bet · G301LU1 · 1979-12-31 00:00:00 — betänkande 1979/80:1 med anledning av motion om en ramlagstiftning om ideella föreningar I motionen 1978/79:1195 av m. fl. (m)yrkas alt hos regeringen anhåller om utredning och förslag tillramlagstiftning om ideella föreningar. Remissyttrandenöver motionen har inhämtats från i . Svenska rödakorset, , frikyrkoråd, ,, , , ,Centralorganisationen /SR, SAF, ,, , , , och samhälle, Sverigesarbetares centralorganisation och . Moderata samlingspartiets kvinnoförbund och har berelts tillfälle atl yttra sig men har avstått från attavge yttrande. Motiveringen till motionsyrkandel finns i motionen1978/79:1108, vari anförs att de ideella organisationerna har en rad svåraintegritets- och demokraliproblem att brotias med. a. pekar motionärerna påsystemet med organisationsklausuler. Systemet innebär all vissa arbeten skallförbehållas arbetskraft organiserad i en viss facklig organisation. Metodenutgör enligt motionärerna ett allvarligt åsidosättande av vars och ens rätt atlsjälv välja sin fackliga fillhörighet eller all slå utanför en fackliganslutning. Organisationsklausulerna är ell hot mot grundläggandeföreningsräilsliga principer. Motionärernaanser alt självsanering är det bästa botemedlet i all föreningsverksamhet menall vid beslående missförhållanden samhället inte kan stå passivt. Den enskildemåste tillförsäkras ett tillfredsställande rättsskydd också gentemotorganisationerna. Om de s. k. folkrörelserna gör anspråk på en alltbetydelsefullare plats i samhället, får de också acceptera att deras internaorganisation och demokratiska integritet måste följa av samhället angivnaregler. Man kan svåriigen tänka sig att skilda organisationer skulle kunnatilldelas uppgifter, vilka handläggs av offentliga myndigheter, utan attmotsvarande kontroll ifrån medborgarnas sida kan utövas. Motionärerna framhållerall del för ekonomiska föreningar sedan lång lid I 1979/80. LU 1979/80:1 2 tillbakafinns lagstiftning, som reglerar mera centrala frågor. För ideella föreningar,till vilka flertalet här aktuella organisationer i juridiskt hänseende är althänföra, har någon lagslifining trots åtskilliga propåer härom aldrig antagits.Skälen härtill har framför allt varit alt de ideella organisationerna självamotsatt sig ingrepp i vad de betraktar som sin autonoma sfär. Detta har dockinte hindrat domstolarna från all i vissa fall överpröva framför allt av fackföreningarträffade uteslutningsbeslut. 1motionen erinras om alt och har grundläggande lagregler omideella föreningar. För vidkommande antogs under mellankrigsåren enlag om föreningar. De nämnda lagama har inte någon klart uttalad målgrupp. 1Förenta staterna och däremot har lagstiftning funnits sedan slutet av1950-talet till skydd för medlemmar i fackliga organisationer. Ett sådant skyddtorde förutsätta lagreglering av bl. a. den interna beslutsprocessen,överklagandemöjligheier etc. Enligt motionärernas mening bör man prövamöjligheten av en ramlagstiftning, vilken reglerar de ideella föreningarnasroll i . Ijuridiskihänseendeskiljerman mellan ekonomiskaföreningar och ideella föreningar. De ekonomiska föreningarna regleras i lagen(1951:308) om ekonomiska föreningar. För all en förening skall kunna vinnaregistrering som ekonomisk förening fordras enligt 1 § att föreningen har tilländamål alt främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom sådan ekonomiskverksamhet i vilken medlemmarna deltar som avnämare eller leverantörer ellermed egen arbetsinsats eller genom begagnande av föreningens tjänster eller påannat dylikt sätt. Del krävs alltså dels atl föreningen bedriver ekonomiskverksamhet, dels atl verksamheten skall åsyfia att främja medlemmarnasekonomiska intressen. Saknas endera av dessa förutsättningar är föreningen altanse som en ideell förening. Ideellaföreningar omfattas inte av lagen om ekonomiska föreningar. Beträffande ideellaföreningar liksom i fråga om stiftelser saknas en sådan detaljeradcivilrätlslig lagstiftning som finns rörande aktiebolag och ekonomiskaföreningar. Inte heller finns det i lagstiftningen någon definition avbegreppet ideell förening. Deideella föreningarna kan indelas i två huvudgrupper, dels sådana föreningar somhar annat ändamål än att befrämja sina medlemmars ekonomiska intressen, t. ex.föreningar för religionsutövning, polifisk verksamhet, vetenskaplig forskning,välgörenhet, sällskapsliv, idrott och , försvarsföreningar,kamratföreningar, djurskyddsföreningar m. fl., dels föreningar som syfiar tillall befrämja sina medlemmars ekonomiska intressen pj annat sätt än genomekonomisk verksamhet i lagens mening, t. ex. arbetsgivarföreningar,fackföreningar och branschsammanslulningar. I rättspraxis har sedanlänge ansetts alt en ideell förening äger rättskapacitet LU 1979/80:1 3 dåden antagit stadgar som inte är alltför bristfälliga och vall styrelse.Förbindelser som ingås för en sådan förening binder endast föreningen, inte deenskilda medlemmarna. Om föreningen inte uppfyller nämnda förutsättningar -vanligt bland föreningar av enklare slag, såsom läsecirklar och svagtorganiserade sällskapsföreningar - blir avtal som ingås för föreningens räkningbindande endast för dem som ingått delta avtal. Enligl praxis anses vidareföljande principer gälla. Styrelsen äger rätt all företräda föreningen om ejstadgarna säger något annat. Stadgarna avgör föreningens organisation och inrerättsförhållande. Föreningar utan ekonomiskt syfte eller betydelse för sinamedlemmar anses i allmänhet ha rätt all vägra motta nya medlemmar liksom allutesluta medlemmar. Styrelsen handhar löpande ärenden och andra ärenden somstadgan eller föreningsstämman anförtror denna. I övrigt är föreningsstämmanbeslutande genom i regel enkel majoritet, om stadgan ej föreskriver annat.Särskilt ingripande beslul, t. ex. ändring av föreningens ändamål, torde krävasamtycke från alla föreningsmedlemmar. Beslut som strider mot föreningensändamål eller som olillböriigl gynnar vissa medlemmar på andras bekostnad ärogiltiga, såframt icke alla medlemmar, eller i det sistnämnda fallet de vilkasrätt eftersäus, ger sill samtycke. som driver näringsverksamhet kan enligl handelsregisterlagen(1974:157) registreras i handelsregister. Vidare gäller enligt firmalagen(1974:156) att ideell förening som är näringsidkare förvärvar ensamrätt tillfirma genom registrering eller inarbetning. Firmalagen stadgar också altregistrering av en näringsidkares firma inte far ske om firman innehåller någotsom är ägnat atl uppfattas som bl. a. benämning på ideell förening ellerliknande sammanslutning. Skyddet för en ideell förening i sistnämnda hänseendeär inte beroende av om föreningen är näringsidkare. Närman talarom föreningsrättsliga problem kan man avse inte blott frågor som rörförhållandet mellan en förening och dess medlemmar eller som rör verkan motutomstående av rättshandlingar som företagils på föreningens vägnar utan ocksåvissa andra problem. Med termen föreningsrätt kan sålunda avses den allmännamedborgerliga rätten att utan hinder eller inblandning av offentlig myndighetsamma.nsluta sig och verka för gemensamma syften i föreningar. Förtydlighetens skull brukar termen föreningsfrihet användas för all beteckna deloffentligräitsliga begreppet och för att markera skillnaden tillföreningsrätten i privaträttslig mening. Föreningsfriheten ingår bland degrundläggande fri- och rättigheter som upptas i regeringsformen. Delprivaträllsliga begreppet föreningsrätt förekommer också inom arbetsrätten.Med föreningsrätt avses i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet(MBL) rätten för arbetsgivare och arbetstagare all tillhöra arbets-givar- ellerarbetstagarorganisation, utnyttja medlemskapet samt verka för organisationeneller för bildandet av sådan organisation utan all bli utsatt för påtryckningareller annan obehörig inblandning från motpart i arbetsförhållandet. Föreningäger föregen del skydd i lagen endast så lill vida, atl den inte LU 1979/80:1 4 ärskyldig alt tåla sådan kränkning av enskild arbetsgivares eller arbetstagaresföreningsrätt, som innebär intrång i dess verksamhet. Reglema har enbart lillsyfie all skydda rätlen alt organisera sig (den s. k. positiva föreningsrätten)men ger inte något skydd för anspråk på all få vara oorganiserad eller för rättalt inte tillhöra viss förening (den s. k. negativa föreningsrätten). Frågan om en lagstiftning rörande ideellaföreningar har åtskilliga gånger tagits upp till prövning i olika sammanhang.En redogörelse för spörsmålets behandling finns intagen ibetänkandet LU 1976/ 77:1. 1riksdagen har önskemål om en lagstiftning rörande ideella föreningar framförtsmotionsvägen vid riksdag och vid 1976/77 och 1977/riksmöten.1971 års motion remissbehandlades. Motionerna har avslagits av riksdagen.Beträffande skälen lill ställningstaganden liksom i fråga omspörsmålets behandling under förarbetena till lagen om medbestämmande iarbetslivet hänvisas till betänkandet LU 1977/78:15. tillkallades en ulredning(A1976:02)Nyaarbetsrältskommiiiénför alt utreda vissa frågor på delarbetsrättsliga området. I direktiven redovisas flera frågor som skall tas uppav utredningen. Härvid erinras bl. a. om all vid behandlingen avarbelsrätlsreformen uttalat sig för fortsatt utredningsarbete rörande dennegativa föreningsrätten och föreningsrätts-skyddet för arbetssökande. (Ju 1975:01), som tillkallats på begäran, har i uppdrag atlföreta en översyn av lagstiftningen om stiftelser. En viktig fråga somutredningen enligt direktiven skall la ställning lill är om stiftelse iframtiden skall tillåtas för varjehanda ändamål. Om sliftelseinsti-tutetbegränsas bör utredningen pröva om samhället kan delta i vissa stiftelsersförvaltning. I samband härmed skall också prövas hur förvaltningen skall varaordnad och om nuvarande regler beträffande minimikrav om stadgarnas innehåll ärtillfredsställande. Andra frågor som skall behandlas av utredningen ärbokföringsplikt och revision, möjligheter lill skadeståndstalan mot styrelseledamoti stiftelse saml behovet av bestämmelser om likvidation eller fusion. och Husnuhlcrs/ör-bundet Hem och samhälle tillstyrkermotionsförslagei. advokaisam-jitnd liksom /SR anser att ettställningstagande lill frågan om en LU1979/80:1 5 lagstiftning rörande ideella föreningiir bör anstå iavvaktan på pågående utredningsarbete. En avvisande iiltilyd till motionärernasönskemål intas av Svenska röda korset, , , , , , . , , ,och arbetaresceniralorganisaiion. SAF anser all endast lagstiftning motorganisationsklausuler är motiverad. anseratt det inteföreligger behov av en särskild ramlagstiftning men vill inte utesluta allbehov kan uppkomma, om unionen tilldelas uppgifter som handläggs avoffentliga myndigheter i framhåller alt varkenrättspraxis eller utvecklingen av en "god föreningssed" undanröjtbehovet av lagstiftning. Enligt är nämligen vissa spörsmålfortfarande oklara, vartill kommer atl rätiskällorna är alltförsvårtillgängliga för alla de människor som aktivt deltar i eller har anknytningfill föreningslivet. Med sina många kontaktytor mot såväl andra myndigheter somorganisationer och enskilda får ofta förfrågningar beträffandeideella föreningar. Förfrågningarna avser vanligen vad som gäller beträffandeansvar för medlemmar och styrelseledamöter, huruvida ideella föreningar,"klubbar" o. d. är juridiska personer eller ej, om registreringsskyldighelföreligger och i så fall var samt vad som gäller i fråga om relationen mellanföreningarna och deras medlemmar och om föreningsstadgars utformning m. m.Länsstyrelsen anserdet inte tillfredsställande alt frågeställarna skall hänvisastill rättspraxis och "god föreningssed". Enligl pekarerfarenheterna på ell behov av vägledande och mera lättillgängliga regler. framhåller vidare alt vissa ideellaföreningars verksamhet innefattar stora ekonomiska intressen. De ideellaföreningarna i tillförs sålunda ca 20 milj. kr. frånbingospel, och ideella föreningar driver numera ofta näringsverksamhet av ickeobetydlig omfattning, t. ex. restaurangrörelser. Med hänsyn till de ideellaorganisationernas stora betydelse både för den enskilde och för samhälletanser det otillfredsställande alt inte huvuddragen av ellregelsystem kommit lill uttryck i skriven lag. tillstyrker utredning och förslag lillramlagstiftning om ideella föreningar. Svenska röda korset anser inte något behov föreligga av ensärskild ramlagstiftning, i vart fall ej fören organisation av Svenska rödakorsets typ. Någon reglering av Röda korsels arbete utöver nu gällande stadgaroch författningar genom en ramlagstiftning erfordras över huvud tagel ej. Iyttrandet pekas vidare på risken atl en sådan lagstiftning skulle kunna medföraen ökad byråkratisering av arbetet och därmed minska människors intresse förfrivilliga hjälpinsatser. delar inte motionärernas mening atl delfinns behov av atl i lag reglera de ideella organisationernas verksamhet.Ungdomsrådet kan LU 1979/80:1 6 inteheller se att den enskildes rättsskydd på något sätt är hotat av atl en sådtinlagstiftning saknas. Tvärtom,framhåller ungdomsrådet, skulle själva kärnan i folkrörelsetanken allvariigikunna skadas om staten reglerade föreningarnas verksamhet genom lagstiftning.Grundtanken bakom ett självständigt och obundet föreningsliv är ju atl enskildorganisation själv reglerar sin verksamhet genom av medlemmarna antagnastadgar. Motbakgrund av vad som sagts ställer sig avvisande tillmotionsförslagei. Sverigesfrikyrkoråd, i vars yttrande de fria kristna trossamfundens råd deltar,avstyrker bifall lill motionen och anför alt det är angelägel alt lagar ickestiftas i onödan för atl reglera en verksamhet, som redan är erkänd ochtillräckligt reglerad i svensk lag. anser att någon särskild lagstiftning i enlighet medmotionärernas förslag för idrottens vidkommande ej är nödvändig. Som skäl förställningstagandet anför förbundet följande. Idrottsrörelsen, som består av ca 25 000 ideellaföreningar - från till små lokala gymnastik- ochidrottsföreningar - är uppbyggd kring den representativa demokratins principer.Den enskilde medlemmen har en stadgeenlig rätt all genom sin förening få sinåsikt framförd genom rörelsen ända upp lill del högsta beslutande organet-riksidrottsmötet. försök till lagstiftning som omfattar alla typer avideella föreningar måste medföra stora svårigheter för lagstiftaren. Del finnsidag ideella föreningar som har tusentals medlemmar, såväl som föreningar somhar ett tiotal. Vissa föreningar driver ekonomisk rörelse och omsättermiljonbelopp, andra klarar sin verksamhet med hjälpaven blygsam årsavgift. Enlagstiftning som omspänner hela registret av ideella föreningar kan komma attkännas betungande, framför allt för de små föreningarna vars administratörermånga gånger kan ha svårigheter atl tillgodogöra sig detaljerade föreskrifter. Iavsaknad av lagstiftning rörande ideella föreningar har på idrottens områdeomfattande stadgar utarbetats, vilka tillgodoser del allmännas intresse. IRiksidrottsförbundels stadgar finns grundläggande regler för förbundet och dessorgan, men även rambestämmelser för de specialförbund och idrottsföreningar somär anslutna lill huvudorganisationen. Ienlighet med stadgarna kan beslut överklagas i en instansanordning, därriksidrottsnämnden är högsta beslutande organ i beslraffningsärenden ochriksidrottsslyrelsen sista instans i övriga besvärsärenden (med undantag föröverklagande av lävlingsbestämmelser, där specialförbunden är sista in-slans).Föridrottsföreningarna har Riksidroltsförbundel upprättat normal-sladgar, variviktiga principer såsom i. ex. upptagning och uteslutning av medlem regleras.Vid sidan om stadgarna tjänar rättspraxis, tillgänglig doktrin samt analogatillämpningar av associationsrättslig lagstiftning som vägledning. hänvisar fill pågåendeutredningsarbete beträffande frågan om den negativa föreningsrätten ochbeträffande lagstiftningen om stiftelser. Samfundet anser au den reglering avde ideella föreningarnas förhållande som i grundläggande avseenden kommit lillstånd genom LU 1979/80:1 7 Enligladvokatsamfundets mening bör frågan om en eventuell lagreglering av de ideellaföreningarna fortfarande anstå i avvaktan på resultatet av del pågåendeutredningsarbetet. tillstyrker motionen och anför att det måste betecknas som enbrist i det rättsliga systemet att ingen lagstiftning kommit lill stånd i frågaom ideella föreningar. Visserligen torde, framhåller förbundet, antalet tvistervid domstol, vilka haft anknytning lill sådana föreningar, vara tämligenbegränsat, och man synes ha löst uppkommande frågor trots frånvaron avbestämmelser. Det är dock klart önskvärt atl vissa frågor regleras genom lag,bl. a. om medlems inträde, avgång och uteslutning, medlems bundenhet av beslulsom fattats utan hans medverkan, föreningens förhållande till tredje man,skadeståndsskyldighel, firmaleckning, ansvarighet för uppkomna förbindelser,föreningens upplösning. Förbundet anser det tvivelaktigt om också andra imotionen berörda spörsmål om enskilds rättsskydd gentemot organisationer kanlösas inom ramen för en lag om ideella föreningar men framhåller alt spörsmåletlämpligen bör övervägas närmare. LOkan inte ansluta sig till motionärernas uppfattning alt del nuvaranderättsläget beträffande ideella föreningar ger medborgarna för stor frihet attutan inblandning från statsmakternas sida sluta sig samman i föreningar ochgemensamt fatta beslul om bl. a. föreningens förhållande till medlemmarna. LOpekar vidare på all motionärerna inte ens påstår alt en lagreglering skullevara påkallad på grund av några klara missförhållanden. Del enda exempel påpåstådda missförhållanden som anförs i motionen gäller enligl LO den s. k.negativa föreningsrätten. Denna fråga rör inte organisationernas förhållandetill de egna medlemmarna ulan rättsskyddet för dem som valt att stå utanför enorganisation, som är verksam inom ett visst område. 1 anslutning härtill pekarLO på det utredningsarbete som bedrivs av nya arbetsrätlskommit-tén. LOframhåller vidare att en ramlagstiftning för ideella föreningar är svårförenligmed kraven på atl organisationerna skall slå fria och obundna gentemotstatsmakterna. LO anser all det helt saknas skäl att införa en ramlagstiftningoch hemställer atl motionen inte föranleder någon åtgärd. ZCtDavstyrker bifall till motionen och anförandet varken i motionen eller i annatsammanhang har visats atl avsaknaden av lagstiftning om ideella föreningarmedfört missförhållanden eller alt behov i övrigt skulle föreligga sommotiverar en lagstiftning. Vidare anförs atl frågan om s. k. organisationsklausulf n. är under utredning och all nya arbetsrättskommilténs förslag kan förväntasunder 1979. /SRframhåller alt motionärerna främst åberopat förekomsten avorganisationsklausuler som skäl för sill yrkande. /SR, som av principiellaskäl är negativ till förekomsten av organisationsklausuler, förordar all fråganom införande av en ramlagstiftning om ideella föreningar LU 1979/80:1 8 fåranstå i avvaktan på resultatet av nya arbetsrättskommilténs pågående arbete. SAFerinrar om alt föreningen 1971 ställt sig avvisande till elt motionsförslag omlagstiftning beträffande ideella föreningar och därvid framhållit alt deallmänna rättsregler som utbildats beträffande ideella föreningars inre ochyttre förhållanden var tillfyllest. Enligt SAF ger den utveckling som skett sedanföreningen föregående gång yttrade sig i frågan icke anledning lill något nyttoch ändrat ställningslagande. SAF motsätter sig dock inte lagstiftningsåtgärdermot förekomsten av organisationsklausuler i vissa kollektivavtal. Enligl SAFhar organisationsklausulerna redan urholkats till följd av lagstiftning undersenare år. Förekomsten av organisationsklausuler kan dock innebära eltåsidosättande av den enskildes rätlsskyddsinlresse innan anställning ännukommit till stånd och den kan inte sägas höra hemma i ett demokratisktsamhälle. SAF anser all organisationsklausuler genom lag bör frånkännasrättsverkningar. Något mera omfattande utredningsarbete synes icke erforderiigtför en lagstiftning med denna innebörd. (L¥) anser inte de i motionen framförda skälen tillräckligt starkaför alt en lagstiftning om ideella organisationer skall införas. NLFframhåller alt den opinionsbildande faktor som folkrörelserna utgör är ennödvändighet för alt inte debatten skall tystna inom områden därmissförhållanden förekommer. För alt denna kritiska granskning inte skallhämmas, krävsockså i fortsättningen atl ideella folkrörelserskall vara fria ochobundna i sitt förhållande lill stat och kommun. Åven om folkrörelserna i dagpå ell annat sätt än deltar i elt mera etableratsamhällsarbete och ibland utför uppgifter, som det annars skulle åliggasamhället alt ulföra, får enligl NLF:s uppfattning delta inte innebära allstaten genom lagstiftning reglerar folkrörelsernas interna organisation ellerskaffar sig en kontrollfunktion som kan verka hämmande på verksamheten. Hyresgästernas riksförbundavstyrker bifall till motionen. Förbundeterinrar om de intentioner som kommit lill uttryck genom propositionen1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. Som framgår avsialsminislerns anförande i propositionen finns redan nu omkring 3 000 lagaroch förordningar, och det krävs skärpt uppmärksamhet i reformarbetet för atlhindra nya komplikationer som leder till krångel och onödig byråkrati. Ett stegi angiven riktning framhåller förbundet måste vara att avslå från nya lagar sominte är klart motiverade. Enligtförbundels mening har del inte framkommit några bärande skäl för atl prövalagstiftning om ideella föreningars villkor för medlemskap eller andra stadgar.Erfarenheterna från andra länder vilka motionärerna nämner som föregångarelyder inte på alt demokratins problem där skulle ha nått en bättre lösning än iSverige. Förbundet anser all de ideella föreningarnas frihet alt själva beslutaom inre angelägenheter i stället är en tillgång för del svenska samhället. LU 1979/80:1 9 LRF framhåller atl molionskravel på en utredning omen generell lagstiftning beträffande ideella föreningar knappast ärtillräckligt underbyggt. LRF anser alt beslutsunderlaget bör breddas betydligtföre ett ställningslagande. framhåller atl folkrörelserna spelat en viktig roll iuppbyggnaden av vårt demokratiska samhälle. De har också - och enligtförbundets mening även - många vikliga uppgifter. Del finns såledesall anledning all värna om folkrörelsernas möjligheter att verka i samhället. Förbundetanser de ideella föreningarnas suveränitet omistlig och kan därför inte ställasig bakom en ramlagstiftning för ideella föreningar. När det gällerförhållandet mellan samhällets organ och folkrörelserna bör principen"stödja men inte styra" även vara vägledande. Det börenligl förbundet vara de ideella föreningarnas sak atl även fortsättningsvisansvara för alt deras uppbyggnad och verksamhet är acceptabel för eltdemokratiskt samhälle. ställer sig helt avvisande till motionärernas tanke och anseratl införandel av en ramlagstiftning är ett ingrepp i den föreningsfrihet somslår fastslagen i grundlagen. En lagreglering av den interna beslutsprocessenstrider dessutom enligt grundläggande principerna att varjeorganisation och dess medlemmar självständigt får besluta hur arbetet skallläggas upp, vilka som skall väljas att leda den och hur ansvarsfrågor skallavgöras. Förbundetframhåller vidare alt inte endast grundlagsmässiga utan också praktiska skältalar mot en ramlagstiftning med tanke på den rika variation avsammanslutningar som faller inom beteckningen ideella organisationer. Förbundethänvisar också till pågående utredning av den s. k. negativa föreningsrättenoch anser atl någon åtgärd därför ej bör vidtas. HusmodersförbundetHem och samhälle anför atl organisationernas roll i samhällslivet blivit alltstörre, t. ex. som remissinstanser, och atl denna roll är väsentlig förorganisationernas möjlighet alt framföra åsikter, som är vitala för derasmedlemmar. Förbundet anser det rimligt atl tänka sig en lagstiftning, som gervissa ramar för ideella organisationers agerande. instämmerdärför i motionärernas begäran om förslag lill ramlagstiftning för ideellaföreningar.