bet · G401KU25 · 1980-12-31 00:00:00 — medanledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning Enligt regeringsformen åligger detkonsfitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har fill utskottetöverlämnats de protokoll som förts i regeringen . Beträffandevissa ärenden har utskottet även tagit del av de handlingar som hör tillärendena. Idet följande lämnas först en redogörelse för granskningsarbetets omfattning ochinriktning och sedan en översiktlig redovisning av regeringsprotokollensinnehåll m. m. Den verkställda granskningen och dess resultat upptas därefter ibetänkandets huvudavsnitt. Till betänkandet har fogats ett antal bilagor, variredovisas vissa inom utskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m.I bilagor till betänkandet offenfliggörs också vad som framkommit vidutfrågningarna inför utskottet vid granskning av den s. k. TELUB-affären. Inledningsvis uppmärksammar utskottet vissa förregeringens arbete grundläggande frågor, nämligen parlamentarismen ochregeringens beslutsformer. Detta sker med anledning av att dessa frågoraktualiseras i flera av de särskilda granskningsärenden som utskottetbehandlat. Isedvanlig ordning har granskningen omfattat lagrådsremisserna, propo-sitionsavlämnandet,utgivningen av svensk författningssamling (SFS) samt regeringens behandling avriksdagens skrivelser. Granskningen av lagrådsremisserna har ett särskiltintresse med hänsyn till att nya regler gäller på detta område sedan den 1januari 1980,1 fråga om proposifionerna har också uppmärksammats regeringenstillämpning av den regel i riksdagsordningen enligt vilken proposition medförslag om nytt eller väsentligen höjt anslag bör innehålla uppskattning avframfida kostnader för det ändamål som förslaget avser, I likhet med fleratidigare år behandlas också statsrådens och departementens befattning medinterpellationer och frågor. Denna granskning är mer ingående medanledning av det ökade antalet interpellationer och frågor . Underföregående års granskningsarbete inleddes en granskning av regeringens utövningav sin normgivningsmakt. Denna granskning avsåg förra åretregeringsförordningar som utfärdats inom bostads- ochkommunikafionsdepartementens verksamhetsområden. KU1980/81:25 2 Årets granskning omfattar ekonomi- ochbudgetdepartementens förordningar . Utskottet har i årets granskning uppmärksammat möjlighetenfill s. k. extraordinära rättsmedel i ärenden som avgjorts av regeringen.Speciell uppmärksamhet har riktats på två regeringsärenden i vilkaregeringsrätten haft att pröva ansökningar om resning. Regeringens praxis på byggnadslagstiftningens område harfidigare undersökts i 1978 och granskning. redovisar utskottetresultatet av en undersökning som avser regeringens handläggning avbyggnadsplane-ärenden i områden som berörs av geografiska riktlinjer i denfysiska riksplaneringen. I samband härmed behandlar utskottet två enskildabyggnadsärenden som avgjorts av regeringen . Utskottet lämnar i betänkandet en redovisning avregeringens åtgärder i samband med förra årets arbetsmarknadskonflikt, denstörsta som inträffat på svensk arbetsmarknad i modern tid. Bland de särskilda ärenden som utskottet granskat stårTELUB-affären i förgrunden för intresset. Frågan behandlades i förra åretsgranskning. a. med anledning av de ytterligare uppgifter som kommitfram om utbildningen vid TELUB har utskottet ansett sig böra ta upp frågan fillförnyad granskning. Som inledningsvis nämnts redovisas i detta ärende ettomfattande material, bl. a. stenografiska uppteckningar av utskottetsutfrågningar av ett stort antal personer som på olika sätt har haft beröringmed ärendet. Utskottet har också tagit upp till granskning regeringensberedning av förslaget i den s. k. besparingspropositionen (prop. 1980/81:20)om ändrade grunder för beräkning av basbeloppet. Vidare granskas regeringenshandläggning av frågan om finansiellt stöd till (Ncb) ur några olika aspekter. Inom det industripolifiska områdetbehandlas också regeringens åtgärder med anledning av riksdagsbesluten dels våren1979 om inrättande av nationella samhällsägda utvecklingsbolag, dels våren 1980om Öresundsvarvet i . I samband med den senare frågan uppmärksammasockså regeringens åtgärder med anledning av krisen inom hösten1980. Två frågor med utrikespolitisk anknytning har ävengranskats. Den ena är regeringens beslut att medge undantag frånförbudet mot investeringar i och . Den andra frågan gällerbidragsgiv-ningen fill Internationella studentfonden (lUEF) i . Under rubriken ärenden behandlar utskottet tillsist 1) vissa frågor rörande avtalet mellan och , 2) handläggningen av vissa utvisningsärenden medstöd av den s. k. terroristlagstiftningen, 3) handläggningen av ansökan av BoCavefors Klassiker och om statlig kreditgaranti samt 4)handläggningen av ärenden rörande vapenexport till . KU 1980/81:25 3 Översiktligredovisning av regeringsprotokollens innehåll m. m. På sedvanligt sätt lämnas i bilaga 1 till åretsgranskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antalet avgjordaregeringsärenden . Utvecklingen beträffande detsammanlagda antalet regeringsärenden har inneburitförst en successiv minskning från närmare 32 000 ärenden till omkring25 000 ärenden och därefter åter en viss ökning tilldrygt 28 000 ärenden . skedde en påtagligstabilisering fill mellan 27 000 och 28 000 ärenden. redovisas enminskning med närmare 2 000 ärenden. Itabellen i bilaga 1 har regeringsärendena fördelats dels på departement, delspå tio olika ärendegrupper. Beträffande antalet ärenden i de olika gruppernakan konstateras att besvärsärendena liksom var denstörsta gruppen med ca 8 000 ärenden (av samtliga ärenden). Antaletbesvärsärenden har dock minskat med ca 800 ärenden. Minskningen är främsthänförlig till försvars-, kommunikations-, utbildnings- ochbostadsdepartementens områden. Den näst största ärendegruppen med ca 7 200ärenden () utgörs av dispens- och övriga partsärenden. Andra störreärendegrupper är tjänsteärendena (ca 4 500) och ärenden som gällerregleringsbrev samt anslags- och statsbidragsärenden (ca 3 200). Båda dessaärendegrupper har minskat med 500 resp. 300 ärenden under föregående år jämförtmed . Inomsamtliga departement utom ekonomidepartementet har antalet avgjorda ärendenminskat. Störst är minskningarna inom utbildnings-, arbetsmarknads-,kommunikations-, kommun- och budgetdepartementen. Avkonseljprotokollen framgår att hölls tre konseljer, den 9januari, och . Statsministernsprotokoll visar att regeringens sammansättning ändrats underår 1980. Med verkan från entledigades sombudgetminister och ersattes av den tidigare arbetsmarknadsministern . Som arbetsmarknadsminister förordnades statssekreteraren . Vidare kan nämnas att utrikesminister utsetts fillställföreträdare för statsministern, också fr. o. m. . Slufligenskall nämnas att en ny instrukfion för regeringskansHet utfärdats (SFS 1980:560). Några mer omfattande förändringar i förhållande till den gamlainstruktionen av är det emellertid ej fråga om. Den vikfigaste nyhetenär att statsrådsberedningen, som fidigare lydde under jusfifiedepartementet, avskiljtssom en särskild administrativ enhet inom . KU 1980/81:25 4 1.Parlamentarismen och regeringens beslutsformer I flera ärenden, som har tagits upp i åretsgranskning, har aktualiserats frågor som berör parlamentarismen och regeringensbeslutsformer. Utskottet vill med anledning härav lämna en redovisning avgällande regler m. m. i dessa frågor. Begreppetparlamentariskt statsskick förekommer i regeringsformen endast i det förstakapitlets inledande paragraf. Där heter det bl. a. att den svenskafolkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Denförverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalsjälvstyrelse. Någon definition av parlamentariskt statsskick ellerparlamentarism finns inte i regeringsformen. 11 kap. 6 § anges, dock utan attdenna term nämns, en vanlig definition av parlamentarism, nämligen attregeringen är ansvarig inför . Iförarbetena finns den utförligaste diskussionen om innebörden i begreppetparlamentarism i författningsutredningens slutbetänkande (SOU 1963:17 s. 129ff.). Där anförs följande: När ett statsskick betecknas som parlamentariskt,avser man därmed i första hand att allmänt framhäva den dominerande roll somtillkommer folkrepresentationen, parlamentet, inom detta statsskick. Det finnshär icke plats för något annat statsorgan som, när det gäller rätten att isista hand fatta de väsentliga politiska besluten, kan göra parlamentet rangenstridig. Att statsskicket är parlamentariskt utsäger emellerfid också någotmera bestämt om förhållandet mellan parlamentet och regeringsmakten. Eftersomparlamentarismen historiskt växt fram i konkurrens med en självständigregeringsmakt, innebar parlamentarismens seger att regeringen blev beroende avparlamentet. Detta beroendeförhållande framträder på två sätt. Fördet första sätter parlamentarismen sin prägel på ministärbildningen och påministärens ställning i förhållande till parlamentet. Ministären skall enligtdenna ordning åtnjuta folkrepresentationens förtroende. Vanligen kommer dettaatt inebära, att ministärens ledamöter i stor utsträckning hämtas urparlamentet och att de företräder bestämda åsiktsriktningar, partigrupper, inomparlamentet. Vid en öppen konflikt mellan parlamentsmajoritet och ministär ärministären skyldig att avgå. Om ett förtroendeförhållande i egentlig meningmellan ministär och folkrepresentation kan man vanligen endast tala, då ministärenkan stödja sig på en majoritet i folkrepresentationen. När en sådan ministär ejkunnat bildas utan endast en ministär, som utgår från en minoritet ifolkrepresentationen eller en "expedifionsministär" utan politiskförankring, har man karakteriserat förhållandet mellan ministär ochfolkrepresentation icke som ett förtroendeförhållande utan som etttoleransförhållande. Fördet andra sätter parlamentarismen också sin prägel på förhållandet mellanstatschef och ministär. Det är icke endast de i ministären ingående personernasom skall ha folkrepresentationens förtroende utan också regeringens politik. Ipraktiken betyder detta att det reella inflytandet över regeringsärendenakommer att ligga hos ministären och icke hos statschefen. KU1980/81:25 5 Om, såsom varit vanligt i stater med en monark somstatschef, beslutanderätten i regeringsärenden enligt grundlagen tillkommitmonarken och ministärens ledamöter tillagts rollen av rådgivare, har dettaalltså inneburit att enligt parlamentarismen monarken regelbundet följt sinarådgivares råd. Endast i speciella situationer, då regeringens parlamentariskaförankring eller parlamentets representativitet för folkopinionen satts ifråga, har en vägran att följa rådgivarnas råd ansetts förenlig medparlamentarismen. Har statschefen därutöver en reell, självständigbeslutanderätt i vissa regeringsärenden är detta att betrakta som eninskränkning i parlamentarismen. Vare sig i samband med denpartiella grundlagsreformen 1969 eller den slutliga reformen 1974 diskuteradesparlamentarismen särskilt ingående. Utskottet erinrade i sitt betänkande över1973 års grundlagsproposition (KU 1973:26 s. 17) om vissa grundläggandevärderingar, ufifrån vilka grundlagberedningen hade bedrivit sitt arbete ochom vilka enighet hade rått i beredningen. I fråga om parlamentarismen angavgrundlagberedningen att utgångspunkten var den partiella författningsreformen,som innebar att regeringens beroende av kom att framstå klarare äntidigare. I en ny grundlag borde emellertid parlamentarismen befästasytterligare. Ett system med krafter som balanserar varandra skulle därför intelängre vidhållas. I stället skulle enligt grundlagberedningen gälla attregeringen för att kunna fungera måste åtnjuta förtroende eller ivarje fall tolereras av denna. Statschefen skulle inte längre ha någon politiskmakt. Regeringen skulle, så länge den tolereras av och inom den ramriksdagens beslut bildar, kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras iett utvecklat samhälle som vårt. dominerande ställning skulletydligt uttryckas i grundlagen. Utskottet konstaterade att propositionens förslag byggdepå samma grundvalar och framhöll att även utskottet delade dessa värderingar. I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179) finnsockså ett annat uttalande om innebörden av begreppet parlamentarism. Uttalandetåterfinns i inledningen till avsnittet om regeringsarbetet. anför där att enligt den parlamentariska praxis som vuxit fram ivårt land och som föreslogs bli grundlagsfäst ankommer det på regeringen attunder ansvar inför utöva vad som med en term hämtad års RFbenämns riksstyrelsen. I parlamentarismen såsom den nu allmänt uppfattas ochkommer till uttryck i förslaget fill RF ligger enligt statsrådet att regeringenär ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättashållas samman av gemensamma polifiska värderingar och målsättningar. Beträffanderegeringens beslutsformer skall här antecknas följande. Enligt RF avgörs regeringsärendena vidregeringssammanträde (7 kap. 3 §). För att ett sådant skall föreligga krävs attminst fem statsråd deltar (7 kap. 4 §). Statsministern kallar övriga statsrådtill regeringssammanträdet och är ordförande vid sammanträdet. KU1980/81:25 6 föredragande i ärende som hör till hans departement.Protokoll skall föras vid regeringssammanträdena, och skiljaktig mening skallantecknas i protokollet (7 kap. 6 §). RF innehåller inga bestämmelser omförfarandet för att avgöra vad som - när olika meningar föreligger i ett ärende- är regeringens beslut och vad som är skiljaktig mening. Några sådanabestämmelser finns inte heller i annan lag eller i författning i övrigt.Regeringen har därmed frihet att - om frågan aktualiseras - själv från falltill fall avgöra vad som är regeringens beslut och vad som är skiljaktigmening. En regering har också möjlighet att själv fastställagenerella regler för beslutsfattandet inom regeringen i regeringsärenden.Hittills har veterligt ingen regering fattat beslut om särskildaförfaranderegler för avgörandet av regeringsärendena. Den lämnade redogörelsen ger inte anledning till uttalandefrån utskottets sida. Utskottet har liksom tidigare årgranskat regeringens remittering av lagförslag till lagrådet. I engranskningspromemoria, som fogas som bilaga 2 till detta betänkande, lämnas enredogörelse för gällande regler pä området och lagrådsgranskningens omfattningi fråga om de propositioner som har lämnats till . Som framgår av promemorian gäller från och med den 1januari 1980 nya grundlagsregler om inhämtande av yttrande från lagrådet. Denya reglerna i 8 kap. 18 § regeringsformen (RF) innebär att lagförslag i vissaangivna ämnen i princip bör granskas av lagrådet. Det gäller grundlag omtryckfriheten, lag om begränsningar i rätten att få ta del av allmänna handlingar,annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- ochrättigheterna, lag om beskattning, lag om svenskt medborgarskap ochcivilrättslig lag, offentligrättslig lag som avses i 8 kap. 3 § RF samt lag somavses i 11 kap. RF, t. ex. lag om rättegången. Remiss till lagrådet behöverdock inte ske om lagen är mindre viktig för enskilda eller från allmänsynpunkt. Detsamma gäller om lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grundav frågans beskaffenhet eller om en lagrådsremiss skulle fördröjalagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.Bestämmelserna i kräver emellertid att regeringen, om den utan att ha hörtlagrådet föreslår att stifta lag som hör till någon av de angivnakategorierna, i propositionen redovisar skälen till att yttrande inteinhämtats. Utskottet konstaterar att de nya reglerna lett till eninte obetydlig ökning av antalet lagrådsremisser. Antalet lagrådsavdelningarhar dock kunnat hållas på samma nivå som . Vid utskottetsgranskning av regeringens propositioner har som närmare KU1980/81:25 7 redovisas i promemorian påträffats ett antal lagförslag iämne som anges i 8 kap. 18 § RF beträffande vilka regeringen varken inhämtatyttrande från lagrådet eller motiverat varför så ej skett. Utskottet villunderstryka vikten av att det såsom föreskrivs i RF alltid lämnas enredovisning av skälen varför lagrådet inte hörts beträffande lagförslag inomdet angivna området. Frågan om lagrådsgranskning av förslag fill ändring avbasbeloppsreglerna i lagen om allmän försäkring behandlar utskottet i annatsammanhang (avsnitt 12). harutskottet granskat propositionsavlämnandet. Detta har varit naturligtmot bakgrund av den centrala roll för riksdagsarbetet som regeringens förslagtill utgör. Det är främst två delfrågor som har stått i förgrundenvid granskningen. Den ena gäller spridningen i avlämnandet. Den andra avserförhållandet mellan å ena sidan de planer för propositionsavlämnandet somupprättas inom och som överlämnas till i anslutningtill arbetets början och å andra sidan det faktiskaavlämnandet. När gäller frågan om spridningen i avlämnandet harutskottet tidigare framhållit att en rad olägenheter uppstår i riksdagsarbetetom avlämnandet av propositioner koncentreras fill vissa kortare perioder, t.ex. före utgången av resp. propositionstid (den 10 resp. den 31mars) eller rent av den av dessa perioder. En påtagHg koncentrationinverkar nämligen menligt på riksdagsledamöternas möjligheter att fåtillräcklig fid för inläsning av regeringsförslagen och att hinna överväga ochutarbeta motioner med anledning av dessa. Utskottens beredningsarbete försvårasockså varjämte negativa effekter kan iippkomma för kammarens arbete, t. ex.under vårens slutskede. Även massmediernas möjligheter att ge en tillfredsställanderedovisning av riksdagsarbetet försämras. Beträffande frågan om förhållandet mellan de upprättadeplanerna och det fakfiska propositionsavlämnandet har utskottet tidigare årerinrat om att en god överensstämmelse mellan plan och det faktiska avlämnandetär en viktig förutsättning för att skall kunna arbeta på etteffektivt sätt. Om aviserade propositioner i stor utsträckning lämnas senare änplanen anger eller om en rad propositioner avlämnas som ej angivits i planenförrycks arbetet i utskottet, och därigenom försvåras i hög grad riksdagensarbete. I de båda berörda hänseendena har utskottet fidigare årkonstaterat påtagliga brister. De rådande förhållandena har betecknats somsynnerligen otillfredsställande, och utskottet har ansett att kraftfullaansträngningar måste göras från regeringens sida för att få fill stånd enordning för KU 1980/81:25 8 propositionsavlämnandetsom möjliggör en utjämning och en bättre planering av arbete, främstunder vårarna. Beträffandeförhållandena kan följande iakttagelser göras (se bilaga 3). Andelenav vårens propositioner som avlämnats under före resp.propositionsfids utgång har varit genomsnittligtomkring . Under föregående år var den . Om man ser på hur stor andel avvårens proposifioner som avlämnats av resp. propositionstid hardenna varit genomsnittligt . var den 24 %.Även om anhopningen sista propositionsveckan inte mer än måttligtöverstiger genomsnittet för den gångna tioårsperioden och jämfört med denärmast föregående två åren faktiskt innebär en klar förbättring är det alltförmånga propositioner som avlämnats . propositionsförteckningar som lämnas anges som regel datum för planeratavlämnande. I några fall anges dock endast ungefärlig tid för avlämnandet, t.ex. "mars". Det är med utgångspunkt i angivet datum som utskottet görsin planering av behandling och dag för bordläggning i kammaren av betänkanden.Benägenheten hos vissa departement att ange en så vag fidpunkt som t. ex.mars/april eller viss månad är därför från planeringssynpunkt olycklig. Denleder till uppenbara svårigheter för utskotten att beräkna när ärendebehandlingenkan påbörjas och avslutas. En viss risk finns också att avlämnandet kommer attske i angiven periods sista skede. Det är därför önskvärt att departementen ifortsättningen i större utsträckning aviserar preciserad tidpunkt. Förett planmässigt riksdagsarbete är det av stor vikt att de tidpunkter som angesi plan för proposifionsavlämnandet i största möjliga utsträckning kan hållas. Idetta hänseende har förhållandena varit ofillfredsställande.Förseningen i förhållande till planen uppgår till inemot igenomsnitt. Utskottet vill i detta sammanhang understryka vikten av attdepartementen informerar vederbörande utskott då förseningar kan befaras. Somframgått ovan har förhållandena även varit otillfredsställande närdet gällt propositionsavlämnandet. De uttalanden som utskottet vid flerafidigare fillfällen gjort i dessa frågor är därför fortfarande aktuella. b.Regeringens tillämpning av 3 kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen Som närmare framgår av den kanshpromemoria somfogats fill detta betänkande som bilaga 4 har utskottet i årets granskninguppmärksammat regeringens tillämpning av reglerna i 3 kap. 2 § tredje stycketriksdagsordningen (RO). Enligt dessa regler bör proposition med förslag omnytt eller väsentligen höjt anslag innehålla uppskattning av framtida kostnaderför det ändamål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på planför KU1980/81:25 9 längre fid än den för vilken anslaget har beräknats ipropositionen, bör vidare planen redovisas. Utskottets granskning har omfattat regeringenspropositioner med förslag fill anslag på statsbudgeten för /81.Granskningen visar att det i dessa propositioner finns flera förslag om nyaeller väsenfligen höjda anslag beträffande vilka redovisning av det framfidaanslagsbehovet saknas eller redovisningen är bristfällig. Utskottet harförståelse för att det i många fall kan vara svårt att bedöma kostnaderna pålängre sikt. Detta får dock inte hindra att så långt möjligt en redovisninglämnas av ett nytt eller väsentligen höjt anslags framtida konsekvenser. Isamband med utskottets granskning har också noterats att reglerna i 3 kap. 2 §tredje stycket RO inte uppmärksammas i anvisningar förpropositionsskrivning. Utskottet har med anledning av vad som förekommit vidgranskningen funnit anledning att erinra om bestämmelserna i 3 kap. 2 § tredjestycket RO. I likhet harutskottet granskat utgivningen av ().Granskningen avser SFS 1980 och tar i huvudsak sikte på förhållandet mellanförfattningarnas ikraftträdande och tidpunkten då de utkommit från trycket. Bestämmelser om kungörande av lagar och vissa andraförfattningar finns bl. a. i 8 kap, 19 § regeringsformen (RF), i lagen(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar och iförfattningssamlingsförordningen (1976:725, omtryckt 1977:952), Enligt 8 kap, 19 § RF skall beslutad lag utfärdas avregeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. Även förordningarskall kungöras så snart det kan ske, om inte annat föreskrivs i lag, Lagen om kungörande av lagar och andra författningar ärtillämplig på författning som beslutats av , regeringen ellermyndighet under eller regeringen. Enligt 3 § skall för kungörande avförfattningar finnas SFS, , författningssamlingarför centrala myndigheter och en författningssamling för varje län. Författningsom utfärdats av regeringen skall enligt 4 § första stycket i princip kungörasi SFS, Om det blir lättare att överblicka författningsmaterialet eller andrasärskilda skäl föreligger, får regeringen enligt 4 § andra stycket bestämma atten viss regeringsförfattning skall kungöras i någon annan angivenförfattningssamling. Genom ett tillägg som beslutats (prop,1979/80:120, KU 1979/80:47, rskr 1979/80:271, SFS 1980:153) får regeringen, omsynnerliga skäl föreligger, bestämma att en sådan författning skall kungöras inågon annan angiven publikafion. Utskottet underströk i sitt betänkande viktenav att denna möjlighet tillämpas synneriigen restrikfivt. Enligt 4 § tredjestycket KU1980/81:25 10