prop · G303109 · 1979-12-31 00:00:00 — En reducering av tilläggen till den förhela landet genomsnittliga nivän skullemedföra en årlig kostnad påca och kan inte komma ifråga.För ett alternativ som innebär maximering av ortstilläggen och som beskrivs senare blir kostnaden begränsad till ca vid nuvarande tilläggsnivå.Behovet av statsmedel i ett sådantalternativ är således inte särskilt stort. Å andra sidan framstår inte heller fördelarna med en statssubventionering jämfört med avgiftsfinansiering som särskiltstora. Eftersom avgiftsuppbörden är den minst tyngande delen i ett sådant utjämningssystemskulle det betyda mindre om den kunde görasobehövlig genom statssubventioner ing. Iett maximeringsalternativ uppkommer vid avgiftsfinansiering dessutom så obetydliga prisökningari kusttrakterna att lättnaden genom statssubventionerskulle bli mycket begränsad. Om man bortser frände generella bidragsformerna tas de olika metoderna upp i det följande, skattedifferentiering under 8.2,transportstöd under 8,3, total utjämning av orts- och zontilläggen under 8.4 och maximering av ortstilläggen under 8.5. I avsnitt 8.4 behandlas också särskilt förutsättningarna för en prisutjämningi oljebranschens regi utan statlig reglering. Slutligen behandlas under 8.6vissa särskilda aspekter på utjämning avzontilläggen. Tanken på att mildraverkningarna av de nuvarande prisskillnaderna genom att medge kompensation iform av generellt bidrag eller allmäntskatteavdrag har förts fram i debatten medmotiveringen att det skulle vara enkelt att administrera. En sådan lösning bör emellertid enligt vår mening inte komma i frågaav bl.a. följande skäl. Om de åsyftadeadministrativa fördelarna med en kompensation av nuantytt slag skall vinnas mås- Prop.1979/80:109 1? teden ges en generell utformning. Det torde S''ifdes inte gå attskilja ut oljekonsumenterna som bidragsmottagare utan i ställetskulle bidrag utgå till invånarna i vissa delar av landet. Även omflertalet invånare i olika hög grad kan betraktas som förbrukareav oljeprodukter skulle ändock kompensationsgraden komma att variera kraftigt.Systemet skulle därmed upplevas som orättvist. Det är också troligtatt kraven på en prisutjämning, i vart fall ,skulle återkomma eftersom tilläggssystcmens fortsatta tillämpning så påtagligt påminner förbrukarnaom prisskillnaderna. Den allvarligaste invändningen mot den diskuterade metoden är dockatt den kan få oförutsedda följdverkningar, Krav på dylik kompensation för lokalaoch regionala prisskillnader inom en rad andra varuområden kundeförväntas. 8.1.3 Vissa för alternativen gemensamma förutsättningar Innande olika alternativa lösningarna redovisas bör vissa föralternativen gemensamma frägor diskuteras. Det rör sig om frågor hurtillämpningsområdet för utjämningen bör avgränsas. I SPK:s förslag utmynnade enmotsvarande diskussion i slutsatsen att samtliga petroleumprodukter, somspelar en väsentlig ekonomisk roll förflertalet förbrukare, och samtliga förbrukarkategorierborde omfattas av utjämningssystemet. Vid remissbehandlingen av SPK:s förslag förde flerainstanser fram krav på undantag från utjämningen för vissa produktslag respektive för vissa förbrukarkategorier. Allmänt kan sägas attdet för flertalet tänkbara undan-tac gäller att de kan medföra gränsdragningsproblemoch svåröverskådliga konkurrenseffekter. J'ot detta får ställas defördelar som kan vinnas genom att en avgränsning kan avlägsnanackdelarna med en utjämning. Det är i första hand förhållandena i fråga om eldningsoljan som bör Prop.1979/80:109 134 I det följanderedovisas undantagsmöjligheter med hänsyn till produktslag, förbrukarkategori och leveransform. Ett alternativ äratt låta en utjämning omfatta endast eo I. Därmed skulle den helt övervägande industriförbrukningen av eldningsolja ställas utanförutjämningen. En sådan avgränsningskulle försvåra administrationen av systemet. Eftersom en större del av uppvärmningenav flerfamiljshus sker med eo III och IV skulle utjämningen också gynna villaägarejämifört med hyresgäster i de områden som fårsänkta priser. I sitt remissyttrande överSPK:s förslag hävdade industriförbundet,som avstyrkte förslaget, att det i och för sig borde vara möjligt att undvika de för industrinnegativa konsekvenserna av en utjämninggenom att undanta eo IV ochV. Ett sådant undantag skulle medföra att de negativa verkningarna av en total utjämning förhuvuddelen av industrin begränsades.Genom att en del av industrin ändock skullekomma att omfattas av utjämningen är undantaget - i vart fall om man tänker påe.n total utjämning - svårbedömbart med hänsyn till risken för konkurrensrubbningar. Ävennär det gäller bostads-uppvärm.ningskulle ett sådant undantag medföra olika behandling av hyresgäster och villaägare.Också denna avgränsning kan medförakontrollproblem. Krav på undantag från en utjämningsom framförts av företrädare för el- och värmeproducenterskulle i huvudsak tillgodoses genom att eo V hälls utanför systemet. Ett sådant undantag skulle emellertid också påverkakonkurrensförhållandena inom industrisektorn. Sammanfattningsvis börenligt vår mening undantag med utgångspunkt fråneldningsoljekvalitet inte komma i-fråga.De tänkbara avgränsningarna, som i första hand 1979/80: 109 135 skulleha till syfte att undvika en extra belastning för stora delar av industrinoch energiproducenterna vid en utjämning, skulle leda till orättvisoroch kontrollsvårigheter . Ettundantag för tillverkningsindustrin skulle ligga i linje medindustrins inställning till SPK:s förslag. Därigenomskulle även inlandsindustrin ställas utanför en utjämning, vilket synes svårt att förena medde regionalpolitiska skäl som ligger bakom utjämningskraven.När det gäller de administrativa konsekvenserna av undantagetärdet troligt att gränsdragnings- och kontrollproblemen skulle blibetydande. Vill man undvika de av industrin angivna nackdelarna med en utjämning bör i stället prövas omett sådant undantag med hänsyn till leveransform som diskuteras i det följandekan komma ifråga. Undantagför olja som förbrukas vid olika former av energiproduktion, somyrkats av bl a värmeverksföreningen och CDL, skulle sannolikt medföra mindreadministrativa problem än de tidigare redovisade undantagen. Det rör sig omett begränsat antal förbrukningsenheter och avser i huvudsak eldningsoljaV. Konkurrensförhållandena mellan olika uppvärmningssätt skullekomma att förändras något. Dessutom skulle undantaget omfatta enbetydande del av de tjockoljeleveranser som annars skulle lämna bidragvid ett utjämningsförfarande. Enligt vår mening torde också etteventuellt undantag för denna sektor tillgodoses på ett bättre sätt genomen avgränsning med hänsyn till leveransform. Oljaavsedd för järnvägsdrift bör undantas från transportutjämningen hävdade SJi remissyttrande över SPK:s förslag. Ett sådant undantag torde visserligen inte förorsakanågra mer betydande administrativa svårigheter. Bland annat med hänsyn tillden begränsade roll oljan Prop.1979/80:109 ,3 spelarför järnvägsdriften finns det emellertid enligt vär meninginte tillräckliga skäl att göra ett undantag för olja som går till järnvägsdrift. Företrädare förfiskerinäringen hävdade i sitt remissyttrande över SPK:sförslag att fiskets oljeförbrukning borde hållas utanför utjämningssystemet.De uppgav att förbrukningen totalt sett var obetydlig. Man ansåg att ettundantag inte skulle påverka systemet nämnvärt medanen oljeprishöjning i de enskilda fallen ytterligare skulle försämra fijketslönsamhet. Enligt vår mening torde de prisförändringarsom en utjämning kan förorsaka för fisket inte bli särskilt betydande. Med hänsyn tilldet och då ett undantag likväl medför vissakontrollproblem kan tillräckliga skäl för undantag inte anses föreligga . Avdet sagda framgår att vi inte funnit skäl tillundantag för någon av de förbrukarkategorier som blivit aktuella vid frågansbehandling. Avdet föregående (2.4) har framgått att en betydande andel avleveranserna av tjock eldningsolja sker vid sidan av den depåförsäljningsom omfattas av ortstill-läggssystemet. Som benämning på dennaleveransform har använts cargo. Det rör sig således omleveranser i fartyg och i stora kvantiteter som inte har någon anknytningtill ortstilläggen. Förbrukarna - huvudsakligen störreindustrier, värmeverk, kraftvärmeverk o dyl - har i regelegna mottagnings- och lagringsdepåer och ombesörjer själva transporten till produktionsanläggningarna.Om dessa cargoleveranser undantas från en utjämning skulle en stor de av de oljeintensivaindustribranschernas och kraftproduktionssektorns kostnader for olja inte påverkas. För ett sådantundantag kan också 1979/80:109 137 ansestala att dessa leveranser inte omfattas av det nuvarande tilläggssystemet.Vid en total utjämning enligt SPK:s modell skulle undantaget varatill fördel för merparten av de industrier som cargoköper sinolja. Vissa storförbrukare i inlandet skulle emellertid gä miste omtransportbidrag. Genom att avgränsningen inte skulle komma att omfatta helaindustrisektorn bör också konkurrensaspekterna beaktas. Dessutom innefattar även dettaundantag vissa gränsdragningsproblem vid till-lämpningen. Ettundantag av nu nämnt slag torde enligt vår meningkunna övervägas. Den slutliga bedömningen får emellertidanstå till dess vissa av de alternativa lösningarna behandlas i det följande. (Se avsnitt 8.4.4 och 8.5.2). 8.2 Skattedifferentiering 8.2.1 Allmänt Ettofta återkommande förslag hur en utjämning av de regionalaprisskillnaderna på oljeprodukter skall åstadkommas har varit att detborde ske genom en differentiering av skatten på produkterna. Skatt skulletas ut med varierande belopp beroende på var i landet oljan levereras. Yrkanden om sådanskattedifferentiering har alltid tillbakavisats av och någon närmarebelysning av förutsättningarna för åtgärden har inte gjorts tidigare. För att nå syftetatt utjämna de regionala prisskillnaderna bör skatten på bensinoch olja i princip bestämmas med beaktande av det orts- eller zontillägg som gäller för den ortdär bränslet skall förbrukas. Som tidigare nämnts bördifferentieringen avse energiskatten på produkterna. Hur långt en skattedifferentieringskall drivas får avgöras med hänsyn till vilken grad av prisutjämning someftersträvas å ena sidan Prop.1979/80:109 138 och de administrativa merkostnaderna'och möjligheterna till kontroll av uppgifter om förbrukningsorter m.m. å den andra. Förutsättningarna för en skattedifferentiering är olika beroende på produktslag. Åtgärden framstår som enklare att genomföra för bensin än för olja. Detberor bäde på transporttilläggens utformning och de olikadistributionsförhållandena. En fullständig utjämning av zontilläggenskulle skattetekniskt endast kräva att deberörda produkterna åsattes tre skattesatser som bestämdes beroende på tillvilken region leverans gjordes. När det däremot gällerortstilläggen uppkommer flera skattetekniskasvårigheter vid en differentiering.Att göra en skattedifferentiering somdirekt svarar mot de nuvarande ortstilläggentorde inte vara möjligt. Det är sannolikt att energiskattedifferentiering måste utformas säatt antalet skattesatser kan begränsasoch t.ex. bestämmas till hela tiotal kronor per m attgälla i större regioner. Skillnaden mellan högsta och lägstaskattesats i landet skulle bli betydande. Det förhållandet att energiskatten på dieselbrännoljaoch eldningsoljor f.n. är per m medan de gällande ortstilläggensom framgått varierar perm innebär ocksä en begränsningom man vill använda skattedifferentiering för att fullständigtutjämna prisskillnaderna. I fråga om ortstilläggen försvåras dessutom administrationen av enskattedifferentiering genom förekomsten avett betydande antal återförsäljare av eldningsolja som inte är registrerade hos RSV. Den frågan tas ypp närmarei avsnitt 8.2.4. lämnas korta beskrivningar av de ifrågavarande skatterna. 1979/80:109 139 8.2.2 Skatt på bensin På bensinutgår f.n. bensinskatt med och all- 2 mänenergiskatt med per liter. RSV är beskattningsmyndighet för bensin-och energiskatterna. Bensinsom används för framställning av stadsgas är fri frånbensinskatt. Energiskatt för sådan bensin utgår med perliter. Densom tillverkar bensin i skall vara registrerad hos RSV somskattskyldig till bensin- och energiskatt. Den som återförsäljer, förbrukareller lagrar bensin i större omfattning kan bli registrerad hos RSV somskattskyldig. Om det finns särskilda skäl kan också den som förbrukar bensin i mindre omfattning för vissa ändamål bliregistrerad som skattskyldig. Skattskyldighetinträder när den som är registrerad eller bort vara det levererar bensintill köpare som inte är registrerad eller till eget försäljningsställe för detaljförsäljning(utom depå). Skattskyldighet inträder också när bensintas i anspråk för annat ändamål än försäljning eller ingår i den skattskyldiges lagernär han avregistreras. Destora återförsäljarna har kalendermånaden som redovisningsperiod.Det innebär att de skall lämna deklaration till RSV för varjekalendermånad. I deklarationen skall redovisas alla debensinkvantiteter som skattskyldighet har inträtt för under månaden.Vissa kvantiteter får emellertid dras av i deklarationen. Det betyderatt skatt inte behöver betalas för dessa kvantiteter. Avdrag får göras för bensinsom Selagen (1961:372) om bensinskatt, omtryckt 1975:2" Selagen (1957:262) om allmän energiskatt, omtryckt 1975:272. Prop.1979/80:109 140 a) skattskyldighettidigare inträtt för b) återtagits i samband med återgång av köp c) förbrukats förframdrivande av tåg eller fordon på järnväg d) förbrukats för framdrivning av luftfartyg e) förbrukats för avprovning av motorer i vissa fall f) förbrukats för annat tekniskt ändamål än motordrift g) utförts urSverige eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukasdär h) sålts med förlust pågrund av bristande betalning från köpare. i) förbrukats vid produktion avskattepliktig elektrisk kraft. Deklarationen skall ha kommit in till RSV inom 75 dagarfrån utgången av den månad den avser. Skatten skallbetalas in till RSV . Bensin levereras sågott som alltid från hos RSV registrerade oljeföretag till bensinstation eller förbrukare. Allmän energiskatt utgår på dieselbrännolja, eldningsolja och bunkerolja hänförlig tilltulltaxenummer 27.10, Skatt utgår också på fotogen medtillsats som möjliggör drift av snabbgåendedieselmotor. Skatten är per m (per liter). Den som tillverkar skattepliktigt bränsle i skall vara registrerad hos RSV somskattskyldig. Den som återförsäljer, förbrukar eller lagrar sådant bränsle i större omfattning kan bli registrerad hos RSV somskattskyldig. Om det finns särskilda skäl kan också densom förbrukar skattepliktigt bränsle i mindre omfattning för vissa ändamål bli registrerad. Prop.1979/80:109 141 Skattskyldighet inträdernär den som är registrerad hos RSV eller bort vara det levererarskattepliktigt bränsle till någon som inte ärregistrerad eller till eget detaljförsäljningsställe(utom depå) eller tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Deklaration skall lämnasinom en månad från periodens slut. skall skattenbetalas- in till RSV. I deklaration fåravdrag göras för bränsle som a) förvärvats ibeskattat skick för att återförsäljas eller förbrukasi egen rörelse b) återtagits i samband med återgång av köp c) förbrukats av kommunikationsföretag förbandrift e.d. d) förbrukats ifartyg eller luftfartyg e) utförts urlandet eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukasdär f) förbrukats för annat ändamål änenergialstring eller, i vissa fall, för avprovning av motorer g) förbrukats för framställningav bensin eller annat energiskattepliktigt bränsle eller för produktion av elektrisk kraft h) försålts med förlust på grund av bristande betalning från köpare. Som framgått avavsnitt 2.4 köper storförbrukare inte sällanstora kvantiteter direkt frånraffinaderi eller från annat håll utan att anlita de här i landet etablerade oljeföretagen. Storförbrukarnaär i mycket stor utsträckning registrerade hos RSV som skattskyldiga. I så fall redovisar de sin förbrukning i deklarationer till RSV. Uppgifterna ideklarationerna kontrolleras regelmässigtvid revision hos de skattskyldiga. Det finns ca 300 mindre återförsäljare som själva distribuerar olja till sinakunder men som inte är registrerade som skattskyldigahos RSV. Uppgift om var den olja förbrukatssom levererats av sådana återförsälja- Prop.1979/80:109 ,4 re kan inte hämtasur någon bokföring som RSV kan få tillgång till. 8.2.4 Synpunkter påen skattedifferentiering I fråga om bensin och olja som levererasfrån eller förbrukas av en hos RSV registrerad skattskyldig tordefrån administrativa och kontrollmässiga synpunkter vissa om än inte alltförbetydande olägenheter följa av om energiskatten på produkterna gjordes beroende av var de levereraseller förbrukas. De registreradeoljehandelsföretagen har i de flesta falldatoriserad bokföring. En övergäng tilldifferentierad skatt med hänsyn till leveransort torde därför hos oljeföretagen medföraendast visst programmeringsarbete. FörRSV:s del skulle arbetet i samband med deklarationsgranskningen komma att öka. Vidare skulle den kontroll som sker i form avregelmässiga revisioner hos företagen behövautvidgas och ta i anspråk. Det börframhållas att någon egentlig kontroll av att produkterna verkligenlevererats på den ort som anges i bokföringen ärsvår att göra. Kontrollen torde få inskränkas till en stickprovsvis genomförd jämförelse av följesedlare.d. Bensin levereras som nämntsnästan uteslutande från hos RSV registrerade oljeföretag till bensinstation eller förbrukare. Ävennör det gäller dieselbrännoljaoch ledningsoljor görs huvuddelen av leveranserna avregistrerade skattskyldiga. En inte obetydlig del av de sistnämnda produkterna levereras dock av ett stort antal -ca 300 - mindre återförsäljare som inte är registrerade hos RSV. Vid en skattedifferentiering föranleder de oregistrerade återförsäljarna betydande svårigheter. Följande problem i det avseendet kanhär nämnas. 1979/80:109 143 Enviktig princip i punktskattesystemet är "tt antalet skattskyldiga kan hållas så lågt som möjligt. Ifråga om de flesta punktsaktter registreras som skattskyldigahuvudsakligen tillverkare och storgrossister (generalagenter och motsvarande).Registreringen som skattskyldig medför alltid en viss skattekredit. Den som ansöker omregistrering får inte bifall till sin ansökan förrän hanskreditvärdighet prövats. I den mån de nu ifrågavarande återförsäljarna skulle kunna bli registrerade somskattskyldiga, kräver detta en betydande resursförstärkninghos RSV. Dels skulle antalet skattskyldiga öka avsevärt - deregistrerande energiskattskyldiga uppgår f.n. till 3 55 - dels skulle kontrollarbetet medden nya gruppen bli betydligt mer komplicerat än med de nu skattskyldiga. Istället för att registrera återförsäljarnasom skattskyldiga kan man låta dem lämna försäkran om leveransort till den skattskyldige säljarenoch med stöd av den köpa oljan till ett pris som inkluderar den skatt somgäller på leveransorten. På grundval av de försäkringarsom återförsäljaren lämnat till den skattskyldige skulle denne kunnaredovisa skatt efter skattesatserna för de leveransorter som angetts i försäkringarna.Systemet med försäkringar infärdes och användes vidinköp av brännolja för skattefritt ändamål. Det medförde merarbete för såväl oljeföretagensom beskattningsmyndigheten. Fall av falska försäkringar förekom ochledde till skattebortfall och ibland förluster för skattskyldiga. Erfarenheterna av systemet är alltäs inte särskilt goda.Ävenfrån andra synpunkter kan invändningar göras mot att använda försäkringar för det nuaktuella ändamålet. Uppgift om leveransort kan ifråga om störreoljekvantiteter ibland avslöja vem som är köpare. Sistnämnda aspekt behandlas närmare iavsnitt 8.4.4. (S.154 ). Prop.1979/80: 109 144 Omåterförsäljaren istället får betala skatt efter den skattesats som gäller på depäorten menlevererar bränslet på en ort där skatten är lägre försämras givetvis hans konkurrensmöjligheter.Lämpligheten av skatteregler med sådan effekt måste ifrågasättas. Somnämnts i avsnitt 8.2.2 och 8.2.3 kan bränsle användas för vissa ändamål utanatt skatt behöver betalas. I sådana fall kominer alltsåregionala prisskillnader inte att kunna utjämnas genom differentieringav energiskatten. Sedanden har regeringen genom särskilda beslut medgett nedsättning avenergiskatten på bl a eldningsolja som används vidindustriell tillverkning. Genom nedsättningen begränsas energiskatten på ett företags förbrukningav eldningsolja, fasta bränslen och elkraft till av de tillverkadeprodukternas försäljningsvärde. Företag som har sådan nedsättningkan inte dra någon nytta av sänkt energiskatt på eldningsolja. Idetta sammanhang bör påpekas att i sitt betänkande (SOU1978:17) Energi föreslog att energibeskattningen skulle utredas närmare på grundvalav ett av de alternativ som kommissionens styrmedelsgrupp skisserat. Det alternativetgår ut på energibeskattning inom mervärdeskattensram kombinerad med en energiskatt i importörs- och producentleden. Regeringen har den 1 mars1979 bemyndigat chefen för budgetdepartementet att tillkalla en utredningom beskattningen av energi, m.m. Enligt direktiven (Dir 1979:25) skallutredningen lägga fram konkreta förslag till en skatteomläggning ienlighet med vad angett som en principiell målsättning för denframtida energibeskattningen. Om en sådan omläggning av beskattningen genomförs kandet inte avgöras vid beskattningstillfället varen viss oljekvantitet skall förbrukas. 1979/80: 109 145 Därigenombortfaller möjligheten att utjämna regionalaprisskillnader genom att differentiera energiskatten. Omvänt kan sägas atten differentiering av skatten av regionalpoltiska skäl kan försvåra enskatteomläggning från and. Sammantagetärnackdelarna med en lösning i form av skattedifferentiering såbetydande att den framstår som olämplig. Den vinst som skulle ligga i att kunna använda enredan ippbyggd administration blir mycket måttlig med hänsyn tillde skilda förutsättningarna för beskattning och prisutjämning. Vivill också peka på att vid ett flertal tillfällen avvisattanken på skattedifferentiering som medel att åstadkommaen prisutjämning på flytande bränsle. Som skäl för denna ståndpunkt har angivit att enskattedifferentiering skulle strida mot kravet på 10 1979/80. 1979/80:109 146 attskattebestämmelserna så långt möjligt bör vara konkurrensneutrala och dessutom skulle endifferentiering medföra ett betydande merarbete, inte minst i kontrollhänseende. För att främja deregionalpolitiska strävanden att utveckla näringsliveti och övriga delar av det allmänna stödområdet infördes år 1971ett transportstöd. Stödet utgår i form av fraktbidrag förtransporter med järnväg och lastbil i yrkesmässigtrafik när transportsträckan överstiger . Av regional- och näringspolitiskaskäl har stödet inriktats på transporter av helfabrikatoch mera bearbetade halvfabrikat som transporteras mellan och från orter istödområdet. utgår också stöd för transporter av vissa råvaror ochhalvfabrikat som transporteras till orter inom stödområdet. Däremotomfattar intransportstödet inte konsumtionsvaror o.d. Stödet utgår i formav bidrag i efterskott en gång baserat pä företagens stödberättigade fraktkostnader och varierar mellan 15 och35 % av erlagd frakt beroende på transportsträckans längd och avsändnings- respektive mottagningsortens geografiskabelägenhet. De högsta fraktrabatterna utgår tilltransporter som berör och ,Administrationen av transportstödet handhas av en särskild nämnd, fraktbidragsnämnden. Regeringenhar i prop. 1978/79:152 föreslagit vissa förändringarav transportstödet. De nuvarande tre transportstödszonernaföresläs bli ersatta med sex transportstödszoner, vilketger möjlighet att i högre utsträckning differentiera stödetmellan inlands- och kustregionerna. Den kortaste bidragsgrundande transportsträckan föreslås bli sänkt från 251 kmtill när det gäller transporter som berör detnuvarande inre stödområdet. När det gäller bidragssatserna fö- Prop.1979/80:109 147