bet · G301KU50 · 1979-12-31 00:00:00 — Det är t. ex. inte konstitutionelltmöjligt att formellt delegera beslutanderätten från regeringen till tjänstemäni . Att i ökad utsträckning låta tjänstemännen genom s. k.faktisk delegation fatta besluten i besvärsärendena skulle innebära att detviktigaste syftet med att tillåta besvär ända upp i regeringen går förlorat,nämligen att ett politiskt ansvarigt organ i sista hand får styranormtillämpningen inom vissa förvaltningsområden. Enligt utskottet finns det flera vägar att gå för attminska handläggningstiderna i besvärsärenden. Det självklart mest direktasättet är att minska ärendebelastningen genom att i ökad utsträckning begränsarätten att anföra besvär hos regeringen. I ej oväsentlig omfattning finns redannu regler som skär av besvärsrätten under regeringsnivån. Det är delvisresultatet av initiativ till författningsändringar som statsrådsberedningentagit . Det har härvid framför allt varit fråga om allmänt settmindre betydelsefulla grupper av partsärenden, där sökanden enligt gällanderegler har möjlighet att genom fullföljd av talan få sin sak prövad hos,förutom regeringen, såväl en regional instans som en central förvaltningsmyndighet. Enligt utskottet är det alltså i första hand behovet avatt söka nedbringa handläggningstiderna i besvärsärenden som talar för enbegränsning av besvärsrätten. En begränsning kan också ses som endeeentraliseringsåtgärd som syftar till att bereda större utrymme iregeringskansliets arbete för frågor av mer övergripande natur. Det viktigasteskälet mot en begränsning av besvärsrätten är som utskottet ovan framhållit attregeringen i sista hand bör styra normtillämpningen på vissaförvaltningsområden. Rättssäkerhetssynpunkter kan också enligt utskottet imånga fall tala mot att besvärsrätten begränsas. Med beaktande av dessasynpunkter bör enligt utskottet regeringen även i fortsättningen undersöka omdet går att ytterligare rensa ut bland besvärsärendena samt i det löpandeförfattningsarbetet uppmärksamma möjligheten av en begränsning avbesvärsrätten till regeringen. En annan åtgärd i syfte att minska handläggningstiderna äratt ytterligare förbättra de administrativa rutinerna i besvärsärenden. Vad manframför allt måste komma till rätta med är det slentrianmässiga remissförfarandesom fortfarande tillämpas på många håll inom . Metoderna föratt hålla nere remisstiderna kan också i åtskilliga fall förbättras.Remisstiden i brådskande ärenden får givetvis inte bli så lång att beslutenförlorat sin aktualitet då besvären avgörs av regeringen. Men det finns ocksåanledning att se över hur departementen internt organiserar sin handläggning avbesvärsärenden. Här torde många uppslag till effektivare handläggning vara KU1979/80:50 20 att hämta från de departement som särskilt drabbats av denökade tillströmningen av besvär. Utskottet anser att regeringen bör tainitiativ till en översyn av handläggningsrutinerna i besvärsärenden inomregeringskansliet. Utskottet kommer även i fortsättningen att följautvecklingen när det gäller handläggningen av besvärsärenden med storuppmärksamhet. Regeringens handläggning av utlänningsärenden Utskottet har under åretsgranskning tagit upp regeringens handläggning av utlänningsärenden oeh dånärmast handläggningsordningen av sådana ärenden inomarbetsmarknadsdepartemetet. Något närmare studium av regeringens praxis harsålunda inte genomförts bl. a. av det skälet att vissa reformer avutlänningslagstiftningen f. n. pågår. Utskottet har dock tagit del av besluteni några förpassningsärenden m. m. Vidare har utskottet granskat vissa frågorrörande den nordiska passkkontrollöverenskomelsen som kom till 1957 och ivilken vissa ändringar vidtogs . Till en början skall erinras om att synen på utlänningarsställning och rättigheter har kommit att mer och merförskjutas i riktning mot att jämställa dem med svenska medborgare. Reformer isådant syfte har fortlöpande genomförts. Det bör erinras om att den svenskarättsordningen tillerkänner även utlänningar flertalet av de fri- ochrättigheter som tillkommer svenska medborgare. I regeringsformen har som käntnyligen införts nya regler härom. På utlänningslagstiftningens område har utredningsarbetebedrivits både i vårt land och i nordiskt sammanhang. Det nordiska samarbetethar lett till att medborgarna i annat nordiskt land i särskild grad jämställsmed svenska medborgare. Sålunda har genomförts gemensam nordisk arbetsmarknad.För att underlätta samfärdseln mellan de nordiska länderna träffades som nämntsår 1957 en överenskommelse om gemensamt nordiskt passkontrollområde. Arbetetinom har fortsatt i syfte att nå ytterligare harmonisering av denordiska ländernas utlänningspolitik och utlänningsfrågor. I det följande lämnas först en redogörelse för debestämmelser som gäller utlänningars rätt att resa in och vistas här i landetsamt de regler som avser avlägsnande av utlänning. Därefter redovisas visstmaterial rörande handläggningen av utlänningsärenden inom regeringskanslietoch slutligen tas upp den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Vissa ändringar i utlänningslagstiftningen är som nämntsaktuella under detta . gällande utlänningslag (1954:193) liksomförslaget till ny sådan lag (prop. 1979/80:96) utgår från den internationellterkända grundsatsen att endast det egna landets medborgare haren ovillkorligrätt att vistas och verka i landet. Vid lagens tillkomst betonades emellertidockså att den hade till syfte bl. a. att ge utlänningar rättsliga garantier motgodtycklig KU 1979/80:50 21 behandling och att ge dem en så tryggad ställning sommöjligt. Om förutsättningarna för en utlänning för att få vistas ilandet inte är uppfyllda får han avlägsnas. Avvisning är en form för detta ochsker i allmänhet redan vid gränsen, när vederbörande saknar pass och tillståndatt resa in i landet eller pengar för sin försörjning oeh hemresa. Avvisningbeslutas i regel av polisen. Förpassning beslutas av statens invandrarverk ochanvänds när en utlänning befinner sig i landet oeh saknar pass eller nödvändigttillstånd. Förvisning är en annan typ av avlägsnande som kan komma i fråga närutlänning dömts för brott. Förvisning beslutas av domstol. Utvisning kananvändas vid asocialitet och beslutas då av länsrätt. Utvisning kan ävenförekomma av hänsyn till rikets säkerhet och beslutas då av regeringen. Isammanhanget bör nämnas att i förslaget till ny utlänningslag används endastbegreppen avvisning och utvisning. Vad gäller regeringens befattning med utlänningsärendenskall nämnas att regeringen beslutar i ett fåtal ärenden som första och endainstans t. ex. i fråga om utvisning med hänsyn till rikets säkerhet. I övrigtkan ett utlänningsärende komma under regeringens prövning genom besvär, underställningeller ansökan omåterbrytning av lagakraftvunnet beslut. Beslut om förvisningkan dessutom bli föremål för nåd om nådeansökan avser både den ådömdabrottspåföljden och förvisningen. När utlänningslag kom till anfördedepartementschefen bl. a. att lagen måste kunna tillgodose två syften. Den skulleå ena sidan fylla behovet av ett varaktigt system för att avlägsna personer,som på grund av sina individuella egenskaper ej var önskvärda, den s. k.individuella utlänningskontrollen. I detta avseendet var i lagen noga angivetnär avlägsnande genom avvisning eller utvisning fick ske av kriminella ellerasociala utlänningar. Men lagen skulle också ge möjlighet att kontrollera ochavväga tillströmningen av utlänningar till landet från mera allmännasynpunkter, den s. k. generella utlänningskontrollen. För att upprätthålla dengenerella utlänningskontrollen används förpassningsinstitutet. De materiellaförutsättningarna för att få tillstånd att vistas i landet var emellertid intereglerade i lagen utan beroende av regeringens utlänningspolitik. Departementschefenfann det vara omöjligt att i lagen reglera den materiella innebörden av denaktuella utlänningspolitiken. Följaktligen kunde han inte heller i lagen angede materiella förutsättningarna för förpassning. Enligt departementschefen var det angeläget att stärkarättsskyddet för utlänningar, som kunde anses vara i särskilt behov av skydd.Sålunda skulle politisk flykting inte utan synnerliga skäl vägras iriket när han var i behov därav. För att ge utlänningar som på allvar slagitsig ner i landet en starkare ställning infördes ett uppehållstillstånd utantidsbegränsning, nämligen bosåttningstillstånd.. genomfördes den ändringen att avvisning avutlänning kunde tillgripas inte endast vid gränsen eller därefterutan även efter ankomsten. Ändringen genomfördes för att uppnåöverens- KU1979/80:50 22 stämmelse med den övriga nordiska utlänningslagstiftningeni fråga om möjligheten att avlägsna utlänningar under uppehållstillståndsfritid. För att åstadkomma en reglerad invandring av utländskarbetskraft bestämdes - med verkan från - attarbetstillstånd i princip skulle sökas före inresa i landet. På så sätt skulleutlänningar förhindras att söka sig till utan arbetserbjudande och utanekonomiska möjligheter att klara sig här. trädde viktiga ändringar i utlänningslagen ikraft. Full besvärsrått infördes i avvisnings- och förpassningsärenden samt ide verkställighetsärenden, som underställdes invandrarverket på grund av attutlänningen anfört politiska skäl mot att ett avlägsnandebeslut verkställs.Vidare lagfästes tidigare praxis som innebar att krigsvägrare och utlänning som- utan att vara politisk flykting - åberopar politiska skäl mot att återvändatill hemlandet i princip skulle få här i landet. Bosättningstillstånd,som gavs bosättning, ersattes med permanent uppehållstillstånd,som i regel kunde erhållas legal vistelse i landet.Förutsättningarna för att ta utlänning i förvar skärptes. Bestämmelserna i dens. k. terroristlagen inarbetades i delvis ändrat skick i utlänningslagen. Vissaändringar i utlänningslagstiftningen genomfördes . Ändringarnaavsåg främst handläggningen av förpassningsärenden oeh innebar att beslut om förpassningskulle ske i omedelbar anslutning till att uppehålls- och arbetstillståndvägrades. Det nu aktuella förslaget till ny utlänningslag(förenämnda prop. 1979/80:96) har i korthet följande innehåll. I fortsättningenuppställs krav på att en utlänning som avser att bosätta sig i skall hasitt uppehållstillstånd ordnat före inresan. Undantag görs för bl. a.flyktingar och vissa andra skyddsbehövande samt för att en asylsökande som fårstanna här, därför att han är flykting, skall få ett dokument som utvisar hansflyktingstatsus. Över invandrarverkets beslut att vägra flyktingförklaringskall finnas besvärsrätt till regeringen. Polismyndigheterna får även i fortsättningen rätt attavvisa den som åberopar förföljelse, om påståendet är uppenbart oriktigt. Ettsådant beslut skall emellertid anmälas till invandrarverket, som har attomgående ta ställning till om bedömningen är riktig. Särskild jourverksamhetinrättas vid verket för dessa ärenden. De nuvarande bestämmelserna som medger att en utlänning ibetydande utsträckning kan få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut upphävt avregeringen begränsas avsevärt. Omprövning av invandrarverket och regeringenblir enligt förslaget möjlig, endast om det visar sig föreligga hinder avpolitisk art mot verkställigheten eller om annat allvarligt verkställighetshinderuppkommer. Den nyautlänningslagen föreslås träda i kraft . Utskottet har tagit del av en inomarbetsmarknadsdepartementet upprättad uppställning efter uppgifter fråninvandrarverket över antalet utomnord- KU1979/80:50 23 iska medborgare som erhållit tillstånd att få stanna iSverige av olika skäl åren Uppställningen, som fogas som bilaga 10A till detta betänkande, visar bl. a. att den utomnordiska invandringen, drygt 12 000 personer, barnen ej inräknade, båda åren domineras av personer som kommit hit vid sidan av den reglerade invandringen och fått stanna här på grund av personanknytning eller annat särskilt skäl, t. ex. politiska eller humanitära skäl. Den reguljära arbetskraftsinvandringen inom ramen för den reglerade invandringen har varit obetydlig. Inom regeringen har ansvaret för utlänningsärendena undersenare år legat på ett särskilt statsråd och handlagts inomarbetsmarknadsdepartementet. Som bilaga 10 B till detta betänkande fogas enförteckning över de statsråd som berett utlänningsärenden. Vadgäller utvecklingen av antalet utlänningsärenden inomarbetsmarknadsdepartementet visar en uppställning - bilaga 10 C- stigande tendensåren . Utskottet har i det sammanhanget tagit del av vissa uppgifterom balansläget m. m. som lämnats av departementet - bilaga 10 D - till dettabetänkande. Härav framgår bl. a., att balansen inom den s. k. IM-enheten - den31 december uppgicktill närmare 1 200 ärenden. Av dessa var omkring 800 besvärsärenden. inkom 1 640 besvärsärenden och avgjordes 1 740. Den helt övervägande delen ärenden utgörs av besvär över beslut av invandrarverket om avlägsnande av utlänning från . En stor grupp ärenden vid sidan av besvärsärenden utgörs av ansökningar om s. k. återbrytning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Denna möjlighet att återkomma sedan besvär avslagits utnyttjas i stor utsträckning. Vid en räkning som gjordes för utlänningslagkommittén framkom att under första t. o. m. tredje kvartalet 1978 ansökan om återbrytning en eller gjordes i av de fall där regeringen hade beslutat att utlänningen skulle lämna . En kartläggning av återbrytningsinstitutets tillämpning , visade att av totalt 270 undersökta ärenden - motsvarande 193 personer - hade 41 personer ansökt om återbrytning två gånger, 10 personer hade ansökt , fem fyra gånger och i ett fall hade sex ansökningar inlämnats. I 68 ärenden hade ansökningarna bifallits, vilket motsvarar av antalet berörda personer. I 57 av de 193 fallen hade återbrytning begärts mer än en gång. Återbryt- ningsärendena uppgick av enhetens totala antal ärenden. har förstärkningar skett i enhetenspersonaluppsättning som f. n. uppgår till ca 15 handläggande tjänstemän. Denstora arbetsbelstningen på enheten har föranlett att särskilda åtgärdervidtagits. fillbaka är enhetsledningen dubblerad vad gällerhandläggningen av ärenden enhgt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen.Förenklingen av administrativa rutiner i syfte att förkortahandläggningstiderna har genomförts. Utskottet har låtit utföra en undersökning av handläggningstidernabeträffande ärenden som inkom till regeringen KU 1979/80:50 24 Undersökningen som redovisas i ett diagram - bilaga10 E till detta betänkande - utvisar att av totalt 465 ärenden avgjordes knappten fjärdedel , medan drygt en tredjedel av ärendena avgjordesförst eller . De långa handläggningstiderna har singrund i bl. a. remissförfarandet. I den delen har inom enheten införts ensärskild ordning för remissbedömning. Huruvida ett besvärsärende skallremitteras eller ej avgörs efter föredragning för enhetschefen. När enbesvärsskrivelse inkommer till departementet tas de prövade handlingarna infrån invandrarverket. Om det därvid visar sig att besvärsskrivelsen inteinnehåller någonting nytt remitteras ärendet vanligtvis endast om utgångenframstår som tveksam. När nya skäl framkommer i besvärsskrivelsen och dessabedöms som helt irrelevanta och inte kan påverka utgången eller om det äruppenbart att de nya omständigheterna skall föranleda en annan bedömning änunderinstansens remitteras inte ärendet. Den nya utlänningslagen beräknasmedföra förändringar i fråga om antalet utlänningsärenden. Genom att rätten attåterbryta i princip läggs på invandrarverket kommer sannolikt ärendemängden attavsevärt minska. Å andra sidan kan besvär i flyktingförklaringsärenden kommaatt tillföra departementet ett antal nya ärenden. Det skall slutligen nämnas att vissa beräkningar somgjorts av utlänningslagkommittén beträffande ändringsfrekvensen hos regeringenav invandrarverkets beslut visar att denna låg på och att ca85 % av invandrarverkets förpassningsbeslut överklagades till regeringen.Enligt har bifallsprocenten efter 1977 ökat ganskakraftigt. Enligt utskottet är det viktigt attarbetsmarknadsdepartementet har tillräckliga personella resurser förhandläggning av utlänningsärendena. Utskottets granskning har visat att maninom har sin uppmärksamhet inriktad på detta problem. Överhuvud taget är det av största betydelse att handläggningen av utlänningsärendenöver hela fältet inte tar i anspråk, som självfalletmycket högt ställda rättssäkerhetskrav måste uppfyllas i dessa ofta mycket känsligaärenden. Ur de enskilda berörda människornas synpunkt är detta särskiltangeläget. Utskottet avser att återkomma till granskning avutlänningsärendenas handläggning i regeringen sedan erfarenheter vunnits av dennya utlänningslagstiftningen. För granskning har anmälts tre konkreta ärenden.Granskningen har begärts av kommunisterna. Inom utskottetskansli har gjorts redogörelser för dessa ärenden - öiVagö 10 Ftill betänkandet.Granskningen har inte föranlett något uttalande från utskottets sida. Utskottetövergår härefter till de förut nämnda ändringarna i den nordiska passkontrollöverenskommelsen.Denna har sedan sin tillkomst gett möjlighettill stickprovsvis passkontroll vid gränsen till ett annat nordiskt Frånsvensk sida har det också förekommit viss sådan kontroll. -bakgrundav en omfattande illegal invandring till av assyrier från KU1979/80:50 25 Turkie{ifi|erde viseringstvångför turkiska medborpre. införde en intensifieradstickprovskontroll vid gränsen mot och delvis även vid densvensk-norska gränsen. Mot bakgrund av den ökade invandringen 1977 och 1978föreslogs från svensk sida att det skulle öppnas möjlighet förett nordiskt land att i exceptionella situationer och för begränsad tid införareguljär passkontroll vid gränsen till ett annat nordiskt land. Frågan avhandlades på det nordiska planet först vidöverläggningar mellan de danska och svenska statsministrarna den 7-9 maj 1979och därefter vid ett möte mellan företrädare för de nordiska regeringarnasutrikes- och fackdepartement . De övriga nordiska ländernasregeringar medverkade till de av den' föreslagnaändringarna. Överenskommelse om ändring av passkontrollöverenskommelsen undertecknadesden . Ändringarna, som därefter trädde i kraft ,innebär möjlighet för ett nordiskt land att tillfälligt införa reguljärpasskontroll om detta är nödvändigt för att förhindra ett omfattande illegaltinresande, som beror på att de berörda länderna har olika viseringskrav. Beslutom en sådan kontroll gäller för varje gång högst . Övriga länderskall underrättas i förväg. Passkontrollöverenskommelsens nya utformning föregicksinte av informationer till eller konsultationer med och dessorgan. Frågan behandlades sedermera vid 28 session i Reykjaviki innevarande år. Sofn bilaga 10 G fogas betänkande av juridiska utvalg i ämnet. Vidare har i bilaga 10 H intagits ensammanställning av rapporter om utförd stickprovskontroll vid internordiskresandetrafik. Anledningen till att frågan om ändringarna ipasskontrollöverenskomml-sen inte behandlades i var att berördaregeringar ansåg att frågan var så brådskande att en diskussion inom rådet intekunde avvaktas. Utskottet har inte funnit anledning att ifrågasättaregeringarnas bedömning på denna punkt och vill endast tillägga att någonskyldighet att i förväg underställa rådet en fråga av förevarande karaktär inteföreligger. MBL vid regeringens tillsättning av vissa högretjänster m. m. I förra årets granskningsbetänkandelämnade utskottet en ganska utförlig redogörelse för tillämpningen av den nyamedbestämmandelagen (MBL) i samband med beredningen av regeringsärenden (KU1978/79:30 s. 13 ff.). Utskottet har i samband med årets granskning tagit uppvissa frågor om tillämpningen av de grunder för förhandling och information somförutsätts enligt MBL i samband med att regeringen utser innehavare till vissahögre ämbeten. Till enbörjan skall något beröras ordningen för den förhandlingsskyldig- KU1979/80:50 26 het som föreligger för () innanregeringen filisätter vissa-tjänster. Det kan erinras om att i mars 1978ingicks för det statliga området ett avtal om förhandlingsordning vidtjänstetillsättning mellan staten och de statsanställdas huvudorganisationerbenämnt Avtal om förhandlingsordning i frågor om tillsättning av vissa tjänsterhos staten, ATS. Avtalet, som inom sitt tillämpningsområde ersätter MBL:sregler om informations- och förhandlingsskyldighet, omfattar i princip allatjänster hos staten, dock med undantag för bl. a. tjänster påundervisningsområdet (TFU-tjänster) och på kyrkans område (TFK-tjänster). För sådana tjänster inom avtalets tillämpningsområde somtillsätts av regeringen innebär ATS att FHR, innan regeringen avgör etttillsättningsärende, informerar de statsanställdas huvudorganisationer om dettilltänkta beslutet. kan organisationerna påkallaförhandling med FHR i ärendet. Från tillämpningen av reglerna om informations- ochförhandlingsskyldighet enligt såväl ATS som MBL har parterna enligt avtaletundantagit bl. "tillsättning av ämbete, som lyder direkt underregeringen". I sådana fall gäller i stället enligt ATS att arbetsgivaren,varmed avses berört departement, i så god tid som möjligt före beslutsdagenskall informera de centrala arbetstagarorganisationerna om vem som avses bliutnämnd. Denna ordning fillämpas alltså gentemot de arbetstagarorganisationer,som är parter i avtalet, dvs. /SR, SF och TCO-S. Finns inom en statligmyndighets område annan kollekfivavtalsbunden organisation än de tre nämnda,skall om informations- och förhandlingsskyldighet tillämpas gentemotdenna. Genom en dom har arbetsdomstolen uttalatatt fråga om tillsättning av chefsbefattning omfattas av den primäraförhandlingsskyldigheten enligt 11 § MBL. Härav följer att staten vidtillsättning av chef för myndighet, som omfattas av kollekfivavtal med annanarbetstagarorganisation än /SR, SF och TCO-S, anses förhandlingsskyldigenligt 11 § MBL vad gäller denna organisation. Förhandlingen förs påarbetsgivarsidan av FHR. Förhandlingsskyldighet enligt MBL föreligger gentemotsamtliga berörda kollektivavtalsbundna organisationer vid tillsättning avsådana chefstjänster, som enhgt vad sagts är undantagna från ATS:stillämpningsområde, dvs. a. chefstjänster inom undervisningsväsendet ochkyrkan. Innan regeringen utnämner t. ex. en biskop har FHR på så sätt attpåkalla förhandling enligt 11 § MBL med fem ä sex arbetstagarorganisationer. Enligt sin instruktion skall FHR inte förhandla om beslutsom enbart rör arbetstagare inom , varav följer att vid beslutom tillsättning av t. ex. en ambassadör eller generalkonsul fullgörsförhandlingsskyldigheten inom . Som bilaga 11 till detta betänkande fogas dels förteckning(A) över förhandlingar enligt 11 § MBL som förekommit efter den nämndaarbetsdom- KU1979/80:50 27 stolsdomen , dels förteckning (B) övertillsättningar av biskopar, generaldirektörer och landshövdingar under 1979.Utskottet har tagit del av förhandlingsprotokoll avseende vissatillsättningsärenden. Utskottet har vidare tagit del av vissa uppgifter ochskrivelser om tillsättning av och avgång från tjänster inomutrikesförvaltningen. Vissa av dessa uppgifter har upptagits i bilaga 11 C. Den av utskottet företagna granskningen har inte föranlettnågot särskilt uttalande från utskottets sida. Regeringens behandling av skrivelser Genom skrivelserunderrättas regeringen formellt om de beslut av vari påkallasåtgärder från regeringens sida. En skrivelse avlåts för varje ärende där detfinns sådana beslut. Skrivelserna innehåller en hänvisning tillutskottsbetänkandet i ärendet samt en anmälan om hur ställt sig tillutskottets hemställan. Utskottet har i årets granskningsarbete på olika sättuppmärksammat regeringens behandling av skrivelser. Utskottet tarförst upp vissa formfrågor, som rör redovisningen av regeringens åtgärder medanledning av skrivelser i regeringsprotokollen och i den särskildaskrivelse som avlåts till . Därefter redovisar utskottetresultatet av dels den sedvanliga översiktliga granskningen av regeringensbehandling av skrivelser under föregående år, dels en mer ingåendegranskning av behandlingen av skrivelser /på dearbetsmarknads- och industripolitiska områdena.