prop · G40390 · 1980-12-31 00:00:00 — Iett nationellt perspektiv kan skogsbränslen bedömas som en försörjningstryggenergiråvara. Skogsbränslen har inte samma höga energitäthet som kol ochframför allt olja. Detta gäller särskilt det klenvirke som utgör ett viktigtskogsbränsle. Det gör att transporterna blir dyra, varför länga transporter avråvaran inte ter sig ekonomiskt försvarbara. Liksom vid kolanvändning krävsstörre investeringar i bl. a. eldningsanläggningar än vad som är fallet vidutnyttjande av olja. Prisutvecklingen för skogsenergi är f. n. svär att bedömaeftersom någon egentlig marknad ännu inte har etablerats. I samband med prishöjningenpä olja och är 1979 skedde kraftiga höjningar av priset på såvälmassa som ved. Den osäkerhet som f.n. vidlåder de framtidavillkoren av bl.a. ekonomisk natur för användning av skogsbränslen gör detsvårt att nu närmare ange det framtida användningsområdet. Med hänsyn tillbegränsad tillgäng och långa transportavstånd torde inte någon störreanvändning av skogsbränslen i våra storstadsområden komma i fråga. I förstahand torde skogsbränslen komma att användas i mindre och medelstora orter och iindustrier med råvaran inom rimligt transportavstånd. Lokal tillgång, förmänligaskatteregler och insats av eget arbete kan göra det lämpligt för enskildahushåll att utnyttja detta bränsle. har betydande likhet med skogsbränslen när detgäller energitäthet och därmed transportkostnader liksom när det gällerinvesteringskostnader och osäkerhet om prisutvecklingen. Något större behov avtorv för andra ändamål finns dock inte. En mer omfattande torvexploatering kanförorsaka miljöskador. Det finns faktorer som talar för att användningenav torv bör ske i nära samband med utvinningen, bl. a. det förhållandet att detkrävs betydande 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 132 investeringarför att börja utvinna torv som några längre transportavstånd intekan bäras ekonomiskt. Det är därför osäkert när någon omfattande marknad förtorv kommer att utvecklas. En möjlighet är att innehavaren av en eldningsanläggningdeltar i utvinningen av råvaran vilket skulle kunna ge en hög grad avförsörjningstrygghet inte bara i naUonellt perspektiv som för alla inhemskabränslen utan även direkt för företagets del. Såvitt nu kan bedömas kommer torvanvändningenfrämst att ske i medelstora eldningsanläggningar i torvrika delar av vårtland. behöver prototyp- och demonstrationsanläggningarbyggas för att ge bättre underiag för bedömning av möjligheterna aU utnyttjatorv under skilda förutsättningar. Skiffer har stora likheter med torv, framför alltgenom det förhållande att tillgångarna är mycket stora men till viss del svåraatt utnyttja och i allt väsentligt ännu outnyttjade i Sverige.Skiffertillgängarna är dock geografiskt mycket koncentrerade vilket ikombination med de sannolikt höga transportkostnaderna torde göra att dettabränsle knappast kan få större nationell betydelse. Av vad jag har anfört framgår att debränslen som är eller kan bli aktuella för svensk energiförsörjning i väsentligaavseenden har olika kvaliteter, vilket gör att de till stor del bör ha olikaanvändningsområden. Jag kommer i det följande att mot denna bakgrund angevilken roll de olika bränslena i princip bör spela i vårt energisystem. Det är frän energiförsörjningssynpunkt angelägetatt minska beroendet av olja, i första hand sådan olja som importeras underosäkra förhållanden. Det innebär att frän denna utgångspunkt behöverinriktningen åtminstone f. n. inte vara att minska utnyttjandet av sådan oljasom vi kan erhålla med god försörjningstrygghet ,exempelvis genom långtidsavtal med eller genom svensktproduktionsengagemang i . Sådan olja kan ge lika stor eller i vissafall t. o. m. större försörjningstrygghet än t. ex. gas eller kol frän ländersom inte är lika politiskt stabila. Från ekonomisk utgångspunkt kan det däremot finnasskäl att eftersträva en mer generell minskning av oljeimporten eftersomimporterad olja betingar ett mycket högt pris och i hög grad bidrar till attförsämra den ekonomiska situationen. Oljan bör således ersättas med billigarebränslen. Som exempel kan nämnas att om 4 milj. ton olja ersäUs med 6 milj. tonkol sä minskar kostnaderna för bränslet med ca . per är vidnuvarande priser. Ävenstarka miljöskäl talar för en minskad oljeförbrukning. Ytteriigareen utgångspunkt är att en ökad diversifiering i energitillförseln böreftersträvas rent generellt. Vår nuvarande energiförsörjningssituation med ennära 70-procentig oljeandel skapar en i alltför hög grad sårbar situation.Allmänt gäller att en ökad diversifiering i stället för en stark koncentrationtill den billigaste energikällan medför högre kostnader. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 133 danakostnadshöjningar kan dock till en del vara motiverade om en störreförsörjningstrygghet erhålls. De utgångspunkter, som jag här har angivit, ledertill slutsatserna att vi bör inrikta oss pä att minska importen av främst sådanolja som importeras pä osäkra villkor och att oljan bör ersättas med fleraolika energislag, som kan bedömas vara fördelaktigare än olja vad gällerförsörjningstrygghet och/eller ekonomi. Den olja som vi kan erhålla med godförsörjningstrygghet bör användas främst för sådana ändamål där oljans särskildaegenskaper i form av lätthanterlighet och stor energitäthet kan utnyttjas. Detfinns således anledning att ha olika inriktning och ambition ioljeersätt-ningssträvandena inom olika användningsområden. Inom kraftproduktionen är försörjningssituationengod pä kort och medellång sikt. Några större produktionstillskott erfordrasinte f. n. Planering av ny elproduktionskapacitet måste dock ske. Samtidigtkrävs forskning och utveckling för att skapa nya möjligheter till ersättandekraftproduktion när kärnkraften skall avvecklas. Av de bränslen som användstorde främst kol bli aktuellt för elproduktion. Extra tjock råolja ochrestoljor frän raffinaderierna kan också komma att användas. I mindrekraftvärmeverk och i industriella mottryckskraftverk bör skogsbränslen och torvkunna utnyttjas. kan vindkraft och nya energitekniker möjligen bli kommersiellttillgängliga. Inom indtistrisektorn kan många bränslen komma attanvändas. För störte industrier torde främst fasta bränslen som skogsbränslen, torvoch kol komma att utnyttjas. I mindre industrier kan finnas förutsättningar attutnyttja naturgas, dels därför att det kan bli möjligt att dra naturgasledningartill områden i vissa delar av landet där sädana industrier finns, dels därföratt gasanvändning skulle kunna medföra processtekniska fördelar för vissaanvändare inom industrin. Naturgasen skulle då främst ersätta gasol och tunneldningsolja. Inom sektorn bostäder, service m.m. är de flestabränslen möjliga att använda. En snabb utbyggnad av fjärrvärmesystemen bör, somjag kommer att närmare redovisa, äga rum även fortsättningsvis. Ifjärtvär-meområdena används f. n. tjock eldningsolja som bränsle. I framtidenkan i första hand kol och i samhällen i inlandet skogsenergi och torv användasför fjärtvärmeproduktion. Det finns emellertid en gräns för möjligheterna attbygga ut fjärtvärmesystemen. Genom en medveten bebyggelseplanering kan dennagräns pä lång sikt förskjutas. I de större tätorternas ytterområden stigerkostnaderna för fjärtvärme brant. Det finns också många mindre samhällen därdet saknas tillräckligt underlag för Qärtvärmesystem. I sådana områden användsf. n. tunn eldningsolja i stor utsträckning. El är här under hela 1980-taletett alternativ. Områden av sådant slag kan också i vissa delar av landet varalämpliga för avsättning av naturgas under förutsättning att marknaden blirtillräckligt stor. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 134 I glesbygdsområden används f.n. i stor utsträckningtunn eldningsolja för uppvärmning. Det innebär att oljan kan ersättas medtämligen högkvalitativa bränslen utan att kostnaderna ökar. De långatransporter som det här blir fräga om ställer dock krav på att bränslet skallvara lätt och billigt att transportera. Detta kan tillgodoses vid utnyttjandeav elvärme, värmepumpar och möjligen också solvärme. I stora delar avSveriges glesbygder finns också möjligheter att utnyttja skogsenergi förenskild uppvärmning. Inomtransportsektorn utnyttjas oljans egenskaper bäst. är det svårare attfinna ersättningsbränslen inom detta område än inom de andra områden som jaghar berört. De alternativa drivmedel som f. n. befinner sig närmast ettintroduktionsskede har inte lika stor energitäthet som bensin och dieselolja samtidigtsom de förutsätter betydande omställningar, som kan vara svära att få tillstånd inom ett energianvändningsområde med den struktur som finns inomtransportsektorn. Den olja som vi försörjningstryggt kan fä tillgång till börmot denna bakgrund reserveras främst för transportsektorn, medanoljeersättningsätgärderna bör inriktas mot främst andra sektorer. Tillgången av drivmedel bör på medellång sikt kunnatryggas genom en aktiv svensk oljeförsörjningspolitik av det slag jag harberört. Med hänsyn till den långa omställningstid som krävsinom transportsektorn är det dock angeläget att redan nu inleda ett arbete somsyftar till att introducera alternativa drivmedel. Jag återkommersenare till denna fråga. Utvecklingen pä den internationella oljemarknadenpåverkar i olika avseenden den svenska energiförsörjningen och samhällsekonomini stort. Jag har tidigare (kapitel 2, 3) haft anledning att översiktligt beröradessa frågor. Jag skall nu närmare redogöra för några aktuella utvecklingstendenserpå oljemarknaden. Redogörelsen utgör en bakgrund till mina överväganden om densvenska oljepolitiken. har de oljeproducerande ländernaskaffat sig kontroll över utnyttjandet av sina råoljetillgångar. Detta harskett i tre olika hänseenden. Det första genombrottet skedde i samband med1973-1974 års oljekris och avsåg kontrollen över prissättningen. harpriset på råolja fastställts ensidigt av producentländerna i form av officiellanoteringar. Riktmärket för prissättningen inom samarbetsorganisationen harvarit den dominerande saudiarabiska oljekvaliteten Arabian Light, som har stigit från ca 2 till perfat. Kring denna notering har övriga råoljepriser grupperats. Betydandeavvikelser uppåt från priset pä Arabian Light har före- 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 135 kommitberoende på kvalitetsskillnader och marknadsläge men också på att vissa producentländerhar fört en mindre återhållsam prispolitik än . Även priserna påandra råoljor som säljs pä världsmarknaden, t. ex. råoljor från ochMexico, har anpassats till OPEC-priserna. För det andra har OPEC-länderna successivt övertagitkontrollen över den producerade råoljan, som de internationella oljebolagentidigare hade förfoganderätten till på grundval av särskilda koncessioner.Denna process, som började redan före 1973-1974 års kris, har i stort settfullbordats. De nationella oljebolagen i OPEC-länderna är nu ägare tillhuvuddelen av den råolja som utvinns i dessa länder. De kan också regleraproduktionsnivån med hänsyn till nationella intressen. En liknande process harför övrigt ägt rum också i producentländer utanför OPEC, såsom ochStorbritannien. För det tredje har producentländerna börjat ta enaktiv del i marknadsföringen av råolja genom direkt försäljning till olikaoljeföretag i konsumentländerna. Delvis har detta skett inom ramen förbilaterala överenskommelser på regeringsnivå. Producentländernas engagemang i försäljningen avråolja var, med vissa undantag, obetydligt fram . Även sedan deinternationella oljebolagen hade berövats den formella äganderätten till oljantilläts de t. v. att pä relativt fördelaktiga villkor köpa huvuddelen avproduktionen och marknadsföra den genom sina världsomfattande system. Deinternationella bolagen behöll alltså till synes ett dominerande inflytandeöver oljemarknaden. En vändning skedde under är 1978. Händelserna iIran innebar att den iranska råoljeexporten praktiskt taget heltupphörde . förlorade de internationellaoljebolagen i ett slag sin tidigare ställning i . När den iranskaoljeexporten efter hand återupptogs på en lägre nivå skedde dethelt genom det iranska nationella oljebolaget. Bortfallet av den iranska råoljeproduktionen leddetill kraftiga prishöjningar. Det officiella priset på Arabian Light höjdesunder frän 13 till per fat. Större prishöjningar ägde rum förandra råoljor, i synnerhet vid försäljning på den s.k. spotmarknaden förråolja. Vissa producentländer utnyttjade denna marknad för att avsätta en delav sin produktion till högre priser än de officiella. Andra länder lade påsärskilda . Härigenom nådde råoljepriserna i vissa fall nivån 40 dollarper fat. På spotmarknaden för raffinerade produkter skeddeen liknande prisutveckling. Särskilt för lätta produkter som bensin och tunneldningsolja var prishöjningarna mycket starka. De s. k. Rotterdamnoteringarnaför sistnämnda produkt höjdes med juni 1978-juni1979. Underår 1979 uppstod alltså ett betydande gap mellan å ena sidan de 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 136 officiellaeller kontraktsbundna råoljepriserna, som alltjämt tillämpades för huvuddelenav den internationella oljehandeln, och å andra sidan spot-marknadspriserna päsåväl råolja som produkter. Denna prissplittring fick betydande konsekvenserför den svenska oljemarknaden. Jag återkommer till denna fråga. Utvecklingen påskyndade deförändringar i den internationella oljemarknadens struktur som inleddes ibörjan av . Marknadsläget gjorde det möjligt för producentländernasnationella oljebolag att i betydande utsträckning överta försäljningen tillkonsumentländerna av den råolja som tidigare hade förmedlats av deinternationella bolagen. I samband därmed uppstod en rad störningar pämarknaden. De råoljeköpare som tidigare hade baserat sin försörjning på deinternationella bolagen måste i viss utsträckning skaffa sig nya leverantörer.Även flera av de internationella bolagen förvandlades från säljare till köpareav råolja. Nya parter uppträdde på oljemarknaden vilket ledde till minskadeffektivitet i transport- och raffineringsleden liksom till ett ökat behov avlagerhållning. Detta verkade i sin tur uppdrivande på priserna. Dessa strukturförändringar har tagit sig uttryck ien minskning av de stora internationella oljebolagens andel av tillförseln avråolja till västvärlden utom från i början av 1970-talettill . En motsvarande ökning har skett av andelendirektförsäljning från producentländer till konsumentländer. Köpare är främst statligaoch privata oljeföretag med egen raffinering och distribution. Producentländernatillämpar i ökande utsträckning kontraktsvillkor som begränsar köparnas frihetatt anpassa volymerna till variationer i behovet eller som föreskriver en vissfördelning mellan olika råoljekvaliteter. Även s. k. destinationsklausuler, sominnebär tvång att raffinera i köparlandet och som förbjuder reexport, blir alltvanligare. stabiliserades oljemarknaden,vilket tog sig uttryck i fallande spotmarknadspriser för såväl råolja somraffinerade produkter. föll noteringarna påRotterdammarknaden för produkter så markant att försäljning till dessanoteringar inte gav täckning för ratTinaderiföretagens kostnader vidräoljeanskaffning till officiella priser. Detta innebar en återgång till denmarknadssituation som rådde men på en väsentligt högre prisnivå.Anledningen var främst en nedgång i efterfrågan till följd avkonjunkturnedgången i . En bidragande orsak var att denlageruppbyggnad som skett under hela är 1979 upphörde. Kriget mellan och , som bröt ut iseptember 1980, medförde att marknadsläget åter förändrades. Båda ländernasoljeexport upphörde prakfiskt taget helt. Bortfallet, som motsvarade avråoljan i världshandeln, har i betydande utsträckning kompenserats genom en ökningav produktionen i andra länder och genom den låga förbrukningen. Vissakonsumentländer, som importerade en stor del av sitt totala råolje- 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 137 behovfrån eller , har emellertid tvingats att söka andra leverantörer.Oron för att konflikten skall spridas har fidvis drivit uppspotmark-nadspriserna. (lEA) har man strävat efter att motverka enupprepning av prisutveckling, som mindre betingades av ett faktisktutbudsunderskott än av lageruppbyggnad med spekula-fiva inslag. Det har ansettssärskilt viktigt att förhindra en stark höjning av spotmarknadsprisnivån förråoljor, som erfarenhetsmässigt för med sig en höjning också av de officiellaråoljepriserna. Oljebolagen har uppmanats fill återhållsamhet vid sina köp päspotmarknaden. En viss lageravveckling har också förordats, vilket får ses motbakgrund av att oljelagren inom lEA-länderna alltjämt ligger på en mycket högnivå. Dessaåtgärder i förening med den svaga konjunkturen synes ha haft en återhållandeeffekt på prisutvecklingen. En bidragande orsak torde också vara att exportenfrån och även har återupptagits i viss omfattning. Vid OPEC:sministermöte i överenskoms en höjning av deofficiella råoljepriserna med per fat. De olika länderna har ettbetydande utrymme för individuella prisbeslut. Man räknar med att prisnivångenomsnittligt kommer att höjas med . Vidingången av är läget pä oljemarknaden synnerligen oklart. Å ena sidanverkar minskande efterfrågan för en stabilisering av prisnivån eller t.o.m.fallande realpriser . Å andra sidan kvarstår uppenbararisker för nya störningar av tillförseln, och oron härför präglar i hög gradmarknadens beteende. Detär i denna situation inte meningsfullt att göra några förutsägelser beträffandemarknadsutvecklingen på kort sikt. Jag skall emellertid försöka ange några avde problem som de tre huvudparterna på oljemarknaden ~ dvs. producentländer,internationella oljebolag och konsumentländer - står inför under de närmasteåren. Producentländernashuvudproblem är att förvalta exploateringen av den ändliga tillgång som oljanutgör på ett sätt som leder till en varaktig uppbyggnad av andra produktivaresurser. Problemet är särskilt akut för de OPEC-länder för vilka oljan utgörden huvudsakliga tillgången. Inom OPEC synes man söka lösa problemetefter två olika vägar. Den första gäller prispolitiken. förlångsiktig strategi föreslog en prisformel som är avsedd att säkra enviss minsta åriig höjning av realpriserna pä råolja. En sådan formel skulleenligt kommitténs uppfattning leda till en jämnare prisutveckling än under1970-talet, som kännetecknats av två sprängvisa höjningar av prisnivån med enmellanliggande period av fallande realpriser. Kommitténs förslag förutsätteren mer systematisk produktionskontroll än vad som har tillämpats inomOPEC. Något beslut med anledning av förslaget har ännu inte fattas av OPEC. Denandra vägen är att använda leveranser av olja som ett medel att Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 138 uppnådirekt samarbete med regeringar eller företag i industriländerna. Samarbetetkan innebära såväl investeringar i OPEC-länderna som överföring av teknik ochkunskaper. Eftersom det första steget mot industrialisering i deoljeproducerande länderna oftast utgörs av förädling av olja och gas ställerdessa länder också krav pä att industriländerna öppnar sina marknader för bl.a. raffinerade oljeprodukter och produkter från den petrokemiska industrin. Det föreligger ingen enhetlig politik från OPEC;ssida när det gäller krav på direkt samarbete. Kraven förs inte fram medsamma styrka av alla producentländer. Tendensen mot en fortsatt bilateralinriktning av råoljeexporten med förbigående av de internationella bolagen ärdock klar. Producentländerna räknar med att sådana direkta förbindelser kan geett långsiktigt utbyte i form av medverkan från industriländernas sida tillproducentländernas utveckling. Som redan framhållits har de internationellaoljebolagens andel av världshandeln med råolja minskat under hela 1970-taletoch särskilt snabbt . De internationella bolagenstillgång till råolja har inte bara minskat volymmässigt, den har också ändratkaraktär. Bolagen har i stor utsträckning förlorat sin tidigareförmånsställning som råoljeköpare och de tvingas nu konkurtera med andraköpare. I marknadsledet har de internationella oljebolagenalltjämt en dominerande ställning i många konsumentländer. Denna ställning,som grundas pä stora investeringar i raffinering och distribution, kanemellertid utgöra en belastning för bolagen i en situation då deras tillgångtill råolja minskar och väntas minska ytterligare . Motbakgrund härav synes flera av de internationella bolagen sträva efter attanpassa sin verksamhet i marknadsledet till en nivå som bättre svarar mot deraslångsiktigt säkrade råoljetillgång, i första hand på grundval av egenproduktion. De internationella oljebolagen synes alltså nu varapå väg att förlora sin traditionella roll som förmedlare av oljan frånproducentland till konsumentland. Därmed minskar också deras möjligheter attutöva en balans-funktion på oljemarknaden genom att kontinuerligt anpassatillgång till efterfrågan. De internationella bolagens resurser är dockalltjämt mycket stora. De bedriver bl. a. en intensiv prospektering efter nyaolje- och naturgasUllgångar på olika håll i världen. De söker också bredda sinverksamhet till nya områden, såsom utvinning av andra energislag, främst kol. Konsumenttänderna har i olika utsträckning drabbatsav de tvä senaste årens omvälvningar på oljemarknaden, beroende på bl. a.skillnader i ekonomisk styrka och importmönster. Flertalet länder har på olikasätt sökt att anpassa sig till de ändrade marknadsförutsättningarna. Ävenländer som har låtit de internationella bolagen svara för tillförselnav olja har upprättat direkta kanaler till producentländerna. I Västeuropagäller detta bl. a. , och . Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 139 fallhar regeringarna medverkat aktivt genom att träffa bilaterala avtal med olikaproducentländer, i andra fall har nationella företag verkat på kommersiellnivå. På många häll har utvecklingen mot bilateraliseringav oljehandeln väckt oro. Man har pekat på den minskade flexibilitet som följerav den ökande andelen direkta avtal. Det befaras att sådana avtal också kanutnyttjas för politiska påtryckningar mot enskilda konsumentländer. Dessa frågor har diskuterats ingående inom lEA. Idet fördelningssystem, som medlemsländerna enligt gällande överenskommelseskall tillämpa vid en tillförselkris, förutsätts att de internationellabolagen kan verkställa fördelningen. En ökad tillförsel till lEA-länderna påbilateral grund gör det svårare för bolagen att fullgöra denna uppgift. För attmotverka denna negativa effekt på fördelningssystemets effektivitet harflertalet direktimporterande nationella oljeföretag åtagit sig att biträda vidfördelning av olja i en eventuell krissituation. Destinationsklausuler ioljekontrakten kan dock begränsa deras möjligheter härtill. Inom konsumentländernas krets finns det storaskillnader i inställningen till bilaterala oljeavtal beroende på bl. Vissa länder söker aktivt främja direkta förbindelser medoljeproducenter, andra söker i möjligaste mån slå vakt om de internationellabolagens fortsatta närvaro. Även de senare länderna har emellertid sett signödsakade till olika slag av bilaterala artangemang. Ett gemensamt uppträdandefrän konsumentländernas sida för att bryta utvecklingen mot en alltmerbilateral oljehandel kan alltså knappast väntas. Utvecklingen på den internationella oljemarknadenunder har fått stora återverkningar också på marknaden iSverige. Innan jag går in härpå skall jag lämna vissa allmänna uppgifter om densvenska oljemarknaden. Fördelningen av oljeimport påursprungsområden framgår av tabell 7.1. Tabell 7.1 import av råolja och oljeprodukter Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 140 Beroendet av import från är betydligtstörte än vad som framgår av tabellen. Huvuddelen av den import som redovisasfrån utgörs nämligen av raffinerade produkter på grundval av råoljafrån . Om man tar hänsyn till såväl den direkta som den indirektaimporten torde detta område ha svarat för avSveriges tillförsel. Det kan vidare noteras att andelen råoljeimport har ökat starktberoende bl. a. pä ökad raffineringskapacitet i . Den viktigasteleverantören är med av den totala kvantiteten år 1980.Samma år kom av råoljan från .