prop · G40392 · 1980-12-31 00:00:00 — Enligt min bedömning är nuvarande bestämmelser med den av migtidigare föreslagna kompletteringen tillräckligt långtgående för attsäkerställa att förprövningen blir effektiv frän miljöskyddssynpunkt även idet nu aktuella hänseendet. Därtill kommer atf det övervägande flertaletförprövningsärenden avser ändring av redan befintliga anläggningar där fråganom en ändrad lokalisering knappast blir aktuell. Enligtmin mening måste industrin i planeringen av en utbyggnad av miljöfarligverksamhet inte bara avsätta tid för utrednings-, projekterings-ochbyggnadsarbeten utan också ta hänsyn till den tid som självatillsländs-prövningen tar. Vid särskilt slora industriutbyggnader är detofrånkomligt att en noggrann miljöskyddsprövning tar i anspråk.Då länga handläggningstider kan medföra kostnader och andra problem förföretagaren är det angeläget att ta till vara de möjligheter som finns attminska handläggningstiderna. Utredningenhar i sitt betänkande lagit upp frågan om handläggningstiderna imiljöskyddsärenden. Utredningen föreslär att det nuvarande förbudet förkoncessionsnämnden att inleda prövningsförfarandet enligt ML beträffande enanläggning som ocksä skall prövas av regeringen enligt 136 a § byggnadslagen ellerlagen om vissa rörledningar skall tas bort. Därigenom blir det möjligt attpåbörja handläggningen enligt ML med regeringens prövning. I likheimed remissinstanserna biträder jag förslaget. Självfallet bör såsom utredningenföreslår fill slånd sfrägan enligt ML inte få avgöras innan regeringensprövning har sketl. Föratt mildra olägenheterna av långa handläggningstider föreslär utredningen attkoncessionsnämnden och länsstyrelserna i tillståndsärenden under vissafömtsättningar skall få medge att vissa arbeten fär sättas i gång, innan fråganom tillständ slutligt har avgjorts. Ett sådant igångsättningsmedgivande börenligt utredningen få meddelas bara om synnerliga skäl talar för det och om detär uppenbart att verksamheten kan anses fillåtlig. 1 ett beslut omigångsältningsmedgivande skall anges de villkor som skall gälla i avvaktan påden slutliga prövningen. 3 1980/81. Prop.1980/81:92 34 Flertaletremissinstanser är positiva lill eller har inte någol alt erinra motulredningens förslag om igångsältningsmedgivande. Ett fätal instanser ärkritiska mot förslaget och menar all ett meddelat igångsältningsmedgivandeskulle kunna påverka den slutliga prövningen. Jagvill erinra om att frägan om igängsältningstillständ har behandlatsav riksdag. avslog dä ett förslag om alt i ML införabestämmelser om igängsältningstillständ (prop. 1973: 141, JoU 1973:50, rskr1973:338). Enligt utskottet skulle regler om igängsätt-ningstillstånd medförarisker för felinvesteringar och föranleda svårigheter att i ett senare skedevägra vederbörande företag tillstånd. Som jag lidigareframhållit är förprövningen en mycket viktig del av miljöskyddsarbetet. Dengrundläggande principen bakom förprövningen är all miljöeffekterna av en vissverksamhet skall vara fulll klarlagda innan verksamheten fär påbörjas. Först dåkan ställning las till de villkor pä vilka verksamheten skall fä bedrivas. Delkan emellertid inte förnekas att den nuvarande ordningen innebär att igängsättningsarbetetibland fördröjs i onödan, eftersom inte ens schaktning eller liknande åigärderfär påbörjas innan prövningen har avslutats. Inte ens i de fall då enanläggnings tillkomst och lokalisering har avgjorts enligt 136 a §byggnadslagen fär anläggningsarbetena påbörjas. Det är inte heller lagligenmöjligt alt sätta igång installationsarbeten för reningsanordningar vid enbefintlig anläggning även om det inte råder någon tvekan om att miljöskyddetdärigenom skulle förbättras. Med hänsyn härtill och till att dispensprövningenföresläs bli slopad som tillståndsplikten utvidgas till nya slag avmiljöfarlig verksamhet anser jag att sökanden i undantagsfall och undersärskill angivna förutsättningar bör kunna fä påbörja anläggningsarbeten, innanprövningen har slutförts i alla detaljer. Utredningens förslag kan enligt minmening inte anses innebära ett avsteg från de grundläggande principerna bakomförprövningen. Enligt förslaget får igångsättningsmedgivanden lämnas bara iundantagsfall då del är uppenbart att tillstånd lill den aktuella anläggningeneller åtgärden kommer att lämnas. Medgivandet avses gälla endasl utförandet aven viss i medgivandet angiven del av anläggnings-eller byggnadsarbetena,däremot inte bedrivandet av sådan verksamhet som omfattas av lagen. Jag villvidare understryka att sökanden, om han utnyttjar ett igångsättningsmedgivande,själv står all risk för att det i det slutliga tillslåndsbeslutet kan komma altställas krav pä att anläggningen utformas på ett annat sätt än som fömtsätts imedgivandet. Ett igångsältningsmedgivande innebär sålunda inle något förförprövningsmyndigheten bindande ställningstagande till de villkor som skallgälla för verksamheten. Jag kan således ansluta mig fill utredningens förslagsamtidigt som jag fömtsätter att tillämpningen av bestämmelser omigångsäliningsmedgivanden blir restriktiv. föreslår bör i ett beslut om igångsältningsmedgivande anges devillkor som skall gälla för utnyttjandet av medgivandet. 1980/81:92 35 Iett tillståndsbeslut enligt ML läggs intresseavvägningen fast mellan bl.a.företagare- och miljöskyddsintressena. Förelagsekonomiska skäl lalar för attett tillsländsbeslul blir gällande . Däremot talarmiljöskyddsskäl för att ett beslut skall kunna ändras så snart förhållandenaföranleder det. Denna intressekonflikt har i ML lösts pä följande sätt. Ett tillständ gäller iprincip . Del kan återkallas bara om villkor som har meddelats ibeslutet har blivit åsidosatta. Även om själva tillståndet alt driva vissmiljöfarlig verksamhet således i allmänhet inte kan återkallas, är det möjligtatt i miljöskyddets iniresse företa en omprövning av verksamheten då harförflutit sedan tillslåndsbeslutet vann laga kraft. Dä får nämligenkoncessionsnämnden pä lalan av föreskriva nya eller strängarevillkor för verksamheten efter vad som är skäligt (24 § ML). Men ocksä underdenna tioårsperiod kan en omprövning ske av viUkoren för verksamheten, omförhållandena har ändrats väsenlligl eller om verksamheien ger upphov tillbelydande olägenheler som inle fömtsågs när tillståndet lämnades (24 och 25 §§ML). Påtillståndshavarens ansökan kan koncessionsnämnden upphäva eller mildra ettvillkor, bl.a. om det är uppenbart att det inte behövs eller är strängare ännödvändigt. Utredningen konstateraratt det i vissa avseenden rader osäkerhet om tolkningen av de bestämmelser somgäller ett tillståndsbesluls rältskrafl. Enligt utredningen har möjligheternaatt ompröva villkor på gmnd av väsentligt ändradeförhällanden i praktiken blivit alltför begränsade med hänsyn till att denärmasl ansetls gälla sädana förändringar som har anknytning till recipienten.Mol bakgrund härav förordar utredningen att det genom ändring i 24 § MLklargörs att även andra ändrade förhållanden än sådana som berör recipientenskall kunna medföra omprövning i skärpande riktning. Som exempel pä sådanaförhällanden nämns att det har skett en utveckling i fråga om renings- ellerprocessteknik som ger ökade möjligheter att begränsa störningarna frän enanläggning. Vidare föreslår utredningen att ett åsidosättande av föreskrivnavillkor skall kunna föranleda inte bara som att tillståndet förklarasförverkat ulan också att de villkor som har meddelats i samband med beslutetskärps. Utredningen föreslår ocksä alt koncessionsnämndens nuvarande praxisatt i vissa fall meddela tidsbegränsade tillstånd bör lagfästas genom enkomplettering av 18 § ML. Tillämpningen av ML:sbestämmelser om rättskraften i lillståndsbeslut får betydande konsekvenser förbåde företagen och tillsynsmyndigheterna. Det är därför angeläget att så långtmöjligt söka undanröja de svårigheter som har uppkommit vid bestämmelsernasfillämpning. Jag har inledningsvisframhållit att samhällets syn på miljöskyddet har skärpts under de år ML harvarit i kraft. Detta får konsekvenser ocksä för omprövningsreglerna.Utredningens förslag till ändring av de nuvarande Prop.1980/81:92 36 bestämmelsernaligger i linje med denna utveckling. och några andraremissinstanser som företräder industri- och näringslivsintressen kritiserarförslaget att en ny process- eller reningsteknik skall kunna föranledaomprövning före tioårsperiodens ulgång. Man menar att förslaget innebär eninte godtagbar försvagning av tillståndsbeslutens rättskraft genom attindustrin inte fär planeringsutrymme och tillräcklig säkerhet för sinainvesteringar. Med hänsyn till attutvecklingen pä olika områden i samhället gär snabbt kommer de förhållanden somi olika avseenden förelåg när ett tillståndsbeslul meddelades att kunna ändraspå avgörande punkter . Ett fillståndsbeslut får enligtmin mening inte innebära en rätt att fortsätta att förorena miljön också sedanteknikens utveckling har gjort del möjligt att i väsentlig utsträckningeliminera störningen frän en tillslåndsgi-ven verksamhet. Det är därför enligtmin mening angeläget att bestämmelserna förtydligas så att det klart framgåralt också en utveckling på teknikens område under vissa fömtsättningar kanligga till grund för en omprövning. Jag vUl betona att möjligheten att omprövavillkoren i sådana fall bör kunna komma till användning bara när en betydandeminskning av störningen från en verksamhet kan uppnås genom tillämpningen avny teknik beträffande reningsformer eller produktionsmetoder. Avsikten äralltså inte att varje ny teknisk lösning som kommer fram under en tioårsperiodinom en industribransch skall kunna aktualisera en omprövning av gällandevillkor för industrier inom branschen. Som en förutsättning för omprövning pågmnd av den tekniska utvecklingen bör därför i lagen anges att en övergång tillny process- eller reningsteknik skall medföra en väsentlig förbättring frånmiljöskyddssynpunkt. Vid den skälighetsbedömning som skall ske i det enskildaomprövningsfallel mäste givetvis ocksä stor vikl fästas vid kostnaderna förövergången till den nya tekniken och till den tid som behövs för övergången.Med den tillämpning som jag nu har förordat för ifrågavarande omprövningsregelbehöver man enligt min bedömning inte frukta att skäliga krav från industrinssida pä planeringsutrymme och säkerhet för investeringar inte kan tillgodoses.Jag vill framhålla att också företagen har rätt att påkalla sådana ändringar ivillkoren som möjliggör tillämpning av ny teknik som ger lägre kostnader. Densäkerhet och trygghet som bestämmelserna om tillståndsbeslutens rättskraftsyftar till att ge företagarna bör som utredningen anför inte kunna görasgällande av den företagare som har åsidosatt gällande villkor. Jag ansluter migdärför till utredningens förslag att det i sådana fall bör vara möjligt attinte bara såsom nu återkalla tillståndet utan även föreskriva nya ellersträngare villkor. har påpekat bör dock en omprövningi sådant fall inte få ske annat än om avvikelsen är betydande. Koncessionsnämndenhar fäst uppmärksamheten pä att ML saknar bestämmelser om giltighetstiden förvillkor som har föreskrivits vid en om- 1980/81:92 37 prövning.Jag delar nämndens uppfattning att delta förhållande kan komma att medförapraktiska olägenheter och att del därför bör klargöras under vilkafömlsältningar en förnyad omprövning kan ske. Enligt min mening bör lagenkomplelteras med en regel som innebär att omprövningsbeslut likställs medtillsländsbeslul. Därigenom fär förnyad omprövning av villkor normall inte skeförrän har förflutit frän det alt ett omprövningsbeslut vann lagakraft. Jagbiträder utredningens förslag att den praxis som utvecklats vidkoncessionsnämnden att meddela tidsbegränsade tillständ bör lagfästas i 18 §ML. Möjligheterna att meddela ett tidsbegränsat fillstånd bör självfalletutnyttjas bara i undantagsfall såsom i fräga om en befintlig verksamhet därosäkerhet råder om verksamheten pä sikt bör tillåtas pä den plals där denhittills har drivits. Innan jag lämnaromprövningsreglerna vill jag framhälla att frägan om vilken faktisk betydelsedessa regler kommer att få för miljöskyddet och för industrin blir beroende avhur naturvärdsverket kommer att handla, eftersom en omprövning kan komma tillständ bara efter framställning frän . Med hänsyn fill alt MLnumera varit i kraft drygt tio är kommer villkoren för alll flertillståndsprövade verksamheter att kunna omprövas med stöd av tioårsregeln i 24§. Naturvärds verket kommer med anledning härav att behöva ägna ökaduppmärksamhet ål dessa frågor. Jag förutsätter att verkel kommer altkoncentrera sina insalser pä de fall där nyttan är störst frånmiljövärdssynpunkt. har det under de är miljöskyddslagsliftningen varit i kraft häntatt företag som varil underkastade förprövningsplikl har inrättats och tagitsi drift utan att nägon prövning har skett. Hotet om slraffförbrott av detta slag har enligt utredningen inle varil tillräckligt effektivt.För att avhålla företagarna från all begä sädana brott föreslär utredningeninte bara att påföljden för sädana brott skall skärpas utan också alt del skallinföras en särskild bevisregel som skall lillämpas vid fiUståndsprövningen avföretag som påbörjai miljöfarlig verksamhet utan föregäende prövning. Jag ämnarnu behandla den föreslagna bevisregeln och återkommer i det följande (avsnitt2.4) till förslagel om en skärpning av påföljderna. Den föreslagnabevisregeln, som har utformats efler förebilder i vattenlagen, innebär ihuvudsak följande. Om viss miljöfarlig verksamhet som är förprövningspliktighar börjat utövas ulan tillstånd, skall de olägenheter som därefter uppkommerinom ett område som kan bli utsatt för störning frän verksamheten ansesföranledda av denna. Detta gäller dock inte om företagaren kan bevisa att detinte föreligger nägot samband mellan hans verksamhet och olägenheterna. Av deexempel som utiredningen anger för att belysa hur regeln är tänkt alt tillämpasframgär att regeln skall användas 1980/81:92 38 avprövningsmyndigheten när osäkerhet råder om sambandet mellan den aktuellamiljöfarliga verksamheien och konstaterade olägenheter i recipienten.Tillåtlighetsfrågan skall således bedömas som om det vore klarlagt attverksamheten orsakat olägenheterna. bör bevisregeln gälla ocksä när sakägare för talan vidfastighetsdomstol om ersättning för skada lill följd av en miljöfariig verksamhetsom har påbörjats utan tillstånd. Deflesta remissinstanserna som har yttrat sig över förslaget om bevisregelntillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. är dockkritisk mot att den föreslagna regeln redan nu skulle införas för att gälla vidskadeståndskrav mot miljöfarliga företag. Enligl miljöskadeutredningen är detfrån skadeslåndsrätlslig synpunkt ett långtgående steg av slor principiellbetydelse som har föreslagits, ulan alt man i belänkandel pä något sättdiskuterar konsekvenserna av den nu aktuella regeln. Del bör enligtmiljöskadeutredningen lämnas åt den att la upp frågan om lämpligheten av attinföra presumtionsi egler av förevarande slag, när utredningen i enlighet medsina direktiv mera allmänt prövar reglerna om bevisning rörande samband mellanmiljöskada och skadegörandé handling. Föregen del vill jag anföra följande. Enligt miljöskyddsutredningen är syftet medbevisregeln att förmå förelagarna alt efterkomma förprövnings-plikten. Denförelagare som fullgör sin skyldighel skulle således inle riskera att regelntillämpas mol honom. Ett införande av den föreslagna regeln skulle därförinnebära ett ställningstagande från lagstiftarens sida lill hur frägan ombevisskyldigheten skall lösas ocksä i normalfallen då förprövningspliklen intehar åsidosatts. För att utredningsförslaget skall kunna bedömas mäste därförenligt min mening frägan om bevisskyldigheten vid prövning enligt ML las upplill en mer ingående granskning än vad utredningen har gjort. Man bör dåskilja mellan frågor som gäller tillåtligheten och skadeståndsfrägor. Som jaglidigare har sagt föreligger en skyldighet för prövningsmyndighelerna alt sörjaför alt ulredningen i lillsländsären-den blir fullständig. Trots della är deloundvikligt att del i vissa fall inle helt kan klarläggas vilken inverkan påmiljön den akluella miljöfarliga verksamheten har. Delta har förutsetts avlagstiftaren som för den skull i ML har infört bestämmelser som gör det möjliglför prövningsmyndighelen att skjuta upp den slutliga utformningen av villkorentill dess man fått erfarenhet av ett företags verkningar. För uppskovstidenfastställs provisoriska villkor till skydd för miljön. Osäkerhet ommiljöeffekterna kan emellertid kvarstå även efler uppskovstiden.Prövningsmyndighelerna behöver således en bevisregel för .att kunna fastställasåväl provisoriska som slulliga villkor. Närdel i ett miljöskyddsärende råder osäkerhet om sambandet mellan denmiljöfariiga verksamheten och dess effekter pä miljön, dvs. i fall där detfinns grundad anledning misstänka att verksamheten orsakat eller kan orsakaviss olägenhet men där delta inte kan bevisas, finns det i allmänhet Prop.1980/81:92 39 enkonflikt mellan företagarintresset och miljöskyddsintressel. Av förarbetenatill ML framgår att prövningsmyndigheten aldrig får läla en osäkerhet ibeslutsunderlaget gä ut över människors hälsa och miljö. När sådan osäkerhetföreligger är det följaktligen företagarens sak att bevisa att hans verksamhetinte medför risker för hälsa och miljö. Denna gmndsals framhölls avföredraganden vid ML:s fillkomst (prop. 1969:28 s. 210). Den av utredningenföreslagna bevisregeln speglar sälunda i allt väsentligt innehållet i gällanderätt vid tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och den gäller givetvisvare sig verksamheten har påbörjats utan tillstånd eller inte. Nägot skäl föratt i ML uttryckligen ange att företagarna har bevisskyldigheten också i detfåtal fall då den miljöfarliga verksamheten har påbörjats utan tillståndföreligger därför inte. Vadåter angår prövningen av skadeståndsfrågor enligt ML skulle det innebära enförändring av rättsläget lill de skadelidandes förmån om en bevisregel av detslag som här diskuteras skulle införas. Till en sådan förändring ställer jagmig positiv. Något underlag för ytterligare ställningstaganden i denna frågafinns emellertid inte i detta lagstiftningsärende. Man kan inte se frågan ombevisbördan för orsakssammanhang isolerad från övriga skadeståndsregler.Problemet sammanhänger nära bl.a. med frågorna hur stora beviskrav som börstäUas i fall av denna typ och hur man skall bedöma det praktiska fallet närockså andra faktorer än en miljöfarlig verksamhet kan anlas ha medverkat lillhela eller en del av skadan. Det är här fråga om ett invecklat problemkomplexsom lämpligen bör behandlas i ett sammanhang. Detta gör f.n.miljöskadeutredningen, som enligt sina direktiv skall allmänt pröva reglerna omsamband mellan miljöskada och skadegörande handling. Man kan räkna med attulredningen kommer att lägga fram ett förslag om skärpta reglerrörande företagares ansvar för miljöskador. Det förslaget bör inte föregripas.Som miljöskadeutredningen har föreslagit bör frågan om en bevisregel av denföreslagna typen överiämnas till den utredningen. meddelat tillståndsbeslut enligl ML kan överklagas tillregeringen av sökanden eller sakägare. Enligl gmndläggande principer påförvaltningsrättens område anses fysisk ellerjuridisk person kunna i egenskapav sakägare överklaga ett beslut endast under fömtsättning att beslutet angårpersonen i fråga och att det gätt honom emot. Som sakägare anses den som kantillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarligaverksamhet som avses i ett tillståndsbeslut. För att ta till vara allmännaintressen får överklaga ett fillståndsbeslut. Beslut idispensärenden kan enligt gällande ordning över huvud taget inte överklagas.Detsamma gäller i princip ocksä länsstyrelsernas beslut om råd och anvisningari anmälningsärenden. Prop.1980/81:92 40 Somjag har anfört (avsnitt 2.2.1) bör formerna för förprövning i principvara desamma vid länsstyrelserna som vid koncessionsnämnden. Inte heller ifråga om besvärsrätten finns det f. n. anledning att stäUa upp särskilda reglerför besvär över tillståndsbeslut som meddelas av länsstyrelserna. Dettainnebär att länsstyrelsernas tillståndsbeslut bör överklagas till regeringenoch att besvärsrätt skall tillkomma dem som enligt gällande ordning har sådanrätt och dessutom dem som i enlighet med vad jag kommer att föreslå i detföljande bör tilläggas sådan rätt. Närjag i fortsättningen diskuterar besvårsrättens omfattning och innehåll i frågaom fillståndsbeslut är resonemanget tillämpligt också på beslut omigångsättningsmedgivande och beslut rörande omprövning av vUlkor. Envikfig utgångspunkt för utredningen har varit att underlätta för allmänhetenatt få insyn i och inflytande på de beslut som rör den egna miljön. 1 detsammanhanget har utredningen prövat frågan om att utvidga möjligheterna attöverklaga tillståndsbeslut. Enligt utredningen bör kommunerna tilläggasbesvärsrätt även i de fall där en kommun inte är sakägare. Med en sådanbesvärsrätt skulle enligt utredningen kommunmedlemmarnas miljöskyddsintressekunna tillgodoses bättre än . Närdet gäller frågan humvida besvärsrättbör tillkomma organisationer som inte är sakägare har utredningen stannat föratt tillägga endast fackliga organisationer en sådan rätt. Utredningen anseratt sådana organisationer inte bara skall kunna påverka den inre miljön utanäven bör ha möjlighet att anföra besvär över beslut som avser den yttre miljöni anslutning fill den egna arbetsplatsen. Den föreslagna besvärsrätten börenligt utredningen tillkomma lokal arbetstagarorganisation. Förslagetatt ge kommunerna besvärsrätt tillstyrks över lag av remissinstanserna. Ävenjag ansluter mig till detta förslag. Kommunernas besvärsrätt bör ses som ettled i strävandena att stärka kommunernas ställning på ML:s område. har antytt ger en besvärsrätt för kommunerna en möjlighet att tatill vara kommunmedlemmarnas intresse av en god miljö. Eftersom etttillståndsbeslut enligt ML inte fär stå i strid med kommunala planer skall detinte behöva bli aktuellt att utnyttja besvärsrätten i de fall kommunen inteaccepterar lokaliseringen av en viss miljöfarlig verksamhet. Miljön inom enkommun kan påverkas inte bara av störningar från miljöfarlig verksamhet inomkommunen utan också av störningar från sådan verksamhet i närbelägna kommuner.För att på bästa, sätt kunna skydda den egna miljön måste en kommun enligt minuppfattning ges besvärsrätt även i fråga om lillståndsbeslut som gäller miljöfarligverksamhet i en närliggande kommun. Med anledning av att man iflera remissyttranden har tagit upp frågan om vilken myndighet somskall utöva kommunens besvärsrält vill jag framhålla att den frägan bör varjekommun ha frihet att själv bestämma om. Jagär i likhet med flertalet remissinstanser positivt inställd till att d" Prop.1980/81:92 41 fackligaorganisationerna nu ges rätt att överklaga tillståndsbeslul enligt ML.Kammartätten i och nägra andra remissinslanser har av principiellaskäl ifrågasatt en sädan utvidgning av besvärsrätten. De har därvid hävdat attförhållandena i den yttre miljön knappast berör medlemmarna i en fackligorganisation mer än andra människor. Jag anser dock att det ansvar som defackliga organisationerna har för arbelsmiljöfrågorna motiverar att de gesinflytande i sådana fall dä det krävs en samordnad lösning för att på bästamöjliga sätt tillgodose både den yttre och den inre miljöns intressen. Jagförutsätter att detla inflytande regelmässigt kommer att göras gällande vidplaneringen hos det berörda företaget. Den nu föreslagna besvärsrätten bör ökamöjligheterna att fä frågor om sambandet mellan arbeismiljö och yttre miljöallsidigt prövade. Jag tillstyrker sålunda utredningens förslag om besvärsrättför lokal arbetstagarorganisation. och flera andra ideella organisationer är i sinaremissyttranden kritiska till utredningens ställningstagande alt ideellaorganisationer inte bör ges en särskild besvärsrätt.