prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Utredningen konstaterar dock att de genomförda skatteomläggningarnahar varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten,kommunerna och landstingskommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret. Denekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan enligt KEU 76självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övrigadelar. Behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna kommer attleda till att man under framöver får räkna med att detsamhällsekonomiska utrymme som står till buds för inhemsk konsumtion sannoliktmåste öka långsammare än den totala produktionen. Detta förhållande kommeräven att få en återverkan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad. Det råder bred enighet omnödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionenunder . har uttalat sigför detta. Den träffade överenskommelsen mellan regeringen och debåda kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning. Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden is FörKEU 76 har därför utgångspunkten för utredningsarbetet varit att de kommunalautgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmastavses är de återstående åren av och av . Idiskussionen om den kommunala utgiftsutvecklingen slårKEU 76 först och främst fast att den kommunala sektorn kommer att växa även ifortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp,utan vad som diskuteras är en fördelning av reformutrymmet . Det är viktigt att inse att om uppbromsningen inte påbörjas omedelbartkan det komma att krävas en ännu hårdare utgiftsprövning . Riksdagenhar uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skaU prioriteras. Iöverenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden talas det omen mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården ochlångtidssjukvården inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig.Enligt KEU:s beräkningar är som nämnts i kommunalkonsumtionsökning intecknade fram tUl för utbyggnaden av barnomsorgenoch långfidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstrukturen iövrigt. Del bör observeras att endast en utbyggnad av antalet platser harbeaktats i denna kalkyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn. Ennumerisk precisering av utrymmet för konsumtionsökning under denärmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av dentyp som görs i långtidsutredningarna. Det har därför inte varit möjligt för KEU76 att göra en självständig bedömning i detta avseende. För att stå i samklangmed de ovan refererade samhällsekonomiska bedömningarna måste emellertid denkommunala utgiftsexpansionen begränsas i förhåUande till de kommunala planernaför . Bedömningenav det totala utrymme som står till buds för ' verksamhet är i hög gradavhängig av utvecklingen av landets totalproduktion samt i vilken utsträckningunderskottet i bytesbalansen kan nedbringas. Det är emellertid också en frågaom avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens omatt den kommunala sektom bör ges hög prioritet vid denna avvägning, så måsteman konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som undersfiger1 % enligt långtidsutredningen skulle leda tUl en sänkt realinkomst förde aktiva grupperna . Redan beslutade åtaganden gentemoti första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för enökad prival konsumtion framöver. Slutsatsenär att utrymmet för volymmässig expansion inom t. ex. skolan, koUektivtrafikensamt kultur- och frifidssektorn blir begränsat framöver. Hurstort utrymmet för uibyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av ivilken utsträckning en omprövning av 1978/79: 95 16 pågåendeaktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effektiviteten i denkommunala verksamheten kan bidra tUl att vidga utrymmet för nya kommunalaåtaganden. KEU 76 betonar i sammanhanget kommunemas och landstingskommunernas rolli sysselsättningspolitiken och hänvisar till de fortsatta övervägandena inomsysselsättningsutredningen. Motbakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad, som kommunerna ochlandstingskommunerna har att räkna med framöver, betonar utredningen vikten avatt även statsmakterna iakttar återhållsamhet vad gäller beslut som kan ledafill ökade kommunala utgifter. Regeringen har i enlighet med överenskommelsenmed de båda kommunförbunden sett över kungörelsen om de statligamyndighetemas rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m. m. KEU 76förutsätter att dessa skärpta bestämmelser skall leda till en begränsning av dekostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Enav KEU:s uppgifter var att pröva vilka nya styrmedel som eventuellt kanbehö.vas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kommunalautgiftstakten i förhållande till de kommunala planerna. Utredningen har därfördiskuterat utformningen av olika tänkbara styrmedel samt för- och nackdelar meddessa medel. 3Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen Ävenom utredningen främst har inriktat sig på olika åtgärder som staten skullekunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna ochlandstingskommunerna själva som har ett ansvar för den kommunala sektornsutveckling. Det förutsätts därför att man i kommunema och landstingskommunernakommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom desamhällsekonomiska ramama. Ansträngningarnaatt dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i planerade former så att drastiskanedskärningar undviks. Därför måste tyngdpunkten i det kommunala budgetarbetetalltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Även om KEU 76 starktbetonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste även möjligheternatUl hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret tas tUlvara. Statensmöjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen Detär viktigt att kommunernas och landstingskommunernas verksamhet samordnas medden övergripande statliga ekonomiska politiken. Metoderna härför bör varasådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verksamhetenstotala omfattning och inte fördelningen på olika områden. De möjligheterkommunerna och landstingskommu- Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 17 n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjUgtförstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till attprioriteringsansvaret överförs från kommunerna och landsfingskommunerna tillstatliga organ. Detfinns f. n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom styrning avinvesteringar och upplåning, bl. a. kontrollen av kreditmarknaden och kontrollenöver byggarbetsmarknaden, påverka den kommunala investeringsverksamheten. Detfinns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ avregleringar och restriktioner. Däremot är de nuvarande möjligheterna attpåverka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten mycket begränsade. Enmetod som direkt skulle påverka de kommunala driftkostnaderna vore atl sättaramar för de totala kommunala driftkostnaderna i löpande priser. Dettaförutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutvecklingenom inte kommunerna och landsfingskommunerna för den händelse ramarna sättsalltför snävt skulle tvingas till drastiska nedskärningar av verksamheten. KEU76 konstaterar dock att det föreligger uppenbara svårigheter att göra tillförlitligaantaganden om pris- och löneutvecklingen framför allt om löneavtalen inte ärklara när ramarna sätts. Vadgäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa enskildaverksamhetsområden uttryckt i antal platser e. d. vara möjlig. Däremot är detenligt KEU 76 stora svårigheter att utforma ramar för hela den kommunalasektorns volymutveckling på grund av de mättekniska problem som föreligger närdet gäller att precisera den samlade volymutvecklingen. Ävenstandardutvecklingen i form av personaltäthet m. m. torde vara svår attreglera om inte en detaljstyrning av enskilda verksamhetsområden sker. Lagstiftningom det kommunala skatteuttaget KEU:sdirektiv förutsätter även en prövning av lagstiftning om det kommunalaskatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser. och har för sin del, som framgår av bilaga 2, tillutredningens slutbetänkande funnit att ett skattetak under vissaförutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Om en lagstiftning angåendeett kommunalt skattetak aktualiseras, får emellertid bedöma om ensådan inskränkning i den kommunala självstyrelsen skulle krävagrundlagsändring eller ej. Avde modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som diskuteratsligger individuella skattetak enligt KEU 76 närmast till hands. De individuellaskattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker enindividuell prövning av samtliga kommuner och landstingskommuner. På kort siktär det endast individuella skattetak som kan leda till en mer påtagligrestriktion på den kommunala ut- 20 1978/79. 1978/79: 95 18 giftsutvecklingen.I ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högstafaktiska utdebiteringsnivåerna i kommuner resp. landstingskommuner. Därmedskulle i detta senare alternativ huvuddelen av kommunerna ochlandstingskommunerna lämnas ett betydande expansionsutrymme. Valetmellan frivUliga överenskommelser och lagstiftning Samrådetmellan stat och kommun bör utvecklas ytterligare . Enligt KEU 76bör man pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan statenoch företrädare för kommunerna och landstingskommunerna som ägtrum . Överläggningarna bör få en fastare form än hittills.Överläggningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning tillatt en ny långtidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligendiskutera riktlinjer för det kommande budgetåret och eventuellt året därefter.De frivUliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för detkommunala skatteuttaget. KEU 76 utgår ifrån att de enskilda kommunerna ochlandstingskommunema kommer att göra alla ansträngningar för att efterlevaträffade uppgörelser. Avhänsyn till det kommunala självstyret förordas således en lösning enligtfrivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner ochlandstingskommuner. Någon lagstiftning om det kommunala skatteuttaget bördärför inte aktualiseras. 4.1Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun Deframtida överläggningarna mellan regeringen å ena sidan och representanter förkommunerna och landstingskommiinerna å andra sidan bör leda fram tillfrivilliga överenskommelser om den kommunala sektorns utveckling. Riktlinjernabör vara av generell karaktär. Möjlighetemaatt i avgörande grad förändra det närmaste årets verk-samhetsvolym ärbegränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad varainriktad på den långsiktiga utvecklingen. Självfallet måste dock möjligheternatill snabbt verkande insatser bevaras med hänsyn till behovet av påverkanutifrån konjunkturpolitiska motiv. I överenskommelsen mellan regeringen och debåda kommunförbunden uttalas behovet av en mycket restriktiv prövningav alla utgifter i budgetarbetet. KEU 76 anser dock att rikfiinjerna iframtiden bör uttryckas i mer preciserade termer. Överläggningamamellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner bör fåfastare form än . Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att diskutera sam- Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 19 ordningenmellan den kommunala ekonomin och samhällsekonomin i stort. Utredningen, somsäger att överenskommelser knappast är möjliga att träffa med varje enskildkommun, behandlar också kommunförbundens roll och de konstitutionellaförhållanden som råder i fråga om kommunförbundens ställning utan att finnaavgörande argument som talar mot att kommunförbunden företräder de enskildakommunerna och landstingskommunerna. Utredningensöverväganden när det gäller de frivilliga överenskommelserna kan sammanfattaspå följande sätt: Överläggningarom det längre perspektivet Överläggningarnaom den kommunala tillväxten i ett längre perspektiv bör ske med utgångspunktfrån bl. a. de statliga långtidsutredningarna. Syftet bör vara att väga sammanstatsmakternas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunalasektorn och kommunernas och landstingskommunernas intentioner för de närmastkommande åren som de kommer till uttryck i deras långtidsbudgetar.Överläggningarna bör avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunalavolymutvecklingen på något . Somett komplement till överläggningarna om det längre perspektivet bör man iårliga överenskommelser mer preciserat kunna ge riktlinjer för det närmastebudgetåret och eventuellt året därefter. Dessa rikUinjer kan avse både denlöpande verksamheten och investeringsutvecklingen. Överläggningarnabör normalt äga rum . Här föreligger i vissmån en målkonflikt. Ju tidigare överläggningarna startar, desto bräckligareär det statistiska underlaget för diskussionerna. måste kommunernaoch landstingskommunerna få kännedom om statsmaktemas syn på utvecklingen såtidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas. Detär tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ramar förutgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låtaöverenskommelserna innehålla riktlinjer för den kommunala verksamhetensvolymmässiga utveckling som kombineras med ramar för utdebiteringensförändring. Pågrund av svårigheterna att göra entillförlifiig konjunkturbedömning för kan riktUnjernaeventuellt behöva omprövas . Kommunerna och landstingskommunerna bördärför ha en viss beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna inågot avgörande avseende skulle förändras. Enavstämning av de diskuterade ramarna bör ske . Dåhar det senaste taxeringsutfallet just bUvit känt 1978/79: 95 20 ochlöneavtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Detfinns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras. Utöverdenna avstämning av vårens överläggningar bör man vid överläggningarna iaugusti/september även diskutera de närmare rikfiinjerna för det kommande åretsflerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna och landsfingskommunernafastställer nämligen långtidsbudgetarna först varför riktlinjerför flerårsbudgeteringen bör ges av förbunden . Detskisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kommunerna ochlandstingskommunerna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelseroch att de inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna. Omöverenskommelser skulle träffas om en reglering av det kommunala skatteuttagetkan det för ett begränsat antal kommuner bli svårt att hålla sig inom deöverenskomna ramarna. Dessa bör i så fall först ansöka om extraskatteutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som liggerutanför överenskommelsens ramar. Uppföljningav den kommunala utvecklingen Denkommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellanrikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar i dettasammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärksammats av partiernamen ytterligare insatser krävs för att de samhällsekonomiskaavvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå. Utredningenföreslår att en särskild arbetsgrupp med experter från staten och de bådakommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens uppgifter skall vara att löpande följa den kommunalekonomiskautvecklingen att vara beredningsorgan inför de återkommandeöverläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden att studera och sammanställa ekonomisk informationom kommunerna och landstingskommunerna och bl. a. ta fram underlag för debudgetrekommendationer inför den kommunala budgeteringen som kommunförbundenutfärdar. Vidförhandlingarna mellan regeringen och de båda kommunförbunden under det förstakvartalet bör så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunalalångtidsplanema finnas tillgängliga. Detta skulle tala för att budgetprocessenför flerårsbudgetarna samordnas med ettårsbudgeten . Huvuddelen avkommunerna och landstingskommunerna fastställer f. n. långtidsbudgeten förstunder årets första månader. Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 21 Vidarebehövs enligt utredningen ytterligare utvecklings- och informationsverksamhetför att man skall kunna komma fram till gemensamma tolkningar avnationalräkenskaperna och den kommunala finansstatistiken, liksom hur denkommunala volymutvecklingen skall mätas. 4.2Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner KEU76 har diskuterat en modell för samverkan mellan kommuner ochlandstingskommuner, söm innebär ett fast organiserat samråd meUan landstingskommunensförvaltningsutskott och kommunernas styrelser i anslutning tiUbudgetberedningen. Syftet med modellen är att få tUl stånd en överbryggandeutgiftsprövning för hela det kommunala området. En fullständig sådan ärsannolikt svår att genomföra, eftersom varje landstingskommun och kommunsjälvständigt bestämmer om sina angelägenheter. Ensiörre samverkan mellan kommuner och landstingskommuner än vad som finns i dagblir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs.Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de frivilliga överenskommelsernamed staten. Nuvarande samrådsorgan har huvudsakligen informativa uppgifter.De måste ges en större tyngd och arbetet måste i högre grad inriktas påekonomiska frågor och avse både ettårsbudgeten och flerårsbudgeten.Möjlighetema att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende avden politiska viljan i kommuner och landstingskommuner. Det är också viktigtatt de båda kommunförbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmarerikfiinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas. Bortsettfrån avgifterna i de tekniska verken spelar övriga avgifter en förhållandevisliten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra inkomstkällor. Inte hellerhar några mer grundläggande förändringar skett på avgiftsområdet under desenaste åren. Är uppgick avgiftsinkomsterna tiU ca 7 300 milj. kr., vUketmotsvarade av kommunernas totala externa inkomster. Kollektivtrafikenär då exkluderad. Ca 6 000 milj. kr., dvs. av kommunernastotala avgifter, kommer från de tekniska verken. Sinstörsta betydelse har avgifterna således i industrieU verksamhet (de tekniskaverken), ett område som också i princip skall vara självbärande. Avgifternaskostnadstäckning på detta område är närmast fullständig. De avvikelser frånfull kostnadstäckning som finns befingas Prop.1978/79: 95 22 oftastav att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut helakostnaden. Ett exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- ochavloppsledningar i glesbygdskommunema. Om kommunerna genomgående skulleberäkna avskrivningama på återanskaffningsvärdel i stället för påanskaffningsvärdet skuUe avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre änvad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom dentekniska verksamheten kan därför sägas föreligga. Kommunemakan enligt gällande lagstiftning låta ägare av fritidsfastigheter bära helakostnaden för vatten och avlopp samt renhållning men detta förutsätter att maninte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de permanentboende. En ändringav lagstiftningen så att kommunerna kan ta ut de faktiska kostnaderna förfritidshus oberoende av den taxa som tillämpas för permanentboende skulle gekommuner med omfattande fritidsbebyggelse större möjligheter att täcka dekostnader frifids-husen ger upphov till. Kommunemasoch landstingskommunernas engagemang i kollektivtrafiken innebär bl. a. bidrar till att täcka trafikföretagens underskott. Den helt dominerandedelen av de kommunala insatserna i kollektivtrafiken avser tätortstrafik och dåframförallt landstingskommuns bidrag till SL:s växandeunderskott för kollektivtrafiken i . Vid avgiftssättningen ikollekfivtrafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet viden taxehöjning, avvägningen mellan kollektiv och privat trafik,fördelningspolitiska effekter etc. Enbart kostnadsutvecklingen i kollektivtrafikenkan därför inte få styra avgiftsuttaget. Inomde kommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i avsevärt mindreomfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är detfråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna bestäms efter helt andraöverväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli såhöga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem. Ocksåi den offentliga sjukvårdens finansiering spelar vårdavgifterna en relativtunderordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av patienterna.Ersättningsnivån fastställs av efter förhandlingar mellansjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen utgörs av ersättningarfrån den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär avinkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ettalternativ till statsbidrag. Patientavgiftema svarade för ochersättningen från sjukförsäkringen för av landstingskommunernas totalaexterna inkomster. KEU76 har även diskuterat ett införande av differentierade vårdavgifter inomlångtidsvården för de utförsäkrade. Med stigande ATP-in-komster kommerpensionärerna att få ökade ekonomiska möjligheter att medavgifter betala en del av sin vård. Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 23 hållandebör beaktas inom långvården liksom i den kommunala äldreomsorgen. Därförförordar KEU 76 också att differentierade vårdavgifter för utförsäkrade börprövas. Sammanfattningsviskan sagas att utredningen inte har funnit exempel på kommunala ellerlandstingskommunala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigtförstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar avavgiftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna och landstingskommunerna. Ivarje fall för kommunernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningenkontinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen. KEU 76'pekar också på attavgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de kommunala tjänsternaoch därmed ha en styrande effekt på den kommunala konsumtionens volymmässigautveckling. 6Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget KEU76 har prövat möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas ochlandstingskommunernas skatteunderlag. I det kommunala skatteunderlaget inräknasf. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner,arbetslöshetsförsäkring m. m. I motsatt riktning verkar de två allmännastatsbidrag till kommunerna och landsfingskommunerna som utgår somkompensafion för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 årsskattereformer. En förenkling och rationalisering skulle ske om de tvåskattebortfallsbidragen slopas och kommunerna och landstingskommunerna istället tillförs skatteunderlaget från de skattepliktigasjukförsäkringsförmånerna m. m. Denförenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydandetillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och ett motsvarandeinkomstbortfall i statens budget. KEU:s beräkningar visar att om en omläggninggenomförs fr. o. m. skulle de kommunala skatteinkomsternatotalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka fill ca 2 000 milj.kr. Eftersomdetta skulle innebära en kraftig förändring av kostnadsfördelningen mellanstat och kommun har KEU 76 föreslagit att ytteriigare två allmänna statsbidragslopas för att därigenom minska nettobelastningen på statsbudgeten. Detsärskilda bidraget till kommuner och landstingskommuner om 122 milj. kr.infördes som en kompensation till kommunerna för den ändradefinansieringen av skatteomläggningen detta år. Detta bidrag bör upphöra attutgå. Utredningen föreslår vidare att det extra bidraget tUl kommuner ochlandstingskommuner som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringenoch kommunförbunden inte förnyas. Det extra bidraget uppgårår 1978 tUl 720 milj. kr. 1978/79: 95 24