prop · G403135 · 1980-12-31 00:00:00 — Som tidigare nämnts föreslår kommittén att, i samband medatt en ekonomisk ramstyrning införs, flera av de administrativa uppgifter somhandläggs inom decentraliseras till försäkringskassorna.Kommittén framhåller att den nuvarande fördelningen av ansvar och befogenheter mellanverket och kassorna grundar sig på de begränsade möjligheter som hittillsfunnits till ekonomisk styrning av kassornas förvaltning. Detta har medförtrelativt omfattande och detaljerade administrativa anvisningar för kassornasverksamhet. Bättre ekonomiska styrmedel bör enligl kommittén möjliggöra enrationellare arbetsfördelning mellan och kassorna.Kommittén föreslår att försäkringskassorna själva inom ramen för vissaanvisningar och rekommendafioner från får besluta ominrättande och tillsättande av huvuddelen av sina tjänster samt besluta ifrågor om lokaler, inköp och försäljning m.fl. åtgärder rörande fast egendom.Riksförsäkringsverkets uppgift att som tillsynsmyndighet följa verksamheten ochvid behov ingripa föreslås kvarstå oförändrad. Remissinstanserna är posifiva till en decentralisering fillförsäkringskassorna. Centralorganisationen /SR framhåller dock attriksförsäkringsverket bör besluta i tillsättningsärenden ned t. o. m. avdelningschefsnivåsaml belräffande revisorer. Från försäkringskassehåll anser man att ytterligarebeslutsbefogenheter bör decentraliseras. I fråga om organisationen finner att kassorna självständigt bör besluta om sektionsindelningen ochdärmed inrättandet av sektionschefstjänster. Nägon försäkringskassa anser all lokalkonlorsnälelsutformning hell bör överlämnas till den enskilda 1980/81:135 13 och någraförsäkringskassor framhåller att lörtroendeliikare och förtroendelandläkare börförordnas av kassorna. I likhel med kommittén anser jag att ökade möjlighetertill ekonomisk styrning bör medföra minskat behov av annan administrativstyrning. Det här förordade budgeteringssystemet bör skapa förutsättningar atti ökad omfattning decentralisera administrativa befogenheter till försäkrinyskas-sorna. I fråga om decentraliseringens omfattning bör koiiiinitténsförslag kunna tjäna som vägledning för en decentralisering av administrativabeslut till kassastyrelserna. När det gäller inrättande av tjänster liksoitikassonias organisation och lokalkontorsnät är det fråga om beslut sorn innebärkostnader inte bara fördel budgetår då åtgärden vidtas utan även frattideles.Del gäller vidare alt ge de försäkrade en i princip likvärdig service i allakassorna. bör därför på dessa områden utfärda anvisningarför försäkringskassorna enligt kommitténs förslag. Jag återkommer i specialmoliveringen till lagreglernasutformning. 1 fråga om tillsättande av tjänster bör i lagen anges attdirektörstjänsterna tillsätts av . I övrigt bör detankomma på regeringen att utfärda bestämmelser om vilka tillsättningsbeslut somäven i fortsättningen skall ligga hos . 2.4 Ikraftträdande m. m. Kommittén föreslär att det nya systemet skall lillämpasfr. Remissopinionen är delad i detla avseende. Kommitténsförslag om tidpunkt tillstyrks av , statskontoret,landstingsförbundet och TCO. Några försäkringskassor lämnar förslaget utanerinran rnen uttrycker oro för den korta förberedelselid det kan bli fråga orn.LO samt flertalet remissinstanser från försäkringskasseområdel anser att manför att lämna en lillräcklig förberedelsetid bör avvakta till budgetåret1983/84. Som jag tidigare nämnt har i årets budgetpropositionriksdagen underställts uttalanden oni att de principer som gäller förgenomförandet av statliga myndigheters huvudförslag dvs. en reellkostnadsbesparing - skall tillämpas också för de allmännaförsäkringskassornas förvaltningskostnader. Genom beslut den 12 februari 1981har regeringen uppdragit åt att - i avvaktan påriksdagens beslut i denna fråga samt den fortsatta behandlingen avifrågavarande kominittéförslag -ombesörja att erforderliga förberedelser vidtashos verket och försäkringskassorna för att dels den avsedda besparingen skallkunna uppnäs i kassornas förvaltningsulgifter , delserforderligt material skall kunna redovisas i den anslagsframställningbeträffande försäkringskassornas förvaltningsutgifter som skall lämnas den 1september 1981. 1980/81:135 14 Genom att de principer som gäller för genomförandet avstatliga myndigheters huvudförslag även avses tillämpas förförsäkringskassornas förvaltningskostnader är det angeläget att möjligtövergå till alt tillämpa det statliga budgetåret. Jag förordar därför attövergången till budgetår som redovisningsperiod samt tillämpning av det nyabudgetsystemet i princip skall ske fr. o. m. budgetärel 1982/83. finner jag det naturligt att förberedelsearbetet sker under medverkanav berörda intressenter. De invändningar som har anförts mot den angivna tidpunktenavser närmast den korta förberedelsefid som skulle bli följden ochsvårigheterna att göra tillräckligt noggranna beräkningar. I detta sammanhangfår jag framhålla atl del lill en början sannolikt kommer att finnas en vissosäkerhet vid anslagsberäkning och fördelning av anvisade medel mellan de 26försäkringskassorna. Det kan krävas något års erfarenhet innan man uppnårtillräcklig säkerhet vid beräkningarna, vilket givetvis får beaktas vidtillämpningen av det nya anslagssyslemet . Det nyabudgeteringssystemet bör säledes införas fr. o. m. /83, mentillämpningen bör vid övergången anpassas lill det redovisningsmaterial som dåfinns fillgängligt. Beträffande övergången från kalenderår till det statligabudgetåret anser jag i likhet med kommittén att skallutgöra en särskild redovisningsperiod. Detta alternativ torde ge bättreunderlag för jämförelser och analyser än att låta ett redovisningsär omfatta 18månader. anser jag att det finns anledning altutvärdera det nya systemet sedan det varit i funktion . Jag vill ocksåbetona vikten av en noggrann kontinuerlig uppföljning av systemetskonsekvenser. I fråga om resursmässiga konsekvenser av de förändringarjag här har förordat bör det för försäkringskassornas del i stort sett inte blifråga om något ändrat resursbehov. Vad beträffar tordedet i viss mån krävas ökade resurser för hanteringen av rambudgeteringsfrågorsamtidigt som viss minskning av resursbehovet kan uppkomma till följd avdecentraliseringen av uppgifter till försäkringskassorna. Jag förutsätter altkommittén i sitt fortsatta arbete rörande organisationtar upp dessa frågor. I enlighet med vad jag nu har anfört har inomsocialdepartementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1962:381)om allmän försäkring. Prop.1980/81:135 15 De grundläggande bestämmelserna om de allmännaförsäkringskassorna finns i 18 kap. AFL. I det följande behandlas de ändringarsom föreslås i AFL till följd av det nya budgetsystemet. I övrigt föreslåsvissa språkliga ändringar. Som kommittén påpekat kan regeringen, eller efterregeringens bemyndigande , behöva meddela närmareföreskrifter för införandet av det nya systemet. Sådana föreskrifter fårmeddelas med stöd av 20 kap. 16 § AFL. Andra stycket i denna paragraf innehåller f. n. förbud förförsäkringskassorna att utan riksförsäkringsverkels medgivande besluta ornvissa åtgärder rörande den fasta egendomen. Som framgår av den allmännamotiveringen föresläs att försäkringskassorna, inom ramen för anvisningar frånriksförsäkringsverket, själva får besluta om dessa åtgärder. Det föreslåsdärför att bestämmelsen i andra stycket upphävs. Första stycket denna paragraf behandlar mandatperioden förstyrelseledamöterna. Eftersom försäkringskassornas räkenskapsår anpassas tilldet statliga budgetåret, föreslås att styrelseledamöternas mandatperiod beräknasmed utgångspunkt i budgetårets början. Denna paragraf behandlar vilka anställda som skall finnashos en försäkringskassa. Som en följd av övergången till det nya budgetsystemetanges att det - förutom direktören, förtroendeläkare och förtroendelandläkare- skall finnas personal i mån av behov och tillgång på medel. Som framgår av den allmänna motiveringen skall direktörenför den allmänna , i likhet med vad som.f. n. gäller,tillsättas av . I fråga om övriga tjänster föreskrivs altdet ankommer på regeringen att ange vilka tjänster som tillsätts avriksförsäkringsverket. Härigenom uppnås ett flexibelt syslem för framtiden. Prop.1980/81:135 16 Denna paragraf innehåller de grundläggande bestämmelsernaom försäkringskassornas räkenskaper och budget. Även med etl nytt budgetsystemför kassorna bör sådana bestämmelser återfinnas i AFL. De närmare bestämmelsernaom redovisningssystem, budgetarbete, fördelning av anvisade medel tillförsäkringskassornas förvaltningskostnader m. m. bör dock utfärdas avriksförsäkringsverket, som enligt 18 kap. 2 § AFL får meddela anvisningar förverksamheten. Ändringen i denna paragraf föranleds av atlförsäkringskassornas räkenskapsår anpassas till det statliga budgetåret. Som framgår av den allmänna motiveringen bör det nyabudgetsystemet genomföras fr. o. m. /83. Flertalet ändringar i18 kap. AFL bör därför träda i kraft . Med hänsyn till attriksförsäkringsverket skall inge anslagsframställning för försäkringskassornasförvaltningsutgifter före bör dock den nya bestämmelsen i18 kap. 14 § tredje stycket träda i kraft . Styrelseledamöteri försäkringskassorna utses av bl. a. eller kommunfullmäktige.Mandatperioden för de sittande styrelseledamöterna upphör vid utgången av år1982. Som framgår av motiveringen till 18 kap. 8 § föreslås att enstyrelseledamots mandatperiod beräknas med utgångspunkl i budgetårets början.Enligt huvudregeln är mandatperiodens längd tre är. Regeringen kan dock medstöd av nämnda paragraf föreskriva undantag från huvudregeln. I samband medövergången till det nya systemet bör mandatperioden som börjar den 1 januari1983 utsträckas till tre och etl halvt år. Med hänsyn härtill bör den nyabestämmelsen i 18 kap. 8 § om styrelseledamöter träda i krafl den 1 januari1983. Somframgår av den allmänna mofiveringen bör del utgöra en särskildredovisningsperiod. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jagalt regeringen föreslår atl antaga ett inom socialdepartementetupprättat förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring. 1980/81:135 17 Regeringen ansluter sig lill föredragandens övervägandenoch beslutar alt genom proposition föreslå atl antaga det förslag somföredraganden har lagt fram. 1980/81:135 18 Former för styrning av försäkringskassornas organisationoch förvaltningsutgifter (Ds S 1980:7) Delbetänkande av kommittén (S 1979:08) för översyn avriksförsäkringsverkets organisation m. m. , , och de allmännaförsäkringskassorna svarar för administrationen av större delen av samhällelsekonomiska trygghetssystem för medborgarna. RFV är centralförvaltningsmyndighet, främst för ärenden som rör den allmänna försäkringen ochhar tillsyn över de allmänna försäkringskassorna som är regionala och lokalaorgan för den allmänna försäkringen m. m . Det finns en allmän försäkringskassa i varjelandstingskommun och i varje kommun som inte ingår i landstingskommun (,och ). Totalt finns 26 försäkringskassor. Varjeförsäkringskassa är elt självständigt offentligrättsligt organ som leds av enstyrelse. Styrelsen består av ordförande och vice ordförande som utses avregeringen saml i regel fyra ledamöter som utses av landstingen eller, omkassans verksamhetsområde utgörs av kommun, av kommunfullmäktige. Härutöver fåri styrelsearbetet delta två personalrepresentanter. Utvecklingen av samhällets ekonomiska trygghetsanordningarhar inneburit väsentligt utvidgade arbelsuppgifler för såväl RFV somförsäkringskassorna. För försäkringskassornas del har delta trots ökadanvändning av automatisk databehandling lett till en kraftig ökning avpersonalen. har försäkringskassornas personal uttryckt iårsarbetare ökat från ca 6 000 till nära 17 000 vid utgången av . Förär uppgick kassornas förvaltningsutgifter tilldrygt 1 860 milj. kr., vilket innebär en ökning med ca 1 000 milj. kr. Finansieringen av kassornas förvaltningsutgifter sker medstatsbidrag () och arbetsgivaravgifter (). I princip fastställer varjeförsäkringskassa sin egen budget och avgör därmed själv omfattningen av sina förvaltningsutgifter. RFV lämnar dock anvisningar och rekommendationer lillkassornas styrelser inför deras budgetarbete. En viss ekonomisk styrning frånverkets sida sker vidare utan samband med budgeten genom föreskrifter ochrekommendationer rörande kassornas organisation, inrättande av vissa tjänster m.m. Kommittén anser att det numera saknas skäl att intebehandla försäkringskassornas förvaltningsutgifter på samma sätt som gällerför andra verksamheter. Statsmakterna bör således enligt kommitténs mening fåmöjlighet att i 1980/81:135 19 sin helhet väga utgiftsökningar inom försäkringskassornasförvaltning mot andra utgiftsökningar. Förbättrade ekonomiska styrmedel skulleockså möjliggöra en rationellare arbetsfördelning mellan RFV och försäkringskassorna.Härvid bör, enligt kommitténs mening, särskilt beaktas de fördelar som slår altvinna genom en ytterligare renodling av RFV:s centrala ansvar för verksamheteni kombination med en medveten decentralisering av arbetsuppgifter tillförsäkringskassorna. Genom den utbyggnad som sketl av försäkringskassornasadministration finns nu också där en större kompetens och möjlighet att övertaarbetsuppgifter från RFV än vad som varit fallet. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att en ekonomiskramstyrning införs för försäkringskassornas förvaltningsutgifter. Genom atl enekonomisk ram fastställs bör verkets administrativa anvisningar i ökadutsträckning ges formen av riktlinjer och ramar för kassornas agerande. 1.2 Ekonomiska ramar för försäkringskassornasförvaltningsutgifter I ett nytt system med ekonomiska ramar förförsäkringskassornas förvaltningsutgifter bör anslaget på statsbudgeten tillförsäkringskassornas förvaltningsutgifter få karaktären av totalram förkassornas sammanlagda förvaltningsulgifler. RFV förutsätts beräkna äskande av lolalramenefter samråd med , , och därefter ge in anslagsframställningtill regeringen i överensstämmelse med vad som gäller för begäran av anslag påstatsbudgeten. Mot angivna bakgrund faller det sig enligt kommitténsmening naturligt att beräkningen av totalramen i tillämpliga delar följer destatliga budgetanvisningarna. Detta innebär bl. a. att de principiellauttalanden om riktlinjer för budgetpolitiken m. m. som regeringen ger tillkänna i de årliga anvisningarna fär beaktas beträffande totalramen förförsäkringskassornas förvaltningsutgifter. I sin tur medför detta attriktlinjerna även bör beaktas i kassornas eget budgetarbete. Av mycket stor betydelse för möjligheten att erhålla ettfullgott beslutsunderlag för regering och riksdag är att beräkningen av denäskade totalramen grundas på tillräckligt välunderbyggda och tillförlitligadata. En av grundfaktorerna för den föreslagna lösningen med en ekonomisk ramför försäkringskassornas förvaltningsutgifter utgörs av kassornas arbetsredovisningssystem.De tre huvudkomponenterna i arbetsredovisningssystemet är personalstalistik,ärendestatistik (antal ärenden av olika slag) och ärendetider (för nämndaärenden). Andra viktiga underlag för beräkningen av totalramen -utöver antal invånare och ärendelidsdagar - är redovisnings- och budgetdalafrån försäkringskassorna. Sålunda bör RFV och FKF vid beräkningen ha tillgångtill kassornas senaste årsbokslut och senare månadsredovisningar, internbudgetarför löpande budgetår, preliminära iniernbudgetar för nästkom- Prop.1980/81:135 20 mande birdgetår samt utkast lill internbudgetar för det årberäkningarna skall avse. För atl en korrekt bedömning av dessa uppgifter skallkunna göras är det av slor betydelse att systemen bygger på samma principer,vilket gör det möjligt alt erhålla information för jämförelser och sammanställningarför alla försäkringskassor. Detta förutsätteratt anvisningar förbi. a.redovisning och budgetering utfärdas som komplettering till de mer allmänthållna statliga budgetanvisningarna En redovisning från kassorna av de faktiska kostnaderna påprogram eller koslnadsbärare, t. ex. de olika försäkringsgienarna vore av stortvärde. Därigenom skulle bl. a. analyser av regelsystemändringars administrativakonsekvenser underlättas och förbättras. Detta medges emellertid inte avförsäkringskassornas nuvarande redovisningssystem. En utveckling av dettasystem har redan påbörjats inorn RFV. Det föreslagna systemet kräver vidare enligt komrnittériVTtieningen väl utvecklad planerings- och budgetprocess hos försäkringskassorna. Kommitténförutsätter att RFV stöder försäkringskassorna i arbetet med utvecklingenhärav. Kommittén vill för sin del vidare framhålla vikten av eltnoggrant analysarbete inom RFV och FKF som grund för beräkningen av äskandet avtotalramen. Härvid bör stor vikt läggas vid en bedömning och eventuelljustering av de schabloner som används vid beräkningen. De uppgifter från försäkringskassorna som skall ligga tillgrund för beräkningen av totalramen - samt för den fördelning som i sinom tidskall ske - niåste insändas till RFV i sådan tid att RFV och FKF får tillräckligtutrymme för sitt arbete med sammanställningar och bedömningar. måstebeaktas alt kassorna skall ges tillräcklig tid för sitt budgetarbete samt attdetta baseras på så aktuella uppgifter som möjligt. Kommittén föreslär attuppgifterna skall lämnas till RFV före den . Fördelningen av totalramen anser kommittén skall göras av RFVefter samråd med FKF med hjälp av en metodik som i princip skall motsvarasättet att beräkna underlaget för totalramen. Hela ramen förutsätts fördelasvid ett och samma tillfälle. Kommittén vill särskilt framhålla viklen av altmedelstilldelningen till de enskilda kassorna bestäms - utöver vad som följerav de generella fördelningsinstrumenten - även med hänsyn till information fränkassorna själva. Kommittén menar att bl. a. sådana strukturella skillnaderföreligger mellan de olikt försäkringskassorna att det åtminstone inte inom dennärmaste framtiden torde vara möjligt att genom schabloner grundade på arbetsredovisningssystemetbeakta alla de faktorer som bör bilda grundvalen för fördelningen avtotalramen. Vid fördelning av totalramen bör givetvis också hänsyn tas tilluppgifter om de enskilda kassorna som inhämtats på annat sätt t. ex. genom RFV;stillsynsverksamhet. Anslaget i statsbudgeten för försäkringskassornasförvaltningsutgifter förutsätts få karaktären av förslagsanslag. Detta är denvanligaste anslags- Prop.1980/81:135 21 formenoch används för flertalet myndighetsanslag. Anslaget bör uppta totala beloppetför försäkringskassornas förvaltningsulgifler. Avgiftsmedlen - av det hela- bör redovisas som inkomstpost på anslaget. På samma sätt bör ersättningenfrån AP-fonden för kassornas adminislrafion av tilläggspensioneringen redovisassom inkomst. Föranslaget bör i princip gälla samma regler som beträffande statliga myndigheter.På samma sätl som gäller dessa får därför t. ex. förutsättas att överskridandenav anslaget i princip inte skall ske. För eventuella överskottpå anslaget vid budgetårets slut gäller för statliga myndigheter i princip altdessa inte får föras över fill kommande budgetår. Nackdelen med en sädanordning är givetvis risken alt eventuellt möjliga överskott förbrukas undersenare delen av budgetåret. Systemet innehåller knappast någol incitament tillsparande. För försäkringskassorna vore det av värde om etl system kundetillskapas som inom de ekonomiska ramarnas begränsning innehåller ett momentsom stimulerar fill hushållning med resurserna. Förslagsvis kunde deltakonstrueras på så sätl att efter särskild prövning av regeringen hälften av elteventuellt överskott upp till ett visst belopp kan användas för vissa särskildaändamål av värde för kassans utveckhng. Överskottsmedlenbör kunna användas för att täcka kostnaden för lokala' utvecklingsprojekt inomresp. försäkringskassas område, t. ex. försök med nya metoder och arbetsformerrörande kassans medverkan i rehabilitering. Det får därvid förutsättas atl RFVutfärdar vissa rekommendationer om inriktningen av projekten, granskarkassornas framställningar om att få disponera överskottsmedel och även följerupp resultaten. Vissaav de utgifter försäkringskassorna bokför som förvaltningsutgifter kan bedömasha karaktären av engångsulgifter. Det kan då naturligtvis övervägas attbehandla dessa i särskild ordning, t. ex. som en särskild del av anslaget.Kommittén har emellertid, med hänsyn till den begränsade omfattningen av dennatyp av utgifter (de beräknas uppgå till av de totala förvallningsutgifterna),inte ansett särskilda ätgärder nödvändiga i samband med bestämningen avtotalramen. De olika försäkringskassornas behov kan bedömas jämna ut varandraöver tiden. Vid bestämning av basårets utgifter bör alltså även utgifter avengångskaraktär innefattas. Vid fördelningen av totalramen bör däremotnaturligtvis hänsyn tas till den enskilda kassans behov. 1.3Decentralisering av vissa administrativa uppgifter till försäkringskassorna Ökademöjligheter fill ekonomisk styrning bör enligt kommittén medföra minskat behovav annan administrativ styrning i motsvarande mån. Det nu föreslagna systemetför styrning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter bör således medföramöjligheter fill atl såväl decentralisera beslulsbefogen- Prop.1980/81:135 22 heter i administrativa frågor till kassorna som att minskadetaljeringsgraden i RFV:s administrativa anvisningar. Kommittén föreslär således atl kassorna själva inom ramenför vissa anvisningar och rekommendationer från RFV får besluta om organisationoch lokalkontorsnät. Kommittén föreslår att kassorna själva får besluta ominrättande och tillsättande av huvudparten av sina tjänster samt besluta ilokalfrågor och frågor om inköp, liksom frågor om försäljning av fast egendom m.m. Kommittén vill härvid peka på atl inrättande av tjänsteroch lokalkontor (inkl. filialexpeditioner) innebär kostnader inte bara för detbudgetår då åtgärder vidtas, utan även för framtiden. En decentralisering avsådana uppgifter lill kassorna skulle - i avsaknad av riktlinjer - kunnamedföra att dessa genom egna beslut åsamkar det allmänna kostnader för avsevärdtid framöver. Kommittén förutsätter därför att RFV via anvisningar ochrekommendationer till kassorna i anslutning till deras budgetarbete förebyggerde konsekvenser som kommittén här har pekat pä. RFV:s uppgift att som tillsynsmyndighet följa verksamhetenoch vid behov ingripa i efterhand föreslås kvarstå oförändrad. redan framhållit medför det föreslagna systemet möjligheter attminska detaljeringsgraden i RFV:s administrativa anvisningar. Dessa anvisningarbör i större utsträckning än få formen avrekommendationer. I vissa särskilda frågor, exempelvis i vad avser användningenav ADB-systemen, torde dock instruktioner behöva utfärdas för kassapersonalen.Genom sådana förändringar läggs på den enskilda kassan ett större ansvar förden egna förvaltningen. Möjligheterna till lokal anpassning av administrationenblir också större än vilket bör kunna bidra till ökadeffektivitet i verksamheten. 1.4 Ikraftträdande m. m. Kommittén föreslår att de nya reglerna skall tillämpas fr.o. m. /83 under förutsättning att erforderligaställningstaganden till förslagen sker utan dröjsmål. /83 ärförsta möjliga genomförandelid för systemet i dess helhet med den årscykel förarbetet med försäkringskassornas ekonomiska ramar som föreslagits. Detla kräveratt anvisningar för kassornas budgeleringsarbete avseende /83utfärdas . Uppgifter från försäkringskassorna måste sedankomma in till RFV i sådan fid att bedömningar och analyser samt samråd med FKFkan ske och 1981. RFV skall besluta om anslagsframställningför försäkringskassornas förvaltningsulgifter och före ge indenna till regeringen. Anslaget behandlas i budgetpropositionen i januari 1982.RFV gör efter samråd med FKF en preliminär bedömning av hur förslaget tillanslag enligt budgetpropositionen bör fördelas mellan kassorna. Beslut fattas iriksdagen varefter regleringsbrev utfärdas 1980/81:135 23 Efter samråd med FKF meddelar RFV kassornaslutligt beslut om den ekonomiska ramen för förvaltningsutgifterna /83.