prop · G30396 · 1979-12-31 00:00:00 — 1 den inomarbetsmarknadsdepartementet upprättade promemorian (Ds A 1978: I) och Flyktingarna förordadesen något mera liberal praxis än den som gäller när det gälleratt bevilja UT för andra släktingar till en flykting än maka/make och barn.Promemorian överlämnades för ylterligare överväganden i denna del lillutlänningslagkommitlén sedan den hade remissbehandlals (se betänkandet s.111-113). framhålleralt oro och ängslan för anhöriga i hemlandet självfallel kan försvåramöjligheterna alt finna sig till rätta inte bara för politiska flyktingar ulanäven för andra invandrare. 1979/80:96 38 emellertid enligl kommittén en avgörande skillnad mellanden vanlige invandraren och den politiske flyktingen. Den förre kan nämligennormalt besöka eller la emot besök av sina släktingar och skriva eller ringahem. Detta kan inle den politiske flyktingen göra. Frånvaron för denne avinöjlighel att besöka hemlandet eller all låla anhöriga i hemlandet besökaSverige måste enligl kommitténs uppfattning vara särskilt svår. Om flyktingeni hemlandet inte har egen familj, dvs. make/maka eller barn, men väl t.ex. ensyster eller bror som inte är vad som brukar kallas "sisla länk",dvs. enda kvarvarande släkting, och som därior enligl praxis inte får bosättasig här som anknytningsfall. kan det enligl kommittén ändå finnas skäl somtalar för att låla denne bosätta sig här. Flyktingen kan exempelvis ha känt enspeciell gemenskap med detla syskon och därtör ha särskill svårt atl leva ensamhär. Kommittén nämner vidare som exempel atl flyktingen i hemlandet har en sjuksläkting, som han saknar förmåga atl ge hjälp där och som kanske på grund avflyktingens utresa inte får adekval vård. bör även föräldraroch syskon kunna få tillstånd att komma hit när omständigheterna är särskiltömmande, framför allt forden härvarande. En sådan utvidgning av begreppet"synnerliga skäl" när det gäller en flyktings räll all la hilanhöriga kan enligl kommilléns mening inle i någon väsentlig mån rubba dengenom proposition fastlagda invandringspolitiken utan ligger inomramen för vad där avses. Däremol lar kommittén avstånd från en mera liberalpraxis när del gäller anhöriga till andra invandrare än flyktingar. En sådankan enligl kommittén inle sägas ligga i linje med 1968 ärs rikllinjer förinvandringspolitiken, bl. a. med hänsyn till alt den skulle föra med sig enganska stor och till sina konsekvenser oförutsebar invandring. Även i fråga om anhöriga till andraän flyktingar föreslår kommittén emellertid vissa ändringar i förhållande tilluttalandena proposition, Enligl dessa rikllinjer krävs sålunda föratl UT skall ges till en här bosatl utlännings eller hans makes föräldrar ellerannan nära anhörig, dels atl dessa är väsentligl beroende av den härvarande försin försörjning, dels att denne har ekonomiska möjligheler atl svara för derasförsörjning. Utlänningslagkommitlén anser det rimligt att även föräldrar som ärväsentligt beroende av barnet eller barnen i på annat säll än för sinförsörjning bör få möjlighel alt bosätta sig hår. Till skillnad mol hittillsvarandepraxis bör det därför inte göras någon prövning av de härvarande barnensmöjligheter alt försörja föräldrarna. Denna prövning har enligl kommittén ändåvisat sig meningslös och orättvis, eflersom del inte finns några möjligheteratl se till all barnen verkligen försörjer föräldrarna. Kommittén erinrar slutligen om atlbåda föräldrarna lill en här bosalt utlänning undanlagsvis har fått komma hitsom s.k. "sista länk"-fall, förutsatt att de inte har haft något barnkvar i hemlandet. Även föräldrar som har ett hemmavarande minderårigt barn börenligl kommitténs mening Prop.1979/80: 96 39 kunna tillåtas bosätta sig här. om övriga barn är bosattahär i och det dessulom föreligger starka humanitära skäl. Kommitténs förslag till lättnader iiråga om möjligheterna lill familjeåier-förening här har lillsiyrkls ellerlämnats utan erinran. Några remissinstanser, bland dem socialstyrelsen.Svenska Röda Korset och , anser det önskvärt all denutvidgning av möjligheten alt ta hit släktingar som föreslås i fråga omflyktingar får gälla också för utlänningar som lår slanna här avpolilisk-humanitära skäl. säger sig inle kunna hålla med om attdessa senare har samma möjligheter som övriga invandrare all hålla konlakl medanhöriga i hemlandel. Sålunda är nuvarande viseringspraxis ibland mycketreslrikfiv i fråga om besök av anhöriga lill utlänningar som har fått slanna avpolitisk-humanitära skäl. Förslaget all slopaförsörjningsvillkorel i samband med UT för vissa anhöriga har tillstyrkts ellerlämnats ulan erinran av remissinslanserna. som inte heller i övrigt haft någonerinran mot förslagen. För egen del anser jag deföreslagna ändringarna välgrundade och ansluler mig till vad kommittén haranförl. Vad gäller önskemålet om en tilllämpning av del vidgadefamiljebegreppet även på den polilisk-humanitära gruppen delar jag kommillénsuppfattning, all den skulle leda lill alt ett stort antal anhöriga gavs rättatt bosätta sig här. Frågan är av sådan omfallning att jag inte nu är bereddalt gå längre än vad kommittén har föreslagil. Den bör i stället blli föremålför yllerligare överväganden i samband med den utredning om vår framtidainvandringspolitik somjag i annat sammanhang avser alt ålerkomma lill. 2.4 Skyddet åt flyktingar och vissa andra grupper Bestämmelserna om skydd förflyktingar intar en central plats i den svenska utlänningslagstiftningen. IUllL används beteckningen politisk flykting. Genom lillkomslen av lagfick en flykting en uttrycklig rätt till (asyl) i vårt land. om hanbehöver ett sådanl skydd (2 8 försia stycket UtlL). Redan tidigare varemellertid en ullänning som av politiska skäl hade flytt från sitl land skyddadmol att bli återsänd dit. Med en politisk flykting avsesenligt 2 8 andra stycket UllL den som i sitl hemland löper risk för politiskförföljelse. Med sådan förföljelse menas atl någon på grund av sin härstamning,tillhörighet lill viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattningeller annars på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, somriklar sig mot utlänningens liv eller frihet eller i övrigt är av svårbeskaffenhel. Politisk förföljelse föreligger också när någon åläggs allvarligtslraff på grund av poliliskl brotl. undertecknade FN:sflyktingkonvention (Konventionen 1951 angående flyktingars rättsligaslällning). Dess flyklingdefinilion avviker på några punkter från UtlL:sbeskrivning av en politisk flykting. Prop.1979/80:96 40 Enligt flyktingkonventionen är en person flykting om hanbefinner sig utanför del land. i vilket han är medborgare, därtör att hankänner en välgrundad fruklan för förföljelse på grund av sin ras. nationalitet,tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller sin religiösa eller politiskaåskådning. Som flykting skall även anses den som är statslös och som av sammaskäl befinner sig utanför det land där han lidigare har hafl sin vanliga vistelseort. En jämförelse med de svenskabestämmelserna visar atl konventionen saknar en uttrycklig molsvarighel tillUtlL:s bestämmelser om förföljelse "på grund av politiskaförhållanden" i hemlandel och förföljelse genom alt utlänningen åläggsallvarligt slraff för politiskt brott. Som framgår av kommitténs redogörelse(betänkandet s. 70-72) föreligger dock i praktiken en skillnad endasi såviitgäller den som riskerar slraff för poliliskl brotl. Del skydd som en politiskbrottsling åtnjuter enligl UllL går längre än det skydd som konventionen ochandra länders lagsliflning ger. Åven den som enbart av vinningsskäl har gjortsig skyldig till spioneri eller annal liknande brolt och därefter flytt hitåtnjuter skydd enligt våra bestämmelser. 1 betänkandet erinras om att försöklidigare ulan framgång har gjorts alt införa flyktingkonvenfionens definilion iUllL (prop. 1975/76: 18 s. 106). Kommittén anser emellertid all del finnsanledning atl nu på nytt la upp frågan, särskilt mol bakgrund av den intensivaverksamhel för en harmonisering och effektivisering av skyddet för flyktingarsom har bedrivits inom (betänkandet s. 117). Enligt kommillénsmening bör i ell fall som detla den nationella lagen i princip utformas så stämmer överens med den internationella överenskommelse som haranslutit sig till. Kommittén föreslår därför atl flyktingkonventionensbestämmelser om vem som är flykting förs in i UtlL och att i lagen anges påvilka grunder flyklingskap upphör enligt konventionen. En sådan lagändring försämrarenligt kommittén i realiteten skyddet endasi för den som har gjorl sig skyldigtill politiskt brott. Kommittén anser emellertid inte att det finns någonanledning atl just på den punklen ha en vidare skyddsregel än vadflyktingkonventionen erbjuder. Om flyktingkonventionens definition skulleersätta utlänningslagens definition innebär nämligen detta inte att skyddetför den som har begått etl politiskt brott helt försvinner. Han har rätt tillskydd enligl asylreglerna, om förutsättningarna därför är uppfyllda. Skydd kanocksä lämnas av humanitära skäl. Kommiuén betonar slulligen altflyklingbedömningen och asylbe-slämmelserna bör lillämpas generösl. Kommitténs förslag all ersättaUllL:s nuvarande flyklingdefinilion med den som finns i flyktingkonventionenhar tillstyrkts av praktiskt tagel alla remissinstanserna. Även jag delarkommitténs uppfattning. Frågor som hänger samman med flyktingars rätt tillskydd och deras rättsliga ställning i övrigt har av naturiiga skäl en utpräglatinternalionell karaktär. 1979/80:96 41 gäller i särskild grad mot bakgrund av att en omfattandeverksamhet på flyklingområdet bedrivs inom Förenta Nationernagenom dess flyktingkommissarie i samverkan med de enskildakonveritionssta-terna. Det framstår för mig som ändamålsenligt och önskvärt attden definilion av en flykting som ligger till grund för det centralainternationella instrumentet på flyklingområdet, flyktingkonvention,också läggs till grund för vår lagstiftning. Mot en sådan ordning skulleinvändningar kunna riktas om den medförde en reell försämring av flyktingarnasnuvarande skydd i vårt land. Kommittén har därior somjag nämnt erinrat om atldefinitionerna avviker från varandra i två hänseenden. 2 8 andra slycket UllLnämner som flyk-lingskapsgmndande förhållanden särskill alt utlänningen"eljest på grund av politiska förhållanden" utsätts för förföljelseeller atl han åläggs allvarligt straff på grund av politiskt brotl. Den förstnämnda grunden har sin egentliga tillämpning i silualioner då en utlänningriskerar ett strängt slraff för atl han ulan tillstånd har lämnat sitl landeller har underlåtit atl inom föreskriven lid återvända dit. En sådan personbedöms emellertid, som kommittén påpekar, i vårt land också somkonventionsflykting. Elt sådanl handlingssätt från utlänningens sida måsle i defall som det här i praktiken gäller uppfattas som ell ullryck för en politiskuppfattning, någol som också bör ses mol bakgrund av den räll som enligl vårtsynsätt bör tillkomma envar att lämna sitt eget land. Den rätten harfastslagits såväl i Förenia Nationernas allmänna förklaring om de mänskligarättigheterna (ariikel 13) som i den internationella konventionen ommedborgerliga och politiska rättigheter (ariikel 12). En ullänning som vidåterkomsten riskerar strängt straff för silt handlingssält hotas därmed av förföljelsepå grund av sin politiska uppfattning. Jag vill därför understryka att en sådanullänning även efler införandet i utlänningslagen av flyktingkonventionensdefinition åtnjuter elt oförändral skydd i vårl land. Inte heller i övriglmedför enligl min mening förslagel ell försämrat skydd för den som riskerarförföljelse på grund av de politiska förhållandena i hemlandel. I fråga om del nuvarande skyddelför den som riskerar allvarligt slraff för politiskt brotl delar jag kommillénsoch remissinstansernas uppfattning, alt någol generelll skydd inle börföreskrivas i UllL för den situationen. Atl en sådan ullänning också ifortsättningen i allmänhet kommer alt beredas skydd som flykting eller avhumaniiära skäl slår dock klart, med hänsyn till atl handlingen i de allraflesla fall är etl ullryck för en politisk uppfattning. 1 de undantagsfall därdel helt saknas politiska inslag och är fråga enbarl om brottslig verksamhet ivinningssyfte framslår konsekvenserna av elt kategoriskt utformat skydd iutlänningslagstiftningen som olämpliga och i vissa fall stötande. Jag villhänvisa till att föredragande statsrådet i proposition (1975/76: 18) om ändringi utlänningslagen (s. 106) fann det angelägel alt om möjligt undvika all dennuvarande skyddsbestämmelsen kom till användning i silualioner då en utlänningi renl vin- Prop.1979/80: 96 42 ningssyfle hade begålt ett politiskt brolt och hotades avallvarligt straff för detta. Med anledning av ett påpekande av en remissinstansvill jag emellertid framhålla, all det givetvis aldrig kan komma i fråga atlvägra den utlänning ertorderiigt skydd som riskerar dödsstraff eller annatotillbörligt strängt slraff för sitl broll. Jag föreslår alltså all flyktingkonventionensdefinition av vem som skall anses som flykting införs i vår utlänningslag. Delnuvarande begreppet "politisk flykting" bör därvid ersättas medbegreppet "flykting". I likhet med kommittén och fleraremissinsianser vill jag understryka viklen av att flyklingskapsbedömningenäger rum i en generös anda. Den omständigheten att den asylsökande hartillräckliga skäl för alt få stanna här på annan grund än flyklingskap är enomständighet som under inga förhållanden får inverka på bedömningen av om deåberopade asylskälen berättigar honom till status som flykting. Jag vill i della sammanhang ävenfästa uppmärksamheten på att lagen (1957: 668) om utlämning för broltinnehåller förbud mol utlämning för en gärning som har övervägande karaklär avell politiskt brotl liksom utlämning av den som i den främmande statenriskerar förföljelse på grund av politiska förhållanden. Efter samräd medchefen för vill jag anföra all den bedömning av behovetav skydd i utlänningslagstiftningen vid politiska brott, somjag i detförgående har getl uttryck för, inte föranleder någon motsvarande bedömningsåvitt gäller ullämningslagen. Situationen är i det senare fallet annorlundagenom all den främmande staten begär utlämnande av utlänningen för straffrättsligaålgärder. I den proposition som ligger lill grund för lagen (prop. 1957: 156 s.56) framhöll ocksä föredragande departementschefen, alt det med hänsyn till deömtåliga situationer som därvid kunde uppkomma mäste anses vara av särskildvikl att ha en kategorisk lagregel all falla tillbaka på. Atl en sådan lagregeli särskilda fall kunde komma all mol utlämning skydda personer, som enligt denallmänna uppfattningen i landet inle borde få åtnjuta sådanl skydd, var enligtdepartementschefen en konsekvens som det var nödvändigt att acceptera. Tilldetta kommer att enligt en uttrycklig bestämmelse (art. 3) i den av Sverigeratificerade europeiska utlämningskonventionen (prop. 1958: 139) utlämning inleskall medges för politiskt brott. Inle heller i övrigl anser jag att införandelav en ny flyklingdefinilion på utlänningslagstiftningens område bör föranledanågon motsvarande ändring i ullämningslagen. Slulligen vill jag med anledning avelt påpekande under remissbehandlingen förorda alt den nuvarande beskrivningenav vad som ulgör förföljelse behälls i UtlL också i fortsättningen. I lagenbör således anges att därmed avses sädan förföljelse som riktar sig motutlänningens liv eller frihel eller som annars är av svår beskaffenhet. 1979/80:96 43 beslut om etttidsbegränsat UT behöver i princip enligt 69a8 andra slyckel UtlL jämfört med178 förvaltningslagen (1971:290) inle motiveras. I allmänhel anger därför etl UTsom ges lill en flykting inte alt han eller hon har flyktingstatus. För atl fåelt dokument som ulvisar att vederbörande är flykting, måste ullänningen begäraetl inlernationellt resedokument enligt arl. 28 i flyktingkonventionen.Utfärdandel av sådanl resedokument regleras närmare i kungörelsen (1955: 29) omresedokument för vissa flyktingar. Kommittén framhåller atl enflykfingförklaring har psykologisk betydelse genom alt den ger flyktingen enkänsla av trygghet, främst mot återsändande till hemlandel. Den får enligtkommittén också betydelse bl.a. när förvisning är aktuell. En flykting harenligt konventionen ett visst skydd mot förvisning, men det kan i densituationen utan en flyktingförklaring vara svårt för den det gäller atl bevisaalt han är flykting. 1 praktiken bör del enliglkommittén gå tiil så alt i det första tillståndsärendet prövar och ibeslutet redovisar om utlänningen är flykting. En förutsättning härtor skallvara att ullänningen åberopar att han inte vill återvända till hemlandet avpolitiska skäl eller av någon annan grund som anges i flyktingkonventionen. Omen utlänning således begär att få stanna i därför all han är flykfing,skall del enligl kommiuéförslaget av beslutet om UT framgå om han skall ansessom flykting. Utlänningen skall enligt förslaget ha räll att överklaga ettnegaiivi beslul i statusfrågan även om han har fått UT. En sådanflyklingförklaring skall enligt förslaget också kunna ges i samband med det UTsom utfärdas när ett avlägsnandebeslut upphävs på grund av atl ett politisktverkställighetshinder har konstaterats. En person som, t.ex. pä grund avpolitiska omvälvningar i hemlandet, blir flykting försl efter ankomsten hil, ens. bör däremot anses tillgodosedd med möjligheten attsöka resedokument enligt konventionen. Kommittén föruisätter attflyktingförklaringen blir bindande för andra myndigheler. Vid ansökan omresedokument enligl konventionen eller när fråga uppkommer om förvisning kandet. som kommittén utvecklar på s. 121 i betänkandet, med den föreslagnaordningen utan större omgång konstateras om han forlfarande är flykt. Förslagel alt införa en rält förflyktingar all få en särskild flyklingförklaring har välkomnats av en enigremissopinion. Del framhålls bl.a. alt en formell flyklingförklaring verksamikan bidra lill alt dämpa den nyanlände flyktingens oro och osäkerhet ochdärigenom underiätta vistelsen här. Jag delar den framförda uppfattningen omvärdel av en sådan ordning. Även om frågan om införandel av enflyklingförklaring har varit uppe till behandling så senl som i samband med1975 års proposition om ändring i UllL (prop. 1975/76: 18 s. 110-112) ochinförandel av en flyklingförklaring då avvisades, finns det enligt min meninglungl vägande skäl atl på nytt ta upp Prop.1979/80:96 44 frågan lill övervägande. Vid min bedömning av fråganfäster jag särskild vikl vid alt utfärdandel av etl dokument som angerllyklingslatus utgör ett av de grundläggande momenten i asylprövningen enligtde konklusioner som antogs av flyktingkommissariesexekutivkommitté och som sedermera har fastställts av . Situationen för en flykting skiljersig i betydelsefulla hänseenden frän andra invandrares situation. Flyktingenhar flytt från sill hemland eller befinner sig utanför sitt hemland därför atthan med fog fruktar förföljelse i det landel. Del skydd som en stat normall medborgare har därför i fråga om flyktingar fått ersättas med detinternationella skydd som flyktingar garanteras genom flyktingkonventionen ochgenom flyktingkommissarie. Det innebär först och främstett nära nog absolut skydd mot återsändande till hemlandet eller tiil någonstat som kan länkas sända flyktingen vidare llll hemlandel. Det innebär ocksåett långtgående förbud för vistelselandel atl utvisa flyktingen på grund avbrott. I övrigt medför en stals anslutning till flyktingkonventionen altflyktingen i vistelselandel - vilket har trätt i slällel för hemlandel -lillförsäkras en lång rad av sådana rättigheter som tillkommer elt landsmedborgare. Slutligen är flyktingen enligt konventionen berättigad tillidentitetshandlingar och elt inlernationellt resedokument vilket garanlerarhonom räll till åter-inresa i vistelselandet. Det förhåller sig visserligen såatt en flykting i vårt land även utan en formell flyklingförklaring rentfakliskl är tillförsäkrad de rättigheter som konventionen föreskriver. Förflyktingen själv måsle del emellertid framstå som utomordentligtbelydelsefulll att redan i ett tidigt skede fä klarlagt all han är flykting ochdärmed garanterad det skydd mot framför allt återsändande till hemlandet och derättigheter som följer med stalus som flykting. Även för myndigheter ochdomslolar, som med nuvarande ordning i olika sammanhang har atl ta ställning ifrågor där en utlännings ställning som flykting har belydelse, måsle del varaen fördel om den frågan är avgjord på ett bindande sätt av den centralautlänningsmyndigheten. Jag föreslår därför, i likhel medkommittén och remissinstanserna, atl vår utlänningslagstiftning tillförs eltinstitut, flyklingförklaring, efler i huvudsak de riktlinjer som angetts ikommiltébetänkandel. Det innebär bl. a. alt del i flyktingens förstauppehållstillslånd skall klariäggas alt han har slällning som flykting.Beslutet rörande en persons flyktingstatus bör kunna överklagas hos regeringen.SIV och regeringen kommer därigenom att - på säll som har skell vidansökan om resedokument - utbilda en vägledande praxis i fråga om deomständigheter som konstituerar flyklingskap. Flyktingförklaringen bör bli ipraktiken bindande för domstolar och andra myndigheler. En utlänning som genomflyklingförklaring har tillerkänts stalus som flykting behåller denna lill dessnågon av konven- Prop.1979/80:96 45 tionens upphörandegrunder inträffar, t.ex. den att h;m pånytt använder sig av hemlandels beskydd. Jag vill i detta sammanhang framhållaalt en ullänning som kräver atl få behälla sitl hemlandspass eller söm skaffarsig nytt hemlandspass i allmänhet inte bör tillerkännas stalus som flykting, med kommittén anser jag att frågan om statusändring normalt inte bör tasupp till prövning annat än i samband med en ansökan om resedokument enligtkonventionen eller när fråga uppkommer om utvisning på grund av brott eller omverkställighet av etl ulvisningsbeslul. Jag delar kommitténs uppfattning att enflyktingförklaring också skall kunna ålerkallas om den har grundals påmedvetet oriktiga uppgifter eller svikligt förligande av relevanla uppgifter.Med anledning av ell påpekande under remissbehandlingen föreslår jag atl dettauttryckligen anges i lagen. Flera remissinsianser framför denåsikten att en rätt till flyktingförklaring också bör finnas för en utlänningsom blir flykting medan han vistas här, exempelvis därför alt en statskupp ägerrum i hemlandet. menar alt den möjligheten bör stå öppen så längeutlänningen inte har accepterats som invandrare. I etl yllrande anförs alträtten till en flyklingförklaring även bör gälla de flyktingar som redan finnsi . Jag är inte nu beredd att biträdaförslagen att en utlänning skall kunna påfordra flyktingförklaring i dessafall. Jag får i likhet med kommittén hänvisa till atl ullänningen i dessa fallgenom atl begära resedokument enligt flyktingkonventionen kan erhålla ettdokument som bäde ulvisar hans nyklingslatus och gör del möjligt för honom atlresa ulomlands och återvända till . Hans stalus kan få särskildbelydelse i samband med att allmän domstol prövar frågan om utvisning liksom iverkslällig-hetsärenden. Enligt de bestämmelser somjag föreslår är emellertiden flyklingförklaring inle en nödvändig förulsällning för att utlänningenskall anses som flykting och därför inle utvisas. Delta kan som nämnts ocksåframgå av all han har elt av svensk myndighet utfärdat internationelltresedokument eller framslå som uppenbart med hänsyn lill omsländighelerna.Skulle så inle vara fallet, har ullänningen enligt den ordning jag avser altföreslå möjlighet att få utvisningsbeslulet upphävt efter ansökan hos ellerregeringen. Till frågan om den närmareulformningen av beslämmelserna om flyklingförklaring återkommer jag ispecialmoliveringen. 2.4.3 Skyddet åt vissa andra grupper Genom ändringar i bl.a. 28 UllL lagfästes dåvarande praxis i fråga om sådana utlänningar som redandittills hade fåll stanna av humanitära skäl.