bet · G301KU32 · 1979-12-31 00:00:00 — I allmänhet bordet också vara denne som lederde föregående sonderingarna mellan partiernas företrädare. Liksom beredningenanser jag emellertid att det inte bör vara uteslutet att den gamla riksdagenstalman för tids vinnande medverkar i ett inledande skede. Ansökan om avsked kaninges till och prövas av den gamla talman. Beredningens förslag innebär, som framgår av vad jag nysshar sagt, att en föreslagen regeringschef inte åläggs att före förtroendeomröstningenpresentera en ministerlista. Det är emellertid tydligt att riksdagensställningstagande realiter kommer att gälla inte bara vem som skall blistatsminister utan också - och framför allt - regeringens partimässigasammansättning och dess program i stort. Det torde därför kunna förutses atttalmannen i praktiken inte kominer att lägga fram något förslag fillstatsminister för förrän den tilltänkte statsministern kan ge beskedangående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller flera partier attsamverka i regeringsfrågan, kan man vidare anta att de sonderingar som föregårtalmannens förslag har lett till överenskommelse också om regeringenspersonsammansättning. Att uppställa krav på fullständig ministerlista förekontrollomröstningen är emellertid inte lämpligt. Man måste räkna med att det parlamentariska läget kan varaså låst att upprepade försök att få till stånd en ny regering inle leder tillframgång. Grundlagsregleringen bör anvisa en väg ut ur ett sådant parlamentarisktdödläge. Beredningen har föreslagit att extra val till automatisktskall äga rum sedan ett fjärde förslag från talmannen till ny statsminister harförkastats av . Jag anser mig även i detta avseende kunna godtaberedningens förslag. Liksom beredningen anser jag det rimligt att räkna medatt hotet om extra val kommer att framtvinga en lösning av regeringsfrågansenast i den fjärde omgången. I undantagsfall kan emellertid ett extra val varaenda sättet att bryta elt parlamentariskt dödläge. Vid riksdagsbehandlingen föreslogsi en motion av m. fl. (fp) en annan ordning. I motionen riktadeskritik mot reglerna om att automatisk riksdagsupplösning skulle ske, närtalmannens förslag till statsminister förkastats av fyra gånger.Vidare kritiserades bestämmelserna ur den synpunkten att det inte i något skedekrävdes absolut majoritet i för en föreslagen statsministerkandidat.Det ansågs också vara en olägenhet att regeringsbildningsproceduren efter nyvalinte skulle kunna komma i gång på allvar förrän den nya samlats ochvalt talman. 1 motionen föreslogs i stället följande procedur; Den staisministerkandidat som efter talmannens förslagerhåller minst 175 röster (absolut majoritet) skall bli vald. Uppnås inteabsolut majoritet första gången, skall samma procedur upprepas ytterligare engång. Även nu skall krävas absolut majoritet för att statsminister skall ansesutsedd. Uppnås inte detta röstetal, skall initiativrätten övergå från talmannenlill . En tolftedel av antalet riksdagsledamöter skall ha rätt attframföra förslag. KU1979/80:32 11 endast ett förslag skall den föreslagne anses utsedd, omhan erhållit minst 175 röster. Vid flera förslag skall samma regel gälla - dvs.den skall anses vald som erhållit minst 175 röster. Uppnår inte någon kandidatdetta röstetal, skall en slutlig omröstning anordnas, där det röstas om deneller de två som i den tredje omröstningen erhållit flest röster. Den somhärvid uppnår flest röster skall anses utsedd. Skulle del inträffa, att ingenkandidat föreslås av minst en tolftedel av riksdagsledamöterna, tänker sigmotionärerna möjligheten av en automatisk riksdagsupplösning. Slutligen föreslogs i motionen en möjlighet att iexceptionella fall låta statsministern tillträda efter valet ochinnan valproceduren ägt rum. Delta skulle kunna äga rum, när förslag tillstatsminister framlagts av talmannen och förslaget uttryckligen godtagits avsamtliga vice talmän. Omröstningsproceduren skulle i sådana fall äga rum, närriksdagen samlats. Talmannens utseende av statsminister skulle således iefterhand bekräftas av . avstyrkte motionen och anfördedärvid följande (KU 1973:26 s. 32 f): Som redan nämnts byggerregeringsförslaget i vad avser valproceduren vid utseende av statsminister pågrundlagberedningens enhälliga förslag i ämnet. Grundlagberedningen hade i sinmotivering för den föreslagna ordningen bl. a. framhållit attomröstningsreglerna överensstämmer med de regler som i detta hänseende gällervid misstroendeförklaring. Mot bakgrund av det betydande värde som ligger i attförslaget vunnit anslutning från företrädare från samtliga i grundlagberedningenrepresenterade politiska partier anser departementschefen grundlagberedningensförslag böra accepteras. Utskottet vill för sin del anföra följande. För det fallatt utgången av ett riksdagsval ger elt politiskt parti egen majoritet i kommer frågan om utseende av statsminister sannolikt inte att vålla någon konflikt i . Även när ett valresultat talar för någon form av koalitionsrege ring, kan styrkeförhållandena mellan partierna klart ange frän vilket parti statsministern skall hämtas. Föreligger inte någon sådan på förhand given lösning får det förutsättas, att statsministerfrågan, liksom regeringsfrågan i övrigt, i första hand kommer att lösas vid överläggningar mellan partierna. Man kan därvid utgå från att stora ansträngningar kommer alt göras för att nå en lösning. Förslaget i motionen skiljer sig från regeringsförslaget itvå viktiga hänseenden. Enligt regeringsförslaget skall statsminister ansesutsedd om inte mer än hälften av ledamöter röstar emot förslaget. 1motionen krävs emellertid i de tre första omröstningarna absolut majoritet. Iförhållande till regeringsförslagel är enligt utskotlets mening en sådan regelägnad att förlänga en regeringskris. I den fjärde omröstningen kan vidare medmotionens förslag valet falla på någon som endast har en tolftedel avriksdagens ledamöter bakom sig. En i denna ordning utsedd statsminister kommersåledes att tvingas bilda regering trots att utsikterna är små att regeringenskall kunna ulöva sin funktion, innan den förlorar vid en misslroendevotering. Vad gäller de i motionen uttalade farhågorna för atttalmannen skall komma att förelägga oantagbara förslag tillstatsminister i avsikt KU1979/80:32 12 att i lägen där det kan bedömas partipolitiskt gynnsamtåstadkomma nyval vill utskottet anföra följande. Självfallet är det aldrig möjligt att i en författningskapa fulla garantier mot parlamentariska dödlägen eller mot partipolitiskaförsök att utnyttja krissituationer. Det ökade inflytande som i den nyaförfattningen ges talmannen bygger på ett hävdvunnet förtroende för dennesperson. Utskottet vågar förutsätta, att även skall strävaefter att nå en allmän uppslutning kring talmannen och därmed skapa förutsättningarför att denne har sådana personliga kvalifikationer att han oberoende avpartitillhörighet kan med oväld verka för samlande lösningar även iparlamentariskt problemfyllda situationer. Det avgörande kommer dock alltid attvara de politiska partiernas vilja att medverka till konstruktiva lösningar avregeringsfrågan. Förslaget i motionen, att man i vissa situationer skullemöjliggöra ett påskyndande av regeringsbildningen, innebär, att talmannen isamråd med vice talmännen i den upplösta skulle utse statsminister.Därmed skulle i realiteten kunna inträffa att statsminister utses av någon sominte är ledamot av den nyvalda . Det ligger i öppen dag, att en sådanordning är mindre lämplig. Utskottet kan heller inte se någon avgörande nackdelmed att en ny regering kan tillträda först omkring efter valet.Tvärtom måste det anses angeläget att partierna får viss tidrymd till sittförfogande för överläggningar. I enreservation till betänkandet yrkades bifall till motionen (s. 119). Proceduren vid regeringssammanträden behandlas i 7 kap.4-6 §§ RF. Enligt dessa stadganden kallar statsministern övriga statsråd tillregeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsrådskall delta i sammanträdet. Departementschef är som regel föredragande i ärendesom hör till hans departement. Vid sammanträdet skall föras protokoll ochskiljaktig mening skall antecknas i protokollet. Grundlagberedningen övervägde för sin del två olikabeslutsregler vid fall av oenighet inom regeringen, nämligen antingen kollegialomröstning med utslagsröst för statsministern eller beslutanderätten lagd hosstatsministern ensam. Grundlagberedningen stannade för att förorda denkollegiala beslutsformen med följande motivering (SOU 1972:15 s. 80): I de statliga och kommunalamyndigheternas styrelser, i de kollegiala domstolarna och i andra offentligaorgan tillämpas vanligen den kollegiala beslutsformen. Denna beslutsform skulledärför med säkerhet uppfattas som naturlig bland allmänheten. För beslutsformennr 2 talar å andra sidan vissa praktiska skäl; lägsta antalet närvarandeministrar kan sättas lågt, och ingående regler om kallelseförfarande m. m. kanundvaras. Denna beslutsform harmonierar också väl med reglerna om attstatsministern bestämmer över regeringens sammansättning och att enmisstroendeförklaring mot statsministern skall föranleda att hela regeringenavgår. Grundlagberedningen vill för sin del förorda denkollegiala beslutsformen, närmast för att vinna anslutning till vanligaprinciper. Det är emellertid då nödvändigt att grundlagen, särskilt med tankepå semestertider, får innehålla vissa garantier mot beslut bakom vilka stårmycket få regeringsledamöter. KU1979/80:32 13 Regeringssammanträde bör kunna hållas om minst femministrar är närvarande. Om det emellertid i något ärende föreligger olikameningar, skall ärendet inte få avgöras såvida inte mer än hälften avregeringens ledamöter är närvarande. Denna regel kan föranleda att ett ärendefår vila någon tid. När ärendet tas upp vid ett senare regeringssammanträde,där mer än hälften av ministrarna deltar, skall vanliga omröstningsreglergälla: den mening som samlar flest röster skall gälla som beslut. Vid likaröstetal skall statsministern ha utslagsröst. Vid remissbehandlingen avgrundlagberedningens betänkande ställde sig några av remissinstanserna kritiskatill den föreslagna beslutsregeln och pekade bl. a. på statsministerns i övrigtstarka ställning enligt RF. Det framhölls också att komplikationer kundebefaras, när regeringen är sammansatt av ministrar från olika politiskaparfier. Departementschefen instämde i kritiken motgrundlagberedningens förslag och anförde därvid följande (prop. 1973:90 s.186); För egen del anser jag att ettgrundlagfäst förfarande med en regelrätt omröstning som utslagsgivande förregeringens ställningstagande är främmande för en parlamentarisk regering. Dennuvarande grundlagsbestämmelsen om omröstning inom statsrådet, när detta förriksstyrelsen som interimsregering, bygger på en äldre tids syn påregeringsledamöterna som ämbetsmän och på regeringen som den högsta myndigheteninom byråkratin. Regler om omröstning inom regeringen saknas också i flertaletjämförliga utländska författningar. Jag vill framhålla att en ordning utanomröstningsbestämmelser i inte medför någon försvagning av denkonstitutionella kontrollen av regeringen. Enligt förslaget skall ett statsråd,liksom , ha inte bara rätt utan också så till vida en skyldighetatt anföra avvikande mening till protokollet att han, om han underlåter det,får dela ansvaret för beslutet. Jag föreslår alltså att någon bestämmelse omomröstning i regeringen inte tas in i RF. Vid riksdagsbehandlingen yrkades iett par motioner (fp och m) att omröstningsregler av det innehållgrundlagberedningen föreslagit skulle införas. avstyrkte motionerna och framhöllatt en regering som så önskade givetvis kunde i en arbetsordning införa reglerom omröstning. Utskottet anförde vidare (KU 1973:26 s. 34); Utskottet delar departementschefensuppfattning, att regeringsarbetet inte onödigtvis bör bindas av formellaregler, som kan hindra anpassningen av arbetet till växlande förhållanden.Grundlagsstadganden angående regeringsarbetet måste därför utformas så att depassar olika typer av regeringar. Den föreslagna ordningen anknyter till vadsom i praktiken redan tillämpas. För statsrådsöverläggningarna, därregeringsbesluten nu i realiteten fattas, saknas omröstningsregler. Någotbehov av sådana regler har heller inte ansetts föreligga. följde utskottet ochavslog följaktligen en reservation av utskottets folkpartistiska och moderataledamöter med yrkande om bifall till KU 1979/80:32 14 Reservanterna motiverade sittställningstagande enligt följande (KU 1973:26 s. 122): Det är självfallet endast isällsynta fall som meningsskiljaktigheter inom regeringen är så djupgående attde direkt redovisas i beslutsfattandet. När så inträffar, är det å andra sidansannolikt att det oftast gäller för rikets styrelse väsentliga frågor. Omstatsministern i ett sådant fall har en gentemot regeringen i övrigt avvikandemening skulle ett konstitutionellt oklart läge uppstå genom att det inte klartframgick vilken linje som skulle bli regeringens beslut, statsministerns ellerövriga regeringsledamöters. Om en majoritet inom regeringen t. ex. vill utfärdaundantagstillstånd eller utge lösensumma till flygkapare medan statsministernmotsätter sig detta, så blir ju resultatet att något beslut inte kan fattas. Dåhar avsaknaden av regler i verkligheten gett statsministern en vetorätt mothela den övriga regeringen. Enligt vår mening är det därför nödvändigt att mani grundlagen har bestämmelser om hur man skall förfara då det råder delademeningar inom regeringen. Avsaknaden av regler leder eljest i realiteten lillensamrätt för statsministern. Grundtankarna bakom förslagen till nya grundlagar är attbeslutanderätten skall förläggas lill de organ som företräder folket. 1 ingetfall finns någon bestämmelse som ger exklusiv beslutanderätt i vikliga frågortill en enda person. Detta är främmande för synsättet i förfaltningsförslagen iövrigt. Inte heller på andra områden inom den svenska demokratin finns någrasådana bestämmelser. Inom t. ex. intresseorganisationerna och kommunerna fattasstyrelsebeslulen genom vanlig omröstning. Enligt vår mening finns inga bärandeskäl för att inte dessa principer skall gälla också den . Attge statsministern ensam beslutanderätten i alla de viktiga ärenden som ankommerpå regeringen kan alltså inte komma i fråga. Fråga om omröstningsregler hardärefter i anledning av motioner behandlats av dels (KU1975/76:1) dels i anslutning till att nya regler om fri- och rättigheter igrundlag infördes (KU 1975/76:56). Utskottet avstyrkte i båda fallenmotionerna under hänvisning lill sitt ställningstagande i samband med författningsreformen.1 båda fallen avgavs reservationer av väsentligen samma innehåll som 1973.Riksdagen följde utskottet. Vissa frågor rörande förstärkning av demokratin på olikaområden 1 motionen 1978/79:403 av ThorbjörnFälldin m. fl. (c) begärs (yrk. 3) alt hos regeringen anhåller alt enförfattningsutredning tillsätts för att i övrigt stärka demokratin. a. på de fristående ämbetsverkens och affärsverkens ställning frånkonstitutionella utgångspunkter. Med anledning av en motion i ämnet uttalade sigutskottet till förmån för en översyn av berörda frågor (se KU 1978/79:38),vilket i sin tur resulterade i följande tilläggsdirektiv tillförvaltningsutredningen, meddelade (Dir 1979:33); KU1979/80:32 15 Den offentliga förvaltningen i vårtland fullgörs av ett stort antal myndigheter. Dessa är dels statliga, delskommunala. Den statliga förvaltningen utövas till största delen avförvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Den statliga förvaltningens uppbyggnad har historisk hävdoch kan i vissa grundläggande avseenden härledas från 1600-taletskollegiesystem. Åtskillnaden mellan två olika nivåer- å ena sidan ettregeringskansli organiserat i skilda departement, å andra sidan självständigamyndigheter - stadfästes genom regeringsform och 1840-1841 årsdepartementsreform. har antalet myndigheter ökat kraftigtsamtidigt som flera verksamhetsområden skiktals i centrala, regionala och lokalanivåer. Arbetsmetoder och verksamhetsformer har utvecklats i takt med attambitionerna höjts och nya uppgifter anförtrotts den offentliga förvaltningen.Vidare har de centrala beslutsbefogenheterna hos myndigheterna i växandeutsträckning överlämnats ål s. k. lekmannastyrelser. Riksdag och regering har haft anledningatt ägna uppmärksamhet åt många olika detaljproblem som gäller den statligaförvaltningens organisation. De grundläggande principerna för organisationenhar emellertid därvid knappast tagils upp till behandling. Skilda aspekter avförvaltningens arbete och förhållandena mellan statsmakter och myndigheter haruppmärksammats av budgetutredningen, styrelserepresentations-utredningen ochutredningarna om den regionala samhällsförvaltningen. Någon motsvarighet tilläldre liders allmänna översyner - utredning om rikets styrelseverk.1857 års utredning om förändrad organisation av rikets styrelse- ochförvaltningsverk och departementalkommilte-rade - har emellertid inteförekommit i modern tid. Under arbetet med regeringsform ägnadesfrågan om den statliga förvaltningens organisation endast en begränsaduppmärksamhet. Förslag om en översyn av de allmänna principerna för denstatliga förvaltningens organisation har väckts i motion 1977/78:1414. I sittyttrande (KU 1977/78:38) över denna motion anförde ;"Frågor med anknytning till den offentliga förvaltningens organisationaktualiseras från olika utgångspunkter i flera utredningars arbete. Som exempelkan nämnas förvaliningsutredningen. expertgruppen för regional utredningsverksamhetsamt decentraliseringsutredningen. En sådan allmän överblick och kartläggningsom begärs i motionen av konsekvenserna av de successivt genomförda förändringarnaav förvaltningsorganisationen såsom tillkomsten av förtroendenmannastyrelsernaoch konsekvenserna därav för relationerna mellan regeringen, ochförvaltningsmyndigheterna saknas emellertid . En förutsättningslöskartläggning av nu rådande rättsliga och faktiska förhållanden och av denutveckling som lett fram härtill skulle vara av värde för framtida övervägandenrörande dessa spörsmål. Eftersom detta är ett omfattande frågekomplex bör ensådan utredning i första hand begränsas till en beskrivning och analys avrådande förhållanden. Några förändringar av de principer som tillämpas på dettaområde är utskottet i avvaktan på en sådan översyn inte berett att förorda. anfört bör ges regeringen till känna." följde utskottetsförslag (rskr 1977/78:257). Denna undersökning bör nu komma till stånd. Eftersom defrågor som berörs i tillkännagivande anknyter till de problem somförvaltningsutredningen arbetar med finner jag det lämpligt att uppgiftenanförtros åt denna utredning. Jag räknar härvid med att detta tilläggsuppdraginte KU1979/80:32 16 kommer att försena förvaltningsutredningenshuvudbetänkande. I anslutning till uttalande vill jag betona attundersökningens syfte i detta skede bör vara endast att kartlägga deförändringar som har skett i den statliga förvaltningens organisation och motbakgrund härav beskriva och analysera nu rådande förhållanden och problem irelationerna mellan regering, riksdag och förvaltningsmyndigheter. I motionen 1978/79:2149 av RolfHagel och (apk) yrkas -såvitt nu är i fråga - att riksdagenbeslutar om en lag som garanterar invandrarnas och minoriteternas demokratiskarättigheter. I motionen 1977/78:908 av och (apk) yrkas 1) att beslutar all hos regeringen hemställa omtillsättandet av en utredning med direktiv att kartlägga ungdomens nuvarandesituation och rättigheter i nuvarande lagstiftning och med målsättningen attutforma en speciell ungdomslag om ungdomens roll i samhället och dessdemokratiska rättigheter och skyldigheter, 2) att beslutar att geregeringen till känna att representanter för ungdomsorganisationerna bör få ettbrett inflytande över utredningsarbetet, 3) att beslutar att geregeringen till känna att detta utredningsarbete bör bedrivas så skyndsamt attutredningen kan framlägga förslag . Angåendeinnehållet i motionerna hänvisas till de tryckta texterna. I detta belänkande behandlarutskottet några från förra uppskjutna inotioner i skildaförfattningsfrågor. Utskottet vill inledningsvis erinra om att iregeringsförklaringen aviserades en översyn av vissa sådana frågor. I motionerna 1978/79:195 av och (båda apk) saml 1978/79:343 och 2467 av m. fl. (vpk) framställskrav på ändring av statsformen lill republik. Utskottet har inte funnit anledning att frångå denståndpunkt angående statsformen som intogs i samband med antagandet av 1974 årsförfattningsreform och som sedan upprepats av efterföljande riksdagar ianslutning till behandlingen av motioner med krav på införande av republik.Utskottet avstyrker motionsyrkandena. Invandrarnas demokratiska rättigheter behandlas i motionen1978/79:2149 (apk). Enligt motionen bör stifta en särskild lag somgaranterar invandrarna och andra minoriteter dessa rättigheter. I motionen1977/78:908 (apk) begärs en utredning av ungdomens demokratiska rättigheter. Utskottet vill erinra om de utförliga regler som på dettaområde redan finns i grundlagens rättighetskapitel. Genom beslutnyligen har dessa rättigheter ytterligare förstärkts. Enligt 2 kap. 20 § RF harutlänning i väsentliga avseenden tillförsäkrats samma rättigheter som svenskamedborgare. Med hänvisning till det anförda avstyrks motionsyrkandena. KU1979/80:32 17 I motionen 1978/79:237 av LarsWerner m. fl. (vpk) begärs en utredning rörande slopandet av systemet medspärrar vid val till riksdag och landsting. Det råder bred politisk enighet om det nuvarandeproportionella valsystemet. Småpartispärren har därvid ansetts nödvändig föratt förhindra en för det parlamentariska arbetet besvärande partisplittring.Utskottet har avvisat tanken påatt'avskaffa spärregeln och har inte funnit anledning att nu frångå dennaståndpunkt. Frågan om de fristående ämbetsverkens och affärsverkensställning från konstitutionella utgångspunkter tas upp i motionen 1978/79:403av m. fl. (c). Enligt motionen bör en nyförfattningsutredning överväga bl. a. denna fråga. Som grund för sådanaöverväganden bör enligt motionen ligga den beskrivning och analys av denstatliga förvaltningsorganisationens uppbyggnad som enligt utfärdadetilläggsdirektiv skall göras av förvaltningsutredningen. Enligt utskottet bör resultatet av förvaltningsutredningensanalyser avvaktas. Utskottet föreslår att motionen förklaras besvarad härmed. Enligt mofionerna 1978/79:403 av m. (c), 1978/ 79:570 av och () samt 1978/79:1089av m. fl. (m) bör en omprövning av systemet med gemensam valdagför riksdagsval, kommunval och landstingsval och med treåriga mandatperioderkomma till stånd. I motionen 1978/79:402 av m. fl. (c) begärsen utredning angående allmänna val och en omläggning av budgetårettill kalenderår. I motionen 1977/78:501 av m. fl. (s)aktualiseras frågan om en ändring av tidpunkten för de kyrkokommunala valen. Regeringsbildningsproceduren tas upp i motionerna1978/79:235 av och () och 1978/79:1686 avBertil (). I motionerna begärs utredning av frågan om inte en nyvaldriksdag alltid bör ta ställning till vem som skall utses till statsminister.Enligt motionen 1978/79:403 av m. fl. (c) är behovet av enobligatorisk regeringsbildningsprocess i anslutning till riksdagsval en frågasom har aktualiserats och som bör kunna belysas i enförfattningsutredning. I samma motion och i motionen 1978/79:1686 behandlasvidare frågan om en utredning av de erfarenheter som vunnits av regeringsbildningsfunktionen.Regeringens beslutsformer behandlas i motionen 1978/ 79:1103 av () där det föreslås att statsministerns ståndpunkt skall vara avgörande vidskiljaktiga meningar inom regeringen. Som inledningsvis nämnts aviserades iregeringsförklaringen en översyn av vissa grundlagsfrågor 1 de nu berördamotionerna behandlas elt antal spörsmål som bör övervägas vid denna översyn.Utskottet vill framhålla att det inte är aktuellt att företa någon meragenomgripande författningsreform. KU1979/80:32 18