prop · G403135 · 1980-12-31 00:00:00 — En omläggning av försäkringskassornas budgeteringssystemfrån /83 kräver atl kassornas redovisningsår ändrasfrån kalenderår fill budgetår. Övergången kan ske antingen genom all ettredovisningsår förlängs fill att omfatta 18 månader (1981-01-01-1982-06-30)eller genom att ett redovisningsår får omfatta endast 6 månader(1982-01-01-1982-06-30). Del senare alternativet torde ge något bättre underlagför kommande jämförelser och analyser. Kommittén vill därför, trots att detmedför ett visst merarbete i försäkringskassorna, förorda ett redovisningsåromfattande 1982-01-01-1982-06-30 i samband med genomförandet av ett nyttbudgeteringssystem. Ett genomförande av kommitténs förslag kommer att medförabetydligt förändrade villkor för försäkringskassornas förvaltning och för RFV:sstyrning härav. Kommittén vill därför understryka vikten av en noggrann konlinueriiguppföljning av systemels konsekvenser. Dessutom bör en total utvärdering görassedan systemet varit i funktion . 1980/81:135 24 Former för styrning av försäkringskassornas organisationoch förvaltningsutgifter (Ds S 1980:7) Remissinstanserna är i allmänhet positiva till kommitténsförslag beträffande såväl införande av ekonomiska ramar för försäkringskassornasförvaltningsutgifter som decentralisering av vissa administrativa beslutsbefogenheterfrån till försäkringskassorna. tillstyrker förslagen samtkonstaterar att utredningsarbetet haft en bred förankring inom såväl verkelsom försäkringskasseområdet. anser att förslaget om anslagsstyrningav försäkringskassornas förvaltning ligger väl i linje med de synpunkterverket framförde i sin revisionsrapport tillsyn av deallmänna försäkringskassorna rn. Slatskonlorel anför att man helt delar utredningensförslag beträffande utformningen av de ekonomiska ramarna förförsäkringskassornas förvalt-ningsutgifter~och fördelningen mellan kassorna.Verket hänvisar lill att kassaverksamheten helt finansieras med av riksdagenbeslutade skatter och avgifter. Kommunförbundel finner förslagel innebära erforderlig gradav övergripande konlroll från riksdag och regering över kostnadsutvecklingenkombinerat med den självständighet för försäkringskassorna som bör kunnagarantera en smidig anpassning till lokala förutsäitningar. () konstaterar, liksom åtskilligaav försäkringskassorna, att kommitténs förslag i stort sett överensstämmer medRFV/förslag i berörda avseenden, vilka i allt väsentligtgodtagits av FKF;s kongress . Förbundet liksom de flesta avförsäkringskassorna finner sig därför principiellt kunna tillstyrka kommitténsförslag. Förbundel framhåller dock att kommittén borde tagil som utgångspunktför sina överväganden en principiell genomgäng av roll- ochuppgiftsfördelningen mellan kassorna och verket. Enligt förbundets uppfattningfinns ett påtagligt behov av en sådan genomgång. Försäkringskasseförbundetutgår från att kommitténs nästa rapport behandlar nu berörda principfrågoruttömmande. Slockholms läns allmänna försäkringskassa är kritisk motkommitténs delning av sill uppdrag med etappvis redovisning. Kassan anser attalla frågor om förhållandel mellan försäkringskassor och ,tillsynsfunktionen, sarnl verkets roll som central förvaltningsmyndighet bordeha 1980/81:135 25 behandlats i etl gemensamt sammanhang. ÄvenUppsala läns allmänna försäkringskassa är kritisk mot alt kommittén intetillräckligt klarlagt ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan försäkringskassornaoch . Kassan menar att det är synnerligen vikfigt attrollen som tillsynsmyndighet definieras och relateras till kassornas roll somsjälvständiga offenlligrältsliga organ. Kassan konstaterar att det är mångaoklara frågor, som borde behandlas ytterligare före beslut om genomförande avrambudget. läns allmänna försäkringskassa anför liknandesynpunkter. läns allmänna försäkringskassa beklagar atl det nuvarandesystemet för reglering av försäkringskassornas förvaltningskostnader inte tyckskunna accepteras längre. Kassan menar atl kassornas relafivt fria ställning medmöjligheter till snabba resursförstärkningar varit en förutsättning för med korta förberedelsetider kunnat föra ut statsmakternas reformbeslut ipraktisk tillämpning. () konstaterar likaledesatt nuvarande budgeteringssystem fungerat bra och varil en förutsältning föratt kassorna på ett smidigt sätt kunnat möta de snabba förändringarna iverksamheten . Systemet har medgett erforderligflexibilitet och därigenom gett de försäkrade en fullgod service. Förbundelfinner sig dock kunna fillstyrka kommitténs förslag fill ekonomisk styrning avförsäkringskassorna då förbundet anser att en styrning enligt förslaget delskan tillfredsställa statsmakternas krav om insyn, dels kan medverka till ettbibehållande av försäkringskassornas nuvarande handlingsfrihet. FF tar ocksäupp tillsynsfrågan och framhåller vikten av att tillsynsbegreppel definieras isamband med ändrad ansvarsfördelning mellan ochförsäkringskassorna. Den av verket bedrivna förebyggande tillsynen börbegränsas till riktlinjer som direkt berör försäkringslillämpning-en. Centralorganisationen /SR anser att det nu föreslagnasystemet för styrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter bör minska detaljeringsgradeni administrativa anvisningar. Systemet bör innebära enrenodling av cenirala ansvar och en markering avförsäkringskassornas självständiga ansvar inom givna ramar. () finner kommitténsförslag väl avvägda men vill framhålla atl en viklig utgångspunkt måste vara atlförsäkringskassornas service fill allmänheten inle får försämras. i (LO) framhåller att LO iandra sammanhang understrukit det angelägna i att försäkringskassorna fårbibehålla sin självständiga ställning och att utvecklingen bör gå i riktningmot ökad decentralisering och flera befogenheter för kassorna. LO fiilstyrkerkommitténs förslag då dessa ligger helt i linje med ifrågavarande tankegångar. 1980/81:135 26 1.2 Ekonomiska ramar för försäkringskassornasförvaltningsutgifter Kommitténs förslag att förvaltningsutgifter för samtligaförsäkringskassor, inklusive , skall behandlas under eltgemensamt anslag - ett förslagsanslag - samt atl bedömningen av varje enskildkassas behov inom lolalramen skall utföras av riksförsäkringsveket efter samrådmed lämnas i storl sett utan erinran av remissinstanserna. Riksrevisionsverketunderstryker i detta sammanhang vikten av alt de rikllinjer för budgetarbetet m.m.som regeringen ger till känna i de allmänna och årliga anvisningarna förmyndigheternas anslagsframställningar beaktas. Beträffande beräkningen avtotalramen och fördelningen av denna mellan försäkringskassorna framhållerriksrevisionsverket atl resurstilldelningen inte bör göras alltförschablonmässigt eftersom del finns risk för alt möjliga effekfivitetsvinsler inletillvaratas i ett helt schabloniserat budget- och planeringssystem. Verketanser att även de uppgifter om enskilda kassor som inhämtats genomriksförsäkringsverkets tillsynsverksamhet bör utgöra ett väsentligt underlagvid fördelningen av totalramen. Etl värdefullt underlag för beräkningen avtotalramen vore om det fanns en redovisning och analys av kostnaderna förförsäkringskassornas adminislrafion av de olika försäkringsgrenarna. Ettsådant underlag skulle även kunna aktualisera förändringar i kostnadsbesparandesyfte av socialförsäkringssystemet. Riksrevisionsverkettar också upp frågan om medelsbehov. Verketförutsätter härvid att medelsbehovet för förbundet prövas på samma sätt som närdet gäller försäkringskassorna. En sådan prövning måste enligt verkets meninginnebära alt nuvarande finansiering genom schablonmässigt beräknademedlemsavgifter avskaffas och att det i regleringsbrev anges inom vilkaekonomiska ramar förbundet får bedriva sin verksamhet. Verket föreslår vidareatt - i likhet med vad som gäller för försäkringskassorna -får utse en revisor att granska förbundets verksamhet. Statskontoret understryker att det föreslagna systemetkräver en väl utvecklad planerings- och budgetprocess hos försäkringskassorna.Verket förutsätter att bistår kassorna härmed. framhåller att - såsom också framgårav deibetänkandet - sambanden mellan olika strukturella och organisatoriskafaktorer och försäkringskassornas förvaltningsutgifter ännu är ofillräckligtklarlagda, varför verket särskilt vill understryka vikten av del analysarbete ianslutning fill schablonberäkningarna som skall åligga verkel. Detta kanlämpligen ske allteftersom arbetet fortgår med att sätta systemet i kraft. , ett flertal försäkringskassoroch pekar likaledes på bristerna i det nuvarandearbetsredovisningssystemet. anser atlriksförsäkringsverket och förbundet ännu inte har förutsättningar för att påett meningsfullt sätt 1980/81:135 27 della i fastställandet av kassornas förvaltningsutgifter. läns allmänna försäkringskassa delarkommitténs uppfattning atl det är angeläget att utveckla arbetsredovisningssystemetbåde rent melodmässigt och i fråga om omfattning, dvs. att det så längt möjligtskall täcka ärendehandläggningen vid såväl central- som lokalkontor. Pågåendeutvecklingsarbete avseende elt ADB-baserat redovisningssystem bör påskyndas såatt systemet är klart att las i drift vid den fidpunkt då en ekonomiskramstyrning införs. Vidare anser kassan att formerna för riksförsäkringsverketssamråd med närmare måste preciseras med sikte på attskapa mer direkta kanaler för framförande av varje kassas argument ochsynpunkter vid fördelningen av totalramen. läns allmänna försäkringskassa anser atl en meringående analys och diskussion mellan riksförsäkringsverket.Försäkringskasseförbundet och kassorna angående arbetssättet krävs innansystemet med rambudgetering införs. Rambudgetering förutsätter, för att blieffektiv, bl. a. att kassans redovisning är upplagd pä kostnadsställen. Vidaremåste bättre system för planering och verksamhetsvärdering både på kort ochlång sikt utvecklas. allmänna försäkringskassa framhåller altkassornas nuvarande redovisningssystem är föråldrat och bör ersättas avett ADB-anpassat system. allmänna försäkringskassa anför attförsäkringskassorna kan inordnas i den stafliga budgetordningen utan bindningtill ett för ändamålet outvecklat rambudgeteringssyslem enligt kommitténsmodell. Kassan menar att det bör finnas förutsättningar för enordentlig budgetprövning. Utifrån sitt ansvar som fillsynsmyndighet harriksförsäkringsverket möjlighet att pröva dokumenterade anslagsäskanden frånresp. De senaste årens utveckling i kassornas budgetarbetehar vidare i sin förlängning en modell, där ochregeringen kan göra de nedskärningar av kassornas förvaltningsutgifter manbedömer nödvändiga. Det blir sedan kassornas uppgift att vidta de åtgärder och omdispositionerav verksamheten, som föranleds av resurstilldelningen. Vid övergången tillstatligt budgetår och budgetprövning blir det lättare för kassorna om man utgårfrån befintliga metoder och de hjälpmedel som bedöms som tillförlitliga ur budgetbedömningssynpunkt. Kassan anser att man bör införa ett budgetsystem meddrift- och kapitalbudget. Därigenom skulle de ojämna effekterna av engängsutgiflernaförsvinna som en långsiktig ekonomisk planering skulle bli naturlig.Beträffande arbetsredovisningssystemet framhåller kassan atl kassornas ambifioneratt lillgodose olika service- och kontrollbehov stundom kan motverkas av deltasystem. allmänna försäkringskassa framhåller attgod hushållning inte bara är en fråga om hög produktivitet utan främst också omrätl avvägning mot effekfivitet när det gäller atl uppfylla verksamhetens målsamt rättssäkerhet och service för de försäkrade. Kassan påpekar atl delmåhända 1980/81:135 28 hade kunnat vara till fördel om kommittén hade studeratoch kunnat visa en alternativ konstruktion grundad på etl mera direkt sambandmellan genom budget tillmätta resurser samt utförda prestationer. anser det mycket viktigt altfördelningsprinciperna mellan försäkringskassorna ytterligare utreds i syfteatt nå en rättvis medelsfördelning. Kommitténs förslag beträffande medel på anslaget som vidbudgetårels slut inle har förbrukats - överskott - tas upp av ett flertalremissinstanser. delar kommitténs uppfattning ombehovet av att sfimulera till bättre hushållning med tilldelade resurser.Verket anser dock atl den föreslagna metoden närmare bör övervägas.Verketfinner att även andra metoder än den av kommittén föreslagna kan användas. Ensådan metod kan vara alt vid budgetärels början intedelar ut hela anslaget utan behåller en del som reserv. Under senare delen av budgetåretskulle denna reserv kunna användas t. ex. för att reglera underskott hos någonförsäkringskassa. I den mån det därefter finns medel kvar skulle dessa efterriksförsäkringsverkets beslut kunna användas av försäkringskassorna för den typav ändamål som utredningen föreslagit. Genom en sådan lösning krävs interegeringens medgivande - vilket administrativt kan vara en fördel - utanriksförsäkringsverket kan svara för fördelning av denna reserv enligt 1. ex. deintentioner som utredningen angivit. Om kommitténs förslag ändock väljs anserriksrevisionsverket att förslaget skall kompletteras med två villkor. Det enavillkoret skall vara att "överskottet" hos den enskildaförsäkringskassan kan hänföras till reella effektivitetsvinster. Det andravillkoret skall vara att anslaget lotalt sett inte är förbrukat. Statskontoret framhåller att om kommitténs förslag attutnyttja eventuella överskott med mofiveringen alt ell evenluellt överskotthärigenom kan utnyttjas för ell rationellt framåtsyftande ändamål genomförs börregeringen pröva att införa samma generösa förslag för statliga myndigheter. Päförsäkringskasseområdet är man posifiv till förslaget att kassorna skall fädisponera budgetöverskott. Man anser dock att användandet av överskottkringgärdas med för mänga restriktioner. Enligl Försäkringskasseförbundetdesarmeras den principiellt goda idén genom de byråkratiska restriktionerna iförslaget. Förbundet finner det föreslagna systemet självdestruerande.Restriktionerna rimmar enligt förbundel dessutom illa med det relativt friaresursutnyttjande inom budgetramarna som kassorna avses få i ell rambudgeteringssyslem. I anslutning fill frågan om förfarande vid överskotterinrar förbundet om den pågående utredningen om kassornas fonder. Förbundetsrepresentanter i denna har där bl. a. framfört att fonderna skulle kunna fyllaen viklig funkfion som utjämnande buffert vid över- resp. underskott ibudgetutfallet. Förbundsmötet antog ett enhälligt uttalande där bl. a.just detta framhölls. 1980/81:135 29 Liknande synpunkter i fråga om fonderna anförs avförsäkringskassorna i , län, ,och . Man framhåller särskilt svårigheterna attannars klara större projekt som lokalinredningar m.m. Försäkringskassorna i , , och anser att budgetsystemet mäsle medge möjligheler attöverföra medel från ett budgetår till nästa för att klara förskjutningar avutbetalningar avseende större projekt. allmänna försäkringskassa finner förslagetom avsättning av en del av uppkommet överskott för lokala utvecklingsprojekt avden typ kommittén anför helt otillräckligt. Sådana projekt bör enligt kassansmening för övrigt snarare kunna inrymmas i budgeten än finansieras utanför. Detmed särställningen som statsunderstödd verksamhet bevarade självstyret iförsäkringskassorna har sin Iradifionella och fortfarande logiska grundval i enför varje kassa för sig avgränsad och resultalredovisad ekonomi. Övergång fillrambudgetering får därför inte utgöra något ovillkorligt hinder för attbibehålla principen om en avgränsad kassaekonomi och självständig ekonomiskresultatredovisning. Kassan tillmäter dessa frågor avgörande vikl och yrkardärför på att förslaget i denna del överarbetas på nytt. Försäkringskassornas förhandlingsorganisation anser attnågon granskning av i fräga om användningen avöverskottsmedel inte torde vara nödvändig. läns allmänna försäkringskassa anför samma synpunktoch förordar i stället ett samrådsförfarande mellan ochFörsäkringskasseförbundet. anser attförsäkringskassorna antingen själva bör få disponera hela överskottet eftervissa riktlinjer eller att överskotten samordnas med de fonder som finns ikassorna och som även fortsättningsvis bör förvaltas av kassorna. 2.3 Decentralisering av vissa administrativa uppgiftertill försäkringskassorna Samtliga remissinstanser är positiva fill en ökaddecentralisering av arbetsuppgifter fill försäkringskassorna. läns allmänna försäkringskassa finner attbeslut om lokalkonlorsnälels utformning helt bör kunna överlämnas lill denenskilda kassans avgörande. anser atlriksförsäkringsverket bör utfärda anvisningar för central- och lokalkontorensindelning i sektioner men begränsat till själva sortimentet av sekfioner.Däremot bör försäkringskassorna självständigt besluta om när sektion skallinrättas, antalet sektioner samt som en konsekvens inrättandet av tjänster somsektionschefer. Centralorganisationen /SR förordar attriksförsäkringsverket skall 1980/81:135 30 besluta även i tjänsletillsällningsärenden som gälleravdelningschefer och revisorer. Det är här fråga om tjänster därskicklighetskriteriet väger tungt och där det är vanligt med sökande utanförden egna kassan. /SR vill vidare framhålla vikten av att vid tillsättningav handläggartjänster kraven på kvalificerad utbildning tillgodoses och altkvalifikationskraven fastslås av upprättade befattningsbeskrivningar. samt och Malmöhusallmänna försäkringskassor framhåller att tillsättande av förtroendeläkare och-tandläkare bör anförtros ål kassorna. 2.4 Ikraftträdande m. m. I fräga om den föreslagna lidpunkten - budgetårsskiftet1982/83 - är remissopinionen delad. finner det angeläget att delföreslagna systemet träder i kraft så fort som möjligt. Verket tillstyrkerdärför den föreslagna tidpunkten. Med hänsyn till den korta lid som återstårför förberedelse avser verket atl tillsätta en särskild grupp medrepresentanter för intressenterna för alt förbereda genomförandet. Till utredningens förslag ansluter sig ocksåstatskontoret. , samtförsäkringskassorna i , . län och län.Försäkringskassorna påpekar dock atl förslaget innebär en stark fidspress förkassorna. läns allmänna försäkringskassa framhålleratt etl genomförande enligt kommitténs tidsplan kommer att medföra storapåfrestningar för i stort sett samtliga kassaanställda. Det är viktigt attanvisningar utfärdas och atl erforderlig utbildning inplaneras pålämplig tidpunkt samt att förberedelsearbetet i övrigt planeras noggrant. allmänna försäkringskassa förordar att dekommande åren används som försöksperiod, där en anpassning till det statligabudgetåret bör tas som ett första steg. Försäkringskassorna i lån, ochVästernorrlands län ifrågasätter alt vänta till budgetårsskiftel /84 pågrund av det omfattande förberedelsearbete som krävs. Utredningens förslag om tidpunkt avstyrks av LO,, Försäkringskassornas förhandlingsorganisation, samt försäkringskassorna i , län, Södermanlandslän, , , , , län,, , lån och . LO anser atl med tanke på behovet av förberedelse tordeknappast ett genomförande vid ingången av /83 vara realistiskt. finner etl genomförande avrambudgetering redan fr. o. m. /83 som direkt olämpligt.Rambudgeterings- 1980/81:135 31 idén är enligt förbundets mening alltför god för att etlsnabbi genomförande skall vara värt risken att den redan första året p. g. a.otillräckliga förberedelser skall råda i vanrykte hos kassorna och derasanställda. Förbundet framhåller i detta sammanhang bristerna iärendetidsredovisningen och beträffande kunskaper om samband mellan kassornasskilda verksamhetsfömtsätlningar och förvaltningskostnader. Förbundet vill vidareunderstryka atl kassornas system för budgetering, redovisning och planering mästeutvecklas och/eller anpassas till rambudgetering. Arbete pågår redan med delarav detta.Det har visat sig att det krävs avsevärd tid för dessa förberedelser.Förbundet föreslår därför att genomförandet sker i anslutning till budgetåret1983/84. Bristerna i arbetsredovisningssystemet påpekas också avFörsäkringskassornas förhandlingsorganisation som föreslår attrambudgetsystemet genomförs tidigast /84.Decentraliseringen av vissa arbetsuppgifter till kassorna bör dock inledas ävenom rambudgetsystemet måste flyttas fram i tiden. framhåller atl det fordrasutveckling av planeringssystem och metoder för alt ett meningsfulltgenomförande skall kunna ske. Vidare fordras olika utbildningsinsatser. Därförär del menar FF nödvändigt med noggranna förberedelser och försöksverksamhet.En försöksverksamhet bör, mot ovanstående bakgrund, påbörjas /84. allmänna försäkringskassa anför att det förkassans del framstår som helt orealistiskt atl få fram en internbudget för detavsedda första budgetåret inom förutsatt tid. Med hänvisning till det politiskaansvar för att primärt upprättad inlernbudgel står i rätt förhällande tillverksamhetens behov avstyrker kassan bestämt att rambudget införs i etl stegfrån /83 och yrkar på att starttid bestäms till . läns allmänna försäkringskassa anser likaledes atttidpunkten bör flytlas fram då rambudgetprocessen förutsätter att kassanhar tillgång till budgetanvisningar (interna och från tillsynsmyndigheten),planeringssystem för det långsiktiga perspektivet, system för redovisning ochuppföljning anpassade fill rambudgetprocessens krav (), arbetsordningoch personella resurser samt ett förbättrat arbetsredovisningssystem. Liknande synpunkter anförs av läns allmännaförsäkringskassa. Kassan framhåller vidare att det är nödvändigt med en bredinsats av utbildnings- och informationsåtgärder. Även läns allmänna försäkringskassa påpekarförsäkringskassornas behov av förstärkning av personalresurserna och ulbildningi budget- och analysteknik. allmänna försäkringskassa förordar /84 samt anför att om en förskjutning av tidpunkten inteär möjlig bör inledningsvis möjligheter till snabbjustering av medelsfilldelningenföreligga. 1980/81:135 32 Statskontoret tar upp frågan om uppföljning av systemetskonsekvenser och betonar att en total utvärdering - såsom föreslagits avkommittén - bör göras sedan systemet varit i funktion . finner atl kommittén inte behandlatvilka effekter decentraliseringen leder fill resursmässigt förriksförsäkringsverket och försäkringskassorna. ser dettasom ett uttryck för att kommittén inle har förväntat sig några konsekvenser idetta avseende. Detta torde i allt väsentligt vara riktigt när det gällerförsäkringskassorna. Beträffande anserriksrevisionsverket emellertid att utredningens förslag leder lill enavlastning av arbetsuppgifter. Man förutsätter att kommittén i sitt fortsattaarbete beaktar denna omständighet.