prop · G403171 · 1980-12-31 00:00:00 — Ett uttryck för myndigheternas inlresse är atl någraav dem i samarbele med konsullexporlulredningen närmare undersökl fömlsällningamaför försäljning av tjänster till utlandel. (), ,luftfartsverket och patentverket har genomfört sådana studier. Större projekthar behandlal geologiska undersökning, lantbmkssektom (i samarbetemed framför allt men också andra myndigheterinom sektorn) samt sektorn mindre och medelstor industri, där representanterför bl.a. slalens industriverk och Utvecklingsfonden i harmedverkat. Andra aklivi intresserade myndigheter är t.ex. flygtekniskaförsöksanstalten, , statensväg- och trafik-institut, slalens geotekniska institut, statistiskacentralbyrån och . Fömtom direkl tjänsteexport med utlandsanknytning ägnarsig myndig- 1980/81:171 30 heterna också åt andra aktiviteter som kan befrämjatjänsteexporten: Mångamyndigheter deltar i internalionelll samarbele inom fackområdet. Genom dettasamarbete kan svenska representanter knyta värdefulla kontakter m. m. Under årenslopp har åtskilliga statstjänstemän skaffat sig internationella erfarenhetergenom arbele i biståndsverksamhet i internalionella organ och i ulvecklingsländereller genom tjänstgöring i utlandsverksamma konsult- och tillverkningsföretag. D Vissa statliga organ är engagerade i utbildnings- och slipendiaiverksam-hetsom innebär att svenskar får möjlighel alt vistas i andra länder eller atlpersoner från andra länder får vistas i under viss lid. sädani inlemationelllutbyte kan förväntas öka intresset för de tjänster och varor somSverige kan exportera. Marknads- och konkiirrensförut sätt ningar Den inlernalioneHa efterfrågan på konsulttjänster ökar,konstateras i kapitel 4. Den typ av tjänster som efterfrågas och som slalligatjänsteexportörer har möjlighet att ulföra kan i korthet karakteriseras påföljande säll: n Planering och reglering av hela samhällssektorer, t.ex.kommunikationer, utbildningsväsende, socialförsäkringar. D Projektidenlifiering och förstudier rörande konkrela ulvecklingsprojeklinom den offentliga sektorn, t. ex. vägar och sjukhus. n Planering och införande av system inom olika fackområdenav typ meteorologi- och hydrologiijänster, viss mineralprospektering. folkbokföring,bil- och körkorlsregister, civilförsvar, m.m. D Planering och genomförande av grundutbildning, tillämpadutbildning och forskning. D Drift och underhåll av anläggningar inom den offentliga seklorn,exempelvis kommunikationssystem och sjukvårdssystem. n Uppbyggnad av offentliga institutioner för planering, förvallningoch konlroll, s.k. institulionsuppbyggnad. all i delalj bedöma marknadsulsikterna för enskilda ijänslergör ulredningen en allmän genomgång av fömlsätlningama för statlig tjänsteexportpå olika delmarknader. Offentliga och privata organ i i-länder är och förväntasförbli vikliga kunder för vissa provningsljänster, underhållstjänster ochliknande. En mer målmedveten ullandssalsning från myndighelernas sida bör kunnaleda till avsevärl ökade exporlvolymer. Däremot synes förulsältningarna för altsälja komplexa tjänster i form av utredningsuppdrag o.d. vara sämre. Offenlliga organ i vissa bedöms utgöra enbetydelsefull och allt viktigare marknad för ijänsler från statliga myndigheleroch bolag. Det gäller särskill NIC-länderna. OPEC-staierna där dockkonkurrensen hårdnar och vissa andra s. k. medelinkomslländer. 1980/81:171 31 SIDA och det utvecklingsbistånd som SIDA administrerar harsom framgått haft en viktig roll för framväxten av den slalliga ijnnsleexporten.Svenskn exportörer har goda förutsättningar all konkurrera om uppdrag inomramen för del svenska biståndet. SIDA:s upphandling av svenska konsulttjänsteruppgick budgeiårel 1978/79 till 126 milj. kr. Flera faklorer talar för allkonsulter kommer alt anlitas i ökad ulslräckning i biståndsarbetet i framlidenoch för all SIDA även framgent har en myckel cenlral plals som köpare ochförmedlare av tjänster från statliga myndigheter och bolag. Av iivriga svenska hislåndsjinunsierade ingun ;irutbildningsberedningen av slörst intresse i delta sammanhang. De typer avinsatser som beredningen administrerar nr till slor del sndnna som kan utförasav offentliga institutioner. Det gäller såväl utbildningsinsatser sominstitutions-samarbete saml i viss utsträckning förinvesteringsstudier. Beredningenkan också spela en roll som förmedlare av tjänster från den slalliga seklorn iSverige genom all den ofta finns företrädd vid de moicn som hälls inom ramenför samarbelsavial med vissa länder. I\)nden för industriellt samarbelemed u-lander () köper c\tcrna tjänster i betydligt mindre utsträckningän ulbildningsberedningen men kan väntas vara intresserad av tjänster fiånvissa hel- och delstalliga organ på industriområdet. Svenska konsultföretag kan spela en viklig roll för destatliga Ijänsieex-porlörerna, t. ex. genom atl anlita statliga organ somunderkonsulter eller som samarbetspartners på utlandsmarknaden. En enkät lillde tekniska konsultföretagen visar all samarbetet har varil ringa menomfattat nyckelområden där den statliga samarbclspartncin haft unik kompetens.De lekniska konsultföretagen är positiva lill all även i forisallningen sam-arbelamed slalliga ijänsleexporlörer. Konsulierna bedömer atl elt samarbele kan geflera positiva effekler. När svenska entreprenad- och tiliverkningsföreiag har anlitattjänster från den statliga sektorn har del skelt i tämligen oorganiseradeformer. Förelagen har i många fall varit hänvisade lill all enskilda specialistertagil Ijänslledigi för atl delta i företagens expurlprojeki. När exporten iallt högre grad utgörs av större, sammunsnlta leveranser där varor och tjänsterblandas, blir dock medverkan av slalligl kunnande särskilt angelägel. Nämndenför Svensk Projeklexport bör kunna fungera stödjande och stimulerande för altfå de statliga myndigheterna att engagera sitt kunnande och sin kapacilet i enlighelmed förelagens önskemål. FN-orgunen anlitar konsuller inom ramen för det lekniskabistånd som ges lill utvecklingsländer. ar FN-systemetssamordnade organ för del lekniska biståndet och har en budget som ungefär molsvararSIDA:s anslag. FN:s bislånd sker lill stor del med hjälp av enskilda experter,även om del finns tecken som lyder på ell ökal uinylljande av konsuller. AltSverige är en av de slörre bidragsgivarna fill såväl UNDP som andra FN-fonderavspeglas inle i FN-organens upphandling av varor och ijänsler i . Manär emellertid från både FN-organens och svensk sida angelägen om att öka Sverigesandel av den lotala upphandlingen via FN-systemet. Utgångsläget för svenskaföretag som önskar sälja varor och tjänster till FN-organen bör följaktligenvara 1980/81:171 32 Trols detta kommer den del av F-"N-organensupphandling som kan falla på alt bli volymmässigt tämligen lilen ävenframöver. Men FN-uppdrag är intressanla genom all de ofta är det förslå slegeli förverkligandel av större projekt och därför kan röja väg för senare försäljningav svenska Ijänsler och varor. Den upphandling som görs direkl av eller med län frånVärldsbanken och de regionulu utvecklingsbankerna (Interamerikanska ulvecklingsban-ken,Asiafiska uivecklingsbanken och Afrikanska ) gäller ihuvudsak kapiialtunga projekt där svenska statliga tjänsteexporlörer har svårt atlhävda sig. Vissa undantag finns dock. Så t.ex. lorde utsikterna vara relativtgoda atl konkurrera om konsultuppdrag som finansieras av Afrikanskautvecklingsbanken. Utvecklingsbankerna disponerar i allmänhet medel förtekniskt bistånd lill låntagarna. Dessa medel bör kunna generera en efterfrågansom slalliga Ijänsteexportörer har förulsällningar att lillgodose. Ulredningens slulsais av genomgången är all denhuvudsakliga marknaden för de Ijänsler som statliga ijänsteexportörer kanerbjuda lorde ligga hos offenlliga förvaltningar i , även omupphandling och finansiering i många fall handhas av andra inslanser. Konkurrensförhållandena på den internationella marknadenskiftar. Den del av marknaden som är lättast tillgänglig är givetvis densvenska bilaterala biståndsverksamheten saml den efterfrågan som kanaliserasvia svenska exportföretag. För den del av marknaden i övrigt som är öppen försvenska tjänsteexporlörer är den internalionella konkurrensen vanligtvis myckelhård. Referenser, konsortiebildningar, ekonomisk och kulturell n...het, pris,finansiering och teknisk kvalitet än några av de faklorer som pä\erkarkonkurrenslaget. På flera av dessa punkter har svenska konsuller konkurrenshandikapp.Del konkurrensmedel som irols dessa nackdelar har gett exportframgångar harvarit kvalitet, helst manifeslerad i referensanläggningar. En hög kvalitet påde uppdrag som genomförs torde även i fortsättningen bli del konkurrensmedelsom svenska konsulter - vare sig de är statliga eller icke statliga - i förstahand måsle förlila sig på. Statlig tjänsteexport i andra länder Kunnande i den slalliga förvallningen används iexportsammanhang i flera länder. I kapitel 5 redogörs för förhållandena iVästtyskland. I de studerade länderna arbetar man enligl endera av tvåmodeller. Den första modellen, som valls i och och föreslås iFinland, innebär alt de statliga organen på egen hand eller i samarbele medexportindustrin aktivt för ut sitt kunnande lill marknaden. Den andra modellen-mer eller mindre utpräglad i . , och -beslår i all de statliga myndigheterna ställer resurser lill exportföretagensförfogande. Däremol uppträder de i allmänhet inle själva som självständigaexportaktörer. Den bilaterala biståndsverksamheten är en viktig avnämarei samlliga 1980/81:171 33 I några länder tycks det tekniska biståndet i realiielenvara bundet lill leveranser från inhemska konsuller. I samlliga de studerade länderna framhålls såväl de slalligasom de privala konsulternas roll som vägröjare för annan export. I vissa länder(t. ex. och ) binds ofla tjänsleleveranser och efterföljandeexport av varor och utrustning samman, medan konsulterna i andra länder arbetarpå en mer oberoende basis i förhållande till hårdvaru-leveranlörerna. 1 de fall då statliga myndigheter eller hel- eller delslatligabolag själva fungerar som exportaktörer och arbetar på en utländsk marknaddrivs verksamheten i de olika länderna oftast med krav på lönsamhel. I de fallställiga myndigheler endast ställer resurser till exportföretagens förfogandesker della däremol utan krav på lönsamhet för myndigheternas del. får dedock täckning för sina direkta koslnader. Förutsättningar för den framtida verksamheten Kapitel 6 inleds med en diskussion om villkoren för denstatliga Ijänsleex-porlen . De statliga myndigheterna har i allt väsenfiigt sinauppgifter inom landets gränser och arbetar i många fall på icke marknadsmässigavillkor. Av detla följer alt man - trots den sakkunskap som finns - får räknamed belydande brister i de kompetensmässiga förutsättningarna för tjänsteexport.På ell generellt plan kan man peka på följande väsentliga svagheter: D bristande internationell erfarenhel n olillräcklig kommersiell inriktning D outvecklad "enlreprenöranda" En framkomstväg för alt råda bot på problemen ärorganiserade utbildnings- och förberedelseinsatser av olika slag. saknasemellertid ell ulbildningsulbud som helt kan tillgodose de krav som slälls ochsom är tillräckligt flexibelt och lätt tillgängligt. En särskild ulredning, u-landsul-bildningsutredningen(Dir. 1979: 53), har lill uppgift att föreslå åtgärder för en förbättradförberedelseutbildning inför u-landstjänsl. Utredningen förutses utmynna iförslag till utbildningsinsatser som bl. a. vänder sig fill konsulter och andraIjänsteexportörer. För all tillägna sig nödvändiga internationella erfarenheleroch kommersiella kunskaper är man emellertid, vid sidan av uibildningsinsalser,i slor ulslräckning hänvisad till att steg för steg lära av egna framgångar ochmisslyckanden. Del kan innebära atl oerfarna ijänsteexportörer inledningsvisägnar sig ål underleveranser lill svenska förelag som agerar påutlandsmarknaden, för atl efter hand börja agera mer självständigt påmarknaden. En annan möjlighet är atl utifrån knyla personer med kommersiell iniernalionellerfarenhel lill en ijänsleexporlerande myndighel eller ell ijänsteexporterandebolag eller atl i en eller annan form samarbeta med redan etableradeexportörer. Fömtsättningarna för tjänsleexport begränsas också av villkaresurser myndigheterna kan avvara för denna verksamhet. Det är svårt atl i objek-3Riksdagen 1980/81. 1980/81:171 34 liva lermcr klarlägga huruvida myndighelerna har fillgängligkapacilel för sådan verksamhel. Vissa myndigheler med lill synes begränsadkapacitet kan bedöma tjänsteexport som en så intressant verksamhet. I. ex. för all fä till ståndledarutveckling eller ökade exporiiniäkter. all de gör en avvägning som ger ijänsleexportenmöjligheler all ulvecklas. Andra myndigheler kan i en liknandeavvägningssituation komma lill en annan slutsats. Om efterfrågan ökar och verksamhelenväxer, kommer dock de disponibla resurserna förr eller senare all bliotillräckliga och ytterligare resurser måsle tillföras. För atl möjliggöra ensådan tillväxt är del angelägel all myndigheterna få frihet alt i smidigaformer knyta personal och andra resurser till sig utifrån i den takt somverksamhetens ekonomi tillåter. En ytterligare faktor av betydelse för ijänsleexporten ärhur gränserna dras gentemot andra verksamheter i myndighelerna. Verksamheler som klart ligger vid sidan av ijänsleexportenär de akfiviteter som vissa myndigheler har utomlands som en del av sina instruktionsenligauppgifter. För vissa aktiviteter - exempelvis forsknings- ochutvecklingssamarbete, utbyle av stipendiater och erfarenhetsutbyte - ärgränsdragningen inle lika klar. En prövning måsle då göras i varje enskilt fallmed hänsyn tagen lill del inlernalioneHa klimatet för atl kommersialisera tjänsleulbyleiinom området i fråga. Viss försiktighet bör iakttas med all kommersialiseradenna lyp av tjänster. En annan verksamhet som ligger vid sidan av statligtjänsteexport är enskilda slalsljänsiemäns engagemang i inlernationell bislåndsverksam-het.Slatsmaklerna har i en förordning slälll sig positiva till denna lyp av insalser. En cenlral gränsdragningsfråga gäller den roll ijänsleexportenkan få tillåtas spela i förhållande till myndigheternas ordinarie uppgifter. Avväg-ningsproblcmkan uppslå och risker för att utlandsverksamheten inkräktar påmyndighetsuppgifterna. Utredningen anser all vid en avvägning mellan olikaintressen måsle varje verksledning priorilera de uppgifter som regering ochriksdag specifikt ålagt myndigheten. Ulredningen gör följande allmänna bedömning avframtidsutsikterna för den statliga tjänsteexporten. På marknadssidan finns en potential för tjänster som harsill ursprung i slalliga verk och myndigheler i . Trots all vissamarknader är stängda för svenska leverantörer om inle bislåndsfinansiering kanerbjudas eller av politiska, mililärstrategiska eller andra skäl. finns en storinternationell marknad som fungerar på kommersiella villkor och som är intressantför oss. Slulsalsen blir att exporten av statliga tjänster kan ökas. på vissaområden i snabb lakl. På ulbudssidan finns hos myndighelerna en i huvudsakpositiv inställning lill all exportera ijänsler i slörre skala och i merplanmässiga former. Detla är en nödvändig förutsättning för alt en salsning på uilandsmarkna-denskall bli framgångsrik. Till bilden bör dock fogas de kompelens- och kapacileisproblemsom beskriviis. Delta innebär sammanlaget atl för många statligamyndigheter är del ointressant atl på egen hand bearbeta den internafionellamarknaden. Framför allt kommer de atl finna det olönsamt. I den mån de överhuvud tagel engagerar sig i ijänsieexport lorde del bli fråga om all utföra ijänsler 1980/81:171 35 ål SIDA och andra biståndsfinansierade organ eiler altfungera som underleverantörer till svenska konsuller och hårdvaruexpoilörer.For vissa myndigheler bjuder direklförsäljning lill den iniernationelln marknadenstora möjligheler. Del är dock osäkert hur många statliga ijänstexportorer somkan bli lika framgångsrika som Swedtel. som är näst störstakonsult på den internalionella marknaden. Antagligen är det fråga om några få.I gruppen närmasl under. de myndigheler som har goda men inle lika goda marknadsförulsatiningar.kan kanske en handfull myndigheler nå en volymmässigt intressant försäljning. Exporten av tjänster från slalliga verk och myndighelerkan aldrig i sig bli en belydande del av svensk export. Däremol kan försäljningav statliga tjänster i kombination med hårdvara, särskill i form avsystemleveranser, ge resullal som är intressanta ur bytesbalanssynpunkt. Vilken inriklning bör då den slalliga tjänsteexporten ha?Utredningen renodlar två alternativa huvudslralegier. Enligl den ena spelar denslalliga sektorn en passiv roll utan atl själv vara aktör på exportmarknaden.Initiativet för exporten läggs helt på företagen. I den mån de behöver utnyttjaden statliga seklorns kompelens för att möta marknadens önskemål, har de möjlighelatl låna in personal från myndigheterna för avgränsade uppgifter ellerengagera myndigheternas resurser på annat sätt. Den andra huvudsiralegininnebär atl statsförvaltningen får en aktiv roll som exporlförsäljare avtjänster. Det statliga kunnandet förs målmedvetet ut till marknaden. Kundernakan vara organ i andra länder men också svenska industriförelag och konsulter,. Verksamheten bedrivs inom ramen för myndighelerna eller i särskildaför ändamålet bildade bolag. Olika former av samarbete med industriföretag ochkonsulter är tänkbara. Ulredningen har funnil övervägande skäl för allstatsförvaltningen som huvudlinje bör fylla en aktiv roll som exportförsäljareav tjänster. Flera skäl redovisas för all denna inriklning bör ge de mestpositiva effekterna på bytesbalansen. Ulredningen anger några huvuddrag i en slraiegi för akliv ijänsteexpori. Verksamhelen bör vara marknadsorienterad. bärandeinslag i affärsidén för den ställiga ijänsleexporten är visserligen all den sålångt möjligt skall bygga på de resurser och den sakkunskap som redan finns iden slalliga sektorn. Men del innebär inle all den skall bestå nv ell direklöverförande av svenska system lill ulländska kunder. Framgångsrik affärsverksamhetkräver en medveten marknadsorientering. Det innebär bl.a. all resurser måsleavsällas för all bevaka och bearbeta marknaden. Verksamhelen bör bedrivas med nära anknytning till resursbasen.Det kan innebära en verksamhel bedriven i myndighelsform eller, om den sker ibolagsform, i nära anslulning till myndighelerna. Däremol kan den näraanknytningen svårligen uppnås inom ramen för en centraliserad organisation förstatlig tjänsteexport. Den nära anknytningen ger möjligheter fill etlfruktbärande växelspel mellan utlandsakliviieierna och de ordinarie myndighetsuppgifterna.Därigenom skapas bl.a. förutsättningar för att bygga Prop.1980/81:171 36 in de incitament för myndigheterna och deras anslällda somär nödvändiga för atl tjänsteexporten skall bli framgångsrik. Verksamhelen bör vara flexibel. Den existerande och polenfiellamarknaden för de ijänsler som den slalliga seklorn kan erbjuda är mångfacel-lerad.Åven på ulbudssidan är bilden splittrad. Vad som krävs är därför beredskap ochresurser atl från olika såväl statliga som icke statliga organ snabbi kunnakombinera ell tjänsteutbud som i varje enskilt fall möter uppdragsgivarnasönskemål. Tjänsteexportörerna bör få stöd och rådgivning i sin verksamhel.Dessulom behöver myndighelerna och bolagen stimulans lill samverkan i syfteall skära ned koslnader och la till vara erfarenheter från varandra. Utredningen anger några rikllinjer i en strategi med dessaallmänna grundelement. Vad beträffar vilka marknader och kunder som de slalliga tjänsteexportörernabör välja all bearbeta konstaterar ulredningen all della varken är möjligteller lämpligl alt cenlrall fasllägga. Tjänsleexporiörerna bör således ha storfrihet uti välja marknader. 1 princip skall Ijänsleexporten kunna avse bådei-länder och . Vid sill val av marknader bör dock såväl myndigheter sombolag agera på etl säll som inte strider mot svenska utrikespolitiskaintressen. Utredningen konslalerar att den statliga sektorn agerarsom ijänsteexportörer i olika skepnader. Tre huvudgrupper kan urskiljas,nämligen n myndigheler som för ul sitt kunnande lill marknaden viasärskilda för ändamålei inrättade bolag. D myndigheter som i egel namn säljer tjänster, D myndigheter som ställer resurser till förfogande men inlei egen kapacilel engagerar sig i uppdrag. De olika modellerna har både för- och nackdelar. Delförfaringssätt som innebär att myndighelerna ställer resurser till förfogandegenom t.ex. tjänslledigheter har dock avgörande svagheter ur flera aspekter föralla inblandade parter. Ulredningen anser därför att statliga myndigheteran-lingen bör sälja tjänster i eget namn eller via bolag i anslutning till myndigheterna.Däremol bör myndighelerna, i enlighet med gällande bestämmelser på området,vara återhållsamma med att bevilja tjänstledighet för anställning i enskildeller . Valel av verksamhetsform för den statliga tjänsteexportenkan enligl utredningens mening begränsas till två huvudalternativ, nämligenaktiebolagsformen och myndighelsformen. En genomgång av innebörden av alternativenvisar att myndighelsformen inle är lämpad för kommersiell utlandsverksamhet.Utredningens slutsats är därför atl aktiebolag.sformen hör väljas närutlandsverksamheten bedöms kunna få viss omfattning och kunna bedrivaskontinuerligt och planmässigt Enligt utredningens direktiv skall den statligatjänsteexporten drivas med krav på lönsamhet. Utredningen anser att statliga ijänsteexportörerbör prissälta sina tjänster med krav på lönsamhet totalt sett. För myndighelersom ägnar sig åt tjänsteexport bör lönsamhetskravet innebära att intäkternafrån utlandsverksamheten dels täcker marknadsföringskostnader, lönekostnader, offertkostnader,förlustuppdrag och andra rörliga Prop.1980/81:171 37 kostnader, dels ger ett bidrag till täckandet av de fastakostnaderna i myndighetens verksamhet. Om verksamheten bedrivs i bolagsform börsedvanliga företagsekonomiska lönsamhelskriterier tillämpas. När lönsamhetskravet skall uppfyllas i praktiken behövs ylterligarenågra preciseringar. För verksamhet som bedrivs i bolag i anslutning lill myndighelerna,anser utredningen alt lönsamhet bör krävas i bolagens arbele på marknaden mendäremot inte i myndighelernas utlåning av personal och andra resurser lillbolagen. För denna utlåning bör myndigheterna dock få täckning för de särkostnadersom är förknippade med utlåningen. När uppdragsmyndigheter bedrivertjänsteexport i myndighelsform är del moliveral att göra en redovisningsmässigbodelning mellan ullandsverksamhelen och den inhemska verksamheten. En sådanbodelning bör även övervägas av de affärsverk som inom affärsverksramen driverutlandsverksamhet i slörre omfattning. I syfte att få igång mer omfattande utlandsverksamhetdiskuterar utredningen åtgärder som ger ekonomisk stimulans tdl tjänsteexport.Enligt utredningens mening bör myndigheter som har intäkter av tjänsteförsäljningtill ufiandel i huvudsak få disponera dem på egen hand. Närmare föreskrifterfår meddelas av regeringen. Myndigheter som lånar ut personal och andraresurser fill utlandsverksamma bolag föreslås få en schablonersättning från detföretag som tar i anspråk resursema. Avgiften bör täcka både myndigheternasextrakostnader för att avvara personal och ge visst ekonomiskt incitament tilldem. Ersättningen, som förslagsvis kan uppgå till . perpersonmånad, skall erläggas även av icke myndighelsanknutna företag. En fråga som aktualiseras när statliga myndigheter skallengagera sina resurser i en exportverksamhet är huruvida myndigheterna skall gealla konsuller, tillverkningsföretag m.fl. tillfälle att utnyttja den statligasektorns resurser eller om dessa resurser skall förbehållas endast vissaintressenter inom ramen för elt långtgående samarbele. Utredningens gmndin-slällningär atl kunnandet i de slutliga myndigheterna i princip bör vara tillgängligtför alla svensku företag.