prop · G403171 · 1980-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1980/81:171 om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m.; Regeringen föreslår alt antaga de förslag somhar upptagits i bifogade utdrag av regeringsprolokoll. I propositionen redovisas en rad åtgärder för att främjaexport av tjänster från slalliga myndigheter och bolag. De områden som därvidtas upp är inriklningen av den statliga tjänsteexporten, verksamhetensorganisation och arbetsformer samt former för samverkan vid statligtjänsteexport. Vidare föreslås i propositionen att vissa medel ställs tillförfogande för utveckling av tjänsteexport vid statliga myndigheter. Slutligen föreslås att viss personal inom den statligaexportfrämjande verksamheten skall fä anställas med tidsbegränsning och attSveriges exportråd ges visst utökat bemyndigande all leda den statligaexportfrämjande verksamheten. ] 1980/81. 1980/81:171 2 Lag omändring i lagen (1975:490) om beslutanderätt för exportrådbeträffande handelssekreterare m.m.; Härigenomföreskrivs att 1 § lagen (1975:490) om beslutanderätt för exporlråd belräffandehandelssekreterare m.m. skall ha nedan angivna lydelse. Enligt de närmare föreskrifter regeringen beslutar fårSveriges exportråd 1. planera och leda handelssekreterarnas verksamhet samt exportfrämjande verksamhet inom utrikesrepresentationen, 2. besluta rörande handelssekreterares anställnings- och arbetsvillkor, i den mån dessa ej bestäms genom avtal eller beslutanderätten enligt särskilda bestämmelser tillkommer myndighet, dock ej \ frågor om tillsättning av eller skiljande från tjänst, eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning. 3. besluta rörande statliga bidrag till språkutbildning med inriktning på affärsspråk. 1. genomanvisningar för den allmänna inriktningen planera och leda handelssekreterarnasverksamhet samt exportfrämjande verksamhet inom utrikesrepresentationen, 2. beslutarörande handelssekreterares anställnings- och arbetsvillkor, i den mån dessaej bestämmes genom avtal eller beslutanderätten enligt särskilda bestämmelser fillkommermyndighet, dock ej i fråga om tillsältning av eller skiljande från tjänst,läkarundersökning, disciplinär bestraffning, förflyttningsskyldighet elleravstängning från tjänstgöring, 3. beslutarörande stadiga stipendier till praktikanter hos utrikesrepresentationen,handelssekreterare eller svenska handelskamrar i utlandet, 4. beslutarörande statliga bidrag till språkutbildning med inriktning på affärsspråk och tdlvidareutbildning i internationell marknadsföring. Vid utövande av befogenhet som enligt första styckettillkommer rådet skall rådet i sak tillämpa de föreskrifter som skulle gällaför statlig förvaltningsmyndighet i motsvarande fall. Denna lag träder i kraft . 'Senaste lydelse1979:1076. Prop.1980/81:171 3 Lag om tidsbegränsning av anställning av marknadssekreterare Anställningför bestämd tid eller lills vidare längst till viss tidpunkt får ske av 1. marknadssekreterare som har hemvist i förtjänstgöring hos handelssekrelerare eller inom ulrikesrepresentalionens exporlfrämjandeverksamhel, 2. praktikanter för tjänstgöring hos handelssekrelerareoch svenska handelskamrar i ullandet eller inom utrikesrepresenlationensexportfrämjande verksamhel. Dennalag träder i kraft . 1980/81:171 4 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , ,, , , , , , , , ,, Proposition om export av tjänster från statligamyndigheter och bolag m. m. har såväl de statliga affärsverken somvissa andra statliga myndigheter mött en ökad ufiändsk efterfrågan på konsulttjänster av olika slag framför allt som etl komplement till leverans av varor. Önskemålen om sådana tjänster har framförts företrädesvis av utvecklingsländer, men även av vissa industriländer. Affärsverken har i några fall bildat särskilda dotterbolag för den utländska konsultverksamheten för att bl. a. åstadkom ma en effektivare förmedling av tjänsterna i fråga och därmed också ett bättre utnyttjande av de begränsade resurserna. Interna tional AB (Swedtel) bildades som ett av ägt konsultföre tag. Inom domänverket bildades ett liknande konsultföretag för uppdrag inom skogsbruks- och skogsindustriområdet, Swedforest Consul ting AB (Swedforest). Ett tredje konsultföretag, (SwedPower), bedriver verksamhet inom energiområdet. Även vissa myndigheter utanför affärsverkssektorn,däribland geologiska undersökning, meteorologiska och hydrologiskainstitut, statens vägverk samt statens väg- och trafikinstitut, vilka bl. a.arbetar på uppdragsbasis, har fått förfrågningar från utlandet omkonsulttjänster. bedriver genom sitt dotterbolag,, konsultverksamhet utomlands inom områdenaadministrationsutveckling, projektadministration och utbildning. Utbildningsområdet är ett annat område inom vilketefterfrågan från utlandet på konsulttjänser eller leknisk assistans i annanform ökar kraftigt. Med hänsyn härfill har bildats beredningen (U 1975:05) förinternationellt 1980/81:171 5 tekniskt samarbete och det halvstatliga bolaget . Det statliga engagemanget vad gäller konsultverksamhet iutlandet har således utvecklats genom isolerade insatser på enskilda områden. Mot denna bakgrund har en särskild utredare' tillkallatsför att analysera fömtsättningarna för en samverkan av den konsultverksamhetsom staten bedriver i utlandet i egen regi eller genom hel- eller delägda bolagoch att lämna förslag fill lämpliga åtgärder. En utgångspunkt har därvid varitatt åtgärderna skall syfta till att öka exporten av konsulttjänster från destatliga bolagen, affärsverken och myndigheterna. Utredaren har lämnat sina förslag i betänkandet (SOU1980:23) Stafiigt kunnande till salu. En sammanfattning av betänkandet börfogas till protokollet i detta ärende såsom bilaga 1. Efter remiss har yttranden över betänkandet avgivits av styrelsenför internafionell utveckling (SIDA), beredningen (U 1975:05) för internationellttekniskt samarbete, postverket, , (), statensvägverk, luftfartsverket, statskontoret, (), statensarbetsgivarverk, lantbruksstyrelsen, , , ,, , statensutsädeskontroll, statens maskinprovningar, patent- och registreringsverket,statens lantmäteriverk, statens industriverk, geologiskaundersökning, , domänverket, ambassaden i ,, , , , , , , ochWashington, , (),, statens bakteriologiska laboratorium, beredningen (S1978:03) för internationellt läkemedelssamarbete, statens geotekniska institut,, , statens väg- och trafikinstitut,(), stafistiskacentralbyrån (SCB), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ),generaltullstyrelsen, , styrelsen för teknisk utveckling(STU), statens provningsanstalt, statens skeppsprovningsanstalt, förenadefabriksverken, utvecklingsfonden i och ,, , Slandardiseringskommissioneni , exporlråd, . Svenska arbetsgivareföreningen.Svenska konsultföreningen. Statsföretagens förhandlingsorganisation.Lantbrukarnas riksförbund. , (), i (LO) och Centralorganisationen /SR. har bifogat ett yttrandefrån , LO från och tekniska högskolan i och , , universiteteti och , högskoleregion samt högskolan i Prop.1980/81:171 6 anger alt verkets synpunkter har utarbelelsgemensamt med ledningen för Swedtel. anger all dess yttrande ärgemensamt för verket och Swedforest och har tillkommit efter samråd med ABStatens Skogsindustrier (). Yttranden har också inkommil från statens jordbruksnämnd,i , utvecklingsfonden i ,handelskammare. , AB Teleplan ochStyrelsen för u-landsforskning (SAREC). En sammanfattning av remissyttrandena bör fogas tillprotokollet i detta ärende som bilaga 2. Jag har tidigare (prop. 1980/81:100 bil. 14) anmält attdet bemyndigande som exporlråd har enligl lagen (1975:490) ombeslutanderätt för exportråd beträffande handelssekrelerare m. m. kankomma att behöva justeras. Jag återkommer i det följande till denna fråga. 2 Export av tjänster från statliga myndigheter och bolag2.1 Allmänt Utvecklingen har lett till kraftigabalansbrister i den svenska ekonomin. Underskotten i handels- och bytesbalansenär betydande och den fulla sysselsättningen har inte kunnat upprätthållas. Enrad åtgärder krävs för atl komma till rätta med dessa balansproblem, vilka tillstor del är av strukturell karaktär. I en politik som syftar till alt återställa balansen i desvenska betalningarna till och från utlandet har exporten en avgörandebetydelse. Huvudansvaret för att den svenska exporten ulvecklastillfredsställande ligger helt naturligt på företagen. De stathga insatsernaför att främja och stimulera svensk export är dock av betydelse. Sådanaåtgärder har främst varit inriktade pä näringslivet. Statliga affärsverk och vissa andra statliga myndighelerhar mött en ökad utländsk efterfrågan på konsulttjänster avolika slag. Dessa affärsverk och myndigheter har funnit olika former ocharbetssätt för sin verksamhet riktad mot utlandet. Det statliga engagemangethar således utvecklats genom isolerade insatser på enskilda områden. Ensärskild utredare har mol den bakgrunden haft i uppdrag att föreslå åtgärderför att öka exporten av tjänster från i första hand affärsverk och andrastatliga myndigheter men också från bolag som staten äger helt eller delvis. Jag ämnar nu ta upp frågan om export av tjänster frånstatliga myndigheter och bolag med utgångspunkt i de förslag utredaren harlagt. De områden jag därvid behandlar är inriktningen av den statligatjänsteexporten, åtgärder för all underlätta export i myndighetsform,verksamhetens organisation och arbetsformer samt former för samverkan vidstatlig tjänsteexport. Frågan har anmälts i prop. 1980/81:100 bil. 14 underanslaget B 1. Prop.1980/81:171 7 En rad av utredningsförslagen kräver interiksdagens godkännande för atl kunna genomföras och behandlas endasi i kortheti det följande. Inledningsvisvill jag framhålla atl ulredningen på ett förtjänstfullt sätt har beskrivit denstatliga tjänsteexporten och angivit olika åtgärder för att underlätta ochfrämja en sådan export. I likhel med remissinslanserna kan jag i stort instämmai utredningens resonemang och förslag. Utredningen gör följande allmänna bedömning avframtidsutsikterna för den statliga tjänsteexporten, en bedömning som jagdelar. Det finnspå marknadssidan utvecklingsmöjligheter för export av tjänster som har sittursprung i statliga verk och andra myndigheter i . Utredningen harfunnit en i huvudsak positiv inställning hos myndigheter till atl exporteratjänster i slörre skala och i mer planmässiga former. För många myndigheter ärdet mindre intressant atl på egen hand bearbeta den internationella marknaden.I den mån dessa engagerar sig i tjänsteexport torde del bli fråga om att utföratjänster åt SIDA och andra biståndsfinansierade organ eller att fungera somunderleverantörer till svenska konsuller och hårdvaruleverantörer. För andramyndigheter kan direktförsäljning till den internationella marknaden erbjudastora möjligheter. En statligtjänsteexport kan ge såväl direkta som indirekta effekter på bytesbalansen. Dendirekta effekten erhålls genom försäljning av etl unikt kunnande. Detla kan skeantingen direkt till beställare i andra länder eller genom att den statligasektorn engagerar sitt systemkunnande i lämplig form som ett komplement tillnäringslivet. Den indirekta effekten uppnås genom all svenska tjänsteuppdrag iutlandet kan underlätta och röja väg för svensk följdexport från industri- ochentreprenadförelag eller från andra konsuller. Detta kan också ledatill en förbättrad sysselsättning i . Det börhär framhållas att expori av tjänster från statliga verk och andra myndigheteraldrig i sig kan bli en betydande del av svensk export. Däremol kan försäljningav statliga tjänster i kombinalion med hårdvara, särskilt i form avsystemleveranser, ge resultat som är intressanta från bytesbalanssynpunkt.Till detta kommer de nämnda indirekta effekterna, något som ett antalremissinstanser pekar på som de mest betydelsefulla effekterna av statligtjänsteexport. Export avtjänster från den statliga sektorn får också effekter för statsförvaltningensom sådan. Effekterna blir störst när myndigheterna själva agerar somexportörer men betydande effekter kan också uppnås när exporten bedrivs genommyndigheterna närstående bolag. En tjänsteexport kan innebära bl. a. vidgadeuppgifter för en myndighet, ett mer rafionellt utnyttjande av investeringar ianläggningar o. dyl. och ett inflöde av kunskap 1980/81:171 8 och erfarenheter från andra länder. Vidare kantjänsteexporten innebära en stimulans för personalen. Jag vill här erinra omnödvändigheten av att personal som skall arbeta med exportverksamhet vid behovges lämplig utbildning. Frågan är då vilken inriktning den statligatjänsteexporten bör ha. Jag har därvid i likhet med utredningen och ett antalremissinstanser som har yllral sig i frågan funnit att övervägande skäl talarför att statsförvaltningen som regel bör spela en aktiv roll som exportör avtjänster. Därigenom förs det statliga kunnandet målmedvetet ut till marknaden.Verksamheten måste också bedrivas långsiktigt och får inle ses som ett sätt atlbrygga över eventuella tillfälliga svackor i en myndighets ordinarieverksamhet. En sådan aktiv roll får självfallet aldrig innebära atltjänsteexporten inkräktar på myndigheternas instruktionsenliga uppgifter. De tjänster som statliga myndigheter och bolag kan erbjudaligger främst inom de tekniska områdena men även vissa administrativa tjänsterbör kunna säljas, framför allt som ett komplement till Ijänsler av teknisk art.Det är därvid av stor vikt, vilket framhålls av såväl utredningen som fleraremissinstanser, att efterfrågan på tjänster fångas upp och en eventuellanpassning sker av utbudet, dvs. att verksamheten är marknadsorienterad. Ävenom ett bärande inslag i tanken på en statlig tjänsteexport är att denna skallomfatta den sakkunskap som redan finns inom den stafiiga sektorn kräver enframgångsrik affärsverksamhet en medveten marknadsorientering. Jag förutser att samverkan i exportverksamheten, t. ex.inom ramen för en systemleverans, mellan statliga myndigheter och bolag samtleverantörer av hårdvara kommer att få ökad betydelse . Sådanaleverantörer kan vara såväl privata som statliga företag. Det betydelsefulla äratt tjänsteexportören - lika väl som hårdvaruleverantören - i varje situationfinner de för den situationen lämpligaste samarbetsmöjligheterna. En långsiktigbindning mellan statlig tjänsteförsäljning inom ett område och försäljning avvaror inom samma område bör emellerfid undvikas. Grunden för en statligtjänsteexport är just att den statliga sektorns kunnande säljs självständigt,dvs. obundet av hårdvamintressen. Den statliga tjänsteexporten bör enligt min meningbedrivas med nära anknytning till resursbasen, vilket framhålls av såvälutredningen som ett antal remissinstanser. En sådan anknytning uppnås genom attverksamheten bedrivs inom myndigheten eller i ett bolag i nära anslutning lillmyndigheten. Vilken form som är mest rationell får prövas i varje enskilt fall.Frågan om förändrade verksamhetsformer inom statsförvaltningen prövas lämpligensamlal i samband med det ordinarie budgetarbetet. Jag anser i likhet medutredningen och ett antal remissinstanser att efterfrågan på en myndighetstjänster bör ta sig konkreta och varaktiga uttryck innan myndigheten bildar ettsärskilt bolag för expori av tjänster. En myndighel bör således enligt minmening kunna bedriva viss tjänsteexport i eget namn genom uppdragsverk- Prop.1980/81:171 9 Det bör här slås fast att uppdragsverksamhet är enförutsättning för att myndigheler skall kunna bedriva tjänsteexport. För allstimulera exportverksamheten bör fler myndigheter få möjlighel atl bedrivauppdragsverksamhet. Det är enligt min mening av vikt att en sådanexportverksamhet i viss utsträckning bedrivs skild från myndighetens uppgifterenligt dess instrukfion, framför allt i fråga om redovisning av såväl medelsom personal. Utredningens förslag om en kontaktfunktion inom myndigheten förutlandsverksamheten synes därvid vara en lämplig väg. Utredningen konstaterar atl det varken är möjligt ellerlämpligt atl centralt fastlägga vilka marknader och kunder de statliga tjänsteexportörernabör bearbeta. Jag delar utredningens bedömning att tjänsteexportörerna bör hastor frihet att välja marknader bland såväl industriländer som utvecklingsländeroch statshandelsländer. Del kan i sammanhanget finnas anledning att ocksåframhålla de internationella utvecklingsorganen. Jag vill dessutom erinra omvad jag har sagt i proposition 1980/81:141 om etl vidgat nordisktsamarbete på det exportfrämjande planet. Iutredningen förs ett resonemang om krav på lönsamhet i verksamheten.Utredningen anför bl.a. att statliga tjänsteexportörer bör prissätta sinatjänster med krav på full kostnadstäckning. För tjänsteexporlerande myndighelerinnebär detta att intäkterna från utlandsverksamheten skall täcka åtminstonekostnaderna inkl. kostnader för uppdrag som går med förlust. För verksamhet ibolagsform gäller sedvanliga företagsekonomiska lönsamhelskriterier, dvs. attefter normala principer lämna överskott i verksamheten. Om verksamhelen bedrivsi ett bolag i anslutning till myndigheten bör lönsamhet krävas i bolagets verksamhelmen däremot inle i myndighetens utlåning av personal och andra resurser tillbolaget. Myndigheten bör dock få ersättning för de särkostnader som ärförknippade med utlåningen. Kriterier härför bör beslutas från fall till fall isamband med bolagsbildningen. Jag delar i likhet med etl antal remissinstanserutredningens bedömning i denna fråga. Jag vill framhålla attprissättningen av de statliga tjänsterna måste vara sådan att konkurrens med privalaföretag kan ske på så lika villkor som möjligt. I syfteatt få igång en utlandsverksamhet diskuterar ulredningen ålgärder som gerekonomisk stimulans till tjänsteexport. En sådan åtgärd är all myndigheter somhar inläkter av tjänsteförsäljning till utlandet i huvudsak får disponera dempå egen hand för att täcka kostnaderna inom exportverksamheten. En parallellkan här dras till myndigheler som har rätt alt ta uppdrag. Ersättningenför sådana uppdrag disponeras av myndigheten i uppdragsverksamheten. En annanstimulansåtgärd är att myndigheter som lånar ut personal och andra resurser tillutlandsverksamma bolag får en schablonersältning från det företag som tar ianspråk resurserna. Jag är i likhet med de remissinstanser som har uttalat sigi frågan positiv till utredningens förslag. 1980/81:171 10 Del kunnande som finns hos de statliga myndigheterna börenligt utredningen i princip vara tillgängligt för alla svenska företag.Samarbete med privala företag skall inte koncentreras till något eller någraföretag så atl andrn förelag slängs ute från kunnandet i den slalliga seklorn.De remissinstanser som har tagil upp denna fråga framhåller alt en sådanprincip bör gälla. Jag instämmer i ulredningens uppfattning. Jag vill isammanhanget framhålla vikten av att de statliga tjänsteexportörerna samverkarmed andra exportörer där så är lämpligt för svensk expori. Risken förkonkurrens med icke statliga exportörer, vilket har påtalats av någraremissinstanser, torde vara liten eftersom de slalliga tjänsterna ofta saknarmotsvarighet i del privala näringslivet. Statlig tjänsteexport bör, som jag harsagt tidigare, snarare komplettera näringslivets satsningar. 2.3 Åtgärder för att underlätta tjänsteexport imyndighetsform Jag delar utredningens bedömning att den statligatjänsteexporten i flertalet fall även kommer att bedrivas imyndighetsform. Endast ett mindre antal affärsverk och andra myndigheter kommeratt ha en sådan volym på sin export att exporten bör ske genom ett särskiltbolag. Ulredningen ger mot den bakgrunden en rad förslag till åtgärder för allunderlätta sådan export från myndigheter utöver de förslag som har lagits upp iavsnitt 2.2. Jag kommer alt närmare redogöra för dessa i det följande. Ett antal remissinstanser som har uttalat sig i dennafråga ställer sig positiva till de förslag utredningen lägger. Jag kan för ansluta mig lill dessa förslag. Utredningen tar upp frågan om myndighets rätt alt ingåavtal inom landet liksom med utländska företag eller med utländska regeringar.När det gäller rätten att sluta avlal på affärsmässig grund inom landel lordedetta främsl röra myndigheter som bedriver uppdragsverksamhet. Härav följer,anför utredningen, att de kan träffa avtal inom området för uppdragsverksamheten.Beträffande möjligheten att ingå avtal med utländska företag omkonsultverksamhet i annat land gäller enligt utredningen följande. Om det intedirekt av myndighetens verksamhel (t. ex. SIDA) följer alt myndigheten ocksåskall verka i utlandet torde, i den mån myndigheten skall åta sig ett meraomfattande utlandsuppdrag, någon form av godkännande krävas. Sådant godkännandeges av regeringen. Vad slutligen gäller möjligheten att träffa avlal medföreträdare för annat lands regering eller statlig myndighet i annat land anförutredningen all frågan huruvida myndigheten äger ingå sådana avtal eller ej ärberoende av av offentligrättslig eller av privaträttslig natur. Avlalav det förstnämnda slaget, dvs. för riket bindande avtal, kan endast ingåsmellan stater. I är det normall regeringen som enligl 10 kap. 1 §regeringsformen (RF) äger träffa sådana avtal. I vissa fall krävs dessulom Prop.1980/81:171 11 Enligt 10 kap. 3 § RF får dockregeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationellaöverenskommelser, om de ej kräver eller ulrikesnämndens medverkan. Avtal av privaträtlslignatur, dvs. vanliga civilrättsliga avtal som sluts på kommersiella villkor ochsom lika gärna skulle kunna ingås av en enskild person som av en svenskmyndighet, får däremot - enligt utredningen -myndigheten fritt sluta även omavtalsparten är en myndighet i annat land eller företrädare för ett annat land.Den svenska myndigheten agerar därvidlag som vilket privaträttsligt subjekt somhelst. Huruvida ett tilltänkt avtal mellan en svensk myndigheloch företrädare för en annan stat är av offentligrättslig eller privaträttslignatur får enligl utredningen avgöras utifrån omständigheterna i det enskildafallet, varvid exempelvis omfattningen av avtalet eller dess evenluellapolitiska innebörd kan göra att del får en offentligrättslig karaktär. I deflesta fall torde de avlal som myndigheter träffar i samband med tjänsteexport inlevara av sådan karaktär att de riskerar att kunna bedömas vara av offentligrältslignatur. Utredningenbehandlar också frågan om myndighets möjligheler att medverka i s. k. joint-venturesmed enskilda bolag. Om deltagande i elt joint-venture-projekt leder tillbildandet av ett särskilt bolag härför måste regering och riksdag fatta beslutom teckning av aktier på samma sätl som om staten skulle bilda ett helägtbolag. Utredningen anför vidare att om myndighetens ansvar i projektet är klartavgränsat till de tjänster myndigheten själv svarar för torde något hinder molsamarbele med etl enskilt bolag om ett projekt inle föreligga. Vad utredningennu har anfört har av remissinstanserna lämnats ulan erinran. För egen del villjag endast tillägga att jag delar utredningens bedömning i nu berörda frågor ommyndighets rätt atl ingå avlal. Utredningenberör också kort vissa sekretessfrågor av intresse i delta sammanhang. Utredningenerinrar om att enligt 8 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) sekreless gäller hosmyndigheter för uppgifter som avser uppdrag som myndigheterna utför förenskildas räkning om det måsle antas att uppdragen har lämnats underförutsättning atl uppgifterna inle röjs. Enligl 8 kap. 10 § gäller sekrelesshos en myndighet för uppgifter om affärs- eller driftförhållanden för enenskild som i annat fall än som bl. a. avses i 8 kap. 9 § har trätt iaffärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas attden enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos en myndighelför uppgifter om affärs- eller driflförhållanden för en enskild som har trätt iaffärsförbindelse med bolag, förening, samfällighel eller stiftelse, som driveraffärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar etl bestämmandeinflytande, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.