prop · G40337 · 1980-12-31 00:00:00 — Den ersättning som skallutgå till ledamöterna synes böra bestämmas av regeringen. Nuvarande principerför arvoden till elableringsnämnden synas kunna bli vägledande. Någol kansliför nämndens räkning bedöms ej erforderligt. Sekreterare bör såsom särskiltuppdrag förordnas av inspektionen. Kollegiet har svårt att se alt en reglering pä dettaområde har nägot värde och förordar därför alt den nuvarande regleringen slopasutan att ersättas av någon ny. Bankernas verksamhet regleras av en långtgående etableringskontroll.För att etablera en bank krävs sålunda regeringens tillstånd (oktroj). Härvidprövas om etableringen är lill nytta för del allmänna vari ligger enbehovsprövning. Oktrojen skall omprövas minst . Någon rennyetablering av bank som riktar sig till allmänheten har inle förekommit päflera decennier och blir såvitt nu kan bedömas inte heller aktuell i framtiden.Marknaden har i stället kännetecknats av en ökande koncentration och kanbetraktas som oligopolitisk om man ser sparbanker och föreningsbanker som var sitlblock inom vilka konkurrens knappast förekommer. Sparbankernas och föreningsbankernas etableringsmöjligheterbegränsas vidare av den områdesindelning som följer av att de endast fårbedriva verksamhei inom visst angivet geografiskt område. Härtill kommer den av utredningen aktualiserade särskilda etableringskontrollensom innebär att bank inte fär inrätta bankkontor utan tillstånd av Prop.1980/81:37 3 Frägan om bankernas rätt att etablera filialkontor har somframgår av betänkandet varit föremål för skiftande synsätt från statsmakternassida. Den etableringsfrihet som infördes pä grundval av kreditinslitutulredning-ensbelänkande (SOV 1967:64) hälsade NO med tillfredsställelse. Förslagel ochstatsmakternas senare beslut i denna del låg hell i linje med de tankegångarsom ligger bakom konkurrensbegränsningslagen som närmare utvecklades i NOsremissyttrande över betänkandet. Bankernas rätt att själva avgöra om de skulle inrätta nyakontor efter att ha inhämtat yttrande från den rådgivande ,gällde . De fätal avsteg (sex stycken) från nämndensrekommendationer som gjordes av banker under dessa år ansågs emellertid redan islutet av 1973 motivera återinförande av offentlig kontroll över all bankkontorsetablering. När nufrågan om bankkontorsetablering på nytt aktualiseras genom banklagsutredningensföreliggande belänkande bör det i första hand övervägas om inte beslutanderätteni fråga om kontorsetablering åter kan överlåtas pä bankerna själva, givelvismed hänsynstagande till de restriktioner som i övrigt finns i delta hänseendei banklagstiftningen och annan lagstiftning. I själva verket är etableringen avbankkontor redan ställd under kontroll genom den kommunalamarkanvändningsplaneringen. Del är ocksä först inom en sådan samordnande ramför olika slags aktiviteter i bebyggelsen som förutsättningar uppkommer för enmeningsfull planering. Enligl NOs uppfattning talar fortfarande de starka skälsom anfördes av kreditinstitutulredningen för att beslutandefunktionenbeträffande konlors-etableringsfrågor ligger hos bankerna själva och inte hosmyndighet. Från grundläggande konkurrensteoreliska utgångspunkter framstår redanlill-ståndplikten att etablera bank betänklig. En så långtgåendedetaljplanering som därutöver nu uiövas i fråga om kontorsetableringen bördenna utgångspunkt avvisas. Det kan starkt ifrågasättas om en myndighet harstörre förutsättningar än bankerna själva all avgöra frägor om utbyggnaden avett rationellt kontorsnäl. Del ligger givelvis i bankernas egel intresse attkontorsnätet blir sä rationellt som möjligt. Säsom framhölls av kredifinslitut-ulredningenbör också bankledningarnas intentioner i detta avseende i de flesta fall stämmaöverens med syftena för en offenllig kontorselableringskonlroll. Det vore ju ocksäförvånande om inte bankerna, med sin vana och kapacitet alt göraföretagsekonomiska bedömningar, skulle anses kapabla att själva besluta om enrationell uppbyggnad av sitt kontorsnäl. Del skall dock inte förnekas att del på den marknad med oligopolistiskkonkurrens där bankerna verkar, där möjligheterna till priskonkurrens i vissmän är beskurna genom offenllig reglering i fräga om räntorna, konkurrensen ivissa lägen på kort sikt kan medföra vad som kan betraktas som en överetableringav bankkontor. Bankerna intar dock ingen särställning när det gäller etableringsfrågor.Liknande skäl för en offentlig elableringskon- Prop.1980/81:37 4 troll som anförts i fräga om bankerna har ibland anförtsbeträffande flera branscher med oligopolistisk konkurrens där priset somkonkurrensmedel ibland får träda i bakgrunden till förmån för en mera serviceinriktadkonkurrens vari ingär konkurrens om attraktiva lägen för etablering. Underlängre tid torde dock knappast bankerna lika litet som andra företag varabenägna att driva verksamhet som är olönsam. Från konkurenssynpunkl är det angelägetatt betona att offentlig etableringskontroll så långt möjligt bör undvikas.Härigenom undviker man också onödig byråkrati. Nägon särbehandling av bankernai detla hänseende är knappast motiverad. Utredningen anser också att risken för att fri etableringskulle leda till en ohämmad utbyggnad av bankernas kontorsnäl är mindre nu änden var 1973 beroende pä ett ökat kostnadsmedvetande hos bankerna i kombinationmed ett högre kostnadsläge. Förutom alt talet om ohämmad utbyggnad av bankernaskontorsnät är starkt överdrivet och alt en sädan situation aldrig torde havarit eller bli aktuell talar även en sädan tendens för att bankerna pä nyttges rätt att själva avgöra konlorsetableringsfrägor. Svårigheterna att ställa upp objektiva kriterier för enoffentlig kontroll av bankernas kontorsetablering talar ocksä för en avvecklingav kontrollen. I ell läge med frihet för bankerna att själva besluta i etableringsfrågorkan ett visst frivilligt samråd mellan bankerna i dessa frägor, t. ex. inför etableringi nya bostadsområden, vara acceptabelt även frän konkurrenssynpunkt. Någonsärskild rådgivande nämnd lorde i ett sådant läge knappast behövas. Varjemöjlighet att avskaffa onödig byråkrati bör tillvaratagas. Utredningens förslag innebär all den offentliga etableringskontrollenbehålls men alt prövningen av dessa frågor överförs lill bankinspektionen. Tillinspektionen knyts en rådgivande nämnd med representanter för de olika bankinstitutsgruppernaoch för de bankanställda. Bankinspektionen har tidigare själv anfört principiellabetänkligheter mot att den tillslåndsgivande funktionen ligger hos sammamyndighet som har att utöva tillsyn över bankernas verksamhet. Detta argumentsynes fortfarande äga viss bärkraft. Därest statsmakterna ändå skulle följaförslaget synes böra övervägas om man inte skall låta även konsumentintressetrepresenteras i den föreslagna rådgivande nämnden. anser i likhet med utredningen alt detfinns skäl för att bibehålla någon form av samhällskontroll över etableringenav bankkontor. Avgörande för om nya bankkontor skall få inrättas bör även ifortsättningen vara om etableringen bedöms vara till nytta för det allmänna.Del ligger enligt verkets mening också ett allmänt intresse i att kunnaförhindra att bankkontor läggs ner i sådana fall där en nedläggning skulle ledalill en oacceptabel försämring av servicen för allmänheten. Av ledamoten reservation framgår att en betydande konlorsnedläggning har 1980/81:37 5 sketl de senasle åren i smä orter med vikandebefolkningsunderlag. Varken den nuvarande eller föreslagna lagstiftningen geremellertid möjlighet till samhällsinflytande när det gäller indragning avbankkontor. Verket anser detta vara en klar brist. När det gäller formerna för en kontroll har verket i ochför sig inget all invända mot att kontrollen ligger hos bankinspektionen,förutsatt att inspektionen leds av en styrelse där bl. a. konsumentintresset ärrepresenterat. Med en sådan lösning finns det knappast skäl all dessutominrätta den föreslagna rådgivande nämnden. 1 nämnden saknas företrädare förkonsumenterna. En sålunda sammansatt nämnd är enligt uppfattningmindre väl skickad att bedöma den allmänna nyttan av konlorsetableringar eller frägorom indragning av bankkontor. 2.5 Fullmäktige i riksbank Fullmäktige delar utredningens uppfattning att de skäl sommotiverade en särskild elableringsnämnd är av mindre vikt än 1973. Denpåtagliga kostnadsökningen vid öppnandet av nya bankkontor har brutit denutveckling mot en snabb ökning av antalet bankkontor som var märkbar.Som utredningen framhåller kan det dock vara lämpligt att en möjlighet förmyndigheterna att ingripa vid frägor om bankkontorsetablering finns kvar. Detav utredningen föreslagna tillvägagängsältet framstår därvid för fullmäktigesom en smidig lösning. Det kan visserligen hävdas att bankinspektionen redan hartillräckliga befogenheter att ingripa mol nya etableringar om dessa framstårsom olämpliga frän mer allmänna synpunkter. Det synes likväl lämpligt att ibanklagstiftningen mer explicit införa en bestämmelse av det slag utredningenföreslår. Behov av tillståndstvång och innebörden av tillslåndsprövning Frägan om kontroll av etableringen av bankkontor börbedömas med utgångspunkt i 1968 ärs banklagsreform. Genom den upphävdes ensedan länge gällande etableringskontroll. Huvudtanken i 1968 ärs reform varkonkurrensneutralitet mellan de olika typerna av banker. Del mä erinras om alt näringsfrihelsombudsmanneni samband därmed inte hade nägon önskan om etableringskontroll. I bankernas ochbankorganisalionernas löpande verksamhet är vidmakthållandet av en friakonkurrensen en ledstjärna. Bankerna är i della hänseende föremål förfortlöpande övervakning av bankinspektionen och . Den nu gällande - och den av utredningen föreslagna - etableringskontrollen.som tillkom . mäste enligt bankföreningens uppfattning mot 4 1980/81.1 samt. 1980/81:37 6 denna bakgrund bedömas som ett speciellt avsteg med syfteatt hindra den fria konkurrensen. Härav följer att starka skäl för kontrollenmåste påvisas. Att utredningen nu tagit upp frågan till förutsättningslösprövning får tolkas så, att utredningen för sin del ansett de avsteg som år1973 gjordes frän den då rådgivande etableringsnämndens rekommendationer numerainte bör läggas till grund för prövningen. Öppnade, nedlagda och antal kontor för afTärsbankerna nr 67 1973. Källa: bankernas verksamhetsberättelser Som framgår av tablån ökade antalet etableringar fram tilloch med är 1968, trots all en viss etableringskontroll då gällde. Närkontrollen upphörde minskade etableringen - tvärt emot vad man kanskekunde ha väntal sig. Den nedåtgående tendensen har bestått även efterkontrollens återinförande . Förklaringen till förloppet ärförelagsekonomisk: vände sig affärsbankerna iökad utsträckning till den stora allmänheten i sin affärsverksamhet; dettaökade behovet av bankkontor. Konlorsexpansionen kulminerade emellertid samtidigtmed att konkurrensjämställdheten och elableringsfriheten infördes ft. o. m. är1969. Den skildrade utvecklingen visar att företagsekonomiskaomständigheter av bankerna tillmäts avgörande betydelse vid kontorsetablering.Bankföreningen biträder vad utredningen anför i detta hänseende. Trots att utredningens principresonemang närmast synesinnebära att företagsekonomiska och konkurrensmässiga skäl numera inte talarför etableringskontroll, förordar utredningen likväl en sådan; den betecknas 1980/81:37 7 visserligen som "samordning och tillsyn" menutgör, som i det följande skall påvisas, en fullständig kontroll. Etableringskontrolloch tillslåndstvång bör förutsätta alt statsmakterna kan fastställa normer förtillståndsprövningen. Det kan klart konstateras alt svårigheter i detlahänseende förelegat i etableringsnämndens verksamhet. Utredningen har endastkortfattat berört frägan. 1973 ärs tiUståndstvångmotiverades i regeringspropositionen med all "risk föreligger att detunder kan uppstä en okontrollerad etablering av bankkontor som inte ärrationella från samhällsekonomiska synpunkter". För att en kontorsetableringskall "vara lill nytta för det allmänna" skall enligl samma molivultalandetvå förutsättningar vara uppfyllda; etableringen skall vara motiverad frånallmänna samhällsekonomiska synpunkter och den skall inle strida mol kravet päen ändamålsenlig uppbyggnad av bankinstitutens kontorsnäl. tillrde1973 att kontrollen skulle göra det möjligt att förebygga en frånservicesynpunkt obefogad tillväxt av bankinstitutens kontorsnät. Medanledning av skrivelser från och dåvarande till näringsutskottet utgick utskottet ifrån att elableringsnämndeninför den fortsatta verksamheten noga övervägde vilka kriterier som kundeanvändas vid prövningen av om en viss kontorsetablering skulle bedömas varatill nylla för det allmänna. Därvid borde, tillade utskottet, skälig hänsyn tastill vad de båda nämnda organisationerna anfört. Etableringsnämndensprövning av ansökningsärenden har inneburit all i första hand undersökts om påden aktuella orten funnits behov av ytterligare ett bankkontor. Vid dennaprövning tas inte hänsyn till de särskilda omständigheter som råder hos ochåberopas av den sökande banken. Om behov av det nya kontoret inte ansesföreligga, kommer nämnda omständigheter inte till bedömning. Utredningen sägeratt den tagit upp etableringskontrollen bl. a. därför att regeringen undersenare tid efter besvär ändrat vissa av etableringsnämndens beslut. I ett avdessa ärenden väcktes frågan huruvida den beskrivna prövningsmetodenöverensstämde med utskottets uttalande alt skälig hänsyn borde las till vadorganisationerna hade anfört. Innebörden av vad de framfört var nämligen, bl.a., att "vid bedömningen om en etablering är till nytta för det allmännaskälig hänsyn borde tas lill de utvecklingstendenser som gör sig gällande i detekonomiska livet och i samhället över huvud taget och vilka päverkaromfattningen av bankernas traditionella verksamhetsområden samt servicebehovetoch konkurrensbetingelserna mellan olika banker och skilda grupper av bankinstilut. "- I sitt beslut i besvärsärendel anslöt sig regeringen lill uppfattningen atten sådan mera allsidig prövning borde äga rum. Detta framgär av att det anfördacitatet är hämtat, icke som anförs i utredningens belänkande (s. 47) från näringsutskottelutan från regeringsbeslutet. Regeringen har sålunda angivit hur den ansett altutskottet uppmaning till elableringsnämnden om 1980/81:37 8 skälig hänsyn till organisationernas synpunkter bör tolkas.Vad utredningen för sin del säger om prövningen (s. 49 nederst) innebär attden, liksom regeringen, förordar den mera allsidiga bedömningen. Det anförda visar enligt bankföreningens uppfattning hursvårt det iir att finna användbara prövningskriterier i ett tillståndssystem. anser alltsä i första handsammanfattningsvis att förelagsekonomiska och konkurrensmässiga omständighetersamt svårigheten att finna allmänna och förulserbara prövningskriterier somgrund för myndighetsutövning pä delta område utgör skiil för att nu återgåtill den etableringsfrihet som infördes genom 1968 ärs banklagstiftning.Skulle, mot förmodan, friheten allvarligt missbrukas, är bankinspektionensallmänna tillsynsbefogenheter tillräckliga för alt riittelse skall komma till ständ. Skulle emellertid lillståndstväng behällas, ankommer detenligt bankföreningens mening pä statsmakterna att sä långt möjligt ge tillständsmyndighe-tenkriterier för dess prövning; denna bör därvid, som utredningen synes anse. varamera allsidig än vad etableringsniiiniidens liiltillsvaraiide praxis inneburit. Fall kan tänkas där behovet av bankkontor på en ort i ochför sig är tillgodosett i mera snäv bemiirkdse. men där det ätminstone ärtveksamt huruvida ytterligare ett kontor verkligen skulle innebära en "fränservicesynpunkt obefogad tillväxt av bankernas kontorsnäl". - all '"etableringen skall vara motiverad frän allmiinnasamhällsekonomiska synpunkter"" - kan dä länkas väga över till förmänför etableringstillsländ. ehuru det är svårt att veta vad som avses medallmänna samhällsekonomiska synpunkter. Del anförda visar emellertid ocksä att. om ett prövningssystembehålls, det inle är tillräckligt att bedömningen grundas, som utredningen siiger(s. 49) '"pä den praxis som utvecklats i ",utan också pä regeringens praxis i besvärsärenden; som beskrivits har ocksäutredningen i ett viktigt fall intagit den ståndpunkten. Om lillståndstväng behålles. bör enligt bankföreningen denmera allsidiga prövningen komma till uttryck i en förändrad lydelse av lagensbestämmelse, exempelvis enligt följande: Tillständ fär viigras endast om kontorsetableringenmäste bedömas ej bli till nytta för det allmänna med hänsyn till den ekonomiskautvecklingen i området, allmänhetens behov av banktjänster och konkurrensförhåUandenainom bankväsendel. Utredningens förslag innebär att etableringsniimndenavskaffas och att etableringskontrollen övertas av bankinspektionen, som förutsiiltsfå en lekmannastyrelse. Bankerna bör enligt förslaget äliiggas att tillinspektionen anmäla etableringsbeslut. Inspektionen kan därefterantingen förbjuda verkslällighet eller ge ett s. k. underhandsbesked att etablerineen 1980/81:37 9 inte föranleder erinran. Det förutsätts att etableringen inleverkstiills förrän inspektionens ställningstagande föreligger. Vidareförutsätts att nägon utredning ulöver sökandebankens egen normalt inle skallkrävas. Till inspektionen föresläs knytas en rådgivande nämnd med företriidareför bankinslitutgrupperna och bänkmannaförbundet. Bankinspektionens lekmannastyrelsebör besluta i ärenden av principiell natur och i kontroversiella ärenden därförbud mot etablering har aktualiserats. Bankföreningenkonstaterar att den föreslagna ordningen i själva verkel innebär att detnuvarande systemet med krav pä tillständ före kontorsetablering behälls. Förslagelinnebär inte ens att de i regel okontroversiella ärendena om kontorsflyttningarundgår en onödig administrativ hantering. Utredningenframhåller (s, 50 n) att det föreslagna anmälningssystemet för en smidigtillämpning kräver att bankinspektionen tidigt informeras om bankernas etableringsplaneroch att den formella anmälan av etableringsbeslutet alltsä bör ha föregåtts avkontakter med inspektionen. konstaterar att det inte framgärhuruvida sädan information och kontakt ger upphov till ett ärende hosinspektionen, om vilkel konkurrenterna kan få kännedom. Om banken efter sinkontakt av en tjänsteman hos inspektionen "avråds" frän etableringen- i ett läge dä alla parter ännu inte kan antas vara hörda - men banken likvälvidhåller sin önskan om etablering och formellt anmäler denna, har myndighetenatt fatta ett regelrätt beslut efter ell avrådande under hand. eller den sökande banken bör enligt bankföreningens meningförsättas i en sädan situation. framhåller kominer kontroversiella ärenden alltid att finnas,därför att bankerna som ett led i den önskvärda fria konkurrensen har olikaintressen. För att det skall stå klart om ett ärende är kontroversiellt måstedel vara känt hur sökandebankens konkurrenter ställer sig till en tilltänkt kontorsetablering.Det är därför överraskande att utredningen räknar med att det"normalt", inte skall krävas annan utredning än den som sökandebankensjälv förebringar. Föreslär man ett tiUståndstvång kan man inte undgå att enligtallmänna principer för myndighetsutövning bereda berörda parter tillfälle attyttra sig innan inyndighetsbeslutet fattas. Utredningens - i och för siglovvärda - strävan till smidig och enkel ärendeprövning är i detta hänseendeoförenlig med förvaltningslagen, i vart fall såvitt avser ansökningar som inteär uppenbart okontroversiella. Problem löses inte genoni den föreslagnarådgivande nämnden: åtminstone någon av dess tänkta ledamöter företrädernämligen inbördes konkurrerande banker och nämnden skulle f. ö. inte kunnafullgöra sina uppgifter utan kontakter med berörda lokala banker i de olika bankinslitutgrupperna. Utredningensäger att beslut i kontroversiella ärenden bör fattas av bankinspektionensblivande lekmannastyrelse. Oavsett om statsmakterna tar ställning lill vilkaärenden som skall avgöras i en sådan styrelse, fär man räkna med att sä blirfallet: enligt myndighetspraxis brukar en styrelseleda- Prop.1980/81:37 10 möts önskemål om styrelsebehandling av ett ärendetillmötesgås. I den nuvarande elableringsnämnden är bankernas företrädareledamöter och deltar i besluten. Utredningensförslaginnebär att den rådgivandenämndens uppfattning - eller, sannolikare, dess medlemmars skilda uppfattningar-kommer att refereras vid sammanträde med bankinspektionens lekmannastyrelse.Om bankorganisationerna inte blir företrädda i inspektionens styrelse, får debeslutande alltsä endast andrahandsuppgifter om bankföreträdarnas synpunkter,en diskussion med angivande av skäl och molskäl uteblir och deförhandlingslösningar som kunnal åvägabringas i elableringsnämnden försvåras;härtill kommer att detta förfaringssätt blir mera tungrott för tiUståndsmyndighetenän det nuvarande. Ett förslag som innebär sä mänga försämringar för bäde deberörda bankerna och myndigheten måste bankföreningen bestämt avstyrka. Å andra sidan är del rikligt att tillkomsten av lekmannastyrelsehos bankinspektionen ändrar förutsättningarna för den organisatoriska lösningen.Bankföreningen anser det riktigt att utgå ifrån att, efter lekmannasty-relsenstillkomst, etableringskontrollen utövas av bankinspektionen. , sominte i detta sammanhang tar ställning till frägan om sammansättningen avinspektionens styrelse, föreslär att denna styrelse vid handläggning av etableringsärendenfär en särskild sammansättning på det sättel att företrädare för bankinslitutgruppernadärvid blir ledamöter; exempel på sådana arrangemang finns hos andraämbetsverk. Alla de nyssnämnda olägenheterna undviks med en sädan ordningsamtidigt som -enligt allmänt tillämpad praxis för vilka ärenden som tas upp iverksstyrelse -de okonlroversiella etableringsärendena, t. ex. kontorsflyllningar,kan avgöras av verkschefen eller annan tjänsteman ensam. Skulle sistnämnda förslag inte kunna genomföras, anserbankföreningen att den nuvarande elableringsnämnden är att föredra framförutredningens förslag. 2.7 Post- och , tillstyrker de föreslagna ändringarna. Inledningsvis vill sparbanksföreningen uttrycka denprincipiella uppfattningen att etableringsfrihet för bankkontor vore önskvärd.Föreningen är emellertid medveten om att under sådan frihet ett begränsat anlaletableringar skulle kunna komma till stånd, som inte bedöms vara till nytta fördet allmänna. Bankernas framtida konkurrenssituation och kostnadsutvecklingkan komma att förändra synen på kontorsetablering bl. a. genoin den tekniskautvecklingen av uttagsaulomaler. betalkort m. m. I avvaktan på att tiden blirmogen för etableringsfrihet för bankkontor har föreningen inga 1980/81:37 11 invändningar mot att en rimlig form av etableringskontrollråder. Skälentill att utredningen tagit upp frågan om bankkontorsetablering till behandlingsynes någol diffusa särskilt mot bakgrund av de förslag utredningenpresenterat. Som enda egentliga skäl till att aktualisera förändringar angerutredningen att har regeringen ändrat tre av kontorsetableringsnämndensbeslul. har nämnden handlagt ca 550 etableringsärenden. Om någonförändring av nuvarande form för etableringskontroll skall ske bör del ske motbakgrund av alt gällande form fungerar otillfredsställande eller att en ändradinställning lill kontrollen har skett, exempelvis i riktning mot slörre etableringsfrihet.Föreningen kan inte finna alt arbetet i otillfredsställande under senare är -att regeringen i tre fall ändratnämndens beslut är inte skäl nog för att ändra formerna för beslutsfattandet.Detta i synnerhet som utredningens förslag innebär att regeringen även framledeskan ändra de av bankinspektionen, i stället för nämnden, fattade besluten i etableringsfrågor. Utredningensförslag kan inte heller sägas innebära en förändrad syn pä etableringskontrollen.Samma skäl som tidigare angivils för en etableringskontroll åberopas iutredningen nämligen att inrättandet av bankkontor endast får ske om det kanbedömas vara lill nytta för det allmänna.