mot · G202218 · 1979-01-11 00:00:00 — om kontrollen av statlig verksamhet Utgiftsökningen inom den offentliga sektorn har alltmer ansträngt folkhushållets resurser. Trots försök till besparingsåtgärder har automatiken i kostnadsökningarna lett till en allt högre totalkostnad. Utrymmet för nya reformer har därmed minskat och vad värre är: den automatiskt växande delen av verksamheten tenderar att bli alltmer dominerande. Det lilla utrymme som i verkligheten står till förfogande blir alltså allt mindre. Politikerna sitter i en rävsax; man tvingas belägga medborgarna med höga skatter, vilkas användning man får allt mindre möjligheter att påverka. Även om denna situation i långa stycken är orsakad av en medvetet förd politik, blir det uppenbart för allt fler att en utveckling åt samma håll är omöjlig. Reaktionen mot de ständigt stigande offentliga utgifterna har tagit sig i huvudsak två uttryck. För det första har det direkt samhällsskadliga skattetryck som blivit en föjd av den skisserade utvecklingen starkt kritiserats, framför allt från moderata samlingspartiets sida. Kombinationen av det höga skattetrycket och ett föråldrat skattesystem, med absurda marginalskatter, har bl. a. fått till effekt en växande grå sektor inom ekonomin. Det är ingen överdrift att påstå att vårt skattesystem sett som en helhet är amoraliskt. Detta är emellertid bara en sida av saken. Den andra är hur alla pengarna skall fördelas. Trots det höga skattetrycket, eller kanske på grund av det, är de flesta politiska instanser inställda på att prioritera vissa verksamheter framför andra. Även om man inte för dagen är beredd att göra särskilt hårdhänta nedprutningar växer i varje fall insikten om att de åtaganden som vi redan gjort förr eller senare kommer att tvinga oss till att peka ut områden där besparingar måste ske. Det kan på goda grunder antas att debatten om vilka delar av den offentliga sektorn som måste skäras ned kommer att bli intensiv , en debatt som närmast betraktas som asocial. Det finns emellertid en tredje aspekt på problemet med den växande offentliga sektorn som föga eller inte alls har uppmärksammats. Det är kontrollen av vad som egentligen sker i statsapparatens många hundra verk och myndigheter. Eller annorlunda uttryckt: Vad används egentligen våra skattepengar till? Det ter sig naturligtvis enkelt att slippa fundera närmare på vad som i verkligheten händer med statens medel sedan man väl genom propositionsarbete och riksdagsbeslut fördelat pengarna på olika förvaltningar. I stora drag vill man väl ändå förutsätta att pengarna används till vad de är avsedda för och att de utnyttjas på det sätt som föreskrivs i regleringsbrevet. Man kan gå ett steg längre och hävda att det enbart är en 1 1978/79. fördel om politikerna inte i detalj går ner och lägger sig i olika myndigheters verksamhetsområden. Inte minst den svenska traditionen med självständiga ämbetsverk kan sägas tala för att politikerna borde hålla tassarna borta när det gäller annat än mycket översiktliga beslut. Ett sådant resonemang kan möjligen ha fog för sig om resurserna är stora och verksamheten relativt gripbar för de politiska beslutsfattarna. Men sådan är inte situationen. Resurserna är minst sagt begränsade, och politikernas möjligheter att ha en översikt över den verksamhet som bedrivs i de statliga förvaltningarna är små. En effektiv kontroll över den statliga verksamheten är därför nödvändig om inte debatten om vad som skall prioriteras skall bli hängande i luften. Erfarenheterna har ju visat att det är mycket svårt för politikerna att slåss mot byråkratin. Varje anslagsäskande myndighet har genom sin detaljkunskap om vad verket gör - och inte gör - ett betydande övertag gentemot den politiker som försöker hävda att någon del av verkets verksamhet skulle kunna minskas eller slopas helt. För att effektivt kunna styra den statliga verksamheten i den riktning som de politiska beslutsfattarna önskar är det alltså nödvändigt med en väl fungerande kontrollapparat som står direkt till politikernas förfogande. Här gäller i hög grad regeln att kunskap är makt. Kontrollapparaten är klart otillräcklig och måste förbättras om de politiska prioriteringar som alla talar om som nödvändiga skall kunna omvandlas till praktisk handling. Detta är nog den mest förbisedda aspekten i debatten om den offentliga sektorn. Att det är svårt att effektivt kontrollera den statliga verksamheten är uppenbart. a. avsaknaden av mätbar vinst gör produktionsresultaten svårbedömda. Just avsaknaden av den effektiva kontroll som genom lönsamhetskravet sker inom den privata sektorn gör det särskilt angeläget att ha effektiva kontrollorgan på olika nivåer i den statliga verksamheten. Visserligen är användningen av statliga medel reglerad genom regleringsbrev, men, som tidigare framhållits, det räcker inte. Myndigheterna har i verkligheten betydande möjligheter att disponera anvisade medel på annat sätt än vad som förutsatts. Mycket talar också för att många myndigheter utnyttjar dessa möjligheter. Kontrollapparaten är f. n. uppdelad på ett flertal myndigheter och funktioner. () har det övergripande ansvaret för revisionsverksamheten inom statsförvaltningen och för sammanställningen av riksräkenskaperna. Verket ägnade sig tidigare i hög grad åt kameral revision av de olika förvaltningarna, alltså en detaljbetonad revision som tog sikte på hur medel hade använts. hade emellertid inte resurser att kunna fullfölja denna verksamhet på ett effektivt sätt. Efter ett riksdagsbeslut har en övergång skett till förmån för övergripande Det finns grundad anledning förmoda att också fortsättningsvis kommer att vilja koncentrera resurserna till förvaltningsrevisionsverksamheten. Möjligen kan förväntas att den hittillsvarande koncentrationen av förvaltningsrevisionen till att gälla översiktlig granskning av enskilda myndigheter i någon mån kommer att ersättas av en mera specialinriktad granskning avseende vissa funktioner inom en myndighet eller hela statsförvaltningen. Redovisningsrevisionen, som ersatt tidigare kamerala revision, sker inom ramen för den s. k. revisionskontorsorganisationen. Genom 23 revisionskontor, placerade på olika myndigheter, samt åtta interna revisionsenheter i de affärsdrivande verken och inom försvaret sker granskningar av förvaltningarnas redovisning. Denna del av kontrollapparaten svarar i princip för hela den basrevision utan vilken varje mera övergripande bedömning av verksamheten blir osäker. Också statskontoret kan genom sitt ansvar för den allmänna rationaliserings verksamheten inom statsförvaltningen sägas ingå i kontrollapparaten. Såväl regeringen som statskontoret självt eller annan myndighet kan initiera rationaliseringsprojekt. Statskontorets verksamhet kan avse såväl direkt myndighetsinriktade projekt som projekt avseende verksamheter, vilka är gemensamma för flera myndigheter. Det kan förväntas att statskontoret framgent framför allt kommer att ägna sig åt myndighetsinriktade projekt. I den del av kontrollapparaten som sorterar under skall slutligen nämnas justitiekanslern, vars verksamhet självfallet har en annan inriktning än och statskontorets, men som likväl genom sin kontroll av statsförvaltningen i juridiskt hänseende bör finnas med i bilden. har egna kontrollfunktioner till sitt förfogande. revisorer är självfallet det organ som i detta sammanhang bör nämnas först. Den verksamhet som bedrivs av revisorer, eller statsrevisorerna som den framtida benämningen är, har under föregående varit föremål för prövning. Den utökning av verksamheten som därvid beslutades hindrar inte att verksamheten av olika orsaker måste betecknas som starkt begränsad. Också den kontrollfunktion som ligger i dechargegranskning fyller, åtminstone i praktiken, inte något mera vidsträckt syfte. Bland kontrollfunktioner bör självfallet också nämnas ombudsmannainstitution, JO, som inte minst i förhållande till allmänheten har en utomordentligt viktig funktion. Det skulle självfallet föra för långt att i detta sammanhnag detaljgranska kontrollapparatens fördelar och brister. På en punkt finns emellertid så frapperande svagheter att jag vill börja med den. Det gäller redovisningsrevisionen. Inom har en uppföljning av redovisningsrevisionen, som alltså är utflyttad till ett antal revisionskontor, utförts. Granskningen avslöjade brister som visaratt denna revision inte uppfyller de krav man måste ställa på den. I ett utlåtande av en utomstående auktoriserad revisor i anslutning till granskningsarbetet heter det: "Jag vill påstå att det inte förekommer någon oberoende extern redovisningsrevision av statlig verksamhet såsom revisionen nu är uppbyggd. Det kan vara intressant att fundera över hur exempelvis Volvos mer än hundratusen aktieägare skulle reagera om någon oberoende årlig revision av företaget inte förekom eller om en påstådd revision av i själva verket visade sig vara styrd av företagsledningen när det gällde såväl omfattningen av vad som skulle fa revideras som vem som skulle få utföra revisionen. Ännu intressantare hade måhända reaktionen varit om det revisionsmaterial som fanns avseende koncernens olika divisioner inte ens redovisades för koncernledningen och styrelsen. Icke desto mindre kan man hävda att det är denna situation som råder inom statsförvaltningen. granskning visade att revisionskontoren står i ett faktiskt beroendeförhållande till de granskade myndigheternas chefer, att revisionskontoren ofta har för låg kompetens, oklart formulerade arbetsuppgifter, ett ofullständigt definierat revisionsområde samt ett alldeles för svagt eller obefintligt stöd från . Erfarenheterna sedan denna granskning slutfördes visaratt bristerna är fundamentala. Ett mycket stort antal revisionskontor häröver huvud taget inte kunnat avge något omdöme om redovisningen hos den granskade myndigheten på grund av brister i redovisningen. Av 234 avlämnade revisionsberättelser för /78 har revisorn i 156 fall avstått från att uttala sig, beroende på resursbrist! Och att behovet av en effektiv revision är stort dokumenteras bl. a. av att det i 42 berättelser riktas kritik mot redovisningen i dess helhet eller mot delar av den. I endast 22 fall, motsvarande 9 96, har revisionsberättelserna varit utan invändningar! I vissa fall har revisionskontor genom sin beroendeställning hindrats från att anmäla direkta oegentligheter och felaktig användning av statsmedel. Det är uppenbart att både olagligheter och oskicklig medelsanvändning kan förekomma i statsförvaltningen lika väl som på andra håll. Oundgängligen nödvändig är därför en revision som kan peka på förekommande brister. Inte minst den preventiva funktionen och vikten av att upprätthålla medborgarnas förtroende för vad som sker i statsförvaltningen talar för detta. Ännu viktigare är dock att all annan, mera övergripande, kontroll av statens verksamhet kommer att vila på fösan sand, om inte den fortlöpande kontrollen fungerar. En effektiv revision är, som framhållits inledningsvis, en förutsättning för att politikerna i realiteten skall kunna återfå styrmöjligheten av den svällande byråkratin. Det kan med fog hävdas att beslut om medelsfördelning egentligen aldrig blir starkare än den svagaste länken i kontrollkedjan. Självfallet finns också brister i övriga delar av kontrollapparaten. En viktig anmärkning är att kontrollen är uppdelad på ett antal funktioner utan inbördes samordning och med ett ibland uppenbart revirtänkande. Även om förvaltningsreviderande verksamhet kan fylla ett syfte är det uppenbart att ju mer den tar formen av allmänt framåtsyftande administrativa studier, desto svårare blir det att göra gränsdragningen gentemot statskontoret och dess ansvar för den allmänna rationaliseringsverksamheten. Statskontoret å sin sida har en i flera avseenden oklar roll, bl. a. sammanhängande med verkets utomordentligt stora engagemang på ADB-området. Beträffande egen kontroll har tidigare antytts att den är av mycket begränsade proportioner. Bortsett från är det helt uppenbart att det i är regeringen som, åtminstone formellt, haren kontrollapparat till sitt förfogande, inte . En grundläggande fråga måste bli var ansvaret skall ligga för kontrollen av den statliga verksamheten. I revisionskontorsorganisationen ser jag ett exempel på en lösning på detta problem som inte alls fungerar. Myndigheterna kontrollerar sig själva. Nästa steg skulle vara att ett fristående verk, som , ansvarar för kontrollen. I stället för att ställa en internrevisor mot en generaldirektör ställs då ytterst en generaldirektör RRV:s - mot en annan generaldirektör. Ett ännu mera radikalt grepp vore självfallet att inlemma hela revisionsorganisationen, såväl redovisningsrevisionen som förvaltningsrevisionen, i budgetdepartementet. Därmed skulle revisionsapparaten komma att stå över myndigheterna. En något mindre genomgripande variant av samma tema vore att låta varje departement stå för kontrollen av sina myndigheter. Erfarenheterna talar emellertid för att de enskilda departementen inte alltid finner det förenligt med sina intressen att gå fram med erforderlig hårdhet mot förvaltningarna. Mest omvälvande vore självfallet att låta stå som huvudman för hela kontrollapparaten. Även om detta skulle betyda ett stort ingrepp i svensk statsförvaltning är en sådan ordning vanlig utomlands. I de principer för statlig revisionsverksamhet som antagits i ofSupreme Audit Institutions förutsätts att revisionsorganen är direkt underställda . Väsentliga principiella fördelar skulle stå att vinna med en samordnad och koncentrerad kontroll direkt sorterande under . Rätt konstruerad borde en sådan lösning ha bl. a. dessa fyra fördelar: 1. får direkta indikationer på missförhållanden av vad slag det vara må i den statliga verksamheten. Budgetarbetet i kan samordnas med en granskning av förvaltningarnas verksamhet. får möjlighet att skaffa sig en väsentligt bättre överblick över all den statliga verksamhet som mera formellt än reellt står under demokratisk kontroll. All granskning sker helt oberoende av såväl den enskilda myndigheten som statsförvaltningen i övrigt. Den skisserade lösningen borde också kunna leda till väsentligt förbättrade förutsättningar att effektivt minska rättssäkerhetshotande och kostsam byråkratitillväxt inom statsförvaltningen. Självfallet skulle både i samband med budgetarbete och eljest i erforderlig mån kunna få tillgång till kontrollapparat. Den lösning som skisserats är inte den enda tänkbara. Den utomordentliga betydelsen av att politikerna har en väl fungerande kontrollapparat till sitt förfogande, de påtagliga brister som gör sig gällande i redovisningsrevisionen och i andra delar av kontrollsystemet samt den bristande samordningen mellan olika kontrollinsatser gör det befogat att i en parlamentarisk utredning överväga hela frågan om kontrollapparatens utformning. Den sittande förvaltningsutredningen arbetar med näraliggande frågor men kan, i vart fall inte utan särskilt initiativ från sida, förväntas göra en samlad studie av kontrollapparatens olika sidor. Den här ovan starkt kritiserade redovisningsrevisionen och den verksamhet som bedrivs av kontrollfunktioner ligger exempelvis knappast inom ramen för vad förvaltningsutredningen enligt sina direktiv har att överväga. Ett arbete på detta område bör emellertid bedrivas i nära anslutning till förvaltningsutredningen. Inom RRV pågår en översyn av revisionskontorsorganisationen med anledning av de påtalade bristerna, men vad denna översyn kan komma att leda till är oklart. Under alla förhållanden är frågan om redovisningsrevisionens utformning och än mer frågan om den totala kontrollapparatens utformning och huvudmannaskap av sådan vikt att de bör prövas i en parlamentariskt sammansatt offentlig utredning. Med stöd av vad som i motionen anförts hemställs att hos regeringen begär tillsättandet av en utredning med uppgift att pröva i vilka former kontrollen av statlig verksamhet bör bedrivas i enlighet med vad som anförts i motionen.