prop · G40392 · 1980-12-31 00:00:00 — Del behöver inte-innebära all mängden föroreningarblir noll. En koslnadsminimering kan mycket väl innebära all en viss mängdrestprodukter tillåls bli föroreningar. Det gäller sådana fall där koslnadernaför all förhindra utsläpp är slörre än kostnadema för all förhindra skador plusvälfärdsförluslerna till följd av all skador ändå uppstår. Enviss miljöpolitik ger upphov lill flera olika slags koslnader men ocksåinläkler. För val av miljöpolilisk inrikining behövs alliså en karlläggning avdess koslnader och inläkler. Grovt kan en indelning göras i miljövårdenskostnader och intäkter samt miljöförstöringens kostnader. Miljövårdens kostnader och intäkter Kostnadernaför miljövården kan hänföras lill sex olika grupper. Denförsta utgörs av koslnader lor att reglera vilka restprodukter som får taformen av föroreningar, och för att kontrollera all reglerna följs. främsimyndighelernas kostnader för tillståndsprövning, tillsyn och kontroll. Även deverksamheler som prövas förorsakas koslnader av della slag, nämligen för allutarbeta lillsiåndsansökningar och för den löpande kontroll som föreskrivs. Denandra gruppen av kostnader utgörs av alternalivvärdel av de resurser som tas ianspråk för alt förhindra utsläpp, dvs, kostnader för reningsutrustning,processändringar, produkiionsomläggning o, dyl. Deniredje gruppen av kostnader hänför sig till forskning, undervisning ochinformalion kringolika föroreningars förekomst och effekter saml medel ochmeioder an motverka dessa. Den offentliga forskningen kan dels syfta lill allge allmän tillgång lill vikliga forskningsrön med hänsyn lill de samhällsekonomiskavinster som görs om de tillämpas, dels syfta lill all göra del möjligl altbedöma uppgifter om egenskaperna hos en särskild produkt eller process. DenOärde gruppen ärs, k, ålerslällningskoslnader. Hit hör kostnader för Prop.1980/81:92 397 sjöresiaurering,sanering av oljeskador, återsiällning av grustäkter elc, Möjlighelerna altidentifiera förorenare och kräva ut kostnadsansvar är här myckel varierande. Enprincip för kostnadsfördelning kan här i slällel vara all de som får intäkternaav åigärden direkt eller via en offenllig budget svarar för koslnaderna.Restaurering lill följd av olagliga utsläpp där förorenaren kan identifierasoch slällas lill ansvar bör dock hell bekostas av förorenaren. Denfemte kosinadsgruppen omfattar koslnader för all skapa nya miljövaror som t,ex, vandringsleder och bassängbad, anlingen som subslilul för förstörd miljöeller på grund av alt den allmänna höjningen av välståndet gör del möjligl. Densjätte gruppen, sluiligen, kan benämnas bevarandekosinader Här avses koslnaderför avsättande av mark- och vattenområden för bl, a. naturvårds- ochfriluflsändamål. Bevarandekostnaden utgörs i huvud.sak av markens värde vidallernaliv användning. Påsamma säll som miljövårdens kostnader kan spaltas upp i ett antal delkostnaderkan iniäkterna delas upp. Intäkterna av åigärder för all förhindra utsläpputgörs av all skador och olägenheler lill följd av utsläpp undviks. Intäkternaav återställande åtgärder är värdel för framliden av all skador och olägenhelersom orsakals av lidigare utsläpp upphör. DenIredje och fjärde gruppen iniäkier avser värdel av de tjänster som nyskapademiljövaror och bevarade naturområden kommer alt avkasta. Utformningenav en miljöpolitik måsle bygga på en bedömning av denna politiks konsekvenser iolika avseenden. Konsekvenserna kan anges som koslnader och intäkter. Varjemiljövårdsåtgärd innebär all begränsade resurser tas i anspråk. För all debegränsade resurserna skall användas så effeklivl som möjligl är del viktigtalt intäkterna av en miljövårdsålgärd kartläggs. En ulformning avmiljöpolitiken kan innebära au vissa miljöstörningar undviks medan andrakvarslår. 1 en kalkyl över denna miljöpolitik ingår värdel av de undviknamiljöstörningarna som en inläkt. Omvänt ulgör resterande stömingar koslnader -miljöförstöringens koslnader. Detgår emellertid oftast endasl i begränsad omfattning att dels objektivtfastställa en aktivitets miljöpåverkan, dels objektivt värdera denna påverkan.Flera metoder för all beräkna olika lyper av koslnader har dock utvecklats,beroende på vad som skall värderas och vilken informalion som finnstillgänglig. Även om dessa metoder sällan ger mera exakta värden kan även grovauppskattningar ibland vara värdefulla, särskilt när alternativet oftast är atthell avslå från försök till uppskattning. Miljöförstöringenskostnader kan vara direkta-t. ex, kostnader lill följd av påverkan från ellföroreningsulsläpp - eller indirekta - koslnader för all förhindra alt skadoruppkommer på grund av de utsläpp som sker. I båda fallen kan koslnaderna varafinansiella - t. ex. i form av ökade ulgifter eller minskade inkomsler - . k. övriga välfärdskoslnader - l.ex. ökade bullerstörningar eller sämrebadvatten. Demetoder som finns för beräkning av koslnader och inläkler på miljöområdet, ochinte minsl beräkning av miljöförstöringens kostnader, är 1980/81:92 398 myckelvarierande och ofta myckel oexakia. De kan innefatta alll från faktiskakvaniifieringar av vissa företeelser till politiska värderingar av andra. 1Canada, , och har l, ex. försök gjorts all beräknakoslnader till följd av luftförorening. De visar bl. a, all olika meioder allmäta samma delkostnad, l, ex, hälsoskador, kun ge mycket olika resullal. Väsentligtför uppskattningen av välfärdskostnaderna är värderingen av olika kvalilel påmiljöfaktorer som vatten, luft, landskap osv. Då del gäller privatanyltigheler, dvs, varor och tjänster, återspeglas konsumenternas värderingardelvis genom faktiska köp av dessa varor och tjänster, I fråga om kolleklivanyltigheler, som Hertalel miljöfaktorer, kan emellertid inle konsumenternasvärderingar observeras på samma direkta sätt då dessa nyltigheler inle ärföremål för direkta köp på någon marknad. I slällel måsle försök göras alluppskatta den s. k. marginella belalningsvillighelen. Den anger vadkonsumenterna är beredda alt betala för en viss miljöförbällring, eller vad dekräver i ersättning för en försämring. Omen enkel och entydig kurva över den marginella belalningsvillighelen för olikamiljöfaktorer fanns tillgänglig skulle miljöpolitiska beslut i hög gradförenklas. Varje miljövårdskosinad skulle då kunna balanseras mol en på förhandkänd miljövårdsintäkl. Några sådana kurvor har emellertid hillills inie kunnalutarbetas. Vad som skett är all miljöförstöringens koslnader indelats på olikasäll, t, ex, i finansiella och övriga välfärdskoslnader för alt sedankarlläggas med hjälp av olika meioder. Då metoderna främsi för karlläggningenav övriga välfärdskoslnader är relalivl outvecklade (med undanlag för vissameioder för all beräkna värderingar av förändrade rekrealionsmöjligheier, somnärmare redovisas i kapillel om sjöresiaurering) är steget fortfarande långttill målel att kartlägga den marginella belalningsvillighelen förmiljöförändringar, ' Val av styrmedel vid begränsad information Diskussionenom fördelar och nackdelar med olika miljöpolitiska styrmedel förs ofta med denutgångspunkten att miljövårdens marginella intäkter och koslnader är kända. Närså är fallet kan den optimala miljökvaliteten fastställas och lämpligastestyrmedel väljas. I verkligheten är dock kunskaperna om främstmiljöförstöringens koslnader högsl begränsade. Utredningen har i sin analysutgått från detla förhållande. Tillgången på information är nämligenbetydelsefull för valet av styrmedel. Demiljöpolitiska styrmedlen klassificeras ofta som administrativa ellerekonomiska. De administrativa förutsätls direki reglera beteendet hos den deriktas mot, medan de ekonomiska syftar till all indirekl via ekonomiskaöverväganden leda lill önskat beteende. Såväl administrativa som ekonomiskastyrmedel kan vara generella eller individuella. Utredningen har ocksåutgått från direktivens uttalande om all de miljöpolitiska målen skall nås medså små uppoffringar som möjligt, dvs. till lägsta samhällsekonomiska kostnad.Den typ av miljöpolitiska mål som behandlas är kvantitativa, operationella mål.De kan ses som delmål, underordnade del kvalitativt formulerade, övergripandemiljöpolitiska målet "all garantera alla en livsvänlig miljö". I idealfallet med fullständig Prop.1980/81:92 399 informationsätts dessa delmål så att de marginella koslnaderna för politiken motsvaras avde marginella iniäkterna. På grund av kunskapsbrislerna i fråga om demarginella kostnaderna och än mer om de marginella inläklerna kan dock denprakliska målformuleringen skilja sig från vad som teoreiiskl vore önskvärt. Miljöavgifterhar i debatten ofta setts som ett alternativ lill regleringar av olika slag.Det teoretiskt mest önskvärda är att en sådan avgift direki motsvarar värdel avde exlerna effekter som l. ex. en föroreningsulsläpp förorsakar. Då skulle densom beslular om en verksamhels omfallning få la hänsyn lill de verkligasamhällsekonomiska kostnaderna i sina kalkyler och komma all välja denföroreningsgrad där de marginella reningskostnaderna motsvarade de marginellaexlerna effeklerna. Avsamma skäl som i frågaom regleringar kan inte sådana perfekta avgifter sältas.Det hindrar dock inle att även i della fall ell miljö|X)litiski mål fastställs,varefter en avgift väljs som bedöms molsvara de marginella reningskostnadernaför önskad reningsnivå, I teorin skulle genom justeringar av avgiften delfastställda målet kunna nås. Verkligheten kompliceras dock av att graden avulsläppsreduktlon sällan förändras kontinuerligt ulan i intervall saml altinvesleringar i viss reningsutrustning hindrar eller fördröjer en anpassningtill avgiftsändringar. Vidbåda slagen av styrmedel utgörs de samhällsekonomiska koslnaderna av koslnaderför all fastställa miljövårdskrav, välja styrmedel och administrera del,koslnader för all uppfylla ställda krav på föroreningsredukijon saml kostnaderför den miljöstörning som allljäml tillåts, 1 båda fallen kommer kostnaderna avdel första slaget huvudsakligen att biiras av någon miljömyndighet ochkoslnaderna av del andra slaget av förorenaren. Den iredje kosinaden drabbardem som utsätts för miljöstörningen, men i avgiljsfallei får förorenaren ocksåbetala för den föroreningsmängd som släpps ul. Utsläppen fär sålunda inte skegratis, kan vara önskvärt från moralisk synpunkl, men har också effeklenav ett sländigl tryck på förorenaren all söka minska utsläppen för all minskasina koslnader. Medutgångspunkten all de miljöpolitiska målen skall nås med så små uppoffringarsom möjligl kan slyrmedelsvalei vid verklighetens ofullständiga kunskapbesiämmas av den föroreningssiluaiion som skall angripas, 1 del fall enverksamhei svarar för hela föroreningsmängden är del troligt auregleringsmeloden snabbare leder fram till det miljöpolitiska målel. Om fleraverksamheler svarar för föroreningen och det saknar belydelse vem som minskarsina utsläpp, och om de vidare, som normalt är, har olika gränskoslnader förföroreningsredukiion kan en avgiftslösning vara effektivast. Avgiftslösningenslolala koslnader beror dock påi vilken grad felakiiga resursallokeringaruppkommer då avgiften stegvis Hyllas i riklning mol den rätta avgiftsnivån.Ingel av de båda styrmedlen kan här generellt sägas vara överlägset del andra. Föroreningssilualionenär i de flesta fall en kombination av de båda fallen. Lokall kän utsläppen frånen eminent ha avgörande betydelse för miljöförhållandena, medan del med hänsyntill den totala föroreningsbilden kan sakna belydelse om en vissutsläppsminskning sker där eller någon annanslans. Valet av styrmedel behöversåledes inle vara eti aniingen-eller utan bör snarare vara ett både-och.Ulsläppsbegränsning med hänsyn lill lokala'krav kanske genom individuell prövning och reglering medan därutöver styrning medhänsyn lill den totala föroreningsmängden skulle kunna göras med t. ex.generella avgifter på resterande utsläpp. Ekonomiskastyrmedel kan också ha formen av subventioner. Under förutsättning allsubvention utbetalats per reducerad föroreningsenhel och all dess rätta slorlekkan fastställas utan felallokering av invesleringar i reduceringsteknik lederdetta styrmedel fram till alt det miljöpolitiska målet uppnås lill lägstakosinad. Som lidigare visats gäller della under likartade förhållanden - godinformalion om kostnader m. m. - även för andra styrmedel. Frånkoslnadsfördelningssynpunkl innebär subventioner all den miljöstörandeverksamheten inte bär sina kostnader fullt ut. Ep del av dem övertas i slällelav samhällel. Subventionerkan inle sägas vara överlägsna avgifter eUer regleringar som styrmedel, men kanväljas då en annan kostnadsfördelning eftersträvas än en där förorenaren svararför kostnaderna. nära lill hands liggande motiv är farhågor försysselsättningsproblem om t. ex. en företagare skulle välja att lägga ner enverksamhei framför alt vidla erforderiiga miljöskyddsåtgärder.Orsakssammanhangen är dock ofta mer komplexa än ett direkt beroendemiljövårdsåigärder-sysselsälining, och lösningar med mera renodlade styrmedel,dvs. ell styrmedel för vart och ett av målen förbättrad miljö och bibehållensysselsätlning är ofta effektivare. Subventioner av sysselsällningsskäl ärockså ell arbeismarknadspoliliski eller regionalpolitiskl styrmedel snarare änell miljöpolitiskt. Däremolförefaller det rimligl att subventionera utveckling och ulprovning av nyamiljösparande processer. Motivet härtill äratt nya forskningsrön oftast kommerhela samhällel till godo, miljöpolitiska debatten om lämpliga styrmedel saknas en väsentlig del sålänge meioder all bestämma och värdera olika miljöstörningar inte utvecklatsmer än på myckel begränsade områden. Del är angelägel all utveckla sådanameioder som underlag såväl för beslul om miljöpolitiska mål som för val avlämpligaste styrmedel. Utredningen har i sin diskussion av olika styrmedelutgått från all informationen är begränsad. 1 framliden behöver dock inte dennainformalionsbrisl alllid råda, vilkel kan leda till andra val av styrmedel. Deninformalion som finns tillgänglig om bl. a, exlerna effekter och koslnadernaför alt reducera utsläpp är, som framhållits, av belydelse för vilkel styrmedelsom är lämpligast. När del gäller naturmiljöninnebär "återställa", "restaurera" inte ett fullständigtåterskapande av lidigare, opåverkade förhållanden. Del får i stället uppfattassom all ell på något säu påverkat område ställs i ordning så all del så närasom möjligl svarar mol del ursprungliga. En vidare lolkning är emellertid ocksåmöjligl, nämligen att ett förstört område ställs iordning, men ges delvis annanulformning och användning än den ursprungliga. Begreppel återställa kan alltsåha skiftande innebörd. Möjligen vore del rimligare all lala om all reparera, Förulsällningenför all en återställande åtgärd skall vidtas måste vara all 2Som en randanmärkning kan påpekas att subventioner lill miljöskyddsåtgärderinte kan garantera en hell oförändrad sysselsätlning. Modernare, mindre miljöslörandeprocesser är i många fall ocksä mindre arbetskrävande. Prop.1980/81:92 401 dentotala intäkten (nyttan) av åtgärden är större än den totala kostnaden för attgenomföra den (lotalkraven). Hur långt en återställande åtgärd skall drivasavgörs av de marginella intäkterna och koslnaderna. Återställandeåtgärder medför både intäkter och kostnader. Koslnaderna kan fördelas pååtminstone två olika kostnadsbärare. Kostnaderna kan bäras av dem som har nyttaav att de återställande åtgärderna genomförs (iniäktsfinansiering). Dettaförutsätter emellertid att de som har nylla av en åtgärd är kända och möjligaatt på något sätt debilera vissa kostnader. Kostnaderna kan också bäras av demsom, genom utsläpp el. dyl., gjort de återställande åtgärderna nödvändiga(förorenaren betalar). 1fråga om restaureringsbehov på grund av redan gjorda utsläpp har utredningen avflera skäl utgått ifrån all del i flertalet fall inte går all upprätthållaprincipen om att förorenaren skall betala. I stället måste intäktsfinansieringväljas. Då det gäller förutsebara ålerställningsbehov till följd av utsläppeller andra ingrepp är det länkbart att, som i fråga om t. ex. gmstäkl, göraell tiUstånd beroende av alt återställningsåtgärder garanteras. Här kan aUtsåprincipen om förorenarens kostnadsansvar lillämpas. Vid iniäktsfinansiering ärdel endasl i undantagsfall möjligl att debitera just dem som har verklig nyttaav att en restaurering genomföras. Resiau-reringsobjekten - en badsjö,landskapsbild el. dyl. - är kollekliva nyltigheler, och avgifter föranvändningen kan endasl i undanlagsfall las ul (fiskekori). 1 stället fårkollektiv finansiering med offentliga medel tillgripas. Del är därvid viktigtatt intäkternas storlek och geografiska spridning kartläggs. Intäkternasstoriek (dvs. nyttan av åtgärderna) används för all avgöra om dessa börgenomföras, medan intäkternas geografiska spridning används för att avgöra övervilken/vilka offentliga budgetar de skall finansieras. Ulredningen har vallrestaurering av sjöar och vallendrag lill ulgångspunkl för sin diskussion omkostnadsfördelning och styrmedel i samband med återställande av förstörd miljö.Restaurering av en sjö kan leda till all del dels skapas förutsättningar förvissa redan förekommande aklivileler lill lägre samhällsekonomisk kosinad änlidigare, dels kan rörulsäilningar för helt nya aktiviteter eller produklerskapas. Dessa positiva effekter-intäkter-kan vara av lokal karaktär(kommunensbadsjö), men de kan också vara nationella eller inlernalionella(), Verksamheter som ger upphov till positiva exlerna effektertenderar all vid privatekonomiskl grundade beslul få en omfattning som ärmindre än den samhällsekonomiskt optimala eftersom de privaiekonomiskainiäkterna understiger de samhällsekonomiska. Beslut om reslaureringsålgärdermåsle därför, för all garantera en optimal omfallning, fattas på andra grunderän sådana som vilar på individuella beslut i en marknadsekonomi. En traditionellorganisationsform för beslul om verksamheler av detla slag är kommunen.Kommunala beslul om sådana åigärder kan emellertid i vissa fall även förväntasleda lill felakiiga reslaureringsbeslui när effeklerna har Slor geografiskspridning. Då kan ett krav på en fullständig finansiering över den kommunala budgetenresullera i au kommunens vilja all genomföra en restaurering minskas, trols attprojektet kan vara samhälsekonomiskl motiverat. En politik på riksnivå för allundvika delta är all använda subventioner som styrmedel. Principen för en sådanpolitik grundar sig på en modell förersältning till kommunen förde postivaexterna effeklerna genom 26 1980/81. 1 .saml Nr 92 1980/81:92 402 alltillföra den ett molsvarande bidrag. Därigenom kan en samhällsekonomisktoptimal omfallning av verksamheien erhållas. Problemenmed bidrag - subventioner - har belysts med utgångspunkt i sjöresiaurering. Delframgår bl, a, all ell bidragssystem med stark bindning till koslnader kan ledalill felakiiga beslut. Dessa skulle kunna undvikas om bidragen i stället knölslill eventuella positiva exlerna effekter. Delkommunala beslulel om an genomföra en restaurering av ell vattendrag grundasnormall på en undersökning av limnologiska förutsättningar, val av teknik ochberäknade koslnader. Om eil bidragssystem lillämpas, som i genomsnitl innebär50 procenls bidrag per projekl, ulgår kommunen i sin bedömning från en i slorlsell halverad kosinad. Bidraget räknas i den kommunala kalkylen som en intäkttrots all det rör sig om en transferering som kanske inte alls eller endastdelvis motsvaras av samhälls-ekonoiniska intäkter. kan leda lill allsamhällsekonomiskt icke lönsamma projekl bedöms som lönsamma i kommunen ochdärför genomförs. Del kan också medföra all en bidragskö bildas om anslagenför bidrag är begränsade. Ätgärder, som utan bidrag kanske skulle genomförlsomgående uppskjuts i väntan på bidrag. Enbidragsgivning molsvarande eventuella positiva exlerna effekter skulle gekommunen eii slörre incitament an hushålla med sina resurser på ettsamhällsekonomiskt bällre säll. Del skall poängleras all detla förulsälter allde kommunala myndighelerna har tillgång lill ett beslutsunderlag som kan geanvisningar om hur projektets kostnader förändras vid olika restaurerings-grader.De detaljerade kostnads- och inläkiskurvorna från ulredningens teoretiskaexempel kommer dock i praktiken att motsvaras av ganska grova approximationer,där några punkter på kurvan och i bäsla fall dennas huvudsakliga form är kända. Svårigheternai bedömningen av den samhällsekonomiska lönsamhelen i ell restaureringsprojekl.såväl lokall som nationellt, hänger samman med all de skapade nytligheierna ide flesta fall är av kollekliv karaktär och därmed omöjlig att sälja på vanligtsätt. När så är fallet avviker det samhällsekonomiska värdel betydligt fråndet privaiekonomiska, och kompletterande värderingsmetoder måsle utnyttjas fören uppskattning av resursinsatsernas effekter och lönsamhet. Många aveffeklerna av en sjöresiaurering är s, k, rekreaiionseffekier. Betydelsen avdessa är stor för flertalet restaureringsprojekl. De utgör huvuddelen av deobserverade effeklerna i flera undersökningar i , I kommunernasresiaureringsplaner här i landel anges rekreation och friluftsliv som primärreslaureringsanledning i ca tre fjärdedelar av planerade projekt, Belydandeiniresse har i den ekonomiskl inrikiade miljövårdslilteraluren ägnats ål allfinna meioder all värdera de rekreaiionseffekier som saknar marknadspriser. Demeioder som utvecklats kan hänföras lill någon av tre huvudgrupper. Den förstautgörs av meioder som baseras på en direki uppskattad betalningsvillighei genomfrågor lill dem som använder rekrea-lionsresursen. Metoden kan ulformas påolika säll, men alllid med risk alt 1980/81:92 403 realismeni svaren kan vara svår all fastställa. Den andra gruppen omfattar meioder sombaseras på någon form av indirekt uppskattad betalningsvillighei.Utgångspunkten är där en karlläggning av nyltigheler som normall marknadsförsoch som slår i viss relation lill de rekreaiionseffekier som skall värderas.Marknaden för komplemenlvaror kan t. ex. studeras. De inläkler som genereras avmiljöförbättringen kan också antas sprida sig lill en marknad därprisförändringar kan observeras, t. ex. mark och byggnader. Den Iredje gruppenmeioder innebär ell rimlighelsresonemang om storleken på icke prissallaeffekter i förhållande lill koslnader och de inläkler som kan kvantifieras. kan från de beräknade koslnaderna dras de effekter som kan värderas lill marknadspriser.Den eventuella skillnad som då uppkommer ställs mol de icke prissalla effektersom projektet väntas ge upphov lill. Miljöpolitik i internationellt perspektiv Slutsatsernaav utredningens genomgång av frågor rörande inlernalionella miljöproblem iinternaiionelll perspektiv och inlernalionella miljövårdsproblem kansammanfallas enligl följande. Oavsellekonomiskl syslem i övrigl förulsätler en aktiv miljöpolitik i många fall enhög grad av centralisering. hänger samman med miljövarornas kolleklivakaraktär. Centralism på miljövårdsområdet behöver inle vara oförenlig medlångtgående decentralisering av beslutsfallandet i övrigt om produktion ochkonsumtion av varor och tjänster. Behovet av central styrning av miljöpolitikenbör vara till fördel för samarbetet mellan länder med olika ekonomiska system. Detär från miljösynpunkt inte alllid moliveral med samma produkt-normer i samtligaländer med avseende på miljöfariiga produkter. Det gäller miljörisker somendasl berör del land där varan används. En nalionell miljöpolitik vad gällersådana produktkrav slår inle i koriflikt med strävan att lösa inlernalionellamiljöproblem. Olika produkinormer i olika länder kan dock påverka deninlernalionella handeln trots alt alla produkler, som importeras ellertillverkas inom landet, möler samma produktkrav i ett visst land. Delenskilda landet kan göra samhällsekonomiska vinsler genom en nalionellmiljöpolitik utan att del föreligger någon internationell samordning i fråga omdel miljöpolitiska målel.