bet · G301JuU5 · 1979-12-31 00:00:00 — Då åtalsrätl sålunda tillkommer trekvalificerade organ, kan del sägas vara väl sörjt föralt brott imyndighetsutövningen beivras. Principielltbetänkligt är dock, att särreglerna kan hindra en skadelidande att utfåskadestånd enligt vad som anföres i det följande. Enligt 3 kap. 2 §skadeståndslagen skall det allmänna ersätta bl. a. förmögenhetsskada somvållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet förvars fullgörande staten eller kommun svarar. Emellertid går enligt 3 kap. 4 §den skadelidande förlustig sin rätt mot det allmänna, om han underlåtit attenligt vederbörande fullföljdsregler föra talan mot det avgörande som föranlettskadan. I dessa fall har han dock i princip kvar möjligheten atl fordraersättning av den tjänsteman som begått felet. Tjänstemannen är dock enligt 2kap. 4 § endast ansvarig för förmögenhetsskada, om denna vållats genom brott.Problemet för den skadelidande är, att han enligt 22 kap. 8 § rättegångsbalkeninte får föra talan om enskilt anspråk på grund av brott i nu avsedda fall, omej åtal väcks av därtill berättigad. Ettundanröjande av påtalad olägenhet, som måhända är av mer teoretisk än praktisknatur, torde ej nödvändigtvis kräva ändring i 22:8 RB utan skulle kunnaåstadkommas genom ändring i skadeståndslagen. Hovrättenvill sammanfattningsvis i denna del uttala, att övervägande skäl talar för ettbibehållande av ifrågavarande bestämmelser. Med hänsyn till den JuU 1979/80:5 20 synpå bestämmelsernas funktion som hovrätten ovan givit uttryck åt och lill denbegränsning avseende broltskategorin som föreslagits bör bestämmelserna gällaalla befattningshavare som omfattas av 20 kap. 1 § . Bestämmelseni 7 kap. 4§ innebärande att endast riksåklagaren är allmänåklagare vid brott i tjänsten av vissa kategorier synes mindre ha kritiseratsför sitt egna innehåll än för att den genom sin koppling till andra lagruminskränker målsägandens befogenheter. Från rättssäkerhetssynpunkt föranlederbestämmelsen inga erinringar, eftersom jämväl JO och JK har åtalsrätl i dessafall. Den kan heller inte i något avseende anses ge de kategorier den avserfördelar i förhållande till andra tjänstemän. Hovrätten ifrågasätter dock, omtillräckliga skäl föreligger att behålla bestämmelsen. Genomforumbeslämmelserna i och i RF intagna regler är ändågaranterat, att beslut om och utförandet av åtal mot bl. a. statsråd och dehögsta domarna sker av högt kompetenta åklagare. Hovrättenanser därför, alt etl slopande av 7 kap. 4 § kan övervägas. Reglerna om att riksåklagaren är ensam behörigåklagare och om begränsning av målsägandens talerätt såvitt gäller vissa brottav högre tjänstemän har grundats på tanken att det föreligger etl behov avskydd för en viss krets av tjänstemän mot obefogat åtal och talan om ersättninggrundad på obefogad misstanke om brott. Detta skydd skulle medföra en störresjälvständighet iör tjänstemännen och bidraga till att de i sin verksamhetkunde handla i enlighet med vad som framstod som objektivt riktigt utan hänsyntill eventuella påföljder förderas egen del. I den mån systemet medför dessakonsekvenser är det självfallet av värde. Som framgår av vissa av motionernasynes systemet dock vara ägnat att inge allmänheten den uppfattningenatt det medför risk för rättssäkerheten genom atl del är vissa tjänstemänförbehållet att besluta, om talan skall väckas mot andra tjänstemän. Från densynpunkten finns enligt förbundets mening skäl till betänkligheter mot den nugällande lagstiftningen. Det är angeläget att undvika en särreglering som kanbli en grogrund för misstro mot tjänstemännen och samhället. Genomden nuvarande lagstiftningen har den krets som ansetts skyddsvärd inskränktslill vissa högre tjänstemän. Det framstår som svårförståeligt att inte ävenlägre tjänstemän skulle vara i behov av motsvarande skydd. Vissa tjänstemänsmyndighetsutövning är lill sin natur sådan att den medför en mera utsattställning för tjänstemännen oavsett tjänsteställning. Skyddsintresset för enlägre tjänsteman med sådan verksamhet framstår som mera angeläget än för enhögre tjänsteman i annan mindre utsatt verksamhet. Om undantagsreglerfortfarande skall gälla kan det alltså ifrågasättas om det inte bör göras enannan gränsdragning. Genomändringarna i 1974 angavs - ulan närmare motivering - degärningar som skulle omfattas av nu ifrågavarande särbestämmelser så att de komatt överensstämma med vad som skulle gälla enligt motsvarande bestämmelser förbefattningshavare som åtnjuter konstitutionellt skydd enligt regeringsformen.Undantagsbestämmelserna kom därigenom att omfatta alla slag av brott, förutsattatt de begåtts i utövning av tjänsten. Några sakliga skäl att låta befattningshavareutom den i regeringsformen upptagna kretsen komma i åtnjutande av sådant skyddkan knappast JuU 1979/80:5 21 Om undantagsbestämmelser ändå anses nödvändiga synes de böra ha enannan utformning. Svåra gränsdragningsproblem kan nämligen uppkomma när detgäller att avgöra vad som innefattas i "utövning av tjänsten". Eninskränkning av de gärningar för vilka särskilda åtals- och forumregler skallgälla - möjligen på så sätt att anknytning sker till myndighetsutövningen -framstår av nu anförda skäl som önskvärd. Detär f ö. tveksamt om ett slopande av särbestämmelserna om talerätt i någonstörre utsträckning skulle medföra obefogade åtal och yrkanden om ersätining.Det är svårt att i förväg bedöma den saken, men det framstår knappast somtroligt att så skulle bli fallet. Om det bedöms att uppenbart grundlösa åtaleller skadeståndsyrkanden kan länkas medföra större olägenheter förifrågavarande tjänsteman bör detta, oavsett tjänstemannens ställning,förebyggas genom lämpliga ändringar av förfarandereglerna. Somframgår av de synpunkter förbundet i denna del utvecklat finns det skäl somtalar för att bestämmelserna om särskilda åtals- och forumregler för offentligafunktionärer blir föremål för översyn. I denna översyn bör även frågan om rätttill talan om enskilt anspråk ingå, även om den frågan med hänsyn till reglernai skadeståndslagen inte längre synes ha någon praktisk betydelse. Centralorganisationen /SR hänvisar tillriksdagens ställningstagande under förra (JuU 1978/79:5) och anföratt föreningen inte heller i övrigt har funnit all några omständigheterframkommit som f n. skulle föranleda ändring i gällande lagregler. Föreningenavstyrker därför bifall till motionerna. Enligt Tjänstemännens ()mening föreligger behov av en översyn av nu gällande lagregler om åtal motämbetsmän och rätlen att föra målsägandetalan; målsättningen vid en sådanöversyn bör vara att alla offentliga tjänstemän skall behandlas lika samt atlenskild medborgare skall ha rätt att få sin sak prövad i domstol. Skyddsreglermot obefogade åtal resp. obefogade skadeståndsanspråk bör enligt TCO samtidigtövervägas. 1 detla betänkande behandlar utskottet fem motionerangående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet. 1motionen 854 begärs all ansvarssystemet för funktionärer i offentlig verksamhetblir föremål för översyn. Imotionerna 311,688,1174 och 1176 framställs yrkanden som går ut på attlagändringar bör vidtas när det gäller de särskilda åtalsregler som gäller förvissa högre tjänstemän. De särskilda reglerna bör enligt motionärerna avskaffasså att del blir möjligt för målsägande atl väcka talan om ansvar eller enskiltanspråk mot offentliga funktionärer på grund av brotl som begåtts i utövningenav tjänst eller uppdrag. 1 moiionen 1174 yrkas vidare att uttalar sigför att rätten till målsägandetalan är en omistlig del av rättssamhället. 1 motionen 688 begärsockså förslag som innebär att handlingar i tjänsten. JuU 1979/80:5 22 sominte ingår i normal ärendehandläggning, inte får undandras från allmänt åtalenligt eller annan allmän lag. Dennuvarande ordningen i fråga om ansvar för offentliga funktionärer i utövning avtjänst eller uppdrag infördes genom lagstiftning och gäller sedan den 1januari 1976. Genom denna lagstiftning har det straffrättsliga ansvaret förlindrigare förseelser i tjänsten i princip avskaffats och ersatts av ett disciplinärtansvar. Försärskilt straffvärda beteenden finns dock alltjämt ett straffansvar. Detgällermyndigheismissbruk och vårdslös myndighetsutövning saml mutbrott ochbrott mot tystnadsplikt. För myndighetsmissbruk döms den som imyndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller annanförfattning gäller för myndighetsutövningen om gärningen för det allmänna ellerför någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej ärringa. Omgärningen begås av grov oaktsamhet döms för vårdslös myndighetsutövning. Vidbedömningen av om grov oaktsamhet föreligger skall enligt förarbetena tilllagstiftningen samtliga omständigheter beaktas; särskild noggrannhet måstekrävas när det står klart att myndighetsutövningen får avsevärda konsekvenserför de berörda, men enbart den omständigheten att oriktig myndighetsutövningmedfört allvariigt förfång får inte föranleda alt oaktsamheten bedöms som grov. Förarbetstagare hos staten samt för sådana arbetstagare hos kommuner och vissaandra inrättningar, vilkas anställning är statligt reglerad, är detdisciplinära ansvaret förfaliningsreglerat i lagen om offentlig anställning.Lagen innehåller bestämmelser bl. a. om disciplinansvar, avskedande,avstängning och läkarundersökning, beslutande myndighet och talan motdisciplinmyndighels beslut. Vissa befattningshavare är helt eller delvisundantagna från lagens tillämpning, t. ex. statsråd och jusiitieråd. För dekommunala arbetstagare, som inte omfattas av lagens regler om disciplinansvaroch avskedande, gäller inte något författningsreglerat disciplinansvar. För demgäller i stället bestämmelser i kollektivavtal. Åtalmot offentliga funktionärer kan väckas, förutom av allmän åklagare, avriksdagens ombudsmän och jusiitiekanslern. Fråga om disciplinansvar enligtlagen om offentlig anställning prövas av den myndighet som arbetstagaren lyderunder. Beträffande befattningshavare som innehar eller uppehåller ordinariedomartjänst eller högre tjänst vid statlig myndighet sker dock prövningen avstatens ansvarsnämnd. Beslut i disciplinärenden enligt lagen om offentliganställning kan överklagas till domstol och prövas enligt lagen om rättegångeni arbetstvister. Även ombudsmän och jusiitiekanslern har vissabefogenheter när det gäller utkrävande av disciplinansvar enligt lagen omoffentlig anställning. Enligt20 kap. 8 § får målsägande inte väcka åtal för brott som hörunder allmänt åtal med mindre han angett brottet lill åtal och åklagarenbeslutat att åtal inte skall ske. Om åklagare väckt åtal får målsägandenbiträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt. Enligt 20 kap. 9 § JuU 1979/80:5 23 andrastycket får målsäganden överta åtalet om åklagaren lägger nedåtalet på den grunden all det inte längre föreligger tillräckliga skäl att denmisstänkte är skyldig till brottet. Enligtbestämmelser i regeringsformen, riksdagsordningen och gällersärskilda regler för väckande av talan om ansvar och enskilt anspråk mot vissahögre tjänstemän på grund av brott i utövning av tjänst eller uppdrag.Bestämmelserna avser statsråd, jusiitieråd, regeringsråd, ombudsmänoch jusiitiekanslern samt innehavare av annan ordinarie domartjänst ellertjänst som byråchef eller därmed jämställd eller högre tjänst, ledamöter avdomstol eller central statlig förvaltningsmyndighet, som ej är anställda hosstaten, eller krigsman på regementschefs eller därmed likställd eller högretjänst. För de nämnda befattningshavarna gäller bl. a. att målsäganden inte fårväcka talan om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som begåtts iutövning av tjänst eller uppdrag. Sådan talan får väckas endast av behörigåklagare, som beträffande huvudgruppen av de berörda tjänstemännen ärriksåklagaren, ombudsmän eller jusiitiekanslern. Reglerombegränsning i åklagarbehörigheten och om målsägandes rätl att föra talan närdet gäller brott av högre tjänstemän har länge funnits i svensk rätt. Reglernahar ansetts utgöra ett skydd för dessa tjänstemän mot obefogat åtal ellerogrundad talan om ersättning. gällde begränsningarna talan om ansvareller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott som avsågs i 20 kap. 1 §§brottsbalken i dess lydelse före ämbetsansvarsreformen, dvs. tjänstemissbruk,tagande av muta eller otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt ochtjänstefel. 1974 i samband med grundlagsreformen gällerbegränsningarna nu brott i utövning av tjänst eller uppdrag. Härmed avsesenligt uttalanden i förarbetena gärningar som ingår som ett led i självautövningen av tjänsten eller uppdraget. Utanför begränsningsreglerna fallergärningar som inte är typiskt förbundna med tjänsten eller uppdraget.Beträffande sådana gärningar gäller vanliga regler om åklagares behörighet ochom målsägandes rätt att väcka talan om ansvar eller enskilt anspråk. Vissamöjligheter för målsägande att föra talan om ersättning för skada på grund avfelaktigt förfarande av offentliga funktionärer finns genom reglerna i skadeståndslagenom statens och kommuns skyldighet att ersätta skada som vållats genom fel ellerförsummelse vid myndighetsutövning. Sådan skyldighet föreligger om de kravblivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens ändamål skäligen kanställas på dess utövning. Regler om handläggningen av skadeståndsanspråk motstaten finns kungörelse om statsmyndigheternas skadereglering ivissa fall. Utskottethar efter ämbetsansvarsreformens genomförande prövatmotionsyrkanden rörande bl. a. reformens inverkan på utövandet av deoffentliga funktionerna. Vid 1976/77 och 1977/riksmöten har utskottetdärvid intagit den ståndpunkten att det inte framkommit några omständighetersom gav anledning till annan bedömning av lagstiftningens JuU 1979/80:5 24 lämplighetän den som gjordes då lagstiftningen antogs . Utskoitet har också vid1977/78 och 1978/riksmöten prövat motionsyrkanden rörande vilketförfarande som skall anses som grov oaktsamhet vid myndighetsutövning och kunnaföranleda ansvar för vårdslös myndighetsutövning. Utskottet har då uttalat attdet enligt utskottets mening ännu var för tidigt att bedöma om behov förelåg avändrade lagregler. Vid del sistnämnda tillfället tillade utskoitet dock att enutvärdering av ämbetsansvarsreformen inom någon tid framstod som påkallad. Vid utskottets remissbehandling av förevarandeärende har flera remissinstanser uttalat sig för den i motionen 854 begärdaöversynen av systemet om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet, medanandra remissinstanser ansett atl del ännu är för tidigt att göra en sådanöversyn. Enligt utskottets mening ger föreliggande material inte underlag föratt anse att ämbetsansvarsreformen har sådana brister att den har negativtpåverkat utövandet av de offentliga funktionerna. Under remissförfarandet haremellertid pekats på en rad problem som redan uppkommit under tillämpningen avdet nya systemet. Här kan nämnas följande frågor. Utrymmetför tillämpningen av straffstadgandet beträffande myndighetsmissbruk ochvårdslös myndighetsutövning har i praxis ansetts begränsat. Kravet i 20 kap. I§ att det för straffansvar krävs att oaktsamheten vid oriktigmyndighetsutövning skall vara grov synes ha lett till att möjligheterna att fåen domstolsprövning är mycket små. Vidare framgår att disciplinansvarssystemetenligt lagen om offentlig anställning har brister. Härvid har bl. a. pekats påde problem som följer av atl kommunala tjänstemän i allmänhet inte ärunderkastade något lagreglerat disciplinansvar och att förfarandet idisciplinärenden i många stycken är oklart. 1 sistnämnda hänseende har särskiltpekats på att lagstiftningen inte reglerar hur myndigheterna eller statensansvarsnämnd skall behandla anmälningar från enskilda. Oklart är också näranställningsmyndighetens anmälningsskyldighet till skall ansesinträda samt vilket förhållande som i disciplinförfarandet skall råda mellananställningsmyndigheten och samt hur utredningen införanställningsmyndigheten eller skall bedrivas. Svårigheter synesockså ha uppstått i praxis när det gäller samordningen mellan straffrättsligpåföljd och avskedandeinstitutet (se rättsfallet NJA 1978 s. 374, jfr justitiekanslernsyttrande till utskottet i detta ärende). Deredovisade erfarenheterna av tillämpningen av de nya ansvarsreglerna efterämbetsansvarsreformen visar enligt utskottets mening att del nu finns skäl attse över reglerna. En sådan översyn skapar underlag för att bedöma i vad månregelsystemet bör ändras för all svara mot kravet på att de offentligafunktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett rikligt sätt och motkravet på att de offentliga funktionärerna är självständiga och oväldiga i sinverksamhet (jfr JuU 1975:22 s. 100). JuU 1979/80:5 25 Enligt vad som uttalas i regeringsdeklarationen den12 anser också regeringen att tiden nu är inne för en översyn avämbetsansvarsreformen. Utskottet har inhämtat atl chefen förjustitiedepartementet i enlighet härmed avser att begära regeringensbemyndigande att tillkalla en kommitté med uppdrag atl utreda straff- ochdisciplinansvaret för funktionärer i offentlig verksamhet. Kommittén avses fåi uppdrag alt kartlägga tillämpningen av det nuvarande straff- ochdisciplinansvarssystemet och att pröva om ändringar i regleringen är påkallade.Enligt vad utskottet inhämtat är avsikten att kommittén härvid bl. a. skalluppmärksamma rätten för en målsägande att väcka åtal och skadeståndstalan pågrund av brott som har begåtts i utövningen av offentlig tjänst. Utskottetutgår från att den nu nämnda översynen kommer till stånd och att resultatet avden skall ge underiag för en förutsättningslös prövning av om några ändringar isystemet bör vidtas. Härigenom kommer att tillgodoses det önskemål om utredningsom framförts i motionen 854 och som utskottet enligt del ovan sagda ocksåställer sig bakom. Någottillkännagivande från sida beträffande översyn av ansvarssystemel ärmed hänsyn till det anförda inte erforderiigt. Utskottet avstyrker därförbifall till motionen 854. Enligt utskottets mening kan det förväntas att denkommande utredningen tar upp sådana frågor rörande allmänt åtal på grund avoffentliga funktionärers handlingar i tjänsten som avses med yrkandet imotionen 688 i denna del. Något uttalande från sida är därför ejerforderiigt. Utskottet avstyrker bifall till detta motionsyrkande. Den i motionerna 311,688,1174 och 1176 upptagnafrågan om borttagande av begränsningen i målsägandens rätt att väcka enskiltåtal och föra talan om enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemän har tidigareprövats av , senast år 1978.1 sitt av godkända betänkandeuttalade utskottet då (JuU 1978/79:5) att det enligt utskottets mening intefanns anledning att i princip gå ifrån den gällande ordningen. Utskottetuttalade vidare bl. a. följande. Från allmän och enskild synpunkt är det enligtutskottets mening till fyllest att fråga om åtal mot nu ifrågavarandetjänstemän för brotl i utövning av tjänst eller uppdrag kan väckas av allmänåklagare eller av ombudsmän eller jusiitiekanslern. De i samband medgrundlagsreformen vidtagna ändringarna i när detgäller beskrivningen av de gärningar som omfattas av de särskilda åtalsreglernahar visseriigen gjort dem tillämpliga på andra straffbelagda gärningar än demsom tidigare utgjort ämbetsbrott. Eftersom fråga är om gärningar som ingår somett led i själva utövningen av tjänsten eller uppdraget finns det dock enligtutskottets mening ej skal att nu överväga ändringar i de berörda åtalsreglerna. Närdet gäller talan om enskilt anspråk vill utskottet erinra om reglerna i skadeståndslagenom statens och kommuns ansvar för fel och försummelse vid myndighetsutövningoch det särskilda skaderegleringsförfarandet när det JuU 1979/80:5 26 gälleranspråk på staten. Därigenom har den enskilde tillerkänts möjlighet att fåersättning för skada lill följd av fel eller försummelse av offentligafunktionärer. Del finns vid sådant förhållande inte skäl att upphäva de irättegångsbalken intagna begränsningarna i den enskildes rätt alt föra talan omenskilt anspråk på grund av brott som begåtts av högre tjänstemän i utövningenav tjänst eller uppdrag. När frågan nu återkommer vill utskottet uttala attdet enligt utskottets mening, sedan frågan senast behandlades av ,inte har inträffat några omständigheter som i sig ger anledning till annalställningstagande än det gjorde . Reglerna har emellertidpå många håll - vilket också påpekats under utskottets remissbehandling avärendet - uppenbarligen kommit att uppfattas som stridande mot intresset avallmän insyn i handhavandet av de offentliga funktionerna. Reglerna har ocksåansetts utgöra ett allvariigt hinder för den enskilde att få till stånd endomstolsprövning av de offentliga funktionärernas ämbetsutövning gentemothonom. En bidragande orsak till denna inställning har varit att oklarhet ombestämmelsernas tillämpningsområde uppstått genom lagändringar. Medhänsyn till det sagda kan det enligt utskottets mening finnas anledningöverväga andra vägar än att genom inskränkning i målsägandens talerätttillgodose det skydd mot obefogade åtal eller krav som åsyftats medbestämmelserna. Enligt vad utskottet inhämtat avses den förut nämndautredningen bl. a. alt få i uppdrag att överväga ändringar i den riktningen.Samtidigt bör enligt utskottets mening prövas skälen för att ett sådant skyddavserenbart vissa högre ämbetsmän. Något initiativ från sida medanledning av yrkandena i detta hänseende i motionerna 311, 688, 1174 och 1176är enligt utskottets mening inte erforderligt. Utskottet avstyrker därförbifall till dessa motionsyrkanden. mening bör ej göra något uttalande i detta ärendebeträffande målsägandelalan i allmänhet såsom yrkats i motionen 1174. Utskottetavstyrker därför bifall till motionen också i denna del. 1. att beträffandeöversyn av ämbetsansvarsreformen m. m. avslår motionen 1978/79:854, 2. all beträffandeallmänt åtal mot offendiga funktionärer avslår motionen 1978/79:688 i denna del(yrkandet 3), 3. att beträffandemålsägandes talerätt mot offentliga funktionärer avslår motionen 1978/79:311,motionen 1978/ 79:688 i denna del (yrkandena 1 och 2), motionen 1978/79:1174 idenna del (yrkandet 2) och motionen 1978/79:1176, JuU 1979/80:5 27 4. att beträffande målsägandes talerätti allmänhet avslår motionen 1978/79:1174 i denna del (yrkandet I). Närvarande:Bertil (), (), (), Hans Pptersson iRöstånga (fp), (), (), (), HansPettersson i (s), (), (), (), (), (), () ochMaja (). avHans Petersson i (fp) och (), som anför: Enligt vår mening kan det inte anses vara iöverensstämmelse med grundläggande rättsprinciper alt vissa tjänstemän intarensärställning när del gäller skydd mot enskilt åtal och skadeståndsanspråk. Vihar därför anslutit oss till utskottets uppfattning att reglerna ominskränkning i målsägandens lalerätt i detta hänseende bör ses över. Vi hardärvid utgått från att översynen skall ske med utgångspunkt i att allatjänstemän skall behandlas lika samt med inriktning på att någon inskränkning imålsägandens talerätt inte skall göras.