mot · G2021629 · 1979-01-25 00:00:00 — Men denna lag klarar inte alla de former av skatteusk som florerar. En ökning av kontrollinsatserna framstår därför som helt nödvändig. Vi måste nu ta ett samlat grepp över hela det skattepolitiska området. Vi måste ange färdriktningen för det arbete som skall ge oss ett skattesystem för 1980-talet. Även om inte alla förändringar kan genomföras på en gång måste riktlinjerna för det fortsatta reformarbetet fastställas. Två viktiga utgångspunkter skall gälla för socialdemokraternas fortsatta reformarbete på skatteområdet: För det första kan vi inte räkna med någon sänkning av det totala skatte- och avgiftstrycket framöver. Vi accepterar inte någon social nedrustning som en utgångspunkt för den framtida skattepolitiken. Snarare får vi räkna med fortsatt ökade anspråk för att tillgodose de många människornas behov av trygghet och välfärd. För det andra kan inte socialdemokraterna acceptera skatteomläggningar eller förändringar i systemet som leder till att skattebördan läggs över från högre till lägre inkomsttagare. De resultat som uppnåtts på jämlikhetens område står vi fast vid. Vi kommer att fortsätta att arbeta för ett system som fördelar skatterna efter bärkraft. Vi kommer att fortsätta att kämpa för ett rättvist och solidariskt samhälle. Hörnstenarna i den socialdemokratiska reformeringen av skattepolitiken är följande: Skatterna bör i ökad utsträckning tas ut direkt från produktionen. Detta bör ske genom införande av en allmän produktionsfaktorskatt. Härigenom kan man dämpa kommunalskatterna och ta ner marginalskatterna i ett brett skikt av inkomstskalan. Rätten till avdrag från inkomsterna bör begränsas. Den kommunala skatteutjämningen bör byggas ut. Skatten på realisationsvinster måste skärpas. En lag mot skatteflykt måste införas och skattekontrollen förstärkas. I det följande kommer vi att föreslå de åtgärder som är nödvändiga för att ge skattepolitiken ovanstående inriktning. En av skattesystemets huvuduppgifter är att finansiera den offentliga sektorns verksamhet och de olika inkomstöverföringar som sker från samhället till exempelvis pensionärer och barnfamiljer. Realt sett kommer alltid kostnaderna för den offentliga sektorns verksamhet att få bäras av produktionen. De offentliganställdas löner, investeringarna i skolor, sjukhus och vägar, pensionerna och barnbidragen ställer alla anspråk på varu- och tjänsteproduktionen i samhället. Skatternas uppgift är helt enkelt att bereda ett realt utrymme för dessa resursanspråk. Vi har tidigare konstaterat att skatten på hushållen innehåller ett betydande proportionellt element. Den inkomstutj ämnande statliga skatten har sedan lagts ovanpå denna proportionella del. I takt med att den offentliga sektorn har vuxit har också denna proportionella del vuxit och successivt skjutit den inkomstutj ämnande skatten högre och högre upp i inkomstskikten. Om denna process får fortgå kommer spelrummet för den inkomstutj ämnande skatten att successivt begränsas. Det finns därför mycket som talar för att man skulle försöka lyfta över delar av den proportionella beskattningen och i stället lägga den som en indirekt skatt direkt på produktionen. Så länge man endast överför delar av den proportionella beskattningen på hushållen till en skatt på produktionen behöver denna överföring om den utformas rätt inte påverka inkomstfördelningen efter skatt i hushållssektorn. Skulle man i ökande utsträckning kunna ta ut skatterna redan innan de delas ut i form av inkomster till hushållen skulle man dessutom även kunna förenkla systemet, slippa ifrån en del av de komplikationer som avdragen förorsakar och minska riskerna för skattefusk. De socialdemokratisk reservanterna i företagsskatteberedningen föreslog (SOU 1977: 86) med instämmande av representanterna för de stora löntagarorganisationerna att en produktionsfaktorskatt skulle införas. I princip skulle den som bas ha ersättningarna till både arbetskraften och kapitalet. Råvaror och energi skulle i ett sådant fall komma att beskattas hos de företag som producerar dessa. har vi haft avgifter på produktionen i form av arbetsgivar- eller socialförsäkringsavgifter. Som tidigare framhölls har dessa stigit snabbt i samband med utbyggnaden av socialförsäkringssystemet. I två etapper har dock den borgerliga regeringen sänkt och helt tagit bort den allmänna arbetsgivaravgiften. I den allmänna debatten har dock ofta hävdats att dessa avgifter höjer kostnadsnivån för företagen. En sådan uppfattning har emellertid inte stöd i de undersökningar som gjorts på detta område. Dessa avgifter på arbetskraften påverkar alltid avtalsförhandlingarna och det tillgängliga löneökningsutrymmet. Detta innebär att de höjningar av arbetsgivaravgifterna som skett i allt väsentligt övervältrats på löntagarna och alltså inte påverkat företagens totala kostnadssituation på annat sätt än vad vanliga löneökningar skulle ha gjort. Detta har varit särskilt påtagligt i de fall man höjt arbetsgivaravgifterna som ett led i större skatteomläggningar där sänkningar av den direkta skatten för hushållen utgjort ett väsentligt inslag. Dessa sänkningar har sedan möjliggjort överenskommelser med arbetsmarknadens parter om att dessa skulle beaktas i de pågående avtalsförhandlingarna. Insatt i ett sådant sammanhang har arbetsgivaravgiftshöjningarna haft en allmänt kostnadsnedpressande effekt, eftersom löntagarna kunnat tillförsäkras en viss real standardökning till en lägre kostnad än vad som skulle varit fallet om den i sin helhet fått ske via nominella löneökningar. Eftersom arbetsgivaravgifterna i allt väsentligt fått bäras av löntagarna är det naturligt att söka efter en skatteform som mera neutralt fördelar kostnaderna mellan olika produktionsfaktorer. Vi föreslår därför att en allmän produktionsfaktorskatt införs för aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och övriga näringsidkare. Skattebasen bör utgöras av lönekostnader samt bruttovinsten efter avskrivningar, socialavgifter och skatt. Detta skulle innebära att i basen skulle ingå de olika avdrag som medges vid beskattningen av nettovinsten för olika konsolideringsändamål. Man bör enligt vår mening även överväga att lägga in representationskostnaderna i skattebasen för produktionsfaktorskatten. Även om inte dessa på samma sätt som t. ex. arbetskraftskostnaderna eller bruttovinsterna utgör direkta ersättningar till produktionsfaktorer finns det dock anledning att behandla de avdragsgilla representationskostnaderna på samma sätt, eftersom dessa innehåller ett visst inslag av privat konsumtion som inte blir beskattat på något annat ställe i skattesystemet. På motsvarande sätt bör även i basen ingå de olika förmåner till personalen som utgår vid sidan av lönen men som dessa har att uppta som inkomst. Detta gäller exempelvis bostadsförmåner och tillgång till bil. Enligt vår mening bör man inte i skatteunderlaget för produktionsfaktorskatten inräkna avskrivningarna på företagens kapitalföremål. Anledningen härtill är att vi i princip har velat uppfatta den allmänna produktionsfaktorskatten som en skatt på de inkomster som skapas i produktionen. I så fall bör inte kapitalförslitningen inräknas i skatteunderlaget. Visserligen är de skattemässiga avskrivningarna relativt generösa och medger i allmänhet en betydande överavskrivning, vilken egentligen skulle ingå i skattebasen. Svårigheterna att beräkna den exakta omfattningen av dessa överavskrivningar har emellertid gjort att de inte har velat föreslå en sådan ordning. Avsikten med produktionsfaktorskatten är att den skall träffa samtliga inkomster som skapas i produktionen innan de fördelas på de i produktionen deltagande produktionsfaktorerna. Hur mycket som därefter återstår att förhandla om i avtalsrörelserna och hur detta skall fördelas på löner resp. kapitalinkomster får avgöras mot bakgrund av konjunkturförhållandena och vinstsituationen. En allmän utgångspunkt måste dock vara att denna nya skatt inte skall övervältras vare sig på exportpriserna eller på den inhemska prisnivån. I detta avseende skiljer den sig således från mervärdeskatten, som genom hela sin konstruktion måste komma att höja konsumentpriserna och därigenom även via bl. a. olika kompensationskrav kostnadsnivån för de svenska företagen. Under samma förutsättning om en övervältring bakåt på faktorersättningarna kommer företagens val av produktionsteknik och kapitalintensitet inte att påverkas. Det har hävdats att eftersom företagens bruttovinster nu ingår i basen så skulle ett införande av denna nya skatt komma att påverka investeringsbenägenheten i negativ riktning. Enligt vår mening är detta emellertid inte fallet. De nuvarande generösa avskrivningsreglerna kommer även fortsatt att utöva en stimulanseffekt på investeringsbenägenheten. Samma gäller även de konsolideringsregler som fortsatt skall tillämpas vid beräkningen av företagens nettovinst. Införandet av en allmän produktionsfaktorskatt nödvändiggör att arbetsgivare utanför den krets som blir skattskyldig till produktionsfaktorskatt belastas med samma kostnad i vad gäller arbetskraften som produktionsfaktorskatten innebär. Detta innebär bl. a. att de offentliga arbetsgivarna kommer att få betala samma kostnader för sin anställda arbetskraft som blir fallet inom den egentliga produktionen. Eftersom dessa avgifter förutsätts bli avräknade från löneökningarna kommer de inte att höja kostnadsnivån för de offentliga arbetsgivarna. långsiktiga effekter de får på skatteunderlagets utveckling får beaktas i särskild ordning. Vi föreslår att fattar beslut om att hos regeringen begära ett förslag till lagstiftning om en allmän produktionsfaktorskatt i enlighet med de principer som vi här angett. Förslaget bör föreligga i sådan tid att de nya bestämmelserna kan träda i kraft . Den framtida skattepolitiken bör sikta till att successivt förskjuta skatteuttaget från beskattning av hushållens inkomster till beskattning av produktionen. Genom en sådan omfördelning kan man uppnå flera fördelar: För det första förskjuter man skatteuttaget närmare det som realt sätt är den egentliga källan för all skattekraft nämligen produktionen. Man beskattar således i större utsträckning inkomsterna innan de fördelas ut till hushållen, vilket bl. a. ur effektivitets- och kontrollsynpunkt bör leda till betydande fördelar. För det andra leder en sådan förskjutning till att man kan begränsa skatteuttaget hos de enskilda hushållen. Man kan därigenom mildra de marginaleffekter som uppstår vid en hög nivå på beskattningen av hushållens bruttoinkomster. För det tredje kan en ökad beskattning av produktionen och företagen öka arsenalen av stabiliseringspolitiska medel. En utgångspunkt för att en sådan successiv omfördelning av skatteuttaget skall få sina avsedda effekter är att de ökade avgifterna på produktionen avräknas från löneökningsutrymmet och från kapitalägarnas inkomster. Om inte en sådan avräkning kommer till stånd kan en skattepolitik efter dessa riktlinjer leda till risker för en ökad inflation och en försämrad konkurrenskraft. Men det är dock mycket som talar för att förutsättningarna är goda för att denna avräkning skall ske. Sett ur den enskilde löntagarens synvinkel innebär ju omläggningen ingenting annat än att denne tar ut en del av det löneökningsutrymme som produktivitetsutvecklingen skapar i form av en minskad direkt skatt eller en lägre skatteökning än vad som eljest skulle varit fallet. Denna skattesänkning jämte den därtill hörande höjningen av skatten på produktionen kommer då att utgöra viktiga utgångspunkter vid de följande förhandlingarna om lönerna. föreslog vi socialdemokrater en skattereform som innebar en tioprocentig reduktion av kommunalskatten jämte en smärre revision av den statliga skatten i form av en mindre sänkning av marginalskatten. Vi gjorde detta som ett alternativ till den av borgerliga majoritet beslutade indexregleringen av den statliga skatteskalan. Vi vidhåller vår grundläggande uppfattning att den borgerliga indexregleringen inte är ett lämpligt instrument för att ta hänsyn till inflationens verkningar på skatterna. Den är tekniskt sett olämpligt utformad, och den leder till fördelningspolitiska orättvisor. Men först och främst kommer den att försvåra en långsiktig skattepolitik av det slag som vi här förordat. Den kan inte sättas in som ett led i en skattepolitik som successivt förskjuter skatteuttaget från direkt till indirekt beskattning. Anknytningen till avtalsförhandlingarna blir komplicerad, och risker finns att man inte uppnår den stabilisering av pris- och kostnadsutvecklingen som är ett väsentligt syfte med den av oss förordade skattepolitiken. Den borgerliga indexregleringen bör därför upphävas. I stället finns det mycket som talar för att skatteomläggningarna för bör ansluta sig till den modell som vi förordade , dvs. de bör i första hand sikta till att ta ner de höga kommunalskatterna. Om skatteomläggingarna enbart avser den statliga skatten är utrymmet för omläggningar i låg- och mellaninkomstskikten mycket begränsat. I dessa inkomstskikt är den kommunala skatten helt dominerande. Det är först när man kommer upp i inkomstlägen . som den statliga skatten blir större än den kommunala. De framtida skatteomläggningarna måste därför inbegripa kommunalskatten och sikta till att långsiktigt ta ner denna. Genom den teknik som vi föreslog ett procentuellt avdrag från den påförda kommunalskatten kan man både uppnå en bättre fördelningspolitisk profil än vad som exempelvis följer av den borgerliga indexregleringen och även uppnå att skattesänkningarna blir större för de medborgare som bor i skattetyngda kommuner. Det är mycket som talar för att denna teknik bör komma till användning vid framtida skatteomläggningar. Vi återkommer med preciserade förslag när regeringen framlagt sin proposition om skatterna . Som vi tidigare framhöll är det grundläggande motivet till att man medger avdrag från inkomsten vid taxeringen att man inte vill beskatta sådana kostnader som varit nödvändiga för inkomsternas förvärvande. En rörelseidkare måste ha rätt att från rörelsens bruttoinkomster dra av kostnaderna för inköp av råvaror, hyra, löner till de anställda, räntor osv. Först sedan dessa avdrag gjorts framkommer den inkomst som rörelseidkaren själv kan tillgodogöra sig och använda för privat konsumtion. Det är först denna nettoinkomst som är ett rättvisande mått på hans skattekraft. För löntagarna finns en rad liknande kostnader för intäkternas förvärvande. Detta gäller särskilt när kostnadsersättning som är skatteplik tig lämnas av arbetsgivaren. Den som får ett traktamente som skall tas upp som inkomst måste också få rätt att dra av de kostnader som traktamentet avsett. Vid sidan av dessa avdrag, som har ett mycket nära samband med inkomsternas förvärvande, har emellertid en rad andra avdrag tillkommit. Försäkringsavdraget och sparavdraget kan här utgöra exempel. En särställning i detta sammanhang intar underskottsavdragen och ränteavdragen. Att ränteavdrag medges motiverades ursprungligen med att inkomsträntor är en skattepliktig inkomst. Avdragsrätten för räntekostnader för lån nedlagda i villafastighet och liknande är på motsvarande sätt motiverad av att man bräknar en låt vara schablonmässig inkomst för själva nyttjandet av bostaden. Men denna intäktsberäkning har alltmera kommit att avlägsna sig från nivån på den ränta som man har att betala på lånen. Likaledes har man inte särskilt sådana räntor som utgör betalningar för lån som tagits för rent personliga konsumtionsutgifter, vilka över huvd taget inte ger upphov till några inkomster. Avdragssystemet behöver nu i väsentliga delar reformeras. Som vi tidigare framhöll har systemet kommit att utnyttjas på ett sätt och i en omfattning som ursprungligen inte avsetts. En allmän målsättning bör vara att arbetsgivarna bör stå för samtliga de kostnader som direkt kan hänföras till arbetet och dess utförande. Detta bör i motsvarande mån minska behovet för den enskilde att ta upp och redovisa avdrag för dessa kostnader. En allmän målsättning bör vidare vara att rätten att göra avdrag för underskott i en förvärvskälla begränsas till att endast få ske från inkomster eller överskott i samma förvärvskälla dock att olika rörelser skall behandlas som en enda förvärvskälla. Ett undantag härifrån bör dock vara att man även fortsatt skall ha rätt att dra av räntekostnader från andra intäkter än kapitalinkomster. Ett motiv härför är att villaägare måste ha rätt att dra av räntekostnaderna från sina övriga inkomster. Allmänna rättviseskäl talar dock för att man bör begränsa de skattefavörer som personer med stora förmögenheter och mycket höga inkomster kunnat erhålla tack vare denna avdragsrätt. Begränsningarna kan ske på olika sätt: Man bör göra avdragsrätten lika värd för olika inkomsttagare genom att avdraget görs från skatten och inte från inkomsten. Utformningen av en sådan omläggning bör nu närmare analyseras och preciseras. Man bör vidare begränsa dessa skattefavörer genom att sätta ett tak för de totala avdragsräntoma. Även i detta fall är det nödvändigt med en ingående analys av hur lagstiftningen bör utformas. En självklar utgångspunkt vid dessa överväganden måste dock vara att reglerna utformas så att ägaren till en nyproducerad villa av god standard och med sedvanlig lånefinansiering och med en vanlig hushållsinkomst inte kommer att få försämrade villkor för sitt boende. Om avdraget skall göras från skatten och inte från inkomsten bör man sikta till att värdet av nuvarande avdragsrätt bibehålls i de vanligaste inkomstskikten. Detta bör kunna uppnås om räntor får dras av med en viss andel av den faktiska räntekostnaden en andel som motsvarar den genomsnittliga marginalskatten, vilken är . Detta innebär att ett visst avdrag för räntekostnader ger lika stor skattelättnad för alla oberoende av inkomsten. har i sin remiss på slutbetänkandet av skatteutredning (SOU 1977: 91) framhållit att en sådan princip kan få vissa icke avsedda konsekvenser i låga inkomstlägen. Hänsyn till dessa konsekvenser måste tas vid den kommande lagstiftningen. Ett genomförande av denna princip innebär en skärpning av den faktiska progressiviteten i skatteuttaget. Visserligen är skillnaderna relativt stora i fråga om hur mycket av de nuvarande avdragsmöjligheterna som faktiskt utnyttjas. Men i genomsnitt skulle dessa olika avdragsreformer innebära en skärpning av progressiviteten i de högre inkomstskikten. Därmed möjliggörs en allmän sänkning av marginalskatterna utan att detta behöver medföra effekter som från inkomstfördelningssynpunkt ter sig stötande. En viktig utgångspunkt för ett reformarbete på detta område bör vara att begränsningarna av avdragsrätten inte skapar nya orättvisor mellan löntagare och egenföretagare. Begränsningarna måste sålunda även omfatta egenföretagarna men utformas på ett sådant sätt att de inte försvårar rörelsens fortsatta verksamhet. En omläggning av avdragssystemet i enlighet med de riktlinjer som vi ovan redogjord för måste ske etappvis. genomförs även en successiv sänkning av progressiviteten och marginalskatterna. Man skulle därigenom successivt närma den faktiska progressiviteten i systemet till den som avses med skatteskalan. Vi föreslår att beslutar att hos regeringen begära en utredning som undersöker möjligheterna att reformera avdragssystemet i enlighet med de riktlinjer som vi här angett. Den kommunala utvecklingen har lett till en snabbt stigande utdebitering. uppgår den till i genomsnitt . Denna kommunala skatteutveckling har som redan tidigare framhölls givit upphov till två problem. Dels har den medfört successivt stigande marginalskatt i det totala sammanlagda skatteuttaget. Dels har spridningen kring det genomsnittliga skatteuttaget blivit allt större. Det tillämpade systemet för skatteutjämning har inte räckt till för att utjämna skillnaderna mellan kommunerna utan dessa skillna der har i stället kommit till uttryck genom allt större skillnader i utdebiteringen. Som vi tidigare framhöll bör framtida skatteomläggningar sikta till att begränsa och helst ta ner den kommunalskatt som den enskilde betalar. Härigenom begränsar man också marginalskatterna i det totala skatteuttaget. Utöver detta bör man även eftersträva en begränsning av den kommunala utdebiteringen och en minskning av de nu alltför stora skillnaderna i skattesatser. Åtgärderna för att åstadkomma detta måste emellertid sökas inom den ram som ges av en bibehållen självstyrelse både i fråga om utgifter och beskattning. En begränsning av skatteuttaget får därför åstadkommas genom någon form av överenskommelser mellan staten och kommunernas representanter överenskommelser som dock i större utsträckning än vad som varit fallet måste binda de enskilda kommunerna. Hållbarheten i dessa överenskommelser har naturligtvis ett sammanhang med omfattningen av de prestationer som kommunerna åläggs via statsmakternas beslut och det finansiella stöd som staten lämnar. Den mest angelägna reformen i dagens läge är att förstärka den kommunala skatteutjämningen. Det är genom en sådan reform som man kan bryta den nu pågående utvecklingen mot allt större skillnader i den kommunala utdebiteringen. Därtill bör man även sikta till att i takt med att det statsfinansiella läget förbättras successivt ta över en allt större del av kostnaderna för barnomsorgen på den statliga budgeten. Målet bör här vara att staten skall svara för personalkostnaderna inom denna verksamhet. Genom dessa två åtgärder skulle man kunna åstadkomma en betydande förbättring av den kommunala sektorns totala ekonomiska situation och därmed även begränsa höjningarna av utdebiteringen. Vi återkommer till dessa frågor när regeringen framlagt sin proposition om skatter och ekonomi. Reglerna för beskattning av realisationsvinster på fastigheter, aktier o. d. har successivt skärpts. Senast skedde detta . Den allt snabbare inflationen och de kraftiga värdestegringarna på fast egendom motiverar emellertid att man ytterligare skärper de gällande reglerna på detta område. De socialdemokratiska representanterna skatteutredning krävde att denna fråga skulle utredas med sikte på att åstadkomma en skärpning. Den borgerliga majoriteten i utredningen ville däremot inte gå på denna linje, varför partiets representanter i utredningen var hänvisade till att framföra dessa krav i en reservation. Enligt vår mening bör denna skärpning komma till stånd fr. o. m. . Vi föreslår därför att beslutar att hos rege ringen begära förslag om en skärpning av skatten på realisationsvinster så att de nya bestämmelserna kan träda i kraft fr. o. m. . I detta sammanhang bör regeringen även pröva möjligheterna att ta ut en effektiv skatt på realisationsvinster som görs på t. ex. diamanter och andra ädelstenar, juveler, antikviteter och liknande förmögenhetstillgångar. Åtgärder mot skattefusk och skatteflykt Det är inte möjligt att säkert uppskatta hur stora belopp som undandras samhället genom olika former av skattefusk och skatteflykt, men flertalet bedömare torde i alla händelser vara överens om att det är fråga om . Detta innebär att skattebördan blir tyngre än nödvändigt för det flertal av de skattskyldiga som lojalt fullgör sina skyldigheter. Såväl rättviseskäl som det allvarliga statsfinansiella läget talar för att man med kraft bör ingripa mot alla former av skattefusk och skatteflykt och att man ytterligare bör förstärka samhällets möjligheter att göra detta. Det bör vidare betonas att behovet av samhälleliga kontrollåtgärder gäller praktiskt taget alla olika skattekällor. Det går inte att genom en mer eller mindre genomgripande omläggning av vårt skattesystem även om den skulle vara motiverad av andra skäl på ett avgörande sätt minska behovet av kontroll av att de skattskyldiga fullgör sina skyldigheter. Med de ambitiösa mål vi har för socialpolitiken, näringspolitiken, sysselsättningspolitiken och regionalpolitiken m. m. krävs det ett stort skatteuttag och därmed, oavsett skattesystemets tekniska utformning, en väl utbyggd kontrollapparat.