prop · G3031 · 1979-12-31 00:00:00 — Jag anserliksom en klar övervikt bland remissinstansema att målet bör tas in som enportalparagraf i socialtjänstlagen. De bör därmed också utgöra en ram för derikllinjer som jag drar upp i det följande. Vaije människa bör ha rätl lill elt meningsfulltarbele, en fullvärdig bostad och en lämplig utbildning. Vissa remissinstanserhar kritiserat utredningen för att detla inte framgår av förslagel tillövergripande mål. Jag är för min del överens med socialutredningen om atlexempelvis rätten lill arbete bör ses som en demokratisk rättighet och attdenna rätt även följer av de andra övergripande målen. De konkreta rättigheterdet här är frågan om - arbete, bostad och utbildning - är emellertid så vikfigaför den enskilde att det kan finnas skäl alt framhålla dem tydligare än vadutredningen har gjort. Jag återkommer till detta . bör i olika avseenden präglas av enhelhetssyn. Som framgår av den tidigare redovisningen har begreppet kommit attvidareutvecklas. Helhetssynen innebär bl.a. etl uppbrott från dentraditionella socialvårdens synsätt och metoder, som utmärktes av atlverksamheten var uppdelad på olika funktioner. Därmed var risken slor attsocialvården kom att alltför mycket koncentrera sig på och isolera delar av desvårigheter och problem den enskilde behövde hjälp med. Därmed fanns också entendens att stanna vid den enskildes "symptom" utan atl söka finnaetl djupare sammanhang. Det modema behandlingsarbetet måste ha en annanstrategi, bedrivas utifrån en helhetssyn som beaktar individens totala situationoch omgivning. Här avses då inte bara hans relationer till den egna familjenutan ett vidare socialt sammanhang, där boende- och arbetsförhållanden hörtill de viktigare faktorerna, men där också mänga andra aspekter på relationenmellan individ och samhälle kan behöva beaktas. 1979/80:1 Reformens inriktning 126 Fördelama med en helhetssyn är uppenbara. En annansak är all helhetssynen, så som den har tillämpats, har ansetts ledatill atl man eftersatt vissa vårdbehov. Del torde här ha varit fråga omövergångssvårigheter i samband med organisationsförändringar eller att självautvecklingen av vissa stöd- och hjälpbehov har kommit att ta oväntat storaresurser i anspråk till förfång för andra behov av bistånd. Efler en viss lidbör sådana svårigheter kunna redas ut. På sikl bör då fördelarna medliUämpningen av helhetsprincipen komma att framstå lydligare. Hur helhetssynen skall utvecklas och lUlämpas inomsocialljänslen blir beroende av bl.a. samhällsvetenskap och social forskningnär det gäller såväl social teoribildning som empiriska undersökningar. Menäven en mindre väl utvecklad form av helhetssynen har slora förtjänster. Helhetssynen har mer eller mindre direkl ingripandebelydelse för de flesta rikfiinjer som här skaU dras upp för reformarbetet. 1 detla sammanhang skall jag hell kort nämna demest näraliggande konsekvensema. Organisation,verksamhet, lag Huvudansvaret för bör i allakommuner ligga på en nämnd. Organisationen med en social nämnd bör varaobligatorisk. Det bör vara möjligt även i fortsättningen atl inrättadistriktsnämnder. skaU ha hand om ärenden rörande enskilda personermen bör också bedriva uppsökande och förebyggande verksamhet inomsocialtjänsten. Med utgångspunkt i socialutredningens förslag kommer jag altförorda bestämmelser som gör det möjligt att ge distriktsnämnderna större befogenhetatt besluta. Inom socialförvaltningen bör socialarbetare idirekt klientkontakt arbeta med flera vårdområden . Är deras egetarbete begränsat efter funktionsprincipen, bör det vidgas eller ingå i etlarbetslags verksamhet som täcker det vidgade arbetsområdet. Viss specialiseringi fråga om ärendenas art eller särskild kompetens hos vissa socialarbetare kanemellertid vara nödvändig och lämplig. Detta dock endast under förutsättningatt sådan specialisering inte leder till att helhetssynen på olika problemförsummas. Av helhetssynen följer att skallomfatta stmkturinriktade insatser. Jag återkommer tiU detta. Även lagstiftningen bör ses i etthelhetsperspektiv. Jag återkommer till denna fråga när jag behandlarsocialtjänstens mål, varför jag här inskränker mig till några kortakommentarer. harjag förordat vissa övergripande mål. Lagen börvidare i vissa delar ha karaktär av ramlag för att ge socialtjänstentillräckligt utrymme för insatser utifrån en helhetssyn. Jag fäster stort avseende vid den oro somflera handikapporganisationer och även vissa andra remissinsianser har uttalati fråga om en ramlag. Det har sagts att en mer detaljerad lagstiftning behövsför att säkra Prop.1979/80:1 Reformens inriktning 127 enjämn standard mellan kommunerna osv. En avvägning mäste göras mellan de olikaintressen som bör vägleda lagens utformning. Även socialutredningens förslag om statensmedverkan i finansieringen av socialljänslen kan ses i etl helhetsperspektiv.Förslaget innebär bl. a. atl kommunerna skall få statsbidrag i form avskatteutjämningsbidrag. Alternativet hade varit ett särskill driftbidrag tillsocialtjänsten. Storleken av etl sådant bidrag blir emellertid beroende enbartav kommunens kostnader för och inte av kommunernas förmåga attav egna kommunalskattemedel finansiera socialljänslen. Etl driftbidrag utjämnar inte tillräckligtkostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Det är emellertid viktigt att statsbidragulgår till vissa socialtjänstområden som t. ex. för barnomsorg i form avstimulansbidrag. Frågan har även samband med överflyttningen avhuvudmannaskapet för vissa institutioner. Jag återkommer lill dessa frågorsenare. Omdaningen av den nuvarande socialvården går bl. a.ul på att ge ökad vikt åt verksamhetens samhällsorientering. Härmed kommer detatt skapas bättre balans i förhållande till den individinriktning som tidigarehelt dominerade socialvården och som senare har behållit en myckel starkställning inom verksamheten. Strävan till en ökad inriktning på slmkturellafrågor ligger, som jag nämnde i linje med bl. a. helhetssynen. I den kriliska debatten har den traditionellasocialvården framställts som en "städgumma" som genom sitthjälparbete sopat undan de individuella följdema av skadliga förhållanden inomarbele och samhäUsliv i övrigl. Denna kritik drabbar särskill enindividorienterad, avhjälpande socialvård. Den nya verksamhelen däremol skallutöva inflytande på samhällsutvecklingen. skall medverka iplaneringen och tillföra denna sociala kunskaper, erfarenheter och värderingarsom får vägas in i ett samlat planeringsunderlag. kan inle gesen särställning i dessa sammanhang framför andra instanser. I stället börutvecklingen innebära atl sociala hänsynstaganden vinner ökat insteg inom deandra instansemas syn på en önskvärd samhällsutveckling. För atlsocialtjänstens insatser skall bli av slörre belydelse måste dess sociala målvara förankrade även inom andra samhällsverksamheter. En aklivsamhällsorienterad socialtjänst måste å andra sidan även svara förindividuellt inriktade insatser genom all liksom tidigare bistå bl. a.människor i olika behovssituationer. Jag delar socialutredningens mening attsocialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen bör bli en synnerligen viktiginsats. Genom denna medverkan skall påverka olikasamhällsförhållanden. Prop.1979/80:1 Refortnens inriktning 128 medverkan bör ienlighet med socialutredningens förslag avse olika insatser, nämligen atltillföra underlag lill planeringen, delta i planeringen, yttra sig över färdigaplanförslag saml della i uppföljningen. Del belyder atl socialnämnden fårmöjlighel att påverka planeringen i dess olika skeden. Det är även viktigt att tillföraplaneringen på regional och riksnivå sociala aspekter. Genom social fältverksamhel och s.k. grannskapsarbete kan gå in i lokala miljöer som riskerar attutvecklas ogynnsamt för att därigenom söka bryta den negativa ulvecklingen isamarbete med dem som lever inom området. Samhällsarbele måsle bedrivas isamverkan med frivilliga organisationer av olika slag. Del som motiverar ell avsocialtjänsten bedrivet samhällsarbele är både del förhållandel alt många blandde mest ulsalla människorna inle är politiskt aktiva och all de politiskaorganisationerna inte tar upp och driver alla de frågor som för socialtjänstenkan framslå som angelägna. De svenska erfarenhelerna är begränsade ochverksamhelen bör utvecklas och värderas innan den kan sägas ha funnil sin plalsinom . Som allmän riktlinje bör dock gälla atl samhällsarbetet sålidigl som möjligt skall söka aktivera dem del gäller och kanaliseraverksamhelen så atl socialljänslens fortsalla insalser blir onödiga. Den uppsökande verksamheten sersocialulredningen som en slmklurin-riklad insats. I varje fall kan den vara ellled i en sådan insats. Genom uppsökande verksamhel kan bl. a.skaffa sig kunskaper som underlag förde stmklurinriktade insatserna. Denuppsökande verksamhelen, som bl. a. aktualiserades genom ändringar isocialhjälpslagen , ger socialljänslen möjlighet all informeramedborgarna och bidra lill alt deras resursbehov i olika avseenden blirtillgodosedda. måsle verksamhelen utformas sä atl den personliga integritetenskyddas i siörsta möjliga ulslräckning. Helhetssynen fömlsäller ell närasamarbete över seklorsgränser. Det är viktigi all samverkar medandra organ i samhället och med bl.a. folkrörelsernas frivilliga organisationer.Del är angelägel atl samarbele i enskilda ärenden som regel integenomförs med mindre den enskilde har samtyckt lill det. Samarbele med andraorgan bör som regel inte heller tillåtas, om det inte är påkallat urvårdsynpunkl. Ansvar och trygghet Kommunens yttersta ansvar Kommunen harell yllersla ansvar för den enskildes sociala situation. 1979/80:1 Re.ftnmens inriktning 129 Detla bör framgå av socialtjänstlagen. Ansvarel gör detlällare alt finna vägarna lill den hjälp och service som samhällel kan ge. Mol denna skyldighet skall svara enräll för den enskilde alt få det bislånd som han behöver för atl klara dendagliga livsföringen. Socialtjänstlagen innebär i della avseende en anpassninglill den utveckling som redan har påbörjats bl. a. inom ramen för nuvarandesociallagsliftning. Samhällels bistånd är intevillkorslöst. Den som exempelvis genom arbete kan försörja sig på ettlillfredsslällande sätl skall inle som ell allernaliv ha räll lill samhälletsbistånd för sin försörjning. bistånd bör vidare ulvecklas såall den främjar den enskilda människans självverksamhel och molverkarpassivering. Rätten till bistånd under vissaförutsätlningar och på vissa villkor gmndas på en samhällssyn som rymmer såvälett samhälls- som ett individuellt perspektiv. Från samhällsperspektivet medförutvecklingen för slora grupper av människor onda verkningar som innebärsociala problem och åtföljande hjälpbehov. Dessa problem omöjliggör ellerbegränsar i skiftande grad de drabbade människornas frihet ochutvecklingsmöjligheter. gäller från delindividuella perspektivet all varje människa har inneboende resurser somförulsällning för fortsall utveckling. För all kunna "förverkliga sigsjälv" måsle dessa resurser frigöras. En utveckling som såväl den enskildamänniskan som samhället har ansvar för. Socialljänslen bör arbeta med bådadessa perspektiv. De strukturella problemen innebär ofrihet och svårigheier pådel individuella planet, vilket måste möta med säväl struktur-som individinriktade insatser. Samlidigl är del så att en människahar inneboende resurser för utveckling och växt, handlingsmöjligheter ochansvar. Att la ifrån en människa eget ansvar kan innebära alt man frånkännerhenne personlig värdighet. Del är emellertid lika ostridigl alt grupper ellerenskilda kan leva under så svåra förhållanden all deras valfrihet i självaverket är ringa eller praktiskt tagel ingen alls. Under remissbehandlingen har manansett att utredningen trots sina intentioner inle lillräckligl klart har gettuttryck för den enskildes ansvar för sitt liv. Jag delar den meningen ochkommer därför senare all föreslå all socialtjänstlagen kompletteras så attindividens ansvar kommer till klart uttryck. Demokratin inom socialtjänstengäller alla de grupper som berörs av verksamhelen. Prop.1979/80:1 Reformens inriktning 130 Till skillnad från t.ex. hälso- ochsjukvården har socialvården från början ombesörjts av förtroendevalda. Derasinsatser i det individuella vårdarbetet har numera till allra största delenövertagits av utbildade tjänstemän. Socialvården har därmed lill viss del "professionaliserals".Även inom bör man emellertid behålla den demokratiska instanssom den förtroendevalda socialnämnden utgör. Anledningen är den attsocialtjänsten, liksom socialvården, på skilda nivåer är en politiskverksamhet. Del gäller verksamhetens allmänna inriktning, hur den utformar destmklurinriktade, de allmänl inriktade och de individuellt inriktade insatsemaoch vilka avvägningar som görs mellan dessa olika verksamhetsområden. Jag vill i korthel redovisa denutveckling som har sketl belräffande de förtroendevaldas arbele .- enutveckling som jag ansluler mig lill. De förtroendevaldas insatser har alltmerfåll sin tyngdpunkt i planering, riktlinjer, principfrågor och uppföljning. Påförtroendemannanivå förs därutöver upp sådana individuella ärenden som kräverbeslut för vilka principiella riktlinjer saknas eller som har djupt ingripandebetydelse för enskild person. De förtroendevalda leder verksamheten. Genomkontakt med tjänstemännen följer de klientarbelet och håller därigenom reda påde faktiska förhåUandena, hur riktlinjerna efterlevs osv. Detta bidrar till atlhälla de förtroendevalda väl förtrogna med människornas levnadsvillkor. Ulvecklingen har på olika sätlmedfört atl färre medborgare än förr medverkar i olika kommunalaangelägenheter, däribland även de socialpolitiska. Inrättande avdistriktsnämnder är ett sätt att motverka denna utveckling. Socialarbetarna har kommil altgenom delegation få hand om allt mer av det individuella behandlingsarbetet,som inle kräver principiella beslut. Denna utveckling är motiverad fråneffektivitetssynpunkt och bör fortsätta. Del står dock klart allförutsällningarna för vad som kan och bör delegeras bl. a. till tjänstemänvarierar mellan kommuner av olika sloriek och stmktur. Kommunerna bör därförgenom kommunfullmäktige själva bestämma hur delegationen skall närmareutformas. Jag vill här någol gå in påpersonalens situation. Mänga upplever socialvårdens svårigheier all genomindividinriktade insatser bryta deslmkliva drag i samhällsutvecklingen.Socialarbetarna kan i många fall inte på etl avgörande säll bidra lill attändra olyckliga levnadsförhållanden eller hindra en försämring i form av ökadutslagning, isolering, missbruk elc. Inom vissa socialförvaltningar är personalomsättningenmycket hög. Det finns inga enkla lösningar på dessa problem, men de börsjälvfallel beaklas i utformningen av kommunernas personal- ochutbildningspolitik. 1979/80:1 Reformens inriktning 131 Det har lidigare framgått av inledningen atlfolkrörelsema har varil en drivkraft i den socialpolitiska utvecklingen. Olikafrivilliga organisationer gör även slora insalser för atl öka gemenskapenmellan människor, förmedla kunskap och stimulera till engagemang isamhällsfrågor. Inte minst gäller delta ungdomsorganisationerna. Såväl dessasammanslutningar som idrottsorganisationema engagerar elt mycket stort antalungdomar. Fackföreningama har alltmer böljat utarbeta socialpolitiska programoch gått in för atl stödja enskilda medlemmar i sociala frågor. Sludieförbundennår i sin studie- och bildningsverksamhel ut till många människor. Handikapporganisationeroch andra föreningar som vänder sig till särskilda målgmpper har oftasjälvupplevda erfarenheter av sociala problem. Klient-organisationerna bör haett stort värde för . Bland pensionärerna förekommer mnt om ilandet en omfattande föreningsverksamhet. Olika kyrkliga samfund bedriver sedanlänge en betydande social verksamhet. Svenska Röda Korset, Rädda barnen ochnyklerhelsorganisationema är andra sammanslutningar, som gör väsentligainsatser på det sociala området. Folkrörelsemas insatser bidrar lill att ökagemenskapen och förankra de solidaritetsidéer som är en nödvändig gmndval för socialpolitiken.De är drivkraft för nya idéer och metoder i socialarbete och tillför dettaarbete personella resurser av stort värde. kontakter medorganisafioner vars verksamhet helt eller delvis sammanfaller medsocialtjänstens bör inle bindas genom av statsmakterna givna formellabestämmelser utan måste ulvecklas i enlighet med de lokala fömlsätlningama ochde särskilda behov som de olika frågorna inom verksamheten medför. Självfallethar atl i denna samverkan beakta skyddet av den personligaintegriteten. samarbete i lämpliga former med inle minstorganisationer av folkrörelsekaraktär bör motverka en byråkratisering avsocialtjänsten och bidra till att ge den en folklig förankring. Detta börhindra atl blir en isolerad samhällsfunktion och bidra till attfrämja allmänhetens förtroende för verksamheten. Som har nämnls tidigare är en"professionalisering" av genom en välutbildadtjänstemannakår nödvändig för att verksamheten i viktiga avseenden skall kunnaskötas effektivt och rationellt. har det stor betydelse atlsocialtjänsten i lämpliga former anlitar frivUliga medarbetare som vill göra eninsats för andra människor. Det kan gälla enskilda eller familjer som ärberedda att gå in i en stödkontakt med en annan familj, ta emot bam och ungdomi sitt hem, arbeta som kontaktpersoner inom och utvecklanärkontakter med äldre, sjuka och isolerade människor. Erfarenheterna får visahur och i vUka former dessa frivilliga insatser skall kunna vidareutvecklas. Prop.1979/80:1 Reformens inriktning 132 Socialvårdens konlrollerandefunktioner har inneburit alt klienternas inflyiande har varil begränsat. Etttecken på detta kan sägas vara att klienter i barnavårds- ochnykterhelsvårdsärenden i liten utsträckning själva har tagit kontakt medmyndigheten. Endast i socialhjälpsärenden lar de allra flesla klienter självakontakt. Detaljregleringen i socialvårdsla-gama har i vissa avseenden slarkloch i andra försvagal klienlernas möjligheter lill inflyiande över hur derasärende skall handläggas. Socialvårdens möjligheter enligt NvL och BvL alttillgripa tvångsåtgärder innebär självfallel en begränsning. Social forskninghar också visal alt de flesta klienter anser sig ha litet all säga till om. Inom skallklienternas inflytande förstärkas. Verksamhelen skall bygga på respekt förmänniskors självbestämmande och integritet och insalser skallutformas och genomföras tillsammans med den del gäller. Kontakterna skall ifråga om vuxna bygga på frivillighet. Endasi i svåra nödsituationer kan eninsats på annan grund från sida godtas. Klienternas möjlighet tillmedinflylande inom är också beroende på de aUmänna värderingarsom gäller i samhället i fråga om människor och gmpper som på olika säll ärberoende av socialljänslens insatser. Dessa inställningar innebär svåra ochkomplicerade problem och beror på många olika faktorer. Ett brett utbud avtjänster inom den nya som ulnylljas av många kommer attavdramatisera kontakter med . Även allmän information och defrivilliga organisationernas arbete bör kunna bidra lill att minska denegativa attityderna mot vissa gmpper av klienter. Därmed stärks derassjälvkänsla och beredskap att ta ansvar i behandlingssilualionen. Att främja sociul gemenskup Samhällsutvecklingen har på olikaområden inneburit koncentration och specialisering. Till de viktigaste områdenadär denna utveckling varit påtaglig hör administrativ indelning genom bl. a.kommunsammanläggningar och boendel genom en fortgående urbanisering i föreningmed en ulglesning av vissa delar av landet. Vidare bör nämnas strukturrationaliseringinom näringslivet och fortskridande specialisering, separation och skiktning ifråga om människors livsinnehåll när det gäller arbete, boende, frilid osv.Denna utveckling har medfört en kraftig förbättring av de många människomasmateriella standard och valmöjligheter genom ökat ekonomiskl välstånd, bättrebostäder, slörre utbud av fritidsakliviteter, bättre utbildning, kvinnornasinträde på arbetsmarknaden osv. Den har också i hög grad bidragit till atlförstärka socialvårdens och den övriga socialpolitikens möjligheter tillinsatser i fråga om de resurssvaga gmpperna i samhällel. Särskilt utifrån ett vidgat välfärdsbegrepp har delemellertid kommit att 1979/80:1 Reformens inriktning 133 framstå allt tydligare all denna utveckling krävt sittpris genom uleslängning och utslagning från arbetsmarknaden, kvarstående ellerförstärkt segregation i boendel, försämrade sociala relationer genom ellutglesal socialt nätverk elc. De problem det här är fråga om berör praktiskttaget alla samhällsområden, däribland . De kan också sägas harelevans för de flesla av här uppdragna rikllinjer för socialljänslen. Behovet av sociala relationer harsamband med vårt behov av gemenskap, solidaritet och trygghet. Socialarelationer kan ha olika innebörd. De kan innebära vänskap, arbetsgemenskap,samverkan med andra i föreningsarbete, kontakt med samhällsorgan för bislåndosv. Del är viktigi atl söka bygga upp ett socialt kontaktnät som ökarmänniskornas möjlighel all i samverkan förbällra sin silualion. Den lidigare behandlade medverkan isamhällsplaneringen syflar bl. a lill att skapa ell samhälle som främjarkonlakler mellan människorna. Även genom annal samhällsarbele kansocialtjänsten medverka i denna utveckling. Etl medel är en aktiv informationom samhällels socialpolitiska anordningar. Inle minsl rent organisatoriskafaktorer bör beaklas, som en decentralisering av socialljänslen lill olikabostadsområden i kommunerna, inrättande av distriktsnämnder m. m.Socialtjänsten behöver för sin medverkan i uppbyggnaden av de socialarelationerna mellan människor stöd av den sociala forskningen och enfortlöpande metodutveckling. Socialvården speglar de rådandesamhällsförhållandena. Historiskt har den djupa rötter i en auklorilär människosyn,som bl. innebar atl socialvården skulle skydda samhället och andra samtuppfostra den som var direkl berörd. Denna inriklning förutsatte inle sällan enkonlroll genom tvångsmedel. De senaste årens utveckling inomsocialvården har inneburit atl tvångsåtgärderna skjutits i bakgrunden. Under1960-talet slopades socialnämndernas och bamavårdsnämndernas möjligheter atlförelägga "försumliga försörjare" arbele på arbetshem. Även inomnykterhelsvården har ulvecklingen inneburit ökade frivilliga och minskadetvångsmässiga ålgärder. Denna utveckling mot frivillighei ibehandlingen fortsätter genom socialvårdens omvandling till en socialtjänst,vars lagstiftning inte ger möjlighel lill tvängsingripanden mot vuxen. centralt socialpolitiskt mål ärutjämning, en strävan lill jämlikhet i människors levnadsförhållanden(förverkligade livsvillkor). Begreppel jämlikhet kan visserligen vara svårtalt bestämma. Olika människor sätter värde på olika förhållanden i sinlivssituation osv. Dessa svårigheter gör sig emellertid i första hand gällandepå det teoretiska planet. 1 den socialpolitiska verkligheten är målen vanligenkonkrela, nämligen atl i bestämda Prop.1979/80:1 Reformens inriktning 134 avseendenminska stora och påtagliga skillnader i olika gmppers levnadsförhållandeneller atl motverka de uivecklingsfaklorer i samhället, som bidrar till all ökaskillnaderna. Den progressiva skattepolitiken liksom regionalpolitiken ocholika socialpolitiska anordningar m.m. främsl utanför socialvårdens ram harhaft sådana syften. Även socialljänslen skall ha som mål att på olikasäll främja en utjämning mellan olika gruppers levnadsförhållanden(levnadsnivåer). Socialamål i samhällsplaneringen m. m. Flera av de sociala målen för socialtjänstensmedverkan i samhällsplanering och samhällsarbete syflar lill en utjämning. Delgäller t.ex. målet all motverka boendesegregation, all ge alla möjlighet lillolika kultur- och fritidsaktiviteter, atl skapa elt lillräckligl och vällokaliserat utbud av social service osv. Socialljänslens möjligheler atl på etl avgörandesätl åstadkomma en utjämning i fråga om befolkningens levnadsnivå skall inleöverdrivas.