mot · G2022324 · 1979-03-27 00:00:00 — med anledning av propositionen 1978/79:121 om användningen av automatisk databehandling (ADB) i statsförvaltningen debatterade vi här i kammaren det nya datasystemet för folkbokföring och beskattning. Jag ställde då två frågor som mer generellt berörde statens dataverksamhet: För det första: Varför går dataärendena här i på något sätt vid sidan om den vanliga offentliga beslutsprocessen? För det andra: Varför följer nästan alla statliga datasystem samma tekniska filosofi, baserad på stora centraliserade och integrerade register och direkt anknutna terminaler? När nu för för en datapolitisk proposition på sitt bord - den första kom 1963 - konstaterar jag inte utan oro att min första fråga var överoptimistisk. Dataärendena går inte alls vid sidan av den vanliga beslutsprocessen. Det gäller åtminstone propositionen 121 som inte går in i någon beslutsprocess alls. Så här lyder den första klämmen: "dels ger tillfälle att ta del av vad jag har anfört i det föregående om användningen av automatisk databehandling i statsförvaltningen, Regeringen gör endast en anmälan och anser således att inte har med att göra hur ADB används i statsförvaltningen. Helt konsekvent med denna kläm är huvudtexten skriven som om inte existerar. Propositionens enda konkreta förslag är något som kallas särskild handläggningsordning. Vad den innebär klargörs endast kortfattat, men det står dock (s. 77) att regeringen skall ta ställning till de projekt som följer denna ordning. nämns inte alls, men enskilda riksdagsmän kan efter regeringsbeslut sitta med i vissa styrgrupper. Jag föreslog 1975 att skulle få insyn i datautveckling genom parlamentarisk representation i skattedataprojekt. Det avslog riksdagsmajoriteten - socialdemokraterna och - med hänvisning till att den parlamentariska insynen skulle gå igenom datainspektionens tjänstemän. Bortsett från att de ju inte är parlamentariska, har detta arrangemang den nackdelen att vi än så länge okunniga riksdagsmän har missat ännu en bra chans till ökad kunskap om dataprojekt. Att datainspektionens fackkompetens finns representerad är naturligt oavsett riksdagsmannarepresentationen. 1 en ännu äldre datadebatt noterade jag för övrigt att de särskilda styrgrupperna kan medföra byråkrati, trög beslutsgång och oklara ansvarsgränser. Hellre borde de viktigare dataprojekten etappindelas och deras styrande beslut tas i resp. verksstyrelser. Det behövs endast komplet1 1978/79. teringar i allmänna verksstadgan, statskontorets instruktion osv. plus fyrpartirepresentation i de viktigaste datamyndigheternas styrelser. Det är fortfarande en enklare och bättre idé än propositionens variant. Varför går dataärendena i vid sidan av den ordinarie beslutsprocessen? debatt konstaterade jag: Rent ut sagt, herr talman, tror jag att svaret är att det beror på beslutsfattarnas - dvs. vår egen - okunnighet och rädsla för att den skall avslöjas. Detta har skapat en skygghet för datafrågorna som inte är bra. Först när vi får bort denna skygghet, kan vi få en verklig möjlighet till inflytande på datafrågornas lösning. Då kommer vi att upptäcka att datatekniken på ett helt annat sätt än kan vara ett positivt hjälpmedel i samhällsplanering och samhällsutveckling. Det kan gälla lokaliseringspolitik, decentralisering, beredskap, ekonomi i rationaliseringsprocesserna, sociala reformer och mycket mera. Men en förutsättning är att datasystemen konstrueras mera för medborgarnas behov än för förvaltningens handläggningsrutiner. I motion 1975:2079 gav jag ett illustrativt exempel på en konsekvens av denna skygghet: När begär mer personal redovisas motiven noga i budgetpropositionen för . Verkets äskanden kan följas upp genom att sammanställa förslagen . får insyn, även om förändringarna är små och endast gäller en enda biträdestjänst. När regeringen nu begär medel för det sannolikt största statliga centraliserade system som varit påtänkt får en enda chans till reell påverkan: den kan säga ja eller nej till en principproposition om att genomföra systemet. Om tillstyrker förslaget, får den i praktiken ingen ytterligare insyn om rådande praxis får gälla. Den insynen skall komma från regeringen. Enligt propositionen kommer myndigheterna att underlätta planeringen och styrningen genom nya, administrativa innovationer: etappindelning av projekten, ett dataavsnitt i budgethandboken, databilagor till petitorna, verksamhetsberättelser från de större datacentralerna m. m. Ansatsen vilar på ett löst underlag. Regeringen har glömt att det finns två statsmakter. Vi måste i ett första steg bestämma vilken information och vilka beslut som tillhör . Därav följer vad regeringen skall underställa prövning och det underlag som behövs för detta. Först i ett andra steg kan vi härleda vad myndigheterna i sin tur skall rapportera in till regeringen. Då blir en analys av exempelvis en särskild beslutsordning meningsfull eftersom den kan baseras på politiska resonemang om, när och hur skall besluta. Den beslutsordning som skisseras i propositionen framstår mest som formalistiskt byråkratisk och som en tågordning som mycket snabbt riskerar att stelna i formerna och bli meningslös. Kritiken drabbar budgetdepartementet och självklart inte statskontoret eller , som ju inte lämpligen kan göra utspel i så uttalat politiska och konstitutionella frågor. skygghet inför datapolitiken måste minska. Dess plats i planerings- och styrningshierarkin skall vara där regeringsform och parlamentarism föreskriver. Finans- och konstitutionsutskotten får utarbeta det datapolitiska beslutsunderlaget när nu propositionen inte tar upp denna fundamentala fråga. roll i planeringen och styrningen av samhällets dataverksamhet intresse för de statliga datasystemen kan indelas i minst fyra olika nivåer: 1. delegering av ansvaret till regeringen eller till en viss myndighet som förväntas sköta datarutinen på ett enkelt och billigt sätt, enligt den allmänna verksstadgans föreskrift, 2. beslut om datasystem som binder under högst och som inte förväntas medföra ohanterliga sidoeffekter, 3. beslut om datasystem som skall stödja genomförandet av högprioriterade politiska reformer, 4. de mycket stora dataprojekten. Var och en av dessa behöver sin egen beslutsordning och uppföljningsmekanism. Propositionen är otydlig när det gäller att beskriva i vilka situationer de olika nya beslutsmekanismerna kommer att användas. Enligt denna indelning kan man ställa upp några typfall av datapolitiska dispyter: 1. regeringen och/eller en myndighet anser att en föreslagen förändring i en rutin helt skall betraktas som teknisk och opolitisk: kritiker anser motsatsen. Exempel: system infördes via ett regleringsbrev utan hörande, 2. ett system visar sig medföra kostnadsökningar, sidoeffekter eller långtidsbindningar som inte anmäldes i det till överlämnade beslutsunderlaget; efterhandsdebatter gäller i vad mån dessa var förutsedda eller borde ha kunnat förutses av experterna. Exempel: sårbarheten hos de centrala datasystemen, 3. vad som är högprioriterade politiska reformer varierar mellan olika partier; dispyterna gäller skenbart det understödjande datasystemet men reellt dess politiska syfte. Dispyterna om statens datasystem beror delvis på formuleringar i grundlagen. stiftar lagar, beslutar om skatt till staten, bestämmer hur statens medel skall användas och granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringen styr riket och är ansvarig inför . Före datoriseringen kunde styra genom att godkänna totalanslag och antal tjänster. Lagarna utgjorde politikernas formaliserade syftemål. Myndigheternas organisation styrdes i stort av och i detalj av regeringen. Efter datoriseringen uppträder de stora dataprojekten och förvandlar en del av de gamla styrmedlen till rena konsekvensbeslut. datatekniker bestämmer i realiteten hur många heltidsanställda deklarationsgranskare som skall bevilja medel till. Det kommer att bero på hur väl de lyckas med sina konstruktioner när det är färdigt. byggde i förväg in de villkor som styrde kompletterande lagstiftning inför försöksverksamheten i . Datorprogrammen förutsatte viss kommande, i och för sig rimlig lagstiftning. system har medfört ett förenhetligande av försäkringskassorna på ett mer effektivt sätt än om de endast vore förstatligade utan centralt utformat datasystem. upplever att besluten kommer i fel ordning. Den kommer på mellanhand. Ledamöterna vill inte ta ansvar för konsekvenser som de inte ser på förhand men som de upplever att myndigheterna och statskontoret förutsett eller borde ha kunnat förutse. måste sluta acceptera att datasystemen smygs fram. Beslutet om system kom via ett regleringsbrev trots att det - åtminstone detta hände - rådde en allmän mening bland juristerna att den nya utsökningslagen och det nya datasystemet stod i ömsesidigt beroende av varandra. Vid så intima kopplingar mellan lag och datateknik är den senare ingen teknisk och trivial fråga. Den tillhör lika väl som lagen primära lagområde och bör eventuellt kunna underställas lagrådet. prioriterar med hjälp av datorn vilka skulder som kronofogdarna skall behandla i indrivnings- och restlängderna. Just den prioriteringsdelen måste anses jämställd med lag, även om det är ett datorprogram. Regeringsformen innehåller förbud för regeringen att ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse utan bemyndigande. Men det gör regeringen för de mycket stora datasystemen på så sätt att dessa dels består av en mycket stor initialinvestering, dels av en efterföljande lång amortering/investeringsavskrivning av denna. Om vi i kommer med ändringsförslag - som t. ex. att fastighetsdatasystemet skall vara decentraliserat och datatekniskt enkelt eller att socialförsäkringen skall reformeras i en annan socialpolitisk riktning än vad ledning planerat - riskerar hela investeringen att gå förlorad. I fall har man exempelvis uppskattat att av nedlagda 700 manår riskerar 200 till 500 att gå om intet vid en decentralisering som förutsätter omprogrammering till lokala datorer. Det enklaste sättet att återinföra ett parlamentariskt synsätt beträffande de mycket stora datasystemen är att hänföra beslut om dessa till finansmakt och ibland också till dess primära lagstiftningsområde. Ovan nämndes som fjärde datasystemtyp de mycket stora systemen. En engångsinvestering i ett fem- å tioårigt rationaliseringsprojekt skall amorteras under en avskrivningstid om normalt tjugo å . förutsätts således under sammanlagt tjugofem å fatta årsvisa sammanhängande beslut som bildar ett normalt investeringsmönster. Att beslut om själva utgifterna för ett sådant projekt tillhör finansmakt är rimligen inte omstritt. Det speciella med de mycket stora statliga projekten är att det dessutom förekommer andra typer av planeringsbeslut som inte rör pengar, men som på samma sätt måste räknas in i denna makt, eftersom de binder för framtida utgifter eller annat. Tre fall kan förekomma: 1. binds att bevilja konsekvensinvesteringar kommande år, 2. binds till att avstå från vissa typer av reformändringar som, även om de är teoretiskt möjliga, ändå innebär en sådan kapitalförslösning att ändringen inte kommer på fråga under ett eller två decennier, 3. förutsätts godkänna lagstiftning inom sitt primära lagområde för så vitt gjorda, stora datorinvesteringar skall komma till nytta. Exempel är den nuvarande situationen inom socialförsäkringsområdet, där reformer redan står på kö på grund av överbelastning i den centrala datorn. Det är värt att notera att den fjärde datasystemtypen ovan tillhör beslutskompetens oavsett om de är politiskt intressanta eller inte. Vi kan inte nu bestämma vilken position vi bör ge datapolitiken och därefter, men vi kan på flera olika sätt skaffa oss ett bättre beslutsunderlag inför kommande riksdagsbehandlingar. Framför allt kan vi i börja vänja oss vid att hantera datafrågor. Vi skall ha dem på vårt bord. Vi skall fl dem presenterade för beslut i de myndighetsstyrelser som har parlamentariker. Eftersom det tycks vara så svårt att presentera normativa beslutsregler inom dataområdet, får vi väl från vår sida i stället lämna vår lagstiftarposition och själva delta i det fortlöpande beslutsarbetet. Detta bör lämpligen ske i en ny, särskild datanämnd under statsrådsberedningen med fyrpartirepresentation. Denna nämnd bör förvalta själva maktcentrum för dagens datapolitik: statens datamaskinfond. Vi måste vänja oss vid det nuvarande, lätt absurda sättet att styra statens datautveckling. Realbeslutet om statens datasystem tas inte på det sätt som man skulle kunna tro vara naturligt: genom ett beslut om att hela systeminvesteringen görs - innan den görs. I stället får avgörandet om den ca femtedel som motsvarar maskininvesteringen representera godkännande av systemet i sin helhet. Den i propositionen föreslagna särskilda handläggningsordningen gäller inte alla projekt och ersätter inte på något sätt det faktum att förvaltningen av statens datamaskinfond är den enda fungerande, formella styrmekanismen. har därför att välja mellan följande tre alternativ: 1* 1978/79. 1. själv beslutar inköpsbeslut för inköpsbeslut på datamaskinfonden, 2. delegerar denna uppgift till särskild riksdagsdelegation som för godkänna eller förkasta inköpsbeslut, 3. delegation till den nämnda nämnden under statsrådsberedningen med fyrpartirepresentation och riksdagsmannamajoritet. Enligt min mening är det sista alternativet bäst, men det utesluter inte behovet av grundlagskompletteringar, som ställer datatekniken i rätt relation till finansmakten och den primära lagstiftningsmakten. Den praktiska bokföringen och redovisningen för fonden bör ligga kvar hos statskontoret. genomförde statskontoret en utmärkt investeringsplanering av myndigheternas datorbehov. Den visade klart att statskontoret även kan spara i stora skala och på ett mycket förtroendeingivande sätt. Tyvärr upprepades den inte . Den bör återkomma och in extenso bifogas budgetpropositionen. Det är lika rimligt som att inkomstberäkning biläggs och av samma skäl: finansmakt. Dataansvarsgränser och normala ansvarsgränser Det är ett faktum att bland alla statliga dataskandaler - ordet är mer pittoreskt än sakligt -återfinns den gemensamma egenskapen att ansvaret för datafrågorna på något sätt avgränsats annorlunda än de för verksamheten i övrigt gällande reglerna. Det gäller inte minst de fall en särskild instans kommit till för att genomföra ett visst nytt datasystem. Dessa projektmyndigheter bör avvecklas . Exempel är miljödatanämnden, , , , ADB-beredningsgruppen och den nya delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning. dataförmyndarskap för länsstyrelserna och statskontorets dito för forskningsbiblioteken, tvångströja på försäkringskassorna är tre exempel på att annorlunda dataansvarsgränser kan generera otroliga mängder problem. När den onormala dataansvarsfördelningen beträffande högskolornas datacentraler avlägsnades och högskolorna fick sköta sina egna dataaffärer normaliserades problemmängden snabbt (utom i ). Till det kan läggas att redovisnings-,planerings-, sekretess-och medinflytandelagstiftningarna helt enkelt förutsätter att dataansvarsgränserna skall följa de vanliga indelningarna. Rättsväsendets informationssystems ledningsorgan, , är ett tydligt exempel på vådan av särskilda projektmyndigheter. Den som är intresserad finner att någon insyn i dess verksamhet inte är möjlig. Direktiv saknas, handlingarna är inte åtkomliga för utomstående. Beslut tas vid bordet och det är just SARIis uppgift: att lätta och kringgå hindrande byråkrati. Statsrådsberedningen har utgivit en förteckning över departementens samrådsorgan. Uppgift: Samarbetsorganet leder ett projekt för utveckling och tillbyggnad av rättsväsendets informationssystem (RI). Syftet med är främst att förenkla och förbättra informationsutbytet mellan myndigheterna inom rättsväsendet samt mellan dessa myndigheter och andra myndigheter med vilka de har ett frekvent informationsbyte. I samband därmed söker man också på olika sätt rationalisera kontorsarbetet inom de myndigheter som berörs av informationsutbytet. Ett annat huvudsyfte med är att skapa underlag för planeringen inom rättsväsendet. RI är inte tänkt att vara ett enda datasystem med en enda stor databank utan en rad från varandra skilda delsystem på olika dataanläggningar. Delsystemen utformas emellertid så att sammanställningar av data för statistiska, ekonomiska och andra redovisningar skall kunna göras automatiskt. Om sådana sammanställningar skall kunna göras och hur de i så fall skall utformas måste givetvis bedömas från fall till fall med hänsyn till bl. a. gällande lagstiftning, däribland datalagen (1973:289). En av SARI:s uppgifter är alltså att underlätta samkörningar av register. Det är ett av dataintegritetsområdets svåra problem och det är ytterligt oroande att dessa till en del handläggs utom datainspektionen, som ju kommit till just för denna typ av frågor. Till skillnad från har datainspektionen full offentlig insyn, parlamentariker i styrelsen liksom representanter för de anställdas organisationer. Skall bestå, är det ett minimikrav att kopplingen till budget- och planeringsenhet upphör, så att det åtminstone återstår den kontrollbarriär som heter obundna prövning. Bäst är dock att avveckla och liknande organ, som alla mer eller mindre syftar till snabba genomföranden till priset av ringa offentlig insyn. huvudmannaskap för folkbokföringen och allmänna val är ett annat exempel på att dataansvarsgränserna inte sammanfaller med de naturliga. Jag yrkade i motion 1975:2079 bl. 3. att i princip beslutar att huvudmannaskapet för folkbokföring överföres till länsstyrelserna och länsstyrelsernas organisationsnämnd,' Problemen har förvärrats när DAFA kom in i denna bild som registeransvarig myndighet för det samordnade person- och adressregistret (SPAR). Enligt datapropositionen skall varje myndighet svara för sin egen dataverksamhet. Det gäller även länsstyrelserna men datapropositionen drar inte denna slutsats. Någon form av centralt kompetensstöd behöver länen och sådant kan lätt konstrueras genom att sammanföra de f. n. spridda resurserna till ett verk under kommundepartementet: länsstyrelsernas organisationsnämnd (), kommundepartementets ADB-beredningsgrupp och enheter för folkbokföring och val. bör ta över registeransvaret för SPAR. Det biblioteksadministrativa systemet LIBRIS är ett utmärkt exempel på problemen att införa databehandling innan den organisatoriska basen är utvecklad, i detta fall innan fött en modern intern struktur. I brist på förnuftiga alternativ har statskontoret fungerat som forskningsbibliotekens dataavdelning. Den nya delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning löser inte problemen. Forskningsbiblioteken och LIBRIS kan inte fungera med en ansvarsmässig konstruktion där en ger utvecklingsanslaget, en annan sköter utvecklingen och en tredje driften. Delegationen skall inte ha någon tvingande makt över myndigheterna som innebär att dessa ovillkorligt skall samråda. Det är direkt emot riktlinjerna i datapropositionen om myndigheternas eget ansvar. Det är också omöjligt att tänka sig att delegationen kan klara avvägningen mellan rent statlig verksamhet och STU-liknande stöd till industrin. Erfarenheten visar för övrigt att det behövs verklig expertis för att garantera staten insyn i och återbetalning från datorprogramutvecklingsprojekt. De mest kända exemplen där detta inte fungerat heter 3RIP och ALFTRAN. datasystem har ansvarsgränser som helt strider mot myndighetsindelningen. Datasystemet är konstruerat som om försäkringskassorna stod i samma beroende till som länsarbetsnämnderna till AMS. Det är i och för sig tänkbart att införa en sådan förändring men det skulle gå tvärt emot den aktuella politiska utvecklingen. Kassorna har fött starkt och väl förankrat stöd för att deras frihet skall behållas eller snarare återvinnas. Det innebär att dataansvarsgränserna måste ändras och anpassas efter decentraliseringstrenden. Men det hjälper inte med att endast sprida ut datordriften. Socialförsäkringen är ett sammanhållet område där regelsystem, datasystem, organisationsregler och kontroll måste decentraliseras i takt med varandra. Statens styrning måste övergå mer övergripande målsättning utan det myller av detaljer som dominerar ingripandena. En grundläggande förutsättning för detta har numera skapats genom de fristående försäkringsdomstolarna. Om dessa förs över till och får administrativt stöd från kan den stora avbyråkratiseringen och decentraliseringen börja. De nya försäkringsdomstolarna är en grundläggande spärr för onormalt stora skillnader i rättstillämpningen mellan olika regioner. Om kassorna för en friare ställning med helt länsstyrelseutnämnd styrelse kan rimliga lokala variationer inom kassaadministrationerna tillåtas. Datadecentraliseringen blir endast en detalj men en viktig sådan. Det centrala i denna kommer att vara en kassornas rätt att säga nej till de rutiner som skapar. Därigenom skapas en hälsosam maktbalans. Slutligen bör statistiska enhet föras över till SCB enligt principbeslut om statistikens organisation taget . DAFA skapar många avvikande dataansvarsgränser. Faktum är att vi saknar ett principbeslut om att en sådan datacentral behövs - DAFA kom plötsligt till när SCB:s dåvarande datacentral måste krympas. En konsekvens av datapropositionen bör vara att ett antal stora DAFA-kunder gradvis kommer att begära egna datacentraler, exempelvis invandrarverket, , ÖEF och de som använder DAFA:s diarieföringsrutiner. Det är en utmärkt utveckling men självklart måste nyanskaffningarna ske gradvis. Situationen är ändå oroväckande därför att förvaltningen är så ovan att planera under förutsättning av fortlöpande minskade resurser. Det är synd att följande slutsats inte finns med i datapropositionens slutversion: DAFA torde därför i fortsättningen inte komma att expandera i samma takt som . Även om volymen hos befintliga kunder normalt växer och nya kunder och uppdrag ständigt kommer till, kan det komma att bli fråga om oförändrad eller t. o. m. minskad arbetsvolym för DAFA:s centrala maskinsystem. Det är svårt att förstå varför denna passus ströks som ju enbart är en konsekvens av propositionens övriga förslag. Att åtminstone ett av de stora systemen kan nöja sig med måttliga datorinvesteringar är ju enbart positivt. Det är också synd att inte propositionen redovisar sin syn på DAFA:s ställning. Skall en avgiftsfinansierad datacentral finnas kvar borde DAFA bli ett affärsverk. Dessa har en fungerande kontrollmekanism till skillnad från DAFA, vars anslag om . inte uppmärksammas alls i riksdagsarbetet. Ett sista exempel på olämpliga ansvarsgränser är QZ, den datacentral som ger service till FOA och högskolor. Även den konstruktionen är mogen att avvecklas, så att var och en sköter sitt. Både för DAFA och QZ gäller att en övergång till myndighetsdatacentraler kan medföra en situation där nuvarande, olika datorleverantörer gynnas, t. o. m. så långt att ingen konkurrens alls uppstår. Kravspecifikationerna måste skrivas så att fler än en anbudsgivare för chansen trots ev. konverteringskostnader. Datasystemen kräver komplicerade överväganden. Dessa underlättas av en noggrann kalkylering och kostnadsfördelning. När konsekvenserna av ett system berör många myndigheter måste man använda ekonomiska hjälpmedel för reglering av mellanhavandena. Detta underlåts alltför ofta och ett antal projekt har därigenom inte uppnått de avsedda rationaliseringsvinsterna. Ett klassiskt misstag är exempelvis att rationalisera en myndighets kravrutiner utan hänsyn till kronofogdemyndigheternas ökade belastning. Ett annat är att erbjuda gratis terminalservice för att skapa en positiv anda och undvika invändningar från användarna. Dessa hamnar då i den valsituationen att gratis terminalservice konkurrerar med andra kostnadskrävande metoderatt fä information. Effekten kan bli total snedplanering. Användarnas krav på terminalservice ökar oavbrutet.