bet · G401UU20 · 1980-12-31 00:00:00 — Tyngdpunkten i utvecklingssamarbete liggeremellerfid fortfarande i det landprogrammerade biståndet, som innevarande årupptar av det bilaterala anslaget. De smärre förskjutningar som undersenare år ägt rum i det totala biståndets fördelning mellan olikabiståndsformer förändrar inte i något väsentligt avseende denna bild. Utskottetfinner det angeläget att en tillräcklig flexibilitet behålls iutvecklingsbiståndet och vill inte utesluta fortsatta förändringar i biståndetsinriktning. Enligt utskottets mening måste emellerfid det svenska bilateralabiståndet, oavsett biståndets innehåll, även fortsättningsvis i övervägandegrad bestå av samarbete med regeringar i enskilda länder. Av budgetpropositionen kan utläsas att SIDA:s materialutgjort bakgrunden till en översyn av det bilaterala biståndets fördelning ochinnehåll inför /82. Regeringen föreslår att det direktabiståndet till två programländer - och SomaUa - avvecklas ellerövergår i andra samarbetsformer. Med hänsyn till uttalade mening atten förändring av länderkretsen bör ske med stor försiktighet finner utskottetinte anledning att inför det nu förestående budgetåret påkalla ytterligareförändringar i vad avser ländersammansättningen. Utskottet noterar emellertidatt regeringen avser fortsätta översynen kommande budgetår. Med det ovan anförda avstyrker utskottet yrkande 1 imotion 1206 och får anse yrkande 4 i samma motion besvarat. Motion 1201 tar upp inriktningen avdet bilaterala biståndet från andra ståndpunkter. Motionärernas utgångspunkt är att det svenska bilateralabiståndet såsom det nu är utformat inte i tillräcklig utsträckningtillfredsställer de fattigaste människornas mest grundläggande behov. Utskottethar uppfattat motionen så att den i grunden avser två skilda problem. Detförsta är att biståndet inte kommit att inriktas på de mest angelägna behoven.Det andra år att det svenska bilaterala biståndet, med nuvarandekanaliseringsmetoder, inte skulle nå dem det är avsett för. Dessa-två frågorär, som utskottet ser det, nära sammanhängande med varandra men bör behandlasvar och en för sig. Utskottet vill först behandla mofionens överväganden ombiståndets inriktning på världens mest angelägna behov. Vilka dessa behov merkonkret är vill motionärerna uppdra åt regeringen att föreslå i ett nyttprogram för det. 3 1980/81. UU1980/81:20 34 Motionärerna tänker sig emellertidsärskilt insatser som skall komma de fattigaste grupperna till del och nämnersom exempel landsbygdsutveckling och bevarandet av knappa naturresurser. Vidareönskar motionärerna att regeringen skall bedöma inom vilka av dessabehovsområden ett svenskt bistånd kan få bäst effekt samt att biståndetdärefter koncentreras dit. Utskottet delar självfallet motionärernas uppfattning attdet svenska utvecklingsbiståndet måste inriktas på världens mest angelägnabehov. En sådan strävan har funnits under hela den tid bedrivit enbiståndsverksamhet. Uppfattningen om vilka dessa behov är har emellertid långtifrån varit entydig. Den har förändrats med tiden och ibland har skiljelinjerfunnits mellan i-länder och eller bland själva. Det har,som motionärerna påpekar, efter hand emellertid blivit alltmer uppenbart atthindren för en snabb utveckling i är många och delvis av mycketgrundläggande natur. De gångna decenniernas samarbete mellan ochi-länder har lärt oss mycket om utvecklingsproblemens karaktär och inbördessamband. Vi har fått ökad förståelse för den naturliga miljöns begränsningaroch möjligheter och nått insikt om att det fattiga folkflertalets behov avförsörjning och sysselsättning som regel måste gå före en vidsträcktindustrialisering som kanske till en början endast gynnar begränsade grupper. Det är utskottets uppfattning att globala behovsplanersvårligen kan formuleras av en enskild regering. Program för världens behovmåste, på samma sätt som sker, diskuteras och utarbetas i de internationellaorganisationerna. De måste omsättas till i praktiken fungerande projekt i endialog mellan givare och mottagare med hänsynstagande till omständigheterna ide enskilda fallen. Fördelningen och användningen av världens resurser är isärskilt hög grad en fråga för FN och de internationella organisationerna. Därfår också de ekologiska frågorna numera en ständigt ökande aktualitet. Inteminst har FN-systemet betydelse på det normgivande området. I strategin för dettredje utvecklingsårtiondet, som godkändes av höstens möte med generalförsamlingen,har bl. a. på svenskt förslag, resurs- och miljöfrågorna samt frågor kringutvecklingens sociala aspekter blivit viktiga punkter. Som framgår avbudgetpropositionen har även på annat sätt, såsom inom ramen för denplanerade om nya och förnybara energikällor, försökt öka deinternationella organisationernas uppmärksamhet på dessa frågor. har också strävat efter att i ökad utsträckninginrikta de multilaterala fackorganens bistånd på områden av grundläggandebetydelse för fattiga folkflertal såsom landsbygdsutveckling ochprimärhälsovård. Utskottet vill emellertid erinra om att även FN ärberoende av medverkan från enskilda regeringar i mottagarländerna för att nåkonkreta resultat. UU1980/81:20 35 Det svenska bilaterala biståndethar en klar fattigdomsinriktning. av vårt bilateralabistånd går till länder med en inkomst per invånare på . Det ärockså vår strävan att biståndet skall nå de fattigaste grupperna i vart och ettav dessa länder. Som framförs i föreliggande budgetproposition är detregeringens föresats att i ökande grad inrikta biståndspolitiken så att devärst utsatta länderna får möjlighet att ägna sina knappa resurser åtbefolkningens grundläggande behov. Regeringen avser i detta syfte medmottagarländerna diskutera frågor som markvård, livsmedelsförsörjning,befolkningsutveckling och energi för att se vad vi kan bidra med i varjeenskilt land. I propositionens avsnitt om miljö, energi och utvecklingredovisas ytterligare regeringens initiativ och planer på detta område. Utskottet ställer sig bakom inriktningen av biståndet påde angelägna behov som beskrivs i propositionen och varpå exempel lämnas imotion 1201. Detta ligger också helt i linje med vad utskottet sedanuttalade om livsmedelsförsörjning i UU 1978/79:27, där det bl. Över huvud taget bör en ökning avjordbruksproduktionen ingå som ett inslag i en bredare satsning på allmänutveckling av landsbygden i , innefattande åtgärder på så skildaområden som hälsovård, utbildning, jordfördelning, hantverk, småindustri,transporter, handel, kreditgivning m. m. Det är en sådan samlad syn på möjligheternaatt få till stånd en varaktig förbättring av livsmedelsförsörjningen som brukarsammanfattas under beteckningen integrerad landsbygdsutveckling. Utskottet vill i sammanhangeterinra om vad som fidigare i detta betänkande anförts i anledning av motion 1588. Utskottet övergår nu till frågan ombiståndet når dem det är tänkt för. Detta är självfallet inte något nyttproblem för det svenska utvecklingssamarbetet. Under de år ett internationelltbiståndsarbete pågått har diskussionen i stora delar gällt hur biståndet bästborde kanaliseras och utformas för att nå de avsedda syftena. självaoch flera i-länder har hävdat åsikten att bistånd generellt får störst effektom det ingår som ett element i det mottagande landets egen utvecklingsplanering.En förutsättning härför är emellertid att mottagaren får ett avgörandeinflytande över biståndsmedlens användning. Denna uppfattning blev undernamnet landprogramme-ringsprincipen styrande för FN-biståndet ochsärskilt dess centrala finansieringsfond, UNDP. En annan biståndsprincip ligger till grund för sektorstödeller projektbistånd. Det innebär i sin extrema form att mottagarlandeterbjuds ett av givarlandet i förväg utformat program eller projekt. Sådantbistånd kan, som framhålls i motion 1595, ha fördelar bl. a. ur effektivitets-och utvärderingssynpunkt. Det ger också givarlandet möjlighet att utformabiståndet så att en viss, kanske särskilt utsatt grupp, avses få nytta av det.Om projektet emellertid inte ligger i linje med mottagarlandets egnautvecklingsavsikter. UU1980/81:20 36 finns inga säkra garantier för att det verkligen når denavsedda gruppen. har tillämpat landprogrammeringen i sitt biståndfuUt ut . Redan tidigare fanns emellertid i uttalandenfrån regering och riksdag en förståelse för att biståndet måste vara välsamordnat med det mottagande landets egna utvecklingsansträngningar. Detta synsätt, som sedermera bekräftats upprepade gångerav regering och riksdag och utifrån vilket SIDA i stor utsträckning ärorganiserat, har avgörande fördelar, särskilt, naturligtvis, för de mottagandeu-länderna. Även om landprogrammeringen inte accepterats och ännu mindrepraktiseras av alla givarländer, får de allmänna tankegångar om ett jämbördigtpartsförhållande i samarbetet mellan och i-länder som ligger bakomden, numera anses vara så väl förankrade att väsentliga avsteg från den inteskulle kunna göras utan svårighet. Detta innebär inte att landprogrammeringen är ettfullkomligt instrument. Erfarenheterna av utvecklingssamarbetehar visat att de konkreta hindren för utveckling är många och att de ligger påflera olika plan. För att fungera som bäst fordrar landprogrammeringen bl. a.en effektiv administration i det mottagande landet. Många saknaremellertid denna förutsättning. I detta avseende skiljer sig ofta inte regimermed olika politisk inriktning från varandra. Landprogrammeringen är kanske inteheller det mest ändamålsenhga instrumentet för att komma till rätta med sådanaregionala utvecklingsproblem som en enskild regering inte ensam rår över. Imotion 1201 lämnas härvidlag exempel på behovet av samordnade åtgärder påmiljöområdet. Utskottet är emellertid av uppfattningen attlandprogrammeringen, med sina ofrånkomliga svagheter, för delfortfarande är en ändamålsenlig form för direkt biståndssamarbete med enskildaländer. Det är naturligt att det mottagande landet får ta ansvaretför biståndets inpassning i den egna samhällsplaneringen. Denna grunduppfattning innebär på intet sätt att Sverigemåste vara hänvisat till en passiv finansieringsroll. Som harframhållits av regering och riksdag bör den svenska biståndsmyndigheten i enaktiv dialog med mottagarlandet ge sina synpunkter på biståndets innehåll,såväl i vad avser dess förenlighet med svenska biståndsmål som i vad avser ettprojekts mera konkreta utformning. Det är redan nu möjligt för att heltavböja finansieringen av ett projekt i ett programland med motiveringen att detinte är förenligt med svenska biståndspoUtiska principer. Det bör enligtutskottets mening också vara möjligt för SIDA att i en dialog med ettmottagarland informera om de förutsättningar som råder för svenskt bistånd ochvid behov även medverka till förändringar av biståndet. Utskottet utesluterinte att många av våra samarbetsparter skulle välkomna en mer aktiv och påfundamentala utvecklingsfrågor inriktad dialog. På detta sätt bör det enligtutskottets mening vara möjligt att utnyttja landprogramme- UU 1980/81:20 37 ringensmetod och ram även för att uppnå de i det föregående angivna syftena. Iflera motioner framförs krav på att effektiviteten i biståndet måste beaktasytterligare och att en aktiv och fortlöpande utvärdering av program och projektmåste göras. I mofion 1595 heter det bl. a. att landramstänkandet lett till enfixering som gjort att intresset för projekten trätt i bakgrunden. Detbilaterala biståndsarbetet bör inriktas på bestämda projekt. Utskottetdelar uppfattningen att landprogrammeringen i sin utpräglade form kan försvårautvärderingen av enskilda projekt eftersom det enligt landprogrammeringensprinciper är svårt att skilja ut just de svenskfinansie-rade insatsernaseffekter från utvecklingsplaneringens totala effekt. Desamarbetsformer inom landprogrammeringens ram som utskottet föreslår i dettabetänkande bör emellertid även ge fillfälle för parterna att utarbeta metoderför en effektiv granskning och utvärdering av insatserna, särskilt i de fallSIDA redan från början tar ett större ansvar för projektens inriktning ochutformning. I det andra yrkandet i mofion 1201 föreslås attSveriges bistånd skall koncentreras till de av ovannämnda behovsområden inomvilka vi har särskild kapacitet. Utskottetfinner det önskvärt att svenska resurser så långt det är möjligt utnyttjas ibiståndet. I det svenska näringslivet och i våra organisationer finns enbetydande kapacitet som biståndet bör dra nytta av. I likhet med mofionärernaanser utskottet dock att behov måste vara styrande för biståndetsform och innehåll. Motionärerna framför vidare tanken på en förändring av densvenska kapaciteten så att den bättre passar behov. Utskottetutesluter inte att en sådan anpassning i viss mån skulle kunna äga rum. Detfinns utan tvivel också utrymme för en utvidgning av samarbetet mellanu-länderna och på en rad områden där vi har särskilt kunnande ochsärskild kapacitet. Det gäller handel, industri och forskning men också detkunnande som finns exempelvis inom folkrörelserna och kooperationen. Tillden vidare frågan om möjligheten att anknyta biståndet till exportåterkommer utskottet senare i detta betänkande. I yrkande 3 i motion 1201 föreslås att bortrefidsgränser för samarbetet med våra mottagarländer skall uppsättas. Detär uppenbart att ett biståndssamarbete även då det är långsiktigt måste varaövergående och i denna mening fidsbegränsat. När uttalat sig för enöversyn av biståndets fördelning och innehåll har den utgått frånförutsättningen att länderkretsen skall kunna förändras och ett inlettsamarbete upphöra. har betonat att biståndet till enskildaprogramländer bör vara långsiktigt och att en förändring av länderkretsen börske endast med stor försikfighet. Som framgår av det UU1980/81:20 38 föregående har två fall angivits då ett avbrytande avbiståndet bör vara möjligt, nämligen då ett mottagarland stadigvarandeförbättrat sin ekonomi eller då själva förutsättningarna för biståndet rubbatsgenom grundläggande förändringar i mottagarlandet. har inteytterligare velat precisera dessa kriterier. I sitt remissyttrande över biståndspolitiska utredningen(SOU 1977:13) föreslog SIDA att i utvecklingssamarbetet med varjeenskilt land bör förutskicka att biståndet i sin helhet skall omprövas bådetill volym och innehåll senast efter t. ex. en tioårsperiod. Förslaget ledde intetill något beslut i regeringens riktlinjeproposition 1977/78:135 men utgjordeen bakgrund till utskottets uttalande i UU 1978/79:1 om att regeringen bordefinna metoder som underlättar en kontinuerlig översyn av det bilateralabiståndets fördelning och innehåll. Utskottet finner det inte ändamålsenligt att regeringen numed vart och ett av mottagarländerna förhandlar om en fast tidpunkt förbiståndets avbrytande. Sådana tidsgränser skulle försvåra en nödvändigstabilitet och långsiktighet i biståndssamarbetet. Redan förhandlingar däromskulle skapa intryck av förestående stora förändringar i vårt bilateralabistånd, vilket inte vore förenligt med uttalande att en förändringav länderkretsen bör ske med stor försiktighet. Utskottet anser att nuvarandeordning för ett avbrytande eller en avveckling av biståndet när skäl därförföreligger visat sig vara användbar. Detta betyder inte att frågan om en. omprövning avbiståndet till vissa länder, och i enskilda fall även diskussioner omtidsgränser, helt skulle sakna aktualitet. Regeringen har inlett en översyn avbiståndet och i budgetpropositionen föreslagit vissa förändringar ihuvudmottagarkretsen. Denna översyn avses fortsätta och resultatet bör, anserutskottet, redovisas i kommande budgetpropositioner. Enligt utskottets mening bör regeringens fortlöpandeöversyn av biståndssamarbetet sammanfattningsvis kunna tjäna flera syften.Utskottet har redan i tidigare avsnitt gjort överväganden beträffandebiståndssamarbetets innehåll och utnyttjandet av landprogrammeringsmetoden.Riksdagen har också , senast vid behandlingen av UU 1979/80:20,uttalat att en prövning från fall till fall måste göras då - såsom sker imotion 1595 - frågan om en fortsättning av biståndet aktualiseras exempelvis pågrund av krig eller systematiska brott mot grundläggande mänskliga rättigheter. Även av andra skäl bör, som tidigare nämnts, en avvecklingav det långsiktiga biståndet kunna ske och en övergång till biståndssamarbete iandra former eventuellt göras. Som påpekas i motion 1595 ger det bredaresamarbetet, och systemet med förmånliga krediter utrymme härför. Utskottet har i det föregåendebehandlat motion 1201, yrkandena 1-3, samt kommenterat delar av motion 1595 ochdärvid redogjort för sina UU1980/81:20 39 synpunkter på skilda frågor som berör de allmännariktlinjerna för biståndet och biståndets innehåll. Med hänvisning till detovan anförda får utskottet anse yrkandena 1-3 i motion 1201 och ifrågavarandedel av mofion 1595 besvarade. I motion 1210, yrkande 1, föreslåsatt en parlamentarisk utredning tillsätts för att göra en samlad översyn avsvensk u-landspolitik. blev den svenska biståndspolifikenföremål för en omfattande översyn av en parlamentarisk utredning. Detta arbeteledde till av godkända riktlinjer för utvecklingssamarbetet (UU1978/79:1). Dessa rikflinjer har i senare av antagna propositioner ivissa avseenden preciserats och nya u-landspolitiska organ för samarbete medu-länderna tillkommit. Som ett led i u-landspolitik har ,som framgår av budgetpropositionen, innevarande år inlett regelbundnau-Iandspolitiska genomgångar med en bred deltagarkrets. Slutligen har i föreliggandebetänkande förslag om en fortsatt översyn av olika aspekter av biståndetframlagts. Utskottet finner av dessa skäl inte anledning att förordafillsättandet av en parlamentarisk utredning och avstyrker yrkande 1 i motion1210. Till avsnittet Allmänna riktlinjerför utvecklingssamarbetet har utskottet också hänfört yrkande 25 i motion 1206,vilket avser medverkan i biståndskonsortier och konsultafiva grupper.Mofionärerna ifrågasätter observatörskap i biståndskonsorfiet förIndonesien (IGGI) och önskar att slår fast att endast bördelta i sådana biståndskonsortier som avser länder med vilka vi har ellerplanerar ett omfattande biståndssamarbete. Utrikesminister redovisade skälen fill attSverige sökt observatörsstatus i IGGI i ett frågesvar i den 10februari 1981. Det framgick av svaret att regeringen inte anser ett svensktobservatörskap vara ett avsteg från vår biståndspolitiska linje. harfidigare ingått i liknande samrådsorgan för länder utanförhuvudmottagarkretsen. Observatörskap i IGGI innebär inte heller någraåtaganden om utvecklingsbistånd men ger möjlighet till fördjupade kontakter medindonesiska företrädare. I konsorfiet deltar även , och Finlandsom observatörer. Utskottet konstaterar att observatörskapet i IGGI inteinnebär avsteg från några gällande biståndsprinciper och inte för med sig någrabiståndsförpliktelser samt utgår från att inte heller avser inledabilateralt biståndssamarbete med . Mot denna bakgrund torde yrkande25 i mofion 1206 få anses besvarat. I yrkande 28 i motion 1206 föreslås att anslaget förbilateralt utvecklingssamarbete i förhållande till regeringens förslag minskasmed 2,1 milj. kr. till 3 664,9 milj. kr. Förslaget hänger samman med yrkande 27i samma motion, i vilket föreslås en höjning av anslaget C 3. Information med2,1 milj. kr. utöver regeringens förslag. Utskottet har avstyrkt yrkande 27,vilket framgår UU 1980/81:20 40 på annan plats i detta betänkande. Följaktligen avstyrksockså yrkande 28 i mofion 1206. 4.2 Resultatvärdering Propositionen (s. 32 och 109-110) Ökad uppmärksamhet måste ägnas åten noggrann uppföljning, utvärdering och kontroll av biståndet, understryksdet i propositionen. Behovet av samordning med andra u-landsinsatser bliralltmera påtagligt. I utrikesutskottets betänkande UU 1978/79:1 med anledningav proposition 1977/78:135 om rikflinjer för internafionelltutvecklingssamarbete m.m. uttalades att biståndet enligt utskottets åsikt börutvärderas med målsättningen - att bidra filleffekfivare utvecklingssamarbete i genom att stödja deras egenplanering, uppföljning, resultatvärdering och angränsande verksamhet, - att bidra tilleffektivare bistånd genom SIDA, - att bidra tillförbättrad kunskap hos allmänheten och statsmakterna om utvecklingen iu-länderna, de långsiktiga effekterna av utvecklingssamarbetet samt biståndetseffekfivitet och resultat. Det är naturligt att huvudansvaret för utvärderingen avbiståndet ligger hos mottagarlandets myndigheter, heter det vidare iproposifionen. Detta hindrar dock inte att SIDA granskar sin egen roll ibiståndsprocessen. Det är också viktigt att en aktiv bedömning görs av deinternationella organisationernas biståndsverksamhet. Större projekt, somgenomförs av enskilda organisationer med finansiellt stöd från SIDA, kan ocksåbehöva utvärderas. I propositionen välkomnas de ansträngningar som görsinom SIDA för att åstadkomma en effektivare resultatvärdering. Ett nytthandlingsprogram för ändamålet har utarbetats inom verket. Även inomdepartementet kommer dessa frågor att ägnas ökad uppmärksamhet. Regeringenbehöver för sina ställningstaganden vara forflöpande väl informerad om hurskilda biståndsinsatser utvecklar sig. Den avser därför att särskilt följa ochgranska frågorna om effektiviteten i såväl det bilaterala som det mulfilateralautvecklingssamarbetet. Sammantagna bör dessa åtgärder främja effektivitet ibiståndet och göra det lättare att visa att de resurser som anslås fillutvecklingssamarbete verkligen används på bästa möjliga sätt. Särskilda program föreslås ett anslag av 20 milj. kr. förinsatsförberedelser och resultatvärdering. UU1980/81:20 41 I detta sammanhang behandlar utskottet dels motion 1980/81:244 av och (), vari hemställs att hos regeringen begär en utvärdering avu-hjälpen enligt de riktlinjer som framförts i mofionen, dels motion 1980/81:695 av (), varihemställs att hos regeringen anhåller om sådan utvärdering ochinformation gällande svenska biståndsinsatser som i motionen anförts, dels motion 1980/81:1595 av Per m. fl. (m), varihemställs att begär att regeringen med beaktande av vad som anförts imotionen filisätter en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta underiag för enöversyn av det svenska biståndets resultat och effekfivitet. I mofion 244 anförs som angelägetatt regeringen tillsätter en helt fristående arbetsgrupp eller parlamentariskkommission med uppgift att utvärdera effekfiviteten i det svenskautvecklingssamarbetet. I mofion 695 hemställs att SIDA efter företagenutvärdering av våra biståndsinsatser tillhandahåller allmänheten en välunderbyggd lättillgänglig information om såväl svårigheter och misslyckandensom gjorda framsteg. Motion 1595 tar upp en rad rikflinjer förutvecklingssamarbetet, behandlade på annan plats i detta betänkande, ochutmynnar i hemställan om en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta underlag fören översyn av det svenska biståndets resultat och effekfivitet. Frågan om resultatvärdering har ingående behandlats avutskottet i betänkandena över de två senaste årens budgetproposifioner medanledning av motioner i samma ämne (UU 1978/79:27 s. 42-44; UU 1979/80:20 s.48-49). Med hänvisning till den verksamhet på detta område som bedrivs av iförsta hand SIDA i samarbete med biståndskontoren har då ifrågavarandeyrkanden avstyrkts och därefter avslagits av . Under anslagsposten Särskilda program finns ett anslag förInsatsförberedelser och resultatvärdering. Utnyttjandegraden av detta anslagvar 1976/77 9,1 milj. kr., 1977/7812,6milj. kr., 1978/7913,9milj. och1979/80 13,3 milj. kr. av ett /80 anvisat anslag om 20 milj. kr. /82 föreslås ett oförändrat anslag om 20 milj. kr. Utskottet delar motionärernas inställning att engranskning av biståndets effekfivitet och resultat skall ingå som ett viktigtled i utvecklingssamarbetet. Utskottet anser att ytterligare kraftfulla ansträngningarmåste ske på detta område. Utskottet hälsar därför med tillfredsställelseregeringens i propositionen tillkännagivna avsikt att inomutrikesdepartementet ägna ökad UU1980/81:20 42 uppmärksamhet åt en noggrann uppföljning, utvärdering ochkontroll av såväl det bilaterala som det multilaterala utvecklingssamarbetet.