prop · G403154 · 1980-12-31 00:00:00 — Likaledes underförutsättning att de fall då dispensfrågan skall prövas av en ledamot avgränsaspå lämpligt sätt kan inte heller när det gäller nu ifrågavarande dispensgrundhinder anses föreligga att dispensfrågan prövas av en enda ledamot. Vadangår det antal ledamöter som skall handlägga dispensfrågor står valet ipraktiken mellan en och tre ledamöter. Skulle två ledamöter delta i avgörandet,uppkommer omröstningsproblem. En modell att lösa dessa finns i och för sig i 24§ lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden. Däri föreskrivsom behandlingen i hovrätt av fråga om prövningstillstånd, enligl den lagen,att hovrätten beslår av två ledamöter och att om en av dem vill beviljaprövningstillstånd, hans mening gäller som hovrättens beslut. 1 HD borde i ensådan situation målel i stället tas upp på tremannaavdelning. Situationen tordeemellertid ej behöva regleras i lagtexten. Del får anses tillräckligt att i HD;sarbetsordning endast alternativen med en och tre ledamöter anges. Somframgår av det förut anförda är det av stor betydelse vilka dispensansökningarsom skall få prövas av en enda ledamot. Utgångspunkten bör vara, att så får skeom det inte råder någon tvekan om antingen att ansökningen skall avslås elleratt den skall bifallas. I första hand bör det ankomma på föredraganden att taställning härtill. Finner han det tveksamt om dispens bör beviljas elleravslås, bör han föredra ansökningen direkt på tremansavdelning. Är delemellertid enligt föredragandens mening klart, anfingen att ansökningen skallbeviljas eller att den skall avslås, föredrar han ansökningen för en ledamot.Denne kan naturligtvis ändå finna saken tveksam eller i allt fall att den såsomprincipiellt betydelsefull bör diskuteras med flera ledamöter och skall dåsjälv hänskjula ansökningen prövning av tremansavdelning. Är det däremotenligt hans mening klart, hur frågan skall avgöras, meddelar han själv beslutel. 1980/81:154 76 Regeringsrätten(majordeten): Systemet med prövningstillstånd infördes som allmän princip på förvallningsrättsskipningensområde försl 1972. Systemet var då oprövat på detta område och hur del skullekomma att vefka i fråga om förvaltningsmålen kunde inte närmare överblickas.Erfarenheter har naturligtvis vunnits efter hand som del nya förfarandetpraktiserats, men-någon utvärdering av systemets tillämpning under de gångnaåren har inle sketl. I del remitterade förslaget anförs att del finns fleraskäl som lalar för att systemet för fullföljd till högsta domstolen ses över isin helhel. Skäl kan anföras för atl även ordningen för fullföljd tillregeringsrätten bör bli föremål för en samlad översyn i lämpligl sammanhang. Arbetsgruppensförslag om en minskning av antalet ledamöter vid prövning avdispensansökningar är för högsla domstolens del ytterst betingat av denkraftiga ökning av antalet mål i domstolen, främst dispensmålen, som har ägtrum . För regeringsrättens del har mållillslrömningen inteföretett samma oroande utveckling som i högsta domstolen och regeringsrättenhar därför inle heller samma behov som högsta domstolen av att kunna arbeta medfärre antal ledamöter på dispensavdelning än vad som gäller enligt nuvarandeordning. Givetviskan utvecklingen i fråga om måltillströmningen bli ogynnsammare i framtiden.En ökad tillströmning kan sålunda väntas i samband med alt länsrätterna avarbeiarsin nu mycket stora balans av oavgjorda skaltemål samt i anslutning lill 1981års allmänna fastighetstaxering. Vidare kommer troligen antalet överklagadeförhandsbesked i taxeringsfrågor atl öka betydligt som en följd av riksdagensbeslut att införa en allmän skatteflyktsklausul. Ökningen kan dock väntasåtminstone delvis komma att motsvaras av den minskning som föranleds av att detefter , frånsett övergångsfallen, krävs prövningstillståndför att fullfölja kommunalbesvär till regeringsrätten. Detsagda kan i och för sig anföras som skäl för att - inför möjligheten av eneventuell framtida ökning av arbetsbelastningen för regeringsrättens ledamöter oacceptabel nivå - skapa förutsättningar för att låta dispensavdelningockså för regeringsrättens del vara domför med en ledamot. Härvidlag böremellertid beaktas att målen i regeringsrätten såsom framhålls i promemorianrör en mängd olika rättsområden och att behovet av prejudikat inte är så läll atlöverblicka. Ledamot ställs under sina första år i regeringsrätten ofta införrättsfrågor av ett slag som han inte mött i sin tidigare verksamhet. Dennuvarande kollegiala sammansättningen innefaltar en garanti för enhetlig ochkvalificerad bedömning av frågan i vilka fall prövningstillstånd bör meddelas.Angivna förhållanden medför att det beträffande det helt övervägande antaletdispensansökningar i regeringsrätten inte framslår som en tillfredsställandeordning att låta dispensfrågan avgöras av en ledamot. Äveni regeringsrätten förekommer emellertid en del dispensmål som ulan olägenhetskulle kunna avgöras i en mindre kvalificerad sammansättning, t.ex. enklareskatte- och körkortsmål där det från början står alldeles klart att skäl förprövningstillstånd ej föreligger. Här kan även nämnas stundom förekommandeserier av dispensmål av likartad beskaffenhet, exempelvis mål rörande allmänfastighetstaxering. Sedan ett av målen avgjorts, kan behandlingen av de övrigamålen ofta bli helt rutinmässig. Den arbetsbesparing som skulle vinnas om målav nu avsett slag fick avgöras av regeringsrätten på avdelning bestående av enledamot skulle dock bli ganska ringa. Uppskattningsvis torde högst en femtedelav ledamöternas arbetstid ägnas ål prövningen av dispensansökningar. Prop.1980/81:154 77 ningen av dispensmålen i anspråk av den totalttill 1 610 limmar uppgående föredragningsliden eller således cirka 40 procentav . Alladispensmål föredrages i sin helhet på avdelning. Ledamöterna läser aldrig någottryck i förväg. Varje mål kontrolläses efter föredragningen av en ledamot. Isådana dispensmål av enkel beskaffenhet, belräffande vilka föreslagna domförhetsreglerskulle kunna få aktualitet, består eftergransk-ningen i huvudsak av atlkontrollanten tar del av underinstansernas domar och besvären i regeringsrättensamt aktens innehåll i övrigt i den mån det behövs, medan övriga ledamöterfrämst gör sin insats under föredragningen och vid målets återställning.Regeringsrätten som i annat sammanhang överväger sin framtida organisation ochsina arbetsformer har inte några planer på att behandla dispensmålen på annal sätl.Tidsvinsten skulle således inskränka sig till inbesparad sessionstid för deledamöter som inte är kontrollanter. Mål tillhörande ifrågavarande kategorikräver normall för föredragning och återställning. Det ärsvårt att uppskatta hur stor denna besparing skulle bli, men den kan inte varaså slor all den tar över de skäl som ovan anförts om värdet av den nuvarandeordningen i regeringsrätten. Regeringsrätten utgår vid sill ställningstagande fråndels atl det förregeringsrättens vidkommande inte föreligger något avarbetsläget betingat behov av en minskning av antalet ledamöter vid behandlingav frågor om prövningstillstånd, dels all det synes tveksamt om införandet aven sådan ordning skulle ge några rationaliseringseffekter av betydelse och delsatt den kollegiala sammansättningen av dispensavdelning i regeringsrätten isig innefattar en garanti för enhetligt och kvalificerat bedömande av fråga omprejudikatinlresse föreligger. En sammanvägning av dessa faktorer leder tillatt regeringsrätten starkt ifrågasätter lämpligheten av att utan mera ingåendeöverväganden företaga så genomgripande ändringar i de för regeringsrättengällande reglerna om domförhet i dispensmål som det remitterade förslaget innebär.Regeringsrätten kan därför inte biträda förslaget i denna del. Frågan om eneventuell ändring av dessa regler bör lämpligen anstå lill en kommande översynav systemet för fullföljd till regeringsrätten. RegeringsrådenWieslander, Körlof, , och är av skiljaktig mening:Majoriteten har belyst de skillnader som finns mellan högsta domstolen ochregeringsrätten i fråga om målens beskaffenhet, arbetssätt, m.m. Vidare harframhållits atl arbetsläget i regeringsrätten inle kräver någonminskning av anlalel ledamöter vid behandling av frågor om prövningstillstånd.Man har också pekat på alt den kollegiala sammansättningen av dispensavdelningi regeringsrätten i sig innefattar garanti för etl enhetligt och kvalificeratbedömande av frågorna om pre-judikalsintresse föreligger. Även med beaktande avdessa synpunkter anser vi alt det finns visst utrymme för och kan uppkommabehov av att pröva förslagel med en ledamot på dispensavdelning. Vi har därförinte något alt erinra mot att del även för regeringsrättens del öppnasmöjlighet att avgöra enklare dispensmål med endast en ledamot. 1 vilken ulslräckningdenna möjlighet kommer atl utnyttjas får bli beroende på olika faktorer såsom mållillslrömningen,arbetsläget i övrigt m.m. Mueller är av skiljaktig mening: Sedanmyckel länge gäller som grundläggande princip för organisationen av en domstolsom är högsta instans alt domstolen i all sin dömande verksamhet skall ha enkollegial sammansättning. Detta har gällt såväl när domstolen har prövat måleni sak som när domstolen avgjort frågor om prövningstillstånd (Jfr i sisl- 1980/81:154 78 nämndahänseende bl.a. SFS 1915:139 jfr med 137, NJA II 1943 s.43, SFS 1958:115 och prop. 1958:32 s. 52. Se även domslolskommitténs betänkandeFullföljd av talan m.m. SOU 1969:41 särskilt s. 58 och 59). Här föreliggeralltså en långvarig rättstradition. Denna tradition måste anses vara avväsentlig betydelse för bl.a. tilltron lill dessa domstolars verksamhel. Liksomhittills talar starka principiella skäl för att en domstol som är högstainstans i all sin dömande verksamhet måste ha en kollegial sammansättning. Sålundakan man endast genom en sådan sammansättning generellt skapa förutsätlningarför en så allsidig och fullständig bedömning som samhället och de rättssökandehar räU att kräva av en högsla instans. Inte minst gäller detta eftersomutvecklingen i samhället går mycket snabbt och ställer domstolarna införständigt nya problem vid tillämpning av såväl äldre lagstiftning som den nyalagstiftning som tillkommer i anledning av utvecklingen eller för att möta enicke önskad utveckling. För regeringsrättens del får i detta sammanhang somett exempel åberopas den nya lagen (1980:865) om skatteflykt. Enkollegial sammansättning vid all dömande verksamhel lorde också uppfattas somen klart bättre garanti för högsta domstolens och regeringsrättens integritetän en ordning med ensamdomare. Vidarebör framhållas atl högsta domstolens och regeringsrättens huvuduppgift numeraär alt vägleda rättstillämpningen. Det är alltså mycket viktigi att dessadomstolar vid sina egna avgöranden tillämpar så långt möjligt enhetligaprinciper. Om dessa domstolar - som alltid är uppdelade på flera av varandraoberoende avdelningar - skall kunna uppfylla detta krav på enhetlighet är detnödvändigt att de i sin dömande verksamhel har en kollegial sammansättning. Deltorde nämligen knappasi vara möjligt för varje enskild ledamot att i allasituationer ensam ha en lillräcklig överblick över domstolens helaverksamhetsområde och över alla avgöranden som domstolens skilda avdelningarmeddelar. Detta skulle gälla alldeles särskill om förslagen i Ds Ju 1980:12förverkligas. Enligt dessa skulle nämligen flertalet avgöranden beslutas avensamdomare. Förslagen innebär ju all huvudparten av alla frågor omprövningstillstånd skall avgöras av en avdelning som består av endast enledamot, vilket i sin tur fakfiskt skulle innebära att vardera domstolen ibetydande omfattning skulle arbeta på etl 20-lal avdelningar. Fören kollegial sammansättning lalar också i vad avser såväl högsla domstolen somregeringsrätten den konstitutionella roll som dessa domstolar har (jfr 11 kap.11 och 14 §§ samt 12 kap. 3 och 8 §§ regeringsformen). Föralt de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna skallkunna fylla de uppgifter som anförtrotts dem är det mycket väsentligt attderas verksamhel vinner allmän tilltro. Att de högsta instansernas avgörandenalltid beslutas av ett kollegium torde vara av stor belydelse för alt nå ochständigt befästa en sådan tilltro. Idet föregående har anförts en rad skäl för all högsla domstolen och regeringsrättenskall ha en kollegial sammansättning i sin dömande verksamhel. Det anfördagäller i fråga om all dömande verksamhet, alltså bl.a. även vid avgörande avfrågor om prövningstillstånd. Utöver det anförda bör beträffande avgöranden avfrågor om prövningstillstånd framhållas alt det är genom beslut i frågor omprövningstillstånd som högsta domstolen och regeringsrätten avgör inom vilkarättsområden som prejudicerande domar och beslut behövs. Avgöranden av frågorom prövningstillstånd blir alltså av gmndläggande betydelse för att domstolarnaskall kunna fullgöra Prop.1980/81:154 79 sinhuvuduppgift att vägleda rättstillämpningen. uttalat iSOU 1969:41 s. 58 är prövningen av frågan om prövningsfillstånd skall geseller ej knappast mindre viktig än den prövning som sker sedanprövningstillstånd meddelats. Enligt kommittén gäller detta såväl ur allmänsynpunkt som ur synpunkter av parternas intressen. Även det senasl anfördatalar enligl min mening bestämt för att högsta domstolen och regeringsrättenvid avgörande av frågor om prövningstillstånd alltid skall ha en kollegialsammansättning. Den omständigheten atl elt stort anlal av de uppkommande frågomaom prövningstillstånd för en domare eller föredragande kan förefalla alt varalätta att avgöra kan inte föranleda en annan bedömning. Som ytteriigare skälmot förslaget att en domare skall få behandla vissa frågor om prövningstillståndensam får här åberopas att det inte är möjligt att utforma en tillräckligttydlig generell regel om hur man skall avgöra vilka prövningstillståndsfrågorsom är lillräckligl läUa för att de skall få behandlas av en domare. Skulleflertalet frågor om prövningsUllstånd - såsom fömtsattes i Ds Ju 1980:12 -komma att avgöras av ensamdomare, kommer detta att få lill konsekvens att detblir ännu svårare för varje enskild domare all skaffa sig en god överblick överakluella problem och avgöranden inom domstolens verksamhetsområde, eftersomdomaren då skulle komma alt delta vid avgörande av ett mycket mindre antalfrågor om prövningstillstånd än f.n. Medkollegial sammansättning avses i det föregående atl minst tre ledamöter deltari avgörandet. Om endast två ledamöter deltar måste nämligen alllid någonledamot erhålla utslagsröst, vilket ju innebär aU avgörandet ytterst ligger idenne ende ledamots hand. Justitiekanslern:Vad gäller dispensprövningen bör understrykas att eftersom syftet med denna ihuvudsak endast är alt utvälja lämpliga prejudikatmål, rättssäkerhelsfrågomainte slår i förgrunden. Flertalet fullföljda mål lämpar sig inte förprejudikat, och detta torde i allmänhet stå klart utan någon mera ingåendeprövning. Det bör enligl min mening vara tillräckligt att dispensprövningen isådana fall ulförs av en ledamot. Naturligtvis förekommer även etl - ehum långlmindre - antal fall då dispensprövningen är mera krävande och då två eller treledamöter bör delta. Särskilt torde för uppnående av kontinuitet och balans i prejudikatmaterialelvara nödvändigt att prövningstillstånd inte beviljas utan kollegialt samråd.Bestämmandet av gmnderna för hänskjutande av dispensfrågor till avdelning med tvåeller tre ledamöter bör kunna anförtros åt de högsta domstolarna själva. Inteheller i övrigt föranleder förslagen i fråga om prövningstillstånd någonerinran från min sida. Jag har dock svårt all förstå de i belänkandet (s. 27)anförda skälen mol att för förvallningsprocessens del uppställa de strängarekrav på dispensansökningarnas innehåll som föreslås för civil-ochstraffprocessen. Enligt min mening bör i förvaltningsprocesslagen företasändringar molsvarande den föreslagna 54 kap. 12 § och ändringarna i 55 kap. 4 §och 56 kap. 4 § . Domstolsverket:1 fråga om regeringsrätten kan med beaktande av rättsområdets vidd ochledamöternas varierande bakgrund - viss tveksamhet råda när det gällerlämpligheten av de föreslagna domförhetsreglerna vid dispensprövningen. Vidtillstyrkan av förslaget i denna del har DV - i likhet med arbetsgruppen -utgått från att den störte sammansättningen blir den normala. Även beträffanderegeringsrätten bör frågan om prövningstillstånd i lämpligl sammanhang bliföremål för nya överväganden. Sveahovrätt: Utmärkande för prövning i överinstans har bl.a. varit atl 1980/81:154 80 dennaskett i en kollegial sammansättning. Det har ansetts vara särskilt värdefulhatt målen kunnat penetreras vid överläggning mellan flera domare. Även omprövning av dispensansökningar kan ses som en "sorteringsverksamhet"och inte har samma karaktär som egentlig dömande verksamhel sä har den mångagemensamma drag med den dömande verksamheten. Allmänheten torde också i storutsträckning uppfatta HD som sista instans i ett treinstanssystem. Det kandärför från olika synpunkter finnas goda skäl för en ordning som den nuvarande. Detfinns onekligen många fall där prövning av endast en ledamot i och för sig kansynas tillräcklig. Emellertid har som tidigare berörts överläggning i enkollegial sammansättning ett särskilt värde. Överläggning kommer naturligtvisatt ske med föredraganden men en sammansättning med två eller flera justitierådger större säkerhet för en riktig bedömning. Tankenpå en ordning med dispensprövning av två ledamöter har avvisats i förslaget,enär en sådan lösning inte anses ge de vinster ur arbetssynpunkl som man villnå. Hovrätten anser emellertid - mot bakgmnd även av de erfarenheter hovrättenhar av sådan prövning enligt småmålslagen -att en sådan lösning förtjänar atlövervägas ytterligare. På de skäl som anförts i promemorian vill hovrättendock inte motsätta sig förslagel alt dispensprövning skall kunna göras av enledamot. Enliglhovrättens mening bör, bl.a. mot bakgmnd av stadgandet i 11 kap. 4 §regeringsformer, frågan om domförheten vid dispensprövningen bestämmas i lag.Det kan vidare ifrågasättas om inte huvudregeln bör vara atl avdelning vidbehandling av fråga om prövningsfillstånd är domför med tre ledamöter, dock att- om tvekan inte råderom hur frågan bör bedömas och den ej är av principiell belydelse- prövningen kan ske av en ledamot. Hovrättenöver och : Hovrätten anser lika med arbetsgruppen attdispensprövningen bör kunna inskränkas till att avse av sökanden angivnagrunder. Om man utan ingripande i hela fullföljdssystemet skall kunna nedbringaarbetsbördan för HD:s ledamöter, är det naturligt att ändra reglema fördispensprövningen och domförheten därvid. Även om det för många fall ärtillfyllest att prövningen görs av en ledamot torde en sådan nedskäming kunnamedföra vissa nackdelar. I en del fall torde målet behöva hänskjutas tillprövning av tre ledamöter och sålunda få föredragas på nytt. Därigenomelimineras en ej obetydlig del av besparingseffekten. Om dispensprövningenistället alltid görs av två ledamöter undgår man att målet kommer altföredragas två gånger. Redan härigenom blir det en god besparing, måhändajämförbar med arbetsgmppens förslag. En sådan ordning skulle även medförafördelar i andra hänseenden. Sålunda skulle därigenom tillgodoses det av arbetsgmppenanmärkta behovet för en ledamot alt kunna diskutera målet med en kollega.Vidare behöver man inle hysa farhågor beträffande prövning av inhibition ochtvångsmedel i sådan sammansättning. Om sammansättningen bestäms lill tvåledamöter behövs naturligtvis kompleUerande stadgande om att dispens skall gesom någon av ledamöterna finner detta. Kammarrätteni : Förslagen är inte problemfria. Om en domare ensam har att avgöradispensfrågan blir naturligtvis trycket på honom slörre än om han är en avmedlemmarna i elt tremannakollegium. På ena sidan gäller det för honom attfatta sina avgöranden så att inte alltför många dispenser meddelas, eftersom iannat fall vinstema av reformen snabbt skulle konsumeras genom att belastningeni femmannasammansätt- 1980/81:154 81 ning skulle öka. På andra sidan får inte ett alltförbegränsat antal mål släppas upp till prövning till nackdel för prejudikaibildningen.Mellanlösningen att hänskjula dispensfrågan lill tre justitieråd börnaturligtvis inte heller tillgripas i stor utsträckning, om reformen skall gevinster av verklig belydelse. Självfallel måste vederbörande justitieråd kunnaha avsevärl utbyte av samråd med den revisionssekreterare som föredrardispensfrågan. Del står dock klart att både erfarenheten och kompetensen iövrigt hos dessa tjänstemän kan variera avsevärt. torde själv bäsl kunna bedöma den akluellafrågan. Kammartätten har alltså inte anledning alt i denna del motsätta sig altden lösning väljs som högsta domstolen vid en samlad bedömning finner meständamålsenlig. Omförslaget genomförs, framstår del som lämpligt att högsta domstolen i sinarbetsordning, inom ramen för 11 kap. 4 § RF, ger de närmare riktlinjer som ärmöjliga att meddela rörande när tremannasammansätlning bör väljas. När det gäller regeringsrätten erinras om värdet avlika regler för de båda högsta instanserna. I övrigt inslämmerkammarrätten i vad som sägs (s. 32) i promemorian om atl man måste räkna medatt tremannasam-mansättning skulle komma atl behövas i etl stort anlal mål. Detär väsenlligt att prejudikaibildningen inle blir lidande på del bredaansvarsområde som är regeringsrättens. Del måste sålunda varaförenat med avsevärda svårigheter och kräva belydande insikter i ämnesområdetför att avgöra i vilka mål inom det vidsträckta skalleområdet som prejudikatdispensär motiverad. Det kan därför inte uteslutas atl tremannasam-mansättningen blirden vanligare formen för regeringsrättens del. Det får ankomma på denna domstolatt, lika som högsla domstolen, i sin arbetsordning ge de närmare rikfiinjersom är möjliga. Inte heller när det gäller regeringsrätten anser sigkammarrätten böra motsätta sig att den lösning väljs som regeringsrätten själv vid en samlad bedömning anser mest ändamålsenlig. I detta sammanhang kan framhållas att den fyramannasammansätlning,som är möjlig för regeringsrättens del om tre av ledamöterna ärense om slutet, torde vara förenad med nackdelar i praktiken. Del sätts därför- och i enhetlighetens intresse - i fråga om inte regleringen bör avskaffas. : För att dispensprövning skall kunna skemed endasi en ledamot bör som fömtsättning uppställas atl de fall som på detla sällkan prövas blir avgränsade på etl tillfredsställande sätt. Dispensprövningenav HD i sammansättningen en ledamot bör endast komma ifråga i de klara ochokomplicerade fallen, dvs. de fall där det ej råder någon tvekan om antingen atlansökningen skall avslås eller att den skall bifallas. Med hänsyn till att enmycket stor del av dispensansökningarna är klara fall torde den föreslagnaordningen kunna bli ett verksamt medel att nedbringa målbalansen och gedomstolen lid för dess väsentligaste verksamhet. Avgränsas enledamotsfallen pålämpligt sätt synes vägande skäl från rättssäkerhetssynpunkt ej heller kunnariktas mot förslaget. Förbundet vill därför tillstyrka förslaget i denna del. : Mol arbetsgruppens förslag om ändrade domförhetsreglerhar samfundet invändningar endast i ett hänseende. Samfundet vill sålundauttala tvekan beträffande förslaget om högsta domstolens domförhet viddispensprövningen. Det kan visserligen sägas alt avslag på en dispensansökan formelhej innebär någon rättsförlust för den part som 6 1980/81. 1980/81:154 82 begärtprövningstillstånd, eftersom parten inte har någon rätt atl få sin sak prövadpå nytt annal än om del föreligger synneriiga skäl för sådan prövning enligt54 kap, 10 § första stycket 2 RB, Emellertid är det samfundets erfarenhel, somockså bestyrks av del synnerligen stora antalet fall där prövningstillståndinte meddelas, att allmänheten och möjligen i vissa fall även deras rådgivare,upplever dispensansökan såsom ytterligare en möjlighel alt komma till vadparten anser vara hans rätt. För den enskilde upplevs ofta en vägrad dispenssom en rättsförlust.