prop · G40366 · 1980-12-31 00:00:00 — tillräckligt hög underhållsnivå för nätet och anslutenutrustning kunna garanteras. Teleadministrationen specificerar nivåerna ochansvarar för och kontrollerar alt de upprätthålls. När dessa grundläggande funktioner tillgodosetls kansjälva tillhandahållandet av tjänster och utrustningar överlåtas antingen tillett eller flera företag, statliga eller privata, eller tillteleadministrationen. Några renodlat tekniska skäl för monopol på utrustningsom ansluts lill telenätet finns inte. Vissa standarder och rekommendationerhar visserligen en vidd som medger alternativa tolkningar vilket kan försvåraeller omöjliggöra samtrafik mellan utrustningar från skilda leverantörer.Monopolen motiveras emellertid som regel av andra skäl, främst sådana avekonomisk, social eller regionalpolitisk karaktär. Tillskillnad mot många andra länder har vi i ingel legalt telemonopol.Privata nät får alltså byggas upp baserade på ej televerksägda förbindelser.Sådana nät finns t. ex. inom SJ och . Privata nät får också byggasupp med användning av förbindelser som hyrs från . Dessa nätutnyttjas i stor utsträckning inom näringslivet och förvaltningen fördatakommunikation. Telekommunikationstjänster i sådana nät får, enligtteleverkets föreskrifter, inte säljas till Iredje part. Televerketkan dock sägas ha ett faktiskt monopol som ansvarigt för förvaltningen av deallmänna statliga teleanläggningarna eftersom verket därigenom avgör hur dessafår användas. Enligt det av regeringen utfärdade telefonreglementet får ingaapparater o. d., som inte tillhör , anslutas lill det allmännatelefonnätet utan verkets medgivande. Med slöd av reglementet beslutarteleverket således självt vilka typer av utrustningar som endast tillhandahållsav och vilka utrustningar som får saluföras fritt och anslutas tillnätet. De regler som hitlills tillämpat finns dokumenterade i föreskriflersom utfärdats av verkets tekniska avdelning. Någon samlad officiell beskrivningav och motivering för policy när det gäller tillhandahållandet avolika tjänster och produkter har emellertid inte funnits. Med hänsyn tillutvecklingen på teleområdet blir det allt viktigare all verkets monopol ärklart avgränsat och väl motiverat. Genom en explicit formulerad policy kan en delnuvarande oklarheter undanröjas kring vilka regler som gäller vid anslutning lillallmänna telefonnätet av utrustningar som tillhandahålls av privataleverantörer. I det följande redogör jag i korthet för den policy somteleverket lillämpat och för den förändring av policyn som televerketredan har fattat beslul om. För telefontjänsten är nuvarande policy att iprincip endasl fillhandahåller utrustningar som ansluts till del allmännatelefonnätet, t. ex. telefoner, abonnenlväxlar och modemer. 1980/81:66 21 televerketstelefonanslutningsmonopol och motsvarande gäller för telextjän-sten. Telefonoch telex är dessutom exempel på s. k. fullständiga publika grundtjänster. Även de nya tjänsternainom textkommunikationsområdet, telefax och teletex, avser attutforma som grundtjänster med den väsentliga skillnaden att de tillhandahålls ikonkurrens med andra företag. I detta sammanhang finns det anledningunderstryka skillnaden mellan det allmänna telefonnätet och dalanätet vadgäller möjligheterna för kunderna att ansluta utrustningar som fiUhandahålls avprivata leverantörer. Vid anslutning av utrustningar till det allmännatelefonnätet är det av tekniska skäl nödvändigt med kontroll av utrustningarnasutformning. Datanätet däremot är från början uppbyggt som ett renodlatöverföringssystem med ett noggrant specificerat gränssnitt gentemol kunden iform av ell s. k. DCE. Syftet härmed är att undvika den typ av kontroll somkrävs vid anslutning till del allmänna telefonnätet. Härigenom ges kundenstörsta möjliga valfrihet beträffande vilken utrustning (datorer,dataterminaler, text/ordbehandlingsutrustningar etc.) som han själv villansluta. Det bör också understrykas att text/ordbehandlingsutrustningar -och andras - liksom framlida digitala telefaxapparaler kommer altvara anslutna till allmänna datanätet och därmed följa de anslutningsregler somgäller för detta. har ettövergripande ansvar att utveckla och vidmakthålla en samhällsekonomiskt riktig teleinfrastruktur.De fullständiga grundtjänsterna är därvid viktiga byggstenar som skalltillgodose följande krav: - full samtrafik mellan alla som äranslutna till tjänsten, - öppen, aktuell och pålitlignummerinformation, - hög tillgänglighet och teknisk kvalitet, - full internationell samtrafik, - största möjliga samlrafik och utbytbarhet mellangenerationer av utrustning, - enhetliga taxor för hela landet, - jämn servicestandard för hela landet. Detär en kombination av dessa krav som ger de fullständiga grundtjänsterna derassärprägel. Full samtrafik nationellt och internaiionelll kräver ett gemensamtnationellt nät för alla anslutna utrustningar samt i många fall anpassningsutrustningarmellan olika nationella nät. Samtrafiken kräver också en enhetlig standard försignalering och kommunikation såväl nationellt som internationellt. En stor delav ansvaret och koslnaderna för att denna standard tas fram åvilar televerketoch andra teleadministrationer. Den utrustning som ingår ide olika tjänsterna skall ständigt vara tillgänglig för inkommande trafik. Högtillförlitlighet är av avgörande betydelse för funktionsdugligheten hostjänsterna eftersom trafiken sker i mönster som inte kan förutses.Nummerinformationen skall vara organiserad så att den underlättar trafiken. Prop.1980/81:66 22 För alt kunna tillgodose alla de uppräknade kraventillhandahåller hela kommunikationskedjan, dvs. nätet, abonnentväxlaroch abonnentutruslningar. Härigenom kan koslnaderna för underhåll, utbildning avpersonal och reservdelshållning minimeras, bl. a. genom långt drivenstandardisering längs hela kedjan. Ett odelat huvudmannaskap för överförings-,kopplings- och utrustningsdelen möjliggör också förebyggande felsökning. Delinnebär vidare att oklarheter i ansvarsförhållandena vid uppkomna fel iledningar, växlar eller apparater kan undvikas. En förutsättning för att defullständiga grundtjänsterna skall bidra lill en modern och ändamålsenlig teleinfrastrukturär givetvis en avsevärd lyhördhet för marknadens krav och en hög effektivitethos . Alt tillhandahåller egna fullständiga grundtjänsterär också en förutsättning för enhetliga taxor och jämn serviceslandard överhela landet. Enligt nu gällande policy tillåls att ett anlal olikatyper av utrustningar som tillhandahålls av privata leverantörer får anslutastill det allmänna telefonnätet efler teknisk provning och typgodkännande.Förutom utrustningar som elektriskt ansluts till det allmänna telefonnätet kanolika lyper av tillbehör avsedda för mekanisk eller akustisk koppling blitypgodkända för anslutning. Exempel på detta är lelefonunderställ. extra kåporoch handtag saml akustiskt kopplade modemer. För vissa av de tilläggsutrustningar lill telefonnätet somteleverket marknadsför har inte medgett anslutningstillslåndför utrustningar som tillhandahålls av privata leverantörer. Del gäller sådanautrustningar som har betraktat som ingående i ett eget s. k.bassortiment och som verket ansett böra omfattas av monopolet. Privatautrustningar som erbjuder ungefär samma funktioner som de utrustningar somingår i bassortimentet har inte fått anslutas. Som jag har framhållithar inte policy och motiven för denna varit explicit formuleradevilket har lett till vissa oklarheter beträffande vilka regler som gäller. En väsentlig fråga i detla sammanhang är alltså vargränsen mellan monopolområdel och konkurrensutsatla tjänster och produklerskall dras. En annan viklig fråga är hur taxorna skall konstrueras. Som jagtidigare har framhållit går den tekniska utvecklingen snabbt och digital teknikkommer alltmer alt användas i telesystemet. Integration av överföring av tal.bild, data och text i nätet, abonnentväxlar och abonnentutrustningar kommerdärigenom att på sikl bli möjlig. Ulvecklingen medför all såväl monopolav-gränsningensom laxeprinciperna ibland kan behöva ändras. Enligt vad jag har erfarit har enöversyn av taxorna för anslutning av privatägd utrustning påbörjats inomteleverket. Jag har i det föregående främst framhållit den ökandekonkurrensen inom ulrustningsområdet. En successivt ökad konkurrens kan ocksåförväntas när del gäller tjänster som kan tillhandahållas via telenätet. Detlasammanhänger med all innebörden i begrepp som telekommunikation och databe- 1980/81:66 23 handling alltmer sammanfaller. En diskussion omgränsdragningen mellan telekonimunikationsljänster och andra tjänster i nätetkan i detla perspektiv komma att aktualiseras. Jag avser i detta sammanhangtjänster där eller privat leverantör utnyttjar nät somdel i en tjänst vilken erbjuder något utöver renodlad kommunikation, t. ex.någon form av databehandling. Mot dennabakgrund ärdel svårt att nu fastställa vilka regler som på börgälla i fråga om monopol/korikurrensgränserna för nya produkter och tjänster.En fortlöpande anpassning av policy ter sig nödvändig. Jag utgårdärför från att noga följer utvecklingen. Härvid bör särskill ulvecklingeni fråga om datakommunikalionsutrustning-ar, t. ex. modemer, följas. På kort siklär enligt min mening det mesl väsentliga en klart uttalad och motiverad policyhos för tillhandahållandet av nu akluella produkteroch tjänster. a. ge ökade möjligheter för privata leverantörer att tillhandahållaabonnentutrustningar. Enligt den nya och klart uttalade policy som televerketfatlat beslul om och som jag finner ändamålsenlig begränsas monopolpå abonnent-placerad utrustning ansluten till allmänna telefonnätet tillföljande produktområden: 1) Utrustning för talkommunikationöver det publika nätet. 2) Modemer för datakommunikation medhastigheter över 50 bit/s. Härigenom markeras att har totalansvaret förall talkommunikation i hela landet. Detta är väsentligt närmast frånekonomiska, sociala och regionalpolitiska synpunkter. Begreppettalkommunikation avser här informationsutbyte i talad form mellan människor,vilket bl. a. innebär att abonnenlplacerade apparater avsedda för inspelningeller avspelning av talsignaler från och lill en telefonlinje inte ingår i detproduktområde som omfattas av monopolet. Detta produktområde kommer därmedhuvudsakligen att omfatta telefonapparater och utrustning som innehåller en telefonidelför talkommunikation. Modemen ären aktiv transmissionsutrustning som sänder signaler in i telefonnätet.Felaktiga eller för starka signaler kan orsaka skador i nätet och störningarför övriga användare. En för hög sändnivå kan t. ex. ge god funktion iöverföringen men orsaka problem i nätet. Vid låga dataöverföringshastigheterställs emellertid inte större krav på nätet än vid vanlig talöverföring.Privatägda modemer för hastigheler upp lill 50 bit/s. kan därför enliglteleverket tillålas. Inom monopolområdel ligger därigenom: - vanliga telefonapparater av allaslag, - specialtelefonapparater,dvs. telefonapparater med speciella funktioner, ofta för konlorsbruk, ellerutformade för en speciell miljö, exempelvis: höglalarlelefoner.konferenstelefoner, vägtelefoner. Prop.1980/81:66 24 - abonnenlväxlaroch linjetagare, - lelefonistutruslning,såsom huvudmikrotelefoner, Inom monopolområdet ligger också terminaler och växlar somansluts lill lelexnätet. Utanför monopolområdet kommer med den nya avgränsningen följandeprodukter alt ligga, som tillhört monopolområdet: - telefonsvararemed eller utan talregistreringsmöjlighet, - uppringningsanordningar(nummerslagare), - signalorgan(ringklockor, sumrar, tonringare, signalreläer), - akustisktkopplade modemer för portabell bruk med överföringshastigheter under 300bil/s. Förutsättningen är att dessa produkter är utformade somtillsatsutrustning lill telefonapparater, dvs. saknar egen telefonidel, och kanjackanslutas, dvs. inte förulsätler ingrepp i apparater ellerledningar. För vissa av produkterna lämnar dispens föranslutning. Övriga produktslag, vilka såväl nu som i fortsättningenligger utanför monopolområdet, tillhör i huvudsak följande kategorier: - datorer,dataterminaler, text/ordbehandhngsutrustningar o. d. anslutna till del allmännadatanätet (eller andra televerksägda datanät). - utrustning förfjärrstyrning, De utruslningslyper som därmed kommer att ligga utanförmonopolområdet utgör en belydande marknad för privata leverantörer attkonkurrera på. Utrustningarna representerar också ett område där den tekniskautvecklingen går snabbt. Innebörden av att en produkl ligger utanför detproduktområde som omfattas av monopol är att, till skillnad mot ,tillstånd allfid kan ges för anslutning av utrustningar som tillhandahålls avprivata leverantörer även om samlidigl tillhandahåller motsvarande produkler.Kravet att de tekniska villkoren skall vara uppfyllda gäller givetvis underalla förhållanden och för alla utrustningar oberoende av var gränsen förmonopolområdet går. Prop.1980/81:66 25 2.3.3 Handläggning av provnings- och tillståndsärenden har vissa myndighetsuppgifter inom telekommunikationsområdet,nämligen provning och godkännande av abonnentutruslningar för anslutning tilldet allmänna telefonnätet. Del finns enligl min mening anledning att belysa delsäll på vilket skiljer sin myndighetsroll från sin affärsverksroll.I den senare arbetar verket i konkurrens i fråga om tillhandahållandet av abonnentutruslningarmed de leverantörer, vars utrustningar typprovas vid . Dessaleverantörer måste kunna känna sig övertygade om att deras produkler provas undersamma villkor som de som tillhandahåller och all kunskaper om innovafivaprodukter, som provas, inte på ell obehörigt sätt överförs till televerketsegen produktutveckling. Som jag redan framhållit uppkommer inle dessa problemför produkter som ansluts till allmänna dalanätet. Dennuvarande handläggningen av ansökningar om anslutningstillslånd sker enligt eni vissa avseenden ofullständigt dokumenterad rutin. I stora drag skerärendebehandlingen på följande sätt. Innan utfärdaranslutningstillstånd för utrustningarna utförs en typprovning. Vid provningenkontrolleras att utrustningen uppfyller de tekniska normer som televerketfastställer med slöd av lelefonreglementel. a. finns begränsningarbeträffande maximalt tillåten störeffekt mot nätet. För produkter som skallanslutas direkt till telefonnätet görs i vissa fall också en kontroll av hurutrustningen fungerar vid ett antal olika kopplingsfall i nätet. Provningensker vid ett speciellt mätlaboralorium vid televerkels tekniska avdelning ochgenomförs på samma sätt för utrustningar som skall tillhandahållas avteleverket som för utrustningar som avses tillhandahållas av privataleverantörer. Enpreliminär bedömning av om utrustningen av policyskäl får anslutas till detallmänna telefonnätet, dvs. om den ligger utanför monopolområdel eller ej, skerföre den tekniska provningen. Del slutliga ställningstagandet görs f. n. efterdet att provningen genomförts. På motsvarande sätt sker en preliminär ochslutlig bedömning av vilka inkopplingsfall lill nät som äraktuella. Formulering av policy och bedömning av aktuella inkopplingsfall görsvid flera enheter inom , vilka också arbetar med utveckling ochmarknadsföring av egna produkter. Överklaganden vid avslag från mätlaboralorielkan f. n. riktas lill generaldirektör. Dessa handläggningsrutinerär, enligl min mening, inte tillfredsställande från beställarens synpunkt. En klartuttalad policy för vilka lyper av utrustningar som får tillhandahållas avprivata leverantörer för anslutning lill televerkels nät och vilka utrustningarsom tillhör monopolområde, är en förutsättning för en nyhandläggningsordning för ansökningar om anslutningstillslånd. Vidare bör enliglmin mening en klar och tydlig instruktion för televerkels handläggning tas framoch redovisas för de privata leverantörer som begär 1980/81:66 26 Handläggningsordningen bör varautformad så att det hos berörda företag skapas ett allmänt förtroende för hurverksamheten bedrivs och fördess resultat. Handläggningsordningen måsle därföruppfylla kraven på opartiskhet och sakkunskap. Några remissinstanser har föreslagit all den tekniskaprovningen förläggs helt utanför . Jag anser för egen del all detfinns starka skäl all bibehålla denna uppgift inom . Ett skäl är altprovningen syftar lill att säkerställa telenätets funktion för alla somkommunicerar via nätet vilket är en av primära uppgifter. Härtillkommer att formuleringen av de inkopplingsfall som är relevanta i del enskildaprovningsärendet kräver en ingående och aktuell kunskap om telefonnäteteftersom en hög grad av interaktivitet finns mellan ledningar, tekniskutrustning i telefonstationerna och olika abonnentutrustningar. Denna kunskapär knappast möjlig att upprätthålla från en position utanför ulan endubblering av funktion i dessa avseenden. Jag har erfarit alt arbete pågår inom med altta fram nya rutiner för handläggning av ansökningar om anslutningstillslånd medföljande inriktning. Avslag på ansökningar på grund av policyskäl, dvs. pågrund av att den aktuella utrustningen tillhör televerkels monopolområde,kommer i fortsättningen att ske ulan särskild teknisk provning. Den nuvarandeoklarheten för beställaren när del gäller orsaken lill avslaget kan därigenomelimineras. Avslagsbeslut som fattas på grund av policyskäl kan överklagas påvanligt sätt hos generaldirektören och i sista hand hos regeringen. Om utrustningen ligger utanför monopolområdeskall den tekniskt provas. Vid provningen skall en fristående enhet inomteleverket utgöra kontaktorgan med beställaren under hela ärendets behandling.För att ytterligare garantera opartiskheten skall dessutom chefen för provningsenhetendärvid inle lyda under generaldirektören. Ett avslagsbeslut som fattas av provningsenhelenefter alt den tekniska provningen visat att utrustningen inte uppfyller detekniska kraven, skall inte kunna överklagas hos generaldirektörulan hos en särskild "överklagningsnämnd". Nämndens verksamhet skallfinansieras av verket. Nämnden skall beslå av två televerksrepresenlanter och treandra ledamöter som regeringen utser. Minst två av dessa ledamöter skall ha högteknisk sakkunskap. Nämndens beslut skall i normalfallet inte kunna överklagas. provning är enligl min mening i princip alt belraktasom officiell provning, dvs. sådan provning som är en direkt följd av statliga föreskrifler(jfr prop. För sådan provning finns särskilda regler. Handläggningenav de nu aktuella ärendena bör dock med hänsyn lill de skäl som jag har anfört lillsvidare ske i särskild ordning och i huvudsak med den inriktning som jag harredovisat. Jag avser senare att föreslå regeringen att ges i uppdragatt inkomma med förslag till erforderliga författningsändringar införregeringens slutliga ställningstagande i denna fråga. 1980/81:66 27 2.3.4 Konkurrensulsatt verksamhet i verks- eller bolag.sform Som jag tidigare nämnt har frågan om de organisatoriskaformerna för verksamhet tagils upp av några remissinslanser. I vilka former affärsverksamhet inom statsförvaltningenskall bedrivas har diskuterats sedan affärsverksformenstillkomst genom budgetreform. utredning (SOU 1960:32)rörande de statliga företagsformerna diskuterades affärsverksformen och manföreslog att verkens särställning i förhällande lill statsförvaltningen skullemarkeras starkare. I tidigare betänkanden föreslog utredningen överföring avstatens reproduklionsanslall och lill aktiebolagsform.Den 29 december 1961 tillkallades affärsverksutredningen för att utredariktlinjerna för affärsverkens pris- och taxepolitik. Utredningen avlämnade inovember 1968 belänkandet (SOU 1968: 45 och 46) Affärsverken - Ekonomi, konkurrensoch effektivitet. Ulredningens förslag bearbetades och vidareutvecklades av affärsverkskommillénsom tillsattes av affärsverksdelegationen. Kommilténöverlämnade promemorian Affärsverken, målsättningar och styrformer.Affärsverksformens för- och nackdelar har också berörts av statsförelagsulredningeni betänkandet (SOU 1978:85) Statligt företagande i samhällets tjänst. Endast endel av de förslag som utredningarna har lagt fram har lett tillställningstaganden från statsmakternas sida. En slutsats som jag menar kan dras av det utredningsarbetesom utförts är alt affärsverksformen inte alltid är den lämpligaste för allbedriva konkurrensutsatt verksamhet. Bolagsformen har uppenbara fördelar i enrad olika avseenden. Statsförelagsulredningen har tagit upp frågan omaffärsverksformen begränsar förelagsledningens möjligheter till ettaffärsmässigt handlande jämfört med vad som vore fallet om verksamheten drevs ibolagsform. Statsmakterna har genom successiva beslut sökt förbättra dessamöjligheter inom ramen för affärsverksformen eller genom förändring av den. Deolika åtgärder för bättre marknadsanpassning som feleverket har föreslagitskall ses som medel att åstadkomma ytterligare förbättringar ulan att frångåaffärsverksformen. Att verksamhei bedrivs i affärsverkets form har flerafördelar oberoende av om det gäller konkurrensulsatt verksamhet eller inte.Affärsverken är en del av statsförvaltningen vilket från statsmakternassynpunkt innebär att möjlighelerna lill insyn och styrning är goda.Affärsverken kan t. ex. lättare än ett slatiigl bolag åläggas att la regionalpoliliskaoch andra samhäUshänsyn i sin verksamhei. Beslut som fattas i affärsverken kanöverprövas av regeringen genom alt besvärsregeln är tillämplig även påaffärsverken. Från synpunkt finns också fördelarom olikaverksamheter kan bedrivas inom en och samma organisation. Samordning mellanverksamhetsgrenarna underlättas därigenom och möjligheterna till samutnyltjningav 1980/81:66 28 befintliga personella och tekniska resurser kan bättretillvaratas. Det gäller såväl i fråga om drift och underhåll av tjänster ochprodukter som utveckling av dessa. Administrativt innebär del givetvis ocksåförenklingar om t. ex. gemensamma löne- och redovisningssystem kan användas förolika verksamhetsgrenar. För personal kan nya verksamheter inom verkelbetyda nya arbetstillfällen. Affärsverksformen är emellertid från andra synpunktermindre lämpad för konkurrensutsatt verksamhet. Detta gäller särskill om delinom affärsverket, såsom hos , finns belydande verksamhetsgrenar avmonopolkaraktär och om verkel utöver affärsverksamheten harmyndighetsfunktioner inom verksamhetsområdet. I dessa fall har bolagsformen förden konkurrensutsatta verksamheten obestridliga fördelar. Förutsättningarnaatt åstadkomma en separat redovisning av kostnader och lönsamhet för olikaverksamheter ökar. Därmed skulle bl. a. risken minska för att intäkter frånmonopolverksamheten används för att stödja konkurrensutsatla verksamhei. Bolagsformen medför vidare att arbetsbetingelserna blirmer likartade dem som gäller för konkurrerande privata företag. Del gäller t.ex. finansieringsmöjligheter och skatleförhållanden. När en verksamhet bedrivsi bolagsform erfordras således inte några särskilda åtgärder på finansieringssidanför att åstadkomma förulsätlningar för ett marknadsmässigt agerande.Bolagsformen i sig är fillräcklig. Affärsverken är befriade från att betala statliginkomstskatt på sitt eventuella överskoll. Överskottet kan å andra sidaninlevereras direkt till statskassan. a. på grund av att avskrivningar inomaffärsverken inte beräknas med utgångspunkt från vad skatte- ochaktiebolagslagstiftningen tillåter är inte heller överskottsbegreppel detsammasom i bolag. Även belräffande mervärdeskallen är förutsättningarna förteleverkets skattskyldighet i vissa avseenden olika dem som gäller för privataförelag. Sammantaget anser jag att konkurrensutsatlaverksamhet i princip bör bedrivas i bolagsform. Det är emellertid inle rimligtalt organisatoriskt bryta ut de nya tjänsterna teletex och telefax, som i ochför sig är konkurrensutsatla men som också utgör en integrerad del avteleverkets verksamhet. Det är väsentligt, inte minst från regionalpolitisksynpunkt, att de nya tjänsterna kan tillhandahållas av somfullständiga grundtjänster och därmed i princip bli tillgängliga i hela landettill jämn pris-och servicestandard.