prop · G203103 · 1978-12-31 00:00:00 — 3. all bedöma i vad mån en realbeskattning får sådana konsekvenser atl ändringar kommer all krävas även icivilrättslig lagstiftning, t.ex. beträffande inteckning och bokföring. 4. atl belysa vilka effekier en realbeskattning av kapitalavkastning och kapilalvinsler skulle få på avial om lån,köp m.m. som har träffats innan de nya reglerna har trätt i kraft och vilkaövergångsregler som kan tänkas för alt minska eventuella svårigheter. I nu angivna hänseende bör uiredaren beakla följande. Frågan om en real skallebehandling av lån har i stor utsträckningdiskuterats mot bakgrund av bostadssektorns och hushållssparandels förhållanden,eftersom inflationseffekterna har varit särskilt framträdande på dessa områden.En grundläggande fråga som ulredningen bör pröva är därför om en realbeskaiining bör vara generell eller begränsas till exempelvis vissa typer avkapitalavkastning eller vissa samhällssektorer. Vad först gäller bostadssektorn har möjlighelerna altupprälthålla neutralitet i fråga om kapilalkoslnader mellan olikaägarkategorier och upplåtelse-former länge varil en central fråga. Den nominella behandlingen av Del II B:8 Skr1978/79:103 196 ränteutgifterhar etnellertid slarkl försvårat uppfyllandet av önskemålel om neutralitet. Närräntenivån har stigit som en återspegling av inflaiionen har kosinaden fördel ien fasiighel nedlagda kapitalet sålunda alltmer kommit all överstiga detschablonmässigt beräknade belopp som - såvitt gäller egna hem och flertaletnyproducerade flerfamiljshus - skall las upp som inläkt vid beskattningen. Dehöga räntesatserna och de låga inläklsschablonerna leder alllså lill enskattelättnad för dessa fastighetsägare. Värdet av skattelättnaden beroremellertid helt på ägarens marginalskatt. Ett uppkommet underskott saKnarexempelvis belydelse för en fastighetsägare som inte kan kvitta underskottetmol andra inkomsler. Statsmakterna har sökt molverka detta genom alt i denstatliga bostadslångivningen garantera en lägre räntesats för de ägarkategoriersom normalt inte kan utnyttja underskotlsavdrag. De stora variationerna påmarginalskaltesidan gör det dock ytterst svårt att med tillräcklig flexibilitetutjämna den effektiva kapitalkostnaden mellan olika kategorier avfaslighetsägare. Del har i deballen framhålliis au en väg runt dessasvårigheter just skulle vara att medge avdrag endasl för real ränla efiersomman då - oberoende av inflationstakten - kunde räkna med allkapitalkoslnadsavdraget skulle bli ungefär lika stort som den schablonmässigtberäknade intäkten. Som jag lidigare anlyll har även möjlighelen av ändringar irealisalionsvinstreglerna framförts som ell alternativ i sammanhanget. Euannat besvärande problem inom bostadssektorn är atl nominella lån i eninflationsperiod ger en mycket ojämn fördelning i tiden av de realakapitalkostnaderna. Lånen utformas som regel med lika annuiteter vilkas realavärde minskar i takt med penningvärdets fall. Omedelbarl efter uppförandel avell hus blir kosinaden således siörst för alt sedan successivt minska. Dennasneda fördelning leder lill alt boendekostnaden i ett nyproducerat hus oftaligger på en högre real nivå än som är långsiktigt motiverat. Även här harstatsmaklerna sökt motverka snedvridningen genom åtgärder i samband medbostadslångivningen, nämligen genom att ge en räntesubvention som är störst deförsta åren och som sedan successivt minskar. Det har emellertid ifrågasatts omdelta syslem av generella subvenlioner lill fastighetsägarna innebär den bästalösningen och om inte realt utformade lån till bostäder vore alt föredra. Dessaskulle emellertid förutsätta också en real behandling i beskattningshänseendeför att få de avsedda effekterna. Uiredaren bör mot denna bakgrund pröva om enreal beskattning av lån kan göra del lättare alt finna tillfredsställandelösningar på de akluella problemen inom bostadssektorn. Dennominella räntan på besparingar i banker, obligationer och liknande placeringarhar ofta endast obetydligi översiigil inflationen eller t.o.m.varil lägre. Redan före skatt har därför den reala avkastningen varil ringa ellerrent av negaliv. Hela den nominella ränian är emellertid i principskattepliktig. Detla medför att den reala avkastningen efter skatt i flertaletfall blivit krafiigl negativ. Kombinationen av hög inflationstakt och högmarginalskatt drabbar alllså banksparande och placeringar i obligationer myckethårt. Förhållandet har i viss utsträckning föranlett åtgärder frånstatsmakternas sida. Den genomförda lagstiftningen om värdesäkertlönsparande kan exempelvis ses som ell ullryck för ambitionen att förbättrautbytet av långsiktigt sparande inom hushållsseklorn. Detär emellertid uppenbart all de skattelättnader som f n. ges ål vissa sparformerendast i begränsad ulsiräckning kan molverka den kombinerade effekien avinkomstskatt och inflalion. Del finns därför skäl att utgå från att 197 Kommittéer: Budgetdepartementet Del II B:8 åtgärdersom medför en allmän höjning av avkastningen (efter skatt) på hushållensbanksparande och obligationsinnehav skulle leda till ett ökat iniresse fördessa sparformer. lorde i sin tur få till följd att tillgången på kapitalför investeringar i bostäder och industrianläggningar m.m. ökar. Samtidigttalar åtskilligt för alt hushållens benägenhet att använda medel förplaceringar i diamanier, frimärken och anlikviteter skulle minska om dessa intelängre framstår som så skattemässigt gynnade. Enreal beskattning av ränleinläkler skulle avsevärt öka hushållens möjligheler auerhålla en positiv avkastning på sitt uilånade kapital. Även en real uiformningav lånen skulle emellertid ha betydelse i delta avseende. Mot bakgrund av vadjag har sagt om önskvärdhelen - inie minsl från samhällsekonomisk synpunki- att öka bank- och obligationssparandel anser jag alt utredaren bör belysavilka tekniska och ekonomiska konsekvenser en reall utformad utlåning frånhushållen skulle få. 1deballen har gjorts gällande atl del finns skäl som lalar för alt undantaföretagsseklorn från real beskattning. Uiredaren bör givelvis pröva dennafråga. Därvid lorde del bli akluelll atl särskilt beakta förhållandena förjordbrukare och andra enskilda näringsidkare. För dessa kategorier avskattskyldiga gäller alt tillgångar och skulder i näringsverksamheten utgör enintegrerad del av den personliga ekonomin. Frågan är om del i dessa fall är praktisktmöjligt att behandla vissa lån enligt en real och andra enligt en nominellmetod. Ellsyslem som innebär alt vissa lån skall beskatias nominellt och andra realtlorde förutsätta att det går alt fastställa hur olika lån har använis. Ensärbehandling av exempelvis lån enbart inom bostadssektorn kan göra detnödvändigi atl klariägga I.ex. all ett vissl lån visserligen har lagils med enbostadsfaslighel som säkerhet men använts för inköp av en bål eller att ett lånvisserligen har tagils med aktier som säkerhei men använis för förvärv av enbostadsfaslighel. Vidsin behandling av avgränsningsproblematiken bör utredaren särskilt beakta altförekomslen av realt beskattade lån inte får öppna möjlighet till obehörigaskatteförmåner. Den skattskyldige bör t.ex. inte kunna la upp ett nominelltbeskattat lån (med avdragsrätt för hela räntan) och placera de lånade medlen påen reall beskattad bankräkning e.d. (med endasl realräntan skattepliktig).Införandet av realt beskattade lån får vidare inte leda till obefogadskallelindring genom utlåning mellan närslående personer eller genom lån lilleller från utlandet. Dessa problem av konirollteknisk natur bör belysas omutredaren finner all nominellt beskattade lån kan godtas vid sidan av realtbeskattade lån. Såvitigäller kapitalavkastning bör utredaren i första hand redovisa konsekvenserna aven real beskattning av räntor. Utredaren bör emellertid också diskutera i vadmån kreditavgifter, avbetalningstillägg och andra s.k. lånebikostnader bör blireall beskattade. Vidare kan det finnas skäl för utredaren att överväga omvissa typer av räntor - t.ex. ränla på vinstandels-lån eller konvertiblaskuldebrev - bör undanlas från en real skattemässig behandling. I fråga omsådana lillgångar kan del, liksom i fråga om aktier, visa sig lämpligare atllägga realbeskallningen på värdestegringen med konsekvensen alt den löpandeavkastningen beskatias nominellt. Vadgäller kapitalvinster och kapitalförluster bör utredarens översyn avse i förstahand avyttringar som f n. beskattas enligt reglerna om realisationsvinst. Omuiredaren emellertid kommer fram till att en real beskattning bör avse även lånsom är nedlagda i rörelse eller jordbruk torde prövningen få Del II B:8 Skr 1978/79:103 198 omfattaäven den skattemässiga behandlingen av lager, maskiner och liknande tillgångar.Utgångspunkten för utredarens överväganden på detta område bör vara atl denreala - och alltså inte den nominella - förändringen av egendomens värde skallligga lill grund för den skattemässiga bedömningen. Enmycket vikiig uppgift för uiredaren blir all överväga hur nominella inkomsleroch vinsler skall kunna räknas om till reala inkomsler och vinsler. Principenhär synes böra vara att den del av t.ex. en ränta som kan ses som en kompensationför inflationen - indextillägget - skall vara skattefritt för långivaren ochinte avdragsgillt för låntagaren. Uppenbarligen lalar här starka skäl för attomräkningen med hänsyn till förändringar i prisnivån skall göras enligt en endaofficiell indexserie. Utredaren bör dock pröva om de skattskyldiga i något fallskall ha räll all fordra att prisförändringarna på exempelvis viss råvara skallläggas till grund för den skaitemässiga bedömningen. Reglernaom hur en nominell ränla eller vinst skall delas upp på ett indexiillägg och enreal del bör givetvis vara så enkla att lillämpa som möjligl. Utredaren börundersöka i vad mån utnyttjande av schablonmeloder kan underiäita den praktiskahanteringen. En schablonisering får dock inte drivas så långl all den gerupphov lill resultat som i alllför hög grad gynnar eller missgynnar vissakaiegorier skallskyldiga. Somjag tidigare antytt bor man räkna med att en real beskattning åtminstone förfiertalet lån kommer till stånd genom alt endasl realräntan görs skattepliktigresp. avdragsgill, medan indextillägget är skallefritt för långivaren och inteavdragsgillt för låntagaren. Om indexiilläggel skall belalas fortlöpande underlåneliden, något som gäller för nominella lån men som kan förekomma även vidrealt utformade lån, kan della avdragsförbud i tider med hög inflation vänlasförorsaka svåra likviditelsproblem för låntagaren. Det finns därför anledningalt utgå från all en real beskattning får lill konsekvens alt lån i långtsiörre ulsiräckning än utformas så all indexiilläggel skall helt ellerdelvis läggas lill kapitalet. Lånevillkoren lorde med andra ord komma allinnebära atl indextillägget inte alls eller endasl delvis påverkar den realaamorteringslakten. Detkan inträffa att indextillägget kommer att överstiga den åriiga amorteringen.Följden blir alt lånebeloppet nominellt sett är högre vid årets utgång än viddess ingång. Denna egenskap hos realt ulformade lån kan ge upphov lillåtskilliga problem. En fråga som utredaren bör belysa är om en ökad förekomslav reallån nödvändiggör en omläggning av reglerna om bl.a. fastighets- ochföretagsinieckningar. Uiredaren bör således överväga om behov föreligger altinföra någon form av indexreglering inom intecknings-väsendet eller omkonflikien mellan realt utformade lån och inteckningar på nominella belopp kanlösas på annat sätl. Denomsländigheten att del nominella skuldbeloppet på ett reallån kan öka under ellår trots alt viss amortering har skett kan vidare vålla svårigheter inomföretagens bokföring. Ökning av skuldbeloppen kan exempelvis -såvida intemotsvarande uppskrivning sker på tillgångssidan - medföra att 199 Kommittéer: Budgetdepartementet Del II B:8 företagetsegna kapital helt förbrukas. En uppskrivning av tillgångar kan emellertid slå islrid mot god redovisningssed. Uiredaren bör klariägga om en mer ullmänförekomst av reallån motiverar ändringar i bokföringsreglerna. Erfarenhetema avsystemet med s.k. paritetslån och den särskilda lag om bokföring av sådana lån.som fortfarande gäller, är av intresse i detla sammanhang. Jaghar här pekat på några av de svårigheler som en övergång lill reall ulformadelån kan förorsaka på det civilrätlsliga områdel. Problem av olika slag kanemellertid länkas uppkomma också vid sidan av iniecknings- ochbokföringsreglerna. Uiredaren bör redovisa även denna problemalik och i mån avbehov lägga fram förslag om hur samordningen mellan reala lån ochcivilrältsliga regler bäst lö.ses. Euinförande av en real beskaiining av kapilalavkaslning och kapitalvinsterkommer att påverka värdel av ingångna kredilavlal och kommer utan tvivel ävenatt få betydelse för värdet av olika slag av egendom. Utredaren bör belysaomfatiningen av dessa värdeförändringar av engångsnatur och föreslå de åtgärdersom kan vara påkallade föratt motverka ej önskvärda vinster och föriuster. Som harframhållits kan antalet reall ulformade lån vänlas öka påtagligt vid realbeskattning av räntor m.m. Det finns anledning räkna med att dessa lån kommeratt utformas så all del belopp som molsvarar inflationen - indextillägget -inte skall i sin helhet utbetalas utan läggas till kapitalet så atllåntagaren skall erlägga endast ell med hänsyn lill inflationen justeratamorteringsbelopp saml realräntan. En övergång lill real beskattning lorde intevålla några särskilda svårigheler beiräffande de lån av denna typ som kanfinnas redan vid övergången. för enövergång till real beskattning torde del emellertid finnas ell myckel stortantal lån som är nominellt utformade och baserade på förutsättningen att heladen avtalade ränian är avdragsgill för låntagaren och skattepliktig förlångivaren. En real skattebehandling av sådana lån skulle sannolikt i mänga fallmedföra en sådan påfrestning på låntagarens likvidiiei all denne försattes i enohållbar ekonomisk situation. Molsvarande gäller i fråga om realt utformade låndär indexiilläggel skall i sin helhet utbetalas eller på en gång vidlånetidens slut. För atl undvika sådana effekier skulle lånevillkoren behövaändras. Eftersom vid oförändrade villkor den reala beskauningen skulle varaenbart till fördel för långivaren, torde del dock inte vara realistiskt atträkna med att sådana ändringar regelmässigt skali kunna åstadkommas påfrivillig väg. Utredarenbör mol bakgrund av det anförda diskutera frågan om tillämpning av den realabeskattningen på äldre län och vilka åtgärder som därvid kan behövas. Enlösning kan vara alt ge låntagaren en generell rält att ändra lånevillkoren isyfte all anpassa dem lill de nya skattereglerna. Låntagaren kan t.ex. få rätlatl kräva att lånet blir reall utformat med kapitalisering av indexiilläggeleller all den del av den avialade räntan, som anses svara mol inflaiionen, skallläggas lill kapilalet. Utredaren kan givelvis också överväga möjlighelen allunder en period låla nuvarande skatteregler vara tillämpliga på vissa äldrelån. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemsläller jag alt regeringen bemyndigarchefen för budgeidepartementet Del II B:8 Skr 1978/79:103 200 alltillkalla en särskild utredare med uppdrag all belysa konsekvenserna av en realbeskaiining av räntor och kapitalvinster, m.m., allbeslula om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde ål utredaren. Vidarehemställerjag att regeringen föreskriver attkostnaderna skall belasta åttonde huvudtitelns kommitléanslag. Regeringenansluler sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemslällan. 201 Kommittéer: Del II U:l 1.Utredning om skyddslagstiftning rörande forskning om hybrid-DNA(deoxyribonukleinsyra) Departemenischefen,statsrådet , anför. Undersenare år har inom molekylärbiologin utvecklats tekniker som gör del möjliglatt biokemiskt förena gener från helt olika organismer. Härigenom skapas enhybrid-DNA med nya kombinationer av gener, som kan införas i levande celler ochdär förökas. Forskningenmed hybrid-DNA kan väntas leda till en ökad insikt om orsaken till vissasjukdomar hos människor, djur och växter. Den leknologi som kan komma altutvecklas som en följd av forskningen kan få mycket stor praklisk belydelseinom medicin, växtförädlirlg och områden av tillämpad mikrobiologi. Forskningenmed hybrid-DNA kan emellertid också innebära risker för människan och miljön.En sådan potentiell risk är att organismer av nytt slag sprids uianförlaboratorierna och ger upphov till sjukdomar eller förorsakar ekologiskarubbningar. Enomfattande debatt, initierad av forskarna själva, har uppstått kringforskningen med hybrid-DNA. Denna debatt har berört såväl de potentiella riskersom är förenade med själva forskningsarbetet som de och humanitärakonsekvenser som kan följa av forskningens resultat och dess tillämpningar.Deballen har främst förts i och . Den har i dessa länderbl.a. lell fram till att skyddsåtgärder har vidtagits mot potentiella riskerför laboratorieanslällda och allmänhet vid experimentell forskning medhybrid-DNA. 1 den amerikanska kongressen har framförts förslag lill enlagsiiftning och i kommer den gällande arbetarskyddslagen altförses med tillämpningsföreskrifter i syfte all kontrollera forskningen. Även iFrankrike, och pågår arbele med altåsiadkomma samhällskonlroll över forskningen med hybrid-DNA. Frågan har ävenvaril föremål för omfattande diskussioner i europeiska organisationer såsom EuropeiskaGemenskapen (EG) och (). ESF har inrättat ensärskild kommitté för hybrid-DNA-forskning. 1Sverige finns en av forskningsråden inrättad kommitté för frågor rörandeforskning med hybrid-DNA. Kommittén, i vilken ingår både forskare och lekmän,har till huvuduppgift all främja svensk forskning om hybrid-DNA och samtidigtövervaka alt forskningsarbetet bedrivs under riskfria förhållanden. Deriktlinjer för riskbedömning som har utarbetats av nationella ochinternationella organ inom området skall vara vägledande för kommitténsverksamhet. Forskningsråden har bestämt alt inte siödja något forsknings- Del II U:l Skr 1978/79:103 202 projekt med hybrid-DNA ulan atl kommittén har uttalat sigom säkerhetsåtgärderna i varje enskilt fall. Kommittén har även ansett detnödvändigt all den industriella forskningen med hybrid-DNA underställskommitténs bedömning. Beträffande det sist nämnda området är emellertidkommitténs kontrollmöjligheter helt beroende av frivillig medverkan avforskarna och berörda företag. Som har nämnls, utreds i flera storaindustriländer alltjämt möjlighetema atl kontrollera de potentiella riskernamed forskningen med hybrid-DNA. Några motsvarande åtgärder har intevidtagits i . Den senasle lidens utveckling har emellertid givil ökadaktualitet ål frågan hur forskningen med hybrid-DNA i kan och börkontrolleras. Ettönskemål, som har framförts av forskningsrådens kommitté för frågor rörandeforskning med hybrid-DNA, är att få undersökt om man med nuvarande lagstiftningkan åsiadkomma offentlig kontroll av experiment med hybrid-DNA ellerom dettafordraren komplettering av denna. Deregler som bör finnas för att lillgodoserimliga krav på övervakning och kontroll har varil föremål för diskussion bl.a.i för hybrid-DNA-forskning. Enligt denna kommitté boren reglering syfta lill attforskning med hybrid-DNA inte skall kunna bedrivas ulan alt ha blivit föremålför granskning och godkännande och att experimenten fortlöpande granskas ochövervakas. Jag anserau det är angeläget att också i utreda säkerhetsfrågorna kringforskningen rörande hybrid-DNA. Arbetet bör i en första etapp utföras av ensärskilt tillkallad utredare. Utgångspunkten för arbetet bör vara att etttillfredsställande skydd skall finnas mot hygieniska och ekologiska risker somkan uppstå i samband med forskning rörande hybrid-DNA. Utredaren bör mot dennabakgrund pröva om nuvarande lagstiftning om främsi miljö- och hälsoskydd utgören tillräcklig grund föratt åstadkomma en från säkerhetssynpunkttillfredsställande kontroll av forskningen med hybrid-DNA eller om särskildalagbestämmelser krävs. Nödvändiga beståndsdelar i ett regel-syslem fören sådankontroll torde vara bestämmelser om 1 skyldighet för den som avser attforska med hybrid-DNA all göra anmälan om della lill ell kontrollorgan, 2 krav på tillstånd för att få sältaigång forskningsprojekt och atl använda laboratorier när forskningen avserförsök med hybrid-DNA, 3 skyldighet förden som bedriverforskning med hybrid-DNA att registrera och för kontrollorganet hållatillgängliga alla de uppgifier om experimenten som kan vara av betydelse föratl bedöma säkerhetsfrågor, 4 skyldighet att underrätta kommunens hälsovårdsnämndeller annat berört organ om verksamheien, 5 fortlöpande övervakning och kontroll av forskning medhybrid-DNA. Enligt min mening skall sådana bestämmelser bygga på atl alla frågor om tillståndoch kontroll skall bedömas enbart från säkerhetssynpunkt. Någon prövning av ettforskningsprojekt eller experiment från andra synpunkier skall förkontrollorganels del inte komma i fråga. Syftet med kontrollen bör såledesendast vara alt forskningen skall bedrivas under förhållanden som är riskfriaför allmänheten och de anställda vid laboratorierna. Utredaren bör lämna förslag om de kompletteringar avgällande lag som kan behövas samt i övrigi ange erforderiiga föreskrifter.Uiredaren bör lämna förslag om hur och av vilken myndighet den angivnakontrollen skall ulövas. 1 della sammanhang bör också prövas vilken rollforskningsrådens kommitté för frågor rörande forskning med hybrid-DNA bör ha. 203 Kommittéer:Utbildningsdepartementet Del II U:2 Utredarenbör om möjligt vid utarbetandet av sina förslag beakta och göra jämförelser medde åtgärder som redan har vidtagits i andra länder, framför allt i ochStorbritannien. Detmalerial som utredaren får fram genom granskning av bl.a. den svenskaarbetarskyddsoch miljöskyddslagsiiftningen samt jämförelsen med lagstiftningeni andra länder bör kunna utgöra ett gott underlag för alt bedöma behovet av attutreda de humanitära och etiska villkor som börgälla forskning rörandehybrid-DNA. Utredarenbör hålla kontakt med kommittén för frågorom forskning med hybrid-DNA samtberörda myndigheter, forskningsinstitutioner och personalorganisationer.Vidare bör utredaren i vanlig ordning erhålla experthjälp. Utredningsuppdragetbör bedrivas skyndsamt. Förslag bör avlämnas i sådan tid att eventuellalagförslag kan föreläggas vid 1978/. Medhänvisning till vad jag nu har anfört hemsläller jag alt regeringen bemyndigarchefen för uibildning.sdepariemeniei alttillkalla en särskild utredare med uppdrag all utreda om i vad mån nuvarandelagsiiftning är en tillräcklig grund för atl kontrollera forskning medhybrid-DNA, attbesluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat bilräde åt utredaren. Vidarehemställer jag att regeringen föreskriver allersältning till utredare, sakkunnig, expert och sekreterare skall utgå i formav dagarvode enligt kommittékungörelsen (1946:394) om ej annal föreskrives, attkosinaderna skall belasla nionde huvudtitelns kommitléanslag. Regeringenansluler sig lill föredragandens överväganden och bifaller hans hemslällan. Högskolans forskningssamverkan med forskningsråd, myndigheter,företag och organisationer, m.m. Departementschefen,slalsrådel Wikslröm, anför. Underde har forskningsfrågor tilldragit sig ell ökal iniresse. Ettomfattande utredningsarbete som berört för forskningen centrala frågor harnyligen avslutats i och med atl forskningsrädsutredningen (U 1972:02. FRU),(I 1974:06) och forskarutbildningsuiredningen (U 1974:06, FUN)har lagt fram sina slutbetänkanden . I bl.a. dessa sammanhanghar frågor som rör samverkan mellan högskolans forskningsorganisation ochfinansiärer, beställare och avnämare av forskning Del II U:2 Skr 1978/79:103 204 och forskningsresultat aktualiserats. Vidare har uppgifts-och ansvarsfördelningen mellan högskolans forskningsorganisation och främststatliga organ för forskning och forskningsfinansiering tagils upp till diskussion.Då de nämnda frågoma i väsentliga delar legal utanför de angivna utredningarnasarbetsområden bör en särskild kommitté tillkallas för att uireda dem.