bet · G301KU37 · 1979-12-31 00:00:00 — Ävenbeträffande s. k. massuttag är enligt propositionen nu återgivna uttalandentillämpliga. Det framhålls dock att situationen här i viss mån är en annan medhänsyn till att den berörde tjänstemannen knappast kan bilda sig någonuppfattning om den skaderisk som kan vara förenad med att en enskild uppgift,som ingår i massuttaget, lämnas ut. I dessa fall är emellertid beställarensidentitet alltid känd liksom som regel ändamålet KU 1979/80:37 10 Dessa kunskaper i förening med en bedömning av den typiskaskaderisken bör enligt propositionen vara tillräckliga för att avgörautlämnandefrågan. Det framhålls dock att frågan om massuttag bör ägnasytterligare uppmärksamhet och att det kan bli anledning att ta upp dessaproblem till diskussion när resultatet av datalagstiftningskommitténs arbeteföreligger. Detomvända skaderekvisitet innebär enligt propostionen att den som skall tillämpalagen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. Detta leder till atten uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel ofta inte kan lämnas ut utanatt vetskap erhålls om mottagarens identitet och om dennes avsikter meduppgiften. Nuåtergivna uttalanden om hur skadebedömningen skall göras bör kunna varavägledande för hur lagen skall tillämpas såtillvida att de grundläggandeprinciperna för tillämpningen anges. Enligt utskottets mening är det knappastmöjligt att komma längre genom motivskrivning. De problem som ändå kan uppståvid lagtillämpningen måste, såvitt utskottet kan finna, överlämnas åträttspraxis att lösa. Lltskottetvill i sammanhanget erinra om att en fri tillgång till allmänna handlingarenligt 2 kap. 1 § TF innebär att den som vill ta del av en allmän offentlighandling inte behöver ange något skäl härför och inte heller behöver uppge sittnamn. Det är således endast beträffande handlingar som kan vara hemliga medstöd av sekretesslagen som sökandens identitet eller ändamålet med hans begärani vissa fall kan ha betydelse för bedömningen av utlämnandefrågan. Närdet gäller skyddet för enskildas förhållanden används i lagförslaget i deflesta fallen uttrycken"skada" och "men" för att beskrivaden olägenhet som röjandet kan befaras medföra. Samma teknik användes ijustitiedepartementets promemoria. Vid remissbehandlingen av denna riktadesviss kritik mot det sätt på vilket uttrycken begagnades. Även lagrådet tog uppfrågan och förordade, att en definition av begreppen togs in i lagtexten.Föredragande statsrådet anser emellertid att en sådan definition kan varavilseledande med hänsyn till att uttrycken skada och men inte bara används isamband med röjande av personliga och ekonomiska förhållanden utan också i enmera vidsträckt mening. Med hänsyn främst till de uttalanden som lagrådet gjortanser han, att det inte bör råda någon tvekan om innebörden av dessa begrepp. Enligtde åsyftade motivuttalandena skall "men" hänföra sig till olägenhetav icke-ekonomisk och ekonomisk art, som vållas av röjande av uppgift ompersonligt förhållande, "skada" till ekonomisk förlust men inte annanolägenhet som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Häravföljer, att till skydd för en juridisk person endast kan åberopas en rentekonomisk skada som skäl för sekretess, eftersom en juridisk person inte kan sägasha några personliga förhållanden. De återgivnamotivuttalandena får enligt utskottets mening så långt det KU1979/80:37 II är möjligt anses klargöra skillnaden mellan begreppen"skada" och "men". Skulle det visa sig att frågan vållarsvårigheter vid rättstillämpningen får den tas upp till förnyade överväganden. 2.4 Tidsgränserna i lagförslaget Förutom genom skaderekvisitetbegränsas sekretessen i lagförslaget liksom i promemorieförslaget och i av tidsgränser. Dessa gäller endast uppgifter i allmänna handlingar.Utskottet ansluter sig till föredragande statsrådets uttalande, att frågan omen handling skall utlämnas eller inte alltid skall avgöras utifrån en reellprövning av skaderisken. Härav följer, att de angivna tiderna skall fungera sommaximitider och inte som standardtider. Det kan självfallet ifrågasättas om detär konsekvent eller ens nödvändigt att ha särskilda tidsgränser tillsammans medskaderekvisit. Utskottet delar emellertid den i propositionen framfördauppfattningen att det av praktiska skäl kan vara nödvändigt med yttersta tidsgränserför sekretessen. Under remissbehandlingen har heller inga invändningar riktatsmot systemet med tidsgränser. Tiden räknas enligt 1 kap. 9 § förslaget tillsekretesslag från handlingens tillkomst. Hur länge en tystnadsplikt skall bestå får i allmänhetbedömas med ledning av skaderekvisitet. Under inga omständigheter kannaturiigtvis tystnadsplikten om innehållet i en allmän handling gälla längre änden längsta tiden för hemlighållandet av handlingen enligt samma sekretessbestämmelse. Beträffande de olika sekretesstidernas längd följerregeringsförslaget i allt väsentligt promemorieförslaget, dock att tiderna inomde mera integritetskänsliga områdena i 7 och 9 kap., t. ex. hälso- ochsjukvårdssekretessen och sekretessen hos datainspektionen, höjts från högst 50till högst . En sådan förlängning förordades av flera remissinstanser ochav lagrådet. Även utskottet anser att i vissa fall kan vara för kort tidför att utgöra tillräckligt skydd för den enskildes intregritet. 2.5 Sekretessen mellan myndigheter Frågan om sekretessreglernasgiltighet mellan skilda myndigheter har med något undantag varitoreglerad. I viss utsträckning har dock sekretesslag tillämpats ävenmellan myndigheter inbördes. Reglerna om offentliga funktionärerstystnadsplikt har i princip gällt även gentemot andra offentliga funktionärer. Såväl som TK förslog särskilda regler för sekretessenmellan myndigheter. I justitiedepartements promemoria vidareutvecklades dessabestämmelser till en förhållandevis ingående reglering av ämnet. Vid remissbehandlingen riktades viss kritik mot promemorieförslagetpå denna punkt. Kritiken tog närmast sikte på att reglerna var svårtillgängligaoch att förslaget inte var tillräckligt underbyggt. Propositionen har tagitfasta på remisskritiken och det föresläs således att frågan om sekretess KU1979/80:37 12 mellan myndigheter skall utredas vidare. Det framhålls,att frågan har nära samband med det arbete som bedrivs avdatalagstiftningskommittén och att det därför kan visa sig lämpligt att uppdraåt denna att göra den utredning som behövs. I avvaktan härpå föreslås en allmänbestämmelse om att sekretessen också gäller myndigheter emellan liksom mellanolika verksamhetsgrenar inom samma myndighet (1 kap. 3 §). Undantagen fråndenna huvudregel anges i 14 kap. Förutom vissa specialfall innehåller dettakapitel en generalklausul för att tillgodose den självklara principen ommyndigheternas skyldighet att samarbeta i frågor där utbyte av informationingår som ett viktigt led. Utlämnande skall således enligt huvudregeln i 14kap. 3 § kunna ske, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnashar företräde framför det intresse sekretessen skall skydda. Syftet med att en sekretessregel också skall gälla mellanmyndigheter inbördes är i första hand att värna om den enskildes integritet.Utskottet vill i sammanhanget erinra om den oro som - framför allt pådataområdet - kommit till uttryck när det gäller omfattningen av myndigheternasinformation om den enskilde. Det är emellertid ofrånkomligt att sekretessmyndigheter emellan också inverkar hindrande på myndigheternas möjligheter attsamarbeta. Detta kan i sin tur leda till otillfredsställande dröjsmål imyndigheternas ärendebehandling och andra olägenheter av liknande art, sommedför att myndigheternas service gentemot allmänheten försämras. Det är mot bakgrund av det anförda enligt utskottetsmening välgrundat att frågan om sekretess mellan myndigheter blir föremål förytterligare överväganden. Utskottet förutsätter att regeringen tar initativtill detta . godtar utskottet att frågan får en provisorisklösning. Den metod som valts i propositionen föranleder kommentarer från utskottetendast i ett hänseende. Enligt propositionen skall sekretess mellan myndighetergälla inte bara mellan olika myndigheter utan också mellan olikaverksamhetsgrenar inom samma myndighet. Regeringsförslaget överensstämmerhärvidlag med promemorieförslaget. Propositionen medger dock, som framgår avdet föregående, undantag från principen i större utsträckning än promemorieförslaget. Under remissbehandlingen av promemorieförslaget riktadesfrån flera håll kritik mot förslaget på denna punkt. a. framhölls att enregel om sekretess mellan skilda verksamhetsgrenar inom en myndighet skulle kunnage upphov till stora tolkningsproblem. Man efterlyste därför klargörandeuttalanden om hur gränsdragningen i dessa fall skulle göras. I propositionen har som sagts tagits hänsyn tillremisskritiken såtillvida som att frågan om sekretess mellan myndigheter förutskickasbli föremål för ytterligare utredning. Så långt det är möjligt bör emellertid,framhålls det, sekretessens räckvidd mellan myndigheterna och inom en myndighetregleras. Detta gäller särskilt sekretessen till skydd för enskild. Man måstedärför enligt propositionen eftersträva en verklig prövning om KU 1979/80:37 13 enuppgift skall lämnas ut till en annan myndighet eller till en annanverksamhetsgren inom myndigheten. En sådan regel kan emellertid, anförs detvidare, inte ges någon närmare konkretisering. Vad som skall förstås med dessabegrepp får avgöras från fall till fall. Det framhålls därvid, att uppdelningeninom en myndighet på skilda organisatoriska enheter i allmänhet borde lämnatillräcklig ledning. fäster självfallet stor vikt vid att en sekretesskyddad uppgift, somrör ett för den enskildes integritet känsligt område, blir känd i en så snävpersonkrets som möjligt. Detta är huvudsyftet med att sekretessen föreslåsgälla även mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet. Somframhållits under remissbehandlingen av promemorieförslaget finns detemellertid anledning befara, att en sådan regel leder till svårigheter både avpraktisk och rättslig natur. Dessa svårigheter är enligt utskottets mening såbetydande att utskottet ifrågasätter om en sekretessregel av denna innebörd gåratt tillämpa innan en närmare precisering yorts av vad som skall avses medskilda verksamhetsgrenar. Enbestämmelse av den föreslagna innebörden bör vidare ses i förhållande till deni 2 kap. 8 § TF intagna regeln att en handling inte blir att betrakta somallmän när den överlämnats till annat organ inom samma myndighetsorganisationmed mindre de olika organen uppträder som självständiga i förhållande tillvarandra. Ipropositionen 1975/76: 160 gjordes uttalanden till ledning för bedömningen avnär ett organ skulle anses som självständigt i förhållande till andra organinom samma myndighetsorganisation. Det framhölls därvid (prop. s. 152) att omständigheterav betydelse för denna bedömning kunde vara, att organet självständigtförvaltade viss egendom, hade viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomiskram eller i övrigt kunde vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och påeget ansvar. Det kunde också förhålla sig så att ett visst organ endast ispeciella hänseenden intog en så självständig ställning i förhållande tillmodermyndigheten att utväxlade handlingar blev att anse som allmänna. Vidareunderströks att den aktuella bestämmelsen inte avsåg att åstadkomma någonändring i rådande rättsläge i fråga om bedömningen av handlingar som växlasmellan olika organ inom den offentliga sektorn utan snarare fick anses geuttryck för de tankegångar som kunde urskiljas i rättspraxis på området. Avde uttalanden som i ifrågavarande sammanhang gjordes och som lämnades utanerinran vid riksdagsbehandlingen vill utskottet vidare peka på vad som sades omutväxlingen av handlingar mellan skilda departement. Det framhölls härvid, attdepartementen enligt RF ingår i en större enhet, , och attheller inte detta är ett självständigt organ utan får ses som enkansliorganisation till regeringen. Även när handlingar korsardepartementsgränserna under beredningen av regeringsärenden måste de därför ansessom myndighetsinterna. Varje enskilt departement fungerar emellertid också somkansliorganisation åt sin departementschef i KU1979/80:37 , 14 de frågor där denne beslutar självständigt och i egetnamn. Som exempel på sådana frågor nämndes bl. a. tillsättning av viss personalinom departementet och förordnande av ledamöter m. m. i kommittéer. Enhandling i en . fråga av detta slag som passerar mellan det beslutandestatsrådets departement och i övrigt borde därför bliallmän. Enligt utskottets mening kan motsvarande resonemang i storutsträckning tillämpas på förhållandet mellan olika grenar av den kommunalaverksamheten. Som exempel på myndighetsorganisationer med organ som ibetydande utsträckning är att betrakta som självständiga i förhållande tillvarandra angavs i nyssnämnda proposition sådana myndigheter som postverket ochteleverket, vilka förutom en omfattande centralförvaltning innefattar organ påsåväl regional som lokal nivå. För sådana förvaltningsområden fick man,framhölls det, hämta närmare ledning för hur man i det särskilda fallet skullebedöma frågan i de bestämmelser som gäller för de olika organens organisation,beslutsbefogenheter m. m. Utskottet har uppehållit sig så förhållandevis ingåendevid grundlagsregleringen rörande handlingsoffentlighetsprincipenstillämplighet mellan olika grenar inom samma myndighet därför att denna enligtutskottets mening bör vara vägledande för sekretessregleringens utformning påsamma område. Det sagda innebär inte, att utskottet anser att TF lägger hinderi vägen för den lösning som valts i propositionen. Men mot bakgrund av vadutskottet i det föregående framhållit om de tolkningssvårigheter som på dennapunkt kan följa av regeringsförslaget, anser utskottet det vara mestklargörande och konsekvent att i avvaktan på den i det föregående aviseradeutredningen om sekretessen mellan myndigheter låta sekretessgränserna när detgäller förhållandet inom en och samma myndighet sammanfalla med motsvarandebegränsningar i vad gäller handlingsoffentligheten. Utskottet förordar således,att sekretesslagen görs tillämplig mellan olika verksamhetsgrenar inom sammamyndighet endast när dessa är att betrakta som självständiga i förhållandetill varandra. När detta skall anses vara fallet får bedömas med ledning av dei det föregående återgivna motivuttalandena i propositionen 1975/76: 160. 1 lägger utskottet fram förslag till ändrad lydelseav 1 kap. 3 § förslaget till sekretesslag i enlighet med det anförda. 2.6 Förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet Som inledningsvis i korthet berörtsreglerar lagförslaget också förhållandet mellan sekretess och meddelarfrihet;dvs. rätten för bl. a. offentliga funktionärer att straffritt lämna normaltsekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio eller TV. Denmetod som valts i propositionen är att låta i lagen angivna tystnadsplikterbryta meddelarfriheten endast i särskilt uppräknade fall. Med hänsyn till att ämnet är förhållandevissvårtillgängligt finner utskottet det vara motiverat att först närmareredogöra för innebörden av meddelarfriheten. KU1979/80:37 15 Rätten att lämna meddelande tilltryckt skrift slås fast redan i inledningsstadgandet till TF. Enligt 1 kap. 1§ tredje stycket står det således envar fritt att meddela uppgifter ochunderrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrifttill skriftens författare eller utgivare. Liknande regler finns intagna iradioansvarighetslagen och lagen om ansvarighet i försöksverksamhet mednärradio. Också rätten att offentliggöra allmänna handlingar garanteras i 1kap. 1 § TF. Meddelarfriheten är emellertid inte oinskränkt, utan fårvika för vissa slags meddelanden. Vilka meddelanden som avses framgår av 7 kap.3 och 5 §§ TF. Förstnämnda stadgande behandlar meddelanden avsedda förpublicering, medan 5 § behandlar vad som skall anses som otillåtet offentliggörande.Enligt dessa stadganden omfattar det tryckfrihetsrättsliga skyddet intemeddelande eller publicering av uppgifter som innebär, att den som lämnaruppgifterna gör sig skyldig till 1) vissa mycketallvariiga brott som hotar landets säkerhet, t. ex. landsförräderi ochspioneri; 2) utlämnanderesp. publicering av allmän handhng som inte är tillgänglig för envar, dvs.sekretessbelagd; 3) uppsåtligtåsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. För att en tystnadsplikt skall bryta meddelarfrihetenmåste den således särskilt anges i en speciell lag. Avsikten är att 16 kap. iförslaget till sekretesslag skall vara den speciella lag som TF kräver i dettahänseende. TF erhöll sin nuvarande lydelse genomgrundlagsändringar 1976. Ändringarna trädde i kraft den I januari 1978.Dessförinnan gällde, att all lagstadgad tystnadsplikt för offentligafunktionärer bröt meddelarfriheten, medan tystnadsplikter i författning avlägre valör inte hindrade att meddelande lämnades till massmedierna. Med hänsyn till det nya kravet i TF att en tystnadspliktför att bryta meddelarfriheten skall anges i en särskild lag infördes lagen(1977: 1035) om ansvar på tryckfrihethetens område för brott mot tystnadsplikt.Enligt denna lag, som var tänkt som ett provisorium i avvaktan på den nyasekretesslagstiftningen, bryter följande tystnadsplikter för offentliga funktionärermeddelarfriheten: 1) lagstadgadetystnadsplikter, beslutade gemensamt av Kungl. Maj:t och före den 1januari 1975, 2) av riksdagenbeslutade tystnadsplikter till den , 3) eftersistnämnda tidpunkt av beslutade tystnadsplikter, som särskilt angesi lagen 1977: 1035. Av intresse i förevarande sammanhang är också att någotberöra om anonymitet. Dessa regler innebär bl. a. att personal påbokförlag, tidningsredaktioner och nyhetsbyråer inte får röja vem som ärförfattare, meddelare m. m. om denne vill vara anonym. KU1979/80:37 16 gäller i vissa angivna fall. Särskilt bör nämnas attanonymitetsskyddet kan vika inför domstol, när det är fråga antingen omstraffbart utlämnande av allmän handling, som är hemlig, eller om brott mot enmeddelarfrihetsbry-tande tystnadsplikt. Anonymitetsskyddet innebär vidareförbud för offentliga organ att efterforska vem som är meddelare i fall därmeddelaren inte gjort sig skyldig till straffbar handling genom att lämnameddelandet, t. ex. till brott mot en lagstadgad tystnadsplikt. Bakgrunden till att tystnadspliktsregleringen föroffentliga funktionärer inte har samma genomslagskraft när det gällermeddelande till massmedierna som andra former av meddelanden är den för vårsarnhällssyn grundläggande inställningen till betydelsen av en fri ochallsidig debatt, där särskilt tidningspressen spelar en huvudroll. Dennagrundsyn belyses enligt utskottets uppfattning väl av följande uttalande ipropositionen 1975/ 76: 204 (s. 94) med förslag till vissa ändringar i TF: Utmärkande för ett demokratisktsamhälle är den fria debatten om samhälls- och kulturfrågor och den offentligagranskningen av dem som i allmän eller enskild befattning övar inflytande. Fördenna debatt och bevakning spelar det tryckta ordet, särskilt tidningspressen,en huvudroll. En förutsättning för att tryckfriheten skall kunna fylla sinfunktion i det demokratiska systemet är uppenbariigen att tillgången tillinformation om skilda samhällsförhållanden är riklig. kan det visa signödvändigt att i tryckta framställningar öppet ventilera också omständigheterav tämligen känslig art. I varje fall behöver författare och journalister oftainitierad kunskap som underlag för kommentarer och information tillallmänheten. Det framhölls vidare i nyssnämndaproposition, att inskränkningar, t. ex. i form av tystnadsplikt, i friheten attlämna meddelanden till andra utgjorde begränsningar i den i RF förankrademedborgerliga yttrandefriheten och att det redan härav följde att sådanainskränkningar måste vara restriktiva. Men även de inskränkningar som RF medgeri den allmänna meddelarfriheten skulle, anfördes det vidare, säkerligen fåogynnsamma följder för det önskvärda nyhetsflödet till publicister ochförfattare, om dessa inskränkningar tillämpades fullt ut också gentemot dessa.Det framhölls att faran inte bara bestod i att meddelanden som med tanke påinformationsintresset var önskvärda eller försvarliga drabbades av straff. Detförelåg också en risk att t. ex tystnadspliktsregleringarna skulle verkahämmande på tjänstemäns och andras benägenhet att lämna upplysningar ävenutanför det område som med en strikt juridisk tolkning var att anse somsekretessbelagt. Det underströks därvid att även om en sådan diskretion ivissa sammanhang var naturlig kunde den i förhållande till massmedierna bliett hinder för den fria opionionsbildningen. Mot bakgrund av bl. a. nu återgivna uttalanden framhöllsdet i propositionen 1975/76:204 (s, 101) att det inte kunde komma i fråga attför framtiden tillämpa tystnadspliktsbestämmelser lika för meddelanden i trycktskrift och för andra meddelanden. Utgångspunkten skulle i stället KU1979/80:37 17 vara att ansvaret för brott mot tystnadsplikt genompubliceringsmeddelanden skulle vara avsevärt begränsat i förhållande till vadsom annars gäller. Vid bedömningen av vilka tystnadsplikter som skall gällaföre meddelarfriheten måste enligt utskottets mening nu återgivna uttalanden,som ställt sig bakom, ligga som grund. Så har uppenbarligen ocksåskett i propositionen. (Jfr prop. I stor utsträckning har man ipropositionen liksom i promemoria utgått från gällanderätt. Därvid har en allmän strävan varit att för de fall där meddelarfrihethittills förelegat låta den kvarstå, trots att ämnet omfattas av tystnadsplikt.Däremot har större försiktighet iakttagits när det gäller att bibehållarättsläget beträffande de tystnadsplikter som genombrutit meddelarfriheten.Den allmänna riktlinjen har därvid varit att normalt utesluta meddelarfrihetför uppgifter som lämnats av enskild i en förtroendesituation, medanmeddelarfrihet som regel skall föreligga i fråga om uppgifter som hänför sigtill myndighetsutövning. angivna riktlinjer innebär emellertid enligt utskottetsmening inte att man undviker svåra avvägningsproblem i förhållandet mellanmeddelarfrihet och tystnadsplikt. För många slags uppgifter finns detsamtidigt starka skäl såväl för att skydda den enskildes integritet som för attge bättre insyn i myndighetsutövningen. Hur man skall göra dessa avvägningarställs i förevarande lagstiftningsärende på sin spets. Somframhålls i propositionen (s. 111) har undantag från meddelarfriheten i mångafall tillkommit utan att frågan övervägts närmare. Huvudsyftet med att ta in entystnadsplikt i en lag i stället for i en författning på lägre nivå har såledessom regel inte varit att bryta meddelarfriheten. Det förhållandet att problemet nu satts i förgrunden harlett till att frågan ägnats särskilt intresse såväl under remissbehandlingen avjustitiedepartementets promemoria som under utskottsbehandlingen. Utskottethar således särskilt tagit upp regleringen av meddelarfriheten i skatteärenden(9 kap. 1 §) och vid förundersökning i brottmål (9 kap. 17 §) samt i ärendensom anges i 8 kap. 6, 7 och 9§§ i förslaget till sekretesslag. Beträffandedessa frågeställningar vill utskottet anföra följande. Förslaget i propositionen att sekretessen förskatteärenden skall undantagslöst genombryta meddelarfriheten kritiseras imotionen 1979/80: 1056 av och (båda s). Detpekas här särskilt på att behovet av meddelarfrihet på skatteområdet är stortmed hänsyn till att det är fråga om den mest omfattande myndighetsutövningen isamhället. Även om handlingar i skatteärenden kan vara av mycket integritetskänslignatur måste det enligt motionen i än högre grad ligga i den enskildes intresseatt myndighetsutövningen och därmed också rättstillämpningen i skatteärendenblir föremål för sådan insyn och debatt att felaktigheter och orättvisor både idet enskilda fallet och i skattesystemet som sådant kan rättas till. 2 1979/80. KU1979/80:37 18 Frågan om meddelarfrihet påskatteområdet har diskuterats ingående i propositionen.