prop · G2039 · 1978-12-31 00:00:00 — I konsekvens härmed anser utredningen att tillståndav offentlig myndighet även bör vara en förutsättning för all fådriva fondkommissionsrörelse. Tillstånd att drivafondkommissionsrörelse kan enligt nuvarande regler meddelas fysisk person,handelsbolag - inklusive kommanditbolag - aktiebolag och bankaktiebolag.Gällande tillstånd avser rörelse som bedrivs av bankaktiebolag, aktiebolageller kommanditbolag. Enligt utredningens mening saknas anledning att uteslutasparbanker och centralkassor för jordbrukskredit från möjlighet alt drivafondkommissionsrörelse. Utredningen föreslår därför alt tillstånd lill sådanrörelse också skall kunna meddelas för dessa bankinstilut. Förslaget innebäremellertid inte atl varje sparbank eller centralkassa skall kunna påräknatillstånd att driva fondkommissionsrörelse. De mindre och medelstorainstituten bör liksom vända sig till den affärsbank som står tillförfogande för resp. bankgrupp. Endast om sparbank eller ceniralkassa kanpåvisa ett påtagligt behov av en egen fondkommissionsrörelse bör tillståndmeddelas. Detta synes enligt utredningen bli fallet endasl i fråga om de allrastörsta enheterna. Vid jämförelse mellan övriga tillåtna företagsformer noterarutredningen att aktiebolagen är underkastade den mest ingående regleringen ochskyldiga att avge offentlig redovisning. Av dessa skäl föreslår utredningen allfondkommissionsrörelse - förutom av bankinstituten - skall få drivas endast avaktiebolag. Somtidigare har nämnts gäller f n. att tillstånd att driva fondkommis- 1978/79:9 36 sionsrörelse- oavsett förelagsform - inte får meddelas om den tillämnade rörelsen bedömskunna leda till skada för det allmänna. De krav på kvalifikationer som i övrigtanges i FL gäller inte bankaktiebolag. Utredningen anser att den allmännaförutsättningen för tillstånd att driva fondkommissionsrörelse liksom hittillsbör vara densamma för aktiebolag och banker. Den bör anges ifondkommissionslagen. Tillståndsprövningen föreslås ske för banker enligtbanklagstiftningen och för aktiebolag enligt fondkommissionslagen. Tillståndatt driva bankrörelse får meddelas endast om rörelsen bedöms vara nyttig fördet allmänna. Samma samhälleliga krav på positiv nytta bör omfatta en bankockså i dess egenskap av fondkommissionär. Utredningen anser all ett liknandekrav bör ställas även på fondkommissionsrörelse som bedrivs i aktiebolagsform.Det allmänna intresset bör alltså tryggas inte bara genom en offentlig prövningsom inskränker sig till syftet att undvika skadeverkningar utan det börtillgodoses på samma nivå som gäller för bankrörelse. Tillstånd alt drivafondkommissionsrörelse föreslås därför få meddelas endast om rörelsen kan antasbli till nytta för det allmänna. Denföreslagna skärpningen kommer enligt utredningen sannolikt att ställa ökadekrav på den insats som fordras av tillsynsmyndigheten i ett lillståndsärende. Ifråga om bank och dess speciella rörelsegrenar på olika områden kan prövningenföretas med hänsyn till banklagstiftningen. För annan sökande är rörelsensinriktning så enhetlig att tyngdpunkten i ett nytlorekvisit blir ömtåligare attfixera. Vid prövningen måste stort avseende fästas vid att endast seriöstarbetande personer engagerar sig i fondkommis-sionsverksamhet. Harnyttorekvisitet en gång ansetts vara uppfyllt, bör tillsynsmyndigheten ifortsättningen inte kunna ta upp det till ny bedömning. Uppkommer fråga omåterkallande av tillstånd, blir del enligt utredningens förslag i den delenaktuellt att bedöma olika grader av ett allmänt skaderekvisii. Deorganisatoriska förhållanden under vilka fondkommissionsrörelsen kommer atlbedrivas bor ägnas uppmärksamhet vid tillståndsprövningen. Vidare bör en prövningske av den personliga lämpligheten hos den verkställande ledningen och, omsökanden är aktiebolag, även hos ägarna. Som villkor för tillstånd måste krävasall fondkommissionsverksamheten kan antas bli bedriven på ett korrekt ochomdömesgillt sätt. I fråga om aktiebolag kan det vålla vissa svårigheter attgrunda tillståndsprövningen på en bedömning av samtliga aktieägares personligakvalifikationer. Prövningens omfattning får bli beroende av den ägarstruktursom föreligger i det enskilda fallet. Fondkommissionsverksamhetställer krav på speciellt yrkeskunnande. Utredningen föreslår att förutomverkställande direktören en av styrelseledamöterna skall ha vunnit förverksamheten tillräcklig erfarenhet genom tjänstgöring hos fondkommissionsfirmaeller på annat sätl. Prop.1978/79:9 37 direktöreningår i styrelsen, vilket han enligt utredningens mening regelmässigt börgöra, kommer sålunda två styrelseledamöter att ha branscherfarenhet. Någraformella krav på examen av visst slag anser utredningen inte behövas. Gällandekrav på att ha uppnått viss ålder och ha rätt att idka handel i landet föreslåsockså utgå. Det får ankomma på tillslåndsmyndigheten att bedöma omtillfredsställande utbildning och sakkunskap finns i den organisation sompresenteras i tillslåndsärendel. Utredningenföreslåratt bankinspektionen skall vara lillslåndsmyndighet om sökanden ärannan än bank. För bank föreslås att liksom f n. banklagstiftningens reglerskall gälla. 2.2.3Fondkommissionshandel och handel för egen räkning Medfondkommissionsrörelse avses som har nämnts enligt FL endast handel ikommission, dvs. handel i eget namn men för annans räkning. Vidare krävs althandeln skall vara yrkesmässig och avse vissa i lagen angivna slag avvärdepapper. Endasl för sådan verksamhei fordras tillstånd. Utredningenföreslår inte någon ändring härvidlag. Handel med värdepapper som någonbedriver endasl för egen räkning skall enligt utredningens förslag inte helleri framtiden vara underkastad tillståndstvång. Detta gäller även om handeln harsådan art och omfattning att den är att betrakta som yrkesmässig. mening bör fondkommissionsrörelsens funktion framgå av förelagetsnamn. Därför föreslås att firman för sådan rörelse skall innehålla ordetfondkommission. Genom straffrättsligt skydd bör fondkommissionärernatillförsäkras ensamrätt till ordet fondkommission. FLinnehåller ingen hänvisning lill . Dessa gäller dock även förfondkommissionsrörelse. 1 FL finns dessutom vissa regler som begränsar deuppdrag en fondkommissionär får åla sig. Utredningen har övervägt om uppdragavseende fondkommission är av så speciell art alt särskilda bestämmelser börinarbetas i en ny fondkommissionslag eller om KL;s bestämmelser bör gälla, eventuelltkompletterade med särskilda bestämmelser i fondkommissionslagen. KLinnehåller bestämmelser om kommissionärens skyldigheter ochrätligheter,omsjälviniräde av kommissionären, om upphörande av kommissionärensuppdrag och om rättsförhållandet lill tredje man. Bortsett från reglerna omsjälvinträde och vissa bestämmelser om upphörande av kommissionärens uppdragär bestämmelserna i dispositiva. När del gäller kommissionärens skyldigheterföreskrivs i KL bl. a. att det åligger kommissionären att när uppdragetfullgörs iaktta huvudmannens intressen. Huvudmannens föreskrifter skall följasom det är möjligt. Påkallar omständigheterna avvikelse från dessa, skallkommissionären försöka erhålla nya direktiv men får, om sådana inte kanavvaktas, förfara efter vad omständigheterna 1978/79:9 38 kräver.Är visst pris föreskrivet, bör kommissionären ändå begära för huvudmannenfördelaktigare pris, om omständigheterna vid avtalets ingående är sådana attdetta är möjligt. När det gäller kommissionärens skyldighet alt vårda godsetframhålls atl godset, om annat ej föranleds av omständigheterna, skall hållasavskilt från annat gods. Om fel eller brist i gods som lämnas tillkommissionären, skall huvudmannen underrättas. 1 sin redovisningskall kommissionären la med det som han på grund av avtal med tredje man harerhållit eller har att fordra. Beträffande del credereansvar hänvisas tillhandelsbruk eller annan sedvänja. Vid försumlighet från kommissionärens sidahar huvudmannen rätt att avvisa avtalet om hans intresse har blivit väsentligeneftersatt eller kommissionären har handlat oredligt mot honom. Kommissionärenkan genom ekonomisk gottgörelse eller genom att ställa säkerhet för sådangottgörelse förhindra att huvudmannen avvisar avtalet. För huvudmannen gälleren ettårig frist inom vilken reklamation angående fel eller brist i godsetskall ha skett. Utredningenanser all dessa bestämmelser även fortsättningsvis bör äga tillämpning påfondkommissionär. Bestämmelserna om kommissionärs rättigheter, omkommissionsuppdragets upphörande och om rättsförhållandet mellankommissionären och tredje man bör också i tillämpliga delar gällafondkommission. Denna lyp av kommission skiljer sig inte så väsentligt frånkommission i allmänhet all den i de berörda centrala hänseendena kräver ensärskild reglering. En erinran om all fondkommissionslagen gäller utöver KL hardärför intagils i det nu aktuella lagförslaget. Deregler i FL som begränsar fondkommissionärs rätt att åla sig kommissionsuppdragtar särskilt sikte på att skydda vissa rättssubjekt. En fondkommissionär fårsålunda, som har framhållits, i vissa fall inte åta sig att förmedlaaffär i fondpapper om affären uppenbariigen har karaktär av spekulation. Depersoner som skyddas genom förbudet är sådana som inte uppnått myndig åldereller som av oerfarenhet eller lättsinne ägnar sig ål spekulationsaffärer istörre utsträckning än som med tanke på deras tillgångar kan anses rimligt. Enfondkommissionär får inte heller uppmuntra personer som uppenbarligen saknartillräcklig erfarenhet i ekonomiska förhållanden lill alt spekulera ifondpapper. Kommissionären är endasl skyldig all ta hänsyn till vad han påförhand känner lill eller de upplysningar uppdragsgivaren självmant lämnar. Omkommissionären med vanlig uppmärksamhet finner anledning till misstankebeträffande den spekulativa karaktären av en kunds affär, måste han dock ansesvara skyldig att höra sig för. Denu nämnda bestämmelserna har enligt utredningen visat sig fylla en inteobetydlig funktion. Det kunde därför ifrågasättas om de inte borde föras överlill den nya lagstiftningen. De principer som reglerna bygger på börnaturligtvis gälla också i fortsättningen. Emellertid anser utredningen delöverfiödigt att uttryckligen slå fast så grundläggande och självklara ting isjälva lagtexten. Det finns en rad andra viktiga normer av allmänt rättsligeller 1978/79:9 39 affärseiiskkaraktär som en bank eller fondkommissionsfirma har alt ställa sig tillefterrättelse, utan att de finns inskrivna i en lag av den speciella typ somdet här gäller. En fondkommissionär fåribland både köp- och säljorder i samma värdepapper. Utför kommissionären sittuppdrag att sälja och köpa genom att sammanföra de båda orderna, kallas en pådetta sätt avslutad affär för inbördes affär. Inbördes affärer är regleradeendast på det sättet att i börsens ordningsregler (19 §) föreskrivs attbörsmedlem får sammanföra sälj- och köporder i samma värdepapper, om det intestrider mot någon uppdragsgivares uttryckliga önskan. Naturligtvis gäller ävenKL:s allmänna bestämmelser, bl. a. regeln alt kommissionären alltid skalliaktta huvudmannens intresse. Inbördes affärer är iallmänhet tillåtna vid utländska börser. Enligt utredningens mening behövs intenågra specialregler för inbördes affärer utöver KL:s allmänna bestämmelser.Dessa får anses innebära bl. a. att, även om huvudmannen har föreskrivit ettvissl pris, kommissionären ändå bör begära ett för huvudmannen fördelaktigarepris, om omständigheterna medger det. Densvenska börslagstiftningen lägger inte hinder i vägen för s. k.blankningsajjärer. En blankningsaffär utmärks av alt säljaren inte äger deaktier han överiåter ulan har lånat dem av tredje man. Blankning förekommer påde flesta utländska börser och är då ofta särskild reglerad. Utredningen har övervägtatt ta in närmare regler om blankning i den nya lagstiftningen. Det skulleemellertid bli fråga om komplicerade bestämmelser om en företeelse som iframtiden sannolikt inte kommer all vara särskilt vanlig. Utredningen ansertillräckliga skäl saknas för att införa sådana närmare regler. Med hänsyn lill attutpräglat spekulativa inslag kan förekomma i samband medblankningsaffärerochatten part med nära bild av marknadsläget barett övertag ijämförelse med sin motpart talar enligt utredningen övervägande skäl för atlinte tillåta dessa affärer. Utredningen föreslår därför förbud för banker ochfondkommissionsflrmor alt för egen eller annans räkning genomföra ellermedverka i blankningsaffärer. Förbudet skall emellertid inte anses innebära atlkommissionären generellt åläggs att undersöka om den som lämnar ettaffärsuppdrag äger del värdepapper som affären rör. Utredningenhar tagit upp den handel for egen räkning som förekommer i samband medfondkommissionshandel. Utgångspunkten för övervägandena har varit denintressekonflikt som kan uppkomma om någon köper och säljer i kommission ochsamtidigt handlar för egen räkning. Möjlighet till handel för egen räkning ärvidareell medel för konkurrens med andra fondkommissionärer. Den utjämning avkonkurrensvillkoren mellan banker och fondkommissionsfirmor, som utredningenallmänt eftersträvar, bör även avse rätten till handel för egen räkning.Fondkommissionärens egen handel kan ha Prop.1978/79:9 40 positivinverkan pä aktiemarknadens funktionssätt, vilket utredningen har beaktat.Utredningen har i detta sammanhang också tagit upp den handel som kan bedrivasav fondkommissionärerna närstående enskilda eller juridiska personer. Ifråga om utredningens redogörelse för vad som på delta område gäller i vissafrämmande länder samt för en framställning av hänvisastill betänkandet s. 90-93. anser att möjlighet bör öppnas föraffärsbankerna all som fondkommissionärer få förvärva aktier, som är noteradepå eller fondhandlariistan. Utredningenframhåller att den svenska värdepappersmarknadens begränsade storlek ochkonkurrensen mellan ett ringa antal kommissionärer har åberopats lill stöd föratt en strängare reglering av egenhandeln än vad som f n, gäller enligt KL ärobehövlig. Enligt utredningens mening befinner sig fondkommissionärernasuppdragsgivare i ett särskilt utsatt läge på grund av kommissionärens möjlighettill självinträde och som följd av det inflytande han genom rådgivning ochkreditgivning kan ha på sin uppdragsgivares handlande. Detta talar försärskilda regler i fondkommissionslagen utöver . Branschensmöjligheter atl genom frivilliga yrkesetiska regler bereda kundkretsen etteffektivt skydd mot misstag, fel eller övergrepp vid intressekonflikter mellankommissionär och uppdragsgivare är inte tillräckliga. Kunden måste sålunda vidvarje uppdrag kunna lita på att kommissionären fullgör sina åligganden på detför kunden mest fördelaktiga sättet. Konkurrensen ger därvid inte tillräckligtskydd. Detta gäller särskilt om uppdragen är av mindre omfattning. Av dessaskäl föreslår utredningen regler som syftar lill atl skydda kunderna molmissbruk från kommissionä-rernas sida. Reglernakan enligt utredningen utformas på olika sätt. Ett alternativ är all heltförbjuda fondkommissionär att inneha aktier eller andra värdepapper Därmedförhindras deras handel för egen räkning. En annan möjlighet är att efterutländsk förebild införa detaljerade regler för denna handel. Slutiigen kan mantänka sig en kombination av dessa båda metoder så att möjligheterna lillhandel för egen räkning begränsas som vissa inte alltför detaljeraderegler införs. Utredningenanser att utländska erfarenheter visar atl en fullständig reglering avfondkommissionärers handel för egen räkning med nödvändighet blir komplicerad,om de nämnda riskerna för intressekonflikter skall kunna elimineras. Dessutombör fondkommissionärer som det allmänna ger sin auktorisation om möjligt varaoberoende av sidoiniressen. Dessa olika synpunkter talar emot atl tillåtahandel för egen räkning. Ettskäl som har framförts för rätten att handla för egen räkning är att firmornagenom nedskrivning av aktieportföljen kan hålla kvar kapitalreserver somannars skulle ha eriagts i skall. Utredningen anser att detta 1978/79:9 41 argumentinte är bärande. Del är känt att fondkommissionsfirmor brukar öka sina lager avaktier mycket kraftigt vid bokslutstidpunkten. Delta tillvägagångssätt medfören betydande förlustrisk för firmorna och en ökad risk för en kurssättningkring årsskiftena som avspeglar fondkommissionsfirmornas eget intresse och inteallmänhetens utbud och efterfrågan. Företeelsen är ett argument mol alttillerkänna fondkommissionärerna rätt att handla för egen räkning. Ett annat skäl för atlacceptera alt fondkommissionärerna handlar för egen räkning är att derasagerande kan ha en utjämnande verkan på kursutvecklingen på aktiemarknaden.Vid utredningens hearings med branschrepresen-tanler framfördes denna synpunktdock endast från några få håll. Flertalet ansåg sina kapitalresurserotillräckliga för en effektiv utjämning av kurssvängningarna. mening kan rätten att handla för egen räkning sannolikt bidra tillutjämning av kurssvängningarna på kort sikt. Däremot ansesfondkommissionsfirmornas möjligheter vara små att på påverkamarknaden enbart genom handel föregen räkning. Denna handel och möjligheten attgenom rådgivning påverka andra placerare kan däremot inverka på börsen iutjämnande riktning även på . En jämn kursutveckling har storbetydelse för börsens funktionsduglighet. Även om den kursutjämnande effektenav kommissionärernas rätt till handel för egen räkning är begränsad, innebärden dock ett argument för att medge fondkommissionär alt behålla denna rätt. Ytterligareett skäl som brukar anföras för rätten att handla för egen räkning är all dennahandel skulle bidra lill att göra marknaden mera likvid. Fondkommissionsfirmornatar in aktier i egen portfölj när del inte flnns någon annan köpare och säljernär det inte finns någon annan säljare. Framför allt använder de sitt egetinnehav för att jämna ut udda poster när inte rätt antal papper har kunnaterhållas. Möjligheten att snabbt kunna realisera värdepapper på marknaden tordevara en förutsättning för atl många sparare skall placera sina medel i aktieroch andra värdepapper. På detta sätt bidrar rätten att handla för egen räkningtill att göra marknaden funktionsduglig. Del är enligt utredningens mening ettvägande argument för att fondkommissionärerna också i fortsättningen skall fådriva sådan handel. Slutligenkan som skäl för fondkommissionärernas handel föregen räkning anföras atl dentorde få en verkningsfull kursutjämnande effekt i fråga om aktier som mersällan omsätts. Den omständigheten att fondkommissionärer upprätthåller enmarknad i sådana aktier bidrar till att underiäita handeln. Den medverkar ocksåtill att undvika sådan orealistisk kurssättning som beror på avsaknad av köpareeller säljare under kortare eller . mening talar de anförda skälen vid en samlad bedömning för attfondkommissionsfirmornas nuvarande rätl att handla för egen räkning behålls iviss omfattning. 1978/79:9 42 Somtidigare har nämnls saknar bankerna f n. rätl au för egen rakning handla medaktier, föriagsbevis, emissionsbevis och andelar i aktiefonder. De synpunktersom utredningen har funnit avgörande för att tillerkännafondkommissionsfirmorna rätt att i begränsad utsträckning handla för egenräkning talar för att även bankerna skall få denna möjlighet. Därtill kommeratt handeln med större poster bör äga rum under förutsäliningar som så långtmöjligt är lika för skilda typer av fondkommissionärer. En ytterligareanledning att tillerkänna bankerna rätt att handla för egen räkning är derasmöjlighet att därmed kunna genomföra rationaliseringar av handeln med småaktieposter, som f. n. är mycket kostnadskrävande. Utredningenföreslår mot denna bakgrund att både fondkommissionsfirmor och banker får köpaoch sälja värdepapper av de slag och i den utsträckning som krävs för altunderlätta kunders affärer genom all göra marknaden mer likvid och bidra tillkursutjämning. Därtill bör handel för egen räkning få bedrivas i denutsträckning som behövs för att rationalisera handeln med småvärdepappersposter. För att tillgodose dessa syften bör fondkommissionärernaseget innehav begränsas till vad som kan anses vara ett rent handelslager.Placeringar som inte direkt är ägnade alt underlätta handeln med värdepapperbör däremot inte få förekomma. Handelnför egen räkning föreslås bli begränsad så att fondkommissionärerna endasltillåts alt placera i värdepapper intill ett visst högsta belopp. Devärdepapper som bör omfattas av en sådan regel är aktier, emissionsbevis ochandelar i aktiefonder men däremot inte t. ex. obligationer. Med hänsyn lill attaktier och föriagsbevis jämställs i banklagstiftningens placeringsregler anserutredningen dock att bankers innehav av föriagsbevis också bör omfattas avbegränsningsregeln. Mot bakgrund av att obligations- och föriagslånemark-nadenhar en speciell karaktär med små möjligheter för fondkommissionsfirmorna attutnyttja sin ställning till egen fördel, anser utredningen att regleringen intebör omfatta dessa värdepapper. Utredningenhar med dessa utgångspunkter bedömt det som tillräckligt atl rätlen att placerai nämnda värdepapper begränsas lill ett innehav vars anskaffningsvärde inte fåröversliga ivå milj, kr. Flera fondkommissionärer har en så ringa omsättning attdet inte kan anses motiverat med en mera omfattande placeringsrätt. De störrefondkommissionärernas omsättning är emellertid så stor att en sådan begränsadrätt inte skulle kunna tillräckligt påverka marknadens funktionsduglighet.Bankinspektionen bör därför kunna medge dispens för förvärv av aktie,emissionsbevis och andelar i aktiefonder samt, för bankernas del, föriagsbevisupp lill ett anskaffningsvärde av fem milj. kr, för att uppnå berörda syfte.För alt kunna nå kostnadsbesparande rationaliseringar inom handeln med småvärdepappersposter bör bankinspektionen därutöver kunna medge dispens förförvärv av aktie, emissionsbevis och andelar i aktiefonder saml för bankernasdel även föriagsbevis. Detta bör gälla för ett innehav vars värde inte fåröverstiga fem 1978/79:9 43 utöver vad som har medgivits för annat ändamål. Därvid skall beaktas vadsom är erforderligt för att genomföra de rationaliseringar ochkostnadsbesparingar som bank eller fondkommissionsfirma kan påvisa.Sammanfattningsvis föreslås att bankinspektionen får medge dispens för förvärvupp till ett anskaffningsvärde av tillsammans tio milj, kr. för de två angivnasyftena. LedamotenLangenskiöld har reserverat sig mot majoritetens förslag att begränsafondkommissionärernas rätt till handel för egen räkning. Motsvarande regelsaknas i FL. Avsaknaden av reglering har inte lett till missförhållanden ellerolägenheter. Enligt Langenskiöld saknas därför anledning att nu införa förbud,begränsning eller annan ändring. Förslaget kan tillsammans med de nyakapitaltäckningsreglerna innebära en allvarlig minskning av särskilt de störrefondkommissionsfirmornas konkurrenskraft. Förattden föreslagna begränsningen i rätten att handla föregen räkning skall bliverkningsfull är det nödvändigt all vid beräkningen av aktieportföljen ävenbeakta företag som har större ägarintressen i en fondkommissionsfirma.Utredningen har utgått från att en fondkommissionsfirma bör ha en fri ochoberoende ställning och har därför övervägt att föreslå en begränsningsregel,som är tillämplig på varje juridisk person med ägarintresse i enfondkommissionsfirma. Det är emellertid önskvärt alt bland ägare tillfondkommissionsfirmor skall kunna finnas finansiellt starka företag. Utredningenhar därför stannat för att begränsningsregeln skall bli tillämplig först vid engräns där ägarinlresset är så stort att det normalt ger ett inflytande. Omjuridisk person, som inte är oskiftat dödsbo, direkt eller genom annan juridiskperson äger mer än en femtedel av aktierna eller aktier med mer än en femtedelav röstvärdet i en fondkommissionsfirma, föreslår utredningen atl begränsningeni rätten att inneha aktier för egen räkning skall gälla även i fråga om denjuridiska personen och moderbolag lill denna. Deföreslagna begränsningarna i rätten atl handla för egen räkning fårkonsekvenser för några av de nu verksamma fondkommissionsfirmorna.