bet · G301KU9 · 1979-12-31 00:00:00 — betänkande 1979/80:9 medanledning av motioner om de förtroendevaldas arbetsvillkor -rätt till ledighetoch ersättning för kommunalt förtroendeuppdrag m. m. I motionen 1978/79:405 av m. fl. (s)hemställs att 2 kap. 29 §och3kap. 16 § kommunallagen ändras så att kommunernaskompetens i arvodesfrågor vidgas. 1motionen anförs att såväl utredningen om den kommunala demokratin somdepartementschefen inför tillkomsten av den nya kommunallagen framhöll viktenav att ekonomiska hinder för medborgarna att åtaga sig kommunala uppdragundanröjs. Vid tillämpningen av kommunallagen har det enligt motionärerna visatsig, bl. a. genom utslag av regeringsrätten (nr 1978), att kommunernasmöjligheteratt fastställa arvode enligt lagens mening och anda fortfarande arstarkt begränsade. Detta medför att grupper av medborgare förhindras att åtagasig förtroendeuppdrag. De som redan nu är underrepresenterade, t. ex.skiftarbetare, drabbas sannolikt hårdast av detta. Det finns därför enligtmotionärernas mening anledning att ändra 2 kap. 29 § och 3 kap. 16 §kommunallagen så att kommunernas möjligheter att besluta i arvodesfrågorvidgas. 1 motionen 1978/79:1083 av m. (s) hemställs att som sin mening uttalar att begreppet"kommunalt förtroendeuppdrag" vid tillämpning av kommunallagen 2kap. 5 § och 3 kap. 4 och 13 §§ innefattar förtroendevalda i kommunalaaktiebolag och stiftelsers styrelse. Imotiveringen anförs att föredragande departementschefen i propositionen1975/76:187 om demokrati, ny kommunallag m. m. tolkat begreppetkommunalt förtroendeuppdrag så att rätten till ledighet från anställning förfullgörande av sådant uppdrag inte skall gälla ledamöter i aktiebolag ellerstiftelser, som ägs av en eller flera kommuner och landstingskommuner. Motionärernaframhåller att konsekvenserna av detta blir att man får två olika slag avförtroendevalda, en kategori vars ledighet är lagstadgad och en som saknar rätttill ledighet. Detta har också negativa konsekvenser rent avtalsmässigt förstatligt anställdas ledighet. Imotionen anförs att kommunerna av praktiska skäl alltmer har valt att drivaföretag fört. ex. elvärme, kollektivtrafik och bostadsförvaltning, vilkasstyrelser nomineras på samma grunder som andra kommunala nämnder och styrelser.Formerna för den kommunala verksamhetens bedrivande får enligt motionen intevara avgörande för huruvida ledighet skall ges eller ej. KU 1979/80:9 2 Motionärerna anser också att rätten till ledighetskall omfatta alla uppgifter som är förenade med kommunala förtroendeuppdrag,även nödvändigt förberedelsearbete såsom inläsning och sammanträden medpartigrupper. Imotionen yrkas att uttalar att begreppet "kommunalt förtroendeuppdrag"vid tillämpning av 2 kap. 5 § och 3 kap. 4 och 13 §§ kommunallagen innefattarförtroendevalda i kommunala aktiebolags och stiftelsers styrelser. I motionen 1978/79:1105 av iStockholm (fp) och () hemställs "att hosregeringen begär en utredning om hur de politiska arbetsformerna bättre skallkunna anpassas till barn och familjeliv". Imotiveringen anförs att de förtroendevaldas svåra arbetssituation innebär attrekryteringen till de politiska uppdragen blir sned. Det finns enligtmotionärerna en risk för att det bara blir de som är mest hänsynslöst bereddaatt offra familje- och privatliv som får politiska uppdrag. Konflikten mellande politiska uppdragen som tar alltmer tid och kravet på medverkan t. ex. i detpartipolitiska arbetet gör att de förtroendevalda får avsätta kväll efterkväll, helg efter helg för sina politiska uppdrag. Skall denna utveckling kunnabrytas krävs en ändring av de politiska arbetsformerna. Motionärernapekar på olika åtgärder som bör övervägas för att bryta denna negativautveckling. a. boren kartläggning av det politiska mångsyssleriet kommatill stånd. Sammanträden bör förläggas lill daglid i ökad utsträckning.Reglerna för ersättning för politiska uppdrag bör ses över så att ersättningkan utgå för föriorad arbetsförtjänst. Slutligen anförs att kommunerna börmedverka till att lösa småbarnsföräldrarnas barnvaktsproblem i samband medkommunala uppdrag. I motionen 1978/79;1690av ()ochMargareta () hemställs "att som sin mening gerregeringen till känna behovet av en övergripande åtgärdsinriktad analys förskapande av en mänskligare politik i enlighet med motionen". Imotiveringen anförs att ett samhällsengagemang måste kunna utformas så att detär möjligt att förena det med ett i övrigt normalt samhällsliv. I motionen tasupp ett antal olika åtgärder med syfte att underlätta detta. a. pekas påmöjligheten att förlägga sammanträden av betald karaktär , behovet aven översyn av arvodes- och pensionsbestämmelser samt en kartläggning av detpolitiska mångsyssleriet. Vidare anför motionärerna att den stora gruppenpensionärer inte får ställas vid sidan av det politiska arbetet enbart p. g. a.ett generellt åldersstreck. Enligtmotionärerna krävs en övergripande åtgärdsinriktad analys av arbetsvillkorenför de politiskt förtroendevalda och de politiska tjänstemännen. Grundläggandeför detta arbete måste vara att politiskt samhällsengagemang, på alla nivåer,måste på eU naturiigt sätt kunna integreras med ett i KU 1979/80:9 3 övrigtganska normalt medborgarliv inom den totala samhällsgemenskapen och inteisoleras därifrån. Enligt 2 kap. 29 § kommunallagen (1977:179) fårkommunfullmäktige och landsting besluta att till ledamöter och suppleanter ikommunfullmäktige och landsting eller i beredning skall i skälig omfattningutgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdragetsamt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Motsvarande bestämmelsergäller enligt 3 kap. 16 § kommunallagen för ledamöter och suppleanter i kommunstyrelsen,förvaltningsutskottet och andra nämnder och enligt 5 kap. 1 § för revisorer ochrevisorssuppleanter. Bestämmelserna om ersättning blir också tillämpliga pålokala organ. Bestämmelsernainnebär att arvodet eller ersättningen skall bestämmas efter uppdragensomfattning och det arbete som är förenat med dem. Ersättningen får alltså integrundas på den arbetsinkomst som den förtroen-devalde går miste om på grund avuppdraget. Föredragande departementschefen uttalade i propositionen1975/76:187 om demokrati, ny kommunallag m. m. att det kunde finnasskäl för en ordning som innebär att hänsyn får tas till förloradarbetsförtjänst när ersättningen bestäms. Svårigheterna att tillämpa en sådanordning ansågs dock så stora att den inte kunde genomföras. Departementschefenunderströk betydelsen av att ersättningen sätts på en sådan nivå attingen skall vara förhindrad att åtaga sig kommunala förtroendeuppdrag avekonomiska skäl. anslöt sig till departementschefensuppfattning. Utskottet anförde bl. a. att del är nödvändigt att vid bedömningenav arvodenas storiek ta i beaktande de särskilda svårigheter som t. ex.kvällssammanträden skapar för personer med kvälls- eller skiftarbete (KU1976/77:25). Begreppetkommunalt förtroendeuppdrag i kommunallagen Ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige,landsting, kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet, nämnder och beredningarsamt revisorer och revisorssuppleanter har rätt till den ledighet frånanställning som behövs för uppdraget (2 kap. 5 §,3kap. 4och 13 §§och5kap. 1 §kommunallagen). Rätten till ledighet kommer att omfatta även ledamöter ochsuppleanter i lokala organ. 1propositionen om demokrati, ny kommunallag m. m. anförs attbestämmelserna om rätt till ledighet syftar lill att ge en formell garanti föratt ett kommunalt förtroendeuppdrag skall kunna fullgöras oberoende av denförtroendevaldes yrkesverksamhet. Begreppet "kommunalt förtroendeupp- 1* 1979/80. KU 1979/80:9 4 drag"börenligt föredragande departementschefen gesen vidsträckt innebörd i dettasammanhang. Hit bör räknas även deltagande som ledamot i arbetsgrupper,utredningar eller motsvarande som kan betraktas som en följd av uppdraget. Iuppdraget bör också inräknas partigruppsmöten i anslutning lill de ordinariesammanträdena i fullmäktige och nämnder. Deltagande i sammankomster som intedirekt har med kommunala sammanträden att göra -1, ex. allmänna partimöten -bör däremot enligt departementschefens mening inte hänföras tillförtroendeuppdraget. Inte heller bör tid för inläsning av handlingarinbegripas. Departementschefen framhöll vidare att bestämmelsen om rätt tillledighet inte omfattar fullgörande av uppdrag åt aktiebolag eller annat företagsom ägs av kommunen eller landstingskommunen men som är en självständigjuridisk person. Konstitutionsutskottettillstyrkte propositionens förslag till utformning av bestämmelsen om rätt tillledighet för kommunalt förtroendeuppdrag. Utskottet ansåg att uttalandena ipropositionen om innebörden av begreppet "kommunaltförtroendeuppdrag" ger underlag för en lämplig praktisk tillämpning avbestämmelsen. Utskottet underströk också vikten av att utvecklingen på dettaområde ägnas fortsatt uppmärksamhet (KU 1976/ 77:25). Statligatjänstemäns avlöningsförmåner under tjänstledighet för kommunaltförtroendeuppdrag regleras i 19 § Allmänt avlöningsavtal förstatliga och vissaandra tjänstemän (AST). Enligt statens avtalsverks anvisningar förtillämpningen av AST är uppdrag erhållna av kommunägda aktiebolag och halvkommunala eller kommununderstödda institutioner eller stiftelser (t. ex.kommunal bostadsstiftelse) inte offentligt (kommunalt) uppdrag i AST:s mening. Frågornasbehandling vid 1978/ Frågan om en utredning av de förtroendevaldasarbetsvillkor och arbetssituation behandlades av vid två tillfällenunder /. Ibetänkandet KU 1978/79:2 fiamhöll med anledning avmotionsyrkanden att de förtroendevaldas ställning inom politiken fortlöpandemåste ägnas uppmärksamhet och anpassas till de krav som samhällsutvecklingenställer. Utskottet anförde vidare: Enligt utskottets mening är emellertid deutredningar som genomförts eller pågår ägnade att belysa frågeställningarnafrån olika håll varför några initiativ från sida syftande tillytteriigare utredningar inte nu föreligger. Till denna bedömning bidrar ocksådet förhållandet att många kommuner nu överväger var för sig hur den nyakommunallagens möjligheter att förstärka medborgarinflytandet och de förtroendevaldassituation skall utnyttjas. Effekterna i detta avseende av kommunallagsreformenkan ännu ej avläsas och bör avvaktas innan ytterligare utredningar startar pådetta område. KU 1979/80:9 5 I ett särskilt yttrande anförde en ledamot (fp) atten översyn av de frågor som tagits upp i motionerna borde komma till stånd. 1samband med behandlingen av propositionen 1978/79:181 om lokala organ ikommunerna tog också upp två motionsyrkanden med syfteatt få till stånd åtgärder för att underiätta de förtroendevaldas arbete.Utskottet anförde i denna del (KU 1978/79:36); I motionerna 675 och 813 hemställs att riksdagenskall ta initiativ till ytteriigare utredningar rörande de förtroendevaldasarbetsvillkor. I motionerna anförs att de kommunala förtroendeuppdragen blivitalltmer betungande. Detta kan leda till att vissa grupper av olika skäl intekan delta i det kommunalpolitiska arbetet, vilket i sin tur kan medföra en fråndemokratisk utgångspunkt negativ snedvridning av rekryteringen avförtroendevalda. För att motverka en sådan utveckling är det nödvändigt attarvodesbestämmelser och andra förhållanden av betydelse för medborgarnasmöjligheter att åta sig och fullgöra förtroendeuppdrag ses över ytteriigare. Utskottetdelar motionärernas uppfattning att dessa frågor bör bli föremål för förnyadeöverväganden. 1 propositionen anför föredragande departementschefen attkommunaldemokratiska kommittén kommer att få i uppdrag att överväga frågan omhur de kommunalt förtroendevaldas arbetsvillkor skall kunna förbättras. mening är det av största vikt att detta utredningsarbete kommer tillstånd. Vad utskottet anfört i denna del bör ges regeringen till känna. (Kn 1977:07), somtillkallades med uppgift att utreda olika frågor medanknytning till den kommunala demokratin, har bl. a. till uppgift att varaadministrativt ansvarig för det forskningsprogram som beviljade medeltill (prop. 1978/79:61, KU 1978/79:17, rskr 1978/79:79). Idetta forskningsprogram ägnas ett delprojekt åt de förtroendevaldas roll i detpolitiska arbetet. Bland de frågeställningar som kommer att belysas kan nämnasrekryteringen till förtroendeuppdragen, tidsåtgång och arbetsbelastning samtrelationerna mellan förtroendevalda med heltidsuppgifter och övriga. En avhuvudfrågeställningarna gäller möjligheten för och intresset hos olikakategorier att delta i det kommunalpolitiska arbetet. Forskningsarbetet,som bedrivs av en grupp forskare från de statsvetenskapliga institutionernavid universiteten, skall vara slutfört . Forskningsgruppen, somantagit namnet kommunaldemokratiska forskningsgruppen, har i en särskildrapport (Ds Kn 1979:12) närmare redogjort för olikafrågeställningar. Vidregeringssammanträdet fick kommunaldemokratiska kommitténförutom sitt ursprungliga uppdrag genom tilläggsdirektiv (Dir 1979:68) ocksåuppgiften att se över de förtroendevaldas arbetsvillkor. Bland de frågor somtas upp i direktiven i denna del kan nämnas sammanträdenas KU 1979/80:9 6 tidsmässigaförläggning, arbetsformerna i de politiska organen, de förtroendevaldas bildav sin roll i det politiska arbetet samt ersättningsreglerna.Departementschefen anför bl. Rätten till ledighet från det ordinarie arbetet vidfullgörandet av kommunala uppdrag är, som jag har nämnt förut, garanterad iKL. Från flera håll har hävdats att rätten att vara 'edig för att fullgörakommunala uppdrag måste vara förenad med lämpligt utformadeersättningsprinciper om den skall få något reellt innehåll. Nuvarandeersättningsregler innebär att arvode, pension och andra ekonomiska förmånerinte får översliga vad som bedöms som skäligt. Arvode skall utgå med likabelopp för samma uppdrag. En differentiering måste alltså grunda sig påomfattningen av uppdragen och det arbete som är förenat med dem. Ersättning kaninte utgå i förhållande till den inkomst från annan verksamhet som denförtroendevalde går miste om på grund av uppdraget. nya kommunallagen behölls alltså principen att arvodet skall bestämmas medhänsyn till omfattningen av det arbete som är förenat med uppdraget.Motiveringen var att en enhetlig bedömning skulle bli svår, om hänsyn skulletas till föriorad arbetsförtjänst. I kommunallagspropositionen anfördeemellertid föredraganden att han var beredd att ytteriigare följa ocheventuellt ånyo överväga ersättningsfrågan. Detnuvarande ersättningssystemet tar inte hänsyn till att den förloradearbetsinkomsten kan medföra så betydande ekonomiska uppoffringar för personermed t. ex. kvälls- och skiftarbeten att de i praktiken inte kan åta sigkommunala uppdrag. Kommittén bör undersöka hur ersättningsprinciperna tillämpasoch lämna förslag om förbättringar. Det bör övervägas om ersättning skall kunnautgå dels med ett sammanträdesarvode, dels som ersättning för förloradarbetsförtjänst. I sistnämnda hänseende bör ersättning utgå endast intill ettvisst högsta belopp. Denna ersättningsprincip förordades av bl. a.Landsorganisationen i (LO) i remissyttrandet över betänkandet Kommunaldemokrati. LO påpekade också i yttrandet att förtroendevalda som är anställdaav en privat arbetsgivare kan få sin pensionsrätt urholkad vid frånvaro frånarbetet t. ex. för att fullgöra kommunala uppdrag. Någon form av ersättning förhemarbetande m. fl. bör också övervägas, speciellt förde fall när dessa orsakasextra kostnader för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Kommitténbör även överväga frågor som rör de förtroendevaldas sociala trygghet vidfullgörandet av sina uppdrag. Kommitténbör också belysa effekterna av de pensionsregler som gäller för deheltidsengagerade förtroendemännen och undersöka om det finns skäl att förändradessa regler. Underde har det blivit allt vanligare att man i kommunerna har s.k. politiska sekreterare till de heltidsengagerade förtroendevalda. Dessasekreterare saknar vanligen anställningstrygghet. Systemet med s. k. politiskasekreterare har ännu inte prövats rättsligt. Kommittén bör kartläggaomfattningen av detta system och överväga om även dessa sekreterares ställningbör regleras. I motionerna 1978/79:405, 1083, 1105 och 1690 tasupp olika frågor med anknytning till ersättningsreglerna för kommunalaförtroendeuppdrag samt de förtroendevaldas arbetsvillkor i övrigt. KU 1979/80:9 7 I motionen 405 föreslås att kommunallagen skalländras så att kommunerna får en större frihet vid beslut om arvoden för olikaförtroendeuppdrag. 1 motionen 1083 föreslås att uppdrag i styrelser förkommunala aktiebolag och stiftelser skall likställas i vad gäller rätt tillledighet osv. med de regler som gäller för nämnder och styrelser. I motionerna1105 och 1690 framförs krav på en mer allmän utredning av de förtroendevaldasarbetsvillkor med syfte att skapa "mänskligare" arbetsförhållanden fördessa grupper. Frågorrörande de förtroendevaldas arbetsvillkor har uppmärksammats i flera olikasammanhang . Utredningen om den kommunala demokratin genomfördeen stor undersökning av förhållandena . I sitt slutbetänkande"demokrati" (SOU 1975:41) presenterade utredningen ett stortantal rekommendationer och förslag till åtgärder som kommunerna kan vidta föratt underlätta arbetet i fullmäktige och nämnder. Den nya kommunallagen från1977 ger kommunerna större möjligheter än tidigare att anpassa sin organisationoch sina arbetsformer till de lokala förutsättningarna och att på olika sättunderiätta för de förtroendevalda att göra en aktiv insats. I samband medkommunallagsreformen förbättrades också möjligheterna att erhålla ledighet föratt fullgöra kommunala förtroendeuppdrag. Kommunerna har enligt den nyakommunallagen även fått vidgade möjligheter att lämna ersättning för dekostnader t. ex. för barnpassning som förtroendevalda åsamkas p. g. a. förtroendeuppdraget. Idet forskningsprogram rörande den kommunala demokratin m. m. som riksdagenunder beviljade medel till (prop. 1978/79:61, KU 1978/79:17, rskr1978/79:79) ingår ett delprogram där intresset koncentreras till frågan om deförtroendevaldas möjligheter att verka inom den kommunalaorganisationen. Ipropositionen 1978/79:181 om lokala organ i kommunerna anfördedepartementschefen att kommunaldemokratiska kommittén skulle få i uppdrag attöverväga frågan om hur de kommunalt förtroendevaldas arbetsvillkor skullekunna förbättras. anförde för sin del (KU 1978/79:36)att det var av största vikt att detta utredningsarbete kom till stånd.Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till kommittén angåendedessa frågor (Dir 1979:68). Idessa tilläggsdirektiv ges kommittén i uppdrag att ytterligare övervägamöjligheterna att på olika sätt underiätta de förtroendevaldas arbete.Kommittén skall bl. a. behandla frågan om utbildning för de förtroendevalda,sammanträdenas förläggning till dag- eller samt möjligheterna attgenom organisatoriska förändringar göra uppdragen mindre betungande. Somexempel nämns möjligheterna att avskilja uppgifter från en nämnd till en nynämnd eller till lokala organ. Även de beslutande organens och nämndernassammanträdesformer, beslutsunderiag osv. nämns bland de förhållanden somkommittén bör uppmärksamma i detta sammanhang. Enandra huvuduppgift för kommittén i tilläggsdirektiven är att se överersättningsprinciper och arvodesregler. Kommittén bör undersöka hurersättningsprinciperna tillämpas och lämna förslag till förbättringar. KU 1979/80:9 8 övervägasom ersättning skall kunna utgå dels med ett sammanträdesarvode, dels somersättning för föriorad arbetsförtjänst. Kommittén skall vidare överväga fråganom de förtroendevaldas sociala trygghet de fullgör sitt uppdragsamt effekterna av de pensionsregler som gäller de heltidsengageradeförtroendemännen m.m. Utskottet utgår från att även den i motionen 1083aktualiserade frågan om uppdrag i styrelser för kommunala bolag och stiftelserm. m. kommer att omfattas av dessa överväganden. Utskottetdelar den uppfattning som kommer till uttryck i motionerna att de allt störresvårigheterna att förena politiska förtroendeuppdrag med yrkesarbete,familjeliv och aktivitet i folkrörelser och andra samhällsorganisationer måsteägnas den största uppmärksamhet. Samhällsutvecklingen leder lill att kraven påde förtroendevalda växer. De skall som beslutsfattare gripa över större ochalltmer komplicerade frågor. De behöver och andra resurser för studier,inläsning och andra förberedelser. är det väsentligt att de politisktaktiva medborgarna inte på grund av sina förtroendeuppdrag avskärmas frånsamhällslivet i övrigt. Deras roll som representanter för övriga medborgare gördet tvärtom nödvändigt att de så långt möjligt kan förena sittsamhällsengagemang med yrkesliv, tid för familjeliv och kontakter med väljare. Detmåste enligt utskottet vara en strävan att ge alla grupper i samhälletmöjligheter att på så lika villkor ,som möjligt fullgöra kommunala förtroendeuppdrag.När det gäller personer med kvälls- och skiftarbete leder de nuvarandearvodesbestämmelserna till svårigheter. Den ekonomiska förlusten för dessa avatt åta sig ett uppdrag kan bli så stor att de av ekonomiska skäl är tvingadeatt avstå. Förhållandena på arbetsplatsen kan också skapa större svårigheterför vissa grupper än för andra. Undersökningar visar också att vissa kategorierär underrepresenterade bland de förtroendevalda. Detta gäller kvinnor,ungdomar, föräldrar med små barn, invandrare, pensionärer och anställda medoregelbundna arbetstider. För att bredda rekryteringen och underlätta förgrupper som är underrepresenterade i det kommunalpolitiska arbetet attdelta kan både förändringar av arbetsformer och ersättningsregler vara av storbetydelse. Det utredningsuppdrag som kommunaldemokratiska kommittén erhållitmåste därför tillmätas stor vikt och bedrivas med största skyndsamhet. Avvad utskottet anfört framgåratt de frågor som tas upp i motionerna är av storbetydelse för folkstyrelsen på nivå. Genom tilläggsdirektiven tillkommunaldemokratiska kommittén har en sådan allmän översyn som begärs imotionerna 1105 och 1690 redan kommit till stånd. Även de frågor somaktualiseras i motionerna 405 och 1083 omfattas av direktiven till utredningen.Motionernas syften är sålunda därmed tillgodosedda. KU 1979/80:9 9 Utskottethemställer med hänvisning till det anförda att förklarar motionerna 1978/79:405,1083, 1105 och 1690 besvarade med vad utskottet anfört. Närvarande:Bertil Fiskesjö (c), (), ()*, (), Per (), (), (), Wivi-AnneCederqvist (s), (), (), (), (), (), ()* och (). * Ej närvarande vid justeringen.