prop · G303176 · 1979-12-31 00:00:00 — Det förtjänar i sammanhanget att anmärkas atl år1978 har antagit en ny lagstifining som generelll förbjuder politiska partier atlta emot finansiellt slöd frän utlandet. Med hänvisning härtill väcktes samma ärinom elt medlemsförslag med yrkande att rådet skullerekommendera nordiska ministerrådet atl undersöka möjligheterna att införamotsvarande förbud i övriga nordiska länder. Sedan medlemsförslagel remissbehandlats,beslöl majoriteten inom under rådets 28:e session allmedlemsförslagel inle skulle föranleda vidare ålgärder Prop.1979/80:176 19 Som jag berörde inledningsvis fick spionbrottsutredningentill uppgifl alt i sitl arbete även la upp till behandling frågan om behovet avlagstiftning mot propaganda som finansieras från utlandet och som kan medförafara för den fria meningsbildningen i landet. Även i denna del har skildameningar uppkommit inom ulredningen. Majoriteten inom utredningen har kommit till uppfattningenalt någon bestämmelse mot tagande av utländskt understöd inte bör införas. Tillstöd för denna uppfattning har åberopats att en allmän bestämmelse i ämnetskulle få alllför stor räckvidd och att sådana gärningar i stället bör bekämpasmed andra medel än straffbestämmelser. Enligt utredningens mening bör sålundaen utifrån stödd och för landel fariig agitation i första hand stävjas genomupplysning och offentlig diskussion. Därvid framhålls bl. a. att samhälletsäkert är väsentligt bättre rustal härtor nu än då en bestämmelse om tagandeav utländskt understöd först infördes. Även ulan straffbestämmelser föreliggeren så påtaglig risk för alt ett utländskt understöd som skulle kunna varafarligt kommer lill allmänhetens kännedom, att denna risk enligt majoritetensuppfattning måste i belydande mån verka avhållande pä en främmande makt. 1 denmän understödet blir allmänt bekant, torde del ofta leda till att den främmandepropagandan blir verkningslös. Minoriteten har för sin del hävdat atl man även med hjälpav straffbestämmelser bör söka bekämpa en frän utlandet finansierad propagandai främmande makts intresse rörande svenskl statsskick eller åtgärder i riketsinre och yttre styrelse. Till stöd för denna uppfallning har bl. a. framhållitsatl det blir betydligt lättare all hemlighålla utländskt understöd om del inteär en uppgift för polis- och åklagarmyndigheter alt beivra tagande av sådantunderstöd. Om trols detta ett rykte skulle uppstå om alt sådant stöd har lämnals.är det för de inblandade givetvis angeläget att förneka och dementera sådantrykte. Uppgift kommer dä alt stå mot uppgifl och klarhet inle någonsin attvinnas. Det ter sig enligt minoriteten över huvud taget motbjudande alt enverksamhet av aktuellt slag inte pä något sätt skulle vara kriminaliserad. Minoriteten framhäller emellertid att enighel råder om attden avskaffade bestämmelsen om tagande av utländskt understöd var alllförvidsträckt. I den män understödet ges av en svensk, som i överensstämmelse medsin egen poliliska uppfattning försöker påverka opinionen, skulle del varadirekt stötande att kriminalisera moltagande av understödet. Men bestämmelsenblir rimlig om tillämpningsområdet inskränks till fall där understödetbevisligen kommer frän utlandet och ges i främmande makts intresse. Minoritetenförordar därför en modifierad bestämmelse. Den föreslås få det innehållet attden som av främmande makt eller eljest frän utlandet av nägon som handlar ifrämmande makts intresse tar emot pengar eller annan egendom för atl genom ulgivandeeller spridande av skrifier eller pä annal sätt påverka den allmänna meningenom statsskicket eller om åtgärder i Prop.1979/80: 176 20 rikels inre eller yttre styrelse kan dömas för lagande avutländskt understöd till fängelse i högst . Remissopinionen är splittrad även i della avseende. Till utredningsmajoriieiensståndpunkt ansluter sig bl.a. JK, RÅ, TCO. yttrandefrihelsutredningen,pressens samarbelsnämnd och föriattariorbund. Bland de instanser somtillstyrker minoritetens förslag märks , överbefälhavaren.Sveriges domareförbund och . Del har dock bland dennagrupp instanser framhållils att utformningen av en bestämmelse i ämnet förljänarall övervägas yllerligare. För egen del vill jag först framhålla all jag självfallelansluter mig till uppfattningen alt det viktigaste remediet mot en ullandsstöddpropagandaverksamhet är upplysning och offenllig diskussion. Delta gälleremellertid oavsett om en straffbestämmelse äterinförs eller ej och synes inle ioch för sig vara någol hållbart argument mol den ifrågasatta kriminaliseringen.Föreleelser av del slag som den lidigare straffbestämmelsen riktade sig emothar lyckligtvis inle varit vanliga i vårl land, och det torde slä klart atl enny bestämmelse i ämnet lika litet som den lidigare gällande kan antas komma altlillämpas särskilt ofta. Den förebyggande betydelsen av en bestämmelse somförmedlare av en norm på området skall emellertid inte underskattas. Frånvaronav varje förbud mol tagande av utländskt understöd kan otvivelaktigt ge upphovtill situationer där det skulle vara för den allmänna rättskänslan stötande ochfrån allmänpreventiv synpunkt betänkligt, om inte nägot ingripande kan ske.Detta gäller i synnerhet sedan lidigare gällande bestämmelser omryktesspridning och beljugande av myndighel har upphävts. Som justitieulskoltetkonstaterade i det tidigare lagstiftningsärendet innebär nuvarande ordning atlfältet straffrättsligl sett lämnas helt fritt för en främmande makt altfinansiera en kampanj för spridning av falska uppgifler i syfle alt exempelvisundergräva förtroendet för de högsta statsorganen. Del kan enligt min meninginte vara godtagbart all behålla etl sådanl rättsläge. Jag finner därför ilikhet med minoriteten att en beslämmelse som för vissa fall straffbeläggerlagande av understöd från utlandet bör införas. Vad jag har anfört nu fär emellertid inte förstås som alljag i alla avseenden lar avstånd frän den kritik som riktades mot det tidigaregällande straffstadgandel. Tvärtom menar jag att flera av de skäl somåberopades mol den dåvarande utformningen av kriminaliseringen var vägande. Jagfinner del angelägel att en ny bestämmelse mol utländsk propaganda utformas såatt den inte kan tillämpas i fräga om andra gärningar än sädana därstraffvärdet är odiskutabelt. Hit hör enligt min mening sädan av främmandemakt finansierad propaganda som genom sin omfattning och inriktning är ägnadall inkräkta på den fria meningsbildningen inom landel i politiska frågor somrör statsskickets grunder eller som är av betydelse för totalförsvaret ellerrikels säkerhet i övrigt. I särskilt ett avseende lorde det föreligga allmän enighetom att den Prop.1979/80:176 21 lidigare gällande straffbestämmelsen hade en alllförvidsträckt avfattning. nämligen så lill vida som den inle uppställde krav påall del mollagna understödet skulle ha utländskt ursprung. Det anmärktessåledes i det tidigare lagstifiningsärendet alt straff formellt selt kundekomma i fråga om någon i skulle propagera för en ändring av den svenskautrikespolitiken till förmän för en viss motståndsrörelse i etl annat land medekonomiskt understöd från en svensk person som sympatiserade med motståndsrörelsen.Del angivna exemplet ger enligt min uppfattning uppenbart vid handen attkriminaliseringen tidigare var alllför långtgående och att den gav formelltutrymme för rättsligt ingripande i vissa situationer då det skulle framslå somopåkallat eller t. o. m. direkl stötande för den allmänna rättsuppfattningen.Jag menar därför liksom spionbrottsulredningens minoritet att en nystraffbestämmelse bör avgränsas på ett sådant sätt att den fär tillämpning endasli de fall där understödet bevisligen härrör från utlandet. Enligt minoritetens förslag skall för straffbarhet fordrasatt understödet lämnas antingen av främmande makt eller också frän ullandel avnågon som handlar i främmande makts intresse. Såvitt gäller fall därunderstödet lämnas av främmande makt ansluter jag mig lill minoritetens uppfallning.Mera tveksamt finner jag det vara om den omständigheten atl understödet härrörfrån nägon som i ullandel handlar i främmande makts inlresse skall vara en lillräckligförutsättning för straffbarhet när det gäller understödets ursprung. Man tordeinte kunna bortse från del förhållandet att en person som medverkar i politiskpropagandaverksamhet i regel har sin egen poliliska övertygelse somhuvudsaklig drivkraft för sitl handlande. Del kan vara honom likgiltigt om hansåsikter står i överensstämmelse med en främmande makts intressen, och det kanockså i vissa situationer vara svårt atl avgöra i vad mån så är förhållandeteller inte. Härtill kommer alt själva begreppet främmande makts intresseknappast är lätlolkal. Enligt min mening skulle det föra för långt attgenerellt straffbelägga fall då någon lar emot understöd från utlandet så snarlde syflen som ligger till grund för att understödet lämnas i ett eller annatavseende kan sägas sammanfalla med en främmande makts intresse. Om man vill hagarantier för att en ny straffbestämmelse skall kunna tillämpas bara i verkligtstraffvärda fall, synes det nödvändigl att gä något längre när det gäller atlavgränsa det straffbara områdel. Närmast till hands ligger det därvid att anknyta till denkonstruktion i fråga om uppsåtet som bestämmelserna i 19 kap. 5 och 10 §Snumera har erhållil och såsom en förulsältning för slraffbarhel ställa upp detkravet atl den som har lämnat understödet har haft till syfle - s. k. direktuppsåt -att därigenom gå främmande makt lill hända. När det gäller mottagarenav understödet bör det emellertid i överensstämmelse med vanliga principer ifråga om uppsåt vara lillräckligt för straffbarhet atl han har varit medvetenom syftet med understödet eller att han åtminstone har insett möjligheten Prop.1979/80:176 22 av alt understödet lämnats av någon som avsåg atl gåfrämmande makt till hända och atl det kan antas alt han skulle ha handlat päsamma sätt om han hade varil medvelen härom (s. k. evenluelll uppsåt). I enlighet med de överväganden som har redovisatsförordar jag alt den aktuella bestämmelsen ulformas på del sättet atl del för slraffbarhelförulsälls all understödet har lämnats aniingen av främmande makt eller ocksåfrån utlandet av någon som har handlat för all gå främmande makt till hända. Enligt den tidigare straffbestämmelsen om tagande avutländskt understöd krävdes atl propagandaverksamheten skulle drivas i visstsyfte för alt den skulle kunna föranleda siraff. Mottagaren av understödetskulle sålunda ha för avsikt atl påverka den allmänna meningen om statsskicketeller om åtgärder i rikels inre eller yttre styrelse. Med rikels slyrelseskulle därvid förslås beslul av eller regeringen, såväl redanmeddelade som föreslagna eller sådana som annars kunde komma i fråga. Däremotinnefattades inte i detla begrepp poliliska avgöranden genom val och ej hellerdomstolsavgöranden. Jag har förut uttalat alt en lagsliftning mot utländsktunderstöd bör begränsas lill gärningar med elt odiskutabelt straffvärde,nämligen sådana genom vilka främmande makt låter påverka den allmänna opinioneni politiska frågor som rör statsskicket, totalförsvaret eller rikets säkerhet.Enligt min mening framstår tillämpningsområdet för den tidigare straffbestämmelsenvad belräffar kravet på propagandans inriktning som alltför vidsträckt.Bestämningen älgärder i rikels inre eller yttre styrelse omfattar ju ocksåsådana ålgärder som inle har någon som helst anknylning till den svenska författningeneller säkerhetspolitiken. Det skulle kunna hävdas att redan del av mig nyssförordade kravel atl understödet skall ha lämnals av främmande makt eller av nägonsom har handlat för atl gä främmande makt till hända avgränsar bestämmelsens tillämpningsområdetillräckligt. Har en främmande makt elt sådanl intresse av en politisk fråga ivårt land att den finansierar en propaganda lill förmån för viss lösning, kanfrågan i allmänhel antas ha belydelse för värt lands utrikespolitiska ställningoch därmed ofta ocksä för rikets säkerhel. Detta behöver emellertid inle alltidvara fallel. Det förekommer nämligen att enskilda stater av humanitära ellerandra ideella skäl lämnar ekonomiskl slöd lill sådan opinionsbildning på detinternationella planet i olika frågor av etisk, ekonomisk eller social karaklärsom kan syfta lill ändring av andra staters lagstifining. Som exempel kan angesden internationella opinionen mol dödsstraffet, mot rasförtryck eller tillförmän för jämställdhet mellan män och kvinnor. Ser man lill svenskaförhållanden, kan det inle uteslutas att åtskilliga inslag i värt samhälle kanstrida mol livsåskådningar eller samhällsuppfattningar som är förhärskande päannat håll i världen. Det är därför inte orimligl alt tänka sig atl någon som iSverige förespråkar viss lagändring eller förvaltningsålgärd kan utverka ekono- Prop.1979/80: 176 23 miskt stöd från främmande makt även när frågan saknar säkerhetspolitisktintresse. Sådana fall bör enligt min mening inle lämpligen omfattas av enstraffbestämmelse mol lagande av utländskt understöd. Självfallet finns delanledning alt la avstånd från varje inblandning från främmande makter ochutländskt kapital i värt lands politiska angelägenheter. För läll då fräga inteär om propaganda som gäller vår förtätlning eller åtgärder av betydelse förtotalförsvaret eller annars för vår säkerhet synes det dock lämpligare allgärningar av aktuellt slag motverkas på annat sätl än genom slraffiag-stiflning. I enlighet med vad jag har anförl nu föreslår jag att enny bestämmelse om tagande av utländskt understöd komplelteras i förhållandetill den tidigare gällande så alt del i bestämmelsen angivna syflel medpropagandan skall vara atl påverka den allmänna meningen i en fråga som gällerrikets grundlagar eller nägon angelägenhet som har belydelse för lolalförsvareleller annars för rikets säkerhet och som det ankommer pä ellerregeringen att besluta om. Inom det slraflbara omrädet faller därmed t. ex. enför främmande makts räkning bedriven propaganda som går ut på atl skallöverge neulraliletspolitiken eller ingå i försvarspakt med andra länder ellersom angår vår politik i internatonella nedrustningsfrågor. Delsamma gällernaturligtvis om propagandan rör ulrikes- eller handelspolitiska avgöranden avbetydelse för vårl totalförsvar eller vår säkerhet. Däremot kommer i allmänhelen propaganda för eller mot nägon motståndsrörelse i etl annat land - i vartfall när detla inte ligger alltför nära våra gränser - att falla utanförstraffbestämmelsen. Inle heller kommer straffbestämmelsen som regel attomfatta frän utlandet finansierad propaganda i frågor om t. ex. miljövårdeneller kulturutbytet med utlandet. Vad beträffar de övriga brotlsförulsältningarna i dentidigare gällande straffbestämmelsen föreslår jag ingen ändring. Det innebäralt det understöd från ullandel som konstituerar den straffbelagda gärningenskall utgöras av pengar eller annan egendom. Förarbetena till den lidigarebestämmelsen bör i tillämpliga delar forlfarande vara vägledande. Som brottsbeteckning bör "tagande av utländsktunderstöd" alltjämt kunna användas. Straffet för tagande av utländsktunderstöd bör - liksom enligt den tidigare straffbestämmelsen - vara fängelse ihögsl två är. En bestämmelse om tagande av utländskt understöd med denkonstruktion somjag här har förordal kan lika lile som den lidigarebestämmelsen sägas inkräkta på yttrande- eller tryckfriheten. Den förbjudersålunda inle något visst slag av propagandaverksamhet eller meningsyttringar i övriglulan riktar sig enbart mot propagandans ekonomiska bakgrund. Inle heller kanbestämmelsen anses innebära någon begränsning av föreningsfriheten. Det ärvisserligen alt märka att straffbestämmelsen som regel blir tillämplig, omexempelvis ett politiskt parti skulle ha tagit emot understöd för sin allmännaopinionsbildande verksamhet frän en främmande makt eller annars från utlandetav någon som handlar för att gå främmande makt Prop.1979/80: 176 24 Delta gäller under förutsättning alt det ipartiets verksamhel ingår alt påverka den allmänna meningen i någon angelägenhelsom del ankommer på statsmakterna att besluta om och som rör grundlagarna ellerhar belydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigl, något somregelmässigt torde vara fallet. Det förhållandet att den aktuella bestämmelsensålunda kan tänkas träffa en politiskt verksam organisalion innebär emellerlidinte all föreningsfriheten kränks, eftersom bestiimmelsen riktar sig tillenvar, oavsett om han handlar ensam eller lillsammans med andra (.jfr prop.1975/76: 209 s. 113 och 154). Man kan emellerlid inte bortse frän att utredningarrörande det aktuella brottet i praktiken kan beröra just poliliska organisaiionereller massmedieorgan, dvs. institutioner som det av hänsyn tillyttrandefriheten är särskilt angeläget alt skydda från opåkallade rättsligaingrepp. Det torde bl. a. därior vara motiverat all frågan om lämpligheten av etlåtal skall vara underkastad en särskild prövning. Nära lill hands skulle liggaatt föreskriva att etl ätal för tagande av utländskt understöd inte skall fåväckas av åklagare ulan regeringens förordnande (jfr lagrådets yttrande i 1976års lagstiftningsärende. JuU 1975/76:46 s. 47-48). En sådan regel gällerenligt19 kap. 16 § BrB i fråga om olovlig underrättelseverksamhet och olovligvärvning samt försök, förberedelse och slämpling lill olovlig underrättelseverksamhet.Med hänsyn till den särskilda karaktären av brottet tagande av utländsktunderstöd bör emellertid lämpligen åtalsprövningen ankomma på ett organ som ärfristående i förhållande till regeringen. Jag föreslår alt prövningen anförtrosåt riksåklagaren. En föreskrift härom bör tas in i 19 kap. 16 §. Den nu förordade ålalsbestämmelsen innefaltar inte någoninskränkning i polis- eller åklagarmyndigheternas befogenhet alt inleda eller verkställaförundersökning. Del ligger emellerlid i sakens natur att fråga om förundersökningändå måsle handhas med urskillning i fall där det inte frän början slår klartatt tillstånd lill ålal skall komma alt lämnas. gäller naturligtvis i synnerhetnär fråga om tvångsmedel aklualiseras. Enligt min uppfattning finns det intetillräckliga skäl alt låta det akluella brottet omfattas av den särreglering i frägaom bl. a. möjligheterna till telefonavlyssning som gäller för vissa brott motrikets säkerhet enligt lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser omtvångsmedel i vissa brottmål. Sammanfattningsvis förordar jag alt en ny 13 S införs i 19kap. 1 denna bör föreskrivas atl den som av en främmande makt eller frånutlandet av någon som handlar för att gå en främmande makt tillhanda lar emotpengar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skriftereller på annal säll påverka den allmänna meningen i en fråga som rör riketsgrundlagar eller i någon angelägenhet som har betydelse för totalförsvareteller annars för rikels säkerhel och som del ankommer på ellerregeringen att besluta om, skall dömas lill fängelse i högsl för tagandeav utländskt understöd. Vidare innebär förslaget att 19 1979/80:176 25 kap.16 § BrB ändras på det sättet alt ålal för sådanl broll skall fä väckas endast eflerriksåklagarens förordnande. Med hänsyn lill atl ennäraliggande fråga som nämnls har varit föremål för diskussion harjag ansett mig kunna avstå frän att före förslagetsframläggande föranstalta om ytterligare nordiska överiäggningar i ämnel. Dettasspeciella karaktär medför f. ö. all skillnader i de olika nordiska ländernasreglering pä områdel kan föreligga ulan olägenheter för den nordiskarättsgemenskapen. Delagändringar som jag här har förordat bör träda i kraft . 1enlighel med vad jag nu har anförl har inom upprättatsett förslag till ändring i . Förslaget bör fogas till protokollet idetla ärende som bUaga 4. Jaghemställer att lagrådets yllrande inhämtas över lagförslaget. Regeringenbeslutar i enlighel med föredragandens hemställan. Prop.1979/80:176 26 (Ds Ju 1979:6) översyn av spioneribrottet m. m. antog i samband med beslul angåendeändring av bestämmelserna om spioneri ett uttalande atl det beträffande sådanaspionageformer, som har politisk eller ekonomisk inrikining men samtidigtfaller utanför den nuvarande brottsbeskrivningen för spioneribrottet, erfordrasnärmare överväganden. Vid samma lillfälle beslöt upphävande avbestämmelserna mot beljugande av myndighet, samhällsfarlig ryktesspridning ochlagande av utländskt understöd. Beslutet innebar vidare bland annat attbrottet ryktesspridning lill fara för rikets säkerhel skulle begränsas till alti princip gälla endasl dä krig eller beredskapstillslånd råder. Lagändringarnaträdde i krafl . uttalade i della sammanhang all,med hänsyn lill de meningsmotsättningar som yppats i fräga om i vilken utsträckningde s. k. ryklesspridningsbrot-ten bör vara kriminaliserade, dessa borde bliföremål för förnyade överväganden. Regeringen tillsatte spionbrotlsutredningenför alt se över de bestämmelser som angivit. Ulredningen skulle äventa upp frågan om behovet av en lagstifining mol propaganda som finansieras frånutlandet. Spioneri och annan underrättelseverksamhet Ulredningen har funnit atl det finns myckel som talar föratt den främmande underrättelseverksamheten under de senasle decennierna alllmerinriklals på politiska, ekonomiska och induslriella förhållanden. Nuvarande beslämmelseom spioneri avser förhållanden vilkas uppenbarande för främmande makt kanmedföra men för rikets säkerhel. Bestämmelsen kan endast i speciella fall blitillämplig pä sådant spionage som inte har direkt militär anknytning eller rörfolkförsörjningen i krig. Ulredningen har emellertid inte funnil skäl atlföreslå beslämmelser med särskild lillämpning pä politiskt eller ekonomiskt spionage. Beträffande politiskt spionage finner ulredningen inteanledning att skydda andra uppgifter än sådana som skall hållas hemliga.Utredningen utgår från all en ny sekretesslagstiftning I nmer alt erbjuda elt lillräckliglskydd mot sädan verksamhet. Beträffande industrispionage och annat ekonomiskt spionagehar utredningen övervägt en bestämmelse med särskild inriktning på de fall dåindustrispionage skulle kunna skada rikets intressen. En sådan beslämmelseskulle emellertid bli alllför vag och lämna utrymme för skönsmässigabedömningar. För införande av mer generella bestämmelser mot industri- Prop.1979/80:176 27 spionage erfordras överväganden av annat slag än demutredningen haft alt göra. Under utredningsarbelel har framförts tanken på enbestämmelse riktad mot själva bedrivandet av hemlig underrättelseverksamhet förfrämmande makt. Ulredningen har emellertid funnit alt behovet av en sådan beslämmelseinte är särskilt framträdande och att det inte skulle gä att på ett helttillfredsställande sätl avgränsa bestämmelsen. I fråga om spioneri föreslär utredningen den ändringen alllaglexlen i spioneriparagrafen förtydligas så att det klart framgår altbestämmelsen kan tillämpas på politiskt och ekonomiskt spionage. Två ledamöier har reserverat sig och föreslagit införandeav en bestämmelse mol atl bedriva hemlig underrättelseverksamhet. Ulredningen har inte funnil anledning att beiräffanderyktesspridnings-brotten föreslå annan ändring än som motiveras av hänsynentill rikets säkerhet. Gällande lag har i detta hänseende alltför begränsattillämpningsområde. Del finns behov av en bestämmelse mot ryktesspridning äveni en del "skymningslägen" mellan krig och fred. Emellertid torde detförhålla sig så atl det endasl är i mycket särpräglade situationer, såsom underkrig eller allvarliga oroslillslånd, som elt rykte eller en osann uppgift kanframkalla fara för rikets säkerhel. Utredningen föreslår därför atl det återinförs en generell bestämmelse mol ryktesspridning till fara för riketssäkerhet. Del föreslagna stadgandet innebär att del blir straffbart att spridafalskt rykte eller annal osant påstående, som med hänsyn lill krig eller annalallvarligt orostillstånd är ägnat att framkalla fara för rikets säkerhet. Medorostillstånd menas då inte bara våldsamma oroligheter utan ocksåbetydelsefulla utrikespolitiska förändringar i vårt lands närhet.