prop · G40377 · 1980-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1980/81:77 omgodkännande av europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränser mellanlokala och regionala samhällsorgan; Regeringenföreslår all antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdragav regeringsprolokoll. Ipropositionen föreslås att godkänner en inom utarbetadramkonvention om samarbele över riksgränser mellan lokala och regionalasamhällsorgan. Konventionen undertecknades av och sju andra stater vidEuroparådels kommunministerkonferens i . Enliglkonventionen förbinder sig de avlalsslulande parterna all underlätta och främjasamarbete över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorgan. 1Riksdagen 1980/81. Prop.1980/81:77 : Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , Åsling,Söder, Krönmark, Burenslam , , , , , ,, , , , . Proposition om godkännande av europeisk ramkonvention omsamarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan parlamentariska (rådgivande) församling logår 1966 initiativ till utarbetandet av en konvenfion om samarbete överriksgränser mellan kommunala och regionala samhällsorgan. Ett utkast tillkonventions-text behandlades vid i inovember 1976. Efler bearbetning godkändes konventionstexten av . Konventionen lades fram för vid dess 31 :a årssession i oklober 1979. I församlingens yllrandeöver texten begärdes alt ministerkommittén skulle öppna konventionen förundertecknande och att medlemsländerna skulle påskynda ratifikationsproceduren.Ministerkommittén har sedan beslulal alt öppna konventionen för undertecknandevid den fjärde kommunministerkonferensen. Den beslutade den8 att konventionen skulle undertecknas. Vid kommunminislerkonferenseni undertecknades konventionen, förutom av , avIrland, , , , , . Därefter har också undertecknat konventionen. Den harhittills ratificerats av . Den engelska konventionstexlen och en översättning tillsvenska bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga. Inom de nordiska länderna har historiska förhållanden iförening med en gemensam grundsyn på viktigare samhällsfrågor lett till ettbetydelsefullt Prop.1980/81:77 3 samarbete över de nordiska riksgränserna. Regionalastatliga förvaltningsmyndigheter bedriver pä olika områden ett informelltsamarbele i frågor av gemensamt intresse. 1 fräga om länsplaneringen ochregionalpoliliska frägor av slörre vikt har dt sådant samarbele fältullryckligt stöd i förordningen (1979:637) om länsplanering och i ellregeringsbeslut . Sedan mänga år har del också på skildaområden och i varierande former förekommit dt samarbele mellan kommuner i denordiska länderna. För svenskl vidkommande har detla samarbete till en börjanvarit koncentrerat till i huvudsak tre områden, Öresundsområdel,Arvika-Kongsvingerområdd () och . Det har numerautvidgats lill att omfatta flera andra gränsområden. Den nu ifrågavarandekonventionen syftar fill att inom kretsen av medlemsstaterunderlälta och främja samarbete över riksgränserna mellan lokala och regionalasamhällsorgan. Under arbetet med har del nordiskasamarbetet framhållits som dt exempel väl värt att följa. Sverigesförhållande till andra stater regleras i 10 kap. regeringsformen. I deltakapitel finns beslämmelser om befogenheten att ingå överenskommelser med andrastater, den procedur som skall iakttas och vad som annars skall gälla omordningen för beslul angående rikels förhällande lill andra stater.Överenskommelser med annan slal eller med mellanfolklig organisation ingås avregeringen (10 kap. 1 §). Regeringen får emellertid inle ingå för riketbindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna,om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller alt ny lagstiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller ämne i vilkel skallbeslula (10 kap. 2 § första stycket). Om en internationell överenskommelse ärav slörre vikt fär regeringen inle heller i annat fall ingå en för riketbindande överenskommelse utan att har godkänt denna (10 kap. 2§ Iredjestycket). Regeringsformenöppnar en viss möjlighet för regeringen att överlämna tillförvaltningsmyndighet all ingå internationella överenskommelser. Regeringenfår sålunda uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå inlernalionellöverenskommelse i fråga där överenskommelsen inte kräver ellerutrikesnämndens medverkan (10 kap. 3 §). Vad gäller möjlighelen för regionalstatlig myndighet all försvensk del ingå inlernalionell överenskommelse omsamarbele över riksgränser krävs alltså ett bemyndigande av regeringen.Bemyndigandet bör enligt motivutlalanden (prop. 1973:90, s. 360) kunna avse enviss bestämd fråga eller ett visst slag av frågor. Någon möjlighet att meddelaett generellt bemyndigande om sådant samarbete torde inte föreligga. De svenskakommunerna är särskilda rättssubjekt, som i sina mellanhavanden med andrarättssubjekt handlar för egen räkning. Ett avlal som en kommun träffar i egelnamn med en utländsk kommun är inle någon internationell överenskommelse iregeringsformens bemärkelse. Ett sådant avtal har i princip inte någrafolkrätlsliga effekter. Svenska staten blir inte Prop.1980/81:77 4 bunden av de avlal som svenska kommuner i egenskap avsärskilda rättssubjekt kan komma att träffa. Regeringsformen lägger alltså intenågra hinder i vägen för en svensk kommuns samarbete med utländsk kommun.Frågan om svensk kommuns befogenhet att samarbeta med en utländsk kommun ärdärför närmasl en fråga om vad som innefattas i kommunernas kompelens enligt 1kap. 4 8 kommunallagen (1977:179) och den omfatiande speciallagstiftning somfinns om olika kommunala uppgifter. 1 1 kap. 4 8 kommunallagen föreskrivs altkommun och landstingskommun själva får vårda sina angelägenheter. Bestämmelsenlägger inte någol hinder i vägen för ett gränsöverskridande kommunaltsamarbete. Ett sådant samarbete ligger inom den kommunala kompetensen underförutsättning att kommunen genom verksamheien tillgodoser ett allmänt intressesom är knutet till kommunen. Man kan alltså konstatera att en svensk kommunenligt slals-och kommunalrättsliga regler, med vissa begränsningar, får ingåsamarbelsavlal över riksgränserna. Del är däremot svårare alt entydigt besvarafrågan om speciallagstiftningen hindrar sådana avlal. Den detaljreglering somvanligen utmärker speciallagstiftningen passar ofta inte in på del fallet atten kommun samverkar med en utländsk kommun. Vad som har sagls om kommunernagäller också för landstingskommunerna och kommunalförbunden. Denordiska kommunernas principiella räll alt samarbeta över riksgränserna harbekräftats genom en överenskommelse (SÖ 1978:1) mellan , , Norgeoch om kommunall samarbete över nordiska riksgränser. Överenskommelsengrundar sig på dl förslag som hade låtit utarbeta. Denundertecknades vid dt möte mellan de nordiska samarbetsminislrarna i maj 1977.I proposifion 1977/ 78:44 hemställdes om godkännande avöverenskommelsen. biföll propositionen (KU 1977/78:15, rskr1977/78:32). beslöt regeringen att ratificera överenskommelsen. Enligl den nordiska överenskommelsen erkänner varjefördragsslulande stat en rätt för kommunerna i del egna landet att samarbetamed kommuner i annat fördragsslulande land i den mån hinder inle föreliggerenligl del egna landels bestämmelser om kommunernas befogenhet, organisationoch verksamhet. I proposilion 1977/78:44 framhöll dåvarande departementschefenalt avsikten inte var all vidga kommunernas kompetens enligl nationell lag ulanendasl alt klargöra alt denna i princip omfattar också dt gränskommunallsamarbele. Efter hand bör enligt överenskommelsen resp. land göra de ändringari den nationella lagstiftningen som behövs för att undanröja hinder ochsvårigheter för önskvärt samarbete över riksgränserna. Med kommun avses försvenskt vidkommande även landstingskommun och kommunalförbund. Iöverenskommelsen nämns som exempel på verksamhetsområden där gränskommunallsamarbele kan förekomma kullurliv, miljövård, sjukvård, samfärdsel och turism.Konstitutionsulskollet betonade vid behandlingen av propositionen att avsikteninle var alt utesluta Prop.1980/81:77 5 gränsöverskridande kommunalt samarbete även pä andraverksamhetsområden. 1huvuddrag innebär den europeiska ramkonventionen alt de avtalsslutandeparterna förbinder sig alt underlätla och främja samarbete över riksgränsernamellan lokala och regionala samhällsorgan. Därvid skall vederbörlig hänsyn laslill varje parts särskilda konstitutionella beslämmelser (artikel 1). Medsamarbete över riksgränserna avses enligt konventionen alla gemensamma åtgärdersom syftar lill alt stärka och främja grannrela-lionerna mellan lokala ochregionala samhällsorgan inom tvä eller flera avtalsslutande partersjurisdiktion samt träffandet av de avtal och överenskommelser som är nödvändigai detla syfle (artikel 2). Med lokala och regionala samhällsorgan försläskommuner, myndigheter och andra organ som utövar lokal och regional verksamhet.Enligt konventionen är det möjligt för en avlalsslulande part att vidundertecknandet av konventionen eller genom senare underrättelse lillEuroparådels generalsekreterare ange de kommuner, myndigheter och andra organlill vilka de avser alt begränsa konvenlionens tillämpning. Likaså kan enavtalsslulande part ange vissa frågor som parten vill utesluta frånkonvenlionens tillämpningsområde. Ikonventionen anges olika åtgärder som de avtalsslulande parterna skall vidtaför alt underlälta ett samarbete över gränserna. Så skall t. ex. varjeavtalsslulande part försöka lösa alla juridiska, administrativa och tekniskaproblem som kan hindra en utveckling och ett smidigt genomförande av samarbetetöver riksgränserna (artikel 4). Vidare skall varje avtalsslulande part ansvaraför att berörda lokala och regionala samhällsorgan underrättas om de handlingsmöjlighetersom erbjuds dem enligt konventionen (artikel V). Tillkonventionen finns fogade vissa inom utarbetade modeller förmellanstatliga avlal. Dessa är avsedda att underlätla samarbetet mellan lokalaoch regionala samhällsorgan (artikel 3). 1 konventionen framhålls altkonventionsbestämmelserna inle skall hindra de avlalsslulande parterna frän allanvända andra former av samarbele över riksgränserna. Beslämmelserna får inleheller tolkas så att de upphäver exislerande samarbelsavlal (arfikel 3). Deavlalsslulande parterna skall sända all informafion av belydelse rörande avtaloch överenskommelser till generalsekreterare (artikel 8). Enligl minmening är del betydelsefullt att medverkar i och aktivt stödjer ettsamarbete över riksgränserna. Ett sådant samarbete kan vara ett säll all vinnaframsteg och främja utvecklingen i gränstrakterna. De rättsligaförutsättningarna för ett samarbele över riksgränserna kan givelvis varierafrån nation lill nation. Ett önskvärt samarbete kan försvåras eller hindras avden nationella lagstiftningen. Det är därför enligt min mening värdefullt nu inom ram har fält lill slånd en konvention om samarbeleöver riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. Konventionenundanröjer i sig inle de eventuella lagliga eller andra hinder Prop.1980/81:77 6 som kan finnas mot ett samarbele, men den kan enligl minmening ulgöra en god grundval för att underlälta ett framlida utökat samarbeleöver riksgränser. Såsom jag fidigare har nämnt förekommer ett omfattandenordiskt samarbete på en rad olika samhällsområden. Det finns redan en överenskommelseom gränskommunall samarbele mellan de nordiska länderna. Ett svenskl tillträdetill den europeiska ramkonventionen om samarbete över riksgränser hindrar inteatt delta samarbete fortgår. Enligl artikel 3 i konventionen hindrarkonventionen nämligen inte de avtalsslutande parterna från att använda andraformer av samarbete över riksgränserna. Konvenlionsbestämmdserna upphäver inle hellerexislerande samarbetsavtal. Trots att ett gränskommunall samarbete redanförekommer med stöd av den nordiska överenskommelsen bör inte ståulanför den europeiska ramkonventionen. har för sin del redan ratificeratkonventionen. För svenskt vidkommande är det angeläget att inom Europarådetsram kunna delta i den fortsatta utvecklingen av samarbetet över riksgränserna.Genom att de avtalsslutande parterna kommer alt sända all information avbetydelse om ingångna avtal och överenskommelser tUl Europarådetsgeneralsekreterare skapas goda förutsättningar för ett framtidaerfarenhetsutbyte nationerna emellan. Jag anser alltså att börratificera konventionen. Deneuropeiska ramkonventionen omfattar en vidare krets av samarbelsorgan än dennordiska överenskommelsen. Konventionen gäller samarbete mellan lokala ochregionala samhällsorgan varmed enligl artikel 2 förstås kommuner, myndigheteroch andra organ som utövar lokal eller regional verksamhei. Enligt sammaartikel är del emellertid möjligl för de avtalsslulande parterna att genomunderrättelse till generalsekreterare begränsa konventionenstillämpningsområde i delta hänseende. För svenskt vidkommande bör konventioneninte omfatta andra samhällsorgan än kommuner, landstingskommuner ochkommunalförbund. Jag avser därför alt i annat sammanhang föreslå regeringen altSverige genom underrättelse till generalsekreterare utnyttjarmöjlighelen alt begränsa konventionens tillämpningsområde på sätt som jag nuhar sagt. Som jag har nämnt skall de avtalsslulandeparterna enligl artikel 8 i konventionen sända all information av belydelserörande avlal och överenskommelser till Europarådels generalsekreterare. Förall skall kunna fullgöra denna skyldighet måsle uppgifler om ingångnaavtal och överenskommelser om samarbete över riksgränserna sammanställas. Jaghar under hand inhämtat all och Landslingsförbundel ärberedda alt skaffa in de nödvändiga uppgifterna och vidarebefordra dem tillregeringen. Enligt artikel 4 i konventionen skall varje avtalsslulandepart försöka lösa alla juridiska, administraUva och tekniska problem som kanhindra en utveckling och ett smidigt genomförande av samarbete överriksgränserna. 1980/81:77 7 Somjag lidigare har framhållit kan kommuner och landstingskommuner inom ramen försin kompelens samarbeta över riksgränserna. För tillträde lill konventionenfinns det inle något behov av att utöka den kommunala kompetensen. Konventionenförutsätter för övrigt också enligl artikel 2 att samarbetet över riksgränsernaskall äga rum inom ramen för lokala och regionala samhällsorgans befogenheterenligl nafioneU lagsliflning. En svensk ratificering kan därför ske ulan attriksdagen behöver vidta någon omedelbar lagstiftningsåtgärd. Jag finneremellertid att medverkan i konventionen har en sådan betydelse altriksdagens godkännande bör inhämtas. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår attgodkänna den europeiska ramkonventionen om samarbele över riksgränser mellanlokala och regionala samhällsorgan. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposilion föreslå att antaga del förslag som föredraganden harlagt fram. Prop.1980/81:77 8 European Outline Convention on Transfrontier Co-operationbetween Territorial Communilies or Authorities The member States of , signatories lothis Convenfion, Considering that the aim of is toachieve a greater unity between its members and to promole co-operafion betweenthem; Considering that, as defined in Artide 1 of the Council ofEuropé Statute, this aim will be pursued in particular by agreements in theadministrative field; Considering that shall ensure theparticipation of the territorial communilies or authorities of Europé in theachievemenl of ils aim; Considering the potential importance, for the pursuit ofthis objective, of co-operation between territorial communilies or authoritiesal frontiers in such fields as regional, urban and rural development,environmental protection, the improvemenl of public facililies and services andmutual assistance in emergendes; Having regard to pasl experience which shows thatco-operalion between local and regional authorities in Europé makes it easierfor them to carry out their tasks effectivdy and contribules in particular tothe improvemenl and development of frontier regions; Being resolved to promole such co-operation as far aspossible and to contribute in this way lo the economic and social progress offrontier regions and to the spirit of fellowship which unites the peoples ofEuropé; agreed as follows: Each Contracting Party undertakes to facilitate and fostertransfrontier co-operation between territorial communilies or authoritieswithin its jurisdiclion and territorial communilies or aulhorities within thejurisdiclion of olher Contracting Parties. It shall endeavour to promole thecondusion of any agreements and arrangements that may prove necessary for thispurpose with due regard lo the differenl constitutional provisions of eachParty. For the purpose of this Convenlion, transfrontierco-operation shall mean any concerted acfion designed to reinforce and fosterneighbourly relations between territorial communilies or aulhorities within thejurisdiclion of two 1980/81:77 9 Europeisk ramkonvention om samarbete över riksgränsermellan lokala och regionala samhällsorgan Signatärstalerna, medlemmar av , som beaktar all syfte är all åstadkomma enfastare enhet mellan dess medlemmar och att främja samarbete mellan dem; som beaktar alt della syfle enligl artikel 1 iEuroparådets stadga skall fullföljas i synnerhet genom överenskommelser pä deladministrativa områdel; som anser all skall säkerslälla att lokala ochregionala samhällsorgan i medverkar till att dess syfte uppnås; som beaktar den belydelse som samarbete över riksgränsermellan lokala och regionala samhällsorgan kan ha för fullföljandet av dennamålsättning på sådana områden som berör regional utveckling, tätorts- ochlandsbygdsutveckling, miljöskydd, förbättring av offentliga anläggningar ochoffenllig service samt ömsesidig hjälp vid nödlägen; som lar hänsyn lill tidigare erfarenheter som visar attsamarbele mellan lokala och regionala myndigheter i underlättar för demall effektivt fullgöra sina uppgifter och i synnerhet bidrar lill ell bättreresursutnyttjande och en utveckling inom gränsområden; som är fasl beslutna alt sä långl som möjligl främjasädanl samarbele och pä sä säll bidra lill gränsområdenas ekonomiska ochsociala framåtskridande och lill den anda av samhörighet som förenar Europasfolk; har överenskommit om följande: Avlalsslulande part förbinder sig all underlätta ochfrämja samarbele över riksgränserna mellan lokala och regionala samhällsorganinom sin jurisdiktion och lokala och regionala samhällsorgan inom andraavtalsslulande parters jurisdiktion. Den skall med vederbörlig hänsyn tillvarje paris särskilda konstitutionella beslämmelser söka främja ingåendet avavtal och överenskommelser som kan visa sig nödvändiga i delta syfte. 1 denna konvenfion avses med samarbete överriksgränserna alla gemensamma åtgärder som syfiar till alt stärka och främjagrannrelalionerna mellan lokala och regionala samhällsorgan inom två ellerflera avtalsslulande 1980/81:77 10 or more Contracting Parties and the condusion of anyagreement and arrangemenl necessary for this purpose. Transfrontierco-operalion shall lake place in the framework of territorial communilies"or authorities' powers as defined in domestic law. The scope and nature of suchpowers shall nol be altered by this Convention. For the purpose of this Convenlion, the expression"territorial communilies or aulhorities" shall mean communilies,aulhorities or bodies exercising local and regional funclions and regarded assuch under the domestic law of each State. However, each Contracting Party may,at the time of signing this Convenlion örby subsequent notification to theSecretary General of , name the communilies, authorities orbodies, subjects and forms to which it inlends to confine the scope of iheConvenlion or which il inlends to exclude from its scope. For the purpose of this Convenlion the ContractingParlies shall, subjecl to the provisions of Artide 2, paragraph 2, encourage any initiative by territorial communilies and authorities inspired by the outline arrangements between territorial communilies and aulhorities drawn up in . If they judge necessary they may take into consideralion the bilateral or multilateral inter-stale model agreements drawn up in lo facilitate co-operation between territorial communilies and aulhorities. The arrangements and agreements conduded may be based onthe model and outline agreements, stalules and contracts appended to thisConvenlion, numbered 1.1 lo 1.5 and 2.1 lo 2.6 with whatever changes arerequired by the particular situation of each Contracting Party. These model andoutline agreements, stalules and contracts are intended for guidance only andhave no treaty value. If theContracting Parties deem il necessary to conclude inter-stale agreements, thesemay Inter alia establish the conlexl, forms and limils within which territorialcommunilies and aulhorities concerned with transfrontier co-operalion may act.Each agreement may also slipulale the authorities or bodies lo which ilapplies. The aboveprovisions shall nol prevent the Contracting Parlies from having recourse, bycommon consent. to olher forms of transfrontier co-operalion. Similarly, theprovisions of this Convenlion should not be interpreted as invalidalingexisting agreements on co-operalion. Prop.1980/81:77 11 parters jurisdiktion samt träffandet av de avlal ochöverenskommelser som är nödvändiga i della syfle. Samarbete över riksgränsernaskall äga rum inom ramen för lokala och regionala samhällsorgans befogenheterenligl nationell lagstiftning. Sådana befogenheter skall inle ändras till sinomfattning och nalur av denna konvention, I denna konvention förslås med uttrycket "lokalaoch regionala samhällsorgan" kommuner, myndigheter och andra organ somutövar lokal och regional verksamhei oeh betraktas som sädana enligl varjestats nationella lagstiftning. Avtalsslutande part kan dock vid undertecknandetav denna konvention eller genom senare underrättelse till Europarådetsgeneralsekreterare ange de kommuner, myndigheter och andra organ liksom defrågor och former till vilka de avser all begränsa konvenlionens lillämpningeller som de avser alt utesluta frän dess lillämpningsomräde. Vid tillämpningen av denna konvention skall deavlalsslulande parterna med förbehåll för artikel 2, punkl 2, uppmuntra varje initiativ frän lokala och regionala samhällsorgan som har inspirerats av förslag till överenskommelser mellan lokala och regionala samhällsorgan som utarbetats inom Europarå det. Om de bedömer del nödvändigl. kan de beakta de inom utarbetade modellerna för bilaterala eller multilaterala mellanstatliga avlal som är avsedda all underlätla samarbetet mellan lokala och regionala samhällsorgan. De överenskommelser och avlal som träffas kan grundas påde lill denna konvention bifogade modellerna och förslagen fill avlal, stadgaroch kontrakt med nummer 1.1 till 1.5 och 2.1 lill 2.6 med de förändringar somkrävs med hänsyn lill varje avlalsslulande parts särskilda situation. Dessamodeller och förslag till avlal, stadgar och kontrakt är endasl avsedda somvägledning och gäller inle som fördrag. Anser deavlalsslulande parterna del nödvändigl all träffa mellanstatliga avlal, kandessa bl. a. fastställa de ämnesområden, former och ramar inom vilka lokala ochregionala samhällsorgan, som är berörda av samarbete över riksgränserna, färhandla. Varje avlal kan även fastställa de myndigheter eller organ pä vilka delskall lillämpas. Ovanståendebeslämmelser skall inte hindra de avtalsslutande parterna från alt användaandra former av samarbele över riksgränserna. Bestämmelserna i dennakonvention fär inle heller tolkas så all de upphäver exislerandesamarbelsavlal. 1980/81:77 12 Agreements andarrangements shall be conduded with due regard to the jurisdiclion provided forby the internal law of each Contracting Party in respect of internalionalrelations and general policy and lo any rules of conlrol or supervision lowhich territorial communilies or authorities may be subject.