prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Ett merens-artat beteende och större likformighet bör enligt min mening dock eftersträvasnär enhetlighet eller jämförbarhel är önskvärd t. ex. av samordnings- ochuppföljningsskäl eller när man erfarenhetsmässigt vet atl en teknik ellermetod är överlägsen alla andra. Mot denna bakgrund harjag även övervägt om anvisningar börutfärdas för hur systemutveckling och datordrift bör organiseras och bedrivasoch ADB-leknik bör tillämpas i olika situationer. Lite förenklal kan två typerav anvisningar urskiljas. Den ena typen anvisningar avser former för hurulvecklingsarbete och datordrift bör organiseras och ledas inom myndigheternasamt krav på innehåll och kvalitet i sådan verksamhet. Som exempel på områdensom bör regleras kan nämnas uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan verksledning,sakenheter, rationaliserings- och utvecklingsenheter, ADB-enheter osv. Den andra typen anvisningar avser hur arbetsuppgifter ocharbetsmoment bör bedrivas samt hur funktioner skall utformas. Det är i detlafall i huvudsak fråga om val och tillämpning av olika meioder och teknik. Vad gäller formen för anvisningar anserjag rentprincipiellt att bindande anvisningar bör begränsas lill vad som är nödvändigiför att säkerslälla att erforderiig minimikvalilet kan upprätthållas i fråga omadministration av utvecklingsarbele och datordrift. Del måsle vara möjligl förde ADB-användande myndighetema all på ett smidigl sätt anpassa utvecklingen ochhanterandet av ADB-system till de förutsättningar som föreligger på resp.område. Jag anser alt del finns behov av och förutsättningar för atl utfärda riktlinjer för hur utvecklingsarbele och dalordrift i stort börbedrivas vid myndigheler där användningen av ADB har mer än marginellomfattning, dvs. av anvisningar av den försia typen. De bör ange hur uppgifteroch ansvar i ett normalfall bör fördelas mellan verksledning, ADB-funktion,driftenheter och sakenheter. Vidare bör de ange bl. a. vilkarapporteringsmli-ner och planeringsdokument som alltid bör förekomma. Vad somhär avses är alltså närmast anvisningar om formema för ledningen av denADB-inriktade delen av myndighetemas arbete. Jag avser att vidla åtgärder för atl denna typ avanvisningar utfärdas. Jag vill i sammanhanget nämna atl riksrevisionsverketutarbetat ett förslag till sådana anvisningar som bör kunna utgöra ettvärdefullt bidrag till arbetet med anvisningama. Jag återkommer senare (kap. 10) till frågor om vägledningnär det gäller val och tillämpning av metoder och teknik, dvs. anvisningar avden andra typen. 1 sådana frågor måste det i huvudsak bli fråga omrekommendationer, rådgivning och erfarenhetsutbyte. 1978/79:121 86 7 Systemutveckling organisation, arbetsformer m. m. 1 delföljande behandlas frågor rörandehur systemutvecklingsarbete bör organiserasoch var det bör utföras. Vidare behandlas frågor om användning av resurseruianför den egna myndigheten samt personalens möjligheter och rätl till insynoch inflytande i systemutvecklingsarbetet. Begreppetsystemutveckling används ofta som gemensam benämning för en rad olikaarbetsmoment och faser i samband med ADB-systemens tillkomst.Syslemutvecklingsarbetet inleds vanligen med vad som kan benämnassystemutredning (etapperna förstudie och huvudstudie enligt avsnitt 6.5.2).Denna innebär alt behovet av ADB-stöd i en viss verksamhet utreds och altanvändares och övriga iniressenters krav och önskemål specificeras. Medledning härav kan förutsättningama för systemet formuleras och det meramålinriktade utvecklingsarbetet, systemkonstruktionen, påbörjas. Under arbetetsgång görs såväl sakliga, "problemorienierade", som mera teknisktinriktade utredningar och utvecklingsinsatser, t. ex. systemutformning ochprogrammering. Under denna fas fastställs också driflform och utrustning försystemet. Även aktiviteter som syftar lill all lära berörd personal alt hanteraett syslem kan innefattas i systemkonstruktionsfasen. Denna avslutas vanligenmed test och försöksverksamhet, varefter drift och förvaltning vidtar. 7.2 Nuvarandeförhållanden, utvecklingstendenser m. m. Arbetetmed atl utveckla och förbereda genomförandet av ADB-system för administrativaändamål i statsförvaltningen sker i olika organisatoriska former. Somhuvudregel kan dock sägas gälla atl myndighetema själva svarar försystemutvecklingen i enlighel med principen om alt myndigheterna själva äransvariga för hur deras verksamhet bedrivs. Inom affärsverk, myndigheler ochverksamhetsområden med omfattande användning av ADB finns därför i regelsärskilda syslemutvecklingsenheter. Dessa enheter ingår i sin tur vanligen ien ekonomi-, administrations- eller driftavdelning. Som exempel kan nämnas attutveckUngen av ADB-system inom postgirot i huvudsak är samlad till ensystemsektion inom organisationsavdelningen och att motsvarande uppgifter försocialförsäkringsområdet är förlagda till en teknisk byrå inomriksförsäkringsverkets tillsynsavdelning. 1några fall när flera myndigheter berörs har särskilda organ inrättats förutveckling och införande av ADB-system. Som exempel kan nämnasbilre-gistemämnden som ansvarade för utveckling och genomförande i samband medtillkomsten av de cenlrala bil- och körkorlsregistren. Närdetia arbete var avslutatöverfördes ansvaret för drift och underhåll av systemen till Prop.1978/79:121 87 annal exempel är som ansvararför utveckling och införande av ADB-system för fastighetsregistrering, inskrivningm. Även andra organisatoriska former för utveckling avADB-syslem förekommer. I några fall svarar statskontoret för utvecklingen avsådana system där naturlig huvudman saknas eller där det är fråga om vissförsöksverksamhel. Exempel på detta är utvecklingen av ett informationssystemför de vetenskapliga biblioteken (LIBRIS) och av ett generellt löneuträkningssystem(SLÖR). Statskontoret medverkar dessutom i flera fall i den systemutvecklingsom sker vid andra myndigheler. Även DAFA svarar för viss utveckling avADB-system. Vidare kan nämnas att upphandling av"nyckelfärdiga" ADB-system frånmaskinleverantör, konsultföretag e.d.förekommer. gäller enbart mindre system och innebär att systemen är heltfärdiga och kan tas i bruk utan särskild anpassning. Inomkommun- och landstingssektorerna är bilden i slorl följande. Nästan allakommuner och en stor grupp landsting utnyttjar som utvecklar ochtillhandahåller en rad ADB-system för olika ändamål. De största kommunerna samlett mindre antal landsting svarar själva för både utveckling och drift avADB-syslem. De utnyttjar emellertid också i viss utsträckning.Vidare utnyttjar några landsting främst privata servicebyråer för sindatabehandling. Inom affärsverken och flera myndigheler istatsförvaltningen i övrigt förekommer vid sidan av administrativdatabehandling även teknisk-vetenskaplig databehandling. För denna typ avdatabehandling förekommer såväl atl myndighetema, forskningsinstitutionernaelc. utvecklar egna system som att de köper färdiga system frånmaskinleverantörer, konsultföretag m.fl. 7.2.2 Utvecklingstendenser m. m. Utvecklingen pä ADB-området har bl. a. medfört ett alltstörre utbud av utrustningar av olika slag till lägre priser somderas prestanda har höjts. Vidare har tillgången på system- och programvara bla. föratt underlätta framställning av tillämpningsprogram successivi ökal.Samtidigt förbättras personalens kunskaper om och erfarenheter avsystemutveckling. Även metoderna för systemutveckling har förbättrats.Utveckling av ADB-system och användning av datorer har därför efter hand påmånga sätt blivit enklare. växer dock kraven på ADB-systemen. a.används ADB för allt flera och allt mer komplicerade uppgifier inom olikaverksamheisområden. Vidare växer säkerhetskraven på systemen. Ytterligare några inslag i den pågående utvecklingen skallnämnas. Ett är framväxten av enklare programmeringsspråk, frågespråk m. m. Ettannat inslag är utnyttjandet av s. k. databasteknik med särskild programvara Prop.1978/79:121 88 för lagring av data som underlättar inmatning, bearbetningoch uttag av registrerad informaiion. Framslällningen av program blirhärigenom mindre beroende av hur dala lagras. annal väsentligt inslag, sombl.a. är en följd av utvecklingen på datakommunikationsområdet, är atl det blirallt vanligare med "interaktiv" bearbetning, dvs. bearbetning idialog med en dator. Sådan leknik är användbar vid sökning i dalabas,problemlösning, programmering m. m. Ett tredje inslag i den pågåendeutvecklingen är en allt större tillgång på standardprogramvara för olikauppgifter och funktioner. Utvecklingen mot allt billigare maskinutrustning och merlätthanterlig och mångsidig programvara har skapat förutsättningar för attsprida framställningen av system och program. Systemutveckling innebär till stor del atl uireda och lösaproblem. I arbetel måsle man därför välja och tillämpa metoder för en radolika aktiviteter och arbetsmoment liksom för planering och bedrivande avsjälva utvecklingsarbetet. Stora ansträngningar görs för all ulveckla meioderför alt mekanisera delar av utvecklingsarbetet, t.ex. programmering och andrakonstmktionsinriktade arbetsmoment. Meioder las också fram för atl underlättaför användarna atl själva aktivt delta i systemutvecklingsarbetet. Jagåterkommer senare (kap. 10) till frågan om metodslöd m. m. De frågor som las upp i del följande har behandlals bl. a.i DASK:s slut-belänkande. Ytterligare synpunkter har framförts iremissyttrandena. En redogörelse för DASK:s och remissinstansernas synpunkterbör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 4). 7.3 Behovet av ökad effektivitet Syslemutvecklingsarbele har efter hand blivit enklare i enrad avseenden. Det finns som nämnls ett aUt större ulbud av standardsystem ochstandardprogram för vanligt förekommande tillämpningar. Likaså växer utbudet avsyslem- och programvara för olika lekniska funklioner (databasadministration,datakommunikation, säkerhetsfunktioner m. m.). kan konstateras atlkraven på ADB-systemen har ökat och fortsätter att öka. Som exempel kan nämnasökade krav på olika säkerhetsfunktioner, på mer avancerat och flexibelldatorstöd samt på alt ADB-systemen skall anpassas bättre till personalens ochde datorslödda verksamhelemas förutsättningar och behov. Utveckling och införande av ADB-system och därmedsammanhängande förändringar i övrigt är, när det är fråga om mer omfattandedatorstöd, i regel en mycket personalinlensiv och kostnadskrävande verksamhei.Med ledning av tidigare (avsnitt 2.2) presenterade siffror kan kostnadema försystemutveckling i statsförvaltningen inberäknat affärsverken beräknas uppgåtill ca 350 milj. kr. för /79. Det är därför angeläget att allamöjligheter atl höja effektiviteten i syslemutvecklingsarbetet prövas. 1978/79:121 89 7.4 Användar- och personalinflytande m.m. ADB-system måsle vara ändamålsenliga, dvs. väl ägnade altsiödja eller förbilliga de verksamheier för vilka de är avsedda. Vad jag häravser är alltså kraven på att statlig verksamhet skall bedrivas effektivt ochfungera väl i vid mening. Många ADB-system syftar till att ge direkt stöd iförvaltningsarbetet eller påverkar på annat sätt direkl personalens arbele. Det hävdas ibland atl man i de riksomfattande ADB-systemenhittills i alltför hög grad har tillgodosett de centrala användarnas behov avdatorstöd. Del antas bl.a. bero på att systemutvecklingen skett centralt ochmed hjälp av utomstående experter. De kravspecifikationer som har lagls tillgrund för systemkonstruktionerna kan härigenom ha blivit ofullständiga ochbristfälliga i de delar som rör användningen regionalt och lokalt. För atlADB-syslem skall fungera väl måste enligt min mening den kunskap ocherfarenhel som finns bland personalen nyttiggöras i syslemutvecklingsarbetet.Vidare torde systemen komma all utnyttjas effektivare om de olika användama fårreella möjligheler alt påverka ADB-systemens utformning. I de fall ADB-syslemäven direkl påverkar arbetet inom andra myndigheter, måste även dessa fåmöjlighet att påverka systemen. Särskilt när det är fråga om ett samordnatdatorstöd för flera uppgifter i verksamheter som bedrivs regionalt och lokaltoch i vilket flera personalkategorier berörs, ställs stora krav på detutredningsarbete som skall läggas lill grund för beslul om ambilionsnivå föroch utformning av datorstödet. Jag vill i sammanhanget också framhålla atl ADB-systemeninte bara skall ulformas med hänsyn till vad som är bra för arbetet inom denstatliga förvaltningen. Systemen måste också utformas med lanke på vilka konsekvenserde får för andra intressenier, t. ex. kommuner, landsting, näringsliv ochenskilda eller grupper av individer. Dessa kan beröras på flera sätt, t.ex. somuppgiftslämnare eller mottagare av datorframställda meddelanden eller annaninformation. Självklart skall också datorframställda meddelanden utformas såatt de lätt kan förstås av de enskilda människorna. Genom denrätt lill medbeslämmande i arbetslivet som lillkommer de anslällda enligtmedbestämmandelagen m. m. och de avtal om medbestämmande som har träffals ienlighel med denna lag har de anställda möjligheter att genom sina fackligaorganisationer påverka beslut om att utveckla och införa ADB-syslem. Detta börskapa goda garaniier för alt framlida ADB-system kommer alt tillgodosepersonalens krav i fråga om arbetsinnehåll, fysisk och psykisk arbetsmiljö ocharbetsförhållanden i övrigt. Del är viktigt att man finner lämpliga formerförde anställdas medverkan i utrednings-, utvecklings- och genomförandearbeteavseende ADB-system. Det räcker emellertid inte atl tillvarata olika användareskunskaper i utvecklingsarbetet och att ge dem tillfälle alt påverka systemelsuiformning och arbetel när systemet har tagits i drift. Att ulforma välfungerande ADB-system kräver också att de metoder och arbetsformer som användsi utrednings-, utvecklings- och genomförandeskedena är ändamålsenliga 1978/79:121 90 och tillämpas pä ett riktigt sätt. Insaiser måste därförgöras för att få fram och sprida kunskap om metoder och arbetsformer försystemutveckling liksom för alt underiätta för användarna att medverka isystemutvecklings-arbetet. Jag återkommer senare lill dessa frågor (kap. 10). 7.5 Datorstödets utformning för enhetliga administrativaverksamheter En för statsförvaltningen viktig fråga rör ADB-systemens,dvs. datorstödets, utformning när det gäller administrativa verksamheter somförekommer i hela landet och som är eller bör vara enhetliga. hargemensamma ADB-system utvecklats cenlralt för sådana verksamheter. Det börframhållas att gemensamma system inte utesluter regionala och lokalakompletteringar till dem. Gemensamma system behöver inte heller innebäracentral drift. Ett alternativ till att ulveckla enhetliga och gemensammaADB-system för hela landet kan vara att ulveckla eti flertal olika ADB-systeminom varje större verksamhetsområde. Dessa system kan därvid ulformas olikaför olika delar av landet. Om systemen dessulom utvecklas på skilda håll,skulle skillnaderna i förhållande till nuvarande ordning röra både utvecklingsarbetetsorganisation och bedrivande och datorstödets utformning. Valet behöver emellertid inle slå mellan centraltutvecklade, enhetliga ADB-syslem resp. flera skilda ADB-system för sammaändamål. Jag vill något utveckla min syn på dessa frågor. Det finns enligt min mening starka skäl fören gemensam,cenlralt styrd och sammanhållen systemutveckling när det gäller datorstöd försådana administrativa verksamheter som inte är regionalt eller lokallavgränsade och som måsle vara enhetliga i hela riket. De lagar och maleriellaregler i övrigt som ligger till grund för dessa syslem är gemensamma för helalandet. Det är angeläget att tillämpningen av lagar och regler i sådana fallblir så enhetliga som möjligt, så att individer, förelag etc. så långt möjliglbehandlas lika oavsell var i landet de befinner sig. Flera av de faktorer somstarkast styr innehållet i och användningen av ADB-system på ett verksamhetsområdeär således gemensamma för hela landet. Ekonomiska skäl talar också för en samlad systemutvecklingför dessa system. Alternativet skulle nämligen innebära avsevärt dubbelarbete iform av parallell utveckling av ADB- tillämpningar för samma arbetsuppgifter. Även samordningsskäl talar för gemensam systemutvecklinginom geografiskt spridd enhellig verksamhet. Del är ofta prakliskl om dala vidbehov kan utväxlas mellan olika enheier och organisatoriska enheter. Likasåfinns det ofta behov av att kunna sammanställa data från olika håll. Detlaunderlättas om utvecklingsarbetet bedrivs gemensamt. Andra fördelar är bättremöjligheter atl utnyttja samma utrustning och för personalen att bytaarbetsställe inom resp. verksamhet. 1978/79:121 91 Den omständigheten alt systemutvecklingen i vissutsträckning bör centraliseras innebär inte att denna verksamhet behöverförläggas till . När t. ex. en ceniral myndighet är förlagdtill viss ort i landet, ter det sig naturligt atl systemutvecklingen sker päden orten. Jag återkommer senare (avsnitt 7.7) till denna fråga. Jagövergår nu lill frågan om datorstödets utformning. Gemensam, cenlralt styrdoch sammanhållen systemutveckling innebär inte atl alla regionala och lokalaenheter skall ha samma datorstöd. Man kan tänka sig variationer pä flera sätt.Det torde fördel första inte i alla verksamheter vara nödvändigt eller ensönskvärt med datorstöd till alla regionala och lokala enheter som sysslar meden viss verksamhet. De störsla behoven av datorstöd finns i regel hos destörre enheterna. Man kan vidare länka sig olika lösningar för datorstödet inomsamma verksamhelsområde, varoch en avsedd för enheter av olika storlek ellerkaraktär. En möjlighet kan härvid vara att bygga upp ADB-stödel i form avrelativt självständiga delsystem varvid något eller några delsystem endastanvänds av större enheter som har särskilda behov härav. Likaså kan man länkasig speciella delsystem för vissa typer av regioner, t. ex. storstäderna ellerglesbygdskommuner. Om datorstödet skall variera, ärdet dock viktigt all deolika systemlösningarna verkligen är samordnade så att underhållet av dem blirenkelt och billigt. Där så är lämpligt bör det gå lätt atl utbyta data mellanenheter med olika former av datorstöd, att sammanställa data m. m. Det börockså vara enkell att övergå från en form av datorstöd till en annan. Del är enligt min mening angeläget atl för- och nackdelamamed identiskt resp. i olika avseenden skiljaklligt datorstöd utreds i varjeenskilt fall. 7.6 Organisatorisk förläggning av systemutveckling Hur systemutvecklingen organiseras och bedrivs är en frågaom avvägning mellan fiera skilda intressen. Det finns exempelvis fördelar medalt skapa närhet mellan användare och utvecklare men också mellan utvecklareoch driftpersonal. Givelvis måste man alllid även beakta all utvecklingsresursernaskall utnyttjas så effektivt som möjligt och att systemul-vecklingskoslnademahålls inom givna ramar. Syslemulvecklingen i administrativa verksamheter medomfaitande datorstöd ärsom nämnts i regel föriagd till enheter inommyndighelemas centralförvaltning - så är fallel i flertalet affärsverk - ellerlill de myndigheler som centralt är ansvariga för resp. verksamhetsområde(riksskalteverkei, m.fl.). Även andra lösningarförekommer, t. ex. inrättande av särskilda organ för utveckling och drift avADB-system samt förläggning till statskontoret eller DAFA. Var systemutvecklingen organisatoriskt skall föriäggas ärenligt min mening en fråga som får avgöras från fall lill fall. Vissariktlinjer kan dock anges. När det är fråga om stora ADB-system, som kräveråtskilligt fortlö- Prop.1978/79: 121 92 pande underhåll och skall vidareutvecklas, är det iallmänhet naturligt att den förläggs till en enhet inom en myndighelscentralförvaltning eller lill den myndighet som centralt svarar för ledning ochsamordning inom ett verksamhetsområde. Detta hindrar inte att personal från t.ex. cenlrala rationaliseringsorgan och annan utomstående personal medverkar iarbetet. I enstaka fall, t. ex. när det är fråga om samordnat datorstöd tillflera myndigheter, kan det vara lämpligt med särskilda, och normaltlilllalliga, organ för att utveckla och genomföra ADB-system. Andra lösningarsåsom att systemutveckling helt förläggs till centralt rationaliseringsorganbör undvikas, särskilt när det är fråga om att utveckla stora ADB-system.Oberoende av var systemutvecklingen sker är det somjag har framhållitviktigt att användare av alla kategorier och på alla nivåer deltar iutvecklingsarbetet. För mindre ADB-system inom myndigheter ulan egenkvalificerad ADB-personal kan det enligt min mening varafördelaktigt alt låta myndigheterna anlita utomstående resurser -konsultföretag, servicebyråer e. d, - för hela eller stora delar avutvecklingsarbetet eller, om möjligt, upphandla "nyckelfärdiga"syslem. Det går emellerlid inle alt ge någon enlydig regel för i vilken formmindre ADB-system bör utvecklas och anskaffas. Jag vill framhålla all även omutvecklingsarbetet helt eller delvis sker uianför den myndighet i varsverksamhei ADB-systemet skall användas, har denna myndighet dock fortfarandeansvaret för syslemulvecklingen. Del är således användarmyndigheten som skallfastställa eller föreslå mål, ambitionsnivå och förutsättningar i övrigt fördatorstödet. En viktig fakior att beakta i sammanhanget är del ökandeutbudet av nästan färdiga ADB-system och av programvara som kräverjämförelsevis små insatser. Myndigheterna bör i dessa frågor ta kontakt medstatskontoret eller i förekommande fall med annat centraltrationaliseringsorgan, eftersom liknande syslem kan ha utvecklats ellerinköpts av andra myndigheler. Jag vill här erinra om bestämmelsen i 3§rationaliseringsförordningen (1975: 567, ändrad senast 1977:601) alt myndigheivid utveckling av ADB-system och annan ralionaliseringsverksamhel så tidigt sommöjligt bör samråda med statskontoret i frågor som är av siörre omfattningeller av principiell betydelse. Av betydelse i detta sammanhang är även vissaandrabestämmelser i ralionaliseringsförordningen. Enligt 5§ bör myndighetema tillDAFA lämna sådana uppdrag som avser anpassning av standardsystem som DAFA lillhandahållereller ändring av ADB-system som är i drift vid DAFA om uppdragen är avbegränsad betydelse för berörd myndighets organisation eller rutiner.Enligt 7 § skall myndigheterna vid införande eller förändring av ADB-rutiner iförsia hand använda de färdiga program för ADB-system eller delar avADB-system som DAFA eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla, om dessai rimlig grad lillgodoser myndighetens behov. Jag vill i sammanhanget erinra omatt frågan om DAFA:s särställning f. n. uireds av monopolulredningen (B1978:08). Prop.1978/79:121 93 7.7 Lokalisering och spridning av systemutveckling Vad gäller lokaliseringen av systemutvecklingen kankonstateras atl den hiltills nästan helt varit koncentrerad tillStockholmsområdet. Utfiyttning-enav verk eller delar av verk hardock i flerafall även berörl ADB-enheter. Det torde i flera avseenden vara fördelaktigt atl hasystemutvecklingen föriagd till . Där finns bl. a. stortillgång till kvalificerad arbetskraft och konsultföretag. Likaså harflertalet utrustningsleverantörer sina huvudkontor där. Regionalpolitiska skäl och regeringens allmänna önskan atlöka decentraliseringen inom förvaltningen talar emellerlid för all nuvarandekoncentration av systemutvecklingen till bör minskas. Detkan enligt min mening därför finnas skäl alt pröva olika sätl atl sprida systemutvecklingen.Ett sätl kan vara att, som redan har skett i flera fall, flytta ul enheter somsvarar för utveckling och drift av ADB-syslem från . Dettalorde av hänsyn till personalen i så fall få ske stegvis och i ett längreperspektiv. En sådan spridning blir givelvis lättare att genomföra i de falldet är fråga om en expanderande verksamhet och där det således kan bli fråga omatl låla utbyggnaden ske på annan ort. Jag anser vidare alt man för ADB-användande myndighelermed stora utvecklingsresurser och med regionalt spridd verksamhet bör undersökamöjligheterna all permanent förlägga systemutveckling och underhåll till tvåeller flera platser.