prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Det kan vara svårt att få fill stånd ett sådant lönesystem. Vidaremåste polisutbildningen utformas ull Innehåll och omfattning så attpolismännen är kompetenta att utan vidare handha en mängd skiftande uppgifter. Prop.1980/81:13 228 ÄvenRA ifrågasätter i vilkenutsträckning reformen kan genomföras i praktiken. RÅ finner det 1 likhet medutredningen naturligt att besluten om hela verksamhetens gmndläggande mål ochInriktning måste ankomma på statsmakterna 1 en för staten så viktig del avrättsväsendet som polisen utgör. Därigenom torde det reella utrymmet förregionala och lokala avvägningar bli litet. RÅ ställer också frågan vilketverksamt remedium statsmakterna har till sitt förfogande om resurserna på någotsätt skulle komma att utnyttjas på ett sätt som avviker från vad man centralthar velat låta komma till uttryck. Man kan inte bortse från att det inom delokala förtroendemannastyrelserna 1 vissa fall kan finnas en benägenhet attbetrakta de polisiära problemen från en mera snävt intressesynpunkt.Det finns 1 den föreslagna organisationsmodellen en klar inbyggd risk förkonfliktsituationer mellan de lokala och regionala Instanserna när det gälleratt tillgodose de på ömse håll föreliggande behoven av kvaUficerad personal. RÅunderstryker att det måste vara en primär statlig angelägenhet att svara förall brottsbeivrande verksamhet och att se fill att denna bedrivs efterenhetliga principer i landet. Det är angeläget att berörda åklagarmyndigheterpå såväl distrikts- som länsnivå bereds tillfälle att föra fram sina synpunkterpå planeringen och prioriteringen av polisens verksamhet. Med dessa uttalandenvill RÅ inte ställa sig allmänt avvisande till olika decentraliseringssträvanden.När del är nödvändigt t.ex. för att värna om en likformig rättstillämpning 1landet för samhällets brottsbeivrande organ kan emellertid överväganden frånbl.a. rättssäkerhetssynpunkt medföra att en förhåUandevis hög grad avcentralstyrning framstår som mest ändamålsenlig. APS'tillstyrkerutredningens förslag. Systemet med fria resurser torde emellertid få begränsadeeffekter med hänsyn till att polispersonalen 1 stor utsträckning är hårt bundenvid olika angelägna arbetsuppgifter. Utredningen utgår frän att den personalsom kommer att ingå i den fria resursen normalt inte skall behöva riskera attbli omplacerad till andra arbetsuppgifter under löpande verksamhetsår. Ävenunder löpande verksamhetsår kan emellertid behov av omdisponering av personalenuppkomma bl.a. i samband med oförutsedda händelser. Vid sådana tillfällen måstedet ankomma på polischefen att efter samråd med personalen genomförakortvariga personalförändringar. En förutsättning för att ett system med friaresurser skall kunna genomföras är alt polisens nuvarande lönesystem ändras.Detta lönesystem medför bl.a. en ovilja mol alt flytta från yttre tjänsttill utredningstjänst. Ett nytt lönesystem måste bl.a. minska de ekonomiskakonsekvenserna av och även 1 övrigt stimulera intresset för en omflyttning. Enökad rörlighet mellan unlformspllktlg tjänstgöring och utredningstjänstpåkallar även en lösning av frågan om fri uniform för polispersonalen. Ävenvid Inköp och fördelning av utrustning kan de skiftande behoven mellan olikapolisdistrikt medföra problem. Detsamma är förhållandet vid planläggning avutbildning. Dessa frågor bör bli föremål för ingående undersökningar avpolisberedningen eller utredas 1 särskild ordning, anser RPS. Utredningensresonemang om att polisdistrikten skall få disponera fyra till fem sjättedelarav personalen som "fri resurs" ger enligt i Göteborgsoch län sken av att en dramatisk förändring genomförs. Så är icke fallet.Personalen är och kommer 1 framtiden i mycket stor utsträckning att förbli bundenvid 1 förväg givna uppgifter. Prop.1980/81:13 229 ger full rörelsefrihet för tillfälliga förändringar avpolisinsatserna. Lokala initiativ kan tas om polisdistriktensbehov inte kan tillgodoses inom ramen för befintlig organisation. Enligtlänsstyrelsens mening har länets polisstyrelser icke i något sammanhangförsummat att beakta lokala förhållanden. Utredningens förslag medför 1praktiken icke någon fördel som inte kan uppnäs. Förslaget kan däremotbetyda att stabiliteten i organisationen går förlorad och ersätts med ryckighetoch osäkerhet. Länsstyrelseni delar utredningens uppfattning att en större flexibilitet böråstadkommas vid polisväsendet och en lämplig basorganisation skapas. Men dennabasorganisation bör ha avsevärt större minimiresurser än som föreslagits.Länsstyrelsen anser att de fria resurserna icke bör uppgå till avpersonalstyrkan. Länsstyrelseni län hälsar i och för sig förslagel med tillfredsställelse men anseratt statsmakternas ansvar inför allmänheten för att polisverksamhetens olikagrenar inte understiger en viss nivå kräver att en fast minimlorganisationskapas för de olika funktionerna. Länsstyrelseni län delar utredningens uppfattning att nuvarande organisationinnebär en alltför hård låsning av personalen. Det synes däremot tveksamt omman bör gå så långt i flexibilitet som utredningen förordar. Enligtlänsstyrelsens uppfattning bör för varje avdelning fastställas den personalstyrkasom står till avdelningens förfogande. Uppdelning på mindre enheter bör sedangöras lokalt. Härigenom vinner man att personalen uppdelas i ordningspolismänoch kriminalpolismän. Detta skulle minska personalrörligheten mellan avdelningarnaoch bl. Ävenlänsstyrelsen i anser att utredningen gått för långt då man tillfria resurser vill avsätta mellan 4/6 och 5/6 av samtllg personal i ettdistrikt. Därest utredningens förslag genomförs finns anledning befara att dennödvändiga arbetsspecialiseringen och stadgan 1 distriktet samt personalenstrygghetskänsla kommer att äventyras. vill i stället förorda attbasorganisafionen utgörs av en mini-miorganisafion på varje enhet och att övrigpersonal utgörs av fria resurser. Liknandesynpunkter på behovet av en fast minimlorganisation framförs av flera andralänsstyrelser. Ävenbland polisstyrelserna ser man ibland tvivlande på möjligheterna att fullt utgenomföra utredningens system med fria resurser och pekar på behovet av enminimlorganisation. Polisstyrelseni tillstyrker utredningens förslag om basorganisation och friaresurser så som förslaget närmare utformats 1 betänkandet. Polisstyrelsenunderstryker dock utredningens påpekande, att en stor del av polisväsendetsanställda kommer att sysselsättas med arbetsuppgifter som ovillkorligen måsteutföras, oberoende av om personalen anses Inrymmas under begreppet friaresurser eller ej. Dessutom bör bl.a. ur personal-, arbetstrivsel- ocheffektivitetssynpunkt beaktas värdet av att motverka ryckighet avseendepersonalens ianspråktagande för olika arbetsuppgifter. Även om polisstyrelsensålunda inte ser tillskapandet av fria resurser som någon banbrytandeomstrukturering av polisverksamheten, förefaller ändå förslagets genomförandekunna åstadkomma en friare lokal styrning av tilldelade resurser liksom envärdefull beslutsdecentralisering i första hand till det lokala planet.Polisstyrelsen efterlyser 1980/81:13 230 ettklarläggande huruvida fördelningen av de fria resurserna är en förhandlings-eller informationsfråga enligt MBL. Ettgenomförande av utredningens förslag synes enligt polisstyrelsen i Huddingekunna ge anledning till vissa kompetens- och intressekonflikter mellan å enasidan de lokala förtroendemannastyrelserna och å andra sidan deras regionalamotsvarigheter. På regional nivå föreslås sålunda förtroendemannastyrelsenbesluta om bl.a. omfattningen av regionalt styrd polisverksamhet 1 ett längenom Ianspråktagande av de fria resurser, som de lokala polisdistriktenförfogar över. Detta Innebär att det lokala inflytandet 1 mer eller mindre höggrad kan komma att urholkas genom den regionala förtroendemannastyrelsensprioriteringar med åtföljande personalanspråk på de enskilda polisdistriktensom följd. Särskilt i de mindre och medelstora polisdistrikten kan detta fåallvarliga konsekvenser för den egna verksamheten och det kan enligtpolisstyrelsen finnas anledning att ytterligare belysa dessa frågor. Polisstyrelseni anser att basorganisationen bör vara betydligt större för attarbetstagare med en något längre anstäUning skall känna stabilitet ocharbetstrygghet och på så sätt upprätthålla en hög effektivitet. Förändringarsom innebär öppnande av nya stationeringsorter samt omstationerlng av personalbör kunna ske endast under förutsättning att personalen stöder förslaget. Begreppetfria resurser leder enligt polisstyrelsen i tanken mot en slörre frihetän vad man finner vid en noggrann genomgäng av förslaget. Om man vid den årligaresursfördelningen utgår från den nuvarande organisationen som formals ochomformats för att vara anpassad till aktuella behov framstår det som uppenbartatt de omdisposilioner som kan ske är marginella. Möjligen kan det röra sig omhögst av polismanstjänsterna. Den fria resursen motsvarar då antalsmässigtungefär den nuvarande vikariats- och förstärkningspersonalen eo-kadern omdessa tjänster vore tillsatta. Såtillvida kan förslaget dock innebära en psykologisktpositiv effekt som den nuvarande vakansredovisningen 1 förhållande Ulltjänstetablån vid respekfive enhet försvinner. Fördelningen av de tillgängligaresurserna blir då ett ullryck för den ambitionsnivå som skall gälla vid berördenhet. Polisstyrelsen har inte något att erinra mot förslaget i princip. Medbeaktande av vad som ovan anförts och som också har stöd av vad utredningenpåtalat om Irögrörlighet 1 systemet m.m. anser polisstyrelsen attbasorganisationen normalt bör omfatta av polismanstjänslerna 1 ettdistrikt. Polisstyrelseni Ifrågasätter om inte central myndighet bör fastställa visst minstaantal befattningshavare på enhet/rotel 1 samband med att basorganisationenfastställs. Polisstyrelseni framhåller att en polisorganisation inte får vara statisk utanskall kunna förändras och anpassas till utvecklingen i samhället. Utredningensförslag beträffande principerna för resursfördelning medför vissa fördelar.Benämningen fria resurser ger emellertid ett felaktigt intryck av attpolisstyrelsen kan disponera personalen fritt Inom den av statsmakternafastställda ramen. Flera tröghetsmoment kommer att leda till att systemet ipraktiken inte blir särskilt smidigt. En relativt stor ovilja hos personalenatt flytta från en funktion till en annan är ett exempel på systemets tröghet.Skillnaden mot nuvarande förhållanden blir alltså Inte särskilt stor. Föratt förtroendemannainflytandet skall kunna få möjlighet att göra Prop.1980/81:13 231 siggällande 1 fråga om inriktningen av verksamheten får polisens resurser ej varalåsta genom centrala beslut, framhåller /SR. Det är därför av vikt attendast den grundläggande organisationen basorganisationen bestämscentralt, medan övriga resurser är fria att disponeras av polisstyrelsen 1plenum, i samråd med polisväsendets personalorganisationer. Värdet av de friaresurserna får dock ej överbetonas. Det är realistiskt att räkna med att detuppstår betydande svårigheter t.ex. beträffande lönesättningen, krav på vissutbildning och utrustning samt viss utryckningsberedskap när det gäller attåstadkomma en mera omfattande omfördelning av tjänsterna inompolisorganisationen. Den största nyttan av utredningens förslag kan förväntaspå kriminalavdelningarna 1 de stora och medelstora polisdlstrlken. Statstjänstemannaförbundetansluter sig till de av utredningen föreslagna principerna men endast underden förutsättningen att man här skapar ett skydd för den enskildearbetstagaren. Utredningen har också understrukit att det inte är avsikten attpersonalen 1 större omfattning än f. n. skulle komma att omplaceras underlöpande verksamhetsår. Förbundets entydiga uppfattning är att den som äranställd för viss arbetsuppgift inte utan vidare skall kunna omplaceras på andrauppgifter, såvida det inte föreligger uttalade önskemål från vederbörandearbetstagare. Det föreligger enligt förbundet risk för att man kan missbrukaden lokala rätten att disponera personalresurserna om det inte skrivs klararegler för detta. Ett gott samarbete mellan de fackliga organisationerna ochpolisstyrelserna bör 1 enlighet med utredningens förslag medföra att manbättre kan utnyttja tillgängliga resurser gagn för polisverksamheten.Bland de konsekvenser som utredningen pekat på vid eventuellt införande av friaresurser är behovet av utbildning. Förbundet instämmer 1 att man måste anpassaall personal för att kunna utföra olika arbetsuppgifter vilket kräver att manmåste ägna utbildningsfrågorna stor uppmärksamhet. Förslagetom basorganisation och fri resurs accepteras även av Svenska polisförbundet.Den ökning av den lokala och regionala beslutskompetensen som förordas kan habetydande positiva effekter. I särskilt hög grad gäller detta de konsekvenserförslaget kan ha på den centrala statsmaktens hantering av dessafrågeställningar. Förbundet förutsätter att de fria resurserna inte kommer attinnebära en instabilitet i distriktet på grund av en ökad, icke önskvärdpersonalrörlighet. En omplacering till andra arbetsuppgifter bör ske 1 samrådmed personalen och icke ske under löpande verksamhetsår annat än vid akutahändelser. Förbundet instämmer i utredningens uppfattning att det friaresursbegreppet inte får innebära befogenhet för den lokala polisstyrelsen attflytta personal mellan stationeringsorter. En förutsättning för ett system medfria resurser är en förändring av nuvarande lönesystem såtillvida att enomplacering Inte får innebära negativa ekonomiska konsekvenser utan 1 ställetstimulera intresset för en omplacering. Dessa frågor bör utredas i särskildordning. Förbundet fömtsätter också att begreppet fria resurser kommer attinnebära en lösning av frågan om fri uniform för polispersonal. FöreningenSveriges länspolischefer år ense med utredningen om behovet av ökad flexibiliteti polisorganisationen och tillstyrker att en basor-ganlsaUon skapas ipolisdistrikten. Storleken av denna bör emellertid 1 motsats till vadutredningen antytt anpassas på sådant sätt att en fast 1980/81:13 232 minimlorganisationskapas för de olika polisfunktionerna. Härigenom begränsas visserligen de friaresurserna men syftet med reformen tillgodoses på ett bättre sätt. bestäms måste en Ingående organisationsundersökning ske 1varje polisdistrikt. Hänsyn måste därvid tas till respektive distriktsstruktur. Föreningen framhåller att den ser mycket positivt på det föreslagnaregionala och lokala Inflytandet över resursfördelningen. FöreningenSveriges polischefer noterar att utredningen inledningsvis uttalar sig mycketpositivt om polisstyrelsernas fria resursanvändning. Litet längre fram 1utredningen fastslås emellertid att det inte är avsett att förslagen skallmedföra att personalen under löpande verksamhetsår 1 avsevärt störreutsträckning än skall kunna omplaceras från en arbetsenhet annan. Detta förhållande jämte det faktum att eventuella omdisponeringar ejheller får medföra några kostnader för statsverket förvandlar 1 ett slag denlockande fria resursanvändningen till en teoretisk konstruktion. Principen omfria resurser Inrymmer dock så mycket av intresse att den bör vidareutvecklas. FöreningenSveriges åklagare har intet att erinra mot att regionala och lokala organ 1större utsträckning än nu får bestämma om verksamhetens inriktning och omfördelningen av tillgängliga resurser. En smidig anpassning till vad denaktuella arbetssituationen kräver blir därigenom möjlig. Innan mera väsentligaförändringar 1 arbetskraftens disponerlng sker kan samråd med andramyndigheter, som berörs därav, bli nödvändiga. Föreningen förutsätter sålundaatt överläggning regelmässigt sker med vederbörande chefsåklagare om frågaskulle uppkomma om minskning av polisdistriktets utredningsorganisation. Utredningensförslag har fått ett blandat mottagande. De flesta remissinstanserna, bl.a. sågott som samtliga kommuner som har yttrat sig 1 frågan, är dock positivtInställda till tanken på att införa ett system med medborgarvittnen ochtillstyrker förslaget om försöksverksamhet. Ändra remissinstanser Ifrågasätterbehovet och värdet av medborgarvittnen. Bl.a. åtskilliga polisstyrelser hävdaratt de avsevärda medel som skulle få avsättas till medborgarvittnena kundeanvändas till betydligt angelägnare ändamål inom polisväsendet. Många anseräven att rättssäkerhets-och insynsintressena redan nu är väl tillgodosedda ocherinrar om att insynen 1 polisverksamheten genom de förtroendevalda ledamöternai polisstyrelserna fömtsätts öka om utredningens övriga förslag genomförs. Motdenna bakgrund menar man att införande av medborgarvittnen skulle ses som ettutslag av en gmndlös misstro mot poliskåren. Från rättssäkerhetssynpunkt anförsäven att den misstänktes rätt bättre tillgodoses genom biträde av offentligförsvarare 1 ökad utsträckning. En del remissinstanser åberopar risken för attmedborgarvittnena själva identifierar sig eller av allmänheten eller demisstänkta identifieras med polisen. Särskilt i mindre orter påtalas ocksåhänsynen till den misstänktes Integritet, Åtskilligaremissinstanser, som uttalar tvekan inför ett allmänt genomförande av ettsystem med medborgarvittnen, tillstyrker likväl den föreslagnaförsöksverksamheten. Vadförst gäller behovet av ett utbyggt system med medborgarvittnen 1980/81:13 233 anserJK liksom utredningen att allmänhetens intresse av insyn i polisverksamhetenär det enda tungt vägande skälet för ett sådant system. Detla Insynsintressegör sig enligl JK:s mening gällande med någon större styrka endast vid förhörmed misstänkt under förundersökning 1 brottmål. En första fråga är då enligt JKom det finns några vägande skäl att tillgodose detta intresse och nästa frågablir om Intresset kan tillgodoses på något annat sätt. Det finns givetvismånga goda skäl att tillåta insyn 1 offentlig verksamhet. Inte minst gäller delverksamhei av det slag polisen till slor del ägnar sig ål. Även om det på endel håll finns en stark misstro mot polisen har polisen i stortförtroende hos allmänheten och JK vill för sin del Ifrågasätta om det blandmedborgarna 1 allmänhet finns några sädana misstankar om att polisen använderoUll-låtna metoder som skulle kunna motivera införandet av ett kontrollinstrumentav typen medborgarvittnen. som JK uttalar denna uppfattning är hanangelägen framhålla att även obefogade misstankar bland smärre grupper kanutgöra en tillräcklig anledning att vidta åtgärder för att t.ex. gemöjligheter till en ökad insyn. JKnämner att han 1 ett ärende studerat hur medborgarvittnena används i Göteborgoch då kommit till den slutsatsen att medborgarvittnen 1 varje fall om deanvänds såsom f.n. i inte utgör någon garanti mot en användning avde antydda metoderna. Däremot kan de naturligtvis hindra utövning av fysisktvåld men beskyllningar av sådant slag har inte framförts i det sammanhang JK nuhar berört. Frågan huruvida Intresset av insyn i verksamheten kan tillgodosespå annat sätt än genom medborgarvittnen har enligt JK egentligen inte allsberörts 1 betänkandet. Med sin utgångspunkt att det främst gäller medverkan vidförhör under förundersökning i brottmål anser JK att det inte saknar Intresse ivilken utsträckning försvarare offentliga eller privata medverkar redanunder fömndersökningen. Denna fråga har 1 viss utsträckning behandlats 1häktesutredningens betänkande (SOU 1977:50). Ännu utförligare har den tagitsupp i promemorian (Ds Ju 1979:15) Översyn av utredningsförfarandet 1 brottmål,som utarbetats av en arbetsgmpp inom under JK:s ledning.I båda utredningarna framhålls värdet av ett tidigt försvararinträde. Om och iden mån man kan uppnå ett tidigare försvararinträde minskar uppenbarligenbehovet av medborgarvittnen. Man kan möjligen t.o.m. göra gällande att debelopp som införande av medborgarvittnen skulle kosta hellre, och med störreutbyte, bör satsas på ett tidigare försvararinträde. Även på denna punkt anserJK att ytterligare överväganden behövs men han har ändå velat framkasta tanken. JK ifrågasätter slutligen nödvändigheten av försöksverksamhet med hänsyn fillatt det har funnits särskilda medborgarvittnen i . RA ochlänsåklagaren i ansluter sig 1 allt väsentligt till vad ledamotenPetersson har anfört i sitt särskilda yttrande. Enligt överåklagaren i Malmöstår det klart att det ej finns underlag för en permanent organisation medmedborgarvittnen för hela landet. Oaktat systemet fungerar tillfredsställande 1Göteborg saknas anledning att tro att detta är så värdefullt att vittnen börföreskrivas för samtliga polisdistrikt. Det torde därför vara utan mening attavsätta resurser för en försöksverksamhet, som knappast kan frambringa nyafakta om medborgarvittnenas funktion och betydelse. Liknande synpunkter anförsav länsåklagaren i Norrbollens län, som kan föreställa sig att medborgarvitt- 1980/81:13 234 nenaav de misstänkta kan komma att uppfattas som anställda vid polisen och ur derassynpunkt knappast ses som en rättssäkerhetsgaranti. Han räknar också med attsystemet med medborgarvittnen måste begränsas till tätortsområdena. RPSanser att de skäl utredningen för fram för att polisväsendet till skillnad frånandra statliga myndigheter skall vara underkastad en insyn utöver den som skergenom de förtroendevalda ledamöterna 1 polisstyrelserna inte är övertygande.Styrelsen vill dock Inte motsätta sig den föreslagna försöksverksamheten. SåvittRR Kkan bedöma kan medborgarvittnena ha en uppgift att fylla men det synes intenödvändigt att föreskriva att medverkan av dylika är obligatoriskt. Fortsaltförsöksverksamhet torde inte behövas. Enligt RRV:s mening bör de lokalapolisstyrelserna vara väl lämpade att ta ställning till frågan ommedborgarvittnen 1 resp. distrikt. Medborgarvittne bör kunna utses 1 sammaordning som ledamot i lokal polisstyrelse. KVSframhåller att det inte sällan riktas kritik mot förhållandena vid somligahäkten och då särskilt mot förfarandet vid intagningen, varvid personalenbeskylls för onödigt bmk av våld och andra övergrepp. Enligt styrelsens meningskulle därför närvaron av ett medborgarvittne 1 samband med att en person tasin 1 häkte sannolikt vara ägnad att i hög grad skydda den intagne mot ofiUåtenvåldsanvändning och personalen mot obefogade anklagelser och således befrämjarättssäkerheten. Styrelsen föreslår att även kriminalvården ansluts till denförsöksverksamhet som enligt utredningen bör föregå ett slutgiltigtställningstagande till frågan om medborgarvittnen. Då försöket enligtbetänkandet bl.a. bör omfatta finner styrelsen detlämpligt att föreslå att kriminalvården får omfattas av försöksverksamhetengenom allmänna häktet 1 , vilket för övrigt i särskilt hög gradkritiserats med avseende på inskrivningsförfarandet. Om styrelsens förslagvinner gillande bör ett medborgarvittne tjänstgöra i häktetsinskrivnings-lokaler under den del av dygnet då erfarenhetsmässigt det störstaantalet intagningar äger rum. Styrelsen påpekar avslutningsvis att deteventuellt behövs en rättslig reglering av vittnets närvaro vidkroppsvisitation 1 samband med intagande i häkte. Götahovrätt delar utredningens uppfattning att ett system med medborgarvittneninte 1 någon högre grad är ägnat att öka rättssäkerheten för misstänkta ellerandra som blir föremål för polisens ingripande. Ofta lorde dessa uppfattamedborgarvittnena som lierade med polisen. Enligt hovrättens mening är detockså osäkert om medborgarvittnen kan bidra till att befästa allmänhetensförtroende för polisen. Medborgarvittnena är passiva åskådare och har intenågra möjligheter att aktivt medverka 1 polisens arbete. Det finns inte hellernågon samverkan mellan medborgarvittnena och något samhällsorgan som kanpåverka polisens verksamhet. Kostnaderna för ett system med medborgarvittnen 1hela landet beräknas till omkring 25 milj. kr , vilket motsvarar ungefärhälften av samhällets totala kostnad för rättshjälp ät misstänkt 1 brottmål.Enligt hovrättens mening skulle dessa medel komma till betydligt större nyttaom de användes för att möjliggöra att offentlig försvarare förordnades på etttidigare stadium än . På grund av det anförda avstyrker hovrättenförslaget om utbyggd försöksverksamhet med medborgarvittnen.