prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Det principbeslut som fattades av 1972 ärs riksdag och sominnebar att ett begränsat antal mindre polisdistrikt skulle försvinna haremellertid i verkligheten kommit att stanna på papperet. Utan tvivel måstedetta ses som ett uttryck för en förändring 1980/81:13 55 avden allmänna inställningen i samhället av innebörd att kraven på lokal serviceoch insyn samt närhet till de beslutsfattande och verkställande samhällsorganenhar fått allt större tyngd. Jag är f.ö. inte övertygad om att den begränsademinskning av antalet distrikt som förutsattes i principbeslutnumera skulle innebära någon verklig lösning av de organisatoriska problem som åberopades som skäl för förslaget. Jag anser sålunda att lösningarna i huvudsak bör sökas på andra vägar än dem som en genomgripande distriktsindelningsreform skulle erbjuda. Jag är emellertidsamtidigt angelägen att i likhet med utredningen betona att ett avståndstagandefrån tanken pä en genomgripande indelningsreform inte får innebära att manutesluter varje förändring i den ena eller andra riktningen för framtiden.Mindre justeringar kan komma att bli nödvändiga för att organisationen skallbli i stånd att motsvara allmänhetens anspråk på polisväsendet. Att sådanaåtgärder bör föregås av noggranna överväganden i det enskilda fallet och understort hänsynstagande till kommunernas, ortsbefolkningens och de anställdas synpunkterär självklart. Mittställningstagande innebär sålunda att planerna på en systematisk ochgenomgripande distriktsindelningsreform i enlighet med riksdagsbeslutskrinläggs till förmån för en vägning av för- och nackdelar med endistriktsindelningsändring i de enskilda fall där en sådan kan aktualiseras.Jag är inte i detta sammanhang beredd att göra något uttalande i enskildaindelningsfrågor och räknar inte heller med att polisberedningen skall få tilluppgift att pröva sådana frågor. Närpolisväsendet förstatligades ansågs det angeläget att kontakten mellanpolisorganisationen och kommunerna bevarades. I varje polisdistrikt inrättadesdärför en polisnämnd, som valdes av kommunfullmäktige i de kommuner som ingicki distriktet eller av ombud för dessa kommuner. Polisnämnderna hade närmastställning av förslagsställare och rådgivare till polischefen. Efter handframfördes emeUertid önskemål om en förstärkning av polisnämndernasinflytande. Frågan togs upp av polisutredning, som förordade attpolisnämnderna skulle ersättas av polisstyrelser med beslutanderätt i vissafrågor. I huvudsaklig överensstämmelse med utredningens förslag inrättades denI januari 1973 polisstyrelseri alla poUsdistrikt. upphörde polisnämn derna (prop. 1971:173, JuU 1972:1, rskr 1972:19). Enligtpolisinstmktionen (1972:511) består polisstyrelsen av polischefen och detytterligare antal särskilt utsedda ledamöter, minst sex och högst åtta, somlänsstyrelsen bestämmer. De särskilt utsedda ledamöterna utses av landstingenutom i de kommuner som inte ingär i någon 1980/81:13 56 landstingskommun.I fråga om och bestämmer hur många av ledamöternasom skall väljas av resp. kommunfullmäktige i och Malmökommuner. Polisstyrelsen i polisdistrikt utses av kommunfullmäktige iGotlands kommun. Desärskilt utsedda ledamöterna väljer bland sig ordförande och vice ordförande.Polischefen (polismästaren) kan alltså inte utses till någon av dessa poster.Personalföreträdare deltar i polisstyrelsernas verksamhet enligt kungörelsen(1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. Polisstyrelsenavgör enligt polisinstmktionen ärendena antingen i plenum eller genom beslut avpolischefen ensam. I plenum avgörs ärenden som angår viktiga frågor om organisation och arbetsordning förslag till beräknande av utgifter förpolisväsendet i distriktet och andra frägor av större ekonomisk betydelse frågor om tillsättning av vissa tjänster viktigare frågor om information ompolisverksamheten i allmänhet frågor om disciplinansvar, avskedande,åtalsanmälan, avstängning eller läkamndersökning frägor om annat skiljande frän tjänst eller uppdragän avskedande samt andra frågor som polischefen hänskjuter tillplenum. Omett ärende som har nämnts nu innefattar utövande av polisledning får det dockinte avgöras i plenum. Polisledningen i distriktet utövas nämligen endast avpolischefen. Polischefen får inte heller i övrigt hänskjuta ett ärende tillplenum annat än om ärendet rör polisväsendets administration eller allmännariktlinjer för polisens verksamhet. Ärenden som inte avgörs avpolisstyrelsen i plenum avgörs på styrelsens vägnar av polischefen eller avannat polisbefäl. Utredningen har i enlighetmed sina direktiv särskilt uppmärksammat frågan om medborgarinflytande överpolisverksamheten. Utredningen konstaterar att de förtroendevalda ledamöternasinflytande på den lokala polisverksamheten begränsas framför allt av tväfaktorer: dels den centralt beslutade indelningen av personalen på olikaenheter, dels polisinstmktionens föreskrift att ärenden som innebär utövande avpolisledning inte får avgöras i plenum. Utredningen anser att dessa bådaprinciper måste genombrytas om en verklig medborgerlig förankring avpolisverksamheten skall komma till stånd på det lokala planet. Övervägandenaleder fram till förslag om en vidgad beslutsbehörighet för poUsstyrelsen iplenum och om nya principer för resursfördelningen inom den lokala polisorganisationen.Utredningen förordar vidare, utan att lägga fram nägot eget förslag, att fråganom ordningen för val av ledamöter tUl poUsstyrelserna uppmärksammas i detfortsatta reformarbetet. Slutligen behandlar utredningen frågan om att införaett system 1980/81:13 57 medmedborgarvittnen inom polisväsendet. I det följande kommer jag att ta upp dessaoch vissa därmed sammanhängande frågor till övervägande var och en för sig. Polisutredningenvill skapa underlag för en ordning som medför att de förtroendevaldaledamöterna i polisstyrelserna får ett faktiskt inflytande på deallmänpolisiära frågorna inom polisdistriktet. Denna utredningens målsättningavser alla de verksamhetsgrenar för vilka polisen svarar. Till en början börledamöterna fä ett verkligt medansvar när det gäller planeringen av denbrottsförebyggande verksamhetens uppläggning och genomförande. Även i fräga omutredningsverksamheten och, i synnerhet, övervakningsverksamheten gör sig intressetav ett faktiskt medansvar gällande med styrka. Särskilt angeläget anserutredningen förtroen-demannainflytandet vara när det gäller resursfördelningenmellan olika verksamhetsgrenar samt beslut som rör den aUmänna utformningen avpolisdistriktets policy. Frågorav detta slag kan visserligen redan nu tas upp till diskussion i polisstyrelseni plenum trots att de kan avse ärende som innebär utövning av polisledning.Det finns emellertid enligt utredningen en betydande risk för att ett systemmed medborgerligt inflytande som inskränker sig till råd och rekommendationerefter hand får en alltmer formell karaktär. Såväl intresset av att detmedborgerliga inflytandet säkerställs som intresset av att allmänhetensförtroende för polisen och dess verksamhet ytterligare stärks talar därförenligt utredningens uppfattning för att de förtroendevalda får ta del i självabesluten när det gäller viktigare frågor som rör polisverksamheten. Utredningens utgångspunktär att den rent operativa polisledningen, dvs. chefskapet över en polisstyrkaunder pågående arbete, varken kan eller bör utövas av en styrelse i plenum.Emellertid är det enligt utredningen av central betydelse att deförtroendevalda ledamöterna tar del i beslut som gäller fördelningen ochanvändningen av resurserna inom polisdistriktet. Det är här fråga om beslut somrör verksamhetens planering i vid mening, men de kan sägas innefattautövande av polisledning. Den nuvarande föreskriften att polischefen ensamutövar polisledningen i distriktet bör mot denna bakgmnd utgä och viktigarefrägor om planeringen av polisverksamheten i stället uttryckligen anges somärenden som ankommer på polisstyrelsen i plenum. Avgränsningen mot de ärendensom polischefen har att avgöra ensam bör ske genom en föreskrift attpolisstyrelsen i plenum inte får besluta i ärende som rör utövande avpolisledning i särskilt fall. Förtroendemännensarbete kommer enligt utredningen naturligen att koncentreras kring den årligaverksamhetsplaneringen i polisdistriktet 1980/81:13 58 ochkring frågor om viktigare ändring i denna planering under löpandeverksamhetsår. Utredningen räknar med att förtroendemännen har anledning attta del i månadsplaneringen endast om en fråga av principieU karaktär kommer uppi det sammanhanget. Förhällandet mellan polisstyrelsen och polischefen börenligt utredningen vara det att polisstyrelsen anger inriktningen avverksamheten och de gmndläggande principerna för resursfördelningen medan detankommer på polischefen att verkställa dessa beslut. Så snart fråga är om enkonkret order eller kommendering där en viss polisman eller gmpp av polismän ärutpekad skall beslutet ankomma på polischefen eller honom underställt polisbefäl,framhåller utredningen. De principer som harnämnts nu beträffande den egentliga polisverksamheten bör enligt utredningengälla ocksä när det gäller polisens hjälp- och räddningsverksamhet. 1 fräga ompolismyndighetsärenden, dvs. polisens uppgifter inom området för allmänförvaltning, anser utredningen det angeläget att ärenden av principiell viktkan hänskjutas till polisstyrelsen i plenum för beslut. SärskUt önskvärt ärdetta när ärendena också har direkt betydelse för invånarna i distriktet, t.ex.vissa frågor om tillstånd att hålla allmän sammankomst eller offentligtillställning. Frågor som rör en enskild persons förhällanden, t.ex. ett vapenärende,bör däremot inte lämpligen tas upp i plenum. Utredningen räknar emellertid medatt det av tidsskäl som regel inte är praktiskt möjligt att hänskjuta ens allaprincipiellt viktiga polismyndighetsärenden till avgörande i plenum. I sädanafall bör ärendena avgöras i samma ordning som , dvs. av polischefen ellerhonom underställt polisbefäl, men avgörandet bör anmälas för styrelsen i plenumvid dess nästa sammanträde. Polischefen bör också utan samband med någotkonkret ärende kunna ta upp en principdiskussion 1 styrelsen om hur vissa typerav ärenden bör behandlas. Författningsmässigtbör enligt utredningen denna ordning genomföras på det sättet att dennuvarande föreskriften att ärenden får hänskjutas till plenum endast när derör polisväsendets administration eller allmänna riktlinjer för polisensverksamhet helt utgär. Därmed blir polischefen när det gäller hänskjutande avfrägor till plenum bunden endast av principen att ett ärende som rör utövandeav polisledning i särskilt fall inte får hänskjutas till avgörande i plenum. Deförtroendevalda ledamöterna kan enligt utredningen verka för en medborgerligförankring av polisverksamheten också på annat sätt än genom medverkan i självabeslutsfattandet. Det bör sålunda vara naturligt att ledamöterna sprider deninformation de fortlöpande erhåller om polisen och dess verksamhet tillkommunala organ, folkrörelser och andra sammanslutningar. Från sammautgångspunkter kan det vara av värde om de förtroendevalda ledamöterna ipolisstyrelserna även får verka i de olika samrådsorgan som polisen ingår i.Det måste emellertid 1980/81:13 59 enligtutredningen i första hand bli beroende av lokala överväganden om man flnner ensådan ordning ändamålsenlig. UtredningenframhåUer slutligen även det stora värdet som ligger i att polisstyrelsensledamöter i den utsträckning det är praktiskt möjligt söker följa polisensarbete pä fältet. Remissinstansernahar i allmänhet inte några principiella invändningar mot att deförtroendevalda polisstyrelserna får vidgade befogenheter när det gällerfördelningen och användningen av resurserna inom polisdistriktet. Övergripandefrågor om verksamhetens allmänna inriktning samt den årliga verksamhetsplaneringenanses som regel vara naturliga ämnen för polisstyrelserna. Remissinstansernabetonar i likhet med utredningen att den rent operativa polisledningen börförbehållas polischefen men är ofta tveksamma om den gränsdragning som utredningenhar gjort är tillräckligt tydlig. Polismyndighetsärendenbör enligt de flesta länsstyrelser och polisstyrelser inte avgöras i plenum.Många menar att man i så fall riskerar att besluten blir eller påstås varapolitiskt färgade. Inte minst skulle detta kunna gälla de fall som utredningenhar nämnt, nämligen ärenden om tillstånd till offentlig tillställning ellerallmän sammankomst. Man pekar ocksä på att polismyndighetsärendena ofta ärbrådskande samt att de skall prövas enligt gällande författningar och enligt enpraxis som utformas av besvärsinstanserna. Utrymmet för och behovet avmedverkan av de politiskt valda förtroendemannastyrelserna är därför litet.Samtidigt påpekas att polischefen på samma sätt som f.n. bör kunna inhämtasynpunkter frän styrelsen genom att ta upp frågor av principieUt intresse tilldiskussion i denna. Sågott som genomgående betonar remissinstanserna att gränsdragningen mellanpolischefens och polisstyrelsens befogenheter är en angelägen och viktiguppgift för det fortsatta reformarbetet. Föregen del ser jag polisutredningens förslag om ökat förtroendemannainflytandeöver polisverksamheten som en naturlig fortsättning på den utveckling sominleddes genom att de lokala polisstyrelserna inrättades. Detta var avsett somett led i strävandena att behåUa och fördjupa det samband som av ålder harfunnits mellan kommunerna och polisen. underströks attuppgiftsfördelningen mellan polisstyrelsen i plenum och polischefen måstegöras med klara avgränsningar. Det är förståeligt att man i ett första skedeiakttog en viss försiktighet när det gällde att lägga arbetsuppgifter på detnyinrättade organet. Mot bakgmnd av de erfarenheter som man har av huruppgiftsfördelningen har fungerat är tiden enligt min mening emellertid nu mogenatt överväga om ytterligare uppgifter kan läggas på de förtroendevaldapolisstyrelserna. Idenna del kan jag liksom de flesta av remissinstanserna ansluta mig till dengmndsyn som polisutredningen har gett uttryck åt. 1980/81:13 60 ettstarkt medborgarinflytande över olika former av myndighetsutövning harbetonats alltmer . Med hänsyn till polisverksamhetens särskildakaraktär och den betydelse denna verksamhet har för medborgarna framstår detsom naturligt att även polisen får en fast medborgerlig förankring på olikanivåer. Om man vill bevara och om möjligt stärka allmänhetens förtroende förpolisen torde det i själva verket vara nödvändigt att sörja för en sådanutveckling. har påpekat är det främst två faktorer som begränsar detlokala medborgarinflytandet på polisverksamheten, nämUgen dels den centralafördelningen av personalen på olika enheter, dels föreskriften att ett ärendesom innebär utövande av polisledning inte fär avgöras i plenum. Vad gäller denförsta frågan kommer jag längre fram (avsnitt 2.6.3) att, i huvudsakligöverensstämmelse med polisutredningens förslag, förorda förändringar som gördet möjligt för de lokala polismyndigheterna att i större utsträckning än f.n.utöva inflytande över resursfördelningen inom polisdistriktet. För att dettaäven skall leda till ett stärkt medborgarinflytande i fråga om fördelningen ochanvändningen av polisdistriktets resurser krävs emellertid att ocksåuppgiftsfördelningen mellan polisstyrelsen i plenum och polischefen tas upptill prövning. Detta är påkallat även av andra skäl. Enutgångspunkt bör därvid vara att man eftersträvar en ordning som innebär attden förtroendevalda polisstyrelsen förvandlas från ett i huvudsak rådgivandeorgan till ett i egentlig mening styrande organ för polisen. Jag delar meddenna utgångspunkt utredningens uppfattning att polisstyrelsen i plenum börfatta de långsiktiga besluten om fördelningen och användningen av resursernainom polisdistriktet. Polisstyrelsen i plenum bör således handlägga bl.a.viktigare frågor om organisation och verksamhetsplanering. Medverksamhetsplanering bör då förstås inte bara den gmndläggande prioriteringenav insatserna mellan olika verksamhetsgrenar utan också den allmänna inriktningenav varje verksamhet för sig. Detta är naturliga uppgifter för enförtroendemannastyrelse i en statlig myndighet. SjälvfaUet måste därvid deövergripande principer följas som statsmakterna lägger fast för insatserna. Praktiskaoch principiella skäl talar för att den i egentlig mening operativapolisledningen även i fortsättningen utövas av polischefen eller honomunderställt polisbefäl. Utredningen har gett uttryck för denna uppfattninggenom sitt förslag att fråga om polisledning i ett särskilt fall inte skallbehandlas av förtroendemannastyrelsen. Jag har förståelse för att fleraremissinstanser har tvekat om den närmare innebörden av förslaget, eftersomdet innebär att ett delvis nytt begrepp införs som gmndval förkompetensfördelningen. Förslaget ger emellertid enligt min meningotvivelaktigt uttryck för en riktig målsättning. Principen synes böra vara attförtroendemannastyrelsen skall fatta beslut om de gmndläggande frågornaangående verksamhetens inriktning 1980/81:13 61 medanpolischefen har att besluta så snart det gäller en konkret order ellerkommendering, där en viss polisman eller gmpp av polismän är utpekad. Om man i enlighet meddenna uppfattning skiljer mellan den allmänna planeringen och prioriteringen,som bör utövas av polisstyrelsen i plenum, och den praktiska utövningen avpolisledningen, som bör ankomma på polischefen eller annat polisbefäl, bör detenligt min mening inte möta större svårigheter att tillgodose önskemålen om entydlig uppgiftsfördelning mellan polisstyrelsen i plenum och polischefen än närdet gäller annan motsvarande ansvarsfördelning inom den statliga verksamheten.Klart är emellertid att det blir en viktig uppgift för den kommandepolisberedningen att närmare belysa de avgränsningsfrågor som här kanaktualiseras. Jagfinner det för egen del naturligt att de förtroendevaldas arbete koncentreraskring den årliga verksamhetsplaneringen. I denna planering ingår att fördelaresurser och prioritera insatser mellan olika verksamhetsgrenar.Förtroendemannastyrelsens inriktning av verksamheten bör naturligtvis därvidinte drivas till en detaljreglering. Planeringen för kortare perioder synessålunda inte behöva tas upp i plenum annat än om väsentliga avvikelser frånårsplaneringen är påkallade. Vadhärefter gäller utredningens förslag att polischefen skall kunna hänskjutapolismyndighetsärenden som är av principiell vikt till avgörande i plenum hardetta kritiserats av ätskilliga remissinstanser. De kritiska instansernapåpekar att dessa ärenden, som ofta måste avgöras skyndsamt även när de är avprincipiellt intresse, innefattar en myndighetsutövning, där rättsligaöverväganden, gmndade på författningar och utbildad praxis, skall fällautslaget. Ärendena har därför sagts inte lämpa sig för avgörande i en politisktsammansatt församling. Kritikerna befarar också att polisen inte längre skulleuppfattas som politiskt neutral om polisstyrelserna i plenum får handläggaexempelvis ärenden om tillstånd att hålla allmän sammankomst eller offentligtiUställning. Föregen del vill jag fästa uppmärksamheten på att ett polismyndighetsärendeenligt polisutredningens förslag kan tas upp i plenum endast om polischefensjälv hänskjuter det dit. Avsikten med förslaget har alltså inte varit attpolismyndighetsärendena eller någon särskild gmpp av dessa ärenden skall ingå iuppräkningen av de frägor som polisstyrelsen obligatoriskt skall behandla iplenum. Som utredningen har påpekat föreligger det med en sådan lösningknappast någon risk för att polischefen skulle hänskjuta bagatellartadeärenden eller ärenden som av andra skäl inte lämpligen bör avgöras i plenum,t.ex. ärenden som rör en enskild persons förhällanden. Ävenmed beaktande av vad som har anförts nu har jag förståelse för den tveksamhetinför utredningens förslag som har kommit till uttryck i åtskiUigaremissyttranden. Det bör framhållas att det samlade antalet Prop.1980/81:13 62 polismyndighetsärendenav det slag som här diskuteras uppgår till ca 1,5 milj. i hela landet.Det är med hänsyn härtill helt orealistiskt att tänka sig en ordning enligtvilken det i någon större utsträckning skulle förekomma att sådana ärendenhänskjuts till plenum. Frågan är därför om något förbud mot etthänskjutande skall gälla eller inte. Självanser jag att principiella skäl talar mot att behålla ett förbud av detta slag.Enligt min uppfattning måste det också vara en fördel för polischefen att närfråga är om ett polismyndighetsärende av större principiellt intresse hamöjlighet att föredra ärendet i polisstyrelsen för beslut. Utöver de exempelsom utredningen har nämnt på sådana fall vill jag hänvisa till en typ avärenden som berördes i prop. 1979/80:122 om ordningsvakter ochbevakningsföretag, nämligen förordnande av ordningsvakter i andra fall än dåsådana förordnanden normalt meddelas. Som framgår av den nämnda propositionen(s. 33) finns det ett önskemål från flera polisstyrelser att ärenden av dettaslag skall kunna hänskjutas till plenum. Det är svårt att se något rimligt skältill att en sådan ordning skulle vara förbjuden. Medhänvisning till vad som har anförts nu tillstyrker jag i princippolisutredningens förslag. Jag vill emellertid understryka att ett ärende börvara av principiell vikt för att hänskjutas till plenum. Enbart detförhållandet att ett beslut har direkt betydelse för ett större antal innevånarei distriktet synes inte ge anledning till ett hänskjutande, om avgörandetexempelvis skulle vara självklart med hänsyn till gäUande författningar,rådande praxis eller tidigare ställningstaganden. Om å andra sidan ett ärendehar principiellt intresse kan jag som har framgått inte se något skälvarför inte medborgarinflytandet skall få komma till uttryck. I den mån derättsliga fömtsättningarna begränsar valmöjligheterna för polisstyrelsen åliggerdet i första hand polischefen att klargöra detta för de övriga ledamöterna. Jagvill påpeka att enbart det förhällandet att ett avgörande gmndas på rättsligaöverväganden och innefattar myndighetsutövning inte utesluter att lekmänmedverkar i avgörandet. Exempel härpå utgör nämndemännens och andra lekmänsmedverkan i våra domstolar. Jag vill ocksä erinra om att polisstyrelsernasbeslut i polismyndighetsärenden som regel kan överklagas och attbesvärsinstansernas avgöranden liksom uttalanden av JK eller JO självfalletblir vägledande för handläggningen av liknande ärenden för framtiden. Jagdelar uppfattningen att de förtroendevalda ledamöterna i polisstyrelserna börkunna medverka i olika samrädsorgan som polisen är representerad i. Dennamedverkan får emellertid i första hand bli beroende på vad som bedöms varaändamålsenligt med hänsyn till de lokala förhållandena och bör inte bindasförfattningsmässigt. Motsvarande gäller också frågan om i vilken utsträckningpolisstyrelsens ledamöter bör följa polisens arbete ute på fältet. Prop.1980/81:13 63 2.6.2.3Val av ledamöter i polisstyrelserna m.m. är systemet för val av ledamöter i polisstyrelsen fortfarandeen omstridd fräga. Den nuvarande ordningen enligt vilken valet som regelankommer på landstingen sägs visserligen ha bl.a. praktiska fördelar.Önskemålet att stärka kommunernas inflytande över polisverksamheten vägeremellertid enligt utredningen så tungt att en annan valmetod bör övervägas.Bland nackdelarna med den rådande ordningen framhåUs särskilt att den politiskarepresentationen i polisstyrelsen genom att valet förrättas av kanbli en annan än den som gäller i den eller de kommuner som ingår ipolisdistriktet. I synnerhet kan dessa olägenheter bli påtagliga ienkommunsdistrikten. Utredningen avstår med hänvisning till att frågan omordningen för val av ledamöter i polisstyrelsen inte ingår i utredningensuppdrag från att lägga fram något förslag i ämnet.