prop · G40380 · 1980-12-31 00:00:00 — Tyvärr, anför statskontoret,ger utredningen inga faktiska belägg för all så är fallet eller presenlerarnågra exempel på hur minskad statskontroll eller annan decentralisering somtidigare genomförts påverkar den kommunala demokratin resp. resursåtgången påkommunal och statlig nivå. Statskontoret saknar också en diskussion omförulsältningaroch hinder för decentralisering. Statsmakternas strävan allskapa samordning och likformighet i samhällel kan slå i strid med den enskildakommunens iniresse. behandlar en viss form av slalligstyrning över kommunerna. Del finns, anför statskontoret, skäl som lalar föratt den styrningen kan minskas. Därmed inte sagt all slatens kontroll generellti dagens kärva ekonomiska läge skall minska. Man kan inte bortse från all destatliga målen i vissa sammanhang inle sammanfaller med de kommunala. Dellagäller främst önskemålet all minska tillväxten inom den offentliga sektorn.Tillväxten inom den statliga sektorn har i slorl sett upphört medan den kommunalaoch landstingskommunala forlsall all växa. För statsmakterna - med detövergripande samhällsekonomiska ansvarel - måsle ell önskemål vara all finnaeffektiva nieloder/slyrfornier för att påverka kommunernas ekonomi. Kommitténhar i ell lidigare betänkande föreslagit all underslällningsskyldighet förbrandordning slopas. förslag, som i huvudsak mottogs positivt vidremissbehandlingen, ledde också lill proposilion. Likväl beslöl attinte slopa underslällningsskyldighelen i della fall. Uppenbarligen fanns delhär några hinder för förslagels genomförande, anför statskontoret, kommitiéngör dock inte någon analys av detla fall, en analys som enligl statskontoretskulle syfta till att bättre klargöra förutsättningar och hinder för minskadstatskontroll. I länanser alt frågan i vilken omfattning och på vilkel säll slalen ska hainflytande på kommunernas verksamhei inle i första hand är en fråga om hurkonlrollapparalen ska vara uppbyggd. Del är ju. anför , en allmäntvederlagen uppfallning att kommunerna genom del reformarbete som genomförtsunder , bland annai belräffande kommunindelningen, numerahar sådana resurser att de på egen hand kan fullgöra ett ökal antalarbetsuppgifter inom olika ansvarsområden. Mot bakgrund härav blir behovet aven statlig kontroll - i ordels egentliga mening - av kommunernas sätt allfullgöra sina uppgifter allt mindre. Länssiyrelsen har i sin dagliga verksamheien mycket vittgrenad samverkan i olika former med kommunerna i länet. Det kangälla social omvårdnad, fysisk planering, regionalekonomiska spörsmål ochmycket annat. har härvid kommit till den uppfattningen altlänssty- Prop.1980/81:80 83 relsen såsom slallig företrädare fyller sin iinstruktionen och olika specialförfatlningar angivna uppgifi bäst genom attföra en dialog med kommunerna i gemensamma angelägenheter och därvid specielltframhålla de Synpunkler som ur slallig synpunkt bör beaklas. Olika frågor kandå diskuteras utifrån skilda erfarenhetsaspekler på samma sålt som intressekonflikterkan belysas från olika ståndpunkter. Dialogen mellan ochkommunerna fyller därigenom syftet att skapa så goda betingelser som möjliglför befolkningen i länet. Frågan om det statliga inflytandet på kommunernasverksamhet är därför, såvitt del ankommer på , mera en fråga omhur samspelet mellan stal och kommun ska utformas för att gagna medborgarna isamhället. och statens historiska museerpåpekar att kommunernas insatser inom det kullurpolitiska områdel i mycketliten utsträckning regleras av statliga föreskrifler. Ämbetet anser inle alldet finns anledning all delta förhållande ändras. Statens kontroll överkommunernas verksamhei står inte heller i förgrunden för diskussionen omansvarsfördelningen mellan Slal och kommun inom kulturminnesvårdens område.Däremot ärdel enligt ämbetet av avgörande belydelse att slå vakt om attkompetensen och sambandet mellan den statliga och den kominunala verksamheteninom detla område kan upprätthållas. Länsmuseernas ställning som serviceorganåt både slal och kommun motsvarar organisatoriskt sådana arbetsformer, anförämbetet. För all resonemanget att förutsättningarna för självstyrelseökal skall vara giltigt också beträffande kulturminnesvården fordras enliglämbetet all ett ökal kommunalt ansvarslagande i' frågor som hanleras ellerregleras av slalen motsvaras av en ökad kompelens. framhålleratt en stram hushållning av offentliga medel kräver uppmärksamhet sä all inlesvaga grupper i samhället drabbas. Många invandrargrupper befinner sig enliglverket i en utsatt situation. 1 en ekonomi med låg tillväxt kan statligprioritering och ökat statligt stöd behövas för att svensk invandrarpolitik skakunna förverkligas. En sådan syn slår enligl verkel i motsättning lill det ioch för sig önskvärda målel om ökad självstyrelse, men krävs för attkommuner och landstingskommuner, som har all förverkliga viktiga delar av vårinvandrar- och minorilelspolilik, ska kunna göra det, Enligl i bordestalskonlrollkommillén ha samrått med den utredning som sysslar med översyn avkyrkokommunernas verksamhet. Reformer i fråga om statens tillsyns- ochkontrollfunktioner bör enligl övervägas även för kyrkokommunernasdel. Även om ulredningsdirekliven inle nämner något om en sådan samordningfinns del enligl länsslyrelsens mening anledning att uppmärksamma dessa probleminnan lagstiftning kommer till stånd. JO framhåller allmänt att ellförverkligande av förslagen i riklning mol ökad självstyrelse i slorlsell lorde vara ägnat alt reducera del Prop.1980/81:80 84 område där JO enligt nu tillämpade riktlinjer haroinskränkt tillsyn. Några remissinslanser - bland dessasåväl positiva som mer kritiska - tar särskill upp de mindre kommunernas problem. Enligt samhällsveieitskapligafakultetsnämitdenvid har de små kommunerna varken ekonomiskt elleradministrativt några förutsättningar all klara en långl driven självstyrelse.De hart. ex. inte råd all hålla sig med egna jurister, arkitekter, ekonomerosv. som i fortsättningen bygger deras verksamhet på samarbete i någon form.Formerna för deras samarbete bör enligl fakullelsnämnden uppmärksammas mer änsom nu sketl. Inte minsl väsenlligl anses della vara mot bakgrund av allsmåkommunerna i framliden kommer alt behöva planera för ytterligare avveckling.Förslagen i betänkandet innebär att den regionala nivån förulsiitts fungeraungefär som förut, vilkel den enligl fakulletsiiämnden också särskilt på kortsikt kommer alt göra. Del är dock. anför nämnden, redan nu skäl att funderaöver hur de samarbelsorgan bör vara organiserade som har till syfte att öka demindre kommunernas självsiyrelsegrad. Dagens länsorgan är rationella somstyr-och kontrollorgan men behöver förändras om de skall kunna tillvarata kommunernasintressen på lämpligl sätt. Institutionen försocionomulbildning vid framhåller att de små kommunernaoch de små förvaltningarna även i fortsättningen kominer all behöva biståndutifrån i många tekniskt komplicerade frägor. En minskad roll för de statligamyndigheterna torde enligt institutionen i realiteten innebära en utökad rollför annan rådgivning, framförallt via kommunförbunden. i anseratt frågan om vilka resurser som finns i kommunerna och landstingskommunerna ärotilbäckligi behandlad av kommiltén. Betydelsen av att resurserna hos de storaoch små kommunerna skiljer sig högst avsevärt är sålunda en fråga somlänsstyrelsen anser att kommittén inte tillräckligl har beaktat. Den kommunalasjälvstyrelsens närmare innebörd och funktion är en annan fråga som enligtlänsstyrelsen närmare bör belysas. Som framgår av den lidigareredogörelsen anför även ArkliektFörhimdet synpunkler belräffande skillnaden ikommunernas resurser. 3 Minskad underställning av kommunala ochlandstingskommunaia beslut 3.1 Kommitténs grundsyn på underställningsinstitutet Del övervägande flertalet av deremissinslanser stim kommenterar kommitténs principiella synpunkter påunderställningsfrågorna ansluter sig i slorl sell lill kommitténs synsätt.Bland de remissinstanser som sälunda anser all underslällningsinstituletallmänt sett spelat ut sin roll märks rlksrevisioiis-verket. stålensIndustriverk, länsstyrelserna i . Prop.1980/81:80 85 , landstingskommunerna I Uppsala.Ösiergötiands. Norsjöoch kommuner samt . LRF och TCO. Enligl statens industriverk harkompetens och kunnande hos de kommunala organen numera, inle minst eflerkommunreformens genomförande, uppnått en kvalitativt hög nivå.Understälhiingsinslilutet torde därigenom ha förioral alltmera i belydelse ochkan enligl verket avskaffas inom de flesta områden där del finns kvar. Urprincipiell synpunkl kan, anför verket, underslällningsinslilulel delas in itre grupper beroende på arten av ärenden. a) beslul somberör enskild och som kan klassificeras som myndighetsutövning enliglförvaltningslagens terminologi b) beslul somberör servicefrågor riktade mol kommunens och invånare c) beslul avadministrativ arl som berör kommunens och interna verksamhet. Som exempel enligl a) nämnsunderslällning av lokal ordningsstadga. Del kan enligl verket synas stötandealt straffsanktioner kan bli olika utformade i skilda delar av landet. mening kan det vara befogal att ha kvar underslällningsinslilulel inågon form inom denna ärendekategori. Som exempel enligl b) nämnsunderställning av brandordning, hamnordning, hälsovårdsordning, olikaplanbeslul. gatumarksersällning, renhållning av gångbana saml underslällningenligl omsorgslagen, barnavårdslagen och inom utbildningsområdet. En särskildställning har underställningsinslilutet inom beredskapsområdel och för ärendensom berör flera kommuner, t. ex. slörre vägbyggen. Inom den förstnämnda gruppenanser industriverket all underslällningsinslilulel kan avskaffas utan slörreölägenheter. Inom beredskapsområdet, dvs. kommunala beredskapsplaner ochskyddsrumsplaner, anser verkel all underställningsinstitutel i någon form.gärna förenklad, bör finnas kvar. Samma grundsyn har verkel när det gällerövergripande planer för flera kommuner, större vägbvggen m. m. En möjlighet ärenligl verkel all ersätta underställningsinstitutel inom dessa områden med ettökat samrådsförfarande mellan kommuner och landsting å ena sidan och berörda statligamyndigheter å andra sidan. Verkel har ingel all erinra mot en sådan ordning. i länanför all kommitténs förslag och de förslag som regeringens arbel.sgrupp omstatliga myndigheters tillsyn och kontroll kan komma all framlägga kan förlänsslyrelsens del innebära en viss minskning av arbetsuppgifterna. Minskningenär enligl dock all betrakta som marginell i förhållande lill detotala arbetsuppgifterna. På flerlalel av de områden, där slopande avunderslällningsskyldighet av kommunala beslul aktualiseras, är länsstyrelsenvidare tillsynsmyndighet enligl speciallagstiftning. De enheter på som har sådana Prop.1980/81:80 86 tillsynsuppgifter har överlag inle tillräckliga resurserall bedriva en så aktiv tillsyn som egentligen är önskvärd. Vid ett slopande avprövningen av underställda kommunala beslul lorde enligt länsstyrelseneventuellt frigjorda resurser kunna utnyttjas exempelvis för sådana positivauppgifler som lämnande av upplysningar och förmedling av erfarenheler o. d.Länsstyrelsen nämner vidare all kommittén anför alt den i de fall avskaffandeav underslällning föreslagils noga övervägt om delta kan ske utan alt denenskildes rättssäkerhet eller intresset av likvärdig service sätts i fara.Enligt bör det betonas att även vid ett slopande avunderslällning kvarslår den ur rällssäkerhetssynpunkt betydelsefullamöjligheten för enskilda alt få beslutens laglighet m. m. prövade genom kommunalbesvär.Också förekomsten av normalmodeller för de kommunala förordningarna som utarbetar innebär en trygghetsfaktor för en likformiglillämpning i kommunerna. Några kommuner anser allunderslällningsförfarandel hell bör kunna slopas. Bland dem som ger uttryck fören sådan åsikt är . Andra menardäremot all underslällningsinslilulel inle hell kan undvaras. kommunintar i sak samma ståndpunkt som kommiltén, Enligl kommunen kan man vidbeaktande av vissa juridiska konsekvenser av kommunala beslut inte hell undvaraunderslällning. Kommunen anser dock alt myckel av underställningsförfa-randetkan gallras bort och således endasl bibehållas för de typer av ärenden därandra tillsynsformer bedöms som otillräckliga. 1 realiteten innebär dock detlaenligt kommunen all underslällningsförfarandet på sikl kommer att försvinnahell och hållet. Enligl kommuns uppfallning kan underslällningsförfarandelvara motiverat endasl i de fall då de kommunala beslulen är av den omfattningenatt de kräver en från juridisk synpunkl sakkunnig prövning. Förfarandet kan.anför kommunen, kanske kännas mera angeläget för de mindre kommunerna än för destörre, då de förra oftast saknar juristpersonal i sinijänstemannaorganisalion. Flera remissinslanser betonarviklen av all kommitléns synsäll slår igenom också belräffande de områden därkommittén med hänsyn lill andra pågående ulredningar avstått från att läggafram förslag. Enligt vid Göteborgsuniversitet och läns landstingskommun borde kommiltén ha lagt framförslag inom fler områden. Landstingskommunen anför därvid all risken måstebedömas som stor all man inom de andra kommiltérna faller offer för argumentationfrån experlhåll om bibehållande av underslällningsskyldighel och allkommittér-na således inle förmår att uppnå samma grad av objektivitet vid sinaställningstaganden som hade varit möjligl inom statskontrollkommitlén. som juhafl en mera neutral ställning i förhållande till de sakområdenunderslällningsskyldighelen gäller. framhållerangelägenheten av alt man inom pågående ulredningar noggrant prövar omunderställningsförfarandet kan avvecklas inom de sakområden utredningar- Prop.1980/81:80 87 Liknande synpunkter anförs av bl. a.Kristianstads läns laiidstliigs-komiiiuii samt . ,och kommuner. Enligl riksrevisionsverkel kan del varabefogal att inom de andra utredningarnas områden undersöka om alternativaformer för statskontrollen bättre tillgodoser kraven på samordning,likformighet i samhällsarbetet och effektivitet i resursulnylljandel. Verketpåpekar i sammanhanget riskerna för all underslällningsskyldighet ersätts meden odefinierad tillsyn, som statliga myndigheter avslår från all utnyttja föratt undgå kritik för att angripa den kommunala självbestämmanderätten, kommtiii nämner all kommittén inte har bedömtdel möjligl all utvidga sitt översynsarbete lill att även omfatta en genomgångav konstruktioner som ligger nära inslilulel underslällning. Del gäller deregler som föreskriver dels alt det kommunala organet lämnar ell förslag tillbeslul medan del slulliga avgörandet fallas av den statligalillsynsmyndighelen, dels alt beslul skall anmälas lill slalligtillsynsmyndighet. Enligl kommunen är del en brist att inte också en sådangenomgång och bedömning gjorts i detta sammanhang, i vart fall beträffande deförstnämnda reglerna. Kommunen föreslår att della görs snarasl, inomdepartementet eller på annat lämpligt sätt. Några remissinstanser redovisar ennågot mer kritisk hållning till kommitténs grundsyn på underställningsinstitutel. Enligl statskontoret har kommitién i sin genomgång avlänkbara ärenden där underslällning kan slopas i huvudsak utgått ifrån vad somur juridisk och andra synvinklar kan vara möjligl. Någol resonemang förs intevarför det av hänsyn lill exempelvis resursaspekler eller av demokralihänsynskulle vara lämpligt att slopa underställning av vissa kommunala ärenden. Fören utomstående är del därför svårt att t. ex. bedöma hur slora"krångelminskningar" som kan åstadkommas genom alt ta bort underslällningsskyldigheleni de olika beskrivna fallen, anför statskontoret. 1 ingel av fallen beskrivshur omfallande underställningsmvndighetens granskning är, hur ofta underställningenleder lill krav på ändringar osv. Statskontoret anser det därför svårt allbedöma hur angelägna de olika förslagen på alt slopa underslällningsskyldighetär. Enligt länssiyrelsen i synes kommittén vidsin genomgång av underslällningsinstitulet ulgå från attunderslällningsplikliga beslul innebär ett motsatsförhållande mellan denstatliga och den kommunala myndigheten. Delta enligl fiktivamotsatsförhållanden leder kommittén lill slutsatsen all underslällning avkommunala beslul bör slopas även om det skulle innebära, som exempelvis beträffandede lokala ordningssladgorna, alt det tillskapas en ny lagsliflning för allreglera vilka beslul som kommunerna får ta in i den lokala ordningsstadgan.Länsstyrelsen upplever inle något motsatsförhållande mellan ochkommunerna i länet även oin har alt utöva tillsyn över olikakommunala verksamheter och trots att har att pröva sådanakommunala Prop.1980/81:80 88 beslul som för sin gillighel kräver att de måsteunderställas . anser att della beror på attlänsstyrelsen inte bedriver någon övervakande verksamhet gentemot kommunernautan tillsammans med kommunerna för en dialog i gemensamnia angelägenheter. delar uppfattningenatt sådana statliga deltaljföreskrifter rörande den kommunala förvaltningen sominle längre är nödvändiga bör slopas. Vid bedömandet av vilka bestämmelser somsåledes bör avskaffas bör man emellertid enligt inle enbart tahänsyn lill strävan att stärka den kommunala självstyrelsen ulan även beakta defördelar som samarbetet mellan stal och kommun genom underslällningsförfarandettrots allt innebär för all åstadkomma goda förhållanden för människorna isamhällel. sådant belraklelsesäll ger enligt vid handen attunderställnings-plikten ulan vidare kan avvaras belräffande sådana beslut somrör kommunernas egen förvaltning. Som exempel härpå nämner deregler som ger staten ett inflytande över kommunernas ekonomiska förvaltning.Däremol anser del svårare att undvara del nu gällande syslemetmed underslällningsplikl för kommunala beslul rörande exempelvis lokalordningsstadga, hamnordning, lokal hälsovårdssladga och liknande, eftersomdessa beslul innehåller straffsanktionerade norniföre-skrifter för medborgarna.Den prövning som sker vid underställningen av dessa beslul är i huvudsak enlaglighetsprövning. Även om underställnings-plikten för dessa beslul skulleslopas måsle enligl ett annat regelsystem skapas som fyller sammasyfle. finner all det nuvarande underslällningssystemel försådana beslut som riklar sig direki mol medborgarna är det mesl ändamålsenligaoch därför bör behållas. delar inte heller kommitténs slulsalsatt underslällningsförfarandet är en onödig administrativ omgång enbart av denanledningen att faslslällelsemyndighelen ulan ändring fastställer del kommunalabeslulet. Med samma resonemang kan man enligl diskvalificera helabesvärssystemel därför att de kommunala besluten i de flesta fall inte ändrasvid besvärsprövningen. a. upp kommitléns uttalanden alt den bästa garantin för all de kommunalaorganen fullgör sina uppgifter på ett korrekt sätt ligger i organens politiskaansvar saml alt della konstaterande bör vara en av hörnpelarna när det gällersåväl all välja lämpliga former för slallig tillsyn av verksamhei somalt i praktiken utföra fillsynsuppgiftema. Uttalandet kan enligt länsstyrelsentolkas så all kommitién anser att politiskt ansvar delvis skall kunna ersätlastatlig kontroll. Även om del politiska ansvarel i viss mening kan fungera somen garanti för och kontroll av att gällande regler följs, har enligllänsstyrelsens mening det politiska ansvarel och den statliga kontrollen olikasvflen. funktioner och förulsällningar. Del politiska ansvaret hos kommunalaorgan kan därför enligl inle ulan vidare ersätta den statligakontrollen och vice versa. Såväl den statliga kontrollfunktionen som detkommunalpoliliska 1980/81:80 89 ansvarel bör liksom hillills verka sida vid sida. Även kammarrätten i anföri detta sanimanhang synpunkter som i någon mån avviker från kommitténs.Kammarrätten har i och för sig inget att erinra mol kommitténs förslag omsitjpad underställningsskyldighet. Principiellt framhåller dock kammarrättenatt den statliga kontrollen genom underslällning bl, a, har till syfle allgarantera laglighelen av de kommunala besluten saml den enskildesrättssäkerhet. Även om förutsättningarna för en vidgad självstyrelsehar ökal genom att de kommunala förvaltningsorganen har fått slörre resurseroch ökad sakkunskap torde det enligt kammarrätten även inom olikaområden av den kommunala och landstingskommunaia förvaltningen vara nödvändigtmed en kontroll som tillvaratar bl. a. nämnda inlressen. Den kontroll somsålunda kan behövas skall givelvis inle vara mera ingripande än vad som krävsjust för alt tillgodosedel aktuella konlrollintressel. Det är enligtkammarrällen svårt att i generella termer ange omfallningen. Följande aspekteranser kammarrätten emellertid kunna övervägas i sammanhanget. Först nämnsfrågan om ordningen för besvär mol fullmäkligebeslut. Kommittén framhåller i lagstiftningen har intagit en negativ hållning i fråga omförvallningsbesvär mot fullmäkligebeslut och avvisar också för egen del ensådan besvärsordning. Även enligt kammarrättens mening står del i mindre godöverensslämmelse med den kommunala självslyrelsepriiicipen att tillämpaförvallningsbesvär mot fullmäkligebeslut. 1 olika sammanhang - bl. a. dåunderslällningsförfarande avskaffas eller en statlig uppgifi förs över tillkommunerna - kan det emellertid enligl kammarrätten finnas behov av enbesvärsprövning som går ulöver den som det nuvarande komnumalbesvärs-insiiiulelerbjuder. Kammarrätten delar kommitténs uppfattning att en utvidgadbesvärsprövning som tillgodoser konlrollaspekten som den kommunalasjälvstyrelsen lämnas intakt erbjuder vissa problem. Dessa kan emellertid,anför kammarrätten, inle vara oöverstigliga, i vart fall inte när det gälleralt tillgodose rättssäkerhetsaspekterna. En ökad rättssäkerhet är ju över huvudtagel inle någol som kommer i konflikt med självstyrel-seaspeklerna.En nuantydd utvidgad besvärsprövning bör enligt kammarrällen övervägas för olikadelområden och anpassas lill förhållandena inom varje aktuellt område. För atträttssäkerhet och enhetlighet inom den kommunala förvaltningen skall främjas ärdel enligl kammarrätten också angeläget all de statliga författningar somkommunerna har all tillämpa görs klara och entydiga, Bl. a. bör undvikasgeneralklausuler av olika slag. Större utförlighet - ulan alt fördenskull ledatill detaljreglering- i författningarna bör påtagligt kunna minska behovet avslallig kontroll, 3.2 Underställning enligt kommunallagen Kommitténs förslag att slopaunderslällningsskyldighelen beträffande ianspråktagande av medel ur kapitalfondtillstyrks eller Prop.1980/81:80 90 lämnas ulan erinran av samtliga remissinstanser som yttrarsig i denna fråga. Bland dem som särskilt tagit upp frågaii och anslutit siglill kommitténs bedömning är läiisstyrdserna i . landstingskoiiimtineriia I Sioek/io/in, Uppsida. Siiiidsvalls och kommunersaml LRF. Även företagsekonomiskaiiisiiiuiioiien vid imiversitet är positiv lill kommitténs förslagatt slopa underslällningsskyldighelen. Däremot anser institutionen i motsatslill kommiltén att bestämmelsen i 4 kap, 1 S kommunallagen om förmögenhelsskyddinte är en tillräcklig reglering av fondanvändningen, Insitulionen anför därvidi huvudsak följande. Förmögenhetsskyddel är nominellt, dvs. har marginellbetydelse, särskill då stamkapitalet kan minskas genom överföring av medel frånkapitalfonder för finansiering av driftändamål. "Trossatsen", som förmcigenhelsskyddetgrundar sig på. borde ändras lill: Vår generation får inte försämraförutsällningama för kommande generationer. Med andra ord anser insitulionenall 4 kap. 1 § kommunallagen är föråldrad som "trossatsen"har varil grunden fördel budget- och redovisningssystem som. i vart fall uraspekten finansiering, alla kommuner använder sig av. I stället förall hänvisa till denna paragraf i kommunallagen anser institutionen all en nvgenomarbetad översyn bör göras av hur kommunernas budget- oehredovisningssystem bör vara uppbyggda. Ett system borde utvecklas som skullekunna ge både politiker och tjänstemän i kommunerna och staten samt allmänhetenmöjligheter all förstå i vilken ekonomisk situation en kommun eller allaSveriges kommuner befinner sig.