prop · G203188 · 1978-12-31 00:00:00 — På den kommunala sektorn råder delvis andraförulsältningar än på övriga samhällssektorer. Hänsyn måste därför las till denkommunala och landslingskommunala särarten. Fleraremissinsianser framhåller all del med hänsyn lill både den kommunalaverksamheiens och de anslälldas intresse är av slort värde att arbelel medanfördjupa medinflylandei för de anslällda i viss omfattning kan bedrivas iinstitutioner som är gemensamma för parterna. Jag kan helt slälla mig bakomdenna uppfattning. Enligt min mening kan de partssammansalta organen bli euvärdefullt komplemenl till de medinflytandeformer som den nyamedbestämmandelagstiftningen erbjuder. Vidremissbehandlingen har framkommit all många remissinstanser, däribland flerasom i princip är positiva till demokraiiutredningens förslag ompartssammansalta organ, hyser farhågor för all den politiska demokraiin kankränkas, om inte utredningens förslag kompletteras med särskilda skyddsanordningar.Även jag anser atl gränsdragningen mellan den politiska demokraiin ochförelagsdemokratin är av synneriig vikt. Jag ålerkommer längre fram lill detlagränsdragningsproblem. Redan nu vill jag dock säga alt del enligt minuppfattningar möjligl alt finna lösningar som i allt väsentligt Ulgår frånulredningens grundidéer men som i jämförelse med utredningens förslag på ettmer precist sätt anger hur verksamheten med partssammansalta organ skall kunnagenomföras som den politiska demokraiins suveränitet lämnas orubbad. En av de störslafördelarna med au inrätta partssammansalta organ anser jag vara att deanslälldas medbeslämmande härigenom byggs in i den reguljära kommunalaorganisationen. På detla säll kan många frågor som parterna förhandlar omenligt handläggas på ell smidigl och ralionelll säu. Enligtmin uppfattning bör en väl avvägd verksamhei med partssammansalta organ kunnabidra lill ell ökal arbetstagarinflytande och en höjd effektivitet isamhällsarbelel. 1978/79:188 31 1likhel med en bred majoritet av remissinsianserna anser jag därför all sådanalagstiftningsåtgärder nu bör vidlas som gör del möjligl all inräitapartssammansalta organ med förvallnings-och verkställighelsuppgifteräven på denkommunala seklorn. Ulredningenerinrar om all lagsliftaren har undvikit all ta in detaljföreskrifter i KL ochframhåller att sådana föreskrifier bör undvikas också vid en lagreglering av departssammansalta organen. Som skäl härför anför ulredningen all stor hänsynmåste las lill de varierande lokala förulsäuningarna och all kommunerna ochlandsiingskommunerna bör ha sior valfrihei när del gäller att tillsammans medde anslällda bestämma arbetsformer för de parissammansatta organen. Avdel trettiotal remissinsianser som har kommenleral vad utredningen anför pådenna punkt delar praktiskt tagel samiliga ulredningens uppfattning. Några flinslanser ger uttryck för en viss tveksamhet. Någon remissinsians anser dettveksamt om det räcker alt lagstiftningen ulformas som en ramlag ochlämnarvikliga frågor all avgöras vid avtalsförhandlingar. 1 ell annal yttrandeanförs all den valda lösningen har fördelar från självstyrelsesynpunkl men atlde grundläggande frågor som det här gäller inte bör överiämnas till denenskilda kommunen eller landstingskommunen atl lösa genom förhandlingar medarbetstagarparten. Ett genomförande av ulredningens förslag kan enligt vad somanförs i della remissyttrande leda lill betydande olikheler kommuner ochlandstingskommuner emellan. Statsmakternassträvan att den statliga styrningen och detaljregleringen skall minskas harhaft stor belydelse för ulformningen av KL. Avsikten har varil all i så storulsiräckning som möjligl vidga områdel förden kommunala självstyrelsen. Jagvill här erinra om all regeringen i proposilionen 1978/79:53 föreslår attstatskontrollen över kommunerna och landsiingskommunerna yiierligare skall minskas.Demokraiiutredningens förslag all bestämmelserna om partssammansalta organskall få karaklär av ramlagstiftning innebär all denna princip fullföljs.Liksom det stora flertalet av de remissinstanser som uualar sig på denna punkldelar jag utredningens uppfattning atl onödig detaljreglering bör undvikas. Ensådan lösning innebär att den närmare ulformningen av verksamheien medpartssammansalla organ kan anpassas efter de skiftande lokala förhållandena.Jag anser vidare alt del är angeläget all lagsiiftningen utformas så atl delfinns ulrymme för kommunerna och landsiingskommunerna all lillsammans medarbetstagarorganisationerna bestämma om den närmare uppläggningen avverksamheien. Som kommer all framgå av del följande finns det goda möjligheteratt skapa ett tillfredsställande skydd för den politiska demokraiin ulan enomfaUande lagreglering. 1978/79:188 32 2.6Partssammansatta organ och den politiska demokratin Vissagrundläggande konsiilulionella förutsäliningar är av belydelse för bedömningen avhur en ordning med partssamman.saita organ förhåller sig lill den politiskademokratin. Denlokala folkliga självstyrelsen har gamla anor i vårt land. Dess modernahisloria kan sägas ha börjal i mitten av 1800-ialel. Därefter har den kommunalasjälvstyrelsen fortlöpande ökal i betydelse och omfattning genom atl kommunernaoch landstingskommunerna har övertagit allt fler betydande samhällsuppgifter. Denbetydelsefulla ställning som kommunerna och landstingskommunerna har fållmarkeras i RF. 1 1 kap., som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder,slås redan i 1 § fast att den svenska folksiyrelsen bygger på friåsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ellrepresentativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse.I 7 § anges vidare atl det i rikel finns primärkommuner och landslingskommuner,att besluianderällen i kommunerna utövas av valda församlingar och atlkommunerna har räll all la ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 8 §finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offenlligaförvaltningen. I 'i kap. 5 § föreskrivs all grunderna för ändringar i riketsindelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer ochför den kommunala beskattningen bestäms i lag. Föreskrifter om kommunensbefogenheler i övrigi och deras åligganden skall också meddelas i lag. 6 § anges atl förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Med uttrycket"kommun" avses i RF bäde kommun och landstingskommun. Isamband med tillkomsten av RF underslrök föredragande departementschefen denstora belydelse som den kommunala självstyrelsen har för den svenskademokratin. Han framhöll all lyngdpunklen i arbetsfördelningen inom denoffenlliga seklorn mellan stat och kommun successivt har förskjutits tillkommunernas förmån (prop. 1973:90 s. 188). Liksom grundlagberedningen ansågföredraganden alt den ställning som kommunerna intar inom vårt demokraiiskasamhällssystem är sådan all den klarl måsie avspeglas i en ny grundlag. I RF bordedock inle las in andra maleriella bestämmelser än sådana som innefauarväsenlliga grundsatser som inte bör kunna ändras annat än med anlitande av dekvalificerade regler som gäller för grundlagslifining. Fråganom de fackliga organisalionernas och andra intresseorganisationers ställning iförhållande lill de offenlliga organen är i princip oreglerad i RF. Iförarbeiena diskuterades möjlighelen atl lagreglera organisalionernasverksamhetsformer (SOU 1963:17 s. 56 och SOU 1972:15 s. 77). En sådan lösning avvisadesdock av flera skiil. Bestämmelsen i 7 kap. 2 i; - alt vid beredning avregeringsärenden tillfälle skall lämnas sammanslutningar och Prop.1978/79:188 33 enskildaatt yttra sig i den omfattning som behövs - utgör ell konstilulionellt stöd förorganisationernas medverkan i del statliga uirednings- och remissförfarandet.Deras ställning i övrigi gentemot de offentliga organen framgår inte av RF:sbestämmelser. Den flr avgöras med ledning av förarbetena och konstitutionellpraxis. En grundläggande utgångspunkt är atl statens och kommunernas beslutandeorgan skall ulses genom val med allmän och lika rösträtt. Ett korporativtsamhällssystem är således oförenligt med det svenska statsskicket (KU 1973:26s. Vid1976/beslöl alt vissa s. k. målsällningsslad-gandenskulle las in i RF. Av vissl intresse vid en bedömning av de konstitutionellamöjlighelerna all fördjupa företagsdemokratin på den kommunala seklorn ärbestämmelsen i 1 kap. 2 § tredje stycket om atl del allmänna skall verka föratt demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Iförarbetena till detla lagrum framhålls alt arbetslivet är ett område där endemokraliseringsprocess bör underiällas (SOU 1975:75 s. 184 och prop.1975/76:209 s. 138). Som jag har påpekal tidigare är bestämmelsen alt uppfattasom ell målsättningssladgande. Bestämmelsens efterievnad blir således föremålenbart för politisk bedömning och kontroll. Demokraliuiredningenanseratt det går alt införa partssammansatta organ på del kommunala områdelutan alt komma i konflikt med RF. Enligt utredningen är en utveckling mot ettförelagsdemokratiskt samverkanssystem i de kommunala förvaltningarna möjlig,så länge utvecklingen äger rum inom de allmänna ramar som RF ställer upp ochsom avser att garantera den politiska demokraiins suveränitet och okränkbarhet.Utredningen anser också atl en sådan utveckling ligger väl i linje medintentionerna bakom de nya målsätiningssiadganden i RF som jag har nämnt. Utredningenföreslär all en allmän beslämmelse om partssammansalla organ las in i 1 kap.KL. Enligt denna bestämmelse kan i kommuner och landslingskommuner tillsältaspartssammansatta organ med uppgifi att ulöva förvaltning och verkställighet ivissa ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen somarbelsgivare och dess arbetstagare. I ett nyll fjärde kapilel skall enligtutredningens förslag anges atl partssammansatta organ kan inrättas förstyrelsens eller en annan nämnds verksamhelsområde, om del föreskrivs i ettmedbestämmandeavtal. Det förutsätts all organets uppgifter, sammansättning,ledamöter och verksamhetsformer skall regleras i avtalet. Ulredningens lagförslaginnehåller inte några regler som anger gränsdragningen mellan den fördjupadeföretagsdemokrati som ordningen med partssammansatta organ avses medföra ochden politiska demokratin. Enligt utredningen är detla onödigi, eftersomutredningens förslag innebär atl de skyddsmekanismer som finns inbyggda iarbetsrätlsreformen kommer att omfatia kollektivavtal om partssammansallaorgan. Utredningen konstalerar alt den avvägning mellan politisk demokrati ochpersonalens medbesiäm- 3Riksdagen 1978/79. 1978/79:188 34 mandesom angetts och accepterats av stalsmaklerna i samband med arbelsrälisreformenligger fasl (se prop. 1975/76:105,bil. 2,s. Frågorom den kommunalaverksamheiens mäl, inrikining, omfattning och kvalitet kommer därför inte allkunna avgöras av partssammansalla organ. Enligt ulredningens mening hararbetsgivaren, dvs. kommunen, landstingskommunen eller resp.arbelsgivarförbund, bäde rält och plikt all vägra iräffa sådana kollektivavtalsom äventyrar den politiska demokraiins förutsäiining-aroch krav. Ulredningenförutsätierall del särskilda huvudavial som träffades mellan parternapå den offentliga sektorn uigör en garanti för alt medbestämmandeavtal somkränker den politiska demokratin inle iräffas. Ett ytteriigare skydd för denpolitiska demokraiin är enligt ulredningen att det kommunala beslutet all träffamedbestämmandeavtal om partssammansalta organ kan överklagas genomkommunalbesvär. Åtskilligaremissinstanser kommenterar ulredningens behandling av frågan om skyddet fördenpolitiska demokratin. De fiesta av dessa framhåller renl allmänt au deföreslagna förändringarna inte dr inkräkla på den politiska demokraiins område.Andra anser all denna principiella fråga måsle analyseras närmare vid denfortsalla beredningen av utredningsförslaget. Till dessa instanser hör och Landstingsförbundei. remissinstanser menar alt del bör övervägas alt närmare ange departssammansatta organens verksamhetsområde i KL. En sådan uppfattningredovisas av bl. a. regeringsrällen, hovrätten för , statenspersonalnämnd och omkring femton kommuner. Några remissinsianser anser att delär tillräckligt om verksamhetsområdet preciseras bälire i en blivandeproposition än i betänkandet. Någrafl remissinsianser ifrågasätter i allmänna ordalag om ulredningens förslag ärförenligl med RF. Enligi är del osäkert om det är rikligl frånkommunaldemokratisk synpunkt och i överensstämmelse med RF all beslutanderättöverlåts till organ, som till hälften lillsätls efter en iniresseprincip ochinte utifrän den allmänna rösträttens princip. Regeringsrätten anserattulredningens analys av grundlagsproblemen är knapphändig och förordar attfrågan övervägs ytteriigare under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Enligtmin mening innebär utredningens förslag om partssammansalla organ i stort enrimlig avvägning mellan ett utvecklat medbestämmande för de anslällda ochskyddel för den politiska demokraiin. Förslaget bygger nämligen påuppfattningen atl frågor om den kommunala verksamheiens mål, inrikining,omfattning och kvalitet inte skall kunna avgöras av partssammansalla organ.Härigenom nås enligt min mening väsentliga garaniier för att de principer förhur den offentliga makten skall utövas som ställs upp i RF inte rubbas. Deuttalanden om gränsdragningen mellan den poliiiska demokratin ochföretagsdemokratin som regeringen och gjorde i samband medarbelsrälisreformen blir med ulredningens förslag Prop.1978/79:188 35 vägledandeocksä i fråga om de partssammansalla organen. Jag vill också erinra om allulredningen inte har avsell atl dessa skall kunna ha beslutsfunktioner i denmening som avses i 1 kap. 5 § första slyckel KL ulan endasl berednings-,förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Delta är uppgifier som enligt KLankommer pä nämnderna i kommunerna och landstingskommunerna. Del bör i deltasammanhang noteras att den befogenhei alt avgöra ärenden inom ramen förbegreppet förvaltning och verkställighet som KL ger nämnderna uppenbarligeninle inbegrips i den beslutanderätt som avses i 1 kap. 7 § RF. 1likhet med många remissinsianser anserjag emellertid all del finns skäl all ilaglexten klarare markera gränsdragningen mellan den politiska demokraiin ochföretagsdemokratin. Ett sådani skäl är atl del här gäller alt genom ändring iKL öppna möjlighel alt föra över konkreta uppgifter från nämnderna lillparissammansatta organ, inle alt i siort ange del område inom vilket del ärmöjligl all iräffa medbestämmandeavtal på den offenlliga seklorn. Vid arbelsrättsreformensgenomförande rådde del en bred enighel om all del är de politiska organens sakall avgöra frågor som besiämmer myndigheiernas verksamhet i fråga om mål,inrikining, omfallning och kvalitet. Samma inställning kommer lill utiryck iremissyttrandena över demokraiiutredningens betänkande. När del gäller att i KLmarkera skyddet för den politiska demokratin ärdet enligt min mening naluriiglalt anknyta till det sätt att ange gränsdragningen mellan den politiskademokraiin och företagsdemokratin som används i förarbeiena lill MBL och LOA.Jag förordar alllså atl del i KL uttryckligen anges all lill partssammansaltaorgan inle fär överiålas all avgöra frågor som avser den kommunala ellerlandstingskommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.På detla säll avgränsas de partssammansalta organens uppgifter klarare än iutredningens lagförslag. Jag vill framhålla au den komplettering av lagiexiensom jag föreslår endasl innebär all den avgränsning som Ulredningen harangen imoliven lill sitt lagförslag också kommer till utiryck i själva lagtexien. Någraremissinstanser anser alt del i KL bör föreskrivas att ärenden som avsermyndighetsutövning mol enskild inte skall kunna handläggas av partssammansaltaorgan. Något undanlag för sådana ärenden finns inle i ulredningens lagförslag.Utredningen framhåller dock att endast frågor inom personalpolitikens områdebör kunna avgöras av partssammansatta organ. Av delta följer enligt ulredningenalt partssammansalta organ aldrig kan få till uppgift atl handlägga ärenden ivilka ett beslul av en nämnd skall överklagas genom förvaltningsbesvär. Tilldel politiska beslutsområdet måste enligt vad föredraganden anförde i prop.1975/76:105, bil. 2 (s. 151) hänföras den utåtriktade delen av myndigheiernas verksamhei.Därmed åsyftas enligt föredraganden främst myndighetsutövningens innehåll menockså innehållet i annan verksamhei som riklar sig till offenlliga myndigheteroch till allmänheten. För egen del anserjag atl della bör komma lill uitryck i 1978/79:188 36 Del bör ske genom all det i KL anges all parissammansatia organ iprincip inte kan tilldelas uppgifter som innefattar myndighetsutövning molenskild. Enligt min mening bör dock undanlag från denna huvudregel göras förärenden som gäller anställning, ledighei, vikariat och förslagsbelöning. Sådanaärenden är i vissa fall atl betrakta som myndighels-uiövningsärenden iförvaltningslagens mening. Jag anser all del inom vissa gränser kan överlämnasåt partssammansalla organ all avgöra sådana ärenden. Jag återkommer ispecialmotiveringen lill innebörden och ulformningen av undantagsregeln. Iföljande avsniu kommerjag atl diskulera vilka konkreta ärendetyper som börkunna handläggas av partssammansalta organ. Jaghar i det föregående (avsnitt 2.5) framhållil alt det är angelägel attlagstiftningen utformas så att del finns ulrymme för kommunerna ochlandsiingskommunerna all lillsammans med arbetstagarorganisationerna bestämmaom den närmare uppläggningen av verksamheien med partssammansatta organ.Uttalandet bygger på uppfattningen au det bör vara möjligl all träffamedbestämmandeavtal i dessa frågor. Jag kommeratt utveckla detta närmare i ellsenare avsnilt. Någraremissinstanser anser att det bör klargöras vilket organ i en kommun ellerlandstingskommun som har befogenhei all ingå kollektivavtal om partssammansaltaorgan. Utredningen har inte närmare berört denna fråga. Enligt min mening är ensärskild lagreglering inte påkallad på denna punkl. Enligt kommunalrätisligaprinciper gäller atl alla vikligare finansiella beslul liksom alla beslul avprincipiell nalur måsle fattas av kommunfullmäklige resp. landsiingei.Beslutanderätten i sådana fall kan således inte delegeras till nämnderna. 5 § KL föreskrivs all delegaiion från fullmäktige resp. nämnd inle flr avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller iövrigi av större vikt. Iavialsfrågor är delegationsrätten vidsträckt. Av ett rättsfall (1934 ref 16) framgår aU fullmäktige kan ge en lönenämnd eu allmäntbemyndigande au fatta för kommunen bindande beslut i ärenden som rör arbets-och löneförhållanden för arbetare och likställd personal. Enligt fast kommunalpraxis föreligger molsvarande delegationsrätt i fråga om tjänstemän. Enligtmin mening kan denna rättspraxis inte åberopas som stöd för delegation avbeslutanderätt i frågorsom gäller kollektivavtal om partssammansalla organ.Sådana avtal måste nämligen regelmässigl antas komma atl innehålla bestämmelserav principiell nalur. Ett sådant avtal innebär ju att den kommunalaorganisationen skall ändras genom att partssammansatta organ inrättas samt atlbefogenheten atl avgöra vissa ärenden skall flyttas från nämnderna till departssammansalla organen. Jag anser alltså att ett avtal om partssammansallaorgan måsle underställas fullmäktige resp. för godkännande. Jagvill dock inte utesluta att delta skulle kunna underlåtas om 1978/79:188 37 avtaletavser bara något enstaka partssammansatl organ ulan förvalinings-ochverkställighetsuppgifter. Ulredningenanser atl den rällsliga prövning av medbestämmandeavtal om partssammansaltaorgan som kan ske i kommunalbesvärsmål efter initiativ av en kommunmedlemutgörett skydd förden politiska demokraiin. Flera remissinstanser framhålleralt det är myckel tvivelaktigt om denna bedömning är riktig. Eftersom någotförbud mol avtal som kränker den politiska demokratin inte är inskrivet i lag,kan enligt regeringsrätten ett beslut att iräffa ett kollektivavtal som, trots attdet inte slrider mol RF eller KL, påslås göra intrång på del politiskabeslutsområdet inte upphävas på den grunden att del slrider mol lag eller annanförfattning. Endast undanlagsvis torde ett sådant beslut kunna upphävas på dengrunden all del innebär alt kommunfullmäklige på ell annal sätt överskrider sinbefogenhei. Regeringsrällen konsiaterar atl det, för atl skyddsanordningenskall bli så betryggande som utredningen räknar med, krävs atl i KL föreskrivsatt partssammansatta organ inte flr besluta i sådana grupper av ärenden somenligt sin natur skall avgöras av organ sammansatta av politiskt valdaledamöier. Föregen del anser jag att frågan om möjligheterna alt i kommunalbesvärsmål prövalagligheien av ett kollektivavtal om partssammansalta organ kommer i ett nytlläge genom de kompletteringar av utredningsförslaget somjag har förordal i delföregående. Enligt mill förslag skall det i KL föreskrivas alt del inte flröveriämnas lill partssammansalta organ atl avgöra myndighelsutövningsärendeneller ärenden som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetensmål, inrikining, omfattning eller kvalitet. Härigenom ökar möjligheterna förbesvärsmyndighelerna all pröva lagligheien av kollektivavtal ompartssammansalla organ. Liksom när det gäller kommunala beslul i övrigt sompåslås strida mol förfatlningsföreskrifter eller kommunalrätisliga grundsalsermäsle det överlämnas åt rättspraxis atl lösa de gränsdragningsproblem som kanuppstå. Jag vill framhålla att det framgår av belänkandet all utredningen haravsetl alt dess förslag skulle innebära ett sådani rättsligt skydd för denpolitiska demokratin som milt förslag ger. Medlanke på lagstiftningens principiella räckvidd är det betydelsefullt atlstatsmakterna följer de föreslagna lagstiftningsförändringarnas lillämpning. 2.7Närmare om de partssammansatta organens uppgifter m. m. Utredningenframhåller att den förelagsdemokratiska utvecklingen och inte minstarbelsrälisreformen främsi syfiar till alt förbättra de anslälldas insyn iverksamheten och atl öka möjlighelerna lill medbestämmande på områden som rörarbetsmiljön och arbetsvillkoren i vidsträckt mening. Den organiseradefortlöpande partssamverkan som kan ske i de partssammansatta organen lorde,framhåller utredningen, komma att koncenireras till områden 1978/79:188 38 somi myckel hög grad berör alla anslällda. Enligi ulredningens bedömning kommerpartssammansalla organ pä den kommunala seklorn i första hand alt arbela medfrågor som gäller - vissa drifts- ochservicefrågor, uppläggningen av det löpande förvaltningsarbetet - planering, budgetering ochredovisning i de delar som ligger inom det avsedda området för medbestämmande - utvecklingsprogram förföretagsdemokratin. Ulredningenslagförslag innebär inte att de partssammansalla organens uppgifter uttryckligenbegränsas till de nämnda områdena. Flertaletremissinstanser lämnar ulredningens uppräkning av lämpliga uppgifter förpartssammansalta organ ulan erinran. ochLandstingsförbundei uttalar bl. a. all det också på det personalpolitiska ochpersonaladmiinistraiiva området kan förekomma ell allmänt medborgarintresse.Problem som rör gränsdragningen mellan politisk demokraii ochföretagsdemokrati kan i vissa fall uppkomma även inom delta område. Förbundenutgår emellertid från atl del skall vara möjligl för parterna alt vidavtalsförhandlingar finna lösningar som i lillräcklig grad beaktar medborgarinlressel.Som framgår av det föregående anser flera remissinstanser atl departssammansalla organens verksamhetsområde bör anges närmare i KL. Omkring 20kommuner är av den uppfattningen atl verksamhetsområdei bör bestämmas ensidigtav kommunema resp. landstingskommunerna. Jag har redan i del föregåendeföreslagil all vissa begränsningar i de partssammansalta organensuppgiftsområde skall föreskrivas av hänsyn lill den politiska demokratin. Idet följande ämnar jag gå närmare in på frågan vilka konkrela uppgiflersomlämpligen böra överiålas på de partssammansalta organen.