prop · G40390 · 1980-12-31 00:00:00 — Med hänsyn till de långa tidsperioder som krävs förhantering och förvaring kommer utgifter att uppstå långt efter att produktionenvid en anläggning, som de radioaktiva restprodukterna direkt kan hänföras till,har upphört. Därmed finns heller inte några löpande inkomster att disponeraför att bestrida utgifterna. Till hanteringen av restprodukter hänförs i dettasammanhang även avveckling och rivning av den anläggning där produktionen harägt rum. Dessa förhållanden innebär att medel för attbestrida framtida utgifter för verksamheten fortlöpande måste tas ur intäkternafrån energiproduktionen och hållas samlade på ett säkert sätt för attsuccessivt kunna disponeras för sitt ändamål. Dispositionen av medlen skersåväl som produktionen pågår som därefter. En annan grundläggande princip är att den sombedriver verksamhet, där radioaktiva restprodukter uppkommer, har att svara föratt dessa restprodukter tas om hand på ett säkert sätt. Det innebär attföretagen m.fl. inte endast har att tillhandahålla medel härför, utan även haratt svara för att erforderliga åtgärder faktiskt kommer till stånd. De måsteombesörja att tekniskt kunnande, kompetens, utrustning, handläggning m. m.finns tillgängliga i erforderlig utsträckning och utnyttjas. Det kan ske såvälinom kärnkraftsproducenternas egna organisationer som genom köp av erforderligatjänster. En tredje grundläggande princip är att staten harett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet. Det långsiktiga ansvaretför hantering och Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 320 förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall börligga hos staten. Ansvaret för verksamheten bör således fördelas mellankraftföretagen och staten i enlighet med vad jag har anfört. Som en konsekvens av degrundläggande principerna bör organisationen för hantering och förvaring avradioaktivt avfall bygga pä nära samverkan mellan staten ochkärnkraftsföretagen. Statens medverkan bör därvid i första hand avseövergripande frågor och insyn i den direkta verksamheten, vilken främst börankomma pä kraftföretagen. För att staten skall få infiytandeöver verksamheten måste den statliga verksamheten grundas på ingående kunskapom de förutsättningar och krav som gäller för verksamheten. Den måste ocksåförfoga över effektiva medel att påverka den i önskvärd riktning. Förfogandetöver de ekonomiska resurser som har avsatts för verksamheten är enligt minmening en faktor av stor betydelse för inflytande över verksamheten. Skälen för att kraftföretagen iförsta hand bör svara för den direkta verksamheten följer som jag ser det inteendast av den allmänna principen, att den som driver en industriell verksamhetockså skall ta ansvaret för att de problem som verksamheten ger upphov till kanlösas. Från praktisk synpunkt är det också väsentligt att kraftföretagen iförsta hand besitter den kompetens och har de resurser som krävs för att såeffektivt och säkert som möjligt genomföra den tekniskt avancerade ochkomplicerade verksamheten. De metoder som förutses för hantering och förvaringav använt kärnbränsle och radioaktivt avfall innebär till stor del tillämpningav teknik och användning av utrustning av samma eller likartat slag som den somanvänds i produktionen av kärnenergi. Organisationen för hantering ochförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta bör utformasså att den så långt som möjligt underlättar, att tillgänglig kompetens ochtillgängliga resurser hos kärnkraftföretagen kan utnyttjas även för hanteringoch förvaring av restprodukterna. Hanteringen och förvaringen avanvänt kärnbränsle och radioaktivt avfall från de olika kärnkraftsföretagenförutsätts bli i allt väsentligt densamma när det gäller val av metoder,utformning av anläggningar m. m. genomförda utredningar ochprojekteringar av anläggningar har i stor utsträckning bedrivits gemensamt avde olika företagen. Ekonomiska, rationella ochsäkerhetsmässiga skäl talar för att koncentrera hanteringen och förvaringenhärav i ett fåtal gemensamma anläggningar. Härigenom kan uppnås attverksamheten i dessa får ett så tillfredsställande underlag som möjligt,som det undviks att verksamheten sprids till fler platser ännödvändigt. Jag bedömer att en förutsättningför utformningen av organisationen för hantering och förvaring av använtkärnbränsle och radioaktivt avfall bör vara att organisationen kan skall svaraför hantering och förvaring av restprodukter från den samladekärnenergiproduktionen i landet. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 321 Jag vill framhålla att hantering och förvaring avde radioaktiva restprodukterna är en process som sträcker sig övertidsperioder som är väsenfiigt längre än de planeringsperioder som är vanliga iannan industriell verksamhet. Ett genomförande av ett kärnkraftsprogram somomfattar 12 reaktorer kan med nu förutsatt teknik förutses innebära, att allaradioaktiva restprodukter har tagits om hand och placerats i slutligt förvarförst omkring . Efterdet att slutförvaret har tillslutits torde krävas att någon form av ansvar föroch tillsyn av förvaret kan upprätthållas . för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivtavfall som enbart bygger på den samlade kärnkraftindustrins åtaganden och ansvartorde enligt min mening inte kunna ge tillfredsställande säkerhet för attverksamheten fullföljs i detta tidsperspektiv. När det gäller det merlångsikuga ansvaret för slutförvaringen, dvs. för tidsperioden ,kan enligt mitt förmenande endast ett direkt statligt engagemang varatillfredsställande. Remissinstansernahar i sina yttranden ifrågasatt behovet av en ny central statlig myndighet föratt fullgöra statens åtaganden sä som de skisserats av utredaren. Ett antal avinstanserna rekommenderar i stället att statens verksamhet skall utföras av ettmindre organ t. ex. en statlig nämnd. Vad gäller organisationen pä den privata sidan harkärnkraftsföretagen i sina remissyttranden anfört att det av dem gemensamt ägdaföretaget kan vara lämpligt att bedriva verksamheten inomkärnkraftsavfallsområdet. Motbakgrund av det anförda finner jag det lämpligt att för hantering och förvaringav använt kärnbränsle och radioaktivt avfall kraftföretagen samordnarverksamheten och att det skapas en organisation som består dels av ett företagsom drivs gemensamt av kraftföretagen, dels av en statlig myndighet som kanutöva ett från kraftföretagen fristående inflytande över verksamheten.Därutöver bör SKI och SSI pä samma villkor som sker utöva en oberoendetillsyn och säkerhetsmässig kontroll av verksamheten. Det av kraftföretagen gemensamt drivna företagetavses svara för alla erforderliga åtgärder för hantering och förvaring avanvänt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta, som inte är direkt knutnatill verksamheten i kärnkraftstationerna. Till åtgärder för hantering ochförvaring av radioakfiva restprodukter bör hänföras också avveckling ochrivning av kärnkraftverk och sädana andra kärntekniska anläggningar som användsi samband med hantering och lagring av radioaktiva restprodukter före dessasplacering i slutförvar. Statenbör genom en särskild myndighet utöva bl.a. vissa styrande, övervakande ochkontrollerande funktioner i verksamheten för hantering och förvaring av använtkärnbränsle och radioaktivt avfall. Den statliga myndigheten kan också kommaatt överta ansvaret för de tillslutna slutförvaren. Jag förordar alltså att ensådan myndighet inrättas . 22 1980/81. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 322 Kostnaderna för den samlade verksamheten i dengemensamma organisationen och för de statliga insatserna för styrning,kontroll, tillsyn m.m. av verksamheten skall enligt den nämndalagrädsremissen helt bestridas av kraftföretagen. Jag återkommer senare tillformerna för finansieringen av verksamheten. Jag skall nu närmare behandla organisationen ochuppgifterna för de organ som avses ha hand om verksamheten. En samordning mellan kärnkraftsföretagen inom ramenför ett gemensamt företag gör det möjligt att på ett ändamålsenligt sätt samlaall verksamhet för hantering av radioaktiva restprodukter till gemensamma anläggningarsom drivs av företagen. På ett gemensamt företag kan läggas uppgiften attplanera och vidtaga åtgärder för att fullgöra kärnkraftsföreta-gensskyldigheter enligt lagrådsremissen att svara för en säker hantering ochförvaring av använt kärnbränsle och radioakfivt avfall från detta. Iverksamheten kan i första hand utnyttjas den kompetens och de resurser somdisponeras av delägarna. Den planering som utförs av företaget torde avsesåväl övergripande och långsiktiga förhållanden som direkt åtgärdsinriktade ochkortsiktiga insatser för utformning av metoder för hantering, anläggningar,transportsystem m.m. samt den löpande driften. Som underlag för planeringenoch därefter följande projektering av anläggningar m. m. bör företaget förkärnkraftsföretagen bedriva sådan forskning och utveckling som behövs för attfå fram de mest säkra och praktiska lösningarna för hanteringen ochförvaringen. En väsentlig uppgift gäller planeringen av verksamhetensfinansiering. Företagets roll blir därvid att fortlöpande följa denna och somunderlag till det statliga organets verksamhet utarbeta underlag rörande deavsättningar som bör göras för framtida kostnader inom området. Planeringenskall enligt lagrådsremissen resultera i ett program för verksamhetenoch dess finansiering. Den dominerande uppgiften för företaget blir attsvara för forskning och teknikutveckling inför uppförande av erforderligaanläggningar m. m. samt uppförandet av dem samt att svara för genomförande avden löpande verksamheten. Det av kraftföretagen gemensamt ägda företaget kanpå kraftföretagens vägnar söka de tillstånd enligt atomenergilagen som fordrasför verksamhetens bedrivande. För egen del anser jag en sådan samordninglämplig. Denstatliga myndighet som fillsammans med det av kärnkraftsföretagen gemensamtägda företaget skall svara för hantering och förvaring av använt kärnbränsleoch radioaktivt avfall bör som jag nämnt inrättas . Jag använderi det följande beteckningen nämnd på denna myndighet. Nämnden böradministrativt knytas till industriverket och senare till den energimyndighetsom jag i det följande kommer att föreslå inrättas . Nämndenskall tillvarata statens övergripande ansvar för hanteringen av använtkärnbränsle och radioaktivt avfall från detta. Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 323 huvudsakliga arbetsuppgifter blir att följa arbetet i detav kärnkraftsinnehavarna gemensamt ägda bolaget vad gäller hantering ochförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall frän detta, att beräknastorleken av de avsättningar för verksamheten som är nödvändiga samt attförvalta de fonder som byggs upp av dessa avsättningar. Nämnden bör även svaraför viss forskning rörande hantering och omhändertagande av använt kärnbränsleoch radioakuvt avfall från detta. Den forskning som nämnden avses svara för börses som ett komplement till den forskning som bedrivs av kraftindustrin. Dennaverksamhet som främst torde utgöras av övergripande studier kompletterade medviss forskning syftar fill att bredda statens beslutsunderlag. En liknandeverksamhet bedrivs f. n. av programrådet för radioaktivt avfall (PRAV). PRAV:sverksamhet bör därför överföras till den föreslagna nämnden i de delar sominte ankommer pä kärnkraftsföretagen. PRAV:s verksamhet kan alltså upphöra isamband med att nämnden inrättas. I nämndens forskningsverksamhet kommer attingå även viss forskning som f.n. stöds av återkommer i det följande till detta när jag behandlar frågan om anslagtill nämnden. Basen för samordning av arbetetinom nämnden och företaget bör utgöras av en ärlig rapportering frånföretaget. Den avses omfatta dels en redogörelse för det gångna åretsverksamhet, dels av en plan för framtida verksamhet, mer detaljerad för detnärmaste året och mer översiktlig för senare perioder. Detta innebär att ekonomiskrapportering och förslag till avsättningar också kommer att lämnas. Planenkommer naturiigen att tjäna som en ram för kraftföretagens handlande liksom förnästföljande års utgifter. Enligt min mening bör målet förnämndens verksamhet vara att som företrädare för samhällets intressen medverkatill att en säker och optimal hantering och slutförvaring av det radioaktivaavfallet och det använda kärnbränslet från detta uppnås. Detta innebär ocksåatt nämnden kommer att få en viktig uppgift när det gäller information omverksamheten till berörda statliga och kommunala organ och till allmänheten. Som jag tidigare framfört är detviktigt att tillsynsmyndigheternas, SKI och SSI, tillsyn och kontroll bör varafri och oberoende i förhällande till den verksamhet som bedrivs av nämnden ochdet för kärnkraftsföretagen gemensamma företaget. 10.3.4 Lag om finansiering av framtida utgifter för använtkärnbränsle m. m. Med utgångspunkt i betänkandet (SOU1980; 14) Kärnkraftens avfall -organisation och finansiering, har inomindustridepartementet utarbetats ett förslag till lag om finansiering avframtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Regeringen har den II beslutat att inhämtalagrådets yttrande över förslaget. Lagrådet har yttrat sig över förslaget den29 . Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 324 Lagförslaget, med de ändringar somföranletts av lagrådets granskning, återfinns som bihang D. Utdrag avregeringsprotokoll med lagrädsremiss samt lagrådets yttrande över förslagetåterfinns som bihang E och bihang F. Jag kommer i det följande att taupp vissa frågor med anledning av lagrådets yttrande. Lagrådets påpekanden ärhuvudsakligen av lagteknisk och redaktionell natur. På några punkter vill jagkommentera lagrådets yttrande. Lagrådet uttalar i anslutning till1 § att i uttrycket "svara för" bör läggas en skyldighet, inte enbartatt vidta och bekosta de faktiska åtgärder som krävs utan också att ansvara medåterstoden av företagets förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådrasig för sådana åtgärder, om staten nödgas vidta dem. Jag instämmer i det avlagrådet gjorda uttalandet. I likhet med lagrådet anser jag att ettförtydligande, utöver ett motivuttalande, inte är behövligt. I det remitterade förslaget upptasi 2 § andra stycket en bestämmelse om att, vad gäller använt kärnbränsle,skyldigheten att svara för kostnaderna för fidigare angivna åtgärder skall avsede kostnader som är förenade med bränslet sedan detta har förts bort frånreaktoranläggningen. Lagrådet anser att den begränsning av kostnadsansvaret somhär avses synes hänföra sig enbart till skyldigheten att betala avgift.Bestämmelsen bör därför enligt lagrådet lämpligen tas upp i 5 §, somföreskriver skyldighet för reaktorinnehavaren att erlägga avgift till staten. Lagrådets förslag innebär att den i2 § andra stycket det remitterade förslaget upptagna bestämmelsen ombegränsning av kostnadsansvaret ersätts av en bestämmelse som gäller endastskyldigheten att betala avgift. Jag har inte någon erinran mot detta. Lagrådetsförslag medför justeringar i 5 och 9 §§ samt i fråga om hänvisningarna i 4 och6 §§. 17-9 §§ det remitterade förslagetges bestämmelser om avgiftsmedlens inbetalning och placering, användningen avmedlen, inbegripande lån till en reaktorinnehavare, och villkoren för ettsådant lån. Enligt lagrådet är den i 8 § behandlade frågan omreaktorinnehavarens möjlighet att få låna tillbaka inbetalade medel till sinart skild frän den i samma paragraf upptagna frågan om avgiftsmedlens användning.Den först nämnda frågan gäller de inbetalade medlens placering och står sålundanära den fråga som behandlas i 7 § medan regeln i övrigt i 8 § gäller medlensslutliga disposition, m.a.o. deras förbrukning. Lagen skulle enligt lagrådetsmening vinna i överskådlighet genom en viss omdisposition. Så kan i paragrafennärmast efter 7 §, dvs. i 8 §, behandlas frågan om reaktorinnehavarensmöjlighet att erhålla lån av inbetalade avgifter, inbegripande även de i detremitterade förslagets 9 § upptagna bestämmelserna om villkoren för sådant lån.I den därpå följande paragrafen, 9 §, kan enligt lagrådet upptas reglerna omden slutliga dispositionen av avgiftsmedlen. Genom den av lagrådet förordade omdispositionen av 8 och 9§§ får Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 325 visseriigenföreskriften om reaktorinnehavarens möjlighet att erhålla lån av inbetaladeavgifter en framskjuten ställning i förhållande till den viktigarebestämmelsen om avgiftsmedlens slutliga disposition. Lagrådets disposition haremellertid förtjänster. Med understrykande av vad jag har sagt ombetydelsen av ifrågavarande föreskrifter är jag därför beredd att godta den avlagrådet förordade omdispositionen. Med de kommentarer som jag nu har gjort godtar jagde förslag till ändringar som lagrådet föreslagit i sitt yttrande. Härutöverbör en viss redaktionell jämkning vidtas. Jag förordar att regeringen föreslårriksdagen att anta det av lagrådet granskade förslaget till lag om finansieringav framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. med vidtagna ändringar. I detta sammanhang vill jag göra några ytteriigarekommentarer till lagförslaget. Enligt min mening bör kostnaderna föromhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall betalas avelkonsumenterna. Avgifterna bör i princip beräknas så att de varjeår motsvarar samtliga kostnader för att omhänderta den mängd bränsle somanvänds . Varje års avgifter fördelas på motsvarandeenergiproduktion. Härvid erhålls en beräknad kostnad för varje under åretproducerad enhet elenergi. Möjligheter bör därutöver finnas att anpassaavgifterna så att de ackumulerade inbetalningarna svararmot kostnaderna för den ackumulerade mängden använt bränsle. Avgifternas storlek beror naturligen pä antagandenom framtida kostnader för använt bränsle och värde på återvunnet material, påanvänd kalkylränta m. m. Kostnaderna för hantering av använt kärnbränsle ochdärvid även avgifternas storlek är individuella för varje kärnkraftblock. I beräkningarna av avgifterna bör däremot inte tasmed kostnader för hantering av använt bränsle och avfall vid kärnkraftverken.Det räknas normalt som en del av produktionskostnaderna. Inte heller bör kostnadernaför grundforskning tas med. De inbetalade avgiftsmedlen bör utbetalas till detav kraftindustrin gemensamt ägda företaget för kontrakterade tjänster,investeringar för omhändertagande av använt kärnbränsle samt denforskningsverksamhet som är nödvändig för ett säkert hanterande av använtkärnbränsle och radioaktivt avfall från detta. Medlen bör användas även föratt täcka kostnaderna för avveckling och rivning av kärnkraftverk, liksom föratt täcka kostnaderna för rivning och avveckling av de anläggningar som behövsför att hantera och förvara det använda kärnbränslet och det radioaktivaavfallet. De inbetalade medlen bör också användas för att finansiera denstatliga nämndens verksamhet och den forskningsverksamhet som denna nämndbedriver. De avsatta medlen bör även kunna användas för den verksamhet för hanteringoch förvaring av använt kärnbränsle m.m., som för kärnkraftsföretagens räkningbedrivs av det gemensamma företaget. Kärnkraftsföretagenbör beredas möjlighet till att låna inbetalda avgifts- 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 326 medel.Sådana lån bör få ske i proportion till andelen inbetalade avgifter. För lånfrån de inbetalade avgiftsmedlen bör reaktorinnehavarna ställa säkerhet. Räntanpå de lånade medlen bör motsvara inkomstränta pä det räntebärande kontot iriksbanken. Lån bör ges till bl. a. investeringar ienergiomvandlingsanläggningar och anläggningar för energidistribution samt tillinvesteringar i samband med åtgärder för ökad säkerhet i kärnkraftverken. Ävenkärnkraftsföretagens ägare bör via reaktorinnehavaren beredas tillfälle attlåna medel från fonderna. Detta under förutsättning att samtliga delägare kanenas om hur återlånet skall ske. Vid beräkning av avgiften bör hänsyn tas till demedel som redan avsatts inom kraftföretagen och som är avsedda för att täcka framtidakostnader för hantering och omhändertagande av använt kärnbränsle ochradioaktivt avfall. Dessa bör tas i anspråk innan de medel som, i form avavgifter, inbetalats till staten tas i anspråk. Det bör ankomma på den av migförordade nämnden att, efter hörande av kärnkraftsföretagen, närmare utformasystemet för detta. När det gäller såväl villkoren för återlån av avgiftsmedelsom utnyttjandet av de i kraftföretagen redan fonderade medlen bör detta bli enuppgift för den tidigare förordade nämnden att handlägga dessa frågor. Detankommer på regeringen att utfärda föreskrifter om detta. Det nu beskrivna avgiftssystemet innebär inte attstaten övertar det ekonomiska ansvaret för hantering och omhändertagande avanvänt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Detta ligger primärt kvar hoskärnkraftsföretagen. Företagen har emellertid rätt att uppbära ersättning frånstaten i takt med att de - enligt 1 och 2 §§ lagförslaget - belastats medutgifter för det använda bränslet m. m. Huvudsyftet med de hos nämnden ackumuleradeavgiftsmedlen är således att säkerställa att företagen har ekonomiska resurseratt genomföra de nödvändiga åtgärderna. De avgifter som kärnkraftsföretagen betalar tillnämnden är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. Ersättningar som utgår tillkärnkraftsföretagen från nämnden skall skattemässigt behandlas som statsbidragenligt åttonde stycket av anvisningarna till 19 § kommunalskattelagen. På dessapunkter krävs inte någon ändring i skattelagstiftningen. Det nyaavgiftssystemet synes däremot påverka kärnkraftsföretagens behov avavsättningar enligt punkt I b av anvisningarna till 41 § kommunalskattelagen,dvs. avsättningar för att bestrida framtida utgifter för hantering av använtkärnbränsle m.m. Det är enligt min mening rimligt att företagen vid beräkningav avsättningarnas storlek beaktar att staten kommer att lämna bidrag förhuvuddelen av de framtida utgifterna. Efter samråd med chefen för budgetdepartementetförordar jag att en föreskrift om detta tas in i nämnda anvisningspunkt (BihangG). Ändringen är inte av sådan natur att lagrådet behöver yttra sig över den. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 327 10.3.5 Vissa riktlinjer för den framtida verksamhetenrörande hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta I samband med det förslag tillorganisation och finansiering av hantering och omhändertagande av använtkärnbränsle och radioaktivt avfall från detta som jag nu har redovisat, finnerjag det angeläget att fastslå vissa riktlinjer för den framtida verksamheteninom området. Härvid vill jag anmärka att slutligt ställningstagande till valav metod för omhändertagande av det använda kärnbränslet inte bör tas f. n.Enligt min mening föreligger med hänsyn till teknikutvecklingen på området ännuinte tillräckligt underlag för ett sådant ställningstagande. Riktlinjerna bör utgå från degrundläggande principer och det förslag till organisation som jag harredovisat. Den organisation jag harförordat utgör enligt min mening en god utgångspunkt för ett ansvarsfullt ochsäkert omhändertagande av det använda kärnbränslet och det radioaktivaavfallet från detta. Det är emeller-fid av största vikt att de förordadeorganen bereds möjlighet att bedriva den verksamhet som är nödvändig för attåstadkomma ett säkert omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivtavfall frän detta. De tillstånd enligt villkorslagen (1977; 140) som harmeddelats för kärnkraftblocken samt innebärsom jag fidigare har nämnt att regeringen har funnit det avkärnkraftinnehavarna framtagna förslaget till förvaring av högaktivt avfallvara möjligt att tillämpa. Om det använda kärnbränslet som har producerats ide fyra kärnkraftblock som erhållit tillstånd enligt villkorslagen skall kunnaomhändertas i enlighet med det presenterade och av regeringen godkändaförslaget krävs dock att ytteriigare undersöknings- och utvecklingsarbeteutförs. F. n. är denna verksamhet i praktiken delad mellan PRAV ochkraftindustrin. Ansvaret för verksamheten ligger dock på kraftindustrin och börframgent ankomma på denna. Ur säkerhetssynpunkt är det av största vikt att nödvändigtforsknings- och utvecklingsarbete kommer till stånd och kan fullföljas.