prop · G3031 · 1979-12-31 00:00:00 — Socialljänslen är endast en del av del socialpolitiskaverksamhetsfältet som i sin tur ingår i den allmänna samhällspolitik, som gårut på all minska de sociala och ekonomiska klyftorna eller motverka att devidgas. Samlidigl slår det klart atl utifrån etlhelhetsperspektiv har all verka på många olika områden som gäller människornaslevnadsvillkor. Socialljänslen skall således lämna bistånd i den meningen altmänniskor som behöver del tillförsäkras resurser. Genom skall deberedas skäliga levnadsvillkor, varvid behov av förebyggande ellerrehabiliterande insatser bör beaktas. Förebyggande och rehabiliterande insalser inom denkommunala behovsprövade hjälpens ram kommer all få ökad vikl. Del kommunala behovsprövadeslödel har givetvis stor betydelse för de människor som behöver denna hjälp,även om dess utjämningseffekter på det hela taget är marginella. Till reformen hör för vikligaändringar i fråga om sekretesskydd och regislrering. Dessa ändringar går ut påalt förstärka skyddet av den personliga integriteten. Människor skall i ännumindre utsträckning än kunna mol sin vilja få sina personligaförhållanden utlämnade lill annan. 1 denna riklning verkar desekretessbestämmelser som har föreslagits i den lidigare denna dag besluladepropositionen med förslag lill sekretesslag, m.m. liksom begränsningarna isocialljänslens uppgiftslämnande i vissa ärenden. Samma gäller förslagel omall socialregisterlagen slopas och att socialljänslens registrering begränsas iavseende på art, omfång och varaklighel genom återkommande gallringar m. m. Prop.1979/80:1 Reformens inriktning 135 Mänga människor torde uppleva en närgången ochvaraktig registrering av sina förhållanden i sociala register med ett intefullgott sekrelesskydd som någol av en brännmärkning. Del ger dem en känsla avatt tillhöra en gmpp i samhällel som skiljer sig från andra. De föreslagnareformema i form av minskad registrering och ökal sekretesskydd kan därför medviss rätt anses utjämna klyftor mellan olika grupper i samhället. Samma gällerförslaget all inle längre skall ha en mtinmässig rapporteringsskyldigheti körkortsärenden m. m. Den socialljänstreform som föreslås innebär etldefinitivt uppbrott från det synsätt som har präglat den traditionellasocialvården. Den tidigare socialvårdsideologin har inneburit enkalegorisering och stämpling av människor i termer av "vi" och"de". De förra har utgjort subjekt i form av myndigheler som har haftde senare som objekt för insatser, vilka har gått ut på alt hindra eller mildra"sociala avvikelser". Socialtjänslreformen fullföljer en utvecklingslinjesom har blivit aUt mer framträdande inom den moderna socialvården. Den nyasocialtjänsten skall utformas som en servicebetonad samhällstjänst. Socialtjänstenskall vara tjänstvillig, uppmärksam, angelägen att människor kommer och sökerhjälp och råd så snart de behöver del och inte . Ingen skall behöva drasig för all vända sig till . Verksamhetens krav på motprestationerskall bygga på allmänna riktlinjer, som kan anpassas till vad som ärmöjligt och rimligl för den enskilde. Den sökande skaU behandlas som enjämställd med egel ansvar och med rätt att kräva respekt för sina åsikter ochsynpunkler. Denna serviceanda bör prägla socialtjänstensstmklurinriktade insatser i form av medverkan i samhällsplaneringen,samhällsarbete och uppsökande verksamhel. Den bör utmärka de allmänt inriktadeinsatsema när det gäller information och omsorgerna om bam och ungdom, äldremänniskor och människor med handikapp. Det är inom dessa aUmänt inriktadeområden som serviceinslällningen växt fram. Inom den framtida socialtjänstenär del av särskild vikl att samma inställning kommer att utmärka deindividuellt inriktade insatserna. Reformarbetet har följt den huvudlinje i svensksocialpolitik som innebär alt där så kan ske skall anordningama varagenerella. De skall inte innehålla onödiga bestämmelser och spärrar förmänniskor som behöver de olika tjänstema. Viktiga fördelar med detta är atl det blir lättareför medborgama att sätta sig in i vilka rättigheter de har. Administrationenkan som regel göras enklare. Allmänt utformade tjänster som barnomsorg ochäldreomsorg Prop.1979/80:1 Reformens inriktning 136 m.m. får inle heller de negaliva stämplingseffekter som kan följa med en prövningsom berör den enskildes integritet och självkänsla. Det står klart alt hushållningen medknappa resurser som skall bidra till en social och ekonomisk utjämning kräverprioriteringar. Vid nödvändiga inskränkningar i fråga om allmännasocialpolitiska anordningar bör resurserna inriklas på de mest resurssvagagrupperna som har slörst behov av en resursförstärkning samlidigl somprövningen görs så enkel som möjligt. skall arbeta förebyggande. Av storbelydelse blir här de stmklurinriktade insatsema främsl i form av medverkanutifrån sociala mål i samhällsplaneringen. Även samhällsarbete och insatser isamband med en aktiv uppsökande verksamhet som innefattar information ocherbjudande av tjänster har vikliga förebyggande aspekter. Även de allmäntinriktade tjänstema, som omfattar de slora serviceområdena, har synnerligenstor belydelse genom atl göra det möjligt för ensamslående och familjer attförsörja sig, alt klara etl självständigt boende och även i övrigt kunnabestämma Qver sitt liv. Därigenom förebygger passivitet ochberoende. De individinriktade insatserna har inom socialvården i storutsträckning verkat kompenserande och avhjälpande, men de har också omfattataktiva rehabiliteringsåtgärder. Dessa uppgifter blir betydelsefulla även inomsocialtjänsten. Del är emellertid viktigt att de individinriktade insatsemasätts in på ett så tidigt stadium som möjligt. De bör därmed kunna få ökadförebyggande betydelse. Så bör bli fallel med bl. a. det ekonomiska stödet iform av socialbidrag. En fömtsättning för att insatser iolika avseenden skall få förebyggande effekt är att orsakema till behovet avinsatser klarläggs och att de insatta resursema utformas ändamålsenligt ochrealistiskt. För att skall kunna lösa dessauppgifter är det angelägel att kunskapema om människornas villkor och ommöjligheterna alt påverka dessa fortlöpande förbättras. behöverhär stöd av forskning och utvecklingsarbete inom flera områden. Etl annalviktigi underlag för utformningen av en förebyggande socialtjänst blir enändamålsenligt uppbyggd statistik. Det sociala arbetet kräver slutligen enyrkesmässig kompetens som omfatlar såväl teoretiska kunskaper som praktiskaerfarenheter. Social forskning och metodutveckling, statistisk information ochsocial utbildning kommer att utgöra viktiga fömtsättningar för socialtjänstensframtida utveckling. Jag skaU efter denna inledning ta upp de olikainslagen i socialtjänslreformen till närmare behandling. 1979/80:1 mål 137 De tre gällande vårdlagarnainnehåller flera bestämmelser som anger målen för verksamhelen. Enligl 1 § BvLhar barnavården "lill syfte all främja en gynnsam utveckling av de ungaoch goda uppväxtförhållanden i övrigl för dem". Nykterhelsvårdens uppgiftenligt I § NvL är att återföra missbmkaren tiU "elt nyktert liv".Enligt I § ShjL skall kommunen se till atl den som vislas i kommunen"erhåller den omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållanden iövrigt kan anses tillfredsställande". De mål som finns uppställda i denuvarande vårdlagarna är således var för sig begränsade. De kan inte hellervara annat. Socialvården regleras ju inle av en sammanhållen lag ulan av fleralagar, som har kommil lill vid olika tiUfällen och för olika ändamål. Målfrågorna har spelat enbetydelsefull roll i socialulredningens arbele. Detla gäller såväl frågan omövergripande mål inom den framtida som de delmål somutredningen vill ställa upp för verksamheten. Behovel av övergripande mål blirsärskilt framträdande i ett reformarbete som går ut på alt omgestalta enfunktionelll uppdelad socialvård till en sammanhållen socialtjänst som präglasav en helhelssyn. Det är också först i detta läge som det finns praktiskafömtsättningar att finna en gemensam målsättning av övergripande karaktär. Jaghar lidigare (avsnitt 2.1.3) i princip anslutit mig till de övergripande mål -demokrati, jämlikhet och solidaritet, trygghet - som socialutredningen harföreslagit skall gälla för . Jag ämnar nu la upp målfrågorna mer ingående behandling. Inledningsvis vill jag redan härhelt kort diskulera de delmål som bör gälla under de övergripande målen. Dessadelmål bör ses som medel för all förverkliga mål på en högre nivå,ytterst de övergripande målen. har här haft en svår uppgift.Del är svårt att bygga upp ell system av mål och medel för somtillgodoser inte minsl leoreliska anspråk på klarhet och konsekvens. De förslaglill mål och medel som ulredningen redovisar uppfyller dock enligt min uppfattningi huvudsak de praktiskl-politiska anspråk som man här måsle ställa. Utredningen kan sägas ha arbetatmed i princip två olika "uppsättningar" underordnade mål och medel. Den ena uppsättningen sådanamål/medel består hell enkelt av olika föreslagna verksamheter (huvudfunktioner)för den framlida , som medverkan i samhällsplaneringen, allmäntförebyggande insalser av olika slag osv, Frågor om hur man skall dela insocialljänslens verksamheler tar jag upp senare (avsnill 2.4). Den andra uppsättningen mål/medelavser de särskilda mål eller riktlinjer som bör gälla för socialtjänstensolika verksamheler. Prop.1979/80:1 mål 138 anges för socialljänslens medverkan i samhällsplaneringen,för äldreomsorgen m.m. Dessa mål är underordnade de övergripande målen genomalt de är partiella både i förhållande till hela verksamhelen och till övergripandemål. Sammanfattningsvis bestårsocialutredningens föreslagna mål- och me-delslmklur av följande nivåer. Övergripande mål: demokrati,jämlikhet och solidaritet, trygghet Underordnade mål: socialtjänstensverksamheler ("huvudfunktioner") särskilda mål för dessaverksamheter. 2.2.2 De övergripande målen Socialulredningens förslag lillövergripande mål har fått kraftigt stöd vid remissbehandlingen. En positiveller övervägande positiv instäUning har bl.a. , kommun- ochlandstingsförbunden och de fackliga huvudorganisationerna. Föreningen anser all de allmänt hållna målen har etl berättigande genom attde anger en viljeinriktning och på så sätt kan påverka utvecklingen inomsocialvårdsområdet. Bland kommunerna ullalar i.ex. att med målen klartutsagda i lagen skapas det bättre förutsätlningar för att värderingama hållslevande och akluella i såväl del dagliga arbetet som det mer långsikligareformarbe-tel. Del saknas dock inle kriliskasynpunkler på förslaget. Den vanligaste kritiken är atl målen har blivit förallmänt hållna. a. riksåklagaren borde den inledande beslämmelsen isocialtjänstlagen ta sikte på de delmål som lagen behandlar i de följandeavsnitten. Därmed kunde målsättningen få erforderlig pregnans och klarhet. De övergripande målen måsle enligtmin mening med nödvändighet vara allmänt utformade. Dessa mål bör i första handses som politiska riktmärken för socialljänslens långsiktiga utveckling. Somflera remissinsianser har framhållil är de långsikliga målen även en markeringav ell nytt förhållningssätt i del dagliga arbetet till människor som sökerbislånd. De övergripande målen uttrycker såväl samhällets roll i olikaproblemprocesser som en positiv tilltro till människans egen förmåga. Med de formuleringar somsocialutredningen har valt för de övergripande målen har enligl fleraremissinstansers mening utredningen dock inle helt lyckats ge uttryck för sinaintentioner när det gäller den enskildes ansvar för sill liv. Jag delar pådenna punkl remisskritikens uppfattning. Jag föreslår att socialtjänstlagensmålparagraf skall kompletteras så att individens ansvar kommer lill klarareuttryck i lagen. får inte ges lill uppgift alt la över ansvaretför enskilda människors handlingar och livsföring. Vad bör ochkan göra är alt förslärka och komplettera människans egna resurser. Inle ulanfog har socialvårdens Prop.1979/80:1 mål 139 "fixarroll"kritiserats. Jag har tidigare pekat på alt det innebär en kränkning att fråntaden enskilde ett personligt ansvar för hans liv och handlande. Därmed riskerarman passivering och beroende. Å andra sidan får självfallel della konstaterandeinte tas som ulgångspunkt för konservativa värderingar av rolli förhållande till människor som står inför övermäktiga svårigheter och vilkasvalmöjligheter är hårt beskuma. En annan kritik av utredningens förslag går ut påalt det skulle råda bristande samstämmighet mellan socialtjänst ochövergripande mål. Denna kritik har flera varianter. En har till innebörd atlsocialtjänsten inte kan förverkliga portalparagrafens mål och åstadkomma t.ex."jämlikhet i lev-nadsviUkor". Här vill jag bara erinra om attsocialtjänsten enligl lagförslaget skall/röwja en sådan utveckling.Självfallel är bara en faktor bland många. Andra faktorerbetyder ofta mer för att främja en ökad jämlikhet. Därmed är svaret också givetpå en annan kritik som framhåller atl de övergripande målen inle är exklusivaför utan gäller, eller bör gälla, många andrasamhällsverksamheter. Till denna kritik knyts ibland synpunkten att de övergripandemålen inte har sin plats i en enskUd författning utan i gmndlagen.Socialulredningen säger i denna fråga att sociala mål som överensstämmer medregeringsformens principer bör vägleda inle bara utan allsamhällsverksamhet. Jag delar socialutredningens mening. är enav många verksamheter som skall sträva efter att uppfylla de sociala målen. Delhar slor betydelse atl dessa riktlinjer läggs fast i den lag som skall regleraomdaningen av den tradUionella socialvården till en socialtjänst. De övergripande målen bör kunna bidra till atlblotta alltför kortsiktiga åtgärder och inbördes molslridande insatser. Deinnebär även en öppen redovisning av de värderingar som bör präglaverksamheten. Detta är att föredra framför strävanden som slyrs av doldavärderingar vilka på elt mer okontrollerat sätl kan påverka en verksamhet. Deövergripande målen skall visserligen konkretiseras och preciseras i delmål, mensådana delmål gör inle de övergripande målen överflödiga. Dessa bör få betydelseför den socialpolitiska debatten inte bara pä riksplanet och regionalt utanockså i kommunema. Man kan t.ex. fråga sig hur praktiska reform- och budgetförslagsom läggs fram överensstämmer med de övergripande målen; vilka målkonfliklerman möter här, vilka prioriteringar man då bör göra osv. Det finns slutligen två olika krifiska inslag iopinionen kring målfrågorna som jag har fäst mig särskilt vid. Från helt skildaulgångspunkter kan båda sägas gälla frågan om den livskvalitet somsocialtjänsten skall medverka till atl tillförsäkra människorna. Den ena utgångspunkten är att socialutredningenborde starkare ha betonat den enskildes rätt tiU ett meningsfullt arbete och enfuUgod bostad. T.ex. betecknar rätten lill arbete som enväsenfiig livskvalitet i varje ung människas tillvaro. säger att avsaknad av arbete eller bostad oftatillhör de förhållan- Prop.1979/80:1 mål 140 den som orsakar sociala problem. Jag har självfallel sammauppfattning som dessa remissinstanser om de grundläggande värden som rättentill arbete och rätten till bostad utgör. Dessa rättigheter kan, som framgår avvad jag har nämnt tidigare (avsnitt 2.1.3) härledas ur de övergripande målen.Jag anser rätten lill arbele och rälien lill bostad ha en så avgörandebetydelse för den enskildes sociala situation atl de bör framhävas lydligare isocialtjänstlagen än som har sketl i socialutredningens förslag. Vidare harsärskilt ungdomsarbetslösheten konkret visat att utbildning är av grundläggandebetydelse för möjlighelerna all få och behålla elt arbele. En bristfälligutbildning kan givetvis vara ett svårt handikapp även i övrigl i etl såkomplicerat samhälle som vårt. Jag återkommer till dessa frågor senare (bl. a.i avsnill 2.4 - funktion och uppgifter). Den andra utgångspunkten är altulredningen har skjutit den materiella tryggheten alltför myckel i förgmnden.Detta skulle enligl vissa remissinstanser, som KDS, Svenska diakonsällskapetm.fl., innebära all begreppen livskvalitet, solidaritet och gemenskap har fåtten mindre cenlral StäUning än den borde ha. I anslulning till dessa påpekandenvill jag understryka de värden som ligger i att alla människor känner och tarell ansvar för sina medmänniskor. En aldrig så väl fungerande socialtjänst kaninte ersätta del ansvar och den solidaritet med sin nästa i ord och gärning sommåste vara en hömsten i samhällsgemenskapen. Del finns tyvärr tecken som tyderpå att det moderna samhällets utveckling med urbanisering,befolkningsomflyttning m. m. har lett till etl ökat främlingskap i samhäUet däransvaret för medmänniskan i den-omedelbara omgivningen löper risk att komma påundantag. Dessa frågor bör liksom andra ideella faktorer i begreppellivskvalitet få sin berättigade betoning när vi drar upp riktlinjema för denframtida . förslag om enmålinriktad ramlag har fått stark uppslutning under remissbehandlingen.Kommunema anses få stor frihet att anpassa biståndet efter skiftande behov ochönskemål. pekar på att är till för allamedborgare och att lagen avser all motverka målgmppsinriktade ochsymptomorienterade åtgärder. kommer kritik inte minst från handikapprörelsen,där man menar att förslaget möjliggör stora standardskillnader mellankommunerna och att det är de svagaste gmppema i samhället som får lida mest avdetla. Jag ämnar i del följande på olikaområden föreslå ålgärder som leder till en fastare reglering än vadsocialutredningen har föreslagit utan atl lagen förlorar sin karaktärav målinriktad ramlag. När fömlsätlningama för att införaen målinriktad ramlag på område skall undersökas bör en allmänutgångspunkt kunna vara att ju bättre lagstiftarna i lagen anger mål ochsyften, desto mindre blir behovet av en fast, detaljerad reglering. Saken kanockså med socialutred- Prop.1979/80:1 mål 141 ningensord uttryckas så all "ju sIöitc frihelsom ges atl ulforma , desto slarkare blir kravet på atl lagenanger vägledande mål för verksamheten". En mindre fast reglerad lagstiftning ger störrefrihet vid val av tillvägagångssätt och gör det möjligt att la slörre hänsynlill vad den enskilde vill och behöver. Det ligger i linje med denhelhelsprincip som präglar socialtjänstreformen att hänsyn skall kunna tastill många samverkande faklorer när tiUsammans med den delgäller skall finna den mest ändamålsenliga åtgärden eller kombinationen avinsatser. En alltför detaljerad lagstiftning kan här ulgöra ell hinder. Som både ulredningen och remissinstanserna harpekat på ger en målinriktad reglering också utrymme för en positiv utvecklingav metoder och arbetssätt. Utan att ge avkall på standardkraven måstekommunerna ha etl utrymme atl utforma så att den bäsltillgodoser kommunmedlem-mamas behov. Slmkturella olikheter mellan kommunemakan motivera vissa skillnader i och verksamhet. Somjag kommer att gå in på senare måsle denna frihel givetvis ha sina gränser. Den föreslagna lagen bör naturligtvis också ses motbakgrunden av att kommunsammanläggningarna har gett dagens kommuner bättrefömtsättningar, ekonomiska och andra, atl bedriva en effektiv socialtjänst.Inte minst viktig i sammanhanget är den kår av utbildade tjänstemän som harvuxit fram inom den kommunala socialvården . Jag återkommer senare till de frågor om utbildningav såväl förtroendevalda som tjänstemän som aktualiseras avsociahjänslreformen (avsnitt 2.26). En målinriktad ramlag skapar nya fömtsättningar förresultatvärdering. Även om metodproblemen är betydande, kommer resultatet avolika insalser atl kunna jämföras med olika konkreta och preciserade delmålsom endera finns direkl intagna i lagen eller som utarbetas med ledning avlagen och dess förarbeten. har i sitt remissvar kritiseratutredningens förslag för att det kan ge upphov till delaljföreskrifter ochallmänna råd som i alltför hög grad kommer att begränsa kommunemas politiskahandlingsfrihet. De flesta kritiker har som framgått av vad jag harsagt tidigare dragit en annan slutsats, nämligen att ramlagen leder lill riskerför ojämnheter i standard mellan kommunema och osäkerhet över skyldigheter ochrättigheter. Flera juridiska instanser, klientorganisalioner m.fl. står bakomen sådan kritik. Inte bara lagstiftningen utan även utredningens förslag atlminska de specialdestinerade statsbidragen och öka de generella anses kunnabidra till att standardskillnaderna mellan kommunema behålls eller rentav ökar.TCO föreslår att ämbetsverken skall ges befogenhet atl ställa upp vissaminimikrav både kvantitativt och kvalitativt i fråga om utbudet av tjänstertill medborgama. Vidare bör enligt TCO:s mening socialstyrel- 1979/80:1 Kommunens ansvar 142 senutfärda alternativa rekommendalioner i fråga om t.ex. vissa inlag-ningsregleroch avgiftslaxor. Jag anser atl man måsle fästa stort avseende vid derisker för standardskillnader och osäkerhet om skyldigheter och rättighetersom kritiken har pekat på. Samlidigl bör man hålla i minne alla de faklorer sombalanserar en ogynnsam utveckling. Jag vill erinra om alt socialtjänstlageninte möjliggör ålgärder som slår i strid mot den enskildes vilja. Andravikliga funktioner som verkar för konkretisering av den enskildes skyldigheteroch rättigheter samt en jämnare standard mellan kommunerna är delsbesvärsinslitutet och de rättsvärdande instansernas prövning dels tillsynsmyndigheternasvikliga roll. Vikligl i sammanhanget är även vad medborgama ikommunerna kräver. Liksom vill jag understryka atl de tjänsterramlagen kan erbjuda är lill för kommunens samlliga medborgare. Det politiskaansvaret för hur sköts kan komma alt få ökad tyngd. I 1 § ShjL anges atl varje kommun skall se lill attden som vislas i kommunen får den omvårdnad som med hänsyn till hans behov ochförhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Kommunen skall vidaresörja för att den som vistas i kommunen och som finnes vara i behov avsocialhjälp får sådan hjälp enligl vad som sägs i lagen. Enligt 6 § ShjLåligger det socialnämnden att bl. a. göra sig väl förtrogen med den enskildesbehov av omvårdnad och verka för atl delta blir tillgodosett. Enligt NvL skall nykterhetsnämnd bl. a. verka förallmänt nykterhetsfrämjande åtgärder och genom stöd- och hjälpinsatser sökaåterföra den som missbrukar alkohol till elt nyktert liv. Kommunens ansvar för barnavärden slås fast i 2 §BvL. Enligt denna bestämmelse skall varje kommun sörja för sin barnavård enliglvad som sägs i lagen samt även i övrigt genom lämpliga anordningar och åtgärderfrämja en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i övrigtför dem. framhåller att den enskilde i ettallt mer komplicerat samhäUe får aUt större svårigheter all finna vägarna tillden hjälp och service som samhället kan ge. Det är därför enligt ulredningen angelägetatt ett organ i samhället får uppgiften att förmedla hjälpinsatser från andrasamhäUsorgan och tillgodose det behov av bistånd som dämtöver kan föreligga idel enskilda fallel. Ulredningen anser alt del härigenom skapas bättregarantier för att den som behöver samhällets bistånd ges del stöd och den hjälpsom kan behövas i varje särskilt fall. Man bör lägga fast vilket organ som hardet yttersta ansvaret för atl den enskilde får den hjälp som han behöver.Enligl ulredningen har kommunen de bästa fömlsätlningama för delta. 1979/80:1 Kommunens ansvar 143 Vidare framhåller socialutredningenatl ell sådanl yllersla ansvar innebär flera uppgifter för kommunen. Del börsåledes ankomma på kommunen alt ta rätl på de hjälpbehov som finns i kommunen.Den enskilde bör få råd och anvisningar om de hjälpmöjligheter som finns isamhällel. Kommunen bör vid behov förmedla insalser från andra samhällsorgan.Kommunen bör vidare fillgodose sådana individuella behov som inte avannat samhällsorgan. I första hand bör kurativa och ekonomiska åtgärder komma ifråga. Som den yttersta konsekvensen av del kommunala ansvarel bör enliglulredningen följa skyldigheten all bereda den enskilde behövlig värd. Jagåterkommer till frågan om ansvarsfördelningen mellan och andravårdområden.