prop · G403176 · 1980-12-31 00:00:00 — Detta arbete har blivilmycket omfattande och föreligger nu () i korrektur. Införhuvudbetänkandet har inom kommittén - förutom den nu nämnda sammanställningen -även lagits fram åtskilligt annat material, bl. a. en omfattande kartläggningav videogramutbudet. framför allt i . Man har haft samråd med olikakommittéer, bl. a. upphovsrätlsutredningen och ytlrandefrihetsutredningen. Videogramutredningenhar också haft överläggningar med och med organisationer somföreträder olika innehavare av upphovsrätt och andra rättigheter på videogramområdel,bl. a. KLYS (Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbelsnämnd) och SIF-klubbenvid . Kommitténberäknas lägga fram sill huvudbelänkande . Sedanbörjan av 1970-laiel pågår i nordiskt samarbele en översyn av denupphovsrättsliga lagstiftningen i de nordiska länderna. Detta sker iform av nationella kommittéer. Den svenska upphovsräiisuirednlngen (Ju 1976:02)har liksom motsvarande kommittéer i de andra länderna ett brett mandal. Deltaomfattar en översyn av den upphovsrältsliga lagstiftningen i ljuset av bl. a.den tekniska utveckling som har skett på mediaområdet sedan de nordiska upphovsrällslagarnatillkom . Kommittéerna kommer därvid också in på olika upphovsrältsligafrågor i samband med videogram. I ell specielll hänseende kan dettautredningsarbete ha samband med de frågor som tas upp i denna promemorianämligen när det gäller åtgärder mol s. k. piratkopiering. Mot bakgrund bl. a.av motioner i har den svenska kommittén med förtur tagil upp fråganom en skärpning av sanktionerna i fråga om intrång i upphovsrätt. Skälethärtill är framför allt den omfattande olovliga kopiering som sker bl. a. av fonogramoch av videogram (t. ex. i form av olovlig kopiering av filmer och vissa slagav TV-program men även olovlig kopiering av originalvideogram). Undersökningarhar visat att en inle obetydlig del av det material som utbjuds i videogramformär framställt olovligen. I lagutskottets betänkande med anledning av denyssnämnda motionerna (LU 1980/81:3) pekas bl. a. på möjlighelerna att skärpaansvarsbestämmelserna för sådana förfaranden och att möjliggöra åtal inte barasom nu när angivelse har gjorts av målsäganden utan också i andra fall. Kommittén arbetar nu på dessa frågor och beräknas läggafram en promemoria i ämnet under första hälften av . Resulialei av dellaarbele kan leda till en sanering av videomarknaden i den meningen att större möjlighelerkommer alt finnas alt ingripa mot piratkopior och andra olovligt tillverkadevideogram. 1980/81:176 32 4 Utgångspunkter för övervägandena Som har framgått av det föregående befinner sig videogrammarknadenf. n. i slark tillväxt. Idetökandeutbudet av videogram finns ett stort inslagav våldsskildringar av olika slag. somliga av dem av grav nalur. Frågan omrättsliga restriktioner riktade mot dessa produkter har fått stor uppmärksamheti den allmänna debatten , både i TV ("Studio S")och i pressen. Elt samhälle som hyllar yttrandefrihetens principer måsletolerera också sådana yttranden - ordet taget i vidsträckt mening - som kanförefalla förflackande, smaklösa eller kränkande för vedertagna värderingar.Yttranden som man ogillar skall i första hand motarbetas med upplysning,argument, attitydpåverkan och kulturstöd i olika former - inte med censur ellerförbud. Detta gäller också våldsinslag i massmedierna. Våldet ären del av verkligheten och måste därför få speglas i dokumentära skildringaroch i andra allvarligt syftande framställningar. Det är allmäntaccepterat att våld får återges i ord och bild också i framställningar somendast har lill syfte alt bereda underhållning. Det räcker att erinra om vildavästernäventyr,detektiv- och agentskildringar och andra sådana framställningar. Samhällets tolerans av våldsskildringar kan emellertidinte vara obegränsad. I första hand gäller detta våldsskildringar ibildprogram (framställningar i film, videogram och TV), eftersom dessa ärsärskilt ägnade att göra intryck på mottagaren. Till stöd för ett ingripande mot bildprogram med grovtvåld har ibland i debatten åberopats all sådana våldsskildringar är en ulmaningmol grundläggande värderingar i vårt samhälle. Av vad vi har sagt tidigareframgår emellertid alt det alltid är vanskligt att åberopa motiv av della slagför ingrepp i yttrandefriheten. Det finns då slörre anledning att ta fasta påalt våldsskildringar som är tillräckligt inträngande eller utdragna kan leda lillpsykiska störningar för dem som lar del av skildringarna. Särskill stora ärriskerna för barn och ungdom. Man har vidare atl beakta faran för attrealistiska våldsinslag kan bidra lill atl skapa mera faktiskt våld isamhället. Åskådarna kan lära sig vissa metoder att utöva våld eller direktinspireras till aggressiva beteenden. Utbudet av våldsbeskrivningar kan pålängre sikl bidra till att legitimera våldsamma handlingar eller i varje fallundan för undan trubba av individens hämningar inför våldet. Altvåldsframställningar kan ha verkningar av detta slag torde bekräftas av gjordavetenskapliga undersökningar, låt vara att några exakta eller långtgående slutsatserav dessa inte kan dras (jfr prop. 1978/79:179 s. 23 f). Också när del gällerden våldsframkallande effekten är det främst barn och ungdom som är ifarozonen. Såvill gäller filmprogram som visas offentligt och TV-programär det redan 1980/81:176 33 genom den rättsliga regleringen ganska väl sörjt för atlvåldsskildringar med skadliga verkningar inte sprids till allmänheten. Någramotsvarande spärrar existerar inle i fråga om videogram. Våldsskildringar ivideogram kan i del väsentliga spridas fritt till allmänheten. Riskerna för skadeverkningar av våldsframslällningar fåranses utgöra sådana skäl som enligt 2 kap. 13 § RF tillåter begränsningar avyttrandefriheten. Vi anser oss i vårt uppdrag också ha all utgå från atllagstiftning som på något sätl inskränker rätten atl fritt spridavåldsskildringar i videogram bör komma till stånd. Varje ingrepp i yttrandefriheten aktualiserar emellertidbesvärliga problem. Till dem hör omfattningen av ingreppet och sättet attavgränsa detta. Regeringsformens rättighetsregler påbjuder här slorförsiktighet. Att skildringar av extremt våld drabbas, när upphovsmännens endasyfte är atl göra sig på andra människors nyfikenhet eller sensationslystnadär väl förenligt med en sådan försiktig hållning. Men som nämndes kanockså skildringar av grovt våld ha sill dokumentära eller konstnärligaberättigande. Vill man förebygga atl bildprogram uppmuntrar våldstendenser,kan det tänkas alt också program med inslag av mindre utpräglat våld bordeförbjudas. Men i motsvarande mån ökar risken för all man inkräktar på detområde som av andra skäl måste lämnas fritt; till detta kommer svårigheternaatt beskriva det våld som man syftar på. Dessa omständigheter talar för alt man väntar påresultatet av det utredningsarbete som görs inom yttrandefrihetsutredningen ochvideogramutredningen. Båda kommittéerna har sedan en lid tillbaka övervägt ålgärdermed anledning av bl. a. våldsskildringar i videogrammen. Emellertid har vi vidunderhandskontakter med ytlrandefrihetsutredningen - den kommitté som i förstahand har att lämna förslag som berör den rättsliga regleringen avyttrandefriheten - erfarit alt man inom kommittén anser det mindre ändamålsenligtalt kommittén för sin del bryter ul frågan om ett ev. förbud molvåldsskildringar i videogram och film till en isolerad behandling. Denna frågahar nämligen ett i direktiven klart uttalat samband med spörsmålet, omvuxencensuren för film bör avskaffas. Kommittén eftersträvar vidare en samladbedömning av de frågor som är gemensamma för flera uttrycksformer, främstfrågorna om ensamansvar, om tillsyn och åtal och om rättegångsformen. Om man gör den bedömningen att utvecklingen på videogramområdelkräver snabba lagstiftningsåtgärder mol spridningen av våldsinslag, måste enprovisorisk lagstiftning komma till stånd. Med hänsyn till lämplighelen av atlyttrandefrihetsutredningen i linje med sina direktiv får göra en samladbedömning bör den provisoriska lagstiftningen utformas vid sidan avutredningens arbete. Atl den tänkta lagstiftningen blir provisorisk får vissakonsekvenser för dess utformning. Till en början gäller all den måste liggainom ramen för gällande grundlagsbestämmelser; all föreslå grundlagsändringarbör ankom- 3 1980/81. 1980/81:176 34 ma på ytlrandefrihetsutredningen. Den temporäraregleringen bör i första hand gälla framställningar i videogram, men också - lillundvikande av omotiverade skillnader mellan likartade uttrycksformer -inbegripa film. Förslagen bör enbart ta sikte på våldsskildringar och ges enpraktisk inriktning. Man bör undvika lösningar som föregriper mera principiellaöverväganden från ytlrandefrihetsutredningens sida. Vidare måste begränsningarnai yttrandefriheten göras med stor försiktighet. En utgångspunkt förövervägandena bör vara att skydda barn och ungdom mot skadliga intryck ochnegativ påverkan. Lösningar som förutsätter utbyggnad av den statligaadministrationen bör helst inle komma i fråga. I det följande kommer vi att från de angivnautgångspunkterna diskulera vilka förutsättningar som finns att åstadkomma enprovisorisk reglering. 5.1 Förhandsgranskning av vidogram enligt vad som nugäller för film? Enligt biografförordningen får film inte visas offentligtutan att ha godkänts av . Överträdelser avdetta förbud är straffbelagda. Förordningens bestämmelser innebär begränsningari yttrandefriheten och mötesfriheten (se härom nedan). Förordningen gäller för film som visas vid "offentligförevisning av biograffilm (biografföreställning)". Någon definition avvad som förstås med "biograffilm" eller med det även i förordningennämnda begreppet "film" lämnas emellertid inte i förordningen. I 1911års biografförordning, som sedermera upphävdes genom den alltjämt gällande 1959års förordning, talades ursprungligen om "rörliga fotografiska bildereller så kallade biografbilder". Uttrycket ersattes vid en år 1939företagen ändring i förordningen (SFS 1939:703) med "rörliga fotografiskabilder (biograffilm)". I den nuvarande förordningen talas endast om"biograffilm" och "film", utan förklaringen "rörligafotografiska bilder". I förarbetena till den gällande biografförordningen (prop.1959:135, L2U 39, rskr 308) sägs med avseende på bl. a. begreppel biograffilmatt förordningen, med vissa huvudsakligen redaktionella jämkningar,överensstämmer med den tidigare förordningen. En fråga som ställer sig är om biografförordningensfilmbegrepp avser även sådana bilder som framställts pä annat sätt än genomsedvanligt fotografiskt förfarande. De ändamål som ligger bakom förordningensföreskrifter om förhandsgranskning talar onekligen för att denna skall gällaockså visning av videogram. Då det gäller upphovsrätlslig lagstiftning och praxis lordeman också utgå från att videogram utgör filmverk, se t. ex. prop. 329 angående lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild. Det är svårt att få säker ledning på andra håll. I lagen(1978:487) om 1980/81:176 35 pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningarhar man skilda bestämmelser för film och videogram. I lagen förstås medvideogram anordning, på vilken finns upptagning avsedd alt återges i form avrörliga bilder, med eller utan ljud, genom teknik, som i något skede utnyttjarelektriska signaler. Lagen gäller för film som är 16 eller 35 millimeter bredoch som har godkänts av för visning vid biografföreställning.I förarbetena till lagen (prop. 1977/78:97 s. 74) nämns i det sammanhangetingenting om videogram. Strafflagstiftning och annan lagstiftning som begränsarfri- och rättigheter bör tolkas restriktivt. Biografförordningen har frånbörjan otvivelaktigt avsett endast film i snäv mening. Någon allmänt vederlagenterminologi enligt vilken videogram innefattas i begreppet film existerar inte.Det finns därför anledning att i detla sammanhang utgå från atlbiografförordningen inle gäller videogram. Om man anser att biografförordningenbör omfatta även videogram, torde alltså krävas en ändring i förordningen. Ensådan ändring innebär alt man utvidgar området för förhandsgranskning. Denna utvidgning skulle för det första medföra ingrepp iyttrandefriheten. Någol grundlagshinder mot en sådan begränsning avyttrandefriheten torde emellertid inte föreligga (jfr redogörelsen i avsnitt2.1 och 4). Det har i det föregående förutsatts att krav påförhandsgranskning av film som skall visas på biografföreställningar är att sesom ett ingrepp i mötesfriheten. Enligt gällande lydelse av 2 kap. 1 § RFomfattar nämligen mötesfriheten frihet att anordna och bevista sammankomst förupplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande avkonstnärliga verk. I förarbetena (prop. 1975/76:209) sägs att grundlagsskyddetborde utformas så att det i princip omfattade alla former av sceniskframställning. Det fanns inte någon anledning att från det skyddade områdetundanta t. ex. sådana sammankomster för förevisning av film som inte kanbetraktas som medier för opinionsyttring. Bestämningen "konstnärlig"borde enligt departementschefen i detta sammanhang uppfattas som beteckning påvissa former av yttranden, inte i första hand som ett kvalitetskrav. Omändamålet med en sammankomst är framförande av verk som till sin typ kanhänföras till någon konstnärlig uttrycksform - t. ex. film, musik eller etlverk avsett för scenisk framställning - borde sammankomsten normalt ansesomfattad av regeringsformens skydd för mötesfriheten, även om det framfördaverkets konstnärliga värde i ett visst fall inte skulle vara särskiltframträdande. Grundlagsskydd förelåg enligt departementschefen däremot inte, omdet framslår som helt främmande för vanligt språkbruk att i något hänseendetala om framförande av konstnärligt verk. - Utvidgningen i regeringsformen avdel skyddade området för mötesfriheten till att omfatta även sammankomster förframförande av konstnärliga verk, t. ex. konserter, teater- ochbiografföreställningar, ledde till att detta slags sammankomster fr. o. m. den1 regleras i lagen (1956:618) om allmänna sammankomster i Prop.1980/81:176 36 ställetför som lidigare i allmänna ordningsstadgan (1956:617) (prop. 1976/77:39). Begränsningari mötesfriheten är, som förut nämnts, enligt 2 kap. 14 § första stycket RFtillåtna endast av hänsyn lill rikets säkerhet, till ordningen och säkerhetenvid sammankomsten eller till trafiken eller för atl motverka farsot.Bestämmelserna om krav på förhandsgodkännande av film visad påbiografföreställningar - som alltså i grundlagens mening skall anses som sammankomsterför framförande av konstnärligt verk - är inte förenliga med dessa regler. Dehar emellertid stöd i punkt 4 övergångsbestämmelserna till ändringar iregeringsformen (SFS 1976:871). Enligt denna föreskrift gäller vidikraftträdandet föreliggande bestämmelser om atl film inle får förevisasoffentligt, om den inte har godkänts för sådan visning, utanhinder av de nya rättighetsreglerna om mötesfriheten. Ocksåsärskild offentlig videovisning får normalt anses som en sammankomst för framförandeav konstnärligt verk i regeringsformens mening. Biografförordningens regler omförhandsgranskning av film torde enligt vad som har sagts förut inte kunnatillämpas på videogram; övergångsbestämmelsen till ändringar iregeringsformen angående mötesfriheten avser alltså inte videogram.Lagstiftning som utvidgar förhandsgranskningen till att gälla också videogramskulle medföra en begränsning av mötesfriheten som inte är tillåten enliglregeringsformen. En sådan lagstiftning förutsätter alltså grundlagsändring. Somvi har sagt i avsnitt 4 anser vi atl förslag till grundlagsändring inte börövervägas i detta sammanhang. 5.2 Förhandsgranskning i fråga om offentlig videovisning utanför "möte"? Varjeoffentlig film- och videogramvisning kan inte ses som en "sammankomst förframförande av konstnärligt verk" och därmed inte heller som ett möte iregeringsformens mening. En förevisning av videogram, som bara är ett led i ensammankomst som inte är ett "möte", skyddas inle av grundlagensregler om mötesfrihet. 1976/77:39 om följdlagstiftning till 1976 årsändringar i regeringsformen nämns som exempel på ett sådant fall en offentligfilmförevisning som ingår som ett moment i en pornografisk föreställning. Enoffentlig film- eller videovisning behöver inte ens höra till en"offentlig tillställning" enligt allmänna ordningsstadgan. Visningarsom "skyltning", t. ex. utanför en biograf, skyddas inte heller de avmötesfriheten. Detsamma gäller sannoHkt visningar på restauranger, pubar,osv., dit gästerna kommer främst i annat syfte än att se på visningarna. Avdet sagda följer att det är möjligt att utan grundlagsändring utvidga förhandsgranskningentill offentliga videovisningar (och filmvisningar) av nu angivet slag eller tillvissa av dem, t. ex. visningar som äger rum vid offentliga tillställningarenligt allmänna ordningsstadgan. Att genomföra en sådan reglering skulleemellertid stöta på besvärliga gränsdragningsproblem och 1980/81:176 37 ställa till åtskilligt krångel. Den skulle också bli skäligenverkningslös. Såvitt gäller videovisningar skulle kravel på förhandsgranskninglätt kunna kringgås genom att man ordnar en föreställning på etl sådant sätt atlden måste anses som ett "möte" enligt regeringsformen. Därmed ärvisningen enligt vad som förut har utvecklats åtkomlig för förhandsgranskningendast efter grundlagsändring. F. ö. skulle man inte komma till rätta med deproblem som har vållats av försäljning till barn och ungdom av videogram medgrova våldsskildringar. 5.3 En mera generell förhandsgranskning av videogram somsprids till allmänheten? Det senasl sagda leder över tanken till möjlighelen altinföra en lagstiftning som föreskriver generell förhandsgranskning, censur, avalla videogram (och filmer) som sprids till allmänheten, vare sig det skergenom försäljning, uthyrning eller på annat liknande sätt eller genom visning.Man kunde då som villkor för spridningstillstånd kräva att framställningen inteinnehåller våldsinslag av mer kvalificerat slag. En sådan reglering skulle intekunna anses stå i strid med mötesfriheten, eftersom den inte riktar sigsärskilt mol mötessituationen (jfr avsnitt 6.1). Däremot skulle det föreliggaen inskränkning i yttrandefriheten. Som har framgått av avsnitt 1 finns det ett mycketomfattande videogram-utbud. Det finns också en stor mängd filmer som inte harvarit föremål för förhandsgranskning. En bestämmelse om förhandsgranskning avalla videogram och filmer före spridning skulle därför innebära ett mycketstort ingrepp och förutsätta en belydande administrativ och kontrollerandeapparat. Vi anser att en sådan lösning inte kan komma i fråga. Det kan f. ö.ifrågasättas om en så pass långtgående reglering vore väl förenlig medbestämmelserna i regeringsformen om när yttrandefriheten får begränsas. En mindre ingripande variant skulle gå ul påförhandsgranskning av vissa kategorier av videogram (filmer). Man kundeexempelvis hålla upptagningar som sprids för undervisning, utbildning ochinformation utanför. Granskningen skulle emellertid ändå bli förhållandevisomfattande, eftersom bl. a. alla underhållningsprogram rimligen skulle få varaunderkastade granskningstvång. Till detta kommer avsevärda gränsdragnings- ochkontrollsvårigheter. Även denna utväg synes oss stängd. Närmare till hands kunde då ligga atl förbjuda försäljningoch uthyrning av videogram till barn samt offentlig visning för dem, ominnehållet inte är granskat och godkänt av biografbyrån. Biografbyrånsgranskningsområde skulle alltså utvidgas och man skulle få en mer generellbarncensur. Problemen med en sådan lösning är i huvudsak desamma som de somdiskuteras i det följande i avsnitt 6.2; risken är främst att regleringen inteblir så effektiv. Vi kan inte se att det står tillräckligt mycket att vinna påatt utvidga den obligatoriska barncensuren på detta sätt. 1980/81:176 38 Frågorna om filmcensurens framtid övervägs inomyttrandefrihetsutredningen. Att i ett sådant läge nu utvidgatillämpningsområdet för förhandsgranskning skulle vara olyckligt, särskill medhänsyn till denna kontrollmetods principiellt känsliga nalur. Detta argumentgör sig gällande i fråga om alla de nu diskuterade alternativen. 6 Straffsanktionerat förbud mot spridning avvåldsskildringar 6.1 Inledande synpunkter I det föregående har vi avvisat tanken på att komma ålavarter av våldsskildringar i videogram genom förhandsgranskning. Det rättsligamedel som då står till förfogande är efterhandsingripande genom straff molvåldsframställningar. Som framgår av avsnitt 2.2 är det enligt 16 kap. 12 § BrBstraffbelagt att bland barn och ungdom sprida skrifter eller bilder som genomsitt innehåll kan verka förråande eller annars medföra allvarlig fara för deungas sedliga fostran. Brottet kallas föriedande av ungdom. För straffansvarförutsätts emellertid atl spridningen planmässigt är inriktad just på barneller ungdom. Försäljning eller uthyrning till barn av enstaka exemplar avvideogram med råa våldsinslag faller vid sidan av kriminaliseringen. Brottsbalksbestämmelsentillgodoser alltså inte i tillräcklig grad det skyddsbehov som får ansesföreligga. Innan vi går in på vilka närmare alternativ alt utvidgakriminaliseringen som erbjuder sig, vill vi med utgångspunkt från övervägandenai avsnitt 4 ange några gemensamma förutsättningar för resonemangen. Etl sätl att komma ål oönskade våldsskildringar är attförbjuda skildringar av våld av kvalificerat slag. Elt sådant förbud skullealltså rikta sig till våldsskildringarnas upphovsmän. När det gällerbarnpornografi har skildringar av barn i pronografiska bilder förbjudils.Denna lösning är naturlig när det gäller att värna om integriteten hos dem sommedverkar i framställningen (jfr prop. 1978/79:179 s. 8). Ett sådant intresseav integritetsskydd föreligger dock knappast när det gäller det slora flertaletav de våldsskildringar som det nu gäller. Ett annat, praktiskt betingat,argument mot ett sådant förbud är alt det får dålig effekt, eftersomvideogrammen i allmänhet produceras utomlands och upphovsmännen därför äroåtkomliga för svenska ingripanden. I den provisoriska reglering som det nu ärfråga om bör man därför avstå från att kriminalisera våldsskildringar ivideogram som sådana. Den lösning som i stället nu bör väljas är ett förbud somriktar sig mot spridningen av våldsskildringar i videogram. Det straffrättsligaansvaret för denna bör tills vidare följa vanliga regler. Bestämmelserna bör avse inle bara videogram utan ocksåfilm. Regleringen skulle, som nämnts, annars bli inkonsekvent, låt vara all censurbesläm-melsernaredan nu ger ett skydd i fråga om offenllig visning av film. 1980/81:176 39 Det bör f. n. vara lillräckligl att vända sig mol denkommersiella spridningen av de förgripliga alstren. Överlåtelser eller utlåningm. m. från enskilda personer som inte sker i förvärvssyfte bör infe träffas avnågon utökad kriminalisering. Delsamma gäller visningar som inte görs yrkesmässigt,1. ex. privata visningar i hemmen eller vid slutna sammankomster. Som antytts bör däremot i princip alla former avkommersiell spridning av de aktuella bildsekvenserna omfattas av en nyreglering, alliså också visningar för allmänheten vid möten. En fråga som dåbehöver besvaras är om grundlagsskyddet för mötesfriheten tillåter detla.Principfrågan har berörts förut (avsnitt 5.3). För atl del skall anses föreligga en begränsning av i. ex.mölesfrihelen enligt regeringsformen krävs att det är fråga om etl ingrepp somriktar sig mot just sammankomster. En yftrandefrihetsbegränsning som harutformats så alt den enbart gäller yllranden vid sammankomster betraktas som enbegränsning också av mötesfriheten (jfr prop. 1975/76:209 s. 105 och 144). Engenerell begränsning av yttrandefriheten, som alltså gäller oavsett i vilkelsammanhang ett yttrande fälls, är däremot inle att se som en begränsning avmötesfriheten.