mot · G2021591 · 1979-01-25 00:00:00 — av m. fl. om förnyelse av befintliga bebyggelsemiljöer bostadsbyggande har dominerats av nybyggnad av bostäder utanför de äldre områdena. Vad kommer att dominera bostadsbyggandet ? Även om det alltid erfordras ett visst nybyggande talar många skäl för att det närmaste årtiondets byggande måste ske inom nuvarande samhällen och bebyggelse. Det är därför viktigt att se det befintliga bostadsbeståndet inte som en besvärande och hämmande faktor utan som en resurs vi har att förvalta. Denna resurs skall förnyas och förändras så, att byggnader och bebyggelsestrukturer successivt uppfyller de krav människorna ställer. Inom påbörjades under trepartiregeringen olika arbeten för att studera bostadsproblemen i avsikt att komma fram till de olika åtgärder som kan komma att erfordras för förnyelse av hus och miljöer. Vi vill genom denna motion utveckla syn på hur det fortsatta arbetet bör bedrivas samt lämna förslag om hur förnyelseverksamheten beträffande lägenheter och hus bör organiseras. Allmänna utgångspunkter för åtgärder som främjar förnyelseverksamhet Inledningsvis bör noteras att frågeställningarna kring förnyelse av befintliga bebyggelsemiljöer är synnerligen komplexa. Till skillnad från nyexploatering på jungfrulig mark innebär förnyelseverksamhet andra utgångspunkter när det gäller planering och genomförande av åtgärder. Hänsyn till brukarna av husen, dvs. de fysiska personer som brukar husen oavsett ägooch kontraktsförhållanden, måste tas. I själva verket är det inte fråga bara om hänsyn. Det torde oftast vara nödvändigt att mer direkt ta till vara och stimulera brukarnas vilja att medverka. Bevarande av hus eller delar av hus innebär ofta besparing av resurser. För brukarna kan huset innebära stora trivselvärden som måste beaktas. Ekonomiskt förlorar såväl samhället som enskilda på att onödigt ingripande åtgärder vidtas. Att notera är sambandet mellan underhåll och förnyelse, t. ex. genom sanering. Genom ett bättre underhåll minskar upprustningsbehoven liksom behovet av att riva hus. De brister när det gäller underhåll som funnits länge inom bostadsförvaltningen har tyvärr fått till resultat att många hus blivit så nerslitna att upprustningsåtgärder inte framstått som möjliga. Husen har fått rivas. Underhållsfrågorna utreds f. n. Med förnyelse av befintliga bebyggelsemiljöer avser vi åtgärder såväl beträffande lägenheterna som huset i övrigt samt närmiljön och omgivningarna. Åtgärderna kan bestå i mycket enkel upprustning och förbättring, som höjer standarden i befintlig bebyggelse i begränsad omfattning, dock när det gäller flerfamiljshus åtminstone till lägsta godtagbara standard. Likaså avses mer omfattande ombyggnader, och självfallet måste även en förnyelse genom rivning och nybyggnad finnas med i bilden. Förtätning genom nyexploatering, byggande av servicekomplement, arbetsplatser osv. ingår också som önskvärda åtgärder, t. ex. för att få mer differentierade och kompletta samhällen. Enligt vår uppfattning bör med befintliga bebyggelsemiljöer verkligen avses alla redan bebyggda miljöer. Självfallet intar städerna och stadsförnyels m en framträdande plats. Men det vore fel att inte utgå från den befintliga bebyggelsen som sådan, oavsett om det är stora städer, små tätorter el ler glest liggande bebyggelse. Även den senare behöver rustas upp, kompletteras med service osv. De allmänna utgångspunkterna för förnyelseverksamheten bör läggas fast genom uttalanden från sida. Vi har ett allt större byggnads- och anläggningskapital, som behöver åtgärdas, inte minst därför att såväl förbättringsåtgärder som fortlöpande underhåll tidigare försummats. Även i vissa relativt nybyggda områden med flerfamiljshus krävs insatser. Respekten för värdet av den befintliga bebyggelsen rent allmänt, ekonomiskt, socialt och kulturellt motiverar insatser. Vi behöver förbättra ensidiga bebyggelsemiljöer och skapa mer fullständiga, integrerade samhällen. Det kan gälla service av skilda slag, skolor, barnomsorg, arbetsplatser, fritidsaktiviteter, gemensamhetslokaleroch andra gemensamhetsanläggningar. En allmän miljöförbättring eftersträvas. Inom de mindre orterna är önskemålen om lokal sysselsättning och bibehållande av skola och affär mest framträdande. Kraven på en mer utspridd service, både social och kommersiell, reser sig starka även i stora städer. I dessa finns ofta också särskilda önskemål om fritidsaktiviteter, tillgång till naturområden och gemensamhetslokaler. Kraven på hushållning med och annan värdefull mark leder, särskilt i vissa delar av landet, till en ökad inriktning på komplettering och förnyelse av befintliga områden. Vi vill dock varna för att en förtätning av bebyggelsen får ske på sådant sätt att trängselproblem av skilda slag uppkommer. Erfarenheterna från hårt exploaterade områden är inte goda. Utrymme för skilda aktiviteter samt reservområden måste således behållas även i befintlig bebyggelse som förtätas. Grönområden måste sparas. Genom en eller regional översiktlig planering måste den framtida bebyggelseutvecklingen fördelas på ett sådant sätt att man förhindrar såväl att värdefull exploateras som att ur miljösynpunkt olämpliga samhällen skapas. Av stor betydelse för verksamheten i befintlig bebyggelse blir självfallet energisparplanen, som antog . Här gäller det ett tioårsprogram, med en omfattande resurssatsning från samhällets, näringslivets och de enskildas sida. Olika krav på standard ställs av det allmänna t. ex. ur handikappsynpunkt och ur arbetsmiljösynpunkt och beträffande exempelvis vägar, vatten och avlopp. Brukarna av husen ställer också ökade krav, inte minst när det gäller lägenhetens utformning och husets funktion och utrustning. Brukarna har också ofta anledning att ha synpunkter på trafikstandarden inom sina områden. För att öka möjligheterna till åtgärder i lägenheter och hus föreslås nedan att ett särskilt förrättningsförfarande utreds. Av många skäl, bl. a. det ovan berörda hushållningskravet, är det nu viktigt att de mindre tätorternas och byarnas utbyggnad underlättas. Möjligheterna till förnyelse och utveckling av de mindre orterna har varit små. Hinder mot en sådan utveckling måste kartläggas och undanröjas. De små orternas förutsättningar och problem behandlas i en särskild motion till 1978/ riksdag. Starka sysselsättnings- och näringspolitiska skäl talar för en ökad satsning på förnyelse av befintliga bebyggelsemiljöer. Sysselsättningen skulle öka i såväl materialtillverkningen som inom en rad olika grenar av byggandet. Materialen torde komma att i huvudsak tillverkas i . Inte minst de små företagen skulle gynnas och sysselsättningen spridas ut över hela landel. Utvärdering av hittillsvarande insatser Särskilt tillkom en rad lagändringar för att underlätta bostadssanering. Vi går dock här inte närmare in på de olika då tillkomna instrumenten. Effektiviteten och ändamålsenligheten, det må gälla kontrollerade bestämmelser, finansiering och lånesystem eller korrektiva bestämmelser, bör nu utvärderas. Myckel talar för att de i alltför hög grad är påverkade av bl. a. nyexploateringssituationer. En utvärdering bör dock inte ske genom att omfattande utredningar tillsätts som tar . Arbetet bör i stället ske snabbt genom att erfarenheter tas till vara från fältet, dvs. från alla de parter som är inblandade i processen med förnyelse av befintlig bebyggelse. Hinder mot en utökad förnyelseverksamhet Den särskilt anförda önskade ökningen av saneringsverksamheten har inte kommit till stånd. I några områden, främst i , har verksamheten t. o. m. minskat . Nyexploatering av större sammanhängande områden framstår fortfarande ofta som mest lönsam. Särskilda insatser krävs för att bringa ned kostnadsökningarna. nader måste dock ofta accepteras med dagens finansieringssystem, som i sig hindrar en här eftersträvansvärd flexibilitet. Steg för stegåtgärder bör kunna stödjas bättre än liksom även förändringar som gäller närmiljön och omgivningarna. Kapitaltillförseln är en annan fråga som ibland är besvärande, särskilt i tider med starka kreditrestriktioner. Utrymme i investeringar behövr ges också för att minska höga framtida drift- och underhållskostnader. En krånglig låneadministration och alltför detaljerade, stela och omfattande normkrav, som dessutom i stor utsträckning är inriktade på nyexploatering, anförs ofta också som skäl till att förnyelseverksamheten inte ökat i den omfattning som hade varit önskvärd. Resultatet av förnyelseåtgärder har inte sällan lett till så kraftiga ökningar av hyreskostnaderna att man harblivit tveksam till att fortsätta med liknande åtgärder i andra områden. Vidare har de kraftigt ökade hyreskostnaderna självfallet lett till att många människor har hindrats att bo kvar eller återflytta till sanerade lägenheter. Här krävs att större hänsyn tas till brukarnas situation och att förnyelseåtgärder inte utan tvingande skäl vidtas av sådan omfattning - i varje fall inte på en gång - att boendekostnaderna blir för höga. Brukarna vill oftast ha en försiktigare upprustning av sina lägenheter och sina hus och kunna slå ut kostnaderna . Bristande planeringsberedskap hos kommunerna är en annan faktor som ibland kan vara besvärande. Här spelar antagligen också bristande kunskap in. Fackmän och förtroendemän är i huvudsak inriktade på nyexploateringsverksamhet i planläggningen osv. Även administrativa flaskhalsar gör sig gällande. Man kan vidare ifrågasätta om den kommunala förvaltningsapparaten alltid är anpassad till och organiserad för att klara förnyelsefrågorna. Brukarna uppfattas ibland som hinder för en bostadsförnyelse. Men brukarna finns där, och tvärtom torde förnyelseverksamheten ha förlorat på att tillräcklig hänsyn till brukarnas önskemål ej tagits. En större hänsyn måste tas till att förnyelseverksamheten är en långt utdragen process. Jämkningar måste kunna göras under processens gång, inte minst vad gäller de ekonomiska förutsättningarna. Detta är en viktig fråga främst för byggarna. innebär byggprocessen i sig hinder, eftersom den är i hög grad nybyggnadsinriktad. Förnyelseverksamheten hindras ibland därför att genomförandefrågor över huvud taget - sociala, ekonomiska, tekniska och juridiska - getts alltför liten uppmärksamhet i den totala processen. Det finns i vårt land ingen speciell lagstiftning som på ett allsidigt och samlat sätt behandlar och stöder bevarandet av kulturhistoriska objekt. De lagar som finns har en mer begränsad utgångspunkt och är ofta specialinriktade. För bebyggelsen är de inriktade enbart på enstaka byggnader och ger inte möjlighet att skydda hela bebyggelsemiljöer. Förslag till ny inriktning Det är inte någon överdrift att påstå att lagstiftning och normer på skilda områden som har med mark, byggnader och anläggningar att göra i stor utsträckning är anpassade till nyexploatering av större områden i ett sammanhang. Samma gäller t. ex. administrativa regleringar och rutiner, organisation och kunskap. De ekonomiska hjälpmedlen, t. ex. bostadsfinansieringen, har särskilt tidigare gynnat nyexploateringen av råmark eller rivning och nybyggnad. Över huvud taget gäller det nu att i en helt annan utsträckning tänka om på många punkter och utveckla instrument för att i ökad utsträckning kunna förnya den befintliga bebyggelsen. När det gäller möjligheterna att genomföra förändringar i befintliga bebyggelsemiljöer torde det vara alldeles uppenbart att sådana förändringar normalt inte kan komma till stånd enbart med ett offentligt genomförandeansvar. Till skillnad från nyexploatering av jungfruliga områden gäller det i saneringssammanhang oftast att lägga ett ganska komplicerat pussel. Samhället har självfallet genom såväl program som översiktliga ekonomiska och fysiska planer att ställa upp mål för både förnyelse och bevarande. Samhället har också ett stort ansvar för att instrument för genomförandet finns til! Men lika nödvändigt som det är att förbättra det allmännas instrument för både planering och genomförande av åtgärder i befintlig bebyggelse, lika nödvändigt är det att ta till vara fastighetsägarnas och brukarnas medverkan. Ofta torde det vara nödvändigt att inte endast efterhöra deras synpunkter utan att också ta till vara deras kunskaper och stimulera deras intresse och vilja att själva ta initiativ till, planera och genomföra förändringar. Det allmännas hjälpmedel är inga effektiva hjälpmedel, om man har att forcera en mur av motstånd från fastighetsägare och brukare mot föreslagna åtgärder. Genomförandefrågorna kommer oftast att vara av såväl teknisk som ekonomisk och rättslig art. En rad olika kunskapsområden kan beröras. kan det gälla krav på mycket kvalificerad kunskap för att rätt kunna bedöma t. ex. de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för önskade förändringars genomförande. Kunskap på detta område torde således vara av central betydelse. En annan viktig fråga gäller hur planering och genomförande skall organiseras på bästa sätt. I själva verket gäller det, särskilt vid befintlig bebyggelse, att genomförandefrågorna oftast måste ut innan t. ex. planläggningen tar sin början eller i varje fall innan den mera konkret utformas. Genomförandeaspekterna finns alltså med stor tyngd med redanfrån början innan kostnader läggs ned i planläggning och andra åtgärder. Genomförandeåtgärder av mer verkställande natur tillkommer också. Om inte särskild vikt läggs vid genomförandeaspekterna, riskerar både samhället och den enskilde att genomförandet av programplaner eller tillstånd i realiteten kör fast. Självfallet är det ett slöseri med resurser, om en sådan utveckling blir vanlig. Finansieringsfrågorna har redan tidigare berörts. Mycket talar för att radikala ändringar måste till, för att inte den flexibilitet i omfattning och inriktning av möjliga förnyelseåtgärder som vi eftersträvar skall gå förlorad. Att den totala efterfrågan på bostadslån skulle bli stor, om alla halvmoderna och omoderna lägenheter skulle förbättras, framgår av följande siffror. Enligt FoB 1970 och 1975 kan moderniseringen av halvmoderna och omoderna lägenheter i ett bostadshus uppskattas till 19 000 . Enligt FoB 1975 fanns 480 000 omoderna och halvmoderna lägenheter, varav ca 230 000 hänfördes till lägenheter i flerfamiljsbostadshus. Detta bestånd är till stor del privatägt och uppdelat i små enheter. Med nuvarande takt skulle det ta att sanera de omoderna lägenheterna. Frågan om vilken omfattning och i vilken takt man kan förändra den situationen avgörs av fler omständigheter än själva moderniseringsbehovet. Även samhällsekonomiska och sysselsättningspolitiska hänsyn måste tas. Att en ökning av förnyelseverksamheten behövs torde dock vara klart, och självfallet bör låne- och bidragsreglerna anpassas till den utökade verksamheten. Denna höjning måste dock samordnas med ändrade beskattningsregler för hyresfastigheter. Även krediter vid köp och ombyggnad av äldre småhus ställs det krav på. Det allmänna har inte lyckats hitta någon bra lösning på behoven till lån för förvärv och ombyggnad av äldre småhus. Dessa frågor har tagits upp till behandling. I en fortsatt behandling av förnyelsefrågor i befintlig bebyggelse måste självfallet också småhusens situation analyseras. För att kunna underlätta en begränsad utbyggnad, det må gälla förnyelseprojekt i den tätare bebyggelsen, eller ett begränsat byggande t. ex. i byar, bör förändringar i bostadsfinansieringsförordningen ske så, att pantvärdet inte endast knyts till produktionskostnaden för relativt stora projekt. För att möjliggöra små projekt måste pantvärdet i bostadsfinansieringssystemet anpassas till gruppstorleken, alternativt räntebidrag utgå även för överkostnader som kan hänföras till att det är fråga om små objekt. Som situationen är f. n. leder bostadsfinansieringsförordningens bestämmelser lätt till att det endera byggs styckebyggda villor eller också projekt som är i storleksordningen minst 40-50 lägenheter. Det är nödvändigt att mellanformer blir möjliga, detta också för att kunna få ett mer integrerat byggande av små och stora lägenheter. Detta är viktigt inte minst för att kunna komplettera befintlig bebyggelse med smålägenheter för t. ex. äldre människor. Ett annat problem är de skilda finansieringsformerna för skollokaler kontra andra lokaler i bostadsområdena, typ barnstugor, kvartersgårdar m. m. Skollokaler finansieras med de vanliga kommunlånen plus statliga bidrag via . Andra lokaler finansieras via bostadsfinansieringsförordningen. Följden av detta blir problem när kommunerna vill använda lokalerna på ett mer flexibelt sätt. En förbättring bör vidtas, så att kommunerna får möjlighet att planera för ett flexibelt lokalbyggande. En sådan reform, t. ex. genom att skollokaler förgrundskolan finansieras genom bostadsfinansieringsförordningen, borde inte statsfinansiellt behöva bli särskilt betungande. En rad fastighetsrättsliga spörsmål behöver studeras. De försök som gjorts i många kommuner när det gäller att blanda hyres-, bostads- och äganderätt samt små och stora lägenheter i samma områden har inte så sällan stupat på genomförandet. Instrumenten räcker inte till. Särskilt gäller detta när man har eftersträvat gemensam förvaltning av skilda anläggningar. Hyres- och bostadsrättslagstiftningen måste här beröras liksom anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. För att öka brukarnas inflytande över hus och närmiljö krävs över huvud taget en satsning på byggande av anläggningar av skilda slag. Ett mycket angeläget önskemål är att kunna öppna bakgårdar och genom gårdssanering förbättra miljöerna för de kringboende. Gårdssaneringarna har inte fått önskad omfattning, mycket beroende på att bidragsreglerna för gårdssanering är oklara eller obefintliga. Stödet till gårdssaneringar behöver således förbättras. Men även den fastighetsrättsliga lagstiftningen och kopplingen mellan denna och planläggningen kan behöva ses över, så att gårdssaneringar i större omfattning kan komma till stånd och drivas i brukarnas regi. Givetvis måste kommunerna också ta ett stort ansvar för förnyelseverksamheten. Liksom nu torde det behövas både kontrollerande och stimulerande hjälpmedel liksom vissa korrektiva hjälpmedel. För att underlätta för det allmänna att leda och understödja verksamheten krävs att administrativa hinder i största möjliga utsträckning motverkas. Såvitt gäller den kommunala delen i verksamheten, som är den största, gäller det ofta frågor om kommunens inre organisation och effektivitet. De berättigade önskemål som finns om en snabbare och enklare hantering i kommunerna torde det falla utanför en central utrednings uppgifter att rätta till. På detta område måste kommunerna själva eller genom sina organisationer åstadkomma de önskvärda förändringarna. När det gäller den statliga bostadslåneorganisationen torde stora vinster finnas i att uppgifter förs över till kommunerna, utöver den granskningsskyldighet som föreligger. måste brukarnas ställning stärkas. En sådan utveckling ligger i linje med att ansvar och inflytande rent allmänt ökas för brukarna. Såväl sociala som miljömässiga och ekonomiska skäl liksom jämställdhetsskäl ligger bakom den utvecklingen. Inte minst kostnadsutvecklingen för drift och underhåll av hyreshus har lett till önskemål om att brukarnas ansvar bör ökas, genom särskild lagstiftning eller genom att de övertar fastigheterna. Brukarinflytande måste självfallet anpassas till de olika situationer som uppträder vid förnyelse av befintliga bebyggelsemiljöer. Ett individualiserat stort inflytande bör gälla för förnyelse i lägenheterna. huset i övrigt berör kollektivet som bor i huset; således bör det vara rimligt att där i forsta hand knyta inflytandet till detta kollektiv. Dess majoritetsuppfattning bör bli vägledande. Vid förnyelse i närmiljön och i omgivningarna vidgas kretsen av berörda, och därmed minskar möjligheten till individuellt inflytande. ökar där det allmännas ansvar genom planeringen och dess genomförande samt ibland även genom driftansvar för skilda anläggningar. En ny strategi för förnyelseåtgärder i lägenheter och hus I denna motion har redan skisserats ett nytt synsätt på den framtida förnyelseverksamheten. Här föreslås en ny strategi när det gäller förnyelse av lägenheter och hus. Förslaget har som utgångspunkt ett ökat engagemang från brukarnas sida. För den enskilda fastighetsägaren och för brukarna kan det ofta vara lämpligt med åtgärder i etapper, främst därför att man då kan överblicka de ekonomiska konsekvenserna. måste successiv förnyelse godtas, även om förnyelsen i sig är mycket begränsad. De krav som samhället härvid bör ställa är att förnyelsen ligger i linje med långsiktiga målsättningar om förnyelse. Finns kommunala planer för huset i fråga, bör självfallet krävas att de åtgärder som vidtas inte motverkar planens syfte. En annan viktig utgångspunkt i en ny strategi är att i högre omfattning ta hänsyn till att komplicerade tekniska och ekonomiska samt sociala förutsättningar ofta gäller vid förnyelse. Erfarenheterna visar också att onödigt omfattande åtgärder vidtas, för att uppfylla onödigt höga krav. Vidare åstadkoms inte sällan en förbättring genom att försämringar sker i andra avseenden, t. ex. när det gäller trivselvärden. Det finns ännu inga lagstadgade former för hur ett individuellt brukarinflytande vid förnyelse skall gå till. Brukarna måste få laglig rätt till individuellt initiativ och individuellt inflytande. måste konstateras att det finns en mängd olika parter och intressenter involverade i det komplicerade arbetet med förnyelse. Stat, kommun och olika intressenter och enskilda är som tidigare framhållits berörda. Tekniska, ekonomiska och juridiska experter måste kopplas in i olika skeden i processen. Sociala frågor uppkommer vid omfattande ingrepp, t. ex. vid evakueringar. Ett angeläget önskemål är att man i processen med förnyelser åstadkommer en sammanhållande faktor för de olika parterna från början till slut. En uppdelning av denna roll är inte lämplig. Det kan då lätt bli så, att varje part bevakar sin lilla bit och skyller på varandra, om någonting går galet. En sammanhållande faktor har förutsättningar att undanröja de missförhållanden som orsakas av att t. ex. arkitekten hara utarbetat handlingar vid ritbordet och sedan kopplats bort från genomförandet. Kunskaper när det gäller att förhandla med olika parter och jämka olika uppfattningar är av stort värde. Med hänsyn till de krav som ställs på kunskap, förhandlingsskicklighet och sammanjämkning av skilda parter samt önskemålet om ett sammanhållet ansvar, från ansökan om förnyelseåtgärder i befintlig bebyggelse till verkställighet, föreslås här att ett nytt införs. som instrument för att efterhöra enskilda och allmänna intressenters mening och sammanjämka dessa, fatta beslut om genomförande och kostnadsfördelning m. m. tillämpas i bl. a. viss fastighetsrättslig lagstiftning. Erfarenheterna från denna arbetsform är goda. Det är naturligt att med hänsyn till de olika krav och synpunkter som kan ställas på ett effektivare organiserande av förnyelseverksamhet pröva, huruvida inte motsvarande resultat kan uppnås genom ett system med ombyggnadsförrättningar. Initiativ till ombyggnadsförrättning bör kunna tas av fastighetsägarna: av brukarna individuellt såvitt gäller lägenheten och av brukarna i majoritet på husnivån när det gäller beslut beträffande huset i övrigt samt av kommunen när förutsättningar härför gäller enligt särskild lagstiftning. Till förrättningsman utses någon med kunskap på området och med förhandlingsvana, t. ex. normalt en arkitekt efter auktorisation. En av förrättningsmannens grundläggande arbetsuppgifter är att undersöka lägenhetens eller byggnadens egenskaper och att efterhöra den sökandes krav på förändring samt övriga parters mening. Förrättningsmannen skall sålunda sammanjämka byggnadens egenskaper och brukarnas krav. Förrättningsmannen måste självfallet arbeta mycket nära den kommunala förvaltningen, och kommunens mening i skilda avseenden torde vara viktiga utgångspunkter för arbetet.