prop · G403130 · 1980-12-31 00:00:00 — Deldecentraliserade beslutsfattande som marknadsekonomin innebär är enligt minmening det bästa sättet att säkerställa en konkurrenskraftig industristruktur.Det kan i detta sammanhang finnas anledning att erinra om att förelagens egetagerande historiskt har visal sig mycket effektivt i detla avseende. Enligt minmening bör företagen även i fortsättningen ta på sig detta ansvar genom alt påegen hand utarbeta struktur-planer eller på något annat sätt. I en marknadsekonomi styrs företagens beteende i förstahand av den företagsekonomiska lönsamheten. Statsmakterna har å andra sidan densamhällsekonomiska lönsamheten som riktmärke för sill agerande. Del kan finnasanledning att påpeka att den förelagsekonomiska lönsamheten ofta - men intealltid - är avgörande för den samhällsekonomiska lönsamheten. Detta gäller isärskill hög grad inom skogsindustrin där företagen genom bl.a.rävarurestriktionen och den höga kapitalintensiteten tvingas ha ett långsiktigtperspektiv i sitt agerande. 1 vissa fall kan det emellertid hända atlresultatet av företagens strukturarbete inte står i överensstämmelse med deövergripande samhälleliga målsättningarna t.ex. vad gäller den regionalabalansen. Slatsmaklerna kan givetvis inte avhända sig möjlighetenatt i sådana situationer med regionalpolitiska och andra befintliga medelpåverka utvecklingen i önskad riktning. Detta kräver en konlinueriig bevakningav utvecklingen inom branschen. Denna bevakning sker dels inom industridepartementet,bl.a. genom kontakter med enskilda förelag (genom lokali- Prop.1980/81:130 156 seringssamrädet) och inom ramen för skogsbranschrådelsarbele. dels inom statens industriverk. Vidare har staten god inblick ibranschens utveckling genom det relativt omfattande statliga ägandet. Statliga åtgärder för alt påverka förelagens agerande äremellertid inte detsamma som atl staten utarbetar detaljerade planer fbrbranschens utveckling och sedan genomdriver dessa. En rad invändningar avsäväl praktisk som principiell natur kan riktas mot en sädan ordning. För det första kan själva löftet om en statligsturkturplan leda till alt företagens spontana strukturarbete avstannar - ettstopp för nedläggningar i väntan på en övergripande plan är ju ocksä elt kravsom vanligen framförs. Den fördröjning av strukturomvandlingen som därviduppslår kan leda till stora samhällsekonomiska kostnader genom att industrinsförnyelse och konkurrenskraft försvagas. En andra huvudinvändning mot statliga strukturplaner är desvårigheter som ligger i själva utarbetandet av sädana planer. Här har statenbetydligt sämre kunskap än den som finns hos företagsledningar och deanställda. Dessutom förekommer en rad avvägningsproblem i samband med de samhällsekonomiskabedömningar som avses ligga lill grund för strukturplanerna. Även medstrukturplaner kommer nedläggningar av mindre konkurrenskraftiga enheler altbehöva ske. En tredje invändning mot samhälleliga strukturplaner äratt slalen saknar medel att genomdriva sådana planer som omfattar ävenenskilda företag. Staten saknar t.ex. medel att tvinga enskilda företag attdra ned sin verksamhel för alt på så sätt få bort en del av en eventuellöverkapacitet inom en bransch. Staten kan inte heller tvinga företag attgenomföra investeringar i strid med företagets egna bedömningar. Skall slalenha möjligheter att genomdriva en strukturplan måsle nya styrmedel skapas sominnebär betydande, icke önskvärda, ingrepp i marknadsekonomin. Ett ytterligare argument mol statliga strukturplaner äratt man blir beroende av en bedömning av marknadsutveckling m. m. En felaktigbedömning fär därigenom betydligt slörre genomslag än om olika bedömningartillåts påverka de beslul som fattas i företagen. Erfarenheterna från1970-talet belyser svårigheterna att göra riktiga prognoser och riskerna av attlåta en viss bedömning få ett alltför stort genomslag. Sammanfattningsvis finner jag således att staten inte börta över ansvaret för struklurutvecklingen inom skogsindustrin. Strukturarbetetinom branschen sköts bäst av företagen själva i samråd med de anställda. Ivissa fall kan del vara ändamålsenligt atl förelagen gemensamt och i samråd medde anställda arbetar fram en plan för hur detta skall ske. Statens uppgift bör vara att noga följa utvecklingen inombranschen med möjlighel att ingripa då företagens agerande tenderar att geupphov till en utveckling som inte är önskvärd frän samhällsekonomisk synpunkt.Jag har inledningsvis i korthet berört vilka styrmedel staten i sädana fall hartill sitt förfogande. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att närmare Prop.1980/81:130 157 beröra ett av dessa medel - prövningen enligt 136 a §byggnadslagen av skogsindustriella utbyggnader. Jag förordar atl regeringenbereder tillfälle att ta del av vad jag nu har anfört. 12.3 Råvaruprövningen enligt 136 a § byggnadslagen Hushållningen med iräfiberråvara infördes i mitten av1970-talel som ny grund för prövning enligt 136 a § byggnadslagen avnyanläggningar och utvidgningar inom skogsindustrin. Bakgrunden var alt densnabba utbyggnad av skogsindustrins kapacitet som skedde i början av1970-lalet hade fört upp den samlade råvaruförbrukningen till en nivå sommotsvarade den årliga skogstillväxlen och alt ylterligare utbyggnadsplanerförelåg. Genom alt reglera kapacitelshöjande åtgärder och råvaruförbrukninginom skogsindustrin skulle en långsiktig hushållning med träfiberråvarafrämjas och en överelablering med åtföljande kapitalförstöring kunna undvikas.Det kan konstateras att tillämpningen av 136 a § byggnadslagen i kombinationmed en betydande virkesbrisl har lett till att vissa uibyggnadsplaner inle harrealiserats och att vissa andra projekt har begränsats eller skjulils upp. Situationenhar förändrats påtagligt sedan råvaruprövningen infördes. Utbyggnadstakten inomde rävamförbrukande delarna av skogsindustrin är förhållandevis låg.Råvaruförbrukningen vid fullt kapacitetsutnyttjande har t. o. m. minskat någotsedan är 1977. Det finns en utbredd medvetenhet om den restriktion somvirkeslillgängen innebär och del är osannolikt att rävamförbrukandekapacilelsulbyggnader i större skala skulle påbörjas om regleringen slopades.Det finns därför enligl min mening anledning alt se över det nuvarandeprövningssyslemet och därvid försöka bedöma behovet av en fortsatträvaruprövning. En fråga som därvid är av stor betydelse är skogsråvarans användningför energiändamål. De kraftiga relativprishöjningarna på olja har gjort detalltmer attraktivt att använda skogsråvaran som bränsle för atl därigenomminska oljeförbrukningen. SIND och har pä regeringens uppdragutrett konsekvenserna av en utveckling i denna riktning. Resultaten har redovisatsi rapporten (SIND PM 1980:2) Ökad eldning med skogsråvara. 1 rapporten föresläsatt 136 a § byggnadslagen t. v. tillämpas även för eldningsanläggningar isyfte alt styra träfiberförbrukningen vid dessa anläggningar mot sortiment sominte är användbara för skogsindustrin. Regeringen har också föreldningsanläggningar använt den möjlighel till prövning i det enskilda falletsom finns i 136 a § byggnadslagen. Nyanläggning och utvidgningar av ell lO-taleldningsanläggningar har prövats. Tillstånd har i samtliga fall medgivits dockförknippade med villkor bl.a. om förbrukning av visst slag av iräfiberråvara.Råvaruvillkoren är emellertid inle i något fall slutligt avgjorda. 1 praktikenär det självfallet svårt att kontrollera efterlevnaden av villkor av denna lyp. Pä längsikt är enligl min mening prismekanismen del bästa sättet alt fördelaskogsråvaran. Skogsindustrin mäste vara beredd all betala mer för 1980/81:130 158 sinråvara än eldningsanläggningarna, vilka kan nöja sig med enklare sortiment.Statsmakterna har emellertid en viktig uppgift att fylla genom att stimuleralill teknikutveckling för att därigenom minska kostnaderna för tillvaratagandeav skogsavfall för eldningsändamäl. Omfattande statligt stöd i detta syftelämnas inom ramen för energiforskningsprogrammet. Eldningsanläggningarbaserade pä skogsråvara uppförs i vissa fall med statligt, energipolitisktmotiverat, stöd. Detta gäller bl.a. inom den kommunala sektorn därutbyggnadstakten f. n. är hög. Denna utveckling kräver enligt min mening ökaduppmärksamhet. I enpromemoria från (Ds Bo 1980:2) Tillätlighetsprövning avviss industriell verksamhet m. m. föreslås vissa formella förändringar i dennuvarande prövningen enligt 136 a S byggnadslagen. Av särskill intrese för skogsindustrin är förslaget atlutbyggnader av eldningsanläggningar skall genomgå en obligatorisk prövning omökningen av träfiberförbrukningen överstiger en viss nivå. Motivet för detta äralt eldningsanläggningar i detta avseende skall vara jämställda medskogsindustriella anläggningar. Deninom genomförda översynen tar inte upp den Övergripandefrågan om det finns ett fortsatt behov av uibyggnadsprövning avträfiberförbmkande verksamheter. Denna fräga aktualiseras emellertid i vissaremissvar. Enligtmin mening bör lämplighelen all använda andra styrmedel än rävaruprövningenenligt 136 a § byggnadslagen för atl skapa balans mellan de energipolitiskasträvandena att minska oljeförbrukningen och önskemålet om en stabilvirkesförsörjning till skogsindustrin övervägas. Jag tänker här närmast på detnyligen (prop. 1980/81:49, NU 1980/81: 19, rskr 1980/ 81: 100) inrättade stödetför ätgärder för att ersätta olja m. m. och samrådsförfarandet enligl den s.k. fastbränslelagen. Jaghar erfarit atl chefen för avser föreslå regeringen altför framlägga förslag belräffande prövningen av träfi-berförbrukandeverksamheter enligl 136 a § byggnadslagen i samband med ställningstagandet tillförslagen i nämnda departementspromemoria. Jagkommer i annal sammanhang, efter samråd med statsrådet . att återkommatill frägan om hur man kan motverka alt industriellt användbar skogsråvaraanvänds för energiändamål. 1980/81:130 159 13 Vissa frågor rörande läkemedelsindustrin Iett flertal industripolitiska utredningar publicerade förordasen omstrukturering av det svenska näringslivet i riktning mol merhögteknologisk och kunskapsintensiv verksamhet. Läkemedelsindustrin nämns idessa sammanhang ofta som en "framUdsbransch" och ett exempel på ensådan verksamhet. Det finns därför anledning att söka klarlägga vilkaförväntningar man kan ställa pä branschens utveckling, exportpoten-lial ochsysselsättning. Läkemedelsindustrinsrelativa belydelse för den svenska ekonomin är lägre än för flerlalelOECD-länder. Induslrin sysselsätter ungefär 12000 personer varav ca 8000inom landet. Produktionens saluvärde uppgick lill ca 2800 milj. kr.Det finns fem större inhemska tillverkande företag: , Fortia, därPharmacia ingår, KabiVitrum, och Ferro-san. 1 ett internationellt perspektivär de svenska företagen - förutom - små eller mycket små. arbetar pä hemmamarknaden med elt tämligen brettproduktsortiment som väsentligen kan karakteriseras som standardläkemedel.Utlandsförsäljningen är däremot koncentrerad till ett fätal egnaoriginalpreparat, vilka är resultat av en mångårig och intensiv FoU-satsning.Samtliga svenska företag haren mycket hög FoU-inlensitet (avomsättningen). Svenskläkemedelsindustri har haft en positiv och jämfört med mångaandra branscher problemfri utveckling. Dock har läkemedelsproduktionenssaluvärde () inte utvecklats markant snabbare änför tillverkningsindustrin lolalt (). Antalet anställda inom branschen ökadeunder (knappl 1 400 personer) medan sysselsättningen inomtillverkningsindustrin totalt i stort sett var oförändrad. harunderskottet i handelsbalansen pä läkemedelsområdet kunnat minskas lill 80milj. Denkommande utvecklingen beror i hög grad på hur de inhemska läkemedelsföretagenlyckas pä utlandsmarknaderna. Inte annat än i undantagsfall är det möjligt attåstadkomma nägon snabbare företagstillväxt enbart pä den begränsadehemmamarknaden, vilken de svenska företagen dessutom redan täcker till hälften.Expansionen mäste väsentligen ske genom ökad utlandsförsäljning av egnaoriginalprodukter. Avgörande för svensk läkemedelsindustris framtid blirsåledes hur företagen lyckas inom funktionerna FoU och internationellmarknadsföring. Dock är även den svenska industrins hemmamarknadsförsäljningoch lönsamheten i denna för de flesta företagen av slor betydelse. Läkemedelsindustridelegalionen(1 1975:9) bedömer atl branschens positiva utveckling kommer atl fortsättaunder i varje fall de närmaste 10-20 1980/81:130 160 åren.I sitt huvudbetänkande (SOU 1980:33) Svensk läkemedelsindustri belyserdelegaUonen i form av elt räkneexempel effekterna på bl. a. sysselsältning ochhandelsbalans av en tillväxt inom branschen fram i samma takt somför . Tillväxttakteni branschens totala försäljning uppgick till 7,,medan hemmamarknadsförsäljningen ökade med i genomsnitt . Förutsattsamma utvecklingstakt fram till är 2000 kommer den svenska läkemedelsindustrinstotala resp. hemmamarknadsförsäljning att uppgå tiil resp.11 000 och 3000 milj. kr. (priser). Den antagna utvecklingen skulleinnebära att svensk läkemedelsindustri fördubblar sin väridsmarknadsandel Ullca . Denökade försäljningen kommer dock inte att leda till en proportionell ökning avsysselsättningen i . Utlandsexpansionen förutsätter alt företagen byggerut försäljningsorganisationerna i utlandet och även i ökad utsträckningförlägger produktionen där. Delegationen uppskattar att sysselsättningseffektenav den ökade försäljningen blir av sysselsättningseffekten åren 1970-1977och att exportens andel av ökningen i ul-landsförsäljningen minskar från 65till . Under dessa förutsättningar kommer läkemedelsindustrins anställda iSverige att öka till 18000 (-1-10000) och den totala läkemedelsexportenUll 4600 milj. kr. (-1-4000 milj. Läkemedelsindustridelegationenunderstryker slufiigen alt räkneexemplet inte skall ses som en prognos förläkemedelsindustrins utveckling. Delegationenshuvudbetänkande har remissbehandlats. Av remissinstanserna har endast någon mer omfattande kommentar till utredningensbranschbedömning. menar att delegaUonen har gjort enmekanisk trendframskriv-ning, som man kan sätta fiera frågetecken för. Etthärdare marknadsklimat under 1980-lalet, ökad priskonkurrens, ökat utrymme förplagiatföretag, försämrad lönsamhet, minskat utrymme för FoU-verksamhet etc.ger sannolikt en dämpning av expansionen under 1980-talel. ÄvenApotekarsocieteten, som har inkommit med yttrande, har intryck av att denhittillsvarande utvecklingstendensen har extrapolerats, Apotekarsocietetenframför dock ingen egen uppfattning om läkemedelsindustrins Ullväxttakt. 13.2Läkemedelsindustridelegationen - förslag om branschråd Ijanuari 1978 beslöt regeringen att läkemedelsindustridelegationen skullefortsätta sitt arbete men med delvis ändrade direktiv. 1 tilläggsdirektivenangavs bl. a. att utgångspunkten för delgationens arbete skulle vara dels attgoda betingelser skall föreligga för en konkurrenskraftig svensk läkemedelsindustri,dels att bra och sä längt möjligt billiga läkemedel skall stå till förfogandeinom landel. Vidare anfördes atl delgalionen särskilt skulle belysa den svenskaindustrins roll i den inhemska läkemedelsförsörjningen 1980/81:130 161 samtundersöka möjligheterna till ell mer utvecklat samarbete mellan industrin ochsamhället. Den övergripande målsättningen atl i samhällets regi sammanföraläkemedelsindustrin borde enligt tilläggsdirektiven inle längre gälla. Isitt huvudbetänkade anför delegationen, som avslutade sittarbele, atl en generell förstärkning av grundforskningen inom de områden somläkemedelsindustrin replierar pä är samhällets främsta medel att gynnaen positiv utveckling av branschen. Delegationen har vidare bedömt det somangelägel att läkemedelskonlrollen, priskonlrollen och formerna för denkliniska läkemedelsprövningen utformas med beaktande av dessa funktionersbetydelse för den svenska läkemedelsindustrin. Delegationen har studeratmöjligheterna atl genom samhällsinsatser resp. närmare samarbete mellanföretagen, särskilt vad gäller FoU och internalionell marknadsföring, stärkabranschens konkurrenskraft. Vidare har elt resonemang förts om tänkbaraeffekter av en förändrad företagsstruktur. Delegationens slutsats av dessastudier är atl det i dagslägel inte finns anledning att föreslå nägra direktaåtgärder. Delegationenhar i sina överväganden bedömt atl etl direkt samhälleligt inflytande överläkemedelsindustrins FoU-verksamhet inte är motiverat. Man har vidare motbakgrund av bl. a. atl staten genom Industrifonden har fått möjlighet attstödja speciellt riskfyllda och kapitalkrävande utvecklingsprojekt, inteheller ansett det motiverat all inrälta en särskild fond förläkemedelsforskning. Enligt branschen har det nuvarande generella stödet tillföretagens forskning verksamt bidragit till den snabba expansionen iläkemedelsindustrins FoU-verksamhet. Isin beskrivning och analys av den svenska läkemedelsförsörjningen konstaterardelegationen att denna i allt väsenlligt har fungerat väl, och man harsåledes inte bedömt det som motiverat att föreslå några omedelbara ätgärder. Delegationenanser del dock angelägel att branschens utveckling följs och analyseras i ettfortlöpande samråd mellan samhällel. förelagen och de anställda och att ettsärskilt branschråd bör inrättas för läkemedelsindustrin, I rådet bör behovelav industripolitiska eller andra samhälleliga ätgärder som främjar branschensresp. läkemedelsförsörjningens effektivitet och utveckling fortlöpandeanalyseras. Speciell vikt bör enligl delegationen läggas vidinformationsutbytet mellan industrin och sjukvårdshuvudmännen angåendeindustrins FoU-planering. Rapporten (SOU 1980:33)Svensk läkemedelsindustri har, som jag tidigare nämnt, remissbehandlats.Utredningens överväganden och förslag återfinns som bilaga 17 och enremissammanställning som bilaga 18. Flertaletremissinstanser ansluter sig lill ulredningens förslag om inrättande av ettbranschråd för läkemedelsindustrin. SIND anför däremot att chefen förindustridepartementet inte torde ha några svårigheter all samla företrädare förberörda grupper för diskussioner utan tillgäng lill ett perma-11 1980181. Prop.1980/81:130 162 Verkel redovisar att en referensgrupp harknutits lill en igångsatt branschutredning om den kemiska sektorn, däräven läkemedelsindustrin ingår. STU anser att de föreslagna uppgifterna förbranschrådet bör kunna lillvarats av existerande organ. I likhetmed ulredningen och remissopinionen anser jag alt ett kontinuerligtinformationsutbyte mellan berörda intressenter vad gäller läkemedelsindustrinär av slor vikl. Jag bedömer del emellertid som mindre ändamålsenligt attinrätla ett särskilt branschråd för detta ändamål. Jag avser att regelbundetoch vid behov sammankalla representanter för i första handsjukvårdshuvudmännen, läkemedelsföretagen och de anställda lill gemensammadiskussioner och samråd. En sådan lösning ger enligt min bedömning en högregrad av flexibilitet än den elt branschråd kan ge. Jag avser atl vid dessatillfällen la upp branschens problem och utvecklingsmöjligheter samt frägorrörande industrins FoU-planering. Jag kommer dä också alt la upp olika förslaglill industripolitiskt agerande inom detta omräde. 14 Industripolitikens informationsunderlag ochutredningsbehov Jag har redogjort för industrins strukturellautveckling och förändring under 1960- och 1970-lalen. Förskjutningarna mellanolika branscher och produktgrupper har varil betydande under hela efterkrigstiden.Förklaringen dessa strukturella förändringar ligger i det förhällandet attfömtsättningarna för olika typer av verksamhet ständigt skiftar. Såledesförändras efterfrågan kontinueriigt beroende pä bl.a. ändrade preferenser vidstigande konsumtionsslandard. Produktionsförutsättningarna päverkas vidare avteknisk utveckling och förändrade relativpriser för olika produktionsfaktorer.Analyser av länder-data, utförda inom , visar atl just ändraderelativpriser ofta spelar en avgörande roll. Skillnaden i pristrender mellansektorer och mellan inhemska priser och export- eller imporlpriser är en av deviktigaste faktorerna bakom industrins strukturella utveckling under senaretid. Strukturomvandlingär således en naturlig process som dessutom varit en gmndläggande förutsättningför välståndsökningen i såväl som i de flesta andra länder. Det ärocksä naturligt atl vi även räknar med en fortsatt omstrukturering avden svenska industrin. Om del svenska deltagandet i den internalionellaarbetsfördelningen skall bibehållas i nuvarande omfattning krävs attförändringarna i den internationella konkurrenssituationen möts med anpassningav den svenska produktionsstrukturen. Omfattningen och hastigheten i dennaomställning är i dagslägel svåra att bedöma. a. beror detta på slorosäkerhet i bedömningarna av den internationella efterfrågeutvecklingen ochutvecklingen av den inter- Prop.1980/81:130 163 Del sistnämnda hänger bl.a. samman medatt flertalet industriländer har utsatts för etl ökat tryck pä bytesbalansenoch vidtagit olika åtgärder för att korrigera delta. Myckel talar för altOECD-området som helhet, framöver, kommer alt präglas av enrestriktiv politik. har man att vänta alt kraftfulla insatser kommerall göras för atl främja industriländernas produklions- och produktivitetsutveckling. Produktutveckling, produktanpassning och utveckling avproduktionstekniken kommer att gå snabbare som kostnaderna för altgenomföra förändringar ökar i förhållande till dagsläget. Som jag ser del blir en viktig konsekvens av dennaframtidsbild all företagen kommer att få arbeta i en mer osäker och riskfylldkonkurrenssituation. Osäkerheten inför långsikliga beslul blir slörre samtidigtsom man måste bygga upp en beredskap som möjliggör relativt snabba anpassningarlill förändringar i eftertrågemönslret. Vad som sagts om företagens planeringssituation gälleri än högre grad samhället. Speciella krav mäste ställas på kunskapsunderlagetför närings- och industripoliliska beslut. En viktig uppgift för den offensivaindustripolitiken blir, som jag tidigare framhållit, alt underlätta strukturanpassningenoch att mildra påfrestningarna i dess spår. Detta kräver ell beslutsunderlagsom möjliggör att relevanta ätgärder kan förberedas och genomföras . Frägan om industripolitikens informationsunderiag harutretts. Regeringen bemyndigade chefen förindustridepartementet att utse en särskild utredare med uppgift att analyserabehovet av etl förbättrat informationsunderlag (Dir. 1979:67). 1 uppdragetingick att utreda samhällets behov av kunskap om den industriella utvecklingen,de former i vilka sådan kunskap produceras och de sätt på vilka den används avdem som är inblandade i och berörs av det industripolitiska skeendet. Utredningenantog namnet KlPl-ulredningen. överlämnade utredaren betänkandet(Ds 1 1980: 17) utveckla en långsiktig industripolitik. En sammanfattning av betänkandet och en remissammanställninghar fogats till protokollet i detta ärende som bilaga 19 och bilaga 20. Jagövergår nu till en genomgång av utredningens centrala problemområden ochförslag. En utgångspunkt för är den förväntadeekonomiska och sociala miljön på 1980-talel. Det är denna miljö som bestämmerkraven på kunskapsbas och informationsunderiag. Den industripolitiska miljönhar därvid delats in i tre delar, nämligen internationella förhållanden,svenska förhållanden samt som konsekvens av detta exempel pä krav som kanställas pä industripolitiken från skilda grupper i samhället. Prop.1980/81:130 164 Som exempel pä internationella förhållanden nämnerutredningen en fortsatt internationalisering av världsekonomin, med ökadkonkurrens frän nya industriländer i u-världen samt skärpt konkurrens mellangamla i-länder. Vidare uppmärksammas tendenserna lill protektionism ii-världen, ofta i nya och komplexa former. Andra kännetecken pä 1980-talels ekonomiskaoch sociala miljö som utredningen bl. a. nämner är samarbete mellan stater ochföretag saml direkt mellan stater i industriella frågor, en snabb teknologiskutveckling och snabb global spridning av teknik samt atl ökar ibetydelse som marknader och som producenter av industrivaror.