bet · G501KU4 · 1981-12-31 00:00:00 — om vissa frågor rörande den statliga förvaltningen m. m. I detta betänkande behandlas följandefrågor som tagits upp i de angivna motionerna: Översyn av den centralasamhällsförvaltningen - 1980/81:649 Övergripande ansvar för att minska onödig byråkrati etc. - 1980/ 81:1508 Myndigheternas behandling avallmänheten - 1980/81:364 Kommittéväsendet - 1980/81:1509 Remissförfarandet - 1980/81:238 Intresseorgansationernasmöjligheter att påverka myndigheternas beslut rörande enskilda företag -1980/81:1512 Ledamöter och suppleanter istatliga styrelser - 1980/81:180, 396 och 1110 Åldersgräns för innehav avoffentligt uppdrag- 1980/81:340 Översyn av den centrala samhällsförvaltningen I motion 1980/81:649 av EgonJacobsson (s) och () yrkas "att hosregeringen begär att den statliga samhällsförvaltningen på central nivå blirföremål för en bred översyn". I motiveringen anför motionärerna att organisationen församhällsförvaltningen på central nivå inte har någon klar anknytning till denförvaltningsideologi som gällt för kommunreformen och som genomsyrar de olikaförslagen till organisation på länsnivån. Genom att politiker arbetar inomvarje nämnd och styrelse hos kommuner och landsting understryks allsamhällsverksamhets politiska karaktär. På central nivå står politikerna iviktiga avseenden utanför den statliga förvaltningen. Lagstiftningen innehållerenligt motionärerna mer av skydd för de centrala myndigheternas självständighetän av föreskrifter som kan garantera den politiska styrningen och därmed depolitiska organens möjligheter att ta ett politiskt ansvar för verksamheteninför väljarna. I motionen anförs att ämbetsverkens självständighet ochstarka ställning kan skapa problem. Som exempel nämns att de ansvariga inomverken kan komma att identifiera sig med den egna verksamheten i sådanutsträckning att helhetssyn och samordning mellan olika samhällssektorer kan gåförlorad. Motionärerna anser att en fortsatt stegvis reformering av samhällsorganisationenär nödvändig. En sådan bör vägledas av principen att det 1 1981/82. KU1981/82:4 2 endast är makt som utövas av valda representanter som ärlegitim i ett demokratiskt system. Möjligheten att utkräva politiskt ansvarmåste därför enligt motionärerna finnas för all maktutövning. Förslag rörande en allmän översynav den statliga samhällsförvaltningens organisation har behandlats i riksdagenvid flera tillfällen . Vid 1977/uttaladekonstitutionsutskottet (KU 1977/78:38) med anledning av ett motionsyrkande (c)att en förutsättningslös kartläggning av nu rådande rättsliga och faktiskaförhållanden vad gäller principerna för den statliga förvaltningensorganisation skulle vara av värde för framtida överväganden rörande dessaspörsmål. Enligt utskottets mening borde en sådan utredning komma till ståndmen begränsas till just en kartläggning och analys. Utskottet var i sitt avriksdagen godkända betänkande inte berett att i avvaktan på en sådan översynförorda några förändringar i de tillämpade principerna. beslöt regeringen att gtförvaltningsutredningen (B 1977:01) i tilläggsuppdrag att utföra denundersökning som förordat. I direktiven betonar budgetministern attutredningens uppdrag bör inriktas på en kartläggning och analys av nu gällandeordning samt den utveckling som lett fram till denna. har disponerat sitt arbete så attden nu aktuella undersökningen genomförs efter slutförandet av utredningenshuvudbetänkande Förnyelse genom omprövning. Enligt utredningens arbetsplan kommerarbetet med tilläggsuppdraget att redovisas under innevarande budgetår. Vid 1978/föreslogs i en partimotion (c)att den kartläggning som förvaltningsutredningen fått i uppdrag att genomföraskulle läggas till grund för fortsatta överväganden rörande bl. a. defristående ämbetsverkens och affärsverkens ställning från konstitutionellautgångspunkter. (KU 1979/80:32) anförde med anledningav motionen att resultatet av förvaltningsutredningens analyser borde avvaktas.Riksdagen följde utskottet. Frågan om en översyn av samhällsförvaltningen togs uppäven under den allmänna motionstiden år 1980.1 en motion (c) föreslogs att denbeskrivning och analys av den statliga förvaltningsorganisationen somförvaltningsutredningen utför skall läggas till grund för ett fortsattutredningsarbete, vars syfte skulle vara att stärka den demokratiska kontrollenöver förvaltningen. uttalade med anledning av motionen(KU 1980/81:8) att det nu pågående kartläggningsarbetet bör slutföras innan nyautredningsdirektiv tas på detta område. beslöt även ienlighet med utskottets förslag. KU1981/82:4 3 Övergripande ansvar för att minska onödig byråkrati I motion 1980/81:1508 av ChristinaRogestam (c) yrkas "att uttalar att ett departement bör ha detövergripande ansvaret för att minska den onödiga byråkratin och förbättrakontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen". I motiveringen anförs att fackdepartementen måste få ettstort ansvar för det fortsatta arbetet med att minska byråkratin och för attförbättra kontakterna mellan medborgarna och samhällsorganen. krävsatt ett av departementen har ett särskilt ansvar för att samordna de olikainsatserna. Enligt motionären skulle kommundepartementet vara ett lämpligtdepartement för dessa uppgifter. Kommundepartementet är i mycket ettpolicydepartement som genom sitt ansvar bl. a. för den kommunala demokratin haren mycket bred kontaktyta mot kommunerna. Frågans behandling vid 1980/ Vid 1980/redovisaderegeringen i proposition 1980/81:80 ett antal åtgärder för att minskabyråkratin och öka den kommunala självstyrelsen. I propositionen somi sin helhet antogs av behandlades också frågan om hur det fortsattaarbetet med dessa frågor skall organiseras. I propositionen anfördes i denna del att grundtanken måstevara att det väsentliga ansvaret för att förbättra kontakterna mellanmyndigheterna och medborgarna skall ligga hos myndigheterna själva. Dock är deten förutsättning för ett framgångsrikt förenklingsarbete att insatser sker ävenpå centralt håll. Det gäller då enligt propositionen främst att initiera,samordna och utveckla förenklingsarbetet. I propositionen lämnades också en redogörelse för hurförenklingsarbetet organiserats inom . I anslutningtill denna redogörelse anförde föredraganden bl. Regeringen har i de årligaanvisningarna för myndigheternas anslagsframställningar för budgetåren 1980/81och 1981/82 krävt att myndigheterna skall lämna en redogörelse för vilkaåtgärder de har vidtagit för att motverka krångel och onödig byråkrati och föratt i övrigt underlätta allmänhetens kontakter med myndigheterna. Det ankommeri första hand på fackdepartementen att inom sina respektive verksamhetsområdenfölja upp myndigheternas uppgifter i dessa avseenden. En betydelsefull uppgiftär att över hela fältet sammanställa och utvärdera myndigheternas redovisningav förenklingsarbetet och sprida kännedom om de olika åtgärder som vidtas påskilda håll. Härigenom kan myndigheterna få uppslag till egna insatser ochstimuleras till ett effektivt förenklingsarbete. I det sammanhanget kanbyråkratiutredningens förslag i fråga om en aktiverad förslagsverksamhetövervägas närmare. Givetvis är det också angeläget att kunna ta tillvara 1* 1981/82. KU1981/82:4 4 allmänhetens erfarenheter av kontakterna medmyndigheterna. Jag ser det även som väsentligt att allmänheten har ettforum i till vilket man kan vända sig i dessa frågor. Detskulle enligt min mening också vara av stort värde att kunna bereda företrädareför centrala ämbetsverk, kommunförbunden, näringslivet, personalorganisationernaoch folkrörelserna tillfälle att delta i diskussionen om hur arbetet börbedrivas och därigenom medverka till att förenklingsarbetet förs vidare. Det avTCO påtalade behovet för myndigheterna att kunna utbyta erfarenheter kanhärigenom tillgodoses. På så sätt kan byråkratiutredningens exempelsamlingockså vidareutvecklas. Myndigheternas behandling av allmänheten I motion 1980/81:364 av GunnarBiörck i (m) yrkas "att antar följande förslag till lagom ändring i förvaltningslagen (SFS 1971:290): Tjänsteman hos myndighet skall,såväl när det gäller personligt bemötande som i skrift, alltid visa den somsöker upplysning, råd eller hjälp hos myndighet, eller vars sak prövas avdenna, respekt och omtanke." I motionen anförs att en bestämmelse av motsvarandeinnebörd införts i lagen om tillsyn över halso- och sjukvårdspersonal m. (SFS 1980:11). Enligt motionären saknas anledning att särskilt föreskriva attjust denna personal skall visa de medborgare som den är satt att betjäna omtankeoch respekt. Detta bör i stället gälla för alla anställda i offentlig tjänst. Förvaltningslagen m. m. Frågan om myndigheternas servicegentemot allmänheten berörs i förvaltningslagen (1971:290), i allmännaverksstadgan (1965:690) och i serviceförordningen (1980:900). Förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet,serviceförordningen, föreskriver att myndigheterna inom sinaverksamhetsområden skall lämna upplysningar även om sådant som inte finnsintaget i allmänna handlingar och sålunda är tillgängligt enligt bestämmelsernai sekretesslagen (1980:100). I allmänna verksstadgan anges bl. a. attmyndigheterna skall verka för sådana förenklingar i verksamheten som kanunderlätta enskildas kontakter med myndigheten (4 §). Allmänna verksstadganföreskriver vidare att myndighets chef skall tillse att särskilda anordningarvidtas i mån av behov för att underlätta för parter, företrädare förnyhetsorgan och andra intresserade att få upplysningar om myndighetensverksamhet (8 §). Det föreskrivs också att verksamheten skall bedrivas såenkelt, snabbt och KU1981/82:4 5 ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersatts (6§). Flera av bestämmelserna i förvaltningslagen har väsentligbetydelse för myndigheternas service gentemot medborgarna. Viktigast ur dennasynpunkt är de om komplettering av handlingar, om anlitande av tolk, omkommunicering, om rätt för parter att lämna uppgifter muntligen, ombeslutsmotivering och om besvärshänvisning. (Ju 1978:09) , somtillsatts efter regeringens bemyndigande , har tilluppgift att göra en översyn av förvaltningslagen. Arbetet skall enligtdirektiven i första hand inriktas på reformer etappvis. Utredningen har undervåren 1981 framlagt ett första delbetänkande. Ändringar i förvaltningslagen.Allmänna överväganden. Partiella reformer (SOU 1981:41). I betänkandet läggsfram förslag som syftar till att markera tre intressen: service till allmänheten,förenklingar i förfarandet och förskjutning av tyngdpunkten iförvaltningsförfarandet ned mot första instans. Bland de förändringar i förvaltningslagen som föreslås ibetänkandet ingår bl. a. en ny lydelse av 8 § i vilken bestämmelser angåendemyndighets skyldighet att ge allmänheten upplysningar och vägledning i frågorsom rör dess verksamhetsområde föreslås införda. inriktar sitt fortsattaarbete på att utarbeta ett principförslag till en helt ny förvaltningslag. I motion 1980/81:1509 av RolfSellgren (fp) och () yrkas "att som sin meningger regeringen till känna vad som i motionen anförs rörandekommittéväsendet". I motiveringen anför motionärerna att utfedningsväsendetspelar en viktig roll i den politiska beslutsprocessen. Genom systemet medparlamentariska utredningar får riksdagsgrupperna och de politiska partierna engod insyn i frågor på ett tidigt stadium. Detta är av stor betydelse för attunderlätta en tidig debatt i olika frågor samt för möjligheter attfölja samhällsutvecklingen på alla de områden som berörs av dess beslut. Mot bakgrund av utredningsväsendets betydelse för dendemokratiska beslutsprocessen samt bl. a. också för möjligheterna att få tillstånd omprövningar och utredningar med ett vidare perspektiv än det som kanfinnas hos enskilda myndigheter är det enligt motionärerna väsentligt attutredningsuppgifter inte i större utsträckning än förläggs till myndigheternasjälva i stället för att uppdras till särskilda parlamentariskt sammansattautredningar. KU1981/82:4 6 Frågor med anknytning till detstatliga kommittéväsendet har behandlats av vidupprepade tillfällen dels med anledning av motioner, dels isamband med granskningsarbetet. I sitt betänkande vid föregående omvissa frågor rörande den statliga förvaltningen m. m. (KU 1980/81:8) lämnadeutskottet en utförlig redovisning för frågans tidigare behandling till vilkenhänvisas. Frågan om kommittéväsendet togs upp av utskottet medanledning av ett motionsyrkande (fp) med syfte att få till stånd en granskningav utrednings-och kommittéverksamheten. a. anfördes i motionen att det imånga fall kunde vara lämpligare att köpa konsulttjänster och låtaparlamentariker granska förslagen i efterhand. Utskottetanförde för sin del bl. Kommittéväsendets starka ställningi den svenska politiska beslutsprocessen är framför allt en följd av dengrundlighet och saklighet som av tradition präglar arbetet i de offentligautredningarna. Genom att kommittéerna i så stor utsträckning harparlamentariskt inslag är det också ofta möjligt att åstadkomma en bredpolitisk förankring inför viktiga samhällsreformer. Enligt utskottet är detangeläget att slå vakt om det värdefulla inslag i beslutsprocessen somkommittéväsendet utgör. har kommittéväsendet förändrats i olikahänseenden. Dessa förändringar har bl. a. syftat till att effektivisera arbetetinom utredningarna. Ett fortsatt arbete i denna riktning är enligt utskottetangeläget. Något initiativ från sida i denna fråga är dock inteerforderligt. I sammanhanget bör också framhållas att utskottet i singranskning av regeringen även i fortsättningen avser att uppmärksamma frågorsom rör kommittéväsendet. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottetmotionen. beslöt i enlighet med utskottets förslag. I motion 1980/81:238 av BertilFiskesjö (c) yrkas "1. att uttalar sig för att regeringen börvisa stor restriktivitet när det gäller remiss av utredningsbetänkanden ellerdepartementspromemorior för yttrande av utredningar, 2. att uttalarsig för att riksdagsutskott inte bör remittera motioner eller andra ärenden föryttrande till utredningar". I motiveringen anför motionären att remissväsendet fylleren viktig funktion i det förberedelsearbete som normalt föregår lagstiftningoch andra beslut i . Detta kan dock inte undanskymma att utarbetandetav remissvar innebär en ökad arbetsbörda hos myndigheten. Detta har undersenare år i någon mån motarbetats genom ambitionen att göra urvalet avremissinstanser något snävare. KU1981/82:4 7 Enligt motionären har under senareår antalet remisser till sittande utredningar expanderat på ett sätt som starktkan ifrågasättas. Vissa kommittéer får de sitter ett stort antalremisser, något som i många fall innebär att det egentliga arbetet måsteplaneras om med åtföljande förseningar. Kommittéerna skall enligt motionen hasom uppgift att fullgöra det utredningsuppdrag de ålagts, inte att tjänstgörasom remissorgan. Den sammanvägning av förslagen från olika utredningar som ivissa fall måste göras bör ske på ett senare stadium, dvs. när man ivederbörande departement överväger utformningen av propositionerna. Remissförfarandet har sinförankring i regeringsformen. Enligt RF 7 kap. 2 § skall vid beredningen avregeringsärendena behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berördamyndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnassammanslutningar och enskilda att yttra sig. Vilka myndigheter som är berördaoch i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda fårtillfälle att yttra sig avgörs av respektive departementschef som ett led iarbetet med regeringsärendenas beredning. Även utskott har möjlighet att som ett led iberedningen av ett ärende begära upplysningar av statliga myndigheter eller avandra organ, sammanslutningar eller enskilda. Enligt RO 4 kap. 10 § skallstatlig myndighet lämna upplysningar och avge yttrande då utskott begär detta.Sådan skyldighet föreligger inte för regeringen. Myndighet som inte lyder underriksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande. Möjligheten för myndigheter som lyder under regeringen atttill denna hänskjuta en begäran från ett utskott om yttrande motiveras iförarbetena till riksdagsordningen med att en ovillkorlig rätt för utskott attengagera myndigheter för yttranden i enstaka fall skulle kunna medförastörningar i förvaltningens arbete på ett sätt som regeringen inte kunnatförutse eller motverka. Intresseorganisationernas möjligheter att påverkamyndigheternas beslut rörande enskilda företag I motion 1980/81:1512 av StenSvensson (m)och () yrkas "att hos regeringenbegär en översyn av i vilken utsträckning olika intresseorganisationer påverkarmyndighetsbeslut rörande enskilda företag". Motionärernaanför att de fackliga organisationerna även vid sidan av den KU1981/82:4 8 arbetsrättsliga lagstiftningen i ett flertal fall givitsmöjlighet att påverka enskilda företag genom myndigheternas arbete. I motionenlämnas ett antal exempel på frågor där de fackliga organisationerna med stöd avförfattningsbestämmelser eller i enlighet med praxis regelmässigt yttrar sigöver ansökningar av olika slag från enskilda företag. Motionärerna anser attdet mot bakgrund av de exempel som lämnats i motionen är angeläget att det nugörs en sarnlad översyn av i vilken utsträckning olika intresseorganisationerpåverkar myndighetsbeslut rörande enskilda företag. En sådan översyn börinnehålla en utvärdering av påverkans praktiska effekter och principiellainnebörd. Ledamöter och suppleanter i statliga styrelser I rnotion 1980/81:180 av () yrkas "att beslutar att som sin mening geregeringen till känna vad som anförts beträffande ersättning till suppleanter istatliga styrelser". I rnotionen anförs att suppleanter i nämnder och styrelsersom , länsvägnämnden, länsarbetsnämnden osv. Eftersom de inte erhåller arvode eller reseersättning vid andratillfällen än då de kallats att sammanträda som ersättare för ledamot har dedock i praktiken inte möjlighet att delta kontinuerligt i sammanträdena. Enligtmotionären är det en förutsättning för att suppleanterna skall ha reellamöjligheter att följa styrelsearbetet och hålla sig informerade om verksamhetenatt de har rätt till arvode. Suppleanternas rätt till arvode bör av hänsynhärtill nu regleras i lag. I rnotion 1980/81:396 av m. fl. (s) yrkas"att hos regeringen begär en översyn av principer och regler förtillsättande av ledamöter och suppleanter i verksstyrelser". I motionen anförs att olika principer gäller för utseendeav ledamöter och suppleanter i styrelserna för de statliga företagen. Ocksåsjälva styrelseformen varierar mellan olika centrala ämbetsverk. Även i decentrala verk som har lekmannastyrelser tillämpas olika principer vid val avledamöter. I en del centrala verk utses suppleanter för ledamöter. I andra verksaknas suppleanter. Särskilt i dessa senare verk kan svårigheter uppkomma t.ex. för de ledamöter som representerar politiska partier. På grund avsvårigheterna att på överblicka t. ex. riksdagsarbetet kan problemuppkomma för ledamöterna att närvara vid samtliga sammanträden. I många fallkan också behov finnas av överläggningar med en suppleant från det egna partieteller från den egna intressegruppen. Motionärerna föreslår med hänsyn tilldessa praktiska problem att regeringen får i uppdrag att se över formerna förtillsättande av styrelser så att likartade regler kommer att gälla medsuppleantsystem i samtliga verk och myndigheter. KU1981/82:4 9 I motion 1980/81:1110 av LarsAhlmark m. fl. (m) yrkas "att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts angående en översyn av statliga myndighetersstyrelse". I motiveringen anför motionärerna att styrelser hosstatliga verk och myndigheter har varierande uppbyggnad och att det istyrelserna finns personer av skilda kategorier, t. ex. tjänstemän vidmyndigheten, partsrepresentanter och tjänstemän från andra myndigheter. Enligtmotionärerna ger förekomsten av representanter för de fackliga organisationernaett korporativistiskt intryck. Styrelserna bör enligt motionen vara uppbyggdamed representanter för den egna myndigheten och företrädare för allmänheten,vilka har sedvanligt politiskt ansvar. I motionen anförs också att funktionensom högsta tjänsteman i verket och ordförande i styrelsen bör skiljas åt så atttvå personer får närmare insyn i sådana frågor som ärendeberedning införstyrelsen, uppföljning av beslut etc. I motionen föreslås en successiv översynav de statliga myndigheternas styrelser i syfte att åstadkomma förändringar ienlighet med vad som anförts i motionen. Frågan om lekmannastyrelsenssammansättning, både vad gäller vilka kategorier av personer som skall ellerbör vara representerade i styrelsen samt frågan om suppleanter skall utseseller ej regleras i instruktionen för respektive verk. Några mer allmännaövergripande bestämmelser som reglerar förhållandena på detta område finns ej.Riksdagen har sålunda haft att ta ställning till lekmannastyrelsernas utseendefrån fall till fall i samband med att nya myndigheter tillskapats eller närorganisationen i befintliga myndigheter reviderats. Vad gäller frågan om suppleanternas tjänstgöring finns somframhålls i motion 180 vissa bestämmelser i förordningen (1977:625) ominformation till ersättare i statliga styrelser och nämnder. Enligt dennaförordning som tillkom efter ett tillkännagivande från (KU1976/77:11, rskr 26) skall ersättare för ordinarie ledamot i statlig styrelseeller nämnd beredas tillfälle att genom information följa arbetet i styrelseneller nämnden samt i övrigt ges möjligheter till insyn i dess verksamhet.Myndigheten eller motsvarande organ skall medverka till att detta krav påinformation tillgodoses. Av förordningen framgår också att ersättare börunderrättas om sammanträden och de ärenden som då skall tas upp. Vidare stadgasatt ersättare bör kallas till sammanträde då så bedömes lämpligt även närordinarie ledamot inte har förfall. Denna möjlighet bör särskilt beaktas i detinledande skedet av ersättares förordnanden, då ersättare besitter särskildsakkunskap eller då ersättares närvaro av annat skäl är önskvärd men ej nödvändig.Förordningen innehåller inga bestämmelser rörande det arvode som bör utgå idessa fall. KU1981/82:4 10 Frågornas tidigare behandling ni. Suppleanternas rätt att närvara vidsammanträden med statliga styrelser och nämnder uppmärksammades av riksdagenunder (KU 1976/77:11). Med anledning av motionsyrkanden uttaladekonstitutionsutskottet att även suppleanter bör ha möjlighet att följastyrelsearbetet och hålla sig informerade om verksamheten. Utskottet föreslogatt formerna för detta skulle utredas närmare av regeringen. Resultatet av detta initiativ blev att regeringen i juni1977 utfärdade den ovan berörda förordningen om information till ersättare istatliga styrelser och nämnder. återkom till frågan även under1979/i samband med behandlingen av en motion angåendesuppleanters tjänstgöring i länsstyrelsernas styrelse. Utskottet anförde idetta sammanhang (KU 1979/80:8) att regeringen borde undersöka i vilkenutsträckning som länsstyrelserna i praxis kallade suppleanterna tillsammanträde även då de inte tjänstgör som ersättare för ordinarie ledamot.Enligt utskottet borde regeringen med denna undersökning som grund prövabehovet av särskilda regler om suppleants närvarorätt i länsstyrelsernasstyrelse. Vad utskottet anfört gavs regeringen till känna. Med anledning av uttalande harkommundepartementet låtit genomföra en enkätundersökning till samtliga länsstyrelser.I undersökningen har dels studerats den praxis som tillämpas, delsundersökts vilka förändringar i den nuvarande ordningen som enligtlänsstyrelsernas uppfattning bör genomföras. Enligt vad utskottet erfariträknar kommundepartementet med att undersökningens resultat skall kunnameddelas i samband med att regeringen avlämnar budgetpropositionen ijanuari 1982. Frågan om lekmannastyrelsernas sammansättning hör till defrågeställningar som tagits upp särskilt i de motioner rörande en allmänöversyn av de grundläggande principerna för förvaltningsorganisationen.