prop · G403107 · 1980-12-31 00:00:00 — I takt med förändringar i ansvarel för skolledare ochlärare minskar också de statliga arbetsuppgifterna inom det personaladministrativafältet. Den utveckling utredningen förordar när det gäller statsbidragssystemetinnebär att den ekonomiadministrativa statliga regleringen av skolan minskar.Kommunerna har redan nu ansvar för utveckling, anskaffning och vård av skolansresurser (läromedel, inventarier och utrustning). Med hänsyn till statensövergripande ansvar för skolan bör dock vissa fasta resurser för initiering ochsamordning av hithörande utvecklingsarbete finnas inom den statligaskoladministrationen. Detsamma gäller för skolbyggnadsfrågorna. Dencentrala statliga skoladministrationens - - uppgift ärbl.a. att tillse att de av och regeringen fastställda målen 1980/81:107 108 förskolan blir förverkligade. En av de viktigaste uppgifterna blir all tillse altprincipen om etl enhetligt skolsystem och en likvärdig ulbildningsstandardupprätthålls. I takt med förändringar i ansvarsfördelningen på skolans områdebör organisationen utvecklas fill att i huvudsak omfatta utvärdering ochutveckling saml långsiktig och övergripande planering av skolan.Skolöverstyrelsens roll skulle bli dels att betjäna regering och riksdag medbeslutsunderlag för utvecklingen av skolan, dels att föra ul resultat avutvärderings- och utvecklingsarbetet till skola och kommun som underlag fördessas planering och utveckling. Enförskjutning av ansvarel från stat lill kommun för på del sättulredningen skisserat påverkar endasi i begränsad utsträckning skolöverstyrelsensorganisation och dimensionering. En motsvarande utveckling inom gymnasieskolanoch vuxenutbildningen torde emellertid kräva en relativt omfattandeomstrukturering av organisationen. Enorganisationsförändring bör även föranleda en översyn av ledningsfunktionen påskolöverstyrelsen. SIA-reformen och etl fullföljande av våra utvecklingslinjernär det gäller ansvaret för skolan innebär en väsentlig vidgning avmöjligheterna för de allmänna intressena atl lokalt och regionall påverkaskolans drift och utveckling. En annan utgångspunkt är atl skolans personalgenom medbestämmandelagen numera har fått ökade möjligheler att genom samrådoch förhandlingar direkt påverka sin arbetssituation och arbetsmiljö. Elt centralt verk som hartill huvuduppgift att göra övergripande bedömningar och svara för enlångsiktig utveckling av skolan som samhällsfunktion borde ha ett starktinflytande frän allmänna intressen i sin styrelse. Utredningen har övervägt omlekmannastyrelsen i bör ha intresserepresentation eller enrent partipolitisk sammansättning. För en partipolitisk sammansättning talaratt man därmed skulle få en renodlad representation för allmänna intressen. Motdetta kan anföras att en sådan ordning skulle vara svårförenlig med svenskförvaltningstradition som strikt framhåller verkens självständighet iförhållande till regeringen. En annan invändning är att en partipolitisksammansättning skulle beröva ämbetsverken en värdefull sakkunskap ochförankring i samhällets olika intressegrupper. Detta talar för allintresserepresentalionen inte bör utmönstras ulan i stället avvägas motpartirepresentationen och ämbetsman-nainslaget i verksstyrelsen. Utredningenförordar atl riktlinjerna för styrelsens sammansättning utformas så attrepresentationen för allmänna intressen garanteras. De allmänna intressena kanförstärkas genom att man ger styrelsen ell visst partipolitiskt inslag.Utredningen förutsätter att del i styrelsen framöver också finns plats för denkommunala och den ämnesmässigt närliggande statliga förvaltningen. Önskar manen breddning av representationen kan detta åstadkommas genom atl till styrelsenkoppla beredande nämnder. Till en nämnd skulle även representanter för olikaspecialintressen kunna Prop.1980/81:107 109 knytas.Nämnder skulle exempelvis kunna finnas för olika utbildningssektorer eller förandra specialområden. Viden organisationsöversyn kan det finnas anledning att också övervägaämbetsmannarepresentationen i styrelsen och vem som skall vara styrelsensordförande. måste ansvarsfördelningen mellan styrelsen, eventuellanämnder, ordförande, verkschef och övriga chefer övervägas. Detsamma gäller deframtida arbetsformerna i verket. Omkommunerna och deras skolstyrelser får ett väsentligt ökat ansvar för skolansverksamhet i enlighet med våra utvecklingslinjer kommer det alt starkt förändrade regionala uppgifterna inom skolväsendet. Länsskolnämnderna bör därförutvecklas till att bli regionala pedagogiska resurscentra med uppgift attstimulera, stödja och ge råd till de enskilda kommunerna. De skall också isamarbete med kommunerna svara för den löpande utvärderingen av skolansverksamhet. Nämnderna bör ha en parlamentarisk ledning. Pågrund av de begränsningar som skett i utredningens arbetsområde är det intemöjligt att ta ställning till det konkreta innehållet i länsskolnämndernaskommande verksamhet och organisation. Länsskolnämndsulred-ningen ansåg för sindel att vissa regionala planeringsuppgifler för skolan skulle kunna överförasfrån länsskolnämnderna till länsstyrelserna. Då nämndernas viktigaste planeringsuppgifteravser gymnasieskolan och denna fråga nu utreds av gymnasieutredningen kommerdenna utrednings överväganden att påverka uppgiftsfördelningen mellan deförändrade länsskolnämnderna och länsstyrelserna i fråga om den regionalaskolplaneringen. Denav oss föreslagna organisationsutredningen kommer att utreda frågan omuppgiftsfördelningen i fråga om myndighetsutövande och förvaltande funktionermellan central och regional statlig skoladministration. Denna bör därvid ocksåöverväga vilket organ på regional nivå som skall svara för dessaarbetsuppgifter. Föratt förändringen av den statliga skoladministrationen skall accepteras krävsetl starkt medinflylande från personalens sida. Förändringen kan inlegenomföras i ett slag utan måste utformas successivt. Utredningen föreslår atten organisationsutredning tillsätts med inslag av lämpligintres-serepresenlalion. Organisationsarbetet bör ske i nära samverkan med skolöverstyrelsensamt länsskolnämnderna. Utredningen kan komma att behöva arbeta under några årför atl successivt kunna pröva de administrativa och organisatoriskakonsekvenserna av kommande utbildningspolitiska beslut. 1980/81:107 110 Organisafionenav den statliga skoladministrationen är starkt beroende av resultaten frånmånga pågående utredningar, såsom gymnasieutredningen,lärarutbildningsutredningen, komvux-ulredningen, omsorgsutredningen ochutredningen om FoU-arbetets mål och medel. Efter hand som dessautredningsresultat föreligger bör organisationsutredningen dels pröva möjligheternatill decentralisering av administrationen även för sådana utbildningsområdensom utredningen inte behandlat, dels pröva de organisatoriska konsekvensernaför den statliga skoladministrationen. Utredningen framhåller attskolöverstyrelsen redan nu bör undersöka vilka beslut och vilket ansvar som medsnar verkan kan decentraliseras till länsskolnämnder och kommuner bl. a. motbakgrund av SIA-reformen och beslut om en ny läroplan för . En stordel av detta förändringsarbete bör kunna ske inom den ordinarieverksamhetsplaneringen. Den fortlöpande verksamhetsutvärderingen ochverksamhetsplaneringen bör även kunna omfatta en belysning av det ceniralaverkels framtida roll i enlighet med utredningens intentioner. Sådanaöverväganden bör kunna höja beredskapen inför kommandeorganisafionsförändringar. Prop.1980/81:107 111 Sammanställning av remissyttranden över SSK:s betänkande(SOU 1978:65) Skolan. 1 Utredningens uppgifter och arbete Utredningens huvudsakliga uppgift var kortfattat att göraen total översyn av ansvarsfördelningen på skolans område. Översynen berördefrämst förhållandena mellan staten å ena sidan samt primärkommuner och landstingskommunerä andra sidan. Direktiven förutsatte att utredningsarbetet inriktades på attöka varje enskild kommuns möjligheler att påverka skolverksamheten. Många remissinsianser konstaterar atl under den lidulredningen arbetat har direktiven ändrats och andra utredningarhar fått ta över flera av SSK-ulredningens ursprungliga uppgifter. Länsskolnämnderna i och samtHalmstads kommun anser atl slutliga ställningstaganden till utredningensförslag kan göras först när bl.a. gymnasieutredningen, komvux-utredningen ochomsorgskommitlén har tagit ställning till de relationsfrågor mellan stal ochkommun inom skolområdet, som var och en av dem har haft atl utreda. om SÖ:s och länsskolnämndernas funktion bör inväntas. i anser det väsenlligt får en enhetlig utveckling för de olika kommunala skolformerna. Därför börnågra mer långtgående förändringar inte beslutas enbart grundade på förhållandensom rör . Allmänna synpunkter på utredningens förslag. Fleraremissinstanser betraktar SSK:s slutbetänkande som etl diskussionsunderlag ochanser att det innehåller få konkreta förslag. Uttalanden i den riktningen görsav RRV, länsskolnämnderna i , , , ,. , , och , ,, , , , , , ochHaUstahammars kommuner, i , TCO och SAF. kommun anser att möjlighelerna all öka denkommunala demokratin, förstärka det kommunala inflytandet över skolan,decentralisera beslutsrätten och fördjupa samverkan i arbetslivet borde ha fåtten utföriigare analys mot bakgrund av del delade ansvarel för skolan. anser atl elt vidgat kommunallansvar skulle medföra ökad effektiv samordning mellan skolan och familje- resp.socialpolitiska åtgärder, då sociala faktorer visat sig dominera elevernasförut- 1980/81:107 112 sättningar att tillgodogöra sig skolgången. Landstingetanser vidare atl nuvarande ansvarsfördelning i praktiken innebären dubbelthuvudmannaskap för skolan, vilkel medför att varken stat eller kommun kan taell helt och samlat ansvar för skolans drift och ekonomi. Härigenom försvårasmöjligheterna till en rationell drift och etl effektivt resursutnyttjande. kommim anser atl svårigheten blir atl samtidigtsom kommunerna får större frihet att utforma skolverksamheten, så skall ändådenna verksamhet bindas av vissa statliga bestämmelser. Olika tolkningar ochuppfattningar kan här lätt få fritt spelrum. Skaraborgsavdelningen av betonaratt principiella utvecklinglinjer för skolområdet, innebärandesuccessiv och kraftig tyngdpunktsförskjutning av ansvaret för skolarbetet tillde lokalt verksamma organen och deras personal, måste bedömas somutomordentligt värdefulla bidrag för atl lösa skolans akluella problem. RRV betonar alt nuvarande osäkerhet belräffande denstatliga skoladministrationens uppgifter och organisation medför storaolägenheter för skolan. och kommuner understryker vikten av attulredningar inom skolväsendet samordnas bällre . Även ochVårgårda kommuner beklagar bristen på samordning mellan de senaste årensulredningar på skolområdet. Liknande synpunkter framförs av . 2 En ändrad ansvarsfördelning De flesta remissinsianser är i princip positiva lill denförändringsinriktning av långsiktig karaktär som förordats i betänkandet molett samlat kommunall driftsansvar för skolan inom ramen för en statliglagsliflning. betonar att utredningens principiellautvecklingslinjer för skolområdet, innebärande en successiv och kraftigtyngdpunkts-förskjutning av ansvaret för skolarbetet till de lokalt verksammaorganen och deras personal, måste bedömas som utomordentligt värdefulla bidragför att lösa skolans akluella problem. Del skisserade reformprogrammet börenligt styrelsens mening läggas fast av statsmakterna och utgöra denprincipiella grundvalen för den fortsatta stegvisa förnyelsen. menar alt etl överförande av dettotala driftansvaret för skolan lill kommunerna innebär slora förändringar iskolans sätt att arbeta. Del måste därför ske gradvis och under madverkan av deinblandade parterna. Effekterna på den kommunala ekonomin måste noggrantstuderas. Enligt statskonlrollkommitléns mening är del av synnerligvikt att de decenlraliseringssträvanden som finns i samhället och somriksdagen vid olika tillfällen uttalat sig för, även får slåigenom på Prop.1980/81:107 113 Det lokala initiativet bör ges enframträdande roll. Därav följer nya angelägna krav på ändrad ansvarsfördelning.Utvecklingen mot fullständigt driftansvar bör ske successivt enligt en särskildgenomförandeplan. Utredningens betänkande bör kunna läggas till grund för ensådan plan. kommun menar att del inte får bli så att enöverflyttning av ansvaret till kommunen innebär att SÖ:s anvisningar i ställetersätts med anvisningar från . läns landsfing understryker angelägenheten avalt den statliga detaljregleringen av skolan avvecklas. , , , , kommuner ochSACOISR förutsätter atl kommunerna kompenseras resursmässigl för de ökade arbetsinsatserna.Filipstads och kommuner finner alt utredningen inte presenterat deekonomiska följdverkningar förslaget kan få för kommunerna. i ansluter sig i principtill utredningens utvecklingslinjer för en ökad decentralisering. F. n. synesemellertid de flesta kommuner vara för små för atl överta väsentliga delar avansvaret. Även slora kommuner ställer sig tvekande lill ell ökal ansvar, varvidde framför allt fruktar för ökade kostnader bl.a. i form av mer personal.Kostnadsfördelningen stat - kommun torde kantra över till kommunernas nackdel.Det krävs ytterligare utredning av de ekonomiska konsekvenserna av eltförverkligande av de utvecklingslinjer, som utredningen skissar. Små kommuner, framhåller kommun, länsskolnämndernai , och saml elevvårdskommittén,kan fä svårigheter att klara driftansvaret utan slöd från statlig myndighet. i och kommun finneratt tidigare reformer erbjuder goda samordningsmöjligheter och fördelning avansvaret. Alt nu föreslå långtgående förändringar torde vara olämpligt.Decentralisering får inte göras till ett självändamål i synnerhet som del inlealllid innebär fördelar. HCK har långt ifrån enbart goda erfarenheter avdecentraliseringar och ett ökat kommunall ansvar. Handikappade ulgör i dessasammanhang alltid en minoritet. För atl garantera dem samma rättigheter somalla andra medborgare fordras alt staten tar det ekonomiska ansvaret för deextra resurser som den handikappade eleven behöver. Ulredningen finner att en omfördelning av beslutsrättenmellan stat och kommun i olika frågor på skolans område inte får leda lill grundläggande principen om ett enhetligt skolsystem och likvärdig utbildningsstandardför landets alla delar åsidosätts. En kommande lagstiftning pä skolområdetmåste därför koncentreras på att ulöver skolans mål reglera och garanterakraven på enhetlighet och likvärdighet i skolsystemet. 8 1980/81. 1980/81:107 114 Flertaletremissinstanser instämmer i atl någon rubbning av denna princip inte får ske. Flenskommun menar dock att en ändrad ansvarsfördelning i enlighet medutredningsförslaget betyder atl slalens grepp om utbildningsväsendet försvagas. Linköpingskommun anser atl enhetlighet och likvärdighet endasi kan garanteras genom ettstatligt ansvar för skolans mål, enhetlighet och utveckling. Värnamokommun vill ha en lagstiftning som garanterar nämnda princip. Nässjökommun menar att en långtgående decentralisering kan innebära elt oenhetligtskolsystem på sikl. Denna risk får inte undervärderas i dagens samhälle därrörligheten är stor. Markarydskommun påpekar att dagens resurser tenderar att minska. Om del kommunalainflytandet ökar i etl sådanl läge föreligger säkert en risk atl skolan intefår erforderliga resurser. Standarden kan då bli olika i kommunerna. LänsskolnämndenI anser att ell decentraliserat ansvar kan leda till ett mindreenhetligt skolsystem. De lokala skolenheterna och kommunerna kan bli merisolerade. Impulserna lill vidareutveckling kan bli färre. Länsskolnämndeni menar atl något avkall på kravet om ett enhetligtskolsystem och en likvärdig utbildningsstandard inle får göras. Riskerna förett oenhetligt skolsystem kan inte förbises även om olika yttre ramar intealltid utgör garanti för enhetlighet. Länsskolnämndeni menar atl del är av synnerlig vikt att man i del fortsattaarbetet med frågor som rör ansvarsfördelningen mellan stat och kommun påskolans område särskilt beaktar glesbygdskommunernas behov av speciellagarantier för atl denna princip skall kunna lillämpas. Utredningenfinner atl en likvärdig ulbildningsstandard i rikets olika delar uppnås förstdå alla elever får lika möjligheter till utbildning oberoende avkommuntillhörighel. Det innebär inte bara atl elever med likastudieförutsältningar i lika avseenden skall beredas möjlighet få etlJämförbart utbyte av utbildningen oberoende av i vilken del av landet de bor.Innebörden måste vidgas till atl gälla att eleverna oberoende avstudieförutsättningar i olika avseenden genom skolans förmedling skall kunnatillägna sig baskunskaper och grundläggande färdigheter som kan betraktas somen rättighet för alla. Eftersom spridningen av studieförutsältningar är vidaslörre inom en kommun än mellan genomsnittet för kommunerna innebär ett sådanlprogram i första rummet alt skolväsendet inom en kommun skall styras mot att destörsta ansträngningarna görs för de elever som har det sämsta utgångsläget. RRVställer sig iveksamt till om decentraliseringen i sig ökar möjligheterna altstyra resurser till fördel för missgynnade elever. 1980/81:107 115 SÖ:s roll och uppgifter när det gäller atl vaka överskolans enhetlighet och likvärdiga utbildningsstandard bör preciseras. Särskiltär det viktigt att klargöra vad SÖ kan och bör göra, om SÖ i sin utvärdering avskolsystemet finner all enhetlighet och likvärdig standard inle tillgodoses. En viktig grund för resursfördelning lill svaga elever ärenligl utredningen den utvärdering som görs i kommunerna. Man pekar pä attinformation bör inhämtas om den omgivande sociala miljön, elevgruppernas sammansättning,skolans lokaler och den fysiska miljön som helhet, skolans personaltillgångm.m. RRV anser att en sådan informationsinsamling är så vikligalt SÖ borde utarbeta vägledande underlag för hur den enkelt kan gå till ochvilken information som är viktigast. I undersökningen av förstärkningsresursensanvändning fann RRV all kommuner och länsskolnämnder har myckel storasvårigheter både när del gäller alt fastställa elevers varierande behov, inomoch mellan kommuner, och alt översätta dessa behov i konkreta resurser. SÖborde här, menar RRV, la på sig en mer aktiv roll för all följa upp ochförsäkra sig om alt behövliga resurser knyts till de skolor som har problem medexempelvis hög personalomsättning, stor andel problemelever, dålig socialmiljö osv. , , , ochStockholms kommuner och anser atl hänsynstagande tillelevers skilda behov underlättas av ett ökat lokalt beslutsfattande. Del ärviktigt atl insatserna för de elever som har problem ligger på en hög och jämnnivå oavsett kommuntillhörighel. , , , och kommuner anseratl oberoende av orsakerna till att elever behöver exlra insatser är det kommunensuppgift atl i möjligaste mån söka utjämna de skillnader som finns och offraresurser därtill. instämmer ocksä i detta. //CA" anför atl för att klara en integrering avhandikappade elever på elt bra säll fordras oftast betydande insatser i form avbl. a. exlraresurser. Enligt HCK saknas delta i många fall i dagens skola. HCKkräver därför att etl specialdestinerat statsbidrag införs för att tillgodosede särskilda behov som handikappade elever har i skolan. Genom delta kan mangarantera att dessa elever får sitt behov av specialundervisning, tekniskahjälpmedel, personlig assistans och dylikt täckt och därmed ges möjlighet utbildning som är likvärdig övriga elevers. ochHörselfrämjandets riksförbund instämmer i stort i detta. Av utredningen föreslagna instrument är alt denövergripande centrala ulvecklingsplaneringen av skolan knyts till forsknings-och utvecklingsarbete av olika slag. Vidare är insatser inom grundutbildningenoch fortbildningen av skolledare och lärare belydelsefulla. Medan slaten ärhuvudman för grundutbildningen bör kommunerna ha ansvaret för fortbildningen. Prop.1980/81:107 116 Vidare bör varje organisatorisk nivå svara för denutvärdering som hänför sig till ansvarsområdet i fråga. Remissinstanserna instämmer i allmänhet i utredningensförslag lill instrument för att upprätthälla enhetligt skolsystem ochlikvärdig ulbildningsstandard. SÖ instämmer i en central översiktlig utvecklingsplaneringav skolan, en enhetlig grundutbildning av lärarna, en central information ochrådgivning grundad på utvecklingsarbete och forskning samt en centralutvärdering. , , , ochSmedjebackens kommuner, länsskolnämnderna i och lim,i m.fl. instämmer i atl personalfortbildning börvara under slallig påverkan. Några kommuner är däremot tveksamma till ett kommunallansvar för lärarnas fortbildning. Bl.a. påpekas all det kan vara svårt atlförse minoriteter bland lärargrupperna med en fullgod fortbildning inom sillämnesområde. Are kommun kan till viss del acceptera etl kommunaltansvar för lärarnas fortbildning men den bör kompletteras med centralfortbildning. finner det värdefullt att fortbildningenkan anpassas efter lokala förhållanden och utformas med hänsyn till kommunensstruktur, näringsliv och skolorganisation. Kommunen vill dock framhålla viktenav att en viss del av fortbildningen även sker överkommungränserna. Delta kan ordnas genom interkommunal samverkan men bör iförsta hand vara en angelägenhet för länsskolnämnderna. I betänkandet sägs inlevad som avses med fortbildning. Del talas ej om vidareutbildning. En klargränsdragning måsle göras mellan fortbildning och vidareutbildning. Det börvidare klargöras all slaten även i fortsättningen skall svara förvidareutbildningen av t. ex. speciallärare. understryker särskilt atl samverkanmellan kommunerna framslår som erforderlig för att skolsystemet skall uppnåmålen i fråga om enhetlighet och likvärdighet. Lännsskolnämndernai och och i vill understrykaatt utvärdering skall ske på alla nivåer i skolan. i anser all länsskolnämndenmåste ges en uppgift inom utvärderingen, vilket är helt nödvändigt om den skallkunna bära sin del av ansvarel. 3 Ramtimplan och översiktliga kursplaner förgrundskolan har behandlat regeringensproposition om läroplan för (prop. 1978/79: 180, UbU 1978/79:45.rskr 1978/ 79:422). Propositionen behandlar utformning bl. 1980/81:107 117 timplan,frågan om samverkan mellan förskola-lågstadiet och mellan lågstadiet-mellanstadiet.Vidare har regeringen utfärdat förordning om timplaner ochföreskrifter för timplaner i 1980 ärs läroplan för samt förordningom kommentarmaterial läroplan för . Med anledning häravtas inte remissinstansernas synpunkter i läroplansfrågan med i dennaredovisning. SSKanför att ett fullständigt kommunalt driftansvar förutsätter enkom-munalisering av samtliga nu statligt reglerade tjänster i skolväsendet. Huvuddelenav de statliga organisatoriska föreskrifterna utgår och kvar blir endast sådanaregler som behövs för atl garantera skolans mål och enhetlighet. Hit hörbehörighetsregler för lärarpersonalen. Däremot behövs inle sådana av statenfastställda regler för skolledarna. Kommunerna övertar ansvaret förförhandlingsverksamheten. Den statliga besvärsrätten bortfaller. Ändringar iansvarsfördelningen måste ske stegvis och . Merpartenav remissinstanserna har inte tagit ställning fill det av SSK beskrivnaslutmålet, vilkel innebär fullständig kommunalisering av samtliga statligtreglerade tjänster i skolväsendet. SSK:sbedömning att elt fullständigt kommunalt driftansvar förutsäller enkommunalisering av samtliga nu statligt reglerade tjänster i skolväsendetfinner SÖ vara i stort sett riktig. Vägen lill en kommunalisering av lärar- ochskolledartjänsterna torde emellertid, om beslut fattas att den skall beträdas,vara ganska lång att gå. I yttrandet har SÖ i etl mera långsiktigt perspektivdiskuterat och föreslagit åtgärder som fordras för att först och främst merapåtagligt komma lill rätta med de olägenheter som finns i det nuvarandeläraranställningssystemet och som vidare är behövliga för att åstadkommakommunaliseringen av lärar- och skolledartjänsterna, om man vill genomföra ensådan. Betydande svagheter i det hittillsvarande läraranställningssystemet harför SÖ kommit i det löpande arbetet med bl.a. tjänsletillsältnings- ochbehörighetsärenden.