bet · G501FiU6 · 1981-12-31 00:00:00 — Genom att vi f. n. har en betydandesvart marknad, undandras staten och kommunerna betydande inkomster, anförs imotion 1980/81:326. Minst lika allvarligt är dock, säger mofionärerna, attseriösa företagare slås ut i konkurrens med olagligt arbetande näringsutövare.Motionärerna påpekar att staten och kommunerna genom entreprenöravtal ger arbeteåt många åkare, byggföretag m. fl. De föreslår att regeringen - eventuelltefter erforderliga ändringar av lagar och förordningar - skall utfärdaanvisningar FiU1981/82:6 22 om att statliga och kommunala organ vid prövning av anbudskall kontrollera att det företag som man avser att teckna avtal med harfullgjort sina skyldigheter mot samhället. Denna kontroll skall exempelviskunna ske genom en skriftlig förfrågan hos aktuella myndigheter. Liknande synpunkter möter i motion 1980/81:783. Man bordei samband med den offentliga upphandlingen systematiskt undersöka attupphandling inte sker från företag som inte är seriösa när det gäller betalningav skatter och sociala avgifter, säger motionärerna. Skälen för detta ärönskemålet att begränsa skattefusket och upprätthålla konkurrens på likavillkor mellan företag i en och samma bransch. Motionärerna framhåller ocksåatt upphandUng från icke seriösa företag kan utsätta den statliga myndighetenför oväntade kostnadsökningar eller störningar i verksamheten, t. ex. om enkonkurs inträffar. De påpekar att i 15 § upphandlingsförordningen stadgas att"det anbud skall antas som rned beaktande av samtliga affärsmässigtbetingade omständigheter är att anse som förmånligast". Enligt motionärernaråder det viss oklarhet om i vilken utsträckning myndigheterna inom ramen föraffärsmässiga handlingar skall beakta de tilltänkta entreprenörernasskötsamhet när det gäller betalning av skatter m. m. Motionärerna anser att anvisningartill 15 § upphandlingsförordningen borde förtydligas i detta hänseende. Denämner att har erinrat om att beslut iupphandlingsärenden inte kan överklagas och anfört att det är betänkligt attbeslut med sådana rättsverkningar som att avstänga någon från entreprenad pågrund av skatteskulder läggs i enskilda inköpares händer. De avriksrevisionsverket framförda invändningarna bör inte förbises, men de bör inteföranleda att myndigheterna avstår från att vid upphandling kontrollera t. ex.inbetalningen av skatter, säger motionärerna. Utgångspunkten för motion 1980/81:802 är likaså att den s.k. svarta arbetsmarknaden har ökat oroväckande enligt bl. a. rapporter frånbrottsförebyggande rådet. Även i denna motion pekas på den illojala konkurrenssom seriösa företag drabbas av från företag som underlåter att betalaarbetsgivaravgifter och källskatter. Det finns tyvärr exempel på att t. o. m.statliga och kommunala myndigheter har anlitat mindre seriösa företag för olikaarbeten, säger motionären. Med hjälp av de restlängder över icke redovisadeavgifter och skatter som finns hos ochkronofogdemyndigheterna skulle det emellertid vara mycket enkelt att utfärdaett "frikort" för de företag som seriöst sköter sina åligganden. "Frikortet" skulle visa att företaget inbetalat arbetsgivaravgifteroch skatter under närmast föregående år. Motionären ser det som självklart attmyndigheter inte skall anta anbud från företag som inte kan uppvisa "frikort". FiU1981/82:6 23 Uppgifter i anslutning till motionerna sker vidupphandling inom kontroll av anbudsgivares förhållanden iskatte- och avgiftshänseende. Detta sker genom att uppgifter om detanbudsgivande företaget inhämtas från lokal skattemyndighet, länsstyrelse ochkronofogdemyndighet. Man kan därigenom kontrollera att entreprenören harfullgjort sina skyldigheter t. ex. när det gäller att göra skatteavdrag för deanställda och att registrera sig för mervärdeskatt. Man kan också klarlägga attentreprenören inte är restförd för skatt eller arbetsgivaravgift. i har i skrivelse tillchefen för budgetdepartementet föreslagit en utredning om huruvidaupphandling enligt den modell som tillämpar kan görasobligatorisk för alla statliga och kommunala organ, åtminstone i fråga ombelopp av betydelse. () har i ett yttrande till chefenför budgetdepartementet över nämnda skrivelse bl. a.framhållit att det enligt upphandlingsförordningens krav på affärsmässighet vidantagande av anbud-i vissa fall kan vara förenligt med affärsmässigheten attinte anta ett anbud från en leverantör som inte betalat skatt och avgifter omsådana uppgifter är tillförlitliga. Den upphandlande myndigheten kan ha skälatt bedöma att leverantören kan råka i svårigheter som gör att han inte kanfullgöra sina åtaganden gentemot myndigheten. En sådan bedömning kan såledesligga inom ramen för de nuvarande anvisningarnas hänvisning till leverantörensvederhäffighet och pålitlighet. Det bör dock understrykas att bedömningenendast kan ske utifrån vad som är affärsmässigt för myndigheten i den aktuellaupphandlingen, säger . En generell kontroll av det slag som kronofogdemyndighetenföreslår kan däremot enligt RRV:s mening inte inrymmas iaffärsmässighetsbegreppet. Något stöd för en sådan tolkning av begreppet finnsinte heller i förarbetena till den nu gällande upphandlingskungörelsen. RRV anför i yttrandet vidare att den föreslagnakontrollen, i den mån den får till följd att leverantörer blir utestängda frånanbudstävlan även när det inte är affärsmässigt motiverat, i praktiken innebåratt ett nytt sanktionssystem införs om vars tillämpning det åligger inköpare imyndigheter och kommuner att besluta. Enligt 24 § upphandlingsförordningen kanbeslut i upphandlingsärende inte överklagas. RRV anser det betänkligt attbeslut med sådana rättsverkningar läggs i enskilda inköpares händer. RRV säger sig inte kunna tillstyrka en utredning somsyftar till att principerna för affärsmässighet ändras så att leverantörensskatte- och avgiftsstatus obligatoriskt vägs in i bedömningen, även när deninte har relevans för affärsmässigheten sådan denna uttrycks. Skiljaktigmening har anförts av en av dem som deltog i RRV:s beslut. Denne uttrycker iett särskilt yttrande som sin mening bl. a. att det pågående arbetet med att FiU1981/82:6 24 bekämpa skatte- och avgiftsundandragandet också bordeomfatta möjligheterna att vid den offentliga upphandlingen beaktaanbudsgivares förhållanden i skatte- och avgiftshänseenden samt att fåunderlag för skattemyndigheternas kontroll. har tillstyrktkronofogdemyndighetens i förslag. I sitt yttrande över detta uttalarverket bl. a. att en föreskrift i upphandlingskungörelsen om skyldighet attundersöka om den tilltänkte entreprenören är restförd hos kronofogdemyndigheteneller har latenta skulder hos , och lokalaskattemyndigheten sannolikt skulle ge ett gott resultat. Som skäl för dettaantagande nämner verket att flera kronofogdemyndigheter har träffat informellauppgörelser med bl. a. kommunförvaltningar om informationsutbyte, vilka visatsig vara mycket värdefulla. () har avregeringen fått i uppdrag att göra en översyn av lagstiftning mot organiseradoch ekonomisk brottslighet. Rådet har i enlighet med uppdraget bildat enstyrgrupp och olika arbetsgrupper för översynsarbetet. Inom ramen för översynsarbetet anordnade BRÅ den 6november 1980 en konferens om upphandling. Ett av syftena med konferensen varatt diskutera den modell för upphandling som sedan en lid tillämpas iStockholms kommun. Med anledning av vad som framkom vid konferensen harstyrgruppen för översynsarbetet i en skrivelse till budgetdepartementet idecember 1980 anfört bl. a. följande. Med hänsyn till de stridigauppfattningar som sålunda kommit till uttryck kan det visa sig nödvändigt atträttsläget klargörs genom en ändring i 3 § [upphandlingsförordningen]. Ianslutning till en författningsändring bör begreppet affärsmässighet utvecklasvidare.- [Upphandlingsförordningen] hindrar således inte en myndigheti det särskilda fallet att t. ex. genom förfrågan hos kronofogdemyndighetenkontrollera huruvida anbudsgivaren är restförd för betydande belopp. Däremotföreligger skilda uppfattningar i vad mån [förordningen] tillåter att sådanaförfrågningar sker rutinmässigt beträffande samtliga anbudsgivare och i vilkenutsträckning anbudsgivare som häftar för inte helt obetydliga skulder medhänsyn härtill kan uteslutas. Enligt styrgruppens mening är det önskvärt attmyndigheterna i samband med upphandling förvissar sig om att anbudsgivaren ärseriös i den meningen att han fullgör sina förpliktelser mot såväl enskilda sommot det allmänna och således exempelvis inte riskerar att försättas i konkurspå grund av obetalda skulder innan entreprenaden fullgjorts. Det är angelägetatt statsmakterna i samband med behandlingen av den föreslagna ändringen slårfast att rutinmässig kontroll av anbudsgivare på det sätt som tillämpasvid upphandling i är väl förenlig med [upphandlingsförordningen]. cLO och TCO har i gemensamskrivelse till regeringen uttalat sitt stöd för BRÅ:s förslag. Den nämndakonferensen har dokumenterats i skriften Upphandling FiU1981/82:6 25 (BRÅ PM 1980:6). Frågan om ändring av gällande upphandhngsbestämmelser fråndessa utgångspunkter övervägs f. n. i . I de tre mofionerna lämnas förslagpå åtgärder mot icke-seriösa företag. Motionerna går ut på att myndigheter inteskall anlita icke-seriösa företag och därigenom försvåra eller omöjliggöraderas verksamhet. Utskottet konstaterar att upphandlingsförordningen ochanvisningarna till denna redan nu ger myndigheterna vissa möjligheter att inomramen för begreppet affärsmässighet beakta en anbudsgivares skötsamhet vadgäller inbetalning av skatt och avgifter. Att såsom sker hosStockholms kommun systematiskt kontrollera anbudsgivares förhållanden i skatte-och avgiftshänseende och beakta detta vid anbudsprövningen kan enligtutskottets mening vara ett effektivt medel mot de icke seriösa företagen. Inteminst betydelsefullt kan vara att de seriöst arbetande företagenskonkurrenssituation förbättras genom att den illojala konkurrensen frånföretag som undandrar sig sina skyldigheter mot samhället begränsas. Debetydande belopp som den offentliga upphandlingen totalt sett representerar göratt en dylik åtgärd torde kunna få en icke ringa effekt om den tillämpas i helalandet. Det har emellertid ifrågasatts om en generell kontroll av anbudsgivaresskatteinbetalning är förenlig med intentionerna med den gällandelagstiftningen. Utskottet ställer sig positivt till att frågan om lämpligaändringar i reglerna för den statliga upphandlingen närmare övervägs avregeringen. De invändningar som, bl. a. av , har framförtsmot ändringar i här angivet syfte bör prövas i sammanhanget. Utskottet ställersig däremot tveksamt till förslaget i motion 1980/81:802 om en ordning med"frikort" för seriöst arbetande företag. Närvarande: (), (), ErikHovhammar (m), (), (), (),(), (), (), TageAdolfsson (m), (), (), (),() och i (fp). FiU1981/82:6 26 Näringsutskottetsyttrande /81:6 y över motion om översyn av upphandlingsförordningen har berettnäringsutskottet tillfälle att avge yttrande över mofion 1980/81:872 av MatsHellström m. fl. (s), vari hemställs att hos regeringen begärändringar av upphandlingsförordningen i syfte att åstadkomma de långsiktiganäringspolitiska överväganden som angivits i motionen. I motionen anförs inledningsvis attden offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna har storbetydelse för näringslivet genom den mycket omfattande efterfrågan på varor ochtjänster från industrin som skapas av samhället. Den offentliga sektornefterfrågar i stor utsträckning produkter som kräver en avancerad tekniskutveckling. De svenska samhällsinvesteringarna tjänar, uttalar motionärerna,som viktiga referensobjekt vilka kan underlätta exporten. Stat, kommun ochlandsting bör i den dagliga kontakten med näringslivet kunna uppträda somkompetenta beställare, bl. a. genom teknikupphandling, så att man systematiskti samhällsverksamheten ställer krav som stimulerar den industriella utvecklingen,säger motionärerna vidare. F. n. sker den samhälleliga upphandlingen alltförsplittrat, hävdar motionärerna. Olika myndigheter gör upphandling oberoende avvarandra och ofta utan särskild tanke på långsiktiga effekter som tekniskförnyelse, utveckling av hela system m. m. Motionärerna menar att kommuner,landsting och staten måste eftersträva en näringspolitisk målsättning i sinupphandlingspolitik. De anser att gällande regler, t. ex. upphandlingsförordningen(1973:60, ändrad och omtryckt 1980:850) för den statliga sektorn, behöverändras för att upphandlingen skall kunna användas sorn ett instrument i denlångsiktiga näringspolitiken. Motionärerna anser också att det iupphandlingsförordningen bör anges att staten inte bör göra affärer med företagsom inte betalar in skatter och arbetsgivaravgifter eller som anlitar grå ellersvart arbetskraft. Enligt näringsutskottets mening ärteknikupphandling ett effektivt instrument för att stimulera den tekniskautvecklingen i företagen. FiU1981/82:6 27 handlingsprojekt kan ge leverantören delstillämpningskunskaper, dels en referensanläggning med åtföljandekonkurrensfördelar vid försäljning av motsvarande system till andra kunder, bl.a. på exportmarknaden. Staten, primärkommunerna och landstingskommunerna görvarje är mycket betydande investeringar och utgör tillsammans en storpotentiell beställare av ny teknik från näringslivet. Utskottet anser att ettökat inslag av näringspolitiska bedömningar i den offentliga upphandlingen kanfå positiva konsekvenser för den tekniska och industriella utvecklingen ilandet. Givetvis måste vid sådana bedömningar också internationellaåtaganden på området liksom kravet på affärsmässighet beaktas. I vad gällerbedömning av affärsmässigheten delar utskottet motionärernas uppfattning attett långsiktigt betraktelsesätt inånga gånger kan vara motiverat. över enlängre period kan sålunda i vissa fall högre anskaffningskostnader vidinvestering i nya tekniska lösningar anpassade till specifika behov mer än välkompenseras av lägre driftkostnader. Ofta framhålls upphandlingsförordningen (1973:60. ändradoch omtryckt 1980:850) och andra instruktioner för offentlig upphandling somett hinder för det livstidskostnadsresonemang som är nödvändigt för attteknikupphandling skall vara ett intressant alternativ till köp av tekniskalösningar som är tillgängliga på marknaden. Detta synsätt kommer till uttryck imotionen. Efter det att den väcktes har emellertid regeringen förklarat - i proposition1980/81:130 om industripolitikens inriktning m.m. (s. 112) - att ingetegentligt hinder föreligger på detta område. Det anförs i detta sammanhang attdet är naturligt att myndigheterna beaktar ett livstidskostnadsresonemang vidsin upphandling. Uppkommer tveksamhet i ett upphandlingsärende om ett sådantbetraktelsesätt är förenligt med upphandlingsförordningen så bör fråganunderställas regeringens prövning, sägs det vidare. Det framgår också avpropositionen att industriministern avser att ta kontakt medLandstingsförbundet och för att få till stånd endiskussion med dem om möjligheterna att på olika sätt verka för att krav påfunktion och driftkostnad i fortsättningen bättre beaktasvid teknikupphandling i landstingens och kommunernas regi. Utskottet har i annat sammanhang (NU 1980/81:64 s. 40)redovisat regeringens återgivna uttalanden, vilka därvid inte harföranlett någon annan kommentar än att utskottet understrukitteknikupphandlingens positiva roll som stimulansfaktor i det industriellautvecklingsarbetet. Av det anförda framgår sammanfattningsvis attnäringsutskottet är positivt inställt till de syften som motionärerna villfrämja. Regeringens återgivna uttalanden i proposition 1980/81:130 geruttryck för samma grundsyn. Det torde emellertid ankomma på finansutskottet attmot här angiven bakgrund bedöma om sådana åtgärder som motionärerna föreslår ärbehövliga. FiU1981/82:6 28 När det gäller motionärernasförslag om ändringar i upphandlingsförordningen som ett led i kampen motekonomisk brottslighet hänvisar utskottet till sitt yttrande NU 1980/81:5 ytill finansutskottet i samma ämne. Närvarande: (), (), ErikHovhammar (m), (), (), (),(), (), (), (). (fp), (), (), BirgittaJohansson (s) och (). FiU 1981/82:6 29 Bilaga 3 (J 981-06-30) Tekniskabyrån Yttrandeöver motion 1980/81:1133 om städverksamheten inom det statliga området Gällande riktlinjer för städverksamheten inom detstatliga området beslutades av 1972. I motionen 1980/81:1133 avJohan A. och föreslås riktlinjerna ändrade så att fråganom städning i egen regi eller genom entreprenör regelmässigt prövas. Beslutetfrån anger städning i egen regi som den normalt förekommande formen. Idetta yttrande redogörs kortfattat för den statliga lokalvårdens organisationoch omfattning. Utifrån erfarenhet som centralt planerings-och ledningsorgan ger verket synpunkter på verksamheten och på frågan omstädning i egen regi eller genom entreprenad. Yttrandet avslutas med konkretakommentarer till de förändringar som motionen föreslår. Denstatliga lokalvårdens organisation och omfattning Maj:t uppdrog , med hänvisningtill beslut i anledning av prop. 1972:1, åt attfrån svara för central planering och utveckling av städverksamheteninom det statliga området. skulle därvid följa den tekniskaoch ekonomiska utvecklingen inom städområdet, verka för att effektivastädmetoder kommer till användning, initiera utbildning, lämna råd om formeroch metoder för städningsarbetet samt vidare där så är lämpligt verka för ökadsamordning av städarbetet mellan statliga myndigheter och mellan statliga ochkommunala organ. Den försöksverksamhet som bedrivits av städningsutredningenskulle fullföljas av . Förutomden centrala funktion som har, utövas en regional funkfion ihuvudsak av länsstyrelserna men på vissa orter med omfattande statligverksamhet även av andra större myndigheter, bl. a. polismyndigheter. Denlokala funktionen utövas av den enskilda statsmyndigheten. Kostnadernaför den statliga lokalvården beräknas f. n. uppgå till ca . Ungefär12000 personer är engagerade i någon form av lokalvårdsarbete inomstatsförvaltningen. Lokalvårdär en personaiintensiv verksamhet med utpräglad låglöneprofil. Löneandelen avden totala lokalvårdskostnaden är . Verksamheten har bl. a. på grund avde senare årens låglönesatsningar undergått en betydande kostnadsökning. FiU 1981/82:6 30 Den viktigaste uppgiften förbyggnadsstyrelsen som centralt planeringsorgan har varit att initiera ochmedverka i övergång från betingsstädning enligt det gamla tillstädning på fast fid under i huvudsak . Detta görs somlokalvården samordnas regionalt. Skillnaderna i uppläggning mellan systemensamt det gamla avtalets ur arbetsgivarsynpunkt ofördelaktiga villkor gör attstädningskostnaderna för de lokaler, där organisationen kan uppskattasvara i genomsnitt . lägre per m' och år. Somjämförelse kan nämnas att lokalvårdskostnaden för förvaltningsbyggnadergenomsnittligt för bå 79/80 var ca /m'. Variationerna är dock stora. Erfarenheterna som gått sedanriksdagsbeslutet och den kraftiga kostnadsutvecklingen har föranlettbyggnadsstyrelsen att starta en översyn av verksamheten. Blandde brister som kan noteras torde de organisatoriska frågorna vara de viktiga. Deregionala och lokala förutsättningarna att tekniskt/ekonomiskt planera, styraoch följa upp verksamheten måste ökas. Ansvaret för budget och ekonomi ärsplittrat. Härtill kommer att lokalvårdskostnaden, liksom lokalkostnaden iövrigt, finansieras med förslagsanslag och därför inte prövas på samma sätt somkostnaderna för myndighetens ordinarie verksamhet. Här finns en direktparallell till det problemområde som tas upp i tillregeringen överlämnade utredning och förslag rörande myndigheternaslokalkostnader. Detverkliga behovet av städning av olika lokaltyper med hänsyn till derasutnyttjandegrad behöver omprövas. Detta kräver i sin tur en omprövning avgrunderna för de lokala avtal som i hög grad reglerar kostnaderna. har ingen samlad genomgång gjorts av de hjälpmedel ochmetoder, framförallt maskinella metoder, som finns. Det är sannolikt riktigtatt öka användningen av maskinella hjälpmedel i syfte att minskapersonalkostnaderna. Vissa frågor i anslutningtill förbrukningen av material behöver ut i första handformerna för inköp och distribution. Måletför projektet är att hitta former och metoder att reducera de statligalokalvårdskostnaderna. Översynen innehåller tre delar: - ändringar i organisation och styrsystem för attförbättra den ekonomis ka planeringen och uppföljningen; som utgångspunkt beskrivs först den stafliga lokalvården som den nu fungerar; beskrivning av hjälpmedel och metoder medinstruktioner för deras riktiga användning inom statsförvaltningen; - anpassning av rutiner för inköp och distributionav städmaterial till vad som är ekonomiskt riktigt för myndigheter av olika storleksklasser och typ; beskrivning av metoder för kontroll och redovisning av materialför brukning. FiU 1981/82:6 31 En första avrapportering i form av en förstudieberäknas ske . Entreprenadstädning städning i egen regi Det har redan sagts att lokalvård är enkostnadskrävande verksamhet. Lokalvården och hur den utövas är också en viktigdel i arbetsmiljön för den enskilde. Synen på vad som är rätt avvägd kvalitetförändras . Lokalvården måste därför regelbundet omprövas. Städningmed entreprenör förekommer i huvudsak för städarbeten med låg frekvens engång eller en gång per halvår - samt för vissa tillfälligtresurskrävande insatser, t. ex. vid flygplatser. I vissa fall saknasförutsättningar för arbete i egen regi även för reguljär städning och entreprenörhar då anlitats. Sammanlagt torde den kostnad som entreprenadstädning svararför uppgå till högst av totala lokalvårdskostnaden inom det statligaområdet. Närentreprenadstädning här jämförs med städning i egen regi avsesentreprenadstädning till fast pris. Entreprenadstädning baserad på löpanderäkning är likartad städning i egen regi och därför inte lika intressant attdiskutera. Lokalvårdar en ur kvalitativ synpunkt svårkontrollerad tjänsteprodukt. Den innehållerarbetsmoment med väsentligt skild frekvens - från en gång per dag till en gångper år. Beroende på lokalernas användning skall olika arbetsmoment ingå. Det ärsvårt att mäta den enskilda arbetsprestationen i den ordinarie regelbundnastädningen men också att bedöma i vilken utsträckning personalresurserna underperioder med låg utnyttjandegrad disponeras för att minska särskilda insatserför t. ex. storrengöringar. Medhänsyn till svårigheten att mäta lokalvårdens effektivitet vid arbete i egenregi ligger det nära till hands att söka likartade verksamheter att görajämförelser med för att på det sättet utveckla och förbättra effektivitetsmätningen.Detta är ett motiv att driva entreprenadstädning parallellt med städning i egenregi i jämförbara lokaltyper och under i övrigt jämförbara förutsättningar. Ettgenomförande av städningsutredningens princip "städning efter behov"förutsätter en flexibel tillämpning av städfrekvenser och en ständig anpassningtill verksamheten i lokalerna. Ur arbetsledningssynpunkt förefaller dettalättare att förverkliga om städningen utförs i egen regi som en integrerad deli myndighetens verksamhet. Förvissa myndigheter måste sekretessaspekter beaktas. Detta är lättare ompersonalen är anställd hos myndigheten. Näroffererad kostnad för entreprenadstädning jämförs med verklig kostnad för egenregiverksamhet krävs en noggrann genomgång av vad som ingår resp. inte ingår idet siffermaterial som redovisas. Exempel på arbeten som brukar varaexkluderade i offerterna är de arbeten som genomförs bara en till två gångerper år, t. ex. storrengöring av golv, FiU 1981/82:6 32 fönstertvätt,mattvätt m.m. Tillkommande kostnad för rengöring av golv kan uppgå till mer än10 kr./m' och år. Fören myndighet är det förenat med icke oväsentliga kostnader och besvär attetablera en ny städorganisation. Det gäller övergång mellan de städformer somhär diskuterats men också byte av entreprenör för den som har valtentreprenadstädning. Denna synpunkt påverkar givetvis priset om offertensfrämsta syfte är att få myndigheten intresserad av entre-prenadstädning.