mot · G2021629 · 1979-01-25 00:00:00 — 1978/79 1629 av m. fl. om inriktningen av skattepolitiken Målen för den socialdemokratiska skattepolitiken Det är främst två mål som varit vägledande vid utformningen av den socialdemokratiska skattepolitiken, nämligen dels att denna skall möjliggöra en effektiv finansiering av den växande offentliga verksamheten, dels att skatterna skall skapa en jämnare fördelning av de disponibla inkomsterna. Utan skatter hade det inte varit möjligt att bygga upp den moderna välfärdsstat som vi nu har i vårt land. Det är genom skatter och avgifter som vi har kunnat skapa en trygghet åt de gamla. Det är genom skatter som vi har kunnat skapa en sjukvård och en social omvårdnad som är tillgänglig för alla oavsett inkomst och förmögenhet. Det är genom ett på solidaritetens grund byggt avgiftssystem som samhället kan ge alla en ekonomisk trygghet vid sjukdom och olycksfall och vid arbetslöshet. Det är genom skatter som vi har kunnat öppna utbildningsvägar för ungdomar som tidigare av ekonomiska skäl utestängdes från fortsatt utbildning. Skatterna har också gjort det möjligt för oss att bygga ut arbetsmarknads- och regionalpolitiken och bereda väg för ett samhälle där alla ges rätt till arbete och trygghet. Skatterna och avgifterna har varit de instrument med vilkas hjälp vi kunnat förvandla vårt land från ett privilegiesamhälle till en välfärdsstat byggd på solidaritetens och gemenskapens principer. Denna utveckling har inte skett utan motstånd från de tidigare privilegierade klasserna. Arbetarrörelsen har fått föra en lång kamp innan principen om skatt efter bärkraft blev accepterad. Vi har haft att kämpa med starka krafter som motarbetar välfärdsstatens framväxt och den fortgående utjämningen av inkomster och förmögenheter. Starkare gör sig emellertid nu dessa krafter gällande i det svenska samhället. Den ekonomiska tillbakagången och de växande orättvisorna under den borgerliga regeringens tid har hjälpt fram dessa strömningar. Men det är då desto viktigare för socialdemokratin att försätta arbetet med ett skattesystem som leder till en ökad social rättvisa och lägger en fast grund för en välfärd som verkligen kommer alla till del. Vi måste därför fortsätta arbetet med att utforma skattesystemet så att det kan klara de växande krav som ställs på detta. Vi måste utforma ett system som verkligen bär in . 1 1978/79. Kraven är många: Vi måste utforma systemet så att det av folkflertalet upplevs som ett rättvist system. Det måste på ett effektivt sätt bidra till finansieringen av den gemensamma sektorn. Det måste skapa en jämnare fördelning av de disponibla inkomsterna. Det måste dessutom gynna en fortsatt tillväxt av våra företag och av skatteunderlaget. Det måste kunna användas för att stabilisera konjunkturerna och sysselsättningen. Det måste slutligen vara så utformat att det gör möjligheterna till skattefusk och skatteflykt så små som möjligt. Anspråken på fortsatta ökningar av det offentligas skatteinkomster kommer att vara betydande även . Den av samhället beslutade utbyggnaden av barnomsorgen måste fullföljas, och man kan även förutse fortsatta utbyggnadsbehov efter det att den nu beslutade planperioden gått till ända. Den ständigt fortgående ökningen av antalet äldre personer kräver kraftiga satsningar på äldrevården och långtidsvården. Även på transfereringsområdet kommer anspråken att vara betydande. Vi befinner oss fortfarande i genomförandeskedet av ATPreformen. De utlovade standardstegringarna till folkpensionärerna skall hållas och ställer stoa krav på ökningar av statsinkomsterna. Kommunernas berättigade krav på en utbyggd och mer effektiv skatteutjämning leder också till behov av ökade inkomster till den statliga sektorn. Totalt sett leder hela den utvecklingsbild till att vi måste räkna med anspråk på fortsatta ökningar av det offentligas inkomster. Socialdemokratin tar bestämt avstånd från alla lösningar på skatteproblemen som går ut på att försämra den sociala tryggheten. Den borgerliga regeringens och även folkpartiregeringens oansvariga finanspolitik har försatt landet i en för framtiden mycket svår ekonomisk situation. Det allt större budgetunderskottet är ett uttryck för de borgerliga partiernas oförmåga att kontrollera utgifterna och finansiera en växande offentlig sektor. I ett kortare perspektiv utgör det stora budgetunderskottet en betydande inflationsfara. I ett längre perspektiv utgör det ett allvarligt hot mot välfärden och den sociala tryggheten. Utöver de krav som anspråken på ökade offentliga insatser ställer får man alltså räkna med att statsinkomsterna behöver förstärkas för att man skall kunna uppnå en helt nödvändig sanering av statsfinanserna och därmed även kunna nedbringa vårt utländska upplåningsbehov. Skattesystemet kan knappast lösa alla dessa olika uppgifter om man inte i botten har en långsiktig tillväxt av produktion och inkomster. Det är i första hand genom en tillväxt av inkomstunderlaget som man kan finansiera en fortsatt utbyggnad av välfärdssamhället. Detta understryker behovet av att såväl den allmänna ekonomiska politiken som skattepolitiken ges en sådan inriktning och utformning att vi på nytt får till stånd en långsiktig tillväxt och en positiv utveckling av vårt lands ekonomi. Det tidigare utredningsarbetet på skatteområdet Vid regeringsskiftet arbetade tre större utredningar på det skattepolitiska området, nämligen dels den tillsatta företagsskatteberedningen, dels den tillsatta kommunalekonomiska utredningen, dels skatteutredning som hade att överväga frågor rörande den direkta statliga skattens utformning, m. m. Vidare pågick även abetet inom 1976 års skatteutjämningsutredning, vilken tillsatts med sikte på att kunna framlägga förslag om en förstärkt skatteutjämning som skulle kunna tillämpas fr. o. m. De tre först nämnda utredningarna hade vid regeringsskiftet redan hunnit avlämna en rad delbetänkanden och hade även hunnit långt på sina resp. slutbetänkanden. Den nytillträdande borgerliga regeringen valde emellertid att avbryta detta arbete. Man gav företagsskatteberedningen och skatteutredning tilläggsdirektiv, och man gjorde om de två kommunalekonomiska utredningarna till en helt ny utredning med nya direktiv. försåg man utredningarna med borgerliga majoriteter. Dessa olika förändringar fick vittgående konsekvenser för utredningsarbetet på det skattepolitiska området. Dels gavs arbetet en klart annorlunda inriktning . Representanterna för det socialdemokratiska partiet och för den fackliga rörelsen fick nu i stället reservationsvis framföra sina förslag. Viktiga frågor väckta av arbetarrörelsens representanter kom till föjd av de ändrade majoritetsförhållandena att bli outredda. Dels kom även utredningsarbetet att försenas i förhållande till de planer som gällde före regeringsskiftet. Den mest påtagliga konsekvensen har detta fått på det kommunalekonomiska området där omläggningen av skatteutjämninssystemet inte, som avsett var, kunde genomföras fr. o. m. 1979 utan nu i stället får skjutas till ett senare år. De borgerliga partierna hade under en lång rad år före regeringsskiftet i olika former drivit kravet på vad man kallade ett nytt skattesystem. Man ställde valrörelse ut långtgående löften i denna riktning. De majoritetsförslag som de borgerliga partiernas representanter enade sig om i de tre utredningarna innehöll emellertid mycket litet av nya riktlinjer för skattepolitiken. Deras löftespolitik tålde inte konfrontationen med den hårda verkligheten. Det var i stället representanterna för det socialdemokratiska partiet och företrädarna för de stora löntagarorganisationerna som i sina reservationer i skatteutredningarna drog upp riktlinjerna för en reformering av skattesystemet. På företagsbeskattningens område innehöll den socialdemokratiska reservationen förslag om införande av en allmän produktionsfaktorskatt, dvs. att beskattningen av produktionen inte skall begränsas till produktionsfaktorn arbetskraft utan även baseras på kapitalinkomsterna. På det kommunala området krävdes bl. a. att man skulle eftersträva att staten skulle svara för personalkostnaderna inom barnomsorgen. När det gäller beskattningen av hushållen krävdes bl. a. en långtgående sanering av det nuvarande avdragssystemet med sikte att återställa den utjämnande funktion som ursprungligen avsågs med de progressiva skatteskalorna. Vidare föreslogs även att beskattningen av realisationsvinsterna skulle skärpas. I väsentliga avseende sammanföll dessa förslag med dem som företrädarna för de stora löntagarorganisationerna förespråkade. Förslagen i dessa reservationer hade i flera avseenden karaktär av riktlinjer. Till följd av minoritetsställningen kunde inte förslagen föras fram till lagtext, utan behov förelåg av ytterligare utredningsinsatser och preciseringar. På vissa punkter kan nu efter bl. a. remissbehandlingen av de olika utredningarnas förslag ytterligare preciseringar göras. På andra måste däremot ett ytterligare utredningsarbete ske innan slutlig ställning kan tas. I det följande kommer vi därför att på vissa punkter redan nu ställa krav på att regeringen framlägger förslag för i sådan tid att de kan träda i kraft fr. o. m. . På andra punkter yrkar vi att regeringen som bl. a. i kanslihuset förfogar över betydande utredningsresurser efter vissa riktlinjer utreder problemen på t. ex. avdragsområdet. Genom stegvis genomförda reformer måste skattepolitiken målmedvetet inriktas på ett system som ökar rättvisan i skatteuttaget och som kan klara de stora anspråk som kommer att ställa på detta. Det samlade skatte- och avgiftsuttaget i ökade sin andel av de samlade inkomsterna (BNP) från drygt 20 till inemot . Denna skatte- och avgiftskvot ökade särskilt kraftigt dvs. under den borgerliga regeringens tid då den steg med . Parallellt med denna fortgående skärpning av skattetrycket har stora förändringar inträffat i skattesystemets struktur. Den personliga inkomstskatten svarade 1950 för nära hälften av samtliga skatter. Den statliga skatten var då i stort sett lika stor som den kommunala inkomstskatten. har de totala personliga inkomstskatterna sjunkit något tillbaka i relativ betydelse. Men den stora förändring som inträffat är att kommunalskatterna nu är den helt dominerande delen av dessa personliga inkomstskatter. De statliga skatternas andel har successivt sjunkit . I stället har andra statliga inkomtkällor tillvuxit i betydelse. Under särskilt fick omsen sedermera momsen en växande betydelse för finansieringen av den offentliga verksamheten. Den svarar nu för inemot av det samlade skatte- och avgiftsuttaget. introducerades även olika arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter. Dessa spelade sin roll redan då men i första hand vid finansieringen av AP-fondens uppbyggnad. Den stora ökningen av dessa avgifter inträffade emellertid först då dessa ökat så kraftigt att de nu svarar för ungefär en fjärdedel av samhällets totala skatte- och avgiftsinkomster. spelade fortfarande skatterna på tobak och dryckesvaror, de särskilda varuskatterna och tullmedlen en betydande roll för det offentligas sammanlagda inkomster. ingång svarade dessa för nästan en fjärdedel av den offentliga sektorns samlade inkomster. svarar de för endast av de totala skatterna, en rad omständigheter förklarar denna kraftiga minskning av dessa skatters andel. Dels har den allmänna liberaliseringen av handeln medfört en kraftig försvagning av inkomsterna från tullarna, dels har skatteunderlaget på tobaks- och dryckesområdet utvecklats långsamt. Trots kraftiga höjningar av skattesatserna på både tobak och drycker har dessa skatteinkomster på grund av den svaga konsumtionsutvecklingen på dessa varuområden inte ökat i någon större utsträckning. En annan skatt som successivt minskat i betydelse är bolagsskatten. stod den för av skatteinkomsterna. svarar skatten på bolagens nettovinster för endast 3 å av de totala skatteinkomsterna. I gengäld har som tidigare framhölls arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifterna ökat kraftigt. Totalt sett innebär denna utveckling på skatteområdet att de proportionella skatternas andel av det totala skatteuttaget kraftigt ökat. (Till dessa skatter hänförs då i första hand inkomstskatt på fysiska personer, arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter samt mervärdeskatt). Från att endast ha uppgått till uppgår de nu till av det totala beloppet. Av detta förhållande kan man förledas att dra slutsatsen att skattesystemets utjämnande effekter i motsvarande mån skulle ha blivit mindre. Så är emellertid inte fallet. Anledningen härtill är främst skatteomläggningen 1970, som i betydande grad skärpte progressiviteten i den statliga inkomstskatten. Fram t. o. m. var progressivititeten i denna skattekälla förhållandevis måttlig. Denna skatt innehöll fram till detta år ett betydande proportionellt inslag. I och med skattereform kom emellertid det progressiva elementet att kraftigt förstärkas. Trots de kraftiga ökningarna av kommunalskatten tyder företagna undersökningar på att skattesystemets utjämnande effekt i varje fall om man bortser från avdragen ökat. Även om den fortgående tillväxten av offentlig verksamhet i första hand fått finansieras genom ökningar av de proportionella skatterna har likväl progressiviteten i den fl 1978/79. statliga skatteskalan varit så kraftig att en fortsatt utjämning av nettoinkomsterna kommit till stånd. Utvecklingen på skattepolitikens område kom således i allt väsentligt att ske i enlighet med socialdemokratins grundläggande mål: Vi kunde trygga finansieringen av en utbyggt välfärd som de ökade skatterna kunde fördelas efter bärkraft. Den växande offentliga sektom gjorde det visserligen nödvändigt med en successiv höjning av skatterna för stora delar av inkomsttagarna. Men fördelades de växande skatterna så att inkomstskillnaderna efter skatt stadigt har minskat. Ökad välfärd och ökad jämlikhet kännetecknade således dessa år. De allra senaste årens utveckling har emellertid inneburit nya problem. Den snabba inflationen har skapat en del av dessa likaså ett utnyttjande av olika avdragsmöjligheter i icke avsedd omfattning. Om man inte snabbt och beslutsamt ingriper mot dessa kan rättvisan i systemet alltmer komma att sättas i fråga, vilket kan få vittgående konsekvenser för den framtida skatte- och välfärdsutvecklingen. Problemen i det nuvarande systemet En grundprincip i vårt skattesystem har varit att beskattningen av hushållens inkomster skall ske efter bärkraft dvs. man skall ha rätt att från bruttoinkomsten göra avdrag för kostnader som sammanhänger med intäkternas förvärvande. En person eller ett hushåll som till följd av omständigheter som ligger utanför hans kontroll drabbats av höga kostnader i samband med sitt arbete anses ha en lägre skattekraft än en person som kan disponera hela sin inkomst för konsumtion. Den totala avdragssumman har emellertid kommit att växa utomordentligt snabbt . Som framgår av tabell 1 växer dessutom avdragssumman kraftigt med stigande inkomst. Det är i synnerhet underskott i förvärvskälla samt förlustavdragen som bidrar till detta. Däremot stiger avdragen från inkomst av tjänst långsammare och planar nästan helt ut efter . De för höginkomsttagarna största avdragen görs för underskott i förvärvskälla. I den högsta inkomstgruppen dvs. de som har bruttoinkomster över 1 milj. kr. uppgår dessa underskottsavdrag till i genomsnitt . I gruppen närmast därunder uppgår de till i genomsnitt nära . Den samlade effekten av dessa avdrag är att progressiviteten i den av fastlagda skatteskalan blir lägre än vad som eljest skulle varit fallet. Skulle avdragens andel av inkomsten varit oförändrad så skulle den inte ha påverkat progressiviteten. Men eftersom den i varje fall i högre inkomstlägen ökar med stigande inkomst så kommer den att på Genomsnittliga avdrag (utom grundavdrag) i olika inkomstklasser. Antal personer 1 000-tal Avdrag från inkomst av tjänst (626)1 (163)i 5 910 Källa: taxeringsstatistiska undersökning . serie N 1978: 15. verka den faktiska progressiviteten i minskande riktning. Utjämningen blir alltså lägre än vad som avsetts med skatteskalan. En del av dessa avdrag måste betraktas som en integrerad del av skattesystemet. Detta gäller i första hand grundavdraget på . Men det gäller även förvärvsavdraget och schablonavdraget på . I den mån dessa allmänna avdrag görs från bruttoinkomsten erhålls visserligen en lindring i marginalskatten men denna måste förutsättas ha varit avsedd när man införde dessa avdrag. Man skulle i realiteten kunna uppnå samma effekter genom att använda en annan skatteskala men inte medge något motsvarande avdrag från inkomsten. Frågan om dessa avdrags struktur måste alltså ses mot bakgrunden av om man vill förändra marginalskatterna för de grupper som kan tillgodoräkna sig dessa. De stora problemen med avdragen uppträder emellertid först när man kommer över på sådana avdragstyper som kan påverkas genom inkomsttagarnas egna, ekonomiska dispositioner. Detta gäller då särskilt för höginkomsttagare som genom att ta upp stora lån kan få ner den beskattningsbara inkomsten genom att utnyttja den nuvarande rätten att dra av alla typer av räntekostnader. Dessa lån kan sedan användas för att finansiera en privatkonsumtion vars kostnader det allmänna till en betydande del får bära genom mistade skatteinkomster. Lånen kan också användas för placering i olika förmögenhetstillgångar. I den mån dessa ger upphov till värdestegringsvinster, vilket är det vanliga i tider med inflation, innebär detta egentligen att man via ränteavdrag omvandlat en högt beskattad arbetsinkomst till en värdestegringsvinst på en förmögenhetstillgång. När denna sedemera avyttras blir den föremål för realisationsvinstskatt, som f. n. är klart lägre än skatten på arbetsinkomsten. Så länge inflationen höll sig nivå spelade dessa möjligheter en mindre roll, men med en inflation av nuvarande omfattning skapar de betydande orättvisor. Ränteavdragen har även till följd av bl. a. den kraftiga inflationen skapat alldeles särskilda problem på boendeområdet. bostadspolitiska reformer då man åstadkom en neutralitet i boendets kapitalkostnader mellan det stora flertalet villaägare och hyresgäster har den höga inflationen på nytt skapar problem mellan olika upplåtelseformer. Dessutom medför förhållandet att man får göra ränteavdragen från inkomsten att dessa blir mer värda ju högre inkomst man har. För två identiskt lika villor med samma belåning blir alltså boendekostnaden lägre för den ägare som har den högre inkomsten. Dessa olika problem och orättvisor som avdragssystemet skapar måste enligt socialdemokraternas mening angripas och korrigeras. Vid sidan av dessa problem som har med avdragssystemet att göra har frågan om progressiviteten och marginalskatternas höjd spelat en stor roll i debatten . Att marginalskatterna är höga i vårt land både i absolut mening och vid en internationell jämförelse är helt klart. Men detta är en ofrånkomlig konsekvens av den strävan att fördela skattebördan efter bärkrft som kännetecknat vårt skattesystem. De höga marginalskatterna skapar emellertid två olika problem som det är viktigt att särskilja. Dels har de medfört svårigheter för även en genomsnittlig inkomsttagare att vid oförändrade skatteskalor och en hög inflation få ett tillfredsställande utbyte av de avtalsenliga löneökningarna. Detta har varit ett problem som gällt mycket stora grupper av löntagare under en stor del av . Dels hävdas att marginalskatterna utgör ett problem för höginkomsttagare och för personer som överväger att ta extraarbete eller byta till ett bättre betalt arbete. Den förra typen av problem beaktades under den socialdemokratiska regeringens senare år genom en rad olika skatteomläggningar som tog ner marginalskatterna för de vanliga inkomsttagarna och därigenom skapade förutsättningar för att de avtalsenliga löneökningarna blev mycket lågt beskattade. Av tabell 2 framgår att den faktiska skatteökningen inkl. höjningarna av kommunalskatten för de genomsnittliga löneökningarna för industriarbetare låg på inte på de som marginalskatten totalt sett uppgår till i detta inkomstläge. Den faktiska skatteökningen på löneökningar för en genomsnittlig industriarbetare . Anm.: Skatteökningarna avser den totala skattens förändring alltså både den kommunala och den statliga skatten. Anledningen till denna låga faktiska marginalskatt är just de återkommande skatteomläggningarna som i vissa inkomstlägen gav som resultat att man betalade mindre i statlig inkomstskatt 1976 än vad man gjorde . Att den totala skatten ändå steg i dessa fall berodde helt på de kommunala skattehöjningarna. Genom att skatteomläggningarna i huvudsak endast berörde marginalskatterna för låg- och medelinkomsttagarna har emellertid problemen för höginkomsttagarna och för dem som t. ex. överväger extraarbeten kommit att kvarstå. Inkomstförändringar som kraftigt överstigit dem som följer av avtalen kommer således att bli utsatta för en relativt kraftig marginalbeskattning. Denna effekt är emellertid en ofrånkomlig konsekvens av den allmänt inkomstutjämnande skatteskalan. Om man vill minska marginaleffekterna för de högre inkomsttagarna genom enbart förändringar i den statliga skatteskalan leder detta vid en oförändrad inkomstfördelning före skatt till en omfördelning av skattebördan från högre till lägre inkomsttagare. En sådan allmän sänkning av progressiviteten leder alltså till en växande ojämnhet i inkomstfördelningen efter skatt. Vi skulle således få en ojämnare fördelning av den privata köpkraften och växande klyftor i samhället. framhöll vi emellertid tidigare att de snabbt växande avdragen i hög grad kommit att utnyttjas av just de högre inkomsttagarna. Den faktiska utjämningen av inkomsterna har därför varit klart lägre än vad som framgår av skatteskalorna. Skulle man kunna begränsa dessa icke avsedda avdragsmöjligheter, skapar man möjligheter för en marginalskattereform som kan ta ner marginalskatterna i ett mycket brett intervall av inkomstskalan utan att detta behöver leda till en ökad ojämnhet i inkomstfördelningen efter skatt. Man skulle därigenom också skapa förutsättningar för att den utjämningseffekt som avsetts med de beslutade skatteskalorna också svarar mot den faktiska utjämningen inte som då denna är klart lägre än den som framgår av skatteskalan. Vi återkommer senare med konkreta förslag i denna riktning. Kommunalskatterna har kommit att utgöra ett växande problem. Deras konstruktion gör att de pressar upp marginalskatterna över hela inkomstskalan. Den ojämna fördelningen av det kommunala skatteunderlaget har vidare bidragit till att skapa olika orättvisor. För att uppnå samma kommunala servicenivå tvingas människor som bor i kommuner med låg genomsnittlig skattekraft att betala en betydligt högre kommunalskatt än vad fallet är i kommuner med ett högt skatteunderlag. Därtill kommer även att låg skattekraft ofta sammanfaller med ett större behov av service på grund av t. ex. många pensionärer eller barn. Denna dubbla orättvisa mellan olika kommuner och deras invånare betyder alltså inte bara att den fattiga kommunen tvingas ta ut en högre skatt för samma service utan den tvingas ofta höja skatten ytterligare för att den, på grund av sin sociala struktur, behöver en högre servicenivå. Den under den socialdemokratiska regeringens tid införda kommunala skatteutjämningen har i viss utsträckning kunnat motverka dessa problem. Ytterligare åtgärder måste enligt vår mening vidtas för att motverka dessa olikheter i det kommunala inkomstunderlaget. Skattefusket och skatteflykten förtjänar även en skärpt uppmärksamhet. Av uppenbara skäl saknar vi tillförlitliga uppgifter om skattefuskets omfattning och hur mycket detta innebär i form av undandragen skatt. Det finns emellertid mycket som talar för att det rör sig om betydande belopp och att det dessutom breder ut sig. Skulle den av oss socialdemokrater föreslagna lagen mot skatteflykt genomförts på det sätt som var planerat vid regeringsskiftet skulle samhället nu haft ett effektivt instrument mot dessa former av skatteundandraganden.