iBlekinge skärgård. Haveriplatsen låg på militärt skyddsområde inom svensktsjöterritorium. Enligt den utredning som ÖB företog på regeringens uppdrag vardet uteslutet att felnavigering varit den huvudsakliga anledningen tillinträngandet på det svenska området. Det framkom också efter hand att ubåtenmed stor sannolikhet varit bestyckad med kärnvapenladdningar. I den protestnotsom den avgav - dagen före ubåtensavlägsnande från svenskt vatten - drogs slutsatsen att "den sovjetiskaubåten avsiktligt kränkt svenskt territorium i syfte att där bedriva otillåtenverksamhet". Utskottet har beslutat ta upp till granskning regeringenshandläggning av ubåtsaffären. Det är främst två aspekter som intresseratutskottet. Den första gäller handläggningen mot bakgrund av de regler och denorganisation som finns i för händelser av detta slag. Denandra aspekten avser frågan om ubåtens och ubåtsbesättningens immunitet. I samband med granskningen har statsminister försvarsminister utfrågats av utskottet. Utfrågningarnaredovisas som bilaga 8A och 8B. Vidare har ambassadör ,folkråttssakkunnig vid , och departementsrådet lämnat upplysningar inför utskottet omimmunitetsfrågorna (se bilaga 8C). Beträffande immunitetsfrågorna har utskottet också tagitdel av beslut som fattats av JK och JO. Dessa beslut (bilaga 8D och 8E tilldetta betänkande) föranleddes båda av anmälningar som gjorts mot riksåklagarenför ett uttalande av innebörd att ubåtsbesättningen under rådande förhållandenfick anses åtnjuta straffrättslig immunitet och att till följd häravförutsättningar för inledande av förundersökning saknades. Varken JK eller JOfann anledning att rikta kritik mot riksåklagaren med anledning av dettauttalande. På utskottets begäran har också material för belysning avfrågans handläggning inom regeringen överlämnats från utrikes- ochförsvarsdepartementen. Ett sammandrag av händelseförloppet som främst byggerpå detta material redovisas som bilaga 8F. Slutligen skall nämnas attutskrifter av KU1981/82:35 13 stats-, utrikes- och försvarsministrarnas uttalanden iradio och TV har varit tillgängliga för utskottet. Bestämmelser om utländskaörlogsfartyg och militära luftfartygs tillträde till svenskt territorium finnsi den s. k. tillträdeskungörelsen (1966:366). Enligt tillträdeskungörelsenkrävs för genomfart av territorialhavet anmälan på diplomatisk väg. Förtillträde till svenskt territorium för örlogsfartyg i annat fall krävstillstånd av regeringen. Utan tillstånd får heller inte främmande maktsörlogsfartyg stoppa eller ankra eller på annat sätt göra' uppehåll inom svensktterritorium, om det inte är nödvändigt med hänsyn till fartygets säkerhet.Tvingas örlogsfartyg göra uppehåll eller kommer det på grund av nöd in på inrevatten, skall fartyget om möjligt avge internationell signal och anmälaförhållandet till svensk myndighet. Vid färd inom sjöterritoriet skall enligttillträdeskungörelsen främmande makts örlogsfartyg ha nationalitetsflaggahissad. Ubåt skall vara i övervattensläge. Regler för ingripande mot främmande makts örlogsfartyg sompåträffats inom svenskt territorium har intagits i IKFN, dvs. i den av Kungl.Maj:t i kommandoväg utfärdade instruktionen för krigsmaktenvid hävdande av rikets oberoende under allmänt fredstillstånd samt under krigmellan främmande makter varunder är neutralt. I de inledandebestämmelserna i framhålls bl. a. att krigsmakten i samarbete med civilamyndigheter skall övervaka att bestämmelserna i tillträdeskungörelsen iakttasoch att krigsmakten skall avvisa kränkningar av svenskt territorium. Vidareanges att IKFN utgör underlag för det handlingssätt som bör väljas i varjeenskilt fall med hänsyn till den inträffade händelsens art, denutrikespolitiska situationen i vår närhet och riskerna för fredsbrott. IKFNgäller dock inte om kommer i krig. Om inte annat följer av IKFN:sbestämmelser skall ingripande med vapenmakt föregås av varning (genommeddelande, varningsskott eller på annat tydligt sätt). Om bestämmelserna itillträdeskungörelsen överträds eller annan incident inträffar skall överbefälhavarenskyndsamt underrätta utrikesministern och försvarsministern. Från har beträffande praxis vidhandläggningen av incidentfrågor uppgetts att när rapport enligt IKFN kommit intill utrikes-och försvarsdepartementen bedöms hur allvarlig händelsen är ochvilka åtgärder som skall vidtas. Om incidenten är av allvarlig art föredrasfrågan för utrikes- och försvarsministrarna som har att bedöma om statsministernbör underrättas. I särskilt allvarliga fall föredras ärendet inför helaregeringen. De handlingsvägar som står öppna i incidentfrågor är att avvisafartyget från svenskt territorium och att på diplomatisk väg påpekaöverträdelsen av gällande bestämmelser. I sammanhanget skall nämnas att i den avlämnadeförsvarspropositionen (prop. 1981/82:102 s. 5) anför statsministern att ettflertal grava KU1981/82:35 14 kränkningar från främmande ubåtar visar nödvändigheten avatt ökade resurser avsätts för att förhindra och ingripa mot sådanaöverträdelser. 1 samband härmed aviseras en översyn av reglerna för att hävdaterritoriets integritet. I skrivelse till regeringen har ÖBlämnat förslag till tillträdesförordning och IKFN-förordning, vilka avsesersätta tillträdeskungörelsen resp. nuvarande IKFN. Vid ÖB:s översyn harnuvarande regler prövats med beaktande av den nya regeringsformen och medhänsyn till inträffade incidenter samt erfarenheter från den utländskaverksamheten m. m. Enligt skrivelsen har bl. a. de grava kränkningarna avfrämmande ubåtar medfört att en skärpning av reglernaanses nödvändig. Några fasta rutiner eller någon etablerad särskildorganisation för hantering av krissituationer finns i huvudsak inte iregeringskansliet. Man förlitar sig på den ordinarie organisationen förhandläggning av försvars- och säkerhetsfrågor och på den beredskap som finnsför att handla i extraordinära situationer. De väsentliga dragen i dennaorganisation och i denna beredskap är följande. I egenskap av regeringens främste talesman ochhuvudansvarig för samordningen av arbetet i regeringskretsen kommerstatsministern naturligen att spela en framträdande roll i krissituationer.Statsrådsberedningen kommer därmed också att medverka på grund av sin ställningsom statsministerns kansli. De departement som berörs i sådana situationer är iförsta hand utrikes-, försvars- och justitiedepartementen. Även andradepartement kan beröras beroende på krisens karaktär. I sammanhanget bör vidare erinras om den särskilda ordningför samordning av totalförsvarets olika grenar på regeringsnivå somfastställdes genom riksdagsbeslut (prop. 1962:108, SU 101, rskr 244).Enligt beslutet är statsministern huvudansvarig för samordningen inomtotalförsvaret. I fredstid sköts emellertid samordningsfrågorna understatsministern av försvarsministern som till sitt förfogande har en särskildsamordningsavdelning. Denna avdelning har till uppgift att handlägga ärendensom rör totalförsvarets högsta ledning, bereda ärenden av totalförsvarskaraktärsamt verka för samordning av totalförsvarsverksamheten. I krig och vidkrigsvara övergår ledningen helt till statsministern. Den särskilda samordningsavdelningenställs därvid till statsministerns förfogande. I vårens försvarsproposition (bil. 1, s. 39) framhållerförsvarsministern att förhållandena har ändrats sedan den nuvarandeorganisationen för samordningen av totalförsvarsfrågor 1962. Försvarsministern anser därför att en översyn bör göras. När det gäller frågan om regeringens handlingsberedskap iextraordinära situationer skall först erinras om att regeringen är beslutsförså snart fem statsråd är samlade till regeringssammanträde (7 kap. 4 § RF). Föratt snabbt kunna samla ett tillräckligt antal statsråd tillregeringssammanträde KU1981/82:35 15 upprättas regelbundet s. k. engagemangslistor med uppgiftom tider och platser för statsrådens besök och framträdanden. Statsråden lämnarvidare uppgifter till statsrådsberedningen när de kommer att vara lediga -1,ex. för semester - eller till följd av tjänsteresa kommer att vistas utanförregeringskansliet. Statsrådsberedningen har dessutom anmodat statsråden attalltid lämna uppgift till någon eller några departementstjänstemän om var dekan nås eller annan fritid. Över veckoslut och andra finnsockså en jourhavande i statsrådsberedningen, som i händelse av krissituationerhar att följa särskilda instruktioner. Inom utrikes- och försvarsdepartementenförekommer också sådan jourtjänst. Om i en extraordinär situation ordinarie kommunikationerinte skulle räcka till för att en regeringsledamot eller annan person varsnärvaro krävs snabbt skall kunna ta sig till kan regeringen användadet militära försvarets transportresurser och helikoptrar.. I krissituationer aktualiseras också behovet av säkra, motavlyssning skyddade telekommunikationer. Vissa åtgärder har vidtagits på dettaområde och andra är beställda. Syftet är att uppnå ett system som möjliggörfullständigt säkra kommunikationer mellan stats-, utrikes- och försvarsministrarnaoch andra högre chefer och på vilka platser som helst. Frågan om regler för regeringens handlande inödsituationer har tagits upp av utskottet tidigare i olika sammanhang. granskningsbetänkande behandlade regeringens handlande isamband med flygkapardramat på Bulltofta (KU 1973:20 s.16-17), framhöll utskottet bl. a. att det från strikt konstitutionellasynpunkter otvivelaktigt förhöll sig så att det konstitutionella regelsystemettill följd av de speciella förhållandena inte iakttogs av regeringen på en radpunkter. Det inträffade gav enligt utskottets uppfattning anledning att ställafrågan om behovet av särskilda regler för extraordinära situationer iframtiden. Utskottet ansåg att en rad praktiska och andra frågor somaktualiserats med anledning av kapningen borde bli föremål för ytterligareöverväganden. Frågan om behovet av särskilda grundlagsregler förextraordinära situationer i fredstid togs upp då utskottet samma vår, dvs.våren 1973, behandlade förslaget om ny regeringsform (KU 1973:26 s. 35).Utskottet uttalade därvid enhälligt att frågan om särskilda regler förregeringens handlande i extraordinära situationer och för beslutsprocessen isamband därmed borde bli föremål för prövning. Det borde enligt utskottetankomrna på Kungl. Maj:t att närmare besluta om inriktningen och formerna fören sådan prövning. Frågan kom också upp granskning i samband medatt utskottet behandlade regeringens åtgärder med anledning av det s. k.Norrmalms-torgsdramat (KU 1974:22 s. 17-20). Utskottet uttaladeunder hänvisning till riksdagsbeslut i grundlagsfrågan att en prövningav frågan om regler för extraordinära situationer borde komma till stånd. KU 1981/82:35 16 Utskottet framhöll att stora svårigheter kunde varaförenade med t. ex. en grundlagsreglering på detta område. Det kunde emellertidfinnas andra vägar att få till stånd en fastare beslutsordning ochdokumentation, vilket var önskvärt inte minst med tanke på de tjänstemän somhar att verkställa regeringens beslut i samband med extraordinära situationersom regeringen kan komma att ställas inför . granskningsbetänkande återkom utskottet ånyotill frågan (KU 1975:12 s. 27-28). Utskottet redovisade därvid de åtgärder somredan hade vidtagits inom för att stärka handlingsberedskapeni nödsituationer. Det var enligt utskottet värdefullt att dessa åtgärdervidtagits. Ytterligare uppmärksamhet borde emellertid ägnas åt olika frågor somkan uppkomma i sådana situationer, t. ex. kompetensfördelningen mellanmyndigheter som har att verkställa besluten. Utskottet förutsatte attregeringen skulle föranstalta om en översyn i syfte att åstadkomma så klarahandlingslinjer som möjligt. Samma önskemål uttalades då utskottet i 1976 årsgranskning behandlade regeringens åtgärder med anledning av ockupationen avvästtyska ambassaden (KU 1975/76:50 s. 32-36). Senast behandlades frågan om regler för regeringenshandlande i extraordinära situationer av utskottet i 1977/78 årsgranskningsbetänkande (KU 1977/78:35 s. 15). Utskottet hade inhämtat att maninom övervägt frågan och kommit till slutsatsen attgällande regler ger anvisningar om vilka handlingsmöjligheter regeringen har inödsituationer och om regeringens ansvar för sitt handlande i sådanasituationer. Utskottet fann inte anledning att ifrågasätta denna bedömning menförutsatte att regeringen fortlöpande ägnade uppmärksamhet ät frågan om sin ochberörda myndigheters handlingsberedskap för sådana situationer. ÖB fick rapport om ubåtensgrundstötning kort efter kl. 11.onsdagen den 28 oktober. ÖB bedömde händelsensom så allvarlig att inte bara utrikes- och försvarsministrarna omedelbartunderrättades i enlighet med föreskrifterna i IKFN utan även statsministern.Försvarsministern, som befann sig på nordiskt försvarsministermöte i , fickmeddelandet per telefon från försvarsdepartementet. Den fortsatta handläggningen av ubåtsaffären i regeringenkan indelas i tre skeden. I det inledande skedet, som omfattar de (), fastställer regeringen de riktlinjer som skall gällaför behandlingen av frågan. Vid ett sammanträde hos kabinettssekreteraren påbörjas utformningen av sådana riktlinjer. Iuttalanden i radio och TV förklarar utrikesministern att sovjetiskafartyg inte kommer att tillåtas att bärga ubåten utan att det ankom på svenskamyndigheter att ombesörja detta. Arbetet på riktlinjerna fortsätter följande dags förmiddag vid ett KU1981/82:35 17 "stormöte" på UD. Störst uppmärksamhet ägnas denfolkrättsliga aspekten. UD:s folkrättssakkunnige förklarar därvid att främmandeörlogsfartyg på svenskt territorium i princip åtnjuter immunitet om detframförs med tillstånd och enligt gällande regler, men att folkrätten vid fallav kränkning medger undersökningsrätt, som i detta fall skulle inkludera rätttill förhör av befälhavaren, samt undersökning och bogsering av ubåten. fastiäggs riktlinjerna vid ettsammanträde hos statsministern, i vilket bl. a. även utrikesministern,justitieministern och vissa högre tjänstemän från utrikes-, försvars- ochjustitiedepartementen deltar. Man enas om att ubåten t. v. skall ligga kvar iavvaktan på den utredning som under medverkan av ubåtens befälhavare skall skegenom ÖB:s försorg. Även bärgningen skall ske genom ÖB:s försorg. Vidare enasman om att krav på ursäkt och på ersättning för bärgningskostnaderna skallframställas till . Uppdragen till ÖB bekräftas genom beslut vidextra regeringssammanträde . Ärendet föredras i försvarsministernsfrånvaro av jordbruksministern. Vid en intervju i TV-aktuellt redovisarstatsministern sin syn på immunitetsfrågan. Statsministern förklarar bl. a. attstatsfartyg i princip har samma immunitet som gäller för utländsk ambassad iSverige. Men på grund av att fartyget brutit mot de regler, som skall iakttas,har regeringen ansett sig kunna föranstalta om en sårskild undersökning avubåtens grundstötning genom ÖB:s försorg. Under det andra skedet, som sträcker sig mellan fredagenden och , genomförs ÖB:s utredning sedanSovjetunionen gått med på de svenska villkoren för förhör med utbåtensbefälhavare. Den åtar sig å sin sida att garantera desovjetiska officerarnas personliga immunitet i anslutning till utfrågningen.Under detta skede erhåller också den den begärda ursäkten. Det tredje och avslutande skedet av ubåtsaffären omfattartiden mellan och dagen för ubåtens bogsering från svensktterritorium, dvs. Huvudfrågan för regeringen under denna tidgäller värderingen av de uppgifter som kommer fram om förekomst av kärnladdningarombord på ubåten. får statsministern dessauppgifter bekräftade av ÖB. Frågan diskuteras första gången i en något störrekrets av statsråd och tjänstemän i samband med en lunch hos utrikesministernden . Bland regeringens ledamöter deltar förutom statsministern ävenutrikes- och försvarsministrarna. informeras om desvenska misstankarna. Den sovjetiske ambassadören lämnar följandedag ett svar som av den svenske utrikesministern tolkas så att den sovjetiskasidan inte förnekar att kärnvapen finns ombord samt att man från sovjetiskthåll inte tillåter det svenska försvaret att utföra inspektion av torpederna.Svaret behandlas också vid ett sammanträde mellan bl. a. stats-, utrikes- och 2 1981/82. KU1981/82:35 18 Dessa och andraöverläggningar leder fram till ståndpunkten att ubåten sannolikt har en ellerflera kärnstridsspetsar ombord och att det med intill visshet gränsandesannolikhet finns uran 283 ombord på ubåten. Under det avslutande skedet mottar också regeringen . Slutsatserna i denna rapport - att felnavigering kan uteslutas somhuvudsaklig anledning till inträngandet och att ubåten avsiktligt kränktsvenskt territorium i syftet att där bedriva otillåten verksamhet - accepterastill fullo av regeringen och återges i den protestnot som avges . Som framgår av denna redovisning och ytterligare avuppgifterna i bilaga 8F handlades ubåtsaffären i regeringen av en liten gruppav statsråd. Under vad som här har kallats första skedet bestod denna gruppfrämst av stats- och utrikesministrarna. Försvarsministern hölls per telefonunderrättad om händelseutvecklingen och besluten. Under det andra skedet, somhuvudsakligen inrymmer diplomatiska kontakter med , skötshandläggningen av ubåtsaffären i första hand av utrikesministern. Stats-,utrikes- och försvarsministrarna är under det tredje och avslutande skedethuvudagerande i regeringen. Under hela händelseförloppet hölls socialdemokraternas ochmoderata samlingspartiets partiledare informerade. Statsministern tog iinledningsskedet personligen kontakt med de båda partiledarna. Han gav ocksåbesked till ÖB att denne skulle stå till förfogande för dessa med sammakvalificerade information som regeringen erhöll. I sammanhanget skall.ocksånämnas att utrikesnämnden sammanträdde , dvs. Vidare erhöll försvarsutskottet information avstatssekreteraren i försvarsdepartementet , nämligen den 3 och5 november samt efter affärens avslutning, . Utrikesutskottetinformerades om ubåtsaffärens viktigaste aspekter den 29oktober av kabinettssekreteraren som kallats till utskottet i ett annat ärende. Som tidigare framgått fattaderegeringen vissa beslut där de immunitetsfrågor som uppkommit i anslutningtill u-båtsaffären särskilt berördes. Genom beslutet den 29 oktober 1981förordnade sålunda regeringen att ÖB skulle genomföra en utredning omanledningen till och omständigheterna kring den sovjetiska utbåtens kränkningav svenskt sjöterritorium och intrång på svenskt militärt skyddsområde.Beslutet innefattade ett bemyndigande för ÖB att utan hinder avfartygets och besättningens immunitet vidta de åtgärder som var nödvändiga föratt utredningen skulle kunna genomföras. I beslutet förklaraderegeringen att de sovjetiska officierarnas personliga immunitet ej skulle hävasi anslutning till den utfrågning som sedan ägde rum. KU1981/82:35 19 Enligt utskottets uppfattning kande rättsliga bedömningar som gjorts i immunitetsfrågan i korthet sammanfattaspå följande sätt: Under fredsförhållanden torde enligt erkända folkrättsreglerhuvudprincipen vara den att statsfartyg däri inbegripet även örlogsfartygåtnjuter immunitet inom en främmande stats territorium.