prop · G3032 · 1979-12-31 00:00:00 — Handlingar rörande hälso-och sjukvård är hemliga såvitt gäller enskilds personliga förhållanden, men kanlämnas ul om trygghet kan anses vara för handen att utlämnandet inte kommer allmissbrukas lill skada eller förklenande för den enskilde eller nära anhörig.Vissa beslul på sjukvårdsområdet är dock offentliga. De inom hälso- ochsjukvården centrala tystnadspliklsbeslämmelserna finns numera i 3 § lagen(1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård m. fl.De som omfattas av beslämmelserna har en i princip ovillkorlig tystnadspliktangående vad som har meddelals i förtroende i verksamhelen. I övrigi gäller enskyldighet all inte obehörigen uppenbara vad som har erfarits om enskildshälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigi. Regleringen avhandlingssekrelessen på socialvårdsområdet bygger också på presumtionen altuppgifter om enskilds personliga förhållanden är hemliga. Föreligger trygghetalt utlämnande inte missbrukas lill skada eller förklenande för den enskilde,kan dock handling med sådana uppgifter lämnas ul. Beslul av förvaltningsdomstoli socialvårdsmål är ofl"enlliga, i den mån inte annal följer av reglernaom förhandlingssekreless. beslul i ärende om socialhjälp är ocksåoffentliga, liksom överinstansens beslut. Däremot är ochnykterheisnämnds beslul hemliga enligt huvudregeln. Delta gäller även beslul omomhändertagande av enskild. Gällande bestämmelser om lystnadsplikt skyddarenskilds personliga förhållanden inom hela den sociala vårdsektorn. Del ibeslämmelserna ingående obehörighelsrekvisitet ger emellertid visst utrymmeför utlämnande av uppgifter. Sekretesslidenenligt 14 § SekrL är från handlingens datum. Promemorieförslaget:8 kap. 1-6 §§ Enligtpromemorian råder det ingen tvekan om atl hälso- och sjukvården hör till deområden där kraven på sekretess kring enskildas personliga förhållanden gör sigstarkast gällande. Läkarsekrelessen är sålunda ett väsentligt inslag iläkaretiken. Behovet av diskretion har också lillgodoselts genomförfattningsbestämmelser. står del enligt promemorian klart altrådande tillstånd lämnar åtskilligt övrigt all önska. Gällande bestämmelser gerganska stort spelrum för olika tolkningar. Sekretessen i förhållande till andramyndigheter uppvisar brister både i fråga Prop.1979/80:2 Del A ..... 7 A«/7. /h5 .« 155 ominnehåll och utformning. Till delta kommer atl reglerna om handlingssekretessoch tystnadsplikt bygger på skilda principer. Underarbetetmed promemorian inom förekom samråd mellan justitie- ochsocialdepartementen angående hälso- och sjukvårdssek-reiessens framlidauiformning. Därvid beslöts att två principiellt skiljaktiga lösningar bordepresenteras i promemorian. Det ena alternativet innebär att en enhetligsekretessregel utan någon form av skaderekvisit och utan särbehandling avförtroendesituationer införs. Det andra alternativet bygger på nuvarandereglering av tystnadsplikten på områdel. Till sina praktiska konsekvenserligger de båda alternativen enligt promemorian varandra ganska nära. Gemensamtför dem är atl sekretessen för allmänna handlingar inom sjukvården-1, ex.sjukjournaler-och för uppgifter som inieärintagna i allmän handling ärdensamma, all sekretessen ges en fastare utformning, särskilt i förhållandettill andra myndigheter, och alt den förstärks. Efleren presentation av de två principlösningarna görs i promemorian följandesammanfallande jämförelse. Lösningenmed en enda sekretessnivå ger genomsnittligt ell starkare inlegritelsskydd änlösningen med en förtroendesekreiess och en sekretess med skaderekvisit, Ispeciella fall kan emellertid den första lösningen komma att'erbjuda mindregarantier mot spridning av uppgifter än vad som följer av en fullt utnyttjadförtroendesekreiess. Det första alternativet innebär otvivelaktigt allregleringen blir mer lällolkad och lättbegriplig än enligt det andraalternativet, I gengäld är den enhetliga sekretessregeln behäftad med en vissstelhet och kan leda lill sekretess där sådan strängt tagel inte är påkallad, Idepartementspromemorian har lagtexten ulformals med utgångspunkt i den senareav de två beskrivna lösningarna. Denna anknyter också närmast till det förslagtill reglering av socialvårdssekretessen som förordas i promemorian, även omdenna reglering inte innehåller någon allmän regel om förtroendesekreiess.Enligt promemorian möter emellertid inte någol avgörande hinder mot attkombinera promemorians förslag till utfonnning av socialsekrelessen med denförst beskrivna lösningen av sjukvårdssekretessen, dvs, lösningen med en endasekrelessnivå. Närdel gäller alt bestämma socialsekreiessens innehåll och styrka är det enligtpromemorian i huvudsak fyra faktorer som är värda beaktande. All ell ovanligtstarkt inlresse av skydd för enskildas personliga förhållanden gör sig gällandeär odiskutabelt. Men inte heller intresset av allmän insyn i och kontroll av desocialvårdande myndigheternas verksamhet kan negligeras. Etl Iredje önskemålär att regleringen blir någoriunda lättillämplig. En fjärde, ofta framfördsynpunkl är att sekretessen inom närliggande vårdområden bör ha ett likartatinnehåll till underiätiande av samarbete. Avde angivna faktorerna bör enligt promemorian de två senast nämnda tillmätas enunderordnad betydelse. Kravet på enkla och klara regler kan väl länkas leda lill alt man t. ex. avstår från en differentiering av Prop.1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 156 sekreiessregleringen.Del bör däremot inte fö lill följd atl man i nämnvärd grad accepterar etlvidare mått av sekretess än som är strängt sakligt motiverat, enbart för allbefria tjänstemännen från kinkiga ställningstaganden eller för all uteslutaalla risker för missbedömningar. Inte heller bör önskemålet om samordnadsekretessreglering fö leda lill atl en långtgående sekretess inom ettkärnområde sprids över stora angränsande fält, lill men föroffenllighetsintresset. Enligt promemorian är delmol den angivna bakgrunden tämligen givet alt sekretessen på socialvårdsområdetoch på intilliggande områden måste bli produkten av en kompromiss mellanskilda, var för sig beaktansvärda synpunkter. Det är också svårt att undvikaatt sekretessreglerna inbördes skiljer sig på ett sätt som kan le siginkonsekvent, om bedömningen görs ur endast en synvinkel. Ipromemorian diskuteras härefter socialsekreiessens innehåll och uppbyggnad.Ställning las först till frågan huruvida en särskild förtroendesekreiess börfinnas i vissa fall vid sidan av en mindre slräng sekretessregel. Efter enredovisning av argumenten för och emot konstateras atl skälen för enförtroendesekreiess inom socialvården är så svaga all del inte finns anledningatt komplicera regleringen genom att införa en sådan särskild sekretessform. 1promemorian erinras också om att socialutredningen kommit lill samma slutsats,vilket emellertid måste ses i sammanhang med den lösning av sekretessfrågan somutredningen förordar. Jag återkommer strax till utredningens förslag. En fömlsältning för skall kunna avslå från en differentiering av socialsekrelessen på olikanivåer är enligt promemorian att den sekretess som är nödvändig för skyddet avde hjälpsökandes personliga integritet och för socialvårdens funktionsduglighetlikväl kan åstadkommas. Den i princip enhetliga sekretessregel som harföreslagils av socialulredningen tillgodoser obestridligen sekrelessbehovel.Enligt promemorian har emellertid utredningen gått väl långt i sin strävan attförse socialvården med sekretesskydd. Enligt promemorian kommeren regel om sekretess inom socialvården för enskilds personliga förhållandenall spänna över en mångfald olika aktiviteter och träffa information medskiftande känslighet. Del förefaller varken behövligt eller förenligt medoffentlighetsintresset att på området en gång för alla utesluta varje möjlighetlill insyn utifrån. Socialulredningen har enligt promemorian sannoliktöverbetonat önskemålet om en klar och entydig sekretessreglering. Inomsocialvården såväl som i flertalet andra sammanhang där sekretess uppställslill enskilds förmån bör krävas att en viss bedömning görs i del enskildafallet av behovel av hemlighållande. En sådan ståndpunkt harmonierar bäst medgrundreglerna i 2 kap. 2 § TF om när handlingsoffentligheten får begränsas. 1promemorian ifrågasätts f ö. från rent praktisk synpunkl om inte detkategoriska förbudel att lämna ut uppgifter om enskild person annal än isärskilt utpekade fall går så långt att förbudelblir svårt alt fullt ul iaktta under de växlande förhållanden i den vardagligatjänsteutövningen dä det kan sättas på prov. Enrimlig avvägning synes enligt promemorian kunna åstadkommas om man visserligenockså i det särskilda fallel utgår från alt uppgift inom socialvården omenskilds personliga förhållanden skall vara hemlig men likväl inte låtersekretessen sträcka sig lill fall där man kan känna god säkerhet för attröjande inte leder till skada eller men. Etl skaderekvisit bör alltsåuppställas, men det bör- i motsats lill vad som annars i allmänhet föreslås ipromemorian - vara så utformat att bevisbördan vilar på den som vill hävda attutlämnande kan komma lill stånd. Den föreslagna lösningen anknyter enligtpromemorian nära till gällande rätt, särskill lill huvudbestämmelsen omhandlingssekretess i 14 § SekrL. Skyddet är emellertid något starkare enligtförslagel. a. ger gällande rätt visst utrymme för utlämnande av hemlighandling efter en avvägning mellan nytta och skada. En sådan intressebedömningfaller i princip vid sidan om tillämpningen av skaderekvisiten i den nyasekrelesslagen. Till detta kommer att den nya sekretessregeln enligtpromemorieförslaget är direkt tillämplig också i relation till andra myndigheter. Inom ramen för ensekretessregel med nu angivet innehåll låter det sig enligt promemorian välgöra all la hänsyn till om en uppgift är lämnad i förtroende eller inte. Omsålunda en klient för en sociaivårdstjänsteman framhåller att han önskar att enuppgift som han har lämnat inte skall vidarebefordras till viss mottagare, lärdet i praktiken inte vara möjligt för tjänstemannen att handla i slrid medklientens önskan utan all riskera atl utsätta denne för men. Pågrundval av bl. a. dessa överväganden har bestämmelsen om socialvårdssekretessen(8 kap. 4 § promemorieförslaget) utformats. Den bygger på förutsättningen attsociallagstiftningen reformeras i huvudsaklig överensstämmelse medsocialutredningens förslag. Socialutredningensförslag: Inom pågår f n. arbetet med en reformering av densociala vårdlagstiftningen. har avgelt sitt slutbetänkande(SOU 1977:40) Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. Betänkandet harremissbehandlats Ofr bilaga 3). Den nya sociallagstiftningen kan beräknasträda i kraft tidigast . Socialulredningenbehandlar i sill slutbetänkande ingående frågorna om sekretess inomsocialvården, såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Utredningensställningstaganden överensstämmer i vissa delar med dem som görs ijustitiedepartementets promemoria. En del inte oviktiga skillnader mellanståndpunkterna föreligger emellertid. Utredningens överväganden angåendehandlingssekretess, tystnadsplikt och socialregister har remissbehandlatssamtidigt med promemorian. Avsikten härmed har varit all fö de båda förslagenbelysta av remissinstanserna och i den allmänna debatten, och isammanhang med förslag till övrig sekretesslagstiftning. Prop.1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 §1 158 Socialutredningensförslag i sekretessfrågan skall ses mol bakgmnd av de allmänna riktlinjer somenligt utredningen skall gälla för den framlida socialvården - -och dess rättsliga reglering. Sociahjänstenskall enligt utredningen vara en på frivillig grund byggd verksamhet för stödoch bistånd ål enskilda. Den bör präglas av en fulll genomförd helhetssyn, sombl. a. leder lill atl den enskildes sociala problem löses utifrån en bedömningav den totala situationen. Nuvarande vårdlagar bör i första hand ersättas av ensocialtjänstlag som ger möjlighet att i samverkan med denenskilde och utan bundenhet lill särskilda indikationer eller detaljeraderegler vidla de ålgärder som framstår som lämpligast i del enskilda fallet. Varjeprimärkommun skall enligt utredningen svara för sociahjänsten inom sill område.Inom kommunen skall uppgifterna handhas av en nämnd, socialnämnden. Den somvistas i kommunen skall ha rätl till bistånd av socialnämnden om vissa allmännavillkor är uppfyllda. En del av den nuvarande socialhjälpen föreslås bliutbetald av de allmänna försäkringskassorna i form avsocialförsäkringstillägg. Viss möjlighel skallenligt utredningen finnas all bereda underårig vård mol hans eller föräldrarnasvilja. Beslutanderätten vill utredningen i princip föriägga till länsrätten. Ifråga om tvångsåtgärder mol vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel harutredningen lagt fram alternativa förslag. Del ena förslaget innebär atlsamtycke alltid skall krävas för åtgärd inom och altomhändertagande därför skall kunna äga rum endast inom sjukvårdens ram. Detandra förslagel går ul på all också sociallagslift-ningen skall ge stöd förvissa ingripanden ulan den enskildes samtycke. I senare fallel avses länsrättbli beslutsinstans. Vadhärefter gäller sekretesskyddet betonar utredningen atl det för attsocialtjänsten skall kunna nå sill mål krävs all klienterna känner förtroendeför dem som sköter sociahjänsten och alt klienterna med trygghet kan anförtrodem sina och närståendes personliga problem. Utredningen vill därför förslärkasekretesskyddet. Den anser emellertid atl regler om en särskildförtroendesekretess för vissa fall inte kan fungera väl. Utredningen föreslår istället en lystnadspliklsreglering av följande innebörd. !är att var och en som är eller har varit verksam inom skall hatystnadsplikt om vad han därvid har erfarit om enskilds personligaförhållanden. Regeln skall gälla såväl gentemot allmänheten som mol myndigheterna.Från denna för undanlag göras endast i tre fall. För det första skalltystnadsplikt inte gälla, om den enskilde samtycker lill alt uppgiften lämnasut. För del andra skall tystnadsplikt inte gälla i vissa fall som anges i densocialnämndslag som utredningen föreslår. Fördel Iredje skall tystnadspliktinte gälla i de fall, då socialnämnden enligt föreskrift som har givits i lageller med stöd av bemyndigande i lag är skyldig alt föra talan vid domsloleller alt avge yttrande eller lämna underrättelse till domstol eller 1979/80:2 Del A ,.. 7 kap. 1-6 if 159 Beträffande familjerådgivningen bör dock endast det första undanlaget gälla. Isocialnämndslagen bör enligt utredningen anges atl tystnadsplikten inte skallgälla då det för ärendes handläggning eller för att tillgodose etl vårdbehov ärnödvändigl all kommunicera inom den egna eller med andra myndigheter inomsocialtjänsten. Likaså bör upplysningsplikt föreligga mot tillsynsmyndigheteroch besvärsmyndigheler. Vidare för tystnadsplikten vika i förhållande lillbeslulsmyndigheten, då del gäller att bereda någon vård mot hans vilja.Slutligen föreslås också att tystnadsplikten för vika för polisanmälan ombrott, till förhindrande av dubbeluibetalningar och i återkravsprocess. Vadangår övriga i lag eller förordning angivna undantag från tystnadsplikten kanbl. a. nämnas ärenden rörande yttranden enligt , yttranden tillåklagare och domstol i påföljdsfrågor, underrättelser enligtullänningskungörelsen (1969:136, omtryckt 1975:1359), yttranden enligtförordningen (1976:264) om statligt bosältningslån och uppgifter lill deallmänna försäkringskassorna. Däremot föreslår utredningen att socialnämndernasbefallning med körkorts- och vapenlicensärenden skall upphöra. Tillregeln om tystnadsplikt föreslås knuten en regel om att handling till den delden innehåller uppgift om vilken tystnadsplikt råder inte för lämnas ul. Remissinstanserna:Sekreiessregleringen inom hälso-, sjuk- och socialvården har tilldragit sig stortintresse vid remissbehandlingen. I detla avsnitt lämnas en kort sammanfattningav remissutfallet. 1 övrigt hänvisas till remissammanställningen i bilagorna 2(främst under 8 kap.) och 3, Vadförst beträffar sekretessen på hälso-och sjukvårdsområdet är meningarna blandremissinstanserna delade. Promemorieförslaget tillstyrks avLandstingsförbundet, försvarets sjukvårdsstyrelse, datainspektionen, hovrättenför , i , iGöteborgs och län saml kommunstyrelsen i . Fleraremissinstanser förordar emellertid en enhetlig sekretess av i princip absolutkaraktär, dvs, del första av de i promemorian presenterade alternativen. Tilldem hör regeringsrätten, psykiatriska nämnden, , . , de juridiska fakulteterna, karolinskainstitutet, medicinska fakulteten vid ochsocialkonsulenterna i . Dessa remissinstanser framhåller bl,a, att etl stort antal personalkategorier sysselsätts inom sjukvården och attbehovel av enkla och klara regler om sekretessen på detta område därför ärsärskill uttalat. Uppdelningen av sekretessen på två nivåer-förtroendesekreiess i vissa fall och sekretess med omvänt skaderekvisit iandra - komplicerar hanteringen av sekretessreglerna. Härtill kommersvårigheterna att avgränsa områdel för förtroendesekretessen. Denna avgränsninguppfattas av remissinstanserna som godtycklig. Särskilt vänder de sig mot attskillnad i detta hänseende görs mellan frivillig sjukvård och 1979/80:2 Del A 7kap.l-6§it 160 sjukvårdsom innebär myndighetsutövning. Flera remissinstanser påpekar all behovel avförtroendesekreiess är minst lika stort på det sislnämnda områdel som på delförstnämnda, I några yttranden påpekas också alt förslagel omförtroendesekreiess nödvändiggör en särskild markering i palienOournaler ochliknande handlingar av uppgifter som har förtroende-karaktär. Enremissinstans - JK - anser liksom de nämnda remissinstanserna allgränsdragningen mellan förtroendesekreiess och annan sekretess blir godtyckligoch atl man varken kan eller bör dra skarpa gränser mellan förlroendefall ochandra fall inom det sekretesskrävande området. Eftersom någon uppdelning efterandra grunder inte är möjlig återstår ingen annan utväg än all tillskapa enenhetlig regel för alla situationer. En sådan regel bör enligt JK innehålla detomvända skaderekvisilet. Som huvudregel bör dock gälla all patientens önskemålför fälla avgörandet. Också anser atl en enhetlig regel med omväntskaderekvisit borde kunna tillgodose behovel av sekretess på sjukvårdsområdet.Eftersom starka skäl talar för all använda förtroendesekretess inom hälsovårdenvill hovrätten dock inte motsätta sig promemorieförslaget i denna del. När del gäller sekretessenpå socialvårdsomrädet ansluler sig remissinstanserna i slor omfattning tillsocialutredningens förslag, I yttrandena betonas ofta atl de föreslagnabeslämmelserna är enkla och klara och alt de ger skydd för den enskildespersonliga integritet. Några remissinstanser avstyrker emellertid helt ellerdelvis utredningens förslag och förordar atl sekretessreglerna på socialvårdensområde utformas i överensslämmelse med promemorieförslaget, I några fallförordar remissinstanserna atl regler om förtroendesekreiess införs också påsocialvårdsområdet, eftersom del från saklig synpunkt inte finns anledning attgöra någon skillnad mellan sjukvården och socialvården i detta hänseende. Flera remissinstanser, däriblandregeringsrällen, , . , anser alt det är önskvärt all samma sekretessregler gäller påhela vårdområdet, I yttrandena framhålls all delta skulle förenklatillämpningen väsentligt och underiätta den samverkan mellan sjukvård ochsocialvård som f n, förekommer liksom den pågående integreringen mellan dessavårdområden. Föredraganden:Som har framhållits i promemorian kan det inte råda någon tvekan om attsjukvården hör till de områden där kraven på sekretess kring enskildaspersonliga förhållanden gör sig starkast gällande. Sekretessen på detta områdehar gamla traditioner, och läkarsekrelessen är ett väsentligt inslag iläkaretiken. Del behöver knappast sägas all utformningen av sekretessbestämmelsernapå sjukvårdsområdet har myckel slor betydelse både för dem som av olikaanledningar kommer i kontakt med sjukvården och för dem som har sitt arbeteinom detta område. Del kan emellertid inte Prop.1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 H 161 bestridasall kraven pä sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden görsig lika starkt gällande också pä en del andra områden, främstsocialvårdsområdet. Vid remissbehandlingen har också från flera hållframhållits alt en belydande samverkan förekommer mellan sjukvården ochsocialvärden och alt det finns en strävan mol en delvis integrering av dessaområden. För att socialvården skall kunna fullgöra sina uppgifter krävs iallmänhet en ingående kännedom om den vårdbehövandes personliga förhållanden.Dessa förhållanden torde inte sällan vara av sådan art all den enskilde skullelida större men, om de blev kända i en vidare krets, än om uppgifter från engenomgången sjukhusbehandling skulle spridas i molsvarande omfattning.Uppgifter av del senare slaget måsle nämligen i många fall uppfattas somskäligen harmlösa frän inlegrilelssynpunkl, Behovel av sekretess gör sig alltsågällande med i stort sett samma styrka inom socialvården som inom sjukvården, Iflera remissyttranden har uttryckts önskemål om gemensamma sekretessregler fördessa områden. För egen del anser jag alt sekretessen på de båda nu nämndaområdena bör regleras på i princip samma sätt. Jag har i denna fråga samråttmed socialministern, Ifråga om sekretessens utformning kan tre olika lösningar övervägas. En lösningär den som har föreslagils i promemorian för sjukvårdens del, nämligen enuppdelning av sekretessen på två nivåer, en som omfattar uppgifter som lämnatsi förtroende till viss personal och som innebär en i princip absolut sekretess,och en andra som omfattar uppgifter i övriga fall och som innebär sekretess medell omvänt skaderekvisit. Den andra lösningen innebär alt absolut sekretess(med i lag angivna undanlag) skall gälla för alla uppgifter inom sjuk- ochsocialvården. En tredje utväg är atl föreskriva en enhetlig sekretessregel sominnehåller det omvända skaderekvisilet. Enligtmin mening bör följande principer vara vägledande vid utformningen av reglemaom sekretesskyddet på sjuk- och socialvårdsområdena. För del första börenskilda personers inlresse av all inte fö uppgifter om sina personligaförhållanden utlämnade lill obehöriga tillgodoses. För del andra bör intressetav insyn och kontroll av myndigheternas handlande på dessa områden tillgodosesså långt möjligt och särskill i sådana fall där vården innefattarmyndighetsutövning. Vidare bör möjlighet finnas för dem som är verksamma inomnågot av de båda vårdområdena all samråda med kolleger inom den egnamyndigheten och med kolleger inom andra myndigheter såväl på det egna som pådet angränsande vårdområdet. Slutligen bör sekretessreglerna göras så enklaoch lättillämpade som möjligt. Somframgår är det delvis motstående intressen som skall tillgodoses. Reglernamåste alltså utformas efler en lämplig avvägning mellan de olika intressena. Lösningenmed en särskild förtroendesekretess har diskuterats av socialulredningen somemellertid avvisat tanken på en sådan sekretess inom socialvårdsomrädet (se SOU1977:40 s, 711), Som framgår av det föregående har förslagel att utformasekretessen på detta sätt inom sjukvårdsområdet Prop.1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 § 162 utsattsför åtskillig kritik. De invändningar som riktats mot en sekretess som skiljermellan förlroendesilualioner och andra fall kan sammanfattas på följande sätt: - Förlroendesekretessen gäller i princip endasl isituationer då den enskilde själv tar kontakt med läkaren ellersocialvårdstjänslemannen. Lika starka skäl kan åberopas för förtroendesekretessi vissa andra fall, t, ex, när vård har inletts mot den enskildes vilja. Manvill i detta fall bygga upp ett förtroendeförhållande för en fortsall vård ifrivilliga former, - Förlroendesekretessen gäller endasl uppgifter somlämnais av den enskilde själv, Skyddsinlressel kan vara lika starkt omuppgifterna kommit till myndighetens kännedom på annal sätt, - Avgränsningen av del område inom vilketfortroendesekretessen skall gälla erbjuder svårigheter. Det går knappast attundvika att gränsdragningen blir obestämd och godtycklig,