prop · G40341 · 1980-12-31 00:00:00 — 1980/81:41 Regeringens proposition omförmånlig kreditgivning till ; Regeringenföreslår att anta de förslag som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll. Ipropositionen föreslås att ett system inrättas för förmånlig kreditgivningtill vissa i samband med sådan import av varor och tjänster frånSverige som kan anses ha utvecklingsfrämjande effekter i mottagarlandet.Därmed kan en ökad kreditgivning till komma till stånd. Beslut omdessa krediter föreslås fattas av exportkreditnämnden (EKN) efter tillstyrkandeav utbildningsberedningen. Erforderlig kreditvolym ställs till förfogande genomAB . Viss mindre utvidgning av EKN:s garantigivningföreslås. Vidare lämnas förslag till ersättningsförfarande vid längrebefalningsdröjsmål. 1 1980/81. 1 .saml Nr 41 1980/81:41 2 Närvarande:statsminister , ordförande, och statsråden , , ,, Åsling, Söder, Krönmark, , , , ,, , , , , , . Propositionom förmånlig kreditgivning till . ISverige har inte funnits något system för att på ett enkelt sättkombinera biständsmedel med kommersiell exportkreditfinansiering. Föratt utreda frågan om borde införa ett system med förmånligkreditgivning till för finansiering av import från tillsattesunder en interdepartemental arbetsgrupp med representanter förutrikes-, budget-, ekonomi-, handels- och industridepartementen. Arbetsgruppensrapport (Ds H 1980:3) som också innehåller en redogörelseför nuvarande förhällanden bör fogas till protokollet som bilaga I. Yttranden har inkommit från styrelsen för internationellutveckling (SIDA), (), kommerskollegium,exportkreditnämnden (EKN), (), statens industriverk(SIND), bankinspektionen, allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelse,fullmäktige i riksbank, fullmäktige i , Sverigesexportråd. (),Centralorganisationen /SR, i (LO), (), - med instämmande avPK-banken, , AB (), . 1980/81:41 3 och - Familjföretagen, , , fonden för industrielltsamarbete med (), utbildningsberedningen, beredningen förinternationellt läkemedelssamarbete, (Swedtel),utvecklingsfonden i , utvecklingsfonden i samtnationalekonomiska institutionen vid . Ensammanställning av remissvaren bör fogas till protokollet som bilaga 2. 2.1 Införande av ett system för förmånlig kreditgivningtill Långfristiga krediter ingick i betydande omfattning i detsvenska utvecklingsbiståndet . Gävoelementet i dessa krediteruppgick till . Vårt bistånd har huvudsakligen utgått somgåva och användningen har styrts av mottagarlandets prioriteringar. Samtidigthar det svenska biståndet koncentrerats till ett mindre antal länder, tillhörandejordens fattigaste. Koncentrationenav det svenska biståndet till mycket fattiga samt det faktum attendast ett fåtal av de s. k. huvudmottagarländerna för svenskt bistånd vid1970-talets början inom överskådlig framtid kunde förväntas nå en sådanutvecklingsgrad att avveckling av biståndet vore befogad gjorde en övergångfrån kreditbistånd till gåvobistånd naturlig. Det svenska biståndet utvecklades därför snabbt mot ettallt mer renodlat gåvobistånd som andra länder behöll ellerinrättade olika former av kreditgivning på förmånliga villkor. Det ökadeutbudet av bilateral förmånlig kreditgivning har bl.a. lett till att u-ländernu allt oftare efterfrågar förmånliga krediter även från . När detsvenska kreditbiståndet avvecklades minskade också möjligheten att avpassabiståndsvillkoren efter olika mottagares specifika förutsättningar. U-ländernasbehov av utländskt kapital har ökat dramatiskt under de senaste åren.Energipriserna har stigit kraftigt. Importen från i-länderna har fördyrats dåde rika ländernas exportpriser ökat. export fär det också alltsvårare när i-ländernas tillväxt och därmed import dämpas. tarräntor och amorteringar på redan upptagna lån en stor del av u-ländernasexportinkomster i anspråk. Detta har för resulterat i stora och snabbtväxande underskott i betalningarna till utlandet. För att klara dessaunderskott på kort sikt har många - särskilt rikare - förlitat sig påkortfristig upplåning. Sådan upplåning utgör inte någon gynnsam grund förutvecklingssträvandena. De fattigare länderna har p.g.a. sin lågakreditvärdighet i mycket liten omfattning kunnat låna pä de internationellakapitalmarkna- 1980/81:41 4 derna.U-ländernas samlade behov av långfristig upplåning på mjukare villkor är därförmycket stort. Föratt finansiera en fortsatt import av framför allt investeringsvaror har mångau-länder hänvisats till exportkrediter från leverantörsländerna. Flertaletindustriländer i OECD-området har tillgripit olika former avstatliga subventioner för att höja den egna exportindustrins konkurrenskraft.Det har t.ex. blivit allt vanligare att u-\änder erbjuds att blanda entraditionell exportkredit med biständsmedel för att göra kreditvillkorenförmånligare och mera konkurrenskraftiga. Köpariänderna har således successivterbjudits allt förmånligare kreditvillkor, vilket ocksä kommit att påtagligtpåverka konkurrensförhållandena i den internationella handeln. Efterlångvariga förhandlingar mellan de viktigaste kreditgivande OECD-ländernanåddes en överenskommelse om att begränsa det statligastödet vid exportkreditgivning, den s. k. consensus-överenskommelsen. Dekreditvillkor som angavs som gränsvärden betraktades snart som normgivande,särskilt pä u-landsmarknader. Det blev svårare för företag att konkurrera om deinte kunde erbjuda consensus-villkor. Den1 infördes ett system för statsstödd exportkreditfinansiering iSverige. Det baserades pä längivning frän AB () (prop.1977/78:155, NU 1977/78:73, rskr 1977/78:379). Systemet ansluter tillconsensus-överenskommelsen och innebär bl.a. att statsstödets omfattninggjorts beroende av mottagarlandets utvecklingsnivå: ju fattigare land, destostörre element av statlig subvention. Inomdetta system kan SEK medge kostnadsfri utfästelse om kreditfinansiering tillfast ränta, som ligger väsentligt under rådande marknadsränta i Sverige.Räntesatserna är avpassade efter den s. k. consensus-överenskommelsen ochvarierar beroende pä mottagarland och kredittidens längd. SEK-systemetinfördes för en försöksperiod . Arbetsgruppenkonstaterar i sin rapport (Ds H 1980:3) att starka u-landspolitiska skäl talarför att bör införa ett system med förmånlig kreditgivning till u-länder.Det ligger också i landets intresse att med hjälp av sådana krediter ge svenskexportindustri större chans att hävda sig i den internationellakreditkonkurrensen på u-landsmarknader. Arbetsgruppensförslag baseras pä kreditgivning via AB (). Genomtillförande av biståndsmedel kan förmänliga kreditvillkor medges, t.ex. i formav säpkt räntesats, förlängd äterbetal-ningstid eller en återbetalningsfriperiod under kredittidens början. SEK kan inte förväntas bevilja kredit utanatt ha tillfredsställande säkerhet. I merparten av fallen torde sädan säkerhetkomma att bestå av exportkreditgaranti från exportkreditnämnden (EKN).Gruppens förslag innehåller också en möjlighet för EKN att i enstaka fallacceptera ett ökat risktagande i samband med förmånliga u-landskrediter. 1980/81:41 5 Förmånliga u-landskrediter bör endast utnyttjas förfinansiering av sådan import från som ökar mottagande u-landsbetalningsförmåga eller har annan utvecklingsfrämjande effekt. Importen kan t.ex.avse leveranser till industri- och jordbruksprojekt, energiproduktion,mineralutvinning, transport- och kommunikationsväsende eller tillinvesteringar av infrastruktureli typ. Förslagetom att införa ett system för förmånlig kreditgivning till välkomnas avflertalet remissinstanser. behov av ökade finansiella resurserliksom den svenska exportindustrins svårigheter att konkurrera när företag frånandra länder erbjuder förmänliga kreditvillkor är kända problem. Vissaremissorgan är emellertid tveksamma till ett system för kreditgivning somsamtidigt skall försöka tillgodose biständspo-litiska och exportfrämjande mål.Risken är stor, menar man, att en sådan dubbel målsättning kan leda till attingetdera målet uppfylls på ett ändamålsenligt och ekonomiskt rimligt sätt.Att tillämpa tvä sä olika kriterier på likvärdig grund kan också komma att ledatill betydande konflikter och svårigheter vid den praktiska tillämpningen.Nägot av de tvä kriterierna bör därför ges företräde. Meningarnaförefaller delade bland remissinstanserna i fråga om hur stora exporteffekternablir av subventionerade krediter av den typ utredningen föreslär. Fleraremissorgan pekar pä att kostnaden för kreditsub-ventionering kan komma att blihög i förhållande till den exportökning, som kan väntas. Andra framhållerdäremot att de budgetmedel som avsatts inte är tillräckliga för att generera dekreditvolymer som behövs för att uppnå mer betydande exportfrämjande effekter.De flesta anser emellertid att , trots vissa principiella invändningar,pä kort sikt inte har räd att stå helt vid sidan i en internationellkonkurrenssituation där krediter blir allt viktigare. Fleraremissinstanser ifrågasätter sälunda om arbetsgruppens förslag är tillräckligtför att uppnå de industripolitiska och exportfrämjande effekter som gruppenförutsatt. För min egen del anser jag att redan de biständspolitiskaskälen är tillräckliga för att införa ett system med förmånlig kreditgivningtill . Då tänker jag särskilt på att sådana krediter kan ge ettbetydande antal möjlighet att mobilisera ökade resurser för sinautveckling.s-strävanden. Att förmånliga u-landskrediter därutöver kan hapositiva effekter för svensk export ser jag som en ytterligare fördel. Nödvändigheten av att ställa kraftigt ökade lånevolymertill förfogande har allt oftare understrukits i olika sammanhangunder senare tid, exempelvis inom och i rapport.Med hjälp av begränsade summor biständsmedel kan betydligt större resurserlånas upp på kapitalmarknaden och överföras på mjuka villkor fill somSverige vill stödja - resurser som med stor säkerhet annars inte hade kunnatutnyttjas för utvecklingsändamål i denna krets av länder. Prop.1980/81:41 6 Det är, enligt min bedömning, osannolikt att gåvobiståndettill kommer att uppgå till sådana belopp att det helt kantillgodose behovet av utländskt kapital. Andra finansieringskällor behövs föratt komplettera det traditionella svenska biståndet. Genom förmånlig kreditgivning kan en ökad länevolymkanaliseras till . Återbetalningsvillkoren kan, genom ett tillskott avbiståndsmedel, mjukas upp så att lånevillkoren bättre anpassas till landetsfaktiska långsiktiga återbetalningsförmäga. Förmånliga u-landskrediter skulle därmed kunna bidra tillatt undanröja den restriktion som brist pä kapital och utländsk valuta oftautgör för kampen mot nöd och fattigdom. Förmånliga u-landskrediter kan också bidra till att ökau-länders möjlighel att uppträda sotn handelspartners gentemot svenskaföretag. Krediterna kan i sådana fall ge svenska företag möjlighet attkonkurrera på nya marknader och därmed också få positiva effekter för svenskexport. I mänga är utrikeshandeln fortfarande beroende av de handelsmönstersom etablerades . Ofta önskar dessa länder öka sinhandel med men de är inte tillräckligt attraktiva som marknader ochsamarbetspartners för svenska företag. Våra programländer bör inte enbart vara biständsmottagareutan även handelspartners. På grund av sin fattigdom och sin brist på resurserär de i flera fall föga attraktiva partners för utländska företag. I vissaländer är dessutom den politiska och ekonomiska situationen sådan att landetskreditvärdighet anses som myckel låg. Av brist på nödvändigt externt kapitalkan därför i dessa länder projekt som är viktiga ur utvecklingssynpunkt ochekonomiskt sunda komma att bli starkt försenade eller till och med utebli. Förmånliga u-landskrediter kan ge en reellmöjlighet att välja svenska leverantörer. Svenska offerter visar sig oftakonkurrenskraftiga i fråga om pris och kvalitet m.m. men däremot ej påkreditsidan. Förmänliga u-landskrediter skulle i vissa lägen kunnaneutralisera förmånliga krediterbjudanden från andra leverantörsländer. För ett u-land med begränsade finansiella resurser kankreditkostnaden i många fall vara den avgörande faktorn vid valet mellanalternativa leverantörer. Andra och för projektets framgång avgörande faktorersom pris, kvalitet, leveranssäkerhet, service- och underhällsmöjligheter etc.riskerar att hamna i skymundan. För köpare i kan det därför vara värdefulltatt kreditfaktorn neutraliseras så att större vikt kan läggas vid ovannämndafaktorer. Förmånligau-landskrediter kan också fungera som en flexibel övergång från gåvobiståndtill andra finansiering.sförmer i samband med avtrappning eller avveckling avgåvobistånd inom svensk u-landspolitik. Genom sådana krediter utökas också möjlighetertill ett brett och behovsanpassat utvecklingssamarbete med olika länder. 1980/81:41 7 alltidsjälvklart att gåvobistånd i alla situationer är den bästa formen avutvecklingssamarbete. Införandetav en finansieringsform, som medger en flexibel och gradvis övergång frängåvobistånd till andra former av finansiering, ansluter till den vedertagnasvenska uppfattningen att steg för steg bör länkas in på de villkorsom normalt tillämpas i den internationella handeln och det internationellaekonomiska systemet. Den preferensbehandling som fattigare ges börsuccessivt minskas med stigande utvecklingsnivå. Dessa tankar var vägledandeför den svenska hållningen vid de senaste GATT-förhandlingarna och befästesytterligare vid behandling av prop. 1979/80:24 om demultilaterala handelsförhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- ochhandelsavtalet () m. m. Vår strävan att utvecklabreda och fördjupade relationer på det ekonomiska området med böräven fortsättningsvis baseras på detta synsätt. Vi kommer att pä samma sätt somtidigare koncentrera värt gåvobistånd till de fattigaste . Samtidigtmåste vår u-landspolitik ocksä syfta till fördjupade och breddade relationer medländer i tredje världen som inte längre tillhör de allra fattigaste. Åvensådana länder kan i vissa fall vara i behov av ett mer aktivt svenskt stöd isina fortsatta utvecklingsansträngningar. Detta stöd bör emellertid ges påmindre generösa villkor än biståndet till de fattigaste länderna. Sverigehar traditionellt intagit en avvaktande hållning till ekonomiskt samarbete medinslag av biståndsmedel med länder utanför kretsen av programländer somerhåller långsiktigt gåvobistånd. Den successiva uppbyggnaden av dets. k. bredare samarbetet har dock medfört en vidgning av länderkretsen. Bredaresamarbete är i första hand ett sätt att överföra tekniskt kunnande frånSverige till och allmänt bredda kontakterna. Erfarenheter av detbredare samarbetet har visat att frågan om förmånlig finansiering vid importfrån är ett ständigt återkommande problem. De länder med vilka Sverigeönskat etablera ett bredare samarbete får ofta förmånliga krediterbjudandenfrän andra länder. Ettsystem med förmånliga krediter skulle göra det möjligt att selektivt stödjainsatser i olika även utanför kretsen av programländer på ett sätt sominte innebär långsiktiga åtaganden och som inte kräver omfattandeadministration och uppföljning. Vadgäller programländer för svenskt bistånd får emellertid frågan om förmånligakrediter avvägas noga så att krediterna utformas som ett komplement till dettraditionella biståndet. Ingående diskussioner bör föregå beslut om t.ex.kreditbelopp och äterbetalningsvillkor. De projekt som finansieras medförmånlig kreditgivning bör också vara sådana, som inte ryms inom det svenskagåvobiståndet, men som ändå är att betrakta som utvecklingsfrämjande och somprioriteras av mottagarlandets regering. 1980/81:41 8 Fleraprogramländer har redan nu möjlighet att använda en del av biståndet inomlandramen, det s. k. importstödet, för att subventionera kommersiellaexportkrediter. Mottagarlandet kan alltsä inom ramen för nuvarandeutvecklingssamarbete ta initiativ till att mjuka upp kreditvillkoren ochdärmed erhålla en större import av varor och tjänster från än vad somannars skulle vara fallet. I defall som förekommit har frågan om användande av biståndsmedel restsfrån programlandet sida i samband med förhandlingar med den svenske exportörenom konkreta affärer. I vissa fall har det då visat sig svårt att frigöraerforderiiga belopp inom landramen, som ofta kan vara helt intecknad för fleraår framåt. Andelen importstöd inom landramarna varierar också från land tillland. Vissa programländer erhåller inget importstöd alls utan enbartprojektinriktat bistånd. Mot denna bakgrund bör maninte enbart hänvisa programländerna till att utnyttja en del av importstödetinom landramen. Däremot bör denna möjlighet aktualiseras i den dialog somlöpande förs mellan representanter för de svenska biständsmyndigheterna ochföreträdare för enskilda programländer. Detta bör ägnas särskilduppmärksamhet när det traditionella gåvobiståndet till ett land avvecklas. Gåvoelementeti det svenska biståndet skulle t. ex. med hjälp av förmånliga krediter gradviskunna minskas . 2.2Länderkrets, produkter och projekt Arbetsgruppenföreslår att följande länder skall kunna komma i fräga för förmånligau-landskrediter, länder med vilka Sverigebedriver bredare samarbete, programländer för svensktbilateralt bistånd, samt andra varsutvecklingspolitik ligger i linje med de svenska biständspolitiskamålsättningarna. Jagfinner denna länderkrets lämplig. Ienlighet med arbetsgruppens förslag anser jag att förmånliga u-landskrediterendast bör kunna användas för att finansiera leveranser frän . Med denländerkrets jag föreslagit skulle detta i de flesta fall innebäraleveranser som annars inte hade kommit till stånd, antingen därför attmottagarlandet saknar finansiella resurser eller därför att krediterbjudandenfrån andra leverantörsländer normalt är mer fördelaktiga för köpariandet. Devaruslag som i första hand bör komma i fråga är kapitalvaror, konsulttjänsteroch entreprenadarbeten. Det är också i dessa fall statsstöddexportkreditgivning inom SEK-systemet kan förekomma. Kostnader för transporteroch försäkringar, liksom andra specifika kostnadsslag, bör i huvudsak behandlasenligt den praxis EKN tillämpar vid beviljande Prop.1980/81:41 9 Eventuella avvikelser bör avgöras i samråd medutbildningsberedningen. Berördaimporttransaktioner bör vara av viss storlek. Arbetsgruppen föreslog ett lägstakreditbelopp på 10 milj. kr. Med tanke på den mindre och medelstora industrinsbetydelse för utveckling anser jag emellertid att även mindrekreditbelopp bör kunna beviljas i form av förmånliga u-landskrediter. Storlekenpä en sådan kredit bör därför normalt ej understiga 5 milj. kr. I samband medkonsulttjänster kan dock en lägre beloppsgräns tillämpas. Detta får bedömasfrän fall till fall. Isamband med större investeringsprojekt i kan det bli aktuellt medsamfinansieringsarrangemang där en förmånlig kredit från finansierarendast en del av en affär. Jag kan se fördelar med sådana arrangemang.Möjligheterna till samfinansiering med utvecklingsbanker och fonder liksom mednordiska länder t.ex. i samverkan med Nordiska Investeringsbanken, bör särskiltuppmärksammas. Förmänligakrediter till bör, som arbetsgruppen föreslagit, baseras påkreditgivning från SEK. De bör kunna utgå bäde i form av leverantörs- ochköparkrediter. SEKkan f. n. lämna statsstödd exportkreditfinansiering enligt det s. k.SEK-systemet. Bolaget erhåller inom detta system årsvis och i efterhandersättning för faktiska kostnader. Sammateknik bör kunna utnyttjas för att ersätta bolaget för de extra kostnader somtillkommer p.g.a. förmånlig kreditgivning till . De kostnader somuppstår utöver vad som täcks av SEK-systemet bör avräknas mot biståndsanslageti form av ett nuvärdesbelopp baserat på diskonteringsränta. Beloppetöverförs till statsbudgetens inkomstsida. Därutöver bör avräkningssystemetutformas så att den totala statsfinansiella kostnaden för kreditvillkorenavspeglas i avräkningsbeloppet. /81 finns 60 milj. kr. avsatta för detta ändamål. Enutvärdering av SEK-systemet pågår f. n. och chefen för industridepartementethar, enligt vad jag erfar, för avsikt att föreslå regeringenatt förelägga proposition i denna fråga. Kostnadernaför förmånliga krediter till kommer, som jag föreslagit, att belastasåväl SEK-systemet som biståndsanslaget. De eventuella förändringar iSEK-systemet som utvärderingen kan leda till kommer att även genomföras för deförmänliga krediterna. Ändrad subventionerings-grad e.d., i SEK-systemetpåverkar därmed den kostnad som belastar biståndsanslaget. Systemet förförmånliga u-landskrediter bör emellertid kunna anpassas till eventuella sådanaförändringar. 1980/81:41 10 flesta fall när finansiering i form av förmånliga krediter kan bli aktuelltorde den svenske leverantören komma att ansöka om exportkreditgaranti. Jagutgår ifrån att EKN i merparten av fallen kommer att kunna lämna sädan garantiinom ramen för ordinarie garantisystem, dvs. normalgaranti eller s. k.s/u-garanti. Detkan inträffa att EKN, p. g. a. ett lands låga kredit värdighet, anser sig ejkunna bevilja garanti för en affär som utbildningsberedningen ansett varalämpad för finansiering med blandad kredit. I enstaka fall bör EKN likväl hamöjlighet att acceptera ett större risktagande än vad som medges inoms/u-garantisystemet vid varje aktuell tidpunkt. Denna möjlighet skallsjälvfallet inte påverka gällande riktlinjer för EKN:s s/u-system eller ändraprinciperna-för risktagande i övrigt. Det bör ankomma pä EKN att, liksom vidövrig garantigivning, fastställa premiesats och täckningsgrad för dessagarantier. Depremiemedel som inflyter i samband med garantier där ett ökat risktagande haraccepterats bör tillföras en särskild s. k. säkerhetsreserv, upprättad inom EKNenligt samma principer som för annan garantigivning. Utbetalningar p. g. a.skadefall pä dessa garantier bör finansieras med medel från säkerhetsreserven.År reserven ej tillräcklig bör, på samma sätt som vid annan garantigivning,tillfälliga dragningar kunna göras på den rörliga kredit som står tillförfogande hos för att förstärka EKN:s likviditet. Nämndenbör ärligen redovisa säkerhetsreservens storiek tili regeringen. Skullereserven då visa sig negativ bör EKN ha rätt till viss ersättning. Ersättningenkan utgå för gjorda utbetalningar antingen efter respektive obetaldfordrans ursprungliga förfallodag eller efter det att multilateralskuldkonsolideringsöverenskommelse ingåtts. Åven räntekostnader för sådanautbetalningar bör ersättas. Denna ersättning till EKN bör belasta anslaget förförmånliga u-landskrediter och utbetalas efter särskild framställning fränEKN. Betalningarsom inflyter frän köpare till EKN, efter det att nämnden gjort utbetalning tillgarantitagare, bör tillföras säkerhetsreserven. Därmed minskar behovet aveventuella framtida utbetalningar frän biståndsanslaget. Kreditertill länder med läg kreditvärdighet åsättes normalt en högre garantipremie,och/eller lägre täckningsgrad, jämfört med krediter till länder med godkreditvärdighet. Eftersom en hög garantipremie kan anses neutralisera avsiktenmed den förmänliga krediten anserjag att det i det enskilda fallet kan vararimligt att ej låta hela premiebeloppet belasta affären. Detta bör kunnaaktualiseras vid krediter där EKN accepterat ett högre risktagande och därpremien därför satts högre än vid s/u-garanti. I förekommande fall bör dettakunna överenskommas mellan utbildningsberedningen och EKN. Biståndsmedel bördatillföras EKN;s säkerhetsre- Prop.1980/81:41 11 servsom ersättning för viss del av den premiekostnad som överstiger vad som normaltskulle ha utgått för en motsvarande s/u-garanti. Samtligaremissinstanser tillstyrker förslaget att handläggning och beredning avärenden rörande förmånliga u-landskrediter skall föriäggas till befintligainstitutioner. De föreslagna institutionerna, EKN och SEK, anses väl lämpadeför uppgiften. Däremot är vissaremissinstanser tveksamma till att beslut om länderval och enskildakrediterbjudandens förmänlighetsgrad förläggs till dessa organ. Beslut somdirekt rör utnyttjande av biständsbudgeten bör fattas av ett organ medbiståndsinriktning.