prop · G403115 · 1980-12-31 00:00:00 — omgodkännande av internationella avtal om en gemensam fond för råvaror; Regeringenföreslår att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll. Ipropositionen föreslås att godkänner internationella avtalom en gemensam fond för råvaror. 1 1980/81. Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , Åsling, Krönmark, , , , ,, , , , , . Propositionom godkännande av internationella avtal om en gemensam fond förråvaror Inomramen för ett s.k. integrerat råvaruprogram, som tillkom 1976av för handel och utveckling (), träffadesden en överenskommelse om ett avtal om upprättande av en gemensamfond för råvaror. Avtalet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga. Fondenskall bidra till att uppnå målen för det integrerade programmet. Den skallarbeta med två konton. Det första kontot skall finansiera lagerhållning inomramen för intemationella råvamavtal. Det andra kontot skall finansiera åtgärderför att förbättra den långsiktiga utvecklingen och marknadsbetingelserna förde enskilda råvarorna genom t. ex. forskning och utveckling,produktivitetsförbättringar, marknadsföring och vidareförädling. Efterremiss har yttranden över avtalet inkommit från kommerskollegium (KK),överstyrelsen för ekonomiskt försvar och SIDA. KK har inhämtat synpunkter frånriksbanken. 2.1Marknadsförhållanden m. m. Internationelladiskussioner om råvaror har i olika former förts . Den kraftigaexpansionen i fråga om råvaruproduktionen efter Ko- 1980/81:115 3 reakrigetoch alltfler självständighet har bidragit till att deråva-mexporterande u-ländema kommit att bli pådrivande för att åstadkommainternationella lösningar i syfte att minska problemen med kraftiga fluktuationerpä råvarumarknaderna. Alltsedan tillkomsten av har arbetet koncentreratstill detta organ. Oljan räknas i detta sammanhang ej till råvaror. av u-ländernasexportinkomster kommer från råvaror. Hälften av dessa inkomster kommer frånpetroleumprodukter. Om man bortser från petroleumprodukter och dessutomundantar OPEC-länderna blir rå-varuandelen . Utesluter man vidare des.k. nyindustrialise-rade länderna (NIC:s) blir andelen råvaror (exklusiveolja) i u-landsexpor-ten än högre. Hälften av är dessutom till merän beroende av en enda råvara för sina exportinkomster. Prisvariationernapå råvaror har varit stora och accentuerats . Vissa råvaror harockså fått vidkännas långsiktigt vikande marknader och en nedåtgående prisutveckling. Detfinns ingen anledning att vänta nägon större förändring till det bättre under1980-talet av de problem som präglar råvarumarknaderna. Jordbruksproduktionentotalt i världen har visserligen ökat - även per capita - och kan väntas ökaytterligare. Utbudet varierar emellertid allt kraftigare medanmarknadsefterfrågan visar en jämn stegring. För är situationen oftastden omvända. Sålunda växlar efterfrågan bl. a. på grund avkonjunkturvariationer, medan utbudet tenderar att bli allt "stelare"på grund av kapitalintensiv produktion med stora anläggningar och höga fastakostnader. Man kan alltså förvänta sig fortsatta kraftiga prisfluktuationer, vilkaytterligare förstärks av oron på valutamarknaden och den ökande mängden likvidamedel som även finner vägen till råvarubör-serna. Effekterna av de nyssnämnda förhållandena är märkbara för såväl producenter som konsumenter. Ändradepriser på rävaruexporten kan i vissa fall uppväga kvantitetsförändringar ochverka utjämnande på exportinkomsterna varför prisstabilisering inteautomatiskt leder till inkomststabilisering för producenterna. Utfallet ärberoende av vad som orsakat prisvariationerna. För konsumenter och producentersammantagna torde prisstabiUsering emellertid alltid ge positiva effekter.Exportprisfiuktua-tionerna får ett antal negativa effekter som blir särskiltkännbara för interna ekonomier, vilket jag närmare kommer att redogöraför i det följande (avsnittet 5). I såväl producent- som konsumentländeruppstår effektivitetsförluster och sociala konsekvenser i enskilda sektorer; ihögkonjunkturer genom en ökad press på resurserna och i lågkonjunkturer genomoutnyttjad kapacitet, nedgång i vinster och inkomststandard. Vidare uppstårkomplikationer i investeringsplaneringen som kan leda till investeringstoppar isamband med en högprisperiod och underinvesteringar i lågprissituationer. 1980/81:115 4 Mångakonsumentländer har uppmärksammat prisfluktuationernas inflationsdrivandetendenser. Höjda råvarupriser ger prishöjningar på en rad andra områden.Motsvarande sänkningar sker inte i samma utsträckning vid sänkta råvarupriser.Stabila marknadsförhållanden med handel på lika villkor bidrar även positivttill konsumenternas försörjningstrygghet. strävar såledessedan länge efter att genom råvaruavtal och andra arrangemang nå stabilarepriser för sina råvaror. Tyngdpunkten i detta arbete har legat pä deprisstabiliserande multilaterala råvaruavtalen, vilka med exportbegränsningoch/eller buffertlager söker komma till rätta med stora prisväxlingar. Avtalenhar varit öppna för alla länder och stöder till skillnad från vissa andraarrangemang en icke-diskriminerande handel mellan medlemmarna. Sådanamultilaterala råvaruavtal har skapats för kakao, kaffe, socker, tenn, vete ochnaturgummi. Informationsutbyte och prognosverksamhet är en inte oväsentlig delav det arbete som utförs i de organisationer som tillämpar råvaruavtalen.Kunskapen om marknaderna har därmed ökat, vilket också bör ha en stabiliserandeinverkan. För vissa råvaror finns studiegrupper av producent- ochkonsumentländer som enbart ägnar sig åt informations- och prognosverksamhet. Deråvaruproducerande har ocksä sökt sluta sig samman iproducentorganisationer med syfte att öka det ekonomiska utbytet av sinproduktion, främst genom utbudsbegränsning och höjda priser. U-ländernasmöjligheter att lyckas i dessa strävanden har dock visat sig begränsade. Enjämförelse med de oljeproducerandes situation visar bl. a. att andraråvaruproducerande har en alltför liten sammanlagd marknadsandel,alltför olikartade produktionsvillkor eller alltför lätt ersättliga produkterför att en framgång skall bedömas som sannolik. Trots detta kan försök tillkartellagerande skapa tillfälliga problem med minskad försörjningstrygghet förkonsumentländerna som följd. Fleraledande i-länder eftersträvar nu en bilateralisering av sin råvaruimpori ochmöter intresse för detta hos . Med hjälp av bilaterala avtal vill manbl. a. försäkra sig om en jämn och fullgod råvaruförsörjning. haravtalen huvudsakligen uppställt ramar för de försålda kvantiteterna, men omprisfluktuationerna fortsätter kan det inte uteslutas att man även söker nåprisavtal .av den typ som finns mellan vissa länder med planekonomi. Transnationellaföretags nyinvesteringar i råvaruproduktion har avtagit. U-ländernassträvan till oberoende samt projektens storskalighet med stora kapitalbehovoch risker har lett till en förskjutning mot ökat u-landsägande kombinerat medbankfinansiering. Som säkerhet för bankernas utlåning ingår ofta avtal omleveranser ur den kommande produktionen. Därmed undandras produktion från denöppna handeln och avlöser tidigare förhållanden där den vertikala integrationeninom stora transnationella företag med direkt råvaruproduktion i u-ländernaundandrog produktion från de öppna marknaderna. Prop.1980/81:115 5 Ovananförda förhållanden pekar mot att alltmer handel på olika sätt kan komma attundandras de öppna intemationella marknaderna. Konsekvenserna av detta förSveriges del kommer jag närmare att beröra i avsnittet 5. Lagerpolitikhar länge utnyttjats som ett instrument inom intemationella råvaruavtal. Inomvete- och sockeravtalen har olika former av lagerbestämmelser ingått. Inom detintemationella tennavtalet har buffertlagring utgjort dethuvudsakliga stabiliseringsinstrumentet. , som till en början varett exportkvotavtal med inslag som kan betecknas som reservlager, haromvandlats till ett avtal som bygger på buffertlager. är detsenaste exemplet på ett råvaruavtal med buffertlager somstabiliseringsinstrument. Isamband med de kraftigt stegrade råvaraprisema lanserades bland annat och utveckling () tanken atti-ländema gemensamt skulle finansiera råvarulager för att stabiliseraråvarupriserna. Förslaget kom dock inte att förverkligas. Råvarufrågoma var enav huvudpunkterna i resolutionen om en ny ekonomisk världsordning antagen vidFN:s extra möte . När på uppmaning av mötet börjadeutarbeta ett integrerat program för råvaror togs tanken på gemensamfinansiering av lagren äter upp. VidUNCTAD IV träffades en överenskommelse om ett integreratråvaruprogram. Detta program utgör en konkret handlingsplan i enlighet medgeneralförsamlingens begäran. Det skulle bidra till att lösa de problem somhänger samman med ensidiga beroende av räva-ruexport och deninstabilitet som kännetecknar råvarumarknaderna. Programmet har två delar. omfattar förhandlingar om 18 råvaror av särskilt intresse för u-länderna.Förhandlingarna omfattar en rad åtgärder med syfte att nå bättremarknadsförhållanden, varvid tonvikten läggs på minskade prisfluktuationer. Denandra delen består av den gemensamma fonden. Främst från sidaansågs det att finansieringsfrågorna försvårat förhandlingarna om enskildaråvaruavtal. Kunde dessa frågor lösas skulle avtalsförhandlingar om enskildaråvaror gå lättare. Föru-länderna blev den gemensamma fonden det råvarupolitiska mål varom de trotsinre intressemotsättningar kunde enas och därmed nå ett förhandlingsresultat.Vid förhandlingar om de enskilda råvarorna framkommer däremotintressemotsättningar inbördes i u-landsgruppen. Produktionen ligger ofta hosett fåtal som ensamma måste söka enighet med en bred krets avkonsumentländer i i-landskretsen. Förhandlingarna om de enskilda råvarorna idet integrerade programmet har också vanligen gått långsammare änfondförhandlingarna. Förslagetom en gemensam fond blev det nya och integrerande elementet i det integreraderåvaruprogrammet. Fonden skulle medföra ekonomis- 1980/81:115 6 kabesparingar genom att finansieringen av olika lager samlades på ett ställe. Engemensam fond med stora lediga resurser skulle ocksä ge en garanti för enskildabuffertlagers finansiering redan innan förhandlingarna kring det enskildaråvaruavtalet påbörjades. Därmed skulle fonden kunna fungera som en katalysatorför upprättandet av nya råvaruavtal. För att dra till sig oljeländernasöverskott skulle fonden bygga på en betydande upplåning. Ettav utarbetat förslag tili fondkonstruktion diskuterades iUNCTAD:s råvarukommitté men man lyckades inte åstadkomma någraegentliga förhandlingar före . Man var inomi-landsgmppen till en början mycket motvillig att diskutera ett samlat grepp påråvarufrågoma. Vad gällde den gemensamma fonden var man kanske särskilt oroadav den stymingsfunktion fonden med sin dåvarande konstruktion skulle kunna fåför hela rävamsektorn. Genom en central fond med ett stort eget kapital skullemöjlighet ges att omstrukturera råvamhandeln. U-ländema däremot stödde underförarbetet sekretariatets förslag och det utgjorde en av huvudpunkterna iu-ländernas programförslag inför . Samtidigtinfördes där också tanken att den gemensamma fonden skulle kunna finansieraäven andra åtgärder än lagerhållning. Detta för att tillfredsställa länder somexporterade icke lagringsbara råvaror. Fräganom ett principgodkännande av den gemensamma fonden, liksom det ovannämndaintegrerade programmet, blev centrala frågor på råvaruområdet under är1976. Emellertid kunde man vad gäller gemensamma fonden endast nå enighet omatt inkalla en förhandlingskonferens under första delen av . Trotsdetta betecknas rävaruresolu-tionen som IV:s stora framgång. Förhandlingarnaår blev helt résultatlösa. En del av svårigheterna torde kunna tillskrivasatt såväl i- som avvaktade resultatet av ominternationellt ekonomiskt samarbete (CIEC), som skulle avslutas sammaår. Ett av CIEC:s få resultat blev också att de deltagande ministramaförklarade att en gemensam fond skulle etableras som ett centralt element isyfte att uppnå de överenskomna målen för det integrerade programmet. Därmedhade emellertid inget beslut fattats om vilken typ av fond som avsågs. Underåren 1977 och 1978 genomfördes ytterligare konsultationer och förhandlingar omfonden. Frågorna gällde främst om fonden enligt i-ländernas önskan skullebaseras på en hopslagning av finansiella resurser frän de råvaruavtal somtänktes bli anslutna till fonden eller om resurserna skulle bestå av direktabidrag från fondens medlemmar vilket förordade. Vidare diskuteradestyp och omfattning av de lager fonden skulle kunna finansiera samt om andraåtgärder än lagerhållning skulle kunna förekomma såsom t. ex. forskning,utveckling, marknadsföring, vidareförädling. nåddes sä enöverenskommelse om grunddra- 1980/81:115 7 geni fondens konstruktion och funktion. Denna ramöverenskommelse innehöll enbeskrivning av fondens sätt att agera, storleksordningar pä ingåendefinansiella delar, styrkeförhållanden mellan olika ländergrupper i beslutandeorgan, definition av arbetsområden etc. VidUNCTAD V i utlovade bl.a. ett bidrag om 26 milj. kr. tillden gemensamma fondens andra konto. I övrigt behandlades fonden inte i sak menkonferensen innebar tryck på samtliga länder att tillkännage frivilliga bidragtill det andra kontot. Underåren 1979 och 1980 omvandlades ramöverenskommelsen till avtalstext. Trots dengmndläggande enigheten blev förhandlingarna utdragna pä grund av att flerasåväl politiska som tekniska frågor återstod att lösa. För första kontot gälldedet framför allt hur man, å ena sidan, skulle säkerställa fondens kreditvärdighetoch, å andra sidan, ge så fördelaktiga villkor till de deltagande råvaruavtalensom möjligt. Andra kontot, som var avsett att finansiera strukturellautvecklingsåtgärder pä råvaruområdet, mäste ges en sädan utformning att fondenaktivt kunde finansiera sådana åtgärder utan att dubblera, verksamheten i redanexisterande finansorgan, t. ex. . nåddes en slutligöverenskommelse om ett avtal om en gemensam fond. Fondenssyften är att främja de överenskomna målen i det integrerade programmet samtatt underlätta etablerande av och verksamheten i internationella råvaruavtal,i synnerhet vad gäller råvaror av särskilt intresse för u-ländema (artikel 2).För att nå dessa mål skall fonden arbeta med två konton. Det första kontotskall bidra till finansieringen av internationella buffertlager ochintemationellt kontrollerade nationella lager inom ramen för råvamavtal. Detandra kontot skall finansiera andra åtgärder på råvaruområdet än lagerhållning(artikel 3). Dessa senare åtgärder skall syfta till att förbättra denlångsiktiga utvecklingen och marknadsbetingelsema för de enskilda råvarornagenom bl. a. forskning och utveckling, produktivitetsförbättringar,marknadsföring och vidareförädling. Allaländer som är medlemmar av eller något av dess fackorganeller (lÄEÄ) kan bli medlemmar av fonden.Därtill kan mellanstalliga organisationer med kompetens på råvaruområdet blimedlemmar utan bidragsskyldighet eller rösträtt. Härmed möjliggörs medlemskapför t. ex. den Europeiska Gemenskapen (EG) som institution. Fondenskapitalstruktur är komplicerad och utgör en kompromiss mellan önskemålen om enfond med resurser från de hopslagna råvamavtalen och önskemålen om attresursema skulle baseras på direkta bidrag från medlemsländerna. De direktabidragen från medlemsländerna väntas uppgå till ca 750 milj. US dollaruppdelat på 470 milj. i direkt tillskjutet kapital och 280 milj. i frivilligabidrag till det andra kontot. Av det direkt tillskjutnakapitalet kommer 150 milj. US dollar att inbetalas som ett minimibidrag av 1miljon per medlemsland och 320 milj. på basis av en bidragsskala som till tvåtredjedelar gmndar sig på fördelningen av bidrag till FN och till en tredjedelpå bruttonationalproduktens storlek. Som ett resultat kommer de västligai-ländema att bidra , , östländerna , 'ochövriga av det direkt tillskjutna kapitalet. andel är 4,9 milj. USdollar enligt fondavtalets bilaga A. Det direkt tillskjutnakapitalet uppdelas på 37.000 inbetalda och 10.000 betalbara andelar (artikel9). De inbetalda andelarna skall erläggas på följande sätt a) kontant efterikraftträdande eller efter ratificering, om ratificeringen sker efterikraftträdandet, b) kontant och i form avbetalningsförbindelser (promissory notes) efter den första betalningen, c) i form av betalningsförbindelser efterden första betalningen. Betalningsförbindelserna förfaller till betalningförst efter beslut i fondens styrelse och med hänsyn till fondens behov. Debetalbara andelarna kan inkasseras av fonden endast om fonden inte på annatsätt kan möta sina betalningsförpliktelser med avseende på dess upplåning förförsta kontots behov. Särskilda åtgärder för deminst utvecklade betalning av andelar i fonden finns i bilaga Btill avtalet. Enligt en särskild uppgörelse kommer de minst utveckladeu-ländemas minimibidrag att betalas av OPEC-länderna. Detdirekt tillskjutna kapitalet skall användas för att stärka fondenskreditvärdighet och möta kortsiktiga likviditetsbehov i första kontot samt föratt ge intäkter till täckande av fondens administrationskostnader (artikel 17B 3). Detta kapital skall inte användas för att direkt ge lån till anslutnaråvaruorganisationer. Det andra kontots resurserom 350 milj. US dollar består dels av friviUiga bidrag som förväntas uppgåtill 280 milj., dels av direkt tillskjutet kapital genom att medlemmarna påfrivillig väg kan styra en del av sina minimibidrag om 1 milj. US dollar tilldet andra kontot. Sådana medel förväntas uppgå till minst 70 milj. Resursernasom går till första kontot av det direkt tillskjutna kapitalet fömtses därmeduppgå till 400 milj. US dollar. Prop.1980/81:115 9 Medlemmarnasbidrag till första kontots verksamhet skall ses tillsammans med de resursersom tillskjuts från anslutna råvaruorganisationer. Dessa är av två slag: 1) kontantinsättningar som görshos fonden av medlemmarna i sädana organisationer och 2) det garantikapital som ställstiil fondens förfogande av samma deltagare. Förvarje ansluten rävaruorganisation kommer kontantinsättningen och garantidelenatt uppgå till en tredjedel respektive två tredjedelar avråvaru-organisationens maximala finansiella behov (artikel 14). Det maximalafinansiella behovet inkluderar inköpskostnad för maximalt lagerbehov och kanäven innefatta lagringskostnader utom räntekostnader lill ett belopp ickeöverstigande av inköpskostnaderna (artikel 17 C). Insättningarna kan görasi sin helhet eller i amorteringar enligt överenskommelse mellan den anslutnaråvaruorganisationen och fonden (artikel 14 A). I det fall ett land är medlemav en ansluten rävaruorganisation men inte av fonden mäste det betala in sinandel av garantikapitalet kontant såvida inte andra arrangemang kan vidtas föratt ställa motsvarande garantikapital eller garantier till fondens förfogande(artikel 14 B). Fondenskall inte agera direkt pä råvarumarknaderna utan skall i stället verka genomanslutna råvaruorganisationer. För att kvalificera för anslutning till fondenskall en rävaruorganisation ha etablerats på basis av ett råvaruavtal, vilket isin tur skall uppfylla tre grundläggande krav, nämligen att 1) det skall inkludera producenter och konsumenter somtäcker huvuddelen av världshandeln med den berörda råvaran (artikel 1:2), 2) det skall innehålla bestämmelser om antingeninternationella buffertlager eller intemationellt samordnade, nationella lager(artikel 7:1) och 3) det skall vara förhandlat eller omförhandlat enligtprincipen om gemensam buffertlagerfinansiering av producenter och konsumentersom deltar i avtalet (artikel 7:2). Råvaruorganisationersom grundas på avgiftsfinansierade råvaruavtal kan ocksä anslutas till fonden. Detskall råda strikt åtskillnad mellan fondens första och andra konton. Härifrångörs endast ett mycket begränsat undantag som innebär att eventuella överskotti fondens operationer i första kontot, som inte tillförs den i detta kontoupprättade särskilda reserven, efter beslut med kvalificerad majoritet kanöverföras till det andra kontot. Möjligheterna att nå sådana överskott ärstarkt begränsade. Fondens räntepolitik förutsätter nämligen balans mellanränteutgifter pä upptagna län och ränteintäkter pä vidareut-låning tillanslutna råvaruorganisationer. Fonden fär i sin räntepolitik inte Prop.1980/81:115 10 göra åtskillnad mellan olika anslutnaråvaruorganisationer. 1 övrigt skall detaljer om räntesättning utformas ifondens regler och föreskrifter. En ansluten rävaruorganisation har rätt att ta ut de ifonden insatta kontanta medlen och har dessutom rätt alt låna upp den summa somtillsammans med kontantuttaget uppgår till det maximala finansiella behovet.Lånen finansieras genom icke uttagna insättningar gjorda av andraråvaruorganisationer och genom fondens upplåning. Direkt tillskjutet kapitalkan inte användas för detta ändamål, vilket innebär att även mycket stora uttagur fondens första konto inte behöver innebära en ökning av fondens direkttillskjutna kapital. Vid varjelagerinköp, som görs av en ansluten råvamorganisation, skall däremot svarandelagerbevis tillställas fonden. Vid försäljning av lager skall fonden återlämnalagerbevisen mot att rävamorganisationen återbetalar de lån de fått av fonden,respektive återinsätter kontanta medel som har tagits ut ur fonden. Fondens relativt komplicerade kapitalstmktur har gjort detnödvändigt att föra in detaljerade bestämmelser om anslutnarävaruorganisationers ansvar, respektive fondens förpliktelser, ombetalningssvårigheter uppstår. Dessa bestämmelser skall också ses i sammanhangmed de avsnitt i fondstadgan som reglerar verksamhetens upphörande i kapitlen 8och 9. Som säkerhet för de anslutna rävaruorganisationernasskyldigheter gent-emot fonden kan fonden utnyttja rävaruorganisationernaskontantinsats, garantikapital och lagerbevis i nämnd ordning. Att lagerbevisenlagts sist hänger bl. a. samman med risken för marknadsstörningar vid snabbautförsäljningar av buffertlager. Risken härför måste också betraktas som ensporre till att infria ställda regeringsgarantier (artikel 17 F och H). Fondenkan inte direkt ställa lagerbevisen som säkerhet för sin egen upplåning pämarknaden. Orsakerna är att lagerbevisen måste kunna disponeras avråvamorganisationerna utan dröjsmål i deras buffertlageroperationer och därförinte kan vara behäftade med skyldighet gentemot tredje part. Vad gäller fondens skyldigheter gentemot sina egnakreditorer skiljer man pä om fondens betalningssvårigheter beror på att enansluten rävaruorganisation har betalningssvårigheter och om svårigheterna harandra orsaker. I det förra fallet skall fonden först inkassera detgarantikapital som ställts av deltagare i den rävaruorganisation som harbetalningssvårigheter innan fonden inkasserar det garantikapital som ställtsav samma deltagare på grund av deras medlemskap i andra anslutna råvaruorganisationer.Begränsningen ligger alltså i att det inte gär att inkassera garantikapitalsom ställts av fondmedlemmar som inte deltar i den rävaruorganisation som harbetalningssvårigheter. Det var främst som insisterade på att man inte genomgarantikapital ställt i en fondansluten organisation skulle ta på sig ansvarför förluster i annan rävaruorganisation där man inte var medlem. Om fondensbelalningssvårigheter inte har orsakats av en viss bestämd anslutenrävaruorganisation gäller allt garantikapital som säker- Prop.1980/81:115 11 het.Garantikapitalet inkasseras emellertid endast om fondens övriga resurser interäcker till (artikel 17 G). Detandra kontot skall via län eller gåvor finansiera råvarupolitiska ätgärder.Dessa skall förbättra förhållandena pä marknaderna och stärka den långsiktigakonkurrenskraften och utsikterna för en viss råvara. Bland finansieradeåtgärder nämns forskning och utveckling, produktivitetsförbättringar,marknadsföring och vidareförädling. Det kan t.ex. vara forskning för att fåfram nya användningsområden för en råvara, nya och mer produktiva utsäden ellerförsöksanläggningar för u-landsanpassad vidareförädling av råvaror.