prop · G20347 · 1978-12-31 00:00:00 — Hittillshar tilllämpning mestadels varit fördelaktig för låntagarna. Det kansåledes starkt ifrågasättas om de synnerliga skäl som förutsätts förräntereglering har varit för handen under den långa tid som regleringentillämpats; farhågor för en mindre ränteglidning kan knappast anses utgörasådant skäl. Lagregeln om tidsbegränsning till högst innebär också, somför Övrigt framgår av lagförarbetena, att räntereglering inte är ett normalt,bestående inslag i kreditpolitiken. Det ligger tvärtom i sakens natur attbankinstituten måste ges frihet under ansvar och med hänsyn till marknadenskrav att själva handha räntesättningen innan det kan konstaterasatt förutsättning för användning av det extraordinära kreditpolitiska medleträntereglering verkligen föreligger. Enlångvarig räntereglering har vidare, som ofta framhållits, negativa effekter.Detaljregleringen av bankernas genomsnittliga utlåningsränta leder till att ensuccessiv omstrukturering av en banks låneportfölj måste ske under hänsyn tillhur räntan påverkas. Häri ligger en risk för att alltför stora kreditströmmarsöker sig till lågriskprojekt som ger relativt låga ränteinkomster men inte"stör" räntegenomisnittet. Ett sådant system leder till en betydandestelhet och kan minska produktutveckling Prop.1978/79: 47 21 ochriskvilja i kreditgivningen i påtaglig grad. Den ordning som införtsför sparbankernas del bankens ränteutveckling bedöms med hänsyn tilleventuell förändring i utlåningsstrukturen innebär sannolikt en vissförbättring för berörda institut. Stelheten i fråga om möjligheterna till nyakreditformer kvarstår dock, varför produktutvecklingen inte heller enligt dettasystem gynnas. Härtillkommer att det knappast är rimligt att vissa banker, som jämförelsetidpunkt för räntekontroll till-lämpade något lägreutlåningsränta än andra, skall tvingas fortsätta med detla åratal . Denlångvariga ränteregleringen innebär att kommit att bli ansvarig förbanksektorns räntabilitet och soliditet. Detta är inte ränteregleringens syfteenligt lagen om kreditpolitiska medel. Bankorganisationernaföreslår således att räntekontroll upphör i sin nuvarande form ochatt principen om räntereglering som en extraordinär åtgärd, avsedd för kortaperioder, återupprättas. Samrådmellan olika intressenter angående kreditpolitikens utformning. Lagen omkreditpolitiska medel är en ramlagstiftning, som i osedvanlig grad får sinslutliga effekt bestämd av den ansvariga myndighetens åtgärder, dvs.riksbankens tillämpningsföreskrifter och praxis. Detta må ligga i sakens natur.Riksbankens åtgärder har emellertid långtgående verkningar för landets ekonomii stort, för allmänheten, för näringslivet och för enskilda företag. Detta gerenligt vår mening starka skäl för att åtgärderna skall utformas inte avriksbanken ensam utan såvitt möjligt av i nära kontakt inte blottmed regeringen utan även med och företrädare för näringslivet. Dennauppfattning synes delas av . Vidriksdagens behandling av förslaget till lag om kreditpolitiska medeluttalade sålunda ordföranden i finansutskottet bl. "Klartär i varje fall att den förstärkta kreditpolitiska lagstiftning som riksbankennu får att arbeta inom kommer att ställa ökade krav på ett förtroendefulltsamarbete mellan kreditinstituten och . Det finns också för riksdagenanledning att, sedan ambitionsnivån nu höjts från lagstiftarnas sida, medskärpt vaksamhet följa relationerna mellan ochkreditinstituten" (snabbprotokoll 1974: 138 sid. 63). Ianslutning till en motion om rätt att anföra besvär till regeringen överriksbankens beslut gjorde finansutskottet följande uttalande som avsåg attbelysa finansutskottets roll vid granskning av rikbankens verksamhet: "Departementschefensställningstagande grundas i denna fråga på utredningens förslag, i vilkenanförs att klagorätt till Kungl. Maj:t över beslut inte ärförenligt med den ställning intar som ett verk. Utskottetdelar denna uppfattning och vill framhålla att efter beredning avfinansutskottet vid sin efterhandsgranskning av verksamhet ävenhar möjlighet att ta upp individuella fall som har prmeipiellt intresse. Enligt37 § lagen för riksbank (1934: 937) åligger det riksbanksfullmäktigeatt efter varje års slut till avge berättelse angående riksbankenstillstånd, rörelse och förvaltning. Denna berättelse innehåller som regel enutförlig redogörelse för den förda kreditpolitiken under det gångna året.Berättelsen granskas av finansutskottet som i sitt utlåtande tar upp frågan om ansvarsfrihet för fullmäktige. 1978/79: 47 22 har sålunda möjligheteratt i samband härmed uttala sig om de åtgärder vidtagit och därviddra upp riktlinjer för verksamhet på det kreditpoliliska området"(finansutskottets utlåtande : 39 sid. 34). möjligheter att fylla den roll, somutskottet sålunda förutsattes få, kan enligt bankorganisationernas mening ökaom utskottet inför sitt ställningstagande till årligaverksamhetsberättelse inhämtar kreditinstitutens synpunkter och erfarenheter,exempelvis genom ett hearingförfarande. Den svenska statsförvaltningen torde sakna motstycke tillriksbankens handlingsutrymme och befogenheter både legalt och såvitt gäller depraktiska konsekvenserna för samhällsekonomin. I den tidigare diskussionenkring den kreditpolitiska lagstiftningen har därför bl. a. bankinspektionenoch bankföreningen föreslagit regler om rätt att anföra besvär över riksbankensbeslut. I propositionen 1974: 168 om kreditpolitiska medel avvisadesemellertid dessa förslag. Avvisandet av en besvärsrätt förefaller ha grundatspå att i större och mera betydelsefulla ärenden förutsattes handlaefter överläggning med regeringen och i samförstånd med denna (proposition1974: 168 sid. 185 och proposition 1974: 89 sid. 63). En rätt aft anföra besvärhos regeringen mot på detta sätt tillkomna beslut av synes icke haframstått såsom ändamålsenlig. Skulle denna ståndpunkt vidhållas för framtiden,aktualiseras möjligheten att etablera någon alternativ ordning. Likaväl somdet anses naturligt att företrädare för kreditmarknaden ges tillfälle att tillriksbanken framföra sina synpunkter på penning- och kreditpolitiken, borde detvara möjligt för dessa företrädare, särskilt i mer kontroversiella lägen, attäven till regeringen direkt få redovisa sina synpunkter. En sådan direktredovisning skulle vara självklar vid ett besvärsförfarande. Väljer man ett merinformellt tillvägagångssätt i stället för besvär, borde formerna för dettakunna utvecklas under hand i samverkan mellan regeringen, ochkreditmarknadens organisationer. Frånvaron av ett besvärsinstitut skulledärmed kunna minska i praktisk betydelse. Emellertid bör åtminstone i ärenden om straffavgifterbesvär över beslut kunna föras. Regeringsrätten bör enligtbankorganisationernas mening vara besvärsinstans i dessa fall. Rättsligasynpunkter på tillämpning av olika kredit politiska medel Vissaallmänna rättsgrundsatser I ett utlåtande till riksdagensrevisorer, fogat vid deras revisionsberättelse avseende förvaltningunder 1969, redogjorde ställföreträdande justitieombudsmannen ett flertal allmänna rättsgrundsatser, som gäller även för riksbankensverksamhet inom penningpolitiken. De legala begränsningar i riksbankensmyndighetsutövning, som följer av dessa grundsatser, kompletterar på ettprincipiellt betydelsefullt sätt de begränsningar i befogenhetersom direkt inskrivits i lagen om kreditpolitiska medel. Bankorganisationernaanser därför att en erinran om dessa grundsatser bör intas i lagmotiven. Debegränsningar, som ligger i dessa grundsatser, särskilt proportionalitetsgrundsatsen,kan få särskild betydelse om finner anledning att kombinera en ilagen ej reglerad penning-politisk åtgärd exempelvis begränsning av bankernasupplåning i med särskilda kreditpolitiska medel enligt lagen. 1978/79:47 23 litetsgrundsatsen innebär för sådana fall alt den totalaeffekten av åtgärderna skall med avseende på art, styrka, räckvidd ochvaraktighet stå i rimlig proportion till det resultat som åsyftas. Till de allmänna rättsgrundsatser, som gäller förriksbankens myndighetsutövning, hör principen att lika fall skall behandlaslika och att myndighetsutövningen .såvitt möjligt skall vara konkurrensneuiral.I det följande anges några exempel, där åtgärd enligt bankorganisa-lioncrnasmening utgjort ett avsteg från denna princip. arbetar i viss utsträckning medöverenskommelser och rekommendationer i stället för med föreskrifter grundadepå regerings-förordnande enligt lagen. Detta är en praxis, som förordas ilagmotiven och som är värdefull. En viktig princip är emellertid att sådanaöverenskommelser som påfordras av och rekommendationer avseendede kreditpolitiska medel som regleras i den särskilda lagen om sådana medel måste ha täckning i denna lag. har i sådana fall inte rätt attpåfordra en överenskommelse eller meddela en rekommendation, som skulle fallautanför lagens ram. Lagens ram och gränser bestämmes bl. a. av lagens syfte.Även en lag som blott anger vissa ramar, ger myndigheten endast sådanabefogenheter som överensstämmer med lagens syfte. Denna princip har intealltid iakttagils av , vilket exemplifieras i det följande. Härbortses från att självfallet kreditinstituten kan träffa frivilligaöverenskommelser med om vissa åtgärder, trots att dessa saknartäckning i lagen om kreditpolitiska medel. Sanktion vid otillåten ränteglidning meddelade riksbankschefen att några bankerhade per överskridit den i rekommendation från medgivnaränteglidningen på utlåningssidan. Mot de banker, som hade överskridit denmedgivna ränteglidningen med , avsåg att tillämpaen sanktion. Sanktionen skulle bestå i att dessa banker skulle från och med den1 och framåt ha att vid upplåning i riksbankenbetala den s. k. straffräntan (dvs. diskontot -|-) inte blott såsom dittillsgällt vid upplåning överstigande av det egna kapitalet utan vid allupplåning i . Användningen av upplåningsräntorna som sanktion mototillåten ränteglidning innebar att räntorna utnyttjades för ett främmadeändamål. Deras primära ändamål är att påverka omfattningen av bankernas upplåningi och räntestrukturen i allmänhet. Sanktionsändamålet låg vid sidanhärav och därmed skapades en risk för en snedvridning av de penningpolitiskaeffekter som är dessa räntors huvudändamål. Från rättslig synpunkt är framför allt att märka attsanktionens utformning stred mot principen att lika fall skall behandlas likasamt att en sanktion bör vara konkurrensneutral. En bank med en otillåten ränteglidningom t. ex. fick samma straff i kronor och ören som en bankvars otillåtna ränteglidning uppgick exempelvis till , om debåda bankernas behov av upplåning i var lika stort. Ä andra sidankunde situationen vara den att den ena banken hade god likviditet och därförinfe behövde låna alls eller mycket litet i ,medan den andra banken hade svag likviditet och därförbehövde uppta betydande lån i . Den första banken undgick då helteller delvis straffränta, ehuru denna bank kanske hade större otillåten ränte- Prop.1978/79: 47 24 glidning än den andra banken, som det oaktat fick ettbetydligt större Sanktionvid avvikelse från rekommendation om utlåningsbcgränsning aprilseptember 1977 gällde enrekommendation från om begränsning av utlåningsökningen i bankerna.Under samma period gällde, till följd av regeringsförordnande enligt lagen, särskildakrav för bankernas likviditet och i princip skulle därför straffavgifterläggas av den bank, som inte uppfyllde likviditetskravet. I den månriksbankens rekommendation om begränsning av utlåningsökningen under periodeniakttogs, uttogs emellertid ingen sådan avgift av den bank, som inte uppfyllderiksbankens likviditetskrav. Detta innebar att två banker, som avvek frånrekommendationen med samma belopp eller procentenhet, kunde drabbas av heltolika sanktioner. Vidare kunde en mindre avvikelse från rekommendationen ledatill mycket stora avgifter för en bank med svag likviditet, vilket var falletför några banker under delar av perioden. Straffets storlek kunde med andra ordbli oproportionerligt stort i förhållande till "brottets omfång". Att reglera en variabel utlåningen och utmäta straffefter en annan variabel likviditetskvotsunderskridande om utlåningsrekommendationej iakttas är principiellt felaktigt. Utformningen av sanktionen stred mot principen att likafall skall behandlas lika. Denna princip skulle ha upprätthållits om påföljdenhade avvägts i direkt proportion till det belopp, varmed det rekommenderadeutlåningstaket hade överskridhs. Bankorganisationerna anser en sådan avvägningvara ett naturligt anspråk på en sanktion. I brev till bankerna angåendeemissioner av obligations- och förlagslån för näringslivet förklaraderiksbanken att som norm borde gälla att företag, som avser att ta uppobh-gations- eller förlagslån, bör ha högst av sina i placeradelikvida medel i annan form än bank och därmed likställda placeringar. Högst av de likvida medlen fick alltså placeras på den fria kreditmarknaden. Emissionskontrollen är inte grundad på förordnande enligtlagen om kreditpolitiska medel. I praktiken fungerar det så att bankerna intedeltar i emissioner förrän givit klarsignal. Emissionskontrollenvilar sålunda på en överenskommelse mellan och berörda företag. Det är dock uppenbart att bestämmelserna omemissionskontroll i lagen om kreditpolitiska medel måste tas till utgångspunktför en rättslig bedömning av enligt nyssnämnda brev. Av lagens lydelse och förarbeten framgår attemissionskontrollens räntereglerande och ransonerande funktioner, såvitt avserindustrins och handelns emissioner, avser endast kapitalmarknaden.Emissionskontrollen är däremot inte avsedd att reglera den kortfristigalånemarknaden. norm i brevet till bankerna den 16 november1977 hade karaktär av en rekommendation eller en påtvungen överenskommelse.Rekommendationen eller överenskommelsen fyllde emellertid inte det ovanbeskrivna legala kravet att överensstämma med den kreditpolitiska lagens syftemed emissionskontrollen, eftersom detta syfte är begränsat tillkapitalmarknaden. Åtgärden saknade därmed laga grund. Emissionssökande företags rätt att förfoga över ochplacera egna medel kan inte inskränkas. regel i det beskrivnafallet innebar Prop.1978/79: 47 25 i själva verket en placeringsplikt. befogenhet att föreskriva placeringsplikter avolika slag förutsätter stöd i lagen. I lagen anges vissa placeringsplikfer,nämligen likviditets- och kassakrav samt allmän och särskild placeringsplikt.För vart och ett av dessa kreditpolitiska medel gäller att det endast kantill-lämpas på banker, försäkringsinstitut eller andra kreditinstitut men intepå företag inom industri och handel. Härav följer att den placeringsplikt somblir den verkliga innebörden av nämnda regel också saknar stöd i lagen. har såsom företrädare för de obligations-emitferandeföretagen, med stöd av utomstående rättslig sakkunskap, begärt attriksbanksfullmäktige tar upp den angivna regeln till omprövning. Under förutsättning attbankorganisationernas förslag väsentligen beaktas, vill bankorganisationernainte motsätta sig att lagens giltighetstid nu förlängs med . Sammanfattning av bankorganisationernas förslag. Av skälsom redovisats ovan hemställer bankorganisationerna att lagen om kreditpoliliskamedel ändras eller kompletteras på följande punkter: 3 § ändras så, att förordnande om emissionskontroll endastfår meddelas om synnerliga skäl föreligger och för högst . Lagen kompletteras med en bestämmelse om rätt att anförabesvär tili regeringsrätten över beslut om straffavgifter. Bankorganisationerna hemställer vidare, att regeringenföreslår att vid behandlingen av detta lagstiftningsärende uttala att allmänna kreditpolitik skall ges en sådaninriktning, att behovet av att utnyttja lagens tvångsmedel för styrning avkapitalströmmarna minskar. Särskilt bör uppmärksammas möjligheterna att istörre utsträckning få hushållen att delta aktivt på bl. a. obligationsmarknaden, att utlåningsreglering eller överenskommelser medmotsvarande funktion endast får användas som äroundgängligen nödvändigt och inte får bli ett normalt inslag ikreditpolitiken, att emissionskontroll i dess nuvarandeutformning skall upphöra och ersättas av ett friare samrådssystem mellankapitalmarknadens parter, att den räntekontroll som utövaröver bankernas utlåning och som en följd därav också över deras inlåning skallupphöra i sin nuvarande form och att principen om räntereglering såsom enextraordinär åtgärd, avsedd för korta perioder, skall återupprättas. Vad särskilt angår de rättsliga synpunkterna på denkreditpolitiska lagstiftningens tillämpning vill bankorganisationernasammanfatta sin uppfattning sålunda: Ett rimligt mått av förutsebarhet ges inte enbart genomlagtextens innehåll men förutsattes kunna uppnås genom fortlöpande kontakteroch överläggningar mellan och kreditinstituten (proposition 1974:168 sid. 146). En sådan samverkan är också etablerad . Dennasamverkan främjas om enighet föreligger om de rättsliga premisserna, framförallt var gränserna går för myndighetsutövning när riksbankenväljer rekommendationer och överenskommelser såsom instrument för sinkreditpolitik. De allmänna rättsgrundsatser, som bankorganisationerna pekat påi delta yttrande, utgör ett bety- 1978/79: 47 26 delsefullt komplement till en lag av den typ, som lagen omkreditpolitiska medel representerar. Biträdande justitieombudsmannen åt gav tydligt belägg härför. Vid en förlängning avlagens giltighetstid synes en markering av dessagrundsatser principiellt motiverad. att regeringen föreslår att vid behandlingen avdetta lagstiftningsärende bekräfta att de allmänna rättsgrundsatser, sombank-organisationerna har pekat på i detta yttrande, är tillämpliga vid riksbankensanvändning av kreditpolitiska medel. Särskilt bör gälla att varje av riksbankenpåfordrad överenskommelse, rekommendation eller annan åtgärd från riksbankenavseende de medel, som regleras i lagen om kreditpolitiska medel, måsteöverensstämma med syftet med bestämmelserna i denna lag och således kunnarymmas inom ramen för lagen. Det kaninte undgås aft och kreditinstituten ibland måste ha olika åsikterom gränserna för befogenheter och bortsett frän juridiskaöverväganden vilka åtgärder som överhuvudtaget bäst främjar de aktuella målenför landets penning- och kreditpolitik. Regeringen och har detyttersta ansvaret för denna politik och den bygger på kreditinstitutensmedverkan. Mot denna bakgrund anser bankorganisationerna det naturligt, attföreträdare för kreditinstituten, när omständigheterna så motiverar, gestillfälle att direkt till statsmakterna framföra sina synpunkter ocherfarenheter. Bankorganisationerna hemställer därför att regeringen ipropositionen om en förlängning av lagen om kreditpolitiska medel uttalar sig för att företrädare för kreditinstituten skallges tillfälle att, när omständigheterna så motiverar, direkt till regeringen redovisasina synpunkter och erfarenheter, samtföreslår att uttala sin anslutning till bankorganisationernasförslag att finansutskottet skall inför sitt ställningstagande till riksbankensårliga verksamhetsberättelse inhämta kreditinstitutens synpunkter ocherfarenheter, exempelvis genom ett hearingförfarande. : idet följande framförda synpunkter begränsas till de kreditpolitiska medel inomlagens område som direkt eller indirekt berör försäkringsbolagen, nämligenplaceringsplikt, räntereglering och emissionskontroll. I nämnda skrivelse angav fullmäktige som sin allmännainställning efter de senaste årens erfarenheter att de instrument som den kreditpolitiskalagstiftningen ger behövs även i fortsättningen. De svårigheter som följt avden bristande jämvikten i våra ufrikesbetalningar hade i hög grad förstärktdetta behov. I fråga om emissionskontroUen angav fullmäktige att sådantillämpats i den formen att bankerna intedeltagit i emission av obligationer och förlagslån förrän givit klarsignal.Riksbankens granskning har avsett lånets belopp, räntesats och övriga villkor.Enligt fullmäktiges mening bidrog emissionskontrollen i dess nuvarande formtill en från samhällsekonomisk synpunkt önskvärd allokering avkapitalmarknadens resurser. Kontrollen över räntesatser och övriga lånevillkorfyllde också en funktion som knappast kunde helt ersättas av marknadsprisbildningpå en marknad som dominerades av ett mycket litet antal placerare. 1978/79: 47 27 att den omständigheten att emissionskontroll tillämpatsutan att lagens regler i detta avseende behövt tillgripas gjorde givetvis intedessa överflödiga; de utgjorde en nödvändig bakgrund. Beträffandeplaceringsplikten anförde fullmäktige att med hänsyn till att statensupplåningsbehov visat en starkt stigande trend och dåmålet i fråga om säkerställandet av bostadsbyggandets finansiering varoförändrat det vore nödvändigt att såväl den allmänna som den särskildaplaceringsplikten kvarstod i lagstiftningen. I praktiken hade emellertidditintills placeringskvotsfrågor lösts genom överenskommelser ochrekommendationer. Det kredifpolitiska medlet räntereglering ansågfullmäktige behövas "mer än tidigare för att ge myndigheterna detönskvärda inflytandet över ränteutvecldingen". hade emellertidditintills genom överenskommelser och rekommendationer sökt begränsaränteglidningen i bankernas och kapitalmarknadsinstitutens räntesatser.Riksförbundet Avfullmäktiges ovan relaterade skrivelse framgår åtminstone indirekt attäven om lagen om kreditpolitiska medel i nu berörda delar inte varit formelltsatt i kraft den utgjort ett så starkt underlag för åtgärder attden kan sägas ha fungerat i praktiken. Vid tidigare lagstiftningstillfällenavseende denna lag har ett av motiven för dess tidsbegränsning varit att detansågs värdefullt att tid efter annan kunna bedöma effekterna av densamma. Medhänsyn härtill hade det varit att vänta att fullmäktige nu analyserateffekterna av de åtgärder som vidtagits med lagens existens som bakgrund.Fullmäktige har emellertid avstått från att göra en sådan analys ochkapitalmarknadsutredningens överväganden i dessa frågor har helt förbigåtts.Riksförbundet finner det därför nödvändigt att från sina utgångspunkter ocherfarenheter försöka beskriva vad som i stora drag skett med eller utan lagen som bakgrund. Underåtskilliga år har utövat styrning inom områden föremissionskontroll, räntereglering och placeringsplikt detta trots att lagenom kreditpolitiska medel inte i dessa delar varit satt i kraft. harhänvisat till dessa år som grund för erfarenheten att lagen behövs i dessnuvarande form. Placeringsplikt och räntereglering "bör beaktas somextraordinära medel" (prop. 1974: 168 sid. 142). Emissionskontroll hardäremot ansetts vara "ett normalt inslag i kredit-politiken" (nyssnämnda prop. sid. 142). Placeringsplikt och räntereglering har emellertiduppenbarligen i praktiken av ansetts utgöra "normalainslag" i kreditpolitiken och tillsammans med emissionskontrollen utgjortett åtgärdspaket som inneburit långtgående styrning. Ändå torde ingen viljagöra gällande att fortlöpande under t. ex. det sig i en sådan krissituation att anledning funnits att tillgripaextraordinära medel. Den styrning alltså de facto utövat har ägt rumi form av "överenskommelser" eller "rekommendationer". Tillnamnet kan naturligtvis "överenskommelser" och"rekommendationer" sägas vara mycket måttfulla åtgärder. Det framgåremellertid av fullmäktiges hänvisning lill lagen som bakgrund för dessaåtgärder att fullmäktige har givit överenskommelserna och rekommendationerna enhelt annan innebörd. Det kan nog också konstateras att i vart fall försäkringsbolagenuppfattat agerande i överenskommelse- eller rekommendationsformvara endast ett rent formellt alternativ till lagens ikraftsättandc. Prop.1978/79: 47 28 har visserligen ovan hävdat att under t. ex.det någon permanent krissituation inte rått. Demotivuttalanden till lagen man haft att gå lill vid bedömningar avfrågan om lagen kunnat sättas i kraft eller ej har emellertid givits glidandeformuleringar. Dessa motivuttalanden har därför medfört stora svårigheter attbesvara frågan om i vilka situationer lagen avsetts bli satt i kraft.