prop · G30317 · 1979-12-31 00:00:00 — fordras också för allmän sammankomst på allmän plats.Tillstånd till en sammankomst får vägras endasi om det är nödvändigt med hänsyntill trafik eller allmän ordning (3 § LAS). Om allmän sammankomst på annanplats utomhus inom stads- eller byggnadsplanelagt område än allmän plats skallanmälan göras till polisstyrelsen. får om det är oundgängligenerforderligt för ordningens upprätthållande utvidga 1979/80:17 57 anmälningsskyldighetentill att gälla även inom andra områden och, med vissa undanlag, allmännasammankomster som hålls inomhus. Befrielse från anmälningsskyldighel kan ocksåmedges i fråga om allmän sammankomst (4 § LAS). Anordnareav offentlig tillställning och allmän sammankomst skall svara för atl godordning råder vid tillställningen eller sammankomsten. Han är skyldig att rättasig efter de ordnings- och säkerhetsföreskrifter som polisstyrelsen meddelar.Den som åsidosätter sädan föreskrift får avvisas från tillställningen ellersammankomsten. Polisstyrelsen skall när den meddelar föreskrift se till attanordnaren inte åsamkas onödig kostnad eller att möjligheterna i övrigt atthålla tillställningen försvåras (16 § AOst, 7§ LAS). Anordnareav offentlig tillställning kan av polisstyrelsen åläggas bekostaordningshällning genom polispersonal eller förordnade ordningsvakter.Ordningshållningen skall avse lokal eller plats där tillställningen hälls samtingångarna och särskilda parkeringsplatser. Annan ordningshällning genompolispersonal får anordnare åläggas bekosta endast om länsslyrelsen med hänsyntill omständigheterna medger det (17 § AOst). Anordnareav allmän sammankomst får inle åläggas bekosla ordningshällning genompolispersonal eller förordnade ordningsvakter (8 § LAS). Storiekenav den ersättning som anordnaren skall betala är beslämd i kungörelsen (1964:793)om ersättning till statsverket vid anlitande av polismän för polisbevakning päenskild bekostnad. uppgick ersättningen när en polismananlitades lill . för varje påbörjad timme av polismannens tjänstetid. Föratt anpassa ersättningen till kostnadsutvecklingen inom polisväsendet höjdesbeloppet med verkan fr. o. m. till . för varje påbörjadtimme. 4.2Gränsdragningen mellan sammankomster och tillställningar Församlingsfrihethar av ålder förutsatts gälla i värt land såsom en i princip erkändmedborgeriig rättighet. Den saknade uttryckligt förfaltningsstöd före år1956.11944 års betänkande framhölls att skäl visseriigen kunde anföras för attförsamlingsrätten reglerades i lag. Å andra sidan syntes det inte påkallat attge bestämmelserna om offentliga tillställningar - vartill sammankomster dähänfördes - en så hög staisrättslig valör. Det var vidare enligt utredningenfördelaktigt att föreskrifterna om offentliga tillställningar och allmännasammankomster var sammanförda i en författning. Ordningsstadgan skulle därförmenade utredningen fortfarande omfatta även de bestämmelser som avsågförsamlingsrätten. I1954 års belänkande ansågs det däremol vara påkallat att omgärdaförsamlingsrätten med del skydd som följde av reglering i lag. Utredningenföreslog att för sammankomster skulle meddelas utförliga bestämmelser i ensärskild lag utan hänvisning till administrativa tillämpningsföreskrifter samt 1979/80:17 58 attandra tillställningar liksom lidigare skulle uttömmande regleras i enordningsstadga. 1prop, 1956:143 följde departementschefen detta förslag. För församlingsfrihetenskulle enligt departementschefen råda största möjliga frihet. Endastinskränkningar som framstod som nödvändiga för att upprätthålla ordning ochsäkerhel i samhällel eller för att förhindra att enskild medborgares fri- ochrättighet kränktes skulle få göras i denna frihel (prop. s. 143). Den särskildalagen skulle tillämpas på allmän sammankomst som hölls för överläggning, opinionsyttringeller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet eller som var all hänföratill föreläsning eller föredrag för meddelande av allmän eller medborgerligbildning eller till religionsövning (prop. s. 153). Lagen skulle bli tillämpligpå t. ex. politiska möten. Dessa var enligt departementschefen att betrakta somsammankomster för bibringande av information. Detsamma skulle gällademonstrationståg. Föreläsning och föredrag i bildningssyfte var också enligtdepartementschefen sådana typiska sammankomster som borde falla in under lagensbestämmelser. Departementschefenfann det inle möjligt alt definiera offenllig tillställning generellt (prop.s. I stället räknades de vanligaste slagen av offentliga tillställningarupp i AOst. Uppräkningen omfattade teaterföreställning, konsert, tävling ochuppvisning i sport och idrott, danstillställning, biografloreställning,cirkusföreställning, tivoli- och marknadsnöjen, festtåg saml tillställning avannat slag, som anordnades för allmänheten och som inte avsågs i LAS.Departementschefen konstaterade att det i flertalet fall var fråga omnöjestillslällningar, ofta s. k. allmänna folknöjen. Som ytteriigare exempelnämndes i propositionen revy-, kabaret- och varieiéföreställningar,musikunderhällning, dansuppvisning och gymnastikuppvisning. Beträffandeavgränsningen mellan allmän sammankomst och offentlig tillställning hadeerfarenheterna enligt departementschefen visat att del knappast var möjligt attpå ett fullständigt sätt deflniera begreppen, utan man var tvungen attöverlämna åt rättstillämpningen alt i sisla hand fastslå var gränsen skulle gå. 1956:143 (s, 154) angavs att processioner och liknande - t, ex.begravningståg vilkas syfte är förflyttning och vilka inte innebär demonstrationeller avser att samla publik - inle är atl betrakta som allmänna sammankomstereller offentliga tillställningar. Atl i författningen anges endast festtåginnebär enligt departementschefen dock inte att alla andra processioner fallerutanför tillämpningsområdet. Han anförde vidare följande. Detfär i varje särskilt fall bli beroende av processionens art. Åtskilligaprocessioner avser just att samla publik och torde även i övrigt vara av denkarakiären, alt de bör betraktas som offentlig tillställning. I vissa andra falldäremot, då syftet är att samla publik, t. ex. sedvanlig skyltning, förevisningarpå museum och liknande, får det anses uppenbart att det inte är fråga omtillställning. Redan av uttrycket "tillställning" torde det framgåatt 1979/80:17 59 därmedinle avses sedvanlig skyltning, såsom exempelvis julskyltning. Även om dennaskyltning består av filmförevisning eller uppträdande av människor eller djuri skyltfönster bör sådant i regel ej beiraktas som offenllig lillsiällning.Polisens allmänna befogenhet att vidtaga åtgärder för ordningensupprätthållande torde vara tillräcklig i sådana sammanhang. Ej heller eljeslbör vanlig reklam för att väcka allmänhetens köpintresse anses somtillställning. Först om det blir fråga om mera omfattande och publikdragandeevenemang torde man kunna lala om tillställning. Sålunda lär varumassor ochsärskilda utställningar regelmässigt få betraktas som tillställningar enligtifrågavarande bestämmelser. Detsamma torde gälla särskilt arrangeradeoffentliga mannekänguppvisningar. Genomriksdagens beslut med anledning av prop. 1975/76:209 om fri- och rättigheter igrundlag ändrades 2 kap. 1 § RF så att den mötesfrihet som varje medborgare ärtillförsäkad gentemot det allmänna kom att omfatta frihet att anordna och bevistasammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller förframförande av konstnärligt verk (KU 1975/ 76:56, rskr 1975/76:414, KU1976/77:1, rskr 1976/77:2, SFS 1976:871). Departementschefen framförde ipropositionen (s. 110) som sin mening all utgångspunkten vid avgränsandet avdet område som skulle skyddas genom beslämmelserna om mötesfriheten i siörstamöjliga utsträckning skulle korrespondera med yttrande- ochinformationsfriheterna. Principen borde vara att sammankomster som avsåg sådantframförande eller delfående av yttrande som skyddas av reglerna om yttrande-och informationsfriheterna skulle omfattas av RF:s skydd för mötesfriheten. Dettainnebar enligl departementschefen bl. a. att sammankomster för framförande avkonstnärliga verk borde beredas samma skydd som t. ex. politiska ellerreligiösa sammankomster. Gmndlagsskyddet borde utformas så atl det i principomfattade alla former av scenisk framställning. Det fanns inte någon anledningatt, såsom hade föreslagits, från del skyddade området undanta t. ex. sådanakonserter och sammankomster för högläsning ur litterära verk eller förförevisning av film som inte kan betraktas som medier för opinionsyttring.Begränsningar i mötesfriheten skulle fä göras endast av hänsyn till riketssäkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller till trafiken ellerför att motverka farsot. Utvidgningeni RF av del skyddade området för mötesfriheten till att omfatta ävensammankomster för framförande av konstnäriiga verk, t. ex. konserter, teater-och biografföreslällningar, ledde genom prop. 1976/77:39 till au reglerna häromfördes över från AOst till LAS (KU 1976/77:16, rskr 1976/77:56, SFS1976:1003,1005). Väsentligen likartade bestämmelser gäller för möten enligtAOst och LAS, framhöll departementschefen i propositionen (s. 7). 1vissa hänseenden har emellertid allmänna sammankomster ett starkare skydd änoffentliga tillställningar. Tillstånd till allmän sammankomst får vägras endastom det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning. Någonmotsvarighet till denna regel finns inte i fråga om offentlig 1979/80:17 60 tillställning.På liknande sätt är fömtsättningarna för alt inställa eller upplösa allmänsammankomst och för att förbjuda förnyande av sammankomsten snävare änbelräffande offentlig tillställning. De möjligheter som föreligger att vägratillstånd till och ingripa mot allmän sammankomst ansluter till de inlressenför vilka RF i dess nya lydelse tillåter begränsning av mötesfriheten, medantillståndsvägran och ingripande i fråga om offentlig tillställning kan ske äveni andra fall. Enligt min mening bör därför den reglering av mölen som lagen omallmänna sammankomster innehåller nu göras tillämplig också på sammankomsterför framförande av konstnärligt verk. Som en följd därav bör sådanasammankomster undantas från regleringen i allmänna ordningsstadgan. Belräffandeinnebörden av begreppel sammankomst för framförande av konstnäriigt verkhänvisades i prop, 1976/77:39 lill specialmotiveringen i prop. 1975/76:209angående fri- och rättigheter i grundlag. Där framförde departementschefen bl.a. att bestämningen "konslnäriig" i detta sammanhang bör uppfattassom beteckning på vissa former av yttranden, inte i första hand som ettkvalitetskrav (prop. 1975/76:209 s. 143). Om ändamålet med en sammankomst ärframförande av verk som till sin typ kan hänföras till någon konslnäriiguttrycksform -1, ex. film, musik eller ett verk avsett för sceniskframställning - bör sammankomsten normalt anses omfattad av RF:s skydd förmötesfriheten, även om det framförda verkets konstnärliga värde i ett viss fallinte skulle vara särskilt framträdande. Grundlagsskydd föreligger enligtdepartementschefen däremot inte, om det framstår som helt främmande för vanligtspråkbruk att i nägot hänseende tala om framförande av konstnärligt verk. 4.3Blandad sammankomst och tillställning Svårigheiervid den praktiska tillämpningen av AOst och LAS erbjuder de fall där detförekomer dels inslag som är att hänföra till sammankomst, dels sådana som äratl hänföra lill tillställning. Huvudregeln är att skilda bestämmelser blirlillämpliga nå de olika inslagen. En sådan regel blir emellertid många gångerosmidig och opraktisk. 1 1 § tredje slycket LAS intogs därför en undanlagsregel.Enligt denna skall beslämmelserna om allmänna sammankomster gälla även om vidsammankomsten förekommer mindre inslag som avser underhållning ellerförströelse. Departementschefen anförde i prop. 1956:143 att om ett politisktmöte efterföljdes av ett par sångnummer av en berömd sångare syntes - även ompublik kan anlas ha samlats i stor utsträckning för sängens skull -sammankomsten likväl böra inbegripas under LAS (prop. s. 155). 1 de fall närtvekan uppstod om en tillställning var alt hänföra till det ena eller andraslaget borde enligl departementschefen i regel den författning anses tillämpligsom gav större frihel för anordnaren, dvs. Avgränsningsfrågorna ansågs iprop. 1956:143 vanskliga att bedöma. De lorde ha blivil ännu mer invecklade isamband med alt sammankomster för framförande av konstnäriigt verk fördes överfrån AOst till LAS. 1979/80:17 61 Bestämmelserom ansvaret för ordningshållningen vid offentlig tillställning och allmänsammankomst finns, som har nämnts fömt, i 16 § AOst och 7 § LAS. Departementschefenanförde i prop, 1956:143 atl utgångspunkten torde böra vara atl det i förstahand är anordnaren av en lillsiällning eller sammankomst som har att svara föratt god ordning råder. Denna princip är enligl vad departementschefen framhöllav grundläggande belydelse. En regel om att polismyndigheten skulle kunnameddela föreskrifterom ordning och säkerhet var enligl departementschefen ocksåväsenllig. Han anförde vidare alt anordnaren i vissa fall kan ombesörjaordningshållningen själv eller genom anlitad personal men att förhållandenaofta är sådana att det krävs personal med särskilda kvalifikationer, i förstahand polispersonal. Polisstyrelsen skulle då kunna föreskriva det antalordningsvakter och poliser som skall tjänstgöra vid tillställningar.Föreskrifternas art och innehåll skulle enligt departementschefen få bliberoende av vad som skäligen var påkallat i det särskilda fallet. Medslöd av 22 § AOst kan i lokal ordningsstadga bestämmas vilka föreskrifter som iallmänhel skall meddelas beträffande tillträde till offentlig tillställning ochden ordning som skall iakltas vid sådan tillställning. Någon motsvarighel tilldenna bestämmelse ansågs inte behövas för allmänna sammankomster. 4.5Kostnader för ordningshållning, särskilda regler om ideell verksamhet Skyldighetenatt bekosta polisbevakning är ofta en ekonomiskt tyngande börda för deorganisationer och andra sammanslutningar som anordnar tillställningar,framhölls det betänkande. Uttalandet gällde idrotlstävlingar ochnöjestillställningar som anordnas för alt med inflytande medel främjaorganisationernas ändamål. Sammankomster och tillställningar av rent ideellnatur torde däremot enligt utredningen mera sällan föranleda behov avpolisbevakning. Utredningen ansäg det vara önskvärt alt hinder förfullföljandet av behjärtansvärda syften undanröjdes i den mån det var möjligt.För att lillgodose detta önskemål skulle staten enligt utredningen svara för s.k. ytterbevakning. Regeln skulle dock inte vara undanlagslös. I fråga om en delsärskilt publiksamlande och vinstgivande tillställningar ansågs det vararimligt alt anordnaren fick stå för kostnad för ytterbevakning i vissutsträckning. Kostnader för polisbevakning eller för förordnade ordningsvaktervid sammankomster skulle enligt utredningens mening i allmänhet belalas av detallmänna. Ulredningenansåg att ändamålet med vinningen borde ligga till grund för bedömningen avfrågan om anordnarens skyldighel att svara för kostnader 1979/80:17 62 förpolisbevakning m, m. skulle kunna begränsas till tillställningar som anordnas ivinningssyfte i motsats till ideellt syfte. Atl enbart med hänsyn till artenutan avseende pä ändamålei befria vissa slag av tillställningar torde intekunna komma i fråga. Det ideella ändamålet kunde vara av olika slag. Vidarekunde det sältas i fråga om organisationer med även de mest lovvärda ändamålskulle utan någon begränsning få anordna tillställningar som medförde kostnaderför det allmänna, I belänkandel framhölls att enkla och klara regler inte kanställas upp ulan atl en prövning blir nödvändig från fall till fall. Departemenlschefenanförde i prop. 1956:143 (s. 211) bl. a. följande. Närdet gäller kostnader för denna polisbevakning delar jag helt utredningensuppfattning, att det icke kan komma i fråga atl införa en generell befrielseför anordnaren frän att svara för kostnaderna. Det synes mig uppenbart att t,ex. vid en nöjestillställning, som anordnas i renl vinningssyfte ulan att varaförenad med något ideellt ändamål, det inte kan vara rimligt att befriaanordnaren från kostnaderna för erforderlig polisbevakning och låta delallmänna bära kostnaderna. Åandra sidan synes det mig i viss mån slötande, att vid en sammankomst av rentideell natur ålägga anordnaren atl själv svara för kostnaderna förpolisbevakning. Det återstår då ingen annan utväg än att göra en avvägning ochpå ett skäligl sätt fördela kostnaderna mellan anordnaren och det allmänna.Redan den gjorda uppdelningen av lillslällningar i offentliga tillställningaroch allmänna sammankomster innebär en i förevarande hänseende lämpligindelning. Altsåsom utredningen föreslagit i fråga om offentliga tillställningar låtaanordnaren svara för kostnaderna för polisbevakning inom lokal eller plats, därtillställningen hålles, samt vid ingångarna och särskilda parkeringsplatsersynes mig innebära en rimlig och skälig avvägning. Medbestämmelsen torde få avses endast sådana parkeringsplatser som är belägna ianslutning till platsen för tillställningen och som begagnas sä gott somuteslutande av besökare vid tillställningen. föreslagit synes en sådan bestämmelse icke böra vara undantagslös.Vid särskill stora och vinstgivande tillställningar kan det vara rimligl alllåla anordnaren svara för en slörre del av kostnaderna för polisbevakning,alltså även för bevakning utanför platsen för tillställningen, s. k.ytterbevakning. Sådant åläggande bör föregås av en noggrann prövning av deförhandenvarande omständigheterna och denna prövning-som blir av grannlaganatur - anser jag, i likhet med utredningen, böra ankomma på länsstyrelsen.Genom att låta pröva saken, markeras än lydligare att del härgäller undantagsfall. Bland de omständigheter, som bör beaklas vid prövningen,må nämnas tillställningens art och omfallning saml den ekonomiska somtillställningen kan förväntas medföra. Medhänsyn lill vikten av att församlingsrätten inte underkastas andrainskränkningar än sådana som är oundgängligen nödvändiga fann departementschefenatl det från principiell synpunkt var riktigast att samhället' 1979/80:17 63 undantagslösttog på sig kostnaden för ordningshållning genom polispersonal eller förordnadeordningsvakter vid allmän sammankomst (prop. s. 301), Ideelltinrikiade organisationer behandlas förmånligt i flera sammanhang,Särskillgällerdettapåskatteområdet. Enligt 3 § lagen (194l:416)om arvsskatt ochgåvoskaU (ändrad senast 1977:1174)(AGL) är stiftelser och sammanslutningar somfullföljer vissa höggradigt allmännyttiga ändamål befriade från både arvsskattoch gåvoskatt. Om det allmännyttiga inslaget är av något mindre höggradignatur, är mottagaren enligt 38 § AGL befriad från gåvoskatt. Arvsskattenberäknas enligt 28 § enligt regler som är gynnsammare än de som gäller förtestamentstagare i allmänhet. Till denna grupp hänförs också kyrka, kommun ochlandstingskommun. Skattefrihet enligt 3 §åtnjuter stiftelser och sammanslutningar med huvudsakligl ändamål all undersamverkan med t. ex. militär myndighet stärka rikets försvar. I gruppen ingårvidare stiftelser och sammanslutningar vars huvudsakliga ändamål är atl främjabarns eller ungdoms vård och fostran eller utbildning, att främja vård avbehövande ålderstigna, sjuka eller lytta eller att främja vetenskapligundervisning eller forskning. Skattefriheten går dock förlorad, om stiftelseneller sammanslutningen har till syfte att i sin verksamhet tillgodosemedlemmarnas ekonomiska intressen. Ändamålet får vidare inte vara altlillgodose medlemmar av viss eller vissa släkter. Stiftelser ochsammanslutningar som har till huvudsakligt ändamål all främja religiösa,välgörande, sociala, politiska, konstnäriiga, idrottsliga eller andra därmedjämföriiga kulturella eller annars allmännyttiga ändamål eller att främjalandets näringsliv är befriade från skyldighet att betala gåvoskatt ocheriägger arvsskatt enligt förmånligare regler. Det krävs dock attsammanslutningen inte har lill syfte att i sin verksamhet tillgodose medlemmarnasekonomiska intresse. Till denna gmpp hänförs också folkets husföreningar,bygdegårdsföreningar och andra liknande sammanslutningar som har till främstasyfle att anordna eller tillhandahålla allmän samlingslokal. Genom ändringar (prop.1976/77:135, SkU 1976/77:45, rskr 1976/77:323, SFS 1977:572, 573) i bl. 53 §1 mom. och 54 § kommunalskattelagen (1928:370) och 7 § lagen (1947:576) omstatlig inkomstskatt har vissa ideella föreningar befriats från skattskyldighetför kapitalinkomster och inkomster av tillfällig förvärvsverksamhet (realisationsvinster).Vidare har skattefrihet införts för rörelse- och fastighetsinkomsier somantingen har naturlig anknylning lill föreningens allmännyttiga ändamål ellerhänför sig lill verksamhet som av hävd brukar utnytljas som flnansieringskällaför ideellt arbete. Exempel på inkomst av det första slaget är inträdesavgifttill idrotts-och kulturevenemang och exempel på inkomst av del andra slaget äröverskott på bingo och andra lotterier (prop. s. 84). Deföreningar som omfattas av ändringarna skall vara allmännyttiga och öppna samtanvända sina inkomster i det ideella arbetet. För att en förening skall ansesallmännyttig skall ändamålet för föreningens faktiskt bedrivna 1979/80:17 64 Som allmännyttiga räknas bl. a. religiösa, välgörande,sociala, politiska, konstnärliga och idrottsliga ändamål. Arbetsgivarföreningar,fackföreningar, branschföreningar och andra föreningar med huvudsakligt ändamålatt främja sina medlemmars ekonomiska intressen omfattas inle av skattebefrielsen(prop. s. 72). Enallmännyttig ideell förening beskattas alltså endast för vissa fastighets-ochrörelseinkomster. Genom lagändringarna har sådan förening fått rätt till etlgmndavdrag på . Slutligen kan nämnas alt allmännyttig ideell föreninghar befriats från skyldighet all erlägga förmögenhetsskatt för det kapital somär nerlagt i den inkomstgivande verksamheten. Departementschefenframhöll i prop, 1976/77:135 bl. a. följande (prop. s. 71), Ideellaföreningar kännetecknas av atl enskilda personer samverkar för all främjasädana ändamål som i regel utan vidare brukar anses allmännyttiga. Just dennapå det enskilda initiativet grundade form av samverkan har enligt min mening eumyckel belydande värde för vårt samhällsliv. Jag vill här särskill betona attvärdet inte bara ligger i att de ideella föreningarna förbättrar livsvillkorenför stora persongrupper och därigenom utgör ett värdefullt komplement till detallmännas insatser. Ett minsl lika stort värde har enligt min mening själva föreningsarbetet,dvs. del förhållandet atl enskilda personer frivilligt och oftast ulanersällning samverkar för att lösa olika ideella uppgifter. Lagstiftningen måstedärför utformas så att goda fömtsättningar skapas för föreningsverksamhet avdetta slag. Av gmndläggande betydelse i detta sammanhang är givetvis den iregeringsformen inskrivna rälien lill mötesfrihet, föreningsfrihet ochreligionsfrihet. Även skattelagstiftningen bör emellertid utformas så att deninte motverkar förekomsten av ett vitalt föreningsliv. måstenaturligtvis tillses atl reglema inte fär ett sådanl innehåll att de kanutnyttjas för att uppnä inte avsedda skatteförmåner. Motden nu redovisade bakgrunden anser jag atl flera av de skäl som bmkar åberopassom stöd för att alla ideella föreningar skall vara oinskränkt skattskyldigainte är bärande. Det råder enligt min mening inte något tvivel om att del ärmer angelägel alt gynna förekomsten av ett mångsidigt föreningsväsen än atlupprätthålla tesen att allmännyttig verksamhet inte skall stödjas genomskatteförmåner. Med tanke på arten av föreningarnas verksamhet och omfattningenav de arbetsinsatser som ulförs av deras medlemmar bör det allmänna i storutsträckning kunna avslå från krav på au föreningarna skall bidra till finansieringenav den offentliga sektorns utgifter. De anförda skälen för beskattning avideella föreningar har således enligt min mening inle sådan styrka alt de utgörnågot hinder mot en långlgående lindring av beskattningen.