prop · G30317 · 1979-12-31 00:00:00 — Kostnaderna för folkparkernas del var enbart ca 3 milj.kr. Enligl organisationens mening värdet mot bakgmnd härav principiellt riktigtatl staten svarade för de kostnader som avsåg den allmänna ordningshållningenvid alla arrangemang som anordnas av ideellt och allmännyttigt verksammaorganisationer. Detla borde gälla ordningshållning genom förordnadeordningsvakter, i vart fall beträffande bevakningen utanför självaanläggningen. FöreningenSveriges polismästare underströk att ell bifall till motionerna inte bordeföranleda större krav pä polisinsatser än vad olika polisstyrelser utifrånsakligt grundade bedömningar ansåg erforderiigt. Föreningen hyste starktveksamhet inför tanken atl även idrottsarrangemang av professionell karaklärskulle omfattas av kostnadsbefrielse. Det föreföll föreningen rimligt alltillställningar där del ekonomiska inlresset var dominerande fick bära allakostnader som var förknippade med arrangemanget. FöreningenSveriges länspolischefer hade ingenting att erinra mot att kostnaderna förordningshållning genom polispersonal vid idrottsarrangemang stannade påsialsverket. framhöll föreningen dock atl delta 1979/80:17 75 intefick medföra att ordningshållningen vid idrottsarrangemang i störreutsträckning kom att ske genom polispersonal än vad som tillämpades ochbedömdes erforderligt. (KrU 1974:21) uttalade att utskottet, i likhet med flera remissinstanser, hadeförståelse för de önskemål som hade framförts i motionerna. Man kundeemellertid enligl utskottet inte bonse från att det fanns kompliceradeavgränsningsproblem och andra rättvisesynpunkter än de som hade angetts imotionerna. Till gruppen offentliga lillslällningar hörde åtskilliga andratyper av arrangemang än idrottsarrangemang, om vilka det med all rätt kunde hävdasall de hade elt ideellt syfte. Inom gruppen "idrottstävlingar ochuppvisning i sport och idrott" var vidare arten av arrangemang mycketvarierande. Utskottet erinrade också om det samband som förelåg mellankoslnader för polisbevakning och koslnader för ordningsvakter. Utskottet,som ville vidga frågeställningen till alt avse alla offentliga tillställningarmed uttalat ideellt syfte, ansåg att skäl talade för atl anordnare av sådanatillställningar befriades från kostnadsansvaret för polisbevakning. Utskottethemställde därför atl med anledning av motionerna skulle hemställaatl Kungl. Maj:t övervägde en sådan ändring i gällande bestämmelseratt avgiftför polisbevakning inte skulle få krävas, när fräga var om ideellt inrikiadeoffenfliga tillställningar. Riksdagenbiföll utskottets hemställan (rskr 1974:322). Densom anordnar offentlig tillställning som kräver polisbevakning kan åläggas attbetala för bevakningen (17 § AOst). Polisstyrelsen kan emellertid avstå fränatt debitera anordnaren härför. Så sker också i betydande ulslräckning. Statensinkomster för polisbevakning pä enskilds bekostnad uppgick under budgetåret1976/77 till endast . Inkomsterna kan emellertid beräknas bli högreunder innevarande budgetär med hänsyn lill alt avgiften nästan har femdubblaismed verkan fr. o. m. . Frånarrangörshäll har under en följd av år riktats kritik mot att polisen tarbetalt för sina insatser vid offentliga tillställningar. Man hänvisar därvidofta till att anordnare av allmänna sammankomster aldrig behöver betala förpolisbevakning (8 § LAS). Många anordnare av idrottsevenemang menar att idrottaren samhällsnyttig verksamhet som inte bör jämställas med livolin. 1979/80:17 76 marknadsnöjenoch andra kommersiella tillställningar utan snarare bör behandlas på samma sättsom t. ex, demonstrationer. Fråganfick en dramatisk illustration i samband med i Båstadmellan och där polisstyrelsen utställde en räkning pä på ett så högt belopp som . 'Orsaken till alt stora polisinsatser behövdes var de omfattande demonstrationersom förekom i samband med matchen. fick enligl beslul avregeringen betala 36 0(X) kr. Riksdagenhemställde atl man skulle överväga en sådan ändring av bestämmelsernaatl avgift för polisbevakning inte skall få krävas när fråga är om ideelltinriktade offentliga tillställningar. Bakom denna hemställan torde ligga enallmän önskan att stödja folkrörelserna i värt land bl. a. genom att lätta deekonomiska bördorna för ideella föreningar och organisationer. Detta kommertill uttryck bl. a. i den genomförda ändring i skattelagstiftningensom innebär att ideella föreningar befrias frän skatteplikt förkapitalinkomster och inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet sami vissarörelse- och fastighetsinkomster. Utredningenvill för sin del inte frånkänna den nuvarande ordningen vissa förtjänster. Delär inte rimligt att t. ex. en nöjeslillställning som anordnas i rentvinningssyfte utan att vara förenad med någol ideellt ändamål skall få fripolisbevakning pä det allmännas bekostnad. Å andra sidan är det i viss månstötande om anordnaren av ett idrottsevenemang som arrangeras för atlfinansiera ideell verksamhet bland barn och ungdom drabbas av kostnader förpolisbevakning. Men mellan dessa ytteriigheter ligger en rad mellanformer. Vidtillkomsten av AOst löstes problemel genom att polisstyrelsen gavs endiskretionär befogenhet atl debitera anordnare av offentlig tillställningkostnaderna för polisbevakning. Del innebär alt polisstyrelsen kan ta hänsyntill samtliga omständigheter i det särskilda fallel, när den prövar betalningsfrågan.1 praxis synes polisstyrelserna ocksä tillämpa regeln generöst. Som allmänregel gälleratt man släller slörre ekonomiskt anspråk på anordnaren, omtillställningen är inriktad på ekonomisk vinst för honom än om det är fräga omen tillställning med mera ideellt syfte. Menden nuvarande ordningen har också nackdelar. Även om den sammanlagda inkomslenför slaten är blygsam, kan kostnaden bli betungande för dem som betalar.Svårigheterna alt förutse polisstyrelsens beslut är ofrånkomliga i ettdiskretionärt system. Och det förhållandet att anordnare av ideellt inriktadeoffentliga tillställningar riskerar och ibland faktiskt åläggsbetalningsskyldighet för polisbevakning väcker kritik. ' Beloppet är beräknal efler en taxa av /iim. De verkliga kostnaderna för slalen var enligt ensammanställning som har upprättats inom rikspolisslyrelsen 5,3 milj, kr,, varav1,7 milj, kr, utgör normal lönekostnad forden använda personalen. Prop.1979/80:17 77 hårdnai takt med all avgiften för polisbevakning höjs som en följd avkostnadsutvecklingen för polisverksamheten. tycks polisstyrelsernaibland ha avstått från atl ta ut avgift med hänsyn till att avgiftsbeloppenenligt taxan lidigare inte på långl när motsvarade de verkliga kostnaderna.Skulle de högre avgifterna kombineras med en skärpt praxis för debiteringen,kan många ideella organisationer komma i en bekymmersam ekonomisk situation.En sädan utveckling skulle strida mot de tendenser som har kunnat förmärkasunder senare lid mol en förmånligare behandling av ideella föreningar.Utredningen menar därför atl liden nu är inne att ge anordnare av ideelltinriktade offentliga tillställningar fri polisbevakning. Det ställer signaturiigt för utredningen att göra avgränsningen av de anordnare som sälundabör gynnas med utgångspunkt i de principer som har dragits upp i prop.1976/77:135 om ändrade regler för beskattning av ideella föreningar m. m.Utredningen återkommer i det följande till avgränsningsfrågan. Till allmän sammankomsthänfördes tidigare sammankomst som hålls för överiäggning, opinionsyttringeller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet eller som är att hänföratill föreläsning eller föredrag för meddelande av allmän eller medborgerligbildning eller till religionsövning (1 § LAS). Ulvidgningen av grundlagsskyddetlill att omfalta sammankomster för framförande av konstnäriiga verk fick tillföljd atl konserter, teater- och biografföreslällningar m. m. fördes över frånAOst till LAS. Lagen tillämpas ocksä pä annan allmän sammankomst förframförande av konstnäriigt verk. Som offentlig tillställning kvarstår tävlingoch uppvisning i sport och idrott, danstillställning, pornograflskföreställning, cirkusföreställning, tivoli- och marknadsnöjen, festtåg samttillställning av annat slag, som anordnas för allmänheten och som inte avses iLAS (9 § AOst). Sammankomstför framförande av konstnäriigt verk regleras således numera i LAS.Lagstiftaren har försiktigtvis poängterat atl man i detta sammanhang bör avståfrån att försöka mäta verkets konstnäriiga värde. Avgörande skall i ställetvara om verket typiskt sett kan hänföras till någon konstnärlig uttrycksform.Som exempel pä sådan form anges flim, musik eller verk avsett för sceniskframställning. Denyss angivna exemplen pä konslnäriig uttrycksform utgör uppenbarligen intenågon uttömmande uppräkning. Andra sätt att framföra konstnärligt verk kandärför tänkas falla under begreppet allmän sammankomst. Frågan är då om entillställning av sådant slag som anges i 9 § AOst kan hänföras till sammankomstför framförande av konstnärligt verk. Svaret torde bli nej. Visseriigen görs iden allmänna debatten ofta gällande att cirkus är konst på samma säll somteater. Inom idrottsrörelsen menar man inte sällan att sport och idrott är enkulturyttring. Vidare kan gränsfall tänkas mellan pornografiskaföreställningar, å ena sidan, och teater- och balettföreställningar, å andrasidan. Klart är atl en hel del anordnare anser att gränsdragningen mellanallmän sammankomst och offentlig tillställning inle har gjorts på etl sådantsätt att det är motiverat att låta den vara avgörande för 1979/80:17 78 fråganom betalningsskyldighet för polisbevakningen. Genomöverföring från AOst lill LAS av konserter samt teater- ochbiografföreställningar m. m. har vissa renodlat kommersiella arrangemang kommitatt betraktas som allmänna sammankomster. Konserter av kommersiellt inriktadepopgrupper kan nämnas som exempel pä detta. Fr. o. m. är som enföljd härav anordnare av popkonserter befriade frän den skyldighel att betaladet allmännas kostnader för ordningshållningen som åvilade dem så längekonserterna betraktades som offentliga tillställningar. Mot denna konsekvens avändringarna i lagstiftningen har bl. a. frän polishåll framförts kritik tillutredningen. Det framstår nämligen som stötande alt renodlat kommersiellaarrangemang som lämnar ett betydande överskott åt anordnarna inte belastas medkoslnader för polisbevakning i motsats till t. ex. en idroiisiävling, somanordnas av en ideell förening med små ekonomiska resurser. Motbakgrund av det anförda anser utredningen alt samma regler beträffandeskyldighel all svara för koslnader för polisbevakning bör gälla för offentligatillställningar och allmänna sammankomster. Utgångspunkten bör vara attarrangemang som anordnas i vinningssyfte och som inte har ideell anordnare börfå bära kostnaderna för polisbevakningen. Beslämmelserna om betalningsfrihetför ideella anordnare måste enligt ulredningens mening kompletteras med reglersom hindrar att arrangören pä det allmänna vältrar över det ansvar förordningshållningen som han bör ha. Enligt2 kap 12 § RF får bl. a. mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsasgenom lag. Begränsning får göras endast för atl tillgodose ändamål som ärgodtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den fär aldrig gä utöver vad som ärnödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte hellersträcka sig så långt att den utgör ett hot mol den fria åsiktsbildningen somen av folkstyrelsens grundvalar. I 2 kap. 14 § föreskrivs att mötesfriheten ochdemonstrationsfriheten får begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet,lill ordning och säkerhet vid sammankomster eller demonstrationer eller lilltrafiken eller för att motverka farsot. En lagregel som innebär att anordnareav allmän sammankomst kan åläggas att bekosta ordningshällningen vidsammankomster kan inte anses strida mol om gmndläggande fri-och rältigheter, särskilt som det endast är fråga om ell betalningsansvar inomramen för polisens självkoslnader. Denreform som sälunda förordas innebär ett inkomstbortfall för staten. Den totalainkomsten för polisbevakning på enskild bekostnad är dock från Slatsfinansiellsynpunkl av mindre belydelse. Beaktas bör all reformförslaget i huvudsak gynnaridrottsrörelsen, som redan nu anses böra få ett starkt stöd av samhället. Ettskäl för utredningens förslag är att syftet med samhällets stora insatser föridrottsrörelsen, vilka har redovisats lidigare (avsnill 4.8), inom vissaidrottsgrenar motverkas av skyldigheten att belala polisbevakningen, särskiltsedan avgiften har höjts till en nivä som motsvarar den faktiska kostnaden. 1979/80:17 79 Undersenare år har statens inkomster för polisbevakning på enskilds bekostnaduppgått till , (se avsnill 4.9). Den höjning avavgifterna som genomfördes den skulle i och för sig kunna länkasleda till en motsvarande höjning av inkomsterna, alltså till knappl 3 milj. kr.per år. har de administrativa kostnaderna i samband med uttagande avavgifter för polisbevakning framstått som så höga i förhållande lill avgifternaatl polisstyrelserna ibland har underlåtit att debitera avgift. Efteravgiftshöjningen torde det inte längre finnas anledning atl underiåtadebilering av sädana skäl. Detla skulle leda till en viss inkomstförstärkningför staten. Å andra sidan kan det, om utredningens förslag inte genomförs,antas att avgiftshöjningen medför att polisstyrelserna i ökad utsträckningunderiäter att ta ut avgift av hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna föranordnarna. Avgiftshöjningen kan vidare antas leda till att anordnarna i störreutsträckning än vidtar ålgärder för atl själva svara förordningshållningen. Detta motverkar en ökning av polisens koslnader förordningshållning vid tillställningar och sammankomster. Enligt ulredningensförslag är det endast anordnare av ideellt inriktade tillställningar sombefrias frän skyldighet att bekosla ordningshållning genom polispersonal. Ökadeinkomster för staten följer vidare av utredningens förslag att vissa anordnareav sammankomster, t. ex. popkonserter, skall vara betalningsskyldiga.Slutligen anser utredningen att betalningsskyldigheten, när den föreligger,bör omfatta i princip alla kostnader för polisbevakning som föranleds avtillställningen eller sammankomsten. Detla bör medföra en viss inkomstförstärkning. Delinkomstbortfall för slaten som ulredningens förslag leder till är svårt attberäkna med nägon säkerhet. Med hänsyn lill det anförda kan det dock antasatt inkomstbortfallet blir begränsal. Enligl16 § AOst och 7§ LAS ankommer det pä anordnaren av såväl offentligtillställning som allmän sammankomst atl svara för att god ordning råder vidsammankomsten eller tillställningen. Förstahandsansvarel ligger säledes påanordnaren. Denne fullgör sin skyldighet själv eller genom anlitad personal.Ofla anlilar anordnaren förordnade ordningsvakter för uppgiften. Detta kan ifråga om offentlig tillställning ske pä grund av föreskrift av polisslyrelsen.Del är dock inte ovanligt atl anordnare på egel initiativ anlitar förordnadeordningsvakter. Enligt utredningens mening bör även i fortsättningenhuvudansvaret för ordningshållningen ligga på anordnaren. Närmarebestämmelser om hur anordnaren skall fullgöra sin skyldighet finns inte. Inteheller erbjuds etl förfarande - förutom möjligheten för polisstyrelsen altmeddela föreskrifter - för att bestämma innebörden av skyldigheten i detenskilda fallet. 1 praktiken har dock polisen och anordnaren ofta före entillställning eller sammankomst överläggningar om hur ordnings- 1979/80:17 80 Utredningenanser all planering av ordningshållningen inför en tillställning ellersammankomst bör regleras närmare. 1 försia hand behövs delta för atl garanteraatt anordnaren inte- om han befrias frän skyldigheten all ersätta Slalen förpolisbevakning - skall på del allmänna vältra över sin skyldighet att hållaordning. Det allmänna har alltid det yttersta ansvaret för ordningen isamhället. Polisen mäste rycka in när de resurser som den enskilde anordnarenutnyttjar inle är tillräckliga eller när anordnaren underiäter att fullgöra sinskyldighet. För polisen är det angeläget att på förhand kunna planera insatsermed polispersonal. Detta leder till lägre kostnader för det allmänna. Vidaremedför en god planering mindre personliga olägenheter för polispersonalen. Detligger i sakens nalur att tillställningar och sammankomster som regel äger rumnärde flesta människor är och vill vara lediga. Om den enskilde polismannen igod lid får vela när han kan räkna med atl behöva tjänstgöra, ger detpolismannen större möjlighet atl använda sin fritid på ett ändamålsenligl sätt,Etl mera fast förfarande har emellertid även fördelar för anordnaren. Denne kannämligen därigenom före tillställningen eller sammankomsten fåfastställt vilka åtgärder som han skall vara skyldig att vidta. För anordnarensynes det vara en väsentlig fördel, om han före tillställningen ellersammankomsten kan få besked om vilka kostnader för polisbevakning som han kanfå svara för. Utredningenhar tidigare anfört att ideella föreningar bör fä en förmånlig behandling viden ändring av reglema om skyldighet att betala det allmännas koslnader förordningshållningen. Redovisningen av ulredningens enkätundersökning visar attskyldigheten f n. till myckel stor del faller på anordnare av tillställning försport eller idrott. Del är alltså i regel fråga om idrottsförening ellerliknande organisation. Viden avgränsning av de ideella anordnare som bör befrias frånersättningsskyldigheten har utredningen ansett det ligga närmasl lill hands attknyta an till de ändrade reglerna för beskattning av ideella föreningar m. m.För skattefrihet krävs att föreningarna är allmännyttiga och öppna samt att deanvänder inkomsterna i del ideella arbetet. För att en förening skall anses somallmännyttig måsle såväl ändamålet för verksamhelen som den faktiskt bedrivnaverksamheten vara av allmännyttig natur. Som allmännyttiga anges bl. a.religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga och idrottsligaändamål. Däremot utelämnas arbetsgivarföreningar, fackföreningar,branschföreningar och andra föreningar med huvudsakligt ändamål att främja sinamedlemmars ekonomiska intressen. I kravel på öppenhet ligger att föreningeninte utan skäl får vägra någon inträde i föreningen. Av föreningensinkomster mäste huvuddelen användas för det ideella ändamålet. 1979/80:17 81 Ulredningenfinner att samma krav kan ställas upp för en anordnare som skall få befrielsefrän atl bekosta ordningshållning genom polispersonal. 1 detta fall kand etkanske anses särskill moliverat, eftersom del är fråga om en kostnad som läggspä den ideella verksamheten eller på ett evenemang som anordnas för altfinansiera den ideella verksamheten. De synpunkter i avgränsningsfrågan somförs fram i del tidigare nämnda betänkandet (Ds B 1977:2) Avdrag för gåvor (seavsnitt 4.5) kan inte anses ha betydelse för bedömningen i detta sammanhang. Ulredningenanser säledes atl ideella föreningar av det slag som är befriade frånskatteplikt för bl. a. kapitalinkomster och inkomst av lillfällig förvärvsverksamhetbör slippa betala det allmännas kostnader för ordningshållning. Denföreslagna lösningen innebär i första hand en lättnad för idrottsrörelsen. Attsamhället betraktar den verksamhet som idrottsrörelsen driver som värdefullframgår inle minst av omfattningen av bidragsgivningen som har redovisatstidigare (avsnitt 4.8). Invändningar har trots detla framförts mol alt idrottenbefrias från betalningsskyldighet. Man har hänvisat till idrottens ökadekommersialisering och har menat att den ideella karaktären därmed har minskat.Vidare har påpekats att det är de mest kommersiella grenarna som kräver destörsta insatserna från polisens sida. Frånidrottsrörelsens sida hävdas emellertid att även nu berörda idrottsföreningarhar slora ekonomiska problem. Det överskott som kan erhållas genom t. ex. enfotbollsmatch i division I behövs för att finansiera en omfattandeidrottsverksamhet på "bredden". Bilsportenär kanske den sport som i det allmänna medvetandet främst förknippas med storaekonomiska intressen. Enligt uppgifler från Svenska bilsportförbundei omfattarförbundet 380 klubbar med 80 000 medlemmar, varav 30 000 tävlar aktivt.Förbundet redovisar vidare omkring 7 000 utbildade funktionärer och nästan 700tävlingar åriigen. Nettointäkterna från tävlingar är enligt förbundet mycketringa. Den största tävlingen, världsmästerskapet i i , somanordnades , har gått med underskott åren 1974,1975och 1976 samt beräknas gä jämnt ut . Dethade varil önskvärt att kunna utföriigt belysa vad kostnaden för polisbevakninghar för ekonomisk betydelse vid olika idrottstävlingar och inom olikaidrottsgrenar. Detta har emellertid inte varit möjligt. Vissa ekonomiskauppgifter har erhållils. Elt mera fullständigt malerial skulle sannolikt inteha kunnat erhållas ulan en ganska ingående undersökning av idrottenskommersiella inslag och av de ekonomiska förhållandena i övrigt inom idrolten.Ulredningen har funnit alt en sådan undersökning skulle kräva ett omfattandearbete som inte kan anses motiverat med hänsyn till ulredningens uppdrag. Motett förslag att ideella föreningar generellt befrias från skyldighel att 6Riksdagen 1979/80. 1979/80:17 82 svaraför kostnader för polisbevakning vid offentlig tillställning kan invändas attde tillställningar som föranleder insatser från polisens sida ger anordnareninläkter och att del är rimligl alt statens koslnader belalas med en del avintäkterna. Det allmännas kostnader är i regel små i jämförelse med intäkternaför anordnaren. Sålunda ulgör kostnaden för polisbevakning, enligt vadutredningen har inhämtat, vid en ishockeymatch i elitserien i genomsnitt700-800 kr. För tiden efter kan kostnaden antas vara omkringfem gånger högre och den totala intäkten . Av beloppet betalas7 . till och serieföreningen. Despelande klubbarna får vardera . Vid vissa motortävlingarär statens koslnader för polisbevakning betydande. 1 sitt yttrande i frågan omtillslåndskravet belräffande motortävlingar anför polisstyrelsen i Värnamodistrikl att arrangörerna av tävlingen i fär betala kanske10 . (även denna summa torde numera vara femdubblad) av deuppskattningsvis . som utgör polisens kostnader med anledning avtävlingen. Polisstyrelsen i distrikt har beräknat polisens kostnader videtl antal större motortävlingar. Beräkningen (se bilaga 2) stämmer väl överensmed uppgifterna om . Styrelsen påpekar att samhällets totalakostnader emellertid uppgår till betydligt högre belopp. Sålunda tillkommer bl.a. kommunala kostnader för skydd mol brand och iordningslällning av lägerområdesamt polisens planeringskostnader. Mot bakgmnd av uppgifterav det slag som har redovisats har utredningen övervägt om undantag från denprincipiella kostnadsbefrielsen bör göras i fråga om vissa anordnare. Undantagskulle dä kunna tänkas i fråga om sådana sportgrenar där intäkterna fråntävlingar är betydande som förhållandevis stora insatser avpolispersonal kan behövas förordningshållning. Utredningen har emellertidfunnit övervägande skäl tala för atl alla sportgrenar bör behandlas lika idelta avseende. Avgörande för detta slällningstagande har främst varilavgränsningssvårigheter. Långtifrån alla fotbolls- och ishockeymatcher ellermotortävlingar ger stora intäkter för anordnaren eller kräver nämnvärdainsatser av polispersonal. Intäkterna från de inkomstgivande arrangemangen harvidare slor belydelse för de anordnande föreningarnas möjligheter atlfinansiera sin verksamhet i övrigt. När del gäller den närmarebestämningen av de ideella föreningar som bör befrias från skyldighet att svaraför koslnader för polisbevakning anser ulredningen att det inte finns skäl altfrångå den avgränsning som har gjorts i skattelagstiftningen på gmnd avförslagen i prop. 1976/77:135. Etl ytteriigare skäl för detta ställningstagandeär atl begreppet ideell förening inte bör ges olika innebörd i olikaförfaf.ningar Så länge en förening uppfyller de krav som ställs upp iskattelagstiftningen, bör den befrias från kostnadsansvaret. Härav följer bl.a. att kostnader för polisbevakning skall slanna på det allmänna även när ensådan ideell förening anordnar en danstillställning eller Prop.1979/80:17 83