prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Prop.1978/79:121 Regeringens proposition om användningen av automatisk databehandling (ADB) istatsförvaltningen; Regeringen förelägger vad som har upptagits ibifogade utdrag av regeringsprotokoll för den åtgärd eller det ändamål somfiamgår av föredragandens hemslällan. I proposilionen redogörs för regeringens syn påanvändningen av automatisk databehandling (ADB) för administrativa ändamål istatsförvaltningen. De åtgärder som regeringen avser alt vidta för attförbättra statsmaktemas insyn och styrmöjligheter på detta område redovisas.Andra frågor som behandlas är bl.a. hur syslemutvecklingsarbetet bör bedrivasoch datordriften organiseras i statsförvaltningen. Även frågor som rör anskaffningav ADB-utrustning, informaiion om användningen av ADB i statsförvaltningen samtmöjligheterna lill samverkan med kommuner och landsting tas upp. Avslutningsvisbehandlas vissa organisationsfrågor. 1 -1978179. Närvarande: statsministern . ordförande, ochstatsråden , Mundebo. , De , , . Föredragande: stalsräilet Mimdebo Proposition om användningen av automatisk databehandling(ADB) i statsförvaltningen Det ärende som jag nu avser att anmäla är av kompliceradnatur och innehåller ett stort antal frågor. Innan jag mera i detalj går in pådessa villjag göra en sammanfattande översikt och kort presentera de olikadelfrågorna och de ålgärder och ställningstaganden de föranleder från min sida. Datorer och datateknik är i allt väsentligt en teknologisom har vuxit fram under . Datatekniken har fortlöpandeutvecklats och fortsätter att förändras i snabb takt. Förhållandet mellan prisoch prestanda för ADB-utrustning förbättras och nya tekniska funklioner lillkommer.Utvecklingen medför atl det blir allt lättare atl använda datateknik och auanvändningsområdet ständigt vidgas. Datateknik används numera ocksä pä i slortsett alla verksamhetsomräden både inom den offenlliga och den enskildasektorn. Datatekniken har i flera avseenden mycket vittgåendekonsekvenser för människorna och för samhällets utveckling. Statsmakterna hardärför intresserat sig för hithörande frågor. Jag vill erinra omden debatt och det utredningsarbete kring frågor om offentlighetsprincipen ochpersonlig integritet som ledde fram till datalagen och tillkomstenav datainspektionen. Vidare kan nämnas tillsättandel av dalain- Prop.1978/79:121 3 dustriutredningen och datasamordningskommittén (DASK) ibörjan av 1970-talel. har ett omfattande utredningsarbeteigångsatts. Det rör bl.a. datateknikens effekter på samhällets sårbarhet(sårbarhets-kommittén) och på sysselsättning och arbetsmiljö samt denäringspolitiska effekterna av en ökad användning av ADB (data- ocheleklronikkom-mittén). Även integritetsfrågorna utreds ytteriigare(datalagstiftningskommittén). Jag tar i det följande inle upp alla de frågor som f. n.är föremål för utredning. I takt med att utredningarna blir färdiga fårregeringen lillfälle att redovisa sina ståndpunkter för . Syftet medförevarande anmälan är mera begränsat, nämligen att redogöra för aktuellaöverväganden beträffande statsförvaltningens egen användning av datorer föradministrativa ändamål. Min föredragning är således endast uttryck för en del avregeringens samlade datapolitik. Med hänsyn till att statsförvaltningen står fören betydande del av den totala ADB-användningen i landet och då statensADB-system direkt eller indirekl kan beröra alla medborgare är det emellertidfråga om ett delområde av mycket stor betydelse. har ofta kritiserats från olika synpunkter.En del av den kritik som har framförts är enligt min mening överdriven. Det harförekommit att problemen inte har satts in i ett riktigt perspektiv eller attkritiken riktats åt fel håll. är det emellertid också uppenbarl attåtskilligt av kritiken är berättigat och att den hittillsvarande hanteringenav statens egna ADB-system har lidit av brister i vikliga avseenden. De politiskt ansvariga instanserna kommer in ibeslutsprocessen i alltför liten utsträckning och ofta på ett för sent stadium.Frågor som rör utveckling av ADB-syslem har ägnats för liten uppmärksamhei,särskilt i förhållande till frågor om val av ADB-utrustning. Hittillsvarandepraxis har medfört atl ADB-systemen i flera fall blivit alllför komplexa ochcentraliserade. a. som en följd härav har samhällets sårbarhet ökat ochvissa negativa regionalpoliliska konsekvenser har uppkommit. Storakostnadsöverskridanden och förseningar har förekommit. Beslutsunderlagen förolika sy-stembeslui har ofta varit ofullständiga eller på annat sällotillförlitliga. Del är vidare svårl att få fram samlad informaiion och en godöverblick över användningen av ADB inom statsförvaltningen. Organisalionenbehöver också i vissa avseenden ses över. Enligt min mening finns det mol denna bakgrund behov avatt ta ett fastare grepp över utveckling och införande av ADB-syslem istatsförvaltningen. Även vad gäller hur driften skall organiseras finns behovav principiella riktlinjer från statsmakternas sida. Även om jag således nu endast kommer alt uppehålla mig viden del av den samlade dalapolitiken har givetvis en strävan varit alt deprinciper och ålgärder som presenteras skall ligga i linje med regeringensallmänna upp- 1978/79: 121 4 fattning även pä datapolitikens övriga områden. Deställningstaganden som jag förordar i det följande motiveras således även av enönskan alt minska samhällets sårbarhet, säkerställa de anslälldas möjlighetertill med-infiytande, värna den personliga integriteten, förbättra arbetsmiljönoch trygga en sund arbetsmarknadspolitisk och näringspolitisk utveckling osv. De flesta av de frägor som jag tar upp är av den arlen altdet ankommer på regeringen atl fatta beslut om dem. Syftet med att redovisaregeringens överväganden och ställningstaganden i en proposition är atl geriksdagen en relativt fullständig överblick över det område proposilionen tarupp och därmed även en fyllig bakgrund för egen behandling avdatafrågor. Det förtjänar ocksä att påpekas att jag här kommer attuppehålla mig vid de principiella riktlinjer som bör gälla förstatsförvaltningens användning av ADB. Jag går däremot inte in på ADB-system päolika sakområden. I min anmälan redogör jag inledningsvis (kap. I) närmare för avgränsningen av defrägor jag behandlar. Därefter (kap. 2) redovisas kortfattat hur ADB f. n.används inom statsförvaltningen. Vidare redogörs för r/,v.sfl pågåendeulredningar av övergripande frågor inom ämnesområdet (kap. 3) saml förförhåUandena i andra länder och vissa inlernationella frågor (kap. 4). PrincipieUa utgångspunkter (kap. 5) En grundläggande utgångspunkt är att ADB är ett hjälpmedeli myndigheternas verksamhet. Det övergripande målet för användning av ADB istatsförvaltningen måste därför vara att ADB skall bidra till atl tillgängligaresurser utnyttjas effektivare eller atl verksamhetens resultat förbättras iandra avseenden. Synen på ADB som ett hjälpmedel medför också atl ansvaret föranvändningen av ADB normalt bör knytas lill den myndighet i vars verksamhet ADBanvänds. Det gäller även syslemutvecklingsarbetet och datordriften. De ändamål för vilka ADB används i administrativverksamhet och de förbättringar som därvid eftersträvas kan sammanfattas iföljande punkter: - lägre kostnaderoch mindre resursuppoffringar - bättreinformation och beslutsunderlag - bätireuppföljning och kontroll - bättreprestationer och service - nyaorganisations- och arbetsformer. Ofta kan flera förbättringar åstadkommas . Höjdambilionsnivå leder dock ofta till att kostnaderna ökar. 1 samband medutveckling av ADB-system måste därför noggranna analyser och avvägningar görasi fråga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet. 1978/79:121 5 ADB är ell hjälpmedel av mycket speciell karaktär genomsina viugåen-de konsekvenser i olika avseenden. Även en rad andra förhällandenän ambitionsnivåer och kostnader påverkar därtör hur ADB bör fä användas ochhur ADB-funktioner bör organiseras. Vikliga sådana förhällanden är bl. - samhällets ochförvaltningens sårbarhet - insyn iförvaltningen. har det endast i begränsad utsträckning funnitsav statsmakterna formulerade riktlinjer och regler för användning av ADB ochför handläggning av ADB-frågor. Vissa skäl kan visserligen anföras mot enfastare reglering i dessa frågor. a. kan normer av olika slag medförarisker för siel-benthet och även i övrigi verka hämmande inom ett område somkaraktäriseras av så snabb utveckling som är fallet beträffande datatekniken.Farhågor har också uttryckts för att en fastare ordning för handläggning av systeminvesteringarmedför risker för byråkratisering och långsammare handläggning. Jag anserlikväl att skälen för att utfärda riktlinjer och regler är väsentligt starkare.Bl.a. bör sådana leda till att statsmakterna får ett bättre och fylligarebeslutsunderiag. De kan även bidra till en viss enhetlighet och till att enkvalitativ miniminivå upprätthålls. Vidare behandlas (avsnitt 5.3) politiskt ansvarigainstansers och enskilda förtroendevaldas medverkan i beslutsprocessen för ADB.Politiker medverkar själfallet i en rad funktioner vid beslut ominförande av ADB pä olika verksamhetsområden. De har också betydande insyn idriften av ADB-system. Genom att beslulsunderiagel nu förbättras kan dennamedverkan på flera sätt bli mera meningsfull. Jag anser emellertid attriksdagsledamöter och andra förtroendevalda personer bör kunnamedverka på nya sätt och i flera roller. Enligt min mening bör man i viktigareutvecklingsprojekt kunna bereda dem lillfälle att följa arbetet exempelvis isärskilda referensgrupper. Även i samband med viktigare förberedandeutredningar avseende datordrift bör det i vissa fall vara värdefullt attpolitiker medverkar. I samband med att en handläggningsordning för störresysteminvesteringar utarbetas kommer att prövas hur centrala organ börmedverka vid granskning av beslutsunderlagen för ADB-syslem. Vilket organ sombör svara för denna granskning kommer att övervägas av den utredare somjagnyligen har tillkallat för att se över organisationen för de cenlrala uppgifternaavseende rationalisering och ADB. 1 ett sådant organ bör enligt min mening ävenpolitiskt förtroendevalda personer medverka. Prop.1978/79:121 6 Slyrning av ADB i siaisjörvaliningen (kap. 6) Nuvaiande ordning vad gäller planering, styrning ochsamordning på ADB-omrädet är i väsentliga delar decentraliserad. Ansvaret förurval och utformning av de ADB-system som genomförs vilar nästan helt på denmyndighei som svarar för verksamheten i fråga. Vissa centrala inslag finns dock. Statskontoret svararsäledes för samordning i fräga om anskaffning och utnyttjande avADB-utrustning inom statsförvaltningen. Myndigheterna är också skyldiga att vidutveckling av ADB-system och annan ralionaliseringsverksamhel så tidigt sommöjligt samräda med statskontoret. Inom några verksamhetsområden, främst justitie-och försvarsdepartementens områden, finns dessutom särskilda föreskrifter föranvändning av ADB. Statsmakternas möjligheter att påverka inriktningen avADB-användningen i statsförvaltningen behöver förstärkas. Statsmakterna börför alla vikliga ADB-syslem ges lillfälle alt ta ställning lill systemensändamål, ambitionsnivån i datorstödet, system- och driftstrukturerna saml ivilken takt ADB skall införas pä olika områden. För att statsmaklerna skall gesbättre möjligheter all följa och påverka användningen av ADB krävs inle endaslatt beslutsunderlaget blir bättre utan även ökad enhetlighet i den formellahandläggningen av frågor om användning av ADB. Mol bakgrund av de stora resurser som läggs ned på atlulveckla och driva ADB-syslem bör åtgärder vidare vidtas för alt få till stånden ökad effektivitet i myndigheternas användning av ADB. Det är också angeläget atl ge användare och andra somberörs av ADB-sysiemen bättre möjligheter till insyn och inflytande. Likaså börallmänhetens insyn i hur ADB används i statsförvaltningen förbättras. De ålgärder som mot denna bakgrund behöver vidtas kansammanfattas enligt följande: Formella reglerutfärdas för elappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag i samband medsysteminvesleringar. Fasta beslutspunkter införs föratt bl. a. säkerslälla attansvariga inslanser och personer kommer in i processen i tillräckligutsträckning. Reglerna för beslut rörande större och viktigare investeringarsamlas i en särskild handläggningsordning (avsnitt 6.5). Planering ochadministration av ADB-drift förbättras. Siörre datacentraler åläggs altularbeta årliga verksamhetsberättelser (avsnitt 6.6). Myndigheiernasredovisning ordnas så att kostnaderna för ADB kan urskiljas och ADBsärredovisas i myndigheternas anslagsframställningar (avsnitt 6.7). Myndigheternasplanering av ADB-användningen förbättras och de åläggs alt i anslutning tillanslagsframställningarna redovisa pågående och planerad utveckling och drift avADB-system (avsniii 6.7). Anvisningar omhur ADB bör administreras inom myndighelerna utfärdas (avsnitt 6.8). 1978/79:121 7 Det understryks särskilt att det vid utveckling av nyaADB-system är angeläget med föisöksverksamhet av olika slag. Dennabör utformas och planeras med tanke pä att den skall ge vägledning för detfortsatta arbetet, inle som ett första steg i ett genomförande i stor skala. Sysiemuivcckling - organisaiion, arbeisfornwr ni.ni. En grundläggande princip bör vara atl systemutvecklingensker gemensamt för statliga verksamheter som förekommer i hela landet. Del böri detta sammanhang understrykas att gemensam systemutveckling inte innebär attalla regionala eller lokala enheter skall ha samma datorstöd. Man kan t. ex.tänka sig olika lösningar för stora och små enheier. Det ärviktigt att den personal som i sitt arbete är beroende av ADB-system fårmöjlighet att påverka systemens utformning. Detta är nödvändigt för attsystemen skall bli ändamålsenliga. Medbestämmandelagen och medbestämmandeavtalger möjlighet för de anställda att genom sina fackliga organisationer påverkabeslut om utveckling och införande av ADB-system. Insatser måste göras för attfå fram lämpliga och effektiva metoder och arbetsformer för systemutvecklingdär även medbestämmandeaspekterna beaktas. Även allmänhetens krav måste beakias. Det är t. ex.självklart alt meddelanden som framställs med hjälp av datorer skall varautformade så att de kan förstås av mottagarna. Ansvaret för utveckling av ADB-syslem bör alltid läggas päden för resp. verksamhet ansvariga myndigheten. När det är fräga om ADB-systemför flera myndigheter kan särskilda organ för utveckling och införande avADB-syslem i vissa fall vara lämpliga. Myndighetermed stor användning av ADB bör i regel ombesörja en stor del av självautvecklingsarbetet med egen personal. De kan och bör dock inte sträva efter attklara all systemutveckling pä detta sätt. Myndigheter utan egen kvalificeradADB-personal bör kunna anlita konsultförelag, servicebyråer e. d.för hela eller stora delar av utvecklingsarbetet. I vissa fall kan det blifräga om att upphandla "nyckelfärdiga" system. Erfarenhetema visar att det kan bli dyrt att bygga upphelt individuellt utformade ADB-system. Där det går bör man därför utnyttja dedelvis färdiga system och program av olika slag som maskinleverantörer,konsultföretag m. fl. tillhandahåller på marknaden. Systemutvecklingsresurserna är f. n. i hög gradkoncentrerade till . Regionalpolitiska och andra skäl talarför en spridning. Detta kan ske på flera sätl. t. ex. genom attutvecklingsenheter, eller delar av utvecklingsenheter, lokaliseras till andraorter. Stor hänsyn måsle i sådana fall tas lill berörd personal. Nya typer av ADB-tillämpningar som är betydligt enklareatt hantera väntas bli vanliga i framliden. Del är därför viktigt attstatsförvaltningen noga följer utvecklingen på detta område. Prop.1978/79: 121 8 Dalordrifiens organisation (kap. 8) Det vanligaste sättet att organisera dalordriften inommyndigheter med omfattande databehandling har varit att samla registeroch bearbetningar till en gemensam anläggning, dvs. centralisera driften.Genom användning av telekommunikationer och annan leknik har regislrering ochuttag av data dock ofta förlagts till regionala och lokala enheter. 1 några fall har datordriften delats upp - regionaliserats- på ett antal identiska eller likartade driftenheter. Ytterligare en vanligdriftform finns, nämligen utnyttjande av servicebyråer som tillhandahållertjänster åt en rad olika kunder. Den representeras i statsförvaltningen framförallt av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). Två huvudprinciper - "dedicering" och spridning- bör enligt min mening vara vägledande vid framtida ställningstaganden ifrågor som rör ADB-systems driftutformning. En vikiig princip bör säledes vara att dalordrift som ärav större omfattning i första hand skall ske för varje verksamhet ellerADB-system för sig (s.k. "dedicerad" eller myndighetsspecifik drift).När arbetet inom en myndighet förutsätter kontinuerlig tillgäng till datorstödav siörre omfattning är det naturligt att myndigheten själv förfogar överarbetsverktyget. Även kraven på säkerhet i olika avseenden (rimlig känslighetför störningar, integritetsskydd m.m.) talar för att dalordriften bör ske inomvarje myndighets verksamhet för sig. Det är vidare ofta enklare att förändraoch Ulveckla ADB-system vid myndighetsspecifik eller "dediceraddrift". Personalens möjligheter atl påverka systemen blir också bättre änvid samordnad drift för skilda myndighetsområden. En annan viktig princip bör vara att datordriften inom enverksamhet skall spridas pä lämpligt sätt. De tekniska och ekonomiskaförutsättningarna härför blir successivt allt bättre. Centraliseradedriftlösningar har svagheter, icke minst i fråga om säkerhei och sårbarhet. Ensträvan bör därför vara att undvika sådana lösningar. En spridning avdatordriften är dessulom att föredra från regionalpolitiska synpunkier. Hur mycket datordriften bör spridas i varje enskilt fallär en avvägningsfråga. Faktorer som bör påverka den närmare utformningen avdriften är, förutom säkerhetsaspekter, den datorstödda verksamhetensorganisation, databehandlingens omfallning och karaktär samt de beräknadekostnaderna. Dessa principer bör givetvis gälla lor driften av nyaADB-system. Vad beträffar driften av redan befintliga ADB-syslem börspridningen ske med noggrann planering och i en väl avvägd takt. I den mån detinte går att sprida driften successivi inom ramen för den löpandekapacitetsutbyggnaden och vidareutvecklingen av ADB-användningen får frågan omförändring övervägas i samband med de större översyner som efter handaktualiseras för näslan alla ADB-syslem. Av ekonomiska skäl är det angeläget att gjordainvesteringar får ett rim- 1978/79:121 9 Vidare bör av hänsyn till personalenstora förändringar inte ske med alltför korta mellanrum. Med hänsyn även tillde begränsade resurser som är tillgängliga för förändringar av befintligaADB-system och driftorganisalioner är del angeläget att noggrant prioriteravilka system som i försia hand skall ses över. I många fall torde manrealistiskt få räkna med alt använda sig av befintliga driftlösningarytterligare . Ett viktigt drag i den tekniska utvecklingen påADB-området är det växande utbudet av allt mindre och billigare smådatorer(minidatorer, mikrodatorer m. m.). Smådatorer torde inom en snar framlid varade bästa alternativen när det gäller avgränsade och i stort sett oföränderligauppgifter av mindre omfattning. Möjligheterna att använda smådatorer när detgäller omfattande och sammansatt datorstöd till administrativa uppgifter är t.v. svårare att bedöma. Det är angeläget att man inom statsförvaltningen, särskiltde centrala rationaliseringsorganen, fortlöpande bevakar, utvärderar ochsprider information om användningen av smådatorer. Jag avser föreslå regeringenatt vidta de åtgärder som kan behövas i detta syfte. Särskilda servicebyråer, exempelvis den statligadatamaskincentralen för administrativ dalabehandling (DAFA), som mol ersättningombesörjer datordrift och andra tjänster behövs även . I åtskilligafall, bl. a. vad gäller mindre ADB-system, kommer nämligen"dedicerad" dalordrift inte att vara aktuelleller lämplig. Vissa typer av databehandling kräver speciell utrustning sombara kan anskaffas till stora dalacentraler. Att använda servicebyrå kan ocksåvara ett lämpligt alternativ för försöksverksamhet med ADB. Alla myndighetertorde för övrigt inte heller vilja svara för dalordriften själva. Anskaffning och finansiering av ADB-utrustning (kap. 9) 1 statsförvaltningen ombesörjs anskaffning av generelltanvändbar ADB-utrustning centralt av statskontoret. Detta sker i samverkan när det gäller försvaret. Utrustning somköps finansieras via en kapitalfond, statens datamaskinfond. Av flera skäl bör den samordnade anskaffningen avADB-utrustning behållas. Driftmyndigheterna behöver ofta hjälp och stöd föratt precisera och lösa olika frågor innan en upphandling kan ske. Vidare ärutbudet av skilda utrustningar stort. Utrustningarna är ofta också svåra attjämföra i fråga om prestanda och kostnader. Samordnad upphandling är dessutomekonomiskt fördelaktig för statsverket genom att det ger slalen en starkställning som upphandlare. Det finns emellertid, inom ramen för en samordnadanskaffning av ADB-utrustning, flera frågor som bör ut och fleraförändringar som bör göras. Det gäller bl. a. följande: De typer avADB-utrustning som skall omfattas av den samordnade anskaffningen måstepreciseras. Arbets- ochansvarsfördelningen mellan statskontoret och försvarets Prop.1978/79:121 10 rationaliseringsinstitut ä ena sidan och de ADB-användandemyndigheterna ä andra sidan bör ses över. De senares ställning bör stärkas ianskaff-ningsfrägor. Möjligheter börges att delegera upphandlingsbeslut till myndigheterna. Vissa frägorrörande avgifissätlningen för köpt ADB-utrustning bör ses över. En ändring avden beloppsgräns som gäller för regeringens prövning av upphandlingsbeslut börövervägas. Jag avser atl inhämla regeringens medgivande atttillkalla en särskild utredning för att se över dessa frågor. Vissa övrigu jrågor (kap. 10- 13) Nyttan och effekterna av att använda ADB beror till stordel på att lämpliga arbetsmetoder och goda tekniska lösningar väljs. Belydandeekonomiska vinster kan göras genom väl planerade och målinriktade insaiser påcentral nivä för att underlätta val och tillämpning av metoder och leknik.Frägor om metodstöd, informations- och erfarenhetsförmedling m. m. behandlasdärför (kap. 10). Av prakliska och resursmässiga skäl bör vissa områdenhärvid priorileras. Som exempel på metodområden där insatser är särskiltangelägna kan nämnas ekonomisk kalkylering och effektbedömning. Ansvaret för insatserna för att få fram ett effektivtmetodstöd bör ankomma pä de centrala rationaliseringsorganen inomstatsförvaltningen. Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen att gedessa organ i uppdrag att utarbeta ett förslag till handlingsprogram fördefortsatta insatserna. Det är vidare viktigt att staten, via såväl de centralarationaliseringsorganen som större myndigheler, aktivt deltar i det arbete påmeiod-området som bedrivs av intresseorganisationerna på ADB-området och påandra håll utanför statsförvaltningen. Allmänhet, politiskt förtroendevalda, massmedia m.fl. somär intresserade av hur ADB används i statsförvaltningen harf. n. svårt altsnabbt och enkelt skaffa sig en överblick över hela området och följa utvecklingen.Ålgärder kommer alt vidtas för att ta fram översiktUg informaiion omstatsförvaltningens ADB-system och dalacentraler (kap. 11). Ett sätt att ge särskilt bättre översiktliginformation i samlad form kan vara atl ta in ett specielll avsnilt om ADB i denbilaga till budgetpropositionen som behandlar frågor som är gemensamma förflera huvudtitlar. Även frågor om samverkan på ADB-området mellan stat,kommuner och landslingskommuner behandlas (kap. 12). Fömlsäliningarna för samarbele avseende datordriftenmellan stat, kommuner och landsting i syfte att bygga upp stora gemensammadatacentraler på regional grund får bedömas som små. Detta sammanhänger bl. 1978/79:121 11 med den övergripande principen att driften av större ADB-systembör ske inom vederbörande myndighet.