prop · G403108 · 1980-12-31 00:00:00 — I promemoriorna harsvårigheterna, om än i ganska svepande ordalag, belysts och har Prop.1980/81:108 77 ävenpresenterats två konkreta förslag till lagtext. Beträffande de framlagdaförslagen vilka i sak är ganska överensstämmande, vill jag först framhålla attjag ser det inom departementet upprättade som det lagtekniskt och språkligtbättre. Då departementsförslaget på goda gmnder även omfattar gärningar sominnebär olägenheter genom buller, skakning, strålning och liknande, harjagtagit det till min utgångspunkt, Ilagförslaget har som fömtsättning för ansvar upptagits dels ett uppsåtligteller grovt oaktsamt handlande förorenande av mark, vatten eller luft delsatt handlandet skett på sådant sätt att det kan antas medföra inte ringahälsorisker för människor eller skador på djur och växter eller också annanbetydande olägenhet i miljön. Som straffritt har undantagits sådant handlandesom med hänsyn till omständigheterna anses försvarligt. Denåsyftade innebörden av rekvisiten kommenteras främst i BRÄ-promemorian, Där framhållesemellertid också vad som enligt min uppfattning måste vara huvudsyftet med denpåkallade kriminaliseringen, nämligen att motverka spridning av kemiska ochandra ämnen med i sig och i förening med annat kanske ännu inte kändaverkningar. Som jag ser det är det själva spridandet av främmande ämnen som ärförkastligt inte minst därför att konsekvenserna ännu inte kan överblickas. Meddetta synsätt leder lagförslaget inte till ett önskvärt resultat. Särskilt villjag då peka på de tolknings- och bevissvårigheter som ligger i de använda, avmig ovan understmkna "nyckelorden". Attmed förorening avses tillförsel av olika ämnen som ändrar mottagarens (recipientens)naturliga sammansättning får anses vedertaget. Likaså synes strålning,spridande av bakterier och vims samt uppvärmning och avkylning av vatten kunnainnefattas av begreppet. Men betyder inte uttrycket förorena att mottagarenssammansättning tidigare varit opåverkad? Hur skall i så fall bedömas entillförsel till en redan tidigare "nedsmutsad" mottagare? Dettabedömningsproblem förs i förslaget över till en fråga om tillförseln av detfrämmande ämnet med hänsyn till alla kända omständigheter skall antas medförahälsorisker, skador och olägenheter. Härigenom uppkommer samma tekniskabevistema och olägenheter som den nuvarande lagen innebär. Från oanadetröskeleffekter som kan förändra hela det ekologiska systemet bortseshelt. Man flyttar sig från en tolkningsfråga till en lika svår. Jaganser att det är själva handlandet att tillföra främmande ämnen som är straffvärtoch bör kriminaliseras. Med främmande ämnen avser jag självfallet sådana som isig kan antas medföra hälsorisker, skador eller annan olägenhet. Effekten avtillförseln bör emellertid inte ha betydelse för annat än bedömningen avhandlandets svårhetsgrad. En godtagbar begränsning av det kriminaliseradeområdet bör kunna nås genom det i förslaget angivna undantaget för gärningarsom med hänsyn till omständigheterna måste anses försvarliga. För berördamyndigheter och enskilda uppkommer även här problem, men dessa torde inte varamera svårlösta är sådana frågor som exempelvis bedömningen av invändningar omnöd eller nödvärn. Somjag tidigare angivit reser jag inte någon invändning mot departementsförslaget,såvitt det gäller olägenheter i miljön genom buller, skakning, strålning ochannat sådant. Begreppet miljön lär i sammanhanget vara klart. Prop.1980/81:108 78 Motde föreslagna straffsatserna har jag inte heller något att anföra. Till vad somskall känneteckna grova brott och förskylla fängelse upp till kanmöjligen som exempel tillfogas om brottet inneburit betydande ekonomiskvinning för gärningsmannen. Vadgäller brottsbeteckningarna förefaller det för oaktsamhetsbrotten föreslagnavårdslöshet med miljön lämpligt och att föredra framför miljöförorening. Avbeteckningarna för de uppsåtliga gärningarna synes emellertid inte vare sigmiljöbrott eller förgöring adekvat. Mot uttrycket miljöbrott, som i förstoneverkar kort och slagkraftigt, har jag den invändningen att det mera syftar påbrott mot miljövårdslagen. Vid de ytterligare överväganden jag anser nödvändigainnan kriminalisering i berörda hänseenden fastläggs kanske ett än mer passandeuttryck kan komma fram. Detär uppenbart att miljöskyddsutredningen har rätt när den uttalar att "Deifrågavarande reglerna har emellertid visat sig vara alltför otidsenliga och tmbbigaför att komma till någon större användning i praktiken". Dennainvändning kan uppenbarligen inte riktas mot det av reservanterna framfördaförslaget "olaga giftdeponering", som straffbelägger varje olovligtnedläggande i marken av gift eller smittämne, där den olovliga giftdeponeringeninte kan anses som ringa. Enligtmin uppfattning visar BT Kemi-fallet tydligt på behovet av ett straffstadgandeav ungefär den utformning, som första och sista styckena i reservanternasförslag upptar. Det är ett i sig så straffvärt förfarande att olovligen imarken nedlägga gift eller smittämne att det är rimligt att förfarandet ärgenerellt straffsanktionerat, om det inte skett i mycket blygsam omfattning.Även om de omedelbara riskerna för människor, djur, växter eller miljö skullepå gmnd av omständigheterna kunna anses utomordentligt små, så föreligger dedock där i ett längre tidsperspektiv. Riskerna må vara försumbara ,men de finns där, och samhället har ett ansvar även in i tider ochförhållanden vi inte kan överblicka. Inte heller den ekonomiska aspektenfår försummas saneringen av BT Kemis fabriksområde kommer att uppgå tillmycket ansenliga summor. Det är orimligt om lagstiftningen skulle accepteraförfaranden som kan få konsekvenser av den dimensionen; med acceptera menarjag då även det läge som råder när förfarandet är förbjudet i princip menreglerna är så villkorade och svårtolkade att beviskraven gör en lagföringpraktiskt omöjlig eller mycket svår. Brottsförebyggande rådetär säkert ute i vällovligt syfte med tillägget till förgöringsstadgandet:"Detsamma skall gälla den som utan att vara förfallen till ansvar enligtvad fömt i detta kapitel är sagt förorena jord, vatten eller luft om gärningenkan antagas medföra icke obetydliga hälsorisker för människor, skador av ickeringa betydelse på djur eller växter eller annan betydande olägenhet i miljön iövrigt. Kan gärning som i andra meningen sägs med hänsyn till omständigheternaanses försvarlig skall ej dömas till ansvar," Men i den praktiskatillämpningen måste polis, åklagare och domstol med denna formulering tagaställning till om flera villkor är uppfyllda. Hur skall man förstå "ickeobetydliga hälsorisker för människor" etc? Är villkoret uppfyllt om giftetär nedlagt Prop.1980/81:108 79 ität lera och ej anses kunna ställa till skador förrän det i en oviss framtid blivituppgrävt och exponerat? Är villkoret uppfyllt om giftet är inneslutet ibehållare, som först måste avsiktligt eller oavsiktiigt öppnas? När är hälsoriskenobetydlig? Omgivningen och den misstänkte har säkert olika uppfattningar på dehär punkterna i åtskilliga tänkbara fall, och det torde knappast mötasvårigheter att finna sakkunniga med olika uppfattningar. Liknandeinvändningar låter sig göra när det gäller formuleringen "betydandeolägenhet i miljön i övrigt" och det måste konstateras attBrottsförebyggande rådet inte ger mycket vägledning när det gäller tolkningen.På sid 00 anför man "Miljöbegreppet finns inte definierat i svensk rätt.Omfattningen av begreppet skiftar mellan olika användningsområden, I dettasammanhang bör med miljö avses människans yttre fysiska omgivning. Även sådanabeståndsdelar i näringskedjan som i och för sig är av föga värde men som pålång sikt är viktiga för människan bör skyddas. Följderav sådana föroreningar som kan antas medföra andra betydande olägenheter imiljön kan bli att människors möjligheter till användning av naturen tillexempelvis rekreation omintetgörs eller avsevärt försvåras. En förorening, somkan antas medföra de angivna olägenheterna och skadorna, lär i de flesta fallvara omfattande och inte endast snabbt övergående. Exempel kan dock finnas påföroreningar som innehåller farliga ämnen i en mindre kvantitet men som i detenskilda fallet har en tröskeleffekt i förhållande till tidigareföroreningar," Detta ger uppenbarligen ingen ledning i de flesta typfall.Inte ens om lagen kräver omedelbar negativ verkan på miljön eller om enframtida trolig eller möjlig inverkan är tillräcklig anges här. Detta är trotsallt enligt min bedömning ett av de väsentliga tolkningsproblemen. Ejheller undantaget för straffbestämmelsen "Kan gärning ,,, med hänsyn tillomständigheterna anses försvarlig ,.," får uttömmande de-finiering iBrottsförebyggande rådets kommentarer. Härom sägs endast "Därmed undantasfrån ansvar de flesta fall där en administrativ myndighet tidigare gjort enintresseavvägning och funnit föroreningen acceptabel med hänsyn till bl.a. verksamhetenseller produktens samhällsnyttighet. Prövningen kan ha gällt antingen denaktuella föroreningen eller en jämförbar sådan. Ett annat exempel som bör kunnafalla in under undantagsregeln är föroreningar som skett till samma recipientsom tidigare mottagit betydligt allvarligare tillåtna föroreningar. Enintressekollision kan även vara för handen när föroreningar görs i avsikt atthindra miljökatastrofer utan att det ändå föreligger en nödsituation." Dettakan knappast vara rimliga avgränsningar. Gärningsmannen skulle kunna bli straffriom han sedermera erfarit att verksamheten var farligare än han och myndigheternaantagit när tillstånd lämnades ett ämne som ansetts harmlöst har exempelvisfunnits vara kraftigt cancerogent. Han skulle t,o,m, bli straffri om recipienten den mottagande marken, vattendraget eller luften redan fömt var kraftigtnedsmutsad genom betydligt allvarligare tillåtna föroreningar. Det här skulleavsevärt försvåra åtal i BT Kemi-fallet, där både marken och ån var svårtnedsmutsade av föroreningar, som bolaget hade koncession att göra. Resonemangetbortser både frän den berörda tröskeleffekten, och från det självklarafaktum att när det gäller gift- och kemikaliespridning leder ökade kvantitetergenerellt till ökade risker och allvarligare skador 1980/81:108 80 ävenom tillskottet är litet. Härtill kommer att ett antal recipienter i landetredan är så förorenade av tillåtna utsläpp i stora mängder att det skulle blipraktiskt taget omöjligt att lagfora den som arbetar olagligt i en liten skala,t.ex. mottager stora, f.n, tillåtna, kemikalieutsläpp från iHelsingborg och Supra i , Därför är det naturligtvis inte rimligt omen person, som åtagit sig att destmera liknande kemikalier i stället skulle fåstraffritt tippa dem i Sundet, Minuppfattning är således att lagförslagen i Brottsförebyggande rådets promemoriaär svårtolkade, alltför begränsade och utomordentligt besvärliga att tillämpa ipraktiken. I BT Kemi-fallet hade processen knappast förenklats av de föreslagnastadgandena, och även i åtskilliga andra situationer medför förslagen storatillämpningsproblem. Det är dock klart att i åter andra typfall skulle förslagenkunna medföra fördelar. En ny lagstiftning bör emellertid ej begränsas till deföreslagna stadgandena utan en komplettering bör ske så att man åtminstone kommeråt den art av mot samhället och omgivningen illojal verksamhet som ledningenför BT Kemi utövade genom markdeponeringarna av växtgift i tunnor ochkalkmassor. Annars har lagändringen faktiskt inte lyckats fånga in den typ avgärning, som enligt tilläggsdirektiven skulle beaktas och som även denallmänna rättsuppfattningen i landet praktiskt taget enhälligt krävtkriminaliserad. Justitiedepartementetspromemoria faller i allt väsenfiigt tillbaka på Brottsförebyggande rådetsförslag. Namnändringen från förgöring till miljöbrott ger visserligen enbehändigare och slagkraftigare mbricering men innebär att ordetsanvändning begränsas till en viss typ av brott i stället för att utgöra ensammanfattande beteckning på åtskillig kriminalitet inom miljöområdet. Det gårsäkert att finna en lika bra mbricering, som inte berövar oss ordet miljöbrottsom en sammanfattande benämning på brotten mot miljön. Departementspromemoriankriminaliserar också buller, skakning, strålning i vissa straffvärda fall, ochdet är självfallet välkommet med denna utvidgning av ansvarsområdet. Vadgäller villkoren innehåller departementsförslaget i allt väsenfiigt samma i minbedömning tveksamma och svårtolkade inskränkningar som förslag. Formuleringarna "sådana skador på djur eller växter sominte är av ringa betydelse", "annan betydande olägenhet imiljön" och "Kan gärningen med hänsyn till omständigheterna ansesförsvarlig ,.," återkommer med i huvudsak samma text och därmedväsentligen samma tolknings- och tillämpningsproblem. Närdet gäller den administrativa myndighetens prövning tillägger departementetuttryckligen: "Det sistnämnda gäller dock givitvis inte utan vidare i allasituationer där felaktiga uppgifter har lämnats till underlag för myndighetensprövning eller där uppgifter som hade bort beaktas vid denna prövningförtigits." Det är ett förtydligande av vad också Brottsförebyggande rådetmenat, men det täcker ej heller situationen där gärningsmannen sedermera blirklar över farligheten. Sedan uttalar departementet "Vidare bör framhållasatt uppfattning om vad som kan anses vara försvarligt fortlöpande torde undergåen förskjutning i takt med den ökade insikten om angelägenheten att förbättramiljöskyddet". Denna formulering torde inte precis främja fömtsebar-hetenav den framtida rättstillämpningen. Minuppfattning är således att de framlagda förslagen inte skulle lösa Prop.1980/81:108 81 derättstillämpade myndigheternas problem i aktuella avseenden. Helst borde därförlagförslagen göras om fömtsättningslöst, men jag är väl medveten om att dettaskulle taga avsevärd tid, och det är uppenbarligen angeläget attlagstiftningsfrågan blir löst så snabbt som möjligt. En utväg är uppenbarligenatt acceptera lagförslagen med de tolknings- och till-lämpningsproblem deerbjuder, under fömtsättning att de kompletteras med ett stadgande, som klartkriminaliserar ett av de mera straffvärda typfallen, nämligen den olagliga giftdeponeringeni mark. Detta kan lämpligast ske genom att reservanternas i miljöskyddsutredningenförslag om görs till lag såvitt gäller första och tredje stycket.Stadgandet skulle då få denna lydelse: "Har någon, utan att vara förfallentill ansvar enligt vad fömt i detta kapitel är sagt, i marken olovligen nedlagtgift eller smittämne, dömes för olaga giftdeponering till böter eller fängelsei högst ," "Skulle den olaga giftdeponeringen vara att anse somringa, må ej dömas till ansvar." Denna kompletterande straffbestämmelseskulle kunna införas som en paragraf 8 b efter den av departementet föreslagna8 a. Omman i stället väljer att formulera ett stadgande, som bättre än i rådets ochdepartementets promemorior täcker även annan giftspridning finns flera vägaratt gå. En är att begagna sig av utredningsreservan-temas förslag såvitt gälleralla tre styckena i den av dem föreslagna paragrafen. En annan är att utarbetaett helt nytt förslag. Länsåklagare har i något sammanhangförordat texten: "Den som utan att vara skyldig till brott, som har angettsfömt i detta kapitel i icke ringa omfattning förorenar mark, vatten eller luftutan tillstånd eller med överskridande av villkor för sådant tillstånd straffasför miljöbrott till böter eller fängelse i högst tvä år." Även dettastadgande förefaller mig lättare att tillämpa i praxis än det iBrottsförebyggande rådets och promemorior.Sammanfattningsvis får jag alltså uttala att den praktiska tillämpningen avförslagen i promemoriorna synes mig erbjuda svårigheter fullt jämförliga meddem som uppstår på gmnd av nu gällande brottsbalkstext. Dålagstiftningsförslagen dock uppenbarligen täcker kriminaliserar ett störreområde än gällande lagstiftning och det förefaller mig påkallat med en snarlagstiftningsåtgärd, vill jag emellertid ogärna helt avstyrka dem. Detförefaller mig om de skulle komma till användning dock synnerligen angelägetatt de från början kompletteras med ett särskilt, mera villkorsfritt,straffstadgande för den typsituation, som var föremål för domstolsbehandling idet urspmngliga BT Kemi-målet, nämligen olaga nedgrävning av giftämnen i störremängder. Detta kan lämpligen ske genom ett tillägg i lagtexten av en särskildparagraf med det innehåll, som anges i första och tredje styckena i den som reservantema i miljöskyddsutredningen föreslagit i sitt särskildayttrande. Såvälinom BRÄ som vill man höja miljöbrottens straffvärdegenom att införa straffbestämmelserna för sådana brott i brottsbalken.Uppfattningen att bestämmelser har högre moralbildande effekt änbestämmelserna inom specialstraffrätten gmndas möjligen på någon statistiskutredning. Eljest tycker man att en speciell miljöskyddslagstiftning likavälsom exempelvis valutalagstift- 6 1980/81.1 saml. Prop.1980/81:108 82 ningenoch vamsmugglingslagen skall kunna skapa respekt för sina bestämmelseroberoende av . Om straffbestämmelser för miljöbrott skall tagas ini borde de avse samfiiga miljöskadliga gärningar. De nuföreslagna ändringarna har ju karaktär av ett provisorium. Om det ansesbetydelsefullt att nu införa straffbestämmelser för miljöbrott i brottsbalkenär förslag om en ny 8 a § att föredra framför BRÄ:sutvidgning av 8 §. Departementets förslag ger paragrafen en större räckvidd ochen bättre brottsmbricering. Däremot är BRÄ:s beteckning"miljöförorening" i 9 § bättre än departementets "vårdslöshetmed miljön". Bådaförslagen innehåller en begränsning av ansvaret med hänsyn till gärningensförsvarlighet. Det flnns väl anledning att ifrågasätta om icke obetydligahälsorisker för människor, skador av icke ringa betydelse på djur och växtereller annan betydande olägenhet i miljön någonsin kan anses försvarliga.Formuleringen verkar som en eftergift mot tekniken på bekostnad av andravärden. I varje fall bör en sådan bestämmelse motiveras med uttömmande exempelpå avsedda intressekollisioner. Ytterligarekan man framhålla en viss fara i att alltför starkt betona kopplingen tillekonomisk som skäl att bedöma ett miljöbrott allvarligare än eljest.Hänsynslöshet mot vår hälsa och den miljö vi skall vistas i är tillräckligtklandervärt i sig oavsett bakomvarande motiv. Viktigareän lagtekniska åtgärder är att ge tillsynsmyndigheterna ökade möjligheter attdels förebygga och uppdaga miljöbrott, dels ock lämna teknisk och vetenskaplighjälp vid polisutredningar om dessa brott. Enannan väsentlig fråga att bearbeta är fördelningen av ansvaret förmiljöförstörande gärningar. Slutligenär det nödvändigt att domstolarna utdömer straff som står i proportion tillbrottens betydelse. De låga straff som ges bidrar inte till att ingjutarespekt hos allmänheten för miljöskyddsbestämmelserna. Ensnabb och ändamålsenlig lösning av problemen kring bevissvårigheterna ochansvarsfördelningen samt en hårdare attityd från domstolarna skulle görakampen mot miljöbrottsligheten meningsfull för åklagarna och ge allmänheteninsikt om straffvärdet av dessa brott. Nuvarande svårigheter att framgångsriktkunna beivra exempelvis oljeutsläpp vid kusterna skapar misstro mot samhälletsvilja och förmåga att beivra dessa företeelser. Hovrättendelar BRÄ:s uppfattning om att de straffbestämmelser som finns inommiljölagstiftningen är bristfälliga och att de inte kan anses tillräckligteffektivt motverka miljöbrott. Hovrätten biträder därför förslaget att i denallmänna strafflagen kriminalisera miljöfarliga gärningar, Ifråga om den närmare utformningen av straffskyddet ansluter sig hovrätten tillden av uttalade meningen att den nya bestämmelsen ibrottsbalken mot miljöskadliga gärningar bör bereda ett allmänt skydd åtsamtliga de miljöskyddsintressen som omfattas av miljöskyddslagen. Dettainnebär således att även störningar genom buller, skakningar, ljus eller annatsådant kommer att omfattas av den nya Prop.1980/81:108 83 bestämmelsen.Såsom föreslagits bör vidare straffbarheten inte begränsas till fall dåkränkningar av miljöintresset kan hänföras till fast egendom utan gällagenerellt. Det farerekvisit som nuföreslås enligt den nya bestämmelsen är annorlunda än de krav på allmän farasom uppställs i 13 kap. i övrigt och således även i förhållandetill det nu gällande brottet förgöring. Den av valdalösningen att låta den nya bestämmelsen bilda en egen paragraf synes därförsåväl från systematisk synpunkt som i övrigt vara att föredra. Hovrättenbiträder därvid de föreslagna brottsbeteckningama i 13 kap. 8 a och 9 §§ ochhar ingen erinran mot bestämmelsemas utformning i övrigt. Möjligen kan man docktillägga att första meningen i den föreslagna 8 a § i 13 kap. brottsbalkenenligt hovrättens mening inte är särskilt lätt att läsa. Denna del avparagrafen bör ses över så att den får en tydligare och mera lättillgängligutformning. Vadbeträffar förhållandet mellan de föreslagna nya bestämmelserna i brottsbalkenoch de olika specialförfattningama på miljöområdet är det enligt hovrättensmening angeläget att straffbestämmelserna i dessa specialförfattningarförtydligas genom ett tillägg av det innehållet att specialförfattningens regelgäller endast i den mån gärningen inte är belagd med straff enligtbrottsbalken. Hovrätteninstämmer slutligen i de synpunkter som BRÄ och haranfört angående miljöskyddsutredningens förslag till straffbestämmelse ochsystem med miljöskyddsavgifter. Detär enligt uppfattning angeläget att åtgärder vidtas för atteffektivisera bekämpningen av miljöfarlig verksamhet. Ett genomförande av deförslag som redovisas i mbricerande promemorior skulle innebära ett bättreskydd för miljön och medföra större möjligheter att beivra miljöfarligverksamhet. Det kommer dock att ställa högre krav på resurser för bekämpning avmiljöbrotten. Iremissvaret till betänkandet (SOU 1978:80) Bättre miljöskydd I, framhöllstyrelsen beträffande konkurrensen mellan påföljdsbestämmelser i brottsbalkenoch miljöskyddslagen, att det kunde ifrågasättas om inte samtliga påföljder förmiljöbrott borde återfinnas i miljöskyddslagen. Ett sådant förfaringssätttorde ligga väl i linje med konkurrensen mellan bestämmelser i ochannan speciallagstiftning. Såsom exempel härpå kan nämnas skattebrott(skattebedrägeri m.m.) i skattebrottslagen. Dettaär i princip fortfarande uppfattning. Styrelsen vill dockinte motsätta sig att bestämmelsen tas in i , framför allt på gmndav den generella utformning 13 kap 8 a § erhållit. Det är vidaretillfredsställande att en speciell straffskala förordas beträffande de grovabrotten. Medhänsyn till de allvarliga brott som kan förekomma mot miljöskyddslagstiftningensbestämmelser till skydd för vår yttre miljö anser att skärptastraffbestämmelser för miljöbrotten erfordras. Prop.1980/81:108 84 Detkan dock inte vara meningsfullt att skapa straffbestämmelser som enbart berören del av miljöskyddslagen. Socialstyrelsentillstyrker därför det i promemoria framförda förslagetom en allmän straffbestämmelse för samtliga de områden som omfattas avmiljöskyddslagen. Eftersom förslaget är allmänt hållet kommer det dock blisvårt att dra gränserna mellan vad som är tillåtet och vad som är straffbart.En mera preciserad gärningsbeskrivning hade varit önskvärd. I miljöskyddsutredningensbetänkande (SOU 1978:80) "Bättre miljöskydd I" föreslås att denstraffrättsliga påföljden i princip ska utbytas mot miljöskyddsavgifter, dockmed undantag av de allra allvarligaste fallen av brott mot miljöskyddslagen.Socialstyrelsen anser i likhet med att behov avstraffbestämmelser i miljöskyddslagen för allvarliga miljöbrott knappast finnsom departementets promemoria om ändringar av genomföres.