mot · G202571 · 1979-01-22 00:00:00 — De hittillsvarande erfarenheterna har i regel enbart beröring med relativt välutbildade dataanvändare, som arbetar med problemlösande och utredande arbetsuppgifter. Dessutom är erfarenheterna föga systematiserade. Vi föreslår att arbetsmiljönämnden i samarbete med kommittén om datateknikens effekter på sysselsättning och arbetsmiljö och i samverkan med arbetsmarknadens parter får i uppdrag att vidareutveckla dessa frågor och bedriva försöksverksamhet. Syftet skulle vara att kunna arbeta fram mera konkreta handlingsprogram för hur datasystem skulle kunna bidra till utveckling av enskilda och grupper av dataanvändare. Internationellt sett har vi en relativt omfattande erfarenhet av datalagstiftning för att skydda mot obehörig åtkomst av information i datasystem. En översyn görs f. n. av datalagen genom datalagstiftningskommitténs försorg. Denna kommitté skall även studera frågor om offentlighet och ADB. Utredningsarbetet och det aktiva intresse i övrigt från olika håll som visas för integritetsfrågorna bör bidra till att vi får ett tillräckligt skydd på integritetens område. För framtiden kan ADB-tekniken bidra till ökad insyn och offentlighet i samhället. Denna fråga behandlas nu av datalagstiftningskommittén. Vår grundinställning är att vi skall ha en förvaltning med en hög grad av offentlighet. Sekretesslagstiftningen är att betrakta som en undantagslagstiftning för att förhindra klart definierade situationer där information inte får avslöjas. Även i datalagstiftningen finns en avvägning mellan insyn och skydd mot obehörig åtkomst. Ett sådant skydd minskar offentligheten och kan i något sammanhang få till konsekvens att den minskade insynen är till skada för den enskilde. Ett aktivt intresse måste visas för att reda ut dessa avvägningsfrågor och för att kunna avgöra vilken ytterligare lagstiftning som krävs för att dels få en hög grad av offentlighet och insyn, dels skydda mot obehörig insyn, när det gäller enskilda individer. Några exempel på hur datatekniken kan utnyttjas för att öka insyn och offentlighet i myndigheternas verksamhet ges här. I takt med att datoriseringen fortskrider inom förvaltningen kommer datasystem och register till användning inom myndigheterna. Ett exempel är de ärenderegister som skapas vid en del myndigheter för diarieföringsändamål. Sådana register kan även användas för att ge ökad insyn. Ett annat exempel är de dokumentsökningssystem som byggs upp för att systematisera tillgången till rapporter och annan textinformation. I sådana system registreras ofta förekomsten av handlingar som används i myndigheternas arbete. Former för att även ge allmänheten tillgång till sådana register bör skapas. Minskad okontrollerad överföring av information En speciell egenart i vårt samhälle är att så många datasystem utbyter information. Ofta är det fråga om personuppgifter som flyttas från ett register till ett annat. Men det kan även gälla företagsuppgifter eller andra uppgifter om grundläggande samhällsobjekt. används denna informationsöverföring som ett alternativ till att i särskild ordning samla in I andra fall är det kanske den enda ekonomiskt tänkbara metoden att få tillgång till en mera omfattande information. Den vanligase informationsöverföringen mellan skilda register avser namn och adress samt vissa andra basdata för fysiska personer. De tekniska möjligheterna är dock stora att överfora även andra personuppgifter mellan skilda register. Datainspektionen skall enligt datalagen meddela tillstånd till sådan överföring om den är acceptabel vad gäller integritet. I annat fall skall överföringen ej tillåtas. Vi har sett många exempel på att människor är oroade över en del pågående informationsöverföring och riskerna för en okontrollerad överföring. Vi anser att ytterligare åtgärder krävs för att minska den okontrollerbara informationsöverföringen mellan dataregister. Risken för otillåten eller icke prövad informationsöverföring finns dock så länge som möjligheterna existerar. Minskad användning av personnummer En helt avgörande betydelse för att skapa möjligheter till informationsöverföring har personnumret haft. T. ex. kan en adressändring till postverket och till folkbokföringen spridas till många andra offentliga och privata register. Personnumret har även fått en stor spridning som unikt identifikationsbegrepp i register som inte samverkar med andra register. Det har hävdats att om personnumret togs bort skulle denna typ av informationsöverföring ändå kunna pågå i stort sett i samma omfattning men till något högre kostnad. 1 stället för personnummer skulle andra identifikationsbegrepp, som namn och adress samt födelsetid, användas. Vi anser att en minskad enhetlighet för personidentifikation naturligtvis kommer att öka svårigheterna att överföra information. Namn (t. ex. tilltalsnamn och efternamn) och adress (mantalsadress, vistelseadress, postutdelningsadress) är i omfattande register inget unikt begrepp. Samma uppgifter kan stavas olika i skilda register, vilket i praktiken omöjliggör en säker maskinell identifiering. I vissa register lagras alla förnamn, i andra enbart tilltalsnamn, vilket ytterligare försvårar identifieringen. En automatisk överföring av information mellan skilda register utan användande av personnummer skulle leda till stora risker för att uppgifter om en person överförs till en helt annan person. Ett sådant resultat torde vara oacceptabelt ur datalagens synvinkel. En automatisk överföring skulle behöva kombineras med kontroller, som skulle bli så omfattande att lönsamheten i registeröverföringen kan ifrågasättas. Utländska erfarenheter stöder detta resonemang. Det är inte alls så vanligt att registerinformation överförs från ett register till ett annat och där uppdateras i befintliga poster, t. ex. vad gäller personuppgifter. Vid t. ex. byte av bostad får den enskilde göra många adressändringar till olika samhällsorgan. Vi anser därför att en minskad användning av personnummer i dataregister skulle vara en relativt bra metod för att kraftigt försvåra eller helt reducera de praktiska möjligheterna till okontrollerad överföring av registerinformation. Vi har övervägt som ett alternativ att föreslå att personnumren tas bort från alla register. I datalagstiftningskommitténs arbete har emellertid visats att den offentliga sektorn fungerar betydligt effektivare och säkrare om personnummer får finnas kvar i offentliga register. Dessutom skulle en omläggning av dessa register i samband med att personnumret tas bort innebära betydande kostnader och olägenheter. Däremot vill vi begränsa personnummeranvändningen i privata register samt i register som används för registrering av anställda inom den offentliga förvaltningen. Vi anser att sådana åtgärder bör kunna bidra till minskade risker för intrång i enskildas förhållanden som informationsnätverken i samhället minskas och blir mera överblickbara. har statsmakterna ägnat frågor om säkerhet och sårbarhet i samband med ADB ett stort intresse. Trepartiregeringen tillsatte en sårbarhetskommitté. Den skall avlämna sina slutliga förslag till att motverka sårbarheten. Ytterst handlar frågorna om att förhindra störningar på datasystemen, som bör fungera på avsett sätt även vid mera onormala situationer. Vi behöver ett robust samhälle i dessa sammanhang. Säkerhets- och sårbarhetsfrågor har naturligtvis beröring med beredskap mot krig och avspärrning. Men det finns mera aktuella säkerhetsfrågor i vårt fredstida samhälle som kräver insatser. Störningar kan uppträda genom att vi blir beroende av tillförsel av komponenter och service från utlandet. Störningar kan också uppstå beroende på att vi blir alltför beroende av att nyckelpersoner inom den organisation som utnyttjar ADB fungerar och utför sina arbetsuppgifter. Ett närliggande exempel är debatten om konsekvenserna av att dataoperatörerna skulle strejka på de större datacentralerna. Följderna skulle kunna bli oöverstigliga. Vi kan också drabbas av störningar beroende på skadegörelse, t. ex. terroristanfali, brand, åsknedslag. Ett viktigt problem i samband med sårbarhet och säkerhet är avsaknaden av relativt handgripliga regler och normer för vilka krav som gäller och hur man bör tillgodose dem. Hos många systemutvecklare finns förvisso viljan att göra något åt sårbarheten, men vad skall göras och hur skall det göras, vad får det kosta? En viktig uppgift för sårbarhetskommittén måste vara att precisera dessa normer och regler samt föreslå organisatoriska lösningar för att skapa en tillsyns-, övervaknings- och rådgivningsfunktion. Ett alternativ som därvid bör prövas är att ge datainspektionen dessa arbetsuppgifter. I vårt samhälle finns strävanden att centralisera och att decentralisera. Å ena sidan finns frågor om samordning av insatser, storskaleeffekter, specialisering av kunskap och utnyttjande av expertis, krav på direkt ledning och styrning av verksamheten. Å andra sidan är det fråga om organisationer som är öppna för miljöpåverkan och som är anpassningsbara och därför är effektiva i en vidare mening, kombinationer av åtgärder, generellt utformad kompetens, mindre komplexa administrativa lösningar och ledning och styrning av verksamheten med ändamålsbeskrivningar och mera allmänna anvisningar. Vi anser att ett samhälle med starka inslag av decentralisering inom av samhället givna ramar är av stort värde för medborgarna. Den ADB-tekniska revolutionen och kommunikationsteknikens utveckling kan numera på ett rimligt ekonomiskt sätt leda till en decentraliserad samhällsstruktur och minskade krav på att samlokalisera resurser till storstäder. Inom en större organisation kan vi använda datatekniken till att decentralisera inflytande och beslut. Med en annan kostnadsstruktur på datautrustning som rådde tidigare hade vi avsevärt mindre möjligheter att välja systemlösning och systemstruktur som det brukar kallas. Det fanns inte heller så mycket kunnig personal för att utveckla datasystem. Erfarenheterna var begränsade. Ofta valde man inom företag och myndigheter att utnyttja för organisationen eller för flera organisationer gemensam datautrustning; utvecklingsarbetet gjordes av centralt etablerade grupper. De skapade vad man kallar för centrala system. Dessa har sedan inte visat sig vara neutrala till frågan om allmän centralisering/decentralisering. På många områden har de centraliserande tendenserna förstärkts. Ett bra exempel på detta är att en etablering av en större systemutvecklingsenhet för att svara för systemutveckling som berör många användare, kanske geografiskt spridda, i regel medför en överföring av kunskaper och utvecklingspotential från de användande enheterna till systemutvecklingsenheten, och denna överföring pågår i stort sett så länge som system utvecklas och underhålls - såvida man inte gör något åt det. De möjligheter vi nu har att låta datatekniken bidra till decentraliserad samhällsstruktur bör vi på ett medvetet sätt ta till vara. Det innebär för det första att vi måste få sådan kunskap om nya system som skall införas att vi kan undvika lösningar som bidrar till smygcentralisering (t. ex. beroende på alltför omfattande specialistkompetens). För det andra måste vi ta ställning till vad vi vill åstadkomma i decentraliseringshänseende och sedan försöka utforma lösningar som åstadkommer detta. Konsekvenserna vad gäller decentralisering av olika förslag till lösningar bör därför också öppet redovisas. Inflytande i samband med äldre datasystem Vem skall ha inflytande över ADB-system i näringslivet och förvaltningen? har i betydande utsträckning företagsledningar och verksledningar samt centralmyndigheter inom enskilda samhällssektorer haft ett betydande inflytande. Men vi skall inte glömma det stora inflytande som systemtekniker, systemutvecklare, leverantörer av utrustning och tjänster har haft och har. I regel har man inom företag och myndigheter valt att utnyttja datateknik för att behandla de största samlingarna av numerisk information. Sådana kartotek och register har ofta använts av många personer. Ett av skälen att införa ADB har varit att minska personalkostnaderna. De enskilda personer som har arbetat med dessa kartotek och register har ofta haft förståelse för att de var och en knappast kunnat komma med krav på hur system och rutiner skall fungera - för det har ju varit så många personer. Ett minskat engagemang från användarens sida kan sägas ha ökat inflytande från beställarens och utvecklarens sida. , både inom företag och vid myndigheter, har användarnas bristande engagemang för system och rutiner lett till ett främlingskap mot systemen, en oförmåga att precisera krav och uttrycka dem, en minskad kunskap om hur systemet fungerar och varför samt en minskad lust att försvara det. En bidragande orsak till detta har varit att systemet ofta byggts för att klara av genomsnittssituationer, medan användarna ofta upplever undantagen som de besvärliga. Det har således ofta förekommit att användare av datasystem, beroende på illa utformade system, fått anpassa sig till systemet på ett ineffektivt sätt. Sådana system kan ge ganska litet, även om de är billiga att utveckla. Krav på inflytande i nya system De fackliga organisationerna har i sina datapolitiska program hävdat att de fackliga kraven måste få större plats när datasystem skall utvecklas och användas. Vi har en djup förståelse för att de anställdas krav måste få större vikt vid beslut om att införa och använda ADB. Det behövs en bättre balans mellan skilda krav än vad vi har upplevt. Men är den naturliga lösningen att kraven på inflytande över datasystemen följer de fördelningar av makt och inflytande i vidare bemärkelse som finns i den enskilda organisationen. ADB-systemen bör inte bidra till att förstärka eller försvaga inflytande som av andra skäl anses vara rimligt. Vi har sett klara tendenser på att datasystem förstärkt de centrala intressena. Det reagerar vi mot. Några exempel pä olika krav och lösningar Det lilla företaget med relativt få anställda som tillverkar produkter på beställning och som snabbt måste kunna anpassa sig efter nya behov, bör inte försöka samutnyttja system och rutiner med andra företag som ytligt sett har likheter med detta företag. Egna analyser av databehandling och anpassning av systemen efter egna förutsättningar kan vara ett villkor för att datasystemen över huvud taget skall komma att utnyttjas. Företaget, som är en av många underleverantörer till några större företag, har egna databehandlingsbehov för att administrera sin verksamhet. Med fl krav på egen anpassning kan kanske flera underleverantörer utnyttja likartade eller samma grundsystem. De större företagens krav på insyn i underleverantörernas planering och tillverkning kan även påverka hur det interna systemet är uppbyggt. c. Företagskoncernen med relativt diversifierad verksamhet och ramplanering av dotterbolagens verksamhet. Deras interna administrativa datasystem kan skilja sig betydligt, men koncernbolaget har ett likartat behov av periodisk information, avseende resultat, resursförbrukning m. m. från varje dotterbolag. Kanske är en gränsyta etablerad mellan koncernbolagets datasystem och dotterbolagens datasystem. Med hjälp av denna gränsyta kan systemen samverka utan att i övrigt behöva anpassas efter varandra. Det ena ligger i ett område med en i huvudsak överhettad arbetsmarknad. Huvudproblemet är att skaffa personal för lediga jobb samt att i lugnare takt finna nya jobb för ombytessökande. Det andra ligger i ett område med relativt stationär befolkning (egna hem m. och en ofta förekommande brist på sysselsättning. Huvudproblemet är att finna nya jobb och pussla samman sysselsättningslösningar som kanske ger så många medborgare som möjligt en bit av kakan. Båda arbetsförmedlingskontoren har egentligen samma grunduppgift enligt beslut och men skilda förutsättningar för verksamheten. Vissa bassystem för ekonomi- och löneadministration kan kanske vara lika. Däremot torde rutiner och tekniker för förmedlingsverksamheten kunna skilja sig åt en hel del. Om AMS utvecklar ett genomsnittssystem för arbetsförmedlingskontor kan båda kontoren få svårigheter att anpassa sig efter det. Två kommuner som båda skall använda ADB för internt bruk och redovisa ekonomisk information til! Verksamheten är dock organiserad på olika sätt. Den ena har en organisation där egna ADBsystem knappast skulle bidra till ökad effektivitet. Dataregistrering och vissa basrutiner för ekonomi, löne- och materialadministration är samlade till en organisationsenhet. Servicebyrådrift och anlitande av generella lösningar (avsedda för många kommuner) kan kanske vara lämpligt. Den andra kommunen försöker tillämpa principer för självstyrelse och profit center för enskilda verksamhetsområden och kommunala nämnder. reisen leder verksamheten på ett övergripande sätt. Om datasystem skall vara ett hjälpmedel för att effektivera verksamheten måste stor hänsyn tas till enskilda användares krav. I systemen bör en gränsyta kunna etableras för den redovisning kommunstyrelsen och kräver. Exemplen visar i sin starkt förenklade form att datasystem kan vara olika utformade. Skillnaderna kan återspegla olikheter i verksamhetens förutsättning och organisation. Några synpunkter pä dagens systemorganisation har ofta beställare och systemutvecklare organiserat arbetet att utveckla och driva ett datasystem utan en verklig diskussion om huruvida denna organisation ger användarna det inflytande de behöver ha. En brist på tekniskt kunnig personal och ett intresse av att utnyttja den tekniska personal man förfogar över så väl som möjligt har kanske varit en styrande faktor när man organiserat arbetet. Systemutveckling och drift har därför ofta organiserats tillsammans, och denna organisation har separerats från användarorganisationen. Sedan har man begärt att användarna skall precisera sina krav på datasystemet; de skall godkänna kravbeskrivningen, och den bör i det ideala fallet inte ändras . En vanlig erfarenhet är att användarna har haft svårt att uttrycka sina krav. Man har kanske varit fångad av den nuvarande lösningen. Förändringen kan ha varit initierad från andra parter. Användarna har kanske saknat kunskaper för att kunna precisera sina krav i generella termer och de har saknat egna "talesmän att hjälpa dem. Systemutvecklarna med sin utvecklade förmåga till överblick har därför ofta preciserat och tolkat användarnas krav till dokument som sedan användarna fått ändra i eller godkänna. Sådana arbetsmetoder gör det svårt att få ett ökat användarinflytande. Förstärkning av användarnas inflytande Flera skäl talar för att användarnas inflytande över datasystemen behöver stärkas i många tillämpningar. Det bör utvecklas redskap och regler och andra möjligheter för att åstadkomma detta. Det har börjat komma fram alternativ som leder till ökat inflytande och som bör kunna få ytterligare spridning. En metod har varit att utveckla metoderna att snabbt skissera system och låta användarna pröva försökssystem under utredningsarbetet som en hjälp för att bättre kunna precisera sina krav på det slutliga systemet. Försökssystem för att underlätta kravställande prövas både inom företag och myndigheter. För personalen kan detta vara en utmärkt lösning. En indikation på detta är att det ibland blivit relativt få ändringar i ett sådant system när det sedan kommit i permanent drift. Systemet har så att säga träffat rätt. En annan metod för att öka användarnas inflytande är att lokalisera sytemutvecklare till användarorganisationerna och den vägen skapa en mera naturlig dialog mellan de sakkunniga och de systemkunniga. Ett tredje sätt är att vissa användarrepresentanter på den enskilda arbetsplatsen ges en fördjupad ADB-utbildning för att sedan bättre kunna delta i arbetet och bedöma de resultat som kommer fram. Det har framhållits i en del sammanhang att frågan om användarnas inflytande på datasystemen är en förhandlingsfråga mellan arbetsmarknadens parter. Enligt vår uppfattning är det viktigt att de som skall utnyttja datasystemen har kunskap om dem, kan rätta uppkomma felaktigheter och har kännedom om vilken utveckling som är möjlig. Detta är emellertid inte enbart ett partsintresse. Det är i stället ett samhällsintresse att våra företag och myndigheter fungerar effektivt och att de anställda har en utvecklande och stimulerande arbetssituation. En åtgärd som vi anser att samhället bör genomföra är att inrätta datakonsulter på regional nivå knutna till de regionala utvecklingsfonderna för att bistå arbetstagargrupper och företag med råd och förmedling av erfarenheter samt enklare problemlösningar. Datakonsulterna skulle dels kunna ge kostnadsfri rådgivning viss del av sin tid och i övrigt arbeta avgiftsfinansierat, t. ex. med utbildning eller mera konkret rådgivning. Ökade kunskaper om datasystem är nödvändiga i vårt framtida samhälle. Fler datasystem vid mindre arbetsenheter och mikroelektronikens spridning i hem, betalningsväsende och handel innebär att de flesta människor kommer att alltmer beröras av systemen. Ökade kunskaper om dessa tendenser och vad de medför bör ge bättre förutsättningar för att rätt hantera de avvägningsfrågor som förestår. Det kan handla om att fördjupa mera speciella kunskaper eller att ge ökad allmänbildning för att vidga referensramar och öka förmågan hos människor att se samband och förstå konsekvenser av datatekniken. Synpunkter på hittillsvarande utbildning En stor del av den hittillsvarande utbildningen har av naturliga skäl syftat till att öka kunskaperna om ADB-tekniska frågor. Från början svarade leverantörerna för en stor del av den utbildning som bedrevs. även samhällsorganiserad utbildning på olika nivåer samt utbildning via bildningsförbund. organiserar även data-utbildning. På den statliga sidan är det främst statens personalutbildningsnämnd och statskontoret som svarar för datautbildning. En väsentlig brist som finns i en stor del av dagens datautbildning är att de bakomliggande referensramarna för utbildningen är så renodlat teknologiska. Detta kan sägas vara naturligt när det gäller utbildning som dataleverantörer bedriver med syfte att få deras utrustning att utnyttjas bättre. Men det är tveksamt om samhällets utbildning och bildningsförbundens utbildning skall hållas kvar i så hög grad vid de teknologiska utgångspunkterna. Krav pä framtida utbildning Självklart behövs teknisk utbildning för att bättre förstå hur tekniken kan användas, men även andra moment måste komma in. Frågor om integritet och säkerhet bör komma med - med utbildningsmaterial som datainspektionen bör påverka utformningen av. Sysselsättningskonsekvenser, arbetsmiljökonsekvenser, frågor om inflytande och makt m. m. är andra frågor som måste få sjn plats vid sidan av den tekniska utbildningen. Syftet är att fördjupa referensramar samt skapa större intresse för icke-tekniska frågor och hur dessa bör hanteras för att ge bättre system, effektivare organisationer och mera tillfredsställda användare. Utbildningen måste nå såväl dem som arbetar med ADB som nytillkommande grupper. Personalföreträdarnas utbildning på detta område måste särskilt uppmärksammas. Stöd till små och medelstora företag Med ADB-teknikens spridning till stora och även medelstora företag har etablerats en kunskap hos dessa företag om hur datateknik kan användas. Något ytterligare stöd till dessa företag utöver de utbildningsprogram som vi behandlat i avsnitt 9 torde knappast erfordras. Det är en annan sak med de mindre företagen. Datamaskiner och annan utrustning kan numera anskaffas till överkomliga kostnader. Ett stort antal småföretag väntas komma att skaffa datautrustning. Det kan vara svårt för dessa företag att skaffa tillräcklig datakompetens eller ha ekonomiska möjligheter att anställa datapersonal. Ett problem för mindre företag är att stå emot anbud och förslag från olika leverantörer med intresse att bredda sin marknad. Det är nämligen svårt att rätt definiera vad man behöver för datautrustning och hur den skall användas. finns det ett stort antal alternativ.