mot · G2022458 · 1979-04-17 00:00:00 — Motion 1978/79: 2458 av m. fl. med anledning av propositionen 1978/79: lil om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. I propositionen 1978/79: lil redovisar regeringen 172 åtgärder för att minska krångel och onödig byråkrati. Dessa åtgärder omfattar samtliga departement och avser förändringar i vitt skilda avseenden. Bara det faktum att det på detta sätt överallt inom den offentliga sektorn gått att leta upp krångel och onödig byråkrati visar att det byråkratiska inslaget i den offentliga verksamheten inte gärna kan vara resultat av tillfälligheter. Det finns uppenbarligen faktorer som systematiskt medför att offentliga åtgärder får drag av byråkrati. Enligt vår mening är kampen mot byråkrati och krångel en utomordentligt angelägen uppgift. Byråkratiseringen hotar den enskildes integritet och självbestämmande och riskerar leda till att folkstyrets vitalitet undergrävs. En effektiv kamp mot byråkratin förutsätter att de bakomliggande byråkratiframkallande faktorerna angrips. Inte sällan kommer sådana åtgärder att leda till ideologiska konflikter. En del av dagens byråkratiseringstendenser härrör från beslut vilka syftar till att överlåta åt myndigheter och kollektiv att överta beslutsfunktioner som eljest till stor del skulle kunna ligga kvar hos de enskilda medborgarna. Det är förvånande att regeringen inskränker sig till att föreslå åtgärder mot det existerande krånglet. Den försöker inte mera ingående att analysera just de bakomliggande orsakerna och angripa dessa. En engångsinsats, som på detta sätt enbart tar sikte på symtomen, riskerar att bli tämligen verkningslös. Så länge de grundläggande faktorerna bakom tillkomsten av krångel och byråkrati lämnas utan åtgärd kommer nytt krångel snart mer än väl att fylla ut det utrymme för ökad frihet för de enskilda människorna som de nu aktuella åtgärderna måhända kan skapa. I ett inledande avsnitt i propositionen görs en mycket kortfattad analys av expansionen av den offentliga sektorn och de faktorer i denna expansion som föranlett krångel och onödig byråkrati. Analysen är emellertid oklar och saknar i hög grad samband med de åtgärder som senare föreslås på konkreta områden. En anledning till krångel anges vara att beslutsfattarna inte lyckats tänka igenom de situationer som kan uppkomma till följd av nya författningsbestämmelser och inte heller tillräckligt beaktat olika administrativa effekter av nya reformer. Även bristande analys av samman 1 1978/79. 1978/79: 2458 tagna effekter av olika regleringssystem anges vara en orsak till krångel. Det är förvånande att detta konstaterande görs utan vidare kommentarer. Vi har i ett internationellt sett unikt utredningsväsende med ett därmed sammanhängande och likaså unikt remissförfarande. Beredning av reformer genom utredning och remiss ger utomordentligt goda förutsättningar att förutse de praktiska effekterna av olika reformförslag. Regelmässigt torde det också vara så att i remissvar eller reservationer till utredningar anförs invändningar rörande just praktiska problem. Vid beslut från regeringens och sida saknas därför inte kunskap om risker för olika krångeleffekter. Det är i stället så att man i beredningsprocessen av ett eller annat skäl underlåtit att beakta invändningar från remissinstanser. En för den fortsatta samhällsutvecklingen intressant fråga är naturligtvis hur man fortsättningsvis på ett bättre sätt skall kunna ta till vara den kunskap som förmedlas till beslutsfattarna genom remissvaren. Hur skall man kunna bryta den tendens till ökat hänsynstagande till mängden av invändningar i stället för till arten av invändningar som vi har sett ? Det är i och för sig en naturlig strävan att få så bred uppslutning kring reformerna som möjligt. Remissbehandlingen är dock inte avsedd att åstadkomma en sådan uppslutning. Den syftar i stället till att från olika parter som på ett eller annat sätt berörs av reformförslagen inhämta både positiva och negativa synpunkter och inte minst få belyst vilka olika brister förslagen kan vara behäftade med. Det intressanta är inte då vad dessa olika parter kan tänkas tycka på mer eller mindre politiska grunder. Det intressanta är de rent sakliga upplysningar som remissinstanserna kan ge. F. n. ser vi en utveckling mot ett minskat hänsynstagande till olika slags sakinvändningar från remissorganen. Detta är beklagligt inte enbart därför att därmed olika reformer får en sämre utformning än vad som eljest skulle ha varit möjligt, utan också därför att bristande hänsynstagande till remissynpunkter kan leda till mindre omsorg hos remissorganen när de fortsättningsvis utformar sina remissvar. Man riskerar därigenom att bryta ned vårt kvalitativt högtstående remissväsende. I propositionen sägs att mycket av den kritik som riktas mot byråkratin borde riktas mot de politiska beslutsfattarna, eftersom krångel som den enskilde råkar ut för ofta bottnar i regler som fastställts av riksdag och regering. I propositionen bortses därigenom från den beredningsprocedur som föregår regeringens och författningsbeslut. Det är självfallet inte så att de politiska beslutsfattarna i regering och riksdag är utrustade med övernaturliga gåvor i fråga om att förutse byråkratiska effekter av de förslag som beretts i . I stället är det uppgift att ta fram ett sådant beredningsmaterial att politikerna skall kunna överskåda effekterna av olika beslut. Om det är så att man regelmässigt från regeringens och sida underskattat olika byråkratieffekter beror detta sannolikt mera på att själva 1978/79: 2458 beredningsproceduren systematiskt leder till att negativa effekter underskattas än att politikerna medvetet väljer att bortse från dem. Mot denna bakgrund hade det varit motiverat att regeringen i sin antibyråkratiproposition presenterat förslag till hur beredningsunderlaget på ett bättre sätt skulle kunna belysa olika slags administrativa effekter av reformförslag. I moderata samlingspartiets partimotion 1978/79: 1108 har föreslagits att systematiskt skall utnyttjas såväl av offentliga utredningar som av för att belysa effekterna av olika förslag i syfte att undvika byråkrati och krångel för enskilda medborgare och företag. Regeringen är helt tyst på denna punkt. Ett skäl till krångel ser regeringen i att beslut fattas på central nivå, när det skulle vara möjligt att ta ställning på regional eller lokal nivå. Man anger likaså att besvärsmöjligheten leder till lång handläggningstid. Det är naturligtvis riktigt att beslut i viss utsträckning bör decentraliseras. Detta hindrar dock inte att det i olika avseenden finns intressen som står emot decentraliseringssträvandena och som inte entydigt om hänsyn tas till dessa leder till byråkratisering. Det är sålunda viktigt att praxis i olika ärenden blir enhetlig inte minst i de fall där det finns utrymme för skönsmässiga bedömningar i själva lagtillämpningen. En enhetlig praxis är förutsättningen för att enskilda parter skall veta sina rättigheter och skyldigheter och därmed prövningen av dessa rättigheter och skyldigheter i administrativ ordning bli så snabb som möjligt. Decentralisering kräver därför klart och entydigt utformade lagar, av vilka tydligt framgår vilken rätt den enskilde har, samt att besvärsmöjligheter föreligger för den enskilde. Inskränkning av besvärsmöjligheter leder i och för sig till minskad tidsutdräkt med beslut. Men det är svårt att föreställa sig att den enskilde medborgaren finner det vara en särskilt angelägen avbyråkratiseringsåtgärd att avskaffa hans rätt att besvära sig mot ett beslut som går honom emot. Över huvud taget diskuterar propositionen på ett otillfredsställande sätt konflikten mellan å ena sidan kraven på enkelhet och smidighet och å andra sidan rättssäkerhet. Propositionen synes utgå från att det i och för sig är en eftersträvansvärd enkelhet i beslutsomgången som uppnås om normgivning är så pass allmän att myndigheter kan laga efter läglighet i de enskilda fallen. I själva verket är den formella normgivning från sida som i praktiken innebär delegering av normgivningen till den tillämpande myndigheten det mest renodlade utslaget för byråkratisering som tänkas kan. Just överförandet till tjänstemän av makt att fatta diskretionära beslut innebär att man överflyttar makten från de politiskt valda ledamöterna av till tjänstemännen i byråkratin. Resultatet blir en renodlad byråkratisering av offentlig makt. För att minska krångel bör man alltså inte överväga att öka utrymmet 1978/79: 2458 för diskretionär prövning i tillämpningen av olika lagar, utan i stället bör så långt möjligt eftersträvas att åstadkomma bättre lagar. Regering och riksdag bör inte skilja sig från ett lagstiftningsärende förrän man funnit de lagtekniska lösningar som innebär att man åstadkommit en reglering som inte leder till krångel men som ändå förbehållit den reella normgivningsmakten såsom regeringsformen föreskriver. Det är dock inte alltid möjligt att finna lagtekniska lösningar som förenar kravet på enkelhet och reell normgivning från sida. Detta är då ett viktigt skäl för att över huvud taget vara restriktiv med utvidgning av offentlig maktutövning. Den offentliga makttillväxt som huvudsakligen präglas av makttillväxt för den offentliga byråkratin kan inte motiveras vare sig samhällsekonomiskt eller utifrån demokratiska strävanden. I vår partimotion, som vi tidigare refererat till, diskuterar vi tämligen ingående en del av de faktorer i beredningsproceduren för regeringens och beslut som leder till byråkratisk inriktning av reformer. Vi framlägger där också konkreta förslag till åtgärder för att fortsättningsvis motverka dessa faktorer. Regeringen tycks inte inse att högt utvecklade ambitioner från statsmakternas sida att styra olika slags verksamhet i samhället med nödvändighet måste leda till byråkrati och krångel. Man drar därför inte heller slutsatsen att den viktigaste antibyråkratiåtgärden är att minska de offentliga regleringsambitionerna över huvud taget. Vid sidan av den genomgång av de konkreta förslagen i regeringens antibyråkratiproposition som görs i särskilda motioner vill vi här särskilt uppmärksamma några områden. Regeringen lägger fram förslag om vissa förenklingar av byggnadslovgivningen. Dessa förslag är välkomna men inte speciellt långtgående. För det första innebär den nu föreslagna begränsningen av skyldighet att söka byggnadslov inte att samhällets krav på sättet för utförande av olika åtgärder minskas. Något tillspetsat skulle man kunna beskriva förslaget så att kravet på förhandskontroll avskaffas men inte de materiella krav på utförande som existerar. För det andra föreslås inte några åtgärder för att ge de närmast berörda sakägarna grannarna inflytande över de av fastighetsägaren tilltänkta åtgärderna. Sammantagna leder dessa båda faktorer till att byggnadslovsplikten inte kan inskränkas mer än marginellt. Om förslag hade framlagts om minskade materiella krav från det offentligas sida och möjligheter för grannar att få visst inflytande över de tilltänkta åtgärderna, hade för 1978/79: 2458 slaget om minskad skyldighet att söka byggnadslov kunnat vara mycket mera långtgående. I princip menar vi att stat och kommun inte har anledning att ställa speciella krav på till- eller ombyggnader av fritidshus och en- och tvåfamiljsvillor, då åtgärderna inte förändrar fastighetens användningssätt. I sådana fall borde det vara tillräckligt med medgivande av kringboende grannar för att byggnadsåtgärderna skulle kunna vidtas. Grannarna hade på så sätt kunnat få sina befogade intressen av att åtgärder på grannfastigheter inte påverkar utsikt m. m. tillgodosedda. Klarläggas bör dock i så fall vilka befogade invändningar som ur grannelagssynvinkel skall beaktas. Vi finner inte skäl att nu motsätta oss den förändring av skyldigheten att söka byggnadslov som föreslås. Den föreslagna förändringen ligger helt inom ramen för nu gällande lagreglering och kan därför inte anses föregripa en mer omfattande förändring i enlighet med vad vi här förordat. Vi anser dock att bör ge regeringen till känna vad som här anförts rörande vidare åtgärder i fråga om reglering av byggnadslov. I betänkandet Ny renhållningslagstiftning (SOU 1978: 24) har förslag lagts fram om en genomgripande förändring av hela renhållningslagstiftningen. Syftet med förslaget är att minska byråkratin och ge den enskilde möjlighet att själv i vissa fall svara för omhändertagandet av hushållsavfall. Förslaget berör ett av mest uppmärksammade fallen av byråkrati och krångel. Trots den kritik som riktats mot nu gällande regler och trots att det föreligger ett fullständigt förslag till avbyråkratisering och förenkling tas inte förslaget upp i bilaga till antibyråkratipropositionen. Om inte nu skulle vara beredd att godta förslaget enligt motionen 1978/79: 1977, bör i varje fall den nuvarande ordningens mest framträdande olägenheter kunna provisoriskt avhjälpas genom en lagändring som klart fastslår att enskilda fastighetsägare i utpräglad glesbygd skall ha rätt att föranstalta om omhändertagande av på fastigheten uppkommande avfall för så vitt det inte kan visas att uppenbara sanitära olägenheter uppkommer. Härjämte bör av lagstiftningen framgå att kommun icke skall äga rätt att kräva avgifter i sådana fall då något avfall icke finns att hämta. Enligt vår mening bör vederbörande utskott utarbeta häremot svarande lagtext. Ett av de områden där medborgarna oftast kommer i kontakt med myndigheter och myndighetsutövning är taxeringsverksamheten. Även om det tidigare vidtagits förtjänstfulla åtgärder för att förenkla deklarationsblanketterna är fortfarande grundblanketten onödigt komplicerad fl 1978/79. 1978/79: 2458 för den normale inkomsttagaren. Dels tvingas den enskilde till omständlig överföring och summering av olika uppgifter, dels utnyttjar man inte systematiskt den information som redan finns hos taxeringsmyndigheterna i form av inkomstuppgifter från arbetsgivare. Avsevärda förenklingar skulle kunna uppnås, om grundblankettens funktion huvudsakligen blev att för taxeringsmyndigheten redovisa kompletterande uppgifter i förhållande till de uppgifter som redan lämnats av arbetsgivare. Detta skulle kunna innebära att de blanketter som sänds ut från taxeringsmyndigheterna skulle innehålla förtryckta uppgifter om inkomster. För deklaranten skulle återstå att fylla i uppgifter om ev. ytterligare inkomster som inte redovisats av arbetsgivare samt avdragssummor för resekostnader, försäkringar och andra sedvanliga kostnadsavdrag. Genom ett deklarationssystem av här skisserat slag skulle den enskilde medborgaren inte i annat än eget intresse behöva kontrollera de förtryckta inkomstuppgifterna. Han skulle ha rätt att lita på uppgifter från arbetsgivaren till skattemyndigheten. Straffansvar skulle endast vara förbundet med underlåtenhet att uppge sådana inkomster för vilka arbetsgivaren inte är uppgiftsskyldig. Den enskilde skulle inte heller behöva utföra olika typer av summeringar. Han skulle endast behöva redovisa i kronor de kompletterande uppgifter som han önskade få medtagna i inkomsttaxeringen. I propositionen finns ett förslag som i viss utsträckning sammanfaller med det som vi här har presenterat. Genom att utesluta alla som har mer än . i kostnadsavdrag kommer emellertid regeringens förenklingsförslag att i huvudsak bli ointressant för vanliga inkomsttagare. De flesta har avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats. Redan detta skulle utesluta dem från att omfattas av det enklare deklarationsförfarande som regeringen föreslår. Det finns inte anledning att motsätta sig propositionens förslag, men bör nu uttala sig för att man går vidare med ytterligare förenklingar. Den fysiska riksplaneringen inleddes . Ambitionen var från början att dels utpeka platser för tyngre industrietableringar vid kusterna, dels göra en landsomfattande genomgång av var det fanns land- och vattenområden som var av riksintresse. har den fysiska riksplaneringen emellertid kommit att utvecklas till en allmän fysisk planering omfattande landets hela yta. I och med denna utveckling har det kommunala planmonopolet alltmer kommit att förlora sitt innehåll. I icke ringa utsträckning har regeringen och planverket kommit att utveckla en omfattande och dyrbar, den kommunala planeringen överordnad planering. De ursprungliga ambitionerna med riksplaneringen var goda. 1978/79: 2458 minst utpekandet av industrilägen har visat sig vara förtänksamt. Därefter har man emellertid inte förmått stå emot den planeringsimperialism som utvecklats av de myndigheter och organ som varit ansvariga för riksplaneringen. Planeringsambitionerna har fortlöpande ökats på ett sätt som inger allvarliga betänkligheter. bör uttala sig för att ambitionerna med den fysiska riksplaneringen begränsas. Vi kan nu konstatera att en landsomfattande inventering av mark- och vattentillgångarna genomförts. Det finns inte anledning att successivt utveckla denna planering i syfte att ständigt skärpa restriktionerna från statsmakternas sida i fråga om markanvändningen. Efter det planeringsskede som är genomfört bör den fortsatta fysiska riksplaneringen enbart innebära ett ansvar för länsstyrelserna att i den fortlöpande prövningen av detaljplaner beakta innehållet i den inventering som utförts. Beträffande fritidsbebyggelse bör uttala att de restriktioner som följt av de länsbeslut som fattats i planeringsskedet bör omprövas. Syftet bör vara att minska det statliga inflytandet över kommunernas planering och att minska svårigheterna för de människor som vill skaffa sig ett eget fritidshus. Bostadslångivningen har kommit att bli allt krångligare. Detta ger till effekt dels att enskilda medborgare får allt svårare att på egen hand klara av byggandet av ett egethem, dels att regelsystemet i allt högre grad blir styrande för utformningen av de hus som byggs. Vissa delar av finansieringssystemet är nära förknippade med de problem som inflationen skapar. Det krångel och de tunga statsutgifter som uppstår genom dessa finansieringsregler bör avvecklas. De åtgärder som bör vidtas i detta syfte är dock inte självklara. Däremot kan tämligen enkelt grunderna för själva långivningen och bestämningen av lånebelopp avsevärt förenklas. De nuvarande schablonbelopp som i detalj styr byggandet bör ersättas av ett generellt verkande system med ett grundbelopp per hus eller lägenhet. Beloppet bör bestämmas så att det i avsedd utsträckning kan klara finansieringen av ett normalstort egethem. Den som bygger ett större hus bör tillförsäkras kreditutrymme för den tillkommande ytan, men det finns ingen anledning att subventionera de tillkommande krediterna. För den som vill bygga ett mindre hus bör lånebeloppet inte minskas. Endast när ett hus blir av så låg standard eller så litet att det kan ge tillfredsställande säkerhet för lånet bör lånebeloppet reduceras. Genom den här föreslagna förenklingen skulle dels praktiskt taget allt krångel och all styrning av byggandet via lånebestämmelserna försvinna, dels problemen med överkostnader kunna lösas. som överkostnader generellt sett inte skulle utgöra hinder för byggandet i och för sig skulle subventionsnivån vara bestämd. Det skulle bli den 1978/79: 2458 byggandes ensak, om han ville låna pengar till marknadsvillkor för att bygga med överstandard. Det skulle inte åsamka staten ökade utgifter genom ökade räntebidrag. Den statliga kontrollen över den kommunala barnomsorgen är omfattande. Därigenom försvåras onödigtvis en önskvärd anpassning av barnomsorgsverksamheten till lokala behov. En statlig utredning, statskontrollkommittén, söker fortlöpande vägar för att minska den statliga detaljregleringen av kommunernas verksamhet. I ett speciellt betänkande (Ds Kn 1978: 3) Ökat kommunalt ansvar för barnomsorgen föreslås åtgärder på barnomsorgens område, ägnade att minska den statliga styrningen. I propositionen 1978/79: lil tas ett av statskontrollkommitténs förslag upp, nämligen en ändring i livsmedelslagen i vad gäller tillämpningen för kök i förskola. Övriga förslag från kommittén behandlas emellertid inte, vilket vi finner vara en uppenbar brist. Enligt vår mening bör kommitténs förslag också i vad avser tillsynsbestämmelser genomföras. Därigenom vidgas kommunernas ansvar som den statliga övervakningen begränsas. Likaså anser vi att åtgärder nu bör vidtas för att minska de krav statsmakterna reser beträffande kommunernas planering av utbyggnaden av barnomsorgen. I likhet med statskontrollkommittén anser vi det i hög grad tveksamt om denna typ av sektorsplanering är ett användbart instrument som underlag för långsiktiga kommunala överväganden. Barnomsorgsplaneringen bör enligt vår mening ingå som en del i den samlade kommunala planeringen. Regionstyrelserna inrättades genom den s. k. högskolereformen. Härigenom tillkom en ny beslutsnivå i högskoleorganisationen. Tanken bakom regionstyrelserna var att uppgifter skulle kunna decentraliseras från universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) till regional nivå och att man på det sättet skulle kunna vinna decentraliseringseffekter. Erfarenheterna av regionstyrelserna visar dock att man på detta sätt inte har kunnat nå ökad decentralisering. Regionstyrelserna har kommit att utgöra en konstruerad mellannivå som saknar egentliga, naturliga uppgifter. Styrelserna har inte de lokala högskoleorganens direkta kontakt med verksamheten som de inte heller har den centrala nivåns överblick. Regionstyrelserna har blivit byråkratiska organ i sig. Man har varken vunnit centraliseringens eller decentraliseringens fördelar. Det finns därför ingen anledning att bevara denna onödiga del av högskoleorganisationens beslutssystem; den är kostsam och leder till ökad 1978/79: 2458 byråkratisk styrning av verksamheten vid landets läroanstalter. Vi har tidigare ställt krav på att regionstyrelserna avskaffas och vidhåller alltjämt detta krav. En av de mest påtagliga effekterna av högskolereformen är att en mycket stor administrativ apparat byggts upp inom UHÄ för den centrala antagningen av studerande till olika utbildningslinjer. Den administrativa expansionen hotar nu att bli än mer omfattande till följd av beslut om totalspärr för hela högskolan. I en rad fall har tidigare väl fungerande antagningsrutiner vid de lokala förvaltningarna ersatts av en tungrodd central och samordnad antagning. I syfte att förenkla antagningen och göra den mindre kostsam bör en återgång till lokal antagning skyndsamt utredas. Endast den utbildning som på grund av den stora utbytbarheten mellan olika studieorter tidigare omfattats av central antagning bör även fortsättningsvis omfattas av sådan antagning. Specialstudier av vissa myndigheter Initiativ bör tas till utredning av några speciella myndigheters regleringsverksamhet. Sådana utredningar bör i förstone omfatta planverkets och livsmedelsverkets regleringsverksamhet. och konsumentombudsmannens (KO) mera informella och indirekta regleringsverksamhet bör också studeras. Syftet med studierna bör vara att belysa arten av myndigheternas egna regleringsverksamhet och pröva om regleringarna verkligen svarar mot den huvudsakligen verkställande uppgift som myndigheter skall ha. Redan i detta sammanhang bör också prövas om inte regleringsambitionerna kan minskas. Därtill bör utredningarna rörande dessa myndigheter utnyttjas som pilotstudier som sedan kan ge underlag för mera omfattande genomgång av myndigheters regleringsverksamhet över huvud taget. Öka marknadsstyrningen inom den offentliga sektorn Den offentliga verksamheten styrs till den alldeles övervägande delen genom administrativa beslut. Politiska organ och förvaltningar bedömer medborgarnas efterfrågan på olika tjänster. Inom offentlig verksamhet har det blivit allt vanligare att bedriva verksamheten i egen regi. bygger en stor del av vägarna i egen regi, kommunerna svarar själva för sophämtning, städning inom egna lokaler och mycket annat som ofta både bättre och billigare skulle kunna utföras av enskilda företagare.