prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Ilinje med denna utveckling ligger enligt utredningen också att intresset avett starkt förtroendemannainflytande över olika former av myndighetsutövninghar betonats alltmer . Utredningen har sett som en av sina huvuduppgifteratt sörja för ett förstärkt sådant inflytande även när det gällerpolisverksamheten. Det är inte bara den särskilda karaktären av dennaverksamhet och den betydelse som den har för medborgarna som talar för att detmedborgerliga inflytandet vidgas. Även det rent allmänna intresset av attresurserna hos en förvaltningsgren av polisväsendets storlek och med desskostnader utnyttjas i överenstämmelse med medborgarnas önskemål talar för enstark samhällelig förankring av verksamheten. Detta är enligt utredningen sämycket mera angeläget som resurserna pä polisens område sannolikt underöverskådlig tid av mänga inte kommer att anses fullt ut svara mot behoven. Utredningens redogörelseför utvecklingen sedan polisens förstatligande och dess förutsägelser om denframtida utvecklingen har inte mött någon egentlig gensaga underremissbehandlingen. Från flera häll påpekas dock att personalökningarna sedanår 1965 inte har inneburit nägon egentlig förstärkning av organisationeneftersom en rad olika faktorer har verkat i motsatt riktning. Förutom sådana avutredningen särskilt påpekade faktorer som arbetstidsförkortningen,utbildningen och alterneringstjänstgöringen nämns längre semestrar,delpensioner, barnledighet samt ledighet för studier eller fackligt arbete.Flera remissinstanser ställer utvecklingen av de personella resurserna mot destigande siffrorna för brottsligheten och framhåller att en beskrivning av denuvarande utvecklingstendenserna inte blir rättvisande om man inte slår fastatt polisens resurser f.n. är otillräckliga för att nä ett tillfredsställandeläge. Detstatliga huvudmannaskapet för polisväsendet ifrågasätts inte frän något hålläven om flera remissinstanser pekar pä att omorganisationen i samband medförstatligandet otvivelaktigt har inneburit ett ökat avstånd mellanpolisväsendet och medborgarna. Bl.a. LO och TCOunderstryker utredningens uttalanden att kriminalitetens omfattning ochutveckling förändras som en följd av samhällsutvecklingen och att polisenknappast i sig kan påverka bakgrunden till brottsligheten. Bland faktorer somnämns är den fortgående urbaniseringen och strukturomvandlingen, som kanmedföra segregerade bostadsmiljöer, isolering, utslagning och arbetslöshet,särskilt bland ungdomar. I bilden måste också tas med nya inslag ibrottsligheten. De båda organisationerna nämner den brottslighet som har vuxitupp kring illegal spel- och klubbverksamhet, prostitution och narkotikahandelsamt den ekonomiska brottsligheten. Prop.1980/81:13 13 delsenav den utveckling som har fått till följd att var tionde invånare i Sverigenumera är eller har varit utländsk medborgare. Föregen del kan jag i allt väsentligt vitsorda den beskrivning av förhållandenaefter förstatligandet som utredningen har lämnat och ansluta mig tillutredningens bedömning av den framtida utvecklingen. Det är en bild avframtiden som i vissa avseenden, särskilt vad avser ökningen av brottsligheten,inte kan undgå att väcka oro. Samhällsutvecklingen har ställt polisen inför problem som vid förstatligandet inteförekom alls eller endast kunde skönjas. som den traditionellabrottsligheten mot person och egendom inte har visat några egentliga tecken attgå tillbaka har det kommit in andra inslag i bilden. Vi har fått nya typer avgrov, ofta organiserad brottslighet. Den illegala spel- och klubbverksamheten,koppleriet och narkotikahandeln har exempelvis tagit sig alltmer organiseradeformer, inte sällan med internationell anknytning. Den organiseradebrottsligheten blir ocksä både en grogrund och ett centrum för annankriminalitet. Ett särskilt problem erbjuder den förhållandevis nya företeelsesom den internationella terrorismen utgör. Insiktenhar också alltmera ökat om att den ekonomiska brottsligheten,om den inte beivras, allvarligt kan försvaga det allmänna rättsmedvetandet ochdärmed även tilltron till rättsväsendet som helhet. Självfallet får man inteför den skull bortse frän beivrandet av den mera traditionella brottslighetenoch allmänhetens krav på yttre ordning och säkerhet. Men den ekonomiskabrottsligheten har så stora skadeverkningar bäde för samhället och för enskildaatt man måste räkna med att den allmänna synen pä inriktningen av polisensarbete förskjuts fortlöpande. Dedrag i utvecklingen som i korthet har berörts kommer säkerligen att bidratill en kontinuerlig höjning av anspråken på exempelvis personalförstärkning,avancerad teknisk utrustning och nya spaningsmetoder för polisens del. Det stäremellertid klart att man måste räkna med en delvis ändrad inställningtill polisens arbete även från andra utgångspunkter. Uppfattningen atttyngdpunkten när det gäller att motverka brottslighet och ordningsstörningar måsteligga på det förebyggande arbetet i vid och långsiktig mening torde sålundaefter hand få allt större genomslag. Här behövs insatser från en rad olikasamhällsorgan på skilda områden, säsom utbildning, arbetsmarknadsåtgärder ochsocial service. Det sociala kontrollsystem som fanns i äldre tider har tillstor del gått förlorat som en följd av urbaniseringen och den snabba omflyttningenav människor i dagens samhälle. Det behövs därför ett nära och verkningsfulltsamarbete mellan de samhällsorgan som har till uppgift att bevaka medborgarnassäkerhet till liv, hälsa och egendom och deras sociala och ekonomiska trygghetoch välbefinnande. Idenna utveckling spelar även polisen en viktig roll. Prop.1980/81:13 14 därförha en sådan förankring att förutsättningar skapas för en anpassning avpolisverksamheten till annan verksamhet som samhället bedriver. Engrundläggande förutsättning för att polisens arbete skall ge tillfredsställanderesultat är att medborgarna omfattar polisen med förtroende och tillit. Iett samhälle som ständigt förändras är det inte ändamålsenligt att pä ett förläng tid bindande sätt detaljerat lägga fast målsättningar, prioriteringar ochorganisation för ett organ av den särskilda karaktär som polisen har. Viktigareär att säkerställa att verksamheten bedrivs i sådana former att den snabbt kananpassas till olika uppkommande behov. Det är nödvändigt att en förmedborgarnas trygghet så central verksamhet som polisens har en starkmedborgerlig förankring på riksplanet likaväl som pä det regionala och detlokala planet. I själva verket ser jag det medborgerliga infiytandet överpolisen som en förutsättning för att dess verksamhet och organisation skallkunna ges den inriktning som utvecklingen kommer att ställa anspråk på. Som enav huvudpunkterna i polisutredningens förslag ser jag följaktligen ocksåförslaget om en friare organisation i vilken medborgarinflytandet framförallt på det lokala planet blir mera styrande . Polisenshuvuduppgift är enligt 2 § polisinstruktionen (1972:511) att upprätthållaordning och säkerhet. Inom ramen för huvuduppgiften åligger det polisensärskilt att förebyggabrott samt att hindra att den allmänna ordningen störs genom brott eller päannat sätt (preventiv verksamhet), uppdagabrott, som hör under allmänt åtal, samt vidta de åtgärder som behövs, när denallmänna ordningen och säkerheten har kränkts på annat sätt än genom brott(repressiv verksamhet), iövrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp (hjälpandeverksamhet). Iparagrafens andra stycke erinras om att polisen dessutom skall fullgöra denverksamhet som ankommer pä polisen enligt särskilda bestämmelser. Ipolisens uppgifter ingår enligt 3 § polisinstruktionen även att samarbeta medåklagarmyndigheter samt andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhetberör polisverksamheten. Särskilt åligger det polisen att fortlöpande samarbetamed socialvärdsmyndigheterna och att ofördröjligen underrätta en sådan myndighet,när polisen fär kännedom om något förhållande som bör föranleda en åtgärd avmyndigheten. Detgenerellt hållna uttrycket att upprätthälla allmän ordning och säkerhet haranvänts i olika polisförfattningar för att kortfattat beskrivapolisverksamheten. Motsvarande sätt att avgränsa Prop.1980/81:13 15 polisensverksamhetsfält är brukligt också i andra länder. citerade s.k. generalklausulen i 2 § polisinstruktionen ger också ramenför de olika grenar i vilka polisverksamheten brukar indelas. I polisensverksamhetsplanering brukar man således tala om övervakningsverksamhet (allmän övervakning ochtrafikövervakning) Dentraditionella polisverksamheten i vårt land består sedan gammalt i övervakningoch brottsutredning. Dessa båda uppgifter, som är utgångspunkten för dengrundläggande indelningen i ordnings- och kriminalpolis, är alltjämt kärnan ipolisverksamheten. Under serviceverksamheten ryms säväl den hjälpandeverksamheten som handläggningen av s.k. polismyndighetsärenden, dvs. uppgifterinom ramen för allmän förvaltning som har lagts på polisen enligt särskildabestämmelser. Den brottsförebyggande verksamheten har alltsedan förstatligandetfått en allt mer framträdande plats i polisarbetet och har under senare årbrutits ut till en särskilt organiserad verksamhetsgren. Närpolisväsendet förstatligades fördes inte nägon principdiskussion om polisenshuvuduppgift. Några svårigheter ansågs inte föreligga att bestämma innehållet iuppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, och självaförstatligandet bedömdes inte ge anledning att ålägga polisen någon annanhuvuduppgift. Bestämningen av begreppet upprätthållandet av allmän ordning ochsäkerhet återgick närmast på I § 2 mom. i den polislag (1925:170) som gälldefram till förstatligandet. Det är dock att märka att spaning och annanundersökning av brott, dvs. den brottsutredande verksamheten, i 1925 årspolislag nämndes som en särskild huvuduppgift vid sidan av upprätthållandet avallmän ordning och säkerhet. Genom polisinstruktionen har i stället åliggandetatt upprätthålla allmän ordning och säkerhet angetts som en övergripandeuppgift, vilken innefattar de preventiva såväl som de repressiva och hjälpandefunktionerna. Polisutredningenkonstaterar att förändringarna i samhället inte har kunnat undgå att inverkaocksä på polisens roll. Strävandena att öka den personliga tryggheten,förbättra försörjningsmöjligheterna och bättre anpassa arbetslivet tillmänniskan har också fört med sig en omfiyttning av människor mellan olikaregioner, ändrade produktionssätt och nya boendeformer. som viktigaproblem härigenom har lösts har nya uppstått. Befolkningsomflyttningarna harsålunda pä mänga håll ändrat kontakterna mellan människorna. Invandringen harändrat befolkningens sammansättning. Hos mänga människor finns en osäkerhetoch en isolering i de nya miljöerna som kan leda till skilda sociala problem.Särskilt bör enligt utredningen uppmärksammas de problem 1980/81:13 16 somarbetslösheten, framförallt bland ungdomar, medför Trots den allmännavälståndsutvecklingen finns alltså grupper som har både materiella ochpsykiska svårigheter. Sådana svårigheter har ofta orsakats av eller i sin turlett till nya sociala problem, t.ex. missbruk av nya beroendeframkallandemedel. Narkotikakriminaliteten liksom annan organiserad och ekonomiskbrottslighet är ett allvarligt problem. Ett nytt inslag är också de påsenare år allt vanligare terroristdåden. Utredningen pekar pä att vårt landhärvidlag intar en viss särställning, eftersom det till skillnad från andraländer, där försvarsmakten ofta tar del i skyddet mot terroristdåd i en uppgift för polisväsendet ensamt att trygga landets inre säkerhet.Bekämpandet av dessa delvis nya former av brottslighet medför svåra och i vissutsträckning nya uppgifter för polisen. Polisverksamhetenhar enligt utredningen som sitt yttersta mål att garantera medborgarna trygghetgenom att motverka olika former av brottslighet och sociala störningar samt attge medborgarna stöd och skydd i beträngda lägen. Denna målsättning äremellertid polisen inte ensam om utan den delas i allt större utsträckning medmånga andra samhällsorgan, vilkas verksamhet kompletterar varandra i olika hänseenden. Detär enligt utredningen ett uttryck för en föråldrad syn på polisrollen att sepolisen som en särskild symbol för samhällsmakten. Utredningen ser i ställetpolisen som en av länkarna i samhällets samlade insatser för att skapaförutsättningar för social trygghet och samhällsgemenskap för medborgarna.Polisen är för att kunna fullgöra sina uppgifter beroende av ett samspel medoch ett stöd av andra samhällsorgan. Polisverksamheten får emellertid sin särskildaprägel av att det ankommer på polisen att aktivt ingripa motordningsstörningar och att bekämpa brott. Polisen har befogenhet att i sistahand tillgripa våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Polisen har sålunda tvåskilda, i viss mån motsatsfyllda roller i samhället den hjälpande och denrepressiva. Denna dubbelroll innebär att förväntningar och krav av vitt skildaslag och från olika håll kan ställas på den enskilde polismannen och medföra enrollkonflikt. Särskildasvårigheter kan enligt utredningen uppstå vid samverkan med andrasamhällsorgan. Trots att de övergripande målsättningarna för verksamheten oftasammanfaller och behovet av samarbete är stort har arbetsuppgifterna delvisolika inriktning. Utredningen pekar särskilt pä de problem som kan förekomma ipolisens samarbete med socialvården, kriminalvården och olika kommunala organ. Polisutredningenställer mot denna bakgrund frågan om rollkonflikten och samverkansproblemenkan angripas genom en avgränsning och precisering av polisens roll i samhäUetoch polisens ansvarsområde. Utredningen anser det emellertid knappast möjligtatt ange det konkreta 1980/81:13 17 innehålleti fråga om polisens huvuduppgifter annat än i allmänna ordalag. Det är enligtutredningen ocksä tveksamt om det skulle vara lämpligt att skapa endetaljreglering. En noggrann avgränsning av uppgifterna kan således försvåraen fortlöpande anpassning av verksamheten till förändringar i samhället. Meddenna utgångspunkt framstår det för utredningen som särskilt väsentligt attpolisverksamheten från tid till annan underkastas en allmän översyn varsresultat blir föremål för en offentlig debatt. De många polisutredningarnaunder har fyllt detta syfte. Men det är enligt utredningen ocksåväsentligt att polisen har en sådan förankring inom sitt verksamhetsområde attdet skapas förutsättningar för en anpassning av polisverksamheten till annanverksamhet som samhället bedriver. En grundläggande förutsättning för ettframgångsrikt polisarbete är nämligen att polisen omfattas med förtroende avmedborgarna. Detta är enligt utredningen så mycket viktigare som polisen ofta iden allmänna debatten utsätts för kritik när den endast lojalt utför de uppgiftersom har pålagts den. Enligt utredningens mening är detta ett av skälen till attden övergripande styrningen av polisens verksamhet bör ske genom de politisktansvariga organen. Remissinstansernahar i allmänhet anslutit sig till utredningens överväganden i denna del. Frånflera håll efterlyses dock en precisering av polisens roll i samhället. Ennärmare formulering av polisens roll och ansvarsområde skulle sålunda enligtflera remissinstanser kunna minska den omtalade rollkonflikten, motverkaobefogad kritik och underlätta samarbetet mellan polisen och andra samhällsorgan,främst socialvården. Från andra håll understryks svårigheterna att utstakagränser för polisens ansvarsområde. Länsstyrelseni hör till dem som starkast kritiserar utredningen pådenna punkt. Enligt bör man i första hand utreda rättsläget förpolisverksamheten och med utgängspunkt frän en polislag systematisera ochanpassa annan lagstiftning och reglering för att åstadkomma en bättresamordning av de olika samhällsinsatserna. Om statsmakterna underlåter attgöra en konsekvent målformulering, övervältras enligt uppgiftenpå de enskilda tjänstemännen, vilket orsakar de konfliktsituationer somutredningen har påtalat. I viss motsats härtill har framhållitatt samverkansproblem inte har visat sig kunna lösas i praktiken genom attolika myndigheters ansvarsområden avgränsas frän varandra. I stället bör manenligt styrelsen angripa sädana problem genom information och utbildning inomvissa gemensamma områden och en utökad kontaktverksamhet. Även flera kommunerframhåller att det skulle vara olyckligt med en detaljreglering av polisensansvarsområde. Dekritiker som menar att utredningen har försummat att precisera polisens roll isamhället har mera sällan lämnat egna bidrag till den 2 1980/81. 1 saml Nr 13. Prop.1980/81:13 18 Den allmänna uppfattningen synes vara att en precisering endastkan ske i allmänna ordalag. ansluter sig tillutredningens uppfattning att polisverksamheten är ett av det moderna samhälletsmedel för att främja rättvisa, trygghet och välfärd för medborgarna. Endastnågra få remissinstanser tar upp frågan om de olika polisuppgifterna börindelas eller betonas på ett annat sätt än f.n. i länmenar att den brottsförebyggande verksamheten bör vara ett övergripande mål föralla polisuppgifter och därför inte bör jämställas med de övriga uppgifterna.Enligt polisstyrelsen i finns det inte anledning att frångå den indelningsom görs i 2 § polisinstruktionen i preventiv, repressiv och hjälpandeverksamhet, men vissa förskjutningar kan bli nödvändiga mellan de olikaverksamhetsformerna. Polisstyrelsen i har för sin del svårt att senågon motsatsställning mellan den hjälpande och den repressiva funktionen. Manbör enligt denna polisstyrelses mening inte uppfatta polisens olika verksamhetsgrenarsom starkt avgränsade utan tvärtom i stor utsträckning involverade medvarandra. Detta är inte något negativt och konfliktskapande utan bör ses som enpositiv differentiering. pekar på riskerna med enorganisatorisk funktionsindelning och förespråkar ett synsätt enligt vilket deolika komponenterna i verksamheten betraktas som en totalresurs. Fleraremissinstanser har invändningar mot uppfattningen att det skulle varaföråldrat att se polisen som företrädare för samhällsmakten och betonar attpolisens preventiva och repressiva roll inte får undanskymmas till förmån förpolisens allmänt sociala funktion. Men det finns även remissinstanser som anseratt den hjälpande funktionen alltför ofta har kommit i skymundan i den aUmännadebatten. Frånpolishåll framhåller man vidare att polisen har fått klä skott förkritik som rätteligen hade bort träffa lagstiftaren eller övriga samhällsorgan,vilkas ansvar för utvecklingen eller olika åtgärder lätt glöms bort. Föregen del villjag inledningsvis uttala min anslutning till utredningensbeskrivning av hur förändringarna i samhället på olika sätt berör och påverkarpolisens uppgifter och arbetsförhållanden. Även om dessa förändringar på ettdjupgående sätt har påverkat polisens konkreta arbetsuppgifter och föranlettförändringar i fråga om organisation och inriktning har de emellertid inte pänågot avgörande sätt förändrat den allmänna målsättningen förpolisverksamheten. Den i 2 § polisinstruktionen fastslagna huvuduppgiften attupprätthåUa allmän ordning och säkerhet kvarstår sålunda som den yttre ramenför verksamheten. Detsamma gäller de tre former av polisverksamheten, kringvilka polisens olika verksamhetsgrenar har byggts upp, nämligen det preventiva,det repressiva och det hjälpande arbetet. är det, som jag nyss 1980/81:13 19 framhöll,tydligt att det inom ramen för dessa allmänt hållna begrepp har skett och skeren fortlöpande förändring av polisverksamhetens praktiska innehåll. Ettexempel pä detta är att polisen numera bedriver en särskilt organiseradbrottsförebyggande verksamhet riktad till personer som inte är föremål förrättsväsendets åtgärder på grund av brott. Detmåste enligt min mening ses som en fördel att den yttre och författningsmässigaramen kring polisverksamheten har kunnat behålla sin giltighet även efter dendynamiska förändring av samhällsbilden som har inträtt sedan polisverksamhetenfick sin första egentliga författningsreglering. Att begreppet allmän ordningoch säkerhet, som teoretiskt sett har visat sig vara så svårdefinierat, ändåinte i praktiken upplevs som tvetydigt eller svårt att tolka torde sammanhängamed den grundläggande förankring som detta begrepp har i allmänhetensrättsmedvetande. Det kan inte råda någon tvekan om att det även ifortsättningen bör vara polisens huvuduppgift som i princip inte bör ankommapä nägot annat samhällsorgan att upprätthålla allmän ordning och säkerhet ilandet. Det är enligt min mening viktigt att man i likhet med polisutredningenslår fast att denna huvuduppgift utgör ett led i samhällets verksamhet för attfrämja rättvisa, trygghet och välfärd. Denpreventiva polisverksamheten, som i första hand utövas av ordningspolisen iform av övervakningsverksamhet men även genom det särskilt organiseradebrottsförebyggande arbetet, och den repressiva verksamheten, som främstankommer på kriminalpolisen inom ramen för den straffprocessuellautredningsverksamheten, är och förblir de centrala polisuppgifterna. Inom ramenför båda dessa verksamhetsformer, som har sin utgångspunkt i samhällets ochmedborgarnas gemensamma behov av trygghet och skydd mot brott, har polisen ivissa fall skyldighet att i sista hand bruka våld, en tjänsteplikt som iprincip är exklusiv för polisen. Detär tydligt att ett framgångsrikt polisarbete inte är betjänt av att man alltförmycket håller isär övervaknings- och utredningsverksamheten. Bådaarbetsformerna omfattas av uppgiften att upprätthälla allmän ordning ochsäkerhet. Polismännen rekryteras och utbildas med sikte pä att de skall kunnafullgöra bäde ordnings- och kriminalpolistjänst. Även om utvecklingen efterhand har framtvingat en viss specialisering bör man hålla i minnet att ettframgångsrikt arbete förutsätter en helhetssyn. Organisatoriska faktorer kanaldrig få hindra ett nödvändigt samarbete och utbyte av iakttagelser ocherfarenheter inom hela verksamheten. Vad som har sagts nu gäller givetvis äveni hög grad polisens brottsförebyggande verksamhet. Ävenom alltså tyngdpunkten i polisens verksamhet ocksä mäste ligga påövervaknings- och utredningsverksamheten samt brottsförebyggande uppgifter ärdet nödvändigt att betona även polisens roll som serviceorgan för allmänheten.I dag beskrivs den hjälpande funktio- 1980/81:13 20 nenendast som ett led i polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning ochsäkerhet. Som polisutredningen har konstaterat stämmer detta inte överens meden modern syn på polisens arbete. Det utgör inte heller en riktig beskrivningav polisens arbete pä fältet, där polisen mycket ofta bistår aUmänheten utanatt hjälpen har någon direkt anknytning till uppgiften att upprätthålla denallmänna ordningen och säkerheten. De hjälpande funktionerna bör i en nycentral författning pä polisväsendets område beskrivas som en självständigpolisuppgift. Ilikhet med polisstyrelsen i vill jag emellertid understryka att detinte finns någon principiell skillnad mellan polisens hjälpande funktion och deövriga, centrala polisfunktionerna. Såväl i det enskilda fallet som i ettvidare perspektiv syftar all polisverksamhet ytterst till medborgarnas skyddoch hjälp. Frånskilda håll har efterlysts en klarare beskrivning av polisens uppgifter ochdess roll i samhället, även om meningarna är delade om värdet av detta. Ensådan beskrivning skulle enligt vissa bedömare kunna motverka den rollkonfliktsom den enskilde polismannen sägs hamna i genom polisrollens blandning avhjälpande och repressiva inslag. Det finns även de som vill ta en sådanpreciserad beskrivning till utgångspunkt när det gäller att, exempelvis isamband med ny eller ändrad lagstiftning, bedöma om en viss uppgift bör ankommapå polisen eller på något annat organ i samhället. på ett uttömmande och slutgiltigt sätt reglera polisensuppgifter är emellertid, som polisutredningen har framhållit, varken möjligteller önskvärt. För att en beskrivning skulle vara till värde för den enskildepolismannen skulle man få göra en detaljbeskrivning, som sannolikt ändå inteskulle bli uttömmande och som dessutom snabbt skulle bli föråldrad.