prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Det är LO:s uppfattning att polisenshuvuduppgift, att förebygga och bekämpa brott, måste prioriteras och andrauppgifter antingen föras över till andra organ eller ges låg Intern prioritet.Delta är enligl LO väsentligt Inte minst mot bakgrund av de knappa resurser,som finns att tillgå. TCOkonstaterar att kriminalitetens omfattning och innehåll förändras som en följdav samhällsutvecklingen. Del har också skett en fortlöpande ökning av antaletbrott. Några av de viktigaste orsakerna till den ökade brottsligheten är denfortgående urbaniseringen och strukturo;n-vandllngen som medför storaförändringar i samhället. Befolkningsomflyttningar kan medföra segregeradebostadsmiljöer och isolering. Den isolering som många människor hamnar i kanleda till sociala problem av skilda slag. Arbetslöshet, särskilt blandungdomar, verkar 1 samma Prop.1980/81:13 169 riktning.Utvecklingen har medfört nya Inslag 1 brottsbilden vid sidanav de traditionella brotten mot egendom och person genom att organiseradbrottslighet kring bl. a. illegal spel- och klubbverksamhet, prostitution ochnarkotikahandel utvecklats. Den ekonomiska brottsligheten har också blivit ettallt större problem. Det är enligl TCO viktigt att framhålla dessaorsakssamband när man diskuterar polisens organisation och uppgifter. Motbakgmnd av den samhällsutveckling som innehåller många av de orsaker som ledertill att brott begås måste ett rättsvårdande organ som polisen kontinuerligtvara berett att omprlorltera sin verksamhet för att effektivt kunna bekämpaockså nya former av kriminalitet. Polisen har en central roll inom rättsvårdenpå så sätt att polispersonal är den yrkesgmpp som först kommer 1 kontakt meddet stora flertalet brott samt genom att brottsutredningarna utförs inom dennaorganisation. I takt med samhällsförändringarna i övrigt måste därför polisensorganisation, arbetsmetoder och beslutsbehörighet ständigt omprövas,framhåller TCO. 2 Allmänt om polisens uppgifter i samhället Utredningensslutsatser 1 detta avsnitt har i allmänhet vunnit anslutning blandremissinstanserna. Fleraremissinstanser tar upp frågan om en närmare precisering av polisens roll 1samhället och polisens huvuduppgifter. De flesta synes instämma 1 utredningensbedömning men det förekommer även kritiska röster. Länsstyrelseni år således starkt kritisk mot utredningen 1 dettaavsnitt och kan beträffande den av utredningen omtalade rollkonflikten för denenskilde polismannen inte finna något positivt i en samhällsdebatt som har sittursprung 1 den enskilde polismannens osäkerhet. finner detotillfredsställande att utredningen har skilt sig från problematiken genom atti huvudsak endast hänvisa till att man bör verka för att stärka allmänhetensförtroende för och tillit rill polisen. Vad gäller frågorna om samverkan mellanpolisverksamhet och annan samhällsverksamhet har utredningen här berörtcentrala frågeställningar men avstått från att dra konstruktiva slutsatser.Enligt mening hade det varit riktigare om utredningen hade settsom sin första uppgift att utreda rättsläget för polisverksamheten ochdärefter med utgångspunkt från en polislag systematiserat och anpassat annanlagstiftning och reglering så att de olika integrerade samhällsinsatsernabättre kunnat samordnas. Det borde t. ex. stå klart att samhällsorganens olikareferensramar inte får uppfattas som motstridande målsättningar. Annarsövervältras statsmakternas ovilja till konsekvent målformulering på enskildatjänstemän och orsakar de påtalade konfliktsituationerna, menar . Ävenlänsstyrelsen i anser att utredningen inte 1 tillräckligomfattning har penetrerat den övergripande principdiskussionen om polisensroll 1 samhället. Detta borde ha skett med hänsyn till den mot polisen oftakritiska debatten i massmedia. , som konstaterar att direktiveninte har nämnt något härom och som är medveten om svårigheterna att göra ensådan utredning, beklagar att dessa frågor inte närmare belysts somdiskussionsunderlag. 1980/81:13 170 Länsstyrelseni erinrar om att samhällsutvecklingen har medfört attpolisverksamheten 1 många stycken omformats och fått en ändrad inriktning.Polisens roll och ställning i samhället har under en lång följd av år varitställd under livlig debatt. Allt detta är 1 och för sig naturligt och önskvärt.Enligt uppfattning råder både utom och Inom polisorganisationen en viss osäkerhet om vad som skall anses vara en riktig samhällelig syn påpolisens roll och funktion. Det är angeläget att polisens uppgifter formulerasoch kommer till uttryck på ett entydigt sätt från statsmakternas sida. Liknandesynpunkter anförs av några polisstyrelser. Polisstyrelsen i säger sigsålunda vara positiv till att försöka precisera och avgränsa polisens roll isamhället liksom polisens ansvarsområde. Polisstyrelsen i anser att sålänge som polisens verksamhet inte kan målbeskrivas mera entydigt och samlat änvad som har skett 1 betänkandet kommer den svåra arbetssituation somutredningen påtalat att bestå rill men för polisverksamheten. Polisstyrelsenhoppas dock att den framfida polislagen kan vara ett hjälpmedel i strävandenaatt få ett mera samlat grepp över målet med polisverksamheten och var gränsernaför den går. Inte heller polisstyrelsen i vill acceptera att detskulle vara omöjligt eller obehövUgt att försöka mera konkret ange innehållet ipolisens uppgifter och att mera bestämt klarlägga polisorganisationens statusoch roll i samhället och dess förhållande till allmänheten, domstolarna ochkommunerna. Polisstyrelsen tror att de nio polisprinciper, som på 1820-taIet inför uppbyggnaden av polisväsendet i ,alltjämt skulle kunna tjäna till viss ledning i sammanhanget. Frånmånga synpunkter skulle det enligt i län vara bra med enprecisering och avgränsning av polisens roll i samhället. Svårigheterna attutstaka gränser för polisens ansvarsområde är dock som utredningen framhållerså stora att detta knappast låter sig göras. Man får i stället sträva efter attpolisen får en sådan förankring 1 samhället att fömtsättningar skapas för enfortlöpande anpassning av polisverksamheten till förändringar isamhällsbilden. En ökad och bredare kontakt med allmänheten, kommunala organoch olika intresseorganisationer utgör enligt den bästa vägenalt uppnå detta mål. Även i län Instämmer 1 utredningenssynpunkter om svårigheterna att 1 detalj konkretisera polisens huvuduppgifter Polisstyrelseni anknyter till utredningens påpekande att det inom polisen kan rådaosäkerhet såväl om målen för polisens verksamhet som om medlen och metoderna.Detta torde enligt polisstyrelsen inte vara något egenartat för polisensverksamhet utan gäller säkert även inom andra samhällsområden. De förändringarav värderingarna som sker bidrar till att öka denna osäkerhet. Utredningenmenar att debatten om polisen och polisens roll får anses som något positivt,eftersom den bidrar till att polisrollen fortlöpande utvecklas under inverkanav samhällsutvecklingen. Detta kan menar polisstyrelsen vara riktigt underfömtsättning att kritiken är konstmktiv och kan användas som gmnd förutveckling och förändring. Så är inte alltid fallet. Åtminstone för denenskilde polismannen kan kritiken upplevas som osaklig och negativ. Polisen fårstå till svars för beslut vilka fattas av andra myndigheter och där polisenendast är ett verkställande organ. Faran måste då finnas att polisen som gmppsluter sig för att skydda sig. Prop.1980/81:13' 171 sådanutveckling kan konservera arbetssätt, metoder och värderingar och spoliera den kontaktmed allmänheten som eftersträvas av utredningen. En möjlighet att förhindra ensädan utveckling är att precisera målen för polisens verksamhet. Även om ensådan precisering endast kan ske i allmänna ordalag har den dock ett värde förpolismannen genom det stöd den ger för hans handlande. Ansvaret för en sådanprecisering åvilar samhällets politiska organ. En möjlighet lill klarläggandeav polisens roll är också ökat inflytande av förtroendevalda i polisstyrelsen.En sådan instans där principfrågor och Inriktning kan diskuteras skulle ge denlokala polisen ökat stöd 1 sitt arbete, framhåller polisstyrelsen. Fleraremissinstanser kommenterar utredningens Indelning av de olikapolisuppgifterna. Inte sällan kommer remissinstanserna därvid in även på frågorom den Inbördes rangordningen mellan polisuppgifterna, möjligheterna att sättain polisverksamheten 1 ett större samhälleligt sammanhang och vikten avInformation till allmänheten om polisens olika uppgifter. RPS,som delar utredningens uppfattning om de olika uppgifterna i polisarbetet,framhåller att upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet är polisenshuvuduppgift. Det behov av samarbete som gör sig gällande på olika områden fårsålunda enligt RPS inte medföra att huvuduppgiften kommer att spela enunderordnad roll. Länsstyrelseni godtar den av utredningen gjorda indelningen av polisensolika uppgifter i brottsförebyggande, övervaknings-, utrednings- ochserviceverksamhet men anser att vissa invändningar kan göras häremot. Blandannat och särskilt torde kunna hävdas att den brottsförebyggande verksamhetenbör vara ett övergripande mål för samtliga polisuppgifter och således inteenbart jämställas med dessa. Den föreslagna indelningen är dessutom inte heltorganisatlonsanknu-ten, vilket kan leda till vissa problem. Länsstyrelsenssynpunkter ansluter 1 dessa hänseenden till polisstyrelsens i yttrande,som särskilt pekar på att gränsdragningen inte är skarp. Särskilt villpolisstyrelsen peka på de, tyvärr svårmätbara, brottsförebyggande effekter somden preventiva övervakningen uppnår och som även uppnås genom en effektivutredningsverksamhet med snabb lagföring, hög uppklarlngsprocent etc. Polisstyrelseni Slockholm anmärker att 2 § polisinstmktionen Indelar polisverksamheten ipreventiv, repressiv och hjälpande verksamhet. Denna indelning 1 stort finnsdet enligt polisstyrelsen inte anledning att ändra, men vissa förskjutningar ityngdpunkten mellan verksamhetsformerna kan bli nödvändiga. Utredningenframhåller att polisen för att fullgöra sina uppgifter 1 samhället är beroendeav samspel med och stöd från andra samhällsorgan. Självfallet kan svårigheteruppstå 1 samarbetet mellan polis och andra myndigheter eller organ.Svårigheterna kan dock delvis förebyggas om polisens roll 1 samhället ochpolisens ansvarsområde mer noggrant definieras och avgränsas, framhåller polisstyrelsen. Polisstyrelseni instämmer i stort i utredningens beskrivning av polisens nuvarandeuppgifter och dess komplexa natur men har invändningar mot utredningenspåstående att det skulle föreligga ett uttalat motsatsförhållande mellan denhjälpande och den repressiva polisverksamheten, vilket hos den enskildepolismannen skulle leda till 1980/81:13 172 Man lorde i stället kunna se saken sä att polisens olikaverksamhetsgrenar eller verksamhetsarter inte är så starkt avgränsade utantvärtom 1 stor utsträckning Involverade med varandra. Så är t. ex. polisenshjälpande verksamhet gentemot en genom brott skadad person omfattande och itiden förbunden med repressiva åtgärder mot en ellerflera misstänkta gärningsmän. Kritik mot polisen, som framförs genom skildamassmedia, förefaller 1 sak mer avse lagstiftningen på ett visstområde än polisens tillämpning av ifrågavarande lagstiftning. Denna 1 alltväsentligt oberättigade kritik och det förhållandet att polisverksamheten böromfattas av allmänhetens förtroende tar utredningen till Intäkt för påståendetatt de politiskt ansvariga organen bör svara för den övergripande styrningen avpolisverksamheten. Polisstyrelsen har i och för sig intet att invända motdetta men konstaterar att de enskilda myndigheterna liksom denenskilde tjänstemannen traditionellt handlar helt fristående under eget ansvarvid myndighetsutövning i . Denna rättsliga tradition är sedan gammaltfast förankrad även i polisverksamheten som bl. innehåller den kraftigastemyndighetsutövningen, dvs. frihetsberövande ätgärder mot enskild person. Enligtpolisstyrelsen i år det inte föråldrat att se polisen som företrädareför samhällsmakten så länge polisens uppgift att ingripa mot lagbrott består.Polisens repressiva roll får inte i något sammanhang undanskymmas, då dettaskulle sätta rättssäkerheten i fara. Liknande synpunkter framförs avpolisstyrelsen i , som anser att det är av största vikt attstatsmakterna klart och entydigt uttalar att polisens roll främst är avbrottsförhindrande och brottsuppklarande karaktär. Med andra ord bör polisenspreventiva och repressiva roll inte nedtonas till förmån för polisens socialafunktion i enlighet med utredningens synsätt. Ettnågot annorlunda synsätt redovisar polisstyrelsen i . Med hänsyn tillden snabba utveckling som sker inom skilda samhällsområden är det enligtpolisstyrelsen ogörligt att 1 detalj konkretisera polisens huvuduppgifter.Uppenbart är väl dock att polisens hjälpande funktion måste framhållas i högregrad än som skett. Den hjälpande funktionen som 1 sig spänner överett vitt fält redovisas nämligen sällan pä ett sådant sätt, att den kommertill allmänhetens kännedom. Den repressiva funktionen kommer dock heltnaturligt att även framledes framstå såsom en av polisens huvuduppgifter,menar även denna polisstyrelse. Utredningens förslag att samhället aktivtinformerar allmänheten om polisens roll härvidlag framstår som särskiltpositivt. Ständigt återkommande obefogad kritik kan endast medföra en ökandepassivlsering av polisverksamheten 1 aktuellt hänseende. Även andrapolisstyrelser, bl. a. polisstyrelsen i , anför liknande synpunkter påförhållandet mellan polisens hjälpande och repressiva funktioner och på behovetav information från samhällets sida om polisens roll. Samhällsutvecklingenhar enligt polisstyrelsen i som 1 likhet med flera andra remissinstanseräven hänvisar till resursknapphetens Inverkan bl. a. medfört ett i mångastycken avsevärt kärvare klimat för polisen att arbeta 1. Den alltmerorganiserade och grova brottsligheten samt de typer av ordningsstörningar somnu förekommer i större skala än förr har tvingat polisen att anpassa sinaverksamhetsformer till denna samhällsutveckling så att man ibland måste arbetai större grupper. 1980/81:13 173 att1 dessa och andra situationer kunna lösa sin 1 författning föreskrivna uppgifttvingas polisen att 1 sista hand bmka våld. Ett alltför ofta osakligtåtergivande 1 massmedia av orsakerna till polisens våldsanvändning i dylikasituationer motverkar dessvärre förtroendet för polisen hos den okritiske ochgodtrogne läsaren. Polisen måste dock enligt polisstyrelsen få hjälp från olikahåll med en mera saklig och opartisk Information om polisens arbete än som förnärvarande förekommer. Enväsentlig faktor då det gäller allmänhetens förtroende för och tilltro tillpolisen är enligt kommun engagemanget i det enskilda ärendet. Ommänniskor upplever att deras ärende behandlas slentrianmässigt och utan störrearbetsinsats påverkar detta i hög grad allmänhetens förtroende för polisen. Detkan i och för sig vara en riktig avvägning att begränsa insatserna beträffanderelativa småsaker till förmån för den stora tunga brottsligheten. Men då måsteman väga ln konsekvenserna beträffande allmänhetens förtroende. För deallra flesta är det förmågan att klara småärendena som bildar gmnden för denpersonliga erfarenheten av polisens förutsättningar och kunnande. FöreningenSveriges polischefer framhåller inledningsvis att svensk polis redan i dagomfattas med förtroende från allmänhetens sida. Denna helhetsbild kan ejförändras genom onyanserade och osakliga angrepp mot polisen som yrkeskår frånviss storstadspress eller medvetet misstänkliggörande av polisverksamheten idess helhet från vissa politiska ytterllghetsrlktnlngar. Visst riktas kritikmot polisen också från annat häll. Ofta grundar sig denna kritik dock ytterstpå det faktum att polisen understundom har att verkställa mer eller mindreImpopulära politiskt fattade beslut 1 de mest skilda frågor. Polisen måstevidare med iakttagande av gällande lagar och författningar utöva tvång motenskild person. Polisens resurser är även otillräckliga för att fullgöra allade arbetsuppgifter som ålagts av statsmakterna. Dessa förhållanden kan endastdelvis lösas inom ramen för sådana överväganden som tar sikte på polisensorganisation. De direktiv års polisutredning erhållit ger sålunda ejtillfälle till erforderlig analys av polisens roll i förhållande till samhälleti övrigt. Föreningen vill 1 detta sammanhang framhålla att svensk polis underlång tid varit föremål för ett flertal organisationsförändringar och mer ellermindre ändamålsenliga förslag till ändrad organisation. Detta har av naturligaskäl ej varit enbart negativt för polisverksamheten men har medförtatt organisationen 1 polisdistrikten till viss del aldrig getts någonmöjlighet att "sätta sig". Svårigheten att analysera och utvärderavissa verksamhetsformer har också varit uppenbar somen allt för stor del av arbetstiden 1 polisdistrikten har måst användas tillInterna utredningsarbeten. Detär enligt /SR väsentligt att polisens Integrerade roll i rättssamhälletförstärks, så att polisen uppfattas som en av de samhällslänkar som garanterarmedborgarna trygghet. Polisens hjälpande funktion bör därför, såsom utredningenframhållit, framhävas 1 högre grad än som skett. Den repressivafunktionen kommer likväl helt naturligt att framstå som en av polisensviktigaste uppgifter. Denna verksamhet skall polisen inte dra sig för attutföra, trots kanske starka påtryckningar från opinionsbildande organ vid sidanav regering och riksdag. Polisen har erhållit samhällets uppdrag att utföra derepressiva uppgifter som erfordras. Dessa uppgifter kan eller bör inga andrasamhällsorgan ta på 1980/81:13 174 sig.Aktiva informationsinsatser bör klarlägga denna polisens roll 1 samhället. serpolisverksamheten som ett av del moderna samhällets olika uttrycksmedel för attfrämja folkets rättvisa, trygghet och välfärd. Större delen av samhällets utbudför trygghetsskapande verksamhet finns Inom den kommunala sektorn. Dessafunktioner synes samfungera på ett någorlunda tillfredsställande sätt.Åtminstone räknar man med varandra i den egna planeringen. Däremot avskärmaspolisen i viss utsträckning från att samfungera med de kommunala funktionernapå grund av sin ställning som statlig myndighet. Även ett begränsat Intresseför samverkan med polisen ökar riskerna för Isolering av polis-funktionen. Polisförbundetifrågasätter inte det nödvändiga i förstatligandet. En rekommunaliseringskulle innebära ett raserande av mycket som är den nödvändiga styrkan i dagenspolisverksamhet. Behovet av att vidta åtgärder för att koppla polisverksamhetenhårdare samman med övriga samhällsaktlvlteter inom främst den kommunala sektornkvarstår dock enligt förbundet som oförminskat nödvändigt. Att hänskjuta dettatill mer eller mindre frivilliga åtaganden, där sådant Intresse finns, innebärsäkerligen att stora delar av polisverksamheten ställs utanför en integreringmed andra funktioner med likartade mål. Även inom polisverksamheten kanIntresset för samverkan vara begränsat inom vissa sektorer. Övertygande skältalar därför enligt man även ger samverkan en organisatoriskplattform. En förstärkning av förtroendemannainflytandet via polisstyrelsenkan vara en del 1 detta arbete. Då det gäller indelningen av polisens olikafunktioner framhåller polisförbundet att en organisatorisk funktionsindelningenligt traditionell modell innebär vissa risker. Vid en ökande arbetsanhopningoch beslående personalbrist måste man nämligen se de i verksamheten Ingåendekomponenterna som en totalresurs. Detta utesluter inte att man även i framtidenkommer att ha olika enheter för skiftande behov, men integrering av de olikafunktionerna 1 en totalresurs blir enligt förbundet ett bestående väsentligtbehov. EnligtSveriges socialdemokratiska kvinnoförbund år det 1 dagens situation viktigtatt polisinsaterna på ett helt annat sätt än tidigare sätts in för att bekämpaden ekonomiska brottsligheten med hjälp av specialanlitade experter, attkampen mot narkotikalangningen, inte minst 1 större skala, fortsätter ochintensifieras och att stora Insatser görs för den brottsförebyggandeverksamheten. Dessa uppgifter kräver. Inte minst vad den sista punktenbeträffar. Insatser långt utanför polisens egna led. Folkrörelser ochsamhälleliga Informationsorgan bör kunna överta en hel del av polisenshittillsvarande uppgifter. Den utredande verksamheten måste bli en av polisenshuvuduppgifter. Detta medför prioriteringar. Organiserad och ekonomiskbrottslighet, narkotikabrott, vålds- och sedlighetsbrott liksom grova stölderbör bli huvuduppgiften. Mindre allvarliga brott bör få stå tillbaka. Förbundethävdar också alt åklagarsidan måste få de medel som möjliggör en helt annankoncentratlon på den ekonomiska brottsligheten än som är möjlig. Vid sidanav dessa utredningsuppgifter bör enligl förbundet ökad satsning ske på kvarterspoliser.Allmänhetens förtroende för polisen och känsla av trygghet för den egnasäkerheten kan främst ökas genom direktkontakt med polismannen i det egnabostadsområdet, liksom vissheten om att polisen har sådana resurser till sittförfogande att dagens svåra brottslighet på det ekonomiska fältet verkligenblir beivrad. Prop.1980/81:13 175 Frånkommunernas sida tar man särskilt upp förhållandet polisen socialvården.Västerås kommun framhåller att polisens och socialvårdens arbetsområden 1vissa avseenden ligger nära varandra och delvis berör samma människor. Ingenannan myndighet förmedlar till socialvården uppgifter om enskilda människor 1behov av samhällsåtgärder 1 större utsträckning än polisen. Polisens repressivafunktion 1 samhället kan sägas dominera bilden hos allmänheten, men somutredningen framhåller har man också en hjälpande funktion. De båda rollernakan vara svåra att förena, ett dilemma som även socialvården känner till frånmotsatt utgångspunkt. Uppfattningarna kan variera om den rätta avvägningenmellan de båda funktionerna hos såväl polisen som socialvården och leda tillvissa spänningar 1 samarbetet. Utredningen har uppmärksammat detta förhållandeoch vill närmare precisera polisens roll. Arbetsfördelningen mellan polisenoch socialvården är 1 stort sett klar, men 1 vissa situationer kan det rådatvekan om vem som är närmast ansvarig. Det kan röra sig om t. ex. psykisktsjuka, alkoholpåverkade och barn , som gjort sig skyldiga tillbrott. Enligt kommunens mening vore det olyckligt om utredningens önskemål härskulle leda till en detaljreglering av verksamheten. Det förekommer 1gränsområdet mellan socialvård och polis åtskilliga situationer där ettsamarbete Inte får hindras av rigorösa bestämmelser om kompetens och ansvar. Liknandesynpunkter framför bl. a. kommun. Socialstyrelsenuttalar 1 detta sammanhang att samverkansproblemen hitintills inte har kunnatlösas på ett tillfredsställande sätt. Utredningen anger att ett sätt attangripa problemet skulle vara att försöka precisera och avgränsa polisens rolloch ansvarsområde. Äv de erfarenheter som gjorts i kommunerna synes Intesamverkansproblemen kunna lösas genom att man starkt avgränsar respektivemyndighets ansvarsområde. I stället bör man enligt angripaproblemet genom information och utbildning inom vissa gemensamma områden ochen utökad bättre kontakt med beslutsfunktionen hos de kommunala politikerna.Därigenom skulle man förhoppningsvis kunna uppnå en från båda sidor förändradattityd till varandra. Ävenbland polisstyrelserna har polisens förhållande till socialvården rönt särskiltIntresse. Polisstyrelseni framhåller att polisarbetet varken kan eller får ställas vid sidanav övriga funktioner 1 samhället. Särskilt samarbetet med socialvården måsteutvidgas betydligt. Detsamma gäller förhållandet med skolan och de organ somsysslar med fritidsverksamhet. Ett utvidgat samarbete på dessa områden skulleförhoppningsvis leda till att polisarbetet kom att omfattas med större förtroendefrån medborgarnas sida. Polisstyrelseni efterlyser från andra myndigheters sida en större vilja att accepteraden insyn 1 polisverksamheten som generellt erbjuds. Ätt relationerna med t.ex. de sociala myndigheterna är mycket goda på ledningsplanet myndigheternaemellan bl.