mot · G2021108 · 1979-01-25 00:00:00 — Vår avsikt har emellertid varit att belysa vissa karakteristiska drag som har avgörande betydelse för beslut fattade på grundval av beredningsarbete inom departement och ämbetsverk. Mycket tyder nämligen på att den offentliga maktutövningen och de offentliga regleringarna växer i omfattning, inte främst som ett resultat av en medveten och övervägd omvandling av den socialt styrda marknadsekonomin, utan på grund av mer eller mindre självverkande krafter inom det byråkratiska systemet. Därigenom uppkommer en ond cirkel som leder till en alltmer reglerad och byråkratisk samhällsverksamhet. Effektivitetsförluster är ofrånkomliga när administrativa och byråkratiska styrsystem bestämmer efterfrågan. Dessa förluster kan i avgörande utsträckning inte förebyggas genom nya regler och lagar eller genom avbyråkratiseringsutredningar av olika slag. Byråkrati kan bekämpas endast genom att andra vägar väljes för att angripa och lösa samhällsproblem. Inte desto mindre är det angeläget att det nuvarande administrativa systemet reformeras och att dess mest påtagliga olägenheter begränsas. Det går exempelvis att förbättra budgetarbetet och att skapa institutionella motvikter av typ datainspektionen. Även mera begränsade åtgärder som att rensa upp i blankettdjungeln och förenkla krångliga rutiner fyller en viktig funktion. De är ägnade att göra livet enklare för medborgarna. Av tre partiregeringen vidtagna åtgärder Trepartiregeringen tillsatte efter regimskiftet tre viktiga utredningar på byråkratiområdet. En utredning fick i uppgift att rensa i befintligt krångel. En avsevärt mer ambitiös utredning förvaltningsutredningen fick i uppdrag att föreslå genomgripande åtgärder i syfte att begränsa det byråkratiska förfarandet och rutinerna inom statsförvaltningen. En tredje utredning statskontrollkommittén fick uppgiften att föreslå åtgärder för att inr skränka den statliga styrning av kommunerna, som utgör en förklaring till den snabbt ökande kommunala konsumtionsvolymen. Redan i samband därmed inrättades en särskild delegation för företagens uppgiftslämnande (DEFU). Myndigheter som ställer krav på företagen om nytt uppgiftslämnande måste nu begära DEFU:s tillstånd härtill. Detta har redan visat sig effektivt begränsa kraven på uppgifter från företagen. , med uppgift att bekämpa befintligt krångel, gav regeringen fortlöpande underlag för åtgärder. En omfattande antikrångelproposition förbereddes . Initiativet därtill, liksom till det helhetsgrepp som trepartiregeringen avsåg att ta på byråkratifrågorna, togs från moderat håll. har gett ut en skrift med , som kritiserar många av byråkratins heliga kor. Utredningen påvisar hur krav på likformighet, enhetlighet, bättre beslutsunderlag m. m. kan leda till krångel och besvär för enskilda människor. Utredningen arbetar nu med frågan hur den automatiska tillväxten av den offentliga sektorn skall kunna motverkas. I första hand behandlas spörsmål om hur interna metoder och rutiner i förvaltningen skall kunna förändras. Utredningen har dock inte fått i uppdrag att föreslå metoder för att ge medborgarna möjlighet att välja mellan de olika tjänster och bidrag som det allmänna tillhandahåller och därigenom få en valfrihet motsvarande den som råder inom marknadsekonomin. Medborgarna kan inte få en korrekt bild av kostnaden för offentliga tjänster. Offentlig service är inte korrekt prissatt. I fråga om offentliga tjänster skulle återkopplingsproblemet kunna lösas genom att ersätta subventionering av vissa offentliga tjänster med generella subventioner till konsumenterna och därigenom ge dem valfrihet att välja olika vägar att få sina behov tillgodosedda. Möjligheter till prioritering och angelägenhetsgradering kan också skapas genom att ekonomiskt stöd till vissa grupper får användas för att köpa tjänster som produceras av enskilda eller offentliga huvudmän som konkurrerar sinsemellan. Även andra möjligheter föreligger att åstadkomma ett större mått av marknadsanpassning av den offentliga tjänsteproduktionen, som vidgar den enskildes valfrihet, minskar byråkratin och ökar effektiviteten inom den offentliga sektorn. Myndighetsutövning som sådan kan naturligtvis inte omfattas av någon marknadsanpassning. Vi har i i stället sökt att öppna möjligheter för medborgarna att föra talan mot det allmänna genom inrättande av . Denna institution tillkom i ett skede då problemen med den offentliga maktutövningen hade en annorlunda karaktär än vad de har i ett skede då det framför allt var angeläget att förstärka skyddet mot felaktig tillämpning av lagar och andra författningar. Skyddsbehovet har inte blivit mindre snarare tvärtom men har vi också problem som är en konsekvens av att området för offentliga ingripanden och regleringar väsentligt utvidgats. Skattetillägg kan påläggas medborgare för rena formfel. Därmed kan bagatellförseelser leda till böter i en storleksordning som inte är aktuell ens vid förhållandevis grova brott av annat slag. Handläggningstiden för enskilda ärenden kan ofta bli orimligt lång inte beroende på ärendets omfattning eller på handläggningsfel av enskilda tjänstemän utan till följd av att ett stort antal myndigheter måste höras i olika omgångar. Förhållandevis enkla frågor kan ta att behandla, med risk för stora förluster för enskilda rättssökande. Ett viktigt syfte med lagrådsgranskningen är just att på ett tidigt stadium söka förutse negativa effekter av en föreslagen lagändring och att förebygga sådana. Trepartiregeringen gav därför rättighetsskyddsutredningen i uppdrag att framlägga förslag om en vidgad lagrådsgranskning. Ett sådant förslag föreligger . Lagrådet har emellertid inte att göra samhällsekonomiska bedömningar eller att granska förslagens allmänpolitiska konsekvenser. Dess granskning är i allt väsentligt av rent rättslig natur. har till uppgift att granska den statliga förvaltnings verksamheten. I samband med remissberedningen av olika utredningsförslag har verket självfallet att särskilt bedöma deras statsfinansiella konsekvenser. Mera sällan torde verket pröva mer allmänpolitiska följder av förslagen eller ange alternativa lösningar av skilda problem från samhällsekonomiska och allmänna effektivitetssynpunkter. Det bör därför övervägas att vidga verkets befogenheter och att utnyttja dess resurser för en dylik bredare bedömning av aktuella förslag. Man skulle också kunna överväga att mera systematiskt tillgodogöra sig de erfarenheter och det kunnande som finns inom för att kontinuerligt och systematiskt uppspåra byråkratiseringseffekter och oönskade samhällsekonomiska effekter av olika reformer. Statliga utredningar skulle också kunna hänvända sig till för att få ekonomiska analyser av sina utredningsförslag. Därigenom skulle också remissorganen få ett bredare och mer allsidigt underlag för sin bedömning av remitterade utredningsförslag. För att öka möjligheterna att reagera och ingripa mot brister i olika samhällsregleringar bör JO-institutionen kompletteras och utvecklas. JO har redan till uppgift att ta vissa initiativ till författningsändringar. Av olika skäl är det emellertid sällsynt att JO gör sådana framställningar. a. torde detta sammanhänga med att uttalat ett klart förord för att JO skall prioritera klagomålsprövningen. För att stärka bevakning av hur lagar och författningar verkar i praktiken, bör instruktionen för JO ändras. Direktiv bör ges till 1978/79: 1108 förvaltningsutredningen att utforma sådan ändring av JO-instruktionen att verkets granskning får en betydligt vidare innebörd än den har f. n. I förvaltningsutredningens direktiv anges att utredningen bör överväga de offentliga taxornas roll för utvecklingen av den offentliga verksamheten. uppdrag är emellertid alltför begränsat. Utredningen bör ges möjlighet att överväga även sådana förändringar i bidragssystemet som ovan angivits och som är ägnade att vidga den enskildes valfrihet och effektivisera den offentliga verksamheten. Det är viktigt att utredningen inte begränsar sig till att studera taxe- och subventionssystem på endast vissa områden. Den bör exempelvis granska även sådana områden som utbildnings- och vårdområdet. På måste den onda cirkel brytas som utvecklingen av ökade transfereringar och skatter leder till. Utvidgade inkomstöverföringar kräver ökade skatter. Skatteökningarna leder emellertid i sin tur till ökad belastning på enskilda och företag och skärper deras behov av bidrag från stat och kommun. Resurser som tidigare disponerats direkt av företag och enskilda omfördelas genom administrativa system av det allmänna. Verksamheten blir alltmer byråkratisk och allt dyrare för hela samhället. Rundgången av pengar måste brytas, om vi inte skall hamna i en situation där praktiskt taget alla resurser fördelas av det allmänna under alltmer byråkratiska former. Upgiften är svår. Stora regleringskomplex måste förändras . Vi återkommer härtill i ett annat avsnitt av denna motion. att åtgärder skall vidtas för att bromsa den offentliga sektorns tillväxt, att ställning stärks, att ges till uppgift att granska byråkratiseringseffekter och samhällsekonomiska effekter av reformer, att skall ges ökade befogenheter att granska och föreslå förändringar i lagstiftningen, att förvaltningsutredningen får vidgade direktiv i syfte att kartlägga möjligheterna att genom avgifter eller ändrade bidragsformer öka medborgarnas valfrihet, minska byråkratiseringen och effektivisera den offentliga förvaltningen. Behandling och utbyte av information befinner sig f. n. i en teknisk utvecklingsfas, vars effekter blir betydande för den enskildes dagliga tillvaro och arbetssituation. Arbetsrutiner och organisation inom industri, 21 1978/79. förvaltning och servicefunktioner förändras. Vi befinner oss redan långt inne i informationssamhället. Datatekniken har av flera skäl kommit att tilldra sig stor uppmärksamhet . Automatisk databehandling används för administrativa tillämpningar inom myndigheter och företag. I växande utsträckning tas tekniken i bruk för styrning av maskiner, robotar och hela produktionssystem. kommer att präglas av en omfattande elektronisk automation inom både industri- och kontorsarbete. Behovet är stort av en samlad syn på datafrågorna och på användningen av ADB-tekniken i samhället som helhet. Det behövs en datapolitik som garanterar att informationsutnyttjande och databehandling sker på ett sätt som gagnar samhälle, företag och enskilda människor. Informationsbehandlingens omfattning, uttryckt i kostnadstermer, är betydande. I , som är ledande på detta område, beräknas de totala databehandlingskostnaderna, dvs. den sammanlagda produktionen av varor och tjänster inom dataområdet, ha utgjort av bruttonationalprodukt . beräknas andelen vara för att 1985 ha ökat till . Enligt utredningen inför 1980-talet (SIND 1978: 1) beräknas de totala ADB-kostnaderna hos enskilda dataanvändare i ha uppgått till ca , eller av BNP 1976. En annan beräkning visar att motsvarande siffra kan uppskattas till ca 10 miljarder. uppgick bruttoinvesteringarna i ADB (nytillskott i datorer samt utveckling av system och program) till ca . ADB-teknikens snabba expansion är ett starkt skäl för en mera samlad politik på detta område. förbereddes en samlad datapolitik inom trepartiregeringens samrådsgrupp för datafrågor. Ett flertal utredningar igångsattes för att komplettera beslutsunderlaget på väsentliga punkter. Det underlag som fanns tillgängligt, innan samrådsgruppen bildades, hade i stor utsträckning tagits fram av datasamordningskommittén, DASK, som lämnade sitt slutbetänkande . DASK:s redovisning påvisar brister inom flera områden och visar att stora svårigheter och problem föreligger inom ADB-området på den statliga sektorn. Remissinstansernas uttalanden förstärker detta intryck. DASK föreslog i sitt betänkande vissa insatser dels i form av studier och utredningar, dels i form av smärre organisatoriska och resursmäs Enligt moderata samlingspartiets mening står emellertid inte DASKis förslag till åtgärder i rimlig proportion till de brister och problem som utredningen själv påvisat. DASK:s förslag har till väsentliga delar dessutom hunnit bli föråldrat. Kraftfullare åtgärder, inkluderande även organisatoriska förändringar inom statsförvaltningen och en utvärdering av ADB-verksamhetens faktiska effekter från rationaliseringssynpunkt, är nödvändiga. En samlad syn på datautnyttjandet kan emellertid inte begränsas till enbart statsförvaltningen. Utnyttjandet av ADB inom den statliga sektorn påverkar övriga delar av samhället. Användningen av ADB i stort reser problem av en sådan art att åtgärder från statsmakterna är nödvändiga för att skydda angelägna intressen. Inte minst gäller detta i fråga om den personliga integriteten. Många av dagens ADB-problem beror på att området är nytt och att tekniken utvecklats extremt snabbt. Detta har bidragit till att utnyttjandet av ADB alltför ofta präglats av vad som synts tekniskt möjligt i stället för att anpassas till de enskilda människornas krav och villkor. Dagens ADB-situation brukar felaktigt försvaras med att endast genom den datorisering som skett har det varit möjligt att skapa vårt nuvarande välfärdssamhälle. Det sätt på vilket datoriseringen genomförts, särskilt på den offentliga sektorn, speglar otillräcklig överblick över den tekniska utvecklingen och dess sociala konsekvenser. Genom att direkt översätta tidigare administrativa rutiner till ADB-rutiner, har byråkratiseringen förstärkts och kontrollen av enskilda människor vidgats. Felaktigt anpassad förfelar datatekniken sitt positiva syfte och skapar tvivel hos den enskilde om ADB:s möjligheter. Exempel saknas inte från vardagslivet där datatekniken försvårat människors relationer till myndigheter. Införandet av ADB präglas fortfarande ofta av orealistiska ekonomiska kalkyler och under för stark tidspress frambringande systemförslag, som när de skall tas i drift visar sig vara teoretiska konstruktioner som inte fungerar isolerade, än mindre i gemenskap med andra samverkande system. Ett exempel är det statliga lönesystemet SLÖR, som inte bör införas hos fler myndigheter än de redan anslutna innan driftdugligheten kan garanteras. Behovet av en mera insiktsfull användning av ADB gör sig allt starkare gällande. För vår del eftersträvar vi en ADB-politik som genom positiva åtgärder stimulerar till en välavvägd användning av datatekniken. Vi motsätter oss detaljregleringar, förbud och onödig kontroll samt förordar en ADB-användning som förenar administrativ effektivitet och industriell expansion med hänsyn till kraven på personlig integritet och minsta möjliga sårbarhet för det svenska samhället. En sådan övergripande strategi är särskilt angelägen med tanke på den snabbhet med vilken tekniken utvecklas och användningsområdet breddas. 1978/79: 1108 Den snabba ökningen av ADB-teknikens användning för informationsbehandling och som hjälpmedel i administrativa och tekniska processer har medfört en stark utveckling av en informationsindustri. Informationsindustrin har blivit både en följd av och en förutsättning för utbredningen av ADB. Nya användningsområden för dataprodukter av olika slag framkommer ständigt. Några exempel är s. k. ordbehandling, hemdatorer, electronic mail, teledata, teletext, datorstödda tele- och videokonferenser, telefaksimil och datavision. De produkter som framställs inom den svenska dataindustrin är huvudsakligen av typen systemkomponenter, dvs. terminaler, printrar, kontors- och processdatorer o. d. samt mindre system. är det endast ett svenskt företag, , som utvecklar och tillverkar generella datorsystem. Datasaabs verksamhet när det gäller stora datorer överfördes 1975 till ett med gemensamt ägt bolag, . Inom området maskinvaruelement, dvs. elektroniska komponenter som utgör byggstenar vid framställning av systemkomponenter och system, har svensk industri knappast alls varit engagerad. Detta har bl. a. fått till följd att den svenska dataindustrin på detta område är starkt beroende av utländska tillverkare och underleverantörer. Generellt sett släpar svensk dataindustri efter i utvecklingen i jämförelse med utländsk dataindustri. Enligt vår mening är detta allvarligt, eftersom dataindustrin, internationellt sett, sannolikt kommer att förbli en av de snabbast expanderande industribranscherna under åtminstone . För att utreda datateknikens och elektronikens effekter på näringslivets utveckling tillsatte trepartiregeringen en särskild kommitté. Denna skall bl. a. belysa vilka effekter ett ökat utnyttjande av ny teknik kan få. Behovet av forskning och utveckling i olika former skall likaså bedömas. Det är angeläget att kommitténs arbete utförs med största möjliga snabbhet. ökad kunskap behövs också om datateknikens inverkan på sysselsättning och arbetsmiljö. En särskild utredning arbetar med hithörande problem i nära samverkan med utredningen om datateknikens effekter på näringslivets utveckling. När det gäller sysselsättningseffekterna kan med fog hävdas, att svensk industri inte kan underlåta att utnyttja de möjligheter till elektronisk automation som den nya tekniken medger. I flertalet utvecklade länder söker exportindustrin rationaliseringsvinster genom robotisering av tillverkningsprocesser. Det finns dock risk för att denna tendens leder till oönskade sociala konsekvenser. Starka skäl talar för initiativ till ökad internationell samverkan för att stimulera en användning av datatekniken 1978/79: 1108 inom industrin på ett sådant sätt att de negativa sociala konsekvenserna kan undvikas. Den enskilde samhällsmedborgaren möter allt oftare olika delar av ADB-verksamheten och dess verkningar. För många har datatekniken skapat tveksamhet om datasystemens effekter, t. ex. vad gäller den personliga integriteten och samhällsutvecklingen i stort. Det är ofrånkomligt att en bred användning av en teknologi också ger möjligheter till missbruk. Sådant missbruk måste uppmärksammas och åtgärdas. som detta sker bör informationen om ADB-tekniken vidgas för att undanröja de oklarheter och missförstånd som kan föreligga om utnyttjandet av ADB. Den betydelse som datatekniken kommer att få gör det nödvändigt att öka medborgarnas kunskaper på hithörande områden. Kunskaper om datorer och datasystem måste förmedlas inom ramen för skolutbildningen. Undervisning om datasystem och ADB-teknik bör ges i såväl som gymnasieskolan. Redan avsatta medel bör få tas i anspråk. Ett komplicerat och högteknologiskt samhälle är känsligt för störningar. Trepartiregeringen tillsatte en kommitté för att utreda frågor kring ADB och samhällets sårbarhet. () publicerade en lägesrapport. SÅRK drar efter en omfattande kartläggning av hot och risker den allmänna slutsatsen att sårbarheten i vårt land är oacceptabelt hög och att den fortsatta utvecklingen leder till en än högre sårbarhet om inte motåtgärder vidtas. SÅRK:s bedömning är baserad på en kartläggning av ADB i samhället i dess helhet. I vad gäller orsakerna till nuvarande sårbarhetssituation konstaterar SÅRK bl. a. att någon styrning av den utveckling som lett till dagens genomdatoriserade samhälle inte har skett från statsmakternas sida. Någon övergripande bedömning av de risker som datoriseringen leder till har heller inte gjorts, vare sig av den sammantagna effekten eller av effekten av datautvecklingen inom den statliga sektorn. Dessa underlåtenheter torde främst ha sin förklaring i en bristande överblick över datoriseringen och en ringa medvetenhet om sårbarhetsproblemen, något som f. ö. inte är unikt för . Strävan bör enligt vår mening vara att för framtiden begränsa koncentrationen och integrationen av datasystem och i stället söka lösningar med en utspridning av databehandlingen. Vissa grundprinciper bör formuleras av statsmakterna i syfte att begränsa systemens inbördes beroende och för att garantera att varje system endast efter särskild och 22 1978/79. noggrann bedömning används för annat än sitt ursprungliga ändamål. Ett led i en ändrad datastruktur bör vara en geografisk utspridning av datacentraler. En stor del av den offentliga debatten om ADB har behandlat integritetsaspekter. Efter borgerligt initiativ tillsattes datalagstiftningskommittén (DALK), som lämnade sitt första betänkande. I detta föreslås ett flertal åtgärder, i syfte att stärka skyddet för den enskilde individens integritet och privatliv. Behovet av att begränsa datateknikens användning av integritetsskäl strider delvis mot behovet av att utnyttja teknikens möjligheter för att förbättra servicen till allmänheten och företagens arbetsvillkor. Genom den expansionskraft som ligger i datateknikens uppenbara fördelar är det av vikt att integritetsfrågorna ägnas särskild uppmärksamhet. För att effektivt kunna skydda den personliga integriteten är det nödvändigt att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att alla former av integritetsintrång förhindras, oavsett teknikutveckling och teknikval. DALK:s förslag om övergång från en ADB-teknikorienterad datalagstiftning till ett allmänt integritetsskydd vid alla former av registrering är därför väsentligt. Nya tillämpningar för ADB inom olika samhällssektorer, inte minst i hemmen, understryker detta. Datalagstiftningen bör därför förändras i den riktning som DALK föreslagit. Datainspektionens verksamhet har medfört att det ena personregistret efter det andra prövats och anpassats till integritetsskyddets krav. I likhet med DALK anser vi att samköming av register bör bedömas mycket restriktivt. I statsmakternas bedömning av datalagsreformer bör emellertid också vägas in den allmänna inverkan på integritetsskyddet som den totala personregistreringen i samhället får för medborgarna. Ett väsentligt inslag i integritetsskyddet är begränsningen av antalet befolkningsregister, dvs. personregister av totalkaraktär. Även andra skäl, som t. ex. sårbarhetsriskerna, talar för att antalet totala befolkningsregister bör vara litet. Som ett led i strävandena att minska antalet befolkningsregister beslutade 1976 att upprätta ett samordnat person- och adressregister, SPAR. Meningen är att SPAR skall kunna erbjuda en omfattande service inom områdena registeraktualisering, personnummerkontroll, sökning efter personnummer samt urvalsdragning av persongrupper. Genom SPAR bör behovet av övriga omfattande personregister kunna reduceras. Arbetet med att genomföra beslutet pågår och utförs av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) som t. v. svarar för drift och registeransvar i datalagens mening. Driftkostnaderna för den svenska statsförvaltningen, dvs. derna för den operativa verksamheten inom de statliga myndigheterna exkl. affärsverken, kan uppskattas till ca . Utan tvekan kan förbättringar åstadkommas i statsförvaltningens nytto/ kostnadseffekt. Varje procents förbättring motsvarar ca 200 milj. kr. Administrativ utveckling, informationsbehandling och ADB-teknik är väsentliga medel för att förbättra effektiviteten och är hjälpmedel för kvalitetsförbättringar. Statens direkta ADB-kostnader torde enligt rik srevisionsverkets beräkningar komma att överskrida 2 000 milj. kr. De årliga kostnaderna har genomsnittligt ökat med mellan 1974/75 och 1977/78. ADB-kostnaderna utgör således en betydande och växande del av statsförvaltningens sammanlagda administrativa kostnader. Tyvärr har dessa kostnader inte lett till de rationaliseringsvinster som varit avsedda. har en rad personregister inrättats av statliga myndigheter. Exempel på omfattande statliga personregister är RAF A-systemet, SCB:s register över totalbefolkningen, bilregistret, värnpliktsregistret samt det s. k. REX-systemet för kronofogdemyndigheterna. Den statliga politiken på detta område har inte varit framgångsrik. Betydande kostnadsöverskridanden och tekniska problem har varit vanliga. I flera fall har register införts utan att informerats om systemens uppbyggnad och innehåll. Handläggningen av REX-systemet är ett exempel på hur ett integritetskänsligt register kunnat inrättas utan insyn från . RAF A-systemets framtida organisatoriska och tekniska uppbyggnad överses f. n. av den s. k. .