bet · G301KU50 · 1979-12-31 00:00:00 — Imitten av består enhetens personal av ett departementsråd (huvudman),ett kansliråd, två handläggare (/23), varav en bemyndigats att vid sidan avhuvudmannen fullgöra vissa huvudmannauppgifter, en handläggare (19/20), niohandläggare (19), varav två extra tjänstemän som tillfällig förstärkning, enkanslist med reducerad arbetstid, samt sju KU1979/80:50 157 assistenter, varav en med reducerad arbetstid. Antalethandläggare har alltså ökat från sex till 12 och biträdespersonalen från tvåtill åtta personer. Den stora arbetsbelastningen på enheten har ocksåföranlett andra åtgärder vid sidan av personalförstärkningarna. Sedan några årär enhetsledningen dubblerad vad gäller handläggningen av ärenden enligtutlännings-och medborgarskapslagstiftningen. Vissa handläggaruppgifter, såsomåtgärder i samband med att ett ärende anhängiggjorts fram till föredragningför remissbedömning, utförs av assistenter. Förenklingar av administrativarutiner genomförs kontinuerligt i syfte att förkorta handläggningstiderna. Bl.a. har införts en särskild ordning för remissbedömning. Trots dessa åtgärderförekommer förhållandevis ofta övertidsarbete. Förslagen i den lagrådsremiss angående ny utlänningslagsom f. n. föredras' i lagrådet kommer att på några punkter medföra förändringari fråga om IM-enhetens ärenden. Antalet återbrytningsärenden kommer att minska.Ä andra sidan tillkommer en ny grupp av besvårsårenden, besvär överinvandrarverkets beslut om flyktingförklaring. har - utom /79 -den största ärendebalansen av samtliga departement. Fram till årsskiftet1976/77 låg antalet oavgjorda besvärsärenden kring 1 000 men har de två senasteårsskiftena uppgått till drygt 1 400. Handläggningen av olika slags förvaltningsärenden inombostadsdepartementet, främst besvärsärenden, granskades av utskottet både 1978och 1979. Härvid redovisades bl. a. balansläget utförligt. I 1979 årsgranskningsbetänkande (KU 1978/79:30 s. 20, 153-155) framhöll utskottet attbalansen av oavgjorda ärenden måste betecknas som otillfredsställande hög menatt en utveckling i positiv riktning syntes vara på väg. Utskottet såg dettasom en följd av de ansträngningar som man gjort inom departementet för attbemästra den svåra arbetssituationen. Utskottet fann därför inte skäl för annatuttalande än att utskottet avsåg att uppmärksamt följa det fortsatta resultatetav de åtgärder som vidtagits och kommer att vidtas för att komma till rätta medhandläggningsfrågorna inom . Antalet balanserade besvärsärenden inomindustridepartementet visar en fortgående ökning /74.Ökningen hänger enligt uppgifter som lämnats från departementet främst sammanmed att nya ärendegrupper tillkommit. överfördes regionalpolitiskaärenden från till industridepartementet. Ökningenmellan de två senaste årsskiftena avser dock till största delen besvär överbeslut av statens industriverk i fråga om statsbidrag till energibesparandeåtgärder. utvidgades möjligheterna till sådana bidrag.Arbetsbelastningen på den enhet som handlägger energifrågor har ökat kraftigtunder senare år, bl. a. på grund av tillströmningen av besvärsärenden, ochenheten har byggts ut avsevärt . Även inom kommundepartementet har balansen avbesvärsärenden ökat /76. De senaste årens ökningar berorbl. a. på att KU1979/80:50 158 kyrkoärendena överflyttades från utbildnings- tillkommundepartementet . Ett nödvändigt led iutredningen av ett besvärsärende är att genom remiss inhämta annan myndighetsyttrande. Bestämmelserna i 10 § förvaltningslagen om remissbehandling syftarbl. a. till att undvika onödiga dröjsmål med ärendes avgörande. Paragrafen harföljande lydelse: 10 § Innan myndighet inhämtar yttrande genom remiss, skallmyndigheten noga pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas frånflera skall det göras , om ej särskilda skäl föranleder annat. Om detej är obehövligt, anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tidyttrande önskas samt huruvida mottagaren bör inhämta yttranden från annan. I statsrådsberedningens anvisningarframhålls-bl. a. under hånvisning till uttalanden iämnet - att förvaltningslagens nämnda bestämmelser bör följas i departementen.Sålunda bör man enligt anvisningarna noga pröva behovet av remiss, innan ensådan åtgärd beslutas. Är det ovisst om någon sakprövning skall ske i ettärende - det år t. ex. oklart om en klagande är besvärsberättigad eller omanförda besvär har kommit in i rätt tid - bör remissyttrande i sakfrågan inteinhämtas, förrän man har avgjort om ärendet skall prövas i sak. Man kanemellertid, framhålls vidare i anvisningarna, behöva inhämta yttrande frånbeslutsmyndigheten t. ex. för att få utgångspunkten för besvärstidenfastställd. Kan det inte bli aktuellt att inhämta yttrande från någon annan änbeslutsmyndigheten, är det enligt anvisningarna praktiskt att inhämta yttrandei denna del som man inhämtar yttrande i den formella frågan. Iremissen bör emellertid då anges att yttrande i sakfrågan inte skall avges, ommyndigheten anser att besvären inte kan tas upp till prövning i sak. Enligt anvisningarna bör man också, om det inte ärobehövligt, i remissen ange bl. a. inom vilken tid yttrande önskas. Om tid förremissyttrande har angetts, ligger det enligt statsrådsberedningen "isakens natur att man från departementets sida fortlöpande övervakar att tidenhålls". Man bör därför ha ett system som gör det möjligt att omedelbartobservera ett dröjsmål. Ett sådant övervakningssystem bör omfatta även de falldär tid för remissyttrande inte uttryckligen har angetts, men där yttrandeinte har kommit in till departementet "inom skälig tid". Utskottet har vid ett flertal tillfällen uttalat attbesvärsärenden som av formella skäl inte kan tas upp till prövning i sak intebör bli föremål för en remissbehandling, som saknar betydelse för ärendetsprövning och endast är ägnad att onödigt fördröja regeringens avgörande. Bådede enskilda parternas intresse av att få svar utan onödigt dröjsmål oehförvaltningens intresse av att inte åsamkas en onödig och kostsam ökning avarbetsbördan har ansetts tala härför. Av den undersökning som utskottet företogvid 1976 KU1979/80:50 159 års granskning framgick dock att ett mycket stort antalbesvärsärenden som kommit in för sent gjorts ti'i föremål för remissbehandling.Utskottet konstaterade därför att handläggningen av dessa ärenden fortfarandeinte skedde efter enhetliga principer. En förändring borde enligt utskottetkomma till stånd så att de av utskottet och i statsrådsberedningens anvisningarförordade principerna följs inom samtliga departement (KU 1975/76:50 s. 8-9). Vid den granskning av handläggningen av vissa grupper avbesvärsårenden som utskottet företog 1976 (KU 1975/76:50 s. 9) uppmärksammadesatt i de grupper av ärenden där remiss har skett av alla, eller så gott somalla, ärenden hade remissen gått ut efter det att besvärsinlagankommit in till departementet. Det var enligt utskottet uppenbart att i sådanafall remissen hade karaktär av en ren rutinåtgärd. Den kunde knappast haföregåtts av den noggranna prövning av behovet av åtgärden som förordas iförvaltningslagen och statsrådsberedningens anvisningar. Utskottet villeemellertid inte bestrida att det beskrivna förfaringssättet ibland kunde havissa praktiska fördelar, särskilt i fråga om sådana ärendegrupper där ettbehov av remiss erfarenhetsmässigt förelåg. Utskottet ansåg det dock önskvärtatt remissbehovet för ärendegrupper av nämnt slag togs upp till prövning fråntid till annan. Beträffande remittering iakttog utskottet vidare att det mycketofta förekom att tid för yttrande inte sattes ut. Enligt utskottet syntes dettaförfaringssätt, som inte stämde överens med statsrådsberedningens anvisningar,rent av vara det normalt tillämpade. Sammanfattningsvis framhöll utskottet somredan nämnts vikten av att regeringens prövning inte fördröjs genom onödigteller onödigt utdraget remissförfarande. De uttalanden av utskottet som återgivits i det föregåendesammanfattades i skrivelsen av till statssekreterarna m.m. från rättschefen i statsrådsberedningen (se ovan s. 7). I enkäten till expeditionscheferna ställdes fyra frågorbeträffande remittering av besvär. Dessa frågor avsåg undvikande avrutinmässig remittering, remittering av för sent inkomna besvär, utsättande avtid för remissyttrande oeh bevakning av remissyttrande. Svaren på dessa frågorskall redovisas i det följande. 4.1 Remittering till beslutsmyndigheten Den första frågan löd: Hur bör enligt Er mening undvikasatt besvärsärenden av visst slag rutinmässigt remitteras tillbeslutsmyndigheten eller till vissa andra myndigheter? Några departement har reagerat motfrågans formulering och ansett att vad som bör undvikas år schablonmässig ellerslentrianmässig remittering, ej remittering enligt en fast och genomtänktrutin. KU1979/80:50 160 Ett par departement har nöjt sigmed att konstatera att rutinmässig remittering inte förekommer eller inte börförekomma eller att frågan är löst genom statsrådsberedningens anvisningar. De övriga svaren fördelar sig i stort sett lika mellan tvåmodeller för beslut om remittering skall ske till beslutsmyndigheten eller ej.Enligt den ena modellen fastställs först om besvären anförts i rätt tid. Finnerman att detta ej är fallet, avgörs ärendet utan föregående remiss. I motsattfall är huvudregeln att ärendet remitteras till beslutsmyndigheten. Flera av dedepartement som arbetar efter denna modell framhåller dock att inte hellerfrågan om besvären kommit in i rätt tid alltid kan avgöras utan remiss. Enligt den andra modellen är den första åtgärd som vidtasatt beslutsmyndighetens akt infordras. På grundval av innehållet i denna görsen bedömning av remissbehovet. Mot remiss talar därvid inte bara förhållandensom kan medföra att ärendet inte prövas i sak, t. ex. att besvären inte anförtsi rätt tid, utan också omständigheter av annat slag. De departement som arbetarefter denna modell menar sålunda att remiss bör begränsas till sådana fall därbesvärsskrivelsen innehåller nya omständigheter som är av det slaget att de kanpåverka utgången. Vissa andra omständigheter kan också föranleda remiss. Några av de departement som förespråkar den förstamodellen motiverar mer eller mindre utförligt sitt ställningstagande. Ett avdessa departement framhåller i en mycket ingående motivering att det för detförsta är gammal praxis inom förvaltningen att i mål, där offentlig motpartsaknas till enskild klagande, i stället inhämta yttrande över besvär från beslutsmyndigheten.För det andra anförs att det är lättare för beslutsmyndigheten än förbesvärsmyndigheten att bedöma om klaganden anfört något nytt genom sina besvär.Bl. a. påpekas det att det ofta bara är beslutsmyndigheten som vet om klagandenhar muntligen argumenterat på samma sätt hos beslutsmyndigheten som ibesvären. Sammanfattningsvis framhålls att en arbetsrutin som innebär attremiss regelmässigt sker till beslutsmyndigheten synes befogad i många grupperav besvärsärenden. Bedömningen av remissbehovet måste emellertid alltid görasav åtminstone huvudman, som alltid noga bör pröva remissbehovet i varjesärskilt ärende. Att ändra ett överklagat beslut utan föregående remiss börenligt departementets uppfattning dock inte förekomma. Ett par andra departement, som är anhängare av denförstnämnda modellen, anser att remiss till beslutsmyndigheten i regel medförden rationellaste handläggningsordningen både för departementet och vederbörandemyndigheter. Ett förfarande som innebär att beslutsmyndighetens yttrandeinhämtas med att akten i ärendet rekvireras därifrån behöver intemedföra något onödigt arbete för beslutsinyndigheten. I de fall då akteninnehåller tillräckliga upplysningar i ärendet behöver beslutsmyndighetenendast lämna ett mycket kort yttrande som remissvar. Ett av dedepartement, som förespråkar den andra modellen, anser KU 1979/80:50 161 däremotatt ett förfarande som innebär att inkomna besvär remitteras föryttrande som beslutsmyhdigheten anmodas översända handlingarna iärendet, är mindre lämpligt eftersom remissen beslutas på ett ofullständigtunderlag. Behovet av att inhämta yttrande från beslutsmyn-digheten bör istället prövas i varje enskilt fall sedan man genom en skriftlig beställningtill vilken fogats en kopia av besvärsinlagan infordrat akten frånbeslutsmyndigheten. Enligt detta departements uppfattning blir resultatet avett sådant förfarande en avsevärt snabbare handläggning. Fleraav de departement som är anhängare av ett mera selektivt remissförfarandediskuterar vilka omständigheter som bör vara avgörande för remissbeslutet.Samtliga departement som tagit upp denna fråga är ense om att ombesvärsskrivelsen innehållit nytt material eller nya skäl som kan påverkautgången av ärendet, bör besvären remitteras till beslutsmyndigheten för attge denna tillfälle att bemöta vad som anförts. En annan omständighet som enligtdessa departement talar för remittering av besvären är att underinstansentvekat om beslutet eller givit en oklar beslutsmotivering eller att materialeti akten inte ger tillräcklig ledning för bedömningen. 4.2Remittering av för sent inkomna besvär I den andra frågan ombads expeditionscheferna gesin syn på frågan om remittering av besvär som kommit in först efter besvärstidensutgång, s. k. deserta besvär. majoritet av departementen svarar på denna fråga att deserta besvär ejremitteras annat än då sakprövning är tänkbar (jfr nedan avsnitt 5). Någradepartement anger också att man tar reda på om besvärstiden överskridits genomandra förfaranden än remiss, t. ex. telefon- eller brevkontakt medbeslutsmyndigheten eller genom infordrande av handlingarna, inklusivedelgivningsbeviset. Ettpar departement har svarat på ett sätt som får tolkas så att man inte delar majoritetenssynsätt. Ett departement förklarar att remiss av "deserta besvär, dvs.besvär om vilka det är känt att de kommit in för sent" inte bör ske annatän vid sakprövning. I svaret anges inte närmare hur "det är känt" attvissa ärenden kommit in . Ett annat departement svarar att desertabesvär i regel inte bör remitteras men att det dock bör ske om det behövs föratt kunna bedöma om besvären är deserta. Ett tredje departement anför följande: Avvisning av besvär bör ske snabbt. Om på grund ävbesvärsskrivelsen finns skäl misstänka att besvären anförts , börhandlingarna utan remiss infordras. I flertalet fall ger enbartbesvärsskrivelsen ingen grund för desertion. Då bör remiss - utom ipersonalärenden - ske utan undersökning beträffande delgivningsdag. I remissenbör då framhållas, att yttrande i sakfrågan inte skall avges, om myndighetenanser att besvären bör avvisas. 11Riksdagen 1979/80. KU1979/80:50 162 För att ytterligare belysa fråganom remittering av deserta besvär har en genomgång företagits av 1978 årsregeringsprotokoll för samtliga departement utom utrikes- ochekonomidepartementen där antalet besvärsärenden är mycket litet (jfr tab. 1, s.6). Motsvarande genomgångar har skett tidigare, senast vid granskning(protokoll). Som tidigare framgått visade undersökning, attett mycket stort antal deserta besvär hade remitterats. Närmare bestämt var det141 av 327 deserta besvärsårenden () som hade gjorts till föremål förremissbehandling. Vidare konstaterades att departementens praxis varit mycketvarierande. Inom social-, kommunikations-, finans- och jordbruksdepartementenhade alla eller i stort sett alla för sent inkomna besvärsärenden underkastatsremissbehandling. Även inom hade det förekommit ett störreantal sådana remissbehandlade ärenden. Inom justitie-, försvars-, utbildnings-och arbetsmarknadsdepartementen hade däremot remissbehandling skett endastundantagsvis. Den genomgång av protokoll som gjorts har gettdet resultat som framgår av följande tabell. Remittering av deserta besvärsärenden " Därav 25 i vilka har angetts att remissyttrandenavser besvärstiden, b Därav 9 som endast delvis är deserta <=Därav 8 som endast delvis är deserta <" Därav 1 som endast delvis ärdesert >= Därav 18 som endast delvis är deserta f Därav 8 som endast delvisär deserta och 2 i vilka har angettsatt remissyttranden avser besvärstiden. Tabellen visar att av alladeserta ärenden remitterades . Bland de 122 remitterade ärendenafinns dock, för det första, 27 ärenden där remissen uttryckligen avsettbesvärstiden, för det andra, 16 KU1979/80:50 163 ärenden som endast delvis är deserta, dvs. det har funnitsfler än en besvärsskrivelse i ärendet och alla skrivelserna har inte kommit inför sent. Om dessa omständigheter beaktas går antalet remitterade desertaärenden ned till 79 (). Av de departement som har ett större antal desertabesvärsärenden remitterar kommunikations-, budget- och jordbruksdepartementenalla eller praktiskt taget alla ärenden. Därvid bör dock anmärkas att kommunikationsdepartementeti hälften av de remitterade fallen angett att remissen avsåg besvärstiden.Försvars-, social-, utbildnings-, arbetsmarknads- och bostadsdepartementenremitterar däremot i ingen eller liten utsträckning de deserta ärendena. Övrigadepartement behandlar för få deserta ärenden för att det skall vara möjligt attgöra något uttalande om deras praxis. Jämförs dessa resultat med resultaten av 1976 årsundersökning finns inga större skillnader att notera. Alltjämt remitteras ettstort antal deserta besvärsärenden. Inte heller har de enskilda departementenspraxis förändrats på något märkbart sätt. 4.3 Utsättande av remisstid Den tredje frågan om remittering ienkäten till expeditionscheferna gällde behovet av att ange remisstider ibesvärsärenden. Frågan löd på följande sätt: Under vilka omständigheter anser Nidet lämpligt resp. olämpligt att ange tid för yttrande vid remiss avbesvärsärende? De flesta departementen svarar pådenna fråga att det i regel är lämpligt att ange remisstid. Ett departementanför flera skäl för denna ståndpunkt. a. framhålls att såväl klaganden somandra intressenter (tredje man, allmänheten) får bättre möjligheter att följaett ärendes gång om remisstid anges. Även besvärsmyndighetens och remissinstansernasarbetsplanering underlättas. Ett annat departement anser att erfarenheten harvisat att handläggningstiden tenderar att bli för lång om man ej angerremisstid. Denna uppfattning är dock, som framgår nedan, inte oomstridd. Några av de departement som svarat att remisstid i regelbör anges, nöjer sig med detta allmänna svar medan andra preciserar sina svarytterligare genom att ange omständigheter där det är särskilt lämpligt resp.olämpligt att sätta ut remisstid. Särskilt lämpligt anser ett par departementdet vara då ärendet brådskar. Enligt ett annat departement kan det varaolämpligt om remissen bedöms föranleda ett omfattande utredningsarbete hosremissmyndigheten eller då det är känt att myndigheten i fråga vanligen intedröjer oskäligt länge med yttrande. Olämpligt är enligt ytterligare ett annatdepartement även att sätta ut där den är svår att beräkna och man kanräkna med ett så snabbt svar som möjligt, t. ex. på grund av myndighetens egetintresse. Något departement påpekar också att det kan vara obehövligt KU 1979/80:50 164 attange tid om det gäller en viss typ av återkommande besvärsärenden där det ärklart att remissinstansen avger yttrande så snart det är möjligt. Enannan grupp av svar på denna fråga som dock endast ges från ett par departementgår ut på att remisstid skall anges om ärendet brådskar, men ej annars. Somframgått ovan är brådska också en omständighet, som enligt anhängarna tilluppfattningen att utsättande av remisstid bör vara huvudregeln, gör det särskiltlämpligt att ange remisstid. Restenav svaren på denna fråga är av mer individuell karaktär. Enligt ett departementbör man, när ett ärende remitteras till en myndighet, räkna med att myndighetensvarar möjligt. Man menar vidare att departementet i regel inte kanbedöma den tid som myndigheten behöver för att svara. Inte så sällan behövs t.ex. tid för att skaffa upplysningar från annan myndighet. Ettannat departement vill göra en åtskillnad mellan remisser som går ut samtidigttill flera myndigheter (solfjädersremiss) oeh remisser där remiss-instan.sernafår yttra sig en efter annan (kedjeremiss). Enligt departementet är det vidsolfjädersremiss både lämpligt och behövligt att ange remisstiden. Däremotanser departementet att mycket talar för uppfattningen att angivande av tid ärobehövligt vid kedjeremiss till länsstyrelser och centrala ämbetsverk som ändåbesvarar remisser inom skälig tid. Departementet ställer frågan om inte dessamyndigheter själva bör få prioritera inom sitt arbetsområde. Utsättande avremisstid kan enligt departementet fresta myndigheten att i onödan utnyttjahela remisstiden. Inom detta departement är det emellertid numera rutin attbestämd tid anges, åtminstone i personalärenden och vid remiss tilllänsstyrelse. Enligt departementet torde dock rutinen knappast ha inneburitnågon generell förkortning av handläggningstiden. Däremot sägs önskemål frånlänsstyrelse om förlängning aV remisstid ha vållat visst merarbete. Ytterligare en fråga ställdes beträffanderemittering. Den gällde bevakningen av remissyttranden och hade följandelydelse: Hur bör man ordna bevakningen av attremissyttranden kommer in i utsatt tid resp. inom skälig tid, om remisstid intesärskilt angivits? I de flesta svaren anges att bevakningen får ordnasolika beroende på om det är många eller få yttranden som skall bevakas. Har ensakenhet inom ett departement få besvärsärenden bör handläggarna själva kunnasvara för bevakningen. Förekommer det ett mycket stort antal besvärsärenden påen enhet bör bevakningen däremot enligt de flestas uppfattning ske i mera"centraliserade" former. Det kan ske genom att enhetsassistenten fåri uppgift att bevaka remissyttranden eller genom att ett särskilt bevakningsregisterläggs upp eller genom en kombination av dessa båda metoder. Ku1979/80:50 165 Handläggningen av besvär som kommit in för sent I 12 § förvaltningslagen finnsvissa bestämmelser om ordningen för anförande av besvär. a. stadgas attbesvär som ej anförts i rätt tid, dvs. normalt från den dagklaganden fick del av beslutet, ej upptas till prövning. Iförvaltningspropositionen uttalade departementschefen (s. 701) att denna regelinte borde göras direkt tillämplig i ärenden hos regeringen. Hade en särskildbesvärstid föreskrivits i en av regeringen beslutad författning, följdenämligen av allmänna statsrättsliga grundsatser att regeringen hade rätt attmedge undantag för särskilt fall i fråga om besvärstidens iakttagande. Frågan togs upp av vid 1968 årsgranskning (KU 1968:15). Utskottet uttalade därvid att om besvär över beslutinte anförts inom föreskriven tid borde saken i möjligaste mån betraktas somslutligt avgjord. Särskilt viktigt var det enligt utskottet att departementenoeh förvaltningsmyndigheterna strikt upprätthöll principen att lagakraftvunnabeslut inte fick omprövas om tredje mans rätt därigenom skulle kränkas. Med hänvisning till dessa uttalanden av utskottetframhålls i statsrådsberedningens anvisningar att man bör följaförvaltningslagens bestämmelser i detta hänseende och alltså avvisa för sentinkomna besvär. Undantag bör göras bara i de fall då besvären gällertillämpningen av en författning som har beslutats av regeringen eller någonunderordnad myndighet. Möjligheten att i de nu nämnda fallen bortse från attbesvärstiden inte har iakttagits bör enligt statsrådsberedningens anvisningarutnyttjas bara om man finner dels att något tredjemansintresse inte berörs,dels att ett avvisande av besvären på formella grunder skulle leda till ettmateriellt otillfredsställande resultat, t. ex. att klaganden skulle gå misteom en förmån. Handläggningen av de för sent ingivna besvären togs ocksåupp granskning (KU 1975/76:50 s. 7 ff.). Utskottet noterade att så passmånga som drygt 300 besvärsärenden hade kommit in till regeringen efterbesvärstidens utgång. Utskottet framhöll i sammanhanget vikten av attbesvärstidsreglerna klart framgick av besvärshänvisningarna. Regeringen bordeenligt utskottet verka för att enhetliga och entydiga formuleringar används idessa hänseenden av förvaltningsmyndigheterna.