prop · G40331 · 1980-12-31 00:00:00 — omgodkännande av konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar; Regeringenföreslår all antaga del förslag som har upptagils i bifogade utdragav regeringsprolokoll. Ipropositionen föreslås att godkänner en konvention om långvägagränsöverskridande luftföroreningar. Konventionen undertecknades av 33 statervid ett miljöministermöte inom FN;s ekonomiska kommission för (ECE) inovember 1979. Enligt konventionen åtar sig de fördragsslulande staterna attbegränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra spridning avluftföroreningar. Konventionen innebär också att ell omfattandeinformationsutbyte och forskningssamarbete skall utvecklas när det gäller bl.a. åtgärder för att minska utsläpp av svavelföreningar och andraluftföroreningar. 1 1980/81. 1980/81:31 2 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , Åsling, Söder. Krönmark, , , ,, . Propositionom godkännande av konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar Sedanslutet av 1960-lalel har sökt få till stånd åtgärder på del internationellaplanet för all lösa problemet med luftföroreningar som sprider sig över långaavstånd och orsakar miljöproblem i andra länder. viktigt exempel på sådanaproblem är försurningen av mark och vatten i bl.a. . Efler inledandestudier inom och utveckling () togsfrågan upp i FN:s ekonomiska kommission för (ECE) i samband medförberedelserna för ett miljöministermöte. Efler förhandlingar kundeparterna enas om texten till en konvention om långväga gränsöverskridandeluftföroreningar. Under miljöministermötel, vilkel ägde rum i , undertecknades konventionen av 33 länder, däribland ,samt av de europeiska gemenskaperna (EG). Den engelska konventions-texten ochen översättning lill svenska bör fogas till regeringsprotokollel i delta ärendesåsom bilaga I. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas lillprotokollet i detla ärende som bilaga 2. Belastningenpå miljön av de stora utsläppen av försurande ämnen från olika verksamheter är ellav de allvarligaste miljöproblemen. Huvudorsaken till försurningen är densvaveldioxid som släpps ul i luften vid förbrän- Prop.1980/81:31 3 ning av olja och kol samt vid olika industriellaprocesser. F. n. släpps omkring 60 milj. lon svaveldioxid ut i Europavarav svarar för omkring I %. Av det försurande nedfallet i Sverigeberäknas härröra från utländska källor. Även kväveföreningar utgör enväsentlig och troligen ökande andel av det sura nedfallet. Den ökade barrskogsplanle-ringensamt användningen av sura gödselmedel har vidare diskuterats som bidragandeorsaker till den försurning som sker vid sidan av den naturliga utlakningen. Deförsurande ämnena medför att markens och vattnens kemiska balans rubbas, vilkelleder lill alt växter och djur påverkas. Genom försurning hämmas den biologiskaaktiviteten, vilkel bl.a. beror på att tillgången på växtnäringsämnen minskar.Med tilltagande försurning reduceras antalet organismer i ekosystemen. I en slarklförsurad sjö saknas l.ex. fiskar, djur- och växtvärlden i övrigl är tydligtförändrad. Miljöns motståndskraft mot försurande ämnen varierar iolika delar av landet, men ärför huvuddelen av landet liten. År 1975uppskattades antalet sura sjöar till omkring 10000. Påfrestningarna blir isamband med snösmältningen och islossningen särskilt stora. Sannolikt kannumera 20000 sjöar i samband med snösmältningen få sä tåga pH-värden frånvattenytan och ner till tvä meters djup all den biologiska produktionen störs.Denna del av sjöarna omfattar slrandzonen som är den viktigaste från biologisksynpunkt. Även vissa rinnande vatten är starkt påverkade av försurningen. Utvecklingen i landet de senasle åren pekar mol all alltflera kommer att försuras. Utförda mätningar visar alt pH-värdena underåren 1977 och 1978 har varil 0,5 enheter lägre än . Försumingen påverkar även markens ekosystem. Inom områdennära större utsläpp kan märkas direkta skador på vegetationen i form av minskadtillväxt eller i svåra fall alt vegetationen dör. En ökning av markens syraförtädleder vidare till ullakning av t. ex. aluminium och vissa tungmetaller, vilketi sin lur medför förorening av yl- och grundvatten. Försurningens effekt pä skogsproduktionen har ännu inle kunnalhelt klariäggas bl. a. på grund av den långa tid det tar för skogens ekosystemall reagera på inverkan av försurande ämnen. Forskningsresultat tyder dock påatt försurningen inverkar negativt på skogsproduktionen. De områden däreffekterna först kan bli märkbara i större skala torde återfinnas inom delar avvästkusten, där man finner en kombination av hög luftfuktighet, syradepositionoch känsliga skogsjordar. Blandde långväga gränsöverskridande luftföroreningarna intar de försurande ämnenaen särställning genom att de orsakar så allvariiga miljöproblem. Även andraluftföroreningar som t.ex. sol, stoft, metaller och kolväten sprids medvindarna över nationsgränserna. Dessa ämnens miljörisker har dock ännu inte klariagtsi samma utsträckning. fortsatt inlernationellt forskningssamarbete ärviktigt för all dessa frågor skall kunna bli ytteriigare belysta, ti /81. Prop.1980/81:31 4 2.2 Nationella svenska åtgärder Genom lagen (1968:551) om begränsning av svavelhallen ieldningsolja infördes ett förbud mot förbränning inom landet av eldningsoljamed högre svavelhall än 2,5 viktprocent. beslutade (prop. 1976/77:3. JoU 1976/77:4, rskr1976/77:24) om ytterligare ätgärder för att motverkanegativa effekter av svavdulsläpp. Beslutet innebär dels kraftfulla nationellaåtgärder för att minska våra egna utsläpp, dels internationella initiativ föratt förmå andra länder lill motsvarande åtgärder. Som målsättning för de svenska ulsläppsbegränsningarnaangavs all svavelutsläppen skall ha minskats till den nivå somgällde i börian av 1950-talel. antogs en ny lag (1976: 1054) om svavdhal-tigtbränsle. Enligt lagen får regeringen i fråga om fossilt bränsle meddelaföreskrifter som gäller förbränning, handel, överlåtelse och import och sompåkallas från miljöskyddssynpunkl. Med stöd av lagen har regeringen iförordningen (1976: 1055) om svavdhaltigl bränsle beslutat alt utsläppen skallbegränsas lill högst svavel per megajoule bränsle, motsvarandeeldningsolja med högst 1,0 viktprocent svavel, i hela saml ,. Regeringen beslöt är 1979 att ändra förordningen om svavdhaltiglbränsle så all del område inom vilkel utsläppen fär uppgå lill högsl 0,24 gsvavel per megajoule bränsle den utvidgas med , ,och och den lill all gälla helalandet. I fråga om begränsningen av svavelutsläppen från industrin angavs i prop.1976/77: 3 all dessa utsläpp borde halveras fram och alt det iförsta hand ankom pä att med slöd av miljöskyddslagensbestämmelser vidta åtgärder för att delta syfte skulle uppnås. Riksdagsbeslutet innebar också att åtgärder skullevidtas för all restaurera redan försurade sjöar och vattendrag genom kalkning.Riksdagen har ställt 10 milj. kr. till förfogandeför en försöksverksamhel med statsbidrag till kalkning av sjöar och vallendrag.Statsbidrag ulgår normalt av de godkända kostnaderna. Om särskilda skälföreligger kan dock statsbidraget i enstaka fall utgå med högre bidragsprocent.Vid beräkning av bidrag las hänsyn lill den belydelse kalkningen har förallmänhetens fritidsfiske eller för bevarande av ett växt- eller djurbeståndvilket framstår som värdefullt från vetenskaplig eller annan allmän synpunkt. Denärmare bestämmelserna framgår av förordningen (1976: 1056) om statsbidrag lillkalkning av sjöar och vattendrag. Regeringen uppdrog åt och statensnaturvårdsverk att i samarbete sammanställa och utvärdera erfarenheterna av denpågående försöksverksamheten. I en första rapport betecknas resultaten av de hittillsutförda kalkningsprojeklen som goda framför allt frän fiske- Prop.1980/81:31 5 1979/80: 100 (bil. 13 s. 153) föreslogdärför regeringen en höjning av anslaget till 15 milj. kr. för budgetåret1980/81 vilket ocksä blev beslut. Den korta försöksperioden har dockinle medgett några långtgående slutsatser rörande de ekologiska effekterna av kalkningen.Regeringen har uppdragit åt alt före den lämna ensamlad redovisning av försöksverksamhelen. Behovet av internationellt samarbete rörande luftföroreningarsom sprider sig över länga avstånd logs upp från svensk sidai slutet av 1960-talel. Vid i framladesen specialsludie i frågan. Det visade sig emellertid att andra länderifrågasatte dels all svavelföreningar spreds frän deras territorier lill ,dels att miljöproblemen i svenska sjöar berodde på svavelnedfall.Miljökonferensen behandlade därför inte svavelfrågan närmare, men godkände enför del framlida arbetet viktig princip, nämligen att stater är skyldiga att selill att verksamheter inom deras territorium eller kontroll inte förorsakarmiljöskador pä andra länders territorier (principdeklarationens punkl 21). Miljöskyddskonvenlionenden mellan , , och utgör ellkonkret exempel på lilllämpningen av nämnda princip. I syfle all få till stånd enighet om grundläggande faktabeslöt om en gemensam mellanstatlig studie om spridningenav luftföroreningar, vilken genomfördes . Studien bekräftade iallt väsentligt de svenska påståendena. Kvantitativa uppgifler kunde lämnas påhur stora mängder svavelföreningar som spreds mellan olika länder. Effekternapå sjöar och vattendrag kartlades liksom andra miljö-och hälsoproblem, som kanuppkomma på grund av svavelutsläppen. Bland dessa kan nämnas minskad skogslillväxtoch annan påverkan pä vegetationen, roslskador, skador på byggnader ochkulturella minnesmärken saml hälsoeffekter. 1 en andra, ännu pågående etappstuderar frågan om vilka åtgärder som kan vidtas, hur myckel de skullekosta och vilka minskade skador de skulle kunna leda till. Den första OECD-studienvisade alt problemet i hög grad berör både Väst- och . färexempelvis stora mängder svavelföreningar från såväl Slorbrilannien ochFörbundsrepubliken som från Tyska demokraliska republiken och Polen.1 della läge var del naturligt för att ta upp frågan i ECE och krävagemensamma ätgärder. Parallellt påbörjade dessulom ett anlalbilaterala kontakter. 1 ett samarbelsavlal på miljövårdsområdet med Tyskademokratiska republiken åtog sig de båda länderna att vidta åtgärder för allminska luftföroreningen. Inom ramen för ett samarbetsavtal med EG-kommissionenhar föreslagna EG-direktiv om svavelhallen i eldningsolja diskuterats. Prop.1980/81:31 6 föreslog att tre s.k. alleuropeiskakongresser, varav en om miljövård, skulle hållas som ell led i uppföljningen avkonferensen om säkerhet och samarbete i , vilken avslutades i Helsingfors.Förslaget behandlades inom ECE varvid i börian av är 1977 framfördetanken på en konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar vilkenskulle kunna undertecknas på ett alleuropeiskt miljö-ministermöle. Först kunde emellertid de egentligaförhandlingarna la sin början sedan ECE:s årssession beslutat att etteventuellt miljöministermöle främst skulle behandla långväga gränsöverskridandeluftföroreningar samt resurssnäl teknik. Förberedelserna skedde i närasamarbete mellan och och breddades efter kontakter med ,och . 1 det fortsatta arbetet uppträdde de fem nordiska ländernagemensamt. Det nordiska samarbetet kom bl.a. till ullryck i ett gemensamtnordiskt konventionsförslag vilket kom all ligga lill grund för förhandlingsarbetet. Förhandlingsarbetet blev intensivt med en rad möten dels iform av möten med en särskild expertgrupp, dels i form av specialmöten med . Enligl etablerad konventionspraxis hade det nordiska förslageluppdelats i en ramkonvention samt en bilaga vilken behandlade åtgärder molluftföroreningar orsakade av svavelföreningar. Ramkonventionen kundegenomdrivas efter omfatiande revideringar. Bilagan fick däremot lov all tillsvidare ersättas med en resolution enligt vilken staterna ålar sig attprioritera frägan om svavel. Konventionstexlen slutjuslerades vid ECE:s årssessioni och miljöministermötet kunde därmed inkallas i november samma år.Vid miljöministermötel, som avhölls , undertecknadeskonventionen av representanter för så gott som samtliga dellagande stater. 2.4 Konventionens huvudsakliga innehåll m. m. Konventionens grundläggande åtagande finns i artikel 2 somsäger att "de avtalsslulande parterna ,,, skall bemöda sig om att begränsaoch så långt möjligt gradvis minska och förhindra luftföroreningar, innefattandelångväga gränsöverskridande luftföroreningar". För att uppnå delta skallparterna, enligt artikel 6, "använda bästa tillgängliga teknik, som ärekonomiskt möjlig". Inom ramen för konventionen skall parterna vidaregemensamt "utarbeta riktlinjer och strategier som kan användas som medeli bekämpningen av utsläpp av luftförorenande ämnen" (artikel 3). Pä begäranskall vidare konsultationer äga rum mellan parter som planerar eller genomför ätgärdersom kan ge ell betydande tillskotl lill långväga gränsöverskridandeluftföroreningar och parter som berörs av dessa föroreningar (artikel 5). Som slöd för nationella eller gemensamma beslut omåtgärder enligt 1980/81:31 7 artiklarna 2, 3, 5 och 6 skall parterna upprätta ettomfattande informationsutbyte och forskningssamarbete (artiklarna 4, 7, 8, 9).Samarbetet berör främst tre områden: åtgärder för att minska utsläpp avsvavelföreningar och andra viktigare luftföroreningar, undersökningar avspridningen av luftföroreningar över länga avstånd samt studier av effekter avdessa luftföroreningar på hälsa och miljö. Informationsutbytet och forskningssamarbetethar sin största belydelse för all få fram ell av alla parter gemensamtaccepterat kunskapsunderlag för de fortsatta förhandlingarna om åtgärder. Representanter för de avtalsslutande parterna skall, inomramen för ECE, bilda konventionens verkställande organ med främsta uppgift allgranska tillämpningen av konventionen (artikel 10). ECE skall fungera somkonventionens sekretariat (artikel 11). Under förberedelsearbetet har lagt stor vikt vid attkonventionen får ell effektivt sekretariat. Miljöministermötel uppmärksammadedenna fråga i en särskild paragraf i den i övrigl hell formella och myckel kortfatlademötesrapporlen. Artikel 12 öppnar en möjlighet för tillägg lillkonventionen. Sådana tillägg måste godkännas enhälligt. Enligt artikel 13 skalltvister biläggas genom förhandlingar eller annan av parterna godkänd metod. Efter undertecknandet, som skedde i undermiljöministermötet, (artikel 14), skall konventionen ratificeras (artikel 15)och den träder i krafl efter det all 24 anslutningar uppnåtts (artikel16). I en separat av miljöministermötel enhälligt antagenresolution förbinder sig de stater som undertecknat konventionen all så snartsom möjligt inleda en provisorisk tillämpning av konventionen och all imöjligaste mån uppfylla de förpliktelser som konventionen ålägger dem i avvaktanpä dess ikraftträdande. ECE skall ställa nödvändiga sekretarialsresurser tillförfogande för arbetet. dröjsmål skall signatärstalerna samordnariktlinjer och strategier för all minska och förebygga långvägagränsöverskridande luftföroreningar samt ge högsta prioritet åt färdigställandeav ett dokument som redovisar varje stats åtgärder för bekämpning avluftförorening förorsakad av svavelföreningar. Konventionstexlen har remissbehandlats. I remissyttrandenaframhålls betydelsen av alt kraftfulla åtgärder vidtas för att motverka dentilltagande försurningen. Ett stort antal remissinslanser välkomnarkonventionen och alla, som yttrat sig däröver, tillstyrker en svensk ratificering.De många kommentarerna till hur konventionen bör tillämpas bör vara av värdeför det framlida svenska arbetel i konventionens verkställande organ. Konventionen om långväga gränsöverskridandeluftföroreningar innebär att praktiskt taget alla stater i ochNordamerika i en folkrättsligt bindande form åtagit sig att bekämpa utsläpp avluftföroreningar som 1980/81:31 8 spridersig över gränsema. Enligt min bedömning är della ell myckel viktigt steg förall i praktisk handling omsätta den tidigare åberopade punkten 21 iprincipdeklarationen från i . Konventionenutgör en grund för praktiska åtgärder för all komma lill rätta med problem somorsakas av svavelutsläpp och för utredning av behövliga åtgärder beträffandeandra långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Eftersom konventionensåtaganden är allmänt formulerade blir uppföljningen ytterst viktig. Endastgenom ett effeklivl uppföljningsarbete torde konventionen komma att leda lill nägonstörre minskning av det svavelnedfall i som härrör från källor i andraländer. Inomramen för ECE har den provisoriska tillämpningen av konventionen redan inlettsbl. a. genom tillskapandet av ett interimistiskt verkställande organ (lEB).Sverige deltar aktivt i arbetet inom lEB och de expertgrupper som arbetar medolika delar av problemen. Enförutsättning för det framgångsrika förhandlingsarbetet har varil aU Sverigekunnat visa alt vi har vidtagit långtgående åtgärder för att minska våra egnautsläpp av svavelföreningar. Detta faktum har gett trovärdighet och tyngd åtdet svenska förhandlingsarbetet. Det är därför nu också angelägel att Sverigesä snart som möjligt ratificerar konventionen. Även i del forlsatlaförhandlingsarbetet är del av avgörande betydelse all kan redovisa enmiljöpolitik och en energipolitik som ger trovärdighet åt våra förslagbeträffande tillämpningen av konventionen. En svensk anslutning tillkonventionen lorde kunna ske ulan all behöver medverka lill nägonytterligare lagstiftning pä området. Konventionens bestämmelser stär iöverensstämmelse med de allmänna regler som finns i berörd svensk lagstiftning,dvs. främst miljöskyddslagen och lagen om svavdhaltigl bränsle. Kravet i artikel6 att bästa möjliga teknik som är ekonomiskt möjlig skall användasöverensstämmer med lillållighelsreglerna i miljöskyddslagen. innebär i detlaavseende att kraven pä utsläppsbegränsande åtgärder kan komma alt skärpas itakt med den tekniska utvecklingen. Enliglkonventionen skall ett omfattande informationsutbyte och forskningssamarbeteupprättas. Jag räknar härvid för del med att den forskning m. m. som erfordrasskall kunna utföras inom ramen för den forsknings- och undersökningsverksamheti övrigt som bedrivs av berörda myndigheter och andra organ och med anlitandeav de anslag som slår till dessa organs förfogande. kostnader förmedverkan i konventionen bör i den mån de inte bestrids från andra anslagtäckas från tionde huvudtitelns förslagsanslag Bidrag lill vissa inlernalionellaorganisationer m. m. 1980/81:31 9 Medhänvisning lill vad jag nu har anfört hemsläller jag alt regeringen föreslårriksdagen altgodkänna konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslular att genomproposition föreslå att antaga det förslag som föredraganden harlagt fram. The Parties to the present Convention, Determined to promole relations and co-operalion in the fieldof environmental proteclion, Aware of the significance of the aclivities of the UnitedNations Economic Commission for Europé in strenglhening such relations and co-operation,particularly in the field of air pollution including long-range transport of airpollutants. Recognizing the contribution of the Economic Commissionfor Europé lo the multilateral implementation of the pertinent provisions of theFinal Act of the Conference on Security and Co-operation in Europé, Cognizant of the references in the chapter on environmenlof the Final Act of the Conference on Security an Co-operation in Europé callingfor co-operation lo control air pollution and its effects. including long-rangetransport of air pollutants, and lo the development through internalional co-operationof an extensive programme for ihe moniioring and evaluation of long-rangetransport of air pollutants, slarting with sulphur dioxide and with possible exlensionto other pollutants, Consideringthe pertinent provisions of the Dédaration of the on theHuman Environmenl, and in particular principle 21, which expresses the common convictionthat the States have. in accordance with the Charter of the United Nations and theprinciples of internalional law, the sovereign right to exploit their own resourcespursuant to their own environmental policies, and the responsibilily to ensurethat aclivities within their jurisdiclion or conlrol do nol cause damage lo theenvironment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiclion, Recognizing the existence of possible adverse effects. in theshort and long term, of air pollution including transboundary air pollution, Concerned that a rise in the level of emissions of air pollutantswithin the region as forecasl may increase such adverse effects, Recognizing the need lo study the implications of the long-rangetransport of air pollutants and the need lo seek solulions for the problems identified, Affirming their willingness lo reinforce internalionalco-operation to develop appropriate national policies and by means of exchangeof information, consultation, research and moniioring. to co-ordinale nationalaction for combaling air pollufion including long-range transboundary air pollution. agreed as follows: For the purposes of the present Convention: (a) "airpollution" means the introduclion byman. direclly or indirectly. of substances or energy into the air resulling in deleteriouseffects of such a nature as to endanger human heallh, harm living resources andecosyslems and material property and impair or interfere with amenities and other 1980/81:31 II legitimate uses of the environment, and "air pollutants"shall be construed accordingly; (b) "long-range transboundary air pollution" meansair pollution whose physical origin is silualed or in part within thearea under the national jurisdiclion of one State and which has adverse effeclsin the area under the jurisdiclion of another State at such a dislance that ilis not generally possible lo dislinguish the contribution of individualemission sources or groups of sources. The Contracting Parties. taking due account of the factsand problems involved, are determined to protect man and his environment againstair pollution and shall endeavour to limit and, as far as possible, gradually reduceand prevent air pollution including long-range transboundary air pollution. The Contracting Parlies, within the framework of thepresent Convenlion, shall by means of exchanges of informalion, consultation. researchand moniioring, develop without undue delay policies and slrategies which shallserve as a means of combaling the discharge of air pollutants, taking into accountefforls already made al national and internalional levels. The Contracting Parties shall exchange information on and reviewtheir policies, scienlific aclivities and lechnical measures aimed at combaling.as far as possible, the discharge of air pollutants which may have adverse effecls,thereby contributing lo the reduction of air pollution including long-range transboundaryair pollution. Consultalions shall be held, upon request. at an early stagebetween. on the one hand, Contracting Parties which are actually affecled by orexposed to a significant risk of long-range transboundary air pollution and, onthe other hand, Contracting Parties within which and subject to whose jurisdicliona significant contribution lo long-range transboundary air pollution originates,or could originate, in connexion with aclivities carried on or contemplated therein. Taking into account artides 2 lo 5, the ongoing research, exchangeof informafion and moniioring and the results thereof, the cosl and effective-nessof local and olher remedies and, in order lo combat air pollution, in particularthat originating from new or rebuilt installations, each Contracting Party undertakeslo develop the best policies and slrategies including air qualily managementsystems and, as part of them, control measures compalible with balanced development,in particular by using the best available technology which is economically feasibleand low- and non-wasle technology. t2 1980/81. Prop.1980/81:31 12 The Contracting Parlies, as appropriate lo their needs, shalliniliate and co-operate in the conduct of research into and/or development of: