bet · G501LU19 · 1981-12-31 00:00:00 — drabbas en leverantör så hårt att företaget i frågamåste försättas i konkurs p.g.a. uteblivna likvider. Ett avskaffande avifrågavarande förmånsrätt skulle avsevärt stärka de mindre företagens situation. I betänkandet behandlar utskottettvå motioner, vari tas upp frågor om förmånsrätt för vissa fordringar i konkursoch om den statliga lönegarantin vid konkurs. När konkurs inträffat skall, om medel finns i konkursboet,först betalas konkurskostnaderna och annan skuld som konkursboet åsamkat sig.Därefter sker utdelning till borgenärerna i en viss ordning, den s. k. förmånsrättsordningen.Bestämmelser om i vilken ordning olika fordringar skall betalas finns i 1970års förmånsrättslag (FRL). FRL skiljer mellan särskilda och allmännaförmånsrätter. De särskilda förmånsrätterna belastar endast viss egendom ochhar i princip förmånsrätt före de allmänna förmånsrätterna. Särskildförmånsrätt följer bl.a. med fastighets- och företagsinteckning. Sedan den 1januari 1979 ger betalningssäkring förmånsrätt i den egendom som tagits ianspråk. De allmänna förmånsrätterna avser all egendom som ingår igäldenärens konkursbo. Den inbördes ordningen mellan förmånsrätterna bestäms avparagrafernas följd. Enligt 10S har vissa fordringar, som står de egentligakonkurskostnaderna nära, allmän förmånsrätt. I 11 S FRL regleras därefterallmän förmånsrätt för fordran på skatt och allmän avgift - det s. k.skatteprivilegiet. Slutligen regleras i 12 och 13 §§ FRL den förmånsrätt somarbetstagare har i arbetsgivarens konkurs för sin fordran på lön eller pension,det s. k. löneprivilegiet. I en särskild lag om förmånsberättigadeskattefordringar har förtecknats de skatter och avgifter som har förmånsrättenligt 11 § FRL. Fordringar utan förmånsrätt, dvs. oprioriteradefordringar, har inbördes lika rätt. Det innebär att varje oprioriterad fordranfår betalt i förhållande till fordringsbeloppet. Den statliga lönegarantin vid konkurs trädde i kraft den 1januari 1971. Den innebär i korthet att staten svarar för betalning avarbetstagarens lönefordran hos arbetsgivare som har försatts i konkurs.Garantibelopp betalas ut av . 1 fråga om utbetalt belopp inträderstaten i LU 1981/82:19 19 arbetstagarensrätt mot konkursgäldenären. Lönegarantin, som är begränsad till tolvbasbelopp, finansieras genom arbetsgivaravgifter. Imotion 1980/81:686 (c, m) yrkas att hos regeringen skall begäraförslag till lagändring som avskaffar förmånsrätten för fordringar på skatteroch allmänna avgifter. Syftet med yrkandet är att förbättra möjligheterna förframför allt mindre företagare att få betalt för sina oprioriterade fordringari konkurs. Enligt motionärerna har det förhållandet att skatter m. m. ärprioriterade fordringar lett till att de oprioriterade fordringarna i enkonkurs knappast får någon utdelning alls. Motionärerna pekar på att iDanmark och har motsvarande förmånsrätt avskaffats och att erfarenheternadärav varit goda. Äveni motion 1981/82:720 (c, fp, m, s) framläggs förslag som har till syfte attförbättra de mindre företagens ställning i ett större företags konkurs. Enligtmotionärerna är det framför allt underentreprenörer och underleverantörer sområkar illa ut i en sådan konkurs. Ofta leder konkursen till att ävensmåföretagaren tvingas i konkurs med arbetslöshet för de anställda som följd.Motionärerna anser att i första hand den statliga lönegarantin bör utvidgas såatt den vid en huvudentreprenörs konkurs täcker underentreprenörens ochunderleverantörens fordran i vad avser de anställdas löner. Företagarens egenarbetsinsats kan undantas från garantin. Om det av tekniska skäl inte går attutvidga lönegarantin bör enligt motionärerna i stället prövas möjligheten attinföra förmånsrätt för samma fordringar. Fråganom förmånsrätten för skatter kunde avskaffas prövades ingående underförarbetena till FRL (se s. 5-8 ovan). Vid det nordiska lagstiftningssamarbetesom föregick förslaget till FRL förordades ett slopande av skatteprivilegiet.Såsom påpekats i motion 686 blev förmånsrätten för skatter slopad i ochNorge. I var remissinstanserna splittrade. Sådana remissinstanser somrepresenterade det enskilda näringslivet liksom även löntagarorganisationernasamt en del statliga myndigheter ansåg att förmånsrätten för skatter ochallmänna avgifter borde avskaffas. De statliga myndigheter som hade tilluppgift att ombesörja uppbörd eller indrivning av skatt eller vars verksamheterhade nära anknytning till sådana uppgifter avstyrkte däremot förslaget. Vidutarbetandet av förslaget till FRL fann departementschefen att vad sistnämndaremissinstanser anfört måste tillmätas särskild betydelse. Förslaget till FRLkom därför att behålla förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. Underutskottsbehandlingen av förslaget yrkades av några reservanter (m) attskatteprivilegiet skulle helt slopas och av andra (fp) att det skulle behållasendast i fråga om källskatter. majoritet biföll propositionen. Ävenfrågan om en utvidgning av den statliga lönegarantin till att avseunderentreprenörers anställda har tidigare prövats av . a.uttalade lagutskottet med anledning av en motion att det fanns anledningatt undersöka om det var påkallat med ett särskilt skydd för den del av LU1981/82:19 20 underentreprenörers fordringar som avsåg anställdas ochegen arbetsinsats. Utskottet förutsatte att en sådan utvidgning avlönegarantin skulle komma att övervägas under det arbete med en allmän översynav lönegarantilagstiftningen som då hade påbörjats inom arbetsmarknadsdepartementet.1 den proposition som blev resultatet av översynen togs dock intemed något om underentreprenörs fordringar. Under riksdagsbehandlingen avpropositionen uttalade dåvarande inrikesutskottet med anledning av att enmotion väckts om utvidgning av lönegarantin till underentreprenörernasanställda att utskottet hade förståelse för det syfte som låg bakom motionen.Enligt inrikesutskottets uppfattning var det emellertid inte lämpligt att lösafrågan om skyddet för underentreprenörers fordringar inom ramen för detstatliga lönegarantisystemet. Dels skulle avgränsningsproblemen bli betydande,dels skulle den bärande principen om att lönegarantin är förbehållenförmånsberättigade löne- och pensionsfordringar rubbas. Utskottet avstyrktedärför motionen. har inhämtat remissyttranden över motion 686.Liksom 1970 är de remissinstanser som företräder det enskilda näringslivet förett slopande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter medan deremissinstanser som representerar skatteindrivning och skatteuppbörd motsättersig ett avskaffande av skatteprivilegiet. Löntagarorganisationerna liksombankinspektionen anser numera att skattepriviligiet bör bibehållas. Övrigaremissinstanser är tveksamma till motionärernas förslag. Utskottet vill för sin del till en början framhålla attskattefordringarna i konkurser ökat kraftigt . 1 många konkurserutgörs den största delen av borgenärsfordringarna av skattefordringar. Dettaförhållande i förening med den ökade användningen av företagsinteckning ochden kraftiga höjningen av kostnaderna för den statliga lönegarantin har såsommotionärerna påpekat lett till att de oprioriterade fordringarna som regel intefår någon utdelning i konkurserna eller i varje fall endast med helt obetydligabelopp. Att borgenärer med oprioriterade fordringar i stort sett helt går misteom betalning drabbar naturligtvis särskilt hårt mindre företag som ärunderentreprenörer och underleverantörer. Ofta kan en underentreprenör varahelt beroende av betalning från huvudentreprenören, och dennes konkurs kandärför leda till att också underentreprenören tvingas i konkurs. Även omunderentreprenörens anställda därvid får ersättning för sina lönefordringargenom att den statliga lönegarantin blir tillämplig i underentreprenörenskonkurs kan den arbetslöshet som blir en följd av konkursen innebära betydandesvårigheter i en region med sysselsättningsproblem. Som exempel härpå har imotion 720 hänvisats till de problem som drabbat många småföretag i pågrund av Väner-skogs konkurs. Med hänsyn till det anförda har utskottet förståelse försyftet med motionerna. Enligt utskottets uppfattning är det en angelägenuppgift för statsmakterna att pröva i vilken ordning de små företagensställning skall kunna förbättras när ett stort företag går i konkurs. LU1981/82:19 21 Vad först gäller förslaget i motion686 om ett avskaffande av skatteprivilegiet saknas emellertid enligtutskottets uppfattning nu underiag för ett slutligt ställningstagande.Utskottet kan därför inte tillstyrka motionärens yrkande att skallbegära ett förslag till lagstiftning om slopande av förmånsrätten för skatteroch allmänna avgifter. Sedan frågan om skatteprivilegiets bibehållande prövadesför har flera omständigheter inträffat som kan inverka på frågansbedömning. a. har staten genom andra lagstiftningsåtgärder fått ett ökatskydd för sina fordringar på skatter och allmänna avgifter. Sålunda infördes1979 ett nytt institut, betalningssäkring, genom vilket gäldenärs egendom kantas i anspråk för att säkra betalning av skattefordringar. Som tidigareframhållits ger betalningssäkring särskild förmånsrätt i konkurs. Vidare har pådet skatterättsliga området i ökad utsträckning införts regler om personligtansvar för en juridisk persons skulder (s. k. ansvarsgenombrott). Av betydelseför skattefordringarna är också ändringar i konkurslagen, vilkainnebär att återvinning till konkursboet inte får ske av betalning av skatteller allmän avgift, om fordringen var förfallen till betalning, närbetalningen gjordes. Å andra sidan måste man beakta att undanhållanden avskattemedel har gällt allt större belopp. Enligt utskottetsmening är det av stor betydelse från skattemoralisk synpunkt och av allmännarättviseskäl att statens fordringar drivs in. Utskottet vill också hänvisa tillvad uppgivit om att ekonomisk brottslighet förekommer isamband med ett stort antal bolagskonstruktioner och upprepade konkurser. En viktig fråga i detta sammanhang är också vilkeninverkan skatteprivilegiet har på möjligheterna att få till stånd ackord.Enligt motionärerna och flera remissinstanser försvårar skatteprivilegietackordsförhandlingar. Från kronofogdemyndigheternas sida har däremotframhållits att skatteprivilegiet underlättar möjligheterna att lämna anståndmed indrivning av skatten och att gå in för ackord. Utskottet vill för sin delunderstryka vikten av att indrivningsverksamheten kan bedrivas på sådant sättatt ackordsförhandlingar underlättas, Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det finnsskäl att ånyo förutsättningslöst pröva frågan om förmånsrätten för skatter ochallmänna avgifter bör bibehållas eller om den kan avskaffas. Enligt utskottetsmening är det angeläget att man därvid noga analyserar vilka effekter ettslopande av förmånsrätten skulle få för oprioriterade fordringar. Med hänsyntill att användningen av företagsinteckning ökat och till löneprivilegietskraftiga utveckling är det nämligen inte säkert att ett slopande avskatteprivilegiet skulle innebära några mer betydande fördelar för deoprioriterade fordringarna. Utskottet vill även hänvisa till vad Stockholmstingsrätt anfört om att ett slopande av skatteprivilegiet kan leda till högrekonkurskostnader. Utskottet vill också understryka vikten av att ett slopandeav skatteprivilegiet inte får leda till en försämrad skatteindrivning ellertill att kampen mot ekonomisk brottslighet eftersatts. LU1981/82:19 22 tidigare anfört är det vidare av vikt att sambandet mellanskatteprivilegiet och möjligheten att få till stånd ackord noggrant analyseras.I utredningsarbetet bör också erfarenheter som i och vunnits avskatteprivilegiets avskaffande belysas och värderas i förhållande till deolikheter i lagstiftningen som i övrigt råder mellan de olika länderna. Därestskatteprivilegiet befinns inte helt kunna avskaffas bör i enlighet med vad somförordades redan i en reservation 1970 övervägas om skatteprivilegiet kan inskränkastill att avse endast vissa grupper av skatter och avgifter. I vilken formutredningsarbetet bör bedrivas får ankomma på regeringen att bestämma. Enligt utskottets mening kan det finnas skäl att övervägaåven andra åtgärder som syftar till att förbättra underleverantörers ochunderentreprenörers ställning. I motion 720 har pekats på möjligheterna attinföra förmånsrätt i viss utsträckning för sådana borgenärers fordringar.Utskottet vill härvidlag erinra om att begärt enutredning om införande av förmånsrätt för upplupen royaity till författare ochandra grupper på det upphovsrättsliga området (LU 1981/82:3). Utredningsarbetethar ännu inte påbörjats. Enligt utskottets mening synes det lämpligt att vidden översyn av FRL som således i olika hänseenden skall komma till stånd fråganom införande av förmånsrätt för de fordringar som berörs i motion 720 ocksåblir föremål för prövning. Vad slutligen angår förslaget i motion 720 om enutvidgning av den statliga lönegarantin i konkurs skulle det, sominrikesutskottet framhöll 1975, innebära betydande problem från såvälprincipiella som praktiska synpunkter att genomföra den föreslagnautvidgningen. Regeringen har emellertid beslutat att tillkalla enutredare för att göra en allmän översyn av den statliga lönegarantin vidkonkurs. Utskottet förutsätter att utredaren kommer att under utredningsarbetetäven pröva den av motionärerna föreslagna utvidgningen, om så skulle visa sigvara påkallat. Vad utskottet anfört med anledning av motionerna bör gesregeringen till känna. att med anledning avmotion 1980/81:686 och 1981/82:720 som sin mening ger regeringen till känna vadutskottet anfört om översyn av reglerna om förmånsrätt i konkurs och om denstatliga lönegarantin. Närvarande: (), (),(), (). (),i (s), (), ()*, OlleAulin (m), (), (), (),() och ()*. * Ej närvarande vid betänkandets Justering. LU 1981/82:19 23 , , , ArneAndersson i , , och (alla s) anser dels att den del av utskottets yttrande som börjarpå s. 21 med "Vad först" och slutar på s. 22 med "tillkänna" bort ha följande lydelse. Vadförst gäller förslaget i motion 686 om ett avskaffande av skatteprivilegiethar, såsom utskottet ovan redovisat, samtliga remissinstanser med undantag fördem som företräder det enskilda näringslivet antingen uttryckligen motsatt sigförslaget eller också varit tveksamma till detta. RSV framhåller i sittyttrande bl. a. att ett avskaffande av skatteprivilegiet skulle medföra ettbetydande bortfall av statens inkomster. Med hänsyn till det statsfinansiellaläget bör enligt utskottets mening åtgärder som kan få en sådan effekt fåföretas endast om mycket starka skäl talar härför. Några sådana skäl har enligtutskottets mening inte förebragts i detta ärende. Utskottet vill ocksåunderstryka att det är från skattemoralisk synpunkt och av allmännarättviseskäl av stor betydelse att statens fordringar drivs in. Något slopandeav skatteprivilegiet bör därför inte ske. Medhänsyn till vad i flera remissvar har anförts om ackordsförhandlingar m. m.vill utskottet tillägga att det är viktigt att vid skatteindrivning hänsyn tastill de konsekvenser som utmätning eller konkurs kan fä för regionalpolitikenoch sysselsättningen på orten. Som utskottet tidigare redovisat tas redan i dagsådana hänsyn i stor utsträckning. Utskottet vill också erinra om attföretagsobeståndskommittén lagt fram förslag till reglering avförutsättningarna och villkoren för statens medverkan vid ackord. n. föremål för behandling i regeringens kansli. Beträffandedärefter förslagen i motion 720 anser utskottet att ett införande avförmånsrätt i viss utsträckning för underentreprenörers och underleverantörersfordringar skulle föra med sig svåra gränsdragnings- och utredningstekniskaproblem. Utskottet kan därför inte ställa sig bakom motionärernas förslag idenna del. Inte heller kan utskottet finna att det nu finns skäl att ånyo prövafrågan om en utvidgning av den statliga lönegarantin till att omfattamotsvarande fordringar. Som framhöll 1975 talar såväl praktiska somprincipiella synpunkter mot en sådan utvidgning. Sammanfattningsviskonstaterar utskottet att syftet bakom motionerna inte kan tillgodoses genomändringar FRL och LGL. 1 stället bör man enligt utskottets mening söka genomandra åtgärder begränsa verkningarna av ett storföretags obestånd så att inteäven underentreprenörer och underleverantörer till följd av uteblivenbetalning kommer på obestånd. Utskottet har i det föregående pekat på viktenav att vid skatteindrivning regionalpolitiska och sysselsättningspolitiskahänsyn tas. En annan åtgärd är att småföretagen ges ökad hjälp och bistånd ifråga om kreditgivning och LU 1981/82:19 24 kredituppföljning.Vidare kan tänkas ökade lånemöjligheter för småföretagarna, något som enligtvad utskottet ertarit efterfrågats av företag som drabbats avVänerskogskonkursen. Utskottet förutsätter att nämnda och andra möjlighetertill ökat stöd åt småföretagen kommer att prövas utan särskild hemställan frånriksdagens sida. Avslutningsvis vill utskottet hänvisa till att regeringen idagarna beslutat om en översyn av den statliga lönegarantin vid konkurs.Utskottet utgår från att utredaren kommer att även pröva den i motion 720föreslagna utvidgningen av lönegarantin om detta under utredningsarbetet skullevisa sig vara påkallat. Pä anförda skäl avstyrker utskottet bifall till bådamotionerna. dels att utskottets hemställan bort ha följandelydelse; att avslår motionerna 1980/81:686 och 1981/82:720. LU1981/82:19 25 , , , . , SHIO-fa-miljeföretagen, LRF, SAF, och ackordscentral tillstyrker helt bifalltill motionen. Hovrätten över och tillstyrker på det sättmotionen att hos regeringen bör hemställas om en utredning av frågan om attavskaffa förmånsrätten för skatter och avgifter i konkurs. tingsrättanser att det föreligger vissa skäl för att ta upp den i motionen väckta frågantill förnyad prövning. Mer tveksamt är kommerskollegium som förklarar sig inteha något att erinra mot att frågan närmare övervägs men som tillägger att enändring i förmånsrättsordningen inte löser det grundläggande problemet attgäldenären kan bygga upp skulder för vilka saknas rimlig täckning. uttrycker tveksamhet och anser att frågan om ändring iförmånsrättsordningen är av sådan betydelse, att den inte kan avgöras förränefter en ingående utredning om hur samhällets och enskildas ekonomiskaförhållanden skulle påverkas härav. Bankinspektionen, ,för , Föreningen , ,och avstyrker bifall till motionen. Hovrätten över och Blekingekonstaterar inledningsvis, att skatteprivilegiet är av gammalt datum, ochhänvisar därefter till att lagberedningen 1969 föreslog ett avskaffande avprivilegiet och att hovrätten i likhet med flertalet remissinstansertillstyrkte förslaget. De viktigaste skäl som av lagberedningen anfördes förett avskaffande av skatteprivilegiet var att staten i jämförelse med övrigaborgenärer hade större riskutjämning, att skätteprivilegiet såsom en s. k. tystförmånsrätt var till särskild olägenhet för kreditgivningen samt attskatteprivilegiet var på väg att avskaffas i de övriga nordiska länderna. Hovrättenanser att dessa skäl mot skatteprivilegiet har samma tyngd som . Vissaskäl kan emellertid enligt hovrättens mening även anföras för ett bibehållandeav skatteprivilegiet. Ett principiellt skäl för skatteprivilegiet, som ofta harframförts, är att staten när det gäller fordran på skatt eller annan prestationsom grundar sig på offentligrättslig förpliktelse ej, såsom fallet är medenskilda borgenärer, kan välja mellan att godta någon som gäldenär eller ej.Till förmån för skatteprivilegiet har vidare åberopats den betydelse förskattemoralen som kan ligga däri att det allmänna har förmånsrätt för skatteroch allmänna avgifter. Härtill kommer den rent ekonomiska betydelsen förstatsverket som skatteprivilegiet kan ha. Under förarbetena till förmånsrättslagen LU 1981/82:19 26 framfördesolika meningar i denna fråga. Det är, framhåller hovrätten, ett välkäntförhållande att skatteskulderna i konkurser ofta uppgår till betydande beloppoch utgör en stor del av samtliga skulder. Det finns anledning antaatt detta förhållande blivit än vanligare allteftersom den s.k. ekonomiska brottsligheten, ofta bestående i undandragande av skatt, blivitmer utbredd. måste konstateras att tillgångarna i konkurser med storaskatteskulder merendels endast i ringa mån förslår till betalning avskatteskulderna. Den ekonomiska betydelsen för det allmänna avskatteprivilegiet får därför enligt hovrättens mening vara högst begränsad. Hovrättenanser att statens intresse av att erhålla betalning för sina skattefordringarotvivelaktigt främjas effektivare av åtgärder för att förbättra indrivningenav skatter. Som ett väsentligt skäl för att avskaffa skatteprivilegiet villhovrätten vidare framhålla det principiellt otillfredsställande i attskatteskulder slumpvis övervältras på dem som råkar vara oprioriteradeborgenärer i en konkurs. Enligthovrättens mening synes vägande skäl föreligga att avskaffa förmånsrätten ikonkurs för skatter och allmänna avgifter. Med hånsyn särskilt till denutveckling på det ekonomiska området som ägt rum sedan förmånsrättslagenstillkomst anser emellertid hovrätten att frågan inte bör avgöras utan närmareutredning. Härvid synes det vara av särskilt värde att undersöka vilkaerfarenheter som i och vunnits av motsvarande reform. Detförtjänar vidare övervägas huruvida förslaget bör genomföras fullt ut eller omförmånsrätten måhända bör avskaffas endast beträffande vissa skatter ochavgifter. Hovrätten vill därför på det sätt tillstyrka det i motionen framlagdaförslaget att hos regeringen görs hemställan om att låta utreda frågan om attavskaffa förmånsrätten i konkurs för skatter och allmänna avgifter. Sverigesadvokatsamfund hänvisar till att man i sitt yttrande över lagberedningensförslag till föimånsrättsordning fann de skäl som beredningen anfört förskatteprivilegiets avskaffande helt övertygande. I sitt yttrande betonadesamfundet särskilt att ett borttagande av skatteprivilegiet kunde förväntasleda till en mera effektiv indrivning av skatter och avgifter, vilket i sintur också skulle medföra att medelgivare och leverantörer tidigare än eljestskulle bli varse en gäldenärs insolvens. Samfundetförklarar sig fortfarande ha samma principiella ståndpunkt, nämligen attförmånsrätt för skatter och avgifter inte skall förekomma. Enligt samfundetförsvåras ackordsuppgörelser genom att skattemyndigheterna, som visserligenkan delta i ett ackord, vanligtvis under åberopande av sin förmånsrätt betingarsig förmånligare villkor än oprioriterade fordringsägare. I händelse av konkursförslår tillgångarna regelmässigt icke till någon som helst utdelning tillleverantörsskulder, oftast på grund av att det allmänna innan sådan utdelningkan ske kräver full betalning av samtliga upplupna skatter och avgifter.Skattemyndigheterna får enligt LU1981/82:19 27 samfundets mening anses ha minst lika goda möjligheter somleverantörer att bedöma riskerna för en gäldenärs insolvens och har i principlättare för att tillgripa indrivningsåtgärder och som den sista möjlighetenkonkursansökan. Ett borttagande av förmånsrätten för skatter och avgifterskulle vidare leda till att staten i större utsträckning än f. n. på grund avförmånsrätten för löner m. m. skulle återfå vad som utgivits på grund avlönegaranti. Under åberopande av det anförda tillstyrker samfundet bifall tillmotionen. erinrar om att - eftersomstatsmakten inte ansåg sig böra tillgodose de synpunkter som lagberedningenframförde -det allmännas fordringar på skatter och avgifter alltjämt harbetydligt bättre ställning i händelse av konkurs än andra borgenärersfordringar. har det allmännas möjligheter att tillgodose sina anspråkökat och blivit avsevärt bättre än dålagberedningen framlade sitt förslag. På grund av nya rättsinstitut, bl. a.möjligheterna att rikta anspråken mot företagets ägare och betalningssäkringför skatter m.m., kan det allmänna ingripa tidigare. Genom väsentliga ochunderstundom överdrivna straffavgifter, vilka normalt inte ens är avdragsgilla,har det allmänna vidare givit de skattskyldiga ett incitament att i första handinbetala skatter och avgifter.