prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — av RÅ och anvisningar av har sålunda lagts fastatt sådana anmälningar skall överlämnas till åklagare för prövningav frågan om fömndersökning skall inledas eller inte. Inleds fömndersökningverkställs den alltid under åklagares 1980/81:13 72 ledning,och åklagamppgiften ankommer pä åklagare med hög tjänsteställning. Frågan omresursmässiga och andra fömtsättningar för vissa ytterligare åtgärder påområdet övervägs f.n. inom i anledning av betänkandet(SOU 1979:71) Handläggningen av anmälningar mot polispersonal. Polisutredningenhar vid sina överväganden kommit till den uppfattningen att det inte är någotavgörande krav från rättssäkerhetssynpunkt att särskilda medborgarvittnen meraallmänt finns att tillgå vid polisförhör. Det finns sålunda inte anledninganta att obehöriga eller annars olämpliga förhörsmetoder förekommer i enomfattning som skulle motivera en särskild organisation av medborgarvittnen.Det viktigaste skälet för ett utbyggt system med medborgarvittnen anserutredningen snarare vara att man därigenom tillgodoser intresset av attallmänheten får direkt insyn i polisverksamheten. En sådan insyn är bl.a. ägnadatt förebygga obefogade misstankar om fel eller försummelser från polisens sidai tjänsteutövningen och bidrar därmed till att befästa allmänhetens förtroendeför polisen. Härigenom kan insynen enligt utredningens mening sägas också habetydelse för polispersonalens rättssäkerhet. Fördelarnamåste emellertid vägas mot andra faktorer, bl.a. kostnaderna. Ett fulltutbyggt system med den förhållandevis begränsade ambitionsnivå som gällerför verksamheten i har av utredningen beräknats kosta drygt 2125milj. prisnivå (i dagens prisnivå sannolikt ca 30 milj. ).Utredningen framhåller även att den som misstänks för brott kan ha ettberättigat intresse av att utomstående inte är närvarande vid förhören. Utredningenär för sin del benägen att anse att fördelarna med ell mera allmänt system medmedborgarvittnen överväger. Å andra sidan anser sig utredningen inte hatillräckligt underlag för att förorda att en organisation med särskilt avlönademedborgarvittnen nu vidgas till att omfatta hela landet. Ett slutligtställningstagande till frågan bör därför föregås av en utbyggdförsöksverksamhet, som blir föremål för en systematisk utvärdering. Utredningenfinner övervägande skäl tala för ett kommunalt huvudmannaskap förmedborgarvittnena, varvid fömtsätts att statsbidrag utgår för i vart fall enbetydande del av kostnaderna. Det kommunala huvudmannaskapet skulle enligtutredningen motverka att vittnena i allmänhetens och de misstänktas ögonuppfattas som underställda polisens ledning och huvudmannaskap. Utredningentar inte ställning till frågan om det kommunala huvudmannaskapet skall utövasav landstingskommunerna eller av kommunerna men anser att båda alternativenbör prövas inom ramen för den föreslagna försöksverksamheten. Ersättning tillmedborgarvittnena fömtsätts utgä efter i huvudsak de gmnder som gäller förnämndemän. Utredningenutgår från att medborgarvittnena i första hand skall 1980/81:13 73 tjänstgöravid förhör med misstänkta under fömndersökning i brottmål samt när personer somhar berövats friheten förs in på en polisstation. Vittnena bör emellertidenligt utredningen kunna närvara även när andra polisuppgifter utförs, i denmån det lämpligen kan ske. Bl.a. nämns närvaro i samband med handläggningen avutlänningsärenden, husrannsakan samt ingripanden som kan väntas tilldra sigstor uppmärksamhet, t.ex. ingripanden mot husockupationer. Försöksverksamhetenbör enligt utredningens förslag pågå och omfatta ochGöteborgs polisdistrikt samt två distrikt från vardera gmpperna II ochIII enligt gmppindelning av polisdistrikten. Den börfinansieras genom statsbidrag, som anpassas till en verksamhet motsvarande densom nu förekommer i . Utredningen fömtsätter att rätten för kommunernaresp. landstingskommunerna att utse och administrera medborgarvittnen lagfästseftersom det är tveksamt om dessa uppgifter annars skulle falla inom ramen förden s.k. kommunala kompetensen. Enav utredningens ledamöter, riksdagsledamoten i ,instämmer i allt väsentligt i utredningens uppfattning om medborgarvittnen menanser att den föreslagna försöksverksamheten är onödig eftersommedborgarvittnen har funnits och fungerat väl i . Utredningensförslag har fått ett blandat mottagande. De flesta remissinstanserna, bl.a. sågott som samtliga kommuner som har yttrat sig i frågan, synes visserligen varapositivt inställda säväl i principfrågan som till förslaget omförsöksverksamhet. Ett icke obetydligt antal remissinstanser ifrågasätter dockbehovet och värdet av medborgarvittnena. Bl.a. åtskilliga polisstyrelser hävdarsålunda att de avsevärda medel som skulle få avsättas till ett utbyggt systemmed medborgarvittnen skulle kunna användas till betydligt angelägnare ändamålinom polisväsendet. Mänga framhåller även att rättssäkerhets- ochinsynsintressena redan nu är väl tillgodosedda och att insynen ipolisverksamheten genom de förtroendevalda ledamöterna i polisstyrelsernafömtsätts öka om utredningens övriga förslag genomförs. Mot denna bakgmndmenar man att införande av medborgarvittnen skulle ses som ett utslag avgmndlös misstro mot poliskåren. Sävitt gäller rättssäkerhetssynpunkterna framhållsfrån flera håll att den misstänktes rätt bättre tillgodoses genom biträde av enoffentlig försvarare. En del remissinstanser päpekar att det finns en risk föratt medborgarvittnena själva identifierar sig med eller av allmänheten eller demisstänkta identifieras med polisen. Särskilt såvitt gäller förhåUandena påmindre orter påtalas också intresset av att de misstänkta eller omhändertagnapersonernas integritet inte kränks. Åtskilligaav de remissinstanser, som uttalar tvekan inför ett allmänt genomförande av ettsystem med medborgarvittnen, vill likväl inte motsätta sig den föreslagnaförsöksverksamheten. En del ifrågasätter dock Prop.1980/81:13 74 omdet behövs någon försöksverksamhet. Svenska kommunförbundettiUstyrker visserligen förslaget om försöksverksamhet men anser att staten börvara huvudman för verksamheten med medborgarvittnen. Förbundet konstaterar attkommunerna inte utan särskilt lagstöd kan utse och ge ersättning åtmedborgarvittnen och att sådant lagstöd f.n. saknas. Eftersom rättsväsendet ären statlig uppgift ser förbundet inga skäl att lägga huvudmannaskapet pä kommunerna.Däremot skulle kommunerna kunna utse medborgarvittnen på samma sätt som man nuutser nämndemän till domsaga. Detta bör enligt förbundet på medborgarvittnenas opartiskhet. Staten bör alltså varahuvudman och lämna ersättning för uppdrag som medborgarvittne. Föregen del ansluter jag mig till utredningens uppfattning att intresset av attmedborgarna får insyn i polisverksamheten kan åberopas som ett skäl för ettsystem med medborgarvittnen. En sädan insyn kan bl.a. vara ägnad att förebyggaogmndade misstankar och beskyllningar mot polisen. Man måste ha förståelse föratt det i vissa kommuner finns ett intresse för att komplettera denmedborgarinsyn i polisväsendet som utövas av polisstyrelserna. Dessa styrelsersaUmänna ledningsfunktion tar nämligen som regel inte sikte påpolisverksamhetens utövande i det särskilda fallet. Frågan om medborgarvittnenhar också tagits upp i , som har funnit att enprövning av spörsmålet bör komma till stånd (se JuU 1974:8). Med hänsyn till deerfarenheter som föreligger av den verksamhet med medborgarvittnen somGöteborgs kommun har bedrivit har jag svårt att se att ettprincipbeslut i frågan behöver föregås av nägon försöksverksamhet. Däremot ärdet naturligtvis tveksamt om frågan över huvud taget bör tas upp sett utifrånde samhällsekonomiska förhåUandena. Som jag ser det kan det inte komma i frågaatt binda sig för att införa en organisation av medborgarvittnen för helalandet, särskilt som remissopinionen är splittrad och det utan tvivelföreligger betydande lokala variationer när det gäller intresset för ett systemmed medborgarvittnen. Att jag nu tar upp frågan beror uteslutande på att detbör skapas klarhet kring de rättsliga gmnderna för den verksamhet med medborgarvittnensom redan förekommer i och . Om ett system medmedborgarvittnen skulle komma i fråga har polisutredningen enligt min meninganfört övertygande skäl för att vittnena inte bör utses eller administreras avpolisstyrelserna. Detta gäller i synnerhet om polisstyrelsen i enlighet medvad jag har förordat fömt förvandlas frän ett i huvudsak rådgivande organ tillett verkligt styrande organ för polisen. Som utredningen har framhållit är detfrån principiell utgångspunkt mindre tillfredsställande om huvudmannaskapet fören institution som ytterst syftar till kontroU av polisen anförtros ett organför polisen själv. En sådan ordning skulle otvivelaktigt ge upphov till Prop.1980/81:13 75 missuppfattningarhos allmänheten om medborgarvittnenas funktion. Risken för sådanamissuppfattningar blir knappast mindre om man, som har föreslagits från någrahåll, skulle införa en ordning som visserligen innebär att medborgarvittnenutses av kommunerna eller landstingskommunerna men som lägger det helt ipolisens hand att bedöma i vilka fall medborgarvittnena skall anlitas. De påsina håll uttalade farhågorna att medborgarvittnena efter hand skulleidentifiera sig med poliskåren eller av misstänkta och andra uppfattas somföreträdare för denna kår kan också i någon mån undanröjas om kommunerna svararför verksamheten. anförda skäl talar för ett kommunalt huvudmannaskap. Somjag har antytt måste behovet av medborgarvittnen liksom inriktningenav deras verksamhet i stor omfattning bero av förhållanden och bedömningar pålokal nivå. Fömtsättningarna skiljer sig nämligen påtagligt från den ena ortentill den andra. Bland remissinstanserna har särskilt pekats på deintegritetsaspekter som gör sig gällande på mindre orter. Utan tvivel skiftarav detta och andra skäl säväl behovet av som intresset för den insyn som kanske genom medborgarvittnen kraftigt mellan olika kommuner. Det bör med hänsyn tilldetta lämpligen ankomma på kommunerna själva att genom sina beslutande organavgöra om man vill införa medborgarvittnen och även bestämma vilken ersättningsom skall utgå till dem. Att ge kommunerna befogenhet att själva avgöra dessafrågor är så mycket mera motiverat i ett läge där största möjligaåterhållsamhet i fråga om nya åtaganden måste göra sig gällande inom helasamhällsförvaltningen, i synnerhet som kommunerna utan tvivel själva bäst kanbedöma hur tillgängliga resurser skall användas. Jag vill erinra om att detenligt de riktlinjer för den kommunala verksamhetens utveckling som har lagtsfast i beslut i anledning av årets kompletteringsproposition (prop.1979/80:150, SkU 1979/80:62, rskr 1979/80:422) i stort sett endast är enutbyggnad av barnomsorgen och långtidsvården som kan godtas under de närmasteåren. 1 övrigt torde endast befolkningsförändringar och verkningarna av vissafaktorer som är svåra att påverka få leda till en ökning av den kommunalaverksamheten. Dämtöver krävs medvetna åtgärder för att nedbringaambitionsnivån inom befintlig verksamhet. Det är mot denna bakgmnd uppenbartatt en organisation med medborgarvittnen normalt intekan ges företräde framför andra angelägna samhällsåtaganden. Av remissbehandlingenframgär att det råder delade meningar om ett kommunalt engagemang i fråga ommedborgarvittnen stär i strikt överensstämmelse med reglerna om den kommunalakompetensen i 1 kap. 4 § kommunallagen (1977:179). Det finns mot denna bakgmndskäl att lagfästa en rätt för kommunerna att utse medborgarvittnen. Den oklarhetsom föreligger i fråga om de rättsliga fömtsättningarna utgör, som jag tidigarehar antytt, motivet för att ge ett lagreglerat stöd ät den 1980/81:13 76 verksamhetsom bedrivs f.n. En lag i ämnet bör innehålla grundläggande bestämmelser ochinte ges en detaljnivå som strider mot intresset av att kommunerna själva haratt avgöra verksamhetens omfattning och inriktning. Detta är särskiltväsentligt, eftersom man måste räkna med att i de fall, då möjligheten att utsemedborgarvittnen utnyttjas, verksamheten kommer att begränsas mycket kraftigtmed hänsyn till de samhällsekonomiska förutsättningarna. En lag i ämnet bördärför ge stöd även för en verksamhet som är av mera tillfällig karaktär än dennuvarande ordningen i . Medtanke på den nyssnämnda oklarhet som råder, humvida en verksamhet medmedborgarvittnen omfattas av den kommunala kompetensen, bör en lag i ämnetträda i kraft utan att genomförandet av reformen i övrigt av polisväsendetavvaktas. Ienlighet med vad som har anförts nu har inom upprättatsett förslag till lag om medborgarvittnen. Beträffande det närmare innehållet ilagen hänvisar jag till specialmotiveringen (avsnitt Frånflera håll har frågan om statsbidrag för verksamheten tagits upp. Enligt minmening bör man inte i nuvarande samhällsekonomiska läge genom statsbidragstimulera framväxten av en verksamhet som medför ökade kostnader för detallmänna. Jag vill här än en gång erinra om de riktlinjer för den kommunalautvecklingen som har lagt fast. Vidremissbehandlingen av polisutredningens betänkande har kriminalvårdsstyrelsenföreslagit att, under fömtsättning att den av utredningen förordadeförsöksverksamheten kommer till stånd, även kriminalvårdens verksamhet vidallmänna häktet i ansluts till denna. Sävitt gäller kriminalvårdensverksamhet synes dock inte konstmktionen med ett kommunalt huvudmannaskaplämplig. Frägan om medborgarinsyn inom kriminalvården kräver därför särskildaöverväganden, varvid bl.a. mäste uppmärksammas fängelsestraffkommitténs (Ju1979:04) pågående utredning av frågorna om förtroendemannastyrelser inomkriminalvården och arbetsuppgifterna för sådana styrelser. Jag är bl.a. avdessa skäl inte beredd att ta upp frågan om en medborgarvittnes-organisation . 2.7 Den regionala polisorganisationen 2.7.1Länsstyrelsens och länspolischefens uppgifter Länsstyrelsenär högsta polismyndighet i länet. Den har i denna egenskap ansvaret för ochledningen av polisverksamheten inom sitt län. För detta ändamål harlänsstyrelsen tillagts befogenhet att meddela föreskrifter om användningen avpolismännen i länets polisdistrikt och att i vissa fall helt eller delvisöverta ledningen av polisen när särskilda 1980/81:13 77 förhållandenföranleder det eller kravet på enhetlig ledning annars är särskiltframträdande. Det har vidare fömtsätts ankomma på att ledapolisverksamhet som berör flera polisdistrikt inom länet. I enlighet härmedutövar den direkta ledningen över de polismän som ingår ilänstrafikgmpp. När det behövs polisförstärkning i ett polisdistrikt, kanlänsstyrelsen besluta om polisförstärkning från annat distrikt inom länet ellerbegära sådan förstärkning från annan länsstyrelse. Engång skall inspektera polisdistrikten i länet.Länsstyrelsen har viss befattning med rekrytering och fortbildning av polismänoch handhar viss administration av polisväsendet. Den fastställerarbetsordning för polisdistrikten, handlägger vissa ärenden om tjänstetillsättningoch är besvärsmyndighet när talan förs mot polisstyrelsens beslut. I samtUga län utomGotlands län finns en länspolischef som är tjänsteman i och chefför en särskild arbetsenhet inom , länspolischefens expedition.Länspolischefen svarar som föredragande eller beslutsfattare för alla ärendensom enligt polisinstmktionen ankommer på . ,och polisdistrikt är undantagna från länspolischefernasverksamhetsområde. I dessa distrikt har i stället polismästarna sammaställning som länspolischef i operativt hänseende. Länspolischefenskall samordna polisverksamheten i länet. Han har befogenhet att förfoga överpolispersonalen i länet, att föranstalta om polisförstärkning för tillfäUigauppdrag och att vara chef över polispersonal som har dragits samman i länet.Denna länspolischefens verksamhet är inriktad på polisiära aktioner somsträcker sig över de enskilda polisdistriktens gränser och avser länets elleråtminstone några distrikts gemensamma behov. Däremot anses länspolischefen somregel inte böra ingripa i de enskilda distriktens uppgifter. Vid sådana störreaktioner, som går över länsgränserna, är det länspolischefen som skall hällasamband med länsstyrelser och länspolischefer i angränsande län samt medrikspolisstyrelsen. Länspolischefen är chefför de polismän som ingär i länstrafikgmpp. I administrativt hänseende är dessaknutna till ett polisdistrikt inom länet, men länspolischefen leder direktlänstrafikgmppernas verksamhet. Vid starkt publikdragande evenemang, störrespaningspådrag och kataslrofartade händelser skall länspolischefen se till attdet polisdistrikt som berörs tillförs erforderliga resurser. Detta sker genomföreskrifter till distrikten eller genom framställningar tilJ andra län ellerrikspolisstyrelsen. Han kan vid behov själv ta över ledningen vid utredning avbrottslighet som sträcker sig över flera distrikt eller län. Länspolischefenförfogar över den s.k. stödjande verksamheten och samordnar utredningsverksamheteninom länet och i vissa fall med angränsande län. 1980/81:13 78 Detär vidare länspolischefen som har ansvaret för den regionala inspektions- ochtillsynsverksamheten och för samordningen av rekryteringsverksamheten inomlänet. Han föredrar även vissa personalärenden i länsstyrelsen.Länspolischefen har betydelsfulla uppgifter pä beredskapsplaneringens område. Även ett flertal andraarbetsuppgifter av administrativ natur ankommer på länspolischefen. Det ärockså i allmänhet denne som svarar för behandlingen av ärenden som haranhängiggjorts vid genom besvär över beslut av polisstyrelse.Sistnämnda uppgift tar en stor del av länspolischefens tid i anspråk. Polisutredningenframhåller att länspolischefen i samband med förstatligandet tilladeslångtgående befogenheter i fråga om polisledningen inom länet. Han skulle pålänsstyrelsens vägnar vid behov kunna överta ledningen för länets polistyrkoroch meddela föreskrifter om hur dessa skulle användas samt leda polisverksamhetsom berör flera distrikt. En bakgmnd till att den regionala myndighetentillades dessa befogenheter var att den operativa ledningsfunktionen för detcentrala organet, , gjordes ihycket begränsad. Den skulle iprincip endast avse vissa särskilt angivna frågor, t.ex. säkerhetspolisens ochrikskriminalens verksamhet. Utom beträffande de tre storstadsdistrikten samtGotland skulle ledningslinjerna gå från över länspolischefeni till de enskilda polisdistrikten. Utvecklingen har emellertiddelvis blivit en annan. Det är i praktiken inte så vanligt att länspolischefenleder och samordnar polisverksamheten i länet enligt de ursprungligaavsikterna. Polisutredningenhar mot denna bakgmnd sökt vägar för att stärka rollen för den regionalapolisledningen, en målsättning som enligt utredningen stämmer väl överens medde allmänna strävandena i samhället. En förstärkning av den regionalapolisledningen fär emellertid inte äventyra självständigheten för de lokalapolisstyrelserna och måste ske med beaktande av att förtroendemannainflytandetöver polisverksamheten förstärks även på det regionala planet. Frånrent polisiär synpunkt är enligt utredningen den största bristen i dennuvarande regionala organisationen svårigheten att i praktiken finna lämpligaformer för ledning av sådan egentlig polisverksamhet som berör flera distrikt.Utredningen belyser detta med flera exempel. Trafikövervakningensköts f.n. av länstrafikgmpperna och av de lokala polisdistrikten. Länstrafikgmppernaskall i första hand övervaka trafiken på de större vägarna, medanpolisdistrikten skall övervaka trafiken inom tätorterna och vägar där annanövervakning inte äger mm. De större polisdistrikten har för ändamålet särskildatrafiksektioner inom ordningsavdelningarna. Länstrafikgmpperna består avpersonal som administrativt lyder under poUsstyrelsen i sittstationeringsdistrikt men i operativt hänseende lyder direkt underlänspolischefen. Prop.1980/81:13 79 deordningen gör det svårt att samordna länstrafikgmppernas och de lokalatrafiksektionernas verksamhet. Enligt utredningen finner varken länsstyrelsernaeller polisstyrelserna den nuvarande ordningen rationell. Från många hållförordas att all trafikövervakning, såväl pä landsbygden som i tätorterna,läggs pä en hand. Uppfattningarna skiftar dock om vem skall ha ansvaret förverksamheten. Bland länsstyrelserna önskar man enligt utredningen dra in delokala trafiksektionerna och låta all trafikövervakning, såväl i tätorter sompå landsbygden, skötas av länstrafikgmpperna. Polisstyrelserna å sin sida villinte sällan avveckla länstrafikgmpperna och anförtro all trafikövervakning ätde lokala distrikten, eventuellt med ett samordningsansvar hos det störstadistriktet i länet. Utredningen anser att det knappast är försvarligtatt behålla det nuvarande delade ansvaret och förordar att trafiksektion ochlänstrafikgmpp slås samman till en trafikenhet med regionalt ansvar åtminstonenär gmppen och sektionen är stationerad på samma ställe. Ettannat exempel är bekämpandet av narkotikabrottsligheten. I de flesta län finnsnumera särskilda narkotikarotlar med länet som primärt verksamhetsområde. Dessasvarar för såväl spaning som utredning beträffande narkotikabrottsligheten.Rotlarna är organisatoriskt knutna till det polisdistrikt inom länet som största kriminalavdelningen och leds av en särskild rotelchef. EnUgt deprinciper som lades fast i samband med förstatligandet skulle det emellertidankomma på länspolischefen att leda en sädan distriktsövergripande verksamhet.Länspolischefens ställning i detta sammanhang har därför ibland betecknats somoklar, och skiftande praxis har enligt utredningen uppstått i fråga omledningsfunktionen. Utredningenerinrar vidare om de ökade insatserna mot den organiserade och den ekonomiskabrottsligheten. I denna del bör anmärkas att särskilda enheter ekonomiskarotlar nu finns i , , , , ,, och polisdistrikt. Rotlarna har rätt och skyldighetatt arbeta även utanför sina egna distrikt. Pä samma sätt som narkotikarotlarnaär de ekonomiska rotlarna ställda under direkt ledning av särskildarotelche-fer. tre största polisdistrikten , och gällersärskilda förhållanden, eftersom polismästarna där inom det egna distriktetutövar de befogenheter som annars skulle ankomma pä länspolischefen. Ansvaretblir i dessa län tudelat pä ett sätt som enligt utredningen medför vissaproblem. visar dessa och andra exempel på svårigheterna att inom ramenför nuvarande organisation finna ändamålsenUga former för ledning avpolisverksamhet som berör fiera distrikt. Kraven på samverkan överdistriktsgränserna blir allt starkare. Fråganom samordning över länsgränserna är ett annat område som Prop.1980/81:13 80 S.k. polisförstärkning från ett län till ett annat fömtsätter iprincip antingen en överenskommelse mellan de berörda länsstyrelserna ellersamtycke från . får endast tillfälligt och förvisst uppdrag beordra en polisman att tjänstgöra utanför det län där han äranställd. Behövs tjänstgöring med större styrkor eller skallfrägan alltid avgöras av . Utredningen erinrar om att detsedan länge från olika håll har hävdats att länen är för små för en effektivregional polisverksamhet och att det behövs ett mera permanent system församordning över länsgränserna. Enöversyn av den regionala organisationen kan enligt utredningen behövas även ifråga om den administrativa verksamheten, främst när det gäller frågan omsammanslagning av polisdistriktens lönekassor till ett enda ställe i länet. Utredningenhar funnit att tre huvudalternativ för den regionala ledningsorganisationenbör övervägas närmare. Det första alternativet innebär att den nuvarandelänspolischefsorganisationen behåUs i princip oförändrad. I det andraalternativet indelas landet i polisregioner med särskilda regionpolisstyrelsersom högsta regionala polismyndigheter i stället för länsstyrelser. Det tredjealternativet behåller som länets högsta polismyndighet ochlänspolischefen som regional chef. 1 detta alternativ skall docklänspolischefen förena denna funktion med chefsskapel för ett stortpolisdistrikt, som regel residensortens.