prop · G403103 · 1980-12-31 00:00:00 — Läggshärtill ullalandet all grundgaranfin skall omprövas på grundval avförbättrat underlag och mer utvecklade kalkylmetoder fanns enligl utskottetinle anledning alt vidta någon ytterligare ålgärd för all i regelsystemetbeakta de enskilda kommunernas särskilda problem. pekade dock trafikpolitiskabeslut som har resulterat i alt landstingskommunerna får etl ökat ansvar förkollektivtrafiken. En konsekvens av denna utveckling var enligl utskottetsmening alt kostnaderna för kollektivtrafik är en av de första faktorer sommåsle skärskådas när grundgaranlin skall omprövas. anslöt sig lill finansutskottets bedömning. Reformeringen av skatleutjämningssystemet innebär ellväsenlligt steg i riktning mol slörre likställighet mellan kommunerna resp.landstingskommunerna. Mol bakgrund av den kritik mot vissa av KEU:s kalkylersom jag har redogjort för i del föregående saml regeringens och 145 Kommittéer: Budgetdepartementet Del IIB: 1 uttalanden i frågan anser jag alt en särskild utredare börtillkallas för all se över stafislik och kalkylmetoder för de faktorer, som böringå i skalteul-jämningssyslemels grundgaranti. Uppdraget bör i första hand omfatta samtliga faktorer somnu ingår i grundgaranlin för kommuner och landstingskommuner. En genomgång börgöras faktor för faktor av statistikunderlag och beräkningsmetoder. Utredarenbör inventera befintlig statisfik och pröva behovet av ylleriigare statistisktunderlag. Vid denna genomgång bör behovel av förbättrat och eventuellt nyttstalisfiskl underlag noga vägas mol önskemålet om återhållsamhet medyllerligare insamling av statisfikuppgifter. KEU:s val av beräkningsmetoder och gjorda kalkyler börgranskas med utgångspunkt i den kritik söm har riktals mot dem. För varjefaktor bör förslag redovisas om eventuella förbättringar i fillämpadkalkylmelod eller allernaliva beräkningsmetoder för all nå mer rättvisandejämförelser. Vid genomgången bör prioritering ske av följande faktorer,som särskilt har uppmärksammals av remissinstanserna - kollektivtrafiken, bl.a.med hänsyn till successivt ändrat huvudmanna- skåp inom delta verksamhetsområde - byggnads- ochunderhållskostnader, främsl användning av boslads-slyrel- sensorlskoefficienter i della sammanhang - transportkostnader,framför allt lämpligheten av atl ERU:s transport-kost- nadsindex används. Till ledning för en kommande översyn avskalleutjämningssyslemel bör utredaren också undersöka om del kan anseslämpligl all införa ylterligare faktorer för bestämmande av grundgaranfin förkommunerna resp. landstingskommunerna. Förslag om lämplig beräkningsmetod föralt beakta eventuella ylterligare faktorer bör i så fall även lämnas. Utredarenbör pröva möjligheterna alt även för landstingskommunerna finna faktorer somvisar kostnadsskillnader på grund av bebyggelsestruktur. Det ankommer inte på utredaren alt lägga förslag om enförändrad indelning av kommuner och landstingskommuner i skaltekraflsklasser. Ulredningen bör bedrivas i nära samarbete med bl.a.Svenska kommunförbundet. och statistiska centralbyrån.Vidare bör samråd ske med den särskilde utredaren av statsbidragssystemet förkommunal väghållning. Med hänvisning fill vad jag nu har anfört hemställer jagall regeringen bemyndigar chefen för budgetdepartementet atl tillkalla en särskild utredare med uppdrag alt göra enöversyn av statistik och kalkylmetoder för grundgaranfin iskatleutjämningssystemet, all besluta om sakkunniga, experter och sekreterare ålutredaren. Vidare hemställer jag all regeringen föreskriver atl kostnaderna skall belasta åttonde huvudfitelnskommittéanslag. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch bifaller hans hemställan. 10 1980/81. 1980/81:103 146 Tilläggsdirektiv till kapitalvinstkommittén (B 1979:05) Departementschefen, statsrådet , anför. En förutsättning för alt balansen i den svenska ekonomin skallkunna återställas är atl den industriella produktionen kan fås atl ökaväsentligl framöver. Näringslivet måsle bli mer konkurrenskraftigtsåväl på exportmarknaden som på hemmamarknaden. För en sådan utveckling spelar industrins investeringar ennyckelroll. Ökade investeringar krävs både för all klara en successivstrukturomvandling och en utbyggnad i de sektorer där expansionsmöjligheterfinns. En nödvändig förutsättning för alt en sådan höjning av investeringsnivånskall komma till stånd är emellerfid all företagen har en tillräckligfinansiell styrka. I detta avseende har utvecklingen under en följd av årvarit negaliv. Förelagens sparande har sjunkit kraftigt och har inte kunnatkompensera den urholkning av kapitalet som skett på grund av inflationen. Enökad upplåning lill allt högre ränlor har förl med sig slora finansiellakostnader som för många förelag innebär en ytterligare svår belastning.Förelagens soliditet, dvs. förhållandet mellan eget och upplånal kapital, harsjunkit lill en låg nivå. Den försämrade soliditeten minskar företagensmotståndskraft och gör dem mer sårbara för såväl konjunklurella somstrukturella störningar, vilkel i sin tur ökar risken för nedläggning ocharbetslöshet. En låg soliditet minskar också företagens benägenhet alt görariskfyllda framtidssalsningar och försvårar en fortsatt lånefinansiering. Detär därför nödvändigl atl förelagens soliditet successivt ökar. kan inleske enbart med hjälp av företagens egna vinstmedel ulan förutsätter atlförelagen utifrån får etl ökat liHskott av riskbärande kapital. Den viktigaste vägen all få tillgång till riskvilligtkapital utifrån är genom nyemissioner. Nyemissionsvolymen har emellertidsjunkit kraffigt . Detla beror på den svaga lönsamheten,som innebär atl avkastningen på riskkapitalet varit dålig, men också på atl iförsta hand hushållens aktieplaceringar har missgynnats av skattesystemet iförhållande fill andra placeringsalternativ. Beskattningens bristandeneutralitet i förhållande liH olika former av hushållssparande har belystsbl.a. i bilaga 2 lill kapilalmarknadsulredningens slutbetänkande (SOU 1978:13).De nu nämnda faktorerna har samverkat till att hålla fillbaka utbudet avriskvilligt kapital fiU näringslivet. Hushållens akfiesparande har också fallitunder 1970-lalel. F.n. fördelar sig aktiestocken ungefär lika mellan hushålloch insfilufioner. Under slörre delen av 1970-lalel har hushållsseklorn varitneltosäljare av aktier. En nödvändig förutsättning för atl utbudet av riskvilligtkapital skall öka är att ålgärder vidtas för atl förbättra avkastningen efterskall vid placering i aklier. I delta läge framslår en ändring av nuvarandebeskattningsregler som angelägen. Det system för bolagsbeskallning som vi f.n.tillämpar - det s.k. klassiska syslemel - innebär alt bolagens vinsterbeskattas först hos bolaget och sedan, när vinsterna delas ut, hos akfieägarna.Denna dubbelbeskattning leder fill en jämförelsevis mycket kraftig beskattningav de vinster som 147 Kommittéer: Budgetdepartementet Del IIB:2 bolagen sätter av för utdelning fill aktieägarna ochmedför således all avkastningen efter skall blir starkt beskuren. Kravet påbolagens förräntning av insatt kapital höjs kraftigt och många bolag kan inlebära de kapitalkostnader som skulle uppkomma vid en kapitalanskaffning genomnyemission. Den omständigheten atl utdelad vinst beskallas hårdare änkvarhållen vinst ger incitament fill vinsinedplöjning i stället för utdelning.Även om detla kan stimulera en i och för sig önskvärd självfinansiering, finnsdel risk för att dubbelbeskattningen leder till en låsning av medel hos deenskilda bolagen och därmed till effektivitetsförluster för samhället. I andraländer har motsvarande problem lett till alt man på oHka vägar har lämnat detklassiska syslemel för bolagsbeskallning. Skattskyldigheten för såväl bolagetsom aktieägarna har visserligen i princip behållits, men man har infört reglersom innebär atl bolagsskatten på utdelad vinst sätts ner eller helt efterges. Tvåhuvudmetoder har använts. Den ena innebär all bolaget får avdrag för utdeladvinst eller all bolagsskatlesatsen för utdelad vinst är lägre än den som gällerför kvarhållen vinst (= integration på bolagsnivå genom differentierad bolagsskatt).Den andra innebär atl aktieägarna vid sin beskattning får tillgodoräkna sighela eller en del av den skall som bolaget har betalat på den utdelade vinsten(= integration på aklieägarnivå genom avräkningsme-tod). Även iSverige medges viss Hndring i dubbelbeskattningen genom de s.k.Annell-reglerna. Dessa regler infördes för att underlätta nyemissioner. Deinnebär att ett begränsat avdrag medges för utdelning på nyemitterade aktier.Syftet är atl göra bolagens kostnad för kapitalanskaffning genom nyemission merjämförlig med kostnaden för upplåning. Genom den utvidgning av avdraget sombeslöts får detta syfte också sägas vara väl fillgodosetl så längeman ser endast lill förhållandena för del nya kapitalel. Det måste mellerfidbeaktas all del genom nyemission anskaffade kapitalel bara ulgör en ringa delav del totala akfiekapitalel. 1 fråga om utdelning på den stora del avaktiestocken som inte omfattas av Annell-reglerna kvarstår dubbelbeskattningeni oförminskad omfallning. En höjning av utdelningen för att göra en nyemissionmer attraktiv kommer därför - då gamla och nya akfier regelmässigt medför sammarätt till utdelning - alltjämt alt fördyras. Annell-avdraget kan alltså baradelvis motverka dubbelbeskattningens effekt alt försvåra anskaffningen avriskvilligt kapital. Mot denna bakgrund finns del skäl atl även i vårt landöverväga en övergång till etl skattesystem som i slörre omfattning än detnuvarande medger lindring i beskaltningen av vinster som disponeras förutdelning. Ett närasamband med bolagsbeskaltningen har den realisationsvinstbeskattning somträffar realiserad värdestegring på aklier. Skallen på aktievinster kan sessom ett led i beskattningen av det sparande som sker i bolagen. För aktieägarnahar reaHsationsvinstreglernas utformning direkt betydelse för storleken av deneffektiva avkastningen efter skatt och för möjlighelerna all göra omplaceringarmellan oHka aktieslag. Mol nuvarande aklievinslreg-ler har riktats kritik frånbåde lekniska och materiella utgångspunkter. Reglerna har bedömts som mycketsvårlillämpade. Vidare har bl.a. anmärkts mol att den nuvarande konstruktionen,som inle tillåter indexuppräkning av anskaffningsvärdet, medför altbeskattningen i många fall träffar värdestegringar som inte ens motsvararinflafionen. Det har hävdals att beskattningen därigenom har kommit all blialltför oförmånlig i jämförelse Del II B:2 8kr. 1980/81:103 148 med vad som gäller vid andra placeringsformer. Av det anförda framgår alt del finns skäl alt övervägasådana ändringar i bolagsskallesystemet som förbätlrar förutsättningarna förnäringslivels försörjning med riskkapital. Samfidigl aktualiseras behovet avvissa ändringar i aktievinstreglerna. Innan politiska ställningstaganden kangöras i dessa frågor är det nödvändigl all närmare utreda vilka tekniskamöjligheter som slår fill buds. uppdrogs åt en särskild kommitté,kapitalvinstkommittén (B 1979:05), alt göra en leknisk översyn avakfievinslreglerna. Jag förordar all kommittén genom lilläggsdirekfiv får iuppdrag alt skyndsamt utreda de tekniska frågor som aktualiseras vid en ändringav bolagsskattesystemet. Samfidigt bör uppdraget all se över reglerna förbeskattning av kapitalvinster på aklier utvidgas något. Frågan om en övergång fill ett nytt syslem för lindring idubbelbeskattningen är komplicerad. Även om utredningsarbetet ochefterföljande remissbehandling och lagsfiflningsarbete sker med storskyndsamhet kan man redan nu förutse all ett nytt system inte kommer att kunnasällas i krafl förrän . Vissa åtgärder för alt förbättra villkorenför del sparande som sker genom placering av riskvilligt kapital i näringslivetbehöver vidtas . Kommittén bör få i uppdrag att med förtur utarbetaförslag lill provisoriska lättnader för akliesparandel. Innan jag går in på de närmare riktlinjerna förutredningsarbetet vill jag framhålla atl del anförda har avsettkapitalanskaffningsproblem, dubbelbeskattning m.m. inom akliebolagsseklorn.Även för kooperationen, som utnyttjar den ekonomiska föreningen somassociationsform, spelar kapitalförsörjningsfrågorna en central roll. Dekooperativa företagen har i likhet med aktiebolagen upplevt en fortgåendeförsvagning av soliditeten. Del är angelägel all även dessa företag får ökademöjligheter all förslärka det egna kapitalel. Formerna och förutsättningarnaför de kooperafiva företagens kapitalanskaffning samt de beskattningsproblemsom blir aktuella i denna företagssektor skiljer sig dock i ohka avseenden frånvad som gäller beträffande akfiebolagen. Frågan om de kooperafiva företagensförsörjning med rikskkapital och de ändringar i skattereglerna som kan behövasför atl underlätta kapitalförsörjningen uireds f.n. av kooperationsutredningen(I 1977:01) och bör därför inte omfattas av det nu aktuella utredningsuppdraget.Det säger dock sig självt alt de båda kommittéerna bör ha nära samråd ochkontakter i de här berörda frågorna. När resultatet av utredningsarbetetföreligger, får bedömas om det är möjligt alt även i fortsättningen ha ett ihuvudsak gemensamt syslem för beskattningen av aktiebolagens och de ekonomiskaföreningarnas vinster eller om olika regler behövs för de bådaföretagsformerna. Jag övergår nu till att diskutera frågan om vilkariktlinjer som bör gälla för det utredningsarbete som avser dubbelbeskattningm.m. Till en början uppehåller jag mig vid de metoderför en generell lindring i dubbelbeskattningen som i första hand bör studeras.Därefter tar jag upp frågan om provisoriska ålgärder för att sfimuleraakliesparandel. Avslutningsvis föreslår jag viss utvidgning av den del avkommitténs uppdrag som avser en översyn av aktievinstreglerna. Generell lindring i dubbelbeskattningen Kommittén bör få i uppdrag atl undersöka möjlighelerna altgå över lill ell syslem för bolagsbeskallning som ökar aktiebolagensmöjligheter atl allra- 149 Kommittéer: Budgetdepartementet Del II B:2 Om delta syfte skall kunna uppnås torde del - som redanframhållits - vara nödvändigl all avkastningen efter skatt ökar vid placering iaklier. Därigenom sfimuleras hushållen och institutionerna all nyinvestera iaktier och att reinveslera utdelade medel i bolagssektorn. som bör prövas är atl genomföra en generell lindring i dubbelbeskattningenav utdelade vinster. Av flera skäl bör en sådan Hndring i dubbelbeskattningeninle ske på del sättet alt bolagens skattskyldighet helt upphävs. Ett slopandeav del första ledet i dubbelbeskattningen skulle kunna leda tillkonkurrenssnedvridningar och skulle dessutom eliminera del allmännasmöjligheler all använda bolagsbeskaltningen som elt instrument i den ekonomiskapolitiken. En sådan ordning skulle också möjliggöra en betydande ackumulationav obeskattade vinster och uppbyggnad av privata företagsförmögenheler. Del är inle heller någonframkomlig väg all slopa det andra ledet av dubbelbeskattningen, dvs. attbefria hushållen från skattskyldighet för mollagna utdelningar.Förelagsskalteberedningen (Fi 1970:77) avvisade i sill slutbetänkande (SOU1977:86) en sådan lösning. Som beredningen framhöll förutsätter del progressivainkomstskallesyslemet att en skatlskyldigs samtliga inkomster inräknas iunderlaget för den progressiva skatten. Vidare är del ur systematisk synvinkelolämpligt att behandla avkastningen på aktier på ell annal säll än I.ex.ränteinkomster. Av samma skäl måste man enligl min mening ställa sig avvisandelill en annan lösning som ibland har haft förespråkare i debatten, nämligentanken på all ersätta den progressiva inkomstskatten på uldelningsinkomsler meden enhetlig och definitiv källskatl. Båda de nuvarande leden ibeskattningen av bolagsinkomsterna måste alltså i princip behållas. Vad som börövervägas är etl system som innebär atl dubbelbeskattningseffeklen reduceraseller helt elimineras såvitt avser vinster som disponeras för utdelning. Somjag tidigare nämnt har man i utlandet prövat två olika metoder i detta syfte,nämligen en differenfiering av bolagsskallen och en avräkningsmetod. Endifferentiering av bolagsskatten kan innebära all bolagen får fullt avdrag förutdelad vinst. Den kan också få formen av ett partiellt avdrag för utdelningeller en lägre skattesats för utdelad än för kvarhållen vinst.Avräkningsmeloden innebär att aktieägarna vid sin inkomstbeskattning får kompensationför hela eller en del av den bolagsskatt som har belastat utdelningen. Teknisktsker delta på följande säll. Aktieägaren redovisar i sin deklaration summan avuppburen utdelning och etl belopp som motsvarar hela eller del av bolagsskatten(avräknings-beloppel). Avräkningsbeloppet kommer alltså att ingå i underlagetför hans inkomstskatt. I gengäld reduceras hans sammanlagda uträknade skatt medavräkningsbeloppet. Om delta överstiger aktieägarens inkomstskall, kan kontantåterbäring komma i fråga. Del är elt rimligtantagande atl dessa två huvudmetoder på sikl kan ge likvärdiga ekonomiskaresultat, åtminstone om man ser till inhemska förhållanden. Jag anser deldärför önskvärt alt kommittén undersöker båda metoderna. Kommittén bör utredavilka effekter som kan väntas uppkomma i olika avseenden såväl när partielllindring i dubbelbeskattningen medges enligl de båda metoderna som när helabolagsskatten på utdelade vinster lyfts av. Vidare bör kommittén klarläggavilka tekniska och administrativa problem som kan väntas uppkomma vid enövergång lill elt nytt syslem. Syfiet med kommitténs arbete bör vara att tafram ett underlag som gör det möjligt för statsmakterna alt ta ställning tillom en övergång kan ske och hur DelIIB:2 Skr.1980/81:103 150 deni så fall bör göras. Kommittén bör däremot inte ha till uppgift att självföreslå någon övergång till ettdera av systemen. Somjag lidigare nämnt har båda metoderna använts i utlandel. I Västtysklandtillämpades lidigare elt syslem med differentierade bolagsskattesatser ochf.n. används en kombinalion av full avräkning och differentierad bolagsskatt. INorge medges fullt avdrag för utdelning vid den statliga laxeringen samtidigtsom mottagen utdelning är undantagen från skatteplikt vid den kommunala laxeringen.Flerlalel har gått över till ett system med partiell avräkning.Kommittén bör ta del av de erfarenheler som har gjorts i olika länder. Motbakgrund av delta erfarenhelsmaterial bör kommittén klarlägga vilkaförelagsekonomiska och samhällsekonomiska effekter en övergång kan tänkas få.Konsekvenserna för kapitalförsörjning, resursfördelning och bolagensutdelningspolitik bör studeras. Vidare måsle de slatsfinansiella effekternabedömas. Det är också viktigt all belysa de fördelningspolitiska effekterna avell nytt syslem. Från denna synpunkl har i debatten anförts argument både föroch emot en övergång. Det har ibland hävdals alt själva övergången skulle kunnafå vissa mindre önskvärda engångseffekter. Om utredningsarbetet skulle visa atldel finns grund för denna uppfattning, bör övervägas om del är möjligt allgenom en successiv övergång undvika sådana effekter. Mankan förutse atl båda de undersökta modellerna ger upphov till en rad tekniskaoch administrativa problem. Jag skall här nämna några av de frågor somkommittén får anledning atl behandla. Utgångspunkten är alt ellnytt system skall ha lill syfte att åstadkomma en lindring i den dubblabeskattning av utdelade vinster som sker enligl nuvarande regler. I detlaligger all lättnader enligl del nya systemet i princip inte bör medges närutdelning lämnas lill en aktieägare som inle är skallskyldig för mottagenutdelning. Vid tillämpning av ell syslem med differentierade bolagsskallesalsereller avdragsrätt för verkställd utdelning kan det uppkomma problem i detlaavseende. Erfarenheten visar atl del möter betydande praktiska svårigheter altvid det utdelande bolagels taxering göra lättnaden beroende av de olikaaktieägarnas skatterältsliga ställning. Elt syslem där elt utdelande bolagstaxering i mer väsenllig omfattning blir beroende av akfieägarnasskattskyldighet kan också leda fill en inle önskvärd diskriminering av vissabolag. Det kan därför visa sig att lättnader i form av lägre skattesats elleravdrag för utdelad vinst måste medges oberoende av aktieägarnas ställning.Detta kan å andra sidan få vissa olämpliga konsekvenser. I debatten har I.ex.framhållits atl det inte är önskvärt all en akfieägare som åtnjuterskattefrihet skall kunna med bibehållen skattefrihet reinveslera uppburna utdelningari det utdelande bolaget. Del brukar hävdas atl del är lättare atl komma fillrätta med problem av detta slag om lindringen i dubbelbeskattningen sker genomen avräkningsmetod. För alt den enskilde aktieägaren skall få del av avräkningenfordras nämligen all yrkande framsläHs i hans självdeklaration eller påmotsvarande sätt. I de länder som använder etl avräkningssyslem brukar manfillämpa principen att avräkning tillkommer endast sådana akfieägare som ärskattskyldiga för den mottagna utdelningen. Fråganom aktieägarnas skallskyldighet får särskild betydelse när ell bolag lämnarutdelning fill etl annal bolag. F.n. har vi ell ganska kompHcerat regelsystemför atl hindra kedjebeskallning i de fall då viss grad av ägarsambandföreligger mellan utdelande och mottagande bolag. Huvudregeln är att detmottagande bolaget är befriat från skatt på utdelningen under 151 Kommittéer: Budgetdepartementet Del II B:2 förutsättningall dess aktieinnehav antingen motsvarar av röstetalet för samtligaakfier i det utdelande bolaget eller består av s.k. rörelsebelingade akfier.Detla regelkomplex-och även andra beskattningsregler som har betydelse förkoncernbeskallningen - måsle ses över vid en övergång till nya regler förlindring i dubbelbeskattningen. I elt system som medger fulll avdrag förverkställd utdelning torde del visa sig nödvändigl atl helt slopa akfiebolagensskattefrihet för uldelningsinkomsler. Kedjebeskallning undviks ändå genom atlavdrag medges för vidareutdelning. Ges lindring genom partiellt avdrag ellerlägre skallesats för verkställd utdelning blir frågan mer komplicerad. Jag harredan berört svårigheterna all vid del utdelande bolagels taxering göralättnaderna beroende av aktieägarnas skatlesiluafion. Om del utdelande bolagetsrätt lill lättnader av delta skäl görs ovillkorlig, kan en bibehållenskattefrihet för mottagande bolag leda lill för stora totala lättnader. Å andrasidan uppkommer risk för en inle avsedd kedjebeskattning om skattefriheten heltslopas. Avvad jag lidigare har anfört framgår all del är möjligt all dessa problem blirlättare alt bemästra i elt avräkningssyslem. Vid full avräkning kan bolagengöras skallskyldiga för mottagen utdelning och få rätt fill avräkningi samfiiga de fall där kedjebeskallning anses böra elimineras. Allernafivt kanskattefriheten för mollagen utdelning behållas i sådana fall medan rätlen fillavräkning förbehålls fysiska personer och andra slutliga aktieägare som ärskattskyldiga för mollagen utdelning. Vid parfiell avräkning bör delsistnämnda alternativet vara alt föredra. Del är också den metoden som vanligenhar valts i de länder som f.n. tillämpar ell avräkningssyslem. Detfinns anledning alt i della sammanhang erinra om den viktiga roll som deinsfilutionella placerarna spelar på aktiemarknaden. Aktiefonderna har denbetydelsefulla uppgiften alt medverka fill alt akfieägandet sprids liH bredaregrupper i samhället. Mot den bakgrunden är det angeläget atl kommitténuppmärksammar fondernas situation i etl nytt syslem. Vidare är del vikfigt altsystemet utformas så att bl.a. investmentföretagen får fillräckliga incitamentoch möjligheter atl i ökad omfattning placera riskkapital i näringsHvet. F.n.gäller att investmentföretagen i princip är skattskyldiga för uppburen utdelningmen all de kan uppnå full skallefrihet för sina uldelningsinkomsler om devidareuldelar av den mollagna utdelningen. 1 olika sammanhang harifrågasatts om denna ordning är den mest lämpliga. Kommittén bör undersökavilka effekter nuvarande regler har haft och mol den bakgrunden överväga omnågon annan modell är mer ändamålsenlig.