prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Om polisen skall kunna på rätt sättfuUgöra sin uppgift i ett demokratiskt samhälle, måste 1980/81:13 142 denomfattas av aUmänhetens förtroende. En väsentlig uppgift för utredningen hardärför varit att söka vägar att förankra polisens verksamhei ännu bättre blandmedborgarna. De överväganden somredovisas i detta betänkande har begränsats till att avse principerna förpolisens verksamhet, organisation och ulbildning. Om statsmakterna skulleansluta sig till de principförslag som utredningen lägger fram, torde en del avdessa kunna genomföras utan ytterligare utredning. I belydande hänseendenförutsätter emellertid ett genomförande av förslagen fortsatt organlsarions-och planläggnings-arbete, sedan ställning har tagits i principfrågorna. 1.2 Samhällsutvecklingens betydelse för polisensverksamhet Iavsnitt 7.1 och 7.2 pekar utredningen på den utveckling som under senare tidhar ägt rum inom samhället 1 stort och på den betydelse som denna utvecklinghar för polisens verksamhet. Utredningen konstateraratt den fortgående urbaniseringen och strukturomvandlingen har medfört storaförändringar 1 samhällsbilden. Befolkningsomflyttningen har, 1 vart fall 1 destora Inflyttningsorterna, ändrat kontakterna mellan människorna. Även ändringar1 befolkningens sammansättning lorde få sådan effekt. Som exempel nämnsInvandringen och den bristande förståelse för Invandrarnas särskilda situationsom ofta ger sig till känna. Den isolering i vilken många människor hamnarmedför lätt en otillfredsställelse som 1 sin tur kan leda lill sociala problemav skilda slag. I samma riktning torde arbetslöshet, särskilt bland ungdomar,verka. Urbaniseringen har också lett till ändringar bl.a. i fråga om hurfritiden används. Polisens arbetsbörda harvuxit kraftigt. Brottsligheten har fortlöpande ökat sedan tiden förförstatligandet. Antalet brottsbalksbrott som kom till polisens kännedom år1965 var 393.600. Förär 1977 hade siffran stigit till drygt 716.000. Trots all en viss nedgångför en del slag av anmälda brott har kunnat registreras under den allra senastetiden finns det ingenting som lyder på all polisens uppgifter kommer attminska. 1 vissa prognoser har man räknat med att antalet brottsbalksbrott skall öka . Utvecklingen har vidaremedfört att brottsligheten delvis har ändrat karaktär och att värderingarna harförskjutits när det gäller frågan om inriktningen av samhälletsbrottsbekämpande verksamhet. Ett exempel erbjuder den organiserade och den ekonomiskabrottsligheten, som har gett upphov till allt allvarligare problem och somenligt en allmänt omfattad mening bör ges hög prioritet 1 den brottsbekämpandeverksamheten. Terroristhandlingar,såsom flygplanskapningar och tagande av gisslan, har över hela världen blivitallt vanligare och skapar särskilda 1980/81:13 143 problempå olika nivåer. Också vårt land måste skydda sig mot sådan verksamhet. I deflesta andra länder är detta åtminstone delvis en uppgift för försvarsmakten. ISverige faller det däremot helt på polisväsendet att trygga landels inresäkerhet, medan försvarsmakten svarar för skydd mot militära angrepp ochkränkningar utifrån. Ensärskild konsekvens av strukturomvandlingen i samhället visar sig på trafikensområde. Trafikintensiteten har ökal myckel kraftigt. Vid tiden förförstatligandet fanns knappt två milj. registrerade motorfordon 1 landet. I dagöverstiger antalet tre milj. Denmodernisering och rationalisering av verksamheten inom polisen som utvecklingenhar medfört skulle säkerligen inle ha varil möjlig utan årsomorganisation. Det torde framstå som naturligt och nödvändigt att statenär huvudman för polisen och har det övergripande ansvaret för denna verksamhet. Detär emellertid naturligt att, vid den översyn som har anförtrolls åtutredningen, också beakta den förskjutning av arbetsfördelningen inom denoffentliga sektorn som har ägt rum . Den kommunalasjälvstyrelsen spänner nu över ett vidare fält . Detta har lett tillatt det ömsesidiga beroendet mellan staten och kommunerna har ökal starkt. Vidsamhällsplaneringen på olika nivåer krävs numera ett ständigt samspel mellanstatliga och kommunala organ liksom fortlöpande förändringar i den inbördesarbetsfördelningen. Formerna för samspelet mellan stal och kommun kan inteheller betraktas som givna en gång för alla. Denna utveckling medför att vissaav de grundläggande frågorna för polisorganisationen åtminstone till en delblir att bedöma från andra förutsättningar än dem som förelåg när polisenförstatligades. Utvecklingeninom samhället 1 stort påverkar över huvud taget på många sätt - både direktoch indirekt - polisens arbetsuppgifter. När det gäller den allmänna synen påpolisväsendets roll i samhället konstaterar utredningen att polisen tidigareofta torde ha betraktats som ell slags särskild symbol för samhällsmaklen. Detär uppenbart all en sådan syn på polisrollen är föråldrad. Polisen har enutpräglat hjälpande uppgift 1 förhållande lill allmänheten. Dess arbete berörflera andra verksamhetsområden. För att kunna fullgöra sina uppgifter ärpolisen därför beroende av ett samspel med och ett stöd från andra organ.Polisen måsle ses som en av länkarna 1 samhällets samlade insatser 1 syfte attbereda medborgarna trygghet. Samtidigtfår polisverksamheten sin särskilda prägel av att det faller på polisen attaktivt ingripa mot ordningsstörningar och att bekämpa brott. Polisen har att isista hand tillgripa tvång för all genomföra en ijänsteåtgärd. Denomständigheten att polisen sålunda har skilda roller 1 samhället, vilkaframstår som 1 viss mån motsatsfyllda, kan medföra särskilda problem för deenskilda polismännen. Förväntningar av skilda slag kan ställas på polismannenfrån allmänheten, från överordnade, från andra myndigheter och frånstatsmakterna i allmänhet. Ettav sätten att angripa detta problem skulle vara att försöka närmare 1980/81:13 144 preciseraoch avgränsa polisens roll 1 samhällel likaväl som dess ansvarsområde.Polisverksamhetens särskilda natur medför emellertid svårigheter när dengäller en sådan precisering. Del är sålunda knappast möjligt att annat än 1allmänna ordalag ange det konkreta innehållet i fråga om de huvuduppgifter somåvilar polisen. Del är också tveksamt om en detaljreglering skulle varalämplig. En noggrann avgränsning av uppgifterna kan nämligen göra del svårareatt fortlöpande anpassa verksamheten till förändringarna 1 samhället. Motdenna bakgrund framstår del som väsentligt att polisen har en sådan förankringinom del område där den bedriver sin verksamhet att förutsättningar skapas föratt anpassa polisverksamheten till annan verksamhet som samhället bedriver.Utredningen har också sett som en av sina huvuduppgifter att sörja för attförtroendemannainflytandet över polisverksamheten stärks. Det är inte bara densärskilda karaktären av verksamheten och den betydelse som den har förmedborgarna som lalar för att det medborgerliga inflytandet vidgas. Även detallmänna Intresset av att resurserna hos en förvaltningsgren av polisväsendetsomfattning utnyttjas 1 överensstämmelse med samhällets och medborgarnassamlade önskemål talar för alt verksamheten har en stark samhälleligförankring. Mendet finns också andra skäl som talar för att den övergripande styrningen av polisensverksamhet sker genom de politiskt ansvariga organen. Verksamheten är sålundadelvis av särskilt känslig och för medborgarna ingripande natur. Engrundläggande förutsättning för ett framgångsrikt polisarbete är därför attpolisen omfattas med förtroende från medborgarnas sida. Detta är så mycket merangeläget som polisen ofta i den allmänna debatten utsätts för kritik även närden endast lojalt utför de uppgifter som har pålagts den. 1.3 Närmare om de olika polisfunktionerna Utredningenbehandlar de olika polisuppgifterna med utgångspunkt i den indelning somanvänds vid polisens verksamhetsplanering. Polisens aktiviteter delas enligldenna ln 1 följande huvudgrupper övervakningsverksamhet(allmän övervakning och trafikövervakning), Brottsförebyggandeverksamhei, som riktas lill personer och grupper som inle är föremål föråtgärder på grund av brott eller ordningsstör- 1980/81:13 145 ningar,är i sin nuvarande form en förhållandevis ny aktivitet för polisen. Den harfortfarande 1 väsentliga delar prägel av försöksverksamhet. Polisens arbete pådetta område omfattar skolundervisning i trafikkunskap samt 1 lag och rätt.Vidare ingår s.k. extern informarion och kontaktverksamhet. Utredningen redogör1 avsnitt 4.3 närmare för den nuvarande verksamheten. Enkätundersökningenåterspeglar tydligt uttalade önskemål om att den brottsförebyggandeverksamheten skall fortsätta och om möjligt intensifieras. Utredningen anslutarsig för egen del till uppfattningen att den brottsförebyggande verksamheten ären viktig uppgift för polisen. Den har bidragit till att skapa en bättre balansän tidigare mellan polisens skilda uppgifter. Utredningensöverväganden och förslag 1 denna del Innebär i huvudsak följande. Satsningenpå den brottsförebyggande verksamheten bör säkerställas för framtiden. Dettagäller även om del skulle få till följd att vissa inskränkningar måste görasbeträffande annan polisverksamhet. Möjlighetenatt genom den förebyggande verksamheten nå omedelbara och konkreta resultat 1form av ett minskat antal registrerade brott får bedömas med försiktighet.Utredningen framhåller emellertid alt det är angeläget att Insatserna utvärderasockså från denna synpunkt så att de i möjlig mån kan styras till de områden däreffekten kan väntas bil störst. Polisensmedverkan 1 skolundervisningen bör också 1 fortsättningen bedrivas med skolansom huvudman. Samarbetet mellan skola och polis bör, inom ramen för lokalaöverenskommelser, utvecklas 1 samband med att den beslutade reformen om skolansinre arbete genomförs Inom kommunerna. Detär önskvärt att den brottsförebyggande verksamheten kompletteras på ett sättsom innebär att polismännen får ökad direktkontakt med allmänheten och då iförsta hand med ungdomen. Detta kan ske bl.a. genom att polismän beredstillfälle att medverka i ungdomsverksamhet inom olika föreningar och i andrasammanslutningar, på ungdomsgårdar och i liknande sammanhang, allt 1 den månlokala förutsättningar för sådan medverkan finns. Detarbete som har sagts nu bör kunna Inbegripas i de ordinarie tjänsteuppgifternaunder förutsättning att medverkan sker i sådana former att polismannenfortfarande handlar och uppfattas som företrädare för polisväsendet. AttIdentiteten som polisman inte går förlorad är väsentligt för att verksamhetenskall bidra till att förankra polisen hos medborgarna. Huvudmannaskapetför fritidsverksamheten skall givetvis liksom vara en kommunalangelägenhet. Polisens uppgifter 1 tjänsten på området bör begränsas till olikaformer av medverkan där brottsförebyggande Insatser just från dess sida ansessärskilt viktiga. Det är väsentligt att insatserna står i samklang med denmålsättning som man har på kommunalt håll. Utredningenframhåller även värdet av sådan verksamhet från polis- 10 1980/81. 1 saml Nr 13. Prop.1980/81:13 146 personalenssida som bygger på frivillighet, t.ex. medverkan i idrottsföreningar ochmotorklubbar. Ifråga om den allmänna övervakningen Innebär utredningens överväganden 1huvudsak följande. Enkätundersökningenpekar på betydande lokala variationer när det gäller önskemålen i fråga ompolisens allmänna övervakning. Utredningen finner därför angeläget att dennaverksamhet 1 ökad utsträckning anpassas till de lokala förhållandena. Detär ägnat att medföra lättnader i polisarbetet, om systemet med socialjour kanbyggas ut. Tanken att mera generellt överföra utryckningsverksamheten medanledning av familjebråk o.d. till socialvården avvisas. Det blir nämligen 1sådana sammanhang Inte sällan fråga om att avstyra straffbelagda handlingar. Utländskaundersökningar visar att effekterna av övervakning 1 olika former inte är såsjälvklara som man kan tro. Våra kunskaper är mycket begränsade omeffektiviteten hos alternativa övervakningsmetoder. Det är därför angeläget attmedlen för bedömning av polisverksamhetens effekter fortlöpande utvecklas. Detbör vara möjligt att 1 slörre utsträckning än hittiUs pröva nya arbetsformerlokalt. Därvid finns det särskild anledning att beakta de önskemål somframkommer på orten. Beträffandetrafikövervakningen gör utredningen följande överväganden. Polisenskall fortfarande ha huvudansvaret för trafikövervakningen. Tanken att läggadenna uppgift på en annan myndighet eller en särskild kår avvisas. Huvudskäletär att del föreligger ett nära samband mellan på ena sidan övervakningen avtrafiken samt på den andra polisens allmänna övervaknings- och spaningsuppgifterliksom dess verksamhet i övrigt för att förebygga och uppdaga brott. Ävenpå trafikområdet bör man söka mäta effekterna av polisverksamheten liksom denrelativa effekriviteten av alternativa övervakningsmetoder. Våra kunskaper omdessa förhållanden är alltför små. Utredningenunderstryker att utredningsarbetet är en primär uppgift för polisen. Det är ettgrundläggande rättssäkerhetskrav att så många som möjligt av de brott som harbegåtts blir uppklarade. Härtill kommer de aUmänpreventiva effekter som följerav att risken för upptäckt är hög. Ettbetydande antal brott kommer att förbli ouppklarade oavsett hur stora resursersom ställs till polisens förfogande för utredningsverksamhet. Undersökningarpå området har gett vid handen att det inte alltid är ägnat att ökauppklaringsprocenten om verksamheten tillförs större resurser. Bland annatgäller att i de många fall, där gärningsmannen är okänd, det primärmaterialsom polisen har att utgå från ofta är alltför bristfälligt för att en utredningskall leda till resultat. Prop, 1980/81:13 147 betydelsefulltär därför att den som anmäler ett brott också sörjer för att polisen får såfuUständiga uppgifter som möjligt till ledning för utredningen. Strävandenaatt riil administrativ personal föra över uppgifter, som Inte behöver utförasav polisutbildad arbetskraft, bör fortsätta. Vidare bör undersökas vilkaförutsättningar som finns att avlasta polisväsendet en del arbetsuppgifter somankommer på polisen närmast av historiska eller traditionella skäl men därprincipiella och sakliga motiv lalar för alt de förs över till andramyndigheter (se vidare under 1.4). Tankenhar ibland väckts att ledningen av förundersökning 1 brottmål skulle generelltflyttas över från åklagarväsendet till polisen. Utredningen kan inte anslutasig till en sådan lösning. Den skulle 1 väsentlig mån rubba principen för dennuvarande rättegångsordningen 1 brottmål som de praktiska fördelarnaskulle bli förhållandevis begränsade. Detbör emellertid finnas utrymme för att låta polisen leda hela förundersökningenvid ett inte obetydligt antal brottstyper utöver dem som omfattas av denuvarande anvisningarna. Utredningen framhåller härvid särskilt attutbildningen för alla kategorier polismän har förbättrats avsevärt sedananvisningarna kom . Enannan kompetensfråga som har aktualiserats vid enkätundersökningen gällerförhållandet mellan polis- och tullmyndighet vid utredning om varusmuggling.Gränsdragnings- och samverkansproblem uppkommer när det gäller spaningoch utredning på detla område. Förslag har förts fram om att utrednings- ochspaningsverksamheten skall sammanföras till polisen som har ansvaret för allannan sådan verksamhet. Utredningen anser emellertid att de principer som harslagits fast 1 gällande överenskommelse mellan riksåklagaren, rikspolisstyrelsenoch generaltuUstyrelsen i och för sig innefattar en lämplig avvägning. Det villockså synas som om de problem som uppstår 1 praktiken snarare beror på attanvisningarna inte alltid följs strikt än på själva regleringen. Någon ändradkompetensfördelning förordas därför inte. Utredningenunderstryker vikten av att den organiserade och den ekonomiska brottsUghetenmöts med kraftfulla åtgärder Gfr prop. 1977/78:100 bil. 5 s. 23, JuU1977/78:27, rskr 1977/78:217). Utredningen återkommer 1 det följande till deorganisatoriska åtgärder som förordas i syfte att Insatserna skall bli såeffektiva som möjligt på detta område. Ettviktigt inslag i serviceverksamheten är den hjälp- och räddningsverksamhet sompolisen bedriver. Den omfattar bl.a. vissa särskilt organiseradeverksamhetsformer, såsom fjällräddningstjänsl, sjöräddning samt ambulans- ochräddningsflyg. Utredningenkonstaterar att de verksamhetsformer som avses nu utgör arbetsuppgifter sommåste utföras. Skulle man, såsom en kommunstyrel- 1980/81:13 148 sehar föreslagit, befria polisen från uppgifterna och lägga dem på andramyndigheter, måste åtgärden föregås av specialundersökningar på varje särskiltområde. Enligl utredningens mening talar inte principiella skäl mot att polisenbehåller sina särskilda hjälp- och räddningsuppgifter. Dessa uppgifter ärägnade att medverka till att förankra polisen hos allmänheten. Tilldenna del av polisarbetet hör också vad som brukar kallas allmän service- ochupplysningsverksamhet. Denna verksamhet är av mycket skiftande karaktär. Denkan bestå i t.ex. vägvisning och annan hjälp åt trafikanter liksom rådgivningav olika slag till enskilda personer. Ändra exempel är upplåtande av logi tilltillfälligt hemlösa samt första hjälpen vid sjukdoms- och olycksfall. Betydelsenav detta polisarbete torde ofta ha underskattats. Verksamheten är av betydelsenär det gäller alt befästa och öka allmänhetens förtroende för polisen. Med dengrundsyn som utredningen har på polisverksamheten är det angeläget attorganisatoriska åtgärder i syfte att förbättra polisens effektivitet inte gårut över den allmänna service-och upplysningsverksamheten utan tvärtom skaparökat utrymme för polisinsatser av detla slag. Utredningenpekar på betydelsen av samarbete på detta område med andra myndigheter. Ienkätsvaren har bl.a. pekats på de situationer som uppstår när en enskildperson kommer i akut behov av tillfällig ekonomisk hjälp under tid dåkontantutbetalning av sociala medel inte är möjlig. Vederbörande har t.ex. vidvistelse utanför hemorten blivit bestulen , tappat sin tågbiljetteller saknar av annat skäl möjlighet att ta sig hem eller att få bostad övernatten. För orter som inte har socialjour pekar utredningen på en lösning somredan nu tillämpas på några håll. har gett vakthavande befäl påordningsavdelningen rekvisitionsblock och fullmakt att för enskilda personersräkning i akula nödsituationer rekvirera färdbiljetter, taxi, hotellrum m.m. påsocialnämndens bekostnad. En lösning efter dessa linjer synes ändamålsenlig förorter där socialjour inte finns Inrättad. Självfallet måste det ankomma påsocialnämndens egen bedömning om man vill tillämpa ell sådant system. Det böremellertid vara möjligt för polisen att som ombud för den kommunalasocialvården gå enskilda till hända med hjälp 1 sådan form. Detär inte bara de olika formerna av hjälp- och räddnlngsverksamhel som ingår 1 polisensservicearbete. Också den s.k. polismyndighetsverksamheten räknas dll. Denomfattar ett stort antal uppgifter inom områden för allmän förvaltning. Detfaller på polisen att lämna service till andra myndigheter med olika fomer avhandräckning. Polisen skall vidare svara för åtgärder enligt socialvårds- ochsjukvårdslagstiftningen. Denverksamhet som det här gäller tar en belydande del av polisens tid i anspråk.Det förekommer nära två miljoner polismyndighetsärenden . Utredningenanser att principen bör vara att polisen inte belastas medförvaltningsuppgifter 1 andra fall än när ordnings- eller säkerhetssynpunkteringår som väsentliga moment eller när polisens maktbefogen- Prop.1980/81:13 149 heterkan behöva utnyttjas för att genomföra den åtgärd som behövs. En annan sak äratt avvikelser kan behöva göras från denna princip, t.ex. därför attnågot annat organ inte står till förfogande eller lämpligen kan inrättas. Storasvårigheter skulle emellertid uppstå om de ändringar som är önskvärda genomförs1 ett sammanhang. Flera förvaltningsområden, inom vilka polisen harbeslutsbefogenheter eller andra uppgifter, är föremål för utredning elleröverväganden i andra former. Frågan om polisens medverkan kan därför inlealltid bedömas isolerad. Del är emellertid angeläget att frågan verkligenuppmärksammas i samband med ny eller ändrad lagsriftning. 1.4 Åtgärder för att avlasta polisen vissa uppgifter m.m. Medutgångspunkt i de principer som har förordats under 1.3 diskuteras i dettaavsnitt bl.a. vilka möjligheter som finns att redan nu avlasta polisen en delav dess nuvarande sidouppgifter. Utredningens förslag 1 denna del innebär ihuvudsak följande. Polisenbefrias från sin skyldighet att medverka i ärenden om underhållsbidrag,omhändertagande av dödsbos egendom, lotteri- och speltillstånd samt hundskatt. Förvissa övervaknings- och utryckningsuppdrag skall polisen kunna ta betalt. Detgäller t.ex. utryckning på grund av falska larm som beror på bristfällighet iprivata larmanordningar. Denutgående passkontrollen begränsas till att avse stickprov. Deflygande inspektionerna skall fortfarande vara en polisuppgift. Ifortsättningen bör emellertid tillämpas en ordning enligt vilken de tids-ochpersonalkrävande undersökningarna av större och mer komplicerade fordon 1allmänhet sker endast i den utsträckning som samarbete kan etableras medteknisk expertis från trafiksäkerhetsverket. 1.5 Prioriteringen inom polisverksamheten Detfaller inte på utredningen att väga polisens anspråk på resurser mol dem somgör sig gällande för annan allmän verksamhet. En viktig uppgift för utredningenär däremot att överväga metoderna för hur de resurser som är tillgängliga förpolisverksamheten skall fördelas på olika uppgifter. Utredningen skiljer idetta hänseende mellan den angelägen-hetsgraderlng som tar sig uttryck i självaorganisationen, organisatorisk prioritering, och den löpande prioritering somkontinuerligt fordras på regional och lokal nivå. Denorganisatoriska prioriteringen sker till största delen centralt, genombeslut av statsmakterna eller . 1980/81:13 150 systemetär så uppbyggt att utrymmet för en egentlig löpande planering på de lokala ochregionala planen är litet. Det beror bl.a. på att personalen är fast indeladpå enheter med uppgifter som har lagts fast genom centrala beslut. Idirektiven för utredningen har betonats all det kommunala inflytandet överpolisverksamheten skall stärkas och att uppgifter skall decentraliseras fråncentral till regional och lokal nivå. Utredningen lägger nu fram förslag tilllångtgående organisatoriska ändringar med detta syfte. En utgångspunkt förutredningen är emellertid att den övergripande styrningen av verksamhetenmåste ske genom beslut av de centrala statsmakterna. 1 den mån utrymmet förlokal och regional planering av polisens arbete vidgas ökar 1 själva verketbetydelsen av alt statsmakterna lägger fast den grundläggande inriktningen avverksamheten. Detligger nära till hands att 1 detta sammanhang erinra om den debatt som under desenaste åren har förts 1 fråga om den allmänna Inriktningen av samhälletsbrottsbekämpande verksamhei. Det har gjorts gällande att alltför stor del avresurser inom polisen liksom inom rättsväsendet 1 övrigt har Inriktats på dentraditionella kriminaliteten, trots att även den organiserade och denekonomiska brottsligheten uppenbart vållar allvarliga sociala skadeverkningaroch omsätter myckel stora belopp. har emellertid statsmakternavidtagit åtgärder 1 syfte att nä bättre balans mellan insatserna mot dessaolika typer av brottslighet. Regering och riksdag bör även i fortsättningenstyra verksamheten genom allmänna riktlinjer av denna art. Utredningenframhåller också betydelsen för hela beslutsstrukturen av den nyalagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet. Utredningen utgår från att deanställdas inflytande över sina arbetsvillkor fortlöpande kommer att vidgasgenom sådana medbestämmandeavtal som den nya lagstiftningen förutsätter.Kollektivavtal kan dock inte träffas 1 frågor som rör verksamhetens mål,inriktning och omfattning. Sådana frågor kan visserligen bil föremål förförhandlingar, men de skall alltid avgöras genom beslut 1 offenlligrättsligordning av de politiskt ansvariga organen eller på deras uppdrag av myndighet.