mot · G402131 · 1980-11-18 00:00:00 — av m. fl. med anledning av proposition 1980/81:42 om ändrade regler för villabeskattningen, m. m. De aktuella regeringsförslagen 1 Den bostadspolitiska utvecklingen 2 Det bostadspolitiska aktionsprogrammet års partikongress 3 Ett bostadspolitiskt provisorium 4 Ändrade regler för villabeskattningen m. m 5 Uppräkning av den garanterade räntan 11 Hyres- och bostadsrättslägenheter 11 Lånestöd till underhåll 12 Ett antal för den framtida bostadsförsörjningen väsentliga regeringsförslag inom såväl det bostads- som skattepolitiska området har framlagts . Ändringarna i bostadspolitiken inleddes i proposition /81:20 om besparingar i statsverksamheten m. m. I propositionen tillmötesgår regeringen det av framförda önskemålet om att motverka kommunernas möjligheter till aktiv markpolitik genom att föreslå att lånen till kommunala markförvärv sammanlagt en ram om 100 milj. kr. - skall avvecklas under /82. Detta förslag, som socialdemokraterna på det bestämdaste avvisat, visade sig vara, om man bortser ifrån de 3 milj. kr. som bidrag till översiktlig planering representerade, den enda konkreta besparing inom verksamhetsområde som var möjlig för oss att ta ställning till av de i propositionen uppgivna besparingarna på 1 263 milj. kr. Däremot aviserades i propositionen ett antal till innehåll och konsekvenser ytterst oklara förslag om räntebidrag, skattesubventionering, bostadsbidrag samt energibesparande åtgärder. De i den s. k. besparingspropositionen aviserade förslagen om ändrade regler för villabeskattning m. m., proposition 1980/81:42, samt om räntebidrag m. m., proposition 1980/81:63, har förelagts . Därutöver har regeringsförslag presenterats om förlängning av det statliga lånestödet till underhåll av vissa hyreshus, proposition 1980/81:64, samt om ändrade regler för beskattning av realisationsvinst vid fastighetsavyttring, proposition 1980/81:32. Samtliga dessa fyra propositioner innebär avgörande ingrepp i de ekonomiska och politiska förutsättningarna för bostadsförsörjningen. Dessutom griper de olika förslagen in i varandra på ett sätt som gör det svårt att behandla dem var för sig. Det nödvändiga i en gemensam behandling understryks även i den s.k. besparingspropositionens bilaga 12, , vari slås fast att det inte är möjligt att tillgodose bostadspolitiska krav enbart inom finansieringssystemets ram. För detta krävs att både skattesystemets och bostadsfinansieringssystemets effekter beaktas. Mot bakgrund av vad som sagts ovan har socialdemokraterna behandlat de för bostadsförsörjningen nu aktuella regeringsförslagen i ett sammahang i föreliggande motion. Våra yrkanden i anledning av propositionerna 1980/ 81:32, 63 samt 64 framläggs i separata motioner. Den sociala bostadspolitiken, om vilken det i stort rått politisk enighet mellan socialdemokraterna samt center- och alltsedan , håller f. n. på att raseras. Så sent som i samband med bostadspolitiska reform kunde socialdemokratin, i samförstånd med mittenpartierna, slå fast att bostaden är en social trygghetsfaktor av grundläggande betydelse och att samhället har ansvar för att säkerställa tryggheten på bostadsområdet. Moderata samlingspartiet har däremot ofta valt en annan väg. Den politiken karaktäriserade den nuvarande folkpartiledaren så sent som i valrörelsen 19761, o. m. som något som man inte ens behövde ta på allvar. , , är förhållandena radikalt förändrade. Mittenpartierna har alltmer blivit tvingade att fjärma sig från den sociala bostadspolitiken och ansluter sig till den av företrädda doktrinära marknadsekonomin på bostadsområdet. Lagen om utbud och efterfrågan har härigenom åter böijat reglera stora delar av bostadssektorn. Resultatet av denna utveckling har blivit att spekulationen i människors rätt att bo håller på att ta över bostadsförsötjningen, att bostadslösheten bland de betalningssvaga tilltar som valfriheten för de kapitalstarka ökar - rätten till en god bostad böljar alltmer att bestämmas av tillgång till kapital, att segregation och utslagning inom boendet håller på att omdana samhället bort från solidaritet och rättvisa, att nyproduktionen har marknadsanpassats och i huvudsak riktas mot de betalningsstarkas efterfrågan på dyra småhus och lägenheter i flerfamiljshus, att spekulationsvinster vid nyproduktion och vid befintliga bostäder upplåtna med ägande- och bostadsrätt betalas av skattebetalarna genom de alltmer ökande ränteavdragen, att boendekostnaderna för många människor, oavsett om de hyr sin bostad eller besitter den med ägande- eller bostadsrätt, stiger på ett från social synpunkt helt oacceptabelt sätt; detta drabbar särskilt hårt vanliga löntagare med måttliga inkomster, som under en följd av år dessutom fått vidkännas reallönesänkningar. Del bostadspolitiska aktionsprogrammet års partikongress Vid utarbetandet av bostadspolitiska reform fanns tecken som pekade mot en framtida utveckling med en mer renodlad marknadsekonomi inom boendet. Därför angavs också, i samband med att reformen presenterades, att den måste följas upp med ytterligare skatte- och bostadspolitiska förändringar års fastighetstaxering. På det socialdemokratiska partiets kongress preciserades och sammanställdes dessa förändringar i ett nytt bostadspolitiskt aktionsprogram inför 1980-talet. Programmets mål var bostad åt alla, en social boendemiljö, ekonomisk rättvisa och boendedemokrati. Med hänsyn till den utomordentligt oroande utveckling inom bostadsförsörjningen under de borgerliga regeringarnas tid måste bostadspolitikens inriktning radikalt omprövas i enlighet med det bostadspolitiska programmet för att komma till rätta med kostnadsproblemen och bromsa kommersialiseringen. Syftet med denna omprövning skall vara att skapa ökad och över tiden bestående ekonomisk rättvisa mellan alla boende och mellan de olika besittningsformerna, att minska det ekonomiska utrymmet för handel med bostäder och spekulation i boendet, att begränsa missbruk av avdragsrätt vid nyproduktion av privatfinansierade villor och lägenheter samt i samband med rebelåning mot inteckningssäkerhet, att skapa ekonomiska resurser för att möjliggöra att nyproduktionen åter kan inriktas mot de bostadslösa, att stärka de betalningssvagas möjligheter att efterfråga bostäder, att åstadkomma ekonomiska resurser för ett nödvändigt underhåll under de boendes direkta medverkan och inflytande. t2 1980/81. Inför hotet om en fortsatt bostadssocial nedrustning gjorde socialdemokraterna ett försök att skapa förutsättningar för fortsatta breda politiska lösningar genom att föreslå att det för skulle införas ett bostadspolitiskt provisorium. Utifrån detta provisorium skulle sedan bostadspolitiken inför 1980-talet kunna läggas fast. Bakgrunden till förslaget om provisorium var, vilket också påpekas av den socialdemokratiska ledamoten i fastighetstaxeringskommittén i ett särskilt yttrande till utredningens förslag, att det inom det socialdemokratiska partiet pågår ett arbete, som syftar till att reformera skattesystemet. Därvid tas bl. a. upp till behandling möjligheter att begränsa underskottsavdragen och göra dessa mera rättvisa. Vidare skall marginalskatterna tas ned som skatten på realisationsvinster skall skärpas. I detta reformarbete vägs kontinuerligt in de bostadspolitiska konsekvenserna av olika skattealternativ i syfte att samordna skatte- och finansieringssystemen i ett skatte- och bostadspolitiskt program för ökad ekonomisk rättvisa i boendet inom ramen för ett vaktslående av den sociala bostadspolitiken. Vid dessa analyser studeras olika tänkbara alternativa skatte- och bostadspolitiska lösningar. Detta gäller också hur fastighetstaxeringen skall behandlas skatte- och bostadspolitiskt. En förutsättning för det föreslagna provisoriet var att fastighetstaxeringskommitténs förslag inte skulle genomföras. Ett genomförande skulle nämligen innebära, förutom att stora delar av den bostadspolitiska utvecklingen i princip skulle läggas fast framåt, att underskottsavdragens ökning skulle komma att stimuleras. Exempelvis skulle för ett privatfinansierat småhus med en produktionskostnad på . avdraget öka från ca 55000 till ca . om motsvarande hus byggs . (Vid beräkningen har antagits ett oförändrat ränteläge på och en 10procentig kostnadsökning .) Ökningen av underskottsavdragen kommer sedan att fortsätta genom att intäkten enligt förslaget även skall fastställas oberoende av nyproduktionsvärdet. För att kompensera skattebortfallet genom att fastighetstaxeringskommitténs förslag inte genomfördes och skapa en grund för en framtida reformering av bostadspolitiken föreslogs att en avgift på småhus och fritidshus skulle införas för . Avgiften skulle beräknas som en procentsats av det nya taxeringsvärdet. Det totala uttaget på grund av avgiften skulle bestämmas med hänsyn till utformningen av garantiskatten och bostadsfinansieringssystemet. Dock skulle intäkterna från avgiften inte få överstiga det sammanlagda uttag som ett genomförande av fastighetstaxeringskommitténs förslag skulle resultera i. Utifrån det ovan redovisade provisoriet skulle den framtida bostadspoli tiken sedan utformas inom ramen för en utredning, där de politiska partierna och de olika organisationerna inom bostadssektorn skulle delta. Inriktningen på denna utredning skulle vara att skapa över tiden varaktig ekonomisk rättvisa mellan samtliga bostäder oavsett besittningsform, dvs. inte bara för första innehavsåret utan även . En förutsättning för detta är att kostnaderna i småhus utvecklas i samma takt som kapitalkostnaderna för hyresgästerna. Vidare skulle den progressivitet som finns inbyggd i dagens intäktsberäkning utnyttjas för att dämpa ökningen av underskottsavdragen. Slutligen skulle de inom bostadssektorn frigjorda resurserna ligga till grund för att upprätthålla en socialt nödvändig nyproduktion, möjliggöra underhåll och sanering, förstärka bostadsstödet, förbättra boendemiljön samt utveckla demokratin inom boendet. Regeringen avvisade dock vårt förslag om ett provisorium för och ryckte därmed också undan förutsättningar för att i brett samförstånd lägga fast riktlinjerna för den framtida sociala bostadspolitiken. I stället föredrog regeringen att bryta de breda lösningarnas politik på bostadsområdet och inrikta sig på en fortsatt avveckling av den sociala bostadspolitiken. Ändrade regler för villabeskattningen m. m. Det råder vitt skilda ekonomiska förutsättningar för boende med hyres-, bostads- resp. äganderätt. Detta har bl. a. medfört att boendekostnaderna utvecklats i hög grad olika beroende på besittningsform som många bostads- och äganderättshavare kunnat tillgodogöra sig ansenliga värdestegringsvinster. En grundläggande utgångspunkt för den socialdemokratiska politiken har därför varit att skapa ekonomisk rättvisa mellan alla boende oavsett hur de besitter sin bostad. Detta skall ske inom ramen för en samordnad skatte- och bostadspolitik. Ett av de skattepolitiska medlen, som har stor betydelse för utvecklingen av boendekostnaderna, är fastighetstaxeringen. Genom ändrade taxeringsvärden påverkas nämligen intäkts-avdragsberäkningen, garantiskatten och samt förmögenhets-, arvs- och gåvoskatterna. Huvudmotivet för införandet av den nu gällande intäkts-avdragsberäkningen vara att förenkla deklarations- och taxeringsförfarandet vid en- och tvåfamiljsfastigheter i förhållande till det tillämpade förfarandet med ett schablonmässigt fastställt hyresvärde. En grundläggande utgångspunkt för denna förenkling var att den nya metoden inte fick komma i konflikt med det uttalade rättvisekravet att det i fastigheten nedlagda egna kapitalet även skulle göras till föremål för skälig förräntning. Eftersom förräntningskravet även gällde vid den tidigare schablonmetoden kom införandet av den nya metoden i hög grad att präglas av en diskussion om gällande bestämmelser utan att det totala skattemässiga trycket för ägare till en- och tvåfamiljshus ändrades. Vid översyn av inkomstberäkningen vid olika fastighetskategorier enoch tvåfamiljsfastigheter, allmännyttiga bostadsföretag samt bostadsrättsföreningar och bostadsaktiebolag - var det därför naturligt att även andra skatterättsliga problemområden som berör fastighetsägandet, såsom fastighets- och realisationsvinstbeskattningen, vägdes in i den fiskala bedömningen. Därvid behandlades de olika områdena som integrerade delar i ett skatte- och bostadspolitiskt problemkomplex, vars totala fiskala och subventionerande effekt för en fastighetskategori utgjorde den primära problemställningen. Redan vid den förenklade schablonmetodens införande för enoch tvåfamiljsfastigheter frångick departementschefen emellertid förräntningskravet. Orsaken till detta var den allmänpolitiska bedömningen att införandet av den förenklade schablonmetoden snarare borde medföra en skattemässig lindring än skärpning för ägarna till en- och tvåfamiljsfastigheter i det befintliga beståndet. Denna bedömning, utgående från de befintliga småhusägarnas situation, har sedan den första gången tillämpades 1953 blivit vägledande om man bortser ifrån en företagen skärpning som inriktades mot de mest exklusiva småhusen och höjningen av intäktsprocenten från 2 och 1978 för det fortsatta reformarbetet inom området. För att ägare till en- och tvåfamiljsfastigheter inte skall påläggas oskäliga kostnader genom de ökade taxeringsvärdena har intäktsprocenten ständigt måst sänkas som intäktsgränser och ett extra generellt avdrag justerats. I tabellen nedan har intäktsprocenten, korrigerad med det extra avdraget, redovisats vid resp. tillfälle då fastighetstaxeringsvärdena omprövats. Nettointäktsprocent (inkl. extraavdrag) vid varierande taxeringsvärden 1 Regeringsförslag i prop. 1980/81:42. Genom justering av intäkts-avdragsberäkningen har nya skattetekniska förutsättningar ständigt skapats för produktion av och boende i småhus med äganderätt. Eftersom dessa nya förutsättningar bygger på ett högre marknadsvärde, har de komrtiit att utgöra utgångspunkt för nästa korrigering. Resultatet har blivit att man ständigt skapat nya och allt gynnsammare skattemässiga förutsättningar för produktion av en- och tvåfamiljshus. Genom att dels knyta intäktsberäkningen till taxeringsvärdet, som ständigt har stigit, dels inte acceptera en ökad intäkt har den ursprungliga tanken, att det i fastigheten nedlagda kapitalet av rättviseskäl skall beskattas, inte kunnat upprätthållas. Från att således från början ha varit ett beskattningsproblem, som var riktat mot ett överskott, har problemet genom de företagna ändringarna, i kombination med diskonto- och marginalskatteförskjutningar, successivt ändrat karaktär. Det beskattningsbara överskottet har i regel kommit att förbytas i underskott. Det gäller särskilt relativt nyproducerade högt belånade en- och tvåfamiljsfastigheter. Schablonmetoden har härigenom förlorat sin fiskala verklighetsanknytning och i stället blivit en på skattetekniska premisser byggd konstruktion för fördelning av bostadssubventioner. Om denna ökade subventionering av småhusproduktionen inte förekommit hade marknadsvärdena i nyproduktionen dämpats och därmed också taxeringsvärdeutvecklingen. Detta hade i sin tur inneburit att behovet att sänka intäktsprocenten m. m. minskat för att ägare till de befintliga en- och tvåfamiljsfastigheterna inte skulle drabbas på ett från social synpunkt oacceptabelt sätt. De återkommande sänkningarna av intäktsprocenten kombinrade med justeringar av intäktsgränser och extra avdrag har således inneburit en återkommande stimulans till en inflatorisk värde- och kostnadsutveckling för en- och tvåfamiljshusproduktion. Då konsekvenserna av fastighetstaxering skulle utredas av fastighetstaxeringskommittén begränsades utredningsarbetet enligt tillläggsdirektiv till problem som sammanhängde med beräkning av schablonintäkten vid en- och tvåfamiljsfastigheter. Dessa problem skulle dessutom enbart behandlas med utgångspunkt i den nu gällande tekniken vad beträffar skiktgränser, procenttal och extra avdrag. Som utgångspunkt för utredningens översyn skulle enligt direktiven vidare gälla att höjningen av taxeringsvärdena inte fick leda till en sådan skärpning av boendekostnaden för småhusägarna att ekonomiskt och socialt allvarliga konsekvenser skulle uppstå. Hur resultatet av denna översyn sedan ställde sig i förhållande till andra skatte- och bostadspolitiska reformer för att uppnå ekonomisk rättvisa mellan olika besittningsformer samt vilka konsekvenser översynen skulle få vid nyproduktionen av småhus låg således utanför utredningens kompetensområde. Denna snäva uppläggning av utredningsarbetet uppmärksammades också av den socialdemokratiska ledamoten i utredningen i ett särskilt yttrande till utredningens förslag. Han konstaterade bl.a., med anledning av ett förslag från att villaägarnas boendekostnad skulle stiga i samma takt som hyresgästernas i vad gäller kapitalkostnaderna, följande: Med hänsyn till tilläggsdirektivens snäva utformning är det förståeligt att en analys av villaägareförbundets förslag inte ryms inom ramen för denna utredning. Däremot finns det all anledning för oss inom socialdemokratin att närmare studera villaägareförbundets förslag i ett vidare skatte- och bostadspolitiskt perspektiv. Detta blir särskilt angeläget eftersom förslaget delvis sammanfaller med de tankegångar som redan finns redovisade i det bostadspolitiska programmet vari bl. a. slås fast: 'För att lösa problemet med spekulation i boendet måste strävan vara att fortsätta att kontinuerligt minska det ekonomiska utrymmet för spekulation genom att värdestegringen som skapats genom samhällsbyggandet skall tillfalla medborgarna gemensamt. Med utgångspunkt i de förutsättningar som gällde för utredningsarbetet kunde dess ledamöter dock ena sig kring ett gemensamt förslag till utformning av villaschablonen. Det framlagda förslaget har sedermera blivit antaget av regeringen som dess eget så när som på den högsta skiktgränsen, som sänkts . Trots de bostadspolitiska bristerna, som det föreliggande förslaget således är behäftat med, kan vi, på grund av den begränsade tid som stått till förfogande för utarbetande av ett mer fullständigt alternativ, acceptera de föreslagna ändringarna i intäktsprocenten, intäktsgränserna och det extra avdraget som ett provisorium. förutsätter vi emellertid att regeringen tillkallar den utredning som vi krävt dels i vår motion 1979/80:1833, dels i samband med vårt förslag till moratorium i fråga om fastighetstaxeringen. I utredningen bör, enligt vår mening, göras en översyn bl. a. av de olika metoder som används för att räkna upp kostnaderna, dvs. de årliga höjningarna av den garanterade bostadsräntan resp. justeringar av taxeringsvärdena vid intäktsberäkningen. En sådan översyn kan då inte begränsas enbart till småhus med äganderätt eller till de bostäder, byggda , som berörs av det statliga räntebidragssystemet. Översynen måste av rättviseskäl omfatta alla typer av bostäder, oavsett när och var de är byggda. Resultatet av denna översyn måste bli socialt rimliga och samhällsekonomiskt försvarbara boendekostnader. Samhällets stöd måste vara neutralt med avseende på besittningsform och utformas på ett fördelningspolitiskt rättvist sätt. Den kommunala garantibeskattningen utgår f. n. på ett belopp som motsvarar av taxeringsvärdet. Med anledning av den förestående taxeringsjusteringen, som innebär en uppräkning i medeltal med vid småhus med äganderätt, vid fritidshus och för kom munalägda hyresfastigheter, har regeringen föreslagit en generell sänkning av repartitionstaiet från 2 till vid alla typer av fastigheter. Med hänvisning till vad som sagts i anslutning till diskussionerna om ändrade regler för intäkts-avdragsberäkningen accepterar vi det av regeringen framlagda förslaget, dock med den skillnaden att repartitionstaiet bibehålls oförändrat vid vattenkraftsanläggningar. Motivet för detta är de från taxeringssynpunkt gynnsammare reglerna för värdering som antagits av med anledning av proposition 1979/80:86. Räntebidrag m. m. Grunden för det nu gällande statliga bostadsfinansieringssystemet lades fast i samband med den senaste mer övergripande omprövningen av bostadspolitiken. Utgångspunkten vid denna omprövning var att skapa ekonomisk rättvisa mellan hyres- och bostadsrätt å ena och äganderätt å andra sidan. Detta skulle ske inom ramen för en samordning av skatte- och bostadsfinansieringssystemen. Denna på så sätt uppnådda rättvisa skulle inte enbart gälla nyproduktion utan även vara bestående för framtiden. En samordning av de två systemen visade sig emellertid vara tekniskt komplicerad i flera avseenden. När det gäller bostadsfinansieringssystemet kan detta t. ex. enbart användas för att uppnå rättvisa inom den del av bostadsbeståndet som är uppförd med statliga lån . Alla övriga bostäder berörs således inte av möjligheten att med hjälp av bostadsfinansieringssystemet förbättra den ekonomiska jämlikheten i boendet. Genom att produktionskostnaderna och därmed också det upplånade räntesubventionerade kapitalet dessutom varierar kraftigt med avseende på när och var bostaden är uppförd begränsas ytterligare möjligheterna att utnyttja finansieringssystemet som ett medel att skapa en rättvis omfördelning. Vad beträffar skattesystemet var den allvarligaste komplikationen för att uppnå ökad ekonomisk rättvisa i boendet att de avdragsgilla räntornas subventionerande effekt varierar med hänsyn till inkomsten. Ju högre inkomsten är desto högre blir den skattemässiga subventioneringen. Denna form av subventionering av boendet påverkades sedan i sin tur av den i intäkts-avdragsberäkningen inbyggda progressiviteten vid småhus med äganderätt samt de justeringar av denna beräkning som sker i anslutning till varje ny fastighetstaxering. Uppräkningen av boendekostnaderna vid småhus med äganderätt har härigenom blivit allt svårare att jämställa över tiden med kapitalkostnadsutvecklingen vid hyres- och bostadsrätt. Justeringen av taxeringsvärdena påverkar dessutom boendekostnaderna genom att den kommunala garantiskatten ändras. Denna skatt berör i princip alla boende, dock med den skillnaden att skattens effektivitet varierar med avseende på om fastigheten uppvisar underskott eller ej. Mot bakgrund av dessa svårigheter att samordna skatte- och bostadsfinansieringssystemen betraktades reformförslag av den dåvarande socialdemokratiska regeringen som det första steget mot en ökad rättvisa i boendet. Detta steg var därför, vilket också framhölls, planerat att följas upp med ett systematiskt reformarbete inom det skatte- och bostadspolitiska området i syfte att slå vakt om och vidareutveckla den sociala bostadspolitiken. Denna strävan att skapa ekonomisk jämlikhet i boendet har emellertid inte följts upp av de borgerliga regeringarna. I stället har den förda bostadspolitiken präglats av ett administrerande av diverse bostadspolitiska samrådslösningar. I den nu föreliggande propositionen om räntebidrag har den primära strävan att söka komma överens inom regeringen desutom kommit att kompletteras av kravet på att redovisa besparingar. Möjligheten att driva en medveten och målinriktad långsiktig bostadspolitik har därigenom ytterligare kommit att undergrävas. I regeringens sammanställning av besparingseffekterna i den s.k. besparingspropositionen har besparingarna inom det statliga bostadsfinansieringssystemet angivits till 600 milj. kr. visar det sig emellertid, vilket indirekt även kan utläsas i den föreliggande propositionen, att detta belopp i sjävla verket inte är en nettobesparing utan utgör en minskad utgift för räntebidrag. Eftersom de bidrag som föreslås bli nedskurna i huvudsak går till småhusbeståndet och därmed således är avdragsgilla, kommer nettobesparingen för samhället att begränsas till något mer än 300 milj. kr. Tillgodoräknar sig staten emellertid den övervältring av kostnader på kommuner som uppstår genom ökade underskottsavdrag, sammanlagt ett nettobelopp på ca 140 milj. kr., blir det dock möjligt att redovisa en statlig besparing på i storleksordningen 450 milj. kr.