bet · G501FiU10 · 1981-12-31 00:00:00 — betänkande 1981/82:10 om det statliga redovisningssystemet (förs. 1980/81:16) I detta betänkande behandlar utskottetriksdagens revisorers förslag 1980/81:16 vari hemställs att som sinmening ger regeringen till känna i skrivelsen redovisade synpunkter och förslagavseende arbetet på att vidareutveckla system S och höja denekonomiadministrativa nivån i statsförvaltningen. fattade (prop.1967:79. SU 82, rskr 194) principbeslut om omläggning av den statligaredovisnings-och revisionsverksamheten. För redovisningsverksamhetens delinnebar detta beslut att ett generellt ADB-baserat redovisningssystem, systemS, skulle införas hos de civila statliga myndigheterna. Det nyaredovisningssystemet infördes successivt . De statligaaffärsverken och verk omfattades inte av omläggningen. () och myndigheterna hade ett delat ansvar för genomförandet avomläggningen. System S kan kort betecknas som ett paket av hjälpmedeldels för den löpande ekonomiska handläggningen (utbetalning, inbetalning,bokföring, bokslut m. inom statsförvaltningen, dels för resultatuppföljningmot fastställda budgeter (redovisning av budgetutfall, kostnadsutfall,prestationer m. m.). En del av myndigheternas ekonomiadministrativa uppgifter,vissa registrerings- och redovisningsfunktioner samt utbetalningsfunktioner,centraliserades till ett begränsat antal redovisningscentraler (RC). Bland de fördelar som skulle uppnås med det nyaredovisningssystemet nämndes bättre möjligheter till ekonomisk styrning,säkrare anslagsuppföljning och rationaliseringsvinster. Då erfarenheter numera finns av system S, harrevisorerna låtit granska redovisningssystemet. Härvid har undersökts hur redovisningssystemet fungeraroch, med särskilt beaktande av kostnadsaspekten, om avsedda fördelar med omläggningenhar nåtts. Revisorerna finner att syftena med omläggningen av denstatliga redovisningen till det nya ADB-baserade redovisningssystemet, systemS, i stort sett har uppnåtts. Det nya redovisningssystemet har medförtavsevärda fördelar i form av bättre och enhetligare redovisning hos de statligamyndigheterna och en bättre ekonomiadministration. De ursprungligen beräknadepersonalbesparingarna synes dock inte ha realiserats. 1 1981/82. FiU1981/82:10 2 Den statligaekonomiadministrationen kan ytterligare förbättras dels genom effektivareutnyttjande av system S, dels genom vidareutveckling av redovisningssystemet. 1detta syfte föreslår revisorerna att följande åtgärder vidtas. Det nuvarande redovisningssystemets utnyttjande förekonomiadmini- strativ styrning förbättras genom att - åtgärder vidtasför att höja kvalitetsnivån på konteringen, - frågan hurtillåtna anslagsöverskridanden skall redovisas i budgetredovisningen m. fl.handlingar löses, - myndigheternasystematiskt analyserar sina redovisningsbehov och gör en översyn av sinaredovisningsrutiner, - berördpersonal, främst chefer på olika nivåer, ges fördjupad ekonomi-administrativutbildning. - ADB-rapporternagörs mera användaranpassade och lättförståeliga. Vid utvecklingsarbetet på det statligaredovisningssystemet synes det angeläget att - RRV prövar möjligheternaatt, med bevarande av viss enhetlighet, tillgodose olika myndighetskategoriersredovisningsbehov med särskilda systemlösningar, - RRV övervägermöjligheterna att i ökad utsträckning låta myndigheterna utnyttja sin egenADB-kapacitet. En utveckling mot en ökad decentralisering av ADB-bearbetningenaktualiserar en översyn av redovisningsorganisationens struktur ochredovisningscentralernas arbetsuppgifter, - principer ochrutiner för redovisningen av personalkostnaderna ses över, - regler för myndighetsklassificeringutarbetas så att förutsättningarna för analyser av den statliga sektornsverksamhet och utveckling förbättras. Detär enligt revisorernas mening vidare angeläget - att ansvaret och formerna för uppföljning av störrerationaliseringspro jekt läggs fast redan i inledningsskedet och att riktlinjer härför utarbetas av RRV och statskontoret. Det statliga redovisningssystemetbestår av olika delsystem och tillämpas av praktiskt taget helastatsförvaltningen. Systemet kan betraktas utifrån en lång rad utgångspunktersåsom vad gäller ansvarsfördelning, driftsäkerhet, sårbarhet, effektivitet,kostnadsaspekter, informationsinnehåll och informationsuttag, möjligheter tillkostnadsuppföljning, internkontroll, revision, verksamhetsanpassning,organisation, omloppstider, sekretess, utvecklingsbarhet. Revisorernas uttalade syfte med granskningen har varit attmed beaktande av kostnadsaspekter undersöka hur det nya redovisningssystemetfungerar FiU1981/82:10 3 och om avsedda fördelar med omläggningen uppmätts. Igranskningen berörs några av de aspekter som nämnts utan att någonområdesavgräns-ning görs eller närmare inriktning anges. Till följd av ämnetsstora omfattning och komplexitet har granskningen och analysen begränsats övergripande studie. Utskottet anser den genomgång av utvecklingen av detstatliga redovisningssystemet som revisorerna gjort vara värdefull. Utskottethar förståelse för att revisorerna med den breda ansats man valt gettgranskningen en mer översiktlig karaktär. Beträffande de förslag till åtgärdersom revisorerna lämnar vill utskottet göra följande kommentarer. När det gäller åtgärder för att förbättra utnyttjandet avdet nuvarande systemet för ekonomiadminislraliv styrning anger revisorerna somen punkt att frågan om hur tillåtna anslagsöverskridanden skall redovisas ibudgetredovisningen m. fl. handlingar bör lösas. Det är självfallet så att för att anslagsuppföljningen påmyndighetsnivån skall vara meningsfull måste anslagsutfallet vad gäller t. ex.löner jämföras med det av beslutade anslagsbeloppet samt med de avregeringen tillåtna anslagsöverskridandena till följd av t. ex. nya löneavtal.Normalt har anvisat medel för dessa under ett sårskilttäckningsanslag. Problemet med att de tillåtna anslagsöverskridandena intehinner läggas in i systemet innan anslaget belastas torde som framgår avremissammanställningen kunna lösas. Utskottet vill dock i sammanhanget betonaatt tydlig åtskillnad härvid måste göras mellan det av beslutadeanslagsbeloppet och det från andra anslag överförda beloppet. Lösningen påproblemet får således inte innebära att det av beslutade anslagetkorrigeras. Vid uppföljning av anslagen på statsbudgetnivå är det av intresseattredovisa hur stor del av det centrala täckningsanslaget som har utnyttjats.Detta bör framgå av statsbudgetens utfall i en not eller i en kommentar till anslaget. Revisorerna föreslår att berörd personal, främst chefer påolika nivåer, ges fördjupad ekonomiadministrativ utbildning. Utskottet villunderstryka vad revisorerna anför på denna punkt. För att redovisningssystemetsolika delar skall kunna användas på ett effektivt sätt och utgöra denväsentliga beståndsdel av ekonomiadministrationen som den är avsedd att vara ärdet nödvändigt att den berörda personalen utbildas och lär känna systemetsfunktionssätt och användningsmöjligheter. Genom att systemet har en generellutformning torde stordriftsfördelar kunna göra sig gällande även iutbildningen. Utbildningsmaterial kan ges en enhetlig utformning. Erfarenhetsutbytetmellan olika användare underlättas därigenom. Det är också angeläget attpersonal vid sidan av de rent ekonomiadministrativa funktionerna utbildas isystemets möjligheter och begränsningar. Det är härvid särskilt betydelsefulltatt olika kostnadsaspekter av lagring och uttag av information belyses. FiU 1981/82:10 4 Det är också angeläget attregleringsbreven utformas på ett så långt möjligt enhetligt sätt och medbeaktande av de redovisningsmässiga konsekvenserna. Det är därför viktigt attäven departementspersonal ges möjlighet att delta i den ekonomiadministrativautbildningen. Därmed skulle också kunskapen inom departementen öka om vilkamöjligheter myndigheterna har att använda redovisningssystemet förresultatuppföljning. För att den ekonomiadministrativa informationen skallkunna spridas och användas i förvaltningen, bl. a. som led iresultatuppföljningen, är det, som revisorerna påpekar, nödvändigt attADB-rapporterna görs mer lättförståeliga och anpassas till mottagarna. Revisorerna föreslår en rad åtgärder som bör beaktas viduivecklingsar-beiel på del statliga redovisningssystemet. Enligt revisorerna ärdet angeläget att RRV prövar möjligheterna att med bevarande av vissenhetlighet tillgodose olika myndighetskategoriers redovisningsbehov rnedsärskilda systemlösningar. Likaså bör RRV överväga möjligheten att i ökadutsträckning låta myndigheterna utnyttja sin egen ADB-kapacitet. Utskottet hari andra sammanhang uttalat sig för en ökad decentralisering av den statligaADB-verksamheten (FiU 1978/79:34). När det gäller att låta myndigheterna utvecklaegna verksamhetsanpassade system vill utskottet särskilt framhålla att defördelar den enskilda myndigheten kan vinna härigenom inte får gå förloradegenom att kostnaderna ökar vid integreringen till de generelladelarna av det stafliga redovisningssystemet, anslagsuppföljningen ochriksredovisningen i övrigt. Dessutom måste naturligtvis drifts-, underhålls-och utvecklingskostnader bedömas i ett totalkostnadsperspektiv för helastatsverket. En alltför stor splittring pä olika lösningar av redovisningsproblempåverkar utbildningskostnaderna och möjligheterna till erfarenhetsutbyte påett negativt sätt. Utskottet förutsätter att RRV vid sin medverkan iutvecklingen av myndighetsanpassade system bevakar de konsekvenser sådanasystem får i ett övergripande perspektiv. Av revisorernas granskning framgår att en viktigförutsättning för att en verksamhetsanalys skall vara meningsfull ofta är attarbetstiden och därmed arbetskostnaden kan fördelas på kostnadsställen ochkostnadsbärare. Detta möjliggörs genom tidredovisning. I de fallpersonalrörligheten mellan olika verksamhetsgrenar är låg kan en fördelning avpersonalkostnader ske med hjälp av fördelningen på organisatoriska enheter.Utskottet vill instämma i vad revisorerna anför beträffande vikten av en godredovisning av personalkostnaderna. De problem som är förknippade medtidredovisning och personalkostnadernas fördelning måste behandlas med förtur. Utskottet vill också ta upp den avrevisorerna berörda frågan om redovisning. Kontoretsrapportering till riksredovisningssystemet sker f. n. manuellt i stället förmed magnetband som övriga myndigheter använder. är ett avriksdagens egna verk och handhar kassaverksamheten för andra delar avriksdagsförvaltningen. FiU1981/82:10 5 krav som ställs på statliga myndigheter vad gällerplanering, budgetering, redovisning och uppföljning av verksamheten bör enligtutskottets mening givetvis också gälla för egna verk. Det ärnödvändigt att kraven på internredovisningen skärps även inomriksdagsförvaltningen. Utskottet anser det lämpligt att man i den översyn avförvaltningskontorets arbetsuppgifter och funktion som påbörjats prövar omriksdagens egna verk skall anslutas till det statliga redovisningssystemet. Revisorerna pekar i sin granskning på behovet av attansvaret och riktlinjer för uppföljning av större rationaliseringsprojekt läggsfast redan i inledningsskedet. Det är enligt utskottet utomordentligt viktigtatt så sker för att statsmakterna skall få bättre grepp om effekterna av storarationaliseringsprojekt. Revisorerna konstaterar beträffande omläggningen avdet statliga redovisningssystemet att de ursprungligen beräknade personalbesparingarnainte har realiserats. Det synes snarare ha varit regel än undantag i allarationaliseringsprojekt att uppkomna rationaliseringsvinster utnyttjats försuccessiva ambitionshöjningar inom myndigheterna vid sidan av statsmakternasbudgetprövning. Ett genomförande av revisorernas förslag skulle enligtutskottet sannolikt medföra en bättre uppföljning av effekterna av störrerationaliseringsprojekt. Utskottet vill slutligen ta upp frågan om myndigheternasuppföljning, resultatanalys och effektivitetsbedömning av verksamheten. Desvårigheter som finns år väl kända. Effekterna av en myndighets verksamhet kanvara svåra att mäta. Flera faktorer över vilka myndigheten inte råder påverkarde resultat som uppnås. Effekterna uppträder ofta först . Trots att det är lätt att se svårigheter och problem ärdet viktigt att de möjligheter till effektivitetsuppföljning som finnsverkligen prövas. Genom uppföljning kan brister i existerande verksamhetupptäckas. Förbättrad kunskap om olika åtgärders konsekvenser ger bättreunderlag för planeringen. Kunskap om de effekter verksamheten ger är ocksånödvändig vid analyser av om en myndighets verksamhet har en vettig inriktningoch omfattning i relation till de behov som finns inom området. Det finns numeraett flertal ansatser, metoder och tekniker som kan användas för praktiskuppföljning och effektivitetsmätning. Utskottet anser det angeläget att deansvariga inom myndigheterna informeras och utbildas om sådana metoder. Det ärockså angeläget att rutiner i redovisningssystemet utformas och används ieffektivitetshöjande syfte. Enligt utskottets mening måste höjda krav ställaspå myndigheternas redovisning av sin verksamhet, inte bara för att motiverakrav på ökade resurser utan lika väl för att mofivera den verksamhet som redannu bedrivs. Med det anförda tillstyrker utskottet revisorernasförslag. Revisorernas synpunkter och vad utskottet anfört med anledning häravbör ges regeringen till känna. FiU1981/82:10 6 att med bifall tillriksdagens revisorers förslag 1980/81:16 som sin mening ger regeringen tillkänna av revisorerna och utskottet redovisade synpunkter och förslag avseendearbetet på att vidareutveckla system S och höja den ekonomiadministrativanivån i statsförvaltningen. Närvarande: (), (), LarsTobisson (m), (c), (), (), (),(), (), (), RolfAndersson (c), (), (), ()och ().