prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — I sådana fall dä de skulle kunna marknadsföras ochtillgodogöras individuellt, avser den offentliga produktionen vanligen attskapa ett annat innehåll och åstadkomma en annan omfattning och fördelning änsom skulle komma lill direkt uttryck i hushållens preferenser och efterfråganpå en marknad. Den offentliga produktionen kräver i eu sådani system offentligainvesteringar baserade på andra gmnder än marknadsbetingadelönsamhetskriterier. Dåden offentliga produkiionen endast i begränsad utsträckning finansieras genomavgifier för nylQandet av de Qänster den avkastar, måste den offentligasektorn anskaffa medel på annat sätl. Det sker huvudsakligen genom denbeskattningsrätt som staten och kommunerna har. Genom denna kan det offentligadra in inkomster frän den privata sektorn och därmed minska den privalaefterfrågan för atl skapa samhällsekonomiskt utrymme för sin egen produklion.Som ett alternativ eller komplement kan sådant utrymme skapas genom upplåningpå k red i t mark nåden sora tränger ut finansieringen uv privata investeringaroch kanske också via räntan stimulerar till ökal privat sparande. Förutom attpåverka fördelningen mellan offentlig och privat användning av resursema kandet offenlliga genora olika indirekta skatter och subvenlioner ulöva ettbetydande inflytande på den privata förbmk-ningens inriktning. Utöverdessa allokeringspolitiskt motiverade offentliga inkomsler och ulgifteranvändes även beskattningen tillsammans med varierande former avinkomstöverföringar tillbaka lill den privata sektorn som instmment för alluppnå olika fördelningspolitiska målsättningar för den ekonomiska politiken. Prop.1978/79:165 200 1den offenlliga sektorn intar kommunerna en mellanställning i förhällande tillstaten och den privala sektom. Kommunema har liksom staten be-skaitningsrättmen lånefinansieringen är liksom för den privata sektorn beroende påförhållandena på kreditmarknaden och utgör en osäkerhetsfaktor i planeringen.För statens utgifter föreligger däremot inte motsvarande finansiella restriktioner.Statens avvägning av inkomster och utgifter och dess upplåningspolitik bestämsi stället av att de allokerings- och fördelnings-politiska målen skall uppnåsinom ramen för samhällsekonomisk balans. 1ovan angivna perspektiv har staten en central roll för bestämning av såvälefterfrågans totala storlek som dess fördelning på offentlig och privatförbrukning, på inveslering och konsumtion och mellan olika privala enheter.Genom olika former av bidrag och lån kan staten även påverka kommunernas förbmkning.Någon fullständig kontroll av efterfrågan är det dock inte fråga om utan staienarbetar huvudsakligen genom att med olika incitament påverka efterfrågan ochdess fördelning. Diskussionenovan har visal att den ekonomiska politiken är av avgörande betydelse förrealkapitalbildningen. Stabiliseringspolitiken bestämmer sålundakapitalbildningens totala storlek dels genom atl skapa det nödvändigarealekonomiska utrymmet, dels genom att påverka investeringsinciiamenten så attutrymmet fylls ut mom ramen för en balanserad ekonomisk tillväxt. Hurnämnda utrymme tas i anspråk är en allokeringspolitisk fräga. Vilka medel somdärvid utnyujas bestämmer i stor utsträckning realkapitalets sammansättning ochkvalitet, dvs. effektiviteten i resursallokeringen. De flestaekonomisk-politiska åtgärder har såväl stabiliseringspolitiska som allokerings-och fördelningspoliliska verkningar. Åtgärderna kan emellertid primärt varainriktade på atl uppnå det ena eller andra slaget uv verkningar. Ofta kun detdärvid vara nödvändigt med kompletterande ätgärder för att så längt möjliglneutralisera ej önskvärda sekundära elTekier. Bosladspoliliken,regionalpoliliken och näringspolitiken kan väl huvudsakligen anses syfta tillatt påverka resursemas fördelning i samhällel. Bostadspolitiken är inriktad påalt goda bostäder skall kunna tillhandahållas till rimligt pris, såsom en av degmndläggande fömtsättningama för att samhället socialt selt skall fungera väl.För alt detla mäl skall kunna uppfyllas krävs att bostadsbyggandet ges störreutrymme i realkapitalbildningen än som skulle vara fallel utan ingrepp imarknadsmekanismen. Regionalpolitiken syftar i försia hand lill atl åstadkommaen jämnare geografisk fördelning av resursema medan de näringspolitiskainsatserna främsi avser att styra strukturomvandlingen och den tekniskautvecklingen och därmed påverka realkapitalets fördelning på olikanäringsgrenar och branscher. Åtgärder inom nämnda områden har ocksåfördelningspoliliska effekier. Åtgärderinom dessa tre politikområden är i regel expansiva till sin karaklär och kräverdärför ofta motverkande siabiliseringspoliiiska åtgärder. I många fall sättesdock åtgärderna in i lägen av konjunkturavmattning t. ex. för att stödjakrisdrabbade företag eller branscher och ge andmm för atl genomföra densanering som behövs för all göra dem konkurrensdugliga på längre sikl.Gränslinjen mellan å ena sidan närings- och även regionalpolitik och. Prop.1978/79:165 201 åden andra, en selekliv stabiliseringspolitik för att öka resursutnyiQandet ochhålla uppe sysselsättningen blir i sådana fall ofta svår atl dra. De somförordar en mer generellt verkande politik i sådana sammanhang har seil en farai all de kortsiktigt sysselsättningsstödjande ätgärderna tar överhanden i enUlsiräckning som försämrar effekiiviieten i resursallokeringen på längre siktgenom att "frysa" den existerande strukturen. Det framhålles ocksåatl risker föreligger för atl siödei av vissa förelag leder lill ensnedvridning av konkurrenslörhållandena så alt annars bärkraftiga förelagslönsamhet försämras. Istort innebär den allokeringspolitik som beskrivits en medveten strävan till enannan sammansättning av realkapitalet än vad som skulle framkomma i en renmarknadsekonomi i syfte att uppnå beslämda ekonomisk-politiska målsättningar.Den mer offensiva näringspolitiken i motsats till den närmast ovan beskrivnaverkar dock snarare med än mot marknadskraflema. Man försöker påskyndastmktumtvecklingen, så att omställningar görs innan kris-lillsiånd har utlösts,och förkorta steget till kommersiell tillämpning av lekniska innovationer. Eumedvetet avsteg från en marknadsbesiämd fördelning av realkapitalet sker ocksåför de offentliga investeringar, som inte anses lämpliga eller möjliga au bedömasefter vanliga ränlabililelskalkyler. Del innebär inte atl det är mindreväsentligt att finna kriterier för avvägning av dessa inbördes och på"marginalen" gentemot övrig kapitalbildning. Nuangivna allokeringspolitiska inslag kan knappast kritiseras för att de inteleder till en ur marknadssynpunkt optimal fördelning av kapitalresurserna.Ätgärderna avser ju just att åstadkomma avvikelser från en sädanresursfördelning. Däremot kan man givetvis hysa olika uppfattning om vilkamålsättningar som bör uppställas för den ekonomiska politiken. Störretveksamhet kan man kanske inta till de allokeringsmässiga ef fekterna av olikaregler för beskattning av kapitalinkomster. Dessa är huvudsakligen utformadeutifrän fördelningspolitiska överväganden utan att effekterna på sparande ochinvestering lill fullo beaktas. Riskema för inte avsedda allokeringseffekiertorde också ha ökat lill följd av att reglema inte varil anpassade till deninflatoriska utveckling som ägl mm . Kreditpolilikenoch krediimarknaden är en integrerad del av den politik och de mekanismer sombeskrivits ovan. Ett beslående inslag i kriiiken av den sedan 50-ialets böQanförda kreditpoliliken har, utöver att den ansetts för stram, varitatt den innehållit ett alltför stort element av kreditransonering och atl dettalett till ogynnsamma effekter på resursallokeringen. Lågräntepolitiken under40-talet hade medfört att bankema kunnat expandera sin utlåning kraftigt genomutförsäljning av sina stora innehav av statsobligationer. böQaninfördes olika likviditets- och placeringsregler för att med bibehållenförhållandevis iåg ränta förstärka restriktiviteten i kreditpolitiken ochirygga bosiadsfinansieringen. Det ökade ransoneringselement som då uppstod, harsedan funnits kvar även efter övergången lill en röriigare räntepolitik. a. ses mot bakgmnd av att trots en trendmässigi stiganderänteutveckling har del ändå i realränlelermer varit fråga om enlågräniepolitik. Inslaget av ransonering har naturiigen varit påtaglig underhögkonjunktur även om räntan då nått Prop.1978/79:165 202 Under konjunkiuravmatlningar har det däremoi knappast varit frågaom mer än en "normal" otillfredsställd kreditefierfrågan. Därvid harväl också tidigare undertryckt kreditefterfrågan kunnat tillgodoses och den gråkreditmarknaden minskal i omfattning. efter oljekrisen har deninhemska krediimarknaden till följd av det stora och växande byiesbalansunderskottetvarit stram även under lågkonjunktur. Å andra sidan har den utländska marknadenvaril öppen för svenska låntagare i en utsträckning som inte förekommittidigare . Att få till stånd en ökad utlandsfinansieringhar i själva verket varil det avgörande motivet för den inhemska åtstramningen. Kritikensom riktats mot all räntan inle tillåtits ge fullt utslag för rådande knapphetpå kredil har varit att della lell till en inopliraal kreditfördelning. Enlåneränta lägre än jämviktsräntan har gjort även projekt med förhållandevislåg avkaslning räntabla. Ransoneringen har möjliggjort att dessa harfinansierats på kreditmarknaden på bekostnad av andra som skulle ha gett högreavkastning. Del har härvid skett en avvikelse från en marknadsmässigt optimalfördelning av realkapitalet, som inte har sin gmnd i bestämda målsättningar förden ekonomiska politiken. Tvärtom uppfyller en sådan fördelning inte kravet påstörsla möjliga lillväxt under givna sociala och tekniska betingelser. Detråder allmän enighet om atl räntenivån skall anpassas till kredit-efterfrågan.Problemel gäller därför närmast om man ständigt skall sträva efter att anpassaden så atl del alltid bara finns en normal otillfredsställd efterfrågan ellerom man kan eller bör tillåta sig ett vissl inslag av ransonering i ell stramtkreditraarknadsläge med stor efterfrågan på lån. Kritiken,som praktiskt taget helt sker med principiella resonemang och sällan elleraldrig utifrån konkrela fall, har i gmnden utgått från att alla lånesökande somtillkommer vid den lägre räntenivån sökt finansiering av projekt med lägreavkastning. De som söker lån i del högre ränteläget -jämviktsränieläget -fömtsäiies söka även vid den lägre räntan. Kreditinstituten antas i störreeller mindre utsträckning tillgodose de förra kreditbehoven på bekostnad avmer räntabla projekt, exempelvis för atl favorisera gamla kunder. Resonemangetsynes uigå från premissen alt alla tilltänkta projekt kan ordnas entydigt efteravkastning eventuellt reducerad med någon riskfaktor. Delär visseriigen självklan men kan ändå vara värt alt understryka au det rör sigom en förväntad och inte faktisk avkastning. Kalkylema kan självfallet skiljasig avsevärt mellan olika bedömare. De just nu tätt duggande kriserna i olikaföretag och branscher bär syn för sägen om att investeringsprojekt som ansågskomma alt ge en hög avkastning, inte alls motsvarat förvänlningama och alttidigare "säkra" låntagare skulle fallera utan ef. Inteminst skapar inflationsutvecklingen osäkerhei. Vid en ren räntepolitik kan dethända att de lånesökande huvudsakligen ulgörs av förelag med läg riskaversionoch stora förväntningar om att kunna göra kapitalvinster vid en starkinflation, medan andra företag, åter, med hög riskaversion och förväntningar omen svagare prisutveckling helt avstår från att söka lån trots att de synes haväl så goda investeringsprojekt. En lägre räntenivå med inslag avkreditransonering kan locka fram även de senare företagen 1978/79:165 203 Kreditbedömningen kan då göras mer enhetlig för ett siörre urvalav projekt och därmed förhoppningsvis leda till en mer elTektivkrediifördelning. Detta argument - värdel av att vid en icke renodlad räntepolitikha ett större urval av kreditansökningar - skall dock inte hårdras. Trotskomplikationsgraden är bilden ovan av kreditgivningen somal-lokeringsinslrument ändå starkt förenklad. I praktiken finns ofta inte en sånära anknyining mellan projekt och kredit som angivils. Det är ofta myckel somskymmer sikten dem emellan. Upplåningen diskuteras visseriigen mestadels ianslutning lill alt något projeki skall finansieras, men lånet beviljas ettföretag och inte ett projekt. Kreditbedömningen gmndas därför kanske snarare påerfarenheterna av företagsledningens skicklighet än på del enskilda projektelsavkastning. Säkerheten för lånet kan ocksä spela en viss roll även omkreditinstituten hävdar att om företagen och projekten är goda kanfinansieringen alltid ordnas. Anknytningen av finansieringen till ett visstprojekt tenderar att försvagas av att låntagarens totala kundrelation tas in ikreditbedömningen. Ofta ärdet frågorom "skräddarsydda"paketlösningar för företagets hela finansiering. 1 många fall kankreditinstituten känna sig tvingade au "hålla förelagen underarmarna" för all förhindra att deras utestående lån blir nödlidande. Deltabetyder att skillnaden mellan fallet med jämviktsränta och fallel med störreinslag av kreditransonering är väsentligt mindre än vad som antas i en rentteoretisk analys, sä länge ransoneringen inte blir extrem. Investerings-och finansieringsplaneringen sker i allmänhet i skilda enheter i företagen utansärskilt starka band. Risk och osäkerhet medför att investeringskalkylernainie är sä slarkl påverkade av marknadsräntan som ofta antas. Kampen omtiondels procent kan ge en falsk bild av räntans betydelse för företagensplanering. Det framgår av att en räntehöjning oftast inte leder till någonmarkerad minskning av efterfrågan på kredit medan ansträngningama att Qänanågra tiondelar förblir lika stora. Skälet härtill är att de förtjänster somkan göras på detta sätt är finansenhetemas professionella uppgift. Resursallokeringenkan ocksä tas upp uren annoriunda synvinkel. Företag med någoriunda godlikviditetsplanering låter sig knappasl hindras att genomföra sina"livsviktiga" investeringsprojekt vid temporära svårigheter atterhålla lån på en stram kreditmarknad. Dessulom kan hävdas atl även omlikviditetsproblem skulle utgöra ett hinder i ell sådant läge står valet intemellan att genomföra en viss investering eller ej ulan mellan all göra den vidtidpunkten ifråga eller att förskjuta den framöver tills kreditmarknadslägetlättat. Vissa men inte alla invesleringar är för sin räntabilitet beroende avtidpunkten för sitt realiserande. Slutsatsenav ovan anförda synpunkier är närmasi atl de ogynnsamma verkningarna påresursallokeringen av eu begränsat inslag av kreditransonering inle böröverdrivas. Ett sådani inslag kan t. o. m., under vissa inte alltförorealistiska fömtsättningar, tvärtom ha positiva allokeringseffekier isituationer där jämviktsräntan skulle vara mycket hög.Kapitalmarknads-utredningen vill dock underslryka vikten av att räntenivånrelativt väl anpassar sig till den stramhet som råder på krediimarknaden.Svängningarna i ränian bör därför inte hämmas av krav på låga lånekostnader förvissa prioriterade projekt. Det är ur denna synpunkt positivt att kostnademaför Prop.1978/79:165 204 finansieringav bosläder i allt väsentligt Inkopplats från marknadsräntan. Myckel kraftigaränievarialioner kan dock leda lill oro på krediimarknaden och bör så långtmöjligt undvikas. Stora belastningar skapas då kanske mindre för nyalånesökande än för låntagare som redan är bundna vid en stor upplåning. Storakastningar i ränteutvecklingen inför dessulom ytterligare eu osäkerhetsmoment iprojekt- och finansieringsplaneringen. Manfär räkna med att möjligheterna att föra en från "jämviktsräntan"avvikande räntepolitik torde begränsas efter hand som den "grå"marknaden utvecklas organisaioriski och institutionellt. Företagensfinansenheler visar allt större aktivitet vid placeringen av sina likvida medelsamtidigt som den grå marknadens utveckling medför att pä denna marknadplacerade medel i likviditetshänseende blir alltmer likvärdiga bankinlåning.Både utbud och efterfrägan på kredit tenderar då att "flyttas ut"från den organiserade kreditmarknaden redan vid tämligen smä differenser iräntenivån mellan denna marknad och den grå och minskar därmed ulrymmei för enräntepolitik som avviker från jämviktsprisbildningen pä kreditmarknaden. Enmöjlighel alt i någon mån komma till rätta med denna utveckling är att"flytta in" delar av den grå marknaden under den organiserade,exempelvis genom utnytQande av s. k. bankcertifikat. Ytteriigare en möjlighelär au den institutionellt välutvecklade delen av den grå marknaden skulle underställassamma regler i kreditpolitiskt och annat avseende som gäller för denorganiserade. Förslag i denna riktning framläggs av finansieringsbolagskommittén. Diagram1.1 visar uivecklingen av konsumentprisindex (procentuella förändringar) ochdiskontot (årsgenomsnill) från böQan av . Efter andra världskrigetåterfördes diskontot till den nivå, som det legal på under senare hälften av1930-talel. Fram lill läg sedan diskontot stilla vid 2 1/2procent. 1 samband med inflation höjdes diskontot till 3 procenioch under högkonjunkluråren 1955-56 i tvä elapper till 4 procent.Diskoniohöjningen lill 1957 var inte konjunktur-politiskt motiveradutan kan snarasi uppfattas som en anpassning till en marknadsutveckling sedanlänge karakteriserad av efterfrågeöverskott. 1 fortsättningen svängdediskontot i ston sett konjunkiurellt med successivi högre högkonjunkturtopparunder senare hälften av 1960-talel - och 7 proceni år 1969.Den senare procentsatsen blev toppnotering även för den senastehögkonjunkturens kulmination . Räntestegringarna kan ses somen valutapolitiski beiingad anpassning lill den inlernationella utvecklingenoch behovei av all täcka bytesbalansens underskoll med utländsk upplåning.Bankinlåningsräntan har i stort sett följt diskontots förändringar. Både ränlaoch konsumentpriser visar en irend-mässig stegring. Diagraml.\ visar också real bankränta (högsia inlåningsränia) och real emissionsräniaför långa stalsobligationer. (Den reala ränian har erhållits genom deflateringav den nominella raed årsgenomsnill för förändringarna i konsumentprisindex. )Frånsett den djupa doppningen 1951-52 svängde realräntan mellan noll och fyraproceni. Dessa svängningar har mer bestämts 10 8 6 4 2 O 2 + 0 -2 _4_l -I---- 1--- 1I--- 1r- Anm Konsumentprisindex: procentuell forändringmellan arsmedeltal. diskonto: årsgenomsnitt. av variationerna iprisslegringstakten än av förändringarna i ränian. Detta kommer till uttryck ialt reala räntan lill övervägande del varierat i motsatt riktning jämfört mednominalränian. steg obligations- och bankränian successivt,som reala räntan sjönk ner mot och stannade omkring noll. En analogutveckling regislreras . ger ytteriigare exempel påmotvariationer i de nominala och reala räntorna. trappadesprisslegringstakten upp kraftigt. Prisstegrings-takt och obligationsräntakonvergerade 1974-76, men under dessa år var den reala räntan negaliv. Faständen nominella räntan regelbundet varierats antikonjunkturellt, har den realaräntan snarasi fått ett ur denna synpunkt motsatt föriopp. Den reala ränian harför det mesta sjunkil och legal relativt lågt i högkonjunkturerna och tvärtom ilågkonjunkturerna. Sett ur placerarnassynpunkt har realräntan i slort sett visat en irendartad nedgång sedan böQan av1960-talet, mätt med avkastningen över hela löptiden på 10-åriga lånemitterade . Den har sjunkit från -1-11/för 1960års lån lill något under noll lån Qämför diagram 12.2. kapitel 12).Nedgången i realräntan har fortsatt för de emitterade lånen underden tid de löpt (dvs. t. o. m. ). Diagram l.l Diskonio, konsiimenlprisinde.\ och rcalräinoi1953-77. Prop.1978/79:165 206 Reulräniunpä högsiu bankinläningsruniun har också varit negativ under 1970-iulet. Underefterkrigstidens uccelererande inUution har det förelegat stora svårighelerutt använda nominalränian som konjunkiurpoliliski instrument. Den reula räntanlåter sig inte siyrus med nominalränta. Men den faktiska ränteutvecklingen kanheller mte ses som uitryck för del viktigaste instmmentel 1 den svenskapenningpolitikens utformning. Dennahur i huvudsak använt sig av andra insirumeni un räntanför atl nå uppställda mål för styrningen av konjunkturen. Politiken hur sålundainrikiuis på alt direkt söka påverka kreditvolymen med lik\ iditets- ochpluceringskvoter, utlåningstak och emissionskontroller. En beiydunde del avkrediimarknaden har dessutom varit reserverad för uiläning till slut ochbostäder. Eventuellu efterfrågeöverskott har därför kon-ccnircrats iiu cnbegränsud del uv den organiserade kreditmarknaden. Där hur under länga perioderden uktuellu räntenivån legat lägre än en hypotetisk junniktsrunta i denmeningen alt det förekommit en ransonering utöver den som"normalt"" kun untugas bli utövud av bankerna. Detla förhällandeuicsluicr inte alt räntan vid oliku tillfällen justerats uppåt för atl undvikaelc olägenheter som ur förbundna med alltför stora efterfrågeöverskott bl. a. itorm UV ökud kanalisenng uv kreditslrömmarna över den icke organiserade murknuden.Som nämnls ugde t. ex. en sädan justering rum är 1957. Denna anpassning avräntan till det aktuella efterfrågetrycket har därefter blivit successivt mermarkerad. Iupril 1975 vidtog åtgärder för alt vidga och skapa bättre jumviki påkupitalmarknuden. Räntesatserna vid emission av bostads-, kommun- ochindustriobligationer höjdes med en procentenhet medan diskontot läg kvurolörändrat. Den ändrade relationen mellan långa och korta räntor medförde enökning av emissionsverksamheten och ledde lill atl kapital tilHÖrdes den längamarknaden frän nya placerargrupper. Räntenivånhar också anpassats till utvecklingen utomlands. 1 viss män kun en sädananpassning indirekt sägas äga rum i den mån den svenska ekonomiska politikenharmonieras med omväridens bl. a. raed avseende pä relativt efterlrågetryck ochprisutveckling. Den inhemska penningpolitiken kommer därvid atl grovt settfölja omväridens, även om inga direkta påverkningar förelegat. Direkträntepolitiski hänsynslagande framstod emellertid som alltmer tvingande, närSverige under 1970-lalel kom ur fas både beträffande konjunktur- ochprisutveckling och bl. a. som en följd härav även den extema balunsen utsattesför allt större påfrestningar. Siora underskott i den svenska bytesbulansen ochberoendet av en kontinuerlig upplåning ulomlands medförde utt valutaströmmarnatill och från blev känsliga för störningar på de internationellavalutamarknaderna. Den svenska räntepolitiken blev därmed i högre grad bestämdav ränterelationemas effekt på kapitalrörelsema med utlandet. vidlogav hänsyn till betalningsbalansen en serie ålgärder, däribland en kraftigdiskoniohöjning frän . Man lär gå lillbaka till september1931 för att finna en motsvarighet lill en sådan med utlandsberoendetsammanhängande utveckling och en sådan rekordnivå för diskontot. Den 28september 1931 höjdes diskontot från 6 lill i samband med atl Sverigelämnade guldmyntfoten. 1978/79:165 207 Hänsyntill marknadsulvecklingen både inom och ulom landet har alllså spelat enbetydande roll för räntepolitiken. På en särskild marknad, näraligen marknadenför bostadskrediler, avskärmas emellertid räntekostnad och kreditgivning frånmarknadskrafterna. Kreditpolitiken utgär här från en realt formulerad plan för,i första hand, den statligt belånade produktionen av bostäder ochbostadskomplement. Detta byggande finansieras efter färdigställandet medlångfristiga län - en blandning av pä marknuden upptugna bottenlån ochöveriiggande statliga län - till kraftigt subventionerade räntor.Marknadsräntan sätts alllså ur funklion som koslnadsfaklor. Dennaränla sätts också delvis ur funktion på långivarsidan. Upplåningen på marknudenför bostadsändamål placeras (prioriteras) i stället genom överenskommelser medoch rekommendationer till kreditinstituten och i viss män genom tillämpning avlagen om kreditpolitiska medel i form av likviditetskrav. Detsamma kan ävensägas om statens upplåning.