prop · G40356 · 1980-12-31 00:00:00 — 1980/81:56 Regeringens proposition medförslag till godkännande av internationell konvention mot tagande av gisslan; Regeringenföreslår att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdragav regeringsprotokoll. Ipropositionen föreslås alt godkänner en av antagen konvention mot tagande avgisslan. Genom denna konvention ålar sig de fördragsslutande staterna attantingen till annan stat utlämna en person som är misslänkl för att ha gjortsig skyldig till tagande av gisslan eller hänskjuta fallet till en åklagarmyndigheti det egna landet för eventuellt åtal. 1 1980/81. Närvarande: statsministern , ordförande, statsrådenUllslen, , , , , Åsling, Söder, Krönmark,Burenslam , , , , , , , , , Proposition med förslag till godkännande av internationellkonvention mot tagande av gisslan Sedan slutet av 1960-talel har användningen av sådanavåldsmetoder som brukar betecknas som internationell terrorism ökat på ettoroväckande sätt. Det har allt oftare förekommit alt människor genomterroristdåd hänsynslöst har dödats eller utsatts för våld eller hot om våld,ej sällan i förening med olika typer av utpressning. En kategori av dessavåldsbrott är de som riktas mot den civila luftfarten, bl. a. kapningar, enannan har i stor utsträckning drabbat diplomater och andra internationelltskyddade personer eller beskickningar och konsulat. Många länder samarbetar på det polisiära området för altspåra terrorister och förebygga terroristdåd. Parallellt härmed har man under1970-talet intensifierat arbetet i internationella organ på att skapa nyainternationella regler i syfte att eliminera olika typer av internationellterrorism. Detla arbete har hitfills lett till bl. a. tre betydelsefullakonventioner med dylika regler, nämligen konvention angående olovligtbesittningstagande av luftfartyg, även kallad (prop.1971:92), konvention för bekämpande av brott mot den civilaluftfartens säkerhet, den s. k. (prop. 1973:92), samt1973 års konvention om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomateroch andra internationellt skyddade personer, härefter kallad diplomalskyddskonventionen(prop. Ett genomgående mönster i dessa konventioner är att deneller de personer som utför sädana gärningar som beskrivs i konventionerna inteskall kunna undgå att ställas inför rätta i stater som anslutit sig tillkonventionerna. En konventionsstat skall således i princip vara skyldig attantingen ställa den misstänkte inför rätta eller på begäran utlämna honom tillannan konven- Prop.1980/81:56 3 tionsstat som också har domsrätt enligl konventionen. Engärningsman skall alltså inte kunna erhålla en i något land som har tillträttifrågavarande konvention. Grundtanken är att ju fler länder som ansluter sigtill konventionen desto starkare blir avskräckningseffekten för den somplanerar att utföra ifrågakommande brott eftersom han inte kan räkna med attundgå påföljd i någon konventionsstat. tog under Förenta nationernasgeneralförsamlings möte initiativ till utarbetandet av en internationellkonvention mot tagande av gisslan. Generalförsamlingen antog den 15decembersamma år enhälligt en resolution, varigenom den beslutade alt tillsättaen ad hoc-kommitté med 35 medlemmar med uppgift att utarbeta en konventionangående förbud mot att la gisslan. och ingick som nordiskaländer i kommittén. Ad hoc-kommiltén höll tre möten.Efter en trevande start enades kommittén under de två påföljande mötena omett nästan fullständigt utkast till en konvention. Detta utkast blev föremålför informella överläggningar under generalförsamlingens möte varvid vissautestående frågor löstes. antog generalförsamlingen ulanomröstning resolution 34/146, varigenom konventionen mot tagande av gisslangodkändes. Konventionen, som öppnades för undertecknande,har hitlills undertecknats av 30 stater, däribland . Konvenfionen träder i kraft när 22 länder har ratificeratden eller anslutit sig fill den. Konventionen mot tagande av gisslan i fransk och engelskoriginalversion jämte översättning till svenska bör fogas till regeringsprotokolleli delta ärende som bilaga. Gisslankonventionen är i huvudsak uppbyggd pä samma sättsom de tidigare omnämnda Haag- och Montrealkonventionerna rörande åtgärder förall skydda den civila luftfarten samt diplomalskyddskonventionen. Flerlalelartiklar i gisslankonventionen har mer eller mindre ordagrant hämtats ur någonav dessa tre konventioner. Gisslankonventionen inleds med vissa definitioner i arl.1. Första punkten innehåller en brottsbeskrivning. Tagande av gisslanföreligger då en person berövar en annan person hans frihet och under hot omvåld eller fortsatt frihetsberövande söker förmå en iredje part att utföraeller underlåta att utföra en handling. Enligt punkt 2 innebär även försök ochmedverkan till tagande av gisslan brott enligt konventionen. I art. 2 föreskrivs att varje fördragsslutande stal skallstraffbelägga de i art. 1 beskrivna gärningarna och därvid beakta derasallvarliga karaktär. Enligt art. 3. punkt 1 skall en fördragsslulande stat,inom vars gränser gisslan kvarhålls av gärningsmannen, aktivt verka för attlindra gisslans 1980/81:56 4 I första hand skall frigivning av gisslaneftersträvas. I punkt 2 fastslås att egendom, som kommer i en fördragsslutandestats besittning till följd av tagande av gisslan, skall återlämnas tillgisslan eller till den person, organisation eller stat som utpressningsaktionenvar riktad mot. I art. 4 anges att de fördragsslutande staterna skallsamarbeta för alt förebygga lagande av gisslan. Varje fördragsslulande statskall förhindra förberedelser till brott enligt konventionen, oavsett om dessaplaneras fullföljas inom eller utanför statens gränser. Bl, a. skall sådana handlingarförbjudas som innebär att personer, grupper eller organisationer uppmuntrar,anstiftar, organiserar eller deltar i utförandel av en handling som innebärlagande av gisslan. Art. 5. punkt I, som är av central betydelse ikonventionen, innehåller bestämmelser om vilka stater som är skyldiga attsäkerställa sin donisrätt med avseende på brott enligt konventionen. För delförsta skall en stal inom vars gränser eller på vars fartyg eller luftfartygbrottet har begåtts kunna utöva domsrält. Delsamma gäller för det andra en statvars medborgare har utfört brottet. För det tredje skall en stal kunna utöva domsrältom den har utsatts för utpressning i samband med brottet. Slutligen skall enstat vars medborgare tas som gisslan kunna utöva sin domsrätt, om staten finnerdet lämpligt. Enligt punkt 2 skall även den stal ha domsrält, inom varsterritorium den misstänkte gärningsmannen befinner sig, om staten inle utlämnardenne till en annan stal som har domsrält. Artikeln kompletteras i pi/wA:/.? meden regel om all konvenlionens bestämmelser inte skall utesluta andra fall av straffrätlsligdomsrält, om sådan föreligger enligt någon fördragsslutande stats nationellalag. Art. 6 innehåller bestämmelser om skyldigheterna för enfördragsslutande stat i samband med att en misstänkt grips. Det åligger statenenligt punkl 1 att hålla den misstänkte i förvar eller alt på annat sättsäkerställa att den misstänkte är tillgänglig som krävs föratt ett straffrättsligt förfarande eller ett utlämningsförfarande skall kunnainledas. Det åligger också staten att inleda en förberedandeundersökning. 1 punkt 2 föreskrivs alt den stat där den misstänkte grips skallunderrätta alla av brottet berörda stater om gripandet. Punkterna 3 och 4innehåller bestämmelser om de skyldigheter som en fördragsslutande stat har alliakttaga gentemot den som grips som misstänkt för att ha gjort sig skyldig tilltagande av gisslan. Den misstänkte skall ha rätt att på begäran kontakta ochsammanträffa med behörig företrädare för den stal i vilken han är medborgare.Enligt punkt 5 skall, oavsett om den misstänkte själv begär det, den fördragsslulandestat i vilken den misstänkte är medborgare kunna anmoda en representant förInternationella Rödajkorskommitlén att besöka den misstänkte. När den förberedande undersökningen är avslutad skallresultatet av denna, enligt punkt 6] omgående meddelas lill berörda stater.Samtidigt skall 1980/81:56 5 den stal, där undersökningen verkställts, meddela om denavser att utöva sin domsrätt eller inte. Arl 7-11 avser det skede som följer efterförundersökningsfasen och gäller den misstänktes lagföring eller utlämning. /fastslås att den fördragsslutande stat i vilkengärningsmannen åtalas skall underrätta generalsekreterareom utgången av målet. Art. 8 innehåller i punkt 1 den för konventionengrundläggande bestämmelsen att om en fördragsslutande stat. där den misstänktebefinner sig, inte utlämnar honom till en annan stat, så åligger det slalen attföranstalta om ålalsprövning i vanlig ordning. Vid denna åtalsprövning skallmyndigheterna förfara på samma sätt som i fråga om varje vanligt brott avallvarlig karaktär. Enligt punkl 2 tillförsäkras den misstänkte gärningsmannenrättvis behandling under del rättsliga förfarandet mot honom. Enligt art. 9, punkt I får en utlämningsframställning ivissa fall inte beviljas, nämligen om den misstänkte därigenom skulle löpa riskalt bli åtalad eller bestraffad eller på annat sätt lida skada på grund av sinras, trosbekännelse eller nationalitet, sitt etniska ursprung eller sinapolitiska åsikter. Vidare skall en utlämning inle beviljas om den misstänkteskulle kunna lida skada av att den stal som är behörig att utöva skyddsrätl åthonom inte kan hålla kontakt med honom, om han utlämnas. Denna bestämmelse, somlillkom på begäran av arabstaterna, bör ses mot bakgrund av de speciellaförhållandena i . I punkt 2 fastslås att bestämmelser i utlämnningsavialmellan fördragsslutande stater ändras i förhållandet mellan dessa stater, i denmån de är oförenliga med gisslankonventionen. 10 regleras vissa frågor om utlämning. Artikeln kansägas vara kopierad efter Haag-, Montreal- och diplomatskyddskonventionernasmotsvarande bestämmelser. Enligt punkl 1 skall tagande av gisslan anses varaett utlämningsbart brott enligt redan ingångna utlämningsavtal mellan defördragsslutande staterna. Dessa stater förbinder sig vidare att i eventuellaframtida utlämningsavtal dem emellan upplaga dessa brott som utlämnings-bara.En fördragsslulande stat, som för beviljande av utlämning kräver att det finnsett utlämningsavtal, kan enligl punkl 2 betrakta gisslankonventionen somlaglig grund för utlämning. Enligl punkt 3 gäller, i fråga om konventionsstatersom inte kräver förekomsten av utlämningsavtal för att utlämning skall kunnaske, att sådana stater sinsemellan skall anse tagande av gisslan vara ett utlämningsbartbrott. Vid tillämpningen av utlämningsbe-stämmelserna skall enligt punkt 4brotten anses begångna inle bara på den ort där de förövades utan också inom destater som har ålagts att utöva domsrätt enligt art. 5, punkt 1. Art. 11 innehåller bestämmelser om skyldighet för defördragsslutande stalerna att lämna varandra rättsligt bistånd i samband medalt brott enligt 1980/81:56 6 Bl, a, skall tillgängligt bevismaterialställas lill förfogande. Art. 12 är en av de få bestämmelser som saknar förebild ide tre tidigare omnämnda konventionerna. Den är resultatet av utdragnaförhandlingar avseende både juridiska och politiska spörsmål. Syftet medgisslankonventionen är att skapa ett undantagslöst system varigenom varje formav tagande av gisslan förbjuds. Under förhandlingarnas inledningsskedeföresvävade det emellertid vissa länder i u-lands- och arabgrupperna att man ikonventionen på något sätt borde avslå från alt kriminalisera enstaka, enligtdessa länders uppfattning mera "legitima" fall av tagande av gisslan.Därmed avsågs sådana handlingar som utfördes under väpnad kamp för all uppnåvissa "rättmätiga politiska syften", exempelvis i kampen motkolonialt förtryck eller mot rasistiska regimer under utövande av folkenssjälvbestämmanderätt. Man synes framför allt ha haft de nationellabefrielserörelsernas kamp för ögonen. Varje försök att på något sätt eller inågot enstaka fall "legitimera" tagande av gisslan stötte på kompaktmotstånd från en stor grupp av länder. Dessa förklarade alt dylika undantageller "kryphål" med slor säkerhet skulle leda till att konventioneninte skulle få det breda stöd som var önskvärt. Under förhandlingarnas gångförändrades emellertid attityden hos de länder som försl hade motsatt sig enundantagslös konvention. Eftersom tagande av gisslan också är förbjudet enligt1949 års om skydd för krigets offer (prop. 1953:57) ochtilläggsprotokollen till dessa (prop, 1978/79:77), inriktades arbetet underförhandlingarna på att nå fram till en för samtliga länder acceptabel kopplingmellan, å ena sidan, och tilläggsprotokollen och, å denandra, gisslankonventionen. Resultatet, som har kommit till uttryck i art. 12,innebär att och protokollen därtill skall gälla dåtagande av gisslan begås i samband med väpnad konflikt, i den mån staterna ärskyldiga enligt dessa konventioner eller protokoll alt åtala eller utlämna engärningsman. Till väpnade konflikter skall därvid också hänföras sådanakonflikter som innefattar kamp mot kolonialt förtryck, utländsk ockupationeller rasism. 1 övriga fall skall gisslankonventionen vara lillämplig. Art. 13 infördes på förslag av de östeuropeiska staterna,som ansåg del onödigt att tillämpa konventionen på fall där den misstänktegärningsmannen befinner sig i den stat där brottet begicks och dessutom såvälhan som gisslan är medborgare i denna stat. En faktor som skulle kunna gebrottet en internationell aspekt vore i ett sådant fall att utpressningen haderiktats mot en främmande stat eller dess medborgare. Genom att konventionen nuinte är tillämplig i dessa fall bortfaller emellertid informationsskyldighetenenligt art. 6. Art. ytterligare en av de bestämmelser somföranledde utdragna diskussioner i ad hoc-kommittén. Det var framför allt den afro-asiatiskagruppen som önskade införa en bestämmelse om att kränkningar av ett lands 1980/81:56 7 suveränitet och territoriella integritet inte fickförekomma exempelvis för alt fritaga gisslan. Från västmaklshåll framhölls attskyldigheten att respektera ett lands suveränitet och territoriella integritetredan fanns inskriven i stadga och att motsvarandebestämmelse i gisslankonventionen vore överflödig. Den text som man slutligenenades om fastslår alt ingenting i gisslankonventionen rättfärdigar kränkningarav en stats integritet eller politiska oberoende i strid med Förentanationernas stadga. Att vissa västmakter till slut var beredda alt accepteraartikeln får ses mot bakgrund av dess hänvisning till Förenta nationernasstadga och därmed indirekt också till art. 51 rörande nödvärnsrätten. I diplomalskyddskonventionen infördes efter utdragnaöverläggningar en artikel som behandlar rätlen att bevilja diplomatisk asyl, enbland länderna i utbredd praxis. Även under arbetet medgisslankonventionen aktualiserades asylfrågan av den latinamerikanska gruppen,1 slutskedet av förhandlingarna enades man om att till konventionen foga art.15 som överensstämmer med art. 12 i diplomalskyddskonventionen. Artikelninnebär att gisslankonventionens bestämmelser inte skall påverka tillämpningenav de asylöverenskommelser som var i kraft när gisslankonventionen antogssåvitt avser förhållandena mellan de stater som är parter i sådanaöverenskommelser. Emellertid får en av gisslankonventionen bunden stat inteåberopa en sådan asylöverenskommelse i förhållande lill en annan tillgisslankonventionen ansluten stat vilken inte är part i nämnda asylöverenskommelse. Art. 76-20 innehåller slutbestämmelser. 16 behandlarförfarandet vid tvist om konventionens tolkning. Konventionen är öppen förundertecknande fram till utgången av 1980. Därefter skall anslutningsformentillämpas enligt arl. Konventionen träder i kraft efter det att 22länder har överlämnat ratifikations- eller anslutningsinstrument till Förentanationernas generalsekreterare. Konventionen kan uppsägas med varsel. Gällande svenska bestämmelser 3.1 Straffbestämmelser Straffbestämmelser som kan komma i fråga för bestraffningav de i art. lav konventionen beskrivna gärningarna finns företrädesvis i 4kap. Människorov, varmed förstås bl. a. gärning som innebär attnågon bemäktigar sig och inspärrar annan med uppsåt att utöva utpressning, är i4 kap. 1 § belagt med fängelse , lägst fyra och högst . Är brottet mindre grovt förskyller det enligt 4 kap. 1 § fängelse ihögst . I 4 kap, BrB finns vidare bestämmelser om straff för andraintegritets-kränkningar som riktar sig mot annans frihet och frid. Den som påannat säll än genom människorov berövar någon friheten dömes enligt 4 kap. 2 §för 1980/81:56 8 olaga frihetsberövande till fängelse lägst ett och . Försök, förberedelse och slämpling till människorov ocholaga frihetsberövande är straffbara enligt 4 kap. 10 §. Samma straff som ådömsen gärningsman drabbar också den som gör sig skyldig till medhjälp till människoroveller olaga frihetsberövande enligt 23 kap. 4§. 3.2 Svensk domstols kompetens Reglerna om svensk strafflags fillämplighet i rummet finnsintagna i 2 kap. BrB. Bestämmelserna ger en vidsträckt kompetens åt svenskdomstol. I överensstämmelse med lerritorialiletsprincipen omfattar kompetensenenligt 2 kap. 1 § alla i begångna brott. Svensk domstol är behörigockså om det är ovisst var brottet förövades men det finns skäl att anta alldet begicks här. I fråga om brott begångna utomlands är svensk domstol enligl2 kap. 2 § BrB behörig, om brottet förövats bl. a. av svensk medborgare ellerav utlänning med hemvist i . Detsamma gäller brott som förövats av annanutlänning som finns i , om på brottet kan följa fängelse i mer än sexmånader. En förutsättning för svensk domsrält i dessa fall är dock attgärningen är straffbar även enligt lagen på gärningsorten. Reglerna i 2 kap. 3 § BrB utsträcker den svenskadomsrätten ytteriigare i vissa specialfall, när utlänning har begått brottutomlands. Sålunda är svensk domstol behörig att döma bl. a. utlänning somutomlands har begått brott på svenskt fartyg eller luftfartyg. Svensk domstolhar behörighet också när brottet har förövats mol , svensk medborgareeller svensk menighet, inrättning eller sammanslutning eller mol utlänning medhemvist i , oavsett var brottet har förövats. Svensk domstol har likasåalllid domsrält om brottet är kapning av luftfartyg, luftfartygssabotage ellerfolkrättsbrott eller om det lindrigaste straff som är föreskrivet för brottetär fängelse eller däröver. Maj:t har i brev lill riksåklagaren () den 28december 1972, vilket trädde i krafl , bemyndigat RÅ att meddelaålalsförordnande bl. a. för brott som har förövats utomlands av svenskmedborgare eller utlänning med hemvist i eller för gärning som harbegåtts av svensk medborgare eller utlänning med hemvist i i fall dåfrågan om ansvar för samma gärning har prövats genom dom meddelad i främmandestat. 3.3 Utlämning för brott Bestämmelser om utlämning för brott från tillnordiskt land finns i lagen (1959:254) om utlämning för brott till ,. och och om utlämning till utomnordiskl land i lagen(1957:668) om ufiämning för brott. Lagarna bygger på principen att fråga omutlämning 1980/81:56 9 skall prövas fritt på grundval av samtliga föreliggandeomständigheter i varje enskilt fall. För beviljande av utlämning krävs inle attdet föreligger utlämningsavtal mellan och den stat som begär utlämning.Beslul om utlämning fattas av regeringen eller - i vissa ärenden enligt 1959års lag - av åklagare. För att utlämning skall kunna medges måste vissa ilagarna uppställda villkor vara uppfyllda. Sålunda får enligt lagsvensk medborgare inte utlämnas. Enligt samma lag skall den gärning för vilkenutlämning begärs motsvara brott för vilket enligt svensk lag stadgas fängelse imer än dt år. Vidare får utlämning inte beviljas för politiskt brott. Lagarnaanger också vissa andra hinder för utlämning. Enligt utlämningslagarna är sålunda inte skyldigtatt bevilja utlämning, även om de villkor som anges i den tillämpliga lagen äruppfyllda. Genom utlämningsavtal med annan stat kan dock ha åtagit sigatt till den staten utlämna personer som uppehåller sig här. Som villkor förutlämning från skall sådana avlal innehålla åtminstone de minimi-villkorför utlämning som uppställs i utlämningslagarna, F, n. har bilaterala utlämningsavtalendast med , , , Förenta Stalerna och Slorbrilannien.Därjämte har tillträtt den europeiska utlämningskonventionen (SÖ1959:65). Terroristdåd med internationell anknytning fortsätter attvara ett svårartat problem världen över. Människoliv och grundläggande frihetersätts därvid ofta på spel och inget land kan på förhand helt skydda sig motdenna typ av våldsbrott, hur rigorösa säkerhetsåtgärder som än vidtas. 1 taktmed det stigande antalet internationella terroristaktioner har därför insiktenökat om behovet av mellanstatligt samarbete som dt av medlen för att bekämpadessa brott, vilka ofta hotar själva grundvalarna för internationell samfärdseloch samverkan. med den alltmer utbredda uppfattningen omönskvärdheten av ökat samarbete över gränserna har man stött på svårigheter närdet gäller all konkretisera samarbetets inriktning och former. a. sin grund i att de bakomliggande orsakerna till lerrorislaktionernaofta går all spåra i djupgående sociala, ekonomiska eller politiskamotsättningar. En grupp av länder hävdar exempelvis i samband med debatterna iämnet i , att man i första hand bör söka analysera ochkartlägga bakgrunden till internationell terrorism för att sedan kunna angriparoten till det onda. En annan grupp av länder- däribland de västerländska.-anser dock att ell dylikt tillvägagångssätt i dagens läge inte synes leda tillnågra konkreta och omedelbara resultat. Det har visat sig svårt att få en merallmän uppslutning kring förslag till åtgärder som riktar sig mot våldet somsådant så länge de bakomliggande politiska och sociala problemen kvarstårolösta. Denna uppgift får emellertid anses vara av en mera långsiktig karaktär.Inte 1* 1980/81. 1980/81:56 10 minst mol denna bakgrund blir varje steg mot ökatinternationellt samarbete på detta område desto värdefullare. har samarbetet glädjande noglett till konkreta resultat på det regionala såväl som på det globala planet.På det polisiära området byggs samarbetet successivt ut. För svensk del gällerdet framför allt samarbetet inom ramen för . I delta sammanhang villjag dock främst erinra om att tre konventioner antagits för att förstärkaskyddet för den civila luftfarten, nämligen 1963 ärs om brottoch vissa andra handlingar ombord på luftfartyg. omolaga besittningstagande av luftfartyg och omluftfartssabotage. Omkring 100 länder har anslutit sig till var och en av desskonventioner. Vidare har den ingångna diplomatskyddskonventio-nennumera trätt i kraft. antogs slutligen en inom utarbetadkonvention om bekämpande av terrorism m. m. har anslutit sig tillsamtliga dessa konventioner. Härutöver har liksom antagil en rad resolutioner rörandeinternationell terrorism. tillmäter internationell samverkan på delta områdestor betydelse och har under förhandlingarna genomgående strävat efterkonstruktiva lösningar som kan godtas av så många länder som möjligt. 1 linje härmedhar vi medverkat vid tillkomsten av de tidigare nämnda konventionerna ochtillhört de stater som först har ratificerat dem. När generalförsamling på initiafiv avFörbundsrepubliken 1976 tillsatte en särskild kommitté med uppdragatt utarbeta förslag till en konvention mot tagande av gisslan var det därförnaturligt att anmälde intresse för att deltaga i kommittéarbetet.Sverige liksom bl. a. ingick i kommittén som hade 35 medlemmar. Tagande av gisslan syntes redan från början ha entillräcklig grad av konkretion för att lämpa sig för en konventionsregleringoch man kunde därmed fortsätta arbetel med att utvidga del internationellasamarbetet till att omfatta ännu en av de mera ofta återkommande formerna avinternationell terrorism. Komrniltéarbetet pågick vid tre sessioner om vardera treveckor .