prop · G403100 · 1980-12-31 00:00:00 — Under dessa omständigheter måstevi räkna med att inte kan uppnå någon mer markerad tillväxt i export, investeringar ellerproduktion i den utlandskon-kurrerande sektorn . 1 stället måstestrategin vara att utforma den ekonomiska politiken så att vi kan följa med deninternationella konjunkturuppgång som senare kan väntas. Det torde emellertid inte vara realistiskt att försökaåstadkomma den nödvändiga förbättringen i bytesbalansen enbart genom att denutlands-konkurrerande sektorn ökar sina andelar på export och hemmamarknaden.Dessa ansträngningar måste kompletteras med åtgärder för att minska vårtoljeberoende. Nettokostnaderna för oljeimporten uppgick till inte 1980/81:100 Bilaga 1 17 Genom att i ökad utsträckning ersätta olja med inhemskaenergislag och genom att förbättra hushållningen med energi kan vi få ettmycket väsentligt bidrag till en bättre balans i vår utrikeshandel. Olika slagav energirelaterade investeringar kan också utgöra en betydelsefull stimulans för svensk industriproduktion. Detär angeläget att vi också i övriga avseenden stimulerar till investeringar som förbättrar vår ekonomis produktionsförmåga och som medför att vi stårbättre rustade inför framliden. Jag villstarkt varna för att låta det förhållandet atl vi står inför en svag internationell konjunkturutveckling utgöra motivför atl skjuta upp strukturelltmotiverade åtgärder. Som jag framhöll i besparingspropositionen blev utvecklingen i viktigaavseenden en besvikelse. Exportföretagen,som 1977 och 1978 hade sänkt sina relativa priser, började i stället höja dessa vilket medförde att viånyo föriorade marknadsandelar. Dennödvändiga förbättringen av konkurrenskraften kom inte till stånd. Industrins investeringar ökade visserligenpåtagligt, men från en mycket lågnivå. Vinsterna nådde inte ens under konjunkturcykelns toppar upp lillmer än vad som utgjort bottennivå i tidigare konjunkturcyklar. Förhållandena på arbetsmarknaden, som bl. a.präglades av låg rörlighet och stark efterfrågan från den kommunala sektorn,var en viktig orsak till att denkonkurrensutsatta sektorn inte kunde rekrytera personal i tillräcklig utsträckning. Delvis som en följd av densvaga rekryteringsulveckling-en nåddeindustriproduktionen inte upp tillstort nivå. Det besvärliga rekryteringsläget torde också varaen del av förklaringen till attföretagen höjde sina relativa priser. 1 en situation där del på grund avpersonalbrist inte är möjligt att öka produktionen och därigenom förbättrarörelseresultatet är det förklarligt alt företagen i stället försöker åstadkomma en sådan förbättring genom högrepriser - i synnerhet när vinsten i utgångsläget ligger på en mycket lågnivå. Det finns också andra förklaringar till attindustriproduktionen och investeringarnainte ökat såsom vore önskvärt. Den höga nominella räntenivån, som är en följd av kombinationen av högainternationella räntor, stort budgetunderskott och svag bytesbalans, hållertillsammans med den svaga lönsamhetentillbaka företagens förmåga och vilja att investera. Del är viktigt att vi inte än en gång försätteross i en situation där vi inte kandra full nytta av etl internationellt konjunkturuppsving. Eftersom det tar tidinnan vidtagna åtgärder får avsedd effekt, kan vi inte vänta tills konjunkturen förstärks med att vidta åtgärder föratt öka rörligheten på arbetsmarknaden, hålla tillbaka den kommunalaexpansionstakten och dämpa den statliga utgiftsökningen. Skulle vi försumma att nu vidta nödvändigaåtgärder kommer de framtida uppoffringar som krävs för att komma ur krisen attbli större. Exempel från vår omvärldbelyser faran av att inte i lid beaktaden varningssignal som ett snabbt stigande bytesbalansunderskott innebär. Efterett uppehål-2 1980/81.I .saml. 1980/81:100 Bilagal 18 landeförsvar har resultatet alltid blivitatt arbetslösheten ökat drastiskt, inflationenförvärrats och de fördelningsmässiga motsättningarna skärpts. Erfarenheternavisar dessutom att länder som en gång hamnat i en sådan situation harmycket svårt att ta sig ur den. Nedgångsprocessen kan dessutom gå mycket snabbt. 1 steg t. ex. arbetslösheten från 1,6till inom loppet av ett enda år imitten av . Därefter har arbetslöshetenlegat kvar på den högre nivån ellerdäröver, En oundgänglig förutsättning för att vi skallkunna upprätthålla den fulla sysselsättningenär att den utlandskonkurrerande sektorn kan expandera. Inom sektorn ärindustrins utveckling av avgörande betydelse. Industrisysselsättningen har fallit trendmässigtsedan 1965. Utvecklingen harkännetecknats av att antalet anställda i industrin minskat kraftigt under konjunkturnedgångarna medan deefterföljande uppsvingen visserligen medfört att antalet industrianställdaåter ökat, men aldrig tillräckligt för att komma upp till nivån vid föregående konjunkturtopp. Totalt har antalet sysselsatta inom industrin under desenaste 15 åren minskat med ca 120000 personer. I den senaste konjunkturcykeln blev förloppetsärskilt dramatiskt. Under 1975-1978 sjönk antalet sysselsatta i industrin med ea 80000 personer, till stor del som en följd av den kostnadskris somvållades av löneutvecklingen ochöverbryggningspolitiken 1975-1976. Under den efterföljande uppgången 1979 och 1980 inskränkte sig ökningen till ca 10000 personer. Denavindustrialiseringsprocess som avspeglas i dessa siffror utgör en viktig orsak till balansproblemen i den svenska ekonomin. Om utvecklingen intebrytes blir det omöjligt för oss att upprätthålla full sysselsättning. Diagram 4 Industrisysselsättningen 19601980 1100 1050 1000 950 1- Sysselsatta inom industrin (inkl . kraftverk) - årsmedellal M I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 1 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 Prop.1980/81:100 Bilaga 1 19 På kommer resultatet av avtalsrörelsen attfå avgörande betydelse för såväl prisutvecklingen som de svenska företagenskonkurrensförmåga. Det ligger i arbetsmarknadsparternas intresse att omsorgenom den fulla sysselsättningen och den externa balansen i vår ekonomi får präglautformningen av kommande avtal. Skulle de slutas på en nivå som medför att dennödvändiga förbättringen av vår konkurrenskraft uteblir, kommer bytesbalansenatt ytterligare försämras och inflationen förvärras. Tillväxten skulle blilägre och förutsättningarna för den framtida reallöneutvecklingen därmedsämre. Dessutom skulle utslagningen av sysselsatta inom industrin öka och lägetpå arbetsmarknaden avsevärt försämras. har nedgången iindustrisysselsättningen balanserats av bl. a. en snabbt expanderandeoffentlig sektor. Vårt statsfinansiella och bytesbalansmässiga läge äremellertid inte sådant, att vi kan ersätta otillräcklig expansionskraft inomden utlandskonkurrerande sektorn med en ny överbryggningspolitik i stor skalapå det sätt som skedde efter den förra oljechocken. Det är av stor vikt inte endast att avtalet totaltligger på en samhällsekonomiskt försvarbar nivå utan även att den offentligasektorn inte blir löneledande eftersom detta skulle försvåra eller i värstafall omintetgöra ansträngningarna att expandera industriproduktionen. Regeringen har sökt underlätta årets avtalsrörelsegenom att dels i direkta överläggningar med parterna informera dessa om sin synpå det samhällsekonomiska läget, dels vidta ett antal konkreta åtgärder. Efterförslag frän regeringen har sålunda beslutat att den särskildaskattereduktionen skall utgå även . Genom att den statliga skatteskalanär inflationsskyddad kan löntagarna uppnå en åsyftad real nivå inom ramen förlägre nominella löneökningar än som annars skulle krävas. Den, låt varabegränsade, marginalskattesänkning som även genomförts i de inkomstskiktdär de stora heltidsarbetande grupperna återfinns verkar i samma riktning. Regeringens åtgärder för att stimulera näringslivetsinvesteringar och hålla uppe sysselsättningen är också ägnade att bl. a. svaramot de krav som framförts av organisationerna på arbetsmarknaden. Genom att åtgärder vidtas för att dämpa den statligaoch kommunala utgiftsexpansionen, blir den andel av bruttonationalprodukten somtas i anspråk via de offentliga budgeterna mindre än vad som annars vore falletoch utrymmet för parterna ökar i motsvarande mån. Förhandlingsutrymmet blirlikväl ytterligt begränsat. måste den ökning av BNP somvi kan åstadkomma i allt väsentligt reserveras för att förbättra bytesbalansen,betala de ökande räntorna på utlandsskulden och öka invesleringarna. Bytesbalansen och budgetunderskottet Sedan lång tidtillbaka råder i en hög grad av enighet om de 1980/81:100 Bilaga 1 20 grundläggandemålen för den ekonomiska politiken: full sysselsättning, låg inflation, god tillväxt, regional balans och rättvisinkomstfördelning. För att dessa mål skall kunna uppnås krävs inte blottett måttfullt löneavtal utan även att vi griper oss an de balansbrister som f.n. kännetecknar den svenska ekonomin och genomför de strukturella förändringarsom behövs för att den skall fungera tillfredsställande. De kanske mestiögonenfallande balansbristerna utgörs av underskotten i bytesbalansen ochstatsbudgeten. De ökar vår känslighet för utifrån kommande konjunktursvängningaroch hindrar oss att kompensera en svag utländsk eftertVågan med generellinhemsk stimulans. De medför också att den räntepolitiskahandlingsfriheten begränsas. tvingas hålla en högre räntenivå än vadsom annars skulle ha behövts. Därmed hämmas investeringarna och försvåras denutbyggnad av produktionsapparaten som erfordras för att trygga den framtidasysselsättningen och välfärden. Bytesbalansunderskottel försvårar eller omöjliggördessutom för oss att genom en aktiv växelkurspolitik dämpa utifrån kommandeinflationsimpulser. Eftersom vårt bytesbalansunderskott avspeglar en högkonsumtion snarare än stora investeringar läggs också en snabbt växandeförräntnings-börda på framtida generationer. Mot denna bakgrund måste det vara en primär uppgift förden ekonomiska politiken att reducera underskotten. I en öppen ekonomi av svensk typ finns ett sambandmellan budgetunderskottet och bytesbalansens utveckling. Ett ökandebudgetunderskott kan placeras hos bankerna, försäkringsbolagen och AP-fonderna.eller hos allmänheten. Alternativt kan staten låna i utlandet eller iriksbanken. De möjligheter som finns att ytterligare ökaupplåningen i former som inte ökar penningmängden bör givetvis tillvaratas. Detär dock inte möjligt att utan besvärande sidoeffekter pressa dessafinansieringskällor alltför långt. Skulle staten öka sin andel av bankernaskreditkapacitet kommer detta med nödvändighet att gå ut över deras övrigautlåning, vilket knappast kan undgå att få menliga effekter också på krediternatill näringslivet, icke minst till småföretagen. En sådan utveckling påverkarockså negativt kreditmarknadens funktion att fördela kapitalresurser på etteffektivt sätt. Inte heller torde staten mera påtagligt kunna öka sinupplåning hos försäkringsbolagen eller AP-fonden utan att dessa institutionersmöjligheter att ge näringslivet krediter minskar. 1 syfte att öka upplåningen hos allmänheten har påsenare år emissioner av såväl premieobligationer som sparobligationer ökatkraftigt. Möjligheterna att gå vidare på denna väg begränsas av önskemålet atthålla tillbaka ränteutvecklingen. De möjligheter som likväl kan komma attföreligga kommer dock att prövas. Eftersomdet är svårt att ytterligare öka upplåningen hos allmänheten Prop.1980/81:100 Bilagal 21 ellerde nämnda institutionerna måste en ökning av statens budgetunderskott tillstor del placeras i eller utomlands. Effekterna av upplåning i dessaformer blir dock att penningmängden, huvudsakligen i form avbanktillgodohavanden ökar. Den ökade likviditeten hos företag, hushåll ochkommuner tar sig med en mer eller mindre lång tidseftersläpning uttryck i ökadefterfrågan. Till en del sker delta genom att likviditeten bildar bas för ökadutlåning bl, a. på den växande grå marknaden. Den ökade efterfrågan som därmed drivs fram tenderaratl medföra en viss ökning av inflationstakten. Den höga likviditeten kan ocksåmedverka till alt motståndet mot löneglidning och prishöjningar minskar. 1 en ekonomi som den svenska är det dock sannolikt attden ökade penningmängden i första hand tar sig uttryck i ett större underskotti bytesbalansen eller i ett kapitalutflöde. har också ettväxande budgetunderskott gått hand i hand med ökande underskott i våra utrikesaffärer. Den ovan beskrivna processen får inte tolkas alltförmekaniskt. Den tidseftersläpning som finns mellan en ökning av penningmängdenoeh effekter på efterfrågan, prisnivå och valutautflöde kan variera starkt beroendepå hushållens, företagens och kommunernas behov att öka sin likviditet iutgångsläget, institutionella förhållanden m. m. Internationella erfarenhetervisar också att en långsam ökning av penningmängden inte ensam kan garantera enlåg inflationstakt eller en positiv utveckling av bytesbalansen. Jag vill således understryka att en begränsning avbudgetunderskottet -och därmed av penningmängden - inte utgör ett överordnatmål för regeringens ekonomiska politik utan är att se som ett bland flera medelsom behövs för den ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund är det oroande att underskottet istatsbudgeten kan förutses öka, om inga åtgärder vidtas, från drygt 55miljarder kr. 1980/81 till . Till endel beror ökningen på tillfälliga faktorer som bl. a. sammanhänger med systemetför uppbörd och utbetalning av kommunalskattemedel. Som framgår av denutförliga redogörelse som budgetministern kommer att lämna finnsdet emellertid myckel starka automatiska faktorer som, om ålgärder ej vidtas,tenderar att trendmässigt öka underskottet i statsbudgeten. Medan inkomsternatenderar att växa ungefär i takt med BNP-utvecklingen finns det en automatik påutgiftssidan som medför att statsutgifterna växer väsentligt snabbare änlandets totala produktion. Det beror framför allt på att vi nu har etl stortbudgetunderskott som medför att räntebördan växer med 6 ä . perår allteftersom statsskulden successivt ökar. Tar man hänsyn till dekonsekvenser för samhällsekonomin som det ökade budgetunderskottet är ägnat attmedföra anser jag det vara ofrånkomligt atl ytteriigare förstärka budgeten /82. Enligt vad jag erfarit kommer chefen förbudgetdepartementet att återkomma till 3 1980/81. 1980/81:100 Bilaga 1 22 regeringenmed ett antal konkreta förslag i detta syfte, vilka bör föreläggas riksdagensenast . Dessa åtgärder kommer endast till en del att fåeffekt på . har jag därför beräkningsmässigtutgått från att saldoförbättringen blir ca . I allt väsentligt måste den nödvändigasaidoutvecklingen åvägabringas genom en återhållsam utgiftspolitik. Att baseraförbättringen av budgetsal-dot på skattehöjningar utgör ingen framkomlig väg påsikt eftersom skattehöjningar tenderar att slå ut i ett högre kostnadsläge ochsämre konkurrenskraft. Därigenom minskar tillväxten vilket motverkar denavsedda effekten av en skattehöjning. Det finns också en rad andra tecken bl.a. i form av en allt större svart eller grå sektor, som visar att vi är näragränsen för vad som är ett möjligt skattetryck. 1 syfte att nå balans i den svenska ekonomin måsteåtgärder sättas in på en bred front. De måste förutom besparingar i de statligautgifterna avse skattepolitiken, kommunernas expansion, arbetsmarknads- ochindustripolitiken samt energipolitiken. Skattepolitiken måste utformas så att den stimulerartill arbetsinsatser, produktion, investeringar och sparande. I ett internationellt perspektiv kännetecknas densvenska inkomstskatten av atl marginalskatter och progression ärutomordentligt höga redan i de inkomstlägen där den stora majoriteteninkomsttagare befinner sig. Situationen förvärras av att vissa bidrag ärinkomstprövade och således minskar med stigande inkomster. Den sammanlagdamarginaleffekten av skatt, bortfallande bidrag och inkomstrelaterade avgifteruppgår redan i vanliga inkomstlägen ofta till 80 ä eller till och med mer.Detta medför att arbetsinsatser, företagande och risktagande - således just vadsom behövs i vårt nuvarande ekonomiska läge - motverkas i ställetför att uppmuntras. Människornas anpassning till skattesystemets regler harvidare lett till en betydande skatteflykt och en stor okontrollerad sektor somkännetecknas av kvittolösa affärer och andra former av skat-teundandragande.Kombinationen av höga marginalskatter och stark progression försvårar ocksålöneförhandlingarna. Det är självklart att vi inte i längden kan bibehållaett sådant skattesystem. har ett antal åtgärder vidtagils föratt i någon mån dämpa progressiviteten. Genom indexregleringen av den statligainkomstskatten förhindras att inflationen automatiskt skärper progressionen.Sedan 1976 härden statliga marginalskatten sänkts med 6-9-procentenheteri deskikt där de stora löntagargrupperna befinner sig. Sänkningarna har dockmotverkats av den fortgående höjningen av det kommunala skatteuttaget. Vidarehar ett tak för marginalskatten införts på nivån 80/. De vidtagna åtgärdernaär emellertid långt ifrån tillräckliga och regeringen avser därför att stegvisfortsätta på den inslagna vägen. Prop.1980/81:100 Bilagal 23 Det är också angeläget att skattereglerna utformas såatt sparandet premieras. På detta område har ett flertal åtgärder vidtagitssedan 1976. För löntagare och andra som sparar i regelbundna och långsiktigaformer har således öppnats möjligheter att avsätta medel på s. k.skattesparkonto. Spararen kommer därvid i åtnjutande av enskattereduktion på av det insatta beloppet. Den årliga räntan, som uppgårtill högsta inlåningsränta, är skattefri. Reglerna för skattesparkontonainnebär i praktiken att spararna får en positiv realränta efter skatt. Det svenska näringslivets soliditet förhållandetmellan eget och totalt kapital - har sjunkit kraftigt under de senaste 10 åren.1970 uppgick soliditeten lill ' medan motsvarande siffra 1980 beräknas tillendast . En förbättrad soliditet åren nödvändig förutsättning för attnäringslivet skall öka sina investeringar och bära påfrestningar ilågkonjunkturer. Mot denna bakgrund har en rad åtgärder vidtagits för att förbättranäringslivets möjligheter atl dra till sig riskvilligt kapital. Således diskriminerande dubbelbeskattningen av aktieutdelningar delvis elimineratsgenom den skattereduktion som antagits av (prop. 1980/81:39,SkU 1980/81: 12). Reglerna är av provisorisk karaktär och en särskild utredninghar i uppdrag att senare lägga fram förslag om ett permanent system efterförebilder som finns i de flesta andra industrialiserade länder. Därmedminskas företagens kostnader för riskvilligt kapital och en viktigkonkurrensnackdel i förhållande till utlandet upphävs. Vidare har särskilda åtgärder vidtagits inom det nyssnämnda skattesparandet i syfte atl stimulera till sparande för aktieköp(skattefondkonto). Också på företagsnivå har viktiga förändringar gjortsav skattereglerna. Således har de s.k. Annell-avdragen utvidgats i syfte attunderlätta nyemissioner. Pä senare är har också flera åtgärder vidtagits för attundanröja vissa ur rättvise- och effektivitetssynpunkt inte önskvärdakonsekvenser av skattelagstiftningen vad avser de mindre och medelstoraföretagen. Dessa företag har visat stor förmåga till förnyelse och anpassningoch har på många sätt avgörande betydelse för den regionala utvecklingen.Möjligheterna för svensk industri att förstärka sin ställning, inte minst påhemmamarknaden, torde också vara avhängig av att de mindre och medelstoraföretagen får en gynnsam utveckling. Mot denna bakgrund har förändringargenomförts för att mildra effekten av s.k. faktisk sambeskattning. Vidare harregler införts som minskar ägarens behov att ta ul medel ur företaget för attbetala förmögenhets- och arvsskatter för det i företaget arbetande kapitalet.De gjorda förändringarna har till stor del provisorisk karaktär. En särskildkommitté, företagsskattekommittén (dir. 1979: 106) har i uppdrag att övervägaförändringar av mer permanent art så att kapitalbeskattningsreglerna inteförsvårar familjeföretagens fortsatta drift och tillväxt. ' exkl. banker. 1980/81:100 Bilaga 1 24 ocksåatt behandla möjligheterna att genom ändrade skatteregler underlättafamiljeföretagens försörjning med riskvilligt kapital. Den långtidsutredning som framlagts visar attdet samhällsekonomiska utrymme som står till förfogande för den kommunalasektorns expansion är väsentligt mer begränsat än tidigare oeh att deterfordras en kraftig dämpning av ökningstakten jämfört med senare delen av1970-talet, då den kommunala konsumtionen ökade . Under högkonjunkturåren1979 och 1980 beräknas ökningstakten ha uppgått till 5.0 resp. 3.8%.Minskningen beror emellertid på en nedgång i de kommunala beredskapsarbetena.Exkl. dessa uppgår volymökningen till 4,8 resp. 4,. Den snabba utbyggnaden av den kommunala verksamhetenhar inneburit en betydande sysselsättningsökning i kommunerna. Under perioden1970-1980 ökade sysselsättningen i den kommunala sektorn med mer än 400000personer eller . ökade antalet personer i arbetskraftenmed ca 350000. För att vi skall kunna uppnå jämvikt i bytesbalansenmåste exporten öka och importen dämpas, vilket förutsätter ökad produktion ochsysselsättning i den exporterande och importkonkurrerande delen avnäringslivet. En nödvändig, men givetvis inte tillräcklig, förutsättning föratt en sådan ökning skall kunna åstadkommas är att den kommunala expansionendämpas. Om uppbromsningen inte sker tillräckligt snabbt riskerar vi att industrin vid nästa konjunkturuppgång inte kantäcka sitt rekryteringsbehov, vilket skulle innebära att vi än en gång förlorarmöjligheterna att haka på den internationella konjunkturuppgången. Eftersom detär uppenbart att en sådan uppbromsning tar tid måste utvecklingen under 1981och 1982 tillmätas avgörande betydelse. Förutom de problem som kommunernas anspråk på realaresurser medför, bör även de finansiella konsekvenserna av en alltför snabbexpansion understrykas. Ökade kommunala utgifter ställer krav på ökade skattereller statsbidrag. Dessa finansieringsvägar kommer inte att varaframkomliga i den utsträckning som skulle krävas för en fortsatt snabb kommunalutgiflsexpansion. En sådan kan inte heller finansieras genom starkt ökadeavgifter, även om utrymme för vissa höjningar föreligger. De statliga bidragen till kommunerna har de senasteåren ökat i mycket snabb takt, inte minst genom den successiva utbyggnaden avskatteutjämningssystemet. Bidragen har ökat mellan 1976och 1980. Denna ökningstakt kommer inle att kunna upprätthållas. 1 elt läge därkommunernas utgifter ökar i en takt som är oförenlig med samhällsekonomiskbalans, och där ökningen till stordel finansieras med stigande statsbidrag, får kravet på en begränsning avstatsbidragen än större tyngd. Motdenna bakgrund kommer chefen för budgetdepartementet senare 1980/81:100 Bilaga 1 25 dennadag alt föreslå dels att del tredje steget i kommunalskatteutjämningsreformenstatsfmansiellt neutraliseras genom andra ålgärder som drar in motsvarandebelopp från kommunerna, dels alt det finansiella utrymmet för kommunernadärutöver minskas ytterligare . Regeringen avser att återkomma tillde närmare formerna härför efter överläggningar med kommunförbunden. Den kommunala utdebiteringen har höjtsmed inemot . Genom de kompensationsmekanismer som präglar lönebildningeni den svenska ekonomin har detta verkat uppdrivande på lönekostnadsnivån ochdärmed försämrat konkurrensförmågan i det svenska näringslivet. I den allvarligasituation som vårt lands ekonomi nu befinner sig, kan en fortsättning på1970-talets utveckling inte accepteras. Om elt rimligt utrymme skall finnastillgängligt för arbetsmarknadens parter krävs en mycket stor återhållsamhetmed skaltehöjningar. Alt genom snabbt stigande kommunalskatter ytterligareförsvåra förutsättningarna för löneförhandlingarna vore oansvarigt. Dekommunala utgifterna måste anpassas lill del samhällsekonomiska utrymme somstår till förfogande. Som jag framhållit i skilda sammanhang och senast ibesparrngsproposi-tionen beror den kommunala utgiflsexpansionen till enbetydande del på statliga beslut och åtgärder.