prop · G303122 · 1979-12-31 00:00:00 — Som kompensation härför skulle man kunna avgiftsbeläggaden förmedlingsverksamhet som samordningsorganet i så fall blir ålagt attfullgöra gentemot beställare av polisbevakning med ordningsvakt. Enligi1975 års polisutredning torde full enighet råda om den gmndläggande principenatt det bör ankomma på polisen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.Det måsle emellertid, framhåller utredningen, beaktas att principen intealltid utan vidare ger det underiag som behövs för det praktiska handlandet.Bokstavligt uppfattad skulle principen föra mycket långt och leda till att ävende mest typiska uppgifterna för bevakningsföretag och ordningsvakter skulleöverföras till polisen. Huvuddelen av bevakningsföretagens verksamhet är f.n. inrikiadpå personell och teknisk bevakning av olika objekt, t. ex.industrianläggningar, affärer och kontor. Ett av skälen till sådan särskildbevakning är önskemålet att undvika att de aktuella objekten blir utsatta förinbrott eller skadegörelse. Eftersom sådana handlingar innebär etl angrepp päden allmänna ordningen och säkerheten, torde även bevakningsförelagensverksamhet på området till en del få ses som ett led i upprätthållandet avallmän ordning och säkerhet. Molsvarande gäller i fråga om den mest typiskauppgiften för ordningsvakterna, dvs. att närvara vid vissa offentligatillställningar. Att del här rör sig om uppgifter vilka inle i och för sigkräver polisutbildning är emellertid uppenbart. Medger man sålunda atl detfinns en del bevakningsuppgifter som har betydelse för eller anknytning tillden allmänna ordningen och säkerhelen men som inte kräver polisutbildning, kanenligt utredningen 1979/80:122 99 olikaalternativ tänkas för hur uppgifterna skall utföras. En lösning är att de avprincipiella skäl ändå anförtros åt polisutbildad personal inom polisen. Enannan är att pnlisen svarar för uppgifterna gennm alt anlita anflngen personalsom är anställd inom polisväsendet men som inte har polisutbildning ellerockså särskilt förodnad personal utanför polisväsendet. Ytterligare en utvägär att den snm har det primära intresset av bevakningen själv anlitar personal snmhärleder sina befngenheter från pnlisen eller snm tillhör ett företag snm harauktoriserats av det allmänna. Polisutredningenframhåller alt alla dessa lösningar f.n. i större eller mindre utsträckningförekommer i praktiken. Det är enligt utredningens åsikt inte möjligt atl utanvidare avvisa något av alternativen generellt eller att ställa upp en allmänregel som klart anger när den ena eller den andra lösningen skall tillgripas.Det är mest ändamålsenligt atl frågan bedöms för varje art avbevakningsuppgifter för sig. Härvid får särskild hänsyn tas till den utbildningsom beskaffenheten på uppgiften kräver och ytterst till allmänhetens anspråk pårättssäkerhet och rättsskydd. En utgångspunkt måste dnck alltid vara att pnlisensgenerella ansvar för allmän ordning och säkerhel inte får äventyras eller enssättas i fråga. För framtiden bör inriktningen vara att man anförtror åtpolisen sådana bevakningsuppgifter som av sakliga eller principiella skäl börförbehållas denna. De bevakningsuppgifter som faller på ordningsvakts- ochbevakningspersonalen torde emellertid enligt utredningen inte kunna meraallmänt föras över till polisen. Antalet poliser skulle då behöva ökas i enomfattning som inte framstår som realistisk ens . Liknandesynpunkter förs fram av flera andra remissinstanser, bl.a. iVärmlands län som anser det uppenbart att del av såväl personella som eknnumiskaskäl inte är möjligt att f. n. - nch sannnlikt inte heller inom en överskådlig framfld- låla polismän överta alla uppgifter som utförs av exempelvisordningsvakter. Huvudregeln måste emellertid vara att det är polisen som haransvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls i samhället. Enligtpolisstyrelsen i måste det bedömas som orealistiskt attpolispersonal skulle överta bevakningen på alla de områden somordningsvaktsutredningen föreslår. Det kan diskuteras var gränsen går mellan, åena sidan, allmänhelens intresse av att ingripande på allmän plats endast fårföretas av välutbildad polispersonal och, å andra sidan, samhällets likaberättigade intresse av att misshushållning ej sker med tillgängligapolisresurser. En polisman får genomgå en dyrbar, nära treårig utbildning.Som gmnd för antagning gäller i princip gymnasiekompetens och polisskolan kaninom kort förväntas få formen av polishögskola. Polisstyrelsen pekar på alt detalltsedan polisväsendets förstatligande från statsmaklemas sida varil en medvelensirävan att avlasta polisen sådana uppgifter som med fördel kan handläggas avicke polisutbildade befattningshavare. 2 Betänkandet (SOU 1978:33) Ordningsvakter 2.1Speciella överväganden om ordningsvaktsförordnande för viss personal somanlitas av polisväsendet Flertaletremissinstanser lämnar utan erinran eller instämmer uttryckligen iutredningens uppfattning att ordningsvaktsförordnande inte behövs för pass- ochflygplatskontrollanter, delgivningsmän, vaktkonstaplar samt 1979/80:122 100 arrestant- eller förpassningsvakter. Rikspolisstyrelsentillstyrker förslaget i denna del. , som också tillstyrkerförslaget, framhåller att, i den mån den aktuella personalen är sysselsatt medmyndighetsutövning, de allmänna reglema om skydd för sådan verksamhet liksomreglerna om ansvar och skadestånd för myndighetsmissbruk blir lillämpliga varesig personalen har ordningsvaktsförordnande eller inte. De generella bestämmelsernai 24 kap. (BrB) om nödvärn, laga befogenhel m. m. och i 24 kap. 78 andra stycket (RB) om gripande ger också enligt utredningennormalt en tillfredsställande reglering av personalens befogenheter. Sammauppfattning har och i län.Länsstyrelsen vänder sig dock mot utredningens uttalande att arrestantbevakningoch förpassningsresor utgör arbelsuppgifter som bäst tillgodoses med anlitandeav polispersonal. framhåller all den långa utbildning som gesvåra blivande polismän inte är speciellt inriktad på sådana arbetsuppgifter.Det har enligt visat sig att de arrestantvakter som varit anslälldahos vissa polisstyrelser skött sina åligganden på ett fullt tillfredsställandesätt. Det bör också observeras att arrestantvakt som regel har möjlighel attrådfråga exempelvis vakthavande befäl när något problem uppstår. i anger vidare att den intehar någon erinran mot förslaget att man undersöker möjligheterna att låtakriminalvårdsstyrelsen överta huvudmannaskapet för personer förvarade ipolisar-rest. Samma uppfattning har polisstyrelsen i distrikt.Polisutredningen påpekar i denna del att kriminalvården redan nu har ansvaretför s. k. samordnade häkten och arrester. Denna ordning synes fungera tillfredsställande.Det är enligt utredningen möjligt att den skulle kunna få ökad omfattning iframtiden. har emellertid för sin del svårt all se fördelarnamed en ordning enligt vilken kriminalvården skulle få ett generellthuvudmannaskap för polisarresterna. Förslaget om en huvudregel av innebörd att ordningsvakterskall få användas vid offentlig tillställning, badplats för allmänheten, lägernmråde,samt lokal försport, spel eller liknande, servering av alkoholdrycker tillallmänheten och konsert tillstyrks uttryckligen bl. a. ,polisutredningen, länsstyrelserna i , och länsamt polisstyrelserna i , , , ochSollentuna polisdistrikt. i understryker alt delfinns ett klart behov av ordningsvakter för sådana uppgifter. Samma uppfattning har polisstyrelsen i distriktoch polischefsföreningen, vilka anser att man bör uppmuntra användningen avordningsvakter i de nu avsedda fallen. Enligt polisstyrelsen och föreningen börden traditionella ordningsvaktsverksamhet som det här gäller sålunda inteomgärdas med restriktioner i den omfattning som föreslås i betänkandet. Detkan med fog hävdas, att arrangörers och restauranginnehavares primära ansvarför ordningshållningen bäst tillgodoses genom anlitande av ordningsvakter.Enligt remissinstansernas uppfattning har olägenheter yppats genomopsykologiskt uppträdande av persnnal snm ej har ordningsvaktsförordnande (s.k. "gorillor"). Förslaget tillstyrks i huvudsak även av iMalmöhus län, som dock framhåller att behovet av att kunna förnrdna nm urdningsvakts- 1979/80:122 k.? verksamhelvid badplatser inte har gjort sig gällande i . Länsstyrelsenifrågasätter därför om inte detta område bör kunna utgå från uppräkningen.Förslaget i denna del tillstyrks emellertid uttryckligen av . påpekar i denna del att badplats, lägerområde, samt plats försport, spel eller liknande, dil allmänheten äger tillträde, i de lokalaordningsstadgorna bmkar jämställas med allmän plats. Eftersomordningshållningen vid badplatser o. 1. enligt det framlagda förslaget iprincip skall ombesörjas av ordningsvakter framstår gränsdragningen iförhållande flll polisens ordningshållning på allmän plats enligt allmänna ordningssladgansåsom något oklar nch bör därför göras flll föremål för ytterligareöverväganden. Även om viss reslrikiivilel kan fömtsättas komma att iakttagasvid meddelande av beslut om ordningsvaktsverksamhet vid dessa platser kanföljden av den gjorda gränsdragningen bli att kommunen såsom anordnare av verkamhelpå sådan plats belastas med omfattande kostnader för ordningshållningen. Enligtstyrelsens mening bör därför frågan om ordningsvakternas verksamhetsområdelösas på sådant sätt att ordningsvakter inte får användas för allmänna ordningshållningsuppgifter- fömtom på allmän plats enligt 1 8 första stycket allmänna ordningsstadgan -på sådant till allmänt begagnande upplåtet område som i lokal ordningsstadgamed stöd av 1 8 andra stycket allmänna ordningsstadgan likställts med allmänplats. Utredningensförslag att ordningsvakter skall få användas i andra fall än som följer avhuvudregeln endast om det på grund av särskilt behov är oundgängligennödvändigt för upprätthållande av urdningen har föranlett delade meningar blandremissinstanserna. Såvittgäller allmänna platser bör enligt som regel gälla attallmän ordning och säkerhet skall upprätthållas av pnlispersonal. Styrelsen äremellertid väl medveten om all polisens resurser inle är lillräckliga för attersätta ordningsvakter i alla de situafloner där det skulle vara nödvändigt.Det föreligger en fara att undantagsregeln kan knmma att bli huvudregel. Rikspulisslyrelsenifrågasätter därför nm inte lagförslagets uppräkning av lokaler och platser därordningsvakt får tas i anspråk bör kompletteras, antingen i lagtexten eller imotiven. Uppräkningen bör även innefatta exempelvis innetorg,försäkringskassor, socialbyråer, myndighetslokaler etc. Samma uppfattningredovisas av i . anser sig kunna acceptera utredningens förslag i denna del sompraktiskt nödvändigt, detta under fömtsättning att den föreslagna bestämmelsentar sikte på etl ytterlighetsläge då praktiskt taget alla andra hänsyn fårvika. Eftersom emellertid lagtexten i detta avseende brister i klarhet ochförarbetena ej ger någon ledning bör del ankomma på det kommandeberedningsarbetet att klargöra lagstiftningens innebörd. Länsstyrelseni framhåller att, i de fall själv har medverkattill ordningsvaktsverksamhet l.ex. på ett innetorg eller en akutmottagning, detavgörande har varit att polisen har saknat resurser för att klaraordningshållningen. Det principiella synsättet har fått vika för de praktiskarealiteterna. Detla torde även med en restriktiv inställning bli heltofrånkomligt i vissa fall även . har emellertid intetatt erinra mnt en bestämmelse varigennm restriktivite-ten markeras. En liknandeuppfattning rednvisas av polisutredningen och polisstyrelserna i ochSolna distrikt. Enligt polisstyrelsen i måste en generös tillämpning 1979/80: 122 102 avden aktuella bestämmelsen bli nödvändig under en övergångstid. PolisstyrelsenI distrikt ifrågasätter däremot om personalläget inom polisennågonsin blir sådant atl ordningsvakter kan undvaras på de platser som häravses. JK berör i sammanhanget särskilt nuvarande ordning för bevakning avtunnelbanestationer i nch anser det utillfredsställande attbeteckna denna snm enbart etl övergångsproblem. JK tror att det är orealistisktatt länka sig en snar förändring av den innebörden atl utbildade polismän kanöverta ordningshållningen. innebär den av utredningen föreslagna ordningen, med ettprincipiellt förbud mot ordningsvakter vid övervakning av allmänna och s. k. kvasiallmännaplatser, bosladsområden, nationalparker och naturreservat, värdetransporter,flygplatser, sjukhus och övriga anläggningar med speciella övervakningsbehov,en misshushållning med tillgängliga resurser. Polisiärt sett är dessaövervakningsuppgifter av mycket enkel och rutinbetonad beskaffenhel. Motbakgrund av hittillsvarande erfarenheter kan dessa uppgifler - i och för sig grannlaga- väl utföras av personer utan polisutbildning. Detla fär dock inle innebäraatt polisen av l.ex. bekvämlighets- eller arbelskaraktärsskäl delegerarytterligare uppgifter till ordningsvakter. Tillämpningsområdet för en ny lagbör därför preciseras så långt möjligt med tyngdpunkten lagd på behovsprövningav ordningsvaklsverksamhet i del enskilda fallet och arten av de ordningshållandeuppgifterna. Den lagstiftningsteknik som utredningen föreslår med uppräkning avolika verksamheter eller förhållanden där ordningsvaktsverksamhet får bedrivastorde kraftigt inskränka möjligheterna att anpassa lagens tillämpning tillskiftande samhällsförhållanden och fömtsättningar. Utredningsförslageti denna del kriliseras också av polisstyrelsen i , somframhåller alt upprätthållandet av ordning på exempelvis en järnvägs- ellerfärjestation, där erfarenhetsmässigt personer med alkoholproblem samlas, kanvara en sådan uppgift av begränsad natur, där ordningsvaklspersonal på sammasätt som sker med posiflvt resultat bör få användas. Frågan huruvida pnlispersonalkan avdelas för att tjänstgöra på en sådan plats eller om ordningsvakterbehöver anlitas är i sista hand en prioriteringsfråga, avhängig avpersonaltillgången. Som bekant växlar personalläget dag från dag och det tordedärför vara svårt att la ställning till om ett kontinuerligt behovav ordningsvakter pä en viss plats är "oundgängligen nödvändigt". Enligtpolisstyrelsen i distrikt måste frågan nm urdningsvakter skall få anlitasvid s. k. kvasiallmänna platser ytterst vara avhängig av på vilkenambitionsnivå övervakningsverksamheten i övrigt rimligen kan hållas. Medhänsyn till den närhet i förhållande till resp. polisstationer i och Åkersbergade s. k. innetorgen på dessa orter är belägna, har polisstyrelsen bedömt attifrågavarande verksamhet väl kan utföras genom försorg av ordningsvaklsföretag,vilka står under konflnuerlig lillsyn och kontroll av polisstyrelsen. Skälenhärtill är bl.a. atl polisstyrelsen med tillgängliga resurser strävar efter atthålla en ambitionsnivå som åtminstone i möjligaste mån svarar mol de enligtpolisstyrelsens bedömning än mer berättigade krav allmänheten har att ställapå t. ex. trafikövervakningen samt på att utryckningsverksamheten fungerartillfredsställande vad gäller allvarligare incidenter. Skall dessa ambitionerkunna förverkligas i allmänhetens intresse måste övervakningen av innetorgengenom polispersonal eftersättas. Följden av en total eller mer ån sporadisk utevaroav övervakning i innetorgen, torde emellerfld omgående mötas av en starkreaktion från allmänhetens sida. Polisstyrelsen anser sig ha lyckats undvika ensådan Prop.1979/80:122 . , 103 reaktion genom atl överlåta denna punktbevakning åtordningsvaktsföretag, som för det mesla - bl. a. till följd av nyssnämnda lillsynoch kontroll av polisslyrelsen - ulfört sina åligganden ulan anmärkningar; De erfarenhelersom polisstyrelsen har förskaffat sig ifråga om de problem sominnetorgens tillkomst har medförl leder till slutsatsen alt det på sådanaplatser är oundgängligen nödvändigl att nrdningsvaktsverksamhet får bedrivasför att nrdningen skall kunna upprätthållas. Liknande synpunkter harpolisstyrelsen i distrikt. En mnlsatl uppfattning förs fram av polisstyrelserna IHuddinge, , , och Ystads distrikt vilka ifrågasätter omen undanlagsbestämmelse av aktuellt slag över huvud taget bör flnnas annat änmöjligen övergångsvis. Har ordningsproblemen på en plals blivit slora är detenligt polisstyrelsernas uppfattning samhällets skyldighet att ställa polisiäraresurser till förfogande så att ordningen kan upprätthållas. Samhällel skall ietl sädanl läge inle behöva anlita ordningsvakter för alt komma tillrätta medproblemen. framhåller att det minskadeantalet poliser kombinerat med ökat våld och ökad brottslighet gör att behovelav ordningsvaktsverksamhet kommer att öka och inteminska i . Handelskammaren anser att etl utökat antalordningsvakter är elt bättre alternativ än militärpolis, inte minsl med hänsyntill atl en ordningsvakt är underställd polisen. Detta förutsätter dock atlordningsvakter kan tillhandahållas i önskad utsträckning. Mot denna bakgrundanser handelskammaren att det bör uttryckligen anges atl gator, torg och kvasiallmännaplatser är exempel på platser där ordningsvaktsverksamhet bör kunna tillåtas.Något "oundgängligt" behov bör inte fömtsättas. Ett liknande förslag framställs av som också pekar på angelägenheten av att ordningsvakter kananvändas för den form av bevakningsuppgifter som förekommer i varuhus.Förbundet ser det som mycket angeläget att samhället inte begränsarförutsättningarna för detaljhandeln att upprätthålla ordningen eller attskydda sig mot den ökade brottsligheten. Resultatet skulle i annat fall bliminskat kundunderlag, minskad försäljning, personalinskränkningar och försämradkundservice. Förbundet påpekar nckså alt det från delaljhandelspersunalens sidaär del elt klart uttalat fackligt krav att ordningen efter våra butiksslråkupprätthålls. Motsvarande synpunkter förs fram av . Förslagel kritiseras skarpt även av och . Organisalionerna kan intebiträda den väsentliga inskränkning av ordningsvakternas verksamhetsområde somutredningens förslag innebär. När det gäller anordnande avordningsvaktsverksamhet på exempelvis allmänna och kvasiallmänna platser synes kravelom att det på grund av särskilt behov skall vara oundgängligen nödvändigl föratt upprätthålla ordningen orealistiskt med tanke på den rådande polisbristen,som kommer att bli bestående för väsentlig tid framöver, och på de synnerligensvårbemästrade ordningsproblem som förekommer framför allt i storstadsområdena.Att som utredningen hävdar ordningsproblemen fta har sin grund i alkoholmissbmkoch andra sociala störningar, vilka måste få sin lösning med andra medel änökade ordningsinsatser, minskar självfallet inte de berättigade kravallmänheten har rätl alt ställa på ordningens upprätthållande genom samhälletsförsorg. I huvudsak samma synpunkter förs fram av handelns arbetsgivareorga- 1979/80:122 104 pekar på att ett genomförande av förslaget måsteinnebära att flera platser som är föremål för ordningshållning medordningsvakter i fortsättningen blir utan sådana. Enligt företagets uppfattninginnebär detta i sin lur aniingen alt ordningsvakterna ersattes med polis eller atlpersonal med ordningshållande befogenheier hell avlägsnas från dessa platser.Eftersom ulredningen inte har framhållit behovet av ett kraftigl polistillskoltförefaller den, utan atl närmare ha utrett frågan, utgå ifrån attordningsproblemen försvinner så snart ordningsvakterna tagits bort. Att såinte blir fallet synes företaget uppenbart . Desärskilda exempel som utredningen i övrigt ger på platser och situationer där urdningsvakterinte bör få anlitas knmmenteras av flera remissinstanser. Vadgäller anlilande av ordningsvakter i bostadsområden framhåller att akuta behov av särskilda insatser för upprätthållande avordningen inom bostadsområden måste ses som symptom på bakomliggande problem avmycket större omfattning. Dessa problem handlar om hur vi vill att den socialamiljön i boendet skall fungera och hur vi skall möta den tilltagandesegregationen i samhället. Gemenskapen och det gemensamma ansvarstagandet förboendemiljön måste utvecklas. De ekonomiska krafter som driver på segregeringenmåste brytas. Förbundet menar således alt ordningsvakter i bostadsområden integer några lösningar på de egenfliga problemen. Förbundet att det måsle ske en begränsning ianvändningen av ordningsvakter. Uppgiften att upprätthålla allmän ordning ochsäkerhet inom bostadsområden bör, som utredningen har uttalat, åvila polisen.De erfarenheler förbundet har visar att systemet med s. k. kvarlerspnliseroftast uppfattats positivt av de boende. pekardäremot på att polisen på grund av underbemanning inte har möjlighet att lösade aktuella ordningsproblemen, som enligt förbundet också har tendens att öka.Det synes angeläget att det under del fortsatta lagstiftningsarbetet underslryksatt den restriktivitet snm ulredningen förordar i fråga om ordningsvaklsverksamhetpå platser av detta slag inte får drivas så långt att ordning och säkerhet ävenlyras.I avvaktan på att polisen får de personella resurser, som är nödvändiga, tordedet vara etl allmänt intresse att den nrdningsvaktsverksamhet, sum nmständigheternaframtvingat, får fortgå. Beträffandetillsynen av nationalparker, nalurreserval, områden avsatta till skydd fördjurlivet och andra naturvårdsobjekt avstyrker förslaget allordningsvaktsverksamhet inle skall förekomma. pekar på attdet den fanns över 1,4 milj. hektar mark avsatt förnaturvårdsändamål. Karaktären på de avsatta objekten är mycket varierande ochinte sällan varierar karaktären betydligt även inom de olika objekten, som kanvara mycket stora. Behovet av ordningshållning inom vissa objekt och vissadelar av objekt är enligt verket ofta betydande. Särskilt gäller detta fjäll-,kust- och skärgårdsområden där trycket under de mest besöksfrekvenla periodernakan vara särskilt stort. Mest koncentrerat är det till rast- och övernaltningsslugor,lägerplatser, hamnlägen, badplatser och liknande besökscenlra. Belägenheten avde mest utnyttjade områdena inom naturvårdsobjekten varierar ofta med säsongoch väderlek. Såväl som länsstyrelser ochnaturvårdsförvaltare har personal anställd för att bevaka ordningen i och ianslutning till olika naturvårdsobjekt och för att vara naturvårdsmyndigheternaskontakt med allmänheten. I flera fall har denna personal erhållit 1979/80:122 105 anser att möjligheten för personalen attförordnas som ordningsvakt bör flnnas även i fortsättningen. Polisens resurserräcker inte till för att träda in och ersälta ordningsvakter i alla de situaflonerdär detla skulle vara nödvändigt inom naturvårdsobjekien. Vadgäller urdningshållningen på fartyg, har polisstyrelsen i Helsingborgsdistrikt svårt alt instämma i utredningens resnnemang. Även nmfartygsbefälhavaren och hans underiydande har de formella befogenheterna attupprätthålla ordning och flilgripa tvångsmedel, kan det enligt polisstyrelsenifrågasättas dels om ett rederi skall behöva öka personalstyrkan för attöverta sådana begränsade uppgifter snm fullgöres av urdningsvakter ombord,dels humvida båtpersonalen fått en utbildning som gör den mera lämpad änordningsvakter att omhänderta t. ex. alkohol-eller narkotikapåverkadepassagerare. Fråganom ordningsvakter bör få användas vid sjukhusens akutmottagingar diskuteras bl.a. av polisutredningen, som är ense med ordningsvaktsutredningen om att detskulle vara en fördel om man kunde avvara ordningsvakter i sammanhanget. Dettatorde dock f. n. inte vara möjligt på alla håll i landet. Ordningsvaktsulredningensståndpunkt att förordnanden inte skulle få meddelas för bevakning av aktuelltslag synes bygga på antagandet att det inslag av hot och våld från bemsade somförekommer vid en del akutmottagningar till slörre delen härrör från personersom har överlämnats med stöd av lagen (1976: 511) om omhändertagande av bemsadepersoner m. m. påpekar emellertid att de undersökningar påområdet som har redovisats av ger vid handen alt problemen tillallt övervägande del har andra orsaker. Härtill kommer att det torde taavsevärd tid innan en organisaflon med särskilda medicinska kliniker föromhändertagande av akut bemsade har byggts upp i hela landet.