bet · G501UU26 · 1981-12-31 00:00:00 — betänkande 1981/82:26 om krigsmaterielexport (prop. 1981/81:196) I betänkandet behandlas regeringensproposition /82:196 med förslag fill lag om förbud mot utförsel avkrigsmateriel, m.m. jämte i ämnet väckta mofioner. Gällande riktlinjer för prövning avtillstånd till export av krigsmateriel beslutades av (prop. 1971:146, UU 1971:21, rskr 343). I föreliggande proposition beskrivsdessa riktlinjer sammanfattningsvis på följande sätt: Huvudregeln är generellt förbud motatt exportera krigsmateriel utan tillstånd. I vissa fall föreligger ovillkorligt hinder motkrigsmaterielexport. Detta kan vara fallet på grund av internationella avtal,beslut av eller folkrättsliga regler om export från neutralstat under krig. I dessa fall skall självfallet exporttillstånd vägras. Utrikes- och neutralitetspolitiska skäl saknar betydelse ifråga om krigsmaterielexport till de nordiska staterna och till de neutralastaterna i . Därför bör i fredstid tillstånd beviljas för export tilldessa stater. I fråga om andra stater måste från fall fill fall bedömas om deutrikes- och neutralitetspolitiska skälen har så ringa vikt att export börtillåtas. De principiella överväganden som här har redovisats leder till atttillstånd inte bör beviljas för export till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat,oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kanbefaras leda till väpnad konflikt, eller stat somhar inre väpnade oroligheter. Vid tillämpningen av dessa regler bör man dock skiljamellan materiel av utpräglat defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt. Deallmänna utrikespolifika skälen mot krigsmaterielexport har inte samma tyngd ifråga om defensiva vapen. Visserligen bör inte ens defensiv materiel kunnaexporteras till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat. Men ide övriga fall som här avses bör export av sådan materiet, som inte kanutnyttjas för att påverka den föreliggande krissituafionen, kunna tillåtas. Starka utrikespolifiska skäl talar vidare mot att Sverigeexporterar krigsmateriel, som kan bli utnyttjad för att undertrycka mänskligarättigheter. Regeln bör uttryckas så, att fillstånd inte skall ges för exportav krigsmateriel till stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådandepolitiska förhållanden kan antas använda materielen för att undertryckamänskliga rättigheter som anges i . 1 1981/82. UU1981/82:26 2 Endast statlig myndighet eller avstaten auktoriserad vapenimportör bör godtas som köpare. Detta medför attrisken för att krigsmateriel hamnar hos icke avsedd stat är kraftigt reducerad.För att ytterligare minska denna risk bör utländska köpare av svenskkrigsmateriel, om det inte av särskilda skäl kan underlåtas, skriftligenförklara att materielen från köptillfället är avseddför köparens eget behov. I fråga om export av krigsmateriel till befrielserörelsergäller den grundläggande principen, vilken bl.a. fastslagits i ett av riksdagengodkänt ufiåtande från statsutskottet (SU 1969:82), att ingen stat har rätt attingripa i en annan stats inre angelägenheter. Principen att endast etableradestater och av vårt land erkända regeringar eller deras ombud skall kunnauppträda som köpare bör alltså gälla generellt. På uppmaning av (UU1978/79:25, rskr 226) fillsatte regeringen en kommitté() med uppgift att se över reglerna för svenskexport av krigsmateriel. Kommittén avlämnade sitt betänkande (SOU1981:39). Krigsmaterielexportkommiftén fann inte anledningifrågasätta de grundläggande motiven för krigsmaterielexporten och anslutersig till utrikesutskottets bedömning att riktlinjerna på det helataget fyllt sin funktion väl. Det stora flertalet remissinstanser ansluter sigtill denna uppfattning. Regeringen finner kommitténs bedömning väl motiverad ochanser att gällande riktlinjer bör ligga till grund för tillståndsprövningenäven i fortsättningen. Vid sin genomgång fann kommittén att det under senare årägt rum en inte obetydlig ökning av exporten av krigsmateriel men att dennainte skett genom att tillstånd lämnats i strid mot riktlinjer ellergenom en extensiv tolkning av dessa. Ökningen berodde enligt kommitténsuppfattning huvudsakligen på större och dyrare försäljningar till traditionellaköparlän-der. Regeringen bekräftar detta förhållande. vill regeringenframhålla att exporten inte bör tillmätas särskild betydelse.Exportsiffrorna visar starka variationer år och bör därför studeras förlängre tidsavsnitt. Frågan om fill vilka länder krigsmaterielexport kantillåtas enligt riktlinjernas anvisningar har varit föremål för diskussion vidflera tillfällen . Inte minst på grund av dennadiskussion har tanken på en parlamentarisk nämnd som rådgivande organ tillregeringen i krigsmaterielfrågor funnit uttryck i och annorstädes.Den väcktes redan av krigsmaterielexportutredning men avvisades i 1971års proposition och följande riksdagsbeslut. fastslog -liksom - att utrikesnämnden bör kunna fylla funktionen av samrådsorgan ikrigsmaterielexportfrågor av mera betydande utrikespolitisk räckvidd. Kommitténföreslog att regeringen fortlöpande inhämtar utrikesnämn- UU1981/82:26 3 dens råd i fråga om länderval och större ärenden av principiellinnebörd. Regeringen anser inte att en särskild parlamentarisk nämndskulle ha bättre förutsättningar att följa tillämpningen av riktlinjerna änutrikesnämnden och finner i likhet med kommittén, att utrikesnämnden bör fyllafunktionen som samrådsorgan. Regeringen är också ense med kommittén om attregeringen fortlöpande bör inhämta nämndens råd i frågor om länderval,samarbetsavtal avseende gemensam utveckling och produktion av krigsmaterielsamt även i övrigt i ärenden av principiell innebörd, dit också skall räknasfrågor som rör export i större omfattning. Kommittén påpekade att endast statlig myndighet eller avstaten auktoriserad vapenimportör godtas som köpare av svensk krigsmateriel ochatt denna regel avser att minska risken för att materielen hamnar hos ickeavsedd stat. För att ytterligare minska denna risk kan i samband medtillståndsgivningen också krävas intyg om att materielen skall användas av denköpande statens egna försvarsstyrkor. Kommittén ansåg att detta förfarande ominte särskilda skäl föranleder annat, bör tillämpas regelmässigt. Iriktlinjerna anges att intygets giltighetstid bör vara . Eftersom deneffektiva användningstiden för ett stort antal vapen och vapensystem ärbetydligt längre och då de flesta intygen som utfärdats inte haft någonfidsbegränsning finns det enligt kommitténs mening inte någon anledning attbehålla femårsbegränsningen. Regeringen instämmer i kommitténs rekommendationer i dettaavseende. Ett effektivare system med slutförbrukningsintyg är redan underutarbetande inom . Beträffande krigsmaterielbegreppet och gränsdragningenmellan civil och militär materiel pekade såväl kommittén som flera avremissinstanserna på svårigheterna att ge exakta definitioner. Den snabbatekniska utvecklingen inte minst på elektronikområdet vållar allt oftareproblem i fråga om gränsdragningen. Det nuvarande systemet med mera allmänt hållnadefinitioner av krigsmateriel i den förteckning som är bilagdutförselkungörelsen bedömdes redan av krigsmaterielexportutredning somlämpligt. Den senaste utredningen framhåller att förteckningen ger relativtklara definitioner av de varor eller varuslag som principiellt hänför sig tillbegreppet krigsmateriel. Regeringen anser att denna ordning så långt det är möjligtbör bibehållas. Den har redan under lång fid gett stadga åtkrigsmaterielbegreppet och underlättat ställningstaganden och besked iklassificeringsfrågor. Mot bakgrund av svårigheter som kan uppkomma rörandegränsdragningen mellan civil och militär materiel finner regeringen kommitténstanke på att utse ett antal fristående sakkunniga experter för att avge råd vidbedömningen av sådana ärenden, väl motiverad. Den har också fått ettövervägande positivt mottagande av remissinstanserna. En rådgivande instans medföreträdare för flera olika institutioner som äger kunskap om teknologins 1* 1981/82. UU1981/82:26 4 tillämpning på civila resp. militära områden bör fillförsäkrabedömningen oparfiskhet och allsidighet. Regeringen anser i likhet medkommittén att en sådan instans skulle kunna underlättakrigsmaterielinspektörens utredande verksamhet och kommer därför att utsesådana rådgivare. Gällande riktlinjer för export av krigsmateriel skiljermellan materiel av utpräglad defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt. Deallmänna utrikespolitiska skälen mot krigsmaterielexport har inte samma.tyngdi fråga om defensiva vapen, t.ex. kustartilleri- och luftvärnsmateriel. Visserligenbör inte ens defensiv materiel kunna exporteras till stat som befinner sig iväpnad konflikt med annan stat. Men i de övriga fall som här avses bör exportav sådan materiel som inte kan utnyttjas för att påverka den föreliggandekrissituationen kunna fillåtas, heter det i proposifionen. Regeringen anser att nuvarande riktlinjer också på dennapunkt kan ligga till grund för tillståndsprövningen även i fortsättningen. Upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt (licens)kan betraktas som en form av export och som ett alternativ till etablering avtillverkningsföretag. Eftersom licensförsäljning i regel innebär atttillverkning skall ske lokalt, skapas genom en sådan försäljning möjlighet attmed en begränsad resursinsats kringgå eller undvika handelshinder som försvårareller omöjliggör direktexport. Kommittén fann emellertid inte stöd för bl.a. i denallmänna debatten framförda påståenden att exportföretag utnyttjat försäljningav tillverkningsrättigheter till att kringgå eller undvika gällande bestämmelserför krigsmaterielexport. Tvärtom har kommittén fått bekräftat att de olikaföretagen i regel haft samråd med krigsmaterielinspektionen - såvitt avserfrågan om köpande land - och att företagen följt de råd inspekfionen lämnat.Det finns således alltjämt fog för påståendet att den nuvarande ordningenfungerar tillfredsställande från kontrollsynpunkt såvitt avser ländervalet.Emellerfid omfattar inte detta förfarande alltid uppgifter om vilken rätt tillvidareexport som det köpande landet får genom licensavtalet. Detta var enligtkommitténs mening en uppenbar brist i den nuvarande ordningen. Av uppgifter företagen lämnat fann kommittén att det inågot fall förekommit avtalsbestämmelser vilka knappast skulle ha godkänts omde hade varit underkastade myndighetsprövning. Kommittén ansåg med hänsynhärtill och med beaktande av den brist i nuvarande ordning som kommitténpåtalar att det föreligger tillräckliga skäl för en obligatorisk prövning ävenav försäljning av tillverkningsrätfigheter avseende krigsmateriel. Tillståndsprövningen bör enligt kommitténs mening omfattasådana omständigheter som köparland, möjlighet till vidareexport ochgiltighetstid. Kommittén utgick ifrån att handlägningen i dessa frågor ocksåskall kunna ske utan fidsutdräkt och på ett likartat sätt som det som gällerutförseltillstånd. Mot bakgrund av den allmänna restriktivitet som kommitténförordade beträffande exporten av krigsmateriel finner regeringen förslaget välansluta UU 1981/82:26 5 sig till kommitténs övriga slutsatser ochrekommendationer. Förslaget innebär enligt regeringens bedömning framförallt ett viktigt kompletterande bidrag till ansträngningarna att förhindra attkrigsmateriel -tillverkad eller framtagen i - vidareförs till ländertill vilka vi inte skulle tillåta direktexport. Kommitténs förslag till reglering omfattar sådanupplåtelse eller överlåtelse som sker från den som här i riket tillverkarkrigsmateriel. Några remissinstanser, bland dem patent- och registreringsverket,menar att en sådan begränsning av tillståndsprövningen knappast förefallermotiverad. Härigenom skulle den som utan att själv tillverka materiel, menlikväl innehar en tillverkningsrätt, inte komma att omfattas av regleringen.Samma förhållande skulle bli fallet i fråga om den rättsinnehavare somvisserligen fillverkar materiel men har denna tillverkning förlagd tillutlandet. Regeringen har förståelse för dessa synpunkter men anserinte att det finns något behov av att knyta den obligatoriskatillståndsprövningen till andra företag än de som har rätt att tillverkakrigsmateriel. Kommittén prövade också frågan om militärt inriktadutbildning i av utländska medborgare. I sina överväganden framhöll kommittén att i de fall exportav krigsmateriel medges säljs i många fall inte endast viss materiel utan etthelt paket i vilket bl.a. utbildning i handhavandet av denna materiel ingår.Denna utbildning eller instruktion är, beroende av hur tekniskt inveckladmaterielen är, av mer eller mindre kvalificerad art. Utbildningen är i deflesta fall helt nödvändig för att köparen skall kunna använda materielen medförväntat resultat. I detta sammanhang bör erinras om att en noggrann prövningföregår ett tillstånd fill försäljning av krigsmateriel. Det kunde därförenligt kommitténs uppfattning inte anses stötande eller olämpligt att en köpareav krigsmateriel erhåller den utbildning som erfordras för materielens användning.Ej heller bör hinder föreligga för sådan utbildning av en presumtiv köpare sombehövs för bedömning av materielen. I andra fall, när det är fråga om utbildning med militärinriktning här i riket utan samband med försäljning av krigsmateriel, är detinte lika säkert att sådan utbildning bör tillåtas. Kommittén ansåg därför -inte minst med hänsyn till den restriktiva hållning som förekommer vidbedömningen av export av krigsmateriel - att utbildning med militär inriktningav ufiändska medborgare bör regleras. Med hänsyn till de svårigheter, som kan föreUgga attbedöma om en viss utbildning faller in under regleringen eller ej, bör undantasvissa verksamhetsområden, där antingen tillräckliga möjligheter redan finnsför statsmakterna att förhindra icke önskvärd utbildning eller där fulltlegifima skäl för utbildning föreligger. Regeringenbiträder kommitténs förslag i detta hänseende. Enligt gällande kungörelse fattas beslut i ärenden rörandedispens från utförselförbudet av regeringen om ärendet avser utförsel i störreomfattning UU1981/82:26 6 eller eljest är av större vikt. Chefen förhandelsdepartementet får meddela exporttillstånd i ärenden av mer rutinmässigkaraktär. Regeringen biträder kommitténs förslag att dennabeslutsfördelning bör bibehållas. Beslut i fråga om tillstånd till bedrivande av militärtinriktad utbildning och upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt böruteslutande fattas av regeringen. Statistiska uppgifter om den svenska exporten avkrigsmateriel publiceras av stafistiska centralbyrån enligt principer som byrånredogör för i sitt remissvar. Statisfik förs också avkrigsmaterielinspektionen. Den baseras på uppgifter från de exporterandeföretagen. I kommitténs betänkande redovisas den totala svenskakrigsmaterielexporten och dess fördelning på varuslag enligtkrigsmaterielinspektörens statistik. Enligt gällande föreskrifter om deklaration av tillverkadoch försåld krigsmateriel kan någon fullständig redovisning inte lämnas annatän årsvis av krigsmaterielinspektionen. Sammanställningen av inkomnaexportuppgifter föreligger klar . Enpreliminär redovisning över exportutvecklingen indikeras dock av deutförselfillstånd som meddelats . Det sammantagna värdet av dessatillstånd redovisas i budgetpropositionen. Det är självfallet önskvärt attinforma-fionen om krigsmaterielexportens omfattning och fördelning gesoffentlighet så långt det är möjligt med hänsyn till utrikespolitiska ochkommersiella sekretesskäl. Lagrådet har granskat lagförslaget och lämnat det utanerinran. Lagen föreslås träda i kraft . I mofion 1981/82:1585 av m. fl. (vpk) föreslås 1. att uttalar att ökningen av den svenskavapenexporten måste hejdas, 2. att beslutar uppdra åt talmanskonferensen attinrätta en parlamentariskt sammansatt nämnd med representanter från samtliga riksdagspartier med uppgift att följa och kontrollera den svenska exporten av vapen- och krigsmateriel. I motion1981/82:1716 av m. fl. (c) hemställs att uttalar attkrigsmaterielexporten till inte bör fillåtas under nuvarandeomständigheter. I mofion 1981/82:2445 av m. fl. (vpk) föreslås 1. att uttalar att en förstaförutsättning för en minskad svensk vapenexport är en förändring av detsvenska, militära försvarets organisation och utrustning, 2. att uttalar att den sistapunkten i de nu föreslagna riktlinjerna, den om staters politiska förhållandenoch respekterande av mänskliga UU1981/82:26 7 rättigheter, i första hand skall vara avgörande för omstaten ifråga skall få köpa svenska vapen eller inte, 3. att riksdagenmed ändring av proposition 1981/82:196 beslutar att riktlinjerna kompletteraspå det sätt som anges i motionen, 4. att riksdagenbeslutar att uppdelningen i defensiva vapen och krigsmateriel i övrigt tas bortur riktlinjerna, 5. att hos regeringen begär förslag om attkravet på slutförbruk ningsintyg också skall gälla vid licenstillverkning, 6. att hos regeringen begär förslag om enförändring av redovisningen av vapenexporten enligt SCB;s förslag. I mofion1981/82:2490 av m.fl. (s) hemställs att 1. som sin meningger regeringen fill känna vad i motionen anförts om lagstiftningen omvapenexport samt tillämpningen härav, 2. begär hosregeringen en förnyad utredning om handläggningen av ärenden omkrigsmaterielexportärenden m, m, i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om information om den svenskakrigsmaterielexporten. Vad beträffar yrkande 1 i (s)-motion 2490 framgår avmotionstexten följande: uttalar i sitt betänkande attdet förhållandet att ett vapen bedöms som defensivt inte innebär någon garantiför att exportfillstånd beviljas. Proposifionen har enligt motionärerna inteuttryckligen anslutit sig till denna ståndpunkt, vilket de föreslår attriksdagen i gengäld gör. Därmed skulle enhgt motionärerna den gmndläggandeprincipen markeras att vapnen skall användas till försvar för det egna landet. Vidare konstaterar motionärerna att regleringen avöverlåtelse av tillverkningsrätt enligt propositionens förslag endast avser densom själv har tillverkning i riket. Därmed avstår regeringen från att regleradet fall då en rättighetsinnehavare, som inte själv har tillverkning, skullevilja överlåta sin rättighet till utländsk tillverkare. Motionärerna föreslårinte nu någon ändring härvidlag men utgår från att regeringen är villig att tainitiativ till kompletterande lagstiftning om utvecklingen visar att behovhärav uppkommer. I yrkande 2 begärs en förnyad utredning om handläggningenav utförselärenden. Motionärerna delar uppfattningen att beslutanderätten börtillkomma regeringen. De ifrågasätter förslaget att utrikesnämnden med sinspeciella ställning skall åläggas sådana samrådsuppgifter som förordas ipropositionen. I stället borde, enligt motionärernas uppfattning, enlekman-nanämnd under regeringen anförtros de uppgifter som enligt regeringensförslag skall ombesörjas av utrikesnämnden. Detta lekmannaorgan, som börinnefatta företrädare för politiska partier, bör kunna biträdas av den expertissom föreslagits stå till regeringens förfogande. UU1981/82:26 8 Motionärerna känner ocksåtveksamhet till omfattningen av delegationen fill handelsministern. Ett förnyatutredningsarbete för att belysa dessa båda frågor förordas. I yrkande 3 i samma motion föreslås beträffandeinformation om utförselfrågor att regeringen tar fasta på förslagen i SCB:sremissvar om förbättringar av den stafisfiska redovisningen avkrigsmaterielexporten, licensgivningen och annan tjänsteexport. Vidare börregeringen upprätta en förteckning över länder som inköpt krigsmaterielfrån och över de exporterande företagen. Den av motionärerna förordade utredningen skulle ocksåkunna pröva möjligheten av att låta utrikesutskottet granska de beslut somfattas av regeringen om vapenexport, i syfte att ytterligare öka insynen ivapenexporten. Allmänna principer för krigsmaterielexporten Krigsmaterielexportkommitténkonstaterade i sitt enhälliga betänkande att säkerhetspolifik iväsentliga avseenden grundas på tilliten till den svenska industrins förmågaatt utveckla och fillverka materiel som är av vikt för försvarskraften.Regeringen instämmer i denna bedömning. Det är av stort värde att vi intekommer i beroendeställning till utländska leverantörer, heter det ipropositionen. Kostnaderna för att upprätthålla den nödvändigakapaciteten är emellertid mycket höga. En viss export kan ge ett värdefulltbidrag till kostnadstäckningen. Exporten av krigsmateriel ger dessutommöjlighet att av beredskapsskäl hålla en viss överkapacitet ikrigsmaterielindustrin. betonas det i propositionen attförsvarsindustrin och dess kapacitet i huvudsak bör vara anpassad till densvenska försvarsmaktens behov. En fillverkning av krigsmateriel i Sverigeenbart för den ufiändska marknaden skulle inte vara förenlig med vare sig vårutrikes- och neutrah-tetspolitik eller vår försvarspolitik. Regerigen finner i likhet med kommittén att gällanderiktlinjer för tillståndsgivningen, såsom de utvecklades i 1971 årsproposition, alltjämt bör ligga till grund för krigsmaterielexporten. De börliksom tillämpas på ett restriktivt sätt, heter det i propositionen. Utskottetdelar regeringens bedömning härvidlag. I propositionen framläggs vissa nya förslag ochpreciseringar, som sammantaget kan sägas innebära en skärpning av gällandepraxis. Nytt är att militärt inriktad utbildning och försäljning avtillverkningsrättigheter underkastas regeringens tillståndsprövning. Vidareersätts gällande kungörelse av en lag. Utskottet återkommer till dessa frågor idet följande. I motion 1585 anförs i yrkande 1 att ökningen av den svenska UU1981/82:26 9 vapenexporten måste hejdas. I motion 2445, yrkande1, heter det att en första förutsättning för en minskad svensk vapenexport ären förändring av det svenska militära försvarets organisation och utrustning. Motionärerna anser att den svenska krigsmaterielindustrinefter hand knutits allt fastare till motsvarande produktion i ochUSA. Denna samordning bidrar till ökande export. En frigörelse från dettaNATO-beroende medför möjligheter till en omläggning och minskning avvapenproduktionen i , heter det i motionen. Som framgår av propositionen har krigsmaterielexportenunder senare år ökat. Denna ökning har emellertid enligt kommitténs uppfattninginte skett i strid med riktlinjerna och beror huvudsakhgen på större och dyrareförsäljningar till traditionella köparländer. Det är också nödvändigt attbetrakta exportsiffrorna under en längre följd av år för att få en rättvisandebild av utvecklingen. Mellan och minskade sålundakrigsmaterielexporten från 775 milj. kr. till 625 milj. kr. (i fast penningvärde),varigenom dess andel av totalexporten åter kommer att ligga kring avtotalexporten, vilket varit regel . Utskottet avvisar bestämt motionärernas uppfattning attökningen av krigsmaterielexporten skulle bero på någonsamordning av den svenska krigsmaterielindustrin med NATO-ländernas. Det kannämnas att NATO-ländernas andel av vår krigsmaterielexport successivt sjunkitsedan 1977. Förekommande samarbete behöver inte nödvändigtvis medföraen ökning av krigsmaterielexport. Alternativet till samarbete medandra länder skulle ofta vara att vi istället tvingas hålla egen kapacitet påifrågavarande till verkningsområde, i en omfattning som inte vore ekonomisktförsvarbar. Det är självfallet önskvärt med en högsjälvförsörjningsgrad och lågt utlandsberoende på det försvarsindustriellaområdet. Detta önskemål måste emellertid vägas mot andra krav. En alltförkostnadskrävande egenproduk-tion skulle äventyra andra delar av vårt totalförsvar,till men för vår förmåga att vidmakthålla vårt oberoende. Med hänvisning till vad som här anförts avstyrkerutskottet yrkande 1 i motion 1585 och yrkande 1 i motion 2445. Tills tändsp rö v ningen Som nämnts ovan föreslås ingaväsentliga förändringar av gällande riktlinjer för krigsmaterielexporten. Detinnebär att utförseltillstånd liksom inte bör beviljas till - stat sombefinner sig i väpnad konflikt