prop · G3039 · 1979-12-31 00:00:00 — Det finnsenligt min åsikt anledning att i flera hänseenden stärka konsumenternasrättsställning, även om denna bedöms utifrån gällande allmännaförsäkringsvillkor och försäkringsbolagens praxis. Som ett exempel kan jagnämna reglerna om premiebetalning. Ilängden är det inte heller godtagbart att försäkringskonsumenterna skall behövalita till villkor som försäkringsbolagen ensidigt ställer upp och - än mindre -till deras välvilja i det särskilda fallet (s. k. kulans). Konsumenterna börkunna stödja sig direkt på lag i sina mellanhavanden med försäkringsbolagen.De bör i detta hänseende inte vara sämre ställda än på andra avtalsområden dären lagstiftning till deras skydd har kommil till stånd . Försäkringsrältskommitténsförslag till regler om konsumenlförsäkringar är etl led i ell reformarbete somspänner över hela försäkringsavtalsrätten. Ämnet är omfattande och materiansvårbemästrad. Som också har sagts i direktiven för utredningen är det enfördel om arbetet kan bedrivas i etapper. Det kan annars dröja länge innan mannår resultat. Metoden att etappvis lägga fram reformförslag har ofta tillämpatsi stora lagstiftningsprojekt. På försäkringsområdet utgörkonsumentförsäkringarna enligt min mening ett både lämpligl och naluriiglföremål för en sådan delreform. Attdel kan vara förenat med nackdelar att bryta ul konsumeniförsäkringarna lillsärskild lagstiftning framgår visseriigen av remissinstansernas invändningar.En del olägenheter bör man dock kunna eliminera genom att begränsatillämpningsområdet för den särskilda lagstiftningen jämfört med vad kommitténhar föreslagit. Jag behandlar denna fråga i avsnitt 2.2. Till nackdelarnaskulle också kunna räknas att småföretagarna inte kan fö sitt behov av ell förstärktskydd lillgodoseil genom en lagstiftning om konsumenlförsäkringar; ocksåbelräffande denna fråga kanjag hänvisa till avsnitt 2.2. Detla ulgör emellertidknappast någol skäl för all avslå från de förbättringar som genom en delreformnu kan beredas de enskilda konsumenterna. Behovel av skydd för andra utsattagrupper av försäkringstagare Prop.1979/80:9 25 förbeaktas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Under detta arbete bör Allmänna utgångs-man också ha möjlighel alt bemästra vissa andra ölägenhetermed särrefor- punkter men. Jagskall strax återkomma till denna fråga i ett avsnitt om den lagtekniskauppläggningen. skall jag emellertid ta upp huvudinvändningarna motdel sakliga innehållet i försäkringsrältskommitténs förslag. 2.1.3 Granskningav jörsäkringsbolagens villkor 1likhet med kommittén anserjag alt man för att stärka konsumenternas ställningbör anlita både civilrätlslig och näringsrättslig reglering. Redannu gäller att försäkringsinspektionen har möjlighet au ingripa mot olämpligaförsäKringsvillkor med siöd av den s. k. skälighetsprincip som har skrivits ini lagen (1948:433) om försäkringsrörelse. Inspektionens villkorsgranskning haremellertid i praktiken en begränsad omfattning i fråga om villkor som inte gällerpremiesättningen. Villkorsgranskninggenom myndighet är ett väsentligt inslag i den reglering till konsumenternasskydd som försäkringsrättskommittén har föreslagit. Också enligt min mening ärdet viktigt med en aktiv villkorskontroll som komplement till enkonsumentförsäkringslag. Jagär emellertid inte f. n. beredd att tillstyrka kommitténs förslag om envillkorsgranskning som skulle inriktas på försäkringens ändamålsenlighet. Detlämpliga i en så långtgående samhällskonlroll kan ifrågasättas. Efter beslut avregeringen har en kommitté (E 1979:01) tillkallats för attbl. a. behandla frågor om den offenlliga tillsynen över försäkringsverksamheien(se Dir. 1978:105). I uppdraget ingår atl överväga spörsmålet om samhälletskontroll av de villkor som försäkringsbolagen använder i sina avtal. Det börinte komma i fräga alt föregripa utredningsresultatet genom att införa engranskning«av villkoren i konsumentförsäkringar som principiellt sett är avannat slag än den som redan nu kan förekomma. Denskärpning av villkorskonlrollen som bör genomföras i samband med att enkonsumentförsäkringslag träder i kraft kan enligt min mening komma till ståndinom ramen för gällande principer och organisation, utan att man behöveravvakta att den nämnda utredningen slutförs. Alt villkorsövervakningenåtminstone än så länge inte får den vidare inriktning och omfattning somkommittén har utgått frän bör alltså inte hindra att dess förslag i övrigtgenomförs. Jag återkommer lill frågan om villkorsgranskningen i avsniu 2.13. Vadgäller förslagets kostnadskonsekvenser vill jag erinra om atl premierna för devanliga försäkringarna har siigit oroväckande . Prop.1979/80:9 26 Orsakernaär i första hand att söka i den allmänna kostnadsutvecklingen och Allmännaulgångs-ökningen av antalet skadefall. Men också försäkringsbedrägerier ochannat punkter missbruk lorde ha drivit upp premienivån. En ytterligare höjningav premierna kan leda till att många konsumenter avstår från sitt försäkringsskydd.Om kommittéförslaget skulle få ett sådant resultat är det givetvis från socialsynpunkt olyckligt och ett skäl mol att genomföra förslaget. Frågan i vad månkommiuéförslagei kan innebära kostnadsökningar för försäkringstagarkollektivetmåste därför prövas noga. Detbör å andra sidan beaktas alt den nuvarande lagstiftningen i vissa fall medgeratt alltför hårda krav slälls på de försäkrade när det gäller förutsättningarnaför att få ersäuning vid försäkringsfall. Jag delar kommitténs grundinställningall de försäkrade särskilt vid svåra skador i betydande utsträckning bör haförsäkringsskydd även om de har varit oaklsamma. Det gäller inte bara när deförsäkrade har orsakat försäkringsfallet genom oförsiktighet ulan ocksåexempelvis när de har varit mindre varsamma med att lämna upplysningar lillförsäkringsbolagel, åsidosatt säkerhetsföreskrifter eller försummat att betalapremien i rätt tid. Atl ökad hänsyn tas lill skyddsbehovel ligger i linje medutvecklingen på skadeståndsrättens och trafikförsäkringens områden under senareår. En avvägning måste alltså göras mellan önskemålet om au ersätta förlusteroch intresset av alt hålla nere premierna och förebygga alt skador uppkommer.Kommitténs förslag grundas också på en sådan avvägning. Enligtmin mening får försäkringsbolagen enligt kommittéförslaget tillräckligtspelrum också för framtiden att utforma försäkringsvillkor som genomansvarsbegränsningar eller i annan form söker påverka de försäkrade attförekomma skador. Även i övrigt anserjag att kritiken mot förslaget föratt detöppnar alltför stort "slarvutrymme" och underiättar missbruk äröverdriven. Förslaget bör till sina konsekvenser jämföras, inte i första handmed de regler som gäller enligt försäkringsavtalslagen utan med den ordning somförsäkringsbolagen tillämpar i praktiken. Bolagens praxis är, som nämnis, imångt och mycket liberalare mot försäkringstagarna än dessa regler. Det skulleföra för långt att här diskutera hur olika bestämmelser i förslaget kan tänkasinverka på bolagens kostnader. Min sammanfallande bedömning är att ettgenomförande av förslaget kan leda lill en viss premiehöjning men att denna börbli så begränsad au den knappast kommer att resultera i något bortfall avförsäkringar eller annars fö några allvariigare följder. Verkningarna i frågaom premiekostnaderna torde alltså inte lägga hinder i vägen för att denföreslagna regleringen i sina huvuddrag förverkligas. Äveni övrigt är förslaget väl ägnat att läggas till grund för lagslifining. Jagdelar också kommiiiéns uppfattning om vilka ämnen som bör bli föremål förreglering. Kommittén har med hänvisning bl. a. till siu förslag om villkorsgranskningavstått från att föreslå särskilda bestämmelser bl. a. om riskiäck-ning,beräkning av försäkringsersättning och självrisk. Prop.1979/80:9 27 attnågon granskning som avser villkorens ändamålsenlighet inte nu föreslås Allmänna utgångs- ger mig inte anledning alt gå ifrån kommitléns ståndpunkt i deima del. Vadjag har sagt innebär sammanfattningsvis alt en delreform avförsäkringsrätten bör genomföras, au denna - med vissa begränsningar - börgälla försäkringar som tecknas av enskilda konsumenter och atl försäkrings-rättskommitténsförslag i sak i det väsentliga bör ligga till grund för reformen. Kommitténhar som nämnts föreslagit alt de nya civilräiisliga bestämmelserna skall bildaen fristående lag, en konsumentförsäkringslag. Eu alternativ är att föra in desärskilda bestämmelserna i försäkringsavtalslagen. En fördel med en sådanlösning är att systematiken i nordisk försäkringsavtalslagstiftning skullekunna i huvudsak förbli enhetlig. Det gäller särskill om man väljer att placerade nya föreskrifterna i eller i anslutning till de skilda paragraferna iförsäkringsavialslagen. Altföra in de nya bestämmelserna i försäkringsavialslagen skulle emellertid getill resultat en delvis svårtillgänglig reglering. I varje fall på det stadiumdär reformarbetet inom försäkringsrätten nu befinner sig synes i stället denbästa lösningen vara den som kommittén har förordat. Det är en avgjord fördelför konsumenterna att i en enda lag som bara handlar om konsumenlförsäkringarfinna alla bestämmelser som är av praktisk betydelse för deras mellanhavandemed försäkringsbolaget på det berörda området. Auvalet alltså nu bör stanna vid en särskild konsumentförsäkringslag får dockinte hindra au frågan om vilken som är den lämpligaste systematiken prövasförutsäiiningslösi underdel fortsatta utredningsarbetet. 1 elt slutskede kandet visa sig fördelaktigast att åter föra samman samtliga bestämmelser omförsäkringsavtal i en enda lag. En annan metod kan vara au reglera allaskadeförsäkringar i en lag och alla personförsäkringar i en annan lag. Vidvalet av lagieknisk metod i slutskedet är det ett väsentligt inlresse all sålångt möjligt återställa den enhetlighet i den nordiskaförsäkringslagstiftningen som rubbas genom en svensk delreform i fråga omkonsumenlförsäkringar. Somtidigare nämnts bör man inte vara hänvisad enbart till en civilrättsligreglering när det gäller att stärka konsumenternas ställning på försäkringsområdet.Som jag kommer att gå in på närmare i det följande bör bl. a. bestämmelser ominformation lill konsumenterna ha näringsrättslig natur. Jag förordar att ocksådessa bestämmelser får sin plats i konsumentförsäkringslagen. Denna lag kommeralltså, liksom exempelvis konsumentkredit-lagen (1977:981), aU innehålla bådecivilrätlsliga och offentligräusliga föreskrifter. Densärskilda civilrätlsliga lagsliftning lill skydd för konsumenterna som hittillshar antagits, t. ex. konsumentköplagen, har i princip gjons tvingande Prop.1979/80:9 28 tillförmån för dessa. Jag anser inte att man bör gå ifrån denna princip när en Tillämpningsområdet särskild konsumenilagsiiftning nu skall införas inomförsäkringsrätien. Det behov av anpassning lill växlande förhållanden somotvivelaktigt föreligger kan tillgodoses genom att en del bestänmielser fårlämna rum för preciseringar eller avvikelser genom försäkringsvillkoren. Atlde civilrättsliga bestämmelserna i konsumentförsäkringslagen är tvingandeenbart mot försäkringsbolagen innebär att dessa fritt kan erbjuda konsumenternavillkor som är gynnsammare än vad lagen kräver. Med detta är emellertid intesagt att de tvingande bestämmelserna bör utformas som minimiföreskrifier i denmeningen att de inte skulle lämpa sig även som normer för normala fall.Flertalet av de bestämmelser som kommittén har föreslagit ärenligt min meninggodtagbara som normalregler. Som jag alldeles var inne på måstevisseriigen en del föreskrifter i lagen - främst de som gäller åsidosättandeavs. k. biförpliktelser-dra ganska vida gränser för rätten att ställa uppförsäkringsvillkor som är mindre förmånliga för försäkringstagarna. bör emellertid ge bindande riktlinjer för hur utrymmetfår utnyUjas. Till undvikande av att yttergränsen för bolagens handlandetillika uppfattas som uttryck för en normalstandard kan det vara motiverat attdenna teknik utnyttjas i ytterligare någol fall utöver vad kommittén har gjort. Sammanfattningsvisföreslårjag i fråga om lagstiftningstekniken att den särskilda regleringen lillskydd för konsumenterna på försäkringsområdet tas upp i en fristående lag, somförutom civilrättsliga också innehåller vissa näringsrättsliga bestämmelser,och au de civilrätlsliga bestämmelserna i princip blir tvingande gentemotförsäkringsbolagen. Försäkringsavtalslagengäller i princip för alla individuella försäkringar. Den gör inte någonskillnad mellan fall där försäkringstagaren är en konsument och fall där han ären näringsidkare. Någon sådan skillnad görs inte heller i de tidigare berördaAllmänna beslämmelserna . Dessa bestämmelser är dock tillämpliga barapå vissa försäkringsformer, nämligen hem-, villa-, fritidshus-, rese-,motorfordons- och båtförsäkringar. Somförut nämnts omfattar försäkringsrältskommitténs förslag bara försäkringar somtecknas av konsumenter. Förslaget avser vidare endast de vanligaste slagen avkonsumenlförsäkringar, nämligen dem som de allmänna bestämmelserna ärlillämpliga på samt olycksfalls- och sjukförsäkringar. Kommitténsförslag i fråga om tillämpningsområdet har i allmänhet lämnats utan erinranunder remissbehandlingen. Från försäkringshåll påpekas dock altgränsdragningen mot de försäkringar som hålls utanför förslaget kan medförabetydande praktiska nackdelar. Särskilt framhålls de svårigheter som kanuppkomma, ifall skilda regelsystem skall tillämpas på motorfordons-ochbålförsäkringar beroende på om försäkringstagaren är en konsument eller 1979/80:9 29 Vidare förordas att endast sjuk- och olycksfallsförsäkringar Tillämpningsområdet som ingår i paket tillsammans med skadeförsäkringar avkonsumenlkaraklär skall omfattas av den nya lagen. Andra remissinstanser anseratt lagens tillämpningsområde bör utvidgas lill au avse även vissa försäkringarsom tecknas av näringsidkare, t. ex. lantbruksförsäkring. Attden nya lagen bör gälla försäkringar som tecknas av enskilda konsumenter harjag redan sagt i föregående avsniu. Frågan är emellertid om det är motiveratatl avgränsa lagens tillämpningsområde till att avse enbart sådanaförsäkringar. Till stöd föratt lagen ges en vidare tillämpning talar bl. a. audet behov av skydd som lagen är avsedd att ge kan föreligga även i andra fallän då försäkringstagaren aren privatperson. Den som äger eller arrenderar eltmindre lantbruk kan, liksom en småföretagare, en hantverkare eller en annanenskild näringsidkare eller yrkesutövare, vara i samma underläge gentemotförsäkringsbolagen som en vanlig konsument. Åandra sidan bör beakias att försäkringar som tecknas av näringsidkare,inklusive småföretagare, omfattar försäkringsrisker som är av ett annat slag ände som de typiska konsumeniförsäkringarna är avsedda au läcka. Skyddsregler somär direkt inriktade på konsumentförsäkringar passar därför inte alllid så bravid andra former av försäkringar. 1 varie fall saknas ännu så länge tillräckligtutredningsunderlag för att göra dessa regler lillämpliga utanför området förkonsumenlförsäkringar. Som jag lidigare har sagt får behovel av skydd för deandra utsatta grupper av försäkringstagare som inte är konsumenter i ställetbeaktas under det fortsaiia lagstiftningsarbetet. räknar jagdock med att de principer som kommer till uttryck i konsumentförsäkringslagen ipraktiken får återverkan även på försäkringar som tecknas av sådananäringsidkare vilkas ställning liknar konsumenternas. Attkonsumentförsäkringslagen skall gälla enbart försäkringar som tecknas avkonsumenter behöver dock inte innebära att den skall tillämpas pä alla sädanaförsäkringar. Det är visseriigen uppenbart att den bör omfatta sådana vanligaförsäkringsformer som hemförsäkring, villaförsäkring och fritidshusförsäkring.Dessa kombinerade försäkringar, s. k. paketförsäkringar, inkluderar skydd motett stort antal risker som sammantagna representerar några av de viktigasteförsäkringsbara riskerna för konsumenter. Även reseförsäkring har sädanbetydelse från konsumentsynpunkt atl den bör omfattas av lagen. Delär däremol någol osäkert om konsumentförsäkringslagen bör avsemotorfordonsförsäkring och båtförsäkring. Till skillnad från de förut nämndaförsäkringarna tecknas nämligen dessa försäkringar i inte oväsentlig utsträckningäven av andra försäkringstagare än konsumenter. Som har framhållits underremissbehandlingen skulle det kunna leda till olägenheter för försäkringsbolagenatt i varie särskilt fall behöva undersöka om försäkringstagaren är enkonsument eller en näringsidkare för all veta vilka regler som skall tillämpas.Å andra sidan gör sig konsumeniskyddsintressei siarkl gällande ävenvid dessa försäkringar. Det är därför inte lillfredsslällande atl ta undan Tillämpningsområdet dem frän konsumentförsäkringslagen. Enmöjlighet för försäkringsbolagen att undgå de gränsdragningsproblem som enligtdet sagda skulle kunna uppstå, om motorfordons- och bålförsäkringar förs inunder konsumentförsäkringslagen, är att så långt möjligt tillämpa lagens reglerpå dessa typer av försäkringar även när de tecknas av andra än konsumenter.Enligt min mening torde det i de fiesla fall inte heller finnas något hindermot en sådan utvidgad tillämpning, åtminstone när det inte är fråga omförsäkringar som förekommer endast i näringsverksamhet (t. ex.motorfordonsförsäkring för lastbilar eller taxibilar). Jag anser alltså intealt del behöver uppkomma så stora praktiska avgränsningsproblem förförsäkringsbolagen att man av den anledningen skulle avstå från att göra dennya lagen tillämplig på motorfordons- och båtförsäkringar. Medhänsyn till del sagda förordar jag att konsumentförsäkringslagen i första handskall lillämpas på de försäkringar som f. n. omfattas av Allmänna bestämmelser1976, under förutsättning att försäkringstagaren aren enskild konsument. Detfinns emellertid också vissa andra typiska konsumentförsäkringar därförsäkringstagaren skulle kunna sägas ha behov av samma skydd mol oförmånligaförsäkringsvillkor. Jag tänker bl.a. på sådana individuella försäkringar somdjurförsäkring, framför allt försäkring av hundar, katter och ridhästar, samtförsäkring av smycken, pälsar och samlingar av olika slag (t. ex. mynt, sedlaroch frimärken). Dessa försäkringar meddelas separat, utan att ingå i någon avde tidigare nämnda paketförsäkringarna. Etl annal exempel är försäkring av uroch kameror. I detla fall ingår försäkringen ofta till en börian i det skyddsom en köpare får genom säljarens försorg när han köper varan; om köparendärefter önskar fortsätta med försäkringen, för han överta den som en vanlig,fristående försäkring. har försäkringsskyddet vid dessa försäkringar intesamma ekonomiska och sociala betydelse som vid de försäkringsformer som föruthar berörts. De regler som kommittén föreslår i konsumentförsäkringslagenpassar inte heller till alla delar så bra för de ofta mindre standardbetonadeförsäkringar som det nu är fråga om. Kommittén anser därför attkonsumentförsäkringslagen inte bör omfatta dessa försäkringar. Dennauppfattning har i allmänhet inte kritiserats under remissbehandlingen. Inteheller jag finner skäl att frångå kommittéförslaget på denna punkt. Enannan viktig kategori av konsumentförsäkringar utgörs av personförsäkringar avolika slag som tecknas av en enskild konsument och alltså inte tillhandahållsav exempelvis en arbetsgivare. När det gäller livförsäkring anser emellertidkommittén att betydande skäl talar mot att sådan försäkring tas upp tillreglering i detta sammanhang. Förhållandena skiljer sig nämligen i detta fallpå flera punkter från dem som gäller vid skadeförsäkring. denför och omfattningen av försäkringen. Vad som här åsyfias är en sammanfattningi förenklad och klargörande form av de punkter som kan anlas vara av särskildbetydelse för konsumenten i normala fall vid försäkring av den typ som det rörsig om. Försäkringsskyddets omfattning skall beskrivas så noga som detta ärmöjligt ulan att informalionen föriorar i klarhet och lätiillgänglighei. Ävenbelydelsefulla begränsningar i försäkringsskyddet och andra negativa momentmåste nämnas. Det är ibland oundvikligt atl premien lill en bönan anges endastungeräriigt,eventuellt med hjälp av typexempel. I den mån konsumenten anser sigbehöva mera ingående upplysningar innan avtalel ingås, l.ex. angående premiensstorlek, är det naturiigt att bolaget lämnar ytteriigare information. Meningenmed informationen är alltså försl och främst att konsumenten skall få klart försig innebörden av ett eventuellt avtal. Syftet böremellertid också vara attkonsumenten för ett underlag för att välja bland de olika erbjudanden omförsäkring som förekommer på marknaden. Konsumenten böralltså gesföruisäilningarati använda den försäkringsform som svarar bäst mot hans behovoch att anlita det bolag som erbjuder det avtal som är mest förmånligt förhonom. Jag föreslår därför enkompletterande regel om au den information som skall lämnas innan etl försäkringsavtalingås skall vara utformad så, au den underiättar valet av försäkringsform.Olika alternativ som förekommer för försäkringen bör alltså redovisas, t. ex.hel- och halvförsäkring för motorfordon, stor och liten hemförsäkring, tilläggtill försäkringsskyddet av olika slag och skilda självriskbelopp. Det är vidare önskvärt attde skilda bolagen så långt det låter sig göra följer en gemensam mall för hurden särskilt betydelsefulla informationen skall lämnas. De begrepp som de olikabolagen använder bör t. ex. helst ha en enhetlig innebörd. På så säll fårkonsumenterna möjlighel all jämföra de olika bolagens erbjudanden i visshet omatt jämförelsen avser samma slag av försäkringsskydd. Att i lagen ta upp enuttrycklig föreskrift om att informationen skall vara"marknadstransparent" skulle dock sannolikt föra alltför längt. Jaganser att man kan räkna med alt behovet av enhetlighet kommer att uppmärksammasunder riktlinjeförhandlingarna mellan konsu-mentmyndigheterna ochförsäkringsbranschen. En naturiig ulgångspunkt i delta arbete synes vara denormer som försäkringsbolagen själva gemensamt har börjat utveckla och somredan föreligger bl. a. för hemförsäkring. Det är här fråga om en till innehålloch terminologi standardiserad samling villkor. Det kan ligga nära till handsatt på denna grund utveckla elt system enligt vilket etl bolag som marknadsfören försäkring som avviker från en på marknaden utbildad och vedertagen norm(försäkringens omfattning inskränkt, självrisken högre, skadeersättningen lägreetc.) lämnar särskild information om detta. Jag vill dock framhålla attriktlinjearbetet inte får ges en sådan inriktning eller omfattning atlvariation och produktutveckling hämmas. Informationom försäkringsvillkoren m. m. Prop.1979/80:9 36 Detär naturligt atl informalionen lill den konsument som funderar på atl Information om teckna en försäkring ges i skriftlig form. Mera generelll hållnaupplysningar försäkringsvillkoren lämnas lämpligen i korta broschyrer somkan erhållas på bolagens försälj- "' '" ningsställen och hosderas ombud eller som efter kontakt med konsumenten sänds till denne. Att ilagen kräva skriftlig form skulle emellertid kunna leda till onödig omgång,särskilt i brådskande lägen. Det får bli en fråga för konsumentmyndigheternaoch i sisla hand atl lämna anvisningar om i vilken forminformalionen skall delges konsumenten. Denföreslagna informationsplikten bör i princip vara obligatorisk, och informationskall lämnas utan att konsumenten särskilt begär det. Redan en hänvisning tillkonsumentens behov gör det emellertid möjligt att anpassa informationen tillden aktuella situationen och till konsumentens förutsättningar att bedömaförsäkringserbjudandet. Stelheten motverkas också av den berörda frihetenatt välja form för informationen. Även utöver detla torde det dock varanödvändigt att modifiera informationsskyldigheten. Fördet försia bör det självfallet inte krävas av ett försäkringsbolag all detsöker påtvinga en konsument information som denne inte vill ha. Om konsumentenförklarar att han inte önskar information, bör således försäkring kunnatecknas utan att information har lämnais.