mot · G3022065 · 1980-05-14 00:00:00 — av förste vice talmannen m. fl. med anledning av proposition 1979/80:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /81, m. m. I kompletteringspropositionen (prop. 1979/80:150, bil. 2) har regeringen föreslagit vissa jämkningar av den statliga redovisningsrevisionens organisation och arbetsformer. Propositionens förslag överensstämmer i allt väsentligt med vad () förordat i en framställning till regeringen . revisorer, som beretts tillfälle att yttra sig över RRV:s förslag, har i vissa grundläggande avseenden ställt sig kritiska till de lösningar som RRV förespråkat i denna fråga. Revisorernas synpunkter framgår av bilagda, enhälliga yttranden dels till budgetdepartementet (bil. 1), dels till finansutskottet (bil. Åberopande av vad som anförts i dessa yttranden hemställer vi 1. att som sin mening uttalar att revisionskontoren bör svara för en extern granskning av de statliga myndigheterna samt att i samband med en sådan förändring en undersökning görs av de behov som vissa myndigheter alltjämt kan ha av en intern revision och hur dessa behov skall tillgodoses, 2. att som sin mening uttalar att en översyn bör göras av förutsättningarna för dels en inbördes samordning av revisionskontorens granskning, dels en ökad samverkan mellan revisionskontorens redovisningsrevision och förvaltningsrevision, 3. att , med avsteg från vad som förordats i propositionen 1979/80:150, beslutar att ansvaret för redovisningsrevisionen skall föras över på och att revisionskontoren skall inordnas som lokala organ i detta verk. () () () () revisorers yttrande över förslag till organisation och arbetsformer för revision vid revisionskontor Genom remiss har revisorer beretts tillfälle att avge yttrande över förslag till organisation och arbetsformer för revision vid revisionskontor. Revisorerna får med anledning härav anföra följande. () har genom ett omfattande utvecklingsarbete aktivt bidragit till att den statliga redovisningen och den statliga revisionen har förbättrats . Grunden för detta arbete lades när statsmakterna antog ett av RRV framlagt förslag till omdaning av verksamheten på dessa områden. Med detta principbeslut som utgångspunkt har RRV på ett förtjänstfullt sätt verkat för att höja kvaliteten på den statliga redovisningen och ge den under regeringen lydande revisionen ett nytt och mer ändamålsenligt innehåll. revisorer, som således i stort ser positivt på RRVs insatser inom dessa områden, har emellertid på ett tidigt stadium uttalat betänkligheter mot den organisation som tillskapades för den statliga redovisningsrevisionen. Redan i samband med principbeslut ifrågasatte revisorerna sålunda det tilltänkta systemet med interna revisionskontor, direkt underställda de myndigheter som skulle granskas. Av de synpunkter som därvid framfördes kan i detta sammanhang nämnas att revisorerna bl. a. befarade att revisionskontoren till följd av sin ställning inte skulle kunna bedriva en tillräckligt obunden granskning. Revisorerna gjorde också den bedömningen att utgångsläget för systematiska undersökningar, avseende hela det statliga förvaltningsområdet, skulle komma att försämras på grund av revisionens uppdelning på flera från varandra fristående organ. , när organisationen för den statliga redovisningsrevisionen hade blivit helt utbyggd och praktiska erfarenheter av revisionskontorens verksamhet hade vunnits, beslöt revisorerna att ta upp frågan till förnyad granskning. Kort därefter påbörjade emellertid RRV en brett upplagd undersökning av i stort sett samma förhållanden som revisorerna själva önskade få belysta. För att undvika dubbelarbete förklarade revisorerna därför sin egen undersökning som vilande i avvaktan på att RRV skulle slutföra sitt projekt. De förslag som RRV nu har lagt fram är ämnade att motverka vissa under översynsarbetet uppmärksammade svagheter och brister i den nuva RRVs förslag till lösningar avviker emellertid på avgörande punkter från de rekommendationer som har lämnats av den arbetsgrupp som har haft i uppdrag att svara för RRVs översyn. Skillnaderna synes vara betingade av att verket och arbetsgruppen har bedömt behovet av åtgärder utifrån skilda utgångspunkter. Medan arbetsgruppen sålunda starkt har betonat behovet av en oberoende redovisningsrevision och utformat sina förslag utifrån detta kriterium, har verket självt mer strävat efter att bevara grunddragen i nuvarande organisation och att inom dess ramar finna lösningar som stärker revisionskontorens oberoende utan att RRVs eget ansvar för redovisningsrevisionen vidgas. RRV har ej heller ifrågasatt revisionskontorens ställning som internrevisionsorgan. Med den av RRV förordade handlingslinjen skulle revisionskontoren otvivelaktigt bli mindre beroende, framför allt av de myndigheter som inte är värdmyndigheter. Enligt revisorernas mening skapas dock inte några garantier för en helt oberoende revision eftersom vissa bindningar till värdmyndigheterna alltjämt kommer att bestå, bl. a. i fråga om tjänstetillsättningar, löneförhandlingar och anslagsframställningar. Revisorerna ser det som en brist att RRV genom sina förslag inte har undanröjt även detta beroendeförhållande. Man måste nämligen i sammanhanget beakta den fundamentala svaghet som ligger inbyggd i varje internrevision i form av psykologiskt betingade spärrar som gör det svårt för granskningspersonalen att kritiskt bedöma beslut av den egna styrelsen. Åtgärder som har vidtagits med anledning av den beslutade moderniseringen av det statliga budgetsystemet antyder enligt RRV att statsmakternas detaljstyrning av myndigheterna kommer att minska och att dessa kommer att erhålla ökad rätt och ökat ansvar att själva göra väsentliga ekonomiska bedömningar. Denna utveckling mot större frihet i detaljer kan enligt RRV förväntas resultera i att behovet av ett externt inslag i redovisningsrevisionen begränsas som behovet av en extern förvaltningsrevision ökar. I likhet med RRV är revisorer av den uppfattningen att moderniseringen av budgetsystemet kan väntas komma att ställa nya krav på den statliga revisionen. Man får bl. a. räkna med ett ökat behov av oberoende förvaltningsrevisionella bedömningar genom vilka statsmakterna kan få en i möjligaste mån objektiv information om myndigheternas resultat, produktivitet och effektivitet. Revisorerna kan däremot inte finna stöd för RRVs åsikt att behovet av en extern, dvs. oberoende, redovisningsrevision härigenom skulle begränsas. Den omständigheten att myndigheterna tilldelas ökad frihet i ekonomiska avgöranden minskar enligt revisorernas mening på intet sätt utomstående intressenters behov av en helt opartiskt granskad redovisning. Detta behov får tvärtom anses öka. Riksdag och departement är för bedömningar av bl. a. myndigheters medelstilldelning i behov av ekonomisk information, vars riktighet har granskats av oberoende revisorer. revisorer och RRV bör vid sin gransknig kunna utgå från en redovisning vars tillförlitlighet har underkastats en opartisk prövning. Även allmänheten kan, i sin egenskap av skattebetalare, liksom fackliga organisationer sägas ha ett generellt intresse av att den finansiella redovisning som myndigheterna upprättar bedöms av en obunden instans. Detsamma gäller för statistikoch prognosproducerande myndigheter. Därtill kommer enligt 9 kap. 2 § regeringsformen att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Den kontroll av myndigheternas redovisning som detta övergripande grundlagsstadgande förutsätter måste ombesörjas av revisionsorgan som står helt fria från de granskande myndigheterna. Likaså krävs det en helt obunden revision för att bevaka att myndigheterna iakttar de regler i övrigt som regeringen, trots en minskad detaljstyrning, alltjämt kommer att ställa upp för deras ekonomiska verksamhet. Starka skäl talar sålunda enligt revisorernas mening för att revisionskontorens ställning nu omprövas och att de därvid helt frigörs från det beroende som kan uppkomma genom bindningar till de granskade myndigheterna. I konsekvens härmed bör även karaktären på revisionskontorens granskning ändras från en huvudsakligen intern till en renodlat extern redovisningsrevision. Revisionskontoren bör således inte längre fungera som myndigheternas interna revisionsorgan. Deras uppgift bör i stället vara att svara för en extern revision av statsförvaltningen. Affärsverken, som inte omfattas av revisionskontorens granskning, har egna interna revisionsorgan. Enligt beslut av (prop. 1976/77: 130, FiU 1977/78: I) skall RRV ha ett ansvar för att en kompletterande extern revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar kommer till stånd. RRV har på regeringens uppdrag utrett hur en sådan revision bör vara utformad och framlagt ett förslag som är avsett att börja tillämpas fr. o. m. /81. Även vissa större förvaltningsmyndigheter, främst de med betydande uppdragsverksamhet eller med omfattande regional eller lokal förvaltning, torde framgent vara i behov av någon form av intern revision. Hur detta behov skall tillgodoses och hur en sådan intern revision skall samordnas med revisionskontorens externa granskning får utredas närmare. Med en dylik uppdelning på extern och intern redovisningsrevision erhåller man en klarare organisation och en entydig ansvarsfördelning för respektive revisionsfunktioner. Redan i nuvarande organisation är ansvarsbilden mycket oklar. Den blir om möjligt än mer oklar genom de framlagda förslagen, eftersom RRV har valt att ge revisionskontoren en friare ställning utan att ifrågasätta grunderna för gällande ansvarsfördelning. Sålunda framgår av ett som bilaga 2 intaget förslag till förordning om revision vid revisionskontor, att chef för myndighet skall vara ansvarig för intern revision av myndighetens verksamhet i den omfattning som framgår av förordningen. Föreskriften är inte ny utan finns bortsett från det citerade slutledet intagen i de nuvarande bestämmelserna. Det principiellt nya med förslaget är emellertid, att det ansvar som sålunda förutsätts komma att åvila en verkschef inte längre skall vara förenat med några befogenheter. Chef för myndighet skall ju inte längre fastställa någon revisionsplan. Såvitt revisorerna har kunnat finna innebär det i författningsförslaget föreskrivna ansvaret inte något annat än att myndighetens chef har att ställa sig till förfogande för ett samråd med chefen för revisionskontoret, innan den senare fastställer revisionsplanen för myndigheten. Något ansvar för planens genomförande, dvs. för själva revisionsarbetet, har inte myndighetens chef, utan detta ansvar åvilar enligt vad som uttryckligen sägs i förslagets § 7 chefen för revisionskontoret. Det torde i och för sig vara riktigt att revisionskontorets chef skall kunna diskutera revisionens uppläggning i stort med verkschefen innan revisionsplanen fastställs. Att en medverkan i sådana överläggningar skulle kunna sägas ge myndighetens chef ett ansvar för den interna revisionen finner revisorerna dock vara något långsökt. Föreskriften saknar således i praktiken täckning och torde endast bidra till att ytterligare förvirra begreppen genom att dölja det faktum, att det med RRVs förslag till lösningar i övrigt inte kommer att finnas något myndighetsansvar för den statliga redovisningsrevisionen. Att RRV utövar tillsyn över verksamheten ändrar därvid inte något i sak. Intrycket av en oklar ansvarsbild förstärks om man endast betraktar förhållandet mellan revisionskontor och värdmyndighet. Enligt nuvarande ordning utgör ett revisionskontor en arbetsenhet i värdmyndigheten och är således administrativt inordnad i denna. Eftersom revisionskontoren har en speciell ställning och då många av dem granskar även andra myndigheter än sina respektive värdmyndigheter, har RRV funnit det motiverat att föreslå att revisionskontorens medelsbehov och medelstilldelning skall särredovisas i värdmyndigheternas anslagsframställningar och regleringsbrev. Rent praktiskt bör detta enligt RRV ordnas på så sätt att revisionskontorens personal- och konsultmedel tas upp som en särskild anslagspost under respektive värdmyndighets förvaltningsanslag. Särredovisningen av anslagen stärker otvivelaktigt revisionskontorens ställning gentemot värdmyndigheterna. Eftersom cheferna för dessa i praktiken kommer att sakna ansvar för revisionen, får emellertid frigörelsen som bieffekt att kommer att tvingas anslå medel åt en verksamhet som inte någon myndighet är ansvarig för. Enligt revisorernas uppfattning talar även andra skäl för att redovisningsrevisionens organisatoriska uppbyggnad bör tas under omprövning. finns det 24 revisionskontor. RRV har förordat att man genom sammanslagningar skall åstadkomma större och färre enheter. ket anser det dock osannolikt att man skall kunna begränsa antalet till tio, något som har diskuterats under det tidigare utredningsarbetet. Av intresse är också att RRV har förstärkt sin tillsyn av revisionskontoren. Sålunda har det övergripande ansvaret för tillsynsfrågor koncentrerats till en av verkets enheter. RRV anser sig därigenom ha fått bättre möjligheter än förut att medverka till ett erfarenhetsutbyte mellan olika revisionskontor. Likaså har verket nu förklarat sig ha för avsikt att utnyttja revisionskontorens årsberättelser som underlag för allmänna synpunkter på revisionens inriktning under efterföljande år. I likhet med flera andra delförslag är dessa åtgärder att betrakta som förbättringar. i ett vidare perspektiv är de dock enligt revisorernas mening otillräckliga. Om man som RRV utgår från att ytterligare resurser inte kan avdelas för revision inom statsförvaltningen, framstår det som än mer angeläget att de befintliga resurserna utnyttjas på ett så rationellt sätt som möjligt. För att detta skall kunna åstadkommas, fordras enligt revisorernas uppfattning mer än vad som kan uppnås genom en omstrukturering av revisionskontoren och genom en förbättrad tillsyn. Det krävs en både sammanhållen och sammanhållande ledning för verksamheten. En sådan gemensam ledning är en nödvändig förutsättning om man vill få till stånd en effektiv inbördes samordning av revisionskontorens begränsade resurser. Den är också erforderlig om man på ett verkningsfullt sätt skall kunna prioritera och styra revisionskontorens samlade insatser såväl i fråga om inriktning som beträffande ambitionsnivå. Redovisningsrevisionens nuvarande splittring på ett relativt stort antal från varandra helt fristående revisionskontor ger små möjligheter till en sådan styrning. Som revisorerna redan inledningsvis har berört försämras därigenom också förutsättningarna för systematiska undersökningar av hela det statliga förvaltningsområdet. En gemensam ledning för den under regeringen lydande revisionen skapar också bättre förutsättningar för en effektiv samverkan och ett fortlöpande växelspel mellan RRVs förvaltningsrevision och revisionskontorens redovisningsrevision. Även om förvaltningsrevision och redovisningsrevision tillgodoser olika syften står de båda revisionsformerna på intet sätt i något motsatsförhållande. Tvärtom har de flera gemensamma beröringspunkter och kan ses som komplement till varandra. Behovet av en oberoende redovisningsrevision och av en samverkan mellan denna och RRVs egen förvaltningsrevision blir särskilt framträdande om man beaktar att en myndighet i regel träffas endast mycket sporadiskt av en oberoende revision med nuvarande ordning. Det har nämligen i princip tagit för RRV att gå igenom hela statsförvaltningen med myndighetsinriktad förvaltningsrevision. En gemensam ledning ger också helt andra förutsättningar för att en enhetlig personaladministration och likvärdiga villkor i övrigt för tjänstemännen vid de olika revisionskontoren skall komma till stånd. dessutom vilket revisorerna ser som angeläget väsentligt bättre möjligheter för en likformig prövning av revisionskontorens medelsbehov. RRV svarar för den under regeringen förekommande externa förvaltningsrevisionen av statsförvaltningen. Härjämte har RRV genom beslut vid 1977/tilldelats ett ansvar för en årlig revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. Om även revisionskontoren inordnas i RRV skulle således ansvaret för all under regeringen förekommande extern revision föras samman i en myndighet. Även om man efter en dylik förändring behåller systemet med revisionskontor skulle omläggningen innebära ett visst merarbete för RRV. Felaktigt genomförd skulle den också kunna få som följd att RRV efter hand tvingas föra över resurser från förvaltningsrevision till redovisningsrevision. Med hänsyn till vad revisorerna har uttalat om behovet av en extern förvaltningsrevision vill revisorerna betona angelägenheten av att man vid den av dem förordade omorganisationen eftersträvar att finna en administrativ lösning som inte begränsar RRVs förvaltningsrevisionella kapacitet. revisorer har sålunda vid sin genomgång av det remitterade förslaget funnit anledning att i två grundläggande avseenden förorda andra lösningar än RRV. Revisorernas uppfattning om hur redovisningsrevisionen bör vara anordnad i statsförvaltningen överensstämmer i allt väsentligt med de bedömningar som två av RRVs avdelningschefer har redovisat i en till RRVs förslag fogad skiljaktig mening. För egen del vill revisorerna sammanfatta sina synpunkter på följande sätt. Systemet med en decentraliserad redovisningsrevision bör behållas, men en översyn av revisionskontorens storlek bör göras. Revisionskontoren bör inte bedriva en i huvudsak intern redovisningsrevision. Deras uppgift bör vara att svara för en extern granskning av myndigheterna. En närmare prövning bör göras av de behov som vissa myndigheter alltjämt kan ha av en intern revision och hur dessa behov skall tillgodoses. Därvid bör också prövas hur en sådan intern revision skall samordnas med revisionskontorens externa granskning. Ansvaret för den externa redovisningsrevisionen bör föras över på RRV, och revisionskontoren bör inordnas som lokala organ i detta verk. En översyn bör göras av förutsättningarna för dels en inbördes samordning av revisionskontorens granskning, dels en ökad samverkan mellan revisionskontorens redovisningsrevision och RRVs förvaltningsrevision. revisorers yttrande över motionen 1978/79: 218 om kontrollen av statlig verksamhet har berett revisorer tillfälle att avge yttrande över motionen 1978/79:218 om kontrollen av statlig verksamhet. I motionen hemställs att hos regeringen begär att en utredning skall tillsättas, vilken i enlighet med vad som anförs i motionen skall få till uppgift att pröva i vilka former kontrollen av statlig verksamhet bör bedrivas. En grundläggande fråga är enligt motionären var ansvaret för kontrollen av den statliga verksamheten skall ligga. Utifrån detta konstaterande diskuteras olika mer eller mindre långtgående alternativ till förändringar av nu gällande ansvarsfördelning för den statliga revisionen. Så t. ex. framhålls i fråga om redovisningsrevisionen att myndigheterna inte bör kontrollera sig själva. En första åtgärd bör vara att låta ett fristående verk som () överta ansvaret för denna kontroll. Revisorerna delar denna uppfattning. I ett till budgetdepartementet avgivet yttrande har revisorerna för egen del förordat en sådan lösning. Yttrandet avsåg en av RRV framlagd promemoria, benämnd Organisation och arbetsformer för revision vid revisionskontor (RK). Enligt revisorernas mening var de förslag till ändringar som RRV hade fört fram i promemorian inte tillräckligt långtgående i vissa avseenden. a. skulle revisionskontoren alltjämt stå i ett beroendeförhållande till de granskade myndigheterna. Kontorens samlade resurser skulle inte heller kunna tas till vara på effektivaste möjliga sätt i och med att de saknade en sammanhållande ledning. 1 yttrandet framhölls därför att ansvaret för redovisningsrevisionen borde föras över på RRV och att revisionskontoren borde inordnas som lokala organ i detta verk. Revisorerna ansåg också att en översyn borde göras av förutsättningarna för såväl en inbördes samordning av revisionskontorens granskning som en ökad samverkan mellan revisionskontorens redovisningsrevision och RRVs förvaltningsrevision. Revisionskontoren är enligt gällande riktlinjer myndigheternas interna revisionsorgan och skall som sådana i första hand betjäna myndigheternas chefer. Redovisningsrevisionens inriktning och det resultat den ger ses i konsekvens härmed främst som en angelägenhet mellan respektive revisionskontor och berörda myndigheter. Revisorerna är av den uppfattningen att redovisningsrevisionen av stats förvaltningen i första hand skall bedrivas från externa utgångspunkter, helt utan bindningar till den granskade verksamheten. Det är vidare angeläget att förutsättningar skapas för att revisionskontorens samlade insatser skall kunna prioriteras och styras på ett verkningsfullt sätt, såväl i fråga om inriktning som beträffande ambitionsnivå. Revisorernas förslag om en överflyttning av ansvaret för redovisningsrevisionen på RRV bör ses mot denna bakgrund. En sådan lösning öppnar enligt revisorernas mening också helt nya möjligheter för en samordning av och ett ökat växelspel mellan RRVs egen förvaltningsrevision och den redovisningsrevision som ankommer på revisionskontoren. Det kan emellertid sättas i fråga om inte en mer långtgående samordning av den statliga revisionen skulle innebära väsentliga fördelar för och dess möjligheter att utöva kontroll av den statliga verksamheten. I 1 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att skall granska rikets styrelse och förvaltning. Vad förvaltningsekonomiska kontroll beträffar inskränker sig denna huvudsakligen till den granskning som revisorer med sina begränsade resurser kan svara för. Grundlagberedningen tog upp frågan om inte revisorernas punktinriktade kontroll skulle behöva kompletteras av en inom riksdagsutskotten mer kontinuerligt bedriven granskning av olika reformers utfall. En sådan granskning har emellertid inte kommit till stånd. Det torde inte heller vara realistiskt att räkna med att den skall kunna förverkligas med utskottens nuvarande personalresurser. De resurser som sålunda disponerar för revision av statsförvaltningen är enligt revisorernas bedömning alltför små för att regeringsformens ovan återgivna stadgande skall kunna ges en verklig innebörd. I jämförelse med den revisionsorganisation som har byggts upp under regeringen är egna resurser för motsvarande ändamål närmast marginella. Det kan i sammanhanget nämnas att i flertalet med jämförbara länder svarar antingen parlamentet för den statliga revisionen eller står denna på annat sätt friare gentemot regeringsmakten än i . Så är fallet exempelvis med , där är ett under lydande verk med uppgift att granska all statlig förvaltning. och har mer dualistiska system, men i båda länderna är revisionen på olika sätt nära knuten till de parlamentariskt valda revisorerna. Makten över statsfinanserna tillkommer grundlagsenlig! Det är som beslutar om skatt till staten och om statsupplåningen. bestämmer vidare till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till särskilt angivna ändamål. Beslut härom tas av upp i statsbudgeten. Sålunda anvisade medel får inte användas på annat sätt än har bestämt. fastställer även grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över denna. Med hänsyn till de befogenheter sålunda har i fråga om statsregleringen anser revisorerna det naturligt att också ansvarar för Därigenom erhåller man en direkt återkoppling mellan fattade beslut och uppnådda resultat. Utifrån de synpunkter revisorerna har att företräda vill revisorerna därför tillstyrka att en utredning tillkallas för att undersöka hur kontroll av statsverksamheten skall kunna stärkas. En sådan utredning bör ha en parlamentarisk sammansättning. Ett sätt att öka kontrollmöjligheter vore att, i likhet med vad som förordas i motionens huvudalternativ, låta stå som huvudman för hela den statliga kontrollapparaten.