prop · G303150 · 1979-12-31 00:00:00 — Därmed kan man åstadkomma en bättre och mänskligare vård närmarepatientens hem och undvika utnyttjandet av den betydligt dyrare sjukhusvården.En sådan omstrukturering av sjukvården i nuvarande samhällsekonomiska lägekommer alt kräva att redan planerade stora sjukhusbyggen omprövas. Utbyggnadsplanerna för tandvärden och för övriga områdensom trafik, fritid, kultur m.m. måste också omprövas. I den mån det ärnödvändigt kommer regeringen att vidta erforderliga åtgärder för att undanröjasådana krav från statsmakternas sida som leder till en för hög volymexpansion. Vidare är det angeläget att landstingskommunerna självavidtar ålgärder för att motverka den fortgående personalförtätningen inomsamtliga vård- 1979/80:150 33 Staten bör stödja dessa ansträngningar genom bl.a.fördelningen av nyinrättade läkartjänster. Nya läkartjänster bör i första handfördelas lill långtidssjukvården och den öppna vården. Hänsyn bör därvid tastill hur behoven i olika regioner varierar. Kommuner och landslingskommuner bör som huvudmän för denregionala och lokala kollektivtrafiken beakla all ocksä ulbyggnaden av dennaverksamhet måsle anpassas till de samhällsekonomiska realiteterna. För kommunernas del bör ökningslakten i den kommunalakonsumtionen med de åtgärder som tagits upp i det föregående kunna nedbringasjämfört med den av beräknade utvecklingen. kan den reducerasfrån lill 4,. för från lill och för år 1983från lill 2,0-2,. Härvid har förutsatts all det blir möjligt att hålladen del av ökningen som härrör frän svårmälbara fakiorer vid 0,5-1,0procentenheter genom ålgärder från både stat och kommun. För landstingskommunerna har jag som nämnts pä molsvarandesätt kommit fram till att ökningstakten kan reduceras från till ibästa fall , Sammantaget för den kommunala seklorn skulle dettainnebära att den kommunala konsumtionsökningen kommer atl uppgå lill ca 3,5 %år 1981, saml fill . Jag vill undersiryka attdetla kräver mycket medvetna och kraftfulla åtgärder i restriktiv riktning frånbåde stat och kommun. Dessa åtgärder måsle bl.a. innebära elt stopp förutbyggnaden av huvuddelen av de kommunala verksamheterna . Istort sett är det endast utbyggnaden av barnomsorg och långtidssjukvård som kanaccepteras. I övrigt får endasl befolkningsförändringar och effekterna avvissa svårpåverkbara fakiorer leda till volymökning. Därutöver krävs medvetnaålgärder för alt nedbringa ambitionsnivån inom befintliga verksamheter. Trolsde mycket långtgående ålgärder som har förutsatts för all åsladkomma dennalägre ökningstakt ligger den fortfarande över vad jag i det föregäende harbedömt vara samhällsekonomiskt godtagbart, i varje fall för åren 1981 och 1982.Jag vill understryka atl en så hög konsumlionslillväxt innebär attutrymmet för privat konsumtion blir i molsvarande mån mindre. För atl deneftersträvade dämpningen av den kommunala expansionstakten skall bli möjligkrävs atl åtgärder vidtas utan dröjsmål. Kommuner och landstingskommuner börredan i budgetarbetet inventera möjliga besparingar ochomprioriteringar i verksamhelen och lägga fast budgeten i enlighet med deriktlinjer jag nu skisserat. Även flerårsplanerna bör revideras.Regeringen bör för sin del förbinda sig att fullgöra de åtaganden som jagaviserat i detta avsnitt. Jag är medveten om att utan aktiva insalser frånstatens sida kommer det inte att vara möjligt för kommuner och landstingskommuneratl genomföra detta åtslramningsprogram, 3 1979/80. Prop.1979/80: 150 34 2.1 Den statliga revisionsverksamheten Förslag om ändrad organisation och ändrade arbetsformerför den statliga revisionen har aktualiserats på olika säll under senare lid. () har på eget initiativ genomförten översyn för atl klarlägga i vilken utsträckning intentionerna med den islutet av beslutade ändringen av organisationen förrevisionskontoren har kunnat förverkligas. Med anledning av denna översyn harRRV ijuni 1979 gjort framställning till regeringen med förslag om vissa ändradearbetsformer. En sammanfattning av RRV:s framställning och remissyttrandenaöver denna bör bifogas protokollet i detta ärende (bilaga 2.8). Vidare har den av regeringen tillkalladerevisions- och rationaliseringsutredningen (Fi 1974:02) i oklober 1978 i ettdelbelänkande (Ds B 1978:9) redovisat andra elappen av sitt arbete. Denna etappavsåg frågan om förvaltningsrevisionens organisation , Åven redovisningsrevisionensställning berördes någol. En sammanfatining av belänkandet ochremissytlrandena däröver bör bifogas protokollet i detta ärende (bilaga 2.9). Jag vill slutligen erinra om att , i anledning avprop. 1976/ 77: 130 med förslag till riktlinjer för modernisering av delslatliga budgetsystemet, har beslutat (FiU 1977/78: I, rskr 1977/78:19) atlRRV skall ha ett ansvar för atl affärsverkens redovisning ochbokslulshandlingar löpande granskas på samma sätl som vid revision i ettakliebolag. Denna ordning avses träda i kraft fr. o. m, budgetårel 1981/82, Jag avser all här ta upp dessa spörsmål. Först behandlasfrågan om organisation oeh arbetsformer för redovisningsrevision inomstatsförvaltningen (avsnill 2.1.2). Därefler behandlar jagförvaltningsrevisionen inom försvarei (avsnitt 2,1.3) oeh frågorna om revisionav affärsverken (avsnitt 2.1.4). 2.1.2 Redovisningsrevision Nuvarande förhållanden Principbeslut om den nuvarande ulformningen av ochorganisationen för revision inom statsförvaltningen fattades av statsmakternaår 1967 (prop, 1967:79, SU 1967:82. rskr 1967: 194). Innebörden av beslutet varatl den av RRV bedrivna centrala revisionen skulle inriklas på en intensifieradsakrevision, s. k. förvallningsrevision. Genom förvaltningsrevisionen avsågssåväl statsmakterna som de enskilda myndigheterna få en redovisning avlönsamheten inom olika verksamhelsgrenar. Prop.1979/80:150 35 tidigare varit RRV:s huvuduppgifl, fick en ny inrikining(redovisningsrevision) och decentraliserades och omvandlades tillmyndighelsintern revision. För att ulföra redovisningsrevisionen byggdes med börjanär 1969 vid etl antal statliga myndigheler successivi upp en organisalion medrevisionskontor, F. n. finns 23 revisionskonlor och sju inlernarevisionsenheter vid affärsverken. Dessulom finns vid försvarelscivilförvaltning en revisionsbyrå med uppgifter i huvudsak motsvaranderevisionskontorens, I varje revisionskontors granskningsområde ingår elt antalmyndigheter. Revisionskontoret är administrativt anslutet till en av dessamyndigheler, den s.k. värdmyndigheten, som utövar arbetsgivarfunktionengentemot revisionskontoret och svarar för administrativ service.Revisionskontoren är genomgående jämförelsevis små enheter. Personalstyrkan vidrevisionskontoren varierar mellan två och tolv årsarbetskrafter. RRV ulövar tillsyn över revisionskonloren och där bedrivenrevision och kan också självt utföra redovisningsrevision. Revisionskontorens verksamhet regleras genom Kungl. RRV utfärdar föreskrifter och anvisningar förrevisionskontoren. Redovisningsrevisionens syfte har sedermera utvecklats avRRV och formulerats dels i en handledning i redovisningsrevision förstatsförvaltningen HRS, dels i skriften Grundläggande principer förredovisningsrevision (GPR), som utgör anvisningar för revisionskontoren. RRV:s översyn och förslag Vid översynen av revisionsverksamheten vidrevisionskontoren har RRV konstaterat all den nuvarande organisationen har bådestarka och svaga sidor. RRV anser sålunda atl sysiemel med interna,decentraliserade revisionsorgan i huvudsak har haft de fördelar som angavs iprop. 1967:79, nämligen specialisering, bälire myndighelskunskap ochmyndighelskon-takter, kontinuiiet i granskningen, lätthet atl få tillgäng tillinformation samt förutsättningar atl börja granskningen . Denorganisatoriska närheten till redovisningscentralerna har däremot inte visatsig ge de fördelar som man antog. De brister som översynen har visal på hänför sighuvudsakligen till fyra förhållanden, nämligen myndighetschefernasbestämmanderätt över planeringen av revisionen, vissa följder avrevisionskonlorens organisaloriska knylning till värdmyndighet i fråga om bl.a.medels-, rekryterings-, be-fordrings- och utbildningsfrågor, revisionskontorensstorlek saml RRV:s tillsyn. RRV har föreslagit förändringar av nuvarande revision vidrevisionskontor inom de fyra områden där brister har påtalats. En bedömning avde sammantagna effekterna av dessa ändringar leder RRV lill slutsatsen alt depåtalade bristerna i allt väsentligt undanröjs, om diskulerade förändringar Prop.1979/80: 150 36 genomförs inom ramen för den nuvarande principiellauppbyggnaden av revision vid revisionskontor. De föreslagna förändringarna innebär alt chefen för eltrevisionskontor själv skall fastställa revisionsplanen i stället för som nuchefen för resp. myndighet, atl Ijänst som chef för revisionskonlor tillsättsav regeringen och att medel för revisionskontors verksamhet särskiljs frånmedelsanvisningen till värdmyndigheten i övrigt. Dessa förslag medför attgällande bestämmelser för revision vid revisionskontor liksom RRV:s instruktionbehöver ändras. Härutöver har föreslagits att RRV fär regeringens uppdrag attnärmare utreda möjligheterna alt åstadkomma större revisionskontor. Vidare harRRV redovisat atl verkel avser att intensifiera den direkta tillsynen avrevisionskontoren samt öka insatserna för personalens utbildning ochinformation. Till RRV:s enhälliga styrelsebeslut i ärendet har två avverkets avdelningschefer anmält skiljaktig mening. De har starkare betonatvissa faktorer och därför kommit till andra slutsatser än RRV. De menar allför att bäst kunna tillgodose de grundläggande kraven på en oberoende redovisningsrevisionoch för att kunna bedriva en sä effektiv revision av statsverksamheten sommöjligt bör större förändringar vidtas än vad verkets förslag innebär. Deförordar en lösning som innebär atl revisionskontoren inordnas som lokalaenheter under RRV. I bilaga 2,8 återfinns en utförligare sammanfatining avRRV:s framställning till regeringen. Vissa synpunkter i remissyttrandena RRV:s framställning har varit remitterad lill myndigheleroch organisationer för yttrande. Remissinstanserna har starkt delade meningar om RRV:sförslag. Något mindre än hälflen av remissinstanserna ansluter sig i huvudsaktill RRV:s förslag. Flera av dessa har dock invändningar, t, ex, anser någraatt myndighetens chef, och således inte chefen för revisionskonlor, börfastställa revisionsplanen. Andra remissinstanser anser inte all RRV:s förslaggår tillräckligt långt när det gäller att säkerställa redovisningsrevisionensoberoende i förhällande lill de granskade myndigheterna. Flera av dessaansluter sig till det förslag som förordats av de tvä avdelningscheferna, medanandra förordar lösningar som innebär att revisionskontoren skulle blisjälvständiga myndigheter som stöds av RRV eller värdmyndighet. Flera störremyndigheter betonar också sitt behov av att ha en intern revision. Någraremissinstanser tar inte klar ställning i organisationsfrågan. I bilaga 2,8 återfinns en utförligare sammanslällning överremissinstansernas synpunkter. Prop.1979/80: 150 37 Detankommer på statsmakterna all ange i vilka organisaloriska former och med vilkaresurser redovisningsrevisionen skall bedrivas. Den översyn, som RRV genomförtför att klarlägga i vilken utsträckning inlenlionerna med den nuvarandeorganisalionen har kunnal förverkligas, lillsammans med remissyllrandena, geranledning atl nu på nytl överväga dessa frågor. Revisionav myndigheternas redovisning och inlerna kontroll av hur resurser disponerasoch bokförs behövs av flera skäl. För statsmakterna är redovisningsrevision ettinstrument för alt konlrollera all myndigheterna använder tilldelade resurser ienlighet med fattade beslut och givna rikllinjer och för att se till atl myndigheternasredovisning och interna kontroll av förvaltningen av ekonomiska värden ärändamålsenligt utformade. För styrelser och verksledningar är intern revisionbl. a. ett instrument för alt följa och styra verksamheten och för altkontrollera att oegenlligheler i redovisning och meddsförvallning inteförekommer. Det finns självfallet också ett allmänt intresse av att statlig ochslatligt finansierad verksamhet bedrivs i fastställda och kontrollerbaraformer. Brister i redovisningen och den inlerna kontrollen är ägnade att minskaförtroendet för sådan verksamhet. Dessa förhållanden ställer alla krav på enredovisningsrevision som är oväldig, ändamålsenlig och effektiv. Vissafakiorer gör atl kraven på revisionen i statsförvaltningen efler hand torde kommaatt skärpas. Del gäller både förvallnings- och redovisningsrevisionen. En sloroffentlig sektor medför nämligen i sig atl denna i växande grad kommer atlföljas och kritiskt granskas från skilda utgångspunkter. I de allmänekonomiskaoch statsfinansiella perspekliv som vi nu står inför, bl. a. stora underskott istatsbudgeten , kommer kraven pä alt den offentligasektorn skall vara effekliv med största sannolikhet att ytterligare förstärkas. Dennuvarande organisationen för den slalliga redovisnings- och revisionsverksamhetenfastställdes av genom beslul är 1967 (prop. 1967: 79, SU 1967: 82.rskr 1967: 194). Omorganisationen innebar en kraftig resursförstärkning förrevisionen totalt sett i statsförvaltningen. Den lade grunden för en pålönsamhets- och effektivitetsfrågor inriktad förvaltningsrevision. Den harockså lett till en standardhöjning på redovisningsrevisionens område genom enrad åtgärder för att på olika sätt kvalitativt förbättra denna revision.Samiidigi bör framhållas atl flera av åtgärderna har haft en långsiktiginrikining och därför ännu inte hunnit ge full utdelning. Nuvarandeorganisalion av redovisnings- och revisionsverksamheten var fullt genomfördförst och är således jämförelsevis ny. Erfarenheterna av den ärbegränsad. Enligt min mening bör ytterligare ansträngningar göras framöver föratl, parallellt med en av beslulad Prop.1979/80:150 38 1976/77: 130, FiU 1977/78:2. rskr 1977/78: 19)höjning av ekonomiadminislrativa nivän i stort, fortsätta att successivtförbättra redovisningsrevisionen i statsförvaltningen. Del är mot denbakgrunden som mina överväganden i det följande skall ses. En aspekt på redovisningsrevisionen, som har kommii alltilldra sig stor uppmärksamhet i RRV:s översyn och remissyttrandena, är omdenna revision organisatoriskt sett skall vara extem eller intern. Problemetgäller främst revisionen av de myndigheler som är s. k. värdmyndigheter förrevisionskontoren. Flertalet värdmyndigheter är verk med ekonomisktung produktion eller förvaltare och fördelare av slora ekonomiska värden. De som förordar att revisionen organisatoriskt skall varaextern anser all en intern revision inte kan bli oberoende av värdmyndighetensverksledning i önskvärd utsträckning. De ser i regel också statsmakternas ochallmänhetens intresse av en oväldigl och korrekt fungerande förvaltning somrevisionens främsta syften. För många i denna grupp är den naturliga lösningenpå frågan om extern eller intern revision att bryta ut revisionskonloren urvärdmyndigheterna och att inordna dem i RRV. Etl alternativ som i några fallförordas är att minska antalet revisionskontor och göra dem till självständigamyndigheter. För dem som å andra sidan anser att nuvarande ordning istort sett är bra och, efter vissa justeringar, bör behållas framstårmotsatsförhållandet eller intressekonflikten mellan exierna och internainiressen av revision som mindre slark. Nuvarande redovisningsrevision är ocksåinom värdmyndigheterna oberoende i förhållande till den verksamhet somrevideras, även orn den inte är hell oberoende geniemot verksledningen. Sommoliv för att behålla nuvarande ordning framhålls att med den har en rad av defördelar som eftersträvades uppnätts, nämligen specialisering, bättre myndighetskunskapoch myndighetskontakter, kontinuitet i granskningen, lätthet att fä tillgånglill information samt förutsättningar för att börja granskningen . Också andra fakiorer anförs som stöd för nuvarandeordning, till stor del de faktorer som motiverade statsmakternas beslul år1967. En sådan faktor är den nu genomförda övergången till ADB-baseraderedovisningssystem, främsl syslem S, i statsförvaltningen. Genom delta har endel rutinkontroller som tidigare påkallade extern revision fallit bort. Istället har den interna kontrollen i samband med redovisningen fått störrebetydelse. Åtgärder för att förbättra denna har vidtagits av RRV, En annan faktor är standarden på myndigheternasredovisning. Denna behöver som nämnts förbättras och åtgärder har vidtagits ochbör vidtas för detta. En väsentlig åtgärd i detta sammanhang är den nyligenutfärdade statliga bokföringsförordningen. Den lägger den grund som behövs föratt Prop.1979/80:150 39 utveckla en god redovisningssed inom den statligaförvaltningen. Här berörda förbättringar kan ske inom ramen för nuvarandeordning. Ytterligare en faktor som anförs till stöd för nuvarandeordning är utvecklingen i fräga om statsmakternas budgetstyrning. Denna hargått från detaljstyrning mot en ordning som ger myndigheterna större utrymmeatt på eget ansvar göra ekonomiska bedömningar i verksamheten. 1 linje meddetta har behoven ökat av en på lönsamhets- och effektivitetsfrågor inriktadförvaltningsrevision. Denna bör inte vara inlern och bör alltjämt vara enhuvuduppgift för RRV, För egen del harjag som utgångspunkt att en ändamålsenligoch effektiv redovisningsrevision måste finnas. Om denna utgångspunkt råderinga delade meningar. Jag anser att denna aspekt bör tillmätas slörre vikt änatt revisionen skall utföras av annat organ än den reviderade myndigheten.Myndigheter med omfattande produktion eller stora ekonomiska värden attförvalta eller fördela behöver under alla förhållanden en internrevision. Olikaåtgärder i syfte att höja den genomsnittliga standarden på revisionen och deninterna kontrollen ger enligt min mening snabbare och säkrare resultat än enomorganisation med de omställningsproblem den skulle medföra. Jag förordardärför att nuvarande ordning i slort behålls men att vissa åtgärder vidtas föratt avhjälpa brister eller uppnå förbättringar i revisionen. Till åtgärdernaåterkommer jag i det följande. En annan aspekt som rönt jämförelsevis slor uppmärksamheti utredningsarbetet är sambandet mellan förvaltnings- och redovisningsrevision.Elt skäl som anförts för att inordna revisionskontoren i har varit atthärigenom skapas förutsättningar för ett bättre samspel mellan förvaltnings-och redovisningsrevision. Jag delar uppfattningen att del i och för sig ärangelägel att få till stånd etl samspel mellan de olika typerna av revision.Vikten av detta samspel fär dock inte överdrivas med hänsyn till attförvaltnings- och redovisningsrevisionen har olika inriktning och arbelar medolika meloder. De förbällringar som kan uppnås i här berört avseende bör kunnauppnås även inom ramen för nuvarande ordning. Jag utgår ifrån att RRV beaktardenna fråga i sin planering och melodulveckling saml i sin tillsyn avredovisningsrevisionen. Innanjaggårin pä olika åtgärder som bör vidtas vill jagberöra frågan om resurserna för redovisningsrevision i statsförvaltningen. RRVbedömer i sin rapport det inte realistiskt att räkna mednågra väsenlliga utökningar av de totala resurserna för revision inom statsförvaltningenutöver vad som följer av beslut när det gäller revision avaffärsverkens redovisning och bokslulshandlingar. Denna bedömning är enligtmin mening väl grundad. Redovisningsrevisionen bör således bedrivas inom ramenför de resurser som står till förfogande. Myndigheterna är givetvis dockoförhindrade att använda resurser som de förfogar Prop.1979/80:150 40 över i sin ekonomiadministration för atl kompletleraredovisningsrevisionen. Som framgått bör vissa åtgärder vidtas för att avhjälpabrister i nuvarande ordning och för att förbättra den. Åtgärderna syftar bl, a.till att stärka redovisningsrevisionens ställning och oberoende inom ramen förnuvarande organisation i stort. De förändringar det här är fråga om harframkommil i RRV:s översyn och har föreslagils av verket. De har starki stöd iremissyttrandena. Jag vill ta upp några kompletlerande åtgärder ochsynpunkter. F. n. fastställs revisionsplanen av resp. värdmyndighetschef. I syfte att stärka revisionens och revisionskontorens ställning bör denändringen göras att chef för revisionskontor fastställer revisionsplanen eftersamråd med vederbörande myndighets chef Medel för revisionsverksamheten ingår f. n. som en intesärskiljbar del i värdmyndighetens förvaltningsanslag i de nuvaranderegleringsbreven. En värdmyndighet kan därför i princip disponera eventuellabesparingar för revisionen för andra ändamål. Den förändringen bör därför görasatl medel till revisionskontoren särskiljs från andra medel ianslagsframställningarna och i regleringsbreven. bör liksom nu ansvara för administrativservice avseende personal-, ekonomi- och lokalfrågor. a. rekryteras ochanställs personalen vid revisionskonloren av värdmyndigheten. Den förändringenbör dock göras alt Ijänsl som chef för revisionskontor tillsätts av RRV eftersamråd med i första hand värdmyndigheten. Härigenom bör revisionens ställningstärkas inom värdmyndigheten och RRV:s centrala ansvar för revisionen markeras. Övriga tjänster bör som tillsättas avvärdmyndigheten. gällande bestämmelser att värdmyndighelen skall inhämtaRRV:s yttrande vid tillsättning av tjänster i lönegrad F 11 eller högre börupphävas, I stället bör RRV på annal sätt ge stöd i här berörda frågor. Jagålerkommer till detta i del följande. RRV har enligt sin instruktion till uppgifl att utövalillsyn över revisionskonloren. Till denna hänför RRV bl.a, löpande tillsynoch tillsynsprojekl (direkl tillsyn), utvecklingsarbete och melodanvisningarsamt utbildning och information. Det kan nämnas all samtliga revisionskontorblev föremål för direkt tillsyn under /79 och avses bli föremålför sådan lillsyn också innevarande budgelär. RRV har bedrivitett ambitiöst arbete med att utveckla metoder och tillhandahålla metodstöd ochmed utbildning och informalion. Insatserna har som nämnts haft en långsiktiginriktning på att successivt höja standarden på redovisningsrevisionen.Vidtagna ålgärder ger därför fullt resultat först efler hand. Som nämnts är det angeläget att göra fortsattaansträngningar att höja Prop.1979/80:150 41 den genomsnittliga standarden på redovisningsrevisionen.Del arbete som påbörjats bör därför fullföljas. Vidare bör undersökas vilkaytteriigare initiativ som kan tas för att åstadkomma förbättringar. Enligt minmening behövs såväl åtgärder som avser direkt lillsyn som generellt syftandeåtgärder avseende metoder, utbildning och information. Ansvarei för attåstadkomma den fortsatta standardhöjningen av redovisningsrevisionen bör ankommapä RRV. Jag utgår från att RRV liksom kommer aU redovisa planerade ochvidtagna åtgärder i fråga om tillsynen i de årliga verksamhetsplanerna,verksamhetsberättelserna och anslagsframställningarna. Vidare bör enligt minmening en samlad redovisning av effeklerna av åtgärderna lämnas om några årsom underlag för eventuellt förnyade överväganden i här berörda frågor. Bland enskilda områden på vilka metodutveckling ochmetodstöd behövs kan nämnas uppbyggnad av interna kontroller och redovisningsrevisioni samband med användning av ADB för ekonomisk redovisning och ekonomiskatransaktioner. Det sammanhänger med att ADB numera används föradministrationen av flertalet tunga verksamheter. Som exempel kan nämnasskatteförvaltningen och socialförsäkringsområdet. Åven den lämpligafördelningen av expertis mellan RRV och revisionskontoren i dessa frågor är enviktig aspekt. Jag avser alt låta närmare belysa vad som kan behöva göras pådetla område. Jag vill i detta sammanhang också särskilt nämna behovetav stöd till värdemyndigheterna i frägor om rekrytering, utbildning och annanutveckling av den personal som arbetar med redovisningsrevision. I RRV:stillsyn ingär att forllöpande följa behovet av och tillgängen pä kompetens hosrevisionskontoren samt att vidta eller föreslå åtgärder för at få till stånd enså god balans som möjligt häremellan.