prop · G203112 · 1978-12-31 00:00:00 — Ytterligare ett exempel på forskning om effekterna avregionalpolitiken och av olika regionala planeringssysiem gällerbeslutsprocesserna i planeringen. Samspelet mellan den centrala ekonomiskalångtidsplaneringen och planeringen på läns- och kommunnivå ger exempel päbrister som finns i samordningen av den nationella, regionala och lokalaplaneringen. Ett forskningsprojekt på detta område skulle kunna la uppde mekanismer som skapar den starka specialiseringen inom och mellan olikadelar av den offenlliga sektorn. En specialisering som kan leda till brister iden samhällsekonomiska effeklivitelen. 1 ell sådant projeki skulle också somett andra steg las upp, vilka lämpliga åtgärder som kan genomföras i framliden.För alt avgränsa ämnesområdet skulle forskningen kunna gälla länsplaneringssystemetseffekter på beslutsfattandet inom statlig, landstingskommunal, primärkommunaloch enskild verksamhet. Till del andra områdel har förts projekt som gällerstrukturomvandlingen i samhället. Tonvikt bör läggas vid specialisering inom produklionav varor och tjänster, ökad arbetsfördelning inom och mellan samhällets sektoreroch av teknikval. En typ av frågor, som bör bli föremål för forskning,gäller hur företagssektorns lokalisering påverkas av teknikvalet. Sådanforskning skulle kunna bygga vidare på de resultat, som kommer fram inom ramenför ERU:s verksamhei om den regionala arbetsfördelningen inom industrin. Denkan också baseras på resulta! av de siudier som Ingeniörsveienskapsaka-demien (IVA)och styrelsen för teknisk utveckling (STU) på regeringens uppdrag, genomför omSveriges tekniskt industriella kompetens. I rapporten lämnas olika exempel pävad man skulle kunna ta upp inom forskning på områdel. exempel gällerutnyttjande av dalateknik vid lagerhållning. Andra exempel gäller styrningenav industriella produktionsproces- 1978/79:112 236 ser ("Robotiseringen") med olika konsekvenserför arbelskrafisbehovel inom induslrin. Forskning om leleieknikens uivecklingkan också las upp. 1 vissa fall kan man förvänla sig all den nya leknikenförsvårar möjlighelerna all nå regional balans, i andra fall kan man förvänlasig förbällringar i delta avseende. En annan typ av forskning inom områdel gäller offenlliga seklornsverksamheter och hur dessa förändras i skilda orter och regioner, då arbetsfördelningenoch specialiseringen förändras. Flera områden skulle kunna las upp. sådani gällersamband mellan demografisk utveckling och behov av offentlig service. 1 ellsamhälle med en ökad andel äldre ökar behovei av länglidsvård, hemsjukvård ochannan äldreomsorg. Ytierligare en typ av exempel av forskning som tas uppgäller hur människornas välfärd påverkas av den regionala utvecklingen. Medutgångspunkt från några fundamentala aspekier på välfärden, nämligen resurser,sociala relalioner och samhällets organisation, formuleras ell antal vikligafrågeställningar för fortsatt forskning. En grundläggande forskning om fördelningspolitiska frågori ell regionalt perspektiv bör bedrivas t.ex.: Hur sker utvecklingen avvälfärden i skilda regioner? Vilka effekter får den regionala utvecklingen påfördelningen av välfärden mellan olika sociala grupper? Är den regionala ochsociala utjämningen förenliga mål? En fortsättning av det utvecklingsarbele som påbörjats av ERUmed all skapa förslåelse för lokala och nationella arbetsmarknaders sätt attfungera är angelägel. Man bör inte endasl se på arbetskraftens motiv, preferenseroch handlingssäti, ulan ocksä se molsvarande variabler vid förelagensrekrytering av personal. På della sätl kan man skapa förslåelse för, förutsägaeller visa inom vilka restriktioner olika lyper av förändringar, t.ex.flyttning och annan rörlighet eller arbetskraflsomsättning. Förändringarnaskonsekvenser bör analyseras i termer av välfärdseffekternas fördelning. Programmet föreslås enligi ovan bestå av två huvudområden.De omfattar tillsammans sex projektområden. Dessa områden kan sammanfallas påföljande sätt: Del regionalpoliliskastödets effekier på strömmarna på arbelsmarknaden. Samhällsekonomiskabedömningar av regionalpoliliska insaiser. Forskning ombeslutsprocessen och den regionala planeringen. Specialiseringens,arbetsfördelningens och teknikvalets belydelse för förelagssektornslokalisering och sysselsättning. Den offentligasektorns verksamheter i skilda orter och regioner vid förändradarbetsfördelning. Utvecklingen avvälfärden i skilda orler och regioner av förändrad arbetsfördelning ochspecialisering i produkiionen av varor och tjänster. Område I -3 ingår i det första huvudområdet och 4-6 i detandra. 1978/79:112 237 Bilaga 9 Länsstyrelsernas utvärdering av ortsplanen uttalade (prop. 1975/76:211, AU1976/77:7. rskr 1976/77:79) att det var nödvändigt med en grundläggandebedömning av orlsplanens framtida roll och förordade all regeringenföranstaltade om utvärdering av systemet. Därvid borde enligt riksdagensmening självfallet regionala och kommunala instanser kopplas in. Regeringen haruppdragit () åt länsstyrelsema aU göra en sådan utvärdering. 1 det följande redovisas länsstyrelsemas ulvärdering. 2 Ortsplanens framtida roll Nästan samtliga länsstyrelser anser au ortsplanen börbibehållas som ell instrument för den regionalpolitiska planeringen. Innebördeni detta ställningstagande skiftar dock mellan län. Vissa länsstyrelser anseralt orlsplanen på ett rättvisande sätl anger den långsiktiga inriktningen påregionalpolitiken medan andra främst ser till dess användning som beskrivningsmodell. i betonar att man lidigarelagt stor vikt vid ortsplanen och anser att den bör kunna bedömas som i storadrag ändamålsenlig för den regionalpolitiska planeringens långsikligainriktning. uttalar i detta sammanhang att "ortsplanen ochbefolkningsramarna även måsle utgöra de centralasamordningsinstrumenten i regionalpolitiken"". Motsvarandesynpunkter framförs av bl, a, länsstyrelserna i och lån.Även i uttalar sig för ett bibehållande avortsplanen men anför därvid att del är '"nödvändigt att planenkompletteras med andra lyper av mål som är mera knutna till de regionala obalansemanär del gäller främst sysselsättningen"". anser vidareatt en "plan för den regionala strukturen är en garanti för atl intekortsiktiga förhållanden tillåls få ett för dominerande inflytande vidfördelningen av samhällets begränsade resurser"". Några länsstyrelser lägger särskild vikt vid ortsplanens rollför fördelningen av resurser mellan olika delar av landet. iKalmar lån anser "'alt ortsplanen ulgör en väsentlig tillgång somplaneringsinstrument när del gäller all långsiktigt fördela resurser mellanrikets olika delar". uppfattar å andra sidan "inteortsplanen som en regulator Prop.1978/79:112 238 av kvalitativa och kvantitativa resurser inom länet.Länsstyrelsen har här som riktmärke de mål som återfinns ilänsplaneringen". Länsstyrelserna 1 bl. a. , ochVästernorrlands län lägger motsvarande synpunkter på ortsplanensanvändningsområde. Vissa länsstyrelser lägger särskild vikt vid ortsplanensanvändning i samband med servicens planering. i länuttalar att "orlsplanen bör beslå i den del som gäller servicenslokalisering men planen bör därvid kompletteras med krav på viss minimistandardvad gäller service i olika ortslyper". Del finns någralänsstyrelser som snarare lägger särskild vikt vid ortsplanens funklion isamband med sysselsättningsfrågomas behandling. i Västmanlandslän utgör ett exempel på detla när den uttalar att "planen visar på ennaturlig indelning i arbetsmarknadsområden. Som sådan är ortsplanen användbari planeringssammanhang"". Även i och uppehåller sig vid det regiontänkande som har introducerats via ortsplanen.Länsstyrelsen anseratt '"förutsättningarna att samordna planeringen vadgäller arbele, service och miljö har förbättrats genom den indelning i fyraplaneringsregioner som gjorts med utgångspunkt från ortsplanen'". i anser all orlsplanen"i första hand speglar den regionala servicens fördelning i länel.Länsstyrelsen ser därför orlsplanen främsi som ell beskrivningssystem och baratill en del som ett sätt att ange den långsikliga inriktningen av samhälletsregionalpolitiska strävanden". Även i ser orlsplanenfrämst som ett beskrivningssystem. All den saknat betydelse som medeli regionalpolitiken beror enligt på "att det i stort settinte funnits några preciserade mål och framför allt inga medel knutna tillden". 3 Mål knutna till ortsplanen Några länsstyrelser anser att målbeskrivningen iortsplanen är alllför otydlig. i uttalar att""ortsplanen har haft en myckel diffus funklion" men anför alldel "i och för sig borde vara fulll möjligl all differentiera olika regionalpolitisktvikliga åtgärder efter ortstyp. Det förutsätter emellertid alt man har siörreklarhet när det gäller målen för de ortslyper som ingår i systemet". Flera länsstyrelser tar fasta på uppfattningatt en av regionalpolitikens viktigaste uppgifter är atlförbättra den inomregionala balansen. i anserdärvid all ortsplanen behöver kompletteras med andra medel för alt det skallbli möjligt att uppnå en sådan balans. Ortsplanen börenligt "ges en sådan utformning att den stimulerar såväl centrala och regionalaorgan att vid ulformningen av sina verksamheter bidra lill en bättre inomregionalbalans". 1 markerar i della sammanhang Prop.1978/79:112 239 "att kraven på en differentiering av arbelsmarknadenbör få slå lillbaka tills en utjämning av yrkesverksamhetsgraderna harskett". Andra länsstyrelser ser ett stärkande av länets primära centrumsom en väsentlig uppgift för regionalpolitiken. Länsstyretsen i länbetonar att "en posiliv näringsutveckling inom Fyrkanten är en nödvändigförutsättning för en gynnsam utveckling i länel. Ofrånkomliga flyttningarriktas vid en sådan utveckling mot Fyrkanten istället för ut ur länet".Länet behöver enligt "ett primärt centrum som i fråga omarbetsmarknadens storlek och differentiering kan mäta sig med andra primäracentra i landet". Länsstyrelseni lån ser i ortsplanen "en regionalpolilisk ambition att ävenpå lång sikt bevara en ortsstruktur som i väsentliga avseenden överensstämmermed dagens". i lån anför liknande synpunkter. i understryker att den"varit och är starkt kritisk mot en ortsplan som innebär ennegativ och restriktiv syn pä storstaden". i län upprepar lidigare framförda krav på att Göteborgs- och Malmöregionemai ortsplanen bör ses skilda från . 4 Positiva och negativa effekter av ortsplanen Nästan samtliga länsstyrelser betonar att det är svårt allefter så kort lid som gått sedan ortsplanen antogs, bedöma vilka effekterortsplanen har haft på den regionala utvecklingen. Knappast någon länsstyrelse anser sig kunna ge några konkrelaexempel på större effekter av orlsplanen. Även bland de länsstyrelser somredovisar positiva värderingar ser man ett behov av att fler medel knyts tillortsplanen. i anser att ortsplanen fungeral välvad gäller bl.a. omlokaliseringen av central statlig förvallning, för uppbyggnadenav högskolan och för väg- och trafikplaneringen. beionar dock"att ortsplanen i flera fall inte har fått den styrande effeki somlänsstyrelsen utgått ifrån att den borde ha haft". hänvisari detta sammanhang till förordningen om länsplaneringen och vad som där sägs omsektorsplaneringen. Bland länsstyrelser som redovisar positiva effekter märkslänsstyrelsen i län som pekar på exempel där ortsplanen har haft enviss styrande effekt hos statliga organ. Bland del fåtal länsstyrelser som redovisar direktnegativa effekier av ortsplanen märks lånsstyrelsen 1 där svårighetemaatt få en förbätirad flygstandard i delvis anses bero på ortsplanensklassificering av kommunen. Flera länsstyrelser tror inte all ortsplanen har haftnågon nämnvärd effekt. Så anför t.ex. i att delär "Iveksaml Prop.1978/79:112 240 om ortsplanen har haft några som helst stymingseffekter".Inte heller i tror "att någonlokalisering av arbetstillfällen har skett med motiveringen att någon ort harhaft en viss funktion i orlsplanen". Länssiyrelsen i länuttalar i detta sammanhang att ""det är sannolikt alt bedömningama iflertalet fall blivit desamma ulan ortsplanen". Flertalet länsstyrelser uttrycker tveksamhet inför tankenatt komplettera orlsplanen med olika typer av schematiskt framtagna krilerier.Länsstyrelsen i avvisar "en plan för utvecklingen avden regionala strukturen baserad på ett system där komponenterna är av kortsiktignatur". Även lånsslyrelsen i Göleborgs och län drar, efter en genomgångav några olika kriterier för alternativa sätt att prioritera, den slutsatsen"att det inle är speciellt lämpligt att göra prioriteringar utifrån schablonartadekvantitativa meioder. anser all länsplane-ringssyslemet redan isin nuvarande uiformning ger tillfredsställande möjligheler att prioritera ochberäkna de lång- och kortsiktiga konsekvenserna av en viss åtgärd". i går i länsrapporten igenomnågra va-i"iabler som man anser bör vara av särskild vikt vid den regionalpolitiskaprioriteringen. Härvid tillmäts bl.a. sysselsättningsgraden och befolkningsutvecklingensärskild vikt. Del är enligt inte möjligl alt av ortsplanenutläsa förhållandena i enskilda kommuner. "En komplettering av ortsplanenmed en beskrivning utifrån vissa nyckelvariabler skulle därför kunna vara avvisst värde för framför allt beslutsfattandet på central nivå".Länsstyrelsen i lån uttalar att "insatser bör. för atlbalans skall uppnås, göras i de kommuner där de behövs, oberoende av hurkommunerna är klassificerade". De flesta länsstyrelser menar att ortsplanens indelning i slortsett ger en riktig bild av serviceutbudels organisation. 1Jämtlands län anser att de "funktioner som de olika ortstypema enligtplanen för den regionala strukturen bör fullgöra i servicesammanhang ärändamålsenliga och bör kunna läggas till grund för åtgärder inomserviceområdet". Flera länsstyrelser, bl. a. i Älvsborgslän, anserdet väsentligt atl få en mera ingående beskrivning av vad olika orterbör innehålla av service. i anser att"statsmaktema bör skapa de stödmöjligheter som behövs för alt man skallkunna ha kvar den service som finns i oförändrad omfattning". Prop.1978/79:112 241 De länsstyrelser som har erfarenheter av kommundelscentraredovisar en förhållandevis positiv värdering av denna del av orlsplanen. Deltagäller särskilt effektema för kollektivtrafiken. 1 Västernorrlandslän anser ""all staten bör visa ett särskilt ansvar för service ochsysselsättning i till ytan stora och glest befolkade kommuner"". 1dessa centra bör staien enligt ""lämna garantier föratt en viss servicenivå skall kunna upprätthållas'". Prop.1978/79:112 242 Erfarenheterna av systemet med lokaliseringssamrådUtvärdering gjord inom industridepartementet 1 Bakgrund till lokaliseringssamrådet i slutet av 1960- och början av 1970-taletframfördes i olika sammanhang krav på ökade möjligheter för statsmakterna allpåverka företagens val av lokaliseringsort. Utredningen om regionalpoliliskastyrmedel föreslog i betänkandet (SOU 1974:82) Samverkan för regionalutveckling atl dittillsvarande regionalpolitiska styrmedel skulle kompletterasmed en tillståndsprövning. Prövningen skulle, enligt utredningen, avse etablering,expansion eller ändrade dispositioner som fömtsätter nybyggnad, förvärv eller förhymingav lokaler, eller att lokaler tas i anspråk för annat ändamål än tidigare.Fabrikslokaler och lagerlokaler med större yta än 1000 m saml kontors-, förvallnings-och forskningslokaler större än 500 m borde omfattas av tillslåndsskyldighet ochprövningen skulle gälla generellt inom hela landet för företag, organisationer,myndigheler och enskilda personer. Utredningen föreslog dock vissa undantagfrån tillstånds-kravet. Undantagen avsåg bl. a. ralionaliseringsinvesleringar,arbetsmiljöåtgärder, lokaler för och åtgärder som genomannan lagstiftning prövas av regeringen. Tillståndsprövningen borde enligtutredningen handhas av ett nytt organ, statens lokaliseringsdelegation. Delegationenföreslogs få ett från andra myndigheler frislående sekretariat. Bland remissinstanserna rådde en tämligen bred enighet om atldet fanns behov av effektivare medel än vad som dittills stått till buds förall påverka förelagens beslut om var investeringar skall ske. Remissopinionenvar dock starkt delad när det gällde utredningens förslag om tillståndsprövning.En grupp av remissinstanser ville som försöksverksamhet pröva ett sådant systemsom utredningen förordat. framhöll dessa remissinstanser atttillståndsprövningen inte ensam kunde lösa de regionala problemen, utan atlprövning måsle ses som ett komplement till posiliva stödåtgärder. Från flerahåll påpekades att värdet av en tillståndsprövning ligger i atlsamhällets organ får bätire insyn i företagens utbyggnadsplaner. En annangrupp av remissinstanser befarade alt en etableringskontroll skulle innebäraen alllför byråkralisk ordning i förhållande lill de resultat som kan väntas.Vidare betonades att systemet sannolikt skulle minska de mindre och medelstoraföretagens expansionsvilja. Nästan alla remissinsianser avstyrkte förslaget attinrätta en statens lokaliseringsdele-galion. Mol bakgrund av remissinstansernas synpunkter redovisadesi rapporten (SOU 1975: 91) Politik för regional balans ett altemativt förslagtill lokaliseringspåverkan. Förslaget syftade till all ge samhälleteffektivare styr- Prop.1978/79:112 243 medel än tidigare och att tillgodose kraven påenkel utformning och snabb handläggning. En avgörande förutsättning fören effektivlokaliseringspåverkan var. enligt rapporten, att de regionalpolitiska bedömningamakommer in så tidigt i företagens planering att företagen själva inte har hunnitbinda sig för ett visst lokaliseringsalternativ. Ett avtal borde därför träffasmellan staten och näringslivet om insyn i företagens investeringsplaner ochöverläggningar om förelagens val av lokaliseringsorl. Vid remissbehandlingen av rapporten för regionalbalans fick förslaget till system för lokaliseringspåverkan stöd av de flestaremissinstanserna. Regeringen anmälde (prop. 1975/76: 211) för träffat en överenskommelse med om samräd i lokaliseringspolitiskafrågor och alt man avsåg atl uppta överläggningar med företrädare för olikaslag av kooperaiiv verksamhei för att få till stånd liknande överenskommelser.Dåvarande chefen för anförde i samband därmed, attom del föreslagna sysiemel för lokaliseringspåverkan skulle visa sigotillräckligt borde starkare styrmedel kunna tillgripas i form av etableringskontroll.Han beskrev också kortfattat riktlinjer för hur en sådan kontroll skulle kunnautformas. uttalade (AU 1976/77:7, rskr 1976/77:79) aU detför dagen inle fanns anledning au ta ställning lill behovet av lagsiiftning ochhur en sådan borde utformas om frågan blev aktuell. 2 Lokaliseringssamrådets syfte och utformning Regeringens överenskommelse med () om samråd i lokaliseringspolitiska frågor träffades ochomfattar företag som inom landet sysselsätter minst 500 industrianställda.Under år 1976 undertecknade ca 150 industrikoncerner/företag en skriftligförbindelse att delta i samrådet. inrättades inom regeringskanslielen särskild delegation för elableringsfrågor (vanligen kallad etableringsdelegalionen,i fortsätiningen benämnd ED) för alt handlägga samrådsverksamheten. Under höslen1977 träffade regeringen liknande överenskommelser med Kooperativa förbundel(KF) och () som innebar att industrisektorema i debåda organisationerna inkluderades i samrådet. Regeringens överenskommelser med SI, KF och LRF innebär ihuvudsak följande i fråga om lokaliseringssamrådets syfte och former. Syftet med samrådel skall vara att skapa förutsättningarför atl de av statsmakiema fastställda riktiinjema för regionalpolitiken och sysselsätt ningspolitiken beakias på ett lidigt siadium vid planeringen av investering ar inom induslrin. Samrådet bör vara så enkell som möjligt och i storutsträckning bygga på muntliga överläggningar om förelagens investeringsplaner mellan ED Prop.1978/79:112 244 och de enskilda förelagen. Initiativet till överläggningarskall kunna tas såväl av ED som av förelagen. Som underlag för samrådet skalltjäna de skriftliga och översiktliga uppgifter om förelagens investeringsplanerm. m. på längre sikl som anges i överenskommelsen. Dessa uppgifter skallföretagen redovisa lill ED. Mera omfattande förändringar i företagenslokaliseringsplaner som uppkommer mellan redovisningstillfällena skall påföretagens inilialiv meddelas lill ED. Berörda koncerner/förelag skall till ED delsinge verksamhels-berättelser, dels redovisa följande översiktliga uppgifteravseende planeringen i ett femårsperspektiv: a) Etablering avarbetsställen/driftsställen i eller ulomlands. b) störreförändringar i verksamheten såsom flyttning, nedläggning, driftsinskränkningar m.m., c) produktionenssaluvärde altemativt produktionsvolym. d) invesleringar, fördelade på maskin- ochbyggnadsinvesteringar, samt e) sysselsättning, fördelad på tjänstemän/arbetare samtmän/kvinnor. Härutöver skall anges: O Hinder för expansion såsom miljövårdsproblem, brist påtomtmark, lokaler, transportmöjligheter, arbetskraft, kommersiell service ochsamhällsservice. Av överenskommelsen framgår vidare, att de skriftliga uppgifiersom inges till ED skall ges ett särskilt sekretesskydd, som innebär att de endaslfår delges statsråd och statssekreterare på berört departement förutom befattningshavarnainom ED. Överenskommelsen har undertecknats av en representantvardera för regeringen och . Förbundel har sedan verkatför att vart och ett av de berörda förelagen gentemot förbundet undertecknat enskriftlig utfästelse all delta i samrådet. Genom beslut av regeringen ijuni 1976 bildades etableringsdelegalioneninom . 1 samband med att de regionalpoliliska frågomaefter regeringsskiftet överfördes till industridepartementetöverflyttades även ED lill delta departemeni. ED:s personella resurser beslårav en chef. tre handläggare saml en assistent. 1 seplember 1976 tillsattes en arbetsgrupp for elableringsfrågormed representanter för berörda departement inom , med uppgiftatt nära följa ED:s arbele. tillkallades en referensgrupp för elableringsfrågor.1 denna ingår representanter för LO, TCO. SAF, KF, LRF. ,AMS och SIND samt de departemeni som även deliar i arbelsgruppen.Referensgruppen skall följa ED:s arbete samt ges möjlighet att påverka dessallmänna inriktning. Prop.1978/79:112 245 har en särskild grupp inom ED bildalsför samordning av sysselsättningsskapande åtgärder på s. k. problemorler. Dessverksamhet berörs inle i fortsätiningen av denna rapport. 4 Samrådsföretagens roll i den svenska industrin Samrådsöverenskommelserna med , KFoch LRF omfattar som tidigare nämnts företag/koncemer med minsl 500 industrianställda.Sammanlagt deltar f. n. ca 200 företag/koncemer i samrådet, varav ca 150faller under överenskommelsen med industriförbundet. sysselsatte samrådsföretagen ca 550000 personervarav ca 500 000 i företag som är knutna till överenskommelsen medindustriförbundet. Totalt omfattar samrådet drygt hälften av alla industrisysselsaltai landet.' En regional uppdelning av sysselsättningen hos de förelagsom är knutna till samrådet genom uppgörelsen med industriförbundet visar all samrådsförelagensvarar för en markanl siörre del av industrisysselsättningen i det allmännastödområdet än vad de gör i del inre stödområdet, grå zonen och genomsnittligti hela riket (resp, ), 5 Utvecklingen av sysselsättning och investeringar inomindustrin Den ekonomiska tillväxttakten somlokaliseringssamrådet har pågått har varit lägre än någonsin tidigareunder efterkrigstiden. Den svenska industrin har arbetat med ettmycket lågt kapacitetsutnyttjande. För att så långt som möjligt behållapersonal och kapacitet inför en tidigare allmänt väntad konjunkturförbättringökade förelagen i många branscher sina lager , bl. a.beroende på stimulanser i form av slatligt lagerstöd. Sedermera har särskildastatliga stödformer införts för all undvika friställningarinom industrin, säsom t.ex. särskilt uibildningssiöd (25-kronan) och sysselsältningsstöd.Syftei med dessa stödformer har varil atl underlätta för förelagen atttemporärt behålla arbetskraften i avvaktan på en konjunkturför-bältring.