bet · G401SfU14 · 1980-12-31 00:00:00 — majoritet tillstyrker förslagetmedan de socialdemokratiska ledamöterna avstyrker del. I yttrandet påpekas bl.a. att basbeloppels storlek direkt påverkar vissa regler vid beskattningen, t.ex. existensminimum, avdrag för pensionsförsäkringspremier och beräkning avarvsskall i vissa fall. Skatteulskottet antar att effekterna av den föreslagnaindexen på kort sikt blir marginella. Effekterna på är enligtyttrandet svåra att bedöma. konstaterar alt den föreslagnaändringen får effekter även på det civilrättsliga området. Utskottet pekar bl.a. på bestämmelser inom familjerätten, skadeståndsrälten ochassociationsrätten. I yttrandet anförs också att det inle torde vara heltovanligt att del i olika civilrätlsliga avlal las in villkor med anknytningtill basbeloppet. nämner i det sammanhanget bl. a. all det finnsen mängd standardavlalsvillkor inom försäkringsbranschen som bygger päbasbeloppet och att kollektiva och privata försäkringar ofta innehåller villkorom att ersättning skall utgå i relation till basbeloppet. mening borde effekterna på det civilrätlsliga området av det nyaberäkningsunderlaget för basbeloppet närmare ha kartlagts och analyserats ipropositionen. I avsaknad av en sådan genomgång anser sig lagutskottet ändockkunna förmoda att följderna på kort sikt, såvitt SfU1980/81:14 11 avser lagutskottets beredningsområde, blir förhållandevisobetydliga. Först i ett längre tidsperspektiv kan del antas att förslaget ipropositionen mera påtagligt kommer alt påverka civilrätlsliga förhållanden.Enligl lagutskottet är sådana antaganden givelvis myckel osäkra. Utskottet framhåUer vidare all - i den män ekonomiskakonsekvenser uppkommer för enskilda - det ter sig rimligt att även vissa andragrupper i samhället än pensionärer m.fl. får finna sig i alt en kompensationuteblir för förändringar av energipriser och indirekta skaller m.m. Vadsärskilt gäller förslagets effekter på ingångna avtal och andra beståenderättsförhållanden vill lagutskottet peka på att det försl efter en tolkning avvillkoren i varje enskilt fall kan avgöras huruvida del nya basbeloppet kommeratt slå igenom. Från civilrättsliga utgångspunkter finns det enligtlagutskottets majoritet inte nägra hinder mol all förslaget i propositionengenomförs. framhåller emellertid att det kan finnas skäl som talarför all gällande ordning inle bör rubbas när del gäller vissa civilrättsligaregler. Det får enligl yttrandet ankomma på regeringen att följa utvecklingenoch göra en närmare genomgång av i vilka fall det kan anses mofiverat att delnya basbeloppet inte skall användas. Enligl vad lagutskotlet har inhämtat haren sådan kartläggning påbörjats inom bl. a. justiliedeparlementet. socialdemokratiska ledamöter föreslår i enavvikande mening att propositionen i nu aktuell del avslås. belyser i sitt yttrande vissaeffekter av ell genomförande av propositionens förslag. Verket understrykerinledningsvis att förutsättningar har saknats för det utredningsarbete som enallsidig belysning av förslagels effekter skulle kräva. I yttrandet ges exempel på inom vilka områden och hurbasbeloppet används. Såvitt gäller förslagets effekter på index och basbeloppanför verkel alt det inte finns några möjligheter att ha någon uppfattning omhur de båda indexserierna kommer all utvecklas i framliden och därmed vilkenbetydelse de föreslagna ändringarna av basbeloppsberäkningen kommer att fåannat än på myckel kort sikt. Med utgångspunkt i anlagandel att den nya indexenutvecklas långsammare än konsumentprisindex har verkel emellertidgjort vissa beräkningar för alt belysa den principiella innebörden avförslaget. När det gäller effekterna på socialförsäkringsområdetframhåller verket inledningsvis alt effekterna av ändrade beräkningsregler inteär entydiga eftersom basbeloppet används i flera olika funktioner. Delvis ärverkningarna motstridiga och det är inle möjligt att utan en mycket ingåendeanalys få en helhetsbild av vad nya basbeloppsregler skulle leda till, anförverkel. Verket konstaterar all en ändring av underlaget förberäkning av basbeloppet, vilken medför all basbeloppet inle följer denallmänna prisutvecklingen, leder till all förmånerna inomsocialförsäkringssystemet inte blir SfU 1980/81:14 12 Detta betyder att löpande förmåner successivt blir mindre värda.Samtidigt blir också ingångsvärdena förändrade. Exempelvis får en nybeviljadålderspension från folkpensioneringen, som f.n. uppgår lill av basbeloppetför en ensamstående, allt lägre köpkraft allteftersom åren går. Detta gäller,framhålls i yttrandet, alla basbelopps-anknutna förmåner. fall basbeloppet används för att fastställa den övre gränsen för deinkomster som skall beaktas inom ett visst förmånssystem blir effekten av enlångsammare basbeloppsulveckling att den maximala ersättningens storlekrelativt sett sänks. Pä sikt uppnår allt flera personer gränsen för den högstaersättningen och detta sker snabbare med den nya indexen som beräkningsunderlag.Detta gäller förutom tilläggspensioneringen också sjukpenning enligl lagen omallmän försäkring och lagen om arbetsskadeförsäkring, havandeskapspenning,föräldrapenning, smittbärarersättning, vissa värnpliktsförmåner m. m. ochdelpension. InomATP-systemet kommer också den nedre inkomslgränsen för intjänande av ATP-poängräknat i fast penningvärde att successivt bli lägre än enligl nuvarande regler.Det ställs därigenom allt lägre krav för all uppnå "poängår", vilketkan få direkt betydelse för storleken av en tilläggspension och ev. ocksåpåverka rätten till delpension. Till detta kommer alt pensionspoängen vid sammareala inkomst efter hand blir allt högre ju lägre basbeloppet blir iförhållande till ett basbelopp beräknat enligt nu gällande regler. Verkningarnaav dessa förskjutningar blir olika för å ena sidan dem som uppbär pensioneller har kort lid kvar lill pensioneringen och å andra sidan dem som iframtiden tjänar in successivt högre pensionspoäng. förutsättning attden inkomsten inte kommer att ligga över den övre gränsen blir den senaregruppen bättre ställd. Uppskattningsvis kommer enligt verkets beräkningar350000-400000 försäkrade att uppnå maximala pensionspoängäven med oförändrad reallön. skulle ungefär 50000 personer som nuhar inkomster under den nedre gränsen för pensionsgrundande inkomsl komma atttillgodoräknas pensionspoäng. I fråga om den övre gränsen försjukpenninggrundande inkomst kommer enligt yttrandet ett ungefär lika stortantal personer som inom ATP-systemet att ha passerat den övreinkomstgränsen även vid oförändrat reallöneläge. Enannan följd av ändrade beräkningsförutsättningar för basbeloppet är attförutsättningarna för rätten till vissa förmåner kan komma att påverkas. För enkostnadsersättning som 1. ex. handikappersättningen kommer den tillämpade nedregränsen för rätt till ersättning all sänkas successivt, vilket kan leda till enbetydande vidgning av personkretsen, som värdet av varje utgåendeförmån blir allt lägre. Denämnda effekterna kommer i koslnadshänseende all verka i olika riktningar.Genom begränsningen av värdesäkring och de inkomslskikt som läcks avförsäkringsskyddet begränsas statsbudgetens och socialförsäkringens utgifter.Andra förhållanden ger motsatta effekter, som i vissa fall kan bli betydande iell längre tidsperspektiv. På kort sikt torde den samlade effekten bli altkostnaderna minskar, men i det långa loppet är bilden ganska oklar. Det står dock klart all denföreslagna ändringen av sättet alt beräkna basbeloppet på läng sikt kan komma att förändra social försäkringens innehåll i basala avseenden. Verket redovisar slutligen i en särskild sammanställninghur en besparing av den storleksordning som har förutskickats i propositionenskulle fördelas på olika förmånsslag inom verkels och försäkringskassornas ansvarsområde: Konsekvenserav en basbeloppsbegränsning /82 med i genomsnitt . Utgiftsbegränsning Minskning av ut för statsverket. gående förmåner, milj kr. totalt medelbelopp kr. Därav: ÅlderspensionFörtidspens/sjuk-bidrag ArbetsskadeUvräntor m. m. ' Inklusive pensionstillskott. Av utgiftsbegränsningen på400 milj. kr. Handikappersättning,vårdbidrag, barnpension och barntillägg. ()anför i sitt yttrande alt det finns frågor rörande det tekniska utförandet avberäkningarna som måste lösas utifrån andra värderingar än rent statistiskautgångspunkter. En sådan fråga är om de vikter med vilka energislagen skallingå i den nya indexen fortsättningsvis skall hänföra sig tillkonsumtionsvärdet eller om de skall förändras i takt medkonsumtionsvärdet fill nästa i enlighet med de principer som f n.tillämpas i konsumentprisindex och nettoprisindex. Skillnaderna i utfall mellande två beräkningssällen samt utfallet av en alternativ beräkningsmodell sominnebär att energiposlens vikt sätts lika SfU 1980/81:14 14 mednoll redovisas i en bilaga till yttrandet. SCB förutsätter all vägledning vadgäller frågor av nämnda slag ges i de föreskrifter som regeringen skall meddelaenligt den föreslagna nya lydelsen av 1 kap. 6§ i lagen (1962:381) om allmänförsäkring. SCBframhåller alt det i vissa fall kan komma att uppstå svårigheter att tolka ochtillämpa principerna för neltoprisindex vid införandet av nya avgifter ochsubventioner. SCB finner det önskvärt att regeringen i vissa fall gerkompletterande direktiv för alt undvika tolkningstvister. Departer som använder basbeloppet för avtal m. m. av olika slag måste enligt SCBges möjlighet alt genom avtal bestämma om de nuvarande eller de föreslagnariktlinjerna för värdesäkringen skall följas i fortsättningen. Deltaförutsätter att de avlalsslulande parterna kan få tillgång till basbeloppetockså enligl de gamla riktlinjerna. I ett sådant läge kan enligl SCB bådaslagen av basbelopp behöva ges officiell status och få lov all publicerasparallellt. SCB pekar på risken för sammanblandning om del inle genom skildabenämningar görs en klar åtskillnad mellan de två basbeloppen. SAF tillstyrker förslaget och anför att det molbakgrund av realinkomst-minskningen för de aktiva under de senaste årenframstår som helt nödvän-digl all dämpa de kraftiga höjningarna av utgåendepensioner. SAF framhåller att arbetsgivareföreningen också har hävdatall effekterna av den minskning av de reala tillgångarna i det svenskafolkhushållet som de kraftiga oljeprisstegringarna innebär måste delas av allamedborgar-grupper. Det framstår enligt SAF som orimligt att den aktiva delen avbefolkningen skall bära den dubbla bördan av att inle kunna kompenseras fördessa effekter men ändå få ta på sig att ge full kompensation åt den växandepensionärsgruppen. SAF tillägger att pensionärer kan få dubbelkompensation förenergiprishöjningar. Detta gäller, anförs del, för de fall hyrorna stiger fillföljd av energiprisstegringar och kommunen helt eller delvis betalar hyran. LO, TCO och /SR avstyrker förslaget och betonarsamtliga all förslaget är ofullständigt och saknar redovisning avkonsekvenserna. LOuttrycker sin oro över bl. a. förslagets långsikliga effekter på ATP-systemetoch på relationerna mellan pensionsförmåner och löner. I yttrandet påpekas attett slort antal avtal på arbetsmarknaden är knutna till basbeloppet. LOframhåller att en speciellt stötande effekt av en basbeloppsförändring beståri alt olika grupper av pensioner och pensionslagare drabbas olika, varvid deprivatanställda arbetstagarna skulle drabbas allra hårdast. LO ställer ocksåfrågan hur de minskade ATP-kostnaderna skall tillgodogöras den offentliga verksamheten.I yttrandet anförs vidare alt kompensationsinsatser till pensionärer med ingeneller låg ATP ökar de budgetfinansierade kostnaderna. Med sådana insatseråstadkoms enligl LO inte en spareffekl utan dess motsats. TCO anför bl. a. att delkan bli nödvändigt för de fackliga organisationer- SfU 1980/81:14 15 naatt aktualisera nya avtalskonstruktioner för alt förhindra försämringar avavtalens materiella innehåll. Mot bakgrund av uttalandet i propositionen omatt förslag senare skall läggas fram om en utbyggnad av pensionstillskottenuppges i yttrandet all TCO inle kan acceptera all man genom en sådan utbyggnadförsämrar de pensioner som grundas på intjänade inkomster. Detta skulle enligtTCO missgynna lönlagarna och i stället gynna bl. a. grupper som har lågttaxerade inkomster. /SRkonstaterar i sitt yttrande bl. a. att en följd av förslaget blir enomfördelning av kostnaden dels inom den statliga sektorn, dels från stal lillkommuner på grund av den så kallade bruttosamordningen av deoffenllig-anställdas pensioner. Arbetare och tjänstemän inom den privatasektorn med STP- resp. ITP-pensioner kommer däremot alt få försämrade pensioner,anför /SR. Basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmänförsäkring beräknas på grundval av konsumentprisindex. Genom anknytning lillbasbeloppet har utgående pensioner och andra förmåner som regleras i lagenblivit automatiskt värdesäkrade i förhållande till den allmännaprisutvecklingen. Basbeloppet används inom lagens tillämpningsområdeemellertid inte bara för beräkning av utgående förmåners storlek. Det styrockså t. ex. intjänandet av pensionspoäng inom ATP-systemet och avgiften tillATP. Vidare är den maximala ersättningen inom bl. a. sjukpenningförsäkringenoch föräldrapenningen reglerad av basbeloppet. Genom att vissa förmåner, t.ex. folkpension och handikappersättning, är uttryckta som en viss andel avbasbeloppet blir värdet av förmånerna i princip delsamma oberoende av närförmånen beviljas. Basbeloppet,som beräknas , styr numera inte bara förmåner och inkomstgränserm.m. inom lagen om allmän försäkring utan har också kommit till användning inomnärliggande områden. Som exempel kan nämnas bestämmelser i lagarna om pensionstillskott,delpensionsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, bidragsförskott samt isludieslödslagen och i kommunalskattelagen (existensminimum). Därutöver harbasbeloppet successivt fått betydelse inom vht skilda fält på såväl delallmänna som del privaträllsliga området, vilket belyses bl. a. iremissyttrandena till utskottet. Ipropositionen hänvisas bl. a. till all besluten om indexuppräkning avpensionerna m. m. fattades när tillväxten var hög i den svenskaekonomin medan antalet pensionärer var relativt lågt. Den lägre tillväxtenunder 1970-lalel har, anförs i propositionen, tillsammans med att antaletpensionärer har ökat och pensionsbeloppen har höjts, medfört all utrymmet förde aktiva generationernas standardökning har hållits tillbaka. Härtill kommerenligt propositionen att effekten av statsmakternas beslut SfU 1980/81:14 16 omolika åtgärder i syfte att minska den inhemska efterfrågan reduceras eftersompensionärernas möjligheter till konsumtion inte påverkas. I propositionenredogörs också för oljeprisernas utveckling och dess samband medbytesförhållandet (relationen mellan export- och imporlpriser). Bruttobesparingarnaför statsbudgetens och socialförsäkringens utgiftssida av den föreslagnaförändringen av basbeloppet kan enligt propositionen uppskattas till 700 ä 800milj. /82 medan nettoeffekten kommer all stanna vid ca 500 milj.kr. Det framhålls att osäkerheten bakom beräkningarna är mycket stor och i höggrad påverkas av vad som kommer att ske på den internationella oljemarknaden. Förslageti propositionen innebär att basbeloppet fr. o. m. januari månad 1981 skallutgöra . multiplicerat med det tal som anger förhållandet mellan detallmänna prisläget under andra månaden före den som basbeloppet avser ochprisläget . Förändringarna i det allmänna prislägel skall, ienlighet med föreskrifter som skall meddelas av regeringen, för tid efteroktober 1980 beräknas med bortseende från indirekta skatter, tullar ochavgifter medan tillägg skall göras för subventioner. Statistiska centralbyråntillämpar redan en sådan beräkningsmetod vid fastställande av nettoprisindex.Därutöver skall vid beräkningen av jämförelsetalet bortses från direkt inverkanpå prisläget av ändrade energipriser. De energipriser som f.n. ingår ikonsumentprisindex avser fjärrvärme, eldningsolja, hushållsgas, elström ochbensin. Isåväl motion 75 av m.fl. som motionerna 97 och 103 av . begärs att avslår förslaget om ändrade beräkningsgrunder förbasbeloppet. Motionärerna menar i huvudsak att förslaget innebär enoacceptabel urholkning av värdesäkringen och all del hårt kommer att drabba bl.a. pensionärer, handikappade och arbetsskadade samt dem som uppbärbidragsförskott och studiemedel. Finansutskottetanför i sitt yttrande till socialförsäkringsutskoltet att åtagandena motpensionärerna innebär stora svårigheter att upprätthålla reallönerna förlöntagarna . Såsom framhållits av finansutskottet är detknappast rimligt att det myckel begränsade utrymme för ökad privat konsumtionsom kan förutses inte lill någon del skall kommalöntagarna till godo. Socialförsäkringsutskotlet delar den uppfattning somkommit till uttryck i finansutskottets yttrande, nämligen att det är angelägetatt åtgärder vidtas för alt åstadkomma en sådan fördelning av tillväxten iekonomin alt den även kommer den förvärvsarbetande delen av befolkningen tillgodo. Det bör i sammanhanget erinras om att besluten om indexreglering avpensioner m. m. fattades då de ekonomiska förhållandena varhelt annorlunda än i Närdet gäller frågan om i vilken utsträckning pensionärskollektivet och andra somhar sina sociala förmåner knutna till basbeloppet skall medverka lill deönskvärda besparingarna får utskottet framhålla följande. SfU 1980/81:14 17 svenskasociala trygghetssystem bygger på solidaritet mellan olika grupper - mellangenerationerna, mellan den som är i aktivt arbete och den som är pensionär.Solidariteten måste innebära att den som har höga förvärvsinkomster viasamhället får bidra till att stödja de ekonomiskt svagare grupperna. På sammasätt är det rimligt att de som har höga pensionsinkomster medverkar till attde som har de lägsta pensionerna kan få en förbättring. Utskottet anser att detär särskilt viktigt att solidariteten med de sämst ställda kommer till uttrycki kärva tider och att det bedrivs en socialt medveten fördelningspolitik. I delsammanhanget kan erinras om att socialministern inledningsvis i propositionenullalar att det självfallet inte kan komma i fråga all i besparingssyfte vidtanågra åtgärder som skulle kunna äventyra vård och ekonomisk trygghet för sådanagrupper som barnfamiljer, åldringar, sjuka och handikappade. Hon anför ocksåall de åtgärder som föreslås tar sikte på att medverka till en viss uppbromsningav kostnadsökningarna för staten och den allmänna försäkringen utan att ledatill försämringar av de grundläggande trygghetsanordningarna. Särskiltväsentligt är det enligt propositionen att skydda de mest utsatta grupperna. Ändringenav basbeloppsberäkningen kommer inle heller all få så stora konsekvenser förpensionärerna som det görs gällande i motion 75. Av finansutskottets yttrandeframgår alt om de nu föreslagna reglerna hade tillämpats från hösten 1976skulle den justerade indexen ha varit lägre änkonsumentprisindex , i stället för, såsom påståtts i motionen,. Desom bara har folkpension eller folkpension och en låg ATP bör enligt utskottelsuppfattning få en fortsatt förbättring. Enligt tidigare riksdagsbeslut skallpensionstillskotten höjas den av basbeloppet förålderspensionär och av samma belopp till förtidspensionär. Delta kommeratt medföra en ökad trygghet för denna grupp av pensionärer. Dessutom harsocialministern i propositionen anfört alt hon senare kommer att återkomma medförslag om förbättring av pensionstillskotten. Somsvar på en fråga i om basbeloppets betydelse försocialt svaga grupper har budgetministern bekräftat all ett påbörjatutredningsarbete inom kommer all leda till förslag somskyddar bl. a. de handikappade. Därutöver, anförde budgetministern, fårregeringen i budgetpropositionen återkomma till frågan i de faU där det finnssärskilda motiv för del. Budgelminislern nämnde därvid särskilt sådana områdensom handikappersättning, vårdbidrag, barnpension, barntillägg ochbidragsförskott. Vidare anförde budgetministern att han kommerall lägga fram förslag om alt existens-minimibeloppen också i fortsättningenskall anknytas till utvecklingen av konsumentpriserna. Utskottetfår i anslutning härtill nämna att en ändrad beräkning av basbeloppet ienlighet med förslaget i vissa fall - genom att den nedre 2 Riksdagen1980/81. SfU 1980/81:14 18 gränsenför tillhörighet lill försäkringen sänks - kan medföra alt fler personer änf.n. kommer att omfattas av försäkringen. Detta, som bl.a. gäller förhandikappersättningen, kommer att medföra ökad grundtrygghet för fler grupperförsäkrade. Utskottetär medvetet om att basbeloppet har fått en vidsträckt användning även utanförden sociala försäkringens område. Såvitt angår författ-ningsreglerade områdenså framgår såväl av del ovan anförda som av finansutskottets och lagutskottetsyttranden att ett utredningsarbete pågår inom i syfte altklarlägga i vilka fall det kan krävas lagändringar. När del gäller förslagetseffekter pä ingångna avtal och andra bestående rättsförhållanden harlagutskottet framhållit att det först efter en tolkning av villkoren i varjeenskilt fall kan avgöras huruvida del nya basbeloppet kommer att slå igenom.Finansutskottet har pekat på att en omläggning av värdesäkringen fårbetydande konsekvenser för relationerna mellan ATP och de slalliga ochkommunala kompletterande tjänstepensionsanordningarna. Genom att statligt ochkommunalt anställda i avlal är tillförsäkrade en viss andel av slullönen ipension och ATP i fortsättningen kommer alt svara för en lägre andel avslutlönen kommer stat och kommun - om inte avtalen ändras - att kraftigt få ökasina pensionsåtaganden. Motsvarande gäller för bl. a. delpensioneringen. har förutsatt utgår också socialförsäkringsutskottet från attdessa frågor som rör den statliga och kommunala ekonomin blir föremål föröverläggningar mellan berörda parter. Motbakgrund av det ovan anförda tiUstyrker utskottet förslaget i propositionen omändrade beräkningsgrunder för basbeloppet. Utskottet får emellertid understrykavikten av att regeringen noga följer utvecklingen på området och lägger framförslag till åtgärder som kompenserar ekonomiskt svaga grupper. Närdet gäller frågan om hur man rent tekniskt skall gå till väga för att korrigeraden index som skall ligga till grund för basbeloppet i fortsättningen villsocialförsäkringsutskoltet hänvisa lill finansutskottets yttrande i dessafrågor. biträder förslaget i propositionen all samtligaenergikomponenter som ingår i konsumtionen, nämligen Qärrvärme, eldningsolja,hushållsgas, elström och bensin, får spegla hushällens konsumtion avoljeprodukter. har också ansett det rimligt att den energiandelsom tillämpas i konsumentprisindex också tillämpas för den justerade indexen.Frågor om vad som skall anses vara t. ex. indirekta skatter och subventionerbör, såsom finansutskottet har funnit, i tveksamma fall underställasstatsmakterna för beslut, i stället för all som avgöras enbart avindexnämnden. Utskottet förutsätter också i likhet med finansutskottet attregeringen fortlöpande studerar den valda metodens effekter i ett längreperspektiv och lill återkommer med de förslag som motiveras avutvecklingen. Bruttobesparingarnaberäknas i propositionen till 700 ä 800 milj. kr. 1981/82 medan nettoeffekten av förslaget anges till ca 500milj. Utskottet är införstått med alt ytterligare höjningar avpensionstillskotten och andra kompletterande åtgärder som kan behöva vidtas föratt skydda svaga grupper i samhället kan reducera besparingseffekten. Den ändring av författningsförslaget som utskottetföreslår nedan innebär endast en språklig korrigering av förslaget. Slutligen avstyrker utskottet med hänvisning till detanförda yrkande 1 i motion 75, yrkande 1 i motion 103 saml motion 97 såvilt nuär i fråga.