prop · G30396 · 1979-12-31 00:00:00 — Om användningen av en och sammabenämning för olika avlägsnandeformer försvårar förståelsen av lagen för de närmaslberörda eller ökar risken för att de skall missuppfatta enskilda beslutsinnebörd synes införandel av den nya terminologien vara en tvivelaktig reform.Det saknas emellertid material för all bedöma denna fråga. Lagrådet villdärför inle föreslå någon ändring av förslaget i denna del. Mot de sakliga ändringar avutlänningslagstiftningen som de remitterade förslagen innebär har lagrådet ihuvudsak ingen erinran. Såsom framgår av del följande förordar lagrådetemellertid i åtskilliga fall ändringar av de föreslagna bestämmelserna. Enligt förevarande paragraf gestillstånd till inresa, när sådant är föreskrivel, som visering elleruppehållstillstånd. Emellertid framgår av 268 i förslaget att för rätt lillinresa kan krävas att arbetstillstånd givits före inresan. Att arbetstillståndbeviljats kan alltså utgöra villkor för inresa. Om avsikten inte är attuppehållstillstånd alltid skall föreligga jämle arbelstill-sländ, och alltsåkrav på arbetstillstånd kan uppställas även i fall då en utlänning inte behöverinneha uppehållstillstånd, innebär en föreskrift Prop.1979/80: 96 116 enligt 26 8 alt fråga är om ytterligare en form avtillstånd för inresa vid sidan av visering och uppehållstillslånd. Med hänsynhärtill synes del lämpligl atl i 10 8 upptages en erinran om atl av 26 8 följeralt även annal villkor kan ställas för räll till inresa. Enligt 16 8 i det remilleradeförslaget skall en utlännings status av flykting som är i behov av häri rikel faslslällas i samband med alt han får uppehållstillstånd försia gångenefler inresan. En förutsältning för flyktingförklaringen är att han grundal sinansökan om uppehållstillslånd på det förhållandet att han är flykting. Däremolförutsälls inte alt han begär flyktingförklaringen. Med hänsyn tillflyktingarnas behov av trygg-hel lorde del regelmässigt vara så alt de önskarfå sin flyktingstatus uttryckligen bekräftad i en flyktingförklaring. Men detkan inle uteslutas att flyktingar ibland vill undgå att få sin flyktingstatusofficiellt fastslagen, exempelvis därt'ör all del kan medföra svårigheier föranhöriga i hemlandel. Flyktingförklaring bör därför inle meddelas utanullrycklig begäran av flyktingen. Enligl den föreslagna ordningen kanflyktingförklaring meddelas endast när utlänningen första gången efter inresanfår uppehållstillslånd. Blir utlänningen - till följd av politiska förändringari hemlandet eller av annan orsak flykting medan han vistas här meduppehållstillslånd står enligl förslaget möjligheten till flyktingförklaringsålunda inte till buds. Han kan emellertid också i det läget få sinflyktingstatus prövad genom alt begära resedokument enligtflyktingkonventionen. Det ter sig mot den bakgrunden mindre rationellt altkoppla möjligheten att få flyklingförklaring endast till det förstauppehållstillståndet efter inresan. Med hänsyn också till atl iniressel av altfå sin flyktingstatus uttryckligen erkänd torde vara lika starkt hos flyktingarsom förl en osäker flyktinglillvaro som hos dem som ärnyanlända synes - på utlänningens begäran -prövning om han är flykting börakunna ske och föranleda flyklingförklaring även i samband med alluppehållstillstånd förnyas. Bestämmelserna om flykfingförklaringsynes i enlighel med det sagda böra innehålla att på begäran av flykting som äri behov av här i riket skall, när uppehållstillstånd meddelas honomefter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges att han är flykting ibehov av i (flyktingförklaring). 1 denna paragraf har sammanförtsbestämmelser om återkallelse av uppehållstillslånd och flyktingförklaringar.Beslämmelserna har utformats så, all de ger en möjlighet att återkalla:återkallelse "får" ske under angivna förutsäitningar. När det gällerde silualioner som avses i försia och andra styckena synes det inte vara någotatl erinra mot en sådan 1979/80:96 117 Åven om etl uppehållstillslånd har getts pågrund av medvetet orikliga uppgifter från utlänningens sida, kanomständigheterna tänkas i undantagsfall vara sådana - t. ex. om nya ömmandeförhållanden inträtl -atl det skulle framstå som alltför hårt att återkallatillståndet. Belräffande del fallel atl enullänning som fått permanent uppehållstillslånd inle längre är bosatt här ärläget etl annal. Genom atl bosättningen upphört har en avgörande förutsältningför tillståndet fallit bort (12 8 första slycket andra meningen). 1 en sådan situationsynes det inte finnas något uirymme för en diskrelionär prövning, utan denordningen bör då gälla att tillståndet "skall" ålerkallas. Dellabelyder inle att invandrarverket, som enligl den föreslagna 19 8 beslutar omåterkallelse, har atl fortlöpande efterforska om utlänningar med permanenluppehållstillstånd också bor kvar här. Det måste anses tillräckligt att verkelagerar när det i andra sammanhang får kännedom om all ullänningens bosättninghar upphört. Om Iredje slycket ändras i enlighetmed det nu anförda, dvs. alt "får" utbyts mot "skall",måste den inskjulna salsen med hänvisning lill första stycket utgå. Även om deni remissprotokollel föreslagna lydelsen behålls synes denna hänvisning börautgå såsom överflödig. Fjärde slycket innebär att enflyklingförklaring kan återkallas dels om utlänningen har fått förklaringengenom all mol bättre vetande lämna oriktiga uppifter, dels om det inlräffalnågon sådan omständighet som enligl 4 8 gör att utlänningens flyktingstatusupphör. Del första fallel avser synbariigen den situationen all förutsättningarför att utlänningen skulle anses som flykting egentligen inte förelåg, närflyktingförklaringen utfärdades, men att utlänningen lyckades duperainvandrarverket i detta hänseende. Del kan emellertid ifrågasällas om inledetta innebär en för snäv avgränsning. Om flyktingförklaringen aldrig borde hautfärdats därför att del i själva verket inte förelåg någon flyktingstatuseller något behov av i , synes det riktigast all återkallelsealltid sker, oberoende av om ullänningen förfarit svikligt eller inte. Dettafår dock anses förutsätta att det inte efler det oriktiga utfärdandet avflyktingförklaringen inträffat något som botar den ursprungliga bristen;situationen kan ju ändras så all flyktingstatus eller behov av asyl uppkommer. I del andra fallel som fjärdeslycket omfatlar synes del också riktigast alt ålerkallelse alllid sker, närdet efler flyktingförklaringens utfärdande inträffar någon omständighet sominnebär atl utlänningen är all anse som flykting (4 8) eller inlelängre har behov av här i landel. En återkallelse som sker av detsistnämnda skälet medför självfallet inte alt utlänningen förlorar sinflyktingstatus. Det synes lämpligt atl det av beslutet framgår attåterkallelsen har denna innebörd. Fjärde stycket synes böra ges delinnehållet, all en flyklingförklaring skall återkallas om det framkommer altullänningen inle är att anse som flykting i behov av i . Den omständigheten att bestämmelsen utformas så, allåterkallelse Prop.1979/80: 96 118 "skall" ske, innebär inte alt invandrarverketalltid måsle efterforska om förutsättningar föreligger för att låta ulfärdadeflyklingförklaringar beslå (jfr vad ovan sagts i anslutning till den särskildabeslämmelsen om ålerkallelse av permanent uppehåilslillsiånd). Såsom närmareutvecklats i remissprotokollel dels i den allmänna moiiveringen (2.4.2) ochdels i specialmoliveringen till 17 8 bör frågan om återkallelse las upp när delfinns särskild anledning till detta. Enligt remissprotokollet åsyftasatl införa en ordning som innebär all, i de fall då uppehållstillstånd krävsför vislelse här, såsom huvudregel skall gälla alt lillslånd är meddelat innanutlänningen tillätes resa in i rikel. På regeringen skall ankomma attföreskriva i vilka fall etl sådanl villkor skall ställas för inresa. Förslagetinnebär en ändring av vad som tillämpas i fråga omuppehållstillslånd. Förebild är den ordning som gäller för de utlänningarbeträffande vilka slälls krav på arbetslillslånd. Elt sladgande med bemyndigande förregeringen alt meddela bestämmelser i det hänseende som angivits föreslåsupptaget i förevarande paragraf. Enligl sladgandel kan föreskrivas atl enullänning, som behöver uppehållstillstånd, inte får resa in i förränhan fått tillståndet. Del synes emellertid inte vara erforderligt atl i lagenupplages en särskild bestämmelse med della innehåll. 1 förslagels 10 8 stadgas,alt regeringen får föreskriva atl utlänningar inle utan tillstånd får resa in iSverige. Tillstånd ges enligt paragrafen bl.a. som uppehållstillslånd. Med denavfattning stadgandet erhållil måste del anses ge utrymme för regeringen attföreskriva all uppehållstillstånd skall vara meddelat innan inresa medges, likaväl som så kan ske när del gäller visering. Om regeringen enligt iremissprotokollel angivna rikllinjer vill meddela bestämmelser i förevarandeavseende, kan del alltså ske med stöd av del bemyndigande 10 8 ger. Lagrådet vill därför föreslå attvad i 26 8 sägs angående uppehålisfillstånd får utgå. Det förhållandet att föreskriftermeddelas med stöd av bemyndigandet i 10 8 och inte med slöd av en särskild bestämmelsemedför inte någon inskränkning av möjligheterna alt besluta avvisning i fallsom avses i förslagets 28 8. Godtages vad lagrådet föreslagit,bör den för 26 och 27 88 i förslaget gemensamma rubriken jämkas och förslagsvisges följande lydelse: Vissa särskilda bestämmelser för inresa, uppehåll ocharbete. I remissprotokollel uttalas att denunder 29 8 2. upptagna avvisningsgrunden bör kunna tillämpas när en utlänningskäligen kan antas komma att försörja sig genom att arbeta utan föreskrivet arbetstillstånd.Uttalandet utgår från att det är liktydigt med atl inle ärligen försörja sigalt bedriva 1979/80:96 119 förvärvsverksamhetulan arbetstillstånd, när sådanl krävs. Delta synsätt torde emellertid knappasivara förankrat i vad som i allmänhet förstås med att inte äriigen försörja sig,nämligen att ägna sig åt näringsfång som i sig är brottsligt eller förkastligteller bygger på brottsliga eller förkastliga handlingar. Om avvisning skallkunna ske redan på den grund atl utlänningen skäligen kan anlas komma atlåsidosätta krav på arbetstillstånd, oavsett vilket anseende arbetet i och försig åtnjuter, bör delta anges som särskild avvisningsanledning.Till punkten 2. bör följaktligen fogas tillägget " ellerkommer alt bedriva verksamhel som kräver arbetstillstånd ulan att ha sådanttillstånd". I den föreslagna paragrafens tredje stycke harupplagils en bestämmelse i syfle att ge polismyndigheten rättslig grund för ändringav sill beslut i elt avvisningsärende, när nya omständigheter inträffar ellerblir kända. Åndring, dvs. upphävande, av det ursprungliga beslutet avses dockfå förekomma endast om det är uppenbari all detla ej längre bör gälla ochbeslutet inte överklagats eller vunnit laga krafl. avvisningsbeslul torde vara all se som eltbeslut om avslag på en framställning av ullänningen om tillstånd till inresa iriket; utlänningar har ju ingen ovillkorlig rätt atl resa in. Enligl allmännaförvaltningsrättsliga principer har ett beslut, varigenom en ansökan lämnatsulan bifall, inte någon som helst rättskraft, vare sig positiv så atl beslutetskall läggas till grund för andra avgöranden eller negaliv så att det ulgörhinder för ny prövning av samma fråga. Ett avvisningsbeslut har såtillvidapositiv rättskraft atl del ulgör grunden för verkställighet genom myndighetsförsorg om inle ullänningen självmant lämnar landel. Det står honom emellertidfritt all när som helst förnya sin framslällning om alt få resa in. Det sagdagäller vare sig ullänningen åberopar nya omständigheter eller enbart detidigare anförda men hävdar all polismyndigheten bedömt dem orikligl, förbisettnågot förhållande eller slannal i en olämplig avvägning mellan motståendeintressen; även om avvisningsanledning föreligger är myndigheten oförhindradall tillåta inresa, om inle verkstäUighetsföreskrift av regeringen bindermyndighetens handlande. Av de återgivna förvaltningsrättsliga principernaföljer att något behov inte finns av alt i lagen ta in elt bemyndigande förpolismyndigheten att upphäva sitt tidigare avvisningsbeslut. Genom att i lagenange särskilda förutsäitningar för etl sådanl upphävande åstadkommer man inteen vidgad handlingsfrihet för polismyndigheten utan tvärtom en begränsningdäri. Lagrådet hemsläller i enlighet med det sagda atldel föreslagna tredje stycket ulgår. Prop.1979/80:96 120 Avsiklen med delta stadgande är altbereda en utlänning som inle vill återvända lill silt hemland på grund av depolitiska förhållandena där ett visst skydd mot avvisning. Del är alltså härfråga om den kategori av utlänningar som avses i 6 8 i förslaget. Avmotiveringen till 34 8 framgår att man med bestämmelsen tänkt sig atlåstadkomma följande ordning. Om utlänningen uppger att han inte vill återvändafill hemlandel på grund av de politiska förhållandena där skallpolismyndigheten lämna över ärendet till invandrarverket. Polismyndighetenbehöver dock inte lämna över ärendet om de omständigheter som utlänningenåberopar till stöd för sin avvisande inställning till alt sändas hem kan lämnasutan avseende. Vad utlänningen anför skall kunna lämnas utan avseende om det ärhelt klart atl hans uppgifler om förhållandena i hemlandet är oriktiga. Vidareskall man kunna bortse från hans inväitdnitigar, om det är helt klart att deomständigheter som han åberopar enligt fast praxis av regeringen saknarbetydelse för rälten att vistas här i landet. Om situationen är den atlullänningen skall sändas fill ett annat land än hemlandet men han gör gällandeatt han inte då är skyddad mot att sändas vidare dit, är det ändåpolismyndigheten som beslutar om avvisning, om de skäl som utlänningen åberoparför att inte vilja återvända fill hemlandet kan - såsom nämnts - lämnasutan avseende eller om hans påstående om risken för att sändas vidare äruppenbari oriktigt. Den nu angivna innebörden avsladgandel kommer inte med önskvärd tydlighet till uttryck i lagtexten. För skall kunna förstå stadgandet utan hjälp av motivuttalanden krävs enomformulering. Lagrådet föreslår alt stadgandet får följande lydelse: "Vad som i 33 § sägs om överlämnande av ärende gälleräven, när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet pågrund av de politiska förhållandena där. Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningenåberopar för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende,eller, när utlänningen skall sändas till ett annat land än hemlandet, om det äruppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hemlandet." förslag godtas bör 86 8 omformuleras på motsvarande sätl. Stadgandets innebörd synes kommatill tydligare uttryck, om bisatsen i första meningen formuleras på följande sätt:"om omständigheterna är sådana som enligt 33 eller 34 § föranleder attärende som där avses överlämnas till statens invandrarverk." Jämför ocksåvad lagrådet anför under 87 8. Lagrådet föreslår vid 42 8 att vadsom stadgas om en minsta tid för förbud att återvända till riket vid utvisningi där avsett fall får utgå. Prop.1979/80:96 121 som där anförs kan i huvudsak åberopas även mol atlföreskriva en minsta lid för återreseförbud vid utvisning enligt 38 8. förslag under 42 8, lorde därför även ur förevarande paragraf börautgå vad som föreskrivs om en minsla tid för förbud att återvända till riket. Fjärde slyckel i denna paragrafaktualiserar en fråga som närmast ärav terminologisk art men som har visal sigha en icke ringa prakiisk betydelse. Enligt första meningen i styckel skall detmen som en utlänning åsamkas genom utvisningen beaktas när påföljden "iövrigl" för brottet bestäms. De citerade orden måste anses innebära attuivisning på grund av brolt beiraktas som en form av brottspåföljd. Detlasynsätt överensslämmer med vad som gäller enligt den nuvarande utlänningslagen.I det stadgande (268), som motsvarar 40 8 i del remitterade förslaget, heterdet i första meningen i tredje slyckel all, om utlänning förvisas, det men handärigenom lider skall beaktas vid bestämmande av "annan påföljd förbrottet". 1 förarbelena lillförvisningsbestämmelserna i den nuvarande utlänningslagen diskuterades fråganhuruvida förvisning var att anse som en ansvarspåföljd eller inte. och departementschefen uttalade sig för att förvisningen processuelltsett var atl anse som en ansvarspåföljd (prop. 1954:41 s, 145 foch 158). Genom brollsbalkens tillkomst nu berörda terminologiska frågan kommil i ett annal läge. 1 kap. 3 8brottsbalken innehåller en definition av begreppel "påföljd förbrolt". Där stadgas all med påföljd för brotl förstås i balken de allmännastraffen böter och fängelse, disciplinstraff för krigsmän saml villkorlig dom,skyddstillsyn, internering och överlämnande till särskild vård. Enligt I kap.8 8 kan brott, enligl vad därom är stadgat, förutom påföljd föranledaförverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan samt medföra skyldighetatt gälda skadestånd. Vad som avses med "annan särskild rättsverkan"har inte närmare angetts i balken. I m. fl. kommenlar tillbrottsbalken har som exempel på "annan särskild rättsverkan" nämntsförvisning enligt utlänningslagen (BroUsbalken I, 4. uppl., s. 72, och III, 2.uppl., s. 374 f). Detta betraktelsesätt har också tillämpats i senarelagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 1968: 79 s. 77 foch 80). Den diskussion om förvisningensnalur som fördes i förarbelena till förvisningsreglerna i utlänningslagen skallses mot bakgrund av bl.a. frågan huruvida överrätt har att pröva ansvarsfrågani hela dess vidd, såvill angår den gärning varom talan fullföljts, om fullföljdsketl endasi i viss del, t.ex. rörande ett förvisningsbeslut. Denna fråga besvaradesjakande och den linjen har följts även efter del alt terminologislagil igenom i tillämpningen (se Högsta domslolens beslul , SÖ1400, och i samband därmed gjorda hänvisningar till tidigare rättsfall). Att i den nya utlänningslagen behålla den gamla lagensterminologi på Prop.1979/80:96 122 denna punkl skulle mol bakgrund av del anförda närmaslvara ägnal alt skapa förvirring (jfr JuU 1973:28 s. 12). En anpassning bör nuske lill terminologi och enklast synes detta kunna åstadkommasgenom all orden "i övrigt" i försia meningen i paragrafens Qärdestycke får ulgå. Lagrådel vill förorda alt så sker. Det förtjänar påpekas att, som enkonsekvens av att utvisning på grund av brott behandlas som särskildrättsverkan i mening, 36 kap. 8 8 torde blitillämplig vid sidan av utlänningslagen. Av detta sladgande följer exempelvisatt om en ullänning begålt brott under inflytande av sinnessjukdom eller därmedjämställd rubbning och döms till särskild vård eller annan påföljd som kankomma i fråga, uivisning på grund av brottet får beslutas endasi om det medhänsyn hans sinnesart, gämingens beskaffenhet och omständigheterna i övrigtkan anses skäligt. 1 den allmänna motiveringen uttalasatt en utlänning, som har fått en flyktingförklaring och vars flyktingstatusinte har upphört, inle skall dömas lill utvisning på grund av brott. Saknasflyklingförklaring bör, enligt föredragande statsrådet, domstolen döma lilluivisning när det finns skäl lill detta; hinder mot verkstäUighet får då prövasnär verkställigheten blir akluell. Domstolen bör dock, sägs del, kunnaunderiåta att utvisa en utlänning i situationer då det för domstolen framslårsom uppenbart att han är flykting och alt utvisningen därför inte kommer altverkställas. Den bestämmelse, som reglerar defrågor som berörts, har utformats så, alt den innebär ett förbud för domstolatt besluta uivisning om det är uppenbart alt utlänningen är att anse somflykting och har behov av i (om inle fråga är om viss grövrebrottslighet). Någon begränsning av möjligheten att i andra fall laga hänsyntill flyklingskap föreskrivs ej, lika litel som är fallelbeträffande förvisning. Bestämmelsen medför all domstolen har alt pröva fråganom flyklingskap när anledning förekommer att förbudet mot beslul om utvisningkan vara tillämpligt, genom invändning av ullänningen eller av annal skäl. Vidsin prövning kan domstolen hämta ledning av material som invandrarverketfillhandahåller och bedömningar som verket gjort. När del gäller utlänning sominnehar flyktingförklaring synes avfattning en av förevarande bestämmelse, "på grund av flyktingförklaring uppenbart är atl anse elc", inle ge något utrymme fördomstolen att pröva grundema för att invandrarverket funnit ullänningen varaflykting. Prövningen lorde vara inskränkt till att avse fråga om förklaringeninnehåller elt uttalande om atl utlänningen är flykting i behov av häroch om förklaringen alltjämt gäller. Denna innebörd av stadgandet överensstämmermed vad som åsyftas enligl det återgivna uttalandet i motiveringen; ettuttalande i specialmotiveringen antyder emellertid att domstolens prövningskall innefatta en bedömning av om ullänningen är flykting i lagens mening ochom han har behov av här. 1979/80:96 123 Lagrådet, som inte finner anledningtill erinran mol all en flyklingförklaring lillägges sådan belydelse som nuangivils, föreslår att i lagtexlen klarl utsägs all den som innehar enflyklingförklaring inte får utvisas på grund av brotl i annat fall än i deundantagsfall paragrafen anger, förslagsvis så alt sisla meningen i paragrafenges lydelsen: "Den som har en flyklingförklaring eller den som annarsuppenbart etc ..." Denna avfattning anger att tillämpningen av stadgandetlorulsäller alt flyktingförklaringen inle återkallats. Enligt förevarande sladgande skallåterreseförbud, som domstolen meddelar vid uivisning, vara tidsbegränsadeeller utan lidsbegränsning. I motiven sägs atl förbud som huvudregel skalltidsbegränsas och all förbudsliden i normalfallen bör beslämmas lill fem år.Om tillämpningen skall ske enligl vad sålunda uttalats, bör del komma lillullryck i laglexlen. Enligl lagrådels mening synes det emellertid ej varapåkallat atl på sådant sätl binda utvecklingen; bl.a. lorde den begränsning avtillämpningen av utvisning som stadgandet 1418 syflar lill leda lill all nuinle kan förutses vilka fall som blir atl bedöma som "normalfall". För tidsbegränsade förbud föreslåsen minsla lid av . Behovel av denna minimigräns har inte belysts ochnågra särskilda moliv för beslämmelsen har inle framförts. Bestämmelsen tordekunna undvaras. Lagrådel får vidare anföraföljande. Förslagel synes ulgå från att förbudsliden skall bestämmas så alldomslolen anger elt vissl antal år (evenluelll också månader) som förbudeigäller. Från vilken lidpunki en sådan lidsperiod skall räknas har inleangivils. Om den inle räknas från domens eller beslulels dag - vilkel knappasttorde komma i fråga - utan från domens eller beslutets lagakraftvinnande ellerfrån verkställighetens början, saknar domslolen möjlighel alt, såsomföreskrivs, i domen eller beslutel ge upplysning om den dag förbudet upphör.Enligl lagrådets mening är en lämpligare ordning, alt domstolen - såsom förnärvarande ofla lorde ske - i domen eller beslutet direkl anger den dag lillvilken förbudet gäller, dvs. faslsläller att ullänningen inle får återvändaföre viss bestämd dag. Tillämpningen av en sådan ordning blir knappast möjligom en minsla tid -som inte räknas från domens eller beslutets meddelande -föreskrivs i lagen. Vad lagrådet förordat i fråga omförevarande paragraf får, med hänsyn till den hänvisning som görs tillparagrafen, belydelse även för de fall som avses i 46 och 49 88. Av remissprotokollel framgår attförsta stycket i denna paragraf i sak skall helt motsvara nuvarande 29 8 I och2. Detta syfle synes emellertid inte ha nåtts belräffande punkten 2. Framförallt har uttrycket "på grund Prop.1979/80:96 124 av missbruk av alkohol eller narkotika" i denföreslagna texten en något annan innebörd än "hemfallen åt alkoholmissbrukeller narkotikamissbruk" som det nu står.