yttr · G405KU5 · 1980-12-31 00:00:00 — 1980/81:5 y över motion 1980/81:406 om kommunalt anställningsstopp har berettkonstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över modon 1980/81:406 avJoakim Ollen (m). I motionen hemställs att hos regeringen begärförslag till lag om kommunalt anställningsstopp i enlighet med vad som haranförts i motionen. Motionären utvecklar i motiveringen att det enligt hansåsikt krävs åtgärder som kan bryta den kommunala expansionen. Ett sätt att göradetta, som motionären förordar, är att genom lag föreskriva kommunaltanställningsstopp. En sådan lag bör enligt motionären göras tidsbegränsad ochförses med dispensregler. Det förhållandet att en sådan lag vore ett ingrepp iden kommunala självbestämmanderätten bör enligt motionären inte hindra ettbeslut därom. I motionen tas upp bl. a. frågan om grundlagsenligheten avvissa ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Med anledning härav kommerutskottet att i det följande behandla regleringen i grundlag av den kommunalasjälvstyrelsen och konsekvenserna därav för bedömningen av den i motionenaktualiserade lagstiftningsfrågan. De viktigaste bestämmelserna i avser kommunernas ställning och uppgifter har följande lydelse: 1 kap. Statsskickets grunder 1 § All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning ochpå allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Denoffentliga makten utövas under lagarna. 7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner.Beslutanderät ten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunernafår taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 8 § För rättskipningen finns domstolar och för denoffentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. KU1980/81:5 y KU1980/81:5 y 2 Lagar och andra föreskrifter 5 § Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommunersamt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för denkommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter omkommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. 6§- Förvaltningsuppgift kananförtros åt kommun. Förarbeten m. m. regeringsform innehöll isin ursprungliga utformning inga bestämmelser om den lokala självstyrelsen.Först i samband med representafionsreform blev den förankrad i RF.Detta skedde genom att 57 §, som fastslog att "svenska folkets urgamlarätt att sig beskatta utövas av allena", erhöll ett tillägg avföljande lydelse: Huruledes särskilda menigheter måför egna behov sig beskatta bestämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungenoch gemensamt stiftas. Genom riksdagsordning blevden kommunala självstyrelsen, som genom en rad förordningar 1862-1863 blivitetablerad på såväl lokal som regional nivå, i sak erkänd som en av grundernaför det svenska statsskicket. Landstingen och stadsfullmäktige i delandstingsfria städerna blev då valkorporafioner till första kammaren. Avförarbetena till RO framgår att tillägget till RF 57 § föranleddes avdenna nya roll som kommunerna fått. Huvudsyftet med stadgandet i RF var attföra över det grundläggande regelsystemet om kommunerna till den samfälldalagstiftningens område. I författningsutredningens förslag till RF uppmärksammadeskommunerna i portalparagrafen om statsskickets grunder. Där uttalades bl. a.att "svenska folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskickoch självstyrelse". Utredningen ville med detta stadgande enligtmotiven "framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen". Iövrigt innehöll förslaget två stadganden av större vikt för kommunerna. 2 § föreskrevs att "bestämmelser om grunderna för den kommunalaorganisafionen och verksamheten" skulle ges i lag. I 8 kap. 1 § stadgadesi nära överensstämmelse med 57 § i då gällande RF, att "skatt för atttäcka kommuns medelsbehov" skulle beslutas med stöd av lag. Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslaganfördes skiftande synpunkter på hur den kommunala självstyrelsen bordeförankras i KU1980/81:5 y 3 Enligt en åsikt borde RF endast innehålla bestämmelserom statsskickets grunder, varför det inte fanns skäl att omnämna kommunerna igrundlagen. Andra hävdade att den kommunala självstyrelsen borde fastläggas mereftertryckligt än vad författningsutredningen gjort. Utförligare bestämmelsersåväl om kommunernas befogenheter som om beskattningsrätten ansågs önskvärda. 1966 utfärdade direkdven tid grundlagberedningenuppmärksammades den kommunala självbeskattningsrätten. Departementschefenanförde att frågan om ett grundlagsskydd för denna "icke börförbigås". I en annan passus framhöll departementschefen det önskvärda iatt mer väsentliga och särpräglade drag i den svenska förvaltningens strukturavspeglades i grundlagen. Han pekade på att mycket stora och betydelsefullaförvaltningsuppgifter anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framförallt de borgerliga primärkommunerna och landstingen. Detta förhållande bordeenligt departementschefens mening stadfästas i grundlag. Grundlagberedningens förslag innebar i fråga om kommunernainga nämnvärda sakliga ändringar. Den främsta anledningen härdll var enligtberedningen att de frågor som hade samband med den kommunala självstyrelsen ochmed fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun var föremål för särskildautredningar. I detta läge hade beredningen utformat sitt förslag så att det varförenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller hindrade sådanaförändringar som kunde tänkas bli en följd av de pågående utredningarna. Att den kommunala självstyrelsen är en av statsskicketsgrunder kom i beredningens förslag till uttryck i 1 kap. 5 § där det sades attriket skall vara indelat i kommuner och att medborgarna i dessa skallföreträdas av valda ombud som beslutar självständigt under lagarna.Bestämmelsen gällde båäe landstingskommuner och primärkommuner. I fråga om denkommunala beskattningsrätten hade beredningen under hänvisning till detpågående utredningsarbetet begränsat sig till att i 7 kap. 4 § ta in ettstadgande att varje kommun äger att ta ut skatt från kommunens medlemmar förskötseln av kommunernas uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. Enligtberedningen kunde den kommunala förvaltningen betraktas som en form avutövning av offentlig makt, ytterst delegerad av . Ett stadgande somåterspeglade denna uppfattning fanns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag tillRF. I övrigt föreslogs beträffande kommunerna att regler om grunderna förändringar i kommunindelningen (1 kap. 5 §) samt om kommunernas uppgifter och omgrunderna för deras organisation och verksamhet (7 kap. 4 §) skulle få gesendast i lag. Flera remissinstanser anförde kritiska synpunkter på attgrundlagberedningen tagit pågående utredningar som intäkt för ett uppskov meden fastare grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. Det hävdadesockså från flera håll att kommunerna i beredningens förslag fått en alltförundanskymd och av staten beroende ställning samt att beskattningsrätten KU1980/81:5 y 4 borde ha fått ett starkare skydd. I den proposition med förslag tid ny regeringsform m. m.som förelades riksdag delade departementschefen de kritiskasynpunkterna så till vida att han deklarerade att kommunernas roll i densvenska demokratin i vissa avseenden borde kunna framhävas starkare än somskett i beredningens förslag. Främst i tre avseenden borde enförfattningsmässig reglering övervägas, nämligen vad gällde innebörden i denkommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten, denkommunala indelningens struktur samt i fråga om formerna för den kommunalaverksamheten. Departementschefen uppehöll sig utförligast vid den förstafrågan. Han konstaterade att i vårt land präglas förhållandet mellan kommunernaoch statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn.Generellt sett gällde sålunda att staten och kommunerna samverkar på skildaområden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgickman från detta synsätt, var det varken lämpligt eller möjligt att en gång föralla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunalsjälvstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommunmåste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Departementschefen uttalade vidare att det vid engrundlagsreglering av hithörande frågor måste beaktas att den kommunalasjälvstyrelsen var föremål för överväganden inom olika statliga utredningar.Resultatet av detta utredningsarbete borde inte föregripas genom merakategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor därgrundlagsreglering f. n. helt saknades eller var knapphändig. Det anförda hindrade enligt departementschefens meninginte att RF gav tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga omkommunernas ställning i styrelseskicket. Departementschefenanförde vidare följande: Genom lagsdftningen har som nämntskommunerna fått betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gångerstor handlingsfrihet åt kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernaskompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en frisektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta områdefinns alltså utrymme för en inifiativrätt. Denna inifiativrått kansägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma tillklart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraftas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligasförutom genom ett representativt och pariamentariskt statsskick också genomkommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men detkan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om ensjälvständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna. Den kommunala intitiativrätten är starkt förbunden med denkommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunalaändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekono- KU1980/81:5 y 5 Liksom beredningen anser jag att principenom rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skallförankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryckredan i 1 kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilkakommunalskattfår tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelseom detta är i departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF. Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun börmot bakgrund av vad jag har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jagberedningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernasuppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet attlagformen skall anlitas. Genom kravet på medverkan skapas en garandför att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för denallmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jagföreslår en bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringenatt kommunernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velattydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldeladeett område där de själva mera fritt bedömer vilken verksamhet som skallbedrivas. I specialmotiveringen tillhuvudstadgandet om kommunerna i första kapitlet RF (5 §, numera 7 §) framhölldepartementschefen att bestämmelsen i andra stycket om den kommunalabeskattningsrätten liksom övriga föreskrifter i kapitlet var ettprincipstadgande. Den var alltså "inte att läsa så att den kommunalabeskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun heltobunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslagetframgår att principens närmare förverkligande är underkastadlagsfiftning." Vid riksdagsbehandlingen preciserades grundlagsskyddet förlandstingskommunernas existens. I övrigt godtogs oförändrat propositionensförslag fill grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. godkända betänkande anslöt sig tilldepartementschefens uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgjorde enav grundstenarna för den svenska demokratin. Det var därför enligt utskottetväsentligt att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klartkom till uttryck i grundlagen. Utskottet ansåg att propositionens förslag idetta avseende väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd förden kommunala självstyrelsen. I övrigt kommenterades inte de föreslagnabestämmelserna. Den kommunala självstyrelsen ochden kommunala demokratin har en mycket stark ställning i . I få länderhar de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetetsådan bredd och sådant djup som här. Genom den kommunala självstyrelsen har detvarit möjligt att decentralisera vikfiga samhällsuppgifter dll kommuner ochlandsdngskom-muner. Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta omgemen- KU1980/81:5 y 6 Den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsenhar i det svenska statsskicket återspeglas i grundlagen. Redan iportalparagrafen till RF - i 1 § i det första kapitlet om statsskickets grunder- fastslås sålunda att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl. a. genomkommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen nämns därvid dllsammansmed det representativa och parlamentariska statsskicket. Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen är iövrigt föga omfattande. Endast de vikdgaste principerna har grundlagsfästs.Dessa tar sikte på den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommunalaverksamheten samt innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmedförenade beskattningsrätten. I övrigt har det överlämnats åt attgenom vanlig lag besluta om de övergripande föreskrifter som behövs. Regeringenhar endast begränsade befogenheter att fatta beslut om normer för kommunerna.Avsikten är att kommunerna själva i största möjhga utsträckning skall fattabeslut i de frågor som angår dem och deras invånare. Den starka ställning som den kommunala självstyrelsen hari vårt samhällsliv var man ense om under förarbetena till RF. Däremot pågickdet då RF förbereddes och antogs ett omfattande utredningsarbeteom kommunerna. Detta sammanhängde med att den kommunala självstyrelsen ilandet varit föremål för en djupgående omvandling. Frågan om hur en grundlagsreglering av den kommunalasjälvstyrelsen skulle genomföras väckte mycken diskussion närförfattningsutredningens och grundlagberedningens förslag framlades. Denlösning som nåddes i propositionen med förslag till ny RF accepteradesemellertid allmänt. Vid riksdagsbehandlingen väcktes endast modoner i någradetaljfrågor. dllstyrkte propositionens förslag tillgrundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen med endast endetaljjustering. Utskottet uttalade därvid att det var väsentligt att denställning kommunerna intar i den svenska demokratin klart kommer till uttryck igrundlagen. Enligt utskottet uppfyllde propositionens förslag i detta hänseendeväl de krav som bör ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen.Riksdagen följde utskottet. Utformningen av det skydd som ges i RF åt den kommunalasjälvstyrelsen har starkt påverkats av att det inte ansetts vara varkenlämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciseradegränser i grundlag kring en självstyrelsesektor. I förarbetena harunderstrukits att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun istället måste i ganska vid omfattning kunna ändras i takt medsamhällsutvecklingen. Därtill kom att resultatet av det vid tiden förgrundlagens tillkomst pågående utredningsarbetet angående olika för kommunernabetydelsefulla angelägenheter inte ansågs böra föregripas genom merakategoriska grundlagsföreskrifter. KU 1980/81:5 y 7 När det gäller den kommunala självstyrelsen har manmot den angivna bakgrunden i stor utsträckning avstått från att i RF införadetaljerade bestämmelser som ger ett klart avgränsat rättsligt skydd. I ställethar huvudvikten lagts på regler som innebär att genom vanlig lagnormerar den kommunala självstyrelsen. Detsagda innebär inte att fritt kan fatta beslut om normer för denkommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna och denkommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening dllmätas storbetydelse som generella direkdv för lagstiftningens innehåll. I detta hänseendevill utskottet särskilt framhålla att det i förarbetena till RF understryks attdet är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sinasärskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egnaangelägenheter. Inom detta område finns utrymme för en fri initiativrätt. Varjelagbeslut som gäller kommunerna skall sålunda fattas inom den av grundlagenuppdragna ramen. Beslutet får därför aldrig innebära att den kommunalasjälvstyrelsen upphävs eller att någon av de grundlagsfästa principerna försjälvstyrelsen åsidosätts. Vidare skall i övervägandena i varje särskilt fallvägas in den stora vikt som grundlagen tillmäter den kommunala självstyrelsensom en av de grunder för det svenska statsskicket varigenom folkstyrelsenförverkligas. Självstyrelseintresset skall sålunda allfid tillmätas storbetydelse vid den lämplighetsprövning och intesseavvägning som är aktuell i detkonkreta lagsdftningsärendet. Påfrågan hur långt man kan gå i olika konkreta fall när det gäller inskränkningari den kommunala självstyrelsen ger RF endast i extrema fall ett direkt svar.För att kunna avgöra om en viss ifrågasatt inskränkning i den kommunalasjälvstyrelsen är godtagbar med hänsyn till om kommunernamåste inskränkningen normalt bedömas i ett större sammanhang. Avvikt är i första hand vilken utformning och innebörd en ifrågasatt inskränkninghar. Det måste vara möjligt att bedöma hur kommunernas frihet avses skolabegränsas och vad en sådan begränsning kan få för verkningar för kommunernasmöjligheter att fungera. Attmot bakgrund av i ett konkret fall avgöra vad som är en godtagbarinskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad som inte är det kan varakomplicerat. I étt lagärende ankommer en sådan bedömning i sista hand påriksdagen. Utskottetövergår härefter till en bedömning av det i modon 1980/81:406 framställdakravet på lagstiftning om kommunalt anställningsstopp. Avmotionen framgår inte hur en sådan lagstiftning enhgt modonären skall utformas.Detta försvårar bedömningen av det föreslagna ingreppet. Sommotionen har utformats får den anses i första hand avse ett krav på att genomlag skall införas ett förbud för kommunerna att från viss ddpunkt nyanställapersonal. Även om en sådan lagsdftning skulle - som föreslås i KU1980/81:5 y 8 modonen-göras tidsbegränsad och förses med möjlighet förregeringen att i särskilda fall medge undantag från förbudet, måste denbetraktas som ett mycket omfattande ingrepp i den kommunala friheten. Denskulle innebära att beslut om inrättande av kommunala tjänster och anställandeav personal på dessa inte längre kunde fattas på det kommunala planet och medbeaktande av de särskilda förhållandena inom varje enskild kommun. En sådanlagstiftning skulle vidare på ett sätt som är svårt att i förväg överblickasärskilt hårt drabba sådan verksamhet som är i hög gradpersonalkrävande. Därvid skulle försvåras för kommunerna att inom ramen förtillgängliga medel fritt göra en avvägning mellan olika angelägenheter. Ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen av angivet slagär enligt utskottets mening inte förenligt med de uttalanden som gjordes isamband med författningsreformen. Med hänvisning dll vad utskottet anfört i det föregåendeavstyrker utskottet bifall till motion 1980/81:406. Närvarande: (), (),(), (), Per (), (),(), (), i (m), KurtOve (), (), (), (),() och (). GOTAB 66937 Stockriolm 1981