prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Att direkt från staten besluta om skattestopp eller skattetak anses varaett ingrepp i självstyrelsen. Att skapa ett system med s. k. frivilligaöverenskommelser via tredje part, vilkas syfte är att tvinga kommunerna attinordna sig i samhällsekonomin, är inget ingrepp i självstyrelsen. UpplandsBro kommun menar att skall överläggningarna bli effektiva förutsätter det attkommunförbundets makt i förhållande till de enskilda kommunerna i praktikenkommer att förstärkas. Stor uppmärksamhet måste enligt kommunen ägnas åt detintrång den föreslagna samordningen innebär för den kommunala självstyrelsen. Strängnäskommun anser att en problematik, som ej är tillräckligt klarlagd, ärkommunförbundens roll i dessa frivilliga överenskommelser. Genom en ökadformalisering, genom särskild arbetsgrupp m. m. och genom ökad precisering iöverenskommelserna, via riktlinjer och utdebiteringsramar, fattar man beslutöver den enskilda kommunen. Frågan är genom vilket system dessa beslut skallförankras. Något system finns ju ej . Kommunförbunden är intresseorgan förkommunerna och ej kommunalförbund enligt kommunen. Mjölbykommun uttalar att de båda kommunförbundens inflytande över de enskildakommunema starkt kommer att öka. Göteborgskommun pekar på att kommunförbunden inte är organiserade för att föra den typav förhandlingar som föreslås. Kommunförbunden kan enligt kommunen närmastkaraktäriseras som kommuner- 1978/79: 95 46 De har ej ställningen somkommunerna överordnade organisationer. De kan därmed ej lämna kommunernadirektiv i fråga om maximering av skattesatser c. d. Det finns däremot én-uppenbarrisk för att den föreslagna förhandlingsordningen kan leda till en tungroddbudgetprocess med en ökad byråkratisering. Härrydakommun framhåller atl Svenska kommunförbundets delvis nya roll bör föranledadiskussioner mellan kommunerna om eventuella förändringar och förstärkningar avförbundets nuvarande organisation. uttalar att det är viktigt attrollfördelningen mellan å ena sidan och å andra sidande enskilda kommunerna klarläggs. Gävlekommun anför att vid bedömningen av utredningens förslag till samråd mellanstat och kommunförbund måste man också vara medveten om kommunförbundensnuvarande roll som frivilliga sammanslutningar med uppgift att verka somservice- och intresseorganisationer åt kommunerna. Om inte den kommunalasjälvstyrelsen allvarligt skall begränsas, kan inte kommunförbunden tUlåtasträffa bindande överenskommelser för kommunernas räkning rörande kommunalverksamhet och utdebitering. Beslutanderätten i dessa frågor måsteödelat tillkomma kommunfullmäktige. Kommunmedlemmarna måste kunna utkrävapolitiskt ansvar av de personer som anförtrotts beslutanderätten i kommunalafrågor. Sådant ansvar torde inte, menar kommunen, kunna utkrävas avkommunförbundens medlemmar i en eventuell samrådsgrupp. Enligt är kommunförbunden desjälvklara samordningsorganen, då varje enskUd kommun resp. landstingskommun avpraktiska skäl inle kan träffa uppgörelse med statsmakterna. Luleåkommun uttalar att Svenska kommunförbundets roll som företrädare för landetskommuner och förhandlingspart måhända bör ägnas uppmärksamhet. I sammanhangeterinras om den fullmakldiskussion som utredningen för, dvs. att landetskommuner lämnar fullmakt för kommunförbundet att förhandla och träffaöverenskommelse på kommunernas vägnar. Ett sådant fullmaktförhållande skullemåhända förbättra förutsättningama för efterlevnad av träffadeöverenskommelser. Kommunernas ansvar härvidlag kommer alt sättas på prov. Detfinns enligt kommunen ej anledning betvivla att kommunernas ansvar kommer attmotsvara även högt ställda förväntningar. läns landstingskommun säger att det finns storarisker att kommunförbunden kommer att förlora sin karaktär av serviceorgan förlandsting och kommuner och framstå som något slag av överkommuner. Överenskommelser om utvecklingen i ett längre perspektiv Den ekonomiska flerårsplaneringens betydelse för delångsiktiga övervägandena och liknande berörs av bl. a.. ,tre länsstyrelser, sju kommuner och fem landstingskommuner. bör utgångspunkten vid de"långsiktiga" överläggningarna vara långtidsutredningarnasbedömningar av resursutrymme och kommunernas och landstingens flerårsplanerför den kommunala verksamhetens inriktning. Länsstyrelseni vill särskilt framhålla betydelsen av att den långsiktigaekonomiska planeringen får stor tyngd i de diskussioner om den kommunalaekonomin som avses bli förda på central och regional nivå. Den information somfinns i kommunernas långlidsplaner (KELP) utnyttjas i vissa fall också inom denstatliga regionala samhällsplaneringen. har kunnat konstateraatt KELP successivt har förbättrats men att det fortfarandefinns många bristfälligheter i vissa budgetar, exempelvis i fråga omrealistiska befolkningsprognoser som i sin tur är styrande för bl. a.skattekrafts- och nettokostnadsberäkningar. i anförliknande synpunkter. läns landstingskommun framhåller att del enskildalandstinget i sammanhanget måste ha en klar bild av de samhällsekonomiskaförutsättningarna såväl på kort sikt som i det tidsperspektiv långtidsutredningarnaanvänder. Det är därför önskvärt att informationen om bedömningama ilångtidsutredningarna utformas på ett sådant sätt, att det kan ges mera direkttillämpning på förhållandena i kommuners och landstings femårsplanering. läns landstingskommun anser alt meningsfullalångsiktiga överenskommelser måste baseras på noggrant genomarbetade och förankradelångtidsplaner hos såväl staten som kommunerna. Överenskommelser om volymutveckling m. m. Diskussion om prioriteringar i anslutning till denkommunala volymutvecklingen förs av de båda kommunförbunden, en länsstyrelseoch tre kommuner. Överenskommelserna mellan regeringen och företrädare förkommunerna bör enligt inte enbart ges karaktären av"skatlestoppsöverenskommelser" utan de bör även innefatta en redovisningav i vilken utsträckning kommunerna förväntas medverka till att förverkligaambitionerna inom t. ex. sysselsättningspolitiken, den sociala omsorgen ochsjukvården. Härigenom skulle överenskommelsen kunnainnehålla en samlad redovisning av verksamhetens utbyggnad som manbeaktar de kommunfinansiella konsekvenserna av gjorda prioriteringar. uttalar att inom de ramangivelser ochgenerella riktlinjer som ges i de frivilliga överenskommelserna måste kommuneroch landsting ha frihet alt göra erforderliga avvägningar för att tillgodosemedborgarnas behov av service. Vid de "långsiktiga" överläggningarnabör enligt förbundet övergripande bedömningar göras av den Prop.1978/79: 95 48 kommunala sektorns behov i förhållande till andrasektorers. Hänsyn bör också tas till kommunernas insatser för sysselsättning,regionalpolitik m. m. i konstaterar att vad gällerdriftkostnadsutvecklingen i kommunema är statsmakternas styrmöjligheter begränsade.Det bör ankomma på regeringen att i samråd med kommunförbunden ange riktlinjerhärför. I riktlinjerna skall, liksom hittiUs, ingå uttalanden om vilka sektorersom bör prioriteras. kommun uttalar att därest överenskommelserna får eninriktning likt den som träffades , vari bl. a. barnomsorg ochäldreservice utgjorde prioriterade verksamhetsområden med expansionsmöjligheter,det även åligger regeringen och andra centrala myndigheter att följa denna ochinte däratöver ålägga kommunema ytterligare uppgifter inom andra, i så fall"oprioriterade" områden, utan att ytterligare resurser tillförsäkraskommunerna. kommun säger att de frivilligaöverenskommelsema främst bör utformas så att de anger riktlinjer för denvolymmässiga utvecklingen och då främst ökningstakten inom verksamheten(driftbudgeten). Enligt Övertomeå kommun får de framtida överenskommelsernainte enbart låsas till inkomstsidan och en skattestoppsöverenskommelse utanäven behandla i vilken takt utbyggnaden inom olika områden skall ske, liksomäven kostnadsfördelningen mellan stat och kommun avseende nya uppgifter somåläggs eller avses åläggas kommunema inför varje överenskommelse. Överenskommelser om ramar för skatteuttaget Frågan om de frivUliga överenskommelserna bör innefattaramar för skatteuttaget berörs av tre kommuner, fyra landstingskommuner ochFöreningen . avvisar KEU:s resonemang om centralariktlinjer beträffande ramar för det kommunala skatteuttaget. kommunframhåller att överläggningarna inte får leda till att den kommunalasjälvstyrelsen inskränks genom införande av skattetak eller dylikt. kommun anser att det bör finnas ett visstspelrum för förändringar i utdebiteringen. Det finns flera skäl till att ändrapå skatteuttaget utan att det i och för sig innebär volymökningar; fonderingarkan vara nödvändiga för att stärka likviditeten och snabba förändringar i investeringamakan behövas bl. a. av sysselsättningsskäl. En alltför hård låsning tillutdebiteringen har också den effekten att det åtminstone på kort sikt ärmöjligt att ha en relativt stor verksamhetsökning utan motsvarande höjning avskatten genom fonddispositioner och förskjutningar mellan drift- ochkapfialbudgeten. läns landstingskommun framhåller att det intesynes föreligga behov av att överenskommelserna även skaU innefatta ramar fördet kommunala skatteuttaget. Kalmarläns landstingskommun uttalar att överenskommelserna inte bör avseutdebitering. Väljs utdebiteringen som instrument för att begränsa expansionenkan kommuner, som i hög grad skattefinansierar sina investeringar genom enomläggning av sin finansieringspolitik mot ökad upplåning, på kort sikt skapautrymme för en expansion som senare när de lånefinansierade anläggningarnaskall tas i drift visar sig inte kunna inrymmas inom rekommenderadutdebiteringsnivå. landsiingskommun anser att enöverenskommelse om oförmodade regleringar av det kommunala skatteuttaget börundvikas då de för det enskUda medför antingen drastiska nedskärningarjämfört med fastiagda planer eller tvära omsvängningar i dess finansieringspolitik,åtgärder vilka rimligen ej åsyftas med regleringen i fråga. länslandstingskommun tvivlar på ändamålsenligheten i årliga överenskommelser omutdebiteringens storlek. Föreningen rekommenderar intecentrala riktlinjer beträffande ramar för det kommunala skatteuttaget, eftersomsådana ramar blir rättvisa först i ett läge då de ekonomiska förutsättningarnautjämnats mellan kommunerna. Ett tiotal remissinstanser berör särskilt det avutredningen skisserade förhandlingsschemat för de föreslagna överläggningarnamellan regeringen och kommunförbunden. anser att förhandlingsschemat kantjäna som underlag för hur överläggningarna kan inplaceras tidsmässigt under enflerårsperiod. uttalar att utredningens tidsschema kanligga till grund för förhandlingsarbetet. Det bör enligt förbundet varamöjligt att anpassa landstingens planering och den nödvändigastatistikinsamlingen så att del passar de angivna tidpunkterna. Kungälvskommun menar att det av KEU 76 föreslagna tidsschemat förrycker det tidschemasom gäller för och många andra kommuner. Kommunen tUlstyrkerinte en ordning som ger sämre planering och sämre kvalitet påbudgeten. och kommuner framhåller också att överläggningarnainte får läggas upp så att kommunernas planerings- och budgetarbete försvåras.Växjö kommun anser att överläggningarna bör avslutas för attkunna beaktas i kommunernas budgetanvisningar samt attkon-troUstationsförhandlingarna inte i någon siörre ulsiräckning kanpåverka budgetarbetet. och läns landstingskommuner är posilivatill det skisserade förhandlingsschemat, medan , och Ska- 26 1978/79. Prop.1978/79: 95 50 raborgsläns landstingskommuer uttalar viss tveksamhet inför KEU:s tidsschema förförhandlingarna och anser att det måste bli föremål för ytterligareöverväganden. Förhållandetatt de frivUliga överenskommelserna inte är bindande för enskilda kommuner ochlandstingskommuner tas upp av sju kommuner och en landstingskommun. Lidingökommun konstaterar att de av utredningen föreslagna frivilligaöverenskommelsema mellan statsmakterna och kommunförbunden lider av svaghetenatt inte vara formellt bindande för någon enskild kommun. Såsom uttryck för engemensam uppfattning hos regeringen och kommunförbunden bör sådanaöverenskommelser emellertid kunna utgöra vägledning av stor betydelse förhandlandet i kommunerna. Kindakommun anser alt någon form av statligt engagemang borde ingå för att följa uppatt central överenskommelse efterlevs. Beträffande överenskommelser typ demellan och regeringen anser attdessa ovillkorligt måste efterlevas av landets kommuner om eventuell lagstiftningom skattetak skall kunna undvikas. Medbibehållande av den kommunala självstyrelsen är det enligt kommuntveksamt om överenskommelser, där den ena parten representeras korporativt,alltid kommer att anses som moraliskt förpliktande för en enskild kommun. Isynnerhet gäller detta i en miljö där många kombinationer av polifiskaideologier kan tänkas vid dels partsammansättning av representanter vidförhandlingarna i fråga, dels då det gäller förhandlingsparterna å ena sidan,den enskilda primärkommunen eller å den andra. kommunanser emellertid att formerna för överenskommelser enligt förslaget är värdaatt prövas. Landstingskommunereller kommuner, som avviker från de överenskomna ramama, skulle enligtutredningen kunna tänkas få lämna utförlig motivering fill avvikelser ochredovisa den budgeterade volymmässiga utgiftsexpansionen. Detta blir enligtÅlvsborgs läns landstingskommun en svår balansgång mellan å ena sidan statensövergripande ansvar för samhällsekonomin och å andra sidan den kommunala självstyrelsen. Länsstyrelseni län, och kommuner samt länslandstingskommun säger i sina yttranden nej till eventuella sanktioner motenskUda kommuner och landstingskommuner som inte kan håUa sig inom överenskomnaramar. läns landstingskommun anser att några nya statligakontrollmedel inte är nödvändiga. De kommunala förtroendemännen är nämligenväl medvetna om den ekonomiska verkligheten och de är beredda att också ta sittansvar. Nya statiiga kontrollmedel skulle enligt mening därförinte ha önskvärd effekt utan snarare leda till ökadadministration och byråkrati. Justitiekanslem (JK) framhåller att frågan omsanktioner mot kommuner över huvud taget lorde vara föga klarlagd. Möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag i vissa fall Tolv kommuner och fem landstingskommuner berör frågan ommöjlighet fill extra skatteutjämningsbidrag för ett begränsat antal kommunersom kan ha svårt att hålla sig inom överenskomna ramar i fråga omskatteuttaget. Söderkommunerna i säger i ett gemensamtyttrande att även om eventuella riktlinjer om det kommunala skatteuttaget differentierastorde ändock en del kommuner inte ha möjlighet att kunna hålla sig helt inomangivna ramar. KEU har uppmärksammat detta förhållande och ser det somnaturligt att dessa kommuner ansöker om exlra skatteutjämningsbidrag. De sexkommunerna har inga erinringar mot detta förslag, men pekar på att totalramenför extra bidrag då bör ökas kraftigt. Dessutom framhålls att omöverläggningarna meUan regeringen och kommunförbunden skulle resultera i attnågon annan form av särskUd kompensation skall utgå till kommunerna, bör dennakompensation fördelas med beaktande av den faktiska behovssituationen ikommunerna. tUlstyrker KEU:s förslag om möjlighettill extra skatteutjämningsbidrag. förutsätter atlmöjligheterna att erhålla extra skatleutjämningsbidrag utökas och då framförallt för de kommuner som även i fortsättningen kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemetom KEU:s förslag genomförs. Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag skallinlämnas året före budgetårel. Detta innebär således att ansökanfår grunda sig på de faktorer som redovisas i flerårsbudgeten. Enligt kommun måste man utgå ifrån att enframställning om extra skatteutjämningsbidrag oftast måste vara grundad påstarka skäl. Det är därför en viktig fråga hur framställningarna om extraskatteutjämningsbidrag behandlas. Regeringen bör ha ett särskilt intresse avatt ta del av de problem som belyses i ansökningarna. Efiersom det troligen rörsig om varierande problem hos starkt expanderande eller starkt befolkningsminskandekommuner bör schablonbedömningar undvikas. kommun anser att detta med att kommunerna förstskulle söka extra skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om skattehöjningarutöver överenskomna ramar faller på sin egen orimlighet. Ett sådant system äri praktiken omöjligt. Om den politiska processen på det kommunala planet skallvara möjlig måste olika utdebiteringsnivåer finnas med i diskuteradebudgetalternativ. Kommunen skulle då i förväg ansöka om att få använda si ellerså många utdebileringsalternativ. Ett sådant förfaringssätt är ej rimligt. 1978/79: 95 52 Göteborgskommun framhåller följande. Om staten, genom skatteutjämningsnämnden, tar påsig en prövning av enskilda kommuners utveckling slår man in på en väg där manurholkar principen om att kommunerna skall ta ansvaret för sin verksamhet.Troligen kan de flesta kommuner finna någon punkt i t. ex.skatteutjämningssystemets konstruktion som drabbat "orättvist". Omdå dessa kommuner i sin planering förutsätter att man kommer att få täckningfrån staten genom extra skatteutjämningsbidrag kan systemet snabbt bli mycketsvårhanterligt och dessutom leda till att "efterlevnadsmoralen"försämras. Gävlekommun ifrågasätter om inte den skisserade lösningen innebär att den s. k.skatteutjämningsnämnden blir ett överprövningsorgan för kommunalskattehöjningaroch avstyrker den skisserade lösningen. ,och läns landstingskommuner pekar på det förhållandet atteftersom KEU inte synes ha förutsatt alt landstingskommunerna skall kunna fåextra skatleutjämningsbidrag borde KEU klart uttalat om förslaget omfattareller inte omfattar landstingen. läns landstingskommun anförliknande synpunkier. Göteborgsoch läns landstingskommun uttalar att förslaget med frivilligaöverenskommelser är bättre än ett system med skattetak. Skillnaden torde dock ipraktiken inte komma alt bli särskilt stor för det enskilda ,eftersom ett frångående av en överenskommelse endast kan ske sedan regeringenprövat frågan om särskilt skatteutjämningsbidrag. Med all säkerhet kommer ettfrångående av en överenskommelse att i ett sådant läge bli av litenomfattning. Överenskommelser kommer i vissa fall att avse utrymmet för denreella expansionen uttryckt i olika volymtal. Det förefaller enligt landstingettveksamt hur utredningen tänkt sig på vad sätt ett frångående av en sådan överenskommelseskulle kunna knytas till frågan om extra skatteutjämningsbidrag. Samspeletmellan rikspolitik och kommunalpolitik Partiernasansvar när det gäUer samspelet mellan riks- och kommunalpolitik tas upp avnågra remissinstanser. uttalar att när det gäller frågan om de frivilligaöverenskommelsernas efterlevnad måste de politiska partierna påta sig ettbetydande ansvar. framhåller att en ökad förståelse ochutvidgade kontakter mellan rikspolitiker och de politiskt ansvariga påregional och lokal nivå är nödvändiga för att de gemensamma målsättningarnaoch prioriteringarna i en överenskommelse skall kunna förverkligas. Västemorrlandsläns landstingskommun uttalar att en fråga som inte belysts av utredningen ärpartiorganisationernas roll för den kommunala självstyrelsen och den ekonomiskautvecklingen. Ett stort ansvar måste enligt mening ligga påpartiorganisationerna för att föra ut Bilaga 9 Remissyttrandena 53 informationtill kommun- och länsinvånarna om det ekonomiska utrymmet för den kommunalaverksamheten. KEU76 föreslår att en särskild arbetsgrupp med experter från staten ochkommunförbunden inrättas för att bl. a. löpande följa den kommunalekonomiskautvecklingen och att vara beredningsorgan inför de återkommandeöverläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Detta förslagtillstyrks av , Svenska kommunförbundets åtta sydsvenskalänsavdelningar, SCB, RRV, planverket, i , niokommuner, läns landstingskommun och kds. Två kommuner ställersig tveksamma till förslaget och en kommun avstyrker. bör ett fastare samarbete mellan kommunförbunden ochberörda statliga departement kunna eliminera de brister som föreligger ifråga om förhandlingsunderlaget. Landstingsförbundetbiträder förslaget och anser att problem med statistikunderlag bör närmareanalyseras av en särskild arbetsgrupp med företrädare från staten, kommuner ochlandsting med uppdrag att ta fram underlag och utgöra beredningsorgan förförhandlingsöverenskommelserna. SCBanser att det givetvis är av stor betydelse att det statistiska underlag somden särskilda arbetsgruppen behöver för sina ställningstaganden kommer framvid rätt tidpunkt samt att det har rätl innehåll och har sådan kvalitet att detutgör ett rättvisande underlag för de beslut som arbelsgruppen skall fatta. SCBförutsätter att diskussionen av hithörande frågor kommer att ske genom ettsamarbete i fast organiserad form mellan arbetsgruppen ochstatistikframställarna. Den statistik som är relevant i detta sammanhangutarbetas f. n. främst av SCB och de båda kommunförbunden. Rollfördelningenmellan SCB och dessa förbund rörande statistikframställningen synes dock f. n.vara något oklar och behöver därför preciseras. Detta bör enligt SCB:s meningske genom överenskommelse mellan statistikproducenterna, lämpligen inom denföreslagna arbetsgruppens ram. Detpåpekas även att samarbete redan förekommer i statistiska frågor mellan SCB ochkommunala samt regionala statistikanvändare i gemensamma samarbetsorgan. InomSCB har för ändamålet bildats ett regio-nalstatistiskt kansli. Genom detta harverket kunnat utvidga sin behovskartläggning och därmed förbättratförutsättningarna för en anpassning av sin statistikproduktion till denkommunala och regionala planeringens behov. SCB har således en beredskap föratt i detta sammanhang bidra till att relevant statistik kan tillhandahållasför den föreslagna särskilda arbetsgruppens verksamhet. Det framhålls att SCBredan nu gör fastprisberäkningar för en stor del av kommunernas utgifter. Prop.1978/79: 95 54 iblandpå ganska detaljerad nivå. I kvaliletshöjande syfte skulle vissa av deberäkningsmodeller som använts i detta sammanhang eventuellt kunna användas förberäkning av volymförändringar i enskilda kommuner i stället för nu utnyttjademera allmänna mått av typen konsumentprisindex eller antal tjänster. Ävenförutsättningarna för detta kan enligt SCB:s mening lämpligen diskuteras ochutredas inom ramen för arbetsgruppens verksamhet. RRVsom tillstyrker att en särskUd arbetsgrupp bUdas, anser att det är nödvändigtatt kommunerna t. ex. i samband med KELP-redovis-ningen översätterutgiftsökningen till nationalräkenskapemas termer om överenskommelserna skallfå en reell innebörd för de enskilda kommunerna. Den föreslagna arbetsgruppenbör ge anvisningar om hur denna översättning skall göras. Vidareär det enligt RRV:s mening väsentligt att de överenskommelser som träffasmellan regeringen och kommunförbundet inte endast får karaktären av ettfinansiellt accepterande av en konstaterad kostnadsutveckling. Dennakostnadsutveckling måste också kunna granskas kritiskt och konkreta råd omeffektivisering och besparing kunna lämnas i lämpliga former. Här föreliggerenligt RRV:s mening ett behov av att i belysande syfte kunna utföra riktadeutvärderingar av verksamhet. Sådana utvärderingar ligger i huvudsakutanför RRV:s kompetensområde. EnUgt RRV:s uppfattning bör den föreslagnaarbetsgruppen också få denna uppgift och permanent eller tillfälligt förses med kansliresurser eller medel för att beställa sådana utvärderingar.RRV vill också hänvisa till att behovet av utvärdering av offentlig verksamhet utöver revision av statlig och statsunderstödd verksamhet genom RRV ärunder diskussion i förvaltningsutredningen. Sundbybergskommun godtar de frivilliga överläggningarna som en redan prövad form menställer sig tveksam till att utveckla dessa till särskild institution medexpertorgan. Parterna har sådan expertis tillgänglig och synes icke behövanågon speciell överprövning. Även ställer sig tveksam tUl denarbetsgrapp som KEU skisserat och undrar vilka befogenheter arbetsgruppen skallha och hur sammansättningen inom gruppen skall vara. Risken är att kommunernabegåvas med en ny myndighet någonstans halvvägs under eller över kommunförbundet.