bet · G401KU22 · 1980-12-31 00:00:00 — om grundlagsenligheten av lagstiftning om kommunaltskattetak I motion 1980/81:1904 av LennartBlom m.fl. (m) hemställs att hos regeringen anhåller att en utredningtillsätts med uppgift att skyndsamt klarlägga förenligheten av legalabegränsningar i kommunernas beskattningsrätt med gällande grundlag. Motiveringen finns i motion 1980/81:1903, som hänvisatstill finansutskottet. I denna motion hemställs om utredning och förslag tilllagstiftning angående kommunalt skattetak/skattestopp samt - i den mån så visarsig erforderligt - även angående grundlagsändringar. Motionärerna uttalar att det i den allmänna debattenstundom har gjorts gällande att lagstadgade begränsningar i kommunernasbeskattningsrätt skulle stå i strid med den grundlagsfästa kommunalasjälvstyrelsen sådan denna bl. a. angivits i stadgandet i 1 kap. 7 § RF:"Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter." Detsynes motionärerna angeläget att klarlägga huruvida detta stadgande skalltolkas så att kommuner och landsting har en suverän rätt att, oavsett vadriksdagen kan ha beslutat, helt på egen hand fastställa utdebiteringensstorlek. Skulle så vara fallet erfordras enligt motionärerna uppenbarligen engrundlagsändring så att riksdag och regering, som har det övergripande ansvaretför samhällsekonomin, på ett fillfredsställande sätt kan fullgöra dettaåliggande. En eventuell grundlagsändring bör beslutas första gången före 1982års ordinarie riksdagsval. De viktigaste bestämmelserna i avser kommunernas ställning och uppgifter har följande lydelse: 1 kap. Statsskickets grunder 1 § All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning ochpå allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt ochparlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Denoffentliga makten utövas under lagarna. 7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner.Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna fårtaga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 1 1980/81. KU1980/81:22 2 8 § För rättskipningen finns domstolar och för denoffentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Lagar och andra föreskrifter 5 § Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommunersamt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för denkommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter omkommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. 6§---Förvaltningsuppgift kananförtros åt kommun. Förarbeten m. m. regeringsform innehöll isin ursprungliga utformning inga bestämmelser om den lokala självstyrelsen. Försti samband med representationsreform blev den förankrad i RF, Dettaskedde genom att 57 §, som fastslog att "svenska folkets urgamla rätt attsig beskatta utövas av allena", erhöll ett tillägg av följandelydelse: Huruledes särskilda menigheter måför egna behov sig beskatta bestämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungenoch gemensamt stiftas. Genom riksdagsordning blevden kommunala självstyrelsen, som genom en rad förordningar 1862-1863 blivitetablerad på såväl lokal som regional nivå, i sak erkänd som en av grundernaför det svenska statsskicket. Landstingen och stadsfullmäktige i delandstingsfria städerna blev då valkorporationer till första kammaren. Avförarbetena till RO framgår att tillägget till RF 57 § föranleddes avdenna nya roll som kommunerna fått. Huvudsyftet med stadgandet i RF var attföra över det grundläggande regelsystemet om kommunerna till den samfälldalagstiftningens område, \ författningsulredningens förslag till RF uppmärksammadeskommunerna i portalparagrafen om statsskickets grunder. Där uttalades bl, a,att "svenska folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskickoch självstyrelse". Utredningen ville med detta stadgande enligtmotiven "framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen", Iövrigt innehöll förslaget två stadganden av större vikt för kommunerna, I 7kap, 2 § föreskrevs att "bestämmelser om grunderna för den kommunalaorganisationen och verksamheten" skulle ges i lag, I 8 kap, 1 § stadgadesi nära överensstämmelse med 57 § i då gällande RF, att "skatt för atttäcka kommuns medelsbehov" skulle beslutas med stöd av lag. KU1980/81:22 3 Vid remissbehandlingen avförfattningsutredningens förslag anfördes skiftande synpunkter pä hur denkommunala självstyrelsen borde förankras i RF, Enligt en åsikt borde RF endastinnehålla bestämmelser om statsskickets grunder, varför det inte fanns skäl attomnämna kommunerna i grundlagen. Andra hävdade att den kommunala självstyrelsenborde fastläggas mer eftertryckligt än vad författningsutredningen gjort.Utförligare bestämmelser såväl om kommunernas befogenheter som ombeskattningsrätten ansågs önskvärda, 1966 utfärdade direktiven till grundlagberedningenuppmärksammades den kommunala självbeskattningsrätten. Departementschefenanförde att frågan om ett grundlagsskydd för denna "icke börförbigås", I en annan passus framhöll departementschefen det önskvärda iatt mer väsentliga och särpräglade drag i den svenska förvaltningens strukturavspeglades i grundlagen. Han pekade på att mycket stora och betydelsefullaförvaltningsuppgifter anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framförallt de borgerliga primärkommunerna och landstingen. Detta förhållande bordeenligt departementschefens mening stadfästas i grundlag. Grundlagberedningens förslag innebar i fråga om kommunernainga nämnvärda sakliga ändringar. Den främsta anledningen härtill var enligtberedningen att de frågor som hade samband med den kommunala självstyrelsen ochmed fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun var föremål för särskildautredningar. I detta läge hade beredningen utformat sitt förslag så att det varförenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller hindrade sådanaförändringar som kunde tänkas bli en följd av de pågående utredningarna. Att den kommunala självstyrelsen är en av statsskicketsgrunder kom i beredningens förslag till uttryck i 1 kap. 5 § där det sades attriket skall vara indelat i kommuner och att medborgarna i dessa skallföreträdas av valda ombud som beslutar självständigt under lagarna.Bestämmelsen gällde både landstingskommuner och primärkommuner. I fråga om denkommunala beskattningsrätten hade beredningen under hänvisning till detpågående utredningsarbetet begränsat sig till att i 7 kap. 4 § ta in ettstadgande att varje kommun äger att ta ut skatt från kommunens medlemmar förskötseln av kommunernas uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. Enligtberedningen kunde den kommunala förvaltningen betraktas som en form avutövning av offentlig makt, ytterst delegerad av . Ett stadgande somåterspeglade denna uppfattning fanns i 1 kap. 1 § i beredningens förslag tillRF. I övrigt föreslogs beträffande kommunerna att regler om grunderna förändringar i kommunindelningen (1 kap. 5 §) samt om kommunernas uppgifter och omgrunderna för deras organisation och verksamhet (7 kap. 4 §) skulle få gesendast i lag. Flera remis.sinstanser anförde kritiska synpunkter på attgrundlagberedningen tagit pågående utredningar som intäkt för ett uppskov meden fastare grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. t* 1980/81. KU1980/81:22 4 från flera håll att kommunerna i beredningens förslag fåtten alltför undanskyiTid och av staten beroende ställning samt attbeskattningsrätten borde ha fått ett starkare skydd. I den proposition med förslag till ny regeringsform m. m.som förelades riksdag delade departementschefen de kritiskasynpunkterna så till vida att han deklarerade att kommunernas roll i densvenska demokratin i vissa avseenden borde kunna framhävas starkare än somskett i beredningens förslag. Främst i tre avseenden borde enförfattningsmässig reglering övervägas, nämligen vad gällde innebörden i denkommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten, denkommunala indelningens struktur samt i fråga om formerna för den kommunalaverksamheten. Departementschefen uppehöll sig utförligast vid den förstafrågan. Han konstaterade att i vårt land präglas förhållandet mellan kommunernaoch statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn.Generellt sett gällde sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områdenoch i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgick man fråndetta synsätt, var det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla draorubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunalsjälvstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommunmåste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt medsamhällsutvecklingen. Departementschefen uttalade vidare att det vid engrundlagsreglering av hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsenvar föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Resultatet avdetta utredningsarbete borde inte föregripas genom mera kategoriskagrundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grundlagsregleringf. n. helt saknades eller var knapphändig. Det anförda hindrade enligt departementschefens meninginte att RF gav tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga omkommunernas ställning i styrelseskicket. Departementschefenanförde vidare följande: Genom lagstiftningen har som nämntskommunerna fått betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gångerstor handlingsfrihet åt komnmnerna. Av grundläggande betydelse för kommunernaskompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektorinom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finnsalltså utrymme för en initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägasbilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klartuttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tasin en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligasförutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genomkommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men detkan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om ensjälvständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna. KU1980/81:22 5 Den kommunala intitiativrätten ärstarkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenligavvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter enkombination av politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen anser jagatt principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täckamedelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principenkommer till uttryck redan i 1 kap. RF om statsskickets grunder (5 §). Degrunder efter vilka kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis bestämmas ilag. En bestämmelse om detta är i departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 §RF. Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun börmot bakgrund av vad jag har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jagberedningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernasuppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också hår ställas kravet attlagformen skall anlitas. Genom kravet på medverkan skapas en garantiför att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för denallmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jagföreslår en bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringenatt kommunernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velattydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldeladeett område där de själva mera fritt bedömer vilken verksamhet som skallbedrivas. I specialmotiveringen tillhuvudstadgandet om kommunerna i första kapitlet RF (5 §, numera 7 §) framhölldepartementschefen att bestämmelsen i andra stycket om den kommunalabeskattningsrätten liksom övriga föreskrifter i kapitlet var ettprincipstadgande. Den var alltså "inte att läsa så att den kommunalabeskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun heltobunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § idepartementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande ärunderkastad lagstiftning." Vid riksdagsbehandlingen preciserades grundlagsskyddet förlandstingskommunernas existens. I övrigt godtogs oförändrat propositionensförslag till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. godkända betänkande anslöt sig tilldepartementschefens uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgjorde enav grundstenarna för den svenska demokratin. Det var därför enligt utskottetväsentligt att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klartkom till uttryck i grundlagen. Utskottet ansåg att propositionens förslag idetta avseende väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd förden kommunala självstyrelsen. I övrigt kommenterades inte de föreslagnabestämmelserna. Den kommunala självstyrelsen ochden kommunala demokratin har en mycket stark ställning i . I få länderhar de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetetsådan bredd och sådant djup som här. Genom den kommunala självstyrelsen har detvarit möjligt att KU1980/81:22 6 decentralisera viktiga samhällsuppgifter till kommuner ochlandstingskommuner. Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt beslutaom gemensamma angelägenheter. Den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsenhar i det svenska statsskicket återspeglas i grundlagen. Redan iportalparagrafen till RF - i 1 § i det första kapitlet om statsskickets grunder- fastslås sålunda att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl. a. genomkommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen nämns därvid tillsammansmed det representativa och parlamentariska statsskicket. Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen är iövrigt föga omfattande. Endast de viktigaste principerna har grundlagsfästs.Dessa tar sikte på den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommunalaverksamheten samt innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmedförenade beskattningsrätten. I övrigt har det överlämnats åt attgenom vanlig lag besluta om de övergripande föreskrifter som behövs. Regeringenhar endast begränsade befogenheter att fatta beslut om normer för kommunerna.Avsikten är att kommunerna själva i största möjliga utsträckning skall fattabeslut i de frågor som angår dem och deras invånare. Den starka ställning som den kommunala självstyrelsen hari vårt samhällsliv var man ense om under förarbetena till RF. Däremot pågickdet då RF förbereddes och antogs ett omfattande utredningsarbeteom kommunerna. Detta sammanhängde med att den kommunala självstyrelsen ilandet varit föremål för en djupgående omvandling. Frågan om hur en grundlagsreglering av den kommunalasjälvstyrelsen skulle genomföras väckte mycken diskussion närförfattningsutredningens och grundlagberedningens förslag framlades. Denlösning som nåddes i propositionen med förslag till ny RF accepteradesemellerfid allmänt. Vid riksdagsbehandlingen väcktes endast motioner i någradetaljfrågor. tillstyrkte propositionens förslag tillgrundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen med endast endetaljjustering. Utskottet uttalade därvid att det var väsentligt att denställning kommunerna intar i den svenska demokrafin klart kommer till uttryck igrundlagen, Enligt utskottet uppfyllde propositionens förslag i detta hänseendeväl de krav som bör ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen.Riksdagen följde utskottet. Utformningen av det skydd som ges i RF åt den kommunalasjälvstyrelsen har starkt påverkats av att det inte ansetts vara varkenlämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciseradegränser i grundlag kring en självstyrelsesektor. I förarbetena harunderstrukits att arbets- och betogenhetsfördelningen mellan stat och kommun istället måste i ganska vid omfattning kunna ändras i takt medsamhällsutvecklingen. Därtill kom att resultatet av det vid tiden förgrundlagens tillkomst pågående utredningsar- KU1980/81:22 7 betet angående olika för kommunerna betydelsefullaangelägenheter inte ansågs böra föregripas genom mera kategoriskagrundlagsföreskrifter. När det gäller den kommunala självstyrelsen har man mot denangivna bakgrunden i stor utsträckning avstått från att i RF införa detaljeradebestämmelser som ger ett klart avgränsat rättsligt skydd. I stället harhuvudvikten lagts på regler som innebär att genom vanlig lag normerarden kommunala självstyrelsen. Det sagda innebär inte att fritt kan fattabeslut om normer för den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser omkommunerna och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottetsmening tillmätas stor betydelse som generella direktiv för lagstiftningensinnehåll. I detta hänseende vill utskottet särskilt framhålla att det iförarbetena till RF understryks att det är av grundläggande betydelse förkommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektorinom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finnsutrymme för en fri initiafivrätt. Varje lagbeslut som gäller kommunerna skall sålunda fattasinom den av grundlagen uppdragna ramen. Beslutet får därför aldrig innebära attden kommunala självstyrelsen upphävs eller att någon av de grundlagsfästaprinciperna för självstyrelsen åsidosätts. Vidare skall i övervägandena i varjesärskilt fall vägas in den stora vikt som grundlagen tillmäter den kommunalasjälvstyrelsen som en av de grunder för det svenska statsskicket varigenomfolkstyrelsen förverkligas. Självstyrelseintresset skall sålunda alltidtillmätas stor betydelse vid den lämplighetsprövning och intesseavvägning somär aktuell i det konkreta lagstiftningsärendet. På frågan hur långt man kan gå i olika konkreta fall närdet gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ger RF endast iextrema fall ett direkt svar. För att kunna avgöra om en viss ifrågasattinskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till RF:sbestämmelser om kommunerna måste inskränkningen normalt bedömas i ett störresammanhang. Av vikt är i första hand vilken utformning och innebörd enifrågasatt inskränkning har. Det måste vara möjligt att bedöma hur kommunernasfrihet avses skola begränsas och vad en sådan begränsning kan få för verkningarför kommunernas möjligheter att fungera. Att mot bakgrund av i ett konkret fall avgöravad som är en godtagbar inskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad sominte är det kan vara komplicerat, I ett lagärende ankommer en sådan bedömning isista hand på . Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden övergårutskottet till att bedöma den i motionen aktualiserade frågan om det med hänsyntill gällande grundlagsbestämmelser är möjligt att i lag införa begränsningarav kommunernas beskattningsrätt. Denkommunala självbeskattningsrätten är fastlagd i RF, Den är ett KU1980/81:22 8 grundläggande inslag i den kommunala självstyrelsen i vårtland. Ett ingrepp i kommunernas hittillsvarande rätt att fritt bestämmautdebiteringens storlek innebär uppenbarligen att den kommunala frihetenbeskärs hårt i förhållande till nuläget. En lagreglering av den kommunala beskattningsrätten får givetvisaldrig innebära att denna helt upphävs. Dess existens är ovillkorligt skyddadav grundlagsstadgandet i 1 kap, 7 § RF att kommunerna får ta ut skatt förskötseln av sina uppgifter. Stadgandet innebär vidare att beskattningsrättenaldrig får göras enbart formell. Skyddet enligt RF måste ges den innebörden attbeskattningsrätten alltid skall ha ett reellt innehåll. Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsenförutsätter att den kommunala självbeskattningen utövas inom vissa regelramarsom dras upp i skattelagar som beslutar. Förarbetena till RF ger vidhanden att en lagreglering av beskattningsrätten förutsätts kunna avse ocksåkommunernas rätt att bestämma skatteuttagets storlek. Det sägs sålunda igrundlagspropositionen att den kommunala beskattningsrätten inte måste varafri ens i den meningen att "varje kommun helt obunden" kan bestämmaskatteuttagets storlek. i samband med övriga överväganden i förarbetenafår det anses framgå att en lagreglering inte heller får innebära attkommunerna helt berövas friheten att själva fastställa skatteuttagets storlek. Sammanfattningsvis vill utskottet anföra följande.Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen innebär ett skydd fördenna som understryker den kommunala självbeskattningsrätten. Skyddet harprincipkaraktär och hindrar inte ovillkorligt en lagreglering av typ"skattetak". Skyddet förutsätter dock att en eventuell lagregleringav sådant slag alltid ger utrymme för en fri sektor för kommunerna och ävenbibehåller åtminstone en viss frihet för kommunerna när det gäller attfastställa beskattningens storlek. Principerna om den kommunala självstyrelsensom de kommer till uttryck i RF och dess motiv leder enligt utskottets meningtill slutsatsen att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas. Grundlagens regler om kommunerna ger enligt utskottetsmening ett reellt skydd för den kommunala självstyrelsen utan att statsmakternadärigenom hindras från att fatta de övergripande beslut som i olika lägen kanvara nödvändiga. Utskottet anser inte att någon ändring av grundlagens regler ide berörda hänseendena är påkallad. Med hänvisning till vad utskottet anfört idet föregående anser utskottet att en sådan utredning som föreslås i motioneninte behövs. Utskottet avstyrker därför mofion 1904, attriksdagen avslår motion 1980/81:1904, KU1980/81:22 9 Närvarande: (), (),(), (), Per (), (),(), (), i (m),(), (), (), (), () och Sfig Genitz (c). av Per , i och (allam): Utskottet anger i sitt yttrande över motion 1980/81:1904att grundlagen inte ovillkorligt hindrar en lagreglering av typ kommunaltskattetak. Tvärtom ger förarbetena fill RF vid handen att en lagreglering avbeskattningrätten förutsätts kunna avse också kommunernas rätt att bestämma skatteuttagetsstorlek. Det klarläggande motionärerna efterlyst har därmed kommit till stånd,vilket är av stor betydelse för att det rätt skall kunna bedömas vilkaekonomiskt-politiska åtgärder som står till statsmakternas förfogande. Det ärsjälvklart att det kommunala självstyrelseintresset vid den avvägning som ivarje konkret fall måste ske skall tillmätas stor vikt. Huruvida ett kommunalt skattetak fakfiskt bör införas ären fråga som går utöver vad har att uttala sig om. Omden uppoffring i fråga om den kommunala självbestämmanderätten som ettskattetak skulle kunna innebära är välmotiverad kan inte avgöras enbart utifrånvad som framgår av förarbetena till RF utan är också bl, a, beroende av detekonomiska läget i stort. Det är uppenbart att det i ekonomiskt besvärligatider är mera välmotiverat än eljest att utnyttja den möjlighet till ingrepp ikommunernas frihet som RF öppnar. Hänsynen till det allmännas bästa får isådana situationer anses ta över det kommunala självständighetsintresset.