prop · G2033 · 1978-12-31 00:00:00 — Remissinstanserna har överlämnatyttranden, från Handens, , och Västeråstingsrätter, övervakningsnämnden i norra förorter frånskyddskonsulenten hos nämnden saml i frånStockholms kommun, polisstyrelsen i ochsocialvårdskonsulenten i . 2.1 tillträde till övervakningskonventionen I takt med livligarekommunikationer mellan länderna har brottsligheten blivit alltmerinternationell. a. rörligheten på den europeiska arbetsmarknaden medförockså atl de rättsvårdande myndigheterna allt oftare får ta ställning till falldå gärningsmannen är hemmahörande i främmande land eller då brott har begåttsutomlands. Som framhållits i många sammanhang har denna utveckling skapatbehov av ett intensifierat samarbete mellan olika stater när det gälleråtgärder mot brottslighet. Strävandena efter en vidgadinternationell samverkan på detta område har tagit sig olika uttryck. 1 dettasammanhang finns särskild anledning att peka på det arbete som har bedrivitsinom , där hithörande frågor har ägnats storuppmärksamhet och betydande ansträngningar. Det första större resultatet aveuroparådssamarbetet på det straffrättsliga fältet var europeiskautlämningskonvention. Till denna konvention, som fortfarande får betecknas somden praktiskt mest betydelsefulla av de europeiska överenskommelserna påområdet, har numera förutom femton stater anslutit sig. AndraprincipieUt viktiga europarådskonventioner som lar sikte på samarbete när detgäller åtgärder mot brott och som har tillträtts av är 1959 årskonvention om inbördes rättshjälp i brottmål, konvention om straff förvägtrafikbrott, konvention om brottsmålsdoms internationellarättsverkningar (brottsmålsdomskonventionen), konvention omöverförande av 1978/79:3 13 lagföringi brottmål och konvention om bekämpande av terrorism. anslutning till de berörda konventionernahar i flera fall föranlett särskild lagstiftning. Detta är förhållandet bl. a.med brottsmålsdomskonventionen som har len till antagandet av lagen (1972:260)om interaa-tionellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom(intemationella verkställighetslagen, IVL). Brottmålsdomskonventionen och IVL avsersamarbete i fråga om frihetsberövande påföljder, böter och förverkande.Verkställigheten av sådana påföljder kan med stöd av konventionen och lagenunder vissa förutsättningar flyttas från den stat där domen har meddelats tillannan stat. Mellan de nordiska länderna har etablerats ett ännulängre gående samarbete. Genom enhetlig lagstiftning har man bl. a. ibetydande utsträckning gjort det möjligt alt inom verkställa domar ochbeslut i brottmål i annat land än domslandet. För del är dessa frågorreglerade i lagen (1963:193) om samarbete med , , ochNorge angående verkställighet av straff m. m. (nordiska verkställighetslagen,NVL). Vidare kan lagföring för brott med stöd av det s. k. nordiskasamarbetsavtalel flyttas över till annat nordiskt land där den misstänkte ärbosalt eUer, i vissa fall, där han uppehåUer sig. Det nordiska verkställighetssamarbetet avser ävenfrågor som rör kriminalvård i frihet. Inom ramen för det europeiska samarbetetregleras motsvarande frågor av övervakningskonvention. Samarbetet enligtdenna konvention består i övervakning i syfte att dels underlätta villkorligtdömda eller villkorligt frigivna personers anpassning i samhället, delskontrollera deras uppförande för att kunna ingripa om de skulle missköta sig.Konventionen lar sikte på fall när någon har dömts i en konventionsstat men harhemvist i en annan konventionsstat eller flyttar dit efter domen. Den ärtillämplig i fråga om personer som har erhållit villkorligt anstånd medådömande av påföljd eller som meddelats villkorlig dom avseendefrihetsberövande påföljd eller dom vars verkställighet har uppskjutits antingenvid liden för domen eller . Verkställighetssam-arbetei kan ske i olikaformer som i huvudsak går ut på antingen att själva övervakningen av den dömdeflyttas till det land där han hör hemma, varvid domslandet behåller möjlighetenatt bedöma hur övervakningen utfaller, eller också att hemviststalen helt övertarverkställigheten av den dom som har föranlett övervakningen. Det skall redanhär anmärkas all begreppet villkorlig dom enligt svensk rätt inte har sammainnebörd som i flertalet övriga europeiska rättssystem. Den svenska frivårdspåföljd som närmast svarar mol konventionens syfte är i ställetskyddstillsyn. Övervakningskonventionen är den enda av de inomEuroparådet utarbetade straffrättsliga konventionerna som ännu intehar tillträtt. Vid sidan av det nordiska verkställighetssamarbetet har Sverigeinte heller ingått någon annan internationell överenskommelse om samverkan ifråga om kriminalvård i frihet. F. n. saknas därför möjlighet att överföraverk- Prop.1978/79:3 14 ställigheten av sådan kriminalvård från tillutomnordisk stat eller omvänt. Som nämnls i inledningen har inomjustiliedepartementel upprättats en promemoria (Ds Ju 1977:4) ominternationelii samarbete rörande kriminalvård i frihet, i vilken frågan omSveriges tillträde till övervakningskonventionen behandlas. I promemorian(avsnitt 3) lämnas också en närmare redogörelse för konventionens huvudsakligainnehåll. 1 promemorian framhålls att ettutvidgat internationellt samarbete i fråga om kriminalvård i frihetotvivelaktigt skulle vara förenat med fördelar från kriminalpolitiska ochhumanitära synpunkter. Enligt promemorian bör inte ställa sig utanfördel europeiska samarbetet på detta område. I promemorian förordas sålunda attSverige tillträder övervakningskonventionen. Vid remissbehandlingen har råttallmän enighet om värdet av alt möjligheterna till vidgat internationelltsamarbete i fråga om kriminalvård i frihet tas tillvara. Samtligaremissinstanser har också tillstyrkt att tillträderövervakningskonventionen. RÅ framhåller att den möjlighet som konventionenerbjuder att anförtro återanpassningsarbeiel lill myndigheter och organ i dendömdes hemland utgör ett inte oväsentligt bidrag lill det internationellasamarbetet på brottsbekämpningens område. Även anser att etttillträde till konventionen skulle medföra åtskilliga kriminalpolitiskafördelar. påpekar att en svensk anslutning skullekomplettera IVL och NVL samt att det föreslagna internationella samarbetet ärangeläget, särskilt med hänsyn till att brottspåföljder som innebärkriminalvård i frihet har kommit att användas i ökad utsträckning under senareår inte bara i utan även i andra europarådsländer. Stockholmstingsrätt framhåller som ett särskilt skäl för en anslutning från svensk sidaatt konventionen kan tjäna som underlag för ett värdefullt internationelltutbyte av idéer och uppslag på frivårdens område saml fruktbärande kontaktermellan olika staters kriminalvårdsorgan. förorter, och pekar på denfördel som ligger i att person med hemvist i konventionsstat som har gjort sigskyldig till brott i kan dömas till fri vårdspåföljd, eventuellt ikombination med förvisning. Även övriga remissinstanser ställer sig positivatill förslaget. Från flera håll påpekas dock att man måste räkna med alt detpraktiska tillämpningsområdet kan bli begränsat. 1 likhet med remissinstansernadelar jag uppfattningen att övervakningskonventionen utgör ett värdefulltkomplement till de överenskommelser om internationellt samarbete på området somSverige har biträtt. Som har påpekats vid remissbehandlingen måste detbetecknas som en fördel om domstolarna far vidgad möjlighet att tillämpabrottspåföljd som innebär frivård även vid lagföring av personer som hör hemmai främmande stat. Från svensk synpunkt ökas sålunda förutsättningama för atttillämpa skyddstUlsyn beträf- Prop,1978/79:3 15 fande personer som saknar hemvist inom riket, inte minst ifall där förordnande om förvisning skall meddelas i domen. På samma sätt tordesamverkan från svensk sida efter de linjer som anges i konventionen ökamöjlighetema för svenska medborgare som begått brott utomlands att där erhållavUlkorlig dom eller motsvarande påföljd. När det gäller personer som avtjänarfrihetsstraff i annan stat än hemviststaten kan också myndighetema tänkas varamera benägna att besluta om eller tidigarelägga villkoriig frigivning eUermotsvarande åtgärd, såvida tUlfredsställande övervakning kan anordnas i derashemland. Vad angår fall då den som står under övervakning flyttar till annanstal kan det, som påpekas i promemorian, vara värdefuUtfrån kontrollsynpunkt, om övervakningen kan överföras till hans nya hemland. Deproblem som övervakningskonventionen på detta sätt söker komma tUI rätta medhar med den ökade röriigheten över gränsema och den tilltagande internationellabrottsligheten fått en allt större aktualitet. Det finns sålunda all anledning attfrån svensk sida ställa sig positiv till ett internationellt samarbete av detslag som avses med övervakningskonventionen. Vid de inledningsvis berördanordiska departementsöverlägg-ningama har man från dansk och norsk sidaredovisat samma inställning. Konventionen har kommit att bli ganska inveckladtUl sin uppbyggnad, något som förklaras av att den skaU kunna fogas in i olikastaters rättssystem och tillgodose kraven på betryggande rättssäkerhet. Som harframhålUts vid remissbehandlingen av departementspromemorian måste man ocksåsannolikt räkna med att dess praktiska tillämpning åtminstone UU en början blirförhållandevis begränsad. Detta bör emellertid inte utgöra något skäl mot attSverige tUlträder konventionen. Det kan anmärkas att en särskild underkommittétill för brottslighetsfrågor (CDPC) f. n. överväger vissaåtgärder för att öka den praktiska användbarheten av de olikaeuroparådskonventionema på det straffrättsliga området. Under hänvisning lill vad som haranförts nu biträder jag i likhet med remissinstanserna förslaget idepartementspromemorian att skall tillträda övervakningskonventionen.Detta förutsätter lagstiftning i vissa avseenden. Jag återkommer till dennafråga i del följande. 2.2 Förbehåll och förklaringar Som jag har nämnt erbjuderövervakningskonventionen olika samarbetsformer. En av dessa innebär i huvudsakatt övervakningen flyttas till den dömdes hemland men atl domslandet behållermöjligheten att bedöma hur övervakningen utfaller (del 11 av konventionen).Enligt detta alternativ ankommer det sålunda på domslandet att besluta omåtgärder med anledning av eventuell misskötsamhet från den dömdes sida, varviddel förutsätts att beslutet skall grunda sig på underrättelser från den statsom har övertagit övervakningen. I en annan, mera utvidgad form innefattar samarbetetockså en skyldighet för den stat som har övertagit övervakningen 1978/79:3 16 att sörja för verkställighet av det straff som kan kommaatt beslutas eller den straffåterstod som kan förklaras förverkad i domslandetmed anledning av den dömdes misskötsamhet (del 111). En tredje samarbetsformslutligen innebär atl den anmodade staten helt övertar tillämpningen av den domsom har föranlett övervakningen (del IV). Därvid förutsätts att en omvandling av påföljden sker iverkställighelsstaten i överensstämmelse med den statens lagstiftning. Av art. 38. I jämförd med bilagantill konventionen framgår att fördragsslutande stat har möjlighet att göraförbehåll i fråga om de båda sistnämnda samarbetsformerna. Däremot fårförbehåll inte göras mol den samarbels-form som avses i del II. 1 promemorian framhålls att ettsamarbete enligt del 11 av konventionen kan tänkas medföra vissa praktiskaproblem med hänsyn till den underrättelseskyldighet mellan statema somförutsätts och tUl det förhållandet att frågan om påföljder vid misskötsamhetskall bedömas i domslandet och alltså inte i den stat där den dömde är bosatt.Enligt promemorian är även den samarbetsform som regleras i del 111 avkonventionen förenad med vissa olägenheter. Också enligt detta alternativförutsätts att frågan om förverkande av det villkorliga anståndet prövas avmyndighet i domslandet. En anslutning till del III innebär emellertid dessutomatt myndighetema i den dömdes hemland, som normalt har de bästa möjlighetemaatt bedöma ft-ågan om förverkande, blir ovUUcorUgt bundna av det avgörande somi detta hänseende träffas i det andra landet. 1 promemorian konstateras attdenna ordning vid de nordiska departementsöveriäggningama har ansetts väckasådana betänkligheter att man från dansk, norsk och svensk sida har enats omatt förorda att förbehåll görs mot del 111 vid en ratifikation. Den från både effektivitets- ochrättssäkerhetssynpunkt mest lämpliga samarbetsformen är enligt promemorian denform som regleras i del IV avkonventionen. I promemorian påpekas att denna samarbelsform nära ansluter tillden ordning som förutsätts i brottsmålsdomskonventionen och IVL. Detkonstateras i promemorian atl samarbete enligt detta alternativ har denfördelen atl den stal som har övertagit övervakningen svarar för tillämpningenav domen i dess helhet. Några underrättelser behöver sålunda inte lämnas tilldomslandet om den dömde skulle missköta sig , utan del blirmyndigheterna i hans hemland som får befogenheten att avgöra vilkakonsekvenser som skall inträda i ett sådant fall. Den diskussion som förs ipromemorian mynnar ut i det förslaget att bör godta del 11 - som ärobligatorisk - och del IV avkonventionen men göra förbehåll mot del 111. Förslaget stämmer överens med denrekommendation som har gjorts vid de nordiska departementsöveriäggningama. Praktiskt taget allaremissinstanser som har gått in på frågan - bl. RÅ, ,, och tingsrätter och - tillstyrker promemorieförslaget i denna del. i Stockholmslän anser del IIav konventionen varamindre ändamålsenlig och förordar all den svenska anslutningen begränsas tilldel Prop.1978/79:3 17 framhåller atl en anslutning endasl lill del IV visserligen skulle vara lämpligastfrån såväl praktiska som effektivitets-mässiga synpunkter men är likväl benägenalt godta promemorieförslaget med hänsyn tiU att en av de stater somratificerat konventionen har anslutit sig endast till del 11.Kriminalvårdsnämnden, som tillstyrker promemorieförslaget, påpekar däremot atten tillämpning av del II ivissa fall kan vara att föredra från efTeklivitets- ochrättssäkerhetssynpunkter. Nämnden tänker därvid på fall där den dömdeåtervänder till domslandei efter det att den procedur som förutsätts ikonventionen har avslutals. För egen del anser jag i likhet medremissinstanserna att del i promemorian har anförts övertygande skäl för allSverige bör ansluta sig till del IV av konventionen men göra förbehållmot del III. Av vadjag har anfört i det föregående framgår att konventioneninte medger att förbehåll görs mot del II. Som harpåpekat har en av de stater som tillträtt konventionen - -begränsat sin anslutning till del 11, och man måste räkna med möjligheten avatt motsvarande ståndpunkt kan intas av andra stater vid framtidaratifikationer. Härtill kommer att det som kriminalvårdsnämnden har anfört intekan uteslutas att en tillämpning av del II kan vara att föredra i vissaspeciella fall. Under hänvisning till vad som har sagts biträder jagförslaget i promemorian att godtar del II och del IV av konventionen men gör förbehållmot del III. I art. 27 föreskrivs att framställningoch svar på framställning skall sändas resp. mottas av konventionsstaternasjustitiedepartemenl. Andra meddelanden enligt konventionen får utväxlas påsamma sätl eller direkt mellan vederbörande myndigheter. Fördragsslutande statkan genom förklaring avvika från dessa regler. I promemorian föreslås allframställningar och andra meddelanden för svensk del i enlighet med praxis börsändas och tas emot av . Jag tillstyrkerpromemorieförslaget i denna del. Föreskrifter om översättning avhandlingar som har samband med lill-lämpningen av konventionen finns i art. 29.Enligt artikeln får konventionsstat genom förklaring förbehålla sig rätten attkräva alt framställningar och därvid fogade handlingar skall åtföljas avöversättning antingen till dess eget språk eller till något av Europarådetsofficiella språk - engelska eller franska - eUer till det av dessa språk somden anger. Enligt promemorian bör med stöd av denna artikel förbehållasig rätt att kräva atl framställningar och därvid fogade handlingar som äravfattade på annat språk än danska, norska eller svenska skall vara översattatill svenska eller engelska språket. Jag biträder förslaget som stämmer överensmed vad som gäller i fråga om andra europarådskonventioner på detstraffrättsliga området som förut har tillträtt. Jag vill tillägga altdet översättningsarbete som kan behöva utföras här i landet enligt praxis iallmänhet torde få ske genom försorg samt bekostas isamma ordning som gäller för bl. a. framställningar om utlämning. Prop.1978/79:3 18 Enligt överenskommelse vid denordiska departementsöveriäggningama bör ett tilllräde till konventionen intepåverka det nuvarande nordiska verkställighetssamarbelet. Detta har ansettsböra bedrivas i samma former som förat, dvs. på grandval av enhetliglagstiftning i de olika nordiska länderna. I överensstämmelse med vad som harförordats i promemorian bör därför med stöd av art. 37.3 avgeförklaring att konventionen skall tillämpas i förhållandel mellan ochde övriga nordiska länder som har tillträtt konventionen endast i den mån detär fråga om verkställig-hetssamarbele som inte faller in under den nordiskaverkställighetslagstifl-ningen. Det bör uppmärksammas att konventionen därmedblir tillämplig i förhållandet mellan de nordiska länderna såvitt gälleröverförande av kriminalvård i frihet inom ramen för tidsobestämda påföljder(för del ungdomsfängelse och internering). Dessa påföljder omfattasnämligen inte av det nuvarande nordiska samarbetet. Jag återkommer till dennafråga. 2.3 Av konventionen föranledd lagstiftning i huvuddrag 2.3.1 Lagstiftningens form och tillämpningsområde Ett tillträde tillövervakningskonventionen aktualiserar särskild lagstiftning i ämnet. När del gäller metoden atlinförliva internationella överenskommelser med svensk rätt finns olikamöjligheter. Man kan omarbeta överenskommelsen till lag med användning av svensklagstiftningsteknik och svenskt språkbruk (transformationsmetoden) ellerinförliva överenskommelsen genom en lagstiftningsakt av innebörd attöverenskommelsens bestämmelser skall gälla som svensk lag(inkorporeringsmetoden). 1 promemorian förordas transformationsmetodenunder hänvisning till att denna metod i allmänhet har använts vid lagstiftningsom är föranledd av konventioner på det straffrättsliga området och till attden har praktiska fördelar vid tillämpningen. Övervägande skäl anses vidare talaför atl den reglering som behövs vid ett tillträde tillövervakningskonventionen bör få formen av en särskild lag. Att inarbetaregleringen i IVL bedöms i nuvarande läge vara förenat med praktiskaolägenheter. Promemorians ståndpunkt i dessafrågor har tiUstyrkts eUer lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser.RÅ, och framhåller att transformationsmetodenär lämpligast med hänsyn till den aktuella konventionens norra förorter pekar på att det vidanvändning av den metoden allmänt sett finns en risk för att de som skalltillämpa lagen måste skaffa sig kännedom både om konventionen och om densvenska lagen för att rätt förstå bestämmelsernas innehåll. Den i promemorian föreslagnalagtexten har dock enligt nämnden fått en sådan utformning att detta inte synesbehöva bli fallet. På grund härav och då metoden tidigare tillämpats harnämnden ingen erinran mot att transformationsmetoden används. vakningsnämnden har vidare förståelse för de praktiskasvårigheter som aktualiseras om de nya lagbestämmelserna skulle inarbetas i IVLmen uttrycker en förhoppning om atl det pågående arbetet på all samordna destraffrättsliga europarådskonventionerna kommer att skapa förutsättningar förett sammanförande av de olika svenska lagar som bygger på dessa konventioner. 1 likhet med remissinstansernabiträder jag för egen del förslaget i promemorian att den reglering som behövsvid ett svenskt tillträde till övervakningskonventionen bör få formen av ensärskild lag. Också i fråga om den nya lagens allmänna uppbyggnad ansluter jagmig till promemorieförslaget. Enligt promemorian behöver den nyalagens användningsområde inte nödvändigtvis begränsas till samarbete med statsom har tillträtt övervakningskonventionen. Det bedöms nämligen inte varauteslutet atl det kan bli aktuellt att träffa särskild överenskommelse omkriminalvård i frihet över gränserna även med annan stat. Enligt promemorianfinns det vidare anledning anta att det i vissa fall kan uppkomma behov att avhumanitära, sociala eller andra skäl få till stånd en överflyttning avverkställighet även i förhållande till stat med vilken inte har ingåttnågon generell överenskommelse. I fall då t. ex. en svensk medborgare harblivit dömd till ett långvarigt frihetsstraff utomlands, kan det tänkas inverkapå vederbörande myndighets beslut angående villkorlig frigivning, om man frånsvensk sida kan ställa upp garantier för att den dömde blir underkastadövervakning i efter sådan frigivning. Med tanke på sådana och likartadesituationer föreslås i promemorian att den nya lagen skall ge möjlighet förregeringen att, när synneriiga skäl föreligger, förordna om samarbete för ettvisst konkret fall även i förhållande till stat med vilken generellöverenskommelse inte föreligger. I promemorian hänvisas till att motsvarandelösning har valts i IVL (jfr prop. 1972:98 s. 47 och 85-86). Promemorians ställningstaganden idessa delar har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtligaremissinstanser. anser det angeläget att den nya lageni enlighet med promemorieförslaget ger mojligheter till överenskommelser ocksåi särskilda fall. Även jag ansluter mig till promemorieförslaget i de delar somnu har berörts. Övervakningskonventionen är somnämnts tillämplig i fråga om lagöverträdare som i konventionsstat har avdomstol övertygats om brott och erhållit villkorligt anstånd med ådömande avpåföljd eller som meddelats villkorlig dom avseende frihetsberövande påföljdeller dom vars verkställighet har villkorligt uppskjutits antingen vid tidenför domen eller senare (art. 2). En allmän förutsättning för samarbetet som jagåterkommer till är vidare att den dömde har hemvist i den stat till vilkenverkställigheten skall överflyttas. 1 promemorian (avsnitt 5.3.1 ochbilaga A) lämnas en närmare redogörelse för de olika former avfrivårdspåföljder och villkorlig frigivning som Prop.1978/79:3 20 förekommer i europarådsslalerna samt för vissa uttalandensom under förarbetena till övervakningskonventionen har gjorts i fråga omtolkningen av art. 2. Med stöd av vad som har anförts i dessa hänseendenförordas i promemorian att den nya lagen skall öppna möjlighet förverkställighet här i landet av utländskt avgörande i två olika typfall. Del enafallet föreligger när den dömde har erhållit villkorligt anstånd med ådömandeav påföljd eller verkställighet av frihetsstraff eller på annat liknande sättålagts att under en prövotid undergå kriminalvård i frihet. Det andra typfalletär för handen när någon som har börjat avtjäna frihetsberövande påföljd i främmandestat har frigivits villkoriigt eller annars har överförts till kriminalvårdutom anstalt. 1 likhet med remissinstanserna ansluter jag mig till förslaget omen reglering efter dessa linjer liksom till de allmänna överväganden somligger till grund för förslaget i detta hänseende. En särskild fråga som diskuteras ipromemorian är i vad mån konventionen trots sin rubrik skall anses varatillämplig också när påföljden utgör vad som brukar kallas "plain"eller "simple suspension of senience", dvs. när en villkorlig domvisseriigen innebär att en prövotid bestäms för den dömde men särskildaföreskrifter om övervakning eller om den dömdes åligganden under prövotideninte fastställs och det inte heller förutsätts att den dömde på annat sättskall stå under speciell kontroll eller i särskild ordning få hjälp eller stödunder prövotiden. Denna typ av villkorlig dom förekommer, förutom i de nordiskaländerna, i bl. a. och .