prop · G30383 · 1979-12-31 00:00:00 — En förutsättning för den nya regleringen är emellertid atlnäringsförbud tillgrips endast i svårare fall av missbruk och atlrättssäkerheten Iryggas på olika sätt. Även enskildheterna i kommittéförslaget har i huvudsakgodtagits av remissinstanserna. Hit hör förslaget att del skall krävas särskildprövning för meddelande av näringsförbud. Detsamma gäller personkretsen, förulsältningarför förbud, förbudels innebörd, förbudstidens längd, kontroll av förbudelsefterlevnad och sanklionssyslemet. Däremot är meningama delade när det gäller lämpligtbeslutande organ vid prövning av frågor om näringsförbud. Många remissinstanserhar lillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Åtskilliga instanserhar emellertid ställt sig avvisande lill tanken på som beslutandeorgan och i stället förordat en annan myndighel, främst allmän domstol. En sammanställning av remissyttrandena finns som nämnts ibilaga 2. Som framgått av vad som har sagts i del föregående haruppmärksamheten alltmer riktats mot otillbörliga förfaranden isamband med näringsverksamhet. I första hand har diskussionen gällt fall då ennäringsidkare har förfarit otillbörligt eller t.o.m. brottsligt mot borgenärerna.Även andra förfaranden som inneburit åsidosättande av en rörelseidkaresskyldigheter har varil i blickpunklen. Genom sitt beteende har näringsidkarenkunnat skaffa sig ekonomiska fördelar på det allmännas och enskildas bekostnad.Gemensamt för de olika förfarandena är alt de vart och ett på sitt sättinnefattar ett missbruk av näringsfriheten. I fall då vederbörande har gått ikonkurs har man också talat om missbruk av konkursinstitutet. 1 sammanhanget har man också haft för ögonen de fall dären och samma 1979/80:83 24 person upprepade gånger gått i konkurs eller flera gångerförekommit på gäldenärssidan i en juridisk persons konkurs. Också i sådana fallhar vederbörande kunnat skaffa sig ekonomiska fördelar. Åven vissa av dessafall kan hänföras lill missbruk av konkursinstitutet. Vid missbruk av konkursinslitutet förhåller det sig oftaså att verksamhelen har driviis i form av aktiebolag och atl skalleskulderna iförhållande lill andra skulder är slörre än i genomsniltskonkursen. Mångagånger har det i dessa fall kommit fram misstankar om brottslighet i sambandmed konkurserna. 1 första hand har del varit fråga om gäldenärsbrott samlöverträdelser av regler på associations-, närings- och skallerättens områden.Missbruket av konkursinslitutet kan på det sättet ingå som elt led i enekonomisk brottslighet. Av betydande intresse i sammanhanget är att få en bild avomfattningen och inriktningen av missbruket av konkursinslitutet. Kommitténredovisar i sitt betänkande olika försök som har gjorts för attnärmare kartlägga omfattningen av missbruket. Genom undersökningar i egen regihar också kommittén sökt belysa förekomsten av missbmk i samband med konkurser.Kommittén anser det för sin del klarlagt att ett missbruk förekommer i ickeringa omfattning. En så gott som enig remissopinion med representanter fördomstolar, åklagare och exekutiva myndigheter liksom för näringslivsorganisationerräknar med att elt så omfattande missbmk förekommer atl lagstiftningsåtgärdernu är påkallade. Samma inställning har förts fram i . Endast enremissinstans anser att förekomsten av missbruk bör utredas mer ingående. I och för sig är det naturiigtvis möjligt att fortsättakartläggningsarbetet för att få fram en mera fullständig bild avkonkursmissbruket. En sådan undersökning skulle emellertid säkerligen varatidsödande och förenad med avsevärda svårigheter och kostnader. Dettasammanhänger delvis med brister i registreringen av konkurser men också medsvårigheterna att utreda de ofta invecklade transaktioner som förekommit förekonkursutbrottet. Någon sådan ytterligare undersökning är heller inteerforderlig som underlag för en lagreglering. Jag anser i likhet med kommitténoch flertalet remissinstanser alt behovet av effektiva åtgärder på området ärtillräckligt väl belagt. För att komma till rätta med del påtalade missbruket harkommittén i linje med sina direktiv föreslagit en skärpning av lagstiftningengenom regler om ett utvidgat näringsförbud. I råder i princip näringsfrihet om inte annat äruttryckligen föreskrivet. Det föreslagna näringsförbudet utgör otvivelaktigtett intrång i näringsfriheten. Som tidigare påvisats begränsas näringsfrihetenemellertid redan nu i viss mån genom speciallagstiftning när detta är påkallatav särskilda skäl. Rätten till en fri näringsutövning kan inte heller rimligenåberopas till skydd för näringsidkare som driver sin rörelse utan hänsyn tillborgenärer och andra. Starka rättviseskäl talar för att åtgärder sätts in mot Prop.1979/80: 83 25 gäldenärer som genom konkursinslitutet bereder sigotillbörliga förmåner på samhällets eller enskildas bekoslnad. De sanktioner som stålt till buds på detta omrädehar bl.a. genom reglernas utformning samt genom bristande resurser ochkontrollmöjligheter visat sig otillräckliga. Enligt min uppfattning är ellutvidgat näringsförbud ett sätt bland flera som bör prövas för att förhindraden typ av missbruk som förekommer inom konkursinslitutets ram. Regler omnäringsförbud kan tjäna ett preventivt syfte och därmed utgöra ett komplementtill andra påföljder, exempelvis straffansvar för gäldenärsbrott och personligtbetalningsansvar i vissa fall för skatter. Ett åläggande av näringsförbud fördelen framför de sistnämnda åtgärderna att man därigenom kan hindra attnågon fortsatt verksamhel över huvud tagel kommer till stånd. Härigenom kanekonomiska skadeverkningar för det allmänna och enskilda undvikas. Under remissbehandlingen har möjligheterna atl åstadkommaen effektiv reglering ifrågasatts. Det har framhållits att elt förbud alt drivanäringsverksamhet torde få begränsad betydelse i praktiken, hur lagstiftningenän utformas. Jag är medvelen om riskerna för kringgående och all det även iövrigt kan uppstå svårigheter vid tillämpningen av regler om näringsförbud.Detta gäller särskilt i fall då näringsidkare anlitar bulvaner för sinverksamhet. Innehållet i betänkandet och remissyttrandena ger dock vid handenatt det här ändå är möjligt att skapa ett värdefulll instrument när det gälleratt stävja missbruk i samband med konkurs. måste naturligtviskontrollfrågan lösas på etl så tillfredsställande sätt som möjligt. Jagåterkommer till den frågan i del följande. Mot bakgrund av vad jag nu har sagt förordar jag attkommitténs förslag läggs till gmnd för lagstiftning. En möjlighet att undervissa förutsättningar förbjuda en person att driva näringsverksamhet bör alltsåinföras. Vilka fömtsättningar som bör gälla för ett näringsförbud och hur etlförbud närmare bör utformas ämnar jag behandla i det följande. Redan här villjag emellertid påpeka att det i och för sig finns skäl att överväga om inte ettnäringsförbud bör kunna tillgripas även i andra fall än då en person har gått ikonkurs. Inom associationsrätten kan exempelvis likvidation i vissa fallmissbrukas på samma sätt som konkursinstitutet. Det skulle emellertid föra förlångt att i detta lagstiftningsärende ta upp frågan om näringsförbud i ettvidare sammanhang än det vari kommittén prövat frågan. 2.7 Förbudet i 199 a § KL Som framgått av tidigare avsnitt är en konkursgäldenärsmöjligheter att utöva tjänst eller fullgöra uppdrag inskränkta så längekonkurstillståndet varar. En konkurs medför också bl.a. förbud för gäldenärenatt stifta aktiebolag och att inneha vissa befattningar i sådant bolag. Han äräven hindrad att utöva näringsverksamhet av skilda slag enligt vad som ärsärskilt före- Prop.1979/80:83 26 skrivet i förfallningar vid sidan av KL. Enligt 199 a S KLgäller generellt alt gäldenären inte får idka rörelse varmed följerbokföringsskyldighet. Denna beslämmelse är slraffsanklionerad i 212 S KL. Kommittén har övervägt om regleringen i 199 a S KL fylleren sådan funktion atl den bör finnas kvar i nuvarande utformning. Beslämmelsentar sikle på fysiska personer som har försatts i konkurs men däremot inte påaktiebolag eller liknande juridiska personer. Den som är ställföreträdare t.ex.för etl aktiebolag som har gått i konkurs är alltså oförhindrad att driva nyverksamhet personligen eller genom annan juridisk person. Del torde inte hellervara ovanligt atl vederbörande hell enkell sätter sig över förbudet. Kommittén pekar också på alt det av 20 S KL följer altgäldenären inle kan fortsätta en verksamhet med egendom som ingår i ettkonkursbo. Dessa bestämmelser inskränker rent faktiskt gäldenärens möjligheteratt driva en rörelse. Bestämmelsen i 199 a S KL har alltså enligt kommitténmycket begränsad belydelse som självständigt hinder för en konkursgäldenär alldriva en näringsverksamhet. 199 a § spelar emellertid en central roll i detnärings-rättsliga systemet. I ett slort anlal förfallningar av näringsrättsligkaraktär finns sålunda föreskrifier som fömtsätter paragrafens existens. Dettagäller inle bara sådana författningar i vilka uttryckligen hänvisas tillreglema för idkande av handel eller drivande av rörelse i allmänhet utan ävenandra (jfr redogörelsen i utredningsbetänkandet s. 70-72). Om 199 a S upphävdes,skulle i de berörda författningarna behöva föras in särskilda föreskrifter avinnebörd att den som är i konkurs inte får utöva den verksamhel som avses medförfattningen i fråga. 1 och för sig kan naturligtvis en sådan ordning ocksålänkas. Kommittén har dock inte ansett sig böra pröva sådana frågor. Därtillkommer att regleringen i 199 a § trots allt fyller en viss funktion som hinderför en konkursgäldenär att driva näringsverksamhet i allmänhet. Med hänsyn till det anförda har kommittén stannat för att199 a § KL bör behållas i sak oförändrad. Endasi ett fåtal remissinstanser behandlar särskiltförbudet enligt 199 a S KL. Samtliga tillstyrker kommitténs förslag. För anser jag att förbudet i 199 a § KL bör behållas i huvudsak oförändrat. 2.8 Automatiskt näringsförbud eller särskild prövning När det gäller det utvidgade näringsförbudet i samband medkonkurs är det en grundläggande fråga om ett sådant förbud liksom enligt 199 a8 KL bör gälla automatiskt från konkursutbrottet eller om en särskild prövningav det föreliggande fallet bör ske. Kommittén förordar etl system medindividuell prövning. Som skäl härför anförs bl.a. att ett automatiskt förbudförutsätter möjlighet till dispensprövning i stor utsträckning och att Prop.1979/80:83 27 en sådan prövning torde bli omfattande och betungande.Vidare anförs att regleringen i ett system med individuell prövning kan görasflexibel och inriktas på sådana personer som har grovt åsidosatt borgenärernaseller del allmännas intressen och atl reglerna kan ulformas så, att de även kantillämpas på den som är närstående till en juridisk person. Flertalet remissinstanser har godtagit kommitténs förslagatt etl utvidgat näringsförbud inte skall inträda automatiskt ulan föregås aven prövning i varje särskilt fall. Några inslanser förordar dock ettautomatiskt näringsförbud i vissa speciellt svåra fall av missbruk. Jag avser i det följande atl förorda en ordning därnäringsförbud endast skall komma i fråga vid allvarliga fall av missbruk isamband med konkurs. Det kan alltså inte komma i fråga atl hindra varjenäringsidkare som har gått i konkurs all i fortsättningen bedriva näring. Dettainnebär i sin tur atl elt system med automatiskt näringsförbud skulle behövaförses med ganska vidsträckta undantag eller dispensmöjligheter. Även om etlautomatiskt system har vissa fördelar, bl.a. genom alt ett näringsförbud fåromedelbar verkan, skulle de nödvändiga dispensmöjligheterna kräva etlomfattande och tungrott prövningsförfarande. Som kommittén påpekar är det frånbl.a. administrativa synpunkter angeläget atl prövningen i stället får avsefall där ett näringsförbud verkligen är påkallat. Som nämnts har några remissinstanser ifrågasatt ominte ett automatiskt förbud borde finnas för särskilt flagranta fall,exempelvis om samma'person förekommer i flera konkurser . Enligt min mening skulle även ett sålunda utformat system kunnaträffa gäldenärer som gått i konkurs huvudsakligen på grund av omständighetervaröver de inte själva kunnat råda. Det torde också vara förenat med praktiskasvårigheter att utforma ett förbud med i princip individuell prövning men rnedautomatik i vissa fall. Sammanfattningsvis anser jag sålunda atl övervägande skältalar för den av kommittén förordade lösningen. Jag förordar alltså att fråganom näringsförbud prövas från fall lill fall. Den tidigare berörda regeln i 199 a § KL innebär att enkonkursgäldenär som är en fysisk person är underkastad ett automatisktnäringsförbud. Det krävs i och för sig inte att gäldenären är näringsidkare.Förbudet torde emellertid i praktiken ha aktualitet endast i fråga omgäldenärer som driver näringsverksamhet. Enligt kommitténs mening behöver ettutvidgat förbud bara omfatta gäldenärer som är näringsidkare. Kommittén anserdock att personkretsen bör vidgas. En bidragande orsak till företeelsen medm.issbruk av konkursinslitutet är att den som står bakom verksamheten harkunnat undgå det personliga betalningsansvaret för uppkomna skulder.Regleringen bör därför enligt kommittén rikta sig även mot den eller dem Prop.1979/80: 83 28 som ingår i ledningen för sådana juridiska personer somregelmässigt driver näringsverksamhet och beträffande vilka personliglbetalningsansvar saknas, dvs. aktiebolag och ekonomiska föreningar. Också företrädareför handelsbolag saml för ideella föreningar eller stiftelser, som faktisktdriver näringsverksamhet, bör kunna träffas av förbud. Kommittén pekar vidare på atl det i samband med upprepadekonkurser förekommit att den eller de som i verkligheten har stått bakom ochkontrollerat den bedrivna verksamheten, t.ex. i elt aktiebolag, inte varitställföreträdare för eller ens haft någon utåt synlig anknytning till bolaget.Det är enligt kommitténs mening angeläget att näringsförbud kan meddelas ävenden som, ehuru inte formellt, faktiskt har styrt företagel och lelt dessverksamhet. Det är vidare angeläget, fortsätter kommittén, att förbudskall kunna avse sådana personer som efler att ha varit ställföreträdare förden juridiska personen eller faktiskt handhaft ledningen eller förvaltningenav dess angelägenheter har lämnat företaget. Utan en sådan möjlighel kanreglerna kringgås genom att vederbörande kort före konkursen avsäger sig sitluppdrag eller på annat sätl drar sig undan. Kommittéförslaget innebär sålunda att näringsförbud skallkunna meddelas gäldenär som är näringsidkare. Om gäldenären är etl aktiebolag,ett handelsbolag eller en ekonomisk förening skall förbud även kunna meddelasden som är eller senare än innan konkursansökningen kom in har varitställföreträdare för den juridiska personen eller som faktiskt handhar ellerunder nämnda tid handhaft ledningen eller förvaltningen av dess angelägenheter.Detsamma föreslås gälla om gäldenären är en ideell förening eller en stiftelsesom har drivit näringsverksamhet varmed följer bokföringsskyldighet enligtbokföringslagen (1976:125). Kommitténs förslag i fråga om personkretsen för ettutvidgat näringsförbud har fått ett i storl sett positivt motlagande. Intenågon instans menar att kretsen har gjorls alltför vid. Däremot föreslås frånflera håll att kretsen skall utvidgas, bl.a för all man skall kunna hindranäringsidkare att driva näringsverksamhet genom bulvan. Stora svårigheteruppstår i praktiken att bevisa att ett bulvanförhållande föreligger. För attnäringsförbudet så långt möjligt skall få verkan i praktiken förordas därförfrån vissa håll att personkretsen skall omfatta inte bara dem som faktiskthandhar eller handhaft ledningen eller förvaltningen av en juridisk person utanockså dem som har eller har haft det dominerande ekonomiska intresset iföretaget. Jag anser i likhet med kommittén att ett utvidgatnäringsförbud bör avse både fysiska personer och företrädare för juridiskapersoner som driver näringsverksamhet. En bidragande orsak till missbmk isamband med konkurs är att den som står bakom verksamheten har kunnat undgå detpersonliga betalningsansvaret för uppkomna skulder. De personer som kommitténhar föreslagit bör därför ingå i den krets som skall kunna träffas 1979/80:83 29 Alt å andra sidan vidga krelsen så attden skulle omfatta även dem som har eller har haft ett dominerande ekonomisktintresse i en juridisk persons verksamhel skulle enligl min mening föra alltförlångl. Redan med kommitténs förslag torde man i slor utsträckning kunna kommatill rätta med bulvanförhållanden. På grund härav är jag inte beredd atttillstyrka det angivna förslaget från vissa remissinsianser. Flera remissinstanser har uppmärksammat alt man med den avkommittén föreslagna regleringen inte kommer lill rätta med bulvanförhållandeni andra fall än då näringsverksamheten bedrivs genom en juridisk person. Detförekommer emellertid inte sällan, påpekas det, att en verksamhet som hardrivits av en fysisk person efter konkurs drivs vidare av en make eller annannärstående till konkursgäldenären. Med utgångspunkt i detta förhållande är etlpar instanser inne på att även en person som är närslående till konkursgäldenärsom är fysisk person skall kunna meddelas näringsförbud. Det problem som remissinstanserna här har pekat på tordevara av mycket begränsad praktisk betydelse. Missbruk av näringsfriheten lordesom de gjorda utredningarna visar i de allra flesta fall förekomma vidnäringsverksamhet som bedrivs utan personligl betalningsansvar för deekonomiska intressenterna. Med hänsyn härtill och lill de tillämpningssvårighetersom skulle uppslå med den ifrågasatta regeln följer jag också på denna punkt kommitténs förslag. Ett par remissinstanser förordar en ulslräckning av dentidsfrist som har föreslagits när det gäller förutvarandeställföreträdare o.d. Som jag skall ålerkomma till bör visserligen deförfaranden som skall gmnda ett näringsförbud inte ligga alltför långt tillbakai liden. Jag delar emellertid uppfattningen att nämnda gräns i en del fall kanvara alltför snäv. Nuvarande uppbördssystem för skatter och avgifter äruppbyggt så att det i vissa fall tar innan en exekutionstitel finnsoch frågan om konkurs aktualiseras. Också i övrigl kan förhållandena varasådana att en person bör kunna drabbas av ett näringsförbud, även om konkursenhar dröjt något. Om man har en ettårsgräns för dem som har lämnat företagetföre konkursutbrottet skulle reglerna om näringsförbud få alltför litenräckvidd. Fristen bör därför enligt min uppfattning bestämmas till . Sammanfattningsvis förordar jag alltså att kommitténsförslag beträffande personkretsen godtas med den ändringen att ettårsfristenförlängs till . 2.10 Förutsättningar för forbud Kommittén föreslår att förbud skall kunna meddelas ennäringsidkare som har förfarit grovt otillbörligt mot borgenärerna eller påannat sätt har grovt åsidosatt vad som ålegat honom såsom näringsidkare ellersom genom upprepade konkurser eljest visat sig uppenbart olämplig att drivanäringsverksamhet. Prop.1979/80: 83 30 Flertalet remissinstanser godlar att näringsförbud skallkunna meddelas i den omfattning som följer av kommitléförslagel. Elt mindreantal inslanser anser dock alt förutsättningarna för näringsförbud i vissa hänseendenär alltför restriktiva. Bl.a. görs gällande att rekvisiten "grovt"och "uppenbart" bör kunna utgå. En instans menar alt den föreslagnabestämmelsen inte uppfyller de krav i fråga om precision som måsle slällas påen lagstiftning av straffrätlslig karaktär. Ett par andra instanserifrågasäller det lämpliga i att i detla sammanhang införa etl förbud somgrundar sig på gäldenärens inkompetens alt driva näringsverksamhet. Enligt min mening är det inle möjligt att i en lagregelutförligt beskriva alla tänkbara förfaranden som bör kunna föranledanäringsförbud. En kasuistiskl utformad bestämmelse skulle alltför lätt kunnakringgås. Det kan därför inle undvikas att regeln får en allmänt hällenutformning. Det får ankomma på rättstillämpningen atl närmare bestämma regelnsinnebörd. Jag har redan inledningsvis angett inriktningen av den nuaktuella reformen och då framhållit vikten av atl man på etl effektivt sättsöker komma lill rätta med de missbmk som förekommer i samband med konkurs.Härvid bör ett samlat grepp tas så att alla former av missbruk inbegrips i enreglering. Man bör alltså ej begränsa reformen så att näringsförbud endastknyts lill förfaranden som är kriminaliserade eller nära gränsar till vad somär straffbart. Jag vill understryka att näringsförbud i principbara bör komma i fråga vid kvalificerade fall av illojala förfaranden. I dendelen anser jag att de formuleringar som innefattas i kommitléförslagel är välavvägda och ägnade att tillgodose syftena med reformen. Som huvudförutsättningarför meddelande av näringsförbud bör därför gälla att vederörande har förfaritgrovt otillbörligt mot borgenärerna eller på annat sätt har grovt åsidosatt vadsom ålegat honom såsom näringsidkare. När det sedan gäller förslagel alt näringsförbud ävenskall kunna meddelas den som genom upprepade konkurser har visat sig uppenbartolämplig att driva näringsverksamhet anser jag att en sådan regel är alltförobestämd och all den kan träffa en del fall där näringsförbud inte är påkallal.Också vid upprepade konkurser måste det krävas att det har förekommitförhållanden som kan anses innefatta missbruk av näringsfriheten. Detla kanlämpligen uttryckas så, atl näringsförbud kan meddelas den som upprepade gångerhar förekommit i konkurs, om han i näringsverksamhet som har föregåttkonkurserna har åsidosatt vad som ålegat honom som näringsidkare. Dessulom börkrävas att näringsförbud är påkallat av särskilda skäl. Jag föreslår en regelav den angivna innebörden. Vid prövningen av om förulsältningarna för näringsförbudär uppfyllda måste en helhetsbedömning göras av gäldenärens beteende förekonkursen eller konkurserna. Vissa enskilda förfaranden är emellertid ägnadeatt tillmätas särskild vikt vid bedömningen. När det gäller de olika rekvisitenvill jag därvid anföra följande. Prop.1979/80: 83 31 Vid bedömningen av om en näringsidkare har förfarit grovtotillbörligt mot sina borgenärer bör i försia hand beaktas om det harförekommit sådana transaktioner som är främmande för en under affärsmässigaformer driven verksamhel. Av betydelse är här handlingar genom vilka gäldenärenhar minskal sina tillgångar eller ökat sina skulder så. alt borgenärernasutsikter alt få betalt för sina fordringar har förringats eller gått heltförlorade. Som jag utvecklar i fortsättningen bör även vissa förfaranden somnärmasl är att hänföra till den löpande verksamheten las med. Det gäller härtransaktioner som - isolerade eller sammantagna -har haft till följd attbetydande belopp har undandragits borgenärskollektivet eller viss borgenär. Vikt bör kunna fästas vid om gäldenären inför en hotandekonkurs genom gåva eller annan liknande åtgärd, t.ex. försäljning tillunderpris, har avhänt sig egendom av belydelse eller fört ul avsevärdatillgångar ur landel i avsikt att hålla dem uianför konkursen. En näringsidkarekan emellertid ha förfarit grovt otillbörligt mol sina borgenärer, även om detinle har förekommil omständigheter av det slag som nämnts. Det måsle härgöras en samlad bedömning av gäldenärens sätt alt driva verksamheten. Avbetydelse är om en rörelse har drivits vidare under förbrukande av avsevärdamedel utan motsvarande nytta för rörelsen och om gäldenären genom alt fortsättarörelsen i hög grad försämrat eller omintetgjort borgenärernas utsikter alt fåbetalt. T.ex. bör kunna beaktas om en föriusl-bringande rörelse har fortsattsunder utnyttjande av den möjlighel att få kredit som vederbörande har justdärför att han driver en rörelse. Särskill bör beaktas den självtagna kreditsom möjliggörs av gällande uppbördssystem och av att det ofta dröjer längeinnan skatter och allmänna avgifter, som inte har betalats på förfallodagen,blir föremål för indrivning. En annan omständighet som kan komma i betraktandeär om vederbörande har inlåtit sig i rena spekulationsaffärer ulan hänsyn tillborgenärerna.