prop · G203115 · 1978-12-31 00:00:00 — Råoljeköp kan ske på relativt långa kontrakt eller, såvitt avser deinternationella oljeföretagen som bedriver raffinering i , som led i enintegrerad verksamhet. Produktmarknaderna är mycket känsliga för ändringar i balansenmellan tillgång och efterfrågan. En stor del av den svenska importen av färdigaprodukter sker i form av köp på den västeuropeiska produkt-marknaden medcentrum i . Av import av kol och koks om 2 milj. ton, varav0,3-0,4 milj. ton är ångkol, kommer från , frånFörbundsrepubliken , från och från . I tillverkas bränsleelement till kärnreaktorer vidAsea-Ätoms kärnbränslefabrik i . Uranet kommer från Förenta staternaoch från varav huvuddelen med ursprung i och . Kontraktom uranleveranser finns även med . Anrikning av uranet sker f. n. iFörenta staterna. har också kontrakt om anrikning med . I likhet med och flertaletremissinstanser anserjag att det måste vara ett centralt mål för den svenskaenergipolitiken att minska importberoendet, i första hand oljeberoendet.Oljeberoendet är förenat med uppenbara risker för försörjningsti-yggheten ochulgör dessutom en stor belastning på landets handelsbalans. Ökad försörjningstrygghel genom minskal oljeberoendeförutsätter en rad olika ålgärder. Ett grundläggande krav är en aktiv ochambitiös energihushållning. framhåller att en väsentligtminskad ökningstakt av energianvändningen är väl förenlig med de långsiktigasamhällsekonomiska och industripolitiska målen. Jag delar denna uppfattningoch anser således alt en kraftigt dämpad energianvändning bör utgöra grundenför planeringen av energilillförseln och tiden därefter. Minskat oljeberoende förutsätter också beslutsammainsatser för all ulveckla de inhemska - främst förnybara energikällorna.Detla utgör en mycket vikiig del i den energipolitik som föreslås. Målet börvara att nå en användningsnivå som kan tillgodoses med uthålliga, helst förnybaraoch inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Det är emellertid inte realistiskt att inom överskådliglid tänka sig det svenska energisystemet helt baserat på inhemska energikällor.Det är nödvändigi att med olika medel öka säkerheten och tryggheten i denenergiimporl som ändå kommeratt behövas inom överblickbar framtid. 1978/79:115 Bilagal Industridepartementet 29 aktiv oljepolitik är här myckel betydelsefull. Vidarekrävs en inriktning av energipolitiken på mer uthålliga energikällor. Denotrygghet som import av energi medför kan reduceras om importen sprids mellanskilda energikällor och energiråvaror och likaså om man kan åstadkomma enbättre geografisk spridning avseende energirävarornas ursprung och förädling. 1 detla sammanhang villjag också nämna något omförsörjningstryggheten vid olika s. k. kriser eller störningar i samhällel.För att möta kriser av typen avspärmingar och krig finns omfattande program förbl. a. beredskapslagring, ransoneringsförberedelser och aktivering av inhemskbränsleproduktion. Tyngdpunkten i nu löpande oljelagringsprogram är lagd på uppbyggnad av särskilda lager för s.k.fredskriser. 2.2.3 Bättre miljö och ökad säkerhet All energiomvandling medför miljöpåverkan och risker avolika slag. Energipolitiken måste utformas så att dessa effekter blir såbegränsade som möjligt. Hänsyn lill miljön och risker för människors hälsa blirdärmed en central del av energipolitiken. Inom energitillförselsyslemet kan hälso- och miljöproblemuppstå både vid normaldrifi och vid onormala händelser. Vid normaldrift kansådana problem förekomma vid framställning av energiråvaror, vid utsläpp frånenergiomvandlingsanläggningar, t. ex. försurade eller giftiga ämnen frånförbränningsanläggningar, och vid omhändertagande av eventuellt avfall, t. ex.radioaktivt avfall från kärnenergianläggningar eller aska från kolförbränning.Dessa problem kan till sin karaktär vara kortvariga, t. ex. arbetsolyckor,eller långvariga, t.ex. klimatpåverkan. Onormala händelser är stora olyckororsakade av lekniska fel, mänsklig felhandling eller sabotage- ochterroristverksamhet. Hälso- och miljöproblemen kan bestå av fysiskaskadeverkningar på människan och i miljön . Under senareår har man alltmer kommit alt uppmärksamma människors "subjektiva"oro inför olika problem och risker, vad man således skulle kunna kalla förenergiomvandlingens psykiska miljöpåverkan. Sädana faktorer är naturligtvismycket svårbedömbara men måste likväl tillmätas betydelse i en helhetsbedömningav energisystemels sociala effekter. Jag återkommer till frågor om ålgärder mot hälso- ochmiljöproblemen inom energiområdet vid en mer utförlig diskussion av dessafrågor (kap. 5). Jag inskränker mig därför nu lill atl översiktligt beröra denprincipiella syn på dessa problem som jag anser bör utgöra en grund förförändringar av vårt energisystem. Energisystemet börenligt min uppfattning jämföras medandra företeelser i samhället som skapar hälso- och miljöproblem. De flestaaktiviteter i samhället medför dels nytta, dels negativa effekter av olikaslag, ofta av karaktären hälso- och miljöproblem. Det gäller t. ex.produktionssystemet 1978/79:115 Bilaga 1 Industridepartementet 30 En utgångspunkt bör då vara attliknande värderingsgrunder för nytta och negativa verkningar används inomenegiområ-det som inom andra samhällsområden. Kostnader för åtgärder med siktepå alt begränsa energiomvandlingens miljöpåverkan måste således vägas molålgärder inom andra områden, t.ex. insatser för att begränsa effekter avgifter, ansträngningar för god arbetsmiljö eller säkrare trafik elc. En annan utgångspunkt kan vara att nyttan och de negativaeffekterna i så stor utsträckning som möjligt bör vara jämnt fördelade mellanolika befolkningsgrupper och individer. Energisystemet i ett land måste dockutformas ulifrån bedömningar om vad som är hela samhällets bästa. Del ligger isakens natur alt vissa människor eller yrkesgrupper i större utsträckning änandra utsätts för potentiella risker och miljöpåverkan. Det är självfallelomöjligl att i ett samhälle åsiadkomma en fullständigt jämn riskspridning.Däremot bör man i särskilt hög grad satsa på åtgärder som minskar riskerna fördem som blir närmasi berörda av en viss verksamhei, t.ex. de som arbetar däreller bor i anläggningens närhet - om det finns risk för omgivningspåverkan. Jag har idet föregående framhållit det samband som finns mellan energianvändning ochmaleriell och social välfärd. En säker energiförsörjning som ger lältlillgänglig energi till rimliga kostnader ger också bättre förutsättningar föratl skapa en god mänsklig miljö. Energiomvandlingens risker måste självklartnoga vägas mot dess nytta. Att göra en tolalkalkyl på hela energisystemets"nytta" och "risker" i olika avseenden är emellertid intemöjligt. Däremot kan och bör man jämföra nyttan respektive riskerna med en vissenergikälla jämfört med en annan. Man mäter då nyttan i t.ex. tillförd energi iförhållande till mätbara risker och konsekvenser. Vid bedömningen av nyttan måste man då hålla i minnet attolika energislag kan ha skilda användningsområden och kanske inte är direktutbytbara. Bedömningarav detta slag har gjorts i en lång rad studier och undersökningari liksom i andra länder. En omfattande genomgång och jämförelse hargjorts av energi- och miljökommittén. Frågorna behandlas också utförligt slutbetänkande. Någraremissinsianser har riktat viss kritik mot denna del av kommissionens arbele.Frågan diskuteras mest utförligt av , vars kritiknågot förenklal kan sägas gå ut på att kommissionen inte tillräckligt harbeaktat skillnaderna mellan olika typer av sannolikheter när man adderat eller jämförtdem. Annan kritik som ibland har framförts emot denna typ av siudier pekar påatt alla faktorer som är av betydelse inte är kvantifierbara. Enligt min mening är det värdefullt att jämföranderiskanalyser genomförs. Den alltmer Ökande uppmärksamheten påenergiomvandlingens risker visar hur viktigt del är att kunna göra jämförelsermellan olika energikällors miljöproblem - för att därmed få en rationell grundför det 1978/79:115 Bilagal Industridepartementet 31 nödvändiga valet mellan olika alternativ, bl.a. med hänsyntill miljöriskerna. Man bör emellertid vara medveten om atl sådana analyserinte ensamma ger svar på frågan om hur hela energisystemet bör utformas - ävenom man begränsar bedömningarna enbart till hälso- och miljöaspekterna. Mångadala är osäkra. Alla relevanta faktorer är inte av den karaktären att de gåratt uttrycka kvantitativt. Det tycks dessutom återstå att lösa viktigametodfrågor, t. ex. om och i så fall hur händelser med mycket liten sannolikhetmen med stor konsekvens skall vägas in för att analysen skall bli rättvisande. Riskanalyser ger emellerlid bl.a. information om varbrister finns i faktaunderlaget och därmed anvisningar om behovet av fortsattkunskapssökande. De ger vidare information om var insatser bör göras för atlnedbringa de aktuella riskerna och miljöeffekterna. Del ärsjälvfallet av mycket stor vikt att den ökande kunskapen om risker och problemverkligen används som underlag för en säkerhetshöjande politik. Detta är ocksågrundvalen för den politik somjag förordar i del följande. De allt störreinsatserna inom detta område, såväl i som i andra länder, gör detrimligt alt räkna med en slark utveckling av teknik som begränsarmiljöriskerna. De åtgärder som vidtas inom energiområdet bör därför väljasså att man i görligaste mån undviker låsningar och så att man stegvis kanintroducera annan och bättre teknik. Ett särskilt problem utgör risker eller skadeverkningarsom sträcker sig långl fram i tiden. Det kan handla om oåterkalleligt uttömmandeav ändliga råvaror, t.ex. olja, oskicklig hantering av kemiskt ellerradioaktivt avfall eller de långsiktiga effekier som kan följa av en kraftigökning av atmosfärens koldioxidhalt till följd av förbränning av fossilabränslen. Sådana långsiktiga effekter är naturligtvis inget speciellt förenergiområdet. Människanssociala krav påverkar ständigt omgivningen och en del åtgärder påverkar miljönoch människors livsbetingelser för mycket . Det gäller naturligtvissärskilt effekter i den fysiska miljön. Detta är delvis ofrånkomligt men denökande kunskapen och medvetenheten om långsiktiga effekter ger ocksåmöjligheter alt begränsa effekterna och göra dem hanierbara för framtidagenerationer. Energipolitiken måsle således ges en resursbevarande inriktningoch baseras på ell ekologiskt synsäll. 1 den vetenskapliga prövningen av olika slagsmiljöeffekter förekommer naturligt nog olika bedömningar, vilkel är ett viktigtinslag i en krilisk granskning och utveckling av kunskapen. Politiska beslut,som i sista hand måsle grundas på allmänna bedömningar av risk och nytta, börså långt som möjligt baseras på vad som är vetenskapligt väl underbyggl, dvs.uppfattningar och bedömningar som omfattas av ett flertal forskare, svenskaoch utländska, väl insatta i sina respeklive fackområden. Del ärönskvärt atl beslutsunderlaget ger en fullständig överblick av olikaeneigislags hälso- och miljöeffekter. Man bör se till verkningama för Prop.1978/79:115 Bilagal Industridepartementet 32 långtid framåt, både inom och utom landet. För att jämförelser skall blirättvisande måste man i görligaste mån göra likvärdiga antaganden om vilkatekniska system som är allmänt tillgängliga under den överblickbaratidsperioden. Dessa antaganden är osäkra och måste fortlöpande prövas i ljusetav nya forsknings- och utvecklingsresultat. Sammanfattningsvismåsle konstateras att osäkerheterna ofta är betydande och alt vi alltså måstefatta beslut på grundval av ganska grova uppskattningar av t.ex. olika slagsrisker. Men beslut måste alltid fattas i osäkerhet och på grundval avtillgänglig kunskap. Det är inget särpräglat för energipolitiken. Vilkaosäkerheter som kan anses godtagbara blir alltid en politisk bedömningsfråga.Jag delar härvidlag uppfattning alt ingen del avenergisystemet får medföra oacceptabla hälsooch miljörisker. Energipolitikenbör utformas så att handlingsfriheten i görligaste mån bibehålls.Energitillförselsyslemet bör därför utformas så att det i största möjligautsträckning kan anpassas till ny leknik och allmänt förändrade förhållanden. Delfinns många siarka skäl för denna principiella inställning. Osäkerheten inomenergiområdet är, somjag har framhållit, betydande. Det gäller såvälden framlida internationella försörjningssituationen inom främst oljeområdetsom olika energiråvarors prisutveckling. Osäkerheten gäller också olikaenergikällors miljöeffekter och de framtida möjlighelerna att bemästra dessa.En annan osäkerhet gäller de tekniska och ekonomiska förutsättningarna att iframtiden utnyttja de förnybara energikällorna, liksom effektiviteten ienergihushållningen. Denomfatlande forsknings- och utvecklingsverksamhet som bedrivs inomenergiforskningsprogrammet är inom flertalet områden inriktad på att vid mittenav ge underlag för vidare beslut. De hushållningsprogram, som harinförts , ger efterhand nya erfarenheter och kunskaper. Jagansluter mig således lill bedömning att vi vid mitten av1980-talet kommer att ha ett belydligt bättre underlag än för att bedömasåväl de förnybara energikällornas möjligheter som den framtidaenergiefterfrågan. Detfinns således f. n. osäkerhet inom en rad områden, vilket gör att man börutforma energipolitiken så att handlingsfrihet för framtida beslul kanerhållas. Enligt min uppfattning talar flera starka skäl för att vi bör eftersträvaett mångfaldigt energisystem. Lösningarna på våra långsiktiga energiproblemstår inte att finna i att redan nu satsa på ett fåtal energikällor ochenergiråvaror. Den handlingslinje jag förespråkar kan självfallet innebära enuppoffring, t. ex. om energisystemet inte hell och hållet baseras på det förtillfället billigaste energislaget. Jag anser dock alt en sådan uppoffring inomenergiområdet är rimlig för alt en siörre irygghet på längre sikl skallerhållas. Prop.1978/79:115 Bilaga 1 Industridepartementet 33 Manmåsle i detta sammanhang emellertid också vara medveten om att någon totalhandlingsfrihet inte kan finnas . På kort sikt ärhandlingsfriheten alltid begränsad. Inom alla områden styrs dagens handlandeav tidigare fattade beslut och vidtagna åtgärder. Detta kommer självfalletockså att gälla vid alla framtida beslutstidpunkter. Inom energiområdet utgörde omfattande investeringar som krävs i omvandlings- ochdistributionsanläggningar en betydande tröghetsfaktor. T. ex. är livslängdenför ett värmekraftverk medan industrins pannor beräknas ha enlivslängd av . De långa tider som krävs för att uppföra nyaenergianläggningar utgör också en begränsande faktor i detta avseende.Exempelvis är tiden från beslut till idrifttagning av ett större kraftverk ca10 år. På kort sikt måste således handlingsfriheten bli begränsad men i ettlängre perspektiv ökar möjligheterna till större förändringar av energisystemet. Föratt detta"skall vara möjligt krävs emellertid att energisystemet är såutformat att det stegvis kan anpassas till förändrade förhållanden. att värmesystemen bör planeras så att oljan stegvis kan ersättas medfasta bränslen eller solvärme. Lagrings- och distributionssystem bör väljasoch utformas med hänsyn taget till dessa krav på anpassning och flexibilitet.En annan viktig åtgärd är att utforma energisystemet med stor mångfald och förframtiden undvika att vi blir alltför beroende av en enda energiråvara. Medtanke på den helt dominerande roll som oljan har, kommer det dröja långtid innan detta mål uppnås. Handlingsfriheten ökas också av attenergianvändningens ökningstakt hålls tillbaka, dvs. genom en effektivenergihushållning. Jaghar nu behandlat de gmndläggande krav somjag anser bör ställas på ettenergiprogram för det kommande decenniet, nämligen att försörjningstryggheleninom energiområdet bör ökas, atl riskema för människors hälsa och miljö börbegränsas och att vi bör sträva efter handlingsfrihet och anpassningsförmåga.Jag kommer att kortfattat sammanfatta de förslag som läggs fram i detföljande. Deförslag till riktlinjer somjag kommer att lägga fram gäller främst tiden tillår 1990. Inriktningen av energipolitiken har skett motbakgrund av ett betydligt mer långsiktigt perspektiv. I ett sådant perspektivframstår de närmaste decennierna som ett övergångsskede mot en kommande epoknär uthålliga och förnybara energikällor svarar för huvuddelen av vårförsörjning med energi. Vår uppgift under 1980-taIet blir därmed att utvecklaenergisystemet i denna riktning. Detta innebär att vi långsiktigt bör söka nåen energianvändningsnivå som gör det rnöjligt att klara behoven med uthålliga,helst förnybara och inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan.3 1978179. Prop.1978/79:115 Bilaga 1 Industridepartementet 34 Detär viktigt att påpeka att de fömtsättningar som energipolitiken vilar påfortlöpande förändras. Det gäller såväl de allmänna ekonomiska, sociala ochmiljömässiga villkoren som de speciella förhållandena inom energiområdet. Manmåste därför räkna med en fortlöpande anpassning av energipolitiken tilländrade fömtsättningar. Ilikhet med anser jag att den centrala energipolitiskauppgiften för vårt land är att stegvis försöka förbättra vårt försörjningslägegenom att minska det stora oljeberoendet. Det bör ske genom att vi minskar våranvändning av olja och ersätter oljan med andra tillgängligaenergiråvaror eller energikällor. måste vi också vidta åtgärder föratt så långt som möjligt trygga tillförseln av den olja som behövs. Energipolitikenbör vidare inriktas på ökade insatser för förbättrad miljö- och säkerhet. Ettbrett åtgärdsprogram presenteras, innefattande bl. a. insatser för att begränsaoljans hälso- och miljörisker, insatser för att bemästra kolets miljöproblemoch ökade insatser för höjd säkerhet vid kärnkraftverken. Ettomfattande arbete för att förbättra energihushållningen har startats i Sverige.F. n. vidtas långtgående åtgärder i energihushållningssyfte framför allt ibostäderna och inom industrin. Det är enligt min mening angeläget att arbetetinom energihushållningsområdet fortsätter samt att det planeras så attinsatserna görs där de får störst effekt. En ökad styrning av insatserna förenergibesparing i bostadsbeståndet är angelägen för att ett effektivtenergisparande skall kunna genomföras. Den kommunala energiplaneringen spelardärvid en viktig roll. Ettviktigt instrument i arbetet med att minska energianvändningsnivån skulle ensärskild energihushållningslag utgöra. Jag avser att i annat sammanhanginhämta regeringens bemyndigande att tillsätta en utredning med uppgift attstudera frågan om bl. a. en sådan lag och andra styrmedel för att åstadkomma engod energihushållning. Instrumenteninom energihushållningsområdet bör enligt min mening förstärkas också med attskatten på olja höjs. Förslag läggs därför fram atl energiskatten på vissaoljeprodukter höjs med . Vidare aviseras enökning av energiskatten för mycket energikrävande industrier. Ökningen skergenom att nedsättningsgränsen för energiskatten höjs från 1,3 till 1,avprodukternas försäljningsvärde. De omfattandeenergihushållningsinsaterna kommer att innebära en betydande energibesparing.Bl. a. som ett resultat av dessa insatser beräknar jag attenergianvändningsnivån skall uppgå till , vilket skalljämföras med dagens användningsnivå på ca . Detta innebär en mycket lågökningstakt jämfört med omväriden och med våra egna erfarenheter. På så långsikt som det här är fråga om blir bedömningarna av både den industriella ochekonomiska utvecklingen, som har avgörande betydelse för energianvändningen,och effekien av hushåll- Prop.1978/79:115 Bilaga 1 Industridepartementet 35 Jag finner därför inte skäl att försöka preciseraanvändningsnivån närmare. har påpekat, är det nödvändigt att energiförsörjningendimensioneras så att det finns utrymme för en något snabbare industriell ochekonomisk utveckling än den som synes trolig. De allvarliga följderna avknapphet på energi har belysts av kommissionen. Enligt min mening börenergitillförselsystemet därför nu planeras så att en användningsnivå kring denövre gränsen av det angivna inlervallel skall kunna tillgodoses. Planema fårsedan justeras efter hand. Kravenpå försörjningstrygghet, miljöhänsyn och handlingsfrihet gör attenergitillförselsystemet bör utformas med stor mångfald. Strävan bör vara attinget energislag skall få bli alltför dominerande. Energisystemet bör så långlmöjligl baseras på uthålliga, helst förnybara och inhemska, energikällor. Förden närmaste tioårsperioden räknar jag med att kol i störte utsträckning kankomma att användas som en viktig energikälla i vårt land. Detla fömtsätter dockbetydande insaiser för att nedbringa miljöpåverkan. Äveninhemska bränslen som torv och skogsavfall bör användas i växande omfattning.Jag förordar vidare ett brett program för att ta till vara solenergi för uppvärmningsändamål.Uibyggnaden av vattenkraften och kärnkraften bör däremot begränsas. Oljanväntas under hela den aktuella perioden komma att lämna det största bidragettill vår energiförsörjning. Detta gäller även om strävandena alt minskaoljeberoendet genom energihushållning och ökad användning av andraenergikällor och energiråvaror visar sig framgångsrika. Detsvenska försörjningssystemet för olja lider av allvarliga svagheter.Till följd av pristryckande konkurrens från den västeuropeiska korttidsmarknadenför färdiga produkter har de oljeföretag i som importerar råolja ochbedriver raffinering fått ekonomiska svårigheler. En ökande del avförsäljningen på den svenska marknaden sker genom företag som baserar sinverksamhet på korla köp av färdiga produkter. Den svenska oljemarknaden hardärigenom blivit mycket känslig för störningar på den internationellamarknaden. Föratl en ökad säkerhet i den svenska oljeförsörjningen skall kunna uppnås måstestrukturproblemen inom branschen lösas. Detta bör ske genom nära samverkanmellan staten och de berörda företagen. Förhandlingar kommer att inledas medflera företag i syfte alt nå överenskommelser om samverkan framför allt inomde från försörjningssynpunkt avgörande leden råoljeanskaffning ochraffinering. Ytteriigareåtgärder erfordras för atl förbättra försörjningstryggheten beträffande oljan.Jag föreslår i del följande alt garantiramen för invesle-nngar i produktion ochdistribution av bl. a. olja utvidgas. Jag redovisar också åtgärder för att fåtill stånd bilaterala överenskommelser om oljetillförsel. Naturgasenär en energikälla med mindre miljöproblem än många andra 1978/79:115 Bilaga1 Industridepartementet 36 energislag.Under år 1978 har aktualiserats två naturgasprojekt med en sammanlagdomfattning som motsvarar ca 3 milj. ton olja. De aktuella projekten harnackdelar från försöijningssynpunkt. De samhällsekonomiska kostnadema väntasockså komma att bli högre än för fortsatt oljeanvändning, vilket skulle ställabetydande krav på statligt stöd. Mot denna bakgmnd anserjag mig inte kunnaförorda att projekten genomförs. Kol är en långsiktigtuthållig energiråvara med sådan potential att en utökad användning bör kommatill stånd i vårt land. Detta skulle öka vår försörjningstrygghet.Kolanvändningen är emellertid förenad med stora miljöproblem vad gällerförbränning och avfallshantering. Ett omfattande arbete för att lösa dessamiljöproblem bör därför utföras. Jag kommer att redovisa förslag i dessaavseenden i det följande. har i deomfattande torvtillgångarna en resurs som i viss utsträckning bör las tillvara för energiändamål. Torven kan komma att få betydelse för vårenergiförsörjning. Beredskapsskäl talar också för en utbyggnad. Användningen avtorv är emellertid också förenad med hälsooch miljöproblem. Jag förordar motdenna bakgrund åtgärder för en försiktig användning av torv för energiändamål. Skogsavfalloch sådana lövvedskvaliteter som inte behövs för skogsindustrin är en inhemskoch förnybar energikälla av sådan storlek att vi på allvar bör räkna med den ivår planering av den framtida energiförsöijningen. Den bör dessutom kunnaintroduceras i större skala med i huvudsak nutillgänglig teknik.