prop · G3031 · 1979-12-31 00:00:00 — Ifråga om kostnadsansvaret för institutionsvärden innebär dessa huvudprinciperenligt utredningens förslag atl landstingskommunerna skall ha ansvaret för detyngre institutionerna, medan kommunerna i regel kommer att få svara förkostnaderna för t.ex. behandlingshem för narkotikamissbmkare. Kosinadema förplacering i enskilt hem blir en angelägenhet. Som jag återkommer tillnärmare längre fram (avsnitt 2.13), bör emellertid kommunema ha ett visstkostnadsansvar även i de fall landstingskommunen är huvudman. Delta ansvar börfullföljas genom att kommunen betalar avgifter för vården. Det finns enligl min mening för den kommunalasocialtjänstens del inte anledning alt i nuvarande läge förorda någon ändring iden principöverenskommelse som har ingåtts mellankriminalvårdsstyrelsen och . Jag vill avslutningsvis poängtera att det sagdainte innebär någon begränsning av klientens rätt atl på samma villkor somgäller för andra få ekonomisk hjälp eller annal bislånd inom . 1979/80:1 Funktion och uppgifter 152 2.4Socialtjänsten funktion och uppgifter delade i sitt principbetänkandein socialljänslen i åtta huvudfunktioner. Under remissbehandlingen var någrainslanser kriliska. Sålunda förordade t.ex. i slällel enindelning i tre huvudgrupper, nämligen samhällspåverkande ålgärder, socialaijänsler och avhjälpande ålgärder. I slutbetänkandet tar socialulredningen begreppelsocial tjänst som ulgångspunkt för den fortsalla systematiseringen. Allaformer av socialnämndens sociala verksamhet vill utredningen kalla för socialatjänster. "Med social tjänst bör avses varje social insats somsocialnämnden svarar för och som direkt eller förmedlat tjänar den enskilde ochutgör medel för verksamhetens måluppfyllelse." medelsammanförs nu av ulredningen i tre huvudfunktioner. Strukturinrlktudeinsutser, som syflar till en god samhällsmiljö. Hit räknas medverkan i samhällsplanenngen, arbetemed sociala problem i samhällel, uppsökande verksamhel. Allmänt inriktade insatser, varmed åsyftasgenerelll utformade sociala insatser inom exempelvis barnomsorgen ochäldreomsorgen. Av särskild vikl är insatser som avser alltillgodose behov av information, barns och ungdoms omvårdnad och utveckling,arbete och försörjning, självständigt boende m. m., socialjour. Individuellt inriktade insatser, som avser socialatjänster direkt anpassade tiU den enskilde individens behov. Hit räknas bl. a. behovsprövad ekonomiskhjälp, upplysningar, samtal och rådgivning om ekonomi, barnuppfostran,samlevnad osv., andra förebyggande insalser och hjälpåtgärder som motiveras avden aktuella situationen, fortlöpande kontakt för stöd och rådgivning vidproblembearbetning (bl.a. familjerådgivning, gruppterapi, psykodrama),erbjudande om behandling och vård i olika former, insatser som gällernyinflyttades och invandrares förhållanden. Jag delar utredningens uppfattning alt en hell klargränsdragning inle är möjlig. En viss social ijänsl kan vara sammansatt ochberöra mer än en huvudfunktion. Det är bedömningen av tjänstenshuvudsakliga inriklning, eller annoriunda uttryckt var ijänsten har sintyngdpunkt, som har fått bestämma indelningen. Vissa av vård- och serviceområdengriper över alla huvudfunktioner och då framför allt allmänt inriktadeinsatser och individuellt inriktade insatser. Det gäller samhällets omsorgerom barn och ung- 1979/80:1 Funktion och uppgifter 153 omsorgerna om äldre människor liksom omsorgerna ommänniskor med handikapp. Det är här fråga om områden inomsocialtjänsten som är mycket omfattande med hänsyn lill del antal människor deberör och de stora resurser de tar i anspråk. Jag behandlar därför dessaområden särskilt senare i mitt anförande (avsniu 2.9-2.11). Hela huvudområdetindividuellt inriktade insalser är f ö. så omfattande atl jag här kommer aUinskränka mig till all huvudsakligen hänvisa lill vad jag anför längre fram. Inte heller bestämningen avbegreppet social tjänst går hell fri från kritik. påpekar atlom t.ex. fritidsgårdsverksamhelen drivs av socialnämnden i en kommun, kommerden att räknas som en social Ijänsl, medan den i en annan kommun därverksamhelen drivs av fritidsnämnden hänförs till fritidsverksamhet. Förbundelvill avgränsa begreppel lill socialnämndens lagbundna verksamhel, vilkel inteskulle hindra alt kommunen svarar för sociala tjänster i vidare mening. Jag vill här erinra om att det ärkommunen som inom silt område skall ha ansvaret för (avsnitt2.3). I fråga om strukturinriktade och allmänt inriktade insalser bör del medell undanlag slå kommunen fritt all överlåta åt särskilt organ all ha hand omvissa uppgifter, medan del övergripande ansvarel ligger kvar på socialnämnden,som bör anmäla hos kommunen om uppgiften inte sköts på avsett sätt. Undantagfrån kommunens valfrihet avseende organisationen av sådana insatser ärsocialnämndens uppgift att medverka i samhällsplaneringen. Det uteslutergivelvis inte alt också fakultativa organ, t.ex. fritidsnämnden och kulturnämndenbör vara med i denna planering. Individinriklade insatser bör enbart socialnämndeneller social distriktsnämnd ha hand om. Jag återkommer senare närmare lillolika kommunala kompetensfrågor i samband med behandlingen av den kommunalasocialförvaltningens organisation m.m. (avsnitt 2.19). Med hänvisning lill vad jag harsagt nu föreslår jag alt med social tjänst skall avses varje social insats somsocialnämnden unsvurar för och som direkl eller förmedlat tjänar den enskildeoch utgör medel för verksamhetens måluppfyllelse. Härmed avses ocksåverksamhet som socialnämnden inle direkl har hand om men har etl övergripandeansvar för. Därmed bör man kunna undvika alt samma slags insats i vissakommuner räknas som social tjänst och i andra kommuner inle räknas som socialijänsl beroende på om den sköts av socialnämnden eller inte. Socialulredningens slutliga förslagom indelning i de tre huvudfunktionerna har mött få invändningar. Till deremissinstanser som uttalar sig direkl posilivt om förslagel hör TCO ochSveriges socionomförbund, som säger atl indelningen är ändamålsenlig. ÄvenSACO/SR är huvudsakligen positiv. anser attgrupperingen lägger en värdefull grund för en fortgående analys avsamhällsutvecklingen och för fortsatt socialt arbete. Prop.1979/80:1 Funktion och uppgifter 154 vill kalla "strukturinriktadeinsalser" för "samhällspåverkande insalser". I styrelsensutvecklingsarbete är motsvarande benämningar samhällspåverkande åtgärder,allmänt inriktade ålgärder och avhjälpande ålgärder. har i slutbetänkandet lill stordel beaktat tidigare kritik mot den indelning som föreslogs iprincipbetänkandet. De ändringar som utredningen gjorde som en följd av kritikenvar enligt min mening ändamålsenliga. Jag vill däremot inte ansluta mig lillsocialstyrelsens förslag lill ändringar i den systematik som socialutredningenslutligen stannade för. Benämningen "påverkande" kan sålunda enliglmin mening inle förbehållas de stmklurinriktade insatserna. Den har viss relevansockså för allmänt och för individinriktade insatser. En aktiv socialtjänstmåste - med alla förbehåll som bör göras - sträva efter all påverka enskildamänniskor och deras direkta livssituation genom individuella åtgärder. Jaganser inte heller all term "avhjälpande åtgärder"för individinriktade insatser är väl vald. Begreppet ger inte utrymme för deförebyggande insatserna på individnivå. Även om de strukturinriktadeinsatserna är primärt förebyggande och de individinriktade insatserna sekundärai delta avseende, kan de senare inle begränsas till att spela enbart en"avhjälpande" roll. Jag behandlar senare i flera andra sammanhangfrågor om förhållandet mellan samhällel och den enskilde. I fråga omprinciperna för insatser hos den enskilde och familjer (avsnitt 2.7) strykerjag särskilt under att en aktiv socialtjänst skall i samverkan med klienlenkunna ställa krav och aktivt påverka honom eller henne. "Påverkan"markerar emellertid ett resultat som självfallet inte är känt när en vissåtgärd initieras. "Inriktning" anger däremot målinriktning och syfte.Jag finner sålunda utredningens formuleringar riktiga och tillstyrker indelningeni huvudområdena stmkturinriklade, allmänt inriktade och individuellt inriktadeinsatser. Också utredningens syn på vilka verksamheter sombör anses ingå i de olika huvudområdena har i huvudsak godtagits avremissinstanserna. anser emellertid att uppsökande verksamhethör till allmänt inriktade insatser snarare än de strukturinriktade. Styrelsenmenar alt det sociala arbetet sammantaget kommer atl ulgöra kunskapsunderlagför de stmkturinriktade insatserna. Som Kommunförbundets s.k. SAlSP-projekt (socialaaspekter i samhällsplaneringen) visar kan många olika personalkategorier bidramed sina kunskaper. Dessa kunskaper bygger på en kontakt med människor ochderas förhåUanden inom en vidare ram än vad som avses med uppsökande verksamheti vanlig mening. Den uppsökande verksamheten är ett av flera medel för såvälsamhällsplaneringen som för individuella insatser. Med hänsyn till denbetydelse som den uppsökande verksamheten bör få för samhällsplaneringen anserjag emellertid att den i första hand bör ses som en stmkturinriktad insats. 1979/80:1 Funktion och uppgifter 155 Många olika personalkategorier är verksamma medsociala insatser inom det vida verksamhetsområde som de sociala ijärislernaomfatlar. De har olika tjänsteställningar, yrkesbeleckningar ochorganisationstillhörighet m. m. En i modernt språkbruk vanlig benämning påmånga av dem är socialarbetare. Härmed avses närmasl de yrkesgrupper som harhand om utredningar och behandlingsinsatser i individuella ärenden. Utifrån enhelhetssyn anser jag del önskvärt att begreppel vidgas lill att omfalla bl. a.olika grupper av vårdarbetare, t. ex. hemtjänstpersonal. Enligt min mening börålminstone de kallas socialarbetare som utför sociala Ijänsler genom medverkani planering, utredning, beslul, behandling och vård, när del inte är fråga omrenl konlorslekniska eller administrativa göromål och man knappast längre kanlala om en "social insals". Jag är medvelen om atl benämningensocialarbetare också kan vara tillämplig på socialt verksam personal inom andravårdområden i samhällel som socialnämnden inte har ansvaret för. Vad jag har sagt nu har visseriigen ingen belydelseför lagstiftningen eller i något annat formellt avseende. En enhetlig syn idessa frågor bör ändå kunna få en praktisk, positiv belydelse. Den gemensammabenämningen socialarbetare understryker att de olika yrkesgrupperna har engemensam uppgift och atl allas insatser har samma värde oberoende avtjänsteställning och formella meriter. En sådan vidgning ligger väl i linje medden helhetssyn som präglar socialtjänstreformen. 2.4.2Strukturinriktade insatser Medverkan i samhällsplaneringen aktiva deltagande isamhällsplaneringen är elt viktigt inslag i socialtjänstreformen. Utvecklingenav samhällel har bl. a. inneburit att alltmer av ansvar för n)änniskorslivssituation har lagts på kommunema. Kommuninvånarnas olika anspråk har ocksåefter hand blivil alltmer kännbara. Knappa resurser och miljömässiga och andrakvaliletsbe-slämmelser reglerar möjlighetema att infria invånarnas önskemål.Stora krav måste därför ställas på del kommunala beslutsunderlaget och på denplaneringsprocess genom vilkel underlaget arbetas fram och behandlas. En förändrad planeringssyn har vuxit fram. Socialaelement har i allt högre grad förts in i diskussionen, vid sidan av övervägandenom fysiska och ekonomiska resurser. Intresset för de sociala sammanhangen ochmänniskors välfärd markeras också starkt i socialutredningens belänkande. Samhällsproblem betraktas inte längre huvudsakligensom frågor som det gäller att finna "tekniska" lösningar på.Synsättet har vidgats. Individers eller gruppers sociala svårigheter ulvecklasi elt samspel med miljön. Inte sällan uppstår de i ett komplicerat växelspelmellan förändringar i samhällsstrukturen och människors behov, intressen samt möjligheteroch Prop.1979/80:1 Funktion och uppgifter 156 förmåga atl klara dessa förändringar. Del finns ofla slorkunskap hos socialljänslens förtroendemän och anslällda om sociala problem ochderas samband med bakomliggande faklorer. Socialljänslens skyldighet all aktivtdella i samhällsplaneringen tillhör därför de viktigaste inslagen i socialtjänslreformen. menar alt densociala seklorns medverkan i samhällsplaneringen skall syfta till - alt utjämnaskillnader i levnadsvillkor; - all se lill attden sociala tryggheten omfatlar alla; - all förslärkagemenskap och solidaritel mellan människorna; - all främja medborgarnas engagemang i gemensammaangelägenheter. innebär all socialljänslen genom sill dellagande i samhällsplane ringen skall verka för grupper som är i olika avseenden underförsörjda. Utredningen har i sina övervägandenom de sociala organens medverkan i samhällsplaneringen framför allt diskuieratden lokala - den kommunala - nivån och den kommunala socialljänslens möjligheler alldella i plane ringsprocessen. Ulredningens förslagom medverkan i sam hällsplaneringen har fåll elt i del närmasle enhälligt positivt mottagande av remissinstanserna. Kommunernas arbete medsamhällsplaneringen är grundläggande när det gäller att påverkasamhällsstrukturen. Jag är överens med ulredningen alt socialsektorns medverkanskall ha sin tyngdpunkt på lokal nivå. Där finns kunskapen om människorsvillkor och där mäts effekterna av samhällsplaneringen bäsl. Som socialulredningen har pekat påfinns det emellertid etl viktigt ansvar för samhällsplaneringen också på läns-och riksnivå. Och det är väsentligl all av de sociala aspeklerna bevakas påalla samhällsnivåer. Planeringen påverkar nämligen villkoren för medborgarna påvilken nivå den än genomförs. Sociala svårigheier som de sociala organen ikommunen ställs inför har ofla samband med brister eller oförutsedda effeklerav planeringen på andra nivåer. Jag återkommer därför strax särskilt till desociala organens medverkan i planeringen på läns- och riksnivåerna. har i siltsliilbetänkande betonat hur ingripande samhällels planering i dess olikaformer är i människors levnadsvillkor och hur beroende individens välfärd är avsamhällels åtgärder inom många olika sektorer. Samhällels planering bör enliglutredningen leda fram till åtgärder som samverkar på bästa säll för denenskilda människan och för grupper av människor. Del blir då viktigt atl byggaplaneringen på kunskap om människors eller gruppers silualion. I annal fallriskerar man en bristfällig förståelse av de faktiska villkoren och en dåliganpassning av sam-hällsåtgärderna lill de individuella förulsältningarna. Jag delar detta synsätt.Planeringen måste formas från bl. a. kunskapen om sociala villkor och iplaneringsprocessen måsle denna behandlas med samma tyngd som kunskap omteknik, ekonomi, juridik elc. 1979/80:1 Funktion och uppgifter 157 däremot inte skäl att bedriva en särskild social planeringsom beskrivs och läggs fasl i särskilda plandokumeni och som behandlas vidsidan om annan övergripande planering, t.ex. fysisk och ekonomisk. De socialaorganen bör på olika nivåer i samhällel medverka i samhällsplaneringen och medsina kunskaper och erfarenheler bidra lill all planeringen inriktas ochutformas i linje med det synsäll som jag har förordal. De tre gällande vårdlagarna, BvL,NvL och ShjL, innehåller samtliga generelll utformade bestämmelser som åläggerrespektive nämnd långtgående uppgifter i förebyggande syfte. Socialvårdenskall göra sig förtrogen med människors levnadsförhållanden och tillgodoseföreliggande behov genom såväl allmänna anordningar som individinriktadeinsatser. Några bestämmelser som ger respektive nämnd rätt eller skyldighet altaktivt medverka i samhällsplaneringen finns del dock inte i dessa lagar. erinrar om attkommunerna successivi har fått etl ökat ansvar för samhällsplaneringen, och atldenna planering påverkar praktiskt taget alla sidor av medborgarnaslevnadsvillkor. Ulredningen ger exempel påkommunala besluts påverkan på människornas förhållanden. Genom den f\'siskupluneringen påverkas bebyggelsestrukturen, trafiksystemet, förutsättningarnaför rekreation och service saml samordningen av olika funkfioner i den fysiskamiljön. Kommunen har även ansvar för planering av bostadsför.sörjningen. Dennavidgas alllmer lill program för hela boendemiljöns uiveckling.Socialulredningen pekar på ansvar för befolkningsgrupper som harspeciella bostadsbehov. Till dessa hör ungdomar, äldre, handikappade ochpersoner i olika stadier av rehabilitering. Kommunen har vidare i ökadomfattning fäll ansvarel för en sysselsätlningsplanering som slräcker siglängre än till den planering av arbeisplalsområden som ingår i den fysiskaplaneringen. Ulredningen pekar i del sammanhanget påsysselsällningsulredningens belänkande (SOU 1975:90) Arbete ål alla där delbetonas atl bl. a. kommunernas planering bör underlätta skapandet av nyaarbetstillfällen och undanröja förvärvshinder. För vissa grupper t. ex. förungdomar med brister i utbildning och yrkeserfarenhet samt för personer underrehabilitering är det ofla nödvändigl med särskilda ålgärder för alt skapasysselsättningsmöjligheter. Till de nu nämnda planeringsformerna kommerplaneringen UV kommunens egen verksumhet, dvs. planering av institutioner ochverksamhel inom bl. a. kullur. ulbildning, friiidsverksamhel och socialservice. bör medverka i den planering som har nämnls . Deltaär en förutsättning för alt nämnden i etl tidigt skede i enlighet med vad jaghar sagl lidigare skall kunna främja den enskildes möjligheter lill arbele,bostad och utbildning. Vissa remissinstanser har pekat påbetydelsen av socialljänslens egen verksamhetsplanering som en avförutsättningarna för en akfiv medverkan Prop.1979/80:1 Funktion och uppgifter 158 Konstruktionen med en ramlag i kombination med det ökadekommunala ansvaret och den enskildes rält och möjligheler atl genom besvär fåbeslul prövade leder till alt del behövs mer detaljerade målsättnings- ochverksamhetsplaner för . Handlingsprogram och planer börupprällas för olika seklorer. Lagen bör därför enligt dessa remissinstanserange en skyldighet för kommunen att utarbeta sådana program. Jag inslämmer med socialutredningen och fleraremissinstanser i uppfattningen att en väsentlig del av socialtjänstensmedverkan i samhällsplaneringen är den egna verksamhetsplaneringen.Planeringen av den egna sektorn är en av utgångspunkterna för etl deltagande iden mer övergripande planeringen. Del är nödvändigl att göra planeringen mersamlad och målinriktad, atl följa upp genomförda planer och all förmedlakunskaper och erfarenheler till beslutsfattarna. Den ger vidare, vilkel ocksåvissa remissinstanser har pekat på, ramlagstiftningen ett mer konkret innehåll.Ett politiskt och administrativt ansvar kan därigenom lättare utkrävas. Enlångsiktig verksamhetsplanering av ökar också möjligheternatill gemensam planering med andra organ. De resurser som kommunen hartillsammans med framför allt landslingen kan också komma alt ulnylljas bättre.Det gäller exempelvis omsorgerna om äldre och handikappade saml vård ochbehandling av alkohol- och narkotikamissbrukare. Som jag återkommer till bör i sinegenskap av tillsynsmyndighet följa samhällsplaneringen också på den kommunalanivån. En utvecklad planering av i de olika kommunerna kan gesocialstyrelsen ell underlag för atl följa upp och värdera hur socialtjänstenulvecklas i landel. Den ger också underlag för sammanställningaroch återföring av kunskaper lill kommunerna. I kommunerna har redan nu utvecklats olika formerav planering av socialvården. Denna planering kan emellertid vara mer ellermindre väl utvecklad i fråga om olika delar av verksamheten.Verksamhetsplaneringen i dess helhet har också kommit olika långt i olikakommuner. En väl utvecklad verksamhetsplanering kommer att få stor belydelseför att utforma . Delta blir fallet både för atl fördelaresurserna efler de behov som föreligger och för atl omdisponera resurser ochändra verksamhetsinriktning med hänsyn till väntade förändringar i behovet avsocialtjänstens olika insatser inom kommunen. Jag vill sålunda starkt underslryka att dennuvarande verksamhetsplaneringen av socialvården bör vidareutvecklas ikommunerna. a. ramlagen bör kunna göra det lättare för socialnämnden att iplaneringen få en samlad överblick över resurserna och hur dessa med hänsyntill behoven lämpligast bör disponeras. Verksamhetsplaneringen bör berörasamtliga uppgifter. Med hänsyn till atl kommunema redan i storomfattning har en sådan planering harjag inte funnit del nödvändigt atl ta inen särskild bestämmelse om planeringen av i lagstiftningen. Prop.1979/80:1 Funktion och uppgifter 159 I sitt förslag alt genom atlmedverka i den kommunala samhällsplaneringen skall ges möjlighet atl påverkasamhällsstrukturen pekar ulredningen på tre slag av insalser. - tillför underlag till planeringen; - deltar i planeringen; - deltar i uppföljningen. Deföreslagna insatserna tillstyrks i del närmaste enhälligt av remissinstanserna.Flera understryker alt den uttalade salsning på strukturinriktade insatser idel sociala arbetet som utredningen för fram markerar en strävan att minskabehovet av individuella tjänster. Ulredningens uppfattning alt socialtjänstensmöjligheter atl påverka samhällsplaneringen är etl villkor för en meragenomgripande förändring av arbetsformerna inom den sociala verksamhelen delasockså av många remissinsianser. Så pekar t.ex. på atlsocialtjänsten genom denna nya arbetsmetod kan bryta sin isolering och tvingasredogöra för sitt arbetsområde och använda sina kunskaper i elt vidaresammanhang. blir en akliv problemsökare som kan beskriva socialaproblem och missförhållanden i samhällel. Vissa remissinsianser anser all den föreslagnamedverkan från sida borde utvecklas ytterligare. Praktiskaerfarenheler och pågående forsknings- och utvecklingsarbete måste vara grundeni en sådan utveckling. Delta gäller t. ex. frågor kring boendesegregationsuppkomst och former, den sociala gemenskapens villkor och sambanden mellanyttre miljö och sociala problem. Liksom socialutredningen och flertalelremissinsianser anser jag alt socialljänslens medverkan i samhällsplaneringenär ell av de viktigaste inslagen i den nya . Den markerar lydligluppbrollel från den symptom- och individinriklade lagstiftning som hittillshuvudsakligen har reglerat del sociala arbelel i kommunerna. Den gersocialljänslen möjligheter au förebygga sociala svårigheter på etl mer aklivisäll än den nuvarande lagstiftningen. Samtidigtsom mäsle beskriva sociala problem som en grund i planeringen,måsle den också vara beredd all redovisa de mänskliga och maleriella resursersom finns och hur dessa kan användas som en ylterligare grund i planeringen. Många frågor återstår atl lösa innan socialtjänstenhar funnil formerna för denna nya slora uppgift. Formerna för medverkan iplaneringsarbetet måste ulvecklas ylterligare och lång lid måsle ägnas försöks-och uiveck-lingsarbele. Också ulbildningen på delta område blir viklig.Socialljänslen befinner sig i början av en utvecklingsprocess. har atl formerna försocialnämndens medverkan i samhällsplaneringen inte bör regleras närmare isocialtjänstlagen. Motivet är bl. a. de varierande organisatoriska och andraförulsällningar Som råder i kommunerna. Enligt förslagel skall det ankomma pånämnden att i samverkan med övriga facknämnder närmare utveckla dessa former. Prop.1979/80:1 Funktion och uppgifter 160 Förslagel har i detta hänseendefått elt någol blandat mollagande av remissinstanserna. Medan vissa inslanserdelar socialulredningens uppfattning, anser andra all utredningen närmareborde ha angett formerna för socialnämndens medverkan och att ulredningen inlelillräckligl konkret har redovisat socialljänslens ansvarsområde på dennapunkt. Bl.a. del lidigare nämndaSAlSP-projeklel visar att planeringsformerna och medverkanmåste anpassas till den enskilda kommunens organisation. Jag anser således alldel varken är möjligt eller lämpligl all lägga fasl formerna försocialljänslens medverkan i samhällsplaneringen närmare. Socialljänslens uppgift isamhällsplaneringen är enligl socialulredningen främsl alt tillföra planeringenkunskapsunderiag.