prop · G40313 · 1980-12-31 00:00:00 — Som exempel nämns brott av ungalagöverträdare och militära brott. I dessa fall liksom när tvångsmedel hartillgripits gäller antingen särskilda frister eller uppställs krav påskyndsamhet. I och med att polisens resurser inte räcker till för att utredaalla ifrågasatta lagöverträdelser, blir det nödvändigt att prioritera vissauppgifter framför andra. Det är dä inte vare sig möjligt eller önskvärt att ipraktiken strikt prioritera utredningsinsatserna efter ärendenas ålder. En radfaktorer mäste beaktas. Detta gäller exempelvis brottens svårhetsgrad, derasskadeeffekter och utsikterna att brottet skall upp med rimliga insatserav resurser. Utredningen redovisar olika uttalanden som har gjorts iprioriteringsfrågor bl.a. i samband med budgetbehandlingen avanslagen till polisväsendet. Utredningen tar inte själv ställning till hurprioriteringen bör utfalla utan har, som har nämnts, valt att anvisametoder som läter statsmakternas ställningstaganden i prioriteringsfrågor fågenomslag i det löpande arbetet. Prioriteringeninom polisväsendet bör enligt utredningen ha sin utgångspunkt i enprincipdiskussion om inriktningen av polisens arbete i samband med den årligabudgetbehandlingen av anslagen till polisväsendet. Därvid bör de övergripandeprioriteringsfrägorna läggas fast och de uttalanden som gör ellerställer sig bakom verka styrande 1980/81:13 47 pådet praktiska polisarbetet. I allmänhet bör, på grundval av de uttalandenriksdagen har gjort eller godtagit, anvisningar av regeringen utfärdas iregleringsbrev eller på annat sätt. och de regionalapolismyndigheterna bör i sin tur, inom ramen för sina befogenheter, meddela deföreskrifter som behövs för att i praktiken omsätta statsmakternas allmännauttalanden i prioriteringsfrågor. Utredningenbetonar att förhällandena skiftar både i tiden och geografiskt och att beslutav statsmakterna inte alltid kan lösa de mera näraliggandeprioriteringsproblemen för polisens del. Utredningen erinrar härvid om ettuttalande av min företrädare, enligt vilket det inte är ändamålsenligt ellerens möjligt att centralt göra en generell prioritering. Situationen ändrasnämligen alltför snabbt och förhållandena pä olika håll i riket skiftar ibetydande mån (prop. 1976/77:100 bil. 5 s. 31). Ett betydande utrymme måstedärför enligt utredningen lämnas åt de lokala och regionalapolisorganisationerna att göra de avvägningar i det löpande arbetet sombehövs. Denna avvägning bör så långt som det är möjligt ske genom beslut av deförtroendevalda lokala polisstyrelserna. Utredningens synpunkter påprioriteringen inom polisväsendet har biträtts eller lämnats utan erinran avdet helt övervägande antalet remissinstanser. Det gäller formerna för sävälden organisatoriska prioriteringen som den löpande prioriteringen. I fråga omden löpande prioriteringen efterlyses dock på sina håll klarare riktlinjer.Vissa instanser anser att gjorda uttalanden i exempelvisbudgetsammanhang inte är tillräckligt preciserade för att kunna tjäna tillnågon egentlig ledning. Det finns dock även remissinstanser som ger uttryck föruppfattningen att detaljerade anvisningar för prioriteringen varken kan ellerbör utfärdas. RÅ och hovrättframför vissa principiella invändningar mot utredningens resonemang framförallt då det gäller den löpande prioriteringen inom utredningsverksamheten. RÅ ifrågasätter sålunda omfördelningen av tillgängliga resurser på olika verksamhetsgrenar inom polisenbör överlåtas åt lokala och regionala organ i den utsträckning utredningensynes förorda. Garantier måste enligt RÅ skapas för att resurserna i rimligomfattning tilldelas verksamheter som från mera övergripande synpunkter ärsärskilt angelägna. Enligt RÅ kan prioriteringen aldrig bli en exklusivt ellerhuvudsakligen polisiär angelägenhet utan denna berör i hög grad allarättstill-lämpande organ i samhället. Av gällande straff- och åtalsregler kan iviss mån utläsas en rangordning mellan de olika brotten, som i sin tur utgörett naturligt underlag för en prioritering. Denna vägledning är dock högstschematisk och i många situationer föga praktikabel. Till ledning för polis ochåklagare bör därför finnas i allt fall vissa grundläggande prioriteringsregler,som skulle skapa vissa aUmänna förutsättningar för enhetlighet och stadga idenna för rättstillämpningen ytterst väsentliga fråga. RÅ anser att grundernaför den löpande prioriteringen i princip 1980/81:13 48 börges i lagform. SkuUe lagstiftningsvägen inte vara framkomlig bör enligt RÅ:suppfattning riktlinjerna för den löpande prioriteringen ges i samråd av deorgan som närmast under regeringen har ansvaret för brottsbekämpningen,nämligen RÅ och . Liknandesynpunkter förs fram av som framhåller att polisens prioriteringbestämmer verksamheten även vid åklagarmyndigheterna och domstolarna och harstor betydelse från kriminalpolitisk synpunkt. Enligt hovrättens mening är detett viktigt rättsäkerhetskrav att prioriteringsfrågorna analyseras mot bakgrundav en kriminalpolitisk målsättning och ett krav pä effektivt utnyttjande avrättsväsendets samlade resurser. En sådan analys bör syfta till att bestämma degrundläggande prinicperna för prioriteringen. Brottets svårhetsgrad synes därvidböra tillmätas stor betydelse. Därutöver bör enligt hovrätten finnas utrymmeför en annan prioritering i särskilda fall eller . Ennärmare analys av prioriteringsfrågorna kan också aktualisera organisatoriskaförändringar. Hovrätten kan härvid tänka sig en lösning som innebär att polisensutredningspersonal överförs till åklagarorga-nisationen. Bland fördelarna meden sådan lösning nämner hovrätten en mera specialiserad utbildning och en lägrepersonalomsättning bland utredningsmännen samt en närmare kontakt mellanutredningspersonalen och åklagaren. Föregen del vill jag framhålla följande. Efterpolisväsendets förstatligande har betydande resurser i fråga om personal ochutrustning tillförts polisväsendet. Som polisutredningen har påpekattillgodoser också polisväsendet i stor utsträckning de anspråk som frånskilda håll ställs på polisen. Förväntningarna på polisens verksamhet äremellertid alltid mycket högt ställda, och det är därför naturligt att detibland har varit svårt för polisen att nå de mål den själv och allmänhetenställer upp för verksamheten. Detta gäller inte minst de centralapolisuppgifterna, övervakning och brottsutredning. med den på vissa områden förhållandevis låga andelen uppklarade brotthar väckt oro inom vida kretsar. Detär självfallet angeläget att polisen kan ingripa mot en sä stor del avbrottsligheten som möjligt. Det är emellertid tydligt att polisen aldrig kantillföras så stora resurser att den effektivt kan bekämpa all brottslighet.Det är sålunda inte möjligt att polisen erhåUer sådana resurser att den genomövervakning kan förhindra varje lagöverträdelse. Och när det gäller att beivrainträffade brott måste polisens utredare komma till korta vid exempelvisåtskilliga brott med okända gärningsmän och i andra fall där spaningsunderlagetär otillräckligt för att en förundersökning skall kunna drivas med framgång. Närman diskuterar brottskurvor och uppklaring bör man även hålla i minnet attpolisens arbetsläge i hög grad påverkas av andra faktorer än sådana som kanhänföras till polisens egen verksamhet. 1980/81:13 49 brottsförebyggandeverksamhet i vid mening kommer här i förgrunden. I den mån brott kan förebyggasbortfaUer ju i motsvarande män behovet att bygga ut eller prioritera polisensövervakande och brottsutredande verksamhet. Genom kontakter och samverkan medallmänhet, myndigheter, organisationer och företag på skilda nivåer kan olikaåtgärder vidtas som förhindrar brott, försvårar att brott utförs, möjliggör attbrott upptäcks tidigare eller leder till att bevismaterial kan säkras. Menäven i den allmänt förebyggande verksamheten spelar polisen som jag förut harberört en viktig roll. Polisens erfarenheter kan exempelvis utnyttjas vidutformningen av bostadsområden och centrumbildningar. Polisen kan också påolika sätt söka förmå företag och allmänhet att tillämpa rutiner eller vidtaåtgärder som rycker undan eller åtminstone minskar de grundläggandeförutsättningarna för olika slag av brottslighet. Genom vidareutveckling avpolisens konlaktskapande information bör det vara möjligt att höjaallmänhetens benägenhet att bistå polisen med iakttagelser och upplysningar.Vid sidan av den traditionella verksamheten inom ordnings- ochkriminalavdelningarna är således den brottsförebyggande verksamheten ochserviceverksamheten av stor betydelse i dessa sammanhang. Vadsom har sagts nu får givetvis inte undanskymma det förhållandet att resursemaoch deras fördelning och utnyttjande spelar och kommer att fortsätta att spelaen central roll. Som jag berörde inledningsvis måste man nämligen räkna med attsumman av de i och för sig välbefogade anspråken på polisen liksom på så mängaandra samhällsorgan även i fortsättningen kommer att vida överstiga de resursersom kan ställas till förfogande. En prioritering i den meningen att vissauppgifter måste behandlas med förtur och att andra därvid kan få stå tillbakakommer därför inte att kunna undvikas. Prioriteringsfrågorna har ocksä kommitatt accentueras under senare är och har i stor utsträckning kommit att kretsakring centrala polisiära uppgifter såsom övervakningsverksamheten och denbrottsutredande verksamheten. Inte minst har inriktningen av denbrottsutredande verksamheten kommit att uppmärksammas. Prioriteringen harhittills främst skett genom s.k. organisatorisk prioritering, dvs.prioriteringen har tagit sig uttryck i själva organisationen. Exempel på sådanaprioriteringsåtgärder erbjuder inrättandet av regionalt verksammanarkotikarotlar och särskilda enheter för att bekämpa narkotikabrottslighetenoch den organiserade och den ekonomiska brottsligheten samt den ökadepersonaltilldelning som har skett för de ändamål som har nämnts . Denorganisatoriska prioriteringen har skett centralt pä ett sätt som harinneburit att i princip alla polismanstjänster har fördelats pä olika enheter. Statsmakternasuppfattning i prioriteringsfrågor har alltså främst kommit tillindirekt uttryck genom fördelningen av nya polismanstjänster och vad som sägsi samband med denna. 4 1980/81. 1980/81:13 50 dockprioriteringsfrågorna diskuterats även i ett mera generellt perspektiv isamband med den årliga budgetbehandlingen av anslagen till polisväsendet. Minföreträdare uttalade sig sålunda i prioriteringsfrågor i budgetpropositionernaåren 1977-79 (prop. 1976/77:100 bil. 5 s. 31, prop. 1977/ 78:100 bil. 1978/79:100 bil. 5 s. 43 och 44). Han angav därvid att det varken varändamålsenligt eller ens möjligt att göra någon generell prioritering utan attdet ytterst måste ankomma på den lokala polisorganisationen att bedöma motvilka arter av brottslighet som resurserna i första hand borde sättas in. Hanansåg emellertid att det kunde vara ändamålsenligt att, i enlighetmed vad brottskommission gjorde, peka ut vissa arter avbrott som borde ägnas särskild uppmärksamhet. En naturlig väg för en sådanprioritering var enligt hans uppfattning att förslag lades fram i budgetpropositionenom att vissa tjänster skulle användas för särskilt ändamål. På det sättetskulle ocksä beredas ett naturligt tillfälle att uttala sig i frägan.Han fann det emellertid även angeläget att handlingsfriheten på det lokalaplanet inte låstes för hårt genom centrala direktiv. Inriktningen avbrottsligheten kunde variera i olika delar av landet. Vidare tordeerfarenhetsmässigt även med begränsade resurser goda resultat kunna nås genomen väl övervägd planering och genom punktinsatser. På det viset borde ocksåmindre högprioriterade arter av brottslighet kunna angripas. Detta var enligtmin företrädares uppfattning en angelägen uppgift i syfte att undvika att denallmänna laglydnaden luckrades upp. Jaghar för egen del i årets budgetproposition (prop. 1979/80:100 bil. 5 s. 912)förordat att särskilda insatser skall göras mot väldsbrottslig-heten, motnarkotikabrottsligheten och mot den organiserade och den ekonomiskabrottsligheten. Kampen mot dessa brott bör alltså prioriteras högt. Ibudgetpropositionen har jag också anslutit mig till min företrädaresställningstaganden i övrigt i prioriteringsfrågor. Det gäller brottstyper somredan brottskommissionen ansåg förtjäna särskild uppmärksamhet såsom koppleri,rån och andra tillgreppsbrott, häleri, skattebrott och allvarliga trafikbrott.Även ungdomsbrottsligheten och den internationella brottsligheten framhölls isammanhanget. Då det gäller de framtida formerna för prioriteringar av polisensverksamhet på central, regional och lokal nivå hänvisade jag till polisutredningensbetänkande och framhöll att det, på grundval av de ytterligare synpunkter somkom fram vid remissbehandlingen, fanns anledning att återkomma till frågan. Jagkan i likhet med de flesta remissinstanser ansluta mig till utredningenssynsätt. 1 ett följande avsnitt (2.6.3) kommer jag att närmare utveckla minasynpunkter pä de föreslagna principerna för resursfördelningen. Jag kan härinskränka mig till att konstatera att den metod Prop.1980/81:13 51 sompolisutredningen har anvisat för prioriteringen och beslutsbefogenheternasfördelning på skilda instanser stämmer väl överens med min grundläggandeuppfattning om ett vidgat lokalt och regionalt medborgarinflytande överpolisverksamheten i förening med ett ökat betonande av att statsmakterna gergrundläggande riktlinjer för verksamheten. Det är ocksä egentligen endast påtvå punkter som tvekan har yppats inför utredningens förslag iprioriteringsfrågorna. RÅhar sålunda ifrågasatt om man i den utsträckning som utredningen har föreslagitkan överlåta till de lokala polisstyrelserna att bestämma iprioriteringsfrågorna. RÅ:s inställning skall ses mot bakgrund av att detenligt hans uppfattning är tveksamt om underställda myndigheter är bundna avsådana övergripande uttalanden som görs exempelvis vid budgetbehandlingen.Denna fråga hänger enligt min mening nära samman med det omdiskuteradespörsmålet huruvida man kan utforma några permanenta och generella anvisningar,t.ex. i lag, för den löpande prioriteringen. Sådana anvisningar har efterlystsfrån flera håll även i detta ärende. Mot denna bakgmnd vill jag här någotutveckla min uppfattning om behovet och möjligheterna av att närmare regleraden löpande prioriteringen inom polisväsendet. har framhållit torde det i bl.a. i principvara underförstått att polisen utreder alla anmälningar om brott och att dettasker i den ordning som anmälningarna kommer in. Nägon uttrycklig föreskrift somförbjuder en prioritering efter andra grunder finns dock ej. I 23 kap. 4 §rättegångsbalken sägs sålunda endast att fömndersökningen skall bedrivas säskyndsamt omständigheterna medger. Däremot finns uttryckliga föreskrifter omavvikelse från en tidsmässig prioritering i vissa särskilda förtursregler.Sådana förtursregler finns exempelvis beträffande brott av unga lagöverträdareoch militära brott. I dessa fall liksom när tvångsmedel har tillgripits gällerantingen särskilda frister eller ställs krav på skyndsamhet. Entidsmässig prioritering torde aldrig ha tillämpats fullt ut. Det är nämligenvarken möjligt eller önskvärt att i praktiken prioritera utredningsinsatsernastrikt efter ärendenas ålder. En rad andra faktorer måste beaktas.Polisutredningen nämner som sådana faktorer brottens svårhetsgrad, derasskadeeffekter och utsikterna att brottet skall upp med rimliga insatser. Genomstraffbuden och de till de särskilda brotten knutna straffskalorna harsamhället uttryckt sitt ogillande av olika beteenden och i princip graderat deolika brotten i förhåUande till varandra. Det är självfallet angeläget attstatsmakternas uppfattning om de olika gärningarnas straffvärdhet inte sättsur spel genom en prioritering som sker efter helt andra grunder. En granskningav uppklaringen för olika brott torde emellertid visa att graderingen efterbrottens svårhet alltjämt genomsyrar säväl den organisatoriska som den löpandeprioriteringen. 1980/81:13 52 grovavåldsbrott som upp ligger sålunda på en betydligt högre nivå änexempelvis andelen mindre allvarliga egendomsbrott. Insatserna motnarkotikabrottsligheten och den organiserade och den ekonomiska brottslighetenär delvis ett uttryck för samma princip men även för ett hänsynstagande tillbrottens skadeeffekter i ett vidare perspektiv. Också de särskilda frister somskall iakttas när tvångsmedel har tUlgripits innebär en praktiskt settbetydelsefull prioritering med utgångspunkt i brottens svårhetsgrad. Anhållandeoch häktning får nämligen i princip tillgripas endast vid allvarligarebrottslighet. Det är emeUertid samtidigtuppenbart att man i praktiken även måste beakta de faktiska möjligheterna attnå resultat i utredningsarbetet. Inte sällan nödgas polisen exempelvis avståfrån egentliga utredningsåtgärder därför att det föreliggande underlaget förutredning och spaning är så bristfälligt att det inte är meningsfullt att satsade utredningsresurser som står till buds på fallet. torde det f.ö.inte röra sig om en prioritering i egentlig mening. En prioriteringssituationsynes föreligga först när man medvetet nödgas avstå från en utredningsåtgärddärför att resurser saknas eller mäste användas för angelägnare ändamål. Som har framhållits underremissbehandlingen får dock verksamheten inte heller styras alltför mycket avhur lätt det är att utreda den ena eller den andra brottstypen. Fränkriminalpolitisk synpunkt är det särskilt angeläget att komma åt de mestdurkdrivna och förslagna brottslingarna. De senaste årens insatser mot dengrova narkotikabrottsligheten och den organiserade och den ekonomiskabrottsligheten brottslighet som erfarenhetsmässigt är särskilt svårutredd är ett uttryck för en sådan kriminalpolitisk målsättning. är detangeläget att det allmänna rättsmedvetandet inte undergrävs genom att meratraditionell brottslighet, som ofta på ett mera direkt sätt drabbarallmänheten, lämnas ät sidan. Viden samlad bedömning av de olika faktorer som kan och bör inverka päprioriteringen torde det sålunda visa sig att det i praktiken inte är möjligtatt en gång för alla centralt fastställa prioriteringsregler med generellgiltighet. Inte heller lär uttalanden från statsmakterna i fråga om principernaför prioriteringen alltid lösa de mera närliggande prioriteringsproblemen. Ettbetydande utrymme måste lämnas de regionala och lokala instanserna att göra deavvägningar i det löpande arbetet som är nödvändiga. Det ligger dessutom i sigett värde i att beslut som i stor utsträckning berör de enskilda medborgarnafattas så nära dessa som möjligt. Jagtar därför avstånd från tanken att man författningsvägen skulle generelltreglera prioriteringsfrågorna inom polisväsendet. En sådan reglering, vare sigden utformas som en turlista i vilken de olika brotten bör utredas eller somprinciputtalanden av motsvarande innebörd, skulle f.ö. vara utomordentligtsvår att utforma. Det skulle föreligga en Prop.1980/81:13 53 påtagligrisk för att prioriteringen stelnar och formaliseras utan att regleringen ändåskulle fylla de anspråk på praktisk vägledning som brukar stäUas isammanhanget. Den skulle också kanske till en del kunna uppfattas som enavkriminalisering eller i varje fall som en straffvärdering vid sidan av desärskilda straffbuden. Jagär följaktligen inte beredd att utöver redan gällande förtursregler och deaUmänna synpunkter som jag här har utvecklat föreslå någon permanentreglering av prioriteringsfrågorna inom polisväsendet. Det är i stället frågorsom får bedömas frän tid till annan och därför har sin naturliga plats bl.a. ibudgetbehandlingen av anslagen till polisväsendet. Det är därvid meraangeläget att diskutera inriktningen av verksamheten för hela den samladepersonalstyrkan på drygt 16 000 polismän än att, som i viss utsträckning harskett hittiUs, begränsa synfältet till hur de nytiUkomna tjänsterna skall användas.De beslut som statsmakterna därvid meddelar får sedan komma till uttryck iföreskrifter eller anvisningar exempelvis i regleringsbreven förpolisväsendet. Även spelar naturligtvis här en viktig rollnär det gäller att föra ut informationen om statsmakternas prioriteringsbeslutpå fältet. Själva ansvaret för att genomföra statsmakternas beslut liksom denödvändiga avvägningarna i det löpande arbetet måste överlåtas åt de regionalaoch lokala instanserna. Viden diskussion av hithörande frågor mäste man naturligtvis också hälla i minnetatt åklagarna i sin egenskap av fömndersökningsledare även i fortsättningenmåste ha befogenhet att bestämma om inriktningen av arbetet i de särskildafallen. Som RÅ har påpekat gäller över huvud taget att prioriteringen inomutredningsverksamheten inte kan bli en uppgift uteslutande för polisen, utanäven åklagarväsendets synpunkter mäste beaktas. Somjag kommer att beröra närmare avses de organisatoriska ändringar somföresläs i det följande öka de praktiska möjligheterna till en löpandeprioritering och omdisposilioner efter lokala behov och förutsättningar. Dettakan naturligtvis, som några remissinstanser har påpekat, sägas innebära attgarantierna minskar för en enhetlighet mellan olika polisdistrikt. En sädanenhetlighet kan dock aldrig fä bli ett självändamål. 2.6 Den lokala polisorganisationen Isamband med polisväsendets förstatligande minskade antalet polisdistrikt från554 till 119. Trots denna förhållandevis kraftiga minskning uttalades ianslutning till reformen att arbetsorganisatoriska skäl förmodligen snartskulle komma att tvinga fram en ytterligare minskning av antalet distrikt. 1980/81:13 54 Riksdagenfattade också är 1972 (prop. 1971:173, JuU 1972:1, rskr 1972:19) pä gmndval avförslag års polisutredning ett principbeslut av denna innebörd.Huvudskälet var att de mindre polisdistrikten inte ansågs bärkraftiga för atttillgodose bl.a. kravet på en kontinuerlig övervakningsverksamhet och behovetav specialisering inom kriminalpolisverksamheten. Principbeslutet fömtsatteatt vissa polisdistrikt skulle slås samman men att antalet distrikt dockskulle inte obetydligt överstiga 90, vilket var det antal som 1967 årspolisutredning hade räknat med. Dettaprincipbeslut har dock inte genomförts. Endast i ett fall har huvudsakligenpå gmnd av ändringar i kommunindelningen en sammanläggning av tvä distrikttill ett ägt mm. Antalet distrikt är alltså 118. polisutredninganser att de brister i polisorganisationen som var motivet årsprincipbeslut alltjämt stär kvar men att en genomgripandedistriktsindelningsreform inte är det rätta sättet att förbättraorganisationen. Inte heller vill utredningen förorda att antaletstationeringsorter mera genereUt minskas ytterligare för att öka polispersonaleni centralorterna. Lösningar pä de organisatoriska problemen bör i stället sökasinom den ram som den nuvarande distriktsindelningen utgör. Utredningenunderstryker emellertid att dess uttalanden inte får förstås så attvarje förändring i polisdistrikts- eller arbetsgrupps-indelningen i den enaeller andra riktningen är utesluten för framtiden. Sådana åtgärder böremellertid enligt utredningen föregås av noggranna överväganden i det enskildafallet, varvid ortsbefolkningens och de anställdas synpunkter bör tillmätasstor betydelse. Utredningensståndpunkt har vunnit anslutning hos det helt övervägande antaletremissinstanser. Det förekommer dock enstaka röster till förmän såväl för ettgenomförande av principbeslut som för en ytterligare utökning avantalet polisdistrikt. Åtskilliga remissinstanser, som i likhet med utredningenavvisar tanken på en genomgripande distriktsindelningsreform, understrykerutredningens uttalande att denna ståndpunkt inte bör utesluta varje ändringför framtiden. Bl.a. inom görs uttalanden till förmån för enöversyn av distriktsindelningen i detta län. i ochStrömsunds kommun föreslår att kommunen bryts ut från polisdistriktför att bilda ett eget polisdistrikt. Föregen del kan jag ansluta mig till utredningens överväganden i denna del. SomåtskiUiga remissinstanser har framhållit kan det visserligen från renodlatpolisiär synpunkt finnas fördelar med en viss minskning av antaletpolisdistrikt.