bet · G401JoU2 · 1980-12-31 00:00:00 — betänkande 1980/81:2 om kontrollen av hälso- och miljöfarliga varor I motionen 1979/80:436 av LarsWerner m. fl. (vpk) yrkas att hos regeringen hemställer om åtgärderför 1. att uppbyggnadsskedet för det till produktkontrollnämnden och statensnaturvårdsverk knutna produktregistret såvitt möjligt skall vara avslutat inomen tidsperiod av , 2. att de personella och andra resurser som krävs föratt klara en snabb uppbyggnad av produktregistret ställs till förfogande, 3.att registret skall innehålla all den dokumentation som kan vara relevant iarbetet för en bättre arbets- och totalmiljö och för en objektivkonsumentupplysning, 4. att - förutom berörda myndigheter - också företrädareför fackliga organisationer, inklusive av dessa organisationer valdaskyddsombud, skall ha tillgång till den information frän registret som de ansersig behöva för att motverka skador på människor eller i miljön. 1 motionen 1979/80:943 av LarsWerner m. fi. (vpk) yrkas i vad avser yrkandet 1 att hos regeringenhemställer att inga kvicksilverhaltiga betningsmedel skall få användas i landetefter utgången av är 1980. 1 motionen 1979/80:976 av LarsWerner m. fi. (vpk) yrkas att hos regeringen hemställer om förslag 1.till en ny lag om förhandsprövning av hälso- och miljöfarliga varor enligt vadi motionen anförs, 2. till skapande av en tillsynsorganisation som förmårutföra sina uppgifter enligt nämnda lag, 3. till en statlig organisation(institut) för testning av kemiska och andra farliga ämnen enligt vad imotionen anförs. Imotionen 1979/80:1396avLarsWernerm. (vpk) yrkas 1. att hos regeringen hemställer om förslagtill en avvecklingsplan som skall leda till totalförbud mot användning avgifter i jordbruket, 2. att hos regeringen hemställer om förslag tillregler för begränsningar i användningen av vissa slag av handelsgödsel, 3. attriksdagen hos regeringen hemställerom förslag till större forskningsinsatser pådessa områden så att alternativ kan tas fram och utvecklas. Imotionen 1979/80:1760avOlofPalmem. (s) yrkas i vad avser yrkandet 1 att beslutar att hosregeringen begära att en gift- och kemikommission tillsätts med de uppgiftersom anförs i mofionen. JoU1980/81:2 2 De grundläggande bestämmelsernarörande hanteringen av hälso- och miljöfarliga varor finns i lagen (1973:329)om hälso- och miljöfarliga varor och den till lagen hörande kungörelsen(1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor. Huvudprincipen i lagstiftningen är att skada pä människoreller i miljön genom kemiska produkter skall förebyggas sä långt som möjligt.Detta sker på i huvudsak två olika vägar. Dels åläggs var och en somtillverkar, försäljer eller på annat sätt hanterar eller importerar kemiskavaror att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för atthindra eller motverka att varorna får skadliga verkningar. Dels kontrollerarmyndigheter verksamheten och kan ingripa med tvångsmedel för att förebyggaskadeverkningar. En grundprincip är att redan misstanke om att en kemiskprodukt kan vara skadlig för människan eller miljön medför att producenter m.fl. måste vidta försiktighetsmått och att myndighet kan ingripa mot produkten. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor har formen av encentral ramförfattning. Den innehåller dels grundläggande bestämmelser omtillverkning, försäljning, annan hantering och import av hälso- och miljöfarligavaror, dels bemyndiganden för regeringen eller myndighet som regeringenbestämmer att i olika avseenden utfärda särskilda tillämpningsförfattningaroch föreskrifter. De centrala bedömningarna enligt lagstiftningen om hälso-och miljöfarliga varor åvilar produktkontrollnämnden. Nämnden har bl. a. attmeddela generella föreskrifter om hantering och import samt att leda, samordnaoch i stort övervaka produktkontrollen i övrigt. Nämnden handlägger vidareärenden rörande registrering av bekämpningsmedel och skall därvid bl. a. prövabehovet av villkor och föreskrifter för användningen. , som bl. a. övertagit den tidigaregiftnämndens arbetsuppgifter, är i administrativt hänseende knuten tillnaturvårdsverket. Nämnden är i förhållande till heltsjälvständigt när det gäller att tillämpa lagen om hälso- och miljöfarligavaror. svarar däremot för frågor om ekonomi ochadministration som berör produktkontrollnämnden. skall företräda såvälmyndighetsintressen som andra intressen. Som självskrivna ledamöter i nämndeningår cheferna för , arbetarskyddsstyrelsen, ,livsmedelsverket och . Vidare ingår representanter förarbetstagarna och näringslivet i nämnden. För beredning av frågor som produktkontrollnämndenhandlägger har vid inrättats en särskildproduktkontrollbyrå. Det centrala ansvaret för tillsynen över efterlevnaden avlagen och med stöd av denna meddelade föreskrifter har, med visst undantag,arbetar- JoU1980/81:2 3 skyddsstyrelsen inom sitt verksamhetsområde ochnaturvärdsverket i övrigt. Under arbetarskyddsstyrelsen utövas den närmaretillsynen av yrkesinspektionen. I övrigt utövar, med i det följande nämndaundantag, den närmare tillsynen inom länet och hälsovårdsnämndenden omedelbara tillsynen inom kommunen. 1 fråga om transport av hälso-ochmiljöfarlig vara med luftfartyg eller fartyg utövas tillsyn som här avses avluftfartsverket resp. . Viss utredningsverksamhet berörande produktkontrollen Enligt regeringens bemyndigande den12 tillkallades naturresurs- och miljökommittén {Jo 1978:01) meduppdrag att utforma riktlinjer för den framtida naturresurs- ochmiljöpolitiken. I direktiven för utredningen framhålls bl. a. attsamhällsutvecklingen mäste ges en sådan inriktning att den kan tillgodosekraven på en långsiktig hushållning med naturresurserna och på en god miljö. Eninledande uppgift för kommittén är att studera vilka förändringar i fråga omutnyttjande av naturresurserna som en ekologisk grundsyn kräver. I anslutningtill den utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsarbetet som kommitténföreslås göra bör möjligheterna prövas att upprätta ett samlat program förframtida insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön. Kommitténs arbetebör enligt direktiven bedrivas så att slutredovisningen kan göras före utgångenav . Den genom regeringens beslut tillkalladekommittén (Jo 1978:06) för översyn av produktkontrollens organisation har ijuni 1980 överlämnat sitt betänkande Ny produktkontrollorganisation (Ds1980:4). Kommittén konstaterar att det f. n. finns stora brister ikontrollen av hälso-och miljöfarliga varor och att de ambitioner som präglade1973 års lagstiftning om dessa varor till stora delar inte blivit uppfyllda.Detta anses delvis bero pä arbetsuppgifternas storleksordning och påotillräckliga personalresurser, men den nuvarande organisationsformen förmyndigheternas insatser bedöms ha i väsentlig mån bidragit till svårigheternaatt få till stånd en effektivt fungerande produktkontroll. Särskilt framhållsolägenheter på grund av produktkontrollnämndens nuvarande sammansättning ochgenom den mellanställning som produktkontrollbyrå intar närden skall tjänstgöra som kansli åt nämnden och utgöra en arbetsenhetinom . - Som målsättning för den framtidaproduktkontrollorganisationen den skall skapa förutsättningar föratt, så långt som det med hänsyn till uppgiftens omfattning och svårighetsgradär möjligt, genomföra intentionerna med lagstiftning. Härför krävs bl.a. en väsentlig förstärkning av tillsynsverksamheten men också en aktivproduktkontroll från myndigheternas sida i form av anvisningar och generellaföreskrifter samt ingripanden mot ämnen och produkter som bedöms innebärasärskilt stora risker för människor och/eller miljön. Vidare understryks atttillgången på toxikologiskt utbildad personal och toxikolo- JoU1980/81:2 4 giska laboratorieresurser behöver förbättras och att detav statsmakterna beslutade produktregistret snabbt måste färdigställas. Organisatoriskt innebär kommitténs ställningstagande attkommittén förordar att produktkontrollnämnden och produktkontrollbyrån ersättsmed ett fristående produktkontrollverk med eget kansli och egna utredningsresurser.Produktkontrollverkets styrelse föreslås få politisk förankring och vidareinnehålla företrädare för , , och . Till verket knytsett expertråd, bestående av forskare samt företrädare för vissa myndigheter,branschorganisationer och fackförbund. Den centrala tillsynen fördelas mellanarbetarskyddsstyrelsen, och . Regional ochlokal tillsyn avses bli utövad av yrkesinspektionen, länsstyrelserna ochhälsovårdsnämnderna. skall samordna tillsynsverksamhetenoch biträda övriga tillsynsmyndigheter med råd och anvisningar. Enligt kommitténs mening talar starka skäl för att ettanmälningsförfarande beträffande nya kemiska ämnen kommer till stånd ocksä iSverige. Emellertid anser kommittén att det ännu bör anstå någon tid -förslagsvis till innan anmälningsplikt föreskrivs. Skälethärför är främst att anmälningsförfarandet inte bör införas samfidigt med enstörre omorganisation av produktkontrollmyndigheterna, eftersom förfarandetställer stora krav på prövningsmyndigheten, vars kapacitet i första hand börutnyttjas för produktkontroll enligt nuvarande bestämmelser. Beaktas bör ocksåatt anmälningsförfarandet får ett begränsat värde innan prövningsmyndighetenhar tillgång till ett fungerande produktregister som gör det möjligt attkontrollera om anmälningsplikt föreligger. Betänkandetremissbehandlas f. n. tillsattes kommittén(Jo 1979:09) om användningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket rn. m. Enhuvuduppgift för kommittén är att studera konsekvenserna i olika avseenden aven minskad användning av kemiska preparat i jord- och skogsbruket m. m. Därvidbör såväl effekterna från hälso- och miljösynpunkt som konsekvenserna för bl.a. ekonomi och sysselsättning belysas. Kommitténs uppdrag bör omfatta såvälanvändningen av bekämpningsmedel som användningen av handelsgödselmedel.Enligt direktiven borde resultatet av arbetet lämpligen kunna redovisas i formav delrapporter, varvid de frågor som rör skogsbrukets användning avbekämpningsmedel borde redovisas med förtur. Förslag i detta avseende borde redovisasunder . När det gällde andra frågor borde arbetet planeras sä att enredovisning kan ske vid utgången av . JoU1980/81:2 5 Utskottet behandlar i dettabetänkande några vid /80 väckta mofioner rörande kontrollen avhälso- och miljöfarliga varor och därmed sammanhängande frågor. Användningen av vissa produkter Yrkanden om förbud mot användningenav vissa produkter framförs i motionerna 1979/80:943 och 1979/80:1396. I den förstnämndamotionen föreslås att kvicksilverhaltiga betningsmedel inte skall få användas ilandet efter utgången av , medan den senare motionens syfte är attinföra totalförbud mot användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket ochbegränsningar i användningen av vissa slag av handelsgödsel. Utskottet vill erinra om att motioner syftande till förbudmot eller andra ingripanden i fråga om användningen av vissa produkterupprepade gånger prövats av . I enlighet med de principer för kontrollenav hälso- och miljöfarliga varor som här inledningsvis redovisats har utskottetfunnit att avgörandet i de berörda frågorna bör tillkomma regeringen ochvederbörande myndigheter, i första hand produktkontrollnämnden. Ifrågavarandemotionsyrkanden har därför i allmänhet inte ansetts påkalla någon särskildåtgärd från sida. I några fall har dock ansett sig böra iskrivelse till regeringen särskilt understryka sina synpunkter i det aktuellaämnet, se t. ex. JoU 1976/77:10 (freoner), JoU 1976/77:31 (vissa fenoxisyror)och JoU 1979/80:45 (kadmium). Vad gäller nu aktuella motioner får utskottet erinra omatt med hänvisning till redovisade principer vid riksmötet1977/78 lämnade en motion med yrkande om förbud mot användning avkvicksilverhaltiga betningsmedel utan åtgärd. I sammanhanget hänvisades ocksätill undersökningar som pågick genom produktkontrollbyräns försorg och tillden forsknings- och försöksverksamhet som ägde rum inom ramen för lantbruksuniversitetetsväxtskyddsverksamhet (JoU 1978/79:23). Det kan i samband härmed erinras om att den hösten 1979tillsatta kommittén (Jo 1979:09) om användningen av kemiska medel i jord- ochskogsbruket har som en huvuduppgift att studera konsekvenserna i olikaavseenden av en minskad användning av kemiska preparat i jord- och skogsbruketm. Kommitténs uppdrag omfattar såväl användningen av bekämpningsmedel somanvändningen av handelsgödselmedel. behandlade under föregående en motionmed yrkande om förbud mot användning av gifter i jordbruket m. m. motsvarandeden nu väckta motionen 1979/80:1396. beslöt då på utskottets förslagatt förorda att motionen tillsammans med vissa andra motioner överlämnades tillnyssnämnda kommitté om användningen av kemiska medel i jord- och skogsbruket m.m. JoU1980/81:2 6 uttalade sig riksdagenför att nägra då aktuella motioner rörande frågan om användning avhandelsgödselmedel och kemiska bekämpningsmedel i jord- och skogsbruket skulleöverlämnas till den sagda år tillsatta naturresurs- och miljöutredningen (JoU1978/79:16). Det förtjänar i samband härmed också erinras om attriksdagen begärt ett samlat åtgärdsprogram beträffande användningen avkadmium (JoU 1979/80:45). Mot nu angiven bakgrund finner utskottet att motionerna1979/80:943 yrkandet 1 och 1979/80:1396 inte påkallar någon ytterligare åtgärdfrän sida. Produklkonirollens organisation m. m. Motionerna 1979/80:436, 1979/80:976och 1979/80:1760 yrkandet 1 berör i olika avseenden produktkontrollensorganisation. Motionsyrkandena avser uppbyggnaden av produktregistret,införande av en lag om förhandsprövning av hälso- och miljöfarliga varor samttillsättandet av en gift- och kemikommission. Samtliga frågor har under senareår vid fiera tillfällen varit föremål för prövning med anledning avväckta motioner i ämnet. Beträffande produktregistret har utskottet tidigareframhållit att nyssnämnda register kommer att fä en avgörande betydelse föruppnåendet av målen för produktkontrollen. Det är främst produktkontrollnämndensom har att ta ställning till registrets närmare utformning och uppbyggnad.Utskottet har dock i flera sammanhang understrukit vikten av att det fortsattaarbetet med produktregistret bedrivs så att det kommer till praktiskanvändning. har utskottet med skärpa framhållit nödvändigheten avatt registret kan utnyttjas så att skyddsombuden pä effektivaste möjligen sättbereds tillgång till för deras verksamhet relevanta uppgifter ur registret. De synpunkter som utskottet tidigare gett uttryck åtgäller givetvis alltjämt. I fråga om den aktuella utvecklingen beträffande arbetetmed att upprätta det beslutade produktregistret kan nämnas följande. Den första etappen av produktregistrets uppbyggnadgenomfördes under är 1979. Därvid anmäldes drygt 100 000 kemiska produkter tillregistret av ca 500 företag. I en andra etapp byggs registret ut med uppgifterom anmälda produkters sammansättning och om andra förhållanden i fråga omprodukterna som är av betydelse från hälso- och miljösynpunkt. Pä produktkontrollnämndensförslag fastställde regeringen vissa föreskrifter om den närmareutformningen av ett första steg av den andra etappen. Föreskrifterna innebaratt deklarationsplikt i det första steget infördes för ett begränsat antalprodukter, främst s. k. baskemikalier. 1 sambandmed fastställelsen av föreskrifterna uppdrog regeringen åt JoU1980/81:2 7 produktkontrollnämnden att mot bakgrund av de erfarenhetersom görs under det första steget redovisa ett närmare program för kommande stegi registrets uppbyggnad. I produktkontrollnämndens uppdrag ingår vidare attnärmare utreda på vilket sätt andra myndigheter skall få tillgång till behövliginformation från registret. Enligt vad utskottet erfarit pågår arbetet inom nuvarandeförsta steg av den andra arbetsetappen med sikte på att det skall varagenomfört och utvärderat i sådan tid att förslag till fortsatt arbetsprogramskall kunna framläggas instundande vår. Det kan nämnas att beslut fattats omatt tillföra produktkontrollbyrå vissa personalförstärkningarför registerarbetet. Frågan om produktregistrets fortsatta uppbyggnad har ävenbehandlats av den på initiativ tillsatta kommittén (Jo1978:06) för översyn av produktkontrollens organisation. Som inledningsvisredovisats har nämnda kommitté överlämnat sitt betänkande (Ds Jo 1980:4). Kommittén framhåller för sin del att ett väl fungerandeproduktregister är ett viktigt hjälpmedel i produktkontrollverksamheten.Kommittén förutsätter att den av regeringen begärda redovisningen av ettprogram för registrets fortsatta uppbyggnad sker skyndsamt och attuppbyggnadsarbetet därefter, i enlighet med uttalade önskemål,bedrivs på sådant sätt att ett fullständigt produktregister färdigställs så snabbtsom det över huvud taget är möjligt. Uppbyggnadsarbetet bör ske så attregistret kan utnyttjas successivt i vad avser den information som efter handomfattas av registreringen. Härvid bör enligt kommitténs mening vissa avriksrevisionsverket (RRV) i ämnet framförda synpunkter beaktas. I fråga omproduktregistret framhåller RRV bl. a. att den stora mängden data gör detnödvändigt att prioritera mycket hårt, när man skall avgöra vilka produkter ochvilka data om varje produkt som skall registreras. börenligt RRV överväga möjligheterna att utveckla ett mindre omfattandeproduktregister av generell karaktär och komplettera detta med olikaspecialundersökningar. Kommittén utgår vidare från att blivandetillämpningsbestämmelser till den av antagna lagstiftningenom handlingssekretess och tystnadsplikt får en utformning som underlättar bådeuppbyggnaden och användningen av produktregistret. Betänkandet om ny produktkontrollorganisationremissbehandlas f. n., och remisstiden går ut . Propositionmed förslag i hithörande frågor kan väntas föreläggas under senaredelen av detta . Utskottet finner med hänvisning till nu lämnad redogörelseinte skäl att förorda någon ytterligare åtgärd med anledning av den nubehandlade mofionen 1979/80:436. Förslagom skärpt miljökontroll innebärande krav påförhandsprövning av vissa hälso- och miljöfarliga varor har som nämnts fleragånger behandlats av JoU 1980/81:2 8 I väckta motioner har hänvisats tillmotsvarande lagstiftning i . Vid behandlingen av motionsyrkandena har utskottetframhållit att lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor självfallet börutformas på ett sätt som vid tillämpningen medger en så effektivproduktkontroll som möjligt. Detta har ocksä varit tanken med den modernasvenska lagstiftningen pä området som gällt fr. o. m. . Myckethänger emellertid på hur tillämpningen sker, och där kräver, som utskottet iolika sammanhang anfört, den snabba utvecklingen på förevarande område ettoavlåtligt framflyttande av positionerna från de produktkontrollerandesamhällsorganens sida. Vad gäller den nya amerikanska lagstiftningen pä områdethar utskottet fidigare vitsordat att ambitionerna får anses högt ställda.Tillverkarna åläggs sålunda en generell anmälningsplikt före igångsättning avkommersiell produktion av nytt kemiskt ämne eller produktion av redanexisterande ämne inom väsentligt ändrat användningsområde. Den prövning avhithörande frågor genom det amerikanska naturvärdsverkets försorg somkontrollsystemet kräver synes dock förutsätta att betydande såväl forsknings-som kontrollresurser ställs till berörda samhällsorgans förfogande. Utanerforderliga sädana resurser, såväl på det personella som på det materiellaplanet, riskerar givetvis, har utskottet emellertid framhållit, ett aldrig såambitiöst utformat regelsystem att bli en pappersprodukt. Sammanfattningsvishar utskottet konstaterat- med instämmande i tidigare aktuella motioners syfte- att den svenska miljökontrollagstiftningen i dess nuvarande utformning fåranses väl avvägd med hänsyn till de möjligheter som i vårt land f. n. står tillbuds för en utbyggnad av förevarande kontrollverksamhet. I sammanhanget harockså hänvisats bl. a. till beslutade organisationsförändringar vidnaturvårdsverket och till det produktregister som väntades bli färdigställt. Motionerna har sålunda ej ansetts böra föranledanågon vidare åtgärd (senast JoU 1978/79:23). Sedan frågan senast diskuterades i har den i detföregående omnämnda kommittén för översyn av produktkontrollorganisationentagit upp hithörande spörsmål i sitt betänkande Ny produktkontrollorganisation(Ds Jo 1980:4). Kommittén anför att det i den nya danska lagen om"kemiske stoffer og produkter" har införts föreskrifter omanmälningsskyldighet i fråga om nya kemiska ämnen. Kommittén nämner attmotsvarande bestämmelser finns i och kan förväntas inom övriga EG-länderoch att liknande regler gäller i . Föreskrifterna i dendanska lagen, vilken.ännu inte trätt i kraft, innebär att försäljning ellerimport av ett nytt kemiskt ämne inte får ske förrän förflutit efterdet att anmälan om det nya ämnet gjorts till den centralaproduktkontrollmyndigheten. Anmälningen skall vara åtföljd av en redogörelse för ämnets sammansättning m. m. och för JoU1980/81:2 9 verkställda undersökningar om ämnets egenskaper ocheventuella skadeverkningar. - Enligt kommitténs mening talar starka skäl föratt ett anmälningsförfarande beträffande nya kemiska ämnen kommer till ståndocksä i . Emellertid anser kommittén att det ännu bör anstå någon tid -förslagsvis till - innan anmälningsplikt föreskrivs. Skälethärför är främst att anmälningsförfarandet inte bör införas med enstörre omorganisation av produktkontrollmyndigheterna, eftersom förfarandetställer stora krav pä prövningsmyndigheten vars kapacitet i första hand börutnyttjas för produktkontroll enligt nuvarande bestämmelser. Beaktas bör ocksåatt anmälningsförfarandet får ett begränsat värde innan prövningsmyndighetenhar tillgång till ett fungerande produktregister som gör det möjligt attkontrollera om anmälningsplikt föreligger. Utskottet finner mot bakgrund av vad här anförts attmotionen 1979/ 80:976 inte bör föranleda någon särskild åtgärd från riksdagenssida. Vad slutligen gäller motionsyrkandet om inrättande av engift- och kemikommission vill utskottet erinra om att motsvarandemotionsyrkanden inte har ansetts böra föranleda särskildåtgärd av med hänvisning till den tidigare berörda översynen av denstatliga organisationen på produktkontrollområdet. I fråga om det ånyoframförda motionsyrkandet i frågan får utskottet anföra följande. Enligt motionen 1979/80:1760 finns det anledning att påbred front angripa de problem som användningen av kemikalier leder till. Allttalar för att en samordning av åtgärder på skilda områden erfordras om önskatresultat skall uppnås. Motionärerna föreslår därför att en särskild gift- ochkemikommission tillsätts för att ha till uppgiftatt kartlägga de problem som är en följd av kemikalieanvändningen, att samordnaoch initiera forsknings- och undersökningsarbete för att bl. a. ta fram nya,miljövänliga produktionsmetoder och att framlägga förslag om utbyggnad avlaboratorier m. m. Kommissionen skulle vidare föreslå utformning och inriktningav erforderlig utbildning, se över och anpassa gällande lagstiftning till härframställda krav bl. a. i fråga om förhandskontroll, märkning m. m. samtföreslå de förändringar av nuvarande administration, som kan erfordras. Som i det föregående förutskickats torde regeringen pågrundval av bl. a. det betänkande som kommittén för översyn avproduktkontrollens organisation framlagt och däröver avgivna remissyttrandeninom kort förelägga förslag om en ny produktkontrollorganisation. Enligt kommitténs mening krävs bl. a. en väsentligförstärkning av tillsynsverksamheten men också en aktiv produktkontroll frånmyndigheternas sida i form av anvisningar och generella föreskrifter samtingripanden mot ämnen och produkter som bedöms innebära särskilt stora riskerför människor och/eller miljön. Vidare understryker kommittén att tillgången påtoxikologiskt utbildad personal och toxikologiska laboratorieresurser behöverförbättras och att det av statsmakterna beslutade produktregistret snabbt JoU1980/81:2 10 Kommitténs förslag innebär iorganisatoriskt hänseende att produktkontrollnämnden och produktkontrollbyrånersätts med ett fristående produktkontrollverk med eget kansli och egnautredningsresurser.