prop · G3031 · 1979-12-31 00:00:00 — Ensådan mer preciserad ansvarsfördelning får enligt Spri ses som etl instrumentall förbällra nödvändig samverkan mellan socialvård och sjukvård. Föreningen och kommunframhåller behovet av en samordnad planering för primärkommuner och landstingsom en följd av del kommunala ansvaret. Andra remissinstanser som i deltasammanhang uttalar sig för ett nära samarbete mellan kommunerna och andrasamhällsorgan är brottsf örebyggnnde rådet, Botkyrko och kommuner samtLänkens Kumrulför-bund. LO finner del väsentligt alt påpekaatt kommunernas yttersta ansvar inte får medföra atl enskilda ochorganisationer kan frita sig från ansvar att solidariskt stödja och hjälpasina medmänniskor. Del får inte bli så atl anställda "experter" påmänniskor och deras problem tar över allas vårt ansvar. Då finns det enligt LOrisk för alt solidariteten uttunnas och vi får ett känslokallt och ännu merprivatiserat samhälle. I stället måste , som det uttrycks imålparagrafen "inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppersegna resurser". LO anser att detta i första hand bör ske i form av stödlill det sociala arbete som bedrivs av de organisationer på arbetsplatser och ibostadsområden som verkar för att förbättra människomas livsvillkor. Det ärenligt LO också viktigt att man inte glömmer bort de insatserfackföreningsrörelsen gör för sysselsättning, god arbelsmiljö och bättrevillkor överhuvudtaget i arbetslivet. LO framhåUer att den sociala gemenskapsom fackföreningsrörelsen bidragit till atl skapa på arbetsplatserna är avstort värde. Intresset av att enskilda ochorganisationer även tar etl ansvar för att stödja och hjälpamedmänniskor understryks också av Svenska nyklerhelsvårdsförbundel, och Övervakurnus 1979/80:1 68 anser dock atl enförulsällning för all detla skall kunna ske är elt betydligt förbättrat slödtill det sociala arbele som bedrivs av organisationerna. Även den enskildes eget ansvar försin silualion betonas av några remissinstanser. Föreningen )clulchcfermenar alt det är vikligl alt individens egel ansvar framhålls även i ensilualion där kommunen har ett yttersta ansvar för atl slöd- och hjälpinsatserkommer till slånd. Föreningen påpekar i detta sammanhang all synsältel allindividen måste ha etl egenansvar för sin silualion i övrigl präglar förslagellill socialljänsfiag där tvånget och de-laljreglerade åtgärder ställs ål sidanoch individen förutsattes ha störst möjlighel atl bedöma sin egen silualion. SACOISRoch Svenska nyklerhelsvårdsförbundel underslryker all principen om kommunensyllersla ansvar inle får lolkas så all den enskildes ansvar för sin egensituation flyttas över på kommunen. Som har aniytls kriliserarell belydande antal remissinstanser ulredningen för all den inle har preciseralansvarsfördelningen mellan socialljänslen och andra samhällsområden. år av uppfattningenatt kommunens yllersla ansvar måsle ges en klarare beslämning i förhållandetill andra huvudmäns ansvarsområden, främsl då genlemol sjukvården ochkriminalvården. I annal fall kan del enligl slyrelsen finnas risk all en kommunmed sill yllersla ansvar får la på sig uppgifler som normalt skall ulföras avannan huvudman. Styrelsen menar all svåra gränsdragningsproblem finns framförallt inom äldreomsorg och vård och behandling av alkohol- ochnarkotikamissbrukare. Även utvecklingen mot öppnare vårdformer inom psykiatrioch kriminalvård släller krav på precisering av ansvars- och kompetensområdenmellan dessa verksamheler och sociaUjänsten. Socialslyrelsen anser vidare all andrahuvudmän bör åläggas molsvarande skyldighet atl inom sill ansvarsområdetillhandahålla erforderliga resurser. Riksrevisionsverkei anser attbehovel av en närmare ansvarsreglering mellan kommunema ochsjukvårdshuvudmännen framslår särskill klart när det gäller äldreomsorg ochbehandling av missbrukare. Inom båda dessa områden krävs ofla bäde medicinskainsatser från landstingen och sociala insalser från kommunerna. Närvårdresurserna är knappa kan i dessa fall en oklar reglering av ansvarel lättleda lill all berörda huvudmän inle sälter in tillräckliga resurser för sinverksamhet utan i stället förlitar sig lill andra huvudmåns ålgärder. Enklarare ansvarsfördelning kan enligt verkel också vara belydelsefull för allhuvudmännen inte i onödan skall bygga upp parallella resurser som är avseddaför samma ändamål. i lånuttalar sig för en klarare bestämning av socialljänslens ansvarsområde främst iförhållande till sjukvård och kriminalvård. I annat fall kan del enligllänsslyrelsen finnas risk för all kommu- 1979/80:1 69 nen i vissa fall får la på sig uppgifler som egentligenborde utföras av annan huvudman. Länsslyrelsen menar atl svåragränsdragningsproblem finns framför alli på äldrevårdssidan men alt ävenulvecklingen mol mer öppenvård inom mental- och kriminalvården har lell lillökad belastning på den kommunala socialvården av psykiskl svårt störda ochinsufficienta personer. Detsamma gäller alkohol- och narkotikaberoendepersoner vilkas efterfrågan på medicinsk vård också synes ha ökat. För allkommunens yttersta ansvar skall bli möjligt all bära och därmed meningsfulltanser all andra vårdhuvudmän bör åläggas en molsvarandeskyldighel all tillhandahålla erforderliga resurser inom sill ansvarsområde.Det framstår dessutom som nödvändigl för länsslyrelsen som tillsynsmyndigheloch för besvärsinslanser all få innebörden i och gränserna för kommunensyllersla ansvar klarlagda. Den föreslagna paragrafen måsle enligl länsslyrelsensmening därför komplelleras för att mer konkret ange kommunens skyldigheter ochdärmed sammanhängande rättigheter för den enskilde. ifrågasättervidare om inte en beslutsinstans bör finnas för att avgöra gränsdragnings- ochersättningsfrågor mellan olika huvudmän. i Mulmöhus län villalt räckvidden av och innebörden i kommunens ansvarsområden får en klaravgränsning, sä atl bestämmelsen inte blir till allt eller intet förpliktande.Redan nu ställs enligt förväntningar på att socialvården skallkunna lösa samhällsproblem som faller utanför dess ansvarsområde. För denenskilde är del även av vikt alt få fastslaget olika huvudmäns ansvarsområden.För och länsrätten som besvärsinslanser framstår det emellertidinle bara som angeläget utan också som nödvändigt att såväl lagens syfte somgränserna för det kommunala organets befogenheter och förpliktelseranges i gripbara termer. i Värmlunds länkonstaterar alt utredningen inte närmare har tagit upp frågan om avgränsningenav socialljänslen mot sjukvården med hänsyn till att samarbetsfrågoma ärföremål för särskild utredning. Enligt länsslyrelsens uppfattning hade delemellertid varil av slort värde om utredningen ändå klart hade redovisai enuppfattning. För kommunerna är del angeläget att den kommunala socialvårdeninte belastas med kostnader för all avhjälpa vårdbehov, som del ankommer påsjukvårds-myndigbelen all ombesörja. Landslingen å sin sida får nu la hand omvård av människor, som egenlligen borde omhändertas av . Dennasaknar emellertid adekvata vårdresurser. Läget kommer enligt länsslyrelsensmening knappasi alt förbällras om det kommunala ansvarel vidgas. Länsslyrelsenanser del därför vara i samlliga huvudmäns inlressen all bestämmelserna blirså utformade att kompetenslvisler i möjligasle mån undviks. delarulredningens uppfattning att primärkommunen har de siörsta förutsättningarnaalt la det yttersta ansvaret för den enskildes sociala situation, men villunderstryka nödvändighelen av klarare 1979/80:1 70 gränser mellan skilda vårdhuvudmäns ansvarsområden.Erfarenheterna av nuvarande - i praktiken - uliimaiiva vårdansvar förkommunen visar klarl behovel härav, främsl då genlemol sjukvården varsvårdansvar är alllför allmänl formuleral. Olaliga exempel kan enligt kommunenanföras på de negaliva konsekvenser della har fåll för socialvården, framförallt på äldrevårdssidan. För den öppna socialvården i övrigt har ulvecklingenmol en ökad öppenvård inom menlal- och kriminalvården medfört en ökandetillströmning av psykiskl slörda och insufficienta personer. Också antaletalkohol- och narkolikaberoende personer har ökat starkt. Skyldighelen förkommunen all bereda erforderlig vård innebär i praktiken en i många fallomöjlig uppgift. Kommunen menar all del redan vid nuvarande formellaansvarsfördelning inte är ovanligt vid en del av socialvårdens inslilulioneratt man nödgas mottaga eller alltför länge behålla klienler för vilkas adekvatavård man saknar resurser. 1 valet mellan vad man kan erbjuda och ingen vårdalls får då en nödlösning accepteras som kan innebära all såväl klienlen somhans medklienter och vårdpersonal far illa. Del är kommunens uppfaUning all sålänge denna situation beslår löses inle frågan om gränsdragning mellansocialljänslens och sjukvårdens ansvarsområden genom den av ulredningenföreslagna samverkan. En sådan samverkan kan i bästa fall la »ara på de vinsiersom ligger i en mobilisering av den goda viljan hos berörda parter men ökarinte de resurser man faktiskt har atl röra sig med. Av avgörande belydelse äratl respektive ansvarig huvudman erhåller erforderliga resurser för atl kunnafullfölja sin del av vårdansvaret. betonar allsocialtjänstlagen inle får leda till all myndigheler och organisationer skjuteröver sill ansvar på . Ansvarsområdena för olika huvudmän måstedärför enligt kommunen definieras och avgränsas så klart som möjligt. I annatfall kan förslaget om kommunens yttersta ansvar leda till godlycke ochpassivitet från andra myndigheler och organisationer och föranledakompetenslvisler, kanske främsl mellan kommun och landsting. Mulmö kommun beklagar attutredningen har avstått från atl klargöra ansvarsfördelningen mellansocialtjänst och sjukvård. Kommunen framhåller vidare att utredningen inleheller har klarlagt om eller på vilket sätt det yttersta ansvarel skall förenasmed direkta befogenheter för . Om exempelvis narkolika- elleralkoholmissbrukare inle kan erhålla erforderlig medicinsk vård ankommer det påsocialtjänsten atl i någon form ersälla den uteblivna adekvata vården. Andrasamhällsseklorer kan således visa sig sakna möjligheter att molsvara sinaförfattningsenliga åligganden. Riskema för ett permanent provisorium är därförenligl kommunen inte obetydliga även om socialutredningen säger sig viljamolverka en sådan utveckling. Kommunen underslryker vidare att det trots socialtjänstlagensregler måsle vara kommunstyrelsen som har det yttersta ansvaret inom kommunenoch atl det är styrelsen som liksom skall verka för att kommunensolika organ samarbetar till medborgarnas bästa. 1979/80:1 71 Det är vidare enligt kommunens mening absolut nödvändiglatt klarlägga kompelensgränserna även i förhållande lill fakullaliva nämnder. 1annal fall kan man enligt kommunens mening befara myckel besvärliga kompelenskonfliklertill nackdel för hela den kommunala verksamhelen. finner allsåväl rällssäkerhelsskäl som behovel av enhetlighet mellan kommunerna fordraralt kommunens kompetens genlemol andra huvudmän blir båltre klariagd. Detlagäller i första hand avgränsningen mol verksamhetsområde.Fastläggande av det yllersla ansvarel enligl 8 2 i socialljänsllagen implicerarenligl kommunen en risk för passivitet för såväl andra myndigheler somenskilda. Myndigheten kan underlåta atl ge erforderligt slöd med hänvisningtill yttersta ansvar. Den enskildes sociala ansvar och viljaalt bislå människor i omgivningen som behöver konlakl och slöd kan reduceras.Socialljänslen kan bli den isolerades och ulslöltes ställförelrädande kamraloch vän. Kommunen anser dock alt socialtjänstlagen, med kännedom om att dennarisk föreligger, genom ett utvecklat förebyggande arbete med bl. a. informationkan motverka en sädan utveckling. kommun menar alt en så oklargränsdragning som ulredningen har angett av flera skäl är förkastlig. Omsocialljänslen skall hålla sig ä jour med fillståndet inom områden där detredan finns samhällsorgan med motsvarande uppgifler så krävs det enligtkommunen en resursuppbyggnad som inte är samhällsekonomiskt försvarbar.Kommunen finner all erfarenheten också visar all samarbetet mellan olikaverksamhetsområden och huvudmän i hög grad försvåras om ansvars- ochuppgiftsfördelningen är oklar. Enligl kommunens mening måste därför striktagränser eftersträvas. Detta måste ske genom alt ansvarsområdena för hälso- ochsjukvård, kri-minimalvård, skolans elevvård elc. Vilhelminu kommun uppehåller sigsärskilt vid skyldighelen för atl vidta åtgärder i avbidan påatt ansvarig huvudman kan bereda den enskilde erforderlig vård. Kommunen anseralt utredningen går förbi de problem som är förknippade med denna skyldighel.Inte heller i förhållande till kriminalvården är enligt kommunen den avutredningen gjorda gränsdragningen invändningsfri. Enligl kommunens uppfattningförsvåras samarbetet mellan olika verksamhetsområden och huvudmän omansvars-och uppgiftsfördelningen är oklar. Kommunen anser det därför nödvändigtmed ett förtydligande av de olika huvudmännens ansvarsområden. Spri och kommununderstryker atl det kommunala ansvaret inte får leda till skyldighet försocialtjänsten all skapa resurser om brisl föreligger hos annan huvudman. finner detbetänkligt att föreskriva ell ultimalivl ansvar för primärkommunen så längetillräckliga medicinska resurser inte finns som möjliggör för socialvården attförmedla erforderlig vård. Förbundet framhåller att så länge denna situationbeslår löses inle frågan om gränsdragningen mellan ochsjukvårdens ansvarsområden genom allmänna rekommendationer om samverkan. Prop.1979/80:1 72 SACOISR konstaterar inledningsvis all del råderslor enighet om den grundläggande principen, nämligen atl kommunen skall ha delyttersta ansvaret för all de som vislas i kommunen får del slöd och den hjälpde behöver. Men man skall enligl förbundel i della sammanhang inte glömma bortall frågan om del yttersta ansvarel är komplicerad när den skall lillämpas renlpraktiskt. En orsak härtill är alt etl hjälpbehov ofta innehåller fiera olikaaspekier. Förbundel anser alt lagförslaget kan resullera i en märkbarförskjutning av ansvar och maktförhållanden inom kommunen och anför i dettasammanhang. Det nya lagförslaget innebär alt det ytterstaansvarel för människors sociala situation, såväl på strukturell nivå som påindividnivå, läggs hos den framtida . Härigenom kommer denna attbli den förvaltnings-apparatur som har slörst tyngd. och dessförvallning får på della säll del yllersla ansvaret inom kommunen. Del måsleinnebära alt förslagel kan lolkas som om sociala nämnder inte bara har rätl menockså plikt atl påvisa eventuella brisier inom andra förvaltningsområden ochnämnder, t, ex. sjukvård och skola m. m. Detta kan läll leda till en oklarhelom kompelensområden och därför medverka lill konflikter. /SR finner attolika förvaltningars kompetensområden, avgränsning och samarbelsformer närmarebör ulredas och klargöras. /SR anser vidare alt socialnämnden inte kanåläggas ansvar för förhållanden som nämnden inte har möjlighet atl på etlavgörande sätl påverka. Om socialljänslen skall ha ansvarel för altkommuninvånarna har tillfredsställande bostäder måsle enligl förbundelsocialtjänsten ha möjlighet all styra såväl bostadsproduktion som fördelningav bostäder. Samma sak gäller resursuppbyggnad och resursfördelning inom en radandra samhällsområden. Eftersom avsikten uppenbarligen inte är atlsocialtjänsten skall få en styrande roll när del gäller andrasamhällsfunktioner anser förbundet att rälien lill bostad etc. måslegaranleras av de organ som förtögar över resurserna. SACOISR påpekar att utredningen i sina övervägandenom ansvarsfördelningen använder flera olika ansvarsbegrepp; yttersta ansvar,kostnadsansvar, vårdansvar och behandlingsansvar. Enligt principbetänkandetsdefinition innebär ett "yttersta ansvar" elt "vårdansvar"enbart när inget annat samhällsorgan står för vården. På andra ställen synesenligt förbundet del yttersta ansvaret emellertid utsträckas till att ocksågälla som annat samhällsorgan står för vården. Förutom oklarhetenbeträffande termen "yttersta ansvar" leder enligl förbundet den konstladeuppdelningen i ett vård- och ett behandlingsansvar tiU oklarhet. Dessaoklarheler i begreppen skapar en motsvarande oklarhet beträffande den faktiskaansvarsfördelningen, vilkel innebär risker för övervältring av ansvar, fördubbelarbete eller för att ingen instans tar ansvar för etl konkrethjälpbehov. Förbundet anser att socialutredningens beskrivning avgränsområdena mot 1979/80:1 73 andra samhällsfunktioner därför i många fall blir oklar.För all undvika kompelenslvisler bör enligl /SR:s mening termen"yllersla ansvar" definieras så noga som möjligt, varvid man ihuvudsak bör kunna utgå från principbetänkandets definition. Kravel på meraprecis definition av använda termer måste enligt förbundet även gälla termernavård- och behandlingsansvar. Även Svenska läkuresållskupel ochSveriges läkarförbund förordar en definiering av begreppet "yllerslaansvar" med utgångspunkl från princip-belänkandels definilion. Dessa bådaremissinsianser anser vidare atl den av utredningen använda termen"behandlingsansvar " bör utgå och i stället lermen"vårdansvar" konsekvenl användas där ell vård- och behandlingsansvaravses. Några remissinsianser understryker särskill risken lör atlen oklar ansvarsfördelning kan leda till all andra huvudmän drar sig undansill ansvar med hänvisning lill kommunens yllersla ansvar. Till dessaremissinsianser hör kammarrätten i . och kommuner samlDe handikappades riksjörbund. 1 linje med den sisl nämndainvändningen ligger ell av fiera remissinsianser framfört önskemål alt detansvar som ligger hos andra huvudmän skall anges i författningar som gäller fördem. Remissinsianser som har denna uppfattning är bl.a. , ,och kommuner samt . Även påtalar riskenför all andra huvudmän undviker all bygga ut angränsande resurser. Del ärdärför enligt förbundet angelägel all del kommunala ansvaret i principbegränsas lill det kommunala kompetensområdet. Förbundel är emellertidinförstått med atl det inle går atl dra skarpa kompetensgränser mellan olikahuvudmän och framhåller alt gränsfrågor så långl möjligt bör lösas isamförstånd mellan huvudmännen. För del fall all delta undanlagsvis inle kanske föreslår förbundel att ansvarsregeln kompletteras med bestämmelser om rälllill ersällning från annan huvudman. Delta för enligt förbundel över på fråganhur tvister bör regleras mellan olika huvudmän om ersällning för den vård delyttersta ansvarel för med sig. Även här gäller i försia hand all della börlösas på frivillighetens väg. Förbundel kommer att överväga vilka former somdärvid kan stå till buds. I varje fall anser förbundet atl domstolprövning inleär lämplig och förutsäller att denna fråga blir föremål för fortsatta övervägandenmellan . Till della vill förbundel foga allbestämmelserna om del kommunala ansvarel måste utformas på etl sådant sätt inte fråntar kommunstyrelse och kommunfullmäktige deras rätt all priorileraoch fördela resurserna i den enskilda kommunen. i lari likhel med Kommunförbundel upp frågan om förhållandet mellan det ansvar somkommunema föreslås få och den kommunala kompetensen. finner atlden ulformning som utredningen har gett ansvarsregeln kan komma att slå i slridmed 1979/80:1 74 kommunallagens kompelensregel och dessulom komma ikonflikt med den rättspraxis som under en lång följd av år har utvecklats.Enligl länsslyrelsen kommer sannolikt också problem alt uppslå för debesvärsprövande myndighelerna när det gäller alt bedöma huruvida en kommunskall anses ha överskridit sina befogenheler. Bland övriga remissinstanser som ärkritiska mot eller tveksamma till ulredningens förslag då del gäller ansvarsgränsernamol andra samhällsorgan finns flera länsslyrelser och kommuner,Lundsling.sjÖrbundel. Sveriges socitmomersriksjörbund och . Kritiken rör i förstahand gränsdragningen mot sjukvården. I flera remissvar påtalas emellertidoklara gränser också mol kriminalvården. 7 funktion och uppgifter Kammarrätten i finner atlulredningens förslag innebär all socialljänslen kommer att få en alltmerframlrädande roll i samhällel. Mol den föreslagna utvidgningen av del socialaverksamhelsområdel har kammarrällen inget all erinra. Snarare kan del enligtkammarrätlen sägas att en sådan utvidgning ligger väl i linje med den satsningpå förebyggande insatser som präglar den moderna socialvården. Allt talarenligl kammarrällens mening för all ökade satsningar bör göras på förebyggandeoch allmänt inriktade insalser. Kummurrätten i SiindsvuU har ingelalt erinra i sak mot ulredningens beskrivning av socialnämndens uppgifter. 1den beskrivningen anser dock kammarrätten det angelägel all den enskildesberättigade krav på hänsyn till den personliga integriteten betonas slarkare änvad ulredningen har gjort. påpekarinledningsvis all utredningen med social Ijänsl avser varje social insals somsocialnämnden svarar för och som direkl eller förmedlal Ijänar den enskildeoch ulgör medel för verksamhelens måluppfyllelse. Enligt förbundels mening harulredningen inle närmare belyst konsekvenserna av denna vida definition. Enkonsekvens kan bli att vad man i en kommun betraktar som social tjänst i enannan kommun inte betraktas som sådan. Förbundel avser då t.ex.fritidsgårdsverksamhelen. Om denna typ av verksamhet drivs av socialnämnden ien kommun kommer den där att betraktas som social tjänst medan den kommer attbetraktas som friiidsverksamhel i en annan kommun där verksamhelen drivs avfritidsnämnden. Den i allmänna motiveringarna givna definitionen på "socialtjänst" har inte kommit till ullryck i lagtexlen. Förbundel vill förordaen mer preciserad definilion av begreppel "social ijänsl" medutgångs- 1979/80:1 75 punkt från "kommunens ansvar" och "rättenlill bislånd". Avgränsningen kan enligl förbundels mening lämpligen ulgåfrån socialnämndens lagbundna verksamhel. Delta behöver dock inte utgörahinder för all kommunen svarar för sociala Ijänsler som går härulöver. De medel som utredningen har angellför socialljänslen - siruklurinriklade insatser, allmänl inrikiade insalser,individuella insatser - är enligl förbundels mening en lämpligverksamhetsindelning och kan utgöra underlag för uppgifter.Förbundet vill dock understryka att samtliga uppgifler som föreslås inle ärtillämpbara i alla kommuner. Exempel på sådana insalser är socialjour ochgrannskapsarbele. Del är därför angelägel alt underslryka alt kommunerna inleåläggs all utföra alla de verksamheler som nämns. Förbundel ser därförindelningen och uppgifterna som bra exempel på verksamheter som socialtjänstenkan bedriva. Förbundel vill även betona att de anvisningar som skallkomplettera lagstiftningen inle skall ålägga de enskilda kommunerna elt visslhandlingsmöns-ler ulan enbart vara av allmän karaktär. Förbundel påpekar vidare att utredningeni olika sammanhang lalar om samverkan med övriga facknämnder. Även förhållandettill kommunslyrelsen är emellertid enligt förbundel av slort inlresse medlanke på kom-munslyrelsens övergripande och samordnande ansvar för hela den kommunalaverksamhelen. Beskrivningen av socialnämndens generella uppgifler i förslagellill socialtjänstlag langerar pä olika sätt kommunstyrelsens uppgifter.Förbundet efterlyser därför en klarare avgränsning av socialnämndens generellauppgifler i förhållande till kommunslyrelsen. Även berörsocialljänslens roll i förhållande till andra verksamheter i kommunen och menarall denna borde belysas och diskuteras bättre. är del av värdealt kommunerna upprättar handlingsprogram, där olika kommunala verksamhetersskyldigheter och åtaganden klart anges för alt undvika målkonflikter. socionomers riksförbundframhåller att förbundel helt delar ulredningens slarka belöning av desiruklurinriklade och allmänl inrikiade insalserna. anser altdet är bra all ulredningen utgår från krav som bör slällas på den socialamiljön i stort, liksom generella behov av sociala tjänster. Kommunen uppfattardetla så aU den sociala verksamhelen i slörre utsträckning får sin ulgångspunkti de allmänna behov människorna har och som kan vara svåra atl lillgodose för iförsta hand resurssvaga grupper.