prop · G303150 · 1979-12-31 00:00:00 — Ett viktigt inslag häri bör enligt minmening kunna vara att RRV ulvecklar riktlinjer i bl.a, kompetensfrågor ochannat stöd i personalfrågor till värdmyndigheterna för att upprätthålla ochhöja den revisionella kompetensen. Jag avser att låta belysa förutsättningarnaäven för sädana insatser från RRV:s sida. Jag går in på frågor som kräver fortsattutredningsarbete, I den översyn som har gjorts av revisionsorganisationenhar bedömts att större revisionsenheter skulle möjliggöra bäitreresursutnyttjande och kompetensutveckling. Vidare skulle förutsättningarna ökaatl upprätthålla kontinuiteten vid vakanser och frånvaro. Det har diskuteratsatt minska antalet revisionskonlor för att därigenom göra dessa större. Enminskning till ett tiotal har nämnts. I likhei med RRV ärjag emellertid tveksamtill om en organisation med endast tio revisionskonlor kan vara lämplig. Föratl fördelarna med en decentraliserad organisation inte skall gå förloradebehöver antalet troligen vara slörre. Jag anser emellertid all en viss minskning av anlaletrevisionskontor är Prop.1979/80:150 42 nödvändig i syfle att begränsa de svårigheter som mycketsmå revisionskonlor har att upprätthålla kontinuiteten i granskningen vidvakanser, sjukdom och annan frånvaro, I första hand bör de allra minstakontoren, dvs, de med två ä tre årsarbetskrafler, föras samman med andrarevisionskontor. Olika faktorer kan läggas till grund för indelning avrevisionsorganisa-lionen. En är atl lill samma revisionskontor föra sammanmyndigheter inom likartade ämnesområden, l.ex. myndigheter inom skatte- och uppbördsområdet,eller inom samma departementsområde. En annan är att lypen av redovisning hosmyndigheterna har betydelse för hur revisionen bör bedrivas. Detta kan tala föratt lill samma revisionskontor föra t, ex. ett antal uppdragsmyndigheter. Entredje faktor är myndighelernas geografiska belägenhet. Myndigheter på sammaort kan av praktiska skäl behöva föras till samma revisionskontor. Dessafaktorer gör sig gällande med varierande styrka. Kopplingen mellanrevisionskontor och redovisningscentral kan också påverka indelningen. Frågorna om antalet revisionskontor och den lämpligafördelningen av verksamhetsområden och andra uppgifter pä revisionskontoren kaninte slutligt bedömas utan ytterligare utredningsarbete. Jag avser att återkommatill regeringen med förslag till de utredningsuppdrag som behövs för att den idet föregående förordade nyordningen skall kunna genomföras. Förändringarna irevisionskontorsorganisationen bör genomföras successivt. Den ändrade organisalion av revisionskontoren, somsammanslagningen av mindre kontor med andra kan medföra, bör som nämntsgenomföras med förutsättningen att i huvudsak oförändrade resurser skallanvändas för redovisningsrevisionen inom statsförvaltningen. Inte bara organisatoriska förhållanden har betydelse förredovisningsrevisionens ställning. Vid varje revisionskontor finns en ellerflera revisorer som är behörig att framställa anmärkning enligt förordningen(1961: 313) om förfarandet i anmärkningsmål. RRV eller försvarets civilförvaltningprövar sådana framställningar. I denna egenskap intar revisorn en självständigställning och handlar helt pä eget ansvar. Anmärkningsförordningenstillämpningsområde är emellertid begränsai till åtgärder som har medfört attmyndigheter eller andra har åsamkats förlust eller åtnjutit otillbörligekonomisk förmån. Anmärkningsförfarandel används därför numera ytterst sällan.Enligt min mening finns det skäl atl få ytteriigare klarlagt i vad månanmärkningsförfarandel kan ändras eller på annat sätt kompletteras i syfte attstärka revisorernas ställning och till att öka noggrannheten i myndigheternasredovisning. Jag avser aft vidta åtgärder för deUa. Jag vill nu - efter samråd med chefen förförsvarsdepartementet - ta upp frågan om hur redovisningsrevisionen påförsvarets område bör vara organiserad m. m. Till frågan om hurförvaltningsrevisionen 1979/80:150 43 avseende försvarsverksamheten skall ordnas ålerkommer jagi det följande, (avsnitt 2.1.3). Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde utförsredovisningsrevision av revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning (prop.1975/ 76: 100 bil. 6, FöU 1975/76: 32, rskr 1975/76: 273). Det åligger RRV aUöva tillsyn över denna redovisningsrevision. RRV utför också regelmässigtrevision vid försvarets civilförvaltning. är revisionsmyndighet,dvs. Denna ordning med civilförvaltningen somvärdmyndighet för redovisningsrevisionen inom försvaret liknar den inom dencivila statsförvaltningen. I sitt förslag till principer för organisation ocharbetsformer för revision vid revisionskontor anser RRV att det inte finns anledningatl nu ompröva formerna för revisionen på försvarsområdet. Revisions- och rationaliseringsutredningen (RRU), somtillkallades och som i vad avser försvaret främst hade att behandlaförvaltningsrevisionen, lämnade i ett betänkande (Ds B 1978:9)Förvaltningsrevision inom försvaret vissa synpunkter pä utvecklingen avrevisionsorganisationen i stort. Redovisningsrevision i försvaret bör enligtutredningen sä långt det är möjligt följa samma principer som inom övrigstatsförvaltning. RRU gav sin syn pä vilka förändringar som behövs för attredovisningsrevisionen i försvaret skall uppnå ett tillfredsställandeoberoende. Olika alternativa organisationsreformer för detta skisserades. Ibilaga 2.9 återfinns en utföriigare sammanfattning av RRU:s betänkande. Ett alternativ är att redovisningsrevisionen liksom f. n.utförs av revisionsbyrån i civilförvaltningen. Revisionsbyrån ges dock en meroberoende ställning inom civilförvaltningen och gentemotförsvarsmyndigheterna. Detta kan regleras i instruktioner, arbetsordning ocheventuellt i regleringsbrev. tit annat alternativ är att omvandla revisionsbyrån tillett fristående organ under regeringen. Revisionsorganet skulle dock kunnaplaceras i anslulning till försvarets civilförvaltning och få viss teknisk-administrativservice därifrån. Ett tredje alternativ innebär att redovisningsrevisionen iförsvarei åläggs elt organ utanför fjärde huvudtiteln, ell organ som skulle haen starkare anknylning till RRV, Därmed markeras att redovisningsrevisionen är enexlern funktion i förhällande till myndigheter inom försvaret. Enligt RRU:s mening krävs minsl ålgärder enligt detförslnämnda alternativet för alt redovisningsrevisionen i försvaret skall blilillräckligl oberoende. Enligt RRU:s mening tillgodoses emellertid deuppslällda kraven pä revisionens oberoende, på samspel mellanförvaltningsrevision och redovisningsrevision samt på flexibilitet iplanering, genomförande och resursutnyttjande, bäst i del Iredje alternativet. Flertalet remissinstanser anser att det är angeläget attyllerligare stärka redovisningsrevisionens oberoende i förhållande till degranskade myndig- 1979/80: 150 44 heternapå försvarets område. Olika meningar finns om den lämpligaste organisaloriskaformen härför, I bilaga 2.9 ålerfinns en utförligare sammanslällning överremissinstansernas synpunkier. Föregen del anser jag i likhet med flertalet remissinslanser att det är önskvärtall ytterligare nägol stärka redovisningsrevisionens oberoende inom försvaret.Delta bör enligt min mening göras inom ramen för nuvarande organisation ochåstadkommas genom att i huvudsak de administrativa åtgärder som ingår iRRU-ulredningens första alternativ vidtas. Närdet gäller tidsplanen för de förändringar av redovisningsrevisionen i statsförvaltningensom jag förordar innebär dessa vissa förändringar jämfört med nuvarandeförhållanden. Som jag redan har nämnl erfordras ytterligare utredningsarbete ifråga om revisionskontorens antal och verksamhetsområden. Jag anser därför attändringarna bör genomföras successivt, () har ansvaret för förvaltningsrevisionen inom hela statsförvaltningen,således även på försvarels område. Resursinsatsen har motsvarat cafem personår . har RRV inom försvarets område ulfört igenomsnitt tre revisionsprojekt . Förvallningsrevisionär en del av den utvärdering som sker av verksamheten i försvaret. Den mestomfattande ulvärderingen inom försvarsorganisationen genomförs avmyndigheterna själva, t. ex. genom att en försvarsgrenschef kontrollerar attunderordnade myndigheter har löst de uppgifter de har fält, vilka kostnaderdetta har dragit m. m. saml analyserar verksamhetens resultat. inom försvarsdepartementets område har utretts av den i detföregående nämnda revisions- och ralionalise-ringsutredningen (RRU). Resultatethärav redovisades i belänkandet (Ds B 1978:9)Förvaltningsrevision inom försvaret. I enlighetmed uttalande i direkliven lill utredningen har som utgångspunkt för dessarbete gällt alt RRV skall vara central förvaltningsmyndighet förförvaltningsrevision inom statsförvaltningen i dess helhet. De iakttagelser somRRU har gjort och de förslag som utredningen lämnar är i korlhel som följer. Enutförligare sammanfattning av RRU:s förslag lämnas i bilaga 2.9. RRUhar prövat alternativ där ansvaret för förvaltningsrevisionen fördelas mellanRRV och en eller flera myndigheter inom försvaret. Utredningen har dock intekunnal finna alt förvaltningsrevisionen i väsentliga och principiella avseendenbör organiseras eller bedrivas på annat sätt än inom statsförvaltningen iövrigt, RRU föreslår därför att förvaltningsrevisionen inom försvaret även iframliden skall åligga RRV, Hittillsvarandepraktiska erfarenheter och den utveckling som pågår 1979/80: 150 45 främslav redovisningsrevisionen visar enligt RRU:s uppfattning all del inte gär atldra en entydig gräns mellan förvaltningsrevision och redovisningsrevision.Försvarels civilförvaltning har l.ex. ibland mött svårigheter i sinrevisionsulövning genom att reviderade myndigheter har hävdat attcivilförvaltningen i det aktuella fallet utfört uppgifler som har karaktär avförvaltningsrevision. För atl komma lill rätta med della definitions- ochgränsdragningsproblem föreslår RRU att det organ som bedriver redovisningsrevisioni försvarei vid behov och i mån av resurser även skall få göraförvaltningsrevisionella analyser i anslulning lill redovisningsrevisionen.Inom den civila statsförvaltningen har revisionskontoren vissa sådanabefogenheter att bedriva förvaltningsrevision. RRU:s förslag innebär attbestämmelserna för redovisningsrevision i försvaret anpassas till bestämmelserinom övrig statsförvaltning. RRUlämnar avslulningsvis några synpunkier pä utvecklingen av revisionsorganisationeni storl. Jag har redogjorl för huvuddragen i dessa synpunkter i det föregåendenär jag presenterade mina överväganden och förslag rörande redovisningsrevisioneninom statsförvaltningen, RRU:sbetänkande Förvaltningsrevision inom försvaret har varil remitterat tillmyndigheter och organisaiioner för yltrande. Remissinstansernaansluter sig till förslaget att ansvaret för förvaltningsrevisionen inom försvaretäven bör åligga RRV, Likaså anser flertalet remissinstanser att ianslutning till redovisningsrevision skall analyser av förvaltningsrevisionenkaraktär kunna utföras vid behov och i män av resurser. En utförligaresammanställning av remissinstansernas synpunkter lämnas i bilaga 2.9. Föregen del villjag - efter samråd med chefen för försvarsdepartementet -framhålla följande. Det militära försvarei kan i flera avseenden liknas vid enkoncern under överbefälhavarens ledning. En finansiell ram reglerar de yttreekonomiska förhållandena, elt gemensamt redovisningssystem används och starkasamband föreligger mellan olika delar av verksamheten. Dessutom finns etl välutvecklat mönster för lednings- och lydnadsförhållanden, Idet ledningssystem som används inom försvaret spelar uppföljning ochresultatanalys en stor roll. Utvärdering av verksamheten genomförs av program-,produktions- och fackansvariga chefer och myndigheter. Dessa eftersträvar attgenom metodutveckling, utbildning och organisatoriska åtgärder förbättrautvärderingen. Jaganser atl det är viktigt alt det även finns en extern granskning avändamålsenligheten i den bedrivna verksamheten. Denna uppgifl bör åliggaförvaltningsrevisionen. 1likhei med RRU-ulredningen anser jag att förvaltningsrevisionen i försvaretäven bör åvila RRV. En sådan ordning ger goda förutsättningar för atlde samlade revisionsresurserna skall kunna användas på effektivaste sätt.Försvaret kan på detta sätt få nytta av aktuell 1979/80:150 46 kompetens inom RRV och tillgång till ertarenhelerna frånförvaltningsrevisionen inom den statliga förvallningen i övrigt. Det är ocksäangelägel att de erfarenheter som vinns av försvarels planerings- ochekonomi-syslem via RRV kan förmedlas till den civila statsförvaltningen. De revisionskontor som bedriver redovisningsrevision inomden civila statsförvaltningen skall i mån av resurser också ulföra förvaltningsrevisionellaanalyser. RRU-ulredningen har föreslagil att bestämmelserna för redovisningsrevisioninom försvaret anpassas till bestämmelserna inom den civila statsförvaltningen. Åven jag anser att redovisningsrevisionen inom försvaretbör bedrivas efter samma regler som gäller för den civila slalsförvaliningen.Del innebär alt revisionsbyrån inom försvarets civilförvaltning således i månav resurser skall göra förvaltningsrevisionella analyser i anslutning lillredovisningsrevision. 2.1.4 Vissa Jrågor rörande revision av affärsverken Jag vill i detta sammanhang även la upp frågan om revisionav affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. bör fåtillfälle atl ta del av vad jag i det följande anför om detta. 1 skrivelse har meddelatsina beslut angående modernisering av del slalliga budgetsystemet (prop. 1976/77: 130, FiU 1977/78: 1, rskr 1977/78: 19). Genom beslut harriksrevisionsverket ålagts ett ansvar för att en extern revision av affärsverkensredovisning och bokslulshandlingar kommer till stånd av samma karaklär som densom sker i aktiebolag. Enligt riksdagsbeslutel ankommer det på regeringen attbesluta om de närmare formerna för den aktuella revisionen. Regeringen uppdrog ålriksrevisionsverket atl utreda och lämna förslag till utformning av en extem ochlöpande granskning av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. Verkelhade i sitt utredningsarbete all beakta dels vad som anförts i nämndaproposiiion och utskottsbetänkande, dels vad som anförts i en till uppdragetfogad promemoria, uppräitad inom budgeldeparlemenlel. Verket skulle i sittutredningsarbete biträdas av representanter för affärsverken. Arbetet skullevidare ske i nära kontakt med berörda personalorganisationer. Riksrevisionsverkeihar rapporterat uppdragel till regeringen. förslag innebär alt revisionen skallbedrivas enligt de rikllinjer och med den ambitionsnivå som framgår av den avriksrevisionsverket utgivna publikationen Grundläggande Principer för Redovisningsrevisionsamt genomföras med kompetens motsvarande dels kvalitetskrav som ställs pärevision i näringslivet, dvs, kompelens motsvarande erfaren auktoriseradrevisor, dels kunskap om statlig förvaltning. Revisionen skall leda fram årlig revsionsberälldse som tillställs regering- Prop.1979/80:150 47 en inför fastställandet av resp. affärsverks bokslut.Revisionsberällelsen skall även fogas till resp, affärsverks trycktaårsredovisning. skall enligt förslaget svara förfunktionen som extem revisor och utföra revisionen dels med egen personal,dels med auktoriserade revisorer som verket ulser all biträda vid revisionen.Riksrevisionsverket skall avge revisionsberättelse genom myndighetsbeslutvarvid den aukloriserade revisorn förutsätts della i eller föredra beslutet. Jag avser att inom korl föreslå regeringen att uppdra ålriksrevisionsverkei atl svara för alt revision avaffärsverkens redovisning och bokslulshandlingar kommer till stånd och bedrivsenligt av föreskrivna riktlinjer. skallsvara för revisionen som i betydande utsträckning skall utföras med biträde avauktoriserad revisor. Val av aukloriserad revisor skall ske i samråd med berörtaffärsverk. Vid revisionen bör möjliheterna att utnyttja de reviderade verkensinterna revisionsarbete beaktas. skall för varjereviderat affärsverk avge revisionsberättelse till regeringen. Jag vill också efter samråd med chefen förkommunikationsdepartementet något beröra frågan om förvaltningsrevision avaffärsverken, I likhet med vad som gäller för statsförvaltningen i övrigt harriksrevisionsverket ansvarei för förvaltningsrevisionen av affärsverken. Vidsidan härav och under lillsyn utför även verkensrevisionsenheter i mån av resurser förvaltningsrevisionella analyser ianslutning till sin redovisningsrevision. har i en skrivelseaktualiserat frågan om formema för förvaltningsrevisionen av affärsverken.Enligt min mening är det viktigt att det utförs en extern, kvalificeradgranskning av affärsverkens -liksom av andra myndigheters - verksamhel. Härvidär det naluriigt att en fortlöpande utveckling av metoder och samarbetsformersker. Ansvaret för förvaltningsrevisionen åvilar . Dennaordning finns det enligt min mening inte skäl att ändra, 2.2 Omprövning och omprioritering, m. m. En förbättring av statens finanser måste ses i eltlångsiktigt perspektiv. Fortlöpande insatser för översyn, omprövning ochomprioritering av statlig och statligt finansierad verksamhet kommer atlkrävas under en följd av år. Frågor om översyn och omprövning av den offentligaseklorn har behandlats av förvaliningsutredningen i belänkandet (SOU1979:61) Förnyelse genom omprövning. Betänkandet har remissbehandlais. Det ärnatudigt atl i detta sammanhang kortfattat redogöra för delar av betänkandetoch remissyttrandena samt vissa slutsatser som de föranleder. Dennaredovisning bör också bringas till kännedom. Bakgrunden till utredningens överväganden och förslag ärde svårigheter att finansiera den offentliga sektom som avtecknar sig iframliden. Nya ålaganden får därför i större utsträckning än tidigare baseraspå ompriori- Prop.1979/80: 150 48 tering av befintliga resurser. Del innebär all detpoliliska arbetet i vidgad omfattning måsle inriktas på all kritiskt granskalidigare beslul. Omprövning av gjorda åtaganden och befintliga verksamheterbör enligt utredningen bli etl belydande inslag i anslrängningarna att förnyaden offentliga seklorn och därmed öka den samlade välfärden. Ulredningen har undersökt faktorer som hindrar omprövning.Tre lyper av hinder kan urskiljas. är de politiska beslutens konstruktionoch beslår i att mänga beslut har inbyggda tillväxlmekanismer (s.k. automatik).Som exempel kan nämnas att värdet av förmåner ofta kopplas till index e. d. Ettannat hinder är bristande beslutsunderlag. Det underlag som tas fram är iallmänhet avsell och lämpat för att belysa hur expansion av berörd verksamhetbör ske. Mera sällan lämnas förslag lill besparingar och resursminskningar. Etttredje hinder för omprövning består i all reala resurser bundits upp genomlidigare fattade beslut. Investeringar i fasta anläggningar liksom i kunskaperoch kompetens hos olika personalgrupper begränsar hell naturligthandlingsfriheten. Huvuddelen av förvaltningsutredningens belänkande ägnas åthur handlingsfriheten i det politiska beslutsfattandet skall kunna ökas. Detlakan ske genom att automatiskt verkande tillväxtmekanismer undviks eller mildrasoch genom att beslut tidsbegränsas. Sistnämnda åtgärd ger tillfälle atl granskaeffekterna av beslut och till förnyade ställningstaganden med ledning av dessa.Vidare bör enligt utredningen ett systematiskt arbete (s. k. översyner)bedrivas för att fä fram underlag som möjliggör omprövning av gjorda åtagandenoch befintliga verksamheter. Utredningen skisserar ett antal modeller för huröversyns- och omprövningsarbetet bör bedrivas. För atl initiera och underlättaförändringar behövs dessulom en mer flexibel förvaltning än som finns idag.Della kräver ändringar i organisalions- och arbetsformer, planeringsmetodersamt de personaladministraliva reglerna i förvaltningen. Remissinstanserna ger starkt stöd ål ulredningensbedömning att elt systematiskt översyns- och omprövningsarbete behövs. De delari alll väsentligl också utredningens syn på problemen och hur de bör lösas. Jag är inte beredd alt nu slutligt redovisa min syn päfrågorna om översyn och omprövning av statlig och statligt finansieradverksamhel. Till flera av utredningens förslag finns anledning att åierkommasenare. Jag konstaterar dock att frägor om att ge direktiv lill översyner ochatt ta ställning till de beslutsunderlag som översynerna resulterar i ankommerpå regering och riksdag. Jag bortser då från sådana interna översyner sommyndigheterna svarar för som ett led i det ordinarie arbetet med att förenklaoch förbättra verksamhelen. En omprövningsverksamhet som medverkar till attförbättra statens finanser måste ofrånkomligen få effekter för allmänheteneller statligt anställda. Den förutsätter därför att den politiska viljan attfatta sådana beslul finns, I annat fall leder igångsättande av översyner enbarttill negativa effekter hos berörda myndigheter och 1979/80:150 49 organ,I översyns- och omprövningsarbetet måste givelvis staten beakta det ansvar somstaten som arbetsgivare påtagit sig. Föratt strävandena till omprövning skall ge effekt är det givetvis av störstabetydelse att myndigheterna och deras anställda själva aktivt medverkar idetta arbete. Myndigheterna har ett ansvar för att pä egelinilialiv genomlysa den egna verksamhelen och alt komma med förslag tillbesparingar, resursminskningar och omprioteringar. Översynoch omprövning mäste enligt min mening bli ett återkommande inslag i detlångsiktiga arbetet alt förbättra statens finanser, Ftera inifialiv tillöversyner har redan tagits i syfte att få fram underiag för omprövning och omprioritering.Del är angeläget att nu starta ytterligare översynsprojekt. Jag kommer här altkort redovisa vilka översyner som påbörjats eller som enligt minmening bör påbörjas med det snaraste. Avmin redogörelse kommer att framgå att inriktningen av och formema föröversynerna varierar. Vissa är primärt inriktade pä översyn av reglerna förtransfereringar, bidrag o.d. Andra har mer karaktär av organisationsöversyner.Del finns dock ell starkt samband mellan lagars och reglers innehåll och utformningoch resp. förvaltningssektors resursbehov, organisation och sätt att arbeta.Det är därför viktigt att man vid överväganden om lagar och regler beaktar deförvaltningsmässiga konsekvenserna, särskilt kostnaderna. Likaså är det vidorganisationsöversyner viktigt att vara uppmärksam på om besparingar ochförenklingar kan göras genom ändringar i de lagar och regler som styrverksamheten. Möjligheterna till kostnadssänkningar genom delegering ochdecentralisering bör ocksä tas till vara. Jagvill i sammanhanget också framhålla att översyner som syflar till att undersökaförutsättningama för besparingar och resursminskningar självfallet även måsteuppmärksamma möjligheterna lill förbällringar av statsförvaltningen. En inteoväsentlig förbättring består i alt skynda på eller underiätta en anpassning avmyndigheter och statligt finansierade verksamheter till nya eller ändradeuppgifter och mäl. Sådana förbättringar kan uppnås även vid besparingar ochresursminskningar. Jagövergår så till redogörelsen för påbörjade och aktuella översyner. Till attbörja med kan därvid nämnas att under det senasle året har ett arbete avöversynskaraktär påbörjats inom . Detta arbete har syftat tillatl inom olika utgiftsområden dds analysera utgiftsutvecklingen och defaktorer som styr kostnadslillväxten, dels exemplifiera sädana förändringar istyrande regelsystem m. m. som kan medverka till att begränsa den framtidakostnadstillväxten. Vidarehar ett översynsarbete sedan många är bedrivits i fräga om de statligamyndigheternas normgivningsverksamhet. Frågan har behandlats avslatskontrollkommilién i betänkandet (SOU 1980: 10) . Betänkandet remissbehandlas f.n. Chefen för kommundepartementethar utfärdat direkliv till en särskild arbets-4 1979/80. 1979/80:150 50 gruppknuten direkt till . Syftet med utredningsarbetet är attstärka den kommunala självstyrelsen och att begränsa sådan statlig normgivningoch annan tillsynsverksamhet som medför ökade kostnader för kommuner ochlandstingskommuner.