prop · G30354 · 1979-12-31 00:00:00 — De för kommungällande reglerna om nämndernas presidium innebär att kommunen har valfrihetnär det gäller att utse nämndpresidierna. Dessa särregler beror pä förekomstenav borgarråd i och den särskilda ställning som borgarrådenenligt KL (3 kap. 17 och 18 §§) alltjämt har i kommunens organisation. av barnavården, socialhjälpsverksamheten och nykterhetsvården iStockholm skall gälla särskilda bestämmelser som efter förslag avkommunfullmäktige fastställs av regeringen (13 § första siycket BvL, 11 §första siycket ShjL, 8 § 3 mom. första stycket NvL). Sådana särskildabestämmelser har fastställts genom förordningen (1977:543) om organisationenav nykterhetsvärden, socialhjälpsverksamheten och barnavården i Stockholmskommun. Enligt denna förordning föreskrivs att socialvården i skallorganiseras i huvudsak enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m, m. gäller de bestämmelser om mandattid och presidium som redovisatsovan, 7.Skillnader mellan särskilda specialreglerade nämnder och kommunallagsreglerade(fakultativa) nämnder Underavsnitt 3 har kommittén redovisat att lokala organ enligt lokalorganslagen ärkommunala nämnder som med två undantag - initiativrätten Prop.1979/80:54 55 hosfullmäktige och budgetförfarandet - är underkastade kommunallagens regleromnämnder. För bedömning av kommitténs utredningsuppdrag är det därför viktigtatt kartlägga de skillnader som i främst organisatoriskt avseende finns mellande särskilda specialreglerade nämnder som redovisats under avsniti 6,2,2-6.2.7och de kommunallagsreglerade (fakultativa) nämnderna. Dekommunallagsreglerade nämndernas kompetens avgörs av kommunfullmäktige inomramen för det allmänna kompetensstadgandet i 1 kap. 4 § KL. Despecialreglerade nämndernas minimikompetens framgårav speciallagstiftningen.Kommunfullmäktige kan därutöver anförtro de specialreglerade nämnderna andrauppgifter. Förde särskilda specialreglerade nämnderna gäller treåriga mandattider förledamöter och suppleanter. Någon motsvarande regel finns inte för dekommunallagsreglerade nämnderna. Kommunfullmäktigeär inte bunden av vare sig nägon minimi- eller maximiregel vid bestämmandet avantalet ledamöter och supplear.cer i kommunallagsreglerade nämnder. Förde särskilda specialreglerade nämnderna gäller däremot att antalet ledamöteroch suppleanter är reglerat på samma sätt som för kommunstyrelsen-antaletledamöter skall vara minst fem, minst lika många suppleanter som ledamöter börutses. Omen nämnd avgör specialreglerade ärenden, där besluten skall överklagasgenom förvaltningsbesvär, skall förvaltningslagens(1971:290)formreglertillämpas. Förvaltningslagen reglerar sälunda frägorom jäv(se dock nedan), parts rätt till ombud eller biträde, ingivande av handlingtill myndighet (gäller dock genom hänvisning i 3 kap. 11§ KL alla kommunalanämnder), myndighets vägledningsplikt, anlitande av tolk, remiss, besvärsrättoch ordningen för anförande av besvär m. m. Förvaltningslagens regler kommerdärför att tillämpas vid handläggningen av flertalet av de ärenden, somförekommer hos de specialreglerade nämnderna. 1979/80:54 56 Förvaltningslagengäller däremot ej hos nämnd om ärendet avgörs genom beslut somöverklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos besvärsnämnd. Despecialreglerade nämnderna har i stor utsträckning anförtrotts myndighetsutövning.Myndighetsutövning definieras enligt 3 § förvaltningslagen som befogenhet attför enskild bestämma om förmän, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd,avskedande eller annat jämförbart förhållande. Vid myndighetsutövning ställerförvaltningslagen upp särskilda formkrav som gäller parts rätt till insyn iutredningsmaterialet, myndighets kommunikationsplikt, beslutsmotivering,underrättelse om beslut, rättelse av förbiseendefel i beslut och ansvar föröverträdelse av viss tystnadsplikt. 1 kommunallagsreglerad nämnd kan förekommamyndighetsutövning huvudsakligen i de fall nämnden handlägger uppgifter enligtspeciallagstiftningen. Besväröver beslut av kommunallagsreglerad nämnd anförs i regel genom besvär enligtkommunallagen (7 kap,). Sädana besvär kallas kommunalbesvär och får baraanföras av kommunmedlem. Vid kommunalbesvär kan som grund för talan endaståberopas att beslutet ej tillkommit i laga ordning, står i strid mot lag ellerannan författning, på annat sätt överskrider nämndens befogenhet, kränkerklagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. finner att någon av dessa besvärsgrunder är tillämplig,upphävs det överklagade beslutet. Besväröver beslut av specialreglerad nämnd anförs i regel genom s. k,förvaltningsbesvär. Besvär får anföras av den som beslutet angår om det gåtthonom emot. Besvärsinstansen är skyldig att ta upp saken till fullständigomprövning både sakligt och rättsligt i den utsträckning klaganden begär ochkan inte bara undanröja det överklagade beslutet, om detta finnes oriktigteller olämpligt, utan också ändra beslutet eller ersätta det med ett beslut avannat innehåll. Enligt3 kap, 9 § andra stycket kommunallagen tär ledamot i kommunstyrelsen och iannan kommunallagsreglerad nämnd ej deltaga i handläggning av ärende sompersonligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon ellerannan honom närstående. Denna jävsregel tillämpas även när sädan nämndhandlägger specialreglerade uppgifter. Vidhandläggningen av samtliga ärenden i särskild specialreglerad nämnd tillämpasdet strängare jävet enligt förvaltningslagen. Enligt 4 § denna lag är den somhar alt handlägga ett ärende jävig 1.om saken angår honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon ellerannan honom närstående eller ärendets utgång kan väntas medföra 1979/80:54 57 synnerlignytta eller skada för honom själv eller någon honom närstående, 2. om han eller någon honom närståendeär ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan väntasynneriig nytta eller skada av ärendets utgång, 3. om ärendet blivit anhängigl hosmyndighet efter överklagande eller underställning eller pä grund av tillsynöver annan myndighet och han tidigare hos den underordnade myndigheten deltagiti den slutliga handläggningen av ärende som rör saken, 4. om han i saken fört talan somombud eller mot ersättning biträtt någon eller 5. om eljest särskild omständighetföreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. 1de författningar som reglerar de specialreglerade nämndernas verksamhet har inågra fall angivits att beslutanderätt i vissa ärendegrupper ej kan delegerasenligt 3 kap. 12 § andra stycket kommunallagen. ProlokollföringFör de sociala nämnderna gäller särskilda regler om prolokollföring. Despecialreglerade nämnderna står under tillsyn av statliga organ -centralaämbetsverk, länsstyrelse eller annat länsorgan. 1 den män kommunallagsregleradnämnd handhar specialreglerad uppgift, som är förenad med statlig tillsyn, kannämnden bli underkastad sådan tillsyn. Annars är kommunallagsreglerad nämndbefriad från statlig tillsyn. 1speciallagstiftningen finns föreskrifter att viss personal med angivenkompetens skall eller bör stå till nämndens förfogande. Sädana bestämmelsersaknas för de kommunallagsreglerade nämnderna, Vadunder avsniti 7.1 sagts gäller även utom vad avser mandattider.1 är mandattiderna för de specialreglerade nämnderna ejreglerade. I gäller även andra regler för utseende avpresidium vilket framgår av redovisningen under 6.2.7. 1979/80:54 58 Kommitténhar enligt sina direktiv som huvuduppgift alt överväga reformer som kan stärkamedborgarinflytandet i kommuner och landstingskommuner. Den bör pröva vilkareformer i lagstiftningen som behövs för atl de lokala organen skall kunnabidra verksamt till att förstärka medborgarinflytandet. Förslagen bör utgåfrån principen alt ge kommunerna största möjliga frihet att anpassa sinorganisation och sina arbetsformer till de lokala önskemålen. Det bör alltsåinte bli fråga om au föreskriva kommunerna en viss organisation. Kommitténhar enligt direktiven inlett ett omfattande arbete atl mot bakgrunden avhittills gällande bestämmelser och organisation ingående pröva den kommunalaorganisationen och de kommunala arbetsformerna. Däri ligger också uppdraget attpröva frågan om möjligheten atl inrätta direktvalda kommundelsorgan. Arbetetmed dessa frågor, som är särskilt komplicerade belräffande den specialregleradeförvaltningen, har förskjutits sedan tilläggsdirektiven ställt kommittén införkravet att lägga fram förslag som möjliggör vissförsöksverksamhet fr. o. m. med lokala specialreglerade organ. a. att kommittén inte har möjlighet att nu göra de principiellaöverväganden, som de grundläggande direktiven förutsätter. Kommittén får därförframhålla att den ingående kommer att behandla frågorna om förstärktmedborgarinflytande i den kommunala organisationen i etl betänkande somkommittén avser alt lägga fram . Väsentligti sammanhanget är att markera grundsynen att kommunerna skall ha störstamöjliga frihet att bestämma sin organisation och sina arbetsformer så att dessakan anpassas till de lokala förhållandena. Det är viktigt att redan här erinraom att de lokala önskemålen bör vara utslagsgivande med hänsyn tagen tillkommunernas storlek och struktur. En större frihet härtill än vad nuvarandelagstiftning ger möjlighel lill bör sålunda ges. Genomlokalorganslagen blir del fr. o, m, möjligt för kommunernaatt försöksvis använda sig av lokala organ, dvs. lokala nämnder, förförvaltning och verkställdighet inom det kommunallagsreglerade området.Kommitténs uppgift är således nu att lägga fram förslag som gör det möjligt attutvidga försöksverksamheten till det specialreglerade området. Samtidigtmed detta förslag har kommittén enligt tilläggsdirektiven redovisat modellerför den kommunala organisationen med lokala organ (Ds Kn 1979:10). 1modellredovisningen ingär både kommunallagsreglerad och specialregleradförvaltning. 1979/80:54 59 Detär vanligt att speciallagar har bestämmelser om alt det skall finnas en nämndför förvaltning och verkställighet inom den specialreglerade verksamhetsgrenen.Redan på grund av bestämmelsen i 1 kap. 5 § andra stycket kommunallagen om attförvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder skullekommunen vara skyldig alt hålla sig med en nämndförvalining pä despecialreglerade områdena antingen genom kommunstyrelsen eller annan nämnd.Att speciallagstiftningen likväl i stor utsträckning reser krav på att detskall finnas en enda kommun inom verksamhetsgrenen i fråga ärförmodligen främst att söka i äldre förhållanden då den specialregleradeförvaltningen ibland betraktades som ett slags statlig förvaltning somkommunerna utövade med stöd av fullmaktsförfattningar. Det betraktelsesättetfår anses övergivet. En annan bidragande orsak till speciallagstiftarensintresse för den kommunala nämndorganisationen kan sökas i äldre indelningsförhållanden.Under de verkligt små kommunernas tid värden kommunala organisationen outveckladoch det kunde dä finnas ett behov att i speciallagstiftningen försäkra sig omalt det verkligen fanns en nämnd i kommunen som vårdade sig om det speciellaområdet, om det så också blev kommunstyrelsen som fick den uppgiften. Isenare lagstiftning är det ovanligt att lagstiftaren på allvar tar upp fräganom speciallagstiftningen verkligen behöver lägga sig i frågan om den kommunalanämndorganisalionen. Frågan berördes vid tillkomsten av byggnadsstadgan(1959:612), genom vilken kommuns möjlighet att hälla sig med fierabyggnadsnämnder avskaffades. Som skäl för förändringen åberopadeshuvudsakligen att bestämmelsen om rätt all inrätta flera byggnadsnämnder barautnyttjades av ett fåtal kommuner och atl syftet med bestämmelsen kundetillgodoses med delegation (se bilaga 3, s. 114 O- Frägan berörs också ipropositionen 1979/80:1 om där departementschefen främst avsamordningsskäl avvisar att den fria ordning som genom lokalorganslagen gällerför det kommunallagsreglerade området får gälla för (se s. 51 0. Genomden tilltänkta reformen motverkas det sakliga intresse som kan finnas av attförvaltning och verkställighet på ett visst kommunalt specialreglerat områdehandhas av en enda nämnd, såsom vanligen är fallet, eller handhas i något annatrikslikt nämndmönster, som är fallet med socialvärden. Intresset härav fåremellertid inte överdrivas. De särskilda krav på standard som i olika hänseendenanknyter till den specialreglerade verksamheten bör enligt kommitléns meningkunna tillgodoses lika väl i en organisation med lokala nämnder som i enorganisation med enbart centrala nämnder. Kommittén har stöd för dennabedömning i den erfarenhet av sociala distriktsnämnder som är företrädd inomkommittén. på lokala organ uppdelad specialreglerad verksamhet uppkommer 1979/80:54 60 Med en sådan organisation kan det ocksä bli svårare all utövaden statliga lillsyn som finns inom de specialreglerade verksamhetsgrenarna.Erfarenheten visar emellertid atl samordnings- och tillsynsfrågorna kan lösas.Kommittén återkommer till detta i det följande men vill redan nu framhålla attövervägandena inte leder fram till några allvariiga betänkligheter mot attutvidga den försöksverksamhet som avses med lokalorganslagen till att gällaäven för de viktigaste specialreglerade områdena. Kommitténär för övrigt av den principiella meningen att speciallagstiftningensföreskrifter bör kunna riktas till kommunen som sådan i ställetför lill en särskild nämnd. Det skulle ge kommunerna tillfälle attordna sin nämndorganisation på det sätt som passar kommunens speciellaförhållanden bäst, och de lagstiftningsmässiga problem som en sådanregleringsmeiod kan skapa förefaller inte oöverstigliga. Kommittén återkommer ielt senare skede av utredningsarbetet till denna fråga. Kommitténs grundsyn är- som redan har framgått - att nämndorganisationens utformning i olika enheteroch kompetensfördelningen mellan olika nämnder i princip bör vara en fråga förfullmäktige att bestämma om även på del specialreglerade verksamheisfäliel. Tillde särskilda frågor som inställer sig hör frägan om reformens omfattning iförsta hand med hänsyn till olika förekommande speciallagar men också medhänsyn till sådant som de specialreglerade ärendenas anknytning till kommundeloch ärendenas beskaffenhet i övrigt. Detsamlade förrådet av författningar på det specialreglerade området är alltförstort för att nöjaktigt kunna överblickas under den korla tid som har ståtttill kommitténs förfogande för uppdraget. För att få i gång en ändamålsenligförsöksverksamhet är det emellertid inte nödvändigl alt låta reformen omfattavarje speciallagsområde. Deverksamhetsområden som har störst aktualitet för förvaltning genom lokalanämnder är de som omfattas av utbildnings-, byggnads-, hälsovårds-,socialvårds- och trafiklagsiiftningen. Kommittén föreslår atl reformenbegränsas till dess områden. Denna begränsning är inte invändningsfri. Det ärangeläget att försöket med lokala nämnder får omfatta så stor del av detkommunala verksamhetsområdet som möjligt. Därigenom garanterar man ett brettsortiment av arbetsuppgifter för de lokala nämnderna. Kommittén har emellertidav tidsskäl inte haft något val i denna fråga och anser för övrigi au deföreslagna speciallagsområdena är de som uppvisar de flesta uppgifterna somkan inbjuda till förvaltning genom lokala nämnder. 1979/80:54 61 huvudsakligenpå de av kommittén föreslagna områdena som man kan vänta sig samordningsvinstergenom lokala nämnder. Till de mera näraliggande sambandsgrupperna hör kanskefritid, kultur, skola och socialvård samt byggnadsreglering, hälsovård ochtrafik. Men sambandsmönstret uppvisar även andra intressanta varianter på detverksamhetsfält som omfattas av förslaget. Förhållandena skiftar från kommuntill kommun och del väsentliga är att raden av kommunala uppgifter som färläggas pä lokalt organ blir så läng att ingen kommun skall behöva känna sigfrämmande för att ta itu med en försöksverksamhel på området. Despecialreglerade nämnderna handhar i stor utsträckning ärenden som är underkastadesärskilda regler i förvaltningslagen (1971:290) till skydd för den enskildesrättssäkerhet i hans mellanhavanden med förvaltningsmyndigheter i allmänhet.De här äsyftade ärendena är sädana där s. k. myndighetsutövning förekommer.Till myndighetsutövning hänförs beslut och andra ätgärder som ytterst äruttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det ärofta fräga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda, men det kan ocksåvara fråga om gynnande beslut, t. ex. tillstånd alt driva viss verksamhei,befrielse frän viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av socialförmån. 1 fräga om sådana maktbefogenheter har förvaltningslagen i principställt särskilda krav pä korrekt handlande från kommunala nämnders och andramyndigheters sida. För denna verksamhet gäller i allmänhet inte baraförvaltningslagens regler om jäv, rätt till ombud eller biträde, ingivande avhandling till nämnden, nämndens vägledningsplikt, anlitande av tolk, remiss,besvärsrätt och ordningen för anförande av besvär m. m, utan också speciellaregler om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet, nämndenskommunikationsplikt, beslutsmotivering, underrättelse om beslut, rättelse avfel i beslut och ansvar för överträdelse av tystnadsplikt. När de kommunala nämndernasysslar med myndighetsutövning är de alltså vanligen underkastade lagreglerbåde beträffande förfarandet och beslutens innehåll. Till denna typ av ärendenanknyter så starka legalitets-intressen att det finns särskild anledning attställa frågan om det kan vara lämpligt att kommunerna har möjlighet att spridasådana ärenden på lokala organ. Kommittén har, som redan antytts i detföregående, kommit fram lill att legalitetskraven kan tillgodoses likaväl hoslokala som centrala nämnder. Standarden på de specialreglerade centralanämndernas handläggning av och avgöranden i olika ärenden är i storutsträckning beroende av att nämnderna anlitar kvalificerad expertis förexempelvis tekniska, medicinska eller juridiska frågor och håller sig medvälordnade kanslitrutiner. Kommittén saknar anledning befara att lokala nämnderskulle bli sämre ställda i detta hänseende än de centrala nämnderna. Ibetydande utsträckning kan man 1979/80:54 62 räknamed att ledamöter i lokala nämnder har bättre kännedom om de faktiskaförhållandena i nämndens ärenden än ledamöterna i en central nämnd. Det är enfördel som får vägas mot den nackdel som kan ligga i att ledamötema i en lokalnämnd kanske inte är lika förtrogna med praxis och andra särskilda förhållandenpå varie sakområde som ledamöterna i respektive centralnämnd. 1 mångamyndighetsärenden,exempelvis tillståndsfrågor enligt byggnadslagstiftningen, ärgod personlig kännedom om de lokala förhållandena en viktig förutsättning föratt det löpande arbetet i nämnden skall kunna utföras på ell tillfredsslällandesätt. Kommitténhar inte kunnat finna någon övertygande saklig grund för att uteslutamyndighetsutövning frän de ärenden som skall kunna läggas ut på lokal nämnd.Kommittén får återigen hänvisa lill gällande ordning med socialadistriktsnämnder. Dessa har att fatta beslut om vissa frihetsberövanden och omandra för den enskilde starkt ingripande angelägenheter. harkunnal finna har det inte förekommit några särskilda anmärkningar mot desociala distriktsnämndernas förmåga att sköta dessa uppgifter. Kommitténföreslår alltså inte någon avgränsning av reformen i fråga ommyndighetsutövning. Inomvarie specialreglerat område finns uppgifter som väsentligen måste lösas frånutgångspunkter och intressen som berör hela kommunen. Del är alltså här frägaom ärenden som lämpligen bör avgöras av en central nämnd. Sedan finns det påvarje speciallagsområde en post av ärenden som i varierande grad alltefterförhållandena i kommunen och ärendegruppernas beskaffenhet lämpar sig förhandläggning av lokala nämnder. Varje sakområde uppvisar en nyanserad skala avärenden som i olika grader och i olika omfattning lämpar sig för enlokalorgansförvaltning. Kommittén har inte funnit det möjligt att med någonegentlig precision identifiera den sistnämnda gruppen av ärenden som ju ärreformens egentliga föremål. Ett kännetecken på dessa ärenden kan sägas varaatt ärendena har särskild anknytning till det område av kommunen som denberörda lokala nämnden har att verka i. Men delta är inte uttömmande. Det bör ioch för sig räcka all uppgiften är delbar och att den utan att föriora sinmening kan fullgöras för en del av kommunen. 1 detta hänseende föreslårkommittén i sak inte någon avvikelse i vad som redan fär anses gällabelräffande den kommunallagsreglerade nämndförvaltningen enligtlokalorganslagen. När 2 § i lokalorganslagen talar om uppgifter för en del avkommunen utesluter den uppenbariigen från lokalorgansförvaltning uppgifter förhela kommunen. Kommittén föreslåratt denna begränsning får gälla även förlokalorganens förvaltning på det specialreglerade området. Enviktig fråga är om möjligheterna till lokalorgansförvaltning på despecialreglerade områdena också bör omfatta en rält för kommunen att Prop.1979/80:54 63 avskaffade särskilda nämnderna och exempelvis låta centrala nämndfrågor på dessaområden handhas av kommunstyrelsen. Grundprincipen för kommitténs arbete är -vilket på nytt bör framhållas - atl kommunerna ges största möjliga frihet attanpassa sin organisation och sina arbetsformer till lokala önskemål. Kommitténanser sig emellertid inte i detta sammanhang kunna ta ställning till om deobligatoriska nämndema (byggnadsnämnd, skolstyrelse etc.) bör behållas ellerej. Kommittén föreslår därför att dessa nämnder skall finnaskvar som obligatoriska nämnder. Det finns knappast anledning anta attförsöksverksamheten skulle göra de centrala facknämnderna överflödiga. 1de promemorior om de specialreglerade områdena som har bilagls betänkandetfinns förslag om att vissa särskilda ärendegrupper tas undan frånlokalorgansförvaltning och förbehålls den centrala nämnd som finns på varjesakområde. 1 fråga om bygglagstiftningens område har sålunda föreslagits att endel befogenheter som har enligt lagen (1976:666) om påföljderoch ingripanden vid olovligt byggande förbehålls . Förslagetavser slutligt avgörande av fråga om byggnadsavgift vid olovligt byggande, föreläggandenför rättelse av olovligt byggande samt ansökan till överexekutor omhandräckning för mera omfattande rättelse av olovligt byggande (se bilaga 3, s.1280- 1fråga om skolans område har bl. a. föreslagits att undantag frånlokalorgansförvaltning görs i fråga om skolstyrelses rätt att vägra någoninträde i kommuns grundskola eller gymnasieskola, att besluta om tillsättningav statligt reglerade tjänster och att besluta i frågor som enbart rör denkommunala högskoleutbildningen (se bilaga 5, s. 159f, 175, 1780. Kommitténär inte beredd att göra några ullryckliga undantag för sådana ärendegrupper somde ovan nämnda utan föreslär i stället en reglering som allmänt anger attlokalorgansförvaltning får omfatta ärenden som med hänsyn till sin anknytningtill kommundel och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig förlokalorgansförvaltning. Kommittén föreslår att lämplighetsprövningen skallankomma på kommunfullmäktige själv. Det finns inte anledning att ifrågasättafullmäktiges förmåga att göra en sådan prövning. Som närmare framgåravspecialmotiveringen ger den föreslagna regleringen i praktiken kommunerna sammafrihet i fråga om lokalorgansförvaltning på det specialreglerade fältet som deredan har på det kommunallagsreglerade området med ett undantag: Den centralafacknämnden skall finnas kvar inte bara formellt utan också faktiskt i denmeningen atl den har uppgifter av övergripande natur inom sakområdet. Kommitténskall inte här gå närmare in pä vilka de konkreta uppgifter kan vara somuteslutande kan ankomma på den centrala facknämnden men vill framhålla atlgränsdragningen i viss utsträckning blir självklar. Att lägga fram förslag tilllokal hälsovårdsordning för hela kommunen är - för att nu ta ett exempel -uppenbarligen en uppgift för hälsovårdsnämnden men utesluter självfallet inteatt det sker under medverkan från lokala organ. 1979/80:54 64