prop · G20339 · 1978-12-31 00:00:00 — 1978/79:39 Regeringens proposition omavdrag för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle; Regeringenföreslår all antaga del förslag som har upplagils i bifogade utdragav regeringsprotokoil. Ipropositionen föreslås all belopp, som i räkenskapema avsätts för att läckaframtida utgifter för hantering av utbränt kämbränsle o.d., skall varaavdragsgillt vid inkomsttaxeringen. Regeringen - eller efter regeringens bemyndiganderiksskatteverket - skall åriigen fastställa föreskrifier om hur delavdragsgilla beloppet skall beräknas. De nya reglerna skall enligt förslagettillämpas fr. o. m. Prop.1978/79:39 2 Lag om ändring i kommunalskattelagen ( 19 28:370) Härigenom föreskrivs att i anvisningarna lill 41 § kommuniilskallelagen(1928; 370) skull införas en ny punkt. 1 b, av nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse til) 41 § Företag, sotn driver kärn-krajlsanläggning, fåravdrag för belopp som 1 räkenskaperna för beskattningsåret avsälls jör atttäcka företagets utgijter jör framlida hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivtavfall o.d. Avdrag medges dock endasl jör den del av hanteringsutgifterna sombelöper på den verksamhei som bedrivits under beskattningsåret eller tidigare.Regeringen eller efter regeringens bemyndigande utfärdarårligen fär beräkning av avdraget. Medgivet avdrag skallåterföras till beskattning nästföljande beskattningsår. Vad 1 föregående stycke sagts gäller även i jråga omjöretag,som icke driver kärnkraflsanläggnlng, såvida företagel mot förskottsbetalningåtagit sig atl svara för frumtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle,radioaktivt avfall o.d. Denna lag iräder i krafl tvä veckor efter den dag, dålagen enligt uppgifi på den har utkommit från trycket i Svenskförfattningssamling, och tillämpas första gången vid taxering. Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden . Mundebo, , , , , ,, , , , , De , , , , Proposition om avdrag för framtida utgifter för hanteringav utbränt kärnbränsle Svensk kämbränsleförsörjning AB (SKBF) har i en skrivelse lillregeringen anhållit om atl uttryckliga avdragsregler införs för belopp somavsätts för att täcka framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle o.d.I skrivelsen har SKBF anfört bl.a. all det f.n. är ovisst i vad mån sådanaavsättningar är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. Inkomst av rörelse skall i skattehänseende beräknas enligtbokföringsmässiga grunder. Detla innebär att hänsyn skall las inte bara tillinkomster och utgifter i rörelsen utan även lill lager, fordringar och skuldervid beskattningsårets ingång resp. utgång. Hänvisningen till bokföringsmässigagrunder medför vidare atl den skattemässiga inkomstberäkningen skall ske pågrundval av de redovisningsregler som finns i civilrältslig lagstiftning, iförsta hand bokföringslagen (1976: 125), BFL. En grundläggande regel i BFL är atlbokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer med godbokföringssed. För all resuliatberäkningen skall bli riklig fordras altinkomster och utgifter avseende viss prestation hänförs lill . Oftabrakar bestämmas från inläklssidan. Sedan det fastslagits vilkaintäktsbelopp som skall hänföras lill perioden måste häremot svarande kostnaderperiodiseras fram. Den allmänt tillämpade principen är all intäkterna hänförs lillden lidpunkt då varan levererats och förelaget i samband med detla antingenerhåller kontant betalning eller skriver ut faktura. Prop.1978/79:39 4 denna tidpunkt är det emellertid inte säkert alt allautgifter, som föranleds av leveransen, har uppkommit. Fråga kan exempelvis varaom garanliför-pliktelser från säljarens sida eller att säljaren ulfäst sig attutan ersättning utföra vissa kompletterande arbeten piå den sålda egendomen. Omutgifter för åtaganden av detta slag infaller efter den period lill vilkenintäkterna hänförts måsle säljaren - för atl uppfylla kravet på godredovisningssed -göra en avsättning i sitt bokslut med belopp svarande mot deberäknade framlida utgifterna. Sker ingen sådan avsättning kommer resultatetför del räkenskapsår, då intäkterna redovisats, atl bli för högt och resultatetför det räkenskapsår, då säljaren infriar sina förpliktelser, alt bli för lågt. I kommunalskattelagen (1928:370). KL, fanns ursprungligeninte några uttryckliga regler om avdrag för belopp som avsälls för att täckaframlida utgifter för levererade produkter o.d. Enligt lidigare praxis tordedock avdrag ha medgivits om det var utrett att de avsatta beloppen varförenliga med allmänna bokföringsmässiga grunder och god köpmannased. Fr. o. m.mitten av inträffade emellertid - åtminstone såvitt avsåg avdrag förgaranliavsättningar - en avsevärd skärpning av praxis. I ell känt rättsfallfrån (RN 1964 3: 10) vägrades sålunda avdrag för avsättning lillgarantifond under motivering alt de risker för skadeslåndsskyldig-hel somförelaget stod inte var av sådan särskild art och omfattning alt företaget ianledning härav borde erhålla avdrag. Innebörden av detta och senare rättsfall(t. ex. RN 1969 3: 10) lorde ha varit att garantiutgifter, som var i stort settlika stora år , behandlades som löpande driftkostnader. Den skattemässigabedömningen på detta område lorde därmed ha avlägsnat sig frånföretagsekonomiska och redovisningsmässiga synpunkter. Delvis som en reaktion mot skattedomstolarnas restriktivainställning infördes särskilda regler om rält till avdrag för framtidagarantiutgifter (prop. 1973:207, SkU 1973:76, SFS 1973: 1057). De nyabestämmelserna fördes in i en ny punkt, 1 a, av anvisningarna till 41 § KL.Enligt huvudregeln i denna anvisningspunkt får avdraget inte överstiga ettbelopp motsvarande utgifterna under del löpande räkenskapsåret till följd av garanliförpliktelser.Den skattskyldige har dock möjlighel att få avdrag med högre belopp än vad somföljer av huvudregeln bl. a. om en betydande ökning av de utestående garantiförpliklelsernasomfattning skett under beskattningsåret eller om en väsentlig del av deutestående förpliktelserna haren garantitid som betydligt överstiger två år.Som allmän förutsättning för avdragsräll gäller all avsättningen sker öppet iräkenskaperna. Medgivet avdrag skall återföras till beskattning nästföljandebeskattningsår. Det för varje är beräknade avdraget är således i principoberoende av hur stor föregående års garantiavsätlning är. Som framgått av det sagda tar lagstiftning sikteendast på avdrag för framtida garantiulgifter. Frågan om avdragsrätt föravsättningar avseende andra slag av framlida utgifter behandlas således inte.Rättslägel 1978/79:39 5 pä sistnämnda område torde därför fortfarande vara i vissmån oklart. Någon fast praxis angående den skattemässiga bedömningen av avsättningarför framtida utgifter för exempelvis omhändertagande av avfallspro-dukler itillverkningsprocesser finns inte. Nämnas kan dock attföretags-skalteberedningens slutbetänkande (SOU 1977: 86) innehåller ett förslag om avdrag för framtida exploateringskoslnader ibyggnads- och tomtrörelse. Beredningen anför i det sammanhanget att det tordestrida mot god redovisningssed att bokföra köpeskillingen för försålda tomtersom intäkt i rörelsen ulan att reservera ett belopp motsvarande värdet aveventuella framtida utfästelser. Enligt beredningen bör därför skallskyldig,som åtagit sig att utan ersättning utföra arbete på en avyttrad fastighet, fäavdrag med belopp som i räkenskaperna avsätts för all täcka utfästelsen.Överstiger det avsalta beloppet uppenbarligen utfästelsens värde på balansdagenskall dock avdraget reduceras. Beredningens förslag har ännu inte föranlett någotställningstagande från regeringens sida. I sin skrivelse har SKBF anfört bl. a. följande. Behovet av elkraft i tillgodoses numera till väsentligdel genom produktion i kärnkraftanläggningar. beräknas produktionenuppgå till ca , motsvarande av landets elkraflproduktion. Vid kärnkraftproduktion användes förädlat uran såsombränsle. Kostnadema för bränslet hänför sig icke enbart till processer förelproduktionen i reaktor ulan även lill processer därefter. Utbränt kämbränsle måsleomhändertas och kan antingen bli föremål för s. k. upparbetning eller för direktdeponering.1 förra fallet transporteras bränslet efter förvaring vid reaktom- lill en upparbetningsanläggning, där bränslet separeras i tre delar, nämligenuran och plutonium, som återföres, samt avfall, som solidifieras. Avfalletlagras i mellanlager för atl senare slutför-varas i bergdepå. Vid direktdeponeringsker mellanlagring och därefier slutförvaring av bränslet direkt ulan upparbetning.Gemensamt för alternativen gällande hantering av del utbrända bränslet är allde sträcker sig över en myckel och är förenade med väsentligakostnader. Omhändertagande erfordras också av s.k. reakloravfall, dvs. låg- ochmedelaktiva ämnen, såsom pappers- och textilavfall m.m., vilkel också skergenom ingjutning och följande slutförvaring av detla. Varje kraflföretag, som har kämkraftproducerandeanläggningar, har givetvis ansvaret för alt godtagbar hantering sker av utbräntbränsle och reaktoravfall från företagets anläggningar. Enligt av riksdagenanlagen lag, den s. k. villkorslagen, erfordras för att kämkraflanläggningskall få lagas i drift att kraftföretagen visar alt det utbrända bränslet kanomhändertas på ett betryggande sätt. Samordning av kraftförelagens åtgärder iangivet avseende sker främst inom (), sombildades enligt en överenskommelse mellan ,och för att planera,samordna och vidtaga åtgärder syftande lill alt främja landels försörjning med kämbränsle. Prop.1978/79: 39 6 Kraflföretagen medräknar i sina priskalkyler och sinabränslekostnader vid elproduktion i kämkraflanläggnipgar även de kostnader somuppkommer efter elproduktion för utbränt bränsle. Delta är nödvändigt dels föratt få täckning för och en riklig fördelning på elabonnenierna av kostnadernaför hantering av utbränt bränsle, dels för all säkerställa erforderlig behandlingav detla. De kraflföretag som driver kämkiaftstationer, gör numera följdenligtsärskilda avsättningar i räkenskapema för framlida kostnader för hantering avutbränt bränsle. Sådan avsättning kräves enligt god redovisningssed ochgällande bokföringslag. Kravet såsom del angivits av revisorsexpertis innebär,att avsättning skall göras öppet och i separat post med rubricering som angerkaraktären av avsättningen. Av väsentlig betydelse är naturligtvis atl dylikaavsättningar även godtas vid beskattning - på liknande sätt som gäller t.ex.för avsättning för framtida kostnader för pensioner med hänsyn till bl.a. altde framtida kostnaderna för hantering av utbränt bränsle uppgår lill avsevärdabelopp. En särskild lagstiftning som fastlägger en sådan rätl lill avsättningoch som anger regler all gälla i samband härmed synes erforderlig, då gällandeskattelagstiftning icke ulan vidare torde kunna åberopas i fråga om rätl altgöra dylika avsättningar och närmare bestämmelser härom saknas. I bilagor till SKBF:s skrivelse har uppskattningar gjortsav kostnaderna prisnivå för hantering av utbränt bränsle såvitigäller 1970- och 1980-lalets kärnkraflsproduktion. Med utgångspunkt i dessaberäkningar bedöms en avsättning på . per MWh (milj. watlimmar) sommotiverad. För de sex kärnkraftverk som f, n. är i produktion skulle de årligaavsättningarna uppgå lill sammanlagt omkring 140 milj.kr. Förelag som producerar elkraft i kärnkraftsanläggningarhar att svara för mycket stora utgifter för omhändertagande av utbränt kärnbränsleoch radioaktivt avfall. Likaså aktualiseras särskilda utgifter för avlägsnandeav radioaktiva komponenter o.d. från en kärnkraflsanläggning, när denna iframtiden skall tas ur drift. De nu nämnda utgifterna uppkommer efterdet att elkraften framställts. För all del av förelaget redovisade resultatetskall ge en korrekt bild av verksamheten krävs därför att förelaget görsärskilda avsättningar i räkenskaperna för atl täcka de framtida utgifterna förhanteringen av utbränt bränsle o. d. Alt ta upp köpeskillingen för levereradelkraft som inläkt utan att göra en reservering för kommande hanleringsulgiftertorde sålunda inte vara förenligt med god redovisningssed. Inkomst av rörelse skall enligt 41 § KL beräknas enligt bokföringsmässigagrunder. Detta innebär normall alt ett i enlighet med god redovisningssedupprättat bokslut kan läggas lill grand för beskattningen såvida de i bokslutettillämpade värderingsprinciperna inte slår i strid mot uttryckliga regler i skalleförfatlningama.Några allmänna bestämmelser om av- 1978/79: 39 7 diag för avsättningar avseende framtida utgitter finnsinte. Denna avsaknad av uttryckliga regler kunde i och för sig leda tillslutsatsen att avsättningar, som är nödvändiga för atl uppfylla kravet på godredovisningssed, också är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. 1 fråga omavsättningar för framlida utgifter har emellertid, som framgått av min tidigarelämnade redogörelse, skatledomstolama inte alllid godtagit ettföretagsekonomiskt synsätt. Avdrag har sålunda i flera fall vägrats föravsättningar som från redovisningsmässig synpunkt varit motiverade. Den nu antydda konflikten mellan god redovisningssed ochden laxe-ringsmässiga behandlingen har i viss mån mildrats genom 1973 årslagstiftning om avdrag för garanliavsättningar. Såvitt gäller andra typer avframtida förpliktelser än garantiåtaganden är det emellertid inte uteslutetatt det alltjämt föreligger viss motsättning mellan den företagsekonomiska ochden skattemässiga bedömningen. Mot denna bakgrund anserjag att frågan om rätt lillavdrag för framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle bör lösasgenom att uttryckliga avdragsregler förs in i KL. Somjag tidigare påpekat har företagsskatteberedningen isitt slutbetänkande tagit upp ett spörsmål som har anknytning till den av SKBFväckta frågan, nämligen byggnadsföretags avdragsrätt för belopp som avsätts föratt läcka gjorda exploaleringsålaganden. Skäl kan därför anföras för att heladenna skattemässiga problematik borde behandlas i ett sammanhang. Frågan omrätt till avdrag för framtida exploateringsulgifler kan emellertid knappastavskiljas från övriga av förelagsskalteberedningen lämnade förslag beträffandebeskattning av byggnadsrörelse och tomlrörelse. En proposition rörandeskalleregler för byggnadsföretag m.fl. kan överlämnas till tidigastunder . Såvitt gäller kämkraftsföretagens rätt till avdrag förframlida hanleringsulgifter synes dock ett sådant dröjsmål - med tanke bl.a. påavdragsrättens stora ekonomiska betydelse - klart olämpligt. Jag anser därföratt den av SKBF väckta frågan bör lösas nu utan hinder av all den skattemässigabehandlingen av exploateringsutgifter i byggnads- och tomtrörelse prövas i ettsenare skede. Enligt min uppfattning bör en reglering av ävdragsrällenför framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle grundas på sammaprinciper som lagstiftningen om avdrag för garantiutgifter. Utgångspunkten börsåledes vara atl avdrag medges för avsättningar som framstår som företagsekonomisktmotiverade. Av detla följer alt avsättningen skall hänföra sig uteslutande tillhanteringsutgifter för sådant kärnbränsle som använts vid elkraftsproduktionsom är intäktsredovisad under beskattningsåret eller lidigare. Hanleringsulgifterför kärnbränsle som använts vid produktion som ännu på balansdagen inte intäktsredovisalsbör alltså inte få medräknas. Vidare skall avsättningen avse endast sädanautgifter som uppkommer efter balansdagen. Avsättningen bör göras öppet iföretagets räkenskaper. I likhet med vad som gäller beträffandegarantiutgifter - och föi all avsättningens storiek skall bestämmas enbart pågrundval av förhållan- Prop.1978/79:39 8 dena på balansdagen - bör medgivet avdrag återföras tillbeskattning nästföljande beskattningsår. Det ligger i sakens natur att det inte går alt exaktfastställa hur stora utgifterna för hantering av det kärnbränsle, som intäktsredovisalsl.o. m. balansdagen, kommeratt bli. Beräkningen av dessa framtida utgifterpåverkas bl.a. av de säkerhetsföreskrifter i fråga om bearbetning, lagring ochförvaring av utbränt kämbränsle m. m. som statsmakterna vid olika tillfällenkan komma att ålägga de kärnkraftsproducerande företagen. Utgifternas storlekberor också på sådana osäkra faktorer som den tekniska utvecklingen och kosinadenför material och arbetskraft . Skärpta krav på säkerhet kan såledeskomma alt motivera en siörre avsättning än som tidigare antagits. Å andrasidan kan den tekniska utvecklingen göra att de framtida hanteringsutgifternablir lägre. Faktorer av nu nämnt slag kan inte pä förhand fastläggas utan måslelas i beaktande fortlöpande vid bedömningen av avsättningarnas storlek. Enligtmin mening är det mot denna bakgrund inte möjligt att i lagte;aen ge någradetaljerade anvisningar om hur avdraget skall beräknas. Den i lagtexten angivnaavdragsregeln bör därför kompletteras med en föreskrifi om alt regeringen -eller efter regeringens bemyndigande - fastställerföreskrifter om hur avdragsbeloppet skall beräknas. Om uppgiften att utfärda föreskrifter beträffande ävdragsrällenför framlida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfallo. d. delegeras till bör verket givelvis samråda med myndigheteroch organisationer med särskild sakkunskap på området. Det torde sålunda varalämpligt att vid utarbetande av föreskrifterna tar kontakt medbl.a. Jag vill i delta sammanhang ävennämna att regeringen avser all tillsätta en kommitté med uppgift attbelysa den organisatoriska och finansiella problematiken kring hanteringen avanvänt kärnbränsle m. m. Denna kommitté skall bl. a. pröva behovet avsärskilda åtgärder för alt säkerställa all de kärnkraftsproducerande företagenhar medel tillgängliga när de framtida hanleringsutgifterna skall erläggas.Kommitténs arbete kan därför komma att i hög grad påverka utformningen av de nuifrågavarande föreskrifierna. Om t. ex. kärnkraftsförelagen genom nylagstiftning åläggs atl göra särskilda reserveringar är det naturligt attdessa också blir avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. Milt nu redovisade förslag om rätt till avdrag för belopp,som avsätts för att täcka framtida utgifter för hantering av utbräntkärnbränsle, radioaktivt avfall o. d., lar i första hand sikle på företag somsjälva producerar elkraft. Av SKBF;s skrivelse framgår emellertid atl det inteär uteslutet all ell utomstående företag åtar sig att ta hand om det utbrändabränslet. Uppbär ett sådant företag betalning i förskott för sill arbeleuppkommer i princip samma reserveringsbehov som då ett producerande företagsjälvt svarar för hanteringen av bränslet. Av detta följer atl även ett icke-producerande Prop.1978/79:39 9 företag bör ha möjlighet till avdrag för avsättningaravseende framtida hanteringsutgifter o. d. En bestämmelse om detta bör tas in ilagtexten. Reglerna om avdragsrätt för framtida utgifter förhantering av utbränt kämbränsle har, som framgått av det föregående, betydandelikheter med reglerna om avdrag för garanliuigifier. Av systematiska skäl bördärför de nu aktuella avdragsreglerna placeras i anslutning lill reglerna om garantiulgifter.Jag föreslår mot denna bakgrund att bestämmelserna om avdrag för belopp, somavsätts för att täcka framlida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle,placeras i en ny punkt, 1 b, av anvisningarna till 41 § KL. De nya avdragsbeslämmelsernabör tillämpas redan fr. o. m. Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jagatt regeringen föreslår att antaga inom budgetdepartementet upprättatförslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928: 370). Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar atl genom proposition föreslå att antaga det förslag somföredraganden har lagt fram.