prop · G203114 · 1978-12-31 00:00:00 — Om tidigare tidpunkt är aktuell kan vi dessvärreinte f. n. utlova anslutning. Detvore i vilket fall som helst värdefullt om diskussioner mellan CFD ochteleverket kunde föras för planering av teledelen. Denlösning som återstår om allmänna datanätet ej avses användas vid starten är ettlinjenät uppbyggt med förhyrda ledningar eventuellt i kombination med uppringdaförbindelser (för låghastighetsterminaler). Vidplanering av ett system av det slag som skissats i utredningen bör manslutligen också känna till de internationella rekommendationer för hyrdaledningar vilka tillämpas av svenska . Rekommendationerna innebär(CClTT:s rek Dl): Privatadatanät dvs nät uppbyggda med fast förhyrda förbindelser är tillåtna så längede endast förmedlar trafik inom egna organisationen. Man inskränker dock nätensfunktion till trafik uppåt och/eller nedåt i hierarkin. En indirektkommunikation mellan terminaler är dock tillåten. Sålunda ska den informationsom lämnas in av en eller flera terminaler bli föremål för bearbetning i den(de) gemensamma datorn (datorerna) innan den får förmedlas till andraterminaler (datorer). 1978/79:114 180 Statskontoretutgår i detta yttrande från att den s k RRV-modellen, som bygger på skildaADB-system för fastighetsregistreringen respektive för inskrtvningsväsendet, ienlighet med beslut skall genomföras i hela landet.Statskontoret, som också förordar skilda system för respektive verksamhet, tardärför i yttrandet inte upp frågan om lämpligheten av andra systemmodeller. 1 Innebörden av RRV-modellen m m RRV-modelleninnebär enligt civilutskottets av godkända utlåtande CU 1977/78:5(sida 5) att skilda ADB-system för fastighetsregister och inskrivningsregisterskapas genom att de båda registren bryts ut ur driftsystem 1. I propositionen1977/78:15 med förslag till ändrade riktlinjer för fastighetsdataverksamheten,som ligger till grund för utskottets utlåtande, belyser föredragandedepartementschefen (sida 46) detta närmare. Enligt departementschefen går deten viktig skiljelinje mellan å ena sidan driftsystem I samt å andra sidanRRV-modellen. I driftsystem 1 tillgodoses sambandet mellan FR och IR genom attde båda registren systemmässigt byggts samman med varandra. Denna tekniskaintegration finns enligt departementschefen inte i RRV-modellen, som innebäratt två skilda system för FR och IR tas fram genom en klyvning av driftsystem I. Centralnämndenför fastighetsdata (CFD), () och lantmäteriverket (LMV) harhaft regeringens uppdrag att lämna förslag till skilda ADB-system i enlighetmed riktlinjerna i propositionen och utskottsutlåtandet och att därvid utformasystemförslaget så, att det medger handlingsfrihet i fråga om regionalisering.Riktlinjerna innebär vidare bl a att överföringen av FR- och IR-uppgifter skallske parallellt, att projektet skall delas in i etapper och att den förstaetappen skall omfatta budgetåren 1977/78 -1981/82. De innebär också att 135miljoner kronor prisnivå anslås till projektet under den förstaetappen, att drygt 600 000 fastigheter under denna förs över till de nyaADB-systemen och att DAFAs anläggning i utnyttjas. Iriktlinjerna förutsätts att visst mera långsiktigt utredningsarbete utförsunder den första etappen i särskild ordning (prop 1977/78:15 sida 50 och 51).Det gäller här lämplig omläggningstakt för senare etapper, lämpligheten av atti framtiden genomföra en regionalisering av datordriften och, om så visar sigvara fallet, vilket regionaliseringsalternativ som är mest lämpligt,uppmärksammande av förekommande integritetsfrågor, olika organisatoriskafrågor samt studier av hur det nuvarande avgiftssystemet inom inskrivningsväsendetskall anpassas till det nya ADB-systemet. 1978/79:114 181 2 Syftet med RRV-modellen Iprop 1977/78:15 (sida 44) uttalar föredragande departementschefen att ADB måsteanvändas för att man skall komma till rätta med de olägenheter som ärförknippade med den nuvarande ordningen. Såsom skäl för detta pekardepartementschefen på att de nuvarande registerfö-ringsmetoderna ärålderdomliga och personalkrävande, att utvecklingen inom närliggande områden,såsom t ex bank- och kreditväsendet, snabbt har gått mot en ökad användning avADB och att stort avseende bör fästas vid de möjligheter som föreligger att medhjälp av ADB-tekniken förbättra arbetsmiljön och arbetstillfredsställelsen förde anställda. Motdenna bakgmnd är det primära målet med övergången till ADB enligtstatskontorets mening att införa moderna och mindre personalkrävandearbetsmetoder inom fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet samt attförbättra arbetsmiljön och arbetstillfredsställelsen för dem som arbetar inomdessa verksamhetsområden. Den fastlagda metoden att nå detta mål är, medhänsyn till de överväganden som legat till gmnd för beslut våren1978, att införa två skilda ADB-system med utnyttjande av detsystemutvecklingsarbete som lagts ned på driftsystem 1 men utan densystemmässiga sammanbyggning som är utmärkande för driftsystem I. Statskontoretinstämmer, som redan nämnts, i de överväganden som ligger bakom valet av måloch metoder. 3Sambandet mellan fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet Idet remitterade förslaget betonas på flera ställen sambandet mellanfastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet. Personalföreningarna vidCFD pekar t ex i sitt yttrande (sida I) på attinskrivningsregistret i stor utsträckning gmndas på basuppgifter som hämtasfrån fastighetsregistret. Detnyss nämnda sambandet, som funnits tillbaka, har vid övergångtill ADB betydelse för frågan om likartade uppgifter skall dubbellagras ellerinte också i fortsättningen. Däremot har dubbellagringen inte någon betydelseför den långt viktigare frågan hur den löpande aviseringen av uppgifter mellanregistren skall ordnas. Till undvikande av missförstånd bör alltsä enligtstatskontorets mening framhållas att dubbellagringen inte innebär att störredelen av innehållet i fastighetsregistret kontinuerligt måste föras över tilloch registreras även i inskrivningsregistret. Det är endast sådana förändringari fastighetsregistret som påverkar innehållet i inskrivningsregistret, ihuvudsak nybildning eller ombildning av fastigheter genom olika lantmäteriförrättningar,som skall aviseras, så att fastighetsredovisningen i inskrivningsregistrethålls aktuell. Volymmässigt rör det sig här enligt det remitterade förslaget(sida 6) om 175 000 ärenden . 1978/79:114 182 tremiljoner levande fastigheter som finns i inskrivningsregistret berörs alltsåomkring av aviseringar från fastighetsregistret. Enligtdet remitterade förslaget (sida 5 och 39) påverkas, i de skilda ADB-system sombeskrivs i förslaget, redan utprovade handläggnings-mtiner och liknande delarav driftsystem I i relativt jiten omfattning vad gäller registermyndigheterna.Enligt förslaget (sida 39) kan även de system som utvecklats för omläggning avinformation från de manuellt förda fastighets- och inskrivningsregistrenanvändas i oförändrat skick efter mindre justeringar i systemets avslutandeprogramdelar. I nu angivna delar har statskontoret inte anledning till erinranmot förslaget. 5.1 Aviseringen FR - IR Detsamband som finns mellan fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet ochsom berörts under 3 ovan måste givetvis beaktas även inom ramen för två skildaADB-system. Det gäller här i första hand hur aviseringen mellanfastighetsregister och inskrivningsregister skall ordnas. 1 propositionen1977/78:15 och det därpå gmndade utlåtandet av civilutskottet sägs inte mer omdetta än vad som ligger i beslutet att skilda ADB-system för fastighetsregisteroch inskrivningsregister skall skapas genom att de båda registren bryts ut urdriftsystem 1 enligt RRV-modellen. 1 regeringens direktiv (sida 1 i detremitterade förslaget) sägs därutöver att inskrivningsdag skall hållas varjearbetsdag, att de uppgifter i FR, som behövs i IR, skall överföras maskinelltoch att överföringsprogram m m i driftsystem I skall utnyttjas i denutsträckning som detta är möjligt utan att principen om skilda system bryts.Det remitterade förslaget (t ex sida 5) visar att en av de faktorer, som är avstörst betydelse för komplexiteten i de skilda ADB-systemen och för graden avberoende dem emellan, är vilka krav man måste ställa upp när det gälleraviseringen mellan systemen och hur man tillgodoser dessa krav. 1 dagens systemär kravet att alla ändringar i fastighetsregistret som berörinskrivningsregistret skall vara inskrivningsmyndigheten till hända före nästainskrivningsdag, som alltid är . Registrering i fastighetsregistretgörs därför i princip varefter uppgifter om ändringarna (s kHb-uppgifter och formulär 14) sänds till inskrivningsmyndigheten per post ochinförs i inskrivningsregistret . 1 driftsystem 1 innebärmotsvarande förfarande, såvitt kan utläsas ur det remitterade förslaget (sida26), att uppgifter som enligt 1978/79:114 183 fastighetsregistermyndighetensterminalinstruktioner skall aviseras till inskrivningsmyndigheten mellanlagrasi systemet, varvid inskrivningsuppgifter påförs. skrivsuppgifterna ut på inskrivningsmyndighetens terminalskrivare. Däreftergodkänner inskrivningsmyndigheten efter olika kontroller och kompletteringarvia sin terminal att aviseringen får förändra inskrivningsregistret. Enligtdet remitterade förslaget (sida 44) måste i de skilda ADB-systemen för FR ochIR daglig avisering ske från FR sedan FR uppdaterats med godkändaajourföringsärenden. Aviserad information måste tillföras IR-systemet innannästa dags handläggning startar, dvs all avisering skall ske ellernatt. Ytterligare krav har under fyra punkter ställts upp på sida 45. Aviseringsvolymenär enligt förslaget (sida 45) 175 000 ärenden i hela landet. Vid fulldrift av de skilda ADB-systemen i hela landet innebär detta, om man utgår fråndaglig inskrivningsdag och , att ungefär 700ärenden skall aviseras från FR-systemet till IR-systemet. Fördelat pånuvarande antal fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheter betyder detatt varje fastighetsregistermyndighet skall registrera i genomsnitttolv ärenden i FR, som därefter skall aviseras till IR, och att varjeinskrivningsmyndighet skall registrera i genomsnitt sju sådanaärenden i IR. Som jämförelse kan nämnas att antalet lagfartsärenden per dag ochinskrivningsmyndighet i genomsnitt är ungefär 12, antalet inteckningsärendenmer än 50 och antalet ärenden om gravationsbevis m m mellan 25 och 30. Föratt tillgodose kravet, att det aviseringssyslem som behövs för att lösa detnyss nämnda aviseringsbehovet inte får innebära låsningar mellan systemen,föreslås (sida 45) att ett fristående gränssnitt införs mellan de bådasystemen. Statskontoret har i den delen inte anledning till erinran motförslaget. Föratt tillgodose kraven i övrigt diskuteras i det remitterade förslaget (sida 46- 51) olika tekniska lösningar som gäller dels hur aviseringsuppgifter skallfångas upp, dels hur kontakt skall etableras mellan FR-systemet och IR-systemetför att daglig avisering skall kunna sändas och mottagas. När det gäller denförsta frågan har statskontoret inte anledning att motsätta sig föreslagenlösning (sida 46), som innebär att driftloggen i FR-systemet utnyttjas. Närdet gäller den andra frågan, kontakten mellan FR-systemet och IR-systemet,diskuteras linjenät och koppling mellan datorer. Här vill statskontoretinledningsvis erinra om att denna fråga inte är aktuell under den förstaetappen av RRV-modellens genomförande, eftersom driften av ADB-systemen underdenna etapp skall ske på en gemensam dator. Detta innebär enligt detremitterade förslaget (sida 95) att avisering mellan systemen kan ske utanlinjeöverföringar. 1978/79:114 184 Närdet gäller utformningen av följande etapper, som enligt statsmakternas beslutskall föregås av särskild utredning, är enligt det remitterade förslagetutgångspunkten att de datorer som skall utnyttjas måste vara sammankopplade, omdrift av systemen sker vid skilda datacentraler. Statskontoret vill erinra omatt sammankoppling av datorer skapar beroendeförhållanden mellan systemen avdelvis liknande art som gäller för stora integrerade datasystem och sombeskrivits av chefen för i propositionen 1977/78:15(sida 47). Dessutom ökar kraven på datorkapacitet, liksom känsligheten fördriftstörningar. Härtill kommer betydande komplikationer vid förändringar iden driftsmässiga organisationen i form av t ex regionalisering avdatordriften. Motbakgrund av det anförda och de syften som legat bakom beslutet om delning avdriftsystem 1 vill statskontoret från tekniska och ekonomiska utgångspunkterbestämt avråda från att man, med aviseringsbehovet mellan FR och IR som motiv,nu för kommande etapper binder sig för den komplicerade tekniska lösning sombeskrivs i det remitterade förslaget. IRRV-modellen förutsätts att varje arbetsdag skall vara inskrivningsdag. Om detär denna förutsättning som leder till de beskrivna konsekvenserna, bör manenligt statskontorets mening ompröva förutsättningen. En möjlig lösning, somdiskuterades i propositionen 1973:13 med förslag till lag ominskrivningsregister, (t ex sida 18) synes då vara att inte låtaendagsintervallet omfatta och att utnyttja förregistrering i fastighetsregistret. Man får då varje veckoslut tillgängligtför överföringen till IR-systemet, vilket minskar tidspressen och känslighetenför driftstörningar, varefter inskrivningsmyndigheten enligt samma modell somgäller för driftsystem kan kontrollera, komplettera och beordraregistrering i IR. Statskontoretsaknar möjlighet att inom den korta tid som stått till buds överblicka allakonsekvenser av den nu beskrivna lösningen. De fördelar som ligger i att varjearbetsdag är inskrivningsdag, t ex en snabb ärendehandläggning och en något sånär jämn belastning på ADB-systemet för IR, synes dock i allt väsentligtkvarstå, som man når driftsmässiga fördelar, inte minst genom att mankan samla ihop de små dagliga aviseringsvolymerna till ettbearbetningstillfälle . Andraalternativ till endagsintervallet än det nu skisserade diskuterades också ipropositionen 1973:13 och är troligen tänkbara. Under alla förhållanden är detdock enligt statskontorets mening angeläget att man strävar efter enaviseringsmetod som kräver enklast möjliga tekniska lösning, som inte skaparstörre beroendeförhållanden mellan systemen är nödvändigt och som inte mer ännödvändigt binder förutsättningarna vid den kommande utredningen omregionalisering. 1978/79:114 185 5.2 Aviseringen IR - FR Enligtdet remitterade förslaget (sida 6 och 45) skall tomträttsupplåtelse aviserasfrån IR till FR. Ärendevolymen ärenligt förslaget 2 000 ärenden i fulltutbyggda system. Vidareföreslås att system nu utvecklas som gör det möjligt att maskinellt frän IRtill FR avisera avtalsservitut. Denna avisering, som enligt förslaget inte ärautomatiserad i driftystem I, sker i detta system genom att uppgiftersänds mellan inskrivningsmyndighet och fastighetsregistermyndighet per post.Ärendevolymen anges i fullt utbyggda system vara 15 000 ärenden . Närdet gäller avisering av uppgift om tomträtt sägs i bilaga I till detremitterade förslaget (sida 2) att uppgift om tomträtt i FR fordrar särskildaprogram för avisering från IR till FR och att det här är en fräga omambitionsnivå. Aviseringsvolymen är ytterst liten. För den händelse uppgiftenanses böra ingå i FR vill statskontoret därför sätta i fråga om det, med hänsyntill den systemutveckling och det systemunderhåll m m som trots detta skullekrävas, finns anledning att utnyttja ett maskinellt förfarande i sammanhanget.Om sådana insatser trots allt anses motiverade förordar statskontoret enklastmöjliga tekniska lösning. Beträffandeavtalsservitut är det svårt att ur det remitterade förslaget med därtillhörande bilagor läsa ut humvida det är en förutsättning i RRV-modellen attuppgift om sådana servitut överhuvudtaget skall ingå i FR. Statskontoret saknarför egen del underlag för en bedömning huruvida detta bör vara fallet. Omuppgiften skall ingå i FR genom maskinell avisering från dator till dator krävsresurser för systemutveckling och skapas beroendeförhållanden. Med hänsyn tilldetta och till den även här begränsade aviseringsvolymen, bör enligtstatskontorets mening nuvarande rutiner enligt driftsystem I medpostförsändelse mellan berörda myndigheter i första hand bibehållas. Detkan tilläggas att båda de former av aviseringar som berörts nu innebärhöjningar av ambitionsnivån jämfört med driftsystem 1 i nuvarande utformning. 5.3 Terminalåtkomst till FR och IR Enligtdet remitterade förslaget (t ex sida 7 och 50) har som ett grundkrav i arbetetmed förslaget gällt att man från en användarterminal skall nå bäde FR-systemetoch IR-systemet. Mot denna bakgrund samt på grund av att aviseringar skall skemellan systemen tilldrar sig enligt förslaget (sida 7) frågorna om terminalnätoch möjligheterna att sammankoppla datorer vid skilda anläggningar intresse.Den övervägande delen av arbetet har enligt förslaget (sida 5) bestått itekniska överväganden i dessa frågor. Av förslaget framgår också att den enligtstatskontorets mening tekniskt mycket komplicerade lösning, som diskuteras iavsnitt 1978/79:114 186 5,framför allt är betingad av kravet att från en användarterminal nå bådasystemen. Såvitt kan utläsas av förslaget synes förslaget dessutom utgä fränatt man från valfri terminal skall kunna riå uppgifterna om varje fastighet iriket i FR och IR, oberoende av var fastigheten är belägen, s k riksåtkomst. Statskontoretär ense med CFD, och lantmäteriverket om att dessa mycket högtställda krav fömtsätter tekniskt sett komplicerade samband mellan systemen.Statskontoret är också ense med de tre nämnda myndigheterna om attkomplikationerna ökar än mer om kravet på valfrihet när det gällerförläggningen av driften för de skilda systemen skall tillgodoses.Olika uttalanden i förslaget (sida 50 och 51) innebär att man intehar någon lösning på problemen. Detär inte någon tvekan om att det krav på terminalåtkomst som ställts upp i detremitterade förslaget erbjuder externa användare av fastighetsregister - ochinskrivningsuppgifter, såsom t ex fastighetsbildningsmyndigheter samt bankeroch andra kreditinrättningar, utomordentliga åtkomstmöjligheter jämfört med denuvarande och mycket ålderdomliga metoderna förfastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet. Ett av de mest utmärkandeoch mest betonade dragen i driftsystem 1 är också att genom teknisk integrationav register och system åstadkomma sådana åtkomstmöjligheter. Motbakgmnd av det anförda är det krav på terminalåtkomst, som ställts upp idet remitterade förslaget och konsekvenserna av detta krav, vid sidan avaviseringsfrågan, den mest betydelsefulla delen i förslaget. Vilka övervägandensom ligger bakom kravet redovisas dock inte i förslaget och kan därför inte bliföremål för prövning vid remissbehandlingen av detta. Denna prövning måstedärför ske från de utgångspunkter som finns i övrigt. Denbeskrivning av RRV-modellen som finns i propositionen 1977/ 78:15 (sida 31)talar, såvitt kan utläsas, inte alls för den form av bindningar mellan skildaADB-system och den komplicerade systemstruktur som diskuteradeåtkomstmöjligheter även enligt det remitterade förslaget skulle innebära. Inteheller propositionens innehåll i övrigt, civilutskottets utlåtande överpropositionen eller regeringens uppdrag till CFD, ochlantmäteriverket i de delar som återfinns i förslaget innehåller ensantydningar i sådan riktning. Av uppenbara skäl, som framgår än tydligare avavsnitt 5 i det remitterade förslaget, går de flesta av de mål, som man velatuppnå genom delningen av driftsystem I och som närmare angetts av föredragandedepartementschefen i propositionen 1977/78:15 (sida 47), till spillo vid denlösning som skisserats i det remitterade förslaget. Oavsettvilken innebörd man anser sig kunna lägga in i RRV-modellen och statsmakternasbeslut avstyrker statskontoret från tekniska och ekonomiska utgångspunkter vid genomförandet av modellen nu 1978/79:114 187 ställerupp kravet på sådan terminalåtkomst som diskuterats. Den tekniskt mindreavancerade lösning som statskontoret förordar torde, såvitt statskontoret kanbedöma, inte nämnvärt påverka fördelarna av övergången till ADB förfastighetsregister- och inskrivningsmyndigheterna. För externa användare avregistren blir fördelarna ändå, jämfört med nuvarande ordning,betydande. 5.4 Uppgift om ägare m m i FR-systemet (LMVs begäran) 1avsnitt II i det remitterade förslaget (sida 142 -148) och ibilaga 2 till förslaget väcks frågan humvida FR-systemet skall tillförasuppgifter om lagfaren ägare, tomträttsinnehavare och inskrivna nyttjanderätterfrån IR-systemet samt om taxerad ägare från fastighetstaxeringsbanden. Dettaskall dock, såvitt kan utläsas av sida 4, inte tolkas som något förslag om ensådan utvidgning av FR. Såsom anges i förslaget ligger denna fråga också utomramen för den av beslutade RRV-modellen. Innebördenav förslaget synes vara att man, främst för att uppnå fördelar inomlantmäteriverksamheten, skall bygga upp ett FR- system som innehåller så gottsom all information i IR-systemet utom penninginteckningar och anteckningar. Såsomanges i förslaget (sida 148) skulle dubbellagringen av uppgifter öka väsentligtjämfört med RRV-modellen. Siffran en miljard tecken anges. I nu före varandesammanhang betonas dock att kostnaderna för dubbellagring är relativt låga ochatt dubbellagring i och för sig inte medför några tekniska komplikationer.Statskontoret delar denna uppfattning och ansluter sig även till uttalandet iförslaget att den komplexitet som uppträder vid dubbellagring nästan alltidhänför sig till problemen med aviseringarna. Statskontoretvill errinra om att fastighetsdataprojektet varit ett av de mestkomplicerade ADB-projekt som diskuterats inom statsförvaltningen. Inte minstden tid och de kostnader som redan lagts ned i projektet visar detta.Huvudsyftet med beslut att genomföra ett ADB-system förfastighetsregistreringen och ett för inskrivningsväsendet var att minskakomplexiteten. Statskontoret instämmer i de överväganden som ligger till grundför beslutet. Beslutet är enligt statskontorets mening väl ägnat att leda tillett sådant resultat. Om fördelarna skall uppnås är det dock av avgörandebetydelse att de skilda ADBsystemen inte byggs upp på sådant sätt att man pånytt skapar de problem som man strävat efter att komma ifrån. Det äri och för sig naturligt att man önskar uppnå största möjliga positiva effekt aven övergång till ADB inom fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet.Erfarenheterna har dock här, som på motsvarande sätt inom flera andra områden,visat att det inte är praktiskt möjligt att inom rimlig tid och till rimligakostnader gå över från mycket ålderdomliga arbetsmetoder till det teoretisktsett mest rationella utnytt- 14 1978/79. Nr 114 Bilaga 2 1978/79:114 188 jandetav ADB-tekniken för alla som berörs av fastighetsregistreringen ochinskrivningsväsendet, som man i och för sig kan skissera upp. Manmåste i stället, särskilt inom fastighetsdataprojektet som har samband med enmängd olika områden vid sidan av registermyndigheternas verksamhet, t exfastighetsbildning, folkbokföring och fastighetsbeskattning, kreditgivning,försäkring, miljö- och naturvård, olika kommunala verksamheter ochsamhällsplanering, bestämma sig för ett lägre och mera realistiskt mål. Ensådan tankegång måste också ha legat bakom beslutet om RRV-modellen. Målet fördenna modell måste vara att inom ramen för de två ADB- systemen - som redan ioch för sig tekniskt sett är avancerade system - åstadkomma rationellaarbetsmetoder inom fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet, vilket isin tur ger olika positiva effekter även för andra berörda verksamhetsområden.Exempel på sådana effekter är en jämfört med tidigare mycket snabbärendehandläggning vid inskrivningsmyndigheterna och mycket goda åtkomstmöjlighetertill innehållet i vart och ett av registren genom terminal. Som ytterligare ettexempel kan nämnas de helt nya möjligheter för samhällsplaneringen som enövergång till ADB innebär, alldeles oavsett hur de tekniska systemenkonstrueras.