mot · G2022321 · 1979-03-27 00:00:00 — 1978/79 2321 Motion 1978/79: 2321 av m. fl. med anledning av propositionen 1978/79:121 om användningen av automatisk databehandling (ADB) i statsförvaltningen ADB-tekniken har kommit att användas på allt fler områden. Från att ursprungligen ha varit ett hjälpmedel huvudsakligen för avancerade beräkningar har möjligheterna att på ett lättillgängligt sätt lagra mycket stora mängder information med ADB-teknik blivit alltmer betydelsefulla. Också som hjälpmedel vid processtyrning har ADB kommit till ökad användning. Framtidens mini- och mikrodatorsystem kommer att göra det ekonomiskt och tekniskt möjligt att även i vardagssituationen ge den enskilda människan möjligheter att utnyttja ADB. Det kan på goda grunder antas att den hittillsvarande snabba expansionen av ADB-användning bara är ett första steg i en långtgående utveckling. I , som är ledande på detta område, beräknas de totala databehandlingskostnaderna, dvs. den sammanlagda produktionen av varor och tjänster inom dataområdet, ha utgjort av bruttonationalprodukt . beräknas motsvarande andel bli för att 1985 ha ökat till . Några motsvarande siffror för kan ej redovisas, men de beräkningar som gjorts bl. a. i utredningen inför 80-talet (SIND 1978: 1) talar för att en likartad utveckling kommer att äga rum i . Den påverkan på praktiskt taget varje samhällsområde som ADB-tekniken har eller kan förväntas få motiverar enligt moderata samlingspartiets mening en samlad och medveten politik i hithörande frågor. Vissa väsentliga inslag i en sådan samlad datapolitik har vi redovisat i motionen 1978/79: 1108. förbereddes en samlad datapolitik inom trepartiregeringens samrådsgrupp för datafrågor. Ett flertal utredningar igångsattes för att komplettera beslutsunderlaget på väsentliga punkter. Den proposition som framlagts är emellertid av mera begränsad omfattning. Endast användningen av ADB i statsförvaltningen berörs. Syftet med propositionen är att anmäla och redogöra för aktuella överväganden beträffande statsförvaltningens egen användning av datorer för administrativa ändamål. Regeringen hemställer att skall godkänna de allmänt hållna riktlinjer för denna verksamhet som skisseras i propositionen. Någon konkret hemställan härutöver, bortsett från ett informationsanslag på , framställs inte i propositionen. 1 1978/79. 1978/79: 2321 Vi finner det beklagligt att det förslag som framlagts av regeringen inte i högre grad ger uttryck för vikten av en samlad datapolitik. Även en proposition som formellt är avgränsad till att endast gälla ADB-användningen i statsförvaltningen borde av flera skäl ha innehållit en mera klart uttryckt syn och konkreta förslag på det ifrågavarande ämnesområdet. Två skäl härför skall nämnas. För det första ansvarar statsförvaltningen för en betydande del av den totala ADB-användningen i landet. Nämnas kan att statens totala ADB-kostnader motsvarat inte mindre än av den totala statsbudgeten. I relation till kostnaderna för den löpande verksamheten i statsförvaltningen är siffran . Förändringar i inriktningen av statens ADB-användning har därför en betydande påverkan särskilt på informationsbehandlingsområdet på systemtänkandet i privat och ADB-verksamhet. För det andra har de politiska beslutsorganen inte haft på långt när tillräckliga möjligheter att påverka ADB-användningen i statsförvaltningen. Gång efter annan har regering och i synnerhet riksdag ställts inför fullbordat faktum avseende utvecklingen av nya datasystem. Med hänsyn till den växande betydelse som ADB-användningen kan förväntas få är det enligt vår mening av stor vikt att effektiva åtgärder vidtas för att säkerställa de politiska beslutsorganens möjligheter att styra och kontrollera användningen av ADB i statsförvaltningen. Vi vill dock framhålla att åtskilliga av de förslag som, låt vara i allmänna ordalag, framförts i propositionen kan sägas utgöra steg i rätt riktning. Med hänsyn till den vikt som vi, av skäl som redovisats ovan, tillmäter detta område anser vi emellertid att propositionens förslag på väsentliga punkter behöver kompletteras. I propositionen redovisas vissa ändamål som bör vara vägledande vid ADB-användning i administrativ verksamhet. Dessa kan vara bl. a. lägre kostnader, bättre information, snabbare ärendebehandling och bättre arbetsförhållanden. Det framhålls också att man vid användningen av ADB-funktioner bör beakta samhällets och förvaltningens sårbarhet, rättssäkerhet och integritetsskydd, arbetsförhållanden och sysselsättning, medbestämmande för personalen, decentralisering och insyn i förvaltningen. Vi instämmer i vad som sålunda anförts. Till detta bör emellertid läggas konstaterandet att användningen av ADB inte enbart kan ses som ett tekniskt hjälpmedel i en i övrigt oförändrad verksamhet. påverkar ADB-tekniken verksamhetens karaktär. Inte sällan har stora centrala systemlösningar inneburit att verksamheten har organiserats på ett sätt som enskilda människor uppfattat som byråkratiskt och maskinmässigt. En teknik som tagits i anspråk för att förenkla hante 1978/79: 2321 ringar och öka servicen har i medborgarnas ögon lett till motsatt resultat. Detta förhållande inskärper enligt vår uppfattning betydelsen av att den enskildes rättssäkerhet och integritet beaktas i varje sammanhang då ADB-rutiner kommer till användning. Integritetsskyddet får sålunda avse inte enbart själva ADB-tekniken utan också de administrativa rutiner som kan bli en följd av att ADB införs i verksamheten. Förhållandet att ianspråktagande av ADB kan medföra betydelsefulla förändringar i själva verksamheten understryker vidare vikten av att politikerna ges bättre möjligheter än att kontrollera ADBanvändningens utveckling. Beträffande den ADB-verksamhet som bedrivs inom statsförvaltningen kan konstateras att en rad personregister inrättats av statliga myndigheter. Exempel på omfattande sådana register är RAF A-systemet, SCB:s register över totalbefolkningen, bilregistret, vämpliktsregistret samt det s. k. REX-systemet för kronofogdemyndigheterna. Den statliga politiken på detta område har inte varit framgångsrik. Betydande kostnadsöverskridanden och tekniska problem har varit vanliga. I flera fall har register införts utan att har informerats om systemens uppbyggnad och innehåll. Ett exempel på att den statliga politiken på detta område misslyckats är det ADB-register för folkbokföring och beskattning som fattade beslut om 1975. Systemet skulle leda till effektivitetsvinster inom främst taxerings- och uppbördsfunktionerna och medföra väsentliga rationaliseringsvinster i skatteadministrationen. Förslaget blev hårt kritiserat, då det bl. innebar en överföring av vissa av traditionella arbetsuppgifter på skatteområdet till . De ekonomiska kalkyler som låg till grund för beslutet kritiserades likaså. Kritiken har senare visat sig välbefogad. I väsentliga avseenden har det s. k. visat sig inte kunna uppfylla de löften och förväntningar som ursprungligen angavs. Också andra exempel på uppenbara misslyckanden i statens ADB-användning skulle kunna anföras. Härvid bör observeras att misslyckandena inte enbart kan hänföras till de valda systemstrukturerna i snäv teknisk bemärkelse. Organisatoriska följdändringar har ofta inneburit en avsevärt ökad personalinsats och därmed förknippade kostnader. Med hänsyn till vad som sagts och till vikten av att skapa ett fullgott beslutsunderlag för den effektiviserade styrning av ADB-verksamheten som enligt vår uppfattning bör komma till stånd anser vi det angeläget med en utvärdering av statens hittillsvarande ADB-projekt. En sådan utvärdering, som bör ges formen av en expertgranskning, skall ha i uppgift att granska dels effekterna av, dels effektiviteten i den hittillsvarande statliga ADB-användningen. De ekonomiska konsekvenserna av statens ADB-användning tillhör de faktorer som härvid bör kart fl 1978/79. 1978/79: 2321 I denna del torde RRV:s 1978 publicerade rapport avseende tio myndigheters ADB-användning kunna tjäna sorn underlag för fortsatta studier. Styrning av ADB i statsförvaltningen Att de politiska organen bör ha ett större inflytande över ADB-teknikens framtida användning är som framhållits tidigare av stor betydelse. I propositionen föreslås att beslutsgången vid införandet av viktigare ADB-system skall följa en särskild handläggningsordning. Tanken är att utfärda formella regler för etappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag i samband med systeminvesteringar. I syfte att också på andra sätt skapa ett bättre beslutsunderlag och ökade möjligheter att på politisk nivå bedöma hur ADB används i statsförvaltningen föreslås att större datacentraler skall åläggas att utarbeta årliga verksamhetsberättelser, att myndigheternas redovisning skall ordnas så att kostnaderna för ADB kan urskiljas och att myndigheternas anslagsframställningar bör redovisa pågående och planerade projekt avseende utveckling och drift av ADB-system. Det måste emellertid ifrågasättas om de föreslagna åtgärderna är tillräckliga för att skapa den ytterligare politiska insyn och styrning av ADB-investeringar som är önskvärd. Genom de föreslagna åtgärderna åstadkommes ett bättre beslutsunderlag men knappast några i väsentlig mån ökade politiska styrmöjligheter av ADB-utvecklingen. Enligt vår mening är det angeläget att skapa en sådan ökad styrning av statens ADB-verksamhet. Detta kan ske på olika sätt. Ett alternativ är att i ett särskilt beredningsorgan, knutet till , lägga ansvaret för kontrollen och uppföljningen av systemutvecklingen av olika myndigheters ADB-system. Med hänsyn till att flera departement inom resp. ansvarsområde har datasystem av betydande omfattning finns det starka skäl som talar för att placera ett sådant beredningsorgan vid statsrådsberedningen. Det bör ankomma på ett sådant beredningsorgan att i detalj följa systemutvecklingen i de stora och väsentliga system som enligt propositionsförslaget skall bli föremål för den särskilda handläggningsordningen. De särskilda projektstyrgrupper, exempelvis , som efter hand tillsatts och i vilka insynsmöjligheterna varit mycket begränsade bör successivt kunna avvecklas och motsvarande arbetsuppgifter läggas på det särskilda beredningsorganet. Det bör ankomma på beredningsorganet att i varje enskilt fall ta ställning till vilka systemprojekt som skall följas upp och vilka som kan lämnas i den enskilda myndighetens hand. Genom att således lägga besluten i dessa frågor i ett till knutet beredningsorgan finns möjlighet att även i utkräva ansvar för en eventuellt olämplig handläggning. 1978/79: 2321 Ett annat sätt att öka politikernas insyn och styrmöjligheter på förevarande område är att inrätta en delegation med parlamentarisk sammansättning för i huvudsak de uppgifter som i det tidigare skisserade alternativet skulle åvila det särskilda beredningsorganet. Vi avser att senare i denna motion föreslå att handläggningen av inköp av ADButrustning skall brytas ut från statskontoret och läggas under en särskild fondstyrelse med parlamentarisk sammansättning. Därest en datadelegation inrättas, bortfaller behovet av en sådan fondstyrelse. Datadelegationen borde då få ansvaret både för den centrala uppföljningen av väsentligare datasystem på det sätt som tidigare angivits och för inköp av ADB-utrustning. En datadelegation skulle självfallet väsentligt bidra till att öka den parlamentariska insynen i dataverksamheten. Behovet av ett datautskott i , en modell som av konstitutionella skäl knappast är möjlig, skulle härigenom minska. I förhållande till alternativet att inrätta ett särskilt beredningsorgan finns dock den svagheten med en datadelegation att en sådan inte kan inta samma centrala plats i statsförvaltningen. Oavsett vilket alternativ som vid frågans närmare beredning kan visa sig lämpligast bör regeringen ges i uppdrag att skyndsamt lägga fram förslag till en ökad politikerstyrning av statens ADB-verksamhet i enlighet med vad som här har anförts. Systemutveckling och datadriftens organisation När det gäller utvecklingen av ADB-system konstateras i propositionen att ansvaret bör ligga på den för resp. verksamhet ansvariga myndigheten. Vidare bör en grundläggande princip vara att systemutveckling skall ske gemensamt för statlig verksamhet som förekommer i hela landet. Detta behöver emellertid inte innebära att alla lokala eller regionala enheter skall ha samma datorstöd. Tvärtom bör en spridning av datordriften vara en huvudprincip vid framtida ställningstaganden som rör ADB-systemets driftutformning. En annan huvudprincip bör vara att systemen skall vara dedicerade, dvs. att varje verksamhet bör ha ett för det ändamålet särskilt avpassat datasystem i stället för att i ett färre antal mycket stora system lägga in ett stort antal funktioner och uppgifter. Vi vill särskilt understryka vikten av att systemutveckling i ökad utsträckning sker under beaktande av de olikheter som kan förekomma i olika delar av landet eller i olika delar av verksamheten. Det finns också anledning att understryka vikten av att datordriften organiseras på ett sådant sätt att de nämnda principerna dedicering och spridning verkligen efterlevs redan från tillkomsten av nya system. De tekniska landvinningarna på ADB-teknikens område gör en sådan utveckling inte bara möjlig utan även i flera avseenden önskvärd. är det angeläget att systemutveckling sker under beaktande av 1978/79: 2321 de möjligheter ytterligare tekniska framsteg kan innebära. System, som från användarsynpunkt framstår som dedicerade, bör exempelvis i vissa fall kunna byggas ut till samordnade system. För en ökad dedicering och spridning av datordriften talar intresset att värna om de enskilda människornas personliga integritet. Skyddet för den personliga integriteten, som i första hand regleras i datalagen och kontrolleras av datainspektionen, tillgodoses generellt sett bättre vid en sådan systemuppbyggnad. Intresset för att minska sårbarheten i statsförvaltningens ADB-verksamhet talar för en ökad spridning av datordriften. I en lägesrapport, publicerad , framhåller sårbarhetskommittén att sårbarheten i vårt land på ADB-området är oacceptabelt hög och att den fortsatta utvecklingen leder till än högre sårbarhet om inte åtgärder vidtas. kan sårbarhetskommittén förväntas framlägga mera konkreta organisatoriska förslag rörande hur man bäst bör beakta dessa aspekter. Starka skäl synes tala för att en särskild kontrollmekanism för att bevaka sårbarhetsaspekterna införs. Det kan vara naturligt att lägga ansvaret härför på den redan befintliga datainspektionen. Ett ställningstagande i denna fråga bör dock anstå tills sårbarhetskommittén framlagt sitt betänkande. I propositionen berörs på några ställen utnyttjande av servicebyrå såsom alternativ till andra driftsformer för ADB-system. Man konstaterar t. ex. att servicebyråfunktionen representeras i statsförvaltningen framför allt av DAFA. Såsom en följd av bl. a. den tekniska utvecklingen på smådatorområdet och strävandena att sprida driften görs bedömningen att vissa uppdrag och vissa typer av databehandling försvinner från DAFA. DAFA:s ställning kan även påverkas av resultatet av monopolutredningens (B 1977: 08) överväganden. Föredragande statsrådet anmäler sin avsikt att senare föreslå regeringen att ge närmare riktlinjer för inriktningen och omfattningen av DAFA:s verksamhet på smådatorområdet. DAFA:s verksamhet inom smådator- och kontorsdatorområdet förefaller, av andra uttalanden att döma, skola samordnas med statskontorets upphandling av sådan utrustning. Enligt vår mening behandlar propositionen alltför snävt frågeställningar kring dataservice och datatjänster samt statens egen verksamhet inom dessa områden. Av propositionen framgår att staten till största delen är sin egen producent av datatjänster. I själva verket har statens engagemang inom datatjänstsektorn en betydande omfattning. Staten äger helt eller delvis nio dataserviceorganisationer, vilka tillsammans omsätter ca 450 milj. kr./år och har ca 1 800 anställda. Därutöver har fyra sektorsinriktade 1978/79: 2321 datacentraler, tekniska byrå, SCB:s datacentral, RSV:s datacentral och TSV:s datacentral klara serviceroller. Deras sammanlagda omsättning kan uppskattas till ca 300 milj. kr./år och antalet anställda till ca 1 150. Inom datatjänstsektorn finns dessutom , som är landets största ADB-konsultföretag och har en årsomsättning på ca 70 milj. kr. och ca 300 anställda. Staten har således ägarskap i 14 datatjänstorganisationer med sammanlagt ca 80 milj. kr. i årsomsättning och ca 3 250 anställda. Detta är ett betydande engagemang i relation till datatjänstsektorns totala omfattning i . Som jämförelse kan nämnas att de 27 dataserviceföretag som bildar servicebyråernas branschorganisation, SEBRO, under /79 beräknas tillsammans omsätta ca 600 milj. kr. Dessa 27 företag har ca 2 250 anställda. Bland SEBRO-företagen kan nämnas det privatägda DATEMA, det landstings- och kommunägda samt det bankägda . Endast en av de mindre servicebyråerna med statligt ägarintresse ingår i SEBRO-gruppen. Det statliga engagemanget i datatjänstbranschen har i viss utsträckning tillkommit som en följd av näringspolitiska engagemang inom vissa branscher. och har inlemmats resp. kommer att inlemmas i den statliga sektorn som en direkt följd av insatserna i varvsnäringen. Som en följd av de statliga insatserna inom stålsektorn har staten blivit hälftenägare av (tidigare ). Den statliga databehandlingen uppskattas kostnadsmässigt uppgå till av de totala databehandlingskostnaderna i landet, medan den statliga andelen i datatjänstebranschen är vida större. Vi vill ifrågasätta det lämpliga i att staten har en så dominerande ställning i denna bransch. Resultatet har blivit en skev konkurrenssituation vilken bl. a. medfört att den helt dominerande delen av den databehandling, som utförs på servicebyråvillkor, utförs av statliga datacentraler. Den statliga upphandlingen regleras av upphandlingskungörelsen (1973: 600). Den gäller således vid upphandling av ADB-utrustning. Vid upphandling av servicebyråtjänster, vilka värdemässigt uppgår till större belopp än flertalet utrustningsanskaffningar, är upphandlingskungörelsen däremot i praktiken satt ur spel genom rationaliseringskungörelsen (1975: 567). Enligt denna skall myndighet i första hand använda de färdiga program för ADB-system eller delar av ADB-system som DAFA eller annan myndighet kan tillhandahålla (7 §). Vid anlitande av privat servicebyrå för drift av ADB-system skall myndighet samråda med statskontoret som därvid skall undersöka om driften av systemet med fördel kan förläggas till statlig datacentral (8 §). Enligt samma förordning (6 §) bör vissa rationaliseringsuppdrag lämnas till eller annat lämpligt organ. skall ges tillfälle att inkomma med anbud. 1978/79: 2321 Rationaliseringskungörelsen ger således en starkt skyddad ställning åt statliga datatjänstorganisationer. Detta är betänkligt, i synnerhet som praktiska erfarenheter från ett flertal upphandlingsärenden visar att dessas konkurrensförmåga kan ifrågasättas. har i uppdrag att behandla DAFA:s och Statskonsult AB:s särställningar. I sitt betänkande (SOU 1978: 48) föreslår monopolutredningen att rationaliseringskungörelsen ändras så, att Statskonsult AB:s särställning formellt upphör. Detta innebär dock inte, enligt vår mening, att reella monopolställning helt upphör. Beträffande DAFA har monopolutredningen funnit dennas ställning så förknippad med andra frågor rörande den statliga datapolitiken att man funnit det nödvändigt att behandla DAFA:s särställning separat och i en senare etapp. Statens verksamhet inom datatjänstområdet är inte särskilt lyckosam. De flesta av de 14 organisationer som helt eller delvis är statsägda dras med betydande problem av olika slag. DAFA har en kombination av myndighets- och serviceuppgifter som i praktiken är svår att fullgöra. DAFA:s konkurrenskraft och serviceförmåga är låg. Genom höga priser och i skydd av sin monopolställning undandrar DAFA dessutom (/78) ca 7 milj. kr. från de av regeringen beviljade anslagen till DAFA:s kunder och redovisar dessa medel som sin vinst. Universitetens datacentraler dras med ekonomiska problem. Försvarets datacentrals framtid är osäker. Närdatas agerande på marknaden har framstått som mindre seriöst och dess affärsidé avviker markant från moderbolagets. De stora initialkostnaderna för Närdatas uppbyggnad har i huvudsak täckts av medel som bl. a. staten tillskjutit moderbolaget för främjande av svensk datorindustri. Närdatas beställningar av datorutrustning har däremot i allt väsentligt skett hos utländska leverantörer. är prisledande och kan upprätthålla sin position i stor utsträckning på grund av sin ägarbakgrund. har ägnat stort intresse åt riskfyllda utlandsengagemang. Även andra organisationer/företag i gruppen har svårigheter, bl. a. med kapacitetsöverskott. Vad som här anförts utgör enligt vår uppfattning starka skäl för att i en utredning kartlägga och framarbeta riktlinjer för statens engagemang inom datatjänstområdet. En sådan utredning bör ges i uppgift att dels pröva lämpligheten av en så påtaglig statlig dominans inom en specifik sektor, dels undersöka om inte staten kan uppnå fördelar genom att i större utsträckning upphandla datatjänster från andra än statsägda tjänsteproducenter, dels hur det statliga engagemang, som bedöms lämpligt inom sektorn, bör organiseras och dels huruvida de organisationer som har en skyddad ställning och/eller myndighetsform bör ges en annan organisationsform. 1978/79: 2321 Beslut om anskaffning av utrustning för ADB-system är centraliserat till statskontoret. Inköpen finansieras via en kapitalfond, statens datamaskinfond, som inrättades 1969. Flera skäl av huvudsakligen budgetteknisk och bokföringsmässig karaktär finns alltjämt för att finansiera anskaffningen av ADB-utrustning över en kapitalfond. I propositionen framhålls vidare att skäl talar för att anskaffningen av utrustning också framgent bör vara samordnad. a. framhålls att driftmyndigheterna behöver hjälp och stöd för att precisera och lösa olika frågor innan en upphandling kan ske, att marknadsförhållandena på ADB-området är särpräglade samt att det är en ekonomisk fördel för statsverket att staten genom en samordnad upphandling får en starkare ställning som köpare. I propositionen sägs vidare att beslut om upphandling liksom f. n. bör fattas av statskontoret, dock först efter samråd med berörd myndighet. Statskontorets struktur är f. n. föremål för en igångsatt utredning. Därvid skall bl. a. undersökas om det är möjligt att skilja ut några av de svårförenliga uppgifter som statskontoret har ansvaret för. I utredningsdirektiven framhålls bl. a. att problem kan uppkomma genom att statskontoret är verkställande, samordnande och granskande organ när det exempelvis gäller utvecklingen av ADBsystem för olika myndigheter. Det kan på goda grunder hävdas att den sammansättning av arbetsuppgifter som ankommer på statskontoret inte är odelat lycklig. Vi har tidigare i motionen 1978/79: 1108 framhållit att ifrågavarande område bör bli föremål för utredning. Enligt vår uppfattning bör emellertid redan nu kunna fastslås att statskontoret framgent inte bör vara ansvarigt för inköp av ADB-utrustning. Verket har som tidigare nämnts en rådgivande och samordnande uppgift på ADB-området. Oavsett hur dessa uppgifter organiseras till följd av den nu tillsatta utredningen kan det inte anses lämpligt att samma myndighet också ansvarar för inköp av ADB-utrustning. Enligt vår mening bör emellertid inköp av ADB-utrustning också fortsättningsvis finansieras över statens datamaskinfond. Användningen av fondens medel bör dock vara underställd en särskild nyinrättad fondstyrelse med parlamentarisk sammansättning. Genom en sådan reform åstadkommes en politisk kontroll också av den medelsförbrukning som sker i samband med anskaffning av ADB-utrustning.