prop · G303146 · 1979-12-31 00:00:00 — I avvaktan på resultatet härav och ytterligare utredningsarbete somlänsstyrelsen anser ofrånkomligt bör lagens ikraftträdande, åtminslone i vissadelar, skjutas upp t, v. Vidare framhåller all en väl fungerandeskatteförvaltning förutsätter allmänhetens tillit lill och förtroende förskattesystem och tillämpande myndigheter. När del gäller de ADB-baseraderegistren på skatteområdet måste en ständig strävan vara att skapa bästamöjliga skydd för den personliga integriteten och företagens ekonomiskaförhållanden. utgår från att regisiren ulformas under medverkanav DI. Från integritets- och säkerhetssynpunkt är det vidare värdefullt ominspektionen får i uppdrag att pröva registrens innehåll och omfattning 1979/80:146 S7 mot bakgrund av beslut samt lorll()paiule konlrolleraanviindningen härav. i : Regisiren utgör nödvändigahjiilpme-del för genomförande av den av beslutade reformen "Rationaliseringav skatteadministrationen" och för all statens beskallningsverksam-hetskall kunna utövas på avsell siitl. Skaiicregisirens föreslagna omfång är medhänsyn härtill val avvägt. Sekrelessreglerna i förslaget får anses ge eltbetryggande skydd mot olillbörligt intrång i personlig integrilel. LRF: Som förslaget utformats skall regisirering avuppgifter fiir beskattning ske i två register nämligen i del centrala skattcregistreloch i niigoi regionalt skalleregisler. Motivet för denna dubbla registreringhar inte närmare av utredningen. Förulom all delta måste medföra ell inleoväsentligt merarbete och diirav föranledda ökade kostnader föreligger risk förall innehållet i registren inte överensstämmer. 1 en sådan situation iir det inteklarlagt vilkel regislers innehåll som skall äga förelräde. Med hänsyn lill detsom nu anföris anser sig delegalionen inle kunna tillstyrka att både centraltoch regionala skalleregisler inrättas. SAF och SI: 1 sina tidigare remissyttranden över RS-projeklelhar organisationerna påuilat alt ADB-systembyggandet inom skalleadministrationeninnebär risker för försämrade relationer mellan skattebetalare,uppbördsansvariga arbetsgivare och skatteförvaltning. Vi har diirvid berörtfrågor om företagens uppgiftsplikt och frågor om integritet och siikerhet förolika skatteobjekt. Den av RSV nu föreslagna skatteregislerlagen m. m. (SRL)har inte minskat våra lidigare anförda farhågor. Förslagen och det sålt påvilket de tillkommit visar på nödvändigheten av att inte barabeslutar om beskallningens storlek ulan även i detalj beslular om reglernakring del formella beskaliningsförfärandet. Det är givel atl vi behöver ettändamålsenligt skatteadminislrativt system där skatleuppbörden, taxeringen ochnödvändiga kontroller bedrivs rationellt. Men del är minsl lika viktigt alt delskalleadminislraliva systemet återspeglar den avsedda kompetensfördelningenmellan olika skattemyndigheter och andra intressenter. Dennakompetensfördelning bör f. ö. komma till uttryck redan i organisalionen av deladministrativa utvecklingsarbetet. Så har inte skell beiräffande RS-projekletoch härigenom finns risk för atl statsförvaltningen blir beroende av ettskattesystem som inte alla iniressenler uppfattar sig som delaktiga i elleransvariga för. En aspekt som över huvud laget inte belysts i delremitterade beiänkandei är frågan hur kompensation skall ges till de personersom dras in i en skattekontroll. De skallskyldiga Ivingas ofta avsälla enavsevärd del av sin fritid för att tillgodose skattemyndigheternas behov avkontrolluppgifter. Ju större möjligheterna blir att skaffa fram uppgifter viaolika dataregister, desto större blir riskerna för atl de skattskyldigabesväras utan atl de själva kan sägas ha vållat förfrågan. Den kan bero på alt regisireninle innehåller de aktuella uppgifterna eller t. ex. alt använda definitionerinte överensstämmer etc. Dessvärre kan man knappast räkna med attskattemyndigheterna skall ålägga sig den självdisciplin som de får lovatt iaktta på grund av nödvändigheten av all begränsa sin egen arbetsinsais.Det finns uppenbara risker för att massinsatser kommer atl lillgripas i ökadomfattning. Även om de skattskyldiga i del allmännas intresse bör ha ettintresse av att medverka i rätl upplagda sädana aktioner kan man inte kommaifrån all många kommer alt drabbas hell orättfärdigt. Sammanfattningsvis anserorganisationerna att del av RSV framlagda förslaget till skatteregisterlagsaknar den precision 1979/80:146 58 som iir nödvändig av hiinsyn lill de konsekvenser somuppslår genom all skatteadministrationen datoriseras. Organisationernaavstyrker alt förslagel i sitt nuvarande skick läggs till grund förlagstiftningsåtgärder. : Förbundet har i samband med yttranden över lidigaredelrapporter från RS-projektei och även i andra sammanhang uttalat sinafarhågor för en utveckling mot ökad dalamässig registrering av allehanda uppgiflerom enskilda. Förbundets synsält betingas inle av en vilja atl motarbeta förbällradeffektivitet i taxeringsmyndigheternas kontrollarbete, även om det på sinahåll uppfattals på det sättet. 1 stället ser Förbundet ell alllför ymnigtregistrerande av medborgarna och deras förehavanden som etl inringande av denenskilde individen och ett undertryckande av hans personliga integritet. Enutveckling åt detta håll bör inle få äga rum i tysthet på förslag av enstakamyndigheter, som genom tillskapandet av sådana register tror sig kunna blieffektivare i sitt arbele. Klivet in i dalaåldern är, såvitt avserpersonregistrering, en fråga av sådan jättelik betydelse för alla och envar,alt den bör bli föremål för minsl lika mycket uppmärksamhet oeh debatt somexempelvis kärnkraftsfrågan. Önskemålet atl lillskapa medel för en effektiv ochsmidig taxeringskontroll finns det i och för sig ingen invändning mot, men demedel som lillskapas måste naturligtvis stå i rimlig proportion lill de mål manvill nå. När det för en effektiv laxeringskonlroll måste inrättas dalabanker avdel slag, som skisseras i rapporten, är del hög tid atl fråga sig om del inteär själva skattesystemet som bör angripas och omarbetas. Det är detta som är"roten lill det onda". Med etl förenklal skattesystem följerautomatiskt en mindre komplicerad kontrollapparal. När ett skattesystem förkontrollen av efterlevnaden ställer krav på inrättandet av databanker av denföreslagna typen, med snart sagt alla typer av personliga uppgiflerregistrerade, måsle det stå klart för envar, att skattesystemet måste ses över.Vi kan inte låta ell skattesystem, infört under helt andraförhållanden än dem som råder , bestämma utvecklingen på ell så viktigtområde som det rapportförslaget beträder. Enligt förslaget skall registret iförsta hand innehålla vad som kan inhämtas ur den årliga allmännasjälvdeklarationen. Det kan handla om allt ifrån uppgifter om utbetalda bidragtill uiomäklenskapliga barn saml dessas namn och adress lill uppgifter omhuruvida allmänna kommunikationsmedel eller egen bil begagnats för resor tilloch från arbetet. Vidare skall registreras bl. a. hur mycket pengar denskattskyldige förbrukat för silt dagliga uppehälle under beskattningsåret. Urfastighetsdeklarationerna skall registreras uppgifler bl. a. om denskattskyldiges villa har kakel på väggarna i badrummet samt om garageportenmanövreras elektriskt eller manuellt. Detla är bara ett par små exempel på information regislret kommer att innehålla. Det finns en mängddataregister hos statliga och kommunala myndigheter. Det behövs inte mycketfantasi om framtiden för atl inse, att steget till samköming mellan olikasådana register inte är särskilt stort eller avlägset. Om kraven påeffektivitet ges sådan prioritet som det föreliggande projektförslagetförutsätter kommer vi snart atl i samma databank, vid sidan av de nyssnämndauppgifterna om människornas ekonomiska och materiella standard, ha informationlagrad om storleken pä enskildas telefon-, el- och vatlenräkningar sami påderas dagshemsavgifler, omfattningen av deras lakar-, sjukhus-, tandläkar- ochapoteksbesök, omfaltningen av besök på arbetsförmedlingar och sociala myndigheler,uppgifter ur polis- oeh kronofogderegister, m. m. Med cll enkelt tryck på enknapp kan alltså en enskild människa "kläs av" helt och hållet. : Samfundet godtar de skal somutredningen anfört för det föreslagna cenirala skatteregislret. närmare går in på förslaget vill samfundet särskilt undersirykavikten av att kvalitet sätts före kvantilel vid bedömningen av vilkel maierialsom bör tillföras skatteregistret saml att etl verkligt hållbartsäkerhetssystem lillskapas för att undvika obehörig åtkomst men även för attundvika atl skatteregislret missbrukas av myndighet. Det skall framhållas attden fiskala sidan genom skatteregistret - i det berättigade syftet att arbelaför likformighet och rättvisa vid taxenng - tillförs ett synnerligen effektivimedel. När så sker måste garantier tillskapas mot myndighets eller enskildtjänstemans missbruk av detta maktmedel till skada för medborgarna. Samfundetgör dessa i och för sig självklara påpekanden lill slöd för en angeingensträvan att försöka förena datatekniken med det viktiga allmänna intresset avrättssäkerhetens upprätthållande. redovisningskonsullers förbund: Vi vill förstframhålla, alt vi med tillfredsställelse hälsar, att datatekniken tas i brukför att uppnå en bälire adminislralion med ökad effektivitet inomkontrollsystemet ledande lill en totalt setl rättvisare beskattning.Användandet av datatekniken ger emellertid så gott som obegränsade möjlighetertill en i vidare bemärkelse fullständig kartläggningav den enskilde skattskyldige.Stora krav måste därför ställas på atl skydda individens integritet i avseendemot obehörigt utnyttjande av registren. Vi instämmer därför tillfullo med vadutredningen skriver på sidan 7: "Framväxten av dessa tekniska möjlighetergör det emellertid nu nödvändigare än någonsin alt, som antyddes, beslutenom förutsättningarna för skattekontrollen fattas av samma poliliska organ, sombesiämmerom skatlesyslemei, dvs. lagstiftas om obehörig samköming mellan olika register. starkt understryka betydelsen av en vaksam uppföljning avdetta stora projekt i avseende pä hur det nyttjats. Viktigt är att ev.erforderliga korrigeringar snabbt vidtages i beslutade författningstexter. Åtskilliga remissinstanser uttrycker sintillfredsställelse med atl skatteregistren författningsregleras. Från någrahåll anförs emellertid att önskemål om mer preciserad reglering. Invändningarframställs särskilt mot RSV:s befogenheier i fråga öm registrens innehåll. JK: Såväl omfattningen av som innehållet i de data som kanregislreras i det centrala skatleregistret, fastighetstaxeringsregislrel och deregionala skatteregistren kräver enligt min mening lagform. Jag noterar därförmed tillfredsställelse att utredningen föreslagit att författningsregleringenges i lag. Även SCB tillstyrker att registerföringen redovisas ochavgränsas i författning. Kammarrätten i : Kammarrätten tillstyrker attbestämmelser om de föreslagna skatteregistren ges i lag. Den föreslagnaordningen med dels en lag innehållande de viktigaste bestämmelserna och dels enförordning avsedd för från principiell synpunkt mindre betydelsefullaföreskrifter inger vissa betänkligheter från rent praktisk synpunkt. 1979/80:146 60 författningar av olika dignitet är förvisso icke någon nvhel.Det svnes emellertid ha blivil allt vanligare . Kammarrällen kani sammanhängd inte underiåla atl påpeka de komplikationer som uppkommer vid lillämpningennär skilda författningstexter måsle sida vid sida granskas och analyseras. Kammarrältenfinner, atl de praktiska fördelarna av att sammanföra alla ifrågavarandebestämmelser i en enda lag klart överväger de fördelar som av principiella skälmöjligen kan åberopas för en uppdelning på flera olika författningar. Om likvälden sistnämnda ordningen anses böra befästas, ifrågasäller kammarrätten dock ominle ålskilliga av de bestämmelser som återfinns i förordningen med fördelskulle kunna inarbetas i lagen. DALK: Den föreslagna regleringen av registren överensslämmerprincipielll sett med de riktlinjer DALK förordat i 4 kap., 6 kap. och 7 kap.i delbeiänkandel (SOU 1978:54) Personregister-Dalorer-lntegritel när del gällermer omfattande [personregister, vilka inrätlas som ett led i myndigheternasadministrativa verksamhet inom den offentliga sektorn. Enligt nämnda riktlinjerbör sädana register beslutas av eller regeringen. I samband medbeslutet bör också så långt möjligt meddelas uttömmande föreskrifter -företrädesvis i författning - i fråga om registerändamål, registeransvar ochregisterinnehåll liksom i övrigt rörande användningen av registret, t. ex. beiräffanderutinmässigt utlämnande av uppgifter till annan myndighet. Önskemål om mera belydandeändringar när det gäller framför allt registerändamålet och registerinnehållet,som därefter uppkommer, bör prövas av eller regeringen i sammaordning. Frän denna utgångspunki är det alltså tillfredsställande att de nuaktuella registren förfaltningsregleras. : Samfundet lillstyrker atlbestämmelserna om regislerföring ges i lag och så långt det år möjligt samlas ien och samma författning. Samfundet föreslär att bestämmelserna omfolkbokföringsregister införs i skalleregisterlagen när de i delrapportenangivna hindren inte längre föreligger. Dl: 1 jämförelse med föreskrift meddelad av DI enligt 5 Sdatalagen (1973:289) om ändamål och om de personuppgifter som får ingå iregister innebär lagförslaget en vidare ram än som normalt godtas i DI:sbeslut, något som i och för sig torde vara ofrånkomligt i lagtext. Det kan idetta sammanhang förtjäna att nämnas att några länsstyrelser framfört farhågoratt begreppen "beskattning" och "skalleområdel" skall eflerhand komma att ges en sä vid tolkning vid uppbyggnad av det centrala skatteregislretalt statsmakternas intentioner angående avgränsning av regislerinnehållet m. m.,som de beskrivits i besluten om centralt/regionalt fördelat ADB-system, inteskall komma lill uttryck. Sammanfattningsvis finner Dl alt författningsförslageli stort fyller del syfte som eftersträvats och bör kunna godtagas, även omkonsekvenserna i fråga om kompetensfördelning mellan DI och RSV ochmöjligheterna att nå samma grad av kontroll som i andra, ej författningsregleraderegister inte är hell klar. Detla problem kan dock i princip lösas genom attregleringen utvidgas till atl omfalta även de regelbundna samkörningar som börfå äga rum. i : delarutredningens uppfattning att det med hänsyn till slorieken ochcentraliseringen inom AFB-systemel är angelägel all regisiertoiingen klarl redoxi.s.isocn avgränsas i författning. Det av utredningen lämnade författningsförslagetkan emellertid enligt mening inte anses helt uppfylla en sådanmålsättning. 1979/80:146 f-l Den vida yllre ramen med rcgisireringsriillen knuien lillalla de uppgifter som finns i deklaralionerna och vissa andra handlingar, med ellslort anlal "fakultativa" saml därutöver "administrativa oehtekniska" uppgifter kan komma att inge allmiinhetcn en viss osiikerhei omregistreringens omlattning. Oron för integriletsintrång förstärks av atl delcentrala skatleregistret i motsats lill nuvarande skalleregisler inte bara omfallarskailskyldiga ulan hela rikels befolkning. Av grundläggande belydelse förtroende från allmänhetens sida. Detla förtroende är i hög gradknutet till allmänhetens möjligheier till insyn och kontroll gentemoi dem somhar lillgång till ADB-teknikens resurser. Belydande svårigheler torde emellerliduppslå för allmänheten atl på basis av författningsförslagel skapa sig en beslämduppfattning om vilka uppgifter som i det enskilda fallet registrerats i detcentrala skalleregisirel. Avsikten med det cenirala skatteregistret som eltinternt arbetsregisler var att begränsa registreringens omfattning. Någonstörre återhållsamhet hiirvidlag avspeglar inte förfätl-ningsförslaget som ihög grad präglas av att låta registreringen omfalla niira nog alla de uppgiflerpå beskatlnings- och folkbokföringsområdet som del år ADB-lekniskt möjligt atl bearbelapå riksskaltcverkcts centraldator. I ulredningen har inte heller närmareredovisats i vilken ulslräckning kraven på regislerinnehåll kommer från dehuvudsakliga användarna, länsslyrelserna och de lokala skaltemyndigheterna.Förslaget medför atl det centrala skatteregistret får en omfattning päpersonalregistreringens område som är slörre än någol annal direklminneslagrai ADB-registeri och iroligen i världen. i Göleborgs och : Länsstyrelsendelar ulredningens uppfattning atl registerföringen inom AFB-systemet bör klartredovisas och avgränsas i författning men finner att författningsförslagel intemotsvarar det uppställda målet. Del har sålunda inte klarl redovisals vilkauppgifter som skall finnas i registren och någon avgränsning har inle skelleftersom landets hela befolkning - således även icke skattskyldiga - skall ingåi registret. 5/lFoch SI: Mot själva grundprincipen, att i lag reglera registerföringeninom ADB-syslemel för folkbokföring och beskattning (AFB) finns ingel atterinra. En sådan reglering är nödvändig. Den föreslagna lagen innebäremellertid inte någon lillräcklig reglering av innehållet i eller användningenav ADB-registren inom den centrala eller regionala skalteadminislralionen. SRS: SRS vill inledningsvis uttrycka sintillfredsställelse över att registerföringen regleras i författningsform.Enligt samfundets mening har förslaget emellertid inte lillräckligt beaktat deskallskyldigas krav på rättssäkerhet och integrilel på vissa punkter. Detlagäller främst dels de uppgifter som får registreras och dels möjligheterna förandra än myndigheter att använda registren. Dl: Genom bestämmelsen i 2 8 tredje stycket och 12 Sförslaget till skatteregisterlag jämförda med 2 § och 3 S förslag till skatleregisterförordningges RSV ensamt befogenhet att avgöra dels vilka personuppgifter som får ingå iregistren dels om riksåtkomst. Denna konstruktion, som ger denregisteransvariga myndighelen avsevärl större spelrum än vad som tidigare förekommili registerlagar, se t. ex. lag (1963:197) om allmänl kriminalre-gisler och. även lag (1965:94) om polisregister, får till följd att föreskrifterenligt 5-7 88 datalagen inle blir tillämpliga i vad avser de personuppgiftersom får ingå i registren. Av förslaget framgår inle entydigt hur de föreslagna författningarna 1979/80:146 (,2 kommer alt verka i förhållande lill anmälningspliktenenligt 2 $ datalagen och 1 S andra slycket datakungörelsen (1973:291). Detsynes dock vara rimligl att - om förslaget godlas i denna del - RSV åläggs iförsta hand att samråda med Dl före beslut eller i vart fall underråtta Dl omvilka beslul RSV fattat avseende såväl riksåtkomst som vilka personuppgiftersom skall ingå i registren. DI har behov av sådan information för såväl sintillsyns- som informationsverksamhet. Som niimnts i rapporten ger bestämmelsen i 2 kap. 3 8,andra slycket tryckfrihetsförordningen (TF) Dl möjlighet att oaktat denföreslagna förfatlningsregleringen, genom föreskrift enligt 6 S första slyckel punkl6 dalalagen begränsa tillgången lill ADB-lagrade personuppgifter hos myndigheten.Dl har genom en förfrågan till elt antal myndigheter, bl. a. RSV och samtligalänsstyrelser inhämtat myndigheternas bedömning i frågan om möjlighelen att genågon föreskrift sålunda begränsa utlämnande av information enligt TF.Resultatet av enkäten visar att sådan föreskrift i vart fall vad avser planeradanvändning av RS-systemel endasl torde kunna tillämpas i begränsad omfattning.Dl kommer alt ta ställning till denna fråga. Länssiyrelsen I : Utredningen synes inte självvara klar över vilka uppgifter som behöver registreras. Detla framgår avlagstiftningstekniken där man anknyter lill de särskilt föreskrivna uppgiftersom utan anmaning skall lämnas i självdeklaration. I rapporten konstaleras altantalet sådana uppgifler är mycket stort eftersom alla av RSV fastställdadeklarationsbilagor ingår i begreppel självdeklaration. Det sägs vidare attefterhand får utrönas i vilken utsträckning behov finns alt registrera sådanauppgifter. Det kan ifrågasättas om en sådan lagstiftningsteknik med envidsträckt yttre ram är lämplig i ett läge då farhågorna inför och motståndet molomfattande centrala register har vuxit sig starka. ifrågasätterdärför om inte regeringen i varje särskilt fall - efter DI:s hörande - skallavgöra vilka uppgifler utöver de obligatoriska som fär införas i del cenirala skatleregistret.Om den av utredningen förordade lösningen med vida ramar för vad registret fårinnehålla likväl antages, anser atl följande måste beaktas. De uppgiflersom kan lillföras registret indelas i obligatoriska och icke obligatoriska. Deolika länen uppvisar variationer ifråga om storlek, näringslivsstruktur m.m.och har därför olika önskemål om vilka av de icke obligatoriska som det ärangelägel alt införa i . Det är också länsstyrelserna och delokala skattemyndigheterna som har erfarenheterna av det praktiska beskattningsarbeteloch som därför bäst kan bedöma det egna länets behov. Med hänsyn härtill bördärför inom respektive län beslutas huruvida viss typ av icke obligatoriskuppgift skall införas i det regionala regislret eller ej. i : Länsstyrelsenfinner det ur integritets- och rättssäkerhetssynpunkt betänkligt, alt denmyndighet som är driftsansvarig, registeransvarig och som har rätt att utfärdaanvisningar inom skatteområdet tillika skall avgöra vilka uppgifter som skallinföras i skatteregistret. ifrågasätter därför om inte dennauppgift i stallet bör åvila DI. SAF och SI: Lagförslaget synes innebära att RSV ges enställningsfullmakt atl för ett antal ospecificerade skalleadminislralivaändamål registrera nära nog vilka uppgifter som helst. En sädan fullmakt står iuppenbar slrid med grundprinciperna bakom gällande datalag enligt vilken detskall finnas en klar ändamålsbeskrivning av varje registeranvändning.Användningen av 1979/80:146 63 ADB och annan informaiionsbehandlingsleknik har skapalintensiva debatter rörande integritet, sårbarhet, sekreless och säkerhet, uppgiftsliimnandem. Debatten har visat atl det saknas en mera medvelen och av samhiilleigodtagen filosofi för anviindningen av ADB-teknik i offenllig förvaltning. I ensådan situation är det niirmast anmärkningsviirt att en myndighel för fram etllagförslag som i viisenlliga avseenden går emot lagstiftarens lidigare klartuttalade inlenlioner och som i vissa stycken föreftiller avsett alt ersiiUagällande datalagsliftning. Enligi 2 S datalagen skall Dl:s yttrande inhiimtasinnan regering eller riksdag beslutar om inrättande av personregisler. Förslagetborde enligi vår mening ha prövals av DI redan innan del fcirts ul på allmänremiss. Endast därigenom får remissinstanserna erforderlig ledning av ochmöjlighet att även yttra sig över DI:s ställningslagande. Vi utgår ifrån att etlomarbetat förslag blir föremål för remissbehandling i angiven ordning. Viförutsätter vidare atl frågan underställs lagrådel. I förslagel lill Skalleregisterlaghar RSV givit sig själv rätten atl cenirall förfoga över alla skatteregister.Enligt organisationernas mening har RSV vad gäller uppbyggnad, underhåll ochdrift av de skaiteadministrativa ADB-systemen huvudsakligen en ställning avservicebyråfunktion. Att såsom föreslagits tilldela RSV ell överordnat regisleransvarför alla skalleregisler år en fråga som mäste bli föremål för riksdagensnoggranna och allsidiga överviiganden. En huvudfråga blir därvid om det iir ändamålsenliglfrån administrativa utgångspunkter och lämpligl av inlegritetshänsyn atl arbelamed ell register omfattande hela skatte- och avgiftsområdet i stället för fleradelregister vart och ett omfattande en avgränsad del av området. Enligt våruppfattning kan man inte ulan vidare på sålt som skett i den föreslagna 7 8 SRLöverlåta frågorna vilka uppgifler som skall införas i regislrel till myndighetutan det bör i delalj - efler en noggrann genomgång och redovisning av tänkbarafördelar - redovisas för . Det ar nödvändigt att i varje särskiltfall får ta hänsyn till om kontrollfördelarna slår i rimlig proportion tillriskerna med avseende på den personliga integriteten.