prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — ,vilket innebär en förbättring på ca 3 900 milj. kr. Den kommunala ekonomin harsåledes konsoliderats påtagligt. föreligger ännu inga prognoser. överenskommelse som regeringen träffade med de bådakommunförbunden enades dock parterna om att riktpunkten för den kommunala konsumtionensvolymökning borde vara . Som har nämntsberäknas den kommunala konsumtionen öka i volym. Jagförutsätter att denna expansionstakt kan begränsas i linje medöverenskommelsen, samt att pris- och löneutvecklingen kan hållas inom rimligaramar, varför inga mera påtagliga förändringar i kommunsektorns finansiellasparande torde ske detta år jämfört med det förhållandevis goda resultat som nukan beräknas för . Jag övergår nu till attbehandla KEU:s framskrivningar för åren 19801985. Dessa är av något annorlundakaraktär än beräkningarna för den tidigare delperioden. Utvecklingen fram tillår 1980 var tiil vissa delar redan bestämd genom tidigare beslut på både drift-och investeringssidan. Det fanns också andra bedömningar bl. a. kommunernasoch landstingskommunernas egna planer samt kalkyler av 1975 årslångtidsutredning som kunde användas som underlag för framskrivningarna. Föråren efter 1980 saknades ett sådant underlag. Detta gjorde att KEU:s antagandenfick bli mera schablonmässiga och fram-skrivningarnas karaktär av räkneexempelblev ännu mera markerad. KEU:s framskrivningarutgick från två alternativa antaganden om den volymmässiga utvecklingen avkommunernas och landstingskommunernas utgifter. I det första alternativetutgick man från en årlig tillväxt i den kommunala konsumtionsvolymen på . Dekommunala investeringarna förutsattes i detta fall öka och dekommunala transfereringarna . I det andra alternativet antogs den kommu- 1978/79: 95 12 nalakonsumtionen öka , de kommunala investeringarna och dekommunala transfereringama . Beräkningarna utfördes under antagande omen årlig stegring av konsumentpriserna åren 19801985. föreligger beräkningar enligt de sex alternativ som haranvänts för perioden 19771980. För att begränsa antalet alternativ anknötskalkylerna för åren 19801985 till två av dessa alternativ som representerarrelativt skilda utgångslägen. Framskrivningarnaav kommunernas och landstingskommunernas inkomster och utgifter enligt dessaalternativ visar att redan vid de relativt måttliga volymförändringar somförutsattes i det lägre volymalternativet beräknades kommunsektorns finansiellasparande försämras med i runt tal . Vid ensnabbare volymökning i enlighet med det högre alternativet skulle försämringenbli av storleksordningen . eller något därutöver. Det kannämnas att enligt KEU:s beräkningar skulle inkomstförstärkningar krävas som motsvararhöjningar av de kommunala skattesatserna för åren 19801985 med sammanlagt 2 å3 kr. i det lägre volymalternativet, variationen beroende på vilketutgångsläge för framskrivningarna utgår från. I det högrevolymalternativet skulle motsvarande utdebiteringshöjning bli . Isamtliga fall förutsattes att ett underskott på 1 000 milj. kr. kundetäckas genom upplåning på kreditmarknaden. De av KEU 76 valda förutsättningarnainnebar att om den kommunala konsumtionens volymtillväxt inte översteg 0,30,skulle utgifterna kunna finansieras genom skatteunderlagets naturligautveckling. Snabbare volymökningar skulle leda till försämrat finansielltsparande och därmed ge upphov till krav på inkomstförstärkningar av olika slag. Somjag har framhållit tyder senast tillgängliga uppskattningar på attkommunsektorns finansiella sparande har förbättrats avsevärt under åren19771979. Det finns anledning att även för räkna med ett positivtfinansiellt sparande. Utgångsläget är således betydligt bättre änenligt KEU:s kalkyler. Utvecklingen harockså belysts av långtidsutredning (LU 78). I motsats till de beräkningar som utfördesinom KEU 76 kunde långtidsutredningens kalkyler inordnas i ett totalekonomisktsammanhang, dvs. under beaktande av det beräknade tillgängliga resursutrymmet.Konsekvenserna av olika tillväxttakter för de offentliga utgifterna på övrigadelar av samhällsekonomin och på de fastställda ekonomisk-politiska målenkunde härvid analyseras. Kalkylernai LU 78 avser i första hand perioden 19771983. präglades avbetydande brist på balans i ekonomin; så- Prop.1978/79: 95 13 lundahade vi detta år trots det mycket låga kapacitetsutnyttjandet ett betydandeunderskott i bytesbalansen samt en kraftig inflation. En huvuduppgift för denekonomiska politiken i ett femårsperspektiv är att lösa dessa balansproblem.Mot denna bakgrund var det naturligt att utredningsarbetet koncentrerades kringfrågan att finna vägar till fullt kapacitetsutnyttjande och extern balans. Jagvill i detta sammanhang kraftigt betona att LU:s kalkyler inte får betraktassom en prognos. Detta gäller också utredningens s. k. huvudalternativ för denekonomiska utvecklingen. Huvudalternativet anger de krav som ställs på olikadelar av ekonomin för att återställa inre och yttre balans. Därmed gerkalkylerna också ett underlag för att bedöma det samhällsekonomiska utrymmetför den kommunala sektorns framtida utveckling.. Kalkylernaför den kommunala sektorns utveckling gjordes i LU dels med hänsyn till vad somförutses hända i övriga delar av samhällsekonomin, dels mot bakgrund av kändautvecklingstendenser inom kommunerna och landstingskommunerna. Som ett förstasteg i denna analys utarbetades en baskalkyl. Syftet med denna baskalkyl varatt ange de förändringar i konsumtion som följer av redan fattadepolitiska beslut och av förskjutningar i befolkningens åldersmässiga sammansättning. Blandde politiska besluten märks i första hand utbyggnadsprogram met förbarnomsorgen. Enligt den överenskommelse som träffades mellanregeringen och skall 100 000 nya daghemsplatser och 50000 nya platser i fritidshem byggas . I baskalkylenförutsätts att denna utbyggnad kommer till stånd, även om kommunema i sinaktuella planering räknar med en något långsammare utbyggnadstakt.Barnomsorgens utbyggnad förutsätts i baskalkylken fortsätta också under åren19811983, fastän i en långsammare takt än . Detandra området där de politiska bindningarna har beaktats är långtidssjukvården.I baskalkylen ingår därför samma utbyggnad som anges i landstingskommunernasplaner, vilket innebär att antalet vårdplatser ökar med 12 300 från år 1977till . Bland de områden där befolkningsförändringarna mera påtagligtpåverkar konsumtionen märks skolväsendet, hälso- och sjukvården samtäldrevården. Enligtbaskalkylen skulle den kommunala konsumtionen behöva öka under perioden19771983 i volym för att bibehålla den nu gällande eller beslutadestandardnivån. Den största ökningen, , avser socialvården. För hälso-och sjukvården anges den årliga ökningstakten till , förutbildningen till och för övriga områden till . Utrymmetför den kommunala konsumtionens ökning beräknas i LU:shuvudalternativ till . 1978/79: 95 14 understrykaatt detta enligt LU 78 är det utrymme för konsumtionstillväxt sommedges om vi vill uppnå målen om extern balans ,en nödvändig utbyggnad och modernisering av produktionskapitalet i det svenskanäringslivet samt en acceptabel tillväxt i den privata standarden. En störrekommunal konsumtionstillväxt kommer att minska möjligheterna att uppnå dessaövriga mål. Den kommunalakonsumtionsökningen enligt LU:s beräkningar är något lägre än vad som harangetts i de kommunala planerna, där ökningen uppgår till . Föratt uppnå en anpassning till detta alternativ krävs således att utbyggnaden avden kommunala verksamheten begränsas i förhållande till de redovisadeplanerna. LU:s utrymmeskalkyl innebär också en uppbromsning av den kommunalakonsumtionens ökningstakt i förhållande till . LU påpekar dock atttrots dämpningen blir fortsatta satsningar möjliga på flera betydelsefulla områden.Redan i baskalkylen förutsätts vissa väsentliga utbyggnader inom prioriteradeområden. Huvudalternativet ger därutöver utrymme för ytterligareförbättringar. Utgångspunkten för LU:sfinansiella kalkyl är att den kommunala sektorns inkomster skall täckautgifterna . Det finansiella sparandet detta år har således satts likamed noll. Vidare bestämdes utvecklingen av statsbidrag och en rad andrainkomstposter utifrån vissa särskilt angivna förutsättningar. Behovet avdirekta skatter har därefter kunnat beräknas. Kalkylen visar att de kommunalaskattesatsema måste höjas med sammantaget ca 1: . års nivå föratt kravet på balans i den kommunala sektorn skall tillgodoses . För att belysa effektemaav en i förhållande till LU:s huvudalternativ snabbare utveckling av denkommunala verksamheten har ytterligare kalkyler utförts inomekonomidepartementet. Härvid antas att de kommunala utgifterna fortsätter attöka i ungefär samma takt som under åren 19771979.Således antas både den kommunala konsumtionen och de kommunala investeringamaöka i volym. Statsbidragsandelen av kommunernas ochlandstingskommunernas konsumtionsutgifter antas vara densamma åt 1983 som år1977. Övriga inkomster antas fr. o. m. följa LU:s trender för perioden19771983 liksom också de kommunala transfereringsutgifterna. I detta fallskulle de kommunala skattesatserna behöva höjas med sammanlagt ca 2: . förperioden 19791983 för att kommunsektorns inkomster skall täcka utgifterna.Denna höjning kan jämföras med ca enligt LU:s huvudalternativ. Härvidhar den beslutade höjningen av de kommunala skattesatserna frånräknatsdet behov av skattehöjning som angivits för perioden 19781983 enligt LU:skalkyler. Densnabbare kommunala konsumtionsökningen får via statsbidragen Prop.1978/79: 95 15 också betydande effekter på statens skattebehov. Myckettalar för att det ökade skattetrycket skulle komma att leda till en ökad presspå pri ser och kostnader med en rad negativa effekter på samhällsekonomin somföljd. Vid i övrigt samma förutsättningar som i huvudaltemativet kan denoffentliga konsumtionens expansionstakt endast öka genom att den privatakonsumtionen begränsas hårdare. Detta ger effekter både på produktions- ochinvesteringssidan. Den privata konsumtionens ökningstakt är enligt LU:shuvudalternativ . En långsammare privat konsumtionsökningreducerar utrymmet för ökning av den aktiva generationens konsumtion. Dettautrymme skulle därmed bli helt obetydligt. Jämförelse mellan KEU:s och LU:s kalkyler Den analys av kommunsektorns finansiella utveckling somredovisas i LU 78 visar att om den nuvarande pris- och löneutvecklingen blirbestående och om kommunernas och landstingskommunernas reala expansionstakthåller sig på den nivå som anges i LU:s huvudalternativ kommer de finansiellaproblemen i den kommunala sektom att bli relativt hanterliga. KEU:s beräkningartyder däremot på att även vid förhållandevis måttliga konsumtionsökningarkrävs det inte obetydliga höjningar av de kommunala skattesatserna. Orsakentill dessa relativt olika framtidsperspektiv är att de båda utredningarnaarbetat med delvis skilda förutsättningar. Dessa skall här beröras närrnare. Som jag redan har nämnt kan kommunernas ochlandstingskommunernas ekonomiska situation väntas bli avsevärt gynnsammare år1980 än vad KEU:s beräkningar ger vid handen. LU 78 har haft tillgång till färskarestatistiskt underlag och har därför kunnat ta hänsyn till det kraftiga omslageti kommunsektorns finansiella sparande åren 1977 1978 bl. a. på grund av dekraftiga höjningarna av skattesatserna. Ur LU:s kalkyl för perioden 19771983kan man också under vissa antaganden räkna fram kommunsektorns finansiellasituation . En sådan beräkning visar en ganska god överensstämmelse medde uppskattningar som f. n. kan göras . Detta gör att en jämförelsemellan LU 78 och KEU:s framskrivningar för perioderna 1980 1983 resp.19801985 inte behöver försvåras av skilda bedömningar av utgångsåret. Beräkningar grundade på LU:s antaganden visar att denkommunala utdebiteringsökningen kan begränsas till ca15 öre . Denna mycket låga ökning förklarades delvis av att den kommunalakonsumtionen får öka med för attkonsumtionstillväxten för hela perioden 19771983 skall hålla sig inom det avLU beräknade utrymmet. Också den gynnsamma sysselsättningsutveckling somförutsätts i LU-kalkylen leder till att den totala lönesumman och därmedskatteunderlaget växer 1978/79: 95 16 särskiltsnabbt under dessa år. Vidare har antagits att statsbidragens andel av denkommunala konsumtionen minskar något . OmLU:s beräkningar för jämförbarhetens skull justeras så att statsbidragensandel av den kommunala konsumtionen hålls oförändrad (samma antagande somenligt KEU 76), visar det sig att vid samma antagande om den kommunalakonsumtionstillväxten uppvisar KEU:s kalkyler en erforderlig årlig höjning avden kommunala utdebiteringen som är ca högre än LU:s för att nå balans iden kommunala sektorns finanser. Det finns flera förklaringar till den storadifferensen. KEU;skalkyler förutsätter en årlig höjning av arbetsgivaravgifter med enprocentenhet. I LU:s kalkyler görs inget sådant antagande. Skillnaden kanöversättas som en ökning av det beskattningsbara löneunderlaget med ca 0,8 %per år. KEU;skalkyler förutsätter också att det kommunala skatteunderlaget växer i sammatakt som lönesumman. Det material som RRV har tagit fram för LU visar att detkommunala skatteunderlaget växer snabbare än lönesumman. Vidare är det finansiellasparandet oförändrat från periodens början till dess slut enligt KEU:skalkyler, medan LU förutsätter en nedgång i finansiellt sparande under periodenfrån ett betydande överskott under utgångsåret till balans mellan inkomster ochutgifter vid periodens slut. Sammantaget förklarar dessa tre skillnader iantaganden mellan KEU 76 och LU ca i utdebiteringsbehov. Deberäknar som jag har berört sträcker sig över av1980-talet. För LU slutar kalkylperioden och för KEU 1985. För attnågot belysa kommunsektorns ekonomiska förhållanden under återstoden av1980talet har inom ekonomidepartementet utförts vissa kompletterandeberäkningar. Syftet är att belysa konsekvenserna för den kommunalautdebiteringen av olika antaganden om utvecklingen av konsumtionsvolymresp. Förperioden 19831990 bygger beräkningarna i första hand på de långsiktigautblickskalkylerna i LU. Beträffande konsumtionsökning har tvåaltemativ utarbetats. I det första har den kommunala konsumtionsvolymenantagits öka och i det andra . Också beträffandearbetsgivaravgifterna studeras två alternativ: dels oförändrat uttag, dels enårlig höjning av uttaget med en procentenhet. Enligtdessa beräkningar leder det lägre volymalternativet under antagande avoförändrade arbetsgivaravgifter till en nödvändig årlig höjning av de kommunalaskattesatsema med ca . Vid successivt höjda arbetsgivaravgifter blirskattehöjningen ca . I fallet med högre tillväxt i den kommunalakonsumtionsvolymen blir motsvarande höjningar ca resp. ca per årunder perioden 19831990. Jaghar redogjort för KEU:s kalkyler för 1980-talets första Prop.1978/79: 95 17 De resultat som KEU:s beräkningar visar för åren19801985 överensstämmer i stort sett med de ovan angivna beräkningarna frånekonomidepartementet för åren 19831990. I det längre perspektivet föreliggerdet således en relativt god överensstämmelse mellan den bild som ges av KEU 76och andra beräkningar avseende kommunsektorns finansiella utveckling. Över lag lämnar remissinstanserna KEU:s analys av denkommunala ekonomin fram utan erinran. Merparten av remissinstansernauttalar inte heller några erinringar mot KEU:s uppfattning att den kommunalasektorn bör byggas ut i en långsammare takt framöver. Det framhålls dock attäven om en uppbromsning sker i pågående långtidsplanering tar det i vissa fallåtskillig tid att komma ner till en lägre genomsnittlig ökningstakt. Fleraremissinstanser anser att utredningen alltför lite analyserat de behov och målsom ligger bakom den kommunala utgiftsexpansionen. Det är inte uteslutet attdet finns ett opinionsmässigt stöd för ytterligare utbyggnad, även om dettaskulle medföra en sänkt standard i övrigt för medborgarna. Ett parremissinstanser anser det missvisande att ställa service imotsatsförhållande till privat konsumtion eftersom den kommunala servicen förstora grupper utgör ett viktigt inslag i den privata levnadsstandarden. Som jag har understrukit krävs för en balanseradutveckling av samhällsekonomin bl. a. att den kommunala expansionstakten dämpasunder de närmast framförliggande åren. Den träffade överenskommelsenmellan å ena sidan regeringen och å andra sidan ochLandstingsförbundet, där riktpunkten för den kommunala konsumtionensvolymökning angavs till , visar att man ävenfrån kommunalt håll accepterar denna slutsats. Som jag har nämnt beräknasden kommunala konsumtionens volymökning uppgå fill . Dettainnebär visserligen en neddragning i förhållande till ökningstakten ,men ökningen ligger likväl över vad som förutsattes i överenskommelsen. Enbidragande orsak till detta avsteg från överenskommelsen torde vara att detefter stora utdebiteringsökningar har uppstått ett finansielltöverutrymme som medger en alltför snabb utbyggnad av den kommunala verksamheteninom ramen för relativt måtfliga skattehöjningar. I detta läge har man ikommuner och landstingskommuner uppenbarligen inte klarat att bedrivabudgetarbetet med den restriktivitet som skulle ha varit önskvärd. Jag villdock betona att jag i och för sig har förståelse för att anpassningen av denkommunala verksamheten till en lägre expansionstakt tar . En successivneddragning av volymtillväxten har också skett . Jagförutsätter att denna utveckling fortsätter och att budgetarbetet i kommuneroch landstings- 2 1978/79, 1 saml. 1978/79: 95 18 kommunerinför ges en sådan inriktning att överenskommelsen detta år kan hållas. Enligt långtidsutredningenkrävs det en ytterligare dämpning av den kommunala volymutvecklingen under deförsta åren av för att de av LU uppsatta målen inte skall äventyras.En kraftigare expansion på bekostnad av utrymmet för privatkonsumtion bedömer jag som svår att acceptera. Jag kan nämna att i långtidsutredningenshuvudalternativ, som bygger på att en rad gynnsamma förutsättningar infrias,finns utrymme för en privat konsumtionsökning för pensionärer per årmedan den årliga konsumtionsökningen för övriga hushåll uppgår till . Den senareökningen skall utöver en allmän standardutveckling även rymma förbättringar förbarnfamiljerna, förstärkningar för de lågavlönade samt utrymme för en beräknadökning av antalet sysselsatta. Åtagandena mot pensionärerna är ofrånkomliga ochintecknar således även framöver en ökande andel av dettotala konsumtionsutrymmet. Också de aktiva åldersgrupperna måste tillförsäkrasett rimligt utrymme för privat konsumtion. I annal fall finns det betydanderisk för att kompensationskrav från löntagarna i löneförhandlingarna kommeratt driva upp inflationsutvecklingen. Jag räknar med att regeringen senarekommer att ta upp överläggningar med de båda kommunförbunden om utrymmet förkommunal konsumtionsökning av . Vad jag har sagthar gällt utrymmet för konsumtionsökning för den samlade kommunala sektorn.Flera remissinstanser är kritiska till centrala rekommendationer om utrymmetför konsumtionsökning med hänsyn till standardskillnaderna mellankommunerna resp. landstingskommunerna i utgångsläget ochbefolkningsomflyttningen mellan kommunerna. Jag vill här framhålla att mannaturligtvis inte kan vänta sig att samtliga kommuner och landstingskommunerskall kunna anpassa sig till den angivna riktpunkten för volymutvecklingen.Vissa kommuner och landstingskommuner kan ha en snabbare och andra enlångsammare expansion är den rekommenderade. Totalt sett för den kommunalasektorn måste däremot kravet uppfyllas. Jag återkommer senare till denna frågavid mina överväganden i samband med frivilliga överenskommelser i detta ärende. KEU 76 analyserar intenärmare sambandet mellan den kommunala sektorns utbyggnad och sysselsättningen.Utredningen utgår från att det i första hand är en uppgift för sysselsättningsutredningenatt göra bedömningar av detta slag. Många remissinstanser anser dock attsysselsättningsaspekterna borde ha utretts närmare. Sysselsättningsutredningenansåg sig inte vid remisstidpunkten kunna ta ställning till utbyggnaden av denoffentliga sektorn eftersom långtidsutredningens beräkningar ännu inte förelåg.Sysselsättningsutredningen understryker dock vikten av en fortsatt utbyggnad avden kommunala servicen. Prop.1978/79: 95 19 a. möjligheter för kvinnorna att i ökad utsträckninggå ut på arbetsmarknaden. slutbetänkande, där dessafrågor närmare kommer att behandlas, läggs fram först senare i vår. Jag villdock göra vissa kommentarer . Varken KEU 76 eller långtidsutredningendiskuterar ett stopp för fortsatt . Däremot uttalar man sigför en långsammare tillväxt inom den kommunala sektorn mot vad som har gälltunder . Även LU:s huvudalternativ rymmer en betydande ökning avsysselsättningen inom den kommunala sektorn. beräknasden kommunala sysselsättningen öka med ca 240 000 arbetstillfällen. Dettamotsvarar en ökning på totalt . Den störstasysselsättningsökningen både antalsmässigt och procentuellt sker enligtlångtidsutredningens kalkyler inom sektorerna hälso- och sjukvård samtsocialvård. Detta är naturligt med hänsyn till att utredningen har beaktat deresurskrav för åldringsvård och sjukvård som föranleds av vissa politisktbundna åtaganden samt befolkningens ändrade ålderssammansättning. Ett par remissinstanser däribland LO tar upp denkommunala sektorns roll i konjunkturpolitiken. LO konstaterar att stora delarav den kommunala verksamheten har en karaktär som talar emot kraftiga variationeri den löpande verksamheten. Ä andra sidan har den kommunala sektorn växt såstarkt att den nu är ungefär dubbelt så stor som den statliga sektorn. Därmedblir, enligt LO, också behovet av konjunkturvariation inom den kommunalasektorn av stort intresse. LO konstaterar vidare att den långsiktiga ökningenav den kommunala sektorns resursanspråk är mer och mer avgörande för dencentrala ekonomiska planeringen. Åstadskoms inte en tillräcklig tillväxt avproduktion och real-inkomster uppkommer för avsevärdaunderskott i den offentliga sektorn, inte minst den kommunala. Det finansiellaproblemet är inte det enda i sammanhanget. Det är också viktigt alt kapitaloch arbetsiimmar kan lösgöras för en konjunkturuppgång och expansion inäringslivet, efter det att främst den kommunala sektorn under en längre tidensam har svarat för sysselsättningsökningen. LO anser att det faller inomstatsmakternas ansvar att planera för sådan utveckling på medellång sikt av denkommunala sektorns liksom av övriga sektorers verksamhet att en balans uppnås. Jag delar i stort sett de synpunkter som LO för fram isitt remissyttrande. Det övergripande ansvaret för konjunkturpoUtiken fallerpå statsmakterna. För att målen för konjunkturpolitiken skall kunna uppnåskrävs dock en medverkan från samtliga sektorer i samhället. För kommunernasoch landstingskommunernas del bör de frivilliga överläggningarna mellanregeringen och kommunförbunden bl. a. kunna bidra till att den kommunalaverksamhetens utveckling anpassas till konjunkturpolitikens krav. 1978/79: 95 20 attfortsatta engagemang för kommuner och landstingskommuner inomsysselsättningspolitikens område kan bli aktuella under dessa år. Under innevarandeår görs också betydande insatser i sysselsättningsstimulerande syfte ikommuner och landstingskommuner. Jag återkommer i det följande tillutformningen av de frivilliga överläggningarna. Jagvill dock i detta sammanhang peka på att en allmän konjunkturstimulans av denkommunala sektorn med lågkonjunktur kan komma att användas för enpermanent sysselsättningsökning, vilket kan försvåra näringslivetsarbetskraftsrekrytering vid en kommande konjunkturuppgång. Detta talar för attde traditionella konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska medlen bör utnyttjasi första hand även i fortsättningen. Jag vill även framhålla att kommuner ochlandstingskommuner genom flexibel planering har möjlighet att bidra tillkonjunkturutjämningen genom tidigare- och senareläggningar påinvesteringssidan. KEU76 diskuterar möjligheterna för kommuner och landstingskommuner att få ettökat utrymme på kreditmarknaden.