bet · G301KU37 · 1979-12-31 00:00:00 — Mot bakgrund av attsåväl tystnadspliktskommitténs förslag som promemorieförslaget gick ut på attmeddelarfrihet skulle gälla på hela skatteområdet utom för s. k. tredjemansuppgifter,konstateras i propositionen att intresset av insyn på skatteområdet får ansesstort och att skattemyndigheternas beslut typiskt sett får anses vara betydligtmer ingripande än de flesta andra beslut som innefattar myndighetsutövning.Samtidigt får emellertid integritetshänsynen anses väga tungt på detta område.Vid en jämförelse av dessa båda motstridiga intressen kommer föredragandestatsrådet fram till att insynsintresset på området får tillgodoses på annatsätt än genom att meddelarfrihet införs. Till en del tillgodoses behovet avinsyn genom att beslut om taxering och skatt föreslås undantagna från detsekretessbelagda området. Utskottet har inhämtat skatteutskottets yttrandebeträffande sekretessen på skatteområdet, innefattande även det föreslagnaundantaget från meddelarfriheten. , vars yttrande i sin helhetintages som bil. 4 till detta betänkande, har enhälligt ställt sig bakompropositionens förslag och således avstyrkt att meddelarfrihet införs påskatteområdet. I motionen 1978/79: 97 av () yrkas, attnamn och andra personuppgifter beträffande misstänkt under förundersökning ibrottmål skall undantas från meddelarfriheten. Propositionens förslag innebär i likhet med gällande rättatt meddelarfrihet i huvudsak skall gälla för uppgifter i förundersökning ibrottmål och andra åtgärder som polisen företar i brottsförebyggande syfte. Det kan tilläggas, att i den av Pressens samarbetsnämnd1978 utgivna skriften upptasunder rubriken följande punkter av särskiltintresse i för det i motionen upptagna problemet: * Avstå frånnamnpublicering, som kan skada, om inte ett uppenbart allmänintresse kräver attnamn anges. Detta gäller bl. a. till offentliga myndigheter anmälda, för brottmisstänkta eller dömda personer. * Om inte namnanges undvik att publicera bild eller att lämna uppgift om t. ex. yrke, titel,ålder, nationalitet, kön, som gör det möjligt att identifiera vederbörande. * Omnämn inte attpersoner dömts i tidigare brottmål, om inte särskilt starka skäl föreligger. * Granskakritiskt uppgifter om personer som är efterlysta vid polisutredning. * Observera atthela ansvaret för namn- och bildpublicering faller på den som återger materialet. Det förhållandet att tystnadsplikten föreslås brytameddelarfriheten i fråga om sekretess enligt 8 kap. 9§ i ärenden som avseruppdrag som enskild lämnat till statlig myndighet, har kritiserats i fieraframställningar till utskottet. Kritiken har avsett sekretessen för sådanforskning som på KU 1979/80:37 19 uppdragav enskild utförs vid universitet och högskolor. Härvid har bl. a. framhållitsvikten av största möjliga insyn på detta område eftersom offentlighet ochöppet idéutbyte mellan forskare är grundläggande för all forskning. Bestämmelsernai 8 kap. 6 och 7§§ har angripits frän motsatt utgångspunkt i en skrivelse frånSveriges industriförbund m. fl. Organisationerna harhärvid hävdat, att den omfattande meddelarfriheten pä detta område som deanser vara en utvidgning i förhållande till gällande rätt - kan vara tillskada för enskildas affärsintressen. Särskilt har handlingar vidmarknadsdomstolen, hos statens pris- och kartellnämnd och konsumentombudsmannensamt produktregistret an-getts som mycket insynskänsliga. Desärskilda sekretessområden som tagits upp utifrån meddelarfri-hetssynpunkterär enligt utskottets mening samtliga exempel på fall där tungt vägande skäl kananföras såväl för massmediernas möjligheter till insyn som för motsattståndpunkt. De belyser således väl de svåra avvägningar som i detta hänseendemåste göras av lagstiftaren. Som framgår av det föregående är utskottetsgrundläggande inställning, att meddelarfriheten skall sträcka sig så långt detär möjligt. Utskottet ställer sig därför inte främmande till att det kan finnasutrymme för en ytteriigare utvidgning av området för meddelarfriheten iförhållande till propositionens förslag. Det kan emellertid inte heller bortsesfrån risken att den meddelarfrihet som föreslagits i propositionen i vissa fallkan sträcka sig för långt i förhållande till i första hand den enskildesberättigade integritetskrav. a. i uppdrag att överväga om grundläggande regler angående innehålleti den särskilda lag som anger i vilka fall en tystnadsplikt skall brytameddelarfriheten bör tas in i TF eller i en ny yttrandefrihetsgrundlag.Utredningen skall också undersöka möjligheterna att införa samma lagregler pämeddelarfrihetens område för utlämnande av allmän hemlig handling som förbrott mot tystnadsplikt. Utskottet förutsätter, att utredningen därvid kommeratt göra en noggrann genomgång av de enskilda sekretessbestämmelsernasförhållande till meddelarfriheten. Detta bör ges regeringen till känna. Innanresultaten av yttrandefrihetsutredningens arbete föreligger anser utskottetinte att det finns tillräckligt tungt vägande skäl för att göra några ändringari propositionens förslag angående relationen mellan tystnadsplikt ochmeddelarfrihet. På grund av det anförda avstyrker utskottet dels yrkandet imotionen 1979/80: 1056 om införande av ökad meddelarfrihet pä skatteområdetdels motionen 1979/80:97. Beträffande sistnämnda motion vill utskottet tilläggaatt de i det föregående återgivna pressetiska reglerna är ägnade att i huvudsaktillgodose motionens syfte. Utskottet återkommer i specialmotiveringen tillmotionen 1056 i övrigt. Meddet anförda godtar utskottet i huvudsak propositionen och avstyrker såledesmotionen 1979/80:99 av m.fl. (vpk), vari yrkats avslag påpropositionen. KU1979/80:37 20 Utskottet vill understryka attämnets komplicerade natur gör lagstiftningen ovanligt svårttillgänglig. Det ärdärför viktigt, att statsmakterna noga följer rättsutvecklingen på området ochefter hand överväger de ändringar i lagstiftningen som kan komma att visa signödvändiga på olika områden. Utskottet förutsätter också att man frånregeringskansliets sida tar initiativ till information bland myndigheterna omlagstiftningens innehåll. I det följande behandlar utskottet de särskildastadgandena i lagförslaget och i anslutning därtill de övriga i ämnet väcktamotionerna. Utskottet tar först upp motionen1978/79:406 av och (båda c), eftersom denna ihuvudsak berör den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Därefter behandlarutskottet i anslutning till de särskilda stadgandena i den föreslagnalagstiftningen motionerna i ärendet och de under utskottsbehandlingen särskiltberörda frågorna. Motionen 1978/79:406 syftar till att nå ett klargörande ivilken omfattning offentlighetsprincipen är tillämplig för heltidsarbetandeförtroendevalda politiker i vad avser handlingar som faller utanförvederbörandes beredningsområde. Utskottet vill först erinra om innehållet i 2 kap. 4§ TF.Enligt detta stadgande skall brev eller annat meddelande som är ställtpersonligen till den som innehar befattning vid myndighet anses som allmänhandling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer påmyndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annanställning. Vid riksdagsbehandlingen av den nya utformningen av 2 kap.TF (KU 1975/76:48) gjordes i motioner gällande, att 4§ gav möjlighet till inteönskvärda offentlighetsinskränkningar. Utskottet framhöll därvid vikten av attoffentlighetsprincipen inte skulle kunna åsidosättas genom att korrespondensmed myndigheter fick formen av till befattningshavare personligen ställdameddelanden. Huvudregeln måste enligt utskottet vara, att ett till enbefattningshavare personligen ställt brev eller meddelande som avsåg ett ämneinom myndighetens verksamhetsområde skulle vara allmän handling. Mot bakgrundav att fackliga och politiska förtroendemän i ökad omfattning förekommer inomden offentliga förvaltningen fann utskottet emellertid anledning understrykaatt befattningshavare, hänförlig till någon av nyssnämnda kategorier, självfalletborde kunna motta brev i denna sin egenskap utan att brevet under allaomständigheter måste ges offentlighet. Som allmän riktlinje kunde man enligtutskottet ange, att skrivelser angående myndighets verksamhet i visst konkretfall skulle behandlas som allmänna handlingar med däremot inte skrivelser somuppenbarligen avsåg fackligt eller partipolitiskt agerande. Enligt utskottetmåste man emellertid acceptera att en lagregel som den ifrågavarande kunde geupphov till gränsdragningsproblem. KU1979/80:37 21 I ett avgjort ärende har JOuttalat sig angående frågan om ett brev som ett kommunalråd erhöll i enkommunal angelägenhet utanför sitt verksamhetsområde var att betrakta somalllmän handling. JO kom fram till att sä var fallet. Han underströk emellertidatt denna slutsats inte var självklar mot bakgrund av dels kommunalrådets egnauppgifter om att hon begärt de upplysningar som fanns i brevet i sin egenskapav privatperson och politiker, dels att brevet inte gällde ett ämne som honsvarade för enligt den arbetsfördelning som rådde mellan kommunalråden i kommunen.JO ansåg, att 2 kap. 4§ TF inte var lättolkad och att någon klar ledning intekunde hämtas i förarbetena eller praxis. Av särskilt intresse för den i motionen upptagna frågan äri vilken mån bedömningen av om en handling i ett ärende vid en myndighet är attbetrakta som allmän skall påverkas av att handlingen ställts till en person,som är verksam inom den berörda myndigheten men inte i sin verksamhet har attta befattning med den fråga som behandlas i skrivelsen. Enligt utskottets uppfattning kan förevarande fråga intebesvaras entydigt utifrån TF: s regelsystem. Samma slutsats synes JO ha kommittill i nyssnämnda ärende. Viss ledning ger emellertid regeln i 2 kap. 8§ TF, att enhandling som överlämnats från organ, som ingår eller är knutet till enmyndighetsorganisation till annat organ inom samma myndighetsorganisation inteskall anses som allmän i annat fall än då organen uppträder som självständiga iförhållande till varandra. Det ligger mot bakgrund av denna bestämmelse närmast tillhands att i princip betrakta en myndighetsorganisation som en enhet även i ettsammanhang som det nu aktuella. Ett sådant synsätt ligger också mest i linjemed offentlighetsprincipen. Någon avgörande betydelse bör således enligtutskottets mening inte kunna tillmätas den omständigheten att handlingenställts till en person inom myndigheten som inte har att ta befattning medärendet i sin verksamhet. Som utskottet framhöll vid riksdagsbehandlingen av de nyabestämmelserna i 2 kap. TF är det knappast möjligt att på det ifrågavarandeområdet åstadkomma en lagreglering som inte ger upphov till gränsdragningsproblem.Det väsentliga är emellertid att en presumtion för offentlighet föreliggerenligt TF och att denna princip inte utan särskilda skäl kan åsidosättas.Självfallet har denna princip lika stor giltighet pä det kommunala området sompå det statliga. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet inte skälbiträda motionsyrkandet om en ytterligare precisering i kommunallagen avkommunal- och landstingsråds beredningsansvar för att ytterligare garanteraoffentlighetsprincipen. I detta kapitel behandlas de meraövergripande förutsättningarna för lagens tillämpning. Utskottet har i huvudsakbehandlat dessa frågor i de KU1979/80:37 22 I förevarande sammanhang tarutskottet därför endast upp den särskilda fråga angående sekretess mellanmyndigheter som behandlas i motionen 1979/80:95 av m. (s). Enligt motionen innebär den föreslagna regleringen avsekretessen mellan myndigheter, att möjligheterna för informationsutbyte ochsamarbete mellan de myndigheter som i första hand har att bekämpa ekonomiskbrottslighet försvåras i förhållande till dagsläget. En sådan ordning kanenligt motionen inte accepteras. Tvärtom är det nödvändigt att förstärka ochunderlätta detta samarbete. Det förutsätts i motionen, att det inomregeringskansliet aviserade utredningsarbetet för att komplettera sekretesslagstiftningeni berört hänseende bedrivs så skyndsamt att kan föreläggas förslagdels till bestämmelser om informationsutbyte och anmälningsplikt mellan myndigheterdels ändringar eller kompletteringar av förslaget till sekretesslag i sådan tidatt bestämmelserna kan träda i kraft . Skulle förutsättningarhärför saknas kan propositionen inte godtas. Under utskottsbehandlingen har inhämtats, attbrottsförebyggande rådet på uppdrag av regeringen tillsatt enarbetsgrupp med uppgift att inom ramen för översynen av lagstiftningen mot denorganiserade och den ekonomiska brottsligheten se över bestämmelserna ominformationsutbyte och anmälningsskyldighet mellan myndigheter. Arbetsgruppenskall föreslå erforderliga lagstiftningsåtgärder och utarbeta förslag till bestämmelsersom kompletterar den nya sekretesslagen avseende sekretessen mellanmyndigheter på det aktuella området. Avsikten är att gruppen skall arbetaskyndsamt med sikten på att en författningsreglering i detta hänseende skallvara färdig till dess den nya sekretesslagen träder i kraft den 1 januari 1981.Skulle detta trots allt inte bli möjligt kommer arbetsgruppen att lägga framförslag till regler som innebär att informationsutbytet mellan myndigheter ihithörande fråga inte försämras i förhållande till gällande rätt. Utskottet delar den i motionen framförda uppfattningen ombetydelsen av informationsutbyte och samarbete myndigheter emellan för attförstärka möjligheterna att bekämpa den ekonomiska brottsligheten och finnermotionsyrkandet tillgodosett genom de redovisade åtgärderna. Motionen får ansesbesvarad med vad utskottet anfört. Med hänsyn till att lagen (1971:1078) omförsvarsuppfinningar kan ge upphov till mål om ansvar eller ersättning enligtlagen bör sista meningen i första stycket ändras så att den inte bara omfattarärenden utan också mål enligt den lagen. Förslag till lagtext lämnas i bil. KU1979/80:37 23 Enligt första stycket i detta stadgande gäller sekretess ibl. a. åklagarmyndighets och polismyndighets verksamhet för att förebygga,uppdaga, utreda eller beivra brott. Huruvida sekretess gäller för uppgifter,som hänför sig till sådan verksamhet men som finns hos andra myndigheter, berorpå om någon annan sekretessbestämmelse är tillämplig. Ofta torde detta intevara fallet. F. n. är handlingar som rör verksamhet av här avsett slag hemligavar de än förekommer (10§SekrL). Förslaget innebär alltså en begränsning avsekretessen utan att detta synes ha varit avsett (jfr prop. s. 139). mening kan en sådan begränsning knappast anses lämplig. Utskottetföreslår därför att första stycket i 5 kap. 1 § i förslaget ändras så attsekretessen får samma omfattning som gäller för handlingssekretess. Därvid börandra stycket i paragrafen jämkas redaktionellt. 1 lägger utskottet framförslag till en ny utformning av paragrafen. Frågan om rätt att ta del av sjukjournaler tas upp imotionen 1978/ 79:1696 av m. fl. (m, fp, c, vpk, apk).Motionen syftar till en skärpning av gällande regler beträffande utlämnande avsjukjournaler till annan myndighet. Enligt det nu aktuella stadgandet skall sekretess gällainom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andrapersonliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan attden enskilde eller någon honom närstående lider men. Som framgår av utskottets allmänna överväganden gällersekretessen enligt huvudregeln i lagförslaget till skillnad årssekretesslag också mot andra myndigheter. Den s. k. generalklausulen i 14 kap.3 § föreslås inte gälla för bl. a. sjukvårdsområdet, vilket innebär att ensekretessbelagd uppgift inom denna sektor inte får utlämnas till annan myndighetens om det är uppenbart, att intresset av att uppgiften lämnas ut har företrädeframför det intresse som sekretessen skall skydda. Endast i vissa speciellaundantagsfall (1 kap. 5 §, 14 kap. I och 2§§) öppnar lagförslaget möjlighet förutväxling av handlingar mellan olika myndigheter även inom sjukvårdsområdet.Det bör dock framhållas att sekretessen inte hindrar, att en sjukjournal överlämnasfrån en sjukvårdsinrättning till en annan i syfte att underlätta behandlingenav en patient. I ett sådant fall kan utlämnande ske på den grund att enskaderisk kan uteslutas. Propositionens förslag innebär således som framgår av detanförda, att den förändring av rättsläget som motionen syftar till väsentligenkommer att genomföras. Motionen bör därför avslås. KU 1979/80:37 24 Som närmare framgår av socialutskottets yttrande,bil. 3, kan den föreslagna sekretessen inom hälso- och sjukvården och inomsocialvården i viss utsträckning hindra polisanmälan om brott mot underårig.Utskottet delar socialutskottets uppfattning att möjligheterna att polisanmälaolika former av våldsbrott mot den som inte fyllt inte bör begränsasjämfört med gällande rätt. Utskottet hänvisar beträffande motiveringen tillsocialutskottets yttrande. Den lagändring vartill detta föranleder har medhänsyn till lagförslagets systematik närmast sin plats i 14 kap. Utskottetåterkommer under detta kapitel till den närmare utformningen av lagtexten. Enligt motionen 1979/80:98 av ()bör en patient ha en ovillkoriig rätt att ta del av sin sjukjournal eller andrasekretessbelagda uppgifter om sitt hälsotillstånd. Motionären godtar såledesinte bestämmelsen i förevarande stadgande om att sekretessen även skall gällagentemot den vård- eller behandlingsbehövande själv, om det med hänsyn tilländamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgifteninte lämnas till honom. Gällanderätt medger, att handling, som omfattas av sjukvårdssekretess, får undanhållasden som handlingen gäller, om den angår någons intagning, vård eller behandlingpå anstalt eller inrättning eller någons vård eller behandling av läkareannorstädes än på anstalt och det finns grundad anledning anta, att ändamåletmed vården eller behandlingen skulle motverkas genom handlingens utlämnande.Däremot torde det enligt gällande rätt inte finnas någon tystnadsplikt motsvarandedenna handlingssekretess utan frågan i vilken utsträckning en läkare skallunderlåta att lämna upplysningar till en patient av hänsyn till dennes bästafår i stället bedömas på grundval av etiska och medicinska överväganden. Enligtjustitiedepartementets promemoria borde det endast i rena undantagsfall kommai fråga att en myndighet under hänvisning till den enskildes bästa vägrar honomatt ta del av uppgifter om sig själv. Eventuella skadeverkningar borde istället i största möjliga utsträckning förebyggas genom att den som göranteckningar i journalen utformar dessa med beaktande av att patienten kankomma att läsa den. Det kunde emellertid enligt promemorian inte uteslutas attdet i undantagsfall kunde föreligga ett medicinskt betingat behov av enmöjlighet att låta journalsekretessen gälla också i förhållande till patientensjälv. En sådan regel borde emellertid utformas mycket restriktivt och inteomfatta tystnadsplikt. Promemorieförslagetutsattes för kritik under remissbehandlingen. De flesta remissinstanser somyttrade sig i frågan ansåg att förslaget tog alltför liten hänsyn till deproblem som föreligger på vårdområdena. I propositionen har tagitshänsyn till remisskritiken såtillvida att sek- KU 1979/80:37 25 retessenföreslås utvidgad till att också omfatta tystnadsplikt. Detta motiveras iförsta hand med fördelarna av att även på detta område samordnahandlingssekretess och tystnadsplikt. Det framhålls att en sådan samordningbl. a. får den praktiska konsekvensen, att t. ex. deltagarna i ettbehandlingsteam kan bli skyldiga att hålla inne med uppgifter som man viddiskussion inom teamet kommit överens om att inte meddela patienten. Utskottetinstämmer i den bedömning som gjorts i propositionen att en regel av detföreslagna innehållet inte kan undvaras med hänsyn till patientens bästa menatt en sådan bestämmelse måste ha en mycket restriktiv avfattning och intetillämpas annat än i särskilda undantagsfall. Det bör framhållas, att detendast är uppgifter som direkt hänför sig till den enskildes hälsotillståndsom kan sekretessbeläggas med stöd av denna regel. Detbör tilläggas, att vissa slags uppgifter, som även kan förekomma isjukjournaler, gjorts till föremål för en särskild reglering i 7 kap. 6 §.Enligt detta stadgande gäller sekretess inom hälso- och sjukvården och inomsocialtjänsten för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillståndeller andra personliga förhållanden, om det finns risk för att den som lämnatuppgifterna eller någon honom närstående utsätts för våld eller annatallvarligt men, om uppgiften röjs. I den mån uppgifter av sådant slag tagits ini en sjukjournal kan alltså sekretess komma att gälla även mot denbehandlingsbehövande själv för den del av sjukjournalen där dessa uppgifteråterfinns. Meddet anförda avstyrker utskottet yrkandet t motionen 1979/80:98. Det börtilläggas att stadgandet kritiseras från samma utgångspunkter i motionen1979/80:99 av m. fl. (vpk), dock utan att omfattas av någotyrkande. Motionen 1979/80:96 av () behandlarden sekretess som ärenden hos vapenfrinämnden åtnjuter enligt förevarandestadgande. I motionen framhålls att sekretessen går förlorad om de handlingarsom tillförts ärendet överlämnas till annan myndighet, där de äratt hänföra till ett ärende om vapenfri tjänst. Som exempel på fall där sekretessenenligt motionen går förlorad är när vapenfrinämnden efter ett avslagsbeslutöversänder utredningen till vederbörande militära myndigheter. Skälet till ensådan åtgärd kan vara att utredningen kan innehålla uppgifter exempelvis omsjukdom eller psykisk läggning som kan vara av betydelse för den värnpliktigesmilitära tjänstbarhet. Detsekretesskydd för ärenden angående vapenfri tjänst, som föreslås ipropositionen, är en nyhet i förhållandet till vad som gäller. 1 propositionen(s. 206) uttalas att arbetsmarknadsstytelsens och andra myndighetersbefattning med saken får anses vara sådan, att sekretessen i vapenfriärendenbör gälla också hos dessa myndigheter. Utredningen i ett ärendehos vapenfrinämnden anses således vara att KU 1979/80:37 26 betraktasom ett vapenfriärende även hos andra myndigheter än vapenfri-nämnden i vadgäller en vapenfri tjänstepliktigs tjänstgöring. Fördet fall att ansökan om vapenfri tjänst avslagits och utredningen i ärendetöversänds till vederbörande värnpliktskontor är det sannolikt inte längre frågaom ett vapenfriärende. Däremot kan handlingarna i ärendet ändå åtnjutasekretesskydd enligt 12 §. Sådant skydd föreligger nämligen även för uppgift omenskilds personliga förhållanden i ärende angående inskrivning, frikallelsefrån värnplikt, undantagande från tjänstgöringsskyldighet eller anstånd medvärnpliktstjänstgöring. Medhänsyn till det anförda får enligt utskottets mening lagförslaget i möjligastemån anses tillgodose motionskravet. Motionen avstyrks följaktligen. Under ärendets beredning i utskottet har frågaväckts om införande av möjligheter till sekretess i medborgarskapsärenden,vilket inte omfattas av propositionens förslag. Enligtgällande rätt föreligger sekretesskydd i ärenden rörande kontroll avutlänningar som vistas här i landet eller som söker tillträde hit. I praxis harbestämmelsen enligt vad som under remissbehandlingen av justitiedepartementetspromemoria uppgivits av invandrarverket tillämpats även påmedborgarskapsärenden. Enligtförsta stycket i förevarande stadgande i lagförslaget gäller sekretess föruppgift som rör utlänning, om det kan antas, att röjandet av uppgiften skullemedföra fara att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men somföranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndigheteller organisation av utlänningar. Såvitt utskottet kan finna kan bestämmelseni enstaka fall vara tillämplig även på medborgarskapsärenden. I det storaflertalet ärenden kan emellertid denna bestämmelse inte läggas till grund försekretesskydd i dessa ärenden. Andrastycket i paragrafen ansluter nära till gällande rätt. Prövningen föreslås skeefter ett omvänt skaderekvisit.