prop · G40390 · 1980-12-31 00:00:00 — Erfarenheterna av de tväsenaste "priskriserna" på oljemarknaden talar för att man iframtiden, i högre utsträckning än tidigare, tar hänsyn till dekontraktsbaserade företagens villkor över . Mot denna bakgrundär det motiverat att prisregleringen i fråga om olja och oljeproduktertillämpas mera restriktivt . Högstprisinstrumentet bör såledesendast användas om priserna i tenderar att klart överskrida den nivåsom gäller på andra jämförbara nationella marknader. 15 Avgift på spotmarknadsimporten Ett särskilt problem vid fri prisbildning uppstår idet fall spotmarknadspriset mera långsiktigt kommer att ligga underkontraktsnivån. Under sådana förhållanden kan de kontraktsbaserade företagensackumulerade lönsamhet från perioder med höga spotmarknadspriser visa sigotillräcklig för att de skall kunna motstå konkurrensen från de spotmarknadsbaseradeföretagen. Om man från försörjningssynpunkt likväl önskar värna om denkontraktsbaserade försörjningen aktualiseras åtgärder för att minska skillnadeni lönsamhet för de två leveranskällorna. En möjlighet vore dä att importörer avspotmarknadskvantiteter ålades en särskild avgift exempelvis för att finansieraoljelagring. Denna avgift kunde motiveras med att den speglar den olika gradenav försörjningstrygghet för spotmarknadsleveranser resp. kontraktsleveranser.En annan metod med i stort sett samma ekonomiska effekt vore att åläggaimportörer av spotmarknadskvantiteter att lagra en viss procent av importen.Avgifts- 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 141 metodenhar dock den fördelen att den åstadkommer den eftersträvade relativprisförändringenutan att, som ett lagringstvång skulle göra, ta i anspråk reala resurser. Systemetmed importavgifter har emellertid betydande nackdelar. Först och främst är detsannolikt att det skulle föra med sig handelspolitiska komplikationer med hänsyntill våra åtaganden inom ramen för , eftersom importavgifterna skulleuppfattas som en diskriminering av det utländska förädlingsvärdet vidraffineringen av råoljan till petroleumprodukter. Betydande administrativaproblem skulle emellertid också uppstå internt. Det skulle nämligen krävas enomfattande procedur för registrering av spotmarknadsimporten, varvid betydandetekniska svårigheter skulle uppstå när det gäller att särskiljaspotmarknadsimport från annan import. Systemet skulle lätt inbjuda till olikaarrangemang för att kringgå avgifterna. Mot denna bakgrund framstår avgifter påspotmarknadsimporten som ett ineffektivt instrument och bör därför ejtillämpas. 16 System med referenspris En mera ambitiös metod för att uppnå en jämnare prisutvecklingoch ett minskat spotmarknadsberoende är att tillämpa en prisformel med varshjälp man utjämnar priserna över tiden. med låga spotmarknadspriseri förhållande till ett referenspris hälls den inhemska prisnivån uppe genom eninförselavgift på importerade spotmarknadskvantiteter, där avgiftens höjd iprincip motsvarar skillnaden mellan referenspriset - som då fungerar somlägstpris - och spotmarknadspriset. Vid höga spotmarknadspriser i förhållandetill referenspriset tryggas försörjningen från spotmarknaden genom ensubvention av införda spotmarknadskvantiteter, där subventionens höjd iprincip täcker skillnaden mellan spotmark-nadspris och referenspris. I dennasituation fungerar således referenspriset som ett högstpris. Den prisformel på vilken ett system medreferenspris tänks bygga, skall väga in genomsnittliga kostnader för inköp avolja på kontrakt resp. på spotmarknaden, transport och raffinering. Fördelarna med det här skisserade systemet är skulle åstadkomma ett skydd för leveranser på långa kontrakt. Det inhemskaoljepriset till förbrukare skulle kunna hållas stabilare än annars, varigenominflationsimpulserna från starka oljeprisfluktuationer minskas. Oljebolagenskulle vidare få ett säkrare underlag för sin långsiktiga planering för sininköpspoli-fik och sitt engagemang i inhemsk raffinering. Så t. v. synessystemet i hög grad uppfylla de ovan fastställda målsättningarna. Emellertid är också en rad negativa aspekterförknippade med detta system. För det första är det rimligt att anta att detgenomsnittliga oljepriset får betala blir högre än under nuvarandesystem eller under helt 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 142 Till en del förklaras denna fördyring av den eftersträvademinskningen av spotmarknadsandelen i tillförseln och utgör därmed det pris manfår betala för ökad leveranstrygghet. Men därutöver kan avgifter vid lågaspotmarknadspriser och bidragen vid höga spotmarknadspriser försvagaincitamenten till kostnadsminimering vid bolagens inköp av olja, så att detgenomsnittliga priset på oljeimporten stiger mer än vad som skulle varamotiverat enbart av skiftet från spotmarknadsköp till kontraktsköp. Iraffinaderiledet blir de genomsnittliga svenska produktionskostnadernavägledande för referenspriset. Därmed riskerar raffinaderikomponenten ireferenspriset att bli skyddad från utländsk konkurrens med åtföljande risk förkostnadshöjning. Systemet har även den nackdelen att det för att blieffektivt kräver kvantitativa restriktioner. Kontraktsleveranser till Sverigeenligt referenspriset skulle annars vid höga spotmarknadspriser med vinstkunna försäljas vidare till den internationella spotmarknaden. Systemets förenlighetmed GATT-stadgan är vidare oklar. Sannolikt är dock att betydandehandelspolitiska svårigheter skulle uppstå vid införande av det slag avimportavgift som det här rör sig om. Slutligen skulle prisformelns precisainnebörd och inverkan på olika leverantörer och produktmarknader vara svår attberäkna. På grund av denna svårgenomskådlighet och de administrativa problemsom ett referenspris byggt på en prisformel medför, ter sig denna metodineffektiv. Systemet med referenspris innebär att staten medavgifter och bidrag utjämnar den inhemska prisnivån och därmed tryggar deförsörjningsmäs-sigt i vissa avseenden fördelaktigare men ekonomiskt riskablarekontraktsleveranserna. Samma idé ligger bakom tanken pä en statligförsörjningsagentur. En sådan skulle emellertid till skillnad frånreferensprissystemet innebära ett direkt engagemang från statens sida ioljemarknaden genom att staten via en agentur, bildad av de svenskaraffinaderiföretagen och med staten som ekonomisk garant, axlade den ekonomiskarisk, som är förknippad med tecknandet av långa kontrakt. Agenturen skullesälja vidare oljan till de svenska raffinaderiföretagen. Detta skulle ske påett sådant sätt att skillnaderna mellan spotmarknads- och kontraktspriserna,åtminstone delvis, utjämnades. Vid låga spotmarknadspriser skulle agenturensälja råolja under kontraktsprisnivån men över spotmarknadspriserna till desvenska företagen och därmed skydda de svenska företag som har långa kontraktfrån spotmarknadskonkurrensen. Omvänt skulle agenturen vid höga spotmarknadsprisersälja till ett pris som låg under spotmarknadspriset. Genom dennaclearing-mekanism skulle det bli mindre riskfyllt för företagen att tecknakontrakt och att diversifiera sina inköps- Prop.1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet 143 källor.Agenturen å sin sida skulle med höga spotmarknadspriser fåtäckning för förluster då försäljningspriset ligger underagenturens anskaffningskostnad. Den internationella prisutvecklingen blirdärmed avgörande för agenturens resultat. Staten som garant för agenturenskulle vid ev. förluster täcka dessa antingen genom budgetanslag eller genomatt medel i förväg fonderas för ändamålet. Agenturen tänks fungera parallelltmed de existerande inköpskanalerna på den svenska marknaden. Agenturen skulle i princip sälja vidare olja endasttill de svenskägda raffinaderiföretagen. Marknaden i övrigt - internationellabolag som antingen importerar produkter eller raffinerar dem här, liksomproduktimporterande nationella bolag - skulle inte behöva påverkas avagenturens verksamhet annat än på det sättet att prisutvecklingen på densvenska marknaden antagligen skulle utjämnas i förhållande till deninternationella prisutvecklingen. Den här skisserade lösningen ger ökad leveranstrygghetgenom ökad andel kontrakt i förhållande till spotmarknadsimport, samt medför enjämnare svensk prisutveckling på oljeprodukter. Agenturen skulle inte behövamedföra några mera omfattande administrativa ingrepp. De internationellabolagens ställning på den svenska marknaden skulle inte påverkas av agenturensom sådan - för dem är den långsiktiga prisnivån avgörande. En fördel med en agentur jämfört med ett system medreferenspris är att en agentur skulle vara mindre problematisk från handelspolitisksynpunkt. Tillnackdelarna med en agentur hör för det första att det skulle uppstå betydandeproblem vid prissättningen av olika råoljor till avnämare. Sammaoljekvaliteter har olika värde för de olika raffinaderierna och med hänsyn tillinsatsprisets betydelse för resp. raffinaderis lönsamhet skulle det bli svårtatt nå enighet i frågan. En annan komplikation är att de i agenturen deltagandeföretagen antagligen kommer att v-d ovilliga att kanalisera de lönsammarekontrakten via agenturen. Denna kan då få en koncentration av "dyra"kontrakt i sin portfölj, något som kommer att försämra resultatet och därmedöka statens kostnader för agenturen. Risken för att dessa blir höga ökar omoljeprisutvecklingen kommer att följa det hittillsvarandemönstret, med korta och intensiva perioder av prishöjningar med efterföljandeperioder på 3-4 är då spotmarknadspriserna ligger under kontraktspriserna.Belastningen på statsbudgeten kan i dessa lägen bli utomordentligt stor, vårtoren noggrann avvägning mellan denna potentiella kostnad och ambitionen i frägaom ökad leveranssäkerhet måste göras. Genom att anpassa den utsträckning ivilken skillnaden mellan spotmarknads- resp. kontraktspriser utjämnades, kankostnaderna för staten styras. Ju mindre ambitioner man har att dämpaprisfluktuationerna, desto lägre blir kostnaderna för staten, men desto mindreblir också agenturens effektivitet. 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 144 Sammanfattningsvis torde en försörjningsagentur kunnai viss utsträckning bidra till att de för oljemarknadspolitiken uppsatta målenom ökad prisstabilitet och försörjningstrygghet genom minskat spotmarknadsberoendeuppfylls. kan denna lösning medföra mycket betydande kostnader förstaten under vissa perioder. Med hänsyn till bl. a. svårigheterna att bedömadessa kostnader i förväg, har en försörjningsagentur inte bedömts vara ettlämpligt instrument för att uppnå de oljemarknadspolitiska målen. En mera långtgående strukturåtgärd vore att låtaall oljeimport gå genom ett statligt importmonopol, som sedan sålde vidare tilloberoende - nationella eller intemationella företag i raffinaderi- ochdistributionsleden. På detta sätt skulle en automatisk prismässig utjämning kunnaske mellan kontrakts- resp. spotmarknadsbaserade leveranser. Ett högtutnyttjande av den inhemska raffineringskapaciteten och en jämn prisutvecklingskulle kunna uppnås. Detta system tillämpas f. n. i . För svensk del tersig emellertid denna lösning olämplig med hänsyn till att ett importmonopolskulle minska de internationella företagens intresse att fortsätta sin verksamhetpå den svenska marknaden, i och med att de inte längre skulle få levereradirekt till sina distributionsföretag inom landet. Den geografiska spridningenifråga om leveranskällor och därmed försörjningstryggheten skulle reduceraspåtagligt om de internationella bolagen drog sig ut från den svenska marknaden.Ett importmonopol är därför inte aktuellt för svensk del. 19 Skatter som instrument i oljemarknadspolitiken I flertalet länder svarar olika slag av skatter fören stor del av priset hos konsumenten. 1 den internationella debatten hartanken rests på att de oljeimporterande länderna skulle utnyttjaskatteinstrumentet för att samordnat påverka prissättningen pä olja. Vid höjdaskatter på olja skulle i-länderna kunna dra in en större del av det pris oljanbetingar på marknaden till de egna statskassorna. Därmed skulle det externapriset som oljeimportörerna betalar pressas ned. Oönskade fördelningseffekterinom varje land skulle kunna motverkas genom transfereringar. Det haremellertid visat sig politiskt omöjligt att åstadkomma en dyliksamordnad aktion med hänsyn bl. a. till risken för motåtgärder i form av produktionsbegränsningar. Detta hindrar inte att det enskilda landet medhjälp av skatteinstrumentet kan åstadkomma en stabilisering av den internaoljeprisnivån. 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 145 härmedär att låta förbrukarpriset återspegla den förväntade framtida knappheten påolja liksom att utjämna pristrenden för att därigenom minska osäkerheten vidplanering av investeringar och energisparande. skulleoljeprisfluktuationernas effekt på inflationen i viss utsträckning kunnaneutraliseras. Den marknadsbedömning som gjorts ovan innebär att deinternationella realpriserna på olja kommer att kulminera i korta pristopparunder högkonjunkturerna för att mellan dessa toppar stagnera eller sjunka. För att jämna ut pristrenden kan man i principtänka sig tre olika sätt att använda skatteinstrumentet. I det första falletutjämnas priset till förbrukarna så att de har att räkna med ett långsiktigtgenomsnittspris, där staten "skär av" pristopparna genomprisregleringar och ev. subventioner och "fyller ut" svackorna mellanpristopparna med skatter. Med hänsyn till de ovan utvecklade argumenten för enfri prisbildning och till de administrativa och tekniska svårigheter somskulle uppstå är detta alternativ olämpligt. I det andra tänkta fallet utjämnasenbart svackoriia i priskurvan genom att skatten pä olja och oljeprodukter höjsmellan pristopparna. Även denna metod kräver en orealistisk grad avflexibilitet i fastställandet av skatterna. I praktiken torde man vara hänvisadtill att jämna ut priskurvan endast delvis, så att successiva skattehöjningarvidtas efter det att en pristopp passerats. Dylika skattehöjningars effekt på oljekonsumtionenoch därmed på oljeberoendet bestäms av priselasticiteterna. Olikheterna i priselasticiteternainom olika sektorer tyder på att det torde vara lättare atl vidta snabbtverkande besparingsåtgärder inom hushålls- och transportsektorerna än inomindustrisektorn. Oljeskatter som medel i oljemarknadspolitikenbidrar till att minska oljeberoendet genom att stabilisera prisutvecklingenkring en långsiktig trend. Oljeskatter har däremot i sig inga effekter påspotmarknadsberoendet. Oljeskatternasom ekonomisk-politiskt medel tillämpas redan av statsmakterna. Under1978-1980 har skatterna höjts utifrån bl. a. de ovanrefererade motiven. Senast höjdes skatterna och avgifterna på bensin,dieselbrännolja, eldningsoljor och bunkeröljor genom urtima' besluti (prop. 1980 U:l, SkU U:2, rskr U:2). Skatter och avgifter pämotorbensin höjdes sålunda från 139.3 till per liter och motsvarandehöjning för eldningsoljor var / m'\ Därefter har densärskilda beredskapsavgiften för oljor höjts med ytteriigare /m fr.o.m.1981-01-01 (prop. 1980/81:49. NU 1980/81:9. rskr 1980/81:100). Avgifternauppgår således sammanlagt lill /m\ Skatternas och avgifternas andel avförbrukarpriset utgör därmed för bensinen och föreldningsoljan. Jämfört med förhållandena - då motsvarande procentandelarvar resp. - är dock skalteandelen av slutprisel betydligtlägre . 10 1980/81. Prop.1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet 146 En välkänd metod att stabilisera priser är attbygga upp lager av den givna varan för att motverka effekterna av förändringari utbud och/eller efterfrågan på prisnivån. I. deninternationella diskussionen (främst inom lEA) har man väckt tanken att pånationell eller internationell basis utjämna prisrörelserna genom att byggaupp prisstabiliseringslager utöver den nivå motsvarande 90 dagars nettoimportsom redan antagits som mål för lEA-Iändernas oljelagringspolitik. Idén harfått, särskild aktualitet efter prishöjningarna 1979-1980 som utlöstes av enkort störning på utbudssidan som följdes av en kraftig lagerspekulation. Iefterhand framstår det som sannolikt att prishöjningarna 1979 inte hade blivittillnärmelsevis så omfattande om de ledande importländerna hade förmåttkontrollera efterfrågan eller haft tillgång till prisstabiliseringslager urvilka man hade kunnat tillgodose den tillfälliga efterfrågeexpansionen. har man inom lEA emellertid infe nåttlängre än att regelbundet hålla konsultationer rörande lagerpolitiken.Samtidigt har den f.n. svaga internationella tillväxten förändrat basen för deovan nämnda 90 dagarnas konsumtion. Därmed skulle i de länder där lagren redanbyggts upp till 90-dagarsnivån vid tidigare industriproduktionsnivå, dessalager räcka för , dvs. ett "överlager" kunna bildas.I detta läge har man väckt frågan om att "frysa" basen för de 90dagarna för att därmed få ett mera permanent "överlager" som skullekunna användas i prisstabilise-ringssyfte. Något beslut härom föreliggeremellertid ännu inte inom lEA. För del gäller att beredskapslager av oljasedan länge existerar. Dessa är emellertid uteslutande avsedda för avspärrning och krig. Utöver dessa beredskapslager har inom ramen för lEA åtagit sig att bygga upp ett s. k. fredskrislager för de ovan nämnda 90 dagarnas konsumfion. Detta lager är avsett att användas vid fredskriser av den typ som inträffade resp. 1978-1979 då temporära störningar i tillförseln ledde till mycket snabba ökningar av oljepriset. Enligt nu gällande beslut skall denna nivå vara uppnådd före utgången av 1984. Mot bakgrund av de starkt ökade kostnaderna och den sjunkande oljekonsumtionen har emel lertid lagringsprogrammet tagits upp till omprövning inom 1980 års oljelag ringskommitté. Samma kommitté har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att mot bakgrund av den internationella diskussionen pröva frågan om en eventuell utbyggnad av ett buffertlager av olja att användas i prisstabiliserande syfte. Ovan har tre mål för oljemarknadspolitikenuppställts: minskat oljeberoende, varaktigt minskat beroende av spotmarknadensamt en jämnare Prop.1980/81:90 Bilaga 1.7 Industridepartementet 147 inhemskprisutveckling på olja. I betydande omfattning påverkas dessa mål av andradelar av den totala energipolitiken än just av åtgärder som är inriktade påoljemarknaden. Här har emellertid diskussionen koncentrerats på de olikaekonomisk-politiska instrument som mera direkt påverkar skeendet påoljemarknaden. Prisbildningens avgörande betydelse för oljemarknadensfunktionssätt har betonats. Den hittillsvarande oljeprispolitiken har bidragittill att den svenska prisnivån varit relativt låg över tiden. har denemellertid lett till ett ökat spotmarknadsberoende och minskadförsörjningstrygghet genom att den i '-'lågprisperioder" missgynnatoljeföretag med långsiktiga leveranskällor, som dessa inte tillåtitskompensera sig till fullo i knapphetslägen. I första hand är det deinternationella bolagen och svenska bolag med inhemsk raffinaderikapacitet sommissgynnats av denna politik. Genom att den missgynnat de internafionellabolagen har även den ländermässiga spridningen i fräga om tillförselnmotverkats. Utvecklingen innebar visseriigen att enrad mindre oljedistributörer, som tidigare baserat sin försörjning påspotmarknaden, drogs in i Svenska kontraktsbaseradeförsörjningsnät. Härigenom uppnåddes att spotberoendet minskades ochförsörjningstryggheten ökade. Denna utveckling var dock en följd av despeciella marknadsförhållanden som rådde och undanröjer inte riskenför förnyad konkurrens frän spotmarknaden mot den kontraktsbaseradetillförseln i det fall spotpriserna sjunker underkontraktsnivån. Den strukturutveckling som ägt rum på oljemarknaden under detsenaste året undanröjer med andra ord i sig inte den gmndläggandekonkurrensmässiga asymetri mellan kontrakts- resp. spotmarknadsbaseradtillförsel som uppstår vid högstprisreglering. Motdenna bakgrund bör avvägningen mellan å ena sidan låga priser på den svenskamarknaden och å andra sidan långsiktig försörjningstrygghet förskjutas i favörgenom ett återhållsamt användande av högstprisinstrumentet. Detta bör iprincip utnyttjas endast i det fall att oljepriserna i tenderar attklart överstiga den prisnivå som etableras på andra jämförbara nationellamarknader. Genom en friare prissättning bör en långsiktigt säkrare bas föroljeförsörjningen skapas. Somalternativ till en friare prissättning har andra, mera ambitiösa - och därförkomplicerade - system för utjämning av kostnaderna mellan olika slag avoljeimport också diskuterats av gruppen. Teoretiskt sett skulle en clearingöver tiden mellan olika slag av import kunna åstadkommas genom att ettreferenspris byggt på en prisformel infördes. Detta har emellertid bedömts somalltför svårgenomskädligt. Det skulle därtill kräva en omfattandeadministrativ apparat och eventuellt leda till handelspolitiskakom-plikafioner. En annan form av clearing skulle kunna åstadkommas genom atten av staten garanterad försörjningsagentur sattes upp, vars syfte skulle varaatt påta sig de ekonomiska risker som är förknippade med mera 1980/81:90 Bilaga1.7 Industridepartementet 148 Delvis har denna funktion redan axlats av Svenska , somunder tecknat en rad kontrakt. Gruppen har dock funnit atten försörjningsagentur inte är ett lämpligt medel i oljemarknadspolitiken. Enförsörjningsagentur som täcker hela importen är detsamma som ett importmonopol.Ett dylikt finns bl. a. i . Detta svarar för all import och säljer sedandenna vidare till oberoende (bl. a. internationella) distributionsföretag inomlandet. Från svensk synpunkt har dock ett importmonopol bedömts som olämpligtmed hänsyn till att det torde leda till att de internationella bolagen skulleminska sitt engagemang eller t.o.m. totalt dra sig tillbaka från den svenskamarknaden. Detta skulle minska försörjningstryggheten och länderspridningen. Starkastabiliseringspolitiska och resursallokeringsmässiga skäl talar för attoljepriset bör sä långt möjligt utjämnas kring en långsiktigt stigande trend. Idetta syfte har skatteinstrumentet redan fillämpats, senast i propositionentill den urtima i vilken skatterna på olja och oljeprodukter höjdesmed sikte på att hålla tillbaka oljeförbrukningen och därmed också minskaoljeberoendet. Inomramen för den oljelagring för s. k. fredskriser, som inom lEA åtagitsig att bygga upp, kan eventuellt lagren utnyttjas för att stabilisera deninhemska prisutvecklingen. Dylika prisstabUiseringslager utreds f. n. av 1980års oljelagringskommitté. Prop.1980/81:90 Bilaga 1.8 Industridepartementet 149 Sammanfattningav och remissyttranden över oljeersättningsdelegationens rapport (Ds I1980:19) 1 ÖED:s slutsatser och förslag .............................. 150 2 Remissynpunkter.......................... ................. . 160 2.1 Remissförfarandet ...................................... . 160 2.2 Behovet av oljeersättning inomtransportsektorn 161 2.3 Val av drivmedel ........................................ . 163 2.4 Försörjning med alkoholer ........................... . 168 2.5 Introduktionsåtgärder .................................. 170 2.5.1 Allmänt .............................................. 170 2.5.2 Tidplan .............................................. 173 2.5.3 Hänsynstagande tillutvecklingen i andra länder 174 2.5.4 Åtgärder i fordonen ................................ 176 2.5.5 M 100 i särskilda flottor .................... '.... 178 2.5.6 Bränslespecifikation .............................. 180 2.5.7 Distribufion, lagring .............................. 181 2.5.8 Styrmedel .......................................... . 184 2.6.1 Bly .................................................... 187 2.6.2 Övriga emissioner................................... 189 2.6.3 Arbetsmiljö ........................................... . 190 2.7 Organisationsfrågor ................................... . 190 2.8 Forskning och utveckling,industripolitiska aspekter 192 1980/81:90 Bilaga 1.8 Industridepartementet 150 1 OED:s slutsatser och förslag' Drivmedelsgruppen föreslår attbeslut tas om att fortsätta arbetet på metanolområdet med inriktningmot en introduktion av ett blandbränsle metanol och snarastmöjligt ett bränsle bestående enbart av metanol.