bet · G401LU23 · 1980-12-31 00:00:00 — -ta upp frågan om den prioritering mellan A- och E-målen somuppenbarligen tillämpades vid myndigheten. Det föreföll som omprioriteringen här avvek från den som tillämpades inom flertalet andra kronofogdedistrikt., - 2.2 Vadsäger lagen? Ensammanställning av tidigare och gällandebestämmelser om handläggningsordning och verkställighetstiderfinns i bilaga 1. Istark sammanfattning innehåller Storcks yttrande detta: Underen mycket begränsad period kom myndighetens resurser attkoncentreras på verkställigheten av E-målen. Men det berodde heltenkelt på att någon verkställighet av A-målen inte kunde ske eftersom grundmaterialet höll på att läggas över på ADB;myndigheten skulle inlemmas i REX-systemet. Till detta kom att myndigheten hadeomorganiserats med verkan . Prioritering mellan A- och E-mål Frågan om enprioritering av A- och E-mål kan ifrågasättas. Målen bör behandlas var för sig och prioriteringen-bör i så fall skeinom de särskilda grupperna. Kan en myndighet inte klara avhandläggningen av båda måltyperna är en resursförstärkning den åtgärd som i första hand bör tillgripas. De reformer inom konkurs-ochexekutionsrätten som har genomförts och denomdaning i övrigt som har skett på arbetsmarknaden ställer alltstörre anspråk på myndighetens resurser. Kopiaav yttrandet finns som bilaga 2 till detta beslut. I kopian saknas dock detavsnitt i originalyttrandet där Storck går igenom de 22 enskilda ärendensom nämns i inspektionsprotokollet. Den genomgången har jag inte ansett detnödvändigt att ta med mot bakgrund av den kändaarbetssituationen hos myndigheten inför, under och efter införandet avdet datorbaserade REX-systemet. När det gäller förhållandenai Handen noterar RSV att myndigheten haft en ökandearbetsbörda och inte tillräckligt med personal. Belastningen var särskiltstor 1978/79 på grund av att myndigheten då anslöts tillREX-systemet. LU 1980/81:23 123 De ger ingen bild av hur myndigheten skulle fördelasina resurser i en normal situation. Iprioriteringsdelen innehåller RSV:s yttrande i sammanfattning detta. RSV ärvisserligen centralmyndighet för administrationen av exekutionsväsendetmen saknar mandat att ge föreskrifter eller anvisningar om prioritering avkronofogdemyndigheternas insatser. Det är otillfredsställande att myndigheternas verkställighetav A- och E-målen börjar skilja sig åt alltmer. För attkomma till rätta med de problem som ligger i att "personalresursernaärotillräckliga för att klara alla uppgifter med erforderlig kvalitetoch inom föreskrivna tider" börmyndigheterna i första hand dels söka rationalisera sinverksamhet och dels använda sig av "åtgärdsprioritering",dvs. inrikta sina insatser på resultatgivande åtgärder. Menräcker inte detta - och det gör det inte i flera distrikt -så måstemyndigheterna överväga i vilken ordning mål och ärendenskall handläggas. Den grundläggande principen måste då vara"att ingen verksamhetsgren får läggas ner eller försummas mer än någon annanverksamhetsgren". En lämplig fördelning av arbetsinsatserna på de olikaverksamhetsområdena måste kunna göras oavsett vilka regler som finns om verkställighetstideri E- och A-mål. Enkopia av RSV:s yttrande finns som bilaga 3 till detta beslut. Kronofogdemyndighetenfick RSVrs svar "för kännedom och ev. yttrande". Storck begagnade sigav den möjligheten och argumenterar utförligt isitt andra yttrande mot åtskilliga av de synpunkter som RSV för fram isitt svar. Kopia av Storcks andra yttrande finns som bilaga 4 till dettabeslut. Jag nöjer mig därför med en kort sammanfattning. Dennya organisationen, som RSV drivit fram, har bundit myndighetens resurser på ett heltannat sätt än tidigare; detta har varit till förfång förverksamheten. - Det är viktigt att landets kronofogdemyndigheter har enenhetlig och riktig rättstillämpning. Grunden för detta är attmyndigheterna följer lagstiftning, praxis m.m. Enligt Storcksysslar RSV i allt för hög grad med "föreskrifter och anvisningar iprioriteringsfrågor" och det finns därför"stor risk för en centraldirigerad indrivning eller verkställighethelt inriktad på skatteindrivningen". Det är en faraför rättssamhället om enstaka myndigheter eller "än värre encentral myndighet som RSV börjar urholka eller i praktiken ändra på avriksdag och regering stiftade lagar". Detbör absolut inte få förekomma att centrala eller lokala myndighetertummar på lagarna genom att kalla det de gör för "åtgärdsprioritering". LU 1980/81:23 124 Kronofogdeföreningenkor\staterar - om jag sammanfattar dess yttrande - att det är nödvändigt nu enas om en klar målsättning för kronofogdemyndigheternas verksamhet med delshuvudlinjer för resursfördelningen mellan A- och E-mål, delsregler för prioritering inom de båda målgrupperna.Man noterar att frågan om hur resursfördelningen skall ske mellande olika verksamhetsgrenarna kommer upp när kronofogdemyndigheterna inte kan lösa sinaarbetsuppgifter fullt ut med tillgängliga resurser. Föreningen menar att hänsynentill samhällsintresset talar för att man i det myndighetssamarbetesom nu har påbörjats och där kronofogdemyndigheterna har en viktig roll lägger särskildtonvikt på arbetet "att ta ut vissa företagarskatteroch andra skatteposter på betydande belopp". Föreningenanser också att en utväg "till rationalisering och förenkling"skulle vara att förvandla målen från offentliga sökande från E- till A-mål. Föreningen hoppas avslutningsvis att "genomförandet avförslaget till ny utsökningsbalk skall ge möjlighet till meradifferentierade verkställighetsformer för båda måltypernaanpassade efter de olika målens betydelse". Kopiaav föreningens yttrande - liksom av de fem lokalavdelningarnas yttrandentill föreningen - finns i bilaga 5 resp. underbilagor 5:1-5. 3.1 Behövs prioritering och hur bör den i så fall göras? Kronofogdemyridjg]ie_ternas_a£b£t£sitijation Kronofogdemyndigheternasarbetsbörda är stor och den ökar. Myndigheterna får alltfler mål att verkställa. Ökningen gäller både A-målen (mål som gäller indrivning av skatter, andra allmännaavgifter och böter) öch E-målen (mål som gäller andra än sådana offentligrättsliga fordringar). Denna utveckling har medfört attdet finns kronofogdemyndigheter som har svårt att verkställa målen inom den tid som i vissa fall är förutsatti författning, i andra måste bedömas som rimlig. Högarna med inte verkställda mål växer eller- med den i dessa sammanhang vanliga terminologin - balanserna ökar. Detklassiska sättet att söka komma till rätta med svårigheterav detta slag är att begära "ökade personella och andra resurser". Detargument för en resursförstärkning som också i detta sammanhang brukaranvändas är att om nu statsmakterna har bestämt att enmyndighet skall göra något på ett visst sätt och inom LU 1980/81:23 125 enviss tid så är det också deras skyldighet att se till att myndigheterna får deresurser som behövs för att man skall kunna klara av detta. Kronofogdemyndigheternakan nog inte - skulle jag tro - räkna med att få sådana förstärkningar av i första hand personal att mankan komma till rätta med sina balans- och verkställighetsproblempå detta klassiska sätt» En realistisk bedömning leder fram tillslutsatsen att antingen får man ,:iras med problemen även ifortsättningen och eller också får man söka sigfram till en lösning på andra och nya vägar. Och det finns tyvärr teckensom tyder på att antalet myndigheter med problem av detta slagsnarare kommer att öka än minska. Ettsätt att komma till rätta med en arbetsbörda som hotar att växa enmyndighet över huvudet är att rationalisera verksamheten t.ex. genom attanlita snabba maskiner i stället för"långsamma, " människor, genom att ta borteller förenkla vissa'arbetsmoment, genom att låta handläggarnakoncentrera sig på handläggningen och befria dem fråntekniskt-administrativa göromål. Sådana rationaliseringsåtgärder måste självklartfortsätta men jag tillåter mig att tvivla på att de - ens -kommer att ensamma kunna lösa de obalansproblem som det här är fråga om. Iett läge där arbetsuppgifterna är så många ochbesvärliga att alla inte hinns med och där det inte är att räkna medvare sig mera folk, pengar eller utrustning ("resurser") eller attdet skall vara möjligt att förbättra rutiner och metoder("rationalisera") är enda utvägen att prioritera bland det som skall göras, dvs.att i första hand göra sådant som av en eller annan anledning ansesviktigare eller angelägnare än annat. Detta gäller för allverksamhet, kronofogdemyndigheternas inte undantagen. Detärett faktum att kronofogdemyndigheterna prioriterar. Det är också känt inte gör det på samma sätt. Det finns inga föreskrifter om hur prioriteringenskall göras och något enhetligt system har inte utvecklats. Det förvånaremellertid knappast att många av de myndigheter som måsteprioritera gör det till förmån för E-målen. Argumentet för den ståndpunktenfinner man i utsökningslagen (UL) som ju säger att utmätningsförrättningari de målen "om möjligt" skall hållas efterdet att myndigheten tog emot exekutionstiteln, t.ex. den dom som sökandenvill ha kronofogdemyndighetens hjälp med att få verkställd (88 c § UL), För A-målen finns ingen motsvarande bestämmelse.4-veckorsfristen är slopad i förslaget till utsökningsbalk (balken väntas träda ikraft ). I dess ställe föreslås en bestämmelse om att utmätning skall ske "så snartsom möjligt". Men den regeln tar även den sikte endast på E-målen. För A-målens delsaknas varje anvisning om handläggningstakten i balken. Tanken bakom regleringen ibalken är säkerligen inte att E-målen skall tas före A-målen omtiden och resurserna inte räcker till för att behandla dem lika. Men så mycket är säkert:balken i LU 1980/81:23 126 nuvarandetappning kommer inte att lösa det problem som åtskilliga kronofogdar redanhar eller står inför. Huren nödvändig prioritering görs är inte något interntproblem för kronofogdemyndigheterna. Problemet har en avsevärt större räckvidd än så. Menjust därför att det har det, riskerar man övertoneri debatten som inte gagnar vare sig diskussionen eller än mindremöjligheterna att komma fram till en vettig och rimlig lösningeller kompromiss: borgenärerna i E-målen är inte alltid och med nödvändighetfattiga änkor med oförsörjda barn som vill ha ut en fordran på 300kronor av ett multinationellt företag. Borgenärerna i E-målen är - statistiskt sett - oftare som villha betalt för läkarbesöket, parkeringshusbolaget som kräverparkeringsavgiften eller kontokortsföretaget som vill ha in belopp som kontoinnehavarenhar dragit över på kontot. Debatten skulle nog tjäna på om man höll dettai minnet. FÖ£f£tn£n£S£e£ler_in£ oc]i _fo£ml]a_förijtsä_ttriirigar Jagkonstaterade redan i det förra avsnittet att det bara finns en regel i UL somkan kopplas till frågan om prioriteringen. Författningsregleringenäralltså mager, så är även förarbetena. Om jag undantar ett uttalande avlagberedningen saknar förarbetena varje antydan omatt problemet kan uppstå, än mindre naturligtvis anvisningar om hur det skalltacklas. Lagberedningen säger att utmätningsmannen i princip inte får åberopa"bristande tid" för att inte slutföra en utmätninginom . han inte med vad han skulle fick han skaffa någon somkunde hjälpa honom. Som jag redan har sagtr det uttalandethjälper inte dagens kronofogde - och förmodligen inte heller morgondagens. Deförfattningar som är aktuella i sammanhanget öppnarheller inga nya möjligheter för regeringen att själv eller genom annan meddelaföreskrifter i ämnet. () har visserligenenligt uppbörds-kungörelsenl (39 §) rätt att "meddela föreskrifterför tillämpningen av bestämmelserna om indrivning ochredovisning av restförd skatt, såvitt avser kronofogdemyndigheternas verksamhet, iden mån detta ej ankommer på annan myndighet". Detta bemyndigande geremellertid självklart inte RSV rätt att ge kronofogdarnaanvisningar om hur de skall eller bör prioritera mellan de två måltypernaoch inom E-målen. Handläggningen styrs av UL - eller rättaresagt av den enskilde kronofogdens tolkning av UL. Det är därför svårt att tänka sigatt man skall kunna åstadkomma en enhetlig och likformig handläggning ilandet utan medverkan. Jag återkommer till denna fråga längrefram, men vill redan här deklarera att jag menar att 1 SFS 1971:1098; omtryckt 1979:494. LU 1980/81:23 127 ensådan medverkan är nödvändig i någon form. Be£reppe_tprio£i_te£ing Jaghar inte definierat begreppet prioritering. Innan jag går vidarehar jag ett behov av'att göra det. Men innan jag går närmare inpå den frågan vill jag än en gång betona detta. Att prioritera innebär medmina utgångspunkter inte något ställningstagandetill frågan om verkställigheten av den ena måltypen avnågot skäl är viktigare eller angelägnare än denandra. Prioritering innebär som jag ser det en teknik för att göra möjligt attverkställa mål som i princip är lika viktiga i ensituation när resurserna - personella eller andra - inte räcker tillför att klara av alla mål så snabbt som det är önskvärt ellerrimligt. Det låter sig sägas att det är felaktigt och fult att prioritera. Men så länge målen är fler än vad desom skall verkställa dem hinner med så är det ofrånkonligtatt göra det. Nuärdet emellertid så att begreppet "prioritering" snarare används somen samlingsbeteckning för en rad, sinsemellan olika åtgärder än som enbeskrivning av en bestämd metod för att ge förtur åt en grupp av mål eller individuella mål inomgruppen. För att förhindra att det uppstår tvekan om vad som avsesavstår jag i fortsättningen från att använda det "nakna" begreppet"prioritering" och talar i stället om målprioriteringnär en måltyp ges företräde fram för en annan i handläggningen åtgärdsprioriteringnär ingen skillnad görs mellan måltyperna men där resultatinriktade men mindre resurskrävande insatser används i första hand och i största möjligautsträckning 0 insatsprioriteringnär ingen skillnad görs mellan malt:yperna men där sådanafaktorer som antalet mål och/eller gäldenärer inom resp. måltyp och skuldbelopp i deolika individuella målen avgör vilka resurser som skall sättas ineller - uttryckt på ett annat sätt - hur intensivt de skall följas upp. 3.1.2Sammanfattning och förslag till riktlinjer Enbild ur livet - konstruerad men sann: Kronofogden A märker attantalet E-mål och då särskilt ansök ningarna från kontokortsföretagen, parkeringsbolagen och ökarkraftigt. Han konstaterar att han har och kan vänta ettantal omfattande A-mål, krav på färska skatter, där snabba och resoluta åtgärder måste tillom det skall bli möjligt att driva in någonting alls. Denna storaoch ökande arbetsbörda skall läggas på en personalstyrka som är oförändradsedan några år men som faktiskt är mindre eftersom två bland fältpersonalenhar delpension och ett LU 1980/81:23 128 parbland kanslipersonalen jobbar deltid sedan någon tid tillbaka. Vad gör A idetta läge? - koncentrera sina resurser på E-målen med hänvisningtill 4-veckorsfristen i UL men med risk att A-målen försenasoch skatterna växer några gäldenärer över huvudet? Eller skall han styra resurserna motA-målen och riskera att 4-veckorsfristen överskrids? - i största möjliga utsträckning avstå från ett tids- och arbetskrävande fältarbeteoch satsa på sådana åtgärder som kan administreras och verkställas frånkontoret? -dela på sina resurser så att mål som av något skäl verkar viktigare än andra verkställs medan"mindre viktiga" tas i andra hand och när tiden och krafterna medgerdet? Skallkronofogden A med andra ord mål-, åtgärds- eller insatsprioritera? RSVhävdar principen att ingen verksamhetsgren - dvs. måltypenligt min terminologi - "får läggas ner eller försummasmer än någon annan verksamhetsgren". Mera konkretformulerad innebär principen att verksamheten inte får drivasså att de allmänt sett otillräckliga resursernakoncentreras på E-målen. Jag ställer mig bakom den principen. - och än mindre"" i den före slagna UB - kan inte innebära att E-målen som sådana skall ges företräde framför A-målen i resurskonkurren sen. Detta betyder i sin tur enligt min mening att mål prioriteringen inte bör komma i fråga som medel att lösa kronofogdemyndigheternas balansproblem. Detbesvärliga med principer är emellertid att de vanligen inte innehåller någon lösning på deproblem som uppstår när de skall omsättas i praktiskt handlande. Den nu aktuella gör detdefinitivt inte. Den måste alltså "översättas" till ett konkret handlingsprogram enligtnågon av de återstående två prioriteringsmodellerna - åtgärds -eller insatsprioritering. Endast om den kompletteras på det sättet kanden komma till praktisk nytta. Fö.r min del är jag av den bestämda uppfattningen att detendast om man kombinerar de båda - med tonvikten dock lagdpå insatsprioriteringen - blir möjligt att förverkliga principen att ingen mål- typ "får läggas ner eller " försummasmer än någon annan. Denfrågan inställer sig då hur insatsprioriteringen skall göraSrvilka kriterier som skall bestämma hur intensivt kronofogdemyndigheterna skallagera i ett mål elle?yp av mål. RSV menar - om jag har fattat verket rätt - attinsatsernas intensitet och omfattning bör vara beroende av de olika måltypernasandel av den totala arbetsbördan. RSV pekar på två modeller LU 1980/81:23 129 för attbestämma detta relationstal. Modell 1 bygger på en jämförelsemellan antalet inkomna E- och A-mål medan i modell 2 jämförelsenutgår från antalet gäldenärer inom resp. måltyp (E- och A-mål).Resurserna fördelas sedan mellan måltyperna efter det relationstalsom den jämförelsen ger. Jagser inga avgörande invändningar mot någon av de två modeller som RSV har tagit fram. Jag skulle emellertidvilja föra in en modell 3 i debatten. Den modellen utgår från deninte särskilt originella tanken att insatsernas intensitet och omfattning görsberoende av fordringsbeloppets storlek enligt principen ju störreskuldbelopp desto större resursinsatser. Den modellen har den fördelenframför de andra två att den är enkel att tillämpa och behandlar målen inomde båda måltyper på identiskt samma sätt. Jagvill betona att detta är principen. Jag är den förste attinse att det finns mål där kraftfulla och kanske resurskrävandeinsatser är motiverade trots att fordringsbeloppet i sig är förhållandevisobetydligt. Men det finns goda skäl att anta att antalet mål för vilka sådanaavsteg är motiverade inte blir särskilt stort. Redan de goda resultat som man uppnår genomdet s.k. förstakravet talar för detta. Jagkan tänka mig denna konstruktion av modell 3. - Målenplaceras efter skuldbeloppets storlek i grupp 1, 2 eller 3. Till grupp 1 hänförs mål där fordringsbeloppet är lägre än - förslagsvis - , i grupp 2placeras mål där fordringsbeloppet är över 1 000kr och i grupp 3 mål där kravet gäller stora belopp () och där snabbaoch kraftfulla åtgärder är nödvändiga. - Mål flyttas till högre grupp än den där det enligtfordringsbeloppet skulle placeras om målet gäller fordringar med hög angelägenhetsgradt.ex. mål om underhållsbidrag. Mål som gäller säkerhetsåtgärd (kvarstad, skingringsförbud o.likn.) bör även de vara mål där snabba åtgärder måste till. - Grupplaceringen avgör vilken typ av åtgärder somkommer ifråga och med vilken intensitet som verkställighetenskall bedrivas. För mål i grupp 1 kommer då i huvudsak ifråga sådana åtgärder somkan vidtas "på tjänsterummet": telefonkontroller,registerslagning etc. Ju högre gruppbeteckning desto intensivare insatser. För målgrupp 3utnyttjas hela det åtgärdsbatteri som lagstiftningen ställer tillkronofogdemyndigheternas förfogande, om det behövs. Jagvill betona att detta är en skiss som kräver bådeytterligare överväganden i sak och utveckling i form. Jag föreställer migatt RSV är den lämpliga myndig- LU 1980/81:23 130 hetenför det utvecklingsarbetet. I detta läge bör mankunna hämta nyttiga lärdomar från de kronofogdemyndigheter där - omjag inte är alldeles felunderrättad - man redan använder sigav ett liknande system. Detfinns enligt min bestämda mening ingen avgörande invändningmot någon av de modeller som jag har nämnt här.2 Men det gäller inte bara att finna en vettig och lämpligmodell för hur den nödvändiga prioriteringen bör göras - detgäller också att få den modellen tillämpad. Jag har redan tidigareantytt att jag anser att medverkan är nödvändig för attgarantera enhetlighet i tillämpningen. Det bör - som jag ser det - varatillräckligt för det syftet om gör ettuttalande. Ett lämpligt tillfälle till detta erbjuder sig i samband medriksdagsbehandlingen av den proposition med förslag till utsökningsbalkson regeringen hai: lämnat. Det kan synas överflödigt attnämna det men om man skulle anse det nödvändigteller önskvärt med en målprioritering så krävs, såvitt jagförstår, antingen en direkt lagbestämmelseeller ett bemyndigande i lag för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer attgenom föreskrifter/anvisningar styra prioriteringen dithän. Jagkommer alltså att lämna över ett exemplar av detta beslut till för den åtgärd somriksdagen kan finna lämplig. Låt mig emellertid tillägga detta. Jag kan självfalletinte ge kronofogdemyndigheterna några direktiv om hur de skall eller bör lösa de problemsom många av dem har när det gäller att s.a.s. ta ställning i konkurrensen mellanE- och A-målen. Men jag kan säga detta: jag har för min delingenting att invända mot att kronofogdemyndigheterna löser sittprioriteringsproblem enligt någon av modellerna 1, 2 eller 3. Även omskillnaderna dem emellan sakligt sett är ganska små, skulle jag dock personligen helst se att manstannade för modell 3. Låt migoakså tillägga detta. Jag är förvissointe så blåögd att jag tror att den modell som jag här har förordat löser allaproblem i detta sammanhang. Men jag tror att den representerar en vettig ochrimlig avvägning mellan de intressen som här gör sig gällande närverkligheten inte har velat anpassa sig till den juridiska konstruktionen och när detstatsfinansiella läget gör det omöjligt att anställa mer människor för att åstadkomma den nödvändigaanpassningen. 3.1.3 Andra åtgärder för att underlätta den exekutiva verksamheten Detfinns vid sidan av åtgärder i prioriteringssyfte också annatatt göra för att lätta kronofogdemyndigheternas arbetsbörda ochbidra till att de bättre kan 2 Jag har då inte förbisett vare sig 11 § utsöknings-kungörelseneller bestämmelserna i exekutionsav-giftskungörelsen. LU 1980/81:23 131 koncentrerasig på mer komplicerade mål och därmed kanske också reducera behovet attprioritera. Stat och kommun svarar för en inte ringa del av de enskilda mål somkronofogdemyndigheterna har att verkställa. rör sig dessa krav om smärre belopp- parkeringsavgifter, sjukvårdsersättning, sophämtningsavgifter etc. I många fallmåste det stå klart för sökanden att gäldenären saknar utmätningsbara tillgångar. Att man ändå ansöker omverkställighet kan bero på att man av redovisningstekniska orsaker behöverkronofogdemyndighetens besked om att det förhåller sig på det sättet. Enligt min mening talar allt för att manförsöker skapa en ordning som gör attstaten och kommunerna inte skall behöva - i varje fall inte av det skälet - taen annan statlig myndighets knappa resurser i anspråk för devanligen små belopp som det här är fråga om ochsärskilt som utgången kan förutses i 9 fall av 10. Jag skulle föreställa migatt en så enkel åtgärd som att kräva avgift även av stat och kommun i utmätningsärendeskulle få en gynnsam effekt. Somjag ser det finns det vidare anledning att titta litet närmare påregleringen av löneutmätningarna. Den nuvarande förefallerleda till konsekvenser som inte var avsedda eller är önskvärda. Detförekommer t.ex. inte så sällan att en gäldenär med flera borgenärer lämnarmedgivande till löneutmätning till dem alla. Detta kan få till följd attdet på enskilda fordringar faller ut mycket små belopp. Arbetet ochkostnaderna för att hantera dessa belopp står inte inågon rimlig proportion till det belopp som betalas ut till borgenären. 3.2 Indrivningen av A-mål iHandens kronofogdedistrikt Vidmin inspektion av myndigheten fann jag att indrivningen där av ettantal A-mål hade dragit ut .