prop · G403107 · 1980-12-31 00:00:00 — Skolutvecklingenmåste alltså äga rum i ett spänningsfält mellan kraven på enhetlighet ochlikvärdighet å ena sidan samt nödvändigheten av anknytning till lokalaförhållanden och ökat kommunalt inflytande, personalens engagemang samtelevernas intressen och medbestämmande ä den andra. Dendecentralisering beträffande som följer av besluten om skolans inrearbete, ett nytt statsbidragssystem och en ny läroplan är, som jag harredovisat, omfattande och långtgående. Liksom SAK anser jag att frågan om attytterligare öka det kommunala och lokala ansvaret för 1980/81:107 12 grundskolansorganisation och resursanvändning måste bli beroende av en utvärdering avreformerna. Det finns enligt min mening inte skäl att nu överväga ytterligaredecentraliseringsåtgärder inom här angivna områden. Deallmänna riktlinjer, utgångspunkter och krav som präglat decentraliseringeninom i fråga om organisation, resursanvändning och undervisningensinnehåll bör däremot i ökad utsträckning även gälla gymnasieskolan.Gymnasieskolans särskilda förutsättningar jämfört med , i vad avserbl.a. det förhållandet att flertalet studievägar skall ge behörighet förhögskolestudier eller kompetens för ett visst yrke eller yrkesområde,uppställer dock bestämda gränser för hur långt decentraliseringen inomgymnasieskolan kan genomföras. Föratt garantera de utbildningspolitiska målen måste gymnasieskolans planeringstyras av centrala ramar. Planeringen måste tillgodose krav på likvärdigtillgång till utbildning i olika regioner i landet och en gymnasieskolorganisation,som totalt sett är avpassad till arbetsmarknadens behov och efterfrågan,individernas önskemål samt samhällets resurser. måste dockplaneringen anpassas till lokala situationer, befolkningsstruktur, förbindelsevägar och arbetsmarknad. Den bör därför inom vissa centralt reglerade ramarvara decentraliserad till regional och/eller lokal nivå. Jag behandlar denfrågan i det följande. Denfortsatta utvecklingen av skolan måste nu ske genom ett samspel mellan å enasidan ett vidsträckt lokalt ansvarstagande för skolans drift och å andra sidanett antal centrala styrinstrument som möjliggör ett effektivt genomslag för denstatliga skolpolitikens principer. 1 ett decentraliserat system, där enomfattande detaljreglering av skolverksamheten ersätts av lokalt ansvar förskolans drift, blir de kvarvarande statliga styrinstrumenten merabetydelsefulla för att balansen mellan lokala anspråk samt kraven på godresurshushållning, 'riksgiltighet och likvärdighet skall kunna upprätthållas. Denbehovsstyrda fördelningen av statsbidraget till är ett uttryck fördetta. Jag vill erinra om att Jag i årets budgetproposition har föreslagit enytterligare förskjutning av statsbidragsgivningen i riktning mot ökadbehovsstyrning. Jagvill vidare erinra om att Jag i en särskild proposition harföreslagit sådana förändringar rörande principerna för skolforskning ochpersonalutveckling (prop. 1980/81:97), som ökar det lokala ansvarstagandetför skolans och skolpersonalens utveckling samt stärker statens möjligheter attstyra personalutbildningsutbudet. Mina förslag i proposifionen utgör sålundaett tillämpningsexempel på den principiella uppläggning av skolpolitiken, somjag anser bör vara vägledande i fortsättningen, dvs. lokal frihet i allt somrör den praktiska uppläggningen av skolans verksamhet, men ett fastare grepp omsådana instrument - i detta fall utbudet av personalutbildning - som är avstrategisk betydelse för att med god resurshushållning förverkligarikspolitiska beslut om skolan. Prop.1980/81:107 13 Somjag redan har nämnt, utgör också de fastställda målen och riktlinjernai läroplan för (SFS 1980:64), liksom de nyligenfastställda kursplanerna exempel på denna princip. Ansvaret för den praktiskauppläggningen av skolarbetet vilar nu på de lokala skolstyrelserna ochskolorna. Verksamheten med lokala arbetsplaner är ett konkret uttryck för attstatlig detaljreglering nu avlöses av lokal anpassning och lokaltansvarstagande hos dem som direkt berörs av verksamheten. skärpsemellertid uppmärksamheten på att mål och riktlinjer samt kursplanemashuvudmoment utgör bindande föreskrifter. I samma mån som de lokala olikheternafår sätta sin prägel på skolan, ökar betydelsen av att de för skolan centralariktlinjerna verkligen följs. Denskoladministrafiva reform som föreslås innebär att den stafligaskoladministrationens arbetssätt på motsvarande sätt förändras. Dagensskoladministrativa struktur avspeglar den långtgående centrala reglering somhittills präglat den svenska skolan. Således ligger tyngdpunkten på SÖ, medanlänsskolnämnderna länge haft en mera begränsad roll. Det förändrade arbetssättsom nu föreslås gälla innebär också en markerad tyngdpunktsförskjutning iriktning från SÖ mot länsskolnämnderna inom ramen för en enhetlig statligskoladministration. Detta är en följd av att de statliga styrinstrumentenändrar karaktär. EnligtSAK bör den statliga skoladministrationen dels vara ett instrument förgenomförande av skolpolifiska beslut, dels utarbeta underlag för regeringensoch beslut i skolpolifiska frågor. Jagkan i stort acceptera SAK:s beskrivning av skoladministrationens roll menbeskrivningen behöver, vilket bl.a. SÖ påpekat i sitt yttrande, ytterligarekonkretiseras. 1ett decentraliserat skolsystem utgörs de centrala styrinstrumenten alltjämt avföreskrifter i skollag och skolförordning, mål och rikthnjer, fim-ochkursplaner, statsbidragsförordningar, dimensioneringsbeslut, behörighetsföreskrifter,personalutbildningsutbud m. m. Den statliga skoladministrationens uppgift attfölja skolutvecklingen och fillse att regeringens och skolpolifiskaintentioner förverkligas i skolans vardag, bör emellertid i fortsättningen intefullgöras genom detaljerade föreskrifter från SÖ. Den stadigaskoladministrationens uppgift blir då att främst genom fältkontakter följa ochutvärdera verksamheten, sammanställa och vidareföra data och erfarenheter,föreslå erforderiiga förändringar samt genom råd och stöd för den lokalaskolutvecklingen främja de övergripande mål som fastslagits av riksdag ochregering. Ett vikfigt inslag i detta arbete är att noggrant följa ochrapportera de ekonomiska konsekvenserna av fattade beslut. Allt detta kräveratt den statliga skoladministrationen far en fungerande fältorganisation medpersonal som genom sin kompetens är väl skickad att fullgöra denna nya typ avtillsyn över skolverksamheten. Utgångspunktenför en fördelning av uppgifter inom den statliga skoladministrationen bör varaföljande. De mer övergripande och långsikfiga, 1980/81:107 14 dvs.de strategiska, uppgifterna samt andra uppgifter av central karaktär bör åvilaSÖ. SÖ:s uppgifter bör avgränsas och konkretiseras. Den verkställande ochlöpande, dvs. den operativa, verksamheten inom den statligaskoladministrationen bör så långt möjligt ligga på länsskolnämnderna. a. att administrafionens behov av direkta fältkontakter i huvudsakskall tillgodoses genom länsskolnämndsorganisationen. Jag är medveten om attdet även hos både SÖ och länsskolnämnderna måste finnas inslag avsåväl långsiktiga som mer löpande uppgifter. En klar kompetensskillnad i dettahänseende mellan de olika nivåerna bör dock åstadkommas. Länsskolnämnderna börbilda den statliga skoladministrationens fältorganisation. En sådan fältorganisafionmotiveras av att SÖ som centralt organ varken bör eller kan verka för löpandestöd till eller löpande fillsyn av verksamheten på lokal nivå. Detta fordrardels relativt ingående kunskaper om den lokala situationen, dess problem ochbehov, dels en nära förankring i den lokala miljön. Länsskolnämnderna bör, somSAK också föreslagit, ha stor självständighet och stort eget ansvar att inomramen för tilldelade resurser inrikta och organisera verksamheten. Varje nämndbör därvid ha ett utvecklings- och tillsynsansvar för samtliga skolor ochutbildningar som tillhör nämndens verksamhetsområde. En enhetligskoladministration ökar möjligheterna för administrationen att göra lämpligakraftsamlingar till prioriterade utvecklings- eller problemområden. I likhetmed SAK anser jag att SÖ bör ha ansvaret för att trygga nödvändig samordningmellan olika nivåer i hela skoladministrationen. För att underlätta en sådansamordning bör SÖ och länsskolnämnderna också ges en likartad organisatoriskstruktur. Denstatliga skoladministrationens verksamhet måste utgå från vissa ramar,fastställda av riksdag och regering. Ramarna bör vara av övergripandekaraktär, men bör vara så klara och tydliga att de inte ger utrymmeför skilda policyuttolkningar inom skolväsendet eller skoladministrationen. 1svensk skolpolitik har strävan länge varit att åstadkomma samlande lösningar ifrågor som är centrala för skolan. Delta har varit av stort värde förskolväsendet, då man härigenom kunnat räkna med kontinuitet och stabilitet iutvecklingen. Men enigheten har ofta nåtts på ett relativt högt, principielltplan, som lämnat betydande frihet för tolkning av besluten i skilda riktningar.Jag ser det som angeläget att en klarare gränsdragning mellan å ena sidan depolitiskt beslutande instansernas ansvar och uppgifter och å andra sidanskoladministrafionens kommer till stånd. år1964 medförde att verket fick ett betydande självständigt utvecklingsansvarsåväl på det pedagogiska som pä andra för skolan centrala områden. Ikombination med relativt allmänt hållna beslut från de politiskt ansvarigainstanserna, har en praxis därvid kommit att utvecklas som successivt överförtinflytandet över många policyfrågor på 1980/81:107 15 skolområdet fill den stafliga skoladministrationen. Denoklarhet som härigenom uppkommit om den rätta kompetensfördelningen mellanpolitiska och administrativa instanser, är enligt min meningotillfredsställande. Jag avser att senare återkomma till regeringen med förslagfill sådana ändringar i SÖ:s instruktion, att kompetensfördelningen mellanregeringen å ena sidan och den statliga skoladministrationen å den andratydligare markeras. Den centrala politiska nivån, dvs. regering och riksdag,skall utforma och fastställa de mål och riktlinjer samt ange de intentioner,som skall styra verksamheten inom och utvecklingen av det svenska skolväsendetoch vuxenutbildningen samt fatta beslut om ekonomiska resurser tillverksamheten. Det bör vidare vara en uppgift för den politiska nivån att angeramar för förverkligandet av dessa mål och intentioner. Det kan ske i form avt. ex. rikfiinjer, angivande av tillvägagångssätt, anvisande av medel ochresursstyrning. Underlag för de skolpolifiska besluten kan komma både frånden statliga och kommunala skoladministrationen samt från det polifiskasystemet eller samhället i övrigt. Med ett sammanfattande begrepp skall alltsåden centrala politiska nivån till övervägande del svara för strategiskstyrning av det svenska skolväsendet. Den centrala skoladministrativa nivån, SÖ, bör som sinviktigaste uppgift ha att tillse att de av den centrala politiska nivån fastställdamålen och strategierna förverkligas. Härutöver bör SÖ, vilket SAK ocksåföreslagit, ha till uppgift att bidra med underlag fill förändringar ochutveckling av mål och strategier. Underlaget bör utvisa olika alternativaförslag fill utformning och lösningar samt belysa konsekvenserna av deredovisade alternativen inte minst ur ekonomisk synvinkel. SÖ bör ansvara för den strategiska planeringen avskolväsendet inom de ramar som angetts av den politiska nivån. Denna planeringbör vara långsiktig och redovisa olika handlingsalternativ. SÖ bör vidareinrikta och samordna ett fortlöpande utvecklingsarbete som i huvudsak börbedrivas regionalt och lokalt. SÖ:s uppgifter kan sammanfattas på följande sätt: Långsiktig och övergripande planering, dvs. strategiskplanering av skolväsendet som helhet och dess olika delar. Denna planering börbilda underlag för beslut både på den centrala politiska nivån ochunderiiggande nivåer. Planeringen bör bedrivas kontinuerligt och allsidigtbelysa de ekonomiska konsekvenserna av alternativa handlingslinjer samtanpassas till de riktlinjer, som ges av den politiska nivån. En viss del avdenna planering bör också bedrivas under samverkan med centrala myndigheter medplaneringsansvar inom andra samhällssektorer. Fortlöpande aktiv tillsyn av att de politiska målen förskolväsendet förverkligas. De främsta instrumenten för denna verksamhet är enaktiv fältorganisation och information från denna, löpande utvärdering i egen 1980/81:107 16 regi,utarbetande av kommentarmaterial fill läroplanerna, utveckling av modeller bl.a. för verksamhetsplanering, för regional och lokal utvärdering och för lokal resursanvändning. Utvärderingav verksamheten inom skolväsendet. Denna utvärdering bör till vissa delar byggapå den information och de resultat som kommer fram genom lokal och regionalutvärdering. Utvärderingen på den centrala nivån bör vara av såväl pedagogiskoch sociologisk som ekonomisk karaktär. Resultatet av denna utvärdering böranvändas dels för beslut på den politiska nivån, dels i SÖ:s egen planering ochannan verksamhet inom SÖ och skolväsendet i övrigt. Ansvarför att det bedrivs ett fortlöpande forsknings- och utvecklingsarbete avseendeutvärdering samt förändring och förbättring av utbildningsverksamheten. Fortlöpandeläroplansarbete för de skilda skolformerna i nära samverkan med lokal ochregional nivå. Informationom förändringar inom skolområdet. Denregionala skoladministrativa nivån, dvs. länsskolnämnderna, bör i egenskap avden statliga skoladministrationens fältorganisation ansvara för utveckling,samordning och planering av skolväsendet i länet. De har att utöva tillsynöver att målen och riktlinjerna för skolan förverkligas samt stimulera, stödjaoch ge råd till kommunerna i deras arbete med skolans utveckling. Detta innebäratt verksamheten i stor utsträckning måste bedrivas ute i kommuner och skolor.Länsskolnämndernas huvuduppgift kan sammanfattas i att de har att verka föratt skolväsendet i länet arbetar efter de mål, strategier och planer somdragits upp på den politiska nivån och den centrala myndighetsnivån. Denkommunala/lokala skoladministrativa nivån, dvs. skolstyrelserna ochlandstingens utbildningsnämnder, bör svara för den "löpandeadministrationen" av skolans verksamhet - dvs. ha ett driftansvar - inomramen för fastlagda politiska mål och strategier samt de planer och detutvecklingsstöd som erhålls från central och regional myndighels-nivå. Även deenskilda kommunerna har genom sina politiska organ ett ansvar för utveckling avutbildningsverksamheten. Rollernaoch relationerna inom hela skoladministrationen kan förenklat sammanfattas päföljande sätt: Dencentrala politiska nivån, dvs. regering och riksdag, har en styrroll gentemotskoladministrafionen. Dencentrala statliga skoladministrationen, dvs. SÖ, har en planerings-ochutvärderingsroll gentemot regionala och kommunala/lokala nivåer. -Den regionalastatliga skoladministrativa nivån, dvs. länsskolnämnderna, har enutvecklingsroll gentemot den kommunala/lokala nivån. Denkommunala/lokala nivån, dvs. främst skolstyrelser och utbildningsnämnder, haren genomförande- och utvecklingsroll, som grundas på en hög grad av egetansvarstagande. 1980/81:107 17 Med utgångspunkt i denna sammanfattande beskrivning av vadden nu föreslagna skoladministrativa reformen innefattar, övergår Jag till attmera i detalj redovisa mina överväganden rörande den statliga skoladministrationensuppgifter. 2.2 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun denstatliga skoladministrationens uppgifter SAK sammanfattar den statliga skoladministrationenshuvuduppgifter under funktionerna skolutveckling, planering och administrationsamt har grupperat sina förslag i anslutning till dessa funktioner. Tillskolutvecklingen för SAK bl.a. forsknings- och utvecklingsarbete (FoU-arbete),utvärderingsarbete, läroplansarbete, personalutveckling, läromedelsutvecklingoch elevvård. Till planeringen räknar SAK bl.a. dels långsiktig ochövergripande planering, dels planering för olika utbildningsformer, dels ockverksamhetsplanering. Till funktionen administration för kommittén bl.a.statsbidragsadministration, personaladministration och handläggning avbesvärsärenden. Några remissinstanser anser den av SAK valda uppdelningenmindre lämplig. Så framhåller t. ex. SAF att planering är ett nödvändigthjälpmedel för både skolutveckling och administration, samt attadministrationen är en förutsättning för skolutvecklingen. SÖ understryker bl.a. att funktionen skolutveckling inrymmer inslag av såväl övergripandeplanering som verksamhetsplanering. Jag ärmedveten om svårigheterna att åstadkomma en beskrivning av arbetsuppgifternasom till alla delar dels beaktar sambanden mellan olika funktioner ochdelfunktioner inom utbildningsväsendet, dels avgränsar dessa från varandra påett naturligt sätt. Jag anser dock alt SAK:s indelning i huvudsak ärändamålsenlig när det gäller att belysa dels ansvarsfördelningen mellan statoch kommun i olika utbildningsfrågor, dels det ansvar och de arbetsuppgiftersom bör ankomma på den statliga skoladministrationens olika nivåer ochorganisatoriska delar i övrigt. Jag har emellertid funnit det lämpligt atl idet följande behandla den långsiktiga och övergripande planeringen i huvudsakunder funktionen skolutveckling. Utvecklingen av skolan berör, som SAK också framhåller,flera skilda förhållanden, såsom arbetssätt, utbildningens innehåll, organisationsformersamt fysisk och social miljö. Elevernas och skolpersonalens roll, inflytandeoch ansvar, relationerna hem och skola saml samspelet mellan skola, arbetslivoch samhället i övrigt måste härvid ägnas särskild uppmärksamhet.Skolutvecklingen måste påverkas och stimuleras på etl systematiskt sätt.Planering, forskning, utvärdering, utvecklingsarbete och försök liksominformation och personalutbildning utgör viktiga ingredienser i en fortlöpandeskolutveckling. Häri ingår arbetet med att utveckla mål och riktlinjer, tim-och kursplaner samt lokala arbetsplaner m. m. Naturiigt 2 1980/81. 1980/81:107 18 äratt decentraliseringen på skolans område också innebär att kommuner och skolorkommer att ha ett allt slörre ansvar för skolans utveckling och förändring.Detta får konsekvenser för den stafliga skoladministrationens arbetsuppgifter,roll och organisation. I propositionen omskolforskning och personalutveckling harjag bl.a. mot denna bakgrund föreslagitett ökat lokalt ansvar för utvecklingsarbetet. Jag har vidare föreslagit attresurser för ett lokalt utvecklingsarbete och personalutveckling bör tilldelaskommunerna. Mot bakgrund av dessa förslag bör den statligaskoladministrationens uppgifter på central nivå koncentreras till merlångsiktiga, övergripande planerings- och utvecklingsfrågor. På regional nivåbör den statliga skoladministrationen främst stödja och stimulera det lokalautvecklingsarbetet. Somjag anförde behandlar jag i huvudsak underfunktionen skolutveckling ocksåden långsiktiga och övergripande planeringen. SAK förutsätter att SÖ framövermåste ta ett stort och aktivt ansvar för alt planeringen drivs utifrån merövergripande och långsiktiga perspektiv. Remissinstanserna instämmer överiag idetla. Syftet med en sådan planering anger SAK vara atl den skall varainriktad på atl ge underlag för skolpolifiska beslut samt åstadkomma en allmänkunskapsuppbyggnad om skolsektorn och dess utveckling. Planeringen bör inriktasmot atl analysera nuläget och framtida utvecklingsmönster samt angealternativa handlingsvägar. Jag ansluter mig till kommitténs beskrivning.Vikten av en väl utvecklad planeringsverksamhet understryks också av delförhållandet att skolutvecklingen liksom annan samhällsutveckling underöverskådlig tid måsle anpassas lill en ekonomisk åtstramning, vilket också SÖframhållit i sitt yttrande. Ett centralt inslag i planeringsarbetet måstedärför vara att beakta de ekonomiska konsekvenserna, såväl destatliga som de kommunala. SAK visar på behovel avolika typer av långsiktigt inriktade studier, som bör ligga till grund förbeslutsfattandet. Jag kan i stort ansluta mig till kommitténs förslag omstudiernas inriktning. Många av dessa studier görs lämpligen utanför skolsektornt. ex. inom olika forskningsinstitutioner, andra myndigheter ocharbetsmarknadens organisationer. Det bör dock ankomma på SÖ att dels vid behovbevaka att sådana studier kommer till stånd, dels bedöma hur resultatet avstudierna kan och bör påverka skolans utveckling. I propositionen omskolforskning och personalutveckling harjag tidigare denna dag angett någrakonkreta områden som bör prioriteras i den långsiktiga forskningen. Jag har isamband därmed betonat att forskningen bl. a. bör användas för att möjliggöraeffektivisering. Naturligt är alt dessa förslag även påverkar planeringen.Liksom SAK anser Jag att planeringen bör inriktas mot att ta fram alternativahandlingsprogram, som regering och riksdag kan ta ställning lill. Enligt minuppfattning bör SÖ därför ge en samlad redovisning av sådana program ellerplaner i de årliga 1980/81:107 19 anslagsframställningarnasamt i långtidsbedömningarna. Planerna bör också redovisa konsekvenserna avolika alternativ samt hur och i vilken takt föreslagna ändringar bedöms kunnaförverkligas. Det Jag nu har anfört innebär att nuvarande uppläggning av ochinnehåll i anslagsframställning, långtidsbudget och långtidsbedömning behöverutvecklas och kompletteras. Enligt vad Jag har erfarit har SÖ påbörjat ettsådant utvecklingsarbete. Jagvill i det här sammanhanget betona att den långsikfiga och övergripandeplaneringen måste ske på ett samordnat sätt inom den statligaskoladministrationen. Planeringsprocessen bör i stor ulslräckning ha karaktärenav dialoger, där planeringsresullat successivt växer fram genom ett samspelmellan olika arbetsenheter inom SÖ och mellan SÖ och länsskolnämnderna. Förlänsskolnämndernas del bör planeringen i första hand ulgå från ell regionaltperspektiv. Den måste dock i grunden baseras på de planer och riktlinjer förskolans utveckling som dras upp centralt av regering och riksdag samt SÖ. 1propositionen om skolforskning och personalutveckling harjag visat på det närasamband som finns mellan å ena sidan långsiktig och övergripande planering samtå andra sidan verksamheter som forskning, utveckling, utvärdering ochläroplansarbete. 1 samma proposition harjag föreslagit atlforskningsverksamheten bör ges en långsiktig prägel och därvid främstbelysa problem i och konsekvenser av olika långsiktiga handlingsalternativ. Jaghar vidare utgått från alt SÖ även fortsättningsvis bör ha det centralaansvaret för forskningen inom skolsektorn och vuxenutbildningen samt disponeraetl särskilt anslag för detta ändamål. Som jag haranfört och vilket jag närmare har utvecklat i propositionen om skolforskningoch personalutveckling, bör ansvaret för utvecklingsarbetet i slörreutsträckning än lidigare ligga lokall. Detta innebär alt utvecklingsarbetetinom den statliga skoladministrationen delvis ändrar karaktär. På den centralanivån bör utvecklingsarbetet inriktas på frågor av generell, strategisk naturdels som ett led i den mer långsiktiga och övergripande planeringen samtutvecklingen av skolan och vuxenutbildningen, dels som stöd och stimulans fördel lokala utvecklingsarbetet. En väsentlig uppgift för SÖ bör vara att främstmed hjälp av länsskolnämnderna följa det lokala utvecklingsarbetet och tillfältet återföra erfarenheler från detta arbete. Länsskolnämndernas resurser böri betydande utsträckning inriktas mot att stödja och följa kommunernasutvecklingsarbete. Detta innebär enligt min mening inte att nämnderna skall laansvar för verksamheten i ett rektorsområde eller en skola. Däremot krävs attnämndernas personal regelbundet och mer än f.n. verkar ute på fältet i dendirekta skolverksamheten för att ge råd och service och förmedla erfarenheterfrån andra skolor, som kan vara till nytta för det lokala utvecklingsarbetet.Inte minst viktigt är att man lokalt kan få hjälp och slöd utifrån alt se,värdera och planera sin egen verksamhet. Del är nämligen ofta svårt att inom enorganisation kritiskt granska och bedöma den egna verksamheten. Prop.1980/81:107 20 Näraintegrerad med det lokala utvecklingsarbetet är personalutvecklingen.