bet · G401UU16 · 1980-12-31 00:00:00 — betänkande 1980/81:16 omförmånlig kreditgivning till (prop. 1980/81:41) Regeringen har i proposition 1980/81:41 föreslagitriksdagen att godkänna de riktlinjer för förmånlig kreditgivning till u-ländersom förordas i propositionen. Långfristigakrediter ingick i betydande omfattning i det svenska utvecklingsbiståndet under1960-talet. Gåvoelementet i dessa krediter uppgick till . Koncentrationenav det svenska biståndet fill mycket fattiga länder gjorde emellertid att detsvenska biståndet utvecklades mot ett mer renodlat gåvobistånd somandra länder behöll eller inrättade olika former av kreditgivning på förmånligavillkor; Undersenare år har betalningsunderskott mot utlandet snabbt ökat. Föratt klara dessa underskott har många u-länder- särskilt de rikare - måstförlita sig på kortfristig upplåning, ofta i form av leverantörskrediter. Defatfigare har på grund av sin låga kreditvärdighet i mycket litenomfattning kunnat låna på de internationella kapitalmarknaderna. FlertaletOECD-länder har tillgripit olika former av statliga subventionerför att höja den egna exporfindustrins konkurrenskraft. erbjudsmöjlighet att blanda en traditionell exportkredit med biståndsmedel för attgöra kreditvillkoren förmånligare och mer konkurrenskraftiga. Detta harpåtagligt påverkat konkurrensförhållandena i den internationella handeln. Devikfigaste kreditgivande nådde enöverenskommelse att begränsa det statliga stödet vid exportkreditgivning fillen viss nivå, den s. k. consensus-överenskommelsen. De kreditvillkor som angavsi denna överenskommelse blev snart normgivande. införde ett påconsensus-överenskommelsen baserat exportkreditsystem, för vilket AB SvenskExportkredit (SEK) har huvudansvaret. ISverige har hitfills inte funnits något system för att på ett enkelt sättkombinera biståndsmedel med kommersiell exportkreditfinansiering. För attutreda frågan om borde införa ett system för förmånlig kreditgivningfill för finansiering av import från tillsattes under våren1979 en interdepartemental beredningsgrupp. - förmånlig kreditgivning i samband med svensk exportfill (Ds H 1980:3) förelåg och har därefterremissbehandlats. Rapporten är fogad som bilaga till proposifionen. Arbetsgruppens förslagbaseras på kreditgivning via AB Svensk Export- 1 1980/81. UU1980/81:16 2 Genom användning av biståndsmedel kan förmånligakreditvillkor medges, t. ex. i form av sänkt räntesats, förlängdåterbetalningsfid eller återbetalningsfri period i början av kreditens löptid.Säkerhet för givna krediter kommer i flertalet fall att bestå avexportkreditgarantier från exportkreditnämnden (EKN). Förslaget från arbetsgruppen välkomnas av flertaletremissinstanser. Vissa remissorgan är emellertid tveksamma till ett system somsamfidigt skall försöka tillgodose biståndspolitiska och exportfrämjande mål.Risken är stor, menar dessa instanser, att en sådan dubbel målsättning kan ledatill att ingetdera målet uppfylls på ett ändamålsenhgt och ekonomiskt rimligtsätt. Meningarna bland remissinstanserna är vidare delade i fråga om hur storaexporteffekterna blir av de föreslagna krediterna. Regeringen gör i proposifionen emellertid bedömningen attredan de biståndspolitiska skälen är tillräckliga för att införa ett system medförmånlig kreditgivning, detta särskilt som sådana krediter kan ge ettbetydande antal möjlighet att mobilisera ökade resurser för sinautveckhngssträvan-den. Förmånliga u-landskrediter kan också ge svenska företagmöjlighet att konkurrera på nya marknader och därmed också få positiva effekterför svensk export, heter det vidare i propositionen. Svenska offerter visar sigofta konkurrenskraffiga i fråga om pris och kvalitet m. m. men däremot ej påkreditsidan. För ett u-land med begränsade finansiella resurser kankreditkostnaden i många fall vara den avgörande faktorn vid valet mellanalternativa leverantörer. Förmånliga u-landskrediter kan också, enligtregeringens mening, fungera som en flexibel övergång från gåvobistånd tillandra finansieringsformer i samband med avtrappning eller aweckhng avgåvobistånd. I propositionen föreslås att förmånliga krediter skallkunna komma i fråga för - länder medvilka bedriver bredare samarbete, - programländerför svenskt bilateralt bistånd, samt - andra u-ländervars utvecklingspolitik ligger i linje med de svenska biståndspolitiskamålsättningarna. Krediterna bör endast utnyttjas för finansiering av sådanimport från som ökar det mottagande u-landets betalningsförmåga ellerhar annan utvecklingsfrämjande effekt. De bör vidare avvägas noga så attkrediterna utformas som ett komplement till det traditionella biståndet ochavse projekt som inte ryms inom gåvobiståndet. Redan nu har flera programländer möjlighet att använda endel av biståndet inom landramen, det s. k. importstödet, för att subventionerakommersiella exportkrediter. Enligt förslaget bör emellerfid programländernainte enbart vara hänvisade fill att utnyttja importstödet inom landramen. Deförmånliga krediterna bör enHgt proposifionen vara bundna till UU1980/81:16 3 I första hand bör kapitalvaror,konsulttjänster och entreprenadarbeten komma i fråga. Transaktionerna börvidare vara av viss storlek. Propositionen föreslår 5 milj. kr. som nedregräns, utom vad gäller konsulttjänster där lägre belopp kan få ifrågakomma. I samband med större investeringsprojekt kan det bliaktuellt med samfinansieringsarrangemang, där en förmånlig kredit från Sverigefinansierar endast en del av en affär. Möjligheten till samfinansiering medutvecklingsbanker och fonder liksom med nordiska länder, exempelvis i samverkanmed Nordiska investeringsbanken, bör särskilt uppmärksammas. Förmånliga krediter fill bör, som arbetsgruppenföreslagit, baseras på kreditgivning från SEK. De bör kunna utgå både i form avleverantörs- och köparkrediter. De kostnader som uppstår utöver vad som täcks avSEK-systemet bör avräknas mot biståndsanslaget i form av ett nuvärdesbeloppbaserat på diskonteringsränta. Beloppet överförs till statsbudgetensinkomstsida. Därutöver bör avräkningssystemet utformas så att den totalastatsfinansiella kostnaden för kreditvillkoren avspeglas i avräkningsbeloppet. I de flesta fall när finansiering i form av förmånligakrediter kan bli aktuell torde den svenske leverantören komma att ansöka omexportkreditgaranfi. Regeringen utgår ifrån att EKN i merparten av fallenkommer att kunna lämna sådan garanti inom ramen för ordinarie garantisystem. Ienstaka fall bör EKN likväl ha möjlighet att acceptera ett större risktagandeän vad som medges inom ordinarie garanfisystem. De premiemedel som inflyter i samband med garantier därett ökat risktagande har accepterats bör tillföras en särskild s. k.säkerhetsreserv, upprättad inom EKN enligt samma principer som för annangarantigivning. Utbetalningar p. g. a. skadefall på dessa garantier börfinansieras med medel från säkerhetsreserven. Är reserven ej tillräcklig bör,på samma sätt som vid annan garantigivning, tillfälliga dragningar kunna göraspå den rörliga kredit som står till förfogande hos för attförstärka EKN:s likviditet. Nämnden bör redovisa säkerhetsreservens storlektill regeringen. Skulle reserven då visa sig negativ bör EKN ha rätt fill vissersättning. Ersättningen kan utgå för gjorda utbetalningar antingen två årefter respekfive obetald fordrans ursprungliga förfallodag eller efter det attmultilateral skuldkonsolideringsöverenskommelse ingåtts. Även räntekostnaderför sådana utbetalningar bör ersättas. Denna ersättning till EKN bör belastaanslaget för förmånliga u-landskrediter och utbetalas efter särskildframställning från EKN. Samtliga remissinstanser fillstyrker förslaget atthandläggning och beredning av ärenden rörande förmånliga u-landskrediter skallförläggas till befintliga institutioner. De föreslagna institutionerna, EKN ochSEK, anses väl lämpade för uppgiften. Regeringen föreslår att EKN blirbeslutande r 1980/81. UU1980/81:16 4 organ för beviljande av förmånliga krediter till u-länder.Nämnden bör emellertid inhämta yttrande från den nyinrättadeutbildningsberedningen angående vilka affärer som kan lämpa sig för sådanfinansiering. I beredningens styrelse ingår representanter förutrikesdepartementet, social-, budget-, utbildnings-, handels-ochindustridepartementen samt SIDA. När beredningen behandlar frågor om förmånligau-landskrediter bör den utökas med en representant för EKN. Beredningen yttrarsig över vilka länder som kan erhålla förmånliga krediter och kreditensförmånlighetsgrad med hänsyn till det aktuella projektets bedömdautvecklingseffekt. Yttrandet om förmånlighetsgrad bör utformas så att detmedger flexibilitet och förhandlingsutrymme vad gäller de exaktakreditvillkoren. Det bör vidare ankomma på utbildningsberedningen attfastställa hur prioritering av affärer skall göras inom ramen för angivnariktlinjer. Ansökan om förmånliga u-landskrediter ställs fill EKN. Detgörs normalt av det intresserade svenska företaget. Om ett ärende initierasfrån annat håll bör exportörens intresse vara styrkt innan ärendet behandlas. EKN kan även på eget initiativ, eller på begäran avutbildningsberedningen, ta upp ärenden rörande förmånliga u-landskrediter. Avtal om förmånliga u-landskrediter kan om så ansesönskvärt ingås på regeringsnivå mellan företrädare för och mottagandeland. Officiella överenskommelser kan ha en allmänt goodwill-skapande effektgenom den publicitet de ges i vissa mottagande . Betydelsen av avtal påregeringsnivå varierar från land till land vilket givetvis bör beaktas på svensksida. Eventuella regeringsavtal bör vara av övergripande natur ochadministrativt enkla att tillämpa. De kan ingås antingen separat eller ianslutning till s. k. samarbetsavtal. Den närmare formen får anpassas till deenskilda fallen. Den totala statsfinansiella kostnaden för ett system medförmånliga u-landskrediter är svår att uppskatta eftersom den är avhängig avhur SEK:s upplåningskostnad utvecklar sig över tiden. Kreditvillkoren hosenskilda förmånliga krediter har också stor betydelse. Förmånlighetsgraden kanbestå av sänkt räntesats, förlängd återbetalningstid, återbetalningsfri periodvid kredittidens början m. m. När SEK:s upplåningskostnad är hög blir kostnadenför förmånliga krediter större än när upplåningskostnaden är låg. Likaså stigerkostnaden när de förmånliga krediterna innehåller ett högt gåvoelement. Mot denna bakgrund är det enligt propositionen svårt attge några generella riktlinjer för hur kreditvillkoren bör vara utformade i deenskilda fallen. Hänsyn bör tas till mottagande lands ekonomiskautvecklingsnivå, typ av produkt eller projekt m. fl. En riktlinje bördock vara att högre gåvoelement kan beviljas fattigare eller mindre utveckladeu-länder om omständigheterna i övrigt är likartade. Gåvoelementet i en förmånlig u-landskredit skall uppgåfill , beräknat enligt DAC:s beräkningsnormer. UU1980/81:16 5 länder bör gåvoelementet ej understiga . De exakta kreditvillkoren som kan erbjudas mottagaren fåröverenskommas mellan EKN, SEK och den svenske exportören. För /81 har 60 milj. kr. anslagits förkostnader i samband med förmånliga u-landskrediter. Med en kreditgivningbaserad på nuvarande SEK-system kan det totala kreditbeloppet beräknas omfattamellan 300 och 600 milj. kr. under innevarande budgetår om gåvoelementet i deenskilda fallen hgger . På årsbasis innebär detta enkreditvolym i storleksordningen 600 till 1 200 milj. kr., en betydande ökningav de lån som f. n. kan ställa fill förfogande. Varjebiståndskrona genererar 5 till 10 gånger sitt eget värde i kapitalflöde. Systemet med förmånlig kreditgivning till bör påförsöksbasis kunna träda i kraft så snart fattat beslut därom. Detbör utvärderas senast . Det ankommer på regeringen att ge erforderliga närmareinstruktioner till EKN, SEK och utbildningsberedningen. I proposition 1977/78:155 om exportkreditfinansieringm. m. aviserade regeringen sin avsikt att utreda frågan om blandade krediter.Frågan berördes därefter av utrikesutskottet i dess betänkande 1978/79:1 ianledning av proposifion 1977/78:135 om riktlinjer för internationellt utvecklingssamarbetem. Utskottet utgick i betänkandet från att utredningsarbetet i ärendetskulle ta vederbörlig hänsyn fill de biståndspolifiska målsättningarna. Även i budgetproposition 1979/80:100, bilaga 6, återkomregeringen till frågan om blandade krediter och förutskickade att ett förslagskulle föreläggas . Regeringen föreslog ibudgetpropositionen att ett belopp på 60 milj. kr. skulle avsättas föranvändning till en del av den stathga subventioneringen av blandade krediter. Utskottettillstyrkte denna medelsanvisning med en reservation (s) (UU 1979/80:20).Riksdagen godkände propositionen i denna del (rskr 1979/80:276). I mofion 1980/81:141 av . (vpk) hemställs att beslutar 1. att medanledning av proposition 1980/81:41 hos regeringen hemställa om nytt förslaginnebärande att förmånliga krediter till icke belastarbiståndsbudgeten, 2. att uttala attförmånliga krediter i första hand bör ges till de programländer som uppfyllerde biståndspolitiska målsättningarna. Motionärernaframhåller att de inget har att invända mot att handeln med UU1980/81:16 6 Krediter för att stimulera exportentill bör emellertid inte belasta biståndsanslagen. Vidare börförmånliga krediter endast ges fill det svenska biståndets programländer. I motion 1980/81:140 av GertrudSigurdsen m.fl. (s) hemställs att beslutar 1. att avslåregeringens förslag i proposifion 1980/81:41 om riktlinjer för förmånligkreditgivning till , 2. att godkänna deriktlinjer för förmånlig kreditgivning till som kommer till uttryck imofionen, 3. att de 60 milj.kr. som finns anslagna för blandade krediter för /81 fördelas påmottagarländernas landprogram i huvudsak i enlighet med den länderfördelningsom presenterades i motion 1979/ 80:1133, 4. att som sinmening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om initiativ för attbegränsa den internationella kreditkonkurrensen, 5. att hosregeringen anhålla om att behovet av ett exportpolitiskt motiverat system förblandade krediter prövas i samband med granskningen av exportkreditsystemet idess helhet. Motionärerna anser att regeringen i sitt förslag hamnatmellan två stolar. Den länderkrets som omfattas av systemet avgränsas fillbiståndsmottagarländerna eller de länder vars utvecklingspolitik ligger ilinje med de svenska biståndspolitiska målsättningarna, somregeringen bortser från de problem som svensk exportindustri kan ha på andramer expansiva u-landsmarknader. I stället föreslår motionärerna att subvenfionering avkrediter fill biståndsmottagarländerna görs med medel ur landramarna för deländer som så önskar. Om så sker behövs inget särskilt anslag för ändamålet,varför motionärerna yrkar att det belopp som redan tidigare avsatts förändamålet fördelas på mottagarländer i enlighet med den länderfördelning sompresenterades i motion 1979/80:1133. Motionärerna önskar vidare att regeringen fortsatt driverfrågan om en begränsning av den internationella kreditkonkurrensen. Slutligen föreslår motionärerna att en prövning görs avhela det svenska exportkreditsystemet och att man därvid tar ställning till omkreditsubven-fionering genom blandade krediter är mofiverad frånexportpolitiska synpunkter. Kreditsubventionen i ett sådant nytt system skulledock inte finansieras över biståndsanslaget. Den u-landspolitiska diskussion somförts i har medfört en vidgad syn på våra förbindelsermed . Det ömsesidiga beroendet i relationerna mellan i-länder ochu-länder har betonats. UU1980/81:16 7 blivit uppenbart att en ekonomisk expansion i u-ländernaockså kan innebära en välbehövlig sfimulans för i-länderna. Det är mot denna bakgrund biståndspolitik påsenare tid fått nya dimensioner. Olika instrument för ett bredareu-landspolifiskt samarbete med har skapats. Utförliga redogörelserhärför har lämnats i de närmast gångna årens biståndsproposifioner. När utvecklat sina u-landspolitiska instrument haren förutsättning varit att de nya resursöverföringar som aktualiseras skall ståi samklang med de mål som gäller för biståndet i övrigt. Denna förutsättninghar varit så mycket mer naturlig som det har varit biståndsmedel som tagits ianspråk även för dessa nya insatser. Det system med förmånliga eller s. k. blandade kreditersom regeringen nu föreslår är att betrakta som ett led i denna utveckling.Syftet är att med hjälp av biståndsfinansierade subvenfioner av exportkreditermobilisera ökade resurser för utvecklingsstråvanden. Enligt regeringen har deförmånliga krediterna huvudsakligen ett biståndssyfte. Redan debiståndspolitiska skälen är tillräckliga för att införa det föreslagnasystemet, heter det i propositionen. En ytterligare fördel är att förmånliga u-landskrediterkan ha positiva effekter för svensk export, på så sätt att de ger svenskaföretag bättre möjligheter att konkurrera på nya marknader. Avsikten att ge de förmånliga krediterna enbiståndspolitisk inriktning kommer bl. a. till uttryck i valet av länder somskall kunna komma i fråga för krediterna. Krediterna skall kunna gå tillprogramländer, länder med vilka bedriver s. k. bredare samarbete samtandra vars utvecklingspolitik ligger i linje med de svenskabiståndspolitiska målsättningarna. Detta är samma länderkriterier som gällerför Fonden för industriellt samarbete med (). Ett allmänt villkor är vidare att de förmånligau-landskrediterna skall ha en utvecklingsfrämjande effekt. Utskottet noterar regeringens avsikt att i valet avmottagarländer och projekttyp skapa garantier för att tradifionella svenskabiståndsprinciper blir fillgodosedda. En bieffekt av systemet med förmånliga krediter förutsesbli att svensk exportindustri skall kunna dra nytta av det. I arbetsgruppensutredning lades viss tonvikt vid denna exportfrämjande effekt under det attregeringen i sin bedömning snarare vill betrakta de kommersiella vinsterna medsystemet som i och för sig eftersträvansvärda men ovissa till sin omfattning.Den exportfrämjande effekten av systemet skall främst uppnås genom attkrediterna blir bundna till leveranser från . De varuslag som bör kommai fråga är kapitalvaror, konsulttjänster och entreprenadarbeten. Det är vidaretänkt att initiativet till utnyttjande av den föreslagna kreditmöjlighetenskall tas av svenska företag. Dessa ställer sin ansökan till EKN, som blirbeslutande organ för beviljande av förmånliga krediter. UU1980/81:16 8 från annat håll bör exportörens intresse vara styrkt innanärendet behandlas. I mofion 140 hävdas att förslagetkommer att få föga betydelse på expansiva u-landsmarknader såvida inteländervalskriterierna ges en orimligt vid tolkning samtidigt som nuvarandebiståndsmottagare får se biståndets kvalitet minska genom en ökadbindningsgrad. Motionärerna förordar därför att regeringens förslag avslås ochatt i stället en möjlighet till förmånhga krediter öppnas för programländer ochländer där biståndssamarbetet är under avveckling. Biståndsdelen av kreditenbör i sådant fall tas ur vederbörande lands medelsram. Som en konsekvens häravföreslår motionärerna att det redan beviljade anslaget på 60 milj. kr.fördelas på vissa mottagarländers landramar. Utskottet erinrar om att det existerar enmöjlighet för programländer att använda det s. k. importstödet inom landramenför att subventionera kommersiella exportkrediter. Denna möjlighet bör enligtregeringen ytterUgare kunna tas fill vara. För de mottagarländer som inte förfogar över någotimportstöd har emellerfid denna utväg inte stått fill buds. har biståndssamarbete med betydligt flerländer än de programländer som är SIDA:s huvudsakliga verksamhetsfält.Ytterligare ett antal bedriver en utvecklingspolitik som i och för sigligger i linje med de svenska biståndspolitiska målen. Med åtskilliga länder idenna relativt stora grupp har ett alltmer omfattande varuutbyte ochekonomiskt samarbete. Proposifionens förslag syftar till att ge regeringenmöjlighet att erbjuda dessa länder fördelaktiga kreditvillkor, till nytta förderas utvecklingsansträngningar och till fördel för det ömsesidiga ekonomiskasamarbetet mellan dem och oss. Av propositionen framgår att vissa remissinstanser ställtsig tveksamma till att beslut om länderval och krediterbjudandenas förmånsgradi utredningens förslag förlagts fill ett organ - EKN - som inte harbiståndsinriktning. Regeringen har därför föreslagit att den nyinrättadeutbildningsberedningen som handlägger frågor om s. k. bredare samarbete medu-länderna skall yttra sig "över vilka länder som kan erhålla förmånligakrediter och kreditens förmånlighetsgrad med hänsyn till det aktuellaprojektets bedömda utveckhngseffekt". I utbildningsberedningen ingårföreträdare för . Utskottet noterar att biståndssamarbete med ettprogramland kan komma att handläggas av ytterligare en myndighet beroende påbiståndsform. Den olägenhet som skulle kunna uppstå härav uppvägs emellertid avfördelen av att alla förmånliga krediter inom det föreslagna systemet handläggsav samma organ. Utskottet utgår från att biståndspolitiska synpunkter itillräcklig grad beaktas i beslutsordningen för förmånliga krediter på sammasätt som sådana synpunkter varit avgörande för själva ländervalet. Som framgårav propositionen införs systemet dessutom på UU1980/81:16 9 försöksbasis och kommer att utvärderas senast efter tvåår. Den av mofionärerna föreslagna begränsningen avkreditmöjligheten fill programländer och tidigare programländer skulle ipraktiken medföra att som regel endast de länder som har importstöd i sinlandram kan utnyttja en kreditmöjlighet. Mot bakgrund av de u-landspolitiska mofiveringar somframlagts för ett system med förmånliga krediter kan utskottet inte anse detrimligt att krediterna begränsas till programländerna, särskilt som de insatsersom skall finansieras av krediterna är av en kommersiell natur som inte igenomförandestadiet förutsätts resa anspråk på den svenskabiståndsmyndighetens programlandsresurser. Med hänvisning till vad som ovan anförts avstyrkerutskottet yrkandena 1, 2 och 3 i mofion 140 samt yrkande 2 i vpk-motion 141. I vpk-motion 141 hemställs ocksåatt kostnaden för de föreslagna krediterna inte skall belasta biståndsanslaget. Som tidigare anförts har de föreslagna förmånligakrediterna en bistånds-polifisk motivering. Val av förmånsländer och projekttyphar skett ufifrån denna utgångspunkt. Det är enligt utskottets mening därförnaturligt att en andel av subventionen bekostas av biståndsmedel. Enmotsvarande princip ligger bakom finansieringen av den av godkändaSwedfund. Yrkande 1i vpk-motionen avstyrks därför. I yrkande 4 i motion 140 föreslåsatt regeringen tar initiativ till att begränsa den internationellakreditkonkurrensen. Det har under lång fid varit en svensk strävan attbegränsa den statsstödda kreditkonkurrensen. I de s. k.consensus-förhandlingarna inom driver akfivt denna fråga.Framgångarna har dock varit begränsade. Slutligen föreslås i yrkande 5 i motion 140 att behovet avett exportpolitiskt motiverat system för blandade krediter prövas i samband medgranskningen av exportkreditsystemet i sin helhet. Bakgrunden är de problem somsvensk exportindustri kan möta genom den internafionella kreditkonkurrensen påde expansiva u-landsmarknader, som inte inbegrips i ett biståndspolitisktmotiverat system för förmånlig kreditgivning. Detta är en vidare fråga som inte behandlats av dentidigare nämnda arbetsgruppen. pågår emellerfid en översyn avsystemet för statsstödd exportkreditgivning genom AB underledning av en särskild utredare. Arbetet beräknas vara avslutat innevarande år.Översynen kommer att ge underlag för en bedömning av behovet av statsstödda menicke biståndsfinansierade krediter bl. a. fill . Utskottet anser detangeläget att frågan prövas av regeringen. Syftet med yrkandena 4 och 5 i motion 140 får med det ovananförda anses fillgodosett varför motionen får anses besvarad fill denna del. UU1980/81:16 10 1. med bifall fillproposition 1980/81:41 samt med avslag på motionerna 1980/81:140, yrkandena 1,2 och 3, och 1980/ 81:141, godkänner de riktlinjer för förmånlig kreditgivningfill som förordas i proposifionen, samt 2. förklararmotion /81:140, yrkandena4och5, besvarad med vad utskottet anfört.