prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — 1967 träffats mellan delegationen och bankinstiluten.Ursprungligen omfattade överenskommelserna enbarl statsbelänad nyproduktion avbosläder, men de har successivi utvidgats till att omfatta allt mer av del somhör till bostadsbyggandet, såsom statligt stödda ombyggnader, ny- ochombyggnader av allmänna samlingslokaler samt vissa energisparåtgärder.Delegationen har ocksä särskilt under sena- Prop.1978/79:165 87 re är förhandlat med bankerna om deras förvärv avbosladsobligalioner för att säkerställa avlyft av byggnadskrediler itillräcklig omfattning. När det gäller det icke statligt belänadebostadsbyggandet har bankerna förklarat sig villiga alt medverka till atlbyggnadskrediler slälls lill förfogande ocksä för detta. Systemet med förhandlingar har enligtkapitalmarknadsutredningen visal sig fungera tillfredsställande. Utredningenpekar på att försörjningen med bosladsbyggnadskrediter även underkrediiåtstramningen 1969-1970 kunde tillgodoses trots att igångsättningen avbyggnadsprojekl då nådde en lopp under det tioåriga miljonprogrammet. Deavlyftspioblem som uppstod kunde avhjälpas främst genom atlbankerna åtog sig atl köpa en viss mängd bosladsobligalioner. Efter en längreperiod utan nägra svårigheter pä bostadsfinansieringsomrädet uppstod emellertidunder 1977 betydande friktioner i byggnadskreditgivningen. Enligt ulredningensuppfattning hade dessa främst sin grund i att de tre bankinslitutgruppernainte kunde komma överens om hur de inbördes skulle fördela denbyggnadskre-ditvolym som de ätagit sig atl gemensamt svara för. Genom olika förhandlingsomgångarlöstes problemen , men det kunde inte undvikas att svårigheternafick effekter på igångsättningen och dennas fördelning i tiden. För framtidenbör liknande svårigheter emellertid enligt utredningens uppfattning kunna lösasinom ramen för förhandlingarna mellan delegationen för bostadsfinansiering ochbankerna. En bidragande orsak till svärigheterna medbyggnadskreditgivningen skulle enligt utredningen kunna vara densnabba kostnadsstegringen . Bankernas åtaganden att svara förbyggnadskrediti-ven sträcker sig endast upp till ett belopp som motsvararstatslånets övre gräns för varje projekt. Vid en snabb kostnadsstegring däranpassningen av lånetaket för de statliga lånen släpar efter den faktiskakostnadsutvecklingen uppstår s. k. överkostnader som mäste täckas avbyggherren själv eller genom topplän i bank. Enligt utredningen medför detta isin tur, särskilt i ett stramt kreditmarknadsläge, atl bankernas benägenhet attbevilja byggnadskredit minskar eftersom de följande topplånen inte räknas somprioriterade placeringar. Topplånen betraktas sålunda som "övrigkreditgivning", som skall rymmas under utlåningstaket om sådant tillämpassom ett led i kreditpoliliken. anpassas emellertid de statligalänebestämmelserna med tätare mellanrum lill den faktiska kostnadsutvecklingen.Härigenom minskar överkostnadsproblemet. Om överkoslnader trots förändringarnaändå uppstår är det enligt utredningens uppfattning knappast nägot samhälleligtönskemal att finansieringssystemet skall vara sådant atl det utan svårighetersäkerställer finansieringen också för dessa. Utredningen drar slutsatsen att definansieringsproblem som uppstod inte är av den arlen att de ställerkrav på en radikal förändring av finansieringssystemet. Prop.1978/79:165 88 2.3.4 Toliiljhunisiering av bosladsbyggandet Frågan om totalfinansiering av bostadsbyggandet hardiskuterats vid olika lillfällen . Debatten har präglats av deproblem som vid de olika tillfällena har gjort sig gällande påbostadsfinansieringsomrädet. Enligt kapitalmarknadsutredningens bedömning haremellertid problemen efterhand lösts eller reducerats genom successivareformer inom en i stort sett oförändrad institutionell ram. När boende- och bostadsfinansieringsulredningarna i börjanav 1975 lade fram ett gemensamt betänkande (SOU 1975: 12)"Totalfinansiering" var det främst administrativa skäl ochkostnadsskäl som anfördes till förmän för den totalfinansiering avbostadsbyggandet som föreslogs. Utredningarna påpekade emellerlid också attsom en allmän utgängspunkt borde gälla, atl de ramar som fastställs avstatsmakterna för bostadsbyggandet mot bakgrund av en samhällsekonomiskavvägning ocksä skall uppfyllas utan friktioner vad avser lillgängen på lån. Enligt utredningarnas förslag borde en statligfinansiering införas såväl vad gäller de långfristiga fastighetslånen, s. k.fullständig finansiering, som beträffande byggnadskreditgivningen, s.k.integrerad finansiering. Förslaget grundades på bostadspolitiska övervägandenmedan de kreditmark-nadsmässiga och organisatoriska frågorna i sammanhangetförutsattes bli behandlade av kapitalmarknadsulredningen. Utredningarnasbetänkande jämte remissinstansernas yttranden överlämnades därför för kännedomlill kapitalmarknadsutredningen efter regeringsbeslut . har med anledning av dettaanalyserat förutsättningarna för att införa en totalfinansiering avbostadsbyggandet. Utredningen behandlar dels möjligheterna att i enlighet medbostadsutredningarnas diskussion reducera kostnaderna för kreditförmedlingen,dels de aspekter på totalfinansiering som har överlåtits päkapitalmarknadsutredningen, främst frågor av kreditmarknadsmässig natur. Utredningen anser att några kostnadsmässiga fördelar förlåntagarna inle uppstår vare sig genom integrerad eller fullständigfinansiering. Möjligen skulle någon förenkling kunna uppnås iansökningsförfarandet. Avgörande ur bostadspolitisk synvinkel bör därförenligt utredningens bedömning vara om en fullständig finansiering med ellerutan integrering av byggnadskrediterna kan väntas medföra att finansieringensäkerställs i högre grad än . Enligt utredningens uppfattning har emellertid detnuvarande finansieringssystemet visat sig kunna fungera väl. Vissaofördelaktiga kreditmark-nadsmässiga konsekvenser skulle ocksä uppkomma vidinförandet av en statlig totalfinansiering. är de fördelar som kanuppnås vid en övergång till totalfinansiering inte av en sådan omfattning attde motiverar att man avvecklar det inarbetade system som visat sig fungera väloch där förekommande friktioner kunnat elimineras genom successiva reformer.Utredningen föreslär därför atl nuvarande syslem bibehålls och att det vid Prop.1978/79:165 89 behov justeras efter de linjer som hiuills följts. Utredningen är emellertid inte enig. En ledamol, KnutJohansson, har i en reservation förordat att en totalfinansiering avbosladsbyggandet i statlig regi genomförs. Den främsta fördelen med ett sådantsystem är enligt reservanten atl kreditgivningen kan tryggas vid byggstart,vilkel inte varit möjligt inom det nuvarande systemet trots den lågabostadsbyggnadsni-vän. Reservanten vänder sig särskilt mot utredningensståndpunkt atl det knappasl är något samhälleligt önskemål allfinansieringssystemet är sådant att också projekt med överkoslnader ulansvårigheter får sin finansiering säkerställd. Ungefär en tredjedel av allaprojekt som godkänns för statlig finansiering har överkostnader. beläggfinns heller för att projekt för vilka finansiering ej kunnai ordnas haröverkostnader i större utsträckning än andra projekt. Reservantens ståndpunktär därför att alla projekt som godkänts för statlig finansiering också skallkunna påräkna en frikiionsfri finansiering. Lägre administrationskostnader ärenligt reservantens mening en annan viktig fördel med en statligtotalfinansiering. Bland remissinstanserna stöder flertalet ulredningensuppfattning. Hit hör bl.a. riksbanksfullmäktige, bankföreningen,sparbanksföreningen, stadshypotekskassan och BOFAB. Nägra remissinsianserstöder dock reservantens uppfattning eller redovisar pä olika punkter en frånutredningen avvikande uppfattning. Bland dessa kan nämnas LO, TCO och . För egen del vill jag efter samråd med chefen förbostadsdepartementet anföra följande. Del nuvarande finansieringssystemet harvisar sig fungera relativt väl. Den långfristiga finansieringen har inte pålänge vållat problem. De svårigheter i byggnadskreditgivningen som uppstodunder 1977 var av speciell karaktär och sammanhängde, som utredningen påpekat,främst med att en bankinstiluigrupp som lidigare ökat sin marknadsandelkraftigt kände behov av att äter minska denna andel, som övrigabankinstitutgrupper inte ansåg sig kunna öka sin andel i motsvarande mån. Enligt utredningens mening kan emellertid också debetydande överkostnader som uppkom ha bidragit tillfinansieringsproblemen. Som påpekat i sin reservation är detemellertid svårt atl finna nägra säkra belägg för detta. Jag häller det ändåinte för otroligt alt överkostnaderna i nägon utsträckning kan ha bidragit tillsvårigheterna. Genom de tätare anpassningar av de statliga lånebeslämmelsernatill den faktiska kostnadsutvecklingen som sker fr.o. 1978 har förekomstenav överkostnader emellertid starkt reducerats och torde därför inle i framtidenkunna komma atl förorsaka några mer betydande finansieringsproblem. När detgäller den principiella fråga som såväl utredningen som tagilupp nämligen om finansieringssystemet bör vara sådant att projekt medöverkostnader alltid kan påräkna att utan friktioner få sin finansiering ordnadvilljag framhälla följande. I den män projekt med viss överkoslnad godtagitsför slallig belåning innebär detta en möjlighet Prop.1978/79:165 90 för byggherren att genomföra projekt med medel föröverkostnaden som byggherren själv får anskaffa. Atl skapa några garantier påkreditmarknaden för överkostnadsfinansiering skulle strida mot cenlralabostadspolitiska och kreditmarknadspoliliska mål. Jag kan därför inte biträdareservantens uppfattning i denna del. fungerade byggnadskreditgivningen åter relativtväl. En bidragande orsak till detta kan vara den nya typ av överenskommelse somdå träffades mellan bankerna. Överenskommelsen innebar bl.a. att bankernainbördes lade fasl riktlinjer för fördelningen av sitt gemensamma åtagande.Enligt min mening finns det anledning att räkna med en ytterligare förbättringi byggnadskreditgivningen under kommande är, eftersom de svårigheter som ändåuppstod till viss del torde vara betingade av initialsvärigheter medden nya ordningen. Vid ett väl fungerande befintligt finansieringssystembortfaller del tyngsta argumentet för en övergäng till en statligtotalfinansiering. De administrativa vinster med en statlig totalfinansieringsom boende- och bostadsfinansieringsutredningarna pekat pä i sitt gemensammabetänkande bör i en sädan situation vägas mot kostnaderna för att införa ettsådani finansieringssystem. Enligt min mening är inte vinsterna av en sådan omfattningatt de moiiverar en övergång till en statlig totalfinansiering. Jag anslutermig därför till kapitalmarknadsutredningens uppfattning atl det nuvarandesystemet bör bibehållas och efterhand jämkas i den män del blir nödvändigt. 2.3.5 Förändringar inom nuvarande finansieringssyslem Inom ramen för nuvarande finansieringssystem föreslårutredningen förändringar i vissa avseenden. Stadshypoteksinstitutionens,och nyuilåning skall f n. enligt rekommendationertill avse prioriterade objekt. Återstående av nyulläningen fär avseoprioriterade objekt, såsom belåning av fastigheter i samband med överlåtelser,om- och tillbyggnader utan statliga län samt icke slatsbelänade affärs- ochkontorshus. Denna kvotering innebär enligt utredningen en belastningför kreditpolitiken eftersom den medför all den volym bostadsobligationer sommed stöd av överenskommelser och olika kreditpolitiska ätgärder mäste fördelasbland kreditinstituten blir större än som annars vore nödvändigt.Systemet innebär ocksä att kreditpolitiska ålgärder sätts in för att främjalångivning lill oprioriterade ändamål. Dessutom är systemet stelt genom denfixerade kvotandelen. Lånevillkoren för de oprioriterade objekt som får lån ibostadsinstitulen är slutligen väsentligt förmånligare än vad som gäller vidfinansiering i bank. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det rådandekvoteringssystemet för bostadsinstitutens utlåning avvecklas. 1 stället börregler införas som innebär atl institutens utlåning för prioriterade ändamål påupplå- 1978/79:165 91 ningssidan hell skall motsvaras av obligationer som räknassom prioriterade placeringsobjekl för placerarna pä kapitalmarknaden. Den oprioriterade utlåningen föresläs i stället finansierasmed särskilda obligationer som inte räknas som prioriterade placeringar förinstituten på kreditmarknaden. Utgivningen av dessa obligationer förutsättsvara underställd emissionskontroll pä samma sätt som är falletbeträffande andra obligationer än stats- och bostadsobligationer. Upplösningenav sambandet med den prioriterade bostadsfinansieringen bördock medföra enviss höjning av upp- och utläningsräntan. Del föreslagna systemet börenligt utredningen innebära atlfinansieringen av de prioriterade ändamålen underlättas, eftersom volymenprioriterade bosladsobligalioner som måste fördelas bland placerarna minskar.Kreditgivningen till oprioriterade ändamål bör med större flexibilitetän under det nuvarande kvoteringssystemet kunna anpassas med hänsyn tillkreditmarknadsläget. 1 sin reservation ställer sig bakomutredningens förslag att bosladsinstituten skall emittera en obligaiionsserieför prioriterad och en för oprioriterad utlåning men framhåller , attendast statligt belånat byggande bör få sin finansiering säkerställd genomprioriterad upplåning. Flertaletremissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Bland dessa kan nämnasfullmäktige i , , och . LO ansluter sig tillreservationen. Helt avvisande till utredningens förslag är som anser atl utrymmet för oprioriterade bostadsändamål redan nu ärotillräckligt, varför detta utrymme i stället borde ökas genom att avinstitutens utlåning fick avse sädana ändamäl. Stadshypotekskassan delaruppfattningen atl två slags obligationer, som behandlas olika iprioriteringssammanhang, skall utges. Enligt kassans åsikt bör emellertid allutlåning som avser bostadshus fä finansieras genom obligationer, vilka ärlikviditelsgrundande, dvs. räknas som likvida medel enligt lagen omkreditpolitiska medel. får då liksom föreskriva att en vissprocentuell del fär användas för äldre ej statligt belånade objekt. Utlåningenavseende affärs- och kontorsfastigheter bör enligt stadshypotekskassan däremotfinansieras genom en särskild obligationsserie som ej är likviditetsgrundande.Om den föreslagna justeringen av utredningens förslag ej genomförs sä blirenligt kassans åsikt de problem som föreligger när det gällerkapitalanskaffningen till de oprioriterade bostadsändamålen i det närmasteolösliga. och anser, att emissionstillstånd för deoprioriterade obligationerna bör ges i en viss proportion lill volymenprioriterade obligationer. anser sig kunna accepterautredningens förslag endast under förutsättning alt de oprioriteradeobligationerna får emitteras utan emissionskontroll och med fri räntesältning. uppfattning delas av näringslivetsbyggnadsdelegation i Prop.1978/79:165 92 vars yttrande bl.a. hantverks- ochindustriorganisation, byggnadsentreprenörföreningen ochfastighetsägareförbundet instämmer. Flera remissinstanser pekar päsvärigheterna att finansiera köp och ombyggnad av äldre småhus. Jag anser för min del att utgångspunkten måste vara attendasl sådani byggande som är föremål för real planering skall få sinfinansiering säkerställd genom prioritering pä kreditmarknaden. Av dennaanledning förordarjag att det införs en ordning enligt vilkenbostadsinstituten ger ut olika obligationsserier för upplåning som skallfinansiera prioriterad resp. oprioriterad utlåning. Endast de förstnämndaobligationerna bör vara likviditelsgrundande. 1 enlighet med detta föreslårjagalt lagen om kreditpolitiska medel ändras så att fr.o.m. den 1 januari 1980endast obligationer avsedda för finansiering av prioriterad utlåning alltidskall ingå i likviditetskvotens täljare. Utredningen har inte närmare angivithur de obligationer som emitterats före den skall behandlas urlikvidi-telskravsynpunkt. Jag anser det emellertid angeläget att klarhet skapaspå denna punkt. Enligt min mening bör obligationer emitterade av bosladsinstitutenföre den alltid ingå i likviditetskvotens täljare. Detla börocksä alllid gälla för de obligationer som emitteras vid s. k. konvertering avlån som emitterats . När det gäller bostadsinstilutens oprioriteradeobligationer anser utredningen att dessa bör vara föremål föremissionskontroll. Jag delar denna uppfattning. Inga avgörande skäl föreliggerenligt min mening varför just dessa opriorilerade obligationer till skillnadfrån t. ex. induslriobligalioner skall vara undantagna frän emissionskontroll. Som Ulredningen framhäller bör del nya systemet komma attinnebära en flexiblare anpassning av kreditgivningen lill oprioriterade ändamålmed hänsyn till kreditmarknadsläget än vad som varit möjligt. Jag villemellertid understryka, alt avsiklen med det nya systemet inte är att motverkabostadsinstitutens möjligheter att ge krediter lill oprioriterade ändamäl. Settöver bör dessa krediter kunna vara av ungefär sammaomfattning som i nuvarande system. En viss räntehöjning pä de oprioriteradeobligationerna kan dock komma att visa sig nödvändig för att underlättaemissionerna. Jag återkommer i det följande lill frågan om finansiering avförvärv av äldre småhus. Några remissinsianser instämmer i förslagatt endast statligt belånat byggande bör få sin finansiering säkerställd genomprioriterad upplåning. Bland dessa kan nämnas LO och Hyresgästernas riksförbund.Jag vill för min del erinra om att den icke statligt belånade nyproduktionenav bosläder används i den ekonomiska politiken för att påverkaarbetskraflseflerfrågan och därmed sysselsättningen. Den ekonomisk-politiskaavvägning som därvid görs innebär att en real planering sker också för dettabyggande. Även för den icke statligt belänade nyproduktionen bör däfinansieringen säkerställas genom prioriterad upplåning. Prop.1978/79:165 93 ningen framhåller bör dock det maximala beloppet förboltenlän inte höjas med tätare intervall eller i snabbare takt än höjningen avlänetaket för statliga bostadslån. Det vore nämligen inte rimligt om dedyrbaraste villorna i alltför stor utsträckning fick ta i anspråkfinansieringsresurser som säkerställs genom kreditpoliliska ätgärder. Vad gäller frågan om finansieringen av förvärv av äldresmåhus konstaterar utredningen att lånemöjlighelerna är begränsade och atldelta förhällande kan antas gynna dem som är förhållandevis kapitalstarka ochhar goda bankkontakter. Risken för segregering och för begränsningar i röriighetoch valfrihet inom det äldre bostadsbeståndet som en konsekvens av debegränsade länemöjligheterna har påtalats av säväl iförbundets remissvar pä kapitalmarknadsulredningen som i två skrivelser lillregeringen, och . Liknande frägor har iskrivelser lill regeringen ocksä aktualiserats av Svensk Fastighelsförmed-lingoch Auktoriserade fastighetsmäklares riksförbund. För all förbättraförutsättningarna atl fä län till förvärv av småhus föreslår villaägareförbundetatt den oprioriterade lånesektorn inom bostadsinstituten ökas eller att läntill vissa nu förekommande ändamäl avförs från den oprioriterade seklorn. Såväl riksbanksfullmäktige som kapitalmarknadsulredningenhar avvisat de lösningar som villaägareförbundet har fört fram.Riksbanksfullmäktige päpekar att stora belopp ulgär, främsi frän bankerna, förförvärv av egnahem. Att enbart förändra den institutionella formen för län tilldetta ändamäl löser enligt fullmäktige inle de problem som villaägareförbundethar pekat på. En förskjutning av småhusfinansieringen från bankerna tillbosladsinstituten ökar inte det tillgängliga låneutrymmet men kan möjligenminska kapitalkostnaderna något genom att amorteringstiderna är längre förinstitutens lån och att annuitet i regel tillämpas för kapitalkostnaderna,vilkel medför au kapitalkostnaderna är lägre i början av lånels löptid än vadfallet är vid lån i banker. Riksbanksfullmäktige framhåller liksomkapitalmarknadsutredningen också risken för att en ökad total kreditgivning tillförvärv av småhus kan medföra att priserna på småhusen ökar. En möjlighet, som bäde riksbanksfullmäktige ochkapitalmarknadsutredningen pekar på, för att nå det uppställda målet attunderlätta för mindre kapitalstarka hushåll alt förvärva äldre egna hem ivälbelägna bostadsområden är att införa nägon form av behovsprövade län.Liknande synpunkter anför i sitt yttrande överkapitalmarknadsutredningens belänkande. Bosiadsslyrelsen förordar att dennafräga utreds i särskild ordning. För egen del villjag efter samråd med chefen förbostadsdepartementet anföra följande i fråga om finansieringen av äldre småhus. Del problem som utredningen och villaägareförbundet tarupp är en Prop.1978/79:165 94 viktig bostadssocial fräga. Det finns exempel pä atl äldresmåhusområden, särskilt i storstadsområdena, på nägra är har fåll en heltförändrad social struktur. De som har köpt husen har varil hushåll med högainkomsler medan de som har lämnat dem har varit äldre människor som varit läg- eller medelinkomsttagare. I attraktiva områden av enkommun kan andelen höginkomsttagare vara markant högre än i kommunen somhelhet. Enligt min uppfattning är det angeläget att allasegregationstendenser i boendet bäde i fräga om boendemiljö och boendeformer,motverkas. Även hushåll med begränsade ekonomiska resurser bör ges möjligheteratt köpa ett äldre småhus om de så önskar. Jag delar emellertid den bedömningsom kapitalmarknadsulredningen och riksbanksfullmäktige har gjort all det inleär en lämplig lösning att generellt öka möjligheterna till lån för förvärv aväldre småhus, vare sig genom att vidga utrymmet för sådana län ibostads-instituten eller pä något annat sätt. Förutom de mer övergripandenegativa effekter pä kapitalmarknaden i stort och pä samhällets möjlighet attstyra kreditströmmarna som en sådan åtgärd skulle få, skulle den enligt minmening inverka prishöjande på äldre småhus och således motverka sill syfte. Jag finner däremot all förslaget om behovsprövade län ärvärt att studeras närmare. Chefen för har ocksä idirektiv (Bo 1978:91) till den tillsatta bostadsrätisuiredningen (Bo1978:06) pekat på behovsprövade län som en möjlighet för hushåll med lågainkomster och/eller stor försörjningsbörda att förvärva bostadsrätt.Utredningen skall pröva frågan om eventuella statliga ålgärder päfinansieringssidan i delta syfte. Enligt min bedömning kan de överväganden som utredningenkommer att göra och de förslag som dessa kan föranleda att vara möjliga attöverföra också till förvärv av äldre småhus. Det finns därför anledning att, ianslutning till bostadsrättsutredningens arbete, pröva frågan om behovsprövadelän även till förvärv av äldre småhus. Med hänsyn till del pågående utredningsarbetet och de övervägandensom bosiadsminislern avser alt göra i anslutning lill detta arbete är det nuinte möjligt alt mera i detalj ange hur ett behovsprövat lån skulle kunnautformas. Det är emellertid uppenbart att lånebestämmelserna mäste utformas säall kapitalvinster till följd av en förmånlig finansiering inte uppkommer vidöverlåtelse. Jag vill i sammanhanget också stryka under alt den förordadeordningen med uppdelning av bostadsinstitutens obligationer i prioriterade ochoprioriterade under vissa förutsättningar ger ökade lånemöjligheter tillfinansiering av äldre småhus. 1 den män som kreditläget medger ökade emissioneroch det finns intresse frän obligationsköparnas sida kan nämligenkrediluirymmet komma att öka för nu nämnl ändamål. Närdet gäller amorteringstiden för bostadsinstilutensbotlenlän föreslår kapitalmarknadsulredningen att denna sänks, förflerfamiljshus från 60 till 1978/79:165 95 , för småhus frän 50 till 40 är samt för län avseendeombyggnad eller reparation från 30 till till vad som kan anses rimligtmed hänsyn till åtgärdens varaktighet. Bostadsobligationernas amorteringstidbör i konsekvens med detla sänkas från 50 till . Som stöd för sina förslag anför utredningen attamorteringstiden för de flesta ändamäl betydligt överskrider den ekonomiskalivslängden.