prop · G403107 · 1980-12-31 00:00:00 — Vidorganisationsutformningen bör man eftersträva flexibilitet och undvika attfrån början låsa organisationen till enheter med fixerade roller och gränser.Organisationen bör även byggas upp på etl sätt, som minskar den byråkratiskabelastningen. En mer lättröriig organisation, som kan anpassas till växlandekrav, bör åstadkommas genom att arbetet i ökad utsträckning bedrivs iprojektform. SÖmåste enligt kommitténs bedömning ha kompelens och resurser för att - bedriva långsiktig ochövergripande planering samt planering för olika utbildningsformer och förutbildningens resursförsörjning, - planera, leda och främja FoU-arbeteinom skolområdet samt sprida information om resultat av detta arbete, - löpande utvärdera verksamheteni skolan och där bedriven försöksverksamhet, - framlägga förslag tillregeringen på grundval av resultatet av utvärdering och studier av framtidautvecklingsmönster, - trygga nödvändig samordningmellan organ på central, regional och lokal nivå på skolområdet, - utöva tillsyn över alt målenoch riktlinjerna för skolan förverkligas samt för att - utföra vissaförvaltningsuppgifter. Uppdelningenav arbetsuppgifterna inom verket kan göras i åtminstone två dimensioner:antingen en uppdelning efter arbetsuppgifternas/funktionernas art, dvs. enfunktionell uppdelning, eller också efter arbelsområ-den/utbildningssektorer,dvs. en sakinriktad uppdelning. Kommittén föreslår en i huvudsak sakinriktaduppdelning av arbetsuppgifterna och redovisar två alternativ, som var för sigkan läggas lill grund för en framtida organisation av SÖ. Alternativ1 innebär atl SÖ organiseras på - en enhet för den obligatoriskautbildningen, - en enhet för gymnasieskolansamt - en enhet för vuxenutbildningen(statlig och vuxenutbildning, folkbildning samt AMU). 1980/81:107 168 Alternativ2 innebär en organisation utgående från - en enhet för den obligatoriska ulbildningen, - en enhet för gymnasieskolansamt den statliga och kommunala vuxenutbildningen, - en enhet för AMU samt - en enhet för folkbildningen. Deolika arbetsenheterna bör inom sin resp. ulbildningsseklor ha ett sä långtmöjligt samlat ansvar för planering och utveckling. Det innebär att enheternaskall ha resurser och kompelens för alt inom sina resp. ansvarsområden svaraför de uppgifter som ankommer på SÖ, nämligen - långsiktigt och löpandeläroplansarbete, - utvärdering avutbildningsverksamheten, - läromedel, utrustning ochlokaler saml - planeringav utbildningsutbud i form av skolor, linjer och kurser. Vissa administrativa funktioner föreslås samlade i en administrativ en- hel. Den administrativa enhetens slutliga ansvarsområde blir dock beroen de av i vilken utsträckning man ytterligare kan decentralisera och delegera ansvar för olika administrativa frågor till andra enheter inom SÖ och/eller länsskolnämnderna. Ett viktigt och naturligt inslag i den administrativa enheten är ansvaret för de interna personalfrågorna inom den statliga skol administralionen. Härtill kommer löpande och stödjande administrativa funktioner såsom ekonomi, administrativ rationalisering, redovisning. dik och andra gemensamma servicefunktioner. Enheten föreslås också handlägga personaladministraliva frågor, som berör den statligt reglerade personalen inom skolväsendet. SÖ:sansvar för den långsiktiga och övergripande utvecklingen samt planeringen avskolan innebär arbetsuppgifter som inte naturligt hör hemma inom sakenheternasansvarsområden. Kommittén föreslår därför att ledningen och samordningen avsådana uppgifter anförtros en särskild arbetsenhet. Enenhet för utveckling och utvärdering bör i huvudsak svara för samordning ochplanering av FoU-arbete samt för övergripande utvärderingsarbete. Denutvecklingsgrupp, som kommittén föreslagit för utvecklingsarbete i fråga omskolans fysiska miljö, bör också ingå i denna enhet. I enhetens uppgifter böräven ingå vissa uppgifter när det gäller fortbildning av skolväsendetspersonal. Ansvaret för en fortlöpande bevakning av personalutbildningsbehov i.ex.i anslutning till olika reformer på utbildningsområdet bör naturligen åvilasakenheterna. Viss samordning av sådana insatser torde emellertid varaerforderlig och bör då lämpligen handläggas av den här beskrivna enheten. Ledningenoch samordningen av SÖ:s verksamhet föreslås bli förstärkt 1980/81:107 169 genomatt ett mindre stabsorgan knyts till verksledningen. Detla bör i första handbiträda verksledningen med samordning av verkets långsikliga och övergripandeplanering, arbetet med anslagsframställning samt budget- ochverksamhetsplanering ävensom uppföljning och utvärdering av SÖ:s egenverksamhet. Vidare bör stabsorganet biträda verksledningen med underlag rörandeverkets mål, policy och verksamhetsinriktning. Kommitténhar övervägt två altenativ när det gäller verksstyrelsens sammansättning.Alternativ 1 utgår från att styrelsen har en begränsad storlek och attrepresentationen för de allmänna intressena tillgodoses i huvudsak genomriksdagspartierna. Styrelsen bör i della alternativ ges följandesammansättning: tre representanter för riksdaspartierna, en representant förkommunerna, en för landstingen samt generaldirektören och överdirektören (ordföranderesp. vice ordförande). För ledamöterna, utom verksledningen, bör utsespersonliga ersättare. Alternativ2 innebär alt styrelsen utöver företrädare för riksdagspartier, kommuner,landsting och verksledning även bör innehålla representanter för de storaarbetsmarknadsorganisationerna samt AMS och UHÄ. Även eleverna börrepresenteras i verksstyrelsen. I detta alternativ bör styrelsen ges följandesammansättning: utöver generaldirektören (ordförande) bör i styrelsen ingå trerepresentanter för riksdagspartierna, en representant för kommunerna, en förlandstingen, fyra representantel för de slora arbetsmarknadsorganisationerna(LO, TCO, /SR och SAF), en representant för vardera AMS och UHÄ saml enrepresentant för eleverna. Även i detta fall bör personliga ersättare utses förledamöterna. Alternativ1 bör enligt kommitténs mening läggas till grund för sammansättningen av SÖ:sverksstyrelse. Kommittén har ansett det vara en fördel att styrelsen blir avbegränsad storlek, vilket skapar gynnsamma förutsättningar för ett aktivt ocheffektivt styrelsearbete. Genom inslaget av partipolitisk representation istyrelsen innebär alternalivel också att de allmänna intressena verkligenkommer att bli företrädda i SÖ:s ledning. Kommittén har även prövatbehovet av en organisation med rådgivande eller beredande nämnder. En sådanberedningsorganisation skulle emellertid med nödvändighet behöva bli relativtomfattande och kräva ett betydande tillskott av kansliresurser. En permanentberedningsorganisation vid sidan av verksstyrelsen innebär också atthandläggningen av olika ärenden riskerar att bli tungrodd och tidskrävande.Kommittén har bl.a. av detta skäl och med beaktande av kommitténs uppdrag attförenkla och minska den statliga skoladministrationen inte funnit tillräckligamotiv alt föreslå några rådgivande nämnder i en ny organisation för SÖ. Det finns emellertid skälatt i ett fortsatt översynsarbete uppmärksamma och pröva alternativa modellerför ett mer utvecklat samarbete mellan SÖ och skilda intressenter utanförverket. 1980/81:107 170 Länsskolnämndernabehöver kompelens och resurser för att - ansvara för utveckling,samordning och planering av skolväsendet i länet, - stimulera, stödja och ge råd lillkommunerna, - i samarbete med kommunerna ochSÖ medverka till löpande utvärdering av skolans verksamhet, - främja utvecklingsarbetet påregional och lokal nivå, - utöva tillsyn över att målenoch riktlinjerna för skolan förverkligas samt för att - utföra olika förvaltningsuppgifter. Länsskolnämndenär en relativt sett liten organisation, vilket innebär atl ledningen ochsamordningen av verksamheten enligt förslaget bör kunna lösas utan formaliseradeorganisatoriska arrangemang. Deninriktning av den statliga skoladministrationens uppgifter när det gällerfortbildning av skolväsendets personal, som kommittén förordat, talar för på länsnivå inte bör ha särskilt avdelade resurser för skildafortbildningsinsatser. Detsamma gäller de elevsociala frågorna. De bör behandlastillsammans med utvärdering, utvecklingsarbete och personalutveckling. Länsskolnämndenär en relativt sett liten organisation, vilket innebär att ledningen ochsamordningen av verksamheten enligt förslaget bör kunna lösas utan formaliseradeorganisatoriska arrangemang. Med hänsyn tillorganisationens begränsade storlek och med beaktande av att nämndernasuppgifter ofta griper in i varandra kan man emellertid ifrågasätta lämplighetenav en fast och på bestämda arbetsenheter baserad organisation som skall fungeraför alla länsskolnämnder. Kommittén föreslår därför att länsskolnämndernasverksamhet organiseras under en chef på det sätt som varje nämnd själv beslutarinom ramen för tillgängliga personella och andra resurser. Dålänsskolnämnderna även kommer att ha kvalificerade uppgifter närdet gäller utveckling och planering av länets utbildningsväsende anserkommittén att en lekmannanämnd även fortsättningsvis skall stå i ledningen fördet statliga regionala utbildningsorganet. Kommittén förordar inte någonändring i den nuvarande sammansättningen av länsskolnämnden. Med hänsyn till atlnämnden har kvalificerade pedagogiska utvecklingsuppgifter föreslår kommitténemellertid en föreskrift om att den ledamot, som utses av SÖ, bör ha kunskap omoch erfarenhet av pedagogiskt utvecklingsarbete. Behovetav fortbildningsavdelningarna kan förenklat sägas sammanhänga med 1980/81:107 171 delshur en statlig organisation för fortbildning eller personalutveckling börbyggas upp, delshur frågan om samverkan mellan FoU, fortbildning och lokalt utvecklingsarbetebör lösas. Enökad samordning av och etl mer sammanhållet ansvar för och inflytande överbefintliga resurser för fortbildning av skolans personal bör komma till stånd.Vidare bör kommunerna ha ell planerings- och genomförandeansvar för utvecklingav all personal i sina skolor och utbildningar. Dessa utgångspunkter, som ocksåbetonats i beslut om ny läroplan för , har legat tillgrund för kommitténs bedömning av vilket ansvar och vilka arbetsuppgifter sombör åvila den statliga skoladministrationen när det gäller utbildning avskolväsendets personal. Kommittén har därvid också tagit hänsyn till attkommunernas kontakter med den statliga skoladministrationen i olikafortbildningsfrågor bör kunna underlättas om de normalt kan kanaliseras genomen instans, länsskolnämnden. Kommitténsförslag innebär därför att fortbildningsavdelningarna inte längre passar in ien statlig organisation för fortbildning eller personalutveckling. På vilketsätt avdelningarnas uppgifter organisatoriskt bör inordnas i den statliga skoladministrationenbör emellertid prövas vid en samlad beredning av våra förslag saml förslagenfrån LUT 74, skolforskningskommittén och regeringskansliels översyn avfortbildningen och vidareutbildningen för skolans pesonal i samband medläroplansreformen. Därvid bör man även pröva hur de erfarenheter och denkompetens, som finns vid forlbildningsavdelningarna, kan tas till vara ien framtida statlig skoladministration. Dåkommilléns uppdrag är begränsat lill alt redovisa principer för en förändringav den statliga skoladministralionen har kommittén inte ansett det möjligt atli detta skede av översynsarbelel göra några beräkningar av personalbehovet hosvare sig SÖ eller länsskolnämnderna. Etlgenomförande av förslagen liksom en fortsatt utveckling mot ell ökal lokaltansvar för skilda utbildningsfrågor får naturligen konsekvenser för denstatliga skoladministrationens behov av personal och andra resurser. Förslagenom planering och dimensionering av skolor och utbildningar, skolbyggnadsfrågorsamt handläggning av frågor om statsbidrag, personal och besvär innebär såledesen personalminskning, främst hos SÖ. Deninriktning av den statliga skoladministrationens arbetsuppgifter som kommitténförordat kräver tillgång till personal med kvalificerad pedagogisk kompetensoch bred erfarenhet inom utvecklingsarbete och utvärde- Prop.1980/81:107 172 ring.I likhet med vad som gäller för administrativa arbetsuppgifter bör det för defortlöpande pedagogiska arbetsuppgifterna finnas en kader av fasl personal, somär anställd utan lidsbegränsning. Delär ocksä nödvändigt att för kortare lid kunna tillföra verksamheten personalmed särskild kunskap och erfarenhet, liksom personal som har direkta kontaktermed verksamheten i skolan och samhället i övrigt. Enligt kommitténs bedömningkan delta till en del tillgodoses genom atl man för mera avgränsade, väldefinierade och tidsbegränsade uppgifter anlitar olika experter inom ramen förde rörliga resurser som bör ställas till den statliga skoladministrationensförfogande. VidSÖ, fortbildningsavdelningarna och länsskolnämnderna finns f. n. vissabefattningshavare med speciella Ijänstekonstruktioner för särskilda pedagogiskaarbetsuppgifter - gymnasieinspeklörer, skolkonsulenter ochfortbildningskonsulenter. En viktig uppgift för dessa är atl svara för denstatliga skoladministrationens kontakt med fältet. Förordnandena är tidsbegränsade.Kommittén anser det nödvändigt alt den statliga skoladministralionen även iframtiden har en nära kontakt med utvecklingen på fältet och samtidigtmöjlighet att föra ut olika förändringar i skolsystemet. 1 ett fortsattöversynsarbete bör därför den statliga skoladministrationens behov av tjänstermed tidsbegränsade förordnanden särskilt prövas. Erfarenheterna avgymnasieinspektionen och konsulentorganisationerna bör då beaktas. Decentraliseringenpå utbildningsområdet leder lill en lyngpunktsför-skjulning av den statliga skoladministrationensarbetsuppgifter frän administrativa och organisatoriska uppgifter motpedagogiska, utvecklande och planerande uppgifter. Delta innebär förändradeeller helt nya arbetsuppgifter liksom förändrade krav på tidigare bakgrund ocherfarenhet hos vissa anställda. Det finns därför anledning att föreorganisationsförändringen uppmärksamma behovet av olika personalutvecklandeinsatser. Kommitténförutsätter att betänkandet efter sedvanlig remissbehandling kommer att läggastill grund för en proposition till med förslag tillriktlinjer för utformning av den statliga skoladministrationen på såvälcentral som regional nivä. Regeringensproposition och vad som framkommer vid behandling av densamma bördärefter läggas till grund för ett fortsalt arbete i en organisationskommitté.Denna kommitté bör få lill uppgift atl ansvara för detaljutformningen av SÖ:soch länsskolnämndernas organisation. bör kunna påbörjasitt arbete . Arbetet bör bedrivas så att den hösten1981 kan framlägga förslag om en medelsram för SÖ och länsskolnämndernaavseende / 83. Som grund för beräkningen av medelsbehovet bör organisationskom- Prop.1980/81:107 173 mittenutarbeta ett detaljerat organisationsförslag samt överväga personalbehovet.Regeringens förslag i dessa frågor bör därmed kunna underställas igod tid innan den nya organisationen skall träda i kraft. Efter sedvanligaförhandlingar m. m. bör detta kunna ske omkring den . Enförutsättning för denna tidsplan för övergång till en ny organisation är attett förberedande arbete inleds . I avvaktan på regeringens ochriksdagens ställningstaganden till våra förslag bör därför arbetet fortsättamed att utveckla riktlinjer och arbetsformer för den statliga skoladministrationen.Det arbetet bör avse sådana områden som inte påverkas av den föreståenderemissbehandlingen eller regeringens och kommande beslut medanledning av våra förslag. Syftet med ell sådant arbete bör förutom att påolika sätt underlätta arbetet i den föreslagna organisationskommittén - varaatt förbereda SÖ:s och länsskolnämndernas övergång till en förändradorganisation. Arbetet bör ske i samverkan med SÖ och länsskolnämnderna samtberörda arbetstagarorganisationer och ledas av en interimistisk arbetsgruppinom . Om så bedöms lämpligt skulle denna, när riksdagensprincipbeslut om den statliga skoladministrationens organisation föreligger,kunna omvandlas till en organisationskommitté med särskilda direktiv. Deförslag som redovisats och som gäller decentralisering av ansvar ochbefogenheter i olika utbildningsfrågor från stat till kommun får enligtkommitténs uppfattning inga omedelbara effekter på kostnadsfördelningen mellanstat och kommun. Kommitténsförslag till ändrad inriktning av den statliga skoladministrationens roll ocharbetsuppgifter innebär sammanfattningsvis följande: Utvecklingsarbete sker i ökadutsträckning på lokal och regional nivå. Projekt av mer kvalificerad, övergripandeoch långsiktig karaktär eller med forskningsinriktning bedrivs och leds på dencentrala nivån. Central utvärdering avskolväsendet blir en väsentlig uppgift inriktad på utbildningens verksamhet,resursutnyttjande och resultat. Regional utvärdering ökar i belydelse,liksom slödel till kommunerna för utvärdering. Provkonstruktionsverksamhet börfinnas kvar på central nivå även i ett läge med ökat lokalt ansvar förskolarbetet. Centralt läroplansarbete böromfatta huvuddelen av tim- och kursplaner för samtgymnasieskolans linjer och kompetensgivande specialkurser. Det bör i övrigtinriktas på att fortlöpande ut- 1980/81:107 174 vecklaramar, modeller, metoder m. m. för den lokala utbildningsplaneringen.Uppföljning och utvärdering av läroplaner skall ske i en fortlöpande process. För personalutveckling harkommunerna elt planerings- och genomförandeansvar. Staten behöver fortfarandekunna besluta att vissa utbildningar skall genomföras. SÖ svarar för långsiktigplanering, utveckling och utvärdering. Länsskolnämnderna svarar för stöd ochrådgivning lill kommunerna samt viss samordning. Läromedelsförsörjning är enkommunal angelägenhet, även om staten på olika sätt går in med insatser i formav information, utvecklingsarbete, produktionsstöd m. m. Den lokala nivån - kommuner ochskolor - ansvarar för elevsociala frågor. Den centrala och den regionala nivånmedverkar främst med utvecklingsarbete och slöd. Övergripande och långsiktigplanering, planering för olika utbildningsformer saml verksamhetsplanering påolika nivåer ökar i belydelse inom hela skoladministrationen - men kanske mestpå den centrala nivån. Planering för dimensioneringoch lokalisering av skolor och utbildningar skall ske övergripande på centralnivå samt mer detaljerat på regional och lokal nivå. Detta bör i ökadutsträckning gälla även gymnasieskolan. Handläggning avskolbyggnadsfrågor flyttas i stor utsträckning till kommunerna. Den centralanivån behåller endasi vissa utvecklings-och rådgivningsuppgifter. Informationsfrågor måste ägnasstor uppmärksamhet. Administration minskar iomfattning speciellt på central nivå - som följd av decentralisering ochförenklingar. 1980/81:107 175 Sammanställning av remissyttranden över SAK:s betänkande (SOU1980:5) Förenklad skoladministration principer för ny organisation De remissinstanser, som - vid sidan av sina bedömningar avSAK:s olika delförslag - framför principiella synpunkler, synes vara eniga omnödvändigheten av atl den statliga skoladministrationen ses över och framhålleralt liden nu är mogen för att övergå från principiella ställningstaganden tillpraktiskt organisationsarbete. Några remissinsianser anser all SAK borde gåttlängre i fråga om praktiska lösningar medan andra anser det lämpligt alt förstfastlägga principerna och därefter övergå till ett mera konkret och detaljeratorganisationsarbete. SAK:sprinciper för ansvarsfördelningen mellan central, regional och lokal nivåaccepteras i huvudsak av de flesta remissinstanserna. Några instanser, bl.a.LO, SÖ och länsskolnämnden i . efterlyser fler och mer djupgåendeanalyser och menar att det är svårt att, innan sådana analyser föreligger, taställning till vissa av SAK:s förslag. Flertalet remissinsianser anser alt SAKborde ha gjort mer utförliga kostnadsberäkningar främst när det gällerkostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Risken för atl kostnader kommerall övervältras från staten lill kommunerna påtalas. menaratt SAK:s belänkande inle bör läggas lill grund för några förändringar föiränsådana kostnadsanalyser gjorts. Några instanser saknar också analyser ochkritik över nu rådande förhållanden. anser SAK:s förslagmindre väl ägnade all ligga till grund för en förändring av skoladministrationen. liksom många kommuner och landsting beklagar att SAK på grundav sina direktiv inte kunnat gå in på möjligheterna all ylterligare förslärkadet kommunala inflytandet på skolområdet i riktning mol etl kommunalldriftansvar. kommun påtalar att SAK alltför litet beaktat utvecklingenpå det kommunaldemokratiska området. En mer samordnad lokal handläggning avsocial-, fritids-, kultur- och skolfrågor försvåras till följd av uppdelningenmellan kommunalt och statligt ansvar för skolsektorn. , ,, , och kommuner saml menar all eftersom den kommunala skoladministrationen lämnats utanförsaknas helhetsbilden. Konsekvenserna för den kommunala skoladministralionensåväl resurs-som kunskapsmässigt borde således ha redovisats och beaktats. TCOpåtalar atl SAK inte behandlat former för att säkerställa personal-inflytandepå skolverksamheten i sin helhet liksom på frågor som gä/ler 1980/81:107 176 arbetsmiljön i skolan. AMS, LO, TCO, SÄCO/SR m. fl. anserall SAK inte tillräckligt beaktat samspelet skola-arbetsliv. i framhåller alt kommunernabehöver förordningar o.d., som är stringenta och genomtänkta, även med tankepä landsbygdens problem. 2 Decentralisering och skoladministration Remissinstanserna accepterar i stort SAK:sdecentraliseringsresonemang som väl avvägda. Man delar SAK:s uppfattning omatt decentralisering är ett viktigt medel för all åstadkomma ett ökat lokallansvarslagande på skolstyrelsenivå och i den enskilda skolan. Man framhållermånga fördelarmed en decentraliserad skoladministration. beslutsvägarna blir kortare ochdärmed även handläggningstiden. antalet nivåer minskas vidhandläggning av ärenden. besluten kan fattas på den nivå därkunskapen är störst, när beslut flyttas från SÖ till länsskolnämndernatillvaratas nämndernas goda kännedom om lokala förhållanden och elevernas möjligheter att ta ansvarökar. Flera remissinstanser framhåller emellertid riskerna meden alltför långt gående decentralisering. Några remissinstanser, bl.a. SÖ. länsskolnämndeni , SÄCO/SR och kommun efterlyser mer utförliga analyserav konsekvenserna vid en decentralisering. Hur likvärdighetskravet skalluppehållas och hur den cenirala styrningen skall garanteras i etldecentraliserat skolsystem är några frågor som borde ha belysts mer ingående. Länsskolnämndeni framför åsikten att talet om bristande analyser till en delbottnar i att man inte vill acceptera konsekvenserna av SAK:s arbete. Exempel på områden där del finns risker med decentraliseringåterfinns i olika remissyttranden. Bl.a. länsskolnämnderna i Kristianslads,och län förmodar all SAK överskattat kommunernas ekonomiskamöjligheter. Flera kommuner, bl.a. . , , , ochVilhelmina framhåller att decentraliseringen kan medföra ökade kommunalakostnader. menar att decentraliseringen bör kompletteras medolika statsbidrag till ekonomiskt svaga kommuner. liksom Värmlandsläns laiidstingsk(nnmun varnar dock för atl en byråkrati kan kommaatt ersätta den statliga och motverka syftet med decentralisering. , SIL och framhåller attdecentralisering inte får medföra försämringar för olika minoritetsgruppersåsom handikappade och invandrare. i anser atl viddecentralisering och därmed ökat lokalt ansvarslagande bör centralt fastställdagrundkrav preciseras i skollag och skolförordning. 1980/81:107 177 ser de senaste besluten påskolområdet som de första stegen i utvecklingen mot ett fullständigt kommunaltdriftansvar. Konsekvenserna av en sådan mer långtgående decentralisering harSAK på grund av sina direktiv dock inte kunnat analysera, vilket beklagas. Ävenstatskontoret menar att strävan bör vara atl på olika sätt skapa bättreförutsättningar för ett ökat kommunalt driftansvar för skolan. beklagar alt direktiven hindrat SAK atldra den slutsatsen att en ökad decentralisering bör leda till ett avskaffandeav länsskolnämnderna.