bet · G301KU50 · 1979-12-31 00:00:00 — Så t. ex, pekade utskottet påatt s, k. beredskapslagar, t, ex. förordnande om prisstopp, för att varaeffektiva måste ges omedelbar verkan och att detsamma ibland kunde varaförhållandet med skattelagstiftning. I vissa fall var vidareinformationsfaktorn mindre betydelsefull. Detta var t. ex. fallet med ändringari verksinstruktioner och liknande förordningar. Utskottet underströk slutligenvikten av att en så obestämd ikraftträdandebestäinmelse som att fråganöverlämnas lill regeringens avgörande inte kom till användning annat än iundantagsfall och när det av alldeles speciella skäl var motiverat. I 1977/granskningsbetänkande (KU 1977/78:35)konstaterade utskottet bl. a. att den av statsrådsberedningen rekommenderadetvåveck-orsfristen mellan utgivning och ikraftträdande hade iakttagits förmerparten av författningarna. av författningarna hade dock utkommitkortare tid än före ikraftträdandet. Detta föranledde utskottet attunderstryka vikten av att informationskravet tillgodosågs genom att erforderligtid fick förflyta mellan utgivningen och ikraftträdandet. I 1978/granskningsbetänkande (KU 1978/79:30)noterade utskottet att nästan en fjärdedel av författningarna utkommit fråntrycket eller före ikraftträdandet. Dettakunde enligt utskottet inte anses tillfredsställande. Utskottet förutsatte inom skulle öka ansträngningarna att följa derekommendafioner som utfärdats av statsrådsberedningen, nämligen att entidsrymd av mellan utkomstdagen och ikraftträdandet i princip skallbetraktas som en minimitid. har beslutat om viss ändring i 4 S lagenom kungörande av lagar och andra författningar (prop. 1979/80:120, KU1979/80:47, rskr 1979/80:271). Ändringen, som är avsedd att träda i kraft tvåveckor efter den dag då den utkommit från trycket i SFS, innebär att regeringenom synnerliga skäl föreligger får bestämma att en regeringsförfattning skallkungöras i annan publikation än författningssamling. Utskottet underströk i sitt KU1979/80:50 H betänkande vikten av att en sådan möjlighet tilliimpassynnerligen restriktivt. Såsom vidare framhölls i betänkandet avser utskottetatt vid sin granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenashandläggning följa regeringens tillämpning av bestämmelserna om författningarskungörande. publicerades 1 212 författningar i SFS. Ibilaga 6 till detta betänkande redovisas i tabellform antalet författningar somutkommit senare än före ikraftträdandet. Bilagan upptar 405författningar. Omkring 280 av dessa författningar, alltså närmare en fjärdedelav det totala antalet, utkom eller före ikraftträdandeteller efter denna tidpunkt. En författning (1979:54) utkom så sent som 118dagar efter ikraftträdandet. Från statsrådsberedningen har uppgetts att förseningari författningsutgivningen som inträffat till viss del beror på enunder vissa perioder onormalt hög belastning vid de tryckerier som anlitats. Vid genomgången av de författningar som publicerats underår 1979 har noterats några fall där det inte framgår när författningen träder ikraft. Det gäller förordningen (1979:764) om tillämpning av en överenskommelsemellan och om reglering av vissa pensionsfrågor, förordningen(1979:765) om normaltal för full arbetstid för samt förordningen(1979:856) om preliminär arbetsgivaravgift för . I några fall har ikraftträdandet satts till den dag somregeringen bestämmer. Liksom föregående år synes dock ikraftträdandet iflertalet av dessa fall ha varit beroende av internationella överenskommelser. Regeringen har i ett antal fall utnyttjat sig avmöjligheten att kungöra regeringsförfattningar i annan författningssamling änSFS. Enligt de notiser som införts i SFS har 115 författningarkungjorts på sådant sätt. Utskottet måste konstatera att någon förbättring inteskett i förhållande till föregående år när det gäller antalet författningar somutkommit från trycket senare än före ikraftträdandet. Utskottet villdärför ånyo kraftigt understryka vikten av att i princip minst fårförflyta mellan en författnings publicering och dess ikraftträdande. Vad somframkommit vid granskningen ger vidare utskottet anledning att framhålla detangelägna i att beträffande samtliga författningar iakttas bestämmelsen om attdet skall framgå av en författning när den träder i kraft. Regeringens utövning av normgivningsmakten regeringsform (RF)medförde stora förändringar i fråga om normgivningssystemet. Trots detta varavsikten inte att den fördelning av normgivningsmakten mellan riksdag ochregering, som i praxis vuxit fram på grundval av regeringsform, skulleförändras på något mera genomgripande sätt. De tekniska lösningarna skiljer sigemellertid i hög grad KU1979/80:50 12 från den äldre regeringsformens. En grundläggande strävanvar att ersätta den tidigare praxisregleringen med skrivna bestämmelser. Regleringen i RF bygger på följande huvudprinciper.Lagstiftningsmakten skall ligga hos ensam. skall varasuverän inom hela normgivningsområdet. Regleringen skall garantera att deviktigaste normbesluten fattas av . om normgivningsmaktens fördelning finnshuvudsakligen i 8 kap. Dessutom finns det i andra kapitel ett stort antalspridda bestämmelser. Det förutsätts i RF att detaljregleringen avnormgivningskompetensens fördelning i betydande utsträckning skall ske i vanliglag. En närmare redogörelse för systemet lämnas i en till detta betänkandefogad kanslipromemoria i ämnet (bilaga 7). Normgivningssystemet RF började tillämpas den 1januari 1975. Genom olika beslut därefter har antagits en relativt omfattandeföljdlagstiftning. Genom denna har normgivningskompetensens fördelning mellanriksdag, regering, förvaltningsmyndigheter och kommuner detaljutfor-mats. tillämpning av det nya normgivningssystemethar tiden synts vara mogen att börja utvärdera detta. har i sin granskning tidigare årinte närmare tagit upp frågan om regeringens utövning av sin normgivningsmaktenligt nya RF och enligt med stöd av RF fattade beslut om delegeringav normgivningsbefogenheter. Vid årets granskning har gjorts en början i dettahänseende. En undersökning av stickprovskaraktär har genomförts av utskottetskansli. Den har enligt utskottets beslut omfattat två slumpvis utvaldadepartement - kommunikations- och bostadsdepartementen - och avsett åren 1978och 1979. Kansligranskningen redovisas i sina detaljer i den kanslipromemoriasom är intagen i bilaga 7. Under förarbetena till RF framkomfrån olika håll farhågor för att normgivningssystemet i RF inte skulle kommaatt fungera tillfredsställande i praktisk tillämpning. Den verkställda undersökningen har varit i hög gradbegränsad till sin omfattning. Så långt den sträcker sig harnormgivningssystemet enligt RF visat sig fungera tillfredsställande.Såvitt undersökningen utvisar synes systemet sålunda i stort sett svara mot deförväntningar oeh önskemål som uppställdes i förarbetena till RF. Vid granskningen har uppmärksammats (se bilaga 7 s.l04)att regeringen i ett fall har i förordning meddelat en föreskrift som innebärintrång i det skydd som enligt 2 kap. 6 § RF lämnas mot husrannsakan ochliknande intrång. Begränsning av detta skydd får emellertid enligt 2 kap. 12 §RF endast göras genom lag. Ett väsentligt led ikompetensregleringen för normgivningsområdet är -som närmare framgår av bilaga 7 - beslut att delegera KU1979/80:50 13 Ett relativt stort antaldelegeringsbeslut har redan vid olika tillfällen fattats av . Någonsamlad redovisning av de beslut som fattat i denna del finns f. n.inte. För att underlätta möjligheterna till kontroll ochöverblick på detta område för både riksdag och regering är det enligtutsko.iets mening önskvärt att samtliga bemyndiganden i normgivningshänseendesom lämnat och i fortsättningen kommer att lämna samlas,systematiseras och hålles tillgängliga på lämpligt sätt. Med hänsyn tillstatsrådsberedningens övergripande uppgifter inom - bl. a.med gransknings- och anvisningsverksamhet - är detta organ uppenbarligen välägnat att svara för en sådan uppgift. Det är utskottets avsikt att även fortsättningsvis isamband med sin granskning ägna uppmärksamhet åt frågor i anslutning tillregeringens normgivning. Interpellationer och frågor är ettviktigt instrument för riksdagsledamöterna när det gäller att erhållainformation från statsråden i olika aktuella frågor. För att frågeinstitutetskall fungera på avsett sätt måste interpella-tionerna och frågorna besvaras såsnabbt att informationen inte har förlorat sin aktualitet när svaren lämnas. Isyfte att förhindra tidsutdräkt har i riksdagsordningen (RO 6 kap. 1-2 §§)intagits bestämmelser om besvarandet av interpellationer och frågor. Enligtdessa bestämmelser skall statsråd, som inte besvarar en interpellation från det att medgav att interpellation fick ställas, föreutgången av fyraveckorsperioden muntligen meddela varför svar uteblireller anstår. Frågor bör enligt reglerna besvaras vid den frågestund sominfaller närmast från det att frågan lämnades tillkammarkansliet. I årets granskningsarbete har tidsutdräkten vidbesvarandet av interpellationer och frågor tagits upp till behandling. Sammafråga togs upp i 1977/granskningsbetänkande (KU 1977/78:35 s. 16-18). bilaga (bilaga 8) till betänkandet redovisas vissa statistiska uppgifter omförseningen i besvarandet jämfört med vissa . Av dessauppgifter framgår bl. a. att antalet meddelanden om anledning till attinterpellation inte kunnat besvaras minskat från 1977till 27 . Antalet interpellationer har också minskat från 186 till166. Beträffande frågesvaren visar den tillgängliga statistiken att andelenfrågor som besvarades inom var och . Motsvarande andel låg samt . skall noteras att antalet frågor ökat mellan ochhöstarna 1977 samt 1979 med och mellan och meddrygt . uttalade vid behandlingen av samma fråga är det KU1979/80:50 14 självfallet omöjligt att helt undvika vissa tidsöverdragnär det gäller besvarandet av interpellationer och frågor. kanförseningen bero på förhållanden som det svarande statsrådet inte råder över.t. ex. att frågeställaren inte har möjlighet att närvara vid den tidigastetidpunkt då statsrådet kan lämna svaret. Hänsyn måste också tas till desvårigheter som det stora antalet interpellationer och frågor under senare årinneburit för planeringen av både statsrådens och kammarens arbete. Isammanhanget vill utskottet framhålla att det givetvis är önskvärt att frågoroch interpellationer i angränsande ämnen, som väcks ungefärligen ,besvaras gemensamt. Utskottet vill liksom tidigare framhålla angelågenheten avatt tidsöverdrag i möjligaste mån undviks. Inte minst ur allmänhetens synpunktär det av stor vikt att en fråga inte har förlorat sin aktualitet när denbesvaras. Regeringens handläggning av besvärsärenden Sedan granskningsarbetet lades om imitten av har handläggningen av förvaltningsärenden, särskiltbesvärsärenden, i varit en återkommande granskningsuppgiftför utskottet. De uttalanden som utskottet gjort har lett till atthandläggningen av dessa ärenden har förbättrats och blivit mer enhetlig. Isamma riktning har verkat att viktigare regler i förvaltningslagen sedan 1972har varit i faktisk om än inte formell tillämpning i . Deanvisningar om tillämpningen av förvaltningslagen hos regeringen som då kom uthar omarbetats och givits ut i ny upplaga. Den senaste större besvärsundersökningen av utskottetföretogs och pulicerades i 1975/granskningsbetänkande (KU1975/76:50 s. 5-13, 74-211). Utskottet konstaterade där inledningsvis atttillströmningen av besvär till regeringen hade ökat starkt oeh oavbrutet . Ökningen hade enligt utskottet otvivelaktigt inneburit enökad belastning på departementen. Utskottet såg häri en risk för längrehandlåggningstider och mindre ingående behandling av ärendena. Enligt vadutskottet hade inhämtat hade utvecklingen uppmärksammats inom regeringskansliet.Utskottet fann därför inte anledning till annat uttalande än att den vidareutvecklingen på detta område skulle följas med uppmärksamhet. I fortsättningen tog utskottet upp olika problem som rördeför sent ingivna besvär. Utskottet framhöll vikten av att besvärstidsreglernaklart framgick av besvärshänvisningarna. Utskottet uppmanade regeringen attverka för att enhetliga och entydiga formuleringar används i detta hänseende.Remissbehandling av besvär som kommit in för sent borde enligt utskottet iprincip inte förekomma. Detta uttalande som hade gjorts vid ett flertaltidigare tillfällen fann utskottet skäl att på nytt göra. Av den undersökningsom hade företagits framgick nämligen att ett mycket stort antal för sentingivna besvär hade KU 1979/80:50 15 blivit föremål för remissbehandling. En varierande praxismellan departementen konstaterades i detta hänseende. När det gällde frågan om en prövning i sak av besvär somkommit in för sent underströk utskottet vikten av att tidigare av utskottet ochstatsrådsberedningen angivna principer följdes. Enligt dessa får sakprövningendast förekomma i de fall då det gäller tilliimpning av en författning somregeringen eller någon underordnad myndighet beslutat och under förutsättningdels att något tredjemansintresse inte berörs, dels att ett avvisande avbesvären skulle leda till att klaganden går miste om en förmån. Frågor om remissbehandling oeh handläggningstider blevockså utförligt belysta undersökning. a. uppmärksammades att ide grupper av ärenden där remiss hade skett av alla, eller så gott som alla,ärenden hade remissen gått ut efter det att besvärsinlagan kommit intill departementet. Utskottet menade att det i sådana fall var uppenbart attremissen hade karaktären av en ren rutinåtgärd som knappast hade föregåtts avden noggranna prövning av behovet av åtgärder som förordas i förvaltningslagenoch statsrådsberedningens anvisningar. Utskottet iakttog vidare att det mycketofta förekom att remisstid inte sattes ut. Enligt utskottet syntes dettaförfaringssätt, som inte stämmer överens med statsrådsberedningens anvisningar,rent av vara det normalt tillämpade. Olika studier av handläggningstider redovisades avutskottet. a. lämnades en redogörelse för ett antal brådskande ärenden därtrots detta handläggningstiden blivit så lång att besluten förlorat sinaktualitet då regeringen tog upp besvären till avgörande. Sammanfattningsvisframhöll utskottet vikten av att regeringens prövning inte fördröjs genomonödigt eller onödigt utdraget remissförfarande. Utskottet betonade också attdet självfallet var angeläget att ärendena efter avslutad remissbehandling togsupp till avgörande av regeringen . När det gällde frågor om remittering oehhandläggningstider kunde alltså utskottet i allmänhet inte iaktta någraförbättringar jämfört med tidigare förhållanden. På en annan punkt - motiveringav regeringsbesluten i besvärsärenden - ansåg sig utskottet däremot kunnakonstatera att en utveckling skett i den riktning som tidigare förordats.Enligt utskottet förekom motiveringar allmänt sett oftare och var i störreutsträckning än tidigare informativa både från den klagandes och från berördamyndigheters synpunkter. Utskottets uttalanden redovisades i skrivelse den 6september 1976 frni rättschefen i statsrådsberedningen till statssekreterarna,expeditionscheferna och rättscheferna. I skrivelsen anmodades departementen"att-i den mån avvikelser föreligger - anpassa sina handläggningsrutiner ibesvärsärenden till dem som uttalat sig för". Utskottetspåpekande beträffande årendeutvecklingen föranledde statsrådsberedningen att ien skrivelse till expeditionscheferna förorda en "ordentliggenomgång av möjligheterna att i större omfattning än som gäller f. n. befriaregeringen KU1979/80:50 16 från handläggningen av vissa besvärsärenden". I samband med förra årets granskningsarbete påbörjades enundersökning som syftade till att i begränsad skala följa upp vad som hänt medanledning av utskottets uttalanden . Uppgifter inhämtades fråndepartementen om ärendeutvecklingen och balanserna. Dessutom fick expeditionschefernai anslutning härtill svara på några frågor som gällde deras syn på vissahandläggningsrutiner. Undersökningen som intagits som bilaga 9 fill betänkandetvisar bl. a. följande. Den starka ökningen av antalet avgjorda ärenden under197{)-talets första hälft följdes av , som kännetecknades av en vissstagnation. minskade antaletavgjorda besvärsärenden och skedde en återgång till 1975 årsnivå, dvs. drygt 7 000 ärenden. kan på nytt noteras en uppgång somfortsatt . Ökningen uppgår fill ca 1 500ärenden (). Av avgjorda regeringsärenden under år 1979utgjorde andelen besvärsärenden . Den statistik över ärendebalanserna som utskottet förfogaröver avser årsskiftena 1973/74 t. o. m. 1978/79. Den visar på en fortlöpandeökning av den totala balansen av besvärsärenden. /79 var denmer än dubbelt så stor som . Särskilt stora är ökningarna mellanårsskiftena 1974/75 och 1975/76 samt mellan årsskiftena 1977/78 och 1978/79. Några studier av handläggningsfider för olikaärendegrupper har inte kunnat företas . Genom att beräkna kvotenmellan antalet balanserade ärenden och antalet ärenden somkommit in kan man emellertid få en uppfattning om hur långahandläggningstiderna i genomsnitt har varit. 1974 1975 1976 1977 1978 Månader per ärende 5,4 6,2 7,7 7,8 8,3 Den genomsnittligahandläggningsfiden för ett besvärsärende har alltså ökat år . 1974 varden knappt , 1978 drygt 8 månader. En ökning kannoteras . Det bör betonas att dessa tal är mycket grova ochbygger på antagandet att inkomna och avgjorda ärenden är jämnt fördelade överåret. I sammanhanget skall nämnas att statsrådsberedningennyligen gjort vissa begränsade undersökningar av handläggningstider förbesvärsärenden, som kom in . Det visade sig härvidbl. a. att beträffande och beträffandejordbruksdepartementet av ärendena var oavgjorda ännu omkring 15 månaderefter inkomstdatum. Av de ärenden som avgjorts inom 15 månadersperioden hade i och i av KU1979/80:50 17 ärendena haft en handläggningstid av 10 månader ellerlängre. Utskottet har vid fiera tidigare tillfällen framhållit attdet självfallet är viktigt att handläggningstiderna inte förlängs genom onödigteller onödigt utdraget remissförfarande. I enkäten till expeditionschefernaställdes därför flera frågor beträffande remittering av besvär. Den första avdessa frågor gällde hur man borde undvika att besvärsärenden av visst slagrutinmässigt remitterades till beslutsmyndigheten. Svaren, som med någotundantag utgick från vad som var praxis inom den svarandes departement, delarsig i stort sett lika på två grupper. Enligt den ena gruppen fastställs förstom besvären anförts i rätt tid. Finner man att detta ej är fallet, avgörsärendet utan föregående remiss. I motsatt fall är huvudregeln att ärendetremitteras till beslutsmyndigheten. Den andra gruppen av svar går ut på att enbedömning av remissbehovet görs från fall till fall, sedan akten i ärendetinfordrats från beslutsmyndigheten. Remittering företas i de fall därbesvärsskrivelsen innehåller nya omständigheter som är av det slaget att de kanpåverka utgången. Även andra omständigheter kan föranleda remiss. I argumentationen för den förstnämnda modellen framhållspå olika sätt att den ger det bästa och mest mångsidiga beslutsunderlaget.Några departement som förespråkar denna ordning menar att den som regel medförden rationellaste handläggningsordningen för både departementet ochvederbörande myndigheter. Huvudargumentet för anhängarna av det andraförfaringssättet är att remissbeslutet bör fattas på grundval av ett såfullständigt underlag som möjligt. Därmed undviks onödig remittering och detskapas förutsättningar för en snabbare handläggning. Beträffande de besvärsärenden som kommit in för sent råderdet bland de svarande stor enighet att de i princip inte bör remitteras annatän då sakprövning är tänkbar. Andra metoder än remiss får användas för att tareda på om besvärstiden överskridits. Trots denna enhetliga uppfattning förekommerdet i viss utsträckning att för sent ingivna besvär remitteras. En undersökningav de besvär, som kom in för sent , visar att av dessaremitterades, utan förbehåll om att remissen endast avsåg remisstiden, 26 %.Liknande resultat noterades undersökning. Frågor ställdes också beträffande lämpligheten av att angeremisstid och rutinerna vid bevakning av att remissvaren kommer in . Deflesta departementen anser att det i regel är lämpligt att ange remisstid. Någradepartement menar dock att remisstid endast skall anges om ärendet brådskar.Vad angår bevakningen av remissvar anförs i de flesta svaren att den får ordnasolika beroende på om det är många eller få yttranden som en enhet inom ettdepartement har att bevaka. På grundval av den företagna undersökningen kan enligtutskottet följande huvudsakliga konstateranden göras. Tillströmningen av besvärsärenden till regeringenfortgår i ökad takt. var närmare vart tredje avgjort regeringsärende ett 2 1979/80. KU1979/80:50 18 besvärsärende mot vart fjärde för endast sedan.Totala antalet regeringsärenden är sedan åtskilliga år tämligen (omkring 27 000 ärenden ) varför ökningen av besvärsärendena såledeskompenseras av en fortgående minskning av antalet övriga regeringsärenden.Jämfört med mitten av har antalet förstaintansärenden minskat medmellan 14 000 och 15 000 ärenden. Denna minskning är framför allt resultatet avdet mångåriga arbete som bedrivits i med att förläggabeslutanderätten i förstainstansärenden till underlydande myndigheter. De farhågor somutskottet uttalade för att ärendeutvecklingen på besvärssidan skullemedföra längre handläggningstider synes ha varit starkt befogade. Föreliggandeuppgifter tyder på att de genomsnittliga handläggningstiderna förbesvärsärenden ökat . De uttalandensom utskottet gjorde om handläggningsrutinerna i besvärsärenden och sombl. a. syftade till att hålla nere handläggningstiderna har i storutsträckning inte beaktats inom departementen trots statsrådsberedningensanmodan. tillämpas på flera håll inom enslentrianmässig remittering som i vissa fall t. o. m. innebär att ärenden somkommit in för sent till departementet och därför inte skall prövas i sak ändåutsätts för en onödig remissomgång. Vidare har departementen inte någongemensam syn på behovet av att remittera besvär till beslutsmyndigheten. Denolikartade praxis som måste bli följden härav leder fill skillnader iberedningen som inte har sin grund i ärendenas sakliga karaktär. När man inom statsrådsberedningen analyserat orsakernatill utvecklingen mot allt fler besvärsärenden i regeringen har man förstpekat på faktorer av mer generellt slag. a. anser man att en bättreutbildning bland medborgarna har medfört att de blivit mer medvetna om sinarättigheter och lärt sig att utnyttja dem. Även samhällsförvaltningens allmänt växandeomfattning bidrar till en ökning av denna typ av ärenden. Konkreta politiskabeslut som enligt statsrådsberedningen medverkat till utvecklingen ärinförandet av förvaltningslagen med dess bestämmelse om i principobligatorisk besvärshänvisning. Också rättshjälpslagen har fåttkonsekvenser för antalet besvär. Enligt lagen skall rättshjälp i princip kunnalämnas var och en i alla rättsliga angelägenheter där behov av biståndföreligger oberoende av om den rättsliga angelägenheten behandlas vid allmändomstol, förvaltningsdomstol, förvaltningsmyndighet eller av skiljemän.Slutligen har man från statsrådsberedningen också framhållit att den omfattandeutflyttning av beslutanderätt från regeringen som ägt rum under de senaste 10till 15 åren inneburit att vissa av de delegerade ärendena återkommit tillregeringen som besvärsärenden. Uppskattningsvis har åtminstone 1 000 avökningen på drygt 5 000 besvärsärenden hos regeringen hängt samman med decentraliseringar. bedömning är självfallet den främsta anledningen till de KU1979/80:50 19 ökade handläggningstiderna att besvärsärendena blivit såmånga flera. Det finns skäl att framhålla att möjligheterna att på kort siktförhindra längre handläggningstider som en följd av ett ökat antal ärendentorde vara mindre i regeringen än i många andra myndighetsorganisationer. Vissaav de åtgärder i effektivitetsbefrämjande syfte som kan företas i andramyndigheter är inte möjliga i regeringen.