bet · G401JuU24 · 1980-12-31 00:00:00 — betänkande 1980/81:24 om polisens uppgifter, utbildning och organisation m. m.(prop. 1980/81:13 jämte motioner) Propositionen m. m. I proposition 1980/81:13 harregeringen (jusddedepartementet) föreslagit dels atl anta ett ipropositionen framlagt förslag dll lag om medborgarvittnen, dels att godkännade riktlinjer i fråga om polisens uppgifter, utbildning och organisation m. m.som har förordats i propositionen. Rörande propositionens huvudsakliga innehåll hänvisarutskottet till vad som anförs i det följande under rubriken på s. 3. I samband med propositionen behandlar utskottet de medanledning av propositionen väckta motionerna 1980/81:45 av m.fl. (s), 1980/81:46 av m. fl. (s) och 1980/81:47 av . (c). Motionsyrkandena redovisas på s. 2. Under ärendets beredning har synpunkter lämnats införutskottet av representanter för landets länstrafikgruppchefer. Det vidpropositionen fogade lagförslaget är av följande lydelse. Härigenom föreskrivs följande. 1 § För att tillgodose allmänhetensintresse av insyn i polisverksamheten får en kommun utse trovärdiga personeratt som medborgarvittnen följa polisens arbete inom det polisdistrikt tillvilket kommunen hör. 2 § Medborgarvittnen väljs avkommunfullmäktige till det antal och för den tid som fullmäktige bestämmer. Valet skall vara proportionellt, om det begärs av minst såmånga ledamöter som motsvarar den kvot, vilken erhålls om antalet närvarandeledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvotenär ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. Omförfarandet vid sådant proportionellt val finns bestämmelser i lagen (1955:138)om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m. 3 § Valbar till medborgarvittne är var och en som ärmyndig och kyrkobokförd inom kommunen. Den som inte är svensk medborgare är dock valbar endast om han är kyrkobokförd i . Den som är anställd inom polisväsendet får inte väljas dll medborgarvittne. 1 1980/81. JuU 1980/81:24 2 Om ett medborgarvittne upphör att vara valbar,förfaller uppdraget genast. 4 § Bestämmelser om medborgarvittnenastjänstgöring meddelas av kommunen efter samråd med polisstyrelsen. Har enannan kommun inom polisdistriktet utsett medborgarvittnen, skall samråd skeäven med denna. 5 § Har medborgarvittnen utsetts skallpolisen i enlighet med vad kommunen har bestämt bereda dem dllfälle att närvaranär polisverksamhet utövas. Vad som har sagts nu gäller dock inte om avsärskilrda skäl hinder möter med hänsyn till 1. rikets säkerhet, 2. allmän ordning och säkerhet, 3. vittnets eller annan enskilds säkerhet till liveller hälsa, 4. polisens uppgift att förebygga eller beivra brott. Detgäller inte heller om vittnets närvaro skulle vara oförenlig med en bestämmelsei lag eller annan författning. 6 §Ett medborgarvittne får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han som medborgarvittne har fått veta om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller för polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Dennalag träder i kraft . I motion 1980/81:45 av m. fl. (s)hemställs att beslutar begära att regeringen vidtar åtgärder för endecentraliserad grundutbildning för poliser. Imodon 1980/81:46 av m. fl. (s) hemställs att 1. somsin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om den regionala polisorganisadonen, 2. beslutar att ett system med medborgarvittnensuccessivt införs, 3. hos regeringen begär förslag i fråga omutformningen av statsbidraget för medborgarvittnen, 4. som sin mening ger regeringen dll känna vad som imotionen anförs om förläggning av viss polisutbildning till universitet. I modon 1980/81:47 av m. fl. (c)hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad somanförts beträffande polisstyrelsernas möjlighet att följa den dagligapolisverksamheten. JuU 1980/81:24 3 Det svenska polisväsendet förstatligades den 1januari 1965. I samband därmed ändrades organisationen genomgripande. Samtidigtunderströks att de olika organisationsfrågorna måste ägnas fordöpandeuppmärksamhet samt att polisens uppgifter och organisation måste anpassas tillutvecklingen i samhället. dllkallade chefen för justidedepartementetefter regeringens bemyndigande sakkunniga för en översyn i detta syfte, 1975års polisutredning. Pohsutredningenavlämnade sitt principbetänkande (SOU 1979:6) Polisen. Förslageni den nu föreliggande propositionen bygger på förslagen i betänkandet ochremissyttrandena däröver. I propositionen föreslås allmänna riktlinjer för enreform av polisväsendet. Inomramen för en helhetssyn på polisens huvuduppgift att upprätthålla allmänordning och säkerhet skall en starkare betoning av de egentligapolisuppgifterna eftersträvas. Den hjälpande verksamheten bUr en självständigpolisuppgift vid sidan av uppgifterna att förebygga och beivra brott. Föratl möjliggöra en snabb och smidig anpassning av polisens verksamhetsinriktningoch organisation till regionala och lokala förhållanden förordas endecentralisering av olika funktioner inom polisväsendet. I detta hänseendeföreslås bl. a. att den nuvarande centralt beslutade tjänstefördelningen lösesupp fill förmån för ett ökat regionalt och lokalt inflytande. De regionala ochlokala styrelserna får ökat ansvar när det gäller att genomföra statsmakternasbeslut och i övrigt utforma verksamheten och organisationen efter uppkommandebehov. Medborgarinflytandetöver polisväsendet stärks genom att de politiskt valda polisstyrelserna får ettbredare ansvarsområde. Endast frågor som gäller polisledning i särskilt fallläggs utanför styrelsernas kompetensområde. Genomen särskild lag får kommunerna rätt att utse medborgarvittnen för insyn i denlokala polisverksamheten. Medborgarvittnena skall bl. a. kunna vara med vidförhör och när frihetsberövade personer förs in dll polisstationerna. Denregionala polisorganisationen föreslås behålla sin anknytning tilllänsstyrelserna. Länspolischeferna förblir tjänstemän i länsstyrelserna ochderas ställning inom länsstyrelseorganisationen förstärks. Deras verksamhetinriktas i högre grad än f. n. på planering, samordning och tillsyn avpolisverksamheten inom länen samt på samverkan mellan länen liksom på JuU1980/81:24 4 särskilda funktioner såsom beredskapsplanering ochsäkerhetstjänst. Den direkta ledningen av polispersonal som är avsedd för merän ett distrikt skall i princip vara förlagd till det lokala planet. Såvittgäller trafikarbetet förutsätts dock ytterligare utredning. För länföreslås en särlösning som innebär alt befattningen som länspolischef förenasmed tjänsten som polismästare i . Bekämpandet av narkotikabrottsligheten och denorganiserade och den ekonomiska brottsligheten ges fortsatt hög prioritet. Denbrottsförebyggande verksamheten betonas liksom arbetet med att analysera ochplanera polisverksamheten på skilda nivåer. I fråga om villkoren för antagning till polisyrketföreslås vissa ändringar som bl. a. innebär att värnpliktskravet för manligsökande utgår och att en del andra krav mjukas upp. Arbetslivserfarenhettilläggs ökad betydelse vid meritvärderingen. Ingripande ändringar föreslås i fråga ompolisutbildningen. Den grundläggande polisutbildningen läggs om till ensammanhållen utbildningsgång med praktik såväl i polisdistrikt som vid andrasamhällsorgan, t. ex. inom . Utbildningen ges en merahögskoleinriktad prägel med ett ökat inslag av psykologi ochsamhällsorienterande ämnen. De grundläggande bestämmelserna om polisens uppgifter,organisation och befogenheter föreslås samlade i en särskild polislag.Förberedelsearbetet för utformandet av en sådan lag liksom ytterligareorganisations- och planläggningsarbete för det praktiska genomförandet avreformen i övrigt föreslås ankomma på en särskild polisberedning. Förreformarbetet skall gälla den nuvarande ekonomiska ramen för polisväsendet. Före den reform av polisväsendetsom skedde i samband med förstatligandet låg ansvaret för pohsen ochpolisverksamheten i huvudsak på kommunerna. Huvudsyftet med reformen var attgenom förbättringar av polisens organisation, utbildning, utrustning ochrörlighet skapa en i alla avseenden effektivare polis. En svaghet i dentidigare ordningen var att det saknades ett för hela landet gemensamt organ medrådgivande och samordnande uppgifter. Med inrättandet av den1 tillskapades ett sådant organ. Vid alla länsstyrelser utom den iGotlands län inrättades särskilda tjänster som länspolischef. Förstatligandet innebar inledningen till en omfattande,fortgående rado-naliseringsverksamhet. Det har lett till en koncentration avresurserna till större och färre enheter. Antalet polisdistrikt ochstadoneringsorter har sålunda minskat kraftigt. Under dden efter förstatligandethar antalet polismän ökat år , och på utrustningssidan har skettbetydande förbättringar. Ett stort antal nya polishus har uppförts.Medborgarinflytandet har ökat bl. a. genom statsmakternas beslut ominrättande av JuU 1980/81:24 5 lokalapolisstyrelser, vilka övertog de tidigare polisnämndernas uppgifter. mening är det angeläget att vid sidan av den kontinuerligaanpassningen av pohsverksamheten till samhällsutvecklingen ta upp fråganhuruvida polisens organisation och rikthnjerna för verksamheten sådana de ladesfast i anslutning till förstatligandet svarar mot de krav som måste ställas. Omde överväganden och förslag i dessa hänseenden som presenteras i propositionenkan enligt utskottets mening allmänt sägas att de väl svarar mot dagens kravoch värderingar. Utskottet vill särskilt framhålla det värdefulla i att olikafunkdoner inom poHsväsendet decentraliseras som medborgarinflytandetöver polisväsendet ytterligare stärks. Den förordade förskjutningen avansvaret för polisverksamheten till de lokala organen kan förutses bli tillgagn såväl för polisverksamheten som för samhällsmed-borgarna i gemen. Detsammagäller de uppmjukningar och anpassningar dll aktuellt synsätt som föreslås ifråga om rekryteringen till polisyrket och i fråga om polisutbildningen.Utskottet ser en fördel i den betoning som läggs vid polisens hjälpandeverksamhet som en självständig polisuppgift vid sidan av den huvudsakhgauppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Utskottetfinner det också vara av stort värde om de gmndläggande bestämmelserna ompolisens uppgifter, organisation och befogenheter kan samlas i en särskildpolislag. Utskottetställer sig vidare bakom tanken att uppgifter rörande det praktiskagenomförandet av reformen anförtros en särskild, till justitiedepartementetknuten polisberedning med parlamentarisk förankring. Underhänvisning till vad nu anförts vill utskottet uttala sin anslutning i stort dllde förslag som läggs fram i propositionen. Utskottet behandlar i det följandeskilda spörsmål som aktualiserats genom de föreliggande motionerna ellereljest dlldragit sig utskottets särskilda uppmärksamhet. inrättades polisstyrelser i allapolisdistrikt. Pohsstyrel-sen består av polischefen och det ytterligare antalsärskilt utsedda ledamöter, minst sex och högst åtta, som länsstyrelsenbestämmer. Det ankommer i regel på landstingen att välja de särskilt utsedda ledamöterna.I fråga om och bestämmer hur många av ledamöternasom skall väljas av resp. kommunfullmäkdge. Förtroendeledamöternai polisstyrelsen i polisdistrikt utses av kommunfullmäktige i Godandskommun. Förtroendeledamöterna väljer bland sig ordförande och vice ordförande. Ärendensom ankommer på polisstyrelsen avgörs antingen i plenum eller genom beslut avpohschefen ensam. I plenum avgörs ärenden som angår viktiga frågor omorganisation och arbetsordning, förslag till beräknande av rRiksdagen 1980/81. JuU1980/81:24 6 utgifter för polisväsendet i distriktet och andra frågorav större ekonomisk betydelse, frågor om dllsättning av vissa tjänster,viktigare frågor om information om polisverksamheten i allmänhet, frågor omdisciplinansvar m. m., frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag änavskedande samt andra frågor som polischefen hänskjuter till plenum. Om ett ärende som har nämnts nu innefattar utövande avpolisledning får det dock inte avgöras i plenum. Polisledningen i distriktetutövas nämligen endast av polischefen. Polischefen får inte heller i övrigthänskjuta ett ärende till plenum annat än om ärendet rör polisväsendets administrationeller allmänna riktlinjer för polisens verksamhet. De förslag rörande den lokala polisverksamheten som läggsfram i propositionen gäller - jämte annat - både sättet för utseende avledamöter i polisstyrelserna och polisstyrelsernas verksamhet. I fråga om sättet för utseende av polisstyrelsernasförtroendeledamöter innebär förslaget att dessa i fortsättningen väljs avkommunfullmäktige i polisdistrikt som omfattar en enda kommun och avlandstingen i flerkom-munsdistrikten. I flerkommunsdistrikt vari ingårlandsdngsfri kommun (och polisdistrikt) skall dock liksom f. n.valet förrättas av landsdngen och kommunfullmäktige i de landstingsfriakommunerna. Varje kommun som ingår i ett polisdistrikt bör få representation ipolisstyrelsen. I detta syfte förordas i propositionen att maximiantaletförtroendevalda ledamöter i polisstyrelse höjs till do. När det gäller fördelningen av uppgifter mellanpolisstyrelsen i plenum och polischefen bör enligt vad departementschefenuttalar en utgångspunkt vara alt man eftersträvar en ordning som innebär attden förtroendevalda polisstyrelsen förvandlas från etl i huvudsak rådgivandeorgan till ett i egentlig mening styrande organ för polisen. Polisstyrelsen iplenum bör således fatta de långsiktiga besluten om fördelningen ochanvändningen av resurserna inom polisdistriktet och handlägga bl. a. viktigarefrågor om organisation och verksamhetsplanering. Med verksamhetsplanering bördå enligt departementschefen förstås inte bara den grundläggande prioriteringenav insatserna mellan olika verksamhetsgrenar utan också den allmännainriktningen av varje verksamhet för sig. Den i egentlig mening operativapolisledningen skall även i fortsättningen utövas av polischefen eller honomunderställt polisbefäl. Enligt departementschefen blir det en viktig uppgift förpolisberedningen att närmare belysa de avgränsningsfrågor rörandeuppgiftsfördelningen mellan polisstyrelsen i plenum och polischefen som här kanaktualiseras. Ett mycket viktigt inslag i sammanhanget är enligtdepartementschefen förslaget i propositionen att lösa upp den nuvarandeordningen med en central reglering av resursfördelningen i de enskildapolisdistrikten. Enligt detta förslag skall regeringen bestämma dels liksomnu antalet polismanstjänster för varje distrikt, dels en basorganisadon förvarje distrikt. bör ange antalet enheter som skall finnas idistriktet och JuU1980/81:24 7 vissa befälstjänster och administrativa tjänster. I övrigtskall det i princip ankomma på den lokala polisstyrelsen att i samråd medpersonalorganisationerna bestämma hur tjänsterna skall fördelas på enheterna.En närmare undersökning av det lämphga förhållandet mellan basorganisationenoch de s. k. fria resurserna får göras under det fortsatta arbetet på reformensgenomförande. Utskottet anser att de härredovisade förslagen rörande den lokala polisorganisationen är väl ägnade atttillgodose önskemålen om att decentralisera verksamheten och säkerställa ettfaktiskt lokalt medborgarinflytande över polisväsendet. Förslagen föranlederingen erinran från utskottets sida. I motion 47 begärs att skall ge regeringen dllkänna vad i motionen anförs om polisstyrelsernas möjhghet att följa den dagligapolisverksamheten. Motionärerna pekar på den möjlighet dll en allmän insyn iden vardagliga polisverksamheten som ligger i att polisstyrelserna bör kunnaberedas tillfälle att också följa den dagliga polisverksamheten. Om så skerskulle enligt modonärerna också ett syfte med medborgarvittnesinsti-tutionentillgodoses. Utskottet ställer sig inte främmande för motionärernastanke och anser- i likhet med polisutredningen - att det hgger ett stort värdei att polisstyrelsens ledamöter i den utsträckning det är praktiskt möjligtföljer polisens arbete på fältet. Något lagligt hinder mot sådan verksamhetföreligger inte. Emellerdd måste i sammanhanget beaktas att polisstyrelsernasallmänna ledningsfunktion inte tar sikte på polisverksamhetens utövande i detsärskilda fallet. Enligt utskottets mening får - i linje med vaddepartementschefen uttalar-omfattningen av den ifrågavarande aktiviteten frånledamöternas sida i första hand bli beroende på vad som bedöms varaändamålsenligt med hänsyn till de lokala förhållandena. Med dessa uttalandenavstyrker utskottet bifall till motionen. I propositionen läggs fram ettförslag till en lag om medborgarvittnen. Lagen skall ge kommunerna en rätt -men inte en skyldighet - att utse medborgarvittnen för insyn i den lokalapolisverksamheten. Medborgarvittnena skall bl. a. kunna vara med vid förhöroch när frihetsberövade personer förs in till polisstationerna. I sammanhanget uttalar departementschefen att han utifrånde samhällsekonomiska förhållandena finner det tveksamt om frågan om medborgarvittnenöver huvud taget bör tas upp. Som han ser det kan det inte komma i fråga attbinda sig för att införa en organisation av medborgarvittnen för hela landet,särskilt som remissopinionen varit splittrad och det utan tvivel föreliggerbetydande lokala variationer när det gäller intresset för ett system JuU 1980/81:24 8 Att han nu tar upp frågan anges bero uteslutande på att detbör skapas klarhet kring de rättsliga grunderna för en verksamhet medmedborgarvittnen som redan förekommer i och . Departementschefenberör också frågan om statsbidrag till verksamheten. Enligt hans mening bör maninte i nuvarande samhällsekonomiska läge genom statsbidrag sdmulera framväxtenav en verksamhet som medför ökade kostnader för det allmänna. Imodon 46 hemställs atl dels beslutar att ett system medmedborgarvittnen successivt införs, dels hos regeringen begär förslag i frågaom utformningen av statsbidrag för verksamheten. Modonärernaanser det angeläget att ett system med medborgarvittnen byggs ut. Med hänsyntill de begränsade statsfinansiella resurserna anser motionärerna attutbyggnaden får sträckas över en ganska lång tidsperiod. De föreslår att manstartar i de tre storstadsdistrikten och sedan successivt bygger ut systemet.Verksamheten bör enligt motionärerna koncentreras till de väsentligastefunktionerna såsom tjänstgöring vid arrestintag och vid känsliga ingripanden,t. ex. husrannsakan i vissa fall. Verksamheten bör styras i sådan riktninggenom utformningen av det statsbidragssystem som motionärerna också efterlyser.Statens kostnader i ett inledningsskede beräknas av motionärerna dll 1 milj.kr. Utskottetvill till en början uttala sin principiella anslutning till tanken på ettsystem med medborgarvittnen i ungefärlig överensstämmelse med den ordning somsedan länge tillämpas i och införts också i Växjö.Frågan har återkommit i , somdärvid ställt sig positiv dll förslag om införande avmedborgarvittnesin-sdtutionen (se ILU 1967:28, JuU 1974:8 p. 2 och JuU1978/79:28 p. 5; jfr JuU 1979/80:34 p. Enligt utskottets mening kanmedborgarvittnen medverka dll att trygga rättssäkerheten och stärka förtroendetför polis- och åklagarverksamheten samt - inte minst - vara en garanti motobefogade anmälningar mot befattningshavare inom poliskåren. Motdenna bakgrund tillstyrker utskottet förslaget i propositionen att genomlagsdftning reglera de rättsliga grunderna för ett kommunalt engagemang i frågaom medborgarvittnen. Utskottet tillstyrker också det i detta syfte framlagdaförslaget till lag om medborgarvittnen. Tidpunkten för ikraftträdandet får dockändras. Rörandeönskemålen i modonen får enligt utskottets mening slås fast att starka skältalar för att verksamheten bör stå under kommunalt huvudmannaskap. Härtillkommer att behovet av medborgarvittnen liksom inriktningen av verksamheten istor omfattning måste bero av förhållanden och bedömningar på lokal nivå. Somdepartementschefen uttalar skiftar utan tvivel såväl behovet av som intressetför insyn genom medborgarvittnen kraftigt mellan olika kommuner. mening bör del följaktligen - såsom också föreslås i propositionen -ankomma på kommunerna själva att avgöra om man vill JuU1980/81:24 9 införa medborgarvittnen och även bestämma vilkenersättning som skall utgå till dem. Mot denna bakgrund bör inte - iett läge där största möjliga återhållsamhet i fråga om nya åtaganden måste görasig gällande inom hela samhällsförvaltningen - fatta beslut om ett generellteller successivt införande av ett system med medborgarvittnen. I fråga ommotionsönskemålet om statsbidrag för verksamheten gäller enligt utskottetsmening på motsvarande sätt att man såsom departementschefen uttalar inte inuvarande samhällsekonomiska läge bör genom statsbidrag stimulera framväxten aven verksamhet som medför ökade kostnader för det allmänna. Utskottet avstyrkersålunda bifall dll motion 46 i här behandlade delar. är högstapolismyndighet i länet. Den har i denna egenskap ansvaret för och ledningen avpolisverksamheten inom sitt län. För detta ändamål har tillagtsbefogenhet att meddela föreskrifter om användningen av polismännen i länetspolisdistrikt och att i vissa fall helt eller delvis överta ledningen avpolisen när särskilda förhållanden föranleder det eller kravet på enhetligledning annars är särskilt framträdande. Det har vidare förutsatts ankomma pålänsstyrelsen att leda polisverksamhet som berör flera polisdistrikt inomlänet. I enlighet härmed utövar den direkta ledningen över depolismän som ingår i länstrafikgrupp. När det behövs polisförstärkning i ettpolisdistrikt, kan besluta om polisförstärkning från annatdistrikt inom länet eller begära sådan förstärkning från annan länsstyrelse. skall inspekterapolisdistrikten i länet. har viss befattning med rekrytering ochfortbildning av polismän och handhar viss administration av polisväsendet. Denfastställer arbetsordning för polisdistrikten, handlägger vissa ärenden omtjänstetillsättning och är besvärsmyndighet när talan förs mot beslut avpolisstyrelse. I samtliga län utom finns en länspolischefsom är tjänsteman i och chef för en särskild arbetsenhet inomlänsstyrelsen, länspolischefens expedition. Länspolischefen svarar somföredragande eller beslutande för alla ärenden som enligt polisinstruktionenankommer på . Stockhplms, och polisdistrikt ärundantagna från länspolischefernas verksamhetsområde. I dessa distrikt har istället polismästarna samma ställning som länspolischef i operadvt hänseende. Länspolischefen skall samordna polisverksamheten i länet.Han har befogenhet att förfoga över polispersonalen i länet, att föranstalta ompolisförstärkning för dllfälliga uppdrag och att vara chef över polispersonalsom har dragits samman i länet. Denna länspolischefens verksamhet är inriktadpå polisiära aktioner som sträcker sig över de enskilda polisdistrik- JuU1980/81:24 10 tens gränser och avser länets eller åtminstone någradistrikts gemensamma behov. Däremot anses länspolischefen som regel inte böraingripa i de enskilda distriktens uppgifter. Vid sådana större aktioner, somgår över länsgränserna, är det länspolischefen som skall hålla samband medlänsstyrelser och länspolischefer i angränsande län samt med . Länspolischefen är chef för de polismän som ingår ilänstrafikgrupp. I administrativt hänseende är dessa knutna till ettpolisdistrikt inom länet, men länspolischefen leder direkt länstrafikgruppernasverksamhet. Vid starkt publikdragande evenemang, större spaningspådrag ochkatastrofartade händelser skall länspolischefen se till att det polisdistriktsom berörs tillförs erforderliga resurser. Detta sker genom föreskrifter tilldistrikten eller genom framställningar dll andra län eller rikspolisstyrelsen.Länspolischefen kan vid behov själv ta över ledningen vid utredning avbrottslighet som sträcker sig över flera distrikt eller län. Länspolischefenförfogar över den s. k. stödjande verksamheten och samordnarutredningsverksamhet inom länet och i vissa fall med angränsande län.