bet · G501FiU21 · 1981-12-31 00:00:00 — Utskottetavvisar därmed regeringens riktlinjer för kommunernas ekonomi, som innebär attden kommunala konsumfionen skall få öka med . Självfalletavvisar utskottet också de riktlinjer för kommunernas ekonomi som anges i denmoderata parfimotionen 2018 och som innebär att den kommunala konsumtionen fr.o. m. över huvud taget inte skall få öka. Kommunernas finansiella situation beräknas bhgynnsammare . Detta beror på en kombination av att den kommunalautgiftsökningen bromsas upp, en god inkomstutveckling som följd av bl. a.uppbördssystemets konstruktion och de kraftigt förhöjda taxeringsvärdena påfastigheter samt en avtagande inflationstakt. Om ovanstående förutsättningaruppfylls blir följden att kommun- och landstingssektorn totalt sett kommer attfå ett betydande finansiellt överskott 1983. Detta överskott kommer, såvitt nukan bedömas, att vara övergående och dessutom att vara ojämnt fördelat mellanolika kommuner och landsfing. Parallellt med denna utveckling pekartillgängliga uppgifter på att det statliga upplåningsbehovet fortsätter attöka. Sparandet kommer således att vara mycket ojämnt fördelat inom den offentligasektorn. Motden här redovisade bakgrunden är det enligt utskottet nödvändigt att vidtaåtgärder som kan utjämna de finansiella över- och underskotten inom denoffenfliga sektorn. Detta bör ske på ett sådant sätt att strävandena attbekämpa inflafionen underlättas, att den volymmässiga expansionen inom kommun-och landsfingssektorn ligger inom en samhällsekonomiskt godtagbar ram och attden skattereform som överenskommits mellan socialdemokraterna, ochfolkpartiet inte äventyras genom fortsatta höjningar av den kommunalautdebiteringen. FiU 1981/82:21 24 Åtgärderför att begränsa den kommunala konsumtionsutvecklingen I propositionen föreslås vissa generella åtgärder isyfte att begränsa det beräknade finansiella överskottet . Regeringensförslag till generella åtgärder inom kommunsektorn består av tre komponenter.Det egna skatteunderlaget föreslås maximerat till av medelskattekraften.Det innebär att de kommuner som har en egen skattekraft över den högstagrundgarantin i skatteutjämningssystemet skulle få skatteunderlaget reducerattill denna nivå. Statens utbetalningar till kommuner skulle därmed minska med217 milj. kr. Denandra komponenten i regeringens förslag är att kommunernas skatteunderlag frånjuridiska personer begränsas till avskatteunderlaget. Detta skulle reducera landstingskommunernas skatteinkomstermed 438 miij. och kommunernas med 637 milj. kr. räknat på skatteunderlagetför och preliminär utdebitering för . Dentredje komponenten innebär att det därefter erhållna skatteunderlaget skallreduceras för landsting och för kommuner. Detta skulle minskalandstingens inkomster med 1 436 milj. kr. och kommunernas med 515 milj. kr.Totalt sett skulle kommunernas inkomster begränsas med 1873 milj. kr. förlandstingskommuner och med 1369 milj. kr. Dekommuner som skulle drabbas hårt av åtgärderna och som bedöms ha ensärskilt svag ekonomisk situation föreslås erhålla kompensation inom en totalram om 200 milj. kr. enligt regeringens förslag. Totala indragningen netto ikommunala sektorn skulle därmed enligt regeringsförslaget bli 3 043 milj. kr.år 1983. Åtgärdernainnebär en varaktig indragning av medel till kommunerna och lagförslag läggsfram som innebär att åtgärderna påverkar utbetalningarna av förskott redan år1983. I den moderata partimotionen 2018 föreslås enlängre gående, också permanent indragning av skatter från juridiska personer.För primärkommunerna föreslås skatteunderlaget begränsas fill och förlandstingskommuner undandras hela skatteunderlaget från juridiska personer.Enligt utskottets kalkyler skulle därmed landstingen förlora 1 750 milj. kr.och kommunerna 1 265 milj. kr. Moderata samlingspartiet föreslår vidare attskatteutjämningsbidragen till kommunerna begränsas genom att skattekraftsgarantinsänks för landstingskommuner och förkommuner. Därigenom skulle bidragen till landstingen minska med 243 milj. kr.oeh till kommunerna med 617 milj. kr. Sammantagetskulle enligt förslaget medel motsvarande 1 993 milj. kr. dras in för landstingoch 1 882 milj. kr. Med hänsyn till att denna indragning ärkraftigare än den regeringen föreslår avser att sätta av 300 milj.kr. i extra skatteutjämningsbidrag. FiU1981/82:21 25 nettoindragningen enligt förslaget bli 3 575 milj. kr.Effekterna för de kommuner och landsting som har en skattekraft vilkenöverstiger den i skatteutjämningssystemet garanterade framgår av tabell 2. För övriga kommuner och landsting gäller att de angivnaeffekterna uttryckt i kronor per skattekrona varierar obetydHgt kring det genomsnittsom redovisas i tabellen. I motion 1661 (s) föreslås en tillfällig indragning av detlikviditetsöverskolt i den kommunala sektorn som förutses för . Av dettaöverskott avses 3,5 miljarder frysas på räntebärande konton i riksbanken.Medlen föreslås få lyftas efter beslut av regeringen. Avsättningen beräknasutifrån varje kommuns finansiella ställning . Effektenför några olika kommuner och landsting av det socialdemokratiska förslagetframgår av tabell 2. FiU 1981/82:21 Effekterfor kommuner och landstingskommuner av regeringens, ochsocialdemokraternas förslag tillgenerella åtgärder (allt räknat förhållanden, dvs. 1981 årstaxering och skattesatser för år kr./skr. kr./skr. kr./skr. FiU1981/82:21 27 Utskottet behandlade de föreslagnaåtgärderna i betänkande 1981/82:20. Vid , behandling den 10 mars 1982återremitterades ärendet i den del som avsåg den kommunala ekonomin. Som grundför återremitteringen låg en överenskommelse som träffats mellan företrädareför , och moderata samlingspartiet om att dra in ettbelopp om ca från kommuner och landsting. Dettaföreslås ske genom att skatteunderlaget från juridiska personer minskas till för kommuner och O % för landsting samt genom att återstående skatteunderlagför såväl kommuner som landsting minskas . Särskild kompensation om 300milj. bör enligt överenskommelsen utgå till kommuner och landsting somdrabbas särskilt hårt av åtgärderna. Effekterna av de olika komponenterna iförslaget framgår av tabell 3. Förslagfrån , och moderata samlingspartiet till provisoriska Minskningav skatteunderlaget från juridiska personer till för kom muner och O % för landsting 1 265 1 750 3 015 Minskning av återståendeskatteun derlag för kommuner och landsting Särskild kompensation till kommuner och landsting som drabbas särskilt hårt av åtgärderna Åtgärderna avses vara provisoriskaför . I syfte att lägga fram förslag till en permanent konstruktion avdenna indragning liksom till mer verksamma metoder att påverka kommunernasvolymutveckling och motverka kommunala skattehöjningar föreslås att ensärskild expertgrupp tillsätts. Gruppen skall slutföra sitt arbete i sådan tidatt förslag kan föreläggas budgetproposition. I tabell 4 redovisar utskotteteffekterna av de olika komponenter som ingår i uppgörelsen för de kommuner ochlandsting som har en skattekraft vilken överstiger den i skatteutjämningssystemetgaranterade. För övriga kommuner och landsting gäller att de angivnaeffekterna, uttryckt i kronor per skattekrona, varierar obetydligt kring detgenomsnitt som redovisas i tabellen. FiU 1981/82:21 Effekterför kommuner och landsting vid begränsning av skatteunderlaget från juridiskapersoner till för kommuneroch O % för landsting samt reducering av återstående skatteunderlag förkommuner och kr./skr.. kr./skr. kr./skr. AB - läns landstingskommun Effekterna bygger på skattesatsen för är 1982 och skatteunderlaget enl. RSV:s prognos . Sammanfattande bedömning och förslag Mot bakgrund av vad utskottet i detföregående redovisat rörande kommunernas gynnsammma ekonomiska situation 1983anser utskottet omfattningen av begränsningarna om netto ca 3,5 miljarderkronor vara väl awägd. FiU 1981/82:21 29 Vad gäller i vilken form kommunernas finansiellaöverskott skall begränsas vill utskottet anföra följande. Detfinansiella sparandet i den offentliga sektorn är mycket ojämnt fördelat.Enligt utskottets mening är det rimligt att en del av det finansiella överskotteti kommunsektorn överförs fill den stafliga sektorn för att minska det statligabudgetunderskottet. Det nu redovisade förslaget liksom förslagen iproposifionen och motion 2018 har denna karaktär. Detsocialdemokrafiska förslaget i motion 1661 innebär att det kommunalafinansiella sparandet till viss del insätts på konton i . Därigenomläggs vissa restriktioner på det finansiella utrymmet i kommunsektorn, men detminskar inte det statliga budgetunderskottets storlek. Utskottet avvisar därfördet socialdemokrafiska förslaget att begränsa likviditetsöverskottet i denkommunala sektorn och avstyrker således förslaget i motion 1661 om avsättningav medel fill skatteregleringskonton. Utskottetavstyrker likaså de riktlinjer för den kommunala ekonomin som föreslås ivänsterparfiet kommunisternas mofion 1567, eftersom de innebär att inte någraåtgärder vidtas för att begränsa det finansiella överskottet 1983. Dekomponenter som ingår i den träffade överenskommelsen ingår i proposifionenliksom i motion 2018. I propositionen ingår härutöver ett förslag att begränsaden egna skattekraften till högst av medelskattekraften och i mofion2018 ingår ett förslag att sänka skattekraftsgarantin iskatteutjämningssystemet för kommun och 1 procentenhetför landsfing. Mot dessa senare förslag har rests invändningar från skildautgångspunkter. Utskottet har vid sin bedömning funnit det lämpligt att istället i större utsträckning begränsa underlaget för juridiska personer. Genomatt göra indragningen större vad gäller landstingen minskar behovet att görabegränsningar i beskattningsunderlaget från fysiska personer för landstingensdel. Utskottet tillstyrker således att beskattningsunderlaget från juridiskapersoner reduceras helt för landstingskommuner och för kommuner. Detdärefter erhållna underlaget reduceras för både landsfing och kommuner.Då dessa åtgärder beräknas begränsa kommunernas finansiella utrymme med mer änvad utskottet förordat tidigare, bör de kommuner och landsting som drabbassärskilt hårt av åtgärderna få särskild kompensation för delta med totalt 300milj. Utskottet tillstyrker vidare att åtgärderna görs provisoriska för1983 och att en särskild expertgrupp får i uppdrag att utarbeta förslag till enpermanent konstruktion av denna, indragning liksom till mer verksamma metoderatt påverka kommunernas volymutveckling och motverka kommunala skattehöjningar. Detbör observeras att de kommuner som också har uppgifter som i andra delar avlandet ankommer på landsting har vad gäller inskränkningen i skatteunderlagetenligt förslaget betraktats som primärkommuner. Det innebär således att i dessakommuner (, och ) reduceras juridiska personersskatteunderlag till för kommuner medan FiU 1981/82:21 30 reduceringenför landstingen sker till O %. Den relativt sett förmånligare ställning sominvånarna i och därigenom, får kan enligt utskottet accepterasmot bakgrund av att dessa kommuner har tvingats tillkraftiga utdebiteringshöjningar på grund av en svag tillväxt iskatteunderlaget. De av utskottet förordade åtgärderna återfinns äveni det ursprungliga regeringsförslaget men i andra kombinationer. Det kunde därförte sig naturligt att utskottet föreslog motsvarande ändringar i de avregeringen framlagda lagförslagen. Mot bakgrund av att åtgärderna ärprovisoriska för och att motsvarande åtgärder för och årendärefter förutsätts bli behandlade i budgetpropositionen 1983 föreslårutskottet att ändringarna görs med stöd av en särskild lag. Utskottets lagförslaginnebär följande. Denya reglerna bör som framgår av 1 § tillämpas i fråga om förskott ochskatteutjämningsbidrag och slutavräkning . Vid beräkning avförskott skall underlaget först omräknas efter ett grundavdrag om . enligt vad tidigare beslutats . Underlaget från juridiskapersoner skall för landstingskommuner reduceras helt och för kommuner reducerasmed samt för församlingar reduceras . Det därefter återståendeunderlaget skall för kommuner och landstingskommuner minskas förberäkning av förskott och skatteutjämningsbidrag och slutavräknas under år1985. Av2 § i det av utskottet framlagda lagförslaget framgår att vid slutavräkning förlandstingskommun, kommun öch församling skall underlaget frånjuridiska personer rediiceras , motsvarande vad som gäller i fråga omförskottet . Däremot behövs inte någon särskild reglering förslutavräkningen med hänsyn till omräkningen till ett grundavdrag om 7 000 kr.Denna höjning har redan skett vid taxering som ligger till grund förslutavräkningen. (I sammanhanget kan påpekas att den ytterligare höjning avgrundavdraget med . som sker balanseras av en sänkning avavdragen för resor till och från arbetet.) Bestämmandeav skattesats för skall ske med beaktande av de särskilda regler förförskott som gäller . Lagen bör träda i kraftden . 1 motion 2018 begärs skattestopp för samtutredning om kommunalt skattetak. Utskottet vill i dessa frågor anföra. Konstitutionsutskottetgjorde i betänkande KU 1980/81:22 en redovisning som enligt utskottet ärklarläggande. Grundlagsregleringen av den kommunala självbeskattningsrätteninnebär att kommunerna ges en reell frihet att bestämma beskattningens storlek.Eventuella begränsningar i beskattningen måste göras med försiktighet.Konstitutionsutskottet drog slutsatsen att ingrepp i kommunernasbeskattningsrätt bör undvikas. FiU 1981/82:21 31 Med hänvisning till vad konstitutionsutskottetanfört i frågan avstyrker utskottet förslaget i motion 2018 till lag ombegränsning i kommuns och landstingskommuns rätt att ta ut skatt för (yrkande 6). Vad gäller utredning om kommunah skattetak anserutskottet att det får ankomma på den föreslagna expertgruppen att övervägaverksamma metoder att motverka kommunala skattehöjningar. Denna utskottetsmening bör med anledning av motion 2018 yrkande 7 ges regeringen till känna. I motion 1174 av (c) och BörjeHörnlund (c) hemställs (yrkande 1) att kommunernas skatteinkomster frånjuridiska personer skall omdisponeras och användas för reformer inom denstatliga skattekraftsutjämningen. Förslag om förändringar i denna riktning börframläggas redan i statsbudgeten för /84. Deåtgärder som kan bli aktuella rörande kommunernas finansiella situation för år1984 och åren därefter får närmare prövas när deras situation kanbedömas närmare. En preliminär bedömning kommer att kunna göras hösten1982 i samband med arbetet med 1983/budget. Utskottetställer sig tveksamt till att binda regeringen vid att det kommunalaskatteunderlaget från juridiska personer skall disponeras för reformer inomramen för det kommunala skatteutjämningssystemet. Utskottet finner det i ochför sig inte orimligt att det vid en framtida reformering avskatteutjämningssystemet - en fråga som utskottet tar ställning till längrefram i detta betänkande - övervägs om den då aktuella kommunala skatten frånjuridiska personer i viss utsträckning kan tas i anspråk för finansiering avdet kommunala skatteutjämningssystemet. Vissa av de frågor motionärerna tar uppkan också komma att beröras i den expertgrupp som kommer att tillsättas. Meddet anförda avstyrks motion 1174 yrkande 1. I motion 894 av () och BertilHansson (fp) begärs att frågan om införande av en statskommunal enhetsskattutreds. I motionen anförs att samhällsarbetet måste utgå från en totalsyn påstatens, landstingens och kommunernas samlade ekonomi och skatter. Detta talarför en samordning av den statliga och kommunala beskattningen i form av enstatskommunal enhetsskatt. En helhetssyn på skattepolitiken är viktigare församhällsekonomin än vad den formella beskattningsrätten är för den kommunalasjälvstyrelsen, menar motionärerna. Om borttagandet av den kommunalabeskattningsrätten och införandet av en statskommunal enhetsskatt kombinerasmed en generell ramfördelning av skattemedlen enligt skatteutjämningensprinciper och en kraftig minskning av den statliga FiU 1981/82:21 32 styrningenav den kommunala verksamheten kommer dén kommunala självstyrelsens principertill sin rätt, hävdar motionärerna. Innebördeni motionsyrkandet är att den kommunala beskattningsrätten upphävs. Utskottetfår därför hänvisa till vad anfört i denna fråga (KU1980/81:22): Den kommunala självbeskattningsrätten är fastlagd iRF. Den är ett grundläggande inslag i den kommunala självstyrelsen i vårt land.Ett ingrepp i kommunernas hittillsvarande rätt att fritt bestämmautdebiteringens storlek innebär uppenbarligen att den kommunala frihetenbeskärs hårt i förhållande till nuläget. Enlagreglering av den kommunala beskattningsrätten får givetvis aldrig innebäraatt denna helt upphävs. Dess existens är ovillkorligt skyddad avgrundlagsstadgandet i 1 kap. 7 § RF att kommunerna får ta ut skatt för skötselnav sina uppgifter. Stadgandet innebär vidare att beskattningsrätten aldrig fårgöras enbart formell. Skyddet enligt RF måste ges den innebörden attbeskattningsrätten alltid skall ha ett reellt innehåll. Som framgår av betänkandestrider införande av en statskommunal enhetsskatt emot grundlagens stadgandenoch aktualiserar sålunda hela frågan om den kommunala självstyrelsen.Utskottet finner inte skäl tillstyrka så stora ingrepp i den kommunalasjälvstyrelsen. Med det anförda avstyrker utskottet motion 894. I motionerna 1172 och 2130 tas upp konsekvensernaför kommun av regeringens förslag att reducera skatteunderlaget förjuridiska personer. Eftersom inemot hälften av det kommunala skatteunderlaget iJokkmokks kommun härrör från juridiska personer och frän drabbaskommunen exceptionellt hårt av regeringens förslag. I motion 1172 av PerPetersson (m) hemställs att såväl kommun som länslandsting skall undantas från inskränkningar i den kommunala beskattningen. Imotion 2130 av () hemställs att regeringen vid fördelning avextra skatteutjämningsbidrag beaktar situationen i . Utskottetvill beträffande skatteunderlaget i kommun framhålla att kommunensintäkter t. o. m. har bestämts av dess skattekraftsgaranti somför närvarande är av medelskattekraften. Om de begränsningar somutskottet föreslår vad gäller skatteunderlaget genomförs, kommer kommunen ändåatt garanteras skatteintäkter som motsvarar av medelskattekraften.Jokkmokks kommun får således i det fallet inte någon försämring jämfön. Kommunen kommer däremot, om förslaget genomförs, att i vissutsträckning gå miste om de förutsedda kraftigt ökande skatteinkomsterna frånVattenfall, som annars skulle ha gett kommun den högsta skattekrafteni landet. Utskottetmotsätter sig att särskild skattelagstiftning tillämpas för enskilda kommuner.Kommuner som drabbas särskilt hårt av förslag om indragning avkommunalskattemedel och som bedöms ha en särskilt ekonomiskt svag FiU 1981/82:21 33 situationkan erhålla särskild kompensation för detta inom den ram om 300 milj. kr. somutskottet föreslår för /83. Det framgår av de sammanställningarutskottet gjort att kommun drabbas hårt av åtgärderna. Det fårankomma på regeringen att göra den nödvändiga prövningen. Genomförsdet socialdemokratiska förslaget drabbas inte kommun på det sättmotionärerna anger. Det blir i det fallet fråga om att endast tillfälligt avståviss andel av skatteintäkterna. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna1172 och 2130. I en motion 1659 av m.fl. (s) anförsatt skatteklyftorna mellan kommunerna i norra och ytterligare harvidgats genom skatteutjämningsreform. Motionärerna hemställer omskyndsamma åtgärder för att motverka den ökade regionala obalans somskatteutjämningssystemet medfört. Vidare hemställs att den kommunalagrundgarantiutredningen ges tilläggsdirektiv att också bedöma den påverkan sompermanenta strukturella skillnader i insatser för arbete och näringsliv åsamkarskatteutjämningskommunerna. Kommuner med förhållandevis spridd verksamhetdrabbas av stora kostnader för administration, vatten och avlopp samt förskollokaler. Vidare är kostnaderna för sysselsättningsåtgärder betydande för mångakommuner i norrlänen. Imotionen omnämns en utredning som Svenska kommunförbundets sex nordligastelänsavdelningar gjort om skatteut]amningen under 1975-1981. Denämnda länsavdelningarna uppvaktade representanter förregeringen och överlämnade då utredningen med skrivelse till regeringen. Den 29oktober beslutade regeringen överlämna länsavdelningarnas skrivelse till denkommunala grundgarantiutredningen. Däremot har inte, som motionärerna påstår,några tilläggsdirektiv utfärdats med anledning härav. Denkommunala grundgarantiutredningen (översyn av statistik och kalkylmetoder förgrundgarantin i skatteutjämningssystemet) har till uppgift att se över samtligafaktorer som ingår i grundgarantin. Vissa faktorer bör prioriteras, bl. a.vatten- och avloppskostnader, byggnadskostnader och transportkostnader. Vidareskall utredaren undersöka om det kan anses lämpligt att införa ytterligarefaktorer för att bestämma grundgarantin i systemet. Dekostnader på grund av spridd verksamhet som motionärerna nämner, bl. a. vattenoch avlopp, är således faktorer av det slag som utredningen har att se över.När det gäller effekterna av att sysselsättningsinsatserna varierar kommunernaemellan är det betydligt svårare att väga in sådana faktorer i systemet. Därhar staten möjligheter att genom direkta insatser som t. ex. beredskapsarbetenvidta de åtgärder som anses nödvändiga. Utskottetanser det således inte nödvändigt att ge grundgarantiutredningen några tilläggsdirektiv. När resultatet föreligger från den tekniska 3Riksdagen 1981/82. FiU1981/82:21 34 genomgång som grundgarantiutredningen skall göra kommerdet att finnas underlag att bedöma vilka ytterligare åtgärder som behövervidtas i skatteutjämningssystemet. Med det anförda avstyrker utskottet motion1659. I fem motioner som utskottetbehandlar i detta belänkande hemställs om översyn av skatteutjämningssystemet.De motiv för översyn som anförs är följande. I motion 1661 av m.fl.(s) anförs att de stora skillnaderna i utdebitering inte helt återspeglarfaktiska skillnader i ambitionsnivå. En utjämning bör inriktas på skillnader ikostnadsläge och skattekraft. Det är inte möjligt i nuvarande statsfinansiellaläge att utöka bidragen, men man bör pröva möjligheterna att inom nuvaranderamar åstadkomma en annan fördelning mellan kommuner och landsting. I motion 1169 av . (s) anförs att en staflig utredning bör tillsättas med uppgift attöverväga olika modeller för hur skatteutjämningssystemet skall kunna förändrasså att även faktorer som regionala funktioner och social struktur beaktas avsystemet. Dessutom bör sättet att mäta skattekraften tas med i beräkningarna.Bl. a. underskottsavdragen skapar egendomliga effekter på fördelningen avskatteunderlaget. I motion 694 av ()och () anförs att den omfattande oreglerade invandringen tillvissa kommuner och de långa handläggningstiderna för ärenden om uppehålls- ocharbetstillstånd medför särskilda problem för dessa kommuner. Det faktum attdessa personer inte är kyrkobokförda innebär att de inte räknas med iberäkningen av kommunernas skattekraft per invånare. Eftersom dessa personersaknar beskattningsbar inkomst leder detta till att de berörda kommunernasskattekraft regelmässigt överskattas. Oavsett om invånarna är kyrkobokfördaeller inte är kommunen skyldig att tillhandahålla undervisning och socialomsorg. Som e.xempel nämns förhållandena i kommun. Enligtmotionärerna finns det anledning att pröva möjligheterna att införa en ny metodför beräkning av skattekraft per invånare som bättre ansluter till det faktiskaantalet invånare i en kommun. I motion 1174 av (c)och () hemställs (yrkandena 2 och 3) att regeringen skyndsamtutreder frågan om hur och i vilken omfattning nu utgående speciella statsbidragkan inordnas i skattekraftsutjämningen. Man hemställer vidare om attregeringen gör en översyn av skattekraftsutjämningen och föreslår reformer somerfarenheterna ger anledning till. FiU 1981/82:21 35 I motion 1649 av () och IvanSvanström (c) beskrivs några av de framträdande dragen i den kommunalekonomiskautvecklingen i län. Motionärerna redovisar flera exempel pä hur länetmissgynnas av de regler som gäller för vissa statsbidrag.