prop · G40390 · 1980-12-31 00:00:00 — De prognoser för oljemarknaden som var gängse under1980 innan kriget mellan och bröt ut utgick från den förutsedda lågaprodukUons-tillväxten i OECD-området liksomfrån den höga lagernivån. Mot denna bakgrund förutspåddes en fortsattöverskottsmarknad på kort sikt, med stagnerande och fidvis t. o. m. sjunkanderealpriser på olja. Det föreföll alltså som om den typ av utveckling som följdeefter den första oljekrisen skulle komma att upprepas - med de ovan diskuteraderiskerna för i-ländernas strävan att på minska sitt oljeberoende. bröt emellertid kriget mellan ochIrak ut. Följden härav blev att produktionen i dessa länder stoppades vilket isig innebar ett bortfall av ca 3,9 milj. fat per dag - motsvarande avvärldens totala oljeutbud. oljeexport hade redan före krigsutbrottet gåttned till en helt obetydlig nivå. För att kompensera det irakiska bortfallet harSaudiarabien och vissa andra OPEC-länder aviserat ökad produktion med 1,4milj. fat per dag utöver den långsiktiga produktionsnivån. Nettobortfallet itillförseln blev därmed 2,5 milj. fat per dag. 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 131 Till följd av denna utbudsstörning börjadespotmarknadspriserna att stiga successivt och nådde perfat för lätta svavelfattiga råoljor. För dessa kvaliteter uppgick därmeddifferensen mellan officiellt kontraktspris och spotpris till ca perfat. Spotmarknadspriserna på de vanligaste råoljorna från Mellersta Östernnådde ca per fat, vilket kunde överstiga de officiella priserna medända per fat. föll dock spotmarknadsprisernaberoende på begränsad efterfrågan. beslöt vidare medlemsländerna iOPEC att höja de officiella råoljepriserna med per fat, vilketväntas leda till en genomsnittlig höjning med . Denna höjning kan sägasligga inom ramen för det gängse antagandet om oförändrade reala priser underloppet av 1981. Denfortsatta utvecklingen är dock utomordentligt svår att bedöma och påverkas avhur länge kriget mellan och kommer att vara och vilka följder det fårför de båda ländernas leveransförmåga. Skulle oljeleveranserna åter upptastill en mera normal nivå (vissa utskeppningar av olja har redan påbörjats frånbägge länderna ) , torde en relativtlugn prisutveckling kunna förväntas eftersom de oljelager som byggts upp ii-världen bör vara tillräckliga för att överbrygga det irakisk-iranskautbudsbortfallet fram . Skulle emellertid leveranserna förblireducerade är förnyade prishöjningar att befara trotsden genom lågkonjunkturen begränsade efterfrågan. De producentländer som underhösten ökade sin råoljeproduktion för att kompensera för bortfallet frånIrak och torde ha tagit i anspråk nästan hela sin kapacitet. De har istort sett uttömt sina möjligheter att hålla tillbaka prishöjningar. DeOPEC-länder som förordar en högprispolitik med hjälp avproduktionsbegränsningar skulle därmed få ett starkare inflytande över prisutvecklingen. Defkanalltså inte uteslutas att en real oljeprishöjning - till skillnad från vad somgällt inträffar i en utpräglad lågkonjunkturfas och atthögprisländerna inom OPEC lyckas styra prisutvecklingen över hela den kommandekonjunkturcykeln. I sådant fall kommer spotpriserna inte att tillåtas fallaunder kontraktspriserna i någon större utsträckning. Emellertidhar oljemarknadsgruppen jyorl den bedömningen att en sådan radikal förändringav marknadsförhållandena är mindre sannolik, beroende bl. a. på svårigheternaatt nå enighet om en effektiv produktions-kontroll inom OPEC. Föreliggandepromemoria bygger alltså på hypotesen att den internationella oljemarknadenunder kommer att genomgå såväl perioder av ökad efterfråganresp. minskat utbud under vilka spotpriserna tenderar att ligga överkontraktsprisnivän, som perioder med god tillgång på olja och med spotprisersom ligger under kontraktsprisnivån. En illustration till en utveckling enligtdetta mönster återfinns i diagram 4 som illusterar utvecklingen förkontraktspriser resp. spotpriser . 1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet Diagram 4 Jämförelse mellan priset på eldningsolja1/dieselolja (gasoil) vid import till spotmarknadspriser resp. vid rafTmeringbaserad på råolja till kontraktspriser - (OTTtRil/XtiPi-ti nr (|OTEl'k:l 1 \ /1 """i (f\/\X // -------- 1 1------------------- 1-------------------- 1-------- ,_ 5 Oljans betydelse i den svenska ekonomin Den svenska energiförsörjningen baseras tillca på olja. Detta är resultatet av en konfinuerlig och snabb ökning avoljeimporten låga nivå. Ökningstakten i oljeimporten 1955-1971var dubbelt så snabb som BNP-tillväxten (8 resp. 3,). Den förstaoljekrisen ledde emellertid till en markant nedgång i ökningstaktenför oljeimporten till 0,. Eftersom BNP beräknas haökat med i genomsnitt per är, har värt marginella oljeberoende minskatpåtagligt. De höga oljeberoendet - f.n. av varuimporten -innebär en stor belastning på bytesbalansen. beräknas importnotan föroljeprodukter till ca . Det stora oljeberoendet medför också attförändringar i de internationella oljepriserna får ett betydande genomslag iden inhemska prisnivån. En ökning av de nu rådande priserna pä oljeproduktermed påverkar 1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet 133 direkt den allmänna prisnivån med 0,. Den åtföljandeköpkraftsindragningen motsvarar en moms-höjning på I procentenhet. Därutövertillkommer successiva indirekta effekter i form av kostnadsfördyringar förföretagen som i sin tur leder till prishöjningar på varor och tjänster samttill eventuella lönekompensationer. Det faktum att oljeprisernavarierar (nominellt och realt) kraftigt över tiden (se nedan) medförytterligare olägenheter frän ekonomisk-politisk synpunkt. Varierande priser påen så viktig insatsvara som olja försvårar en rationell investeringsplanering ioch med att relativprisutvecklingen blir osäkrare. Variabiliteten är därtill isig en källa till inflation, eftersom relativprisförändringar oftast sker genomen anpassning uppåt av priserna. 6 Den svenska oljemarknadens struktur Även den svenska oljemarknaden hargenomgått betydande strukturella förändringar . Deinternationella oljebolagens marknadsandelar har minskat. Denna tendens harvarit särskilt markerad för petroleumprodukter med lägre grad av raffinering. Den svenska marknaden kontrollerasi allt väsentligt av elva rikstäckande oljebolag'. Deras sammanlagdamarknadsandelar varierade 1979 från för bensin och dieselolja till 50-60%för vissa tyngre oljor. Motsvarande marknadsandelar för de internationellabolagen är för bensin resp. för lägsvavlig eldningsolja 5. Vid sidan av de rikstäckandebolagen finns ett antal mindre oljebolag som specialiserat sig på främst tjockaeldningsoljor. Dessa s. k. övrig-bolag ökade sin marknadsandel på deinternationella bolagens bekostnad . Då övrigbolagen byggde sinverksamhet på spotmarknaden som låg under de långakontraktens nivå -satte prisutvecklingen dessa bolag under starkpress. har flera av de ledande företagen i övriggruppen träffatlångsiktiga leveransuppgörelser med det statliga Svenska () medinnebörd att spotmarknadsberoendet har minskats. Vid sidan av oljebolagensdistribution sker en icke obetydlig del av oljeförsörjningen genom att vissastorkunder, främst kommuner och industriföretag, köper olja direkt på den öppnamarknaden. Den svenska oljemarknadens strukturhar speglat den internationella trenden. De internationella bolagens roll harminskat och de nationella bolagens (SP:s men även OK:s) andel har ökat - enutveckling som delvis drivits fram av de oljeexporterande ländernas önskan attminska sitt beroende av de internationella bolagen. ' , Svenska BP, Svenska , Svenska Fina, SvenskaGulf. , , , . Prop.1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet 134 7 Beroendet av spotmarknaden Ett utmärkande drag för den svenska oljeförsörjningenhar varit ett jämfört med vissa andra länder i större beroende avden s.k. spotmarknaden på vilken marginella kvantiteter råolja ocholjeprodukter säljs vid sidan om de reguljära kontrakten och till priser somvarierar starkt kring de officiella kontraktens pristrend. För del hardet relativt höga beroendet av spotmarknadspriser - eller till denna marknadrelaterade priser - inneburit icke oväsentliga prismässiga fördelar underhuvuddelen av och även tidigare. Omvänt har i perioder avbrist på olja drabbats av prishöjningar i högre utsträckning än många andraländer. Efter oljeprishöjningarna 1979-1980 har det aktuella beroendet avspotmarknaden reducerats genom att tidigare spotköpande oljeföretag numera harsin försörjning direkt eller indirekt baserad på råolja enligt långa kontrakt.Kvar står att vid eventuella med överskott på oljemarknaden (dåspotpriserna ligger under kontraktsprisnivån) spot-marknadspriset kan slåigenom på den svenska marknaden. Därför föreligger ett potentielltberoende av spotmarknaden. Från prissynpunkt innebär detta betydande risker avskäl som framgått. Även från leveranssäkerhetssynpunkt kan ett beroende avspotmarknaden innebära nackdelar beroende på den internationella oljehandelnsstrukturförändringar . var det mindre riskabelt attbasera en större del av sin tillförsel på spotmarknaden, då den internationellaoljemarknaden kännetecknades av stor flexibilitet. När de internationellabolagen trängts tillbaka och oljehandeln i ökad utsträckning bilateraliseratshar det blivit osäkrare att förlita sig på spotmarknaden med dess svängningaroch ovissa utbud. haren internationellt sett låg inhemskraffinaderikapacitet. Denna täcker i princip ca 3/4 av den inhemskaförbrukningen men p.g.a prisrelationerna mellan olika produkter har tidvisendast hälften av tillförseln skett från inhemska raffinaderier. Defärdigprodukter som har importerats har i stor utsträckning köpts påspotmarknaden eller till spotmarknadens prisvillkor. I detta sammanhang kankonstateras att en högre inhemsk raffinaderikapacitet skulle minska behovet attimportera färdiga produkter. I finns dock en betydandeöverkapacitet framför allt såvitt avser tjocka destillat. Mot bakgrund häravoch av den krympande marknaden är det osannolikt att oljeföretagen i att fullfölja tidigare planer på omfattande kapacitetsutbyggnader.Däremot finns det planer på olika investeringar i raffinaderierna medsyftet att bättre anpassa produktutbytet till marknadsbehov. 1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet 135 är fortfarande starktberoende av för sin oljeförsörjning, även om andelen råoljafrån ökat successivt . halveradesemellertid Nordsjöoljans andel i vår import. totala import av råoljaoch oljeprodukter fördelat på länderområden framgår avtabell 1. Den minskning av beroendeav som avspeglas siffror har sannoliktvänts i ett ökat beroende av denna region till följd av de ökade inköpen avråolja från främst . Mellersta Österns andel av den totalaråoljeimporten september 1979-augusU 1980 var 61,jämfört med45,. Tabell 1 import av olja procentuellt fördelad påländerområden 19601979 m. m. m. fl. 3,.') 13,(3 Total volym (lOOOm') varav råolja {%) Källa: Svenska : Oljeåret i siffror, 1979. Utvecklingen har vidare gått mot enökad andel kontrakt direkt mellan svenskägda företag och de nationellaoljebolagen i vissa producentländer. Detta är positivt i så motto som detta starktreducerat beroende av spotmarknaden för såväl råolja somoljeprodukter. har denna utveckling fört med sig nackdelar i form avett potentiellt politiskt beroende av leverantörsländerna eftersom inte entillräcklig länderspridning skett pä försörjningssidan. Möjligheterna att merpåtagligt förbättra försörjningstryggheten genom ändrat importmönster liggerfrämst i att teckna långsiktiga leveransavtal omfattande betydande volymer medandra råoljeproducenter i bl. 10 Sammanfattning av problemen och mål för den svenskaoljemarknadspolitiken Den ovan gjorda genomgängen av deinternationella förutsättningarna och framtidsutsikterna på den internationellaoljemarknaden, liksom av specifika försörjningsförhållanden i fråga omolja, leder till slutsat- 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 136 senatt oljefillförseln för svensk del utgör ett försörjnings- och därmedberedskapsmässigt problem. Först och främst är beroende av oljeimportett av de högsta bland i-tänderna. Störningar på den labila internationellaoljemarknaden medför risker för försörjningskriser för folk-hushållet i desshelhet. Den successiva höjningen av den internationella oljeprisnivån utgör enbetydande och ökande belastning på bytesbalans. Vidare har vårtberoende av spotmarknaden varit alltför högt vilket förstärkt genomslaget avoljemarknadens svängningar på den svenska ekonomin somleveranssäkerheten minskat. F.n. har detta beroende minskats påtagligt, menpotentiellt kan sportmarknadsberoendet öka igen vid längre perioder medöverutbud på oljemarknaden. Fluktuationerna i den inhemska nominellaoljeprisnivån har därtill genom sin inverkan på den inhemskainflationsprocessen ytterligare försvårat stabiliseringspolitiken. Ävenrealpriserna på olja har utvecklats ojämnt vilket har försvårat beslut omenergisparande och övergång till andra energikällor. Målenför oljemarknadspolitiken kan mot denna bakgrund anges på följande sätt: a) det totala oljeberoendet måstenedbringas, b) beroendet av spotmarknaden måste hållas lågt ävenfortsättningsvis och tillförseln inriktas pä långsiktiga leveranskällor medtillräcklig geografisk spridning, c) oljepriset till förbrukarna bör hållas stabiltkring en till världsmarknadspriset anpassad, långsiktigt uppåtgående trendäven i perioder av konstanta eller fallande internationella realpriser på olja. 11 Oljemarknadspolitiken som en del av energipolitiken Statsmakternas agerande ifråga om oljemarknadenutgör en integrerad del av energipolitiken i stort. Inom denna används en långrad medel som syftar till att uppnå en balanserad och långsiktigenergiförsörjning. Vid en diskussion av åtgärder som direkt berör oljemarknadenfokuseras intresset till olika typer av åtgärder som dels direkt påverkaroljepriset , dels indirekt påverkar desamma genompåverkan av marknadsstrukturen ifråga om inköps- och distributionskanaler. 12 Prisbildningens avgörande betydelse Såsom fallet är på samtliga marknader, bestämspriset på olja av utbud och efterfrågan. Det utmärkande för oljemarknaden äremellertid att utbuds- resp. efterfrågeelasticiteterna är låga, i synnerhet päkort sikt. Givet att den internationella produktionskapaciteten för olja ärbegränsad, medför därför även mycket stora prisökningar ingen eller endast enringa 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 137 ökningav den utbjudna volymen olja. Pä motsvarande sätt leder en kraftig prishöjningpå olja till en mera märkbar minskning av konsumtionen först efter några är.Orsaken härtill är givetvis att våra ekonomier är anpassade till ett visstoljepris och att det tar tid att ställa om kapitalstocken till etl högreoljepris. På kort sikt - vid fall av försörjningskriser av den typ sominträffade resp. 1978-1979 - kan därför prismekanismen inte väntasklara av fördelningen av de knappa kvantiteterna olja på olika sektorer pä ettsamhällsekonomiskt optimalt sätt. I dylika fall har olika former av direktaingrepp såsom ransonering aktualiserats. Pä mycket lång sikt kan prismekanisrnenseffektivitet vara reducerad genom att den inte rättspeglar den framtida tillgängen eller efterfrågan. Härigenom kan felaktigaeller otillräckliga signaler ges till dem som har att fatta investeringsbeslutpå basis av relativa kostnader. För att korrigera denna ofullständighet hosprismekanismen, påverkar statsmakterna exempelvis aktivt investeringarna iandra energikällor än olja i syfte att öka dessa investeringars volym utövervad marknaden annars skulle ha gett underlag för. Men med undantag för dessa s.k. marknadsmisslyckanden, som gäller mycket kort resp. mycket lång sikt, ärprisutvecklingen utslagsgivande för utbuds- och efterfrågeutvecklingen. Tillgängligadata om energiefterfrägans priselasticitetcr ger inte någon entydig bild och enviss osäkerhet råder kring storleken av elasticiteterna inom olika sektorer.Bl. a. har det varit svårt att tillämpa data som bygger på långa perioder medsuccessivt fallande realpriser - exempelvis 1950-och 1960-talen - på periodermed mycket hastiga prisökningar. Klart är emellertid att elasticiteten är lågpå kort sikt () men stiger påtagligt på . De fidigare angivnaelasticitetstalen för hela OECD-området -dvs. 0,15 på kort sikt och 0,5 på långsikt - torde vara tillämpliga även pä . Vidare är hushälls- ochtransportsektorernas elasticiteter betydligt högre än industrins. Det är ocksåatt märka att elasticiteten för elektrisk energi är betydligt lägre och drarned den totala elasticiteten. Priselasticiteten för olja är så pass hög attprishöjningar av den storleksordning som varit aktuell på någraårs sikt borde ge påtagliga resultat i form av minskad efterfrågan. Påutbudssidan kan en prisökning inte få något större direkt genomslag på deinternationellt utbjudna kvantiteterna olja p. g. a. att möjligheterna tillökad produktion är mycket begränsade av både tekniska och politiska skäl. Däremot kan en oljeprishöjning i synnerhet om denuppfattas som permanent - ge ett incitament för utbudet av de former av energisom går att substituera för olja. 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 138 I har ett system tillämpats med fri prissättningi kombination med prisreglering i perioder av mycket snabba prisökningar.Således infördes högstpriser såväl 1973-1974 som 1979-1980 för att förhindraatt dyr marginalimport i ett bristläge skulle bli bestämmande för den inhemskaprisnivån. I anslutning till att högstprisregleringen infördes tillämpadesäven ett system för prisclearing avseende den spotmarknadsbase-rade importen.Denna clearing gick till så att en särskild clearingavgift togs ut vidförsäljning av oljeprodukter. Avgifterna gick till en fond från vilken bidraglämnades för sådan oljeimport som ansågs angelägen, men som p. g. a. att desspris låg över det svenska högstpriset inte skulle ha kunnat importeras utanbidrag. Underperioder av överskott på den internationella oljemarknaden -situationer somutmärks av att spotpriserna är lägre än kontraktspriserna - har de företag sombaserar sina köp på långa kontrakt utsatts för konkurrens från de företag somköper på spotmarknaden. Den negativa konkurrrenseffekten blir särskilt kännbarför de företag som importerar råolja på långa kontrakt för att förädla den iraffinaderier i . i denna grupp har haft stora ekonomiskasvårigheter, särskilt under 1976-1978. Iperioder av knapphet på'oljemarknaden stiger spotmarknadspriset överkontraktsprisnivån, varvid konkurrensfördelarna kastas om så att företag medlånga kontrakt och disponibel raffinaderikapacitet kan göra vinster som iprincip skulle kunna kompensera för förlusterna i lågprisperioder. Emellertidhar de genom prisregleringen förhindrats att fullo realisera dessapotentiella vinster. Såvitt avser de utlandsägda bolagen har detta lett tillett minskat intresse för att leverera olja till den svenska marknaden i önskadutsträckning. De spotmarknadsberoende företagen, som gjort goda vinster underlågprisperioderna, kan i knapphetslägena inte mobilisera större volymer tillden svenska marknaden . Tvärtom får de ett incitament att minskasina leveranser eftersom import på spotmarknadsvillkor blir en förlustaffärvid försäljning i till gällande högstpriser. Följden på avdet tillämpade systemet kan följaktligen bli att a) det potentiella och/ellerreella spotmarknadsberoendet åter ökar i perioder av överskott påoljemarknaden, b) företag med långsiktig försörjning missgynnas, c) företag medinhemsk raffinaderikapacitet missgynnas samt att d) oljetillförseln äventyrasi bristlägena. Detta problem har givetvis uppmärksammats tidigare.I 1979 års energipolitiska proposition (prop. 1978/79:115 bil. 1 s. 142-143)diskuteras avvägningen mellan prisstabilitet och försörjningstrygghet påföljande sätt: "I sådana fall kan det alltså vara nödvändigtatt kortsiktigt dämpa genomslaget av prishöjningen genom olika former avprisreglering. Detta bör emellertid ske på ett sätt som även tar hänsyn tillförsörjningsintres- Prop.1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet 139 sena.Den svenska prisnivån måste anpassas till internationellt tillämpade priser påoljeprodukter om importen av oljeprodukter skall kunna upprätthållas.Prishöjningen bör i så fall, enligt min mening, också medges de oljeföretag somgenom sitt engagemang i råolje- och raffinaderileden har en förhållandevisprisstabil försörjning och som av det skälet inte kan uppvisa kostnadsökningarsom grund för prishöjningar." Dessa överväganden har varit vägledande förhögstprispolitikens utformning . Det kan också noteras attregeringen beslöt att den tillämpadeprisregleringen pä oljeprodukter skulle avvecklas. Med hänsyn till erfarenheterna från 1970-taletsförsörjningskriser är det motiverat att nu mer detaljerat diskutera de olikaalternativa medel som står till buds för att minska olägenheterna med detnuvarande systemet, och som skulle kunna leda till att man i högre graduppnådde en jämnare prisutveckling och högre försörjningstrygghet och ettmindre beroende av spotmarknaden. Fri prissättning tillämpas i vissa länder bl. Fördelarna med denna lösning är fördet första att inga administrativa ingrepp behövs från myndigheternas sida. Fördet andra skulle den medge en förbättrad lönsamhet för hela oljebranschen iSverige varigenom den svenska marknaden skulle göras långsiktigt attraktiv ävenför de internationella bolagen. Men detta kräver dä att prisbildningen tillåtsvara fri inte endast i överskottsperioder utan även i perioder av knapphet.Därigenom skulle en balans långsiktigt kunna vidmakthållas mellan kontrakts-resp. spotmarknadsbaserade företag. Likaså skulle raffinaderikapaciteten kunnages en säkrare ekonomisk bas. Genom att de internationella företagen får ettlångsiktigt incitament att fortsätta sin verksamhet i , breddas vårförsörjningsbas varigenom beroendet av spotmarknaden och länderberoendetminskas. Ytterligare en fördel med en fri prissättning äratt förbrukare inom den offentliga sektorn eller industrin som köper produktertill spotmarknadsre-laterade priser löper mindre risk för försörjningssvårigheteri tider av högre spotpriser. Vid högstprisreglering har det uppkommitsituationer då sådana förbrukare inte kunnat få erforderliga leveranser dådessa betingat ett pris över högstprisnivån. Krav har då ställts på särskildaåtgärder från statens sida. Vid fri prissättning är risken för sädanasituationer mindre, eftersom produkten i princip finns att köpa. Vederbörandeförbrukare får själv avgöra vilken avvägning mellan spotpris- ochkontraktsprisrelaterad anskaffning som är den för honom lämpligaste. Vetskapenom att spotmarknadsberoende i tider av låga priser medför risk för mycket höga Prop, 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 140 inköpskostnaderdå marknaden vänder kan antas öka dessa förbrukares intresse för en mer långsiktigförsörjning. Lösningen med en helt fri prissättning haremellertid även vissa nackdelar. Till dessa hör att de stabiliseringspolitiskastörningarna i bristsituationer, dä priset stiger fritt, blir större än mednuvarande system. En snabbare prisstigning ger högre inflationstakt än annars. (De stabiliseringspolitiska störningarna med en fri prisbildning kan motverkasgenom att skatter används för att utjämna priskurvan, se nedan.) Det kan dock idetta sammanhang noteras att konsekvenserna av fri prisbildning under knapphetsperioderinte kommer att bli att den inhemska prisnivån höjs i nivå medRotterdampriserna. Dessa priser har sannolikt inte samma genomslagskraftsom tidigare, då en större del av den svenska oljeimporten var spotprisrelaterad.Dessutom har kooperativa och statliga oljeföretag som baserar sin försörjningpä råoljekonlrakt i sig en mycket stark marknadsställning. Detta kan antas haen viss återhållande effekt på prisutvecklingen. De negativa effekter som ändå kan uppstå med en friprisbildning får å andra sidan vägas mot de kostnader som den minskadeförsörjningstryggheten i nuvarande system innebär.