mot · G2022264 · 1979-03-26 00:00:00 — med anledning av propositionen 1978/79:121 om användningen av automatisk databehandling (ADB) i statsförvaltningen har i motionen 1978/79:571 redovisat förslag vad gäller datateknikens utveckling och användning. I motionen hemställs om att en parlamentarisk utredning tillkallas för att utarbeta principer och riktlinjer för datateknikens utveckling och användning i enlighet med vad som anförts i motionen. Att införa ADB-system görs i syfte att rationalisera och effektivisera verksamheten hos en myndighet eller i en förvaltningssektor. ADBsystemen innebär ofta stora investeringar och långsiktiga bindningar. Effekterna av datasystemen på allmänheten, på de statligt anställda, på myndigheterna och för statsmakternas del är avsevärda. Utvecklingen och användningen av ADB på det statliga området har växt fram utan att statsmakterna och berörda myndigheter haft möjlighet att bedöma frågorna med utgångspunkt i formulerade riktlinjer och principer för samhällets syn på ADB-användningen. Detta är i och för sig inte onaturligt på nya teknikområden som snabbt växer fram. De små och stora besluten har i regel fått avgöras från fall till fall. Det har lämnat ett alltför stort spelrum för tillfälligheter och för stort teknikerinflytande. Det är egentligen endast på integritetens område som vi haft riktlinjer att utgå ifrån. Beräkningar av kostnader och intäkter och övriga konsekvenser har ofta varit ofullständiga och svårgenomträngliga. Några mera omfattande och systematiska uppföljningar av ADB-användningen och konsekvenserna av de beslut fattat har knappast genomförts. Vi är därför osäkra på vilka resursmässiga konsekvenser ADB-systemen medfört. Vilka möjligheter har man t. ex. haft att realisera de personalbesparingar som ofta utlovats? Sådant är i regel lättare att göra på expanderande områden än hos myndigheter med mera stabil verksamhetsvolym. Vi misstänker att i många fall har ADB systemen medfört ökade kostnader och statsutgifter. I propositionen ges inget underlag för att bedöma denna fråga. En särskild planering och en särskild handläggning bör knytas till ADB-frågorna i statsförvaltningen. 1 motionen 1978/79:571 har vi tagit upp ett antal sakområden där det föreligger ett stort behov av uttalade principer och riktlinjer för ADB, även på 1 1978/79. del statliga området. Det gäller för vilka ändamål ADB skall användas; ADB och allmänheten; ADB, sysselsättningen och arbetsmiljön; integritet och säkerhet; decentraliserad samhällsstruktur; inflytande över utveckling och användning; utbildning och kompetensuppbyggnad; stöd till grupper med begränsad ADB-kompetens, t. ex. små och medelstora företag samt olika personalgrupper; geografisk spridning av datautrustning och datapersonal. I propositionen 1978/79:121 redovisar regeringen sina överväganden beträffande statsförvaltningens egen användning av datorer för administrativa ändamål. Propositionen utgör endast en del av regeringens samlade datapolitik. Någon klar uppfattning om syftena med datapolitiken och hur samhällsintressena bör formuleras och tas om hand redovisas inte. I propositionen anges att flera frågor med anknytning till datapolitiken är under utredning. Det gäller tre kommittéer som trepartiregeringen tillsatt och som behandlar sårbarhet, ADB och arbetsmiljö m. m. samt elektronikindustrin. Dessutom utreds integritets- och ofTentlighetsfrågorna av datalagstiftningskommittén. Det lämnas långtgående förslag till planering och styrning av den statliga ADB-användningen. De förstärker enligt vår uppfattning kraftigt de centrala rationaliseringsorganens roll och inflytande och övertar således ansvar från de myndigheter som utnyttjar datasystemen. Vi anser därför att inte nu skall acceptera regeringens förslag om planeringen och styrningen av den statliga ADB-användningen annat än som temporära åtgärder i avvaktan på att beslut kan fattas om principer och riktlinjer för datafrågorna i samhället inkl. statsförvaltningen. Vi vill i detta sammanhang hänvisa till yrkandet i motionen 1978/79:571 om att en parlamentarisk utredning skall tillkallas för att utreda dessa frågor. Vi anser dessutom att en del av regeringens förslag - även temporärt - bör ändras elier modifieras för att ge en effektivare och bättre statlig dataanvändning, mera i linje med principen att ADB är ett hjälpmedel för myndigheterna i deras verksamhet. Regeringen vill ge tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen om den statliga ADB-användningen. Det framhålls att de flesta av de frågor som tas upp är av den arten att det ankommer på regeringen att fatta beslut om dem. För är det väsentligt hur förvaltningen är uppbyggd och att den fungerar effektivt. Beslutsunderlag som tas fram inom myndigheterna bör i stor utsträckning vara avpassat så att det även kan utgöra underlag för beslut. handlingsmöjligheter påverkas av detta. Propositionens första hemställan bygger på föreställningen att ADB i statsförvaltningen endast är något som nätt och jämt angår . Principen om myndighetens ansvar för ADB En grundläggande utgångspunkt i propositionen är att ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet. ADB skall bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller att verksamhetens resultat förbättras i andra avseenden. Ansvaret för användningen av ADB knyts normalt till den myndighet i vars verksamhet ADB används. Det gäller även systemutvecklingsarbetet och datordriften. Detta ansluter i stor utsträckning till de principer som vi redovisat i motionen 1978/79:571. Regeringen gör dock viktiga avsteg från denna princip. Rationaliseringsforordningen (SFS 1975:567; ändrad senare) har f. n. en lydelse som stärker samordningsintressena och den centrala kontrollen över ADB-verksamheten. Inom en del forvaltningssektorer har centralmyndigheten byggt upp resurser och kompetens för datafrågor som lett till att regionala och lokala myndigheter fått ett minskat inflytande över sin verksamhet. Kunskapen i samband med handläggningen av ärenden har i en del fall urholkats. I nuvarande ordning skall myndigheterna använda generellt utformade datasystem för ekonomisk redovisning och löneadministration. Statsmakterna ställer en del gemensamma krav på dessa områden som kan motivera att sådana system används. Vi anser att skilda myndigheter bör ha möjlighet att lägga till lokalt anpassade rutiner för ekonomi- och löneadministration för att öka systemens användningsmöjligheter. Därmed kan såväl myndigheternas som statsmakternas behov uppfyllas. En stor del av den statliga systemutvecklingen har skett inom vissa forvaltningssektorer. Det gäller beskattning, allmän försäkring, arbetsmarknadsverket m. m. I dessa fall ingår myndigheter på central, regional och lokal nivå i sektorn. Den centrala myndigheten har utvecklat datasystem som skall användas av alla underlydande myndigheter. Ytterst sällan har därvid datasystemen anpassats till kraven hos enskilda myndigheter; i stället har ett typsystem utvecklats och införts. Det är i regel på dessa dataområden som det riktats kritik mot statliga system. Som vi har framhållit i motionen 1978/79:571 kan vi K bättre och mera anpassningsbara datasystem om dessa utvecklas och används enligt de yttre förutsättningar och inre möjligheter som gäller för verksamheten. I regel finns det både generella krav inom förvaltningssektorn och myndighetsspecifika krav. Att uppfylla båda kravområdena bör därför enligt vår uppfattning vara utgångspunkten vid systemutvecklingen inom en förvaltningssektor. Det kan då förekomma att datasystem blir dyrare att utveckla och driva än med dagens typsystem. Men effekten av systemen bör bli avsevärt större, och de kan fl en ökad livslängd genom att de blir mera anpassningsbara. I vissa fall kommer då inte alla myndigheter i en förvaltningssektor att utnyttja ett 1* 1978/79. ADB-system - vilket naturligtvis är fördelaktigt om ADB-användningen inte medför fördelar hos den enskilda myndigheten eller i övrigt. Planering och styrning av myndigheternas ADB-användning i propositionen sägs att nuvarande planering, styrning och ledning av ADB-verksamheten har starka decentraliserade inslag. föreslås att ADB-projekt skall indelas i vissa etapper, att beslut skall fattas vid övergång från en etapp till en annan, att kostnads- och effektbedömningarna förbättras, att kostnaden för ADB skall särredovisas i myndigheternas anslagsframställningar, att planeringen av ADB-utveckling och drift förbättras och att detta redovisas i anslagsframställningarna. Enligt vår uppfattning bör de föreslagna åtgärderna leda till bättre förutsättningar för riktiga beslut hos myndigheterna och statsmakterna. När principer och riktlinjer för dataverksamheten tagits fram kan effekterna bli än bättre. Regeringens förslag att för större eller viktigare systeminvesteringar ha en särskild beslutsordning med beslut och medelstilldelning per projekt finner vi vara onödigt byråkratiskt. Dessa beslut skulle fattas av regeringen. Systeminvesteringarna skulle på lämpligt sätt anmälas för . Någon särskild beslutsordning bör därför inte införas. Genom att i första hand knyta besluten till den ordinarie budgetprocessen kan regeringen och på ett samlat sätt bedöma systeminvesteringarna. För del är detta en klar fördel. Vidare torde behovet av resursförstärkningar hos de centrala rationaliseringsorganen samt inom kunna minska. Vi utgår härvid från att redovisningen av myndigheternas ADBverksamhet görs på ett begripligt sätt utan att bli alltför teknikorienterat. I den mån särskilt stora och komplexa dataprojekt i fortsättningen skall igångsättas kan statsmakterna liksom överväga särskilda former för samhällskontroll och samhällsinsyn. En kommitté med parlamentariskt inslag kan tillsättas, revisorer från RRV kan anlitas etc. Om myndigheterna finner att den ordinarie beslutsprocessen vid större eller viktigare systemprojekt blir för långsam, finns alltid möjligheten att regeringen underställer frågan prövning i särskild ordning. Vad beträffar anskaffning av utrustning fattar i nuvarande ordning beslut om kapitaltillskott till datamaskinfonden, och regeringen avgör frågor om användning av dessa medel då investeringen överstiger . I vårt förslag förutsätts att myndigheterna i sin långsiktsplanering redovisar medelsbehov för anskaffning av utrustning, för hyra eller köp. I och för sig kan man ifrågasätta om datamaskinfonden därmed erfordras . Det kan dock vara praktiskt att den finns kvar. beslut med anledning av fonden bör dock ske i samband med besluten om myndigheternas Som förutsätts dock den för fonden ansvariga myndigheten redovisa det samlade medelsbehovet, summerat från myndigheternas anslagsframställningar. Därvid bör även den ansvariga myndigheten yttra sig över det nyanmälda behovet av medel. Av många skäl, bl. a. näringspolitiska, bör regeringen även i fortsättningen fatta beslut om anskaffning av utrustning, valet av leverantör m. m., om investeringen överstiger ett visst belopp. Med den ordning för planering och styrning av dataverksamheten som vi föreslår markeras myndigheternas ansvar - även på lång sikt - för sin dataverksamhet. De centrala rationaliseringsorganens roll förändras jämfört med regeringens förslag. Den blir mera rådgivande och konsultativ, bl. a. när det gäller att bistå myndigheterna med råd om hur underlaget skall tas fram och användas. Rationaliseringsorganen kommer också att fö analysera olika datafrågor hos myndigheterna, ta reda på utvecklingstendenser och faktiska förhållanden m. m. En konsekvens av vårt förslag i dessa frågor är att rationaliseringsförordningen (SFS 1975:567) måste ändras. Det finns inget skäl att bibehålla en särskild förordning för datasystem inom rättsväsendet. Samma principer för planering och styrning bör gälla även på detta område. Vi anser också att dessa principer för planering och styrning bör gälla för affärsverken. I propositionen behandlas främst frågan om utvecklingen av de riksomfattande datasystemen. Regeringen förordar en gemensam, centralt styrd och sammanhållen systemutveckling när det gäller datorstöd för sådana administrativa verksamheter som inte är regionalt eller lokalt avgränsade och som måste vara enhetliga i hela landet. Som vi framhållit i avsnitt 3 bör datasystemen i dessa sammanhang utvecklas till att uppfylla såväl kraven på enhetlighet som myndigheternas särskilda krav. Systemen blir därmed lokalt anpassade. Erfarenheterna av systemutveckling, inriktningen på enklare metoder och tekniker för systemutveckling, kraven på att myndigheterna har kunskap om sina rutiner och system, kraven från personalen på ett vidgat och mera stimulerande arbetsinnehåll talar för att även systemutvecklingen bör kunna organiseras centralt och regionalt i dessa fall. Omfattningen får avgöras från fall till fall. Det finns en naturlig strävan att undvika dubbelarbete som bör förhindra att myndigheterna slösar med systemutvecklingsresurserna. Vid utformningen av de centrala systemen måste då en gränsyta definieras till vilken regionalt eller lokalt anpassade rutiner kan anslutas. I något fall kanske den centralt placerade utvecklingsgruppen tar fram några olika alternativa modeller som den enskilda myndigheten kan pröva. Tillgången till datakompetens på regional eller lokal nivå påverkar om och hur den lokala systemanpassningen genomförs. I propositionen konstateras att myndigheterna måste ha tillgång till personal med kompetens i administrativ utveckling och ADB. Det sägs att under alla förhållanden måste ADB-användande myndigheter ha egen personal med sådana kunskaper om ADB att de reellt kan ta ansvar för utveckling och drift av ADB-system. Vi ansluter oss till dessa principer. För att bygga upp kompetensen ställs stora krav på den statliga personalutbildningen. I första hand bör myndigheterna pröva att vidareutbilda befintlig personal i datafrågor. Anställning av datatekniker kan komma i fråga där detta kan motiveras för framtiden. För att utveckla den regionala och lokala datakompetensen skulle staten kunna ta upp överläggningar med landsting och kommuner om att regionalt placera dataspecialister. Ett samarbete borde kunna ge verksamheten en bredd och ett marknadsunderlag som är tillräckligt för kanske en relativt långtgående spridning. En väsentlig uppgift för de centrala rationaliseringsorganen är att ge råd och anvisningar om lämpliga arbetsmetoder och tekniker för systemutvecklingsarbetet. Vad beträffar datordriften föreslår regeringen att den organiseras enligt principerna att inte blanda tillämpningar från skilda myndigheter på en dataanläggning. Vidare skall man helst sprida bearbetningarna för ett tillämpningsområde på flera anläggningar. De två principerna benämns dedicering och spridning. Principerna innebär även att anlitandet av DAFA kommer att minska i och med att DAFA erbjuder datordrift på servicecentral. Vi kan i princip ansluta oss till dessa överväganden men vill göra några viktiga preciseringar. Man måste vara medveten om att när olika datoralternativ presenteras på det vanl iga sättet kom mer det centrala alternativet i regel att ge de lägsta kostnaderna. Vid alternativ med ökad spridning ökar kostnaderna för driftsadministrationen. Här spelar lokal-, personal- och säkerhetskostnader stor roll. Dessa funktioner blir i någon mån dubblerade eller mångfaldigade när man sprider datordriften - räknat på det traditionella sättet. Med bättre och klarare riktlinjer för dataverksamheten kommer kalkylerna att kompletteras med restriktioner, negativa och positiva konsekvenser m. m., som ändrar bilden i många fall. En faktor som ger väsentliga plusvärden åt decentraliserade driftslösningar och stora minusvärden åt centrala är kravet på lokal systemanpassning för en enskild myndighet (regionalt eller lokalt placerad) inom en förvaltningssektor. Men även med mera medvetna uppfattningar i kalkylfrågorna kommer driftsalternativ med relativt långtgående decentralisering att drabbas av nackdelar. Driftsenheterna kan bli för små, utrustningen kan bli för begränsad funktionellt, och det kan bli svårt att bygga upp en lämplig datakompetens. I dessa fall skulle det för främst mindre datasystem kunna vara fördelaktigt att på regional grund erbjuda en servicebyråliknande organisation som eventuellt skulle kunna anknyta till lämplig befintlig struktur. Av naturliga skäl är det nu svårt att ha en klar uppfattning om vilka datasystem som med fördel skulle kunna utnyttja sådana regionala centraler. Man skulle kunna överväga att till dessa förlägga driften av ett utbrutet och regionaliserat fastighetsregister - med primär användning på lantmäterisidan. Det skulle också kunna prövas att dit förlägga driften av exekutionsväsendets datasystem för alla län utom för storstadslänen, som har särskilt stora bearbetningsvolymer och där den nuvarande stordatorlösningen kan vara ett fungerande alternativ. Utöver detta skulle de regionala datacentralerna ge mera avgränsad service åt myndigheter inom andra samhällssektorer. En del lokalt eller regionalt anpassade system enligt avsnitt 3 kan kanske förläggas dit, t. ex. när det gäller diarieföring, dokumentsökning eller viss form av ordbehandling eller lokala rutiner i samband med den ekonomiska redovisningen. Det är i detta sammanhang inte fråga om att bygga ut befintliga datorer och samutnyttja dem, utan i stället skulle ytterligare utrustning anskaffas men själva basorganisationen utnyttjas. Det är inte heller nödvändigt att alla regionala datacentraler förses med samma utrustning. Exempelvis torde behovet av sådana datacentraler vara mindre i storstadslänen med sitt i övrigt rika utbud på utrustning och ADB-kompetens. Det finns väsentliga skillnader mellan vårt förslag och det förslag som har utrett. I det senare fallet gällde det en långtgående likformig regionalisering av ett antal större riksomfattande system i avsikt att utnyttja en gemensam stor datoranläggning på länsnivå. Med vårt förslag har vi velat stärka den regionala ADB-kompetensen som vi håller vägarna öppna för en fortsatt regionalisering av viss databehandling. Regeringens förslag om dedicering och spridning uppges i propositionen leda till att några av DAFA:s nuvarande större uppdrag kan väntas bli överförda till driftsenheter inom resp. myndighet. En del av DAFA:s mindre uppdrag kan vidare bli övertagna av smådatorer hos användarna. Regeringen framhåller att DAFA bör expandera på smådatorområdet som en slags kompensation för att man inte kommer att expandera på områden där stora datorer används. Vi anser inte att det är en utgångspunkt att en myndighet på dataområdet bör expandera. En sådan myndighet bör kunna inrätta sig och effektivt hantera en mindre bearbetningsvolym, om det blir aktuellt. För DAFA:s del måste utgångspunkten för ett eventuellt engagemang på smådatorområdet vara i vad mån DAFA har lämplig kompetens och lämpliga arbetsformer för att kunna betjäna myndigheterna på detta område. Vi föreslår att regeringen ger utomstående utredningsexpertis i uppdrag att studera DAFA:s tekniska och marknadsmässiga förutsättningar på olika dataområden. I denna utredning bör prövas att DAFA skulle bistå myndigheter med att utveckla och införa system som utnyttjar smådatorer - medan myndigheterna i normalfallet svarar för driften. Regeringen förordar att nuvarande centrala upphandling består men att man utreder några detaljer i hur den skall tillämpas. Enligt vår uppfattning har många myndigheter (liksom affarsverken, som f. n. står utanför den centrala upphandlingen) skaffat sig en datakompetens som gör dem väl skickade att själva ta hand om framtida upphandlingar, men med assistans från statskontoret. Dessutom torde det inte komma att bli så många stora obundna upphandlingar , utan det handlar mest om kompletteringsköp, utbyten (även om de kan vara omfattande och dyrbara) samt inköp av mindre utrustning. Det kan noteras att någon samlad utvärdering i vad mån den centrala upphandlingen har lett till bestämda fördelar för statsverket inte har gjorts. Statskontorets upphandlingskalkyler har i en del fall slagit fel, och det har blivit avsevärt dyrare för statsverket, ofta beroende på att man underskattat kapacitetsbehovet och att planerade utbyggnader behövt tidigareläggas. För de stora systemen finns det ofta små likheter mellan vad man upphandlade och det märkesval man då gjorde, jämfört med hur verkligheten nu ser ut. Exempel på detta är RFV och DAFA. Det är heller inte klarlagt att man gjort särskilt ekonomiska affarer. Visserligen har kanske den första anskaffningen rabatterats betydligt, men stora summor har senare lagts ned på kompletteringsköp. Då har statens villkor inte alltid varit speciellt förmånliga. Vi anser att det bör prövas att de myndigheter som anser sig kunna sköta en egen upphandling skulle få göra det med assistans från statskontoret. Enskilda myndigheter skulle dessutom kunna anlita statskontoret för mera direkt medverkan i upphandlingen där detta är lämpligt. Statskontoret skulle i fortsättningen inrikta sin upphandlingsverksamhet mot avtalsjuridik, mot att göra generella avtal med leverantörer, bl. a. om mängdrabatter,att ta fram ramarna för den omfattande upphandling av mikrodatorer och kontorsmaskiner med inbyggda smådatorer som väntas, att följa upphandlingar som görs m. m. Förslagen beträffande mera långsiktig ADB-planering,en särskild redovisning i anslagsframställningarna av datafrågorna och ett mera komplett beslutsunderlag för statsmakterna talar även för detta (jfr avsnitt 4). Utredningen av organisationen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende ADB (Dir 1979:8) bör fl tilläggsdirektiv att pröva dessa frågor. Utvecklingen av det allmänna datanätet Inom verksamhetsområde ligger att utveckla och ta i drift ett allmänt datanät. Det avses bli en för ADB-användarna gemensam datakommunikationsresurs. Nuvarande alternativ med förhyrda egna ledningar eller uppkoppling via det ordinarie telenätet väntas bestå. För många dataprojekt är planer på datanätet och möjligheterna att realisera dem av mycket stort intresse. Det är dock svårt för myndigheterna att göra korrekta bedömningar i dessa frågor. Liknande problem torde även finnas hos andra affärsverk samt hos företag. Regeringen lägger inga förslag i denna fråga. Vi anser att det finns skäl att inrätta ett planeringsråd med parlamentariskt inslag, knutet till , med uppgift att nära följa planer och utbyggnader och representera offentliga och privata användare. Rådet bör hålla kontakt med dem som anmäler sitt intresse. a. bör rådet även få insyn i taxesättning och kunna uppta förhandlingar med i dessa frågor. Både den stora spridning av datatekniken som kan väntas ske bland myndigheterna och de krav på att myndigheterna skall kunna ta ansvar för sin egen dataanvändning leder till att utbildningsbehoven är stora och kan väntas öka. Regeringen närmast förbigår denna väsentliga fråga (s. 127). Vår principiella uppfattning i utbildningsfrågorna har vi deklarerat i motionen 1978/79:571 (s. 20-21). På det statliga området finnér vi det angeläget att statens personalutbildningsnämnd (PUN), i samarbete med arbetsgivarverket och de centrala rationaliseringsorganen samt efter kontakt med personalorganisationerna, redovisar en samlad utbildningsplan för datautbildningen under närmast kommande år. I denna plan bör även ske en avvägning mellan det utbud som PUN bör svara för och det som görs av privata företag och . Möjligheterna till studiecirklar och andra former av egenutbildning bör även belysas. 1 avsnitt 10 redovisar regeringen kortfattat uppläggningen av arbetet med metodstöd, informations- och erfarenhetsförmedling m. m. Bland områden som bör ges hög prioritet märks ekonomisk kalkylering och effektbedömning. Vi vill i det sammanhanget framhålla att ekonomiska kalkyler, liksom i övrigt de utredningsrapporter i vilka kalkylerna redovisas, bör utformas på ett begripligt sätt.