prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — 16.2....................................................................... Reservafionav ledamöterna son (c) ............................................................... .. 57 Prop, 1978/79: 95 4 16.3 Reservationav ledamöterna , , och () ..... 58 Kommunernasroll i det svenska samhället ...... 58 Prioriteringenav den gemensamma sektorn .... 58 Definansiella förutsättningarna..................... .. 59 Kostnadernaför barnomsorgen .................... 60 Beskattningenav juridiska personer .............. 61 16.4.............................................................. Särskildayttranden 62 Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 1976års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) har avrapporteratresultaten av utredningens arbete i två delbetänkanden och ett slutbetänkande.Analysen av den kommunala utvecklingen fram tUl redovisas i betänkandetKommunernas ekonomi 1975 1985 (SOU 1977: 20) och genomgången, av despecialdesfinerade bidragen presenteras i betänkandet Översyn av de speciellastatsbidragen fill kommunerna (SOU 1977: 48). Återstående delar av utredningensarbete redovisas i slutbetänkandet Kommunerna. Utbyggnad, utjämning,finansiering (SOU 1977: 7879). Utredningenhar i första hand inriktat sig på mer övergripande bedömningar. Möjligheternaatt göra detaljundersökningar inom olika områden har däremot, på grund av denkorta utredningstiden, varit mer begränsade. Iutredningsarbetet har KEU 76 i huvudsak utgått från rådande institutioneUaförhållanden bl. a. vad gäller huvudmannaskapet för olika verksamheter. Ettundantag utgör dock frågan om ansvaret för gymnasieskolelevernas resor ochinackordering. Atten förändring av huvudmannaskapet inom andra områden inte utgjort någotegenUigt alternativ beror bl.a. på att flera av de tunga kommunalautgiftsområdena har varit föremål för utredningar och övervägandenvid sidan av KEU 76. Det gäller bl. a. hela ungdomsskolan som utreds avutredningen om skolan, staten och kommunerna () samt utredningenom den gymnasiala utbildningen. Vidare har socialutredningen täckt inhuvuddelen av det sociala området och bl. a. lagt förslag om att delar avsocialhjälpen förs över till försäkringskassorna. Vidare gäller den år 1975träffade överenskommelsen mellan regeringen och ombarnomsorgen . I överenskommelsen mellan regeringenoch de båda kommunförbunden noterades att parterna var ense om attnoga studera problemen rörande utbyggnaden av barnomsorg, äldrevård ochlångtidssjukvård och att de senare skulle överlägga i dessa frågor. KEU 76 hardärför avstått från att diskutera omfattningen av den statliga finansieringenav dessa verksamheter. KEU:sslutbetänkande behandlar tre huvudfrågor. För det första diskuterarutredningen utrymmet för den kommunala utgiftsexpansionen imder de närmasteåren, dvs. hur stor del av samhällets totala resurser som kan tas i anspråk avden kommunala sektorn. En central fråga är hur samspelet mellan staten ochkommunerna och landstingskommunerna skall utformas för att en önskvärdkommunal utveckling skall komma till stånd. KEU76 har i detta sammanhang i första hand övervägt olika gene- Prop.1978/79: 95 6 rellametoder att påverka den kommunala utvecklingen men däremot inte sett som sinuppgift att vara en besparingsutredning. De bästa förutsättningarnaatt peka ut möjligheter till rationaliseringar och andra besparingar har de somdirekt arbetar i den aktuella verksamheten. Det betyder alt det i första handär de som är verksamma i den lokala och regionala förvaltningen som kanföreslå förändringar i effektivitetssyfte. I andra hand är detta en fråga förstatliga utredningar vars arbete avser en bestämd samhällssektor (sjukvård,socialvård, skola etc). Denandra huvudfrågan gäller utjämningen inom den kommunala sektorn. De ekonomiskaförutsättningarna är fortfarande mycket varierande mellan de enskildakommunerna och landsfingskommunerna. Kritik har i flera avseenden riktats motnu gällande regler för skatteutjämningen. I direktiven pekas på olika tänkbaraförändringar. Mot denna bakgrund har metoder för en ökad utjämning mellan kommunernaresp. har möjligheterna att genomskatteutjämningen öka de statliga överföringarna till de inkomstsvagakommunerna och landstingskommunerna särskilt studerats. Fördet tredje diskuterar KEU 76 den framtida finansieringen av den kommunalasektorn. Det är här frågorna om kostnadsfördelningen mellan staten, kommunernaoch landstingskommunerna kommer in i bilden. Den kommunala beskattningen måsteenligt KEU 76 ses som en del av vårt samlade skattesystem. Avvägningen mellankommunalskatt resp. statsbidrag eller annan statlig finansiering av kommunalverksamhet har ett direkt samband med omfattningen av statens direkta och indirektaskatter. KEU 76 konstaterar därför att förslagen och övervägandena från de treskatteutredningarna (KEU 76, skalleuiredning ochföretagsskatteberedningen) måste bedömas tillsammans. 1Samspelet mellan stat och kommun Utredningenbeskriver den kommunala självstyrelsens utveckling och förutsättningarna förkommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Viktiga samhällsuppgifterhar genom lagstiftning decentraliserats tUl kommunerna ochlandstingskommunerna. I få länder har de kommunala organen så vidsträcktabefogenheter som här. KEU 76 konstaterar att formerna för den kommunalasjälvstyrelsen har varit föremål för diskussion men däremot intesjälvstyrelsen som sådan. Del har rått en bred politisk enighet om denkommunala självstyrelsens centrala betydelse. KEU 76 framhåUer att denkommunala sektorns omfattning och kommunernas och landstingskommunernasekonomiska självständighet Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 7 ställerkrav på samordning med den övergripande statliga politiken. Det är mot dennabakgrund som statsmakiema har ett intresse alt på olika sätt påverka denkommunala verksamheten i syfte atl nå de övergripande målen vad gäller t. ex.sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolifiken. Dessutom finns detinom många områden starka önskemål om en enhetlig utformning av den kommunalaverksamheten. Frågan är vilka styrinstrument och vUken grad av stadig styrningsom är förenlig med den kommunala självstyrelsen. Detaljkontrollen avkommunerna och landstingkommunerna är fortfarande betydande, vilket bl. a. motiverasav kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet. KEU 76 anseremellertid att det är angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ochlandsfingskommunerna ökas genom minskad statlig kontroll. Det finns enligtutredningen tillräckligt med ansvarskänsla och lokalkunskap i kommunerna föratt staten inte skall behöva detaljreglera den kommunala verksamheten i denutsträckning som f. n. sker. Statsmakterna bör i första hand nöja sig med attdra upp de allmänna rikfiinjerna för den fortsatta utbyggnaden, dvs. Detta kan kombineras med en minskad detalj kontroll ochen ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter. Dessafrågor behandlas också av statskontrollkommittén, decentraliseringsutredningenoch länsdemokratikommittén. Det är enligt utredningen de samlade förslagen fråndessa utredningar liksom från KEU 76 som bör beaktas när effekterna på deframtida relationerna mellan stat och kommun och förändringarna av den kommunalasjälvstyrelsens innehåll bedöms. 2Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten 2.1 Utredningens analys avkommunernas ekonomi 19751985 Syftetmed analysen i delbetänkandet SOU 1977: 20 har varit att ge en sammanfattanderedovisning av kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska situation vidalternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Därigenom har utredningenfått en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av deproblem som kan bli aktueUa för den kommunala sektorn . Idelbetänkandet har analysen genomförts i nationalräkenskapstermer.Nationalräkenskaperna, som utarbetas av , ligger bl. a.fill grund för del årliga nationalbudgetarbetet. Nationalräkenskaperna ger enredovisning av den volymmässiga utvecklingen och möjliggör direkta jämförelsermellan samhällets olika sektorer. För den kommunala sektorns del skiljer signationalräkenskaperna från den kommunala finansstatisfiken både vad terminologioch redovisningsprinciper beträffar. Den kommunala finansstafisfiken ärbaserad på kommu- 1978/79: 95 8 nernas och landstingskommunemas redovisningssystem meddess kommunalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegreppenerhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunalafinansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessatvå statistikserier. Vid de förda överläggningarna mellan regeringenoch de båda kommunförbunden har ett av problemen varit att komma fram till engemensam tolkning av tillgänglig statistik. I analysbetänkandet ägnas ettkapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommunalafinansstatistiken för att underlätta tolkningen av dessa statistikse-rier. Härbehövs emellertid ytterligare utvecklings- och informationsverksamhet. Dettafår närmast anses vara en uppgift för . Ett annatproblem är hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas. Vidare framgår intevariationerna mellan enskilda kommuner och landstingskommuner av statistikenför kommunerna resp. landstingskommunerna totalt. De enskilda kommunernas ochlandstingskommunernas varierande förhållanden har stor betydelse vid en analysav den kommunala sektorns utveckling. En samlad bild av den ekonomiska utvecklingen i kommunernaoch landsfingskommunerna och av 1970-taletlämnades av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkandetKommunernas ekonomi 19601972 (SOU 1976; 45). Denna kartläggning har ianalysbetänkandet på vissa centrala punkter förts fram tUl . Islutbetänkandet kompletteras detta med en redovisning av de kommunalautgifternas och inkomsternas fördelning på verksamhetsområden resp.inkomstslag . Även den snabba sysselsättningsutvecklingen i kommuneroch landstingskommuner kommenteras. Den kommunala ekonomins roll i den totalasamhällsekonomiska utvecklingen illustreras av KEU76 i tabell 1. Den kommunala konsumtionens ökning i relationtill BNP-ökningen i reala termer 19601976 - ökningen som andel av Anm.: Åren 19651967 har utelämnats eftersom de omfattandehuvudmannaskapsförändringarna förrycker statistiken överden kommunala konsumtionens tillväxt. Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 9 Denkommunala konsumtionens ökningstakt har genomgående legat lägre under1970-talet än under föregående decennium men har de totalaresursernas (BNP:s) tillväxt också sjunkit kraftigt. Tillväxttakten för denkommunala konsumtionen ligger genomgående över BNP-tillväxten. Under de allrasenaste åren har detta inneburit att den kommunala expansionen tagit i anspråköver hälften av den totala resurstillväxten i samhället. Dentidigare kommunalekonomiska utredningen redovisade i betänkandet Kommunalutveckling. Kostnader 19741985 vid oförändrad service (SOU 1976: 40) en analysav hur efterfrågan på service påverkas av förändringar i folkmängdenstUlväxt och i befolkningens ålderssammansättning fram fill år 1985.Huvudintrycket är att de "automatiska" efterfrågeförändringarna berörlandstingskommunerna i betydligt större utsträckning än kommunerna. Det ärfrämst olika former av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården sompåverkas av befolkningsförändringarna . Analysenvisar att efterfrågeökningen på gmnd av dessa befolkningsfaktorer successivtkommer att avta i styrka . Kommunernas ochlandstingskommunernas egna planer utgör en viktig utgångspunkt när det gälleratt bedöma den kommunala sektorns utveckling under de närmaste åren.Utredningens bearbetning av de kommunala planerna visar att den kommunalakonsumtionen beräknas öka i volym 19751980. Ökningstakten äri stort sett densamma för kommuner och landstingskommuner. Dessutom kankonstateras att den faktiska utbyggnaden av den kommunala verksamheten hartenderat att överstiga den planerade. De kommunala planerna kan jämföras medbedömningarna långtidsutredning. Den planerade ökningen ligger klartöver även långtidsutredningens mest expansiva alternativ för den kommunalakonsumtionen. Långtidsutredningenredovisade två alternativ som förutsatte en oförändrad veckoarbetstid. I dessaalternativ ställdes en prioritering av privat konsumtion mot en prioriteringav offentlig konsumtion. Det ena alternativet (alt. I) innebar en årligtillväxt i den privata konsumtionen om och en årlig ökning av denoffentliga konsumtionen om . I det andra alternativet (alt. II), som prioriterade den offentliga konsumtionen, hade denna beräknatskunna öka under det att den privata konsumtionsökningenpressats ned tiU . Den möjliga ökningstakten för den kommunalakonsumtionen var enligt långfidsutredningens kalkyler 1,9 resp. per årför alternativen I och II.Då långtidsutredningens beräkningarbehandlades av nåddes bred parlamentarisk enighet om attriktpunkten för den kommunala konsumtionsutvecklingen borde sättas någonstansmellan utredningens alt. I och II. 1978/79: 95 10 Mot denna bakgrund har KEU 76 formulerat följande trealternativ för den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 19751980. Ialternativ I antas den årliga konsumtionsökningen bli , i alternativ II och i alternativ III 3,7 %.Alternativ III ligger således något över långtidsutredningens högre alternativmen något lägre än ökningstakten enligt de kommunala planerna. En utvecklingenligt alternativ II kan sägasligga i linje med den av förordade avvägningen mellan privat ochoffentlig sektor. KEU 76 har också gjort en bedömning av den"oundvikliga" utveckling inom kommuner och landstingskommuner som ären konsekvens av vissa bindningar i form av utbyggnadsplaner samt den avbefolkningsförändringarna betingade efterfrågeutvecklingen. För kommunerna haröverenskommelsen om en utbyggnad av barnomsorgen med 100 000 platser i daghemoch 50 000 platser i fritidshem fram t. o. m. 1980 lagts in i kalkylen. Påsamma sätt har för landstingskommunerna en utbyggnad av långvårdens platsantalmed ca 10 000 platser fram t. o . m. Detta överensstämmer medlandsfingskommunernas egna planer. Dessa två områden hör också till de avriksdagen prioriterade verksamhetsområdena. Vidare har hänsyn tagits tilleffekten på de kommunala utgifterna av förändringar i befolkningens storlekoch ålderssammansättning. Den årliga procentuella förändringen i konsumtionsvolymen1975 1980 på grund v dessa faktorer redovisas i tabell 2. Utredningens kalkyler visar att utbyggnaden avbarnomsorgen i enlighet med beslut och av långtidsvårdensplatsantal enligt landstingskommunernas planer tUlsammans med den ökadeefterfrågan tiU följd av förändringarna i befolkningsstrukturen leder till enökning av den totala konsumtionen 19751980 med inemot den ökningstakt somangivits i KEU:s alternativ I. Intecknat utrymme för den kommunala konsumtionen19751980 Ärlig procentuell förändring i fasta priser. Utbyggnad av barnomsorgen Utbyggnad av långvården Befolkningsförändringar De olika alternativen för den kommunalakonsumtionsutvecklingen redovisas i tabeU 3. Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden ]i Alternativ för den kommunala= konsumtionen19751980 Ärlig procentuell förändring i fasta priser. Effekter av befolkningsförändringar 0,7 Intecknatutrymme enligt tabell 2 1,9 Kommunernasoch landstingskommunernas planer 3,9 KEU 76 alt. I 2,0 a Kommuner och landstingskommuner. Utredningen konstaterar att om den kommunala konsumtionensvolymökning skall hållas inom det utrymme på som alternativ Iinnebär för 19751980, medför det att den årliga ökningstakten 19771980 måstebegränsas tiU , eftersom den verkliga ökningstakten 19751977 kanberäknas till . Ett genomförande av utbyggnaden av barnomsorgenoch långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattandenedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden. Även en utveckling enligt alternativ II skulle kräva en betydande uppbromsningav utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidsplanerna för perioden.För åren 19771980 innebär alternativ II en återstående årlig konsumtionsökning på mot nära 4 %enligt kommunernas och landstingskommunernas planer. En ökningstakt på 2 %inrymmer endast utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav påutbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Något utrymmeför standardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte ialternativ IIfram fill . I alternativ III skulle visserligen kommunernas ochlandstingskommunernas planer i stort kunna realiseras, men en sådan utvecklingskulle i viss mån strida mot utredningens direktiv som slår fast att takten iden kommunala utgiftsexpansionen visserligen har dämpats jämförtmed , men att det trots detta är nödvändigt att ytterligarebegränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram . För att kunna göra en bedömning av kommunernas ochlandstingskommunernas finansiella situation måste inkomster och utgifter uttryckasi löpande priser. Antaganden om prisutvecklingen behövs därför dels föromräkning av utgifternas volymutveckling till löpande priser, dels förberäkning av de kommunala inkomsterna. Förkonsumtionsprisernas utveckling har två alternativinförts, 4 resp. . En kombination av volym- och prisalternativen gersåledes totalt sex alternafiv för den kommunala utvecklingen . 1978/79: 95 12 Omde framräknade underskotten i kommunernas och landstingskommunernasfinansiella sparande skulle täckas genom höjd kommunalskatt skullemedelutdebiteringen behöva höjas med . jämfört med nivå ialtemativet med den snabbaste pris- och volymutvecklingen. Detta skulle ge enmedelutdebitering på totalt ca . om församlingsskatten medräknas.Om pris- och löneutvecklingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vaddet högre prisalternativet innebär så skulle naturligtvis den ekonomiskasituationen för den kommunala sektorn se än mer besvärande ut år 1980.Alternativet med den långsammaste pris- och volymutvecklingen skulle enligtkalkylerna inte kräva någon skattehöjning tUl . Vadgäller den kommunala ekonomin under resp. år 19781980 blir huvudintrycket avsamfiiga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvåårigaeftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommunala skatteinkomsternagoda även . Inte heller skulle innebära några alllför storapåfrestningar för den kommunala ekonomin om utvecklingen håller sig inom degjorda förutsättningama för alternativen. Är 1980 tycks däremot det ekonomiskaläget för kommunerna och landstingskommunerna bli mer ansträngt. Iframskrivningen av kommunernas och landstingskommunernas inkomster ochutgifter för perioden 19801985 har KEU 76 arbetat med två volymalternativ ochendast ett prisalternativ. Den kommunala konsumtionens volymutveckling harsatts till 2 alternativt och beräkningarna i löpande priser harutförts under antagande om en årlig prisstegring på under denna period.Vidare har beräkningarna utförts med endast två alternativa lägen för år 1980som utgångspunkt, dels alternativ II kombinerat med denlångsammare prisutvecklingen, dels alternativ III och den snabbareprisutvecklingen. Detta ger således fyra altemativ fram tUl . Enligtframskrivningarna skulle det ökade utdebiteringsbehovet jämfört med år1977 uppgå fill nära . i alternativet med en volymökning för denkommunala konsumtionen på 19771985. Detta ger en totalkommunal medelutdebitering på ca . inkl. kyrkoskatten.Alternativet med en årlig volymökning på ger enkommunalskattehöjning på . jämfört med utdebitering, dvs.uppemot 30 kr. Man får också hålla i minnet attutdebiteringen varierar mellan enskilda kommuner och landstingskommuner vilketinnebär ätt den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronorhögre. Framskrivningenav kommunernas och landstingskommunernas inkomster och utgifter till år 1985visar att de långsikfiga perspektiven är Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 13 bekymmersammaför den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar förde kommunala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andrainkomstförstärkningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta itillnärmelsevis samma takt som de kommurtala planerna visar förperioden 19751980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna.Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymökningen under åren1977 1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en kr. perår, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öreper år 19601977. Som framgick ovan skulleäven en volymökning om , som fram endast inrymmerutbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigtsom befolkningsförändringarna ger upphov till, leda till ett behov avbetydande inkomstförstärkningar för kommunerna och landstingskommunerna år1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kommunalakonsumtionen med högst 0,3 å skulle utgifterna kunna finansierasgenom skatteunderlagstillväxten. Snabbare volymökningar leder till försämratfinansiellt sparande och därmed uppkommer krav på inkomstförstärkningar. Enorsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även ifortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Denoförmånliga prisutvecklingen förklaras bl. a. av lönekostnadernas relativt högaandel i den kommunala verksamheten samt av den begränsadeproduktivitetsstegringen i offentlig tjänsteproduktion. Enligtdirektiven skulle utredningen också bedöma arbetsgivaravgifternas effekt påden kommunala ekonomin. Arbetsgivaravgifterna har två huvudfunktioner. För detförsta kan de utgöra finansieringen av direkta personalförmåner. För det andrakan arbetsgivaravgifterna också ha en mer allmän funktion att skaffa intäktertill statens verksamhet. Det är endast arbetsgivaravgifterna i den senare funktionensom utredningen har beaktat. Arbetsgivaravgifternas funktion som allmänfinansieringskälla för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom desenaste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga inkomstbeskattningenkopplats samman med höjningar av olika arbetsgivaravgifter. Utgångspunktenför diskussionen i betänkandet var att klarlägga vilken utveckling som skulleha kommit till stånd om den del av arbetsgivaravgifternas förändring, somdirekt sammanhänger med den genomförda skatteomläggningen , inte hadeägt rum. I ett första alternativ antogs att höjningen av arbetsgivaravgifternamedförde en motsva- Prop, 1978/79: 95 14 randeminskning av kontantlönestegringen, dvs. att de höjda arbetsgivaravgifterna isin helhet avräknades mot kontaritlönens ökningstakt inom ramen för de totalaarbetskraftskostnaderna . Under denna förutsättning leder höjningen avarbetsgivaravgifterna till en reduktion av skatteunderlagets tillväxt vidoförändrad utgiftsutveckling för kommunerna och landstingskommunema. I alternativ 2 utgickutredningen från att syftet med de genomförda skatteomläggningarna har varitatt genom sänkt statsskatt finansierad med höjda arbetsgivaravgifter gelöntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre totalarbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart bruttolönenskulle höjas. Det innebär att en utebliven skatteomläggning skulle ha lett tillbetydligt högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade . Hade inteskatteomläggningen genomförts och därmed arbetsgivaravgiften höjts skullekontantlönen ha ökat ännu mer. En skatteomläggning finansierad med höjdaarbetsgivaravgifter medför visserligen att kommunernas och landsfingskommunernasarbetskraftskostnader inte stiger så mycket som de annars skulle ha gjort.Samtidigt reduceras emellerfid tillväxten i det kommunala skatteunderlaget iännu högre grad. Iett tredje alternativ antogs att kontantlöneökningen inte påverkas av omarbetsgivaravgifterna höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer. De höjdaarbetsgivaravgifterna skulle i detta fall ha givit ökade kommunala utgiftervid oförändrad skatteinkomstutveckling. Samfiiga alternativ visaratt höjda arbetsgivaravgifter har en ogynnsam effekt på den kommunalaekonomin.