prop · G30354 · 1979-12-31 00:00:00 — Av intresse i detta sammanhang är ocksåbyråkratiutredningens betänkande (SOU 1979:31) Bättre kontakter mellan enskildaoch myndigheter, vilket f n. remissbehandlas. Alltfler kommuner har inrättat olika typer av lokalaorgan. Man har tillskapat övergripande kommundelsorgan, s. k. kommundelsråd,eller institutionsstyrelser. Andra kommuner har tillsatt lokala kontaktmän i deolika kommundelarna. Förändringarna i organisationen har gjorts för att underlättakontakterna mellan den kommunala verksamheten och medborgarna. Erfarenheternafrån sådana lokala organ har i huvudsak varit positiva. Det har emellertidansetts angeläget att öppna möjlighet att ge de lokala organen förvaltnings-och verkställighetsuppgifter. beslul med anledning av propositionenom lokala organ i kommunerna (prop. 1978/79:181, KU 1978/79:36, rskr1978/79:361) ger kommunerna möjlighet att fr. o. m. bedrivaförsöksverk- Prop.1979/80:54 13 samhetmed lokala organ med sådana uppgifter på det kommunallagsreglerade området. Enökad medverkan frän kommuninvånarnas sida i den kommunala verksamheten harenligt min mening stor betydelse när det gäller att skapa en livskraftigkommunal självstyrelse. Jag anseratt man genom att inrätta lokala organ kanskapa ett naturiigt forum på det lokala planet för diskussion och beslut ifrågor som bar direkt betydelse för kommuninvånarna. Verksamheten i lokalaorgan kan också innebära en vitalisering av arbetet i de politiska partiernaslokalföreningar. Påsikt anser jag att möjlighet till förvaltning och verkställighet genom lokalaorgan bör öppnas genom en permanent lagstiftning för hela den kommunalaochlandstingskommunala verksamheten. har genomtilläggsdirektiv (Dir. 1979:68) fått i uppdrag atl arbeta fram ett förslag sådan lagstiftning. beslut med anledning av propositionen omlokala organ i kommunerna innebär att möjlighet bör öppnas att bedrivaförsöksverksamhet med lokala organ också på det specialreglerade området. Ävenjag anser att starka skäl talar för att sådan möjlighet skapas. Detförslag som kommunaldemokratiska kommittén lägger fram i betänkandetSpecialreglerade uppgifter för lokala organ i kommunerna är enligt min meningägnat att läggas till grund för en försökslagstiftning på området. En huvudprincip inomkommunalrätten är att varje kommun skall vara en odelad förvaltningsenhet. Förvarje uppgiftsområde skall det finnas ett enda. förvaltningsorgan, dvs. Det är därför inte möjligt att utan stöd i särskildlagstiftning inrätta fiera nämnder som, var och en för ett geografiskt område,svarar för förvaltningsuppgifter av samma slag. För den specialregleradeförvaltningen är principen oftast fastslagen i resp. specialförfattning. Bakomprincipen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet ligger främst önskemåletom en enhetlig och effektiv förvaltning. Vid tillkomsten av lagen om vissalokala organ i kommunerna ansågs det att principen inte hade en sådan tyngd attden borde få hindra en försöksverksamhel med lokala organ på detkommunallagsreglerade området (prop. s. 19). Den verksamhet som fiera av despecialreglerade nämnderna bedriver haren central betydelse för kommuninvånarna.För vissa nämnders verksamhet, t. ex. skolstyrelsens och , ärbehovet av överblick och enhetlighet mycket framträdande. Jag anser emellertidatt detta inte bör hindra en försöksverksamhet med lokala organ på detspecialreglerade området. Jag vill framhålla att det på såväl skolstyrelsensoch som andra specialreglerade nämnders uppgiftsområden finnsåtskilliga uppgifter som framstår som väl ägnade att handläggas lokalt. Försökslagstiftningenbör utformas så att det framgår atl en central facknämnd på varje område måstebehållas. 1 ett följande avsnitt kommer jag att gå närmare in på frågan omvilka specialreglerade områden som bör Prop.1979/80:54 14 I det sammanhanget kommer jag att ta upp frågan om detbehövs uttryckliga föreskrifter som hindrar att vissa uppgifter förs över tilllokala organ. Oavsett om sådana föreskrifter införs eller inte måstenaturiigtvis behovet av överblick och enhetlighet noga övervägas, när man fören enskild kommun bestämmer vilka uppgifter som skall föras över från encentral specialreglerad nämnd till lokala organ. Jag återkommer i det följandetill frågan om kommunerna bör få självständigt besluta om en sådanuppgiftsöverföring. Enligtmin uppfattning är det angeläget att en försöksverksamhet med lokala organ pådet specialreglerade området inte omgärdas med ailtför stränga restriktioner.För att försöksverksamheten skall kunna ge tillräcklig ledning för utformningenav en mera definitiv lagstiftning är det av vikt att de områden som öppnas förförsöksverksamhet inte blir för lä och att det på varje område blir möjligt attföra över väsentliga uppgifter till lokala organ. Försökslagstiflningen börenligt min mening vidare utformas så att kommunerna fär så slor frihet sommöjligt alt utforma försöksverksamheten efler de lokala förutsättningarna. Jaganser vidare att det, som kommittén också föreslår, nu bör göras möjligt attinrätta lokala organ med uppgifter inom både det specialreglerade och detkommunallagsreglerade området. En intressant möjlighet kan vara att inrättalokala organ med uppgifter inom t. ex. kultur-, fritids-, skol- och socialområdet.Man bör kunna utgå från att det finns ett stort inlresse från medborgarnas sidaatt lokalt kunna diskutera och påverka kommunens verksamhet på dessa områden.Det finns också stora möjligheter till bättre sarpordning och effektivareutnyttjande av kommunens resurser genom att förvaltningsuppgifter från fleraområden förs samman till ett lokalt organ. Närdet gäller den lagtekniska lösningen har kommittén gått vidare pä den väg somvaldes vid tillkomsten av lagen om vissa lokala organ i kommunerna. Kommitténföreslär sålunda att lagen kompletteras med föreskrifter som gör det möjligtatt inrätta lokala organ på det specialreglerade området och att ändringareller tillägg i de olika specialförfattningarna undviks. Särskilt med hänsyntill att det nu endast gäller att öppna möjlighet till försöksverksamhet ocksåpå det specialreglerade området anserjag att detta är en lämplig lösning. Detär angeläget att kommittén noga följer och utvärderar försöksverksamheten medlokala organ i kommunerna så att erfarenheterna av denna kan tas till vara ikommitténs fortsatta arbete på en permanent lagstiftning om lokala organ i kommuneroch landstingskommuner. Jag utgår från att ocksä de centrala myndigheter vilkasuppgifter berörs av försöksverksamheten kommer atl följa denna meduppmärksamhet. Försöksverksamheten bör pågå så länge atl erfarenheterna fråndenna utgör ett ordentligt underiag för kommitténs överväganden i fråga om enpermanent lagsliftning om lokala organ. Jag räknar emellertid med att ställningtill ett förslag till permanent lagstiftning bör kunna tas i sådan tid attlagstiftningen kan träda i kraft . Prop.1979/80:54 15 uppdrag omfattar även frågan om möjlighet för dem som utnyttjarkommunal service att delta i institutionsstyrelsernas verksamhet (Dir.1977:96). 1 direktiven sägs att kommittén i sitt arbetebörbeaktaresultatetavövervägandeninom i frågan om lokala organ vid skolorna. Bakgrundentill uttalandet i direktiven om lokala ledningsorgan vid skolorna är riksdagensbeslut om skolans inre arbete (prop. 1975/76:39, UbU 1975/76:30, rskr1975/76:367). Enligt detta beslut borde ett lokalt ledningsorgan bestående avelever och personal och i vissa fall även föräldrar kunna inrättas. Visstytterligare beredningsarbete måste dock avvaktas. Fråganhar sedan behandlats av en arbetsgrupp inom ipromemorian (Ds U 1977:20) Medinflytande i skolan. Promemorian innehåller ettprincipförslag om intressentsammansatta organ kallade skolnämnder. Förslagethar vidareutvecklats i promemorian (Ds U 1978:3) beslutsområde m. m.Arbetsgruppen tänkte sig att skolnämn-derna skulle kunna fatta beslut i vissafrågor, de flesta hämtade från vad som är rektors beslutsområde, och iövrigt ha uppgifter av samrådskaraktär. Mittförslag om försöksverksamhet med lokala organ omfattar skolområdet men innebärinte nägot ställningstagande i frågan om elevers och andra intressentersinflytande. En slutlig lösning av den frågan får övervägas i ett störresammanhang, när ställning tas till andra frågor som här är av betydelse. Dettahindrar emellertid inte att vissa förändringar genomförs . Jag har avstatsrådet erfarit att hon överväger åtgärder i syfte att stärkaföräldrarnas och elevernas inflytande när det gäller beslut som fattas avrektor. Detbör understrykas att utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamhetenkommer att vara mycket begränsat . Det tillgängligautrymmet för kommunerna kommer till stor del att tas i anspråk för utbyggnadenav barnomsorg och äldrevård. Det är därför angeläget att försöksverksamhetenmed lokala organ inte leder till ett ökat resursbehov i kommunerna. Detta kanundvikas genom omfördelning av resurser som har tillförts redan befintligverksamhet. Som jag har sagt finns det ocksä goda förutsättningar för attförvaltning genom lokala organ kan innebära att kommunens resurser utnyttjaseffektivare. Närmöjligheter skapas för kommunerna att överiämna även specialregleradeuppgifter till lokala organ, uppkommer frågan om det är nödvändigt ellerlämpligt att begränsa lagstiftningen så att den omfattar endast vissaspecialreglerade områden och inom dessa endast vissa typer av uppgifter. 1979/80:54 16 Kommitténföreslår att försöksverksamheten begränsas till de områden som omfattas avutbildnings-, byggnads-, hälsovårds-, socialvårds- och trafiklagstiftningen.Dessa områden uppvisar enligt kommittén flertalet av de uppgiftersom kan varalämpliga för förvaltning genom lokala organ. Det är också på dessa områden somman kan vänta sig samordningsvinster genom lokala organ. Kommittén framhållersom väsentligt att raden av uppgifter som får läggas på lokala organ blir sålång att ingen kommun skall behöva känna sig främmande för att ta itu med försöksverksamhet. Jag delar kommitténsuppfattning om vilka specialreglerade områden som bör öppnas för förvaltning ilokala organ. Det är som jag har antytt förut angeläget att urvalet ärtillräckligt stort och områdena tillräckligt omfattande för att de kommuner somär intresserade skall kunna bedriva en meningsfull försöksverksamhet och föratt en utvärdering av denna skall ge resultat. Kommitténs förslag täckerviktiga och omfattande delar av den kommunala specialreglerade förvaltningen.De omfattar uppgifter som var för sig eller tillsammans med uppgifter frånandra områden lämpar sig för förvaltning genom lokala organ. Jag anser det intenödvändigt att lägga ytteriigare områden till dem som kommittén har föreslagit. Attlåta lokala organ få uppgifter även inom socialvårdsområdet vållar särskildaproblem som jag vill ta upp i detta sammanhang. Problemen har sin gmnd i delsatt lokal förvaltning - genom sociala distriktsnämnder- redan kan förekomma pådetta område, dels att den avlämnade propositionen om (prop. 1979/80:1) innehåller förslag till nya reglerom de socialadistriktsnämnderna. Som närmare redovisas ikommitténs betänkande och i bilaga 1 till detta skiljer sig bestämmelserna ilagen om lokala organ i flera inte oväsentliga hänseenden från bestämmelsernaom sociala distriktsnämnder i lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. ochi den föreslagna socialtjänstlagen. Kommittén har inte ansett detta utgöranägot hinder mot att dess förslag om lokala organ med specialregleradeuppgifter omfattar även de sociala nämndernas uppgiftsområde. Kommittén gårinte närmare in på frågan om att samordna den reform som omfattas av kommitténsuppdrag med de förändringar som avses med den föreslagna socialtjänstlagen. I likhet med kommitténanser jag att socialvården är ett område som lämpar sig för förvaltning genomlokala organ. De nuvarande sociala distriktsnämnderna utgör ett beläggfördetta. Inom socialvårdsområdet finns också uppgifter som lämpligen kan förassamman med frågor från t. ex. fritids- och skolområdet i samma lokala organ.Det är enligt min mening angeläget att socialvården inte lämnas utanförförsöksverksamheten med lokala organ. Möjligheten att bedriva försöksverksamhetmed lokala organ med uppgifter inom socialvårdsområdet bör ses som ettalternativ till att inrätta sociala distriktsnämnder. 1979/80:54 17 Jagkan inte finna att olägenheterna med att öppna en möjlighet att överiämnasocialvårdsuppgifter till lokala organ som reglerna om socialadistriktsnämnder finns kvar skulle vara så stora att de båda regelsystemen inteskulle kunna existera sida vid sida . Kommitténs förslagbör dock modifieras något för att samordningen mellan de båda systemen skallbli bättre. 1 kommuner som inte harsociala distriktsnämnder bör det vara möjligt att inrätta lokala organ och gedem uppgifter som ankommer på socialnämnd, baranvårdsnämnd och nykterhetsnämnd.Det finns ingen anledning att begränsa de lokala organens verksamhetsområde pådet sätt som enligt 4 § lagen om social centralnämnd sker i fråga om socialadistriktsnämnder, dvs. till ärenden som avser vård och behandling eller annanåtgärd beträffande enskild person. Däremot bör den allmänna begränsningen gällaatt de uppgifter som överiämnas till ett lokalt organ måste ha anknytning tillkommundelen och vara av sådan beskaffenhet i övrigt att de lämpar sig förhandläggning i ett lokalt organ. Denna begränsning, som bör gälla allmänt förförvaltning genom lokala organ, återkommer jag till i det följande. a. alt uppgifter av övergripande natur skall ligga kvar hos den cenlralanämnden. Kommunersom har sociala distriktsnämnder bör däremot inte kunna överiämnasocialvärdsuppgifter till lokala organ. Detta förbud bör omfatta inte endastsådana ärenden rörande enskild person om enligt 4 § lagen om socialcentralnämnd ankommer på social distriktsnämnd utan även socialvårdsärenden iövrigt. Jag betraktar det som uteslutet att en kommun skulle vilja läggasocialvårdsuppgifter på såväl sociala distriktsnämnder som lokala organ. Förtydlighetens skull bör dock i lagen om vissa lokala organ i kommunerna tas inen uttrycklig föreskrift om att en sädan organisation inte får förekomma. Dekommuner som avseratt införa lokal förvaltning på socialvårdsområdet har underförsöksperioden att välja mellan sociala distriktsnämnder och lokala organenligt lagen om vissa lokala organ i kommunerna. Det är knappast sannolikt atten kommun som redan har sociala distriktsnämnder skulle viljaavskaffa dessa och gä över till lokala organ med socialvärdsuppgifter. Detfinns dock ingen anledning att i lagen om vissa lokala organ i kommunernaföreskriva förbud mot en sädan omorganisation. 1förslaget till socialtjänstlag finns bestämmelser om sociala distriktsnämndersom i vissa hänseenden avviker från reglerna i lagen om social centralnämnd.Enligt förslaget skall de sociala distriktsnämnderna handlägga ärenden somavser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person, om inte kommunfullmäktigehar beslutat annoriunda beträffande en viss grupp av ärenden. , om fullmäktige beslutar det, uppdra åt distriktsnämnderna attbesluta även i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamheten idistriktet, att handha förvaltning och 2 1979/80. 1979/80:54 18 verkställigheti fräga om egendom och att handlägga anställningsfrågor inom distriktsnämndensverksamhetsområde. Den föreslagnasocialtjänstlagen avses träda i kraft den . Den nya situation somdå kan inträda i fråga om de sociala distriktsnämnderna bör enligt min meninginte medan försöksverksamheten med lokala organ pågår leda till ändringar i denreglering av förhållandet mellan dessa och distriktsnämnderna som jag harförordat i det föregående. Om en kommun har sociala distriktsnämnder av den nyatypen, blir kravet att inga socialvårdsuppgifter får överiämnas till lokalaorgan ännu mera självklart . De nya distriktsnämnderna skall ju imotsats till vad som gäller enligt lagen om social centralnämnd kunna fä tilluppgift att handlägga även andra socialvärdsä-renden än sådana som avser vårdeller någon annan åtgärd beträffande enskild person. En lagteknisk anpassningtill socialtjänstlagen av den bestämmelse om förhållandet mellan socialadistriktsnämnder och lokala organ som jag har förordat blir dock nödvändig. 1övrigt ser jag ingen anledning att styra kommunernas val mellan de båda typernaav förvaltning genom lokala organ. Det förefaller rimligt att anta att dekommuner som före socialtjänstlagens ikraftträdande har valt den ena ellerandra linjen inte under återstoden av försöksperioden går över från lokalaorgan till distriktsnämnder eller tvärtom. 1längden kan det naturligtvis inte godtas att det för socialvården finns tvåsystem för förvaltning genom lokala organ. 1 kommitténs uppdrag ingår attföreslä permanent lagstiftning om förvaltning genom lokala organ för hela denkommunala och landstingskommunala verksamheten. Kommittén säger sig ha för avsiktatt återkomma till frågan om de sociala distriktsnämnderna i sittslutbetänkande om lokala organ. Det kan förutsättas att kommittén då föreslåren permanent lösning pä frågan om hur förvaltningen genom lokala organ påsocialvårdsområdet skall utformas. Ilikhet med kommittén förordar jag att lagen om vissa lokala organ i kommunernaändras så att lokala organ kan handha även ärenden som enligt lag eller annanförfattning ankommer på socialnämnd, , nykterhetsnämnd,social centralnämnd, hälsovårdsnämnd, byggnadsnämnd, trafiknämnd ochskolstyrelse. Kommitténtar upp frågan om det är lämpligt att kommunema får möjlighet att anförtro ävenärenden som avser myndighetsutövning åt lokala organ. Det är fråga om ärendensom gäller befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet,skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande (3§ förvaltningslagen, 1971:290). De kommunala specialreglerade nämnderna har istor utsträckning anförtrotts ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild.Dessa ärenden är till skydd för den enskildes rättssäkerhet underkastade desärskilda bestämmelserna i 14-20 §§ förvaltningslagen. Prop.1979/80:54 19 Kommitténframhåller att starka rättssäkerhetskrav anknyter till myndighetsutövningen.Dessa kan enligt kommittén tillgodoses likaväl hos lokala som hos centralanämnder. Kommittén hänvisar till att de sociala distriktsnämnderna har attfatta beslut om vissa frihetsberövanden och om andra angelägenheter som ärstarkt ingripande för den enskilde. Enligt kommittén har det inte förekommitnägra särskilda anmärkningar mot de sociala distriktsnämndernas förmåga attsköta dessa uppgifter. Kommittén har inte kunnat finna någon övertygande sakliggrund för att utesluta ärenden som avser myndighetsutövning från de ärenden somskall kunna överiämnas till lokala organ och föreslär därför inte någoninskränkning i detta avseende. Jagkan på det hela taget instämma i vad kommittén har anfört. Det finns utan tvivelgrupper av ärenden om myndighetsutövning som lämpar sig väl för handläggning ilokala organ. Om dessa ärenden lämnas utanför, finns det risk att de lokalaorganens uppgiftsomräden blir alltför snäva och att försöksverksamheten integer några klara resultat. Jag vill understryka altenreform av det slag som jag förordar måste ha som en grundläggande fömtsättningatt rättssäkerheten inte får försämras genom att uppgifter flyttas till lokalaorgan. De bestämmelser i lagar och förordningar som syftar till att skyddarättssäkerheten är naturligtvis tillämpliga i samma utsträckning, när ettlokalt organ handlägger ett ärende som när detta handläggs av den centralanämnden. Det lokala organets beslut kan överklagas i samma mån som den centralanämndens beslut. Om man i kommunen inte är övertygad om att det lokala organet,trots att de formella rältssäkerhetsgarantierna gäller, är i stånd att med deresurser som ställs till organets förfogande åstadkomma en tillfredsställandehandläggning, förutsätter jag att ärendegruppen inte överiämnas till detlokala organet. Det finns anledning att räkna med att kommunerna kommer attiaktta återhållsamhet med att låla lokala organ ta över ärenden som är känsligafrän rättssäkerhets-och likställighetssynpunkt och där intresset av enhetligbedömning är särskilt starkt. Sådana synpunkter gör sig i vissa fall gällancemed sådan styrka att det knappast kan komma i fräga att uppgiften överlämnastill lokala organ. Jag vill i detta sammanhang särskilt nämna byggnadsnämndensbefogenhet enligt lagen (1976:666)om påföljder och ingripanden vid olovligtbyggande att slutligt avgöra fråga om avgift eller att meddela föreläggandeeller ansöka om handräckning för rättelse i de fall som avses i 13 § 1,2 och 5nämnda lag. Jagansluter mig alltså till kommitténs bedömning atl det inte finns anledning attutesluta ärenden som avser myndighetsutövning från de uppgifter som kanöveriämnas åt lokala organ. Det är enligt min mening inte heller lämpligt attgenom bestämmelse i lag uttryckligen utesluta speciella typer av ärenden ommyndighetsutövning frän försöksverksamheten med lokala organ. Sådanaundantagsregler skulle lätt kunna ge det felaktiga intrycket att de omfattarsamtliga ärenden som inte anses böra handläggas av lokala organ. Härtill kommeratt den genomgång av de olika sakområdena som har kunnat ske i detta sammanhangknappast kan anses utgöra en Prop.1979/80:54 20 tillräckligtsäker grund för utformningen av undantagsregler av detta slag. Den särskildaintressekonflikt som skulle kunna uppstå om ett lokalt organ gavs sådanafakultativa uppgifter att organet skulle få anses företräda kommunen som part iett ärende där det har att utöva myndighetsfunktioner enligtspeciallagstiftning bör enligt min mening kunna undvikas, om problemet beaktasnär det lokala organets uppgifter bestäms. 3.2.3Avgränsning med hänsyn till uppgifternas beskaffenhet i övrigt Enligt2 § lagen om vissa lokala organ i kommunerna kan ett lokalt organ ha tilluppgift att handha förvaltning och verkställighet för en del av kommunen. Enuppgift som hänför sig till hela kommunen och som inte kan delas kan såledesinte anförtros åt ett lokalt organ. Kommittén föreslår att denna begränsningskall gälla även för de lokala organens verksamhet på det specialregleradeområdet. Jag anser att en sådan begränsning är en självklar utgångspunkt närdet gäller att avgöra vilka specialreglerade uppgifter som bör kunna överlämnastill lokala organ. Inom varje specialregleratområde finns uppgifter som gäller hela eller större delen av kommunen. Hur enfråga löses får kanske direkt betydelse för kommunen i dess helhet. Sådanafrågor av övergripande nalur bör avgöras av en central nämnd. Detsamma kanibland gälla i fråga om uppgiftersom är av sädan karaktär att intresset av enhetlighethar en alldeles särskild tyngd. På varje specialreglerat område finns vidareuppgifter som i varierande grad, alltefter förhållandena i kommunen ochuppgifternas beskaffenhet, lämpar sig för handläggning av lokala organ.Kommittén har inte funnit det möjligt att med någon egentlig precision angedessa uppgifter. Kommittén är inte heller beredd att göra nägra uttryckligaundantag för de särskilda ärendegrupper som enligt förslag i de promemoriorsom har fogats som bilagor till betänkandet inte bör fä överlämnas till lokalaorgan utan bör förbehållas den centrala nämnden. I stället föreslår kommitténen allmän regel om att lokala organ kan handha ärenden som med hänsyn till sinanknytning till en kommundel och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig förhandläggning i ett lokalt organ. De specialregleradenämnderna har så många uppgifter av olika slag och förhållandena i kommunernaär så varierande att det inte är möjligt att ens någorlunda exakt ochfullständigt ange vilka typer av ärenden som bör fä överiämnas till lokalaorgan. 1 likhet med kommittén anserjag därför att det för att en ärendetypskall lä anförtros åt ett lokalt organ bör krävas att den på grund av sinanknytning till kommundelen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för attskötas av ett lokalt organ.