prop · G203123 · 1978-12-31 00:00:00 — 1977/78:155, NU 1977/78: 73, rskr 1977/78:379) och regeringens i anslutning härtill utfärdade förordningar och fattadebeslut har, enligt vad som framgår av departementspromemorian, en avsevärdförbättring av exportkreditfinansieringen genomförts. Denna uppfattning harockså flertalet remissinstanser. Ävenjag anser atl del system för exportkreditfinansiering som infördes den I juli1978 möter huvuddelen av de krav som finansieringen av SA-projekt ställer.Några ytterligare åtgärder på detta område anser jag därför t. v. inle varapåkallade. 1978/79:123 99 7.2 Åtgärder för att främja ökad samverkan mellan foretag Flertalet remissinstanser är eniga om alt det bör varamöjligt att öka den svenska exporten av systemleveranser lill industri- och anläggningsprojekl.Flera remissinstanser understryker också vikten av att svenska företag förmårupprätthålla en ledande marknadsposition på de områden där de är verksamma. Manställer sig även överlag positiv lill de förslag som redovisats idepartementspromemorian. Olika åtgärder har vidiagits för att främja svensk export.Av dessa berör den exportsamverkan som bedrivs inom ramen för SE:ssamverkansgrupper mera direkt SA-området. Samarbelel mellan den projeklbevakningsom sker i SE:s regi och SE:s samverkansgrupper gör gruppema lill intressantafora för informations- och erfarenhetsutbyte. Några remissinstanser har dockframhållit att verksamheten i SE:s samverkansgrupper, som en följd av SE:skaraktär av abonnentorganisalion, inte ger tillräckliga möjligheter lillflexibla lösningar. Mot detta har andra remissinstanser, bland dem SE självt,anfört all SE redan nu i vissa frågor frikopplal sig från den begränsadehandlingsförmåga en abonnentorganisalion utgör. Enligt min bedömning bör en aktivering av de exportfrämjandeåtgärderna gällande SA-leveranser ske genom en komplettering av den verksamhetsom bedrivs av SE:s samverkansgmpper. Starka skäl talar också för alt verksamheiengällande SA-leveranser ges en klar målinriktning och bedrivs inom enorganisatoriskt sammanhållen ram. Flertalet remissinstanser har understrukitden siarka anknyining den nu föreslagna verksamheien har med SE:sexportfrämjande arbetsuppgifter. Jag delar denna bedömning och föreslår därförefter samråd med chefen för att verksamheten knyts tillSE. Chefen för kommer i del följande alt närmare utvecklaskälen härför och behandla frågan om verksamhetens organisatoriska uppbyggnad. I departementspromemorian framhålls vidare att verksamheienskulle drivas på försök . Som flera remissinsianser har invänttorde det vara svårt alt i förväg fastställa lidsramar för en sådanförsöksverksamhet. Framför allt utgör SA-leveransernas tidsmässigt utsträckta omfallningett skäl att inte förorda alltför kort försöksverksamhel. Enligt min mening bördärför en ulvärdering av verksamheien ske i samband med den årligaanslagsprövningen och med en mer omfatlande utvärdering . 7.2A Målsättning och verksamhet Efter samråd med chefen för villjaghär närmare redovisa hur verksamheten - i del följande benämnl "svensk projektex-port"- bör utformas. De övergripande målen för politiken på exportfrämjandelsområde bör givetvis även gälla för verksamheten inom "svenskprojektexport". Syftei med "svensk projeklexporl" skall därvid, vilketockså föreslås i departe- 1978/79:123 100 mentspromemorian,vara atl ge svenska leverantörer möjlighet att i internationell konkurrens tahuvudansvar eller delat huvudansvar för sammanhållna projekt genom atl ställavissa medel till förfogande för förprojektering, seminarie- ochutbildningsinsatser saml för framtagande av anbud. Flertalet remissinstanserinstämmer i de principiella riktiinjema för svensk projektexport. Också jagbedömer i överensstämmelse med uppfattningen i departemenlspromemorian, att delär betydelsefullt ur långsiktig industripolitisk synvinkel att svenskaleverantörer förmår agera som huvudansvariga leverantörer. Den primäramålsättningen för "svensk projektexport" bör därför vara atl verkaför all svenska leverantörer skall ingå som huvudleverantörer eller somleverantörer med delat huvudansvar i SA-projekt. Till kategorin SA-leveranserhänför jag leveranser av investeringsva-rukaraklär som omfattar mer än rena vamtransaklioner. Detsiora risktagandet samt de krav på kompetens och organisationsförmåga, som kundanpassadteknik och tidsmässigt utdragna projekt medför, förutsätter vidare att en ökadsamverkan mellan företag kommer lill stånd. Enligt min mening bör "svensk projeklexport"i enlighel härmed aktivt stimulera svenska leverantörer till ökad samverkaninom områdel systemleveranser till induslri- och anläggningsprojekt. I dettasammanhang vill jag underslryka viklen av alt regionala obalanser och de mindreoch medelstora företagens problem beaktas vid utformandet av verksamheien. Föratt undvika att resurser splittras på alltför många och små projeki bör kontiaktsvärdetför svenska leverantörer eller samarbetande gmpp av leverantörer inleunderstiga 15 milj. kr. Vissa undantag från den föreslagna storleksgränsen börkunna göras för projekt av speciellt nyskapande karaktär som kan antas vara avlångsiktigt iniresse för svensk industris utveckling. Härigenom bör även demindre och medelstora företagens möjligheter lillgodoses då dessa i samverkanmycket väl kan genomföra projekt av nämnda storleksordning. Som någraremissinstanser har anfört torde denna målsättning alt inbegripa de mindre ochmedelstora förelagen vara av långsiktig betydelse för atl bibehålla dynamikeni svenskl näringsliv. I departemenlspromemoriananförs atl verksamheten bör bedrivas flexibell för alt om möjligt kunnaresultera i konsortiebildningar på svensk bas. Jag gör samma bedömning. "Svensk projektexport" skall därvid fånga upp förfrågningar elleridéer från leverantörer, banker m.fl. organ och, där man finner så påkallal, taegna initiativ och föreslå lösningar. Målgruppenför "svensk projektexport" bör utgöras av samtliga svenskaleverantörer av invesleringsutruslning och då speciellt företag utanför kretsenav de allra störsla. Abonnemang i SE får inle utgöra något villkor för insaiserfrån "svensk projeklexports" sida. Behovet av samarbele även med ulländskaförelag underslryker detla, vilket även några remissorgan har påpekat. EftersomSverige aren liten industrination, har samarbete mellan svenska och utländskaföretag blivit allt vanligare. Jag bedömer denna interna- Prop.1978/79:123 101 specialisering vara ett naturiigt inslag iindustriproduktionen. Enligt min mening bör andelen ulländskl deltagande iform av underleveranser eller delansvar i ett projekt inte uigöra något hinderi prioriteringen av insatserna. Jag anser i detta sammanhang att samarbete medföretag i andra mindre industriländer, såsom övriga nordiska länder, bör hagoda utsikter atl kunna utvecklas. Verksamheten bör uteslutande ägna sig åt projekt avaffärsmässig karaktär. "Svensk projeklexport" ulgör därmed ettkomplement till den fond för induslrielll samarbele med utvecklingsländer (prop.1977/78:135. UU 1978/79:1, rskr 1978/79: 9) som har inrättats. Som jag har anfört bör "svensk projeklexport"stimulera till ökat samarbele genom att verka för att leverantöremasriskexponering reduceras. Detla bör ske genom villkorligt avlyft av vissakostnader i samband med förprojektering, seminarie- och utbildningsinsatsersamt framtagande av anbud. Flertalet remissinstanser delar uppfattningen attökade insatser från svenska leverantörers sida är av vikt på dessa områden,men har pekal på atl koslnadema för dessa ökade insaiser utgör en starkt återhållandefaktor för sädana ökade insatser. För samtliga typer av insaiser bör gälla all högsl hälfienav redovisade kostnader kan läckas. Förprojekteringsstöd samt slöd lill seminarie-och utbildningsinsatser avser därvid koslnader för vissa lyper av marknadsföringsinsatsersom uppkommer innan infordran av anbud har skett. Till seminarie- och ulbildningsinsalserbör även räknas insaiser i syfte att utveckla leveranlöremas kunskaper omprojektledningsarbete m.m. På grund av den långa lid som kan förflyla mellaninsatser av denna karaktär och ell eventuellt konirakt saml den svårdokumenleradeorsak-verkanre-lalion som råder mellan insaiser och ulfall anserjag dessaformer av stöd bör utgå som bidrag utan återbetalningsplikt. Däremot anser jag att en villkorlig återbetalningspliktbör gälla för del förordade anbudskoslnadsstödet. Återbelalningsplikten börknytas lill projektet och återbetalning ske i de fall kontrakt erhålls. Enligtmin bedömning bör i de fall flera samverkande leverantörer lämnar anbud leverantörernaansvara solidariskt för det villkorliga kravet på återbetalning. Slödelskonstruktion bör vara densamma som för det anbudskoslnadsstöd till konsullexportsom infördes den (prop. 1976/77:83, NU 1976/77:47, rskr1976/77:332). Jag föreslår att samtliga former av slöd ställs tillleverantörers förfogande efter formell ansökan. Kriteriema för prövningen börbaseras på att stödet skall vara av initierande karaktär. Detta innebär altstöd lill förprojeklering resp. seminarie- och utbildningsinsatser i förstahand utgår till nya samverkansgrupper, nya länder och/eller nya typer av SA-projekt. Beträffande anbudskoslnadsstödet redovisas flera möjligheleri departe-8 1978179. 1978/79:123 102 mentspromemorian.Det framhålls därvid atl detta kan ges en mera begränsad inrikining och utgöraell stöd för nya grupper av samverkande leverantörer och/eller för projekt inya länder. Vidare diskuteras en inriktning av stödet mot SA-projekt somrepresenterar ny teknik eller applicering av nya system. Ett altemativ är attge slödel en mer generell inriktning. De möjligheter till riskspridning dettamedför skulle rent allmänt stimulera svenska företag lill ökad anbudsgivningoch därigenom ökad SA-export. Remissopinionen är delad på denna punkt. Vissaremissorgan förespråkar en ytterst restriktiv prövning av anbudskoslnadsstödetmedan andra anför atl anbudskostnaderna överlag är så höga alt ett generellt anbudskoslnadsstödbör införas. Jagbedömer att anbudskoslnadsstödet bör begränsas till de två försia alternativen,nämligen att i försia hand utgöra ett slöd för nya grupper av samverkandeleverantörer och/eller för projekt i nya länder och/eller vid SA-projekt somrepresenterar ny teknik eller applicering av nya system. Några formella reglerför länderval etc. bör emellertid ej gälla. Grundprincipen bör vara att anbudskoslnadsstödetomfattar alla projeki som av olika skäl bedöms vara av långsiktigt iniresse försvensk industriulveckling. För ett och samma projekt bör vidare stöd kunna utgåtill flera konkurrerande företagsgrupper. Somjagnyss har nämnt kommer chefen för senare att ta upp frågorrörande hur stödet organisatoriskt skall knylas till SE:s verksamhei, samtfrågor rörande medelsbehov för verksamheten. Jaghar tidigare förordal alt en stiftelse bildas med uppgift all pröva frågor om slödtill indusln'ellt utvecklingsarbele. Stödet avses utgå i form av lån enligtföreskrifter som det ankommer på regeringen alt meddela. De uppgifiersomjag sålunda föreslår skall anförtros åt stiftelsen innebärmyndighetsutövning. Jag syftar härvid på alt stiftelsen enligt vissa på förhanduppställda regler skall pröva frågor om slatligt stöd. Enligt 11 kap. 6 §regeringsformen krävs det stöd i lag för alt överiämna förvaltningsuppgift sominnebär myndighetsutövning lill bolag, förening, samfällighel, stiftelse ellerenskild person. Medhänsyn härtill har inom industridepartementet upprättas förslag till lag ombeslutanderätt för stiftelse som har bildals för att främja industrielltutvecklingsarbete. Förslaget bör fogas lill protokoUet i detla ärende sombilaga 1.2. Förslaget innebär att regeringen eller myndighet som regeringenbestämmer får överlämna till sådan stiftelse alt pröva frågor som stöd inomstiftelsens verksamhetsområde. Här avses stöd av del slag somjag förut har behandlal.Formuleringen gör det emellertid möjligt alt överlämna beslutanderätt också ifråga om annat slöd inom bolagets eUer stiftelsens verksamhetsområde. Prop.1978/79:123 103 Beslutanderätten för stiftelsen gäller givelvis inte barafrågan om stöd skall utgå ulan också om frågor som rör t.ex. villkoren förstödet eller skyldigheten att återbetala lån. 1 den nu föreslagna lagen las också upp en beslämmelse omtystnadsplikt beträffande sådan information om förelagens verksamhei, som inlebör komma till allmän kännedom. Lagen föreslås träda i krafl . Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jagatt regeringen föreslår all 1. godkänna deriktlinjer för den framlida industripolitiken somjag har förordal, 2. godkänna de avmig förordade riktiinjema för slöd lill industriellt utvecklingsarbete, 3. aniagaförslaget till lag om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för attfrämja industriellt utvecklingsarbete, 4. lill Vissa etableringsfrämjandeåtgärder för budgelårel 1979/80 under fjortonde huvudtiteln anvisa ettreservationsanslag av , 5. lillMedelstillskott tiU regionala utveckUngsfonder för budgelårel 1979/80 under Qortonde huvudtiteln anvisa ettreservationsanslag av , 6. lill Stöd tiU industrieUtutveckUngsarbete för /80 under Qortonde huvudtiteln anvisa ettreservationsanslag av , 7. tillFörsöksverksamhet med teknikimport för /80 under fjortondehuvudtiteln anvisa ett reservationsanslag av . Prop.1978/79:123 104 Sammanfattning av promemorian (Ds I 1978: 39)Systemleveranser till industri- och anläggningsprojekt och remissyttranden överpromemorian Promemorian (Ds 1 1978:39) Systemleveranser lill industri-och anläggningsprojekt är upprättad inom industridepartementel. I promemoriananalyseras belydelsen för svensk industri av systemleveranser tiU storaindustri- och anläggningsprojekt (SA-projekt) samt vUka hinder som finns för enexpansion på delta område. I promemorians bakgrundsmaterial ingår bl. a. intervjuermed ett större antal företag, banker, branschorganisationer m. fl. Därutöverhar en enkät angående omfattningen av SA-exporten och fördelningen på olikaländer m. m. tillställts ett femtiotal företag. Promemorian har remissbehandlats, varvid yttranden haravgetts av bankinspektionen, statskontoret, (),exportkreditnämnden (EKN), kommerskoUegium, (),statens industriverk (SIND), styrelsen för teknisk utveckling (STU), Sverigesexportråd (SE), AB (), fuUmäktige i ,fullmäktige i riksgäldskontorei. (), Landsorganisationeni (LO), , ,Hantverks-och Industriorganisation-Famnjeföretagen (SHIO-Familjeföretagen),, , , () samt konsultexportuttred-ningen (B 1978: 03). ansluter sig tiU SEK:s yttrande vad gäller nya statligakrediter och garantier. (), samt ansluter sigtill Industriförbunds yttrande. 1 promemorian redovisas bl. a. förslag i syfte atttillskapa ett garantisystem för svenska leverantörers ansvar gentemot köparen.Beträffande detta problemområde har slyrelsen för EKN inkommittill chefen för med förslag till altemativ lösning avgarantifrågorna. Detta utredningsarbete redovisas i departementspromemorian.Därvid påpekas att ett ställningstagande tiU vilket alternativ som bör väljasfår anstå tUl dess att resultaten i EKN:s uiredning föreligger. En närmareredovisning av förslag och yttranden avseende dessa frågor ges därför inle idenna sammanställning. Det kan emelletid konstateras att flertalet remissinstanser,i enlighet med promemorians rekommendation, har avstått från att yttra sigöver garantifrågan. Prop.1978/79:123 105 dan har bankinspektionen. och begränsats lill enbarl de avsnitt i promemorian som avser förslag omnya statliga garaniier. 1 Systemleveranser till industri- ochanläggningsprojekt problemområde och hinder för expansion 1 promemorian konstateras inledningsvis alt svenskaföretag har tecknat kontrakt på ett flertal anläggningsprojekt avbetydande omfattning. Det har gällt invesleringar i hamnar, telefonnät,industrianläggningar etc. Andra order har erhållits på leveranser av komplettadelsystem för olika tillverkningsprocesser och produktionslinjer. Stor uppmärksamheihar riktats mot denna form av utlandsverksamhet och då framför allt mot deaffärer som skett med de betalningsstarka OPEC-länderna som köpande part. Till en del är dessa leveranser en följd av alt nya länderi snabb takt bygger upp tillverkningskapacitet och bygger ut den samhälleligainfrastrukturen. För ett land med begränsad egen teknisk och administrativkompetens är det ofta fördelaktigt att köpa kompletta anläggningar.Utvecklingen mot systemförsäljning är också ett ullryck för att mjukvaror harkommit alt inta en allt viktigare roll i produktionsprocessen. Denna form av leveranser benämns SA-leveranser. Med SA-leveransmenas därvid leverans av kompletta system eller delsystem av invesleringsutruslningtill stora anläggningar där det förutom rena hårdvaror (komponenter ochutrustning) ingår en större eller mindre del mjukvaror (systemutformning,utbildning, managemenlansvar m. Vid SA-leveranser ställs krav på alt systemutformningenanpassas till kundens önskemål och de speciella förutsättningar som gäller påden plats där projektet genomförs. SA-leveranser kännetecknas därigenom i högreutsträckning av en lösning av kundens problem än en leverans av ett antalseparata komponenter och ulruslningsdelar. SA-leveranser kan innehåUa följande delmoment: enförutsättningsanalys (s. k. feasibility-study) för projektets genomförande; projekteringdär riktlinjer för projektets genomförande ges och anbud infordras; detaljplaneringdär anbud granskas, konirakt skrivs och definitiv systemutformning fastställs; upphandling därhuvudleverantörerna konlrakterar underleverantörer på erforderligatillverkningsmoment; tillverkninghos huvudleverantör och underleverantörer av maskiner, byggnadskomponenteretc. Prop.1978/79:123 106 montering ochfärdigställande av anläggning; igångkörning avanläggning inkl. leveranskontroll; nödvändig utbildning av personal för fortsatt drift under en inkömingsperiodvilken avslutas med prestandakontroll; managementansvarför anläggningens fortsatta drift, vilket kan innebära delägarskap,licensavtal, försäljningsavtal el. Del är inte alltid ett SA-projekt innehåller alla dessadelar. En exakt gräns mellan SA-leveranser å ena sida och traditionellkomponentexport å den andra går dock inte att dra. 1 promemorian inkluderas i SA-begreppet samtligasystemleveranser överstigande 5 milj. kr. tUl produktionsanläggningar ellerannan färdigbyggd och utrustad anläggning. Vidare inkluderas enbart leveransertill utländska köpare. Investeringar inom , liksom direktinvesteringarav inomkoncemkaraktär i svenskägda tillverkningsföretag i utlandet, omfattasinte av analysen. Tre kategorier SA-projekt kan urskUjas: industrianläggningar(inkl. gmvor samt anläggningar i jord- och skogsbruk) anläggningar i ekonomisk infrastruktur (kraftförsörjning, vägar, hamnar etc.) anläggningar isocial infrastruktur (stadsplanering, sjukhus, skolor, m. Tillgängliga statistikkällor möjliggör enbart skattningarbeträffande den aktuella omfattningen av SA-leveranser från ,utvecklingen över tiden och länderfördelning. Genomförda intervjuer visar attdet endast är ett mindre antal svenska företag som medvetet har sökt lanseraen SA-profil. Trots detta har en anmärkningsvärd volymökning av svensk SA-exportägt mm. En uppskattning visar att exportvärdet av SA-leveranser uppgicktill ca 7 000 milj. kr., eller av den totala svenska varuexporten.Exporten är koncentrerad till statshandelsländer och OPEC-länder och gällerframför allt olika typer av investeringar i ekonomisk och social infrastmktur. Marknaden för SA-export kan väntas öka . Deländer som upphandlar på detta sätt kan fömtsältas fortsätta att göra såäven . Det kommer att ta innan OPEC- och utvecklingsländerskaffat sig en sådan inhemsk teknisk och administrativ kompetens som kan göradet fördelaktigt för dem att själva administrera uppbyggnaden av siörre ochmera komplicerade anläggningar. Flera utvecklingsländer kan fömtsättas få ökade ekonomiskaresurser, vilket kan ytterligare öka efterfrågan på SA-leveranSer. TiU bilden hör också att även i industrialiserade ländersker en ut- 1978/79:123 107 veckling mol större inslag av systemupphandling. De syslemdet härvid gäller kan i vissa fall omfatta i del närmasle hela siörreanläggningar men gäller i andra fall enbarl begränsade delar såsom installationav någon processlinje i mindre industrier. SA-leveranser ställer stora krav på leverantörensanpassningsförmåga. För att vara framgångsrik på SA-området måsle en leverantörbesitta såväl god teknisk som organisaiorisk kunskap. Speciellt vikiig är den organisaioriskakunskapen i rollen som huvudansvarig leverantör (huvudleverantör) för projekt.Huvudleverantörskap kan även om det är förenligl med stort risktagande förutses ge bättre ekonomiskt utbyte än deltagande i SA-projekt somunderleverantör. Detla gäller även i ett långsiktigt perspektiv och är bl. a.en följd av den ökade synlighet på den internationella marknaden som följer medhuvudleveranlörsrollen. Ett ökat engagemang på SA-områdel anger en möjlig ulvecklingsin-riktningmot ökad produklion av mjukvara (syslem) för svenska leverantörer som i dagtillverkar komponenter och utrustning. Vidare öppnar SA-projekt möjligheterför korsbefruktning av traditionella fackkunskaper inom och mellan olikasektorer av näringslivet. En konsekvens av att SA-leveranser inte kan serieproduceras,är att skalfördelarna i produktionen är begränsade. Möjligheterna för leverantöreratl profilera sig är i regel större än vid Iraditionell export. I konkurrensenmellan olika leverantörer kommer inte i försia hand priset, utan snarareförmågan att presentera en god systemlösning enligt kundens önskemål, att varaavgörande. Sammantaget innebär kravel på organisatorisk förmåga,flexibilitet i systemutformningen samt en mindre accentuerad priskonkurrens attSA-leveranser lorde vara en väg till förnyelse och fortsalt utveckUng försvenska tillverkare av investeringsvaror. SA-export skiljer sig från annan exportverksamhet i fleraavseenden. Man kan framför allt identifiera följande hinder för en ökning avden svenska SA-exporten: brist på kunskap.SA-leveransernas karaktär av specifika lösningar gör att leverantörer ställsinför rader av skiftande problem. Någon möjlighet att bygga upp all nödvändigkunskap inom den egna organisationen föreligger inte. Fömtom att det krävs enständig utveckling av den egna organisationen måste SA-leverantörer söka samarbetemed andra företag, organisationer och myndigheter, , utom de allra största koncernerna, harproblem med att fortiöpande följa marknadsutvecklingen. För atl hitta, sälja,samordna och genomföra projekt krävs atl en SA-leverantör skapar tillförlitligakontaktkanaler samt förmår visa på goda referenser, brist påfinansiella medel. Då SA-projekt vanligen är större och tids- 1978/79:123 108 mässigtmer omfattande än styckvis export av de i ett projekt ingående komponentema,ställs stora krav på SA-leverantörers finansiella kapacitet. De finansiella vUlkorenförbundna med SA-projekt inverkar speciellt på huvudleverantörens säkerhelsmassa. Attgå in som huvudleverantör för SA-projekt innebär därför att ett företag tar enbetydande risk, som är av karaktären "allt eller ingel".Detta risklagande, i kombination med lidigare nämnda brister, synes avhållamånga svenska leverantörer från all mer aktivt satsa på SA-projekt. Remissinstansernaställer sig till övervägande del positiva till promemorians beskrivning avsvenska förelags situation och framtidsutsikter för export av systemleveranser tUlstora anläggningar (SA-export), samt att förstärkta resurser är nödvändiga föratt stödja sådan export. KommerskoUegiumanser det värdefullt att ett försök nu har gjorts att på ett samlal sättpresentera de frågeställningar som aktualiseras vid ett ökande inslag av storasystemleveranser i svensk export. Också SIND finner det glädjande, att man ipromemorian har identifierat ett område inom vilket utrymme och förutsättningarsynes föreligga, inte bara för en ökad svensk export utan även för en mer offensivindustripolitik.