prop · G403107 · 1980-12-31 00:00:00 — En av deviktigaste uppgifterna blir att se till att principen om etl enhetligt skolsystemoch en likvärdig ulbildningsstandard upprätthålls. De flestaremissinstanser delar utredningens syn på denna nya inriktning och förändradearbetssätt för den statliga skoladministrationen. Tidaholmskommun framhåller all om utredningens förslag till alla delar genomförs, måstedel ha lill följd, att de centrala och regionala skolinstan-serna avlastas endel organisations- och tillsynsarbete och kan ägna sig åt en rådgivnings- ochutvecklingsfunktion. Denna serviceinriktning blir i hög grad nödvändig ommindre kommuner utan större personella resurser för lokall utvecklingsarbeteskall kunna realisera ulbildningspolitiska mål. Bollnäskommun anser alt centrala myndigheter bör effektivare än geinformation i skolfrågor lill allmänheten. Länsskolnämnderna bör slå kommunernalill ijänsl med råd och information. Någraremissinstanser anser alt den statliga skoladministrationen bör ha kvar vissmyndighetsutövning och tillsyn. i betonar atldet med nödvändighet måste kvariigga såväl administrativa sommyndighetsutövande funktioner på den statliga skoladministrationen. Äveninsatser av tillsynskaraktär kommer att vara erforderiiga. ochlänsstyrelsen i menar att utvecklingen mot en mer rådgivandeverksamhet inte bör leda därhän, all staten avhänder sig befogenhet attingripa, om skolväsendel i någon del av landel eftersatts så att kravet påenhetligt skolsystem och likvärdig utbildningsstandard inte tillgodoses. Destatliga myndigheterna bör även ha en klart utsagd tillsynsfunktion.Liknande synpunkter framförs av och kommuner. När delgäller utredningens förslagom den framtida fortbildningen och dess organisationhar bl. a. några remissinstanser ställt sig tveksamma till utredningenssynpunkter. i vill med hänsyn bl.a. lillfortbildningspersonalens behov av direkt personkontakt med skolpersonalenavvisa varje eventuell tanke på en central styrning av lärarfortbildningen.Nämnden avvisar också tanken på andra statliga regionala organisationer förfortbildning än länsskolnämnderna. 1980/81:107 137 i anser att del är nogviktigt att "en särskild statlig fortbildningsorganisation" finns omman med organisation menar funktion. Nämnden menar att termen fortbildning läcker elt delvis annal innehåll än det ursprungliga som till sin natur varövervägande ämnesinriktat. Dagens fortbildning kan beskrivas som ett delvis sladie-ochämnesinriktat men huvudsakligen övergripande utvecklingsarbete vilkel är - ochav de berörda uppfattas som - en uppgift för alla anställda vid länsskolnämnden.Det är därför omotiverat och för samarbetet inom nämnden störande att specialdestinerapengar fill ett särskilt fortbildnings-anslag. Delta, liksom nämndens övrigaanslag, bör sammanföras lill ett ramanslag inom vilket de olika nämnderna kanprioritera sina insatser, var och en mot sin speciella bakgrund. Som enkonsekvens av här fört resonemang bör naturligtvis också andra specifikautbildningsorgan inom den statliga skoladministrationen omstruktureras. i anför att med denkännedom länsskolnämnderna har om den trängda ekonomi många kommuner brottasmed, synes det helt naturligt att ett avsevärt statligt tillskott av resursererfordras för vissa typer av verksamhet. Detla gäller bl.a. lärarfortbildningen.Anslag till verksamhet av detta slag torde vara de som i första hand drabbas,då det gäller att skära ned kommunala kostnader. och i sägeratt bl.a. personalfortbildning bör vara under statlig påverkan, ochatt staten bör ta det ekonomiska ansvaret, vilket bäst sker genom samverkan ilänet mellan kommun och stal genom länsskolnämnden. De sex fortbildningsavdelningarnaunder SÖ bör kunna avvecklas och deras uppgifter fördelas på länsskolnämnderna,högskolan och SÖ. Frigjorda resurser bör i huvudsak gå till länsskolnämndernaoch kommunerna. SÖ:s uppgifter och service för skolutveckling ochpersonalfortbildning bör ses över. SSKförordar all frågan om elevernas rättssäkerhet bör utredas i särskild ordning.Detta förslag tillstyrks av länsskolnämnderna i och län, och . Förslaget om etlsärskilt juridiskt organ biträds inte av länsskolnämnden i och som menar alt den sakkunskap i bl.a. Juridiska skolfrågor som redan finnsi nämnderna bör kunna utnyttjas. SSK har inte närmare prövat ansvarsfördelningen mellankommun och stat avseende byggnadsfrågorna. Några remissinstanser har ändålämnat vissa synpunkter på denna fråga. kommun menar att SÖ:s service när det gällerskolbyggnadsfrågor, upplevs som mycket angelägen. Även här har arbetet fått enalltmer rådgivande karaktär. Det skulle vara svårt att utforma enskolanläggning i kommunen utan hjälp av och anvisningar speciellt medtanke på alla de krav som ställs från olika grupper och kommunens knappa ekonomiskamöjligheter. Prop.1980/81:107 138 anseratt projektering etc. av de kommunala skolorna skulle kunna ske enligt sammaarbetsgång som för övrigt kommunalt byggande. Deflesta remissinstanserna har ställt sig positiva lill den statliga skoladministrationensfunktion. SÖanför att det på skilda ställen i betänkandet förekommer uttalanden om servicefrån den centrala skolmyndighetens sida som antyder ett slags idealbild av atl,om en kommun bara önskar service på ett visst område, så skall myndighetensjälvfallet ge sådan och det är alltså underförstått att centralmyndighetenhar resurser för detta (kvantitativt, kvalitativt och tidsmässigt). Det är enliglSÖ:s mening angeläget alt man vid kommande ställningstaganden ochresursavvägningar skapar betydligt slörre klarhet härvidlag. Man behöver bl.a.la ställning till om utpräglade serviceuppgifter - där staten inte har någotintresse av styrande, tolkande eller utvärderande art - i princip och på siktbör ligga på statlig myndighet eller tillhandahållas genom samverkan kommunernaemellan, dvs. genom Kommunförbundel eller förbundel närslående organ. RRVfinner med tillfredsställelse att utredningen inte anser atl SÖ skall varapassiv visavi den lokala planeringen, resursanvändningen och utvärderingen.RRV ställer sig iveksamt till om decentraliseringen i sig ökar möjligheternaatt styra resurser lill fördel för missgynnade elever. RRV menar vidare att SÖ:sroll och uppgifter när det gäller atl vaka över skolans enhetlighet ochlikvärdiga utbildningsstandard bör preciseras. Särskilt är det viktigt attklargöra vad SÖ kan och bör göra, om SÖ i sin utvärdering av skolsystemetfinner alt enhetlighet och likvärdig standard inte tillgodoses. Landskronakommun vill starkt understryka kravet på att framför allt SÖ omorganiseras,varvid möjligheten att övert'öra därigenom lösgjorda resurser till kommunernasärskilt bör uppmärksammas. SFSframhåller atl när det gäller ytteriigare decentraliseringar kan det vara avvärde att avvakta utvärderingen av decentraliseringen inom UHÄ:sverksamhetsområde innan man tar steg i samma riktning inom SÖ:s område. Karlshamnskommun anser det positivt att SÖ skall svara för utformningen av behörighets-och befordringsregler samt utgöra besvärsinstans i personalfrågor. iGöteborgs och län menar i stället all ulredningen konstaterar - närmasti förbigående - att SÖ kommer att utgöra statlig besvärsinstans i personalfrågor.Det framgår ej om SÖ föreslås överta nämndens eller regeringens nuvarandefunktion i besvärsärenden. Om det förstnämnda fallet avses, vill nämnden, medhänvisning till den Juridiska expertis som finns hos nämnderna, såväl blandtjänstemännen som bland ledamöterna, och med tanke på den centralisering somförslaget skulle innebära motsätta sig detta. Nämnden kan ej se någon anledninglill att vare sig personal- eller elevbesvär skall föras högre upp än lillregional nivå. 1980/81:107 139 kommun anser att SÖ:s uppgifter kan begränsas. SÖ:s lillslåndsgivandei organisafionsfrågor bör också kunna begränsas, liksom tillsättningsbesluten.Endast överklagningsärenden bör gå lill SÖ och då för avgörande. Kommunenifrågasätter om besvärsärenden i tjänslelillsätlningar skall behöva föras uppi regeringen för slutligt avgörande. SSK har lämnat olika förslag till SÖ:s styrelsessammansättning. Mjölbykommun anser alt SÖ:s sammansättning bör utformas så alt representationen förallmänna intressen garanteras. Kommunen anser att man ger ettpartipolitiskt inslag så långt atl styrelsen erhåller politisk majoritet ochdärmed politiskt ansvar. Även anser att SÖ skall haen rent partipolitisk styrelse. Till sådana styrelser kan kopplas beredandenämnder i vilka ingår representanter för specialintressen ellerallmänintressen. På della sätt undviks alt beslutsfattare med politiskt ansvarsammanblandas med beslutsfattare som inte behöver la politiskt ansvar.Väljarnas möjligheter atl utröna det politiska ansvaret minskar vid en sådansammanblandning. i anser all en utgångspunktbör vara atl öka de allmänna intressena i . Detla kan ske genomall såväl parlamentariskt valda representanter som representanter förintresseorganisationerna ingår i styrelsen. Liknande synpunkter framförs av och Gullspångskommuner och låns landsting. anser det positivt attSÖ:s styrelse får en bredare intresserepresentation bl.a. genom alt beredandenämnder knyts till styrelsen. i anför att vad gällerpartsintressen och andra allmänna intressen har nämnden den principiellauppfattningen att dessa bör utöva inflytande på annat säll än genom verksslyrelsen.För arbetsmarknadens parter borde det inom en representativ demokrati varariktigare att förbehålla sig rätten att förhandlingsvägen hävda strikt fackligaintressen. Däremot bör det vara naturligt atl såväl dessa parter somkommunförbunden och vissa intresseorganisationer bereds plats i ickeparlamentariskainformations- och rådgivningsorgan liksom i beredande nämnder. Denna kontaktmed allmänintressena bör avse all ge styrelsen ett i samhället väl förankratbeslutsunderlag. SSK föreslår att länsskolnämnderna utvecklas lill att bliregionala pedagogiska resurscentra med uppgiften att stimulera, stödja och geråd till de enskilda kommunerna. En annan viklig uppgift blir att i samarbetemed kommunerna ansvara för löpande utvärdering av skolans verksamhet. Flertaletremissinstanser är positiva till förslaget. i påpekar all i fräga omden regionala organisationen en ansvarsförändring mol ökat kommunalt inflytandeförändrar länsskolnämndernas uppgifter. Detta gäller i viss utsträckning.Erfarenheterna visar emellertid, att decentralisering av beslut ökar beho- Prop.1980/81:107 140 vet av service och rådgivning från nämnderna. Denföreslagna lyngd-punktsförändringen i nämndernas arbete från organisatorisktarbete mot pedagogiska uppgifter är ej längre någon nyhet. Denna förändring harpågått utredningen arbetat och fortgår. anser all länsskolnämndernas nuvarandemyndighetsutövning i princip inte bör ifrågasättas. Att skilja den regionalapedagogiska funktionen från dito planeringsansvar och nuvarande myndighetsutövningsynes dock knappast möjligt. Liknande synpunkter framförs av Markaiyds kommunoch länsskolnämnderna i , , och . anser att länsskolnämndernabör få i uppdrag att fördela elevplatserna inom gymnasieskolan påprimärkommunala gymnasieregioner. För den landstingskommunala gymnasieskolanbör antalet elevplatser tilldelas landstingen som själva får fördela dem påskolenheter. framhåller att statlig beslutanderättoch andra statliga arbetsuppgifter, som ej kan överföras på kommunerna igörligaste mån överförs från SÖ till länsskolnämnderna. De regionala organenhar nämligen nära kontakt med skolstyrelserna och känner väl tillförhållandena i kommunerna. Liknande synpunkter framförs av länsskolnämnden iKalmar län. och kommuner anser att om decentraliseringen avbeslutsrätten skall bli effektiv måsle den ske direkt från staten tillkommunerna utan medverkan av regionala, statliga organ. i understryker vikten avatt länsskolnämndernas framtida organisation och resurstilldelning blir sådanalt de på elt aktivt sätt kan della i arbetet med länsplaneringen ochtillsammans med åstadkomma program för utbildningssektorn i denlångsiktiga pijaneringen. Liknande synpunkler har i län. SSK föreslår att länsskolnämnderna bör ha enparlamentarisk ledning. Detta tillstyrks av , länsskolnämndernai , , och , , , Väslernorrlandsoch , I och m.fl. Prop.1980/81:107 141 Sammanfattning av skoladministrativa kommitténs förslag 1 Kommitténsuppgifter och arbete () uppgift är att se över den statliga skoladministrationensarbetsuppgifter, organisation och arbetsformer. Direktiven ger följandeallmänna inriktning av översynsarbetet. Denstatliga skoladministrationen har att tillse atl de mål för skolan somstatsmakten har fastställt förverkligas. Den skall också utarbeta underlag förstatsmaktens beslut i skolpolifiska frågor. Denstatliga skoladministrationen skall liksom nu bedrivas på central och regionalnivå (samt på lokal nivå för utbildningar med statligt huvudmannaskap). På dencentrala nivån finns SÖ och på den regionala nivån länsskolnämnderna.Översynsarbetet bör leda till en minskning av den totala statliga skoladministrationen. Kommitténsarbete har inletts med en kartläggning och analys av skoladministrationensnuvarande organisation och verksamhet. Kommittén har också prövatförutsättningarna att decentralisera ytterligare ansvar och befogenheter tillkommunerna. För varje område har kommittén analyserat och skisserat denstatliga skoladministrationens framtida roll och arbetsuppgifter. Principiellaförslag till fördelning av arbetsuppgifterna inom den statliga skoladministrationenanges. SÖhade påbörjat en intern översyn av den statliga skoladministrationen(SÖ/Ln-översynen) beslående av en partssammansall samordningsgrupp och ettantal arbetsgrupper. Sedan direktiven utfärdats beslöt emellertid SÖ alt deninterna översynen skulle vila t. v. Däremot ställde SÖ arbetsgrupperna tillkommitténs förfogande för medverkan vid bl.a. fakta- och erfarenhetsinsamling.Kommittén har under arbetets gång fortlöpande överlagt med samordningsgruppenför SÖ/Ln-översynen samt de lokala arbetstagarorganisationerna på SÖ och länsskolnämnderna. har knutits en referensgrupp bestående av representanter för olikaintresseorganisationer i samhället. Kommittén har fortlöpande informerat och isak diskuterat med referensgruppen om översynsarbetets uppläggning och om deförslag kommittén nu avger. Decentraliseringleder till en förändrad syn pä fördelning av ansvar och arbete mellan olikamyndighetsnivåer. De centrala organen får mera ren- 1980/81:107 142 odladeuppgifter och kan koncentrera sig på alt tillvarata riksövergripande intressen,initiera reformer, stimulera samspelet i den löpande verksamheten, ge råd tillde regionala och lokala nivåerna osv. Närdet gäller decentralisering till kommuner/landsting konstaterar kommittén attkommunernas och landstingens förmåga att ta på sig ökade samhällsuppgifterförbättrats . Kommunerna är dock alltjämt ganskaolika med avseende på invånarantal, geografisk storlek, ekonomiska resurserosv. Detta innebär att förutsättningarna all ta på sig ett väsentligt vidgatansvar för olika utbildningsfrågor kan variera från en kommun till en annan.Det finns därför enligt kommitténs mening anledning att uppmärksamma detta idecentraliseringsarbetet. Riksdagenhar lagt fast vissa allmänna riktlinjer för decentraliseringsarbetet.Riksdagsbeslutet innebär bl.a. en markering av atl det är angeläget attdecentralisera samhällsförvaltningen genom att överföra beslutsfunktioner fråncentral nivå till regionala och lokala instanser. Decentralisering blirdärigenom ett politiskt mål. understryks att decentralisering ocksåär elt medel för att uppnå vissa angelägna syften. Decentralisering kanemellertid inle ses som en överordnad princip. Den bör i stället ses som ettviktigt mål, som en väsentlig strävan, vilken får ställas i relationtill andra strävanden och mål. Deallmänna principerna för decentralisering bör gälla även för utbildningsområdet.Dessa principer måsle dock ställas i relation lill de specifika målen förskolsektorn. Decentralisering kan bli aktuell endast på de områden där den kanförväntas leda fill en lika bra eller bättre uppfyllelse av de mål somriksdagen angett för utbildningsväsendet. SSKbelyste i sitt slutbetänkande (SOU 1978:65) de olika krav och synpunkter sommåste vägas samman vid en decentralisering. Utöver de aspekter som SSKredovisat bör enligt kommitténs mening särskilt uppmärksammas att endecentralisering också i praktiken måsle innebära möjligheter till ett ökatlokalt ansvarstagande både på skolstyrelsenivå och den enskilda skolan. Det ärdärför viktigt att en minskad statlig reglering inte motverkas genom centralaingripanden i andra former. Kvarvarande statlig reglering bör utformas så altden direkt främjar skolstyrelsernas och de enskilda skolornas ansvar. Strävanmot en ökad decentralisering på utbildningsområdet måste ha som utgångspunktkravet på likvärdig ulbildningsstandard i hela landel. Även om principen f. n.gäller, pekar olika undersökningar på all en likvärdig utbildningsstandard inleuppnås. Det är därför viktigt att skapa ökade förutsättningar för att nå deltamål, vilket innebär att de av statsmakten fastställda målen och riktlinjernamåste få ökad genomslagskraft i alla kommuner och skolor. Statsmaklen måstesålunda ha medel lill sitt Prop.1980/81:107 143 förfogandeför att åstadkomma detla. Decentralisering av beslutsrätt till kommuner ellertill befattningshavare eller konferenser av anställda och elever på de enskildaskolorna kan vara ett medel för att förverkliga olika mål. Grundskolanskall ge alla barn och ungdomar i huvudsak samma referensram genom att de fårkunskaper, färdigheter och erfarenheter inom den ram kursplanen anger.Träningen av grundläggande färdigheter får därför inte göras beroende av skildaprioriteringar i olika kommuner och skolor. De frivilliga utbildningarna,framför allt gymnasieskolans linjer, måste pä liknande sätt ge alla eleversamma förutsättningar. Kravetpå en likvärdig utbildningsstandard förutsätter därför viss enhetlighet, t.ex. centralt utarbetade tim- och kursplaner, som täcker väsentliga delar avskolarbetet. Det förutsätter emellertid också en frihet för skilda skolor attgenom olika resursanvändning och genom anpassning lill lokala förutsättningarförverkliga målet. Enligt beslutet om ny läroplan för bör såledesett ökat lokalt ansvar för organisationen och en friare resursanvändning sessom medel att tillgodose samma krav i olika miljöer. Huvudsyftet är att iförsta hand förbättra undervisningen för elever med svårigheter. Skolansarbete skall fostra eleverna till dugliga samhällsmedlemmar i ett demokratisktsamhälle. Skall detta kunna ske måste eleverna i stor utsträckning få påverkasitt eget arbete, vara med och utforma arbelssäll och miljö. Skolan skall ocksålåta eleverna få utlopp för sina intressen och hjälpa dem att utveckla nyaintressen. Den skall kunna knyta an till lokala utbildningsbehov inomgymnasieskola och vuxenutbildning. Detta fordrar en vid ram för beslutsfattandeti enskilda skolor och kommuner. Skolutvecklingenmåsle därför äga rum i ett spänningsfält mellan kraven på enhetlighet å enasidan och nödvändigheten av anknytning till lokala förhållanden och lokalarbetsmarknad, till personalens engagemang, elevernas intressen ochmedbestämmande å den andra. Den måste möjliggöra och även främja sådanolikhet som ryms inom ramarna för en likvärdig skolutbildning. Varje fråga omdecentralisering måste alltså bedömas med hänsyn till de förväntade fördelarnaoch riskerna alt komma i konflikt med de övergripande målen för verksamheten. 2.3Decentralisering inom olika huvudområden och utbildningsformer FoU-arbetetär elt centralt instrument för en långsiktig och övergripande planering av utbildningsseklorn.Utvecklingsarbetet måste emellertid också stödja motsvarande planering och valmellan arbetssätt och organisation på regional och lokal nivå. En betydande delav utvecklingsarbetet bör därför enligt kommitténs mening ges formen av lokalaoch regionala försök, som länsskolnämnder och kommuner svarar för. Påvilken nivå - central, regional eller lokal - som läroplansarbetet Prop.1980/81:107 144 skall läggas beror på vilken tyngd kravet på enhetlighethar i just den aktuella utbildningen jämfört med kravet på intresseanknylningeller anknytning till lokal arbetsmarknad. Ställningstagandena fordrar enavvägning, som utfaller olika för olika utbildningar. Att välja arbetssätt liksom att utforma skolans inreorganisation är huvudsakligen en uppgift för den enskilda skolan. Den långsiktiga och övergripande planeringen, som berörval mellan alternativa värderingar och handlingsprogram, är en statlig uppgift.Planeringen för olika utbildningsjörmer skall i praktiken omsätta de centraltutformade handlingsprogrammen. Den måste därför styras genom centrala ramar,som garanterar måluppfyllelsen. Planeringen måste i hög grad varaanpassad till lokala situationer, befolkningsstruktur, förbindelsevägar ocharbetsmarknad. Kommittén anser därför att den så långl möjligt bör varadecentraliserad lill regional eller lokal nivå. Den löpande administrationen, slutligen, bör så långlmöjligt vara en uppgift för kommunerna. Det är naturligt att förutsättningarna och möjligheternaalt decentralisera också varierar mellan olika utbildningsformer. För studiejörbundensverksamhet och för jhlkhögskolorna är utrymmet för en ytterligare decentraliseringbegränsat. Arbetsmarknadsutbildningen är starkt centraliserad och behovet avdecentraliseringsåtgärder är stort. När det gäller den kommunalavuxenutbildningen är ansvaret för genomförandet redan nu i stor omfattningdecentraliserat till kommuner och landsting. För del innebär bl.a. beslul om enreformering av skolans inre arbete samt om ett nytt statsbidragssystem och enny läroplan en långtgående decentralisering av ansvarel för skolorganisationeni de enskilda kommunerna. Kommittén föreslår inga ylterligare decentraliseringsåtgärder.De redan beslutade åtgärderna påverkar emellertid i väsentliga avseenden denstatliga skoladministrationens roll. Belräffande gymnasieskolan krävs bl.a. ändringar istatsbidragssystemet innan man kan åstadkomma etl ökal lokalt inflytande övergymnasieskolans organisation i den enskilda kommunen. När det gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommunutgör frågan om ansvaret för de samlade utbildningsresurserna en viktig del idecentraliseringsdiskussionen. Den statliga regleringen och styrningen är särskiltframträdande för frågor som rör skolledare och lärare samt skolbyggnadsverksamheten.Kommittén anser att del på dessa områden finns möjligheter till fortsattdecentralisering av ansvar och befogenheter till kommunerna. 2.4 Den statliga skoladministrationens roll, arbetssättoch uppgifter I förhållande lill statsmakten har den statliga skoladministrationentvå huvuduppgifter, nämligen att Prop.1980/81:107 145 - vara ett instrument förgenomförande av skolpolitiska beslut samt svara för att stödja skolutvecklingeninom elt etablerat skolsystem saml att - på grundval av utvärdering ochlångsiktig planering utarbeta alternativa handlingsprogram för statsmaktensställningstaganden. Vidarbetet med att förverkliga de intentioner som ligger bakom utbildningsreformernabehöver kommunerna stöd från den statliga skoladministrationen. Kommunernaskrav berör främsl länsskolnämnderna. Behoven varierar helt naturligt mellanolika kommuner. Planeringeninom den offentliga sektorn förutsätter samverkan mellan olika sektorsansvarigamyndigheter på både central och regional nivå. Arbetsmarknadens parter, elev-och föräldraorganisationer samt andra grupper i samhället ställer också krav påden statliga skoladministrationen. Ettvidgat lokalt ansvar för skola och utbildning innebär all den statliga skoladministrationenmåste arbeta på ett annat sätt . Den traditionellamyndighetsutövningen, som bygger på detaljreglering, kontroll samt olikaadministrativa och formella beslutsfunktioner, behöver förändras till atl merän tidigare innefatta handledning, rådgivning och stimulans för det lokalaarbetet. Denstatliga skoladministrationen skall även fortsättningsvis utöva tillsyn överutbildningsverksamheten.