prop · G403132 · 1980-12-31 00:00:00 — medförslag till lag om vissa avgifter i allmän hamn m. m.; Regeringenföreslär atl antaga de förslag som upptagits i bifogade utdrag ur regeringsprolokollovannämnda dag. Ipropositionen föreslås alt skyldigheten för kommuner alt söka fastställelse avhamnavgifter upphävs. Detta medför att kommunerna själva får besluta omavgifter. 1 1980/81: I saml. Lagom ändring i lagen (1977:180) om införande av kommunallagen Härigenomföreskrivs atl 16 § lagen (1977: 180) om införande av kommunallagen (1977:179)skall upphöra att gälla vid utgången av . Lagom vissa avgifter i allmän hamn Den som innehar en allmänhamn får ta ul avgifler, ulan alt hamninnehavaren tillhörig kaj, brygga ellerliknande anordning inom hamnens omräde anlöps eller nyttjas, 1, för fartyg som anlöper kaj,brygga eller liknande anordning som tillhör nägon annan än hamninnehavaren mensom ligger inom hamnens omräde, 2, för fartyg som passerar hamnensvattenområde, 3, för gods som lastas ellerlossas över kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan änhamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enliglförsta stycket 2. gäller endasi inom det område där trafiken enligt vadsjöfartsverket faslslällt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningaroch tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninnehavaren. Dennalag träder i kraft . fär dock före nämnda dagpröva ansökan enligt andra stycket i lagen. Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , Åsling,Söder, , , , , , , ,, , Lagrådsremiss med förslag till lag om vissa avgifter iallmänna hamnar m.m. Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 24 september1965 uppdrog chefen för ätsakkunniga att utreda vissa frågor om hamnväsendet. De sakkunniga avlämnade imars 1974 sitt slutbetänkande' (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag. Detlabetänkande behandlar frågor om den förfaltningsmässiga regleringen av hamnväsendetvari ingår taxesältning och prövning av tvister mellan en innehavare av enallmän hamn och hamnens trafikanter. Beträffande historisk bakgrund och nuvarande förhållandensamt utredningens närmare överväganden vad gäller bestämmandet av avgifter ochprövning av tvister hänvisas till belänkandet. Efter remiss har yttranden avgetts av hovrätten för VästraSverige, kammarrätten i , , , ,statskontoret, , generaltullstyrelsen, kommerskollegium,samtliga länsstyrelser, vattenlagsutredningen (Ju 1969:58), Landsorganisationeni (LO), Näringslivels Trafikdelegation, Svenska hamnförbundel. ' Betänkandet avgavs av f.d. generaldirektören , ordförande, f. ombudsmannen hos Svenska TransportarbetareförbundetGunnar , regeringsrådet , f. d. direktören i , direktören och f. d.hamndirektören . 1980/81:132 4 dareförening,, speditörsför-bund, . har bifogatyttranden av ell fiertal handelskammare och LO har bifogat yttranden fränSvenska kommunalarbetareförbundet. Dennuvarande kontrollen av hamntaxor sker med tillämpning av kungörelsen om fastställelseav hamn- och grundpenningtaxor samt taxor ä sluss-, kanal- och andra farledsavgifler(1950; 152, ändrad senast 1977:872), hamntaxekungörelsen. Den tillgodosertrafikanternas intresse av alt inte belastas med oskäligt höga avgifler.Principen är alt en hamns inläkter inle får användas till annat än hamnensdirekta behov. Skyldighet att söka fastställelse av taxor gäller för hamnar ikommunal ägo och regler om della finns numera i 16§ lagen (1977: 180) ominförande av ny kommunallag (1977: 179). , numerasjöfartsverket, kan i den måipien anser det befogal sänka en avgift somföreslagils av en hamninne-hävare. För hamnar som inte är i ägoföreligger ingen motsvarande skyldighet men däremot rätt att få sin taxafastställd. Detsamma gäller för hamn som inte är allmän. Hamnutredningenföreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag beträffandeavgiftsfrågorna följande. Avgift i allmän hamn skulle bestämmas efter skäligoch rättvis gmnd och beslutas av hamninnehavaren. Avgifter i hamnar som inteär allmänna lämnades utanför förslagel lill lagstiftning. En särskildrådgivande nämnd - statens hamnnämnd -föreslogs för att avge opartiskautlåtanden i bl. a. laxefrågor i tvister mellan innehavare av allmän hamn ochhamnens trafikanter. En reservant i utredningen förordade att en hamnnämnd meddömande uppgifter skulle inrättas. Den på kommunallagstiflningen grundadeskyldigheten att underställa beslut om hamnavgifter borde alltså upphävasenligt utredningen. Utredningensförslag att slopa underställningsskyldigheten stöds av åtskilligaremissinstanser däribland kommerskollegium, flertalet länsstyrelser. och flertalet handelskammare. Tveksamma beträffande förslageti denna del är , länsslyrelsen i Prop.1980/81:132 5 Göteborgsoch län och Svenska hamnförbundel. För fortsatt förhandsprövning i någonform uttalar sig länsslyrelsen i , i län.Näringslivets trafikdelegation. Svenska Petroleuminslitulet samt Skåneshandelskammare och . Svenska Petroleuminstitutetanför bl.a. all risk finns att en hamn utnyttjar sitt faktiska monopol vid avgiftssällningenoch att man i vissa fall kunnat konstatera bristande konkurrensvilja mellanhamnarna, dokumenterad bl.a. genom att hamnavgifter bestäms lika. 5 ställningstagande beträffande underställningsskyldighet Vidsin behandling av prop. 1975/76:187 om demokrati, ny kommunallag m. m.och prop. 1976/77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunerna uttaladekonstitutionsutskottet (KU 1976/77; 25) följande. Hamnutredningensförslag innebär att de nuvarande bestämmelserna om underställningsskyldighethos regeringen för de nämnda hamnavgif-tema m. m. skall upphävas. Kommunallagsulredningenhar anslutit sig till della förslag. Enligl ulskollels mening står del inte isärskilt god samklang med de ovan redovisade strävandena alt på olika sättminska underställningsskyldigheten för kommunerna och landsUngskommunerna attbehålla delaljbestämmelser av detta slag i den nya kommunallagen. Innan slutligställning las till bestämmelsernas sakliga innehåll bör dock, såsom framhållsi propositionen, avvaklas resultatet av övervägandena inom kommunikationsdepartementet.Utskottet har erfarit alt proposition kan väntas under är 1977 och anser -under hänvisning till det nu anförda att bestämmelserna därför bör tas in ien särskild paragraf i lagen om införande av kommunallagen och gälla tillsvidare. Riksdagengodtog utskottets förslag (rskr 1976/77; 148). Föregen del gör jag följande bedömning. Somframgårav beslutet att flytta underställningsskyldigheten beträffandehamnavgifter från kommunallagen till lagen om införande av kommunallagen harriksdagen förutsatt att underställningen i dess nuvarande form upphävs. Annanförhandsprövning av vad som i övervägande antalet fall är kommunala beslut börinte heller förekomma. En naturlig följd av att förhandsprövningen upphör äralt hamninnehavaren själv bestämmer avgifterna i hamnen. Det finns i dettasammanhang enligt min mening ingen anledning att särbehandla allmän hamn ienskild ägo eller s. k. lastageplats, dvs. hamn som inte är allmän. För desistnämnda hamnarna finns inte 1980/81:132 6 någon skyldighet atl söka fastställelse av taxa däremot en möjlighetdärtill. Hamnulredningensförslag om prövning av tvister om bl.a. hamnav-gifter erhöll kraftig kritikunder remissbehandlingen. Flertalet som yttrade sig förordade reservantensförslag om en dömande hamnnämnd. Nägra remissinstanser gjorde gällande atl mankunde befara missförhållanden av olika slag i hamnarnas avgiftssättning. Dessatänkbara missförhållanden kan närmast beskrivas som priskarteller ellerdiskriminerande eller mono-polisUsk prissättning. En av remissinstanserna ansågatt det av utredningen föreslagna tvisteförfarandet inle var ägnat atl kommatillrätta med angivna problem. Det finns enligl min mening anledning altöverväga om inte skyddsvärda Irafikantintressen bättre kan tillgodoses genomdet regel-syslem som gäller för näringslivet i övrigt än genom ett specielltförfarande för prövning av tvister angående hamnavgifter. Här vill jag särskillframhålla att Irafikintressenterna normalt inte är kommunalbesvärsberättigade. Enligllagen (1953:607) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inomnäringslivet (KBL) kan ingripande ske mot sådana konkurrensbegränsningar iform av t.ex. priskarteller eller diskriminerande eller monopolistisk prissätlningsom har skadlig verkan. Skadlig verkan har enligt KBL en konkurrensbegränsningsom på elt från allmän synpunkl otillbörligt sätt påverkar prisbildningen,hämmar verkningsförmågan inom näringslivel eller försvårar eller hindrar annansnäringsulövning. Den som anser att en konkurrensbegränsning med skadlig verkanförekommer kan anmäla detta till näringsfrihelsombudsmannen (NO). NO kan ocksåta upp ärenden på eget initiativ. Vid sin handläggning har NO att verka för attden skadliga konkurrensbegränsningen upphör. NO kan hos marknadsdomstolenpåkalla förhandling i ärendet. Domstolen skall sedan den har konstaterat atlen konkurrensbegränsning med skadlig verkan föreligger genom förhandlingar medparterna söka undanröja denna verkan. Om domstolen skulle misslyckas i sin förhandlingsverksamhelhar domstolen möjlighet och i fall av större vikt - skyldighet att anmälamisslyckandet för regeringen. Emellertidmåste en tillämpning av KBL pä det kommunala området ses mol bakgmnd av deallmänna kommunalrältsliga principer som gäller för verksamhet. Ifråga om kommunala avgifter är det framför allt självkostnadsprincipen som görsig starkt gällande. Betingelserna för t. ex. en hamnverksamhet ärdärför inte direkt jämförbara med dem som gäller för det privata näringslivet.En gmndfömtsättning för KBL:s tillämpning på det kommunala området är alt detkommunala organ som bedriver hamnverksamhet kan anses bedriva rörelse. Om så ärfallet skulle konkurrensbegränsningslagen således kunna få tillämpning också påhamnavgiftsområdet. Jaganser mot bakgrund av det anförda att det inte finns tillräckliga skäl för ensärreglering beträffande avgifler i hamnar. Prop.1980/81:132 7 Sverigesanslutning till havshamnkonvention förpliktar till att hamnar som äröppna för allmän trafik tar ut avgifler enligt offentliggjorda taxor. Jag ansermig emellertid kunna utgå från alt hamnarna utan direkta föreskrifterrespekterar de folkrättsliga åtaganden som har gjort. Någon regleringav detta anser jag därför f. n. inte nödvändig. En annan fråga kräver dockförfattningsreglering. Det gäller möjligheten för innehavare av allmän hamn atti likhet med vad som gäller f.n. ta ut avgifter av olika slags passerandetrafik. Enligt gällande hamntaxekungö-relse har hamninnehavaren att i sambandmed begäran om fastställelse av taxa ange det omräde i vatten inom vilketavgifter avses tas ut. Hamninnehavaren skall därvid ange ägande- ochdispositionsförhållandena för vattenområdet. Kungörelsen föreskriver vidareatt särskild utredning skall förebringas om hamninnehavaren önskar ta ut avgiftav olika slags passerande trafik. Taxeomrädet behöver inte överensstämma meddet område som är allmän farled dvs. allmän hamn i vattenlagens mening. Om intesärskilda skäl talar emot det skall dock taxeområdet överensstämma med tillämpningsområdetför hamnordning. Som exempel på sådan Irafik kan jag nämna en industrikaj i enallmän hamn, enklavtrafik. Anlöpen sker alltså till anläggning som ägs av annanän hamninnehavaren. I detta fall tar trafiken i anspråk de anordningar i hamnensom bekostats av hamninnehavaren. Det är därför rimligt att hamninnehavarenfår ta ut avgift även av denna trafik. Ett annal exempel är trafiken till ochfrän som passerar hamn, passagelrafik. Det är även här rimligtatt trafikanterna i fråga genom avgifler bidrar finansieringen av de fariedsan-ordningari hamn som är till nytta för vederbörande fartyg. Avgiftsnivån måslenaturligtvis anpassas efter den nytta passagetrafiken har av hamnensanordningar och även efter den andel som denna Irafik utgör av den tolalatrafiken över hamnen. Hamntaxeomrädel fastställs f.n. av ochverket beaktar i sin prövning särskill den nytta passerande trafik har avhamninnehavarens anordningar och tjänster. I åtskilliga fall har dock särskildaavtal träffats mellan hamninnehavaren och innehavaren av lastageplats inomhamnområdet varför nägon särskild taxa för denna trafik inte behövtfastställas. Erfarenheterna av den nuvarande tillämpningen har givit vid handenatt det inte sällan förekommit konflikter mellan hamninnehavaren å ena ochtrafikanter och andra intressenter å andra sidan. I samband med attsjöfartsverkets befattning med hamnarnas avgiftssältning upphör finns detanledning att ompröva frägan om vem som bör besluta om taxeområdetsutsträckning. Enligt min mening är det inte lämpligt att denna uppgift ankommerpä hamninnehavaren. Erfarenheterna från den nuvarande tillämpningen talar föratt även i fortsättningen bör besluta om laxeområdet eftersamma riktlinjer som f n. I likhet med vad som gäller bör sävälfartygsavgift som varuavgift få tas ul av enklavtrafik medan endasifartygsavgift bör fä las ul av passagetrafik. Taxefastställelsenenligt hamntaxekungörelsen kan alltså enligl min mening upphöra. 1980/81:132 8 Ienlighet med vad jag nu har anfört har inom kommunikationsdepartementetupprättals förslag till 1. lag om ändring i lagen (1977:180) om införande av kommunallagen (1977: 179), 2. lag om vissa avgifter i allmänhamn. Det under 1. angivnaförslaget har upprättats efter samråd med chefen för kommundepartementel. Förslagenbör fogas lill regeringsprolokollel i detta ärende som bilaga 1. Jag hemställer altlagrådets yttrande inhämtas över del lagförslag som angivits under 2. Regeringenbeslutar i enlighet med föredragandens hemställan. Prop.1980/81:132 9 Lagom ändring i lagen (1977:180) om införande av kommunallagen Härigenomföreskrivs alt 16§ lagen (1977: 180) om införande av kommunallagen (1977:179)skall upphöra att gälla vid utgången av . Lagom vissa avgifter i allmän hamn Densom innehar en allmän hamn får la ul avgifter, utan alt hamninnehavarentillhörig kaj, brygga eller liknande anordning inom hamnens område anlöps ellernyttjas, 1. för fartyg som anlöper kaj,brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren mensom ligger inom hamnens område, 2. för fartyg som passerar hamnensområde utan att där lämna eller hämta passagerare eller gods, 3. för gods som lastas ellerlossas över kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan änhamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rättenatt la ut avgift enligt första stycket gäller inom det vattenområde därtrafiken kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Påbegäran av hamninnehavaren fastställer vilket område delta är. Dennalag träder i kraft . justitierådet , regeringsrådet , justitierådet Vängby. tillhandakommet utdrag av protokoll vidregeringssammanträde har regeringen på hemställan av statsrådetoch chefen för Adelsohn beslulal inhämta lagrådetsyttrande över förslag till lag om vissa avgifter i allmän hamn. Förslagethar inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagetföranleder följande yttrande av lagrådet: Säsom remissen beslämts kan frägan om avgifter för fartyg som anlöper ellerutnyttjar hamninnehavarens kaj eller annan anordning icke anses ha blivitöverlämnad lill lagrådet. Ej heller finns skäl att i anledning av remissen ingåpä spörsmålet om anslutning till havshamnkonvention påkallarsärskild reglering i fråga om hamntaxorna. Anmärkas mä endast att Sverigesanslutning till konventionen inte med mindre föreskrifter meddelas av statenmedför förpliktelser för hamninnehavarna. Genom punkt 2 i förstastycket medges hamninnehavaren rätt alt ta ul avgifl av fartyg som passerar"hamnens område". Härmed torde emellertid avses något annat än vadsom åsyftas när motsvarande uttryck används i punkterna 1 och 3. De senarepunkterna tar sikte på enklaver som ligger inom del egentliga hamnområdet. Medhamnens område torde däremot i punkt 2 avses såväl vattenområde inom detegentliga hamnområdet som i vissa fall även vattenområde dämtanför. Avsiktentorde nämligen, som andra stycket får anses ge vid handen, vara atthamninnehavaren skall få ta ut avgifter för passage även genom exempelvisinloppet till en slorhamn, om han där har gjort investeringar för atl tryggahamnens åtkomlighet säsom genom atl muddra eller spränga inseglingsrännor,anlägga fyrar och andra navigationshjälpmedel osv. Som sådan passage skullesålunda eventuellt kunna räknas atl fartyget går tvärs över inloppet enstorhamn eller går genom inloppet men lägger till innan det kommit fram tillden avgiftsbelagda hamnen. För att klargöra skillnaden mellan det område somavses i punkterna I och 3, ä ena sidan, och det område som avses i punkt 2, å andrasidan, kan i punkt 2 förslagsvis användas ullrycket "hamnens vattenområde".Den närmare bestämningen av detla område ges i andra stycket. Prop.1980/81:132 11 Bestämningeni punkt 2 "utan atl där lämna eller hämta passagerare eller gods"skulle kunna läsas som en begränsning av rätten att ta ul avgifter frånpasserande fartyg (sä alt avgift inte fick tas ut om passagerare eller godsutväxlades mellan passerande fartyg). Även om en sådan läsart kanske faller päsin orimlighet, är bestämningen överflödig. Den bör därför utgå. I enlighet med det anfördabör punkten 2 ges följande lydelse: "2. för fartyg som passerar hamnensvattenområde,". Utformningen av andrastycket kan ge anledning till den tolkningen, all möjligheten att få visstområde fastställt av är fakultativ och atl alltsåhamninnehavaren själv kunde bestämma ell omräde inom vilket han gjorde anspråkpå avgifter för att i händelse av tvisl fä frägan prövad av domstol. Avsiktentorde emellertid vara atl skall ha fastställt visst område föratt avgift över huvud laget skall få tas ul. För att detta klart skall framgåkrävs en omredigering av lagtexten. Del område som skallbestämmas enligt andra stycket synes få betydelse endast med avseende på rättenatl ta ut avgifter enligt punkt 2 i första stycket. Vad som vid tillämpningenav punkterna 1 och 3 i första stycket skall anses utgöra hamnens område tordesom regel framstå som klart och avsikten torde inle vara att det skall särskillfastslällas av sjöfartsverkel. Den sålunda åsyftade begränsningen av andrastycket bör framgå av lagtexten. I enlighet med det nuanförda kan ändra stycket förslagsvis ges följande lydelse: "Rätten att taut avgifl enligt första stycket 2 gäller endast inom det område där trafikenenligt vad fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarensanordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs avhamninnehavaren." Utöver det nu anfördasynes ytterligare en omständighet böra framhållas. Den trafik det remitteradelagförslaget gäller är s. k. enklav- respektive passagetrafik. För trafik avdetta slag synes möjligheterna att välja annan hamn eller annan passage varasynnerligen begränsade. Det kan därför ifrågasättas om inte lagen bör innehållaen bestämmelse som utsäger någol om avgifternas storlek. Avses att den förbestämmande av kommunala avgifter allmänt tillämpade självkostnadsprincipenskall gälla synes bestämmelsen kunna utformas med hamnutredningens förslag somförebild (6 § förslagel till hamnlag). Bestämmelsen - som kan upptagas som ett tredjestycke i lagen - kan då ges följande lydelse: "Avgift enligl denna lag skallbestämmas efter skälig och rättvis gmnd." Är det däremot meningen atlannan princip för bestämmande av avgifternas storlek skall gälla bör dennakomma till uttryck. Det synes praktiskt attsjöfartsverket före lagens ikraftträdande kan meddela beslut i fråga som avsesi lagens andra stycke. Till ikraftträdandebestämmelsen bör därför fogas enandra mening av förslagsvis följande lydelse: "får dockföre nämnda dag pröva ansökan enligt andra stycket i lagen." 1980/81:132 12 Närvarande:stalsminislern Fälidin, ordförande, och statsråden , , , Åsling,Söder, Krönmark, , , , , , , , , Propositionom vissa avgifter i allmän hamn m. m. Föredragandenanmäler lagrådets yttrande' över förslag till lag om vissa avgifler i allmänhamn. Föredragandenredogör för lagrådets yttrande och anför. Lagrådethar gjort vissa påpekanden om utformningen av lagstiftningen, till vilka jagkan ansluta mig. Givetvisär hamninnehavaren som lagrådet påpekat inle förpliktad att iaktta innehållet ide internalionella konventioner tillträtt med mindre konventionensinnehåll införlivats med den svenska lagstiftningen. Emellertid finns det - somjag framhöll i lagrådsremissen - anledning att utgå ifrån atl hamnarna ändåiakttar folkrätlsliga förpliktelser bl. a. därför att det ligger ideras egel inlresse i förhållande till hamnens kunder alt göra så. Skulle såinte bli fallet är jag givetvis beredd att föreslå de åtgärder som kan behövas. uttalande när det gäller avgifternas storlek vill jag dock anföraföljande. Självkostnadsprincipenupprätthålls i praxis när det gäller avgiftsfinansierad kommunalverksamhet. Den innebär att det totala vederlag som kommunen uppbär av dem somtar nyttighelerna i anspråk i princip inte fär överstiga kommunens kostnaderför verksamheten. Principen gäller, om inte annat är särskilt föreskrivet, föralla typer av kommunala avgifter oberoende av om de tas ul med stöd avsärskild lagsliflning eller med slöd av kommunallagens allmänna kompetensregel.Eftersom jag har 'Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde . 1980/81:132 13 ansettdet påkallat med specialreglering av rätlen alt la ut avgifler i allmän hamnendast såvitt avser enklav- och passagetrafik, finner jag inte anledning altför dessa fall föreskriva vad som ändock gäller beträffande kommunemas avgiftssältning.För allmänna hamnar som ägs av annan än kommun gäller givelvis inlesjälvkostnadsprincipen. Som jag har redogjort för i lagrådsremissen kan entrafikant som menar att del pä hamnavgiftsområdet föreligger en konkurrensbegränsningmed skadlig verkan påtala förhällandet hos NO med stöd av lagen (1953:607) ommotverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag alt regeringen föreslår riksdagenatl antaga delsdet vid regeringsprotokollet fogade förslaget till lag omändring i lagen (1977: 180) om införande av kommunallagen (1977: 179), delsdet av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagna ändringar. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genomproposition föreslå att antaga de förslag föredraganden har lagtfram.