prop · G303124 · 1979-12-31 00:00:00 — Det gäller främst hurgranskningen av beslutsunderlag för förslag till ADB-investeringar skall ske. Stnra krav knmmer att ställas på insatser innmnmrådet rationalisering nch administrativ utveckling. Jag anser trots dettainle alt det är befogat att öka statskontorets personal. Organisationer meduppgifter liknande stalsknntnrels bör enligt min mening inle vara stnra nm deskall fungera bra. Statsknntnret ärredan nu en jämförelsevis stur organisatiun.En i princip nförändrad medelsram understryker det angelägna i atl verkelprinriterar sina insatser så att de ger största möjliga utdelning sett urstatsmakternas perspektiv. 6.2 Statskontorets uppgifter och verksamhet i stort Vissa förändringar av statsknntnrets verksamhetsinriktningnch sätt atl arbeta bör enligt min mening göras. Till ledning för detla är detangeläget att bättre än precisera verkels uppgifter nch ställning. Ensådan precisering behövs även för atl skapa klarhet innm statsknntnret i dessaavseenden samt för att bättre klargöra uppgifterna nch ställningen för andramyndigheter nch umgivningen i övrigt. En svaghet med nuvarande instruktion (se avsnitt 2.2) äratl det inte finns något närmare preciserat mål för verksamheten och attuppgiftsbeskrivningen ger mindre god vägledning beträffande statskontoretsverksamhet. Vidare är begreppet samordning vagt och mångtydigt. Utredningen omcentral raflonalisering och ADB föreslår en precisering av målet förstatskontorets 1979/80:124 21 Statskontoret bör i första hand sträva efterall nå god hushållning med resurserna. 1 instruktionen bör anges atl detsärskilt åligger statskontoret alt verka för effektivitetshöjningar i form avkostnadssänkningar. En rad remissinstanser avråder dock från en så snävdefinition av effektivitetsbegreppet som ulredningen föreslår. För egen del delar jag utredningens uppfattning att detbehövs ett klarare angivet mål som vägledning för statskontorels verksamhet.Mot bakgrund av de allmänekonomiska och slalsfinansiella utsikterna under1980-lalet år en sträng hushållning med resurser och direkta kostnadssänkningarsynnerligen angelägna. Delta måste givetvis vara vägledande för statskontoretsverksamhet. Som utgångspunkt för formulering av målel för verksamhetenbör las den vidare definition av begreppel effektivitet som staten ocharbetstagarorganisationerna kommit överens om i protokollet tillmedbestämmandeavtalet för det slalliga arbelstagarområdet (MBA-S). Däri angesall med effektivitet avses atl myndighelen skall nå målen för sin verksamhetunder god hushållning med resurserna, med beaktande av offentlighets- ochrättssäkerhetskrav och med beaktande av persnnalens behnv avarbetslillfredsslällelse, gnd arbelsmiljö, anställningstrygghet nch möjlighellill medbeslämmande nch persnnlig utveckling. Det övergripande målet förslalsknntnrel måste i enlighet härmed vara att verka för ralinnalisering uchadministrativ utveckling av statsförvaltningen under gnd hushållning medtillgängliga resurser. Detta skall självfallet ske med beaktande av de övrigaaspekter sum nämns i medbestämmandeaMalets definitinn aveffektivitetsbegreppet. Därutöver bör i utredningsverksamheten för varjeenskilt uppdrag särskilt anges vilka mera kunkreta mål som regeringen anserstatskontoret skall tillgodose. Jag vill i sammanhanget även ta upp vadkonstitutionsutskottet (KU 1978/79:35) uttalat i sitt av godkändabetänkande, nämligen atl decentralisering av statlig verksamhet skall föras insom ett av målen i statskontorets instruktion. Jag konstaterar attdecentraliseringsmålet har tagits in i allmänna verkstadgan och att detdärigenom gäller även statskontoret. Det är emellertid inte allfld snm frågnrnm decentralisering är relevanta i samband med slatsknntorets verksamhet. Jagförordar därför alt statsmakterna vid behov i uppdragen särskilt anger attutredningsarbetet skall inriktas mot att åstadkomma decentralisering.Decentraliseringsmålet kan på detta sätt också ges en mera konkret innebördanpassat till varje särskilt fall. Denna ordning bör göra statskontoretsmedverkan i decentraliseringssträvandena mer effektiv än ett generelllåliggande. De uppgifter och den ställning statskontoret bör ha kanenligt min mening bäst sammanfattas på så sätt atl verket bör vara centralförvaltningsmyndighel för rationalisering, administrativ utveckling och ADB iden civila delen av statsförvaltningen. Det innebär att verkel dels skallfungera snm regeringens särskilda nrgan i frågnr om rationalisering, administrativ 1979/80:124 22 utveckling och ADB, dels skall vara ell normgivande nchstödjande organ gentemot myndigheterna i sådana frågor. Till detla kommer vissaspeciella uppgifler som alt svara för anskaffning av ADB-utrustning. Innmförsvarsdepartementets verksamhetsområde har försvarets rationaliseringsinstitutmotsvarande uppgifter. Statskontoret bör som en huvuduppgift ha alt varautredningsorgan ål regeringen i frågor med anknytning lill rationalisering,administrativ utveckling och ADB, att lämna förslag lill ålgärder förrationalisering och annan förbättring av enskilda myndigheter och verksamheier,att fortlöpande följa och lämna förslag till generella åtgårder för att främjaeffektiviteten i statsförvaltningen saml att på uppdrag av regeringen eller förstatsmakternas räkning granska förslag lill ålgärder för rationalisering ellerannan förändring i statsförvaltningen. Den andra huvuduppgiften bör vara alt fungera somnormgivande och stödjande organ för myndigheterna. Häri bör ingå att i denutsträckning del behövs utarbeta förslag till föreskrifter och andraanvisningar inom området rationalisering, administrativ utveckling och ADB samtatl lillhandahålla praklisk vägledning om tillämpning av utfärdade föreskrifteroch anvisningar och i övriga frågor av gemensaml intresse inom områdel. Vidarebör statskontoret ta iniliativ lill och medverka i utbildning och andrakunskaps-höjande insatser inom områdel. En stor del av arbetet i denna delhandlar om atl ge generellt och individuellt stöd i frågor om val ochtillämpning av arbelsmeloder och administrativa hjälpmedel. Uppgiftsbeskrivningen i statskontorets instruktion (8 3)bör enligt min mening ändras så att den bättre svarar mot arbetets innehållsådant jag nu har angivit det. Huvuduppgiften för statskontoret bör vara altverka för rationalisering och administrativ utveckling av statsförvaltningenunder god hushållning med lillgängliga resurser. Det bör särskilt åligga statskontoret aU på uppdrag avregeringen ulföra och medverka i ratinnaliseringsutredningar, atl ularbelaförslag lill föreskrifter nch andra anvisningar samt i övrigl ge praktiskvägledning um arbetsmelnder, administrativa uch lekniska hjälpmedel n. d. somslöd för myndigheterna inom områdel rationalisering, administrativ utvecklingnch ADB, alt svara för innehållet nch medverka i ulbildningen innm nämndanmråde, flfr vara remissnrgan saml o/? anskaffa ADB-ulrustning nch verka församnrdning i frågnr om ADB som rör flera myndigheler eller helastatsförvaltningen. Jag vill betona atl i statskontorets funktion somregeringens särskilda organ i effektivitetsfrågor ligger en självklarskyldighet för verket att såväl i samband med enskilda uppdrag som mera allmäntlämna förslag om eller på annal sätl göra regeringen uppmärksam på möjlighetertill förenklingar, besparingar nch andra förbättringar. Det gäller ävenförhållanden som rör statlig verksamhets mål, inriktning, omfattning ochkvalilel. förhållanden som är förbehållna de poliliska organen altbesluta om och som därför 1979/80:124 23 inte kan bli föremål för kolleklivavlal. Jag kommer i del följande atl närmare beskriva ochmoiivera statskontorets nya uppgifier och därvid särskilt la upp tre avstatskontorets huvuduppgifler, nämligen utredningsverksamheten (avsnitt 6.3),den normgivande och stödjande verksamheten (avsnitt 6.4) och anskaffningen avADB-utrustning (avsnitt 6.5). En av statskontorets huvuduppgifter - och resursmässigtden största enskilda delen av verksamhelen - har varil att vara utredningsorganål regeringen i frågor som kräver kunskap om rationalisering, administrativutveckling och ADB eller mer allmänl om statsförvaltningen. Som ulredningsorganhar statsknntnrets resurser använls för uppgifter av myckel skiftande art, t.ex. nrganisationsöversyner. nybildning och sammanslagning av myndigheter,allmän rationalisering av myndigheler och verksamhetsområden, undersökning avmöjligheterna atl använda ADB för olika uppgifler saml utveckling och införandeav ADB-system. Som sammanfattande begrepp på uppdragen brukar användas termenrationaliseringsutredningar. Slatskonlorel har kanske särskiltkommit att förknippas med medverkan i utveckling och genumförande av stnraADB-system uch därmed sammanhängande reformer. Jag anser liksom ulredningen att en av statskontoretshuvuduppgifter även i framliden bör vara atl fungera som ulredningsorgan ålregeringen i frågor med anknytning till rationalisering, administrativutveckling och ADB. oavvisligt krav på statskontoret är att verket utföreller medverkar i rationaliseringsutredningar på ett sådant sätt alt verket kanfullgöra sin myndighetsroll och ta ansvar för det sätt på vilket arbelelbedrivs och för de förslag som lämnas. Detta lalar för atl uppdrag sum direklberör enskilda myndigheter bör ges av regeringen. Jag flnner dock intetillräckliga skäl föreligga för att avskaffa statskuntnrets möjlighet atl i månav resurser nch efter egen bedömning ulföra ratinnaliseringsutredningar påbegäran av myndigheter. Sådana uppdrag utgör emellerlid redan nu en relativt litendel av utredningsverksamheten totall selt och de bör med de förutsättningar somföljerav vad jag nu anför minska ytterligare. För kom.mitléer gällerenligt 6 Skommittéförordningen (1976:119) redan nu alt regeringens tillstånd krävs förall använda statskontoret eller annan myndighel för utredningsuppgifter. 1 sammanhanget bör nämnas alt statsmakterna har lagilställning för alt utveckling av större ADB-syslem bör förläggas lill den förverksamheten ansvariga myndigheten (prop. 1978/79:121, FiU 1978/79:34. rskr1978/ 79:339). Statskontoret bör även i sådana fall på olika sätt medverka iutrednings- och utvecklingsarbetet. Om det inle flnns en självklar eller lämplig sakansvarigmyndighel bör. Prop.1979/80:124 24 likhet med vad utredningen föreslår, ansvaret för storaorganisations- och ADB-projekt enligt min mening läggas på särskildakommittéer. Sådana projekl kan exempelvis bli aktuella vid genomgripandeförändringar av regelsystem och därtill hörande administrativa förfarandeneller vid förändringar som rör flera myndigheter. 1 kummittéerna börförelrädare för de viktigaste intressenterna vara företrädda. Statskontoret börpå nlika sätl medverka i arbetet, främst genom att på uppdrag ulförautredningsarbete av olika slag. Det finns inte anledning alt generellt föreskriva förvilken typ av utredningsuppdrag statskontorets resurser får användas. Dennafråga bör i slället avgöras av regeringen när den anger innehållet i uppdragen.Några förhållanden bör dock nämnas som kan få betydelse i statskontoretsverksamhetsprofil. Om en systematiskt bedriven omprövning av statlig verksamhetenligt de riktlinjer som förvaliningsutredningen (SOU 1979:61) föreslagitförverkligas kan detta leda lill att bl. a. statskontoret tas i anspråk härför.Det skulle innebära en ökning av uppdrag som syflar till att omfördela resurserinom och mellan myndigheter och verksamheter. Statskontoret bör på eget initiativ kunna utförarationaliseringsutredningar i frågor av gemensamt intresse för flera elleralla myndigheter. När det gäller stora insatser av denna typ bör statsknntnretförst inhämta regeringens gudkännande. Vidare bör del ingå i statsknntnretsuppgifl att lämna förslag till ratinnaliseringsutredningar avseende enskildamyndigheter nch verksamheter. En fråga av största betydelse för statskuntnretsmöjligheter att fullgöra sin uppgift som självständig myndighet med särskildinriktning på rationalisering är formuleringen av uppdragens mål och syften.Som jag framhållil (avsnitt 6.2) ingår i begreppet effektivitet godhushållning med tillgängliga resurser och beaklande av andra värden avbelydelse för samhället och de anställda. Vad snm bör inbegripas i gndhushållning med resurser och vilka värden som i övrigl bör beaklas varierardock från fall till fall. Målen för nch syftena med varje enskilt uppdrag tillstatsknntoret bör därför anges tydligt. Så har ofta inle varit fallel. Välpreciserade mål och syften är en förutsättning för atl statskontorelsutredningsarbete skall kunna bedrivas planmässigt och med gott resultat.Särskilt om uppdragen gäller slörre förändringar, som kan bedömas vara i elteller annat avseende kontroversiella, torde det utan klart angivna mål ochsyften vara mycket svårt för statskontoret att ta fram det utredningsmaterialstatsmakterna önskar. Statsmakterna bör enligt min mening inle generellt närmarereglera i vilka former och med vilken resursinsats statskontoret skall bedrivautredningsverksamhet. Formerna och resursinsatserna bör i stället få bedömasmed hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Det är angeläget attstatskontoret systematiskt bevakar resultaten och erfarenhelerna i övrigl avolika arbetsformer, grad av medverkan med egen personal o. d. Prop.1979/80:124 25 6.4 Normgivande oeh stödjande verksamhet Behovet av anvisningar för och stöd till myndigheterna ifrågor om rationalisering, administrativ utveckling och ADB har starkiframhållits i en rad remissyttranden. Behoven anses dessutom komma all växa avflera skäl, bl. a. de krav på rationalisering och andra förändringar som vänlasfölja av de allmänekonomiska och statsflnansiella utsikterna under 1980-lalel.Andra fakiorer som påverkar behovet av normer och stöd är den snabba utvecklingsom pågår inom datatekniken och andra tekniker. Som en följd därav har förutsättningarnaändrats på bl. a. kontorsautomalionsområdel. Växande behov av insalser för alteffektivisera förvaltningen och den allmänna inriktning av statskontoretsverksamhel jag lidigare förordat gör att verket normalt inte kan ställa egnaresurser till förfogande till alla myndigheler och verksamheter. I del lägetmåsle verkets insatser i stor ulslräckning inriklas på generelll verkandeinsatser i syfte att förbällra myndigheternas egen förmåga alt utreda ochgenomföra rationaliseringar och andra förändringar samt alt siödja dem i derasarbete. En huvuduppgift för statskontoret bör dårför vara altfungera som normgivande och stödjande expertmyndighel till de statligamyndigheterna i sådana frågor om rationalisering, administrativ utveckling ochADB som inte uttryckligen har lagts på annan central myndighel. I denna uppgiflingår alt utarbeta förslag till föreskrifier nch andra anvisningar, atltillhandahålla praktisk vägledning samt att ta initiativ till nch medverka iutbildning nch andra kunskapshöjande insalser. Uppgiften innebär i storutsträckning alt ta fram nch sprida kunskaper nm metuder nch administrativahjälpmedel samt atl förmedla de erfarenheler snm vunnits i dessa frågnr. Vad gäller inriktningen av statsknntnrets verksamhet villjag särskilt erinra nm att det åligger att svara för dearbelsgivarpolitiska frågnrna inum ratinnaliseringsområdet. Arbetsgivarverketsnormgivande uppgifter är av två slag. Det åligger verket att enligt sininslruktion meddela föreskrifter nch anvisningar i sådanaratiunaliseringsfrågnr snm berör förhållandel mellan staten snm arbetsgivareoch arbetstagarna hos staten. Vidare svarar verket förkollektivavtalsförhandlingar inom rationaliserings-området. Till della kommerett övergripande samordningsansvar för arbetsgivarpolitiken. Mol bakgrund av denu angivna uppgifterna för arbetsgivarverket har statsmakterna bestämt, attmyndighet skall samråda med arbetsgivarverket innan myndighelen utfärdarföreskrift som rör förhållandet mellan siaten och dess arbetstagare och somskall gälla utanför myndighetens verksamhetsområde (prop. 1977/78:157 s. 29f.). En beslämmelse av denna innebörd finns inlagen i 10 8 förordningen(1976:1021) om statliga kollektivavtal, m. m. Det statliga medbestämmandeavtalet, MBA-S, behandlar bl.a. rationalisering och administrativ utveckling. För rationalisering snmbeslutas nch gennmförs av myndighet och som avser den myndighelen nch dess 1979/80:124 26 underlydande organ anges i avtalel ett antal centraltreglerade allmänna riktlinjer. Del flnns vidare särskilda regler om informationoch förhandling i samband med offentliga uiredningar. Avtalet ger ocksåm.öjlighet till lokal kollektivavialsreglering i en rad frågor av belydelse förmyndigheternas ralionaliseringsverksamhet. En myndighet och berörda lokalaarbetstagarorganisationer får t. ex. sluta kollektivavtal om uppläggning ocharbetsformer, undersökningsmetoder och hjälpmedel vid arbete medrationalisering. Del ankommer självfallet på arbetsgivarverket att lämnamyndigheterna anvisningar och utbildning i de rationaliseringsfrågor som ärreglerade i MBA-S. Verket kan också utfärda föreskrifter och anvisningar iandra avtalsbara frågor inom rationaliseringsområdet. I statskontorets normgivande och stödjande verksamhet böringå vägledning om bl. a. arbelsformer för rationaliserings- och annalförändringsarbete, val och lillämpning av administrativa tekniker och tekniskahjälpmedel samt organisalion och ulformning av administrativa funktioner.ADB-system o. d. Till områdel hänförs således frågor om standardisering av ochs. k. kompatibilitet (enhetlighel och kombinationsmöjligheter) hos ADB-ochannan ulrusining. Vidare bör dit hänföras frågor av gemensaml inlresse förflera myndigheter eller hela statsförvaltningen. Som exempel kan nämnasadminislrativi arbete av den lyp som brukar räknas in i konlorsfunktionen.Vidare kan nämnas definitioner och beteckningar på vanliga informationsobjekt(företag, faslighet o. Arbetsområdet är följaktligen mycket stort ochheterogent. Möjligheterna och lämplighelen i att föreskriva vissaarbelsformer, administrativa tekniker, utrustningar o. d. varierar. Detsammanhänger med all del på många områden flnns flera likvärdiga meloder, atlmetoderna ständigt förbältras och att nya meloder tillkommer. Vägledning måstedärför ges formen av rekommendationer, råd, tillämpningsexempel e.d. En strävan bör dock vara att där det är möjligt ange vilka kvalitativa kravsom myndigheterna skall eller bör uppfylla i samband med rationalisering ochadministrativ utveckling, inberäknat utveckling av ADB-system och organisationav datordrift. Föreskrifter kan endast ulfärdas av regeringen eller eflerregeringens bemyndigande. 1 sammanhanget vill jag också erinra om kungörelsen(1970:641. omtryckt 1977:629) om begränsning i myndighets rätt alt meddelaföreskrifier. anvisningar eller råd. Enligt denna får föreskrifter, anvisningareller råd, som leder till direkta eller indirekta kostnadsökningar i denverksamhet som berörs, inte meddelas eller ändras ulan regeringens medgivande. Rent praktiskt ingår i den normgivande och stödjandefunktionen arbetsuppgifter av skiftande art. En är att utarbeta förslag lillföreskrifier och andra anvisningar saml atl i övrigt lillhandahålla generelllinrikiad praktisk vägledning i olika frågor. 1 denna del bör arbetet i storutsträckning organiseras i projekl med syften, tids- nch koslnadsramar m. m.klart angivna. Ulfärdade anvisningar och vägledning i form av handböcker o. d. 1979/80:124 27 måste givetvis också hållas akluella. En annanarbetsuppgift är att föra ut anvisningar och annan vägledning genom utbildningoch andra kunskapshöjande ålgärder. Häri ingår att uiarbeta kurs- nch annatutbildningsmaterial nch Ijänslgöra sum lärare, alt urdna knnferenser.seminarier u. d. saml alt i övrigl tillhandahålla infurmalion och förmedlaerfarenheler. En tredje uppgift i den normgivande och stödjande funktionen äralt svara för rådgivning till enskilda myndigheler och tjänstemän i situationerdär de har problem att flnna, välja eller tillämpa metoder, tekniska hjälpmedelo. En fördel med atl ha den normgivande och stödjandeverksamheten förlagd lill statskontoret är all verket praktiskt arbetar medralionaliseringsarbete. Verkel får därmed självt en nära och handfast beröringmed behoven av och problemen med alt tillhandahålla normer och stöd. Del ärangelägel atl den normgivande och stödjande verksamheten bedrivs i nära kontaktmed konkret rationaliserings- och utvecklingsarbete, t. ex. i projekt som statskontoretutför eller dellar i. En sirävan bör vidare vara att bedriva verksamhelen inära samarbete med andra centrala myndigheter, särskilt statensarbetsgivarverk, och riksrevisionsverkei,samt affärsverken. Behovet av normer och stöd inom området rationalisering,administrativ utveckling och ADB är i stor ulslräckning delsamma inom övrigasamhällssektorer som i statsförvaltningen. Statskontoret bör därför ävensamarbeia med kommuner, landslingskommuner och del enskilda näringslivet idessa frågor. Sådanl samarbete har också bedrivits, bl. a. inom ADB-området.Som exempel kan här nämnas det arbete som har utförts på datasäkerhetsområdet. En viklig fråga för att den normgivande och stödjandefunktionen skall ge önskat resultat är att statskontoret kan flnna och utvecklametoder för all ideniifiera nch prinritera behnv av insalser av här berörd typ.Vad jag åsyftar är en hög grad av 'efterfrågestyrning" medutgångspunkt från myndighelernas upplevda behnv. Självfallet måste dnck dessavägas mnt nch ev. mndifleras med hänsyn till statsmakternas behuv. I syfte att främja bl. a. efterfrågestyrningen föreslårutredningen - nch stöds på denna punkl av en rad remissinstanser - atl enrådgivande delegalinn för metodförbåttringsarbele inrätlas. Jag delar dennauppfattning nch avser all vidta åtgärder för att elt råd för metndfrågur skallkomma till slånd. Det bör kunna bli etl verksamt forum såväl för atl fånga uppoch värdera behov av insatser som när det gäller atl planera och skapa formerför den normgivande nch stödjande verksamheten. För alt ge stadga åt melndförbättringsarbelet föreslårulredningen vidare att särskilda resursramar anges för denna verksamhel. Fleraremissinstanser anser detla mindre lämpligl. En lämplig nrdning bör enligt minmening vara att statskontoret i sin anslagsframställning mot bakgrund av enbehovsanalys föreslår inriktning av och nmfatlning på den nnrmgivande uch stödjandeverksamheten. Det bör gälla både inriktningen i slnrt uch enskilda slörre 1979/80:124 28 insatser i projektform för all la fram anvisningar ochannan vägledning i bestämda frågor. Slalsmakterna får sedan på vanligt sättpröva förslagen. Jag vill i detta sammanhang även påminna om atl frågor ommetodstöd. informations- och erfarenhetsförmedling m. m. på ADB-området behandladesi prop. 1978/79:121 (kap. 6.5). I enlighel med vad som där angavs harregeringen på mitt förslag uppdragit ål statskontoret ochförsvarels rationaliseringsinstitut att uireda och lämna förslag tillanvisningar för ADB saml handlingsprogram för metndslöd. Uppdragel skall ivissa delar avrappurteras under vären 1980. De riktlinjer för arbetet som lämnatsi en till uppdraget fogad promemoria stämmer väl överens med vad som här anförsi dessa frågor. Fullgörandet av detta uppdrag bör, trols alt del är begränsaitill ADB-nmrådet, ge kunskaper och erfarenheter som är av värde förslatskonlorels framtida arbete med normgivande och stödjande uppgifter. Ett annal område som särskilt bör nämnas är vidare defkontorstekniska. På detta område, som innefattar bl. a. utskrift av text,kopiering, diarieföring, arkivering samt sättning och iryckning av text, pågåren snabb utveckling av ADB-hjälpmedel och andra tekniska hjälpmedel. Kontorsarbetetväntas lill följd härav genomgå stora förändringar . Med hänsyn tillatt en mycket stor del av statsförvaltningens personal arbelar med uppgifler avdenna karaktär måste dessa frågnr ägnas stur uppmärksamhet. Perspekflvet fårinte begränsas till enbari utrustning och tekniska funktioner utan måste avsekonlorsfunktionen i sin helhel. Jag kan konstalera all Slatskonlorel aktivt tagit sig andessa frågor.