mot · G2021705 · 1979-01-25 00:00:00 — om den offentliga sektorns tillväxt Den offentliga sektorn växer snabbt. En ökande andel av medborgarnas inkomster tas i anspråk för gemensamma ändamål. griper den offentliga sektorn in på allt fler områden som varit undandragna den offentliga maktens inflytande och kontroll. Den offentliga verksamhetens omfattning i relation till bruttonationalprodukten (BNP) framgår av nedanstående sammanställning. Observeras bör att de olika posterna följer skilda indelningsgrunder, varför en hopsummering inte är möjlig. Den offentliga sektorns ökning kan också mätas i absolut budgetomslutning. Den statliga budgetomslutningen var 1950 ca 7 miljarder, 1965 ca 40 miljarder och . De sammanlagda kommunala utgifterna var 1965 10,5 miljarder och 1977 ca . För att klara finansieringen bara av den kommunala expansionen har den genomsnittliga kommunalskatten stigit från . Effekter av den offentliga sektorns expansion Effekterna av den offentliga sektorns snabba ökning har blivit mångfaldiga. Förden enskilde innebären mer vittförgrenad offentlig verksamhet att hans dispositionsmöjlighet över den egna inkomsten gradvis nedgår. Speciellt kännbar har därvid kommunalskatteutvecklingen varit. En minskad personlig dispositionsmöjlighet i kombination med den minskade rörelsefrihet som ingripanden av annat slag än i form av ökad utdebitering medför har för många människor inneburit att den personliga rörelsefriheten beskurits. I allt högre grad bestämmer den offentliga makten å den enskilde medborgarens vägnar. Valfrihet ersätts av kollektiva hänsyn. Den växande offentliga sektorn har också inneburit en förändring av beslutsformerna. En allt större del av samhällets totala resurser fördelas numera genom administrativa beslut snarare än genom beslut fattade på marknaden. Därigenom har näring getts åt byråkratins inneboende tendens att expandera av egen kraft. En växande byråkrati fortsätter att växa därför att byråkratin regelmässigt förordar lösningar på uppkommande samhällsproblem som ligger i linje med det administrativa byråkratiska tänkesättet. Ekonomiskt märks effekterna av den växande offentliga verksamheten i en tilltagande ovilja hos vanliga medborgare att solidariskt betala de skatter som den offentliga verksamheten kräver. En dold sektor expanderar i takt med att skattetrycket stiger. Bortsett från de inkomster till stat och kommun som därmed aldrig upptas till beskattning innebär denna tendens en successiv uppluckring av den skattemoral som varje samhälle av vår typ kräver. Den dolda sektorn är den tysta revolten mot högskattesamhället. I medvetenheten om att det blir allt svårare att genom ökade skatter tillföra stat och kommun nya inkomster ligger en av förklaringarna till att statsmakterna tvingats acceptera ett växande budgetunderskott och kommunerna i sin tur vänt sig till staten för att fä täckning för de utgifter man inte ansett sig kunna avvara. En sådan politik är möjlig och till och med riktig och under vissa givna konjunkturella betingelser. Men den är inte möjlig som en varaktig princip för samhällsarbetet. Den offentliga sektorns problem har alltså ideologiska, byråkratiska, skattepolitiska och samhällsekonomiska dimensioner. Vid en bedömning av framtida handlingsalternativ måste alla dessa dimensioner ses i ett sammanhang. Den offentliga sektorn måste reformeras Inom loppet av något eller kommer genomgripande åtgärder för att bringa balans i den offentliga sektorns utveckling att bli nödvändiga av framför allt samhällsekonomiska skäl. Ett underskott i statsbudgeten på inemot kan då bedömas bli så inflationsdrivande att det ligger utanför vad som kan tolereras. kommer en expansion av hittillsvarande storlek eller att vida överstiga det samhällsekonomiskt möjliga. Från socialdemokratisk sida hävdas att den eftersträvade balansen bör uppnås genom höjda skatter. Att detta över huvud taget skulle vara möjligt är inte alldeles givet, inte ens om man bortser från de ideologiska och byråkratiska skäl som redan de kan åberopas mot en sådan åtgärd. En höjning av de direkta skatterna leder troligen till en sådan ökning av skattefusket och en sådan nedgång i arbetsviljan att det kan ifrågasättas om skattehöjningar över huvud taget leder till något netto för stat och kommun. En höjning av den direkta skatten leder dessutom vårt land än närmare den öppna skatterevolt som andra länder fött uppleva. Höjningar av den direkta skatten skulle därutöver innebära än större svårigheter för de avtalsslutande parterna på arbetsmarknaden att nå löneuppgörelser som ligger inom ramen för vad samhällsekonomin tål. Ökade kostnader för företagen, stigande priser och minskade expansionsmöjligheter skulle med till visshet gränsande sannolikhet följa i spåren. Liknande effekter skulle också bli följden om höjningarna i stället togs ut via momsen eller arbetsgivaravgifterna. Höjda skatter, oavsett hur dessa togs ut, skulle föra oss års svårigheter, men med ett väsentligt sämre utgångsläge för reparativa insatser än de som då rådde. En högre skattebelastning av enskilda och företag är därför inte en möjlig väg ur våra nuvarande svårigheter. Ur samhällsekonomisk synvinkel skulle därmed ingen annan möjlighet återstå än att söka begränsa de offentliga utgifterna. En sådan handlingsväg kan dessutom kombineras med åtgärder syftande till att lösa också de övriga problem som inledningsvis diskuterades. Åtgärder syftande till en gradvis förändring av den offentliga sektorn i riktning mot större sparsamhet och ökad känslighet gentemot enskilda människors personliga önskemål skulle vara bäst ägnade att lösa den offentliga sektorns problem. Dessa förändringar måste ske på ett sådant sätt att en socialt rättfärdig fördelningsprofil kan vidmakthållas. Transfereringar och den kommunala konsumtionen Den hittillsvarande snabba expansionen av den offentliga sektorn kan praktiskt taget helt hänföras till två sektorer, nämligen transfereringar och den kommunala konsumtionen. Kvantitativt är dessa båda sektorer dessutom av betydande omfattning. Av särskilt intresse blir därför att överväga vilka förändringar som kan vidtas inom dessa för att nå den nödvändiga begränsningen. har såväl transfereringar som den kommunala konsumtionen starka sociala motiv som kräver särskild hänsyn. De statliga transfereringarna, exkl. u-landsbiståndet, uppgår till ca . Till transfereringarna räknas allt från bidrag till kommuner och lån tili företag till bostadsbidrag. Finansieringen sker i vissa fall direkt över statsbudgeten, i andra via arbetsgivaravgifter. Den del av transfereringarna som utgörs av stöd till industrin betingas dels av konjunkturella skäl, dels av skäl som sammanhänger med skatteutvecklingen i stort. Stora subventioner för att trygga sysselsättningen har blivit nödvändiga på grund av de stigande direkta och indirekta skatter och avgifter som i sin tur nödvändiggjorts av den snabbt expanderande offentliga verksamheten. Det är inte givet att nettoeffekten av denna utveckling för 1* 1978/79. samhällsekonomin i stort är positiv. Av transfereringarna till kommunerna sammanhänger flera med statsmakternas önskan att utveckla den kommunala servicen efter centrala bedömningar. 1 realiteten innebär denna grundsyn ett underkännande av de kommunala förtroendemännens förmåga att inom de ramar den kommunala ekonomin medger bedöma den lokala servicenivån. Den kommunala självstyrelsen, och den till denna kopplade kommunala beskattningsrätten, har kommit att förändras till den grad att de grundläggande förutsättningarna för verksamhets- och ekonomiansvaret på skilda samhällsnivåer raserats. Under förutsättning att kommunalt självstyre och beskattningsrätt alltjämt uppfattas som centrala värden, måste varje transferering till kommunerna, frånsett det generella skatteutjämningssystemet, kunna motiveras med ytterligt starka skäl. Till stöd för transfereringar till enskilda brukar i huvudsak två motiv andras. Transfereringar kan motiveras av behovet av omfördelning från en grupp medborgare till en annan grupp eller av behovet av omfördelning för en och samma medborgare från den yrkesverksamma delen av livet till ålderdomen. Utöver dessa två meningsfulla transfereringseffekter finns emellertid en tredje, nämligen omfördelningen från en människa till samma människa under samma del av livet. Sådana transfereringar, som i realiteten innebär att vanliga medborgare betalar sina egna bidrag, finns det i princip inga skäl att acceptera. I den mån denna typ av transfereringar upplevs som nödvändig ligger felet i grunden i skattesystemet som inte förmår klara den inkomstfördelning som är ett av skattepolitikens huvudsyften. Genom det komplexa transfereringssystemet saknas överblick över vilka effekter förändringar i detta får för inkomstfördelningen. Klart är att vissa transfereringar anges ha ett helt annat syfte än de effekter de i realiteten kommit att få. Ett exempel härpå är livsmedelssubventionerna. Staten subventionerar livsmedel med en summa i storleksordningen . Som skäl anges ofta angelägenheten av att hålla matpriserna så låga att barnfamiljer och låginkomsttagare skall ha möjlighet att bekosta en variationsrik mathållning. Livsmedelssubventioner är emellertid ett trubbigt instrument om syftet är att stödja barnfamiljer. Tvärtom innebär en subventionering av detta slag i realiteten en speciell favör ju högre inkomsten är. Till yttermera visso tvingas också låginkomsttagaren via skatten vara med och bekosta den subvention som skall göra livsmedlen billigare i butiken. Med det angivna syftet vöre det riktigare, och fördelningspolitiskt lättare att överblicka, om lantbruket medgavs att ta ut det verkliga priset av konsumenterna. De som av skilda skäl har svårt att klara de högre matpriserna kan stödjas genom riktade åtgärder som träffar just dem men ingen annan konsumentkategori. Livsmedelssubventionerna är ett exempel på den rundgång inom skatteoch transfereringssystemet som blivit allt vanligare. den flora av kapitalstöd och transfereringar som byggts in i bostadspolitiken. Sammanlagt torde insatserna inom ramen för bostadspolitiken komma att uppgå till mer än under innevarande år. Med en annorlunda utformning av bostadspolitiken i vid mening torde samtliga dessa insatser kunna undvaras med undantag för någon miljard inom ramen för skattesystemet för att stödja låginkomsttagare. skatteutrednings förslag till revideringar av den statliga inkomstbeskattningen innebar väsentliga förbättringar i förhållande till nuvarande skattesystem. Förslaget blev emellertid bara halvt genom att den samlade översynen av skatter och transfereringar uttryckligen undantogs från utredningens arbetsområde. Även om utredningens förslag skulle komma att genomföras får det därför ändock karaktär av provisorium till dess att också transfereringarnas effekter vägts in i systemet. Ett skatte- och transfereringssystem som har förutsättningar att av flertalet medborgare uppfattas som rimligt måste bygga på klart redovisade fördelningspolitiska effekter och på ett minimum av rundgång. Genom ett sådant system bör skattetrycket kunna sänkas i inte oväsentlig utsträckning. Även om en sådan skattesänkning inte automatiskt skulle innebära att de samhällsekonomiska risker som är förknippade med en alltför stark offentlig expansion skulle minskas, skulle sänkningen innebära avgjort positiva psykologiska fördelar och en minskning av medborgarnas beroende av direkta politiska beslut för sin materiella välfärd. För att den samhällsekonomiskt nödvändiga begränsningen av den offentliga sektorns omfattning skall kunna uppnås är det sannolikt nödvändigt att gå längre än bara till en överföring av transfereringar till skattesystemet. Ett stopp för nya offentliga åtaganden är härvid ett första steg. Kortsiktiga försämringar för vissa grupper kan emellertid knappast längre uteslutas, om svensk ekonomi återigen skall komma i en sådan balans att framtida välståndshöjningar för alla medborgargrupper skall kunna tryggas. Alternativet till att nu göra de uppoffringar som tidigare försummelser aktualiserar är att senare tvingas till åtgärder av väsentligen mer vittomfattande slag. Vid en omfördelning av t. ex. livsmedelssubventioner och stöd inom ramen för bostadspolitiken i stort är det inte orimligt att tänka sig att faktiska besparingar uppstår. Sådana kan uppnås om medel som frigörs inte i sin helhet förbrukas för motsvarande stöd inom skattesystemets ram. Det alternativa stödet borde kunna begränsas till dem som av allmänna inkomstskäl eller försörjningsbörda är i särskilt stort behov därav. Den kommunala konsumtionen har stigit praktiskt taget lika snabbt som transfereringarna. uppgick den kommunala volymökningen till . Skulle nuvarande trender fortsätta innebär det att den genomsnittliga kommunala utdebiteringen snabbt skulle stiga till , förutsatt att inga extraordinära statliga insatser vidtas. Den kommunala expansionen torde i första hand drivas fram av två faktorer. Dels beslutar regering och riksdag, t. ex. på barnomsorgsområdet, om ambitiösa långtidsplaner som överlåts till kommunerna att genomföra, dels försvårar kombinationen av huvudansvar för vårdsektorn och närhet till de problem vården har att handha den ekonomiska prioritering som til syvende og sidst ändå är nödvändig. Att kommunerna inte upplever sig som ansvariga för samhällsekonomin innebär dessutom att den åtminstone teoretiska broms som kombinationen ansvar för statsbudgeten utgör för statsmakterna saknas på det kommunala planet. En skattehöjning i en kommun kan från de enskilda kommunalmännens utgångspunkt relativt lätt försvaras som oväsentlig för samhällsekonomin. Det är uppenbart att åtgärder av mer genomgripande karaktär än är nödvändiga om den kommunala expansionen skall kunna hejdas. De åtgärder som i första hand bör komma i fråga är en radikalt minskad direktivverksamhet från statsmakterna gentemot kommunerna, en ökad avgiftsbeläggning av kommunala tjänster och, om övriga åtgärder inte ger tillräcklig effekt, införande av kommunalt skattetak. En minskad direktivgivning från statsmakterna gentemot kommunerna är av betydelse såväl av ekonomiska skäl som av kommunala självstyrelseskäl. Åläggs inte kommunerna, vare sig direkt eller indirekt, att genomföra av statsmakterna önskade uppgifter, är sannolikheten stor för att man åtminstone på vissa områden skall kunna hålla en lägre expansionstakt än vad man f. n., med rätt eller orätt, känner sig tvingad till. Att kommunerna utan statliga pekpinnar själva får avgöra vilken service kommunen skall erbjuda sina innevånare innebär en förstärkning av den kommunala självstyrelsen. Merparten av den primär- och sekundärkommunala servicen erbjuds medborgarna gratis eller till starkt reducerat pris. Kostnaderna får i stället bestridas av skattebetalarna, vilka åtminstone delvis är samma personer som utnyttjar servicen i fråga. Den rundgång som tidigare diskuterats förekommer också i kommunerna. Den starka skattesubventioneringen innebär emellertid också att något riktigt mått på medborgarnas efterfrågan av tjänster inte finns. Vid nolltaxa eller en taxa i närheten därav blir efterfrågan praktiskt taget omättlig. En självkostnadstaxa däremot skulle innebära en mer realistisk bild av hur kommuninnevånarna önskade prioritera mellan olika verksamheter. Dagens subventioneringssystem omöjliggör en prioritering såväl mellan olika tjänster inom ramen för det kommunala serviceutbudet som mellan dessa tjänster och annan form av konsumtion. Den främsta invändningen mot en ökad avgiftsfinansering brukar vara de fördelningseffekter som därmed uppstår. Invändningen saknar ofta relevans. Genom förändringar i skattesystemet kan de fördelningspolitiska effekter man i allmänna termer eftersträvar uppnås. Det är knappast därutöver vare sig nödvändigt eller lämpligt att lägga till de extra fördelningsinstrument som subventionerade kommunala tjänster innebär, i synnerhet inte genom att göra priset beroende av konsumenternas inkomst. Tvärtom är det rimligt att varje medborgare av de inkomster som återstår när den fördelningspolitiskt konstruerade skatten dragits betalar samma pris oavsett inkomst, ett pris som i princip motsvarar den efterfrågade tjänstens kostnad. En minskad subventionering av kommunala tjänster, och därutöver en prissättning som är oberoende av inkomst, skulle främja rättvisa och valfrihet som den kommunala expansionstakten därigenom borde kunna bromsas. Barnomsorgen är ett av flera områden där åtgärder av detta slag är både möjliga och angelägna. Den statliga och kommunala barnomsorgspolitiken är det kanske tydligaste exemplet på godtycket inom fördelningspolitiken och där principiella åtgärder ägnade att främja rättvisan finns redovisade. Det kan dessutom med fog hävdas att det inte är givet att de endast begränsade resurser som alltjämt kan anslås till barnomsorgen, bortsett från speciella fall där särskilda skäl föreligger, skall fördelas efter principen allt till en del och ingenting till övriga. Den offentliga sektorn har utvecklats på ett sådant sätt att de politiskt ansvariga organen endast delvis fortfarande har kontroll och överblick över de samlade effekterna av sektorns vittförgrenade åtgärder. De samhällsekonomiska riskerna av en framskrivning av förhärskande trender gör åtgärder nu särskilt angelägna. Vid den prövning av alternativa handlingsmöjligheter som därvid måste ske är det emellertid av avgörande vikt att skatteproblemen och byråkratiseringsproblemen bedöms för att därigenom finna lösningar som tillgodoser kravet på en långsiktigt stark samhällsekonomi som förmår garantera varje människa största möjliga inflytande över den egna framtiden. Inkomstfördelningen mellan olika medborgare bör inte vara en tämligen godtycklig och av beslutsfattarna oförutsebar sammantagen effekt av ett oöverskådligt skatte- och bidragskomplex. I stället bör olika skatteregler och bidragsregler utformas så, att de kan utgöra effektiva instrument för att uppnå en eftersträvad omfördelning mellan olika medborgare. Med hänvisning till vad som framhållits hemställs att hos regeringen begär 1. en redovisning av det samlade skatte- och transfereringssystemets fördelningspolitiska effekter, 2. förslag om förändringar i skatte- och transfereringssystemet liksom i den del av den kommande verksamheten som direkt påverkas av statsmakterna, syftande till återhållsamhet med offentliga utgifter, en ökning av enskilda medborgares möjlighet till självständiga prioriteringar inom det offentliga serviceutbudet och en förstärkt självstyrelse i enlighet med vad som anförts i motionen.