prop · G2039 · 1978-12-31 00:00:00 — Utredningen hartidigare föreslagit en förstärkt offentlig kontroll över fondbörsen. Ensammanfattning av övervägandena bakom dessa förslag lämnas i betänkandet s,159-160. Deenskilda personer som investerar sparmedel i aktier har ökat iantal. Utredningen har vidare pekat på nya inslag i aktiemarknaden av typ aktiefonderoch den . Invesieringskonsulternas verksamhet har ocksåberörts. Utredningen har konstaterat att antalet bolag med ett lågtaktiekapital och hög omsättningsbenägenhet beträffande innehavda börspapper harökat . Mol bakgrund härav anser utredningen det angeläget atlinspektionen för atl kunna följa värdepappershandeln ges möjlighet attinformera sig om marknaden. Fondkommissionärernas upplys-ningsskyldighel hartidigare behandlats. Utredningen anmärker atl marknadsföringslagen (1970:412)och avtalsvillkorslagen (1971:112) har öppnat möjlighet för allav näringsidkare begära yttrande eller upplysning i ärende enligt respektivelag. På motsvarande sätl föreslås bankinspektionen 11 befogenhet att av den somutan att vara fondkommissionär yrkesmässigt bedriver eller medverkar vidhandel med värdepapper begära upplysning angående denna handel. Härigenom blirdet möjligt för inspektionen atl fl information från institutionella placeraresåsom försäkringsbolag, investmentbolag och liknande placerare. Inspektionenkan vidare inhämta upplysningar av de konsulter som vänder sig lill allmänhetengenom annonsering eller cirkulärbrev med erbjudande om medverkan vid handel medvärdepapper. Ävenom värdepappershandeln inte är atl betrakta som yrkesmässig kan information omverksamheten vara av betydelse för inspektionens möjligheter atl verka för atlhandeln äger rum på ett tillfredsställande sätl. Inspektionen föreslås därförfå rätt att inhämta upplysningar från juridiska personer angående deras handelmed värdepapper även om den inte är yrkesmässig. Upplysningsplikten bör härbegränsas till sådana juridiska personer som äger eller förvaltar värdepapper ien omfattning som ej endasl är obetydlig. Deninformation som inspektionen flr genom svaren på sina frågor bör uteslutandetjäna som underlag för framställning om lagändring eller för kontakt medbörsstyrelsen för atl denna skall kunna få ett fylligare underiag för beslut ombörsstopp eller annan åtgärd. Med hänsyn till användningsområdet förinformationen blir det närmast frågor av utredande och klarläggande natur sominspektionen kommer alt ställa. Frågorna kan avse vilka parterna är i en affär,om det gäller en bytes- eller koniantaffär, frekvensen av en viss lyp avaffärer etc. De kan även gälla blankningsaffärer Prop.1978/79:9 61 ochavse klarlägganden om blankning skett, vem som lånat ut sina värdepapper, vilkaavtal som ligger bakom, avtalade tidsfrister, kurser och limiter. Yrkesmässigtverksamma konsulter bör av inspektionen kunna tillfrågas om vem som är derasuppdragsgivare, om konsulten föregen del har handlat med värdepapper vid denaktuella lidpunkten, lidigare eller senare, till vilken kurs, vilka värdepappersom har rekommenderats, skälen därtill, hur kundrekryieringen sker m. m. bankinspektionens skrivelse föreslagna utvidgningen av inspektionensbefogenhet all begära information av andra kategorier än fondkommissionäreranser utredningen vara av något känslig karaktär. Utredningen vill därför försin del inta en viss restriktivitet när del gäller den ifrågasatta befogenhetenatt göra påpekanden och har ej funnit skäl atl ansluta sig lill inspektionensförslag i denna speciella del. Deupplysningar som inspektionen kan finna anledning att inhämta med avseende påhandeln med värdepapper måste, i den mån det ej är fråga om fysisk person,begäras av styrelsen eller verkställande direktören för juridisk person, menflr avse även den medverkan som ledning eller anställda kan ha lämnat vid handeln.Domineras en juridisk person av en eller ett fatal aktieägare bör även dessagenom den juridiska personen få tillfrågas om nyssnämnda handel. Inspektionensförfrågningar kan vara muntliga, men måste vara skriftliga om denupplysningsskyldige begär det. Inspektionens begäran om upplysning är ettbeslut som föreslås kunna överklagas i administrativ ordning. Underiåter densom har upplysningsskyldighel alt lämna sådan, bör inspektionen kunna föreläggavile. Även beslut om föreläggande av vite skall kunna överklagas på sedvanligtsätl. Fråga om utdömande av vite prövas av allmän domstol. Utredningenredovisar (betänkandet s. 162-164) del huvudsakliga innehållet i lagen(1971:827) om registrering av aktieinnehav, den s. k. insideriagen, och deerfarenheter som har vunnits av dess tillämpning. Vad angår frågan omvilka ytteriigare personer som skulle kunna tänkas bli omfattade avanmälningsskyldighet enligt lagen är utredningen medveten om att de som kan haförtrolig företagsinformation utgör en betydligt vidare krets än de som f n. äranmälningsskyldiga. Utredningen är av den uppfattningen att den som kanifrågakomma för anmälningsskyldighet bör ha någon uppenbar anknytning tillbolaget. Utredningen anser att aktieägare med större innehav bör omfattas avanmälningsskyldighet enligt insideriagen. Var gränsen bör sättas kan varaföremål för olika uppfattningar. Ett aktieinnehav i svenska börs- ellerfondhandlarnoierade bolag som uppgår till utgör ett stort innehav. Ilikhet med vad som gäller i och anser utredningen attaktieinnehav och ändring i innehavet bör anmälas av den som äger minst 10procent av aktiekapitalet i ett bolag eller aktier motsvarande avröstvärdet för samtliga aktier i bolaget. Prop.1978/79:9 62 Vidberäkningen av aktieinnehavels storlek föreslås att hänsyn tas inte bara lillde aktier en person själv äger ulan också lill vissa honom närstående personersinnehav. Beträffande juridiska personer bör innehavet beräknas på samma sätlsom föreskrivs i den nu gällande insideriagstiflningen. För juridisk person somingår i en koncem innebär detta att det är moderföretaget somäranmälningsskyldigt för samtliga aktier i ett visst bolag vilka äges av deolika i koncernen ingående juridiska personerna. Enannan kategori med uppenbar anknytning lill bolaget utgörs enligt utredningenav ledamöter i förelagsnämnd. Dessa torde fl information om företagel avbeskaffenhet att kunna påverka kursutvecklingen. Även ledamöter iförelagsnämnd i bolag som omfattas av lagen föreslås därför vara underkastadeanmälningsskyldighet. Med den utveckling som äger rum på arbetslivets område ifråga om informationsskyldighet gentemot de anställda och dessas möjligheterall anlita expertis för atl bedöma informationen torde ävenarbelslagarkonsulter fl förtrolig förelagsinformalion och komma alt fä enuppenbar anknytning till bolaget. Dessa föreslås därför också omfattas avlagen. I fråga om funktionärer i banker och fondkommissionsbolag anserutredningen de föreslagna reglerna i fondkommissionslagen tillräckliga.Börskommenlatorer och finansanalytiker föreslås också i fortsättningen ståutanför insideriagen på grund av de yrkesetiska regler som gäller eller ärunder utarbetande. Insideriagenger f n. inte inspektionen några möjligheter att närmare informera sig om denhandel som bedrivs av de anmälningsskyldiga såvitt avser aktier i de bolag varide är insiders. I förslaget till fondkommissionslag förordar utredningen allbankinspektionen skall fl befogenhet att infordra upplysningar även från andraän fondkommissionärer. För bevarandet av allmänhetens förtroende för börsen hardet betydelse all den handel med aktier i det egna bolaget som enanmälningsskyldig bedriver ej framstår som diskutabel. Utredningen ärdärföravden uppfattningen alt bankinspektionen även av den som är anmälningsskyldigenligt insideriagen bör på samma säu som i den föreslagna fondkommissionslagenkunna infordra uppgifi om dennes handel med aktie i fråga om vilkenanmälningsskyldighet föreligger. 1 likhet med den information som inspektionenerhåller enligt fondkommissionslagen bör även dessa upplysningar främst tjänasom underiag för framställningar om lagändring eller för kontakt medbörsstyrelsen angående börshandeln. Däremot bör inspektionen inte ha någonbefogenhet att för den upplysningsskyldige göra påpekanden angående dennes sättalt göra affärer. Utredningenföreslår att bankinspektionen vid meddelande av föreskrifi eller förbud enligtfondkommissionslagen får förelägga viie. I likhet med vad som i övrigt gällerför inspektionens beslut enligt fondkommissionslagen föreslås att talan motbeslut om föreläggande av vite förs genom besvär lill regeringen. 1978/79:9 63 I fråga om sekretess- och lysinadsplikisregler byggerutredningen på de förslag som har lagts fram av offentlighets- ochsekretesskommiltén (Ju 1970:49) samt av tystnadspliktskommittén (Ju 1975:03) ibetänkandena (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar resp. (SOU1975:102)Tystnadsplikt och yttrandefrihet. En närmare redovisning avutredningens förslag finns i betänkandet s, 166-167, Utredningen föreslår att sirajf skall kunna ådömas den somdriver fondkommissionsrörelse utan tillstånd och den som ulan att ha tillståndalt driva sådan rörelse använder sig av ordet fondkommission i sin firma ellervid beteckningen av sin affärsrörelse. Vidare föreslår utredningen att straffskall kunna ådömas styrelseledamot eller befattningshavare hos fondkommissionsbolagsom uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar bankinspektionen oriktiga upplysningarom verksamheten eller vilseleder bankinspektionen genom oriktig bokföring. För lagens ikraftträdande föreslår utredningen följandeövergångsbestämmelser. Bestämmelsema om fondkommissionsbolags rätt alt innehaaktier bör träda i kraft först efter en övergångstid av . Vidare föreslåsatt bankinspektionen skall kunna föriänga denna frist ,om det föreligger synneriiga skäl. 1 fråga om de föreslagna inskränkningarnaför vissa större intressenter i fondkommissionsbolag föreslås motsvaranderegler. För fondkommissionär som är affärsbank föreslås del gamla tillståndetgälla under återstående del av okirojperioden. I övrigt föreslås atl de nyareglerna för sådana fondkommissionärer skall träda i kraft utan någonövergångstid. För andra aktiebolag som driver fondkommissionsrörelse föreslåsde nya reglerna träda i kraft . Delta innebär att sådanafondkommissionärer måste söka nytt tillstånd för verksmhe-ten. Förkommanditbolagen föreslås del gamla tillståndet gälla under en övergångslid . Under denna lid skall de äldre bestämmelser som särskilt tar sikte pådenna kategori fondkommissionärer fortfarande gälla, Det övervägande antalet remissinstanser tillstyrker ellerlämnar i huvudsak utan erinran utredningens förslag lill lagstiftning omfondkommissionsrörelse. Till de remissinstanser som tillstyrker förslaget istort hör bankinspektionen, RÅ. kammarrätten i , kommerskollegium,, , riksbanksfullmäktige och . En delremissinstanser ställer sig emellertid kritiska till utredningens förslag iflera avseenden och finner alt de innebär alltför långt gående inskränkningar iverksamheten för de fondkommissionärer som inte är banker. Kritiska synpunkterlämnas av bl, a. fondkommissionsfirmorna, SAF och SI, . 1978/79:9 64 Avde remissinstanser som tillstyrker utredningens förslag framhållerbankinspektionen all förslagen i det stora hela är väl avvägda. Ett betydelsefulltproblem för utredningen har varit att några av de största enskildafondkommissionsfirmorna har fått starka inslag av bankir-verksamheti sin rörelse. Därigenom har kommissionshandeln med värdepapper i viss månträtt i bakgrunden trots att även den har utvecklats starkt. Inspektionen delarutredningens uppfattning att kommissionshandeln med värdepapper för kundersräkning skall dominera rörelsen och tillstyrker i princip de regler somutredningen föreslår med angivna målsättning. Inspektionen understryker vidareutredningens uppfattning att aktiespararna bör kunna göra anspråk på enoffentiig tillsyn över värdepappersmarknaden, som är likvärdig med den somutövas i fråga om bank- och försäkringsrörelse. Inspektionen finner också attutredningen har visat fog för sina förslag att något skärpa samhällets reaktionmot företeelser som kan negativt påverka fondkommissionärernas vilja ochförmåga alt tillvarata sina kunders intressen. RÅanser atl förslaget innefattar fördelar framför nuvarande ordning. Särskiltbetydelsefullt är förslaget att kreditgivningen skall begränsas lill att avseden utlåning som är nödvändig för att underlätta kommissionshandeln som sådanoch att blankningsaffärer förbjuds. Kammarrätteni anser all ett behov av lagstiftning med i huvudsak del innehållutredningen har föreslagit flr anses dokumenterat. Som ett mera allmänt omdömeom utredningens förslag anför kammarrätten följande. Föråldrade regler ochföreskrifier som har visat sig sakna praktisk betydelse har utrensats. Reglernaom tillståndsprövning har förenklats. Ett nytt och uiföHigl regelsystem förfondkommissionsbolags rörelse införs i lagstiftningen. Detta har i väsentligahänseenden för rörelseidkarna preciserat och skärpt reglerna för verksamhetensutövande. De föreslagna reglerna, vilkas huvuduppgift är all bereda skydd förallmänheten, synes vara i huvudsak väl motiverade och avfattade. En bestämmelseom begränsning i rätt att hålla handelslager av aktier synes dock gå någotlängre än marknadens funktion kräver. Regeln kan även medföra vissaolägenheter. Reglerna om tillsyn och om tillsynsmyndighetens verksamhet inomområdet har moderniserats och utökats med hänsyn till vad utvecklingen kananses kräva. De föreslagna ändringarna för kreditinstituten bygger på sammatankegång som låg till grund för den samordning av rörelsereglerna för dessainstitut som genomfördes vid lagstiftning. Ett genomförande av nuföreslagna ändringar medför atl yrkesmässig handel i kommission med värdepapperkommer att bedrivas på i huvudsak lika villkor oberoende av företagsform. Kommerskollegiumkonstaterar all till grund för förslaget ligger dels önskvärdheten atl så långtmöjligt uppnå konkurrensneutralitet mellan bankerochfondkommissionsfirmor,delsangelägenheten av atl handeln med värdepapper organiseras och bedrivs i former som är godtagbara från Prop.1978/79:9 65 skyddssynpunkt.Enligt kollegiet ärdeav utredningen föreslagna reglerna förfondkommissionshandel m. m. i allt väsentligt väl avvägda. NOfinner beträffande den allmänna inriktningen av förslaget att utredningen harhaft som målsättning att stimulera konkurrensen mellan fondkommissionärerna ochskapa förutsättningar för alt konkurrensen kan ske på så långt möjligt likavillkor. Enligt NO ligger denna inriktning av förslagen i linje med detankegångar som ligger bakom konkurrensbegränsningslagen. NO understrykerkonkurrensens betydelse för en väl fungerande värdepappersmarknad och enrationellt bedriven fondkommissionsverksamhet. Riksbanksfullmäktigedelar utredningens åsikt alt fondkommissionsbolagens kreditgivning inte skallha sådan omfattning alt de får karaktären av kreditinslilul. De föreslagnareglerna begränsar på ett tillfredsställande sätl fondkommissionsbolagenskrediigivningsmöjligheter. Med hänsyn till finansieringsbolagskommitténspågående arbele avstår fullmäktige från att ta upp frågan om kreditpolitiskreglering av fondkommissionsbolagens utlåning. Fullmäktige lämnar vidare utanerinran utredningens förslag att begränsa fondkommissionsbolagens möjlighetertill upplåning. Sverigesadvokatsamfund delar utredningens uppfattning alt det inte behövs en sådansynneriigen vittomfattande tillsyn över hela värdepappersmarknaden somförekommer i vissa länder, t. ex. de anglosaxiska. Investerarna erhållerrimligt skydd om reglerna för de institutioner och personer som tillåls attverka på marknaden utformas med särskilt beaktande av skyddssynpunkterna. Deförslag till sådana regler som utredningen framlägger för fondkommissionsbolagensynes på det hela tagel väl tillgodose rimliga anspråk på skydd förinvesterarna utan atl fondkommissionsbolagens verksamhei onödigtvis försvåras. LOanför att organisationen på grund av ärendets natur har avstått från att kommamed synpunkter på utredningens förslag men framhåller det värdefulla i att denoffentliga tillsynen ökar på berörda områden. Kritiskasynpunkter på utredningens förslag i stort eller i vissa delar lämnas som nysshar nämnts av flera remissinstanser. SAFoch SI framhåller att aktiemarknaden fyller en väsentlig uppgift när del gällerförelagens försörjning med riskvilligt kapital. De senaste årens ökadenyemissionsaklivitet och ökade antal introduktioner av nya förelag påStockholms fondbörs hade knappast varit möjliga ulan en fungerandeaktiemarknad. Det är ur förelagens - och därmed också ur hela samhällets-synvinkel angeläget atl underlätta näringslivels försörjning med riskbärandekapital, Mol den bakgrunden är det av största vikt atl en väl fungerandeaktiemarknad existerar. Ingrepp och regleringar som försvårar eller försämraraktiemarknadens funktion eller effektivitet bör undvikas. Däremot bör åtgärdersom vidgar aktiemarknaden och som höjer dess effektivitet uppmuntras. Viktigthärvidlag är atl den aktieinvesierande allmänheten kan känna trygghet ochförtroende för de agerande på marknaden. SAFoch SI anför vidare alt fondkommissionärernas verksamhet är en nödvändig förutsättningför att aktiemarknaden skall fungera. 5 1978/79. 1978/79:9 66 nådenseffektivitet påverkas positivt om samtliga agerande på marknaden kan konkurrerapå samma villkor. Särbestämmelser för vissa fondkommissionärer bör därför inteförekomma. Inte heller bör tillträde lill fondkommissionärsrörelse vara stängdför vissa institut beroende på den företagsform under vilken de arbetar.Väsentliga delar av utredningens förslag innebär ökad reglering ochmarknadsövervakning av fondkommissionsverksamheten. Mot bakgrund av attbankinspektionen redan har betydande möjlighet till insyn ifondkommissionärernas verksamhet och av att missbruk från fondkommissionärssida är ovanligt, är SAF och SI tveksamma till behovet av en lagstiftning meddet innehåll utredningen föreslår. Det kan dock vara befogat att i vissaavseenden, där tillsynsmyndigheten själv har utformat regler, istället i lag fastställa vad som skall gälla. ansluter sig lill de synpunkter SAF och SI har framförtsamt understryker vikten av alt handeln med värdepapper inte låses genomalltför snäva regler. Detta anses viktigt mol bakgrund av att även mindreföretags värdepapper på bör kunna bli föremål för en marknadsmässigvärdering och handel. anser det vara synnerligen angeläget att lagstiftningenutformas så au antalet börsmedlemmar inte blir alltför litet. En väl fungerandebörs är nämligen av vital betydelse för värdepappershandeln och därmed förföretagens kapitalanskaffning och för hela näringslivet. Enligt kammarensmening har utredningen emellertid i alltför liten grad beaktat denna aspekt.Liknande synpunkter framförs av handelskammare, handelskammareoch . Fondkommissionsfirmornaär positiva till en viss reform av den nuvarande lagstiftningen men anserattutredningens förslag inte kan läggas till grund för ny lagstiftning utan enrätt genomgripande omarbetning. Firmorna anser att det är viktigt att kundernasintresse av att deras order utförs korrekt och av trygghet för de medel som haranförtrotts fondkommissionär alltjämt skall hållas kvar som riktpunkt förlagstiftningen. Firmorna menar emellertid att utredningen, även om den hartagit detta som utgångspunkt för sitt arbete, vid sin slutliga utformning avförslaget i flera hänseenden förlorat detta ur sikte. Utredningen synes istället ha funnit det mera angeläget att begränsa fondkommissionsfirmornasnuvarande friheter i fondkommissionsverksamheten liksom i annan därmedförbunden verksamhet så att den inte på någon punkt skall gå längre änbankernas utan att därför ge firmorna de friheter bankerna har. Begränsningarnahar dessutom föreslagits utan saklig motivering och utan stöd av någrapåvisbara missförhållanden. Fondkommissionsfirmornaframhåller vidare att bankerna och firmorna arbetar under helt olikaförutsättningar och villkor. Såväl banker som fondkommissionsfirmor bedrivervisserligen vid sidan av fondkommissionärsrörelse annan verksamhei. Förbankerna är emellertid fondkommissio-närsrörelsen endast en tämligen obetydligdel av de tjänster som de erbjuder kundkretsen, medan den för firmorna är detväsentliga inslaget i deras Prop.1978/79:9 67 verksamhet.Vid sidan av denna rörelse har emellertid flertalet firmor upplåning ochutlåning. Sådan sidoverksamhet är för flertalet fondkommissionsfirmor ennödvändighet för att firmorna skall fa den omfattning och stabilitet som ärönskvärd från förelagsekonomisk synpunki och för atl ge värdepapperskundematrygghet för deras tillgångar hos fondkommissionären. Del är fara värt att medde begränsningar som utredningen har föreslagit en eller fiera av firmornanödgas upphöra med sin verksamhet eller gå samman med andrafondkommissionärsfirmor. Sådana koncentrationstendenser har avsevärdaölägenheter för börshandeln och därmed för allmänheten och näringslivet.Antalet börsmedlemmar är redan oroväckande lågt. Varje ytteriigare bortfallinnebär därför en allvariig försvagning av börsen och dess effektivitet. Medett fåtal större börsmedlemmar, av vilka envar har en betydande marknadsandel,följer också att inbördes affärer ökar på bekostnad av de affärer som avslutaspå börsen mellan medlemmarna. Detta kan inte vara i kundernas intresse. Dettillvaratas bäst genom alt affärerna avslutas mellan två parter av vilka envarpå bästa sätl söker tillvarata sin kunds intresse. Fondkommissionsfirmornadelar inte utredningens uppfattning atl firmornas möjlighet att bedriva ekonomiskverksamhet vid sidan av kommissionshandeln bör beskäras. I kundernas intressemåste framför allt ligga att de kan vända sig till väl konsolideradefondkommissionsfirmor, vilka för atl nå ett gott rörelseresultat inte behöverlänka på alt driva upp volymen av omsatta värdepapper utan, när förhållandenapå börsen inte motiverar någon handel, i stället kan använda förelagetskapacitet för annan verksamhet. Firmorna delar inte heller utredningens åsiktatt koncernbildningar och samarbete i andra former mellan fondkommissionsfirmoroch andra företag såviti möjligt bör förhindras genom lagstiftning. Dettainnebär nämligen inte någon fara för firmornas oberoende. Det måste tvärtom fören fondkommissionärs verksamhei vara utomordentligt väsentligt att den uppbärsav kapitalstarka företag. Man får därför inte som utredningen från börjanutesluta möjligheten att siörre företag, t. ex. börsnoterade sådana, går in somhuvuddelägare i fondkommissionsfirmor. Firmorna har visserligen inte något atterinra mot utredningens uttalande att ett av målen för den nya lagstiftningenbör vara all stimulera konkurrens och skapa förutsättningar för attverksamheten så långt möjligt kan ske på lika villkor. Denna tanke synesemellertid av utredningen på en del punkter ha fullföljts så all verksamhei,som lidigare har bedrivits av fondkommissionsfirmorna mer eller mindre fritt, ifortsättningen skall underkastas tämligen långtgående restriktioner endast avden anledningen att sådan verksamhet icke tillåts för bankerna. Firmorna anseratl tillsynslagstiftningen inte skall användas för au begränsa firmornasverksamhet endast av denna anledning. pekar på att det för att aktiemarknaden skallfungera väl krävs att aktiekurserna ger en så riktig och aktuell bild som Prop.1978/79:9 68 möjligtav företagens framtidsutsikter. Delta förutsätter bl, a. atl ett stort antalfrislående placerare bör tillåtas konkurrera på marknaden i syfte att finna debästa placeringsalternativen. Kursbildningen fungerar tillfredsställande påStockholmsbörsen, trots börsens litenhet med relativt få banker ochfondkommissionsfirmor agerande på marknaden. Detta tyder också på attkonkurrensen mellan dessa institutioner fungerar tillfredsställande. Det ärdock viktigt att antalet börsmedlemmar inte ytterligare minskar i framliden, tydärigenom skulle effektiviteten i kursbildningen kunna försämras. Mot dennabakgrund understryker föreningen all en ny fondkommissionslag bl. a. bör syftalill all motverka och helsl bryia den nu pågående koncentrationen till störreoch färre enheter bland börsmedlemmarna.