prop · G40390 · 1980-12-31 00:00:00 — En annan viktig orsak till oljeprisernas uppgång äratt den amerikanska oljeimporten började öka kraftigt vid slutet av 1960-talet.Därutöver kom en restriktivare utvinningspolitik hos många producentländer attefterhand spela en ökande roll. Oljeprisstegringarna har haft flera fundamentalaeffekter på den ekonomiska utvecklingen i industriländerna. Dessa har fått ettförsämrat bytes- 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 25 förhållande gentemot omväriden vilket har medfört att detpotentiella utrymmet för realinkomstökningar har minskat. Vidare har OECD-ländernatenderat att fä bestående underskott i bytesbalansen, vilket har medfört enväxande skuldbörda för området i dess helhet. OPEC-länderna har däremot fåttstora överskott och snabbt växande finansiella tillgångar. Vidare har olje- ochråvaruprisstegringarna bidragit till att höja inflationstrycket iOECD-länderna. De nämnda effekterna kan alla sägasvara av stabiliseringspolitisk natur. I ett längre perspektiv kommer också denförändring i relativpriserna på energi som oljeprishöjningarna har inneburitatt ge djupgående förändringar i de existerande mönstren av energiproduktionoch energianvändning. Delvis har denna process påbörjats genom att åtgångstalenför energi har sänkts och att oljans relativa betydelse på tillförselsidan hartenderat att minska . Anpassningsproblemen i denna omställninghar emellertid visat sig vara mycket stora. Den produktionsapparat och den kapitalutrustningsom industriländerna förfogade över var avpassad för1960-talets relativpriser på energi och olja. En omställning till de nyapriserna, och till i övrigt ändrade förutsättningar i form av bl. a. konkurrensfrän de s. k. nya industriländerna, kräver omfattande nyinvesteringar ochomflyttningar frän gamla till nya produktionsprocesser. En sådan omställninghar emellertid visat sig vara oväntat svår att genomföra i det depressivaekonomiska klimat som oljeprishöjningarna har bidragit till att skapa. Slutresultatet av detta har blivitkvarstående strukturella problem i industriländerna med låg eller ingenlönsamhet i de branscher som är särskilt utsatta för de ändrade villkoren.Samtidigt har subventioner eller protektionistiska åtgärder satts in för attskydda branscherna från internationell konkurrens. Detta har fördröjt enlångsiktig nödvändig anpassning till de nya konkurrens- ochefterfrägeförhållandena. Ändå har det inte varit möjligt att förhindra enbetydande regional arbetslöshet i områden där dessa branscher ärbetydelsefulla. En viktig orsak till den ökadeekonomiska instabiliteten har varit de kraftigaoljeprishöjningarna. För del har det stora oljeberoendet i hög gradförsämrat förutsättningarna för en god ekonomisk utveckling under denna tid.Oljeprisökningarna har bidragit till att importprisernaårligen ökat snabbare än exportpriserna. Därmed har vårtbytesförhållande försämrats . som andel av BNP har det realaresursutrymmet därmed minskat . Oljeprishöjningarna har ocksåförsvårat stabiliseringspolitiken. som oljeprishöjningarna verkarinflationsdrivande och försämrar bytesbalansunderskottet sä verkar deaktivitets- och sysselsättningsned-dragande genom att de reducerarrealinkomsterna i den svenska ekonomin. I har förtsen expansiv ekonomisk politik för att hålla uppe aktivitetsnivån ochsysselsättningen. Därmed har emellertid inflationstrycket ochbytesbalanspåfrestningarna förstärkts. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 26 Oljeprishöjningarna åren 1973 och1974 och den därpå följande utvecklingen medförde tidigare osedda behov avindustripolitiska stödåtgärder. Totalt kan den statsfinansiella kostnaden förextraordinära åtgärder av denna karaktär beräknas till intemindre än . Merparten härav utgick senarehälft. För arbetsmarknadspolitiska m. fl. åtgärder riktade i huvudsak tillindustrin har därutöver . Härtillkommer utställda garantier till mycket betydande belopp. Syfiet med statensinsatser har varit att göra det möjligt för nedläggningshotade företag, somofta haft en sysselsättningsmässigt central ställning pä sin ort eller inom enregion, att i socialt acceptabla former genomföra en nödvändig anpassning tilländrade pris- och konkurrensförhållanden på världsmarknaden. 1 andra fall harinsatserna syftat till att bevara industriell kapacitet som kunde väntas halångsiktig konkurrenskraft. Produktionstillväxten har varitmycket svag . Resursutrymmet har ytterligareknappats in av den försämring i värt bytesförhållande som oljeprishöjningarnagav upphov till. steg sålunda det svenskaimportpriset på olja med jämfört med index för svensk export. Dettatillsammans med övriga prisrörelser försämrade vårt bytesförhållande medtotalt . Den svaga resurstillväxtenmotsvarades inte av en nedgång i konsumtionen. I stället byggdes upp ett gapmellan konsumtionstillväxt och resurstillväxt som senare inte har slutits. Enpådrivande faktor har varit den komunala konsumtionstillväxten som uppgått till4,i genomsnitt , medan motsvarande siffra för denstatliga konsumtionen är per är. På efteriVågesidan har också denoffentliga utgiftstillväxten kommit att spela en alltmer dominerande roll under1970-talet. Den trendmässiga tillväxten i de totala offentliga utgifterna harsedan 1960-talets början legat kring per är realt. Eftersom BNP-tillväxtenvarit långsammare har den offentliga sektorns utgifter fortgående ökat sinandel av BNP sä att denna uppgick till . Med en dämpad BNP-tillväxt under1970-talet samt en fortsatt trendmässig utgiftslillväxt i offentlig sektor komutgiftsökningen att ta av hela BNP-ökningen i anspråk. Vissa århar den offentliga utgiftsökningen t. o. m. överstigit BNP-tillväxten. Den låga tillväxttakten i ekonominunder och det ökande realpriset pä energi har givetvis haftåterverkningar pä energianvändningen. Medan tillväxten under perioden1965-1973 i genomsnitt uppgick till var den 0,. Även energianvändningens sammansättning har präglats avprisutvecklingen. Inom ramen för ett stigande realpris på energi harrelativpriset på olja höjts kraftigt i förhållande till el under 1970-talet.Detta har inneburit en viss övergång från olja till el. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 27 De övergripande målen för denekonomiska politiken är full sysselsättning, god hushållning med tillgängligaresurser, stabila priser, god tillväxt, rättvis inkomstfördelning och regionalbalans. För att på lång sikt kunna uppfylla dessa mål är det nödvändigt att nåextern balans. Jag har i det föregående pekat på att vi fåttväxande underskott i bytesbalansen, att tillväxten i ekonomin varit låg och attinflationstakten varit hög. Den fulla sysselsättningen har däremot kunnatupprätthällas till priset av mycket stora underskott i statsbudgeten. De anpassningskrav som vilar påden svenska ekonomin kommer, enligt vad som sägs i LU 80, att innebära enstagnation av den totala konsumtionen i samhället. För att varaktigheten avdenna stagnation skall kunna begränsas krävs en ökning av produktion ochinvesteringar. I LU 80 redovisas tvähuvudalternativ för landets ekonomiska utveckling under den första hälften av1980-talet. Det ena huvudalternativet (alternativ 1) beskriver ettscenario för den ekonomiska utvecklingen som innebär att våra balansbristerminskas och i vilket det är möjligt att uppnå de centrala målen för denekonomiska politiken. I detta alternativ anges en väg till balans för densvenska ekonomin inom ramen för de restriktioner som bl. a. deninternationella utvecklingen och den möjliga kapacitetstillväxten förutsesutgöra. Nödvändiga inslag i en utveckling mot balans är enligt LU attunderskottet i bytesbalansen reduceras så att balans uppnås senast år 1990.Underskottet i statsbudgeten måste också minskas genom återhållsamhet i deoffentliga utgifterna. Realkapitalbildningen måste öka så att en långsiktigtillväxt med i storleksordningen per är möjliggörs. Vidare är detnödvändigt att industrin stärks genom att dess konkurrenskraft och finansiellasituation förbättras. Detta alternativ innebär ett klart brott mot utvecklingenunder . I det andra huvudalternativet (alternativ 2) analyserar LU80 en utveckling som innebär att de nuvarande utvecklingstendenserna iekonomin i stort sett består även . En sådanutveckling skulle enligt utredningen innebära att utgångslägets kraftiga obalanserförvärras och att näringslivet stagnerar med bl. a. den konsekvensen att denfulla sysselsättningen inte kan upprätthållas. Efter remissbehandling av LU 80 avser regeringen läggafram sin syn på de ekonomiska problemen reviderade finansplan. Jagvill dock, i avvaktan härpå, erinra om vad som anfördes i fråga om denekonomiska politiken i prop. 1980/81: 20 om besparingar i statsverksamheten m.m. (s. 7-47). Chefen för ekonomidepartementet anförde där bl. a. att den nuvarandeekonomiska utvecklingen måste brytas, att underskottet i bytesbalansen måstenedbringas och jämvikten i ekonomin återställas. Han strök också underatt svårigheterna att komma till rätta med problemen blir större ju längre deskjuts pä framtiden. Med hänvisning härtill finner jag, efter samråd med chefenför ekonomidepartementet, att energipolitiken i sina huvuddrag bör läggas uppsä att den bidrar till att skapa förutsättning- 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 28 arför att genomföra en ekonomisk politik som syftar till att under 1980-taletåterställa balansen i den svenska ekonomin. Det är mot bakgrund av vad jag nu har anfört avsärskilt intresse att notera vilka förutsättningar alternativ 1 i LU 80 byggerpå i fråga om energianvändning och energitillförsel. Realpriset på olja ökade med mellan åren1979 och 1980. Den lägre tillväxt som kan förutses i industriländerna under denärmaste åren -och som förutom av hänsynen till de interna inflationsproblemeni hög grad betingas av rädslan för att utlösa kraftiga höjningar av oljepriset- talar för en lugnare oljeprisutveckling framöver. OPEC-länderna kan å andrasidan antas föra en relativt stram utbudspolitik - innefattande direkta nedskärningarav produktionen i vissa situationer - i syfte att upprätthålla en fortsattrealprisökning på olja och motverka en snabb uttömning av oljetillgångarna.Sammantaget har mot bakgrund av dessa bedömningar realpriset på olja av LU 80antagits öka med i genomsnitt per är 1980-1985. Jag finner för egen del detta vara en rimligbedömning, framför allt i ett något längre perspektiv än det LU 80 arbetar med,men vill stryka under att osäkerheten om den framtida utvecklingen påoljemarknaden är mycket stor. Risken för utbudsstörningar - vilken f. n. päett mycket påtagligt sätt illustreras av kriget mellan och - är betydande.Störningar av detta slag kan ge upphov till betydligt kraftigare prisökningar.Samtidigt bör påpekas att inte heller perioder med fallande reala oljepriserkan uteslutas i samband med att efterfrågan på olja sjunker till följd av enutbredd lågkonjunktur i industriländerna. I LU 80:s alternativ 1 har förutsatts attrealprishöjningen på olja får slå igenom i konsumentledel. Det har ocksåförutsatts att den tidigare utvecklingen av relativpriset på olja iförhållande till el kommer att fortsätta . Det innebär att detendenser när det gäller energianvändningen och dess sammansättning som harkonstaterats också kan väntas fortsätta under 1980-talet.Vidare förutsätts en minskad total energianvändning i förhållande till BNPliksom en fortsatt övergång från olja till bl. a. el. I alternativ 1 fortsätterökningen av andelen el- och fjärrvärmeanslutna bostäder. Den genomsnittliga specifika energiförbrukningen ibostadsbeståndet beräknas minska med . Härvid förutses attstatsmakterna kommer att föra en sådan politik att bl. a. de energibesparingarsom antagits bli uppnådda i den s.k. energisparplanen för befintlig bebyggelserealiseras. Det kräver att bostadssektorns årliga investeringar i energibesparingarmer än fördubblas . Även i transportsektorn ochindustrisektorn förväntas den specifika energianvändningen minska och oljansandel i den totala användningen antas gå ned. För att få till stånd den angivnautvecklingen krävs i alla sektorerna en ökad investeringsaktivitet. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 29 Den totala energianvändningen ialternativ 1 beräknas minska med 1,i förhällande till en givenBNP-nivä. förutsätts oljeanvändningen minska iförhållande till en given BNP-nivå. Detta innebär en kraftig ambition päoljebesparingssidan i jämförelse med . Till LU 80:s förutsättningar ialternativ 1 hör också en viss ökning av kolanvändningen. Oljeandelen i den totalaenergiförsörjningen skulle enligt förutsättningarna i detta alternafiv minskafrån år . Oljan ersätts i detta tidsperspektiv genomen betydande ökning av mängden kärnkraft-producerad elenergi samt i någon månockså av en ökad tillförsel av fasta bränslen. Oljans dominerande roll kvarstårdock i.allt väsentligt ännu . I fräga om investeringsutvecklingen är det i ett femärsperspektivenligt LU mest angeläget att öka industriinvesteringarna och de investeringarsom bidrar till att minska oljeberoendet. De senare investeringarna återfinnsi energisektorn pä produktionssidan men också i alla övriga sektorer påenergianvändningssidan. Investeringarna syftar i det senare fallet tillbesparingar i energianvändningen och till substitution i användningen motbilligare energislag. Jag finner för egen del att deenergipolitiska målen, som jag kommer att utveckla närmare i det följande, ochkraven på insatser för att komma till rätta med landets ekonomiska problemställer i stort sett sammanfallande anspråk på en kraftfull energipolitik somsyftar till att minska vårt oljeberoende. Oljeberoendet är, som framgår avvad jag här har redovisat, inte bara en energipolitisk fråga utan också ihögsta grad en ekonomisk-politisk fräga. Genom att minska oljeanvändningen gervi värt bidrag till en stabilisering av det internationella ekonomiska läget.Samtidigt förbättrar vi våra egna möjligheter att nå full sysselsättning vidstabila priser och att utveckla en internationellt konkurrenskraftig teknik.Vikten av att minska oljeberoendet understryks av den utveckling i vissa av deoljeproducerande länderna som vi just nu bevittnar. Jag vill stryka under att det i dettidsperspektiv som LU 80 har arbetat med, dvs. den första hälften av1980-talet, endast finns begränsade möjligheter att ändraenergiproduktionssystemet. I detta perspektiv måste därför insatserna för attminska energianvändningen genom sparande spela den största rollen. Härtillkommer dock betydande möjligheter att ersätta olja med el, vilket kommer attnärmare framgå av min fortsatta framställning. I ett något längre perspektivspelar en ökad användning av fasta bränslen och investeringar i ny energitekniken viktigare roll. Jag räknar med att den inrättadeoljeersättningsfonden skall bli ett verksamt medel för att skynda pä dennautveckling. Där det är tekniskt och ekonomiskt rimligt bör bland defasta bränslena i Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 30 första hand de inhemska nyttjas med hänsyn till såvälbetalningsbalans som försörjningstrygghet. Användningsområdet för dessabegränsas emellertid bl. a. av att tillgångarna av energirävara. i förstahand torv, flis, skogsavfall och andra biobränslen, till stor del är belägna päför långt avstånd frän tätorter där stora bränslebehov finns föruppvärmningsändamål. Dessa bränslen är nämligen i förhällande till sittenergiinnehåll skrymmande, vilket innebär att transportkostnaderna blir högaom de inte kan utnyttjas i närheten av de platser där de förekommer. När detgäller skogsråvara begränsas dessutom den för energiändamål tillgängliga kvantitetenav skogsindustrins rävarubehov. Där oljan inte kan ersättas medinhemska fasta bränslen är det f. n. till buds stående alternativet kol. Förframför allt flertalet av de större städernas uppvärmning får man enligt minmening räkna med att oljan till stor del kommer att ersättas med kol. Kol ärliksom oljan ett bränsle som måste importeras. Jämfört med olja svarar dockbränslekostnaden i koleldade anläggningar för en väsentligt lägre andel av dentotala energiproduktionskostnaden. Med nuvarande priser på kol och olja, ochmed beaktande av att energiinnehållet per ton bränsle är lägre för kol än förolja. kan man grovt räkna med att kostnaden för bränsleimport, och därmedbelastningen pä betalningsbalansen, halveras när olja ersätts med kol. Förvarje miljon ton olja som ersätts med kol innebär detta en minskning avimportkostnaden med omkring 500 milj. kr. Detta gäller både när kol användsför enbart hetvattenproduktion och när det används för samtidig produktion avel och värme i kraftvärmeverk. förs även naturgas fram somett alternativ när det gäller att ersätta den tjocka eldningsolja som används ifjärrvärmesystemen för uppvärmningsändamål. Det finns därför skäl att härpåpeka att naturgas av kostnadsskäl utgör ett alternativ främst till lättareoljeprodukter och elenergi för direkt användning i bostäder och industrier.Inom sädana användningsområden kan gasen, under förutsättning av att en rimligförsörjningstrygghet kan uppnäs på tillräckligt lång sikt för att försvara demed gasintroduktion förenade stora investeringarna, erbjuda ett miljövänligt alternativtill en rimlig kostnad. Med hänsyn till naturgasens användningsområde päkontinenten och det därav bestämda marknadspriset är emellertidimportkostnaden högre än för tjockoljan. Om naturgas skulle användas sombränsle i fjärrvärmesystemen skulle betalningsbalansen påverkas i negativriktning som de totala kostnaderna för uppvärmningen skulle öka. Utöver de insatser jag redan harnämnt för att i ett kort- och medelfristigt tidsperspektiv ersätta oljan räknarjag med att utnyttjandet av värmepumpar, solenergi och annan förnybar energiefter hand ökar i betydelse. Dessa energislag bygger på teknik som förutsätterhöga investeringsutgifter men relativt eller mycket låga rörliga kostnader. F.n. pågår en betydande teknisk utveckling och demonstrationsverksamhet inomdessa områden. 1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 31 Det finns i detta sammanhang skäl att stryka under viktenav att stödja utvecklingen av svensk teknologi inom dessa områden så att vi kanundvika ett importberoende när dessa tekniker kommer till bredare användning.För detta talar såväl försörjningstrygghetsskäl som industripolitiska ochbetalningsbalansmässiga skäl. Genom att främst inrikta stödet till energitekniskforskning och utveckling mot områden som bedöms kunna uppnå kommersiell mognadredan på kort och medellång sikt bör det vara möjligt att pä tväolika vägar främja en utveckling mot ekonomisk balans. Dels kan härigenomkostnaderna för oljeimporten minskas i takt med att oljan ersätts med andrabränslen och energiformer, dels skapas förutsättningar för svensk industri attutveckla ny energiteknik som bör vara begäriig inte bara för svensktvidkommande utan även i andra länder som är beroende av olja. Vid enframgångsrik teknisk utveckling kan med denna inriktning nya exportmöjligheteröppnas för svensk industri. De åtgärder jag här har nämnt för att under 1980-taletspara och ersätta olja, och därigenom minska belastningen på bytesbalansenställer samtliga krav på investeringar i ny utrustning och nya processer såvälinom de energianvändande sektorerna som inom energiproduktionssystemet. Deligger därmed också i linje med den av LU 80 förordade vägen mot balans isamhällsekonomin. Jag tänker här speciellt på kravet att göra sädana investeringari det svenska näringslivet att en ökad andel av de framställda produkternasförädlingsvärde skapas inom landet. Genom en kraftfull satsning pä investeringar ienergisektorn bör det också vara möjligt att stärka den svenska industrinsställning både pä den svenska marknaden och inom vissa exportmarknader.Utnyttjande av inhemska bränslen och förädling av dem bör vidare kunna skapaförutsättningar för produktiv sysselsättning inom näringslivet iglesbygdsområden och pä mindre tätorter med i övrigt begränsadesysselsättningsmöjligheter. Genom målmedvetna satsningar inom energisektorn kansåledes betydande insatser göras för att stimulera stora delar av svenskindustri, öka sysselsättningen och förbättra betalningsbalansen. Utöver den allmänna inriktning av insatserna för attminska oljeimporten som jag här har redovisat vill jag framhålla att det finnsvissa möjligheter att inom ramen för utnyttjandet av resp. bränsle göra enavvägning mellan bränslekvalitet och investeringar i förbränningsteknik. Det ärsåledes möjligt att t. ex. uppfylla ett givet miljökrav i form avrestriktioner pä utsläpp från en energiproduktionsanläggning antingen genom attutnyttja ett rent, men förhållandevis dyrt, bränsle och relativt enklareningsanordningar vid förbränningen eller genom att använda ett mindre rentmen billigare bränsle i en mera avancerad förbränningsanläggning med långtgåendereningsutrustning. Häri ligger alltså en möjlighet att, utan att göra avkall påmiljökraven, välja en medveten strategi som ytterligare bidrar till attförbättra betalningsbalansen som den ökar försörjningstryggheten. Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 32 4.1Energianvändningens struktur och utveckling Den slutliga energianvändningen i uppgår f.n. till ca el-och värmeenergi '. Användningen av olja för ickeenergiändamål uppgår till ca . Dentotalt tillförda energin uppgår till . Förlusterna vid omvandling av energi och vidöverföring och distribution av energi uppgår alltså till . Av den totala slutliga användningen är ca eloch bränslen, främst oljeprodukter. Jag kommer i det följande (kapitel7) att redogöra för användningen av bränslen inom olika områden. Energianvändningen brukar delas in i sektorernaindustri, transporter och bostäder, service m.m. Inom den sistnämnda sektornryms energianvändningen inom bl. a. områdena bostäder, handel och hantverk,offentlig förvaltning, byggnadsverksamhet samt jordbruk, skogsbruk och fiske.Den största delen av energin inom denna sektor används för uppvärmning avbostäder och lokaler. Industrin svarar f. n. för av den slutligaenergianvändningen. Motsvarande andel för resp. transportsektorn och sektornbostäder, service, m. m. är och . Energianvändningens storlek påverkas av många olikafaktorer. I fråga om industrisektorn är det framför allt industriproduktionensstorlek och sammansättning samt energiåtgången per producerad enhet som harbetydelse. För transportsektorns energibehov är storleken avdet totala trafikarbetet i landet, val av transportmedel och transportmedlensenergieffektivitet viktiga faktorer. Energibehovet inom bostäder, service m. m.domineras av bostädernas och andra lokalers uppvärmningsbehov och påverkasdärmed framför allt av antalet bostäder och lokaler samt dessas storlek ochstandard, värt klimat och hushållens förbrukningsvanor. har användningen av energi i Sverigemer än trefaldigats. Några viktiga faktorer, som har påverkat utvecklingen avenergianvändningen , är industriproduktionens starka uppgång,inriktningen på energiintensiva branscher, den ökade förädlingsgraden bl. a.till följd av ökad mekanisering och automatisering, den kraftiga ökningen avantalet personbilar samt ökningen av bostadsvolymen och av energianvändningenper volymenhet. Energianvändningen för transporter ökade underdenna tid snabbare än användningen inom övriga sektorer. Detta har medfört atttransportsek- 'Uppgifterna avser icke temperaturkorrigerade preliminära siffror för år 1979.De inkluderar energi för bunkring för utrikes sjöfart och flyg men inteoljeanvändning för icke energiändamål. Prop.1980/81:90 Bilagal Industridepartementet 33 tornsandel av den totala energianvändningen har ökat medanindustrins andel har minskat och .andelen för bostäder, service m.m. har variti stort oförändrad. med den snabba ökningen avenergianvändningen skedde en övergäng frän fastabränslen till olja. Detta kan illustreras av att oljan i mitten av 1950-taletsvarade för av den totala energitillförseln medan andelen hadestigit till . I motsvarande mån minskade tillförseln av fasta bränslen -särskilt av kol. Utgångspunkten energipolitiska beslut(prop. 1975:30, NU 1975:30, rskr 1975:202) var att de energipolitiskasträvandena skulle vidgas till att i princip omfatta hela energiområdet.