prop · G303135 · 1979-12-31 00:00:00 — Regeringens proposition 1979/80:135 omorganisation av försvarsmaktens högre regionala ledning m.m.; beslutad den 27mars 1980 Regeringenföreslår atl antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll. Ipropositionen behandlas indelningen i militär- och civilområden. Nuvarande sexmilitär- och civilområden föreslås behållas, men antalet anställda vidmilitärområdesstaberna bör minskas med ca 100 i förhållande till personallägeti . Ipropositionen behandlas även principerna för samverkan mellan den militära ochcivila ledningen på högre regional nivå samt försvarsområden och län. I dettasammanhang tas ledningsorganisationen i övre upp. Civilbefälhavarnasuppgifter, befogenheter m. m. behandlas särskilt. Militärbefälhavarnasuppgifter m. m. tas också upp och ställningstaganden till dessa ligger tillgmnd för överväganden om militärområdesslaber-nas organisation. Slutligenbehandlas lokalisering och organisation av första flygeskaderns stab,lokalisering och lydnadsförhållanden för spanings- och underrättelseavdelningenvid flygflottilj (F 11), militärkommandos uppgifter vadgäller arméns gmndulbildning, byggnadskontorens uppgifter m. m. samt byggnads-och reparationsberedskapens organisation, resurser och ställning. Prop.1979/80:135 2 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , . Mundebo, , , , ,Åsling. Krönmark, Burenslam , . ,, , Adelsohn. Föredragande: slalsrådel Krönmark Proposition om organisation av försvarsmaktens högreregionala ledning m. m. Med stöd av Kungl, Maj:ts bemyndigande lillkalladedåvarande chefen för försvarsdepartementet i seplember 1974 sex sakkunniga' meduppdrag all se över det mililära försvarels centrala och högre regionalaledningsorganisation m,m. De sakkunniga, som log namnel försvarsmaklens ledningsulredning1974 (FLU 74). behandlade i en försia elapp den centrala ledningsorganisationensaml den principiella ansvarsfördelningen mellan cenlral och högre regionalnivå. Överväganden och förslag i dessa avseenden redovisades i betänkandet(SOU 1976:64) Försvarsmaklens cenirala ledning. godtog i huvudsakdessa förslag (prop, 1977/78:63, FöU 1977/78:9, rskr 1977/78:174), 1 en andra elapp har ulredningen behandlat den högreregionala nivån, bl.a, indelningen i militär- och civilområden saml uppgifleroch organisalion för mililärbefälhavarna med staber, Ulredningen har ocksålagit upp vissa frågor som rör den civila ledningsorganisationen på högreregional nivå, I beiänkandei (SOU 1978:77) Högre regional ledning harutredningen övervägt och lämnat förslag i dessa avseenden. Till betänkandet harfogals en reservalion av ledamoten samt tre särskilda yllrandendels av ledamöterna , dels av experterna saml av experten , ' Dåvarande landshövdingen , ordförande, riksdagsledamöternaÅke och , dåvarande riksdagsledamöterna saml redaktören, numera riksdagsledamoten . Prop.1979/80:135 3 Till prolokollet i della ärende bör fogas en redogörelse förnuvarande organisalion som bilaga I och en sammanfatining av ulredningensöverväganden och förslag som hilaga 2. Utredningen har i silt slutbetänkande (SOU 1979:84) Lekmäni försvaret behandlat frågan om lekmannainflytande på regional och lokal nivå.Betänkandet remissbehandlas f, n. Efter remiss har yllranden över beiänkandei Högre regionalledning avgells av Riksbank, rikspolisslyrelsen, överbefälhavaren(), chefen för armén, chefen för marinen, chefen för fiygvapnel. försvarelscivilförvaltning, försvarels sjukvårdsstyrelse, fortifikalionsförvallningen,, värnpliktsverket, ,försvarets datacentral, civilförsvarsslyrelsen. beredskapsnämnden förpsykologiskt försvar, försvarets ralionaliseringsinslilut. försvarels personalnämnd,chefen för byggnads- och reparalionsberedskapen, socialslyrelsen,, postverket, , slalens jämvägar (SJ), slalensvägverk, , luftfartsverket, transporlnämnden, statskontoret,riksrevisionsverkei, och-utbildning, slalens jordbruksnämnd, , överstyrelsen förekonomiskt försvar, arbelsmarknadsstyrelsen (AMS), generallullslyrelsen,slalens invandrarverk, slalens lantmäteriverk, ,länsstyrelserna i , , , ,, , , , , , ,, Västerbollens och Norrbollens län, civilbefälhavarna i SödraVäsira, Östra, Bergslagens, Nedre och Övre civilområden,. , , ,, Centralorganisationen /SR, (TCO-S) och Landsorganisationeni (LO), En sammanslällning av remissyttrandena bör fogas lillprotokollet i detla ärende som bilaga 3. 1977/78:63 om försvarsmaklens cenirala ledningm.m, anförde jag alt del med hänsyn till kostnadsutvecklingen var nödvändigtatt så långl det är möjligt begränsa sådana kosinader för försvarsmaklensfredsadmini-slralion som inle direkt bidrar lill försvarseffeklen. Jag anfördedärvid all besparingsåtgärder måsle vidlas i hela organisalionen men altverksamheten vid de lokala förbanden, som svarar för ulbildningen av devärnpliktiga och har det omedelbara ansvaret för mobiliseringsförberedelserna,borde prioriteras. Besparingarna borde därför i ökad utsträckning genomföras Prop.1979/80:135 4 vid myndigheter i den cenirala och högre regionalaorganisationen. Detta borde, angav jag, i sin tur medföra attbeslutsbefogenheter i slörre utsträckning förs över lill myndigheter på lägreregional och lokal nivå. (FöU 1978/79:9, rskr 1978/79:174) godkändeförslagen i propositionen, Behovel av besparingar var en av anledningarna till enöversyn av ledningsorganisationen i den nämnda propositionen. Den andra var nödvändighetenall anpassa organisationen lill del nya system för planering och budgeteringsom infördes i försvarei (prop. SU 1970:206, rskr1970:420). En av grundlankarna i systemet är alt effektiviteten skallförbättras, bl. a. genom en ökad decentralisering av beslutsbefogenheter ihela försvarsorganisationen. Jag angav också all arbelel med all föra in ochlillämpa målstyrning och analysverksamhet måsle prioriteras, eflersom dessakomponenter är viktiga förutsättningar för atl kunna decenlraliserabeslutsbefogenheter. 1978/79:100 (bil. 7 s. 64) harjag redovisal delutredningsarbete som har genomförts av försvarets cenirala myndigheler för atlomsätta principbeslul om deras organisalion. Detla arbete har leltlill all del nu är möjligt all fastställa nya organisationer för fiera ceniralamyndigheler. För vissa myndigheler är detla dock ännu inle möjligt. försvarels malerielverk, som berörs av flera pågående uiredningar. ÖBleder också en intern utredning för att närmare klarlägga ansvarsförhållandenamellan och inom olika organisatoriska nivåer mot bakgrund av de preciseringarav principerna för dessa ansvarsförhållanden som gjordes i prop. 1977/78:63.Resultatet av OB:s utredning börbeaktas vid ulformningen bl. a. av organisalionen på den högre regionalanivån. Försvarsmaktens ledningsulredning har slutfört silluppdrag och i betänkandet (SOU 1978:77) Högre regional ledning redovisatförslag beiräffande organisalion m.m. på den högre regionala nivån. Förslageninnebär små förändringar jämförl med den nuvarande organisalionen.Remissinslanserna ansluter sig i huvudsak lill ledningsulredningens förslag.Jag kommer senare atl redovisa ulredningens förslag och mina ställningstagandentill dem. Jag vill dock först som en allmän bakgrund ange min syn på hurorganisationsfrågorna på högre regional nivå kommer in i etl slörre möns-ler. Det är härvid främst Ivå frågor som är av slor belydelse.Den ena rör det kommande försvarsbeslutet. Som jag lidigare har anförl angavs iprop. 1977/78:63 om försvarsmaklens centrala ledning m.m, att behovel avkostnadsbesparingar var mycket slort, I prop, 1979/80:100 (bil. 7) harjagredovisat alt detta behov har ökat ytterligare de senasle åren. Min bedömningär att en oförändrad försvarsslruktur kräver relativt slora ekonomiskalillskotl lill försvarei. Denna problematik behandlas nu av försvarskommiltéinför försvarsbeslut. Jag anser emellerlid all man redan nu måslebeakla att del kan bli nödvändigl atl relativt snart efler år Prop.1979/80:135 5 1982 vidta slruklurella förändringar iförsvarsorganisationen. Förändringarna kommer med all säkerhet all beröra denlägre regionala och lokala nivån. Detta kan bl.a. få viss återverkan på omfattningenav militärbefälhavarnas ledningsuppgifter i fråga om utbildning, övningar,mobilisering m. m. Detta förhållande bör dock inle lillmälas någon slörrebelydelse när det gäller att beslämma anlalet mililär- och civilområden,eflersom den högre regionala nivåns uppgifler främsl är av operaliv karaktäroch dessa uppgifter väntas beslå. Den andra frågan rör arbetsformerna inom och mellan olikanivåer i försvarsorganisationen. Somjag framhöll i prop. 1977/78:63 borde enövergång ske från en metodinriktad till en målinriktad styrning. Detta harbeaklals i samband med utredningsarbetet rörande de centrala och högreregionala nivåerna. Förslagen innebär i och för sig all de cenirala och högreregionala nivåernas organisalion på ett bättre sätl än lidigare anpassas tillarbetsformerna i del nya planeringssystemet. Jag finner emellertid altutredningens förslag om den högre regionala nivån och tidigare om den centralanivån inte innebär någon djupgående omprövning av arbetsformer ochorganisalion, vare sig på cenlral eller högre regional nivå. Jag anser dock altdet inte är möjligt alt på en gång finna för hela försvarsorganisationenpassande arbetsformer och organisation. Sökandel efler dessa måste ses som enmognadsprocess där utvecklingen stegvis drivs framåt mot organisations- ocharbetsformer, där decentralisering av beslutsbefogenheter är en mycket viktigdel. 1 detla sammanhang vill jag nämna atl regeringen har beslulat om enförsöksverksamhel inom Nedre militärområde i syfle att i enlighet medriksdagens beslul (prop. 1978/ 79:111, FöU 1978/79:25, rskr 1978/79: 331)decenlralisera ansvar och beslutsbefogenheter till lokala chefer och ökapersonalens medinflytande för alt skapa förutsättningar för kostnadsbesparingaroch större arbetstillfredsställelse. Försöksverksamheten har påbörjats underbudgeiårei 1979/ 80 vid arméförbanden inom militärområdet men kommer inle allkunna vara i full gång förrän under /81. Jag bedömer att detbehövs försök i full omfattning för alt det skall vara möjligt alldels finna lämpliga arbelsformer för de lokala myndigheterna vid en långlgående decentralisering, dels få fram lämpliga analysmetoder för utvärderingav produktionsresultatet. En samlad utvärdering kan således inle vara klarförrän . Den högre regionala och cenirala nivän kommer allberöras av försöken i lika hög grad som de lokala myndigheterna. 1 och med all jag nu lämnar förslag om den högre regionalanivån har en anpassning mellan organisalion och ledningsprinciper förförsvarsorganisationen som helhet behandlals i ett första sleg. Dennaanpassning är betydelsefull och bör bidra till atl öka effektiviteten iorganisalionen men den måsle följas av en fortlöpande anpassning i detprakliska arbetet vid myndigheterna. Jag bedömer att det om ärnödvändigt alt göra en Prop.1979/80:135 6 systematisk och fullsländig ulvärdering av hurarbelsformer, organisalion m, m. passar ihop. Innan jag går närmare in på ledningsulredningens förslagvill jag la upp frågan om hur statsmakterna skall styra organisalionen vidförsvarels myndigheler. Jag har i prop. 1979/80:100 (bil. 7 s. 70-71) anmäll aUden nuvarande meloden vid organisationsförändringar hos myndigheternahindrar dessa att anpassa sig till ändrade förhållanden. Detta är irrationelltoch försvårar även del lokala medbestämmandet. Jag pekar där på atl bådeomfattande och mindre omfallande organisaiionsbeslut som regel fattas avregeringen eller av . Processen medför stabilitet i organisationen menlar lång lid. De negaliva effeklerna av meloden är så slarka all jag anser delvara nödvändigl att en ändring kommer lill stånd. Från försvars-myndigheternahar under lång lid framförls all statsmakterna själva inte följer principerna idet målinriktade planeringssystem som har beslutats för försvaret, Främslkriliseras den detaljstyrning som ulövas från statsmakterna inom personal- ochorganisationsområdena. Del gäller sålunda atl finna former som gör del lättareatl-med kort förberedelsetid anpassa organisalionen till lokala förhållandenoch ändrade uppgifler, allt inom de ramar som statsmakterna har beslulal.Grundtanken är atl lokala myndigheler själva i så slor ulslräckning sommöjligt, givelvis med erforderlig hänsyn lagen lill organisationen i krig ochinom ramen för I, ex, lagar och avtal rörande arbelsrätlsliga förhållanden,själva skall beslämma arbelsformer. organisation m. m. De ramar förmyndigheternas handlande som jag i detta sammanhang avser rör lokalisering,huvuduppgifler, ansvar och befogenheier, personalstyrka samt en översiklligorganisationsstruktur. När dessa förutsättningar behöver ändras är del en frågaför statsmakterna. I fråga om organisaiionsbeslut bör principen vara allendast vikligare ramfrågor underställs prövning. 1 del följanderedovisar jag relativt utförligt försvarsledningsulredningens förslag ochremissmyndig-helernas yllranden. De förslag som jag hemsläller skallunderslällas prövning kommer emellertid inte atl bli så detaljeradesom lidigare har varil brukligt. Jag vill i delta sammanhang även anmäla att man inomförsvarsdepartementet försöker finna former för att syslemaliskl minskaomfattningen av den detaljreglering i bl, a, personal- och organisationsfrågorsom nu binder försvarets myndigheler. Jag redovisar nu mina synpunkter och ställningstagandenbeiräffande utredningens förslag. Vad gäller avsnitten omledningsorganisationen i saml civilbefälhavarna har samråd skeltmed chefen för kommundepartementet. Prop.1979/80:135 7 Ledningsulredningen har behandlat de grundläggande kravsom bör ställas på såväl den militära som civila högre regionala ledningen ochindelningen, Ulredningen har därvid slagit fast all de krav som ställs i krig skallväga tyngst. Indelning och befogenheier måsle därvid ulformas så all mililär-och civilbefälhavarna får rimliga möjligheter såväl all lösa sinaledningsuppgifter vid mobilisering och i krig som atl i fred genomföraerforderiiga förberedelser. Alla mililära och civila resurser inom mililär-ochcivilområdena måste kunna användas på ell samordnai sätl. Eflersom delmiliiärpoliiiska läget kan ändras snabbi måsle den högre regionala indelningenvara ändamålsenlig i olika miliiärpoliiiska lägen. Den högre regionalaledningens organisalion bör anpassas till del nu rådande miliiärpoliiiskaläget. Förändringar måste dock kunna genomföras snabbi. Militärområden och sannolika operationsområden bör enligtulredningen sammanfalla så att en mililärbefälhavare i fred kan förbereda ochi krig leda försvaret i en samordnad försvarsoperaiion. För totalförsvaretscivila delar är del väsentligt att verksamheten i krig kan bedrivas inom ramenför den fredstida indelningen och organisationen, Vär låga insatsberedskap i fredkräver alt lolalförsvarets ledning snabbt kan höja beredskapen och gå över frånfreds- lill krigsorganisalion, Detla förulsäller enligt ulredningen altledningsorganisation och ansvarsförhållanden är likartal ulformade i fred ochkrig. De ledningsorgan som skall ha ansvarei i krig och som ansvarar föromställningen från fred lill krig måsle också finnas i fred och ha erforderligledningskapacitet i sin grundorganisation, Ledningsulredningens synpunkier har inte gett anledninglill några erinringar från remissinstanserna. Även jag delar utredningensuppfallning om de gmndläggande kraven på den högre regionala ledningen ochindelning- 2.2 Militärområdes- och civilområdesgränser samtförsvarsområdes- och länsgränser Gällande indelning av landet i militär- ochförsvarsområden bygger i huvudsak på läns- och kommunindelningen. Principen harvaril all undvika en uppdelning av länen och kommunerna på olika militär- ochförsvarsområden. De operativa krav som mililära myndigheler släller påförsvarsplanläggningen har dock tvingat fram avsteg frän denna princip. Dethar emellertid visat sig att avvikelserna har medförl svårigheler för de civilamyndigheterna, särskilt vad gäller deras möjligheter atl klara den ökadebelastningen i fråga om samverkan och försvarsplanering. Förs vars förberedelsernahar därmed inte kunnat hållas på önskvärd nivå. Vissa gränser har därförändrats fr.o.m. . De avvikelser som kvarstår är atlGävleborgs försvarsområde delas mellan Nedre Prop.1979/80; 135 8 militärområde och Östra militärområdet saml att en del avUppsala län () ingår i försvarsområde. konstaterar att utvecklingen pekar påatt en angripares rörlighet och hans möjligheter att välja invasionsområdeökar. Våra möjligheter att ingripa snabbt minskar och vi kan tvingas övergåtill försvar långt inne i landet, Etl operationsområdes gränser måste därförkunna ändras snabbt. Den civila och militära ledningen ställer såledesmotstridiga krav när det gäller den regionala indelningen. Utredningen anserdock att kravet på samverkan mellan militära och civila myndigheter måste varastyrande för denna indelning. förslag innebär att demilitärterritoriella gränserna skall följa länsgränserna och alt denmilitärterritoriella indelning som gäller i fred endast i undantagsfall skalländras i krig. Gränser mellan militär- och civilområden samt mellanförsvarsområden och län skall vara helt sammanfallande. Försvarsområden och länbör inte tillhöra mer än ett militärområde resp, ett civilområde. De militära operativa gränserna skall enligt utredningen ifred ansluta till den militärterritoriella indelningen, I krig måste deemellertid anpassas lill händelseutvecklingen utan att samverkansgränsernamellan militär- och civilområden ändras. Förändringar av de operativa gränsernamåste därför förberedas och övas. Om händelseutvecklingen kräver det skall enligtutredningen ell hell försvarsområde/län i krig kunna föras över lill eltangränsande mililär- och civilområde. Även detta måsle förberedas och övas ifred. Remissinslanserna godtar i storl ledningsutredningensöverväganden och förslag om gränser mellan militär- och civilområden resp,försvarsområden och län. ÖB vill dock siarkare än vad ulredningen gör betonabehovet av flexibilitet med hänsyn till olika operativa lägen. Jag är medvelen om all ulredningens förslag till principför den regionala indelningen ur militär synvinkel kan innebära operativanackdelar, bl, a. när del gäller försvarsområde och län. Övervägandeskäl talar dock för atl samverkan och försvarsplanering för totalförsvaretscivila delar bör underlättas, försvarsområde och län bör därförföras till ett militärområde resp. civilområde och föras lillUppsala försvarsområde, så att delta omfattar hela län. Det ankommer påregeringen atl besluta om detta och eventuella avvikelser från principen. Föratt öka den operativa flexibiliteten bör förändringar av de operativa gränsernaövas i enlighel med förslagel, 2.3 Antalet militär- och civilområden indelas i sex militärområden. Dessa är Södra,Västra och Östra militärområdena samt Bergslagens, Nedre och ÖvreNorrlands militärområden. För verksamheten inom totalförsvarets civila delarinde- 1979/80:135 9 lasSverige i sex civilområden. Dessa sammanfaller helt med indelningen imilitärområden och har också motsvarande benämningar som dessa. Enligtdirektiven hade ledningsutredningen atl pröva del lämpliga i atl minska antaletmilitärområden från nuvarande sex. Genom tilläggsdirekliv skulle utredningenpröva alternativ som innebar en minskning om ca 150 anställda vidmilitärområdesstaberna samt militärområdenas materiel- ochverkstadsförvaltningars ledning, öm ledningsutredningen valde ett huvudalternativsom innebar att antalet militärområden minskades, skulle utredningen ocksåbelysa elt alternativ som innebar en minskning med ca 150 anslällda inom ramenför en organisation med sex militärområden. Mot denna bakgrund har utredningenprövat ett flertal alternativ med sex, fem, fyra och tre militär- ochcivilområden. Till grund för en mer noggrann värdering har fem olika alternativvalts. Förutsättning för alla alternativ har varit atl det inom varje militär-resp, civilområde skall finnas en militärbefälhavare med stab, encivilbefälhavare med kansli, en malerielförvaltning, en verkstadsförvaltning,etl byggnadskontor och etl värnpliktskontor. Avgörande för värderingen avalternativen har varit funktionsdugligheten i krig och vid mobilisering,Omfaltningen av militärbefälhavarnas och civilbefälhavarnas uppgifter harbehandlals ingående. Utredningen har också i bedömningen vägt in att bl. a.samhällets och försvarsmaktens utveckling beräknas ge militärbefälhavarnaoch civilbefälhavarna ökade uppgifter, Belaslningen på militär- ochcivilbefälhavarna i de olika alternativen har bedömts ulifrån de uppgifter sommilitärbefälhavaren för Östra militärområdet och civilbefälhavaren för Östracivilområdet har , eftersom deras uppgifter har vara maximalarbetsbelastning för en militär- resp. civilbefälhavare. Utredningenhar i sin värdering kommit fram till alt ett alternativ med tre militärområdenresp, civilområden inte är förenligt med nuvarande principer för ledning ochsamverkan på högre regional nivå och därmed inte ligger inom ramen fördirektiven. Alternativen med fyra militär- resp. civilområden möjliggör enligtutredningens majoritet inte heller en betryggande ledning på högre regionalnivå, vare sig i krig eller fred. Uppgifterna blir för stora för en chef medstab och alternativen kräver delvis andra ledningsprinciper. Alternativet medfem militärområden resp. civilområden ger däremot enligt utredningengodtagbara och alternativet med sex militär- resp. civilområden godaledningsfömtsättningar såväl i krig som fred. Ledningsutredningenförordar atl nuvarande sex militär- resp. civilområden behålls. Alternativetmedför en kostnadsbesparing om ca 11 milj, kr. per budgetår och en personalminskningom ca 100 anställda i förhållande lill personalläget . Omtilläggsdirektivens besparingsmål skall vara styrande förordar utredningenalternativet med fem mililär- resp. civilområden, Iett särskilt yttrande anför ledamöterna Prop.1979/80:135 10 tavsson alt en minskning med ytterligare 50 anslällda börgöras i den cenirala stabsorganisationen om sex mililär- resp. civilområdenskall behållas. Ledamolen reserverar sig mol ulredningensförslag och förordar ell allernaliv med fyra mililär- och civilområden, därnuvarande Västra och Södra militär- resp. civilområdena slås samman och därBergslagens militär- och civilområden delas upp mellan Östra mililär- ochcivilområdena samt Nedre mililär- och civilområden. Därmed uppnåsbl, a. en besparing om ca 27 milj, kr, och varje militärbefälhavare får fullllufloperativl ansvar. I likhei med ledningsulredningens majorilel och flertalelremissinstanser finner jag inte någon anledning att ändra den i allt väsentligtväl fungerande mililär- och civilområdesindelningen. Jag vill dock ändå någol kommentera ulredningens olikaförslag till ändrad indelning i militär- och civilområden. I likhei medflerlalel remissinstanser anser jag all utredningen har utformat dessa olikaalternativ på etl - med hänsyn lill förulsällningarna - lämpligt säll.Utformningen medger en allsidig belysning av alternativens för- och nackdelardels med hänsyn till militär- resp. civilbefälhavarnas uppgifler, dels medhänsyn lill den högre regionala ledningens uppgifler inom del samladeledningssystemet. Vad gäller alternativen med fyra militär- resp. civilområdenanser jag liksom ulredningen all mililär- och civilbefälhavarna för Norrlandsmililär-och civilområden samt militär- och civilbefälhavarna för Sydvästramililär-och civilområdena får för stora ledningsuppgifter i krig och vidmobilisering. De besparingar som alternativet med fem militärområden ger iförhållande lill alternativet med sex områden uppväger enligt min mening inteden minskning i ledningskapacitet samt de nackdelar i övrigt som följer med enindragning av etl mililär- och civilområde, I del alternativ med sexmilitärområden som innebär en minskning med 150 anställda redovisar ulredningennegativa konsekvenser, särskilt för delar av krigsplanläggningen saml förområdena utbildning, personalvård och arbetsmiljö.