prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Slutsatsernaav utredningens överväganden om hur en framtida beslutsstruktur förpolisväsendet bör vara utformad kan 1 denna del sammanfattas enligt följande. Ommöjligheten skall bevaras för statsmakterna att styra polisverksamheten, måstedet också 1 fortsättningen finnas en organisation som läggs fast genomcentrala beslut. Denna kan emellertid begränsas till en basorganisation.Därigenom åstadkoms avsevärt större frihet än nu för regionala och lokala organnär det gäller att, 1 samråd med personalen, göra Insatser som motiveras av delokala förhållandena men som hindras av centrala föreskrifter. Utredningenförordar en sådan lösning. Den nuvarande ordningen, som Innebär att varje polismanstjänstlåses organisatoriskt genom ett centralt beslut, bör alltså överges. Fördelningenav tjänster mellan basorganisationerna i de olika polis- 1980/81:13 151 distriktenbör beslutas av regeringen efter förslag av . Även 1 dennadel bör emellertid utrymme skapas för ett ökal Inflytande från regional ochlokal nivå. Det kan lämpligen ske genom att samråder meddessa instanser om sitt fördelningsförslag, innan det ges in till regeringen. En principdiskussion ominriktningen av polisens arbete bör normalt äga rum i samband medbudgetbehandlingen av anslag för polisväsendet. Därvid bör de övergripandeprioriteringsfrågorna läggas fast. De uttalanden som gör ellerställer sig bakom 1 sådant sammanhang måste verka styrande på det praktiskapolisarbetet. I allmänhet bör, på grundval av de uttalanden som hargjort eller godtagit, anvisningar utfärdas av regeringen 1 regleringsbrev ellerpå annat sätt. Det bör också ankomma på och de regionalapolismyndigheterna att följa de allmänna uttalanden i prioriteringsfrågor somgörs av statsmakterna och att, inom ramen för sina befogenheter, meddela deföreskrifter som behövs för att omsätta dem 1 praktiken. Med hänsyn till attförhållandena skiftar både i tiden och geografiskt kan beslut av de centralastatsmakterna Inte alltid lösa de mer näraliggande prioriteringsproblemen förpolisen. Ett betydande utrymme bör därför lämnas åt den lokala organisationenatt göra de avvägningar i det löpande arbetet som behövs. Denna avvägning börså långt som det är möjligt ske genom beslut av den lokala polisstyrelsen.Befogenheterna för denna behandlas under 1.6.2. 1.6 Principfrågor beträffande den lokala polisorganisationen 1.6.1 Indelningen i polisdistrikt Landetär indelat 1118 polisdistrikt. Denna organisation kvarstår i huvudsakoförändrad sedan förstatligandet. Endast i ett fall har två polisdistrikt lagtssamman. Det skedde på grund av att den kommunala indelningen ändrades. Utredningenkonstaterar att de allmänpolitiska värderingar som gör sig gällande inomsamhället 1 stort talar mot tanken att föra samman polisverksamheten tillstörre och färre distrikt. Utredningen anser alt en genomgripandedistriktsindelningsreform inte är rätta sättet att förbättra organisationen.Antalet stationeringsorter bör inte heller minskas ytterligare i syfte attpolispersonalen i centralorterna skall kunna ökas. Vadsom har anförts nu får inte förstås så att varje ändring 1 polisdistrikts-eller arbetsgruppsindelningen 1 den ena eller andra riktningen skulle varautesluten för framtiden. Sådana åtgärder bör emellertid föregås av noggrannaöverväganden 1 det enskilda fallet. Härvid bör synpunkter från ortsbefolkningenoch de anställda tillmätas stor vikt. 1980/81:13 152 Sedanår 1973 finns 1 varje polisdistrikt en polisstyrelse. I den Ingår minst sex ochhögst åtta förtroendevalda ledamöter. Dessa utses, med vissa undantag, avlandstingen. Deförtroendevalda ledamöternas inflytande är strikt begränsat. De kommuner ochpolisstyrelser som har uttalat sig vid utredningens enkätundersökning haraUmänt ansett att detta inflytande bör vidgas. Ledamöterna upplever f.n. intesitt arbete som tillräckligt meningsfullt. Utredningenställer sig bakom dessa önskemål. Det finns erfarenhetsmässigt en betydanderisk för att ett syslem för medborgerligt inflytande som 1 huvudsak kan ledafram endast till råd och rekommendationer efter hand får en alltmer formellkaraktär. Inflytandetför de förtroendevalda ledamöterna 1 polisstyrelsen begränsas framförallt av dels den centralt beslutade Indelningen av personalen på olika enheter,dels det förhåUandet att ärende som innebär utövande av polisledning inle fåravgöras 1 plenum. Utredningen anser att dessa principer måste genombrytas, föratt en verklig medborgerlig förankring av polisverksamheten skall komma tillstånd på det lokala planet. Denuvarande begränsningarna 1 de förtroendevalda ledamöternas rätt att fatta beslulbör 1 princip avskaffas. Endast den begränsningen bör gälla att dessa ledamöterinte får besluta 1 ärende som rör polisledning i särskilt fall. Sådana frågorbör dock liksom nu kunna tas upp till diskussion i styrelsen. praktiska skäl kommer arbetet för de förtroendevalda alt koncentrerastill principiella eller annars viktiga frågor 1 samband med planeringen avverksamheten. Förhållandet polisstyrelse-polischef bör utformas så attpolisstyrelsen anger inriktningen av verksamheten och de grundläggandeprinciperna för hur resurserna skall fördelas, medan det ankommer påpolischefen all verkställa dessa beslul. Så snart det är fråga om en konkretorder eller kommendering där viss polisman eller grupp av polismän anges,ankommer beslutet på polischefen eller på annan tjänsteman. Denprincip som har förordals nu Innebär att även polismyndighets-ärenden bör kunnaavgöras under medverkan av de förtroendevalda. I detta hänseende bör gälla attpolismyndighetsärende kan behandlas av polisstyrelsen i plenum, när det harprincipiell karaktär och direkt betydelse för invånarna 1 distriktet. F.n.väljs ledamöter 1 polisstyrelse normalt av landstingen. Utredningen påvisaratt detta system på en del håll anses förenat med vissa olägenheter ochföreslår att frågan om valordningen skall uppmärksammas i det fortsattareformarbetet. Förutsättningarbör finnas för att varje kommun skall vara företrädd 1 polisstyrelsen med enordinarie ledamot. För att göra delta möjligt förordar utredningen att dethögsta tillåtna antalet förtroendevalda ledamöter ökas från åtta till tio. Utredningenframhåller att det är viktigt att polisstyrelserna och Prop.1980/81:13 153 polisensorgan i övrigt har en fortlöpande samverkan med kommunala Instanser. Formernaför denna samverkan bör dock inte bindas genom centrala beslut. Nuvarandeordning innebär att beslut meddelas i polisstyrelsens namn. Detta gäller varesig polisstyrelsen i plenum, polischefen eller annan tjänsteman har fattatbeslutet. Denna ordning har visat sig leda till missförstånd och bör därförändras. Som beslut av polisstyrelsen bör endast betecknas avgöranden som harfattats i plenum under medverkan av de förtroendevalda ledamöterna. Andrabeslut bör anges som beslut av polismyndighet. 1.6,3Principerna för resursfördelningen Resurserna1 den lokala polisorganisationen är låsta genom olika centrala beslut. Pågrundval av regeringens regleringsbrev upprättar rikspolisstyrelsentjänstetabläer. I dem anges hur personalen skall fördelas på distrikt,vaktområden och avdelningar. På samma sätt anges hur personalen skall Indelaspå sektioner och rotlar inom avdelningarna, t.ex. övervakningssektion,spanlngsrotel och våldsrotel. Denna ordning har kommit alt styra även annanresursfördelning, t.ex. 1 utrustningsfrågor. Utredningen fäster storvikt vid att polisverksamheten fortlöpande anpassas till de lokalaförhållandena. En förutsättning för detla är alt förtroendemannainflytandet fårmöjlighet att göra sig gällande 1 fråga om den inriktning av verksamheten somläggs fast genom att personalen fördelas på olika aktiviteter. Gällande ordningmåste därför ändras. Utredningenföreslår som redan nämnts att endast en basorganisalion för varje polisdistriktbestäms genom centrala beslut. I basorganisationen bör läggas fast vilkaenheter som skall finnas i distriktet. Vidare bör vissa chefs- ochbefälstjänster pekas ul. Utredningen förutsätter att en särskildorganisationsberedning får till uppgift att fastställa den närmarebasorganisationen för de olika distrikten. Ifråga om de övriga personalresurser - av utredningen betecknade "friaresurser" - bör det ankomma på den lokala polisstyrelsen att bestämma hurtjänsterna skall fördelas mellan de enheter som har lagts fast 1basorganisationen. Polisstyrelsen bör också få bestämma hur de fria resursernaskall fördelas mellan vaktområdet i centralorten och stationeringar utanfördenna (arbetsgrupper). Polisstyrelsen bör vidareha möjlighet alt besluta om tillfälliga och särskilda placeringar, exempelvisatt en expedition för att ta emot handlingar eller för annan service tillallmänheten skall inrättas på viss plats. Polisstyrelsen måste dock hålla siginom den ekonomiska ram som har lagts fast for distriktet. Utredningensförslag 1 den här delen innebär en betydelsefull decentralisering. Den främstavinsten ligger i att större förutsättningar skapas för att polisverksamhetenskall kunna anpassas till de lokala förhållandena. Självfallet måste deövergripande principer följas som statsmakterna lägger fast för Insatserna. Menpolisstyrelsen får på ett helt 1980/81:13 154 annatsätt än nu ett sjävständigt ansvar när det gäller all, med beaktande av delokala förhåUandena, verkställa statsmakternas beslut. Det blir vidare meddenna lösning naturligt att tilldelningen av utrustningen 1 all möjlig månanpassas till önskemål och verksamhetsinriktning inom del särskilda distriktet.Även i detta hänseende bör beslutsrätten 1 så stor utsträckning som möjligtdecentraliseras till den lokala nivån. Detbör emellertid understrykas att det Inte är avsett att förslaget skall medföraatt personalen 1 avsevärt slörre utsträckning än f.n. skall komma att underlöpande verksamhetsår omplaceras från den ena aktiviteten till den andra. Dencentrala instansen är naturligtvis skyldig att väga in önskemål från denberörda personalen, fackliga synpunkter, lokala och statloneringsmässiga hänsynm.fl. faktorer som 1 praktiken begränsar möjligheten till omfördelning. Dennaordning kommer att i fortsättningen gälla för den lokala polisstyrelsen. Fråganom vad som bör gälla beträffande tjänster för regional verksamhet behandlasunder 1.7. Sedanår 1957 finns 1 särskilt avlönade medborgarvitten. Denna ordningsaknar motsvarighet i landet i övrigt. Medborgarvittnena i är 60 tillantalet. De utses av kommunen som även står för arvode till dem. De tjänstgörföreträdesvis vid förhör under förundersökning 1 brottmål och när personer, somhar gripits eller omhändertagits, förs in 1 polisens lokaler. Detankommer enligt direktiven på utredningen att, med utgångspunkt frånerfarenheterna i , överväga behovet av medborgarvittnen och attundersöka om det är möjligt att Införa ett liknande system 1 övrigapolisdistrikt. Erfarenheternafrån får betecknas som positiva. Ett system med medborgarvittnen ärnaturligtvis till fördel från rättssäkerhetssynpunkt. Detsynes dock tveksamt om rättssäkerhetsskäl gör del påkallat att det allmännasvarar för att särskilda medborgarvittnen mera generellt finns att tillgå vidpolisförhör. Enligt utredningens mening finns det sålunda inte anledning antaatt obehöriga eller annars olämpliga förhörsmetoder skulle förekomma i enomfattning som 1 och för sig gör en särskild organisation av medborgarvittnenmotiverad. Delviktigaste skäl som lalar för ett utbyggt system med medborgarvittnen ärenligt utredningens mening att intresset av att allmänheten får direkt insyn 1polisverksamheten tillgodoses. En sådan insyn är bl.a. ägnad alt förebyggamisstankar om fel eller försummelse från polisens sida i tjänsteutövningen. Denbidrar därmed till att befästa aUmänhetens förtroende för polisen. Insynen kandärför sägas också ha betydelse för polispersonalens rättssäkerhet. Fördelarnaav ett utbyggt system måste emellertid vägas mot andra faktorer, däribland dekostnader som skulle uppstå för det allmänna. Utredningenanser sig Inte ha tillräckligt underlag för att förorda att 1980/81:13 155 enorganisation med särskilt avlönade medborgarvittnen bör finnas 1 hela landet.Innan slutlig ställning tas 1 denna fråga bör enligt utredningens meningförsöksverksamheten byggas ut och utvärderas. Härvid bör effekterna 1 olikahänseenden av verksamheten mera systematiskt analyseras. Försöksverksamhetenbör omfatta distrikt av olika storlek och karaktär i övrigt. mening finns det risk för att ett system med medborgarvittnen 1viss mån skulle förfela sitt syfte, om vittnena i allmänhetens och demisstänktas ögon kommer att framstå som underställda polisens ledning och huvudmannaskap.Övervägande skäl talar därför för ett kommunalt huvudmannaskap. Del fårförutsättas att statsbidrag utgår. Utredningen anser att man inte på dettastadium bör ta slutlig ställning till frågan om landstings- eller primärkommunskall vara huvudman. Båda alternativen bör kunna prövas inom ramen förförsöksverksamheten. Detbör ankomma på vederbörande huvudman att besluta om de närmare formerna föradministrationen. Denne bör också få fatta beslut om i vilken utsträckningmedborgarvittnena skall koncentrera sina Insatser till att närvara vid förhörunder förundersökning i brottmål eller när personer, som har berövats sinfrihet, förs in på polisstationen. Det är angeläget att olika modeller föruppläggningen av vittnenas tjänstgörings prövas under försöksverksamheten. Utredningenanser att försöksverksamheten om möjligt bör omfatta polisdistriktsamt två distrikt av vardera grupperna II och III enligt den gruppindelning avpolisdistrikten som har företagit. Verksamheten 1 Göteborgspolisdistrikt bör fortsätta och omfattas av försöksverksamheten. Statsbidragetbör anpassas till den omfattning av verksamheten som gäller för Göteborg.Försöksverksamheten bör lämpligen pågå 1 . Den torde förutsättalagstiftning. 1.7 Principfrågor beträffande den regionala organisationen Utredningenhar fått till uppgift att förutsättningslöst pröva frågan om organisation ochuppgifter för den regionala polisverksamheten. mening skapar den nuvarande regionala polisorganisationen vissaproblem. Den mest påtagliga bristen frän polisiär synpunkt är att det har visatsig svårt att finna lämpliga former för ledning av sådan polisverksamhet.Organisationen erbjuder inte det underlag som behövs för att länsstyrelse och länspolischef1 praktiken skall kunna utöva de ledningsfunktioner som avsågs vidförstatligandet. Den nuvarande organisationen brister vidare 1 enhetlighet tillföljd av den särskilda ställning som tillkommer polismästaren 1 de tre störstadistrikten. Problemen har kommit att bli aUtmer framträdande efter hand somkraven på regional samordning för olika funktioner har stärkts, en utvecklingsom kan väntas fortsätta. 1980/81:13 156 Avde skäl som har återgetts här har utredningen funnit all den nuvaranderegionala organisationen bör behållas oförändrad. Under sitt arbete harutredningen inte funnit någon form för att inom ramen för den nuvarandeorganisationen undanröja de nackdelar som har sagts . Utredningen hardärför stannat för att en ny eller åtminstone 1 betydande delar ändradorganisationsstruktur måste väljas. Därvid har utredningen diskuterat en radolika organisationsalternativ. Dessa sammanfattas i avsnitt 7.7.6. Delösningar som utredningen har stannat för att förorda innebär 1 huvudsakföljande. Liksomnu är högsta polismyndighet 1 länet. Ställningen för denregionala förtroendemannastyrelsen stärks. Landshövdingen bibehåller sinanuvarande befogenheter. Länspolischefenblir inte längre tjänsteman 1 utan förenar sin befattning påregional nivå med chefskapet för ett stort polisdistrikt inom länet. Normaltbör detta vara distriktet 1 residensorten. Innan den närmare organisationenlåses fast får dock undersökas om 1 enskilda fall skäl med tillräcklig styrkatalar för att ett annat distrikt väljs. Länspolischefenär föredragande i förtroendemannastyrelse när denna skallhandlägga frågor rörande den regionala polisverksamheten eller informeras omtiUståndet för polisväsendet 1 länet. länspolischefsdistrikt, där det behövs, förstärks polisledningen med enkvalificerad befattningshavare med funktion som biträdande polischef. Genomcentrala beslut lägger statsmakterna fast vilka aktiviteter som skall fullgörasi form av regional polisverksamhet. Utredningen förutsätter att hit skallhänföras bl.a. den speciella irafikövervakningen samt kvalificerade spanings-och utredningsinsatser mot vissa former av grövre brottslighet. I samma ordningbestäms i vad mån permanenta enheter skall finnas för regional verksamhet. Idet hänseende som har sagts sist fömtsätter utredningen att länstrafikgruppoch lokal trafiksektion pä samma stationeringsställe slås samman till enirafikenhel med regionalt ansvar. Frågan i vad mån övriga länstrafikgrupper ochtrafiksektioner skall bevaras som särskilda enheter får tas upp vid de närmareorganisationsundersökningar som måste föregå genomförandet. Vidare förutsättsatt det kommer att finnas personal som är avdelad för att regionalt bekämpanarkotikabrottsligheten samt den organiserade och den ekonomiskabrottsligheten. Den s.k. stödjande verksamheten i nuvarande form upphör. Isamband med att organisationsplanerna utformas undersöks möjligheterna attsamordna utryckningsverksamheten 1 de största regionerna. Tilldelningenav personal för regional verksamhet bedöms i ett samspel mellan de lokalapolisstyrelserna och . Det ankommer på den regionalaförtroendemannastyrelsen att, på föredragning av länspolischefen, besluta omhur många polismän som i de olika distrikten i länet skall ställas tillförfogande för de skilda formerna av regional verksamhet. Personalen tasdäremot ut genom lokala beslut 1 samråd 1980/81:13 157 Denne leder den personal som avdelas för den regionalaverksamheten. Han fastställer verksamhetsplaner och tjänstgöringsförhållandenefter samråd med vederbörande personalorganisation. Detta gäller även i frågaom den personal som är stationerad 1 annat polisdistrikt än det för vilket hanär chef. Eftersamverkan mellan lokala och regionala instanser kan vidare, när del behövs,särskilda enheter för regionala uppgifter organiseras tillfälligt för vissperiod. Beslut härom meddelas av den regionala myndigheten. Deärenden som f.n. handläggs på länspolischefens expedition fördelas mellanlänsstyrelsen och länspolischefen så att denne, antingen som föredragande ellersom beslutsfattare, handlägger de ärendegrupper som ulgör grundvalen för hansfunkrion som chef för den regionala polisverksamheten inom länet. Övrigaärenden fördelas mellan de olika enheterna inom . Vad som harsagts nu innebär bl.a. att länspolischefen vid behov förfogar över ochsamordnar regionens resurser, ansvarar för förstärkningsrörelser samt svararför frågor som rör samverkan med andra län. Det åligger därvid länspolischefenatt följa de riktlinjer som kan ha antagits av länsstyrelsensförtroendemannastyrelse. Länspolischefen får också det primära ansvaret bl.a.för den tillsyn över polisverksamheten 1 länet som faller på samtför regionala budget- och anslagsfrågor som rör polisväsendet. De regionalafrågorna bör ses som länspolischefens primära arbetsuppgift. Utredningen förordar attlänsstyrelsens förtroendemannastyrelse även i fortsättningen skall vara det medborgerligabeslutsorganet i frågor som rör polisverksamheten på regional nivå. Detkan emellertid vara av värde att också skapa kanaler för samråd mellan denregionala styrelsen och de lokala polisstyrelserna i ett län likaväl som mellandessa inbördes när det gäller gemensamma frågor. Enligt utredningens förslagskall det vara möjligt för företrädare för och de lokalapolisstyrelserna i länet att bilda en referensgrupp, i vilken eventuellt ävenföreträdare för andra organ kan ingå. Gruppen kan bl.a. utgöra beredningsorgani mer väsentliga frågor som skall tas upp i länsstyrelsensförtroendemannastyrelse. Utredningenbetonar starkt vikten av att samverkan över länsgränserna intensifierasbeträffande vissa former av polisverksamhet. Frågor som rör sådan samverkan böräven i fortsättningen lösas på frivillig grund. 1.8 Decentralisering av vissa uppgifter 1.8.1 Föreskrifter och anvisningar Utredningensförslag innebär att det enskilda polisdistriktet får en fri resurs av personalsom vederbörande polisstyrelse själv får förfoga över. Den lokala styrelsenförutsätts över huvud taget ta del i beslut som gäller hur resurserna inompolisdistriktet skall fördelas och hur insatserna inom skilda verksamhetsgrenarskall prioriteras. 1980/81:13 158 Utredningenkonstaterar att den ordning som sålunda har förutsatts även måste återverka påinnehållet i och karaktären av de anvisningar som meddelas fråncentralmyndigheten. Sådana anvisningar får inte ta över de riktlinjer som depolitiskt valda organen har lagt fast inom sitt kompetensområde. Det är då riskför att förtroendemännens inflytande över polisverksamheten kan bliillusoriskt. mån den centrala Instansen arbetar ut rekommendentalioner 1 frågor där denlokala polisstyrelsen har bestämmanderätten, bör de inte längre betecknas somanvisningar ulan som allmänna råd. Rikspolisstyrelsenansvarar för den tekniska driften av ADB-ruliner-na Inom polisväsendet liksomför systemutveckling och dataregistrering m.m. Det kan förutses att ny teknikoch utrustning förhållandevis snart kommer att utvecklas som gör det möjligtatt decentralisera många registreringsuppgifter till de lokalapolismyndigheterna. Också viss annan dalabehandling torde komma att kunna göraslokalt. Utredningenföreslår att möjUgheterna tas till vara att med teknikens hjälp decentraliserauppgifter på ADB-området från till den lokala och regionalapolisorganisationen så långt detla är möjligt och praktiskt lämpligt. Grundutbildningeninom polisväsendet och övrig reguljär utbildning bör enligt utredningens meningäven 1 fortsättningen bedrivas centralt. Den praktiska delen avgrundutbildningen bör dock som förläggas till lokal nivå. I fråga om annanpolisutbildning som bedrivs centralt anser utredningen alt det är önskvärtfrån principiell synpunkt att en decentralisering sker till lokal ellerregional nivå. En sådan decentralisering har skett i vissutsträckning men bör kunna få större omfattning. När decentralisering av olikakurser övervägs måste naturligtvis kostnadsaspekten vägas in liksom, iförekommande fall, tillgången på lämpliga Instruktörer. Utredningenföreslår att befogenheter att tillsätta tjänster i denlokala och regionala polisorganisationen förs över till länsstyrelserna ochpolisstyrelserna. Del skall enligt förslaget ankomma på att -efter hörande - tillsätta tjänst som polisintendent och kommissarie.Övriga tjänster skall tillsättas av den lokala organisationen. Det rör sig härom ett mycket stort antal tjänster. Beträffandetjänst som regeringen tillsätter föreslås den ändringen att i fortsättningenlänsstyrelsen 1 stäUet för avger förslag 1980/81:13 159 och den lokala styrelsen skall höras i ärendetinnan förslaget avges. 1.9 Vissa ytterligare lokala och regionala organisationsfrågor Utredningenlägger fram följande ytterligare organisationsförslag. Enfunktion för analys och planering skall finnas 1 varje polisdistrikt. I destörre distrikten organiseras den som en särskild enhet. Huvuduppgiften skallvara att sörja för det underlag som polisstyrelsen behöver för beslut om verksamhetsplanering.Därvid bör eftersträvas att de olika formerna av polisverksamhet utvärderasmera planmässigt än . Denbrottsförebyggande verksamheten permanentas. Ensammanhållen trafikenhet med regionalt ansvar skapas genom att länstrafikgmppslås samman med trafiksektion som befinner sig på samma stationeringsställe.Enheten anförtros också vissa irafikutred-ningar, 1 vart fall frånstationeringsdistriktet. Enheterför att bekämpa den organiserade och den ekonomiska brottsligheten inrättas därdet är motiverat att tillföra verksamheten sådana resurser att dennaorganisation blir ändamålsenlig. Länet bör vara primärt verksamhetsområde försådan enhet. Regionalalönekassor inrättas, i princip en i varje län. Den regionala kassan anförtrossådana uppgifter som har rutinkaraktär.