prop · G403107 · 1980-12-31 00:00:00 — skolans miljösom gynnar elevernas utveckling liksom hur skolans organisation och miljö kanpåverka inlärningens förutsättningar och undervisningens effekter.Utvecklingsarbetet handlar också om utveckling av planeringsmodeller förflexibel resursanvändning för bättre måluppfyllelse, studium av den fysiskaarbetsmiljön såsom skollokalisering, skolenheternas storlek, lokalutformning,utrustning samt läromedelsutformning och läromedelsorganisation. Resultatenfrån detta utvecklingsarbete bör samlas och spridas genom central information ochrådgivning till kommunerna. Naturligtär atl vissa delar av del pedagogiska utvecklingsarbetet och det därpå byggandemera detaljerade lokala kursplanearbetet och undervis- 1980/81:107 99 ningsplaneringen kan och bör genomföras i kommunerna. Däremotmåste övergripande och långsiktiga läroplansfrågor behandlas inom ett utvecklingsarbetesom styrs direkt på central nivå. bör därför ha resurser fören översiktlig läroplansuppföljning och därtill knuten utveckling avramtimplaner och översiktliga kursplaner. För atl lillgodose kraven på enhetlighet och likvärdighetär insatser inom grundutbildningen och fortbildningen av skolledare och lärarebetydelsefulla. Medan staten är huvudman för grundutbildningen bör kommunernaha ansvaret för fortbildningen. Statens ansvar för fortbildningen bör i förstahand avse de allmänna riktlinjerna för fortbildningen samt samordning ochbistånd med rådgivning och service vid fortbildningens uppläggning. Uppföljning och utvärdering är moment i planerings- ochbeslutsprocessen inom skolan som syftar till att granska utfallet av vidtagnaåtgärder samt till atl bilda underlag för beslut om ändrade åtgärder eller nyahandlingsprogram. Varje organisatorisk nivå bör svara för den utvärdering somhänför sig till ansvarsområdet i fråga. Den cenirala utvärderingen bör sålundaavse den insamling, bearbetning och analys av information som krävs förstatsmakternas ställningslagande rörande t. ex. skolans mål, innehåll,enhetlighet, resultat och resurser. Den får inle utformas så all den begränsarkommunernas frihet att utforma skolans verksamhet och den får inte hellerutformas så att den blir betungande. Så långl möjligt bör därför den lokalautvärderingens resultat utnyttjas. Staten bör erbjuda kommunerna service ifråga om uppföljning och utvärdering genom information och rådgivning samttillhandahållande av prov och andra instrument. Denna service får inte hellerutformas så att den får en slarkl styrande effekt till men för det lokalaansvarstagandet. Beroende på behovel och önskemålen i de enskildakommunerna kan det finnas anledning att den statliga skoladministrationenerbjuder service även på andra områden än de tidigare nämnda såsomadministration, juridik, statistik, skolbyggnation och läromedel. 2.6 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun En uppdelning av ansvaret på etl samlat ansvar för skolansdrift på kommunerna och ett statligt ansvar för skolans mål, enhetlighet och utvecklingbör enligt utredningens mening inle bara skapa praktiska förutsättningar fören rationell drift och verksamhet i övrigt utan också engagera medborgarnasamt skolans personal och elever i skolans verksamhet. Utredningenrekommenderar alt ett utvecklingsarbete inleds på olika fält för att på siklinföra elt kommunalt driftansvar för skolan. 1980/81:107 100 3 Ramtimplan och översiktliga kursplaner för Eftersomen ny läroplan måste få verka en lid innan del går all dra några slutsatser avde erfarenheter som görs av den nya läroplanen avstår utredningen från attföreslå några ytterligare läroplansförändringar. Medutgångspunkt i förslag till reviderad läroplan förgrundskolan ger utredningen exempel på hur timplanen i förslaget kan modifierasså att den blir en ramtimplan. Härigenom öppnas bl.a. möjligheter allomfördela undervisningstiden mellan olika ämnen liksom att minska antaletlimmar per årskurs. Föratt kommunerna skall kunna införa en ramiimplan krävs att skolans regelsystem iövrigt på olika sätt anpassas till den större lokala friheten att planeraskolans verksamhet. För att man skall kunna utnyttja de variationsmöjligheteri fråga om tid för olika slag av verksamheter som en ramtimplan erbjuder, måsteskolans resurser kunna användas friare. Genom en schabloniserad beräkning avstatsbidragen utan centrala krav pä en viss bestämd organisation ochresursuppsätlning erhåller lärare, skolledare och skolenheter en avsevärt ökadfrihet vid planeringen och utformningen av skolans arbele. Det är anledningenlill att utredningen också lägger förslag till ändrade ansvarsförhållanden närdet gäller skolans personal och till ett nytt statsbidragssystem. Föratt medge lokala beslul om organisationen bör staten inle fastställa centralanormer för skolans organisation. Kvarvarande bestämmelser om att statenreglerar elevernas fördelning på skolenheter bör därför avvecklas så snart manåstadkommil ett statsbidragssystem som är relaterat till en vissskolorganisation. Eltökat lokalt ansvar för skolans organisation och för utformningen avskolverksamheten förutsätter att man lokalt också kan förfoga över skolansresurser på ett friare sätt än vad som är fallet. Intresset knyts i förstahand till skolans personal och då till den statligt reglerade personalen, dvs.skolledare och lärare. Ansvarsfördelningenmellan staten och kommunerna när del gäller skolans personal kan kortfattatbeskrivas på följande sätt. Staten har i bl.a. skollag och skolförordningförbehållit sig rätlen atl utfärda organisatoriska föreskrifter för skolledareoch lärare samt genom den s. k, slällförelrädar-lagen (1965:576) att träffalöneavtal för denna personal. För övriga anställda i skolan svarar kommunernaför dessa uppgifter. Prop.1980/81:107 101 kortfattathur den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är beskaffad näroet gäller skolans personal. Utredningen behandlar frågor om avtalsbestämmelseroch förhandlingsordning, inrättande av tjänster, tillsättningsfrågor m.m. Arbetsgivaransvaret förskolans anställda är uppdelat på flera myndigheter och organisationer, såsomskolstyrelsen, kommunens personalmyndighet. ,, länsskolnämnden, statens personalnämnd, socialslyrelsen,, och regeringen. Det finns inte någon somhar etl sammanhållet och totalt arbetsgivaransvar och inte heller någon som harde samlade arbetsgi-varbefogenheterna. Systemet har medfört en detaljregleringav personalfrågorna där varje arbetsgivare utfärdat sina föreskrifter ochregler. Regleringen har lett till ett tungrott system som skapar svårigheterför hela skolverksamheten. De praktiska svårigheternamed nuvarande system sammanhänger främst med att skolverksamheten inte lättlåter sig delas i en statligt reglerad och i en kommunalt reglerad sektor. Delbehövs personal som verkar inom båda sektorerna. Den bristande samordningenmellan det statliga och det kommunala avtalsområdet försvårar en rationellpersonalplanering och innebär också negativa konsekvenser för de anställda. Isamband med förberedelserna inför SIA-reformen har dessa svårigheterytterligare markerats. Det medbestämmandeavtalför det statliga arbetslagarområdei som slutits berör inte skolområdet.Staten har inte ansett sig ha möjlighet att avtala i frågor som för sittgenomförande är beroende av kommunernas ställningstagande. Avtalsverket ochkommunförbunden har förklarat sig beredda att uppträda gemensamt iförhandlingar i MBL-frågor på skolområdet. De frågor som blir av särskiltintresse inför kommande MBL-förhandlingar är att skolledares och läraresförhållanden allmänt sett inle bör föranleda någon särbehandling Jämfört medövrig skolpersonal eller med övriga kommunalanställda. En situation med skildaMBL-avtal på skolområdet skulle ytterligare förstärka problemen påpersonalsidan och allvarligt försvåra genomförandet av SIA-reformen. 4.2Behov av förändringar av ansvaret för skolans personal Ettsamlat kommunall ansvar för utbildning av och omsorg om all ungdom i skolåldernkräver att kommunerna ges en ökad förfoganderätt över skolans resurser. Om manvill åstadkomma ett mer samlat kommunall ansvar för skolverksamheten kan dennuvarande splittringen av ansvaret för skolans personal inte kvarstå. Skolansresursanvändning skall utgöra en del av en total planering för atl nåskolans mål. Samverkan mellan olika personalkategorier inom skolan och utanförskolan är därvid nödvändig. Kommunerna bör därför ges ett ökat inflytande på defrågor som berör skolledare och lärare. 1980/81:107 102 Depraktiska olägenheter som är förenade med bristen på samordning mellan regleroch avtal som är hänförliga till statligt resp. till kommunalt regleradetjänster talar för ett mer sammanhållet arbetsgivaransvar. Motbakgrund av denna redovisning har utredningen övervägt ett antal alternativautvecklingsvägar när det gäller det framtida personalansvaret för skolledareoch lärare. Utredningen understryker att ett genomförande av förslagen måsteföregås av förhandlingar och slutligen regleras i kollektivavtal. Etl sådantarbete blir omfattande och kan komma alt ta betydande tid. Ettfullständigt kommunalt driftansvar för skolan förutsätter en kom-munaliseringav samtliga nu statligt reglerade tjänster i skolväsendet. måste ettelevrelaterat statsbidrag enligt den modell utredningen skisserar införas.Statens ansvar för skolans mål och innehåll, dess enhetlighet och likvärdighetbör då utformas på det sätt som utredningen angett. Behovet av statliga reglerför inrättande av skolledar- och lärartjänster bortfaller. Den stafligaregleringen av behörighet bör begränsas till vad som krävs för att garanteraenhetlighet och likvärdighet i skolsystemet. Däremot försvinner de statligtreglerade befordringsgrunderna. Lärare och skolledare likställs helt med andrakommunala tjänstemän. Kommunerna har vidare ensamma ansvaret förförhandlingsverksamheten. Dettaalternativ är långtgående och får betydande konsekvenser för personalorganisationernaoch deras förhandlingsarbete och förhandlingsorganisation. Det får också storakonsekvenser för den statliga förhandlingsorganisationen och för den statligaskoladministrationen. Motsvarande konsekvenser uppstår naturligen också för denkommunala förvaltningen. Utredningenhar även övervägt två miruJre långtgående och varandra närliggande alternativnär det gäller att ändra ansvaret för skolledare och lärare. I det första avdessa två alternativ överförs ansvaret för skolchefsfunktionen helt tillkommunen. Den statliga regleringen av tjänster som skoldirektör, förste rektor,rektor tillika skolchef samt biträdande skoldirektör utgår helt. Anställnings-och löneförhållanden regleras av kommunerna på samma sätt som gäller förövriga kommunala förvaltningschefer. Dennuvarande statliga regleringen av löne- och anställningsvillkoren för lärare,rektorer, biträdande rektorer och studierektorer kvarstår. För att minskaproblemen med ett fortsatt delat arbetsgivaransvar sker förhandlingsverksamhetenför skolledare och lärare med OASEN (statens och kommunernas samarbelsnämnd ilönefrågor) som arbetsgivarpart. Fördelenmed gemensamma förhandlingar med OASEN som arbetsgivarpart är att kommunernaoch staten får ett gemensamt inflytande på och ansvar för de ekonomiskakonsekvenserna av avtalen. Prop.1980/81:107 103 möjligtatt mer entydigt än nu reglera arbetsgivarskyldigheten, dvs. vem avarbetsgivarparterna som skall svara för vad och på vilken nivå - central,regional, lokal - osv. Förhandlingssamverkani OASEN bör också skapa möjligheler alt åstadkomma ett gemensamt försåväl statligt som kommunalt reglerad personal på skolområdet. Idetta kvarstår i stort den statliga organisatoriska regleringen för skolledareoch lärare oförändrad. På grund av att antalet avtalsbara frågor ökar fårvisserligen kommunerna genom förhandlingssamverkan i OASEN ett störreinflytande även på frågor, som tidigare ensidigt reglerats av staten.Ulredningen menar dock att det nu finns anledning all gå något längre när detgäller att flytta över ansvar från stat till kommun pä personalområdel. Utredningen förordardärför ett alternativ som skiljer sig från det närmast föregående på delsättet att - utöver vad som där anges - alla tjänster inom skolväsendet, alltsåäven tjänster som rektor, biträdande rektor och studierektor saml ordinarielärare, tillsätts av kommunen. Behörighetskrav och befordringsgrunder i denmån de inte är avtalsbara regleras alltjämt av staten i författning. Motsvarandegäller regler för inrättande av tjänst. Rätten att anföra besvär finns kvar. Viförordar också att större vikt skall läggas vid den s. k. fjärdebefordringsgrunden vid tillsättning av lärartjänster. Detta bör åtminstone påsikt ge kommunerna ökad frihet vid tillsättning av lärare. Genom det här alternativetoch med särskilt beaktande av att kommunerna får ett reellt inflytande iförhandlingsarbetet bör enligt utredningens mening kommunernas ansvar förskolans personal öka. Förutsättningar skapas atl ytterligare öka det lokalaansvaret för skolverksamheten. bör förslaget också underlätta attåstadkomma ett samlat kommunall ansvar för all skolpersonal. Ettvidgat lokalt ansvar för skolans verksamhet påverkar frågan om formerna förstatens bidragsgivning lill kommunerna. För alt skolor och kommuner skall få enökad frihet vid planeringen och utformningen av skolans arbete krävs atlstatsbidraget kan beräknas och fastställas utan centrala krav på en vissbestämd skolorganisation eller en viss bestämd resursuppsätlning. Medbeaktande av direktiven och med hänsynstagande till förslagen i fråga om denframtida ansvarsfördelningen mellan stat och kommun på skolans område ställerutredningen bl.a. följande krav på ett nytt statsbidragssystem för skolan. - Det bör möjliggöra ochstimulera till en ökad lokal beslutanderätt. - Det bör garantera att dennuvarande fördelningen av kostnaderna mellan slaten och kommunerna inteförändras. 1980/81:107 104 Det bör beaktasådana skillnader som finns mellan olika kommuner och som påverkarskolverksamheten. Det bör bidratill atl upprätthålla etl enhetligt skolsystem och en likvärdigulbildningsstandard. Del bör varavärdebeständigt. Det bör varaadministrativt enkelt och stimulera lill en effetiv verksamhet. Nuvarande statsbidragssystem är kostnadsrelateral men harschabloninslag som innebär atl statsbidraget inte helt styr skolansorganisation och resursanvändning. Enligl utredningens mening är det bådemöjligt och lämpligt att utveckla detla system som en början till en framtidaövergång till ett helt prestalionsrelateral bidragssystem. Elt nytt statsbidragssystem skall alltså förhålla signeutralt till kommunernas kostnader saml val av resursslag och skolorganisation.Det är därför nödvändigl att finna andra grunder att basera beräkningen avstatsbidraget på än I.ex som är fallet kostnader för lärare och skolledare.Under utredningsarbetets gång har därvid framkommit alt endasi två lämpliganeutrala grunder finns för fördelning av stalsbidragel, nämligen anlalel eleveri skolan och antalet invånare, totalt eller i en viss åldersgrupp. Utredningenhar funnit atl elevantalet bör bilda grunden för alt beräkna statsbidragetsstorlek för de olika kommunerna. Ett nytt statsbidragssystem för börkonstrueras enligl följande principer. Kommunens statsbidrag i kronor per elev () erhålls somprodukten av kommunens bidragsgrad (B) och del genomsnittliga statsbidraget perelev i riket (R). För alt fastställa kommunens bidragsgrad (B) vägs följandefaktorer in, nämligen kommunens stödområdestillhörighet. befolkningsutvecklingenunder , andelen tätortsinvånare av befolkningen i kommunen,elevantalet i kommunen, andelen elever i lågstadieåldern och andelen elever ihögstadieålern. Det genomsnittliga stalsbidragel per elev i riket (R)fastställs ett visst ulgängsår på basis av del beslutade statsbidraget ochjusteras sedan med hänsyn till löne- och prisutvecklingen. Utredningen konstaterar dock att en övergång till ettschabloniserat statsbidragssystem kommer att medföra vissa ekonomiskaomfördelningseffekter för enskilda kommuner även sedan vissabefolkningsmässiga och geografiska faktorer beaktats. Det finns ingen möjlighetatl med rimliga ansträngningar och med bibehållet krav på alt del nya systemetskall vara administrativt lätthanterligt konstruera ett bidragssystem som kanta hänsyn till alla de faktorer som påverkar bidraget. En vissomfördelning är det pris som får betalas för att dels möjliggöra ett ökatlokalt ansvar och inflytande, dels uppnå ett administrativt enkelt syslem. För ett fortsatt etappvis utvecklingsarbete rörandestatsbidragsgivningen för föreslår utredningen att nuvarandestatsbidragssystem Prop.1980/81:107 105 Utredningen har inte ansett det realistiskt att nu föreslåomedelbara ändringar av ett syslem, som inle fått lid att verka. Efter hand bördock systemet kunna modifieras med sikte dels på alt öka det kommunala ansvaretför skolan, dels pä att vinna administrativa förenklingar. Lämpligamodifieringar diskuteras i betänkandet. Denkommunala skoladministrationen styrs f.n. i slor utsträckning genom statligabestämmelser och beslul. beror delvis på att tjänster som skolchef,biträdande skoldirektör, skolledare, biträdande skolledare m. fl. avlönasenligt statliga avtal och är statsbidragsgrundande. Principenom ett samlat driftansvar för skolan får naturligen konsekvenser på detskoladministraliva området. Fullt genomfört måste detta innebära alt ingaandra statliga regler om skolväsendets kommunala ledning bör finnas änskollagens bestämmelser om skolstyrelser och utbildningsnämnder. i övrigt skall se ut, vilka befattningshavare som skallfinnas och vilka uppgifter dessa skall ha blir kommunens sak att besluta om.Här bör man dock överväga följande. Omskolstyrelsen görs till det enda i skolförfattningarna reglerade lokalaledningsorganet måste styrelsen falla alla de beslut som f. n. ankommer påstyrelsen, rektorerna, olika konferenser och samarbelsnämnderna. Skolstyrelsenmåste också ange vem som skall svara för verkställigheten av de fattadebesluten, antingen genom befattningsbeskrivningar och instruktioner ellergenom beslut i de enskilda fallen. Enspridning av beslutsfattandet kan då med nuvarande lagstiftning ske endastgenom att man utnyttjat kommunallagens bestämmelser om delegation. Ett sådantförfaringssätt är emellertid tungrott och komplicerat inom en så storförvaltning som skolstyrelsens. Åtskilliga beslut som måste fallas inom denkommunala skoladministralionen är dessutom av den arten all de bör avgöras påannat sätt än genom beslul av skolstyrelsen. Dit hör bl.a. en rad beslut omenskilda elever som bör fattas i nära samråd med elev och föräldrar. Man bördärför överväga om del inle är lämpligl all lägga fast vilka ärenden som skallavgöras inom rektorsområdet eller skolenheten och av vem eller vilket organ. Medhänvisning till de utvecklingslinjer utredningen förordat i fråga om ansvaretför skolans personal bör skollagens och skolförordningens bestämmelser omskolchefer kunna beskäras avsevärt. Tjänsternas konstrukfion blir en kommunalangelägenhet. Motsvarande bör också gälla för biträdande skoldirektör.Organisationen av skolstyrelsens och utbildnings- Prop.1980/81:107 106 nämndernaskanslier är redan nu en angelägenhet. Någon anledning att införanågra föreskrifter om skolkansliernas organisation finns inte. Ettslörre kommunalt ansvar för skolans organisation torde inle automatiskt ledatill någon ökad arbetsbelastning i kommunen. Det grundläggande arbetet görsredan nu inom den kommunala skolförvaltningen. Större förändringar sker främstnär det gäller personaladministrationen och beslut om hur olika resurser skallkombineras för atl man skall nå ett bestämt mål. Som följd av den ökadehandlingsfriheten kommer som tidigare nämnts kommunen också atl få ett ökatbehov av att utvärdera och utveckla verksamheten i skolan. Etlöverförande av beslutanderätten om tillsättningen av tjänster som skolledareoch ordinarie lärare från statliga till kommunala myndigheter enligt detalternativ utredningen förordar torde inte medföra något större merarbete förkommunerna. Kommunerna tillsätter betydligt flera lärartjänster ände statliga skolmyndigheterna. Om tjänsterna för lärare och skolledare i ettsenare skede blir kommunalt reglerade kommer däremot den kommunala förhandlingsorganisationenatt få kraftigt utökade arbetsuppgifter. Utredningen harunderstrukit behovet av en omfattande och systematiserad utvärdering avskolans verksamhet för att tillgodose enhetlighet och likvärdighet. Med ettstort kommunalt ansvar för skolverksamheten blir utvärderingen på ett heltannat sätt än elt kommunall intresse. Det blir därför nödvändigt attkommunerna avdelar tillräckliga resurser härför. Även om en betydande del avutvärderingsarbetet skall utföras i rektorsområdena och skolenheterna måsteresultatet av utvärderingen föras vidare för att utnyttjas i planeringsarbetetpå skolstyrelsenivån. En ingående kännedom om förhållandena i skolorna ärnödvändiga för att skolstyrelsen skall kunna fördela de tillgängliga resursernamellan rektorsområdena. Skolstyrelsen behöver vidare information för att kunnaleda utvecklingen av kommunens skolväsen, initiera och stimulera försöks- ochutvecklingsarbete samt planera fortbildningen av skolans personal m. m. Dencentrala skolledningen måste därför ha tillgång till kvalificerad personal försådana arbetsuppgifter. Utredningenberör i detta sammanhang ansvarel för personalfortbildningen. Fortbildningenmåste utgå från de problem och svårigheier som skolstyrelse, skolledare ochövriga anställda upplever i det dagliga skolarbetet. Huvuddelen avfortbildningen bör alltså ägnas pedagogiska, metodiska och skolsociala frågor.Del är naturligt att kommunerna har ansvaret för fortbildning av allskolpersonal. Några statliga bestämmelser om hur verksamheten på nivåskall organiseras bör inte finnas. Det statliga ansvaret i fräga omfortbildning bör främst avse de allmänna riktlinjerna för fortbildningen samtsamordning och bistånd med rådgivning och service vid fortbildningensuppläggning i den omfattning kommunerna önskar. Prop.1980/81:107 107 Statensövergripande ansvar för skolans mål och innehåll samt för ett enhetligtskolsystem och en likvärdig ulbildningsstandard måste prägla den statligaskoladministrationens organisation och uppgifter. Som framgår av redovisningeni det föregående (2) har utredningen förtecknat ett antal instrument som statenmåste ha till sitt förfogande för att garantera enhetlighet och likvärdighet.Det är naturligt att dessa instrument återspeglas som viktiga funktioner elleruppgifter i den statliga skoladministrationen. Eltökat kommunalt ansvar för skolans verksamhet får självfallet konsekvenser förden statliga skoladministrationen. Förändringen av den slalliga skoladministrationenkan enligl utredningens mening inte ske i ett slag utan måsle växa framsuccessivt i takt med förverkligandet av SIA-reformen och andra statsmakternasställningstaganden till skolans utveckling. Utredningen anger därför endasilänkbara utvecklingslinjer i fråga om skoladministrationen så långl de nu kanöverblickas. Enändrad ansvarsfördelning i skolan i riktning mot ett kommunalt driftansvarställer krav på en statlig skoladministration av främst utvecklande ocherfarenhetsförmedlande karaktär och med stödjande och stimulerande uppgifter.En förskjutning bör ske från en tidigare myndighetsutövande funktion till enmer rådgivande funktion. Statensansvar koncentreras främst på den övergripande och föränd-ringsinriktadeutvecklingsplaneringen av skolan framför allt rörande skolans mål ochinnehåll. Planeringen sammanhänger intimt med andra viktiga statliga uppgiftersom utvärdering, utveckling och grundutbildning av skolpersonal. Den syftar iförsta hand till att ta fram underlag för statsmakternas beslut om förändringav skolan samt för atl slå vakt om ett enhetligt skolsystem och en likvärdigutbildningsstandard. Ettkommunalt driftansvar innebär en minskad belastning på den slalligaskoladministrationen när det gäller löpande administration, förvaltning ochadministrativ service.