prop · G40380 · 1980-12-31 00:00:00 — Ett ston antal remissinstanseransluter sig också i slort sett till de allmänna och principiella synpunktersom kommittén redovisar i betänkandet. Endasl ett fåtal instanser anför merkritiska helhetsomdömen. Vissa allmänt kritiska synpunkter förekommer dock ävenhos de remissinslanser som i princip är positiva till kommitténs arbete. Till de positiva remissinstansernahör riksrevisionsverkel (RRV), som delar kommitténs uppfattning att samspeletmellan staten samt kommunerna och landstingskommunerna måsle bygga pågrundsynen om en enhetlig offentlig verksamhei. Detta innebär enligt RRV att enlångtgående samordning mellan de olika samhällsorganen krävs. En annangrundläggande förutsättning för en målmedveten samhällsutveckling är att detråder balans i samhällsekonomin mellan anspråk och resurser, Ansvarel härförvilar på staten. Staten har dessutom det yttersta ansvaret även för kommunernasekonomi, ett ansvar som kommer till uttryck bl. a. i de kommunalaskatteutjämningsbidragen och överenskommelser med kommunförbunden om hur denkommunala konsumtionen inom olika områden bör Ulvecklas. Statens ansvar skullebli ännu mer uttalat om l, ex. ett kommunalt skatlelak infördes. Samordningenav de olika delarna av den offentliga verksamheten måste, anför verket, därförtillkomma staten. Det är av dessa skäl också nödvändigt att staten kan påverka- och i viss mån också styra - den kommunala verksamheien. RRV delar kommitténsuppfattning att man bör välja sådana former för statskontroll att ettförtroendefullt och ömsesidigt samarbete främjas. Verkel poängterar dock viktenav att fördelning av ansvar och befogenheter mellan stat och kommun klarläggspå ell eiilydigl sätt. Framför alh gäller della inom de områden som ärreglerade genoni speciallagstiftning. RRV kan därför inte förutsättningslöstinstämma i Prop.1980/81:80 75 den uppfattning om statliga organs uppgifler gentemotkommuner och landstingskommuner som kommittén redovisar. Enligt verketsuppfattning kan man aldrig bortse från att staten har det övergripande ansvaretför samhällsekonomin, inbegripet ekonomin inom den kommunala sektorn, all delfinns ett behov av koppling mellan övergripande planering ochverkslällighelsfunktion, att statliga organ har lill uppgifi all vid behovpåtala brisler och föreslå statsmakterna åtgärderom övergripande mål inleuppnås och/eller väsentliga riktlinjer inte följs och att ansvar förtillståndet i kommunerna inle enbart utkrävs på kommunalpolitisk nivå ulan likaofta, och ofta primärt, på slalsmaklsnivå. RRV anser liksom kommittén all delknappast är möjligt att slälla upp någon allmängiltig princip för utformningenav statens tillsyns- och kontrollfunktioner. Verket anser vidare alt statenstillsyns- och kontrollfunktioner även framgent löpande måste anpassas lill debehov som statsmakterna bedömer vara skäliga med hänsyn till kraven påsamordning, likformighet och effektivitet i resursutnyttjandet. Enligl RRV lorde de förslag tillökad självslvrelse som kommittén har lagt fram leda lill effektivareanvändning av samhällsresurserna, även om utredningen inle klart påvisat della.Verkel ställer sig därför i princip positivt lill flerlalel förslag. Förslagenkommer dock enligt verkels bedömning all få endast marginell belydelse när delgäller all dämpa den offentliga utgiftsökningen. Kommittén har enligl verketinle lyckats finna konkreta exempel på sådan statlig normgivning och annantillsynsverksamhet som medför ökade kostnader för kommunerna. RRV anser detvidare vara en brist att kommittén i fråga om effeklivitetskontroll och allmäntillsyn inle har lämnal förslag till förändringar av generell art och inteheller i konrela fall visat hur t. ex. myndigheternas inspeklionsverksamhel m.m. skall utformas för att begränsa koslnaderna för kommunerna. Den allmännatillsyns- och effeklivitelskontroll som statliga myndigheter utövar är f. n,inriktad på all tillse all lagsliflningskiav inte eftersatts. Verket ansersålunda att ell forlsall arbele med formerna för statlig tillsyn och kontrollär nödvändig. 1 yttranden från flerauniveristetsinstitutioner anförs positiva omdömen om kommitténs arbele. Såansluter sig t. ex. statsvetenskapliga institiitiaiien vid Stocklioliiisimiversitet lill del allmänna synsätt som ligger bakom slalskontrollkommitténsbetänkande. Institutionen finner kommitléns förslag till konkreta åtgärdervara lämpliga och genomförbara. Vidare anför institutionen bl. a. följande. Den uppgifi statskontrollkommitténfått sig förelagd är besvärlig så lill vida att kommittén i sina kortfattadedirektiv saknar vägledning för en angelägenhelsgradering av olika reformer. Utniönstringenav vissa statliga tillsyns- och kontrollniedel medför en direki ökning av denkommunala självbestämmanderätten. Andra har kanske som främsta konsekvens ökademöjligheter lill en rationellare och därmed billigare handliiggning på kommunalnivå. En tredje typ. närmast vissa statsbidragsförfaltniiigar. Prop.1980/81:80 76 konstruerade att de till sin natur är kostnadsuppdrivandegenom att stimulera lill kommunala åtaganden; deras slopande kan härmed främstmotiveras med samhällsekonomiska argument. 1 ytterligare några fall kanskeeffekten av all avlägsna ett statligt kontrollinslumenl främst märks hoskontrollmyndigheten i form av all minskade resurser behöver sältas av fördetaljkontrollen; en rad väl kända decentraliseringseffekter kan härvid uppslåoch bli den mest positiva följden av en minskad statlig kontroll. 1slalskonlrollkommilléns belänkande varvas synpunkter och bedömningar av ovanangivet slag någol osyslematiskl. En strängare systematik skulle måhända hagett en säkrare utgångspunkt för all angripa den mångfacetterade problemaliksom föreligger. Ett annat problem gälleravvägningen mellan å ena sidan kraven på ökad självbestämmanderätt ochå den andra strävandena att skapa likvärdig samhällsservice för medborgarnaoavsell vilken kommun de bor i. Dilemmat framstår som del kanske mesl ceniralaoch svårlösta vid överväganden om den kommunala sektorns utformning.Slatskonlrollkommiltén har i uppgift all föreslå åtgärder ägnade all öka denkommunala självstyrelsen, dvs. öka kommunernas möjligheter all agera olika.Någon gång anlyder kommittén den konflikt med likställighelsslrävandena somdess förslag eventuellt aktualiserar: i slorl sett kan dock kommiiiénsförhållningssätt sägas vara all den "lyfter på hatten" för problemetför all sedan skynda vidare. I och för sig kan kommittén svårligen göra såmycket mer med de tidsmässiga och andra resurser som stått lill förfogande. Vadsom här fordras som underlag för avvägningar mellan de olika kraven ärsjälvfallet försl och främst ett klarläggande av de samhällsmål olikaförfaltningar och åigärder visavi kommunerna är avsedda all realisera. Delkrävs med andra ord all de olika manifestationerna av likställighelsdoklrinenblottläggs för att sedan ställas mot självbestämmandedoklrinen. Med den metodikslatskonlrollkommiltén nödgats använda föreligger uppenbara risker för attframtida konfrontationer mellan de bägge doktrinerna på olikaverksamhetsområden läll leder till alt kommitténs förslag - i den mån de ärförverkligade - kastas överända eftersom de inle grundals på någon ingåendeanalys och därmed ej övertygande motiverats. Det är en utgångspunkt förstatskontrollkommitlén all avlägsnandet av en rad statliga tillsyns- ochkontrollinstrument inle skall få menliga följder för rättssäkerheten. Densakkunskap som finns företrädd i kommuner och landstingskommuner jämle detpolitiska ansvar som kan utkrävas av förtroendemännen anses borga härför.Statsvetenskapliga institutionen tror alt detta är en på det hela taget rikligbedömning. Institutionen vill dock la upp en speciell aspekt. Kommitténkonstaterar helt riktigt, att samarbetet stat-kommunförbund lett till att mangenom förhandlingar och överenskommelser anseti sig kunna undvika en författningsregleringav offenlligrällsligl slag. Kommittén pläderar för att delta samarbeteyllerligare ulvecklas. lade kominunalekonomiska kommitténvittgående fiirslag i samma riklning. villnaturligtvis inte förneka de fördelar som kan uppnås med della. som det brukarkallas, frivilliga förhandlingssystem. Förfarandet är dock ingalundaoproblematiskt. Del innebär all en informell styrning ersätter den formella.Med statens tvångsmakl i bakgrunden kan friviiligheten i överenskommelserna ivissa situationer bli illusorisk; den informella styrningen blir lika stark somden formella skulle ha varit. Kommunerna har visserligen i sådana situationer"sluppit" en detaljreglering, men som minusposter framstår, delsavsakna- Prop.1980/81:80 77 den av den offentliga genomlysning som följer medlagstiftningsproceduren, dels den osäkerhet i tillämpningen som frånvaron avrättsregler innebär. Enligl nalioiudekoiiomiskainstitiitiaiieii vid har slatskontrollkommitténgenomgående åstadkommit en god balans mellan å ena sidan behovel av altavbyråkratisera och förenkla inomoffentliga relationer och å andra sidanbehovel av alt kunna garantera alla medborgare lika behandling och likvärdigservice. Flertalet av de länsslyrelser som redovisat helhetsomdömenställer sig i princip positiva till kommitténs arbete. Enligt liUtsstyrelsen iSödermanlands län framstår många av slatens tillsyns- och kontrollfunktionernumera enbarl som formaliteter. instämmer i att dedelaljföreskrifter som reglerar sådana funktioner skall utmönstras såsom intelängre nödvändiga. Detta anser vara av värde också i denregionala planeringen, eftersom resurser frigörs från detaljgraiiskningar tillgagn för den samordnande och planerande verksamheten. De senaste årensutveckling inom näringslivet med kraftiga konjunktursvängningar inom vissabranscher har enligt länsstvrelsen lett till att niånga kcmimuner utvecklatresurser för nåringslivspolitiska insatser. Många har utarbetat egnanäringslivspolitiska program och har genom all aktivt medverka i t. ex,länsplaneringsarbetet kunnal della i den regionalpoliliska planeringen. Denna utvecklinglorde enligl innebära mer för den kommunala självstyrelsen än dei belänkandel avgivna förslagen. Enligt län.sslyrelsen i har dengenonigångsom statskontrollkommiltén gjort varil nödvändig t)ch välbehövliginle minst mot bakgrund av de allmänna strävandena att motverka onödigbyråkrati. Kommittén synes enligt i allt väsenlligl ha gjort enriktig probleminvenlering och en ändamålsenlig prioritering av arbetel. Enligtlänsstyrelsen i kommer del ökade ansvarstagande på kommunalnivå som begränsningar i den statliga tillsynen och kontrollen innebär- fömtomde fördelar kommittén angett - även att medföra en ökad stimulans i arbetel förförtroendevalda och tjänstemän i komnumer och landstingskommuner. och redovisar en positivhelhetssyn på kommitténs arbete. Kommuner och landstingskommuner som yttrat sig är överlagpositiva till kommitténs förslag. landstingskommun anför attgenomförande av kommitténs förslag på olika säll kan öka landstingelsmöjligheter all på bäsla sätt och utan onödig byråkrati lösa sina uppgifter.Alt detta kan ske inom ramen för en friare resursanvändning är. anförlandstingskommunen, inte minst i dagens samhällsekonomiska situation angelägetoch till gagn för medborgarna såväl som patienter, kunder, elever ochtrafikanter som länsinnevånare och skattebetalare. En minskad slalligdetaljstyrning av de specialreglerade verksamheterna framstår enligtlandstingskomnuinen i delta sammanhang som särskilt angelägen. Enligt Hallandslåns landstiiigs-kommuii har statsmakternas syn på sialsuppsiktens organisationhittills präglats av en betydande inkonsekvens. Prop.1980/81:80 78 genom kommunalbesvärsinslitutet förekommer olika nyanserfrån allmän övervakning till en bindande detaljprövning ulan att någraprincipiella motiveringar tili skillnaderna har givits, Enligl landstingskommunensmening är del viktigl all statsmakternas ställningstaganden tillstatskontroll-kommilléns förslag medför att statsuppsiklen blir mera konsekventutformad och all klara motiveringar ges lill de former för kontrollen somförekommer inom olika landstingskommunaia verksamhetsområden, Västerbottensläns landstingskommun, som tillstyrker kommitténs förslag och betonar vikten avall minska den statliga detaljstyrningen av den kommunala verksamheten,framhåller dock vidare alt ell statligt inflytande över kommunala beslut ivissa fall kan vara befogat. Detla gäller enligt landstingskommunen framförallti frågor där man i fördelningen av knappa resurser över riket av rättviseskälmåste få en samordning. Som exempel på en sådan fråga nämns beslul om inrättandeav läkartjänster i ett läge med otillräcklig tillgång på utbildad personal.Även läns landstingskommun betonar vid sidan om positiva ullalandenom kommitténs förslag viklen av att staten även i fortsättningen har delövergripande ansvaret för att en jämlik och rättvis vård och service kommermedborgarna till del oavsett i vilken landsdel vederbörande är bosatt. Enligt är delangelägel att omfattningen och inriktningen av statliga myndigheters kontroll,tillsyn och rådgivning anpassas lill ell ökat krav på kommunerna att hålla nerekostnads- och volymökningarna. Allmänt hålla lagar och författningar somreglerar statliga myndigheters tillsynsbefogenheter ger enligt kommunen stortutrvmme för tolkningar som medför ökade kostnader för kommunerna. Kommunernamåsle tillförsäkras erforderliga ekonomiska resurser för att handha alla sinauppgifter. Kommunen säger sig i delta sammanhang vilja peka på det generellaproblem som ligger i alt statliga tjänstemän skall kontrollera hur kommunallförtroendevalda under politiskt ansvar tolkar statsmakternas intentioner.Kommunen lar också upp myndigheternas informations- och rådgivningsverksamhet.Denna fyller enligl kommunen ett viktigt och vällovligt syfte och bör vara ellnaturligl inslag i de statliga myndigheternas kontakter med kommunerna.Kommunen anser dock all även denna verksamhei rymmer avsevärda inslag avslallig påverkan i kostnadshiijande riklning. 1 ell läge där statsmakternaställer kategoriska krav mot kommunerna om stark begränsning av verksamhetensutveckling är det enligt kommunen nödvändigl all omfallning och inriktning avstatliga myndigheters kontroll, tillsyn och rådgivning anpassas härtill. Detär angeläget att regeringen snarasl vidtar åigärder för att säkerslälla detta.Växjö kommim anför all en minskning av den statliga kontrollen av kommunernabör kunna genomföras utan all resultatet av de berörda verksamheternaförsämras. Tvärtom kan del enligt kommunen antas alt kommunerna kommer attlägga ännu större vikt än tidigare vid all beslut är välgrundade och noggrantövervägda när beslutsfattarna ensamma får bära det fulla ansvarel, Prop.1980/81:80 79 kommun understryker alt kommunerna har fått väsentligt ökaderesurser inte bara på tjänstemannasidan. Även på förtroendemannanivå har betydanderesursförstärkningar sketl i form av hel- och deltidsengagerade förtroendemän.Västerås kommun framhåller att kommunerna har ställtsinför nya och ökade uppgifter. Befolkningsutvecklingen, förändringar inomnäringslivet och kommunmedborgarnas behov av service och tjänster är några avde väsentliga förhållanden som ställt nya krav på ledningen av kommunerna.Dessa har också enligt kommunen förstått alt anpassa såväl den politiska somden förvaltningsmässiga organisationen till den nya situationen.Kommunalpolitikernas kunskaper om och känsla för den egna kommunens behov ochresurser samt tillgång lill sakkunnig förvaltningspersonal för att kommunernakan ansvara för den egna verksamheten. anför kommunen, ske utan dendetaljkonlroll eller förhandsgranskning från statliga myndigheters sida som kanförmodas ha varit erforderlig tidigare. Även Svenska kammimförbiiiidet och Laiidstiiig.sförbundetär positiva till statskonlrollkommitténs förslag och ansluter sig lill deallmänna och principiella tankegångar som komniittén redovisar i betänkandet.Enligt kommuiifarhundet är liden nu inne för alt med betänkandet som grundvalvidta mer konkreta och målmedvetna åigärder för alt åstadkomma en ökad kommunalhandlingsfrihet. Förbundet noterar med tillfredsställelse det initiativ somlagits när regeringen nu tillsatt en arbetsgrupp för att se över de statligamyndigheternas tillsyn och kontroll av konimunal och landstings-kominunalverksamhei. Positiva helhetsomdömen omkonimitténs arbete görs också av LRF. gemensamt av SAF och samt av . SvenskaKommuitalarbeiareförhuttdct och TCO. Kommuna/drbctareförhiiiidcl framhåller alt den centralastvrningen av kommuner och landstingskommuner alltmer har övergått lillmålstyrning och programslyrning. som ger ramar inom vilka underordnade organhar ett visst mått av självstyre. Ett problem som sammanhänger med densektionella organisationen är enligt förbundet all de centrala myndigheteniasätter upp mål var och en för sin sektor. Genom bristande helhetssyn,samordning, byråkratisk struktur m, m, motverkar målen i många fall varandra.Staten är således inte en byråkrati utan flera, som var och en skall uppfyllasina mål. TCO delar kommiiiéns uppfattning att kommuners ochlandstingskommuners självstyre bör stärkas. Den översyn och utredning somkommittén hitlills genomfört för att utmönstra onödig statlig kontroll av denkommimala verksamheten har enligt TCO varil viktig, TCO anser också att deförslag som kommittén redovisar i sitt slutbetänkande kommer om de genomförs iallt väsentligt stärka det kommunala självstyret. Sammanfattningsvis anser TCOatt belänkandet innehåller en hel del bra förslae till reducerint; och Prop.1980/81:80 80 förenkling av statskontrollen lill förmån förökatkommunalt självstyre. Men TCO menar all kommittén i alllför liten ulslräckningbeaktat de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Påverkasresursfördelningen mellan stal och kommun? Innebär de lättnader ochförenklingar som kommiltén föreslår i den statliga kontrollen av den kommunalaverksamheten exempelvis besparingar för staten men ökade kostnader förkommunerna? TCO anser del nödvändigt att de ekonomiska aspekterna bättreredovisas för all kunna la slällning lill vissa delar av förslagen, SAF och industriförbundframför i delta sammanhang några synpunkler på den offentliga sektornsfinansiering. Organisationerna anför följande. Når kommunerna 1928 fickbeskattningsrätt hade kommunpolitikerna god kunskap om de resurser som stod demtill buds. Dessutom hade politikerna god kontakt med medborgarna. Problemet varalltså att fördela givna resurser. är kommunerna slörre ochsköter betydligt fler uppgifter. En del av dessa uppgifter har lagts påkommunerna genom statliga beslut. För vissa av dessa uppgifler ulgårstatsbidrag. På så säll har länken mellan beslut om verksamhet i kommunerna ochansvarel alt finansiera dem brutits. Det har också inneburit attkommunpolilikerna fåll svårare all fastställa de resurser som står lill derasförfogande. Den ovan nämnda utvecklingen paradmed att staten har överfört ett antal uppgifler från staten lill kommunerna harinneburit all de kommunala utgifterna blivit en allt större del av dennationella ekonomin. 1 och med detta har det blivit svårare alt styra denoffentliga verksamhetens omfallning med statliga beslul, 1 ett läge där man måste minskaexpansionen i hela den offentliga verksamheten måsle kommunerna med egna beslulminska sina utgifter. Om kommunerna som forlsäller all expandera sinverksamhei mer än vad samhällsekonomin tål måste man ta upp hela syslemet medden kommunala beskattningsrätten lill noggrann prövning. Organisationerna hartidigare framfört att man borde pröva mettiden med ett tak för den kommunalautdebiteringen. Några av de remissinstanser som ärpositiva lill kommitténs arbele menar dock all ulvecklingen mot ökad kommunalhandlingsfrihet går alltför långsamt. Bland dessa är . ochSöderhamns kommuner saml Svenska koiniitimförbttndet. Enligl kommunförbundetsynes del råda en viss tröghet inom den statliga administrationen då del galleralt genomföra och fullfölja från slatsmakternas sida tillämnade eller beslutadeförändringar i sådan riklning. Denna tröghet kan enligt förbundet bl. a, beropå alt instmktioner för lillsvnsmyndighelerna inle ändrats i takt medutvecklingen och de ändrade förutsättningarna för uppgifts- ochansvarsfördelningen i samhällel. Detsamma kan gälla författningar och andrabestämmelser som rör den kommunala verksamheten. En mer kritisk hållning tillkommitténs arbete redovisas av slatens livsmedelsverk och ArkitekiFörbundet. 1980/81:80 81 efterlyser en merbalanserad bild av de statliga styrmekanismerna än den somslalskontrollkommitténs belänkande ger. Decentralisering av beslutsfunktionernai samhället ligger i tiden men decentraliseringen kan, anför verkel. läll nå engräns där den blir något av ett självändamål. 1 resurshänseende kandecentralisering leda till ökad byråkrati och därigenom ökade kostnader församhället som helhet. beslul hos en nämnd fordrar ell fullgottbeslutsunderlag, vilkel i sin tur kräver omfattande ulredningar. Omutredningsmalerialel år otillräckligt, föreligger risk för felakiiga beslul.Erfarenheterna av hälsovårdsnämndernas ökande arbetsuppgifter visar enligtverkel all nämndernas utrednings- och tillsynsresurser på måjiga håll intemoisvarai nämndernas ökade beslutsfunktioner. Härigenom kan den enskildesrättssäkerhet komma i fara. ArkitekiFörbundet menar all kommitténs betänkande ärbaseral på ett alllför teoretiskt belraklelsesäll. Kommitténs koslalerande attbehovel av statskontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamheihar minskat anser förbundet inle vara tillräckligl motiverat i alla relateradefall. Delta bör enligl förbundet ulvecklas ytterligare. Enligt förbu/icletsmening krävs all alla kommuner och landstingskommuner besitter egen kompelensför all kunna ersätta den kompelens som finns inom den statligaförvaltningen på olika nivåer. En omslrukturering av beslutssystemet på sättsom kommittén föreslår kräver enligl förbundet en lång uppbyggnadslid för alluppnå erforderliga resurser i kommuner oeh landstingskommuner. Denna aspektfinns överhuvudtaget inte med i kommitténs betänkande vilket förbundet anservara en grundläggande brist. Förbundet kan därför inle biträda kommills förslagsom det presenteras i belänkandel, utan föreslår istället att frågan återgårtill kommittén för beaktande av de synpunkler som förbundet anför. Förbundelserfarenhet är all myckel slora skillnader finns mellan olika kommuner mätt ipersonaltäthet och kunskapsnivå. Skillnaderna synes enligl förbundet vararelaterade lill främst kommunernas invånarantal. Skillnaderna i sig anserförbundet vara omotiverade. Förbundet konstaterar att kommunerna i realitetenhar olika ambitionsnivå når del gäller all tillgodose medborgarnas behov avgemensam service. Mot denna bakgrund anser förbundet att stor risk finns altmedborgarnas servicebehov i sina kommuner kan komma att bli lidande omkommitténs förslag genomförs innan samtliga kommuner har givits en likartad ochför medborgarna acceptabel kompetens. En avveckling av den statligaförvaltningsapparaten enligt kommitténs förslag anser förbundet vara förkastligtur såväl resurs- som kunskapssynpunkt. Förbundet menar vidare alt den statligaverksamheten rymmer en sorts kvalitetsgaranti som riskerar alt urholkas genomde administrativa förenklingar som kommittén föreslår. arbetarden statliga verksamheien ofta med en långsiktig planeringshorisonl, vilkelförbundet anser vara en förutsättning för att kunna ge samhällsbyggandet en högkvalitet med lägsta ianspråksia-gande av resurser. Tyvärr, anför förbundet, lalar de nuvarande korla 6 1980/81. Prop.1980/81:80 82 mandatperioderna för de politiska församlingarnatillsammans med kommunernas olikartade kompetens för motsatsen. Även bland de remissinslanser sominle tagit ställning lill kommitténs arbele sell som en helhel eller kan sägasinta en mellanställning mellan de positiva och negativa förekommer allmännasynpunkler. Enligt siaiskoiitoret kan del låta beslickande att minskadstatskontroll minskar byråkrati och tidsutdräkt.