prop · G403150 · 1980-12-31 00:00:00 — Detta gäller i första hand sådanainvesteringar som inte har stor betydelse för verksamheten eller för samhälleti övrigt. Jag avser här t. ex. vissa statliga förvaltningsbyggnader och vissabyggnadsinvesteringar inom affärsverken. På detta område är det också angelägetatt söka uppnå en effektiv konjunkturanpassning av utgifterna. 1.7Budgetpolitiska riktlinjer för /83 Föratt på ett medvetet sätt kunna genomföra olika besparingar krävs en godframförhållning. Tiden från det en besparing beslutas tills dess den faktisktgenomförs är ofta lång. Detta beror inte enbart på atl mer genomgripandebesparingsförslag kräver etl omsorgsfullt utredningsarbete. Även självabudgetprocessen tar en avsevärd tid i anspråk. Det är sålunda nödvändigt att påett tidigt stadium diskutera de besparingar som kan bli aktuella /83. Vadgäller nivån för de nödvändiga besparingarna vill jag inledningsvis erinra omvad jag anförde budgetproposition. Mot bakgrund av de preliminärakalkyler som då förelåg slog jag fast att sparmålet skulle komma att behövasättas högre än för /82. Enutgångspunkt när ett mer konkret sparmål skall fastslällas måste givetvis varaden i långtidsbudgeten beräknade utvecklingen. Därav framgår attbudgetunderskottet kommer att öka ungefär i takt medstatsskuldräntorna, dvs. Det måste dock tas ibeaktande att långtidsbudgeten erfarenhetsmässigt underskattar utgiftsutvecklingen.De besparingar som krävs måste således vara större än de ökadestatsskuldräntorna. Vidare måste beaktas att 1980/81:150 Reviderat budgetförslag 22 budgetunderskottetför nästa budgetår förutses öka som andel av BNP. Det ökar anpassningsbördanunder . Som jag tidigare framhållit innebär det belydandeproblem att i det långsiktiga besparingsarbetet väga in konjunklurpoliliskahänsyn. Såvitt nu kan bedömas bör emellertid konjunkturutvecklingen /83 bli relativt gynnsam, vilket motiverar atl sparmålet sättshögre än genomsnittet för den framförliggande femårsperioden. Vid en sammanvägdbedömning av här redovisade faktorer finner jag att sparmålet för budgetåret1982/83 bör uppgå till . Jag vill dock framhålla att dettasparmål t. v. måste anses vara preliminärt. Den slutliga prövningen av målelbör ske inom ramen för den gängse budgetprocessen och med beaktande av debedömningar som då föreligger. Härvid måste också en avstämning göras gentemotåtgärder som kan bli aktuella på budgetens inkomstsida. .\vsikten är att de aktuella besparingarna i sin helhet skallredovisas budgetproposition. Om utvecklingen så kräver kan dockvissa åtgärder komma atl föreslås redan tidigare. För att föra arbetet vidarepå elt planmässigt säll och i ett långsiktigt perspektiv måste besparingsansträngningarnaföras in som ett viktigt inslag i budgetprocessen. Det är nämligen genombudgetprocessen som statsmakterna har möjlighet att få en samlad bild avanspråken på medel för olika ändamål. Dä bör också behovet av besparingarslutligt avgöras. Det är inte möjligt all nu precisera vilka områden som kankomma att beröras av olika sparåtgärder. Jag vill likväl något kommentera vissaav de frågeställningar som kommer att aktualiseras. Allmänt bör givetvis gällaatt de riktlinjer jag i det föregäende angivit för utgiftsutvecklingen pålängre sikl präglar arbetet med besparingar också under /83.Inom ramen för dessa principer räknar jag med att besparingsarbetet kommer attberöra etl flertal anslag inom varje departements verksamhetsområde. Somjag lidigare framhållit kräver elt målmedvetet och rationellt inriktatbesparingsarbete framförhållning. På ett flertal områden som kan bli aktuellaför större besparingsinsatser krävs ytterligare utredningsarbete. Detla kanvara av olika slag. 1 bl.a. delta syfte har elt antal besparingsinriktadeöversynsprojekt inletts eller kommer att inledas . Avsikten är attbedriva arbetet med dessa så alt underiaget i flera fall kan utnyttjas ibudgetarbetet inför /83. Jag återkommer senare i min redovisningav särskilda frågor mera i detalj till detta översynsarbete. I avsikt attytterligare underlätta besparingsarbetet avser atl i ökadutsträckning utnyttja de kvalificerade utredningsresurser som finns iriksrevisionsverket och stalskonloret för att ta fram underlag för beslut omomprövning av olika verksamheter. Inomvissa områden får beslut om besparingar och omprövning effekter först med långeftersläpning i tiden. Utöver besparingar som direkt berör budgeten /83kan i anslutning därtill beslut behöva tas som får 1980/81:150 Reviderat budgetförslag 23 effektförst under /84 och . Detla understryker vikten av attdet besparingsarbete som förestår kopplas till ett mer långsiktigtangreppssätt. Min avsikt är bl. a. att i vissa fall ge myndigheter sparmål somtäcker längre fidsperspektiv med möjligheler alt i viss omfattning styra takteni besparingarnas genomförande. Budgetprövningeninför budgetproposition måste präglas av yttersta restriktivitet.Tonvikten i budgetarbetet inom bör läggas på arbetet medomprövning och besparingar. 1 de årliga anvisningarför myndigheternas anslagsframställningar avseende /83 somutfärdats slås fast alt det s. k. huvudförslaget skall tillämpas även för dettabudgetår. Som ett led i arbetet med atl begränsa statsutgifternas tillväxtkommer förutsättningarna att ytteriigare vidga tillämpningsområdet att prövas.I december 1980 utfärdades reviderade anvisningar avseende myndigheternaslångtidsbedömningar. Enligt dessa bör myndigheterna i sina bedömningar utgäfrån all huvudalternativet tillämpas under hela långtidsbudgetperioden. Somjag tidigare redovisat ingår antagandet om fortsatt tillämpning avhuvudförslaget också i beräkningarna långtidsbudget. För min egendel räknar jag med att huvudförslaget kommer att tillämpas även /83. har ökadekrav ställts på myndigheterna att hushålla med befintliga resurser. Ökadesådana krav liksom en real neddragning av resurserna är i många fall attförutse. I avsikt att underlätta myndigheternas prioriteringsarbete harönskemål framförts om ökad flexibilitet i resursanvändningen undermyndighetsanslagen. Enligt min mening bör en ökad utbytbarhet mellan olikautgiftsanslag underlätta myndigheternas besparingsarbete. Myndigheterna gesökad frihet i medelsanvisningen i de regleringsbrev för /82 somkommer att beslutas . Jag vill i dettasammanhang erinra om det angelägna i atl statlig och statligt finansieradverksamhet under löpande budgetår bedrivs inom de ekonomiska ramar somstatsmakterna angett i sin budgetprövning. Med hänsyn till de storabesparingsansträngningar som görs är det nödvändigt atl tillse att anvisadebelopp inte överskrids. För myndighetsanslag och liknande anslag kommer iprincip inga överskridanden att medges under löpande budgetår. Jag har medtillfredsställelse noterat att antalet överskridanden av denna typ minskatunder innevarande år men vill likväl betona att en ännu mer restriktivinställning är att förutse för åren framöver. I en förordning somhittills i regel utfärdats för varje budgetår har myndigheterna under vissaförutsättningar fått överskrida av regeringen maximerade anslag elleranslagsposter med anledning av merkostnader till följd av vissa löneavtal.Enligt min mening föreligger skäl att i ökad utsträckning följa uppmyndigheternas tillämpning av sådan förordning. Jag avser att anpassaförordningens redovisningsmässiga krav i dessa avseenden. Jag vill dock betonaatt avsikten inte är att f. n. ändra de grundläggande förutsättningar somstipuleras i förordningen. 1980/81:150 Reviderat budgetförslag 24 Statligamyndigheter har genom den s. k. begränsningskungörelsen ålagts atl uppfyllabestämda krav innan de utfärdar nya eller ändrade normer. För att få möjlighetalt mer samlat se över den statliga normgivningen och för all kunna slopakostnadskrävande normgivning har stat-kommungruppen (Kn 1980:03) tillsalls inomkommundepartementet. Vidare har i de årliga anvisningarna uppdragits åt destatliga myndigheterna att se över slatsbidragsbestämmelser i syfte atlåstadkomma förenkling och besparingar. I en särskild förordning kommer inomkort att föreskrivas att de statliga myndigheterna skall se över sinnormgivning i syfte att minska delaljkonlrollen av kommunerna ochlandstingskommunerna. Denna översyn skall ske i samråd med stat-kommungruppenoch vara avslutad . Den allmänna verkstadgan kommer attändras i samma syfte. Jagvill med den angivna redovisningen starkt understryka vikten av att de statligamyndigheterna i detta arbete tar till vara de rationaliseringsmöjligheter ochmöjligheler till besparingar som en ändrad inriktning av normgivningen ellerett slopande av normer kan ge upphov till. Resultaten av dettarationaliserings- och omprövningsarbete kan på etl naturiigt sätt fogas in ochredovisas i samband med myndigheternas anslagsframställningar. Någranya reformåtgärder kan inle bli aktuella budgetproposition. Nyaåtaganden - hur befogade de i många fall än kan le sig - innebär i nuvarandeläge att kravet på besparingar på andra områden stiger i molsvarande mån.Regeringen har i olika sammanhang redan anmält vissa propositioner som avsesbli framlagda under nästa budgetår. Eventuella kostnadskonsekvenser på budgelentili följd av sådana propositioner måsle finansieras genom omprioritering. Fullsysselsältning är ell centralt mål för regeringens ekonomiska politik.Regeringen avser därför att även fullfölja en ambitiössysselsättningspolitik. Även på della område gäller dock kraven på ökadrationalitet och begränsning av kostnaderna. Inom arbetsmarknadspolitikens ochbostadspolitikens områden föreslås senare vissa åtgärder i avsikt att stödjasysselsättningen och vinter. Sammantaget uppgår åtgärdsförslagentill . Dessa frågor anmäls senare i särskild bilaga. Jagövergår nu till alt redovisa vissa speciella frågor av belydelse förutgiftsprövningen under närmast framföriiggande period. Ettantal åtgärder har vidtagits vad gäller del statligakommittéväsendet. Åtgärderna har dels syftat till att begränsa kommitléverksamhetendels effektivisera verksamhelen i sådana ulredningar som tillsatts. Ytterligareåtgärder i detta syfte bör nu vidtas. Sålunda bör större restriktivitet iakttasnär det gäller atl tillsätta nya kommilléer. Vidare bör ökade krav ställas närdet gäller kommittéernas arbetsformer. Det är angeläget att tidsgränsenfastställs för avslutande av arbetet i alla kommit- 1980/81:150 Reviderat budgetförslag 25 Vidare övervägs inom hur etteffektivare utnyttjande av befintliga kommittélokaler skall kunna uppnås.Kommittéhandboken och kommittéförordningen bör ses över och ändras så att debättre speglar regeringens ambifioner att effektivisera och begränsakostnaderna för kommittéverksamheten. Från statsbudgeten utbetalas bidrag m. m. avbelydande omfattning till olika icke statliga verksamhetsområden. De regleroch den praxis som gäller för utbetalning av dessa statsbidrag m.m. skiftar. Ivissa fall sker utbetalning i förskott av hela det anvisade bidraget för ettvisst budgetår. I andra fall görs förskottsvisa utbetalningar vid fleratillfällen under budgetåret. Det förekommer också att utbetalning sker först iefterhand. Från statsfinansiell synpunkt är det av intresse hur dessa utbetalningarfördelas över budgetåret, eftersom delta påverkar statens räntekostnader. Somett led i besparingsansträngningarna avser jag att låta göra en översyn av debestämmelser som f. n. gäller för utbetalning av slatsbidrag m.m. i syfte attgöra ändringar som leder lill alt statens räntekostnader inom ifrågavarandeområde minskar. Avslutningsvis villjag ta upp frågan om den statligagaranligivningen. Staten ger i olika sammanhang garantier för lån som upptasav privata och statliga företag samt av organisationer och enskilda personer.De utställda kreditgarantierna uppgick vid utgången av /80 tillca 56300 milj. kr. Av detta belopp svarade exportkreditgarantierna för ca 16700milj. kr., garantier avseende kreditinstitutioner för drygt 14700 milj. kr.samt lån till varv och rederiföretag för knappt 12 500 milj. kr. Återståendeca 12400 milj. kr. var främsl hänförliga lill energisektorn, industrin ochjordbruket. I densenare gruppen ingår exempelvis garantier för lån lill jordbruketsrationalisering m. m., garantier för s. k. industrigarantilån, garantier förlån till förelag i glesbygd samt de regionala utvecklingsfondernas garantigivning.Denna grupp av garantier motiveras främst av alt statsmakterna vill möjliggöraför företag och enskilda att erhålla lån på kreditmarknaden även om de inte harbankmässig säkerhet. Även om den statliga garantin i sig inle innebär någonrätt all erhålla lån leder den till att låntagaren får en gynnad ställning påkredilmarknaden. Sålunda blir räntesatsen på lånet normalt lägre än vad somannars skulle blivit fallet. Vidare kan det röra sig om lån som inte skulle habeviljats om statlig garanti ej funnits. På kreditmarknaden las då ett utrymmei anspråk som annars skulle ha kunnat användas till annan långivning därlåntagaren själv får och kan bära sina kostnader resp. prestera denerforderiiga banksäkerheten. I den mån lån undanträngs som ärsamhällsekonomiskt mer motiverade innebär förskjutningen en resursförlusl församhället. En annan närliggande effekt av garanligivningen ärfragmentiseringen av kreditmarknaden med åtföljande risker för ökande stelhetpå marknaden. Den kan då inte i samma ulslräckning fungera som en effektivmekanism för fördelning av finansiella resurser. Prop.1980/81:150 Reviderat budgetförslag 26 Av denna genomgång framgår att statlig garantigivning kanha vissa negativa effekter på andra delar av ekonomin. finns i vissafall goda skäl för staten att ge kreditgarantier. Detta gäller i första handnär en angelägen verksamhet annars ej kan komma till stånd. I nuvarande samhällsekonomiskasituation står dock klart att en mycket stor återhållsamhet måste iakttas närdet gäller nya eller utvidgade statliga garantier. De statligakreditgaranfiramarna har nått en sådan omfattning att de kan få betydandenegativa effekter på kreditmarknaden och dess effektivitet. Jag villockså något beröra hur garanligivningen ställer sig i förhållande till statligautgifter. Garantierna påverkar inte direkt statsbudgetens utgifter och därmedinte heller budgetsaldot. Därav kan dock inte slutsatsen dras att de till sinaekonomiska effekter är helt artskilda från utgiflsanslagen på statsbudgeten.Av staten givna garantier leder till kostnader för staten i den mån de infrias,dvs. i de fall låntagaren ej kan uppfylla sina förpliktelser. Som exempel kannämnas att föriusterna på garantier för industrigarantilån under senare årvarit i storleksordningen 100 milj. kr. Även garanligivningen tillvarvsnäringen kan nämnas i della sammanhang. Det normala har dock varit attgaranligivningen inte leder till förluster för staten. Även i de fall då sådanaförluster inte uppstår har garantierna emellertid likheter med statsutgiftervad gäller effekterna på samhällsekonomin. Som tidigare påpekats är avsiktenmed statliga garantier ibland att möjliggöra en upplåning som annars kanske ejkommit till stånd. Man får då förändringar i kredilmönstret och efterfrägeinriktningenliksom när staten själv lånar på kreditmarknaden för att finansiera statsutgifterna. Slutsatsenav detta resonemang är att statliga kreditgarantier i vissa viktiga avseendenkan ha betydande likheter med statliga utgifter. Det är därför viktigt attpröva såväl existerande garantisystem som förslag till nya sådana med sammaomsorg som statliga utgifter. Garantierna registreras inle i stalsbudgelen när delämnas. För att nå ökad uppmärksamhet på kreditgarantiernas utveckling kommerjag fortsättningsvis att i budgetpropositionen och komplelteringspropositionensamlat redovisa regeringens förslag till förändringar i de statliga garantiramarna.Jag återkommer i min redovisning av särskilda frågor till hur den statligagaranligivningen kan sammanfattas . 1.8 Riktlinjer för den kommunala ekonomin Jag övergår nu till att redovisa mina överväganden om denkommunala sektorns ekonomi. Den kommunala sektorns växande ekonomiska betydelse harställt allt större krav på att den ekonomiska politiken innefattar åtgärder somdirekt är avsedda att påverka utvecklingen för denna sektor. Under 1970-taletträffades vid skilda tillfällen överenskommelser med företrädare för kom- 1980/81:150 Reviderat budgetförslag 27 munsektornom i första hand begränsning i höjning av kommunalskatterna. I enöverenskommelse togs ställning till enpreciserad riktpunkt för volymutvecklingen i den kommunala konsumtionen,nämligen . Allmänt kan sägas att efterlevnaden avöverenskommelserna inle har varil tillräcklig. Såväl kommunalskatterna som denkommunala konsumtionen har ökat kraftigt. Motbakgrund av dessa erfarenheler beslöt på regeringensförslag att i stället söka påverka den kommunala expansionen genom att för år1981 begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektorn. Ikompletteringspropositionen lämnades sedan relativtdetaljerade riktlinjer för de olika kommunala verksamheternas utveckling för år1981 och åren närmast därefter. Därutöver vidtogs vissa andraekonomisk-politiska åtgärder som påverkade också kommunsektorns ekonomi. Detgäller såväl höjningen av mervärdeskatten som de av statsfinansiella skälpåkallade besparingarna. kan noteras alt en viss dämpning i denkommunala expansionstakten synes ha kommit till stånd. Jämfört med en ökningåren närmast på 4 ä kan ökningstakten i den kommunalakonsumtionen för beräknas stanna vid . De vidtagna åtgärdernasynes alltså ha varil effektivare än enbart överenskommelser. Ipropositionen om kommunalekonomiska frågor (prop. 1980/81: 116)harjag bedömt atl det av samhällsekonomiska skäl är nödvändigl att begränsaden kommunala konsumlionsökningen till . I detta syfte harjagföreslagit åtgärder för att begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektornår 1982 med ca . Åtgärderna utgör elt led isträvan att förbättra det slatsfinansiella lägel. Detsamhällsekonomiska utrymmet för privat och offentlig konsumtion under denförsta har tidigare denna dag utförligt diskuterats avchefen för ekonomidepartemenlel. Hans överväganden belräffande den kommunalasektorn sammanfaller med den jag redovisat. Även för åren efter år 1982krävs alt den kommunala expansionen begränsas till högsl . Del skallbetonas att ell sådanl utrymme för den kommunala sektorn förutsätter en statligkonsumtionsminskning på . Trots den förutsatta uppbromsningeni den kommunala expansionen kan konstateras alt den kommunala konsumtioneninom ramen för det tillgängliga samhällsekonomiska utrymmet de närmaste årenändå prioriteras framför både privat och statlig konsumtion. Närdet gäller de åtgärder som kommer alt behöva vidtas för att anpassautvecklingen av den kommunala konsumtionen lill det angivna samhällsekonomiskautrymmet är del viktigt att också på cenlral nivå ha en grund för övervägandeni dessa frågor. Den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (), medrepresentanter för och kommunförbundens kanslier, har i enrapport om kommunernas och landstingskommunernas volymutveckling tagit framuppgifter som belyser des- Prop.1980/81:150 Reviderat budgetförslag 28 En sammanfattning av KEA:s rapport redovisas ilångtidsbudgeten (bil. 2.1 kap. 10). Rapporten har lagils fram som underlagför överläggningar mellan regeringen och kommunförbunden om den kommunala volymutvecklingenunder . Regeringen har i olika omgångar haft sådanaöverläggningar varvid även olika seklorsområden behandlats mer i detalj. Ibörjan av april månad hölls en avslutande överläggning som behandlade hela denkommunala sektorn. Enligt de kalkyler som redovisas i rapporten medförbefolkningsutvecklingen samt fullföljandet av vissa beslulade eller planeradereformer och utbyggnadsprogram atl den kommunala konsumtionen ökar med 2,år1982, 2,och . Enbart befolkningskomponenten skulle krävaen årlig ökning på ca 0,för alt bibehålla den nuvarandekonsumlionsstandarden. Av olika planerade utbyggnader svarar barnomsorg,långtidssjukvård och öppen sjukvård för de största bidragen till angivnavolymökningar. Utöver denna volymökning tillkommer enligt en volymökningsom hänför sig till olika slag av svårmätbara faktorer. I föregående årskomplelleringsproposition gjordes den bedömningen att effekten av dessa senarefaktorer skulle kunna reduceras till ca en halv procent genom olikaeffektiviseringsåtgärder. Det finns inle grund all göra någon annan bedömningnu. KEA:s kalkyler ger vid handen all ökningen ikonsumlionsnivå är ungefär lika stor för kommunerna som förlandstingskommunerna. Om den kommunala expansionen skall kunna begränsas lill ca1 % måste kraftfulla åtgärder vidtas av såväl stal som kommuner ochlandstingskommuner. Jag vill mot den bakgrunden redovisa mina överväganden vadgäller statens direkta påverkan på de kommunala verksamheterna saml de kommunalasjälvstyrelseorganens egna möjligheter att få till stånd en mer dämpad kommunalvolymutveckling. 1 årets budgetförslag anförde jag med anledning av vadriksdagen uttalat vid sin behandling av besparingspropositionen att det ärofrånkomligt all statsmakterna nu inriktar arbelel på alt ompröva sådanabeslut, reformer och utbyggnadsprogram som leder till en alltför hög kommunalvolymexpansion. framhöll all del inle kan uteslutas all åtskilliga avde uppgifter som statsmakterna ännu så sent som lagt på kommunernamäste omprövas. 1 första hand måste de krav som befolkningsförändringarnaställer på volymutvecklingen tillgodoses. 1 övrigt måste del enligt riksdagenankomma på regering och riksdag alt genom ändrade normer etc. göra det möjligtför kommunerna att minska sina insatser. Enligt min mening är det dessutomangeläget att statsmakterna i fortsättningen avstår från atl lägga påkommunerna och landstingskommunerna nya uppgifter som höjer kostnaderna. Såsom har anfört måsle statsmaklerna i slällelgöra klart vilka planerade reformer och utbyggnadsprogram som bör anslå ellerdär takten i genomförandet bör omprövas. För att ge förutsättningar att ställaom 1980/81:150 Reviderat budgetförslag 29 planeringeni kommuner och landstingskommuner redan under denna vår konstaterade jag i denförut nämnda propositionen om kommunalekonomiska frågor att deltorde bli ofrånkomligt att ompröva takten i utbyggnaden även på de prioriteradeområdena för att en samhällsekonomiskt godtagbar utveckling skall kunnarealiseras. Jag skall i del följande mer utförligt återkomma till dessa frågor.Innan jag går in på de åtgärder som måste genomföras på olika sektorsområdenvill jag som en allmän utgångspunkt för dessa åtgärder slå fast alt del lolaltsett inte är fråga om att realt minska den kommunala sektorn. Vad del är frågaom är all dra ned ökningstakten i den kommunala verksamhelsvolymen. Jag övergår nu till attefter samråd med berörda statsråd redovisa mina överväganden om vilkaomprövningsåtgärder som måste sällas in för att dämpa volymökningen ikommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Jag börjar med alt behandlakommunernas verksamhel och tar därefter upp landsfingskommunernas. Påskolans område, som är en mycket lung post i kommunernas budgetar, behövervissa åtgärder vidtas i syfte atl hålla tillbaka volymutvecklingen. Bl.a. börhemkunskapen enligl den nya läroplanen införas på låg-och mellanstadiet endastom det kan ske inom ramen för befinlliga resurser. Det skall här också noterasatl beslut om atl inte genomföra viss ökning avförslärkningsresursen och ett återställande av klassmedeltalet på grundskolansmellanstadium verkar återhållande på volymökningen. Ett genomförande av densamlade skoldagen kan accepteras endast under förutsättning att det totaltsett inte innebär någon ökad resursanvändning. Stalsrådel Mogård kommer senarei annal sammanhang att återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor. Den reformering avgymnasieskolan som beslutade om i anledning av den s. k.ungdomspropositionen bör fullföljas eftersom verksamheten i annat fall i storutsträckning skulle behöva ersättas med särskilda kommunala beredskapsarbetenför ungdomar. Dessa är betydligt mer resurskrävande. Gymnasieskolan kan dockberäknas expandera i en något långsammare takt än vad som framgår av på denna punkt.