mot · G30266 · 1979-10-16 00:00:00 — av m. fl. med anledning av propositionen 1979/80:1 om Det har förflutit socialutredningen (SU) tillsattes med uppgift att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen. Översynen har skett mot bakgrund av de förändrade förutsättningar som skapats genom den svenska samhällsutvecklingen . Från vår sida anser vi det angeläget att en reformering nu kan ske av sociallagstiftningen. Förslaget till socialtjänstlag bygger på en sammansmältning av nuvarande nykterhetsvårdslag, barnavårdslag och socialhjälpslag. Lagen har fått karaktären av ramlag som anger de yttre gränserna och inriktningen av samhällets socialtjänst. Det ankommer sedan på primär- och i någon mån landstingskommunerna att svara för att de sociala insatserna får en konkret utformning som befrämjar människors välfärd i vid mening. I förarbetena till lagen har skett en grundlig måldiskussion för den framtida . Vi finnér denna diskussion värdefull då den kan skapa en gemensam grundsyn för de socialpolitiska insatserna. De mål som socialutredningen och propositionen 1979/80:1 formulerat för kan vi från sida instämma i. De stämmer i huvudsak väl överens med socialpolitiska grundsyn som den angavs i en partimotion (mot. 1978/79:2114) om livsmiljöns humanisering. De socialpolitiska principer som enligt bör prägla samhällets utformning anges i det följande. I ideologiska grundsatser ingår viljan at t skapa ett samhälle präglat av känslomässig trygghet, gemenskap, personligt engagemang och personligt ansvarstagande som viktiga komplement till den ekonomiska grundtryggheten. Livsmiljön skall anpassas till människans förutsättningar och grundläggande behov. Till medlen att åstadkomma detta hör ett decentraliserat samhälle, i vilket människorna har ett direkt inflytande över den egna livsmiljön. Ett sådant människoanpassat samhälle förutsätter dels en rad olika, med varandra samordnade samhällsomdanande åtgärder, dels ett beaktande även av de icke materiella värdena. Till medlen hör åtgärder som minskar avståndet mellan medborgare och beslutsfattare och en utveckling hos alla människor av viljan och förmågan att själva ta itu med egna och gemensamma angelägenheter och därigenom få naturliga och meningsfulla kontakter med andra människor. Sådana kontakter främjas även av en geografisk och funktionell integration av boende och 1 1979/80. arbete med utbildning, barnomsorg, vård och annan service. Detta leder även till mer stimulerande och utvecklande uppväxtmiljöer. Små enheter, samlokalisering och integrering är grundläggande principer, som måste prägla samhällsplaneringen på alla nivåer. Många människor i vårt samhälle klagar över främlingskap i tillvaron, maktlöshet, meningslöshet och anonymitet. Sättet att motverka sådana problem är bl. a. att ge människorna verkliga möjligheter att påverka sin egen livssituation och att uppmuntra dem till sådana initiativ. Mot bakgrund av vad som anförts anser vi att 1980-talets social- och miljöpolitik skall präglas av följande principer. En grundläggande fråga gäller det mycket viktiga men vanligen försummade problemet vad vi vill med vårt samhälle och vår socialpolitik. Ganska länge har det funnits en benägenhet att betona det kvantitativa på bekostnad av det kvalitativa, det tekniska och det ekonomiska på bekostnad av det mänskliga. Allt fler människor har emellertid blivit klara över att målformuleringen också och framför allt måste uttryckas i mänskliga termer, alltså inte bara i termer av materiell standard och levnadsnivå utan även i termer av livskvalitet. Några av grundstenarna i sistnämnda begrepp utgörs av den enskilda människans hälsa och välbefinnande och personlighetsutveckling. Att åstadkomma detta är det övergripande målet för vår social- och miljöpolitik. Problemen i vårt samhälle har en mångfald olika orsaker, vilka påverkar varandra inbördes. Ingen analys av sådana problem kan bli effektiv om man inte tillämpar helhetssynen, och ingen ansats till deras lösning kan ha avsedd verkan om man inte på åtgärdssidan gör bruk av helhetsgrepp. Därtill kommer att ett och samma fenomen, eller ett och samma utfall av samhällsåtgärder, kan vara såväl gynnsamt som ogynnsamt, nämligen för olika grupper och/eller i olika avseenden. Vad som är gynnsamt för de unga, friska och resursrika behöver inte vara det för de i olika avseenden underprivilegierade. Vad som är fördelaktigt ur strikt ekonomisk synvinkel kan kräva sitt pris i andra termer, t. ex. i fråga om hälsa och välbefinnande. Solidaritet och personligt ansvar En grundprincip är solidariteten med de hjälpbehövande. Solidaritet med andra människor kan visas på flera sätt. Ett sätt är över skattsedeln. Genom skatter och bidrag har vårt samhälle säkerställt en ekonomisk grundtrygghet för många av dem som annars hade förblivit underprivilegierade. Det är inte tillräckligt med den institutionaliserade solidariteten, även om de människor som arbetar inom vård- och omsorgssektom visar ett stort engagemang och gör goda arbetsinsatser. Vi behöver därför som en komplettering till denna form av solidaritet ytterligare en form, nämligen den som människor visar andra människor främst i närmiljön men även genom olika slags folkrörelser. Det kan vara fråga om att ge av sin tid till någon som behöver tala ut, men också att gruppens medlemmar ger varandra hjälp och stöd i vardagslivets alla skiften. Denna benägenhet att sträcka ut en hjälpande hand utan att vara tvungen därtill och utan att det är ens yrke har avtagit på ett oroväckande sätt allteftersom grupperna blivit större, tillvaron anonymare och omsorgen något som enbart görs möjligt över skattsedeln och som handhas av ett fåtal härför särskilt utbildade specialister. Ekologisk grundsyn, systemtänkande Vår tid har bevittnat otaliga exempel på kortsiktig och enögd planering av samhälle och näringsliv och sådan planerings konsekvenser, liksom bristen på planering. Vårt samhälle har vidare utvecklats mot en allt längre driven sektorisering. Detta gäller såväl inom samhällsplaneringen som inom människovärden. Miljöfrågor faller under en myndighet och miljöns hälsomässiga konsekvenser under en annan. Effektivare är att se individen, gruppen och miljön som komponenter i ett system där alla påverkar alla i många olika avseenden. Att göra detta egentligen ganska självklara innebär ett nytänkande inom samhällsplanering, miljövård och människovärd. Utvärdering och åter/öring: att lära av erfarenheten Social- och miljöpolitiska beslut bygger vanligen på tillgänglig information och därutöver på en föreställning om hur samhället skall vara utformat. Emellertid kan även välmenta och vid ytligt påseende välgrundade beslut visa sig ha svårförutsebara negativa biverkningar. Försäkringen mot allvarliga felslut ligger i en fortlöpande och allsidig utvärdering av fattade beslut och övriga samhällsskeenden. Olika politiska system har mycket olika tilltro till den enskilda människan, hennes omdömesförmåga och klokskap. Denna tilltro är stark i vårt lands politiska system. står det klart att vårt samhälle blivit alltmer komplicerat. Specialister har utvecklats på snart sagt varje serviceområde, varje livsaspekt och varje kroppsfunktion. Många människor har kommit att tro att de varken begriper tillräckligt eller i övrigt har förmåga att sörja för sig själva och varandra, även när de har eller relativt lätt kan bibringas den nödvändiga kompetensen. Vi tror på den enskilda människans vilja och förmåga att ta ansvar för och ta hand om sig själv och sina medmänniskor. Detta betyder självfallet på intet sätt att specialisterna blir överflödiga eller att den representativa demokratin spelat ut sin roll. Men det betyder att ansvaret för och det direkta inflytandet på en rad viktiga livsskeenden inte skall fråntas människorna. Medmänsklighet och beslutsfattande har i alltför stor omfattning institutionaliserats, centraliserats och försetts med yrkesetiketter. Vi anser att en vital demokrati inte skall fungera på detta sätt utan tvärtom förutsätter allas engagemang såväl i egna som i gemensamma angelägenheter. I ett centralistiskt samhälle är det frestande att utgå från att alla människor har ungefär samma förmåga och samma behov, eftersom ett sådant antagande underlättar planering och serviceutbud. I ett mer decentraliserat samhälle finns samma respekt för alla människors lika värde men vida större flexibilitet i planeringen med fullt beaktande av deras olika förmåga och behov. Såväl förebyggande som behandlande insatser kan på detta sätt ägnas dem som bäst behöver dem. Därigenom blir det sociala skyddsnätet finmaskigt just där behoven är störst. De begränsade resurserna satsas där de bäst behövs och gör störst nytta. I förslaget till portalparagraf i socialtjänstlagen anges de grundläggande målen för . Vi välkomnar att dåvarande socialministern, med ändring av SU:s förslag, i denna paragraf betonat den enskilda individens personliga ansvar. Det är viktigt fastslå att vårt samhälle bygger på att medborgarna har både skyldigheter och rättigheter. Vi vill för vår del ytterligare markera individens personliga ansvarstagande i lagstiftningen. I 6 § regleras förutsättningarna för rätten till bistånd. Däri stadgas att den enskilde har rätt till bistånd av försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Enligt vår uppfattning bör det personliga ansvaret markeras ytterligare i denna paragraf genom ett tillägg med innebörd att rätten till bistånd föreligger när den enskildes behov inte kan tillgodoses genom eget arbete eller på annat sätt. Vi ser arbetet som grundläggande för både samhällets uppbyggnad och den enskilda individens tillvaro och självkänsla. Genom att markera arbetets betydelse fastslår man både individens ansvar för att försörja sig genom arbete och samhällets ansvar för att bereda alla människor arbete anpassat till vars och ens förmåga. Alkohol- och narkotikamissbruket är vårt samhälles kanske allra största sociala problem. Mellan 300 000 och 500 000 personer i vårt land beräknas lida av medicinska och sociala skadeverkningar till följd av alkoholmissbruk. Även narkotikan skördar betydande offer framför allt i de större städerna. Särskilt allvarligt är att drogmissbruket sprider sig allt lägre ned i åldrarna. För att komma till rätta med missbrukssituationen krävs insatser över hela samhällslivet. har här en nyckelroll i att initiera och leda insatserna för att begränsa alkohol- och narkotikamissbrukets skadeverkningar. Utgångspunkten för insatserna skall vara de målsättningar fastslagit. angav genom beslut om ett alkoholpolitiskt program att målsättningen för alkoholpolitiken skall vara att begränsa den totala konsumtionen så att alkoholmissbruket trängs tillbaka och alkoholskadorna därmed motverkas. För narkotikapolitiken angav att målsättningen skall vara att eliminera all användning av narkotika som inte är medicinskt motiverad. Genom förslaget till socialtjänstlag avskaffas den särskilda nykterhetsvårdslagen. Detta innebär ett fullföljande av den utveckling som pågått då möjlighet öppnades för kommunerna att införa en enhetlig nämndorganisation, dvs. en enda social centralnämnd skulle i princip svara för socialvården i kommunen. Farhågor uttrycktes för att nykterhetsvården skulle försämras till följd av den enhetliga nämndorganisationen. Det kan inte uteslutas att nykterhetsvården kommit i skymundan för socialvårdens verksamhet på andra områden, t. ex. barnomsorg och äldreomsorg. En förklaring härtill kan vara att nykterhetsvården är den kanske mest tungarbetade och besvärliga delen i socialvården. Arbete med alkoholister har också kommit att nedvärderas jämfört med andra och mer statusfyllda typer av socialt arbete. Enligt vår uppfattning är det viktigt att alkoholist- och narkomanvården blir en central uppgift för den framtida . Vi känner farhågor för att avskaffandet av nykterhetsvårdslagen skall leda till en nedrustning av arbetet att komma till rätta med alkohol- och narkotikamissbruket. I förslaget till socialtjänstlag finns inte med ett ord nämnt i lagtexten att skall ägna sig åt att förebygga och motverka alkohol- och narkotikamissbruket. I stället inryms dessa uppgifter i allmänna formuleringar kring uppgifter. Detta ser vi som en brist. Även om en ramlag skall vara allmänt hållen bör den ge utrymme för klarare preciseringar av verksamhetens inriktning än som skett i föreliggande lagförslag. Mot den bakgrunden föreslår vi att tillägg görs till 5,7 och 11 §§ för att markera ansvar i missbruksfrågorna. Genom att klart i lagen markera socialnämndens ansvar för att motverka alkohol- och narkotikamissbruket ger man uttryck för att den nya lagstiftningen inte avses innebära någon ambitionssänkning i fråga om insatserna för att motverka drogmissbruk. Mot bakgrund av alkohol- och narkotikamissbrukets stora skadeverkningar för både individ och samhälle anser vi det också påkallat att gör ett vägledande uttalande om att skall prioritera insatserna mot alkohol- och narkotikamissbruk i sitt arbete. På initiativ av en centermotion (mot. 1978/79:1269) uttalade sig mot avbrott i omhändertagandet av barn under pågående process och mot en lagtillämpning som medför att omhändertagna barn flyttas av och an. I den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) föreslås att barn och ungdomar skall kunna omhändertas direkt av socialnämnden i vissa brådskande fall. Omhändertagandet skall fastställas av länsrätten. Därefter skall socialnämnden ansöka hos länsrätten om vård enligt LVU. Enligt 8 § skall emellertid omhändertagandet upphöra i vissa fall, nämligen 1. om ansökan kommer in , 2. om länsrätten avslår ansökan om vård och 3. om den unge häktas. Vad gäller p. 1 är det visserligen naturligt att omhändertagandet förfaller om ansökan kommer in försent till länsrätten. Det besvärliga är dock att man då inte kan omhänderta barnet på nytt utan måste avvakta länsrättens slutliga beslut om vård innan man kan göra något. Länsrätten kan inte besluta om omhändertagande enligt detta lagförslag. Enligt motiveringen i propositionen får inte heller nämnden omhänderta barnet på samma grunder som tidigare, dvs. den kan inte göra något förrän det har inträffat några nya omständigheter att grunda ett omhändertagande på (ny misshandel måste t. ex. avvaktas). Detta skulle man kunna komma till rätta med om länsrätten i sådant fall fick rätt att besluta om omhändertagande. Fall enligt denna punkt torde dock bli ganska sällsynta. Det allvarligaste är p. 2 i paragrafen. Om ett barn är omhändertaget förfaller detta enligt p. 2 om länsrätten ogillar nämndens ansökan om vård. Detta gäller enligt den föreslagna lagtexten ofrånkomligt även om socialnämnden genast överklagar länsrättens beslut till kammarrätten och begär interimistiskt beslut. Kammarrätten kan nämligen - även om den vid första påseende delar nämndens bedömning och skulle vilja ändra länsrättens beslut - inte göra någonting. Barnet måste hem, även om kammarrätten till skillnad från länsrätten skulle vilja anordna vård på grund av t. ex. risken för vidare misshandel. Kammarrätten har nämligen ingen laglig möjlighet att själv besluta om omhändertagande, och socialnämndens beslut har ju förfallit. Inte heller kan socialnämnden fatta nytt beslut om omhändertagande av barnet om inte nya omständigheter inträffar. Det måste hända något nytt innan man kan omhänderta barnet igen. Ingen myndighet kan annars göra något åt saken förrän kammarrättens slutliga beslut om vård föreligger, och det kan ju dra ut . Lagrådet anmärkte på att de föreslagna lagbestämmelserna kunde leda till olyckliga avbrott i omhändertagandet av barnet och föreslog för sin del att domstol som var besvärsinstans, dvs. kammarrätt eller regeringsrätt, också skulle ges rätt att besluta såväl om omhändertagande som om att ett pågående omhändertagande skulle avbrytas. I propositionen har man på den här punkten inte velat beakta lagrådets förslag. Skälen är av närmast lagteknisk natur; det skulle inte stämma med de grunder man angett för omhändertagande. Lagrådets förslag förtjänar enligt vår uppfattning att beaktas. Det bör även övervägas att utsträcka det till att gälla alla förvaltningsdomstolarna, dvs. även länsrätten, med hänsyn till den ovan beskrivna situationen när ansökan om omhändertagande inkommer . Vi förutsätter att vederbörande utskott utarbetar erforderlig lagtext i denna del. Vården av vuxna missbrukare Frågan huruvida möjlighet till tvångsomhändertagande av missbrukare skall föreligga inom är en av de mest diskuterade inför reformeringen av sociallagstiftningen. I den allmänna debatten har det ibland förefallit som om det finns två diametralt motsatta uppfattningar där en del förordar tvångsinslag inom vården medan andra är för helt frivillig vård i alla situationer. I själva verket råder bred enighet om att viss möjlighet till tvångsomhändertagande av missbrukare måste förekomma, när alla andra möjligheter är uttömda. Huvudfrågan gäller i stället var tvångsinslagen skall förekomma. Grundläggande för ställningstagande till frågan är att den lösning som väljs skall förena kraven på att möjliggöra en god vård och medföra rättssäkerhet för medborgarna. På socialvårdsområdet finns numera i praktiken endast kvar möjlighet till tvångsåtgärder med stöd av nykterhetsvårdslag (NvL). Enligt denna lag kan den som är hemfallen åt alkoholmissbruk - och då försök med frivilliga åtgärder ej lyckas - tvångsintas på allmän vårdanstalt efter beslut av länsrätten. Maximal vårdtid är som kan förlängas med . NvL är endast tillämpbar på alkoholister. För tvångsomhändertagande av narkomaner tillämpas lag om sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV), vilken är en sjukvårdslag för psykiskt sjuka. Vårdtiden är i princip obegränsad. Beslut om intagning fattas av läkare. I det principbetänkande (SOU 1974:39) som SU avlämnade rådde enighet mellan de politiska partierna om att förorda att vissa möjligheter till tvångsomhändertagande av drogmissbrukare behövs inom den framtida socialvården i fråga om både barn och vuxna. Denna uppfattning rönte också ett starkt stöd vid remissbehandlingen av principbetänkandet. Under trycket från vissa opinionsgrupper gav den dåvarande socialdemokratiska regeringen SU i uppdrag att undersöka möjligheterna att finna lösningar utanför socialvårdslagstiftningen avseende åtgärder utan den enskildes samtycke. Kort efter trepartiregeringens tillträde kontaktade dåvarande socialministern ordförande, varefter utredningen arbetade fram ett alternativförslag innebärande lagliga möjligheter till omhändertagande av vuxna missbrukare inom ram. I SU:s slutbetänkande genomdrev en majoritet förslag som innebär att möjligheter till tvångsomhändertagande inom ram inte skall finnas. I stället framhöll majoriteten att lagen om beredande av sluten pyskiatrisk vård i vissa fall (LSPV)ger möjlighet att ta hand om och kvarhålla sådana alkohol- och narkotikasjuka som det också från synpunkter framstår som mest angeläget att oberoende av vederbörandes eget samtycke snabbt kunna bereda en tids institutionell vård och behandling. I en reservation av representant i SU, , förordade denne det alternativa förslaget, lag med särskilda bestämmelser om vård inom , vilket ger möjlighet till flexibla vårdformer och individuellt utformade vårdprogram. Reservanten framhöll särskilt de fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt som detta förslag innebär. Detta alternativ stöddes helt eller delvis av flertalet remissinstanser som yttrade sig över SU:s slutbetänkande. För att uppnå bred politisk enighet i tvångsfrågan tillsatte trepartiregeringen en särskild arbetsgrupp som skulle överarbeta frågan om tvångsvård av vuxna och försöka få fram en acceptabel kompromisslösning. Arbetsgruppen föreslog att en särskild intagningsgrund skall införas i LSPV, enligt vilken man kan tvångsomhänderta alkohol- och narkotikamissbrukare. I huvudsaklig överensstämmelse med arbetsgruppens förslag överlämnade folkpartiregeringen en remiss till lagrådet av lag om psykiatrisk vård och vård av missbrukare i vissa fall, i praktiken en utvidgning av LSPV. (I propositionen har beteckningen därefter ändrats till lag om psykiatrisk vård i vissa fall, LPV.) Lagrådet ansåg vid sin granskning av lagförslaget att det kan ifrågasättas om det är en lämplig lagstiftningsteknik att i LSPV bygga in regler om tvångsbehandling av missbrukare oavsett om de är psykiskt sjuka eller ej. Sannolikt vore att föredra om en särskild lag för tvångsbehandling av missbrukare kunde utformas, konstaterade lagrådet. Utgångspunkten för all vård måste enligt vår uppfattning vara att den skall kunna ske under frivilliga former. Därför måste vårdresurserna för alkoholoch narkotikamissbrukare byggas ut. Under trepartiregeringens förra mandatperiod framlades ett alkoholpolitiskt program 1977 och ett narkotikapolitiskt program 1978, båda med syfte att öka vårdresurserna inom missbrukarvården. I vissa situationer där missbruket blivit av den arten att missbrukaren saknar vårdinsikt måste det emellertid finnas en möjlighet att tvångsomhänderta en missbrukare. Enligt vår uppfattning bör möjligheter till tvångsomhändertaganden av missbrukare ligga inom ram. Detta är en naturlig konsekvens av det yttersta ansvar för individens situation som ål iggerjsocial tjänsten enligt förslaget till socialtjänstlag. Två krav är vägledande för vår uppfattning, vilket redovisades inledningsvis, nämligen att den lösning som väljs bör ge bästa möjliga förutsättningar för en god vård och trygga rättssäkerheten för den enskilde individen. Dessa krav uppfylls inte av förslaget i propositionen. De som förespråkar en lösning som innebär att man förlägger tvångsmöjligheterna till den psykiatriska sjukvården menar att denna lösning ger bättre förutsättningar för att återföra alkohol- och narkotikamissbrukare till en normal livsföring. Bibehåller man tvångsmöjligheter inom , kommer missbrpkare att inte våga söka sig vård, då de löper risk bli tvångsomhändertagna, menar förespråkare för denna meningsriktning vidare. Vi menar för vår del att denna frivilliglinje försämrar möjligheterna till en framgångsrik rehabilitering av missbrukare. Även om tvångsmöjligheterna förläggs till den psykiatriska sjukvården, kommer alltid socialvårdstjänstemännen att kunna initiera tvångsomhändertaganden. Dessutom gäller frågan i realiteten inte tvång kontra frivillighet, eftersom de som är hemfallna åt alkohol- eller narkotikamissbruk redan befinner sig i ett tvångsmässigt drogberoende. Enligt vår uppfattning är det för individen ett mer inhumant och skadligare tvång att vara drogmissbrukare än att bli tvångsomhändertagen för att genomgå avgiftning och få en effektiv vård. Genom att förlägga tvångsomhändertagandena till den psykiatriska sjukvården kommer omhändertagandena att fördröjas jämfört med vad som blir fallet om svarar för tvångsomhändertagandena. Följden blir att alkoholisten eller narkomanen hinner bli alltmer förstörd såväl fysiskt och psykiskt som socialt, vilket enligt all erfarenhet försämrar möjligheterna till en framgångsrik rehabilitering jämfört med ingripanden på ett tidigare stadium. Risken för att tvångsingripanden i många fall i realiteten kommer att få initieras av kriminalvården till följd av att socialvården i praktiken släpper sitt yttersta ansvar för den enskilde individen blir också uppenbar. Det måste också ifrågasättas om sjukvården förmår klara den nya situation som följer med förslaget i propositionen. Utan tvivel kommer trycket att öka på den psykiatriska sjukvårdens resurser. Från psykiatrernas sida har allvarliga invändningar rests mot förslaget i propositionen. De har förordat att tvångsomhändertaganden även i fortsättningen skall kunna ske inom socialvården. För att kunna ge även tvångsintagna missbrukare större möjlighet till individuellt anpassad vård måste tvångsvård finnas kvar inom ram som alternativ till andra vårdformer. De institutioner som kan komma i fråga för tvångsomhändertaganden inom ram bör vara lokalt anknutna inrättningar.