prop · G303150 · 1979-12-31 00:00:00 — För bedömningen avorganisationen för revisionen inom statsförvaltningen har därför enligt RRVden på det privata områdel Iradilionella uppdelningen mellan extern och internrevision inle molsvarande innebörd och därmed heller inle samma betydelse. RRV erinrarom all omorganisation innebarenkraftig resursförstärkning för revisionen totalt selt i statsförvaltningen.Även kvalitativt sell medförde omorganisationen en standardhöjning avrevisionen jämfört med den tidigare kamerala revisionen. Denna standardhöjninghar sedan fortgått. Genom RRV:s utvecklingsarbete har förutsättningarskapats för en fortsatt standardförbättring. RRV pekar även på attredovisningsrevisionen underlättas genom åtgärder som genomförls och planeraspå redovisningsområdet. Verkel nämner bl.a. förslag till statlig bokföringsförordningoch utveckling av vad man kan kalla god redovisningssed inomstatsförvaltningen. RRV hänvisar till alt dess översyn visat atl systemet medinterna decentraliserade revisionsorgan i huvudsak har haft de fördelar somförväntades, nämligen specialisering, bättre myndighetskunskap och myndighetskontakter,kontinuitet i granskningen, lätthet att få information samt förutsättningar attbörja granskningen . De brister som översynen har visat på hänför sighuvudsakligen till fyra förhållanden, nämligen myndighetschefernasbestämmanderätt över planeringen av revisionen, vissa följder avrevisionskontorens organisatoriska knytning till värdmyndigheterna i fråga ombl. a. medels-, rekryterings-, befordrings- och utbildningsfrågor, kontorens storleksamt RRV:s tillsyn. Under översynsarbetel har olika organisalionsallernalivdiskuterats, såsom att organisera revisionskontoren som ett antal hellfristående myndigheter, att organisera dem som självständiga myndigheter menmed administrativt stöd av en värdmyndighet eller ett gemensamt kansli elleratt inordna dem i RRV. Dessa alternativ innebär emellertid väsentliga ändringarav den av beslutade organisationen. RRV har därför särskiltprövat ett alternativ som innebär att revisionskontoren får en merasjälvständig ställning inom ramen för nuvarande organisation. För en sådanlösning talar enligt RRV bl. a. att den utveckling som sketl avförvaltningsrevisionen inte hade kunnat komma till stånd utanöverflyttningen av redovisningsrevisionen från RRV till revisionskon- Bilaga 2.8 Revision vid revisionskontor inomstatsförvaltningen 7 RRV anser det givel atl slörre myndigheler med enregional och lokal organisation eller eljesi en omfattande ekonomiskförvaltning måsle ha tillgång till en intern revision. RRV pekar även på atlden nuvarande organisationen blev fulll genomförd först den I juli 1976.Genomförandet krävde av ungefär . Erfarenheterna av denna organisalionär alltjämt begränsade. RRV framhåller vidare atl man vid en bedömning av denlämpliga organisationen av revisionen i statsförvaltningen bör beakla de lotalaresurser som disponeras för denna verksamhel. Revisionskonloren har f.n. inemol150 årsarbetskrafler. Häri har dä inräknats de resurser som försvarelscivilförvaltning har för redovisningsrevision inom försvarets område.Affärsverkens internrevisioner utgör i runt tal 100 årsarbelskrafter. RRV:sresurser för revisionsverksamheten omfallar ungefär 125 årsarbetskrafter. Revisionskonlorensverksamhel avser främst redovisningsrevision. Inlernrevisionerna vidaffärsverken bedriver både redovisningsrevision och förvallningsrevision. RRV:srevision avser praktiskt tagel helt förvaltningsrevision och en i anslutningtill denna revision omfattande remissverksamhet. Av de samladerevisionsresurserna i slalsförvaliningen hänför sig alltså den övervägandedelen lill redovisningsrevision. RRV bedömer del inte realistiskt alt för de närmasle årenräkna med några väsentliga ulökningar av de toiala resurserna för revision inomstatsförvaltningen uiöver vad som följer av beslul när del gällerrevision av aflarsverkens redovisning och bokslulshandlingar. En bedömning avhur revisionsverksamheten bör vara organiserad måsle därför enligt RRV:s meningulgå från att denna verksamhel i huvudsak skall kunna bedrivas inom ramen förde resurser som står till förfogande. Sammanfattningsvis anser RRV att redovisningsrevisionenbör förstärkas kvalitativt med bibehållande av i huvudsak nuvarande fördelningav revisionens totala resurser på redovisnings- resp. förvaltningsrevision.Detta bör ske inom ramen för nuvarande organisation i enlighet med vad somföreslås i det följande. För myndigheterna inom försvaret har genomförts enändrad organisation för redovisningsrevisionen. Del finns enligt RRV:s meninginte anledning att nu ompröva formerna för denna revision. 5.1 Revisionens planering och genomförande RRV framhåller att revisor vid revisionskonlor intar ensjälvständig ställning och agerar pä eget ansvar i anmärkningsmål. 1 dettahänseende behövs inte i och för sig någon förändring för att garantera enoberoende granskning. Anmärkningsförordningens tillämpningsområde är emellertidbegränsai. Dessutom innebär myndighetschefens rätt att fastställa revi- Prop.1979/80:150 8 sionsplanen atl revisionskoniorel i varje fall formelll inlehar full frihei atl efler egen bedömning ulföra den granskning som kan bli akluelli anslulning lill ställningstaganden enligt anmärkningsförordningen. Revisionskoniorel skall vidare i årsberättelsen bl. a.göra uttalanden om uppgifterna i årsredovisningen och i bokslutet. Mednuvarande rätl för myndighetschef atl fastställa revisionsplan saknas garantierför att revisionskoniorel får möjlighel all ulföra granskning, som det bedömernödvändig för att kunna uttala sig om redovisningen och bokslutet. RRV anser att revisionskontorels ställning i nu nämndaavseenden bör stärkas. RRV föreslår därför atl revisionsplanen i framtidenskall fastställas av chefen för revisionskoniorel. Myndighelschefens önskemålom revisionsinsatser för verksledningens behov bör bli tillräckligt beaktadegenom atl denne alltid bereds tillfälle att ge sina synpunkter pårevisionsplanen innan den fastställs. Genom förändringen bör revisionskontorenssjälvständighet och oberoende enligt RRV:s uppfattning kunna säkras i fråga omsådana granskningsuppgifter som inle bör kunna styras av chefen för en granskadmyndighet. 5.2 Administrativ anknytning till värdmyndighet upprättar anslagsframställning förrevisionsverksamheten i och med all revisionskoniorel utgör en arbetsenhet i myndighelen.DeUa gäller även till den del revisionen avser andra myndigheter än värdmyndighelen.Medlen för revisionsverksamheten kan i de nuvarande regleringsbreven intesärskiljas från medel till annan verksamhel under myndighelernasförvaltningsanslag. Med hänvisning lill revisionskonlorens speciella ställningoch del förhållandet att många konlor skall beijäna även andra myndigheter ien redovisningsgrupp, föreslår RRV atl medel för revisionskontorets verksamheltas upp under en särskild anslagspost under värdmyndighelens förvaltningsanslag.Av praktiska skäl boren sådan särredovisning kunna begränsas lill att avselönemedel och evenluella konsultmedel. Verkel påpekar att ingen nämnvärd kritikriktas mol att värdmyndigheierna svarar för administrativ service avseendepersonal-, ekonomi- och lokalfrågor. Genom särredovis-ningen får statsmakternaen klarare bild av medelsbehovei för revisionsverksamheten, de berördamyndigheterna och revisionskontoren får riktlinjer för vilka resurser som stårlill förfogande och RRV fär bättre möjligheter att följa resurstilldelningenoch resursutnyttjandet vid kontoren. rekryterar personal tillrevisionskontoret. Detta åren direkt föjd av atl revisionskoniorel är en del ivärdmyndigheten. RRV:s insatser inskränker sig lill atl verkel uttalar sig omkompetens hos de kandidater som värdmyndigheten föreslär. Värdmyndighetensinflytande över personvalet skulle i princip kunna leda till ett icke önskvärtberoendeförhållande mellan kontorets personal och myndigheten i övrigt. Bilaga 2.8 Revision vid revisionskontor inomstatsförvaltningen 9 För all markera den speciella ställning som chefen för revisionskoniorelhar anser RRV atl denne i fortsäUningen bör lillsäiias av regeringen på förslagav värdmyndigheten efler samråd med RRV. Del är nalurligl atl värdmyndighelenutan särskilda föreskrifter samråder med övriga myndigheter inom kontorets verksamhelsområde. Övrig personal vid kontoret bör lillsäiias av värdmyndighelen.Vid lillsätlningsärendels avgörande bör chefen för revisionskoniorel ha rältall närvara med därav följande rätt att anmäla eventuelli avvikande mening.Värdmyndigheten fär avgöra i vilken utsträckning ijänstetillsältningen bördelegeras till chefen för kontoret. Ordningen innebär en viss förändringgentemot vad som gäller. skall RRV yiira sig innan ijänsl i lägsllönegrad F 11 tillsätts vid revisionskontor. Endasl undantagsvis underuppbyggnaden av organisationen har RRV dock hafl anledning att göra någon annanbedömning än värdmyndighelen vid tillsättning av sådan tjänsl. RRV anser därföratl föreskriften numera endasl innebär en administrativ omgång och att den kanslopas. Den administrativa anknytningen till värdmyndighelen medförall denna har ansvarei för ulbildningen av kontorets personal. Detla bör gällaäven i fortsättningen. 1 första hand bör personalen ha möjlighel all della i värdmyndighelensinlerna utbildning, men även utbildning inom övriga myndigheter inom kontoretsområde kan komma i fråga. Alltsedan kontorens tillkomst har RRV arrangeratkurser och seminarier för personalen och f. n. undersöker RRV möjligheterna attvidga kursutbudet. RRV har lillsyn över verksamhelen vid revisionskontoren. Idenna uppgift ingår dels direkt insyn i form av särskilda tillsynsprojekl, delsutvecklingsarbete och melodanvisningar saml utbildning och informalion. Undersenare är har RRV lagl tyngdpunkten på de sisinämnda momenten. Den direktatillsynen har däremot icke kunnat genomföras i den omfattning som RRV ansettönskvärd. RRV har dock vidtagit olika åtgärder för atl förbättra denna tillsyn.Bl. a. avser verket all mera aklivi siödja revisionskontorens planeringsarbeteoch erfarenhelsulbylei mellan RRV:s förvaltningsrevision och revisionskonlorensredovisningsrevision. Enligt RRV:s uppfattning har verkels översyn beiräffanderedovisningsrevisionen visat att större revisionsenheter skulle möjliggöra bäitreresursutnyttjande och kompetensutveckling inom revisionskontoren samt tillgodoseframförda önskemål om specialkompetens främsl inom områdel ADB-revision. Vidareskulle ett antal effektivitetsfördelar vinnas, t. ex. förenkladpersonaladministration, större kontinuitet i arbetet trols va- Prop.1979/80:150 10 kanseroch frånvaro saml ökade möjligheter all priorilera och fördela insalser mellanolika delar av det slatliga revisionsområdet. RRVframhåller i detta sammanhang atl olika indelningsgrunder kan diskuteras, såsommyndigheternas ämnesområden, redovisningens struktur eller myndigheternasgeografiska belägenhet. En viktig fråga i översynsarbetel har varit attöverväga förutsättningarna all åstadkomma större revisionsenheter men samtidigtbibehålla fördelarna med en decenlraliserad organisation. Värdmyndigheiernahar i många fall del angeläget att behålla sina nuvaranderevisionskontor. Hurden framtida organisationen bör vara utformad kan enligt RRV inle bedömas utanytterligare utredning. RRV föreslär därför att verket får i uppdrag att närmareuireda möjligheterna att huvudsakligen inom ramen för nuvarande resurser förrevision vid revisionskontoren åstadkomma större och färre revisionskonlor samtatt för regeringen lägga fram förslag härom. RRV:sstyrelse är enig i det förslag som verket redovisar. Vid ärendets avgörande hartvå närvarande avdelningschefer anmält skiljaktig mening i den del somförslaget gäller revisionskontorens organisatoriska ställning. Detvå avdelningscheferna ansluter sig till verkets bedömning i fråga om dentotala resursramen för redovisningsrevision men anser att resursernasanvändning inom denna ram behöver prövas ytterligare innan ställning tas iorganisationsfrågan. a. behöver man närmare överväga ambitionsnivån i denstatliga redovisningsrevisionen. De anser det härvid troligt atl den f. n.grundläggande tanken på årligt revisionsomdöme för varje myndighet får övergessom huvudkriterium, även om den kanske i många fall kan tillgodoses. Detpåpekas att revision av myndigheter inte är en fråga om att rekommenderaansvarsfrihet och att paralleller med den privata sektorn kan dras endast imycket begränsade avseenden. Vidarebehöver behovel av egentlig internrevision behandlas ytterligare.Internrevision är viktig i första hand för myndigheter med belydandeuppdragsverksamhet och myndigheter med omfattande regional eller lokalorganisation. Den externa revisionen är viktig för hela statsförvaltningen ochden måste vara "oberoende" eller "självständig". De anserdet angeläget att båda dessa revisionsfunktioner profileras och kommer tillklarare uttryck. Vilken andel av nuvarande resursram som bör avsättas förextern resp. inlernrevision får utredas närmare. Närdet gäller den externa revisionen framhåller de atl det är av största vikt attett revisionssystem är så utformat att garantier för oberoende ochopåverkbarhet finns, oavsett om faktiska missförhållanden uppträder eller inte.Anmärkningsprocessen har enligt deras mening inte sådan innebörd och räckviddatt den i tillräcklig grad bidrar till eti oberoende revision. Bilaga2.8 Revision vid revisionskontor inom statsförvaltningen 11 anseratt det finns skäl all nu när förändringar ändå bör göras välja en sädanprinciplösning att redovisningsrevisionen blir helt oberoende av inflytandefrån nägon reviderad myndighel, såväl revisionelit som administrativt genomden organisaloriska knyiningen. Tekniskl sell innebär detla att beslutbör ändras. Vid valet avorganisationsalternativ har deras första utgångspunkt varil att finna enorganisatorisk lösning som kommer tillrätta med de problem -främslberoendeförhållandet - som finns i den nuvarande organisalionen och som tartillvara de effektivitetsvinster som kan uppnås med en sammanhållen ledning avde externa revisionsinsatserna, möjliggör en differentiering av revisionenefter behov och underlättar en anpassning lill de förändringar i behovet somkan uppstå över tiden. Detla kräver alt revisionskontoren inte äradministrativt knutna till värdmyndigheterna. En andra utgångspunki har varil atlden statliga revisionen haren sammanhållen ledning eflersom det är detsammantagna resultatet av revisionen som bör analyserasoch ingå i den påföljande planeringsprocessen. Vidare anförs all RRV från riksbokföringssynpunkloch som ansvarig för redovisningsfrågor i statsförvaltningen har intressen iredovisningsrevisionens inriktning och kvalitet. En genomgång av för- ochnackdelar visar enligt deras uppfattning att den externa redovisningsrevisionenbör inordnas i RRV genom atl revisionskontoren blir lokala enheler inom verkel.De framhåller emellerlid att vissa av de nuvarande resurserna efler särskildprövning allljäml bör disponeras för internrevision. 1979/80: 150 12 Sammanställning av remissyttranden över riksrevisionsverketsförslag till organisation och arbetsformer för revision vid revisionskontor Efter remiss har yllranden över RRV:s skrivelse avgetls avriksdagens revisorer, , (),, styrelsen för inlernationell utveckling (SIDA),försvarets civilförvaltning (FCF), (),(SoS), rik.sförsäkringsverket (RFV), statens bakteriologiskalaboratorium (SBL), statens vägverk, sjöfartsverkei (SJöV). Sverigesmeteorologiska och hydrologiska institut (). (),kammarkollegiet, statskontoret, , (), riksanlikvarieämbeiel(), universitets- och högskoleämbetet (UHÅ), (),lantbruksstyrelsen (LBS), , statens (), statensnaturvårdsverk, kommerskollegium, generallullslyrelsen, patent- ochregistreringsverket, överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF),(), , statens lantmäteriverk,länsstyrelsernas organisationsnämnd (LÖN), , lanlbruksuniversitel,i , i . FöreningenAuktoriserade Revisorer (), (TCO-S), Centralorganisationen SACOISR saml revision.Dessutom har en skrivelse inkommit från personalen vid revisionskontoret vid UHÅ. Remissinstanserna diskuterar ingående hurredovisningsrevisionen bör organiseras och administrativt inplaceras istatsförvaltningen. Meningarna är starkt delade om vilken lösning som bäsl lillgodoserrevisionens oberoende och självständighet. RRVis förslag innebär att åtgärder för atl förbättraredovisningsrevisionen skall vidtas inom nuvarande organisatoriska ram för revisionvid revisionskontor. Förslaget tillstyrks i storl av SIDA, RFV, SJöV, , ,kammarkollegiet, RAÅ, LBS, kommerskollegium, generaltullstyrelsen, ÖEF, AMS,sjukhusel och av länsstyrelserna i och . Även tillstyrker RRV:s förslag. Likhetenmed ett afffärsverk föranleder emellertid styrelsen atl som ett alternativ pekapå möjligheten att ombilda styrelsens revisionskontor till en intern revision,medan RRV liksom beträffande affärsverken skulle svara för den externarevisionen. förutsätter att frågan om intern revision för verkets dellöses på samma sätt som för affärsverken. Bilaga2.8 Revision vid revisionskontor inom statsförvaltningen man vid val av organisationsform förredovisningsrevisionen bör eftersträva en sädan lösning som ger godamöjligheter lill samordning med förvaltningsrevisionen liksom till priorileringav resurser mellan dessa båda verksamhelsomräden. Frän denna utgångspunkt kandet i och för sig synas mest ändamålsenligt att inordna revisionskonloren iRRV. Verkel finner likväl vid en sammanvägd bedömning alt övervägande skältalar för RRV:s förslag och alt en mera genomgripande organisationsförändringbör göras först om de föreslagna förändringarna inte leder till åsyftatresultat. Många remissinstanser förordar andra lösningar än den somRRV har föreslagit. Flera remissinstanser föreslår sålunda attrevisionskontoren skall inordnas som lokala enheter i RRV, i enlighet med vadsom anförts i den skiljaktiga meningen i RRV:s skrivelse. Denna uppfattning harriksdagens revisorer, , statskontoret, RSV, SÖ, , bosladssiyrelsenoch Institutet intern revision. och kan inleacceptera RRV:s förslag eftersom detla inte skapar förulsältningar för enoberoende revision. Genomgående dominerar principiella synpunkter på behovelav självständighet och oberoende för revisionskontoren, varvid värdmyndigheler-nasarbetsgivaransvar för revisionskontorens personal av flera remissinslanseranges som särskilt besvärande. revisorer anser sålunda att starkaskäl talar för att revisionskontorens ställning omprövas och all dessa heltfrigörs från det beroende som kan uppkomma genom bindningar till de granskademyndigheterna. Revisionskonlorens granskning bör härvid ändras från enhuvudsakligen inlern till en renodlat extern redovisningsrevision. För att utnyttja de befintliga resurserna så rationelltsom möjligt fordras det enligt riksdagsrevisorernas uppfallning mer än vad somkan uppnås genom en omstrukturering av revisionskontoren och en förbättrad lillsyn.Det krävs en både sammanhållen och sammanhållande ledning för verksamheten. Engemensam ledning ger också väsenlligl bättre möjligheter för en likformigprövning av revisionskontorens medelsbehov. Flera av de remissinstanser som anser altrevisionskontoren bör inordnas i RRV framhåller det egna behovet avresurser för intern revision eller intern kontroll. Sädana synpunkter lämnas avRPS och . revisorer anser att man, om revisionskontoren inordnasi RRV, bör utreda hur vissa större myndigheters behov av intern revision börtillgodoses och samordnas med den externa granskningen. förutsätter också att myndigheterna får resurser för intern revision.Statskontoret menar att det vid sidan av den externa revisionen även framdeleskan finnas skäl för inlernrevision inom sådana områden som har en frånekonomisk kontrollsynpunkt komplicerad verksamhet. Prop.1979/80:150 14 Under översynsarbetet diskuterades även andraadministrativa och organisaloriska former för redovisningsrevisionen. Ettförslag var atl de nuvarande revisionskontoren skulle ändras till etl mindreantal hell självständiga myndigheler. Denna lösning förespråkas avkriminalvårdsstyrelsen och av /SR. Den sisinämnda anser den minskadedetaljstyrningen av myndigheterna vara ett argument för etl ökat behov avoberoende redovisningsrevision. En annan modell utgår också från att kontoren organiserassom självständiga myndigheter, men att dessa i fråga om vissa administrativauppgifter skulle vara knutna antingen till en värdmyndighet eller till ett gemensamtkansli. UHÅ slöder denna modell och framhåller att den helt avgörande faktornbeträffande revisionskonlorens oberoende är frågan om arbetsgivaransvaret.Ämbetet anser även alt erfarenhelerna visat att anmärkningsprocessen irealiteten inte fungerat. Den uppdelning av revisionen i redovisnings- resp.förvaltningsrevision som gjorts anser ämbetet vara en felaktig föruisättningför att bedöma organisationsfrågan. Även personalen vid UHÅ:s revisionskontorhar i skrivelse anfört liknande synpunkter. Ett antal remissinstanser har valt all inte ta klarställning för något av de diskuterade organisationsalternaliven. SBL ser inteanledning att motsätta sig RRV:s förslag men betonar att den uppfattning somframförs i den skiljaktiga meningen inle skulle ge sämre lösningar päproblemen. förordar att det centrala ansvaret för extern revisionskall avse revision som sådan, oavsett om revisionen kallas redovisnings- ellerförvaltningsrevision. Verket anser att krav kan ställas på en sammanhållenledning av den externa revisionens inriktning och omfattning. SoS anser atlkravet på atl redovisningsrevisionen skall vara oberoende för att fullt utkunna tillgodoses borde kräva atl revisionskontoren blev självständiga myndighetereller helt integrerades i RRV, men styrelsen kan ocksä tänka sig denorganisatoriska lösning som RRV föreslår. Ett liknande resonemang förs av FRI.som menar att oberoendekravet principiellt bäsl tillgodoses genom attrevisionskontoren inordnas i RRV men att en sådan förändring nu skulle vara ettalltför stort steg. Institutet förordar därför för försvarels del att något avde alternativ där redovisningsrevisionen ligger under försvarshuvudtitelntills vidare tillämpas. JN anser frågan huruvida revisionskontoren börinordnas i RRV av mindre intresse. haruppfattningen att om RRV anser att frågan bör utredas ytteriigare bör detta skeförutsättningslöst och med beaktande jämväl av det alternativ som framförs iden skiljaktiga meningen. bifaller de förslag som kan höja kvaliteten ochfrämja samarbetet mellan revisionskontoren och de granskade myndigheterna ochSveriges motsätter sig inte att en slagkraftigorganisation bildas för att säkerställa en oberoende externredovisningsrevision. FAR ser i princip de föreslagna förändringarna somförbättringar ägnade Bilaga 2.8 Revision vid revisionskontor inomstatsförvaltningen 15 att höja redovisningsrevisionens kvalilel och minskaredovisningsrevisorernas beroendeställning i förhållande lill granskade myndighelermen ifrågasätter om de föreslagna åtgärderna är tillräckliga för atl undanröjade brister som påpekats. Oberoendet begränsas av atl revisorerna fortfarande äranställda av den myndighel, vars verksamhel de skall granska. Föreningen anserdet inle lämpligl atl göra så resolut åtskillnad mellan redovisnings- ochförvaltningsrevision som den uppfattar att RRV har gjort. Föreningen påpekaratt förvaltningsrevision liksom budgetering och planering av resursanvändningkräver en lillföriillig och ändamålsenlig ekonomisk information. 2 Revisionens planering och genomförande RRV föreslår atl chefen för revisionskoniorel åriigen faslslällerrevisionsplanen för nästkommande budgetår efter samråd med chefen för den myndighelplanen avser. Förslagel tillstyrks eller lämnas ulan erinran av SIDA. SoS,RFV, SBL, , , kammarkollegiet, , , , kommerskollegium,generaltullstyrelsen, patent- och registreringsverket, ÖEF. AMS och Karolinskasjukhuset. Flera undersiryker samrådets belydelse. revisorer påpekaratl förslagel skulle innebära att myndighels-chefen blev ansvarig för attgenomföra verksamheten utan att vara den som fastställer revisionsplanen.