prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Kommunerna och landstingskommunernauppmanades att genomföra en mycket restriktiv prövning av alla utgifter ibudgetarbetet och att göra en översyn av sina flerårsplaner. Något märkbartgenomslag synes det dock inte ha blivit av de uttalanden som gjordes härvidlag.Den kommunala expansionen fortsatte i snabb takt och mycket storahöjningar av skattesatserna genomfördes på många håll. Detär ännu för tidigt att mer definitivt bedöma huruvida kommunerna ochlandstingskommunerna följer den senaste uppgörelsens riktpunkt vadavser volymutvecklingen . Enligt vad jag har redovisat iårets finansplan (prop. 1978/79: 100 bil. 1) pekar föreliggande prognoser, somdock är osäkra, på en volymutveckling som visserligen har bromsats upp för år1979 jämfört med men som likväl ligger över den nivå som angavs iöverenskommelsen. Uppgifter som de båda kommunförbunden har sammanställttyder 1978/79: 95 29 Jag utgår emellertid från att det finns tid att minskautbyggnadstakten i den kommunala verksamheten i sådan omfattning attöverenskommelsen skall kunna hållas för . Enligt överenskommelsen skulleförbunden rekommendera kommunerna och landstingskommunerna att inte höjaskattesatserna . I denna del har efterlevnaden varit god och denkommunala skattehöjningen för har blivit väsentligt lägre än för defyra närmast föregående åren. Den kraftiga skattehöjningen för måstedock hållas i minnet. Genom denna kunde en konsolidering ske av den kommunalaekonomin. Dehittillsvarande erfarenheterna av frivilliga överenskommelser är således någotblandade. Liksom en del av remissinstanserna måste jag därför konstatera att omefterlevnaden av frivilliga överenskommelser skulle bli låg under de närmasteåren kommer det att bli nödvändigt att överväga även andra åtgärder.Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget kan därvid komma att få förnyadaktualitet. Jag gör denna bedömning mot bakgrund av de krav på en dämpning avden kommunala expansionstakten som måste ställas om en balanserad tillväxt isamhällsekonomin skall bli möjlig av . Den kommunalasektorn har nått en sådan omfattning att dess utveckling måste anpassas tillresursutrymmet för samhällsekonomin som helhet. Jagförordar således att frågan om en begränsning av den kommunalautgiftsexpansionen i första hand får bli föremål för överläggningar ochöverenskommelser mellan stat och kommun. I det följande tar jag upp formernaför att på frivillig väg nå en bättre överensstämmelse mellan utvecklingen avden kommunala sektorn och samhällsekonomin i stort. 2,4Frivilliga överenskommelser Frivilligaöverenskommelser mellan stat och kommun KEU76 diskuterar de framtida formerna för överläggningar mellan regeringen å enasidan och representanter för kommunerna och landstingskommunerna å andrasidan. Dessa överläggningar bör enligt utredningen leda fram till frivilligaöverenskommelser av generell karaktär om den kommunala sektorns utveckling.Utredningen finner det nödvändigt att överläggningarna mellan regeringen ochföreträdare för kommuner och landstingskommuner får en fastare form änhittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för attdiskutera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällsekonomin istort. EnligtKEU 76 bör överläggningarna inriktas på ett längre perspektiv med utgångspunkti bl. a. de statliga långtidsutredningarna och avse riktlinjer för dengenomsnittliga kommunala volymutvecklingen på något . Som ettkomplement härtill bör riktlinjer ges, som även 1978/79: 95 30 kaninnefatta ramar för det kommunala skatteuttaget för det närmaste budgetåret ocheventuellt året därefter. KEU 76 skisserar ett förhandlingssystem där ävenefterlevnaden av träffade överenskommelser tas upp. Systemet bygger på att deenskilda kommunerna och landstingskommunerna gör alla ansträngningar för attfölja träffade överenskommelser och att de inte utan starka skäl avviker fråndessa. Utredningen föreslår en möjlighet att ge extra skatteutjämningsbidragtill ett begränsat antal kommuner som kan ha svårt att hålla sig inomöverenskomna ramar i fråga om höjning av skattesatsen. KEU 76 konstaterar att enbättre uppföljning behövs av den kommunala utvecklingen mot bakgrund av attden kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellanrikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar enligtutredningen i detta sammanhang på de polifiska partierna. För den löpandeuppföljningen av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckninguttalade riktlinjer följs föreslår utredningen att en särskid arbetsgrupp medexperter från staten och kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens uppgifterskall enligt utredningen också bestå i bl. a. att vara beredningsorgan införde återkommande överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Behovav ett förbättrat förhandlingsunderlag för överläggningarna föreligger ocksåenligt KEU 76. Jaghar tidigare nämnt att KEU 76 förordar frivilliga överenskommelser framför ettlagfäst skattetak för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen. Detalldeles övervägande flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utanerinran huvuddragen i det av KEU 76 förordade systemet med frivilligaöverenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner ochlandstingskommuner. En viss tveksamhet anförs av ett tiotal remissinstansermedan endast två av de som yttrat sig i frågan avstyrker. De invändningar sommer allmänt anförs mot de frivilliga överenskommelsema rör i huvudsak att denkommunala handlingsfriheten inskränks och att generella överenskommelser intetar hänsyn till de stora olikheterna mellan de enskilda kommunerna eller landstingskommunerna.Jag skall återkomma till dessa synpunkter . Jag vill, med hänvisning tillvad jag har sagt i det föregående, redan nu klargöra att jag i allt väsentligtkan ansluta mig till utredningens överväganden i fråga om huvuddragen isystemet med frivilliga överenskommelser. Utredningens förslag attöverläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner ochlandstingskommuner får fastare former tillstyrks eller lämnas utan erinran avremissinstanserna. Några kommuner uttrycker dock oro för byråkratisering ochför begränsning av den kommunala självbestämmanderätten. Jag anser liksom utredningenatt regeringen och representanter för kommuner och landstingskommuner börträffas med jämna mellanrum för att diskutera samordningen mellan Prop.1978/79: 95 31 den kommunala ekonomin och samhällsekonomin i stort. Jagvill särskilt understryka att de senaste årens överläggningar också successivthar övergått i fastare former varför KEU:s förslag inte innebär någon storförändring i förhållande till nuläget. Riskema för byråkratisering förefallermot den bakgmnden vara små. Utredningen säger att det knappast är möjligt förregeringen att träffa överenskommelser med varje kommun och landstingskommunför sig. Ett tiotal kommuner och lika många landstingskommuner vill få möjlighetatt delta i förhandlingarna eller kräver att individuella hänsyn tas. 277 kommuner och 23 landstingskommuner i landet. Rent tidsmässigt går detinte för regeringen att överlägga med var och en av dessa om de enskildaförutsättningarna. Det är alltså inte praktiskt genomförbart för regeringenatt överlägga med varje enskild kommun och landstingskommun. Det torde i förstahand vara en fråga för kommunernas och landsfingskommunernas representanteratt på lämpligt sätt hålla sig informerade om de enskilda kommunernas ochlandstingskommunernas situation. Ett tiotal kommuner och en landstingskommun ifrågasätterkommunförbundens roll vid överläggningarna och den begränsning av självstyrelsensom man menar blir konsekvensen av förbundens ökade makt. Det är naturligtvispå det sättet att kommunerna och landsfingskommu-nerna själva har att avgöravilka som skall företräda dem vid överläggningarna med regeringen.Kommunförbunden utgör dock enligt min mening naturliga samtalspartners i dettasammanhang. KEU:sbetoning av det långsiktiga perspektivet i överenskommelserna ochflerårsplaneringens betydelse för de långsiktiga övervägandena tillstyrkseller lämnas utan erinran av remissinstanserna. De samstämmiga uppfattningarsom här kommer till uttryck bör enligt min mening ligga till grund föruppläggningen av de fortsatta överläggningarna. Jag delar således utredningensoch remissinstansernas uppfattning att långtidsutredningarna och kommunernasoch landsiingskommunernas flerårsplaner bör ligga till grund föröverläggningarna i det längre perspektivet. Överläggningar bör bl. a. kunna tasupp i anslutning till de ställningstaganden som en ny statliglångtidsutredning ger upphov till. De statliga långtidsutredningarna ger ettväsentligt underlag för statsmaktemas bedömningar och prioriteringar avresursutrymmet mellan olika sektorer för den närmaste femårsperioden. I dessaavvägningar ingår den kommunala sektorns utveckling som en betydelsefull del. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar med några fåundantag utan erinran utredningens ställningstagande att överenskommelserna börinnehålla riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen bådepå något och . Vad det här gäller är iprincip en fortsättning på den senaste överenskommelsen som avservolymutvecklingen . 1978/79: 95 32 harvolymökningen för kommunernas och landstingskommunernas konsumtion preciseratstill . Inom denna ram bör utbyggnaden avbarnomsorg, äldrevård och långtidssjukvård prioriteras samt möjligheterna tillomprövning och rationaliseringsinsatser tas till vara. Vidare sägs att starkåterhållsamhet måste iakttas i fråga om transfereringsutgifterna liksominvesteringarna. Jag har i tidigare avsnitt berört svårigheterna med attfastställa ramar för volymutvecklingen. Den senaste överenskommelsen torde dockge vid handen att det är möjligt att i stora drag ange riktpunkter för den kommunalavolymutvecklingen. Särskild vägledning för hur man i kommunerna och landstingskommunernabör mäta den kommunala konsumtionens volymutveckling har också tagits fram avde båda kommunförbunden i samarbete med företrädare för . Jagskall i det följande återkomma till åtgärder som kan bidra till att minska de svårighetersom är förenade med att mäta volymutvecklingen. Jagvill särskilt peka på det värdefulla i att man genom överenskommelser omvolymutvecklingen sätter denna fråga i centrum för den politiska debatten iden enskilda kommunen och landstingskommunen. Uppgörelser som enbart syftartill att hålla tillbaka skattehöjningar är enligt min mening inte alltid likaeffektiva när det gäller att få grepp om utgiftsexpansionen. De kommunalabudgetarna för visar att kommuner och landstingskommuner med enfinansiellt gynnsam situation har möjlighet att bygga ut verksamheten alltförsnabbt även utan skattehöjning. Sysselsättningeni kommunerna och landstingskommunerna anknyter till den kommunala verksamhetensvolymutveckling. Flera remissinstanser, bl. a. AMS, pekar på den viktiga rollsom kommunerna och landstingskommunerna har på detta område. a. och menar att sysselsättningsfrågorna bör tas upp vid överläggningarna.Jag vill erinra om att i den senaste överenskommelsen noteras att kommunernaoch landstingskommunerna gör aktiva insatser inom sysselsättningspolitikensområde inte minst för att motverka ungdomsarbetslösheten samt att det kan bliaktuellt med fortsatta engagemang inom detta område. Jag förutsätter att hänsynkommer att tas till sysselsättningsfrågorna även i fortsättningen vidöverläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Någraremissinstanser är kritiska till den av utredningen aktualiserade frågan attöverenskommelser för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter börkunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Föreningen rekommenderar inte centrala riktlinjer för det kommunalaskatteuttaget då rättvisa först uppnås i ett läge då de ekonomiskaförutsättningarna har utjämnats mellan kommunerna. Jag kan för min del inte senågot avgörande hinder för att man inte även i fortsättningen skall kunnaanvända sig av rikflinjer för 1978/79: 95 33 skatteuttaget.Jag delar således utredningens uppfattning att överenskommelser som avser denärmast följande budgetåren måste kunna innehålla ramar för det kommunalaskatteuttaget i likhet med vad som har varit fallet . Som jag ser detbör det avgöras år om överenskommelserna bör innefatta sådana ramareller riktlinjer och hur dessa i så fall skall utformas. Jag vill också isammanhanget nämna att jag i det följande återkommer till frågan om ettreformerat skatteutjämningssystem för kommuner och landstingskommuner. KEU76 skisserar ett förhandlingsschema som innebär att förhandlingar sker i tvåomgångar . diskuteras utvecklingen under denärmaste två åren. En kontrollstation för utvecklingen under det närmastföljande budgetåret föreslås bli inlagd i augustiseptember. kanriktlinjer för volymutvecklingen inför flerårsbudgeteringen tas upp tilldiskussion. Ett tiotal remissinstanser berör särskilt det av utredningenskisserade förhandlingsschemat. De båda kommunförbunden och ett par landstingskommunermenar att det kan läggas till grund för överläggningama medan någraremissinstanser är tveksamma. Några kommuner anser att schemat förrycker denkommunala planeringen. För egen del anser jag inte att det finns behov av atti detalj låsa fast något tidsschema för överläggningarna. Utredningens förslagtill tidsschema kan enligt min mening i huvudsak ligga fill grund för defortsatta överläggningarna men det måste dock anpassas till förutsättningarnaunder enskilda år. Det torde emellertid redan nu stå klart att överläggningarnabör inledas för att de riktUnjer om volym m. m.som kan bli resultatet i en överenskommelse skall kunna beaktas i kommunernasoch landstingskommunernas budgetarbete. Jag vill dock betona att ju tidigarepå året överläggningarna inleds desto bristfälligare är förhandlingsunderlaget.Detta sätter en naturlig gräns för hur tidigt överläggningarna kan börja. Någraremissinstanser berör svagheten med att de frivilliga överenskommelserna inteär bindande. kommun anser att någon form av statligt engagemang bordeingå för att följa upp att centrala överenskommelser efterlevs. Jag delarutredningens uppfattning att systemet med frivilliga överenskommelser mellanstat och kommun bygger på den grundläggande förutsättningen att de enskildakommunerna och landstingskommunerna gör alla ansträngningar för att följaträffade uppgörelser. Det fordras enUgt min mening således mycket starka skälför att avsteg från en träffad överenskommelse skall anses motiverade. Manmåste kunna utgå från att träffade överenskommelser om volym-och skattefrågorför den enskilda kommunen och landstingskommunen blir förpliktande för debeslut som skall fattas i det kommunala budgetarbetet. Några i juridisk meningbindande uppgörelser bör det emellertid inte vara fråga om. Jag återkommer idet följande till frågan om eventuella sanktioner. 3 1978/79. Prop.1978/79: 95 34 läns landstingskommun är starkt kritisk tillutredningens propå att kommuner och landstingskommuner som avviker från deöverenskomna riktlinjerna borde lämna en särskild motivering till detta isamband med att budgeten fastställs. Jag anser det vara väsentligt att erhållakunskaper om varför enskilda kommuner och landstingskommuner i vissa fall inteklarar att hålla sig inom de ramar som kan ges i en överenskommelse. Jag hartidigare sagt att det torde vara lämpligt att de som företräder kommunerna ochlandsfingskommunerna håller sig informerade om de enskilda kommunernas ochlandstingskommunernas situation. Inom ramen för den kontinuerliga uppföljningsom torde få ske härvidlag vore det enligt min mening värdefullt att kommunförbundensamlar in ett underlag där också de orsaker till avsteg från överenskommelsersom har varit för handen i enskilda kommuner och landstingskommuner framgår.Härigenom kan ett bättre förhandlingsunderlag skapas för de fortsattaöverläggningarna. Utredningensförslag om möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag för det begränsade antalkommuner som inte kan hålla sin skattesats inom överenskomna ramar tiUstyrks avett tiotal kommuner, medan tre anför starkt krifiska synpunkter. Kritikengäller framför allt att skatteut-jämningsnämndens prövning på ett oacceptabeltsätt skulle innebära en överprövning av kommunala beslut. Jag anser att KEU:sförslag på denna punkt bör avvisas på grund av dels att det skulle blitidsmässigt svårt att samordna en sådan prövning i skatteutjämningsnämnden meddet kommunala budgetarbetet, dels de praktiska och principiella problem som ärförenade med en prövning från nämndens sida. Utredningendiskuterar olika slag av sanktioner som skulle kunna vara aktuella isammanhanget för de kommuner och landstingskommuner som bryteröverenskommelserna. Något förslag läggs dock inte fram. Några remissinstansertar ändå upp frågan och säger nej till sanktioner mot enskilda kommuner ochlandstingskommuner som inte kan hålla sig inom överenskomna ramar. JKframhåller att frågan om sanktioner mot kommun över huvud taget torde varaföga klarlagd. Enligt min mening skuUe det vara svårt och inte heller lämpUgtatt koppla direkta sanktioner tiU de friviUiga överenskommelsema. Däremot ärjag inte främmande för att olika slag av villkor kan stipuleras för erhållandeav ett eventuellt ekonomiskt stöd som statsmakterna kan komma att besluta ommed anledning av en överenskommelse. Ökade kravpå samspel mellan riks- och kommunalpolitik måste enligt utredningen ställasmot bakgrund av den kommunala sektorns betydande andel av samhällsekonomin ochdenna sektors snabba tillväxt. Ett stort ansvar ligger i detta sammanhang på depolitiska partierna att de politiska besluten på ceniral, regional och lokalnivå samordnas. Remissinstanserna instämmer i eller lämnar detta konstaterandeutan erinran. De båda kommunförbunden anser att de politiska partierna måste fåen Prop.1978/79: 95 35 ökad roll när det gäller efterlevnaden avöverenskommelserna. Jag delar helt utredningens och remissinstansernasinställning i denna fråga. Jag ser det som utomordentligt viktigt att depolitiska partierna tar ett helt annat ansvar än tidigare för att få denkommunala utgiftsexpansionen under bättre kontroll. Jag ser de frivilligaöverenskommelserna som en synnerligen betydelsefull grund för partiernas agerandepå alla nivåer i samhället. Centralt måste betydande återhållsamhet iakttas ifråga om ökade krav på insatser från kommuner och landstingskommuner. När detgäller den regionala och den lokala nivån och de folkvalda försam-Ungarna ikommuner och landstingskommuner får i olika avseenden förutsättas att enbättre förståelse för de samhällsekonomiska betingelserna kan skapas. Depolitiskt ansvariga på regional och lokal nivå måste föra ut till allmänhetende förutsättningar som gäller för den kommunala verksamheten med anledning avträffade överenskommelser. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar med några fåundantag utan erinran utredningens förslag om en särskild arbetsgrupp som bl.a. skulle ha till uppgift att bereda underlaget för överläggningarna mellanstat och kommun. Jag ansluter mig till utredningens förslag om en särskildarbetsgrupp vars uppgifter förutom den nämnda blir att löpande följa denkommunala utveckUngen och att ta fram ett förbättrat statistiskt underlag föröverläggningarna. Gruppen bör bestå av företrädare för berörda departement ochför de båda kommunförbunden. Experter från olika statliga myndigheter fårbiträda gruppen. Denna ordning innebär inte några större förändringar jämförtmed nuläget. KEU 76 menar att det i olika avseenden behövs ettförbättrat förhandlingsunderlag. Utredningen pekar bl. a. på detolkningssvårigheter som uppstår på grund av att det är skilda statistikserierför nafionalrä-kenskaper och finansstatistik. Vidare tar utredningenupp svårigheterna att mäta den kommunala volymutvecklingen. Behovet av ettbättre statistiskt underlag för överläggningarna och bättre metoder att mätaden kommunala volymutvecklingen understryks av flera remissinstanser. Jaganser för egen del atl det är av stor vikt att dessa frågor blir föremål förytterligare utvecklingsarbete. Enligt min mening bör den särskildaarbetsgruppen vara ett lämpligt forum härför och den bör kunna ta de initiativsom behövs. Gruppen bör också vara ett lämpligt forum för att la fram underlagför de rekommendationer som kommunförbunden utfärdar om antaganden ochförutsättningar för kommunernas och landstingskommunernas års- ochflerårsbudgetar. För att förbättra förhandlingsunderlaget under vårenantyder KEU 76 att en samordning av års- och flerårsbudgetarbetet i kommuneroch landstingskommuner kan vara önskvärd. Remissopinionen är härmycket splittrad. De som har en avvisande hållning anför att de förtroendevaldafår för lite tid för att kunna sätta sig in i frågoma om behandUngen av års-och flerårsbudgel sker och då kommer också de långsikliga frågornalätt i kläm. 1978/79: 95 36 Samordningenav års- och flerårsbudget är enligt min mening en fråga för de enskildakommunerna och landstingskommunerna och för de båda kommunförbunden attbehandla. Jag vill ändå kort konstatera att från de utgångspunkter som defrivilliga överenskommelserna bygger på är det en önskvärd utveckling som pågåri kommuner och landstingskommuner med en enligt vad jag har erfarit ökad tendenstill tidsmässigt samordnad års- och flerårsplanering . De fördelarsom nås med en samordning torde framför allt vara att underlaget för överläggningarnaerhåUs tidigare. Med skilda tidpunkter för årsbudget och flerårsbudget är detdessutom en vanlig företeelse att en betydligt högre nivå gäller för budgetensomslutning i årsbudgeten jämförd med den flerårsbudget som har antagits undervåren. Samverkanmellan kommuner och landstingskommuner Samverkanmellan kommuner och landstingskommuner med utgångspunkt i de friviUigaöverenskommelserna med staten diskuteras av KEU 76. Utredningen konstaterar attbehovet av en ökad samverkan kräver en förändring av de samrådsorgan som finnsi dag och som huvudsakligen har informativa uppgifter. De måste ges en störretyngd så att de kan utgöra effektiva styrinstrument och arbetet måste merainriktas på ekonomiska frågor och avse både års- och flerårsbudgetarna. Utredningenkonstaterar att möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt samråd ytterstär beroende på den politiska viljan i kommuner och landstingskommuner. Viktenav att kommunförbunden engagerar sig och utformar de närmare riktlinjerna förhur samrådsverksamheten bör bedrivas betonas vidare av utredningen. Ettflertal remissinstanser, bl. a. de båda kommunförbunden, delar KEU:s bedömningav behovet av en ulökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner.Flera kommuner påpekar att samrådet bör utformas så att kommunernas planeringoch budgetarbete inte försvåras. Några kommuner anser attsamrådet endast bör vara av informativ karaktär då det annars lätt kan uppståtendenser till landstingsstyrning av den kommunala budgeteringen. Vidareställer sig några landstingskommuner tveksamma till KEU:s förslag medan ett tiotalkommuner avstyrker en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner medhänvisning till bl. a. konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen. Föregen del ser jag en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner somett mycket viktigt led i uppföljningen av de centrala överenskommelserna föratt dessa skall få avsett genomslag på regional och lokal nivå. Jag viUsärskilt peka på att skillnaderna i allmänna förutsättningar och ekonomisksituation mellan enskilda kommuner resp. landstingskommuner kan beaktas på etthelt annat sätt vid en regional samverkan än vid de centrala frivilligaöverenskommelserna 1978/79: 95 37 sommåste vara generella till sin karaktär. Vidare kan man vid en ökad samverkanmeUan kommuner och landstingskommuner överlägga om prioriteringar mellan olikaändamål och hur det begränsade utrymme som står till buds skall fördelas. Jagvill i likhet med utredningen inte förorda den av utredningen diskuterademodellen för samverkan som skulle innebära ett fast organiserat samråd meUankommuner och landstingskommuner i anslutning till budgetberedningen.