mot · G3021104 · 1980-01-25 00:00:00 — Motion 1979/80:1104 av m. fl. om inriktningen av skattepolitiken Skatterna har i första hand två uppgifter: dels skall de möjliggöra en effektiv finansiering av den offentliga verksamheten, dels skall de bidra till en jämnare fördelning av de disponibla inkomsterna. Skatterna har spelat en helt central roll vid uppbyggandet av den moderna välfärdsstat som vi nu har i . Det är genom skatter som vi kunnat skapa en sjukvård och en social omvårdnad som är tillgängliga för alla oavsett inkomst och förmögenhet. Det är genom skatter och avgifter som vi har kunnat skapa trygghet åt de gamla. Det är genom skatter som vi har kunnat kraftigt öka utbildning och forskning och öppna utbildningsmöjligheter för både ungdomar och vuxna som tidigare av ekonomiska skäl utestängdes från fortsatt utbildning. Det är också genom ett på solidaritetens grund byggt avgiftssystem som samhället kan ge alla en ekonomisk trygghet vid sjukdom och olycksfall och vid arbetslöshet. Skatterna har även spelat en väsentlig roll för den fortgående utjämningen av köpkraften och levnadsstandarden de enskilda människorna emellan. Spännvidden mellan låg- och höginkomsttagarnas levnadsvillkor har successivt kunnat nedbringas. Skatterna och avgifterna har varit de instrument med vars hjälp vi kunnat förvandla vårt land från ett utpräglat privilegiesamhälle till en välfärdsstat. Denna utveckling har inte skett utan motstånd från de privilegierade klasserna. Arbetarrörelsen har fått föra en lång kamp innan principen om skatt efter bärkraft blev accepterad. Vi har haft att kämpa med starka krafter som motarbetat välfärdsstatens framväxt och den fortgående utjämningen av inkomster och förmögenheter. Senast under valrörelsen riktade en rad representanter för de borgerliga partierna hårda attacker mot skatterna och skattesystemet. Man kallade skatterna asociala och ställde ut långt gående löften om skattesänkningar. Man angrep något som kallades rundgången mellan skatter och bidrag utan att tala om att vi genom de sociala bidragen till barnfamiljerna, till låginkomsttagarna, till de sjuka och till pensionärerna åstadkommer en betydande inkomstomfördelning från de ekonomiskt starka i samhället till dem som behöver samhällets stöd. De vikande reallönerna och de växande orättvisorna under de borgerliga regeringarnas tid har hjälpt fram dessa reaktionära strömningar. Det är i detta läge desto viktigare för socialdemokratin att arbeta för ett skat 1 1979/80. tesystem som leder till en ökad social rättvisa och lägger en fast grund för en välfärd som verkligen kommer alla till del. Kraven på skattesystemet är många. Vi måste utforma systemet så att det upplevs som ett rättvist system. Det måste som vi tidigare framhöll på ett effektivt sätt finansiera den gemensamma sektorn. Det måste skapa en jämnare fördelning av de disponibla inkomsterna. Det måste dessutom gynna en fortsatt tillväxt av våra företag och av skatteunderlaget. Det skall uppmuntra till arbete och sparande det skall inte gynna spekulation och placeringar i improduktiva verksamheter. Det måste också kunna användas för att stabilisera konjunkturerna och sysselsättningen. Det skall slutligen vara så utformat att det gör möjligheterna till skattefusk och skatteflykt så små som möjligt. De borgerliga regeringarnas oansvariga ekonomiska politik har försatt landet i en för framtiden mycket svår ekonomisk situation. De snabbt växande budgetunderskotten är ett uttryck för de borgerligas oförmåga att finansiera den offentliga verksamheten och kontrollera utgifterna. I ett kortare perspektiv utgör dessa stora budgetunderskott en betydande inflationsfara. I ett längre perspektiv utgör de ett allvarligt hot mot välfärden och den sociala tryggheten. De snabbt växande räntebetalningarna på statsskulden intecknar nu allt större delar av de offentliga utgifterna. Skattesystemet kan inte ensamt lösa uppgiften att sanera statsfinanserna och få balans i vår ekonomi. Härutöver måste även en återhållsam utgiftsutveckling ingå som en integrerad del i det långsiktiga arbete som behövs för att sanera statens finanser. Väl så viktigt är att vi också kan få till stånd en varaktig tillväxt av produktion och inkomster. Det är i första hand genom en tillväxt av inkomstunderlaget som man kan finansiera en fortsatt utbyggnad av välfärdssamhället. Det är en viktig uppgift för såväl budgetpolitiken som den ekonomiska politiken i allmänhet att vi på nytt får till stånd en positiv utveckling av vårt lands ekonomi. Skattepolitiken ingår som ett väsentligt led i detta arbete. Problemen i nuvarande skattesystem Vårt nuvarande skattesystem uppfyller inte i tillräcklig omfattning de grundläggande kraven på rättvisa och effektivitet. Svårigheterna att finansiera det offentligas utgifter manifesteras genom det nuvarande, mycket stora, underskottet i den statliga budgeten. Detta underskott beräknas enligt det framlagda budgetförslaget uppgå till /81. Detta svarar mot av hela den statliga budgeten och av landets samlade bruttonationalprodukt. Detta kraftiga underskott kan inte mer än till en del förklaras av de senaste årens stagnation i ekonomin. Enligt den senast framlagda långtidsbudgeten kommer nämligen underskottet med oförändrade skatteregler att i stort sett ligga kvar på denna höga nivå under hela den kommande femårsperioden fastän inte annat än rent automatiska utgiftsökningar medräknats och trots att man förutsett en fortgående uppgång i ekonomin. Som vi tidigare framhållit är budgetunderskottet delvis ett resultat av att de borgerliga regeringarna inte haft en tillräcklig kontroll över den statliga utgiftsexpansionen. Men det är också ett uttryck för skattesystemets svårigheter att i sin nuvarande utformning finansiera de offentliga utgifterna. Inte heller det fördelningspolitiska målet får anses tillgodosett genom dagens skattesystem. En alltför stor del av den totala skattebördan faller på arbetsinkomster, medan kapitalinkomster och spekulationsvinster i stor utsträckning drabbas av en lägre skatt eller i vissa fall helt undandras beskattning. Vidare urholkas progressiviteten i den statliga skatteskalan till följd av höginkomsttagarnas alltmer omfattande avdragskonstruktioner och skatteflyktsdispositioner. Som framgår av t. ex. RRV:s statistik växer avdragssumman kraftigt med stigande inkomst. Det är i synnerhet underskott i förvärvskälla samt förlustavdragen som bidrar till detta. Däremot stiger avdragen från inkomst av tjänst långsammare och planar nästan helt ut efter . De för höginkomsttagarna största avdragen görs för underskott i förvärvskälla. I den högsta inkomstgruppen innefattande dem som har bruttoinkomster över 1 milj. kr. uppgår dessa underskottsavdrag till i genomsnitt . vid taxeringen 1978. Motsvarande genomsnittliga avdrag uppgick till 350 000. Den samlade effekten av dessa avdrag är att progressiviteten i den av fastlagda skatteskalan blir lägre än vad som eljest skulle ha varit fallet. Skulle avdragens andel av inkomsten ha varit oförändrad, skulle den inte ha påverkat progressiviteten. Men eftersom den i varje fall i högre inkomstlagen ökar med ökande inkomst, kommer den att påverka den faktiska progressiviteten i minskande riktning. Utjämningen blir alltså lägre än vad som avsetts med skatteskalan. Ett ytterligare problem med vårt nuvarande skattesystem är den växande klyftan mellan beskattningen av anställd arbetskraft och av egenföretagare. Statistiska undersökningar pekar på att den reella levnadsstandarden hos stora egenföretagargrupper ligger på en högre nivå än motsvarande löntagargrupper, medan däremot cgenföretagarnas skattebelastning är klart lägre. Skattesystemet har uppmuntrat i första hand höginkomsttagarna som i allmänhet har relativt lätt att få krediter till en lånefinansierad konsumtion och till placeringar i tillgångar som knappast kan anses tillhöra de produktiva. Avdragssystemet i kombination med en ofullständig realisationsvinstbeskattning har under de se naste årens snabba inflation skapat en skattemässig lönsamhet åt investeringsprojekt som samhället har föga anledning att stödja som det medfört allt lägre skatter för de personer som velat utnyttja avdragsmöjligheterna. Dessa förhållanden har gjort att allt fler människor kommit att ifrågasätta det rättvisa i dagens skattesystem. Allt fler löntagare i låg- och medelinkomstlägen får i sin vardag se konkreta exempel på hur en del höginkomsttagare kommer ifrån skatt genom olika manipulationer och hur skattefusk och skatteflykt ökar. Utan att detta kan statistiskt beläggas är det mycket som tyder på att svartjobb och arbetsbyten blir allt vanligare. Om den stora gruppen av löntagare och pensionärer också i fortsättningen skall kunna förmås att solidarisera sig med skatterna och med de utgifter som dessa skall bestrida, måste vi på nytt återupprätta bärkraftsprincipen och ett mera rättvist och effektivt skattesystem. Vid sidan av den statliga inkomstskatten har kommunalskatterna kommit att utgöra ett växande problem. Deras konstruktion gör att de pressat upp marginalskatterna i det totala skatteuttaget så att nu även medelinkomsttagare kommit upp i marginalskatteuttag som för inte så länge sedan gällde för enbart de högre inkomsttagarna. Den ojämna fördelningen av det kommunala skatteunderlaget har vidare bidragit till att skapa olika orättvisor. För att uppnå samma kommunala servicenivå tvingas människor som bor i kommuner med låg genomsnittlig skattekraft att betala en betydligt högre kommunalskatt än vad fallet är i kommuner med ett högt skatteunderlag. Därtill kommer även att låg skattekraft ofta sammanfaller med ett större behov av service på grund av t. ex. många pensionärer eller barn. Denna dubbla orättvisa mellan olika kommuner och deras invånare betyder alltså inte bara att den fattiga kommunen tvingas ta ut en högre skatt för samma service, utan den tvingas ofta höja skatten ytterligare för att den, på grund av sin sociala struktur, behöver en högre servicenivå. Den under den socialdemokratiska regeringens tid införda kommunala skatteutjämningen har i viss utsträckning kunnat motverka dessa problem. Den borgerliga regeringens förslag att skjuta på genomförandet av den beslutade förstärkningen av den kommunala skatteutj amningen motverkar emellertid den strävan mot en ökad rättvisa i kommunalskatteuttaget som varit vägledande för politiken på detta område. En grundläggande reformering av skattepolitiken Det har blivit alltmera nödvändigt att genomföra en omfattande skattereform som återställer både rättvisan och effektiviteten i systemet och som inleder det långa arbetet med att sanera statens Principen om att man skall betala skatt efter bärkraft måste återupprättas. De borgerliga partierna har inte velat medverka i detta arbete utan har i stället fört en politik som urholkat rättvisan i systemet och lagt över en allt större del av skattebördan på de lägre inkomsttagarna. Konsekvensen av deras politik har dessutom varit en kraftig försvagning av budgeten. Vi måste bryta den borgerliga handlingsförlamningen på detta område och ta ett samlat grepp över hela det skattepolitiska området som återställer rättvisan och effektiviteten i systemet. Det är viktigt att ange en klar färdriktning för det arbete som skall ge oss ett skattesystem för 1980-talet. Även om inte alla förändringar kan genomföras på en gång måste dock riktlinjerna för det fortsatta reformarbetet stakas ut. En viktig utgångspunkt skall gälla för socialdemokratins fortsatta reformarbete på skatteområdet, nämligen att vi inte kan räkna med någon sänkning av det totala skatte- och avgiftstrycket framöver. Vi accepterar inte en social nedrustning som utgångspunkt för den framtida skattepolitiken. Snarare måste vi räkna med fortsatt ökade anspråk på statsinkomster för att tillgodose de många människomas behov av trygghet och välfärd. Likaså utesluter det stora budgetunderskottet alla försvagningar av budgetens inkomstsida. Hörnstenarna i den socialdemokratiska reformeringen av skattepolitiken är följande: Skatteuttaget bör förskjutas från en beskattning av hushållens inkomster till en indirekt beskattning. Införande av en allmän produktionsskatt utgör ett viktigt led i denna förskjutning av skatteuttaget. Produktionsskatten bör bl. a. användas till en sänkning av inkomstskattens nivå och av marginalskatterna. Rätten till avdrag bör begränsas. Den kommunala skatteutjämningen bör byggas ut i beslutad omfattning. Skatten på realisationsvinster måste skärpas. En rad åtgärder måste vidtas för att förstärka skattekontrollen. En lag mot skatteflykt måste införas. I det följande kommer vi att föreslå de olika åtgärder som är nödvändiga för att ge skattepolitiken ovanstående inriktning. Eftersom den allmänna produktionsskatten utgör en viktig förutsättning för reformeringen av inkomstbeskattningen kommer vi att behandla den först. fl 1979/80. En av skattesystemets huvuduppgifter är att finansiera den offentliga sektorns verksamhet och de olika inkomstöverföringar som sker till i första hand pensionärer och barnfamiljer. Realt sett kommer alltid kostnaderna för den offentliga sektorns verksamhet att få bäras av produktionen. De offentliganställdas löner, investeringar i skolor, sjukhus och vägar, pensionerna och barnbidragen ställer alla anspråk på varu- och tjänsteproduktionen i samhället. Skatternas uppgift är helt enkelt att bereda ett realt utrymme för dessa resursanspråk. I det svenska skattesystemet spelar hushållens inkomstskatt en betydande roll. Denna direkta inkomstskatt innehåller dels en proportionell del i huvudsak bestående av kommunalskatten dels en inkomstutjämnande statlig skatt som lagts ovanpå den proportionella delen. I takt med att den offentliga sektorn har vuxit har också denna proportionella del vuxit och successivt skjutit den inkomstutjämnande skatten högre och högre upp i inkomstskikten. Härigenom lämnas egentligen ett allt mindre spelrum för den inkomstutjämnande skatten. Det finns bl. a. mot denna bakgrund mycket som talar för att man skall försöka lyfta över delar av den proportionella beskattningen och i stället lägga den som en indirekt skatt direkt på produktionen. Genom att ta ut skatterna redan innan de delats ut i form av inkomster till hushållen skapar man möjligheter att förenkla systemet, slipper man ifrån en del av de komplikationer som avdragen förorsakar och minskar riskerna för skattefusk. Vi har haft en rad avgifter på produktionen, vilka dock tagits ut i form av arbetsgivar- eller socialförsäkringsavgifter. har dessa stigit snabbt i samband med utbyggnaden av socialförsäkringssystemet. I två etapper har dock den borgerliga regeringen först sänkt och sedan helt tagit bort den allmänna arbetsgivaravgiften. Eftersom arbetsgivaravgifterna i allt väsentligt fått bäras av löntagarna genom att avräknas från det utrymme för löneökningar som funnits tillgängligt vid förhandlingarna, är det naturligt att söka efter en skatteform som mera neutralt fördelar kostnaderna mellan olika produktionsfaktorer. De socialdemokratiska reservanterna i företagsskatteberedningen föreslog (SOU 1977: 86) med instämmande av representanterna för de stora löntagarorganisationerna att en produktionsfaktorskatt skulle införas. I princip skulle den som bas ha ersättningarna till både arbetskraften och kapitalet. Råvaror och energi skulle komma att beskattas hos de företag som producerar dessa. Avsikten med denna nya produktionsskatt var att den skulle träffa samtliga inkomster som skapas i produktionen innan dessa fördelats på de i produktionen deltagande produktionsfaktorerna .Hur mycket som därefter återstår att förhandla om i avtalsrörelserna och hur detta skall fördelas på löner resp. kapitalinkomster får avgöras mot bakgrund av konjunkturförhållandena och vinstsituationen. En allmän målsättning var dock att denna nya skatt inte skulle övervältras vare sig på exportpriserna eller på den inhemska prisnivån. I detta avseende hade den alltså stora fördelar i jämförelse med mervärdeskatten som genom hela sin konstruktion måste komma att höja konsumentpriserna och därigenom även via bl. a. olika kompensationskrav kostnadsnivån för de svenska företagen. Under samma förutsättning om en övervältring bakåt på faktorersättningarna skulle företagens val av produktionsteknik och kapitalintensitet inte komma att påverkas. I med snabb automatisering och rationalisering är det viktigt att skattesystemet utformas så att det inte ytterligare driver på införandet av arbetsbesparande processer i produktionen. I motionen 1978/79: 1629 föreslog vi att en allmän produktionsskatt skulle införas fr. o. m. . Med anledning härav tillsatte regeringen en särskild utredning med uppdrag att utreda olika former av bruttoskatter inkl. en allmän produktionsskatt. Utredningen antog namnet bruttoskattekommittén. En preliminär redovisning skulle enligt utredningens direktiv framläggas i sådan tid att den skulle kunna vara till ledning för ett ställningstagande i . En sådan redovisning avlämnades . I sitt betänkande framlade kommittén två olika modeller för en allmän produktionsskatt. I princip ledde dessa fram till samma skatteunderlag, men de utgick från två olika synsätt. I det ena alternativet, som tekniskt sett utgick från arbetsgivaravgifterna och inkomstskatten, bestämdes underlaget som summan av lönekostnaderna och nettovinsten i rörelse, jordbruk och ej schablontaxerade andra fastigheter. Till inkomsten av dessa förvärvskällor vid inkomstbeskattningen skulle läggas bokslutsdispositioner och stimulansavdrag. Denna metod kallades av utredningen för additionsmetoden. Den andra metoden utgick närmast från mervärdeskattens beräkningsteknik men inbegrep en mycket vidare krets av skattskyldiga. Underlaget utgjordes här av försäljningsintäkterna samt ränte- och utdelningsinkomster i verksamheten minskade med utgifter för material och investeringar samt kostnadsräntor. Nuvarande undantag från beskattningsområdet vid mervärdeskatten skulle bortfalla. Av störst betydelse var att försäljningsintäkter från export skulle inräknas i skatteunderlaget. Denna metod kallades subtraktionsmetoden. Enligt utredningens mening låg det närmast till hands att låta företagens nettoinvesteringar ingå i underlaget vid additionsmetoden men hålla dessa utanför vid beskattningen vid subtraktionsmetoden. Båda metoderna kan dock utformas även så att motsatta resultat uppnås på den na punkt, varför valet av tekniskt alternativ inte är förbundet med frågan om man önskar den ena eller den andra behandlingen av investeringarna. I ett särskilt yttrande framlades även förslag om hur en provisorisk produktionsskatt skulle kunna utformas. Denna anknöt närmast till additionsmodellen och byggdes upp som en summa av redan nu i skattelagstiftningen definierade skattebaser. Det innebar att skatteunderlaget skulle utgöras av lönesumman enligt socialförsäkringssystemet och de delar av företagens kapitalinkomster som motsvaras av bokslutsdispositioner och stimulansavdrag. Fördelen med denna provisoriska form är dess enkelhet och möjligheterna att efter en relativt kort förberedelsetid sätta den i kraft. uppfyller den en produktionsskatts grundläggande egenskap att beskatta såväl arbets- som kapitalinkomsterna i företagen låt vara med en annan fördelning än den som en mera ideal skatteutformning skulle ha kunnat åstadkomma. Något material för ställningstagande till en allmän produktionsskatt har regeringen inte redovisat för trots att man i direktiven till bruttoskattekommittén klart angav att ett motiv för at ta fram en preliminär redovisning just var att möjliggöra en riksdagsbehandling av frågan . Härigenom gjorde regeringen det omöjligt att införa denna nya skatt ens i en provisorisk form fr. o. m. . Självfallet skulle såväl skatteomläggningen som de allmänna statsfinanserna ha kunnat se helt annorlunda ut om vi hade haft möjligheter att räkna med en allmän produktionsskatt redan fr. o. m. innevarande år. står emellertid denna möjlighet oss inte längre till buds, utan arbetet måste inriktas på att införa den allmänna produktionsskatten fr. o. m. . Arbetet i bruttoskattekommittén måste därför återupptas med sikte på en slutlig redovisning i sådan tid att efter sedvanligt remissförfarande kan ta ställning till förslaget . bör ge regeringen detta till känna. Ett av syftemålen med införandet av den allmänna produktionsskatten är att denna skatt skall kunna möjliggöra en minskning av den direkta skatten på hushållens inkomster. Till följd av bl. a. de senaste årens kraftiga kommunalskattehöjningar och en snabb inflation har skatteskalan skjutits uppåt och progressiviteten successivt skärpts. har rättvisan i systemet alltmer kommit att ifrågasättas på grund av, bl. a. att höginkomsttagarna genom mer eller mindre vidlyftiga avdragskonstruktioner kunnat mildra sin skatt. en reformering av den direkta inkomstskatten bör vara att både sänka dess nivå och i samband därmed återställa principen att skatt skall uttas efter bärkraft. Ett rimligt mål bör vara att marginalskatterna i de vanligaste inkomstskikten för heltidsarbetande löntagare sätts till som man kraftigt begränsar möjligheterna att utnyttja avdragen för att komma ifrån skatt. För att förverkliga detta krävs en genomgripande reform av det nuvarande systemet en reform som det kommer att krävas en rad år för att genomföra. Ett första problem som därvid måste lösas är hur inflationens verkningar på inkomstskatten skall beaktas. En över tiden oförändrad men progressiv skatteskala leder i tider av snabb inflation till att inkomsttagarna successivt flyttas upp i skatteskikten. Dessa skatteskärpningar måste motverkas genom återkommande sänkningar av marginalskatterna för att inte beskattningen skall öka oförsvarligt mycket. Vi socialdemokrater motsatte oss redan från början det nu av de borgerliga partierna genomförda systemet för en automatisk indexreglering av de statliga skatteskalorna. Vi gjorde detta av flera skäl. Systemet skulle komma att leda till orättvisor mellan hög- och låginkomsttagare. Möjligheterna att föra en effektiv stabiliseringspolitik skulle dessutom komma att försvåras. Man kunde också peka på risker för att inflationen skulle komma att påskyndas. Därtill skulle statsfinanserna komma att kraftigt försvagas. För att motverka inflationens skattehöjande effekter förordade vi i stället återkommande skatteomläggningar, vid vilken skattesänkningarna kan utformas med hänsyn till de då rådande omständigheterna och till hur inflationens verkningar kan bäras av hushåll i olika inkomstlägen. I de borgerliga partiernas försvar för en automatisk indexreglering spelar argumentet att inflationen inte skall få höja skatterna en stor roll. Avsikten sades vara att systemet skulle fungera som ett automatiskt verkande medel för att neutralisera inflationens skattehöjande effekter på ett för alla inkomsttagare rättvist sätt. De erfarenheter man har kunnat göra av hur indexregleringen slagit bekräftar emellertid i allt väsentligt de invändningar som vi haft mot detta system. I stället för att skapa rättvisa har det automatiska systemet bidragit till att öka klyftorna. Ufallet kommer i kombination med övriga skatteförändringar att på ett avgörande sätt försvåra avtalsrörelsen. Systemet har således inte åstadkommit den automatiska rättvisa som de borgerliga partierna utlovat utan har i stället bidragit till att öka inkomstklyftorna och försvåra stabiliseringen av den svenska ekonomin. I stället för det borgerliga indexregleringssystemet bör inflationens effekter neutraliseras genom återkommande sänkningar av marginal 1979/80: 1104 skatterna, sorn då dessutom bör samordnas med de skattereformer i övrigt som framåt behöver vidtas. Ett andra problem som måstte lösas i samband med en reformering av inkomstskatten är missbruket av avdragen. Det ursprungliga motivet till att man medger avdrag från inkomsten vid taxering är att man inte vill beskatta sådana kostnader som varit nödvändiga för inkomsternas förvärvande.