prop · G303122 · 1979-12-31 00:00:00 — Innebördenav polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har i vissmån preciserats genom att det i polisinstruktionen över-sikfligt har angettsvad polisverksamheten särskilt skall syfla till innm ramen för huvuduppgiften.I 2 § instmklionen anges sålunda att det särskilt åligger polisen att sökaförebygga brott, hindra att ordning och säkerhet störs samt lämna allmänhetenskydd, upplysningar och annan hjälp. Polisen skall också uppdaga och utredabrott samt vidta de åtgärder som behövs när ordningen och säkerheten har blivilkränkt på annat sätt än genom brott. Även om denna redovisning inte äruttömmande, torde den ta sikte på själva kärnan i polisens ansvar för denallmänna ordningen och säkerheten. Det är också beträffande dessa centralauppgifter som det framstår som särskilt angeläget att polisen har detövergripande ansvaret. Åandra sidan är det uppenbart alt en övergång till en ordning enligt vilken deuppgifter som har angetts i bokstavlig mening skulle ankomma uteslutandepå polisen skulle föra mycket långt. Som polisutredning har påpekat isitt remissyttrande skulle följden bli alt även de mesl typiska uppgifterna förbevakningsföretag och urdningsvakter skulle föras över lill polisen. Detframgår av väktarutbildningsutredningens undersökning av bevakningsföretagensverksamhet att denna huvudsakligen omfat- Prop.1979/80:122 23 larvad som kan betecknas som traditionell bevakning, dvs. personell eller teknisktillsyn, kontroll och övervakning av olika objekl eller verksamheter, l.ex.industrianläggningar, buflker och konlor. Elt huvudskäl flll denna särskildabevakning är önskemålet att undvika att objekten blir utsatta för inbrott ellerskadegörelse. Eftersom sådana handlingar innebär ett angrepp på den allmännaordningen och säkerheten, måste även bevakningsföretagens verksamhet påområdet till en del ses som etl led i upphällandet av allmän ordning ochsäkerhet. Motsvarande gäller om den mest typiska uppgiften förordningsvakterna, dvs. att se till ordningen vid vissa offentligatillställningar. Atl de uppgifter som har angetls nu normalt setl inte kräverpolisutbildning torde emellertid vara ostridigt. Somframgår redan av dessa exempel går det inte atl komma ifrån att det flnns enhel del bevaknings- och ordningshållningsuppgifter som visserligen harbetydelse för eller anknytning lill den allmänna ordningen och säkerheten mensom inte kräver polisutbildning. När det gäller frågan om hur dessa uppgifterskall lösas kan man som polisutredningen har påpekat tänka sig olikaalternaflv. En lösning är att de av principiella skäl ändå anförtros åtpolisutbildad personal inom polisen. En annan är att polisen svarar föruppgifterna genom att anlita antingen personal som är anställd inompolisväsendet men saknar polisutbildning eller också särskilt förordnadpersonal utanför polisväsendet. Ytterligare en utväg är att den som har detprimära intresset av bevakningen själv anlitar personal som härleder sina befogenheterfrån polisen eller snm tillhör ett företag som har auktoriserats av detallmänna. F.n. förekommer alla dessa alternativ i större eller mindre utsträckning ipraktiken. Vid remissbehandligen har också berörts olika aspekler på var och enav dem. Av störst principiellt intresse synes vara en lösning som har antyttsbl.a. av och som gär ut på att den bevakningsverksamhetsom nu faller på ordningsvakter nch bevakningsföretag skulle föras över tillpolisen som en speciell funktion och där anförtros ål särskild personal medmindre omfattande utbildning än som meddelas polismännen. Även JK hardiskuterat en lösning av detta slag. Snmjag ser det är en sådan urdning det enda egentliga alternativet till detnuvarande systemet med urdningsvakter uch bevakningsföretag. Det är emellertidtveksamt huruvida en nynrdning av delta slag, nm den över huvud taget skulle gåatt gennmföra, innebär övervägande fördelar. Den skulle fömtsätta ettpolisväsende uppbyggt på två skilda kårer med olika utbildning nchbefngenheter, någnt som otvivelaktigt skulle skapa mycket stora prakliskasvårigheter. Det är f. ö. inte utan vidare givet att en sådan dimensionering avpolisväsendet som krävs för att polisen skulle kunna ta över större delen avordningsvakternas och bevakningsförelagens uppgifter är eftersträvansvärd.Slutligen skulle den angivna ordningen innebära att det allmänna skulle övertabetydande utgifter som enligt sakens natur bör falla på enskilda intressenter. 1979/80:122 24 Föregen del är jag av den uppfattningen att ordningsvakternas ochbevakningsförelagens verksamhel måsle ses som ettnödvändigt komplement till det skydd som det allmänna tillhandahåller genompolisen och andra organ. Med denna utgångspunki blir det inte mindre utansnarast mera angeläget att den aktuella verksamheten är underkastad enändamålsenlig insyn och knntrnll från samhällets sida nch att en nnggrannbedömning görs av arten av varje bevakningsuppgift för sig, innan den anförtrospersonal utanför polisväsendet. Härvid måste särskild hänsyn tas till denutbildning snm uppgiftens beskaffenhet kräver och ytterst till allmänhetensanspråk på rättssäkerhet och rättsskydd. En utgångspunki måste vidare alltidvara att polisens generella ansvar för allmän ordning och säkerhet inte fåräventyras eller ens sättas i fråga. Jagkan alltså i princip ansluta mig flll ordningsvakts- och väktamtbild-ningensuttalanden om viljeinriktningen för framtiden när det gäller sådanabevakningsuppgifter som av sakliga eller principiella skäl bör förbehållaspolisen. Med vad som har anförts harjag endast velat framhålla att detinle är vare sig nödvändigt eller möjligt att i nuvarande läge mera allmänlföra över till polisen de uppgifter som f. n. faller på ordningsvakts-ochbevakningspersonalen. Detta innebär inte att jag anser att den nuvarandearbetsfördelningen är till alla delar godtagbar eller att utvecklingen undersenare år har varit indvändningsfri. Emellertid finns del goda skäl all utgåfrån att en fast reglering på området kommer att innebära att man frånsamhällets sida får ett bättre grepp över utvecklingen än och därmedökade möjligheter till en avvägning som tillgodoser på en gång principiellaintressen i fråga om bevakningsverksamhetens organisation och befogade anspråkfrån allmänhelens sida på trygghel lill person och egendom. följande ämnar jag behandla först de olika spörsmålen beträffandeordningsvakter nch därefter de frågnr som har aktualiserats när det gällerbevakningsföretagen. Jag begränsar i huvudsak framställningen till att avsefrågor som bör regleras genom lagstiftning. Vissa spörsmål av allmänt inlressekommer dock att beröras även i fall där det ankommer på regeringen ellermyndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs. 2.2.1Ordningsvakternas arbetsuppgifter m. m. 1polisinstmktionen har inte närmare angetts för vilka uppgifter en ordningsvaktfår förordnas. Den kartläggning av de nuvarande bestämmelsernas tillämpningsom har gjorts av ordningsvaktsutredningen visar, som förut har konstaterats,att det ojämförligt största antalet förordnanden för ordningsvakter har avsettordningshållning vid offentliga tillställningar 1979/80:122 25 menatt ordningsvakter i praxis har kommit att förordnas för en mängd uppgifter avskiftande karaklär. Utredningens kartläggning visar också att stora skillnaderförekummer mellan ulika pulisdistrikt uch mellan skilda län när del gällerförordnande av urdningsvakt. Ordningsvaktsutredningenanser att det även i furtsältningen bör vara möjligt att förnrdna den snm inteär anställd innm pnlisväsendet atl utföra vissa pnlisiära uppgifter. Enligtförslaget skall duck en inskränkning ske i användningen av ordningsvakter genomatl de uppgifter för vilka ordningsvakter får anlitas begränsas. Dessabegränsingar bör enligt ulredningens mening knmma till uttryck i en särskildlag om ordningsvakter. För att ordningsvakternas verksamhel skall avgränsasbättre från den som bedrivs av polisen föreslår ulredningen all ordningsvaktensuppgifl inte som f. n. skall anges vara alt svara för polisbevakning utan istället att upprätthålla ordningen. Utredningen anser vidare att begreppeturdningsvakt bör förbehållas persuner sum har just urdningshållning sum sinuppgift. Fråndessa utgångspunkter diskuterar utredningen till en början bl.a. frågan i vadmån urdningsvaktsförordnande behövs för viss inom polisväsendet anställd ellerförordnad personal med särskilda uppgifter. Enligt vad utredningen konstaterari denna del kan pass- och flygplatskontrollanter, delgivningsmän,vaktkonstaplar samt arrestant- och förpassningsvakter inte anses ha behov avde särskilda befogenheter som följer med ett förordnande som ordningsvakt.Utredningen föreslår därför att ordningsvaktsförordnande inte skall komma ifråga för dessa personalkategorier. 1 den mån personer som inte är anställdavid polisväsendel måsle anlitas som arrestant- eller förpassningsvakter bör deenligt utredningen få etl förordnande just för denna uppgift. Närdet sedan gäller att närmare ange för vilka uppgifter ordningsvakter skall fåanvändas föreslår utredningen som huvudregel att ordningsvakt skall kunnaanvändas vid offenllig tillställning, på badplats för allmänheten, ilägerområde, vid lokal eller plats för sport, spel eller liknande, vid konstertsamt vid servering till allmänheten av alkoholdrycker. Utredningen framhålleratt denna huvudregel innebär inskränkningar i förhållande till vad som gäller men anser att dessa är nödvändiga. Enligt utredningens mening börordningsvakter i princip inte få förekomma i andra sammanhang än vad somföljer av denna huvudregel. Utredningenförklarar emellertid att den är medveten om att polisens resurser inte räckertill för att ersätta ordningsvakter i alla de övriga fall där sådana nuförekommer. Utredningen anser därför att det under en övergångstid ärnödvändigt att göra undantag från huvudregeln och medge att ordningsvakter fårförordnas även i andra fall, nämligen då det på gmnd av särskilt behov äroundgängligen nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Så kan enligtutredningen vara fallet i fråga om ambassadbevakning, tun-neibanebevakning samtbevakning vid vissa allmänna lokaler, l.ex. dnm-stolslokaler, och vid vissa s.k. kvasiallmänna platser, dvs. 1979/80:122 26 visserligeninle är allmänna i allmänna ordningssladgans mening men ändå är upplåtna föroch nytljas av allmänheten, l.ex. innetorg och centrumanläggningar. Innan enordningsvakt förordnas enligt den föreslagna undantagsregeln skallpolisstyrelsen - som enligt förslagel alltid har att besluta om förordnande avordningsvakt - samråda med som därigenom får möjlighet atlfölja ulvecklingen på detla område och att vid behov vidta åtgärder. Utredningenger härefter flera exempel på arbelsuppgifter för vilkaurdningsvaktsförordnande enligt dess mening i fortsättningen inte bör komma ifråga. Jag återkommer längre fram till dessa. Utredningensförslag till huvudregel om när ordningsvakt får användas tillstyrksuttryckligen eller lämnas utan erinran av det stora flertalel remissinstanser.Från åtskilliga håll understryker man att det flnns elt klart behov avordningsvakter för sådana uppgifter snm nmfaltas av den föreslagnahuvudregeln. Närdel däremot gäller förslaget om att ordningsvakter skall fä användas även iandra fall än som följer av huvudregeln, nämligen när det på grund av särskiltbehov är oundgängligen nödvändigt för att upprätthålla ordningen, har delademeningar kommit till uttryck bland remissinstanserna. Några instanser haransett att en sådan undantagsbestämmelse över huvud taget inte bör finnas annatän möjligen övergångsvis. Till stöd för denna uppfattning har framhållits attom ordningsproblemen har blivit så stora som den föreslagnaundantagsbestämmelsen antyder, bör det vara samhällets skyldighel att ställapolisiära resurser till förfogande för att lösa problemen. Andraremissinstanser, såsom bl. och ,har däremot ansett att förslaget medför en alltför stor inskränkning avmöjligheterna alt anlita ordningsvakter. Därvid har anmärkts att kravet på attdet skall vara oundgängligen nödvändigl framstår som missvisande med hänsyntill bl. a. de svårbemästrade och sannolikt beståendeordningsproblemen i framför allt storstäderna. Utredningens uppfattning attundantagsregeln skulle ha avseende endasl på en övergångstid betecknas av dennagrupp instanser som helt orealistisk. Det har också påpekats att om förslagetgenomförs skulle det innebära att flera platser, där ordningsvaktermedverkar vid tillsynen av ordningen och där en sådan tillsyn är nödvändig, ipraktiken sannolikt skulle ställas utan fortlöpande tillsyn. Även många av deremissinstanser som i och för sig har godtagit utredningsförslaget i denna delhar framhållit att man måste låta den handlingslinje som kan synas principielltmest flllta-lande vika för de praktiska realiteterna. Jaghar för egen del stor förslåelse för utredningens uppfattning att möjligheternaatt förordna ordningsvakter bör begränsas. Utredningens kartläggning visarklarl att ordningsvakter har kommit alt förordnas för en 1979/80:122 27 raduppgifter där ett sådant förordnande inte är sakligt motiverat. Enligt minmening är det bl. a. av delta skäl nödvändigt att tillskapa en reglering somnärmare anger för vilka uppgifter en ordningsvakt skall få förordnas, så attden nuvarande ojämnheten i tillämpningen i all möjlig mån undanröjs.Bestämmelser i detta hänseende liksom de grundläggande regler i ämnel som iövrigt behövs bör lämpligen, som utredningen har föreslagit, las upp i ensärskild lag om ordningsvakter. Enviktig fråga, som bör regleras i en inledande bestämmelse i den nya lagen,gäller hur ordningsvaktens uppgifter allmänt bör beskrivas. Jag kan i denna delansluta mig till utredningens uppfattning att den nuvarande bestämmelsen i 90 §polisinstruktinnen, enligt vilken en ordningsvakt förordnas att utförapolisbevakning, framstår som mindre lämplig. Den kan bl. a. ge en överdrivenföreställning om de befogenheter som tillkommer en ordningsvakt.Utredningsförslaget innebär atl en ordningsvakt i stället skall förurdnas attupprätthålla ordningen. Inte heller detta förslag går emellertid fritt fråninvändningar. Enligt 2S polisinstruktionen ankommer det på polisen altupprätthålla allmän ordning och säkerhet, och man bör eftersträva alt beskrivaordningsvakternas uppgift på ett sådanl sätt att det klart kommer till uttryckatt dessa inte har ett ansvar för den allmänna urdningen snm är jämställt medpnlisens. Meddessa utgångspunkter träffar man enligt min mening det bästa uttryckssättet omden grundläggande bestämmelsen får innehålla att med ordningsvakt förstås densom, utan att vara anställd som polisman, förordnas att medverka flll attallmän ordning upprätthålls. Häri ligger att ordningsvaktsbegreppet ifortsättningen reserveras för personal med ordningshållning som uppgift. Somjagnämnde i avsnitt 2.1 är med befattningen som ordningsvakt f. n. förenade vissasärskilda befogenheter. Jag återkommer längre fram flll denna fråga men villredan i detta sammanhang förutskicka att de befogenheter som f. n. tillkommerordningsvakterna enligt min mening i väsentliga delar bör behållas. En allmänfömtsättning för att ett ordningsvaktsförordnande skall komma i fråga bördärmed också vara att den ordningshållningsuppgift som är aktuell förutsätierdessa befogenheter. I den mån detta inte är förhållandet fyller nämligenförordnandet ingen funktion. Å andra sidan är det lika viktigt att framhållaatt uppgiflen inte får vara av så kvaliflcerad art att den kräverpolisutbildning. Ett annat allmänt kännetecken för de uppgifter för vilkaordningsvakter mera regelmässigt bör kunna förordnas synes böra vara att detär fråga om ordningshållning av ett slag som - åtminstone i normalfallet -inte rimligen bör bekostas med statliga medel. Medbeaktande av vad som har anförts nu anser jag i likhet med remissinstansernaatt avgränsningen av ordningsvakternas normala uppgifter blir i allt väsentligtväl avvägd genom den av utredningen föreslagna huvudregeln. Denna tar sålundasikte på vad som har ansetts vara 1979/80: 122 28 traditionellaordningsvaktsuppdrag, och beträffande dessa har det knappast på allvar satts ifråga alt del skulle vara olämpligt att anlita ordningsvakter. Jag kan såledesi princip godta den föreslagna huvudregeln. Ietl hänseende synes dock den föreslagna huvudregeln ha fått en alllför snävavfattning, nämligen till den del som den begränsar möjlighelen alt anlitaordningsvakt vid en annan allmän sammankomst än en konsert. Denna fråga måstenumera ses mot bakgrund av de ändrade regler för ordningshållning vidoffentliga tillställningar och allmänna sammankomster som harbeslutals av (prop. 1979/80: 17, KU 1979/ 80: 19, rskr 1979/80: 35,SFS 1979:970). Dessa regler innebär alt polismyndigheten liksom tidigare kanföreskriva skyldighet för anordnare av offentlig tillställning att anlitaordningsvakter. För den som anordnar en allmän sammankomst skall däremot sådanskyldighet kunna föreskrivas endast när sammankomsten utgör konsert. Iförarbetena (prop. 1979/80: 17 s. 154) har emellertid uttryckligen uttalals attden sålunda föreslagna ordningen inte avses innebära att det blir förbjudet fören anordnare atl på eget initiativ anlita förordnade ordningsvakter för atthålla ordning vid andra allmänna sammankomster. Någon anledning att frångådetta ställningstagande i förevarande sammanhang torde inte föreligga. 1enlighet härmed bör en huvudregel i ämnet innebära att en ordningsvakt skallkunna förordnas att medverka till att ordningen upprätthålls även vid en annanallmän sammankomst än en konsert. En sådan lösning är motiverad även av att deti praktiken kan uppstå svårigheter att avgränsa en konsert från en annan allmänsammankomst. Jagförordar således att det i den särskilda lagen om ordningsvakter las in enhuvudregel av innebörd att urdningsvakt skall kunna förordnas att medverka tillatt allmän ordning upprätthålls vid offentlig tillställning eller allmänsammankomst, på badplats, på lägerområde, i lokal eller på plats för sport,spel eller annan sådan verksamhet dit allmänheten har tillträde samt i lokaleller utrymme där servering av alkolholdrycker sker till allmänheten. Denhuvudregel somjag nu har förordat kommer alltså alt ta sikte på fall där detäven i fortsättningen torde bli en förhållandevis normal företeelse attordningsvakter medverkar vid ordningshållningen. Som utredningen har framhållitär det emellertid inte tillrådligt att begränsa möjligheten atl anlitaordningsvakter till de fall som har angetls . Det synes ofrånkomligt attgenom en undantagsregel ge utrymme för att anlita ordningsvakter även i andrafall när speciella omständigheter gör en sådan lösning nödvändig. Denav utredningen föreslagna undantagsbestämmelsen innebär att ordningsvakterskall kunna anlitas även för annat ändamål än som följer av huvudregeln om detpå grund av särskilt behov är oundgängligen nödvändigt för att upprätthållaordningen. Förslaget har blivil föremål för kritik vid remissbehandlingen. Ävenenligt min mening är den föreslagna avfall- Prop.1979/80:122 29 ningen mindre lämplig. Den synes närmast ge denföreställningen att ordningsvakter skulle vara avsedda alt användas för attlösa specielll svårartade ordningsproblem, något som självfallet bör varapolisens uppgift. Jag kan i och för sig godta utredningens förslag till dendel det ställer krav på alt etl särskilt behov - dvs. etl behov som avvikerfrån vad som får anses vara normall - alllid måste föreligga för attordningsvakter skall få anlitas i andra fall än som följer av huvudregeln. Iövrigt bör emellertid som en uttrycklig förutsättning för denna lösning angesatt den framslår snm mnliverad från allmän synpunkt. Med en sådan avfattningger regeln utrymme för en sammanvägning av dels styrkan hns de särskildaintressen snm kräver bevakning av speciellt slag, dels vikten av alt direktapnlisupp-gifter förbehålls pnlisutbildad persnnal nch dels slutligen demöjligheter sum i praktiken föreligger atl avdela pulisman för denbevakningsuppgift snm är aktuell. Att restriktivilel vid prövningen är avseddtnrde tillräckligt tydligt framgå ulan att någnt särskilt förstärkande ultryckanvänds för atl markera att intresset av att urdningen upprätthålls skall varaframträdande. Jag förordar på grund härav alt den akluella bestämmelsenutfnrmas på del sältel alt urdningsvakter skall kunna förurdnas för annanuppgift än snm avses i huvudregeln endast i den mån del finns etl särskiltbehuv uch det är mntiveral från allmän synpunki. Alt i själva lagbestämmelsen närmare ange de nlika fallvid sidan av huvudregeln där en urdningsvakt bör kunna anlilas turde inte varamöjligt med tanke på de varierande situatiuner sum man här måste räkna med. Denregel snm jag har förordat bör på samma sätl snm den av utredningenföreslagna betämmelsen uppfattas snm en undanlagsregel, avsedd alt användasförst sedan det visat sig vara praktiskt umöjligt eller i varje fall mycketsvårt att lösa etl problem på annal, godtagbart sätt. Vid prövningen börnaturligtvis först undersökas om uppgiften är av den arten atl del över huvudtagel är nödvändigt att personal med särskilda befogenheter svarar förordningshållningen. Är så fallet får man överväga om uppgiflen bör fullgöras avpolisutbildad personal och om det kan ske utan alt man eftersätter andra förpolisverksamheten angelägna uppgifter. Bedömningen måste nckså hela liden görasunder hänsynstagande dels till de krav snm enskilda, företag nch kummuner harrätt alt ställa när del gäller nrdningens upprätthållande, dels till vikten avatt pnlisens generella ansvar för urdning uch säkerhet inte skall kunna sättasi fräga. Förordnanden enligt denna undantagsbestämmelse bör få gesendast för urdningshållning på platser som är möjliga att klart avgränsa. Detär enligt min mening av stor vikt att generella förordnanden varigenom enordningsvakt tilläggs exempelvis befogenhet att "svara för ordningen påallmänna platser enligt "" i fortsättningen inteförekommer. 1 ett förordnande som ges med stöd av den här bestämmelsen måste istället den plats 1979/80:122 30 ellerdet område som förordnandet gäller preciseras. Med ett sådant tillvägagångssättblir det också betydligt lättare än för polisen atl kontrolleraordningsvakterna och utöva förmanskap över dem. Somexempel på fall när ordningsvaktsverksamhet bör kunna förekomma enligtundantagsbestämmelsen har utredningen nämnt ordningshållning vid vissa allmännalokaler, på tunnelbanestationerna i och vid en del speciellaprivata tillställningar. Utredningen har också ansett att bevakning avambassader och konsulat bör kunna bedrivas med slöd av bestämmelsen i den måndenna verksamhel bedöms fömtsätta urdningsvaktsförordnande. Detsamma gäller ifråga om s. k. kvasiallmänna platser. Ävenjag anser att det bör finnas möjlighet att med stöd av undantagsbestämmelsenförordna ordningsvakter för sådana ändamål som har sagts . Del bör dockbetonas att sådana förordnanden alltid måste föregås av en noggrann prövning ienlighet med de rikllinjer som jag har angett. Särskilt vad gällerordningsvaktsförordnanden av nu aktuellt slag finns del anledning atlunderstryka all ordningsvakternas insatser aldrig får ses som en ersättning förutan endast som ett komplement flll polisens. Denordningsvaktstjänslgöring snm f. n. förekommer vid vissa ambassader ochkonsulat samt vid tunnelbanestationer inom intar iviss mån en särställning så flll vida att det är polisen som engagerar vakternaoch att deras tjänstgöring ersätts direkt av statliga medel. I fråga omtunnelbanebevakningen gäller enligt regleringsbrev för polisväsendetatt medel får tas i anspråk för högst 80 ordningsvakter . Dettainnebär en fördubbling av del antal som lidigare har föreskrivits. Utökningenskall ses mot bakgrund av det stora antalet vakanser på polismanstjänster inomStockholms polisdistrikt och de delvis svårartade ordningsproblem somförekommit vid tunnelbanestationerna. Det är allmänt omvittnat att ökningen avantalet ordningsvakter har fått positiva effekter bl. a. så till vida som ennedgång av anlalet tillbud med inslag av våld har kunnat noteras.