prop · G403108 · 1980-12-31 00:00:00 — framförda förslaget att avgränsa detkriminaliserade området till föroreningar som har åstadkommits olovligen finnerjag mindre ändamålsenligt. En sådan lösning synes förutsätta att det ispeciallagstiftningen finns stöd för förbud mot alla sådana gärningar som härkan komma i fråga. Så kan emellertid inte genomgående förutsättas vara fallet.En lösning enligt förbundets förslag skulle vidare utsträcka kriminaliseringenenligt till att även omfatta fall då villkor eller särskildföreskrift har satts åsido utan att risk för miljöskadliga effekter haruppkommit. Sådana gärningar bör emellertid lämpligen beivras enligtmiljöskyddslagen. Jag vill erinra om att det i lagrådsremissen angåendeändringar i miljöskyddslagen har föreslagits att kravet på att risk förkränkning av allmän eller enskild rätt skall föreligga skall utgå ur 45 § ML, Närdet gäller frågan vilka krav på bevisning som bör ställas angående denmiljöskadliga effekten vill jag först framhålla att tillgängliga upp- 1980/81:108 12 gifterangående tillämpningen av de nuvarande straffbestämmelserna i 13 kap, 7 och 8 §§tyder på att det i praxis har uppställts stränga anspråk på utredning om attgärningen i det särskilda fallet har framkallat fara. Detta är också naturligtmed hänsyn till avfattningen av de berörda lagmmmen. I sakens natur liggeremellertid att det ofta är svårt att göra säkra förutsägelser om framtidamiljöskadliga effekter. Med den insikt som vi numera har om vikten av attlångsiktigt förebygga hot mot miljön av olika slag finner jag det angeläget attden nya bestämmelsen får en sådan avfattning att den kan tillämpas även i falldär fullständig teknisk bevisning om de framtida effekterna inte kanförebringas. För att straffansvar skall komma i fråga enligt en generellbestämmelse i måste dock enligt min mening fråga vara om enpraktiskt beaktansvärd risk för miljöskadlig effekt. Dessa synpunktertillgodoses bäst om bestämmelsen får den i promemorian föreslagna avfattningenatt åtgärden "kan antas" medföra skadliga effekter av här avsettslag. Vid bedömningen får i praktiken hänsyn tas till föroreningens art ochkvantitet, recipientens beskaffenhet, förekomsten av andra föroreningar, sättetför tillförseln liksom andra på frågan inverkande omständigheter. Allmännaerfarenheter och rön angående skilda ämnens inverkan på omgivningen blirgivetvis av grundläggande betydelse. Vad jag har sagt nu innebär sålunda attstraffansvar kan komma i fråga även när den miljöskadliga effekten inte kanbeläggas i det särskilda fallet men utredningen visar att det typiskt sett föreliggeren risk för en sådan effekt och att risken är så påtaglig att en normaltansvarsmedveten person skulle ha avstått från den aktuella åtgärden. Brottsbeskrivningensynes dock i det hänseende som är aktuellt nu inte lämpligen böra begränsastill fall då handlingen "kan antas" medföra miljöskadliga effekter.Utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden skulle då enligt 35 kap, 4§ BrB alltid bli den tidpunkt då handlingen företogs, något som stundom skullekunna få stötande effekter eftersom det t,ex, vid deponering av emballeratmiljöfarligt material kan ta innan den miljöfarliga effekten uppstår,I brottsbeskrivningen bör därför tas in ett särskilt led med sikte på fall dådet står klart att en sådan effekt faktiskt har uppkommit. Med hänsyn till attdet för straffbarhet krävs att gärningsmannen skall ha ett åtminstoneeventuellt uppsåt som täcker alla objektiva brottsförutsättningar får dettaingen självständig betydelse för kriminaliseringens omfattning utan endast förpreskriptionstiden i vissa fall. Medhänvisning till vad som har anförts nu förordar jag att den aktuellabestämmelsen, delvis enligt ett av RÄ vid remissbehandlingen framfört förslag,avfattas på det sättet att den riktar sig mot fall då någon tillför mark,vatten eller luft ett ämne eller ett föremål som genom förorening eller påannat liknande sätt medför eller kan antas medföra hälsorisker eller någonannan olägenhet av det slag som här är aktuellt. Prop.1980/81:108 13 Uttrycket"tillföra mark ett föremål" avses då kunna omfatta även vissasituationer då emballerat miljöfarligt material deponeras. Med anledning avvad lantbmksstyrelsen och har uttalat vill jagunderstryka att kriminaliseringen givetvis inte avses omfatta beprövade metoderinom lantbmket. En sådan tolkning utesluts i praktiken bl,a, dels genom attdet krävs risk för miljöskadlig effekt, dels genom att sådana handlingar sommed hänsyn till omständigheterna är försvarliga avses bli undantagna från detkriminaliserade området. Till innebörden i dessa båda rekvisit återkommer jag idet följande. Ifråga om graden av den miljöskadliga effekten innebär departementspromemoriansförslag som nämnts att den aktuella föroreningen skall kunna antas ha medförtsådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur eller växter sominte är av ringa betydelse eller också annan betydande olägenhet i miljön. Vidremissbehandlingen har RÄ ställt sig tveksam till uttrycket "som inte ärav ringa betydelse", RÄ anser att uttrycket är svårtolkat och böruteslutas. Enligt RÄ kan åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift komma tillanvändning för bagatellartade förfaranden, Samma uppfattning har länsåklagareni . Denne anser också att rekvisitet "annan betydandeolägenhet i miljön" är alltför obestämt för att kunna godtas urrättssäkerhetssynpunkt. däremot fäster särskild vikt vidbrottsbeskrivningen i denna del. Som exempel på "annan olägenhet imiljön" anger verket förändringar i biotopen som kan vara till olägenhetfrån t,ex, landskapsbilds- eller rekreationssynpunkt (t.ex, i form avväsentligt ökad vassväxt i sjö), och fysisk-mekanisk påverkan på miljön genomkvalificerad nedsmutsning (t,ex, till följd av oljeutsläpp m,m,). mening är olägenheter av sådan art ofta minst lika allvarliga somskador på djur och växter. Verket anser därför att samma kvalifikationskrav börgälla i fråga om sådana olägenheter som beträffande hälsorisker samt skador pådjur eller växter, dvs, det bör vara en tillräcklig fömtsättning förstraffbarhet att olägenheten inte är av ringa betydelse. Tillskillnad från RÄ anser jag för min del att det är nödvändigt att i fråga omföroreningar som kan medföra hälsorisker eller skador på djur eller växterbegränsa det kriminaliserade området till fall som inte är av ringa betydelse.Straffbestämmelsen skulle annars få en alltför stor räckvidd. Visserligenmåste naturligtvis miljöskyddsarbetet inriktas på att såvitt möjligt undanröjaäven mindre betydande föroreningar. När en sådan förorening innebär attvillkor, föreskrift eller förbud som har meddelats med stöd av miljöskyddslagensätts åt sidan blir också straffbestämmelserna i denna lag att tillämpa. Iövrigt torde man få vara hänvisad till att på detta fältbedriva arbetet med andra medel än strafTrättsliga. Ilikhet med finner jag det uppenbart att även andra Prop.1980/81:108 14 olägenheteri miljön än hälsorisker för människor eller skador på djur eller växter börkunna föranleda straff enligt de nya bestämmelserna i . Särskilduppmärksamhet förtjänar här fall när människors möjligheter till användning avnaturen för rekreation omintetgörs eller avsevärt försvåras. Jag delar i ochför sig också verkets bedömning att föroreningar som får sådana konsekvenserkan vara minst lika allvarliga som skador på djur eller växter. Eftersombestämmelsens tillämpningsområde i denna del blir förhållandevis vidsträckt,synes det dock nödvändigt att i enlighet med promemorieförslaget här ställakravet på att fråga skall vara om risk för en betydande olägenhet. De exempelsom har pekat på täcks uppenbarligen av bestämmelsen även meddenna avfattning. Sammanfattningsvisförordar jag sålunda i denna del att den nya bestämmelsen i tillskydd för miljöintressen avfattas på det sättet att den straffbelägger fall dåden åtgärd som är aktuell medför eller kan antas medföra sådana hälsorisker förmänniskor eller skador på djur eller växter som inte är av ringa betydelseeller annan betydande olägenhet i miljön. Med den nu föreslagna avfattningen fömtsätteransvar för uppsåtligt brott i enlighet med allmänna straffrättsliga principer att gärningsmannen har haft uppsåt som omfattar så mycket av sakförhållandenai det särskilda fallet och vad sådana enligt erfarenheten kan få fill följd,att det ger gmnd för omdömet att den aktuella åtgärden kunde antas fåmiljöskadliga effekter av den art som här åsyftas. Enligtdepartementspromemorians förslag riktar sig kriminaliseringen ocksä mot falldå någon förorsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning,strålning eller annat sådant, om olägenheten inte är helt tillfällig. Förslagethar i denna del kritiserats av länsåklagaren i ochmiljöskadeutredningen. Sistnämnda remissinstans konstaterar att ordalagen iförslaget har hämtats från I § 3 ML. Enligt detta lagmm har uttrycket"annat sådant" fått ett vidsträckt tillämpningsområde i praxis. Avgränsningenav stadgandet är enligt utredningen oklar. Genom att man nu idepartementspromemorian går ifrån begränsningen till användning av fast egendomeller motsvarande kan man inte heller få ledning av den vedertagna tolkningenav miljöskyddslagen. Det är därför enligt utredningen tveksamt om några andratyper än buller, skakning och strålning över huvud taget bör tas upp i straffbestämmelsen.De övriga störningstyper som kan bli aktuella lär antingen vara mindreallvarliga eller också träffas av andra straffbestämmelser. Miljöskadeutredningenoch länsåklagaren föreslår också att begränsningen till fall då olägenheteninte är endast helt tillfällig utgår ur lagtexten. Utredningen påpekar att 1 §3 ML talar om fall då störningen inte är helt tillfällig. Med störning menarman, påpekar utredningen, närmast den inverkan den miljöfarliga verksamhetenhar på omgivningen och inte den skada som uppkommer. Prop.1980/81:108 15 emellertidvara straffvärda, om de är tillräckligt allvarliga. Rent fillfälligaolägenheter lär emellertid i regel inte vara betydande i lagtextens mening, ochskulle de vara det finns det enligt utredningens mening inte någotskäl att göra undantag för dem. Jagansluter mig till miljöskadeutredningens uppfattning att uttrycket "annatsådant" skulle medföra att avgränsningen av den nya bestämmelsenstillämpningsområde blir något oklar. Enligt min mening bör bestämmelsen i nuaktuell del inte ta sikte på några andra typer av miljöstörningar än buller, skakningoch strålning. För den närmare innebörden av dessa begrepp kan hänvisas tillvad som har uttalats i anslutning till miljöskyddslagens tillkomst (prop.1969:28 särsk, s. 253-260, 3 LU 1969:37, rskr 1969:281). Jag vill särskiltanmärka att det i uttrycket "buller" på samma sätt som enligtmiljöskyddslagen avses ligga att fråga skall vara om en störning som medförmenlig påverkan eller risk för sådan påverkan (prop. 1969:28 s. 255). Begreppetanvänds sålunda inte i dess strikt hygieniska betydelse ("allt icke önskatljud"). Begreppet "strålning" omfattar såväl s.k. joniserandestrålning dvs. strålning från radioaktiva ämnen, röntgenstrålning ochstrålning som till sin biologiska verkan är likartad därmed som ljusstrålningt.ex, från reklamanordningar (jfr prop, 1969:28 s, 260), Liksomflertalet remissinstanser godtar jag den i promemorian föreslagna avgränsningav det straffbara området som ligger i att betydande olägenhet i miljön skallha vållats. Härigenom klargörs att endast verkligt avsevärda kränkningaråsyftas. Störande ljud från exempelvis högtalare eller musikevenemang omfattassålunda regelmässigt inte av straffbestämmelsen i den förordade lydelsen. Dettorde av sammanhanget med tillräcklig tydlighet framgå att uttrycket olägenhet"i miljön" här liksom tidigare i paragrafen betyder en olägenhet somvisar sig i eller härrör från människans yttre fysiska omgivning. Sä omfattas t.ex.normalt inte störningar i arbetsmiljön som uppkommer vid och fill sin verkanär begränsade till en viss arbetsplats av den aktuella straffbestämmelsen.Allmänt sett gäller givetvis att den allvarligaste formen av olägenheter imiljön är när handlingen ger upphov till hälsorisker för människor. Jagansluter mig dll den i promemorian redovisade uppfattningen att olägenheter avhelt tillfällig natur inte bör omfattas av en kriminalisering. I praktiken kanemellertid sådana olägenheter knappast anses som "betydande". Ilikhet med miljöskadeutredningen anser jag det därför onödigt att belastalagtexten med ett särskilt undantag för tillfälliga olägenheter. Jagföreslår med hänvisning till det anförda att bestämmelsen i denna del avfattaspå det sättet att den straffbelägger fall då någon orsakar betydande olägenheti miljön genom buller, skakning eller strålning. Att för de fall som äraktuella på samma sätt som beträffande förore- Prop.1980/81:108 16 ningsfallenutsträcka kriminaliseringen till fall då handlingen "kan antas" fåmiljöskadliga effekter synes inte nödvändigt. Den föreslagna avfattningenmedför att det för straffbarhet krävs att gärningsmannen har haft åtminstoneeventuellt uppsåt i förhållande till den aktuella effekten. Departementspromemorianinnehåller en särskild bestämmelse om att straffansvar inte skall ådömas, om engärning med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarlig. Härigenom undantasenligt promemorian från straffbarheten bl.a, sådana beteenden som är allmäntvedertagna och accepterade t.ex, på trafikområdet liksom fall då enadministrativ myndighet har gjort en intresseavvägning och funnit enmiljöstörning godtagbar med hänsyn till samhällsnyttan eller av annat skäl. Detsistnämnda avses dock inte utan vidare gälla i situationer där felaktigauppgifter har lämnats till underlag för myndighetens prövning eller däruppgifter som hade bort beaktas vid denna prövning förtigits, I promemorianframhålls också att uppfattningen om vad som kan anses vara försvarligtfortlöpande torde undergå en förskjutning i takt med den ökade insikten omangelägenheten att förbättra miljöskyddet. Som exempel på andra fall som börkunna vara undantagna från straffbarhet har i BRÄ-promemorian angettssituationer där föroreningar har skett till en recipient som harmottagit betydligt allvarligare tillåtna föroreningar. En intressekollision kanäven vara för handen när föroreningar görs i avsikt att hindramiljökatastrofer utan att det ändå föreligger en nödsituation. Förslaget i denna del remissbehandlingen kommenterats bl.a. av länsåklagaren i ,som anser straffrihetsregeln olämplig och påpekar att det finns möjlighet attmeddela åtalsunderlåtelse om gärningen från allmän synpunkt är försvarlig,eventuellt med stöd av en särskild åtalsprövningsregel. En motsatt uppfattningredovisas av , som framhåller att miljöolägenheter f.n. i inteoväsentlig utsträckning orsakas av företag som driver sin verksamhet helt iöverensstämmelse med sådant tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslageneller undantag från skyldigheten att söka tillstånd eller efter anmälan avverksamheten till enligt denna lag. Den intresseavvägning somskall göras enligt miljöskyddslagen ger nämligen till resultat attvissa olägenheter måste godtas. Det kan enligt verket synas otillfredsställandeatt departementspromemorians brottsbeskrivning inte direkt behandlar frågan omstraffrihet för sådana fall. anser sig dock kunna godta att straffriheti fall av förevarande slag får gmndas på att gärningen anses"försvarlig", bl,a, eftersom tillståndsfall i enlighet med vad somanförs i departementspromemorian inte utan vidare bör vara undantagna frånstraffpåföljd om sökanden lämnat felaktiga uppgifter eller förtigit uppgiftersom hade bort beaktas vid prövningen. Prop.1980/81:108 17 Miljöskadeutredningenoch i har vänt sig mot det i BRÄ-promemorian gjordauttalandet om försvarligheten av föroreningar till en mottagare som tidigarehar mottagit betydligt allvarligare tillåtna föroreningar.Miljöskadeutredningen anser som har nämnts att det är angeläget attmotarbeta en sådan kumulafion av föroreningar, som på kan fåolyckliga verkningar för miljön. Med hänsyn till detaktuella rättsområdets speciella karaktär ansluter jag mig för egen del tilluppfattningen att det behövs en särskild regel om undantag från straffbarhetenför vissa fall. Jag instämmer vidare i åsikt att det ärmindre tillfredsställande om inte fall där ett förfarande gmndar sig påtillåtelse av behörig myndighet uttryckligen tas undan från det kriminaliseradeområdet. Man kan inte bortse från att avsaknaden av ett sådant undantag skullemedföra att den nya bestämmelsen blir i någon mån missvisande. stårdet klart att, i enlighet med vad som har anförts i departementspromemorian ochav , tillståndsfall inte utan vidare bör vara undantagna frånstraffpåföljd, om sökanden har lämnat felaktiga uppgifter eller förtigituppgifter som hade bort beaktas vid prövningen. Införs emellertid enuttrycklig regel om straffrihet för fall där förfarandet har gmndat sig påtillåtelse av behörig myndighet, kommer den nya straffsbestämmelsen ibrottsbalken uppenbarligen likväl att omfatta situationer då sökanden harförtigit eller vilselett prövningsmyndigheten i fråga om uppgifter av så gmndläggandebetydelse för prövningen att tillståndet inte kan anses omfatta denmiljöfarliga verksamhet som faktiskt har bedrivits. Vad åter gäller fall dåsökanden visserligen har vilselett prövningsmyndigheten men vilseledandet intehar avsett frågor av den gmndläggande betydelse som har angetts synes detprincipiellt riktiga vara att lämnandet av de oriktiga uppgifterna bestraffasenligt 45 § ML, som innehåller en särskild bestämmelse för sådana fall. Jagvill erinra om att maximistraffet i sistnämnda lagmm föreslås höjt till fängelsei enligt den på föredragning av chefen för jordbmksdepartementetbeslutade lagrådsremissen. Somjag ser det kommer sålunda en uttrycklig straffrihetsbestämmelse för fall dåtillåtelse till ett förfarande i en eller annan form har meddelats av behörigmyndighet inte att medföra några olägenheter utan i stället att göra den nya brottsbalksbestämmelsensinnebörd klarare. Jag förordar därför att ett sådant undantag görs frånkriminaliseringen. Givetvis hindrar inte detta att fall då visserligentillåtelse till en viss miljöfarlig verksamhet föreligger men villkor ellerföreskrift som har meddelats i samband därmed har satts åsido kan bli attbedöma enligt , om ett sådant förfarande ger upphov tillmiljörisker av den art som här avses. Klart är slutligen att här endast åsyftasen sådan tillåtelse av myndighet där de aktuella miljöskyddsintressena harvarit föremål för prövning. 2 1980/81.1 saml. 1980/81:108 18 Somexempel på myndigheter som beroende på omständigheterna kan vara behöriga attmeddela tillåtelse till en verksamhet av aktuellt slag kan , vattendomstol, produktkontrollnämnden ochstatens strålskyddsinstitut. Även ett besked från en länsstyrelse enligthittillsvarande lydelse av 27 § miljöskyddskungörelsen (1969:388) om att enanmälan rörande en viss verksamhet inte föranleder någon åtgärd samt vissabeslut av hälsovårdsnämnd (jfr 46 § hälsovårdsstadgan) får anses utgöratillåtelse i den mening som åsyftas. Detsamma gäller en av statensnaturvårdsverk eller länsstyrelse enligt nuvarande ordning meddelad dispensfrån förprövningsplikten enligt miljöskyddslagen. Jag vill erinra om attförslagen i lagrådsremissen om ändringar i miljöskyddslagen innebär att detnuvarande anmälningsförfarandet vid länsstyrelse ersätts av entillståndsprövning och att och länsstyrelsernas dispensrättslopas. Ett förfarande får ansesha stöd i tillåtelse av myndighet även om beslutet är av mer generell karaktärmen innehåller konkreta föreskrifter om användningen av ett visst medel. Ettexempel erbjuder det fallet att ett förfarande med ett registreratbekämpningsmedel överensstämmer med de föreskrifter som produktkontrollnämndenhar meddelat med stöd av 28 och 29 §§ kungörelsen (1973:334) om hälso- ochmiljöfarliga varor. Den omständigheten att exempelvis ett bekämpningsmedel är registrerateller att någon har tillstånd att yrkesmässigt använda det kan å andra sidaninte innebära att en behörig myndighet har tillåtit en viss hantering avmedlet, i annat fall än då det direkt följer av en särskild föreskrift attförfarandet är medgivet. Men det är likväl tydligt att om ämnet används medtillbörlig omsorg och enligt de allmänna riktlinjer som anges i 5 § lagen(1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor straff inte bör komma ifråga. Fallav sistnämnda slag visar att föreskriften om myndighets tillåtelse behöverkompletteras med en bestämmelse om att straffansvar inte heller skall ådömasnär det gäller ett förfärade som med hänsyn till omständigheterna kan ansesförsvarligt. En sådan bestämmelse behövs också av andra skäl. Har kan bl,a,hänvisas till vad som fömt har anförts om beprövade metoder inom lantbmket. Detär också självfallet att den nu aktuella kriminaliseringen inte kan få träffa sådandaförfaranden som är allmänt vedertagna. Det kan t.ex. inte gärna komma ifrågaatt tillämpa straffbestämmelsen på trafikbuller eller utsläpp av avgaser frånmotorfordon, även om bullret eller avgaserna ibland kan vara förenade med vissamiljöskadliga effekter. Att en beslutande församling funnit ett visstförfarande i den kommunala verksamheten vara försvarligt med hänsyn tillallmänintresset bör givetvis väga tungt vid en bedömning om förfarandet skallomfattas av straffbarheten eller inte. När det gäller att bedöma vad som skallanses försvarli] måste man också särskilt uppmärksamma fall då en anläggninghar tillkommit före Prop.1980/81:108 19 miljöskyddslagenoch därför inte har omfattats av förprövningsskyldig-heten enligt lagen. Iövrigt kan jag i denna del ansluta mig till vad som har sagts i de bådapromemoriorna utom såvitt gäller uttalandet i BRÄ-promemorian om fall därföroreningar har gjorts till en recipient som har mottagit tillåtnaföroreningar. Om en gärning av detta slag kan medföra hälsorisker eller andrabetydande skador i naturen bör den enligt min mening i princip anses straffbar.En annan sak är att omständigheter av det slag som har nämnts nu kan inverkapå straffmätningen. Slutligen vill jag framhålla att man kan fömtsatta attuppfattningen om vad som skall anses vedertaget eller annars försvarligtförskjuts i takt med den ökade insikten om miljöfrågornas betydelse. Jagförordar med hänvisning till det anförda att ett uttryckligt undantag frånkriminaliseringen görs för fall då behörig myndighet har tillåfit förfarandeteller då detta är allmänt vedertaget eller annars med hänsyn tillomständigheterna kan anses försvarligt. Av allmänna principer torde följa attden omständigheten att gärningsmannen i ett särskilt fall felaktigt hyseruppfattningen att hans handlingssätt har varit försvarligt inte i och för sig fritarhonom från ansvar. Denlagtekniska konstruktionen i departementspromemorians förslag innebär att i enny 8 a § i 13 kap. BrB tas in en huvudbestämmelse som avser normalbrott ochgrovt brott. Fall då en gärning har begåtts av grov oaktsamhet straffbeläggsgenom ett tillägg till 9 §. Jag kan liksom remissinstanserna ansluta mig tillförslaget i detta hänseende. Den nya 8 a § bör som har föreslagits ipromemorian gälla subsidiärt i förhållande till de föregående bestämmelserna ikapitlet. Enligtdepartementspromemorian skall vid bedömningen om ett brott skall anses grovt särskiltbeaktas om det har varit ägnat att vålla varaktiga skador av stor omfattningeller om gärningen annars har varit av särskilt farlig art. Koncessionsnämndenför miljöskydd har föreslagit att man som exempel på miljöbrott av särskiltfarlig art i lagtexten bör ta upp grova överträdelser som ingår i ensystematisk brottslighet av vinningstyp, detta för att peka på ett i kampenmot den ekonomiska brottsligheten väsentligt fall när den högre straffskalanskall tillämpas. Enligt LO bör lagtexten i denna del utformas så att det vidbedömning av om brottet är grovt särskilt skall beaktas om det har skett meduppsåt att skada eller annars har varit av särskilt farlig art.