mot · G2022371 · 1979-03-29 00:00:00 — 1978/79: 2371 av m. fl. med anledning av propositionen 1978/79: 95 om den kommunala ekonomin Kommunernas roll i det svenska samhället Den kommunala självstyrelsen utgör en av grundvalarna för det svenska folkstyret. Det är genom samspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik som vi kunnat förena en helhetssyn på den politiska utvecklingen med ett hänsynstagande och en anpassning till de skilda förhållanden sorn räder i olika delar av vårt land. Det är genom den kommunala självstyrelsen som vi har kunnat decentralisera beslutsfattandet för viktiga delar av vår välfärd till regionala och lokala fullmäktigeförsamlingar och nämnder. Det är genom kommunerna som reformpolitiken kunnat få bred förankring hos de enskilda människorna. Det torde vara få länder där kommunerna givits så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet fått sådan bredd och sådant djup som i . Denna strävan efter decentralisering inom den offentliga verksamheten har medfört att kommunerna nu svarar för en betydande del av vår sociala välfärd: Kommunerna primärkommuner och landsting spelar en viktig roll i våra strävanden att skapa trygghet och goda levnadsförhållanden för aila medborgare. Kommunerna svarar för sjukvården och den sociala omvårdnaden. En allt större del av samhällsbyggandet sker inom ramen för kommunernas verksamhet. På skolans och utbildningens område spelar kommunerna en dominerande roll. Kommunerna har även ansvaret för det regionala och lokala kulturlivets utveckling. Kommunerna har att svara för en betydande del av miljövården. Kommunerna har även ansvar för den lokala samhällsservicen till näringslivet och för trafikförsörjningen. Denna uppräkning skulle kunna göras längre och omfatta en rad ytterligare för medborgarna viktiga samhällsområden. Men redan de givna exemplen visar vilken central roll kommunerna nu spelar i svenskt samhällsliv. Kommunerna har givits ansvar för verksamheter som av de många människorna upplevs som en central del av den sociala välfärden och där stora eftersatta behov fortfarande föreligger. Det är detta förhållande som gjort att kommunerna expanderat snabbt . Ökningarna i den kommunala konsumtionen ligger klart över den samlade ökningen i vår pro 1 1978/79. 1978/79: 2371 Detta skiljer inte i något avgörande avseende från andra länder på motsvarande utvecklingsnivå. Det är ett genomgående drag i den s. k. postindustriella utvecklingsfasen att tjänstesektorerna och då i första hand de som har med social omvårdnad i vid mening att göra ökar snabbare än andra sektorer. Den grundläggande förklaringen till detta förhållande ligger inte i första hand i att ansvaret för dessa tjänster ligger inom offentlig sektor eller i att de skattefinansieras utan i det enkla förhållandet att de enskilda människornas behov av denna typ av tjänster alltmer kommer att växa i en utvecklad industrination. I takt med att den materiella standarden blivit mer och mer tillgodosedd tillväxer betydelsen av en god social omvårdnad, en god miljö, ett allt bättre utbildningssystem och ett rikt kulturliv. De verksamheter som kommunerna nu står för kommer därför med stor sannolikhet att växa snabbare än vad många andra sektorer kommer att göra. Den ekonomiska tillväxten har satts kraftigt tillbaka . Efter att ha ökat sjönk den genomsnittliga tillväxten till 2 å första del. har tillväxten varit praktiskt taget obefintlig. Kommunerna har stått för ett mycket expansivt inslag i den ekonomiska utvecklingen. ökade den kommunala verksamheten mycket kraftigt; i fasta priser steg den mer än dubbelt så snabbt som den samlade produktionen. Eftersom den totala tillväxten i vår ekonomi då var jämförelsevis kraftig, kunde detta ske parallellt med att såväl den privata konsumtionen som den samlade kapitalbildningen också kunde öka betydligt. första del dämpades den kommunala konsumtionens ökningstakt. var då tillväxten i vår totala ekonomi påtaglig även om den låg på klart lägre tal . Den kommunala expansionen kunde likväl fortgå parallellt med fortsatta ökningar av såväl investeringar som övrig konsumtion. har den kommunala konsumtionen på nytt skjutit fart. har konsumtionen i fasta priser stigit med inemot . I löpande priser har ökningarna rört sig om . har ekonomin i övrigt varit praktiskt taget stillastående. som utvecklingen på det kommunala området utgjort ett värdefullt bidrag för upprätthållande av sysselsättningen och den inhemska efterfrågan har emellertid denna expansion medfört vissa finansiella påfrestningar. Kommunalskatten har höjts kraftigt som staten via kraftigt ökade statsbidrag och en del andra åtgärder bl. a. borttagandet av den allmänna arbetsgivaravgiften tagit på sig en del av ansvaret för finansieringen av denna expansion. 1978/79: 2371 Sammantaget innebär dessa olika åtgärder skattehöjningarna, de ökade statliga bidragen och borttagandet av arbetsgivaravgiften tillsammans med relativt sett måttliga löneökningar att den kommunala sektorn har en väl konsoliderad ekonomi , trots de senare årens kraftiga expansion. Enligt vad som kan bedömas kommer denna situation att bestå även under det närmast kommande året. måste man emellertid konstatera att denna relativt tillfredsställande finansiella situation för kommunernas vidkommande haft sitt pris på den statliga sidan genom att ha varit en av de faktorer som bidragit till den kraftiga försvagningen av statens finansiella ställning. De bidrag som kommunerna erhållit från staten och de finansiella konsekvenserna av borttagandet av arbetsgivaravgiften har inte föranlett motsvarande inkomstförstärkningar i den statliga budgeten. En så kraftig statlig stimulans av den kommunala verksamheten kan vara motiverad i ett läge då konjunkturen och den allmänna arbetskraftsefterfrågan varit så svag som den varit . På och i en uppåtgående konjunktur måste de statliga insatserna även i fråga om den kommunala sektorn passas in i en övergripande ekonomisk politik som siktar till att grundlägga en långsiktig balans i vår ekonomi. Vi kan visserligen konstatera att den ekonomiska aktiviteten är på väg uppåt . Men denna uppgång förefaller inte att på något avgörande sätt lösa de mera långsiktiga problemen i vår ekonomi. Arbetslösheten är fortfarande mycket stor, prisstegringarna är alltför höga, investeringarna är alltför låga, och underskottet i utrikeshandeln är på nytt på väg att växa. Av grundläggande betydelse för den långsiktiga tillväxten inom den offentliga verksamheten är att vi på nytt får till stånd en långsiktig tillväxt i vår produktionskapacitet. Den ekonomiska politiken måste därför under framöver inriktas på att förstärka vår industriella produktionskapacitet. Genom näringspolitiska insatser och genom en stimulans av den tekniska utvecklingen och forskningen skall vi återvinna den produktionskapacitet som vi förlorat genom de senaste årens strukturkriser och lägga grunden för en fortsatt ökning av vår produktionsförmåga. Därigenom skapar vi även förutsättningar för en fortsatt tillväxt inom de offentliga sektorerna. För att vi på nytt skall kunna återvinna den fulla sysselsättningen och jämvikten i våra utrikesaffärer krävs med andra ord att vi får i gång den ekonomiska tillväxten. Vi måste därför avdela ett växande utrymme för en ökad kapitalbildning. Detta måste i varje fall under en övergångstid komma att begränsa utrymmet för konsumtionsökningar. när tillväxten åter skjutit fart ökar på nytt konsumtionsmöjligheterna. I den senaste långtidsutredningen har man presenterat en relativt optimistisk bild över den svenska ekonomiska utvecklingen . Den samlade produktionen skulle kunna öka med inemot tl 1978/79. 1978/79: 2371 Mycket tyder på att långtidsutredarna gjort en relativt optimistisk bedömning av den svenska ekonomins framtidsutsikter. Men även om man skulle acceptera denna optimistiska bedömning så finns det enligt utredarnas mening inte särskilt mycket utrymme för en ökning av konsumtionen. Större delen av produktionsökningen måste användas för en förbättring av vår utrikesbalans dvs. exporten måste öka kraftigt. Inom ramen för det konsumtionsutrymme som står till buds prioriteras visserligen den offentliga konsumtionen och då i första hand den kommunala på bekostnad av den privata. Men ökningstalen blir likväl små i jämförelse med dem som registreras för de senare åren. Regeringen har ännu inte behandlat långtidsutredningen. Detta förutsätts ske i den kommande kompletteringspropositionen. Vi socialdemokrater kommer i anslutning härtill att redovisa vår syn på den ekonomiska utvecklingen framöver. Det material som långtidsutredningen redovisat pekar emellertid klart på att det totala utrymmet för konsumtionsstegringar framöver är begränsat. Även om man på en rad punkter t. ex. i fråga om vinstutvecklingen, investeringsökningarna och exportutvecklingen har från utredningen avvikande uppfattningar, blir dock slutsatsen för konsumtionsutrymmets vidkommande i stora drag densamma. Detta begränsade utrymme för de totala konsumtionsökningarna kan komma att skapa spänningar mellan den privata och den offentliga konsumtionens ökningar. Utrymmet för privata konsumtionsökningar är i viss utsträckning redan intecknat genom de åtaganden som gjorts för i första hand pensionärerna. Fortsatta låglönesatsningar och ett visst generellt utrymme för löneökningar intecknar ytterligare detta utrymme. kan man konstatera att det även på den offentliga konsumtionens område gjorts åtaganden som intecknar det framtida konsumtionsutrymmet. Detta gäller främst på barnomsorgens område, men även när det gäller t. ex. utbyggnaden av äldrevården måste vi räkna med att den måste få sin del av resursutrymmet. Även om anspråken såväl från den privata konsumtionen som från andra delar av den offentliga verksamheten är stora måste vi prioritera omsorgen om barnen och om de äldre. I ett sådant framtidsperspektiv kommer skattesystemet att spela en nyckelroll. Mycket stora anspråk kommer att ställas på detta system för att man på ett effektivt sätt skall kunna finansiera en växande offentlig sektor som löntagarna och hushållen även tillförsäkras en växande real disponibel inkomst. Vi har i vår motion 1978/79: 1629 om inriktningen av skattepolitiken framhållit att denna politik under en följd av år måste inriktas på att förskjuta skatteuttaget från en skatt på hushållens och löntagarnas inkomster till en skatt på produktionen. Det är för oss angeläget att man inte endast begränsar de statliga inkomstskatterna utan även siktar till att begränsa det kommunala skatteuttaget. 1978/79: 2371 Härigenom kan man bl. a. uppnå en i dagens läge alltmer nödvändig nertagning av de höga marginaleffekter som kommit att utgöra ett växande problem för allt större grupper av inkomsttagare. Detta måste i sin tur innebära att ett växande ansvar läggs på staten för att finansiera kommunernas verksamhet. Detta är i och för sig inte något nytt inslag i bilden detta har skett i växande utsträckning . Men det har blivit alltmera nödvändigt att man direkt kopplar en ökad statlig bidragsgivning till kommunerna möjliggjord bl. a. genom en skatt på produktionen med begränsningar i det kommunala skatteuttaget. De frivilliga överläggningar som skett mellan regeringen och representanter för de båda kommunförbundens styrelser är t. v. ett lämpligt forum för att diskutera ömsesidiga åtaganden på detta område. Statliga insatser för att utjämna skillnaderna mellan kommunernas skatteunderlag har funnits . Ett flertal utredningar har sysslat med frågan om skillnaderna i den kommunala utdebiteringen och i det kommunala skatteunderlaget. Flera olika system har prövats för att utjämna skillnaderna och genom särskilda statsbidrag hjälpa de skattetyngda kommunerna. Ett större samlat grepp på detta område togs emellertid först i och med beslut om ett nytt skatteutjämningssystem . Enligt detta beslut skulle bidrag i fortsättningen utgå i tre former, nämligen 1) skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft, 2) skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering, 3) extra skatteutjämningsbidrag. De två första bidragen skulle beräknas enligt generella regler och beslutas av . Det tredje bidraget, som endast skulle utgå när synnerliga skäl förelåg, skulle beviljas av regeringen. Genom denna reform tog man ett stort steg mot en ökad rättvisa kommunerna emellan. En grundläggande förutsättning för ett förverkligande av den kommunala självbestämmanderätten är att kommunerna ges något så när likartade möjligheter och förutsättningar att ge kommuninnevånarna den service och de offentliga tjänster som kommunerna har ansvar för. Om man inte alls skulle utjämna de stora inkomstoch kostnadsskillnader som finns mellan de olika kommunerna, skulle detta leda till starkt varierande skattesatser och kraftiga skillnader i servicenivå. I väsentliga avseenden kom skatteutjämningssystem att fylla sina uppgifter. Skillnaderna i de kommunala utdebiteringarna krympte väsentligt. Kommuner med låg skattekraft gavs möjligheter att bygga ut sin service. Den kraftiga utbyggnad av den kommunala verksamheten 1978/79: 2371 sorn ägde rum efter 1965 hade knappast varit möjlig, om inte de sämre ställda kommunerna fått hjälp genom det nya skatteutjämningssystemet. Efter förslag av skatteutjämningsrevision gjordes systemet om i vissa avseenden fr. o. m. Liksom i det tidigare systemet garanterades primärkommuner och landsting en viss lägsta skattekraft, som relaterades till medelskattekraften i landet och som i huvudsak varierade med den geografiska belägenheten. Antalet skattekraftsområden utvidgades från 3 till 5 med en lägsta garanterad skattekraft på och en högsta på av medelskattekraften. Den största förändringen i förhållande till det tidigare systemet var att de bidrag som utgått till primärkommuner med högre utdebitering än medelutdebiteringen avskaffades. Vidare infördes särskilda regler för förbättrade bidrag till avfolkningskommuner och s. k. sommarstugekommuner. Dessutom utvidgades möjligheterna för kommunerna att få extra skatteutjämningsbidrag. En av anledningarna till förändringarna i systemet var att man från många håll framfört kritik mot bidraget vid hög utdebitering. Denna kritik hade i huvudsak gått ut på att den verkade uppdrivande på utdebiteringarna. Man kunde också konstatera att de största bidragen av detta slag hade gått till kommuner med god skattekraft och en relativt hög standard. Det fr. o. m. 1974 ikraftvarande systemet har i allt väsentligt fungerat i enlighet med sina mål. Det har bidragit till en utjämning av såväl utdebiteringar som standard. Systemet har utgjort ett viktigt instrument för statsmakterna att öka rättvisan mellan landets olika delar och skapa en fortsatt god grund för en effektiv självstyrelse. Systemets regionalpolitiska effekter har ofta även framhållits. kunde man emellertid konstatera att det nya systemet inte fångade upp alla faktorer av betydelse som skapade skillnader mellan kommunernas kostnader. Redan i det system som beslutades var kostnadsskillnaderna i huvudsak knutna till det geografiska läget. Växande krav restes på att man utöver detta geografiska läge även skulle ta hänsyn till vissa andra strukturellt betingade faktorer som de enskilda kommunerna inte kunde påverka men som ändå hade en väsentlig betydelse för de enskilda kommunernas utgiftsnivå. I första hand pekade man på skillnaderna i åldersfördelning som en sådan väsentlig faktor. tillkallade den dåvarande socialdemokratiska regeringen en utredning om skatteutjämningsbidragen, som enligt sina direktiv skulle föreslå sådana förändringar i systemet att man även kunde beakta kostnadsskillnader som hade med skillnader i ålderssammansättningen att göra. En utgångspunkt för utredningens arbete var emellertid att skatteutjämningssystemet även i fortsättningen skulle utgöra en viktig del av regionalpolitiken. Det geografiska läget skulle alltså även fortsättningsvis utgöra en viktig faktor vid inplaceringen i skattekraftsklasser. 1978/79: 2371 lägg härtill skulle man dessutom föreslå förändringar som möjliggjorde ett större hänsynstagande till andra faktorer då i första hand sådana som påverkas av ålderssammansättningen. Efter regeringsskiftet övertogs arbetet med en reformering av skatteutjämningen av den då nytillsatta utredningen om kommunernas ekonomi. I väsentliga avseenden övertog dock denna nya utredning de idéer som arbetats fram inom den tidigare utredningen. Man föreslog sålunda förutom höjda och mera differentierade skattekraftsklasser att en åldersfaktor skulle byggas in i systemet, vilken skulle ta hänsyn till såväl antalet äldre personer som antalet barn. Folkpartiregeringens proposition bygger i det stora hela på förslagen kommunalekonomiska utrednings slutbetänkande. Vi yrkar för vår del bifall till huvuddelen av detta förslag i vad gäller reformeringen av skatteutjämningen. Vi ansluter oss även till propositionens förslag att man delar upp genomförandet . På en punkt vill vi emellertid föreslå en annan utformning av skatteutjämningssystemet än vad som föreslagits i propositionen. Detta gäller metoderna för utjämning av kostnaderna för barnomsorgen. Kommunernas kostnader för barnomsorgen träffades en överenskommelse mellan regeringen och om den fortsatta utbyggnaden av den kommunala barnomsorgen. Överenskommelsen innebar att 100 000 nya daghemsplatser och 50 000 nya platser i fritidshem skulle byggas för att kunna tas i bruk . Överenskommelsen innebar för statens vidkommande en kraftig höjning av statsbidragen till barnomsorgen. Trots att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för barnomsorgen väsentligt förbättrades från synpunkt genom de nya statsbidragsreglerna kvarstår dock stora nettokostnader för kommunerna. Vissa svårigheter har uppstått att förverkliga den överenskomna utbyggnadstakten. Därtill bör även framhållas att kostnaderna är ojämnt fördelade kommunerna emellan. Enligt vår mening bör skatteutjämningssystemet utformas så att det bidrar till en utjämning även av kostnaderna för barnomsorgen och så långt möjligt stimulerar kommunerna till en fortsatt utbyggnad av denna verksamhet. I viss utsträckning blir dessa önskemål tillgodosedda i regeringsförslaget. Men detta förslag är på denna punkt uppbyggt som en kompromiss mellan två principer: dels principen att skatteutjämningen endast skall ta hänsyn till det faktiska antalet barn i de ifrågavarande åldersgrupperna, dels principen att endast hänsyn tas till den faktiska utbyggnaden av barnomsorgen. Om man bygger in ett hänsynstagande 1978/79: 2371 till den förra principen, innebär detta att kommuner via skatteutjämningssystemet kan erhålla tillskott av skatteunderlag oavsett i vilken utsträckning de faktiskt har byggt ut barnomsorgen. I ett extremt läge kan således den situationen uppstå att en mottagande kommun inte använder de inkomsttillskott den erhåller genom denna utjämningsfaktor till åtgärder som syftar till en förbättrad barnomsorg utan t. ex. till en skattesänkning. Enligt vår mening bör man därför välja en metod för utjämning av kommunernas nettokostnader för daghem, fritidshem och familjedaghem som direkt anknyter till det faktiskt utnyttjade antalet platser i barnomsorgen. Vi yrkar därför avslag på regeringens förslag till skatteutjämning i denna del och föreslår i stället att kommunernas kostnader för barnomsorg utjämnas enligt den metod som betecknats som alternativet två i avsnittet 4.5.3 i bilaga 5 till SOU 1977: 78. För kommuner med en väl utbyggd barnomsorg bör detta leda till ett större tillskjutet skatteunderlag än vad som följer av folkpartiregeringens förslag. I gengäld får de kommuner som har en sämre utbyggd barnomsorg ett något mindre tillskjutet skatteunderlag än vad som följer av regeringsförslaget. Å andra sidan bör detta utgöra en ytterligare stimulans för dessa kommuner att bygga ut denna verksamhet. Därtill bör även framhållas att till följd av den allmänna lyftningen av skattekraftsgarantin och på grund av de spärregler mot bidragsminskningar som finns inbyggda i systemet kommer vårt förslag inte att leda till annat än helt marginella skillnader för dessa kommuner i förhållande till nuläget. Mot vårt förslag kan visserligen invändas att endast sådana kostnader skall utjämnas via skatteutjämningen som kommunerna själva inte kan påverka. Genom vårt förslag skulle kommunerna således kunna få kostnader ersatta för en standard som är högre än genomsnittskommunens. De skulle således kunna få en kostnad ersatt som de själva genom en ambitiös utbyggnadsplan bär ansvar för. Men så länge den faktiska utbyggnaden av barnomsorgen ligger så långt ifrån en rimlig behovstäckning som den nu gör i praktiskt taget samtliga kommuner så bör enligt vår mening denna faktor i skatteutjämningssystemet knytas till den faktiska utbyggnaden och inte till antalet barn i de ifrågavarande åldrarna. Ett genomförande av vårt förslag skulle verksamt bidra til! att underlätta för kommunerna att fullfölja den överenskomna utbyggnaden av barnomsorgen. Enligt vår mening behövs emellertid därutöver ytterligare insatser. Kommunernas kostnader för den planenliga utbyggnaden utgör en betydande belastning på den kommunala ekonomin. Visserligen är driftbidragen föremål för en automatisk uppräkning med hänsyn till lönekostnadernas stegring, men en riktpunkt för statsbidragsgivningen på detta område bör vara att staten skall bära en växande andel 1978/79: 2371 av kostnaderna för denna verksamhet. Den socialdemokratiska partikongressen beslöt att målet bör vara att statsbidragen successivt höjs till 75 av kommunernas kostnader. Som ett led i förverkligandet av detta mål vill vi därför föreslå att man förutom den av oss föreslagna utformningen av skatteutjämningen även genomför en höjning av de sedvanliga statsbidragen till barnomsorgen. Vi föreslår att som sin mening uttalar att driftbidragen till barnomsorgen höjs fr. o. m. . Nettokostnaden för denna höjning på den statliga budgeten /81 kan beräknas till storleksordningen 450 milj. kr. Vi förutsätter att denna ökade statsbidragsgivning till kommunerna jämte även effekterna på kommunernas ekonomi av den föreslagna höjningen av skatteutjämningen beaktas vid de kommande överläggningarna mellan regeringen och kommunförbundens styrelser om den kommunala utvecklingen. Med de nu föreslagna åtgärderna bör det vara möjligt för kommunerna att hålla en i stort sett oförändrad utdebitering . Förändringar av de specialdestinerade statsbidragen Det har varit en allmän strävan att minska de specialdestinerade statsbidragens roll och i stället ge kommunerna statsbidrag i mera generella former. Denna successiva förskjutning av statsbidragsgivningen har varit ett viktigt led i en politik som siktar till att stärka den kommunala självbestämmanderätten. Användningen av specialdestinerade statsbidrag bör som också framhölls kommunalekonomiska utrednings slutbetänkande reserveras för de fall då syftet är att stimulera utbyggnaden av vissa kommunala tjänster eller att stödja kommunerna och landstingen som ett led i konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken. Sedan de åsyftade målen nåtts bör man lägga om bidragsgivningen så att den i stället ges i generella former. Kommunalekonomiska utredningen föreslog att ett antal specialdestinerade bidrag skulle upphöra fr. o. m. 1980 och att dessa medel i stället skulle överföras till skatteutjämningssystemet. På ett antal punkter har man i propositionen frångått utredningens förslag. På två punkter kan vi inte biträda propositionens förslag i dessa fall. Det ena fallet gäller förslaget att statsbidragen till kommunala avloppsanläggningar skall upphöra för byggnads- och anläggningsarbeten som påbörjas . Enligt vår mening är det ännu för tidigt att avveckla detta statsbidrag. Den kommunala avloppsreningen har utgjort en betydande del av de totala insatserna inom miljövården i vårt land . har beräknat investeringskostnaderna för kommunala reningsverk till . Till dessa investeringar har utgått ca 1978/79: 2371 Enligt en utredning som utfört kommer betydande investeringar för den kommunala avloppsreningen att behöva göras även .