prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Ettbetydande antal brott kommer emellertid enligt utredningen att förbliouppklarade oavsett hur stora resurser som ställs till polisens förfogande.Undersökningar har gett vid handen att det inte alltid är ägnat att höjaandelen uppklarade brott om kriminalpolisen tillförs större resurser. I demånga fall där gärningsmannen är okänd när brottet anmäls är det primärmaterialsom polisen har att utgå från ofta alltför bristfälligt för att en utredningskall kunna leda till resultat. Med en fackterm är ett sådan brott "ejspaningsbart". Det är angeläget att öka förståelsen för polisenssvårigheter härvidlag eftersom aUmänheten i stor utsträckning skulle kunnaunderlätta polisens utredningsarbete. Det är sålunda viktigt att den somanmäler ett brott ocksä i mån av förmåga sörjer för att polisen fär såfullständiga uppgifter som möjligt till ledning för sin utredning. Det är ocksåvärdefullt om det från allmänhetens sida anses som en naturlig sak att förmedlasina iakttagelser av brott till polisen och pä så sätt bidra till ett bättrespaningsunderlag. Strävandenaatt till administrativ personal föra över arbetsuppgifter som inte behöverutföras av polisutbildad arbetskraft bör enligt utredningen fortsätta äveninom utredningsverksamheten. Det kan även förekomma arbetsuppgifter somankommer pä polisen av historiska eller traditioneUa skäl men där principiellaoch sakliga motiv talar för att de förs över till andra myndigheter. Utredningenkan inte ansluta sig till en inom poliskåren ofta väckt tanke pä att generelltflytta över ledningen av förundersökningen i brottmål från åklagarväsendet tillpolisen. En sädan lösning skulle i 1980/81:13 30 väsentligmån rubba principerna för den nuvarande rättegångsordningen i brottmål ochmedföra endast förhållandevis begränsade praktiska fördelar Det bör enligtutredningen dock finnas utrymme för att låta polisen leda helaförundersökningen vid ett inte obetydligt antal fler brottstyper än f.n. Ett avskälen till detta är att polisutbildningen på alla nivåer avsevärt harförbättrats sedan de nuvarande anvisningarna i ämnet kom . Medhänsyn till en pågående översyn av anvisningarna hos riksåklagaren () ochrikspolisstyrelsen har dock utredningen avstått frän att själv lägga framförslag i ämnet. uppstår vissa problem i fräga om gränsdragningen och samverkanmellan polisen och tullen vid spaning och utredning beträffandevarusmugglingsbrott. har vid förundersökningar av sådana brott istort sett samma befogenheter som tillkommer polismyndighet vid brott iallmänhet. De principer som har slagits fast i gällande överenskommelser mellanRÅ, och generaltullstyrelsen innefattar emellertid i ochför sig en lämplig avvägning. De problem som uppstår i praktiken beror enligtutredningens intryck inte på själva regleringen utan på att anvisningarna inteföljs strikt. Utredningen vill därför inte förorda en ändradkompetensfördelning. Ett viktigt skäl är intresset av en effektiv bekämpning avolaga införsel av narkotika, vilket kräver tullens medverkan. Utredningenunderstryker även vikten av att den organiserade och den ekonomiskabrottsligheten möts med kraftfulla åtgärder. Ävenövervägandena om utredningsverksamheten har fått ett positivt mottagande vidremissbehandlingen. Resursfrågan återkommer också här främst ipolisstyrelsernas yttranden, i vilka det ofta hävdas att en högre uppklaring iförsta hand förutsätter att kriminalavdelningarna tillförs ytterligare personaloch utrustning. Åtskilliga remissinstanser tar emellertid även upp olikaorganisations- och metodikfrågor som de menar vara av betydelse för ett framgångsriktutredningsarbete. Förhållandetmellan polisen och åklagarväsendet tas upp av bl.a. JK, som framhåUer atträttegångsbalkens regler om förundersökning i brottmål tillkom under heltandra förhållanden än . Vid förstatligandet av polisväsendet klövs dengamla organisationen i helt skilda polis- och äklagarorganisationer, vilket harlett till att samarbetet mellan polis och åklagare ofta är otillräckligt.JK sätter därför i fråga om inte en översyn av hela förundersökningsförfarandetär påkallad. Även () och pekar päutredningsverksamhetens betydelse för andra organ inom rättsväsendet såsomåklagarna och domstolarna och för fram tanken att polisensutredningsavdelningar sammanförs med åklagarväsendet. Föreningen anser å andra sidan att vissa skäl talar för attförundersökningsledningen bör ligga hos polisen. Även Svenska polisförbundetvill i större utsträckning anförtro förundersökningsledningen åt polisen. 1980/81:13 31 instanserpekar pä förundersökningsledningens betydelse för resursanvändningen ochprioriteringen. avvisar tanken att lägga över all ledning avförundersökningarna i brottmål på polisväsendet men ansluter sig i likhetmed det helt övervägande antalet remissinstanser till utredningensuppfattning att polisens kompetensområde kan vidgas genom en översyn av deanvisningar i ämnet som RÅ och gemensamt har utarbetat. Andraorganisatoriska frågor som tas upp av remissinstanserna gäller samarbetetmellan ordnings- och kriminalavdelningarna. tror attförundersökningarna skulle kunna påskyndas och effektiviseras om det isärskilt brottsbelastade polisdistrikt inrättas jourgrupper avutredningspersonal som kan påbörja och om möjligt även avsluta enförundersökning i omedelbar anslutning till en anmälan. Svenska polisförbundetförordar att utredningsverksamheten i större utsträckning bedrivs ipolismannaledda arbetslag som omfattar utredningsmän, spanare och administrativpersonal. Enligt förbundet skulle det också vara en fördel om den nuvaranderotelindelningen inom kriminalavdelningarna gjordes mindre strikt. Med en meraflexibel rotelorganisation och större rörlighet i fråga om ärendegrupperingenskulle man kunna prioritera verksamheten bättre och åstadkomma en jämnarebelastning. Förbundet varnar för att en aUtför hårt driven specialisering kanleda till både tids- och effektivitetsförluster. uppmärksammas av flera remissinstanser. Dessa rotlar, som ärknutna till kriminalavdelningarna och sidoordnade med de brottsutredanderotlarna, har vid sidan av brottsspaning i egentlig mening flera andrauppgifter, bl.a. att ombesörja vissa handräckningsuppgifter. En delpolisstyrelser anser att brottsspaningen har blivit eftersatt och attspaningsrotlarna i alltför stor utsträckning har fått avstå personal till annanverksamhet. Enheterna är också ofta för små för att kunna åstadkomma eneffektiv insats. menar att det av detta skäl men även av rentspaningstekniska orsaker bör eftersträvas en ökad personalomsättning påspaningsrotlarna och en samordning och ett samarbete mellan närliggandedistrikts spaningsverksamhet. Man ifrågasätter även pä sina håll om inte denriktade brottsspaningen bör inordnas i utredningsrotlarna. Allvarligasvårigheter i kriminalpolisens arbete utgör enligt många bedömare allmänhetensminskade benägenhet att lämna uppgifter av betydelse för brottsutredningen.Både från polis- och åklagarhåll framhåller man även de tilltagande problemenatt rekrytera och behålla kvalificerade utredningsmän vidkriminalavdelningarna. IaUmänhet är remissinstanserna positiva till ett fortsatt utnyttjande av ickepolisutbildad personal i utredningsverksamheten. Föreningen menar dock att man nu har kommit så långt på den inslagna vägen attvinsterna av att överföra ytterligare uppgifter till Prop.1980/81:13 32 administrativpersonal skulle bli marginella. anser att det nuvarandesystemet, där administrativ personal anlitas på vissa specialområden, starktkan ifrågasättas eftersom det ofta gäller ärendetyper som skulle kunna övertasav andra myndigheter eller som vid en prioritering skulle hamna långt ner påskalan. 1 stället borde den administrativa personalens insatser tas till vara ide arbetslag som förbundet förordar för svårare utredningar. Även i sådanautredningar ingår nämligen lämpliga arbetsuppgifter säsom ärendeadministration,enklare förhör, sammanställningar och kontroller. Förbundet menar attarbetstillfredsställelsen skulle bli större genom en sädan ordning än dennuvarande handläggningen av rutinärenden. De flestaremissinstanserna ansluter sig till utredningens uppfattning att den nuvarandekompetensfördelningen mellan polisen och tullen är väl avvägd. anser dock att all utredningsverksamhet på det område som dethär gäller bör flyttas över till polisen. Föregen del kan jag i likhet med remissopinionen i allt väsentligt ansluta migtill utredningens överväganden. Det finns flera skäl att särskilt understrykabetydelsen av polisens brottsutredande verksamhet. Även om den grundläggandemålsättningen för polisverksamheten är att förhindra brott är det tydligt attdetta endast till en del kan ske genom övervakningsverksamhet och andra, enbartpreventiva insatser. Det är också viktigt att begångna brott i rimligutsträckning upptäcks och beivras. Att så sker är en förutsättning för att detstraffrättsliga sanktionssystemet skall fungera och fylla sin huvuduppgift attavhålla frän brott. har framhållit kommer den spanande och utredande verksamheten sombedrivs av polisens kriminalavdelningar lätt i skymundan i den allmännadebatten om polisväsendet. Med visst fog torde också kunna sägas att detta ävenhar kommit att gälla prioriteringen av utredningsverksamheten i förhållandetill andra polisiära aktiviteter. Jag ser det därför som en naturlig utvecklingatt utredningsverksamhetens betydelse kommer att skjutas något merai förgrunden. Ett steg i denna riktning utgör den betydande satsning som undersenare år har skett när det gäller att bekämpa narkotikabrottsligheten och denorganiserade och den ekonomiska brottsligheten. Detta arbete måste även iframtiden ges hög prioritet. Med det är självfallet angeläget att även den meratraditioneUa brottsligheten blir beivrad så effektivt och snabbt som möjligt. Äveni fråga om utredningsverksamheten gäller att de förbättringar som är möjliga i förstahand måste åstadkommas inom den nuvarande ekonomiska ramen. Man bör därvid inteinskränka synfältet till kriminalavdelningarna utan pröva olika sätt attutnyttja polisväsendets samlade resurser för att åstadkomma snabba ochrationeUa förundersökningar. Jag tänker då inte bara pä sådana effekter avexempelvis den 1980/81:13 33 brottsförebyggandeverksamheten som kan leda till att allmänheten i större utsträckning bidrartill utredningarna genom tips och iakttagelser. Med utgängspunkt i denhelhetssyn på polisväsendet som jag har förordat i det föregående bör detexempelvis vara möjligt att i större utsträckning än f.n. ta till varaordningspolisens kompetens och kapacitet i utredningsarbetet i samband medingripanden och brottsanmälningar. Sådana åtgärder skulle sannolikt kunna ledatill att förundersökningarna kan slutföras snabbare och därmed till attkortare tid förflyter mellan brottet och lagföringen. Kriminalavdelningarnaspersonal skulle med en sådan ordning i större utsträckning kunna inrikta sig päde svårare utredningarna. Kvarters- och områdespoliserna torde också kunnaverkställa en del utredningsarbete, i vilket deras person- och lokalkännedomskulle komma väl till pass. I vissa polisdistrikt har gjorts framgångsrikaförsök att låta kriminalpolismän tjänstgöra och hålla förhör medmålsägande och misstänkta redan i samband med att anmälningen tas upp eller denmisstänkte förs in på polisstationen. En väsentlig del av utredningsarbetet hardärmed kunnat slutföras i samband med gärningen. Ocksåpolischefspersonalen skulle pä ett annat sätt än f.n. kunna utnyttjas iförundersökningsförfarandet. Att på ett tidigt stadium länka inpolissekreterarna/polisintendenterna på kriminalavdelningarna medför fördelarinte bara från juridisk synvinkel utan kan även bidra till effektivareförundersökningar vid komplicerade brott. Även då det gällerarbetsfördelningen inom kriminalavdelningarna finns olika uppslag för attåstadkomma ett snabbare utredningsförfarande. Diskussionen har också här oftakommit att gälla möjligheterna att oberoende av det organisatoriska mönstretsamla personalen till gemensamma uppgifter. Ett intressant uppslag ärexempelvis de av framförda idéerna om arbetslag medutredningsmän, spanare och administrativ personal, som inriktas på i förstahand svårare utredningar. Även i övrigt bör organisationen avspaningsverksamheten uppmärksammas. Jagvill erinra om att dessa frågor till en del har belysts även i promemorian (DsJu 1979:15) Översyn av utredningsförfarandel i brottmål, som har överlämnatsför övervägande till rättegångsutredningen (Ju 1977:06), RÅ ochrikspolisstyrelsen. Föratt uppslag av den art som har angetts nu skall kunna vidareutvecklas behövsen mera flexibel organisation än den nuvarande. Jag kommer längre fram attförorda att den nuvarande centrala låsningen av polismanstjänsterna på olikaenheter inom polisdistrikten inskränks till en basorganisation och att delokala polisstyrelserna får befogenhet att mera fritt förfoga över den del avpersonalen som inte ingår i basorganisationen. En sådan ordning skulle enligtmin uppfattning underlätta att de samlade resurserna utnyttjas mer rationellt. 3 1980/81. 1 saml Nr 13. 1980/81:13 34 Jagansluter mig till utredningens uppfattning att förundersökningsledningen integenereUt bör flyttas över från åklagarna till polisen. Jag avvisar emeUertidäven den från några håll framförda tanken att i stäUet överflyttakriminalavdelningarna till åklagarväsendet. Det funktionella sambandet mellande primära polisuppgifterna skulle dä inte tas till vara. En sådan radikalomorganisation skuUe också vara mycket svär att genomföra i praktiken. Enligtden uppfattning som jag har gett uttryck åt i det föregående bör en riktpunkt istället vara att i all den utsträckning som det är möjligt och rimligt verkaför en samordning av ordningspolisen och kriminalpolisen. Ävenpolischefspersonalen har som nämnts en viktig funktion att fylla på området. Detbör i denna del anmärkas att en ändrad avgränsning av de brottstyper, vidvilka polisen är behörig att leda förundersökningarna, efter den avpolisutredningen omnämnda översynen numera har fastställts genom nyaanvisningar av RÅ och , som gäller fr.o.m. (RÅFS 1979:1). Den icke polisutbildadepersonalen kan göra värdefulla insatser i utredningsarbetet. Jag ansluter migdärför till polisutredningens uppfattning att denna personal bör tas i anspråkför utredningsarbete även i fortsättningen, bl.a. därför att man härigenom kansätta in den polisutbildade personalen pä mera kvalificerade uppgifter.Samtidigt måste man, som har antytt, vara på sin vaktför att detta kan låsa resurser till områden som ter sig mindre angelägna. Somframgår av vad jag förut har anfört finner jag förbundets uppslag att i störreutsträckning än f.n. integrera den administrativa personalen i detkvalificerade utredningsarbetet värt att utvecklas vidare. Någon ändradkompetensfördelning mellan tullen och polisen finner jag inte skäl att övervägai detta sammanhang. Den nuvarande fördelningen, som väsentligen bygger påpraktiska överväganden, är, rätt hanterad, enligt min uppfattning i alltväsentligt ändamålsenlig. Ävvad jag här har anfört framgår att det finns utrymme för betydelsefullaförändringar i fråga om utredningsverksamhetens organisation och att denkommande polisberedningen får en viktig uppgift när det gäller dettaverksamhetsfält. Slutligenbör understrykas att den intensifierade satsningen på att bekämpa denorganiserade och den ekonomiska brottsligheten i flera hänseenden kräverspeciella överväganden. Till denna fråga återkommer jag i det följande. Somtidigare nämnts ingår bland polisens uppgifter enligt 2 § polisinstruktionen(1972:511) att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp samt attfullgöra den verksamhet som ankommer på polisen Prop.1980/81:13 35 Huvudparten av den hjälpande och den specialregleradeverksamheten brukar hänföras under samlingsbeteckningen serviceverksamhet. Iserviceverksamheten ingär sålunda dels polisens hjälp- och räddningsverksamhetoch dess allmänna service- och upplysningsverksamhet, delspolismyndighetsverksamheten. Denhjälp- och räddningsverksamhet som polisen medverkar i omfattar bl.a. vissasärskilt organiserade verksamhetsformer, säsom fjällräddning, sjöräddning samtambulans- och räddningsflyg. Utredningenkonstaterar att de verksamhetsformer som avses nu utgör arbetsuppgifter sommåste utföras. Skulle man befria polisen från uppgifterna och lägga dem påandra myndigheter, mäste åtgärden föregås av specialundersökningar på varjesärskilt område. Enligt utredningens mening talar inte principiella skäl motatt polisen behäller sina särskilda hjälp- och räddningsuppgifter. Dessauppgifter är ägnade att medverka till att förankra polisens verksamhet hosallmänheten. Polisensallmänna service- och upplysningsverksamhet är av mycket skiftande karaktär.Den kan bestå i t.ex. vägvisning och annan hjälp åt trafikanter liksområdgivning av olika slag till enskilda personer. Andra exempel är upplåtande avlogi åt tillfälligt hemlösa samt första hjälpen vid sjukdoms- och olycksfall. Betydelsenav detta polisarbete har enligt utredningen ofta underskattats. Verksamhetenär väsentlig när det gäller att befästa och öka allmänhetens förtroende förpolisen. Utredningen anser det angeläget att organisatoriska åtgärder i syfteatt förbättra polisens effektivitet inte går ut över den allmänna service- ochupplysningsverksamheten utan tvärtom skapar ökat utrymme för polisinsatser avdetta slag. UtredningenframhåUer betydelsen av samarbete på detta område med andra myndigheter. Ensituation som särskilt tas upp är den då en enskild person har kommit i akutbehov av tillfällig ekonomisk hjälp under tid då kontantutbetalning av socialamedel inte är möjlig. Vederbörande har t.ex. vid vistelse utanför hemortenblivit bestulen , tappat sin tågbiljett eller saknar av annat skälmöjlighet att ta sig hem eller att få bostad . För orter som intehar socialjour pekar utredningen pä en lösning som redan nu tillämpas på någrahåll, bl.a. i . har gett vakthavande befäl på ordningsavdelningenrekvisitionsblock och fullmakt att för enskilda personers räkning i akutanödsituationer rekvirera färdbiljetter, taxi, hotellrum m.m. på socialnämndensbekostnad. En lösning efter dessa linjer synes enligt utredningen varaändamålsenlig för orter där socialjour inte finns inrättad. Självfallet måstedet ankomma på socialnämndens egen bedömning om man vill tillämpa ett sådantsystem. Det bör emellertid menar utredningen vara möjligt för polisen attsom ombud för socialvården gå enskilda till hända med hjälp i sädan form. polismyndighelsverksamheten omfattar ett stort antal uppgif- 1980/81:13 36 terinom området för allmän förvaltning. Bl.a. faller det pä polisen att lämnaservice till andra myndigheter med olika former av handräckning och att svaraför åtgärder enligt socialvårds- och sjukvårdslagstiftningen. Den verksamhetsom det här gäller tar en betydande del av polisens tid i anspråk. Utredningenanser att principen bör vara att polisen inte belastas medförvaltningsuppgifter i andra fall än när ordnings- eller säkerhetssynpunkteringår som väsentliga moment eller när polisens maktbefogenheter kan behövautnyttjas för att genomföra den ätgärd som behövs. En annan sak är attavvikelser kan behöva göras från denna princip, t.ex. därför att något annat organinte står till förfogande eller lämpligen bör inrättas. Fleraförvaltningsområden inom vilka polisen har beslutsbefogenheter eller andrauppgifter är föremål för utredning eller överväganden i andra former. Fråganom polisens medverkan kan därför inte alltid bedömas isolerad. Det äremellertid enligt utredningen angeläget att frågan verkligen uppmärksammas isamband med ny eller ändrad lagstiftning. Utredningenhar till särskild granskning tagit upp ett antal arbetsuppgifter som det kanövervägas att befria polisen från. Dessa förslag, som även avserannat än polismyndighetsärenden, behandlas i följande avsnitt (2.4). Remissinstansernadelar i allmänhet polisutredningens uppfattning i fräga om serviceverksamheten. menar att serviceverksamheten bör tiUmätas större betydelse iframtiden och i en ny polislag ses som en självständig uppgift, frikopplad fränuppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Föreningen , som i och för sig anser att serviceverksamheten har stor betydelseför att balansera polisens repressiva uppgifter, understryker å andra sidanatt verksamheten inte fär drivas så långt att polisen övertar ansvaret föruppgifter som primärt åvilar andra samhällsorgan. Enligt LO bör en viss del avpolisens serviceverksamhet kunna överföras till andra samhällsorgan. Bl.a.borde hjälp- och räddningstjänsten kunna tas över av landstingskommunerna. ÄvenRRV anser att ambulans- och räddningsflygverksamheten i princip skulle kunnahandhas av huvudmännen för sjukvården, dvs. DenaUmänna service- och upplysningsverksamheten har enligt rikspolisstyrelsenstort värde för att skapa förståelse för polisens uppgifter. Möjligheten attutnyttja polisens medverkan får dock inte missbrukas till förfång för deegentliga polisuppgifterna. Enligt styrelsen är det angeläget med en samladöversyn för att befria polisen från arbete som inte har anknytning till deegentliga polisuppgifterna. Liknande synpunkter anförs från många polisstyrelser. Frånflera håll understryker man att polisen är det samhällsorgan dit allmänhetendygnet runt och i all synnerhet när andra institutioner i samhället är stängdakan vända sig till för att fä råd och hjälp. Densärskilda form av hjälp som består i att polisen på socialnämndens vägnarlämnar förskott till behövande personer utom kontorstid avvisas av bl.a.Svenska kommunförbundet pä kommunalrättsliga grunder. En del polisstyrelser ärockså tveksamma inför risken att systemet skulle minska intresset frånkommunalt håll att bygga upp en socialjourverksamhet. De flestaremissinstanser har dock inte någon erinran mot den s.k. Luleå-modellen. Polisutredningensuttalanden om hur man principiellt bör avgränsa de ärenden som bör ankomma päpolisen som polismyndighetsärenden har så gott som överlag vunnit anslutningbland remissinstanserna. vill således inskränkapolismyndighetsärendena till sådana där främst ordnings- och säkerhetsfrågornaspelar en avgörande roll och framhåller att betydelsen av de kontakter sompolismyndighetsärendena skulle ge med myndigheter och aUmänhet ofta haröverbetonats. Sistnämnda uppfattning bestrids dock av flera polisstyrelser. polisstyrelser är å andra sidan kritiska mot att man i nyare lagstiftninginte alltid har upprätthållit principen att polismyndighetsärendena bör haanknytning till ordnings- och säkerhetsfrågor. Enligt min uppfattning ärdet viktigt att de skilda aktiviteter som ryms under begreppet polisens serviceverksamhetfår en rimlig avgränsning gentemot den verksamhet som bedrivs av andra organ isamhället. Ytterst återgår serviceverksamheten pä den hävdvunna skyldighetenför polisen att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. Närpolisens uppgifter på detta område skall avgränsas bildar dess huvuduppgift attupprätthålla allmän ordning och säkerhet en naturlig utgångspunkt. Men dettorde som jag förut har berört varken vara möjligt eller önskvärt att begränsapolisens ansvarsområde till uppgifter som i strikt mening är brottsförhindrandeeller brottsbeivrande. Bl.a. måste beaktas att polisorganisationen är en välförgrenad rikstäckande organisation, vars verksamhet omfattar alla dygnetstimmar. Det är inte minst från praktisk och ekonomisk synpunkt värdefuUt om ensådan organisations normala verksamhet kan utnyttjas för att ge service åtallmänheten och andra myndigheter. Detta är också nödvändigt för att man skallfå en önskvärd balans i polisverksamheten. Sådana aktiviteter som inte allseller endast i mindre mån har samband med de centrala polisuppgifterna ellerkräver en organisation som är fristående från övrig polisverksamhet böremellertid inte utan starka skäl ankomma på polisen. Medde utgångspunkter som jag nu har anlagt kan polisens hjälp- ochräddningsverksamhet bli föremål för diskussion. PrincipieUa skäl kan sålundatala för att exempelvis ambulans- och räddningsflyget förs frän polisensansvarsområde.