prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — Det är uppenbart att, som kapitalmarknadsutredningenunderstryker, endast en finansiering över statsbudgeten i alla lägen kansäkerställa bostadsfinansieringen. Enligt utredningens uppfattning ärnuvarande ordning med kortfristiga krediter under byggnadsskedet ochlångfristiga under fastigheternas förvaltningsskede rationell. Därigenom kanbosladsbyggandet tryggas, samiidigi som avlyft kan ske alltefter lägel påkreditmarknaden. Utredningens slutsats är att låneköerna (dvs. avlyften) ibostadsinstitulen är resultatet av en ekonomisk-politisk avvägning och inte ettuttryck för brister i del finansiella systemet. Det är väsentligt att, i likhet med utredningen,konstalera att det realekonomiska utrymmet för investeringar i sig intepåverkas till följd av en statlig totalfinansiering. En sådan finansieringinnebär från kreditpolitisk synpunkt atl de finansiella resurser som friställspå kreditmarknaden vid statlig totalfinansiering på något säll mäste samlas uppså att en icke önskvärd utlåningsökning till andra sektorer förhindras. 1 denmån de resurser som eljest hade placerats i bostadsobligationer i ett systemmed statlig totalfinansiering placeras i statsobligationer uppstår vissakreditpolitiska problem, som hänger samman raed skillnaden mellan amorteringstidenpå bosladsobligalioner och de nya skuldbevisen. Om amorteringstiden på desenare är kortare försämras kredilpolilikens effektivitet, eftersom värdepappersstockenfår en genomsnittligt kortare omloppslid. TCO delar dock inle utredningens slutsats att dessanegaliva effekter frän kreditpolitisk synpunkt kan ligga till grund för ettavvisande av en statlig totalfinansiering. De principiella skälen för en övergång till entotalfinansiering hänger nära samman med förekomsten av en real planering inombostadsbyggnadsområdet. Denna reala planering innebär att del årligenfastställs ell bostadsbyggnadsprogram, som skall finansieras inom ramen förden prioriterade utlåningen. Det får förutsätlas atl i denna reala planeringäven den finansiella resursfördelningen beaktas. Med utgångspunkt frän en sådan målsätt utveckling vadavser det prioriterade bostadsbyggandet bör ett självklart krav vara att detfinansiella systemet är utformat så att de av bostads-, sysselsättnings- ochsiabiliseringspoliiiska skäl fastställda bostadsbyggandet kan nås. Föreliggeren real planering måste det bedömas som mindre rationellt att en marknadsstyrdfördelning av finansiella resurser på kreditförsörjningsorarådet skall försvärauppfyllelsen av en viss volym på bostadsbyggandet. Från denna utgångspunkt börbostadsfinansieringen ordnas så alt en näst intill automatisk överenskomraelsekan nås mellan real planering och tillgången till finansiella resurser. Det föreligger enligt TCOs uppfattning icke heller någrarimliga skäl att särskilda institut ombesörjer långfristig kreditgivning inombostadsfinansieringen. För finansiering av dessa instituts kreditgivning krävssärskilda insatser från bankernas sida i form av obligationsköp. En bättreordning torde vara att bankerna mera direkt ombesörjde den långfristigabostads-kreditgivningen, icke minst med hänsyn till att bostadsinstituten ärberoende av omfaitande finansiella tjänsier från bankerna. Särskilt de problem, som varit förenade med fördelningenav byggnads- 1978/79:165 Bilaga 3 lOl krediter mellan de olika bankgrupperna bör understrykas,och som i synnerhet under 1977-78 lett lill förseningar i byggstarterna. Delkan inte anses vara rimligt att förändringar eller omprioriteringar ibankernas utlåningspolitik får kraftiga återverkningar på möjlighelerna allgenom byggnadskreditgivningen fullfölja en målsätt utveckling avbostadsbyggandet. En övergång till en statlig totalfinansiering börgenomföras i etapper så att de kreditpolitiska effekterna kan bringas underkontroll. En sådan successiv övergång skulle exempelvis kunna innebära attbyggnadskreditgivningen i ett initialskede enbart omfattade bostadsbyggandeför vissa specificerade ändaraål. En annan möjlighel är att de långfristigalånen betalas ut som förskott med utnyttjande av banksystemet som mellanhand. Med bostadsbyggandet är förenat en rad kommunalaföljdinvesteringar. TCO vill understryka det väsentliga i att redan påplaneringsstadiet den totala bostadsmiljön (service-, fritids-, arbets- ochvärdnadssektorerna) garanteras en tillräcklig finansiering. Möjligheterna attkombinera bostadsbyggandet med en god boendemiljö hänger nära samman medde finansiella omständigheterna inom respektive kommuner. Reglerna för vilkaföljdinvesteringar, som är föremål för statlig belåning innebär också entämligen godtycklig gränsdragning. En övergång till en statlig totalfinansieringbör därför ocksä leda till att en real planering av den totala bostadsmiljöngaranteras en tillräcklig finansiering. Enligt kapitalmarknadsulredningen är del angeläget att enbättre överensstämmelse skapas mellan å ena sidan prioriteringsreglerna medavseende pä bosladsinslituiens kreditgivning och å den andra sidan bankernasköp av prioriterade bostadsobligationer, utgivna av bostadsinstituten. Fördetta ändamål föreslår utredningen all nuvarande bestämmelser, som innebär attbankernas köp av bostadsobligationer i alla lägen inräknas som priorileradeplaceringar, las bort. Nuvarande bestämmelser innebär all placeringar, som frånkreditpolitisk synpunkt räknas som prioriterade i bostadsinstitulen kananvändas för utlåning lill oprioriterade ändamål, eftersom bostadsinstilutensutlåning endast till skall omfatta priorilerade ändamål.Bestämmelserna leder till att bankerna måste hålla bostadsobligationer lillett värde som överstiger den utlåning för prioriterade ändamålsom sker hos bostadsinstituten. Utredningen föreslår att bostadsinstitulenframdeles ger ut två obligationsserier, den ena avseende prioriterad utlåninghos bosladsinstituten, den andra för finansiering av oprioriterad uflåning.TCO tillstyrker utredningens förslag på denna punkt. Kreditgivningen föroprioriterade ändamål kan därigenom på ett bättre sätl än anpassaslill krediimarknadsläget. Utredningen ifrågasätter om det icke statsbelånadebostadsbyggandet bör ingå i den priorilerade kreditvolymen. Det kan diskuterasom inte det privalfinansierade småhusbyggandet bör konkurrera om krediluirymmetpå den oprioriterade kreditmarknaden. TCO delar reservantens uppfattning attenbart statsfinansieral byggande bör omfattas av gällande prioriteringsregler. Sammanfattningsvis förordar TCO av bostadspolitiska skäl enövergång till ett system med statlig totalfinansiering, innebärande såväl enintegrerad som en fullständig finansiering. För detta ändamål krävs ickeinrättande av ett särskilt bostadsinstitut. Framför nuvarande ordning finnerTCO 1978/79:165 Bilaga 3 102 det också mer rationellt atl bankerna direkt ombesörjerden långfristiga kreditgivningen, inte minst med hänsyn till attbostadsinstituten är beroende av omfatlande finansiella tjänster frånbankerna. /SR instämmer i ulredningens avståndstagande från enstatlig totalfinansiering av bosladsbyggandet och kan därmed ej stödjaledamoten reservation i detta avsnitt. /SR delar utredningens motivering för förslagen allavlägsna de nuvarande kvoteringsreglerna för de tre bostadsinstilutens utlåningrespektive att förkorta amorteringstiderna. Utredningen framhåller att de för fastighetsägarnagynnsamma beskattningsreglerna inneburit att ett system förförmögenhetsbildning utvecklats genom atl en hög inflationstakt sänkerskuldernas realvärde som hela den nominella räntekostnaden äravdragsgill. Utredningen anser att lösningen på detta problem bör sökas inombeskatiningssystemet för atl reducera hävstängseffekten på den egnakapitalinsatsens avkastning. Även /SR har i remissvaret påskatteulredningen tagit upp denna möjlighet. Andra sidan av det problem somhär beröres är emellerlid att bankspararna (nominalspararna) ivingas skattaäven för inflationskompensationen och därigenom i regel få negativ behållenrealavkastning. Denna sida av problemet löses inte med"hävstångsåtgärder"". Enligt /SR:s uppfattning bör därför iförsia hand prövas den i föregående avsnitt antydda utvecklingen avskattesystemet mot en real beskattning av kapitalinkomster/utgifter. Föreningen har när del gäller avsnittet om bostadssektornsfinansiering tagit del av remissyttrandet från Näringslivets Byggnadsdelegationoch instämmer i delegationens synpunkier (se 3.28). Föreningen vill särskiltunderstryka att den delar utredningsmajoritetens slutsats att inga väsentligafördelar står alt vinna vid en övergång lill en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet. Den nuvarande decentraliserade byggnadskreditgivningeninnebär ett värdefullt samband mellan in- och utlåning. Vidare är nuvarandepluralistiska struktur mer utvecklingsbefrämjande än ett system där statenensam svarar för huvudparten av finansieringen av byggandet. Det statliga övertagandetskulle endasl gälla nytillkommande statliga lån. medan bostadsinstilutensverksamhet skulle fortsätta som för icke statligt belånat byggande.Förvaltningskostnaderna i bosladsinstituten reduceras därför knappast mer änökningen av statens förvaltningskostnader. Bankernas organisation förbyggnadskreditgivning kan inle heller avvecklas i och med att krediterna tillicke statligt belånat byggande kvarstår och bankerna fortfarande skulle svaraför finansiering av topplån m. m. Som utredningen framhåller har bostadssektornsfinansieringssystem utvecklats så att det statligt finansieradebostadsbyggandet nu huvudsakligen är oberoende av kreditmarknadsläget. Debrister i systemets funktionssätt som vid skilda tillfällen konstaterats harefter hand reducerats. 1978/79:165 Bilaga 3 103 Bankinstiluten svarar för byggnadskreditgivningen, medanden långfrisiiga belåningen avlyfts till särskilda bostadsinstitut. Denseparata kreditgivningen medverkar lill altbyggnadsprogrammen kan genomföras oberoende av tillgängen på långt kapital,som låntagaren ej drabbas kostnadsmässigt vid väntan på avlyft.Bankema har kunnat omvandla byggnadskrediter motsvarande bottenlån till s. k.mellankre-diter. Mellankrediterna får liksom bostadsobligationerna ingå blandprioriterade placeringar vid beräkningen av bankernas likviditetskvot. Genomårliga förhandlingar med kreditinstituten har tillgängen på långfristiga låntillgodosetts. Kreditinstituten hardärvid åtagit sig förvärva bostadsobligationer.Kreditförsörjningen tryggas i sista hand med stöd av den kreditpolitiskalagstiftningen som ger möjlighet för myndighetema att inte bara föreskriva denvolym bostadsobligationer som kreditinstituten har att förvärva utan också atlålägga en individuell bank att svara för byggnadskredit till angivet objekt. Bostadsbyggandets kreditförsörjning har således i alltväsentligt tryggats. Utredningen har därför ej ansett betydande reformer varaerforderliga. Emellertid föreslås de nuvarande kvoieringsreglerna för bostadsinstilutensutlåning avskaffas. Avsikten är främst att lösa knytningen mellan ickeprioriterad utlåning och den prioriterade, vilket f. n. sker utan avseende påkreditmarknadsläget och situationen på byggmarknaden. I stället föreslårutredningen att kvoteringssystemet ersätts med en ordning där bostadsinstitutger ul obligationer av två slag, varav det ena helt skall avse utlåning tillprioriterade ändamål. LRF anser att det är angeläget att den icke prioriteradeutlåningen anpassas till kapitalmarknadens villkor i övrigt. Särskilt fästerLRF vikt vid att volymen bostadsobligationer som skall fördelas mellan olikakreditinstitut minskar. Vidare bör, som ulredningen föreslår, en granskning skeav principerna för vilka objekt som bör räknas som prioriterade ändamål påkreditmarknaden. Beträffandeamorteringstidema för botlenlän har utredningen konstaterat att dessa framslårsom orimligt långa, särskilt vid lillämpningen av en annuitetsplan däramorteringarna i början av lånets löptid är mycket små. Därför föreslås atlamorteringstiderna sänks vad gäller flerfamiljshus från 60 till och från50 till för småhus, Dessulom förordar utredningen att övre gränsen förbostadsinstitutens bottenlån till småhus inte höjs snabbare än lånetaket för statligabostadslän, LRF vill understryka dessa förslag vilka dels ger en förbättradanpassning till låneobjektets ekonomiska livslängd och dels med tanke på attökat sparande åter kanaliseras till kapitalmarknaden. 1 debedömningar som kapitalmarknadsulredningen gjort ligger ävenräntebindningstiderna och det förhållandet att förmögenhetsöverföringar kan skemellan långivare och låntagare vid olika kreditpolitiska lägen. För långivarnapå kapitalmarknaden kan detta få besvärande effekter för olika åtaganden. LRF vill betona betydelsen av räntebindningstiderna. Detär i detta syfte som LRF vill föreslå en ökad flexibilitet ibosiadsfinansieringen. Räntevillkoren och amorteringstiden bör ges enändamålsenlig utformning så att den starka bindningen av kapital i möjligastemån förminskas. Utrymmei på den långa kapitalmarknaden bör tillvaratas på ettsådant sätt att det innebär ett effektivare utnyttjande. De av utredningenföreslagna förändringarna bör därför i några avseenden enligt LRF:s mening fåen mera långtgående utformning. Särskilt vill LRF peka på amorteringstidemaför småhus. Annuiteterna bör komma i ett rimligare förhållande till de starktstegrande 1978/79:165 Bilaga 3 104 fastighetspriserna.Del bör i detla avseende även övervägas lämplighelen av differentieradeamorteringslider, vilkel kan öka möjligheten till sparande hos olikakategorier. Ulredningenhar vidare övervägt en total statlig bostadsfinansiering. LRF vill härvidframhålla att olika vägar måste prövas för att förbättra kapitalmarknadensfunktionssätt, framförallt med avseende på bostadsfinansieringssystemetskonsekvenser för övriga seklorer. Vihar här tagit del av yttrande från Näringslivels Byggnadsdelegalion (se 3.28)och kan instämma i de synpunkter på bostadssektorns finansiering som härkommer till uttryck. Vi vill särskilt framhålla att vi delar utredningsmajoritetensuppfattning om att några väsentliga fördelar inte kan vinnas genom en övergångtill statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet. NäringslivetsByggnadsdelegalion har framfört synpunkter på finansiering av bostadssektorn.Förbundet ställer sig bakom Näringslivels Byggnadsdelegations synpunkter (se3,28) och understryker det nödvändiga i att även bostadsbyggandet underkastasen fungerande marknad. En statlig totalfinansiering av bosladsbyggandet skulle,beroende på dess omfattning, bli ett allvarligt hot mot kapitalmarknadensfunktion i övrigt. Utredningenföreslår--- alt nuvarande kvoteringsregler för bostads institutens utlåning avskaffas och ersälls med en ordning där bostadsinsti tuten ger ut obligationer av två slag. Denena obligationstypen skall hell avse utlåning till priorilerade ändamål ochräknas som prioriterade placeringar för bank- och försäkringsinstitut. Denandra obligationslypen får användas för finansiering av icke prioriteradeändamål och underställas emissionskontrollen på samma sätt som t. ex. komraunobligationeroch skall inte räknas som prioriterade placeringar för banker ochförsäkringsinstitut. Dettaförslag kan komma all försvåra den kommunala upplåningen på två sätt.Konkurrensen om utrymmei på den befintliga kapitalmarknaden torde komma atl skärpasytterligare eftersom ännu en obligationstyp kommer in underemissionskontrollen. Bostadsinstilutens oprioriterade utlåning har även kunnaikomma kommunerna till del. Då denna utlåning är kopplad tillbosladsinslituiens prioriterade utlåning oberoende av rådandekreditmarknadsläge har kommunerna även med restriktiv kreditpolitikkunnat placera vissa lån. Styrelsenmotsätter sig inte att de ovannämnda förslagen genomförs men noterar attförslagen kan komma att ytterligare försvåra kommunernas upplåningsmöjligheteri framtiden. Det är eraellertid allt mer angeläget att nybyggda oraråden gesfullgod service framförallt ifråga ora skola, social oravårdnad ochfritidsaktiviteter. Styrelsenförutsätter därför att till den prioriterade ändamålssektorn räknas väsentligadelar av bostadsbyggandets följdinvesteringar. Noterasbör dock att utredningen också lägger frara vissa förslag som Prop.1978/79:165 Bilaga 3 105 enligtstyrelsens mening kan inverka gynnsamt på den organiserade lånemarknaden ulanall kommunsektorns ulrymme riskerar alt beskäras. Sålunda föreslår utredningenatt amorteringstiderna för bostadsinstitutens kommande utlåning förkortas,vilket innebär en ökad omsättning på kapitalmarknaden. Styrelsenvill starkt betona vikten av en frikiionsfri kreditförsörjning så attförseningar i igångsättningen inte uppstår. Om förseningar på grund avotillräcklig krediiförsörjning även i fortsättningen uppkommer fmns det enligtstyrelsens mening anledning att ånyo överväga de problem som sammanhänger meden statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet. 3.27Svenska u. p. a. Utredningenföreslår inga siörre förändringar i del system som f. n. till-lämpas förbostadsbyggandets kapitalförsörjning. Motiveringen är att det har fungerattillfredsställande. De svårigheler som drabbat bostadsbyggandetskapitalförsörjning förutsätts uppvägas av att motsvarande svårigheter kunnatundvikas eller åtminstone mildras inom andra delar av den ekonomiska verksamheten,främst exportindustrin, vars investeringsbehov det varitnödvändigt att prioritera. Viifrågasätter mycket starkt riktigheten i utredningens resonemang i dessaavseenden. Bostadsfinansieringenhar inte fungerat tillfredsställande . Inte heller har brisleri bostadsfinansieringssystemel kompenserats inom andra sektorer. Kreditgivningentill bostadsbyggandet följer inte de intentioner som fastlagts iöverenskommelsen mellan statsmakterna och bankerna. - dvs.inom två månader efter det att överenskommelse om 1978 års kreditivförsörjningträffats - kunde vi konstatera att projekt molsvarande inemot av vårplanerade och av respektive kommun till för finansieringunder året anmälda produktion inte kunde få kreditiv. På frånbostadsförsörjningssynpunkt godtyckliga grunder stoppades projekten ochhänvisades till särskilda förhandlingar mellan länsbostadsnämnd ochkreditinstitut såsom "nödlidande". Förhållandena var likartade 1977.En sådan ordning kan inte kallas tillfredsställande. 1bostadsfinansieringssystemel har låneunderlag och pantvärde en viktig roll ävenfrån kapilalanskaffningssynpunkt, vilket i della sammanhang är av intresse. Upptill panivärdet är finansieringen prioriterad. Flertalet projekt kanemellertid endast genomföras till en produktionskostnad som överstigerpantvärdet. Storleken och spridningen av denna underbelåning vid projektensslutliga finansiering redovisas inte i bearbetad offentlig statistik utan endasli projektens preliminära skede. Ofullständigheter och systematiskatillrättalägganden i detta tidiga skede leder till att tillgänglig statistik idetta fall är mycket otillförlitlig. Klart är emellertid att främst bostadsföretagsom arbetar enligt självkostnadsprincipen - bostadsrättsföreningar ochallmännyttiga bostadsföretag - måste konkurrera på kapitalmarknaden med bl.a.exportindustrin för alt klara finansieringen över pantvärdet. Och denna är sombekant lika nödvändig för atl ett projekt skall kunna komma igång som denprioriterade finansieringen inom pantvärdet. Detsäger sig självt att självkostnadsföretagen inom bostadssektorn särskilt itider av kreditknapphet har mycket svårt att klara sig i denna konkurrens. Prop.1978/79:165 Bilaga 3 106 Denvanligaste följden av dessa svårigheter är en försenad igångsättning. Oftakombineras denna försening med kvalitetsraässiga prutningar i projekten. Deltagörs för att man i någon mån skall kunna sänka kostnaderna. Helt följdriktigtresulterar de kvalitetsmässiga prutningarna i ökat reparations- ochunderhållsbehov. Den paradoxala konsekvensen blir större anspråk påkapitalmarknaden än som skulle ha förelegat vid ett kvalitetsmässigt bättreoch följaktligen dyrare utförande från början! Självfalletföreligger heller inget samband mellan ett bostadsprojekts angelägenhetsgradfrån bostadsförsörjningssynpunkt och frånvaron av finansieringssvårigheter iform av underbelåning. Bostadspolitiskt slår säledes systemet blint. Detfinns vidare ingenting som säger att de investeringar som kreditinstitutenprioriterar före "toppbelåning" av bostadsbyggnadsprojekt skulle varade mest angelägna från andra synpunkter än de som dikteras av långivarnaskortsiktiga avkastningsförvänlningar. Några fördelar av den olillräckligabostadsfinansieringen i form av bättre kapitallillgång för angelägnainvesteringar kan inte dokumenteras. Detfinns således goda skäl påstå att bostadsfinansieringen inte heller i de fallsystemet kan tillämpas enligt intentionerna - genom att begränsa topplånen -fungerar tillfredsställande. Uppdelningenav bostadslångivningen på ett kreditiv och slutliga lånframstår alltmer omotiverad. Vi har inte kunnat finna att del i annat än mycketsäregna undantagsfall kan finnas motiv för den högre ränta och dubbleraderiskprövning som den tudelade belåningen bl. a. innebär. Däremoi framstårfördelarna med en integrerad finansiering allt klarare. Den långa väntetid somf n. föregår ett avlyft av byggnadskreditiv lättar i sig inte trycket påkapitalmarknaden. Den mest synliga effekten lorde vara högre räntekostnaderoch därmed högre boendekostnader än som skulle varil fallet vid snabbareavlyft. Att svenskt bostadsbyggande lärt sig leva med ett system raed dessainslag hindrar inle atl systeraet även på denna punkt måste anses vara alltannat än tillfredsställande. Alltbostadsbyggande förutsätter omfattande koraraunala investeringar i vägar,skolor m. m. eller alstrar behov av sådana investeringar. En god service tillmedborgarna och en god hushållning med ekonomin i samhällsutbyggnadenförutsätter att bostadsinvesteringar och därav betingade kommunalainvesteringar kan samordnas i tiden. Då normalt endast lånefinansiering äraktuell belyder detta att en saraordning av långivningen har stora fördelar.Det nuvarande bosladsfinansieringssyslemet innehåller i sig inga incitamenttill sådan samordning. Sammanfattningsviskan konstateras att nuvarande bostadsfinansieringssystem i ett flertalavseenden visar brister som inte utan vidare bör godias. ÄvenRiksbanksfullmäktige har i sin årsredovisning noterat att bostadsfinansieringeninte fungerat tillfredsställande. Vivill inte förneka att vissa av de brister sora har påpekats skulle kunnaavhjälpas med lämpliga åtgärder. Exempelvis skulle en mera beslämd uppföljningav överenskommelsen med bankerna kunna förhindra att projekt som i övrigi ärklara för igångsättning inte får kreditiv. Färska erfarenheter visar emellertidalt garantier för ett sådant bestämt handlande från statsmakternas sidauppenbarligen inte står att få, Problemelmed underbelåningen skulle säkert också med god vilja kunna bemästras inom detnuvarande systemet. Möjligen skulle också snabbare avlyft av byggnadskreditivkunna ordnas, Saraordningsförsökmellan olika institutioner inom det aktuella området 1978/79:165 Bilaga3 107 haremellertid utmärkts av en stor tröghet. Vi ställer oss därför myckettveksamma till om de samhällsekonomiskt nödvändiga förenklingar ochsamordningar i systemet som vi efteriyst verkligen kan genomföras ulan att heltnya institutionella former etableras för ändamålet. 1 all synnerhet gällerdelta samordningen mellan bostadsinvesleringar och därav betingade kommunalainvesteringar. Enligtvår mening är del således nödvändigi att bostadsfinansieringssystemel ses överoch organiseras om i princip i enlighel med de synpunkter som anförts i KnutJohanssons reservation. Endast på del sättet tror vi att det skall vara möjligtatt få till stånd den ganska självklara ordningen att finansiella resurser inödig omfattning finns tillgängliga för den samhällsut-byggnad somstatsmakterna genom beslul om bosladsbyggnadsram anser nödvändig och möjlig. Ändringari systemet medför i sig inle större tillgång på kapital om man bortser frånbesparingar genom en ökad rationalitet.