prop · G203157 · 1978-12-31 00:00:00 — Det har således inågol fall visat sig omöjligl att vid denna lidpunkl beräkna koslnaderna föreneventuell överdimensionering av förvaltningen i en kommun och därav föranlettsärskilt bidrag från den andra kommunen. Enligt kollegiet bör bestämmelsenutformas så aU grunderna för visst villkor i den ekonomiska regleringen färfastställas vid förordnandet om indelningsändring, medan den närmareulformningen av villkorel fär anslå lill en senare tidpunkl. För egen del anserjag liksom kommiuén aU de ekonomiska frågorna är av sä avgörande betydelse förkommunerna atl de i princip bör vara lösta, när besluiei om indelningsändringmeddelas. Någon bestämmelse som gör del möjligt att skjuta upp viss fråga villjag därför inle förorda. Jag vill dock undersiryka kommilléns uttalande attförordnandet om indelningsändring inle bör hindras av all någon mindre detalj iden ekonomiska regleringen återstår. Det bör kunna övertalas åt kommunerna altsjälva komma överens om frågor av mindre betydelse. När det gäller frågor av Prop.1978/79:157 63 dentyp som kammarkollegiet tar upp bör givelvis principerna för en eventuellbidragsskyldighel fastställas, liär förordnandet om indelningsändringmeddelas. När koslnaderna sedan är kända, bör det i allmänhet vara möjligt förkommunerna själva att direkt räkna fram bidragets storiek. Enligl min meninglorde det således i regel vara tillräckligt atl regeringen fastställerprinciperna för hur ell bidrag skall beräknas. Somnämnts har viss s. k. förvaltningsförmögenhet i praxis fått övertasulan ersällning. Kommillén framhäller dock att skillnaden mellan förvaltnings-och finansförmögenhet inte upprätthålls i modern kommunalekonomi. På kommunallhåll anser man numera att all slags egendom bör behandlas på samma säll.Invånarna i en kommuns olika delar anses ha bidragit lill kommunens samladeförmögenhet, oavsett dess beståndsdelar, i förhållande lill skalleunderiaget idelarna. Någon uppdelning i förvaltnings- och finansförmögenhet har därför integjorts i de avtal om ekonomisk reglering som kommunerna slulit och somregeringen fastställt . Även kommittén anser att all slagsegendom bör behandlas på samma sätt vid den ekonomiska regleringen. Någonautomatisk vederiagsfri överföring av viss förvaltningsförmögenhel bör enliglkommittén alllså inle förekomma i fortsättningen. Kommittén föreslår därförinte någon motsvarighet lill de nu gällande beslämmelserna i 5 § och 6 § förstaslyckel om behandlingen av allmän mark, i den mån dessa beslämmelserinnebär alt sådan mark skall överföras vederiagsfrill. Liksom remissinslansernahar jag inle någol alt invända mot dessa ställningstaganden av kommittén. Jagvill här endasi framhålla att principen om kommunernas avtalsfrihet leder tillatt regeringen bör fastställa etl avtal om ekonomisk reglering, även om detinnebär all viss egendom skall överföras utan ersällning. Ifråga om omfallningen av den ekonomiska regleringen slår valet mellan alt göraell fullständigt skifte av kommunens samlliga tillgångar och förbindelser ochatl låla regleringen omfatta endast sådana tillgångar och förbindelser somdirekt kan hänföras till etl område som skall skiljas från kommunen. Kommillénhar gjort vissa uttalanden om valet av metod. Vid delning av en kommun, så alten eller flera nya kommuner bildas eller kommunen upplöses och delarna förstill befintliga kommuner, är det enligl kommillén självfallel all regleringenmåste omfatla kommunens loiala förmögenhet. Vid överföring av etl område frånen kommun lill en annan bör däremoi indelningsändringens omfaltning vara avgörandeför vilken melod som skall tillämpas. Om ändringen är av sådan omfattning allell relativt slorl anlal personer byter kommuntillhörighel, är det rimligt attdessa för med sig en skälig andel av den odelade kommunens samlade förmögenhet.Vid indelningsändringar av mindre omfattning lorde emellertid en fullständiguppdelning av den kommunala förmögenheten inle alltid vara nödvändig. Det bör imånga fall vara tillräckligt all genom regleringen bestämma vilka tillgångaroch förbindelser som skall föras över till den andra Prop.1978/79:157 64 kommunenoch i vilken män ersällning skall lämnas för överförd egendom. Dessa uttalandenav kommittén ansluler sig i slort sell lill nuvarande praxis. iSkaraborgs län anför i sill remissyllrande alt den metod som innebär enbegränsad reglering har visat sig medföra problem. anser därföratt denna metod bör användas endasi vid överföring av områden där ett litetanlal kommuninvånare berörs. Enligl min mening bör kommunerna ges slor frihet atlsjälva avgöra vilken omfattning den ekonomiska regleringen skall ha. Del ärdärför inle möjligt atl göra några närmare uttalanden om hur praxis börulvecklas. Kommitléns allmänna uttalanden som bygger på erfarenheler frånsenare år förefaller dock rimliga. Jag är medveten om all metoden med begränsadreglering inle alllid kan ge etl rättvisande resultat när ett siörre områdeberörs. 1 fråga om små områden erbjuder dock metoden uppenbara prakliskafördelar. Motbakgrund av den avtalsfrihet i frågor om ekonomisk reglering som kommittén villtillförsäkra kommunerna och önskvärdheten av all kunna anpassa regleringensomfattning efter indelningsändringens storlek föreslår kommittén attbestämmelserna om regleri ngens innehåll ges en allmän ulformning. Kommillénhar funnil det lillräckligi all del i lagen anges att regleringen skall ha tillsyfte all på elt ändamålsenligt och skäligt sätt fördela kommunens förmögenheteller del av denna. Av bestämmelsen alt fördelningen skall ske på elländamålsenligt säll följer enligl kommittén bl. a. att utskiftningen av egendominle bör ske så all allmän mark kommer att ägas av någon annan kommun än den ivilken marken är belägen. Bestämmelsen i 5 § om övergång av rätlen lillsådan mark blir därmed överflödig. Inte heller beslämmelserna i 7 § omulskiflning av vissa tillgångar och förbindelser föreslås få någon direklmotsvarighet i den nya lagen. Del torde enligt kommillén nästan undantagslöstvara ändamålsenligt all anläggningslillgångar, dvs. tillgångar avsedda all stadigvarandeinnehas av kommun, tillskiftas den kommun i vilken lillgången kommer att varabelägen. I bestämmelsen all fördelningen skall ske på ett skäligt sätl liggerden ekonomiska grunden för regleringen. Vid en ekonomisk reglering som geskaraktären av etl fullständigt skifte av en kommuns samlliga tillgångar ochförbindelser är den naluriiga grunden förhållandet mellan skatteunderlaget ihela kommunen och skatteunderlaget i den del som skall skiljas från kommunen.Om regleringen däremot begränsas till tillgångar och förbindelser medanknytning till etl mindre överföringsområde, blir det enligt kommittén endastfråga om alt bestämma skälig ersättning för de tillgångar och förbindelser somdet bedöms lämpligt all föra övev till den andra kommunen. Liksomremissinslanserna ansluter jag mig till den bedömning som kommillén har gjort.Jag förordar således att bestämmelserna om den ekonomiska regleringens innehållutformas i enlighel med kommitténs förslag. Somjag har nämnt lidigare föreslår kommittén en särskild beslämmelse om övergångav vissa borgensförbindelser m. m. Prop.1978/79:157 65 mindreindelningsändringar brukar den ekonomiska regleringen ofta inle behöva omfattaannat än kommunens ansvar för olika kommunala borgensförbindelser och liknandeåtaganden som berör invånare, fastigheter eller verksamheler inomöverföringsområdel. Del gäller huvudsakligen ansvaret för lån som har beviljatsmed stöd av olika förfallningar rörande bostadsförsörjningen. Sådant ansvaraktualiseras myckel sällan som en verklig skuld. Ansvarel brukar därför förasöver ulan avräkning lill den kommun dil områdei kommer atl höra. lasbestämmelserom överföring av sådani ansvar in i regleringen ulan att itiansäkert vet om del finns några förbindelser av detta slag. Enligt kommitténsmening bör som huvudregel gälla att en kommuns ansvar av del slag som harberörts skall överläs av den kommun, lill vars område de ifrågavarandepersonerna, fastigheterna eller verksamhelerna kommer alt höra efter indelningsändringen.Kommillén har funnil del lämpligt all säkerställa en sådan ordning genom alt ilagen införa en automatiskt verkande beslämmelse. Därför föreslår kommittén enbeslämmelse alt en kommuns ansvar för kommunala borgensförbindelser ochliknande åtaganden, som berör invånare, fasligheler eller verksamheler inomområde som skall skiljas från kommunen, övergår lill den kommun vari områdetefter ändringen skall ingå, om inle annal besläms vid ekonomisk reglering.Genom en sådan beslämmelse blir del enligl kommittén också lättare att avgöranär ett ärende är av sådan omfattning att ekonomisk reglering behövs. harsin särskilda betydelse mot bakgrund av förslaget om delegering tillkammarkollegiet av vissa mindre indelningsärenden som inte föranleder ekonomiskreglering. Den föreslagna bestämmelsen medför att kollegiet inle behöveröveriämna ell sådani ärende lill regeringen enbart för au vissa föreskrifterkan behövas om överföring av kommuns rättigheter och skyldigheter avseendebostads- och förbältringslån m. m. Kommillén framhåller atl beslämmelsen färlill följd alt ekonomisk reglering mäsle ske, om man av någon anledning villbehålla exempelvis elt kommunall borgensansvar för län lill en induslri i eltöverföringsomräde hos den kommun som föriorar områdei. Remissinstanserna harinle haft något alt invända mol kommilléns förslag på denna punkt. Även jagansluter mig till förslagen. Kommillénföreslär inle någon motsvarighet till beslämmelsen i 6 § tredje stycket om allkommunal förbindelse inle får överfiyiias ulan all fordringsägaren har lämnatsitt samtycke. Tillämpningen av beslämmelsen medför enligl kommittén ofta ellomfattande arbeie som inle slår i rimlig proportion lill de risker en borgenärlöper vid byte av gäldenär eller borgensman i samband med en indelningsändring.Enligl kommilléns uppfattning bör det med dagens kommunsloriek vara tämligenlikgiltigt för en fordringsägare gentemot vilken kommun han skall rikta sinaanspråk. Länsslyrelsen i släller sig dock tveksam till altgenerellt och ulan garantier för borgenären la bort kravet på samtycke,eftersom borgenären enligl länsslyrelsen i vissa fall kan länkas ha elliniresse av saken. 5 1978/79. 1978/79:157 66 egendel ansluter jag mig lill kommitléns bedömning all det för en borgenär inle kanha någon nämnvärd betydelse om han skall vända sig mot den ena eller den andrakommunen. Kommunerna svarar för sina skulder med hela sin förmögenhet och helasin skattekraft. Delta utgör enligt min mening en garanti för kredilvärdighelenhos samlliga kommuner. Inom civilrällen gäller dock som en allmän regel att engäldenär inte utan borgenärens samtycke kan befria sig från en skuld genom altöverlåta denna på en ny gäldenär. För att bryla denna regel är det inletillräckligt atl såsom kommittén har föreslagit ta bort den nuvarandebestämmelsen om fordringsägarens samtycke för överflyttning av kommunalförbindelse. Det behövs enligt min mening en uttrycklig beslämmelse som angerall en förbindelse får överföras oberoende av om fordringsägaren har lämnatsitt samtycke. Jag förordar all en sådan bestämmelse tas in i den nya lagen. Göteborgsstadskanslis juridiska avdelning har i ett särskilt yttrande pekat på vissakomplikationer beträffande utländska låneförbindelser. Sålunda påpekaravdelningen atl dessa avtal inte kan påverkas av svensk lagsliftning, eftersomde regelmässigt innehåller klausuler om all tvister som kan uppkomma ur avtaletskall handläggas vid utländsk domstol och enligt utländsk rätt. Lånet skulle ivissa fall kunna sägas upp, om en mer omfattande förändring sker avkreditunderlaget i samband med en indelningsändring. Jag vill med anledning avdessa synpunkter framhålla alt lån på den utländska kapitalmarknaden tas uppendast av de allra slörsta kommunerna. Det lorde därför bara i sällsyntaundanlagsfall bli fråga om alt föra över betalningsansvaret för etl sådani låntill en annan kommun i samband med indelningsändring. Enligl min mening saknasskäl alt närmare reglera dessa fall. Det bör i varje särskilt fall kunnaavgöras i vad mån den utländska långivarens medverkan är nödvändig. Kommitténföreslår all del i den nya indelningslagen las in beslämmelsersommolsvararföreskriflernai8 § KILom u tjärn ni ng med pengar när en kommunövertagit siörre del av tillgångarna eller förbindelserna än som med hänsynlill fördelningen i övrigt hade bort ske och i 10 § om särskilt bidrag från enkommun lill en annan för försämrad ekonomisk Slällning m. m. Jag ansluter miglill förslagen. Jag biträder även förslagel atl den nya lagen inte skallInnehålla någon motsvarighet lill bestämmelserna i 9 § , som innebär att varoch en av kommunerna behäller sina tillgångar och förbindelser, om någonekonomisk reglering inle sker. Liksom kommillén finner jag delta vara såsjälvklart att någon särskild regel inle behövs. Kommitténhar vidare funnit det lämpligt alt det även i den nya lagen görs klarl all enfullständig övergång av den kommunala förmögenheten (u n i-versalsuccession)sker nären kommun läggs samman med en annan kommun. Jag delarkommitténs uppfattning. Jagskall här slutligen la upp några speciella frågor som remissinstanserna haruppehållil sig vid. 1978/79:157 67 Malmöhusläns landstingskommun anser att kommitténs förslag bör kompletteras med enmöjlighet för regeringen att besluta atl staten skall tillskjuta detutjämningsbelopp som en kommun enligl den ekonomiska regleringen har alleriägga. Möjligheten skulle enligt landstingskommunen kunna ulnyltjas, om deallmänna skälen för en indelningsändring väger myckel lungl ochuljämningsbeloppel framstår som oskäligt i förhållande lill nyllan förkommunen. Jag fär i denna fråga hänvisa till vad jag sagt i del föregående(avsnill 2.3) om införande av ett särskilt statsbidrag till kommuner i sambandmed indelningsändring. Som framgår av vad jag anfört i det sammanhanget villjag inte förorda alt ett system med statsbidrag införs. Detta gälleräven defall som berörts. Om det i någol fall skulle framstå som angeläget atlsialen lämnar bidrag lill en kommun i samband med en indelningsändring bör, somjag framhållil, möjligheten all bevilja exlra skatteutjämningsbidrag utnytljas. Stockholmskommun framhåller att den ekonomiska regleringen i regel inle omfattar olikatyper av latenia förpliklelser. Som exempel nämns anspråk på skadestånd som harsin grund i förhållandena före indelningsändringen men som framställs först vidsenare lidpunkt dä skadan yppas. Enligt kommunen kan det vara oklart vilkenkommun som skall bära ansvaret för sädana förpliktelser. Del kan, anförkommunen, vara värdefulll om ansvarel för förpliklelser av della slag reglerasgenom en beslämmelse i indelningslagen. För egen del kan jag dock inle förordaen sådan beslämmelse. Frågan om ansvarel för skadeslåndsförpliklelser och liknandebör såsom också kommunen påpekar kunna lösas enligl allmänna rättsregler.Lösningen i varje särskilt fall blirberoende av ell flertal faktorer såsom typav anspråk, anknytning till objekt, vållande elc. Del är därför enligt minmening inle möjligt all uiforma regler som ger tillfredsställande resultat ialla de fall som kan komma i fråga. I allmänhet torde del heller inte rådanågon tveksamhel om vilken kommun som skall bära ansvarel. Enligt kommun ochSACO/SR kan del vid nybildning av en kommun uppkomma ovisshet omparlsslällningen i rättegång, som inletts kort före beslutet omindelningsändring men efter det alt rikllinjerna dragils upp för avtal om deekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligl den nya indelningen. Enbestämmelse i den nya indelningslagen om nybildad kommuns parlsslällning skulledärför behövas enligt dessa remissinslanser. Jag kan för min del inle deladenna uppfattning. 1 13 kap. 7 § finns beslämmelser ompartssuccession i rättegång såväl på kärande- som svarandesidan. Om kärandenöveriåter del som tvisten gäller, har den nya ägaren rätt att överta kärandenstalan i målet. Vid överiålelse på svarandesidan färden lill vilken överlåtelseskett inträda i målel, om käranden samlycker. I båda fallen föreligger dessulomskyldighet alt inträda som ny part, om motparten begär del. Enligl min meningger beslämmelserna tillräcklig grund för partssuccession i rällegång vid allalyper av indelningsändringar. Vid sammanläggning av kommuner dä den nya Prop.1978/79:157 68 kommunentar över de gamla kommunernas samtliga tillgångar och förbindelser torde rältenatt inträda som ny part vara ovillkoriig även på svarandesidan irols all detlainte framgår av lagtexten. I övriga fall blir frågan om partssuccession beroendeav hur fördelningen av det som tvisten gäller gjorts i den ekonomiskaregleringen. Om tveksamhet skulle uppkomma i någol fall, bör entillfredsställande lösning kunna uppnås med slöd av allmänna rättsregler. Jagvill understryka all del som förutsällning för en parissuccession i principkrävs all rätten till processföremålet har övergått. Det torde därför i regelinle vara möjligl för en ny kommun alt la över talan i en rättegång, innanindelningsändringen har trätt i kraft. Ensärskild fråga som flera remissinslanser tar upp gäller de kommunalanställdasförhållanden vid en indelningsändring. Oklarhet i fråga om arbetsgivaransvaretanses kunna uppstå särskilt när en kommun delas. Enligt Svenska kommunförbundetlorde ansvarsförhållandet bli någol klarare, om delning av kommun regelmässigtleder lill upplösning av den gamla kommunen. Något kvarståendearbetsgivaransvar kan enligt förbundet i så fall inle hävdas mol någon särskilddel av den gamla kommunen, utan de båda nya kommunerna får elt gemensaml ochlika ansvar belräffande personalen. /SR föreslår att ett lagfäst ansvarbeträffande upplösta kommuners personal införs. Enligl organisationen bör del iden nya indelningslagen tas in en bestämmelse som ger en upplöst kommunspersonal rätt all, oberoende av kommunernas avtal om ekonomisk reglering, riktaanspråk enligt lagen (1974-.12) om anställningsskydd mol vilken som helst av deberörda kommunerna. Föregen del fär jag beträffande dessa frågor anföra följande. Engenomgripande indelningsändring medför alltid väsentliga ändringar iden kommunala förvaltningsorganisationen och det går inle all komma ifrån ausädana ändringar kan leda lill besväriiga omställningsproblem för de kommunallanställda. Dessa problem är dock inle arlskilda från de problem som uppslår vidförändringar som rör t. ex. enskilda företag och några särskilda lagregler försådana fall finns inte. Problemen får i första hand lösas i rättstillämpningenmed utgångspunkt i den arbetsrätlsliga lagstiftningen och i de kollektivavtalsom kompletterar denna lagstiftning. Enligt min mening kan del inte nu komma ifråga alt som /SR har föreslagil särskilt reglera anställningsskyddet vidändringar i kommunindelningen. Delar av den arbetsrätlsliga lagstiftningen sesf. n. över av bl. a. nya arbetsrällskommitlén (A 1976:02) ochanslällningsskyddskommiltén (A 1977:01). Skulle de anställdas intressen vidändringar i kommunindelningen, förelagsöveriålelser, bolagsförändringar o. d.inle anses tillräckligt tillgodosedda genom nuvarande lagstiftning, bör detvara en uppgift för dessa kommittéer all föreslå ändringar. Fräganom hur den kommunala förvaltningen skall organiseras efter en indelningsändringoch vilka konsekvenser den nya organisaiionen får för personalen bör enligl minmening tas upp till förhandling mellan kommu- 1978/79:157 69 nernaoch personalorganisationerna på ett så tidigt stadium som möjligl. I många fallbör förhandlingar kunna inledas redan innan indelningsändringen har beslutats.En sådan ordning bör ge goda möjligheler till lösning av de problem som kanuppkomma. Därvid bör beaktas all den arbelsrällsliga lagstiftningen i prakiiskivikliga hänseenden medger kollektivavtalslösningar av de frågor som harberörts. Närdetgäller frägan om delning av en kommun bör leda lill atl kommunen upplöses ellerej, vill jag här inte närmare gå in på hur praxis bör utformas ifortsättningen. I praktiken lorde inte de anställdas slällning påverkasnämnvärt av vilken form inclelningsändringen ges i detta avseende. Möjligen kanstörre klarhet i fråga om ansvaret mellan de nya kommunerna uppnås, om denäldre kommunen upplöses. Å andra sidan kan en upplösning innebära en osäkrareslällning i vissa frågor för de anställda. Etl flertal praktiska skäl främsinär del gäller ulformningen av den ekonomiska regleringen lalar också för altupplösning av kommun bör undvikas. Enligl min mening bör en avvägning ske ivarje särskilt fall av fördelarna och nackdelarna med olika tänkbara lösningar. ekonomiska regleringen tas i regel in bestämmelserom fördelningen avansvarel gentemot de kommunalanställda. Vanligen tillämpas följande regler. Föranställda, som vid indelningsändringen äreller har varil knutna till visstområde, övertas förpliktelserna av den kommun vartill området kommer att höraefter indelningsändringen. För anställda, som vid indelningsändringen har helakommunen som verksamhetsområde, övertas ansvaret av den kommun, i vars tjänstde iräder. För fömlvarande anställda, som haft hela kommunen somverksamhetsområde, fördelas koslnaderna för förpliktelsernas infriande iförhällande till skatteunderlaget. Som jag har framhållit börbestämmelser av detla slag ägnas särskild uppmärksamhet i samband medregeringens fastställelse av den ekonomiska regleringen. Det är givetvis avstor betydelse all de anslälldas ställning inte försämras genomindelningsändringen. Här bör emellertid framhållas all de regler om ansvaretmot de anställda som las in i den ekonomiska regleringen i och för sig intepåverkar en anställds rätt alt framställa anspråk enligt t. ex. lagen omanställningsskydd. 2.7Indelningsändrings ikraftträdande och den kommunala beslutanderätten vid sådanändring 2.7./ Indelningsändrings ikraftträdande Enindelningsändring skall enligt 12 § träda i kraft vid början av ellkalenderår. Vidare föreskrivs i denna paragraf att det måste förflyta minst åUamånader mellan förordnandet om indelningsändring och ikraftträdandet. Dettainnebär i praktiken att etl förordnande om indelningsändring måste meddelasföre utgången av april månad årel före ikraftträdandet. 1978/79:157 70 gällersåväl små som slora indelningsändringar. är emellertid inte tillämpligt på sådana indelningsändringar somsker på gmnd av fastighetsbild ning över kommungräns. Sådanaindelningsändringar regleras i fasligheisbildningslagen (1976:988) och lagen(1970:991)om ändring i och ecklesiastik indelning i samband medfastighetsbildning. Enligt dessa lagbestämmelser kan ändringen träda i kraftnär som helst under årel och någon minsta tid mellan beslut och ikraftträdandeär inte föreskriven. Jag kommer senare i ell särskilt avsnill (2.10) attnärmare behandla den särskilda lagsiiftningen om indelningsändring i sambandmed fastighetsbildning. Indelningslagskommillénanser att det i fråga om mindre indelningsändringar av typ gränsreglering,undanröjande av enklavförhällande eller överflyttning av enstaka fasligheter ärobehövligt med en minsta lid mellan förordnande och ikraftträdande. Som skälför denna slåndpunkt åberopar kommittén bl. a. att lagen om ändring i kommunaloch ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning saknar särskildatidsfrister. 1 praktiken har det enligl kommittén visat sig att delta inle harmedfört några ölägenheter. Kommittén föreslår aU någon minsta lid mellan besluloch ikraftträdande inle skall föreskrivas i den nya indelningslagen när frågaär om sådana indelningsändringar som enligl kommilléns förslag skall kunnabeslutas av kammarkollegiet (se avsnitt 2.5). Kollegiet får enligt förslagelbeslula om sådana indelningsändringar som behövs på grund av oregelbundenhet iindelningen eller med hänsyn lill fasligheisförhållandena och som inleföranleder ekonomisk reglering mellan kommunerna. Kommittén utgår från allkammarkollegiet inte meddelar sitt förordnande alltför kort lid , i synnerhet inte när överföringsområdet är bebott. Kommillénvill däremot behälla den nuvarande regeln i atl även småindelningsändringar alltid skall träda i kraft .