prop · G30317 · 1979-12-31 00:00:00 — Med hänsyn till vikten av atl församlingsrätten inleunderkastas andra inskränkningar än sådana som är oundgängligen nödvändiga hardet ansetts riktigast att samhället undantagslöst tar på sig kostnaderna förordningshållning genom polispersonal eller förordnade ordningsvakter vidallmänna sammankomster (prop. 1956:143 s. 301). 1kungörelsen (1964:793) om ersättning till statsverket vid anlitande av polismänför polisbevakning på enskild bekostnad finns närmare bestämmelser om denersättning som skall betalas för ordningshållning vid offentlig tillställning.För varje polisman skall betalas . För häst, hund eller transportmedel skall betalasvisst belopp resp. kilometer. Enligt kungörelsen skall anordnarenvidare ersätta statens kostnader med anledning av att en polisman skadas vidtjänslgöringen och skador på ulrustning som används vid ordningshållningen. Frågan om befrielse frånskyldigheten att betala kostnaderna förordningshållning genom polispersonaloch förordnade ordningsvakter vid idrottsarrangemang aktualiserades i motionervid riksdag. (KrU 1974:21), som vidgade frågan tillatt avse alla offentliga tillställningar med uttalat ideellt syfte, ansåg attskäl talade för att anordnare av sådana tillställningar befriades frånkostnadsansvaret för polisbevakning. (rskr 1974:322) hemställde attKungl. Maj:t skulle överväga en ändring av de nuvarande bestämmelserna. Ordningsstadgeutredningenfick i direktiven (Dir. 1977:15) i uppdrag att överväga ändringar i AOst medanledning av bl. a. framställning. Utredningen avlämnade i maj 1978silt betänkande Kostnader för ordningshållning vid offentliga tillställningarm. Utredningenföreslår alt ideella föreningar skall befrias från skyldigheten alt betalaordnignshållning genom polispersonal vid offentlig tillställning. Vid avgränsningenav de föreningar som skall anses vara ideella följs de principer som hardragits upp i prop. 1976/77:135 om ändrade regler för beskattning av ideellaföreningar m. m. Efter förslag i propositionen har genom ändringar i bl, a. 53§ 1 mom. kommunalskattelagen vissa ideella föreningar befriats fränskattskyldighet för kapitalinkomster och inkomster av tillfälligförvärvsverksamhet (realisationsvinster). För skattefrihet krävs att föreningenhar till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål, t. ex. religiösa,välgörande, sociala, politiska, konstnäriiga, idrottsliga eller därmedjämföriiga kulturella ändamål. Det krävs också alt föreningen i sin verksamhetuteslutande eller så gott som uleslutande tillgodoser allmännyttigaändamål,att den inte vägrar någon inträde som medlem utan all särskilda 1979/80:17 16 skälföreligger och all den bedriver en verksamhel som skäligen svarar mot desstillgångar. Ideella föreningar som inte behöver betala skatt för inkomst avkapital m. m. är enligt 54 § frikallade från skattskyldighet för vissainkomsler av fastighet och rörelse. För skattefrihet krävs att inkomsten tillhuvudsaklig del härrör från verksamhel som har en nalurlig anknytning tillföreningens allmännyttiga ändamål eller som av hävd har utnyttjats somfinansieringskälla för ideellt arbete. Ordningsstadgeutredningensförslag innebär alltså all ideella föreningar som är allmännyttiga och öppnasamt använder sina inkomsler i del ideella arbelel inte kan åläggas att belalapolisens kostnader förordningshållning. En anordnare som inte är ideellförening skall enligt utredningsförslaget kunna åläggas skyldighet att belala,om tillställningen anordnas i vinningssyfte. Skyldighelen all betala skall iprincip omfatta alla polisens koslnader för ordningshållning som föranleds avtillställningen. F. n. betalar anordnaren i regel endasi för s. k.innerbevakning. Utredningen anser att det inte flnns betänkligheter mot att,när skyldigheten att betala begränsas till tillställningar av kommersiell natur,låla anordnarna ersätta alla de kostnader för ordningshållning som de åsamkardet allmänna. Pågrund av anordnarens ansvar för att god ordning råder vid en tillställningfullgörs ordningshållningen till största delen av denne. Förslaget om befrielsefrån skyldighel att betala polisens kostnader för ordningshållning medförenligl utredningen risk för att åtgärder för atl upprätthålla ordningen som fn. vidtas av anordnaren övervältras på polisen. I utredningens förslag ingårdärför regler som avses hindra att så sker. Reglerna innebär att det på förhandskall fastställas hur kravet på ordning skall tillgodoses vid tillställningenoch att försumliga anordnare drabbas av ekonomiska sanktioner. Jag återkommer idet följande till utredningens förslag i denna del. Genomriksdagens beslut med anledning av prop, 1975/76:209 om fri- och rättigheter igrundlag har 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) ändrals så atl den mötesfrihet somvarje medborgare är tillförsäkrad gentemot det allmänna omfattar frihet altanordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annatliknande syfte eller för framförande av kosntnär-ligi verk. Ulvidgningen av delskyddade området för mötesfriheten ledde efter förslag i prop. 1976/77:39 tillatt LAS i stället för AOst gjordes tillämplig på bl. a. konserter och teater-och biografföreslällningar. Enligt utredningen har en konsekvens av deltablivit alt en del renodlat kommersiella arrangemang, l. ex. konserter avkommersielll inrikiade popgrupper, har blivit att betrakta som allmännasammankomster. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att samma reglerbeträffande skyldighet atl svara för polisens kostnader för ordningshållningskall gälla för allmänna sammankomster som för offentliga tillställningar. Ulredningensförslag har fått etl gynnsamt mottagande vid remissbehandlingen. Förslaget atlbara andra anordnare än ideella föreningar skall kunna Prop.1979/80:17 17 åläggasatl ersätta polisens kostnader för ordningshållning och att sådan skyldighetskall kunna åläggas bara om tillställningen eller sammankomsten anordnas ivinningssyfte tillstyrks eller lämnas utan erinran av praktiskt taget samtligaremissinstanser. Rikspolisslyrelsen och polisutredningen påpekar dock attförslagel inte står i överensslämmelse med de budgetpolitiska strävandena undersenare år att avgiftsbelägga vissa tjänster som polisväsendet utför. Detillstyrker ändå förslagel, eftersom det uppfyller ett gammalt önskemål och kanberäknas medföra endast en förhållandevis måttlig kostnadsökning för staten.Riksåklagaren och kammarrätten i avstyrker förslaget att den somanordnar allmän sammankomst skall kunna åläggas att bekosta ordningshållning.Enligt riksåklagaren kan kostnaderna komma att bli ett reellt hinder mot att enallmän sammankomst anordnas. Han anser därför att förslaget inle kan ansesförenligt med om mötesfrihet. I allt fall behöver fråganenligt riksåklagarens mening övervägas ytteriigare, innan förslaget genomförs,Kammarrällen i anser att andra inskränkningar i församlingsfriheten änsådana som är oundgängligen nödvändiga inte bör göras. Föregen del vill jag anföra följande. F.n. har polisslyrelsen diskretionär befogenhet att debitera den som anordnar enoffenllig tillställning kostnaderna för polisbevakning. Polisstyrelsen kanalltså ta hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet, när den prövarbetalningsfrågan. Polisstyrelsen torde i regel tillämpa beslämmelserna på sättsom är generöst mot anordnaren. Även anordnare av ideellt inriktadetillställningar kan emellertid åläggas betalningsskyldighet. Risken förbrislande enhellighet i tillämpningen är enligt min mening en allvariig nackdelmed den nuvarande ordningen. Eftersom de ideella organisationer som främstlorde beröras av frågan om betalningsskyldighet är idrottsföreningarna, villjag framhålla att idrottsrörelsen har stor belydelse för den förebyggandehälsovården och atl den gör stora insatser för att aktivera och la hand omungdomar. Synpunkter av detta slag låg för övrigt lill grund för de motionersom ledde till begäran om utredning. Enligt min mening ter det sigvidare motsägelsefullt att det allmänna å ena sidan ger ett betydande stöd lillidrotten, liksom lill annan ideell verksamhet, och å andra sidan förbehåller sigmöjligheten atl ta betalt för den ordningshållning som behövs vidtillställningar vilkas syfte lill stor del är all ytteriigare bidra tillflnansieringen av den rent ideella verksamheten. Om höjningen den 1 juli 1977av avgifterna för polisbevakning kombineras med en slrängare praxis när detgäller åläggande av betalningsskyldighet, kan det få betydande ekonomiskakonsekvenser för många ideella organisationer. En sådan utveckling skulle, somutredningen framhåller, strida mol de tendenser på bl. a. skatteområdet som harkunnat förmärkas mot en förmånligare behandling av ideella föreningar. Närdet gäller de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag kan jaginskränka mig till alt hänvisa till betänkandel. Vad ulredningen anför i 2 1979/80. 1979/80:17 18 dennadel har inte föranlett erinringar från remissinstanserna. Jag delarutredningens uppfattning att det inkomstbortfall för slaten som etl genomförandeav förslaget kan leda till får antas bli begränsal. Utredningenanser att det är anordnarens ideella karaklär och inte tillställningens art somskall vara avgörande. Bakom denna inställning lorde ligga prakliska skäl. Delsynes nämligen vara enklare alt ställa upp regler för när en anordnare skallanses vara ideell än att i författning särskilja de fall när en tillställningskall anses ha ideell karaktär. Bedömningen av en tillställnings ideellakaraklär skulle sannolikt i stor utsträckning få prövas skönsmässigt av detillämpande myndigheterna. Härtill kommer atl det enligt min mening finns skälatt behandla alla tillställningar som anordnas av ideella anordnare på sammasätt. De tillställningar som inle har ideell karaklär syflar nämligen i regeltill att finansiera den rent ideella verksamheten eller har i varje fall ettklart samband med denna verksamhet. Jagförordar alltså att ideella föreningar inte skall vara skyldiga all ersättakostnaderna för polisbevakning vid offentliga tillställningar. Jag återkommer idet följande till den närmare utformningen av förutsättningarna förkostnadsbefrielsen och till frågan om undanlag i vissa fall bör göras frånprincipen om kostnadsfrihet. Andraanordnare än ideella föreningar skall enligt utredningens förslag kunna åläggasskyldighet att belala polisens koslnader för ordningshållning bara närtillställningen anordnas i vinningssyfte. Remissinstanserna har inte haft någotatt erinra mot förslaget på denna punkt. Jag biträder förslaget men villemellertid erinra om atl en strikt tolkning av begreppel vinningssyfte kan ledatill svårigheter. Jag delar utredningens uppfattning atl förhållandena kan varasådana alt kostnadsansvaret bör falla bort eller sättas ner, även närvinningssyfte fär anses föreligga. Utredningen anser attkostnadsansvaret, när det föreligger, bör omfatta i princip alla kostnader förpolisbevakning som föranleds av tillställningen. Eflersom kostnadsansvaretenligt utredningens förslag omfattar bara arrangemang som i vinningssyfteanordnas av annan än ideell förening, anser utredningen atl den nuvarande indelningeni s. k. innerbevakning och s. k. ytterbevakning, som främst avsertrafikövervakningoch ordningshållning på gator och vägar uianför platsen förtillställningen, inte längre behövs. Utredningens förslag har föranlett baranågot enstaka uttalande från remissinstanserna. Hovrälten för Väslra Sverigetillstyrker förslaget, medan Folkets husföreningarnas riksorganisation ochFolkparkernas centralorganisation anser att varje ordningshållande insatsutanför samlingslokaler måste organiseras och bekostas av det allmänna. Jagförordar att ulredningens förslag genomförs. Enligt vad jag harföreslagit i det föregående uppkommer skyldighet för anordnaren alt svara förpolisens kostnader för ordnignshållning vid offentlig tillställning bara närannan än ideell förening anordnar en tillställning i vinningssyfte. Det kan dåknappast finnas anledning till betänkligheter mot Prop.1979/80:17 19 enordning som innebär au anordnaren regelmässigt skall vara skyldig att svara föralla kostnader för ordningshållning som tillställningen föranleder. Häriligger- bortsett från alt ersättning utöver de verkliga kostnaderna inle kan fåtas ut - dock ett krav på att kostnaderna skall vara föranledda just avtillställningen. Delta innebär att kostnader som föranleds av att polisensinsatser för ordningshållning måsle dimensioneras med hänsyn till risken fordemonstrationer och andra mer eller mindre organiserade åtgärder som kan sägasrikta sig mot tillställningen inte får tas ut av anordnaren. Koslnader somföranleds av att en tillställning kan väntas kräva insatser av polisen för atlupprätthålla ordningen bland dem som kan sägas delta i tillställningen fårdäremot anses vara föranledda av denna. Medanledning av de principiella aspekier som riksåklagaren och kammarrätlen i Göleborghar lagl på utredningsförslaget såvitt gäller kostnadsansvaret förordningshållning vid allmänna sammankomster vill jag framhålla följande. Reglernai LAS avser utövandet av de i RF fastslagna mötes- ochdemonstrationsfriheterna. Mötesfriheten avser enligt 2 kap. 1 § RF frihet attanordna och bevista sammankomst för upplsyning, meningsyllring eller annalliknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Meddemonstrationsfrihel avses enligt samma lagrum frihet att anordna och deltaga idemonstration på allmän plals. Mötes- och demonslrationsfrihe-terna får enligt2 kap. 14 § begränsas endast av hänsyn till bl. a. ordning och säkerhet vidsammankomsten eller demonstrationen eller lill trafiken. Tillståndatt hålla allmän sammankomst får enligt 3 § LAS vägras bara om det ärnödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning. Den begränsning imötesfriheten som tillslåndskravet innebär är därför otvivelaktigt förenligmed bestämmelserna i . Föreskrifterna i 7 § LAS om anordnarens ansvar förordningen vid sammankomsten utgör en del av lillståndsregleringen och därförmåsle också de anses förenliga med RF. Man bör enligt min mening kunna se påsamma sätt på en regel om att anordnaren är skyldig att svara för polisenskostnader för ordningshållning vid sammankomsten. En förutsättning härför ärdock att kostnaderna avser sådan ordningshållning som är nödvändig med hänsynlill ordning och säkerhet vid sammankomsten eller till trafiken i samband medsammankomsten. Ävenom den av utredningen föreslagna regeln om kostnadsansvar vid allmännasammankomster måste anses vara förenlig med RF, kan man ifrågasätta om det ärlämpligt att införa en sädan regel i LAS. Som jag redan har nämnt har delhiuills ansetts principiellt riktigast atl samhällel står för kostnaderna förden ordningshållning vid allmänna sammankomster som ombesörjs av samhälletsorgan. Alt vissa slag av sammankomster har förts över från AOst lill LAS harsin grund i alt området för den grundlagsskyddade mötesfriheten har utvidgats.Det kan på goda grunder hävdas alt försiktighet bör iakttas när del gäller attinföra sådana begränsningar i mölesfrihelen som i och för sig är förenliga medRF, t. ex. ell kostnadsansvar för samhällets 1979/80:17 20 ordningshållningvid allmänna sammankomster. Detta får visseriigen lill följd att ocksåanordnare av vissa utpräglat kommersiella arrangemang undgär kostnadsansvar. Deolägenheler som följer härav är emellertid obetydliga. I sammanhanget mästeockså beaklas att det är myckel svårt alt i författning dra en från allasynpunkter godtagbar gräns mellan de sammankomster som aldrig bör varaförenade med kostnadsansvar och de sammankomster där ett sådant skulle kunnakomma i fråga. Jag anser på dessa grunder atl man inte bör öppna nägonmöjlighet att ta ut ersättning för samhällels kostnader för ordningsshållningenvid en allmän sammankomst. 2.1.2Närmare om förutsättningarna för befrielse frän kosinadsansvaret Enligtvad jag har förordat i det föregående kan polisstyrelsen ålägga andra anordnareän vissa ideella föreningar att bekosta sådan ordningshållning genompolispersonal som föranleds av offentlig tillställning som anordnas ivinningssyfte. I fråga om bestämningen av de föreningar som inle kan åläggaskosinadsansvar hänvisas i utredningens lagförslag lill 53 § 1 mom. förstastycket e kommunalskattelagen. Föreningar som avses i detta lagrum är inteskattskyldiga för inkomst av kapital och lillfällig förvärvsverksamhet.Utredningens förslag innebär att det för befrielse frän kosinadsansvar krävsatt föreningen är allmännyttig och öppen samt använder sina inkomster i delideella arbetet. Säväl ändamålet för verksamhelen som den faktiskt bedrivnaverksamheten måste vara allmännyttiga. I kravet på öppenhet ligger attföreningen inle utan särskilda skäl får vägra någon inlräde i föreningen. inkomster måste huvuddelen användas för det ideella ändamålet.Utredningen anser att byalag, aktionsgrupper och kommittéer med ideellinriktning, som ofta saknar föreningsform och rättslig handlingsförmåga, vidtillämpningen bör behandlas på samma sätt som ideella föreningar, om de iövrigt uppfyller de krav som skattelagstiftningen ställer på föreningarna. Äveni vissa andra jämförbara situationer bör polisstyrelsen enligt utredningsförslagetunderiåta att ålägga betalningsskyldighet. förslag i fråga om avgränsningen av de föreningar som inte skallkunna åläggas kostnadsansvar anför riksåklagaren att det skulle varanaturiigare au skapa en självsländig regel och atl anknylningen till begreppetideell förening utesluter andra juridiska personer med likartad verksamhet.Länsslyrelsen i anser det olämpligt alt hänvisa lill ell visstlagrum i en annan författning, nämligen kommunalskattelagen, och därigenomunderiåta att ge klart besked i AOst om vilken kategori som avses. För egen delanser jag att den lösning som föreslås i betänkandet är lämplig. Jag harlidigare redogjort för nackdelarna med atl låta tillställningens art varaavgörande. Genom hänvisningen till kommunalskattelagen får man enligt minmening en från saklig synpunkt lämplig avgränsning av de ideella föreningar sombör undantas från skyldighel all svara för kostnaderna för polisbevakning. Jaganser vidare att begreppet ideell förening bör i den 1979/80:17 21 utsträckningdel är möjligt ha samma innebörd i olika författningar. Denna slåndpunkl delasav bl. a. , som inte har haft något att invända motulredningens förslag. De svårigheter som hänvisningen lill skattelagstiftningenkan medföra lorde enligt min mening vara begränsade och av övergående natur. Deundanröjs för övrigt inte genom alt en motsvarighet till bestämmelserna ikommunalskallelagen tas in i AOst. Reglerna om skattefrihet för vissa ideellaföreningar tillämpas första gången på del beskattningsår för vilket taxering iförsta instans sker . En praxis kommer därefter alt växa fram itaxeringsarbetel. Polisstyrelsen mäsle naturiigtvis i varje enskill fall göraen självsländig bedömning av frågan om en förening skall anses vara ideell. emellertid kan visa all den i taxeringssammanhang har bedömtsuppfylla de krav som anges i kommunalskattelagen, synes polisstyrelsen ha allanledning att godta denna bedömning, om inte särskilda skäl föranleder annat.Som framhåller kan del emellertid inte uteslutas att olikabedömningar görs i laxerings- resp. avgiftsfrågan. Risken för att såkommer all ske är emellertid så ringa all man enligt min mening inle bör låladen få någon betydelse för ställningstagandet till utredningsförslaget. Jagförordar alltså atl förslaget genomförs. Innanjag går vidare, vill jag framhålla alt milt förslag, liksom utredningens,innebär au kostnadsansvar utesluts i fråga om alla offentliga tillställningarsom anordnas av en förening som uppfyller de krav som ställs upp i 53 § 1 mom.första stycket e kommunalskallelagen. Om denna förutsättning är uppfylldbeiräfTande föreningen, blir alltså den akluella tillställningens karaktär utanbelydelse. Ulredningensförslag innebär att polisstyrelsen får möjlighel alt göra undantag frånavgiftsskyldighelen för andra anordnare än de som inte får åläggaskostnadsansvar. Några remissinstanser anser att det är angeläget att de fall ivilka undantag bör göras preciseras. Möjlighelenatt göra undanlag bör enligl min mening kunna tillämpas både på ideellaföreningar som inte helt uppfyller vad som krävs för skattefrihet och på andraorganisationer som kan anses jämställda med ideella föreningar. Det bör intevara uteslutet att använda undantagsmöjligheten när den organisation som stårbakom tillställningen saknar rättslig handlingsförmåga och en enskild persondärför måste fungera som anordnare. Jag vill emellertid betona att möjlighelenalt läla andra anordnare än ideella föreningar slippa att stå för kostnadernaför polisbevakning bör användas med återhållsamhet. Detla är motiverat särskiltsom frågan blir aktuell bara när tillställningen anordnas i vinningssyfte. Jaganser alt del knappast är möjligt att i författning ange i vilka fall andraanordnare bör jämställas med ideella föreningar. Ulredningenhar övervägt om undantag från den principiella kosinadsbe-frielsen för ideellaföreningar bör göras i fråga om vissa sportarrangemang. Mol etl förslag attideella föreningar generelll skall befrias från skyldighel alt svara förkostnader för polisbevakning vid offentlig tillställning kan enligl 1979/80:17 22 utredningeninvändas att de tillställningar som föranleder insatser från polisens sida geranordnaren inläkter och att del är rimligt att statens kostnader betalas med endel av intäkterna. Undanlag skulle således kunna tänkas i fråga om sådanasportgrenar där intäkterna frän tävlingar är betydande somförhållandevis stora insatser av polispersonal kan behövas förordningshållning. De tävlingar som utredningen lar upp i della sammanhang arvissa fotbolls- och ishockeymatcher och motortävlingar. Nägra remissinstanseranser att undantag från kostnadsbefrielsen för ideella föreningar bör göras ifråga om vissa mycket kommersielll inrikiade sportevenemang. Polisstyrelsen iHalmstads distrikt framhåller i detta sammanhang att många idrottsföreningardriver en rent professionell verksamhel med dyra spelarinköp och avlönadeidrottsmän. Även om jag känner en viss sympati för dessa remissinstanserssynpunkter, anser jag att övervägande skäl talar för utredningens uppfattningatt alla sportgrenar och alla tävlingar m. m. bör behandlas lika när det gällerkostnaderna för ordningshållning. Som utredningen framhåller ger långt ifrånalla tävlingar inom de sportgrenar där kommersiella inslag förekommer storainläkter. Atl de kräver stora insatser av polispersonal torde höra tillundantagen. Intäktema frän de inkomstgivande arrangemangen har vidare storbetydelse för de anordnande föreningarnas möjligheter att finansieraverksamheten i övrigt. Härtill kommer alt det knappast är möjligt att på etltillfredsställande sätt i författning ange de fall i vilka föreningen skullevara skyldig att slå för polisens kostnader för ordningshållning. Länsstyrelseni påpekar atl vissa tillställningar samlar myckel stor publikoch ger den anordnande föreningen en avsevärd ekonomisk . Länsstyrelsenifrågasäller om inte betalningsskyldighet bör finnas kvar i dessa fall medhänsyn till de stora ordningshällningsproblem som uppstår vid t. ex.midsommarfestligheterna i . uppger att den har tagitinitiativet lill en nedloning av midsommarfestlighe-lerna. Jag tolkar detla såatt ålgärder har vidtagils för att de krav på ordning och säkerhet som mästeställas upp skall kunna tillgodoses, Somjag har nämnt ankommer detredan nu pä anordnaren att svara för atl god ordning råder vid entillställning. En följd härav måste enligt min mening bli atl en anordnare skallvidla de åtgärder som behövs för atl ordning och säkerhet skall kunnaupprätthållas och som inle är av den karaktären att de bör ankomma pä polisen.Jag återkommer i det följande till frägan om anordnarnas skyldigheter i dettahänseende. Jag kan emellertid inte finna alt möjligheterna att få en anordnareatt vidtaga de åtgärder som behövs för att upprätthälla ordning och säkerhetförsämras genom förslaget om befrielse från skyldighelen alt belala koslnaderför polisbevakning.