prop · G20384 · 1978-12-31 00:00:00 — På andra områden har emellertid den offentliga verksamhetenen helt annan karaktär än den enskilda. Detta gäller rättskipningen,polisverksamheten, den exekutiva verksamheten, skatteväsendet osv. Det allmännautövar här en tvångsmakt gentemot medborgarna, en makt som har sin grund ilagarna och är noga reglerad av dem. Medborgarna har ett oavvisligt krav påatt myndighetsutövningen skall ske i korrekta och lagliga former. Ansvaret föratt så sker vilar på det allmänna. Skäl kan anföras för att man inom denoffentliga sektorn gör en gränsdragning så att de som sysslar med merautpräglad myndighetsutövning får följa delvis andra regler. Om en sådanuppdelning av den offentliga sektorn görs, bör enligt min mening utrymmet föravtalsfrihet, förhandlingsrätt m. m. Prop.1978/79: 84 52 begränsassåvitt rör den myndighetsutövande personalen". Det förslag som nuframlagts tar ytterligare ett steg på den beträdda vägen att likställaarbetstagare i allmän och privat tjänst. Jag kan fortfarande inte finna annatän att denna utveckling har sina vådor och att man, åtminstone när det gällerpersonal som är betrodd med myndighetsutövning, inte borde gå så långt. Jag viUockså erinra om att röster allt oftare höjts i den offentligadebatten som varnat mot tendensen att likställa arbetstagare i allmän ochenskild tjänst. Inte minst har man därvid uppehållit sig vid ämbetsansvaretsslopande och menat att detta medfört ett sämre rättsskydd för gemene man. Ävenom mycket av vad som sagts härom är överdrivet, har i debatten också framförtssynpunkter av värde, slutar JO i detta sammanhang (jfr JuU 1978/79: 5 s. 14). Härkan också nämnas att SJ har tagit upp frågan om bibehållandet av dedisciplinära reglerna i statlig tjänst. Sålunda anför SJ att verket vid fleratillfällen förespråkat en avveckling av det disciplinära förfarandet.Utvecklingen efter ämbetsansvarsreformen har enligt SJ befäst dennauppfattning. Enligt SJ:s mening bör tiden nu vara mogen för en summering ochvärdering av denna reforms verkningar i praktiken. I anslutning därtUl förordasen utredning av förutsättningarna att tUl det allmänna straffrättsliga områdetåterföra sådana slags tjänstefel i fråga om vilka avskedande ellerdisciplinpåföljd framstår som en reaktion motiverad i första hand av omsorgenom den statliga tjänstens anseende och integritet. Visar det sig möjligt attgenomföra en dylik jämkning av nuvarande system, bör det repressiva elementet iden offentliga arbetsgivarfunktionen kunna avvaras. Avskedande kommer då attkvarstå som en med hävning jämförbar rättshandling inom den privaträttsliga arbetsrättsliga ramen för tjänsteavtalet. Detta skulle också gälla i fall avavskedande på grund av brott, säger . Ävenandra instanser med en mer eller mindre negativ inställning till förslaget harnärmare utvecklat sina synpunkter. avstyrker sålunda att ett utvidgat skadeståndsansvar införs utanen mer övergripande utredning. vid Stockholmsuniversitet anser att det bör utredas hur ansvarsföreskrifterna faktiskt hartillämpats vid olika myndigheter före och efter ämbetsansvarets borttagande. Sålänge sådant underlag för säkrare ställningstagande inte föreligger, bör erdigtfakultetsnämndens mening införandet av det föreslagna skadeståndsansvaretanstå. och vilka framhåller attförslaget för förbundens del berör huvudsakligen lärarområdet finner det irapporten behandlade ämnesområdet vara svårtillgängligt. a. framförs attdet vore önskvärt med försök till klarlägganden och eventuell förenkling avregler inom området beträffande forum, fullföljd och talefrister. Därvid kundesamband med besvärsutredningens arbete vara till nytta. Förbunden anser att denframlagda rapporten inte utan yt- 1978/79: 84 53 ledigarebearbetning och klarläggande bör läggas till grund för ny lagstiftning iämnet. Kriminalvårdsstyrelsenanser att införandet av ett så omfattande skadeståndsansvar som det föreslagnakommer att medföra betydande olägenheter. I fråga om formella fel finns intenågot att erinra mot ett skadeståndsansvar i enlighet med förslaget. Ett sådantansvar också för materiella fel finner styrelsen emellertid betänkligt. finner det i princip vara rikUgt att samma skadeståndsansvar ipersonalärenden skall gälla för den offenUige arbetsgivaren som för denprivate. I detta synsätt ligger att särskilda begränsningar i skadeståndsansvaretpå det statliga området bör gälla endast där det betingas av den offentligaverksamhetens speciella beskaffenhet, medan en anpassning till bestämmelsernai LAS i övrigt bör eftersträvas. När det gäller sådana ärenden som omfattasav ändringsförslaget föreligger emellertid enligt civilförvaltningensuppfattning skillnader mellan offentlig och enskUd verksamhet av sådan art atten fullständig anpassning till LAS ter sig diskutabel. betänkligheteravser i huvudsak följderna vid materiella felbedömningar. Mot tanken att införaskadeståndssanktioner mot formaliefel har ämbetsverket intet att erinra. 2 Skadeståndsansvar för materiella fel Härskall redovisas remissinstansernas inställning beträffande frågan om ettskadeståndsansvar för bedömningsfel över huvud taget skall införas. Mångainstanser bland dem och tillstyrker förslagetatt så skall ske. Som nämnts betonar de bägge personalorganisationerna särskiltvikten av att ett allmänt skadeståndsansvar omfattande även materiella felinförs för disciplin- och avskedandeärenden m. m. Organisationerna har f. ö.en mycket positiv inställning till förslaget. Domstolsverketmenar att det är naturligt att utvidga skadeståndsansvaret på det offentligaområdet, eftersom mindre förmånliga regler inte bör gälla för arbetstagare påden offentliga sektorn än för dem på den privata. Med hänsyn till de mycketbegränsade möjligheterna att direkt eller regressvis kräva den beslutandetjänstemannen på skadestånd behöver man inte befara att den föreslagnautvidgningen av skadeståndsansvaret kommer att medföra obenägenhet atttillämpa ansvarsföreskrifterna i . Handläggningen av disciplinärenden skerdels i disciplinnämnder och dels i statens ansvarsnämnd. Dessa organ har en iviss mån domstolsliknande sammansättning. Detta bör inte hindra att ett avsådan nämnd fattat beslut, som visar sig vara felaktigt, föranleder attarbetsgivaren blir skyldig att utge skadestånd. 1978/79: 84 54 Menflera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget för fram reservationer. Statskontoretgör sålunda följande kommentarer. Ser man arbetstagarorganisationernas krav påutökat skadeståndsansvar så som det upplevs av den hos arbetsgivaren anställdebeslutsfattaren är kravet ägnat att skärpa dennes ansvar itjänsteutövningen, även om det oftast blir arbetsgivaren som slutligen får ståför de ersättningar som felande beslutsfattare åläggs betala till deskadelidande. Man bryter därmed i viss mån den tendens att minska ansvaret förbeslutsfattaren som yttrat sig i avskaffandet av redogöraransvaret och ämbetsansvaret.De av organisationerna yrkade förändringarna synes vara mera principiellt änreellt motiverade. Förekomsten av rättsfall och JO-anmäl-ningar ger inte vidhanden att den offentlige arbetsgivaren skulle försumma att iaktta gällandeföreskrifter i disciplinärenden m. fl. Länsstyrelseni framhåller som redan har angetts att man inte börundervärdera den passiviserande effekt som följer av ett utökatskadeståndsansvar. menar att ett komplicerat regelsystem isakfrågorna helt naturligt innebär en risk för passivitet. Risken minskassannolikt inte genom ytterligare sanktioner. Inom vissa delar av ämnesområdetär det kanske inte regelsystemet som sådant som verkar återhållande utansnarare då myndighetens sociala ansvar. Innan mer ingripande åtgärder övervägsmot någon tjänsteman söker man regelmässigt finna andra lösningar tillanpassning. erfarenhet av sättet att handlägga den typ avärenden som diskuteras i rapporten talar emot ett utvidgatsanktionssystem. Då det emellertid betraktats som ett viktigt led i senare årsreformarbeten att vidga tillämpligheten av det strikta ansvaret finner siglänsstyrelsen inte ha någon erinran emot att förslaget genomförs. Sverigesadvokatsamfund finner visserligen intet att invända mot principen attåstadkomma en jämställdhet fÖr de offentliganställda med andra anställda menframhåller också att det bör hållas i minnet att offentlig anställning ochprivat anställning i vissa hänseenden är olika. Jämställdhet i alla avseendenkan det knappast bli fråga om enligt samfundets mening. 1 vissa fall bör manväga för- och nackdelar mot varandra, heter det i yttrandet. Postverketanför: Enligt den gällande principen för den offentliga sektorn ärmyndighets felbedömningar i sak regelmässigt inte sanktionerade medskadeståndsansvar och ett uttryck härför är 3 kap. 3 § SkL. För disciplinnämndoch motsvarande instans gäller särskilda bestämmelser om sammansättning ochfrån domstolsförfarandet hämtade regler, vilket får anses iimebära att beslutetfattas av i myndighetens verksamhet väl insatta personer och efter noggrantövervägande. tillstyrker förslaget men förmenar att när det gällermateriella fel 1978/79: 84 55 denbegränsning som följer av nämnda lagrum i SkL alltjämt bör gälla. Verketframhåller i sammanhanget att det i motsats till vad som anförs i rapportentorde kunna göras gäUande att åläggande av mer än en disciplinpåföljd i stridmot 10 kap. 2 § andra stycket kan betecknas som formellt och intemateriellt fel. Vidare ifrågasätter verket huruvida olika bedömningar avmyndighet resp. av domstol i avskedsfråga skall kunna grunda allmänt skadeståndför myndigheten. Över huvud synes i avskedsfrågor stor hänsyn böra tagas tillatt allmänhetens förtroende för myndighetens verksamhet upprätthålles och att,när det gäller postverket, verkets personal vid handhavande av postmedel ochpostförsändelser kan känna trygghet i förhållande till sina arbetskamrater. Ännumer kritiska synpunkter förs emellertid också fram. Sålunda anför JK: När detgäller materiella fel, dvs. felbedömningar i rättsfrågor eller bedömningar irena värderingsfrågor, kan frågans hantering knappast påverkas av omprövningen sker under hot om skadeståndsskyldighet eller inte. Det är ju t.ex. inte fråga om att myndigheten inte följt bestämmelserna om disciplinansvari bara därför att AD gjort en annan bedömning än myndigheten i frågahuruvida av arbetstagare begånget fel är ringa eller inte. Någon kränkning avbestämmelserna på området har inte skett. Det är viktigt att hålla i minnetatt myndigheterna inte bara såsom arbetsgivare har att iaktta gällandearbetsrättsliga regler i förhållande till arbetstagare och deras fackliga organisationerutan också har att tillgodose allmänhetens krav på en väl fungerande offentligverksamhet. Jag vUl även ifrågasätta det berättigade i förslagets reparativasyfte. Myndighetens bedömningar i disciplinärenden och övriga här berördaärenden kan enligt min mening inte i sig vålla nämnvärd skada. Verkställighetkan i allmänhet inte ske förrän beslutet vunnit laga kraft. Förstärkningen av arbetstagarnas ställning i här aktuella fallkan vidare enligt min mening inte få ske i sådan grad att en jämförelse med vadsom gäller för andra som "drabbas" av myndighetsutövning framstår somstötande. En arbetstagare som erhåller disciplinpåföljd och vid överprövningav beslutet härom blir "frikänd" skall enligt förslaget kunna fåskadestånd. Så även hans organisation. En person som ådöms fängelsestraff ochefter överklagande blir frikänd kan däremot normalt inte få någon ersättning.Ytterligare exempel kan anföras. En person misstänks av arbetsgivaren förmyndighetsmissbruk och han anmäls till åtal. Åtal väcks mot honom, och han ådömsfängelsestraff av tingsrätt. Efter överklagande blir han emellertid frikänd.Vederbörande har inte rätt till någon ersättning. Nöjer sig emellertidarbetsgivaren med att ålägga honom disciplinpåföljd och beslutet härom ändrasvid överprövning skulle arbetstagaren enligt den föreslagna ordningen ha rätttill ersättning. Likaledes skulle han ha rätt till ersättning omarbetsgivaren, efter det att tingsrätten i det första faUet dömt honom tillfängelsestraff, be- Prop.1978/79: 84 56 En annan konsekvens av den tänkta utvidgningen avarbetsgivaransvaret är följande. JO eller JK anmäler en person tUl myndighetför disciplinära åtgärder. Vederbörande åläggs disciplinansvar, men AD"frikänner". Den beslutande myndigheten, som handlat på initiativ avJO eller JK och vid sitt ställningstagande delat JO:s eller JK:s bedömning,åläggs skadeståndsskyldighet i förhållande tUl arbetstagaren och dennesorganisation. Man måste också fråga sig varför inte det föreslagna ansvaretskulle omfatta disciplinära frågor beträffande krigsmän, medicinalpersonal ochveterinärer. Även här är fråga om myndighetsutövning, visserligen inte alltidav arbetsgivaren gentemot arbetstagaren, men den enskUdes intressen av attberörda bestämmelser efterlevs är inte mindre i dessa fall än i dem som ärtänkta att omfattas av den nya ordningen. Detsamma gäller för övrigt advokater.Noteras kan att en advokat i statlig tjänst som av arbetsgivaren felaktigtålagts disciplinpåföljd skulle vara berättigad till skadestånd medan sammaadvokat inte skulle ha rätt till ersättning om advokatsamfundetsdisciplinnämnd "felaktigt" uteslutit honom ur samfundet. Enligtmin uppfattning kan en lagstiftning med bland andra här berörda konsekvenserinte anses acceptabel. Såvitt fråga är om myndighetsutövning måste det ansvarsom redan åvilar staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen vara tUlfyllest föratt skydda den enskilde mot godtyckliga och i normal bemärkelse felaktiga beslut. Jag utesluter inte att en lagstiftning i enlighet med förslaget skulleinnebära ytterligare en stark försvagning av tjänstemannaansvaret.Möjligheterna att beivra fel eller försummelse av tjänstemän är redan numycket begränsade. Om förslaget genomförs, riskerar varje myndighet som har enambition att håUa efter sina anställda att drabbas av skadeståndsskyldighet.Detta kan få till konsekvens att man avstår från någon aktion. Som JK kan jagmed den föreslagna ordningen inte rimligen ta upp andra fall än sådana där varkenden faktiska eller den rättsliga bedömningen kan vara föremål för tvekan. Sammanfattningsvis vill jag bestämt avstyrka den föreslagna lagändringen. Ettskadeståndsansvar för materiella fel finner också kriminalvårdsstyrelsenbetänkligt. Styrelsen menar att förslaget innebär ett så väsentligt avstegfrån gällande principer inom statsförvaltningen, att en grundligavvägning av fördelar och olägenheter synes vara påkallad. Skillnaden mellanprivata och offentliga arbetsgivares handläggning av ifrågavarande slag avpersonalärenden bör då särskilt belysas. Styrelsen anser att tUlräckligagarantier mot felaktigheter av det slag som föreslås skadeståndsgrundande måsteanses ligga i det förhållandet att personalärenden hos offentlig myndighet,alltså myndighetsutövning gentemot den egna personalen, hanteras på samma sättsom myndighetsutövning gentemot allmänheten. Det vore enligt styrelsens mening inkonsekventoch utifrån allmänna rättsgrundsatser mindre tilltalande att ålägga myn- Prop.1978/79: 84 57 dighelenett strängare ansvar för sin myndighetsutövning gentemot den egna personalen ängentemot den allmänhet i förhållande till vilken den har som huvuduppgift attutöva sin verksamhet. Skadeståndsansvar som en pådrivande faktor för attåstadkomma färre felaktiga beslut torde vara av ringa betydelse i sammanhanget. är också angelägen att framhålla kriminalvårdensspeciella karaklär i sammanhanget. Kriminalvård är tvångsomhändertagande avför klienterna mycket ingripande slag. Det är av största betydelse att snabbtkunna komma till räUa med felaktigheter som begåtts i verksamheten och det kandå vara påkallat att kunna ingripa mot den felande tjänstemannen utan dröjsmålför att undvika ytteriigare skada. Förslaget kan i detta avseende befarasmedföra en benägenhet för restriktivitet vid tillämpningen avansvarsföreskrifterna vilket skulle kunna återverka menligt på verksamheten ochframförallt innebära risk för att det allmänna intresset av en korrektbehandling av kriminalvårdens klienter allvarligt åsidosattes. Det kan enligtstyrelsens mening ifrågasättas huruvida det fortsättningsvis skulle framstå sommeningsfyllt att vidmakthålla myndigheternas disciplinära befogenheter omförslaget genomförs. har likaså betänkligheter och anför: Till vissa delar ärifrågavarande ärenden specifika för den offentliga sektorn och de börgenomgående ses mot bakgrunden av allmänhetens krav på att förvaltningen skallfungera väl. Ur detta torde kunna härledas ett krav på att myndigheter inteförhåller sig helt passiva i lägen där åtgärder av här åsyftat slag kundeövervägas. får det förmodas att myndigheter tUIgriper dettaslags åtgärder med stor restriktivitet och i den uppfattningen att derasbedömningar kommer att godtas även vid prövning inför tingsrätt ellerarbetsdomstolen. Risken för en motsatt utgång kan dock inte alltid uteslutas.Parternas yrkanden, invändningar och argumentation eller över huvudtaget de processuellaförutsättningarna och tyngden i vad som åberopats kan i markant grad ha skiltsig i de olika instanserna. Exempelvis kan arbetstagarparten i ett disciplinärendeha valt att i första instans uppträda utan ombud och utan särskUdaförberedelser i tron att han i aUa faU skulle få rätt. I nästa instans har hanmobiliserat helt andra resurser och får då rätt. Att under sådanaförutsättningar säga att den först beslutande myndigheten på då föreliggandeunderlag handlat felaktigt och därpå grunda skadeståndsansvar ter sigstötande. Motargumentet att samma förhållanden redan råder i den enskildasektorn har full bärkraft endast om man utgår från att myndigheters skyldighetatt driva sådana ärenden inte sträcker sig längre än privata arbetsgivares. Imotsats till den i rapporten uttalade åsikten finner civilförvaltningensannolikt att den föreslagna lagändringen kommer att få en passiviserandeeffekt. Den omständigheten att personligt skadeståndsansvar för beslutsfattarenskulle inträda endast i undantagsfall torde vara av helt underordnad betydelse.Redan den 1978/79: 84 58 mera närliggande risken att ådra myndigheten ett sådantansvar torde få en kraftigt återhållande verkan. Televerketanser att myndighets skadeståndsansvar inte bör omfatta materiella fel eftersomdetta redan nu kan beivras enligt 3 kap. 2 och 3 §§ SkL. Verket befarar attavsevärda svårigheter kan uppstå när det gäller att tillämpa den föreslagnaändringen i . SJ förordar sin tidigare redovisade lösning vad avserdisciplinansvar och avskedande framför ett genomförande av det i rapportenupptagna förslaget, mot vilket vittgående erinringar från rättssystematisksynpunkt enligt SJ kan resas. 1 fråga om avstängning och läkarundersökninganmäler SJ likaledes betänkligheter, närmast med avseende på behovet ochlämpligheten att utbryta hithörande åtgärder i vad de äger karaktär avmyndighetsutövning från vad som gäller om skadeståndsansvar för oriktigmyndighetsutövning i allmänhet. är starkt kritisk till förslaget och säger sig inte vara övertygadom att det är riktigt att i förevarande hänseende utan vidare jämställaoffentliga och privata arbetsgivare. framhåller, att myndighetersom ständigt sysslar med myndighetsutövning och som handlägger förevarandetyper av ärenden på hög nivå inom myndigheten på ett helt annat sätt än privataarbetsgivare kan antas vara medvetna om nödvändigheten att iaktta gällandeföreskrifter till säkerställande av arbetstagarnas anställningsskydd.Angelägenheten av att för myndigheternas vidkommande främja efterlevnaden avbestämmelserna i genom ett långtgående skadeståndsansvar kan på dennagrund ifrågasättas, heter det. pekar också på att intresset aven korrekt myndighetsutövning främjas genom förekomsten av flera olikasanktionsmedel och tillsynsorgan som inte står tUl buds på den privata sektorn.En företrädare för offentlig arbetsgivare handlar sålunda under disciplinansvarenligt och straffansvar för myndighetsmissbruk eller vårdslösmyndighetsutövning enligt . Särskilt är också att märka attstatsmakterna genom SkL har dragit upp ramen för det skadeståndsansvar somansetts böra åvila det allmänna vid oriktig myndighetsutövning. Med hänsyn härUllbör enligt mening rimligen starka skäl kunna åberopas för attjust på det särskUda område av myndighetsutövning som rör tUlämpningen avföreskrifter i införa ett skadeståndsansvar som går längre än vad SkLmöjliggör. Åtskilliga exempel kan lämnas på myndighetsutövning som för den enskUdeinnefattar minst lika ingripande åtgärder som handläggningen av nu berördaärenden gentemot arbetstagare utan att för den skull den som drabbats avoriktiga avgöranden kan erhålla ersättning i vidare mån än SkL föreskriver. påpekar att i förhållande till SkL får förslaget en begränsadräckvidd, låt vara att föreliggande skillnader inte kan frånkännas betydelsesom förbättringar i anställningsskyddet på den offentliga sektorn. Prop.1978/79: 84 59 beredaett visst utrymme för meningsmotsättningar i rena bedömningsfall framstårkanske klarast, om frågeställningen beaktas med utgångspunkt i domstolarnasrättskipning. Det skulle sålunda vara främmande att beträffande en dom ihögsta domstolen, varigenom ansvarsfrågan avgjorts med rösterna tre mot två,göra gällande att minoritetens uppfattning är oriktig. Det instanssystem sombyggts upp för prövningen av ärenden enligt är visserligen inte genomgåendeav judiciell karaktär. Det synes emellertid anmärkningsvärt atthart när ofrånkomliga åsiktsbrytningar inom detta system, som ändå har tilisyfte att trygga den offentliga arbetstagarens rättssäkerhet, skall kunna liggatill grund för skadeståndsanspråk på det generella sätt som förslagetförutsätter. För en myndighet kan det också framstå som besvärande att dentrots en omsorgsfull prövning kan ådra det allmänna en kanske betydande skadeståndsskyldighetoch föranleda myndigheten till en inte avsedd återhållsamhet vid tillämpningenav LOA:s ansvarssystem. I rapporten har denna passivitetsrisk inte mött störreförståelse, framhåller . Det är emellertid inte möjligt altbortse från att den föreslagna lagsUftningen kan inge föreställningen att manfäster större vikt vid den enskilde arbetstagarens anställningsskydd än vidintresset av att upprätthålla en korrekt myndighetsutövning och en välfungerande förvaltning. Enligt mening innebär förslaget en Inteförsumbar risk för att myndigheterna till prövning tar upp endast sådana fall,där arbetstagare uppenbart eller grovt åsidosatt sina åligganden gentemotarbetsgivaren. Vidare menar att förslaget kan få ogynnsammakonsekvenser för myndigheternas anseende som arbetsgivare. Dennaförtroendeaspekt kan få aktualitet också för del. Säkerligenskulle det i den allmänna opinionens ögon framstå som anmärkningsvärt att detorgan, som tillsatts för att bevaka intresset av att de högre offentligafunktionärernas myndighetsutövning är korrekt, i ett eller flera fall självtådrar det allmänna skadeståndsskyldighet för brott mot bestämmelserna i bör övervägas om inte samma skadeståndsansvar bör gälla för ansvarsnämndensom för domstol. Visserligen är inte en judiciell instans iegentlig mening. Mycket tyder emellertid på att lagstiftarens avsikt varit attansvarsnämnden i görlig mån skall verka i domstolsmässiga former. vid ställer sig avvisande ochanför att det ur rättssystematisk synpunkt kan sättas i fråga om inte förslagetinnebär att det skadeståndsrättsliga regelsystemet blir merasvåröverskådligt än f. n. Förslaget innebär att man på ett motsägelsefullt sättför in ett särskilt civilrättsligt moment, trots att lagstiftningen omdisciplinansvar för tjänstemäns handlande bygger på ett offentligrättsligtsynsätt. Det föreslagna skadeståndsansvaret gentemot tjänstemän, vilkakunnat bli föremål för ett felaktigt beslut i ett disciplinmål, skulle ocksåkunna i någon mån urholka värdet av disci- 1978/79: 84 60 plinansvaretoch därmed det rättsskydd för de enskilda medborgarna som har varit föremål förtjänstemännens åtgärder eller beslut.