prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — m. (prop. 1965: 43, SU 1965: 78 och 130, rskr 1965: 319). Systemetreviderades (prop. 1973: 44, FiU 1973: 23, rskr 1973: 249). Reglernaför skatteutjämningen återfinns i lagen (1973: 433) om skatteutjämningsbidrag(ändrad 1976: 203). Skattekraften har ansetts vara en objektiv mätare påkommunernas och landstingskommunernas ekonomiska bärkraft. Med hänsyn tUl skatteunderlagetsgrundläggande betydelse för kommunernas och landstingskommunernas ekonomi ochtill att variationerna i skattekraft kommuner resp. landstingskommuner emellanberor på omständigheter som inte kan påverkas av dessa har det ansettsnaturligt att bygga upp skatte- 1978/79: 95 46 utjämningssystemetmed utgångspunkt i skattekraften. Staten garanterar därför alla kommuner ochlandstingskommuner en viss skattekraft. Garantin är därvid graderad med hänsyntUl skiUnader i kostnader mellan olika delar av landet. I nuvarandeskatteutjämningssystem är landet indelat i sex relativt väl sammanhängandeskattekraftsområden. Den lägsia garantin gäller för större delen av södra ochdelar av , där den utgör av medelskattekraften i landet.Staten lillskjuter skatteunderlag åt varje kommun och landstingskommun som haren egen skattekraft som är lägre än den garanterade, så att skattekraften nårupp till av medelskattekraften. För övriga skattekraftsområden garanterasen skattekraft på 100, 110, 120 resp. av medelskattekraften med i huvudsakhögre garanti ju längre norrut området är beläget. För gälleren skattekraftsgaranti på . Vid fastställande av skattekraftsområdena ochgarantinivåerna har också regionalpolitiska hänsyn tagits. För kommunernas del ärsystemet kompletterat med två särskilda regler. Den ena gäller utprägladeavfolkningskommuner. Eftersom tillskott av skatteunderlag beräknas efterinvånarantalet minskar skatteutjäm-ningsbidraget i takt medbefolkningsminskningen. Det är emellertid inte möjligt att minska kommunenskostnader i samma takt, eftersom en stor del utgörs av fasta kostnader. För attkompensera kommunen för kvarstående fasta kostnader har en särskildbestämmelse intagits i lagen om skatteutjämningsbidrag. Vid sjunkandeinvånarantal jämförs befolkningstalet bakåt i fiden, minskat ,med det aktueUa befolkningstalet. I den mån förstnämnda reduceradebefolkningstal överstiger det aktuella förhöjs skattekraftsgarantin imotsvarande grad. Den andra regeln gällerfriiidsfastigheter med ägare som inte är bosatta i den kommun där fastighetenligger. Skatteunderlaget från dessa fastigheter avräknas från kommunens egetskatteunderlag vid beräkning av tillskott av skatteunderlag från staten.Därigenom ökas detta tillskott med skatteunderlaget från sådanafritidsfastigheter. Skatteutjämningsbidragetför den enskilda kommunen eller landstingskommunen erhålls genom att dettUlskjulna skatteunderlaget multipliceras med den av kommunen ellerlandstingskommunen fastställda skattesatsen för bidragsåret. För kyrkligakommuner gäller att skatteutjämningsbidragen räknas upp . Utöver ordinarie bidragenligt nämnda regelsystem kan regeringen på särskild ansökan bevilja extraskatteutjämningsbidrag. Nägra speciella kriterier för extra bidrag finns intefastlagda i lagen om skatteutjämningsbidrag utan här förutsätts en prövningfrån fall till fall av den kommunalekonomiska situationen. Desammanlagda skatteutjämningsbidragen till kommuner, landstingskommuner ochkyrkliga kommuner uppgick till 1 052 milj. 1978/79: 95 47 kr.Genom systemets anknytning till medelskattekraften och fill skattesatserna ärbidragen värdebeständiga. Bidragssumman har härigenom och genom deförbättringar i systemet som genomfördes vid revision successivt ökattill 4 009 milj. kr. Av det totala bidragsbeloppet faller 2438 milj. kr. eller på kommuner, 1 445 milj. kr. eller pålandstingskommuner och 125 milj. kr. eller på församlingar. Pågrund av systemets uppbyggnad har bidragen fått störst betydelse för de fyranordligaste länen, och kommuner i andra delar av landet med särskiltlåg skattekraft. Mätt i samma mått som kommunalskatten, dvs. i kronor perskattekrona, motsvarar skatteutjämningsbidragen 11: /skr. förGoflands län och 11; 47 för . Därefter följer ,och med 11: 11, 8: 14 resp. 5: /skr.För , , , , , ,, och varierar bidragen från ca 2 fill nära3: /skr. För resterande tio län uppgår motsvarande belopp till mellan 0:14 och 1: /skr. Totalt för hela landet motsvarar bidragen 1: /skr.år 1979. Om man bortser från skatteutjämningsbidrag tiU kyrkliga kommuner ochextra skatteutjämningsbidrag motsvarar bidragen 1: /skr. innevarande år.Det kan således konstateras, att utan skatteutjämningsbidragen skulleskattesatserna vid nuvarande standard ha varit väsentligt högre för ettstort antal kommuner och landstingskommuner, i något fall fördubblad. Möjligheternaatt mäta den utjämning av kommunernas och landstingskommunernas standard påolika verksamhetsområden som har ägt rum sedan skatteutjämningssystemetinfördes är begränsade. Det är dock inte någon överdrift att påstå attskatteutjämningssystemet verksamt har bidragit till en utjämning mellan kommunernaresp. landstingskommunerna av såväl skattesats som servicenivå. Ävenom erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatteutjämningssystem ihuvudsak har varit goda, har krav förts fram om förbättringar i olikaavseenden. Kritiken har i första hand riktats mot att indelningen iskattekraftsområden är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas tillstrukturella olikheter mellan kommunerna resp. landstingskommunerna samt attden lägsia garanterade skattekraftsnivån är för låg. Skattekraftsområdenahar ansetts alltför stora, särskilt gäller detta området garanii. Inomområdena las i nuvarande system inga hänsyn till de skillnader i struktur somföreligger. Framför allt har åldersstrukturens betydelse för kommunernas ochlandstingskommunernas ekonomi skjutits i förgrunden. Ålderssammansättningenpåverkar kostnaderna för stora delar av den kommunala verksamheten.Kostnaderna påverkas också av andra faktorer som kommunerna och landstingskom- 1978/79: 95 48 munernasjälva i ingen eller ringa grad kan påverka. Bebyggelsestrukturen är en sådanfaktor. Olikheterna i befolkningskoncentration inverkar således på kostnademaför de kommunaltekniska anläggningarna, kollektivtrafiken m. m. Skillnaderna igaranti mellan skattekraftsområdena anses för stora och känns särskiltbesvärande i gränsområdena. Slutligen riktas kritik mot att den tillförsäkradeskattekraften för flertalet kommuner och landstingskommuner har satts lägre änmedelskattekraften. Uppbyggnadenav det nuvarande skatteutjämningssystemet med bidraget anknutet tiUmedelskattekraften och med gradering i förhåUande till denna anser KEU 76naturlig och enkel. Utredningen framhåller därför att grundkonstruktionen börbehållas, men att den behöver kompletteras med vissa faktorer som ger merindividuell rättvisa åt enskilda kommuner och landstingskommuner. Enutgångspunkt för arbetet har därvid varit att endast kostnadsskiUnader, somkommunerna och landstingskommunerna själva inte kan påverka, skall beaktas iskatteutjämningssystemet. KEU76 har med stöd av kalkyler över kostnader för geografiskt läge ochbebyggelsestruktur sammanfört kommuner, vilkas kostnader ligger inom vissa intealltför snävt hållna gränser, till samma skattekraftsklasser. Vidinplaceringen av de enskilda kommunerna i klasser har kalkylresultatenkompletterats med särskilda bedömningar, varvid även regionala hänsyn hartagits för att undvika alltför stor spridning inom geografiskt begränsadeområden, i första hand inom samma län. För landstingskommunerna har sammaberäkningar gjorts beträffande det geografiska lägets inverkan på kostnadernamedan däremot inga kalkyler har utförts vad gäller bebyggelsestrukturen. Pågrundval av nämnda beräkningar och vissa uppgifter om landstingskommunernasverksamhet och ekonomi har KEU 76 gjort den bedömningen, att de relationer sområder i det nuvarande systemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnadernamellan landstingskommunerna på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. huvuddrag redovisas KEU:s förslag i bilaga 8. Här gör jag endast en kortsammanfattning av förslaget. Skatteutjämningen för kyrkliga kommuner har inteingått i utredningens uppdrag. Kommunernaoch landstingskommunerna indelas liksom tidigare i skattekraftsklasser, nu medtreprocentsintervall från fill av medelskattekraften. Indelningen iskattekraftsklasser bör enligt KEU:s mening ligga fast under en längre periodom exempelvis . Denna grundgaranti kompletteras med hänsyn tillåldersstrukturen i kommunerna och landstingskommunerna. Tillägg till elleravdrag från garantin på grund av åldersstruktur samt tiUägg för snabbbefolkningsminskning i kommunerna beräknas i absoluta tal och omräknasdärefter till procent av medelskattekraften. 1978/79: 95 49 Grundgarantin,kompletterad med tillägg eller avdrag för åldersstruktur samt i förekommandefall tillägg för snabb befolkningsminskning, ger den totalaskattekraftsgarantin uttryckt som procent av medelskattekraften. Kommuner ochlandstingskommuner med egen skattekraft som överstiger den garanterade ståräven i fortsättningen utanför skatteutjämningssystemet. Vidfastställandet av den totala garantin föreslår KEU 76 att två spärreglertillämpas. Den totala garantin bör inte undersfiga av medelskattekraften.Den bör inte heller understiga nuvarande garanterade skattekraft året föregenomförandet av de nya reglerna. Detförslag till förbättrat skatteutjämningssystem som KEU 76 lägger fram mottas iallmänhet positivt av remissinstanserna. Behovet av att staten ekonomisktstödjer kommuner och landstingskommuner med svag skattekraft och ogynnsammaförutsättningar i övrigt ifrågasätts inte av någon. Den principieUa inställningsom KEU 76 redovisar till hur utjämningen i stort skall utformas lämnas utanerinran. Även jag delar KEU:s uppfattning att det är de olika förutsättningarnasom skall utjämnas och därvid endast sådana omständigheter som kommunerna ochlandstingskommunerna själva inte kan påverka. Skillnader som förorsakas avolika önskemål om standard får givetvis accepteras som resultat av denkommunala självbestämmanderätten och utan inskränkning ge utslag påskattesatsen. Den principiella inriktning av skatteutjämningen kommer intealltid att leda till en omedelbar utjämning av skattesatsema. I ett längreperspektiv torde den emellerfid få denna effekt. F.n. sker utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna uteslutandegenom tillskott av medel från staten, om man bortser från den inomregionalautjämningen i . I princip skulle också en utjämning kunnaåstadkommas genom att kommuner och landstingskommuner med hög egen skattekraftavstår delar av sin skattekraft till förmån för de kommuner resp.landstingskommuner, som har en låg skattekraft. KEU76 konstaterar att endast fem kommuner, samtliga i , har enskattekraft som f. n. överstiger av medelskattekraften, dvs. den högstagaranterade skattekraften i gällande skatteutjämningssystem. Utredningen anseremellertid inte att en indragning av skattekraft från dessa kommuner för attfinansiera skatteutjämningsbidrag till andra kommuner bör komma till stånd. Detskulle enligt KEU:s uppfattning innebära ett allvarligt ingrepp i denkommunala självstyrelsen. Dessutom hänvisar KEU 76 till den inomregionalaskatteutjämningen i som berör dessa kommuner. Någrakommuner hävdar i sina yttranden att skatteutjämningen delvis bordefinansieras genom omfördelning av skattekraft mellan kommunerna. () föreslår ytterligare utredning om 4 1978/79. 1978/79: 95 50 möjlighetematill omfördelning t. ex. genom att från kommuner, vilkas skattekraft ökarväsenfligt mera än riksgenomsnittet, överföra en del av ökningen tillskatteutjämningssystemet. Jag delar KEU:suppfattning att indragning av skattekraft från enskilda kommuner ochlandstingskommuner inte bör ske. Det viktigaste skälet härför är det ingrepp iden kommunala självstyrelsen som en sådan åtgärd innebär. Jag vill okså pekapå att för finansieringen av skatteutjämningssystemet har en sådan åtgärdbegränsad betydelse. Om all skattekraft som överstiger den av KEU 76 föreslagnahögsta grundgarantin, av medelskattekraften, dras in skulle detta för år1979 ge ca 300 milj. kr. Dessutom skulle förutsättningama för den inomregionalaskatteutjämningen i påverkas. De principer föruppbyggnaden av skatteutjämningssystemet som KEU 76 föreslår accepteras nästanundantagslöst av remissinstansema. Behållande av bidragets anknytning tillmedelskattekraften och med gradering i förhållande till denna anses naturligoch rättvis. Anknytningen till medelskattekraften ger också automatisktvärdebeständighet åt skatteutjämningsbidragen. Några remissinstanserframhåller att kommunerna i viss utsträckning kan påverka skattekraften genomatt utnyttja sina möjligheter att reglera utformningen av bebyggelsen. För egen del anser jag attnågon bättre objektiv mätare på kommunernas och landstingskommunernas ekonomiskabärkraft än skattekraften f. n. inte torde finnas. Den är också enligt minmening lämplig som norm vid gradering av kostnadskillnader mellan kommunernaresp. Att skattekraften är påverkbar genom utformningenav bebyggelsen kan möjligen i någon mån gälla för starkt expanderande kommunermen saknar relevans för det stora flertalet kommuner som har en äldrebebyggelsestruktur. Remissinstanserna uttalarockså allmänt tillfredsställelse över att den grundläggande garantin kompletterasmed tillägg eller avdrag för ogynnsam resp. gynnsam åldersstruktur. Jag biträder i likhet medremissinsianserna konstruktionen i stort av systemet med en grundgaranti sombestäms med hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur och med tilläggtill eller avdrag från denna grundgaranti beroende på åldersstruktur m. m. iden enskilda kommunen resp. landstingskommunen. DenenskUda kommunens eller landstingskommunens kostnadsläge påverkas av ettflertal faktorer. I skatteutjämningssammanhang skall endast sådana faktorerbeaktas som är opåverkbara för kommunerna och landstingskommunerna. För attsystemet inte skall bli alltför komplicerat har KEU 76 begränsat sig till defaktorer som enligt utredningens uppfattning förorsakar de störstakostnadsskUlnaderna. 1978/79: 95 51 kalkylerför geografiskt läge omfattar kostnader för byggnads- och underhållsarbeten,transporter av varor, uppvärmning av fastigheter och kallortstUlägg. IKEU:s kalkyler avseende bebyggelsestruktur, som endast gäller kommunerna, ingårkostnader för vatten och avlopp, gator och vägar samt parker i tätorter,kollektiv landsbygds- och tätortstrafik saml skolskjutsar utanför tätort,fritidshus samt därutöver ett tillägg för ospecificerade kostnader i ett antalnorrlandskommuner. Remissinstansernaför fram en mängd faktorer som anses ha betydelse för enskilda kommunerskostnadsnivå. En del av dessa berörs av KEU 76 som inte anser att de har sådanvikt att de bör beaktas särskilt. Några faktorer har betydelse för vissakommuner eUer vissa områden av landet. Många remissinstanser framhåller ocksåatt sysselsättningen har stor betydelse för kommunernas ekonomi och att dettasärskilt bör beaktas. Föregen del vUl jag peka på att vid de särskilda bedömningar som KEU 76 har gjortutöver kalkylerna som grund för inplacering i skattekraftsklass, har hänsyntill sådana ytterligare faktorer i viss utsträckning tagits, exempelvis förgiesbygdsstruktur. Dessutom anser jag liksom utredningen att koslnader tillföljd av ogynnsamma förhållanden som särskilt drabbar vissa kommuner bör kunnabedömas i samband med prövning av ansökningar om extra skatteutjämningsbidrag.Hit hör exempelvis kostnader för ogynnsam topografi, särskilt storahyresförluster och speciellt höga sociala kostnader för invandrare, m. m. Ävenogynnsamma effekter av strukturförändringar vad gäller arbetsmarknadsläget m.m. bör kunna beaktas vid tilldelning av extra skatteutjämningsbidrag. Sysselsättningslägeti kommunerna påverkar också skatteunderlagets storlek ochbefolkningsförändringarna. Dessa effekter kommer även i fortsättningen attbeaktas i skatteutjämningssyslemet. I övrigt torde det vara svårt att beräknaoch väga in i systemet effekterna av olika sysselsättningsgrad i kommunerna. Sammanfattningsvisanser jag i likhet med det stora flertalet remissinstanser, att utredningensval av faktorer utför en tillfredsställande grund för beräkning av kommunemasoch landstingskommunernas grundgaranti. Jagövergår nu till de beräkningsmetoder och kalkyler som KEU 76 har använt sig avvid framräkningen av de olika kostnadsfaktorernas betydelse för grundgarantinsstorlek i de enskilda kommunerna och landstingskommunerna. KEU76 har i sina kostnadsberäkningar för de i grundgarantin ingående faktorernaanvänt sig av befintlig statistik från olika källor. Beräkningsunderlagetsbeskaffenhet och andra orsaker har gjort det nödvändigt med vissaschabloniseringar. Utredningens beräkningsmetoder har blivit föremål för kritikfrån remissinstanserna. 1978/79: 95 52 manställningsom återfinns i bilaga 9 framgår kritiken mot beräkningarna faktor för faktor. Jaghar konstaterat att utredningens urval av faktorer är tillfredsställandesom underlag för fastställande av grundgarantin. Remissinstanserna anslutersig också i huvudsak tiU KEU:s principer för framtagande av kostnadsavvikelserför de enskilda kommunerna och landstingskommunema. Med nödvändighet måsteberäkningsmetoderna i stor utsträckning bygga på schabloner för attberäkningarna skall vara enkla och så neutrala som möjligt. Schabloniseringenmedför givetvis att vissa nyanser mellan kommunerna inte kan beaktas fullt utoch därmed inte heller effektema av vissa särskilda omständigheter somspeciellt berör enskilda kommuner eller landstingskommuner. En stor del av denkritik som förs fram från kommuner och landstingskommuner måste ses mot dennabakgrund. Detta förhållandeutesluter självfallet inte att man bör förbättra beräkningssätt ochkalkylmetoder. Framför allt gäller detta den kritik som riktas mot vissa inslagi beräkningsmetoderna. Jag tänker närmast på schabloniseringen av kostnadernaför vatten- och avloppsanläggningar, användningen av bostadsstyrelsensortskoefficienter och det transportkostnadsindex, som har hämtats frånexpertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU), m. m. Anledningen tillatt utredningen har valt nämnda tillvägagångssätt är att annat lämpligareunderlagsmaterial i många fall saknas. Innan det finns lämpligare statistikatt tillgå torde därför möjligheterna att förbättra beräkningarna varabegränsade. Jagfinner därför att gjorda beräkningar av kostnadsskillnader för de i geografisktläge och bebyggelsestruktur ingående faktorema är tillräckligt tillförlitligaför att kunna användas vid inplaceringen av kommuner och landstingskommuner iskattekraftsklasser. Jag anser det dock nödvändigt att förbättra underlagetinför en framtida översyn av grundgarantin. Jag avser därför att initiera ettarbete med utveckling av statistik och kalkylmetoder m. m. Jag återkommer idet följande till frågan om tidpunkt för omprövning av grundgarantin. Dei absoluta tal framräknade kostnadsavvikelserna från genomsnittet för samtligafaktorer adderas och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. Viddenna omvandling använder sig utredningen av medelutdebiteringen för året förebidragsåret. KEU 76 föreslår vidare att statens tillskott av skatteunderlag vidframräkningen av skatteutjämningsbidraget i kronor skall f. n. multiplicerasmed den av kommunen eller landstingskommunen fastställda skattesatsen förbidragsåret. åtta sydsvenska länsavdelningar och drygt en fjärdedel avkommunema har invändningar mot KEU:s metod att omvandla kostnadsskillnader tillprocent av medelsskattekraften. De menar att detta medför att kommuner med enhögre skattesats än medeltalet får ett större tillägg eller avdrag än sommotiveras av den i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelsen. Motsatsen gällerför kommuner med 1978/79: 95 53 lägreskattesats än genomsnittet. För att undvika denna effekt föreslår de, att de iabsoluta tal beräknade kostnadsavvikelserna antingen direkt används eller attden enskilda kommunens egen skattesats genomgående kommer till användning. Fleraremissinstanser påpekar också att skatteutjämningsbidraget blir påverkbartfrån kommunernas och landstingskommunernas sida genom att den egnaskattesatsen får användas vidden slutliga framräkningen av bidraget, vilketstrider mot de grundprinciper som utredningen i övrigt tillämpar. Jaghar fidigare konstaterat att beräkningarna på grund av brister iunderlagsmaterial och viss osäkerhet i kalkylmetoderna inte i alla avseendenhar den kvalitet som vore önskvärd. Man bör därför inte använda de i absolutatal framräknade kostnadsawikelserna som tillägg eller avdrag iskatteutjämningssystemet. Jag finner att den metod som utredningen förordar föromvandling av kostnadsavvikelser är lämplig. Jag anser också att det inte finnsskäl att frångå den nu tillämpade metoden att lägga den av kommunen eUerlandstingskommunen fastställda skattesatsen som grund förskatteutjämningsbidraget. Inget tyder på att nuvarande bidragsregler skulle haverkat uppdrivande på de kommunala skattesatsema. Jagövergår nu till att behandla inplaceringen av enskilda kommuner ochlandsfingskommuner i skattekraftsklasser. Det utifrån kostnadskalkylerna exaktframräknade behovet av skattekraftsgaranti för den enskilda kommunen ellerlandstingskommunen har av KEU 76 modifierats genom sammanföringen fillskattekraftsklasser i treprocentsintervaU. Vid inplaceringen iskattekraftsklasser har kalkylresultaten kompletterats med särskildabedömningar. Remissinstansernagodtar med några undantag att detta förfaringssätt f. n. måste tillämpas.Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar m. fl. ansluter sigtill förslaget men framhåller att så snart full tillit till kalkyler ochberäkningsmetoder råder är tiden mogen att avskaffa såväl den geografiskazonindelningen som klassindelningen i skatteutjämningssystemet. Fleraremissinstanser är tveksamma till förslaget eftersom närliggande kommuner kanuppvisa klart skilda bebyggelsemönster, som motiverar skillnader iskattekraftsgaranti. Många kommuner lägger stor vikt vid kalkylresultaten ochanser att utredningen genom zonindelningen har gått från sina principer attskapa ett individuellt mer rättvist skatteutjämningssystem. Skatteutjämningsnämndenkritiserar utredningen för att den har valt att sätta lägsta skattekraftsklassvid av medelsskattekraften. Genom detta förfaringssätt har zonerna isödra och kommit att inrymma kommuner med relativt vitt skUdakalkylresultat. Nämnden framhåller att över 100 kommuner har så förhållandevisgynnsam situation vad beträffar geografiskt läge och bebyggelsestruktur att deenligt utredningens egna kalkyler inte är berättigade till så högskattekraftsgaranfi som . Genom höjningen tUl har KEU:s 1978/79: 95 54 förslagenligt nämndens åsikt fått en mindre skatteuljämnande effekt än det annarsskulle ha haft. Sistnämnda uppfattning delas av i Västernorrlandslän och i . Ilikhet med flertalet remissinstanser delar jag KEU:s uppfattning att man intepå nuvarande stadium kan göra indelningen enbart med ledning av kalkylerna.Det sätt på vUket KEU 76 har försökt påvisa och beräknade kostnadsskillnadersom finns mellan enskilda kommuner och landstingskommuner utgör ett värdefulltsteg mot ett mer differentierat skatteutjämningssystem. Det är enligt minmening uppenbart att kalkylresultaten är för osäkra att användas som endaunderlag för grundgarantin. Intill dess säkrare underlagsmaterial finnstillgängligt och förbättrade kalkylmetoder har utarbetats är ett visst mått avskälighetsbedömning nödvändig. Denna osäkerhet beträffande kalkylernamotiverar också att närliggande kommuner vars kalkylresultat i inte alltför höggrad avviker från varandra placeras i samma klass.