prop · G403150 · 1980-12-31 00:00:00 — med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten /82, m. m. (kompletteringsproposition); Regeringen förelägger vad som har upptagits ibifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder eller de ändamål somframgår av föredragandenas hemställan. I propositionen behandlas den ekonomiska politiken motbakgrund av den samhällsekonomiska utvecklingen. Det förslag till statsbudget för /82 somlades fram i årets budgetproposition kompletteras med hänsyn till senareinträffade förändringar rörande såväl inkomst- som utgiftssidan av budgeten. Isamband därmed redovisas en förnyad beräkning av budgetutfallet för innevarandebudgetår. Denna ger vid handen att budgetunderskottet för budgeiårel 1980181skulle öka med . i förhållande till beräkningarna i åretsbudgetproposition. Sålunda förutses nu ett underskott om inemot 58 miljarderkr. För /82 beräknades i budgetpropositionenett underskott om inemot . De nya beräkningarna visar ettunderskott av ca . I särskilda bilagor redovisas den reviderade finansplanen1981, det reviderade budgetförslaget 1981/82 och vissa arbetsmarknadspolitiskainsatser. Vidare redovisas bl.a. en reviderad nationalbudget för år1981, en sammanfattning av långtidsutredning och remissyttrandenahäröver samt en långtidsbudget för budgetåren 1981/82-1985/86. 1 Rikstlagen I980I8I. I sam!. 1980/81:150 2 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , Åsling,Söder, Krönmark, , , , , , Boo.Winberg, Adelsohn, , Föredragande; statsråden , och Proposition med förslag till slutlig reglering av statsbudgetenför /82, m.m. (kompletteringsproposition) Statsrådet anför: Regeringen häri åretsbudgetproposition (prop. 1980/81:100) förelagt ett förslag tillstatsbudget för /82. På de punkter där förslaget upptog endastberäknade belopp har regeringens förslag sedermera redovisats i särskildapropositioner. Enligl bestämmelserna i 3 kap. 2 S riksdagsordningen skallregeringen -förutom förslaget till statsbudget i budgetpropositionen - avge ettsärskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för det kommandebudgetåret i den s.k. kompletteringspropositionen. Detta förslag bör nu lämnastill . I samband därmed bör regeringen redovisa sin bedömning av denekonomiska politiken i en reviderad finansplan. Likasä bör en revideradnationalbudget tillställas . Statsråden föredrar de delar av förslaget tillkompletteringsproposition som faller inom vederbörandes ansvarsområde.Anförandena redovisas i underprotokollen för resp. departement. Statsrådet hemställer att regeringen i en gemensamproposition förelägger vad föredragandena har anfört för de åtgärdersom de har hemställt om. Regeringen ansluter sig till föredragandenas övervägandenoch beslutar att genom proposition förelägga vad föredragandena haranfört för de åtgärder eller de ändamål som föredragandena har hemställt om. Regeringen förordnar att de anföranden och förslag som harupptagits i underprotokollen skall bifogas propositionen som bilagorna 13. 1980/81:150 Bilaga 1 Anmälantill slutlig reglering av statsbudgeten för /82 såvitt avserreviderad finansplan m. m. 1 ekonomiska situation i ett längre perspektiv Balansbristernai den svenska ekonomin är stora och djupgående. Påtagliga tecken på detta ärde stora underskotten i budgeten och bytesbalansen samt den lågainvesteringsnivån. Underskotten är inflationsdrivande som de beskärden stabiliseringspolitiska handlingsfriheten. De försvårar den ekonomiskapolitikens strävan att upprätthålla full sysselsättning vid stabila priser.Den låga investeringsnivån medför av naturiiga skäl, att möjligheterna tillframtida ekonomisk tillväxt begränsas. Balansbristernautgör således ett hot mot strävan att återvinna stabiliteten i ekonomin ochgör det allt svårare att uppnå de centrala målen för den ekonomiska politiken,dvs. full sysselsättning, stabila priser, god tillväxt, rättvisinkomstfördelning samt regional balans. Dessamål är beroende av varandra. Det kan inte nog kraftigt understrykas attfördelningsmålet endast kan nås om de övriga målen är uppfyllda. Studier somgjorts på detta område visar att de viktigaste förutsättningarna när det gälleratt förbättra villkoren för de sämst ställda i samhället är fullsysselsättning, stabila priser och god tillväxt. Denmest angelägna uppgiften för den ekonomiska politiken ärdärför att komma tillrätta med balansbristerna i den svenska ekonomin. Dettapräglar långtidsutredning (LU 80). Utredningen analyserar ingåendebalansbristernas orsaker. Genom att studera olika tänkbara ekonomiskautvecklingsförlopp för den närmaste femårsperioden undersöker utredningenockså möjligheterna att nå balans i ekonomin. Imånga avseenden är de svenska problemen en del av en större internationellproblembild. Jämfört med har 1970-talets ekonomiskautveckling inneburit en betydande försvagning. Inflationstakten har ijämförelse med mer än fördubblats . Den ligger igenomsnitt för nu väl . har den genomsnittligatillväxttakten i stort sett halverats. Arbetslösheten har stigit dramatiskt ochförväntas 1981 för ligga på . Detta innebär att 1 1980/81. 1980/81:150 Bilaga1 Reviderad Hnansplan 2 antaletarbetslösa i OECD-området kan komma att uppgå till över 25 miljoner personer. Dessutomhar instabiliteten i den ekonomiska utvecklingen förstärkts. Variationerna itillväxt och inflation har blivit kraftiga och svåra att förutsäga. Konjunkturutvecklingenhar inte längre det relativt regelbundna och stabila förlopp som i storutsträckning kännetecknade . Instabilitetenhar också varit mycket påtaglig på det finansiella och monetära området medkraftiga svängningar i växelkurser och räntenivåer. Detta hänger samman med dedjupgående förändringar i världsekonomin som inträffade mot slutet av1960-taiet och . En viktig förändring är de kraftigtstigande priserna på olja och övriga råvaror. Men det finns också andraorsaker. Den amerikanska ekonomin har inte längre genom ettfast dollarvärde verkat som en stabiliserande faktor i världsekonomin.Industriländernas ekonomier har inte haft den flexibilitet som krävts för enanpassning till nya konkurrensförhållanden och ändrade relativa priser under1970-talet. Deninternationella utvecklingen har haft stor betydelse för det ekonomiskaskeendet i . När tillväxten i världshandeln halveras beskärsexpansionsmöjligheterna för den svenska exportindustrin kraftigt. De storaoljeprishöjningarna har också inneburit en försämring i våra bytesförhållandenmed omvärlden som motsvarar av BNP. I många avseenden har emellertid densvenska utvecklingen varit sämre än den internationella.Framför allt har produktionstillväxten i den svenska ekonomin varit låg.Särskilt svag har, i en internationell jämförelse, industriproduktionensutveckling varit. Viktiga orsaker härtill har varit kostnadskrisen 19751976och branschkriserna. påvisar emellertid dessutom allmännasvagheter och bristande expansionskraft i stora delar av den svenska ekonomin.Det bekräftas av utvecklingen , då den relativt godamarknadstillväxten inte resulterat i en motsvarande ökning av den svenskaexporten, trots att utgångsläget borde varit tämligen gott efterrelativprissänkningarna 1977 och 1978. Utvecklingen tyder på betydandeinhemska restriktioner på utbudssidan i det svenska näringslivet. Långtidsutredningenpekar på vissa områden där tillväxtrestriktionerna varit särskilt märkbaraunder . Lågrörlighet på arbetsmarknaden och ett kraftigt efterfrågesug på arbetskraft frånoffentlig sektor har försvårat rekryteringen till industrin. Ensvag finansiell position i industrin. Låga vinster och låg soliditet har drivittillbaka investeringsviljan. Ettotillräckligt virkesutbud har begränsat expansionen inom skogsindustrin. Densvaga produktionsutvecklingen har inte motsvarats av återhållsam- Prop.1980/81:150 Bilagal Reviderad flnansplan 3 Särskilt den offentliga men även den privata konsumfionenhar ökat snabbare än våra inkomster (bruttonationalinkomsten). Därmed harunderskotten i utrikeshandeln vuxit. har investeringarna legat pä enlåg nivå. Denna utveckling åskådliggörs i diagram 1 som hämtats urlångtidsutredningen. Diagram1 BNI, privat och offentlig konsumtion, bruttoinvesteringar (priser)och bytesbalansens saldo 1970-1980 I_ I_ U_l_ L Miljarder kr i löpandepriser 1980/81:150 Bilagal Reviderad flnansplan 4 Balansbristernai den svenska ekonomin är sålunda frukten av en utveckling . Föratt vi åter skall nå balans i den svenska ekonomin är det nödvändigt atttrenderna bryts. Konsumtionen måste hållas tillbaka och produktionen måste ökasnabbare . LU 80 belyser i sitt alternativ 1 för den ekonomiskautvecklingen de krav som ställs för att successivt under innevarande decenniumåterskapa balans i den svenska ekonomin. Även vid en så relativt blygsammålsättning är de trendbrott som krävs mycket kraftiga. Utredningensammanfattar kraven på följande sätt. - Efterden långa perioden av stagnation krävs en ökning av industripro duktionen med i genomsnitt . Därtill fordras en ökning av industriinvesteringarna . Detta förutsätter att industrin vinner marknadsandelar hemma och utomlands och att sysselsättningen i industrin ökar med ca 60000 personer. - Oljeberoendetmåste minskas. Utredningen kalkylerar med en nedgång i oljeimporten vid given BNP. - Privatkonsumtion får öka med under hela första . - Utgiftsökningeni offentlig sektor måste bringas ned från 6 ä mätt i fasta priser till I ä . - Tillväxteni statlig och konsumtion måste dämpas kraftigt. Kommunernas konsumtionstillväxt begränsas till ca I % . Jagåterkommer senare med ett mera detaljerat ställningstagande till de olika ledeni den angivna målsättningen. Det bör observeras att utredningen inte avser attgöra en prognos för den kommande femårsperioden. Syftet är i stället att angeen tänkbar väg tillbaka till ekonomisk balans och att diskutera de krav somställs för att de härför nödvändiga trendbrotten skall kunna åstadkommas. Detstår emellertid enligt min mening klart att en återgång till balans i alltväsentligt måste ske efter den linje som anges i långtidsutredningensalternativ 1. från dagens utgångspunkt ter sig de förutsättningarutredningen arbetat med optimistiska. Detta gäller framför allt i fråga om deninternationella utvecklingen och våra produktionsmöjligheter. För att nå debalansmål utredningen sätter upp måste därför vår inhemska konsumtion beskärasmer än vad som framkommer i utredningens alternativ I. Obalanseni den svenska ekonomin har uppstått bl.a. därigenom att konsumtionen ökatsnabbare än bruttonationalinkomsten. Ett nödvändigt villkor i varje strategiför en återgång till balans är att produktionen ökar snabbare än konsumtionen.Att åstadkomma detta är av flera skäl svårt. Bl.a. krävs ett delvis nytt tänkandeinom stabiliseringspolitiken. Den gängse tumregeln har under 1950- och1960-talen varit att en låg aktivitetsnivå i ekonomin skall hjälpas upp genomatt den inhemska efterfrågan stimuleras. Med en viss förenkling kan man sägaatt det centrala stabilise- 1980/81:150 Bilagal Reviderad flnansplan 5 ringspolitiskaproblemet varit att åstadkomma en riktig föriäggning i tidenav stimulanser respektive åtstramning av efterfrågesidan i ekonomin. haren efterfrågestimulerandepolitik kommit att fungera allt sämre som medel att öka produktionen iekonomin. Detta är erfarenheter man gjort såväl internationellt som i Sverige.Det har visat sig att detta slags politik tenderat att öka inflationensamtidigt som effekterna på produktionssidan visat sig bli högst begränsade ochibland t.o.m. negativa. Detta hänger bl.a. samman med den bristandeflexibiliteten och den låga investeringsbenägenheten i industriländernasekonomier. Inflationsdrivande flaskhalsproblem uppträder härigenom redan påett tidigt stadium av en produktionsuppgång. Tendenserna har därtill förstärktsav utifrån kommande prisstegringar på olja och övriga råvaror. Den traditionellaefterfrågestimulerande konjunkturpolitikens negativa följder har gjort siggällande också i den svenska ekonomin. Stimulansen av den inhemska efterfråganunder har tenderat att öka våra strukturella problem. Detta beror påatt industrisektorn försvagats genom de pris- och kostnadsökningar somstimulanspolitiken föranlett. Det ökade utlandsberoendetoch den svenska industrins inriktning på produktion av insats- ochinvesteringsvaror har, som långtidsutredningen påpekar, dessutom medfört attden internationella efterfrågan och den internationella konkurrenskraftenbetyder mera för industrikonjunkturen än utvecklingen av den inhemskaefterfrågan. De ekonomiska problem somSverige f. n. brottas med är alltså till en inte ringa del frukten av enfelslagen expansiv ekonomisk politik. Försök att lösa ekonomiskaproblem genom en fortsatt satsning på inhemsk konsumtionsefterfrågan kommermed stor säkerhet endast att fördjupa den ekonomiska kris befinner sigi. Hur utvecklingen i så fall skulle förlöpa belyses av långtidsutredningen idess alternativ 2. I detta alternativ antas endast en mindre dämpning av deninhemska efterfrågetillväxten komma till stånd som stelheterna påekonomins produktionssida kvarstår. Under dessa omständigheter fortsättersåväl bytesbalansunderskotten som budgetunderskotten att växa. Utvecklingen pådet senare området är snarlik den som kan utläsas ur årets långtidsbudget. Det kommer knappast varamöjligt att under sådana förutsättningar bedriva en fortsatt utländskupplåning, varför en utveckling i enlighet med alternativ 2 med mycket storsannolikhet kommer att få avbytas av en kraftig åtstramningspolitik, somdikteras av nödvändigheten att få bukt med underskotten. Det säger sig självtatt en sådan politik kan komma att få dramatiska effekter på sysselsättningen.Enligt min mening kan därför en fortsatt utveckling efter de linjer som anges ialternativ 2 leda till betydligt större arbetslöshet än de som framkommeri utredningens kalkyler över detta alternativ. Sverigestår alltså inför nödvändigheten att öka produktionen genom 1980/81:150 Bilaga 1 Reviderad flnansplan 6 andramedel än offentlig stimulans av den inhemska konsumtionsefterfrågan. Den väglångtidsutredningen anvisar innebär att de restriktioner för ekonomisk tillväxtsom gjort sig alltmera märkbara måste väsentligen lösas uppgenom en aktiv politik riktad mot ekonomins utbudssida. Föratt minska bytesbalansunderskottet är det därtill nödvändigt att detförbättrade produktionsresultatet används till att öka marknadsandelar på såvälvåra utländska marknader som hemmamarknaden. föratt vi skall vinna marknadsandelar krävs att priser och löner i den svenska industrin minskar i förhållande till omvärlden. Behovet av relativprisnedgång i exportindustrin kan uppskattas till . För lönerna krävs en ännu större förskjutning eftersom vins terna måste öka - denindustriella sysselsättningsexpansionen kräver att löneläget i indu strin höjs i förhållande till andra sektorer i den svenska ekonomin. Det är svårt att kvantifiera detta krav men det står helt klart att det fordras en påtaglig förändring Långtidsutredningenhar pekat på de problem lönebildningen givit upphov till . Detär enligt utredningens mening inte möjligt att nå balans i den svenska ekonominom det ej sker en förändring på detta område. Statsmakternas insats måste varaatt genom en återhållsam utgiftspolitik skapa rimliga förutsättningar förparterna. I sin roll som arbetsgivare kan staten också spela en viktig rollför att förhindra att den offentliga sektorn blir löneledande. Föratt förbättra konkurrensläget måste industrins lönsamhet i förhållande tillandra sektorer i den svenska ekonomin förbättras. En stabil investeringstillväxti industrin kräver förutom en lönsamhetshöjning att avkastningen på olikaformer av icke-produktiva placeringar minskar. Det kräver bl.a. att man lyckasminska de ränteuppdrivande underskotten i budgeten och bytesbalansen. Dessutommåste räntekänsligheten i hushållssektorn öka. publicerats har avtal slutits på arbetsmarknaden som geross en möjlighet att nå i varje fall en del av den förbättring i industrinsrelativa konkurrensläge som utredningen kräver. Regeringen har också framlagtett ekonomiskt handlingsprogram som innehåller dels åtgärder för ytterligarebesparingar i den offentliga sektorn, dels insatser som bidrar till att lösaupp de fillväxtrestriktioner som utredningen pekar på. Utanåtgärder på ekonomins utbudssida finns en betydande risk för att åtstramningeni offentlig sektor och privat konsumtion inte åtföljs av en motsvarande uppgångi den konkurrensutsatta sektorn. belyser detta i sittalternativ 3. Där förutsätts samma åtstramning i privat och offentligkonsumtion som i alternativ 1 men med kvarvarande 1980/81:150 Bilaga1 Reviderad flnansplan 7 restriktionerpå ekonomins utbudssida. I detta fall uppnås inte den tillväxt i denkonkurrensutsatta sektorn som är nödvändig för att förbättra vår bytesbalans.Tillväxten blir därmed svag i hela ekonomin, vilket leder till att vi i dettaalternativ får en betydande arbetslöshet. En politik för ökad flexibilitet ärdärför en lika nödvändig del i en strategi för balans som en fortgående besparingsverksamheti den offentliga sektorn. Jag återkommer senare tillmitt ställningstagande mera i detalj till långtidsutredning. 2 Den ekonomiska politiken 2.1De externa förutsättningarna: den internationella utvecklingen Underfjolåret framkom efterhand allt fler tecken på att världsekonomin gick in i enlågkonjunktur. Aktiviteten var visserligen starkare än väntat under slutet av1980 i den amerikanska ekonomin med i gengäld blev produktionsutvecklingensämre i , speciellt i . Tillväxttaktenavtog 1980 i OECD-området som helhet från till . ochin på 1980 försämrades industriländernas bytesförhållanden till följd avstigande olje- och råvarupriser. samlade bytesbalansunderskottökade till ca 1980. skedde en avsevärd försämringockså för gruppen icke-oljeproducerande utvecklingsländer. Spegelbilden till deväxande underskotten finns hos de oljeexporterande länderna. OPEC:s samladeöverskott blev ca 1980, efter ett i stort sett externtjämviktsläge 1978. reviderade nationalbudgeten ges en utförlig beskrivning av detinternationella ekonomiska läget och av utvecklingen i de viktigaste länderna. För1981 måste man räkna med en svag internationell utveckling. Vid fastslogs att de länder som hade uppnått entillfredsställande prisutveckling, gradvis skulle övergå till en mer expansivekonomisk polifik. Ytterst få länder är i denna situafion. Prioritet gesi alla länder åt att dämpa inflafionen i syfte att skapa en grundval förbalanserad tillväxt. Densvaga tillväxten kommer sannolikt att medföra en något långsammareprisutveckling på varor i internationell handel. Detta bör kunna bidra till attdämpa takten i konsumentprisökningarna. Förutsatt att inte någon nyprisexplosion inträffar för oljan bör de disponibla realinkomsterna därmedutvecklas positivt under loppet av 1981. Konjunkturförioppet kommer attväsentligt påverkas av om den förbättrade realinkomslen leder fill höjdkonsumtion eller till ökat sparande. Man kan inte utesluta möjligheten attriskerna för större arbetslöshet leder till en uppgång i sparkvoten. 1980/81:150 Bilagal Reviderad flnansplan 8 Samtidigthar den privata konsumtionen hållits väl uppe. Enkäter överkonsumenternas förväntningar om framtiden ger emellertid anledning attifrågasätta om beteendet förblir likartat . Efteroljekrisen /75 föll industrins fasta investeringar markant. För en liknandeutveckling nu talar de höga räntenivåerna. I motsatt riktning verkar företagensvinst- och likviditetssituation, som generellt är markant bättre, bl. a. som enföljd av den mer dämpade löneutvecklingen i flertalet . Enytterligare faktor som kan ge impulser till investeringar är attkapacitetsulnyttjandet nu är högre än 1974/75. IFörenta staterna är den finanspolitiska utvecklingen avhängig av kongressensbehandling av de förslag till åtgärder som framlagts av administrationen.Kongressen kan komma att något senarelägga förslagen om skattelättnader förhushållen och för företagen. Det är också svårt att förutse vilka av förslagentill federala utgiftsnedskärningar som kommer att godtas. Ett väsentligtbidrag till efterfrågan kommer i alla händelser från de höjda försvarsanslagen.En återhämtning i ter sig sannolik mot slutet av innevarandeår. En dämpad inflationstakt och en lägre ränta skulle då kunna stödja de svagtpositiva tendenser som finns inom bostadssektorn och på energiområdet. Denhöga amerikanska räntenivån har hindrat myndigheterna iFörbundsrepubliken att sänka räntan. En sänkning vore annars motiveradför att stimulera de vikande investeringarna. Vid nuvarande amerikanskaräntenivå och starka dollar skulle en räntesänkning emellertid pressa nedD-markens värde och späda på inflationen. Sammanfattningsvisfinns det anledning räkna med att produktionen i sjunker med 1 %1981 och att arbetslösheten ökar. Den automatiska kompensation, som finnsinbyggd i de offentliga budgeterna, leder till större underskott. Verkningarnaav en sådan utveckling begränsas dock av redan beslutade utgiftsnedskärningar.I ligger fortfarande tillväxttakten, uppburen bland annat av en fortsattpositiv exportutveckling, högt över OECD-genomsnittet. Sammantagetantas den totala tillväxten i OECD-området bli långsammare än ellermotsvara ca 1/. FörOPEC-länderna som grupp förutses en fortsatt stark importefterfrågan under1981. Även om ökningstakten i importen är hög, är dock nivån på importen frånindustriländerna fortfarande låg. Dessutom svarar och för enbetydande andel av OPEC-ländernas samlade import; en fortgående konflikt mellandessa två länder kan leda till ett importbortfall och sämreavsättningsmöjligheter för . Stimulansen till OECD-ländernasefterfrågan 1981 från exporten till torde därför bli relativtbegränsad. Industriländernassamlade bytesbalansunderskott torde nästan halveras 1981. Förbättringen ser utatt äga rum i de stora länderna; minskade underskott i FörbundsrepublikenTyskland och i , ett åtminstone 1980/81:150 Bilagal Reviderad flnansplan 9 OPEC:s överskott bör minska i nästan motsvarandegrad. De icke oljeproducerande utvecklingsländerna antas få en ytteriigareförvärrad extern situation. Skeringa nya väsentliga realprisökningar på olja och avviker inte spar-beteendetalltför markant från vad som antas, bör en viss återhämtning komma tillstånd i flera länder . Denna kan bäras upp av en ökandeprivat konsumtion och av investeringar, bl. a. i energibesparande syfte. IFörbundsrepubliken , där konkurrenskraften stärkts väsentligt undersenare tid, torde exporten komma att svara för en viss stimulans. De höjdaförsvarsanslagen i utgör också ett expansivt inslag. Motbakgrund av riskerna för att inflationen ånyo skjuter fart, och att räntornadärmed förblir höga, bör man dock räkna med att återhämtningen kommer att blirelativt försiktig. Jag vill starkt varna föratt ta det förhållandet att den internationella konjunkturuppgången synes kommaatt dröja till intäkt för att skjuta på nödvändiga ekonomisk-politiskaåtgärder. Det tar tid innan sådana får effekt inte minst torde så vara falletnär det är fråga om att bryta trender och företeelser som har sina rötter långttillbaka i tiden. Det är därför av största vikt att vi vidtar de åtgärder somkrävs och avpassar vår ekonomiska politik så att åtgärderna hunnit få effektnär den internationella konjunkturuppgången kommer. Jagvill också understryka att vi inte kan lösa de problem som skapas avunderskottet i våra utrikes affärer genom att ta till protektionistiska åtgärder.Sverige är en liten nation med begränsad hemmamarknad. Vårt välstånd byggerdärför i avgörande grad på att vi kan dra nytta av de effektivitetsvinster ochden specialisering som ett fritt internationellt handelsutbyte möjliggör. Om viförsökte att isolera oss från omvärlden skulle detta leda till att själva basenför välfärdssamhället -j liksom möjligheterna att upprätthålla fullsysselsättning - rycktes undap. 2.2Den ekonomiska politikens mål och uppläggning Oljechockernaoch andra förändringar i världsekonomin har skapat stora svårigheter för helavästvärlden. Vid en internationell jämförelse finner man att i ettviktigt avseende - sysselsättningen - lyckats bättre än nästan alla andraländer.