prop · G303176 · 1979-12-31 00:00:00 — Som framgår av vad jag förut har nämnt har utredningenfunnit atl sådan främmande underrättelseverksamhet som riktar sig mot politiskaoch ekonomiska förhållanden lill stor del faller ulanför spioneribeslammelsen.Utredningen har därför haft anledning överväga en komplellering av SlrafTskyddel.Därvid har delade meningar uppkommit inom utredningen. Ulredningens majoritethar stannat för alt inte lägga fram något förslag i detla hänseende. Två avutredningens ledamöter har emellerlid ställt sig Prop.1979/80:176 II bakom ell förslag till straffbestämmelse mol annanfrämmande underrättelseverksamhet än sådan som omfaUas av nu gällande spioneribeslämmelse.Enligt minoritetens förslag skall den som. för all gä främmande makt lillhända, hemligen bedriver verksamhel för anskaffande av uppgifter rörandesvenska förhållanden, vilkas uppenbarande för främmande makt kan medföra menför rikels intressen, kunna straffas för olovlig underrättelseverksamhetenligt 19 kap. 10 S BrB. när inte gärningen är straflbar som spioneri. Åtalför detta brott skall enligt förslagel kunna väntas först efter regeringensförordnande. För egen del har jag förståelse för minoritetensuppfattning i fråga om behovet av ytterligare straffskydd mot sådan imderrättelseverksamhelfrån andra länders sida som kan allvarligt skada svenska samhällsintressen. Delbehov av elt sådant slraffskydd som minoriteten har pekat på tillgodosesvisserligen till en del om mitl förslag att uividga spioneribestämmelsen tillatt gälla skydd för totalförsvaret i dess helhel genomförs. Del kan emellertidotvivelaktigt finnas skäl som talar för att man bör straffbelägga otillbörligunderrättelseverksamhet, som visserligen inle hotar totalförsvaret ellersäkerheten men som är ägnad atl exempelvis leda lill siörningar i den svenskasamhällsekonomin eller minska förtroendet för vårt land i internationellasammanhang. Industrispionage som röjer viktiga svenska företagshemligheter ochdärmed försämrar det enskilda förelagets konkurrensförmåga och ulvecklingsbelingelserkan i allvarliga fall länkas få återverkningar pä den svenska samhällsekonomini storl. Samhällsekonomisk eller utrikespolitisk skada torde ocksä kunna vållasgenom att främmande makt genom sin underrättelseverksamhet pä förhand fårkännedom om den svenska statsledningens överväganden och beslut i l.ex. finans-och valutapolitiska frägor eller om hemliga direktiv i samband medförhandlingar om handelstraktater och andra inlernationella överenskommelser. Det är samlidigt uppenbart all man här ställs införbetydande avgräns-ningssvårigheter. Spioneri och olovligunderrättelseverksamhet är allvarliga broll. Det kan inte komma i fräga atl lilldessa hänföra andra gärningar än sådana som är ägnade alt vålla allvariig skadaför svenska samhällsintressen. En alltför allmänt hållen bestämmelse riskeraralt drabba också sådan verksamhel som bedrivs av främmande makt iöverensstämmelse med diplomatisk sedvänja. Även pressens, särskilt de utländskakorrespondenternas, legitima arbete med alt skaffa in uppgifter om svenskaförhållanden skulle kunna lida skada. Ålskilliga remissinstanser har ocksåriklat kritik mot den av minoriteten föreslagna bestämmelsen med hänvisning lillall dess lillämpningsområde skulle bli vagt och osäkeri. Vad särskilt gäller industrispionage har utredningensmajoritet hänvisat till att en bestämmelse, som avser alt bereda skydd förrikels intressen i allmänhet, blir så vag atl den inte är lämplig som skydd motifrågavarande gärningar. Gränsen skulle enligt majoritetens mening bli så osäkeralt tillämpningen skulle kunna leda till ingripande mot allt industrispionage Prop.1979/80:176 12 som har nägon nämnvärd ekonomisk belydelse. Deöverväganden som fordras för införande av sådana bestämmelser kan enligtmajoriteten knappast begränsas till spionage för utländska intressen. Jag har förståelse för denna ståndpunkt. a. uppstårfrågan hur straffbestämmelser av sådant slag som har diskuterats skallavgränsas mot bestämmelserna i lagstiftningen mot illojal konkurrens. Enligtregeringens bemyndigande har min företrädare lillkallat ensärskild utredare (1979:09) med uppdrag att uireda frågor om skyddet förförelagshemligheter m. m. Enligt sina direkliv skall uiredaren beakla detskydd för allmänna svenska iniressen som särskilda straffbestämmelser på områdelkan ge. Med hänsyn till den ulredning i frågan som sålunda pägår f. n. och tillde avgränsningssvårigheter som enligt vad som förul har anföris möter om manvill föra in en beslämmelse i ämnel i 19 kap. BrB ärjag inte beredd atl på delunderlag som f. n. slår till buds föreslå en sådan bestämmelse med sikle påindustrispionage. Vad belräffar politiskt spionage har ulredningensmajoritet som stöd för sin ståndpunkt att inte föreslå någon utvidgning avspioneribestämmelserna hänvisat till atl främmande underrättelseverksamhet motpoliliska förhållanden oftast innefaltar handlingar som är straffbelagda påannat säll. Därvid har i första hand åsyftats del ansvar som kan följa på brottmot tystnadsplikt (20 kap. 3 § BrB) och mot bestämmelserna om handlingssekretessi sekretesslagen (1937: 249). Straffbestämmelserna i sistnämnda lag kommer enligt delförslag till ny sekretesslag som har lagls fram i prop. 1979/80:2 att ersättasav den nämnda bestämmelsen i BrB. som har böler eller fängelse i högst ell år istraffskalan. Förslaget lill sekrelesslag innebär atl handlingssekretess ochlystnadsplikt i det allmännas verksamhet förs samman till gemensam reglering. Som utredningen har påpekal synes anledning saknas att ensöverväga ell straffrättsligl skydd genom bestämmelserna om spioneri och olovligunderrättelseverksamhet beträffande andra uppgifter om poliliska förhållandenän sådana vars hemlighållande har bedömis vara så viktiga atl de skyddas med sekreless.Exempel på sekretessbestämmelser i den föreslagna sekretesslagen av särskilt inlressei delta sammanhang erbjuder 2 kap. I § och 3 kap. 1 §, som behandlar densekretess som har ansetts böra gälla med hänsyn främst till rikets förhållandetill andra stater resp. dess centrala finans-, penning- och valutapolitik. BrB:sbestämmelse om brott mot tystnadsplikt riktar sig mot fall dä någon röjer vadhan till följd av lag eller annan författning är skyldig att hålla hemligteller olovligen utnyttjar en sädan hemlighet. Bestämmelsen ger därmedotvivelaktigt ell skydd även mol politiskt spionage i sådana former som närmaslhar varit föremål för uppmärksamhet i sammanhanget. Som domareförbundhar påpekat kan det visserligen sägas alt den för brott mot tystnadspliktgällande straffskalan knappast är avpassad för de allvarligaste tänkbaraformerna av Prop.1979/80:176 13 Det mest väsentliga är dock alt underiagfinns för ett rättsligt ingripande i fall då del är motiverat. Det lagförslag som minoriteten inom ulredningen har lagtfram har också avsetls alt i första hand fylla en annan funktion, nämligen allge underlag för ingripande mol s. k. kontaktmän med anslällning vid främmandediplomatiska beskickningar. Dessa kontaktmän, vilka åtnjuter diplomatisk immunitet,skulle med stöd av bestämmelsen kunna förklaras inle önskvärda i landet. Nägonuttrycklig straffbestämmelse är emellertid inte nödvändig för en s. k. non grata-förklaringmot en medlem av en främmande beskicknings diplomatiska personal när dennebedriver eller medverkar till underrättelseverksamhet som riktar sig motviktiga svenska intressen och som sker i former vilka slrider mol diplomatisksedvänja. Enligt Wienkonvention om diplomatiska förbindelser behöver f.ö. inte ens nägot skäl för en sådan förklaring lämnas. För del ändamål som har angellsnyss kan den ifrågasatta stralTbestämmelsen sålunda inte anses vara erforderiig. Rikspolisslyrelsen, som har tillstyrkt minoritetensförslag lill straffbestämmelse, har hänvisat lill alt fiertalet av despioneriutredningar som har lett lill åtal visar attgärningsmännen i ett mycket tidigt skede har bedrivii någon form avunderrättelseverksamhet utan atl rättsliga åtgärder då har kunnat vidtas motdem. Styrelsen har påpekat atl det i de främmande underrättelseljänsternasmetoder ingär all binda uppgiflslämnare så fast till verksamhelen att dessainte har någon möjlighel alt själva avbryta konlaklerna ulan atl bli komprometterade.Om sådan främmande underrättelseverksamhet som bedrivs obehörigt eller hemligtoch med konspirativa meloder straffbeläggs, skulle man enligt slyrelsen fåmöjlighet alt ingripa redan innan en alltför besvärande situation har uppståttförden enskilde och uppgiftslämnandet nått därhän att men för rikets säkerhethar uppstått. Det är naturligtvis ytterligt väsentligt atl man frånpolisens sida kan på ett så tidigt sladium som möjligt ingripa när misstankeföreligger om atl någon har etablerat en konlakt med främmandeunderrättelsetjänst som har utvecklats eller kan komma all utvecklas lillspioneri. Så somjag har uppfattat ståndpunkt hänför sig deproblem som i prakliken kan möla lill del förhållandet att det kan vara käntför polisen att någon i hemlighet har trätt i förbindelse med företrädare förfrämmande makt men all man frän polisens sida inte anser sig kunna bevisa vilkauppgifter som därvid har lämnats. Det är emellertid svårl att se alt ettgenomförande av minoritetens förslag skulle innebära någon egenllig lösning pådetla problem. Även enligt detta förslag ställs ett beviskrav beträffandeuppgifternas art, lät vara att detta reduceras till att avse atl uppgiflernasutlämnande kan medföra men för svenska intressen. För atl fylla en praktiskfunktion från de av åberopade synpunkterna skullestraffbestämmelsen behöva innebära ett mer eller mindre generellt förbud molatt i hemlighet träda i förbindelse med sådan företrädare för 1979/80: 176 14 främmande makt som kan misstänkas ägna sig ätunderrättelseverksamhet. Tillräckligt underlag för alt införa en sådanbestämmelse kan emellertid inle anses föreligga f. n. Av del anförda följer atl jag anser ;itt inte heller de avrikspolisstyrelsen åberopade skälen med lillräcklig styrka lalar för att den avutredningens minoritet föreslagna straffbestämmelsen bör införas. Jag villemellertid understryka att, i den mån polisen får kännedom om att en person medtillgäng till säkerhetskänslig information har förbindelse med företrädare förfrämmande makt som kan misstänkas för underrättelseverksamhet, del givetvis är ellutomordentligt angeläget önskemål av hänsyn både till landet och till denenskilde att man på allt sätl söker motverka alt kontakten utvecklas tillspioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Detta synes ofia kunna skegenom direkl informalion frän polisens sida till den berörde, något som måsteanses falla inom ramen för polisens brottsförebyggande och säkerhelsskyddande verksamhel.Utredningen har framhållit att en sådan konlakt frän polisens sida inte fårutgöra nägon otillbörlig inblandning i den enskildes liv och att det bör efierslrävas;iti den inte heller uppfattas så. Detta är naturligtvis i och för sigönskvärt, men landets säkerhel måste här beaktas i främsta rummet. Det kan därtorenligt min mening inte riklas nägon erinran mol polisen om den på delta områdeföljer principen atl hellre informera en gång för mycket än en gång för litel. Mina överväganden har lett mig till den slutsatsen alt detlagförslag som minoriteten har lagt fram inle har så påtagliga fördelar att deuppväger de betänkligheter som från skilda synpunkter kan anföras motförslaget. Sammanfattningsvis innebär sålunda milt ställningstagande att ifråga om industrispionage resultatet av del pågående utredningsarbetet böravvaktas samt att spioneribestämmelsen nu ändras i de hänseenden som jag föruthar angett. Någon ändring föresläs inte i bestämmelserna om olovlig underrättelseverksamhet. I fanns frän början tre olika straffstadgandenom brott angående ryktesspridning. Enligt 19 kap. 8 S kunde för ryktesspridningtill , fara för rikels säkerhet straffas den som bland allmänheten spred eller lillfrämmande makt framförde eller läl framkomma falskt rykte eller annat osantpåstående som var ägnal atl framkalla fara för rikets säkerhet. För samhällsfarligryktesspridning kunde vidare enligt 16 kap. 6 S straffas den som blandallmänheten spred falskt rykte eller annat osant påstående som var ägnal attframkalla fara för folkförsörjningen eller för allmän ordning och säkerhet.Enligt 17 kap. 6 S var det slutligen straffbart som beljugande av myndighet atlbland allmänheten sprida falskt rykte eller annat osant påstående ägnat altundergräva aktningen för myndighel eller annat organ som äger besluta iallmänna angelägenheter. Prop.1979/80:176 15 Som jag nämnde inledningsvis upptogs brotten omryktesspridning till behandling i samband med lagstiftning omspioneri. fattade därvid beslut om att upphäva bestämmelserna om samhällsfarligryktesspridning och beljugande av myndighet. begränsades kriminaliseringenav ryktesspridning till fara för rikels säkerhel i princip till tid då riket äri krig eller då beredskapstillstånd råder. Som en följd härav överfördesbestämmelsen om brottet till elt nytt sladgande bland krigsar-tiklarna, 22 kap.2 a §. I konsekvens med dessa ändringar i fattades också beslul omändring i tryckfrihetsförordningen. beslut var inte enhälligt. Enbetydande minoritet av ledamöter ansåg sålunda att de aktuellastraffbestämmelserna borde behållas. Gällande rätt innebär sålunda alt det enligt 22 kap. 2 a SBrB är straffbart att under beredskapstillstånd eller dä rikel är i krigsprida eller till främmande makt framföra eller låta framkomma ett falskt rykteeller etl annal osant påslående som är ägnat atl framkalla fara för riketssäkerhet. Straffet för brottet, som benämns ryktesspridning lill fara förrikets säkerhet, är böter eller fängelse i högst tvä är. Det bör anmärkas atlbestämmelsen kan bli tillämplig även i annat fall än om rikel är i krig eller beredskapstillslåndråder. Enligt 22 kap. 16 S första stycket BrB kan nämligen regeringen, i denmån det är påkallat med hänsyn till krigsfara vari rikel befinner sig eller lillandra utomordentliga förhållanden föranledda av krig, förordna att vad som bl.a. enligt 22 kap. BrB gäller för det fall atl riket är i krig skall gälla ävenbeträffande ell brott som har begåtts . , som har behandlatryktesspridningsbrotten på nytt, har inte funnit anledning att överväga förnyadkriminalisering av samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighet.I ulredningens betänkande redovisas sålunda närmare överväganden endastangående brottet ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. När del gällerdelta brott har ulredningens majorilel föreslagit sådan ändring i brottsbalkenoch i tryckfrihetsförordningen att straff skall kunna inträda inte bara underkrig eller beredskapstillstånd eller med stöd av 22 kap. 16 S BrB ulan ocksåunder annat allvarligt orosiillständ. En minoritet inom utredningen har motsattsig denna uividgning av brotlsbeskrivningen och ansett att ingen lagändringbehövs. Ulredningens uttalande att det nu saknas anledning attöverväga atl återinföra bestämmelserna om samhällsfariig ryktesspridning ochbeljugande av myndighet har lämnals oemotsagt av remissinslanserna. Själv har jag i denna fräga inte någol atl invända mol ulredningensbedömning. När det gäller den säkerhelsholande ryktesspridningen harutredningsmajoritetens förslag lillstyrkls bl. a. av JK, överbefälhavaren ochöverstyrelsen för ekonomiskl försvar. och domareförbundförordar atl man gär längre än uiredningsmajoriteien har föreslagit och ålerinfören generell bestämmelse mol säkerhelsholande ryktesspridning. Prop.1979/80: 176 16 Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget ochalltså i likhet med minoriteten inom utredningen inte anser alt någonlagändring hör göras märks RÅ, , beredskapsnämnden förpsykologiskt försvar. , yllrandefrihetsulredningen.Sveriges författarförbund och pressens samarbetsnämnd. De meningsskiljakligheler som har gjort sig gällande isåväl del tidigare lagstifiningsärendet som inom den nu ;ikluella ulredningenoch under remissbehandlingen av betänkandet avser framför allt två frågor.Skilda meningar har för det försia kommii till ullryck när det gäller fråganhuruvida en straffbestämmelse mot ryktesspridning till fara för riketssäkerhet kan anses otillbörligt inkräkta på yttrandefriheten. För det andra harframkommit olika uppfattningar rörande behovet av en sådan straflbe-slämmelsemot bakgrund av de möjligheter samhällel har all på annat säll begränsaskadeverkningarna av en propaganda inom områden som är känsliga med hänsyn tillrikets säkerhet. När det först gäller frågan om förhållandel mellan en lagstifiningmot spridande av falska rykten och yttrandefriheten vill jag för egen del framhållaföljande. En vidsträckt yttrandefrihet ulgör en obestridd i vårtsamhällsskick. Dess ändamål är atl garantera den fria meningsbildning som är enförutsättning för alt etl demokratiskt samhälle skall fungera. 1 2 kap. 13 § försiastycket regeringsformen har emellertid uttryckligen angetts atlyttrandefriheten kan begränsas bl.a. med hänsyn till rikels säkerhet. Enstraffbestämmelse mol falsk ryktesspridning m.m. till fara för rikets säkerhetäven under andra omständigheter än då landet är i krig eller däberedskapstillstånd eller likartade förhållanden råder skulle principielll settknappast strida mot yttrandefrihetens ändamål, sådant del har angetls.Tvärtom skulle bestämmelsen med fog kunna sägas tjäna som ett värn för den friameningsbildningen sä till vida som den skulle öppna möjlighel alt ingripa motförfaranden, varigenom den allmänna opinionen på etl svikligt sätt förses medoriktigt underlag för sitt slällningstagande i viktiga poliliska frågor. Jaganser därtör att del inle föreligger någon principiell konfiikt mellanyttrandefriheten med den däri ingående fria krilikrätten och en utvidgad lagstifiningsom sladgar straff för den som uppsåtligen sprider orikliga uppgifler genom entill allmänheten riktad propaganda vilken har sädan innebörd och genomslagskrafiatt den kan hota rikets säkerhel. Å andra sidan kan man inte helt bortse fränrisken att en sådan straffbestämmelse i prakliken skulle avhälla enskilda fränatt i debatten föra fram påståenden som de anser rikliga men som de - med ellerutan fog - befarar atl företrädare för del allmänna skulle stämpla som osanna. Vad härefter belräffar behovet av en uividgadstraffbestämmelse torde del vara ovedersägligt att falska rykten och lögnaktigpropaganda kan fä allvariiga konsekvenser för ett lands politiska siluaiion. Enryktesspridning som riklar sig mot värt lands säkerhet ligger ingalunda utomramen för Prop.1979/80:176 17 vad som är tänkbart. Härav följer naturligtvis inte i ochför sig att en straffbestämmelse mol sådan ryktesspridning skulle varaoundgänglig. Jag delar sålunda självfallel den uppfattning som har framförts frånfiera håll all falsk ryktesspridning bäst förhindras eller motverkas genomöppen debatt samt genom upplysning och saklig information i massmedierna. Jagär också övertygad om att det under normala förhållanden finns tillräckligamöjligheter atl med erforderlig genomslagskrafi nå ut lill allmänheten medsådana beriktiganden och sådan informalion alt evenluella skadeverkningar frånen rykteskampanj kan hävas. Svårare är del atl ha en beslämd uppfattning ifrågan om lillräckliga informationsmöjligheter alllid kan antas föreligga isådana situationer som av utredningen betecknats som annat allvarligtorostillstånd än krig och beredskapstillslånd. 1 den mån som en tveksamhetbeträffande informationsmöjligheterna under allvarliga orostillstånd är befogad,finns det enligt min mening också skäl som talar för atl straffbestämmelsen omryktesspridning till fara för rikets säkerhet utvidgas i enlighet med vad uiredningsmajoriteienhar föreslagil. Under sådana förhållanden kan nämligen en straffbestämmelse ha eltvärde som komplement till andra motåtgärder. Jag menar således all man inlefår bortse från att möjlighelen till rättsliga ingripanden mot säkerhetshotandefalsk propaganda kan ge viss effekl. inte minsl av preventiv arl. Av vad jag har sagt framgår att enligt min meningvissa sakliga skäl talar för en lagändring i linje med utredningens förslag. Dåjag likväl anser mig böra avslå från att förorda en sädan lösning, är del främslav följande skäl. Ulredningens förslag föranleder ändring i grundlag, någol somi fall där en bred enighet inle kan uppnås bör förutsätta starka skäl. Av reservalionernai belänkandet och ulfallel av remissbehandlingen torde framgå att någon allmän enighelom en grundlagsändring i angivei syfle inle kan påräknas. När del gällerall bedöma styrkan hos de skäl som ändå kan tala för en sådan ändring anser jagmig böra fästa avseende bl. a. vid det förhållandet atl ulredningens förslaghar avstyrkts även av försvar, vilken ärden instans som bl.a. har till uppgifl all skapa förutsättningar förmassmedierna all verka under krig och beredskap så atl en fri och effektivnyhetsförmedling med snabb och saklig information då kan upprätthållas. Tillgrund för nämndens avstyrkande bör, såvitt jag kan förstå, ha legat denbedömningen att informationsmöjligheterna under sådana allvarliga orosiillständsom avsetls med utredningsförslaget i allmänhet kan antas vara tillräckligaför alt möta säkerhelsholande propaganda. Nämndens bedömning i delta hänseendeväger självfallet tungt med hänsyn lill den sakkunskap som nämnden företräder.Jag anser bl. a. med hänsyn härtill att jag bör ulgå från atl del inteföreligger ett så pålagligl behov av en utvidgad straffbestämmelse atl engrundlagsändring i enlighet med utredningens förslag bör genomföras i nuvarandeläge. Jag lägger följaktligen inte heller fram nägot förslag lill ändring ibrottsbalkens regler om ryktesspridning till fara för rikets säkerhel. Prop.1979/80: 176 18 2.3 Tagande av utländskt understöd En beslämmelse med förbud mot atl ta emot utländsktunderstöd för att bedriva politisk propaganda intogs 1940.Bestämmelsen överfördes i huvudsak oförändrad till där den fickplats i 19 kap. 13 S. Enligt nämnda lagrum var del straffbart att av främmandemakt eller någon som handlade i dess intresse la emot penningar eller annanegendom för att genom att ge ut eller sprida skrifier eller på annal sättpåverka den allmänna meningen om statsskicket eller om ålgärder i rikels inreeller yttre styrelse. Som framgår av vad jag nämnde inledningsvis föreslogs i prop.1975/ 76:174 att bestämmelsen skulle upphävas. I propositionen erinrade dåvarandechefen för om atl ett genomförande av förslaget inteskulle innebära au alla bidrag frän ullandel till propaganda här i landel blevtillåtna. Han påpekade därvid alt etl sådant bidrag kan uigöra etl led i enstraffbar förberedelse eller slämpling lill högförräderi eller annat brott motrikels säkerhet som anges i 19 kap. 14 S BrB. Sedan propositionen hade remitterats till juslilieuiskottetför behandling, inhämtade utskottet lagrådets yltrande. Lagrådet, som fann attdepartementschefens molivering för lagrummets avskaffande inte till alla delarkunde anses bärkraftig, förordade atl bestämmelsen inte upphävdes men atllagrummet omarbetades i syfte att åstadkomma en lillfredsställande begränsningav det straffbara områdel. Utskotlel fann i sitl betänkande (JuU 1975/76:46) atlen bestämmelse om lagande av utländskt understöd även framgenl borde finnas i BrB.Ulskottet var nämligen inte övertygat om bärkraften av de i propositionenredovisade motiven för en avkriminalisering ulan anslöt sig till den kritiksom lagrådet hade framfört. Ulskollet konstaterade emellerlid att bestämmelsenhade en alltför vidsträckt avfattning. För alt den skulle fä en striktare avgränsningborde den därför bli föremål för förnyade överväganden. En minoritel inomutskottet förordade emellertid bifall lill propositionen även i denna del. Efter lottning på grund av lika röstetal biföll riksdagenreservationen, vilken alllsä innebar atl propositionens förslag godtogs (rskr1975/76: 393). I enlighet härmed har bestämmelsen om tagande av utländsktunderstöd upphävis med verkan fr. o. m. den .