prop · G303146 · 1979-12-31 00:00:00 — För rörelsetaxeringen t. ex. förs sålunda pålänsstyrelserna s. k. arbetskort för skattskyldiga, som taxeras i särskildtaxeringsnämnd. På kortet samlas uppgifter ur deklarationer för företag ochdess ägare för ett anlal år. Uppgifterna är av typ omsättning, bruttovinsiprocent,konlantöverskott. förmånsvärden och taxeringsnämndens andringar. I fråga om fämansföreiagfinns dessutom uppgifter om delägarskap m. m. Kortet ger möjligheter tilljämförelse med förhållandena saml med andra rörelser i sammabransch. Arbetskorten fördes lidigare endast manuellt. Fr. o. m.1978 års taxering förs uppgifterna in på magnetband (det s. k. arbetskortsregislrel)och arbetskorten framställs maskinellt. På magnetband förs också fr. o. m. 1978års taxering ett s. k. referensregister med uppgifter om fåmansföretagsdelägare. Dessa magnetbandsregister ingår som en del i det nya ADB-svsiemet förtaxeringen. Prop.1979/80:146 14 3 Det nya ADB-systemet (RS-systemet) beslutade om riktlinjer för en ny taxeringsorganisalioni första instans (prop. 1975: 87, SkU 1975: 31, rskr 1975: 229). a, att uppgifter i självdeklarationer oeh kontrolluppgifter skall ADB-registreras.Uppgifterna skall stämmas av maskinellt och resultatet redovisas på en taxeringsavi.På denna utskrivs vidare maskinelll åtskilliga andra uppgifter för taxeringen,bl. a. personuppgifter, fastighetsuppgifter och uppgifter om föregående årstaxering. Maskinellt framställs också förslag till taxering och debiteringliksom förslag till beräkning av pensionsgrundande inkomst och egenavgifter.Även underrättelse till de skattskyldiga om taxeringsnämndens beslut skall tillslor del framställas med hjälp av ADB. Vidare skall till stöd för främst företagsbeskattningenbyggas upp ett organisationsregister som avses innehålla samtliga juridiskapersoner vilka driver rörelse eller annan verksamhet och samtliga fysiskapersoner som har någon anställd eller driver rörelse. beslutade ocksä om riktlinjer för ettfortsatt utvecklingsarbete med det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskaltning(prop. 1975: 57, SkU 1975: .32, rskr 1975: 230). Enligt beslulel skall systemetbygga på en blandad regional och central regislerföring. Faslighelsredovis-ningenskall ske regionalt i det nya systemet. När det gäller personredovis-ningenskall några mer genomgripande förändringar av ADB-syslemel inte vidtas i avvakianpå bl. a. ställningstagandet till folkbokföringens framtida utformning ochorganisatoriska anknytning. Motsvarigheter lill det nuvarande personbandetskall även i fortsättningen föras regionall. Beträffande organisationsregistretinnebär beslutet alt elt sådant register, jämsides med detorganisationsnummerregister som RSV skall föra, kan medföra att behovet av detnuvarande registret över juridiska personer kan bortfalla men attlänsstyrelserna vid behov kan föra ett aktuellt regionalt register överorganisationer till relativt låg koslnad. Del s. k. skalleregistret skall såsomett centralt arbetsregisler byggas upp från person- och organisationsregistrenoch komplelteras med uppgift om erlagda skatter m. m. för att i slutskedet lillförasuppgifler om taxeringsnämndernas beslut om åsätt laxering, debiterade skatter m.m. Den regionala delen av registerföringen förläggs tilllänsstyrelserna och den centrala till RSV. Sammanfattningsvis skall alltså registerföringen lösas påföljande sätt enligt principbeslut. - regional regislerföringavseende faslighelsredovisningen - regional regislerföringavseende folkbokföringen - regional och cenlralregislerföring av juridiska personer som driver rörelse 1979/80:146 L5 eller annan verksamhet samt fysiska personer som driver rörelseeller har någon anställd (organisationsregister) - central regislerföring av arbetsregislerför beskattningen - omfattande samtliga skattskyldiga och med centralskatteuträkning- med terminalåtkomst och med färdigställda skatteregister iregionerna. Underdel fortsatta utvecklingsarbetet med ADB-systemet harutredningen successivt redovisat förslag till regeringen i olika frågorrörande detta. I detta sammanhang skall jag nöja mig med att redovisastatsmakternas ställningstaganden till några av dessa spörsmål. beslutade om anlalel regionala ADB-anläggningaroch placeringen av dessa anläggningar (prop. 1975/76: 100 bilaga 9, SkU1975/76:35, rskr 1975/76:212). Beslutet innebär att samtliga län utom ,och får egna daiorer och all anlalel anläggningarsåledes blir 21. I delrapporten (1976: 4) Integritet och genomförande och iDr:s yltrande över rapporten berörs bl. a. frågor om integrilel, sekretess ochdalaskydd. Med anledning av rapporlen och de synpunkier påsäkerhetsfrågorna som i samband därmed fördes fram frän olika instanser uppdrogregeringen åt RSV att gemensaml med statskontoret och efter samråd med Dlredovisa förslag till hur säkerhetsorganisationen för utveckling och drift av ADB-systemetskall byggas upp. I uppdraget föreskrevs att dalainspeklionens synpunkter pådelrapporten : 4 skulle beaktas vid förslagets utformning. 1976/77:138 om genomförandet av den nya taxeringsorganisationen framförde jagytterligare synpunkter på ulvecklingen och införandet av ADB-systemet. a. att bland de inlegrilelsfrågor som bör studeras ingårmöjligheterna att begränsa och kontrollera de fall, där man från terminal i etllän via det centrala skatteregislret kan hämta uppgifter oin individer ochförelag i andra län. RSV och statskontoret har till budgetdeparlementetlämnat en redovisning av hur verken avser att utforma organisationen försäkerhetsfrågor. Jag återkommer strax till detta. Vissa frågor rörande ADB-systemet behandlades också i prop.1977/ 78: 181 om ny taxeringsorganisation i försia instans, m. m. Jag framhölldäri bl. (s. 260) att den utökade kontrollverksamheten på skatteområdetkräver en samlad registrering av verksamheten sä all en samordning av denna kanske. Jag påpekade vidare att en samordning kommer att underlättas betydligt om registrenngoch datauttag i fortsättningen kan ske med hjälp av ADB och erinrade om att ensådan lösning planerades i . I nämnda proposition lades också framförslag rörande granskningsformer och ambitionsnivå med utgångspunkt i det nya ADB-systemet.Vidare föreslogs införandet av en enhetlig och för ADB-behandling lämpligblankett för kontrolluppgift i inkomstslaget tjänsl. Förslagen har antagils avriksdagen (SkU 1977/78: 55, rskr 1977/78: 362). 1979/80:146 ,5 1978/79: 161 föreslogs bl. a. att arbetsgivarnasredovisning på kontrolluppgifterna av innehållen preliminär A-skatl skall regislrerasi ADB-syslemel och ligga till grund för skallebeloppens kreditering på arbetstagarna.Vidare föreslogs ADB-iegistreringav uppbördsdcklaralioner och maskinellakontroller av arbetsgivarnas uppbördsredovisning. Även dessa förslag harantagits av (SkU 1978/79: 50, rskr 1978/ 79: 379). Genomförda åndringar I ADB-stödet vid taxering Av den redogörelsen har framgålt all större delenav del nya ADB-stödet för laxeringen har införts fr. o. m. taxering ienlighet med beslut. I det nya centrala skatteregislret har vid laxeringregistrerats bl. a. identifieringsuppgifter rörande de skattskyldiga saml vissauppgifter från självdeklarationerna och kontrolluppgifterna. Registreringenfrån självdeklarationerna har omfattat sammanställningarna lill statlig ochkommunal inkomstskatt och uppgiften om skattepliktig förmögenhet pådeklarationsblankettens första sida samt specifikationen av inkomst av tjänst.Från kontrolluppgifterna har registrerats löneuppgifter m. m. De registreradeuppgifterna har stämts av maskinelll och resultatet har redovisats på taxeringsavierna. 1 del centrala skalleregisirel har också till taxeringinförts uppgifter om planerade, pågående och avslutade revisioner. Förutom uppgiflom vem revisionen avser innehåller revisionsregistrel uppgifl om vilkenmyndighet eller enhet som ulfört eller skall utföra revisionen, skatleslag samtdatum för revisionen. Till det nya ADB-systemet hör också som jag harnämnt två register som fr. o. m. 1978 ärs taxering har förls på magnetbandnämligen referensregistret och arbetskorlsregistret. taxeringfinns uppgifterna i referensregistret också i den centrala databasen, dvs. Dessa två register utgör delfunktioner eller delregister i detorganisationsregister som enligt vad jag har sagl skall byggas upp. innehåller uppgifter om fämansföreiagoch deras delägare. a. anges för företagen uppgift om aktiekapital, antalaktier och anlal ägare saml för delägare uppgift om vilka förelag som ägs ochägarandelens storlek. skall användas bl. a. för administrationav den samordnade granskningen av fämansföreiag och delägare. innehåller taxeringsuppgifter omfysiska och juridiska personer som driver rörelse eller jordbruk. a. angesomsättning, varulagerreserv, bruttovinsiprocent, nettointäkt, konlantöverskott.varuuttag. fordonsinnehav, naturaförmåner, avskrivningar och fondavsättningar.Med hjälp av regislret framställs som jag lidigare har nämnt arbetskort som 1979/80:146 '7 skall vara etl stöd vid deklaralionsgranskningen. Arbetskortelskall användas för jiimförelse med förhållandena vid tidigare ärs taxeringaroch med andra företag inom samma bransch samt för kontroll av att vissafondmedel o. d. tas i anspråk eller återförs till beskattning. Kortet skallockså vara ett hjälpmedel vid föredragningen i taxeringsnämnden. 4 Föredragandens överväganden 4.1 Allmänna synpunkter Det grundläggande syftet med den påbörjade reformen avtaxeringsorganisation ar att höja kvaliteten på taxeringen i första instansför all därigenom få större likformighet och rällvisa vid laxeringen. Detlaskall enligt beslul ske genom bl. a. en fördjupad kontroll av desvårkontrollerade deklarationerna. En viktig målsällning i den nya taxeringsorganisa-tionenär vidare att förbättra och förenkla förfarandet för såväl myndigheter somenskilda. För att uppnå dessa målsättningar krävs förutom enförändring av organisalionen också effektiva hjälpmedel. har man också lagilfasla på vid utformningen av de administrativa systemen i den nya organisalionen.Ett omfattande ADB-slöd utgör sålunda en av hörnpelarna i den nyaskatteadministrationen. Som har framgålt av min redogörelse för tidigare ordningär användningen av ADB ingen nyhet för skatteväsendet. Ett mycket omfattande ADB-slödfinns på stora delar av skatteområdet. Del lidigare ADB-stödet varemellertid i huvudsak inriktat på uppbörden av skatt medan kontrollsidan vartillgodosedd i mindre utsträckning. ADB-stödet var vidare av sådan art atl s.k. direktåtkomst inte var möjlig. Vidare gäller alltjämt att uppgifterna för deolika skatteslagen är registrerade i skilda ADB-system. Det nya ADB-systemet för beskattning innebär en ändring idessa avseenden. Enligt principbeslul är det sålunda i försia handkontrollfunktionerna som skall byggas ul i systemet. Genom ADB-regisirering avlöneuppgifterna i deklarationer och kontrolluppgifter skall kontrollen av löntagardeklarationernaunderlättas. Den fördjupade kontrollen av rörelsedeklarationerna skall ske bl.a. med stöd av ett organisationsregister som ingår i ADB-systemet. 1975 årsprincipbeslut innebär vidare en samordning och centralisering av ADB-registreringen.Det centrala skatteregistret hos RSV skall innehålla inte bara uppgifter sombehövs för laxeringen och uppbörden av direkt skatt. I organisationsregislretsom ingår i det centrala regislrel skall det också finnas uppgifter i fråga omolika skatteoch avgiftslag. Den centrala registerföringen skall vidarekombineras med terminalåtkomst på länsstyrelserna och de lokalaskattemyndigheterna. Arbetet med atl utveckla och la i drifl det nya ADB-systemethar som jag 2 1979/80. 1979/80:146 18 lidigare har nämnl ankommil på RS-projekiel. I uppdragethar ingåtl atl utreda de inlegrilels- och sekrelessfrågor samt de övrigasäkerhetsfrågor som är förknippade med användning av ADB inom skatleadministralionen.Utredningsarbetet har bedrivits i samråd med bl. Utredningens förslag i de nu akluella rapporterna syflarockså huvudsakligen lill alt tillgodose de olika skyddsintressen som finns isamband med utnyttjandet av ADB. Ulredningens grundliiggande förslag år atl registerföringeninom ADB-syslemel skall lagregleras. Ulredningen anser sålunda att del ärangelägel främst från inlegriletsskyddssynpunkt alt registerföringen klarlredovisas och avgränsas i författning. Regleringen bör enligt ulredningen så långlmöjligt ske i lagform, dvs. beslutas av , bl. a. med hänsyn till denstora betydelse som tillmäts frågan om central ADB-registrering. I den nya lagen, som utredningen benämnerskatteregisterlag, skall enligt utredningens förslag tas in beslämmelseravseende faslighelsredovisningen och beskatlningen. Folkbokföringsregislreringenbör enligt ulredningen tills vidare inte regleras i den nya lagen. Anledningenhärtill är den osäkerhet som f. n. råder i fråga om huvudmannaskapel förregistreringen på delta område! Jag skall senare återkomma till utredningens förslag till skatleregisterlag.I detta sammanhang bör dock nämnas att lagen enligt förslaget skall ta uppbestämmelser om bl. a. registrens ändamål och innehåll, regisleransvar,terminalåtkomst och lagringstid. Del bör vidare redan nu framhållas alt enligtutredningens förslag skall i skalleregisieriagen i fråga om t. ex. registrensinnehåll anges endasl den yttre ramen för registerföringen. Det skall sedanankomma på regeringen eller RSV att närmare beslämma innehållet i registren oehför vilka beskattningsändamål uppgiflerna skall användas. Lagen skall enligtförslaget också komplelteras med en förordning - skatteregislerförordningen -med föreskrifter om bl. a. utlämnande av uppgifter från registret till myndighelulanför beskattningsomrädei. Utredningen föreslår vidare, som jag harnämnt, ändringar i sekretesslagen. Utredningen redovisar också hur man för den närmasteframtiden har tänkt sig registerföringen. I fråga om vissa av registrensanvändningsområden är förslagen detaljerade. På andra områden innefattarförslagen endast riktlinjer för det fortsatta uppbyggnadsarbetet. Vid sidan av författningsförslagen redovisar utredningenockså beslutade och planerade åtgärder i fråga om organisationen försäkerhetsfrågor inom ADB-systemet. Redovisningen bör som jag har saglses mot bakgrund av utredningens uppdrag att närmare uireda säkerhetsfrågornamed beaktande av DI:s synpunkter. Av redovisningen framgår sålunda bl. a. vilkaåtgärder som utredningen har vidlagil eller avser att vidta inom vissa områdensom är särskilt betydelsefulla från säkerhetssynpunkt. Det gällersäkerhetsorganisationen, behörighelskonlroll, kontroll av tillträdet till 1979/80:146 19 lokaler för ADB-anläggningar, förvaring och hantering avdatabärare, system för rekonstruktion av ADB-syslem, systemdokumentation i formav systemhandbok, programleslning oeh gallring. Bland remissinstanserna är det stora flerlalel överens omalt skatteadministrationen behöver effektiviseras genom inrätlandel av bl.a. eltcentralt skatteregister av i huvudsak den omfattning som ulredningen har föreslagil.Remissinstanserna understryker emellertid betydelsen av att det skapas etlhållbart säkerhetssystem till skydd mot bl. a. obehörig ålkomst. Vikten av att älgärderäven i övrigt vidtas för atl stärka skyddet för den enskildes integritet isamband med ADB-användningen betonas också. På de flesta håll godtas ulredningens förslag lillåtgärder på säkerhets- och integriteisområdel. Förslaget att registerföringenskall lagregleras får sålunda genomgående ett positivi moltagande. Kriiiska rösier saknas emellertid inle. En del remissinslanseranser att lagförslagel inte motsvarar det uppsatta målet att registerföringenskall klarl redovisas och avgränsas i förfallning. Andra uttrycker farhågor föratt de risker från bl. a. inlegritelssynpunkler som år förknippade med ADB-registreringinte kommer atl kunna bemästras. En uppfattning är att utredningen har driviteffektivitetskravet för långt på bekostnad av skyddsintressena. a. ifrågasätlsom det är lämpligl att arbeta med register som omfattar hela skatte- ochavgiftsområdet i stället för flera delregister vart och ett omfattande enbegränsad del av området. Från några håll framhålls också att utgångspunktenbör vara all de sekrelessbelagda uppgifterna i självdeklarationer och liknandehandlingar endast i yttersta undanlagsfall skall las in i regisler av det akluellaslaget. Röster höjs också för stor restriktivitet när det gäller bl. a.åtkomsten till registeruppgifterna, användningen av s. k. söknycklar ochsamköming med andra register. För egen del vill jag till en början erinra om vad jagtidigare har sagt nämligen att större delen av det nya ADB-stödet förtaxeringen har tagits i bruk fr. o. m. På uppbördsområdetinförs det nya ADB-systemet under är 1980. Den regislerföring som sålunda redanhar införts eller som förestår grundar sig på ett flertal riksdagsbeslul30r" j2 har redogjort för (avsnitt 3). RSV har i enlighel härmedanmält det centrala skatteregistret till DI. Vad det nu gäller att ta ställning till är således främstförslaget alt registerföringen skall lagregleras samt förslagen till fortsattutbyggnad av registerföringen. I det sammanhanget kommer man också in påfrågorna om hur kravet pä en effektivisering av skattekontrollen genomanvändningen av ADB skall förenas med kraven på sekretess och integritesskydd.Del finns anledning att här först uppehålla sig någol vid dessa frågor. Jag vill då till en början peka på att den föreslagna ADB-registreringendelvis betingas av annat än kontrollhänsyn. De förslag lill effektivisering ochförenkling av uppbördssystemet som jag har lagt fram i prop. 1978/79: 161 ochsom antagits av bygger sålunda i stor utsträckning på de 1979/80:146 20 möjligheter till rationalisering som öppnas genom det nya ADB-systemet.Det gäller bl. a. förslaget till enhelliga regler för arbetsgivares betalningoch redovisning av anställdas skatter. Det nya ADB-systemet skapar alltså förutsättningar intebara för ett enkell informationsutbyte mellan skatteförvaltningens olika enheleroch en effektivisering och god samordning av kontrollinslanserna. Del möjliggörockså etl effektivt uppbördssyslem och lättnader i de enskildas ocharbetsgivarnas uppgiftsskyldighet. Den ökade användningen av ADB släller emellerlid som jagnyss har antytt stora krav på skydd mot otillbörligt intrång i den personligaintegriteten. För egen del vill jag till en början peka på etl par fakiorer sombl. DI har berört i sitt yttrande över delrapporten : 4 och som enligtmin mening bör vara grundläggande när man diskuterar inlegriletsfrågorna i sambandmed det nya ADB-systemet pä skatteområdet. Man börsålunda för det första hållai minnet att det inlegriletsskyddade området ytterst bestäms av omfattningen avdels skyldigheten att lämna uppgifter till ledning för beskattningen, delsrätten för skaltemyndighelerna att kontrollera atl denna uppgiftsskyldighet harfullgjorts. Det nya ADB-systemet innebär i och för sig inte någon ändring idessa avseenden. Ändringen ligger bl. a. däri att kontrollen kan göraseffektivare än . Sådana kontroller som enligt statsmakternas beslut färoch skall äga rum men som pä grund av bristande resurser intehar kunnat ske i önskvärd utsträckning kan i det datoriserade systemet företasi större omfattning. En sådan utveckling ligger i linje med strävandena motökad rättvisa och likformighet vid taxeringen. har ocksä, som jagtidigare nämnt (avsnitt 3),uttryckligen tagit ställning för att kontrollenskall effektiviseras med stöd av ADB. Den omständigheten alt man genom inTörandet av nyaadministrativa system gör det möjligt att vid beskaltningen på ett effektivaresätt än utnyttja de uppgifter som har lämnats för beskattningsändamålkan sålunda i och för sig inte anses innebära något olillbörligt från iniegritelssynpunkt.Del måste tvärtom anses angelägel alt myndigheterna får bästa möjliga tekniskahjälpmedel för den beskattningskontroll som enligt beslut skallutföras. Det år emellerlid utomordentligt viktigt från inlegriletsskyddssynpunktatl de nya systemen utformas så att man så långt möjligt eliminerar riskernaför att hemliga beskattningsuppgifter blir tillgängliga utanför den krets av myndigheleroch tjänstemän som behöver dem för beskattningsverksamheten. I detta avseendefinns, som jag har antytt, vissa skillnader mellan tidigareadministrativa system och det nya ADB-systemet. lidigare sysiemel fanns uppgifterna förutom imanuella register i s. k. magnetbandsregister. Registren fördes i principsärskilt för varje delfunktion inom skatteförvaltningen. Magnetbandsregistrenanvändes i huvudsak för maskinella avstämningar, beräkningar ochsammanställningar och för framställning av olika handlingar såsomkontrollförteckningar, taxenngsavi- 1979/80:146 21 er och arbetskort. De kunde däremot inte användas somsökregister i del löpande kontrollarbetet. Det anförda innebär sålunda alt debeskattnings-uppgifter som enligt den tidigare ordningen infördes i ADB-registrenvar tillgängliga i huvudsak endasl i form av särskilda kontrollhandlingar.Dessa handlingar följer i princip det ursprungliga konirollmalerialel, dvs. de tillställsde tjänstemän som har alt granska deklarationerna eller motsvarandehandlingar. Ett sådant ADB-system medför således i huvudsak inte några ökademöjligheter för obehöriga att komma ät beskattningsuppgifterna. När det gäller det nya ADB-systemet är förhållandenaannorlunda. Vad först beträffar själva innehållet i registren innebär visserligenden regislerföring som har genomförls eller somf. n. planeras inte någon slörreskillnad i förhållande till tidigare system. Den väsentliga skillnaden ligger istället däri att uppgifterna i det nya systemet samlas i ett centralt registeroch framför allt att det öppnas möjlighet all via terminaler få direkt åtkomsttill dessa uppgifter. Det ligger i sakens nalur atl ett system meddirektåtkomst till ett stort antal känsliga uppgifter kräver särskilda åtgärderfrån inlegriletsskyddssynpunkt. Utredningen har utformat ett syslem som skallförhindra obehörig åtkomst. Jag skall strax redogöra för detta. Men jag villredan nu framhålla atl det inte torde vara möjligt att begränsa den enskildetjänstemannens terminalålkomsl till enbart sådana uppgifter som han behöver försilt arbete. Det är emellertid som jag ser del ytterst angelägel att man förvarje kategori av uppgifter noga prövar behovet av direktåtkomst och vägerdetta mol den enskildes berättigade intresse av att tillgången till känsliga beskattningsuppgiflerskall vara förbehållen en begränsad krets av tjänstemän som behöver dem för attkunna utföra sina arbetsuppgifier. Diskussionen rörande skyddet för den personligaintegriteten med anledning av det nya ADB-systemet bör sålunda enligt minmening inte i första hand gälla frågan om vilka uppgifter som bör få las in ide nya ADB-registren. I stället bör man inrikta sig på frågan om och i vilkenutsträckning samt för vem uppgifterna bör få vara tillgängliga via terminal.Denna fråga bör som jag har antytt i sin tur avgöras bl. a. mot bakgrundav behörighetssystemet rörande terminalåtkomsten och de övriga säkerhetsanordningarmot obehörig åtkomst som planeras för det nya systemet. Andra viktiga faktorer från inlegriletsskyddssynpunkt ärsekretesskyddet i övrigt för uppgiflerna i ADB-registren oeh därmedsammanhängande frågor. Det gäller förutom frågan om sekreless mot enskilda ävenfrågan oni vilka myndigheter utanför skatteområdet som skall fä lillgång tillregisteruppgifterna, t. ex. för samköming med andra ADB-register. Innan jag går in på utredningens förslag med avseende pådessa frågor skall jag emellerlid mot bakgrund av vad jag nu har sagt ta upputredningens förslag atl ADB-registren på skatteområdet skall lagregleras. Beträffande de nu aktuella skatteregistren lillstyrkerremissinstanserna -däribland DALK - förslagel att den huvudsakliga regleringensker i lagform. Jag delar uppfattningen att beslut om förande och användning avsådana 1979/80:146 22 ADB-register som bl. a. de nya skatteregistren, sominnehåller en omfattande information om de enskilda medborgarnas privalaförhållanden, bör tas in i en lag.