prop · G30396 · 1979-12-31 00:00:00 — Jag övergår i del följande lill altnärmare beröra de olika huvudpunkterna i en sådan lag. 2.2 Skyldighet att ansöka om uppehållstillstånd föreinresan Med slöd av 7 8 utlänningslagen(1954: 193 UllL) föreskrivs i 32 8 ullänningskungörelsen (1969: 136 - UtlK) atlen utlänning inte får uppehålla sig i landel längre lid än ulanatl ha uppehållstillslånd (UT). Undantag har gjorts för medborgare i ett annatnordiskt land samt för ogifta ulländska barn lill någon som är svenskmedborgare eller som är bosatt här och har UT. UT kan sökas före eller efterinresan i . En förutsältning för bifall är normall alt försörjningen ärtryggad. Prop.1979/80:96 30 förulsältningar framgår i första hand av prop. 1968: 142s. 89 ff. Något krav på ordnad försörjning slälls självfallet inle belräffandeflyktingar och andra skyddsbehövande grupper. Arbetskraftsinvandringen frånutomnordiskt land har reglerats genom alt man då infördebestämmelser om atl arbetstillstånd (AT) mäste ha ordnats före inresan. Som enföljd av all arbetskraftsinvandringen har reglerats och all behovel avutländsk arbelskrafl har varil litel, har den ulomnordiskaarbetskraftsinvandringen krafligl minskal och den svarar för en myckellilen del av den ulomnordiska invandringen. 1 stället domineras denna avutlänningar som söker UT på grund av familjeanknylning till personer här ilandet saml av flyktinginvandring och annan humanitärt motiverad invandring. Idessa fall söks UT vanligen först efter inresan. En sådan ordning är f. ö.nödvändig när en utlänning söker asyl eller i övrigl åberopar politiska skäl. I fråga om invandringens närmaresammansällning och rådande praxis vid tillståndsgivningen får jag hänvisa tillbelänkandel (s. 61-68). föreslår ,i syfte all få lill slånd en bätlre konlroll över invandringen, alt inte endastAT ulan även UT normall skall ha ordnats före inresan. På samma säll som ifråga om AT skall del i princip inte längre vara möjligt för utlänningen all fåett UT så länge han vistas här. Kommittén anser atl del även från utlänningenssynpunkt i allmänhet är fördelaktigare atl uppbrottet från hemlandet sker förstefler del alt tillståndsfrågan har ordnats. Därmed undviks de ofta svårapsykiska påfrestningar som den utdragna väntetiden i del nya landel medför. Del blir enligl kommitténsjälvfallet nödvändigl alt förse en sådan beslämmelse med ålskilliga undantag.Som kommittén ulförligl redovisar på s. 108- 111 i belänkandet bör undanlaggöras för flyktingar och krigsvägrare, utlänningar som anförpolitisk-humanitära skäl, de Iradilionella famil-jesammanföringsfallen, dvs.maka/make och minderåriga barn, saml för utlänningar som har myckel starkahumanitära skäl. Den ordning som kommittén föreslårinnebär, om man bortser från de nämnda undaniagen, att en ansökan om UT somgörs efler inresan skall avslås av formella skäl, dvs. redan på den grunden atlutlänningen finns i ulan lillslånd. Om utlänningen efter alt ha lämnallandel inger en ny ansökan om UT prövas denna i sak. Kommittén förutsätter enmjuk tillämpning i inledningsskedet. Det stora flertalet remissinstansersläller sig positiva lill förslagel att införa krav på UT före inresan iSverige. RÄ tillstyrker sålunda förslagel, både med hänsyn till att del förutlänningen måste vara lättare atl avvakta beslutel i hemlandet än i ett förutlänningen främmande land och med hänsyn till samhällets behov av en regleringav invandringen. RÅ fruktar emellertid alt effeklen av en sådan regelunder nuvarande förhållanden kan anlas bli relalivi begränsad. anser altövervägande skäl lalar för atl den föreslagna ordningen införs. Prop.1979/80:96 31 Enligt AMS kan förslagel medföra enönskvärd åtstramning av den oplanerade invandringen. Polisslyrelsen i Göieborgspolisdistrikt betraktar kravet på UT före inresan som en av hörnpelarna i detav kommittén framlagda förslaget. Styrelsen framhåller atl det är angeläget atlbeslut om avslag och utvisning fattas och verkställs med slor skyndsamhel, nären utlänning söker UT sedan han rest in i landet, t. ex. som turist. Utvisningsbesluletbör få verkställas utan hinder av anförda besvär. Svenska kommunförbundel finnerförslaget tilltalande och understryker atl den nuvarande ordningen förprövningen av ansökningar om UT varken är humanitär eller ändamålsenlig. Manpekar på atl en lång och utdragen prövningsprocess, under vilken utlänningenför silt uppehälle är hänvisad lill vänner eller anhöriga eller till samhället,innebär svåra psykiska påfrestningar. Till delta kommer hotet om avlägsnandeefter av tillvänjning till det svenska samhället. Förbundet drarför sin del den slutsatsen, att kommittéförslaget är väl ägnal alt geutlänningarna bätlre förutsättningar för elt fullvärdigl liv som invandrare iSverige, samlidigl som samhällets möjligheter ökar alt genom en medvelenplanering möjliggöra en meningsfull lillvaro för invandrarna. Även från fackligt håll släller mansig bakom förslaget. LO understryker sålunda all del är en gmndfömlsättning föralt nyanlända invandrare skall få en god och trygg start i atlflyttningen hit kan ske i planerad och organiserad form. Man hänvisar till atldet har blivil allt vanligare all utlänningar kommer hit som turister ochdärefter söker UT på grund av anknylning lill någon som bor här. 1 vissutsträckning är del enligl LO:s mening fråga om medvetna försök alt kringgå denreglerade invandringen. TCO anser visserligen all tanken med den föreslagnanyordningen är god men fruktar alt del kan bli svårt all nå deneftersträvade effekten, eflersom undaniagen är många och avgränsningen ofta ärsvår atl göra. Kravet på UT före inresan i frågaom gäslstuderande kommenteras särskill av UHÄ, gäslsluderandeutredningen (U1978:03) och , vilka alla lillslyrker en sådanordning för att komma till rätta med nuvarande problem när det gäller sådanastuderande. Behovel av en tidig och omfattande informalion underslryks. Tveksamt lill förslaget släller sigadvokatsamfundet, som menar alt den nuvarande ordningen med s. k. uppskjuteninvandrarstalus (betänkandet s. 109) bör anses tillräcklig för att motverkaförsöken alt via anknytning kringgå den reglerade invandringen. Några ideella organisationer intaren klarl avvisande attityd till utredningsförslaget. Det gäller bl. a. SvenskaRöda Korsel som menar alt myndigheterna i många fall kommer atl tvingas bedömaom det föreligger sådana särskilda skäl, att lillslånd bör ges trots inresan.Det framslår därför enligt organisalionen som irralionelll alt inte samtidigtföreta en fullständig prövning i samtliga dessa ärenden. Många av dem somenligl förslaget skall hänvisas lill att göra en ny ansökan efter utresan ärenligt Prop.1979/80:96 32 Röda Korsel personer i knappa omständigheter. Det voredärför bällre atl behålla nuvarande ordning i förening med tillfälliga AT. I fråga om de undantag från kravetpå UT före inresan som kommittén föreslår förekommer i allmänhel ingen erinran.Några remissinstanser föreslår ytterligare undanlag. Sålunda nämner barnsom tas hit för adoption. En remissinstans nämner atl det förekommer fall dåsökanden riskerar alt efler hemresan inte få resa ut ur sitt land igen ellerfall då utlänningen saknar möjlighet alt göra en ansökan från hemlandet. Vissaremissinsianser förordar en snäv tillämpning av undaniagen medan andra önskaren mera liberal sådan. Beträffande själva genomförandet avden nya ordningen anför att övergången bör göras mjuk. anser vidare atlden nya ordningen kräver kraftiga förstärkningar både hos och ell flertalutlandsmyndigheter. Enligl en remissinstans är det angeläget all den däreftertillämpas strikt. Slutligen villjag nämna att TCOföreslår alt regionala lekmannanämnder inrällas för prövning av bl. a. frågorom förlängning av UT för utlänningar som vistas här. Liknande synpunkterframför AMS. Som framgått har förslagel allinföra krav på att UT i allmänhel skall ha ordnats före inresan lill denalldeles övervägande delen vunnil starkt gehör hos remissinstanserna. Jag menarockså för egen del att en sådan ordning skulle vara fördelaktig från flerautgångspunkter. Den nuvarande möjligheten alt under vistelse här som turist fåtill slånd en fullständig prövning av en ansökan om lillslånd alt arbeta ochbosätta sig här i medverkar till alt handläggningen avutlänningsärenden lar . Del är ett allmänt omvittnat faktum attväntetiden för de berörda utlänningarna innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn lill alt de i stor ulslräckning är hänvisade till socialhjälp försitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotel om etl slulligl avslag päansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längrevistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med Sverigegenom personliga anknytningar och på annat sätl. Verkställigheten av ettavlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare atluthärda än om avgörandet hade kommit kort efter inresan. Till detta kommer attsamhällel åsamkas betydande kostnader och atl arbetsmarknaden störs genomomfaltande illegala anställningar, särskill inom vissa branscher. En grupp av utlänningar för vilkaden nuvarande ordningen har skapat mycket stora problem av en speciell nalur ärde gäslsluderande. Elt stort antal gäslstuderande har kommit hit ulan någrarimliga förulsältningar i fräga om kunskaper och lillgång till studieplatser.De lever ofta under oacceplabla förhållanden och ulan aU kunna bedrivameningsfulla sludier. Av det skälet begärde den föregående regeringen attriksdagen godkände vissa ändringar i de av antagnariktlinjerna för beviljande av UT för gäslsluderande. De begärda ändringarnainnebar bl.a. all regeringen gavs möjlighet atl genom en ändring i UtlK införakrav på atl 1979/80:96 33 gäststuderandenas UT skall ha beviljats före inresan, omregeringen efter vissa ytterligare undersökningar skulle finna en sådan ordninglämplig (prop. 1977/78: 90 s. 79). De nya rikllinjer som begärdes öch soniriksdagen antog innebar emellertid inte alt en gäststuderande som saknadeföreskrivet UT kunde avvisas. För detta skulle fordras sådana ändringar i nu har föreslagit. Den ytterligare utredning som avsågs skeskulle bl.a. gälla möjligheterna all ulreda sökandens behörighet för studiernaoch övriga förutsäitningar för elt UT medan utlänningen vistades i hemlandet.Den har genomförts av UHÄ. Utredningen har gett vid handen att sådanaförutsätlningar föreligger. I avvaklan på en generell reglering med anledningav kommittéförslaget av frågan om UT före inresan, har emellertid något krav ifråga om gäststuderandena att dessa skall ha tillståndsfrågan ordnad föreinresan inte införls. Jag finner mot bakgrund av vad jagnu har anfört övervägande skäl tala för, att UT på samma sätt som AT bör varaordnat före inresan i . En utlänning som, med eller ulan visering, reserin som turist eller annars för en lillfällig vislelse bör alltså i princip inteha rätt all under vistelsen här få till slånd en materiell prövning av enansökan om rätt lill bosättning i . Som huvudregel bör gälla alt ensådan ansökan prövas i sedvanlig ordning försl sedan utlänningen har lämnatlandel. Den prövning som sker medan utlänningen vistas i bör somkommittén har föreslagit normalt endast avse frågan om utlänningen vistas härutan erforderliga tillstånd. På motsvarande sätt bör avsaknaden av UT eller ATleda till avvisning i de fall då del framgår atl utlänningen har för avsikt attstanna i för bosättning eller sludier eller i övrigl ulöver liden förvisering eller den föreskrivna uppehållslillslåndsfria liden. 1 likhel med kommittén ochremissinstanserna anser jag all undantag för vissa situationer måste göras frånden föreslagna huvudregeln. Jag ansluler mig på denna punkt i allt väsenlligtlill de bedömningar som kommilién har gjorl på s. 108- 111 i betänkandel. Detär sålunda självfallet att huvudregeln inte skall få tillämpning på flyktingareller krigsvägrare. Del är här fråga om människor som söker skydd i vårl landmol förföljelse eller därmed jämförbart hol. Dessa gruppers skydd garanterasför övrigl genom uttryckliga bestämmelser i till vilka jag återkommer.Även utlänningar som i övrigt åberopar skäl av politisk nalur mot ettåtervändande har i UtlL tillerkänts en särställning. Somjag kommer attberöra (2.4.3) avser jag inle all föreslå någon ändring på denna punkt. avvisningsärende skall därför prövas av så snart utlänningen åberopar sådanaomständigheter och dessa inle kan lämnas ulan avseende. Detsamma gäller i defall då sådana invändningar åberopas försl i samband med verkställigheten avetl avlägsnandebeslut. Om de åberopade omständigheterna väger lungl, har ensådan utlänning räll all få stanna här, såvida inte särskilda skäl föranlederannat. har atl vid sin prövning företa en fullständig ulredning avutlänningens silualion, en ulredning som för övrigl 3 1979/80. Prop.1979/80:96 34 i vissa läll kan ge lill resullal alt utlänningen ärflykting. Finner atl de åberopade omständigheterna väger tillräckligt tungtför att utlänningen skall fä stanna, är därmed även Irågan om rätt till UTavgjord. När del gäller utlänningar som tillgrund lor sina ansökningar om UT åberopar humanitära skäl av icke-polilisknalur ställer sig saken annorlunda. Situationen kan vara den att utlänningenhar kommil hit som turist eller för alt besöka en anhörig. För dessa fall finnsnormalt ingen anledning alt göra undantag frän kravet på att tillstånd tillbosättning här skall ordnas i förväg. Har detla inte skelt, bör utlänningenvara skyldig att lämna senast vid utgången av den lillslåndsfria tideneller när hans eventuella visering eller besökslillständ löper ut. i lillståndsärendet bör sålunda begränsas lill frågan om utlänningenvistas här utan föreskrivet tillstånd. Prövningen i sak av utlänningens ansökanom UT bör av utlänningen i allmänhet få avvaklas i hemlandel. Av nalurliga skäl bör vad jag nuhar anförl inle gälla i varje situation, där en utlänning åberopar humanitäraskäl. Sådana skäl kan variera avsevärt i fråga om karaktär och tyngd. I de falldå det framstår som slötande för rättskänslan att kräva all utlänningen lämnarlandel innan ansökningen prövas bör. som också kommittén framhåller,utlänningen få avvakta utgången medan han eller hon är kvar här. Jag delar vidare kommitténsuppfattning atl undanlag från huvudregeln måste göras belräffande de klarafamiljesammanföringsfallen. Jag avser då den situationen atl en maka/make ellerminderåriga barn kommer hil för all förena sig med den härvarande makan ellermaken respekfive med föräldrarna. Vad som sägs om barn gäller även ulländskabarn som har accepterats här som fosierbarn i väntan pä adoption. I fråga omandra familjesam-manföringsfall bör det, som kommittén anför, i allmänhet fåanses naturligt alt kräva atl den anhörige inle reser hit på vinst och förlust,ulan alt frågan om svenskl UT prövas före inresan. Eflersom det i dessa fallfinns en familjemedlem bosatt i bör del vara möjligt all genom denneförmedla informationen om all UT skall sökas före inresan samt inhämta vissutredning i UT-ärendel. 1 vissa situationer kan emellertid även i dessa fallskälen vara så ömmande att det skulle vara stötande all kräva all utlänningenålervänder hem. Undantag bör även kunna göras i fråga om sådana anhöriga lillflyktingar som, enligl vad jag skall beröra (2.3), bör få rält atl ivissa fall komma hit. Allmänl sett är del dock angeläget att undantagsfallenbegränsas genom en strikt tillämpning. I fråga om en utlänning som undervistelse här för besök ansöker om förlängning av besökstiden menar kommittén,all ansökningen bör få prövas medan utlänningen är här i landet. Jag delaråsikten att delta normall bör gälla. Med anledning av eU påpekande av villjag emellertid framhålla att det, när UT för besök avser en så lång lid som etlår eller mera, i allmänhet bör krävas all utlänningen ordnar erforderligttillstånd från hemlandet. 1979/80:96 35 Jag har med det anförda avsett altange i vilka fall undantag får och bör göras från huvudregeln. Det innebäremellertid inte att skulle vara förhindrat atl även i andra uppkommandesituationer undanlagsvis göra en prövning i sak, när omständigheterna är sådanaalt del skulle framstå som stötande för rättskänslan all kräva atl utlänningenförst lämnar landet. Så kan t.ex. vara fallet om del kan antas all ullänningenefter hemkomslen förhindras all pä nytt lämna sitt land. Kommittén nämnervidare del fallel atl en utländsk kvinna har ansökt om UT på grund avanknylning tiil en här bosatl person och all hon vid prövningslillfället ärhavande eller redan har föll barn. Somjag har nämnt är del å andra sidan avslor vikl all undantagen begränsas i största möjliga utsträckning. I annatfall kan inle de avsedda effekterna med den föreslagna ordningen nås. Särskild belydelse får införandetav krav på UT före inresan för gäststuderandena och den slora grupp avutlänningar som här söker UT med åberopande av en anknytning i form aväktenskap eller samboende som har uppkommil i samband med eller efler inresan.Bland dessa senare s. k. anknytningsfall finns inte sällan sådana som är renakonstruktioner och som har tillkommit enbarl för alt göra del möjligt för ullänningenalt få slanna här. För att komma lill rätta med sådana fall lillämpas förnärvarande en ordning med s. k. uppskjuten invandrarstalus. Det innebär ipraktiken att kortvariga tillstånd ges under en lid av . Om förhållandethar bestått , accepteras utlänningen som invandrare. Även om delinle finns skäl att anta att förhållandet är en konstruktion, saknas emellertidanledning att låta en ullänning, som har kommit hil för tillfälligt besök, häri landel avvakta utgången av tillståndsprövningen. En turist eller besökarehar, som kommittén påpekar, rimligtvis vid avfärden från hemlandel inle tänktsig alt lämna del för gott. Det är då också nalurligl att han i vart fall förstreser hem. Han kan då söka UT för bosättning från hemlandet. I fråga omgäslsluderande får jag hänvisa lill vad jag lidigare har anförl. Vad så gäller frägan hur denfört"allningsmässiga regleringen skall ulformas, vill jag försl erinra omden ordning som gäller i fiåga om arbetslillstånden. För dessafall har regeringen genom en beslämmelse i UtlL (13 8) fått bemyndigande attföreskriva atl en ullänning, som avser all ta anställning eller bedrivaverksamhet som kräver AT, inte får resa in förrän lillslåndel har meddelals.Härigenom kommer avsaknaden av AT att i dessa fall utgöra enavvisningsanledning. De närmare föreskrifterna har tagits in i UtlK. 1kungörelsens 46 8 föreskrivs all en sådan ullänning inle får resa in innan AThar meddelals, om han inle enligt vissa bestämmelser är undantagen eller befriadfrån skyldighel alt ha AT eller avseratt förena sig med en här stadigvarandebosatl familjemedlem eller av "annal särskilt skäl" bör tillåtas attresa in. Vidare föreskrivs i samma paragraf all utlänningen, om inte de bådasenare situationerna är tillämpliga, inte får beviljas tillstånd så länge hanvistas i landet. Prop.1979/80:96 36 Denna lyp av reglering genombemyndigande i lag lör regeringen bör enligt min mening komma lill användningäven i fråga om den föreslagna ordningen med UT före inresan. En sådanlagteknisk lösning har ocksii den fördelen, att den möjliggör ett successivtgenomförande av cn ordning med krav på UT före inresan. Vad som därvid skallanses utgöra "annat särskilt skäl" harjag redogjort för. När det gäller genomförandel av denföreslagna ordningen vill jag erinra om. att har understrukit behovet avpersonalförslärkningar såväl hos verket som vid ålskilliga utlandsmyndigheter.Det är vidare uppenbart ;ilt reformen mäste föregås av vissainformationsinsatser. Som några remissinstanser har nämnt blir det nödvändiglmed en mjuk övergång lill den nya ordningen för att onödiga olägenheter skallundvikas för de berörda utlänningarna. Det bemyndigande som jag föreslårskall införas i UtlL ger emellertid regeringen möjlighet atl införa krav på UTföre inresan i den takt som regeringen bedömer möjlig och lämplig. Jag är föregen del inte beredd all förorda atl den nya ordningen genomförs fullt ut redanden . bör emellertid ske belräffande gäslsluderande. medhänsyn till atl del redan nu kan bedömas att förutsättningarna härförföreligger. I fråga om andra grupper bör lidpunkten för ikraftträdandetytterligare övervägas av regeringen. Slulligen vill jag ta upp några frägorsom rör beslutsförfarandel och vad därmed sammanhänger, sedan den nya ordningenhar införts. Som redan har framgåll, kommeravsaknaden av UT att utgöra grund för avvisning, om det finns anledning all ullänningen avser alt bosätta sig här för kortare eller längre tid.Den prövning som skall företa med anledning av en ansökan om UT av eninrest ullänning skall till en början ta sikte på om nägot sådanl undanlagföreligger somjag har redogjort för. Är detta inle fallet skall verketbeslula om uivisning på grund av avsaknad av erforderligl tillstånd förvislelsen. Det förutsäller givetvis alt den uppehållslillslåndsfria liden hargått ut. Beslutet kan överklagas till regeringen. Det är visserligen angelägetatt beslutsförfarandel och den därpå följande verkställigheten sker såskyndsamt som möjligt. Jag kan emellertid inte bilräda den underremissbehandlingen framförda åsikten all verkställighet skall kunna ske utanhinder av anförda besvär. I fråga om ordningen för utredningen i tillståndsärendenafår jag vidare hänvisa lill vad kommittén anför på s. 111 i betänkandet. SlV:s beslul alt avslå en ansökanom UT kan inte i sig överklagas. Besvärsrätten avser det meddeladeavlägsnandebeslutel. Befinner sig ullänningen utanför vårt land, kommersåledes tillståndsfrågan i allmänhel inte under regeringens bedömning. Underremissbehandlingen har emellertid föreslagits all besvärsrätt införs även fördetta fall. Jag vill först erinra om att enmolsvarande situation redan nu föreligger i fråga om beslul av all inle gevisering. Bakgrunden lill all tillstånds- Prop.1979/80:96 37 besluten inte kan överklagas är den atl haransett atl handhavandet av tillståndsfrågorna bör ligga på . Att införabesvärsrätt till regeringen i tillsländsärendena skulle strida molstatsmakternas strävanden i riklning mol alt delegera enskildaärenden lill de cenlitila förvaltningsmyndigheterna och förbehålla regeringenfrågor av övergripande nalur. Jag kan därför inle förorda alt någonbesvärsrätt införs i dessa fall. Jag vill erinra om möjligheten förSIV atl övcilämna ärenden till regeringens prövning när det finns skäl tilldelta. Innan jag lämnar frågan omtillstånd före inresan villjag med anledning av etl förslag av RRV alt anordnatillståndsprövning vid gränsen nämna, atl en sädan ordning knappasi skullemedföra avsedda vinster med hänsyn till gällande bestämmelser om besvärsrällöver avlägsnandebeslutel. Inte heller kan jag ansluta mig till det av TCO ochAMS framförda förslaget om inrättande av regionala lekmannanämnder. Jag villförst nämna att tillståndsfrågor av principiell betydelse redan nu avgörsunder medverkan av lekmännen i . Ett inrättande av regionalanämnder, över vilkas beslul besvär får anföras, leder lill yllerligarefördröjning av tillsländsärendena. Det blir vidare omöjligt att hålla enenhetlig praxis i dessa ärenden. Jag anser med hänsyn härtill atl liksomhittills bör handha prövningen av tillståndsfrågorna. 2.3 Vissa andra tillståndsfrågor Enligl de av anlagnariktlinjerna för tillståndsprövningen (prop. 1968: 142) bör tyngdpunkten i denhumanitärt motiverade invandring som inte avser asylsökande ligga på åtgärderav kollektiv art. Den kollektiva formen ger nämligen bl. a. möjligheteratt bedöma vilka hjälpbehov som del är mesl angelägel alt lillgodose. I dennämnda propositionen anför föredraganden vidare: Av denna slåndpunkl följer attenskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall bör tillåtas endast iundantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om ullänningen på etleller annat sätt har stark anknytning lill . I dessa fall bör tillståndtill inresa och vistelse här alltså kunna medges, även om utlänningen inte harsin försörjning tryggad.