prop · G403150 · 1980-12-31 00:00:00 — Landstingen har således framför maximal ränta prioriteratmålet att de medel som inte för ögonblicket behövs för den egna verksamhetenskall verka i den egna regionens näringsliv. har landstingen i flerafall försäkrat sig om lånemöjligheter. Överenskommelserna med bankerna löperofta . Om regeringen trots landstingsförbundets invändningarbeslutar genomföra en placeringsplikt är det därför nödvändigt attövergångsbestämmelser med högre kvottal och möjigheter till dispens införs.Detta föreslås också i utredning. De praktiska konsekvenserna för landstingen av enplaceringsplikt blir således dels försämrade möjligheter att stödja regionensnäringsliv, dels försämrade bankförbindelser, vilket kan komma att innebärasvårigheter i finansieringen av verksamheten och därmed risker förskattehöjningar. Dessutom ökar osäkerheten i budgeteringen av ränteintäkter,eftersom skattkammarväxeldiskontot uppvisar större variationer i tiden änRiksbankens diskonto som oftast avgör förändringar i förräntningen avlandstingens penningplaceringar. Det kan också nämnas att placeringspliktenför bankväsendets del ganska ensidigt torde drabba regionalt anknutna bankersom har relativt liten omfattning av sin verksamhet och har landsting ochprimärkommuner som stora kunder. 3.2.6 Förbundsstyrelsen vill hänvisa lill de negativa konsekvenser förslagets genomförande skulle få för de lokala bankkontoren.Relafionerna mellan de kyrkliga kommunema och bankerna skulle kunna päverkasfill det sämre, vilket bl. a. skulle försvåra möjligheterna att ta upp lån. En riktigare väg synes styrelsen vara att meraaktivt informerar om möjligheterna för kommunema att placera medel i t.ex.skattkammarväxlar och därigenom på frivillig grund åstadkommer motsvarandeindragning av medel av fillfällig överlikviditet. är liksom allvarligt oroadav de senaste årens stora budgetunderskott, som medfört en kraftig ökning avbankernas 1980/81:150 30 inlåningoch växande krav från myndigheterna att bankerna skall använda en allt störredel av inlåningen för köp av statspapper. Detta medför att en ökande del avbankernas resurser binds i placeringar med huvudsakligen bunden ränta, trotsatt bankemas kostnader för inlåningen varierar i takt med diskontot. Detta göratt bankernas resultat blir ytterst känsliga för ränteförändringar. Bankföreningendelar därför uppfattning att det är angeläget att öka möjligheternaatt finansiera budgetunderskottet på andra sätt än i bankema. mening bör olika vägar prövas för att bredda marknaden förförsäljning av statspapper utanför bankerna. Det bästa sättet att åstadkommadetta är att statspapperen ges marknadsmässiga villkor som gör dem tillattraktiva placeringar för olika kategorier av placerare. Det ärbankföreningens bestämda uppfattning att det är en sådan marknadsmässig lösningsom bör väljas för statens finansiering i stället för tvångsmässig dirigeringav resurserna hos kreditinstitut, kommuner eller andra placerare. Enplaceringsplikt för kommunerna skulle innebära ytterligare ett steg på denregleringsväg som alltmer kommit att känneteckna penningpolitiken i Sverige.Detta utgör ett varnande exempel på erfarenheten att en reglering ofta ledertill en annan. Sedan mänga år styr genom olika reglerlikviditetsplaceringarna för banker, försäkringsbolag och AP-fonden. Nuframförs tanken på liknande tvångsregler för kommunerna. Detta kan inte undgåatt väcka frågan vilket nästa steg skulle bli. Istället för att införa ytterligare regleringar pä kreditmarknaden börmyndigheterna sträva efter att kreditpolitiken möjligt avregleras ochatt marknadsmässiga förhållanden ålempprättas. Ekonomiministern har idirektiven (1980: 35) beträffande en översyn av kreditpolifiken framhållit att"mot bakgmnd av de fördelar en fri kreditmarknad har bör en allmän strävanvara att i möjligaste mån avreglera kreditmarknaden". Attnu neutralisera den kommunala överlikviditeten med placeringsplikt är enligtbankföreningens uppfattning att angripa symptomen i stället för orsakerna.Bankföreningen anser att vad som i detta sammanhang i första hand bör övervägasär hur man kan komma till rätta med ölägenheterna av den"överlikviditet", som kan finnas hos vissa kommuner, genom åtgärdersom berör kommunernas uttag av skatt. Den diskuterade lösningen medplaceringsplikt är i själva verket ett tvångssparande för medborgarna, via högakommunala skatter, för att underlätta finansieringen av statensbudgetunderskott. Detframgår inte om den tilltänkta placeringsplikten i praktiken skulle komma attomfatta alla kommuner eller ens huvuddelen. Däremot innebär förslaget att allaskulle omfattas av den rapportering och myndighetsprövning som systemet medlag om placeringsplikt fömtsätter. Skulle det förhålla sig så att endast ettmindre antal av kommunerna faktiskt berörs, borde i första hand övervägasmöjligheten att med mindre formella åtgärder än en ny lagfäst reglering nåavsett resultat. Prop.1980/81:150 Bilaga 1.3 31 Iriksbankens utredning (ej här bifogad) påpekas att det av placeringspliktenföranledda inlåningsbortfallet "kan ha verkan framför allt för mindre banker".Bankföreningen vill framhålla alt placeringsplikten skulle påverka bankernaslikviditet på ett mycket svårbedömbart sätt. Många kommuner har för närvarandesina likvida medel placerade i flera banker och dessa skulle kunna påverkas påsinsemellan hell olika sätt. För skulle det bli utomordentligt svårtatt avgöra hur individuella bankers likviditet påverkas av kommunernasplaceringsplikt. Detta skulle i hög grad försvåra för att föra enkonkurrensneutral likviditetskravspolitik gentemot bankerna. Det skulle enligtbankföreningens mening bli svårt att finna ett lämpligt mått att relaterakommunernas likvida medel till. I utredning föreslås som"aktivitetsmått" föregående års totala externa utgifter. mycket tveksamt, eftersom en kommuns utgifter,speciellt för invesleringsändamål. kan variera avsevärt mellan olika år. Vidareförefaller det bankföreningen tveksamt att skulle kunna bestämmaberäkningsgmnder och procenttal som är "rättvisa" mellan olikakommuner med skiftande karaktär. Bankföreningenanser på grund av det anförda att det inte finns skäl att utreda frågan om enytterligare reglering av kreditmarknaden i form av placeringsplikt förkommunerna. vill slutligenerinra om att den av nu aktualiserade frågan om budgetunderskottenoch kreditpolitiken enligl de ovannämnda direktiven skall behandlas av denkreditpolitiska kommittén som fått som en av sina uppgifter att "läggafram förslag om lämpliga finansieringsformer" med hänsyn lill "attdagens statsfinansiering ställer särskilda krav på kreditpolifikens instrumentoch verkningsformer". Vidare skall kommittén "undersöka vilkamöjligheter det finns att bredda obligationsmarknaden". Bakgrundentill gällande regleringar av kreditmarknaden är den obalans i samhällsekonominsom tar sig uttryck i ett stort och växande statligt budgetunderskott och ikraftigt negativ bytesbalans. har vid ett flertaltillfällen, till regeringen och i andra sammanhang, varnat för de negativaeffekterna av den allt starkare och mer detaljerade regleringen avkreditmarknaden. har dock föreningen uttryckt förståelse för attriksbanken i detta läge tvingas driva en hård penningpolitik. Enekonomisk polifik som emellertid alltför starkt grundar sig påpen-ningpolifiska åtgärder för att lösa betydande balansproblem leder ofelbarttill höga räntor, starka regleringar och en växande grå marknad. Om intekraftfulla finsnspolitiska åtgärder från regeringens sida vidtas framstår nyakreditpolitiska regleringar alltför lätt som nödvändiga. Prop.1980/81:150 32 enanser inte att det nu framlagda förslaget i sak kan lämna erforderliga bidragtill önskvärd ekonomisk balans i den svenska ekonomin, i synnerhet somförslaget med stor säkerhet kommer att medföra allvarliga störningar på denkänsliga kreditmarknaden. Banksystemetsväsentligaste uppgift på kreditmarknaden är att förmedla finansieUt sparande frånsektorer med överskoU till sektorer med underskott. Denna uppgift fullgörbankerna inom de ramar och med den inriktning samhället beslutar. Kommunemautgör en naturlig och omisfiig sektor i bankemas verksamhet och svarar för enomfattande del av det totala kapitalflödet på kreditmarkanden. Den föreslagnakreditpolitiska styrningen av kommunernas likviditet kommer att allvarligtstöra den reguljära bankverksamheten. För att åstadkomma en effekfivkreditpolitik borde styrningen av likviditeten snarare ske filll banksystemet. Ettinförande av placeringsplikt för kommunerna enligt riksbanksfull-mäkfigesförslag medför att en "överlikviditet" i kommunerna om uppskattningsvis5-6 miljarder kronor överförs från i huvudsak bankerna till . Somjämförelse kan nämnas att kommunemas inlåning i banksystemet är ca 15miljarder. En sådan överföring kan inte ske utan belydande störningar på denreguljära kreditmarknaden. Överlikviditeten i primärkommuner och landstingfördelar sig nämligen mycket ojämnt i landet. Vissa kommuner har"överlikviditet", andra har det inte. Effekterna på de regionalakreditmarknaderna blir därmed ojämnt fördelade beroende på kommunemassituation. Imånga fall har kommunerna som enda eller huvudsaklig bankförbindelse en regionaltverkande sparbank. Betydande uttag av medel från en sådan sparbank kan fåfundamentala störningar i bankverksamheten till följd. Av sparbankernas totalainlåning från allmänheten, som omfattar alla kategorier utom finansinstitut,utgör kommuninlåningen . Spridningen mellan sparbankerna av dennaandel är mycket stor, från till ett par procent. Samarbetetmellan enskilda kommuner och sparbanker manifesteras ofta i övergripandeöverenskommelser omfattande dels inlåning av såväl transaktionsmedel som merlångtidsbunden överlikviditet, dels utlåning för utbyggnad av samhällsservice,produktiva investeringar, bostadsbyggande m.m. Ofta ingår ävenlöneutbetalningsverksamhet till kommunens anställda. 1 överenskommelser avdetta slag avtalas villkor för volymer, räntor och avgifter med hänsyn till dettotala engagemanget. Omplaceringar av kommunemas likviditet enligt förslagetmedför att fömtsättningarna för träffade överenskommelser förändras. En kraftigminskning av sparbankernas kapitalanskaffning leder fill svårigheter för enredan hårt reglerad kreditgivning. Även för vissa prioriterade objekt kansvårigheter uppstå, Kommunemahar en del av sin överlikviditet placerad på den grå marknaden. Dessaplaceringar minskar effektiviteten av den tillämpade kredit- 1980/81:150 Bilaga 1.3 33 politiken.En åsyftad avveckling av sådana engagemang kan dock befaras komma först i andrahand då dessa placeringar oftast ger högre avkastning än medel placerade såväli bank som i statspapper eller i enligt förslag. Syftet atteffektivisera kreditpolitiken uppnås då inte fullt ut. En i detta avseendeeffektiv kreditpolitik måste ha en inriktning som inte i första hand negativtpåverkar den reguljära kreditmarknaden. Sparbanksföreningenavstyrker således förslaget om placeringsplikt för kommuner av ovan nämndaskäl. Därmed anser föreningen det också onödigt med fortsatt utredning avmöjligheterna att i den kreditpolitiska lagstiftningen införa placeringsreglerför kommunerna. Föreningen anser att befintliga kreditpolitiska medel är fullttillräckliga. Förbundetavstyrker förslaget om placeringsplikt för kommuner av följande skäl: Enytterligare detaljreglering av den svenska kreditmarknaden är icke önskvärd.Kreditpolitikens börda är tillräckligt tung. Statsmakterna bör istället koncentrera sina ansträngningar på en genomgripande omläggning avfinanspolitiken. Dessutom bör en mera generell kreditpolitikeftersträvas. Detär riktigt, att vissa kommuner och landsting f.n. har likviditetsöverskott. 1riksbankens skrivelse fill regeringen finns emellertid inga uppgifter om hurmånga kommuner och landsting som har överskottsmedel enligt riksbankensdefinition. Mot bakgrund av de restriktioner och ytterligare arbetsuppgiftersom statsmakterna ålägger kommunerna är del högst sannolikt att kommunernaslikviditetsöverskott kommer att kraftigt minska . Någonlagändring för att komma fill rätta med detta temporära fenomen torde därförinte vara nödvändig. Manfår därvid inte bortse från den ökade byråkratisering som uppkommer genom enomfattande uppgiftsskyldighet, dispensansökningar m. m. Förföreningsbankerna i sin helhel betyder placeringsförslaget ett inlåningsbortfalli storleksordningen . Många lokala banker ser mycketallvarligt på effekterna ur inlåningsssynpunkt av en placeringsplikt förkommunerna. Definitionenav placeringskvolens nämnare - externa utgifter kan ge prakfiska problem.Sammansättningen av en kommuns utgifter kan variera kraftigt till år.Dessutom kan kommuner med god likviditet motverka regeringens restriktivalinje genom att öka sina utgifter i en ur samhällsekonomisk synpunkt orimligtakt för att på så sätt sänka placeringskvoten. Ävendefinitionen av en lämplig täljare - dvs. " somi hög grad är bestämda av en kommuns organisation och verksamhets inriktning -- " kan ge gränsdragningsproblem. Prop.1980/81:150 34 Iriksbankens skrivelse till regeringen framhålls att det ur kreditpolitisksynvinkel är av stor vikt att ökningen av kommunernas finansiella tillgångarinte ytterligare bidrar fill att försvåra kreditpolitiken utan istället kanaliserasi sådana former att den bidrar till att begränsa de störningar påkreditmarknaden som finansieringen av statens budgetunderskott kan ge upphovtill. Enligt uppfattning kunde detta ske genom att kommuner åladesplacera en på visst sätt definierad överlikviditet på konto i . Härigenomskulle ökningen av inlåningen i bankerna bli mindre, underlaget för enkreditexpansion i bankerna minska och inte behöva höjalikviditetskvoterna för att tvinga bankerna fill köp av statspapper. PKbankendelar riksbanksfullmäktiges oro över de senaste årens stora budgetunderskottoch deras effekter på kreditmarknaden, som framtvingar en kreditpolitik medbl.a. stora krav på bankerna att köpa statspapper. Banken anser därför att detär angeläget atl budgetunderskottet i större utsträckning än hittillsfinansieras vid sidan av bankerna. Detta bör dock inte ske genom attkreditregleringar tillgrips mot nya sektorer av samhällsekonomin. Istället börvillkoren för statens upplåning göras marknadsmässiga så att statspapperenblir attraktiva som placeringar för företag, kommuner, hushåll etc. Ett steg idenna riktning är den nuvarande ränlesätt-ningen för skattkammarväxlar förvilka därigenom finns ett starkt växande intresse från placerare utanförkredifinstituten. Pkbankenanser att ett införande av placeringsregler för kommunerna skulle innebära enprincipiellt betydande upptrappning av den kreditpolitiska lagstiftningen,eftersom den skulle komma att gälla utanför kretsen av kreditinstitut. Bankenanser inte att dylika placeringsregler kan begränsa störningarna påkreditmarknaden av statens upplåning i sådan utsträckning att ett sålångtgående ingrepp är motiverat och avstyrker därför riksbanksfullmäktigeshemställan att regeringen skall utreda möjligheterna att i den kredilpoHliskalagstiftningen införa placeringsregler för kommunerna. Omen utredning ändå skulle komma till stånd och resultera i placeringsreglerfömtsätter PKbanken att den olika inverkan detta skulle kunna få på inlåningeni de skilda bankerna beaktas vid fastställande av likviditets- och kassakrav såatt konkurrensneutralitet i möjligaste mån uppräUshålls, Förslagetom placeringsplikt på konto i medför bl. a. behov av effektivarutiner för insättning och uttag på dessa konton. Även för dessa kan postgiroterbjuda ett effektivt system för att överföra kommunemas medel till och frånRiksbanken så att medlen enkelt kan användas för kommunernas betalningarrespektive att överskott förs över till . Långtidsbudget för perioden /82-1985/86 1980/81:150 Bilaga 2.1 Långtidsbudget Långtidsbudget för perioden1981/82-1985/86 1 Inledning .................................................................... .... 3 - uppläggning, innehåll och läsanvisning 2 Den samhällsekonomiska bakgmnden ...................... 5 2.1 Inledning .................................. ......................... 5 2.2 Balansbrister iden svenska ekonomin .................. ..... 6 2.3 Långtidsutredningenskalkyler ............................. 7 2.4 Den aktuellakonjunkturbilden .............................. 11 2.5 Sambandet mellan långtidsutredningen och långtidsbudgeten 12 3 Beräkningsmetodiken .................................................. .. 14 3.1 Antaganden .......................................................... .. 14 3.2 Beräkningsteknik ................................................... .. 15 4................................................................................... Statsutgifternasfördelning på ändamål - redovisning av stats utgifterna i oförändrad pris- och lönenivå ................... ... 17 Folkpensioner, sjukförsäkringar m. m........................... 17 Utbildning och forskning ............................................ .. 19 Totalförsvar ............................................................... .. 23 Bostadspolitik ............................................................ .. 25 Arbetsmarknads- och regionalpolitik ........................... .. 27 Stöd till barnfamiljer .................................................... .. 31 Allmänna bidrag lill den kommunala seklorn ................ 35 Kommunikationer ....................................................... .. 37 Hälso-, sjuk- och socialvård ....................................... 39 Rätts- och polisväsende ............................................ 40 Internalionellt utvecklingssamarbete .......................... 44 5 Statsutgifterna .......................................................... .. 48 5.1 Sammanfattning av statsutgifterna i oförändrad pris-och löne nivå samt i löpande priser .................................... ... 48 2 Statsulgifternas uppdelning på realekonomiskakalegorier 50 5.3 Slatsskuldräntornaoch budgetunderskottets finansiering ... 56 5.4 Statligakreditgarantier ........................................ 60 6 Statsinkomsternas utveckling ..................................... 63 6.1 Utvecklingenfrän 1960-lalet till dagsläget ............. ... 63 6.2 Faktorer avbetydelse för statsbudgetens inkomster 64 6.3 Resultatet avlångtidsbudgetberäkningen ........... 76 7 Statens budgetsaido m.m............................................ ... 78 - sammanfattning av utgifts- och inkomstberäkningen;effekter av andra antaganden 8 Automatiken i statsbudgeten ...................................... 82 8.1 Automatiken islatsulgiftema ............................... ... 82 8.2 Automatiken iinkomstutvecklingen ....................... ... 88 8.3 Budgetsaldotoch automatiken i statsbudgeten . 1 1980/81. 1980/81:150 Bilaga 2.1 Långtidsbudget 9Staten och socialförsäkringssektorn .................. 97 9.1 Förmåner och avgifter ............................... 97 9.2 Förslag till förändringar i systemet ................ .. 98 9.3 Fonderingen ............................................. 99 9.4 Socialförsäkringssystemets syften och konsekvenser 100 9.5 Beräkningsresultat m.m................................. 101 10 Denkommunala sektorn 105 10.1 Statsbidragen ......................................... 105 10.2 Den kommunala sektorns volymutveckling .... 106 10.3 Summering av kalkylerna samt avslutandekommentarer .. 111 11 Sammanfattningoch slutsatser 112 1980/81:150 Bilaga 2.1 Långtidsbudget 3 1981/82-1985/86 har långtidsbudgeten successivt fått enändrad karaktär. Ursprungligen syftade långtidsbudgeten enbart lill allkartlägga de slalsfinansiella konsekvenserna pä längre sikl av redan fattadebeslul och gjorda ålaganden. De samhällsekonomiska förutsättningarna med begränsatutrymme för fortsalt utbyggnad av offenllig seklor har emellertid medfört atlkraven på långtidsbudgeten att ge en mer allsidig bild av hela den offentligaverksamheten har ökat. Den fortgående ökningen av budgetunderskottel har ocksålell lill all del blivil alli mer vikligl atl analysera de faklorer som styrinkomst- och utgiftsutvecklingen. Den mekaniska framräkningen av budgetutvecklingeni volymtermer intar därför inte samma cenirala plats som lidigare. Syftet medförändringarna i långtidsbudgetens uppläggning är att ge ell bättre underlagför överväganden om budgetpolitikens inriktning framöver. Detsamhällsekonomiska perspektiv som tecknas i årets långtidsbudget är av någotmindre schablonmässig karaktär än eftersom de nu kan bygga på dennyligen framlagda långtidsutredningen. 1 tidigare långtidsbudgetar harschablonmässigt gjorts tämligen optimistiska anlaganden om bl.a. ekonomisktillväxt och,prisutveckling. är en bidragande orsak lill all årelslångtidsbudget ger en, vid jämförelse med tidigare långtidsbudgetar, mernegaliv bild av den framtida budgelulvecklingen. omfattar den egenlligalånglidsbudgelberäkningen statsbudgetens inkomster och utgifter. Som underiagför en bedömning av ulvecklingen av de verksamheter som direkt styrs genomstatliga beslut ger statsbudgeten emellertid en ofullständig bild. Stora delarav socialförsäkringssystemet regleras genom statliga beslut men redovisasendasi i begränsad omfattning på statsbudgeten. 1 etl särskilt avsnittredovisas därför även en beräkning av inkomsterna och utgifterna förstatsbudgeten och socialförsäkringssystemet sammantagna. Slarka samband finnsockså mellan statsbudgeten och den kommunala sektorn. Därtör behandlas ocksådenna sektor i långtidsbudgeten. En kalkyl presenteras över del kommunalakonsumiionsulrymme som är inlecknal av befolkningsförändringar och redanfållade beslul. Prop.1980/81:150 Bilaga 2.1 Långtidsbudget 4 Arets långtidsbudget avspeglar en höjd ambitionsnivå närdet gäller beskrivning och analys av automatiken i stalsbudgelen. Bl.a. görs engenomgång av de olika former av indexbindningar och andra former av anknytninglill pris- och löneutvecklingen när det gäller stalsutgiflerna. En fördjupadbehandling ges också faktorer som inverkar på statsinkomsterna. En analys görs av effekterna av statliga kreditgarantier.Även om dessa i mycket liten utsträckning kommit att direkl belastastatsbudgeten har garanligivningen i vissa avseenden likheter med statsutgiftervad gäller effektema på samhällsekonomin. Långtidsbudgetens utgiftssida är en kalkyl överomfattningen av de resurser som krävs för att av statsmakterna gjorda ålagandenskall kunna infrias. Statsinkomsterna beräknas i huvudsak med utgångspunkt ioförändrade skatte- och avgiftssatser eller, i tillämpliga fall, redanföreslagna eller beslutade förändringar. Samma meloder har ulnytljals vidberäkningen avseende socialförsäkringsseklorn. 1 princip görs inga försök all förulse vilka nya beslulsom kan komma alt fattas eller effekterna av dessa. Del måsteunderstrykas alt långtidsbudgeten således varken är en plan för den framlidaulvecklingen eller en prognos för den mest sannolika utvecklingen. Avsikten medlångtidsbudgetkalkylen är endast alt redovisa vilken budgetulveckling som blirföljden om inga nya utgiftsåtaganden görs och inga nya beslul fallas om ändradeskatte- och avgiftsregler. Som framgått utgör långtidsbudgeten väsentligen enkonsekvensberäkning. De slutsatser som dras av dessa konsekvensbeskrivningarär partiella och utvecklas inle till en samhällsekonomisk analys. Sädanaanalyser återfinns i den reviderade finansplanen och den reviderade nationalbudgeten. långtidsbudget har utarbetats inombudgetdepartemenlets budgetavdelning på grundval av material från myndigheleroch departement. Underlaget till kap. 2 om den samhällsekonomiska bakgrundenhar lagits fram inom ekonomideparlemenlet. Långtidsbudgeten är alt betrakta som en sammanhållenhelhel. Omfäng-el pä materialet gör dock att nägra ord bör sägas omlångtidsbudgetens struktur: I kap. 2 behandlas den samhällsekonomiska bakgrunden tillberäkningarna i långtidsbudgeten. Sambandet mellan långtidsbudgeten ä enasidan och långtidsutredningens olika alternativ saml del nu akluella konjunkturlägelä den andra diskuleras.