prop · G30371 · 1979-12-31 00:00:00 — Efter att ha jämfört provningsresultaten med kravenfrån föreskrivande myndigheter kanbeslutas om produkten eller anläggningen kan godkännas eller ej. Ansvaret för detta beslut ligger 1979/80:71 60 på den eller de myndigheter som föreskrivit provningen. Föreskrivande myndigheter äger dock överlåta till riksprovplatsen alt fatta sädana beslut. Förutsättningen härför är attriksprovplatsen är en statlig myndighet eller attriksprovplatsen genom särskilt beslut av riksdag ellerregering fått en sädan ställningatt den kan bedriva den myndighetsutövninggodkännandebeslut innebär. Genom lagen (1975:444) om beslutanderätt förriksprovplats som ej är myndighet har öppnats en möjlighetför regeringen eller myndighet somregeringen bestämmer att överlämna tillriksprovplats, som är bolag eller stiftelse vari statenhar ett bestämmande inflytande, att pröva frågor om godkännande. gällandearbetarskyddslag ersattes med arbetsmiljölagen. Lagen har betecknats som en ramlag medriktlinjer för utformningen av arbetsmiljön. När det däremot gälleratt utforma denna i detalj och att utövakontroll över arbetsmiljön ankommer den uppgiften pä arbelarskyddsstyrelsen. Den direkta tillsynen över efterlevnaden av arbetsrailjölagstiftnin gen utövas av yrkesinspektionen med arbetarskyddsstyrelsen somchefsmyndighet. Tillsammans brukar dessa bådamyndigheter benämnas arbetarskyddsverket. Såsom centralmyndighet för arbetsmiljöfrågor har arbetarskyddsstyrelsen ansvaret för arbetsrailjons förbättring i bl.a. skyddstekniskt,yrkeshygieniskt, medicinskt, ergonomiskt och socialt hänseende. En annan viktig uppgift är att tillse att lagar och föreskrifter påområdet efterlevs. För detta ändamål har tidigare givits ut anvisningar om hur den då gällandearbetarskyddslagen skulle tillämpas. Numerager arbetarskyddsstyrelsen ut föreskriftersom skall tjäna som utfyllnad av arbetsrailjölagen. Föreskrifternapubliceras såsom kungörelser i arbetarskyddsstyrelsens författningssamling . har bl.a. att övervaka att arbetsmiljö-och arbetstidsreglerna efterlevs men även att ge råd i 1979/80:71 61 Landet är indelat i 19 yrkesinspeklionsdislrikt.Indelningen följer länsgränserna. Som beslutande organ ivarje distrikt finns en yrkesinspektionsnämnd, vari ingär representanter för parterna päarbetsmarknaden. biträds av den komraunala tillsynen vilken i huvudsak hartillsyn över arbetsställen raed högst tio anställda. Man har vidare ett långtgående samarbete med skyddsombuden pä de olika arbetsplatserna. Detfinns c:a 350 yrkesinspektörer i landet, varav 17 stuveriinspektörer . 2 I den proposition sora lag till grund för arbetsmiljölagen har lagen karaktäriserats som en helt ny reglering i jämförelse raed arbetarskyddslagen. Enutgångspunkt är, heter det i propositionen, attarbetsrailjön skall vara allmängiltig och omfatta sä gott som allt arbete. Lagen fär vidare en starkare inriklning på de kemiska hälsoriskerna i arbetslivet än vad arbetarskyddslagen har.Lagstiftningen och del bakomliggande utredningsarbetet är raycket omfattande. Att här lärana en fullständig redogörelse för innebörden därav skulle föra för långt. Istället skall några avsnitt av betydelse för utredningens ställningstaganden kortfattatpresenteras. Ett sådant avsnitt gällerfrågan om olika slags förhandsbedömningar i arbetsmiljöfrågor. Lagen innebär på denna punkt att regeringen eller,efter regeringens bemyndigande, arbetarskyddsstyrelsen fär vidsträckta befogenheter att utfärda föreskrifter om arbetsprocesser,arbetsmetoder eller anläggningar.Krav på godkännande skall kunna ställas innan maskin, redskap ellerannan teknisk anordning tas i bruk. Även utan samband med föreskrift om godkännandekan föreskrivas om kontroll, provningeller fortlöpande tillsyn vid användning av nämnd anordning. 1979/80:71 62 godkännandekan vidare föreskrivas villkor och godkännande kan förenas raed villkor för brukandet. Regeringen eller arbetarskyddsstyrelsenkan härjärate utfärda föreskrift ora att sådant slag av anordning som räknats upp skall ha skylt ellerannan märkning som upptar tillverkarensnamn eller annan uppgift om anordningen. Lagen innehåller medgivande för skyddsombud att bestämma att arbete skall avbrytas i avvaktan pä ställningstagande av yrkesinspektionenom arbetet innebär omedelbar fara för arbetstagares liv eller hälsa och rättelse inte genast kan uppnäs genora hänvändelse till arbetsgivaren. äger tillträde till arbetsställe för utövande av tillsyn och får där göra undersökningar och ta prov. För sädant prov utgår ej ersättning. Däremot kan föreskrivas om skyldighet att ersätta tillsynsmyndigheten sädana kostnader för provtagning och undersökning av prov som varit skäligen påkallade. möjligheter' att genom tvångsåtgärder komma till rätta raed brister i arbetsmiljön har utökats i förhållande till vad arbetarskyddslagenmedgav. Inspektionen kan meddela föreläggande eller förbud samt även förena detta med vite. Dethuvudsakliga ansvaret förarbetsmiljön ligger hos arbetsgivaren, som sägs ha skyddsansvar. Förelägganden och förbud riktas därför vanligen mot denne. Om det pä ett arbetsställe föreligger förhållande som innebär risk för ohälsa eller olycksfall för nägon som arbetar där kan emellertid förbudet riktas raot den som råder över arbetsstället även när denne ej är arbetsgivare i förhållande till den som utsätts för risken. Arbetarskyddsstyrelsenhar sarama befogenheter som yrkesinspektionen i nu nämnda hänseenden. Slutligen skall påföljdssystemeti arbetsrailjölagen be- 1979/80:71 63 röras.I det betänkande sora låg till grund för förslaget till arbetsmiljölag hade utförligt diskuterats möjligheten att bygga sanktionssysteraetpå bestäraraelser ora direkt straffpåföljd för den sora inte bar fullgjort sinaskyldigheter enligt lagen eller raed stöd däravmeddelade föreskrifter. Enligt vad arbetsmiljöutredningen kom fram till skulleett sådant system dock förutsätta antingen en precisering av föreskrifter om arbetsmiljön som skulle stelt reglera vissa företeelser eller också allmänt utformade föreskrifter sora fick kombineras medomfattande utredningar inför dorastol i straffrättsligt förfarande. stannade därför för ett förslag, vilket också lades till grund för lagstiftning, som i huvudsakinnebär att straffhot för brister i arbetsmiljön inte inträder förrän tillsynsmyndighet i det enskildafallet har meddelat förbud,föreläggande eller föreskrift och påbudet inte har efterkommits. Sålunda kan den sora uppsåtligen eller av oaktsarahet brytermot föreläggande eller förbud som meddelats avtillsynsmyndighet dömas till dagsböter eller fängelse i högst . Förbud eller föreläggande kan förenas med vite. Om vite har förelagts är straffansvar uteslutet. Den somuppsåtligen eller av oaktsamhet brytermot föreskrift eller villkor angående bl.a. godkännande av maskin, redskap,skyddsutrustning eller annan teknisk anordning dömes till dagsböter eller fängelse i högst . Vidare stadgas bötesstraff för vissa smärre förseelser. Som en nyhet iarbetsrailjölagen har tillkommit möjligheten att förverka anordning eller ämne som använts i strid mot förbud. Förverkande av egendom eller dess värde skall ske ora det ej är uppenbart obilligt. 4.3 Arbetarskyddsstyrelsens anvisningar för hamnarbete Med stöd av den tidigare gällande arbetarskyddslagen har 3 Arbetsmiljölag, SOU 1976:1 1979/80:71 64 arbetarskyddsstyrelsen utfärdat anvisningar om skyddsåtgärder vid lastning och lossning avfartyg samt vid terminalarbete i hamn. Hamnarbete, Arbetarskyddsstyrelsensanvisningar nr 1, 1977. Anvisningarna, som raed nägra få undantag trädde i kraft ,ersatte styrelsens stuverianvis-ningar och dess meddelande 1972:5.Anvisningarna gäller ej arbele som är att hänföra till skeppstjänst. Med skepps-tjänst avses arbete som på fartyg anställd person för fartygets räkning eller eljest pä grund av förmans uppdrag utför ombord på fartyget eller annorstädes. För säkerheten vid sädant arbete utfärdas föreskrifter av . I anvisningarna ges föreskrifter rörande besiktning, fortlöpande tillsyn m.m. ifråga om lyftinrättningarsom inte tillhör fartygs utrustning eller eljestmedförs på fartyg. Vidare föreskrivs ora hamninnehavaresskyldigheter, ora kaj, rarap och hamnplan m.m., allmänbelysning utomhus,inomhus-belysning samt ora livräddningsutrustning. Innehållet i övrigt utgörs av allmänna regler om hamnarbete. Blanddessa kan näranas följande. D 30 a) Arbetstagare skall om han blir tveksam ora hur arbetetskall utföras på ett säkert sätt liksora om han på materiel eller anordning upptäcker förslitning eller annan skada, som enligthans uppfattning äventyrar säkerheten, tillkalla arbetsledningeneller, om sä inte kan ske, skyddsorabud. Intilldess beslut fattas skall arbetet avbrytas och fär raateriel eller anordning inteanvändas. Iakttas vid hantering eller eljest fel, förslitning eller annan bristfällighet på lastpall, container och liknandeutrustning för lasthantering, som kan medföra att säkerheten i arbetet äventyras, skall'den som gjortiakttagelsen underrätta arbetsledningen. sådan iakttagelse gjorts, sora anges i punkt E 148, får lastpall, container och liknandeutrustning för lasthantering inte hanterasinnan erforderliga åtgärder för att trygga säkerheten vidtagits. 1979/80:71 65 Det förekommer elt flertalinternationella överenskommelser som reglerargodsbefordran med container. Kännetecknandeför dessa är att samtliga uppställer konstruktionstekniska krav påcontainrar. Härutöver föreskrivs i vissa att containerskall genomgå olika former av provning och besiktning. "par la Route", (TIR), är en internationell överenskommelse om transport under tull försegling. Enligt förordningen(1978:707) om 1975 års skall överenskommelsen gällaför svenskl vidkommande. Överenskommelsen innehåller bl.a. föreskrifter om godkännande av fordon och containrar ur tullsynpunkt.Godkännande av containrar kan meddelas iform av typgodkännande eller individuellt godkännande. Frågorom godkännande prövas av AB , som är riksprovplats förfordon. "Accord relatif aux Transports internalionaux de denrées Perishables et aux engins spéciaux h utiliserpour ces transports" (ATP) är en inomECE utarbetad internationell överenskommelseom transport av lätlfördärvliga livsmedel. Överenskommelsen avser landsvägs-, järnvägs- och vissa sjötransporter.För utrustning som används vid sädanatransporter, varmed bl.a. avses containrar, föreskrivs att de skall motsvara vissa krav samt genomgå vissa provningar som finns närmare angivna i överenskommelsen.Sädan provning skall ske innanutrustningen tas i bruk och därefterperiodiskt med högst sex ärs mellanrum. Regeringen har den 2 november 1978beslutat att skall ansluta sig till överenskommelsen.Tidigare har regeringen, i avvaktan pä ensvensk anslutning, uppdragit ät statenslivsmedelsverk att utfärda sådant godkännande som de fördragsslutande staterna kräver samt att äveni övrigt handha och samordna de åtgärder som föranleds av överenskommelsen. "Accord européenrelatif au transport international des 5 1979180.1 saml. 1979/80:71 66 marchandises Dangereuses par la Route", (ADR), är en europeisk överenskommelse om internationelltransport av farligt gods på väg. är anslutet till överenskommelsen. Denna stadgarprovning i form av typprovning eller individuell besiktning av bl.a.tankcontainrar. Vidare föreskrivsora återkommande besiktning som skallutföras med vissa tidsintervaller. ADR motsvaras för sjötransporter av IMDG,"International Dangerous Goods' code", som gäller för alla slag av sjötransporter. Koden föreskriver bl.a. typprovning avtankar och tankcontainrar samt regelbundet återkommande besiktning.Tankcontainrar som uppfyller fordringarna i IMDG anses motsvara kraven i ADR. Vad härefter angår järnvägstransporter regleras frägor om transport av farligt gods iRID, "Régleraent International concernantle transport des raarchandises Dangereuses par chemins de fer", sora när det gäller provning av containrar överensstämmer till sitt innehåll raed föreskrifterna i ADR. I avsnitt 2.1 sades att flertalet av de containrar somtillverkas uppfyller de krav som ISO-standarden uppställer. har spelat en aktivroll i det standardiseringsarbete beträffande containrar som har drivits inom för containrar, ISO/TC 104. Detta harfått till följd att den internationellareglering sora blivit frukten av detta arbete också överförts till svensk standard. Sålunda förekommer svensk standard beträffande container (mått, utförande, provning och kontroll),con-tainerflak, hörnbeslag, don för lyftning och fastsättning, hantering av container samtmärkning och märkningskoder. 1979/80:71 67 3 UTREDNINGENS ALLMÄNNA ÖVERVÄGANDEN En del av utredningsuppdraget består i att föreslå de lagstiftningsåtgärder som erfordras för svensk anslutning till säkerhetskonventionen. En sädan anslutning innebär att åtar sig att uppfyllakonventionsbestämmelserna i det de berör enskildas och myndighetershandlande. Man brukar skilja mellan tre huvudprinciper när det gäller att införliva internationella överenskommelser i den svenska rättsordningen. Om, för det första, konventionsbestämmelsernas innehåll överensstämmer med redan gällande lag, kan åtagandena uppfyllas raed stöd av denna. Tillämpningen av inhemsk lag leder ipraktiken till det resultat som åsyftas med överenskommelsen.Några särskilda föreskrifter i anledning av denna behövs inte. När överenskommelsen däremot saknar motsvarighet i deninterna rättsordningen eller står i strid mot densamma måste överenskoramelsen införlivas i Inhemsk rätt genom lagstiftningsåtgärder. De två möjligheter som därvid står till buds har benämnts transformation och inkorporation.Med transformation menas en metod där de delar av en överenskommelse som behöver införlivas med svensk rättsordning urskiljs och omarbetastill svensk författningstext. Med inkorporationmenas att det i lag eller annan författning föreskrivsatt konventionsbestämmelserna direkt gäller i landet, Oet stora flertalet av bestäraraelserna i konventionen saknarraotsvarighet i gällande svensk rätt. Bestämmelserna överlämnar åt de fördragsslutande staterna attutarbeta de föreskrifter som behövs för att kunna genomföra en effektiv Prop.1979/80:71 68 tillärapningav vad konventionen stadgar. Konventionen reglerar således inte uttömmande det område den behandlar. Härtill kommer att konventionensaknar ursprunglig svensk text. Redan nämnda förhållanden är enligt utredningens mening tillräckliga för att slå fast att endast transformation kankomma i fräga. Utredningen lägger i detta betänkandefram förslag till lag om säkra containrar och till förordning med tillämpningsföreskrifter till lagen. Anledningentill att utredningen valt denna tekniska utformning av förslaget till erforderlig författningsreglering är följande. Konventionen innehåller en rad bestämmelser sora utgör föreskrifter om den enskildesskyldigheter mot det allmänna.Enligt stadgande i regeringsformen (RF) skall åligganden för enskilda eller ingrepp ienskildas personliga eller ekonomiska förhållandeni princip meddelas genom lag. Till denna kategori hör konventionens föreskrifter om skyldigheten att låta godkänna containrar, innefattande vissprovning, ora översyn och om gränskontroll. Däremot torde den närmare utformningen av förfarandet vid godkännande, översyn och gränskontroll inte räknas dit. Det innebär att konventionens föreskrifter om godkännande, översyn och gränskontroll måste införlivas i svensk rättsordning genom lag. Närmare föreskrifter för tillämpningen av sådan lag samt ytterligare rentorganisatoriska föreskrifter torde kunna meddelas avregeringen i förordning. Denna regeringens rätt att meddela föreskrifter om verkställighet av lag följer direkt av RF. Regeringen äger i sin tur delegera sinbeslutanderätt till underordnad myndighet. Även har möjlighet att delegera beslutanderätt till regeringen inom vissa i RFangivna områden, bl.a. rätten att utfärda förordningar om trafik eller omordningen pä allmän plats. Sådan delegation har skett genomlagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporteroch kommunikationer. Det i lagen givna bemyndigandet täcker emellertid ej de frågor som konventionen reglerar. 1979/80:71 69 5.2 Konventionens förhällande till annan reglering Vad först angår lagstiftningen om riksprovplatserhar omtalats att den innebär att all officiell provning av ett objekt skall ske vid riksprovplatsom inte annat särskilt föreskrivs. Utredningens arbete har därför inriktats pä att undersöka om det föreligger sådana särskilda skäl som motiverar att den provningsom säkerhetskonventionen föreskriver skall undantas från riksprovplatssystemet. Om så ej är fallet ankomraer det på statens provningsanstalt att utseeller föreslå riksprovplats, Frägan komraer att behandlas i sakunder avsnitt 6,2,2, När dethärefter gäller arbetsmiljölagstiftningen aktualiseras delsfrågan om denna griper in på områden som konventionen avser att regleravarigenom transformation av vissa bestämmelser ej skulle vara nödvändig, dels frägan ora arbetarskyddsstyrelsengenom arbetsmiljölagen givits befogenhet att utfärda de föreskrifter som behövs för att konventionen skall kunnatillämpas i , Utredningen har tagitfasta på den principiella skillnad som råder mellan arbetsmiljölagstiftningen och konventionen.Lagstiftningen om arbetsmiljö reglerar främst förhällandet mellan arbetsgivare ocharbetstagare. De åtgärder som arbetarskyddsstyrelsen ochyrkesinspektionen kan sättain skall riktas mot bl.a. arbetsgivare, upplåtare och tillverkare men aldrig motägare. Inspektioner och undersökningar företas av yrkesinspektionen vidarbetsställen. Konventionen däremot vänder sig uteslutande till ägare och tillverkare. Det är ägaren sora har ansvaret för containerns skick oavsett varcontainern befinner sig. Om säledes arbetsrailjölagen är ett redskap för att åstadkomma en god arbetsmiljö vid arbetsställen kan konventionens syfte, att åstadkomraa säkra produkter, sägas skapa förutsättningarna för en god arbetsmiljö. Utredningen har därför sett konventionen som ett instrumentsom i sig handlar om någotannat än vad arbetsmiljölagen reglerar men som ändå verkar i sarama riktning. Prop.1979/80:71 70 I förstone kan det förefalla som om konventionens bestämmelser om kontroll skulle strida mot anvisningarnaför hamnarbete. Konventionen stadgaratt kontrollen skall inskränkas till att fastslå att containern ärförsedd med giltig säkerhetsgodkännandeskyltora det ej klart framgår att containerns skick utgör en uppenbar risk för säkerheten. Hamnarbetsanvisningama däremot föreskriveratt, ora fel eller förslitning iakttas pä bl,a, container och detta fel kan medföra att säkerheteni arbetet äventyras, containern inte fär hanteras förrän erforderliga ätgärder föratt trygga säkerheten vidtagits. Utredningenmenar att det inte föreligger nägon konflikt raellan de refererade bestämmelserna. Konventionen talar om en"formell" kontroll som närmastupptar förutsättningarna för att en container skall få föras in ilandet. Anvisningarna för hamnarbete reglerar däremot vad som i jämförelse raed denna formella kontroll kan betecknassom informell kontroll. Vad anvisningarna sägerär att ingen i sitt dagliga arbeteskall behöva handskas med produkter ochraateriel sora kan äventyra säkerheten, någotsora frarastär som en självklarhet i ett modernt samhälle. Syftet med konventionen har aldrig varit attinskränka dylika bestämmelser i de fördragsslutandestaternas interna rättsordning. Bestämmelsen i konventionen anger snarare de grunder på vilka en container skall kunna stoppas och eventuelltvägras passera landets gränser. Denna formella kontroll, sora visserligenskall orafatta frågan ora en container kan anses utgöra en uppenbar säkerhetsrisk,torde emellertid inte kunna utesluta att en sådan container av misstag passerar kontrollen. Möjligheten att med stöd avhamnarbetsanvisningama gripa in mot den containern utgör självfallet ettvärdefullt komplement tillkonventionsbestämmelsen ifråga. Den containerstandard som utarbetats inom ISO innehåller bestämmelserom provning av containrar. Det har framhållitsatt sä gott som samtliga ny tillverkadecontainrar svarar minst mot ISO-standard och alltså har haft att genomgå de provningar standarden föreskriver.Container som uppfyller Prop, 1979/80:71 71 standardenskrav uppfyller också säkerhetskonventionens föreskrifteri tekniskt hänseende. Dessa senare är ej likastränga som de tekniska kraven i ISO-standarden. De flesta containrar somtillverkas kommer alltså att kunna godkännas enligt konventionen. mellan säkerhetskonventionen och andra internationella överenskommelserskulle kunna uppkomma därigenom, att säkerhetskonventionen förbjuderde fördrags-slutande staterna att uppställa andrakonstruktionstekniska säkerhetskrav eller att kräva andraprov av containrar som omfattas av konventionen saratidigt som vissa andra överenskommelserpåbjuder bl.a. provning och besiktning. Emellertid fastslås ikonventionen att det omtalade förbudet inte gäller konstruktionstekniska krav eller prov för containrarsom är särskilt konstruerade för befordran av farligt godseller för sådana delar som endast finns påcontainrar som transporterar vätskor i bulk. Iremissen 1973 uppmanades remissinstanserna att särskilt yttra sig över frågan omSverige skulle ansluta sig till säkerhetskonventionen. Samtliga remissinstanser förordade,såsom omtalats, en svensk anslutning till konventionen. Någoninstans framhöll emellertid att frågan om anslutning borde anstå tilldess de stora sjöfartsnationerna ratificerat konventionen. Läget är idagdet att till konventionen har anslutit sig bl.a. , , , och . Redan nämnda förhållandetalar med styrka för en svensk anslutning till säkerhetskonventionen.Om så inte sker föreligger ocksä risken att svenska containrar kommer att stoppasoch att konventionens syfte att underlätta internationell befordran med container därigenommotverkas. Det bör erinras om den kanske främstaorsaken till konventionens tillkomst; genom multilaterala säkerhetsföreskrifterinne- Prop.1979/80:71 72 bärande bl.a. att containrar skallgodkännas och förses med en skylt som visar alt de uppfyllerkonventionens krav, avsåg man att motverka behovet avnationella föreskrifter av likartat innehåll, vilka skulle kunna få karaktärenav handelshinder. Säkerhetsgodkännandeskylten har betecknats som en"passhandling" som tillåtercontainrar att fritt passera gränser. En förutsättning för att säkerhetssyfteti konventionen inte skall bli illusoriskt ärinte endast att samtliga containeranvändandestater ansluter sig till konventionen, utan också att man kräver att containrar för att fåföras in över dessa staters gränser skall bära giltig säkerhetsgodkännandeskylt.Konventionen har trätt i kraft och de fördragsslutande staterna har formell möjlighet att företaden kontroll konventionen föreskriver.Genom överenskommelse vid sammanträde raed IMCO:s underkoramitté för containraroch laster har de i kommittén företrädda länderna dock informellt enats om att inte börja utövasädan kontroll förrän efter den6 . Från och raed den dagen skall enligtkonventionen alla befintliga containrar vara godkä'nda. Det innebär för vidkommande att ju längretid en svensk anslutning dröjer, destokortare tid koraraer att stå till buds för godkännandeav befintliga containrar. Dessutom föreliggeralltså en stor risk att icke godkända containrar inte kan utnyttjas i internationelltrafik efter . Utredningen förordar på grund av det sagda en skyndsamsvensk anslutning till säkerhetskonventionen. Direktiven har ålagtutredningen att i sitt arbete beakta hur konventionen har behandlats nationellti andra länder som berörs av den och att därvid särskilt uppmärksamma övriganordiska länders ställningstaganden till konventionen och dess tillämpning där.Utredningen har också deltagit i det internationellasamarbetet på området och närvarit vid sammanträden med för containraroch laster och med för containertransporter. Vid dessa sammanträden har diskuterats frågor kring Prop, 1979/80:71 73 harmonisering av den nationella lagstiftning konventionenger upphov till.