prop · G3032 · 1979-12-31 00:00:00 — Som harsagts har tanken på en sådan disposition av sekretessreglerna också godtagitsav . De särskilda sekretessbestämmelserna har i departementsförslageltagits upp i 2-10 kap. De bestämmelser som avser alt skydda enskildsförhållanden har liksom i promemorieförslaget fördelats mellan tre kapilel, avvilka det första avser skydd för främst personliga förhållanden (7 kap.), detandra skydd för främst ekonomiska förhållanden (8 kap.) och del tredjesamtidigt skydd för både personliga och ekonomiska förhållanden (9 kap.). Detligger i sakens natur all ett så omfattande lagverk som sekretesslagen måsteinnehålla vissa allmänna bestämmelser som i systematiskt hänseende behandlasför sig. Följden härav blir att flera lagregler för lillämpas i det enskildafallel. En nödvändig konsekvens av den disposition som valts för de särskildasekretessbestämmelserna blir också all en myndighet kan fö beakta fler än ensekretessregel i etl och samma ärende. Skulle det i en sådan situation inträffaatl de samlidigi tillämpliga reglerna är olika konstruerade, kan det hävdas alllagtexten borde ange vilken av reglerna som är tillämplig. Enligt min meningkan sådana fall emellertid knappast orsaka några problem; den strängare regelntorde fö fälla utslaget Ofr avsnittet 4.3.3). Prop.1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 71 Somjag har nämnt anserjag att det finns utrymme för förtydliganden ochförenklingar i promernorieförslaget. Jag förordar sålunda vissa ändringar i dedelar av lagen som inte är beroende av systematiken i 2 kap. 2 § TF.Departementsförslagel inleds med etl kapilel, vars innehåll i stort settmotsvaras av 1 kap. promemorieförslaget med undanlag av bestämmelsen omspridning av sekretess för uppgifter som lämnas från en myndighei lill en annan(1 kap. 5 § promemorieförslaget). I detta kapitel har tagils in hänvisningartill bl. a. den grundlagsreglering pä vilken sekretesslagen vilar och enbestämmelse som anger sekretesslagens tillämpningsområde (1 §). Bestämmelsen ipromemorieförslaget som innehåller definitionen av begreppet sekretess harlösts upp och ersatts av flera bestämmelser som på ett mindre abstrakt sätt änpromemorieförslagels anger vad som menas med sekretess i förhållande tillenskild och i förhållandel myndigheter emellan (2-5 §§). Kapitlet innehållerockså regler som anger de organ och de personer som är underkastadesekretessregleringen (7 och 8 §§). Till ell nytt 11 kap. har från 12 kap.promemorieförslaget överförts beslämmelserna om sekretess hos regeringen,samt JO och JK. I 12 kap. departementsförslagel återfinns därefter iprincip endast vissa från samma kapilel i promemorieförslaget hämtadesärskilda regler om sekretessen hos domstolar och statliga organ, i vars besluländring kan sökas hos domslol. Beslämmelsernai promemorieförslaget om överföring av sekretess för uppgifter som lämnas frånen myndighei lill en annan (1 kap. 5 §) har delats upp på flera paragrafer ochulgör ell nytt 13 kap. Beslämmelserna i 2 kap. promemorieförslaget om vissabegränsningar i sekretessen har förenklats och har lagils in i ett nytt 14 kap.i deparlemenisförslaget. 115 kap. återfinns vissa allmänna regler som ihuvudsak rör hanteringen av allmänna handlingar, och i 16 kap. har slutligentagils in regler om undanlag från meddelarfriheten. Bestämmelserna i dettakapilel har också förenklats i förhållande till promemorieförslaget. De bådasislnämnda kapitlen motsvarar 13 resp. 14 kap. promemorieförslaget. Demateriella sekretessreglerna i förslagel är i likhet med bestämmelserna igällande sekretesslag väsentligen av enumerativ karaktär. Sekretessen angesliksom där ofta gälla i ärenden av visst slag eller inom en viss verksamhet. Deändringar som har vidtagits i dessa bestämmelser i förhållande lill promemorieförslagetär av relativt begränsad omfattning. I sammanhanget bör erinras om atl termenärende som ofta används i sekrelesslagen här på samma sätt som i 2 kap. TF idess lydelse fr. o. m.den Ijanuari 1978 syftar pä ärende i förvaltningslagensbemärkelse (se prop. 1975/76:160 s. 97). Här föreligger alltså i sak enavvikelse från gällande sekretesslag. Anknytningarlill namngivna myndigheter saknas i regel i de särskildasekretessbestämmelserna. Man undviker härigenom all låsa regleringen lill dennuvarande förvaltningsorganisationen. På molsvarande sätt har hänvisningarlill reglering i annan lagstiftning normall utformats så allmänt alt de Prop.1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 72 författningarsom nu finns skall kunna ändras eller ersättas ulan att detla behöver föranledanågra följdändringar i sekretesslagen. Också i vissa andra hänseenden präglasdepartementsförslagel av en strävan efler en någol allmännare avfattning avsekretessbestämmelserna än vad man möter sekretesslag. Regleringeninnebär å andra sidan alt etl stort anlal bestämmelser i gällande rätl löstsupp och ersatts med flera i den nya lagen. Avsikten härmed är bl. a. dels attgöra regleringen tydligare och därmed mera lättillämpad, dels all iöverensstämmelse med offentlighetsprincipens krav nyansera regelsystemet påsådanl sätt alt sekretessen inte kommer att läcka fler uppgifter eller hastörre styrka än som är oundgängligen nödvändigl i det särskilda fallel. Dennateknik har med utgångspunkt i promemorieförslaget använls bl. a. i fråga omregislersekrelessen, sekretessen på sjukvårds- och socialvårdsområdena ochförundersökningssekretessen. 4.3.3Sekretessens räckvidd och spridning Ensamordning i lekniskl hänseende av reglerna om handlingssekreless ochlystnadsplikt kan ske på olika sätt. Man kan tänka sig att skjuta enderasekreiessformen i förgrunden och göra den andra sekundär härtill. Enligtpromemorian är den lämpligaste lösningen en neutral konstruktion som intedirekt inriktas vare sig på befattningshavare eller på handlingar. Jag delardenna uppfattning som också i allmänhet har godtagits under remissbehandlingen.I lagens bestämmelser har sålunda det allmänt hållna begreppet sekretessanvänts och sekretessen har angetts omfatta "uppgift" av visst slag.Den närmare innebörden härav - i form av handlingssekretess och tystnadsplikl- slås fasl i lagens inledande bestämmelser. Sekretessbestämmelsernahar byggts upp med hjälp av skilda rekvisit. Förenklat kan man säga attbyggstenarna är av tre slag: rekvisit som rör föremålet för sekretessen, sådanasom utstakar sekretessens räckvidd och sådana som anger dess styrka. Sekretessensföremål utgörs av information med visst innehåll och anges i lagen genom ordeluppgift i förbindelse med en mer eller mindre långtgående precisering avuppgiftens an. Sekretessenenligt den nya sekretesslagen bör som jag har nämnt gälla endast i detallmännas verksamhet. Vilka organ och vilken personal som närmare åsyftashärmed framgår av 1 kap. 7 och 8 §§ i lagen. I en del fall kan ensekretessbestämmelse utan ytteriigare begränsning göras tillämplig inom heladet sålunda beskrivna områdel. Del gäller t. ex. försvarssekretessen (2 kap. 2§). En sådan bestämmelse saknar särskill rekvisit angående sekretessensräckvidd. Tillämpningsområdetför en sekretessregel måsle emellertid oftast inskränkas inom de yttre gränsersom dras upp i 1 kap. sekretesslagen. Orsakerna härtill kan vara flera. Riskenför alt vissa uppgifter blottställs kan Prop.1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän inoiiveriiig 73 sålundavarastörre vid en myndighet än vid en annan. Vidare görsig intresset av insyngällande med olika styrka i skilda sammanhang. En begränsning avtillämpningsområdet blir också ett nödvändigl moment i en sekretessregel, somendasl i allmänna termer anger sekretessens föremål, och tiänar då i självaverket också ändamålet alt precisera sekretessföremålet. Gällandesekretesslagstiftning - både den som gäller handlingssekretess och den somgäller tystnadsplikt - visar upp talrika exempel på rekvisit som på olika sättavgränsar en sekretessregels räckvidd. Handlingssekrelessen kan t. ex. gällahandling rörande visst slag av verksamhet, handling hos viss myndighet,handling som har inkommit lill eller upprättals hos viss myndighei och handlingi ärende av visst slag. Tystnadsplikt kan anges gälla den som är verksam vidviss myndighet,den som deltar i verksamhet av visst slag eller den som deltar ihandläggning av visst ärende. nya lagen bör sekretessens räckvidd begränsas genom en närbesläktad, mentill den enhetliga sekretessregleringen anpassad teknik. I lagen användssålunda uttryckssätt som alt sekretess gäller i verksamhet eller i ärende avangivet slag eller - mera undantagsvis - vid viss myndighet, i samtliga fallför vissa uppgifter. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Innebördenav de nu angivna begränsningsuttrycken torde enligt min mening i de flesta fallstå klar i praktiken. Grovt taget innebär uttrycken atl sekretessen ärinskränkt lill den information som är knuten till verksamhet eller till ettärende av visst slag resp. till information som har samlats hos viss myndighei. Tystnadspliktkommer att gälla för offentliga funktionärer som deltar i verksamhelen och somunder denna har fött kännedom om de ifrågavarande uppgifterna. Det är givet altsekretessen skall iakttas även utanför tjänstetiden. Lika självklart är detall en befattningshavare skall bevara sin lystnad också sedan han har övergåtttill annan verksamhet för del allmänna eller helt lämnat det allmännas tjänst(se 1 kap. 7 § lagförslaget). Ipromemorian diskuteras det fallet att en tiänsteman övergår från en verksamhetlill en annan och därvid på nytt för del av uppgifter om vilka han har enlystnadsplikt, som härrör från den föregående befattningen men som inte gälleri den nya. Enligt promemorian är tjänstemannen i så fall, utan hinderav denäldre tystnadsplikten, berättigad att yppa vad han har fött veta i sin nyasyssla. Detla uttalande har föranlett erinringar bl. a. från JK ochregeringsrätten. Enligt JK är uttalandet inte förenligt med beslämmelsen om allsekretess gäller för person som "har deltagit i" myndighets verksamhet.JK menar också alt det i praktiken ofta blir omöjligt alt bevisa i vilkenverksamhet uppgiften blivit bekant för tjänstemannen. Promemorieförslagetlämnar också i slor utsträckning öppet vad som skall gälla om en tjänsteman hardubbla tystnadsplikter av olika valörer beträffande samma uppgift, en situationsom enligt JK mycket väl kan tänkas uppkomma inom t. ex. Prop.1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän moiivering 74 vårdområdet.Enligt JK:s mening bör en starkare sekrelessplikl la över en svagare. Regeringsrättenställer sig för sin del tveksam till om den föreslagna ordningen är praktisktgenomförbar. Om en offentlig funktionär under en lång tjänstetid mottar ettoräkneligt antal uppgifter, varav han minns vissa och glömmer andra, är delenligt regeringsrätten att begära för mycket all han skall komma ihågexempelvis arten av det ärende, där han en gång fick uppgiften. Enligtmin mening företer den här diskuterade frågan vissa likheter med det iföregående avsnitt berörda fallel atl fiera sekretessregler blir tillämpliga iell och samma ärende. Som jag har anfört i del sammanhanget ifrågasätter jag omden i promemorian beskrivna situationen verkligen kan orsaka några problem ipraktiken. Den angivna situationen kan rimligen inte skilja sig från vad somgäller , då tystnadsplikten f ö. ofta följer av en regel somförbjuder tjänstemannen all "obehörigen" yppa vad han vet. Detsistnämnda rekvisitet ger uppenbariigen föga ledning vid tillämpningen. Jag äralltså närmast böjd för alt instämma i uttalandel i promemorian. I konsekvenshärmed anser jag också att en tjänsteman som i sin nya befattning blirunderkastad en lindrigare sekretess bör vara berättigad atl hålla sig lilldenna i fråga om alla uppgifter som han för del av i sin nya syssla. En motsattuppfattning skulle nämligen leda till all tiänstemannen i fråga blir underkastaden strängare sekretess än sina kolleger, som inte för med sig någontystnadsplikl från tidigare verksamhet eller som är underkastade sekretess avmindre styrka. Skulle sekretessen i den nya befattningen vara starkare, börtjänstemannen naturiigen rätta sig efter den aktuella sekretessbestämmelsen.Atl ta upp några uttryckliga bestämmelser om delta i lagen anser jag emellertidvarken ändamålsenligt eller behövligt. Vadjag har sagt i del föregående om sekretess i viss verksamhet har molsvarandelillämpning t. ex. när sekretessen anges gälla i ärende av visst slag.Sekretessen bibehålls naturligtvis sedan ärendet är färdigbehandlal. Ocksåtiänsteman hos den handläggande myndigheten som i efterhand tar del avakimaierial utan att detta direkt tillförs något annal ärende är bunden avsekretessen "i ärendet". Dethittills anförda lar närmast sikte på sekretessen i ett visst ärende, i vissverksamhet eller hos viss myndighei (s. k. primär sekretess). Jag övergår nulill frågan om sekretessens spridning utanför det primära sekreiessområdei (s.k. sekundär sekretess). Fråganär alltså vad som skall gälla, om information som är hemlig i etl ärende genomhandling eller på annal sätt överförs till annan myndighet för all användas iärende där sekretess inte är föreskriven. Motsvarande spörsmål uppkommer närhemliga uppgifter lösgörs från den särskilda verksamhet eller från denmyndighet lill vilken sekretessen är knuten och tas i anspråk i annanverksamhet för det allmänna resp. hos annan myndighet. Prop.1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän moiivering 75 årssekretesslag är frågan huruvida sekretessen för en handling följer denna lillannan myndighet beroende av dé olika sekretessladgandehas formulering. Promemorieförslagetinnebär all sekretessen inte följer en handling eller muntlig informationutanför del primära sekreiessområdei, om inte en kompletterande regel härom kanåberopas. 1 valet mellan en generell regel om sekundär sekretess ellerspeciella föreskrifter om sekretessens spridning har den senare linjen följts.Promemorieförslaget innehåller alltså regler om spridning av sekretess tilldomstolarna och till JO och JK (12 kap.) samt till vissa andra myndigheter (1kap. 5 §). Förslagel har i allmänhet godtagits under remissbehandlingen. Av deremissinstanser som yttrat sig i frågan anser emellertid några att det ärönskvärt all de särskilda sekretessbestämmelserna utformas så att sekundärsekretess inte behövs. Till dessa hör regeringsrätten som också ifrågasätter omman inte liksom bör eftersträva en ordning, enligt vilken en uppgift ien handling blir bibehållen sekretesskyddet, oavsett var handlingen befinnersig. Regeringsrätten påpekar också alt problem kan uppkomma, exempelvis omsekundärsekretessen är strängare än primärsekretessen eller är förenad medlängre sekrelesstid. Etl par remissinstanser anser att förslagel bör omprövas isyfle alt så långt möjligt bevara sekretesskyddet när uppgifter förs vidarelill annan myndighet. En remissinstans, , anser alt enallmän regel om sekundär sekretess bör införas i den nya sekretesslagen. Somhar framhållits i promemorian skulle det kunna hävdas all det varken ärprincipiellt eller praktiskt försvariigl att i fråga om en sekundär sekretessgöra distinktioner som inte skall iakttas beträffande den primära sekretessen.Om sålunda en hemlig handling lämnas från en myndighei lill annan, borde meddetla synsätt en sekundär sekretess vid den senare myndigheten omfatta intebara handlingen och kopior och ordagranna utdrag ur denna ulan också en vidmyndigheten upprättad ny handling till den del hemliga uppgifter har förts övertill denna. På molsvarande sätt: om en tiänsteman har en sekundär tystnadspliktbeträffande uppgift som han harerhållit från annan myndighet, borde dennasekretess inte gå förlorad därför all uppgifterna nedtecknats i en allmänhandling. Godaskäl kan åberopas för en allmän regel om sekretessens spridning med deninnebörd som har angetts. Särskill kan det le siginkonsekvent och stötande atl sekretesskyddet ges upp genom atl de hemligauppgifterna flyttas över till annat organ eller annal sammanhang än del där deursprungligen har förekommit. Från andra synpunkter sett inger emellertid ensådan regel om sekundärsekretess enligt min mening avsevärda betänkligheter. Denviktigaste invändningen hänger samman med del förhållandet att behovet av ochstyrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn Prop.1979/80:2 Del A Förvdrogauden: Allmän motivering 76 Delta måste i vae sammanhang vägas mol intresset av insyn imyndigheternas göranden och låtanden. Denna avvägning kan mycket väl tänkasutfalla på annat sätt utanför det område där den primära sekretessregeln gällerän innanför områdel. Offenllighetsintresset kan med andra ord kräva atl deuppgifter som behandlades som hemliga hos den ena myndigheten är offentliga hosannan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda. Jag föreställer migockså all del är svårt att överblicka konsekvenserna av en regel som innebärattsekretess sprider sig i kanske flera led från myndighei lill myndighet. Ensådan regel måste också skapa svårigheter vid tillämpningen. Fördelarna med endisposition av sekretessreglerna som bygger på indelningen iförvaltningsområden går delvis föriorade, om varje myndighet dessutom, i frågaom utifrån erhållna uppgifter, måsle beakta den sekretessreglering som i förstahand gäller för andra myndigheter. I en känsla av osäkerhet om rättsläget kantjänstemän välja att för säkerhets skull hålla tyst med uppgifter som efter enkorrekt bedömning är offentliga. Till detta kommer atl en allmän regel omsekretessens spridning antagligen måste förses med förbehåll och undanlag somgör regleringen för svårgripbar i den praktiska hanteringen. Vad jag nu haranfört utgör också skäl mot att införa generella regler om all sekretesskyddetför uppgift i allmän handling skall bibehållas oavsett var handlingen befinnersig. En sådan ordning skulle f ö. skapa ytteriigare lillämpningssvårigheler ochgränsdragningsproblem, i den mån det över huvud laget går alt förena den medsekretesslagens systematik. Det förtjänar slutligen nämnas att något problem ifråga om sekretessens spridning inte aktualiseras i fråga om de regler som utanbegränsning sekretessbelägger uppgifter med visst innehåll. Jagdelar alltså åsikten att någon allmän regel om sekundär sekretess inte börinföras i den nya sekrelesslagen. Sekretessbehovet får i stället i allmänhettillgodoses vid utformningen av de primärt gällande sekretessbestämmelserna.Denna metod bör givetvis lillämpas i så stor utsträckning som möjligt.Härigenom får både lagstiftare och rältslillämpare en säkrare uppfattning omhur långt sekretessen i olika fall sträcker sig. Visseriigen är det antagligtall metoden för med sig en del luckor i sekretesskyddet. Denna konsekvens föremellertid accepteras. Skulle det visa sig att sådana luckor föranlederpraktiska olägenheter, får erforderiiga justeringar i de primära reglernagöras. Någonanledning alt hysa farhågor för mera betydelsefulla blottor isekretessregleringen som följd av den intagna ståndpunkten föreligger enligtrnin mening inte. 1 lagförslaget knyts sekretessen mera sällan till namngivnamyndigheter. I stället är den knuten till verksamhetsområden inom vilka kanskeflera myndigheter är engagerade. Än viktigare att uppmärksamma är att iflertalet fall av utväxling av information mellan myndigheter den 1979/80:2 Del A löirdragaiidcn: llhiuiniiioiivcnng 11 mottagandemyndigheten är underkastad en primär sekretessregel, låt vara en annan än densom gällde hos ursprungsmyndighelen. Alt sekretessen hos den mottagandemyndigheten ibland är något svagare spelar enligt min mening myckel liten rolli praktiken. Denvalda lösningen kan t. o. m. i realiteten komma att stärka sekretesskyddet iett visst hänseende. Som kommer atl behandlas närmare i avsnitt 4.4, föreslås iden nya lagen vissa allmänna regler som berättigar myndighet all lämna annanmyndighei sekretessbelagd information, bl. a. efter en inlresseavvägning i delsärskilda fallel ("om det är uppenbart all intresset av atl uppgiftenlämnas har företräde framför det inlresse som sekretessen skall skydda").En sådan reglering anknyter till vad som anses vara gällande rätl. Dessamöjligheter att utväxla hemliga uppgifter får emellertid utnyttjas merasparsamt och med större försiktighet, om informationen inte är sekre-tesskyddadhos den mottagande myndigheten. Det sagda gäller särskilt i fråga om uppgiftersom är hemliga av hänsyn till enskildas intressen. Som haranfört vid remissbehandlingen fördetia emellertid med sig atl det blirnödvändigt all noga överväga behovet av sekretessregler på verksamhetsområdensom tidigare inte behövt egna reglerom handlingssekretess. Ilikhet med det stora flertalet remissinstanser anserjag atl sekretessen ihuvudsak bör ha den räckvidd som har förordats i promemorian. Därmed står delklart att sekretessen inte följer en hemlig uppgift utanför del primärasekretessområdet, om del inte finns en särskild regel om detla. Alt särskildaregler av detla slag behövs kan knappasl ifrågasättas. De invändningar som kanresas mot en generell regel i sekretesslagen om alt sekretessen i alla formerföljer uppgifterna från en myndighet till en annan gör sig inte heller gällandemed samma styrka belräffande speciella och till sina verkningar klartöverblickbara föreskrifter om sekretessens spridning. börian står del enligt min mening klart att det inte möter något hinder motatt i en viss materiell sekretessbestämmelse ta in en föreskrift om allsekretessen, som antas vara primärt begränsad till t. ex. viss myndighet,följer uppgift som lämnas lill annan myndighet. En sådan konslmktion äruppenbarligen att föredra framför en regel som lägger en primär sekretessöverell vidsträcktare område. 8 kap. 8 och 10§§ förslagel till sekretesslag. Vidareföreslår jag i överensslämmelse med promemorieförslaget bestämmelser som angeratt vissa utpekade organ i fråga om uppgifter som har inhämtats från annanmyndighels verksamhet har att iaktta den sekretess som primärt gäller föruppgifterna hos den andra myndigheten. Behov av sådana bestämmelser gör sigsärskilt gällande i fråga om myndigheter som regelmässigt tar del avinformation från ett större antal myndigheter med sinsemellan olikartadearbetsuppgifter. Alternativet här skulle ha varit att i stället utrusta dessamyndigheter med mycket allmänt hållna, direkttillämp- Prop.1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän moiivering 78 I 11 kap. föreslås alltså regler om överföring av sekretesslill regeringen, JO och JK, och i 12 kap. regler om överföring av sekretesstill domstolarna. Som framgår av beslämmelserna är dock den sekundärasekretessen här avsevärt modifierad. Vidare upptar 13 kap. föreskrifter omsekundär sekretess hos vissa andra myndigheter t. ex. revisions- ochlillsynsorgan och arkivmyndigheter. Till frågan om vad som bör gälla närreglerom primär- och sekundärsekreiess blir tillämpliga hos en ochsamma myndighei återkommer jag i specialmoliveringen (13 kap. 6 §). Delspörsmål som jag nu har diskuterat har alltså rört sättet alt dra gränsen kringen sekretessregels tillämpningsområde. Den tredje komponenten isekretessreglerna är, som jag har sagt, vad de innehållerom sekretessensstyrka, dess kvalitet. Den beståndsdelen kommer all behandlas i det närmastföljande avsnittet som främst handlar om skaderekvisit, dvs. villkor som iregel för sekretess kräver sannolikhet i det särskilda fallet för skada av vissart, om uppgift lämnas ut. Användningen av ett skaderekvisit i ensekretessbestämmelse kan emellertid myckel väl uppfattas som en metod altprecisera föremålet för sekretessen eller dennas räckvidd. Del går alltså intenågon skarp gräns mellan de tre grupperna av sekreiessrekvisil. Förden som konsekvent vill hävda offentlighetsprincipen är den självklara utgångspunktenvid utformningen av varje särskild sekretessbestämmelse alt man inte skallåstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigl för all skyddadel intresse som har föranlett bestämmelsen. Delta innebär bl. a. all enuppgift inte skall omfattas av sekretess, om man inte kan fömtse någon skadasom resultat av atl den lämnas ul.