bet · G501FiU20 · 1981-12-31 00:00:00 — Moderata samlingspartiet delar regeringens bedömning attåtgärder bör vidtas för att begränsa det finansiella utrymmet för kommunerna.All erfarenhet ger vid handen att det är mycket vanskligt att åstadkomma enönskad utgiftsåterhållsamhet i en situation där kommunerna står finansielltstarka. Storleksordningen av de av regeringen föreslagnaåtgärderna utgår som ovan konstaterats från att den kommunala konsumfionen år1983 skulle öka . Det kan ifrågasättas om begränsningen till denna nivåär tillräcklig. Den kommunala konsumtionsökningen har under åren 1980 och 1981legat betydligt över den av statsmakterna angivna och av långtidsutredningberäknade utrymmesramen. I motionen förordas en politik som syftar till att fåner den kommunala konsumtionsökningen till O % fr. o. m. Trots de avregeringen föreslagna åtgärderna skulle den kommunala sektorns finansiellasparande vid en konsumfionsökning på öka med mellan1981 och 1983. Under sådana omständigheter torde risken för enkonsumtionsökning överstigande vara betydande. Vad gäller valet av åtgärder för att åstadkomma denavsedda begränsningen avvisas den av regeringen valda utformningen. Att berövakommunerna en del av de skatteinkomster som deras skatteunderlag faktisktgenererar framstår som principiellt betänkligt. Det är en avgörande skillnadmellan att å ena sidan till staten dra in kommunala skatteinkomster och att åandra sidan dra ner på statliga bidrag till kommunerna. Detta gäller särskiltbeträffande fysiska personer. Vad gäller juridiska personer, för vilka enbegränsning redan inletts, finner motionärerna inte de principiella invändningarnalika tungt vägande och kan till denna del i princip acceptera en omläggning avdet slag som regeringen föreslår. FiU1981/82:20 96 Moderata samlingspartiet förordaratt följande åtgärder vidtas för att begränsa kommunernas finansiella utrymme: Minskning av skattekraftsgarantin förprimärkommunerna och för landstingen. Det ger en kostnadsminskning för staten på 950 milj. kr. (700 milj. kr. för kommuner och 250 milj. kr. för landstingen). Begränsning av skatteunderlaget för juridiska personer,för primär kommunerna från till och för landstingskommuner från till . Det tillför statskassan ca (1,27 miljarder för kommunerna och 1,75 miljarder för landstingen). Den sålunda förordade metoden kan komma att innebära attvissa kommuner och landsting drabbas oproportionerligt hårt. Med anledning häravsynes det motiverat att avsätta 300 milj. kr. som en särskild ram för bidragtill kommuner och landsting, som för drabbas speciellt av ovannämndaåtgärder och som har en särskilt svag ekonomisk situation. (Regeringen har förmotsvarande ändamål avsatt 200 milj. Åtgärderna leder till en neddragning av det finansiellautrymmet för kommuner och landsting med . Den förordade "expansionsavgiften" bör justerasned så att konsumtionsökning överstigande O % avgiftsbeläggs. Debudgetmässiga effekterna hårav torde vara begränsade - syftet är ju inte att fåin avgifter utan att bromsa konsumtionsökningen. Ett alternativ utgör ävenhärvidlag en "frysning" av vissa kommunala medel. Motionärerna förordar vidare ettkommunalt skattestopp fr. o. m.l983. I samband med beslut om ett sådant börockså en utredning tillsättas för att utarbeta förslag om införandet avkommunalt skattetak. Det är i sammanhanget av intresse att notera attkonstitutionsutskottet i sitt yttrande 1980/81:22 fastslog attgrundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen inte hindrar lagstiftningom skattetak. I motion 1567 av m. (vpk) anförs att regeringens förslag att begränsa kommunernas ochlandstingskommunernas resurser måste tillbakavisas. Regeringens skäl för deföreslagna åtgärderna är att kommunerna förväntas få ett stort finansielltöverskott . Detta kan dock ses som tillfälligt och motiverarenligt motionärerna inte de föreslagna åtgärderna. Avsikten med regeringsförslagenär att begränsa den kommunala konsumtionsökningen till . Men en sådan lågökning räcker inte ens till att täcka nuvarande behov och ännu mindre tilluppfyllande av angelägna behov. Indragningen av de specialdestineradestatsbidragen drabbar speciellt skolsektorn särskilt hårt. De nedskärningarregeringen föreslår kommer att öka arbetslösheten. De kommer att förvärrakrisen. Dessa regeringsförslag måste av alla dessa skäl tillbakavisas.Motionärerna föreslår i stället en högre utbyggnadstakt och förbättringar viddag- och fritidshemmen samt ökade satsningar på kollektivtrafik. FiU1981/82:20 97 Rikthnjer för den kommunala konsumtionsutvecklingen Utskottet delar den positivagrundsyn på den offentliga sektorn som kommer till uttryck i motion 2016.Enligt vad som anförs i motionen måste emellertid utbyggnaden av den offentligakonsumtionen och av transfereringarna från den offentliga sektorn begränsasmed hänsyn till nödvändigheten att skapa erforderligt samhällsekonomomisktutrymme för att öka investeringarna och ta ned underskottet i bytesbalansen. Inom ramen för denna återhållsamma utveckling av deoffentliga utgifterna bör likväl två verksamheter, båda inom den kommunalasektorn, tillåtas expandera i viss utsträckning. Det gäller äldreomsorgen ochbarnomsorgen. För att en fortsatt utbyggnad skall kunna ske på dessa bådaområden och med hänsyn till att kommunerna erfarenhetsmässigt drabbas av vissaautomatiska kostnadsökningar till följd av förändringar i befolkningssammansättningenm. m., bör den kommunala konsumtionen totalt sett få öka . Utskottet avvisar därmed regeringens riktlinjer förkommunernas ekonomi, som innebär att den kommunala konsumtionen skall få ökamed . Självfallet avvisar utskottet också de riktlinjer förkommunernas ekonomi som anges i den moderata parfimofionen 2018 och sominnebär att den kommunala konsumfionen fr. o. m. över huvud taget inteskall få öka. Åtgärder för att begränsa kommunernas finansiellaöverskott 1983 Kommunernas finansiella situafionberäknas bli gynnsammare . Detta beror pä en kombination av att denkommunala utgiftsökningen bromsas upp, en god inkomstutveckling som följd avbl. a. uppbördssystemets konstruktion och de kraftigt förhöjdataxeringsvärdena på fastigheter samt en avtagande inflationstakt. Omovanstående förutsättningar uppfylls blir följden att kommun- ochlandsfingssektorn totalt sett kommer att få ett betydande finansiellt överskott1983. Detta överskott kommer, såvitt nu kan bedömas, att vara övergående ochdessutom att vara ojämnt fördelat mellan olika kommuner och landsting.Parallellt med denna utveckling pekar tillgängliga uppgifter på att detstatliga upplåningsbehovet fortsätter att öka. Sparandet kommer således attvara mycket ojämnt fördelat inom den offenfliga sektorn. Mot den här redovisade bakgrunden är det enligt utskottetnödvändigt att vidta åtgärder som kan utjämna de finansiella över- ochunderskotten inom den offentliga sektorn. Detta bör ske på ett sådant sätt attsträvandena att bekämpa inflationen underlättas, att den volymmässigaexpansionen inom kommun- och landstingssektorn ligger inom ensamhällsekonomiskt godtagbar ram och att den skattereform som överenskommitsmellan socialdemo- 7 1981/82. FiU1981/82:20 98 kraterna, och inte äventyras genomfortsatta höjningar av den kommunala utdebiteringen. Förslag till generella åtgärder inom kommunsektorn Regeringens förslag till generellaåtgärder inom kommunsektorn består av tre komponenter. Det egnaskatteunderlaget maximeras till av medelskattekraften. Det innebär att dekommuner som har en egen skattekraft över den högsta grundgaranfin iskatteutjämningssystemet får skatteunderlaget reducerat till denna nivå.Statens utbetalningar till kommuner minskar därmed med 217 milj. kr. Den andra komponenten i regeringens förslag är attkommunernas skatteunderlag från juridiska personer begränsas med 20procentenheter till av skatteunderlaget. Detta beräknas reduceralandstingskommunernas skatteinkomster med 438 milj. kr. och kommunernas med 637milj. räknat på skatteunderlaget och preliminär utdebiteringför . Den tredje komponenten innebär att det därefter erhållnaskatteunderlaget skall reduceras för landsting och förkommuner. Detta minskar landstingens inkomster med 1 436 milj. kr. ochkommunernas med 515 milj. kr. Totalt sett begränsas kommunernas inkomster med 1873 för landstingskommuner och med 1 369 milj. kr. De kommuner som drabbas hårt av åtgärderna ochsom bedöms ha en särskilt svag ekonomisk situation bör erhålla kompensationinom en total ram om 200 milj. kr. enligt regeringens förslag. Totalaindragningen netto i kommunala sektorn blir därmed enligt regeringsförslaget 3043 milj. kr. Åtgärderna innebär en varaktig indragning av medel fillkommunerna och lagförslag läggs fram som innebär att åtgärderna påverkarutbetalningarna av förskott . I den moderata partimotionen 2018 föreslås en längregående, också permanent indragning av skatter från juridiska personer. Förprimärkommunerna begränsas skatteunderlaget till och förlandstingskommuner undandras hela skatteunderlaget från juridiska personer.Enligt utskottets kalkyler förlorar därmed landstingen 1 750 milj. kr. ochkommunerna 1 265 milj. kr. Moderata samlingspartiet föreslår vidare attskatteutjämningsbidra-gen till kommunerna begränsas genom attskattekraftsgarantin sänks för landstingskommuner och 2procentenheter för kommuner. Därigenom minskar bidragen till landstingen med243 milj. kr. och till kommunerna med 617 milj. kr. Sammantaget dras enligt förslaget in medel motsvarande 1993 milj. kr. för landsting och 1 882 milj. kr. Med hänsyn tillatt denna indragning är kraftigare än den regeringen föreslår avser moderaternaatt sätta av 300 milj. kr. i extra skatteutjämningsbidrag. dragningen enligt förslaget 3 575 milj. kr. Effekterna förde kommuner och landsting som har en skattekraft vilken överstiger den iskatteutjämningssystemet garanterade framgår av tabell 16. För övriga kommuner och landsting gäller att de i kronorper skattekrona angivna effekterna varierar obetydligt kring det genomsnitt somredovisas i tabellen. Effekter för kommuner och landstingskommuner avregeringens, och socialdemokraternas förslag till generellaåtgärder (allt räknat förhållanden, dvs. taxering ochskattesatser for ) kr./skr. kr./skr. kr./skr. I mofion 1661 (s) föreslås entillfällig indragning av det likviditetsöverskott i den kommunala sektorn somförutses för . Av detta överskott avses 3,5 miljarder frysas på räntebärandekonton i . FiU1981/82:20 100 efter beslut av regeringen. Avsättningen skall beräknasutifrån varje kommuns finansiella ställning . Beräknatpå det sätt som anges i motionen men på uppgifter års taxering blirindragningen i några olika kommuner som framgår av tabell 16. Sammanfattande bedömning och förslag Utskottet avvisar regeringensförslag till generella begränsningar av kommunernas finansiella utrymme. Regeringens förslag inskränker kommunernas och landsfingensbeskattningsrätt. Det är ett principiellt mycket allvarligt steg, som öppnarslussarna för längre gående ingrepp . Regeringens förslag är vidare dåligt avpassat till att denfinansiella ställningen varierar kraftigt mellan olika kommuner och landsting.Regeringens förslag slår blint utan hänsyn till enskilda kommuners ochlandstings situation. Följden blir i vissa fall att kommuner och landsting meden stark finansiell ställning klarar sig relativt lindrigt, medan i gengäldandra kommuner och landsting med en redan i utgångsläget ansträngd likviditetdrabbas hårt. För de sistnämnda kommunerna och landstingen återstår i så fallsom enda utväg att höja utdebiteringen. Detta skulle i sin tur urholkareformeringen av inkomstskatten, försvåra kommande avtalsrörelser och därmedmotverka strävandena att bekämpa inflationen och stärka det svenskanäringslivets internationella konkurrenskraft. Utskottet yrkar därför avslag på regeringens förslagrörande begränsning av kommunernas beskattningsunderlag. De invändningar som utskottet har mot regeringens förslaggäller i än högre grad de förslag som förs fram i partimotion2018. De där förordade nedskärningarna uppgår fill ett större belopp än vadregeringen föreslagit, bl. a. föreslås en direkt försämring avskattekraftsgarantin för primärkommunerna och förlandstingskommunerna. Utskottet motsätter sig bestämt sådana ingrepp i detkommunala skatteutjämningssystemet. Med det anförda avstyrker utskottet de i motion 2018framförda förslagen rörande indragning av skattekraft och bidrag frånkommunerna. Åtgärderna för att begränsa kommunernas finansiellaöverskott bör enligt utskottets mening utformas så att inga ingrepp sker i denkommunala beskattningsrätten. Hänsyn bör tas till att de ekonomiskaförutsättningarna varierar kraftigt mellan olika kommuner och landsting.Reglerna bör vidare konstrueras så att de skapar goda förutsättningar för attundvika kommunala skattehöjningar, dock utan att dessa förbjuds eller heltförhindras. Utgångspunkten för utskottets överväganden är, i enlighetmed vad som anförs i motion 2016, att de överskott av skatteintäkter som kanuppkomma i kommunsektorn 1983 inte bör användas till att bygga ut den kommunalaverksamheten utöver det samhällsekonomiska utrymmet. FIU1981/82:20 101 kommunala konsumtionsökningen börsom nämnts vara . Utifrån dessa utgångspunkter föreslås följandemodell: En del av varje kommuns resp. landsfings ökning avskatteintäkterna 1983 skall avsättas till en spärrad skattereserveringsfond, varifrån medel får lyftas endast efter beslut av regeringen. En eventuell höjning av skatten 1983 innebär att avsättningen till skattereserveringsfonden blir desto större. Vid bestämmandeav hur stor del av skatteintäktsökningen som skall frysas tas hänsyn fillkommunens resp. finansiella ställning. Beloppen skallför varje kommun och landsfing placeras på särskilt räntebärande konto iriksbanken. Härigenom kan motsvarande del av statens upplåningsbehov täckas vidsidan av banksystemet. Räntan bör sättas lika med diskonto 4- . Hur och när deavsatta medlen skall disponeras får tas upp i de återkommande överläggningarnamellan regeringen och kommunförbunden. Om pris- ochlöneutvecklingen markant avviker från vad som kan förutses, skallsärskilda överläggningar tas upp mellan regeringen och kommunförbunden. Det föreslagna systemet innebär en effektiv spärr mothöjda kommunalskatter 1983. Det förbättrar möjligheterna att undvikaskattehöjningar även då skattereformen skall fullföljas. Den totala avsättningen till skattereserveringsfonden börvara ca . Vid den närmare utformningen av modellen bör förvarje kommun och landsting fastställas en viss andel av skatteinkomstökningen1983 som skall avsättas till skattereserveringsfonden i . Denna andelbör framräknas på följande sätt. Först framräknas, som ett mått pä den finansiellaställningen, relationen mellan finansieringskapitalet vid utgången av 1981 ochsumman av de externa utgifterna . För varje kommun och landsting erhållsdärvid ett relationstal som utgör ett mått på den finansiella ställningen.Detta relationstal multipliceras i sin tur med en uppräkningsfaktor, varsstorlek bestäms så att den totala avsättningen till kommer upp tillönskad storlek, dvs. Det procenttal som därvid erhållits för varje kommun ochlandsting uttrycker alltså den andel - insättningsandelen - avskatteinkomstökningen 1983 som skall avsättas fill skattereserveringsfonden iriksbanken. Den ovan nämnda modellen bör kompletteras med tvåspärregler. Kommuner och landsfing, för vilka finansieringskapitalet iförhållande till de externa utgifterna undersfiger , skall inte behöva göranågon avsättning till skattereserveringsfonden. Den övre spärregeln mofiveras med att ingen kommun ochinget landsting bör riskera att behöva avsätta hela skatteinkomstökningen tillskattereserveringsfonden. Den högsta insättningsandelen bör sättas till 70 %.Detta FiU1981/82:20 102 innebär att en kommun resp. ett landsting som höjerutdebiteringen under alla omständigheter får behålla någon del (lägst ) avden intäktsökning som följer av utdebiteringshöjningen. Vissa delar av regeringens förslag rörande kommunernasekonomi innebär en lagteknisk reglering av tidigare av fattadeprincipbeslut. Det gäller dels reducering av förskotten till kommunerna för år1983 som beräknas som om grundavdraget vid den kommunala beskattningen höjdesfrån 6 000 till , dels nedsättning av förskotten till kommunerna fr.o. m. samt vid slutavräkningen fr. o. m. som följd av att detskatteunderlag från juridiska personer som kommunerna får tillgodoräkna sigsattes ned från . Utskottet ser ingen anledning att nu gå emot attden lagtekniska regleringen av tidigare fattade riksdagsbeslut fullföljs. Inom utskottet har utarbetats förslag till lag ominsättning på skattereserveringskonto. Förslaget återfinns som bilaga 1 tilldetta betänkande. Utskottet avstyrker de riktlinjerför den kommunala ekonomin som föreslås i vänsterparfiet kommunisternas motion1567, eftersom de innebär att inte några åtgärder vidtas för att begränsa detfinansiella överskottet 1983. I mofion 2018 begärs skattestopp för samtutredning om kommunalt skattetak. Utskottet vill i dessa frågor anföra. gjorde i betänkande KU 1980/81:22en redovisning som enligt utskottet är klarläggande. Grundlagsregleringen avden kommunala självbeskattningsrätten innebär att kommunerna ges en reellfrihet att bestämma beskattningens storlek. Eventuella begränsningar ibeskattningen måste göras med försiktighet. drogslutsatsen att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas. Med hänvisning till vad anfört ifrågan avstyrker utskottet förslaget i motion 2018 till lag om begränsning ikommuns och landstingskommuns rätt att ta ut skatt för (yrkande 6). Vad gäller utredning om kommunalt skattetak konstaterarutskottet att ett skattetak på intet sätt påverkar de bakomliggande faktorernatill den kommunala expansionen. Ett skattetak skulle snabbt kunna leda fill attden kommunala ekonomin raserades. Utgiftsprövningen skulle begränsas till,förutom prioritering mellan existerande verksamheter, frågan om utgifterna kanlånefinansieras eller statsbidragsfinansieras. I det ansträngda statsfinansiellaläge vi nu befinner oss står sannolikt endast lånevägen öppen. Därmed är riskenpå stor att delar av ansvaret för den kommunala verksamhetenöverflyttades på staten. Det är en utveckling som enligt utskottet inte ärönskvärd. Begränsningen av den kommunala expansionen bör i stället ske på detsätt utskottet förordat. Med detanförda avstyrker utskottet yrkande 7 i motion 2018. FiU1981/82:20 103 I motion 1174 av (c)och () hemställs (yrkande 1) att kommunernas skatteinkomsterfrån juridiska personer skall omdisponeras och användas för reformer inom denstatliga skattekraftsutjämningen. Förslag om förändringar i denna riktning börframläggas redan i statsbudgeten för /84. De åtgärder som kan bli aktuella rörande kommunernasfinansiella situation för och åren därefter får närmare prövas närderas situation kan bedömas närmare. En preliminär bedömning för1984 kommer att kunna göras i samband med arbetet med 1983/84 årsbudget. Utskottet ställer sig tveksamt till att binda regeringenvid att det kommunala skatteunderlaget från juridiska personer skall disponerasför reformer inom ramen för det kommunala skatteutjämningssystemet. Utskottetfinner det i och för sig inte orimligt att det vid en framtida reformering avskatteutjämningssysfemet - en fråga som utskottet tar ställning till längrefram i detta betänkande - övervägs om den då aktuella kommunala skatten frånjuridiska personer i viss utsträckning kan tas i anspråk för finansiering avdet kommunala skatteutjämningssystemet. Med det anförda avstyrks mofion 1174yrkande 1. I motion 894 av ()och Berfil () begärs att frågan om införande av en statskommimalenhetsskatt utreds. I motionen anförs att samhällsarbetet måste utgå från entotalsyn på statens, landstingens och kommunernas samlade ekonomi och skatter.Detta talar för en samordning av den statliga och kommunala beskattningen iform av en statskommunal enhetsskatt. En helhetssyn på skattepolifiken ärviktigare för samhällsekonomin än vad den formella beskattningsrätten är förden kommunala självstyrelsen, menar motionärerna. Om borttagandet av denkommunala beskattningsrätten och införandet av en statskommunal enhetsskattkombineras med en generell ramfördelning av skattemedlen enligtskatteutjämningens principer och en kraftig minskning av den statligastyrningen av den kommunala verksamheten kommer den kommunala självstyrelsensprinciper till sin rätt, hävdar motionärerna. Utskottet har starkt understrukitvikten av att kommunerna håller tillbaka sina skattehöjningar. Så har ocksåskett 1982 då höjningen av medelutdebiteringen stannade vid . Det ärnaturligtvis angeläget att reformeringen av inkomstskattesystemet intemotverkas av höjningar i den kommunala beskattningen. Att lagstifta om enenhetlig statskommunal skatt anser utskottet emellertid inte vara möjligt.Innebörden i motionsyrkandet är att den kommunala beskattningsrätten upphävs.Utskottet får därför hänvisa till vad konstitufionsutskottet anfört i dennafråga (KU 1980/81:22); FiU1981/82:20 104 "Den kommunalasjälvbeskattningsrätten är fastlagd i RF. Den är ett grundläggande inslag i denkommunala självstyrelsen i vårt land. Ett ingrepp i kommunernas hittillsvaranderätt att fritt bestämma utdebiteringens storlek innebär uppenbarligen att denkommunala friheten beskärs hårt i förhållande till nuläget. En lagreglering av den kommunala beskattningsrätten fårgivetvis aldrig innebära att denna helt upphävs. Dess existens är ovillkorligtskyddad av grundlagsstadgandet i 1 kap. 7 § RF att kommunerna får ta ut skattför skötseln av sina uppgifter. Stadgandet innebär vidare attbeskattningsrätten aldrig fär göras enbart formell. Skyddet enligt RF måste gesden innebörden att beskattningsrätten allfid skall ha ett reelltinnehåll." Som framgår av yttrande striderinförande av en statskommunal enhetsskatt emot grundlagens stadganden ochaktualiserar sålunda hela frågan om den kommunala självstyrelsen. Med detanförda avstyrker utskottet motion 894. I motionerna 1172 och 2130 tas uppkonsekvenserna för kommun av regeringens förslag att reduceraskatteunderlaget för juridiska personer. Eftersom inemot hälften av detkommunala skatteunderlaget i kommun härrör från juridiska personeroch från drabbas kommunen exceptionellt hårt av regeringens förslag.I motion 1172 av Per () hemställs att såväl kommun somNorrbottens läns landsting skall undantas från inskränkningar i den kommunalabeskattningen. I motion 2130 av () hemställs att regeringen vidfördelning av extra skatteutjämningsbidrag beaktar situationen i . Utskottet vill beträffande skatteunderlaget i Jokkmokkskommun framhålla att kommunens intäkter t. o. m. 1981 har bestämts av dessskattekraftsgaranti som är av medelskattekraften. Omregeringens förslag om maximering av den egna skattekraften till avmedelskattekraften genomförs kommer kommunen att få skatteintäkter sommotsvarar av medelskattekraften. kommun får således i detfallet inte någon försämring jämfört med tidigare. Inte heller drabbas kommunenhårdare än andra kommuner inom skatteutjämningssystemet. Kommunen kommerdäremot, om regeringsförslaget genomförs, att gå miste om de förutseddakraftigt ökande skatteinkomsterna från , som annars skulle ha gettJokkmokks kommun den högsta skattekraften i landet. Beträffande förhållandet att kommunen kommer att fåminskade inkomster till följd av avfolkningen vill utskottet nämna attbefolkningsminskning beaktas i skatteutjämningssystemet om den överstiger 5 %på 10 år. Ett sådant tillägg till skatteutjämningsbidrag kan kommunen få ävenvid en maximering av den egna skattekraften till . Utskottet motsätter sig att sårskild skattelagstiftningtillämpas och att undantag görs för enskilda kommuner. Kommuner som drabbassärskilt hårt FiU1981/82:20 105 av förslag om indragning av kommunalskattemedel och somhar en svår ekonomisk situation kan erhålla medel av de extraskatteutjämningsbidrag som föreslås för /83. Det får ankomma påregeringen att göra den nödvändiga prövningen. Genomförs det socialdemokratiska förslaget drabbas inteJokkmokks kommun på det sätt motionärerna anger.