bet · G301KU20 · 1979-12-31 00:00:00 — medanledning av motioner angående rättssäkerhetsfrågor I motionen 1977/78:283 av Per () yrkas anriksdagen uppdrar ål talmanskonferensen att tillsätta en utredning i syfte attförslärka JO:s möjligheter att bistå enskilda som blivit utsatta förrätlskränkning. 1 motionen 1977/78:493 avLars m. fl. (vpk) yrkas 1. attriksdagen hos regeringen begär alt förslag framläggs om att avskaffa och ersätta del med en kontrollinslans, 2. attriksdagen i enlighet med vad i motionen sägs hos regeringen begär att överprövning vid allmän domstol av lagligheten i förvaltningsbeslut möjlig görs. Imotionen1977/78:1416 av Per () yrkas alt i skrivelse tillregeringen begär en förutsättningslös utredning om hur en ordning med engenerell möjlighet till rättslig kontroll av administrativa avgöranden skallkunna inpassas i det svenska förvaltningssystemet. 1motionen 1978/79:25 av m. fl. (vpk) yrkas 2. att beslutaratt hos regeringen hemställa om en särskild kommission att granska lagarstillämpning och rättspraxis i allmänhet hos offentliga myndigheter ochinstitutioner. Imotionen 1978/79:344 av i (fp) yrkas att riksdagenbeslutar utreda JO-ämbetels framlida roll. Imotionen 1978/79:1081 av m. fl. (vpk) yrkas att hosregeringen begär förslag som innebär alt den formella giltigheten avadministrativa beslut skall kunna prövas i allmän domstol. 1motionen 1978/79:1093 av och (apk) yrkas all riksdagenhos regeringen begär utredning och förslag för lämplig avveckling avJO-inrättningen så att JO ersätts med ett system av förvaltningsdomstolar medminst två instanser och sammansatt av lagfarna jurister och nämndemän. Imotionen 1978/79:1611 av m. fl. (m) yrkas att hosregeringen anhåller om att förvaltningsutredningen får i uppdrag att utformaförslag till ändring av instruktionen för JO i enlighet med vad som i motionen1978/79:1108 anförts. Angående motiveringarnahänvisas till de tryckta texterna. 1979/80. KU 1979/80:20 2 På grundval av en av tillsattutredning rörande ombudsmän beslöt om vissreformering av organisation och verksamhet (se KU 1975/76:22).Reformen trädde i princip i kraft . Reformenföranleddes främst av JO:s ökade arbetsbörda och av de nya reglerna omämbetsansvar som trädde i kraft . Huvuddragen i reformen,som medförde ändringar i bl. a. riksdagsordningen och slatstjänstemannalagen(numera lagen om offentlig anställning) samt instruktionen förjustitieombudsmännen, är följande. Antaletombudsmän har numera ökals från tre till fyra. Av dessa är en administrativ chefför verksamheten och har till uppgift att ge allmänna riktlinjer för arbetetsbedrivande, t. ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Blir ombudsman avsjukdom eller annan orsak långvarigt förhindrad all ulöva sin tjänst skallriksdagen välja en person att tjänstgöra för honom. Liksom tidigare svararvarje ombudsman självständigt för en bestämd ärendegrupp, vilket närmare angesi arbetsordning som ombudsmännen själva antar. För att i görligaste månåstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan ombudsmännen har riksdagenförutsatt en större flexibilitet i ärendefördelningen än vad som tidigaregällt. BeträffandeJO:s sanklionsbefogenheter gäller att JO har kvar sin åtalsrält i fråga omsådana särskilt straffvärda handlingar som även efter ämbetsan-svarsreformenkan föranleda slraffrätlsligt ansvar för tjänstemän i allmän tjänst. Liksomtidigare är JO berättigad att göra s. k. disciplinanmälan mot befattningshavareunder hans tillsyn. Delta gäller oavsett om tjänstemannen' är underkastadförfattningsreglerat disciplinansvar eller ej. Vidare har JO givits möjlighetatt i viss utsträckning fullfölja talan mot disciplinmyndighets beslut inom detförfattningsreglerade området. Denna talerätt gäller även om JO själv inteinitierat saken genom anmälan till disciplinmyndigheten. Om tjänsteman, som påJO;s initiativ blivit föremål för disciplinär åtgärd, för talan mot beslutet ärJO motpart i domstolsprocessen. Även denna regel gäller enbart inom detförfattningsreglerade området. Ämbetsansvarsreformenhar vidare föranlett att JO:s lillsynsområde inte längre kunnat knytas lillämbetsansvaret. De nya reglerna innebär alt JO:s tillsynsområde omfattarstatliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavarevid dessa. Under tillsynen faller också med vissa undantag alla som innehartjänst eller uppdrag som innefattar myndighetsutövning. Detta innebär bl. a.att taxeringsnämnder förts under JO:s tillsyn. Liksom tidigare skall tillsyneninte omfatta ledamöter, vissa underställda organ,regeringen, JK eller ledamöter i kommunala församlingar. Beträffande lägrebefattningshavare med osjälvständig verksamhet har i JO-instruktionen intagitsen regel om att JO inte bör ingripa om det inte påkallas av särskilda skäl.Statliga eller kommunala bolag KU 1979/80:20 3 står-liksomtidigare-inte under JO:s tillsyn. I den mån förvaltningsuppgift överlämnatslill sådant organ och med uppgiften myndighetsutövning blir befattningshavareställd under tillsyn vid utövandet av denna befogenhet. Den nuvarandeinstruktionen innehåller liksom den äldre en bestämmelse om att JO vidtillsynen över kommunala myndigheter skall beakta de former i vilka denkommunala självstyrelsen utövas. Isamband med reform underströks att klagomålsprövning är JO:sviktigaste uppgift och den som är mest ägnad alt tillgodose syftet med JO:sverksamhet i stort. Vid uppgiftens fullgörande skall ombudsmännen, bl. a. föralt en lättnad i arbetsbördan skall uppnås, i större utsträckning än tidigareutnyttja möjligheten alt överiämna anmälningar till annan myndighet förUtredning och prövning. Detta motiverades med att vederbörande centralaförvaltningsmyndighet i allmänhet har tillsyn över hela verksamheten inom sittförvaltningsområde och alt det med hänsyn till extraordinärakaraktär är väsentligt att de ordinarie lillsynsorganen i första hand utnyttjassom ett klagomålsprövande organ. Vidare framhålls angelägenheten av en avvägdarbetsfördelning mellan JO och JK. Föratt JO-institulionen inle skulle utvecklas till ett stort ämbetsverk och därvidföriora den personliga karaktär som ämbetet dittills haft och även i framtidenborde ha an.såg det nödvändigt att prioritera viss verksamhet. En begränsningav inspektionsverksamheten, främst såvitt gällde de rutinmässigainspektionerna, ansågs därför ofrånkomlig. I enlighet därmed borde JO:sinspektionsverksamhet i första hand inriktas på myndigheter som JOpå grund av klagomålsfrekvensen eller andra orsaker, t. ex. uppgifter ipressen, fann anledning att särskilt kontrollera. Tidigarerättssäkerhetsmotioner m. m. Med anledning av motioner om den enskildesrättssäkerhet i förvaltningen m.m. som behandlades vid 1976/riksmöteanförde utskottet bl. a. följande i sitt av godkända betänkande (KU1976/77:15), Rättssäkerheten i svensk förvaltning uppfyller ioch för sig högt ställda krav. Regelsystemet i vårt samhälle har emellertidbyggts ut i snabb takt och därmed försvårat allmänhetens möjligheter till insynoch överblick. Även för de anställda i offentlig tjänst har situationenkomplicerats. Den i olika sammanhang förekommande debatten om den växandebyråkratin visar att människorna kan känna oro för sin rättstrygghet. Mångareformer har kommit lill stånd för att förbättra den enskildesrättsskydd. Här kan nätnnas den nya skadeståndslagen med ett utbyggtskadeståndsansvar för del allmänna, den utvidgning av samhällets rätlshjälp somden nya rältshjälpslagen innebär och förvaltningsreform.Betydelsefull i sammanhanget är vidare den genomförda reformen på fri-och rällighetsområdel, varigenom den enskildes rälligheter i förhållande tilldet allmänna fått en väsentligt utvidgad förankring i grundlagen. Ytterligareförstärkningar av det legala och materiella rättsskyddet i grundlagen kanväntas till följd av de önskemål uttalat i detta KU 1979/80:20 4 hänseende(KU 1975/76:56). Inom övervägs till följd härav f n.olika utredningar. Enligtutskottels mening är det angeläget att nu fullfölja de reformer som redanbeslutats genom alt angripa sådana rättssäkerhetsfrägor som direkt knyter antill den statliga förvaltningen. Den av den förra regeringen i augusti 1976tillsatta arbetsgruppen för översyn av kontakterna mellan medborgare ochsamhällsorgan varenligt ulskoitel ett steg i den riktningen. Man kan dockställa sig något tveksam lill uppläggningen. Det är därför naturiigt, om dennya regeringen vill pröva hur utredningsarbetet i fortsättningen skallbedrivas. Särskilt angeläget är enligt utskottets mening att förvaltningslagen,som varit i kraft , blir föremål för översyn liksomförvaltnings-rättsskipningen på olika nivåer. Utskottet får i detta sammanhanghänvisa lill vad gav regeringen till känna om en fortsattutbyggnad av kammarrättsorganisationen (JuU 1975/76:35). Utskottet anser vidareatt förhållandet mellan olika domstolstyper bör ses över bl. a. i syfte attminska gränsdragningsproblemen beträffande olika domstolars kompetens. I sammanhanget skall erinras om den reform somgäller , då de tidigare länsdomstolarna, dvs.länsrätterna, länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna bröts ut frånlänsstyrelserna och lades samman till en ny fristående allmänförvaltningsdomstol i varje län (prop. 1977/78:170). Utskottet anförde härombl. a. följande i betänkandet KU 1977/78:47. förvaltningsrättsreform innebar bl. a. attdet tillskapades en förvaltningsdomstolsorganisation efter mönster av deallmänna domstolarna. I stället för att som tingsrätterna bli fullt friståendeknöts emellertid förvaltningsdomstolarna organisatoriskt till länsstyrelserna.Alltsedan förvaltningsrättsreformen har också frågan om att bryta dettaorganisatoriska samband mellan länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarnaaktualiserats, bl. a. i . Bakgrunden härtill har i första hand varitatt man ansett de principer som i ligger till grund fördomstolsväsendets uppbyggnad böra gälla även för länsdomstolarna.Propositionens förslag att skapa från fristående länsdomstolarinnebär ett fullföljande av denna tankegång. Dethar som framhålls i propositionen inte visats annat än att länsdom-siolarna isin dömande verksamhet intar den självständiga ställning som enligtregeringsformen gäller för domstolarna. Utan tvekan är dock enligt utskottetsmening en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna ägnad attytterligare markera denna självständighet och integritet. Samma uppfattning harmajoriteten av de remissinstanser som yttrat sig över länsdomstolskommitténsbetänkande gett uttryck för. Från principiella utgångspunkter anser utskottetsåledes starka skäl tala för att länsdomstolarna görs till självständigamyndigheter och integreras med förvaltningsdomstolsorganisationen i övrigt. Deökande balanserna vid länsdomstolarna - från omkring 100 000 mål i början av1970-talet till 190 000 mål - har försatt länsdomstolarna i enarbetsmässigt svår situation. Ur rättssäkerhetssynpunkt kan så stora balanserknappast anses försvariiga. Det är därför enligt utskottets mening angelägetatt länsdomstolarna tilldelas ökade resurser. För att nå avsedd effekt bör emellertidenligt propositionen en resursökning kombineras med en förstärkning avorganisationen. Utskottet ansluter sig till den KU 1979/80:20 5 uppfattningsom korrirriit till uttryck i propositionen, att en samordning avlänsdomstolarna med regeringsrätten och kammarrätten bättre än den nuvarandeorganisationen skulle tillgodose domstolarnas behov av personalförstärkning.En sådan ordning skulle också enligt utskottets mening vara ägnad att skapaförutsättningar för en bättre samordnad personalplanering och personalpolitik.Utskottet anser sålunda även starka organisatoriska skäl tala för denföreslagna reformen. tillkallades en kommitté för översyn avförvaltningslagen m. m. (Dir 1978:85). 1 direktiven uttalade departementschefenbl. a. följande; Som jag redan har framhållit utgjordeförvaltningslagen när den tillkom resultatet av ett mångårigtutredningsarbete. Den innebar till stor del en kodifiering av redan tillämpadegrundläggande regler för förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna.Målsättningen var att lagen skulle kunna tillämpas på alla förvaltningsområdenoch i alla instanser. Åtskilliga förfarandefrågor lämnades därför olösta ilagen. Det förutsattes emellertid att lagen sedan erfarenheter hade vunnits avtillämpningen skulle kunna byggas ut med ytterligare regler (prop. Förvaltningslagenhar nu varit i kraft . Många betydelsefulla erfarenheter avtillämpningen har därmed vunnits. Vidare har det väckts ettantal motioner i med förslag till ändringar eller kompletteringar avregelsystemet. Enligt min mening är tiden nu mogen för översyn av lagen. Denutredning har uttalat sig för bör därför nu komma till stånd. Den böranförtros åt en parlamentariskt sammansatt kommitté. Översynen bör bygga på den grund som lades genomden beslutade förvaltningsrättsreformen. Förfarandet hosförvaltningsmyndigheterna bör således i stort sett regleras genom särskildlagstiftning, som är skild från lagstiftningen om förfarandet hosförvaltningsdomstolarna. Något sammanförande av förvaltningslagen ochförvaltningsprocesslagen till en enda lag bör inte ske. Innehållet iförvaltningslagen bör fortfarande vara sådant att lagbestämmelserna i principkan tillämpas på alla förvaltningsområden. Bara undantagsvis bör såledesavvikelser från lagen kunna komma i fråga. Vidöversynen av förvaltningslagen bör siktet vara inställt på att reglerna omförfarandet hos förvaltningsmyndigheterna skall vara så enkla ochlättbegripliga som möjligt. De bestämmelser som föreslås bör också syfta tillatt förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten och att även i övrigtunderiätta och förbättra kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten.Möjligheter till förkortningar av handläggningstiderna och förenklingar iförfarandet skall tillvaratas. Men bör självfallet tillses attförfarandereglerna får ett sådant innehåll att förutsättningarna förförvaltningsmyndigheterna att träffa riktiga avgöranden blir de bästa möjliga- Med anledning av den s. k. byråkratipropositionen(prop. 1978/79:35) och motioner med anledning av denna anförde utskottet bl. (KU 1978/79:35 s. 19 f): Utskottet vill till en början framhålla att enkommitté för en översyn av förvaltningslagen tillsattes . Dennaskall enligt sina direktiv KU 1979/80:20 6 försökaåstadkomma så enkla och lättbegripliga regler som möjligt omförvaltningsförfarandet hos myndigheterna. De bestämmelser som föreslås börockså syfta till att förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten ochatt även i övrigt underlätta kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten.Möjligheter till förkortningar av handläggningstiderna och förenklingar iförfarandet skall tas till vara. Förfarandereglerna måste få ettsådant innehåll att de ger förvaltningsmyndigheterna bästa möjligaförutsättningaratt träffa riktiga avgöranden. Förslag till nödvändigaförfattningsbestämmelser bör utarbetas av kommittén. Allmänna förfarandereglerav grundläggande natur bör få sin plats i förvaltningslagen, medan meradetaljbetonade bestämmelser och verkställighetsregler till förvaltningslagenbör tas in i en förordning som kompletterar lagen. Översynen bör bygga på sammagrund som förvaltningsreform. Vidbehandlingen av motioner om rättssäkerheten i förvaltningen ansågutskottet det angeläget med en översyn av förvaltningslagen (KU 1976/77:15).Utskottet finner det tillfredsställande att detta önskemål nu hartillgodosetts. Utskottet har utgått från att översynen skulle bygga på sammagrund som förvaltningsreform. I den vid innevarande början framlagdaregeringsförklaringen aviserades en översyn av ämbetsansvarsreform.Enligt uppgift från kommer en kommitté att tillkallas fördetta ändamål. Direktiv beräknas komma att utfärdas och bl. a.innefatta uppdrag åt kommittén att i sammanhanget också behandlajustitiekanslerns och justitieombudsmännens möjligheter att ingripa mot fel ochförsummelser i offentlig tjänsteutövning. 1 detta betänkande behandlar utskottet en radmotioner i vilka tagits upp olika frågor om rättssäkerheten för den enskilde iförhållande till det allmänna. Några motioner lar sikte på roll isamhället. 1 motionen 1977/78:283 av Per () begärs en utredning isyfte att stärka JO:s möjligheter att bistå enskilda som blivit utsatta förrättskränkning. Ett motsvarande yrkande återfinns i motionen 1978/79:344 avOlle i (fp). Även motionen 1978/79:1611 av m.fl. (m) innefattar krav på förstärkning av öka möjligheternaför ombudsmännen att ingripa mot brister i olika samhällsregleringar. Motionerna1977/78:493 av m. fl. (vpk).och 1978/79:109.3 av och (båda apk) däremot går ut på att avskaffas. 1 denförstnämnda motionen föreslås att ämbetet ersätts med en riksdagenskontrollinstans och i den andra med ett system av förvaltningsdomstolar. Frågorom förvaltningsrättsskipningen tas upp i ett par av motionerna. Den nyssnämndavpk-motionen 1977/78:493 innehåller i detta avseende ett yrkande om attmöjlighet till överprövning vid allmän domstol av lagligheten iförvaltningsbeslut skall införas. Motsvarande yrkande finns i den senare KU 1979/80:20 7 väcktamotionen 1978/79:1081 av m. fl. (vpk). 1 motionen 1977/78; 1416 avPer () begärs en utredning om hur en ordning med en generellmöjlighet till rättslig kontroll av administrativa avgöranden skall kunnainpassas i det svenska förvaltningssystemet. I motionen 1978/79:25 av LarsWerner m. fl. (vpk) slutligen yrkas att en särskild kommission tillsätts föratt granska lagars tillämpning och rättspraxis i allmänhet hos offentligamyndigheter och institutioner. Vadförst gäller vill utskottet erinra om den reform som genomfördesunder /och som innebar en avsevärd resursmässigförstärkning av ämbetet. Reformen föranleddes främst av den ökade arbetsbördanför JO men även av de nya reglerna om ämbetsansvar som trädde i kraft den 1januari 1976. Utskottet(KU 1975/76:22) uttalade i det sammanhanget bl. a. an JO;s huvuduppgift är atttillvarata de enskilda människornas intresse av en lagenlig och korrektbehandling från de offentliga organens sida. Denna verksamhet, som enligtutskottet var av största vikt, utövar JO främst genom att pröva anmälningarfrån enskilda mot statliga och kommunala myndigheter samt företrädare fördessa och genom att vid inspektioner granska myndigheternas praxis i olikahänseenden. Det varenligt utskottet uppenbart att den svenska riksdagensombudsmannainstitution, som inte minst tjänat som förebild förmånga andra länder som inrättat liknande tillsynsorgan, fått ökad betydelse itakt med den offentliga förvaltningens växande omfattning och lagstiftningensalltmer komplicerade karaktär. finns det anledning att åter betona värdet av att till sittförfogande har JO-institutionen som ett organ av extraordinär natur förmedborgarnas rättssäkerhet. Tanken på att avskaffa denna kontrollinstans, somförordas i motionerna 1977/78:493 och 1978/79:1093, bör avvisas. Utskottetavstyrker sålunda motionsyrkandena. Iregeringsdeklarationen som avgavs vid början avviserades en översynav ämbetsansvarsreformen. Enligt vad utskottet erfarit kommer en kommitté atttillsättas för detta ändamål. Direktiv beräknas komma att utfärdas inom kortoch bl. a. innefatta uppdrag åt kommittén att i sammanhanget behandla JO;s ochJK;s möjligheter att ingripa mot fel och försummelser i offentligtjänsteutövning. Som framgått föreslås i några motioner att frågan om JO;sställning och uppgifter tas upp till prövning. Enligt utskottet kan den nämndaöversynen av ämbetsansvarsreformen få betydelse för JO;s verksamhet. Det kanenligt utskottet bli aktuellt med en ny översyn av . Utskottet ansersig emellertid inte böra -innan utvärderingen avämbetsansvarsreformen påbörjats - ta initiativ till en sådan översyn. Medhänvisning härtill anser utskottet att motionerna 1977/78:283,1978/79:344 och1978/79:1611 inte bör föranleda någon åtgärd. Vadgäller övriga frågor som upptagits i motionerna vill utskottet allmänt uttalaatt det självfallet är angeläget att statsmakterna fortlöpande ägnar KU 1979/80:20 8 Som framhållits utgör JO-institutionen ett viktigtinstrument härvidlag. Beträffande förvaltnings-rättsskipningen, som särskilt nämnsi motionerna, bör erinras om att en utredning f n. arbetar med en översyn avförvaltningslagen. De konkreta krav på utredning av förvaltningsrättsskipningensom förts fram i motionerna kan utskottet emellertid inte ställa sig bakom.Utskottet föreslår således att yrkandena i motionerna 1977/78:493 och1977/78:1416, 1978/ 79:25 och 1978/79:1081 i detta hänseende lämnas utanbifall. Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet att 1. belT'åffar\deavskaffändeavJO-ämbeieia\s\årmot\or\erna1977/ 78:493, yrkandet 1, och 1978/79:1093, 2. beträffande utredning av avslårmotionerna 1977/ 78:283, 1978/79:344 och 1978/79:1611, 3. beträffande åtgärder påförvaltningsrättsskipningens område m. m. avslår motionerna 1977/78:493,yrkandet 2, 1977/ 78:1416, 1978/79:25, yrkandet 2, och 1978/79:1081. Närvarande:Bertil Fiskesjö (c), (), (), Per (),()*, ()*, (), (), (), (), (),(), (), ()* och (). * Ej närvarande vid justeringen. beträffandeutredning av av Per , och (alla m): 1 motionen 1978/79:1611 framförs krav på enförändring av instruktionen för JO i syfte att stärka bevakning avhur lagar och författningar verkar i praktiken. Starkaskäl talar för att en sådan förändring kommer till stånd. För den utredning omJO-ämbetet som utskottet anser kan bli aktuell bör denna fråga vara av särskildbetydelse.