mot · G30244 · 1979-10-08 00:00:00 — av m. fl. med anledning av propositionen 1978/79:213 med redovisning av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen På grundval av riksdagsbeslut och 1975 har en omfattande fysisk riksplanering genomförts. Riktlinjer för planeringen gavs först genom riksdagsbeslutet inför det programskede som sedan redovisades 1975.1 samband med redovisningen gav sedan ytterligare riktlinjer som tillsammans med de tidigare blev styrande för det planeringsskede som redovisats 1978. Den fysiska riksplaneringens rättsliga ställning Riktlinjerna för planeringen har givits genom allmänna riksdagsuttalanden. Dessa uttalanden har inte givits karaktär av kommentarer till beslutade lagändringar. Endast på några avgränsade och speciella punkter har den fysiska riksplaneringens intentioner kommit till uttryck i konkreta lagbestämmelser. Byggnadsstadgan innehåller vissa allmänna bestämmelser om planläggning. Dessa bestämmelser rör bl. a. hänsyn till vissa riksintressen. Dessa bestämmelser har inte ändrats i anslutning till beslut om riktlinjer för den fysiska riksplaneringen. Inte ens bestämmelsen i byggnadsstadgans 13 § om att byggnadsplan ej må uppgöras så att jordbruk onödigtvis hindras eller försvåras har ändrats med anledning av de alltmer restriktiva uttalandena om ianspråktagande av jordbruksmark. Det torde vara ostridigt att innebörden av ett lagrum inte kan ändras genom allmänna uttalanden från i efterhand. beslut om riktlinjer för den fysiska riksplaneringen kan alltså inte anses likställda med förarbeten till byggnadslagstiftningens regler om planläggning. Vad som sagts hindrar inte att tolkningen av det krav på hänsynstagande till vissa allmänna intressen som föreskrivs i byggnadslagstiftningen kan förändras . Alltefter det värderingarna i samhället förskjuts, kan innebörden av begreppet allmänna intressen komma att förändras. Detta är något helt annat än att vid ett enskilt tillfälle genom allmänt hållna uttalanden skulle ändra innebörden av byggnadslagstiftningens regler om planläggning. Det råder knappast något tvivel om att regleringen av markanvändningen faller inom det primära lagområde där föreskrifter skall meddelas genom lag. I regeringsformen (RF) 8 kap. 3 § stadgas: Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i 1 1979/80. Nr 44^)7 övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Att regleringen av markanvändningen faller inom det primära lagområdet bekräftas ytterligare av att det ansetts vara nödvändigt att ange i RF 8 kap. 7 § att regeringen kan bemyndigas att ge föreskrifter rörande utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Av intresse är att notera, att detta undantag motiverades av att det i fråga om byggandet kan uppkomma behov av en skyndsam och detaljbetonad normgivning att ett undantagslöst krav på lagform framstår som mindre ändamålsenligt (prop. 1975/76:209 s. 162). Vid riksdagsbehandlingen underströk att delegationsmöjligheter inte skulle omfatta annat än befogenheter att meddela detaljbetonade föreskrifter (KU 1975/76:56 s. 41). Regeringsformen har inte förutsett någon annan form för normgivning från sida än lagbeslut. framgår av förarbetena till RF att en lag skall ha vissa speciella egenskaper. Sålunda sägs i propositionen 1973:90 (s. 203) att i lagbegreppet ligger först och främst att detta endast kan omfatta rättsregler. Vidare anförs i samma proposition som motiv för att skall vara normgivare att tvånget till offentlig redovisning medför att lagarna blir mera genomarbetade (s. 205). Lika klart som att markanvändningen skall regleras genom lag är det att hittillsvarande riksplanebeslut inte har varit lagbeslut i grundlagens mening. Sådana riktlinjer som det här är fråga om tycks grundlagen över huvud taget inte ha förutsett, och deras innebörd och verkningar är därför inte reglerade. I den aktuella propositionen åberopas ett uttalande av (KU 1977/78:35 s. 23)att beslut om riktlinjerutan uttryckligt lagstadgande skulle vara vägledande för regering och underställda myndigheter vid beslut om markanvändning. Det bör dock noteras att uttalandet görs i samband med granskningen av statsråds ämbetsutövning. KU har alltså inte primärt haft att pröva hur beslut stämmer överens med regeringsformen, utan om vissa regeringsbeslut överensstämt med intentioner. uttalande berör i varje fall inte frågan om förhållandet mellan riktlinjebeslut och regeringsformen. I propositionen hänvisas också till två utslag av högsta domstolen där den fysiska riksplaneringens rättsliga verkan i vissa avseenden aktualiserats. I båda fallen gäller frågan delvis förhållandet mellan å ena sidan riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen och å andra sidan tidigare beslutade lagbestämmelser (2 kap. 12 § vattenlagen resp. 3 kap. 3§ fastighetsbildningslagen). Högsta domstolens domar hänvisar i visst sammanhang till vad som sagts i riksplanebeslut. Det är dock att märka att domstolen i båda fallen gör en allmän tolkning av hur innebörden av respektive lagrum kan anses ha förändrats över tiden. Man lägger inte uttalandena i den fysiska riksplaneringen som sådana direkt till grund för sina domslut och uttalarsig ingalunda om riksplaneringens direkta rättsliga verkningar. Såväl KU:s uttalande som de båda refererade domsluten visar att frågan om innebörd och verkan av riktlinjebesluten inte är klar. Om skulle komma att acceptera att lagbestämmelser förändras genom allmänna riksdagsuttalanden innebär detta att den nya regeringsformens reglering av normgivningsmakten gröps ur efter antagandet av den nya regeringsformen. Det bör noteras att riksdagsbesluten om den fysiska riksplaneringen är en helt annan typ av riktlinjebeslut än de som avses i regeringsformen 9 kap. 7 §. Där talas om riktlinjer för viss statsverksamhet än anslag till verksamheten avser. Detta är bestämmelser om vad som vanligtvis kallas princip- och organisationsbeslut som rör statens egen verksamhet och alltså något annat än beslut som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna och som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. När beslut fattades av trepartiregeringen om den s. k. allmänna promemoria som skulle ligga till grund för de efterföljande länsvisa besluten, var regeringen helt medveten om den rättsliga osäkerhet som förelåg i fråga om riksplanebeslutens ställning. Med anledning härav anfördes i regeringspromemorian bl. a. följande: Verksamheten med fysisk riksplanering sker utan att dess former har lagfästs. De verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjer som har antagits av har således inte getts lagform. Den fysiska riksplaneringen innebär ett förberedande kunskapsinsamlande samt överväganden av översiktlig art. De översiktliga bedömningar som sker i anslutning till denna planering utgör en del av förberedelserna till beslut i detalj. Härvid är riktlinjerna förhushållning med mark och vatten att betrakta som vägledande men inte rättsligt bindande för myndigheterna. Vid beslut i detalj måste således gällande lagstiftning, t. ex. byggnadslag, naturvårdslag, skogsvårdslag osv. Det är angeläget att berörda myndigheter noga beaktar detta förhållande. Beslut i det enskilda fallet kan alltså inte fattas enbart under hänvisning till överväganden i den fysiska riksplaneringen utan ett beslut måste i varje särskilt fall baseras på tillämpligt lagrum i berörd lagstiftning. Regeringens ställningstaganden till resultat av arbetet under planeringsskedet är således inte förenade med några rättsverkningar men kommer självfallet att inom ramen för gällande lagstiftning vara en utgångspunkt för regeringens ställningstaganden i enskilda plan- och tillståndsärenden. De uttalanden som återfinns i propositionen rörande den fysiska riksplaneringens betydelse vid handläggningen av enskilda ärenden ansluter emellertid inte till det nu citerade avsnittet i den allmänna promemorian. Genom denna bristande överensstämmelse blir ett redan oklart förhållande mellan riksplaneringsbeslut och marklagstiftningen än oklarare. bör , efter yttrande från , pröva innebörden av normgivningsmakten och hur denna skall utövas men icke nu ta ställning till de föreslagna ändrade riktlinjerna. Det är inte bara av formella eller legalistiska skäl som den nya regeringsformens reglering av normgivningsmakten måste hävdas. Om man godtar en utveckling som leder till att inte beslutar genom lagar utan genom allmänt utformade riktlinjer, kommer detta att innebära att varken 1* 1979/80. eller medborgarna kan överskåda konsekvenserna och innebörden av riksdagsbesluten. I praktiken kommer de att bli så mångtydiga och lämna så stort utrymme för tolkning att den reella maktutövningen förskjuts från till den förvaltning som tillämpar besluten. grundlagsfästa normgivning måste förutsätta att dess beslut tar sig uttryck i omsorgsfullt utformade rättsregler. De konstitutionella frågor som riktlinjerna förden fysiska riksplaneringen aktualiserar har inte bara, och måhända inte främst, intresse för den fortsatta regleringen av markanvändningen. Problemet är av central och principiell betydelse för ställning i den offentliga maktutövningen. bör inte godta en utveckling som innebär att allmänna riktlinjebeslut sätts i lagbesluts ställe. Därför bör inte nu ta ställning till den redovisning som presenterats av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen och inte godkänna förslag till nya riktlinjer. Regeringens proposition bör alltså avslås. Ett ställningstagande i sak från sida bör anstå till dess förelagts förslag till ny byggnadslagstiftning, i vilket kommer att ingå lagbestämmelser om hänsynstagande till riksintressen vid beslut om markanvändningen. I riksdagsbesluten rörande riktlinjer för den fysiska riksplaneringen har frågan om upplåtelseformer för tillkommande fritidsbebyggelse inte berörts annat än i den formen att kommunerna uppmanats att i sina översiktliga planer avsätta mark för campingplatser, uthyrningsstugor och liknande. Trots detta har länsvisa beslut fattats i vilka valet av uppiåtelseform för tillkommande fritidsbebyggelse gjorts till en huvudpunkt. I 22 av de 24 länsbesluten utpekas större eller mindre delar av länet där enskild fritidsbebyggelse skall undvikas. De s. k. högexploaterade kusterna-Stockholms- och Göteborgsregionernas kustområden, Skåne-, Hallandsoch Blekingekusterna samt Bråvikenområdet - bör betraktas som i princip fullbyggda när det gäller enskild fritidsbebyggelse. På hela och vid Gotlands kustområde skall enligt länsbesluten gälla starka restriktioner mot enskild fritidsbebyggelse. Länsbesluten innebär alltså att fritidshusbyggandet i område efter område skall inriktas mot andra upplåtelseformer än ägande av fritidsbostäder. har byggandet av fritidshus minskat. Det totala antalet fritidshus i landet varvid ca 590 000. Nettotillskottet av fritidshus uppgick till ca 90 000. Detta innebär att en årlig utbyggnad på har sjunkit till en utbyggnad på . I icke ringa utsträckning torde detta hänga samman med de restriktioner som gradvis utvecklats under trycket av den fysiska riksplaneringen. De länsvisa beslut som regeringen nu har fattat innebär att restriktionerna avsevärt skärpts. framgår av propositionen (s. 34) kan regeringsbesluten leda till stopp för enskilt fritidsbyggande längs hela kuststräcka. Detsamma gäller vid , och Siljan. 1 det södra fjällområdet kommer motsvarande stopp för enskilt fritidsbyggande att gälla. Även i stora delar av landet i övrigt inom attraktiva områden skulle fortsättningsvis gälla starka restriktioner mot enskilt fritidsbyggande. Trots tidigare uttalanden av om att styrning av fritidsbyggandet icke får innebära inriktning mot stora och täta fritidsbyar, kan de fattade regeringsbesluten innebära att endast sådana områden kommer i fråga. Man kan svårligen tänka sig att fritidshus för uthyrning eller andelshus kan byggas annat än i grupper av viss minsta storlek. Regeringens länsvisa beslut innebär att all den mark som varit attraktiv för enskilt fritidsbyggande beläggs med ytterligare restriktioner. Trots de enskilda människornas önskemål om att kunna skaffa sig ett eget fritidshus har alltså regeringen beslutat om något som i förlängningen skulle kunna närma sig ett idiotstopp av fritidshus i attraktiva områden, utan klart stöd i svensk lagstiftning. Det är helt uppenbart att de önskemål som människor har om att skaffa sig ett eget fritidshus i anslutning till kusterna eller till någon sjö i landet mer än väl skulle kunna tillgodoses utan att viktiga riksintressen åsidosätts. Restriktionerna för vidare enskilt fritidsbyggande kan få mycket negativa sociala följder. För det första kommer detta att medföra snabba prisökningar på befintliga fritidsbostäder. Liknande värdestegringskonsekvenser som gjort sig gällande på villamarknaden har redan visat sig uppkomma på fritidshusmarknaden och kommer att bli än mer accentuerade efter de nu fattade besluten. På grund av otillräckligt utbud kommer priserna att gå i höjden. Uppgifter från lantmäteriverket ger vid handen att den genomsnittliga prisökningen på bebyggda fritidsfastigheter uppgick till vilket svarade mot en förändring av kostnadsläget på . Prisökningen kan också illustreras av utvecklingen av priser på obebyggda fritidstomter i . har priserna i stort sett tredubblats på sådana tomter. En tomt som kostade . Det bör då anmärkas att detta är tomter inom fritidshusområdena och alltså inte de särskilt attraktiva tomterna som ligger vid stränder. För det andra riktar sig stoppet för vidare enskilt fritidsbyggande i praktiken främst mot människor i vanliga inkomstlägen. En undersökning bland dem som då köpte fritidshustomter i utbyggnadsområden inom pendlingsavstånd från visar att den genomsnittliga hushållsinkomsten låg på ca . Detta innebär att de som då köpte fritidshustomter hade en lägre genomsnittlig hushållsinkomst än normalhushållen i vårt land. har emellertid tomtpriserna, som redan sagts, ökat ca i pris. är det därför främst andra och bättre ekonomiskt ställda hushåll som har råd att efterfråga fritidshus och fritidshustomter. var det huvudsakligen lägre tjänstemän, hantverkare och yrkesarbetare som köpte tomter. Köparna bodde också till i hyreshus. En undersökning från genomförd 1977 bekräftar, att de befintliga fritidshusen i stor utsträckning innehas av personer med låga inkomster. Sålunda innehas av fritidshusen av den lägsta inkomstgruppen, vilken motsvaras av av befolkningen. av fritidshusen innehas av den därnäst lägsta inkomstkategorin motsvarande något av befolkningen. av fritidshusen innehas av människor i åldern . av fritidshusen innehas av personer i ålderskategorin . Detta tyder på att vanliga småbarnsfamiljer i ringa utsträckning fått tillgång till ett eget fritidshus. De siffror som angivits visaratt det tidigare varit möjligt för människor i vanliga inkomstlägen att skaffa sig ett eget fritidshus. På grund av den restriktivitet som gradvis har utvecklats i fråga om fritidshusbyggandet har detta förändrats. Nybyggda fritidshus blir dyra och endast människor med goda inkomster kommer att kunna köpa dem. I den mån befintliga fritidshus säljs blir det i första hand till människor med goda inkomster och goda ekonomiska förhållanden i övrigt. Genom den negativa och byråkratiskt förankrade synen på fritidsbebyggelse är man på väg att förvandla något som varit möjligt och eftersträvat för den vanliga familjen till att bli ett privilegium för höginkomsttagare. I praktiken kan riksplaneringen innebära att kustområden reserveras för människor som redan etablerat sig där som fritidsboende. Det är främst dessa som har tillgång till de stränder som kommer att förbli obebyggda. Stoppet för den enskilda fritidsbebyggelsen är en i vid mening fördelningspolitiskt felriktad och orättvis åtgärd. De långtgående restriktionerna mot enskilt fritidsbyggande innebär också att en kraftig hämsko läggs på kommunernas planering. I de mycket vidsträckta områden där restriktivitet har anbefallts kommer kommunerna över huvud taget inte att våga avsätta mark för fritidsbebyggelse. Risken för vägrad planfastställelse kommer att bli alltför stor. Osäkerhet kommer också att vidlåda de planer som har arbetats fram för fastställelse , ävensom för de befintliga planområden som inte minst de centrala myndigheterna uppmärksammat. Det har i konsekvens härmed krävts att medgiven byggnadsrätt skall upphävas. Det råder en uppenbar motsättning mellan önskemålen hos de enskilda medborgarna om att skaffa sig ett eget fritidshus och strävanden från olika centrala organ att hindra enskilt fritidsbyggande. Behandlingen av enskilt fritidsbyggande i den fysiska riksplaneringen utgör ett belysande exempel på hur centrala myndigheter i praktiken söker överföra styrningen av bebyggelsen ute i landet från kommunernas kompetensområde till centrala organ i enlighet med dessas regleringsambitioner. De länsvisa besluten speglar inte grundsynen i ursprungliga beslut om fysisk riksplanering och inte heller den positiva inställning till fritidsbebyggelse som präglade den promemoria som utarbetades inom trepartiregeringen och som avsågs ligga till underlag för det fortsatta arbetet. Planeringen av bebyggelsen i vårt land bör enligt vår mening självfallet anpassas till människors strävanden och önskemål. Mot den bakgrunden framstår det också som anmärkningsvärt att koncentrerade stugbyar i så stor utsträckning som här skett anges som ett angeläget mål för fritidsbebyggelsen. Alla gjorda utredningar - har ett flertal sådana verkställts - visar att 'våra medborgare främst efterfrågar fritidshus i glesbebyggelse eller i anslutning till jordbruksfastigheter. Bara i ett försvinnande litet antal fall föredras tätare fritidsbebyggelse eller fritidsbyar. Samma tendens gör sig gällande även då det gäller önskemål att hyra fritidshus. bör av här anförda skäl inte godkänna de av regeringen föreslagna riktlinjerna för behandlingen av fritidsbebyggelse. Regeringen bör i anslutning till propositionen om ny byggnadslag återkomma till i frågan. Målsättningen bördå vara att i allra största utsträckning underlätta för enskilda människor att skaffa sig ett eget fritidshus. I och med att planeringsskedet har avslutats föreligger översiktliga planer som täcker praktiskt taget landets hela yta. Den genomgång av markanvändningen som den fysiska riksplaneringen från början avsågs utgöra har därmed utförts. Det finns ingen anledning att nu vidga ambitionerna i fråga om den fysiska riksplaneringen till att gälla vissa råvaror m. m. I stället bör den fortsatta fysiska riksplaneringen innebära att kommunerna fortlöpande samråder med länsstyrelserna, då markanvändningsbeslut som strider mot redovisade riksintressen aktualiseras. Den hittillsvarande fysiska riksplaneringen har utgjort en tung belastning såväl för kommunerna som för länsstyrelserna. Det får inte bli ett självändamål att vidmakthålla en tung planeringsapparat. Den fysiska riksplaneringen har redan inneburit djupgående ingripande i det kommunala planmonopolet. Det är inte godtagbart att staten även fortsättningsvis på detta sätt skall ingripa i kommunernas möjligheter att själva göra avvägningar i markanvändningsfrågor. Om kommunernas planmonopol skall bibehålla den reella innebörd gällande lagstiftning bygger på förutsätter detta att inte nya regleringsambitioner utvecklas inom ramen för fortsatt fysisk riksplanering. Propositionen innefattar också förslag till nya riktlinjer för användning av jordbruksmark. De har delvis sin bakgrund i jordbrukspolitiska beslut . Även då det gäller bebyggelsens avvägning mot jordbruksintresset måste denna grundas på klara stadganden i byggnadslagstiftningen. finns regler härom i byggnadsstadgans bestämmelser om byggnadsplaner. Det får förutsättas att en ny byggnadslag kommer att innehålla erforderliga regler för beaktande av jordbruksintresset vid exploatering av nya markområden. De slutliga ställningstagandena till hävdandet av riksintressen vid markanvändningsbeslut skall alltså göras i anslutning till beslut om den nya marklagstiftningen. Endast genom en direkt reglering i lag kan tillräckliga garantier ges för att planmässiga överväganden omfattas av samma utställningsförfarande, samma besvärsmöjligheter och samma rättssäkerhetskrav som gäller för andra liknande bedömningar. Det är djupt otillfredsställande att den fysiska riksplaneringen genomförts utan att några av de regler som byggnadslagstiftningen innehåller till skydd för allmänhetens och sakägares ställning och insyn beaktats. Ett nytt förslag till byggnadslag bör innehålla preciserade regler om de restriktioner hänsynstagande till riksintressen skall lägga på kommunernas rätt att själva - med vederbörlig hänsyn tagen till enskilda intressen - besluta om markanvändningen inom kommunen. En ny byggnadslag måste syfta till att den oreglerade utveckling vi sett prov på , innebärande en fortgående centralisering av markanvändningsbeslut, bryts och ersätts av decentraliserade beslut inom ramen för det kommunala självstyret och under hävdande av det kommunala planmonopolet. Vad här sagts gäller självfallet även andra intressekonflikter mellan skilda intressen, exempelvis hänsynen till miljö-, naturskydds- och fritidsintressen i samband med lokalisering av industri- och serviceanläggningar. Även dessa konflikter skall regleras i lag under beaktande av det kommunala planmonopolet och den kommunala självstyrelsen och inte i vagt utformade planeringsverk. Med hänvisning till vad som anförts hemställs 1. att avslår regeringens förslag beträffande de ändrade riktlinjerna för hushållning med mark och vatten såvitt avser a. hushållning med jordbruksmark, b. utveckling av fritidsbebyggelse i områden med geografiska riktlinjer, 2. att med anledning av den i propositionen lämnade redovisningen rörande tillämpningen av den fysiska riksplaneringen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen därom framhållits. () () () () () PER ()