prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — En tungadministrativ apparat bör således inte byggas upp utan en ökad samverkan börses som en naturlig del i det samspel med andra kommunala organ som redan nusker. De samrådsorgan mellan kommuner och landstingskommuner som finns i dagbehöver emellertid få ökad betydelse och arbetet i dessa inriktas mera påekonomiska frågor särskilt i anslutning till års-och flerårsbudgetarbetet föratt en anpassning till resultaten av de centrala överläggningarna skall kunnaske. Några allvarliga farhågor för att den kommunala självstyrelsen skullekomma i kläm vid en ökad samverkan av sådant slag kan jag inte hysa. Dettorde i första hand få ankomma på de enskilda kommunerna ochlandstingskommunerna samt på de båda kommunförbunden att verka i en sådanriktning att en ökad samverkan kan komma till stånd. Jag har också erfarit attdet tagits vissa initiativ från förbundens sida för att kartlägga omfattningenm. m. av det redan nu existerande samrådet på den regionala nivån och attarbete med dessa frågor f. n. pågår. Jagvill även understryka vad utredningen anför om att det är den politiska viljani kommuner och landstingskommuner som är avgörande för det resultat som kanerhållas av ett frivilligt samråd. Jag får erinra om vad jag har sagt om viktenav att de politiska partierna tar ett ansvar för att följa uppöverenskommelserna mellan stat och kommun. KEU76 konstaterar att avgifternas roll som finansieringskälla varierar högstväsentligt mellan olika kommunala verksamheter. Den största betydelsen haravgifterna i kommunernas industrieUa verksamhet (de tekniska verken). Dessa ärofta självbärande. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingasi första hand av att man i vissa kommuntyper inte anser det möjligt att ta utavgift för hela kostnaden. Främst gäller det kostnaderna för långa vatten- ochavloppsledningar i glesbygdskommuner. Det finns enligt utredningen en vissmindre marginal för att öka intäkterna för de tekniska verken genom attberäkna avskrivningarna på återanskaffningsvärdena i stället för, som nuoftast görs, på anskaffningsvärdena. KEU 76 har inte funnit exempel på kommunalaverksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomsterför den kommunala sektorn. Möjligheterna till justeringar av avgiftsuttagetbör dock enligt utredningen löpande prövas. Prop.1978/79: 95 38 Ivarje fall för den industriella verksamheten bör avgiftssättningen kontinuerligtanpassas till kostnadsutvecklingen. De flestaremissinstanserna, däribland de båda kommunförbunden, instämmer i KEU:ssynpunkter att det inte är möjligt att kraftigt förstärka kommunernas ochlandstingskommunernas inkomster genom att öka befintliga avgifter eller genomatt införa nya. Några remissinstanser, bl. Svenska Arbetsgivareföreningenoch , anser dock att avgifter som finansieringskällabör övervägas i större utsträckning än f. n. En del remissinstanser påpekaratt det kan vara svårt att höja avgifterna i sådan takt att de följerkostnadsutvecklingen. Flera remissinstanser, bl. a. flertaletlandstingskommuner, anser att avgifterna snabbare bör anpassas till denallmänna prisnivån. , och kommuner framhålleratt det i vissa fall måste vara tillåtet att avvika från de allmänna rättsligaprinciper likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen som f. n.gäller vid avgiftssättningen. Flera kommuner och ett antal länsstyrelserfinner det liksom utredningen vara svårt för glesbygdskommuner att genomavgifter ta ut full kostnadstäckning vid de tekniska verken. Jag för min del vill ilikhet med utredningen och flera remissinstanser framhålla att även om ökadeavgifter inte tillför kommunerna och landstingskommunerna kraftigt ökadeinkomster, är det vikfigt att de enskilda kommunerna och landstingskommunernaser till att avgiftsinkomsterna inte urholkas utan att de följerkostnadsutvecklingen. Detta bör gälla för samtliga kommunala verksamheter. De tekniska verkenskostnader täcks redan nu i stor utsträckning via avgifter. Kommunerna börsträva efter att behålla och om möjligt även öka den andel av kostnaderna idessa verksamheter som finansieras med avgifter. De möjligheter tillavgiftshöjningar som kan finnas inom vissa av de tekniska verken genom attexempelvis, som utredningen anger, avskrivningar beräknas pååteranskaffningsvärdel i stället för anskaffningsvärdet bör enligt min meningtas till vara. Jag utgår från att kommunerna är intresserade av att fulltutnyttja de möjligheter som kan ges härvidlag inom ramen för de rättsligaprinciper som gäller på området. Jag delar emellertid utredningens ochremissinstansernas bedömning att det för glesbygdskommunerna, som omfattarstora geografiska områden med utspridd bebyggelse, kan vara svårt att uppnåfull kostnadstäckning för de tekniska verken via avgifter. KEU 76 anser att även omavgifternas roll som finansieringskälla inte kan ökas i väsentlig grad bör manuppmärksamma att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan påde kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vadgäller den kommunala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid valet avserviceform. Avgiftsfinansieringen kan enligt utredningen användas som ettmedel för att åstadkomma en ändrad inriktning av den kommunala 1978/79: 95 39 verksamheten.Utredningen framhåller dock att i fråga om de socialt inriktade tjänsterna fåravgifterna inte bli så höga att de som bäst behöver tjänstema inte anser sig haråd att utnyttja dem. Avgifternasroll som styrinstrument tas upp av några remissinstanser, bl. a. RRV, som anseratt KEU 76 inte har utrett denna fråga tillräckligt. Andra remissinstanser,däribland , och kommuner, pekar på att avgifternasroll i fråga om att styra efterfrågan på service bör beaktas mer än vad somsker f. n. kommun anser att de sociala effekterna av en taxehöjning inommånga områden måste ges en större tyngd än de rent finansiella. Jag kan i allt väsentligtansluta mig till vad utredningen och remissinstanserna uttalar när det gälleratt på ett bättre sätt än hittUls använda avgifterna som ett styrmedel förinriktningen av den kommunala verksamheten. Även denna aspekt bör såledesbeaktas när de kommunala taxorna fastställs. Härigenom torde också i vissutsträckning en omprövning av pågående aktiviteter underlättas och utrymmeskapas för nya angelägna reformer. Jag får här erinra om att jag tidigarestarkt har framhållit behovet av en begränsning av den kommunala utgiftsexpansionen(avsnitt 2.2). Avgifter utgör ett medel som kan utnyttjas för att dämpaefterfrågan på kommunala tjänster. Jag vill dock liksom utredningenunderstryka att avgifterna inom den sociala sektorn inte får ges en sådanutformning och sättas på en sådan nivå att man därigenom utestänger dem sombäst har behov av de socialt inriktade tjänsterna. Delta resonemang gällerdelvis också kollektivtrafiken där, som några remissinstanser påpekar,verkningarna av taxesättningen på bl. a, avvägningen mellan kollektivtrafikoch privat trafik måste beaktas. Någrakommuner framhåller att statliga myndigheter i princip inte bör fastställabeslut om kommunala taxor och avgifter. Jag vill med anledning av vadremissinstanserna anför härom erinra om att i direktiven tillstatskontrollkommittén (Kn 1976: 06) anges att särskild uppmärksamhet börägnas kommunala beslut som kräver fastställelseprövning av regeringen ellerstatlig myndighet. Bl.a. kommun anser att statens pris- och kartellnämnd (SPK) inte skall fåhindra kommunerna att höja sina avgifter. Detta gäller t. ex. hamnavgifter.Gävle kommun menar att om kommunen förvägras avgiftshöjningar i takt medkostnadsutvecklingen innebär detta att SPK bestämmer hur stor del avverksamheten som skall finansieras via kommunalskatten och hur stor del somskall finansieras via avgifter. Föregen del anser jag att det från principiell synpunkt kan ifrågasättas om SPKoch, i fråga om t. ex. vissa taxor i kollekfivtrafiken, länsstyrelserna iprisdämpande syfte bör ha inflytande över hur stor del av den kommunalaverksamheten som skall skattefinansieras. Här föreligger dock en målkonflikt.Å ena sidan eftersträvas av flera skäl en lugn prisutveckling och å andra sidanfinns det ett stärkt intresse av att de 1978/79: 95 40 kommunalaavgifterna följer med kostnadsutvecklingen och även används för att styraefterfrågan på vissa kommunala tjänster. En avvägning mellan dessa motstridigaintressen måste därför göras. Jag anser dock att det f. n. inte finnstillräckligt med underlag för att ta definitiv ställning i denna fråga.Prisregleringskommittén (H 1975: 06) har i uppdrag att utvärdera den hittillsförda prispolitiken och har möjlighet att komma med förslag till eventuellaförbättringar av det nuvarande systemet för prisövervakning och prisreglering.Resultatet av denna utredning bör således avvaktas. KEU76 föreslår att kommunema skall ges rätt att ta ut högre avgifter avfritidshusägare än av permanentboende främst vad beträffar vatten- ochavloppsavgifter samt renhållningsavgifter. Många remissinstanser ställer sigpositiva till förslaget och pekar på att det innebär en utjämning mellankommuner med stor fritidshusbebyggelse och övriga kommuner. Någraremissinstanser anser att frågan bör utredas ytterligare eftersom tillräckligtunderlag för beslut inte har redovisats. Föregen del kan jag instämma i att tillräckligt underlag för beslut omdifferentierade avgifter för fritidshus i förhållande till permanentboende inteföreligger f. n. Jag anser att frågan först måste studeras mer i detalj bådevad gäller det ekonomiska utfallet för berörda kommuner och förslagetskommunalrättsliga aspekter. Jag avser att ta upp denna fråga vid ett senaretillfälle. KEU76 anser också att differentierade vårdavgifter inom långtidssjukvården för deutförsäkrade bör prövas. Det är enligt utredningen önskvärt med likartaderegler inom den landstingskommunala långtidssjukvården och i den kommunalaäldreomsorgen. Remissinstanserna instämmer i eller lämnar med några fåundantag utredningens förslag utan erinran. och länslandstingskommuner avvisar dock förslaget. De anser att den bästa lösningen förde utförsäkrade finns inom sjukförsäkringens ram. Hithörandefrågor har uppmärksammats i överläggningarna mellan staten ochsjukvårdshuvudmännen om ersättningarna från sjukförsäkringen. En nyöverenskommelse kommer att träffas. Jag harerfarit att enligt denna överenskommelse kommer frågan om avgiftsregler förbl. a. utförsäkrade patienter att ses över i en arbetsgrupp med representanterför bl. a. och , översynen skall görasskyndsamt. 2.6Kostnadsfördelning mellan stat och kommun KEU76 utgår från att den kommunala inkomstskatten även i fortsättningen skallutgöra den dominerande inkomstkällan för kommunema och landstingskommunerna.Skatteunderlagets naturliga tillväxt räcker dock enligt utredningen inte till föratt finansiera mer än relativt 1978/79: 95 41 begränsadevolymökningar i verksamhet. Inkomstförstärkningar kommer därför attkrävas även om utgiftsexpansionen dämpas kraftigt jämfört med hittillsvarandeutveckling. Utredningen anger vidare att möjligheterna att finansiera en ökadandel av kostnaderna för den kommunala verksamheten med avgifter är relativtsmå. Inte heller räknar KEU 76 med något väsentligt ökat kredilmarknadsutrymmeför den kommunala sektorns del framöver. KEU:s analys visar attantaganden om oförändrade skattesatser och oförändrad statsbidragsandel iförening med sagda förutsättningar när det gäller finansiering med avgifteroch upplåning endast ger möjlighet fill en verksamhetsökning som ligger långtunder den miniminivå som utgår från politiskt gjorda åtaganden i fråga ombarnomsorg, äldrevård m. m. 19601977 har den kommunala skattesatsen igenomsnitt ökat med . KEU 76 anser att man för framtiden inte kanfortsätta i en takt som innebär höjningar av kommunalskatten på inemot en kronaper år utan utredningen räknar med en kombination av höjda kommunala skatteroch ökade stafliga transfereringar. KEU76 har sett som sin uppgift att anvisa de vägar som bör väljas när det bliraktuellt att överföra ytterligare statliga medel till kommuner ochlandstingskommuner. Utredningen diskuterar därvid ett flertal åtgärder sominnebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Huvuddelen avreformförslagen leder tiU en ökning av den stafliga finansieringen avkommunernas och landsfingskommunernas verksamhet. Storenighet råder bland remissinstanserna om behovet av ökade statligatransfereringar tUl kommuner och landstingskommuner. Remissinstanserna menaratt kommunalskattehöjningarna måste begränsas. a. RRV och iSödermanlands län påpekar att kommunalskattehöjningarna inte endast leder tillhöjda marginalskatter utan även medför skärpt progressivitei. Föregen del vill jag anföra följande. Som jag har framhållit kan intenågra avgörande tillskott till de kommunala inkomsterna hämtas via höjningarav de kommunala avgifterna. Inte heller kan man räkna med ett väsenfligt ökatutrymme på kreditmarknaden för den kommunala sektorns upplåning. Det somåterstår för att öka kommunernas och landstingskommunernas inkomster ärsåledes kommunalskattehöjningar eller ökade statliga transfereringar. Jagdelar utredningens och remissinstansernas avvisande inställning till kraftigakommunalskattehöjningar. Vi har så höga kommunalskattesatser att detvarken samhällsekonomiskt eller från de enskilda människornas synpunkt kan varaförsvarligt att räkna med att dessa avsevärt kan höjas. Särskilt börkommunalskatternas inverkan på progressionen och de samlade marginalskatteeffekternai vårt skattesystem framhållas. Jagvill i detta sammanhang understryka att höjda statsbidrag å sin Prop.1978/79: 95 42 sidaställer krav på en ökning av statens skatteinkomster. De inkomstförstärkningarsom kommuner och landstingskommuner kan behöva ställer därförenligt min mening viktiga skattepolitiska avvägningar i centrum. Frågan ärvilken fördelning som är önskvärd mellan direkta och indirekta skatter samtmellan progressiv statlig och proportionell beskattning. Det är bl.a. mot denna bakgrund storleken av de statliga resursöverföringarna tillkommunerna och landstingskommunerna måste bedömas. Jaghar i det föregående betonat vikten av att den kommunala volymutvecklingenanpassas till det samhällsekonomiska resursutrymmet. Det är således nödvändigtatt den kommunala expansionstakten dämpas ytterligare under de närmasle årenjämfört med utvecklingen . Kravet på en långsammare utbyggnad ärrealekonomiskt motiverat men det medför också att de finansiella problemenminskar i kommunerna och landstingskommunerna. Vissa inkomstförstärkningar kanemellertid även vid en historiskt sett låg expansionstakt bli ofrånkomligatrots detta. Det beräknade behovet avkommunalskattehöjningar fram är enligt huvudalternativet i 1978års långtidsutredning relativt begränsat. Det bör emellertid noteras attantagandena för perioden 19781983 i LU:s kalkyl har betydelse för den relativtpositiva bild av kommunernas och landstingskommunernas ekonomi som framkommer.I en rher långsiktig kalkyl bekräftas väsentligen den bUd som har givits av KEU76. Det kan således visa sig svårt att få en fullt så gynnsam utveckling av dekommunala finanserna som anges i LU:s huvudalternativ. Jag vill här peka på attstatsmakternas agerande har betydelse för resultatet. Exempelvis skulle enåtergång till den snabba höjning av arbetsgivaravgiftsuttaget som förekomtidigare komma alt avsevärt förändra den relativt gynsammabild som LU 78 ger för den kommunala sektoms finansiella situation underperioden fram . Innevarandeår beräknas kommuner och landstingskommuner, som jag har redovisat i detföregående, få ett positivt finansiellt sparande. Utvecklas den kommunalakonsumtionen i enlighet med den senaste överenskommelsensriktlinjer som pris- och löneutvecklingen fortsätter i den lugnaretakt som har uppnåtts, kommer kommunernas och landstingskommunernasekonomiska situation inte att försämras i någon betydande utsträckning jämförtmed innevarande år. Jag har vid mina överväganden utgått från att kommunernaoch landstingskommunerna med kraft agerar för att uppnå en dämpning av denkommunala konsumtionens tillväxt så att överenskommelsen kan håUas för år 1980.Det finns mot denna bakgrund inga starka kommunalekonomiska skäl som talar fören kraftigt ökad statlig resursöverföring till kommunerna ochlandstingskommunerna om man betraktar den kommunala sektorn somhelhet. 1978/79: 95 43 ringsbehovvarierar emellertid i betydande utsträckning mellan enskilda kommuner ochlandstingskommuner. Ett ökat stöd till de kommuner och landstingskommuner somhar relativt sett ogynnsamma ekonomiska förhållanden kan därför enligt minmening trots allt vara motiverat. KEU 76 anser att en ökadutjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna är mycket angelägen.Utredningen prioriterar därför en kraftig utbyggnad avskatteutjämningssystemet. I en första etapp bör också ett införande avenhetliga regler för kommunala bostadstillägg (KBT) ingå. Detta är enförutsättning för att KBT-kostna-derna skall kunna utjämnas inom ramen förskatteutjämningssystemet. Merkostnaderna för KBT-förslaget bör enligtutredningen bäras av staten. Som ett bidrag till finansieringen av dessareformer föreslår utredningen bl. a. att vissa specialdestinerade statsbidragskall upphöra och de därigenom frigjorda resurserna användas till enförbättring av skatteutjämningssystemet. Så snart ytterligare statligainsatser är möjliga bör enligt KEU 76 i första hand utbetalningsreglerna förgrundskolebidraget ändras, beräkningen av det kommunala skatteunderlagetförenklas och kommunemas bidrag till staten för bidragsförskotten slopas. Pålängre sikt kan enligt utredningen ytterligare förbättringar avskatteutjämningssystemet aktualiseras, liksom en ändring av reglerna förutbetalning av kommunalskattemedlen. Remissinstanserna anseröver lag att den angelägnaste reformen är en förbättrad skatteutjämning och atten sådan reform bör genomföras . Flera remissinstanser, däriblandLandstingsförbundet, vill ge högre prioritet än KEU 76 till åtgärderna i den avutredningen angivna andra etappen. Det gäUer främst förslaget om en förenkladberäkning av skatteunderlaget. Inemot en tredjedel av de kommuner som haryttrat sig anser att kommunernas ersättning till staten för bidragsförskottenbör avvecklas redan i en första etapp. Merparten av dessa kommuner anser attförändringen i fråga om bidragsförskotten bör kvittas mot KEU:s förslag omindragning av ett antal specialdestinerade statsbidrag. Flera remissinstanser,bl. a. RRV och , framhåller att förslaget om ändrade reglerför utbetalning av kommunalskaltemedel bör ges högre prioritet än vad som angesi KEU;s förslag. Jag delar uppfattningenatt en utbyggnad av skatteutjämningssystemet är den mest angelägna åtgärdeninför . Jag kommer i det följande att föreslå reformer för att stärkaden kommunala ekonomin och förbättra utjämningen mellan kommunerna resp.landsfingskommunerna. För skatteutjämningens del uppgår ökningen totalt tillca 2 875 milj. kr. jämfört med vad som betalas ut innevarande år. Denna reformfår fuU effekt först , eftersom förbättringen genomförs i två steg. Deförordade reformerna för uppgår sammantaget till ca 1 705 milj, kr. Jagföreslår därutöver att den s. k. förenklingen av det kommunalaskatteunderlaget genomförs på ett sätt som innebär successivt Prop.1978/79: 95 44 ökadeinkomsttillskott för kommunsektorn åren . I det följande kommerjag att redovisa hur det angivna reformutrymmet bör fördelas på olika åtgärder.Överläggningar har utan att syfta till direkta överenskommelser ägt rum medrepresentanter för kommunförbunden om prioriteringen och den tekniskautformningen av olika diskuterade åtgärder. Deförslag till reformer som förs fram i det följande innebär att kommunerna ochlandstingskommunerna sammantaget får kraftigt förstärkta resurser under åren1980 och 1981. Ett 20-tal kommuner får därvid bidragsökningar som för vart ochett av dessa år motsvarar mer än en krona i skattesats. Ca 115 kommuner ochåtta landstingskommuner får ökade resurser som molsvarar mellan och enkrona i skattesats . Jag viU i anledning häravåterigen erinra om överenskommelsen om den kommunala ekonomin för åren 1979 och1980, där parterna har enats om riktlinjer för den kommunala konsumtionensvolymökning. Jag utgår från att en liknande uppgörelse kan träffas även för år1981 och åren därefter. De ökade statliga bidragen får således inte utnyttjastiU att driva upp den kommunala expansionstakten, utan den samhällsekonomisktmotiverade restriktiviteten är lika nödvändig som hittUls. Somjag har redovisat bedöms, under förutsättning av en fortsatt lugnlöne- och prisutveckling, kommunsektorns finansiella situation bliförhållandevis god . Naturligtvis finns det enskilda fall där situationenär pressad, men det faktum att ett stort antal kommuner och landstingskommunerkommer att få resursförstärkningar på mer än en krona per skattekrona och ivissa fall ännu mer innebär enligt min mening att i vissafaU utrymme uppstår för att sänka skattesatserna. Jag utgår därför från att mani berörda kommuner och landstingskommuner kraftfullt utnyttjar möjligheternaatt åstadkomma skattesänkningar. Jag vill starkt betona att förutsättningen föratt överföringar av resurser till kommuner och landstingskommuner i den storleksordningsom här är aktueU skall vara samhällsekonomiskt motiverad är att detfinansiella utrymme som därmed tillförs den kommunala sektorn i storutsträckning används för att sänka kommunalskatterna. Om resurserna i ställetanvänds till en volymexpansion utöver den överenskomna riktpunkten för år 1980har syftet med de föreslagna åtgärderna förfelats. Vid samråd medrepresentanter för kommunförbunden har dessa gett uttryck för denuppfattningen att det är angeläget att man inom den kommunala sektorn utnyttjarde möjligheter fill skattesänkningar som kan skapas genom nya resurstillskott. Deökade statliga medelsöverföringar till kommunerna och landstingskommunerna,som jag här har redovisat den totala omfattningen av, innebär en kraftigbelastning av statsbudgeten /80 och åren därefter. Detta väckerfrågan om statens finansiering av dessa Prop.1978/79: 95 45 Jag återkommer i annat sammanhang denna dag idenna fråga i samband med mina förslag angående den stafliga inkomstskatten m.m. Jag kommer därvid att behandla finansieringen av här aktualiserade reformeri ett större skattepolitiskt sammanhang. 2.7 Ett reformerat skatteutjämningssystem Staten lämnar ekonomiskt stöd till kommunerna,landstingskommunerna och de kyrkliga kommunerna. Detta sker antingen genomspeciella statsbidrag till vissa verksamheter eller genom allmänna bidrag utananknytning till särskilda ändamål. De speciella bidragen används för attstimulera kommunerna och landstingskommunerna att bedriva vissa verksamheteroch är ofta förbundna med villkor för att en önskad enhetlighet ochstandardnivå på verksamheten skall uppnås. Kommunernas ochlandstingskommunernas förutsättningar för att tillhandahålla servicevarierar emellertid i hög grad. Olikheter finns på såväl intäkts- somkostnadssidan. Skillnaderna i skattekraft, dvs. skattekronor (skr.) perinvånare, är mycket stora. Således uppgick skattekraften vid taxeringtill 405: 30 skr. per invånare i den kommun som hade den högsta skattekraftenoch till 165: 49 skr. per invånare i kommunen med den lägsta skattekraften.Kommunernas och landsfingskommunernas kostnader beror i stor utsträckning påderas geografiska belägenhet, deras bebyggelse- och åldersstruktur m. m., faktorersom de själva i ingen eller ringa grad kan påverka. Kommunernas och landstingskommunernas olikaförutsättningar leder till stora skUlnader i skattesatser och standard om deinte beaktas av staten. Detta gäller även för verksamheter till vilka speciellastatsbidrag utgår, eftersom statsbidragen endast täcker en del av kostnaderna.För atl utjämna skillnaderna behövs alltså ett allmänt statsbidrag som syftartill att utjämna de olika ekonomiska förutsättningarna. Ett skatteutjämningssystem med syfte att utjämnakommunernas och landstingskommunernas olika förutsättningar vad gällerskattekraft och som tar hänsyn till deras geografiska belägenhet tillämpas fr.o.