prop · G403154 · 1980-12-31 00:00:00 — Det är mycketsällsynt med nådeansökningar av det slaget att yttrande skall inhämtas från RR.Majoriteten av nådeansökningarna kommer från personer som har dömts tillfängelse eller annan frihetsberövande påföljd och som vill ha befrielse fråneller nedsättning av påföljden eller denna utbytt mot t.ex. villkorlig domeller skyddstillsyn. Något mindre än en femtedel av ansökningarna brukarmedföra bifall, hell eller delvis. av avslagsbeslutenmeddelas utan hörande av HD eller RR. 1980/81:154 33 Ansökanom nåd i brottmål - från andra nådeärenden bortses l.v. -görs ijustitiedepartementet. Nådeansökningama handläggs på en särskild enhet idepartementet. Beredning och föredragning av ärendena - även inför HD -ankommer på tjänstemän vid denna enhet. Nuvarande ordning infördes 1965.Dessförinnan gjordes ansökningar om nåd, frånsett de fåtaliga fall då yttrandeskulle avges av RR, i nedre justifierevisionen (numera HD;s kansli). Beredningoch föredragning av ärendena ankom då på revisionssekreterarna. Dettasammanhängde med att HD;s hörande var obligatoriskt i alla nådeärenden däryttrande inte skulle avges av RR. HD;sbefattning med nådeärenden daterar sig ända från tiden för HD:s inrättande år1789. Frågan om atl befria HD från dessa ärenden har varit aktuell vid några fillfällen.Under förarbetena till 1909 års grundlagsreform ansåg en majoritet inom HD attfördelen med atl inhämta yttrande från HD i dessa ärenden inte uppvägde värdetav den arbetstid som ärendena krävde i domstolen. Föredragandedepartementschefen ansåg emellertid, bl.a. med hänsyn till kontinuiteten i benådningsrättensutövning, att man inle borde avstå från den obestridliga fördel som HD:syttrande över nådeansökningar medförde. inom upprättad promemoria föreslogsatt yttrande av HD resp. RR i nådeärenden skulle ersättas med yttrande från enrådgivande nämnd, i vilken skulle ingå personer med annan utbildning ändomarutbildning och med erfarenhet från andra områden. Förslaget om en sådannämnd avstyrktes emellertid av det helt övervägande antalet remissinstanser.HD anförde i sitt avstyrkande yttrande bl.a. att man i promemorian heltförbigått frågan om skälen varför HD skulle höras i nådeärenden. HDframhöll därvid att man åtminstone tidigare hade ansett atl det innebar enlämplig arbetsfördelning att genom HD:s yttranden underiälla för det föredragandestatsrådet att bedöma nådeärendena. Dessa yllranden hade också ansetts innebäraen viss trygghet för konfinuilel, något som kunde vara av betydelse särskiltvid regeringsskiften. HD pekade också på betydelsen för regeringen av att i ettömtåligt inrikes- eller utrikespolitiskt läge kunna hänföra sig till ettyttrande av HD. För den dömde kunde det också vara av värde att ett organ somstod fritt från dagspolitiken fick uttala sig i nådeärenden. HD framhöllvidare värdet av att domarsynpunklerna fick göra sig hörda. Iövrigt kan beträffande tidigare reformförslag och motiven till nu gällandeordning för handläggning av nådeärendena hänvisas till prop. Närdet gäller att ta ställning till frågan om HD:s nuvarande befallning mednådeärendena kan inskränkas bör först understrykas, att regeringen inte ärbunden av HD;s yttrande. I de flesta fallen meddelas visserligen beslut ienlighet med HD;s hemställan. Det är emellertid inte ovanligt att regeringenfrångår yttrandet. inträffade detta i av fallen.3 1980181. Prop.1980/81:154 34 Den ordning för handläggning av nådeärendena som infördesår har slagit väl ut i praktiken. Det alldeles övervägande anlalelansökningar om nåd i brottmål är av del slaget atl förutsätlningar för bifallsaknas. På motsvarande sätl finns det en hel del ansökningar där det redanfrån början eller efter företagen ulredning står klart alt ansökningen iöverensstämmelse med vad som är praxis bör bifallas hell eller delvis. Del ärsvårt alt se något bärande skäl till varför man i dessa fall skallupprätthålla kravel på yttrande från HD. Det finns emellertid etl antal nådeärenden där bedömningenav olika skäl är tveksam. 1 sådana ärenden kan det vara av stortvärde att just domarsynpunkterna förs fram. Delta skulle i och för sig kunnaske genom att yllrande inhämtas från en annan domstol än HD. Det ligger emellertidotvivelaktigt en fördel i atl dessa synpunkter inhämtas från den högsta dömandeinstansen. Särskilt värdefullt är naturligtvis delta när tveksamheten hänförsig lill benådningsrättens omfaUning enligl 11 kap. 13 § RF. Det anförda talar för atl HD:s yttrande bör kunna inhämtasäven i fortsättningen men alt man inte längre bör upprätthålla kravel på atlHD skall höras i alla de fall då en nådeansökan inte kan avslås omedelbart.Regeringen bör alhså kunna bifalla en nädeansökan helt eller delvis ulan altHD först har hörts. Vad som i det föregående har sagts om HD:s befattning mednådeärenden är tillämpligt även i de fåtaliga fall då RR enligl nuvaranderegler skall höras. En annan sak är all sådana ansökningar i praktiken tordevara av det slaget alt RR:s yttrande i flertalet fäll bör inhämtas. Tillräckliga skäl att i författningstext precisera de falldå HD:s yllrande även i fortsättningen bör inhämtas synes inte föreligga.Föreskrifter om att HD - eller RR - kan höras i nådeärenden torde inle i ochför sig kräva lagform (jfr 7 kap. 2 § RF). Däremot måste bestämmelser om HD;soch RR:s sammansättning vid prövningen av nådeärenden ges i form av lag i denmån de avviker från vad som annars gäller. Del synes mest ändamålsenligt alt behälladen nuvarande lagen om handläggningen av nådeärenden med de jämkningar sompåkallas av att HD;s resp. RR:s yttrande i nådeärenden inte i fortsättningenblir obligatoriskt i något fall. 3.3 Ärenden om utlämning fiir brott Som har nämnls i redogörelsen för gällande ordning(avsnitt 2) regleras frågor om utlämning för brott i två olika lagar. I frågaom utlämning till ett annat nordiskt land gäller lagen (1959:254) om utlämningför brott lill , , och , nordiska ullämningslagen. Iförhållande till andra länder är lagen (1957: 668) om utlämning för brott,allmänna ullämningslagen, tillämplig. Den nordiska ullämningslagen utgör etl led i en gemensamnordisk lag- 1980/81:154 35 stiftning.Den motsvaras i de andra nordiska länderna av lagar med likartal innehåll.Varje land kan visserligen vägra atl efterkomma en framställning om utlämningäven om förutsättningarna för utlämning i och för sig är uppfyllda. Det äremellertid förutsatt atl denna prövningsrätt skall användas med storförsiktighet. 1 allmänhet anses en lagligen grundad utlämnings-framslällningfrån ett annat nordiskt land böra efterkommas (jfr prop. 1959:72 s. 27). Utlämning enligt den allmännaullämningslagen kan äga rum oberoende av om det finns en överenskommelse mellanSverige och den främmande staten. Utan en sådan överenskommelse är emellertidSverige inle i något fall förpliktat att efterkomma en framställning omutlämning till ett utomnordiskt land. Enligtbåda utlämningslagarna ankommer det på regeringen alt pröva frågor om utlämningför brott. Enligl den nordiska ullämningslagen kan emellertid utlämningbeslutas av en åklagare, om den som avses med framställningen medger atl hanutlämnas. Det övervägande anlalel utlämningar till ett annat nordiskt landbeslutas på detta enklare sätt. Enannan skillnad mellan de bådji utlämningslagarna hänför sig till HD;s medverkani utlämningsärenden. HD skall yttra sig över alla framställningar enligt denallmänna ullämningslagen, såvida det inte är uppenbart atl framställningen intebör bifallas. 1 så fall skall framställningen avslås av regeringen.I nordiska utlämningsärenden skall HD höras endast om den som avses medframställningen begär det. HD;s prövning omfattar enligt båda lagarna frågan humvidavillkoren för utlämning är uppfyllda. Om HD har avstyrkt ufiämning, fårframställningen inle bifallas. Ärendenom utlämning som skall prövas av regeringen bereds i utrikes-ochjustitiedepartementen. Antalet sådana ärenden rör sig om ell tiotal årligenenligt den allmänna ullämningslagen och ett femtiotal enligt den nordiska. År1977 avgav HD yttrande i 33 utlämningsärenden, varav 20 nordiska, i 63ärenden, varav 50 nordiska, och i 46 ärenden, varav 39 nordiska. Fram tillden har inkommit sammanlagt 42 utlämningsärenden, varav32 nordiska. Somnämnts omfatlar HD;s prövning frågan huruvida villkoren för utlämning äruppfyllda. När det gäller framställningar från utomnordiska länder ärprövningen i många fall tidsödande. Bl.a. kan det vara nödvändigt med enutredning om innehållet i främmande rätt och bedömningar av den sakligainnebörden av vissa främmande rättsinstitut. Grundas framställningen på ett utlämningsavtal,kan det också bli aktuellt med en tolkning av det avtalet. Avdet anförda framgår att HD:s yttrande i ärenden enligt den allmänna ullämningslagenmånga gånger har avgörande betydelse för den sakliga prövningen av ärendet. Dethar också stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Det bör därför intekomma i fråga alt generelll efterge kravel på 1980/81:154 36 allHD skall höras i ärenden enligt den allmänna ullämningslagen (frånsett uppenbaraavslagsfall). Detfinns emellertid knappast någon anledning atl höra HD i de fall då vederbörandesjälv medger atl han utlämnas. Atl avstå från att höra HD i dessa fall liggerväl i linje med en rekommendation som har antagits av en kommitté inomEuroparådet med uppgift att se över tilllämp-ningen av bl.a. den europeiskautlämningskonventionen. Kommittén har rekommenderat medlemsstaterna atlöverväga en förenklad procedur i sådana fall då den person som begärs utlämnadhar samtyckt lill åtgärden. Ävenom samtycke inle föreligger kan det i bland stå klart redan från början attframställningen bör beviljas. Det kan övervägas om man inle också i dessa fallborde efterge kravet på alt HD skall höras. Man torde emellertid få räkna med atlden som inte samtycker till utlämning regelmässigt kommer att påkalla HD:shörande. Alt inte efterkomma en sådan begäran lorde i praktiken knappast kommai fråga annat än i rena undantagsfall. Med hänsyn härtill och då ärenden enliglden allmänna ullämningslagen över huvud taget är ganska få, saknas tillräckliganledning att -frånsett de fall då samtycke föreligger - ändra på vad som nugäller i fråga om HD:s hörande. Sakenligger delvis annorlunda lill i nordiska utlämningsärenden. Den ensartadenordiska lagstiftningen på området bygger på att det finns en långtgåenderättslikhet och en överensstämmelse i värderingarna mellan de nordiska ländernainbördes. Det är sällan som det finns anledning att vägra att efterkomma en framslällningom utlämning som görs från ett annat nordiskt land. Det är emellertid ändåvanligt att den som avses med framställningen utnyttjar sin rätt atl påkallaatt HD hörs i ärendet. Man kan beträffande en stor del av dessa fall, kanskemajoriteten, räkna med att HD:s hörande påkallas för att fördröjaverkställighet av utlämningen. Detfinns skäl som lalar för att HD:s prövning av nordiska utlämningsärendenskulle kunna avvaras helt och hållet. Man kan emellertid inte bortse från attdet även i dessa ärenden finns gränsfall och att det också kan uppkommalagtolkningsfrågor, som det ligger närmast till hands att HD får yttra sigöver. Möjlighelen att höra HD i ett nordiskt ufiämningsärende bör därför finnaskvar. Däremot talar övervägande skäl för att man nu slopar den ovillkorligarätlen för den som avses med framställningen atl påkalla prövning i HD. Det böri stället ankomma på regeringen att avgöra huruvida HD skall höras eller inte.Det lorde inte finnas anledning att låta möjligheten atl höra HD kvarstå i defall då vederbörande har samtyckt till alt han utlämnas. Vadsom har sagts nu bör gälla även i fråga om framställningar från främmandestater om lagföring för andra brott än som avsågs med utlämningen. Prop.1980/81:154 37 SomUdigare har nämnts finns det anledning att nu se över de formella reglerna omdispensprövningen. synes därvid lämpligt att först ta upp frågan om hur endispensansökan skall vara utformad för att få ligga lill grund fördispensprövningen i HD. Enligtnuvarande ordning behöver den som överklagar ett hovrättsavgörande i fall dåprövningstillstånd erfordras inte ange på vilken gmnd han anser att ett sådanttillstånd skall meddelas. I 55 kap. 4 § andra stycket RB anges visserligen atten revisionskärande i revisionsinlagan bör närmare ange de omständigheter somhan åberopar till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas. En liknandebestämmelse såvitt angår besvärsmålen finns i 56 kap. 4 § andra stycket. Nägonpåföljd för underiåtenhet att ange grunden för prövningstillstånd haremellertid inte föreskrivits. Detta sammanhänger med att HD inle är bunden avde skäl som klaganden har åberopat utan kan bevilja dispens på annan grund (prop.1971:45 s. 94). Denuvarande reglerna för med sig att parterna i ett myckel stort anlal fall överhuvud taget inte anger någon annan grund för dispensansökningen än att målet harprejudikatinlresse resp. att det finns synneriiga skäl för dispens enligt 54kap. 10 § första stycket 2 RB. Man överiäter alltså åt HD att finna ut om detmöjligen kan finnas någon fråga i målet med prejudikatintresse resp. om delhar begåtts något fel som kan föranleda extraordinär dispens. Det är sällsyntalt den granskningen, som är betungande både för föredraganden och HD, ledertill att prövningstillstånd beviljas. Man kan räkna med alffullföljden i nuavsedda fall ofta dikteras av en önskan att förhala verkställigheten avhovrättens avgörande. Övervägande skäl talar föratt HD alltjämt bör kunna bevilja dispens på grunder som inte har åberopats avklaganden. Det finns emellertid knappast någon anledning att tillåta att endispensansökan skall kunna inskränka sig lill ett naket påstående om att målethar prejudikatintresse resp. all det föreligger sådana synnerliga skäl somkrävs för extraordinär dispens. Vad särskill gäller prejudikatdispens kanerinras om alt den enskildes intresse av att få en ändring till stånd inleskall tillmätas någon betydelse vid dispensprövningen (prop. 1971:45 s. 88).Det avgörande är om HD anser målet vara lämpat för prejudikalbildning eller inle. Detkan mot denna bakgrund inte anses alltför betungande atl den som begär prejudikatdispensockså skall ange gmnderna för sin begäran. Del kan påpekas att en part redan numåste ange grunderna för sitt yrkande om ändring av hovrättens avgörande. inle det, riskerar han alt hans talan avvisas. Avvisandeav en revisions- eller besvärstalan på grund av brister i inlagan får inte skeulan att parten försl har förelagts atl avhjälpa bristen men underlåtit detta(55 kap. 7 §, 56 kap. 7 § RB). När del gäller dispensansökningar måste manemellertid räkna med alt ell föreläggande mera sällan Prop.1980/81:154 38 skullekomma alt tillföra målel något nyll. Detta torde gälla bl.a. i de fall då detöver huvud tagel inte går atl påvisa någon dispensgrund. I dessa fall skulleförfarandet med föreläggande om komplettering och beslut om avvisning endasimedföra onödig skriftväxling och ökade koslnader. Dispensansökningen bördärför, även om gmnderna inte har preciserats, som huvudregel prövas i sak.Därvid bör emellertid HD kunna begränsa prövningen till de grunder som har angettsav sökanden. Det innebär att ansökningen kan komma att avslås om någon grund inlehar angetts. Vadsom har sagts om ansökningar om prejudikatdispens bör gälla även i frågaom ansökningar om extraordinär dispens. Det kan visserligen förefalla stötande atlt.ex. elt grovt rättegångsfel som en part har förbisett eller underlåtit attnämna i dispensansökningen kanske inte kommer alt rättas till. Situationen äremellertid i så fall densamma som om parten över huvud taget inle hadefullföljt talan mot hovrättens avgörande. Han är i det läget hänvisad lill attanlita extraordinära rättsmedel. Har parten inom fullföljdstiden upptäckt eltfel som bör rättas till är det inle för myckel begärt atl han också skall ange dellai sin revisions- eller besvärsinlaga. Dennu skisserade ordningen bör komma till uttryck genom en ny 12 § i 54 kap. samtändringar i 55 kap. 4 § och 56 kap. 4 § RB. FörRR:s del finns bestämmelser om prövningstillstånd i 35-37 §§ förvaltningsprocesslagen(1971:291). Dispensgmnderna enligl 36 § första stycket är desamma som gällerför prövning i HD. 1 37 § andra slyckel sägs alt klaganden i besvärsinlagan börange de skäl som han åberopar för sin begäran om prövningstillstånd. 1 5 §finns vidare en generell bestämmelse för det fallet att en ansöknings- ellerbesvärshandling är så ofullständig att den inle kan läggas till gmnd förprövning i sak. 1 så fall skall rätlen förelägga sökanden eller klaganden allinom viss lid avhjälpa bristen, vid påföljd atl hans talan annars inte tas upptill prövning. Vidövervägande av om de skärpta krav på dispensansökningens innehåll som harförordats för HD bör slå igenom även för RR:s del, bör beaktas att processen ien förvaltningsdomstol är mindre formbunden än i en allmän domstol. Deltagäller också i fråga om den högsta instansen. Del är i mål vidförvaltningsdomstolarna mycket vanligt att en part själv för sin talan. Målen ien förvaltningsdomstol är vidare av myckel skiftande slag. talar för inte gör någon ändring i vad som i förevarande hänseende gäller enligt förvaltningsprocesslagen. Fråganom HD;s och RR;s sammansättning vid dispensprövning behandlas i följandeavsnitt. Enligt3 kap. 6 § RB är en avdelning av HD domför med fem ledamöter. Fler .sjuledamöter får inle sitta i rätten. Dessa regler gäller inte bara när ell målavgörs efter prövning i sak utan också vid avvisande av talan eller Prop.1980/81:1.54 39 vidavskrivning, t.ex. efter åteikallelise, av ett mål vari dispens har meddelats.De är också tillämpliga vid prövning av resningsansökningar, domvillobesväroch ansökningar om återställande av försutten tid. Även när HD avger yttrandeni utlämningsärenden krävs minst fem ledamöter för domförhet. Enligt lagen(1974:579) om handläggningen av nådeärenden gäller däremot att HD är domför medtre ledamöter när yttrande avges i sådana ärenden. Särskilda domförhetsreglergällei också vid dispensprövning. Enligt 3 kap. 6 § RB skall då tre ledamöterdelta. Delta innebär att en dispensavdelning inte heller får bestå av fler äntre ledamöter. Undantag gäller dock för def fallet att en fråga omprövningstillstånd har förklarats vilande i väntan på att en annan del av måletprövas i sak. Frågan om prövningstillstånd skall då avgöras av de ledamöter somprövar målel, dvs. av fem ledamöter. Liknande regler gällerenligt 4 § tredje stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolarför RR:s del. Som huvudregel gäller alt på en avdelning av RR dömer femregeringsråd. RR är dock domför med fyra ledamöter, om tre av dem är ense omslutet. Vid avgörande av frågor om prövningstillstånd skall tre ledamöter della. I HD får ledamöterna f.n.ägna omkring hälften av arbetstiden enbart åt prövningen av dispensansökningarDelta förhållande är inle godtagbart. Det slora flerlalel ansökningar är av delslaget att del över huvud taget inte finns någon utsikt till att dispens skallkunna beviljas. För dessa fall kan det inte anses påkallat att dispensfråganskall avgöras av tre ledamöter. Det skulle medföra en påtaglig förbättring avarbetsläget i HD om man kunde minska antalet ledamöter vid dispensprövningenoch på det sättet ge ledamöterna mera lid för den egentliga dömandeverksamheten. Det kan ifrågasättas ominte också i en del andra fall de nuvarande domförhetsreglerna för HD innebären onödigt kvalificerad sammansättning. I forsla hand bör övervägas om inle ettfärre antal ledamöter kan vara tillräckligt vid prövningen av ansökningar omresning och andra extraordinära rättsmedel. Det finns också skäl som lalar fören enklare sammansättning när ett mål avgörs utan prövning i sak, t.ex. vidavskrivning efter återkallelse. Motsvarande överväganden bör göras även ifråga om RR. Det kan övervägas om inleockså sammansättningen vid avgivande av yttranden i utlämningsärenden skullekunna minskas. 1 det föregående (avsnitt 3.3) har emellertid föreslagits vissabegränsningar i skyldigheten att inhämta yttrande frän HD i utlämningsärenden.Genomförs del förslaget kan man räkna med en betydande minskning av HD:sbefattning med främst nordiska utlämningsärenden. Man torde få räkna med att deärenden vari yttrande fortfarande skulle avges av HD är av komplicerat slag. Deltatalar för atl någon ändring inle görs i fråga om beslutförheten i utlämningsärenden. 1980/81:154 40 Avgörandefor frågan humvida HD skall meddela prejudikatdispens är, som harframhållits, om målet med hänsyn till det allmänna intresset avprejudikatbildning bör prövas av HD. Den enskildes intresse att få till stånden överprövning har här fått vika. Skulle en dispensansökan avslås, kan dettainte anses innebära någon rättsförlust för den part som har begärtprövningstillstånd. Denna innebörd av regelsystemet bör beaktas när det gäller atlta ställning till frågan om det går atl minska det anlal ledamöter som skall dellai dispensprövningen. 1princip anses det åhgga HD atl självmant beakta om någon dispens-gmndföreligger. De allra flesta dispensansökningama är av den karaktären att detfrån böijan står klart att något utrymme för prejudikatdispens inte finns.Saken ligger något annorlunda lill i fråga om extraordinär dispens. För att HDskall kunna konstatera huruvida det finns gmnd för en sådan dispens måste detgöras en viss kontroll av att bl.a. formella fel vid handläggningen iunderinstanserna inte har förekommit. Som nämnts till-lämpas detta numera såatt endast sådana fel som har påpekats av en part eller som direkt faller iögonen vid inläsningen av målet behöver beaktas. Idet föregående har förordats att den som begär prövningstillstånd i HD ifortsättningen skall vara skyldig att ange på vilken grund prövningstillståndbör meddelas. Genomförs den ordningen, kan man räkna med att antalet obefogadedispensansökningar minskar. I fråga om ansökningar vari grunden har angettstorde dispensprövningen komma att underlättas. Detsagda talar för atl man vid dispensprövningen bör kunna nöja sig med färreantal ledamöter än . Frågan är då om det skall krävas att två ledamöterdeltar eller om det skall vara tillräckligt med en. Förtvå ledamöter talar främst värdet av att avgörandet kan träffas efter diskussionmed en kollega. På det sättet fär ledamötema naturligtvis ett bredare underlagför sitt ställningslagande. Vad som talar mot en sådan lösning är att vinslenfrån arbetssynpunkl inte blir så stor som önskvärt. Majoritetenav ansökningarna är sådana atl det knappasi finns någol utrymme för tvekanvare sig beslutet går i den ena eller den andra riktningen. I dessa fall bördel vara tillräckligt att saken prövas av en ledamot. Problemet hänför sig tillde ansökningar, uppskattningsvis , där bedömningen av om dispensskall ges eller inle är tveksam. Närman tar ställning till frågan vilken sammansättning som bör krävas i dessa fallbör beaktas alt HD till sitt förfogande har en väl kvalificerad föredragandekår.Även om revisionssekreterarna inte deltar i beslutet -och inte hellerfortsättningsvis bör göra det - är det tydligt att revisionssekreterarensuppfattning i sakfrågan och den evenluella diskussionen mellan denne ochledamöterna kan ha betydelse för beslutet. Den ordning som gäller vidföredragning av dispensansökningar innebär vidare en garanti för att de olikaomständigheter som är av betydelse för dispensfrågan blir väl belysta. 1980/81:154 41 Mot den bakgrunden bör det som en huvudregel kunna godtasatt HD vid dispensprövningen är domför med en ledamot. Det finns emellertid ettantal fall, låt vara ganska få, där del kan vara otillfredsställande att dispensfråganavgörs av endast en ledamot. Det bör därför finnas möjlighet atl hänskjulafrågan till prövning i en större sammansättning, lämpligen högsl tre ledamöter.Elt hänskjutande bör kunna ske så snart ledamoten finner saken tveksam eller t.exom han anser att dispensfrågan har principiella aspekter som gör det lämpligtalt den prövas i en större sammansättning.