prop · G40362 · 1980-12-31 00:00:00 — Prop.1980/81:62 Regeringens proposition omändring i datalagen (1973:289); Regeringenförelägger vad som har upptagils i bifogade utdrag av regeringsprolokollför den åtgärd och del ändamål som framgår av föredragandens hemställan. Ipropositionen föreslås att bestämmelser om det statliga person- och adressregistret(SPAR) tas in i datalagen. Detla register, som inrättades , används bl.a. för aktualisering av uppgifter i andra personregister och för s. k.urvalsdragningar. Förslagel innebär alt alla som begär att få uppgifler ur enmyndighels personregister för ett sådant ändamål som kan tillgodoses genom SPARskall hänvisas lill detta register. I fråga om statliga myndigheter samtkommuner och landstingskommuner föreslås vissa undantag från huvudprincipen. 1 saml Nr 62 Prop.1980/81:62 2 Lag om ändring i datalagen (1973:289) Härigenom föreskrivs att i datalagen (1973:289)' skallinföras tre nya paragrafer, 26-28 §§, samt närmast före 26 § en ny rubrik avnedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Del statliga person- och adressregistret För de ändamål som anges i denna paragraf finns ettstatligt person- och adressregister (SPAR). Registret förs med hjälp avautomatisk databehandling. Uppgifternai SPAR används för 1. aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter i andra person register, 2. kompletteringoch kontroll av personuppgifter i övrigt, 3. uttag avurval av personuppgifter (urvalsdragning). SPAR får användas av myndigheter och enskilda. Uppgifterna i SPAR hämtas från de statliga personregistersom används för folkbokföring, inkomsttaxering och fastighetslaxering. Tilldessa uppgifter får fogas anteckning om att en enskild person inte önskaradresserad direktreklam. Regeringen får föreskriva att uppgifter om adresserhämtas från postverket. Den som begär att få uppgifter ur en myndighetspersonregister för ett ' Lagen omtryckt 1979:334. sådant ändamål som avses i 26 § andra stycket I och 3 ochsom kan tillgodoses genom SPAR skall hänvisas till detla register. Första stycket hindrar inle att en länsstyrelse låtermyndigheter vars verksamhet är begränsad till länet utnyttja länsstyrelsenspersonregister i stället för SPAR. Regeringen eller, efter regeringens beslämmande,datainspektionen får föreskriva alt en slallig myndighets personregister fårutnyttjas av en annan myndighet för de ändamål som avses i 26 § andra stycket1. Föreskrifterna i denna paragraf inskränker inlemyndigheternas skyldigheter enligt reglerna om allmänna handlingarsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen . Denna lag träder i kraft, såvitt avser 26 och 27 §§ den 1januari 198L och i övrigt den 1 juli 198L Prop.1980/81:62 i Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , Åsling, Söder,Krönmark, , , , , , , , ,Elias- Proposition om ändring i datalagen (1973:289) Beslut om ett centralt, statligt person- ochadressregister (SPAR), baserat på ADB, fattades av (prop.1976/77:27, KU 21, rskr 87). Registret, som i princip omfattar helabefolkningen i riket, skall bl. a. kunna användas när man vill aktualiseraadressuppgifter m. m. i andra personregister eller komplettera andra registermed uppgifter om personnummer eller kontrollera personnumrens rikfighet. SPARskall också kunna användas för s.k. urvalsdragningar. Avsikten med SPAR var bl.a.all man ville begränsa behovet av andra s.k. befolkningsregister inom denoffentliga och privata sektorn, vilka hell eller delvis byggts upp för sammasyften som SPAR. Datamaskincenlralen för administrativ dalabehandling (DAFA)har ansvarel för utvecklingen och driften av SPAR och är tills vidare ävenregisteransvarig i dalalagens (1973:289) mening. Datalagstiftningskommiltén (Ju 1976:05) (DALK) tiUkalladesi med uppdrag alt se över lagstiftningen om personorienterad ADB-informationm.m. och att utreda frågan om en förstärkning av offentlighetsprincipen ifråga om ADB-upptagningar. Kommiltén avlämnade delbetänkandet (SOU1978:54) Personregister - Datorer - Integritet. I belänkandet tog DALK bl.a.upp frågan om tillåtligheten av register som upptar stora delar av befolkningeninom hela landet eller inom ett vissl område. I det sammanhanget berörde DALKockså syftet med och utformningen av SPAR. DALK föreslog bl.a. alt degrundläggande bestämmelserna om SPAR borde tas in i datalagen. 1978/79:109 föreslogs på grundval av betänkandetvissa ändringar i datalagen. Något förslag lill författningsbestämmelser omSPAR lades Prop.1980/81:62 5 emellertid inte fram, eftersom den dåvarande chefen förjustitiedepartementet ansåg all frågan om en närmare reglering av SPAR måsteövervägas ytterligare (prop. s. 20). Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anfördekonstitutionsutskottet att det var angeläget att en författningsreglering avSPAR kom lill stånd (KU 1978/79:37 s. 10). Frågan om SPAR:s användningsområde iförhållande till myndigheterna borde dock övervägas ytterligare. Utskottetframhöll samfidigt att frågan om en reglering av SPAR krävde sin lösning föreregistrets färdigställande . gav regeringen lill känna vadutskottet hade anfört i frågan (rskr 1978/79:360). Regeringen överlämnade ijuni 1979 skrivelse och utlåtande till DALKför beaktande under kommitténs fortsatta arbete. DALK avlämnade promemorian (Ds Ju 1979:19)Författningsreglering av SPAR m.m. Till protokollet i detta ärende bör fogasen sammanfattning av promemorian som bilaga 1 och de författningsförslag somläggs fram i promemorian som bilaga 2 och 3. Beträffande kommitténs närmareöverväganden hänvisas lill promemorian. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning överremissinstanserna och en sammanställning av deras remissyttranden bör fogastill protokollet i detta ärende som bilaga 4. 2 Allmän motivering 2.1 Inledning Dalalagen, som antogs , syftar fill att skydda denenskilde mot sådant intrång i den personliga integriteten som kan bli följdenav registrering av personuppgifter med hjälp av ADB. Det bakomliggande motivetär att den enskilde - med de begränsningar som följer av samhällsgemenskapenskrav - bör ha tillgång till en fredad sektor, inom vilken han skall kunnaavvisa otillbörlig inblandning från det allmänna eller från andra. Lagensregelsystem innebär att personregister som förs med hjälp av ADB inte fårinrättas och föras utan tillstånd av en särskild myndighet -datainspekfionen.Register som inrättas genom beslut av eller regeringen kräver dockinte tillstånd. Vid den prakfiska tillämpningen av datalagen tilldrog sigredan tidigt förekomsten av s. k. befolkningsregister särskild uppmärksamhet.Datalagen i dess ursprungliga lydelse reglerade inte särskilt tillåtlighetenav register som upptar stora delar av befolkningen inom hela landet eller delarav det. Datainspekfionen var emellertid från början restriktiv och iakttog denprincipen att ingen, vare sig en myndighet eller ett företag, borde ha flerpersoner registrerade än vad som överensstämde med registrets ändamål. Förföretagens och organisationernas del innebar synsättet att endast personer somredan var kunder, anställda eller medlemmar eller som 1980/81:62 6 frivilligtmedgett registrering fick registreras. Personer som företaget eller organisationenavsåg att värva som medlemmar eller kunder fick däremot inte registreras. Vidprövning av besvär över beslut av datainspektionen fann emellertid dendåvarande regeringen att datalagen i dess ursprungliga lydelse inte medgav attpersonkretsen tillmättes självständig betydelse vid bedömningen avintegritetsriskerna i ett tillståndsärende. Riksdagenintog mot denna bakgrund ståndpunkten all inga personregister som förs medhjälp av ADB borde få innehålla uppgifler om andra fysiska personer än somsvarade mol myndigheternas, företagens eller organisationernas arbetsuppgiftereller verksamhetsområden. Det ansågs naturligt att ställa upp presumtionen attden som bedriver en viss verksamhet saknar anledning att registrera alla ellerett belydande antal av de personer som är bosatta inom riket eller ett visstområde. Om ett centralt statligt personregister för registeraktualisering,personnummersättning, personnummerkontroll och urvalsdragning inrättades,antogs vidare att vissa befolkningsregister skulle bli obehövliga eller kunnainskränkas lill sitt innehåll. Eftersom en ändring ansågs angelägen infördesfr. o. m. en provisorisk reglering i 3 a § datalagen (prop.1976/77:27, KU 1976/77:21, rskr 1976/77:187, SFS 1976:1114). Bestämmelsenändrades sedermera med verkan fr. o. m. (prop. 1978/79:109, KU1978/79:37, rskr 1978/79:360, SFS 1979:334). Enligt den nuvarande lydelsen fårtillstånd att inrätta och föra personregister som omfattar andra än medlemmar,anställda eller kunder hos den regisleransvarlge eller personer som har annandärmed jämställd anknytning fill denne endast meddelas om särskilda skälföreligger. Ianslutning fill att 3 a § infördes i datalagen beslöt att det stafiigaperson- och adressregistret (SPAR) skulle inrättas. Registret skall enligt beslutetanvändas för de ändamål som jag har nämnt. Arbetel med att genomförabeslutet har utförts av datamaskincenlralen för administrativ databehandling (DAFA),och den etappvisa uppbyggnaden av SPAR har avslutats under hösten 1980.1 SPAR finnssåledes numera uppgifter om dels alla personer som finns i länsstyrelsernaspersonband, dvs. i princip alla kyrkobokförda personer, dels personer som inteär kyrkobokförda men som fått debetsedel eller som skrivits in i enförsäkringskassa. Regislerinnehållet i SPAR motsvarar, såvitt gällerfolkbokföringsuppgifter, huvuddelen av den informafion som registreras ilänsstyrelsernas personband. I registret finns vidare vissa uppgifter somhämtas ur länsstyrelsernas s. k. fastighetsband och skatteband.Folkbokföringsuppgifterna i SPAR görs aktuella , medan aktualiseringensker i fråga om uppgifter från fastighetsbanden och i övrigten gång . Tvåmetoder för kundernas registeraktualisering skall fills vidare finnas. Den enametoden innebär att kunden från SPAR får uppgifter beträffande alla personersom ingår i SPAR. Den andra metoden innebär att kunden lämnar enpersonförteckning till SPAR och får nya uppgifter beträffande de Prop.1980/81:62 7 personer som finns i förteckningen. Inom ramen för dennametod ryms också ett aviseringsförfarande som innebär att kunden automatisktfår ändringar avseende de personer som ingår i kundens register. Vidare finnsnumera möjligheter till s. k. urvalsdragningar som kan göras på valfria populationerav slörre eller mindre omfattning. Valfri uppgift i SPAR liksom valfrikombination av uppgifter i detta register kan, i den mån datainspektionen inlebestämmer annat, användas som sökbegrepp. har öppnatsmöjligheter för terminalanslulning till SPAR och för s. k.dator-datorförbindelse. Enligt vad som har upplysts under hand från DAFA har SPARi dag ca 180 kunder varav 30 fasta. Tre fjärdedelar av kunderna kommer från denprivata sektorn och ungefär en fjärdedel från den offentliga. Intäkterna frånSPAR i form av avgifter var under /79 ca . Ifråga om närmare uppgifter om registerinnehåll m. m. hänvisas fill DALK:spromemoria (s. 11-17). delbetänkande föreslog DALK all den dåvarandebestämmelsen i 3 a § dalalagen skulle ersättas med en ny regel i lagen somklart angav det huvudsyfte som lagrummet i praktiken hade, nämligen i principett förbud mot andra personregister med samma funkfioner som SPAR. Den nyaregeln borde också innehålla grundläggande bestämmelser om SPAR. DALK:söverväganden och förslag godtogs av flera remissinstanser. Det riktadesemellertid även krifik mot förslaget. Från myndighetshåll gjordes sålundainvändningar mot att myndigheter skulle vara skyldiga att, som DALK föreslagit,vända sig till SPAR. Mesl kritiska mot förslaget var länsstyrelsernas orgänisafionsnämnd() samt företrädare för länsstyrelser och kommuner. Enligt deras meninginnebar förslaget avsevärda nackdelar i form av fördröjningar, kostnadsökningarm. m. för myndigheter och kommuner. JO och ansåg att en totalstyrning till SPAR krävde en grundlagsreglering. JO menade alt förslagetinnebar ett försök att genom en författning av lägre valör faktiskt inskränkaden i grundlagen fastslagna rättigheten att ta del av allmänna handlingar ochansåg sig därför inte kunna tillstyrka förslaget. Som framgår av vad jag har anfört inledningsvis blevresultatet att frågan om en författningsreglering av SPAR visades åter lill DALKför beaktande under kommitténs arbete. DALK har i promemorian (Ds Ju 1979:19)Författningsreglering av SPAR m. m. lämnat ett nytt förslag tillförfattningsreglering av registret. I huvudsak innebär förslagel att, såsomtidigare föreslogs, de grundläggande reglerna om registret ges lagform. DALKföreslår således att del huvudsakliga ändamålet med registret,registerinnehållet och sätlet att utnyttja SPAR skall anges i en ny bestämmelsei datalagen. Denna bestämmelse skall enligt förslaget kompletteras medföreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande,'datainspektionen. Kommiltén har i sitt arbete utgått från all detprincipiella innehållet i Prop.1980/81:62 8 reglerna om SPAR i stort har beslämts genom statsmakternastidigare beslut. DALK:s överväganden har följaktligen i första hand gälltfrågan om hur registret skall utnyttjas inom den enskilda och den offentligasektorn, den s. k. styrningen lill SPAR. Av särskill intresse är att DALK:s nulämnade förslag innebär en väsentlig modifiering av det tidigare förslagetsåvitt gäller myndigheternas skyldigheter att utnyttja SPAR. Myndigheter somendast bedriver verksamhet inom ett län skall således för vissa ändamål kunnaanvända länsregislren i stället för SPAR. DALK:s överväganden och förslag har i huvudsak godtagitsav flertalet remissinslanser. Den kritik och de synpunkter som har kommit framvid remissbehandlingen gäller huvudsakligen frågor om registrets närmareutformning och innehåll. Frågan om vem som skall ha registeransvaret (enligtdatalagen) för SPAR har också tilldragit sig intresse. Endast några få remissinslanserifrågasätter författningsregleringen. Jag kan för egen del tillstyrka att det nu sker enförfattningsreglering av SPAR efter de linjer som DALK har angett. Av särskild belydelseför milt ställningstagande är att den kritik som framför allt frånmyndighetshåll riktades mot det fidigare förslaget om styrningen till SPAR nuhar uteblivit. Jag återkommer senare till denna och andra frågor om registret,men jag vill redan nu säga alt den lösning som kommittén har stannat för idenna del synes lämplig. Jag vill också framhålla att de överväganden somligger bakom tillkomsten av SPAR, och som har redovisats tidigare, enligt minmening fortfarande har sin giltighet. Detta betyder att jag inte ämnar föreslånågra väsentliga förändringar beträffande ändamålet med SPAR och registerinnehålleti förhållande till vad statsmakterna har beslutat. 2.2 Den författningstekniska lösningen Innan jag går över till all behandla hur de maleriellareglerna om SPAR bör utformas skall jag ta upp frågan hur regleringen förfaltningsteknisktskall lösas. Som jag förut har nämnt har DALK såväl i sitl tidigarebetänkande som i det nu föreliggande förslagel stannat för att de grundläggandereglerna om SPAR bör ges lagform. Kompletterande bestämmelser bör kunnameddelas av regeringen i en särskild registerförordning eller, efterregeringens beslämmande, av datainspektionen. Vid remissbehandlingen av dettidigare förslaget kom inte fram några belydande invändningar mot en sådanlösning. Av de remissinstanser som yttrat sig på denna punkt över det nulämnade förslaget har flertalet godtagit denna lösning. Del förekommer dock endel kritik. motsätter sig således att detöver huvud laget sker en lagreglering av registret med hänsyn till alt en sådankan hota informationsfriheten. vid universitetvänder sig mot den föreslagna fördelningen av normgivningsmakten. Enligt nämndenfaller de aktuella reglerna under det obligatoriska lagom- 1980/81:62 9 rådet enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Det skullesåledes saknas möjlighet för alt överlåta beslutanderätten om registretlill regeringen, som endast skall kunna meddela verkslällighelsföreskrifterenligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Nämnden anser del vidare vara diskutabeltom regleringen av registerinnehållet enligt 8 § i det förslag tillregisterförordning för SPAR som DALK har lämnat verkligen faller underbegreppet verkställighetsföreskrifler. Jag kanför egen del ansluta mig till kommitténs uppfattning att de grundläggandereglerna om SPAR bör få lagform. Flera skäl lalar för delta. Jag vill här pekapå registets stora vikt som informationskälla för den offentliga och denenskilda sektorn i flera hänseenden. Av belydelse är vidare att registretkommer att innehålla förhållandevis omfattande information om medborgarnasprivata förhållanden. Jag är visserligen inte beredd att godta uppfattningenatt de aktuella reglerna faller inom det obligatoriska lagomrädei enligt 8 kap.3 § regeringsformen. Lagformen kan dock krävas av ett annat skäl. Eftersom den s.k. styrningen till SPAR kräver kommunernas medverkan, kan det hävdas att dennamedverkan är ett sådant åliggande som enligt 8 kap. 5 § regeringsformen fordrarlagform. Sammanfattningsvis anser jag alltså att de grundläggande reglerna omSPAR bör meddelas i lag. Som har framhållits av såväl kommittén som fleraremissinstanser lalar starka prakfiska skäl för att de närmare föreskrifternaom registret skall kunna meddelas av regeringen eller av enförvaltningsmyndighet. Regler om registrets innehåll och utformning i övrigtkan utfärdas inom ramen för regeringens egen normgivningsmakt. Regeringen kandessutom med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen meddela verkslällighelsföreskrifter.Jag anser alltså all DALK:s förslag kan godtas även i denna del. Med hänsyn till registrets betydelse som ett led i strävandenaatt skapa ett skydd för den personliga integriteten hör den föreslagnalagregleringen naturligen hemma i datalagens regelsystem. Jag anser därför attreglerna om ändamålet med SPAR och om registrets innehåll och utnyttjande börlas in i datalagen. 2.3 Styrningen till SPAR Den väsentligaste fördelen med SPAR är att man genom attinrätta detta register skapar möjligheter att lill ett ställe samla tillgångentill personuppgifter på maskinellt läsbart medium för de ändamål som registretkan uppfylla. DALK kom i sitt tidigare betänkande fram till att fördelarna medSPAR kunde uppnås endast om såväl enskilda sökande som myndigheter styrdes tilldetta register. Varken myndigheter eller andra borde alltså ha möjlighet att fåde av SPAR tillhandahållna tjänsterna tillgodosedda på annat håll, t. ex. hoslänsstyrelserna. Som jag har nämnt möttes förslagel på denna punkl avsådan kritik att dåvarande justitieministern kom till slutsatsen aft frågan omen närmare reglering av registret måste övervägas Prop.1980/81:62 10 Del avgörande skälet lill denna ståndpunktvar att styrningen till SPAR inom den offenfiiga sektorn måste förses medsådana undantag att styrningen knappast skulle få något reellt innehåll. Vidremissbehandlingen hade vidare satts i fråga om den föreslagna ordningen intekom i konflikt med offentlighetsprincipen. Kommittén har övervägt frågan på nytt. Vad först gäller den enskilda sektorn innebär DALK:sförslag alt den som vänder sig till en myndighet och frågar efter sådanatjänster som kan fillgodoses av SPAR skall hänvisas dit. Den av DALK föreslagnalagregeln innebär alltså att myndigheter skall vara skyldiga att hänvisaenskilda sökande, såsom företag, organisationer, partier, intresseföreningar,forskare och enskilda personer till SPAR i alla fall då deras önskemål kantillgodoses genom delta register. DALK betonar att regeln inte fårinnebära en inskränkning i offentlighetsprincipen. Regeln har därför försettsmed en erinran om att den inte får innebära någon inskränkning i en myndighetsskyldigheter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Enligt vad DALK har angett skall den föreslagna regelnkunna tillämpas i de fall en sökande begär utdrag på maskinläsbart medium av enmyndighets register. Detsamma skall gälla när utskrift hos en myndighet begärsav uppgifter i viss bestämd form, t. ex. i form av adressetiketter. DALK:s förslag har i huvudsak godtagits vidremissbehandlingen. Några remissinslanser betonar emellertid att SPAR måste gestillräcklig maskin-kapacitet för att på ett effektivt och snabbt sätt kunnaklara den ökade efterfrågan på tjänster. En del tar upp vissatillämpningsproblem. påpekar attförsäkringsbolagen hämtar adressuppgifter från del centrala bilregistret isamband med andra uppdateringar. Förbundet förutsätter att ett sådantförfarande även skall kunna ske . Några berör frågan omoffentlighetsprincipen och den aktuella bestämmelsen. JO tillstyrker såledesden föreslagna hänvisningen fill tryckfrihetsförordningen och menar att delutan en sådan hänvisning kan finnas risk för missförstånd om bestämmelsensräckvidd. , Svenska annonsörers förening. ,och är emellertid avuppfattningen att förslaget formellt innebär en inskränkning ioffentlighetsprincipen. vid universitetmenar att styrningen till SPAR, även om den formellt är godtagbar, i realiteteninnebär ett försök att urholka den grundlagsfästa rättigheten alt ta del avallmänna handlingar. Eftersom flera remissinstanser har gjort gällande att DALK:sförslag innebär en inskränkning i offentlighetsprincipen vill jag först slåfast att en skyldighet för myndigheterna att hänvisa en sökande lill SPARsjälvfallet inte får inskränka myndigheternas skyldighel enligt tryckfrihetsförordningenatt lämna ut uppgifter ur sina register. Av denna förordning följer alt enmyndighet är skyldig att lämna ut uppgifter som är tillgängliga för 1980/81:62 11 myndigheten för överföring i läsbar form, omsekretesslagstiftningen inte hindrar det. En ADB-upplagning som är allmänhandling skall på begäran på stället utan avgift tillhandahållas den, somönskar la del av handlingen, på ett sådant sätt att den kan läsas. Sökanden harockså rätt att mot fastställd avgift få en utskrift av upptagningen. Tryckfrihetsförordningeninnebär däremot inle att allmänheten har rätt att få ut uppgifter på maskinläsbartmedium eller att få en terminal eller en dator ansluten till den dator sommyndigheten använder och få ul uppgifler med hjälp av denna utrustning. Inleheller grundar tryckfrihetsförordningen någon rätt att få ut uppgifter från ettADB-register i en viss form, t. ex. i form av adressetiketter o. d. Enskyldighet för myndigheterna alt i fråga om uppgiftsinhämtande av della slaghänvisa enskilda till SPAR kommer alltså inte i konflikt med den grundlagsfästaoffentlighetsprincipen. Enstyrning till SPAR i de hänseenden som jag nu har angett är en nödvändigförutsättning för att registret skall fylla den funkfion som statsmakterna haravsett. Jag anser därför att D ALK:s förslag i denna del bör godtas. Avlagtexten bör emellertid klart framgå alt regleringen inte medför någonbegränsning i rätten att få ut allmänna handlingar. Tillövriga frågor om styrningen till SPAR inom den enskilda sektorn återkommer jagi speciaimotiveringen till 28 §. Vadhärefter gäller styrningen till SPAR inom den offentliga sektorn, dvs. för destatliga myndigheterna, kommunerna och landstingen, har DALK med utgångspunkti den kritik som riktades mot det tidigare förslaget diskuterat olika alternafiv.En annan omständighet som beaktats är att det nuvarande magnetbandsorienterade ADB-systemetför folkbokföringen kommer att ersättas med ett nytt och modernaresystem, som de nuvarande länsdatorerna byts ut och fler länsstyrelserän får egna datorer. DALK har vidare inhämtat alt del centralaregister som kommer att upprättas över ändringar i länsstyrelsernas personregister,del s. k. nya riksaviseringsbandel, enligl vad som är planerat endast kommeratt svära för avisering av regislerändringar till ett begränsat antal statligamyndigheter. I övrigl kommer del inte all finnas något centralt register medsamma eller liknande funktioner som SPAR.