bet · G501KU35 · 1981-12-31 00:00:00 — Detkan konstateras att den allmänna principen i folkrätten är, att främmandeörlogs- och statsfartyg som med vederböriigt tillstånd inlöper i ett landsterritorialhav åtnjuter full immunitet. Till denna kategori torde även fåräknas statsfartyg som inkommer i en annan stats sjöterritorium på grund avnöd. Genom att en stat ger tillstånd till främmande örlogsman eller statsfartygatt besöka dess vatten och hamnar, har staten i fråga avsagt sig sinjurisdiktion över fartyget i fråga. Detta är den allmänna inställningen ifolkrättsdoktrinen. Enligt folkrättsauktoriteten gäller i sådana fallatt fartyget inte i något fall kan göras till föremål för rättsligt ingripande.Om någon form av brott eller oegentlighet begås av fartyget eller dessbesättning 10Riksdagen 1981/82. KU1981/82:35 146 får hänvändelse ske till flaggstaten, under varsjurisdiktion fartyget står. Sak samma anses gälla för statsfartyg som utnyttjarsin rätt till "oskadlig genomfart" genom en främmande statsterritorialhav. För svensk del gäller som bekant att sådan genomfart skall haföregåtts av "anmälan på diplomatisk väg" enligttillträdeskungörelsen . Statsfartyg som utnyttjar sin folkrättsenligarätt till oskadlig genomfart genom territorialhavet skall dock alltid uppträdapå ett sätt som icke stör strandstatens lugn, ordning och säkerhet. Det börpoängteras att någon rätt till s. k. oskadlig genomfart icke föreligger för deinre vattnens del. Inre vatten - dvs. vatten innanför baslinjerna - räknastraditionellt som jämställt med landterritoriet, över vilket staten har fulloch alldeles oinskränkt suveränitet. I territorialhavet däremot måstestrandstaten tåla att främmande statsfartyg, inkl. örlogsfartyg, går igenom is. k. oskadlig genomfart. Det är ett suveränitets-mässigt onus, men med långhistorisk tradition i folkrätten. Ett statsfartyg som åtnjuter statsimmunitet är underkastatvillkoret att det för denna immunitets fulla bibehållande skall uppträda på ett"korrekt och vänskapligt sinnat sätt" dvs. följa de regler ochförordningar som finns i det land fartyget besöker. Skulle fartyget emellertidbegå någon handling som strider häremot eller handling av rent brottsligkaraktär, följer därav dock inte att immuniteten automatiskt"faller". I sådana fall skall hänvändelse i första hand ske tillfartygets befälhavare, alternativt i fall av uppenbar "negligence"till vederbörande lands ambassad. Som en sista utväg kan fartyget i enlighetmed artikel 23 i konventionen om territorialhavet och tilläggszonen uppmanasatt lämna vederbörande stats territorialhav. har som bekant interatificerat denna konvention, men regeln är allmän folkrätt. Beträffande främmande statsfartyg, enkannerligenörlogsfartyg, som illegalt eller utan tillstånd befinner sig inom en främmandestats territorium är den folkrättsliga doktrinen mer vag. Sådana fartyguppträder helt visst inte på det korrekta sätt och i enlighet med de principeri internationell rätt som skapar förutsättningen för statsimmuniteten. De begåri själva verket ett folkrättsbrott genom att kränka annan stats territoriellaintegritet och suveränitet. Frågan är om detta uppträdande skall anses berövadem den traditionella statsimmuniteten. Doktrinen ger inget bestämt svar. Det synes dock vara såatt själva huvudprincipen om immunitet kvarstår även i sådana fall. A prioriföljer härav således ingen automatisk rätt för den främmande staten attomedelbart ingripa mot statsfartyget i fråga. Det är säkerligen så attreciprocitetsaspekter här spelar sin roll. Staterna respekterar ändå parcourtoisie statsimmuniteten även i fall av uppenbar "negligence" frånett främmande statsfartygs sida. Man resonerar kanske så, att nästa gång händerdet oss själva, och vi önskar inte lägga grunden till en rätt att ingåendevisitera ett örlogsfartyg för den händelse det skulle "råka kränka"annan stats område. Så långtde riktlinjer som synes vara de tongivande i rätt och praxis i dessa KU1981/82:35 147 Det följer dock av sig självt att dennafrågeställning måste kvalificeras ytterligare. Om ett statsfartyg begår en"mindre kränkning" av någon art bör helt uppenbart statsimmunitetenfortfarande respekteras. Om "brottet" emellertid får anses som grovt,genom någon form av grov enstaka handling eller upprepat och utdraget i tidenbör man rimligen kunna ställa sig frågan om den folkrättsliga principen om fullstatsimmunitet fortfarande skall respekteras. T. ex. i fråga om ubåt, som istrid med ett lands lagar och förordningar begår en synnerligen grov kränkning,typ ubåt , eller alternativt vistas i svenskt område i u-läge(incidenten i bl. a. 1980). Ett sådant fartyg bryter självfalletgrovt mot principerna i folkrätten, och det vore stötande att fartyget och dessflaggstat i sin tur skulle kunna åberopa folkrätten som stöd för att detdärefter också skall åtnjuta full statsimmunitet och släppas utan ceremonier.Folkrätten måste rimligen tillåta den "kränkta staten" möjligheteratt fastlägga vad fartyget i fråga "gjort" på statens territorium.Det är ett utslag av statens suveräna rätt att skydda sitt territorium motfarliga handlingar. Vad gäller statsluftfartyg som inkommer utan tillståndeller på annat sätt illegalt penetrerar främmande luftrum är läget mer oklart.Även om huvudprincipen fortfarande får anses råda, nämligen att immunitetsskyddi princip skall tillerkännas luftfartyget, synes dock förefintlig statspraxis,dock med vaga konturer, närmast tala för en motsatt princip, nämligen attfrämmande militära flygplan inte tillerkänns den statsimmunitet som statsfartyghar. I sammanhanget har frågan rests huruvida främmandestatsluftfartyg skall anses åtnjuta en total immunitet även vid skäligmisstanke om grovt brott mot svenska lagar och förordningar, t. ex. försök tillsprit- och narkotikasmuggling. Sådana fall har förekommit. För min del villjag mena att vid skälig misstanke om grovt brott undersökning kan ske även avfrämmande statsluftfartyg, på samma sätt som civilt flygplan kan undersökas avtull och polis. Även om främmande statsluftfartyg har tillstånd att landa påsvensk flygplats är immuniteten dock avhängig av det förhållandet att planetoch dess besättning uppträder i enlighet med "värdlandets" lagar ochförordningar och på ett i övrigt korrekt sätt. Försök till grov smuggling avt. ex. narkotika är ett flagrant åsidosättande av det bona fide-uppträdande somär en förutsättning för åtnjutande av full statsimmunitet. Inom folkrätten är sedvanan och sedvanerätten av denstörsta betydelse. Det är staternas eget agerande som formar de folkrättsligareglerna. Det är givet att man i ett fall som det inträffade ser sig omkringför att hämta vägledning bland andra länders praxis i likartade fall. Som jagsade tidigare var incidenten med ubåt inget handboksfall. Det gällde häratt vidaretolka folkrätten på basis av analogier och ev. förefintligstatspraxis. Folkrätten måste enligt min mening alltid kunna lämna vägledningför staternas agerande. Lika litet som en domare i ett domslut kan säga"non liquet" - jag vet inte - kan folkrätten lämna staten "isticket" när goda råd är KU1981/82:35 148 Det finns alltid möjligheten att tolka folkrättensregelsystem mot bakgrund av en viss given situation, och även komma fram tillett folkrättsenligt agerande. Det är möjligt att man därvid kan komma att bidratill ny statspraxis utformning, men det är så folkrättsregler alltid genomhistorien har utformats. Staten agerar mot bakgrund av sin tids speciella kravi en given situation, och därmed kan ett embryo till ny sedvänja uppkomma.Accepteras statens agerande av andra medlemmar av det internationellastatssamfundet så att det rent av blir mönsterbildande, uppkommer sedvanerätt.De genomgående positiva reaktioner som följt på det svenska agerandet vidincidenten med ubåt tyder på att omvärlden ser på det svenska agerandet medaccept. Det är en viktig faktor vid den folkrättsliga bedömningen. Vad beträffar övrig statspraxis i fall liknande incident137 kan konstateras att vi här rör oss på ett synnerligen vagt område. De fåtalfall som finns omnämnda i den folkrättsliga doktrinen emanerar till viss delfrån . Där synes man se ytterhgt allvarligt på kränkningar av sinegen suveränitet, och agerandet är vanligtvis ytterst drakoniskt. Det är avvikt att hålla detta i minnet, då den kränkande ubåten var sovjetisk. Påsovjetisk sida måste man förväntat sig ett "hårt" agerande, ienlighet med reciprocitetens regler. Det sovjetiska synsättet kom väl till synes i samband medden s. k. U-2-incidenten . sköt ned etthögtflygande amerikanskt spaningsflygplan i närheten av Sverdlovsk. Planettillhörde formellt , dvs. National Aeronautic and ,och det angavs från amerikanskt håll som "ett civilt obeväpnatspaningsflygplan". Piloten, , flög för räkning.Formellt tillhörde planet således inte de amerikanska väpnade stridskrafterna,men det står utom tvivel att det måste betraktas som statsluftfartyg. Pilotenställdes inför rätta och dömdes till fängelse. U-2-fallet har behandlats ingående i den folkrättsligalitteraturen. En av de större auktoriteterna på folkrättens område, amerikanenQuincy , menar att stater som ägnar sig åt spioneri i fredstid, det måvara via hemliga agenter eller underrättelseflygningar, får stå konsekvenserna. Det bör betonas att det är en avsevärd skillnad mellan vadsom råder i detta hänseende under fredstid resp. krigstid. Spioneri ochunderrättelseuppdrag blir så att säga i krigstid en legitim del avkrigföringen. Den bärande principen är då att personal i uniform tillhörande deväpnade styrkor som utför spionerihandlingar icke kan ställas inför rätta. Dekan interneras som krigsfångar. Detta finns reglerat i det s. k.Lantkrigsreglementet fogat till fjärde Haagkonvention.Haagkonventionerna är fortfarande en av hörnpelarna för krigetsfolkrätt, liksom för den neutralitetsrätt som skall tillämpas av oss själva ihändelse av formell svensk neutralitet vid krig mellan makter i vår omgivning. Spionerioch underrättelsemissioner är emellertid i fredstid illegala KU 1981/82:35 149 handlingaroch manifesterar icke-respekt för en främmande stats suveränitet ochintegritet. Alla vet att länder spionerar, men det gör inte handlingen merlaglig eller folkrättsligt giltig. Det är en handling ultra vires - utanförrättsreglerna - och därför, understryker Ouincy , kan en stat i fredstidfaktiskt ställa en besättning på ett underrättelseflygplan inför rätta. Detenda den sändande staten kan kräva skulle vara att påfordra en rättvisrättegång i enlighet med det kränkta landets lagregler. Han stöder sålunda detsovjetiska agerandet i förhållande till U-2-piloten, som ju dock förde"ett obeväpnat civilt spaningsplan iförd NASArs uniform". Förmin del kan jag dela grundresonemang. Men om underrättelseuppdrageller spioneri i fredstid utförs av uniformerad personal tillhörande ett landsordinarie krigsmakt uppkommer ändå helt visst immunitetsspörsmål. drarparallellen till spionerihandlingar som utförs av beskickningspersonal ifrämmande land. Dessa agerar på uppdrag av sin regering och i skyddet av sindiplomatiska immunitet. Den enda påföljden på spioneribrott,underrättelseaktiviteter etc. är att vederbörande blir förklarad för personanon gråta och måste lämna landet. Något domstolsförfarande inleds normalt inte.Sak samma med t. ex. en u-båtsbesättning som på uppdrag av sin regering utförunderrättelseuppdrag inom ett annat lands område. Skall denna ställas införrätta precis som "civila personer" eller skall de i parallellitet medsina diplomatiska kolleger anses åtnjuta personlig immunitet mot straffpåföljd?Även de följer givna order från sin regering. Det är i första hand mot dennaregering kritiken skall riktas. Det är den regering som beordrat sådanaaktiviteter som får ta på sig det internationellträttsliga ansvaret för ensådan suveränitetskränkning. Jagskall återkomma till frågan om den personliga immuniteten för t. ex.örlogsfartygs besättning. Här kan dock sägas att det i den folkrättsligadoktrinen, liksom hos , finns tendenser till slutsatsen att även"officiell personal" som har begått spioneri ellerunderrättelsehandlingar skulle kunna ställas inför rätta. En författare ()i tidskriften (Vol. 11, No. 4) säger i artikelnEspionage and the Forfeiture of Diplomat att spionage ochunderrättelsehandlingar utförda av immunitetsskyddad utländsk diplomatiskpersonal får anses utgöra "abuse of privileges", dvs. Det finns i folkrätten något som heter "abuse of rights",dvs. man överskrider vida sina i folkrätten givna rättigheter. Varför kan detinte finnas ett motsvarande resonemang, dvs. att man överskrider de gränserinom vilka främmande officiell persona] har att verka. Missbrukar man givnaprivilegier och sin givna immunitet genom att begå mot sitt värdland ovänligahandlingar, får staten och måhända också den individ som utför handlingen ocksåansvar för den. Den kränkande staten folkrättsligt, och den opererandeindividen straffrättsliga Detta är dock ett resonemang mer de lege ferenda,dvs. ett önskvärt rättsläge. I enlighet med ovanståenderesonemang skulle också en ubåt i underrät- KU 1981/82:35 150 telsesyfteöverskrida alla gränser för korrekt och vänskapligt uppträdande. Den skullegenom sin handling erodera den immunitet som traditionellt tillkommer den.Flera folkrättslärde tenderar att dela det resonemang som kommit tilluttryck t. o. m. såsom uttryck för rättsläget lege lata, dvs. gällande rätt.Docenten i uttalade sig i samband med ubåtskrisen i denriktningen att immuniteten kunde brytas, tydligen även i vad avsågbesättningens personliga immunitet. Den norske folkrättsprofessorn vid i gick så långt som till slutsatsen att ettkränkande krigsfartyg skulle kunna beslagtas "Hvis et fremmed krigsskipgrovt har krenket et annet lands territorium, må den krenkede stat ha rett tilå gå så långt som til full beslagleggelse av skip og utstyr. Etter min mening hadde rett til å gå så långt i tilfellet med sovjetubåten i .-- Men likeklart er det etter min mening at denne immunitet forspilles hvis skipetklart og bevisst krenker et annet lands territorialfar-vann. Den krenkede statmå da for det förste ha alle rettigheter til å Etland kan ikke bryte folkerettens regler og deruti kreve ubetingetbeskyttelse av den samme folkrett" (Verdens Gäng . Ävenden tyske folkrättsexperten vid iHeidelberg sade i samband med ubåtskrisen att ingen immunitet kunde påräknasför "Spionageschiffe" (se 6 november1981: Keine Immunität fiir Spionageschiffe). Professorn i offentlig rätt vidBergens universitet, tidigare , uttalade som sinmening vid ett samtal med mig att han ställde sig positiv till enoffentligrättslig undersökning av den inträffade incidenten, men frågande tillmöjligheten att fälla den personliga immuniteten för besättningen i vad gälldestraffpåföljd. Professorn i internationell rätt vid ,, delade vid samtal med mig uppfattningen att staten hade rätt attinleda en offentligrättslig undersökning av det inträffade genom förhör etc. Hanställde sig dock helt avvisande till möjligheten att över huvud taget ställautländsk uniformerad personal inför rätta. Dessa åtnjöt total immunitet. Viden genomgång av statspraxis bör det s. k. Pueblofallet i varje fall omnämnas,även om det inte kan sägas tillföra statspraxis något mer substantielltmaterial. uppbringades den amerikanska patrullbåten nordkoreansk örlogsman. Från sida hävdades att fartyget bedrivitunderrättelseaktiviteter riktade mot och att detsamma hade kränktdet breda nordkoreanska territorialhavet. Från amerikansk sidahävdades att fartyget varit praktiskt taget obeväpnat, och att det viduppbringningen patrullerat på internationellt vatten. Besättningen, 6 officerare,75 värnpliktiga och 2 civila, ställdes sedermera inför rätta i Nordkorea.Besättningen frigavs i en utväxling . Det s. k. Belenkofalletär intressant från dessa synvinklar. KU1981/82:35 151 landade den sovjetiske flyglöjtnantenVictor Ivanovich Belenko en MIG 25 på Hakodateflygplatsen belägen på nordönHokkaido, detta efter flykt från sitt hemland. Belenko önskade politisk asyl iFörenta staterna. Belenko arresterades inte, utan japanska myndigheter underlättadehans asylering i annat land. Händelsen ledde till ansträngda relationer mellanSovjetunionen och , även om man från sovjetisk sida även i detta fall,liksom vid vår incident 137, hävdade att luftfartyget hade förlorat sinposition under ett rutinuppdrag. En intressant omständighet i detta fall är behandlingen avsjälva planet. Detta tillerkändes icke immunitet såsom främmande statsegendom.I japansk press hävdades den uppfattningen, att emedan Belenko överskridit denjapanska gränsen, kunde japanska myndigheter överta besittningen och befäl överluftfartyget. Från japanskt håll ansåg man det klart enligt internationell rättatt hade rätt att undersöka huruvida flygplanet utgjort ett hotmot säkerhet. På basis härav verkställdes en detaljrik undersökning avplanet, också med hjälp av amerikanska experter. Detta förfarande får ansesligga inom den kränkta statens suveräna prerogativ. Planet återställdessedermera till i lådor. Något av samma resonemang kännetecknar det s. k.Hopenfallet. Ön ingår i grupp och ligger i enlighet medSvalbardtraktaten (SÖ 1924:25) under fulla ochoinskränkta suveränitet. störtade en sovjetisk militärhelikopter på ön . Från norsk sida tillsattes en , till vilkens arbete man inbjöd en sovjetisk observatör.Diskussion fördes mellan och om egendomsrätten tillvrakresterna. Från norsk sida hävdade man också sin rätt till att självständigtundersöka helikopterns s. k. svarta låda, för att på så sätt kunna fastställaomständigheterna kring haveriet. Det är att märka att enligt 1920års traktat är demilitariserade. Främmande örlogsfartyg och militärflyg fåralltså inte flyga inom det i traktatet definierade området, varför intressegivetvis fanns från norsk sida att fastställa vad det sovjetiska militärflygetgjort i detta område. Den svarta lådan undersöktes också av norsk och brittiskexpertis. Delar och vrakrester fick efter kommissionens avslutade arbeteupphämtas av . Från norsk sida hävdades att det var enotvivelaktig regel i folkrätten att den stat på vars område ett haveri eller enolyckshändelse inträffat hade rätt att beslagta vrakdelar och andra delar föratt på så sätt fastställa vad som förorsakat haveriet, och varför desssuveränitet, lagar och förordningar blivit kränkta. Frågan omskadeståndsanspråk kunde också i detta sammanhang komma upp. Det finns förvisso även en del andra äldre fall inomstatspraxis som skulle kunna omnämnas (t. ex. en 1940 grundstött tysk ubåt vidnorska Sorlands-kusten, de s. k. kvarstadsbåtarna i under andravärldskriget samt ett på inkommet sovjetisktpropellerjaktplan, vars pilot begärde asyl), men den slutsats man kan dra avdenna rapsodiska KU1981/82:35 152 genomgång av statspraxis är att en kränkt stat anser sigha vissa rättigheter över det kränkande objektet, antingen det är örlogsfartygeller militärt flygplan. Staterna anser det ligga inom sina suveränarättigheter, inom sin jurisdiktion, att som en minimumåtgärd få vidta kontrolloch undersökning av vad som hänt på dess territorium. Den kränkta staten villdärutöver förvissa sig om att de handlingar som vidtagits från det främmandeobjektet kanske i spionage- och underrättelsesyfte i möjligaste mån kanelimineras eller minimeras. Det förefaller råda samstämmighet i folkrättslig doktrinoch praxis i denna fråga, i varje fall i vad avser dess huvudelement. Mot bakgrund av det folkrättsliga regelsystem för vilketredogörelse nu lämnats fann jag i egenskap av folkrättssakkunnig det riktigtoch försvarbart att ge de råd som sedermera ledde till den offentligrättsligaundersökningen av det inträffade och ubåtens kvarhållande under svenskjurisdiktion i (onsdagen den 28 oktober-fredagen den 6 november1981). Innan jag redogör för händelseförloppet mer i detalj bör dock i detta sammanhangunderstrykas att det svenska agerandet visavi ubåt därjämte i synnerligenhög grad kom att influeras av den svenska neutralitetspolitiken. för ifred en alliansfri politik syftande till strikt folkrättslig neutralitet i krigmellan makter i vår omgivning. Det bör betygas att neutralitetens principerspelar en avgörande roll i vårt dagliga arbete, och det var en självklarhet attstatsledningen, liksom vi som hade att handlägga händelsen, ställde oss fråganhur ett litet neutralt land skall agera i ett läge som det inträffade. Härgällde det trovärdighetsfaktorn i den svenska neutralitetspolitiken. Sverigevar även från dessa synpunkter tvunget att handlägga det inträffade med fasthetoch konsekvens. Omvärlden måste fä erfarenhet av det praktiska tillämpandet avsvensk neutralitetspolitik. Jag har redogjort för de folkrättsliga principer somspelade roll vid kränkningen. Å ena sidan hade fundamentala folkrättsprincipersom respekt för suveräniteten och den territoriella integriteten kränkts på ettsynnerligen grovt sätt. I den andra vågskålen fanns den lika viktiga principenom statsimmunitet för främmande statsfartyg. Den tolkning som här gjordes varatt principen om full statsimmunitet i ett fall som detta inte kundeupprätthållas. Statens rätt att skydda sig själv och sina medborgare mot okändarisker blev den dominerande. Säkerligen skulle de flesta andra stater resoneraungefär på detta sätt. Men det specifikt "svenska" i denna affär varatt neutralitetspolitikens principer och atmosfär svävade som ettdamokles-svärd över den tolkning av folkrättens allmänna principer som gjordes. Några klarläggande ord kan här vara på plats. Såsomtidigare indikerats är det först när den verkligt folkrättsliga neutraliteteninträder - vilket torde ske efter avgiven neutralitetsförklaring av stats-eller utrikesministern inför - som blir rättsligt bundet avde i folkrätten nedlagda neutralitetsreglerna. Neutraliteten syftar som bekanttill militär likabehandling av de krigförande parterna. Dessa speciellaneutralitetsregler är både skrivna och oskrivna. Grundpelaren är 1907 årsHaagkonventioner, särskilt KU1981/82:35 153 den fjärde och trettonde konventionen, behandlandeneutralitet i lantkrig resp. sjökrig. Vid sidan av de skrivna neutralitetsreglerna finns allmänsedvänja och praxis på neutralitetsområdet, särskilt vår egen praxis under tvåvärldskrig. I fredstid finns det alltså inte några egentliganeutralitetsregler i dess rättsliga bemärkelse att ta hänsyn till.Neutralitetsreglerna gäller först vid krig mellan främmande makter varunderSverige är neutralt. Den svenska politiken i fred syftar dock till att Sverigeskall bibehålla positionen som en trovärdig neutral stat i krig. Det skall äveni fredstid stå klart för andra makter att har förmåga och vilja atthävda och försvara sitt territorium. Häri är givetvis gränsförsvaret avyttersta vikt. Det är genom incidentvakten som i fred stärker tilltrontill sin krigstida neutralitet. Det är i fredstid som grundläggertrovärdigheten i vårt försvar. Går vårt land redan i fredstid bet på uppgiftenatt effektivt hävda territoriet kan många frågetecken inställa sig hos depotentiellt krigförande makterna. Dessa är i första hand intresserade av attinget militärt vakuum inträder i vårt område, utan att vi ständigt visar denmilitära förmågan och politiska viljan att avvärja kränkningar mot vårtterritorium från vilket håll de än må komma. Jag vill för min del understrykadet väsentliga i att gränskränkningar kommer att behandlas med samma hårdhetvarifrån de än kommer. Detta gäller såväl i fredstid som under neutralitet. Neutralitetsrättens folkrättsliga konstruktion såsom en iframtiden för vårt land potentiell rättslig regim får givetvis den effekten attneutralitetsrättens specifika krav och villkor till viss del "spilleröver" även på fredstida förhållanden, särskilt i vad gäller frågan om vårtförsvars trovärdighet. Detta är kommunicerande kärl - ett fredstida fastuppträdande gör det "lättare" för vår framtida neutralitet. Och viceversa - en "darrning" i vår fredstida förmåga kan torna uppsvårigheter för vår krigstida trovärdiga neutralitet.