prop · G3032 · 1979-12-31 00:00:00 — Bortsett från sådana grenar av den offentligaförvaltningen som är föremål för en mer eller mindre kontinueriig bevakningfrån massmedias sida lorde enligt JO de flesta myndigheter endast mera sällanställas inför problemet humvida handling eller uppgift skall hållas hemliggentemot enskilda. Som en följd av att den föreslagna sekretesslagen kommer atlreglera även uppgiftslämnande myndigheter emellan kommer myndigheterna i långthögre grad än nu atl bli tvungna all la ställning lill om sekretess föreliggereller inte. Med hänsyn härtill kan del kravet ställas all den nyasekrelesslagen blir någoriunda lätt atl tillämpa. Det nya regelsystemet äremellertid omfattande och komplicerat. Inte minsl reglerna om sekreiessmyndigheterna emellan är svåröverskådliga. JO fruktar all myndigheter ochbefattningshavare skulle ställas inför alllför stora svårigheter ompromemorieförslaget upphöjs lill lag. Han kan därför inte tillstyrka altförslagel genomförs i föreliggande skick. JO anför avslulningsvis: Delkan diskuteras om det ej varit lättare atl fä överblick över de föreslagnabeslämmelserna om man utgåtl från nu gällande sekretesslag. Denna omfattarinnehållet i allmänna handlingar och gäller utlämnande av handling tillenskild. Efter att ha reglerat sekreiessen för allmänna handlingar skulle mankunna göra ett tillägg av innebörd att motsvarande sekretess gäller för annaninformation hos myndigheterna. Sedan kunde frågan om sekreiess myndigheteremellan behandlas i en särskild lag. Enligt min mening är det nämligen främstsammanföringen av regler som gällersekretess mol enskilda och sekretess mellanmyndigheter som gör förslaget så svåröverskådligt. Jag vill också framhålla altfrågan om sekretess myndigheter emellan bör bli Prop.1979/80:2 Del B Bilaga 2 81 föremålför en grundlig utredning innan detta svåröverskådliga problemkomplex är mogetför en så genomgripande lagreglering som foreslagits. Närgränsen mellan offentliga och hemliga uppgifter väl är dragen är del enligtSveriges domareförbund av största vikt alt tjänstemännen i sin lillämpningföljer den noga. Vådorna av all sekreiessen i praxis drivs längre än vadlagstiftaren har avsett framhävs ofta. Just den omständigheten atl del ickeoffentliga områdel avgränsas snävt gör emellertid atl även avsteg åt andrahållet lär olyckliga konsekvenser, inte minsl för enskilda. Enligt domareförbundetfinns det med andra ord inga säkerhetsmarginaler för tillämpningen av enlagstiftning av detla slag. De angivna förhållandena innebär atl enlagstiftning om handlingssekretess och lystnadsplikl måsle vara klar ochentydig i gränsdragningen. Lagstiftningen skall förslås och tillämpas av etlmyckel stort anlal befattningshavare, av vilka endast en mindre del kan antasha sådan utbildning eller sådan erfarenhet att de har förmåga all tränga in ien mera komplicerad lagstiftning. anser det emellertid likaviktigt all denna lag, som är av gmndläggande betydelse för vårt demokratiskasamhällssystem kan förslås även av den icke rätlsbildade allmänhet som vill ladel av allmänna handlingar. Kan allmänheten inte delta, uppkommer lätt hos dennamisstro mol myndigheternas handlande. Önskemåletom en klar och entydig gränsdragning har man i departementspromemorian sökttillgodose bl. a. genom en detaljerad reglering med avseende på olikaskyddsinlressen. Delta har lett till en lag som omfattar 14 kapitel och 124paragrafer, delvis mycket långa. Trots detaljregleringen blir det i varjeenskilt fall fråga om skönsmässiga överväganden av skiftande slag, där detgäller att bedöma risken för skada med utgångspunkt i en rad olika"farerekvisit". Kraven på skönsmässiga bedömningar leder inte endasllill en oklar gränsdragning ulan innebär också an orealistiska anspråk ställspå den person som har atl tillämpa beslämmelserna. hardetaljregleringen lett lill bristande överskådlighel, särskill som en och sammahandling eller uppgift kan vara att bedöma enligt flera olika lagrum. Deförhoppningar som möjligen funnits vid remissbehandlingen av förslagel lill lagom tystnadsplikt atl man genom all sammanföra beslämmelserna omhandlingssekretess och lystnadsplikt i en lag skulle uppnå den klarhet ochöverskådlighel som måsle anses erforderiig har sålunda inte infriats genom detnu framlagda förslaget. Den föreslagna lagen synes vara teoretiskt välgenomtänkt men den är oöverskådlig och lorde för den som icke är väl förtrogenmed lagen bli myckel svår atl tillämpa rätl. För all kunna tränga in i denföreslagna lagstiftningen och tillämpa den på ett riktigt sätt erfordras ettingående studium av såväl lagtext som förarbeten. Kravet på läitiUgänglighet ärsärskilt väsentligt, när det gäller tystnadsplikten. Den enskilde tjänstemannenmåste ofta ulan praktisk möjlighet lill uppskov ta ställning till om han skalllämna ut en uppgift eller ej. Även om beslul i sekretessfrågor skulle fallas avtjänstemän på en mera kvalificerad nivå,är del uppenbart all stora svårigheterskulle uppslå vid tillämpningen. I verkligheten lorde det emellertid ofta fäankomma även på tjänstemän av biträdeskategorien att avgöra om en uppgift kanlämnas ul eller ej. 38 1979/80. Prop.1979/80:2 Del B Bilaga 2 82 påpekasatl det fömtsälts atl de tjänstemän som har att syssla med sekretessfrågorgenom utbildning och information erhåller kännedom om lagens innehåll. Medhänsyn till att den föreslagna lagen är så svårtillgänglig lorde del emellertidbli omöjligt alt åstadkomma en lillfredsslällande utbildning av alla tiänstemansom berörs. Att komma tillrätta med problemen genom atl myndigheterna utarbetardetaljerade bestämmelser eller instruktioner för sina befattningshavare i dessafrågor kan inte vara någon lyckad utväg. Tjänstemännen skulle då tillämpaanvisningarna i stället för lagen. Enligt TF skall området för sekreiessenanges noga, 1 förslagel anges emellertid villkoren för sekreiess så noga atlman riskerar atl föriora sig i detaljer när man skall tillämpa bestämmelserna.Detta kan leda till att en tiänsteman inte vågar lämna ul en uppgift därför allhan inte med säkerhet vet om han därigenom skulle bryta mot ensekretessbestämmelse i den föreslagna lagen. Deninvecklade lagstiftningen är, fortsätter domareförbundet, främst en följd avmaterians komplicerade natur och en alllför hög ambitionsnivå när del gälleralt tillgodose offenllighetsintresset. Det finns emellertid också svårighetersom beror på lagstiftningstekniken eller den språkliga utformningen. Det ärenligt domareförbundet beklagligt all nödgas konstatera all det omfattande ochi olika avseenden förtjänstfulla arbete som lagls ner på omarbetningen av denför sin svåröverskådlighel och svårbegriplighel med rätta kritiserade nuvarandesekretesslagen inte resulterat i en produkt som i varje fall från dennasynpunkt sett är bättre än den nuvarande. Förbundet är visseriigen medvetet omangelägenheten av all snart fä lill stånd en ny lagstiftningen på detta områdemen anser sig del oaktat inte kunna tillstyrka atl förslaget utan en myckelgenomgripande omarbetning upphöjs till lag. Det föreliggande lagförslaget kaninte anses uppfylla den gmndläggande förutsättningen fören lag av så centralbetydelse som denna, Lagen måste kunna förstås även av andra än tränadejurister. Delta måsle vara ledstjärnan vid en omarbetning. Möjligen kan enutväg vara alt en lagtext, utformad i huvudsaklig överensslämmelse med principernaför förslagel, för vissa delar av områdel kompletteras med anvisningar därolika vanligt förekommande fall behandlas i tabellform, ev, med hänvisningarlill lagparagraferna. Tmner att det i promemorian framlagda förslagel lill nysekretesslag utmärks av slor detaljrikedom och innehåller en mängd undantag ochhänvisningar, anser att det för både den informationssökandeallmänheten, inkl, massmedierna,och alla befattningshavare i allmän tjänslmåsle vara av stort värde all fä tillgång lill en lagstiftning som är mer klaroch överskådlig än den som har presenterats i förslaget. Enligt nämndens meningär förslagel, särskill 14 kap. angående de tystnadsplikter som genombrytermeddelarfriheten, inte godtagbart i sin nuvarande form. Nämnden vill därförförorda alt förslagel avsevärt förenklas innan del läggs fram i proposition förriksdagen. Prop.1979/80:2 Del B Bilaga 2 83 2.4Vissa övriga allmänna synpunkter Någraremissinstanser förordar att vissa sekretessfrågor särbehandlas. Sålundafinner bankorganisationerna all beslämmelserna i 9 kap. 4 § i förslagel avseren hel rad sinsemellan myckel olika områden av statsverksamheten, för vilkasamma eller i stort sett samma sekretessregler länks gälla. En sådan regelbyggnadkan inte ge tillräcklig hänsyn åt olikheterna mellan dessa områden.Organisationerna anser att en adekvat uiformning av reglerna om sekreiess ibankinspektionen och förutsätter, atl dessa områden avstatsverksamheten bryts ut till särbehandling. Därigenom kan bankernas ochderas kunders särskilda förhållanden vinna tillböriigl beaktande. Vid enreglering i enlighel härmed bör ihåg-kommas alt i bankinspektionenstillsynsfunktion anses ingå ett vissl mått av rådgivning vid sidan av kontrollen.Även uppgifter som lämnais i samband med sådan rådgivning bör omfattas av ensärteglering. Vidare bör enligt organisationerna vid en sådan regleringuppmärksammas all samma sekretesskydd bör gälla för uppgifter som riksbankeninhämtat enligt lagen om kreditpolitiska medel, som för uppgifter vilkariksbanken inhämtat för att kunna bedöma behovel av förordnande enligt denlagen eller i anslutning till avtal eller rekommendationer inom ramen förpenning- och kreditpoliliken, I dessa synpunkter instämmer m.fl. Sjukvårdssekretessenbehandlas i det följande i avsnittet 11,1 under 8 kap, I detta sammanhang böremellertid nämnas all /flfcflr/o/-6M« Iett par remissyttranden föreslås att medborgarnas rätl lill informationförstärks. Sålunda fäster uppmärksamheten på atlmyndigheternas skyldighet att på begäran av enskild lämna upplysning enligt 13kap, 2 § förslagel är begränsad lill uppgift ur allmän handling. Nämndenifrågasätter hur denna begränsning rimmar med regeln i 2 kap, 1 § RF om attvarie medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad informationsfrihet.Enligt samarbelsnämnden bör därför införas en regel om skyldighet för myndigheiatl lämna uppgift även om denna inte slår i allmän handling. En liknandeuppfattning redovisas av en ledamot av regeringsrätten, som mot bakgrund av dentradition av öppenhet som är utmärkande för den svenska offentliga verksamhetenanser del förvånande att ett så ljumt intresse visas medborgarnas möjligheteratt inhämta annan information hos myndigheterna än sådan som finns i allmännahandlingar. Förhållandet är så myckel mera uppseendeväckande som i andra länderen utveckling är på gång mol en ordning med en mol informationsfrihet för Prop.1979/80:2 Del B Bilaga 2 84 medborgarnasvarande skyldighel för myndigheterna atl tillhandahålla information utan begränsninglill vad vi kallar allmänna handlingar. Ledamoten (regeringsrådet )fortsätter: Detföreliggande förslaget lill sekretesslag med dess gemensamma regler omsekretess för information i allmän handling och annan information framhäver påell särskill sätt diskrepansen i del svenska rättssystemet mellan denskyldighet myndighet har att tillhandahålla medborgaren allmän handling påhans begäran och avsaknaden av skyldighel för myndighet atl eljesttUlhandahålla information på medborgarens begäran. Den diametralt olikabehandlingen av den aktiva sidan av den medborgerliga informationsfriheten ifråga om de olika slagen av information hos myndigheterna vållar på en radpunkter bristande balans i det föreslagna systemet. Mest påtagligt blir delta ifråga om enskilds möjlighel alt vinna rättelse då hans begäran om all fä del avinformation avslagits. Enligt min mening finns del all anledning nu alt senärmare på vad som skulle kunna göras för all också utanför de allmännahandlingarnas område tillförsäkra medborgaren en rätt atl kräva information avdel allmänna. Självfallel kan en sådan rätl inte tillåtas omfatta all ejsekreiesskyddad information. Liksom en mol insyn skyddad sfär skapats förmyndigheternas interna arbete - om ock på ell myckel schematiskt vis -genom detsätt-på vilket begreppet allmän handling utformats, måsle en i princip häremotsvarande skyddad sfär undantas från en rätt för medborgaren att eljest krävainformation. Det borde emellertid vara möjligt att ulan större svårigheter utformaregler som ger medborgaren en rätt i princip alt kräva annan information av delallmänna än sådan som finns i allmänna handlingar och då en rätt som ärlikvärdig med rätten alt ta del av allmänna handlingar. All märka är atl ensådan rätt i så fall i princip kommer atl bli tillämplig också på informationsom finns i handlingar som inte är allmänna. Häri ser jag dock endast enfördel. Enligt min mening kan del inte anses tillfredsställande alt enmyndighet kan avslå en begäran om information endast underhänvisning lill alt informationen i fråga finns i en handling som inte ärallmän. En sådan begäran bör kunna avslås endast på saklig grund. gavenligt min mening uttryck fören riklig tanke då kommittén i 58 § LAH intog enföreskrift om all myndighei på begäran skall lämna allmänheten all upplysningoch vägledning som är möjlig ulan all tystnadsplikt åsidosätts ellermyndighetens övriga uppgifter motverkas eller oiillböriigt eftersatts.Kommittén förklarade visseriigen i motiven att endasl information ur allmännahandlingar åsyftades men detla framgick ej av föreskriftens ordalag och denbegränsningen är jag givetvis nu ej införstådd med. Jag anser alltså att delunder den fortsalla behandlingen av föreliggande lagstiftningsfråga bör närmareundersökas vad som kan göras för att stärka medborgarens rätt till informationav del allmänna utanför de allmänna handlingarnas område. Sveahovrätt väcker frågan om man inte bör överväga att bl. a. genom enskadeslåndsreglering försöka förbättra de enskildas rättsställning isammanhanget. Frågan är enligt hovrätten ganska svårbemästrad och delvisavhängig av hur den föreslagna sekrelesslagen faktiskt kommer all lillämpas,särskill med avseende på meddelarfriheten (se härom under 2 kap. 10 S remissammanställningen). Datainspektionenanser atl prövningen av ullämnandefrågan vid s. k. Prop.1979/80:2 Del B Bilaga 2 85 massullaginte lösts i promemorian. JO har, påpekar inspektionen, tidigare aktualiseratdenna fråga beträffande personavier (JO 1972:306). Granskningen av några hundras. k. personavier i syfte att kontrollera i vad mån sekreiess hindradeutlämnande av dem bedömdes som praktiskt ogenomförbar. Svårigheterna ärmångdubbelt större vid uttag av 100 000-tals datalagrade uppgifter. anser atl särskill skaderekvisilels innebörd i fråga ommassuttag av uppgifter är värt ytteriigare uppmärksamhet. Iåtskilliga remissyttranden berörs behovet avulbildningoch infor-mation. Medtanke på all de som skall iaktta reglerna om tystnadsplikt ochhandlingssekretess utgör en stor kategori offentligt anställda med olikakompetens och utbildning är del enligt statskontoret önskvärt all till lagensikraftträdande genom jusiitiedepartemenlels försorg föreligger lättlästa tillämpningsanvisningarlill den nya lagstiftningen. Dessa bör i likhet med den nu använda broschyren"Offentlighetsprincipen och myndigheterna" med utgångspunkt i TF geen föreställning om de gmndläggande principerna bakom lagstiftningen omoffentiighel och sekretess. Eftersom möjligheterna atl i lagstiftningenskoncentrerade form åstadkomma en för målgruppen tillrättalagd lagtextuppenbariigen är små bör kapitlen 1,2 och 13 behandlas särskill ulföriigt ianvisningarna. Statskontoret understryker vidare viklen av att ikraftlrädandelav en så central lagstiftning som den nya sekretessregleringen också föregås aven omfattande utbildningsverksamhet. Verket erinrar om de betydandeutbildningsinsatser som befunnits önskvärda med anledning avlagstiftningen om medbestämmanderätt och arbetsmiljö. En liknande ställningredovisas av som anserati behovet av centrala insatsersärskilt bör beaktas. Verket nämner särskill produktion av kursmaterial ochkurser för den utbildning som skall ske inom myndighelema och inom särskildasamhällssektorer. Nämndenför samhällsinformation anser all en introduktions-och uppföljandeplan för intern och extern information bör utarbetas ochkostnadsberäknas innan beslut fattas i . Informationen kan bedrivas idirekt form genom mötes- och sludiecirkelverksamhet och i indirekt form genompublicering av regler i populärversion, annonsering etc. Informationen genominlernulbild-ning bör prioriteras. Denna utbildning bör också enligt nämndensmening kompletteras och samordnas med information om annan närslående lagstiftningpå förvaltningsrättens område. JKpåpekar all den som önskar studera förarbetena för atl därigenomskaffa sig stöd i någon tolkningsfråga ställs inför en ovanligt svår uppgift.Dels är förarbetena spridda på etl stort anlal ställen (i. ex. OK:sbetänkande,OSK:s betänkande, remissammanställningen över OSK:s belänkande,departementspromemorian och den blivande propositionen) dels är man idepartementspromemorian ovanligt restriktiv vid redovisningen av motiv föravvikelser från OSK:s förslag även i fall då dessa är försedda med Prop.1979/80:2 Del B Bilaga 2 86 Med hänsyn lill dessa omständigheter och till atl det på deltaområde måste komma atl visa sig nödvändigl med kurser och annanutbildningsverksamhet, anser JK önskvärt all man från justitiedepartementetssida tidigt lar upp frågan hur man lämpligast skall fä fram någon form avauktoritativ lagkommentar. JK påpekar alt staten har varit verksam idetta syfle just på detta område och alt behovet blir mer angeläget än någonsinom del nu remitterade förslagel genomförs. Stadsjuristen i Stockholmskommun uttrycker förhoppningen all alla uttalanden under olika skeden av denblivande lagens förarbeten (OK, , TK, MMU, prop, 1975/76:160 m, fl,) somanses vägledande för de olika paragrafernas tolkning och tillämpning samlas ien kommande proposition. Ett avskräckande exempel på de mödor som eljesl mölerpraktikern erbjuder den nya kommunallagstiftningen, där den som vill sökamotiven måsle överblicka minsl sex volymer. Datainspektionenanmärkeratt del är brukligt all regisleransvariga myndigheter i ansökningaroch anmälningar lill inspektionen anger vilka sekre-lessreglersom gäller förpersonuppgifterna i deras register. Erfarenheten visar att gällande reglertolkas myckel olika och inte sällan lill men för den gmndläggande principen omoffenllighet. En reform av del nu angivna slaget förutsätter därför enligtdatainspektionen en omfattande utbildning av personalen vid såväl statliga somkommunala myndigheter. Utbildningsplaneringen bör påbörjas så snart sommöjligt så att utbildningen kan genomföras innan den nya lagstiftningen träderi krafl, Mol bakgrund av offentlighetsprincipens grundläggande karaktär ochbetydelse för svensk demokrati bör utbildning därefter ske fortlöpande.Reglerna är inte lättillgängliga, men skall systemet fungera krävs all berördabefattningshavare besitter kunskap om dem. Vid sidan härav föreligger ettmyckel omfattande behov av samhällsinformation i frågor om offentlighet ochsekreiess, I det sislnämnda instämmer som anser deloundgängligen nödvändigl atl allmänheten fär en utföriig information om lagensinnehåll och i vardagsspråk utformade anvisningar om innebörden om de enskildalagrummen. Del kommer enligt förbundet all framstå som naturiigt för vissayrkesorganisationer, framför allt inom pressområdet, att utarbeta"laihundar" och andra informationer ål medlemmarna, men del måsle sessom en oavvislig plikt för statsmakterna centralt alt låta utarbeta objektiva,lättfattliga och heltäckande informationer om författningens innebörd och dessverkan i praktiska livet. TTerinraromden accepterade principen alt allmänheten skall ha fri insyn iverksamheten hos myndigheter och andra allmänna organ. är det ju så attmassmedierna genom sina journalister förmedlar denna insyn till den läsande ochlyssnande allmänheten. Del är därför enligt TT av slor betydelse atl ocksåjournalisterna fär hjälp med all tolka och tillämpa lagen så att de intevandrar helt vilse i en djungel av paragrafer och kommer i Prop.1979/80:2 Del B Bilaga 2 87 etthopplöst underläge mol t. ex. en funktionär som vägrar att utlämna en handlingeller uppgift. Det kan kanske sägas all det bör vara en uppgift föimassmedieföreiagen själva alt undervisa sina medarbetare. Men det bör vara ettinlresse också för lagstiftaren att medverka till en överskådlig ochlättillgänglig information om författningens bestämmelser. TT framför redan nudel önskemålet all i samband med lagens ikraftträdande utges en skrift som såenkelt och kortfattat som möjligt informerar om de viktigaste bestämmelsernaoch som kan sällas i händerna på journalister och andra lekmän. i Göteborgsoch län inskärper viklen av att del finns tillgång till en centraltutarbetad handledning senast när lagstiftningen träder i kraft. Dennahandledning bör tillgodose del praktiska livets krav i fråga om presentation omföreskrifterna. Eventuellt kan denna utformas som en "kalalog" ivilken olika myndigheter kan utläsa när sekretess föreligger, skaderekvisilensgradering, undersökningspliktens omfattning vid olika skadenivåer, skillnadenmellan skada och men etc. Därutöver måsle enligt ställas krav påalt varje myndighei kontinuerligt svarar för utbildning och information omregelsystemet. Myndighetsinsatsen kan bara bli ett komplement till en välutarbetad handledning, rikligt försedd med klargörande motivuttalanden. Enligtlänsstyrelsen fär det fömtsättas att sedermera vissa myndigheter inom sinarespektive områden ytterligare utvecklar bedömningsgrunderna för atl underiättatillämpningen och ge råd i olika hänseenden inom vissa begränsadeverksamhetsområden. Enligt ställer den nya sekrelesslagen, om dengenomförs, otvivelaktigt ökade krav på arkivinstitutionerna både då del gällerutbildning av personal för alt åstadkomma en sakkunnig bedömning av svåraavvägningsfrågor och då det gäller arbetsinsatser innan handlingar lämnas ut. Behovelav information och utbildning betonas också av , ,datalagstifiningskommilién, totalförsvarets upplysningsnämnd, patent- och registreringsverket,statens industriverk, förenade fabriksverken, länsstyrelserna i Östergötlandsoch , polisstyrelsen i , och Skola. I några remissyttranden betonas all särskildamedel bör anslås för ändamålet. Ocksåstatens lantmäteriverk anser all den föreslagna lagstiftningen blir svår attförstå och tillämpa för den enskilde tjänstemannen. 1 fråga om lagens allmännauppbyggnad och bestämmelser bör därför ett utbildningsmaterial framställaslämpligen genom och personalutbildningsnämndensförsorg. De flesta myndigheter torde ha anledning alt utfärdatillämpningsföreskrifter för sitt eget ansvarsområde. Sådana föreskrifter börenligt verket utarbetas innan lagen träder i kraft. Underfömtsättning all lagförslaget behandlas av bör ikraftträdandetskjutas fram till förslagsvis . 1979/80:2 Del B Bilaga 2 88 3Sambandet mellan handlingssekretess och tystnadsplikt Somframgår av del föregående avsnittet tillstyrker det stora flertaletremissinstanser atl reglema om handlingssekreless och lystnadsplikl samordnas ien gemensam lag. Några remissinstanser lar upp denna fråga lill en meraprincipiell diskussion. Till dem som är poshivalill en samordning av reglerna om handlingssekreless och tystnadsplikt hör hovrättenför . De krav som ställs på bestämmelser om handlingssekrelesslorde enligt hovrätten lill viss del vara oförenliga. En föreskrift omhandlingssekreless är ett undantag från den grundlagspiincip med ändamål allsäkra så vidsträckt insyn som möjligt i myndigheternas handläggning av allmännaärenden, en av de få medborgerliga rättigheter som sedan århundranden ärförankrad i grundlag. En sådan föreskrift bör därför inte medge sekreiessutöver vad som är nödvändigl. Den bör vidare vara klar i konturerna och intekunna tolkas och tillämpas exlensivi.