mot · G2021108 · 1979-01-25 00:00:00 — Inte minst måste effektiviteten inom den offentliga sektorn ägnas ökad uppmärksamhet. Av tabell 9 framgick att Löneandel (löner inkl. kollektiva avgifter) Tabell 11: Utveckling av löne-, kapitalförslitnings- och vinstandelar i den konkurrensutsatta sektorn 19701983. Källa: långtidsutredning. 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 70,9 83,2 97,7 114,8 137,3 160,9 Tabell 12: Statens utgifter /741978/79. Källa: RRV och budgetförslag. långtidsutredningen förutsatte att den offentliga sektorns konsumtion och investeringar skulle öka långsammare än BNP. Volymmässigt skulle alltså den offentliga sektorns andel av BNP minska något. Till följd av en snabbare kostnadsutveckling och en sämre produktivitetsutveckling än i ekonomin i övrigt, skulle inte desto mindre den offentliga konsumtionens andel av BNP mätt i löpande priser fortsätta att öka. Den offentliga sektorns utgifter expanderar emellertid väsentligt mycket snabbare än vad konsumtionsutvecklingen ger vid handen. Tabell 12 återger hur statens totala utgifter ökat mellan / 74 och /79 i löpande priser. Det är en ökning på inte . har konsumentpriserna stigit med . Omräknat till fast penningvärde är det fråga om en utgiftsökning på inte eller med (i nuvarande prisnivå). Bruttonationalprodukten har ökat med i volym. Den s nabbaste utgiftsökningen har vi haft på transfereringssidan. Och denna ökning beräknas fortsätta. räknar med att de rena transfereringarna till hushållen realt kommer att öka med . Det är att märka att häri inte ingår socialförsäkringsutfall och utbetalda pensioner. Lägger man till dessa blir ökningen än snabbare. Enskilda poster i transfereringarna har ökat betydligt snabbare än genomsnittet. Om man ser till bostadsbidragssystemet, som i detta sammanhang är av särskilt intresse med tanke på de marginaleffekter som det ger upphov till, ökade utbetalningarna 1979 med realt . Den offentliga sektorns snabbt ökande utgifter för transfereringsändamål skapar naturligtvis ett motsvarande behov av snabbt ökande inkomster för att finansiera transfereringssystemet. Vi är på väg att hamna i en situation, där stat och kommun tar in allt mer pengar i form av skatter och sociala avgifter och därigenom försätter enskilda och företag i ett läge där de just på grund av bördan av skatter och avgifter blir beroende av ytterligare ökade bidrag från det allmänna. Vi har hamnat i en ond cirkel, där statens och kommunernas finansieringsbehov skapar nya utgiftsbehov vilka i sin tur skapar nya finansieringsbehov. Och denna onda cirkel leder till att en allt större del av nationens samlade resurser kanaliseras via stat och kommun. Resurser som tidigare dispo 5 1978/79. nerats direkt av enskilda och företag, fördelas i växande utsträckning av det allmänna genom administrativa system. Friheten att på marknadens villkor disponera resurser ersätts av fördelning i administrativ och byråkratisk ordning. Den nu beskrivna utvecklingen måste brytas om vi inte snabbt skall hamna i en situation, där praktiskt taget landets samlade resurser förmedlas via det allmänna i byråkratiska och kostsamma former. Målmedvetna insatser måste sättas in för att bryta denna utveckling som i annat fall leder till att en allt större del av vårt lands inkomsttagare hamnar i en helt orimlig marginalskattesituation. Enligt vår uppfattning bör för detta ändamål en expertkommission tillsättas bestående av oberoende vetenskapsmän ekonomer, statsvetare, jurister m. fl. med uppgift att studera skatte- och transfereringssystemets funktionssätt och för att presentera förslag till hur dessa system skall kunna förändras för att bryta utvecklingen mot ytterligare ökade skatter och andra pålagor. Ytterligare ett problem med anknytning till den offentliga utgiftsexpansionen är statens växande budgetunderskott. För / 80 förutses, såsom redan påtalats, ett underskott på inte och det är sannolikt att underskottet kan komma att bli än större. En balanserad statsbudget är i sig inget mål. Den ekonomiska politikens uppgift är att skapa balans i samhällsekonomin inte i budgeten. Den offentliga sektorns sparande måste, såsom framhålls i finansplanen, ställas i relation till sparbristen i ekonomin som definitionsmässigt överensstämmer med bytesbalansen. Vi har i det föregående redovisat hur försämringen av internationella konkurrensförmåga gav upphov till ett stort underskott i bytesbalansen. Flade staten inte låtit detta underskott slå igenom i ett ökat budgetunderskott, hade den ekonomiska utvecklingen för såväl enskilda som företag kommit att te sig väsentligt mer krisartad, än som blev fallet. Till betydande del är underskottet resultatet av de insatser som gjorts på arbetsmarknadspolitikens och näringspolitikens områden för att hålla sysselsättningen uppe och för att klara företag i akuta krislägen. Om målet hade varit balans i statsbudgeten, hade det inte funnits resurser för dessa insatser. Vi hade haft en högre arbetslöshet, fler företagskrascher och produktionen hade fallit djupare, än vad som blev fallet. Väl att märka är också, att underskottet inom den konsoliderade offentliga sektorn varit förhållandevis måttligt. 1977 var det inget underskott alls och stannade det vid eller av BNP. ter sig utvecklingen mer oroande. Mätt över kalenderåret ökar det statliga budgetunderskottet och underskottet i den samlade offentliga sektorn . Ökningen är i första hand att hänföras till utgiftssidan. Statens inkomster ökar volymmässigt efter att ha minskat både 1977 och 1978. Utgiftsökningen uppgår volymmässigt till hela det är mer än den samlade volymmässiga kostnadsökningen , som stannade vid . Den snabba utgiftsökningen beror i första hand på ökade transfereringsutgifter. Enligt den preliminära nationalbudgetens beräkningar okar statens utgifter med i löpande priser; härav svarar ökade transfereringsutgifter för . Ökade transfereringar till kommunerna ( + ) och till företagen ( + ) svarar för mer än hälften av den totala utgiftsökningen. Transfereringsökningen till företagssektorn sammanhänger främst med de särskilda industripolitiska satsningarna på varvsindustrin, stålindustrin, skogsindustri m. fl. Med hänsyn till den uppgång i den svenska konjunkturen, som väntas ske under innevarande år, är de stora budgetunderskotten förenade med avsevärda risker. De medverkar till en likviditetsökning i den svenska ekonomin som kan komma att verka inflationsdrivande. Ökade insatser kommer under innevarande och att bli erforderliga för att hålla underskottet inom rimliga gränser. Givetvis bör dessa insatser ta sig uttryck i en allmänt restriktiv utgiftsprövning. En fortlöpande omprövning av gjorda utgiftsåtaganden bör komma till stånd. Det bör i detta syfte åläggas myndigheterna att vid sidan av vad som gällt utförligt redovisa konsekvenserna av en 5-procentig utgiftsbegränsning. myndighetsgranskning bör i ökad utsträckning inriktas på att undersöka möjligheterna till besparingar. I första hand måste återhållsamheten ta sikte på de områden som är den främsta orsaken till de ökade utgifterna. Statlig upplåning för att möjliggöra kommunala utgiftsökningar som ligger utöver vad det på lång sikt finns samhällsekonomiskt utrymme för, ter sig sålunda alldeles felaktig. Detsamma gäller för industripolitiska satsningar, avsedda att fördröja den strukturomvandling som man i ett högkonjunkturläge har de största förutsättningarna att genomföra på ett socialt acceptabelt sätt. Inte minst med hänsyn till att konjunkturperspektivet är gynnsammare än vad som tidigare kunde förutses, när staten åtog sig en rad industripolitiska kostnader, bör en översyn härvidlag komma till stånd. Det bör uppdras åt regeringen att till återkomma med en redovisning av möjligheterna att begränsa kostnaderna för industripolitiken. att den offentliga sektorns utgiftsexpansion skall begränsas genom målinriktade insatser syftande till effektivisering och rationalisering; gjorda utgiftsåtaganden bör fortlöpande omprövas, 1978/79: 1108 att en expertutredning tillsättes i syfte att kartlägga och föreslå åtgärder mot den s. k. rundgången i skatte- och bidragssystemen, att gjorda industripolitiska åtaganden överses med hänsyn till den ändrade konjunkturbilden i syfte att begränsa de industripolitiska kostnaderna, att särskilda insatser görs för att begränsa den kommunala utgiftsökningen; inkomstöverföringarna till kommunerna bör skäras ner , att åtgärder vidtas i syfte att medverka till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden; en översyn av direktiven för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör ske. har präglats av snabbt stigande skattetryck. Därigenom har också skattesystemets brister blivit allt mer påtagliga. Årliga skattejusteringar har varit nödvändiga för att korrigera de mest allvarliga bristerna; s. k. provisoriska skatteomläggningar har beslutats . Moderata samlingspartiet har under en lång följd av år varnat för konsekvenserna av denna utveckling. Vi har framhållit att skattesystemet driver på inflationen och hämmar den ekonomiska utvecklingen. Vi har påvisat hur det försvårar uppgörelser mellan parterna på arbetsmarknaden. Utvecklingen har i dessa hänseenden givit oss rätt. Få kan längre blunda för de problem i dessa hänseenden som skattesystemet skapat. Skatterna motverkar lusten till initiativ, arbete och företagande. Allt fler människor har uppfattningen att det inte lönar sig att arbeta och att göra en extra arbetsinsats. Vi har fått en växande dold sektor i den svenska ekonomin med arbetsbyten och transaktioner utan kvitton. Djupt oroande är den uppluckring av skattemoralen, som blivit allt mer påtaglig. har det emellertid också vuxit fram en ökad medvetenhet om de problem som skattesystemet skapar. Bland löntagarorganisationerna framför såväl /SR som TCO krav på sänkta marginalskatter och även från LO-håll har varnande röster höjts för utvecklingen på skattepolitikens område. Uppmärksammade skattepolitiska inlägg i debatten har också förekommit från enskilda medborgare. Denna växande medvetenhet om de skattepolitiska problemen är enligt vår uppfattning ett hoppfullt tecken på ett omtänkande. Den första förutsättningen för att man skall kunna komma till rätta med ett problem, är att detta uppmärksammas och erkänns. Vad som erfordras är att man från statsmakternas sida målmedvetet inriktar sin politik 1978/79: 1108 Inkomster i procent av BNP Diagram 1: Den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten 1978. Källa: Nationalräkenskaperna. mot stegvisa reformer i syfte att på nytt ge ett fungerande skattesystem. Skatternas primära uppgift är att skapa realekonomiskt utrymme för den offentliga verksamheten. Det totala skattetryckets utveckling kan mot den bakgrunden ses som spegelbilden av expansionen inom den offentliga sektorn. Såsom framgår av diagram 1 uppgick den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten till knappt en fjärdedel; den hade vuxit till en tredjedel av bruttonationalprodukten; uppgick andelen till nästan hälften; passerades gränsen av BNP. hör till de länder som har den största offentliga sektorn i världen, vilket framgår av diagram 2. Endast ligger här före men har efter 1975 distanserats av oss. (Siffrorna i diagram 1 och 2 är inte direkt jämförbara.) Primärkommuner1 Landstingskommuner Total utdebitering2 Tabell 1: Kommunalskattens utveckling. Kronor per skattekrona. 1 Inkl. kyrkoskatt. 2 Primär- och sekundärkommunal utdebitering kan inte direkt adderas till total utdebitering; vissa kommuner utgör eller har utgjort egna landstingsområden. 1978/79: 1108 1962 1963 1964 1965 1968 1969 1970 1971 1972 Diagram 2: De offentliga utgifternas andel av BNP i 14 länder 19621975. 1978/79: 1108 Av sammanställningen nedan framgår hur de olika skatter, som tillsammans konstituerar vårt skattesystem har utvecklats. Den kommunala utdebiteringen har nära nog tredubblats . Det framgår av tabell 1. Särskilt snabbt har den landstingskommunala utdebiteringen ökat. Den statliga inkomstskattens utveckling är det något svårare att enkelt åskådliggöra. Det sammanhänger med progressiviteten i skattesystemet. En ungefärlig bild erhålles genom att statens inkomster av direkta skatter uttrycks i procent av bruttonationalprodukten såsom skett i tabell 2. Relativt sett har som synes en viss sänkning skett och Direkt skatt i miljarder kr. Tabell 2: Statens inkomster av direkt skatt 197078 enligt nationalbudgetens redovisning. Omsättningsskatten/mervärdeskatten redovisas i tabell 3. Siffrorna anger hur stor del av priset som omsen/momsen utgjort. Omläggningen från omsättnings- till mervärdeskatt skedde . Tabell 3: Omsättningsskattens/mervärdeskattens utveckling. Olika arbetsgivaravgifter har varit den främsta källan för att direkt eller indirekt öka de statliga inkomsterna indirekt genom att vissa av dessa avgifter formellt inte redovisas som inkomster hos staten utan till socialförsäkringssektorn. Av diagram 3 framgår hur den totala arbetsgivaravgiftsbelastningen, beräknad på den genomsnittliga industriarbetarlönen, har utvecklats . I diagrammet har såväl lagstadgad som avtalsenliga avgifter medtagits. Särskilt snabbt ökade avgiftsuttaget såsom framgår av diagrammet från eller , dvs. mer än en fördubbling. sjönk däremot avgiftsuttaget något till följd av att den allmänna arbetsgivaravgiften fr. o. m. sänktes från och fr. o. m. helt togs bort. 1979 sker på nytt vissa avgiftshöjningar, vilket framgår av sammanställningen i tabell 4. 1978/79: 1108 Avta Isen liga _ avgifter Diagram 3: Utvecklingen av lagstadgade och avtalsenliga arbetsgivaravgifter 19651978. I procent på genomsnittlig industriarbetarlön. Källa: SAF. 1 Utgår på inkomstdelar mellan 1 och 7,5 basbelopp. Tabell 4: Lagstadgade arbetsgivaravgifter 1978 och 1979. Skattekvoten anger förhållandet mellan den totala skattebelastningen och bruttonationalprodukten. Dess utveckling framgår av tabell 5. Där redovisas också hur stor del av den totala skattekvoten som den kommunala beskattningen svarar för. Det har från socialdemokratiskt håll gjorts gällande, att skattekvoten aldrig ökat så snabbt som . Av tabell 5 framgår att detta är felaktigt. Skattekvoten ökade mer enbart mellan åren 1975 Skattekvot Därav: kommu Tabell 5: Den totala skattekvotens utveckling och den kommunala beskattningens andel härav 197078. och 1976 än . Det framgår också att den kommunala sektorn svarade för en större ökning av skattekvoten än vad denna ökade totalt. Härvidlag har utvecklingen skilt sig från förhållandet tidigare , då statens skatteinkomster ökat betydligt snabbare än den totala skattekvoten. I takt med det växande skattetrycket har också marginalskatterna, dvs. skatten på den sist tjänade kronan, skärpts. Det har blivit mindre kvar av en löneökning, ett extraarbete eller en övertidsersättning. Det är inte minst detta förhållande som nödvändiggjort de årliga provisoriska skatteomläggningarna skatteomläggningarna har erfordrats för att möjliggöra avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Diagram 4 illustrerar hur marginalskatterna utvecklats . Figuren har gjorts så, att den' visar marginalskatterna för samma reala inkomster, uttryckta penningvärde. har emellertid de reala lönerna ökat, vilket inneburit att de verkliga marginalskatterna för en vanlig inkomsttagare stigit än mer än vad som framgår av diagrammet. På en genomsnittlig industritjänstemannalön var marginalskatten 1971 och 1978 . Liksom i fråga om det totala skattetrycket ligger i toppen vad 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 160.000 Diagram 4: Marginalskatter 1971 och 1978. Det framgår av tabell 6, som hämtats från OECD-publikationen Public Expenditure Trends. Siffrorna i tabellen avser förhållanden . Progressionen mäts i tabellens kolumn (AB)/A X 100. Det använda progressivitetsmåttet är något speciellt; här skall blott konstateras att om skattesystemet vore helt proportionellt så blir progressivitetssiffran lika med 0 och om alla inkomster utöver vad som svarar mot en inkomstsituation A skattas bort så blir siffran 75. ligger som synes högst i fråga om progression. Inte i något annat land får en familj behålla mindre av en merinkomst än i . Progressionssiffran för ligger över genomsnittet för OECD-området för inkomsttagare utan barn. Progressionen är särskilt hög för familjer med barn. Progressionssiffrorna i tabell 6 inkluderar effekterna av det sociala bidragssystemet. Progressionseffekter uppkommer nämligen inte bara genom progressionen i skattesystemet utan också till följd av sociala förmåner som avtrappas vid stigande inkomster. I det svenska skatte- och förmånssystemet uppkommer sådana marginaleffekter bl. reglerna om särskilt avdrag vid beskattningen av pensionärer inkomstberoende avgifter t. ex. för barntillsyn. Familj utan barn Familj med två barn A B (AB)/ A B (AB)/ Ax 100 Ax 100 Den disponibla inkomsten är den sammanlagda bruttoinkomsten minus inkomstskatt och sociala avgifter plus inkomstöverföringar till hushållen. A = Enbart mannen arbetar och har en inkomst motsvarande en genomsnittlig industriarbetarlön. B = Båda makarna tjänar vardera en dubbel industriarbetarlön (tillsammans av den genomsnittliga industriarbetarlönen). Skillnaden mellan A och B, dividerat med A, används som indikator på progressionseffekten (i procent). Tabell 6: Disponibel inkomst i procent av den samlade bruttoinkomsten samt progressionen inom OECD-området. 1978/79: 1108 Intervall Ensamstående Gift med hemmamake med förvärvsarbetande Förutsättningar: Den genomsnittliga kommunala medelutdebiteringen har antagits bli 1978. Marginaleffekterna avser de sammanlagda effekterna av marginalskatt, bostadsbidrag (riksbestämmelserna; inkomstnivåerna har i beräkningarna antagits vara lägre 1976 än 1978), daghemsavgifter (enligt rekommenderade taxa ) och existensminimiregler (socialhjälpsnormerna för och kommunalskattelagens existensminimiregler, det genomsnittliga basbeloppet har antagits bli ). Inkomstbegreppet är beskattningsbar inkomst +5 000 kr. Tabell 7: Totala marginaleffekter 1978 för 12 familjetyper. Källa: skatteutrednings betänkande 1977: 91. Här skall inte göras någon fullständig genomgång av ifrågakommande marginaleffekter. Tabellerna 7 och 8, som hämtats års skatteutrednings betänkande översyn av skattesystemet (1977:91) illustrerar väl de problem, som det här är fråga om. Av tabell 7 framgår att för barnfamiljer med hemmamake marginaleffekter av storleksordningen 70 å är det normala förhållandet, dvs. av en inkomstökning på . får man inte behålla mer än 20 å . För familjer med tre eller flera barn uppgår marginaleffekterna i stora inkomstskikt till familjens standard påverkas över huvud taget inte av ökade eller minskade arbetsinkomster. En extra arbetsinsats ger inget som helst positivt bidrag till familjeekonomin. Tabell 8 belyser skattesituationen för pensionärer. Dessa drabbas som synes vid förhållandevis blygsamma inkomster av en total marginaleffekt på vid ökade sidoinkomster till följd av avtrappning av extra avdrag och kommunalt bostadstillägg. I enlighet med vad som krävts av bl. a. moderata samlingspartiet beslöt på den borgerliga trepartiregeringens förslag att ge pensionärerna möjlighet att erhålla s. k. statskommunalt bostadsbidrag när detta ställer sig fördelaktigare än det särskilda kommunala bostadstillägget för pensionärer. Detta har bidragit till viss minskning av marginaleffekterna för pensionärer. Också kategorin företagare befinner sig i marginalskattehänseende i en särskild situation. I diagram 3 åskådliggjordes arbetsgivaravgifternas Brutto- Extra inkomst avdrag (= kol. KBT Dispooch/eller nibel instats- komst komm. 4 bostads- kol. 6 + bidrag kol. - effekt vid ökad sidoinkomst 0*7 1 Z /, 1 Tabell 8: Disponibel inkomst och marginaleffekter för ensamstående pensionär. Källa: skatteutredning. Den vanliga inkomsttagaren känner inte direkt av dessa avgifter, eftersom de erläggs av arbetsgivaren och aldrig redovisas för inkomsttagaren såsom de skatter på hans lön som de de facto utgör. För företagaren, som själv erlägger sina arbetsgivaravgifter, är dessa emellertid i allra högsta grad en realitet. De medverkar till en situation, där det normala är att den egna företagaren har marginalskatter på , såsom framgår av tabell 9. En betydande grupp familjeföretagare befinner sig också i ett annat hänseende i en extrem skattesituation. Det sammanhänger med gällande regler för arvs- och förmögenhetsbeskattning. Eftersom förmögenhetsskatten erläggs med beskattade medel måste företagaren för att klara denna ta ut mycket betydande belopp som inkomst före skatt ur före Taxerad inkomst kr. Tabell 9: Marginalskattesituationen för egenföretagare med hänsyn till egenavgifter. Detta framgår av tabell 10, där en jämförelse också görs mellan en företagare och en inkomsttagare med lika stor inkomst efter skatt. För att erhålla en disponibel inkomst på . efter skatt måste företagaren ta ut hela . Löntagaren får samma disponibla inkomst vid en taxerad inkomst på . 1 samband med den s. k. småföretagarpropositionen, som den borgerliga trepartiregeringen föreläde genomfördes vissa lättnader i fråga om kapitalbeskattningen. Ifrågavarande problem är emellertid långt ifrån ur världen, såsom också framhölls i propositionen. Den var att se som ett första steg. Tabell 10: Skattesituationen för företagare och anställd . Företagen antages ha en beskattningsbar förmögenhet på . Det höga skattetrycket och de höga marginalskatterna skapar problem i en rad hänseenden. Följande problemkatalog gör långt ifrån anspråk på fullständighet. Skattesystemet försvårar avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Detta har redan påtalats i det föregående. För att rimliga avtal över huvud taget skulle kunna träffas, har årliga provisoriska skatteomläggningar varit nödvändiga. Det gällde i särskilt hög grad innan skattesystemet indexreglerades. För att vid oförändrade skatteskalor kompensera en normalinkomsttagare för inträffade prisökningar på den inflationstakt vi hade 19741977 behövdes en bruttolöneökning av storleksordningen eller mer. -1,3 -0,9 -0,7 -1,9 -1,0 -1,3 Notes: DI = Disponibel inkomst. LES = Lön efter skatt. 1 Till 1974. Tabell 11: Utveckling av real disponibel inkomst och lön efter skatt i olika länder. denna storleksordning skulle emellertid tendera att ytterligare driva på inflationen, vilket i sin tur skulle medföra än större krav på kompenserande löneökningar osv. Det skapades en ond cirkel skatterlöner priser. Genom de provisoriska skatteomläggningarna har löntagarna givits viss kompensation för inträffade prisstegringar i form av nedjusterad statlig inkomstskatt. Därigenom har behovet av stora bruttolöneökningar kunnat begränsas. En samtidig konsekvens har emellertid varit att arbetsmarknadsparternas möjlighet att genom sina avtal påverka realinkomster och kostnadsutveckling starkt har kringskurits. De för standardutvecklingen avgörande besluten har alltmer kommit att åvila statsmakterna, under det att vad som bestäms i förhandlingarna på arbetsmarknaden de facto blir inflationstakten. Detta ganska orimliga förhållande framgår bl. a. av tabell 11. 19731975 ökade den reala disponibla inkomsten per capita i . Härav svarade ökad lön efter skatt för blott resten, , är alltså att hänföra till andra faktorer. Detta är ett internationellt sett extremt förhållande. Det normala är att lönen är den för standardutvecklingen avgörande faktorn, vilket också tidigare varit det normala förhållandet i . Marginalskatterna driver på inflationen. Vi har ovan visat hur marginalskatterna medverkat till att driva på inflationstakten. Ett antal undersökningar har vidtagits i syfte att söka fastställa i vilken utsträckning s. k. tax push inflation förekommer i verkligheten, dvs. i vilken utsträckning löntagarna som kollektiv begär och lyckas 1978/79: 1108 erhålla kompensation för höjda skatter och avgifter på ett sätt som driver på inflationen. Två sådana undersökningar redovisades i OECDpublikationen Public Expenditure Trends. Det befanns bl.