prop · G40345 · 1980-12-31 00:00:00 — Motbakgrund av det anförda finner inspektionen det svårt att godta de i viktigahänseenden gjorda avvikelserna från bestämmelserna i . Detta gäller delsmöjligheten för de anställda att spara enbart i aktier i det egna företaget,dels förslaget att denna typ av fond inte skall vara öppen för allmänheten. I självaverket innebär dessa avsteg från AFL så betydande undantag från fundamentalaprinciper i denna lag att inspektionen anser att en särskild lagstiftning börväljas för att lösa det med promemorian avsedda syftet. Enligt inspektionensuppfattning får det nämligen anses uteslutet att en aktiefond eller en aktiesparfondinlemmas i ett regelsystem där riskspridningsintresset i mera betydande månåsidosätts eller där rätten att delta i sparandet står öppen endast för ensträngt begränsad krets av personer. 1sammanhanget förtjänar erinras om att inspektionen denna dag medgivit ettfondbolag dispens att - med frångående av 10%-regeln i 21 § AFL placeraaktier i ett och samma företag intill av den sammanlagda fondförmögenheten. Dispensbeslutet, som gäller till den , föregicks av en noggrann prövning av riskspridningsintresset och innebär att, om inspektionen skulle finna anledning att ställa ökade krav på sprid ning av värdepappersinnehavet i fonden, beslutet kan omprövas. Pågrund av det anförda anser inspektionen att en lösning bör väljas som intemedför att aktiefondslagens grundläggande skyddsprinciper frångås. Enligtinspektionens uppfattning synes det lämpligast att man i en särskild lag skaparregler för ett fondsystem av det slag som åsyftas med promemorian. I en sädanlag kan i tillämpliga delar hänvisning ske till AFL och LASP. På detta sättkan, alltefter behov, reglerna i AFL om förvaringsbank, redovisning ochtillsyn göras tillämpliga. Vidare kan genom hänvisning till LASP reglerna omlönsparande och avvikelser från AFL bli beaktade. Inspektionenhar som framgått granskat det föreliggande förslaget huvudsakligen frånlagtekniska synpunkter. Inspektionen är medveten om att säkerhetssynpunkterna färvägas mot de värderingar som uppbär förslaget. Dessa är till en del av politisknatur, och det ankommer inte på inspektionen att närmare ingå på dem. Detförtjänar dock understrykas, att de blivande andelsägarnas risker blir mycketstora. Värdet av andelarna står och faller med ett enda företags utveckling.Skulle företaget gå så dåligt att det behöver avvecklas, kan anställda som ärandelsägare riskera att mista inte bara anställningen utan även ett sparkapital.Inspektionen vill därför ifrågasätta, om inte vissa minimikrav i fråga omriskspridning bör införas, innebärande t. ex. att högst av fondensförmögenhet får placeras i ett och samma värdepapper och att fonden skall ha enlikviditet, som innebär en tillfredsställande betalningsberedskap. En sådanerfordras bl.a. för att - somrimligen bör ske kunna lösa ut andelsägare som lämnar sin anställning i företaget. RSVvill inledningsvis erinra om att verket från såväl principiella som praktiskasynpunkter var kritiskt mot lönsparutredningens betänkande (Ds 1980/81:45 3 E1978: 1) Ökat lönsparande, vilket betänkande ligger till grund för den gällandelagstiftningen om skattelättnader för vissa sparformer. Medhänsyn till bl. a. det förhållandevis ringa gensvar som lönsparandet i aktiesparfonderhar fått föreslås nu vid sidan om den justering av det gällande systemet somnyligen skett (se SFS 1980:151) - en vidareutveckling av möjligheterna attspara inom skattefondsparandets ram. Förslaget innebär enligl RSVs mening attavsteg görs från den skatterättsliga principen om en rättvis och likformigbeskattning samt från den bärande tankegången i skattesparandet om värdesäkertsparande. RSV har tidigare uttalatsin tveksamhet över förslag som gällt undantag från skatteplikt för vissaanställdas tjänsteintäkter. Då underströks att skatteförmåner för en viss gruppskattskyldiga inte bör införas om det inte finns särskiljande kännetecken fördenna grupp som motiverar att undantag görs. Den direkta följden av attlagstifta utan att dessa synpunkter särskilt beaktas kan bli att flera andragrupper anser sig berättigade att få samma behandling. I förlängningen av ensådan utveckling kan administrativa olägenheter och kontrollproblem uppstä. Ettav syftena med den nu gällande lagstiftningen var att erbjuda löntagare ochdärmed jämställda personer ett värdesäkert lönsparande. Bl.a. för att uppnådetta syfte valdes att sparandet i aktier skulle ske i huvudsak enligt reglernaför aktiefonder, som kunde förutom att tillförsäkra de sparande sakkunnigförvaltning av deras medel föreskriva riskspridning genom ett välfördelatvärdepappersinnehav (jfr prop. 1977/78:165 s. 34). Det föreslagna sparandetskall i princip undantas från de tvingande reglerna om riskspridning iaktiefondslagen. Mot bakgrund härav kan diskuteras om det är lämpligt atttillföra det värdesäkra lönsparandet även denna nya form av sparande. Om ettsådant sparande anses böra införas vill RSV understryka att sparandet skall - ienlighet med förslaget - ske inom ramen för gällande regler om skattefondsparande.RSV delar nämligen uppfattningen i promemorian att det skulle uppstå bådeadministrativa olägenheter och betydande kontrollsvårigheter förskattemyndigheterna om en separat sparform införs. RSVhar följande synpunkter på de föreslagna ändringarna i lagen (1978:428) om aktiesparfonder. Föratt bättre anpassa de nya reglerna till den gällande lagtextens uppbyggnad börden första meningen i den föreslagna 3a§ ingå som ett nytt stycke i lagens 1 §.Av samma skäl bör återstoden av 3a§ föras in som ett nytt tredje stycke ilagens 3S. Förslagets 3a§ skulle därmed inte behöva införas och lagens 1 och 3 §§skulle med vissa redaktionella ändringar i promemorieförslaget fä följandelydelser. Medaktiesparfond avses fond för lönsparande som sker enligt lagen (1978:423) omskattelättnader för vissa sparformer. 1 fråga om aktiesparfond gälleraktiefondslagen (1974:931) med de avvikelser som följer av denna lag. Aktiesparfondfår bUdas för lönsparande av anställda i svenskt aktiebolag eller inom enkoncern. Tillaktiesparfond får förvärvas endast värdepapper enligt 19 § aktiefondslagen(1974:931) vilka är Prop.1980/81:45 4 1. aktier isvenskt aktiebolag, 2. sådanakonvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt tillnyteckning som har utfärdats av svenst aktiebolag. Om det lämpligen kan ske, skall förvärvas sådana aktier,som utfärdas i samband med nyemission, eller konvertibla skuldebrev. TUl sådan aktiesparfond som avses i 1 § andra stycket fårdock förvärvas aktier i bolaget eUer i bolag inom koncernen utan hinder avbegränsningarna i 21 § aktiefondslagen (1974:931). Detsamma gäller i fråga omsådana konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt tiUnyteckning som har utfärdats av bolaget eller bolag inom koncernen. RSV vill slutligen understryka att det är av vikt förrättstillämpningen att innebörden av begreppet "anställda" iförslagets 3a§ (1 § andra stycket enligt RSVs förslag) närmare anges. Lönspardelegationenkonstaterar att företagens fmansiella situation försämrats avsevärt under1970-talet. Företagens soliditet, dvs. det egna kapitalets andel av det totalakapitalet, har .sjunkit och nått en mycket låg nivå. Den låga soliditetenmedför att företagen blir mer utsatta för risker och får mindre möjligheter attklara konjunktursvängningar. När soliditeten blir alltför låg blir företagenobenägna att expandera snabbare än man kan öka det egna riskvilliga kapitalet.Den försämrade soliditeten kan på detta sätt förhindra den expansion avindustrins investeringar som behövs för att återställa balansen i svenskekonomi. Det är därför angeläget att det skapas möjligheter för företagen atterhålla den mängd riskvilligt kapital som erfordras för att möjliggöra dennödvändiga industriella expansionen. Mot bakgrund av företagens finansiella situation, vore ettökat aktiesparande i det egna företaget ett viktigt bidrag till företagensriskkapitalförsörjning. Lönspardelegationen har dock inte diskuterat dennasparform i relation till eventuellt nya sparformer t.ex. vad beträffar förmågaatt generera riskkapital utan endast tagit ställning till sparformen iförhållande till tidigare lönsparformer. Vadbeträffar de anställdas möjligheter och intresse av att spara i det egnaföretaget så har tydligen införandet av skattefondsparandet bidragit till attintresset för sparande i aktiesparklubbar och aktieägarföreningar påtagligtminskat. Denna effekt av skattesparandet förutsågs inte i propositionen om detvärdesäkra lönsparandet. Lönspardelegationen vill betona att det är önskvärtatt sparande i det egna företaget inte trängs ut av skattefondsparandet. Det ärdärför naturligt att man försöker justera detta sä att inte aktiesparande i detegna företaget diskrimineras. Deriskspridningsregler som finns i aktiefondslagen och som innebär att högst 10%av fondens värde får bestå av värdepapper med samma utfärdare, bör enligtdelegationen ej få utgöra något hinder för sparande i det egna företaget. Föranställda som sparar i eget företag torde andra aspekter än riskspridningsskyddvara väsentliga för sparandet. Samhörighetskänslan med det egna företaget ochden ökade insyn och möjlighet till ökat inflytande som ett framtidaaktieinnehav skulle innebära kan bedömas som väsentligare för de sparare somlåter sina sparmedel gå till det egna företaget. Det torde av dessa orsakervara motiverat att göra undantag från Prop.1980/81:45 5 riskspridningsreglernaför att relativt enkelt skapa en möjlighet till sparande i eget företag. Delegationenfinner det av flera olika skäl fördelaktigt att en stimulans till aktiesparandei eget företag knyts till det redan befintliga skattefondsparandet. Ettseparat sparsystem skulle bl. a. leda till att det uppstår såväl administrativaolägenheter som betydande kontrollsvårigheter. Dessutom finns det risk för atthushällens överblick över existerande sparformer försvåras. Närdet gäller förslagets utformning vill delegationen framföra följande synpunkter. Endastde som är anställda i ett svenskt aktiebolag bör få delta i sparandet. Såtorde emellertid bli fallet om sparandet anknyts till det nuvarande .systemetför skattefondsparande. Skattefondsparandetär öppet för personer som varit bosatta eller stadigvarande vistatsi under nägon del av året och som haft A-inkomst. Ipromemorian sägs att anställda i ett visst företag eller inom viss koncernskall kunna delta i denna sparform. Detta nödvändiggör att innebörden avbegreppet "anställd" klart definieras. Vadbeträffar de nya fondbolag som eventuellt kommer att bildas för att förvalta denya aktiesparfonderna så skall de - liksom redan existerande fondbolag - habankinspektionens tillstånd och dessutom stå under dess tillsyn. Emellertid kanmånga smä fondbolag skapa administrativa problem och försvåra kontrollen avsystemet. Lönspardelegationen vill i detta sammanhang peka på möjligheten attge förvaringsbanken eller motsvarande administrativt organ med bankanknytningett större ansvar. Förvarings-bankens eller motsvarande organs roll skullekunna utvidgas så att de även ges administrativa uppgifter som att skötarapportering, återföring av sparavdraget vid förtida inlösen, utsändning av sparbevisetc. Lönspardelegationentillstyrker mot bakgrund av vad som ovan sagts det i promemorian framfördaförslaget till stimulans av aktiesparande i det egna företaget. Delegationenser förslaget som en förlängning och utvidgning av skattesparandet specielltlämpligt mot bakgrund av industrins behov av riskvilligt kapital. Detföreliggande förslaget fär ses som ett komplement till de regler om skattefondkontosom efter förslag av lönsparutredningen infördes fr. o. m. Denallmänna bedömningen från sida ifråga om åtgärder av detta slagoch den teknik som används blir densamma som den som redovisades i yttrandeöver lönsparutredningens betänkande. I stort innebär det att serdet som ytterst angeläget att alla möjligheter tas till vara för att stimulera tillett ökat enskilt sparande och kunna ge näringslivet större utrymme för realkapitalbildning.Samtidigt är av den meningen att det, när det gäller teknik föratt åstadkomma det ökade sparandet, borde närmare övervägas om det kan ske pä annatsätt än genom skatteavdrag. Föratt skattemyndigheterna skall ha möjlighet att fullgöra sin uppgift i enlighetmed de intentioner statsmakterna lagt fast i samband med att den s. k. RS-organisationeninförts är det väsentligt att lagstiftningen på skatteområdet förenklas ochatt det på sä sätt ges mera tid för att kontrollera de mera kompliceradedeklarationerna. Vad som kanske är än mer angeläget 1980/81:45 6 äratt skatteadministrationen inte tillförs uppgifter som i och för sig inte är nödvändigaför att fastställa en riktig beskattning. Införandet av skattesparkonto och skattefondkontohar medfört ett betydande merarbete. vill därför återigen peka påatt den allra enklaste metoden vore att staten direkt tillför kvalificeradekonton skattefria sparpremier. Detta bör vara möjligt även i fråga om fonderknutna till företagen. Frånskatteadministrativ synpunkt är således valet av metod inte bra. Behovet av ettökat sparande väger dock tungt. Vidare är det nu fråga om en mindre utvidgningav redan befintliga regler. vill därför inte motsätta sig attförslaget genomförs. Ipromemorian tas inte upp några kontrollfrägor. förutsätter att sparbeviskommer att utfärdas på samma sätt som i fråga om de skattefondkonton som nufinns. Detnu framlagda förslaget innebär i tekniskt hänseende en ändring i förhållandetill den modell som lönsparutredningen skisserade. I promemorian föreslås enutvidgning av bestämmelserna om aktiesparfonder på så sätt, att aktiesparfondföreslås kunna bildas för lönsparande i ett visst aktiebolag eller inom visskoncern. Med denna lösning kan sparstimulans åstadkommas med samma system somredan fmns för lönsparande i aktiefonder (skattefondsparandet). Denföreslagna modellen är från teknisk och adninistrativ synpunkt bättre och merlätthanterlig än den som lönsparutredningen skisserade. anserdock principiellt att stimulansåtgärder av det här slaget, som i detta fallendast kommer vissa grupper av skattskyldiga tillgodo, inte hör hemma i ettgenerellt beskattningssystem. Därtill kommer de adminstrativa ochkontrolltekniska problem som uppkommer vid genomförandet. har idet bilagda yttrandet (bifogas ej här) över lönsparutredningens betänkandeutförligt behandlat de senare aspekterna. vunna erfarenheter avsystemet med sparskattereduktion i samband med taxering har inte givitanledning för att frånträda de kritiska synpunkter som framförtsi yttrandet. Med hänvisning till det anförda avstyrker det ipromemorian framlagda förslaget. Fråganom tillförsel av riskvilligt kapital är inte i första hand en fråga om dettotala sparandets storlek utan sammanhänger främst med fördelningen av detexisterande sparandet på riskvilliga och riskfria placeringsformer. Syftet med aktiesparfondernahar varit att förbättra tillförsel av riskvilliga medel genom att erbjuda skattemässigafördelar. Insättningarna i aktiesparfonderna förväntas sälunda utgöra etttillskott till marknaden för riskvilligt kapital som en breddning avaktiesparandet kan åstadkommas. Aktiesparfonderna i deras nuvarande utformninginnebär ocksä att en viss riskspridning garanteras eftersom fondernas innehavav aktier i ett företag inte får överstiga av deras totalaaktieinnehav. Vidslutet av uppgick fondernas andel till av det totalaskattesparandet. I syfte att förbättra aktiesparfondernas attraktion jämförtmed sparande pä skattesparkonto, som inte är förenat med samma risktagande, harskatteavdragen höjts från . 1980/81:45 7 också mot denna bakgrund som förslaget om de anställdasaktiefonder bör ses. Aktiesparklubbar har inte fått nägon likaförmånlig skattemässig behandling som aktiesparfonderna. Företagen erbjudermånga gånger sina anställda aktier till kurser som ligger under marknadsvärdetoch/eller bidrar till finansieringen genom fördelaktiga lånearrangemang. Dessaförmåner uttrycker det förhållandet att företagen sätter värde på att deanställda blir aktieägare i det egna företaget. Sparklubbarnas innehavöverstiger ofta vilket innebär att riskspridningen är mindre än i aktiesparfonder.De förmåner företaget erbjuder utgör viss kompensation för detta. Förslaget innebär att till de förmåner företaget erbjuderfogas de skatteförmåner som gäller för aktiesparfonder. Det må härvid beaktasatt sparandet i företagsanknutna aktiesparfonder är förenat med större riskerän i de fonder för vilka riskspridning finns. De anställdas aktiesparfonder färockså en bättre ställning jämfört med insättningar på skattesparkonto. Det ärsvårt att förutse hur den föreslagna ändringen kommer att påverka fördelningenav sparandet mellan nämnda sparformer. Sammanlagt har dock aktiesparandetsattraktion otvivelaktigt stärkts, vilket torde komma att leda till ökadtillförsel av riskvilliga medel. Med hänsyn till det stora behovet av riskvilligt kapitalvill fullmäktige tillstyrka förslaget. Fullmäktige är även medvetna om devärden som kan vara förenade med att de anställda äger aktier i det egnaföretaget. Tre ledamöter () reserveradesig mot fullmäktiges yttrande och förordade att fullmäktige skulle avstyrkaförslaget om att skatteavdraget för företagsanknutna aktiesparfonder sattestill . Detta borde i stället begränsas till . Fullmäktige konstaterar att ett av huvudmålen för svenskekonomisk politik är att förstärka den svenska industrins konkurrenskraft på deinternationella marknaderna. Härigenom kan en nödvändig förbättring avbytesbalansen komma till stånd och även leda till en dämpning av denför närvarande mycket omfattande statliga utlandsupplåningen. En önskvärd tillväxt av den svenska industriproduktionenoch därmed ocksä av exporten försvåras av en under senare är kraftigt försämradräntabilitet hos företagen vilket ocksä lett till en försämring av soliditetendvs. egna kapitalets andel av det totala kapitalet. Utvecklingen har lett tillökade svårigheter för lånefinansieringen av investeringsprojekt men också obenägenhet att expandera snabbare än vad ökningen av det egna kapitaletmedger. Härigenom har förutsättningarna för den expansion av industrinsinvesteringar som är nödvändig för att återställa balansen i svensk ekonomiförsämrats. Mot bakgrund härav anser fullmäktige det angeläget attsöka öka tillgången av riskvilligt kapital i företagen. Det existerande skattefondsparandetär en åtgärd i detta syfte. A andra sidan har införandet av skattefondsparandetbidragit till att intresset för sparande i aktiesparklubbar och aktieägarföreningarmed huvudsaklig placeringsinriktning på det företag spararen är anställd iavsevärt minskat. Aktiesparande i det egna företaget kan då utgöra en önskvärdkomplettering av aktiefondsparandet och även innebära särskilda incitament tillökat nysparande. Prop.1980/81:45 8 Fullmäktigetillstyrker således att förslaget genomförs. Riksgäldskontorethar ålagts att handha administrationen av bl.a. skattefondsparandet. Vilka adminstrativakonsekvenser som den föreslagna utvidgningen av skattefondsparandet kan få är svåra att överblicka. Med ett ökat antal förvaltande fondbolag av delvisannan karaktär än de nu befintliga kan dock övervakning och kontroll fränriksgäldskontorets sida komma att försvåras. Fullmäktige vill i dettasammanhang framhålla önskvärdheten av att redan existerande system inom förvaringsbankereller existerande fondbolag för exempelvis rapportering, återföring av sparavdragvid förtida inlösen och utsändning av sparbevis utnyttjas även av fondbolag somtillkommer för det här aktuella syftet. Treledamöter () reserverade sig och ansåg attfullmäktiges yttrande bort ha följande lydelse. Förslageti promemorian innebär en utvidgning av det nuvarande skattefondsparandet tillatt även omfatta aktiesparande för anställda i visst företag eller inom visskoncern. Förslaget lider därför av samma brister som vidlåder det ursprungligasystemet för s. k. skattesparande. Enav dessa brister är att systemet orsakar betydande kostnader för statsbudgeten(ätminstone 500 milj. ), utan att några garantier skapats för attett verkligt nysparande kommer till stånd. Risken är att skattesubventionernahuvudsakligen kommer personer till del som antingen flyttar över befintligasparmedel till det nya systemet eller som även utan de nya förmånerna skulle hagenererat ett nysparande. Det är därför fullt möjligt att reformen leder tillett minskat sparande i samhället, nämligen om det egentliga nysparandet ärmindre än det negativa sparande som uppkommer i statsbudgeten. Enannan nackdel med systemet är att det är fördelningspolitiskt orättvist. Dettaberor främst på två orsaker. En av förmånerna i skattesparandet är attavkastningen pä sparandet är skattefri. Denna förmän är endast meningsfull förvissa skattebetalare, nämligen för dem som antingen har överskott ellerunderskott frän kapitalinkomster. Merparten av alla inkomsttagare (ca 65procent) har däremot så måttliga kapitalinkomster, att de redan uppnårskattefrihet för dessa genom det s.k. sparavdraget, som är maximerat till 800kr. Innebörden av detta är att småspararna inte har nägon glädjeav att avkastningen i skattesparandet är skattefri. Däremot åtnjuts förmånenav personer med underskottsavdrag eller med stora kapitalinkomster. En sparstimulansav denna karaktär framstår inte bara som orättvis utan även som fögaändamålsenlig. Enannan orättvisa är att skattefriheten på avkastningen är mera gynnsam förinkomsttagare med höga marginalskatter än för inkomsttagare med måttligaremarginalskatter. Förmånen är således större för höginkomsttagare än förlåginkomsttagare. Skattesparandet innebär i detta avseende att man bryterskattesystemets symmetri och detta på ett sätt som är fördelningspolitisktorättvist. Ettav de motiv som anges för det nya förslaget är att det ursprungligaskattefondsystemet uppges ha en negativ inverkan på aktieägarföreningar iföretag, dvs. föreningar för anställda som köper aktier i det egna företaget.Det är mycket möjligt att en sädan effekt kan ha uppkommit och det visar vilkaproblem som uppstår med den typ av selektiva sparstimulanser som skattesparandetutgör. Det är dock ingen lösning på problemet att utsträcka skattesparandet tillatt även omfatta aktiesparande för anställda i det egna företaget. Nya skevheteroch orättvisor kommer dä i stället att uppkomma gentemot andra sparformer somnu inte omfattas av skatte- Prop.1980/81:45 9 sparandet.Krav kommer sannolikt att resas att även dessa sparformer skall åtnjutasärskilda skattesubventioner. Riksgäldsfullmäktigefinner det givetvis mycket angeläget att ett sam-hällsnyttigt sparandeuppmuntras. Skattesparandet är dock, som vi har påvisat, olämpligt utformat avflera skäl. Det grundläggande problemet gäller dock inte hur man rent teknisktskall utforma olika slags sparstimulanser. Det avgörande problemet är istället kombinationen av hög inflationstakt och det nuvarande skattesystemet.Härigenom uppmuntras stora avdrag och konsumtion för lånade pengar, medan samhällsnyttigtsparande diskrimineras. Detta problem kan inte på ett avgörande sätt lösas med enbartsparstimulanser. Dessa måste kompletteras med att inflationen kraftfulltbekämpas och att möjligheterna att göra stora avdrag på skattebetalarnas bekostnadbegränsas. Detföreliggande förslaget innebär ingalunda ökade möjligheter för de anställda attfå insyn och inflytande i det egna företaget. 1 promemorian görs visserligensådana påståenden men utan att några som helst belägg för detta presenteras.All erfarenhet visar i stället att små aktieposter inte ger något inflytande.Snarare förhåller det sig sä att ett spritt aktieägande i en del fallunderlättar för ett fåtal innehavare av större aktieposter att utöva ettavgörande inflytande över vissa företag. Nägonordentlig utvärdering av det hittillsvarande systemet för skattesparande harinte gjorts.