prop · G403100 · 1980-12-31 00:00:00 — I stället är det kommunernashöjda uttaxering och de ökadeavgifterna till socialförsäkringarnasom i allt väsentligl svarat för detstigande skattetrycket. Genom denna utveckling har statsbudgeten kommit att bära huvuddelen av försvagningen i heladen offentliga sektorns finansiella ställning. Den divergerande utvecklingen av statens utgifteroch inkomster förstärktes . Till densnabbare utgiftsutvecklingen bidrognya åtaganden från tidigare perioder. försvagadesinkomstutvecklingen i samband med konjunkturnedgången och de allvariiga strukturella problem som uppstod efteroljeprischocken och kostnadskrisen i svensk ekonomi. Den fortgående ökningen av budgetunderskottetklargjorde alt det inte var fråga om någon tillfällig försvagningav de statliga finanserna, utan att problemet i högsta grad var av strukturellnatur. Detta bekräftades som jagtidigare framhållit också av den bild som långtidsbudgeten 1980 gav. Trots att utgifterna enligtlångtidsbudgetens metodik räknas uppmycket försiktigt, så att hänsyn tas endast till automatik och redan, fattadebeslut, visade den på en fortsatt ökning av budgetunderskottet i nominellatermer fram till /85. Budgetunderskottetsstrukturella natur framslår också klart om man ställer det i relation tillkonjunkturutvecklingen. Normalt leder de s. k. automatiska stabilisatorerna i budgeten till att statsfinanserna förbättras i 1980/81:100 Bilagal Budgetförslaget 13 högkonjunkturoch försvagas i lågkonjunktur. Vid en konjunkturnedgång dämpas såledesskatteinkomsterna till följd av densvagare inkomstutvecklingen, som utgifterna för industri- ocharbetsmarknadspolitik ökar. Vidgningen av budgetunderskottet kundedärmed delvis ses som en konsekvens av den nedpressade aktivitetsnivå som dårådde i den svenska ekonomin. däremot harkonjunkturtendensen varit uppålriklad och kapacitetsutnyttjandet har generelltvarit högt. Trots del har budgetunderskottet fortsatt alt öka vilkel visarstyrkan j den underliggande försämringen. Mol bakgrund av den inneboende starka dynamiken ibudgetutvecklingen är uppgiften att bryta den negativa trenden mycket svår.Tillväxten på utgiftssidan sker i övervägande utsträckning helt automatiskt.Statens inkomster däremot är på etl avgörande sätt beroende av tillväxten i denövriga ekonomin. Vi har av allt alt döma en period framför oss med fortsattrelativt låg ekonomisk tillväxt. Den framlagda långtidsutredningenanger en genomsnittlig tillväxt på 2,i del alternativ där balansbristerna iekonomin successivt minskar. Större delen av detta utrymme är dessutominlecknat om de nödvändiga investeringarna inom näringslivet skall kunna komma till stånd och bytesbalansens underskottnedbringas. Enligt detta alternativ måsle därför den statliga konsumtionenminska med 0,. Det bör påpekas att en betydande del av de statligautgifterna består av transfereringar till hushåll och företag och därmed inteutgör någon statlig resursförbrukning i egentlig mening. De inkräktar därmed idenna bemärkelse ej på det tillgängliga resursutrymmet. De måste emellertidfinansieras på samma sätt som övriga utgifter och har samma följder förskattetryck och kredilmarknad. För att gapet mellan statens inkomster och utgifterskall kunna minskas måste utgifterna öka långsammare än inkomsterna. Eftersomutgifterna är s'örre än inkomsterna i utgångsläget, ökar nämligen underskottetäven om inkomster och utgifter stiger i samma takt. Vid nuvarande nivåer förstatsinkomster, utgifter och stalsskuldräntor kan man beräkna att inkomsternai runda tal skulle behöva öka mer än dubbelt så snabbt som utgifterna exkl. räntebetalningarnaför att underskottet skall minska. Om man utgår från den underliggande trenden iutgiftslillväxten, måste en dubbelt så snabb inkomstutveckling betraktas somhart när omöjlig i det perspektiv för den ekonomiska tillväxten som kan förutsesför . För att belysa detla vill jag något närmare diskuteravilka faktorer som principiellt påverkar de viktigaste inkomstposterna. Mervärdeskatten är den största enskilda statligainkomstkällan. Den svarar i 1981/budget för , vilketär av de beräknade totala inkomsterna. Bestämmande för dess utveckling,vid given skattesats, är i första hand de privata konsumtionsutgifternasökning. Men vi vet att det reala utrymmet för en ökad privat konsumtion under 1980/81:100 Bilaga2 Budgetförslaget 14 årenframöver är synneriigen begränsat. De senaste årens utveckling har ocksåinneburit atl en ökande andel av hushållens konsumtionsutgifter fallit påområden som inle mervärdebeskattas: energi och boende. Någon automatik somskulle leda till att mervärdeskattens avkastning i förhållande fill BNP skulleöka är därför inte att räkna med; snarare torde en motsatt tendens komma attföreligga. Den privata konsumtionens utveckling är också en viktigbestämningsfaktor för punktskatterna. Här tillkommer emellertid det avgörandeförhållandel att skatterna i allmänhet är utformade som s. k. styckskalter,dvs. skattebeloppet bestäms av försäljningens volym och inle av priset. Detkrävs alltså återkommande höjningar av skattesatserna för alt inteskat-teavkaslningen realt sett skall sjunka. Punktskatterna, som budgetåret1981/82 tillsammans beräknas inbringa , har under 1970-talelnärmast visat en fallande trend som andel av BNP. Budgelsituationen gör detangeläget att likväl utnyttja de möjligheter till inkomstförstärkningar somhär kan finnas. Som jag redovisade i besparingspropositionen haruttaget av statlig progressiv inkomstskatt successivt sänkts under 1970-laletsom ett led i olika skatteomläggningar. Skattesatserna i skalan når visseriigenända , men det genomsnittliga uttaget kan förär 1981 beräknasmotsvara en skattesats om endast ca 11%.Tar man dessutom hänsyn till de olika skatleredukfioner som medges motsvararneUot som staten drar in av de beskattningsbara inkomsterna.Bakom denna låga genomsnittssiffra ligger det förhållandet alt den statligaskatten på de första inkomstdelarna är obetydlig medan marginalskattesatsensnabbt stiger när inkomsten kominer upp i de skikt som är aktuella förlöntagare med helårs-och heltidsarbete. Hur inkomsterna är fördelade inom engiven total inkomstsumma får lill följd av detta en mycket kraftig inverkan påstatsskattens avkastning. Ett exempel kan belysa detta. För en inkomst om80000 kr. utgår enligt skatteskala , i statlig inkomstskatt.Delas inkomsten i stället upp i två om . blir den sammanlagda statsskattenendast . Dessutom avgår i del senare fallet särskild skallereduktionmed dubbelt belopp. Det nettobelopp som tillfaller statensjunker alltså från . En annan faktor som bidrar till atl del genomsnittligastatsskatteuttagel sjunker är den starka ökningen bland de skattskyldiga avantalet pensionärer. Visserligen ökar de genomsnittliga pensionsinkomsternasnabbt, som andelen pensionärer sjunker som medges fullständigskattebefrielse på grund av att deras pensionsförmåner endast ligger påminiminivån. Denna miniminivå höjs emellertid realt och utformningenav det extra avdrag som medges folkpensionärer innebär då alt förmånen av enlindrad beskattning utsträcks mycket långt. Sålunda kan man för räknamed alt en ensamstående folkpensionär kommer att medges skattelättnaderjämfört med andra inkomsttagare ända upp till inkomster väl över 1980/81:100 Bilaga 2 Budgetförslaget 15 För makar som båda har folkpension kan skattelättnader i vissa fall utgå vid en hushållsinkomst ända upp tilldrygt . En särskild kommitté(B 1979: 14) ser f.n. över reglernaom folkpensionärernas skattelättnader.Av kommitténs direktiv (Dir 1979: 138) framgår alt en av dess uppgifter justgäller frågan om all begränsa den snabba ökning av skalte-lättnadernas omfattning som följer med nuvarandeutformning. Det inflationsskydd som införts omfattar i förstahand den statliga skatteskalan, där skiktgränserna uppräknas. Men ävenden särskilda skattereduktionen uppräknas med ett belopp som motsvarar avden s.k. basenhetens ökning. Mellaninkomståren 1980 och 1981 ökar reduk-fionenfill följd av detta med . Till största delen är denna uppräkning motiverad av önskan att eliminera denprogressiviletsskärpning som följer avatt grundavdraget vid den kommunala taxeringen hålls oförändrat. Uppräkningen blir därför särskilt värdefull fördem med låga inkomster, därkommunalskatten helt dominerar och statsskatten belyder förhållandevis litet.Konstruktionen innebär emellertid att kommunerna får tillgodoräkna sig eninkomstökning som beror på atl realvärdet av grundavdraget urholkas medan staten kompenserar deskattskyldiga för detta. Här finns ocksåen orsak lill den långsamma ökningen av slalens nettoinkomst från inkomstskatten. De olika socialavgifterna beräknas budgetåret1981/82 ge staten inkomster, nettoefter överföringar till särskildafonder m.m., om sammanlagt . har ensuccessiv höjning av den samladeavgiftsnivån ägt rum, bl. a. för att finansiera de lättnader i den statligainkomstskatten som genomförts. Socialavgifterna har härigenom kommit att få enväxande betydelse i statsbudgeten. Vid givna avgiftssatser följer utvecklingen emellertid i huvudsak lönesummanstillväxt och någon mekanism som skulle göra det befogat att räkna med enautomatisk ökning av inkomsten isnabbare takt än löneutgifterna ökar finns inte. Statens övriga inkomster, i.ex. ränteinkomster och överskott i statens verksamhet, svarar för av de totalainkomsterna. Vissa möjligheter tordehär föreligga att öka inkomsterna genom höjningar av priserna på statligt tillhandahållna tjänster och andraåtgärder. De inkomstförstärkningar som kan uppnås på detla sätt kan dockendast myckel marginellt bidra till att minska budgetunderskottets storlek.Prishöjningarna kan dock ha vissefterfrågepåverkande effekt vilket kan verka dämpande på utgiftstrycketframöver. Det kan sammanfattningsvis konstateras attbudgetens inkomstsida vid givnaskattesatser i mycket hög grad påverkas av den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. I fråga om punktskatternafordras återkommande höjningar redanför atl undvika en fortgående real urholkning och i fråga om inkomstskatten finns flera förhållanden som göratt avkastningen utvecklas svagt.Om den ekonomiska tillväxten blir svag påverkas inkomsterna i negativriktning. 1980/81:100 Bilaga 2 Budgetförslaget 16 Utgiftsutvecklingen är pä elt helt annat sätt oberoendeav ekonomins fillväxt. Här är det i stället prisutvecklingen och annanautomatik som främst verkar drivande, dvs, utgifterna ökar ulan att politiskabeslut sker så länge regelsystemen inte rubbas. Den övervägande delen av statsbudgetens anslag är påelt eller annal sätt knutna lill pris- och löneutvecklingen. Genom olika reglergaranteras att den reala nivån på skilda verksamheter ej urholkas avinflationen. En indelning av anslagen kan göras efter hur stark denna bindningär till pris-och lönestegringar. Den större delen av transfereringarna tillhushållen präglas av starka indexanknytningar. Till denna grupp räknasfolkpensionerna, bidragsförskotten och de återbetalningspliktiga studiemedlen,vilka är knutna till basbeloppet. Andra transfereringar till hushållssektornsåsom bidragen till sjuk- och föräldraförsäkringen samt vuxenstudiestödet är istället främst beroende av löneutvecklingen. Tillsammans uppgår de nuuppräknade transfereringarna i årets budget till inemot . Desvarar därmed för av de totala statsutgifterna. Förutom dessa transfereringar skall även nämnasbostadslånen och räntebidragen. Dessa uppgår tillsammans till 14 miljarder kr.och svarar därmed för av utgifterna. Utvecklingen av dessa transfereringarstyrs av kostnaderna för bostadsbyggandet och av räntenivån. 1 och med attprisutvecklingen varit mycket snabb inom bostadsbyggandet ochatt räntenivån har höjts, visar utgifterna över dessa båda anslag en mycketkraftig expansion. Detla sammanhänger med alt räntebidragen är så konstruerade,atl subventionsdjupet ökar vid en räntehöjning, vilket innebär att staten fårbära hela bördan av de ökade räntekostnaderna. Bland anslag med långtgående indexbindningar räknasäven det internationella biståndet. Biståndsramen är knuten till utvecklingenav bruttonationalinkomsten i löpande priser. Biståndet har därigenom ensärställning i indexhänseende så till vida atl systemet leder till realaökningar i den mån som den svenska nationalinkomsten stiger. I 1981/82 årsbudget uppgår del internationella biståndet till . och svarardärmed för av budgetens totala utgifter. Elt system med indexering av Iransfereringsanslag harflera fördelar i en situation med betydande tillväxt i ekonomin och i destatliga inkomsterna. För mottagaren tjänar indexeringen som en värdegarantioch kan därmed spela en viktig roll från rättvise- ochinkomstfördelningssynpunkt. från statsmakternas sida kan en indexeringskapa stabilitet i systemet. I nuvarande statsfinansiella läge innebär dock enlångtgående indexering stora problem. En problematisk konsekvens av långtgående indexeringarär att de minskar möjligheterna fill avvägningar mellan olika anslag vidbudgetprövningen. En indexering kan i åtskilliga fall från början varamotiverad utifrån rent praktiska hänsyn och behöver inte vara uttryck för någonaktuell prioritering. Omvänt återfinns i budgeten många utgiftsområden som ioch Prop.1980/81:100 Bilaga 2 Budgetförslaget 17 försig betraktas som utomordentligt angelägna, men som inle har indexbindningutan där tillskott sker genom successiva politiska beslut. 1 elt läge därutrymmet för ökningar av utgifterna är starkt begränsat, medför de ökningar somautomatiskt sker via indexeringar att kraven på återhållsamhet beträffande ejindexbundna anslag blir mycket hårda om inte indexbindningen kan omprövas. Delåsningar som detta kan innebära försämrar möjligheterna atl nå fram tilllämpliga avvägningar mellan olika utgifter. Vid sidan av de indexbundna transfereringsanslagen tillhushåll och , är många andra utgifter knutna till pris- ochlöneutvecklingen. Till denna kategori kan man räkna utgiftsramarna för detmilitära försvaret och för civilförsvaret. Fastläggandet av dessa ramar skerför perioder av . Rarharna läggs fast i en viss prisnivå och därefter skeren fortlöpande uppräkning i takt med ökningen av nettoprisindex. Här gällersålunda atl prisutvecklingen är helt avgörande för utgifternas tiillväxl mellande försvarsbeslut som las. Tillsammans uppgår utgifterna för militärt försvaroch civilförsvar lill ca , eller av utgifterna i åretsbudget. I detta sammanhang kan också nämnas flerlalel avbidragen till kommunerna som räknas upp automatiskt vid stigande pris- ochlönenivå. De viktigaste bland dessa är bidragen till social hemhjälp, färdtjänst, förskolor och fritidshem,familjedaghem samt skolbidragen och de generella transfereringarna lillkommunerna. Sammantaget uppgår statens utgifter för dessa transfereringar tillinemot , motsvarande av de totala utgifterna. När detgäller dessa utgifter är det givelvis åtskilliga faktorer vid sidan avindexeringarna som spelar en viktig roll. För de specialdestinerade bidragenhar kommunernas ambitioner stor belydelse, liksom samhällsutvecklingen inom deolika områden som berörs och de bestämmelser för verksamheten som regering ochriksdag beslutat om. Från statsfinansiell utgångspunkt är det likvälautomatiken i utbetalningarna som är av avgörande intresse då man sökerförklara den kraftiga expansionen av utgifterna. över en längre tidsperiod finner man att statenkommit att finansiera en ökande andel av kommunernas samlade utgifter. Vidbörjan av 1970-lalet svarade statsbidragen för av kommunernas totalainkomster. 1 nulägetuppgår denna andel till . Därtill kommer att redan en oförändrad andel innebär snabbt stigande utgifter för staten genom den kraftiga kommunala utgiftsutvecklingen. Inom statens eget verksamhetsområde, exkl. försvaret,dominerar lönekostnaderna som drivande faktor bakom utgiftstillväxten. Destatliga lönerna kan för /82 beräknas till ca 22 miljarder kr.Kostnaderna under de egentliga myndighetsanslagen räknas upp med inträffadepris- och löneökningar. Därefter sker numera i princip en reduktion med 2procentenheter. Denna reduktion genomförs för att stimulera till effektiviteti den statliga verksamheten och motsvarar sålunda ett krav på produktivitetsförbättring.Tillämpandet av denna metod har bidragit till att ökning- 2 1980/81. 1980/81:100 Bilaga2 Budgetförslaget 18 en avantalet statligt anställda på senare lid dämpats. bedömssysselsättningsökningen inom den statliga sektorn helt ha upphört. De s.k. omkostnaderna i den statliga verksamheten uppgårtill inemot . eller av utgifterna för /82.Också här sker en uppräkning i takt med kostnadsutvecklingen. Denna uppräkningpräglas dock av återhållsamhet i syfte alt stimulera till kostnadsmedve-landeoch rationaliseringar. 1 viss mån har detta medverkat till att begränsaökningen av den statliga konsumtionen . Alla de utgiflskategorier som nämnts präglas sålundai större eller mindre utsträckning av automatiska ökningar. Genom politiskabeslut kan dock automatiken brytas eller försvagas. Den begränsadekompensationen för stegringar i statliga löner och omkostnader är exempel på enmetod som fått påtagliga resultat. Den nya beräkningsprincipen förfastställande av basbelopp visar hur tillväxten av vissa Iransfereringsutgifterbättre kan anpassas lill det tillgängliga ekonomiska utrymmet. När det gällerstats-skuldräntorna däremot är automatiken fullständig och obönhörlig. Förvarje år som underskott i statsbudgeten registreras, växer statsskulden ochdärmed räntebetalningarna under kommande perioder. Även vid etl framgångsriktbesparingsarbete kommer därför räntebetalningarna framöver alt bli en växandebörda mätt i reala termer. Räknar man samman alla de anslag i statsbudgeten sompräglas av automatik, finner man att de utgör av de totalautgifterna. Återstående andel, , är ej pris- ellerlönebundna i strikt mening. Häri ingår statliga investeringar liksom huvuddelenav de industripolitiska satsningarna. Dessutom återfinns här vissa transfereringsanslagtill hushållen såsom t. ex. barnbidragen. Dessa är inte indexanknutna, men serman till den historiska utvecklingen kan man konstatera att de i praktiken istort sett följt den allmänna inflationstakten. Den nu genomförda översikten av statsbudgetens mer än800 anslag, visar i vilken hög grad dessa är beroende av pris- ochlöneutvecklingen. Till denna automatik skall sedan adderas effekterna av andraförändringar, exempelvis befolkningens åldersstruktur. Någon större grad avbindning till utvecklingen av de reala resurserna i samhället existerar såledesinte. Detta innebär en avgörande olikhet i förhållande lill budgetens inkomstsida.Även inkomsterna stiger visserligen vid en uppgång i pris- och lönenivån, menhärtill kommer den stora känsligheten för reala förändringar. Inkomsterna ärstarkt beroende av sådana volymfaktorer som förändringar i antalet sysselsattaoch utvecklingen av den privata konsumtionen faktorer som i sin lur är direktsammanlänkade med den allmänna ekonomiska tillväxten. Genom denna bristandesymmetri mellan slalens inkomster och utgifter skapas de balansproblem somkännetecknar budgetutvecklingen. I besparingspropositionen framhöll jag alt åtgärder föratt begränsa den automatiska tillväxten av olika utgifter måste vara en givenutgångspunkt 1980/81:100 Bilaga 2 Budgetförslaget 19 förden framtida budgetpolitiken. Den redogörelse jag här lämnat om automatiken ibudgetulgifternas tillväxt understryker starkt vikten av detta konstaterande. Om vi framöver skall kunnabegränsa statsutgifternas ökningslakt krävs att vi vidtar medvetna åtgärder isyfte alt bryta automatiken förvissa utgiftsanslag och atl vi undviker att i kommande beslut bygga inny automatik. 4 Riktlinjer för budgetpolitiken Efter atl ha redovisat min bedömning avbudgelulvecklingen för innevarande och nästa budgetår enligt del nuframlagda budgetförslaget, och mina synpunkter på den strukturella utvecklingenav statens finanser, övergår jag nu lillnågra centrala slutsatser för budgetpolitiken. Jag har redan framhållit att det ökadebudgetunderskott som redovisas för nästa budgetår är starkt oroande. Jaghar tidigare, bl. a. i besparingspropositionen,utförligt diskuterat de problem som följer av elt stort och växande budgetunderskott. Det finns mot denbakgrunden enligt min bedömningstarka skäl atl överväga ytteriigare åtgärder för att minska det nuförutsedda underskottet för /82. I sammanhanget vill jag understryka den betydande osäkerhet som vidlåder en budgetprognos som görs långt före delakluella budgetåret. Det underskott som anges för innevarande budgetår, dvs.när halva budgetåret gått, liggermyckel nära den prognos för underskottet som anmäldes budgetproposition. Men dennaöverensstämmelse gäller bara saldot.Såväl inkomster som utgifter ligger nu ca . högre än i budgetpropositionen. Mycket stora förändringarhar alltså inträffat vilka förändrat underiagetför saidoberäkningen. harprognoserna för budgetunderskottet pendlat . Delvis återspeglar detta effekterav vidtagna ekonomisk-politiskaåtgärder men är också ett uttryck för förändringar av vissa grundläggande antaganden, I.ex. De olika utfall som erhålls för /82 vid skilda pris- ochlöneantaganden illustrerar också osäkerheten. De svårigheter att bedöma inkomst- ochutgiftsutvecklingen som jag här pekat på gör det angeläget att underlöpande budgetår ha en betydande grad avflexibilitet i handlandet. Den faktiska handlingsfriheten begränsas dockav den tröghet som kännetecknar de regelsystem m. m. som styr statens utgifteroch inkomster. De beräkningar jag har redovisat förbudgetunderskottels utvecklingmellan budgetåren 1980/81 och 1981/82 resulterar i en ökning på . Jag påpekade i samband därmedalt underskottet för budgetåret1980/81 reduceras något av den förhållandevis gynnsamma inkomslutvecklingendetta budgetår, medan underskottet för budgetåret 1980/81:100 Bilaga 2 Budgetförslaget 20 1981/82ökar bl. a. till följd av en kraftig ökning av utbetalningarna avkommunalskattemedel till kommunerna.Om man söker bortse från de fluktuationer i inkomstutvecklingen som direktsammanhänger med systemet för uppbörd och utbetalning av kommunalskattemedelkan konstateras att den"strukturella" budgetförsvagningen mellan åren är betydligt mindre än nämnda . En exakt beräkninghärav är emellertid svår att göra. Tar man hänsyn till de konsekvenser församhällsekonomin som det ökadebudgetunderskottet är ägnat alt medföra anser jag det vara ofrånkomligt att ytteriigare ålgärder vidtas. Jagavser därför atl återkommaull regeringen med elt antal konkreta förslag i detta syfte vilka bör föreläggas senast i början av mars1981. Jag vill redan nu redovisa vissa överväganden avseende såvälbudgetpolitiken för /82 som på något . Jag har tidigare utförligt diskuterat den storabetydelse som automatiken spelar förutvecklingen av statens utgiftssida. Jag pekade därvid också på vissa nackdelar som en långt gående automatik hari del ekonomiska perspektiv som nuavtecknar sig. Det är mot den bakgrunden motiverat atl se över gällanderegelsystem med sikte på att begränsa automatiken. Ett arbete med dennainriktning har påbörjats inom . Jag räknar med atl återkomma idenna fråga. För att hålla fillbaka utgiftsutvecklingen underkommande budgetår kommer mycket stor återhållsamhet med särpropositioneralt iakttas. I princip bör ingakostnadskrävande propositioner utöver dem som aviseras i budgetpropositionen framläggas. Denna inriktningmåste bibehållas även i kommande budgetarbete. Jag har i sambandmed budgetarbetet låtit göra en översiktlig kalkyl för /83. Av den framgåratt man har att räkna meden försvagning av budgeten på 7-8miljarder kr. Försämringen motsvaras i huvudsak av ökningen avstatsskuldräntorna. En sådan utveckling ställer enligl min mening bestämda krav på budgetpolitiken. Jag har tidigareredovisat vissa synpunkter när det gäller förutsättningarna för att öka statsinkomsterna och jag övergår nu till attange vissa riktlinjer för budgetarbetet inför /83. I likhet med vad som gjordes inför höstenssparplan och den nu framlagdabudgetpropositionen bör ett sparmål redovisas i vårenskomplette-rjngsproposition.