bet · G301KU21 · 1979-12-31 00:00:00 — betänkande 1979/80:21 medanledning av motion om inrättande av en 1 motionen 1978/79:1697 av () yrkasatt beslutar att hos regeringen anhålla alt frågan om inrättande aven statens besvärsnämnd utreds. 1motionen erinras om att den som är missnöjd med en myndighets beslut i enutnämningsfråga har möjlighet att i sista hand besvära sig hos regeringen.Under senare år har antalet sådana besvärsärenden ökat kraftigt och uppgick1977 till över 7 000. Inomden svenska statsförvaltningen har det varit en tendens att inom olika områdentillskapa nya högsta myndigheter för alt endera lätta på arbetsbördan för enannan myndighet eller tillskapa ett högsta organ för en ny statlig verksamhet,såsom skedde exempelvis när arbetsdomstolen inrättades. Genom fackets nya rolli MBL-lagens anda har personalfrågorna tillvunnit sig en annan uppmärksamhet änsom varit fallet. Ett nytt arbetsgivarverk har inrättats med ihuvudsak personalinriktad verksamhet. Det är mot denna bakgrund somstatstjänstemännens rättsskydd bör ses. I tillsätlningsbesvären bör man enligtmotionen minska beroendet såväl av de numera förekommande växlingarna vid denpolitiska makten som av de politiskt influerbara beredningsorganen inomdepartementet. En central högsta nämnd bör inrättas - på samma nivå som de högstadomstolarna -med uppgift att uppta tillsättningsbesvär till prövning ochavgörande. 1 författningsutredningens betänkande (SOU 1958:14s. 25) om regeringsarbetet behandlades bl. a. frågan om överflyttning avbeslutanderätt i vissa grupper av ärenden från regeringen till andramyndigheter. Beträffande personalärenden uttalades att en försiktig begränsningav besvärsrätten kan accepteras under förutsättning alt rättssäkerhetskravetkan tillgodoses i annan ordning. Så har t. ex. varit fallet beträffande vissalägre befattningar i de centrala ämbetsverken, där besvär blivit föremål för nyoch förutsättningslös prövning av kvalificerad högre myndighet. arbete diskuterades tanken på att inrätta en eller större delen av förvaltningen. Utredningenansåg det emellertid inte falla inom utredningens uppdrag an gå närmare in pådenna fråga. Som känt har under årenslopp delegering av beslutanderätt i tjänstetill- 1Riksdagen 1979/80. KU 1979/80:21 2 sättningsärendenfrån regeringen till underlydande myndigheter skett belriiffande en rad grupperav offentliga tjänster. Beträffande överklagande av ijänsletillsättningsärendengäller följande. Inomdet statliga området är prövningen av talan i tillsättningsärenden inte lagdunder vare sig allmän domstols eller förvaltningsdomstols kompelens. Sådantalan förs i stället genom besvär, i sista hand hos regeringen. Detsamma gällerinom det statligt reglerade, kommunala tjänsiemannaom-rådel. Talankan föras både mot myndighels förslag i fråga om vilken sökande som anses böraerhålla en tjänst och mot själva tillsättningsbeslutet. Taleberälligad är varjesökande som tjänsteförslaget eller tillsättningsbeslutet har gått emot.Besvärsärenden angående tjänstetillsättning handläggs enligt allmänna grunderför administrativt besvärsförfarande. Överklagandeav ett beslut på det icke-statligt reglerade kommunala området sker genom s. k.kommunalbesvär. Besvärsräil tillkommer normalt varje medlem av kommunen underförutsättning att talan grundas på att beslutet inle har tillkommit i lagaordning, all beslutet står i strid mot allmän lag eller författning ellerannorledes överskrider beslutsfattarens befogenhet elleratt beslutet kränkerklagandens enskilda rätt ellerannars vilar på orättvis grund. Närtillsättningsbeslut kan överprövas av besvärsnämnd, har även den sominle är kommunmedlem klagorätl. Målom tjänstetillsättning kommer relativt ofta under regeringsrättens prövning,antingen i den formen alt den klagande gör gällande att tillsättningsbeslutetinte har tillkommit i laga ordning eller genom att klaganden förmenar atttillsättningsmyndigheten har överskridit sin befogenhet. Även frågor omförfarandet inför besvärsnämnd, som har lill uppgift att överprövabeslut av instans i ärenden om bl. a. tjänstetillsättning, och omsådan nämnds behörighet kan komma upp i kommunalbesvärsmål omtjänstetillsättning. Från statsrådsberedningen har erhållits enpromemoria i ämnet. Promemorian fogas som bilaga lill detta betänkande(bilaga.) KU 1979/80:21 Den i motionen upptagna frågan om en centralbesvärsnämnd i ijänsletillsättningsärenden för statsförvaltningen är inte ny.Författningsutredningen diskuterade spörsmålet i anslutning till övervägandenom möjligheterna av delegering av regeringsärenden till underlydandemyndigheter. Utredningen fann emellertid att frågan låg utanförutredningsuppdraget och borde prövas i annat sammanhang. Som känt har underårens lopp beslutanderätten i skilda grupper av förvaltningsärenden överförtsfrån regeringen till andra statliga myndigheter, däribland äventjänstetillsättnings-ärenden. Dock står fortfarande möjligheten att anförabesvär hos regeringen öppen i sådana ärenden såvitt avser statligt regleradetjänster. Utskottetanser motionens syfte i och för sig intressant inle minst av hänsyn till värdetav att åstadkomma en minskning av antalet regeringsärenden. Utskottet hartidigare i samband med sin dechargegranskning uttalat sig positivt till detsedan många år pågående arbetet inom med decentralisering avolika ärendegrupper från regeringen. Utskottet vill emellertid understryka attden nu aktuella frågan inrymmer en rad principiella och praktiska problem. Bl.a. bör framhållas att den nuvarande ordningen medger en kontroll fränriksdagens sida av regeringens handläggning av besvär itjänstelillsältningsärenden. Till detta kommer alt rätten att ytterst kunnavända sig till regeringen i ärenden av förevarande karaktär är hävdvunnen isvensk förvaltningstradition. Fråganom sammansättningen av en central besvärsnämnd i Ijänsletillsättningsärendenför hela statsförvaltningen torde också vara elt svårlöst problem. kan det sålunda inom en från administrativa synpunkter godtagbar ramvara svårt att tillgodose behovet av sakkunskap på ett så stort ämnesområde somdet skulle bli fråga om. Det är antagligt att beredningen av dessa ärenden somhittills måste ske inom de olika departementen. Nämnden i fråga skulle vidarekomma att utgöra beslutsorgan vid sidan av regeringen men likställt meddensamma. Anförda synpunkter leder till att utskottet inte är berett attförorda en utredning i det syfte som begärs i motionen. Utskottet avstyrkerföljaktligen motionsyrkandei. alt avslårmotionen 1978/79:1697. KU 1979/80:21 4 Näiyarande:Bertil Fiskesjö (c), (), (), (), Per (), ()*, i (m), KurtOve (), (), (), (), (), (), ()* och MarianneStålberg (s)*. Ej närvarande vid justeringen. KU 1979/80:21 5 Ang.en särskild av personalbesvär Tanken att för särskilda grupper avförvaltningsärenden låta någon annan statlig myndighet än regeringen fungerasom sista instans är i och för sig accepterad och är omsatt i praktisktillämpning. Skälen för en sådan ordning är normalt att man vill avlastadepartementen och ge bättre utrymme där för planerings- och liknande frågor.Den motiveringen låg i botten t. ex. när värnpliktsnämnden inrättades. Det kanockså vara så an man begränsar möjligheterna att klaga till regeringen medmotivet att del underiydande organet är så allsidigt och kompetent sammansatt,alt en departementsbehandling av ärendena inte kan förväntas ge något nytt(jfr t. ex. ). Nämndeller annat statligt organ under regeringen som i sista instans prövaruteslutande tillsättnings- och liknande personalärenden finns emellertid intef. n. i statsförvaltningen. Frågar;om att skära av besvärsrätt i förvaltningsärenden, inkl. sådana gällandetillsättning av tjänst, och även frågan om att i ett dylikt sammanhang inrättaen med regeringen sidoordnad behandladeskortfattat av författningsutredningen i betänkandet Regeringsarbetet Il (SOU1958:14, s. 19-21 och 23-25). När det gäller det sistnämnda, dvs. inrättandetav en central besvärsprövningsnämnd, säger utredningen att den frågan liggerutanför utredningsuppdraget och "synes oss lämpligen böra närmare prövas ianslutning till pågående utredning rörande kompetensfördelningen mellan Kungl.Maj;t och regeringsrätten". Med"pågående utredning" etc. torde författningsutredningen ha avsett detutredningsarbete som utfördes av f d. justitierådet SeveEkberg och föranledde betänkandet "Kompetensfördelningen av administrativabesvärsmål mellan Kungl. Maj;t i statsrådet och regeringsrätten" (SOU1959:4). I betänkandet finns emellertid inget sagt om en särskild besvärsnämndför tjänstetillsättningar inom den offentliga förvaltningen (jfr 3. behandlar i sitt betänkande"Förvaltningsrättsskipning" (SOU 1966:70) frågan om en besvärsnämndför tjänstetillsättningar. Dock förs ett kortare resonemang om möjligheternaatt flytta vissa målgrupper från regeringsrätten till förvaltningsdomstol pålägre nivå eller till judiciellt organ utanför det ordinarie instanssystemet(se härom prop. 1971:30, s. 16 och 17). Tillgrund för förvaltningslagen (1971:290) låg besvärssakkunnigas slutbetänkande"Lag om förvaltningsförfarandet" (SOU;27). I förslaget lill lagtext KU 1979/80:21 6 fannsen paragraf (12 kap. 5 ij) med innehåll att om inte en viss myndighet isärskild bestämmelse är angiven som besvärsmyndighet skall förvaltningsbesväranföras över slutligt beslut av myndighet, som lyder under länsstyrelse,domkapitel, styrelse, ämbetsverk eller annan myndighet, hos den överordnademyndigheten samt över slutligt beslut av annan myndighet hos Konungen ivederbörande statsdepartement. Med denna föreskrift avsåg de sakkunniga inteatt göra ändring i dåvarande praxis, innebärande att om det saknas uttryckligbesvärsbestämmelse men det oaktat föreligger rätt till besvär, så skall dessaanföras hos den myndighet som är närmast överordnad besvärsmyndigheten och isista hand hos Kungl. Normalt skulle föreskrifter om besvärsmyndighettas in i specialförfattningarna och den nya bestämmelsen i lagen därvid ses somen reservbeslämmelse för sådana fall där del inte fanns en särskildbesvärsföreskrift (se s. 543). Någonreservbestämmelse av det slag som besvärssakkunniga förordat kom dock inle attflyta in i den nya förvaltningslagen. Den ansågs uppenbarligen obehövlig. I detfortlöpande lagstiftningsarbetet kompletteras nu successivtspecialförfattningar med föreskrifterom bl. a. besvärsmyndig-hei. Även om detunder senare år kommit till en del specialdomstolar samt nämnder som beslutar iregeringens ställe är huvudinriktningen fortfarande alt besvär skall anföraslill närmast överordnade myndighet. Det innebär bl. a. an man ibesvärsprocessen normalt håller sig till myndigheter inom en och sammasakområde. Ibörjan av 1970-talei diskuterade man i ulbildningsdepartementet frågan om att inrättaen för åtskilliga ärenden på undervisningsområdet gemensam besvärsnämnd. 1avsaknad av omedelbar tillgång till primärmaterialei citerar jag i denna del detre första styckena ur en promemoria som jag skrev för statsrådsberedningensräkning till den centrala organisationskommittén förhögskolereformen. Ämnet var hur man skulle göra för att nedbringa del mycketstora antalet antagningsbesvär gällande intagningen på de spärrade linjerna.Jag skrev: Ang.besvär över beslut om antagning till högre utbildning 1 konstaterades år 1972all inom departementets skolenhet "handläggningen av besvärsärendenablivit så betungande alt delegering av beslutanderätten rörande en del av dessaärenden ansetts böra övervägas". Med sikte på alt minska departementelsarbetsbörda blev också frågan föremål för utredning genom undervisningsrådetSven . Askerbergföreslog att frågor om antagning till utbildning av skilda slag, frågor omflyttning mellan utbildningsanstalter och om antagning till fortbildning ochvidareutbildning av lärare, tjänstledighetsfrågor samt frågor omundervisningsskyldighel och om resestipendier skulle avgöras i sista instans aven särskild prövningsinstans i stället för av regeringen. KU 1979/80:21 7 I departementet ville man inte gå den vägen. Detansågs inte lämpligt - allra minst kort lid efter förvaltningslagens tillkomst- att bryta ut en stor del av skolans område och låta den bli underkastad ensärskild besvärsordning. SB delar i och för sig den uppfattningen. Såvittvi känner lill här i statsrådsberedningen har inle annorstädes i kanslihusetunder behandlats frågan om att inrätta en besvärsnämnd av sammaeller liknande slag som diskuterades i ulbildningsdepartementet i början av1970-lalel. Genom den reform av förvaltnings-rättsskipningen som genomfördesmed tillämpning fr. o. m. tillfördes emellertidkammarrätterna åtskilliga besvärsmål som tidigare handlagts i administrativordning (se 18 § allmän verksstadga 1965:600). Om kompetensfördelningen mellanallmän förvaltningsdomstol och regeringen finns också bestämmelser i densärskilda lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol allpröva vissa mål. Bestämmelser i det här ämnet finns också i ett flertalspecialförfatlningar. Dennuvarande kompetensfördelningen mellan allmän förvaltningsdomstol ochregeringen bygger på huvudprincipen att sådana besvärsmål som huvudsakligeninnefattar rättsfrågor skall handläggas av förvaltningsdomstol och altbesvärsmål, i vilka ändamåls- och lämplighetsfrågor dominerar, skall avgöras avregeringen. Meriivärderingsfrågorinnesluter normalt lämplighelsbedömningar. De lorde därför-om man tillämpar nugällande fördelningsprinciper oförändrade- i allmänhet inte kunna gå tillallmän förvaltningsdomstol utan allenast till högre förvaltningsmyndighet.Frågan om handläggningen av bl. a. tillsättningsärenden har kortfattat berörtsav i Allmän förvaltningsrätt, 3 uppl., 1978. Han säger där(s. 119), att t. ex. befordringsfrågor "enligt sin natur i allmänhet inlerör någon omtvistad rättsfråga utan en lämplighetsfråga" och därför inlekan gå till allmän förvaltningsdomstol. 1förslaget sägs ingenting om hur den gemensamma besvärsnämnden skall varasammansatt. För att bli administrativt någorlunda lätthanteriig får den intevara för stor. Det kan då bli svårt att tillgodose behovet av sakkunskap inomså många och så disparata ämnesområden som del är fråga om här, dvs. i principhela statsförvaltningen.