bet · G401SfU14 · 1980-12-31 00:00:00 — Del är särskilt viktigt att dessa krav uppfylls när detgäller regeringsförslag som förs fram i en proposition ulan alt tidigare hautretts eller remissbehandlats. I motionen anförs att den nu framlagdapropositionen i detta avseende inle fyller ens mycket lågt ställda krav. Somdel mesl uppseendeväckande exemplet på delta pekar motionärerna på förslagetom en ny melod för all fastställa basbeloppet. Motionärerna anser att förslaget är oklart utformat.Vidare är konstruktionen av det nya basbeloppet inle särskilt tydligtredovisad. Motionärerna påpekar alt regeringens modell innebär all även omenergipriserna långsiktigt kommer att stiga långsammare än övriga priser - vilketskulle vara en för den svenska ekonomin och utrikeshandeln myckel gynnsamulveckling kommer någon kompensation inle ens alt ges i delta fall.Motionärerna anser vidare att regeringen inte har klart för sig vilkaeffekterna blir av den föreslagna försämringen av värdesäkringen. Motionärernaredovisar som exempel på delta ell 30-tal författningar, förutom de som nämns ipropositionen, som innehåller ordet basbelopp. Del innebär att nära nog alladepartementsområden berörs av förändringen i basbelopp. Man kritiserarregeringen för att inte belysa de konsekvenser ändringen får. Regeringen skulleha låtit utreda och remissbehandla frågan i överensstämmelse med vårlagstiftningspraxis, anser motionärerna. Enbart av dessa skäl bordepropositionen avslås och skickas tillbaka till regeringen. I motion 71 redovisas även vissa fördelningspoliliskaeffekter av förslaget. a. anges vilka grupper som påverkas och hur storade år. Vidare påslår man alt om del nya systemet hade tillämpats frånregeringsskiftet skulle t. ex. pensionärerna ha förlorat en månadspension. Man redovisar även framskrivningar baserade på utfallet sedan 1976.Även resultatet av andra framskrivningar med andra anlaganden redovisas. I motion 75 (s) kritiserar manförslaget att kompensera urholkningen av värdebeständigheten med all höjapensionslillskotlen. Det är all blanda SfU1980/81:14 60 samman syftet med resp. åtgärd, hävdar motionärerna. Närdet gäller konstruktionen av den nya index som skall ligga till grund förbasbeloppsberäkningen anser motionärerna det både besynnerligt och konstlatall räkna med de energipriser som gäller , när samtidigtsammansättningen av konsumtionen påverkals av prisstegringarna. Denna egendomligakonstruktion saknar motstycke i nu befintliga indexkonslruk-tioner, anför man.Pensionärerna kommer all få vidkännas betydande förluster om energiprisernaskall vägas in i index med sin nuvarande vikt () ulan att ens nominellaförändringar skall få slå igenom. Socialdemokratin kan för sin del inteacceptera den urholkning av värdebeständigheten i den sociala välfärden somregeringen vill genomdriva. Motionärerna påpekar att basbeloppet används i en radolika sammanhang, betydligt fler än de som regeringen nämner i propositionen.Införandel av ell nytt basbelopp kommer att skapa en rättsosäkerhet om innebördenav avlal och överenskommelser. Den föreslagna ändringen i lagen om allmänförsäkring bör därför avslås, anser motionärerna. kommunisterna larupp frågan om ändringar av beräkning av prisindex till grund för fastställandeav basbelopp i tre olika motioner, nr 96. 97 och 103. Motionärernakaraktäriserar förslaget som en omfattande social nedrustning. Del kommer althårt drabba pensionärer, handikappade och sjuka med pension ellerbasbeloppsrelalerade bidrag och familjer som har bidragsförskott. Del liggerenligl motionärerna en djup oanständighet i att låta även dessa grupper varamed och bära en bil av besparingsprogrammet. Motionärerna anför att kommunisterna iriksdagen under en följd av är har krävt all pensionärerna skulle garanleras enandel av den allmänna standardhöjningen i samhället. Del kravet har hittillsavvisats av . Motionärerna konstaterar alt . när regeringen föreslåren rad åtgärder för att stinka den allmänna slandardnivån i samhället, har detplötsligt blivit aktuellt alt ta med pensionärerna. Man föreslår all riksdagenskall avslå regeringens förslag till ändring i lagen (1962:381) om allmänförsäkring. Del är angelägel allekonomisk-politiska ålgärder ulformas så att de får avsedd effekt och att olikaåtgärder inte motverkar varandra. Förslaget att lyfta ut indirekta skatter ochlägga lill subventioner i den prisindex som reglerar basbeloppet bör ses idetta perspektiv. Med nuvarande ordning motverkas olika köpkraflspåverkandeåtgärder i form av ändrade indirekta skatter och subventioner genom all bl. a.pensionerna påverkas i motsatt riktning. En höjd indirekt skatt medför att debasbeloppsrelalerade pensionerna ökar. SfU1980/81:14 61 Utskottet vill i sammanhanget pekapå några av de svårigheter som nuvarande ordning har inneburit. Sedan mitten avi970-lalet har det skett en successiv omläggning av skatterna från direktbeskattning lill indirekt beskattning. Budgelårel 1976/77 var andelen direktaoch indirekta skaller 33 resp. av totala statsinkomsterna. Återståendeinkomster bestod huvudsakligen av avgifter, ränteinkomster och inlevereradeöverskott från statlig verksamhet. /79 var motsvarande andelar27 resp. . Del har medfört att när inkomstskallen justerats nedåt och dettainkomstbortfall finansierats med höjningar av de indirekta skatterna så hargenom den nuvarande automatiken pensionerna ökat. Delta har verkat i denriktningen att budgetunderskottet vuxit. Genom alt förändringar i indirekta skatter ochsubventioner har påverkat bl. a. pensionerna har konsekvenserna av olikaekonomisk-politiska ålgärder varit svåra alt överblicka. Kompletterandeålgärder har ofta krävts för att de ursprungligen vidtagna åtgärderna skulle fåavsedd effekt. Behovet av sådana ålgärder torde enligl ulskotlels mening blimindre om de förändringar som föreslås i propositionen genomförs vad gällerberäkning av underiagel för basbelopp. Belräffande det motiv som framförs i propositionen rörandede stora skillnaderna i ökningstakt mellan löntagarkollektivets ochpensionärskollektivets inkomster vill utskottet göra följande kommentar. Desiffror som redovisas i propositionen får inte tolkas så alt standardtillväxtenunder den redovisade för varje enskild löntagare varitväsentligt lägre än för den enskilde pensionären. Den kraftiga ökningen avpensionsutbelalningarna förklaras lill stor del av allantalet pensionärer ökat kraftigt eller med . I övrigt beror ökningen påall de senast tillkomna pensionärerna har en högre pension än de pensionärersom faller bort ur pensionssystemet. De pensionärer som enbart har folkpension och ingen ellerlåg ATP har genom pensionstillskotten fått en standardförbättring. Pensionärermed kommunall bosladstiUägg har genom dessa fåll kompensation för ökadeboendekostnader utöver vad som ges via priskompensalionen. Men del finnssannolikt pensionärer i högre inkomstlagen som inte har fåttnågon standardökning. Vad löntagarkollektivet beträffar bör man uppmärksamma atttotala antalet arbetstimmar minskat med ett par procent . Ersättningenper arbetstimme torde således ha ökat med . Ser man på utvecklingen harpensionårskolleklivels in-komsler efter skatt inberäknal ökningen av antaletpensionärer - stigit med . Löntagarkollektivels inkomster efter skatthar minskal . Räknat har ersättningentill lönlagarna varit ungefär oförändrad. Den inteckning av utrymmet för privat slandardökning somåtagandena mot pensionärskollektivet utgör innebär storasvårig- SfU1980/81:14 62 heter att upprätthålla reallönerna för lönlagarna.Tillväxten av antalet pensionärer har kunnat förutses och är alltsåinle någon nytillkommande faktor. Däremot har tillväxten i ekonomin blivitväsentligt lägre än vad man räknade med när beslutet om indexering avpensionerna fattades. Vid ATP-systemels införande utgick man från attstandarden för de förvärvsarbetande skulle stiga i stadig takt.Tjänstepensionerna skulle vara värdesäkrade. Förutsättningarna som låg bakomreformen är nu helt annorlunda när vi måste räkna med stagnerande ellersjunkande reallöner efter skatt för stora grupper av löntagare. Det är enligt utskottets mening mol denna bakgrund inlerimligl all det mycket begränsade utrymme för ökad privat konsumtion som kanförutses inte till någon del skall komma lönlagarna tillgodo. Som utskottet utvecklat närmare i belänkande FiU 1980/81:10 torde delvara mycket svårt att klara en nödvändig omstrukturering av vår ekonomi om delinle finns ekonomiska incitament för en ökad arbetsinsats av de yrkesverksamma,för att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, för all stimulera till enskiltföretagande etc. Möjligheterna all få till stånd en harmonisk ulveckling påarbetsmarknaden är i hög grad beroende av om man vid löneförhandlingarna harnågot realt utrymme alt förhandla om. Det är enligt utskottets mening såledesangelägel alt åtgärder vidtas för att åstadkomma en sådan fördelning avtillväxten i ekonomin att de även kommer den förvärvsarbetande delen avbefolkningen till godo. I sammanhanget bör hänsyn tas lill att debasbeloppsrelalerade förmånerna räknats upp sä att både 1979 och 1980 årsenergiprishöjningar och indirekta skaltehöjningar kompenserats genom höjningarav utgående förmåner. I propositionen föreslås alländrade energipriser i framliden inte skall få slå igenom på den prisindexseriesom skall ligga till grund för beräkning av basbeloppet. Som motiv för dettaanges att imporlprishöjningar och då sårskill oljeprishöjningarna har inneburiten kostnad för den svenska ekonomin som vi inte kan kompensera oss för.Ulskollel delar denna uppfattning och har pekat på konsekvensernaav detta för ekonomi. Det finns således som utskottet anfört starka skäl för altändra nuvarande principer för indexuppräkning av basbeloppet som underlag förolika sociala förmåner. Hänsyn måste las lill de ändrade förutsättningar i våromvärld och inom landet som föreligger jämfört med när beslutet om nuvarandeindexuppräkning av basbeloppet fattades. Att såsom i motion 71 (s) helt bortse från de ändradeförulsättningar som vår ekonomi nu slår inför vittnar enligt utskottets meningom en bristande insikt om problemens verkliga omfattning. Även i ett läge medbegränsad resurstillväxt är det enligl utskottets mening angelägel alt utrymmetför konsumtionsökning i rimlig omfallning kommer den yrkesverksamma delen avbefolkningen lill godo. När det gäller hur man rent lekniski skall gå SfU 1980/81:14 63 lillväga för att korrigera den index som skall ligga lill grund för basbeloppet ärenligl utskottets mening flera vägar länkbara. Höjda imporlpriser påverkarkonsumentprisnivän pä flera sätt. Dels direkt genom importen avkonsumtionsvaror, dels indirekt genom att imporlråvaror och importeradehalvfabrikat ingår som komponenter i våra konsumtionsvaror. Högre oljekostnaderpåverkar t. ex. transportkostnaderna och därigenom också priset på varorna ikonsumenlledel. Del torde vara förenat med betydande svårigheter att beräknaimporlprisgenomslagel på konsumentprisnivån om samtliga importvaror ochtjänster skulle beaktas. En möjlighet är att med hjälp av s. k.input-outputanalys göra uppskattningar av importinnehället i olika varor ochtjänster. De lekniska svårigheterna med en sådan metod är emellertid betydande. Delfinns enligt utskottets mening starka skäl att välja en metod att beräkna denkorrigerade indexen som är så enkel som möjligt och som någorlunda lätt låtersig prognoseras. Det är ett viktigt allmänintresse all beräkningarna kanöverblickas och all de inte ger utrymme för godtycke. En metod som ur denna synvinkelär tilltalande är all låta vissa varor eller varugrupper som ingår ikonsumentprisindex få representera importvarorna. Det främsta skälet lill attimporlpriskorrigeringar bör göras över huvud taget är de kraftiga ochsvårkompenserade oljeprishöjningarna. Oljan skiljer sig från flertalet övrigaimportvaror också på del sättet alt del åtminstone på kort sikt saknas inhemskaalternativ. Det är därför viktigt att oljeprishöjningarna så långt möjligt kanrensas bort ur konsumentprisindex. Hushållens direkta konsumtion avoljeprodukter (bensin och eldningsolja för uppvärmning av bostäder) äremellertid betydligt mindre än deras totala oljekonsumtion som indirekt ingåri privala konsumtionen. Att välja ul endast denna lilla grupp ger en felaktigbild av oljans betydelse för hushållen. Det synes därför enligl utskottetsmening vara en god lösning på problemet alt i enlighet med förslaget ipropositionen låta samtliga energikomponenler som ingår i konsumtionen fåspegla hushållens konsumtion av oljeprodukter. Del finns också ell visstsamband mellan prisutvecklingen på dessa komponenter. Komponenterna är fjärrvärme,eldningsolja, hushällsgas, elström och bensin. I propositionen anges den beräknade budgeteffektenav all beräkningen för basbeloppet föreslås ändrad till 500 milj. kr. netto.Det framhålls alt beräkningen är mycket osäker, främst beroende på svårigheterall förutse oljeprisernas förändringar. För att underlätta riksdagensställningstagande till förslaget och för alt i någon mån kunna bedöma effekternaav förslaget har ekonomidepartementel och konjunklurinslitutel på ulskotlelsinitiativ gjort vissa beräkningar för perioden . Avsiktenär att utifrån det historiska materialet försöka bedöma rimligheten i olikaantaganden för framliden. I tabell I redovisas denårliga utvecklingen enligt olika prisindexserier SfU1980/81:14 64 för perioden lill och med oktober 1980.Ökningstalen avser utvecklingen under loppet av året, dvs. detnärmast föregående året lill december beräkningsåret. Procentuella förändringar för olikaprisindexserier (från dec. mellan (5) och (2) I kolumn (2) redovisas utvecklingenav konsumentprisindex (KPI). den index som ligger till grund förberäkningen av det nuvarande basbeloppet. Den föreslagna korrigeringen för ändrade energipriserföreslås gå lill så alt energipriserna i fortsättningen beräknas som om de varoförändrade jämfört med . De vägs in med sin andel avkonsumtionen. Det betyder att den för ändrade energipriser justerade indexen iframliden kommer all öka långsammare än konsumenlprisindex så länge energiprisernaökar i nominella tal. Först när dessa sjunker i nominella tal kommerkonsumentprisindex att visa en långsammare ökningstakt än den förändradeenergipriser justerade indexen. 1 kolumn (3) i tabell I har den årliga ökningenav konsumenlprisindex korrigerats för ändrade energipriser räknat fråndecember det närmast föregående året på del sätt som avses i propositionen. Avtabellen framgår att räknat på delta sätt blir de åriiga höjningarnagenomgående lägre än för de totala konsumentpriserna. Skillnaden blir särskiltstor 1973, 1979. 1980 och relativt stor 1974 och 1975. Förslaget i propositionen innebär att konsumentprisindexockså skall korrigeras med avdrag för indirekta skatter, tullar och avgiftersaml med tillägg för subventioner. Del är den s.k. netloprisindex som kan sägasmäta förändringar i den nettointäkt per styck som producenten får för desaluförda varorna och tjänsterna. De årliga förändringarna i netloprisindexframgår av kolumn (4). Jämför man utvecklingen för denna index medkonsumentprisernas ulveckling finner man all konsumentpriserna under perioden1973-1980 har stigit mer än nettopriserna under fyra av åtta redovisade år.Under de övriga åren har förhållandet varit det omvända. Nettopriserna ökarsnabbare än konsumentpriserna de år då, något förenk- SfU1980/81:14 65 lat uttryckt, subventionerna ökar kraftigt eller deindirekta skatterna sänks. Sålunda kan noteras att , då nettoprisernaökade väsentligt snabbare än konsumentpriserna, höjdeslivsmedelssubveniionerna med . Mervärdeskatten sänktes tillfälligtunder del av detta år. dä nettopriserna också ökade mer änkonsumentpriserna sänktes den allmänna arbetsgivaravgiften. Första gångenbegränsades sänkningen till del inre stödområdet. De är dä konsumentprisernaökade snabbare än nettopriserna höjdes flera indirekta skaller. De storaskillnaderna förklaras exempelvis av att mervärdeskattenhöjdes liksom vissa punktskatter på alkohol och tobak. över hela denstuderade har nettopriserna ökat obetydligt mer änkonsumentpriserna. I den följande kolumnen (5) i tabell I redovisas de ärligaökningarna av konsumentpriserna korrigerade för indirekta skatter, tullar, avgifter, sub ventioner och ändrade energipriser på del sätt som föreslås i propositio nen. Om de ändrade principerna för beräkning av basbelopp trätt i kraft skulle ökningen enligl den justerade indexen första året varit mindre än ökningen enligl konsumenlprisin dex. 1978 skulle den korrigerade indexen ha utvecklats i ungefär samma takt som konsu- ;:,ib Del innebär all effekterna på pensionerna i stort sett skulle ha varitdesamma om den justerade indexen använts i stället för konsumentprisindex somunderiag för basbeloppsberäkningen. Därav följer att eventuellabesparingseffekter dessa år skulle ha varit relativt måttliga. Räknat fråndecember 1978 skulle besparingseffekterna ha ökat påtagligt, vilket framgår avall ökningen enligt konsumenlprisindex är betydligt större än ökningen skulleha varit enligl en justerad index (se kolumn (6) i tabell 1). Del är såledesframför allt utvecklingen som föranlett att förslag lagtsfram lill ändrad beräkning av basbeloppet. 1 de två socialdemokratiska motionerna anges alt om delnya systemet hade tillämpats från regeringsskiftet skulle t. ex.pensionärerna ha förlorat en månads pension, dvs. Enligl utskottets beräkningar skulle den justerade indexen ha varitendast lägre än konsumenlprisindex : detexakta talet är beroende på vilken månad man utgår . Inför ställningslagande till förslaget omändrad beräkning av underiagel för fastställande av basbeloppet har ulskollelgjort vissa beräkningar av vad effekterna kan väntas bli om förslagetgenomförs. En utgångspunkt för att bedöma dessa effekter är all försöka angehur den av regeringen föreslagna indexen kan komma alt utvecklas iförhällande till konsumentprisindex. Den första fråga som därvid inställer sig är hur storandel som energikonsumtionen kommer all utgöra av den totala konsumtionen.Sedan 1973 har 5 1980/81. SfU 1980/81:14 66 desvenska hushållen fått avsälla en växande andel av sin totala konsumtion förkonsumtion av energi. var energikonsumtionen (som den definieras ipropositionen) av totala konsumtionen (enligt KPI). För är 1980 uppgårandelen energikonsumtion till . Det torde vara realistiskt att räkna meden viss höjning av relativpriserna för oljan åren framöver. Del kan vidarehållas för sannolikt all energikonsumtionen kommer alt hålla jämna steg medkonsumlionsulvecklingen i övrigt, även om en viss omfördelning av energikonsumtionmot en mindre andel oljekonsumtion måste ses som eftersträvansvärd. Det ärenligl ulskotlels mening rimligl alt den energiandel som tillämpas ikonsumentprisindex också tillämpas för den justerade indexen. Det skulle efternågra år le sig egendomligt om man t. ex. utgick från den andelenergikonsumtion man hade och inte förändrade den med hänsynfill den faktiska utvecklingen. Antarman att energipriserna och nettopriserna kommer att utvecklas i samma takt somkonsumentpriserna kommer del jusle-rade indexvärdet beräknatmed nuvarande vikt för energikonsumtionen att öka av prisökningenenligl konsumentprisindex. Delbetyder vid en antagen ökning av konsumentpriserna om att det justeradeindexvärdet ligger lägre än indextalel förkonsumenlprisindex. kan skillnaden beräknas till . Omenergipriserna ökar som övriga konsumentpriser ökar ,så kommer konsumenlprisindex all öka . Del nya basbeloppelskulle i detta exempel öka . Det innebär att skillnaden mellan delgamla och det nya basbeloppet skulle vara och knappt 13 %efter tio år. Detfinns enligl utskottets mening också anledning all peka på en omständighet sompåverkar relationen mellan netloprisindex och konsumenlprisindex. De indirektaskatterna kan vara utformade som antingen värdeskatter eller somkvanlilelsskalter. Flertalet punktskatter är kvantitetsskatter. Om skatternaär utformade som kvanlitelsskaller och skattesatserna inte anpassas efterprisutvecklingen så kommer i en situation med prisstegringar neltoprisindex allöka snabbare än konsumenlprisindex. Detta kan åskådliggöras med följandeexempel. Anlag all priset . på en vara beslår av . kvanlitetsskatt och8 kr. Om nettopriset höjs . (från 8 till 9)blir konsumenlprishöj-ningen (från 10 lill II kr. Dettorde vara en realistisk bedömning alt subventionsgraden kommer all avtaframöver. finns starka skål som talar för att övergången frän direktbeskattning lill indirekt beskattning fortsätter. Om utvecklingen går i denriktningen att marginalskatterna sjunker inom ramen för en oförändradskattekvot kan detta väntas innebära all nettopriserna kommer altöka långsammare än konsumentpriserna. Antas exempelvisskillnaden uppgå lill en procentenhet frän en SfU 1980/81:14 67 antagenkonsumenlprisökning på så skulle det justerade indextalel varaknappt lägre än motsvarande tal för konsumenlprisindex. skulleskillnaden uppgå lill . Allt under förutsättning att energiprisernautvecklas i samma takt som konsumentpriserna i övrigt. Skulle relativpriset förenergi öka blir skillnaderna än större. Denu redovisade framskrivningarna utgör inte några prognoser för den sannolikautvecklingen på fem eller . De är endast olika hypotetiskaräkneexempel. Av dessa framgår emellertid att en övergång lill en indexberäknad på det säll som föresläs i propositionen med olika, såvitt nu kanbedömas, rimliga antaganden ger vikliga besparingseffekter. Utskottet har ibetänkande FiU 1980/81: 10 utförligt motiverat behovet av besparingsåtgärderför den statliga verksamheten. Del är enligl utskottets mening nödvändigt attdessa åtgärder vidtas så snabbt som möjligt och i en målsall takt för allbudgetunderskottet skall kunna utvecklas i den takt som beslutade omi våras. Vidberäkningen i propositionen av besparingseffekterna för /82 haranlagils en svag ökning av realpriserna på olja. Därigenom skulle den index somligger lill grund för det nya basbeloppel stiga med mot enkonsumentprisökning om . Besparingseffekten härav i förhållande till delgamla basbeloppet beräknas i propositionen lill 700-800 milj. kr. brutto och500 milj. kr. efter det all skalleborlfallseffekten beaktats. Urvaletoch avgränsningen av de olika poster som konsumentprisindex enligl förslagetskall korrigeras för kommer att utgöra en betydelsefull faktor för beräkning avdet nya basbeloppet. Del gäller exempelvis frågor om vad som skall anses varaindirekta skaller och subventioner. Med hänsyn till all sådana frågor iframtiden kommer alt få en ökad politisk betydelse med bl. a.fördelningspolitiska konsekvenser kan del enligl utskottets mening varalämpligt att de i tveksamma fall underställs stalsmaklerna för beslut, istället för all de som avgörs av indexnämnden. Förslagetalt ändra principerna för beräkning av basbelopp får konsekvenser på en mängdområden, såväl inom det offenlligrällsliga som inom det civilrättsliga området.Utskottet förutsätter att beredningen av förslaget vad gäller konsekvensernapå dessa områden sker i annat utskott. Enligl vad utskottet erfarit pågår inomregeringskansliet visst utredningsarbete om hur den nya basbeloppsberäkningenslår i olika avseenden och om del behövs några lagändringar. Utskottetvill i sammanhanget påpeka all en omläggning av värdesäkringen av det slag somnu föreslås också får betydande konsekvenser för relationerna mellanden allmänna tjänstepensioneringen och tjäns-lepensioneringen i stat och kommunoch därmed också på statlig och ekonomi. De pensioner som utgår enligtkommunala och statliga pensionsavtal baseras i huvudsak på den lön denanställde har vid pensioneringen. Pensionssystemen är samordnade på så sätt attarbetsgi- SfU1980/81:14 68 våren, stal eller kommun, får ersättning från allmännapensionsfonden för den del av pensionen som läcks in av ATP. Om nu beräkningenav basbeloppel ändras på föreslaget sätt kommer den pension som är intjänadinom ATP-systemet alt bli en lägre andel av slutlönen ån vad systemet nuföreskriver. Genom avlal är emellertid statligt och kommunall anställdatillförsäkrade en viss andel av slullönen i pension.