prop · G403194 · 1980-12-31 00:00:00 — För atl belysa effekterna av mark- och konkurrensvillkorenhar bl.a. genomfört en omfaltande enkätundersökning.Enkäterna, som utformades efler samräd med bl.a. Svenska kommunförbundel.Svenska byggnadsentreprenörföreningen och Delegationen för förelagens uppgiftslämnandeoch tillställdes samlliga länsbostadsnämnder, elt antal kommuner ochorganisationer samt ett stort antal byggherre- och byggnadsförelag. Flertaletbesvarade också enkäterna. Av totalt 272 utsända enkäter besvarades 221. Imaterialet ingär svar från samlliga länsbostadsnämnder, 52 kommuner. 99byggherreföretag och 32 byggföretag. Vidare ingår svar från , (), Sydvästra (SSK), Byggförbundel, . Näringslivels byggnadsdelegation (NBD), . (),Svenska , allmännyttiga bostadsföretag (), . () ochSveriges villaägareförbund. För attgenomföra uppdraget har bostadsslyrelsen dessulom utnyttjat de slatistiska datasom finns i () s. k. låneob-jeklsstatislik. Endatabearbetning har också genomförts beträffande nyproduktionen av statligtbelånade flerbostadshus och gruppbyggda småhus utifrånvariablerna lånlagarkategori, produktionsform, upplåtelseform för marken,föregående ägare samt exploaterings- resp. saneringsområde. På grund avsekretessbestämmelser har del dock inle varil möjligt atl få medproduktionskostnaden som en variabel i denna bearbetning. Vid sin analys av enkätsvaren beträffande effekterna avmarkvillkoret anför bostadsslyrelsen bl. a. att en förväntad effekt avinförandet av markvillkoret var att konkurrensen om murken skulle minska,vilket i sin tur skulle leda till en dämpning av prisnivån. Enligl styrelsen ärdet därför av intresse att se i hur stor omfattning kommuner resp. bygginlressenlerhar förvärvat mark före resp. efler villkorets införande. Av svaren pä kommunenkäten framgår att kommuners resp. bygginlres-senlersandel av markförvärven i exploateringsområden låg på samma nivå åren närmaslföre som åren närmasl efter men att bygginlres-senters förvärv iexploateringsområden från annan än kommunen har minskat. Kommuner har såvälföre som förvärvat av arealen. Dessa uppgifter avserannan mark än mark för fritidsändamål och sådana jord- och skogsbruksfasUgheterför vilka nägon ändring av pågående markanvändning inle förväntas underöverskådlig lid. För mark inom saneringsområden finns inle någon tendens lillförändring beträffan- Prop.1980/81:194 12 de byggintiessenters förvärv, medan huvuddelen av dekommuner som har svarat bedömer att kommunens förvärvsverksamhet har ökal. En förklaring till atl en jämförelse av kommuners och byggintressentersförvärv av mark före och efter 1975 visar så små förändringar anser styrelsen isin analys vara att många kommuners och förelags markförvärvspolitik harpåverkals då byggkonkurrens-ulredningen pågick. Vad särskilt gäller markinnehav utanför saneringsområdenden anför slyrelsen att i de kommuner som har svarat kommunenägde av marken. Andra bygginlressenler än allmännyttiga, kooperativaoch delvis kommunägda torelag ägde . De sistnämnda uppgifterna avser dockäven annan mark än mark för fritidsändamål och sådana jord- och skogsbruksfastighelerför vilka någon ändring av pågående markanvändning inle förväntas underöverskådlig lid. Resultatet av kommunenkäten visar enligt bostadsstyrelsenalt bygg-intresscnternas andel av markförvärven har minskat nägot genom införandetav markvillkoret. Enligt enkätsvaren anser huvuddelen av kommunerna att byggintressenternasförvärv av mark frän annan än kommun har påverkats genom införandet avmarkvillkoret. Delta bekräftas också enligt slyrelsen av de enkätsvar sombyggföretagen har lämnat. Enligt dessa har nämligen byggföretag i flera falluppgivit atl de har slutat atl förvärva mark i exploateringsområden. Även isaneringsområden uppger huvuddelen av förelagen all de har ändrat sinmarkförvärvspolitik. De förelag som fortfarande förvarvar mark gör det oftarei kontakt med kommunerna . Beträffande prisutvecklingen på mark anförbostadsstyrelsen au det är utomordentligt svårt att bedöma markvillkoretspåverkan. Några objektiva svar kan enligt styielsen inle ges i denna fråga utanman får nöja sig med mer eller mindre subjektiva uppfattningar. Osäkerheten ommarkvillkoret har påverkat markpriserna framgår enligt slyrelsen av enkätsvarenfrån länsbostadsnämnderna. Bara ungefär en tredjedel av nämnderna har svaratatt en dämpning har skett. går dock bland dessa bedömningarna isär omdenna tendens har gjort sig mest gällande i sanerings- eller iexploateringsområden. Osäkerheten är också stor bland kommunerna. Även blanddessa har endast ca en tredjedel svarat atl prisutvecklingen har dämpats som enföljd av markvillkoret. De flesta av dessa anser emellertid att denna tendensär starkare inom exploateringsområden. Enkäterna visar vidare enligt att byggintressenternasförvärv av mark i exploateringsområden har minskat efler och därmedockså konkurrensen om marken. Styrelsen anför att detla sannolikt har haft endämpande effekt på markprisernas utveckling i exploateringsområden. I fråga om saneringsområden anför slyrelsen alt det ärsvårare att ha någon uppfattning om markvillkorels effekt på konkurrensen ommarken eftersom utsikten alt få bygga och därmed benägenheten alt förvärva markär beroende av kommunens inställning. Av enkätsvaren framgår dock attbyggföretagen i slor utsträckning har ändrat sin markförvärvspolitik. Deltahänger enligt styrelsen samman med att det kan upplevas som osäkert atl bedrivaen byggverksamhet som är beroende av kommunens tillstyrkan. Vad sedan gäller effekterna av markvillkorel med avseendepå konkurrensen i bostadsbyggandet anför att de förväntadeeffekterna var all marken skulle neutraliseras som konkurrensfaktor, alt kommunernagenom markfördelning skulle premiera byggherrar med de bäsla Prop.1980/81:194 13 förutsättningarna atl bygga goda och billiga bosläder, altbyggherrarnas markinnehav inte skulle påverka fördelningen av produktionsuppdiag,att utnyttjandet av markfördelningslävlingar skulle öka samt att kommunerna vidmarkupplåtelse ulan tävling skulle kunna ställa ökade krav på utformning ochkostnader. Ett mått pä huruvida marken har neutraliserats som konkurrensfaktorär enligt slyrelsen den andel av bostadsbyggandet som har skelt påkommun-förmedlad mark. Beträffande flerbostadshus i exploateringsområden anför slyrelsenalt del slalislikmaterial som har lagits fram av SCB emellertid visar att andelenkommunförmedlad mark har varit tämligen oförändrad under åren 1972-1978.Andelen kommunförmedlad mark låg runl . Under senare delen avperioden har andelen ökal något. För nyproduktion av flerbostadshus isaneringsområden visar staiistikmaleria-let att andelen kommunförmedlad markgenerellt sett är lägre. Enligt styrelsen kan man dock även här se en tendensmot en ökande andel . Beträffande hur markvillkoret har förändrat fördelningenpå byggherrekategorier och fördelningen mellan upphandlingsformer anför bostadsslyrelsenalt det är omöjligt alt särskilja detta från påverkan från konkurrensvillkoret. Också omfattningen av ktnnrnunernas markförvärv berorenligt styrelsen på en mängd andra faklorer än enbart markvillkoret. Enuppfattning av hur kommunernas markförvärv har förändrats över tiden kan man fågenom SCB:s uppgifter om kommunernas finanser. Enligt dessa uppgick kommunernasutgifter för förvärv av fastigheter och anläggningar tillföljande belopp. Utgift (Milj.kr.) Uppgiftema avser alla typer av fastigheter ochanläggningar. Med hänsyn till pennningvärdets försämring och lill attförvärven i ökad omfallning avser fastigheter i saneringsomräden innebär deredovisade siffrorna enligt styrelsen att kommunernas markförvärv förbostadsbyggandet har minskal . Detta hänger i första hand sammanmed det minskade bostadsbyggandet som med viss eftersläpning påverkarförvärvsbenägenheten. Av enkätsvaren från organisationerna framgår också atl detär svårt atl dra bestämda slutsatser om hur markvillkoret har påverkat omfaiiningenUV bostadsbyggandet. Att bostadsmarknaden i hög grad påverkas av andra faktoreroch att villkoret inte trätt i full kraft anges i svaren som några av orsakernalill denna osäkerhet. Vissa menar dock att villkoret kan ha haft en negativeffekt på bostadsbyggandets omfattning. har bl.a. anfört attde initiativ lill bostadsprojekt som tidigare logs genom markförvärv avbyggherrar och i viss mån entreprenörer försvann vid markvillkorets införande. SSPN har särskilt framhållit att kommunerna iStockholmsregionen måste öka markförvärvsaktiviteten om det erforderligabostadsbyggandet skall kunna genomföras. Markvillkoret ställer ökade krav påkommunernas resurser. SSPN menar att markvillkoret kan bli ett hinder förbostadsbyggandet om slaten inle kommer att anslå erforderligaresurser för markförvärv. Prop.1980/81:194 14 SBEF har anfört att byggföretag genom mark- ochkonkurrensvillkoren har förlorat möjlighelen att hjälpa kommunerna med plan-och projekteringsalternativ genom planering av eget markinnehav. Kommunernasaknar enligt SBEF kapacitet att fullt ut klara motsvarande uppgifter, vilket bl.a.har resulterat i eftersatt planering som i sin tur har resulterat i lågtbostadsbyggande. Antalet påbörjade lägenheter låg runt lOOOOO.De två följande åren var motsvarande antal ca 80000. Därefter har antalet legatpå 5000060000 påbörjade lägenheter . Denna utveckling i bostadsbyggandetberor naturligtvis på en mängd olika faktorer. Mot bakgrund av de erfarenhetersom har förmedlats via enkätsvaren finns inga belägg för alt markvillkoretisolerat skulle ha haft någon slörre belydelse för bostadsbyggandets omfallning. redovisar för egen del följandeöverväganden och förslag i fråga om mark villkoret. Markvillkorel syftar till all befästa kommunernas möjligheleratl genom sin markfördelning tillse alt bostadsbyggandet anförtros byggherrarsom har bäsla förutsättningar och vilja att bygga goda och billiga bostäder.Vidare syftar markvillkoret lill atl eliminera eller i vart fall dämpa konkurrensenom marken och därmed underlätta för kommunerna alt bedriva en aktivmarkpolitik. Markvillkoret utgör enligt bostadsslyrelsens mening enbetydelsefull grund för kommunens mark- och bostadspolitik. tolkar för sin del enkätresultatet somatt flertalet som har svarat anser alt villkoret har haft positiva effekter förbostadsbyggandet. Slyrelsen har inte funnit några bärande skäl för atlmarkvillkoret skall slopas. Däremot anser bostadsslyrelsen att del kan finnas skäl altgöra vissa ändringar i reglerna för markvillkoret. Styrelsen anser således atldet finns skäl atl flytta beslutanderätten i fråga om dispens frånmarkvillkoret i exploateringsområden från tilllänsbostadsnämnden. Vidare anmäler styrelsen att man har börjat enöversyn beträffande bestämmelserna om bostadslån till styckebyggda småhus. Idenna översyn berörs även bestämmelserna om markvillkoret i fråga om bostadslånför sådana småhus. Däremot avvisar styrelsen tanken på atl flyttabeslutanderätten i fråga om dispenser från markvillkoret till kommunerna.Styrelsen anser inte heller all del finns skäl för elt förslag av att slopa markvillkoret för s. k. styckebyggareoch för mindre grupphusbyggen. Av länsbostadsnämndernas enkätsvar framgår attkonkurrensvillkorels huvudregel i 11 § bostadsfinansieringsförordningen ochregeln om otillbörligt gynnande i I2§ har utgjort avslagsskäl i mycket fåfall. Bestämmelserna i om förhandlingscntreprenad har över huvud taget inleåberopats som avslagsskäl i något fall. De skärpta reglerna för egenregibygge, som trädde i kraflden , har fram medförl avslag på låneansökan för 11av totalt 211 projekt med denna produktionsform. Av en undersökning som har gjorts inom bostadsslyrelsen avca 300 preliminära lånebeslut som har meddelats fram- Prop.1980/81:194 15 går att drygt en tredjedel var förhandlingsupphandladeprojekt eller egenregibyggen. Materialet omfattar ca 8000 lägenheler varavungefär 3000 i gruppbyggda småhus och 5000 i flerbostadshus. De tre vanligaste skälen till att länsbostadsnämnden harbedömt den valda produktionsformen som lämplig och därmed projektet godtagbartför belåning var enligt styrelsens analys att kostnaderna bedömdes bli högrevid konkurrensupphandling, att projektet utgjorde en fortsättning på en bragenomförd elappbebyggelse och framför allt atl ansökan avsåg ett litet projekl. har kostnadsökningarnavarit påfallande höga. Enligl slyrelsen förklaras delta till slor del avinflation och kvalitetshöjningar. I övrigl påverkas kostnaderna av en mängdfaktorer och det är därför, framhåller styrelsen, svårt atl påvisa i hur storutsträckning som konkurrensvillkoret har verkat återhållande på kostnadsutvecklingen. Av enkätsvaren framgår att meningarna är mycket delade omkostnadseffekterna av konkurrensvillkoret. Styrelsen anför atl den ökadekonkurrens som både mark- och konkurrensvillkoret har medfört rimligen måsleha verkat återhållande på kostnadsutvecklingen. En del kommuner anser också attbåde mark- och konkurrensvillkoret är väsentliga och atl de har ökatkommunernas möjligheter alt uppnå bostadspolitiska mål. Ä andra sidan kan enligt en del kommuner och åtskilligabyggföretag villkoren ha påverkat kostnadsutvecklingen negativt. Man menar atlvillkoren har medförl större arbetsbelastning och ökad byråkrati. Vissa anser atlkonkurrensvillkoret har medfört negativa effekter för främsl de små ochmedelstora företagen som har svårigheter att lämna anbud eftersom utarbetandeav anbudshandlingar medför stora kostnader för företagen. Enligl slyrelsen börman dock notera atl en ganska stor andel av byggandet fortfarande sker utananbudskonkurrens. Styrelsen pekar på att lånemyndigheterna är generösa medundanlag från kravel på anbudskonkurrens vid små projekl, vilket borde gynnasmå och medelstora byggföretag. Strukturförändringarna inom byggnadsbranschenhar enligl styrelsen säkerligen andra orsaker än mark- och konkurrensvillkoren. I enkätsvaren har en del byggföretag också påpekat attkostnaderna i många fall överbetonas i jämförelse med kvalitetsaspekterna vidjämförelse av anbud. för sin del hänvisar till att det istyrelsens föreskrifter understryks att hänsyn skall tas lill både kostnaderoch kvalitet. Enligt styrelsen bör det dock observeras att en beställareibland kan tvingas avstå från att anta ett i och för sig bra anbud vad gällerförhållandet mellan kostnad och kvalitet på grund av en alltför högtotalkostnad. All kostnaderna i vissa fall överbelonas beror således inle påkonkurrensvillkoret. För att klarlägga eventuella förändringar i.fördelning påbyggherrekategorier har styrelsen använt SCB:s s.k. låneobjektsstatistik . För flerbostadshusen kan man enligt slyrelsen utläsa enviss ökning av marknadsandelen för de kooperativa företagen och en vissminskning för de enskilda företagen. För grupphusen har de enskildabyggherrarnas andel sjunkit till från en stabil nivå på omkring 65%före 1976. De kooperativa företagen härunder senare år kommit upp i en andel påöver frän att ha legat pä . Enligt styrelsens analys kan minskningen för den enskildasektorn ha orsakats av mark- och konkurrensvillkoren. Även för att klarlägga evenluella förändringar i Jördelningenpå upp- Prop.1980/81:194 16 handlings- och produklionsjörmer har SCB:s s. k. låneobjektsstatistikför använts. Styrelsen anför atl i kommuner av sammastorleksordning utvecklingen är likartad för nybyggnad iexploateringsområden. nämligen en stark ökning av andelen konkurrensupphandladcprojekl och en motsvarande minskning av andelen egenregiprojekt. Andelen förhandlingsupphandladeprojekt har också minskat även om denna förändring är mindre markerad. För nybyggnad i saneringsområden visar statistiken däremolalt förändringarna är betydligt mindre även om del finns en viss tendens tillminskning av andelen egen regi. För flerbostadshusen i exploateringsområdenhar egen regi i det närmaste försvunnit i de mindre ochmedelstora kommunerna. För grupphus har förskjutningen av marknadsandelarnafrän egen regi till upphandling i konkurrens varit avsevärl mindre. Styrelsen anför i sin analys att mark- ochkonkurrensvillkoren är de främsta orsakerna till ökningen av andelenkonkurrensupphandlingar . När det gäller denkraftiga förskjutningen från egenregi till konkurrensupphandlingar för flerbostadshusentorde dock även andra faktorer ha medverkat. Styrelsen konstaterar också att mycket av det som lidigareframförts om markvillkorets effekt på bostadsbyggandets omfuttning gäller ävenför konkurrensvillkoret. Enligl enkätsvaren anser många av de tillfrågadebyggföretagen alt bostadsproduktionen har blivit mindre än den hade kunnatvara utan mark-och konkurrensvillkoren. Enligt styrelsen är det dock möjligtatt byggföretagens negativa inställning i fråga om nyttan av villkoren förlettdem att tro att dessa villkor också har haft en hämmande inverkan påomfattningen av bostadsbyggandet. Styrelsen menar för sin del att nedgången ibostadsbyggandet under senare hälften av 1970-talel har andra orsaker än mark-och konkurrensvillkoren. Kritiken mot konkurrensvillkoret har främsl kommit frånbyggföretagen. Enligt enkätsvaren från dessa kan inte kvalitetsaspekter ochnytänkande beaktas tillräckligt vid en strikt tillämpning avkonkurrensvillkoret. Man anser ocksä att konkurrensvillkoret har medverkat tillnedläggning av byggföretag och att konkurrensvillkoret begränsar möjlighetentill planering inom förelagen. Man hävdar även att villkoret har medfört personalinskränkningari många företag genom alt egenregibyggandet minskat och alt kopplingenbyggande-förvaltning har försvagats. Bostadsslyrelsen pekar dock på atl även positivasynpunkter har lämnats. Således har nämnts kommunernas ökade möjligheler attuppfylla bostadspolitiska mål, ökad insyn i upphandlingsförfarandet och atlförekommande byggmonopol har kunnat brytas. I fråga om konkurrensvillkoret redovisar bostadsslyrelsenför egen del följande överväganden och förslag. Enkätsvaren visar myckel delade uppfattningar omkonkurrensvillkorets effekler. Bostadsslyrelsen har i sin utvärdering intefunnit någon metod alt avläsa de verkliga effekterna av villkoret. Medanledning av vissa uttalanden från bl.a. näringslivet atl osäkerheten omtolkningen av lämplighetskravet för förhandlingsupphandling och egenregiprojektkan försvåra en rationell planering föreslår slyrelsen emellertid vissaändringar i reglerna för konkurrensvillkoret. Förslagel innebär all kravet på alt produktionsformenskall bedömas som lämplig slopas vid prövning av om förhandlingsupphandlingeller Prop.1980/81:194 17 egenregiprojekt skall godtas. Sker produktionen pä någotav dessa sätt bör det vara en tillräcklig förutsättning för lån attproduktionsresultat avseende kostnader och kvalitet kan antas hlifördelaktigare än om upphandlingen hade gjorts i anbudskonkurrens. Upphandlingi anbudskonkurrens bör dock fortfarande vara etl huvudvillkor. Förtärandet vid avslyrkanresp. tillstyrkan från förmedlingsorganets sida bör också kunna vara detsammasom . Förmedlingsorganets av- eller tillstyrkan bör således inte frångåsutan all det föreligger särskilda skäl. Även förfarandet när lånesökanden harantagit elt anbud som är påtagligt sämre bör behällas. Kriteriet omotillbörligt gynnande bör dock utgä. Kriteriet om att det antagna anbudet intefår vara påtagligt sämre än annal anbud bör vara tillräckligt för avslag. konstaterar att möjligheten att Jinunsieruerforderliga markförvärv år en förutsättning för att kommunerna skall kunnauppfylla statsmakternas mål för mark- och bostadspolitiken och att markförvärv hittillstill viss del kunnat finansieras med markförvärvslän men att denna låneformskall upphöra fr. o. m. den Ijuli 1981. Bostadsslyrelsen anser att kommunernas möjligheter attfinansiera erforderliga markförvärv mäste tillgodoses genom att en tillräckligkreditvolym ställs till kommunernas förfogande. Detta gäller enligl styrelseninte minst för de belydande markområden som byggföretag m. fl. äger och sominte kan tas i anspråk före . Om kommunerna inte har förvärvatdenna mark före delta datum finns del enligt styrelsen stor risk för attmarkvillkoret kommer att bli elt hinder för bostadsbyggandet iexploateringsområden.