prop · G20373 · 1978-12-31 00:00:00 — Arbetet är inte baraett medel för att trygga individens försörjning ulan också en väsentlig faktorför att uppnå social gemenskap och egenvärde. Målet för sysselsättnings- ocharbetsmarknadspolitiken har därmed kommit att förskjutas från att gälla ettförverkligande av full sysselsättning till att avse rätten till arbete åt alla.Insikten om arbetets betydelse som ett gmndläggande medel för alt tillgodosemänskliga behov genom all utveckla och berika tillvaron har också fåttkonsekvenser för sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitikens utformning.Grupper som tidigare endast i liten utsträckning väntades ingå i arbetskraftenställer anspråk på arbete.Samhällets ambition måste vara att tillgodosealla människors berättigade krav på arbete. Det är mot bl.a. denna bakgmnd deav mig här framförda förslagen skall ses. Svenskt näringsliv har de senastedecennierna genomgått en mycket snabb strukturrationalisering, vilken restökade krav på människornas anpassning i arbetslivet. Strukturförändringarnasverkningar möttes med olika åtgärder för att stimulera dengeografiska och yrkesmässiga rörligheten. Bl.a. utvidgadesarbetsmarknadsutbildningen kraftigt, vilket haft stor betydelse för dearbetshandikappade. Olika insatser inom den yrkesinriktade rehabiliteringenbyggdes också upp. Därtill skedde en förhållandevis snabb utbyggnad av denskyddade sektorn i arbetslivet. Strukturomvandlingen på arbetsmarknaden harmedfört starka krav på ökad anställningstrygghet, bättre arbetsmiljöer och ettmer demokratiskt beslutsfattande i näringslivet. Den tekniska utvecklingen hari sig också skapat bättre förutsättningar för en god arbetsmiljö. Utvecklingenhar stötts genom den omfattande arbetsmarknadslagsliftning som under storpolitisk enighet har antagits , bl.a. lagen om anställningsskydd,lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder, lagen om medbestämmande iarbetslivet, arbetsmiljölagen, lagen om facklig förtroendemans ställning påarbetsplatsen och lagen om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolagoch ekonomiska föreningar. De bättre förutsättningar som härigenom skapats börrimligen leda till en minskad utslag-ning från den reguljäraarbetsmarknaden p.g.a. handikapp och yrkesskador. Utslagningen från företageller från arbetsmarknaden är, som sysselsättningsutredningen påpekar, ofta enlångt utdragen process. Sambandet mellan å ena sidan arbetshandikapp och behovav anpassningsåtgärder är påtagligt. Den tidigare snabba utbyggnaden avolika former av skyddad sysselsättning har i stället i allthögre grad ersatts med försök att finna lösningar på den reguljäraarbetsmarknaden. Åtgärderna, som dock del- 1978/79:73 14 vis motverkats av den djupa och långvarigakonjunktursvackan, har syftat till att även de svaga gruppema skall kunnaerhålla och behålla anställning vid arbetsplatser på den reguljäraarbetsmarknaden. 1 propositionen (1977/78:30) omskyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering m.m. erinrade föredraganden omden ökade insikt som vunnits om betydelsen av kontinuitet mellan yrkesinriktadrehabilitering och den rehabilitering som föregår denna. En tidigt insattrehabilitering är oftast mest positiv för individen. Den är också fördelaktigur samhällsekonomisk synvinkel. För att åstadkomma kontinuitet irehabiliteringsarbetet krävs en god kontakt mellan arbetsförmedlingen ochövriga parter, t.ex. arbetsgivaren och de fackliga organisationerna. Det är mot denna bakgrund man bl.a.skall se den reformering som skett av arbetsförmedlingensarbetsformer och inre organisation, likaså tillkomsten avdistriktsarbetsnämnderna och försöken med intensifierad samverkan mellanarbetsförmedling, försäkringskassa och socialvård samt anpassningsgmppemasverksamhet. Syftet med anpassnings-gmppema är bl.a. att försöka anpassaarbetssituationen i det ordinarie arbetslivet till arbetstagamasförutsättningar. har isill delbetänkande (SOU 1978:14) Arbete åt handikappade framhållit dearbetshandikappades svårigheter på arbetsmarknaden och föreslagit åtgärder föratt öka möjligheterna för dessa sökande att få och behålla ett arbete.Utredningens förslag har i huvudsak fått stöd av remissinstansema. Jag delarutredningens uppfattning att de arbetshandikappades ställning påarbetsmarknaden under en följd av år relativt sett har försämrats. Detta harockså gällt de år efterfrågan på arbetskraft varit hög. Jag kommer därför i det följandeatl föreslå ytterligare resursförstärkningar beträffande såväl personal lillarbetsmarknadsverket som de arbetsmarknadspolitiska medlen förarbetshandikappade. För att ytterligare stärka de svaga gruppemas ställning påarbetsmarknaden kommer Jag också att lägga fram förslag till en enhetligorganisation - - för den verksamhet som bedrivs vidarbetspsykologiska institut, kommunala ocharbelsträning samt den likartade verksamheten inom arbetsmarknadsutbildningen.Ett nytt och forskning inom den yrkesinriktaderehabiliteringen föreslås. Vidare lägger jag fram förslag om förbättringar avde arbetsmarknadspolitiska hjälpmedlen för handikappade och svårplaceradarbetskraft. Trots de omfattandearbelsmarknadspoliliska insatserna kommer många arbetshandikappade ändå inomöverskådlig framtid att av olika skäl vara utestängda från den reguljäraarbetsmarknaden. För dessa grupper är särskilda sysselsättningsskapandeåtgärder nödvändiga. Behovet av bl.a. skyddad och halvskyddad sysselsättning iolika former kan därför beräknas kvarstå. Mot den bakgmnd jag här redogjortför får dessa sysselsättningsformer främst ses som ett uttryck för samhälletsansvarstagande när 1978/79:73 15 det gäller atl möjliggöra för dessa grupper att delta iarbetslivet och tillvarata de arbetshandikappades resurser. Däremotbör de inte betraktas som ett mått på arbetsförmedlingens möjligheter ellersvårigheter att placera handikappade utan särskilt stöd på den reguljäraarbetsmarknaden. 1 det följande kommer jag att framlägga förslag omomvandling av arkivarbete, musikerhjälp och halvskyddad sysselsättning lill enenhetlig verksamhetsform benämnd anställning med lönebidrag. Jag har i dettasammanhang inte för avsikt att närmare gå in på verkstäderna för skyddat arbeteeftersom fattat beslut om ett förändrat huvudmannaskap för dessa ochett omfattande organisationsarbete pågår. Däremot lägger jag fram förslag omviss reformering av näringshjälpen. De förändringar som förordasbeträffande den yrkesinriktade rehabiliteringen och den skyddadesysselsättningen innebär en genomgripande förändring av denarbetsvårdsorganisalion som, efter förslag från kommittén för partielltarbetsföra, den s.k. , beslutades av . Strukturrationaliseringar inomolika industrisektorer samt Jord- och skogsbruket har varit nödvändigaförutsättningar för ett ökat materiellt välstånd. En viktig uppgift förarbetsmarknadspolitiken har varit och är atl värna om den enskilda individensintresse av trygghet vid den nödvändiga omställningen. Stora insatser har ocksågjorts, men dessa har inte helt kunnat förhindra atl enskilda människordrabbats av omställningarna. Utredningen menar också att kraven påsamhällsinsatser efter hand har ökat och att en fortsatt rationalisering ochförnyelse av näringslivet är nödvändig. Processen måste också underlättas av enfortsalt satsning på all främja rörligheten på arbetsmarknaden. Jag kan för min del helt anslutamig till utredningens synsätt. Omställningarna på svensk arbetsmarknad har, omman ser del i historiskt perspektiv, väsentligen varit förorsakade av ändradeintemationella konkurrensförhållanden, den tekniska utvecklingen osv. Sverigeär med sin lilla hemmamarknad i hög grad exportberoende. Nästan hälften av vadtillverkningsindustrin framställer exporteras. Till detta kommer att densolidariska lönepolitiken i hög grad präglat svenskarbetsmarknad, något som inneburit atl löneutvecklingen i vårt land inte varitdirekt relaterad lill de enskilda branschernas bärkraft. Om skall kunnaupprätthålla en fortsalt hög levnadsstandard är det omöjligt alt isolera sigfrån den internationella utvecklingen. Kraftfulla åtgärder måste i ställetvidtas för atl skall kunna bibehålla och stärka sin internationellakonkurrensförmåga inom de branscher där vi har de största förutsättningarna.Detta förutsätter i ett samhälle av vår typ en fortgående omställning avindustrin. Företag måste ges möjligheter att utvecklas kring nya produkter ochidéer, medan icke konkurrenskraftiga verksamheter läggs Prop.1978/79:73 16 Utvecklingen, som innebär att resurserna fördelas ditde bäst behövs inom den konkurrensulsatta delen av svenskt näringsliv, ställeri vissa fall krav på arbetstagarna i form av byte av anställning,vidareutbildning och geografisk rörlighet. För att möta dessa krav och stärkaden enskildes ställning krävs effektiva arbelsmarknadspoliliska ochsysselsättningspoliiiska åtgärder. Utvecklingen i näringslivet harunder lett lill en obalans i sysselsättningen såvälmellan olika regioner som branscher. In-duslrisysselsättningen har, medundantag , sjunkit . Effektema av strukturomvandlingenhar blivit särskilt markerade genom att fiera betydandebranscher fått accentuerade problem. Det gäller t.ex. varvs-, stål-och tekoindustrierna. Omvandlingen har förstärkts av den långa lågkonjunktursom bestått . Strukturproblem och lågkonjunktur har tillsammanslett till ett osedvanligt stort antal varsel om nedläggningar eller andraförändringar i förelagen. Som en följd av denna utvecklinghar omkring 80000 arbetstillfällen försvunnitinom industrin, trots atl mycket betydande åtgärder satts in för alt möjliggöraför företagen alt behålla arbetskraften under lågkonjunkturen. Antalsmässigthar sysselsättningsminskningen inom industrin mer än väl balanserats genom enkraftig expansion inom den offentliga sektorn, huvudsakligen inom sjuk- ochåldringsvård, barnomsorg och undervisning. Det måste emellertid konstaterasatt utbyggnaden av de offentiiga tjänsterna endast till en mindre del harkunnat lösa sysselsättningsproblemen för de personer som berörts av industrinstillbakagång. Expansionen inom tjänstesektorn har främst möjliggjort enfortsatt ökning av den kvinnliga förvärvsverksamheten. För de äldre männens delhar förvärvsfrekvensen i stället minskat under hela den senaste tioårsperioden.Bl.a. beror detta på pensionsreformerna såväl vad gäller den allmännapensionsålderssänkningen den , som ändrade regler förförtidspensionering. Erfarenhetsmässigt vet man att detbland dem som friställs vid företags-nedläggelser eller andrastmklurförändringar finns en grupp av främst äldre och handikappade människorsom trots omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte på nytl kan fåeller behålla arbete på den reguljära arbetsmarknaden. För dessa grupper harsamhället fått gå in med betydande insatser i form av främst skyddadsysselsättning. Under konjunkturav-mattningen har efterfrågan på arbetskraftvarit låg. Detta i kombination med att de anställda som härden kortasteanställningstiden först fått lämna förelagen vid permitteringar o.dyl. har lettlill hög arbetslöshet bland dem som söker sig in på arbetsmarknaden,särskilt ungdomar. Lågkonjunkturens långvarighet haraccentuerat ungdomens problem på arbetsmarknaden. Delta gäller i särskilt höggrad ungdomar vilkas arbetsförmåga varit nedsatt p.g.a. arbetshandikapp. 1978/79:73 17 omvittnats hur arbetslöshet och utslagning frånarbetsmarknaden lett till isolering, psykiska och sociala problem oberoende avden enskildes ålder. Det är mot den bakgmnd jag härbeskrivit lätt atl förslå alt motståndet mot förändringar i näringslivet idagär större . Statliga subventioner till existerande industrier ärett allt vanligare krav vid hot om nedläggning av en industri. Denna reaktionmot förändringar bottnar i den otrygghet som följer med omställningama. Dettakan bara mötas med ett ökat ansvarstagande från företagens sida när det gälleratt trygga omställningar för den enskilde samt genom arbetsmarknadspolitiskastödåtgärder. Sysselsättningsutredningenkonstaterar att utslagningen från arbetslivet i princip sker på två sätt. Fördet första genom atl hela eller delar av arbetsplatsen läggs ned och att depersoner som är äldre och/eller har särskilda handikapp fär svårt att finna nyanställning. För det andra genom atl vissa arbetstagare slutar eller tvingassluta sin anställning därför alt arbetsuppgiftema inte är anpassade tillindividens förutsättningar. De största problemen vid företagsnedläggelser ellerdriftinskränkningar uppstår när företagen sysselsätter en stor del äldre ellerhandikappad arbetskraft som den lokala arbetsmarknaden där företagetfinns är begränsad. Om ett företag som har en stor deläldre arbetskraft lägger ner sin verksamhet och om det ärdominerande på en lokal arbetsmarknad blir utslagningen ofta mycket stor.Marginella förändringar i produktionsresultat och förluster för företag ellerdelar av företag skall enligt sysselsällningsutredningen ställas i relationlill de personliga tragedier och de stora samhällsekonomiska förluster som blirresultatet av en sådan nedläggning. Utredningen anser därför att man bördiskutera om del inte borde finnas möjligheter till mera systematiskasamhällsekonomiska bedömningar innan nedläggning görs.Om det vid en sådanbedömning står klart att samhällsekonomiska skäl talar för att bibehållaföretaget bör det enligt utredningen finnas tillgång till särskilda medel föratt finansiera en fortsatt verksamhet. Formerna för detta avser utredningenåterkomma till i sitt slutbetänkande. Jag finner utredningens tankegångarintressanta och vill erinra om alt statsmaktema i flera fall har gjortsärskilda insatser för nedläggningshola-de företag med utgångspunkt ibedömningar av delta slag. Utan att föregripa utredningensarbete vill jag för min del emellertid erinra om de problem som är förknippademed ett mer allmänt tillämpande av utredningens tankegångar. Som statensindustriverk påpekat i sitt remissvar är samhällsekonomiska kalkyler myckelsvåra att utföra med god precision. För det första är det svårt enbart att pekaut vilka typer av samhällsekonomiska konsekvenser som är att vänta p.g.a. enåtgärd, för det andra är det kanske ännu svårare att kvantifiera dessakonsekvenser. Inte minst viktigt att uppmärksamma i detta sammanhang är den konfliktsom kan föreligga mellan sysselsättningsbevarande insatser och målen för denlångsiktiga utvecklingen på arbetsmarknaden. Besväriiga gränsdragnings-2 RiLsdagen 1978179. Prop.1978/79:73 18 problem kan tänkas uppkomma när del gäller å ena sidanambitionen att bibehålla sysselsättningen vid ett befintligt företag på enort, och å andra sidan strävan att underlätta en fortsattproduktivitetstillväxt i näringslivet. Flera olika faktorer gör attexpansionen inom en sektor av näringslivet inte i full utsträckning kanutnyttjas för all ge sysselsättning åt personer som mister sina anställningar ien annan sektor. Det föreligger stora hinder av yrkesmässig art, där bl.a. detraditionsbundna uppfattningarna om yrkesval spelar in. Av stor betydelse ärnaturligtvis att de arbetstillfällen som tillkommer ofta är lokaliserade påannat sätt än de som försvinner. De studier som sysselsättningsutredningengjort visar t.ex. på ett klart samband mellan förtidspensionering ochrationaliseringen inom jord- och skogsbruket när denna inom vissa regionerinte kombinerats med tillräcklig industrialisering. Samma förhållande uppstårnär industrins tillbakagång inte ersätts med nya och för den berördaarbetskraften passande arbetstillfällen. De uppkomna effekterna avsysselsättningstillfällenas ojämna regionala fördelning och den bristanderöriigheten på arbetsmarknaden kan illustreras av statistiken överförtidspensionerade, som i stora drag utgör en spegelbild avsysselsätlningsförhållandena. De delar av landet som har lågsysselsättningsgrad har också en hög andel förtidspensionerade. Anledningarna till att utslagningenhar störst omfattning bland männen kan vara flera. Sysselsättningsutredningenpekar på atl männen i större utsträckning utsätts för hårda arbetsmiljöer.Vissa av de utsatta arbetena är typiskt manliga. Det gäller tunga arbeten medstor förslitning. De nya arbetena har kommit i yrkesområden som traditionelltrekryterar kvinnor. Tendenserna till utslagning i storstäderna kan ha andraorsaker bl.a. sociala problem till följd av mer eller mindre social isolering.Sysselsättningsutredningen har med instämmande av flertalet remissinstanserkonstaterat att arbetet med atl förbättra den fysiska och psykiska arbetsmiljönmåste byggas ut och göras mer systematiskt. Till hjälp i detta arbete börfinnas systematiska kartläggningar av arbetsmiljöer och arbetsuppgifternaskrav. En företagshälsovård inriktad på förebyggande och arbelsanpassandeverksamhet har mycket viktiga uppgifter. Jag kan för min del också heltansluta mig lill utredningens och många remissinstansers, däribland LO, TCO ochHCK, konstaterande att irygg-helslagstiftningen i hög grad bidragit till attminska utslagningen från förelagen av bl.a. äldre och arbetshandikappade. Jagåterkommer i det följande till lagstiftningsfrågorna. 3.1.2 Vem är arbetshandikappad? Sysselsättningsutredningenkonstaterar att förvärvsarbetet spelar en central roll när det gäller att formaförutsättningarna för sociala relationer, aktiviteter utanför arbetet.Utredningen utgår från att nästan alla människor har förmåga att bidra tillden gemensamma produktionen av varor Prop.1978/79:73 19 Jag anser, liksom min företrädare gjorde ipropositionen 1977/78:30, att det är svårt alt se någon bestämd gräns för hurliten en persons arbetsförmåga skall vara för att det inte skall vara aktuelltför samhället atl försöka lösa sysselsättningsfrågan i vid mening. Slutsatsenmåste därför bli att alla människor skall ha rätt till någon form avsysselsättning. När det gäller personer med mycket stor nedsättning iarbetsförmågan blir det närmast i form av sysselsältningsterapi med en glidandeskala över lill fullt deltagande i den ordinarie produktionen. Det räckerenligt min mening inte med att arbeta med de öppet arbetssökandearbetshandikappade. Ambitionen måste vara att förbättra samhälletsmöjligheterall stödja även de handikappade som är dolt arbetslösa, t.ex. bland deförtidspensionerade, så alt de kan erbjudas arbete. Sysselsättningsutredningenunderstryker atl de arbetshandikappade inte är en lätt definierad minoritet påarbetsmarknaden. Ett stort antal människor är eller riskerar att komma i ensituation där de kan behöva särskild hjälp och stöd för att få arbetsuppgiftemaanpassade efter sin förmåga eller möjligheter att utveckla sin förmåga. definition är den arbetshandikappad som på gmnd av fysiskt, psykiskt,förståndsmässigt eller socialmedicinskt handikapp har eller kan förväntas fåsvårigheter atl få eller behålla arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Remissinstansemas åsikter har gåttstarkt isär när det gäller definitionen av arbetshandikapp. SAF anser att man istället bör använda begreppet '"betingat arbetsför" föratt riktauppmärksamheten till vars och ens faktiska arbetsförmåga och understryka detrelativa i situationen. LO menar t.ex. atl definitionen är alltför statisk föratt belysa ett förhållande mellan individen och samhället. /SR betonar atthandikapp inte i och för sig är något generellt arbetshinder. DHR, HCK,m.fi. avstyrker utredningens förslag främst på den grunden allarbetshandikapp är omöjligt att definiera. För egen del har jag stor förståelseför de senare remissinstansernas inställning. Alla arbetstagare har någonbegränsning i sitt arbetsutbud. Det kan gälla begränsningar som hänför sig lillgeografisk rörlighet, ålder, utbildning osv. En person som varit borta frånarbetsmarknaden t.ex. på grund av hemarbete kan ha merbegränsningar i sina arbetsförutsättningar än en fysiskt handikappad person somfått en med hänsyn till handikappet adekvat yrkesutbildning och praktik. En människasarbetsförutsättningar beror också på förhållandena pä arbetsplatsen, inteminst när del gäller arbetsanpassning, arbetsmiljö osv. Det är från dessautgångspunkter föga meningsfullt att definitionsmässigi försöka slå fast vilkamänniskor som är arbetshandikappade. Enligt min mening måste alla människor somär i behov av samhällets service för att få och behålla ett arbete få den hjälpsom behövs oavsett om de i formell mening kan betraktas som arbetshandikappadeeller inte. Detta utesluter självfallet inte att vissa stödformer kan behövaförenas med villkor som innebär att målgruppen inom arbetskraften definieras. Prop.1978/79:73 20 Jag anser också atl rätten tillsådan hjälp bör understödjas av ett erkännande av den positiva insats för detgemensamma folkhushållet som även gravt handikappade personer kan bidra med omde ges möjligheter att delta i arbetslivet. Insatsens storlek måstenaluriigtvis, som utredningen framhåller, variera med hänsyn till den enskildesförutsättningar; delta gäller ju även för den arbetskraft som sysselsätts utansärskilda åtgärder från samhällets sida. När del gäller de grupper avhandikappade som inte kan få arbete utan särskilda insatser, bör det varasamhällets uppgift att se till att rätten till arbete så långt som det ärmöjligt manifesteras i sysselsättning som är meningsfull även i den bemärkelsenatl den medför ett positivt resurstillskott till samhällsekonomin. Det är uppenbart atl den enskildesmöjligheter att få arbete är beroende bl.a. av de insatser samhället gör föralt undanröja hinder för att en anställning skall komma till stånd, antingenpå den öppna marknaden eller i särskilt anpassade arbetsformer. Men det ärockså viktigt alt understryka atl dessa insatser frigör resurser somannars inte skulle tas tillvara. De kalkyler över desamhällsekonomiska konsekvenserna av olika insatser som utredningen redovisartyder på att dessa åtgärder också kan vara lönsamma sett i ettsamhällsekonomiskt perspektiv. Detta måste dock ses i relation till de merövergripande sysselsättningspolitiska mål för arbetshandikappade som jag härhar angeit. När jag i del följande använderbegreppet arbetshandikapp får det, mot bakgmnd av vad jag här har sagt, inteses som någon definition, utan närmast som en avgränsning av den krets avarbetssökande som p.g.a. psykiska, fysiska, intellektuella eller socialahandikapp har sådana begränsningar i sina arbetsförutsättningar att de för attkunna hävda sig mot andra arbetssökande, måste ges möjligheter till särskildaekonomiska och andra stödåtgärder. Med hänsyn till behovet avuppföljningar av arbelsmarknadspoliliska insatser finns det också skäl allbibehålla särskilda statistiska redovisningar av arbetssökande medarbetshandikapp liksom över förmedlingens insatser för dessa gmpper. Jagräknar med atl del melodutvecklingsinstitul som föreslås i det följande skallsöka få lill stånd system för uppföljning och utvärdering av olika insatserför svårplacerade på arbetsmarknaden. 3.2 Den reguljära arbetsmarknaden I det föregående har jag belyst denändrade inriktning som arbetsmarknadspolitiken fått från att ha gällt fullsysselsättning för dem som redan tillhörde arbetskraften till att också avseaktivering av grupper som står utanför och i vissa fall inte själva aktivtsöker arbete. Vi talar nu om allas rätt till arbete. Vi har under en lång följdav år haft en ökning av antalet personer i arbetskraften om än i något avmattadtakt under de senaste årens dämpade konjunktur. Det är angeläget atlsysselsäitningsnivån ock- Prop.1978/79:73 21 så fortsättningsvis höjs, så atl resurserna hos de gruppersom slår utanför arbetslivet i ökad utsträckning kan tas till vara. Avavgörande betydelse härvidlag är atl näringslivet utvecklas på sådant sätt allfler arbetstillfällen kommer till stånd på den reguljära arbetsmarknaden. har bl.a. i samband medbehandlingen av propositionen 1977/78:30 uttalat att insatserna för dearbetshandikappade i allt högre grad måste inriktas på alt finna lösningar påden reguljära arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningen harbreddals och byggts ut och kommit att bli ett instrument som effektivt når degrupper som har det största utbildningsbehovet.