prop · G30371 · 1979-12-31 00:00:00 — I stället har man valt att i lagen ange vissakompetenskrav hos de pprsoner som svarar föröversyn. Utredningen har ej funnit skäl alt betrakta konventionens bestämmelserom översyn pä annat sällän man gjorl i andra länder som berörsav konventionen, dvs. sådan översyn skail utföras på ägarens eget ansvar som ettnaturligt led i dennes verksamhet. Med denna tolkning av innebörden av bestämmelsernaom översyn torde vara riktigare alt iden svenska lagstiftningen i anledning av konventionen lala ni egenkontroll.Därmed brukar förstås kontrollsom någon utan krav på opartiskhet låterutföra i egen verksamhet och på eget Begreppel egenkontroll kommer att användas fortsätt- 7.2.2 Utformningen av egenkontrollen Om säledeskonventionen är detaljerad vid utformningen avprovningsbestämmelserna har den när det gäller förfarandet för egenkontroll överlämnat åt de fördragsslutande parterna att ansvaraför dess närmare utformning. Staterna kan välja mellan två principiellt skilda förfaranden. De kan föreskriva hur egenkontroll skall gå till eller också infordra beskrivning över containerägares existerande förfarande för egenkontroll och pröva om detta kan godkännas. Den nationella lagstiftningkonventionen givit upphov till visar prov på vissa olikheter härvidlag. 1 Mindre lämpligt torde vara att använda begreppet besiktning. Enligt svensk standard för terminologi vid kontroll ochprovning (SIS 020101) innebär nämligen besiktning "kontrollsom utförs av särskilt utsedda opartiska,sakkunniga personer." 1979/80:71 89 framhållit atl fräganom godkännande av kontrollförfaranden är den viktigaste som konventionenger upphov till, har andra åter menat att det är tillfyllest alt i lag föreskriva hur egenkontroll skall tillgå och att överlämna utförandet helt ät ägaren. Eftersom egenkontrollen är en del i förfarandet för godkännande av befintliga containrar hardiskussioner inom IMCO syftat till att överbrygga de olika uppfattningar som förelegat i frågan. Även bland de som berörs av konventionen har frågan behandlats. Vad man i dessasammanhang har strävat efter är att - oavsett vilken principielllösning man väljer - egenkontrollen skall gessamma reella innehåll. I detta hänseende har de ländersom deltagit vid diskussioner inom IMCO varit ense 2 om att låta IICL:s Guide for Inspeciion tjäna som viss ledning. Anvisningarnafinns inte översatta till svenska. Översättningsarbete pågår dock inom . Fråganom egenkontrollen skall utföras enligt ett förfarandesom har godkänts eller föreskrivits i lag har, såsom nämnts, varit föremål för olika uppfattningar. Utredningenförordar att det i lag anges huregenkontrollen skall tillgå. Föreskrifterna kan naturligen inte göras alltför detaljerade. De bör dock innehålla de obligatoriska moment soraskall ingå i egenkontrollen. Detta förefaller vara en enkel lösning utan att fördenskull säkerhetsaspekten åsidosätts. För att tillgodose denna synes detvara viktigare att skapa förutsättningar för kontroll av att egenkontrollenutförs på ett korrekt sätt . Konventionen saknar bestämmelser om vilka krav som skalluppfyllas för att en container skall "godkännas" vid egenkontroll.Diskussioner inom IMCO och ISO har givit vid han- 2 InternationalInstitute for Container Lessors 3 Frågan behandlas under avsnitt 10.2 1979/80:71 90 den att det inte heller går att fastställa sädana kriterier, exempelvis genomalt ange acceptabla värdenför deformation. Med hänsyn till att deformation berorinte endast pä material och konstruktion utan även pä hur provning sker, skulle dylikakriterier kräva en synnerligen omfattandedetaljreglering som troligen ändå inte skulle kunna göras fullständig. Utredningen har därför ansett det vara varken möjligt eller lämpligt att föreslå bestämmelser om vad som skall krävas för att en container skall anses hagenomgått egenkontroll med godkänt resultat. Som en närmast självklar regel bör dock gälla att, om vid egenkontroll upptäcks fel som kan äventyra säkerheten, felet skall avhjälpas innan containern pä nytt tas i bruk. Över utförd egenkontroll skall enligt vadutredningen föreslär föras protokoll, som anger tid ochplats för egenkontrollen samt vem som harsvarat för den. Vidare skall prolokolletuppta åtminstone de punkter som utgör ett obligalorium för granskningen samt anmärkning om förekommande fel. Protokollet skallförvaras hos den som bär ansvarel för containerns skick och bevarasunder . Prop.1979/80:71 91 I konventionens artikel VI stadgas att varje godkänd container skall underkastas kontroll pä fördragsslutandeparters territorier av tjänstemän som bemyndigats därtill. Kontrollenskall inskränkas till att fastslå att containern ärgodkänd och försedd raed giltig säkerhetsgodkännandeskylt, om det ej klart fraragär att containerns skick utgör en uppenbar risk för säkerheten,en container förefaller ej molsvara säkerhetsbestämmelsernapå grund av en brist som kan ha förefunnits närcontainern godkändes, skall den för godkännandetansvariga rayndigheten underrättas därom av den fördragsslutandepart som upptäckte bristen. Konventionens bestämraelserom kontroll får sägas vara något vagt formulerade, och de gerupphov till flera frågor, Säsom föredragandestatsrådet framhållit i utredningens direktiv ger konventionen intenågon vägledning för behandling av containrar somankommer till eller lämnar konvenlionsbunden stat utanatt vara godkända, Fräga uppstår,anförde statsrådet, hur man i den nationella lagstiftningen skall lösa detta problem och vilka sanktioner underlätenhet att ha container godkänd skall medföra.Även frågan om sanktioner mot tillverkare som inte uppfyllerde skyldigheter som anges i konventionen lämnasöppen och mäste övervägas i det nationella lagstiftningsarbetet. En annanfråga statsrådet pekade påvar omfattningen av kontrollen. Det kan diskuteras, förklarade han, om kontrollen av en container somsaknar godkännandeskylt skall vara likaomfattande som den som krävs för att ett godkännande skall kunna ut- Prop, 1979/80:71 92 färdas.Man kunde vidare ställa sig frågan om varje container sorapasserar landets gränser skall kontrolleras eller omkontrollen skall ske stickprovsvis. Även ora kontrollen inte gjordes så ingäende skulle den korama att medföra kostnader. Fråga uppstod då vem som skulle bära dessa kostnader och frågan mäste övervägas liksom hur kostnadsuttagetskulle ske. Man kunde här tänka sig ett avgiftssystem meddifferentierade avgifter beroende pä kontrollens omfattning. Kontrollen, fortsatte statsrådet, skall enligt konventionen iallmänhet begränsas till att konstatera attcontainern är försedd med giltig säkerhetsgodkännandeskylt, såvida det inte klart framgår att en uppenbar säkerhetsrisk föreligger. I sädana fall fär kontrollen utvidgas men intedrivas längre än vad som krävs för att återställa containern i säkert skick. Detta kunde innebära att en lastad container blirstoppad i avvaktan pä attden åtgärdas. Konventionen ger ingenanvisning om hur den kontrollerande myndigheten skall förfara i sådana fall. Statsrådet tänkte då bl.a, pä eventuell underrättelse till den som bär ansvaret för containerns skick och inhämtande av saratycke för att påbörja reparationer. Vidare kom här ansvaret för reparationskostnaderna in ibilden. Utöverde frågeställningar föredragande statsrådet angivit måste diskuteras frägan om behandlingen av en godkänd container som inte genomgått egenkontroll inom föreskriven tid. Frågorna kommer att behandlas var ochen för sig i det följande. 8.2 Överväganden och förslag 8,2.1 Kontrollens utförande Konventionen anger att kontroll skall utföras, på fördrags- Prop, 1979/80:71 93 slutande parters territorier av därtill vederbörligenbemyndigade Ijänslemän. Det sägs med andra ord inte om därmed avses gränskontrolleller om konlrollen skall utföras på annat sätt.Andra länder tycks dock ha uppfattat den ikonventionen föreskrivna kontrollen som en gränskontroll. Enligt ulredningens mening bör den huvudsakliga kontrollen även här i landet ulformas som gränskontroll vid tullgränsen. Det fär anses angeläget att i den män ingripande mot en container är påkallal, detta kan ske redan när containern skall föras in i landet. Det sagdautesluter inte, enligt utredningens uppfattning, att containrar kan bli föremål för kontroll jämväl vid den fortsatta transporten ilandet. Frågan om den närmare utformningen av kontrollenkommer att behandlas sedan omfattningen av kontrollen diskuterats . 8.2,2 Behandlingen av icke godkänd container Det har tidigare framhållits att konventionen bygger på en total anslutning, innebärande att alla containrar sora används för internationell godsbefordranskall vara godkända. Oetta är måhända anledningen till att frågan om behandling av icke godkända containrar lämnats öppen i konventionstexten.Lagstiftningen i andra ländersom redan anslutit sig till konventionen tycks vila på samraa grund som konventionen Detgörs nämligen ej någon skillnad raellan behandlingenav containrar från fördragsslutande stater och från sädana stater sora ej anslutit sigtill konventionen. Oetta torde även bero på att konventionen ger containerägare rätt att vända sig till varje fördragsslutande part för att få containrar godkända. Det är dock att observera att befintligcontainer för godkännande skall genomgå egenkontroll enligt föreskrifterna i det land där ägaren har hemvist eller huvudkon- 1 Se avsnitt 8.3 Prop, 1979/80:71 94 tor, I syfte att underlättaförfarandet för godkännandeav sädana containrar har viddiskussioner inom IfICO rekommenderats en exlensiv lolkning av begreppenhemvist och huvudkontor . Den lagstiftning i anledning av konventionen som hittillsföreligger intar i stort samma hållning till icke godkända containrar: sådana containrar skall avvisas vidgränsen och ej tillåtas komma in i landel. Undantaget utgörs av , vars lagstiftning medger icke godkänd container gränspassageförutsatt att ägaren kan visa att containern med godkänt resultat genomgått provning som motsvarar vad konventionen påbjuder. Inte någonav föreliggande nationell lagstiftning åläggerkontrollmyndigheten att vidta andra åtgärder beträffandesådan container varom nu är fråga. Man haruppenbarligen ansett att initiativ föratt få containern godkänd måste tas av ägaren. Utredningen delar den principiella inställning i fräganom behandlingen av icke godkänd containersom den utländska lagstiftningen redovisar. Omkonventionens säkerhetssyfts skall uppnäs förefaller detenda rimliga vara att kräva att container skall vara godkänd för att fä användas efterden tidpunkt kontrollen satts igång. Förutsättningen attkonventionen skall bli totalomfattande framstår allt mer som en realitet. Detta förhällande ger ocksåstöd för ett sådant krav. Föredragande statsrådet närande idirektiven frågan om sanktioner raot den soraunderiäter att ha container godkänd och ävenfrågan om sanktioner mot tillverkaresora inte uppfyller de skyldigheter som anges i konventionen. Det kan här nämnas attviss utländsk lagstiftning straffbelägger användandetav icke godkänd container. I nägon stat ärsådant användande i och försig inte tillåtet men ej heller straffbelagt.Straff inträder först när ägare, eller annan,, i strid mot ett direkt utfärdat förbudatt använda containern bryter 1979/80:71 95 Utredningen har övervägt behovet av en straffbestämmelse i aktuellt hänseende. En sådan straffbestämmelse förutsätter självfallet också att dess efterlevnad kankontrolleras effektivt. Mot bakgrund av den svårighet sora kommer att uppstå att använda en icke godkänd container i internalionelltrafik raåste man ställa sig tvivlande till om det föreligger nägot behov att rikta straffhot motden som underlåter att låta godkänna containrar eller använder sädan container för godsbefordran. Om gränskontrollen utövas effektivt koraraer en sädan container att stoppas vid första gräns och vidare användning av containern komraer att förbjudas. Man måste också fråga sig om någon överhuvudtaget är intresserad av att frakta godsraed containern i fräga.Utredningen är av den bestämda uppfattningen att nämnda förhållanden kommer att leda till attingen avsiktligt kommer att underlåta att ha sina containrar godkända. En straffbestämmelse, vilken - såvitt utredningen kan bedöma - skulle vara i det närmaste omöjlig att upprätthälla, torde inte vara ägnad att påverka containerägarens handlande. Utredningen anserdärför att det inte föreligger nägot behov att straffbelägga vare sig underlåtenhet att ba container godkänd eller användandet av sådan container. Risken att en ickegodkänd container kan komma att stoppasfår anses vara tillfyllest för att uppnå konventionens syfte när det gäller godkännande. Det kan givetvis ifrågasättasom containern trots användningsförbud skall tillåtas återtransport till dess avgångsort. Den utländska lagstiftningen ger inte någon ledning på den här punkten. Med hänsyn till att godkännande kan ske i varje fördragsslutande stat och till strävan att uppfylla konventionens primära syfte, anser utredningen att ettförbud att använda containern skall gälla till dess det visats att den är godkänd. Sådant beslut bör avfattas skriftligen och omgående tillställas den som har den direktakontrollen över containern, så att denne kan vidta dedispositioner som kan erfordras, bl.a. för att säkra att ömtålig last Prop, 1979/80:71 96 inle går förlorad. Ävenägaren, eller den som i dennes ställe har ansvaret för containerns skick, bör underrättas med det snaraste. Den som i strid mol förbud att användacontainern, forslar den vidare utan att den godkänts torde vara att straffa enligt bestämmelserna i om överträdelse av myndighets bud (BrB 17:13 st. 1). 8.2.3 Behandling av container som inte genomgått egenkontroll inom föreskriven tid Kontrollbeslämmelseni konventionen måste givelvis sägas uttömmandereglera den kontroll som varit avsedd med konventionen. Emellertid förbjuder inle konventionen de fördragsslutande staterna att genom sin inhemskalagstiftning ge kontrollen störreomfattning. Det har tidigare framhällitsatt inte endast godkännandet utan även egenkontrollen får anses som en av konventionens hörnpelare.Med ett dylikt betraktelsesätt måste det framståsom inkonsekvent att kräva kontroll av att godkännande ägtrum men att helt underlåta att kontrollera att egenkontrollskett inom föreskriven tid. Anledningen till attkonventionen saknar bestämmelser om behandlingen avcontainer som inte genomgått egenkontroll inom föreskriven tid kan stä alt finna i att kravet päegenkontroll restes i ett relativt sent skede av diskussionerna som föregick tillkomsten av säkerhetskonventionen och att man därför bortsåg från frågan huruvida kontrollen jämväl skulleomfatta det nu näranda förhällandet.Detta antagande förefaller inte alldeles oriraligt.Saratliga länder som avslutat sitt lagstiftningsarbetei anledning av konventionen föreskriveratt kontrollen även skall ta sikte på frågan omcontainern genomgått egenkontroll inom föreskriven tid och förbjuder i princip vidare användningav container som ej genomgått föreskriven egenkontroll. Kritiska rösterhar dock höjts mot ett sådant förfarande.Man har menat att det är onödigt att ha en bestämmelse sominnebär att man stoppar en säker container enbart på grund av att egenkontroll inte utförts 1979/80:71 97 Det bar därvid erinrats om att konventionenmedger att en icke säker container stoppas och att säkerhetsaspekten genom den beslämmelsen tillfredsställande har beaktats. Kanske ärdet denna kritik som har lett till att man, enligt vad som uppgivits viddiskussioner inom IMCO och ECE, avser att tillämpa bestämmelserna i fräga på ettliberalt sätt. Det vanligaste sättet all åstadkommadenna liberala tillämpning är att medge vidare transport av en säker container men att kräva alt egenkontroll skall ske innan omlastning äger rum. Ulredningen delar den grundinställning som den utländska lagstiftningen ger utlryck för;godkännandet kan inle garantera att containern är säker utanregelbundet återkommande egenkontroll måste till föratl uppnå denna säkerhet. Det föreliggerdärför etl starkt intresse av att kontrollera att egenkontroll verkligenutförts. Lika klart är att denna inställninginte bör ta sig uttryck i lagsliftningengenom en lika slräng bestämmelse som den som gäller icke godkända containrar. Den lösning härvidlagsom andra länder valt kan sägas utgöraen lämplig avvägning mellan konventionens säkerhetssyfte och dess syfte att underlätta internationell befordran med container. Utredningenföreslär därför att kontrollen även skall avse förhållandet oraegenkontroll har utförts inom föreskriven tid och, om sä inte ärfallet, vidare användning skall förbjudas tills egenkontroll har ägl rum. bör dock ha möjlighetatt medge att containern får slutföra pågående transport om containern i övrigt äri säkert skick. Det kan självfalletdiskuteras huruvida redan användandet avcontainer som inte genomgått egenkontroll bör vara straffbelagt. Förutom vad som anförtsi föregäende avsnitt om införande avstraffbestämmelser mäste beaktas att egenkontrollen är en frågamellan containerägaren och dennes hemland. Oet kandärför ifrågasättas om ett land kan straffa containerägare från annat land på grund av att denne inte Prop, 1979/80:71 98 utfört eller låtit utföraegenkontroll. Utredningen anser att det nu sagda innefattar tillräckliga skälför att avstå frän att införa straffbestämmelsei detta avseende. 8.2.4 Behandling av container som utgör en uppenbar säkerhetsrisk En av de frägor föredragande statsrådetnämnde i direktiven var behandlingenav container som anses utgöra en uppenbar säkerhetsrisk. Han framhöll därvid att enligt konventionenkonlrollen får utvidgas men inte drivas längre än vad som krävs för att återställacontainern i säkert skick. Konventionen ger ingenanvisning hur den kontrollerande rayndigheten skall förfara i sådanafall. Statsrådet nämnde vidare frågan om underrättelse till den som har ansvaret för containerns skick och inhämtande av dennes samtycke för atl påbörja reparation samt ansvaret för reparationskostnaderna. Utländsk lagstiftning och de åtgärder dennautredning föreslagil i det lidigare beträffande kontrollmyndighetens uppgifler har ålagt kontrollmyndigheten en mera passiv roll än vad som antyds i direktiven. Myndigheten skallvisserligen kontrollera att containern ärgodkänd, bär en giltig säkerhetsgodkännandeskylt, har genomgått egenkontroll inom föreskriven tid och alt containern ej utgör en uppenbar säkerhetsrisk. När det däremotgäller att tillse att container godkänns eller att egenkontroll utförs har utredningen - liksom lagstiftningen i andraländer - menat att sådana åtgärder måsteske uteslutande på ägarens initiativ. Det framstårsom lika klart att det måste ankomraa pä ägaren attbeslula vilka ätgärder som skall vidtas för att återställaen container i säkert skick. Genom en sådan lösningundviks risken av tvister angående det berättigade i en av kontrollmyndigheten beslutad åtgärd eller angående reparationskostnadernas storlek. 1979/80:71 99 Utformningenav konventionens kontrollartikel visar att man velat undvika ingripanden motgodkända containrar utom när dessa utgör kvalificerade säkerhetsrisker. Containernsskick skall inte endast vara sädant att det utgör en uppenbar risk för säkerhetenutan detta förhållande skall dessutom klart framgä.Formuleringarna kan ocksä sägas ge en anvisning om att det inte är fråga om någon särskiltingående kontroll och att det ej heller ställs några större kravpå den som utför kontrollen att bedöma skador hos containrar.Det kan med fog ifrågasättas vad som ligger i "en uppenbar risk för säkerheten".Flertalet av de utländska lagarna på områdetupprepar konventionens ord och ger därför inte någon ledning i frågan. I någonlagstiftning har det angivits att containerns skick skall vara sådant attdet kan framkalla fara för människoliv. Utredningen anser att det i dettasammanhang är naturligt att låta kontrollmyndigheteningripa mot en icke säker container under samma förutsättningsom gäller för ingripande enligt hamnsrbetsanvisningar-na, dvs.när containerns skick är sådant att det kan äventyra säkerheteni arbetet. Även beträffande frågan om hur ingående denna kontroll skall vara har utredningenansett det lämpligt att knyta an till anvisningarna förhamnarbete. Det har i det föregående talats om att med stöd avdessa kan en informell kontroll företas, medan den kontroll konventionen ger upphovtill kan karaktäriseras som en formell sådan.Utredningen menar därför att kontrollmyndigheten skall, utan någon meringående kontroll, bedöma om containerns skick kan anses utgöra enuppenbar risk för säkerheten. Vid tveksamhet bör den somutför den formella kontrollen samråda med den som svarar för deninformella. Det är dock viktigt att beslut i fräganfattas av myndighetsperson som därigenom bär ansvaret för sädant beslut. Prop, 1979/80:71 100 Ulredningen har i de föregäende avsnitten i detta kapitel lämnat förslagom vad kontrollen skall omfatta. Fråganom vilken myndighet som skall ha ansvaret fördensamma har dock lämnats öppen. Utredningen har funnit att kontrollmyndighetenej bör spela en aktiv roll, såsom exempelvis att initiera reparation, utan attkontrollen enbart bör ge underlag för bedömning av frågan om en container skall få föras in iriket eller ej. Utredningen föreslär att uppgiften att svara för denna kontroll anförtros tullmyndighet. Kontrollen börkunna ingå sora elt naturligt led i den gränskontroll i tullhänseende sora tullmyndighet utför. Det förhållandet att kontrollen utformas som huvudsakligen gränskontroll utesluter inte att containrar kan bli föremål för kontroll jämväl i andra sammanhang. En form som redan berörts är den somarbetsrailjölagstiftningen ger upphov till. Idet föregående har dock endast nämntshamnarbetsanvisningama som ger bl.a. sluveriarbetare och skyddsombud rätt alt vägrala befattning med icke säkra redskap. Av vikt är givetvis ocksåatt skyddsombud alltid har sädan rätt, oavsett var arbetsplatsen är belägen. Utöver denna form av kontroll har polisen genom vägtrafiklagstiftningen möjlighet att stoppa farliga transporter, såsom exempelvis av trafikfarliga containrar.Utredningen anser samraanfattningsvis, att denna samlade kontrollapparat borgarför att konventionens säkerhetssyfte skall kunna upprätthällas pä ett tillfredsställandesätt. 1979/80:71 101 9 ÖVRIGA FRÅGOR I KONVENTIONEN Under avsnitt 2.1 framhölls att containern alltjämt har sin stora betydelse vidinternationella transporter raen att man efterhand funnit nya användningsområden för containern. Sora exempel nämndes att containrar, som tagits urinternationell trafik, används för möbeltransport inora riket. Motbakgrund härav har utredningen övervägt om det kan finnas behov att låta lagstiftningen i anledning av säkerhetskonentionen omfatta även containrar som används i nationell trafik. När detgäller ny tillverkning av containrarföreligger, enligt utredningensuppfattning, ej något problem. Man kommer knappastatt tillverka containrar som inte godkänns enligt säkerhetskonventionen. Frägan gäller istället om det kommer att inoraSverige skapas nya marknader för containrar som använts internationellt men som inte längre klarar den gränskontroll som konventionen givitupphov till. En dylik utveckling förefaller inte orimlig. Det är därför viktigt att säkerheten kring dessa containrar kanupprätthållas. Utredningen har emellertid funnit att det är möjligt att gripa in mot en icke säker container. har talatsora arbetsrailjölagen och arbetarskyddsstyrelsensanvisningar för hamnarbete. Genomhamnarbetsanvisningama och genom lagen (1965:719) ora säkerheten på fartyg regleras frågan ora inrikes sjötransport av container. På grund av SJ:s säkerhetsföreskrifter torde järnvägstransport av container endastkunna ske med säkra containrar. Vad slutligen angår transport pä väg finns bestämmelser i 102 § vägtrafik- Prop, 1979/80:71 102 kungörelsen (VTK) och med stod av kungörelsen utfärdadeanvisningar om säkring av last.