prop · G403150 · 1980-12-31 00:00:00 — Om en ekonomisk åtstramning ansesnödvändig bör den i stället ske via finanspolitiska åtgärder av det slag somregeringen redovisat i sin proposition 80/81:116. har pekat på de problem som uppkommer på grundav den bristande koordinationen av betalningsströmmarna mellan staten och kommunema,särskilt de kraftiga likviditetssvängningarna inom banksystemet. De föreslagnaåtgärderna som syftar till att ge en bättre likviditelsutjäm-ning tillstyrks avförbundet. Detta gäller även statlig utbetalning avkommunalskattemedel. I detta sammanhang vill förbundet erinra om vadbankorganisationerna vid många tillfällen tagil upp, nämligen att posten inteskall ha monopol på utbetalningar av slalliga medel utan alt sådana även skallkunna ske över bankgirot. 3.1.14 Post- och , Det nuvarande betalningssystemet med olika tidpunkter förin- och utbetalningar mellan staten och kommuner innebär kraftiga fluktuationeri kommunernas likviditet. Såsom framhålls i skrivelse har dessabetalningsströmmar ökat kraftigt i takt med den kommunalaexpansionen. Denna bristfälliga anpassning av in- och utgående betalningaråterverkar även på andra delar av ekonomin och förstärker kraftigt likviditetsfluktuationernapå penningmarknaden. PKbanken vill därför inte motsätta sig att tidpunkternaför utbetalningarna av kommunskattemedel ändras. Det bör dock varatillräckligt att de ändras till att sammanfalla med tidpunkterna förinbetalning av källskatl, eftersom den totala källskatteuppbördenbeloppsmässigt överstiger kommunskallemed-len. Därmed skulle den väsentligaeffekten på penningmarknaden vara neutraliserad. Kommunskattemedlen utgörkommunernas andel av källskatteuppbörden och det är därför också rimligt attde erhåller denna andel som medlen inflyter lill staten. PKbanken fömtsätter alt en ändring av betalningsmtinernabeaktas av vid dess utformning av de kreditpolifiska åtgärdernagentemot Prop.1980/81:150 Bilaga 1.3 21 bankernaoch att hänsyn tas till att ändringen har olika effekter för olika banker. Postverketanser att de kreditmässiga fördelarna av en samordning av utbetalningarna avkommunalskatten med uppbörd av preliminär skatt och arbetsgivaravgifter ärväsentliga för statsverket. Riksbanksfullmäktigesförslag om samordning tolkas av postverket så att utbetalningen avkommunalskattemedlen skall läggas så att de sammanfaller med inbetalningentill statsverket av preliminär skatt och arbetsgivaravgift från kommunema ochövriga arbetsgivare dvs. den 18 i . Demedel som berörs passerar postgirot i mycket stor utsträckning.Denna omständighet samt att postgirot också har ett ansvar för del statligabetalningssystemet gör att postverket anser sig ha mycket goda fömtsättningaratt utveckla ett system som väl tillgodoser Riksbanksfullmäktiges intentionerbeträffande samordning av betalningsströmmarna. kan de olikaintressenternas - kommuner, länsstyrelser, statliga myndigheter etc. - krav påeffektiva redovisningsmtiner tillgodoses inom ramen för redan befintliga systemsä att minsta möjliga störningar uppstår. 3.2Förslaget om placeringsplikt för kommuner Samtligaremissinstanser avstyrker förslaget. förordar överläggningarmellan regeringen, , och kommunerna för attundersöka möjligheterna till ökade frivilliga kommunala placeringar istatspapper, innan en lagsfiftning övervägs. Enligt två reservanter kan dock enlagreglering överhuvudtaget inte accepteras. Även pastoratsförbundet,i , bankföreningen, föreningsbankernas förbund ochPK-banken uttalar sig för aU frivilliga kommunala placeringar i statspapper börgynnas. Anledningentill att behov uppkommit av att reglera statens upplåning är att den långastatsobligationsräntan inte varit marknadsmässig utan tilloch med givit negativ realränta före skatt. Ett sådant förhållandeskulle helt naturligt ha lett till att kapitalel sökt sig till placeringar medbättre avkastning än statsobligationer om inte regleringarna funnits. Motdenna bakgmnd måste man förstå att den slalliga upplåningen inte heller harkunnat attrahera andra potentiella placerare pä obligationsmarknaden i denutsträckning som eftersträvats enligt de senaste årens finansplaner. Dennamarknadssituation har resulterat i en strävan från placerarnas sida att bindasitt kapital pä kortare löptider. Deras strävan har ytterligare 3 1980/81. 1980/81:150 22 förstärktsav att den korta penningmarknadsräntan fill följd av dess beroende av detinternationella ränteläget normalt ligger på en marknadsmässig nivå. Detta i ochför sig naturliga beteende från placeramas sida har också lett till attstatsskulden blivit alltmer kortfristig till sin karaktär. Enannan och mer naturlig anledning fill en förkortning av den genomsnittligalöptiden på statsskulden är att de senaste årens stora budgetunderskott iförsta hand medfört en likvidisering av den korta penningmarknaden. Detta harfrämst visat sig i en kraftig ökning av bankernas storinlåning dvs.specialinlåning och inlåning mol bankcertifikal. Som en följd härav harriksbanken tvingats ställa upp allt högre likviditetskvotskrav gentemotbankerna för att tillgodose främst statsupplåningen. Då bankernas storinlåningi realiteten inte kan anses vara fidsmässigl bunden finns det en naturligmotvilja hos bankerna mot att placera denna storinlåning i medel- ellerlångfrisfiga statsobligationer. Denna motvilja accentueras givetvis än mer avatt den marknadsmässiga inlåningsräntan måste ställas mot en under långa tidericke marknadsmässig placeringsränta. Motdenna bakgrund torde även bankerna särskilt i dagens läge vara mycketintresserade av att statsupplåningen i större utsträckning än skerdirekt på marknaden. Det skulle lämpligen kunna ske genom att bankema avstårfrån en del av sin kostnadskrävande storinlåning och därigenom lämnar utrymmeför staten att främst via skattkammarväxel-instmmentet låna upp motsvarandebelopp direkt pä marknaden. En förutsättning för en dylik marknadsfinansieringär dock att likviditetskvotskraven sänks för bankerna. Kommunernaslikviditet är just sådana pengar som i myckel stor utsträckning blirspecialinläning och bankcertifikal. Även om en reformering avbetalningsströmmarna mellan staten och kommunerna starkt kan minskakommunernas överlikviditet har fullmäktige den uppfattningen att det avsamhällsekonomiska skäl vore starkt mofiverat att kommunerna och andra storakapitalplacerare i större utsträckning placerade sina likvida medel istatspapper eller andra prioriterade tillgångar. Fullmäktige anser dock att detvore önskvärt om en sådan utveckling kunde komma till stånd på annat sätt ängenom lagstiftad reglering. Då det, enligt fullmäktiges mening, är angelägetatt söka lösa de finans-, kredit- och statsskuldpolitiska problemen genommarknadsanpassade lösningar snarare än genom ytteriigare regleringar, borde delfinnas förutsättningar att genom en kombination av åtgärder frånriksgäldskontorets sida och rekommendationer från regeringens och riksbankenssida uppnå en väsenfiigt större statsupplåning direkt från kommunerna. Ensådan omplacering av kommunernas likviditet lill statspapper skulle tillgodosestatens önskan om en direkt finansiering på marknaden liksom bankernas önskanalt minska sin dyra specialinlåning. En sådan lösning borde också medföra sålitet byråkrati och merarbete som möjligt för de penningvärdande myndigheternaoch särskilt för de ca 300 berörda kommunerna. Prop.1980/81:150 Bilaga 1.3 23 Fullmäktigeförordar därför att någon form av frivillig överenskommelse prövas innan manöverväger införande av regleringar. Fullmäktige anser att det numera finnsstarkt förbättrade förutsättningar för etl stort kommunalt placeringsintressei statspapper. Den effektiva räntan på skattkammarväxlar har t.ex. nyligenhöjts till . Detta har redan lett till en starkt ökad försäljningfill placerare utanför bankerna. Kommunema har då rimligen ingenting emot attplacera sin likviditet i statspapper så länge man får en marknadsmässigavkastning. Riksgäldskontorethar ambitionen att fortlöpande anpassa statens låneformer till lägets krav.Kontoret kan därför snabbt utforma obligationer, statsskuldsförbindelser,skattkammarväxlar eller andra instrument för att tillfredsställa kommunernaskrav pä såväl rimlig likviditet som marknadsmässig avkastning. Fullmäktigeföreslår därför att överläggningar äger mm mellan regeringen, ochriksgäldskonloret och företrädare för kommunerna för att klarläggamöjligheterna och formerna för en marknadslösning. Det är angeläget att dessaförhandlingar kommer till stånd för att utröna om frivilliglinjen ärframkomlig samt bedrivas med största skyndsamhet. Förstom det visar sig att en marknadsmässig lösning inte är möjlig att införa ellerinte visar sig fungera i praktiken bör en lagstiftning övervägas. Därvid börman i första hand pröva ett förbud för kommunerna all placera likvida medel påden s. k. grå kreditmarknaden. Fullmäktige förutsätter att man då även prövarom placering av kommunernas överlikviditet skall ske genom ett system medinsättningar på särskilda konton och huruvida dessa konton skall inrättas iriksbanken som etl led i bankens kreditmarknads-reglerande verksamhet eller iriksgäldskontoret som ett led i statens upplåning. Motbeslutet reserverade sig ordföranden i fullmäktige E samt ledamöternaV ocb P . Reservanterna anförde all de med hänsyn till denkommunala självstyrelsen inte kunde acceptera några lagreglerade inskränkningari kommunernas rätt alt förvalla sina medel. Fråganom placeringsplikt för kommunerna har flera aspekter. Frän kreditpolitisksynpunkt är det uppenbarligen, vid rådande underskott i statsbudgeten,angeläget alt den del av kommunernas likvida medel som inte behövs för denlöpande verksamheten kan bidra till finansieringen av budgetunderskottet. Att,som sker, dessa pengar istället placeras i banksystemet (och till en mindredel pä den oorganiserade kreditmarknaden) försämrar möjligheteralt bedriva en effektiv kreditpolitik. Även för bankerna torde den nuvarandesituationen med hög inlåning till rörlig ränta och en, genom de häravframtvingade kreditrestriktionerna, stor utlåning fill bunden ränta(statspapper) innebära problem. 1980/81:150 24 Avovan redovisade skäl ser positivt på en utveckling därkommunernas överlikviditet i större utsträckning än vad som f. n. är falletplaceras i statspapper eller på konto i . vill docksamtidigt peka på en rad svagheter i det system som skisseras i riksbankenspreliminära utredning i frågan. F'örstskall noteras att. enligt samstämmiga bedömningar från kommunalt håll, dennuvarande höga likviditeten hos primär- och landstingskommunerna sannoliktkommer alt minska påtagligt . Det kan därför finnasanledning att, innan elt omfattande administrativt system skapas förkommunernas placeringar, överväga humvida den nuvarande överlikviditeten ärett relativt fillfälligt fenomen. Några konkreta uppskattningar redovisas intepå denna punkt i den utredning som bifogats skrivelsen frånriksbanksfullmäktige. Nackdelarnamed det föreslagna systemet är bla följande: a) Mångakommuner har f. n. sina likvida medel placerade i banksyste met under villkor som innebär att kommunerna garanteras en kreditmöj lighet mot att pengarna är placerade på banken ifråga. Dessutom finns ofta ett lokalt eller regionalt inslag i kommunernas placeringspolitik. Kom munen är sålunda ofta en viktig kund i den lokala banken. Omkommunerna plötsligt skulle tvingas placera en stor del av sina likvida medel iriksbanken skulle detta i många fall riva upp den ekonomiska planeringen ikommunen och i flera fall även drabba den lokala banken på ell ogynnsamt sätt. b) Det föreslagna systemet kommer att innebära ett ickeoväsentligt administrativt merarbete för kommunerna, som skulle åläggas atl påetl enhetligt säll till redovisa sinlikvidiletssilua-tion. Eftersom kommunerna f. n. inte är ålagda elt enhetligtredovisnings-syslem kan det för vissa kommuner innebära ett belydande arbeleatt räkna fram och redovisa de önskade uppgifterna. Även pä central nivå tordeadministrationen av systemet kräva en del resurser - inle minst omdispenshanteringen blir av väsenllig omfattning, vilket inte kan uleslulas. c) Det förefaller inte osannolikt all villkoren vidplacering på konto i enligt den skisserade modellen i många fall kanbli mindre förmånliga än vid alternativa placeringar pä kreditmarknaden. F. n.ler sig visserligen räntenivån på skattkammarväxlar klart attraktiv iförhållande lill exempelvis bankernas specialinlåningsränla. över enlängre tidsperiod är det inte självklart att denna relation mellanskaltkammarväxelrän-tan och räntan vid alternativa placeringar alltid blirbestående. Dessutom kan vissa frågetecken finnas om hur likvid en placeringenligt förslag kommer att vara. Avovannämnda skäl bedömer atl det finns anledning alt pröva om inteett system baserat pä frivillighet och marknadsmässiga villkor beträffanderänta och likviditet för kommunala placeringar i vore att föredra.Med nuvarande, gynnsamma ränterelationer skul- 1980/81:150 Bilaga 1.3 25 lekanske enbart en aktiv marknadsföring av ett sådant alternativ kunna intresseramånga kommuner att placera en del av sin likviditet på konto i tillskattkammarväxelränta. avstyrker därför en utredning omplaceringsplikt för kommunerna och förordar istället att en utredning företas isamverkan med kommunema och i syfte alt finna för dessa attrakfiva former förplacering av likvida medel i . Vadavser detta förslag finns flera starka invändningar som sammantaget leder tillatt förslaget bör avstyrkas. Denförsta invändningen är att förslaget skulle innebära ökad byråkrati och krångelför kommunema. Det skulle också, såsom påpekas av kammarkontoret, innebära attkommunerna tvingas sätta in "en betydande resursinsats" i form avpersonal för att göra sammanställningar m. m. fill . På samma sättkrävs resurser från för att förklara systemet för kommunerna, tolkaoch sammanställa kommunernas rapporter. Defördelar som förslaget eventuellt skulle innebära bedöms av kammarkontoreticke stå i proportion till de nackdelar i form av ökad byräkrafi som systemetskulle innebära. Denandra och viktigaste invändningen mot förslaget om placeringsplikt är attförslaget synes vara onödigt och utmanande gentemot kommunerna. Underde har regeringens ekonomiska politik i hög grad inriktats mot attbegränsa den offentliga sektorns ekonomiska utrymme i allmänhet och kommunernasi synnerhet. Regeringen har i finansplan 1981 och budgetförslaget /1982häftigt angripit kommunernas konsumtion och utbyggnadsplaner. Regeringen har iolika sammanhang sökt beskära kommunernas finansiella utrymme isamhällsekonomin. s.k. besparingspropositionen (1980/81:20), vilken antogs av idecember 1980, lade regeringen förslag som innebar minskade statsbidrag m.m.för kommunerna. I andra förslag har regeringen lagt på kommunema ökadekostnader som transfereringarna minskat. De sammanlagdakonsekvenserna av dessa åtgärder innebar för ökade kostnaderom motsvarande i utdebitering. har regeringen aviserat nya förslag till åtgärder som innebärinkomstbortfall för kommunerna. För beräknas effekten av deföreslagna åtgärderna innebära etl inkomstbortfall om motsvarande60 öre i utdebitering. Pågrund av de kraftigt försämrade samhällsekonomiska förhållandena ochden i det närmaste krisartade negativa utvecklingen för statsfinanserna harkommunernas ekonomiska villkor utsatts för en mycket hård press. Regeringenspolitik och åtgärder riktade mot kommunema Prop.1980/81:150 26 harallvarligt försämrat de ekonomiska villkoren för de kommunala verksamheterna. Inteminst regeringens oförmåga att nedbringa inflationen och sanera statsfinansernahar fått som följd allt hårdare påfrestningar för de kommunala verksamheternaoch dess finansiering. Somen följd av regeringens oförmåga att åstadkomma sunda statsfinanser, harstatens upplåningsbehov på den svenska och de ulländska kreditmarknadernakraftigt ökat. Statsskulden är på väg att spränga 250-miljardersnivän och detstatliga budgetunderskottet beräknas 1981/1982 uppgå till över 70 miljarderkronor. Statensallt växande upplåningsbehov, för aU täcka de ständigt ökandebudgetunderskotten, har bl.a. lett till att framlagt allt merskärpta kreditrestriktioner. Situationen är sådan att avlåneutrymmet på den svenska kreditmarknaden reserverats för statens upplåningoch bostadskrediter. Resterande andel skall räcka lill näringslivet, hushållenoch kommunerna. 1 praktiken gäller lånestopp för kommunerna, bortsett från länför bostadsförsörjning. Kommunernahar säledes dels utsatts för kostnadsövervällringar från staten, dels minskadeinkomster genom statliga ätgärder, dels ock tvingats till omprövning avinvesteringsplaner på grund av kreditrestriktioner. Ytterligareåtgärder från regeringen i syfte att begränsa kommunernas finansiella resurserhar aviserats. Det uppenbara förhällandelatl del i dagens ekonomiska situation främst är bland företag somöveriikviditet finns har på intet säll påverkat riksbanksfullmäktiges förslag.Kommunernas likviditet är i allt väsentligt placerad enligt bestämda reglermedan förekomsten av en växande "grå" kreditmarknad förklaras av allföretag vall att låna ut sina pengar på detta för dem mycketlönsamma sätl i stället för att använda dem fill produktiva investeringar. Detär märkligt atl denna förelagens överlikviditet och dess placering inte allskommer i fråga för statsmakternas åtgärder. Attmot denna bakgmnd lägga förslag om tvångsplacering av kommunernas eventuellaframtida överlikviditet ter sig utmanande. Kommunerna som har haftöverlikviditet förväntas knappast "besväras" av det problemetframdeles. Kommunernasekonomiska förutsättningar kan beräknas bli ytterst ansträngda framdeles,bl.a. som en följd av regeringens politik gentemot kommunerna. Dessutomhar den nya taxeringsorganisalionen fr. o. m. 1979 fortfarande allvarligabrister. har påpekat detta. Den rådandeordningen innebär att kommunerna icke har något säkert underlag för bedömningav skatteintäkterna för beslut om den kommunalabudgeten. Detta ställer bl.a. som krav att kommunerna måste sträva efter atl haen likviditetsnivå som är tillräck- Prop.1980/81:150 Bilaga 1.3 27 ligthög för att kunna möta eventuella besked om ändrade skatteintäkter iförhållande till de besked som vid olika tillfällen tidigare erhållits från riksskatteverketoch . Såsomkammarkontoret ocksä framhåller i sitt tjänsteutlålande, är de föreslagnavillkoren för förräntning av tvångsplacerad överlikviditet såkonkuiTcnskraftiga i förhållande fill andra placeringsformer, att andra åtgärderän tvång och regleringar skulle kunna ge bättre effekt. Frånkommunstyrelsens yttrande var sex ledamöter skiljaktiga och avstyrkteförslaget om placeringsplikt för kommunerna. Regeringenhar haft överläggningar med ochLandstingsförbundet om den kommunala ekonomin . Regeringensförslag vid dessa överläggningar innebär att skall drasin från kommuner och landsfing . Denna mycket kraftiga åtstramningsätgärdkommer att få slora konsekvenser för kommunemas både befintliga och planeradeverksamhet. Styrelsen finner det därför mycket anmärkningsvärt atl nya förslagsom berör kommunernas ekonomi aktualiseras så snart efter dessaöverläggningar. Statsmakternahar elt övergripande ansvar för den kredilpolitiska styrningen beträffandealla sektorer i samhället. Riksbanksfullmäktigeshemställan om utredning angående placeringsplikt för kommunerna avstyrksemellertid bestämt av styrelsen. Något skäl kan inte anföras för attplaceringsregler införs för kommunerna, varför en utredning framstår som heltonödig. Vidare kan principiella grunder anföras mot en ytterligare regleringav kommunernas verksamhet. Styrelsen kan inte finna det rimligt att kommunema,som är demokratiskt styrda, skall utsättas för hårdare reglering än vad somgäller för andra sektorer i samhället utanför kreditmarknaden. Förslaget liggerheller inte i linje med de allmänna strävandena mot en minskad statligdetaljreglering av kommunernas verksamhet. Närdet gäller det materiella innehållet i det mbricerade förslaget anförs attkommunema har större finansiella fillgångar än vad som behövs för den reguljäraverksamheten. Kommunerna skulle därför åläggas att placera sin på visst sättdefinierade överlikviditet pä ett konto i . Styrelsen kan inteacceptera detta teoretiska synsätt. De medel kommunerna förfogar över är tillövervägande del uppbundna av redan fattade beslut. Med hänsyn härtill samt lillde ökade krav på likviditet som den kreditpolitiska åtstramningen gentemotkommunerna medför, måste enligt styrelsen den relafiva storleken av dagenslikviditet anses i hög grad motiverad. Med slor sannolikhet kommer dessutomförslaget om ändrade utbetalningstidpunkter att, vid elt genomförande, göradet möjligt för kommunerna att begränsa den s. k. överlikviditeten. Den nivåriksbanken föreslår bör, med hänsyn till kommunens totala engagemang anses somhelt otillräcklig. 1980/81:150 28 Jämfört med låga nivå har det under 1978 och 1979skett en återhämtning av likvida medel. Detta förklaras främsl av kommunernasbokslutsöverskott nämnda år. Däremot förväntas kommunernas finansiellafillgångar minska kraffigt . Enligl den särskilda arbetsgruppen omkommunernas ekonomi () beräknas det finansiella sparandet i kommunernaunder 1981 minska med 1,2-2,. Förbundskansliet har utfört vissa beräkningar i syfte attutröna effekterna av det i utredningsrapporten redovisade systemet förberäkning av överlikviditet. Med utgångspunkt från den kommunalafinansstatistiken blir resultatet att ca 200 kommuner skulle ha haften överlikviditet om sammanlagt ca . kanbeloppet beräknas minska till ca enbarl på grund av attkommunernas utgiftsnivå stigit med . Eftersomutgiftsnivån blir väsentligt högre än kommer beloppetatt reduceras ytterligare . Enligt styrelsens bedömning kommerdärför den s. k. överlikviditeten för mänga kommuner att elimineras inom enmycket snar framtid. Det stora problemel i många kommuner kan i stället kommaatt bli brist pä likvida medel. Eltinförande av placeringsplikt skulle också medföra en inte oväsentlig ökning avdet administrativa arbetet i kommunerna. Mot bakgrund av att det endast är ettmycket begränsat antal kommuner som framöver kan bedömas ha en s.k.överlikviditet kommer detta merarbete att uppfattas som onödigt ochbyråkratiskt i det stora flertalet kommuner. I de fall där en kommun har byggt upp en mer varaktigt höglikviditet kommer detta i allmänhet den eller de lokala bankerna tillgodo.Kommunernas inlåning används pä della säll främst för atl lillgodose detakluella kreditbehovet på orten. Elt tvångsvis överförande av dessa medel tillRiksbanken skulle äventyra möjligheterna att slödja och ulveckla näringslivetinom regionen. Förslaget skulle därför enligt styrelsens mening i vissa fallkunna motverka de regionalpolitiska målsättningarna. Den föreslagna placeringsplikten i skulleinnebära ytterligare en inskränkning i den allt mer omgärdade kommunalasjälvbestämmanderätten. Landsting och primärkommuner skulle inle längreförfoga fritt över sina finansiella tillgångar. Därmed öppnas portarna förytterligare finansiella restriktioner. Densärskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (), som består av företrädareför budget-, ekonomi- och kommundepartementen samt har studerat utvecklingen av landstingens ochprimärkommunernas likviditet. Studien visar att likviditeten kommer attförsämras väsentligl under de närmasle åren. En placeringsplikt skulle därförendast övergångsvis få de effekler 1980/81:150 Bilaga 1.3 29 Detta talar enligtlandstingsförbundets uppfattning för att ett genomförande av placeringspliktinte är meningsfullt. beskrivning av landstings och primärkommunerslikviditetsplanering kan ge en missvisande bild av de principer som liggertill grund för den kommunala sektorns hantering av sin ekonomi. Placeringar ispecialinlåning är på intet sålt någon dominerande del av landstingensutlåning. Tvärtom kännetecknas många landstings penningplacering av fastaöverenskommelser med regionalt anknutna banker. Dessa överenskommelserbetraktas av de berörda landstingen som principiellt viktiga, inte minst därföratt landstingen har fått ett allt större ansvar för regionalt näringsliv ochsysselsättning.