bet · G401KU25 · 1980-12-31 00:00:00 — fastställas, stadsplan eller byggnadsplan skallbyggnadsnämnden före granskningstidens början sända underrättelse omutställandet till markägare, innehavare av servituts- eller arrenderätt ochandra som kan beröras av planläggningen. Sedan förslag till generalplan, stadsplan ellerbyggnadsplan blivit utställt i enlighet med föreskrifterna i 17 §, skallbyggnadsnämnden granska förslaget jämte inkomna anmärkningar och yttranden (18§). Därefter skall , om den inte själv äger besluta i ärendet,överlämna handUngarna med eget utlåtande dll kommunfullmäktige. Sammanfattningsvis framgår av översikten av gällande rättatt byggnadsplan antas av kommunfullmäkdge eller, efter delegation, avbyggnadsnämnden. Lagen intar sålunda principiellt den ståndpunkten att ettområdes läggande under byggnadsplan är en angelägenhet. Kommunen ärdock skyldig att upprätta och anta byggnadsplan i den mån kommunens utvecklingpåkallar det. Planen skall för att bli gällande fastställas av . Ivissa fall åligger det att underställa planen regeringensprövning. Planen kan också komma under regeringens prövning med anledning avbesvär över fastställelsebeslut. Som ett uttryck för principenatt planläggning av ett område är en angelägenhet gäller attlänsstyrelsen eller regeringen vid fastställelseprövningen inte kan göra någraändringar i planförslaget utan i princip endast kan säga ja eller nej tilldetta. Vad gäller de statliga myndigheternas uppgift vidfastställelseprövningen av en byggnadsplan eller en stadsplan saknas närmarebestämmelser i som anger vad denna prövning skall avse. I propositionen om1947 års byggnadslag (prop. 1947:131) framgår att denna prövning skall avsebåde lagligheten av kommunernas planbeslut och att enskildas rätt inte trättsför när. Vidare framhåller departementschefen att all planläggning måste skeunder hänsynstagande till viktiga intressen som är gemensamma för hela landet.Från allmän social synpunkt samt på kommunikationernas, bostadspolitikens,hälsovårdens, försvarets, friluftslivets och naturskyddets områden finnssålunda starka riksintressen att bevaka vid planläggning av bebyggelsen. Ettinflytande för de statliga myndigheterna betingas även av de starkaintressemotsättningar som kan uppkomma mellan olika kommuner vid en för flerakommuner gemensam planläggning. Enligt departementschefen behöver detta dockinte medföra ett åsidosättande av den kommunala självstyrelsen. Man har istället sökt utforma byggnadslagstiftningen så, att den tillförsäkrar destathga myndigheterna erforderligt inflytande utan att beröva de kommunalaorganen deras hävdvunna, centrala ställning vid dessa frågors avgörande. KU1980/81:25 197 Som angavs inledningsvis omfattarundersökningen sammanlagt 43 beslut, 12 av dessa fattades av regeringen (föredragande statsråd ), åtta av regeringen I(föredragande statsråd ), fyra av regeringen (föredragandestatsråd ) samt 19 av regeringen (föredragande statsråd ), Antalet undersökta ärenden ger visst underlag för uttalanden om denpraxis som regeringarna och tillämpat i dessa ärenden men knappast för de bådaövriga regeringarna. Den osäkerhet som följer av detta drabbar särskilt destatistiska delarna av undersökningen. Det stora flertalet av de undersökta ärendena (37) avserbesvär över länsstyrelses beslut att fastställa eller inte fastställa enbyggnadsplan. Resterande ärenden har initierats hos regeringen genom att enlänsstyrelse har underställt regeringen förslag om byggnadsplan. De myndigheter som harkommit i fråga för remiss är i första hand länsstyrelser samt statens planverk,I ett par ärenden förekommer dessutom remiss till . 1 framgår remitteringspraxis till länsstyrelserna och planverket i deärenden som avgjorts av de ohka regeringarna, Remissertill länsstyrelserna och statens planverk. Regering Antal avgjorda Därav remitterade till Summa 43 17 27 Remiss till länsstyrelse har alltsåförekommit under hela undersökningsperioden i 17 ärenden () och tillplanverket i 27 ärenden (), Det framgår också att andelen ärenden som harremitterats till dessa myndigheter minskat under den nuvarande regeringen. Tabellen ger inte en helt rättvisande bild av de olikaregeringarnas remitteringspraxis eftersom ärendena klassificerats efter vilkenregering som har avgjort dem. Detta behöver självfallet inte vara sammaregering som har tagit ställning till remissfrågan. Som bekant sker detta somregel i inledningen av beredningsprocessen. I tab. 2 har därför ärendenaklassificerats på den regering under vilken ärendet kom in. KU1980/81:25 198 Remissertill länsstyrelserna och statens planverk. Regering Antal inkomna Därav remitterade till Summa 43 17 27 Tabellen visar att minskningen avantalet remisser till lånsstyrelse inträdde tidigare än vad som framgick avtabell 1. Över hälften av de ärenden som kom in under regering Palmes tidremitterades till länsstyrelse. Under regeringen I, då dock materialetendast utgörs av sju ärenden, sjönk remissandelen till under hälften. Under detvå senaste regeringarna har inga ärenden remitterats till länsstyrelse. Närdet gäller remisser till planverket synes remitteringspraxis ha varit tämligenoförändrad fram till den nuvarande regeringens dd. Under denna regering harantalet remisser gått ned starkt. Självklart innebär remittering att den totalahandläggningstiden för ett ärende förlängs. Den minskade frekvensen av remissertill länsstyrelserna och planverket borde alltså leda tillförkortade handlägg-ningsdder. Av tabell 3 framgår att detta också är fallet.Den genomsnittliga handläggningsdden för de ärenden som avgjorts av dennuvarande regeringen är mot omkring 20 månader för tidigareregeringar. Det kan vidare nämnas att fem ärenden av den nuvarande regeringenhar avgjorts än . Ärenden med så korthandläggningstid förekommer inte ddigare . (i mån) ' Eftersom besvärsskrivelsens ankomsldag inte anges iregeringsbeslutet har handläggningstiden schablonmässigt beräknats medutgångspunkt från att skrivelsen inkom efter beslut. KU1980/81:25 199 Beträffande reglerna på dettaområde kan först erinras om 7 kap. 2 § RF, som lyder sålunda: Vid beredningen avregeringsärendena skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas frånberörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnassammanslutningar och enskilda att yttra sig. Departementschefen betecknade i1973 års grundlagsproposition (prop. 1973:90 s. 286) remissförfarandet som ettbetydelsefullt moment i beredningen av regeringsärenden. Vidare innehåller även förvaltningslagen en bestämmelse omremissförfarandet (10 §) i vilken det bl. a. heter att "innan myndighetinhämtar yttrande genom remiss skall myndigheten noga pröva behovet avåtgärden". Departementschefen framhöll iförvaltningslagsproposifionen (prop. 1971:30 s. 388) att remissförfarandet hadeen central plats vid utredningen av förvaltningsärenden men att det var avstörsta vikt att handläggningen inte fördröjdes genom onödiga remisser. Dennasynpunkt har, när det gäller regeringsärendena, inskärptsav konstitudonsutskottet. I statsrådsberedningens anvisningar om fillämpningenav förvaltningslagens principer framhålls att flera av de krav som utskottetfört fram torde bli tillgodosedda, om förvaltningslagens bestämmelser omremissförfarandet tillämpas hos regeringen. Beträffande remitteringspraxis ibesvärsärenden har i annat sammanhang inhämtats att remiss sker dllbeslutsmyndigheten, dvs. i de nu aktuella ärendena dll länsstyrelse, endast ombesvärsskrivelsen innehåller nya omständigheter i ärendet. Den nuvarande regeringens principer för remiss av ärenden ibyggnads-och planfrågor berördes även i statsrådet interpellationssvarden . Planministern uttalade då bl. a. att minskningen avremitteringen av ärenden - särskilt till statens planverk - hänger ihop medsynen på frågor om plankvaliteten. Enligt planministern förekommer det ibesvärsärenden ofta att man ifrågasätter den kommunala bedömningen i dettaavseende. I det stora flertalet sådana fall föreligger enhgt hans meningfillräckligt underlag genom den utredning som förebragts på nivå ochpå länsnivå för att ärendet skall kunna avgöras utan remiss till exempelvisplanverket. I interpellationssvaret citeras också ovan redovisadedepartementschefsuttalanden i samband med tillkomsten av 10 §förvaltningslagen. Planministern säger sig helt dela denna syn påremissförfarandet och dllägger att det nuvarande samhällsekonomiska lägetytterligare stryker under det angelägna i att man noggrant prövar om remissbehövs. KU 1980/81:25 Innebörden av regeringensbeslut i de undersökta ärendena redovisas översiktligt i tabell 4. tydlig omfattning eller ej alls Antalet beslut som inneburitfastställelse av byggnadsplan har alltså ökat väsentligt under regeringen . I sex av de 13 fallen avfastställelse under den nuvarande regeringen har besluten vidare inneburitbifall till besvär över länsstyrelses beslut att inte fastställabyggnadsplanen. Besvär med denna innebörd har inte bifallits vid något ddigaretillfälle . I flertalet övriga fall av fastställelseär denna utgång resultatet av att regeringen har avslagit besvär överlänsstyrelses fastställelsebeslut. I ett fall under regeringen en byggnadsplan som en länsstyrelse hade underställt regeringen. Av de regeringsbeslut som innebär att byggnadsplanen ejhar fastställts beror utgången i det stora flertalet fall på att besvär medyrkande om fastställelse avslagits av regeringen. I två fall (från maj 1976resp. ) upphävde regeringen med bifall till besvärenlänsstyrelsens fastställelsebeslut. Vidare har i fyra av de sex fall, därlänsstyrelse har underställt regeringen byggnadsplanen, regeringen beslutat attej fastställa planen. I fyra ärenden har regeringen beslutat att delvisfastställa byggnadsplanen. Ett ärende är ett understållningsärende, de andra ärbesvärsärenden. Besluten skall analyseras ytterligare. Först skall vissaav de berörda myndigheternas inställning i ärendena redovisas. Därefterundersöks motiveringarna i regeringsbesluten mot bakgrund av riktlinjerna iden fysiska riksplaneringen. Den berörda kommunen har uttryckt sin mening i dessaärenden genom att anta planförslaget och vidarebefordra det till länsstyrelsenför fastställelse. Vägrar att fastställa planen kan manundantagsvis tänka sig att kommunen böjer sig för uppfattning. Inormalfallet torde emellerdd kommunen stå fast vid sitt förslag. Att förafrågan vidare genom besvär till regeringen är dock en handlingslinje som attdöma av den gjorda KU 1980/81:25 undersökningen är mera ovanlig. I endast fem av de 22ärenden, där besvären avser en länsstyrelses beslut att ej fastställa enbyggnadsplan, har den berörda kommunen överklagat beslut. I treav dessa fem ärenden har regeringen i likhet med vägratfastställelse. I två fall har regeringen ändrat beslut ochfastställt byggnadsplanen. De två senare ärendena härrör sig från den nuvaranderegeringens tid, de tre avslagsärendena från tidigare regeringar. Som framgått ovan har flertalet av de undersökta ärendenaremitterats till planverket. Följande tabell, tabell 5, visar förhållandetmellan planverkets och regeringens ståndpunkter i de remitterade ärendena. () och regeringens ståndpunkter. ' Här ingår också ärenden där SPV velat fastställabyggnadsplanen i mindre omfattning än regeringen. 2 Häringår också ärenden där SPV velat fastställa i större omfattning än regeringen. Överensstämmelse mellan planverketsoch regeringens bedömning har alltså förelegat i tio av de sammanlagt 27 ärendena.I övriga fall har bedömningarna gått isär. I de flesta fallen uttryckerregeringens ståndpunkt en mer generös inställning till fritidsbebyggelse. Men inågra fall har regeringen intagit en mer restriktiv inställning än planverket. Utvecklingen går klart i riktning mot minskadöverensstämmelse i uppfattningar mellan planverket och regeringen. Fram tillden nuvarande regeringen synes skillnaderna i inställning inte vara entydiga.Under nuvarande regeringen innebär emellertid de skilda uppfattningarna genomgåendeatt regeringen har iakttagit en mindre restriktiv inställning dllfritidsbebyggelse än planverket. Om man vill undersöka hur regeringen tagit hänsyn dll degeografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen, torde det vararikfigast att redovisa besluten uppdelade på de olika områden som riktlinjernaomfattar. Visserligen har ovan hävdats att det är svårt att urskilja klaraskillnader mellan riktlinjerna för olika områden när det gäller inställningentill fritidsbebyggelse. Men i praxis kan naturligtvis sådana skillnader framträda. Uppdelade på olika områden. tydlig omfattning eller ej alls m. m. (i eller utan kom- ' För avgränsningen av dessa områden och rikdinjerna inomdessa, se ovan avsnitt Det kan först konstateras att ärendenaär ojämnt fördelade mellan områdestyperna. Bortåt hälften av ärendena gällerbyggnadsplaner inom primära rekreationsområden. 19 av dessa ärenden avser dockett område som också omfattas av andra områdesriktlinjer. En nästan lika storgrupp bildar de ärenden som rör byggnadsplaner inom högexploaterade kustområden.Övriga områdestyper är inte så väl företrädda i materialet. Det skall ocksånämnas att samtliga regeringar haft att pröva ärenden inom alla områdestypermed undantag för fjällområdena. Ärenden inom dessa områden har i huvudsakendast prövats av regeringen . Uppgifterna i tabellen tyder på att det skulle finnasvissa skillnader i beslutspraxis mellan områdestyperna. Det alldelesövervägande antalet planförslag inom de högexploaterade kustområdena harsåledes ej fastställts medan motsatsen gäller för de övriga områdestyperna. En närmare genomgång områdestyp för områdestyp skallgöras. Beträffande riktlinjerna för de olika områdestyperna hänvisas tillavsnitt 2 ovan. Inom områden som karakteriserats som obruten kust fallersex ärenden. I ett av dessa ärenden (ärende 8 iärendeförteckningen, underbilaga 1) upphävde regeringen länsstyrelsensfastställelsebeslut under hänvisning till att lokalisering av ny bebyggelsetill de obrutna kusterna borde KU1980/81:25 203 föregås av markanvändningsplanering som utifrån avriksdagen angivna utgångspunkter bl. a. klarlägger vilka områden som böravsättas för andra ändamål än enskild frifidsbebyggelse. Sådan planering hadeännu inte redovisats för det berörda området. hade i detta ärendetillstyrkt att planen fastställdes. I ett annat ärende (ärende 39) fannregeringen att det skulle strida mot de av angivna riktlinjernarörande exploatering av obrutna kustområden att fillåta bebyggelse, i denomfattning som anges i planförslaget. Delvis i överensstämmelse med planverketsuppfattning godtog dock regeringen att bebyggelse fick ske inom vissa delar avplanområdet. I återstående fyra ärenden (ärendena 11, 20, 23, 43),vilka alla hänför sig fill olika regeringar, har byggnadsplanen fastställts. -1det första av besluten (från 1976-09-16) hänvisas dll de särskildaomständigheterna i ärendet och till att de aktuella riksintressena ärfillfredsställande tillvaratagna. ville i detta ärende undantahuvuddelar av planen från fastställelse. - I det andra ärendet ()ansåg regeringen i likhet med planverket att strandens tillgänglighet och dessanvändning som friluftsområde inte skulle komma att inskränkas genomnybebyggelse enligt byggnadsplanen. - I det tredje ärendet (), som ärdet största av dessa fyra ärenden med ca 200 tomtplatser, gjorde regeringenväsentligen samma bedömning som . Enligt regeringen utgörbebyggelsen en utbyggnad av ett befintligt samhälle. Vidare tar bebyggelseninte i anspråk mark som bedöms vara av större intresse för det rörliga friluftslivet.Planverket föreslog i detta ärende en mindre utbyggnad än den som regeringengodtog. - I det fjärde ärendet () ansåg regeringen att denaktuella planen var den enda plan för enskild fritidsbebyggelse som var attvänta inom området. Planomrädet är tämligen avskilt beläget på en glest bebyggddel av . Lokaliseringen av en mindre bebyggelsegrupp till detaktuella området innebar enligt regeringens mening inte någon nämnvärd inskränkningför det rörliga friluftslivet eller väsentlig påverkan på naturvärdena iområdet som helhet. Ärendet remitterades ej fill planverket. - Gemensamt förmotiveringen i dessa fyra ärenden synes således vara bedömningen att detrörliga friluftshvets intressen inte skulle skadas i alltför stor utsträckninggenom bebyggelsen. Sammanlagt 19 ärenden hänför sig till de högexploateradekustområdena. Som redan nämnts har regeringen i det övervägande antalet fall,13, inte fastställt den aktuella byggnadsplanen. Regeringen vägradefastställelse i sex av åtta prövade ärenden, regeringen I i tre avfyra ärenden, regeringen i båda de ärenden som prövades och regeringenFälldin II i två av fem avgjorda ärenden. Ipraktiskt taget samtliga fall där regeringen inte fastställt byggnadsplanermotiverades det med att ett fastställelsebeslut skulle föregripa pågåendemarkanvändningsplanering i området. En närmare redovisning av dessa ärendensaknar därför intresse. KU1980/81:25 204 Antalet ärenden där regeringen helteller delvis fastställt en byggnadsplan inom ett högexploaterat kustområdeuppgår alltså till sex. Argumentet att den föreslagna bebyggelsen ansluter tillredan befintlig bebyggelse förekommer i fem av ärendena, vanligen ikombination med påståendet att planområdet inte är av särskilt stor betydelseför friluftsliv och naturvård (ärende 1, 12, 26, 34). I ett av dessa ärenden(ärende 34 ) är själva förhållandet att den föreslagnabebyggelsen innebär en komplettering, dock omstridd. hävdade imotsats till regeringen att så inte var fallet. I ett ärende (nr 33, ) används ett resonemang sompåminner om det föregående men motiveringen torde likväl ha en annan innebörd.Regeringen erinrade i detta beslut om att området redan är bebyggt i storutsträckning och närmast är att betrakta som ett tätbebyggt område. Med hänsynhärtill måste enligt regeringen intresset att bevara ännu obebyggda områdentill förmån för ett rörligt friluftsliv vara att anse som lokalt och därmedväsentligen utgöra en angelägenhet. Regeringen fann därför inteanledning att göra en annan avvägning mellan intresset att bebygga området ochde önskemål som kan finnas att bevara det obebyggt ån den som kommunens beslutatt anta planförslaget innebär. - Det kan nämnas att den totalahandläggningstiden för detta ärende är och 7 månader.Handläggningstiden efter avslutad remissbehandling är . I endast ett av de ärenden där regeringen fastställt enbyggnadsplan inom högexploaterat kustområde används en helt annan argumenteringän i det föregående. I likhet med det ärende som redovisades åberopaskommunens bedömning. I beslutet som är (nr 16) anges attkommunen ansett det lämpligt att ett visst område, som varit reserverat förhandelsändamål, får tas i anspråk för fritidsbebyggelse. Regeringen fann attförändringen av planen kan komma att inverka negativt på möjligheterna attfullfölja intentionerna i den fysiska riksplaneringen. Inverkan är enligt regeringeni detta fall inte av så allvarlig art att fastställelse bör vägras. I de åtta ärenden soin rör insjöområden m. m. harregeringen fastställt byggnadsplan i fem ärenden och vägrat fastställelse itre. I fråga om de tre ej fastställda byggnadsplanerna somdaterar sig , (ärendena 5, 13 och17) anslöt sig regeringen i samtliga fall till planverkets avvisandeinställning. Motiveringarna anknyter i stor utsträckning dll förhållanden somär specifika för dessa ärenden och saknar därför intresse i sammanhanget. Av de fastställda byggnadsplanerna hänför sig en tillregeringen I och fyra till regeringen . I det ärende som avgjordes av regeringen I(nr 19) ansåg regeringen i likhet med planverket att av kommunfullmäktigeantagen dispositionsplan inte uppfyller ställda krav. Men enligt regeringen gaven samlad bedömning vid handen bl. a. att planområdet är beläget i anslutningtill mark som redan tagits i anspråk för en slalombacke med lift och attområdet med dess servicecenter knyter an fill KU1980/81:25 205 befintliga och planerade vandringsleder. Byggnadsplanenkunde därför inte anses föregripa ställningstaganden inom den fysiskariksplaneringen. Tre av fyra ärenden som avgjordes av regeringen (ärende 27, 28, 29) hänger närasamman med varandra geografiskt. Motiveringarna är också desamma. Enligtregeringen utvisade ett av den berörda kommunen ingivet underlag för enöversiktlig markanvändningsplan att dessa tre områden är i stort sett de endadär fritidsbebyggelse kan bli aktuell i denna trakt. hade i dessatre ärenden föreslagit fastställelse i mindre omfattning än vad regeringenbeslöt. -1 det fjärde ärendet som avgjordes av regeringen (ärende 38) hade plariverket funnitatt planförslaget inte anslöt till intenfionerna i den fysiska riksplaneringen.Enligt planverket innebar planförslaget närmast en fördubbling av denbefintliga bebyggelsen och dessutom ett ianspråktagande av en stor del av denfria stranden för båtbryggor. Regeringen hänvisade till att den befintligabebyggelsen är lokaliserad på ett sådant sätt att visst tillskott får bedömassom i och för sig möjligt och lämpligt. Det tillskott som förslaget innebärbedömdes av regeringen inte inkräkta på naturvårdens eller det rörligafriluftslivets intressen. Som redan framgått är ärendena inom fjällområdenakoncentrerade till regeringen . finns endast ett ärende (nr 24, beslutsdag ). Idetta ärende fastställdes planförslaget under hänvisning dll att regeringen ilikhet med planverket ansåg att den förtätning som åsyftas med planförslaget äratt föredra från markhushållningssynpunkt framför att annan mark tas i anspråk.Detta ärende hade stora likheter med det första av de ärenden som avgjordes avregeringen . Även idetta ärende (nr 25) delade regeringen planverkets uppfattning att det rördesig om en begränsad utbyggnad av ett redan ianspråktaget område. I ett arinatärende som avgjordesav regeringen (nr36) tog regeringen endast upp vissa detaljfrågor med anledning av besvär över beslutatt fastställa byggnadsplanen. Besvären lämnades utan bifall. Resterande fem ärenden avser samtliga byggnadsplaner somligger inom kommun och inom det primära rekreationsområdetDalafjällen. För dessa ärenden skall lämnas en mer ingående redogörelse. A Fjätdalen 4:17 i socken (beslutsdag ) Planområdet, omfattande 93 tomterför enskild fritidsbebyggelse, är beläget öster om , ca 1km från gränsen mot . Någon omfattande bebyggelse finns inte itrakten. Planområdet ingår i område för vilket ansökan om bildande av naturreservatföreligger. bedömde att bebyggelsen strider mot de urrik.ssynpunkt uppställda riktlinjerna för markanvändning inom fjällområdet ochej heller ligger i linje med intentionerna i statsmakternas beslut om detprimära rekreationsområdet. Det behov av stöd för sysselsättning och servicesom KU1980/81:25 206 föreligger ur lokal synpunkt borde enligt länsstyrelsensuppfattning f. n. tillgodoses inom andra områden där risken för konflikter medandra samhällsintressen bedöms mindre. beslöt att ej fastställaplanen. Över beslutet anförde besvär. Regeringenförklarade sig dela uppfattning och lämnade besvären utanbifall. B 55:5 (beslutsdag ) Planområdet, omfattande 18tomtplatser, är beläget i nordväst om . bedömde att bebyggelsen ej motverkade de urrikssynpunkt uppställda riktlinjerna för markanvändningen inom området och attbebyggelsen med hänsyn till dess omfattning och lokalisering i anslutning tillbefintlig bebyggelse bör kunna inordnas i en lämplig områdesplanering ienlighet med intentionerna i statsmakternas beslut om de primära rekreationsområdena.Ur lokal synpunkt bedömdes den tilltänkta exploateringen dessutom utgöra ettstöd för sysselsättning och service. I besvär yrkades att planförslaget skulle revideras påvisst sätt. Regeringen ansåg inte att de påtalade förhållandena medfördeolägenheter av sådan omfattning att planförslaget inte borde antas iföreliggande skick. Besvären lämnades utan bifall. C Gördalen 11:5 m. fl., Sårna socken (beslutsdag )