prop · G40392 · 1980-12-31 00:00:00 — 2.9 Nya eller strängare villkor............................................... 191 2.9.1 Åsidosättande av gällande villkor ......................... .... 191 2.9.2 Förändringar i t.ex. renings- ellerprocessteknik .. .... 192 10 Övriga frägor ................................................................. .... 195 3 Tillsynssystemel.............................................................. .... 197 3.1 Allmänna synpunkter...................................................... .... 197 3.2 som tillsynsmyndighet.............................. 200 3.3 Kommunens möjlighet att frånlräda tillsynsansvaretunder en övergångsperiod 222 3.4 m. m............. .... 228 3.5 ställning............................................ .... 232 3.6 Maktbefogenheter m. m.................................................. .... 236 3.7 Experlslab vid ..................................... .... 242 3.8 AB Svensk Miljökontroll................................................... .... 244 3.9 ADB-systemet MI-OI ...................................................... .... 254 3.10 Övriga frågor................................................................... .... 256 4 Påföljdssystemet ........................................................... .... 258 4.1 Allmänna synpunkter...................................................... .... 258 4.2 Miljöskyddsavgift som påföljd......................................... .... 265 4.3 Miljöskyddsavgiftens tekniskalösning............................ .... 280 4.4 Slraff i miljöskyddslagen.................................................. .... 295 4.5 Ålalspreskriptionstiden imiljöskyddslagen...................... .... 301 4.6 Brott mol upplysningsplikten i miljöskyddslagen............. .... 305 4.7 Rapporteringsskyldighet .............................................. .... 308 4.8 Miljöbrott i .................................................. .... 315 4.9 Övriga frågor................................................................... .... 319 5 Besvärsrätlen.................................................................. .... 321 5.1 Allmänna synpunkter...................................................... .... 321 5.2 Besvärsrält vid olika beslut............................................. .... 322 5.2.1 Besvär vid förprövningsbeslut avlänsstyrelse ..... 322 5.2.2 Besvär vid igångsältningsmedgivande ................. 323 5.3 Kretsen av besvärsberäliigade....................................... 324 1980/81:92 140 5.3.1 Besvärsrält för kommuner....................................... ... 324 5.3.2 Besvärsrält för fackligaorganisationer.................... 329 5.3.3 Besvärsrält för ideellaorganisationer ::.................. ... 332 5.3.4 Besvärsrält för slalligamyndigheter ..;.................... 335 5.4 Övriga frågor............................... :;............................... 337 6 Resurser ............................................. ;.......................... 339 6.1 Allmänna synpunkler.......................... ;........................... ... 339 6.2 Resurser vid ........... i............................ 344 6.3 Resurser vid länsstyrelserna........................................... ... 345 6.4 Resurser vid hälsovårdsnämnderna................................ ... 347 6.5 Finansieringsavgifier........................................................ ... 359 6.6 Övriga frågor................................................................... ... 362 7 Övrigt ............................................................................ ... 367 7.1 Samordning med annan lagstiftning................................ ... 367 7.2 Grundvalienfrågan........................................................... 373 Prop.1980/81:92 141 Flertaletremissinstanser är positiva lill eller har inle någol alt erinra mot merpartenav miljöskyddsutredningens förslag i förprövnings-, tillsyns-, påföljds- ochbesvärsavsnilten. Naturligtvis framförs synpunkler och erinringar päenskildheter i betänkandet, i. ex. beträffande i vilken omfattninghälsovårdsnämnd kan göras till tillsynsmyndighet, åtalspreskripiionstidenslängd saml den tekniska ulformningen av påföljden miljöskyddsavgifi. Barabelräffande förslagen i resursavsnitlel är kritiken mer allmän. Delfinns emellertid också remissinslanser som menar all förslagen inle ger någonlillfredsslällande lösning av problemen inom miljöskyddsområdet. 1.1 Justitiekanslern:BT Kemi-fallei var i vissa avseenden särpräglat .De brister i miljöskyddslagsliftningen och de svårigheier vid lill lämpningen av denna som jag kunde konstatera vid min utredning är dock till slor del av allmängiltig karaktär . 1.2 Riksåklagaren:Miljöskyddsulredningens förslag lill ändringar i miljöskyddslagen bygger på deerfarenheler som vurinijs sedan lagen trädde i kraft . Underdenna lid har även ökade kunskaper om bl.a. orsaker till förändringar i vårmiljö saml vissa inträffade häridelser skärpt samhällels syn på miljöskyddet.Det förefaller mig helt klart att en översyn av lagstiftningen är befogad. 1.3 : Hovrälten kan ihuvudsak ansluta sig till de av ulredningen angivna allmänna utgångspunkternaför översynen, De förslag till ändringar i miljöskyddslagen som ulredningenlägger fram ger dock i flera fall anledning lill erinringar och synpunkter. 1.4 :-- Samhälletssyn på miljöskyddet har skärpts. Deldelbetänkande som miljöskyddsuiredningen lagt fram belyser de allvarligasteproblemen och svårigheterna för alt få vårl skydd av livsmiljön effektivare. 1.5 Linjenämndenför hälso- och miljövårdsutbildning: I stort instämmer lin jenämnden med ulredningens förslag och anser del positivt alt koncessions nämnden och verkställer prövningen av miljöfarlig verksamhei och all tillsynen läggs på hälsovårdsnämnden och . Behovelav utbildning lorde i slorl kunna tillgodoses med den nuvarande treårigagrundutbildningen av hälsovårdsinspektörer .samt forU och vidareutbildning avdessa och de nu yrkesverksamma hälsovårdsinspektörerna. 1.6 Lantbruksstyrelsen:Om utredningens förslag i sin helhet kommer alt ge nomföras sä är del lanlbruksslyrelsens uppfattning all så kommer prövnings- och tillsynsverksamheten all få dimensioner som är bättre anpas- Prop.1980/81:92 142 sade till jordbruksverksamhel och dess positiva ochnegaiiva påverkan på omgivningsmiljön. 1.7 Statens naturvårdsverk:Miljöskyddsuiredningen föreslår vissa förändringar i miljöskyddslagen för altytterligare förbättra samhällels möjligheler all gripa in mol och konlrolleramiljöfarlig verksamhet. ställer sig positivt tillmerparten av utredningens förslag som verkel anser väl svara mot deerfarenheler och de kunskaper som verkel fåll genom miljöskyddsarbete. 1.8 : I alllväsentligt synes förslagen i betänkandet välmotiverade. De stämmer väl medmiljöskadeutredningens allmänna inställning. 1.9 i län:I delbetänkandet framläggs väsenlliga och betydelsefulla förändringar i förhållandelill nuvarande miljö- skyddslagstiflning.----- konstaterar dock att utredningen inleframlagt någol förslag till lösning av frågan om reglering av buller från vägaroch flygplatser. I del fortsatta utredningsarbetet förutsätter länsstyrelsenatt denna fråga ges hög prioritet. 1.10------------------------------------- iGotlands län: Det nu framlagda delbetänkandel innehåller många för miljöskyddsarbetet betydelsefullasynpunkter och förslag till förändringar. Dessa är myckel intressanta och ivissa avseenden att beteckna som radikala. -------- Med hänsyn till alt föreslagna förändringar är avgenomgripande karaktär hade en redovisning av målsättningen för delframlida miljöskydds arbetet varil av stort värde. Redan med nuvarande lagstiftning finns viss oklarhet härvidlag.----- 1.11---------------------------------------------- Emmabodakommun: Enligl kommunens uppfattning kan föreliggande delbetänkande av miljöskyddsutredningen läggas till grund för änd rad lagsliflning inom miljöskyddsområdet. Kommunen vill dock betona vikten av alt kommunernaerhåller ekonomisk kompensation för de arbetsuppgifter som därvid kommer attöverföras från staten lill kommunerna. 1.12 kommun: Sammanfattningsvis tillstyrkerGislaveds kommun miljöskyddsulredningens förslag vad avser förändring av förprövningssyste met, tillsynssystemel, påföljdssystemd och besvärsrätlen. Kommunen vill emellertid starkt underslryka alt omutredningens förslag, vad avser hälsovårdsnämndens uiökade befogenheter inomtillsynsområdet, genomförs, måsle ekonomisk kompensafion erhållas. 1980/81:92 143 övergångsperiod måsle såväl regionala som centralamyndigheter bistå hälsovårdsnämnden med teknisk expertis inom de områden somär mera komplicerade ur miljövärdssynpunkt. 1.13 kommun: Ulredningens strävanden all förenklanuvarande tillstånds-, anmälnings- och tiUsynssystem saml alt effektivisera päföljdssy stemet är positiva. Införande av ett informations- och samrådsförfarande fö re behandling av ansökan/anmälan bör kunna ge allmänheten m. fl. intresse rade godtagbar insikt för alt kunna framföra synpunkter beträffande plane rad miljöfarlig verksamhei och påverka beslul om dess lokalisering och ut formning ur miljösynpunkt. Dock får ett ärende ej fördröjas alllför . 1.14 : Med undanlag förpåtalade resursförhållanden har kommunen i övrigl, i sak, inga invändningar molifrågavarande utredning och förslag. 1.15 : Ulredningenslagändringsförslag undanröjer många av de brister som vidlått nuvarandemiljöskyddslagstiftning. Förenklingen av ansökan/anmälan och överförandel avtillsynen lill de lokala hälsovårdsnämnderna är av .stort värde. Det skärpta päföljdssystemet och den förenkladebesvärsgången underlättar åtgärdandet av miljöfaror. 1.16 kommun: Vad belräffar tillsynen, så bör denulformas så alt den ej delas på flera organ innan man utarbetat klart utsagda gränser för tillsyns verksamheten. Möjligheten alt väcka åtal mol den försumlige bör förstärkas så att preskriptionen blir minsl lio år. För alt kunna hjälpa kommunerna bör någon lyp av statligtföretag bildas, vilket skall kunna åtaga sig uppgiften all arbeta frambeslutsunderlag ål det lokala lillsynsorganel och all en rådgivandegrupp bildasinom lill vilken kommunerna kan vända sig med kompliceradelillsynsfall. För all kostnaderna för förprövningar och tillsyn ej skallöverföras på skattebetalarna bör en avgift avkrävas den som anmäler alt hankommer att driva miljöfarlig verksamhei. 1.17 : Miljöskyddsulredningens arbelesyftar till del vällov liga målel all förbättra samhällets möjligheter all skydda vår miljö. Del är allmänt omvittnat att nuvarande miljöskyddslagstiftning som den ofta upplevs som komplicerad i lillämpningshänseende anses föga ef fektiv ur påföljdssynpunkt. I föreliggande delbelänkande lägger utredningen fram förslag, som med undanlag av resurs- och finansieringssidan i allt vä sentligt förefaller goda i fråga om såväl förprövning och tillsyn som påföljd och besvärsrält. Prop.1980/81:92 144 1.18 : Allmänt anserkommunen att utredningsförslaget är i slorl bra och bör förbättra den mindregoda situation som råder främst vad beträffar tillsynen och påföljden.Ett villkor är emellertid all de personella resurser som krävs tillgodoses. 1.19 : anseralt med hänsyn till de många och komplicerade frågorna på miljöområdet och detsamband med varandra dessafrågor pfla har, en allmän översyn av miljöskyddslagen - . hasketl i el) sammanhang. Utredningen borde vidare ha utrett frågan om enriksomfattande lillsynsorganisalion innan det föreslagna tillsynssyslemet genomföres.Förslagel om miljöskyddsavgifter är inte helt genomarbetat och bordeytterligare ha utretts. 1.20----------------- Ragundakommun: = anser all del föreslagna förprövnings- och påföljdssystemettorde komma all förbättra samhällets möjligheler att ingripa mot ochkontrollera miljöfarlig verksamhet. Beträffandebesvärsrätlen bör den fplja övriga förvaltningsrättsliga principer. Kommunendelar ej utredningens uppfattning, att tillsynen skulle fungera bättre, bara för att hälsovårdsnämnden övertar denna .En resurs förstärkning bör i stället ske på länsstyrelserna-- . Hälsovårdsnämn derna i de större kommunerna torde kunna överta de föreslagna tillsynsupp gifterna utan slörre problem eftersom man där har en uppbyggd organisation av miljötekniker m. fl. och kontrollerar viss miljöfarlig verksam het. 1de mindre kommunerna däremot - finns inte samma resurser, varkenpersonella, ekonomiska eller erfarenhelsmässiga, för alt överta en såomfatiande och ansvarsfull liUsyn som det ju ändå är fråga om. 1.21 Växjökommun: :; Ur synpunkt är miljöskyddsutred ningens föreliggande förslag ett e.xempel på sådan uppgiftsöverföring. Kom munen vill underslryka nödvändigheten av att kommunerna i alla sådana sammanhang tillförsäkras full ekonomisk kompensation för sina ökade in salser. Denteknisk-ekonomiska utvecklingen, den ökade kunskapen om miljöstörningarnaskonsekvenser och den lidvis intensiva debatten om hithörande frågor mofiveraren översyn av lagstiftningen angående miljöskydd m. m. Ytterst gäller det allskydda den enskilda människans integritet och intressen. För henne är dellikgiltigt om en skyddsåtgärd är statlig eller . Ulövervad som redovisas i det följande har kommunen ej några erinringar mot deförslag som framlägges i belänkandet. 1.22 Örnsköldsvikskommun: Tolall sett innebär föreliggande förslag till för ändringar i miljöskyddslagen ett steg mol en bättre ansvarsfördelning inom 1980/81:92 145 Det är därför angelägel att förslaget i dendelen kommer lill ulförande. Ännu bättre vore om minoritetens uppfattning omalt tillskapa ett AB Svensk Miljökontroll kunde förverkligas. Härigenom skullemålet, ett tolall kommunall engagemang i miljöfrågorna, kunna förverkligassnabbare. Endast på en punkt ställer sig kommunen helt avvisande tillförslaget, nämligen i vad avser införande av miljöskyddsavgifier i denföreslagna for- 1.23 ställer sig posi tivt lill principerna i föreliggande förslag. Enligl all erfarenhet av hittillsbe driven tillsynsverksamhet ligger det avgörande fördelar i alt tillsynsmyndig heten finns nära de objekt som tillsynen omfattar. Härvid las den i ärenden av här aktuell lyp så vikliga kännedomen om lokala förhållanden lill vara. Depåpekanden som i fortsättningen görs får således ses som detaljanmärkningar. 1.24 : EnliglLRFs uppfattning behövs en effektiv miljöskyddsverksamhet. Rådgivning ochtillsyn bör vara de väsentligaste bitarna i detla system. Hotet om slraff börinle som ulredningen gjort lyftas fram som en central målsättning för päföljdssystemet.Enligt LRFs uppfattning måste kravel på likabehandling och rättssäkerhet gesstörre vikl än vad utredningen gjort i sill betänkande. Förbundel vill vidaremed skärpa framhålla all insaiserna inom miljöskyddet måsle förbehållas deverkligt allvarliga miljöstörningarna medan däremol mera bagatellartadestörningar måsle accepteras. Principen att påföljd vid överträdelser skallkunna drabba även juridisk person anser förbundet välmotiverad. Förbundetanser att de insalser för miljöskyddet som görs på lokal nivå är väsentligastoch bör prioriteras. 1.25 hälsovård:FAH hälsar med tillfredsställelse de förslag lill ändringar som framlagts ibelänkandet. Ulredningens redovisning i de olika avsnitten återspeglar debetydande insalser som åstadkommits för alt förbättra vår miljösamtidigt som brislfälligheler rörande lagsliflning och organisation blivitbelysta och penetrerade. 1.26 i Malmöhuslän: Som sammanfallande omdöme belräffande betänkandets innehåll anser jag altde framförda förslagen inte ger någon tillfredsställande lösning av problemeninom miljöskyddsområdet. 1.27 Omgivningshygieniska avdelningenvid : Sammanfallningsvis vill vi framhålla att deföreslagna förändringarna i miljöskyddslagsliftningen synes varavälmotiverade. Vissa svårigheter kan dock förutses uppslå främst inomhälsovårdsnämnderna som enligl förslagel får väsenlligl vidgade uppgifler.Detla kommer alt nödvändiggöra förstärkning K) 1980/81. Prop.1980/81:92 146 av hälsovårdsnämndernas resurser och kompetens, bl. a.genom omfatiande vidareutbildning av personal inkl. hälsovårdsinspektörer och dislriktsläkare m. fl. Avdelningen är beredd engagera sig i denna utbildning. Förslagel kom mer att slälla krav pä samarbete i olika former och på olika nivåer. 1.28 Svenska kommunförbundetslänsavdelning i : Länsavdelningen tillstyrker i allt väsentligtulredningens förslag, som ligger väl i linje med länsavdelningens allmännauppfattning, att cenirala och regionala uppgifter i slörre utsträckning böröverföras lill kommunerna. Lliredningens förslag är realistiska och välanpassade till kommunernas möjligheter. Länsavdelningen vill dock starktunderstryka, att kommunerna måsle få ekonomisk kompensation för de nyauppgiftema genom justering av det allmänna skatteutjämningsbidraget. 1.29 landsting:Landstingets allmänna omdöme om delbetänkandet är all det förordar enförsiktig reformering av miljöskyddslagens formregler i stället för alt ta det bredare grepp som reservanterna anser all direktiven syftade till. En mera omfattandeöversyn över hela miljö-skyddslagstiftningen torde ocksä behövas i syfte intebara alt få en enhetlig syn på miljöskyddet i de olika författningar somreglerar del, utan också all få lill sländ en bättre bevakning av miljöfrågornaöver lag. räknar med all ulredningen i sill fortsatia arbetekommer an göra en sådan bredare översyn och lägga fram förslag som reelltflyttar fram positionerna i miljöskyddsverksamheten . Remissinstanserna sluter över lag upp bakommiljöskyddsutredningens förslag att förprövningssystemet skall förenklas genomatt antalet prövningsformer minskas varvid bl. a. nuvarande dispensprövningtas bort och genom all prövningen i fortsättningen skall ligga enbarthos och länsstyrelserna. Se 10 och 18 §§ ML i utredningens lagförslag. 2.1.1 Justitiekanslern: för förprövning av miljöfarlig verksamhet är krångligt,svåröverskådligt och, i vari fall för den inle väl initierade, delvissvårbegripligt. Del är därför angeläget att åsiadkomma en förenkling ocheffektivisering av syslemel. Ulredningens förslag i förevarande hänseendeinnebär, såvitt jag kan bedöma, en belydande förbättring. 2.1.2 Riksåklagaren: Det är enligl mjnmening tillfredsställande att förprövningen läggs på bara två myndigheter inteminst därför att frigörs från uppgiften att tillåtamiljöfarlig verksamhei. 1980/81:92 147 2.1.3 Kammarrätten i : Kammarrällenlillslyrker förslaget all av skaffa de nuvarande reglerna om och länsslyrelsernas dis pensgivning. Vidare finner kammarrätten i likhei med ulredningen attkoncessionsnämndens tillstånd liksom hitlills skall krävas belräffande destora, tunga och besvärliga miljöfarliga verksamheterna saml alt möjlighelenalltjämt skall stå öppen alt frivilligt ansöka om lillslånd lill sådanmiljöfarlig verksamhet som ej är underkastad tillslåndstvång. 2.1.4 Lantbruksstyrelsen: Del föreslagnaprövningssystemel är jämfört med nuvarande en förenkling som kommer alt minska riskerna för dubbelarbete vid utredningar. Vidare bör i många fall ha lättare än och koncessionsnämnden all få allmänhetens och andra regionala och lokala synpunkler belysta. Det planerade förfarandel lorde också vara till fördel för annan regional och lokal planering. Förenklingen får dock inle medföra att sakkunskapen vidprövningen utarmas vilket exempelvis kan leda lill en oenhetlig prövningmellan län och likaså oenhetlig tillsyn och oenhetliga krav från olikahälsovårdsnämnder. Såväl länsslyrelser som hälsovårdsnämnder bör helst hatillgång till jordbruks-utbildad personal. Samråd med lantbruksnämnderna börregelmässigt genomföras när jordbruksverksamhel på ett eller annat sälluppmärksammas enligl miljöskyddslagsliftningen. 2.1.5----------------------------------------------- Fiskeristyrelsen:Inför en ändring av nuvarande syslem ansluter sig fis keristyrelsen till de principer som redovisats . ifrån altde synpunkler verkligen beaklas som ulredningen framfört ifråga om sådan miljöfarlig verksamhet som typiskt sell är lämplig all länssty relsen förprövar. Även de enklaste förelag kan i vissa fall på grund av sin omfallning, speciella inriktning eller på grund av lokala förhållanden vara nog så förödande för miljön. Sådana ärenden måsle därför ges en allsidigare prövning än den mera summariska förprövning som sker i samband med an mälan. Styrelsens ställningslagande förulsälter vidare alt del föreslagna skärpta anmälningsförfarandet genomförs, dvs. den anmälda verksamheien får inle påbörjas förrän villkor fastställts för densamma. 2.1.6---------------------------------- : lillslyrker miljöskyddsutredningens förslag om att enbart två myndigheier, koncessionsnämndenoch , i forlsältningen skall pröva miljöfarlig verksamhei samlalt, som en konsekvens härav, den nuvarande dispensprövningen vidnaturvårdsverket och upphör. En absolut förutsättning härför äremellertid all fär möjlighet all påkalla alt ellprövningsärende vid skall överlämnas lill koncessionsnämnden förprövning i enlighel med ulredningens förslag. Delta förutsätter självfalletall verkel rutinmässigt underrättas om alla sådana ärenden. Detla är särskillviktigl eftersom länsstyrelsernas Prop.1980/81:92 148 resurser skiftar och de dessutom som påpekats ibelänkandel , har all iaktta andra inlressen än miljöskyddets och all därförsvåra avvägningsproblem kan uppstå vid prövningen. Enligl 18 § i förslagel får koncessionsnämndentidsbegränsa tillslåndsli-dens längd. innebär endast all gällande praxislagfästes. Enligt naturvårdsverkels mening bör denna möjlighel finnas även vidlänsstyrelsens förprövning. Utredningen har i övergångsbestämmelserna inle föreslagitnägon särregel för anhängiga dispensärenden vid lagens ikraftlrädande. Delinnebär, som uppfattar det, all pågående dispensärenden skallöverlämnas lill vederbörande prövningsmyndighel, när lagändringarna träder ikraft. har inte någon erinran mot delta. Det är inle ovanligtatt det i dispensvinkor har föreskrivits, alt sökanden skall redovisa vissauppgifter lill och att därefter skall laställning lill om del behövs yllerligare skyddsåtgärder. Vidare kan del haföreskrivits, all sökanden tillsammans med skall lösa en vissfråga och all i händelse av tvist frågan får underställas föravgörande. I sådana och liknande fall krävs ell klargörande av vad som skallgälla sedan dispensverksamheien upphört. Enligl uppfattningbör också dessa frågor föras över lill aktuell prövningsmyndighel för handläggning. Även om i princip tillstyrkerulredningens förslag belräffande förprövningssystemet vill naturvårdsverketifrågasätta om inle del nuvarande anmälningsförfarandet kan behållasbelräffande vissa enklare lyper av sädan miljöfarlig verksamhet, som nuuppräknas i 8 § miljöskyddskungörelsen. Nuvarande syslem innebär att miljöfarliga verksamhelerdelas i tre kategorier förprövningsplikliga (sådana som medför så påtagligarisker för miljöstörningar all villkoren för verksamheien bör besiämmas påförhand), an-mälningsplikliga (nägot mindre miljöslörande anläggningar varsexistens tiUsynsmyndighelerna dock bör känna till så att de vid behov kaningripa med råd och anvisningar) och övriga. 1 och med utredningens förslag omett s. k. förstärkt anmälningsförfarande, som i realiteten är ettförprövningssystem, försvinner mellankategorin helt. Det föreslagnaförprövningssystemet är visseriigen avsett att innebära en förstärkning förmiljövården. Det går emellertid inte alt bortse från att länsslyrelsernasökade provningsverksamhet kommer alt la inle oväsentliga resurser i anspråkoch det kan vara risk för all dessa kommer all tas från de resurser som avsattsför lillsynsarbeiel. Såsom utredningen funnit i sill arbele hänför sig deallvarligaste bristerna i nuvarande syslem till tillsynen och länsstyrelsernasuppgifi alt utöva den faktiska tillsynen över miljöfarlig verksamhei har visalsig övermäktig med nuvarande resurser. Den förstärkning av resur.serna somutredningens förslag innebär är emellertid inle så stor all den kommer altförslå lill ett tillfredsställande tillsynsarbete. 1 ett sådant läge är delnödvändigl alt resurserna fördelas så alt Prop.1980/81:92 149 de kan sältas in där de gör den största nyttan.