prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Enligt har ulredningen genomzonindelningen på ett omotiverat sätt gått ifrån sina principer. Eftersom redankalkylerna innehåller fakiorer beroende av det geografiska läget, anser Laxåkommun att utredningens strävan atl få sammanhåUna geografiska zoner med sammaskattekraftsgaranti starkt motverkar målet att utarbeta ett"rättvist" skatteutjämningssystem. Det kan inte vara riktigt att enkommun skall få sänkt grundgaranfi för att närliggande kommuner -har bättreekonomiska förutsättningar. Även kommun anser det felaktigt att pådessa grunder sänka grundgarantin. Enligt kommun innebär zonindelningen att det automatisktkommer att uppstå utdebiteringsskillnader mellan närliggande kommuner om detfinns skillnader i det kalkylmässiga resultatet. Vidare finner kommun attom man bortser från de kommuner som enligt reglerna hamnar i högsta ellerlägsta skattekraftsklass så har man i den slutliga inplaceringen iskattekraftsklasser genomsnittligt sänkt de kalkylerade resultaten med någonprocentenhet i de sydliga länen medan däremot den slutliga inplaceringen i denordliga länen genomsnittligt ligger över denkalkylerade. Denna skillnad finns inte närmare motiverad i betänkandet. kommun konstaterar alt begränsningen av antaletskattekraftsklasser torde medföra att del kommer alt uppstå nya skillnadsgrunderbeträffande utdebiteringsbehovet mellan kommunerna. Detta hade kunnat undvikasgenom att i stället förorda ett system med inplacering i skattekraflsklasserhelt enligt de kalkylmässiga beräkningarna. konstaterar att effekten avtillägg/avdrag för åldersstruktur och folkminskning blir att kommunerna inomsamma zon får olika tolalgaranterad skattekraft. Motivet till en någorlundaenhetlig grundgaranti inom ett geografiskt område för att inte bilden skall bliför splittrad försvinner därmed genom detta andra steg i framräknandel avkommunernas totala garanterade skattekraft. Den geografiska zonindelningen föratl bestämma grundgaranfin är onödig. Om man viU behålla treprocentsintervallenvid indelning i skattekraftsklasser bör varje kommun minst få behålla faktisktframräknat kalkylresultat med en upp-flyttning till närmast belägnaskattekraftsklass. Flera remissinstanser har synpunkter på KEU:s förslag attompröva grundgarantin och åldersstrukturfaktorn varje år.Skatteutjämningsnämnden och föreslår att kostnaderna för åldersstrukturinarbetas i grundgarantin. Motiveringarna härför är att sy- 1978/79: 95 92 stemetskulle bli administrativt enklare och dessutom underlätta kommunernasplanering eftersom omräkning av lotalgarantin då inte behövde göras . RRVanser att grundgarantin fortlöpande bör omprövas. Som skäl för detta anges attdet kan ha inträffat betydande förändringar i faktorer som ingår i beräkningenav kostnadsskillnader betingade av geografiskt läge och bebyggelsestruktur vidfemårsperiodens slut jämfört med . För den enskilda kommunen kan detvara svårt att förutse hur detta kommer att påverka skatteutjämningsbidraget.Även i förordaj en fortlöpande översyn av systemet. kan det finnas anledning att ompröva grundgarantin redaninnan femårsperioden löpt till ända beroende på förändringar i huvudmannaskapetoch det ekonomiska ansvaret för kollektivtrafiken. Ungefären tredjedel av de kommuner som besvarat remissen förordar också en omprövningav grundgarantin än åtminstone i förstaomgången. En lämplig period anges i flera fall vara två till . 8.2.2Synpunkter län för län Remissinstansernai södra och mellersta delen av är över lag nöjda med KEU:s förslag.Enligt Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar medförförslaget en mera nyanserad och be-hovsorienterad bidragsgivning som samtidigtblir rättvisare. Utvecklingen mot en rättvisare skatteutjämning har förtsvidare av KEU 76. Systemet är enkelt. Avdelningarna ansluter sig därför tillutredningens grundläggande syn på skatteutjämningssystemets konstruktion ochtillstyrker ett genomförande. Flertaletkommuner i södra och är positiva tiU förslaget. Endast i ettfåtal fall gör remissinstanserna andra bedömningar än KEU 76. Iremissvaren från , landstingskommunen och flera kommuner iStockholms län samt skatteutjämningsnämnden påtalas att kostnaderna för denkollektiva trafiken i , som omhänderhas av SL, inte har tillåtitspåverka kommunernas grundgaranti, vilket anses inkonsekvent. ochlandstingskommunen i anser därutöver att grundgarantin för Norrtäljebör höjas. Regionalpolitiska skäl talar enligt för detta.Problemen i är sådana att kommunen uppfyller de kriterier som börgälla för kommuner i det allmänna stödområdet. Länsstyrelseni och kommun anser att grundgarantin för Finspångbör höjas med hänsyn till centralortens mycket dåliga grundförhållanden. Enligtlänsstyrelsen bör även totalgarantin för och kommuner sesöver. Enligt bör kommunens grundgaranti höjas. i län samt , ochVimmerby kommuner anser att regionalpolitiska skäl talar för en höjning av.resp. I remissvaren från i och Hyltekommun framhålls att utredningens zonindelningsförslag ger ett oacceptabelt resultatför kommun. I Göleborgs och län konstaterar attförslaget för del innebär en sänkning av grundgaranfin i förhållandetiU kalkylerat kostnadsläge medan för övriga storstäder förhållandet ärtväriom. Kostnadsutvecklingen för del följer riksgenomsnittet medaninkomstutvecklingen blir betydligt långsammare än riksgenomsnittet. Motbakgrund av detta anser atl grundgarantin för kommunbör övervägas ytterligare. och läns landstingskommun ochSotenäs kommun kritiserar förslaget för kommun. Härtill kommer ett fiotal kommuner i södra och mellerstaSverige som framför en annan uppfattning än KEU 76 om kommunensgaranti-nivåinplacering, nämligen , , , ,, , , , , och kommuner. Iflera av dessa kommuner är man kritisk mot de justeringar som_ föranleds avutredningens förslag till zonindelning. kommun accepterar inteheller KEU:s förslag till garantinivå. Antingen måste denna höjas väsentUgteller bör oförändrat system tUlämpas beträffande skatteunderlagsberäkning frånjuridiska personer. Landsiingskommunerna i södra och mellersta delarna avlandet är också i huvudsak positiva till förslaget. i länoch läns landstingskommun anser dock att totalgarantin för lands-lingetär för låg med hänsyn till de många studerande, som finns inom länet utan attvara mantalsskrivna där men som ändå måste dimensionera sin hälso-och sjukvård för. Enligt i län och länslandstingskommun talar regionalpolitiska skäl för en höjning av landstingetsgarantinivå. I landets norra delar är remissinstanserna på sina hållmera kritiska till förslaget. Länsstyretsen i konstaterar att förslagettotalt sett för länet skulle ge ett klart bättre utfall än det nuvarandesystemet. Trots detta är förslaget helt oacceptabelt av två skäl. Förslagetinnehåller inte det mått av regionalpolitiska inslag som länsstyrelsenförväntar sig och det leder till inbördes orimliga garantinivåer mellankommunerna i länet och gentemot andra delar av riket. läggerdärför fram ett eget förslag i vilket man i likhet med KEU 76 har tre olikagrundgarantiklasser i länel. För att få en acceptabel klassindelning krävs enhöjning av grundgarantin för och och en sänkningför , och . Prop.1978/79: 95 94 attstarka skäl finns för detla. Höjningen för är naturlig med tankepå det regionalpolitiska inslag vill se i grundgarantinsamtidigt som utredningens beräkningsmetoder har missgynnat . Kommunernainom den centrala regionen, dvs. , , , och enligt mening få en gemensam behandling. Detla är den endaregion i länet som har och förväntas få en positiv befolkningsutveckling. DestruktureUa faktorerna är här likartade och regionen fungerar i princip som engemensam bostads-och arbetsmarknadsregion. Det finns likaledes tungt vägandeskäl att placera Krisfinehamn i mellangruppen. Kritik mot utredningens förslagtUl grundgaranti för Värmlandskommunerna framförs även av , ,, , , och kommuner.Sysselsättnings- och regionalpolitiska skäl anses motivera en höjning avföreslagen grundgaranti. Värmlandsläns landstingskommun ifrågasätter de beräkningsmetoder som ligger till grundför landstingens skattekraftsindelning. Trots att har upplevt ochf.n. upplever en mycket besvärlig sysselsättningssituation har utredningenendast föreslagit en grandgaranti som ligger högre änminimigrundgaranfin. Siarka skäl talar för att i regionalpolitiskt-och skatteutjämningshänseende bör jämställas med norrlandslänen. Landstingetanser dock inte att reformen bör framflyttas. Den föreslagna indelningen böremellertid, så snarl som förbättrade beräkningar och metoder framtagits,omprövas för en mer rättvisande inplacering av landstingen i de olikaskattekrafts-klasserna. Enligtlänsstyrelsen i är förslaget godtagbart. Inplaceringen avlandstinget och kommunerna i länet bedöms vara rättvis i förhållande tUljämförbara landsiing och kommuner. Detta gäller under förutsättning att intefinansieringsformerna på ett avgörande sätt rubbar nettoeffekten av reformen. Kommunernai är över lag positiva till KEU:s förslag. kommunanser dock alt zonindelningen medfört en alllför kraftig nedjuslering avkommunens grundgaranfi. Kopparbergsläns landstingskommun konstaterar att förslaget innebär en icke oväsentligökning av skattekraftsgarantin. Äv förslaget framgår dock inte i vUkenutsträckning som den ökade skattekraftsgarantin innebär en reellresursförstärkning för del. Om förslaget finansieras med höjdmervärdeskatt eller arbetsgivaravgift reduceras betydelsen av reformen.Eftersom finansieringen av förslaget är oklar kan inle på någotslutgiltigt sätt uttala sig om reformens värde. Under förutsättning altfinansieringen av reformen i betydande utsträckning också återverkar påkommunernas och landstingens ekonomi innebär den av utredningen föreslagnasammanpressningen i skalan för skattekraftsgaranti endast en omfördelningmeUan landstingen och kommunema i olika delar av landet. Enligt i leder förslaget ren nel-toomfördelning av skatt till och en förstärkning avden regionala obalansen. Det nuvarande systemet bör i stället t. v. med vissajusteringar fortfarande ligga till grund för skatteutjämningen. Länsstyrelsenanser att kommunerna i länet i alltför hög grad likställs med södra delarna avlandet. Sålunda är stegringen av skatteutjämningsbidraget obefintlig ellermåttlig fram till Gästrikekommunerna för att sedan stiga brant norr om länetdär jämförbara kommuner får en betydligt högre garantinivå. Det finns ingetsom talar för att kostnadsökningarna blir så markanta vid länets norra gräns.En jämnare kostnadsutveckling från söder till norr innebär atlprimärkommunerna i länet generellt har hamnat för lågt. Detta är specielltmarkerat i den främst för och kommuner ochlängst i norr för och kommuner. , , och påtalar i ett gemensamt yttrandedenna effekt. ifrågasätter även beräkningsmetoderna med hänsyntill att , som är en brukskommun med besvärliga utvecklingsproblem,endast får en totalgaranli på . Beräkningarna ger också ett egendomligtutfall för och kommuner. Många kommuner i syd- ochmellansverige som inte alls har samma glesbygdskaraklär ligger högre eller påsamma nivå. Längre norrut stiger garantin i jämförbara kommuner mycket snabbt. I sittgemensamma yttrande framhåller Gäsirikekommunerna att grundgarantin förkommunerna i inte bör understiga . Man betonar att en höjningav den föreslagna grundgarantin är särskUt vikiig för och Sandvikenskommuner. Hudiksvallskommun tillstyrker inte förslaget i dess nuvarande skick. Förslaget är vadgäller fördelningen mellan de olika kommunerna behäftat med en rad brister somkan komma att missgynna kommunerna framför allt i . Med hänsyn till attgrundprinciperna är riktiga bör förslaget dock kunna ligga till grund för ettfortsatt arbete på ett reformerat skatteutjämningssystem. Även Sandvikenskommun påtalar behovet av en grundlig överarbetning av förslaget. läns landstingskommun tillstyrker förslaget vadgäller landstingen. Enligtlänsstyrelsen i får förslaget vissa oacceptablaregionalpolitiska konsekvenser. Systemets uppbyggnad med en lägsta grundgarantipå gynnar södra och och effekten kan bli en dämpning avutjämningen i landet. Kommunerna i ansluter sig lillprincipen i skatteutjämningssystemets uppbyggnad. Samtliga kommuner anser dockatt förslaget bör ses över med hänsyn till att beräkningsresultatet från bl. aregionalpolilisk synpunkt inte är tillfredsställande. läns landstingskommun kan vad gällerlandstingssek- 1978/79: 95 96 tornbiträda utredningsförslaget som ett första steg mot att skapa mera likaförutsättningar. Länsstyrelseni anser att det nya systemet från länets synpunkt är en klarförbättring jämfört med nuvarande bidragskonstruktion. Ävenkommunema i länet konstaterar över lag atl förslaget innebär en förbättring.Trots detta anser man inte förslaget tillfredsställande eftersom det bl. a.inte tar hänsyn till kostnaden för sysselsättningsskapande åtgärder. EnligtÖstersunds kommun bör grundgarantin för kommunen höjas. En kommun av Östersundskaraklär, som är administrativt, kommersiellt och kulturellt centrum menframför allt är arbetsmarknad för ett stort omland, får kostnader för detta sominte beaktas i KEU:s förslag. Dimensioneringen av bl. a. arbetsområden ochtrafikanläggningar får göras med en betydligt större bas än den egna kommunenvilket medför ökade kostnader. Jämtlandsläns landstingskommun konstaterar med lillfredsställelse altutredningsförslaget beaktar den för ogynnsamma åldersstrukturen.Vid en ytiig bedömning torde förhållandena gäUande det geografiska läget ochbebyggelsestrukturen vara rätt likartade inom de tre nordligaste länen vilketskulle motivera en högre grundgäranti för . Remissinstansemai och är kritiska till KEU:s förslag. Länsstyrelsernai och anser att förslaget bör överarbetas innandet läggs till grund för ett nytt skatteutjämningssystem. Även kommunerna i debåda länen kräver med ett fåtal undantag en omarbetning av förslaget innanbeslut fattas. Enligtlänsstyrelsen i innebär förslagen en försämring för landstingetoch för flertalet primärkommuner. Genom spärregeln sänks visserligen inte dentotala garantin för någon kommun. Oförändrad total garanti innebär emellertidtotalt minskade inkomster från staten om hänsyn tas till utredningens övrigaförslag. KEU:s förslag innebär en förbättring för övriga delar av landet som ialltför stor utsträckning sker på länels bekostnad. Även om det är ytterstvanskligt att i konkreta termer peka på vad i beräkningsmetodiken somresulterat i skevheter ger slutresultatet enligt uppfattningtillräckligt stöd för detta påstående. Det län i landet som har de störstaproblemen ur praktiskt taget aUa synpunkter kommer att av ca 2 600 milj. kr.erhålla ca 14 milj. kr. kommun konstaterar att om dessutom hänsyn tastill att skattebetalarna via statsskatten måste vara med om att betala reformerblir utfallet för negativt. Liknande synpunkter påfinansieringsfrågan framförs även från en del andra kommuner i de båda länen. Enligt läns landstingskommun blir utfalletför del jämfört med dagsläget i stort sett oförändrat om enbartförslagets första steg genomförs. Nettoöverföringen kommer nästan helt att gåtill landsting och kommuner söder om län. läns landstingskommun finner inte attutredningen presenterat objektiva mätbara kriterier för den föreslagnaförändringen av relationerna mellan de nu gällande skattekraftsklasserna.Argumenten framstår som än mera ohållbara om man, som utredningen gör, hävdaratl skaltekraftsindelningen också i det reformerade systemet bör innefatta ettregionalpolitiskt stöd åt landstingen i de norra delarna av landet. Ettgenomförande av förslaget skulle innebära att hamnade i ett klartsämre utgångsläge än samtliga övriga sjukvårdshuvudmän. Enutbyggnad av sjukvården i i samma takt som inom övriga landstingskulle endast kunna genomföras till priset av större skattehöjningar än iövriga delar av landet. i länframhåller i yttrande som bilagts yttrandet från i Norrbottenslän, att det framstår som uppenbart att KEU:s förslag genom sin fixering vidminskad spännvidd i skattekraftsgarantin överkompenserar kommuner framför allti södra och mellersta delarna av landet. Det väsentliga är emellertid intestorleken på spännvidden i skattekraftsgaranti utan huruvida spännvidden ärmotiverad. Är denna motiverad, vare sig den är stor eller liten, leder systemetockså till utjämning i utdebitering vilket fallet inte är med utredningensförslag. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningaranser att det är viktigt att kommunernas aUmänna utvecklingspotens ställs på enjämn nivå via skatteutjämningssystemet. Däremot ifrågasätts om regionalpolitisktstöd bör ges via den generella form som skatteutjämningen utgör. Speciellapåslag till vissa regioner får en generell verkan som sällan resulterar i åsyftadriktning. I regionalpolitiken måste samhället fortsättningsvis fordra ettrikare urval av selektiva insatser som är behovsorienterade ochmålinriktade. Såväl resultatet av regionalpolitiska insatser som samhälletsekonomi främjas av en sådan inriktning av regionalpolitiken. Ett femtiotalkommuner i södra och framför liknande synpunkter. Enligt bör staten vid sidan omden föreslagna skatteutjämningen genomföra en helhjärtad regionalpolitisk satsningför att möjliggöra en nödvändig utveckling av de svagare kommunemasnäringsliv. Behovet av selektiva regionalpolitiska insatser vid sidan avskatteutjämningen framhålls även av i . Hallsiahammars kommun understryker behovet av ettflexibelt system 29 1978/79. Prop.1978/79: 95 98 förregionalpolitiskt stöd t. ex. vid företagsnedläggelse. En kommun somHallstahammar är i sådana fall hänvisad till att själv skaka fram nyaföretagsprojekt för att få frågan om regionalpolitiskt stöd prövad. I ställetborde det vara så att staten tog initiativ till stimulansåtgärder för attbegagnas när liUfället till nyetablering yppar sig. Jämtlandsläns landstingskommun påpekar att och länets kommuner till följd avden låga förvärvsfrekvensen i länet lägger ned betydande personella ochfinansiella resurser för att utveckla förutsättningarna för sysselsättningen ilänet. Staten bör på lämpligi sätt, eventuellt genom specialriktade bidrag, gesitt stöd till detta näringspolitiska arbete i glesbygdslänen. Iremissvaret från i framhålls attskatteutjämningsreformen inte bör begränsa förstärkningen av de regional- ochsysselsättningspolitiska satsningar som direkt angriper vissa grundläggandeorsaker lill skiUnaderna mellan kommunerna. Genom att utjämna skillnaderna iförvärvsintensitet, relativ arbetslöshet, inkomstnivå och näringsstruktur ökaspå sikt den egna skattekraften, vilket leder till minskade statliga kostnaderför skatteutjämningsbidraget. kommun hävdar atturvalet av faktorer vid konstruktionen av skatteutjämningssystemet tar alltförstor hänsyn till det traditionella regionalpolitiska tänkandet, som i dagdelvis är föråldrat. De senaste årens samhäUsutveckling har inneburit nyaproblem som kräver nya hänsynstaganden, vilka utredningen helt har bortsettfrån. Denna utveckling har inneburit att regioner som inte varit ibehov av stödåtgärder nu i hög grad borde omfattas av en aktiv regionalpolitik.För storstadsområdena tenderar de sociala merkostnaderna till följd avogynnsam ålderssammansättning, befolkningsminskning med därav följande överskottpå lägenheter, arbetslöshet och sociala problem att bli mycket betungande.Utvecklingen internationellt visar också att det är storstadsområdena som nuhar de stora ekonomiska problemen. Göteborgsoch läns landstingskommun konstaterar att det inte är möjligt att isoleraomfattningen av det regionalpolitiska stödet i utredningens förslag. Det börför framtiden övervägas om inte detta stöd bör utgå såsom ett särskilt bidrag.Blekinge läns landstingskommun förutsätter att såväl grunderna för somomfattningen av det regionalpolitiska stödet klart anges vid nästa omprövningav indelningen i skattekraftsklasser. Fleraremissinstanser anser att det regionalpolitiska stödbehovet inte beaktatstillräckligt i utredningsförslaget. ifrågasätter om hänsynstagandet till behovet avregionalpolitiskt stöd fått tillräcklig genomslagskraft beträffande delar avkustbygden i . har samma invändning för övreNorrlands del. får någon ökning av skattekraflsgaranlin och att ökningenför Väster-bollen endast uppgår till . Detta behöverövervägas i annat sammanhang med hänsyn till övergripande regionalpolitiska värderingar. läns landstingskommun noterar att deregionalpolitiska aspekterna i skatteutjämningssystemet har tonats ner och attde lands-delsproblem som tidigare accepterats nu får en underordnad betydelse. Expertgruppenför regional utredningsverksamhet (ERU) anser att det är viktigt att fästauppmärksamheten på den regionala omfördelning som föreslås av utredningen ochpåpekar att behoven av stöd alltjämt är mycket stora i de nordligaste länen.Norrbottens läns landstingskommun samt länsstyrelserna i , ,, och liksom del stora flertaletav kommunerna i de tre senare länen kritiserar förslaget från regionalpolitisksynpunkt med hänsyn tUl att tyngdpunkten i ökningen avskatteutjämningsbidraget ligger i södra och . Flera kommunermenar att den regionala obalansen förstärks genom förslaget. Enligt kommun torde det stå klart att förslagetinte kan få någon effekt på möjligheterna tUl regionalpolitiska insatser.Sysselsättningsgrad och åtgärder för att främja sysselsättningen har ejbeaktats vid beräkning av skatteutjämningsbidrag. För kommun med dessensidiga näringsliv och höga arbetslöshet är trycket på kommunala insatsermycket stort. Staten själv är ofta den pådrivande och fordrar tidigareläggningav investeringar för att dämpa arbetslösheten satsningar som kräverinvesteringskapital men som framför allt leder till framtida driftkostnader.Även kommun konstaterar att det regionalpolitiska stödet inle beaktatstillräckligt och anser alt den besvärliga sysselsättningssitualionen i mångaav kommuner motiverar ett tillägg till grundgarantin. anser att kommunens grundgaranti måstehöjas kraftigt om det regionalpolitiska stödet i skatteutjämningen skall bUverkningsfullt. Ulredningens uppfattning att förslaget till grundgarantiinnehåUer det regionalpolitiska stöd till kommunerna som kan anses önskvärt,delas inte av i . Däremot är de underliggandekalkylresultaten acceptabla ur regionalpolitisk synpunkt. 8.2.4 Beräkningsmetoder Byggnads- och underhållskostnader Som en avgörande faktor i beräkningar av byggnads- ochunderhåUs-kostnadernas variationer har använts bostadsstyrelsensortskoefficienter. Remissinstanserna har över lag inget att invända mot KEU:smetod att beräkna genomsnittliga byggnads- och underhåUskostnader för riket.Däremot kritiserar flera remissinstanser ortskoefficienterna och menar 1978/79: 95 100 attde inte är rättvisande, inte ens i fråga om den rena husbyggnadsverksamheten.Vidare är det inte givet att kostnaderna för kommunernas byggnadsverksamhetvisar samma geografiska variationer som ortskoefficienterna som avserbostäder. KEU:smetod att låta ortskoefficienterna gälla även för mark- ochgrundberedningskostnader möter invändningar från flera håll. Resultatet blirstarkt missvisande. Kritiken kommer främst från kommuner i landets norra delar.Dessa kommuner framhåller att ulredningens schablon inte beaktar att klimat-och geologiska förhållanden medför att anläggningskostnaderna för vatten- ochavloppsledningar samt gator varierar betydligt mera än bostadsstyrelsensortskoefficienter. Genom att ortskoefficienten används för hela byggnads- ochanläggningsområdet kommer landets norra delar att missgynnas. Metodenkritiseras också för att kommuner med högt uppdriven exploateringstakt ochdärmed höga byggnadskostnader utan vidare skall få räkna sig detta till godo.Sådan "efterfrågeinflation" gör sig i högre grad gällande t. ex. iStockholms- och Göteborgsregionerna än på andra orler. Räknas denna inle in igarantiunderlaget bör det medföra en starkare press på aktuella kommuner tillytterligare ansträngningar att komma till rätta med en besvärlig utveckling avkostnadsnivån inom byggnadsverksamheten. Kostnadsfördyringar till följd avsärskilt svåra exploateringsområden bör också uppmärksammas.