prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Den tekniska utvecklingen dock angeläget med fortlöpande insatser förstandardisering av utrustning, metoderoch tekniker mellan länder och leverantörer. Den ökade användningen av ADB i skilda länder saml denlekniska utvecklingen av telekommunikationema har vidare medfört en ökandeöverföring av data över gränsema. förekommer ADB-tillämpningar iSverige där regisier är förlagda lill . Dessa register kan nås via terminalmed teleförbindelse över satellit. Dataöverföring över gränserna innebär problem av såvälleknisk som annan natur, t.ex sådana som hänger samman med att lagstiftningenbeträffande integritetsskydd skiljer sig åt mellan länder. Överföring av information mellan datorer sker vanligtvisöver det vanliga telefonnätet, ofta över förhyrda, fast uppkopplade linjer.Telefonnätet är emellertid i försia hand byggt för överföring av tal och kommeri längden inte atl kunna uppfylla dataöverföringens specieUa krav. I Sverigeoch i andra länder planeras därför separata allmänna datanät vid sidan avtelefon- och telenäten - som kan erbjuda en hög överföringskvalitet och servicei övrigt. 1 det svenska allmänna datanätet kommer atl finnas skydd mot obehörigåtkomst av data. Arbele pågår för alt möjliggöra trafik mellan abonnenter iandra länders allmänna datanät. För uppbyggnad av ett allmänt nordiskt datanäthar teleförvaltningarna i , , och etablerat ettingående samarbete. Nätet håller f. n. på att las i drift i en första etapp.Sverige har vidare inlett överläggningar angående svensk anslutning till ettgemensamt europeiskt datanät, Euronet. Detta kommer dock i försia hand attbyggas upp för överföring av dala för teknisk-vetenskapligt bruk. Överföring av data mellan olika länder aktualiserar bl.a.frågor om in- 1978/79:121 59 tegritet och sårbarhet, upphovsrätt, standardisering ochtaxepolitik. Datalagstiftningen är olika i olika länder och i vissa länderfinns det inte nägon sådan lagstiftning alls. , ,, , , och har specielladatalagar eller motsvarande regler. I , , ochSpanien pågår arbete med att utforma särskilda datalagar. I syfte att lösabl.a. problem rörande dataflöde över gränserna bedrivs intemationellt samarbeteinom ADB-området vari deltar bl.a. inom , ochEuroparådei. () följsutvecklingen på dalaleknikens område. Denna kommitté har tillsalt enarbelsgrupp som behandlar bl. a. frågor om dataflöde över gränsema,integritetsskydd, informationssektorns ekonomiska omfattning, da-tanätspolitik,nationell datapolitik i skilda länder, information för induslrins behov,sociala effekier av informationsteknologin samt överföring av information lillutvecklingsländer. Kommittén har i första hand prioriterat frågan om attutarbeta riktlinjer avseende dataflöde över gränserna och skyddet förpersondata och integritet. Delta arbete skall vara avslutat den . Iandra hand skall insatser göras för att undersöka de juridiska och ekonomiskaproblem som kan uppkomma när andra data än persondata överförs mellan länder. Jämsides med arbetet i angående det intemationelladataflödet pågår arbete i . Arbelel i avser frågor ominformationssystem för konventioner, författningar och rättsfall m. m. I Europarådetsdataskyddskommilté pågår dessutom arbele med en konvention om skydd avpersondata. 5.1 Utgångspunkter och avvägningar ADB-tekniken skapar ofta nya och bättre förutsättningarför förvaltningen atl fullgöra olika uppgifter och tillhandahålla service ochtjänster åt allmänheten. har tekniken ofta vittgående och iblandnegativa konsekvenser, vilka måste beaktas. Innan jag går in på vilka riktlinjer och regler som börgälla för systemutveckling och datordrift och vilka ätgärder som bör vidtas pådelta område, villjag redogöra för hur jag principielll ser på användningen avADB i myndigheternas verksamhei. En grundläggande utgängspunkt måste enligt min mening varaatt ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhei. Del övergripande målellör användningen av ADB i statsförvaltningen måste därför vara att ADB skallbidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller all verksamhetenförbättras i andra avseenden. 1978/79:121 60 Av konstaterandet att ADB är ett hjälpmedel följer altanvändning av ADB och organisation av ADB-funktioner (systemutveckling,datordrift m.m.) måste underordnas gällande lagar och regler samt anpassas tillstatsförvaltningens uppgifter, organisation och sätt att arbeta. Detta utesluter inte att det i samband med användning avADB i en del fall kan visa sig ändamålsenligt att ändra vissa regler, uppgifts-och ansvarsfördelning m. m. I själva verket har redan del förhållandet att mani ADB-tekniken ser möjligheter till förbättringar eller förändringar mångagånger en positiv effeki därigenom atl del ger anledning lill omprövningar avtillämpade arbetsformer och arbetsmetoder. Synen pä ADB som ett hjälpmedel medför också att ansvareiför användningen av ADB normalt bör knytas till den myndighet i varsverksamhet ADB används. Det gäller syslemutvecklingsarbetet, utformningen av systemlösningar,datordriftens bedrivande elc. I myndigheternas ansvar för ADB-användningen ligger ocksåatl fortlöpande ompröva behovet och utformningen av existerande ADB-system ochdatordrift. Därvid bör myndighetema också belysa alternativa sätl att fullgöraålagda uppgifter. Datorer och ADB-teknik kan användas för vitt skildaändamål och på en mängd olika sätt. Möjligheterna alt anpassa tekniken lillolika arbetsuppgifter och arbetsmiljöer och till de människor som direkt ellerindirekl berörs är stora. ADB-teknikens mångsidiga användbarhet i förening medsnabbt sjunkande priser för elektronisk utrustning gör vidare all det ständigtkommer fram nya och förbättrade produkter och tjänster på detta område. Detgäller i hög grad lör administrativt arbete och sådan verksamhet som i övrigtdominerar inom statsförvaltningen. De syften och ändamål för vilka ADB används iadministrativ verksamhet och de förbällringar som därvid eftersträvas kansammanfattas i följande punkler: - Lägre kostnaderoch mindre resursuppoffringar - Bättreinformation och beslutsunderlag - Bälireuppföljning och kontroll - Bättreprestationer och service - Nyaorganisations- och arbetsformer Lägre kostnader och mindre resursuppojfringar. Stigandepersonalkostnader och krav på atl den offentliga förvaltningen skalltillhandahålla flera och bättre prestationer gör det angeläget att med hjälp avADB och med andra åtgärder effektivisera arbetet i statsförvaltningen. Genomalt hålla nere kostnaderna frigörs resurser som kan användas för andra ändamål. Jag vill i detta sammanhang också framhålla den storabelydelsen av alt lagar och andra materiella regler utformas på ett sådant sättatt det blir lättare atl förstå och lillämpa, givetvis med beakiande avrättvise- och rätts- 1978/79:121 61 De besparingar som kan göras genomenklare regler är i mänga fall siörre än dem som kan göras genom användning avADB. Genom enklare regler förbättras dessutom förutsättningarna för altanvända ADB. Det är därför angeläget att före eller i samband med utvecklingeller ändring av ADB-system även undersöka möjlighetema atl förenkla regelsystemenutan att åsidosätta rimliga rättvise- och rättssäkerhetskrav. I vissa fall syftar användningen av ADB primärt till andraförbättringar än ekonomiska. Det finns dock i sådana fall i regel en övre gränsför vilka kostnader som kan accepteras. Med hänsyn till bl.a. den stora och växande omfattningenpå användningen av daiorer i statsförvaltningen måste enligt min meningbeslämda krav ställas på ekonomisk lönsamhet eller andra påtagliganyttoeffekter vid investeringar i ADB-system och ADB-stödda arbetsrutiner.Åtgärder måste också vidtas för att säkerställa att åsyftade vinster uppnås.Jag kommer senare (kap. 6) atl utförligt behandla hur kravel på ekonomiskslyrning och kontroll bör uppfyllas. Bälire informaiion och beslutsunderlag. Genom användningav ADB kan ofta riktigare, fullständigare och aktuellare uppgiftertillhandahållas. Vidare kan uppgifter lättare ställas samman och analyseras påolika sätt. Härigenom kan informationsunderlaget för beslut i enskilda ärendenoch för olika former av planering förbättras. Användning av ADB gör detmöjligt alt snabbare och enklare ta fram uppgifter och att utföra konlroller.Vidare kan informationsutbyte samt uppsättning och expediering av beslut oftaske med hjälp av ADB. Detta kan användas för alt förkorta lidema för atthandlägga ärenden och för atl fä fram snabbare beslul. Bälire uppföljning och koniroll. ADB-lagrade uppgifter kanställas samman i form av driftslatislik, utfallssiffror o. d. Detla skaparförulsältningar lör effektivare uppföljning och kontroll av verksamheterstillstånd och utveckling, effekter av ålgärder m. m. Åtskilligt kontorsarbete är f.n. rutinbetonat. Sådant arbele kan till stor del överföras till datorer.Samtidigt måste emellerlid framhållas all nya arbetsuppgifter i samband medADB också kan vara rutinbetonade. Med hjälp av ADB kan ofta tunga arbeten somalt söka i arkiv, liggare o. d. göras lättare. ADB är således i många fall ettmedel atl avskaffa eller minska förekomslen av olämpliga arbetsuppgifter ellerarbetsmiljöer. Man måste dock vara vaksam så atl ADB inle för med sigogynnsamma effekier av annal slag. Bättre prestationer och service. Användning av ADB gör detlättare atl sprida information till allmänhet och förelag samt till andra delarav den offentligaförvaltningen. Det gäller såväl information till enskildaindivider, företag m. m. i ärenden som rör dem själva som information av merallmän karaktär. Vidare kan man med ADB-leknikens hjälp förbättra servicen påexpeditioner (försäkringskassor, arbetsförmedlingskontor o. Prop.1978/79:121 62 niken möjliggör även nya lyperav service till allmänheten,annan offentlig verksamhet och näringsliv. Nya organisations- och arbetsformer. ADB-tekniken ger nyamöjligheler att lösa olika lekniska och administrativa uppgifter och kan härigenomöka handlingsfriheten när man skall ulforma arbetsrutiner. a. ofta förutsättningarna föratt decentralisera verksamheter.Samtidigt bör nämnas att utveckling och införande av ADB-system tar tid ochkostar pengar. Användning av ADB kan härigenom i en del fall försvåraförändringar. Övergången lill ADB medför ofta all ambitionsnivån höjs iolika avseenden, t.ex. i form av bättre service eller bättrearbetsförhållanden. Sådana förbättringar kan leda till atl kostnadema för enverksamhet blir högre . Förhållandena före och efter övergången tillADB är således inte utan vidare jämförbara. För alt inte övergången till ADBskall medföra atl kostnaderna ökar mer än som har planerats, måste man isamband med utveckling av ADB-system göra noggranna analyser och avvägningar ifråga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet. Det förutsätter i sintur att ett fullständigt och korrekt beslutsunderlag tas fram på olika stadier.Beslutsunderlagets kvalitet är således av avgörande betydelse vid investeringari ADB-system och datorstödda arbetsrutiner. Jag återkommer senare (kap. 6)lill dessa frågor. ADB är således primärt att betrakta som ett hjälpmedel imyndigheternas verksamhet. är det uppenbart att det rör sig om etthjälpmedel av myckel speciell karaktär därigenom att del kan få vittgåendekonsekvenser i olika avseenden. Avvägningar mellan olika syften och ambitions-och kostnadsnivåer är därför inte de enda avvägningar som måste göras i sambandmed utveckling av ADB-system. Det finns också en rad andra förhållanden som påolika sätt påverkar hur ADB bör få användas och hur ADB-funktioner börorganiseras. Viktiga sådana förhållanden är särskilt följande: - Samhällets ochförvaltningens sårbarhet - Insyn i förvaltningen Samhällets och förvahningens sårbarhet. Datorer är, ilikhet med annan avancerad teknik, känsliga för stömingar. Åtgärder måsledärför vidtas för att trygga och säkerställa att ADB-beroende verksamheterfungerar. Vad som behövs är åtgärder som skyddar mot och begränsar effekternaav oavsiktliga och avsiktliga stömingar i ADB-funktioner och verksamhei som ärberoende av sådana funklioner. Målsättningen måsle vara atl inom rimligagränser göra samhällel motståndskraftigt mot stömingar, dvs. begränsasårbarheten lill en godtagbar nivå. Prop.1978/79:121 63 Rättssäkerhet och iniegrileisskydd. Många av de uppgiftersom insamlas och hålls registrerade med hjälp av ADB är integrilelskänsligaeller av andra skäl i behov av sekretesskydd. Dessa uppgifter måste skyddasmot oavsiktligt eller avsiktligt avslöjande och mot påverkan och förstörelse.Den personliga integriteten vämas bl. a. genom atl beslut rörande enskildaskall grundas på riktiga och relevanta uppgifter. Vidare bör uppgifier i regelinte användas lör andra ändamål än sådana som de är insamlade för eller denberörde eljest får antas känna till. Datalagen och datainspektionen har tillskapatsi syfte att ge statsmaktema effektiva insirumeni för all bevaka integritetsfrågor. ArbeLsJörhållandcn och sysselsättning. Övergång till ADBoch användning av ADB-hjälpmedel påverkar ofta arbetsförhållandena på flerasätt, inte enbart i positiv riktning. Eftersom staten i egenskap avarbetsgivare bör tillhandahålla en fysiskt och psykiskt tillfredsställandearbetsmiljö i vid mening, måste effektema av ADB uppmärksammas i vad avsersysselsättning och arbetsmiljö. I detla ingår all arbetsuppgiftema skalllillgodose rimliga krav på självbestämmande, omväxling och utveckling förindividen. Vidare innebär det att sådana förändringar som påverkar arbetsförhållandenoch sysselsättningsmöjligheter skall göras med största möjliga hänsyn lillevenluella omställningsproblem för berörd personal. Den arbetsrättsliga lagstiftningen och detavtal (MBA-S) om medbestämmande som slutits av och personalorganisationernager personalen rätt lill insyn och medbestämmande i arbetslivet. Detla gälleräven frågor om rationalisering och administrativ utveckling. Rälien till insynoch medbestämmande blir särskilt vikiig i samband med förändringar som påverkararbetsuppgifter, arbetsformer, kontakter med andra personer o. d., dvs. sådanaförändringar som införande av ADB kan medföra. Jag återkommer till dettasenare i samband med att syslemutvecklingsfrågoma behandlas (kap. 7). I här nämnda frågor rörande sårbarhet, integritet ocheffekier på arbetslivet pågår som har framgått utredningsarbete elleröverväganden med anledning av utfört utredningsarbete. ADB-lekniken har starkt förbättratmöjlighetema alt överblicka och samordna verksamheter och att sprida och utbytainformation. ADB-lekniken har hiltills ofta förknippats med ökadcentralisering men kan också vara ett vikligl medel för decentralisering. Det bör enligt min mening vara en strävan att där så ärlämpligt och rationellt decentralisera arbetsuppgifter och delegerabeslutsfunktioner i statsförvaltningen. Detta gäller givetvis också i sambandmed användningen av ADB. Del är vidare av regionalpolitiska skäl samt avsäkerhets- och sårbarhetsskäl önskvärt atl få lill stånd en viss geografiskspridning av resurserna för utveckling och drift av ADB-system. Insyn i förvaltningen m. m. Användningen av ADB medför attförvaltningens sätt atl arbeta förändras. För enskilda individer viktiga ochofta Prop.1978/79:121 64 känsliga uppgifter lagras allt oftare på datamedier ochblir därigenom lättare atl finna och alt föra över lill andra myndigheler. Envikiig fakior i samband med användning av ADB är därför alt allmänheten harinsyn i statsförvaltningen och övrig offentlig förvallning.Offentlighetsprincipen får inte elimineras eller inskränkas genom användningav ADB. Jag vill i detta sammanhang också la upp en annan fråga.Den offentliga förvaltningen uppfattas av många som opersonlig och formalistisk("byråkratisk"). Stora ansträngningar görs för att avhjälpa delta.Det är viktigt att användningen av ADB inle leder till att nya byråkratiproblemskapas som bieffekt till i vissa avseenden bättre tjänsier och service. Somexempel villjag nämna att ADB-framställda blanketter o. d. i många fall ärsvårtolkade. Ett annat kan vara att man utformar ADB-systemen sä alt de i alllförstor utsträckning ersätter personliga kontakter mellan allmänhet ochmyndigheter. Vid ulformningen av de riktlinjer och regler föranvändningen av ADB i statsförvaltningen som presenteras i del följande har enslrävan varit att beakta nämnda förhållanden. De bör också beaktas i delfortsalla arbetel med ADB i statsförvaltningen och vid överväganden angåendeenskilda ADB-system och datacentraler. Jag vill också något beröra hur avvägningsfrågoma börhanteras i samband med utveckling och förändring av ADB-syslem. Den naturligagången är att myndighetema utarbetar beslutsunderlag och fattar beslut och attde, om det är fräga om siörre och viktigare förändringar, underställer dessasialsmakiernas prövning. Jag återkommer senare (kap. 6) lill i vilka formerdetta bör ske. Myndigheterna bör i beslutsunderlagen för ADB-systemredovisa vilka avvägningar som görs i fråga om syften och ambitionsnivåer.Vidare bör anges vilka förhållanden som särskilt bör beaktas samt vilka konsekvensersom olika lösningar får. Med ledning av detta är del sedan statsmakternas sak altpröva om avvägningama är rimliga med hänsyn till olika intressen. Före dennaprövning bör, i den mån inte förslagsställande myndighet redan har gjort det,synpunkter inhämtas från olika fackmyndigheter och andra berörda myndigheteroch organ. Flera viktiga aspekter, främst effektivitet, integritet ochtolalförsvarshänsyn, bevakas redan nu i mer eller mindre institutionaliseradeformer med hjälp av de centrala rationaliseringsorganen, datainspektionen ochöverstyrelsen för ekonomiskt försvar. 5.2 Behovet av riktlinjer m. m. har det endast i relativt begränsad utsträckningfunnits av statsmakterna formulerade allmänna rikflinjer och regler föranvändning av ADB och organisation av systemutveckling och datordrift istatsförvaltningen. Prop.1978/79:121 65 Av de regler som finns bör särskilt nämnas de som gälleranskaffning och finansiering av ADB-utrustning. De innebär att generelltanvändbar ADB-utrustning anskaffas centralt av statskontoret och finansierasvia en särskild fond, statens datamaskinfond. Vidare är myndighetema inom dencivila statsförvaltningen enligt rationaliseringsförordningen (1975:567, ändrad1976: 121 och 1977:601) ålagda att vid utveckling av ADB-system och annanrationaliseringsverksamhet samråda med statskontoret ifrågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse. finns för myndigheters planläggning av informationsbehandling ikrig i sådana fall då ADB används i fred och kan ifrågakomma i krig. På enskilda verksamheisområden, främst justitie- ochförsvarsdepartementens områden, finns därutöver utförligare regler. Jagåterkommer senare (kap. 6) till dessa. Användning av ADB för administrativa ändamål har i regelbetraktats som en del av området rationalisering och administrativ utveckling.Statskontoret, som är ceniral förvaltningsmyndighet för denna verksamhet inomden civila statsförvaltningen , har liksom andra myndigheter med uppgifter påADB-området i åtskilliga frågor tillämpat intemt formulerade riktlinjer ochpraxis. Därutöver påverkas, som nämnts, användningen av ADB istatsförvaltningen av generella regler som t. ex. reglerna om offentlighet ochsekretess, datalagen samt medbestämmandelagen och medbestämmandeavtal förstatsförvaltningen. Ett omfatlande material som rör statsförvaltningensanvändning av datorer föreligger nu från offentliga ulredningar och enskildamyndigheter. Bl.a. kan nämnas betänkanden och rapporter från dalasamordningskommittén,datainduslriutredningen, datalagstiftningskommiltén och sårbarhetskommittén.Myndigheter som presenterat utredningsmaterial av intresse i detla sammanhangär bl.a. datainspektionen, , statskontoret,och statens industriverk. Vidare har kompletterandeutredningsarbete ulförts inom . Föreliggande material visar atl det i flera avseendenfinns behov av en fastare ordning när det gäller användning av ADB och lör hurADB-frågor bör handläggas i statsförvaltningen. I delta syfte bör riktlinjerutfärdas. Deriktlinjer det kan bli fråga om är av olika karaklär. 1 vissa fall rör del sigom allmänna principer som bör ligga till grund för överväganden i det konkrelafallel. Som exempel kan här nämnas val av drifilösning för ADB-system. I andrafall är det fråga om bindande anvisningar ellerföreskrifter som normalt skallföljas av alla myndigheter. Sådana anvisningar bör utformas för beslutsgångenoch beslutsunderlaget i samband med större systeminvesleringar. 1 åler andrafall bör riktlinjerna ges formen av råd, rekommendationer och vägledandeexempel. Som exempel kan här nämnas 5-Riksdagen 1978179. Prop.1978/79:121 66 frägor om va! och tillämpning av metoder och leknik förvissa momenl i systemutvecklingsarbetet och lör lösande av tekniska ochorganisatoriska uppgifter. Jag är medveten om att riktlinjer kan ha vissa nackdelar.ADB används lör mycket skiftande ändamäl och i många olika miljöer.Utvecklingen går dessutom snabbt. Riktlinjer kan därför medföra viss risk förstelbenthet och även i övrigt verka hämmande. Jag anser likväl att övervägandeskäl lalar för att riktlinjer av olika slag behöver utfärdas. Kostnadema för utveckling och drift av ADB-system istatsförvaltningen uppgår numera till stora belopp. Redan detta är skäl för attutfärda riktlinjer. 1 åtskilliga fall har problem av olika slag uppkommil,bl.a. avsevärda kostnadsökningar och förseningar i utvecklingsprojekt. Dettatalar också lör alt styrmedel i form av riktlinjer behövs. Vid utveckling och drift av ADB-system inom skildamyndigheter och verksamhetsområden uppkommer en rad frågor och problem av sammaeller likartad nalur. Förutsättningar för atl utfärda riktlinjer finns därtöräven i detta avseende. Genom riktlinjer och regler kan en viss enhetlighet ochkvalitativ miniminivå skapas i verksamhet där ADB används i stor omfattning.De bör vidare minska osäkerheten om vad som skall beaktas i samband med ADB. Jag anser således nu tiden vara mogen för atl i samladform låla ta del av de principer jag anser bör ligga till grund förutveckling och drift av ADB-system samt om de riktlinjer somjag avser utfärdaeller vidta åtgärder för att få fram. Jag vill betona att de riktlinjer som presenteras i delföljande inle har till syfte att ändra huvudprinciperna för uppgifts- ochansvarsfördelningen mellan myndigheterna och statsmakiema eller mellanmyndighelerna och cenlrala organ av lyp staiskonioret, riksrevisionsverkei,dalainspektionen m.fl. Myndigheterna skall således även varaansvariga för sin egen verksamhei. Det gäller även när det är fråga om ADB. Ettsådant betraktelsesätt är också en naturiig följd av vad jag inledningsvis idelta kapitel har anfört om att ADB är atl se som ett hjälpmedel imyndigheternas verksamhet. 5.3 Medverkan från politiskt ansvariga Jag vill här något beröra hur politiskt ansvarigainstanser och personer medverkar och bör medverka i frågor om användning av ADBi statsförvaltningen. ADB-frågor kan förenklal sägas vara av två slag, nämligendels allmänna eller övergripande frågor om regler och förfaranden som syftartill alt tillgodose krav på iniegrileisskydd, begränsad särbarhet, godarbetsmiljö, lägre kostnader osv., dels frågor om användning av ADB i olikakonkreta Prop.1978/79:121 67 fall, dvs. enskilda ADB-system och datacentraler. Till densenare kategorin hör också frågor om anskaffning av ADB-utrustning. Vad gäller frågor av övergripande art tar regeringeninitiativ till ulredningar m. m. och utfärdar riktlinjer. Vikligare frågorsäsom t.ex. införandet av datalagen och inrättandet av dalainspeklionenunderställs . Självfallet har också själv möjlighet att tainitiativ till utredningar och andra åtgärder. Även i vad gäller frågan om ADB skall användas i ett visstkonkret fall tas initiativet ofta av regeringen. Det sker i form av att uppdragges till vederbörande myndighei eller all en särskild uiredning tillsätts. Denfortsatta politiska prövningen av sådana frågor sker sedan ofta inom ramen förbudgetarbetet. Vissa frågor behandlas dock som särskilda ärenden utan direkltidsmässig anknytning till budgetarbetet. Beslut om större ADB-system underställsriksdagen.