prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Vill manundvika detta, hamnar man å andra sidan sannolikt i en så allmänt hållen beskrivningatt den blir av föga värde i det praktiska arbetet. Det torde inte heller varamöjligt att utforma en rollbeskrivning för polisens del pä ett sådant sätt attden blir till verklig ledning vid bedömningen av frägan om en viss samhällsuppgiftbör läggas på polisväsendet eller inte. Det är också enligt min uppfattninglämpligare att med generalklausulen som bakgrund från fall till fall och efterprincipiella och praktiska överväganden avgöra om en viss samhällsuppgift börhandhas av polisen eller av något annat samhällsorgan än att söka härledapolisens uppgifter och gränsdragningen i förhållande till andra samhällsorganur en allmänt hållen rollbeskrivning. Avvad jag har anfört nu framgår att det enligt min mening inte finns skäl att pänågot avgörande sätt avvika från nuvarande ordning när det gäller metoden föratt ange polisens uppgifter. Polisinstruktionens generalklausul, som harinternationella motsvarigheter och inhemsk hävd, har visat sig fylla justsyftet att ge en allmän ram för polisens uppgifter Prop.1980/81:13 21 somtillåter en fortlöpande anpassning av polisverksamheten till förändradeförutsättningar och nya krav. Det närmare innehållet i polisens uppgifter måsteäven fortlöpande regleras genom lagstiftning och andraföreskrifter i olika ämnen. Viden allmän diskussion av polisens roll i samhället kan det ha sitt intresse atterinra om att två internationella dokument i ämnet har antagits.Förenta nationernas generalförsamling har sålunda antagit enresolution rörande regler för polismäns uppträdande (Code of Conduct for LawEnforcemenl Officials). Vidare har antagit en "Deklaration om polisen" somf.n. övervägs ytterligare inom rådets ministerkommitté. I Förenta nationernasresolution slås till en början fast att polismän vid alla tillfällen skalluppfylla de förpliktelser som enligt lagen åvilar dem genom att tjäna samhälletoch skydda allmänheten mot olagliga handlingar, allt med beaktande av det storaansvar som är förenat med deras yrke. I sin tjänsteutövning skall polismännenrespektera och skydda mänsklig värdighet samt bevara och försvara allasmänskliga rättigheter. Polismännen får tillgripa våld endast när det är oundgängligennödvändigt och bara i den utsträckning som behövs för tjänsteutövningen. Detäligger polismännen att tillförsäkra de personer som befinner sig i derasförvar ett fullgott skydd för deras hälsa. Polismännen skall respektera lagenoch efter bästa förmåga kraftfullt bekämpa lagöverträdelser. I resolutionenfinns vidare bl.a. bestämmelser som förbjuder korruption, tortyr och liknandehandlingar liksom en erinran om vikten av att sekretessbelagd information hällshemlig. Avvad som har redovisats nu framgär att FN-resolutionen syftar till att slå fastpolisens skyldigheter gentemot samhället. Regler av likartad innebörd finnsockså i Europarådels deklaration. I deklarationen konstateras sålunda attpolisen är ett offentligt organ som har skapats av lagen och som skall haansvaret för lagens upprätthällande och tillämpning. Polismannen skall ienlighet härmed fullgöra de plikter som enligt lag åvilar honom till övrigamedborgares och samhällets skydd mot våld, egendomsbrott och andra skadligagärningar som beskrivs i lagen. Han skall uppträda självständigt, opartiskt ochvärdigt samt vid utövandet av sina uppdrag handla med all nödvändig fasthetutan att använda mera våld än nöden kräver. Mendeklarationen gär längre så till vida att även samhällets förpliktelsergentemot polisen tas upp. Enligt deklarationen gäller sålunda bl.a. att varjepolisman har rätt till en grundlig allmän och yrkesinriktad utbildning före ochunder sin tjänstgöring samt till lämplig undervisning om sociala problem,demokratiska friheter och mänskliga rättigheter. De yrkesmässiga, psykologiskaoch materiella förhållanden under vilka polismannen fullgör sina uppdrag skallvara sådana att hans integritet. Prop.1980/81:13 22 opartiskhetoch värdighet skyddas. Deklarationensbestämmelser om polisetik avslutas med en bestämmelse om att varje polismansom fullgör sina skyldigheter har rätt till ett aktivt stöd, moraliskt såvälsom materiellt, från det samhälle som han tjänar. Deklarationenfaster härmed uppmärksamheten på den avgörande betydelse som det har inte baraför polisverksamheten som sådan utan också för den enskilde polismannen attpolisen har en god förankring i samhället. Här har både polisen och samhället iövrigt förpliktelser. Äveni polisutredningens betänkande har polisens förankring i samhället tillmättsgrundläggande vikt. Den väg som utredningen i främsta rummet anvisar när detgäller att befästa och om möjligt öka denna förankring är att förstärkamedborgarinflytandet över polisväsendet. Jag kan liksom flertaletremissinstanser ansluta mig till detta synsätt. Som jag har konstaterat iföregående avsnitt ökar utrymmet för och behovet av medborgarinflytande närpolisens uppgifter och verksamhetsformer inte är givna en gäng för alla utanföremål för en fortlöpande förändring och anpassning. Polisverksamhetenskänsliga och för medborgarna ingripande natur liksom intresset av attresurserna utnyttjas på ett sätt som överenstämmer med samhällets ochmedborgarnas önskemål talar ocksä för att den övergripande styrningen avpolisens verksamhet sker genom de politiskt ansvariga organen. Det är därförinte förvånande att polisutredningens betänkande till stor del handlar omolika metoder att låta det medborgerliga inflytandet över polisverksamhetenkomma till uttryck på skilda nivåer. Till dessa frågor återkommer jag längrefram. Polisutredningenbehandlar polisens olika verksamhetsgrenar med utgängspunkt frän den iföregående avsnitt omnämnda indelningen av polisens verksamhet i huvudgrupperna övervakningsverksamhet (allmän övervakning ochtrafikövervakning) Ilikhet med utredningen vill jag betona att det inte finns nägon skarp gränsmellan de olika aktiviteterna. En aUtför snäv bundenhet till verksamhetsindelningenkan som jag förut har antytt leda till olägenheter i det praktiska arbetet.Emellertid bör indelningen kunna utgöra en naturlig utgångspunkt för ennärmare beskrivning av de olika polisuppgifterna och . Prop.1980/81:13 23 Attförebygga brott har varit en väsentlig del av polisens verksamhetsom i princip ingår i varje polisiär arbetsuppgift. Vad som innefattas ifunktionsbeskrivningen brottsförebyggande verksamhet utgör således endast endel av de samlade brottsförebyggande insatserna frän polisens sida. Polisensbrottsförebyggande verksamhet i snäv mening avser sådana verksamhetsformer somsyftar till brottsförebyggande effekter genom direkt påverkan på ellerinformation till personer och grupper som inte är föremål för åtgärder pågrund av brott eller ordningsstörningar. Verksamheten omfattar i dagskolundervisning i trafikkunskap samt i lag och rätt, utåtriktad informationsamt kontaktverksamhet. Polisutredningenkonstaterar att den brottsförebyggande verksamheten i denna mening är enförhållandevis ny polisiär aktivitet som fortfarande i väsentliga delar harprägel av försöksverksamhet. Den brottsförebyggande verksamheten är emellertiden viktig uppgift som enligt utredningens mening bör säkerstäUas för framtiden,även om det måste ske till priset av inskränkningar av annan polisverksamhet. Möjligheternaatt genom den brottsförebyggande verksamheten nå omedelbara och konkretaresultat i form av ett minskat antal registrerade brott bör enligt utredningenbedömas med försiktighet. Insatserna bör dock utvärderas även från dennasynpunkt för att resurserna i möjlig män skall kunna styras till de områden däreffekten kan väntas bli störst. Utredningenföreslår inte någon förändring då det gäller huvudmannaskapet för polisensmedverkan i skolundervisningen. Skolan bör förbli huvudman och samarbetetmellan skola och polis utvecklas inom ramen för lokala överenskommelser i sambandmed att den beslutade reformen av skolans inre arbete (SIA-skolan) genomförs. Polisutredningenbetecknar det som en fördel om polismännen inom ramen för denbrottsförebyggande verksamheten fär ökad direktkontakt med allmänheten och dåi första hand med ungdomen genom att medverka i ungdomsverksamhet iföreningar, pä ungdomsgårdar och i liknande sammanhang alltefter de lokalaförutsättningarna. Om medverkan sker i sådana former att polismannen handlaroch uppfattas som företrädare för polisväsendet, bör den kunna inbegripas i deordinarie tjänsteuppgifterna. Det är nämligen enligt utredningen väsentligt attidentiteten som polisman inte går förlorad, om verksamheten skall fylla sittsyfte att bidra till polisens förankring hos medborgarna. Det finns dock enligtutredningen stora värden ocksä i sådan verksamhet som byggerpä frivilliga insatser, t.ex. enskilda polismäns medverkan i idrottsföreningaroch motorklubbar. Utredningensöverväganden rörande den brottsförebyggande verksamheten har över lag fått ettpositivt mottagande. Prop.1980/81:13 24 understrykeratt all polisverksamhet ytterst syftar till att förebygga brott men att degrundläggande brottsförebyggande insatserna i första hand ankommer pä andrasamhällsorgan än polisen. Övervaknings- och utredningsverksamhetensbrottsförebyggande effekter i form av hög upptäcktsrisk och uppklaring färemellertid inte underskattas. Man framhåller även all det brottsförebyggandearbetel kräver en samverkan över sektorsgränserna i samhället och uppmärksammarmöjligheterna att med hjälp av massmedier framför allt televisionen spridabrottsförebyggande information. Kommunernaär över lag positiva till en intensifierad brottsförebyggande verksamhet frånpolisens sida. Bland länsstyrelserna och polisstyrelserna finns en vissopinion mot att en utbyggnad av den brottsförebyggande verksamheten sker påbekostnad av annan polisverksamhet. Flera andra instanser anmärker vidare attpolisens brottsförebyggande verksamhet måste avgränsas och koncentreras tillsädant som kan ha en mera direkt inverkan pä brottsbekämpningen. Denbrottsförebyggande verksamhetens tyngdpunkt bör ocksä enligt åtskilligaremissinstansers mening förskjutas i riktning mot en verksamhet för att sökaupp ungdomar i brottsbenägna miljöer och andra som befinner sig i riskzonenför att bli kriminella. Det påpekas i detta sammanhang att det knappast är påde i allmänhet välanpassade ungdomar som är verksamma i föreningslivet som ensådan satsning bör inriktas. Föregen del anserjag i likhet med utredningen att det är angeläget att denbrottsförebyggande verksamheten i nu aktuell bemärkelse fortsätter ochsäkerställs för framtiden. Detta har numera ocksä skett genom att denbrottsförebyggande verksamheten har fått en fastare organisation. /81 kommer således enheter för brottsförebyggande verksamhetatt finnas i sammanlagt 40 polisdistrikt. Polisensverksamhet på detta område kan naturligtvis aldrig omfatta mer än en mindre delav de samlade brottsförebyggande insatserna i samhället. Verksamheten rymmerlikväl sä vitt skiftande aktiviteter som medverkan i skolundervisningen, externinformation och kontaktverksamhet. Jag kan hålla med de remissinstanser sommenar att det brottsförebyggande arbetet bör koncentreras tillverksamhetsformer som kan sägas vara mera brottsförebyggande. Denuppsökande verksamheten, vare sig den gäller egenskydd för dem som riskeraratt utsättas för brott genom aktiviteter som exempelvis den s.k. Operation Märkning eller kontakter med framför allt ungdomar som befinner sig i riskzonen föratt hamna i kriminalitet, bör enligt min mening vara kärnan i denbrottsförebyggande verksamheten. Vadjag har sagt nu bör inte undanskymma betydelsen av polisens medverkan iskolundervisningen. Det har på utan tvivel stort värde att polisenmedverkar i undervisningen i trafikkunskap och i lag och rätt. En sädanmedverkan av utomstående samhällsorgan ligger väl 1980/81:13 25 ilinje med tankarna bakom SIA-skolan. I likhet med utredningen anser jag detocksä värdefullt om polismän kan ta del i ungdomsarbetet i föreningar och päungdomsgårdar. Det är angelägel att polismannen i sådana sammanhang handlar ochuppfattas som en företrädare för polisväsendet, exempelvis genom att när detär lämpligt uppträda i uniform. Jag anser liksom utredningen att polisensmedverkan i skolarbetet och i fritidsverksamheten bör utvecklas inom ramen förlokala förutsättningar och överenskommelser. Som jag uttalade i årets budgetproposition(prop. 1979/80:100 bil. 5 s. 28) bör den brottsförebyggande verksamheten dockfrämst ta sikte pä ungdomar som har begått brott och som befinner sig ibrottsbenägna miljöer. Polisensallmänna övervakning, som syftar till att förebygga och hindra brott och andraordningsstörningar, utövas i form av stationstjänst, områdesövervakning,utryckningsverksamhet, speciell övervakning och objektbevakning. TiUövervakningsverksamheten i vid mening räknas även den allmänna ochsocialpolisiära spaningen samt trafikövervakningen. Övervakningsverksamhetenär den avgjort mest resurskrävande av de olika polisverksamheterna.Polisutredningen föreslår ingen förändring av denna prioritering utanunderstryker att det är övervakningsverksamheten som genomgåendeupplevs som den primära polisuppgiften. Utredningenuppmärksammar särskilt områdesövervakningen, som sker genom patrullering tillfots eller med bil eller genom en kombination av dessa båda patrulleringsmetoder.En särskild form av områdesövervakning är kvarterspolisverksamheten och dendärmed besläktade områdespolisverksamheten, som pä försök bedrivs bl.a. inomStockholms polisdistrikt. finns det betydande lokala skillnader i allmänhetens önskemåli fråga om övervakningsverksamheten. Ett genomgående intresse synes dock varaatt områdesövervakningen intensifieras. Utredningen biträder denna uppfattningoch framhåller att områdesövervakningen enligt en allmänt omfattad åsikt bästfullgörs genom fotpatrullering. Till följd av allmänhetens anspråk på en högutryckningsberedskap har emellertid fotpatrulleringen blivit eftersatt och polisensnärkontakt med allmänheten därmed till stor del gått förlorad. Utredningenkonstaterar vidare att vissa övervakningsuppgifter som normalt faller påpolisen utförs av andra. Genom att man anlitar ordningsvakter kan sålundapolisen avlastas uppgifter som inte behöver utföras av polisutbildad personal.Enligt utredningen måste emellertid principen även vara att det ärpolisen och inte enskilda Prop.1980/81:13 26 personereller företag som skall svara för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls.Utredningen erinrar om att gränsdragningen mellan polisens ochordningsvakternas uppgifter har varit föremål för utredning (jfrnumera prop. 1979/80:122, JuU 1979/80:44, rskr 1979/ 80:391). Detsamma gällerfrågan om den civila övervakningen längs kusterna, där övervakningsuppgifterf.n. faller bäde på kustbevakning och på polisen. Ensärskild gränsdragnings- och samarbetsfråga gäller samarbetet mellan polisenoch i bl.a. den allmänna och den socialpolisiära spaningen.Erfarenheterna av sampatrullering mellan polisen och personal från socialvärdenär blandade. Utredningen finner det svårt att anvisa generella lösningar, bl.a.därför att resurser skiftar från kommun till kommun. I ställetbetonar utredningen även här vikten av att polisverksamheten kan anpassas tillde lokala förhållandena. Utryckningsverksamhetenär en väsentlig del av övervakningstjänsten som med hänsyn till aUmänhetensgrundläggande intresse av att polisen snabbt kan vara pä plats för ettingripande när det behövs f.n. ges hög prioritet. Enighet råder enligtutredningen om att detta är en befogad och nödvändig prioritering som har storbetydelse för aUmänhetens känsla av trygghet. Åtskilligapolisutryckningar föranleds av sociala problem, t.ex. famil-jebräk. Utredningenframhåller att sädana utryckningar, i den mån det gäller att ingripa motstraffbelagda handlingar, är en polisuppgift som inte kan tas över av desociala myndigheterna. Däremot är det väsentligt med en samverkan mellanpolisen och socialvården. Ett sådant samarbete kan medföra lättnader ipolisens arbetsbörda. Frän denna utgångspunkt är det enligt utredningen enavsevärd fördel om systemet med socialjour kan byggas ut i fler kommuner. Trafikövervakningen är enav polisens viktigaste uppgifter. Utredningen avvisar tanken att flytta överhuvudansvaret för trafikövervakningen på en annan myndighet eller en särskildkår. Som huvudskäl anges det nära sambandet mellan å ena sidantrafikövervakningen och å andra sidan polisens allmänna övervakning ochspaningsverksamhet. Våra kunskaper omeffektiviteten hos olika övervakningsmetoder är enligt utredningen mycketbegränsade. Det är därför väsentligt att man fortlöpande utvecklar metoder föratt bedöma polisverksamhetens effekter. Utredningen anser ocksä att det påalla områden bör vara möjligt att mer än pröva nya arbetsformer lokaltoch beakta de önskemål som framkommer pä orten. Remissinstansernahar som regel inte haft något att invända mot utredningens synpunkter päövervakningsverksamheten. Enfråga som särskilt har uppmärksammats är möjligheterna att förena en godutryckningsberedskap med en ökning av fotpatrulleringen. Många framhåUer attfotpatrulleringen är det bästa sättet att få en god Prop.1980/81:13 27 ochvärdefull kontakt med allmänheten och bryta den tendens till en alltmer anonympoliskår som bilpatrulleringen har medfört. Fotpatrulleringen anses också haen positiv effekt pä ordningsläget på allmänna platser och skapa en person- ochlokalkännedom som kan vara av värde även i den brottsutredande verksamheten.Särskilt bland polisstyrelserna bryter sig åsikterna om man bör prioriterautryckningsverksamheten sä starkt som har skett. Man understryker attfotpatrulleringen har blivit mera resurskrävande genom att den hårdnandeattityden i samhället har framtvingat ett ökat inslag av dubbelpatruller. Denförhärskande uppfattningen synes vara att man inte vill försvagautryckningsverksamheten utan i stället åstadkomma en ökad fotpatrulleringgenom personalförstärkningar. uttrycker något tillspetsatsaken så att allmänheten har att välja mellan att fä hjälp genom omedelbarapolisinsatser i ett akut läge, t.ex. vid ett lägenhetsbråk eller ett pågåendeinbrott, och att ha en patrullerande polisman i närheten "för synsskull". Frän flera håll hävdas dock att man med hjälp av bärbararadioapparater och en fortlöpande prövning av nya metoder i arbetet skall kunnaöka fotpatrulleringen utan att utryckningsberedskapen försämras. Blandövriga spörsmål har särskilt frägan om en utvidgning av den socialajourverksamheten uppmärksammats. Remissinstanserna ansluter sig i allmänhettill utredningens bedömning. I synnerhet bland polisstyrelserna är det ettönskemål att socialjour inrättas i princip i varje kommun eller i någon formfinns tillgänglig i varje polisdistrikt. Jagkan för egen del i allt väsentligt ansluta mig till utredningens överväganden.Det finns anledning att räkna med att övervakningsverksamheten även iframtiden kommer att vara mycket resurskrävande. är det uppenbart attsåväl de krav som allmänheten ställer på övervakningsverksamheten som dennaspraktiska utformning varierar kraftigt mellan olika distrikt. Verksamheten kanexempelvis inte utövas pä samma sätt i ett vaktdistrikt i de centrala delarnaav som i ett glesbygdsområde. Dessa faktorer i förening med denbetydelse som övervakningsverksamheten har för medborgarna i gemen medför attdenna verksamhet är särskilt lämpad för det förstärkta medborgarinflytande ochden anpassning till lokala förhållanden som är en bärande tanke ipolisutredningens förslag. Ett betydande utrymme finns på detta område förlokala initiativ och, om man sä vill, experiment. Därmed ges också underlag föratt i vårt land i likhet med vad som har skett i flera främmande länder mera systematiskt utvärdera effekterna av olika övervakningsmetoder. Rentallmänt sett vill jag gärna ansluta mig till de mänga bedömare som anser attfotpatrulleringen och över huvud taget verksamhetsformer som utvecklarnaturliga kontakter mellan polisen och allmänheten bör få en mera framträdandeplats. Det finns all anledning att tro att detta inte behöver innebäranågot hot mot den nödvändiga utryck- 1980/81:13 28 ningsberedskapen.Som flera polisstyrelser framhåller bör en kombination av tekniska hjälpmedeloch förbättrade och mera målinriktade arbetsmetoder kunna lösa dennaavvägningsfråga. Över huvud taget finns det anledning att varna för en alltförlångtgående bundenhet till invanda mönster när det gäller arbetsformerna. Dettaär sä mycket angelägnare som man i nuvarande ekonomiska läge är tvungen att iall möjlig utsträckning söka effektivisera verksamheten genom att bättreutnyttja de resurser som finns. Beträffandede frägor om gränsdragning gentemot enskilda och gentemot andra samhällsorgansom utredningen tar upp i detta sammanhang vill jag erinra om att jag i prop.1979/80:122 om ordningsvakter och bevakningsföretag i likhet medpolisutredningen har framhållit att en grundläggande regel bör vara att det ärpolisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Jag harsamtidigt konstaterat att det finns en hel del bevaknings- ochordningshållningsuppgifter som visserligen har betydelse för eller anknytningtill den aUmänna ordningen och säkerheten men som inte kräver polisutbildning.Under överskådlig tid måste ordningsvakternas och bevakningsföretagensverksamhet därför ses som ett nödvändigt komplement till det skydd'som detallmänna tillhandahäller genom polisen och andra organ, och det är varken nödvändigteller möjligt att i nuvarande läge mera allmänt föra över dessa uppgifter tillpolisen. Dådet gäller övervakningen till sjöss har sjöövervakningskommittén nyligenavslutat sitt arbete, som har redovisats i betänkandet (Ds H 1980:1) Samordningav övervakningen och räddningstjänsten till sjöss. Betänkandet harremissbehandlats och är nu föremål för beredning. Ett ställningstagande till defrägor som berörs i betänkandet får anstå tills beredningsarbetet är avslutat. Enligtmin uppfattning är det angeläget att polisens samarbete med de socialamyndigheterna kan utvecklas ytterligare även inom ramen förövervakningsverksamheten. I likhet med utredningen anserjag att detta samarbeteendast i mindre utsträckning lämpar sig för reglering genom centralaanvisningar. Vad särskilt angår frägan om en utbyggnad av den socialajourverksamheten vill jag erinra om att det även i den av i dennadel antagna prop. 1979/80:1 om (s. 178179) har framhållitsvärdet av en väl utbyggd social jour. En sådan social beredskap är viktig inteminst frän förebyggande synpunkt. Den närmare utformningen av jourverksamhetenmåste emellertid bli beroende av de lokala förhållandena. I mindre kommunertorde behovet kunna tillgodoses genom samarbete mellan flera kommuner. Om ienlighet med vad jag i det följande förordar det lokala inflytandet och överhuvud taget möjligheterna till lokal anpassning inom polisväsendet ökas tordeäven förutsättningarna bli större att åstadkomma en ömsesidigt tillfredsställandelösning. I likhet med flera remissinstanser vill jag understryka 1980/81:13 29 attansvaret för att ett fungerande samarbete kommer till stånd självfallet intefaller endast pä polisen utan också på . Attdet praktiska samarbetet ibland försväras av att socialarbetare och polismänhar skilda referensramar och utgångspunkter för sitt arbete har omvittnats frånflera håll. De förslag jag i ett följande avsnitt kommer att lägga fram i frågaom polisutbildningen torde emellertid öka möjligheterna till kunskap om resp.yrkesuppgifter och om förutsättningarna för samarbetet Gfr prop. 1979/80:1 s.364). i denna del har uttalat om trafikövervakningen föranleder ingenerinran från min sida. Polisutredningenanmärker att utredningsverksamheten i den allmänna debatten ofta ägnas mindreuppmärksamhet än andra polisiära verksamhetsformer. Utredningen framhåller ipolemik häremot att utredningsverksamheten är en primär polisuppgift och attdet är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att så många som möjligt av debegångna brotten blir uppklarade. Utredningen erinrar också om den brottsförebyggandeeffekten av att upptäcktsrisken hälls på en hög nivå.