prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — För delokala säkerhetssektionerna är det också ägnat att höja effektiviteten om enkvalifleerad befattningshavare med länspolischefens breda kontaktnät ochkännedom om lokala förhållanden fortlöpande tar del i verksamheten. En sådanordning kan dessutom ha fördelar från sårbarhetssynpunkt Gfr 1979 årssärskilda juristkommissions rapporter Ds Ju 1979:18 och 1980:2). Jag villtillägga att, i den mån länspolischefen inom ramen för sin insyn i säkerhetspolisensverksamhet informeras om något förhållande som är av större vikt och som rörlänet, det givetvis bör åligga honom att hålla landshövdingen underrättad. Det samarbete mellanrikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och länspolischeferna som jag här harförordat ligger väl i linje med förslag som har lagts fram vid den översyn avsäkerhetsavdelningens organisation och verksamhet som ifebmari 1979 redovisade till regeringen. Som jag inledningsvis antyddefömtsätter emellertid säkerhetspolisens verksamhet i hög grad ettriksomfattande samarbete och centrala direktiv. Även för andra viktigauppgifter skapas utrymme för en medverkan av länspolischefen, om denne ienlighet med vad jag har förutsatt befrias från en del av de nuvarande löpandeuppgifterna. Jag vill här särskilt peka på önskemålet att länspolischefen fårmöjlighet att mer kontinuer- 7 1980/81. 1980/81:13 98 ligtän f.n. la del i allmänna planeringsarbete och därvid som företrädareför polisväsendet föra fram bl.a. brottsförebyggande synpunkter. Vidare skapasförutsättningar för en effektiv inspektionsverksamhet. Som polisiär expert ilänsstyrelsen kommer länspolischefen givetvis även i fortsättningen att svaraför de besvärsärenden och flertalet av de administrativa ärenden som f n.handläggs inom hans expedition. Länspolischefensarbete får i den nya organisationen en delvis ny inriktning, som i störreutsträckning än f.n. anknyter till länsstyrelsernas övriga uppgifter ocharbetssätt. För att markera såväl den ställning länspolischefen avses erhållasom polisfrågornas betydelse inom bör länspolischefen iframtiden tillhöra den kategori av tjänstemän som kan förordnas lillställföreträdare åt landshövdingen. Mitt ställningstagande idenna del innebär att ansvaret för polisväsendet inom även ifortsättningen kommer att falla inte bara på utan också iviss utsträckning på kommundepartementet. Det är min avsikt ätt undersökamöjligheterna att motverka denna olägenhet genom att övergå till en ordningenligt vilken man bl.a. vid budgetarbetet inom i ettsammanhang behandlar frågor som rör poUsväsendet. Såväl inom utredningen sombland remissinstanserna har framhållits att man, oberoende av vilkenprinciplösning man stannar för, kan tänka sig särlösningar för de tre störstapolisdistrikten. Detta beror på den speciella stmkturen hos dessa distrikt, somf.n. ligger utanför länspolischefens verksamhetsområde. I stället harpolischefen i vart och ett av de tre storstadsdistrikten länspolischefsställning i förhällande till det egna distriktet. Härigenom uppkommer i principtvå regionala organisationer inom samma län. Samarbetet mellanstorstadsdistriktet och länet i övrigt bygger i stort sett på samma mönster somi övriga delar av landet gäller i fråga om samarbetet länen emellan. Det säger sig självt attdet fortlöpande behovet av samarbete mellan storstadsdistriktet och länet iövrigt är mycket stort. Vad gäller Göteborgs- och Malmöområdena har dettatydligen inte medfört några större problem. i ochpolisstyrelsen i är sålunda ense om att det nuvarande samarbetet fungerarbra och önskar för sin del ingen ändring i nuvarande ordning. iGöteborgs och län och de flesta av polisstyrelserna i länet motsätter siglikaså polisutredningens förslag om en enhetlig regional organisation enligtalternativ 3:2. Polisstyrelsen i går dock på utredningens linje. IStockholmsområdet förordar i och polisstyrelsen iStockholm polisutredningens förslag, medan de flesta andra polisstyrelser idetta län förordar någon variant av huvudalternativ 3. Endast ett mindre antalav dessa förordar dock polisutredningens alternativ, 3:2. Prop.1980/81:13 99 Skillnadeni remissutfall mellan de tre storstadsområdena är inte förvånande. I Göteborgs-resp. finns färre polisdistrikt utanför storstadsdistriktet än vadfallet är i , och dessa distrikt omfattar i stor utsträckningsjälvständiga bebyggelsecentra. har en i flera avseenden speciellstmktur. Detsamma gäller där den stora skillnaden i fråga omresurser mellan å ena sidan och länets fyra övrigadistrikt å den andra medför att samverkansrörelser i praktiken oavsettorganisationsform måste ske med som utgångspunkt. IStockholmsområdet åter finns fömtom tolv andra polisdistriktav vilka det stora flertalet utgör kransdistrikt till polisdistriktoch ingår i en sammanhängande tätortsbebyggelse med som centmm.Härtill kommer att personalmässigt är dubbelt så stortsom länets övriga polisdistrikt sammantagna, medan dessa i sin turpersonalmässigt nästan motsvarar . Samverkansfrågornablir med hänsyn härtill mycket komplicerade i nuvarande organisation. Detter sig mot denna bakgmnd nödvändigt att välja en ny lösning förStockholmsområdet. Den lösning jag därvid i likhet med flertalet remissinstanserför egen del förordar är polisutredningens huvudalternativ 3,polischefsalternativet. Detta innebär att befattningarna som länspolischef ochpolismästare i förenas till en tjänst och att länet bildar ett endaregionalt verksamhetsområde. Detär självfallet av intresse att man inte för del skapar ett mönstersom i onödan avviker från det som gäller för landet i övrigt. Opinionen inom länetslokala polisstyrelser är ocksä i allmänhet emot den modell för direkt ledningsom utredningen förordat. De alternativ som då kommer i fråga är 3:3 och 3:4.Dessa har det gemensamt att länspolischefen direkt leder regionala enheterendast när dessa är stationerade i hans eget distrikt. Alternativen skiljersig åt på det sättet att det i alternativ 3:3 fömtsätts en särskildpolisadministrativ enhet inom . Övervägande skäl talar emellertidför att en sådan enhet, som skulle kunna mbba principerna förlänsstyrelseorganisationen och leda till dualism i den praktiska verksamheten,bör kunna avvaras. I det fortsatta organisationsarbetet bör närmare övervägasom och på vilket sätt polisiär expertis bör vara representerad inomorganisationen för i . Jag förordar alltsä enlösning som i första hand ansluter sig till alternativ 3:4. Vidorganisationsarbetet måste emeUertid även uppmärksammas att nuvarandesärlösning för bl.a. har lett till att de särskildaregionala resurserna har splittrats på olika enheter på ett sätt som inte kananses rationeUt i en ny organisation. Polisberedningen bör därför särskilt sepå dessa frågor vid den omorganisation som följer på ett principbeslut. Vid ensådan översyn bör beredningen också undersö- 1980/81:13 100 kahur verksamheten inom länet kan förbättras genom samverkan mellanpolisdistrikten på sambandsområdet. En sådan samverkan bör kunna leda tilleffektivitetsvinster i synnerhet då det gäller utryckningsverksamheten. Dennasamverkan mäste emellertid regleras pä ett sådant sätt att den inte mbbarkransdistriktens självständighet. Som polisutredningen harframhållit är det med den lösning som jag har förordat för lännödvändigt att en tjänst som biträdande polischef inrättas i Stockholmspolisdistrikt huvudsakligen för det löpande arbetet inom distriktet.Förhållandet mellan polischefens och souschefens befogenheter är en fråga sombör uppmärksammas särskilt av polisberedningen. Principen synes böra vara attbefogenhetsfördelningen dem emellan får bero av vad som bestäms därom iarbetsordning efter omorganisationen men att polischefen alltid skall hamöjlighet att själv förbehålla sig beslutanderätten i en fråga vare sig dennarör den regionala eller lokala verksamheten. Här kan hänvisas tUl de övervägandensom gjordes i samband med att en tjänst som länsöverdirektör inrättades vidlänsstyrelsen i efter sammanläggningen med överståthållarämbetet(prop. 1967:77 s. 17 och 44). För och samt är jag, mot bakgmnd av remissutfallet, inte beredd attförorda någon mera ingripande ändring av den ordning som gäller . Denna,som innebär att och polisdistrikt står utanför länspolischefsorganisationen,fömtsätts alltså bestå. Erfarenheterna frän bör docksjälvfaUet studeras och kan då föranleda förnyade överväganden.Polisberedningen bör också undersöka om dessa två läns fortsatta särställningkräver särskilda överväganden såvitt avser de regionala uppgifterna. 2.7.2Medborgarinflytandet på regional nivå Länsstyrelsenleds enligt 14 § länsstyrelseinstmktionen (1971:460) av en styrelse.Landshövdingen är chef för och ordförande i länsstyrelsensstyrelse. Enligt lagen (1976:891) om val av ledamöter i styrelsebestår länsstyrelses styrelse utöver ordföranden av 14 ledamöter, som väljs avlandstinget eller, i vissa fall, kommunfullmäktige. Enligt 26 §länsstyrelseinstmktionen avgörs i styrelsen viktigare frågor omsamhällsplanering eller andra för länet betydelsefuUa åtgärder, viktigareförfattningsfrågor, viktigare frågor om organisation, arbetsordning ellertjänsteföreskrifter, anslagsfrågor och andra frågor av större ekonomisk betydelse,vissa frågor om tjänstetillsättning och om skiljande från tjänst o.d. samtandra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen. Länspolischefenintar dock en i jämförelse med andra tjänstemän i merasjälvständig ställning. 1980/81:13 101 ensamom arbetsordning för länspolischefens expedition. Vidare får ärenden som rörpolisens verksamhetsformer liksom vissa särskilt uppräknade ärenden hänskjutastill styrelsen endast om de rör allmänna riktlinjer eller anvisningar förpolisens verksamhet. Till sådana ärenden hör beslut om polisförstärkning,föreskrifter om polisstyrkornas användning, övertagande i vissa fall avledningen för distriktens polisstyrkor, rekrytering och fortbildning avpolismän samt chefsskapel för länstrafikgmpperna. Sådana ärenden som enligtvad som har sagts inte får hänskjutas till styrelse skalldock i vissa fall avgöras av landshövdingen och inte av länspolischefen. Dettagäller bl.a. vid allvarliga ordningsstörande händelser eller andra händelsersom kräver extraordinär polisverksamhet. Också andra ärenden som handläggs pålänspolischefens expedition skall avgöras av landshövdingen när de är avsärskild vikt. Enligt polisutredningensuppfattning bör förtroendemannainflytandet stärkas även på regional nivå. Ilikhet med vad som har förordats i fråga om de lokala polisstyrelserna börvisserligen frågor som gäller polisledning i det enskilda fallet inte kunnahänskjutas till den regionala förtroendemannastyrelsen. Däremot fömtsätterutredningen ett starkt medborgarinflytande i frägor om bl.a. resursfördelning,rekrytering, utbildning samt allmän inriktning av verksamhet som berör flera distrikt.Den regionala organisationen fä rätt att efter samråd med denlokala polisorganisationen bestämma i vilken utsträckning som resurser skallavdelas för regional verksamhet. Länsstyrelsensförtroendemannastyrelse bör enligt utredningen förbli det medborgerligabeslutsorganet i frågor som rör polisverksamhet på regional nivå. Utredningenavvisar därmed tankarna på att regionala polisfrågor skulle handläggas avlänsstyrelsen i särskild sammansättning eller av en särskilt inrättadlänspolisstyrelse. Utredningen ser det nämligen som en betydande fördel attpolisverksamheten på det regionala planet förankras hos denmedborgarrepresentation som fungerar på andra områden för regionalsamhällsplanering och som har den starka ställning som länsstyrelsernasförtroendemannastyrelser har erhålUt. Dessa skäl anses överväga nackdelarna hosdenna ordning, vilka främst yttrar sig i att utrymmet för handläggning avpolisfrågor begränsas av att styrelserna har många andra betydelsefullauppgifter. kan det emellertid vara av värde att skapa kanaler för samrådmellan den regionala styrelsen och länets olika polisstyrelser likaväl sommellan dessa inbördes när det gäller gemensamma frågor. En möjlighet kunde varaatt företrädare för och polisstyrelserna i länet bildar enreferensgmpp som under landshövdingens ordförandeskap och med länspolischefensom föredragande utgör beredningsorgan i mera väsentliga frågor som tas upp ilänsstyrelsens förtroendemannastyrelse, Gmppen skulle också kunna tjäna somplatt- 1980/81:13 102 formför utbyte av erfarenheter mellan polisstyrelerna. Polischeferna ochföreträdare för personalorganisationerna fömtsätts ingå i gmppen, och i en delfrågor skulle man kunna adjungera företrädare för andra samhällssektorer. Såvälbehovet av en referensgmpp som fömtsättningarna för att bygga upp en sådan gmppkan enligt utredningen skifta frän län till län. Det bör därför inte varaobligatoriskt att inrätta en referensgmpp och inte heller bör det föreskrivashur en sådan gmpp skall vara sammansatt. Remissinstansernahar i allmänhet godtagit utredningens uttalanden beträffande det regionalaförtroendemannainflytandet. Några polisstyrelser vill dock begränsabefogenheterna för länsstyrelsernas styrelser till att vara enbart rådgivandeoch inte beslutande. Man pekar därvid bl.a. på att länsstyrelsernas styrelserkommer att vara mycket mindre initierade i polisfrågor än de meraspecialinriktade lokala polisstyrelserna. Bl.a. mot denna bakgmnd menar en delremissinstanser att en särskild beredande nämnd eller en referensgmpp skullekunna göra nytta. Men det finns också de på polis- och länsstyrelsehåll somifrågasätter värdet av en regional referensgmpp och befarar att ett sådantorgan skulle bli en onödig och byråkratiskt betungande mellaninslans. Föregen del biträder jag utredningens uppfattning att medborgarinflytandet överpolisväsendet bör stärkas även pä regional nivå. Jag ansluter mig även tillbedömningen att det är politiskt valda styrelse i dess normalasammansättning som bäst utövar medborgarinflytandet. 1 likhet med vad som börgälla för de lokala polisstyrelserna bör styrelsens beslutsrätt i principuteslutas endast när det gäller utövandet av polisledning i särskilt fall. Detär emellertid naturligt att polisfrågor inte kommer upp till behandling i sammaomfattning och lika ofta i länsstyrelserna som i de för ändamålet särskiltutsedda lokala polisstyrelserna. För detta talar inte bara länsstyrelsernasbreda verksamhetsfält, som inte medger en lika ingående behandling, utan ävendet förhållandet att polisverksamhetens tyngdpunkt inte minst på sädanaområden där medborgarinflytandet är av särskild betydelse är förlagd till detlokala planet. Det är således i första hand genom de lokala polisstyrelsernasom medborgarinflytandet bör komma till uttryck. Närdet gäller typiska regionala polisfrågor är det emellertid viktigt attmedborgarinflytandet i får den styrka som jag här har fömtsatt.Av vad jag fömt har anfört framgår att det bl.a. bör ankomma på länsstyrelsensförtroendemannastyrelse att, pä föredragning av länspolischefen, besluta omhur många polismän som skall ställas till förfogande för regionalpolisverksamhet utöver den personal som ingår i den centralt beslutadebasorganisationen. Med hänsyn till den särstäUning som och Malmöpolisdistrikt kommer att behålla i den nya organisationen måste särskildaöverväganden göras av polisberedningen i denna del. Prop.1980/81:13 103 Jaghar förståelse för utredningens förslag om särskilda referensgmp-per somberedande organ för vissa regionala poUsfrägor. Erfarenheten visar att det kanfinnas behov av återkommande samråd mellan företrädare för de olikapolisorganen i ett län. Detta behov kan f.n. tillgodoses genom delänskonferenser som från tid till annan äger mm och till vilka ibland ävenföreträdare för andra samhällsorgan inbjuds. Enligt min mening fungerar dennaordning, som lämnar utrymme för länsstyrelserna att själva bestämma omformerna för samrådet, på ett tillfredsstäUande sätt. Det synes emeUertidinnebära en onödig byråkratisering att formalisera samrådet genom särskildaregler. 2.7.3 Samverkan över länsgränserna Avmina tidigare uttalanden har framgått att jag i likhet med utredningen och dethelt övervägande antalet remissinstanser anser att samordningsfrågorna överlänsgränserna liksom bör lösas på frivillighetens gmnd. Länsgränsernafår aldrig bli murar som hindrar att samarbete kommer till stånd när detbehövs. Det är därför en angelägen uppgift, som ligger väl i linje med denövergripande och planerande roll som länspolischeferna fömtsätts fä iframtiden, att dessa fortlöpande går igenom de vanligaste samordningsfrågornaoch utformar beslutsmtiner för sådana fall. När frågorna har principiellkaraktär bör de underställas de berörda länsstyrelsernasförtroendemannastyrelser. Det bör vara möjligt att i större utsträckning änf.n. nå fram till permanenta lösningar av samordningsfrågorna. Ett exempel pådetta som utredningen särskilt tar upp är att två polisdistrikt som liggerintill varandra men som skiljs åt av länsgräns samarbetar genom att göra uppgemensamma tjänstgöringslistor för övervakningsverksamheten. Polisberedningenbör undersöka i vad män man genom författningsändringar kan underlätta sådanalösningar. 2.8 Decentralisering av vissa uppgifter Vidpolisväsendets förstatligande betraktades det som viktigt att ett centraltpolisorgan skapades som kunde meddela allmänna råd och anvisningar om hurpolistjänsten skulle utövas. Det ansågs böra bli en huvuduppgift förrikspolisstyrelsen att utfärda sådana råd och anvisningar (prop, 1962:148 s,118 och prop. 1964:100 s. 148-149). EnUgtsin instmktion (1965:674) har bl.a. att genom allmänna rådoch anvisningar verka för planmässighet, samordning, enhetlighet och rationaliseringinom polisväsendet. Befogenheten för att meddelaföreskrifter dvs, normer som i motsats till anvisningar i princip är avbindande karaktär begränsades däremot till att avse vissa särskilda ämnen.Det gäller polismyndigheternas informationsverksamhet samt sådanpolisverksamhet som kan ledas av 1980/81:13 104 ,nämligen trafikövervakning som berör två eller flera län, sjöpolis- ochflygverksamhet, bevakning och säkerhetsarbete i samband med statsbesök m.m.samt efterspaning vid brott beträffande vilka riksomfattande spaning behövs.Rikspolisstyrelsen har vidare i polisinstmktionen (1972:511) ålagts attmeddela närmare föreskrifter om organisationen inom polisdistrikten samt omtillämpningen av bestämmelserna om rapporteftergift. När ny lagstiftningutfärdas som berör polisens verksamhet förekommer det slutligen inte sällanatt regeringen uppdrar åt att meddelaverkställighetsföreskrifter. Enligtallmänna förvaltningsmässiga gmndsatser torde det hämtöver finnas en befogenhetför som central förvahningsmyndighet att utfärdaanvisningar av uteslutande rådgivande och upplysande natur liksom en rätt förunderordnade myndigheter att påkalla vägledning från styrelsens sida. Polisutredningenkonstaterar att de förhoppningar som ställdes på rikspolisstyrelsensanvisningsverksamhet i allt väsentligt har infriats. När det gäller enverksamhet som är så viktig för medborgarna som polisverksamheten är detangeläget att allt handlande som är av betydelse för den enskildesrättssäkerhet följer så enhetliga normer som möjligt. Anvisningar i sådantsyfte kan enligt utredningens mening aldrig ses som en onödig byråkrati.Rikspolisstyrelsens anvisningar på olika områden har också haft stor faktiskgenomslagskraft trots att de inte har varit tvingande. Utredningens förslag ifråga om den lokala polisorganisationen innebär att det enskildapolisdistriktet får en fri resurs av personal som den lokala polisstyrelsensjälv fär förfoga över. Den lokala styrelsen fömtsätts över huvud taget ta deli beslut som gäller hur resurserna inom polisdistriktet skaW fördelas och hurinsatserna inom skilda verksamhetsgrenar skall prioriteras. Utredningenkonstaterar att denna ordning även måste återverka på innehållet i ochkaraktären av de anvisningar som meddelas från centralmyndigheten får inte ta över de riktlinjer som de politiskt valda organen harlagt fast inom sitt kompetensområde. Det är då risk för att förtroendemännensinfiytande över polisverksamheten kan bli illusoriskt. 1 den mån den centralainstansen arbetar ut rekommendationer i frågor där den lokala polisstyrelsenhar bestämmanderätten bör de inte längre betecknas som anvisningar utan somallmänna räd. Utredningen anknyter här till den distinktion som har gjorts isamband med lagstiftningen om kungörande av lagar och andra författningar(prop, 1975/76:112 s. 66 67). Någraändringar i fråga om befogenhet att meddela föreskrifter föreslåsej av utredningen. Utredningenssynpunkter har mött endast enstaka invändningar bland remissinstanserna. Ävenjag kan ansluta mig till utredningens överväganden. Utan tvivel kommerrikspolisstyrelsens verksamhet på Prop.1980/81:13 105 dettaområde att ha stor betydelse även i fortsättningen. Jag vill särskilt betonaintresset av att arbete på området koncentreras tillfrågor som är av betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Med en sådaninriktning av arbetet kan utrymme skapas att även pä detta områdefrigöra resurser från den centrala nivån. Automatiskdalabehandling (ADB) hade före förstatligandet utnyttjats i endast begränsadutsträckning inom polisväsendet. Datorstödda rutiner är nu mycket vanligasåväl inom det ekonomiskt-administrativa området som inom den egentligapolisverksamheten. svarar för den tekniska driften avADB-mtinerna inom polisväsendet liksom för systemutveckling ochdataregistrering m.m. Bland uppgifterna finns mtiner som är mer eller mindregemensamma för polisen, åklagarna, de allmänna domstolarna och kriminalvårdenoch som ingår i rättsväsendets informationssystem (RI). Detkan enligt utredningen fömtses att ny teknik och utmstning förhållandevissnart kommer att utvecklas som gör det möjligt att decentralisera mångaregistreringsuppgifter till de lokala polismyndigheterna. Utredningen föreslåratt möjligheterna tas till vara att med teknikens hjälp decentraliserauppgifter på ADB-området från till den lokala och regionalapolisorganisationen så långt detta är möjligt och praktiskt lämpligt.Utredningen påpekar att behovet av personal för registrering redan har kunnatminskas genom att s.k. optisk läsning har införts på vissa områden. Remissinstansernahar i allmänhet inte haft något att erinra mot en decentralisering inomADB-området. Några polisstyrelser avstyrker eller ställer sig tveksamma tilldessa planer med hänsyn till att en decentralisering torde kräva mer personaloch en högre grad av specialisering på lokal och regional nivå. Man hyser ocksåfarhågor då det gäller vikarieförsörjningen. , som i och försig inte har någon erinran mot förslaget, betonar att en fortsattdecentralisering måste ske under beaktande av rättssäkerhets- ochADB-säkerhetsintressena samt av den lokala polisorganisationens personalbehov. Föregen del fömtser jag en fortsatt ökning av användningen av datateknik inompolisväsendet. Den teknik som användes under 1960-och 1970-talen fömtsatte encentral datahantering. ÄDB-mtinerna inom polisväsendet utvecklades under dennatid och är därför centrala. Under senare är har s.k. mikrodatorer och andralätthanterliga tekniska hjälpmedel kommit ut på marknaden och medfört attlokala och regionala lösningar kan övervägas för viss databehandling.Utvecklingen går mot att sådana utmstningar vinner allt större insteg. Jagräknar därför med att möjligheterna att med teknikens hjälp decentraliserauppgifter på ADB-området från styrelsen till den lokala polisorganisationenkommer att öka och kommer att tas till vara i den utsträckning detär möjligt och praktiskt lämpligt. En sådan målsättning ansluter till de 1980/81:13 106 riktlinjerför utveckling och drift av ADB-system i statsförvaltningen som statsmakternahar faststäUt (se prop. 1978/79:121, FiU 1978/79:34, rskr 1978/79:339).Polisberedningen bör i samband med sitt organisationsarbete se även på dessafrågor. Ävennär det gäller utbildningen anser utredningen det vara möjligt med en vissdecentralisering från central till lokal eller regional nivå. Någon förändringföreslås dock inte beträffande gmndutbildningen inom poUsväsendet och övrigreguljär utbildning.