prop · G3031 · 1979-12-31 00:00:00 — Vad som skall anses behövligt kanvarken i fråga om hemulmslning eller annat fastställas en gång för alla.Bedömningen måste i stort anpassas efler den allmänna slandardutvecklingen isamhällel, dvs. till vad människor i allmänhel kan kosta på sig. Hänsyn bör också las till fördyradelevnadsomkostnader på gmnd av arbele, bl.a. barnomsorgskoslnader, ellersärskill kosthåll. Jag har nämnt lidigare altsocialbidrag under vissa fömtsättningar skall kunna utgå lill koslnader förvård inkl. landvård, läkemedel, m. m. Den som behöver miljöombyle ochinle kan få delta inom kommunens hem e.d. bör kunna få bidrag till vistelse förvila och rekreation i andra lämpliga former. Olika slag av skuldsättning kanulgöra elt allvarligt hinder för all en person skall återvinna arbetsförmågaoch möjligheler alt försörja sig själv och i förekommande fall sin familj. Ivilken utsträckning socialljänslen skall ha atl svara för "ekonomiskasaneringar" beror på förhållandena i det enskilda fallel. Men biståndetbör allmänt ges en förebyggande karaktär. Det heter redan om socialhjälpen attdenna bör "lämnas på sådanl sätt. 1979/80:1 Socialbidrag 203 all den behövande såviit möjligt blir i stånd all förframliden genom eget arbete försörja sig och de sina" (14 § ShjL). Sammaansats fanns f. ö. även i den äldre fattigvårdslagstiftningen. När det gällersocialbidraget bör tyngdpunkten förskjutas mot förebyggande och rehabiliterandeinsatser. Socialbidragel bygger ytterst pä enindividuell behovsprövning, vilket innebär att bidrag skall kunna utgå medandra belopp och lill andra ändamål än vad som gäller enligt särskildafastställda normer. Bislånd som går ulöver grundbeloppet enligt de s. k.brullonormerna bör bli föremål för en mer ingående individuell bedömning.Humvida rätt till sådanl bistånd skall anses föreligga beror givetvis i höggrad på förhållandena i det enskilda fallel. Som framgår av vad jag har anförttidigare bör bl. a. ekonomiska stöd-och hjälpinsatser kunna ges i vidareomfattning än som följer av den enskildes rätt till socialbidrag. Frågan ominsatsernas art och den enskildes kostnadsansvar bör därvid bestämmas eftersamråd med honom. Detta bör bl.a. innebära alt kommunens fullmäktige liksom nu(14 S ShjL) skall kunna medge socialnämnden atl i stället för kontant bidragteckna borgen för lån när det är fråga om ekonomiska insatser som framstår somändamålsenliga men som inte kan anses skyldig atl svara förinom ramen för socialbidraget. En del av den nuvarandesocialhjälpen utbetalas f. n. som förskott på socialförsäkringsförmåner iväntan på att prövning skall bli klar. Det är vanligenpension och sjukpenning som förskolleras. Bestämmelser om förskotten finns i 33§ ShjL (om hjälptagares återbelalningsskyldighet) och 17 kap. 4 S AFL (rätlför myndighel som tillhandahållit försöijning atl uppbära del av pension).Förskotteringen av förstagångs-ulbetalningar måste skiljas från de s. k.förmedlingsärendena. Exempel på ett sådant ärende är att en pensionär tar i samförstånd med honom emot pensionen på hans vägnaroch portionerar ut den med jämna mellanmm. Det är oftast missbmkare som pådetta sätt får hjälp med atl hushålla med sina inkomster. har framhållilatl det borde vara och inle som socialnämnden som vidbehov förskotterade socialförsäkringsförmåner. Utredningen har pekat påmöjlighelen att meddela interimistiska beslut i bl.a. pensionsärenden. Även förskotlering av ersättningfrån andra myndigheler än socialförsäkringsorganen borde enliglsocialutredningen avvecklas. Om det inte går att åstadkomma på annatsätt föreslår utredningen att förskotten i fortsättningen skall utgå inom detföreslagna systemet med socialförsäk-ringstiUägg. Jag delar helt socialulredningensuppfattning atl man bör sträva efter att avveckla socialnämndernasförskotteringsverksamhei. Förskott genom socialhjälp/socialbidrag är fögatillfredsställande vare sig från den enskildes eller från socialadministrativasynpunkter. Prop.1979/80:1 Socialbidrag 204 Frågan om att på lämpligaste sällavlasta kommunerna förskotterings-verksamheten prövas f.n. av socialpolitiskasamordningsutredningen (S 1975:02). Därvid övervägs möjlighelerna all ökaförulsältningarna för försäkringskassorna all meddela s.k. provisoriska beslul.Samordnings-utredningen vänlas lägga ett förslag i frågan . Även omdel på detla sätl skulle gå atl väsenlligt reducera antalet förskotlsärendenför socialnämndema, måsle man räkna med all del också i framliden kommer attfinnas behov av att i vissa fall få förskott på förmåner som ännu inte harbeviljals. Jag ulgår därför från alt en av socialbidragels funktioner fortfarandekommer atl bli all inom ramen för rälien till bislånd ge förskott på förmånersom är under prövning av andra myndigheler. Den föreslagna rätten till biståndenligt socialtjänstlagen innebär att den enskilde genom biståndet skalltillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så atl detstärker den hjälpbehövandes resurser för ell självständigt liv. Somjag har redogjort för tidigare(avsniu 2.5) vill flera remissinstanser atl begreppet skälig levnadsnivå skallpreciseras. Detla harjag delvis gjort genom atl ange fömtsättningarna försocialbidragel som rättighet saml socialbidragets ändamål och innehåll.Socialulredningen har för sin del framhåUit att det lämpligaste sättet attliUförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå är att använda del system medbasbeloppsreglerade bmllonormer och med ersättning för skäligabostadskostnader som tillämpas ganska aUmänl i kommunerna. Skillnadernai normnivåer är emellertid betydande. har vidare framhållitatt jämlikhetsmålet fömtsätter atl enhelliga bidragsnormer eftersträvas inomsocialtjänsten, även om skälig hänsyn bör kunna tas till variationer mellankommunema i levnadskostnader och allmän inkomstnivå. har övervägtmöjlighelen alt regeringen skulle fasl-släUa vissa miniminormer försocialbidraget, som således inte skulle få underskridas, men ansett altövervägande skäl talar mot en sädan lösning. Jag delar denna bedömning. Jagförordar i stället att efter samråd med Kommunförbundetutformar sina aUmänna råd om socialtjänstlagens tillämpning så atl demolverkar alltför stora skiUnader i norm-nivåerna. Kommunförbundels länsavdelningarhar för övrigt arbetat på mer enhetliga normer bland kommunerna irespektive län. Genom syslemel medbasbeloppsreglerade s. k. bmllonormer kan socialbidragets realvärde skyddas.Under remissbehandlingen av socialutredningens förslag har någraremissinstanser dock menat atl konsumentprisindex och basbelopp innebär enunderskattning av koslnadsför-ändringama för de lägre inkomsttagarnas hushåll.Om livsmedlen, som har varit faUel , ökar snabbare i pris änövriga poster i indexet, kommer detta index inle alt fullt ul visakoslnadsfördyringarna för lågin- 1979/80:1 Socialbidrag 205 komsthushåll, som ju måste använda en relativt stor andelav pengarna till livsmedel. Jag vill för min del påpeka att det på konsumentprisindexgmndade basbeloppet enligl AFL svarar för värdebeständigheten inom många olikasocialpolitiska anordningar. Någon särlösning för enbart socialbidraget kanenligl min mening inte motiveras. En annan fråga gällerrealförbätlringar av socialbidragel. Här finns inte den tidigare nämndaautomatiken som syftar till all skydda mol direkta försämringar av den reellastandarden. Förbättringar av socialbidragets slandard (i form av höjdaprocenlsalser av basbeloppet för socialbidragsnormer) måsle liksom hiuills skegenom politiska beslut. Allmänna standardförbättringar för stora grupper inombefolkningen måsle naturligtvis även komma de ekonomiskt hjälpbehövande lilldel. utgår socialhjälpen näslanalllid i konlant form. bör givelvis vara en regel med få undantag ocksåför det framlida socialbidraget. Den lid är förbi då man ipraktiken omyndigförklarade den som var tvungen all söka socialhjälp genom allulan slörre urskiljning ge honom mal- eller klädeskuponger i slällel förpengar. Jag vill i della sammanhang ocksä underslryka del slora värde som del ivissa fall kan ha i behandlingen av en klienl all han belros med en säjämförelsevis enkel sak som all själv sköta sina hyresinbelalningar. Somjag harnämnl lidigare är del angelägel all socialljänslen inle lilldelas en"fixarroll". Klienlen skall i slällel hjälpas all i siörsla möjligaulslräckning själv la ansvar för sina handlingar och sitt liv. Särskilda bestämmelser finns i dagom slalsbidrag till bl. a. kommunerna för socialhjälp ål ulländska medborgarem.fl. Dessa frågor älerkommer jag lill senare (avsnill 2.23). Också nuvarande beslämrnelser omersällning mellan kommunerna för utgiven socialhjälp behandlar jag i delföljande (avsnitt 2.16). Delsamma gäller frågan om den enskildesersättningsskyldighet för uppburna socialbidrag m. m. ål sig och familjen(avsnitt 2.15). Socialulredningen har ocksåövervägl frågan om inle socialbidragel borde beskallas och göraspensionsgrundande. Praktiska erfarenheler visar bl.a.all socialhjälpslagarna vanligen har lägre pensionsgrundande inkomst än andragrupper i samhällel och att de därmed också kommer all få lägre ATP. Omsocialbidraget gjordes pensionsgmndande, skulle socialbidragstagarnaspensionsnivå höjas. Med hänsyn till socialbidragets kompletterande funktiontorde emellertid den faktiska effekten som regel bli blygsam. Enligt vad jaghar förordat tidigare bör socialbidraget få ökad förebyggande inriktning,vilket bl.a. innebär utbetalning av engångsbelopp till särskilda ändamål.Sådana utbetalningar lämpar sig mindre väl för beskattning. Del kan inte hellervara ändamålsenligt atl dela upp bidraget på beskattade och obeskalladeförmåner. 1979/80:1 Socialbidrag 206 ansluler mig därför lill ulredningens mening atlsocialbidraget inte bör beskattas eller göras pensionsgrundande. Socialulredningen har övervägl ominle socialbidraget borde betalas ut av . Beslut ochfinansiering skulle däremot vara en uppgift för kommunen. Utredningen harpekat på att socialförvaltningarnas utbetalningsmtiner synes fungeratillfredsställande och all del inle skulle innebära någon rationalisering istrikt mening alt låta ta över. Man skulle emellertid få enmer enhetlig utbelalningsordning, om även socialbidraget utbetalades avförsäkringskassan, och socialbidragel skulle i den allmänna uppfattningenjämställas mer med socialförsäkringsförmåner än med den tidigaresocialhjälpen. har därför ställt sig positiv till atl man påsikt för över utbetalningen av socialbidrag på . Några av detfåtal remissinstanser som har yllral sig i frågan, däriblandriksförsäkringsverket, vill ha en sådan ordning genomförd mer eller mindresnabbt. Andra ställer sig kriliska till förslagel, bl. a. med hänsyn till allförsäkringskassan i onödan skulle få insyn i socialbidragsärenden. Socialvården och försäkringskassanhar redan nu ett samarbele som innebär kontroll och insyn i enskilda ärenden.Något avgörande hinder mol att sträcka ut samarbetet till att gälla samordnandeulbelalningsfunklioner bör det inle finnas. Frågan har emellertid för dageninte en sådan aktualitet all del finns anledning att närmare pröva den i detlasammanhang. Somjag har framhållil inledningsvishar ulbyggnaden av den ekonomiska gmndlryggheten i form av socialförsäkringarm.m. bidragit till att minska behovet av behovsprövad ekonomisk hjälp.Olika ekonomiska, politiska och sociala förhållanden kommer atl bli avgörandeför det framtida behovel av socialbidrag. En fortsatt utbyggnad av näringspolitiska,arbetsmarknadspolitiska och socialpolitiska åtgärder kommer att minska behovelav socialbidrag till försörjningen. Därmed skapas ökat utrymme för deninriklning på förebyggande och rehabiliterande insatser somjag anser attsocialbidragsverksamhelen bör få. De försök som eflersocialulredningens förslag om socialförsäkringstill-lägg har pågått i bl. a.SundsvaU, och Slockholm (Gubbängen) med förenkladsocialhjälpshandläggning visar på möjlighelen all även förenkla prövnings- ochhandläggningsrutinerna inom ramen för socialhjälpsverksamheten. Det är enligtmin mening viktigi all dessa erfarenheler tas tillvara. En förenkladhandläggning av vissa socialbidragsärenden medför avlastningseffekter. Dennaavlastning bör komma i övrigt till godo och bl.a. bidra lilländrade arbetsmetoder med slarkare inriktning på arbete ute i samhället. Prop.1979/80:1 Principer 207 2.7Principer for insatser hos enskilda och familjer 1 den framlida kommer betydelsen avsiruklurinriklade insatser att öka. Att man vidgar de arbetsuppgifter som ärriktade på samhällsförhållandena innebär inle att de individuellt inriktadeinsalserna kommer atl minska i faktisk omfallning och belydelse i varje fallinle på kort sikt. Först på kan bredaresamhällsorientering väntas leda till en minskning av olika behov avindividinriktade stödinsatser. Självfallel blir omfattningen av detta behov iännu högre grad beroende av sådana ekonomiska, politiska och sociala tillståndoch förändringar i samhället som endera inte råder över ellerbara delvis kan påverka. Jag delar därför den av socialulredningen starkt understmknauppfattningen att mål måsle gälla alla områden och verksamhetersom har betydelse för samhället. Den omedelbara effekten av reformen blir attde individuellt inrikiade insatserna minskar endast relativt, dvs. iförhållande till utbyggda stmkturinriklade insalser. De principer som skallgälla för individuelll inriktade insalser i framliden har därför en avgörandebelydelse för i dess arbele med enskilda och familjer. I delföljande skall jag ge en mera sammanfattande syn på de principer som enligt minmening bör gälla för individuellt inriktade insatser. Vägledande för arbetet med socialtjänstreformen harvarit atl få till stånd en verksamhet som präglas av en helhetssyn i ställetför det "symp-tomtänkande" och den funktionella uppdelning somkaraktäriserar den traditionella socialvården. Helhetssynen innebär att enenskilds eller en gmpps sociala situation och de problem han eller gmppenupplever skall ses i förhåUande till hela den sociala miljön. Inte barafamiljen och "närmiljön" i övrigt utan också den enskildesförhållanden i vidare mening hör hit. Det rör frågor om möjlighet all fåarbele, boslad, positiva fritidsförhållanden, att kunna undvika utslagning,segregation och fattigdom i både materiell och mer vidsträckt mening, dvs. attkunna nå värden som brukar sammanfattas i begreppet livskvalitet. Utifrån dettabetraktelsesätt får helhetssynen vittgående konsekvenser för socialtjänstensframtida arbete med enskilda, organisationens utformning, samverkansbehov m.m. Det jag har sagl nu innebär att inteenbart skall söka orsaker eller lösningar på problem i samspelet mellanindividen och hans närmaste (primärgmppen) utan även i de fömtsättningar somsamhället i stort erbjuder. skall också sträva efter all finnasamlade lösningar för den enskildes eller gmppens totala situation. Detta ställer krav på atl samhällets resursersamordnas bättre än nu och på att behandlingsplaneringen ges en planmässiguppläggning. Del är i det sammanhanget viktigt att kunna konstatera atthelhetssynen redan är all- Prop.1979/80:1 Principer 208 mänl acceplerad inom socialvården och även inomangränsande verksamhelsomräden. Under remissbehandlingen avsocialulredningens slutbetänkande haren instans framhållil all de anhörigasroll i det sociala arbelel inte har lagits upp lill behandling i lillräckliggrad i della sammanhang. Jag vill med anledning av della underslryka alt deresurser som anhöriga och andra närslående ulgör är en del av del socialanätverk som bör ingå i beskrivningen av situationen. De mänskliga resurser somanhöriga och andra närstående utgör skall givetvis tas till vara vidbehandlingsplaneringen och när behandlingsinsalsema genomförs. Del finns dockanledning all påpeka atl delta inte bör ske annat än när det står i samklangmed principen om frivillighet och självbestämmande. 2.7.2 Frivillighei och självbestämmunde Socialulredningen har framhållitvikten av aU klienterna har medbestämmande i handläggningen av sina ärendenoch att vård och behandlingsinsatser grundas på den enskildes frivilligamedverkan. 1 den föreslagna socialtjänstlagens inledande "portalparagrafheter del också all verksamhelen skall bygga på respekt för människornassjälvbestämmanderätt och integritet, liksom all den skall inriklas på atlfrigöra och ulveckla enskildas och gmppers egna resurser. Som en allmänriktlinje anges det vidare i lagförslaget att socialnämndens insatser för denenskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom. Del innebär att frivillighet och självbestämmandeskall vara vägledande vid handläggningen av enskilda ärenden inomsocialljänslen. Frivillighet och självbestämmande skall gälla vid såväl vård-och behandlingsinsatser som andra av socialljänslen förmedlade socialainsatser. Ett exempel kan vara atl någon som behöver stöd i sitt boende sålångt möjligt får välja mellan hemsamarilinsatser och flyttning lill ettkollektivt boende. I samarbetet mellan socialtjänstenoch den enskilde är det viktigt atl klienten själv behåller ansvaret för sinsituation. Dessa riktlinjer för verksamhelenhar i allmänhet fått starkt stöd eller lämnats utan erinringar avremissopinionen. Föreningen anser att principerna omfrivillighet och självbestämmande är så allmänt omfattade att kommentarer äröverflödiga, medan exempelvis TCO talar om elt väsentligl framsteg för densociala metodiken. Det blir nu formellt möjligt all och denenskilde tillsammans väljer lämpligaste framkomstväg för rehabiliteringen.Västerås kommun erinrar om alt dessa principer går tillbaka på gmndläggandedemokratiska värderingar. Detla bör gälla även för människor med socialtavvikande beteende. Kommunen betonar att del är viktigt med hänsyn också tillbehandlingsresultatet att även dessa människor får uppleva att socialtjänstensbeslut om vård och behandling fattas med deras egen medverkan. Detta behöverdock inte vara liktydigt med en helt kravlös inställning. Prop.1979/80:1 Principer 209 stöd som ges hell ulan förbehåll blir lätt passiverandeoch förlänger hjälpberoendel. Andra remissinsianser pekar på svårigheterna dåklienten och socialarbetaren har olika uppfattningar. Dessa situationer kräveransvarskänsla och omdöme hos socialarbetaren och utbildning ibehandlingsarbete samt i vissa fall handledning. Vissa remissinstanser har en meruttalad kritisk hållning till vad utredningen säger om frivillighet ochsjälvbestämmande för den enskilde som principiella rikllinjer. Jag bortser härfrån den kritik som har sin utgångspunkt i utredningens förslag attsocialtjänsten inte skall kunna tvångsomhänderta vuxna personer. Den frågantas upp senare (avsnitt 2.25). Men det förekommer aU även remissinsianser somlillslyrker detla förslag knyter vissa reservationer till ulredningensresonemang om den enskildes ställning i förhällande till socialtjänsten.Stockholms kommun menar atl klientens föreslagna möjlighel all välja ochförkasla enkell ullryckt tilldelar rollen atl tillhandahållakunden vad han eller hon efterfrågar. Det ifrågasätts om inte ulredningenalltför onyanserat och med förankring i nu modifierade åskådningar sätter uppkravlöshet som ideal. 1 alla mänskliga sammanhang, arbetsliv och föreningsliv,äktenskap, trafik och affärer, bygger växelverkan mellan människor päömsesidigt godtagna uttalade eller underförstådda normer, solidaritelskrav ochförväntningar. Alt inom ram nedklassa ömsesidighet betyder nedklassar de människor man har att göra med. Inom dagenssocialvård har behandlingsarbetet, inle minst inom den frivilliga institutionsvården,i mycket hög grad kommil att betona den ömsesidiga solidariteten och bestämdakrav som individen måste acceptera. serviceinriktning fårenligt inle gå så långt alt man -för att göra klienten lillviljes - medverkar till åtgärder som är olämpliga från behandlingssynpunkt.Svea hovrätt för fram liknande synpunkter. Jag ansluter mig helt till denföreslagna huvudprincipen all klienlen själv bestämmer om han eller hon skallta emot erbjudande om en viss social tjänst eller inte. Av detla följer alt delslulligen måste vara klienlen som också gör valet då det finns fleraalternativ. Alt det bör vara så anser jag vara självklart. Vissaremissinstansers reaktioner visar emellertid atl jag inte kan nöja mig med dethär sagda. Frågan kommer också igen i andra sammanhang. Det synes i vissutsträckning snarare vara fråga om ofullsländigheler i utredningsförslaget änom verkliga meningsmotsättningar. Redan i samband med de föreslagnaövergripande målen framhöll jag alt utredningen inte hell lyckats ge uttryckför sina intentioner när det gäller den enskildes ansvar för siu liv. Även därhar kritiken gjort gällande all förslagen är eller kan tolkas som uttryck fören önskan att skapa en socialtjänsi, som inte får slälla villkor och rikta kravmol den enskilde. Del skulle vara fråga om en service, som kunde fåpassiverande följder. Kritik riklades för övrigl redan mot det iprincipbetänkandet redovisade synsättet att de sociala problemen i första handvar resultat av samhällsförhållan-14 1979180. Prop.1979/80:1 Principer 210 denaoch förändringar i dessa. Man menade att utredningen därmed i alltför hög gradsåg människan som en osjälvständig produkt av samhällel. Utredningen skulle habortsett från den individuella komponent som gör alt vi reagerar olika på sammaeller näslan samma miljö. Detta synsätt, menade man, kunde leda lill enpessimislisk och passiv syn på möjligheterna att genom aktiva insatser nåresultat. kraftiga markering av samhällelsskyldighet och individens rält får delvis ses mol socialvårdens hisloriskabakgrund. Som framgår av den hisloriska översikl som jag lämnade inledningsvishar samhällels på individen slarkl inriktade vårdverksamhet präglats av auktoritetoch kontroll. Även om den moderna socialvården slagit in på andra vägar saknarinte del Iradilionella synsället förespråkare och inflytande. 1 lider av ökandeekonomiska och sociala svårigheier i samhället får för övrigt en moraliserandeoch privatiserande syn pä människors problem atl anpassa sig ökadgenomslagskrafl. Därför är del vikligl all som socialulredningen har gjorthävda samhällets grundläggande skyldighet atl bistå den enskilde liksom dennesrätt all själv bestämma över sin situation. synsäll överensslämmer medreformens syfte alt fördjupa demokratin inom socialljänslen. Denna fråga harmånga aspekter som omfallar dem som verkar inom socialljänslen, folkrörelsernaoch de frivilliga organisationerna, allmänhelen och sisl men inle minsl demänniskor som efterfrågar socialtjänster. Som jag har sagl redan misstar man sig om man troratt delta är detsamma som en kravlös, för alt inte säga socialtjänst.Vad innebär den föreslagna "portalparagrafens" bestämmelser allsocialljänslen skall "inriktas på all frigöra och ulveckla enskildas ochgruppers egna resurser"? Den speglar den demokraiiska grundsynen altmänniskor har inneboende möjligheler till personlig utveckling och växt. Föratl dessa möjligheter skall kunna förverkligas inom socialljänslen krävs ensamverkan mellan de människor och grupper som berörs och socialtjänstensföreträdare. Den enskilda socialarbetarens eller arbetslagetstillvägagångs-säll måsle här anpassas till olika förhållanden. Delär inle ovanligi all människor som behöver socialljänslens insatser ärisolerade, osäkra och ångestfyllda med nedsall självkänsla, ulan inilialiv,kravlösa och "medgörliga". För dessa människor har samhällelsföre-irädare ofla en preslige som kan förstärka känslan av underlägsenhet ochotillräcklighet. Här är det av särskild vikt alt socialljänslensserviceinrikl-ning kommer till klarl uttryck i samspelet mellan socialarbelareoch klienl. Denna inriklning bör bl. a. innebära all den sociala verksamhelenär Ijänsl-villig och uppmunirande, angelägen alt den enskilde behandlas som jämställdoch all inte för slora krav slälls på honom eller henne. Denna mindrekravfyllda hållning kan i dessa fall vara etl nödvändigl förslå led i ellrehabilileringsinriktat behandlingsarbete. 1 andra situationer återigen kansocialtjänsten redan från början verka Prop.1979/80:1 Principer 211