bet · G301KU50 · 1979-12-31 00:00:00 — betänkande 1979/80:50 med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövningoch regeringsärendenas handläggning Enligt regeringsformen åligger detkonsfitutionsutskottet att granska statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har fill utskottetöverlämnats de protokoll som förts i regeringen 1'nder . Beträffandevissa ärenden har utskottet även tagit del av de handlingar som hör tillärendena. I det följande lämnas först en redogörelse förgranskningsarbetets omfattning och inriktning och sedan en översiktligredovisning av regeringsprotokollens innehåll m. m. Den verkställdagranskningen och dess resultat upptas därefter i betänkandets huvudavsnitt.Till betänkandet har fogats ett antal bilagor, vari redovisas vissa inomutskottets kansli upprättade granskningspromemorior m. m. Granskningsarbetets omfattning och inriktning Efter riksdagsvalen i septemberförra året avgick den tidigare folkpartiregeringen och ersattes av enborgerlig trepartiregering med som statsminister. Utskottetlämnar i betänkandet en redogörelse för proceduren i samband medregeringsskiftet. I anslutning härtill lämnas uppgifter om vissa organisafions-och personfrågor inom . Regeringens utövning av normgivningsmakten har varitföremål för en särskild undersökning. Denna har i första hand avsettregeringsförordningar som utfärdats inom bostads- ochkommunikationsdepartementens verksamhetsområden. I likhet har granskningen även avsettolika frågor rörande regeringsärendenas beredning. Som aviserades i förra åretsgranskningsbetänkande har utskottet fullföljt en fidigare påbörjadundersökning av regeringens handläggning av besvärsärenden. I ett särskiltavsnitt av betänkandet tas upp vissa frågor om handläggningen avutlänningsärenden i . På sedvanligt sätt har utskottet följt utvecklingenbeträffande lagrådsgranskningen och proposifionsavlämnandet till riksdagen.Utskottets granskning har som fidigare år avsett författningarnas utgivningliksom behandlingen av skrivelser till regeringen. I sistnämndahänseende har utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt regeringens åtgärderinom arbetsmarknads- och industridepartementens verksamhetsområden. Utskottethar i årets granskning tagit upp vissa frågor om tillämpningen av de 1 1979/80. KU1979/80:50 2 grunder för förhandling och information som förutsätts enligtden nya medbestämmandelagen i samband med att regeringen utser innehavare avvissa högre ämbeten. Vidare har en granskning gjorts av tidsutdräktenbeträffande statsrådens besvarande av interpellationer och frågor. Under rubriken övriga frågor redovisar utskottet en radgranskningsärenden. Ett av dessa gäller regeringens befattning med en fråga omutbildning av libyska medborgare vid ett statligt företag. Dessutom harutskottet tagit upp vissa frågor rörande svenskt stöd till befrielserörelser m.m. i . Vidare har utskottet granskat ett uppmärksammat s. "utflagg-ningsårende" som avgjorts av regeringen. Andra granskadefrågor gäller regeringens handläggning av tillsättning av skoldirektörstjänst iLomma, fråga om remittering av visst utredningsbetänkande, kontroll frånregeringens sida av verksamhet och vissa frågor om medicinskaforskartjänster i samband med nedläggning. Slutligen harutskottet tagit upp frågor om verksamhetstid kyrkomötes utredningsnämndm. m., regeringens handläggning av visst ärende om ändring istudiestödsförordningen, ett regeringsbeslut rörande taxitrafiken i Lerumskommun samt regeringens handläggning av fråga om etableringsrätt för läkare. Översiktlig redovisning av regeringsprotokollens innehållm. På sedvanligt sätt lämnas i bilaga1 till årets granskningsbetänkande en redovisning i tabellform av antaletavgjorda regeringsärenden och fördelningen av dessaärenden på olika departement. Som utskottet har redovisat harutvecklingen beträffande det sammanlagda antalet regeringsärenden under desenaste 15 åren inneburit först en successiv minskning från närmare 32 000ärenden till omkring 25 000 ärenden och'därefteråter en viss ökning till drygt 28 000 ärenden . De senastefyra åren har det skett en påtaglig stabilisering till mellan 27 000 och 28 000ärenden. I tabellen i bilaga 1 har regeringsärendena fördelats delspå departement, dels på tio olika ärendegrupper. Beträffande antalet ärenden ide olika grupperna kan konstateras att besvärsärendena den störstagruppen med ca 9 000 ärenden (av samtliga ärenden). Utvecklingen avantalet besvärsärenden och andra frågor som har samband med besvärsärendenashandläggning behandlas utförligt senare i detta granskningsbetänkande. Den näststörsta ärendegruppen är dispens- och övriga partsärenden som dock minskat frånca 8 000 () fill 7 300 (). Minskningen är främst hänförlig tillnådeärendena inom och till budgetdepartementets dispens-och övriga partsärenden. Andra stöi;re ärendegrupper är tjänsteärendena (ca 5000) oeh ärenden som gäller regleringsbrev samt anslags- ochstatsbidragsärenden (ca 3 500). Även dessa ärendegrupper har minskat någotunder föregående år jämfört med . KU1979/80:50 3 I övrigt skall här nämnas attsärskilda protokoll förs vid konselj då enligt 5 kap. 1 § information lämnastill statschefen. hölls fyra konseljer. Lika många konseljerförekom . Proceduren i samband med regeringsskiftet I 1977 och 1979 årsgranskningsbetänkanden redogjorde utskottet för regeringsskiftena oeh 1978(KU 1976/77:44 s. 4-8, KU 1978/79:30 s. 3-5). Redogörelserna omfattade reglernaför förfarandet vid ett regeringsskifte och den faktiska proceduren vid detaktuella regeringsskiftet. Med anledning av granskningen av regeringsskiftet år1976 konstaterade utskottet att de nya grundlagsreglerna förregeringsbildningen hade fungerat på ett tillfredsställande sätt. Utskottetframhöll att regeringsbildningen kunde genomföras på kortast möjliga tid enligtde regler som gäller för handläggningen av sådana frågor i riksdagen.Redogörelsen regeringsskifte föranledde ingen kommentar frånutskottets sida. Utskottet har funnit det lämpligt att i åretsgranskningsbetänkande lämna en redovisning för händelseförloppet i samband medregeringsskiftet . Beträffande reglerna för förfarandet hänvisastill 1977 oeh granskningsbetänkanden. Från kammarkansliet har utskottet erhållit en avkammarsekreteraren upprättad promemoria med vissa uppgifter om regeringsskifteti (bilaga 2). Av denna promemoria framgår bl. a. följande. , efter valet,begärde statsminister vid personligt besök hos dåvarande talmannenHenry sitt entledigande. Talmannen entledigade statsministern och övrigastatsråd och överlämnade en skrivelse i vilken regeringens ledamöter erinradesom sin skyldighet enligt regeringsformen att uppehålla sina befattningar tilldess ny regering har tillträtt. Talman anmodade vidare attta kontakt med och för överläggningar omregeringsbildningen. Talmannen framhöll att dessa överläggningar borde bedrivasmed sådan skyndsamhet att den talman som skulle väljas måndagen den 1 oktoberredan dagen därpå kunde avge förslag om ny statsminister. Senare samma dagsamrådde också talmannen med de övriga partiledarna. sammanträffade talmannen medpartiledarna för , moderata samlingspartiet och föratt efterhöra resultatet av deras överläggningar. Han framhöll på nyttangelägenheten av att den nyvalde talmannen kunde avgeförslag om ny statsminister. Talmannen hade nya sammanträffanden med dessapartiledare . samma daginformerade den nyvalde talmannen om de KU1979/80:50 4 kontakter han haft med partiledarna och om det aktuellaförhandlingsläget. sammanträffade talmannen vidupprepade tillfällen med partiledarna och vice talmännen. Vid sammanträde ikammaren föreslog talmannen "att till ny statsminister utse , som avser att bilda enregering i vilken kommer att ingå företrädare för , folkpartietoch moderata samlingspartiet". Efter ytterligare en bordläggning togs förslaget upp tillprövning vid kammarens sammanträde . Ianföranden inför omröstningen förklarade ledarna för det socialdemokratiskapartiet och kommunisterna, att de båda partiernasriksdagsgrupper avsåg att rösta nej till förslaget. Vid den följandeomröstningen avgavs 170 röster för förslaget, 174 mot. En ledamot avstod.Eftersom antalet nej-röstande icke uppgick till mer än hälften av riksdagensledamöter, hade godkänt talmannens förslag att till ny statsministerutse . Talmannen utfärdade på vägnarförordnande för statsministern. Vid kammarens sammanträde anmälde statsministernför de statsråd som skulle ingå i regeringen. I anslutning till dennaanmälan avgav statsministern en regeringsförklaring. Regeringsskifteskonseljägde rum inför statschefen i närvaro av talmannen. Utskottet vill erinra om att den kommitté för utredning avvissa grundlagsfrågor som tillsatts bl. a. har i uppgift att behandlaformerna för regeringsbildningen i belysning av erfarenheterna från regeringsbildningarna1976, 1978 och 1979. Den redogörelse som ovan lämnats för proceduren i sambandmed regeringsskiftet föranleder inget uttalande från utskottetssida. Den nya regeringens sammansättning samt vissaförändringar inom Statsminister tillsatte den12 statsråd. Ytterligare ett statsråd förordnades genom beslut avstatsministern . Regeringen kom därmed att bestå av 21 personer.Som jämförelse kan nämnas att den första regeringen hade 20 ledamöteroch regeringen 19. Mellan de tre partier som samverkar i den nya regeringenfördelades 20 av de 21 statsrådsposterna. fickstatsministerposten och sex andra statsrådsposter, fem och moderatasamlingspartiet åtta. Till statsråd och föredragande i vissa justitieärendén samtenergifrågor utsågs kammarrättspresidenten . I den förstatrepartiregeringen var partifördelningen: åtta (inklusivestatsministerposten), fem och moderata samlingspartiet sex. KU1979/80:50 5 Enligt 7 kap. 8 § RF kanstatsministern bland de övriga statsråden utse en ställföreträdare som vidförfall för statsministern fullgör hans uppgifter. Om statsministern inteutsett någon ställföreträdare eller har också denne förfall övertasstatsministerns uppgifter i stället av det statsråd som har varit statsrådlängst tid. Om två eller flera personer har varit statsråd , har denäldste av dem företräde. Någon ställföreträdare för statsministern har inte utsettsi den nya regeringen. Den kompletterande regeln i 7 kap. 8 § innebär att vidförfall för statsminister fullgörs statsministerns uppgifter avstatsrådet . I enlighet med 7 kap. 5 § RF har statsministern förordnatatt vissa grupper av ärenden som hör till visst departement skall föredragas avannat statsråd än departementschefen. I bilaga 3 A finns en sammanställning avdessa förordnanden, som f. n. uppgår till elva. Flertalet av dessa avserstatsråd som inte är departementschef. I några fall har också meddelats sådanaförordnanden för departementschef. Den andra trepartiregeringen har i organisatorisktavseende stora likheter med den första men skiljer sig från denna i ett paravseenden. Den viktigaste skillnaden är att ett särskilt statsråd med ansvarför frågor som rör personal i allmän tjänst tillsatts inom budgetdepartementet.Vidare ligger biståndsfrågorna kvar hos utrikesministern till skillnad mot vadsom var fallet i den första regeringen , då dessa frågor föredrogs avett annat statsråd. En annan skillnad är att i den andra trepartiregeringenföredras jämställdhetsfrågorna av ett särskilt statsråd inomarbetsmarknadsdepartementet som också har ansvar för invandrarfrågorna.Slutligen kan påpekas att de två statsråden inom växlatfunktioner. I regeringen I var departementschefen ansvarig förplanfrågorna, i den nuvarande regeringen ansvarar departementschefen förbostadsfrågorna. I förhållande till folkpartiregeringen skiljer sig dennuvarande regeringen bl. a. genom att ekonomi- och budgetdepartementen liksomunder den första trepartiregeringen har skilda chefer. En annan skillnad är attde regionalpolitiska frågorna föredras av chefen för industridepartementet,dit frågorna numera hör, i stället för arbetsmarknadsministern. Även i dettahänseende är den nuvarande trepartiregeringen organiserad på samma sätt som denförsta. På samma sätt som under den första trepartiregeringen harvart och ett av partierna en samordningsenhet inom regeringskansliet.Centerpartiets enhet utgörs av statsministerns kansli inomstatsrådsberedningen. För och moderata samlingspartiets del harsärskilda samordningskanslier inrättats inom arbetsmarknads- resp.ekonomidepartementet. Arbetet inom samordningsenheterna står under ledning aven statssekreterare. Personalen vid varje enhet består vidare av 4-5handläggare. Vad gäller personalförändringarna inom ianslutning till regeringsskiftet skall först erinras om den överenskommelse somträffades i KU1979/80:50 6 samband med att den socialdemokratiska regeringen ioktober 1976 avlöstes av den första trepartiregeringen. Enligt dennaöverenskommelse förutsattes tjänstemän med politiska uppgifter, dvs.statssekreterarna och informationssekreterarna, lämna sina uppgifter iregeringskansliet. Den nya regeringen skulle enligt överenskommelsen erbjudaalla statssekreterare som så önskade annat, likvärdigt arbete inomstatsförvaltningen. Vid regeringsskiftet träffades enöverenskommelse med likalydande innehåll. träffades kollektivavtal (se bilaga 3 B) om deanställningsvillkor för informationssekreterarna och övriga politiskasakkunniga i (utom riksdagsledamöter). Avtalet innebär ikorthet att dessa tjänstemän får sin anställning kopplad till vederbörandestatsråds tjänstetid. Om statsrådet avgår skall således de politiskt sakkunnigasom arbetar åt statsrådet lämna sin tjänst. I gengäld innehålleravtalet en regel om ekonomisk gottgörelse som sträcker sig utöver de vanligaersättningsreglerna i lagstiftningen om anställningstrygghet. Avtalsinnehålletstämmer i sak överens med den praxis som vuxit fram vid regeringsskiftena 1976och 1978. Avtalet tillämpades vid regeringsskiftet i oktober1979. Avtalet omfattar alltså inte statssekreterarna. För dessa träffades viddet senaste regeringsskiftet samma överenskommelse som . Inom utskottets kansli har i likhet med tidigareföretagits en undersökning av personalförändringarna frånregeringsskiftet t. o. m. mitten av februari månad 1980 närdet gäller statssekreterare, informationssekreterare och sakkunniga medhuvudsakligen politiska uppgifter. Undersökningen fogas som bilaga 3 C tilldetta betänkande. Av undersökningen framgår bl. a. att i samband med regeringsskiftetlämnade elva statssekreterare . Fyra personer byttestatssekreterarbefattning oeh tre blev kvar på samma befattning som underfolkpartiregeringen. Efter regeringsskiftet har 14 nya statssekreterareanställts. Nettoökningen med tre beror på att har fåttytterligare en statssekreterare samt att, som tidigare nämnts, cheferna för denyinrättade samordningskanslierna inom ekonomi- och arbetsmarknadsdepartementenhar ställning som statssekreterare. I den avgångna regeringen hade samtliga 19 statsråd utomenergiministern en informationssekreterare. Informationssekreterarna hos de femstatsråd från som också ingick i den nya regeringen stannade kvar,medan de övriga lämnade sina befattningar i enlighet med det ovannämndaavtalet. Efter regeringsskiftet har nya informationssekreterare anställts hossamtliga nya statsråd utom statsrådet . F. n. finns alltså 20informationssekreterare i . Vid regeringsskiftet fanns 28 sakkunniga med huvudsakligenpolitiska uppgifter. I samband med regeringsskiftet lämnade 18 av dessa sinauppdrag. T. o. m. mitten av har 27 nya sakkunniga anställts. Avde alltså sammanlagt 37 personer som var anställda sompolitiskt KU1979/80:50 7 sakkunniga arbetade 13 inom de tre samordningsenheterna. Den nu lämnade redovisningen har inte gett utskottetanledning till något uttalande. har regeringensremittering av lagförslag till lagrådet granskats av utskottet. I engranskningspromemoria, som fogas som bilaga 4 till detta betänkande, lämnas enredogörelse för bl. a. gällande regler på området och lagrådsgranskningensomfattning i fråga om de till lämnade propositionerna.I dessa hänseenden hänvisas till promemorian. Granskningen har inte föranlett något särskilt uttalandefrån utskottets sida. gäller såsom framgår avpromemorian nya regler i fråga om inhämtande av yttrande från lagrådet.Utskottet avser att med uppmärksamhet följa tillämpningen av dessa regler, har utskottetårligen granskat propositionsavlämnandet. Detta har varit naturligt motbakgrund av den centrala roll för riksdagsarbetet som propositionsavlämnandetspelar. Vid denna granskning är det två frågor som har stått i förgrunden. Denena gäller spridningen i propositionsavlämnandet. En rad olägenheter uppstårnämligen i riksdagsarbetet om avlämnandet av propositioner koncentreras tillvissa kortare tidsperioder. Det gäller bl. a. ledamöternas möjligheteratt fåtillräcklig tid för inläsning av regeringsförslagen och att hinna utarbetamotioner med anledning av förslagen. Vidare inverkar en sådan koncentrationmenligt på utskottens beredningsarbete och även på kammarbehandlingen. Ävenmassmediernas möjligheter att ge en tillfredsställande redovisning avriksdagsarbetét försämras. Den andra frågan gäller förhållandet mellan de planer somgörs upp inom för propositionsavlämnandet och det faktiskaavlämnandet av propositionerna. En god överensstämmelse mellan dessa planer ochde faktiska förhållandena är en förutsättning för att skall kunnaarbeta på ett effektivt sätt. Om däremot aviserade propositioner i storutsträckning lämnas senare än planerat eller om det avlämnas en radpropositioner som ej angivits i planerna, försvåras i hög grad riksdagensarbete. I båda dessa hänseenden har utskottet under senare årkunnat konstatera påtagliga brister. Vid förra årets granskning som avsåg såväl1978 som (KU 1978/79:30 s. 10) framhöll utskottet bl. a.att de förhållanden som rådde beträffande propositionsavlämnandet måste beteck- KU1979/80:50 8 nas som synnerligen otillfredsställande. Utskottetkonstaterade vidare att koncentrationen i avlämnandet till vissakorta tidsperioder och avvikelserna från de planer som inges till riksdagenfått en sådan omfattning att arbete med propositionerna allvarligtförsvårades. Särskilt oroande var att problemen, trots upprepade påpekandenfrån sida, accentuerats . Utskottet ansåg attkraftfulla ansträngningar måste göras från regeringens sida för att få tillstånd en ordning för propositionsavlämnandet som möjliggör en utjämning och enbättre planering av arbete, främst under vårarna. Som underlag för årets granskning har framtagits ettstatistiskt material för propositionsavlämnandet av samma slagsom skett (se bilaga 5 till betänkandet). När det gäller spridningen i propositionsavlämnandet kankonstateras att kännetecknats av en mycket stark koncentration avpropositionsavlämnandet till av resp. prppositionstider. Drygthälften av de 143 avlämnade propositionerna avlämnades under sistaveckan vilket är anmärkningsvärt. Detta tal är det högsta som noterats under1970-talet. Av de förteckningar som statsrådsberedningen lämnar tillriksdagen vid början av varje vår och höst framgår vilka propositioner somregeringen avser att lämna och den beräknade tidpunkten för avlämnandet. Detbör anmärkas att ibland anges endast en ungefärlig tidpunkt för avlämnandet, t.ex. mars eller mars/april. Beträffande 1979 angavs ca en tredjedel föravlämnande viss eller vissa månader. Detta innebär ytterligare en svårighet vidplaneringen av utskottens arbete. Det är angeläget att tidsangivelserna görsmer exakta. Det är vidare önskvärt att departementen i fortsättningen i störreutsträckning aviserar utskotten om förseningar som kan komma attuppstå. Utskottet vill avslutningsvis understryka de allvarligaerinringar som vid-ett flertal tillfällen framförts beträffandepropositionsavlämnandet. De förhållanden som råder beträffandepropositionsavlämnandet måste betecknas som synnerligen otillfredsställande. I likhet harutskottet granskat utgivningen av ().Granskningen avser SFS 1979 och tar i huvudsak sikte på förhållandet mellanförfattningarnas ikraftträdande och tidpunkten då de utkommit från trycket. Bestämmelser om kungörande av lagar och vissa andraförfattningar finns bl. a. i 8 kap. 19 § regeringsformen (RF), i lagen(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar och iförfattningssamlingsförordningen (1976:725, omtryckt 1977:952). 19 § RF skall beslutad lag utfärdas av regeringen utan KU1979/80:50 9 dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. Ävenförordningar skall kungöras så snart det kan ske, om inte annat föreskrivs ilag. Lagen om kungörande av lagar och andra författningar ärtillämplig på författning som beslutats av , regeringen ellermyndighet under riksdgen eller regeringen. Enligt 3 S skall för kungörande avförfattningar finnas SFS, , författningssamlingarför centrala myndigheter och en författningssamling för varje län. Författningsom utfärdas av regeringen skall enligt 4 § i princip kungöras i SFS. Om detblir lättare att överblicka författningsmaterialet eller andra särskilda skälföreligger, får regeringen bestämma att en viss regeringsförfattning skallkungöras i någon annan angiven författningssamling. Enligt 13 § skall av författningframgå när den träder i kraft. Närmare bestämmelser om kungörande i SFS och andraförfattningssamlingar finns i författningssamlingsförordningen. Enligt 4 §förordningen utkommer SFS , om inte särskilda skäl föranleder annat.Om regeringen har utnyttjat sin möjlighet att kungöra författning i annanförfattningssamling än SFS, skall enligt 5 § en notis om detta införas i SFS såsnart det lämpligen kan ske. Utredningen om författningspublicering föreslog i sittbetänkande (SOU 1970:48) att i lagen om kungörandeav lagar och andra författningar skulle tas in en bestämmelse av innebörd attförfattning, om inte annat framgick av den, skulle träda i kraft två veckorefter det att den getts ut från trycket. Departementschefen (prop. 1975/76:112)framhöll emellertid, att det i författningar som tas in i SFS regelmässigt pånågot sått angavs när författningen trädde i kraft. Den fyraveckorsregel somgällde då inget annat angavs hade enligt departementschefen spelat ut sin rolloch borde därför upphävas. I stället borde med avseende på alla författningarföreskrivas i lag att det skall framgå av författningen när den träder i kraft.En sådan ordning var enligt departementschefen väl motiverad från rättssäkerhetssynpunkt. Vid riksdagsbehandlingen underströks i flera motionervikten av att en författning kan nå sina adressater föreikraftträdandet. Med anledning härav uttalade (KU1975/76:51 s. 8) följande: Utskottet kan instämma med motionärernanär det gäller vikten av att planeringen av författningsutgivningen sker medbeaktande av informationsfrågorna. Som allmän riktlinje bör härvid gälla atten författning skall träda i kraft först efter erforderligt rådrum förinformation om författningens innehåll m. m. Utskottet förprdar att planeringenav arbetet med nya lagar och andra författningar sker med utgångspunkt från attom möjligt minst bör förflyta mellan en författnings kungörande ochdess ikraftträdande. Är detta ogörligt bör helst åtminstone skiljakungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än bör endast kunna kommai fråga i undantagsfall. Till de absoluta minimikraven hör att en författningskall kungöras på ett sådant sätt att möjlighet föreligger för envar som berörsav KU 1979/80:50 10 författningen att ta del av författningens innehållsinnan den träder i kraft. Vad utskottet sålunda uttalat gavriksdagen regeringen till känna (rskr 1975/76:362). Statsrådsberedningen har i en den 6 september 1976dagtecknad promemoria om rutinerna vid handläggningen av regeringsärendena m.m. beträffande ikraftträdandetiden förklarat sig förorda att den allmännaminimitiden av mellan kungörandet (dvs. utkomstdagen från trycket) ochikraftträdandet förlängs med och understrukit att denna"tvåveckorsfrist" skall anses som en minimitid. Om möjligt bordetiden vara längre, och - liksom - ikrafträdandet sättas till enbestämd dag, I 1976/granskningsbetånkande (KU 1976/77:44)framhöll utskottet att behovet av information om en författning självfalletvarierade beroende på ämnet för författningen.