prop · G20340 · 1978-12-31 00:00:00 — , som bereddes tillfälle alt yttra sig i ärendet,erinrade emellertid om arbetet på en ny ulsökningsbalk (SOU 1973: 22). Motbakgrund av detta arbete kunde det enligt utskottet sättas i fråga om det varlämpligt att nu anta ändringar i gällande regler om bötesindrivning. mening måste det emellertid anses riktigt att frågan om effektivare bötesindrivningkom under bedömning i samband med frågan om förvandlingsstraffets avskaffande. Lagutskottetanförde vidare att förslaget tUl en effektivare bötesverkställighet skulleinnebära att vanliga fordringsägares möjlighet att erhålla betalning av den bötfälldeskulle minska. En sådan effekt av förslaget ingav i och för sig betänkligheter.Utskottet ansåg Hkväl att de skäl som i propositionen anförts för att göraverkställigheten av bötesstraffet effektivare var så siarka att de negativaeffekter som förslaget för med sig för de vanliga fordringsägarna fickaccepteras. Utskottet tillstyrkte därför förslaget att ge botes- ochvitesfordringar en bättre förmånsrätt än de f.n. har. Justkieutskotletnoterade beträffande lagförslagen på de exekutions-rättsliga och närliggandeområden att flertalet av dem skulle komma att medföra endast måttliga förbättringarfrån effektivitetssynpunkt. Enligt utskottets mening var det dock angeläget atlman eftersträvade fördelar på indrivningssladiet, framför allt om effekten av förvand-lingsholetbortföU. Utskottet hade i likhet med lagutskottet i dess yttrande, i principinga invändningar mol de i nu berört hänseende framlagda förslagen. 1978/79:40 : 13 Någraprincipiella invändningar gjordes således inte mot förslagen rörande effektiviseringav bötesverkställigheten. Som jag nämnt menade emellertid juslitieutskottetatt den i samband med en reformering av bötesverkställigheten erforderligastraffrättsliga regleringen borde utredas på nytt. Vid angivna förhåUandenborde enligt utskottet i ärendet företas en förnyad översyn med sikte på ettnytt förslag till när det gäUer bötesverkställigheten. I avvaktan påett sådant förslag borde den nuvarande ordningen kunna bibehållas. Riksdagenbeslöt bifalla utskottets hemställan om avslag på propositionen i dess helhet. Föregen del vill jag understryka att det råder en bred politisk enighet om altnackdelarna med förvandlingsstraffet i dess nuvarande utformning väger överfördelarna. Särskilt det förhållandet att ålagda förvandlingsstraffföreträdesvis drabbar ett socialt sett utpräglat svagt klientel som oftast är ibehov av direkt stöd från samhäUets sida motiverar enligt min mening att nyaregler kommer i tillämpning så fort som möjligt. Det av begärdautredningsarbetet bör därför bedrivas skyndsamt. Även om kommittén därvid börvara oförhindrad att först behandla frågan om ersättningsstraff för böter och vitenmed sikte på att delbetänkande härom och därefter i en andra etapp ta upp vitesinsti-tuleti dess helhet tUl granskning, finns det risk att den nuvarande bötes-förvandlingenbestår ännu . Arbetet försenas också om kommittén på nytt skall prövade regler angående bötesverkställigheten m. m. som måste knytas tiUförvandlingsstraffets försvinnande. Det är således uppenbart attutredningsarbetet kan bedrivas mera skyndsamt, om kommittén kan koncentrerasina insatser till den straffrättsliga regleringen. Deförslag rörande bötesverkställighet m. m. som presenterats i 1977 årsproposition var resultatet av utredningsarbete, en omfattanderemissbehandling och en lagrådsgranskning. Från samhällssynpunkt vore detgivetvis av värde om det resultatet, som vunnit principiellaanslutning, kunde föras ut i praktisk tUlämpning . Idetta sammanhang vill jag påpeka att den principiella likställdhet mellanskatter och böter på vUken förslagen proposition vilar öppnarmöjlighet tUl rationaliseringsvinster hos kronofogdemyndigheterna. Detsammagäller förslaget om ett utvidgat uppbördsförfarande. När det gäller detlaförslag kan vinsten emellertid skördas först efter ytteriigare systemtekniskautredningar. Det är angeläget att dessa utredningar, som bör ske först efterriksdagens godkännande av förslaget, möjligt kommer lill stånd. Bötesverkställighetenär krånglig för den enskilde. proposition föreslogs alt den bötfälldeskulle beredas tillfälle att betala tingsrättsböter m. m. på samma enkla sättsom gäller för ordningsbots- och strafföreläggande. Det är enligt minmening angeläget att alla möjligheter till avbyråkratisering noga tas tUl vara. 1978/79: 40 14 JagviU i detta sammanhang också peka på förslaget proposition att gekronofogdemyndigheten möjlighet att förordna alt vidare verkställighet inteskall äga rum om indrivning av böter skulle vara tUl synnerligt men för den bötfälldeeller någon som är beroende av honom för sin försörjning. Förslaget skulle ledatill enklare former för handläggning av dessa frågor än enligt gällande rätt.Ett genomförande av detta förslag är vidare ägnat att till en delminska den olägenhet med förvandlingsstraffet som ligger däri, att förfarandeom förvandling nu ofta inleds mot personer med utpräglat svag social ställningoch i fall där vidare åtgärder inte framstår som påkallade från allmän synpunki. Tidigarei år har regeringen tUl lagrådet remitterat förslag tiU en ny ulsökningsbalk,som skall ersätta den nuvarande delvis mycket ålderdomliga lagstiftningen på utsökningsrättensområde. Jag räknar med att en proposition i ämnet skall kunna föreläggasriksdagen . En ny ulsökningsbalk torde emeUertid kunna träda ikraft tidigast . Del bör understrykas att sambandet mellan ulsökningsbalkenoch den nu aktuella lagstiftningen angående bötesverkställighet inte är sådantatt det finns anledning att dröja med sistnämnda reform. Medan ulsökningsbalkenbehandlar endast den exekutiva verkstäUigheten, främst utmätning och införsel,skall en ny bötesverkställighetslagstift-ning i första hand reglera den utomexekutivaverkställigheten, dvs. indrivning i allmänhet samt uppbörd. Det förhållandetalt vissa önskvärda andringar i fråga om införsel för böter och viten senarepåkallar några mindre jämkningar i det remitterade förslaget tiU ulsökningsbalkändrar inte vad har sagts. Det kan ijckså sägas att då utsökningslagstift-ningennu är föremål för en genomgripande revision som inleddes i början av1960-talet och som har föranlett flera partiella reformer det ärangeläget att också andra regler om indrivning av böter och vad som har sambanddärmed moderniseras. Minanu berörda överväganden har lett mig tUl uppfattningen att börföreläggas förslag till ny bötesverkstäUighetslagstiftning utan hinder av altden straffrättsliga reglering, som måste till för att bötesför-vandlingsstraffetskall kunna avskaffas, först utreds ytterligare. Viddet reformarbete på det exekutionsrättsliga området som har bedrivits under desenaste två decennierna har man eftersträvat att göra regleringen sådan att denexekutiva, verksamheten blir så effektiv som är möjligt som gäldenärernainte skall bli alltför hårt utsatta. Några väsentliga skärpningar gentemot bötesgäldenärernakan därför inte komma under övervägande i nu förevarande sammanhang. Prop.1978/79: 4G 15 sålundaacceptera att möjlighelerna att genom författningsändringar få fram nyatillgångar för verkställighet av bötesstraff är begränsade. Vad gäller möjligheten atti övrigt få ett större utbyte av bötesindriv-ningsverksamheten vill jagframhålla att ett förbättrat resultat kan förväntas, om arbetet kan drivasenligt mera praktiska och ändamålsenliga rutiner än som kunnattillämpas. En fördel är om bötesindriv-ningsarbetet får bedrivas enligt väsentiigensamma regler som gäller skatteindrivningen. Den dagen förvandlingssystemetavskaffas kommer detta att möjliggöra förenklade rutiner genom bortfallet av desärskilda och ganska tyngande arbetsmoment som föranletts av detta. Den viktigaste möjlighetenatt förbättra indrivningsresulfatet för böternas del torde dock vara attallmänt förbättra deras ställning i förhållande till andra slag av fordringar.En sådan förbättring måste emellertid .ske på bekostnad av de andra fordringarna,såväl enskilda som allmänna, eftersom det i exekutionsammanhang i så fall förderas del i motsvarande mån kommer att finnas mindre tillgångar att ta ianspråk. Inlres-set att förbättra effektiviteten i bötesverkställigheten gördock en sådan förändring befogad. Härtill kommer att böternas merendels dåligaställning enligt gällande rätt väsentligen har betingats av att förvandlingssystemethar kunnat åberopas som skäl att ge bötesfordringen en mindre gynnsam positionnär den konkurrerat med andra fordringar. Som framgått av avsnitt 1 måsteutgångspunkten i detta lagstiftningsärende vara att förvandlingsstraffet i sinnuvarande utformning skall bort. Med hänsyn härtill bör det inte mötanågra betänkligheter atl redan nu pröva frågan om en förbättradförmånsställning för böter utan hinder av att beslutet om förvandlingsstraffetsavskaffande dröjer ännu . Vad gäller självaindrivningsförfarandet vill jag särskUt peka på tre möjligheter tillförbättringar. Den första avser möjligheten att åstadkomma förlängdverkställighetstid för vissa fall. Den andra är att införa möjlighet attanvända konkursansökan som yttersta påtryckningsmedel gentemot bölesgäldenärer.Den tredje är att slopa de för bötesindrivning gällande särskilda reglerna omatt viss egendom skall undantas från utmätning (beneficium) och låta enbart deallmänna reglerna i sådant hänseende gälla. Jag kommer i det följande atlbehandla dessa tre möjligheter närmare och kommer dessutom att ta upp fråga omytterligare åtgärder som är ägnade alt stärka bötesindrivningens effektivitet.Ett gemensamt spörsmål för flera av de behandlade åtgärderna är det förutnämnda intresset att få likartade regler i fråga om bötesindrivning ochskatteindrivning. Detta intresse att kunna samordna indrivningsformerna är såframträdande att det bör sätta sin prägel på inte bara reglema om förfarandetutan i någon mån också på regler av materiell innebörd, såsom beträffandeförmånsrätt, s. k. kvittning, avskrivningsgrunder och ackordsmöjligheter. Beträffandeflertalet av de ändringar som jag kommer att föreslå i det 1978/79: 40 16 följandekan måhända allmänt sägas alt de var för sig kanske inte kommer alt medföranågra större fördelar från effektivitetssynpunkt. Med hänsyn till intresset avatt stärka böternas stäUning i påföljdssystemet anser jag det emellertidbefogat att föra fram förslag även på punkter där det är ganska måttiigaförbättringar som står alt vinna. Det gäller sålunda att ta tillvara allamöjligheter till ett gynnsamt helhetsresultat. Jagvill emellertid i detta sammanhang betona att det inte uteslutande är effektiviseringsslrävandenasom skall tillgodoses nar man överväger nya bötesverkställighetsregler. gäUanderätt har i 5 § lagen (1964: 168) om verkställighet av bötesstraff (BöVL) enregel om avbrytande av verkställigheten när särskilt starka sociala skäl talarmot att böter tas ut. Regelns tillämpningsområde har dock gjorts tämligensnävt och dess praktiska värde har blivit begränsat. De allmänna grunderna fördenna bestämmelse är dock aUtjiimt bärande, och den bör därför få vissmotsvarighet i en ny lagstiftning. Slutligenvill jag nämna att det i det följande i regel endast finns anledning att talaom böter, eftersom åtet i allt väsentligt är likställt med böter. I vissutsträckning gäller detsamma i fråga om sådan särskild rättsverkan av brott sominnefattar betalningsskyldighet. Beträffande dessa samhällets fordringar finnsdet emellertid vissa särregler som medför att de ibland behöver beröras särskilt.Som teknisk term för sistnämnda typ av fordran används i fortsättningen"rättsverkansbelopp". 2.2Utformningen av de nya reglernai Enligt9 § förmånsrättslagen (1970: 979) gäller bl. a. att utmätning för flerafordringar på en gång ger lika rätt. Däremot skall böter, viten och fordran pågrund av förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott enligt 19 §samma lag gå efter andra fordringar vid konkurs. Vidare har enligt 1 och 15 §§införsellagen (1968: 621) skatter och allmänna avgifter vid införsel företrädeframför böter och viten. Det kan nämnas alt rättsverkansbelopp inte omfattas avinförsellagen. Förvandlingsslraffutredningenhar föreslagit att bölesfordringar skall jämställas med skaltefordringar inteendast vid gemensam utmätning utan även vid konkurs och införsel. Vid konkursföreslås bötesfordring-arna därvid bli jämställda med opriorileradeskattefordringar. Utredningens förslag i denna del har föranlett vissremisskritik. /SR har sålunda avstyrkt förslaget. Organisationen anser all bötesfordranfortfarande bör vara efterslälld övriga fordringar i konkurs. En konsekvens avefterställdhelen i konkurs bör vidare vara alt bötesfordran vid gemensam utmätningtillsammans med annan fordran får vika för den andra fordringen. mening bör fiskala intressen inte få tillmätas någon avgöranderoll vid indrivning av bölesfordringar i konkurrens med andra fordringar.Bötesstraffet bör ses uteslutande som en kri-minalpolitisk sanktion som riktarsig mot det överskott utöver beneficiet Prop.1978/79:40 i 17 som den dömde har eller kan komma att skaffa sig sedan hansövriga vid exekutionen aktuella skulder är betalda. haravstyrkt att viten på belopp . vid införsel jämställs med böter.Om möjligheten att utsätta vite i form av fängelse genomförs, bör det enligtsamfundets mening övervägas huruvida inte regeln i 9 § förmånsrättslagen attutmätning för flera fordringar på en gång ger lika rätt bör ändras så attvitesfordringar överstigande . I konsekvens med vad somsagts beträffande införsel och utmätning har samfundet avstyrkt förslaget att viten,i varje fall viten . i konkurs jämställs med övriga oprioriteradefordringar. Samfundet har också avstyrkt utredningens förslag att förbättra bötesfordringarnasställning i konkurs. Även om den bötfällde konkursgäldenären måhända betraktarsig själv som delvis betalande, skulle bötesstraffet på detta sätta drabbaborgenärerna i större eller mindre omfattning. Den i 19 § fömånsrätlslagen intagna regeln som innebär attböter vid konkurs är efterställda andra fordringar utan förmånsrätt är delvisbetingad av förvandlingssystemet. Som jag nämnt är utgångspunkten i dettalagstiftningsärende att förvandlingsstraffet i sin nuvarande utformning kommeralt försvinna. Det finns därför anledning att redan nu pröva om den angivnaförmånsrättsordningen bör bevaras om förvandlings-straffet slopas. Frågan ärdärvid om tillräckliga skäl i övrigt kan motivera att nuvarande regelbibehålls. Den omständigheten att bötesstraffet är avsett att träffabara den dömde men inte hans borgenärer utgör inte något avgörande hinder motatt bötesfordringarnas ställning förbättras. Från statsverkels och konkurrerandeborgenärers sida finns del inte någon egentlig anledning att betrakta bötesfordringenpå annat sätt än vilken fordan som helst som tUlkommer statsverket. Ilagstiftningen har man också i betydelsefulla hänseenden tagit konsekvensenhärav. Förmånsrättsförhållandet vid samtidig utmätning, som nämndes,utgör ett exempel på att man har låtit bötesfordran konkurrera med andrafordringar på lika villkor. Bötes-fordringens straffrättsliga karaktär hardärvid inte ansetts lägga hinder i vägen. Ett annat exempel utgör på sitt sättinförsellagen. Enligt införsellagen har sålunda bölesfordringar företrädeframför fordringar i allmänhet. Införsel för böter viker dock förlöneutmätning (17 § första stycket införsellagen). Löneutmätning får emellertidinte pågå än och i vissa fall perkalenderår, om inte gäldenären medger annat, 67 b § 4 utsökningslagen (1877: 31s. 1, UL). Ytterligare ett viktigt exempel gäller just vid konkurs,nämligen när utmätning för bötesfordringen skett . Då får bötesfordringensärskild förmånsrätt enligt 8 § förmånsrättslagen. I nu angivna sammanhang haralltså bötesfordringens straffrättsliga karaktär inte ansetts motivera atlfordringen skulle stå tillbaka för andra fordringar. Som utredningen har anförtär det därför svårt att inse varför man på 12 1978/79. 1978/79: 40 18 andraområden än de nu nämnda skulle anlägga ett avvikande synsätt, och anse bötesfordringens"särskilda" karkatär motivera att den ges sämre ställning änfordringar i allmänhet. DärtUl kommer att om man betraktar spörsmålet ur den bötfälldessynvinkel så torde han allmänt anse att det är hans egendom som delas, och attden naturliga inställningen hos en konkursgäldenär därför torde vara att, iden mån genom konkursen böter och andra fordringar bUr till åtminstone någondel betalda, det i realiteten är han själv sorn är den betalande. I likhet medutredningen anser jag det från kriminapolitisk synpunkt också vara av värde omden bötfällde även i konkurssammanhang får erfara att bötesstraffet leder tillviss verkställighet. Medhänsyn till de anförda synpunkterna och vikten av att bötesverkställigheteneffektiviseras ansluter jag mig till utredningens uppfattning, att bötesfordringarnasförmånsrättsställning bör förbättras så att Hkstäl-lighet i princip sker medskattefordringar. Som konkurslagskommittén (Ju 1971: 06) har anfört i sittremissyttrande kan visserligen det ekonomiska utbytet av en sådan reform kommaatt bli förhållandevis litet. Jag har emellertid tidigare betonat att ävenmåttliga förbättringar bör tas tillvara i syfte att söka nå ett gynnsamthelhetsresultat. I motsats till anser jag vidare atr. vitenbör komma i åtnjutande av samma förbättringar i indrivningshänseende som böter.Några särskilda skäl till ett motsatt ställningstagande finns enligt min meninginte. Beträffandeföreträdesordningen mellan skatter och böter vid införsel grundas skatternasnuvarande företräde i huvudsak på det förhållandet att böterna kan förvandlas tUlfängelse. Slopas förvandlingssystemet i enlighet med principbeslutbör botes- och skaltefordringar som konsekvens härav göras jämställda vidinförsel. Ett annat skäl för jämställdhet är det kriminalpolitiska önskemåletatt stärka bötesstraffets ställning. Jag biträder därför utredningens förslag idenna del. När det gäller den närmare utformningen av de nya bestämmelsernaåterkommer jag till denna fråga längre fram. Somjag har anfört bör av praktiska skäl en riktiinje vara att bötesfordringarnainte ställs efter skattefordringarna med mindre vägande skäl talar härför. Närdet gäUer samtidiga utmätningar bör bölesfordringar även i fortsättningenkonkurrera på lika villkor med fordringar i aUmänhet. Idetta sammanhang uppkommer då frågan om böterna och de övriga straffrättsligtgrundade fordringar, S(3m omfattas av 19 § förmånsrättslagen och som naturligenbör följa böternas ställning, skaU ges endast samma rätt som oprioriteradeskatter eUer om de skall jämställas med de skaltefordringar som omfattas av denaUmänna förmånsrätt som åsyftas i 11 § förmånsrättslagen (det s. k.skatteprivilegiet). Utredningen har för sin del funnit att det inte finnsanledning att vid konkurs ge böter bättre rätt än den som tillkommer opriorileradeskatter och avgifter, 1978/79: 40 19 dvs.att de får omfattas av 18 § förmånsrättslagen. Denna inställning harkritiserats av under remissbehandlingen. Verket anser attom böterna jämställs med de privilegierade skattefordringarna uppnår man i vissgrad jämställdhet i indrivningshänseende mellan företagare och anställda. har påpekat hänför sig skälen för skatteprivilegiet väsentligentill förhållanden som berör företagare, oftast jurudiska personer. Skälen kandärför inte utan vidare åberopas för att förbättra böternas ställning i förmånsrältsordningen.Frågan om ekonomiska sanktioner mot juridiska personer har utretts avutredningen (Ju 1973: 11) om en eventuell reformering av det ekonomiskasanktionssystemet inom straffrätten. Den särskilde utredaren har nyUgen avgivitbetänkandet Fö-retagsböler (Ds Ju 1978: 5). Enligt min mening bör i avvaktan påatt ställning tas till denna undersökning böterna få samma rätt som tillkommeropriorilerade skatter och avgifter. De praktiska skäl som jag haråberopat till stöd för att ändra böternas ställning i förmånsrättshänseendepåkallar inte heller en mer vittgående omreglering än som har föreslagits . Närinförsel för böter konkurrerar med löneutmätning för annan fordran, gällerenligt 17 § införsellagen att införseln skall ändras eUer hävas, om utmätning ilönen därigenom kan äga mm. Eftersom löneutmätning kan avse vilken fodran somhelst, innebär bestämmelsen att bötema får vika oavsett karaktären på ulmätningsfordringen.Om förvandlingsstraffet avskaffas, ökas som har nämnts intresset avatt böter inte skall ställas efter fordringar i allmänhet. Jag vill ocksåerinra om att möjligheten till införsel har särskUd betydelse för bötesindrivningenseffektivitet. Dessa förhållanden talar enligt min mening för att böternasställning enligt 17 § införsellagen bör förbättras. Som förvandlingsstraff-utredningenhar påpekat finns det dock vissa utmätningsfordringar av kvalificeradbeskaffenhet som bör gå före bölesfordringar, även om för-vandlingsslraffetavskaffas. Det är fråga om sådana fordringar, för vilka utmätning får tiUämpasi under ett kalenderår i stället för som enligt 67 b§ 4 UL annars är medgivet. Sådana fordringar är exempelvis ersättning förperson- eller egendomsskada på grund av brott och skadeståndsrättsliga underhåUsbidragvid förlust av försörjare (prop. 1968: 130 s. 106). Jag biträder såledesutredningens förslag till ändring i 17 § införsellagen vUket innebär attutmätning för denna typ av fordringar även i fortsättningen skall ha företrädeframför införsel för böter. Dessutom bör de ha företräde framför skatter när nuskatter och böter jämställs i införselhänseende. Jag vill tillägga alt, som RSVhar påpekat, syftet med den föreslagna nya ordningen kan vara svårt att helt tUlgodosei den praktiska tillämpningen på grund av att olika förbehållsbelopp tillämpasvid införsel och löneutmätning. Denna omständighet bör emellertid varken enligtverkets eUer min uppfattning utgöra något hinder mot reformen. Prop.1978/79: 40 20 Enligt 22 § införsellagen kan ett införselliknandeförfarande i viss omfattning ske, även om gäldenären inte uppbär synlig lön.Genom den hänvisning som görs i paragrafen till 1 § 1 och 2 samma lag begränsastillämpningsområdet till familjerätlsliga underhållsbidrag samt motsvarandekommunala bidrag. Skatter och böter kan således inte tas ut på detta sätt. Ar 1970 behandlade er motion om ändring av 22 §införsellagen så att den skulle omfatta även skatter och böter. Motionen föranleddeinte någon åtgärd. Som skäl åberopades främst att lagen hade gällt endast underkort tid och alt erfarenhetema av tillämpningen av 22 § ansågs varaotillräckliga (jfr 1 LU 1970: 20 samt prot. 1970: I: 15 s. 98 och 1970: II: 14 s.50). Enligt \ad utredningen har erfarit vid intervjuer hos kronofogdar har detvisat sig vara en brist att tillämpningsområdet för 22 § är inskränkt på dettasätt. Stötande exempel har sålunda förekommit som visar hur personer har kunnatundandra sig att betala oguldna skatter och allmänna avgifter och även böter t. ex. genom att "skriva över" sin rörelse på maken och taanställning hos denne med ingen eller ringa synlig lön men mot en faktisk gottgörelsesom uppenbarligen väl motsvarar skälig lön. Motsvarande missförhållande haruppgetts föreligga vid anställning hos annan närstående än make. Med hänsyn till det angelägna i att motverka sådanaförfaranden föreslår jag i likhet med ulredningen alt 22 § införsellagenändras att gälla även sådana fordringar, som avses i 1 § 3 och 4 samma lag dvs.skatter och därmed jämställda allmänna avgifter samt böter och viten. En regelmed denna innebörd har för övrigt föreslagits i det till lagrådet remitteradeförslaget till ulsökningsbalk (7 kap. 18 § och 15 kap. 19 §). Den nya balkenberäknas dock inte kunna träda i kraft förrän tidigast . Jag vill i detta sammanhang även peka på den ändring iinförsellagen (se prop. 1975/76: 27) som trädde i kraft och sominnebär att införsel i sjukpenning och liknande ersättningar numera kan skeäven för skatter och allmänna avgifter samt böter och viten. Denna lagändringbör också vara ägnad att göra bötesindrivningen mera effektiv.