mot · G2022406 · 1979-03-29 00:00:00 — Överdimensioneringen av produktionsapparaten stimulerar alltså till hög energianvändning och är till men för samhällets ansträngningar att minska energianvändningen. Samhällsekonomisk lönsamhet enligt energisparplanen Som grund för övervägandena i energisparplanen redovisas en metod att beräkna den samhälleliga lönsamheten av en viss energisparåtgärd. För de olika åtgärderna beräknas en besparingskostnad. Den beräknas med utgångspunkt i antagande om energiprisutveckling, åtgärdens investeringsutgift, underhålls- och driftkostnad samt åtgärdens livslängd. I energisparplanen redovisas vidare en genomgång av de reala förutsättningarna för att genomföra ett program av den storleksordning som är aktuell. Behov av arbetskraft, kapacitet i byggmaterialindustrin och utbildning redovisas och jämförs med tillgången i dessa avseenden. Vidare redovisas effekter på bytesbalansen och bruttonationalprodukten. Under förutsättning av en successiv uppbyggnad av sparprogrammet konstateras det att det finns tillgång till erforderliga resurser för programmets genomförande utan störningar i landets ekonomi. Behovet av en jämn sysselsättning och en jämn belastning av de olika produktionsfaktorer som man här tar i anspråk beaktas också. Metoden för beräkning av den samhällsekonomiska lönsamheten som används i energisparplanen utgår från ett långsiktigt resonemang. Den är mer rättvisande än en metod som bara relaterar den uppnådda spareffekten till gjorda investeringar. En viss spareffekt av en given investering som har kort livslängd är uppenbart av lägre värde än om den har lång livslängd. En andra viktig princip är den, att man bör eftersträva att åstadkomma energisparande åtgärder i samband med ändå nödvändiga renoveringar. I departementspromemorian s. 254 redogörs för bakomliggande överväganden. Vidare konstateras i energisparplanen, bl. a. s. 34, att det i vissa fall är ekonomiskt att tidigarelägga eljest nödvändiga renoveringsåtgärder med hänsyn till värdet av energisparåtgärdema. En tredje princip som det är viktigt att vara införstådd med är, att 1978/79: 2406 även andra effekter än de direkta penningutläggen och energibesparingarna avsetts beaktas i bedömningen av huruvida en åtgärd är samhällsekonomiskt lönsam eller inte. På s. 17 i energisparplanen berörs denna fråga. Där anförs bl. a. beträffande byte av fönster, att dessa trots en relativt hög besparingskostnad ändå infogats i de lägre besparingsaltemativen med hänsyn till att åtgärden leder till ljudisolering och förbättrat inomhusklimat. Vidare är det av stor vikt att observera att beräkningarna i energisparplanen grundas på ett optimalt utförande och en noggrann planering av vidtagna åtgärder. Grundläggande för ett optimalt utförande av energisparåtgärderna och ett optimalt genomförande av energisparprogrammet är att den kommunala rådgivnings- och besiktningsverksamheten som föreslogs i energisparplanen kommer till stånd. Endast med en sådan verksamhet kan utförandet av de energisparande åtgärderna styras till de hus där de kan förväntas få störst effekt. Så länge denna verksamhet inte har byggts upp och kunnat göras till villkor för stöd finns ingen möjlighet att dra definitiva slutsatser om hur effektiv energisparverksamheten kan göras. Av de principer som här återgetts följer, att verksamheten måste utgå från ett mål på viss sikt. Inom den ramen är det nödvändigt att. i tiden fördela åtgärder av olika typer och lönsamma och mindre lönsamma åtgärder. Detta beror på en mängd faktorer. Genomförs först de kortsiktigt mycket lönsamma åtgärderna, som är av en annan typ än de där lönsamheten är beroende av åtgärdens långa livslängd, riskerar man en snedbelastning genom att endast den typ av material, arbetskraft m. m. som svarar mot dessa åtgärder sysselsätts. Andra typer av åtgärder skulle då rent teoretiskt koncentreras till en senare period av programmets genomförande. I praktiken är detta inte möjligt. Följden kan i stället bli att vissa typer av åtgärder förskjuts så långt fram i tiden att de inte blir möjliga att genomföra , p. g. a. att produktionsapparaten inte klarar av en så kraftig insats som då kommer att behövas. Den successiva uppbyggnaden av programmet syftar alltså till en successiv uppbyggnad av insatser av reala faktorer och inte endast till en successiv uppbyggnad av utgifterna. har understrukit värdet av detta synsätt (CU 1977/ 78: 31 s. 15). Samhällsekonomiska bedömningar enligt föreliggande proposition Mot principer som redovisas i energisparplanen och godkänts av anförs nu i föreliggande proposition att en förändring av stödsystemet skall göras så att det inriktas mot de åtgärder som ger stora besparingar på kort sikt. Där anförs nämligen att förändring av stödet är särskilt angeläget om det skall kunna utnyttjas för att tidigt få fram sådana åtgärder som redan på kort sikt minskar vårt oljebero 1978/79: 2406 ende (s. 2 tredje stycket) och att fastighetsägarna skall stimuleras till att redan i början av programmet utföra de energisparåtgärder som ger hög energibesparing för insatta medel (s. 10 tredje stycket). Det torde, som ovan förklarats, inte vara möjligt att kombinera regeringens utgångspunkter så som de redovisats i dessa avsnitt med att inom en viss programperiod uppnå det uppsatta sparmålet. Om man under inledningen av perioden omprioriterar insatserna mot en viss typ av åtgärder är det nämligen inte möjligt att under den återstående programperioden återta vad man inte utfört beträffande andra typer av åtgärder. Man kommer därför i konflikt med det klart uttalade målijt i energisparplanen om en successiv uppbyggnad av insatserna med hänsyn till förutsättningarna för arbetskraft, materialindustrin, byggnadsindustrin m. m. På s. 21 i energisparplanen anförs följande: Jag vill starkt stryka under betydelsen av att industrin för sitt utvecklingsarbete och för sin investeringsplanering har kännedom om den framtida allmänna inriktningen och omfattningen i grova drag av de energisparande åtgärderna. Detta är ett av skälen till att jag i det följande finner det lämpligt att föreslå ett sparmål beträffande det befintliga byggnadsbeståndet . Detta kan tyckas i viss mån strida mot vad jag har anfört om kravet på flexibilitet i programmets genomförande. Det råder emellertid inte någon avgörande motsättning mellan dessa två krav. All produktion sker under viss osäkerhet om framtida efterfrågan. Vad som här citeras kan inte rimligen harmonisera med att man tar ställning för en väsentlig omprioritering av insatserna. Viss osäkerhet kan inte tolkas som total osäkerhet. I föreliggande proposition (s. 10 sista stycket) fortsätter resonemanget om behovet av att prioritera åtgärder som ger snabba resultat. Där anges emellertid också två andra mål för hanteringen av stödet, nämligen att man skall främja en lämplig sammansättning av de åtgärder som utförs i det enskilda huset och att åtgärder som inte lätt kan kompletteras bör utföras så att hela den besparingsmöjlighet som är praktiskt tillgänglig läggs in i ett sammanhang. Mot bakgrund av vad ovan anförts kan konstateras, att det första av de sist angivna målen inte utan vidare låter sig förenas med de två följande. a) En lämplig sammansättning av åtgärderna fordrar att man bedömer vilka åtgärder som lämpligen bör utföras tillsammans. Man kommer då att tvingas kombinera åtgärder som är mer och mindre lönsamma. b) Kravet att ta till vara alla de möjligheter som finns i samband med att någon åtgärd vidtas måste också kopplas till behovet av att åtgärder vidtas i samband med ändå nödvändig renovering. Lönsamheten av vissa åtgärder, t. ex. tilläggsisolering och fönsterbyte, är på ett 1978/79: 2406 avgörande sätt beroende av om de vidtas i nära anslutning till att andra åtgärder ändå behöver genomföras. Ett sådant hänsynstagande återspeglas inte i en regel för stödet som ensidigt utgår från förutsättningarna ur isoleringssynpunkt m. m. Det enda sättet att åstadkomma en riktig bas för en effektivisering av energisparverksamheten är att grunda ställningstagandet till stöd på en genomförd besiktning av husen. Vad nu anförts ger grund för konstaterandet, att regeringens överväganden är ofullständiga. Om, som större delen av redovisade överväganden synes ge vid handen, den styrande principen är en omprioritering i riktning mot kortsiktiga åtgärder på bekostnad av dem med långsiktig besparingseffekt, är detta inte förenligt med de riktlinjer som föreslagits i energisparplanen och godtagits av . Regeringen bör redovisa en fullständig analys av vilken omfattning och vilka effekter i olika avseenden den ifrågasatta omprioriteringen kommer att få. I avvaktan på redovisning av sådant underlag bör inte ge regeringen begärt bemyndigande om att fastställa vilka former av åtgärder som skall få stöd och inte heller begärt bemyndigande att få differentiera bidragen. Regeringens avsikt om borttagande av bidrag för t i 11 ä g g s i s o 1 e r i n g och byte av fönster I föreliggande proposition redovisas övervägande angående borttagande av bidrag för fasadskikt och treglasfönster (s. 13 tredje stycket). Borttagandet av detta bidrag drabbar i första hand flerbostadshusen. När det gäller småhus kan man generellt utgå ifrån att åtgärderna när de får den omfattning som här är aktuell ändå är så kostsamma, att nu gällande gräns för bidragsberättigad kostnad . överskrids genom andra åtgärder. Det är däremot regelmässigt inte fallet i fråga om flerbostadshus. Den av regeringen föreslagna förändringen kommer därför i praktiken i första hand att drabba insatser inom flerbostadshus. Förslaget är även ur den synvinkeln anmärkningsvärt. Det råder allmän enighet om behovet av att särskilt stimulera åtgärderna inom flerbostadshusbeståndet. Med hänvisning till vad som anförts ovan, bl. a. angående behovet av en nyanserad bedömning av lönsamheten med hänsyn till förhållandet i det enskilda huset och med hänsyn till att det ur energisparsynpunkt kan vara lönsamt att i viss mån tidigarelägga renoveringsåtgärder, måste konstateras att det i propositionen förda resonemanget även på denna punkt är i hög grad ofullständigt. bör ge regeringen till känna att frågan om bidrag för tillläggsisolering och fönsterbyte bör tas upp till omprövning när ett allsidigt underlag härför föreligger. 1978/79: 2406 avsikt att utesluta vissa hus från stöd för t i 11äg gsiso 1ering I föreliggande proposition refereras avsikt att förändra kraven när det gäller möjligheten att över huvud taget få någon form av stöd för tilläggsisolering (s. 13 fjärde stycket). har inte redovisat någon grund för denna sin avsikt. I det följande kommer dess sammanställning av utgivet stöd att kommenteras. Här finns nu endast anledning att framhålla, att förslag innebär, att man bortser från möjligheten till en individualiserad bedömning av förutsättningarna i det enskilda huset. Där det ändå är anledning att vidta åtgärder i ett visst hus kan det vara motiverat att medge stöd till en åtgärd även om dess isoleringsstandard är relativt hög. Där åtgärden enbart motiveras av en energisparåtgärd är det å andra sidan olönsamt att vidta åtgärder även vid relativt låg isoleringsstandard. Utvecklingen borde alltså gå mot en sådan individualiserad bedömning. Den förändring som aviseras strider indirekt mot den avsedda utvecklingen. Dåvarande regeringen aviserade i energisparplanen att en översyn av kompetensfördelningen mellan regeringen och avsende besluten om stöd skulle ske. Det synes angeläget att denna översyn kommer till stånd. Regeringens avsikt att med hjälp av bidrag åstadkomma riktigt utförda åtgärder I anslutning till sitt referat av avsikter anmäler regeringen sin avsikt att, under förutsättning att begärt bemyndigande i ämnet beviljas, differentiera bidraget till isolering, så att ägarna stimuleras att mer än f. n. söker närma sig den isoleringsstandard som gäller som krav i nybyggnad när åtgärd ändå vidtas. Vi anser det självklart att ett direkt krav skall ställas på att åtgärden skall vara optimal ur samhällsekonomisk synpunkt. Så snart den kommunala besiktningsverksamheten byggts upp till erforderlig omfattning bör ett sådant krav införas och stöd över huvud taget inte utgå där åtgärden inte är optimal. Detta bör ge regeringen till känna. Krav på utförandet villkor för stöd I föreliggande proposition aviseras vidare att vissa krav på utförande m. m. skall vara uppfyllda för att stöd skall utgå (s. 14 sjätte stycket). Det är utmärkt att sådana krav reses. För sitt genomförande fordrar de emellertid en uppbyggd service- och kontrollorganisation. Dessa uppgifter bör, anföres det, som ligga på , och det innebär enligt propositionen att har en central roll i strävan att fortlöpande effektivisera stödet. Det finns anledning att understryka betydelsen av medverkan från 1978/79: 2406 det i sammanhanget sakkunniga organet, statens planverk, och från den särskilt tillsatta energihushållningsdelegationen. Regeringens förslag att avskaffa räntebidrag för småhus Regeringen föreslår att räntebidragen till småhus för energisparande åtgärder avskaffas. Som skäl härför anför regeringen att räntebidragens konstruktion inte gör det möjligt att utnyttja det som selektivt stöd, att reglerna medför att räntebidragen får en styrande verkan på de åtgärder som faktiskt utförs och att dessa blir omotiverat stora. Regeringens förslag innebär att den typ av genomgripande ombyggnad som en tilläggsisolering är ej skall få bidrag medan andra typer av ombyggnad, som finansieras via bostadsfinansieringsförordningen, får fortsatt sådant stöd. Vilket underlag som ligger till grund för förslaget framgår inte. Genomförs förslaget tar man bort en differentieringsmöjlighet i stödsystemet. Med nu gällande avdragssystem kommer förändringen i första hand att drabba människor med låga inkomster. bör avslå förslaget. Variation av e n e r g i s p a r v e r k s a m h e t e n s omfattning med hänsyn till sysselsättningen I energisparplanen (s. 29) anförs, att en planeringsreserv bör avsättas och disponeras på det sätt som är lämpligt med hänsyn till sysselsättningsläget i stort och i olika regioner. Där betonas också, att det förutsätts, att denna fördelning sker med hänsyn till att föreslagna sparmål skall kunna uppnås . I civilutskottets betänkande (CU 1977/78: 31, s. 14 och 15 samt s. 26 och 27) behandlas denna fråga. Där konstateras, att sysselsättningskravet i detta sammanhang är mindre strikt än vad som gäller för finansfullmakten. anför att formuleringarna i och för sig innebär att bemyndigandet kan utnyttjas så snart detta är möjligt med hänsyn till anspråken på utbildad arbetskraft. I föreliggande proposition anförs att avsikten har varit att med planeringsreserven överbrygga konjunktur- och säsongmässiga variationer i sysselsättningen (s. 11 tredje stycket). bör ge regeringen till känna att den omformulering av avsikterna i detta avseende som gjorts inte har stöd. Regeringen anmäler vidare i detta sammanhang, att därest begärt bemyndigande angående differentiering av bidraget meddelas avser regeringen att använda bemyndigandet bl. a. för att differentiera stödet med hänsyn till sysselsättningsläget. I anslutning härtill erinras om civilutskottets uttalande att möjligheterna till variation mellan olika år är begränsade bl. a. med hänsyn till 1978/79: 2406 den kommunala rådgivningsverksamheten och till materialindustrin (CU 1977/78: 31 s. 15). Energihushållningsdelegationen har enligt sina direktiv att lämna förslag angående hur en variation med hänsyn till konjunktur- och säsongläge skall kunna ske med beaktande av de begränsningar och särskilda hänsyn som här är aktuella. Något sådant förslag har såvitt bekant inte presenterats av delegationen. Inte heller på annat sätt föreligger eller redovisas ett underlag beträffande denna fråga. Redan på annan grund har föreslagits, att begärt bemyndigande angående differentiering av stödet ej bör ges. Vad som här anförts utgör ytterligare grund för varför bemyndigande ej bör lämnas. Utvärdering och uppföljning av stödet I det föregående har visats, att de av regeringen redovisade övervägandena och framlagda förslagen i väsentliga delar strider mot de förutsättningar som redovisas i energisparplanen. Emellertid har det redan i energisparplanen förutsatts, att en stor flexibilitet skall gälla i genomförandet av planen. I energisparplanen s. 16 anförs i detta avseende följande: Trots det omfattande underlag som tagits fram och den omsorgsfulla beredning som har skett finns det naturligtvis en kvarstående osäkerhet i de använda förutsättningarna. Det är inte heller möjligt att förutse vad den tekniska utvecklingen kan innebära för energisparandet. Mot denna bakgrund anser jag det av utomordentlig vikt att inte ge programmet för energibesparingar i byggnader en sådan bindande utformning att inte reella möjligheter finns att ändra inriktningen till följd av ny kunskap och nya erfarenheter. Samhällets energisparpolitik måste därför kännetecknas av en hög grad av flexibilitet och öppenhet i förändringar. Det vore sålunda tänkbart, att nytt faktaunderlag skulle kunna motivera ändringar i vissa avseenden av den uppläggning som redovisas i energisparplanen. Det vore i hög grad önskvärt att regeringen ombesörjt framtagande av nytt faktaunderlag. Det finns därför anledning att samlat granska det underlag som presenterats. Först skall konstateras att delegationen för frågor om energihushållning i befintlig bebyggelse inte presterat något material utöver ett förslag till former för finansiering av energisparstödet som inte kunnat genomföras trots sina mycket omfattande direktiv. Det enda material som redovisats är den uppföljning av energisparstödet som utfört. Det finns därför anledning att här redovisa en granskning av denna rapport. Som bostadsministern själv konstaterar i föreliggande proposition utgör emellertid bara en del av det underlag som behövs för en uppföljning av energisparplanen. 4 1978/79. 1978/79: 2406 sens uppföljning är dessutom i sig behäftad med mycket stora brister, vilket kommer att påvigas i det följande. innehåller en sammanställning av det stöd som utgått året före energisparplanens första år. I den redovisas också teoretiskt beräknade spareffekter. Ingen hänsyn har därvid tagits tlil vilka spareffekter som man verkligen kan uppnå vid ett optimalt utförande, och inte heller av vilka effekter som verkligen uppnåtts. Det finns inte anledning att i detta sammanhang gå närmare in på tekniska detaljer, men det är känt att de k-värden som tillämpas vid den typ av beräkningar som redovisar regelmässigt överskattar kvaliteten på värmeisoleringsförmågan hos ifrågavarande hus. redovisar också ofullständiga kostnadsjämförelser m. m. Innan det blir aktuellt att ändra stödet måste utredas vad som verkligen har uppnåtts och kan uppnås. Nytt underlag för ställningstagande härtill har inte presenterats. De beräkningar som redovisats i energisparplanen står sålunda fortfarande oemotsagda. I det uppdrag som erhållit föreskrivs, att uppdraget skall utföras i samråd med statens planverk. Vidare föreskrivs att myndigheter, institutioner och branschorganisationer skall beredas möjlighet att följa arbetet och lämna synpunkter. Av framgår inte hur dessa föreskrifter följts och några synpunkter, varken från planverket eller andra myndigheter m. fl., redovisas. Detta förhållande är så mycket mer anmärkningsvärt, som redovisning av uppnådda spareffekter torde ha gjorts på ett annat sätt än vad som avsetts vid uppdragets meddelande. Avsikten var att beräkningsmetoderna skulle ha utvecklats och att underlag för beräkning av verkligt uppnådda effekter skulle ha presenterats. medverkan ansågs särskilt viktig i denna del. Inga synpunkter på uppföljning från energihushållningsdelegationen har redovisats, trots dess direktiv att följa denna uppföljning. redovisar vissa åsikter om hur stödsystemet nu bör förändras. Detta ingick inte i särskilda uppdrag. Ett stort ansvar för att redovisa sådana slutsatser har lagts på energihushållningsdelegationen. En utgångspunkt för slutsatser i frågan om vissa åtgärder skall undantas från stöd måste vara en uppfattning om att ifrågavarande åtgärder i någon omfattning är sådana som är klart olönsamma enligt ett samhällsekonomiskt synsätt. Underlag för sådana slutsatser av generell art har inte redovisat. De åtgärder som enligt mening är olönsamma är främst vissa tilläggsisoleringar och fönsterbyten. 1978/79: 2406 Beträffande lönsamheten vid ytterväggsisolering redovisar sammanställningar av besparingskostnader på utförda isoleringar. Ovan har påtalats vissa brister i beräkningar angående värmeisolering och kostnader. Vad som vidare har redovisats av är den besparingskostnad som uppnåtts vid de verkligen genomförda åtgärderna. Eftersom inte redovisar hur dessa åtgärder står i förhållande till ett optimalt genomförande kan dess redovisning inte läggas till grund för slutliga slutsatser om tilläggsisoleringsåtgärder etc. är olönsamma eller inte. Den första åtgärd som måste vidtas är att närmare studera denna fråga och att genom en utbyggd besiktning garantera att åtgärderna verkligen genomförs på ett optimalt sätt. sammanställning bör därvid kunna tjäna som värdefullt underlag för var själva utvärderingsinsatserna skall sättas in. Vidare gäller, som tidigare utvecklats, att lönsamheten av enskilda åtgärder är starkt beroende av om åtgärderna vidtas i samband med eljest nödvändiga åtgärder. Om så är eller varit fallet kan inte konstateras annat än i anslutning till besiktning eller särskilda fördjupade studier av en typ som inte genomfört. Utvecklingen av differentieringen i denna del bör sålunda gå mot större hänsynstagande till förhållandena i det enskilda huset, i stället för mot förändring av generella regler. förslag beaktar inte de grundläggande förutsättningarna på vilka energisparplanen vilar. Inte heller när det gäller framförda åsikter beträffande fönsterbyte har något hållbart underlag för slutligt ställningstagande redovisats. Någon redovisning av övervägande beträffande värdet av en sådan åtgärd av andra skäl än de energisparande redovisas inte heller. anmäler att man planerar vissa ytterligare förändringar i syfte att förbättra stödet till installationstekniska åtgärder i bostadshus. Grunden för detta förslag framgår inte. Styrelsen förordar vidare en översyn av reglerna för energisparstödet så att vissa åtgärder av drift och underhållskaraktär blir stödberättigade och framför att det torde erfordras för att åtgärderna skall få en tillräckligt stor omfattning. Denna typ av åtgärder omfattas inte av uppföljning då de inte är stödberättigade. Inte heller på annat sätt framgår på vilken grund gör uttalande om omfattningen av dessa åtgärder, eller varför ökat stöd skulle behövas för dessa mycket lönsamma åtgärder. Överväganden angående ökad information och rådgivning m. m. torde vara aktuella innan frågan om ökat stöd för denna typ av åtgärder blir aktuell. Avslutningsvis redovisar styrelsen vissa synpunkter på stödsystemets allmänna utformning. Denna typ av överväganden ligger på energihushållningsdelegationen enligt dess direktiv. 1978/79: 2406 nerat för att komma fram till sina slutsatser redovisas inte heller i denna del. Det finns sammanfattningsvis anledning att understryka att uppföljning av energisparstödet inte ger grund för slutsatser angående hur detta stöd skall utformas, särskilt som grunderna för en rad av förslag inte heller redovisas i styrelsens rapport. Däremot bekräftar uppföljningen vad som sagts angående behovet av mera grundläggande studier av hur stödet bör utformas. Behov av starkt ökade utvärderingsinsatser Frågan om behovet av utvärdering behöver utvecklas ytterligare. Det är uppenbart att mycket omfattande insatser måste göras inom detta fält. Ovan har energihushållningsdelegationens direktiv sammanfattats. a. därav framgår den breda omfattning som insatserna inom detta fält måste ha.