prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Utredningen kommer även att i ett slutbetänkande behandlafrågan om DAFA:s ställning. När det gäller organisationen av systemutveckling ochdatordrift i den kommimala sektorn kan nämnas att svarar förutveckling och drift av ADB-system som i varierande utsträckning används avflertalet landsting och kommuner. , vars verksamhei är avgifisfinansierad,har enheier för utveckling och drift på flera orter i landet. Några siörre landstingoch kommuner har utveckling och drift i egen regi. Även utnyttjande av andraservicebyråer förekommer. 2.4 Utredningar m. m. rörande ADB i statsförvaltningen Denna proposition behandlar som tidigare (kap. I) har nämnls i försia hand frågorrörande användningen av ADB för administrativa ändamål i statsförvaltningen.Frågor av detta slag har utretts eller utreds i en rad sammanhang. 1 detföljande redogörs för några mer väsenlliga och aktuella utredningsinsatser,främst sädana somjag återkommer till och som har påverkat övervägandenoch ställningstaganden. Därefter (kap. 3) redovisas utredningar med mera generellinriktning än enbart användningen av ADB i statsförvaltningen. Jag vill i denna redovisning börja meddatasamordningskommitlén (DASK) som regeringen tillsatte . Dengrundläggande uppgiften angavs vara "alt mol bakgrund av dagens situationi fråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till denöverblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning - främst inom denoffendiga sektorn men även i övrigi - som är möjlig och önskvärd såväl idagsläget som ". DASK formulerade själv sina uppgifter så att man skullestrukturera och belysa behoven av och möjligheterna till sektors- ochmyndighetsövergri-pande samordning av den administrativa databehandlingen iförsta hand i statsförvaltningen. Vidare skulle kommittén ange riktlinjer för ivilka avseenden samordning bör ske och på vilka frågor fortsatt samordningsarbetebör inriklas. Dessulom skulle man överväga de organisatoriska formerna församordningsarbetet. DASK publicerade flera delrapporter och annat malerial.Uppdraget redovisades i ett slutbetänkande "ADB och samordning" (SOU1976: 58). 1978/79:121 32 Betänkandet har remissbehandlats. Yttranden har inkommitfrån över 80 myndigheter, kommuner och organisationer. (En förteckning överremissinstanserna finns i bilaga 2.) DASK:s betänkande utgör, tillsammans med remissyttrandena,på mänga punkter ett av de viktigare underlagen för denna proposition. I anslutningtill att olika frågor behandlas redogörs därför för vad DASK ochremissinsianserna haranförl. Här ges endast en kort innehållsbeskrivning. DASK redogör i tre bakgmndskapitel (kap. 2-4) för datateknikensanvändning i statsförvaltningen, problem och effekter i samband med ADB samtför den centrala stymingen och samordningen när det gäller ADB istatsförvaltningen. Därefter diskuleras i kap. 5 några mer grundläggande ochprincipiella frågor när det gäller användning av ADB i statsförvaltningen,främsi i vad mån ADB-system för skilda verksamheter bör samordnas och graden avcentralisering och decentralisering i planeringen, stymingen och samordningenpå ADB-området. 1 kap. 6, som är ett av de viktigaste kapitlen ibetänkandet, behandlar DASK olika samordnings- och organisationsfrågor rörandeutveckling och drift av ADB-system i statsförvaltningen. Bland de frågor sombehandlas kan nämnas förutsättningama för samverkan med andra seklorer; centralaeller regionala ADB-system för enhetliga och riksomfattande administrativaverksamheter; myndighets- och sektorsvis ("dedicerad") datordrift ellersamordnad dalordrift: saml behovet av statlig servicebyråverksamhet. DASKsammanfattar sina synpunkter i ett förslag lill riktlinjer för datordriftensorganisation och förläggning i statsförvaltningen. 1 ett särskilt kapitel (kap. 12) behandlar DASK uppgiftemaför och avgränsningen av följande statliga datacentraler/grupper avdatacentraler: datamaskincentralen för administrativ dalabehandling (DAFA),datacentralerna för högre utbildning och forskning, statistiska centralbyrånsdatacentral och dataenheterna vid länsstyrelerna. I ett annat cenlralt kapitel, kap. 7, behandlas frågor omsamordning när det gäller hantering och användning av data. a. fördelar med och restriktioner mot att data som insamlas i ettADB-system används även i andra system och verksamheter. Åtskillnad görsmellan användning av data för "individinriktade" ändamål resp. förstatistikproduktion och samhällsplanering. Vidare behandlas frågoma om"datastandardisering", dvs. samordning av dala i olika ADB-systemtill innehåll och form, saml särskilda bas- eller uppdaleringsregister förvanliga informa-tionsobjekt (fysiska personer, företag/organisationer,fasligheter m. Vidarebehandlas (kap. 8-11, 13- 15) frågor om samordning vad gällerdalakommunikation; standardisering, kompatibilitet (enhetlighet och utbytbarhethos utrustning) m.m.; meioder. tekniker m.m.; säkerhei; anskaffning,finansiering och förvallning av ADB-utrustning; samt planering. 1 kap. 16behandlas organisaiionsfrågor som rör den cenlrala myndig- 1978/79:121 33 hetsorganisationen när del gäller ADB istatsförvaltningen. DASK beskriver vad de övergripande samordningsuppgifternainnebär. DASK anser att dessa uppgifter även i fortsättningen bör åvilastatskontoret. Vidare diskuterar DASK olika åtgärder - främst behovet avresursförstärkningar och organisatoriska åtgärder - för au förbättrastatskontorets möjligheter att fullgöra uppgifierna på ADB-området. I ett avslutande kapilel (kap. 17) tar DASK upp frågan omdet behövs ytteriigare åtgärder av mer övergripande natur och då inte endastför statsförvaltningen. Därvid behandlas bl. a. behovet av samhälls- ochbeteendevetenskaplig forskning rörande användningen av ADB; förutsättningarnalör au utveckla särskilda ADB-system för allmänhetens räkning; behovet avstudier rörande den framlida användningen av telekommunikationer, datateknik ochannan informationsteknologi; saml behovet av dataråd e. d. för övergripandeprincip- och policyfrågor på ADB-området. 2.4.3 Utredningar inom statskontoret Statskontoret har som ett led i den övergripandeplaneringen och samordningen av statsförvaltningens ralionaliseringsverksamhelgenomfört ett stort antal utredningar av ADB-frågor av generellt iniresse. Härskall några sådana utredningar redovisas. Det bör dock nämnas all tyngdpunkteni statskontorets verksamhet har legat på utredningar avseende enskildamyndigheter eller förvaltningssekiorer. En del av utredningama på ADB-området DASKarbetade skedde på uppdrag av eller i samarbele med DASK. Som exempel på insatser som statskontoret har gjort under1970-talet kan nämnas utredningar avseende "datastandardisering"(samordning av data till innehåll och form), bas- och uppdateringsregister förfysiska personer och företag/organisationer samt andra frågor rörandeorganisation och samordning när det gäller insamling öch lagring av uppgifterom företag o.d. Vid statskontoret finns numera en dokumentationscentral(DOC) med uppgifter om statliga ADB-system. Syftei med DOC är bl. a. alt gemyndigheler, organisaiioner och enskilda möjlighet all överblicka ADB-systemeni slatslörvaltningen och vad slags information de innehåller. Myndigheternakan vid utveckling av ADB-syslem vända sig lill DOC för all ta reda på omuppgifter som man har för avsikt atl samla in kanske redan finns i något annalsystem, varefter ell samulnyttjande kan övervägas. Vidare bidrar DOC till attskapa bätire förutsättningar för samordning av systemutvecklingen. Andra insatser har gällt metoder för dataregistrering;utformningen av arbetsplatser m. m. vid användning av bildskärmsterminaler;samordning i fråga om datakommunikation; användning avinformationssökningssystem (IR-systemI: hjälpmedel för kostnadskalkylering ocheffektbedömning; 1978/79:121 34 ADB-säkerhet; standardisering; samt driftuppföljning o.d.Insatserna på de tre sistnämnda områdena skall kortfattat beröras. har statskontoret bedrivit arbete inomområdet för ADB-säkerhet. Arbetets inriktning och uppläggning har skett isamråd med DASK och i samarbete med ADB-användande myndigheter och även leverantörerav datorutrustning. Arbetet har syftat till att inventera förekomsten av ochvid behov anpassa och utarbeta de tekniker, metoder och andra skyddsåtgärdersom krävs för att godlagbar säkerhei, tillföriitiighet och kvalitet i övrigtskall uppnås vid användning av ADB i den offenlliga förvaltningen. Vidare harsyftet varit att utarbeta förslag till normer, rekommendalioner och andraåtgärder på säkerhetsområdet samt atl skapa lämpliga former dels för enfortlöpande bevakning av utredningar inom säkerhetsområdet, dels förrådgivning till de för säkerheten ansvariga och andra intressenter. Ulredningsmässigi har arbetel delals upp i fyradelområden, nämligen kapitalskydd, med vilket främsi avses fysiskl skydd avdaloranläggingar, Junktiimsskydd innebärande åtgärder för atl skydda ADB-systemfrån störningar, dataskydd, dvs. skydd mot otillbörlig åtkomst lill dala samtkva-litetsskydd som innebär ålgärder för att data i ADB-syslem fortlöpandeskall ha tillräcklig användbarhet. Som ett resultat av arbetet på säkerhetsområdet harstatskontoret givil ut en rad dokument i form av handböcker o.d. saml givit rådoch vägledning i andra former. Statskontoret är även engagerat i arbetet medstandardisering på ADB-området och utger bl. a. en skriftserie som benämns Tekniskanormer. Arbetet är inriktat på att ta fram standarder och andra normer och påatt få sådana kända och tillämpade. Vidare kan nämnas att ett tillstatskontoret knutet standardiseringsråd för ADB-området inrättades päförslag av DASK. I delta ingår representanter för statliga myndigheler ochralio-naliseringsorgan, samt Sverigessiandardiseringskom-mission. Rädet skall verka för en samordning avslandardiseringsverk-samhelen inom den offentliga sektom. För att tillvarata och sprida erfarenheter inomADB-området avsätter statskontoret fortlöpande resurser för drifluppföljningoch utveckling av metoder för driftplanering. Olika utredningar har genomförlsoch dokumenterats såväl på uppdrag från regeringen som på verkels egel inilialiv.Vidare har siudier orts t.ex. för atl utröna datorbehovel på vidolika större datacentraler, för att följa upp det lekniska och ekonomiskautfallet av enskilda ADB-investeringar och för all beskriva terminalerstillgänglighet. Statskontoret har också i flera sammanhang utrett ochutvecklat metoder för projektarbete och därmed sammanhängande frågor. Ettexempel på della från senare år är projektet inom vilket generella frågeslällningarsom gäller 1978/79:121 35 samspelet mellan kravställare, utvecklare och driftorganhar belysts. Projektet har bedrivits tillsammans med DAFA och . I flera fall har meioder och tekniker utvecklats ochdokumenterats inom ramen för projekt som avsett enskilda myndighetersADB-verksamhet. () granskar inom ramen lör sinrevisionsverksamhet även myndigheiernas användning av ADB. Flera granskningarav enskilda myndigheter och projekt har därvid ulförls. RRV har även gjort flera generellt inriktade studier avanvändningen av ADB i statsförvaltningen. Som exempel kan nämnas alt verket år1977 slutförde en kartläggning av tio myndigheters styrning avsyslemutvecklingsarbetet. Resultatet redovisades i en rapport i början av år1978, "Tio myndighelers ADB-verksamhet - styming, kostnader m. ".De myndigheler som undersökts är i huvudsak stora ADB-användare. a. ingårflera affärsverk i undersökningen, och de antas svara för mer än hälfien avADB-användningen inom statsförvaltningen. Visst siffermaterial från rapportenhar lidigare (avsnitt 2.2) redovisals. I rapporten visas bl. a. att ADB-kostnaderna istatsförvaltningen ökar kraftigt. Vidare framhålls att kosinaderna förutvecklingsprojekt ofta blir betydligt högre än vad som ursprungligen harberäknats och atl också genomförandetiderna blir längre än som avsells. Detlaär enligt RRV bl. a. en följd av bristande styrning och kontroll. Mot bakgrundhärav och med ledning av tidigare erfarenheler pekar RRV på en rad ålgärdersom bör vidtas. I rapporten framhålls alt en generelleffektivitelsinriktad datapolitik som övergripande styr användningen av ADBmåsle skapas för att vidareutveckla och siödja den myndighelsindividuellaverksamheten. Vidare bör övergripande normativa krav på och riktlinjer förmyndigheternas användning av ADB utarbetas. Del centrala samordningsansvaretmåste definieras och i ökad ulsiräckning styras med operativa målangivelser.Dessutom bör användamas engagemang och roll i utvecklingsarbetet stärkas så attansvar och beslut förankras och ett klarare kund-/leveranlörsförhållande utvecklasmellan användare och utvecklare. RRV behandlar i rapporten också möjlighetema lillförbättringar i vad avser processen för urval och prioritering av ADB-projekt,lekniken att genomföra projekt, hjälpmedel för lednings- ochplaneringsarbetet, budgetering och redovisning samt metoder och tekniker. 2.4.5 Utredningar på uppdrag av budgetdepartementetSamordnad regionalisering samt spridning av datordriji har Statskonsult två utredningar på uppdrag av mig. Det första uppdraget avsåg atlbelysa konsekvensema av samordnad regionaliserad dalordrift för ett antalcentrala Prop.1978/79:121 36 Syltet med utredningen var närmast attkonkretisera vad en samordnad regionalisering av driften för fleraadministrativa syslem kan innebära. De altemativ som skulle beskrivas var attdriften förläggs till driftenheter inom eller vid länsstyrelserna samt till 4-8filialer inom DAFA. Alternativen skulle värderas med avseende på ekonomi i vidmening, utvecklingsbarhet, användarpåverkan samt säkerhet. Det andra uppdragetavsåg att beskriva ett antal mönster för hur datordrift kan spridas inom myndighelereller verksamhetsområden, dvs. spridning vid "dedicerad" drift. Deskilda mönstren skulle beskrivas med användande av exempel från befintligaeller planerde ADB-system. Även här skulle sådana aspekier som ekonomi,utvecklingsbarhet, användarpåverkan och sårbarhet belysas. har redovisal sitt utredningsarbete i tvårapporter "Samordnad regionalisering av dalordrift" och"Modeller för spridning av datordrift". Rapporterna har remissbehandlats. En närmare redogörelse för rapporternas innehåll samtremissinstansernas synpunkter lämnas i det följande (kap. 8 och bilaga 5). Planering, styrning och samordning Regeringen uppdrog åtriksrevisionsverket (RRV), statskontoret och försvaretsrationaliseringsinstitut (FRI) att uireda vissa frågor rörande planering,styrning och samordning av ADB-verksamheten inom statsförvaltningen. 1 utredningsarbetet skulle belysas bl. a. omfattningen ochutformningen av underlag för beslut rörande utveckling och drifl av ADB-syslemi de årliga anslagsframställningarna eller andra framställningar lillregeringen. Vidare borde behovet och omfattningen av generella riktlinjer iform av föreskrifter, råd och anvisningar för användningen av ADB klarläggas.Även formerna för hur sådana riktlinjer skall utarbetas, hållas akluella ochspridas borde uiredas. Som områden där riktlinjer kan komma i fråga nämndesbl. a. organisation av syslemutvecklingsprojekt och datordrift. Arbetet har letts av en ledningsgrupp med företrädare förbudgeldepartemenlet, RRV, statskontoret och FRI. Detta arbete har resulterat ien rapport, här kallad "Ledningsgruppens rapport", vilken haröverlämnats till regeringen av de tre verken. Dessa har härtill fogal egnakommentarer och ytterligare utredningsmaterial. I rapporten lämnas en rad förslag syftande till altförbättra styrningen, planeringen och samordningen. Därvid föreslås bl.a.ålgärder för alt förbättra myndigheternas planering av sin användning av ADB.Vidare föreslås att en särskild handläggningsordning för störresysteminvesteringar införs. Rapporten behandlar också hur myndigheter med enmera omfattande dalordrift kan redovisa denna i en verksamhetsberättelse och-plan för verksamheten. Prop.1978/79:121 37 I rapporten behandlas vidare hur syslemutvecklingsprojektbör redovisas i myndigheternas anslagsframställningar. Reglerom detta föreslåsingå i den budgethandbok som RRV ger ut. Omfattningenoch ulformningen av riktlinjer för användningen av ADB diskuteras. Vidarebehandlas metodfrågor, informations- och erfarenhetsförmedling, utbildning m.m. Innehållet i rapporten återkommer jag till i det följande(kap. 6 och bilaga 3). Ett femtontal ADB-användande myndigheter har vid enkonferens haft tillfälle att lämna synpunkter på rapporten. Datasanuerkan mellan stat, kommuner, landsting ochnäringsliv Frågor rörande dalasamverkan mellan stat, kommun,landsting och näringsliv har på mitt uppdrag utretts av en tillbudgetdepartementet knuten sakkunnig. Denne har redovisal sitt arbete i enrapport . Ett av syftena med detla arbete har varit att undersökaom de slutsater som drogs av DASK (se avsnitt 2.4.2) är giltiga. Irapporten behandlas bl.a. möjligheterna att samutnytlja resurser för datordriftoch till samverkan i systemutvecklingen. Vidare redovisas behov av ochmöjligheter till samarbete på särskilda områden som utbildning ochsamhällsplanering. Innehållet i rapporten återkommerjag till i det följande(kap. 12 och bilaga 8). 3 Pågående utredningar av övergripande frågor I della sammanhang är som sagts avsikten främstalt redovisa regeringens principiella överväganden om användning ochorganisaiion av ADB i statsförvaltningen. Sialsmakiernas ansvar för hurADB-tekniken används äremellerlid inle begränsat till statsförvaltningen.Åtgärder eller initiativ till utredningar har vidtagits på flera väsenlligaområden. Del finns därför skäl atl redogöra för vidtagna ålgärder och förpågående eller avslutat utredningsarbete på sådana områden. I detta sammanhang begränsas redovisningen lill ålgärdereller utredningsarbete av övergripande betydelse, främsi frågoma omintegritet, sårbarhet, sysselsättning och arbetsmiljö samt näringspolitik.Däremot behandlas inle utrednings- och utvecklingsinsatser inom enskildamyndighels- eller verksamhetsområden. (Till en del framgår dock sådant utrednings-och utvecklingsarbele av redogörelsen för siörre ADB-system m. m. i bilaga I.) vikligl skäl för att redovisa det arbete som pågåravseende de övergripande frågoma är att överväganden som har gjorts i dessafrågor har påverkal mina ställningstaganden rörande ADB i statsförvaltningen.Likaså Prop.1978/79:121 38 kan resultaten av pägäende utredningar leda till alt deriktlinjer för statsförvaltningen som presenteras i det följande börkompletteras eller modifieras. 3.2 Integritetsskydd och datalagstiftning Den omfattande användningen av ADB för ändamål somförutsätter registrering av personuppgifter ledde här i landet till en deballom konsekvensema härav för den enskildes integritet. I kompliceradesintegritetsskyddsfrågorna dessutom av två speciella förhållanden, nämligenoffentlighetsprincipen enligt vilken ADB-register i statsförvaltningen i principär offentliga saml den vitt spridda användningen av personnummer vilketunderlättar s. k. samköming av register. Farhågoma för atl den personligaintegriteten skulle vara hotad ledde till alt offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén() behandlade dessa frågor med förtur i ett särskilt delbetänkande("Data och integritet"; SOU 1972:47). Där föreslogs en ramlag medregler om bl. a. lillslåndspliki för ADB-baserade personregister samt att ensärskild myndighet för uppgifter i samband med lagens tillämpning skulleinrättas. Regeringen följde i stora drag OSK:s förslag (prop. 1973:33, KU 1973:19, rskr 1973: 131). Dalalagen (1973: 289) trädde delvis i kraft den I juli1973. började datainspektionen verka. kom därigenom att blidet första landet i världen med en omfattande rättslig reglering avintegritetsskyddet i samband med ADB-baserade personregister. Datalagen syftar till att skydda den enskilde mot sådantotillbörligt intrång i den personliga integriteten som kan bli följden avautomatisk databehandling av personuppgifter. Lagen innebär att ADB-registersom innehåller personuppgifter i princip inte får inrättas eller föras ulantillstånd av dalainspektionen. Vissa speciella regler gäller dock beträffanderegister som inrättas genom beslut av regeringen eller . Före sådantbeslut skall emellertid datainspektionens yttrande inhämias. 1 samband med attdatainspektionen beviljar tillstånd föreit personregisier skall inspektionenmeddela de föreskrifier som behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång. Mol bakgrund av dalalagens karaklär av förstlingsverk ochden livliga debatten om integritelsfrågorna tillsatte regeringen under våren1976 en av begärd utredning (Ju 1976:05) om en översyn av datalagen.Utredningen som anlog namnet datalagstiftningskommittén (DALK) fick tilluppgifi dels alt överväga den rällsliga regleringen av iniegritetsskyddel isamband med regislrering av personuppgifter i försia hand när ADB-teknikanvänds, dels att undersöka möjlighetema att ta den nya teknikens resurser ianspråk för all göra den information som är lagrad på ADB-medium hos delallmänna bälire tillgänglig för allmänheten. Detta har ansetts ligga väl ilinje med de motiv som ligger bakom offentlighetsprincipen. Prop.1978/79: 121 39 DALK redovisade i delbetänkandetPersonregister - datorer - integritet (SOU 1978: 54) den första etappen avsitt arbete. Ibetänkandet framhåller DALK att erfarenheterna av datalagen på del hela tagetär goda. Enligt DALK:s mening bör personregister som förs med ADB i mertraditionell bemärkelse regleras särskilt även i lörtsättning-en. Den nuvarandedatalagen kan därvid med vissa ändringar och tillägg tillgodose behovetytterligare . På längie sikt bör prövas om inte en mera generellpersonregisterlagstiftning som inte i första hand tar sikte påregistreringstekniken, dvs. användningen av ADB, bör ersätta datalagen. Ibetänkandet behandlar DALK vidare bl. a. frågorom samköming av personregisteroch användningen av personnummer, befolkningsregister Och det samordnadeperson- och adressregistret (SPAR), frågor rörande innehållet i och formernaför datainspektionens tillståndsprövning, direktreklam m. m. DALK hargjort en särskild imdersökning för att belysa sambandet mellanpersonnummeranvändningen och riskerna vid samköming saml konsekvensema av attbegränsa eller helt slopa personnummer. Enligt DALK:s mening skulle ettslopande av personnummer i personregister inte på något avgörande sätt sättahinder i vägen för samkörningar. DALK framhåller också de höga oöverblickbarakostnadema härför. Man skulle enligt DALK:s mening visserligen på kort siktförsvåra möjligheterna lill samköming. Dessa svårigheter skulle dock kunnaövervinnas på något . Metoder härför finns redan. DALK berör även frågan om den driftmässiga organisalionenoch lokaliseringen av statliga ADB-system med integritetsskyddsintresset somutgångspunkt. DALK:s synpunkier i denna fråga redovisas i samband med attdriftfrågorna behandlas (avsnitt 8.5 samt bilaga 5). DALK:s delbetänkande har remissbehandlats och är nuföremål för överväganden inom regeringen. Kommittén har i enlighet meddirektiven inlett arbetet med etapp 2 angående ADB och offentlighetsprincipen.Kommittén har därvid lill uppgift dels att utreda huruvida ADB urholkar offentlighetsprincipenoch om sä är fallet ge förslag lill ålgärder och dels undersöka om den nyatekniken kan utnyttjas för att förbättra det reella innehållet ioffentlighetsprincipen. Vidare skall kommittén bevaka det internationella arbetetrörande reglering av dataflödet över gränserna. I den mån detta arbete ledertill att svenska lagregler blir erforderliga på området skall kommitténutarbeta lörslag till sådana lagregler. Kommittén skall också lägga framförslag till de lagbestämmelser som i övrigt påkallas av hänsyn till överföringav data över gränserna. 3.3 ADB och samhällets sårbarhet Enligt beslut av regeringen tillsatte chefen lörförsvarsdepartementet sårbarhetskommittén (Fö 1977:02), SÅRK, meduppgift aU utreda Prop.1978/79:121 40 särbarheten i det datoriserade samhällel och att föreslååtgärder för att minska denna sårbarhet. Utredningsuppdraget är inte begränsattill krigs-eller beredskapssituationer utan avseräven hot- ochpåtryckningssitualio-ner m. m. i fred.