prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — ompolisens uppgifter, utbildning och organisation m.m.; Regeringenföreslår att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll. Ipropositionen föresläs allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet. Inomramen för en helhetssyn på polisens huvuduppgift att upprätthälla allmänordning och säkerhet skall en starkare betoning av de egentligapolisuppgifterna eftersträvas. Den hjälpande verksamheten blir en självständigpolisuppgift vid sidan av uppgifterna att förebygga och beivra brott. För att möjliggöra ensnabb och smidig anpassning av polisens verksamhetsinriktning och organisationtill regionala och lokala förhållanden föreslås en decentralisering av olikafunktioner inom polisväsendet. Bl.a. innebär förslaget att den nuvarandecentralt beslutade tjänstefördelningen löses upp till förmän för ett ökatregionalt och lokalt inflytande. De regionala och lokala styrelserna får ökatansvar när det gäller att genomföra statsmakternas beslut och i övrigt utformaverksamheten och organisationen efter uppkommande behov. Medborgarinflytandet överpolisväsendet stärks ytterligare genom att de politiskt valda polisstyrelsernafår ett bredare ansvarsområde. Endast frågor som gäller polisledning i särskiltfall läggs utanför styrelsernas kompetensområde. Genomen särskild lag får kommunerna rätt att utse medborgarvittnen för insyn i denlokala polisverksamheten. Medborgarvittnena skall bl.a. kunna vara med vidförhör och när frihetsberövade personer förs in till polisstationerna. Denregionala polisorganisationen behåller sin anknytning till läns- 1980/81:13 2 styrelserna.Länspolischeferna förblir tjänstemän i länsstyrelserna och deras ställning inomlänsstyrelseorganisationen förstärks. Deras verksamhet inriktas i högre gradän f.n. på planering, samordning och tillsyn av polisverksamheten inom länensamt på samverkan mellan länen liksom på särskilda funktioner såsomberedskapsplanering och säkerhetstjänst. Den direkta ledningen avpolispersonal som är avsedd för mer än ett distrikt skall i princip varaförlagd till det lokala planet. Såvitt gäller trafikarbetet förutsätts dockytterligare utredning. För föreslås en särlösning som innebäratt länspolischefen förenar denna befattning med tjänsten som polismästare iStockholms polisdistrikt. Bekämpandetav narkotikabrottsligheten och den organiserade och den ekonomiskabrottsligheten ges fortsatt hög prioritet. Den brottsförebyggande verksamhetenbetonas liksom arbetet med att analysera och planera polisverksamheten päskilda nivåer. Ifråga om villkoren för antagning till polisyrket föreslås vissa ändringar sombl.a. innebär att värnpliktskravet för manlig sökande utgår och en del andrakrav mjukas upp. Arbetslivserfarenhet tilläggs ökad betydelse vidmeritvärderingen. Ingripandeändringar föreslås i fråga om polisutbildningen. Den grundläggandepolisutbildningen förändras till en sammanhållen utbildningsgång med praktiksäväl i polisdistrikt som vid andra samhällsorgan, t.ex. inom socialtjänsten.Utbildningen ges en mera högskolein-riktad prägel med ett ökat inslag avpsykologi och samhällsorienterande ämnen. Degrundläggande bestämmelsema om polisens uppgifter, organisation ochbefogenheter föreslås samlade i en särskild polislag. Utformandet avpolislagen liksom det praktiska genomförandet av reformen i övrigt anförtros åten särskild polisberedning. För reformarbetet skall gälla den nuvarandeekonomiska ramen för polisväsendet. Lagenom medborgarvittnen föresläs träda i kraft den . Reformarbetet iövrigt bör inriktas på ett genomförande /84. Prop.1980/81:13 3 1 § För att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i polisverksamhetenfår en kommun utse trovärdiga personer att som medborgarvittnen följa polisensarbete inom det polisdistrikt till vilket kommunen hör. 2 § Medborgarvittnen väljs av kommunfullmäktige till det antal och förden tid som fullmäktige bestämmer. Valetskall vara proportionellt, om det begärs av minst så mänga ledamöter sommotsvarar den kvot, vilken erhålls om antalet närvarande ledamöter delas meddet antal personer som valet avser, ökat med I. Om kvoten är ett brutet tal,skall den avrundas till närmast högre hela tal. Om förfarandet vid sådantproportionellt val finns bestämmelser i lagen (1955:138) om proportionelltvalsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m.m. 3 §Valbar till medborgarvittne är var och en som är myndig och kyrkobokförd inom kommunen. Den som inte är svensk medborgare är dock valbar endast om han är kyrkobokförd i . Den som är anställd inom polisväsendet får inte väljas till medborgarvittne. Omett medborgarvittne upphör att vara valbar, förfaller uppdraget genast. 4 § Bestämmelser om medborgarvittnenas tjänstgöring meddelas av kommunenefter samråd med polisstyrelsen. Har en annan kommun inom polisdistriktetutsett medborgarvittnen, skall samråd ske även med denna. 5 § Har medborgarvittnen utsetts skall polisen i enlighet med vadkommunen har bestämt bereda dem tillfälle att närvara när polisverksamhetutövas. Vad som har sagts nu gäller dock inte om av särskilda skäl hinder mötermed hänsyn till 1. riketssäkerhet, 2. allmän ordning och säkerhet, 3. vittnets eller annan enskilds säkerhet till liv eller hälsa, 4. polisens uppgift att förebygga eller beivra brott. Detgäller inte heller om vittnets närvaro skulle vara oförenlig med en bestämmelsei lag eller annan författning. 1980/81:13 4 6§ Ett medborgarvittne fär inte obehörigen röja eller utnyttja vad han sommedborgarvittne har fått veta om enskildas personliga eller ekonomiskaförhällanden eller förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller förpolisens verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Dennalag träder i kraft . Prop.1980/81:13 5 Närvarande:statsråden , ordförande, , , , Åsling, Söder,Krönmark, , , , , , , ,, Propositionom polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. Detsvenska polisväsendet förstatligades den som resultatet av ettlångvarigt och omfattande utredningsarbete. I samband med förstatligandet ändradesorganisationen genomgripande. Huvudsyftet var att skapa en effektiv och smidigpolisorganisation. Vidförstatligandet underströks att de olika organisationsfrågorna måste ägnasfortlöpande uppmärksamhet samt att polisens uppgifter och organisation måsteanpassas till förändringar i samhällsbilden. Enligt regeringens bemyndigandeden tillkallade dåvarande chefen för justitiedepartementetsakkunniga för en granskning med detta syfte. De sakkunniga fick till uppdragatt pröva om de riktlinjer för polisens verksamhet som lades fast i anslutningtill förstatligandet svarar mot de krav som måste ställas. I uppdragetingick vidare att undersöka om polisverksamheten är rätt avvägd ochorganiserad inom ramen för nuvarande resurser samt att se över bl.a. polisensrekrytering och utbildning. Desakkunniga, som antog benämningen polisutredning, avlämnade i februari1979 sitt principbetänkande (SOU 1979:6) Polisen.' Betänkandet omfattarprincipiella överväganden rörande de olika frågor som har ingått iutredningsuppdraget. En sammanfattning av betän- 'Vid betänkandets avlämnande ingick i utredningen statssekreteraren , ordförande, borgarrådet , ledamoten av riksdagenombudsmannen , ledamoten av redaktören ,ledamoten av folkskolläraren i Röstänga, ledamoten avriksdagen poliskommissarien samt borgarrådet . Prop.1980/81:13 6 kandetbör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Beträffande särskildayttranden som har avgetts av ledamöter och experter i utredningen hänvisastill betänkandet. En inom upprättad sammanställning överremissinstanser och remissyttranden bör fogas till protokollet som bilaga 2. Vissafrågor som har avseende pä polisens ställning i krig har senare redovisats iutredningens slutbetänkande (SOU 1979:75) Polisen i totalförsvaret. Även dettabetänkande har remissbehandlats men kräver vissa ytterligare överväganden. Idetta sammanhang tar jag därför endast upp sådana frågor om polisens uppgifter,organisation m.m. som har behandlats i principbetänkandet. Avförslagen i det följande kan en del genomföras utan ytterligare utredning. Ibetydande hänseenden förutsätter emellertid ett genomförande av förslagenytterligare organisations- och planläggningsarbete. Min avsikt är att, omriksdagen godtar de riktlinjer som jag här förordar, begära regeringensbemyndigande att tillkalla en till knuten polisberedningför det fortsatta arbetet. 2 Föredragandens överväganden 2.1 Allmänna utgångspunkter Polisutredningenhar gjort en bred kartläggning av polisverksamheten och i enlighet med sinadirektiv granskat de riktlinjer som lades fast i anslutning tillförstatligandet mot dagens krav pä polisväsendet. Utredningen har vidareundersökt om polisverksamheten är rätt avvägd och organiserad inom ramen förnuvarande resurser. Även polisens rekrytering och utbildning har setts överliksom flera andra frågor som avser polisväsendet. Utredningensöverväganden och förslag har fått ett positivt mottagande avremissinstanserna, även om det pä en del punkter förekommer kritik.Remissinstanserna är ense om att det är för polisväsendets framtid mycketbetydelsefuUa frågor som utredningen har tagit upp. De allra flestaremissinstansema anser också betänkandet väl ägnat att ligga till grund för ettprincipiellt ställningstagande. Även jag finner attbetänkandet i förening med remissyttrandena utgör en god grund för ettprincipbeslut. I de följande avsnitten kommer jag att i huvudsakligöverenstämmelse med betänkandets disposition redovisa polisutredningensförslag, remissutfallet och mina egna ställningstaganden i olika frägor.Dessförinnan finns det emellertid skäl att Prop.1980/81:13 7 översiktligtredogöra för de överväganden som låg till grund för förstatligandet och denutveckling som har skett som därefter har förfiutit. Ianslutning härtill skall jag ocksä redovisa polisutredningens bedömning avutvecklingstendenserna och de krav på förändringar som dessa kan ställa päpolisverksamheten i stort. Ettviktigt skäl till förstatligande och omorganisation av polisväsendetvar att den tidigare indelningen i polisdistrikt inte ansågs ändamålsenlig. Denstrukturomvandling som samhället hade genomgått sedan mellankrigstiden medomfattande befolkningsomfiyttningar och fortgående urbanisering ställdepolisverksamheten inför helt andra problem . Genomkommunikationernas utveckling hade isoleringen mellan olika orter brutits ochbefolkningens men även brottslighetens rörlighet ökat. Särskilt den ökadetrafiken hade medfört mera arbete för polisen. Polisdistrikten bedömdes iallmänhet vara för små för att kunna skapa effektivt arbetande poliskårer. därför radikalt ändra polisens arbetsmetoder för att få till ständ ettbättre polisskydd både pä landsbygden och i städerna. Polisdistrikten borde fåett verksamhetsområde som bar en tillräckligt stor personalstyrka för att delshålla personal i aktiv tjänst runt, dels åstadkomma en vissarbetsspecialisering, främst inom den brottsutredande verksamheten.Polisdistriktens antal minskades till följd härav från 554 till 119. Vidförstatligandet inrättades kommunala polisnämnder med rådgivande funktion föratt bevara kontakten mellan polisorganisationen och kommunerna, vilka tidigarevar huvudmän för polisväsendet. Pådet regionala planet behöll sin funktion som högstapolismyndighet i länet. För att fä till ständ en effektiv polisledning pälänsplanet inrättades särskilda tjänster som länspolischef vid alla länsstyrelserutom den i . Det ansågs angeläget att länspolischefen fick en starkoch auktoritativ ställning. Han borde därför regelmässigt ha handlings- ochbeslutanderätt i fråga om den operativa verksamheten i länet. I vissautomordentliga situationer borde dock landshövdingen kunna ta över ansvaretför och ledningen av verksamheten. Med hänsyn till de speciella förhållandena istorstäderna tillades polismästarna i , och denfunktion som i övrigt tillkom länspolischeferna. Länspolischeferna fick alltsåinga ledningsfunktioner i förhållande till polisväsendet inom de tre störstastäderna. Åtskilligabrister i den tidigare organisationen ansågs kunna hänföras till att mansaknade ett centralt organ, som fortlöpande kunde meddela råd och anvisningarom hur polistjänsten skulle utövas och frän rikssynpunkt ha tillsyn överpolisväsendet och dess anordningar. Vid förstatligandet inrättades därförrikspolisstyrelsen som en ny central myndighet, organiserad på samma sätt somandra centrala verk och ställd direkt under regeringen. Uppgiftema förrikspolisstyrelsen skulle i huvudsak vara inspekterande, rådgivande ochsamordnande. Prop.1980/81:13 8 lisledningenskulle vara förlagd till länsplanet och det lokala planet, och endast pä en delområden fick styrelsen befogenhet att utfärda direktiv för polisverksamhetenoch att utöva polisledning. operativa funktionerbegränsades sålunda till att gälla säkerhetspolisens arbete, trafikövervakningsom avser tvä eller fiera län, bevaknings- och säkerhetsarbete i samband medstatsbesök och liknande händelser samt efterspaning för brott därriksomfattande spaning behövs. Sedermera har styrelsen även fått i uppdrag attleda sjöpolis- och flygverksamhet. Redanvid förstatligandet förutsägs att arbetsorganisatoriska skäl skulle kunna göradet nödvändigt att ytterligare se över indelningen i polisdistrikt. En sädanöversyn uppdrogs åt polisutredning, som i sitt betänkande (SOU1970:32) Polisen i samhället föreslog en minskning av antalet polisdistrikttill 90. Bakom detta förslag läg bl.a. de mindre distriktens svårigheter attupprätthålla en fortlöpande övervakning, att klara toppbelastningar ochvikariebehov samt att åstadkomma en önskvärd arbetsspecialisering. För att ökaallmänhetens insyn i och inflytande över polisverksamheten föreslog utredningenatt de lokala polisnämnderna skulle ersättas av polisstyrelser medbeslutanderätt i vissa frågor. Pä det regionala planet föreslogs att landetskulle indelas i åtta polisregioner, var och en ledd av en regionpolisstyrelsesom högsta polismyndighet. Polisverksamhetens anknytning till länsstyrelsernaskulle därmed upphöra. Utredningensförslag togs upp i prop. 1971:173, som behandlades av våren 1972.Förslaget om inrättande av polisstyrelser genomfördes med verkan fr.o.m. den Ijanuari 1973. Däremot ansågs förslaget till regional indelning föregripastatsmakternas framtida ställningstagande till de regionala frågorna i stortoch lades inte till grund för en reform. I fräga om polisdistriktsindelningengodtogs med vissa jämkningar de principer som låg till grund för utredningensförslag. Det framhölls dock att det kunde bli fråga om ett antal distrikt sominte obetydligt översteg 90. Beslutetom ändrad distriktsindelning har inte genomförts. Antalet polisdistrikt är docknumera 118 efter en distriktssammanslagning som huvudsakligen föranleddes avändringar i den kommunala indelningen. I sina grunddrag är polisorganisationenpä det centrala likaväl som det regionala och det lokala planet i huvudsakoförändrad sedan förstatligandet. Den viktigaste förändringen är att detnumera på samtliga nivåer finns lekmannadominerade styrelser med vissabefogenheter. Utan ändringar i den grundläggande organisationen har emellertidden svenska polisen undergått en betydande omvandling till ett modernt ocheffektivt fungerande polisväsende, nägot som delvis är en följd av de insatsersom har gjorts i fråga om personaltilldelning, utbildning och utrustning. Ävenden inre organisationen liksom arbetsformer och rutiner har genomgåttavsevärda förändringar. Prop.1980/81:13 9 Polisutredningengör inledningsvis en bred översikt över olika förändringar i samhällsbildenoch inom polisväsendet som har inträffat efter förstatligandet. Översiktenligger till grund för utredningens bedömningar av de anspråk som i framtidenkan komma att ställas på polisen och polisens möjligheter att motsvara dessaanspråk med nuvarande uppläggning av verksamheten. Blandutvecklingstendenserna tar utredningen först upp strukturomvandlingen isamhället, som har fortsatt även efter förstatligandet. Undersenare hälften av 1960-taIet har utvecklingen framför allt kännetecknats av enfortsatt kraftig expansion i storstadslänen och av sjunkande befolkningstal iövriga län. I överenstämmelse med de målsättningar som ligger till grund försysselsättnings- och regionalpolitiken har emellertid den tidigareutvecklingen kommit att brytas . Strävandena går ut på attutvecklingen i storstadsområdena skall hällas på en balanserad nivå. Vidarebör huvudalternativet för planeringen i län med uttalade regionalaobalansproblem vara en i stort sett oförändrad befolkning. I övriga områden börplaneringen inriktas på vad en rimlig prognos för utvecklingen kan innebärautan insats av särskilda åtgärder som främjar tillväxten. Den hittillsvarandeutvecklingen innebär att inte bara den rena glesbygden utan också de minstatätorterna är utsatta för befolkningsminskning medan det finns anledning atträkna med fortsatt tillväxt för de medelstora orterna. Polisutredningenhänvisar i detta sammanhang till ett yttrande som avgav till1965 års långtidsutredning kort efter förstatligandet. Rikspolisstyrelsenförutsåg där att befolkningsutvecklingen, inflyttningen till tätorterna och denökade fritiden skulle komma att medföra en starkt ökad efterfrågan pä polisenstjänster . Detta antagande har enligt utredningen visatsig vara riktigt. Polisens arbetsbörda har vuxit kraftigt. Polisutredningenredovisar därvid vissa siffror över antalet registrerade brott, som sedangammalt har använts som en mätare för en viktig del av polisens verksamhet. Detpåpekas att antalet brottsbalksbrott som kom till polisens kännedom var393 600. var antalet drygt 716 000. Utredningenframhåller att dessa siffror av flera skäl inte är jämförbara men att denstarka ökningen av antalet anmälda brott inte kan bedömas vara en statistiskillusion. Det finns enligt utredningen anledning anta att den stegring avantalet registrerade brott som vi har haft sedan 1950-taIet häller i sig.Enligt en prognos i långtidsbudget som utredningenciterar skulle den ärliga ökningen av antalet brottsbalksbrott ligga pä igenomsnitt fram . Härkan inskjutas att det inträffade en viss minskning av antalet anmäldabrottsbalksbrott. Antalet sjönk till 683 600 eller i det Prop.1980/81:13 10 närmastesamma nivå som är 1976. Det är självfallet för tidigt att bedöma om nedgångenär av mer än tillfällig natur. Det bör dock noteras att tillgängliga siffrorför visar en ytterligare nedgång till 667 300 anmälda brottsbalksbrott. Utredningenframhåller att det är en mycket vansklig uppgift att göra prognoser på dettaområde. Brottslighetens utveckling beror av en mängd olika faktorer inomsamhället. Alkohol- och narkotikamissbruk, konjunkturer, befolkningsutveckling,bosättning, bebyggelsestruktur och segregation samt utvecklingen påarbetslivets och fritidens områden är endast några exempel pä sådana faktorersom brukar nämnas i diskussionen om kriminalitetens orsaker. Ingenting talardock för att polisens uppgifter inom det aktuella verksamhetsfältet kommer attminska. Härtill kommer, framhåller utredningen, att brottsligheten delvis harändrat karaktär och att värderingarna har förskjutits när det gäller frägan ominriktningen av samhällets brottsbekämpande verksamhet. Ett exempel erbjuderden organiserade och den ekonomiska brottsligheten som har gett upphov tillallt allvarligare problem och som enligt en allmänt omfattad mening bör ges högprioritet i den brottsbekämpande verksamheten. Vidpolisväsendets förstatligande förutsågs ocksä att polisens uppgifter starktskulle ökas inom trafiken. Också denna förutsägelse har visat sig vara riktig.Vid tiden för förstatligandet fanns knappt två milj. registrerade motorfordoni landet. överstiger antalet tre milj. Bland forskarna är meningarnadelade om utvecklingen pä området kommer att fortsätta i samma takt. Det finnsemellertid i vart fall inte några tecken som tyder på atttrafikövervakningsuppgifterna kommer att minska, anser utredningen. Utredningenkommer även in pä den betydande ökning av polisens resurser som statsmakternahar genomfört efter förstatligandet för att möta den vidgade arbetsvolymen. DenI var antalet polismanstjänster 11 700 och antalet tjänster förövrig personal 2 100. Motsvarande siffror för /81 är drygt 16000 resp. ca 4 000. Antalet polismanstjänster har alltsä ökat med över 4 000efter förstatligandet. För att få en bild av den faktiska utvecklingen i frågaom personalläget mäste man emellertid ta hänsyn även till en rad andrafaktorer, bl.a. arbetstidsförkortningen, som uttryckt i årsarbetskrafterberäknas motsvara ett bortfall av 2 200 polismanstjänster. Den ökadeutbildningsverksamheten har också inneburit ett bortfall av arbetskraft. Ävenalterneringstjänstgöringen, dvs. den praktikutbildning under tvä år som enpolisaspirant skall genomgå efter grundkursen, anses motsvara ett visstarbetskraftsbortfall med hänsyn till att aspiranten först mot slutet avtjänstgöringen på varje enhet får fullgöra enklare uppgifter självständigt. medför dessa och andra faktorer att resursför- 1980/81:13 II stärkningensedan år 1965 har varit begränsad när det gäller personal som är tillgängligför faktisk polistjänstgöring. måste naturligtvis beaktas attpolisens arbete i hög grad har underlättats genom att utrustningen ochutbildningen har förbättrats. Som exempel på de materiella förstärkningarnanämner utredningen att antalet personbilar har tredubblats under den aktuellaperioden, ett nytt polisradionät byggts upp och stora belopp anslagits tilltrafikövervakningsmateriel och datorutrustning. Närmare ett 80-tal polishushar uppförts . Vidare har polisens organisation mångasätt. Antalet stationeringsorter har minskat frän 528 till ca 380 samtidigtsom det sammanlagda antalet tjänsteställen har ökat genom tillkomsten avkvarterspolis-organisationen. Polisutbildningen har väsentligt förbättrats. Denrenodling av polismannens arbete som har skett genom att uppgifter i storutsträckning har överflyttats till administrativ personal har ocksä haftbetydelse. Ett annat drag i utvecklingen som utredningen nämner i dettasammanhang är de större privata bevakningsföretagens kraftiga expansion. Man bör enligt utredningenäven uppmärksamma den förskjutning av arbetsfördelningen inom den offentligasektorn som sedan förstatligandet har skett i riktning mot kommuner ochlandstingskommuner. Den kommunala självstyrelsen spänner numera över ett vidarefält . Utvecklingen gär ocksä i riktning mot en alltmer omfattandeoch för medborgarna betydelsefull självstyrelse. Det ömsesidiga beroendetmellan staten och kommunerna har ökat starkt. Vid samhällsplaneringen pä olikanivåer krävs numera ett ständigt samspel mellan statliga och kommunala organliksom fortlöpande förändringar i den inbördes arbetsfördelningen. Formerna församspelet mellan stat och kommun kan inte betraktas som givna en gång för alla.Frågan i vilken utsträckning staten i egen regi skall handha en uppgift elleransvaret skall vila pä kommunerna betraktas numera väsentligen som ett praktisktspörsmål, där fördelarna av centraliserad eller decentraliserad förvaltningfår fälla utslaget i enskilda fall. Frän demokratisk synpunkt är det ett värdei sig om besluten kan läggas nära medborgarna. Detta är enligt utredningen det viktigasteskälet till att det kommunala ansvaret har ökats. Utredningenvill emellertid med dessa anmärkningar inte antyda att beslutet att förstatligapolisen bör prövas om. Det torde framstå som naturligt och nödvändigt attstaten är huvudman för polisväsendet i landet och har det övergripande ansvaretför polisverksamheten. Det synes emellertid enligt utredningen ocksä naturligtatt beakta den utveckling inom samhället som har ägt rum sedan mitten av1960-talet. Denna utveckling bör nämligen återspegla sig även på polisväsendetsområde. En del grundläggande frågor om polisverksamhetens resursfördelning,prioriteringar och distriktsindelning blir därmed åtminstone till 1980/81:13 12 endel att bedöma från andra förutsättningar än dem som förelåg vid reformen.