bet · G501KU35 · 1981-12-31 00:00:00 — Det bör ankomma på SID A att översiktligtgöra en sådan bedömning. Om den utfaller positivt ser jag inget skäl tillvarför SIDA, om inte mottagaren så begär, skall kräva ytterligare beredning avprojektet. SlDAs engagemang kan i sådana fall begränsas till att i efterhandkontrollera att medlen använts för avsett ändamål.I de fall tveksamhet kvarstårvad gäller mottagarens kapacitet att genomföra det tänkta projektet bör SIDA iförsta hand diskutera med motparten vilka ytterligare åtgärder, som kan behövavidtas av SIDA respektive mottagarlandet. Ofta kan det t. ex. vara fråga om attföre upphandlingen göra konsultstudier eller att komplettera utrustningsleveransermed konsultinsatser. Om styrelsen bedömer att verket bör medverka i planeringoch genomförande av ett projekt bör det beredas inom ramen för detändamålsbestämda biståndet. Utgångspunkten bör vara givarens och mottagarensgemensamma intresse, nämligen att importstödet används på ett effekfivt sätt.Detta gäller såväl när importstödet används för inköp av en enstaka störrekomplicerad KU 1981/82:35 262 maskin,då krav bör ställas på tillräcklig teknisk kompetens samt rimligaservicemöjligheter hos mottagaren, som då importstödet utnyttjas för mindre ellerstörre projekt, då krav bl. a. bör ställas på effektiv projektadministration. Jagutgår från att styrelsen går vidare i utvecklingen av beredningsformer, somlämpar sig för de olika fall som jag diskuterat. Jagförutsätter att importstödet även fortsättningsvis i betydande omfattningskall användas i utvecklingssamarbetet med de svenska programländerna. Det geren nödvändig grad av flexibilitet i samarbetet och är lätt att anpassa tillmottagarländernas behov. Dessutom innebär importstöd att man så långt möjligtutnyttjar mottagarländernas egen administrativa kapacitet och undviker enonödig belastning på den svenska biståndsförvaltningen. KU1981/82:35 263 UU 1980/81:20 I sitt betänkande 1980/81:20behandlade utrikesutskottet inte särskilt Sri Länkas landram. Med anledning avvad som i budgetpropositionen anförts i fråga om importstöd och motionsyrkandenhärom uttalade utrikesutskottet följande: I yrkande 21 i motion 1206hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad som anförsi motionen om importstöd. Motionä-erna anser proposifionens avsnitt omimportstöd vara synnerligen oklart och vill därför slå fast vissa principer.Importstöd bör kunna vara en viktig del av det svenska biståndet till ländervilkas utvecklingsansträngningar är konsekvent inriktade på ekonomiskaförbättringar och social rättvisa för folkflertalet. SIDA:s roll bör intebegränsas till att ange att importstödet skall utnyttjas för utvecklingsändamålutan verket bör vid behov kunna pröva användningen av stödet. Motionärernaanser att importstödet skall kunna användas för bestämda projekt men att dettainte under några omständigheter får leda till åtaganden som i realitetensträcker sig längre än det av givna bemyndigandet omtreårsutfästelser. Även motion 1211 berör importstödet. Det måste ligga isvenskt intresse att även detta stöd främjar vår biståndspolitik - att utjämnaekonomiska och sociala klyftor. Att här avhända sig insyn och samråd riskerarden nämnda principen, heter det i motionen. Utskottet gjorde i förra årets biståndsbetänkande (UU1979/80:20) vissa överväganden om importstödet som biståndsform i anledning avutvecklingssamarbetet med Sri Länka. Det anförde därvid att ett importstöd somkunde medföra långsiktiga och stora finansiella bindningar för svensk delskulle redovisas för i syfte att möjliggöra den prövning avlångvariga och omfattande svenska biståndsengagemang som förutsatts i deprinciper som uttalats bl. a. i proposition 1977/78:135 och i utskottetsbetänkande UU 1979/80:1. I föreliggande budgetproposition (s. 65-66) har regeringengjort fortsatta överväganden om principerna för importstödet. Dessa haråtergivits i det föregående. Vad regeringen uttalar i budgetpropositionen innebär vissamodifieringar i importstödets användning. Innebörden av dessa förändringar ärinte helt klara och behöver, som regeringen också förutskickar, preciserasytterligare. Utskottet, vars uppfattning är att allmänt importstöd bör användasmed viss återhållsamhet, har inget att invända mot att importstöd i vissa fallanvänds även för finansiering av bestämda projekt men utgår från att de nyaregler regeringen föreslår och vilka SIDA anmodas finna beredningsformer förger KU 1981/82:35 264 utrymmeför en sedvanlig förhandsprövning av projektens förenlighet bl. a. med desvenska biståndspolitiska målen. fall importstöd i praktiken används på samma sätt som annat ändamålsbestämtbistånd bör självfallet likvärdiga regler användas för de bådabiståndsformerna, vilket bl. a. innebär att av fastställdabestämmelser för långsiktiga åtaganden måste iakttas, i enlighet med vadutskottet anförde i förra årets betänkande (UU 1979/80:20). Meddet här anförda får utskottet föreslå att yrkande 21 i motion 1206 ansesbesvarat. KU1981/82:35 265 Möte rörai7de Mahaweli i Sri Länka Vid mötet deltog ,. , , , Bo Elfwendahl, Kari-ErikNorrman samt . meddelade att SIDAs direktionsmöte samrha dag*gjort definitionen att även entreprenadkontrakt skall kunna inrymmas inomimportstöd om mottagarlandet önskar använda resurserna för detta ändamål. förklarade att huvudproblemet för Sri Länkasregering nu syntes vara att man inte kunde acceptera något klart identifierbartkommersiellt inslag i en totallösning av Kotmale-finansieringen. Palmlund skissade fem olika alternativa ställningstagandenrörande finansiering. 1 Sri Länkas ochSveriges positioner är oförenliga. Sådana principer gäller för biståndet attdet ej kan användas för det aktuella projektet. 2 Projektet kanbetraktas som biståndsprojekt och finansieras inom det reguljära biståndet. 3 Projektet kanfinansieras med hjälp av statskredit. Vi saknar institutioner för en sådanlösning. 4 Projektet kanfinansieras inom en "officiell" ram, där t. ex. NordiskaInvesteringsbanken står för den kommersiella delen som "göms" ipaketet. Kan banken användas för dylika ändamål? 5 Projektet kanhelt finansieras via importstödet som /79 uppgår till 60 milj. kr. Dåblir det svenska stödet inte alls "additionellt". Det beslutades att bevattningsministerns brev till OlaUllsten skall besvaras med upprepande av ståndpunkten att importstödet stårtill förfogande och angivelse av SIDA-direktionens nya principiella ställningstaganderörande importstöd. Till brevet skall biläggas ett memorandum från / , där Kraftverksgruppens intresse bekräftas och dekommersiella kreditlösningarna presenteras. KU1981/82:35 266 KOTMALE - SRI LÄNKA undertecknade Sri Länkas regering ettramavtal med Skånska Cementgjuteriet om uppförandet av ett kraftverk i Kotmaleinom ramen för det stora kraftverks- och irrigationsprogrammet Mahaweli Gänga.Avtalet förutsätter finansiering av utländska kostnader via det svenskaimportstödet under . Nedan lämnas en kort redogörelse förde ställningstaganden, kontakter och överläggningar som ägt rum i detta ärendeinom biståndsförvaltningen. sänder UDs u-avd ett telex till bk-Colombomed information om att två personer från Skånska Cementgjuteriet anländer tillColombo för att diskutera leverans av kraftverksutrustning.Skånska Cementgjuteriet har tillsammans med informerat SIDA och H.Blix om sina kontakter med lankesiska myndigheter. UD redovisar en positivinställning till Skånskas ansträngningar och förklarar att det från svensk sidainte bör möta några hinder att importstödet används för kraftverksprojektet. pågår täta kontakter och överläggningarmellan representanter för Skånska, och lankesiska myndigheter.Skånskas förslag är att två separata avtal ska ingås: ett för användningen avbiståndets importstödsdel och ett för en kommersiell kredit. Sri Länkas planer på ett svenskt engagemang presenterasför SIDA under den fördjupade kvartalsgenomgången som äger rum i början avmars. informeras om dessa överläggningar i dokumentet(S 1978/6/5/b). a.: "Den lankesiska regeringen har utbett sig ett besked ommöjligheten att använda det svenska importstödet under en följd av år för ettav delprojekten i Programmet (Mahaweli Gänga). SIDA har besvarat den lankesiskaförfrågan med en hänvisning till gällande regler för utnyttjande av detsvenska importstödet. De tillåter den lankesiska regeringen att dra medel påimportstödet under samarbetsavtalet allteftersom utgifter blir aktuella iprogrammets genomförande. Dock framförde SIDA betänkligheter avseendeförslaget att använda importstödsmedel till det planerade entreprenadkontraktetom anläggningsarbetena." Betänkligheterna uppstod eftersom importstöd somregel används för löpande import av varor och tjänster. a. med hänvisning härtill anför biståndskontoret i i sin KU1981/82:35 267 kvartalsrapport nr 3 1977/78 () följande:"Bk finner det icke försvarligt att definitivt beslut om en svenskbiståndsfinansiering - även om denna skulle ske inom importstödets ram - avförevarande omfattning och av ett komplicerat projekt fattas innan enexpertgrupp fått tillfälle att studera och besvara ovan angivna grundläggandefrågor." besöker den lankesiskabevattningsministern ett antal europeiska länder, däribland , för attdiskutera finansiering av projekt inom Mahaweli Ganga-programmet. Då nämns förförsta gången som lämpligt för svensk finansiering. SIDAredovisar återigen de regler som gäller för utnyttjandet av importstödet dvs.att mottagarlandet har att bestämma över användandet av importstödsmedel,varvid SIDA ej deltar i beslutet. SIDA framhöll åter att man inte var villigatt låta importstödsmedel finansiera en entreprenad. SIDA kan inte heller ingåavtal där bistånd blandas med en kommersiell kredit vilket Sri Länka begär viddenna tidpunkt. Det står dock Sri Länka fritt att importera varor och tjänsterför på sedvanligt sätt under importstödet. SIDA förklarar sigberett att bistå Sri Länka rned eventuell konsultupphandling för projektet ochlämnar förslag på tänkbara konsulter. äger Aid Group-möte rum i . Tvåprinciper angående biståndet till Mahaweli Gänga lägges fast. Allt biståndskall vara additionellt till det reguljära biståndet och eventuella krediterskall vara på mjuka villkor. Direkt efter mötet i kommer Sri Länkasfinansminister till med en delegation bl. a. för att undertecknaavtal om ramhöjningen /79 på . Diskussioner om Kotmale äger rumbåde på UD och SIDA. SIDA upprepar vad som sagts tidigare om importstödetsanvändning. diskuterades inom SIDA former ochriktlinjer för hantering av importstöd. På förfrågan av UD framfördes av SIDAunder hand att mottagarländer bör kunna finansiera leveranser av utländskavaror och tjänster med importstöd även i de fall leveranserna sker inom ramenför ett entreprenadkontrakt. Som svar på ett brev från de lankesiska myndigheternatill den om finansieringen av meddelar densvenska regeringen sitt ställningstagande till den lankesiskaregeringen, vari bl. a. framförs att den accepterar attimportstödsmedel används för att finansiera entreprenadkostnader för projekt. (Till Sri Länkas minister för Irrigation från biståndsministerUllsten). Detta brev blir inledningen till en omfattande skriftväxling mellande båda regeringarna (fram går 16 skrivelser dememellan). I denna korrespondens bekräftar den att helaimportstödet för en treårsperiod får intecknas för Kotmale och att eventuellaramhöjningar får tillföras importstödet. KU1981/82:35 268 Under programdiskussionerna islutet november/början december framkom att den lankesiska regeringen villeatt genom SIDA skulle direkt engageras i projektet,"någonting mitt emellan projekt- och importstöd". (Uttalande avlankesisk tjänsteman, återgivet i reserapport från programdiskussionerna.) SIDAhävdade att en sådan blandning inte är möjlig med mindre regeringen fattadesärskilt beslut därom. SIDA erbjöd sig återigen att bistå vid en eventuellkonsultupphandling för granskning av projekt- och kontraktförslag. (Sri Länkahar inte använt sig av detta erbjudande.) undertecknar Sri Länkas regering ettramavtal med Skånska Cementgjuteriet om genomförandet av kraftverket Kotmale. Fambassadören övervarar ceremonin som personlig representant förSveriges statsminister. behandlar samarbetsprogrammetmed Sri Länka /80 och uttalar: "har till SriLänka bekräftat att importstödsdelen av det svenska biståndet kan tas i anspråk för detta vattenkraftsprojekt. Då finansieringenavser importstödsmedel deltar SIDA enligt gällande regler inte i beslutet ochhar inte heller prövat själva projektet. (I avtalen anges regelmässigt attimportstöd skall gå "till utvecklingsändamål".) Detta är enda gångenSIDAs styrelse behandlat frågan om finansiering av . anlitar Sri Länka på egen hand en engelskkonsult för granskning av uppdraget till Skånska Cement. Hela importstödet för1978/79. ., betalas ut för Kotmale. Sri Länka att hela importstödet /80, , ska betalas ut,vilket också sker. I maj 1979ingicks ett treårigt importstödsavtal = 3 x . KU 1981/82:35 269 B.Ljunggren/C. Riktlinjer för handläggningen av importstöd och förmånligakrediter 2.2.3 Beredningen ,' 2.2.4 Varuimport förspecifika projekt 3.3 Förmånligakrediter i programlandssamarbetet I det följande framläggs förslagtill nya riktlinjer för handläggningen av importstödet inom SIDA samt förverkets del av handläggningen av systemet med förmänliga krediter. Riktlinjerna, som återfinns i avsnitt 2.2 respektive 3.4.har getts en något resonerande snarare än en strikt instruktionsmässig form.Detta har bedömts bäst svara mot de högst varierande förhållanden under vilkatillämpningen sker. som målsättningen varit att undvika ett striktregelsystem har dock en bestämd strävan varit att ge beredningsgångenväsentligt ökad stadga. Vad gäller importstödet är syftet med riktlinjerna 1) attge det aktivare svenska engagemanget en fastare form. 2) att förhindra attstörre, långsiktiga och/eller för det enskilda landet komplexa upphandlingar avprojektnatur KU 1981/82:35 270 utan grundlig prövning blir föremål förimportstödsfinansiering, 3) att därvid så långt som möjligt bevarainiportstödets flexibilitet samt 4) att finna former härför som ställeracceptabla krav på verkets kapacitet. De nya riktlinjerna är en vidareutveckling av deriktlinjer som gällt (verkschefsbeslut 432/79). Denna har genomförtsmot bakgrund av statsmakternas uttalanden i prop. 1980/81:100 och UU1980/81:20, samt anslagsframställningen /83. Biståndskontoren föreslås tilldelas ett uttryckligthuvudansvar för handläggningen av importstödet till de enskilda länderna.Dessa föreslås sålunda bl. a. ansvara för utarbetandet av den upphandlingsplansom. enligt förslaget, bör reglera iniportstödet till flertalet programländer.Biståndskontoren skall också bära huvudansvaret för att importstödetsutnyttjande för konkreta projekt (i vid mening) görs restriktiv och baseras påerforderlig förhandsprövning. Också sektor- och inköpsbyråerna ges i de nyariktlinjerna en klarare roll. Länderbyrån skall också fortsättningsvis ha detövergripande ansvaret för importstödet. Det anslagsmässiga ansvaret för förmånliga krediter liggerhos Beredningen för internationellt tekniskt samarbete (BITS). Beslut omutfästelse av kredit fattas av EKN. Förutom att vara representerad istyrelserna för dessa båda myndigheter fungerar SIDA som remissorgan vad gällerutvecklingseffekter för ansökningar som avser programländerna. Därutöver kanlandramsmedel i vissa fall användas för kreditsubventionering. Riktlinjerna för importstödet kan till stor del ocksåtillämpas vid handläggningen av förmånliga krediter. Ett mera direkthandläggningsansvar bör dock. med hänsyn till att SIDA främst kommer attfungera som remissorgan i nära samarbete med BITS och EKN, åvila länderbyrån. Den vedertagna definitionen avimportstöd torde kunna sammanfattas sålunda: Importstöd innebär att utländsk valuta ställs tillmottagarlandets förfogande för import av varor och tjänster avsedda förutvecklingsändamål. Importstödet skiljer sig från annat bistånd genom att detinte av givaren är destinerat till något överenskommet projekt ellermotsvarande utan disponeras relativt fritt av mottagarlandet. I denna form utgör importstödet främst ett budget- ellerbetalningsbalansstöd, i synnerhet som utvecklingsändaniål givits en mycket vidtolkning. Endast importstödet till några få länder, främst , torde liggahelt inom definitionen - bindningen till upphandling i undantagen. Gemensamtför allt det bistånd som utgått under benämningen importstöd torde - KU1981/82:35 271 något tillspetsat uttryckt - endast vara att det ärundantaget den för ändamålsbestämt bistånd utvecklade beredningen ochbeslutsformen. I det följande görs inget försök att införa en ny, meraerfarenhetsbaserad definition. De starkt växlande förutsättningarna gör detsvårt att formulera en användbar sådan. I riktlinjerna nedan ges i stället enram för importstödets beredning och uppföljning. 2.1.2 Importstödet i programlandssamarbetet Importstödet tar i anspråk ca40 % (/81) av det landprogrammerade biståndet, och utgördärmed dess största komponent. Samfliga programländer utom ochEtiopien - samt och - erhåller denna form av bistånd. Förendast var kretsen mindre, men senare hälftgjorde den sitt inträde i även de traditionella projekt- och sektorstödsländerna.sedan dessa hamnat i akuta betalningsbalanskriser. var importstödet - något förenklat uttryckt -inriktat på två typer av länder. Å ena sidan fanns länder som Bangladesh.Indien och Sri Länka, där knappheten på utländsk valuta bedömdes utgöra ettallvarligt utvecklingshinder och där kapaciteten att hantera denna form avbistånd bedömdes åtminstone hjälpligt uppbyggd. Det växande bundna biståndetabsorberades av dessa "importstödsländer". Å andra sidan fanns enväxande grupp nyare programländer, som de forna portugisiska kolonierna, därförsörjningsläget var allmänt akut och samarbetet i ett så tidigt skede att detändamålsbestämda biståndet ännu inte tagit form. För båda dessa grupper utgöridag ett ökat ändamålsbestämt bistånd en målsättning. SIDA eftersträvar att minska importstödets andel avbiståndet till förmån för dels landsbygdsutveckling, dels ändamålsbestämtbistånd till områden där den svenska resursbasen kan engageras. Denna processkommer emellertid att ta tid, och importstödet torde därför för överskådlig tidkomma att ta i anspråk betydande belopp. Därtill torde även framtidaförsörjningssvårigheter i programländerna bidra. Statsmakterna antar också attimportstödet kommer att förbli betydande. Bindningen till svenska varor och tjänsterfår endast avräknas mot detta (samt katastrofbiståndet). 2.1.3 Användningsområde och handläggning Gällande riktlinjer förimportstödet fastställdes . I riktlinjerna markerades biståndsformenssärart, mot bakgrund av riskerna för långtgående engagemang vid finansieringav i synnerhet projektbetonat importstöd. Importstödsfinansiering av projekt och för mottagarlandetmera avancerad utrustning, teknik eller kunskap uteslöts dock inte. denrestriktiva linjen till trots. I sådana fall borde berörd sektorbyrå alltidengageras. KU 1981/82:35 272 introducerades inte några nya berednings- ellerbeslutsformer. I de enskilda samarbetsprogrammen fortsatte såväl konkretaprojekt som omfattande och långsiktiga leveranser av komplicerad utrustning meddithörande reservdelar, introduktionsservice etc. Då så skedde i administrativtsvaga länder utgjorde långsiktiga engagemang en svårundviklig följd.Berednings- och åtagandeformerna växlade starkt. Dagsläget uppvisar en splittrad bild vad gällerimportstödets hantering. 1 samarhetsavtalen sägs vanligtvis ingenting omimportstödets fördelning. anges totalbeloppet på A-listan i annex 1.medan bindningen till anges i avtalstexten. 1 några avtalsannex görsdock en uppdelning på huvudområden, som utrustning för transporter ochkommunikationer, och/eller konkreta leveranser. Särskilda importstödsavtalförekommer undantagsvis (, Sri Länka och ). Biståndet tillNicaragua utgick /80 i sin helhet som importstöd trots att det fanns fleraprojekt där stöd främst avsåg lokala kostnader. Förhandlingsprotokollen innehåller i flertalet fall därimportstöd förekommer mer eller mindre detaljerade uppgifter om stödetsinriktning och/eller formerna för hur innehållet skall fastställas. Vad gällerIndien sägs dock ingenting, förutom att medlen skall användas förutvecklingsändarnål. i vare sig avtal eller förhandlingsprotokoll. I den andraytterligheten - -behandlas varje huvudkomponent av importstödet utförligti protokollen. görs konsultstudie till en förutsättning för upphandling. 1 flera fall förekommer någon form av varuUsta i vilkenimportstödsmedlen fördelas. Så är bl. a. fallet i och . 1ett fall förekommer en särskild gemensamt undertecknad lista avseende hurmedlen skall utnyttjas inom ett delområde. För att interimistiskt - i väntan påinsatsavtal - reglera stödet till en under importstödet byggd reparationsverkstadvalde ett biståndskontor en aide-memoire med tidplan. Biståndskontoren har spelat huvudrollen i dialogen omimportstödets former och innehåll, med länderbyrån som korresponderandedeltagare vid SlDA-S. Inköpsbyrån har främst anlitats för konkretaupphandlingsuppdrag, men har i enstaka fall också engagerats djupt iprojektupphandling samt komplicerad utrustningsupphandling under importstöd.Därtill har inköpsbyrån i växande grad engagerats i utvecklingen avmottagarländernas upphandlingskapacitet. Sektorhyråerna har inte engagerats i den utsträckning som1979 års riktlinjer avsåg. Flera exempel finns dock. sorn reparationsverkstäderi (industribyrån), modernisering av ett pappersbruk i (industribyrån), modernisering och utbyggnad av syr- och acetylentill-verkningeni (industribyrån), upphandling av råvaror ni. m. till en fodermedelsfabriki (lantbruksbyrån) och båtfabrik i (industri-bvrån/lantbruksbvrån). KU1981/82:35 273 Utvecklingen har, trots vad somovan redovisats, klart gått mot ett större SlDA-engagemang i importstödet, iform av grundligare diskussioner av stödets innehåll, utnyttjande av konsulteri beredningen etc. Påtagligt är detta i de nya mottagarländer där importstödetgivits en central och vid roll trots mycket begränsad mottagningskapacitet (imeningen förmåga att väl utnyttja utrustning, anläggningar etc). Endastimportstödet till ett land () har förblivit fritt från varje form avSlDA-engagemang. Ett flertal konkreta projekt har finansierats underimportstödet. Antalet projekt av nämnvärd storlek är dock begränsat. Fordon,tyngre entreprenadutrustning och annan utrustning med hög felanvändningsriskhar förekommit i betydligt flera fall. 1 en del fall skulle projekt- eller sektorstödet säkertvarit en lämpligare biståndsform. har dock såväl beredningen sorngenomförandet varit lika grundlig som i projektstödssammanhang.importstödsformen till trots. I andra fall där konsultstudier föregåttupphandlingen har senare framgått att studien varit för begränsad för att kommaåt huvudproblemen. Generellt kan sägas att verket, med biståndskontoren somnormalfallets initiativtagare, vidtagit åtgärder för att minskafelanvändningsrisken. De samlade erfarenheterna erbjuder därför en grund förutformning av klarare såväl avgränsningar som bereds- och beslutsformer. Dessariktlinjer kan dock inte - och bör inte - göras detaljerade eller applicerasgenerellt. Irnportstödets flexibilitet får inte elimineras i processen. Behovetav striktare tolkning och större grundlighet i vissa fall bör inte påverka t.ex. importstödet till , som endast i något hänseende bör beröras avåtgärderna. Projektfinansiering under importstödet bör aldrig förekomma utanförhandsprövning. Importstöd skall till den heltövervägande delen användas för finansiering av import av varor och tjänster.Endast dessa båda former kommer att återfinnas i normalfallet. Principiellt bördock fem komponenter särskiljas redan i samarbetsavtalens annex, nämligen: Finansiering av varuimport (inkl.därtill knutna konsulttjänster), eller importstöd i gängse mening, utgör dendominerande formen av finansiellt bistånd. Den omfattar ett mycket brettspektrum av varor och tjänster, med krav på en väl anpassad beredning somföljd.