bet · G301JuU29 · 1979-12-31 00:00:00 — betänkande 1979/80:29 med anledning av motion om översyn av ansvaret föroffentliga funktionärer I motionen 1979/80:1123 av LarsWerner m. fl. (vpk) yrkas att ger regeringen till känna atl följandeuttalande bör vara vägledande vid den aktuella översynen av ämbetsansvaret: "Gällande bestämmelser om ämbetsmäns ansvarighet hari vissa hänseenden blivit föremål för stark offentlig kritik. Bestämmelsernamotsvarar i dessa hänseenden inte rimliga rättssäkerhets- ochkontrollkrav. De bör därför i grund omarbetas. Kommande nya bestämmelser måsteupprätthålla principen om likhet inför lagen. Bestämmelser, som formellt elleri praktiken skyddar eller undantar högre tjänstemän, bör avskaffas. Medborgaresoch organisationers rättsliga ställning gentemot förvaltningen bör inte bliföremål för inskränkningar. Rättten till målsägandetalan bör allmänt gälla.Brottsbedömningen bör vara lika och gränsen mellan brotl i tjänsten och andrabrott klart markeras. RÅ;s ålalsmonopol bör upphävas. Procedurerna vidutkrävande av ansvar bör vara lika och undanlag från formell likhet endastkomma i fråga, ifall det är oundgängligen nödvändigt för att garanteramateriell likhet." Enligt motionärernas mening bör den kommitté som nyligentillkallats för att utreda frågan om ansvaret för offentliga funktionärer fåklarare direktiv, som går ut på avskaffande av de särskilda reglerna ommålsägandes talerätt mot vissa högre ämbetsmän. Motionärerna uttalar att detfrån rättsstatlig synpunkt är av intresse atl dessa bestämmelser ersätts med enordning byggd på verklig likhet inför lagen. Ansvar för funktionärer i ofTentlig verksamhet Enligt 20 kap. 1 § (BrB) gäller atl den som i myndighetsutövning åsidosätter vad som till följdav lag eller annan författning gäller för myndighetsutövningen kan, omgärningen för det allmänna eller någon enskild medför förfång eller otillbörligförmån som ej är ringa, dömas för myndighetsmissbruk till böter eller fängelsei högst . Om brottet är grovt, kan straffet bestämmas lill fängelse ihögst . Om gärningen begås av grov oaktsamhet, kan dömas för vårdslös myndighetsutövninglill böter eller fängelse i högst . I 20 kap. 2 § BrB föreskrivs ansvar för mutbrott förarbetstagare, som lar emot. låter åt sig utlova eller begär mula eller annanotillbörlig belöning för JuU 1979/80:29 JuU1979/80:29 2 Lagrummet är också tillämpligt påvissa offentliga uppdragstagare och förtroendemän. Enligt 20 kap. 3 § BrB kan den dömas för brotl mottystnadsplikt som yppar eller olovligen utnyttjar vad han till följd av lageller annan författning är pliktig att hemlighålla eller som olovligenutnyttjar sådan hemlighet. Enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning ()gäller att om arbetstagare uppsåtligen eller av oaktsamhet sätter åsido vad somåligger honom i hans anställning får disciplinpåföljd åläggas honom förtjänsteförseelse, dock ej om felet är ringa (10 kap. 1 §). Disciplinpåföljderär varning och löneavdrag (10 kap. 2 §). Om arbetstagare begått brott, somvisar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning, får hanavskedas (11 kap. 1 §). Avskedande kan också ske bl. a. om arbetstagare genomannan gärning än brott begått grov tjänsteförseelse, som visar atl hanuppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning (11 kap. 2 §). Enligt 12 kap, 3 § regeringsformen(RF) får den som är eller har varit statsråd fällas till ansvar för brott iutövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sintjänsteplikt. Åtal beslutas av och prövas av högstadomstolen. Enligt 12kap.8§ RF skall åtal för brott i utövningen avtjänst som ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten väckas i högstadomstolen av ombudsman eller justitiekanslern. Högsta domstolenprövar också om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten skall skiljaseller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergåläkarundersökning. Talan väcks av ombudsman eller justitiekanslern. I (RB) finns vissasärskilda rättegångsbestämmelser när det gäller mål om ansvar eller enskiltanspråk på grund av brott som i utövningen av tjänsten begåtts av vissa högretjänstemän. Bestämmelser finns sålunda dels om att överrätt som första instansskall uppta sådana mål (forum privilegiatum), dels om inskränkningar iåklagares behörighet och enskildas åtalsrätt, dels ock om begränsningar såvittgäller förundersökning. Enligt 2 kap: 2 § RB tillkommer del hovrätt atl som förstadomstol ta upp mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som iutövningen av tjänsten eller uppdraget begåtts av domare i allmän underrätteller krigsrätt eller av konkursdomare, inskrivningsdomare eller annan som vidinskrivningsmyndighet har förordnals att handlägga inskrivningsärende. JuU1979/80:29 3 j Enligt 3 kap. 3 § RB tillkommer det högsia domstolenatt som första domstol taupp mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i utövningen avtjänsten eller uppdraget begåtts av statsråd, jusiitieråd, regeringsråd,ombudsman, justitiekanslern, riksåklagaren eller den som utövarnågot av dessa ämbeten eller av hovrältsdomare eller revisionssekreterare. Dettillkommer vidare högsia domstolen alt som första domstol pröva frågan huruvidajusiitieråd eller regeringsråd skall skiljas eller avstängas från sin tjänsteller vara skyldig att undergå läkarundersökning. Enligt 7 kap. 4 § RB ärriksåklagaren ensam behörig allmän åklagare vid underrätt och hovrätt i mål omansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i utövningen av tjänsteneller uppdraget har begåtts av den som innehar eller uppehåller sådan ordinariedomartjänst eller tjänst som byråchef eller därmed jämställd eller högre tjänstvid statlig myndighet eller annan tjänst som omfattas av 15 kap. 4 § ,ledamot av domslol eller central statlig förvaltningsmyndighet, som ej äranställd hos staten, samt krigsman, som bestrider regementschefs eller därmedlikställd eller högre tjänst. Riksåklagaren är enligt lagrummet också ensambehörig åklagare i högsta domstolen. Lagen om offentlig anställning Om arbetstagare är skäligenmisstänkt för sådant i tjänsteutövningen begånget brott som avses i 20 kap. 1-3§§ BrB eller annal brott, varigenom han har satt åliggande i tjänsten åsido,skall han anmälas till åtal, om för brottet är föreskrivet fängelse eller detfinns anledning anta att talan om enskilt anspråk kommer att föras (12 kap. 1 §LOA). 1 finns också regler om handläggning av frågor omdisciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning(14 kap.). Sådana frågor prövas i princip av den myndighet som arbetstagarenlyder under. Fråga om disciplinansvar, avskedande och avstängning kan tas upppå anmälan av ombudsman eller justitiekanslern. Fråga om avstängningpå grund av brottsmisstanke kan också tas upp på anmälan av åklagare (15 kap. 3§). Beträffande vissa högre tjänstemän ger särskildaregler för prövning av fråga om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan,avstängning eller läkarundersökning enligt . Det gäller innehavare av annanordinarie domartjänst än tjänst som jusiitieråd eller regeringsråd, tjänst sombyråchef eller därmed jämställd eller högre tjänst vid statlig myndighet samtannan tjänst som regeringen bestämmer. Fråga om disciplinansvar m. m. beträffandedessa offentliga funktionärer prövas av en särskild nämnd, statens ansvarsnämnd(15 kap. 4 §). Talan mot myndighets och beslut förs hosdomstol och prövas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.Riksdagens JuU1979/80:29 4 ombudsmän och justitiekanslern har rätt alt söka ändring ibeslut angående disciplinansvar, avskedande och avstängning i avvaktan påavskedande. Beträffande målsägandens rätt attväcka åtal gäller enligt 20 kap. 8 § RB atl han ej får väcka åtal för brott somhör under allmänt åtal med mindre han angett brottet och åklagaren beslutat allåtal inte skall ske. Om åklagare väckt åtal får målsäganden biträda åtalet ochfullfölja talan i högre rätt. Enligt 20 kap. 9 S andra stycket RB fårmålsäganden överta åtalet om åklagaren nedlägger åtalet på den grunden att delinte längre föreligger tillräckliga skäl att den misstänkte är skyldig tillbrottet. 1 svensk rätt har funnits regler ombegränsning i åklagarbehörigheten och av rätten till målsägandelalanbeträffande vissa brott av högre tjänstemän (jfr ILU 1946:3). De särskildareglerna härom gällde tidigare i mål om ansvar eller enskilt anspråk på grundav ämbetsbrott för vilket åtal skulle uppias av högre rätl. Beträffande tjänstemän, mot vilka talan om ansvar ochenskilt anspråk på grund av brott i tjänsteutövningen enligt 3 kap. 3 § RBskall väckas i högsia domstolen, och tjänstemän, mot vilka riksåklagaren enligt7 kap. 4 § RB är ensam behörig allmän åklagare vid sådant brott, gäller attmålsäganden inte får väcka eller överta åtal eller i högre rätt fullfölja väcktåtal. Motsvarande inskränkning gäller beträffande målsägandens rätt alt väckatalan om enskilt anspråk på grund av brott (20 kap. 10 § och 22 kap. 8 § RB). De särskilda reglerna som tidigare gällde i mål om ansvareller enskilt anspråk på grund av ämbetsbrott anpassades genom lagstiftning år1974 (prop. 1974:35, KU 21) till den terminologi som används i RF;s regler omsärskilda åtals- och forumbeslämmelser beträffande bl. a. statsråd och dehögsta domarna. Beträffande den närmare innebörden av den lagändringen hänvisarutskottet till vad som anförs i utskottels betänkande JuU 1979/80:5 s. 9-10. prövade 1978 två motionermed yrkanden om borttagande av begränsningen i målsägandens rätt att väckaenskilt åtal och föra talan om enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemän. I sitt av godkända betänkande (JuU 1978/79:5)uttalade utskoitet vid behandlingen av motionerna att det enligt utskottetsmening ej fanns anledning att i princip frångå den gällande ordningen. Frånallmän och enskild synpunkt var det enligt utskottets mening lill fyllest atlfråga om åtal mot nu ifrågavarande tjänstemän för brott i utövning av tjänsteller uppdrag JuU1979/80:29 5 kan väckas av allmän åklagare eller av riksdagensombudsmän eller justitiekanslern. Utskottet erinrade om att de i samband medgrundlagsreformen vidtagna ändringarna i när detgäller beskrivningen av de gärningar som omfattas av de särskilda åtalsreglernavisserligen gjort dessa regler lillämpliga på andra straffbelagda gärningar ändem som tidigare utgjort ämbetsbrott. Eftersom fråga var om gärningar som ingårsom ett led i själva utövningen av tjänsten eller uppdraget fanns del dockenligt utskottets mening ej skäl alt överväga ändringar i de berördaåtalsreglerna. När det gäller talan om enskilt anspråk erinrade utskottetom reglerna i skadeståndslagen om statens och kommuns ansvar för fel ochförsummelse vid myndighetsutövning och del särskilda skaderegleringsförfarandetnär det gäller anspråk på staten. Därigenom hade den enskilde enligt utskottetsmening tillerkänts möjlighet att få ersättning för skada till följd av feleller försummelse av offentliga funktionärer. Det fanns vid sådant förhållande,uttalade utskottet, inte skäl att upphäva de i RB intagna begränsningarna i denenskildes rätt att föra talan om enskilt anspråk på grund av brott som begåttsav högre tjänstemän i utövningen av tjänst eller uppdrag. Frågan om målsägandens rätt attväcka enskilt åtal och föra talan om enskilt anspråk mot vissa högre tjänstemänprövades därefter åter av under hösten 1979.1 sitt av riksdagengodkända betänkande (JuU 1979/80:5) uttalade utskottet bl. a. alt det enligtutskottets mening, sedan frågan senast behandlades av , inte hadeinträffat några omständigheter som i sig gav anledning till annatställningstagande än det gjorde . Utskottet pekade emellertidpå alt reglerna på många håll -vilket också påpekats under utskottetsremissbehandling av ärendet -uppenbarligen kommit atl uppfattas som stridandemot intresset av allmän insyn i handhavandet av de offentliga funktionerna. Dehar också, anförde utskottet, ansetts utgöra ett allvarligt hinder för denenskilde att få till slånd en domstolsprövning av de offentliga funktionärernasämbetsutövning gentemot honom. En bidragande orsak till denna inställning harenligt vad som uttalades av utskottet varit alt oklarhet om bestämmelsernastillämpningsområde uppstått genom lagändringar. Med hänsyn till det sagda kunde det enligt utskottetsmening finnas anledning överväga andra vägar än att genom inskränkning imålsägandens talerätt tillgodose det skydd mot obefogade åtal eller krav somåsyftats med bestämmelserna. Utskottet hänvisade till att en planerad utredningrörande ämbetsansvaret avsågs få i uppdrag att överväga ändringar i denriktningen. borde enligt utskottets mening prövas skälen för att ettsådant skydd avser enbart vissa högre ämbetsmän. Vidkammarbehandlingen av utskottets nämnda betänkande yrkade JuU1979/80:29 6 (vpk) att skulle avslå utskottetshemställan i den nu berörda delen och i stället göra ett uttalande av liknandeinnebörd som det som föreslås i den nu föreliggande moiionen (protokoll 1979/80:50 s. 18). Regeringen har i december 1979bemyndigat chefen för att tillkalla en kommitté meduppdrag alt utreda straff- och disciplinansvaret för funktionärer i offentligverksamhet (Ju 1979:13, kommitléberättelse del II s. 91). I direktiven lill dennakommitté uttalar chefen för , statsrådet , bl. En särskild fråga som kommittén böröverväga är rätlen för en målsägande att väcka åtal och skadeståndstalan pågrund av brott som har begåtts i utövningen av offentlig tjänst. F. n.gälleratt riksåklagaren är ensam behörig som allmän åklagare vid tingsrätt ochhovrätt i mål om ansvar och enskilt anspråk på grund av ett sådant brott, omdetta har begåtts av någon av de i 7 kap. 4 § andra stycket (RB)angivna högre tjänstemännen. Även JO och JK har behörighet att väcka en sådantalan. Målsäganden saknar däremot i dessa fall enligt 20 kap. 10 § RB rätt attväcka åtal eller att överta eller i högre rätt fullfölja ett redan väckt åtal.Enligt 22 kap. 8§ RB har han inte heller rätt atl väcka skadeståndstalan mottjänstemannen i annat fall än om åtal för brottet äger rum eller hans talanbiträds av någon som har behörighet att beslut om åtal. De begränsningar imålsägandens talerätt som har angetts nu gäller också i fråga om tjänstemän motvilka talan om ansvar och enskilt anspråk pä grund av brott i utövningen avtjänsten enligt 3 kap. 3 § RB skall väckas i högsta domstolen. I denmån målsäganden har drabbats av skada på grund av fel eller försummelse vidmyndighetsutövning i verksamhet för vilken staten eller kommun svarar, har hanemellertid under vissa förutsättningar möjlighet att få ersättning av stateneller kommunen enligt skadeståndslagen (1972:207). De beskrivna inskränkningarna i målsägandens rätt attföra talan har brukat motiveras med att de ifrågavarande tjänstemännen behöverett skydd mot obefogade åtal. Begränsningarna tog tidigare sikte endast påämbetsbrott enligt 20 kap. 1-4 §§ BrB. Genom lagändringar (prop.1974:35, KU 1974:21, rskr 1974:160) ändrades beskrivningen av de gärningar, somomfattas av de aktuella begränsningarna, till atl avse brotl i utövning avtjänst eller uppdrag. Begränsningarna har härigenom fått en utformning sominnebär att de har kommit att omfatta andra straffbelagda gärningar än dem somtidigare utgjorde ämbetsbrott. Det skall dock enligt motivuttalanden vara frågaom gärningar som ingår som ett led i själva utövningen av tjänsten elleruppdraget. 1 motioner till och i den allmänna debatten harriktals kritik mot reglerna om inskränkning i målsägandens rätt. Det haransetts principiellt felaktigt och stridande mot rättssäkerheten all vissaämbetsmän fredas från enskilt åtal. Vidare har pekats på atl oklarhet ombestämmelsernas tillämpningsområde har uppstått genom lagändringar(jfr JuU 1978/79:5 samt mot. 1978/79:311, 688, 1174 och 1176). JuU1979/80:29 7 Enligt min mening talar övervägandeskäl för atl de aktuella begränsningarna i målsägandens talerätt böravskaffas. Kommittén - som bör behandla denna fråga med förtur - får övervägaom förekommande behov av skydd mot obefogade åtal eller krav kan tillgodoses påannat lämpligt sätt, t. ex. genom regler som gör det möjligt för domstolen attpå handlingarna avgöra mål där talan är uppenbart ogrundad. Regler av dettaslag bör i så fall gälla för alla offentliganställda. Kommittén måsle vid sinprövning av hithörande frågor självfallet beakta bestämmelserna i 12 kap. 3 och8 §§ regeringsformen om åtal för brott i tjänsten mot den som är eller harvarit statsråd, jusiitieråd eller regeringsråd. I delta betänkande behandlarutskottet en motion angående den inledda utredningen om straff- ochdisciplinansvaret för funktionärer i offentlig verksamhet. Enligt molionärernasmening bör utredningens direktiv kompletteras med riktlinjer för arbetet, vilkagår ut på avskaffande av de särskilda reglerna om målsägandens rätt att föratalan mot vissa högre ämbetsmän. Regler om begränsning i åklagarbehörigheten och ommålsägandens rätt att föra talan när det gäller brott av högre tjänstemän harlänge funnits i svensk rätl. Bestämmelserna har ansetts utgöra ett skydd fördessa tjänstemän mot obefogat åtal eller ogrundad talan om ersättning. Motionermed yrkanden om avskaffande av dem har prövats av under såväl detförra som det innevarande . Vid det sistnämnda tillfället, i november1979, uttalade utskottet att det enligt utskottets mening kunde finnasanledning att överväga andra vägar än att genom inskränkning i målsägandenstalerätt tillgodose del skydd mot obefogade åtal eller krav som åsyftats medbestämmelserna. Under hänvisning till atl frågan skulle komma att övervägas ien planerad översyn av ansvaret för funktionärer i offentlig verksamhetavstyrkte dock utskottet motionsyrkandena (JuU 1979/80:5). Vid riksdagensbehandling av utskottets betänkande avslogs bl. a. ett i kammaren framställtyrkande av liknande innebörd som del nu behandlade. I direkfiven till den av utskottet åsyftade utredningenuppger chefen för att övervägande skäl enligt hans meningtalar för atl de aktuella begränsningarna i målsägandens talerätt böravskaffas. Det bör enligt departementschefen undersökas om behovet av skydd motobefogade åtal eller krav kan tillgodoses på annat lämpligt sätt; regler avdetla slag bör gälla för alla offentliganställda. Frågan bör enligtdepartementschefen behandlas med förtur. Enligt utskottets mening saknas anledning att härutöver geytterligare direktiv för utredningens arbete i denna del, Utskottet avstyrkerdärför bifall till motionen. att avslår motionen 1979/80:1123, Närvarande: (), (). i (fp). (), (),(), (). (), (),(), (). (), () och (). GOTAB 64681 1981)