mot · G2022207 · 1979-03-14 00:00:00 — av m. fl. med anledning av propositionen 1978/79:105 med förslag till ändring i konkurslagen (1921:225), m. m. Vi kan i väsentliga delar ansluta oss till förslagen i propositionen 1978/ 79:105, som i långa stycken bygger på de förslag som lades fram av den socialdemokratiska regeringen i propositionen 1975/76:210. Vi finnér det särskilt angeläget att åtgärder nu vidtas för att åstadkomma en effektiv handläggning av mindre konkurser. Det är väl känt att s. k. fattigkonkurs inte sällan ingår som ett led i ekonomisk brottslighet. Genom en sådan konkurs kan den föreslagne lätt undgå straffrättsliga och ekonomiska konsekvenser av föregående brottslighet, eftersom förvaltare inte utses och skyldighet inte föreligger att anmäla gäldenärsbrott. Dessutom saknas möjlighet till återvinning. 1 dessa hänseenden föreslogs ändringar av den socialdemokratiska regeringen i nyssnämnda proposition, som avslogs av den borgerliga riksdagsmajoriteten . Vi finnér det anmärkningsvärt att den borgerliga majoriteten har låtit så gott som hela den innevarande mandatperioden förflyta innan dessa frågor bringas till sin lösning. Våra erinringar mot propositionen riktar sig främst mot förslagen till organisatoriska lösningar beträffande förvaltningen i mindre konkurser samt tillsynen i konkurs, där vi menar att regeringens förslag inte på rätt sätt tar till vara kronofogdemyndigheternas kompetens och erfarenhet i fråga om utsökning och konkurs. Propositionen utgår här från teoretiska bevekelsegrunder som saknar förankring i praktisk verksamhet. Förvaltning i mindre konkurs Fattigkonkurserna, dvs. konkurser där tillgångarna inte täcker kostnaderna för förfarandet enligt reglerna för ordinär konkurs, utgör tre fjärdedelar av samtliga konkurser. De konkurser som f. n. handläggs som fattigkonkurser kommer i fortsättningen att utgöra den alldeles övervägande delen, kanske 90 96, av de mindre konkurserna. Om de konkurser vilka nu handläggs som ordinära konkurser vet man att utdelning till borgenärer utan förmånsrätt förekommer i endast av fallen. Utdelning till oprioriterade fordringsägare i mindre konkurs torde därför så gott som aldrig komma i fråga. Sedan utredning om återvinningsmöjligheter och gäldenärsbrott skett, blir det som regel fråga om en mycket summarisk handläggning av dessa konkurser. I de relativt fåtaliga mindre konkurser där det blir fråga om 1 1978/79. förvaltning i egentlig mening kommer denna nästan undantagslöst att inskränka sig till realisation av boets tillgångar och fördelning av influtna medel till prioriterade förmånstagare med tillämpning av formånsrättslagens regler. Enligt den statistik som redovisas i propositionen representerar skatteskulderna ungefär hälften av samtliga skulder vid fattigkonkurs. I en undersökning som utförts av brottsförebyggande rådet (BRÅ) av ett urval konkurser i visade det sig emellertid att skatteskulder och avgifter till det allmänna, framför allt arbetsgivaravgifter, i genomsnitt utgjorde två tredjedelar av de totala skulderna i konkurserna. Andelen antogs dessutom vara tilltagen i underkant, eftersom debitering av skatter och avgifter ofta inte torde ha hunnit ske för fram till konkursutbrottet. (BRÅ:s rapport 1978:1 s. I ungefär tre fjärdedelar av fattigkonkurserna har konkursansökningen gjorts av kronofogdemyndigheten som representant för det allmänna. Gäldenären begär sig själv i konkurs i av fallen, och i mindre än 5 96 av fallen är det annan borgenär än staten som gör konkursansökningen. Det sagda visar att mindre konkurser har många beröringspunkter med utsökningsförfarandet. I praktiken är mindre konkurs närmast en förlängning av specialexekution och då särskilt av förfarandet med indrivning av skatter och allmänna avgifter. har sålunda, när konkurs inträffar, i regel tidigare haft att göra med gäldenären och har god kännedom om denne. Sådana uppgifter som att ta kontakt med gäldenären, utreda om denne har utmätningsbara tillgångar och i så fall vid behov ta hand om dessa samt gå igenom bokföring m. m. är typiska uppgifter både vid specialexekution och i konkurs. Också sådana uppgifter som att sälja egendom och driva in utestående fordringar är typiska uppgifter vid båda exekutionsformerna. Det är också vanligt att egendom är utmätt, när konkurs inträffar, och det skulle därför vara en fördel om kronofogdemyndigheten kunde samordna de båda förfarandena. Som förut anförts kommer utdelning i mindre konkurs att så gott som undantagslöst tillfalla prioriterade borgenärer. Det är en för kronofogdemyndigheten naturlig uppgift att i den delen tillämpa förmånsrättslagens regler. En rationell handläggning av de mindre konkurserna skulle därför främjas, om kronofogdemyndigheten blir förvaltare i sådan konkurs. Om det skall bli någon mening med de uppgifter som åläggs förvaltaren i mindre konkurs, främst att utreda återvinningsmöjligheter och gäldenärsbrott, kommer mycket arbete att krävas. torde endast undantagsvis arbetet ge direkt ekonomiskt utbyte. Skall kostnaderna hållas på en rimlig nivå, torde därför ersättningen för förvaltarens arbete få sättas förhållandevis lågt. Det kan därför bli svårt att förmå advokater att mot erbjuden ersättning lägga ner det arbete som fordras för att konkursförfarandet skall kunna effektivt motverka användningen av konkurs som ett led i ekonomisk Man kan vänta sig väsentligt mer energiska efterforskningar från kronofogdemyndighetens sida, eftersom denna har anledning att betrakta verksamheten som ett led i dess uppgift i allmänhet att säkerställa betalning av allmänna och enskilda fordringar. Det är nödvändigt att arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen tas bättre till vara i konkurssammanhang. är van att i samband med indrivning av skatter ta hänsyn till dessa intressen. tar därvid som företrädare för staten kontakt med länsstyrelser, regionala utvecklingsfonder, kreditinstitut m. fl. för att undvika konkurs, när de samhälleliga intressena är starka. Den erfarenhet kronofogdemyndigheten här förvärvar torde myndigheten lätt kunna utnyttja även som konkursförvaltare. Även om de arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressena med nu gällande materiella regler inte kan ges tillräckligt utrymme i konkursförfarandet, är det enligt vår mening nödvändigt att de tillmäts större betydelse. Även med utgångspunkt i vad som gäller är det emellertid värdefullt om kronofogdemyndigheten blir förvaltare i mindre konkurs, så att samhället därmed får enklare och snabbare möjligheter till insyn i konkursförfarandet. Enligt propositionsförslaget skall prövningen av anspråk enligt den statliga lönegarantin ankomma på kronofogdemyndigheten i mindre konkurs. Det är givetvis en betydande fördel i detta sammanhang, om kronofogdemyndigheten även är förvaltare. Onödigt dubbelarbete kan på så sätt undvikas, och utbetalningen av lönegarantimedel kan ske utan förseningar. har konkurslagens regler om utseende av förvaltare låtit dominerande borgenärsintressen få stort inflytande över förvaltarvalet. Det har ansetts ligga i hela boets intresse att den som har störst intresse av att förkovra boet också får ta hand om uppgiften. Att detta system har kunnat tillämpas beror på att konkursförfarandet är sådant att resultatet av förvaltningsförfarandet kommer alla borgenärer till del. Också enligt propositionen kan borgenär, om än undantagsvis, utses till förvaltare. Med tanke på den dominerande roll som skattefordringarna spelar i de mindre konkurserna framstår det från nu angivna utgångspunkter som naturligt att kronofogdemyndigheten blir förvaltare i sådan konkurs. De argument som från rättsäkerhetssynpunkter anförts mot att anlita kronofogdemyndigheterna som förvaltare i mindre konkurser framstår som ett alldeles opåkallat misstänkliggörande av denna yrkeskårs förmåga att med oväld fullgöra sina arbetsuppgifter. I utsökningsärenden, där konkurrens är vanlig mellan allmänna och enskilda fordringar, har oss veterligt aldrig framkommit några anmärkningar mot kronofogdemyndigheterna för bristande opartiskhet. Den ståndpunkt som i denna fråga intas i propositionen är så mycket mer anmärkningsvärd som där föreslås att kronofogdemyndigheten i stället skall bli tillsynsmyndighet. På tillsynsmyndigheten torde som anmärkts av bl. a. lagrådet få ställas väl så höga krav i fråga om objektivitet och obundenhet som på förvaltaren. 1* 1978/79. Kronofogdepersonalen arbetar under tjänsteansvar och kan lika litet som annan förvaltare antas ha något intresse att obehörigen gynna någon borgenär. Kronofogdarna är i egenskap av utmätningsman inte underställda någon och kan agera med stor frihet och obundenhet. De har självfallet inte några personliga fördelar av utfallet av verksamheten. står under kontroll av JK, JO och andra samhällsorgan. kan därför, helt fri från enskilda partsintressen, agera minst lika fritt och obundet som en advokat. Också mellan advokat och konkursgäldenär eller annan intressent, främst enskild borgenär, i konkursen kan förekomma bindningar. Om man bortser från de tre största städerna torde det vara orealistiskt att tänka sig att advokater skall kunna försörja sig enbart som konkursförvaltare. Åtminstone i mindre och medelstora orter måste dessa advokater ta även andra uppdrag. Att advokat, som för sin försörjning är beroende av uppdrag från allmänheten, skulle i alla situationer vara fri och obunden är inte ett realistiskt antagande. När det gäller rättssäkerhetsaspektema vill vi också erinra om att det lagråd som granskade förslaget till ändringar i konkurslagen godtog konstruktionen med kronofogdemyndighet som förvaltare. Enligt vår mening talar starka praktiska skäl för att kronofogdemyndighet som huvudregel blir förvaltare i mindre konkurs, medan de principiella skäl som anförts däremot inte är sakligt grundade. Vi föreslår därför att kronofogdemyndigheten som huvudregel skall vara förvaltare i mindre konkurs. Enligt vår mening bör denna uppgift kunna lämnas till samtliga kronofogdemyndigheter, så att förvaltare blir kronofogdemyndigheten i den ort där gäldenären har sitt allmänna tvistemålsforum. Eftersom har beslutat att den hittillsvarande indelningen i kronofogdedistrikt skall bestå oförändrad, är det angeläget att också de mindre kronofogdemyndigheterna för ytterligare arbetsuppgifter, så att det även blir möjligt att låta dem bestå. I vissa fall kan det emellertid vara lämpligt att i mindre konkurs förordna annan förvaltare än kronofogdemyndigheten i det distrikt där gäldenären har sitt allmänna tvistemålsforum. Till en början kan det tänkas att i särskilt fall en mindre kronofogdemyndighet saknar resurser att bli förvaltare och att därför annan kronofogdemyndighet i länet bör förordnas, företrädesvis då kronofogdemyndigheten i det största distriktet. Vidare kan det vara tveksamt om konkursen bör handläggas som mindre konkurs eller som ordinär konkurs. Vi godtar förslaget att mindre konkurs skall kunna gå över i ordinär konkurs, i vilket fall det blir nödvändigt att byta förvaltare, om det är kronofogdemyndigheten som dittills har varit förvaltare. För att undvika förvaltarbyte kan det vara lämpligt att advokat förordnas som förvaltare i mindre konkurs, om det framstår som sannolikt att den kan komma att gå över i ordinär konkurs. Slutligen kan det även i andra fall framstå som olämpligt att förordna kronofogdemyndigheten som förvaltare. Så kan exempelvis vara fallet om det är aktuellt att konkursboet skall föra rättegång Även i dessa fall bör konkursdomaren förordna advokat eller annan som uppfyller de krav som ställs på förvaltare i ordinär konkurs. Vi förutser att behov att göra undantag från huvudregeln kommer att visa sig bara i ett fåtal fall. Vi har inte något att erinra mot en generös tillämpning, som innebär att konkursdomaren i tveksamma fall förordnar advokat i stället för kronofogdemyndighet som förvaltare. Enligt vår mening bör, om konkursdomaren är tveksam om huruvida konkurs bör handläggas som mindre konkurs eller som ordinär konkurs, avgörandet kunna få uppskjutas . I allmänhet torde det mot bakgrund av de tvångsmedel som föreslås för tiden före konkursutbrottet och som enligt vår mening bör såvitt angår kvarstad eller skingringsförbud få bestå till dess egendomen har omhändertagits av förvaltaren - inte medföra några olägenheter, om inte beslut om konkursformen i alla situationer meddelas som konkursbeslutet. Konkursdomaren bör ha tillfälle att samråda med kronofogdemyndigheten om formen för konkursen. Något formaliserat utredningsförfarande kan inte anses behövligt fördetta ändamål, utan det är tillräckligt att samrådet sker per telefon. Beslut om handläggningsformen bör under denna förutsättning kunna meddelas senast andra arbetsdagen efter konkursbeslutet. Vi vill i detta sammanhang beröra ytterligare några följdfrågor till vårt förslag att kronofogdemyndighet som huvudregel skall vara förvaltare i mindre konkurs. som är förvaltare bör få använda våld för att omhänderta egendom under samma förutsättningar som föreslås i propositionen för det fall att annan förvaltare begär handräckning. beslut i sådan fråga bör få överklagas. I övrigt bör talan inte fö fullföljas mot beslut av kronofogdemyndigheten i dess egenskap av konkursförvaltare. Jäv mot tjänsteman som vid kronofogdemyndigheten fullgör förvaltningsuppgifter i konkurs bör inte anses föreligga på den grund att tjänstemannen har vidtagit exekutiv åtgärd eller tagit befattning med indrivning hos gäldenären. Övergår mindre konkurs till ordinär konkurs och är kronofogdemyndigheten förvaltare, bör myndigheten kunna vara interimsförvaltare till dess att annan förvaltare blivit utsedd enligt 46 § konkurslagen. När kronofogdemyndighet har varit förvaltare i mindre konkurs bör ersättning utgå till staten enligt bestämmelser som regeringen meddelar. Därutöver finns f. n. inte anledning att meddela taxebestämmelser för förvaltararvoden i mindre konkurser. De fall då annan än kronofogdemyndighet förordnas till förvaltare i mindre konkurs torde bli så disparata, att de inte lämpar sig för särskild taxesättning. Om taxor utarbetas även för förvaltararvoden i ordinär konkurs bör de naturligtvis kunna tillämpas även i mindre konkurs när annan än kronofogdemyndigheten är förvaltare. Som förut antytts kommer kronofogdemyndighet som förvaltare i mindre konkurs att själv pröva frågor om den statliga lönegarantin. De förslag vi nu har väckt rörande mindre konkurser föranleder ändringar i 14 a, 18 a, 185 a, 185 b, 185 h, 187 och 209 §§ förslaget till lag om ändring i konkurslagen samt 7 och 8 §§ förslaget till lag om ändring i lagen om statlig lönegaranti vid konkurs. I propositionen har regeringen beräknat att kronofogdemyndigheterna som tillsynsmyndigheter skulle behöva en förstärkning med knappt 20 nya tjänster inom en kostnadsram av ca 2 milj. kr. Dessa ökade kostnader skulle fram till /81 fö bestridas genom att förslagsanslaget Kronofogdemyndigheterna under femtonde huvudtiteln fick överskridas. Om i enlighet med vårt förslag beslutar att kronofogdemyndigheterna skall vara förvaltare i mindre konkurser uppkommer också ett behov av perso na Iförstärkningar. 1975/76:210 bedömdes detta behov till 29 nya tjänster inom en kostnadsram i dåvarande löneläge av 2,2 milj. kr. Det får ankomma på regeringen att bedöma det aktuella behovet av personalförstärkningar och anslag. 80 (år anslagsbehovet tillgodoses genom överskridande. Vi ansluter oss till propositionens synsätt att det är lämpligt att tillsynen i konkurs utövas av en myndighet och olämpligt att advokat utövar tillsyn över annan advokat. Vi delar också uppfattningen att domstol inte är lämplig som tillsynsmyndighet. Av vårt förslag att kronofogdemyndighet som regel skall vara förvaltare i mindre konkurs följer emellertid att kronofogdemyndigheten inte kan vara tillsynsmyndighet. Inte heller i övrigt framstår detta förslag som särskilt välgrundat. I mindre konkurser torde som regel tillsynen inte fylla annan uppgift än en formell kontroll av att konkurslagens föreskrifter iakttas. Valet av tillsynsmyndighet är under sådana förhållanden av mindre betydelse. I stora företagskonkurser, som handläggs av högt specialiserade affärsjurister, kan med fog ifrågasättas om kronofogdemyndigheten har tillräckliga möjligheter att utöva en reell tillsyn över förvaltningen. Kvar blir endast en mellankategori av inte särskilt komplicerade konkurser, som handläggs i ordinär ordning och där man kan tänka sig att kronofogdemyndigheten kommer att kunna göra en reell insats. Dessa torde inte bli alltför talrika. Vi delar lagrådets uppfattning att koncentrationen av tillsynsuppgiftema till i princip en kronofogdemyndighet i varje län jämte behovet av förstärkning med expertis som inte finns hos kronofogdemyndigheterna gör att dessa inte heller från organisatorisk synpunkt framstår som mest närliggande för tillsynsuppgiften. Vi noterar att i propositionen förutsätts att tillsynsmyndigheternas behov av expertis i företagsekonomiska och revisionstekniska frågor t. v. blir tillgodosett genom att tjänstemän vid länsstyrelserna anlitas, möjligen frånsett , och . Eftersom det huvudakligen är i frågor av nyssnämnd art jämte i frågor om arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen som tillsynsmyndigheten har en verklig funktion att fylla, talar det förhållandet att behövlig expertis i alla dessa frågor finns tillgänglig vid länsstyrelserna för att dessa själva blir tillsynsmyndigheter. Länsstyrelserna är enligt vår mening väl lämpade att handlägga de uppgifter som enligt propositionen skall ankomma på tillsynsmyndigheten, varför vi föreslår att blir tillsynsmyndighet. Eventuella behov av personalförstärkningar flir tillfälligt tillgodoses genom beslut av regeringen och bedömas av vid behandlingen av anslag för /81. Som också lagrådet varit inne på anser vi att, om kronofogdemyndigheten inte skall vara tillsynsmyndighet, det nu gällande systemet för lösande av tvister angående huruvida någon del av gäldenärens inkomst skall tillkomma konkursboet och om gäldenärens rätt till beneficium bör bestå. Våra förslag rörande tillsynen föranleder ändringar i 27,42, 98 och 209 §§ förslaget till lag om ändring i konkurslagen, varjämte 208 § i förslaget bör utgå. Utseende av person att vara rådgivare och/eller förlikningsman i ordinär konkurs För förslaget att införa institutet särskild rådgivare har inte anförts någon sakligt relevant motivering. Förslaget synes enbart tillkommet för att gå till mötes, önskemål om att institutet rättens ombudsman skall finnas kvar har blivit avvisat. Självfallet står det konkursförvaltaren fritt att i särskilda frågor på konkursboets bekostnad anlita den sakkunskap han finner sig behöva, och i propositionsförslaget har t. o. m. införts en uttrycklig bestämmelse därom. När det gäller allmänna juridiska och företagsekonomiska frågor som rör konkursförvaltningen bör tillses att till förvaltare utses endast personer som har kompetens att själva lösa dem. Vad angår förlikning av tvistiga fordringar i konkurs är detta en uppgift som enligt vår mening kan - i mån av behov - på ett tillfredsställande sätt lösas av konkursdomaren. Man bör för framtiden räkna med en utbyggnad av domstolarnas förlikningsverksamhet. Men redan under nu rådande förutsättningar måste konkursdomarna anses väl skickade att handlägga förlikningsfrågor i konkurs. I övrigt är det en naturlig och vanlig uppgift för advokater, som ju i regel kommer att vara förvaltare i konkurser där bevakningsförfarande förekommer, att lösa tvister genom förlikning. Det förefaller orealistiskt att tänka sig att därutöver utrymme finns för en särskild förlikningsman. Det i sin helhet konstlade arrangemanget avstyrks. Vad vi nu anfört föranleder att 50 a § förslaget till lag om ändring i konkurslagen bör utgå, varjämte ändringar bör göras i 81, 108 och 210 a §§ samma förslag. Arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska intressen vid konkurs Propositionen upptar inte någon motsvarighet till konkurslagskommitténs förslag om allmänt ombud i konkurs. Samhället har i väsentligt högre grad än förr engagerat sig i det ekonomiska livet genom statligt kreditstöd i olika former, lokaliseringsstöd, statsbidrag till nedläggningshotade företag m. m. Samhället har också tagit på sig ett ökat ansvar för sysselsättningen. Det ställs därför särskilda krav på konkursförvaltningen vid företagskonkurs när det gäller att bedöma sysselsättningsfrågor och företagets ställning i fråga om erhållet samhällsstöd eller behov av nytt stöd. Visserligen torde det förhålla sig så att, när väl konkurs inträffat, svårigheterna är väsentligt större att rekonstruera företaget än så länge konkurs inte inträffat. När det gäller företag, vars verksamhet är väsentlig från sysselsättnings- och regionalpolitiska synpunkter, är det viktigaste därför att undvika konkurs. Men även när konkurs inträtt måste sådana intressen kunna tillgodoses. Att se konkursen enbart som ett medel att tillgodose fordringsägare med penningfordringar motsvarar inte den verklighet som vi lever i. Också de anställda och den ort eller de orter som för sin ekonomiska framtid är beroende av ett företags fortsatta existens har rimliga anspråk på att få sina intressen beaktade i företagets konkurs. Liksom på så många andra områden måste jämkningar göras mellan olika intressen. För att tillgodose rimliga krav på hänsyn till arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen behövs emellertid materiella ändringar i konkurslagen. Så länge sådana inte gjorts skulle det allmänna ombudets uppgift bli av enbart rådgivande och informerande art. Denna uppgift kan fyllas av länsstyrelserna, om de blir tillsynsmyndigheter. Om kronofogdemyndigheterna blir konkursförvaltare, sitter de själva i huvudsak inne med de behövliga uppgifterna och kan i övrigt lätt skaffa dem genom kontakter med länsstyrelserna, regionala utvecklingsfonder m. fl. Vi accepterar därför propositionens ståndpunkt att ett system med allmänt ombud i konkurs inte bör införas . Vi vill emellertid understryka vikten av att det utredningsarbete som enligt propositionen utförs av en arbetsgrupp i beträffande frågan om vilka medel samhället bör sätta in när ett företag befinner sig i ekonomisk kris bedrivs med all erforderlig skyndsamhet. Vi begära» arbetsgruppen lägger fram förslag om hur samhällets intressen skall tillvaratas när företag har råkat i konkurs. En av de frågor som bör utredas är en utbyggnad av ackordscentralerna under lämpligt huvudmannaskap för att därigenom till samhällets förfogande ställa förvaltare som kan vara skickade att i konkurs tillvarata såväl samhällets som borgenärernas intressen. Det nu anförda bör som sin mening ge regeringen till känna. Med hänvisning till det anförda hemställer vi 1. beslutar att kronofogdemyndighet som huvudregel skall vara förvaltare i mindre konkurs, 2. beslutar att länsstyrelse skall vara tillsynsmyndighet i konkurs, 3. avslår förslaget om utseende av person att vara rådgivare och/ eller förlikningsman i ordinär konkurs, 4. antar de vid propositionen fogade förslagen till lag om ändring i konkurslagen och lag om ändring i lagen om statlig lönegaranti vid konkurs med de ändringar däri som i härvid fogad bilaga anges som Motionärernas förslag, 5. som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska intressen vid konkurs. () () () () Lag om ändring i konkurslagen Föreligga sannolika skäl för bifall till konkursansökan och kan det skäligen befaras att gäldenären undandrager egendom, får konkursdomaren eller rätten, om särskild anledning förekommer, förordna om kvarstad eller skingringsförbud på gäldenärens egendom i avvaktan på prövning av ansökningen. Därvid skall vad som enligt 15 kap. gäller om kvarstad och skingringsförbud äga motsvarande tillämpning, om ej annat följer av denna lag. Konkursdomaren eller rätten flr medgiva undantag från beviljad säkerhetsåtgärd.