prop · G20328 · 1978-12-31 00:00:00 — Enligt utredningen föreligger ett direkt sambandmellan den tid som förflyter från det att en fordran på skatt, tull elleravgift uppkommer och till dess den får drivas in samt omfattningen av detallmännas föriuster. Ju som går desto större är risken attgäldenären avsiktligt gör sig egendomslös eller försätter sig i en sådanekonomisk situation att han inte kan betala fordringen. Tidsfaktorn har därfören negativ inverkan på uppbördsresultatet. Risken för att gäldenären skallvidta obehöriga åtgärder med sina tillgångar är vidare enligt utredningensärskilt stor då det vid revision eller annan granskning upptäcks att han harlämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter I syfte att dra undan skatt. Menäven när den skattskyldiges uppgifter frångås ulan att han avsiktligt harlämnat oriktiga uppgifter finns enligt utredningen en viss risk för att haninte kommer att kunna betala fordringen eftersom han inte räknat med den nyauppgiften. Utredningen redogör även för olika typer av metodersom den skatt- eller avgiftsskyldige använder sig av för att göra sin egendomoåtkomlig för det allmänna. Han tillåter t. ex. att hans tillgångar tas ianspråk av andra borgenärer som säkerhet för kredit genom företagsinteckning.Han överiåter sina fordringar på företag som mot kredit övertarfordringsrätten. Han "leasar" alla de föremål han använder i sinförvärvsverksamhet. Inför förestående konkurs betalar han privaträtlsliga skulderföre skatterna eller avgifterna för alt på så sätt inte skada sina framtidakreditmöjligheter. Sanktionshotet och möjligheterna till återvinning är enligtutredningen inte tillräckliga för att hindra sådana förfaranden. Utredningenframhåller vidare att skattskyldiga har blivit ettmedel att bil kvitt sina skulder till det allmänna. Ofta avhänder de sigegendom före konkursinträdet eller tömmer sina bolag på tillgångar genomcivilrättsliga rättshandlingar med andra fysiska eller juridiska personer. 1flertalet fall är det närstående personer till de skattskyldiga eller av demdominerade förelag som är motpart I transaktionerna. Dessa arrangemang, somsyftar till att urholka verkningarna av förestående Prop.1978/79:28 61 exekutionsrättsligaåtgärder, orsakar det allmänna stora förluster. Konkurs-ansökningarna frånkronofogdemyndigheterna resulterar också oftast i s. k. fattigkonkurser. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att delallmänna gör omfattande föriuster vid uppbörden av skatter, tullar ochavgifter. Väsentliga orsaker till detta förhållande är den långa kredit somnuvarande uppbörds-och indrivningsrutiner erbjuder samt skatlegäldenärernas ökadebetalnings-motstånd. Den nu angivna utvecklingen på uppbörds- ochIndrivningsområdena måste enligt utredningen följas med största uppmärksamhet.Av rättvise- och jämlikhetsskäl menar utredningen att det Inte kan godtas attskatt- eller avgiftsskyldiga genom illegala dispositioner med sin egendomförsätter sig i sådana situationer att de inte kan fullgöra sinabetalningsskyldigheter gentemot det allmänna. En grundläggande förutsättningför medborgarnas ansvarskänsla inför beskattningssystemet är enligtutredningens uppfattning att var och en betalar sin del av de utgifter somriksdagen har beslutat. Utredningen framhåller att de påtalademissförhållandena även har en negativ psykologisk effekt pä de tjänstemän somarbetar med kontroll, uppbörd eller indrivning. Arbetsuppgifterna framstår fördem som meningslösa om den skaltskyldige redan i ett inledandeskede av en revision gör sig av med sin egendom utan alt detta kan förhindras.Reaktioner av sådant slag är särskilt allvariiga på granskningsområdet. Denutökade kontrollverksamheten som pågår skulle enligt utredningen många gångerbli ett slag I luften om inte det allmänna får erforderiiga instrument för attsäkra det resultat som granskningen medför. Med hänsyn tili nu angivna förhållanden konstaterarutredningen att det föreligger ell behov av rättsliga instrument som avser attsäkerställa betalningen av del allmännas fordringar på skatt, tull och avgift.För att tillgodose behovet kan enligt utredningen olika lösningar övervägas. Enmetod är att utvidga det solidariska betalningsansvar, som redan finns inombeskattningssystemet till att omfatta fler typer av betalningssituationer. Enannan är att skapa ett snabbare och mer effektivt uppbördsförfarande med ökademöjligheter till preliminära beskattningsåtgärder. Ytterligare en metod är attförbättra det allmännas ställning vid exekution på grund av skatte-, tull-elleravgiftsfordringar. Vid sidan av dessa lösningar finns enligt utredningensuppfattning ett klart uttalat behov av processuella åtgärder för attsäkerställa betalningen av det allmännas fordringar. Utredningen erinrar idetta sammanhang om att det allmänna i flertalet länder - även de nordiska-förfogar över denna typ av säkerhetsåtgärder. 1 många fall är dessa förenademed förmånsrätt. Enligt utredningens mening bordet allmänna ha likastora möjligheteratt säkra betalning av en offentligräitslig fordran som enenskild borgenär har i fråga om en civil fordran. Det får därför enligtutredningen anses motiverat att tillföra det allmänna processuella medel föratt säkra utfallet i skatte- och avgiftsprocessen. 1978/79:28 62 6.2Utformningen av bestämmelser om säkerhetsåtgärder 6.2./A/lmän/ När det gäller frågan hur bestämmelsema omsäkerhetsåtgärder I skatte-och avglfisprocessen lämpligen bör utformasuppehåller sig utredningen till en början vid avvägningen mellan de olikaIntressen som bör beaktas vid den här typen av lagstiftning. Enligt utredningen bör bestämmelserna utformas påså sätt att de kan tillämpas endast I de situationer där det är absolutpåkallat från allmän synpunkt. Genom denna avvägning menar utredningen att denenskildes befogade Intressen får anses vara tillgodosedda. Utredningen fäster I detta sammanhanguppmärksamheten på all skaite-mässiga synpunkter ibland bör stå tillbaka förandra samhällsintressen. Detta är enligt utredningen i linje med det allmännasunder senare år ökade Insatser gäldenärer med finansiella svårigheter. Haren gäldenär ådragit sig betydande skatteskulder kan det enligt utredningen ändåvara försvariigl från samhällsekonomisk synpunkt alt inte tvinga fram enskattebetalning som medför att gäldenärens situation försämras. Från fall tillfall får enligt utredningen avgöras om tvångsmedel skall användas eller om manbör uppskjuta eller rent av avslå från dem. Rättssäkerheten kräver enligt utredningen vidarealt mål, vari säkerhetsåtgärd har beslutats behandlas med största skyndsamhet.Utredningen uppger att den har diskuterat att Införa tidsbegränsadesäkerhetsåtgärder av den typ som finns i den finska lagstiftningen men att denhar avstått från en sådan lösning. Anledningen härtill är den mer tidskrävandeprocess som förekommer i vårt land saml den omständigheten att den skatt-,tull- eller avgifisskyldige förhalar processen. Det är enligtutredningen emellertid självklart att mål, vari betalningssäkring beslutas börbehandlas skyndsamt och med förtur. Frågan om förtur bör enligt utredningensmening lösas i administrativ ordning. De fiskala intressena kommer enligt utredningenstarkast till uttryck i framför allt två olika situationer. Säkerhetsåtgärdernabör erbjuda skydd mot betalningssabotage men även minska den kreditrisk detallmänna måste ta i massärendeprocesser av förevarande slag. Hänsynen tilldessa intressen kräver enligt utredningen att åtgärden måste kunna sältas in såsnart en fordran på skatt, tull eller avgift föreligger, således i åtskilligafall långt innan debitering kan äga rum. Åtgärden bör enligt utredningen avsesåväl fast som lös egendom. För att tillgodose de fiskala säkerhetsaspekternabör vidare ett snabbt förfarande användas utan att för den skull kravet pårättssäkerheten ställs tillbaka. Åtgärden bör enligt utredningen slutligenerbjuda ett visst skydd mot anspråk som riktas mot gäldenärens egendom frånandra borgenärer. Medhänsyn till nu angivna förhållanden föreslår utredningen att en Prop.1978/79:28 63 särskildtyp av säkerhetsåtgärd som tillgodoser de nu nämnda synpunkterna tillförsskatte- och avglfisprocessen. Enligt utredningen bör den föreslagnasäkerhetsåtgärden ges en särskild beteckning-betalningssäkring-eftersom den Iväsentliga avseenden föreslås få en annan utformning än de traditionellasäkerhetsåtgärderna i civil- och straffprocessen. Vidare talar enligtutredningen starka skäl för au det föreslagna institutet bör placeras i ensärskild lag. Säkerhetsåtgärdens speciella karaktär och den omständigheten attden är avsedd att användas endast I offentligrältsliga sammanhang av särskildart gör att bestämmelserna om åtgärden inte bör föras In i UL. Denna lagreglerar huvudsakligen exekution på det privaträttsliga området. Det vorelikaså olämpligt, anser utredningen, om regler om processuella tvångsmedel förskatte- och avgiftsprocessen togs in i UBL. Att föra in bestämmelsema i FLeller FPL är enligt utredningens mening inte heller ändamålsenligt eftersom insiliuieifår användas endast I syfte att skydda betalning av skatt, tull eller avgift.Utredningen föreslår därför alt bestämmelserna tas in I en särskild lag benämndbetalningssäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen. 6.2.2Förslaget till beialningssäkiingslag för skatte- och avgiftsprocessen 6.2.2,1Tillämpningsområde m, m. Enligt utredningen bör lagen utformas på så sättatt den får ett vidsträckt tillämpningsområde inom ramen för skatte-, tull- ochavgiftssystemen. Praktiska skäl talar för att lagen bör kunna tillämpas vid allstatlig uppbördsverksamhet, oavsett vilken skatt, tull eller avgift det ärfråga om. Även på vissa områden där det inte föreligger ett lika påtagligtbehov av betalningssäkring bör man ha möjlighet att i enstaka fall tillgripa åtgärden.Det är dessutom önskvärt att åtgärden kan användas I de fall där säkerhetsåtgärderenligt BSL kan förekomma. Enligt utredningen kan man Inte bortse från dengynnsamma inverkan på skattemoralen i allmänhet som ett enhetligt system avsäkerhetsåtgärder medför. Med hänsyn till nu angivna omständigheter föreslårutredningen att bestämmelserna om lagens tillämpningsområde utformas så altlagen kan komma till användning inom i princip hela området för skatter, tullaroch avgifter. Lagiekniskt sker detta genom en förklaring av vilken typ av detallmännas fordran som får säkerställas genom betalningssäkring och mot vilkengäldenär åtgärden får riktas. Fordran som kan komma i fråga är I första handfordran på skatt, tull eller avgift som anges i 1 S förstastycket lagen(1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m. m., LFS. Detta lagrumföreslås ändrat på så sätt att det kommer att omfatta även fordran på arvs- ochgåvoskatt. Itillämpningsområdet föreslås vidare Ingå förseningsavgift, skattetillägg 1978/79:28 64 ellerliknande avgift som avser skatt, tull eller avgift enligt 1 i; första stycketLFS samt ränta eller avgift som utgår I samband med uppbörd eller Indrivning. Slutligenföreslår utredningen att lagen skall vara tillämplig beträffande det allmännasfordran mot den som genom myndighets eller domstols särskilda beslut kan kommaatt bli betalningsskyldig för annans skatte- eller avgifts-skuld. Lagteknlsktanges detta av utredningen genom en förklaring av vad som enligt den föreslagnalagen bör förstås med begreppet gäldenär. Enligt utredningen skall som gäldenäranses den som har ålagts eller enligt lag kan åläggas betalningsskyldighet förfordran. Innebörden härav är enligt utredningen att betalningssäkring kanriktas dels mot alla subjekt som enligt normal debiteringsrutin direkt på grundav tillämpliga författningsbestämmelser skall betala skatte- elleravgiftsfordringen och dels mot den som enligt särskild föreskrift-t. ex. 75 5resp. 77 a S UBL, 48 a S ML och 27 a ij FKL-av myndighet eller domstol harålagts betalningsskyldighet eller kan komma alt åläggas sådant ansvar förannans skatte- eller avgiftsskuld. Under rubriken "beslut" i lagförslagetbehandlar utredningen villkoren för beslut om betalningssäkring ochförutsättningarna för behörighet att besluta om sådan åtgärd. Enligt utredningen skall två grundläggande villkorvara uppfyllda för att beslut om betalningssäkring skall få fattas. Det enavillkoret hänför sig fill fordringen och det andra till gäldenärens vilja ochförmåga att betala fordringen. Det första villkoret för att betalningssäkringskall fa beslutas är enligt utredningen att det allmänna har en fordran påskatt, tull eller avgift mot en bestämd gäldenär. Åtgärden far tillgripas frånden tidpunkt då fordringen har uppkommit. Är fordringen ännu inte fastställd avmyndighet eller domstol skall den bestämmas med hänsyn till det belopp som pågrund av föreliggande omständigheter skäligen kan antas bli påfört gäldenären.Vidare krävs enligt förslaget I princip att fordringen skall vara av betydandestoriek. 1 specialmoliveringen till lagförslaget behandlarutredningen ingående de frågor som kan tänkas uppkomma vid prövningen av enfordrans existens och omfattning. Utredningen skiljer därvid mellan fastställdafordringar och icke fastställda fordringar. är en fordran fastställd när den Inom det ordinarie Prop.1978/79:28 65 förfarandetsram har debiterats eller på däremot svarande sätt har bestämts till beloppet.Detta gälleräven i det fall, då beloppet beräknas på grundval av etttaxeringsbeslut eller liknande. En fordran på statlig Inkomstskatt, somberäknas med ledning av resultatet från den åriiga taxeringen är enligtutredningen fastställd först när lokal skattemyndighet har skrivit underdebiteringslängden. En fordran på mervärdeskatt är däremot fastställd så snarten I föreskriven ordning upprättad deklaration har kommit beskattningsmyndighetentillhanda. Vid betalningssäkring för att säkra betalning avfastställd fordran skall enligt utredningen endast en formell kontroll avdebiteringsmyndighetens beslut vara behövlig. Det skall således inte krävas attbeslutsfattaren företar någon bedömning av den fastställda fordringen i frågaom grund eller belopp. Vad därefter angår fordran som ännu inte harfastställts är utredningen av den uppfattningen att beslutsfattaren mer ingåendeskall pröva sakförhållandena. Denne har nämligen då att självständigt bestämmadels huruvida det finns grund för fordringen dels ock vilket belopp som pågrund av föreliggande omständigheter skäligen kan antas bli påfört gäldenären. Fråganom det finns grund för fordringen skall enligt utredningen avgöras efter demateriella och processuella bestämmelser, som gäller vid fastställelse avfordringen inom det tillämpliga beskattningsförfarandets ram. Del skall därvidskäligen kunna antas att föreliggande omständigheter grundar skatte-, tull-eller avgiftsskyldighet för en viss person. Även när det gäller att fastställa storieken av denfordran som avses att säkerställas skall enligt utredningen beslutsfauarengmnda sitt ställningslagande på en skälighetsbedömning. Därvid bör enligtutredningen de riktlinjer, efter vilka skälighetsprövnlng i ärenden omskönstaxering och skönsuppskattning sker, kunna vara till ledning. Det mått av bevisning som det allmänna skallprestera för att beslut om betalningssäkring skall få fattas är enligtutredningen avhängigt av hur långt en eventuell granskning eller i förekommandefall taxering eller fastställelse av avgiftsunderiag har framskridit. Denomständigheten att den skatt-, tull-eller avgiftsskyldige har brustit i sinuppgiftsplikt gentemot beskattningsmyndigheten har därvid betydelse. Enfordran som ännu inte har fastställts kan enligt utredningens uppfattning ändåutan att någon egentlig prövning företas med mycket hög grad av sannolikhetbestämmas till såväl grund som storlek. Finns det exempelvis etttaxeringsbeslut, där underiaget för en kommande debitering har bestämts, harbeslutsfattaren endast att räkna ut fordringens storiek, Samma tillvägagångssättkan i regel användas om deklaration eller annan skriftlig uppgift, som skallligga till grund för beskaUningsmyndighetens handläggning finns tillgänglig. Omden granskade inför beskattningsmyndighelen eller beslutsfattaren har medgettatt tidigare lämnade uppgifter har varit felaktiga krävs enligt utredningen inteheller mer ingående överväganden. 5 Ri/csdagen 1978/79. I sam/. Prop.1978/79:28 66 Har grundmaterial tagits fram under en kontroll avhur den skatt-, lull-eller avgiftsskyldige har fullgjort sin uppgiftsplikt börenligt utredningen en försiktigare bedömning göras av beslutsfattaren. Har dengranskade beretts tillfälle att yttra sig över resultatet av granskningen kanbeslutsfattaren enligt utredningen oftast göra sin bedömning med godsäkerhetsmarginal. Särskilt gäller detta om den granskade har vitsordatriktigheten av gjorda iakttagelser eller underiåtit att komma in mederinringar. Det förekommer emellertid att grundmaterialet i det inledandeskedet av en revision eller annan granskning ar mer eller mindre ofullständigt.Det kan vara fråga om iakttagelser från granskningsmannens sida som förmedlastill beslutsfattaren genom en summarisk muntlig eller skriftlig rapport. Hargranskningsmannen varit I kontakt med den granskade och denne vägrat att yttra sigeller lämnat undvikande svar på granskningsmannens frågor är enligtutredningens uppfattning detta förhållande sammantaget med kontrolluppgifterfrån tredje man inte sällan tillräcklig grund för en skälighetsbedömning avfordringsanspråket. Betalningssäkring skall enligt utredningen komma till användning för au säkra fordringar som hänför sig tillrättshandlingar under avslutade beskattningsperioder. Har beskatlningsperiodenännu inte gåu till ända kan fordringen mer sällan fastställas med tillräckliggrad av säkerhet eftersom den kan neutraliseras av senare företagnarättshandlingar. Enligt utredningen kan dock fall tänkas där omständigheternatalar för att det inte finns några möjligheter att genom t, ex,bokslutsdispositioner kvitta ut den uppkomna ökningen av skatte- elleravgiftsunderlaget, 1 sådana situationer skall betalningssäkring i princip faanvändas. Betalningssäkring föreslås även kunna beslutas motden som efter särskild prövning av myndighet eller domstol kan förklarasbetalningsskyldig för annans skatteskuld även om denna prövning ännu inte harägt rum. Förutsättning härför är att det på grund av föreliggandeomständigheter skäligen kan antas att fordringen kommer att påföras den motvilken säkerhetsåtgärder riktas. Som ytteriigare en förutsättning förbetalningssäkring föreslår utredningen att den fordran som åtgärden avser altskydda skall uppgå till betydande belopp. I undantagsfall får betalningssäkringdock beslutas I fråga om icke betydande fordringar. Detta får ske om särskildaskäl föreligger. Enligt utredningen bör det ankomma pårättstillämpningen att avgöra vad som skall avses med "betydandebelopp". Utredningen anser emellertid att viss vägledning i frågan kan fåsgenom den praxis som har utvecklats beträffande motsvarande uttryck I 5 §skattebrottslagen (1971:69), SkBL. Med uttrycket "särskilda skäl" bör enligtutredningen förstås uppenbara fall av betalningssabotage. Det andra grundläggande villkoret för att ettbeslut om betalningssäkring skall få fattas är enligt förslaget att det skallföreligga särskild risk för att gäldenären inte kommer att betala den fordransom beslutet avser att Prop.1978/79:28 67 säkerställa.Risken skall vara av konkret natur dvs. kunna konstateras I det aktuellafallet. Enligt utredningen bör det gå att mednågoriunda säkerhet avgöra om gäldenären avser att undandra sig sinbetalningsskyldighet. Har han medvetet sökt dra undan skatt från del allmännagenom att lämna orikliga eller bristfälliga uppgifter vid deklarationen ellerpekar omständigheterna på att han håller på eller planerar alt göra sinegendom oåtkomlig för exekution är riskvillkoret uppfyllt. Betalningssabotagebehöver Inte föreligga för att beslut om betalningssäkring skall få meddelas.Finns det en konkret risk för att gäldenären vid ett kommande uppbördstillfälleinte kommer att kunna betala sin skuld - han har med eller utan avsikt försattsig I en sådan ekonomisk situation - är villkoret även uppfyllt. Genom enallmän bedömning av gäldenärens ekonomiska läge för den närmaste framtiden börman enligt utredningen i regel kunna slå fast om denne kommer att betalafordringen. Olika faktiska omständigheter som rör hans person och ekonomi fårdärvid ge vägledning. Redan det faktum att fordringen betydligt överstiger vadgäldenären normalt bmkar vara skyldig i skatt, tull eller avgift kan enligtutredningen ofta medföra att risken är tillräckligt uttalad, särskilt omgäldenären tidigare visat sig betalningsovillig eller om han har försökt undgåsina betalningsförpliktelser. Betalningssäkring får enligt förslaget tillgripasända till dess den fordran åtgärden avser att säkerställa betalas ellerpreskriberas. Åtgärden skall nämligen hävas först när den inte längre behövsför att säkerställa fordringen. Detta inträffar enligt utredningens uppfattningnär utmätning för fordringsbeloppet har vunnit laga kraft. Det förhållandetatt fordringen har tagits upp på restlängd hindrar således inte ett beslut ombetalningssäkring i fråga om fordringen. Enligt förslaget skall ett beslut ombetalningssäkring hävas, helt eller till viss del, om åtgärden intelängre behövs för att säkerställa betalning av fordringen eller om eljest skälför beslutet Inte längre föreligger. Beslut om betalningssäkring skall enligtutredningen upprättas skriftligt och lämnas till gäldenären mot bevis senastvid förrättningen för verkställighet. Om detta inte kan ske skall beslutetdelges gäldenären genom den verkställande myndighetens försorg. Genom dennabestämmelse menar utredningen att myndigheterna får möjlighet alt dröja medunderrättelsen om beslutad betalningssäkring till den tidpunkt närverkställighet sker. Enligt utredningen kan ett sådant förfarande tillämpas omdet finns risk för betalningssaboiage. 1 övrigt skall enligt utredningen om kommunikation med part gälla vid beslutsfattandet. Prop.1978/79:28 68 6.2.2.2.3Behörighet att besluta om betalningssäkring Behörighet att besluta I fråga om betalningssäkringbör enligt utredningen ges ål den myndighet som har alt föra det allmännastalan I mål om den fordran som beslutet avser all säkerställa. Genom alt läggabeslutanderätten på myndighet uppnår man enligt utredningen den fördelen attåtgärden kan beslutas och sättas in med skyndsamhet. Detta menar utredningen ärvärdefullt då sådana situationer kan förväntas bli vanliga där även ett mindredröjsmål kan medföra att ålgärden blir utan verkan, t. ex. i samband med revisioneller annan granskning. De flesta beslut som rör skatter, tullar och avgiftermeddelas även av myndighet i första Instans. Beskattningsmyndigheterna fårvidare anses vara väl Insatta i frågor av beskattningsnatur. Ytteriigare enomständighet som enligt utredningen talar för alt lägga beslutanderätten påmyndighet är att denna lösning gör det möjligt att koppla prövningen avsäkerhetsåtgärden till handläggningen av målet i huvudsaken. Med hänsyn till nu angivna förhållanden föreslårutredningen att beslut om betalningssäkring och om hävande av sådan åtgärdskall fattas av den som har att föra det allmännas talan i mål om den fordranbeslutet avser. Om särskilda skäl föreligger får dock annan tjänstemanförordnas au fatta sådant beslut. Med benämningen "den som har att föra detallmännas talan I mål om den fordran beslutet avser" menar utredningen densom för del allmännas räkning har att vid myndighet eller inför domstol föraprocess om fordringen eller den som har motsvarande uppgifter i fråga om fordringensunderiag. På den direkta beskattningens område innebär detta attbetalningssäkring beträffande slutlig och tillkommande skatt, som debiteras pågrundval av taxering eller eflertaxering, beslutas av den som har att föra delallmännas talan I laxeringsmålel eller, om talan ännu inte har väckts, skulleha rätt att föra talan i ett sådant mål angående fordringen. När det gällerfordran på preliminär skatt skall däremot den befattningshavare ha kompetensatt fatta beslut som skall föra det allmännas talan i fråga om skattensdebitering.