prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Skäl finns enligtutredningen för att valet ankommer pä kommunerna under fömtsättning att fråganom proportionalitet får en godtagbar lösning även för flerkommunsdistrik-ten.Utredningen förordar därför att frågan uppmärksammas i det fortsattareformarbetet och utvecklar i sitt betänkande för- och nackdelar med tretänkbara alternativ till det nuvarande systemet. Ettalternativ (domsagoallemaiivel) är att kommunfullmäktige utser samtligaledamöter inte bara i enkommuns- utan även i flerkommuns-distrikten, iförekommande fall genom proportionella val. En förebild skulle kunna varareglerna för val av nämndemän till domsaga (4 kap. 5, 7 och 8 § §rättegångsbalken). Det är alltid kommunfullmäktige som väljer nämndemän til)domsaga. Problemet med domsagor som omfattar mer än en kommun har därvid löstsså att tingsrätten fördelar antalet nämndemän mellan kommunerna i förhållandetill deras folkmängd. Eftersom halva antalet nämndemän inom domkretsen skallväljas , skall vid denna fördelning iakttas att varje kommunutser ett jämnt antal nämndemän. I polisstyrelsernas fall skulle uppgiften attfördela antalet platser mellan kommunerna ankomma pä länsstyrelserna.Polisutredningen anmärker emellertid att domsagoalternativet särskilt när enkommun skall utse endast en ledamot inte skulle ge tillräckliga garantier föratt man får en sammansättning av styrelsen som svarar mot den politiskafördelningen i distriktet. Ettannat alternativ (laxeringsnämndsaltemativetj har sin förebild i den ordningsom med verkan fr.o.m. den har införts inom taxeringsväsendet.Enligt 6 § tredje stycket taxeringslagen (1956:623) förrättas val av ledamötertill taxeringsnämnd av kommunfullmäktige. Om det i ett särskilttaxeringsdistrikt ingår mer än en kommun förrättas dock valet av eller,om i distriktet finns en kommun som ej ingår i landstingskommun, av landstingetoch kommunfullmäktige med den fördelning dem emellan som länsstyrelsenbestämmer efter befolk- 1980/81:13 64 ningstalen.Även här kan valet vara proportionellt om det begärs av ett på visst sättbestämt antal ledamöter. Tillämpat på polisstyrelserna skulletaxeringsnämndsalternativet innebära att kommunfullmäktige utser ledamöterna ide något över trettio enkommunsdistrikten, medan landstingen i län samt landstingen och kommunfullmäktige enligt fastställdfördelning utser ledamöterna i flerkommunsdistrikten. Denna kombination avkommunala och landstingskommunala val säkerställer att den politiskafördelningen i ett enkommunsdistrikt alltid slår igenom i polisstyrelsen. Iflerkommunsdistrikten skulle emellertid enligt utredningen de nuvarandenackdelarna kvarstå, bl.a. risken för att representationen i polisstyrelsenkommer att återspegla de politiska styrkeförhållandena i men inte ipolisdistriktet självt. Ytterligareett alternativ (ombudsaUernaiivet) anknyter till den konstmktion som föreslogsi proposition men som förkastades av riksdag till förmån förden nuvarande lösningen. I detta alternativ skulle polisstyrelsens ledamöterväljas direkt av kommunfullmäktige i enkommunsdistrikten och iflerkommunsdistrikten av ombud för de kommuner som ingår i distriktet.Ombudsalternativet ansågs av förorsaka något högre kostnader ochadministrativt bli något mera komplicerat än om ledamöterna valdes avlandstingen. Deolika alternativen skall ses i förhållande till antalet ledamöter ipolisstyrelsen. Utredningen anser att övervägande skäl talar för att varjekommun bör kunna vara företrädd med en ordinarie ledamot i polisstyrelsen.Samtidigt är det ett önskemål att polisstyrelserna även återspeglar kommunernasinbördes storlek från befolkningssynpunkt. Utredningen vill sätta antaletförtroendevalda ledamöter till minst sex och högst tio och räknar med atthöjningen av maximiantalet inte kommer att äventyra styrelsensfunktionsduglighet. Utredningensgrundinställning omfattas av de flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan.Därvid har framhållits att kommunernas inflytande bör förstärkas och att olikavägar att åstadkomma detta bör undersökas. Bland remissinstanserna vill man iaUmänhet ha en valordning som är så representativ som möjligt både för depolitiska styrkeförhållandena inom distriktet och för de olika kommunernasbefolkningsmässiga styrka. Önskemålet att polisstyrelsen speglar den politiskafördelningen i distriktet leder i aUmänhet till slutsatsen att man bör välja enordning som innebär att polisstyrelsens ledamöter vid behov kan utses genomproportionella val. Ett annat önskemål från flera håll är att fömtsättningarskapas för att varje kommun blir företrädd av minst en ordinarie ledamot. Föregen del ansluter jag mig till utredningens uppfattning att den nuvarandeordningen har visat sig skapa vissa problem. Man mäste ha förståelse för attden har upplevts som otillfredsställande särskilt i polis- 1980/81:13 65 distriktsom omfattar endast en kommun. Med hänsyn till intresset av lokalt kommunaltinflytande på polisverksamheten ter det sig otvivelaktigt som ett befogatönskemål att polisstyrelsens medborgarrepresentan-ter i enkommunsdistriktenutses direkt av kommunfullmäktige. När det gäller frägan hurman skall förfara i polisdistrikt som omfattar mer än en kommun synes starkaskäl tala för att anknyta till någon modell som redan tiUämpas. Med den lösningsom jag har förordat i fråga om enkommunsdistrikten, vilken ger ett direktinflytande för kommunerna i ett trettiotal distrikt, återstår under sådanaförhållanden att pröva domsagoalternativet och taxeringsnämndsalternativet. Detombudsalternativ som fördes fram proposition men förkastades av1972 års riksdag anserjag således inte böra övervägas på nytt. Intresset av ett vidgatkommunalt inflytande över polisstyrelsernas sammansättning kan tala för domsagoalternativet.Domsagorna är i likhet med polisdistrikten statliga verksamhetsomräden somibland sammanfaller med en kommun men oftast omfattar flera kommuner. Verksamhetenär dock knappast jämförlig i övrigt. Antalet nämndemän är betydligt större änantalet ledamöter i polisstyrelserna. Det är därför möjligt att vidnämndemannaval beakta såväl de politiska styrkeförhållandena inom domsagan somde i domsagan ingående kommunernas befolkningstal. Om man inom ramen fördomsagoalternativet vill skapa fömtsättningar för motsvarande hänsynstagandenvid val av ledamöter till polisstyrelsen skulle det bli nödvändigt att iätskilliga distrikt väsentligt öka ut antalet ledamöter. Härvid måsteemellertid beaktas att det vid polisstyrelsernas inrättande ansågs angelägetatt dessa inte fick en storlek som äventyrar deras funktionsduglighet. Dennasynpunkt får än större giltighet om i enlighet med vad som har fömtsätts i detföregående polisstyrelsen förvandlas från en i huvudsak rådgivande församlingtill ett verkligt ledningsorgan för polisen. Med beaktande av det anförda anserjag mig inte kunna tillstyrka att domsagoalternativet läggs till gmnd för enreform av ordningen för val till polisstyrelserna. Inte hellertaxeringsnämndsalternativet undgår emellertid invändningar. En svaghet kansägas vara att man inte fär en enhetlig valordning. Som polisutredningen harpåpekat kan det dessutom ses som en nackdel att den politiska majoriteten i enkommun som motsvarar ett polisdistrikt och ingår i får möjlighetatt påverka sammansättningen inte bara av polisstyrelsen i det egna distriktetutan indirekt ocksä av styrelserna i de övriga distrikten i länet. Dessaolägenheter synes emellertid inte vara av alltför allvarlig art. Behovet avändringar av nuvarande ordning för val av ledamöter är otvivelaktigt mest framträdandeför enkommunsdistriktens del. Genom att anknyta till vad som gäller förval av ledamöter i taxeringsnämnderna kommer man till rätta med vad som harupplevts som den mest påtagliga olägenheten med den nuvarande ordningen utanatt skapa de nackdelar i fråga om 5 1980/81. 1980/81:13 66 styrelsensstorlek som ett fullt genomfört domsagoalternativ skulle innebära. Jag ansermig därför böra förorda taxeringsnämndsalternativet. Min uppfattning är alltsåatt det för flerkommunsdistriktens del fortfarande bör ankomma pålandstingskommunerna att utse polisstyrelseledamöter. Som fömtsattenär polisstyrelserna inrättades bör givetvis landstingskommunerna därvidsamräda med kommunerna. Väsentligt är att landstingen, när ledamöter skallutses i polisstyrelserna, eftersträvar en sammansättning som i görlig måntillgodoser de skilda önskemål om representativitet som jag fömt har berört ochsom bl.a. innebär att varje kommun som ingår i ett polisdistrikt fårrepresentation i polisstyrelsen. Detta bör underlättas om man, i enlighet medutredningens förslag, höjer maximiantalet förtroendevalda ledamöter ipolisstyrelse till tio. Jag tiUstyrker därför detta förslag. Sammanfattningsvisinnebär sålunda mitt ställningstagande i denna del att jag förordar attpolisstyrelsernas förtroendeledamöter i fortsättningen väljs avkommunfullmäktige i polisdistrikt som omfattar en enda kommun och avlandstingen resp. kommunfullmäktige i landstingsfria kommuner iflerkommunsdistrikten. Vidare förordar jag att antalet förtroendeledamöterbestäms till lägst sex och högst tio. Ilikhet med polisutredningen ser jag det som en fördel om suppleanternastjänstgöring i polisstyrelserna kan anpassas till det system som gäller ikommunala sammanhang. Vissa författningsändringar i detta syfte föreslås ipromemorian (Ds Kn 1980:4) som har upprättats inom kommundepartementet medanledning av framställningar från angående proportionella val tillstatliga nämnder m.m. (KU 1977/ 78:6, rskr 1977/78:1) och suppleanternastjänstgöring i länsstyrelses styrelse (KU 1979/80:8, rskr 1979/80:9).Promemorian remissbehandlas f.n. En fräga som har berörtsbl.a. av åtskilliga polisstyrelser gäller vem som skall vara ordförande ipolisstyrelsen. F.n. väljs ordföranden bland de särskilt utsedda ledamöterna.Bland remissinstanserna finns röster för att polischefen skall varasjälvskriven eller i vart fall valbar som ordförande i styrelsen. att verkschefen brukar vara ordförande i styrelsen för statliga organ ochatt de utökade beslutsbefogenheterna för polisstyrelsen i plenum ställerstörre anspråk på ordföranden än f.n. Ändra remissinstanser vill behållanuvarande ordning eller, i något fall, efter kommunalt mönster inskränkapolischefens roll frän ledamot till föredragande. För egen del vill jaghänvisa till att frågan om polischefens ställning i polisstyrelsen var föremålför ingående överväganden i samband med reform (se JuU 1972:1 s. 51och 52). har inte tagit upp frågan pä nytt och nägon entydigremissopinion föreligger inte heller. Jag är därför inte beredd att föreslånågon förändring beträffande polischefens ställning. 1980/81:13 67 Någraremissinstanser har slutligen ifrågasatt lämpligheten av att polismän ellerandra anstäUda inom polisväsendet är valbara som ledamöter av polisstyrelsen.Man hänvisar bl.a. till de valbarhetsregler som gäller för nämndemän (4 kap. 6§ ). Värdet av ett brettmedborgarinflytande och förekomsten av personalrepresentation i polisstyrelsentalar naturligtvis för att det är olämpligt att välja ledamöter som har enyrkesmässig anknytning till polisväsendet. Det torde således ligga i den väljandeförsamlingens intresse att beakta detta. Enligt min mening finns det emellertidinte tillräckliga skäl för att införa en tvingande regel härom. Jag vill påpekaatt, om en polisman väljs till ledamot av polisstyrelsen, man måste räkna medatt situationer kan uppkomma dä han av jäv blir förhindrad att delta istyrelsens beslut. Slutligenvill jag nämna att polisstyrelsen i (majoriteten) har väckt tanken påatt för del komplettera det medborgarinflytande som utövas avpolisstyrelsen med lokala nämnder som skulle kunna samverka med ledningen i deolika vaktdistrikten. Det bör lämpligen anförtros åt polisberedningen att isamråd med kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07) överväga om det finnsbehov av ett sädant system inom distriktet samt i så fall pröva de principiellaoch praktiska aspekterna. 2.6.2.4Samråd med kommunala organ är det angeläget att polisen samräder och samarbetar med olikakommunala organ. Detta kan ske genom officiella samarbetsorgan eller genom ettmera informellt samrådsförfarande. Utredningen anser att båda dessa vägar tillsamråd bör beträdas i ökad utsträckning allt efter fömtsättningarna på detlokala planet men att man inte i vidare män än nu bör binda formerna församverkan mellan polisen och de kommunala instanserna. Utredningens övervägandeni denna del, som särskilt har uppmärksammats av kommunerna ochpolisstyrelserna, har över lag vunnit anslutning bland remissinstanserna. Jagkan också för egen del ansluta mig till denna uppfattning. Som har uttalats avsocialutredningen i betänkandet (SOU 1977:40) Socialtjänst ochsocialförsäkringstillägg (s. 630) är det ofta mindre lämpligt att från centralnivä meddela närmare föreskrifter om formerna för den samverkan som det här gällermed hänsyn till att olika lösningar kan tänkas beroende såväl på kommunensstorlek och stmktur som på vilka frågor som samarbetet avser. villjagframhålla vikten av att man på lokal nivå fortlöpande söker vägar att aktiverasamarbetet mellan de kommunala organen och polisen. Formellt etableradesamarbetsorgan finns visserligen på de allra flesta håll. Det finns emellertiderfarenhetsmässigt en viss risk för 1980/81:13 68 attformerna för detta samarbete stelnar, om inte de möjligheter som finns attutveckla samarbetet tas tillvara. På vissa håll torde man från polisens sida uppleva samarbetet som ensidigt så till vida som initiativet regelmässigttas av polisen. Det kan därför finnas anledning att peka på att den erfarenhetsom har samlats inom den lokala polisorganisationen ofta kan vara en tillgångför kommunens beslutande organ även vid sidan av den samverkan somtraditionellt äger mm mellan , skola och polis. Ett exempel påområden där polisens synpunkter ofta kan vara av värde utgörbebyggelseplaneringen. Enligtlagen (1972:509) om vad som avses med polismyndighet m.m. skall medpolismyndighet avses polisstyrelsen i distriktet. Beslut meddelas i enlighethärmed i polisstyrelsens namn, vare sig polisstyrelsen i plenum, polischefeneller med stöd av den s.k. delegationsförordningen (1975:986) annatpolisbefäl är beslutsfattare. Dennaordning har enligt utredningen visat sig leda till missförstånd. Ett beslut ipolisstyrelsens namn torde sålunda inte sällan uppfattas som meddelat avstyrelsen i plenum även när det i verkligheten har meddelats av polisbefäleller annan behörig polisman. Utredningen föreslår att man övergår till attbenämna det lokala polisorganet polismyndighet. Endast ett beslut som meddelasav polisstyrelsen i plenum bör enligt utredningens förslag anges såsom fattatav polisstyrelsen. Andra beslut anges som beslut av polismyndighet. Utredningens förslag harvunnit anslutning från det stora flertalet av de remissinstanser som har yttratsig på denna punkt. Frågan har berörts av de flesta av polisstyrelserna, somtill den helt övervägande delen vitsordar de olägenheter som den nuvarandeordningen för med sig och ansluter sig till utredningens val av lösning. En delremissinstanser avstyrker dock förslaget under åberopande av att olägenheternakan antas vara av övergående natur. Inteminst med tanke på polisens nära kontakter med allmänheten finner jag detangeläget att olägenheter av det slag som polisutredningen har påtalatundanröjs. En konsekvens av den nuvarande ordningen har i praktiken visat sigbli att man i blanketter och andra förtryckta hand-Ungar för att undvikamissförstånd ofta anger namnet endast på polisdistriktet och inte benämningenpå myndigheten. Missuppfattningar bland aUmänheten uppstår emellertid ändå. Enfördel med att övergå till att kalla den lokala enheten polismyndighet är därmed vinner överenstämmelse med den terminologi som används exempelvis irättegångsbalken. Med benämningen polismyndighet skulle man också fåöverenstämmelse med liknande lokala statliga organ såsom åklagarmyndigheternaoch kronofogdemyndigheterna. Jag biträder därför polisut- Prop.1980/81:13 69 De författningsändringar som förslaget fömtsätter bör ske i sambandmed att reformen i övrigt genomförs. Resursernai den lokala polisorganisationen är f.n. i mycket stor utsträckning bundnagenom olika centrala beslut. På gmndval av regeringens regleringsbrev upprättarrikspolisstyrelsen tjänstetablåer, som anger hur personalen skall fördelas pådistrikt, vaktområden, avdelningar, sektioner och rotlar. Denna ordning harkommit att styra även annan resursfördelning, t.ex. i fråga om utmstning. Polisutredningenfäster stor vikt vid att polisverksamheten fortlöpande anpassas till de lokalaförhällandena. Detta är emellertid enligt utredningen inte möjligt med dengällande ordningen. För att med beaktande av att statsmakterna skall kunnamera övergripande styra insatserna tillgodose önskemålen om attdecentralisera verksamheten och säkerstäUa ett faktiskt lokaltmedborgarinflytande över polisväsendet föreslår polisutredningen därför attendast en gmndläggande organisation en basorganisation skall bestämmas centralt. Enligtförslaget skall regeringen bestämma dels liksom nu antalet polismanstjänsterför varje distrikt och dels en basorganisation för varje distrikt.Basorganisationen bör ange antalet enheter som skall finnas i distriktet ochvissa befälstjänster och administrativa tjänster. I övrigt skall det i principankomma på den lokala polisstyrelsen att i samråd med personalorganisationernabestämma hur tjänsterna skall fördelas på enheterna. Utredningen räknar med attdet härigenom vid sidan av den centralt fastställda basorganisationen skallfinnas vad utredningen kallar "fria resurser" som kan tänkas omfattamellan fyra och fem sjättedelar av alla polismanstjänster i ett distrikt.Polisstyrelsen föreslås fä bestämma hur de fria resurserna skall fördelasmellan vaktområdet i centralorten och stationeringar utanför denna(arbetsgmpper). Polisstyrelsen skall också kunna besluta om tillfälliga ochsärskilda placeringar, allt inom den ekonomiska ram som har lagts fast fördistriktet. Ettundantag i den lokala polisstyrelsens befogenheter görs beträffande personalsom avses för regional eller för såväl regional som lokal verksamhet. Antaletpolismän som skall avdelas för sådana ändamål föreslås bli bestämt genom beslutav förtroendemannastyrelse. Utredningenunderstryker att förslaget inte är tänkt att medföra att personalen i avsevärtstörre utsträckning än f.n. skall komma att omplaceras under löpandeverksamhetsår. Vidare fömtsätter den nya organisationen en anpassning avlönestmkturen som gör en omfördelning av resurserna möjlig i praktiken. Den nyaordningen beräknas också få återverkningar på utbildnings- och utmstningssidan. 1980/81:13 70 Utredningensprincipiella ståndpunkt tillstyrks så gott som överlag av remissinstanserna.Endast ett mindre antal ställer sig avvisande. En del instanser befarar dockatt de fria resurserna kommer att visa sig vara en konstmktion utan någotstörre praktiskt värde. Åtskilliga remissinstanser, som i och för sig anslutersig till utredningens principförslag, tvivlar på att förändringen i praktikenblir så stor eller ifrågasätter om de fria resurserna bör vara så omfattandesom fömtsätts i förslaget. Man pekar bl.a. på att det nuvarande lönesystemetförsvårar den rörlighet som förslaget fömtsätter. För egen del ser jagpolisutredningens förslag om basorganisation och fria resurser som enprincipiellt sett betydelsefull decentralisering och som ett mycket viktigtinslag i strävandena att åstadkomma ett verkligt lokaltförtroendemannainflytande över polisverksamheten. Jag har i det föregåendeavsnittet (2.5) understmkit vikten av att statsmakterna i fastare former änhittills lägger fast principerna för den gmndläggande inriktningen av polisensinsatser. Att de regionala och lokala polisorganen tilläggs ett självständigtansvar när det gäller att förverkliga statsmakternas beslut står emellertidinte i strid med detta önskemål. Tvärtom ger enligt min uppfattning ettdecentraliserat system de bästa fömtsättningarna för att den prioritering somsker centralt skall kunna anpassas till de regionala och lokala förhåUandena pådet sätt som är nödvändigt för att statsmakternas beslut skall fågenomslagskraft. Jag ansluter mig därför till förslaget att låsningen av denlokala organisationen genom centrala beslut inskränks till en basorganisation. Detav polisutredningen använda uttrycket fria resurser kan ge det felaktigaintrycket att de lokala polisstyrelserna fritt skulle kunna disponera omhuvudparten av den lokala polispersonalen från den ena aktiviteten till denandra. Jag har emellertid inte uppfattat förslaget på detta sätt. talar om att de fria resurserna skulle kunna tänkas utgöra fyratill fem sjättedelar av alla polismanstjänster i ett distrikt är detta bara ettuttryck för den kvot, vars placering de lokala polisstyrelserna i så fallskulle ha formell rätt att förfoga över. Större delen av personalen kommernaturligtvis också i fortsättningen att i huvudsak vara bunden till sammaarbetsenheter helt enkelt beroende pä att det praktiska utrymmetför omfördelningar är begränsat. Det föreslagna systemet tillåter emellertidden lokala polisstyrelsen att på längre eller kortare sikt fortlöpande justeraorganisationen efter de lokala förhållandena. Jagvill understryka att den flexibla organisation som utredningen föreslärförutsätter en viss omläggning av polisutbildningen. Till denna frågaåterkommer jag. Givetvis kan en sådan organisation också påverka principernaför tjänsternas lönesättning. remissinstanser har velat utvidga basorganisationen i förhållande tillutredningens förslag. Sålunda har hävdats att regeringen för 1980/81:13 71 varjeenhet eller rotel bör fastställa inte bara de högsta befälstjänsterna utan ävenett visst minsta antal befattningshavare i övrigt. Jag har förståelse fördenna uppfattning men är inte beredd att i detta sammanhang närmare preciseravilken omfattning som en centralt fastställd basorganisation bör ha.Utredningens uttalanden i denna del torde inte vara avsedda som ett direktförslag utan syfta endast till att åskådliggöra vad de förordade principernaskulle innebära i praktiken. Uppenbart är att basorganisationen inte kanbestämmas utan en noggrann genomgång av de olika distrikten underhänsynstagande till bl.a. dessas storlek och stmktur. Denna genomgång bör somutredningen har föreslagit göras av den kommande polisberedningen. Enligt23 kap. 10 § skall vid förhör under fömndersökning i brottmålsåvitt möjligt ett av undersökningsledaren anmodat trovärdigt vittne närvara. I7 § fömndersökningskungörelsen (1947:948) finns en del ytterligare bestämmelserom sådana förhörsvittnen. Om den som skall höras begär att förhöret äger mmutan förhörsvittne får sålunda hans begäran bifaUas om det kan ske utan menför utredningen. Vidare föreskrivs att även den som på begäran av den hörde fårtillstånd att närvara vid förhör kan anmodas att tjänstgöra som förhörsvittne,om han är lämplig för uppdraget. Ipraktiken är det vanligast att till förhörsvittne utses antingen en tjänstemaninom polisväsendet eller också en person som föreslås av den som skall höras. Istor utsträckning måste förhören hållas utan förhörsvittne. finns sedan ett tjugotal år särskilt avlönademedborgarvittnen. Dessa är 60 till antalet och utses och avlönas av kommunen.De tjänstgör företrädesvis vid förhör under fömndersökningen i brottmål samtnär gripna eller omhändertagna förs in på polisstationen. Sedan mars 1979används på försök ett liknande system i polisdistrikt. Frågan om medborgarvittnenhar ofta kommit att kopplas samman med intresset av att undanröja den misstrosom ibland kommer till uttryck i den allmänna debatten när det gällerhandläggningen av anmälningar mot arbetstagare inom polisväsendet för brotteller förseelser i tjänsten. Det förtjänar med hänsyn härtiU erinras om attsärskilda bestämmelser numera har införts i fråga om anmälningar mot anställdainom polisväsendet för brott eller förseelser under tjänsteutövningen.