bet · G401KU25 · 1980-12-31 00:00:00 — kan regeringen, om utomordentliga förhållanden gör detpåkallat, bestämma att en viss författning skall kungöras på annat sätt än somanges i första stycket, t, ex, genom att tas in i en publikation som inte harkaraktären av författningssamling eller genom meddelanden i radio och TV, Medutomordentliga förhållanden menas krig, arbetskonflikt eller andra extraordinärasituationer som gör det omöjligt att få en författning utgiven i vanlig ordning(prop. 1975/76:112 s. 71). Enligt 13 § skall av författning framgå när denträder i kraft. Närmare bestämmelser om kungörande i SFS och andraförfattningssamlingar finns i författnihgssamlingsförordningen. Enligt 4§förordningen utkommer SFS , om inte särskilda skäl föranleder annat.Om regeringen har utnyttjat sin möjlighet att kungöra författning i annanförfattningssamling än SFS eller i någon annan publikation, skall enligt 5 § ennofis om detta införas i SFS så snart det lämpligen kan ske. Utredningen om författningspublicering föreslog i sittbetänkande (SOU 1970:48) att i lagen om kungörandeav lagar och andra författningar skulle tas in en bestämmelse av innebörd attförfattning, om inte annat framgick av den, skulle träda i kraft två veckorefter det att den getts ut från trycket. Departementschefen (prop. 1975/76:112)framhöll emellertid att det i författningar som tas in i SFS regelmässigt pånågot sätt anges när författningen träder i kraft. Den fyraveckorsregel somgällde då inget annat angavs hade enligt departementschefen spelat ut sin rolloch borde därför upphävas. I stället borde med avseende på alla författningarföreskrivas i lag att det skall framgå av författningen när den träder i kraft.En sådan ordning var enligt departementschefen väl motiverad frän rättssäkerhetssynpunkt. Vid riksdagsbehandlingen underströks i flera motionervikten av att en författning kan nå sina adressater föreikraftträdandet. Med anledning härav uttalade konstitufionsutskottet (KU 1975/76:51s. Utskottet kan instämma medmotionärerna när det gäller vikten av att planeringen avförfattningsutgivningen sker med beaktande av informationsfrågorna. Som allmänriktlinje bör härvid gälla att en författning skall träda i kraft först eftererforderligt rådrum för information om författningens innehåll m.m. Utskottetförordar att planeringen av arbetet med nya lagar och andra författningar skermed utgångspunkt i att om möjligt minst bör förflyta mellan enförfattnings kungörande och dess ikraftträdande. Är detta ogörligt bör helståtminstone skilja kungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än envecka bör endast kunna komma i fråga i undantagsfall. Till de absolutaminimikraven hör att en författning skall kungöras på ett sådant sätt attmöjlighet föreligger för envar som berörs av författningen att ta del avförfattningens innehåll innan den träder i kraft. Vad utskottet sålunda uttalat gavriksdagen regeringen till känna (rskr 1975/76:362). KU1980/81:25 H Statsrådsberedningen har i en den 6september 1976 dagtecknad promemoria om rutinerna vid handläggningen avregeringsärendena m. m. beträffande ikraftträdandetiden förklarat sig förordaatt den då gällande allmänna minimitiden av mellan kungörandet (dvs.utkomstdagen från trycket) och ikraftträdandet förlängs med ochsamtidigt understrukit att denna "tväveckorsfrist" skall anses som enminimitid. Om möjligt borde tiden vara längre och - liksom -ikraftträdandet sättas till en bestämd dag. I 1976/granskningsbetånkande (KU 1976/77:44)framhöll utskottet att behovet av information om en författning självfalletvarierade beroende på ämnet för författningen. Så t. ex. pekade utskottet påatt s. k. beredskapslagar, t. ex. förordnande om prisstopp, för att varaeffektiva måste ges omedelbar verkan och att detsamma ibland kunde varaförhållandet med skattelagstiftning. I vissa fall var vidareinformationsfaktorn mindre betydelsefull. Detta var t. ex. fallet med ändringari verksinstruktioner och liknande förordningar. Utskottet underströk slutligenvikten av att en så obestämd ikraftträdandebestämmelse som att fråganöverlämnas till regeringens avgörande inte kom till användning annat än iundantagsfall och när det av alldeles speciella skäl var motiverat. I 1977/granskningsbetänkande (KU 1977/78:35)konstaterade utskottet bl. a. att den av statsrådsberedningen rekommenderadetvåveck-orsfristen me/lan utgivning och ikraftträdande hade iakttagits förmerparten av författningarna. av författningarna hade dock utkommitkortare tid än före ikraftträdandet. Detta föranledde utskottet attunderstryka vikten av att informationskravet tillgodosågs genom att erforderligtid fick förflyta mellan utgivningen och ikraftträdandet. I 1978/granskningsbetänkande (KU 1978/79:30)noterade utskottet att nästan en fjärdedel av författningarna utkommit fråntrycket eller före ikraftträdandet. Dettakunde enligt utskottet inte anses tillfredsställande. Utskottet förutsatte inom skulle öka ansträngningarna att följa derekommendationer som utfärdats av statsrådsberedningen, nämligen att entidsrymd av mellan utkomstdagen och ikraftträdandet i princip skallbetraktas som en minimitid. I 1979/granskningsbetänkande (KU 1979/80:50)konstaterade utskottet att någon förbättring inte skett i förhållande tillföregående år när det gäller antalet författningar som utkommit från trycketsenare än före ikraftträdandet. Av I 212 publicerade författningarhade 405 utkommk senare än före ikraftträdandet. Omkring 280 avdessa eller närmare en fjärdedel av det totala antalet hade utkommit sju dagarföre ikraftträdandet eller . Utskottet underströk därför ånyo kraftigtvikten av att i princip minst får förflyta mellan en författningspublicering och dess ikraftträdande. Vid granskningen hade vidare noterats någrafall där det inte framgick när författningen träder i kraft. KU1980/81:25 12 anledning härav det angelägna i att beträffande samtligaförfattningar iakttas bestämmelsen om att det skall framgå av en författningnär den träder i kraft. publicerades 1 143författningar i SFS. I bilaga 5 till detta betänkande redovisas författningarsom utkommit senare än före ikraftträdandet. Bilagan upptar 348 författningar.Omkring 240 av dessa, alltså ca en femtedel av det totala antalet, utkom sjudagar eller före ikraftträdandet eller efter denna tidpunkt.Rättschefen i statsrådsberedningen har påpekat att det, när det gällerförfattningar som varit beroende av riksdagsbeslut, i många fall inte varitmöjligt att utfärda författningen med större tidsmarginal i förhållande tillikraftträdandet beroende på att beslut kommit alltför sent. Det kannoteras att bland de 349 författningar som utkommit senare än föreikraftträdandet finns 91 lagar samt 47 förordningar beträffande vilkahänvisning skett till ett riksdagsbeslut. Vid genomgången av de författningar som publicerats underår 1980 har liksom föregående år noterats några fall där det inte framgår närförfattningen träder i kraft. Det gäller förordningen (1980:78) om inställandeav vissa inskrivningsdagar , förordningen (1980:358) om normaltalför full arbetstid för , förordningen (1980:650) om vissa ersättningarvid samverkan på skolväsendets område under /81,förordningen (1980:706) om basenhet och förordningen(1980:911) om inställande av vissa inskrivningsdagar . Regeringen har i ett antal fall utnyttjat möjligheten attkungöra regeringsförfattningar i annan författningssamling än SFS. Enligt denotiser som införts i SFS har 94 författningar kungjorts påsådant sätt. Den nya möjligheten att, om synnerliga skäl föreligger, kungöraregeringsförfattning i annan publikation än författningssamling synes inte hatillämpats . Det kan slutligen noteras att förordningen (1980:259) omfortsatt giltighet av förordningen (1980:106) om allmänt prisstopp, m. m. harkungjorts genom att den lästs upp i radio . Förordningen harhärefter bekantgjorts i andra hand genom att tas in i SFS. Förordningenutfärdades under pågående arbetskonflikt vid det tryckeri som trycker ochdistribuerar SFS. Kungörandet skedde med stöd av den tidigare nämndabestämmelsen i 4 § tredje stycket lagen om kungörande av lagar och andraförfattningar. Utskottet konstaterar att någonnämnvärd förbättring inte skett i förhållande till föregående år när det gällerantalet författningar som kommit ut från trycket senare än föreikraftträdandet. Enligt utskottets mening bör ökade ansträngningar göras inomregeringskansliet för att minska förseningarna i författningsutgivningen.Utskottets granskning ger inte underlag för någon säker bedömning av i vad månförseningar i författningsutgivningen beror på sena riksdagsbeslut. KU 1980/81:25 13 närmareta upp denna fråga i kommande års granskning. Det bör dock understrykas attfrågan i hög grad hänger samman med fidsplaneringen av proposifionsavlämnandet.Denna fråga har utskottet behandlat i avsnitt 3 a. Vadsom framkommit vid granskningen ger slutligen utskottet anledning att liksomföregående år understryka vikten av att bestämmelsen om att det skall framgå aven författning när den träder i kraft iakttas beträffande samtligaförfattningar. 5.Regeringens utövning av normgivningsmakten Vid årets granskning har utskottet fortsatt denundersökning av regeringens utövning av sin normgivningsbefogenhet sominleddes . Slutsatsen blev då att normgivningssystemet enligt 1974års regeringsform (RF) syntes - så långt undersökningen sträckte sig - fungeratillfredsställande och i stort sett svara mot de förväntningar och önskemål somuppställdes i förarbetena till RF. Årets granskning ändrar inte den slutsatsen.Den ger dock vid handen att funktionsdugligheten förutsätter att regeringen påvissa områden i relativt hög grad tar i anspråk sina på RF grundadebefogenheter att meddela verkställighetsföreskrifter till lag resp, attdelegera till myndighet att göra detta. Årets granskning har omfattat normgivningen inom ekonomi - ochbudgetdepartementen. Den har begränsats till de författningar som intagits iSFS . Granskningen redovisas i sina detaljer i bilaga 6. Inomde undersökta områdena är antalet lagar stort. När det gällerbudgetdepartementets skatteområde överväger lagarna. 1979 var antalet lagar däromkring dubbelt så stort som antalet förordningar. 1980 svarade förordningarnabara för omkring en fjärdedel av det totala antalet författningar på området -återstoden utgjordes av lagar. Äveninom ekonomidepartementets författningar överväger lagarna stort. När detdäremot gäller budgetdepartementets löne- och personalområde -som fill den heltövervägande delen ligger inom området för regeringens restkompetens enligt 8kap 13 § RF - är det naturhgt att förordningarna helt dominerar bilden. har enligt undersökningen sin främsta betydelse inomden del av obligatoriska lagområde som avser offentligrättsligaföreskrifter. RF kräver att alla grundläggande normer inom det obligatoriskalagområdet skall beslutas av . Riksdagsförfarandet är så passomständligt att det inte är i praktiken möjligt att använda det annat än i ettrelativt begränsat antal fall. Liksom tidigare måste därför regeringen ochmyndigheter under regeringen svara för en stor del av den detaljinriktadenormgivningen på det offentligrättsliga området. Detta blir möjligt genominstitutet verkställighetsföreskrifter. KU1980/81:25 14 Gränsen mellan föreskrift somkräver lagform och verkställighetsföreskrifter kan inte sällan vara svår attdra. Några mera bestämda kriterier utöver de i bilaga 6 redovisade uttalandenai grundlagspropositionen kan knappast anges. Frågan om vad som är tillåtet somverkställighetsföreskrifter får i sista hand avgöras i det enskilda fallet. Motdenna bakgrund är det förståeligt att-som undersökningen ger vid handen -lagstiftaren i åtskilliga fall använt sig av s. k. kvasidelegering dvs. enbestämmelse som till formen är en delegationstegel men som faktiskt endastmarkerar att på en särskilt angiven punkt utfyllnad av lagregleringen skallgöras genom verkställighetsföreskrifter. Vid undersökningen har det inte varit praktiskt möjligtatt i detalj granska om regeringen genom de förordningar, som avsetts utgöraverkställighetsföreskrifter till lagar, överskridit gränsen mot lagområdet. Dethar inte framkommit att regeringen beslutat föreskrifter om verkställighet avlag utöver vad som medges enligt RF. I ett fall som närmare redovisas i bilaga6 (s. 134) kan det dock ifrågasättas om inte regeringen överskridit sinabefogenheter. Det har gällt en ändring i strafföreskrifter som regeringen intefår besluta enbart på grundval av den kompetens som meddelats genom 8 kap. 13 §RF. I övrigt har inte framkommit att regeringen inom de ämnesområden somundersökningen omfattat fattat normbeslut inom obligatoriskalagområde. Undersökningen ger anledning till antagande att en stordel av den totala normgivningen inom de granskade områdena efter delegeringfrån regeringen ankommer på myndigheter under regeringen. a. harriksskatteverket uppenbarligen fått omfattande normgivningsbefogenheter. Myndigheternas normgivning har en mycket stor praktiskbetydelse för den enskilde. Denna normgivning är omfattande. Av det totala normbeståndet i samhället härrör sannolikt flertalet från olika myndigheter.Myndigheternas normgivning skall komplettera och fylla ut riksdagenslagsfiftning och regeringens förordningar, som den är underordnad. Den har integranskats i detta sammanhang. Uppsikten över denna myndighetsverksamhet fåranses i första hand ankomma på regeringen. Det är ju regeringen som genomförordningar ger myndigheterna de erforderliga befogenheterna på området. Omdet finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigarebemyndiganden. Regeringen är också den instans som har att pröva ev. besväröver myndighets normbeslut. Även utan besvär kan regeringen alltid genomförordning upphäva eller ändra normer som beslutats av myndighet. a. avdessa skäl är det väsentligt att regeringen fortlöpande följer myndigheternasnormgivning och tar de initativ som framstår som påkallade. I sammanhanget kanerinras om att regeringen genom förordning kan meddela generella regler förmyndigheternas normgivning. De granskade förordningarna innehåller åtskilligaföreskrifter om delegering till myndigheter av normgivningsbefogenheter. Iflertalet fall har delegeringsbesluten - vare sig det har varit fråga om s. k.subdelegering enligt 8 kap. 11 § RF eller delegering enligt 8 kap. 13 § tredjestycket RF -endast avsett begränsade delar av regeringens egennormgivningskompe- KU1980/81:25 15 Det kan emellertid ifrågasättas om inte sådanagenerella bemyndiganden som bemyndigandet i 60 a § taxeringskungörelsen förRSV att meddela verkställighetsföreskrifter såvitt gäller kommunalskattelagen,lagen om stadig inkomstskatt och lagen om statlig förmögenhetsskatt (se bilaga6 s. 131) borde ha på något sätt begränsats. Slutligen kan noteras att det av undersökningen framgåratt äldre bemyndiganden som, ehuru giltiga, inte är förenliga med RF:snormgivnings-system, fortfarande utnyttjas på skatteområdet. Möjligheten till resning m. m. i ärende som avgjorts avregeringen Utskottet har i årets granskninguppmärksammat möjligheten till s. k. extraordinära rättsmedel i ärenden somavgjorts av regeringen. Särskilt har undersökts hur möjligheten att ansöka omresning i regeringsärenden har utnyttjats. Därvid har speciell uppmärksamhetriktats på ett regeringsärende om tillstånd enligt 136 a § byggnadslagen ivilket regeringsrätten beviljat resning. Detta regeringsärende togs upp redan iförra årets granskningsarbete. Ärendet redovisades emellertid inte igranskningsbetänkandet, eftersom det då var föremål för prövning iregeringsrätten. Ett annat regeringsärende som utskottet särskilt kommer attta upp i detta sammanhang gäller tillsättning av viss tjänst vid Musikaliskaakademin. I detta ärende har regeringsrätten avslagit en ansökan om resning. Extraordinära rättsmedel kan tillgripas för att söka ändringi ett avgörande som enligt vanliga regler är slutgiltigt, t. ex. därför att detär meddelat av högsta instans, därför att överklagande enligt särskildföreskrift är förbjudet eller därför att fiden för överklagande har gått ut.Resning kan beviljas på grund av väsentliga i första hand materiella fel hosbeslutet och medför att ärendet skall tas upp på nytt av samma instans som sistbeslutade i det eller i enklare fall av den resningsbeviljande instansen. Tillde extraordinära rättsmedlen hör förutom resning återställande av försutten tidsamt besvär över domvilla och det likartade rättsmedlet nullitetsbesvär.Återställande av försutten tid kan beviljas när någon har försuttit en klagotidoch haft laga förfall för sin underlåtenhet att klaga och medför rätt attöverklaga beslutet inom en ny tidsfrist. Besvär över domvilla ochnullitetsbesvär, som i princip anförs hos närmast högre instans, kan tillgripasi vissa fall om ett avgörande är behäftat med vissa grova fel i första hand avformell natur. Ill kap. 11 § regeringsformen (RF) finns en grundläggandebestämmelse om resning och återställande av försutten fid. Enligt bestämmelsenkan resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid beviljas avregeringsrätten i fråga om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstoleller förvaltningsmyndighet är högsta instans samt i annat fall av högstadomstolen. Av paragrafen framgår vidare att närmare bestämmelser om resning ochåterställande av försutten tid kan meddelas i lag. I denäldre regeringsformen fanns en motsvarande bestämmelse i 19 §. KU1980/81:25 16 Enligt denna var dock regeringsrättens kompetensområdeinskränkt till ärenden som fillhörde dess egen eller kammarrättens slutligaprövning. Den ändring som gjorts innebär bl. a. att regeringsärendena har förtstill regeringsrätten. I propositionen med förslag till ny regeringsform och nyriksdagsordning m. m. 1973:90 s. 409) uttalade föredragandedepartementschefen följande beträffande förslaget till reglering i 11 kap. 11 §RF: Som grundlagberedningen harframhåUit talar starka skäl för att bestämmelserna om resning ochåterställande av försutten tid tas upp i en ny RF. Högsta domstolens ochregeringsrättens befogenheter med avseende på dessa extraordinära rättsmedel ärav sådan grundläggande betydelse att bestämmelser i ämnet väl försvarar sinplats i grundlag. För bestämmelser i detta ämne talar också det förhållandetatt de nämnda domstolarnas befogenheter i det aktuella hänseendet till stor delbygger uteslutande på 19 § i riuvarande RF, I remisyttrandena över grundlagberedningens förslag harbl, a. från regeringsrättens sida förordats en viss omfördelning mellanregeringsrätten och högsta domstolen av handhavandet av de extraordinära rättsmedlen.Även jag anser att det lämpligen bör ankomma på regeringsrätten att beviljaresning och återställande av försutten tid inte bara när fråga är om ärendenför vilka regeringsrätten är högsta instans utan såvitt gäller alla ärenden därregeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans.I övriga fall bör beslutanderätten liksom ligga hos högsta domstolen. En bestämmelse av nu angivet innehåll har tagits in iförevarande paragraf. Där föreskrivs också att närmare bestämmelser i ämnet kanmeddelas genom lag. Förslaget och uttalandena godtogsav (KU 1973:26, rskr 1973:265, KU 1974:8, rskr 1974:19), Ytterligare lagregler om resning och återställande avförsutten tid finns endast i fråga om brottmål och tvistemål. Reglerna, somfinns i 58 kap, (RB), behandlar förutsättningar, tidsfristeroch förfarande när det gäller resning och återställande av försutten tid isådana mål. För förvaltningsärenden saknas motsvarande bestämmelser. Avregeringsrättens praxis har dragits slutsatsen att regeringsrätten så långtmöjligt söker ledning i men inte anser sig helt bunden avdem. Resning har t, ex, beviljats inte bara på grund av materiella fel somanges i 58 kap, RB utan också på grund av väsentliga fel i förfarandet. Frågan om ytterligare lagregler om resning ochåterställande av försutten tid i förvaltningsärenden behandlas f, n, avförvaltningsrättsutredningen (Ju 1978:09), som tillkallats för att göra enöversyn av förvaltningslagen m, m. Utredningen har bl, a, i uppdrag attutarbeta närmare lagregler om resning och återställande av försutten tid iärende där regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet ärhögsta instans. Föredragande departementschefen anförde i direktiven (Dir,1978:85, se , 60) att allmänheten i stor utsträckning tordevara okunnig om KU 1980/81:25 17 debåda berörda rättsmedlen. Detta beror enligt departementschefen säkerligen påatt en närmare reglering i lag saknas. Resultatet avförvaltningsrättsutredningens arbete i dessa delar beräknas föreligga i ettslutbetänkande omkring . Möjlighetentill resning i regeringsärenden gäller förvalfiiingsärenden, huvudsakligenärenden som har karaktär av rättstillämpning. normbeslut, såsom beslut omförfattningar, kan däremot inte bli föremål för resning. En viss motsvarighetfinns dock genom reglerna om s. k. lagprövning i 11 kap. 14 § RF. Enligt dessaregler får domstol eller annat offentligt organ, som finner att en föreskriftstår i strid mot bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författningeller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende åsidosatts vid desstillkomst, inte tillämpa föreskriften. Har eller regeringen beslutatföreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Möjlighetenatt återställa försutten fid i fall där regeringen fattat beslut i ett ärendekan bli aktuell i en situation där regeringen avvisat för sent inkomna besvärmen klaganden senare visat sig ha laga förfall (se t, ex, NJA 1971 s, 457), Ifall där regeringen beslutat i sak kan det däremot inte bli fråga om attåterställa försutten tid, eftersom regeringens beslut inte kan överklagas. Rättsmedlenbesvär över domvilla och nullitetsbesvär har inte reglerats förförvaltningsrättens del. De torde vid sidan av resningsmöjligheten saknaaktualitet när det gäller ärenden som beslutats av regeringen. I det följandebegränsar utskottet sin redovisning till frågan om resning i regeringsärenden. Utskottet har undersökt hur möjligheten att ansökaom resning har utnyttjats när det gäller regeringsärenden. Undersökningen avsertiden från då RF trädde i kraft. har enligt vadsom framkommit vid undersökningen 23 resningsansökningar som gäller beslut avregeringen avgjorts av regeringsrätten. En förteckning över dessa ärenden fogassom bilaga 7A fill detta betänkande. Bilaga 7 B innehåller en schemafiskuppställning av det totala antalet resningsansökningar hos regeringsrätten åren1975-1980 med särskild uppdelning på departement av avgjordaresningsansökningar beträffande regeringsärenden. Blandde 23 redovisade fall i vilka regeringsrätten avgjort ansökan om resning iregeringsärende finns endast två där ansökningen har bifallits. Det första frånår 1977 gäller ett ärende om vapenfri tjänst. I detta ärende hade regeringeninte upptagit besvär till prövning eftersom de inkommit efter besvärstidensutgång. Utredningen i regeringsrätten visade dock att besvären inkommit tillförsvarsdepartementet före besvärsfidens utgång (RÅ 1977 Bb 11). Detandra fallet, som särskilt tagits upp inom utskottet, gäller ett ärende omtillstånd enligt 136 a § byggnadslagen för att bygga en fabrik för KU 1980/81:25 18 Regeringen hade avgjort ärendet utan attförst inhämta yttrande från . Regeringsrättenfann i sitt beslut att ett sådant yttrande skulle hainhämtats innan tillståndsärendet avgjordes och att ärendet således inte blivithandlagt i enlighet med föreskriften i 7 kap. 2 §RF att vid beredning av regeringsärendebehövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter.Regeringsrättens beslut, som även innehåller en avskrift av regeringsbeslutet,fogas som bilaga 7 C till detta betänkande. Vidarehar utskottet granskat ett regeringsärende om tillsättning av ettlångfidsvikariat på tjänsten som överbibliotekarie vid Musikaliska akademinsbibliotek, i vilket regeringsrätten avslagit en ansökan omresning.