mot · G2021108 · 1979-01-25 00:00:00 — En rad åtgärder måste därför vidtas som får ses som de första stegen på väg mot att helt få bort den illegala narkotikan från anstalterna. De särskilda visitationspatrullerna, s. k. svarta gäng, synes ha uppnått goda resultat i sin verksamhet. En ökad satsning på dylika visitationspatruller torde vara motiverad. Insmuggling av narkotika på anstalterna måste bemästras genom en mer differentierad behandling av de intagna, varvid de som frivilligt önskar underkasta sig stickprovsvis kontroll av förekomst av narkotika i kroppen skall ges möjlighet till kriminalvård i relativt sett större frihet än övriga. Genom att polisen lyckats få fast ett antal grova narkotikaförbrytare, som avtjänar relativt långa fängelsestraff, finns ett ganska stort antal långtidsintagna på de slutna riksanstalterna. Dessa synes i viss utsträckning kunna fortsätta sin brottsliga verksamhet även innanför de slutna riksanstalternas murar. Siffror från tyder på att de intagnas valda förtroendemän i inte ringa utsträckning är sådana som i stor utsträckning är ådömda långa frihetsstraff för narkotikabrottslighet. av ledamöterna i förtroenderåden är enligt dessa siffror ådömda straff för grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling. Anstaltsklientelet i dess helhet har en andel dömda för grovt narkotikabrott och grov varusmuggling som ligger . Dessa förtroendemän åtnjuter i denna egenskap friheter och lättnader inom sådana områden som gäller besök, rätt att ta emot brev, ringa och ta emot telefonsamtal etc. Val av de intagnas förtroendemän med acklamation eller i övrigt med handuppräckning eller annan valmetod som avslöjar den enskilda röstarens uppfattning saknar i fängelsemiljön alla förutsättningar för att bli en från rädsla och hot fri valprocedur. Vi har understrukit de särskilt starka farhågor som utvecklingen av våldsbrottsligheten inger. Speciellt allvarligt är att våldsbrott riktade mot vanliga medborgare tycks öka, trots att det totala antalet våldsbrott minskar något. Det totala antalet anmälda misshandelsfall minskade 1978. ökade emellertid antalet misshandelsfall där okänd person var gärningsmannen. Dessa misshandelsfall torde vara liktydiga med sådan misshandel som drabbar medborgare i gemen till skillnad från det stora antal misshandelsbrott som begås mellan missbrukare och andra med fortlöpande inbördes kontakt och inom kretsen av brottsligt belastade människor. Antalet misshandelsfall som drabbade medborgare i gemen ökade med , 1978. Att antalet våldsbrott riktade mot vanliga medborgare ökar bekräftas av utvecklingen i fråga om rån. Antalet bankrån, postrån och butiksrån har minskat som antalet övriga rån har ökat. Antalet övriga rån, vilket i stort sett är liktydigt med rån riktade mot privatpersoner, ökade 1978. Ännu snabbare, eller , ökade antalet rån som riktar sig mot handikappade. Brottsutvecklingen inom kategorin brottsligt belastade och missbrukare hänger intimt samman med utvecklingen av narkotika- och spritmissbruket. Minskad spritkonsumtion och ökade svårigheter att få tillgång till tung narkotika förklarar sannolikt minskningen av brottsligheten i denna del. Ökningen av våldsbrottsligheten mot medborgare i gemen innebär att säkerheten på gator och torg har minskat i icke obetydlig utsträckning. Detta får inte godtas. I denna utveckling återfinns ett mycket starkt skäl att tillföra polisen ökade resurser. Ekonomisk och organiserad brottslighet I den allmänna debatten har organiserad brottslighet och den s. k. ekonomiska brottsligheten kommit att stundom diskuteras . Det är inget tvivel om att den organiserade brottsligheten, med vilken här framför allt avses narkotikahanteringens brottslighet, är beroende av en svart och gråsvart sektor i ekonomin. Ekonomiska brott är ofta en förutsättning för att utbytet av den organiserade brottsligheten skall kunna nyttiggöras av brottslingen. Därutöver finns det emellertid en ekonomisk brottslighet, som helt saknar varje samband med den organiserade brottsligheten och som består av den ofrånkomliga men därför inte mindre skadliga brottslighet i form av skattefusk, bidragsbedrägerier m. m. som uppträder i varje genomreglerat samhälle. Trepartiregeringen gav brottsförebyggande rådet i uppdrag att se över den lagstiftning som gäller ekonomisk brottslighet. Genom detta arbete bör större klarhet kunna vinnas om den ekonomiska brottslighetens omfattning. Den oriktiga sammanblandning av mer omfattande eller organiserad brottslighet och den brottslighet som skattesystemet m. m. leder till, bör också kunna ut i det utredningsarbete som utförs inom brottsförebyggande rådet. Polisen tillförs fortlöpande resurser bl. a. i form av ekonomisk expertis som kan medverka till att ernå högre effektivitet i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Man kan nå en bit på vägen i kampen mot den organiserade brottsligheten genom att ändra lagstiftningen och täppa till luckor och undanröja möjligheter att förvandla svarta pengar till vita pengar. I grunden kommer dock den organiserade brottsligheten alltid att existera sä länge främst narkotikahanteringen har den omfattning den har. Endast genom åtgärder som direkt tar sikte på denna hantering kan man nå avgörande resultat i kampen mot organiserad brottslighet. Polisens viktigaste uppgift är att förebygga brottslig verksamhet och att ingripa mot den som begär brott. Polisen har också en hjälpande funktion. Dess arbetsinriktning är klart humanitär. På grund av personalbrist har dock polisens verksamhet inte alltid kunnat fullgöras på önskvärt sätt. Tillgängliga resurser har huvudsakligen fått utnyttjas för att ingripa när brott redan begåtts. För att polisen väl skall kunna fullgöra sina uppgifter, måste den ha god kännedom och kontakt med allmänheten och åtnjuta dess förtroende. En huvuduppgift för statsmakterna måste vara att vidta sådana åtgärder att polisens möjligheter härvidlag ökas. Moderata samlingspartiet har också under en följd av år föreslagit t. ex. att ökad fotpatrullering skall komma till stånd, att kvarterspolisverksamhet skall införas i större tätorter och att på landsbygden polismän skall tilldelas särskilda ansvarsområden, dvs. speciella geografiska områden där den enskilde polismannen får personlig kännedom om bygdens förhållanden. Syftet med dessa förslag har bl. a. varit att försöka kompensera den minskade personkännedom och kontakt mellan allmänhet och polis, som har följt med ökad centralisering. arbetar nu med denna och hithörande frågor. För att förbättra polisens möjligheter att fullgöra sin mångskiftande funktion är det tillfredsställande att antalet kvinnliga poliser ökar. I syfte att kunna förstärka polisens resurser maximalt föranstaltade trepartiregeringen om högsta möjliga intag av polisaspiranter till polisutredningen. Endast genom en målmedveten satsning på polisutbildningen kan förutsättningar ges för den nödvändiga utbyggnaden av polisväsendet. togs 800 aspiranter in. Även under innevarande år bör 800 aspiranter tas in. För det kommande budgetåret har de lokala polisstyrelserna yrkat på 1 542 nya polismanstjänster. Länsstyrelserna har skurit ned detta yrkande till 1 378 tjänster. föreslår att 326 av dessa polismanstjänster inrättas. I regeringens budgetförslag föreslås endast inrättandet av 130 nya polismanstjänster. Detta förslag är inte tillräckligt. Det ligger långt under vad som bedömts vara erforderligt på lokal nivå. Även jämfört med utvecklingen framstår regeringens förslag som klart otillräckligt. har i genomsnitt 340 tjänster inrättats . För att utbyggnaden av polisens resurser skall kunna leda till en minskad brottslighet och inte bara hålla jämna steg med denna utveckling bör det kommande budgetåret 300 nya polismanstjänster inrättas. För att möjliggöra detta bör anslaget under B 6 till lönekostnader för tjänsteman räknas upp med . I konsekvens härmed bör anslaget under B 7 till utrustning räknas upp med . har 3 900 nya polismanstjänster inrättats. har arbetstidsförkortningen medfört minskad arbetstid motsvarande 2 200 tjänster. Skall vi även framgent ha handlingsfrihet att vidmakthålla utbyggnadstakten av antalet polismanstjänster på nivån 300 tjänster , framstår utbildningskapaciteten vid polisskolan som klart otillräcklig. är det bl. a. med hänsyn till vidareutbildningsbehovet inte möjligt att anta mer än maximalt 760 aspiranter . /81 skulle återgå till den normalt maximala antagningen på 760 aspiranter och sedan bibehålla denna antagningsnivå, skulle vi alltjämt ha en brist på ca 1 200 utbildade polismän. Den absoluta resursbristen, när hänsyn tagits till möjligheterna att utnyttja aspiranterna , skulle också bestå och uppgå till ca 250 polismän. Dessa siffror gäller under antagandet att vi även framgent inrättar 300 nya polismanstjänster. Även om inte polisen byggs ut med 300 tjänster torde rätten till 6 timmars arbetsdag för småbarnsföräldrar och det ökade antalet kvinnliga poliser leda till ett större utbildningsbehov i förhållande till antalet befintliga tjänster. Mot bakgrund av de siffror som angivits bör en ytterligare polisskola inrättas med en antagningskapacitet som är så stor, att hela polisutbildningen från och med /81 skall kunna motta sammanlagt 1 000 aspiranter . Detta skulle kunna medföra att bristen på utbildade polismän minskades till ca 500 som den absoluta brist på personal som råder då skulle vara avhjälpt. Om vi inte nu vidtar åtgärder för att öka utbildningskapaciteten i polisutbildningen, avhänder vi oss i praktiken möjligheterna att bygga ut polisens resurser med mer än 100200 tjänster . Vi skulle alltså binda oss för en betydligt lägre utbyggnadstakt än den som vi har hållit . De tendenser som tidigare funnits mot en minskad beläggning på landets kriminalvårdsanstalter har förändrats, vilket bl. a. sammanhänger med att antalet narkotikabrottslingar ökat. Med därav följande långa strafftider okar nu beläggningen på landets anstalter. Som tidigare understrukits utgör just narkotikabrottslingarna ett mycket allvarligt problem för kriminalvården. Det är synnerligen angeläget att ge resurser för inrättande av narkotikafria avdelningar. Utformningen av påföljdssystemet för den som begått brott är en viktig del i kampen mot brottsligheten. Den nya kriminalpolitiska inriktning som ikraftträdande innebar har inte fått önskad effekt. medförde nya möjligheter att nyansera brottspåföljderna. Men de har inte visat sig tillräckliga. Nya alternativ bör övervägas inför 1980-talet. Frihetsstraffet kan inte undvaras inom kriminalvårdspolitiken. Det måste användas gentemot dem som begår mycket svåra brott och mot dem som inte låter sig tillrättaföras med andra medel. De tidsobestämda frihetsstraffen ungdomsfängelse och internering torde dock kunna avskaffas, så att alla frihetsstraff kan koncentreras till tidsbestämt fängelsestraff. För den som avtjänar ett fängelsestraff är permissionsinstitutet en viktig möjlighet att hålla kontakt med livet utanför fängelset och för möjligheterna att återanpassa sig till samhället efter avtjänat straff. För det stora flertalet intagna som sköter sina permissioner bör institutet i första hand få en utformning som underlättar för dem att särskilt i slutet av strafftiden anpassa sig till det vanliga samhällslivet och öka deras förutsättningar att inte ånyo begå brott efter frigivningen. Systemet med villkorlig frigivning synes också i många fall fylla en betydelsefull uppgift, och det torde vara i hög grad tveksamt om detta system bör avskaffas som har föreslagits i om nytt straffsystem m. m. Även om permissionerna är viktiga för de intagna har den enskilde medborgaren rätt att fordra att samhället så långt möjligt skyddar honom från att bli utsatt för brott. Åtskilliga brott begås uppenbarligen av interner som har permission, inte återvänt till anstalt efter permission eller har rymt från anstalt. Det har visat sig vara en särskild grupp på några hundratal starkt kriminellt belastade intagna, som begår de flesta av de brott som sker under permissioner och rymning. För dessa intagna bör permissionsreglerna stramas åt. Det finns ingen anledning för samhället att vara generös emot dem som ständigt missbrukar det förtroende permissionerna utgör. Kriminalvårdslagen bör därför ses över så att det i praktiken blir bättre möjligheter att begränsa permissionerna för den grupp intagna som tidigare är starkt kriminellt belastad och som tidigare begått brott under permissioner. Vissa förbättringar åstadkoms genom de beslut fattade sent , men ytterligare skärpningar är motiverade. Om effektiva alternativ till de sedvanliga fängelsestraffen fanns, skulle de senares användningsområde kunna begränsas. I flera andra länder har sådana alternativ prövats med gott resultat. Även i de nordiska länderna har dessa alternativ varit aktuella i den kriminalpolitiska debatten. I viss utsträckning kan man se lokalanstalterna och försöken med marknadsmässiga löner till intagna som åtgärder i denna riktning. Det är viktigt att denna diskussion fortsätter och att man från regering och riksdag tar ställning till vilka alternativa påföljder som bör prövas. De former som har diskuterats har varit någon annan form av fängelse än den nuvarande som då skulle avse , t. ex. fritidsfängelse, veckoslutsfängelse eller nattfängelse. Det kan vara andra lösningar anmälningsplikt, samhällstjänst, kontroll i frihet, sanktioner beträffande friheten, obligatoriskt fritidsarbete, sanktioner knutna till arbetssituationen, förvandlingssanktioner, böter i kombination med andra påföljder etc. Alla dessa alternativ är säkert inte lämpliga i , men något eller några av dem kan vara det och skulle då kunna användas i stället för fängelsestraffet. I de kriminalpolitiska beredningar som justitieministern aviserat bör de alternativa påföljderna ägnas särskild uppmärksamhet. att en översyn skall göras av gällande lagar i syfte att förenkla bestämmelser och utmönstra regler som är föråldrade, att åtalspraxis beträffande otillåtet innehav av narkotika skärps, att de s. k. Stockholmsförsöken med särskild narkotikarotel utvidgas till flera delar av landet, att övervakningen av narkotikabrottslingar på anstalter skärps, att ökade resurser satsas på särskilda visitationspatruller inom kriminalvården, att möjligheter att visitera besökare till narkotikabrottslingar ökas, att ökade resurser satsas på narkotikafria avdelningar, att skolans roll för normbildningen hos unga människor förstärks, att 800 aspiranter tas in på polisskolan 1979/80, att 300 nya polistjänster inrättas, att ytterligare en polisskola inrättas /81 för att möjliggöra en årlig antagning av 1 000 aspiranter, att alternativa påföljder särskilt uppmärksammas i det kriminalpolitiska beredningsarbetet. Den svenska statsförvaltningen präglas av effektivitet och högt ställda krav på rättssäkerhet. Få länder har en förvaltningstradition med samma kvalitet och integritet. Det moderna samhället och den snabbt växande offentliga sektorn har kommit att ställa nya och utvidgade krav på offentlig förvaltning. I allt högre grad sysselsätts departement och ämbetsverk med beredning av nya reformförslag och fortsatt utbyggnad av tidigare offentlig service. Den traditionella förvaltningsfunktionen har därmed skjutits i bakgrunden. Det är inte alldeles självklart att den centrala statsförvaltningen som ursprungligen byggts upp huvudsakligen för rent förvaltningsmässiga uppgifter och för rättstillämpning har kunnat rätt anpassa sig till de nya kraven. Dess byråkratiska uppbyggnad och funktion, som varit en av förutsättningarna för rättstrygghet och enhetlig rättstillämpning, har i den nya situationen understundom medfört krångel och tungroddhet i förvaltningsapparaten till förfång för såväl syftet med verksamheten som enskilda människor. Den offentliga sektorn växer Den offentliga sektorn stat, landsting och kommuner tar i anspråk en allt större del av våra samlade resurser. Det alltmer komplicerade samhällslivet föranleder dessutom en alltmer utvidgad lagstiftning och reglering. Den offentliga sektorns expansion kan illustreras av den förändring som användningen av bruttonationalprodukten (BNP) undergått. Posterna följer skilda indelningsgrunder, varför summering över de streckade linjerna ej är möjlig. Det är inte minst den ökade kommunala konsumtionen och de snabbt ökande transfereringarna som ligger bakom den offentliga sektorns expansion. Det totala antalet arbetade timmar har varit praktiskt taget oförändrat ända . Inom den offentliga sektorn har emellertid antalet arbetstimmar ökat bara . En motsvarande minskning pä har skett inom den privata sektorn. Utvecklingen har fått olika effekter för samhället och medborgarna. För samhällsekonomin i stort innebär det ökade offentliga inflytandet över resursanvändningen, att marknadsekonomins effektivitets- och produktivitetsfrämjande faktorer i stor utsträckning satts ur spel. Medborgarnas frihet inskränks friheten att forma sin livsföring och att skapa sin egen livsmiljö. Deras valfrihet begränsas. 1 allt högre grad ersätts den frihet medborgaren som konsument i vidsträckt mening tidigare haft av beslut fattade av politiker och tjänstemän på olika nivåer i den offentliga förvaltningen. De möter detaljerade regler, vilkas innebörd och syften de inte alltid förstår. I den växande byråkratiska hierarkin går de lätt vilse. Språket i de allt talrikare blanketterna är för många obegripligt. Administrativa rutiner ger inte utrymme för individuella hänsyn i det enskilda fallet. Skaran växer av människor som inte förmår göra sin rätt gällande och som inte förstår byråkratins väsen. Många förmår inte eller törs helt enkelt inte hävda sina intressen gentemot taxeringsintendenter, hälsovårdsinspektörer och kontrollanter av alla de slag. har vi fått ett nytt frälse de som förstår byråkratin och som vet att göra sin rätt gällande och hur frågor skall drivas. Allteftersom de administrativa inslagen i samhällslivet ökar kommer enskilda medborgare också att möta byråkratiskt maktmissbruk. Olika ärenden behandlas godtyckligt eller uppfattas på det sättet. T. o. m. mycket enkla byggnadslovsärenden kan dra ut . Taxeringsmyndigheterna avslår konsekvent även krav som vederbörande med 1978/79: 1108 borgare anser högst motiverade. Myndigheter tvingar den enskilde till långtgående bevisning för att denne skall få sina yrkanden sakligt prövade. Bevisbördan blir därmed omkastad och läggs på den enskilde. Orsaker till den offentliga sektorns expansion Den byråkratiska traditionen Det finns naturligtvis olika skäl till att den offentliga maktutövningen och den offentliga sektorn vuxit så starkt i omfång. I viss utsträckning sammanhänger det med den tekniska utvecklingen. Ju mer komplicerat det moderna samhället blir, desto mer växer den offentliga sektorn. Det ligger en viss automatik i utvecklingen. Den centrala statsförvaltningens kanslihusets och ämbetsverkens uppbyggnad och arbetssätt verkar också pådrivande. Den byråkratiska inriktning och tradition som vi inledningsvis pekade på leder till att reformförslag går i ytterligare reglerande och byråkratisk riktning. Vanligtvis bortses från beredningsstadiet, när regeringens och maktutövning diskuteras. I det komplicerade och tekniskt avancerade moderna samhället förutsätter emellertid all lagstiftning ett omfattande förberedelsearbete, vilket i regel sker i kanslihuset. Beredningen av ett ärende tar ofta i anspråk. Utredning, remissbehandling och avslutande departementsbehandling resulterar i en proposition. Härför förfogar regeringen över kanslihusets stora resurser. När proposition är framlagd för , har riksdagsledamöterna 15 dagars motionstid, propositionen skall analyseras och alternativ utformas. Därpå följer ett par veckors utskottsbehandling. Mellan utskottssammanträdena utarbetar utskottskanslierna förslag till utskottsutlåtanden över propositionerna, ofta i nära samverkan med personal från kanslihuset. Vid en internationell jämförelse framstår den svenska offentliga förvaltningen som öppen. Det är inte minst vårt utrednings- och remissförfarande samt offentligheten inom förvaltningen som bidragit härtill. har emellertid betydande förändringar härvidlag inträtt. Den hårda bundenheten i utredningsdirektiven, den politiska låsningen i samband därmed och också inom vissa remissinstanser har lett till att den öppna, förutsättningslösa granskningen av utredningsförslagen alltmer begränsats. En viss benägenhet att grunda hänsynstagandet till remissyttrandenas synpunkter mera på antalet positiva eller negativa yttranden och mindre på deras verkliga innehåll, har också gjort sig gällande. Beredningsförfarandet inom departementen har därmed blivit mer slutet och ensidigt . Departementen är i sin tur ofta beroende av fortlöpande bakgrundsmaterial från ämbetsverken, men i övrigt är 1978/79: 1108 möjligheterna till påverkan utifrån begränsade. Även departementen emellan brister det ofta i ömsesidiga kontakter. De vattentäta skotten mellan olika sektorer av statsförvaltningen har lett till att varje sektor utvecklar sin egen reformtradition och sin egen regleringsfilosofi. Ofta brister det i samordning mellan exempelvis olika planeringssystem. Det är inte ovanligt att det råder renodlad konkurrens om olika arbetsuppgifter. T. o. m. inom kanslihuset är sådan byråkratisk konkurrens ett vanligt och resurskrävande fenomen. En långt driven specialisering blir en följd av slutenheten. Enskilda beslut bereds och avgörs i praktiken i många fall av några få. Specialisterna får en exklusiv kompetens i fråga om de förvaltningstekniska och lagstiftningsmässiga förutsättningarna på skilda områden. Det är bara ett begränsat antal människor som har den erforderliga kunskapen om tidigare regleringar och utredningar på skilda ärendeområden. De kan emellertid ofta sakna den nödvändiga allmänna överblicken över den materia de behandlar och har ofta svårt att bedöma exempelvis de allmänna samhällsekonomiska konsekvenserna av de regleringsförslag de utarbetar inom ett visst begränsat område. Personal till utredningar och departement hämtas ofta från ämbetsverket. Härigenom kan man få en mycket speciell typ av erfarenhet representerad, erfarenhet av ur myndighetssynpunkt otillräcklig lagreglering. Det kan t. ex. vara fråga om tjänstemän i skatteväsendet som sett otillräckliga möjligheter att ingripa mot skattefusk. Förslagen om ökad skattekontroll och minskad ekonomisk frihet för enskilda människor ligger då nära till hans. De kostnader som redovisas som följd av framlagda förslag och vilka över huvud taget brukar analyseras är emellertid i regel bara sådana som direkt faller på statsbudgeten. Indirekta kostnader exempelvis i form av minskad produktivitet i näringslivet till följd av ändrad arbetsmarknadslagstiftning brukar inte analyseras eller redovisas. Vilka ofrånkomliga kostnader för samhällsekonomin uppstår inte exempelvis av skatteskalor som ger 70-procentiga marginalskatter redan i vanliga inkomstlagen? Bristande utvärdering och revision Slutenhet och specialisering styr alltså besluten utan att någon effektiv revision eller utvärdering sker av deras konsekvenser. har visserligen en utvecklad förvaltningsrevision. Den skulle självfallet kunna effektiviseras, men där granskas endast de beslut som fortlöpande fattas inom den statliga förvaltningen och som rör den dagliga verksamheten inom olika myndigheter. Däremot finns det inga instrument för att i efterhand bedöma de allmänna och samhällsekonomiska effekterna av olika beslut. Vi saknar med andra ord en sakrevision i ordets mest vidsträckta mening. Så t. ex. har inget försök gjorts att mäta och värdera effekterna på den svenska ekonomin av 1970-talets arbetsmarknadslagar, som väsentligt förändrat grundläggande förutsättningar för näringslivet. Inget offentligt organ har ett sådant utvärderingsansvar. Vi medger att den bild som här tecknats av statsförvaltningen är i viss mån förenklad och ofullständig.