prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — Ifråga om det nuvarande bostadsfinansieringssystemetsfunktionssätt får BOFAB härmed lämna sitt instämmande i de slutsatser somKapitalmarknadsulredningens majoritet dragit: atl det är väl ägnat att mölakreditbehoven och att några förbättringar knappast står att vinna genomstatlig totalfinansiering förmedlad av en särskild bostadsbank, BOFAB kan såledesej dela den bedömning som görs i reservation Prop.1978/79:165 Bilaga 3 143 ochsom leder till atl han förordar en budgetfinansierad långfristig bostadslångivningorganiserad via de statliga bostadslånemyndigheterna. 1 övrigt får BOFAB anslutasig till de synpunkter beträffande bostadssektorns finansiering som framför i sitt remissyttrande (se 3.14) överKapitalmarknadsulredningens belänkande. Viinstämmer i utredningens avståndstagande från en statlig totalfinansiering avbostadsbyggandet och kan därmed ej stödja ledamoten i detta avsnitt. Ifråga om deförmögenhelsomfördelande effekter som dagens syslem innebär påvisar bilagan avprofessor att orsaken i hög grad är att söka i den heltotillräckliga avkastningen på altemativa placeringar. I särskilt hög gradgäller detta nominella placeringar i bank eller obligationer. Genomtillkomsten av det senaste lönsparförslaget har en grund lagts för atlgarantera en positiv realavkastning även på nominellt sparande. Inombostadsfinansieringen gäller redan att en väsentlig del av räntekostnaden bärsöver statsbudgeten som subvention av boendekostnaderna. 1 flera andra länderförekommer särskilda bostadsobligationer som är skattefria för fysiska personeroch därmed kan bli intressanta placeringsalternativ för ell långsiktigtsparande. Vi vill förorda all möjligheterna utreds all introducera en motsvarandeform av t. ex. bostads- eller kommunlåneobliga-tioner med skattefri kupong. Videlar utredningens motivering för förslagen att avlägsna de nuvarandekvoteringsreglerna för de tre bostadsinstitutens utlåning, respektive attförkorta amorteringstiderna. 4 Den offentliga sektorns finansiering Utredningensståndpunkt att något nytt kommunkreditinslitut inte bör inrättas delas avsamtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Flera remissinstanserframför emellertid krav på förbättrade upplåningsmöjligheter för kommunema.Dessa krav gäller bl. a. finansieringen av investeringar som har samband medbostadsbyggandet. En del remissinstanser tar upp frågan om kommunemasuflandsupplåning och framhåller att kommunema bör beredas utrymme på den inhemskakrediimarknaden eller i någon form skyddas mot de kursrisker som ärförknippade med utlandsupplåning. Kreditmarknadenhar ansetts inte uppfylla rimliga krav såvitt gäller kommunernas möjligheter aUlåna upp medel för att fullfölja sina samhällsfunklioner. Från denutgångspunkten har utredningen övervägt i vad mån iiu-ättande av ett nyttkreditinstitut kan medföra några förbättringar. På i betänkandet anfördagrunder har utredningen kommit fram till att den inte bör förorda att ett nyttsådant institut inrättas. Detta ställningstagande av utredningen synes välgrundat. 1978/79:165 Bilaga 3 144 Utredningen förordar atl kommunemas underställningsplikt ilåneärenden avskaffas. De synpunkter som kan läggas härpå ligger väsentligenutanför inspektionens kompetensområde. Möjligen bör dock erinras om att med lånskall likställas borgensåtagande av kommun, t.ex, borgen för att underlättaföretags etablering inom kommunen. Skäl kan också åberopas för att störresådana åtaganden och andra liknande engagemang av kommun - de är inte sällanriskbetonade - blir prövade i ett övergripande sammanhang av länsstyrelseneller regeringen, försåvitt de inte är förutsatta i de regionalpolitiskaplanema. 1 betänkandet framhålles även att kommunemas finansiellasituation framstår som bekymmersam. Som bl.a.sysselsättningsutredningen pekat på synes en fortsatt expansion av denkommunala sektom vara en fömtsättning för att de sysselsätlningspolitiska målenskall uppnås. Styrelsen delar denna uppfattning. Det är därför nödvändigt attfinna former för att underlätta finansiering. Även om den offentliga sektom kommer alt spela enavgörande roll för den långsiktiga sysselsättningsutvecklingen, är det nödvändigtatt stärka den svenska industrins ställning. Styrelsen vill därför betonavikten av att samhället med aktiva ekonomisk-politiska, näringspolitiska ochindustripolitiska åtgärder skapar möjligheter att öka industrins investeringaroch därmed sysselsättning. Del är synnerligen angeläget att bostadsbyggandet hållsuppe på en sådan nivå att inte brist på bostäder uppstår med svåra socialaproblem som följd. Koramunerna har en nyckelslällning genom att de har attsvara för vissa grundläggande investeringar före själva bostadsbyggandet. Medhänsyn härtill måste kommunerna beredas möjligheter att uppta lån i erforderligomfattning och på skäliga villkor. Bland åtgärder som kan underlätta kommunemas upplåningnämner utredningen successiv anpassning av reglema för den statligabostadslångivningen, varigenom vissa kommunala investeringar kan finansierasmed bostadslån och därmed få lån inom den priorilerade sektorn. Ett exempel på en sådan anpassning är möjligheter tillbelåning av skollokaler om de utgör en integrerad del av anläggning förboendeservice. Kommunalekonomiska utredningen föreslog i sitt slutbetänkande(SOU 1977: 78) att bostadslån borde kunna utgå till alla skolbyggnader.Bostads-styrelsen utvärderar - inför en decentralisering avlånebesluten från till länsbostadsnämnderna - de erfarenhetersom har vunnits av den bedrivna långivningen. Eventuella förslag medanledning härav kommer att redovisas i styrelsens anslagsframställning /80, Styrelsens principiella uppfattning i denna fråga är attbestämmelsema om bostadslån inte bör primärt ändras m, h,t. En eventuell utvidgning av den krets av lokaler somkan omfattas av bostadslånefinansieringen bör sålunda prövas ra, h, t, bostadsservice- och bostadsmiljösynpunkter. 1978/79:165 Bilaga 3 145 Beskrivningarna av kommunemas situation med avseende påmöjlighetema till lånefinansiering är uttömmande och klargörande. Kommunema har inte möjligheter att få kreditbehoventillgodosedda i ett sammanhang. I regel krävs långvariga förhandlingar med enrad kreditgivare. Kommunerna har t.o.m. svårigheter att överblickalikviditetssi-tualionen på så som . En meningsfull finansiellplanering på femårsbas i anslutning till KELP-systemet bedöms oftaöverhuvudtaget inte vara möjlig. Kreditvillkoren tillgodoser inte alltidrimliga krav med hänsyn till kommunemas långfristiga finansieringsbehov. Storainvesteringsprojekt med lång ekonomisk livslängd kan ofta inte genomförasannat än med stöd av kortfristiga bankkrediter. Sä länge finansieringen av investeringar med sammafunktionella innehåll fömtsätts ske på olika vägar, kan garantier inte skapas fören balanserad utbyggnad där bostäder och bostadskomplement färdigställs isamma takt. Kapitalmarknadsulredningen är medveten om dessasvårigheter men förordar av andra skäl inte att ett nytt kreditinstitut förlångfristig lånegiv-ning till kommunerna inrättas. Enligt kapitalmarknadsulredningen bör alllså kommunemasfinansieringsproblem lösas inom nuvarande institutionella ram. Sålunda börAP-fondens rätt alt ge direkia lån lill kommunerna bibehållas som ett balanserandeelement på marknaden. Enligt utredningens mening bör det även i framliden varaändamålsenligt all successivi revidera reglema för de staUiga bostadslånen pådet sätt som skett när det anses nödvändigt att säkerslällafinansieringen av angelägna investeringsobjekt. Utredningen framhåller dock atten vidgning av den prioriterade sektom inie ökar kommunemas tillgång tillkrediter totalt selt. Om prioriteringen initierar en investeringsexpansion kankommunerna därför ställas inför ökade svårigheter att finansiera sin övrigaverksamhet. Verket ställer sig starkt positivt till en fortsattutvidgning av bostadsbe-låningssystemet för att den vägen finansiera vissabostadskomplement och följdinvesteringar med lång ekonomisk livslängd. förordar en översyn av belåningssystemetsomfattning och stöder utredningens önskemål om en översyn avprioriteringsreglema, Kommunemas expansion har och början av1970-talet varit betydande. Detta har främst haft sin förklaring i ett omfattandebostadsbyggande med åtföljande kommunala invesleringar i olika bostadskomplementoch utbyggnader av sjuk- och äldrevården, bamomsorgen och grund- ochgymnasieskolan. Stora investeringar har också gjorts i reningsverk och iövrigt inom det miljöpolitiska området. Den starkt expanderande verksamhetenhar till stor del skett genom en hög självfinansiering dvs. finansierats viahöjda kommunalskatter. Kommunerna har haft ett begränsat utrymme påkreditmarknaden. 1 själva verket har upplåningens andel av kapitalutgifternasuccessivt sjunkit delvis till följd av de senaste årens kreditåtstramningar.De kraftiga kommunalskattehöjningama är i vissutsträckning en effekt av att kommunema inte getts möjligheter alt finansieraen del av de nödvändiga investeringama genom upplåning. 10 Riksdaf,en 1978179. 1978/79:165 Bilaga3 146 Utredningendiskuterar i vad mån inrättandet av ett nytt tillkommunerna skulle kunna medföra väsentliga förbättringar. De tänkbarafördelama med ett nyinrättat institut skulle emellerlid enligt utredningen inteuppväga de nya slag av koordineringsproblem som skulle uppstå. Länsstyrelsendelar denna bedömning och anser i likhet med utredningen att ett sådantinstitut skulle komma att spela rollen av ett slags central planerare påkreditmarknaden för kommunernas del vilket inte kan anses vara förenligt medprincipema för den kommunala självstyrelsen. Länsstyrelsenanser emellertid att något bör göras för att öka kommunernas ulrymme påkreditmarknaden i tider då stora anspråk ställs på kommunala invesleringar t.ex. för att skapa sysselsättning eller undvika bostadsbrist. Som ulredningenpåpekar är upplåning en metod att fördela kostnadema för den kommandeverksamheten i tiden. Komraunema bör, naturligtvis inom vissa ramar med hänsyntill den övergripande samhällsekonomiska planeringen och effekterna påkreditmarknaden i slorl, få en större frihet atl avgöra vilkenfinansieringsform som är den mest lämpliga för olika typer avinvesteringsprojekt. För kommuner som t. ex. befinner sig i en starkbefolkningsmässig expansion kan det vara motiverat att genom upplåning lillviss del uppskjuta annars nödvändig beskattning av kommuninvånarna. Ett sätt atlöka kommunemas utrymme på kreditmarknaden är att, i likhet med vad som ärfallet för statspapper och bosladsobligalioner låta kommunobligalioner ingåbland prioriterade tillgångar vid beräkning av kreditinstitutenslikviditetskvoter eller placeringskvoter. Utredningen avvisar en sådan lösningdå den nuvarande klassificeringen av kommunlånen delvis grundas pä enrestriktiv syn på upplåningens roll för kommunemas finansiering och dåprioriteringsreglema i grunden skall ses som ett kredilmarknadsteknisktinstrument snarare än som ett uttryck för angelägenhetsgraden av vissalåneändaraål. anser likväl med hänsyn till den allt viktigareroll kommunerna spelar för samhällsekonomin att denna fråga bör övervägasytterligare. Tillföljd av kommunernas begränsade utrymme på kreditmarknaden och den under senareår restriktiva kreditpolitiken har många kommuner fått täcka sitt lånebehovgenom upplåning i utlandet. Enligt utredningen gäller det att fördela dennödvändiga upplåningen i utlandet så att rimlig spridning erhålls av denutländska skulden bland olika låniagarkalegorier. Kommunema måste därför ävenframöver påtaga sig en del av denna upplåning. Länsstyrelsenanser atl kommunerna bör beredas utrymme på den inhemska lånemarknaden ochinte tvingas till utlandsupplåning. Om tillräckligt utrymme avsamhällsekonomiska skäl inte kan beredas kommunema på den inhemskakreditmarknaden bör staten, i de fall den genom egna beslut direkt påverkarvalutakurserna t. ex. genom devalvering, ge valutagarantier för de kommunalautlandslånen. Kommunema saknar inkomster i ufländsk valuta och kan därför inleden vägen kompensera kursförluster. Kapitalmarknadsulredningenförordar från sina utgångspunkter att kommunernas underställningsplikt ilåneärenden avskaffas och ansluter sig därmed till statskonirollkommitténsförslag i betänkandet "Minskad stats-konlroU över kommunema ochlandslingskomraunema - Underställning av lån och borgen" (Ds Kn 1977:7). Länsstyrelsendelar denna bedömning och tillstyrkte också i sitt yttrande (dnr11.80-1152-77) över statskontrollkommitténs belänkande ett avskaffande avunderslällningsprövningen då denna har relalivi lilen betydelse ur formellsynpunkt. 1978/79:165 Bilaga 3 147 De senaste årens kärva läge på den svenska kreditmarknadensynes i särskilt hög grad ha försvårat kommunemas möjligheter till upplåning, IKalmar län är det en allmän tendens att beslut om upplåning för investeringarinte kunnat verkställas så som varit planerat. 1 stället har kortfristigakrediter fått tagas upp för att tillfälligt lösa en prekär situation. Kommunemasynes ha haft olika förutsättningar att genomföra en förmånlig upplåning.Möjlighetema till utlandslån torde i försia hand varil förbehållna de störstakommunema. Den bedömning kapitalmarknadsulredningen gjort om enönskvärd utveckling för den svenska ekonomin, innebär att näringslivetsinvesteringar kommer alt prioriteras. Kommunerna förutsattes därför fåfortsatta svårigheter att fullfölja investeringar som måste lånefinansieras. Iett sådant läge uppstår ett behov för kommunema att få en organiserad planeringav de samlade upplåningsbehoven, där också de mindre kommunema har möjlighetatt hävda sina anspråk. finner kapitalmarknadsulredningensinvändningar mot atl skapa ett nytt tillkommunerna beaktansvärda. finner det otillfredsställandeatt möjligheter till en organiserad samordning av de långa kredilema till kommunernainle kan ges. vill därför förorda att förutsättningamaytterligare undersöks att finna former för en samverkan mellan dekreditinstitut, som lånar ul pengar lill kommunerna, på sådani sätt att detlainte behöver förutsätta tillskapande av ett nytt kreditinstitut. Huvudproblemet är om en godtagen expansion skall kunna ägarum under bibehållen finansiell balans. Utredningen konstaterar, attlikvärdiga förutsättningar tydligen inte föreligger bland kommunema att erhållakrediter med ändamålsenliga villkor. Utredningen vill dock inte föreslå, attett nytt dominerande kreditinstitut inrättas. Ett sådant skulle i praktikentvingas att prioritera mellan investeringsobjekten i olika kommuner. Den kommunalaupplåningen bör därför alltjämt ske inom ett diversifierat system avkreditinstitut. delar denna uppfattning. Utredningen ansluter sig till statskontrollkommitténsförslag att undersiällningsplikten i låneärenden för kommunerna skallavskaffas. har avgivit yttrande i denna fråga tillkommundepartementet och tillstyrkt. 4.8 Fullmäktige i riksbank Fullmäktige instämmer med utredningens bedömning attnackdelarna med ett nyll kommuninstitul skulle överväga. Detta gäller enligtfullmäkliges mening i första hand kriterierna för kreditprioriteringen. Omsålunda ett nytt kommuninstitut skulle svara även för bostadsfinansieringenskulle hela dess upplåning, även den del som motsvarar finansiering av icke-prioriteradeobjekt, ges prioriterad ställning på kreditmarknaden. Utredningen avvisar ensådan vidgning av prioriteringsreglerna, och fullmäktige instämmer med dennauppfattning. Även om ett institut skulle inrättas, som endast skullefinansiera kommunernas egentliga investeringar, uppkommer emellerlid enligtutredningen svårigheter vid avvägningen av de olika kommunemas kreditbehov. Prop.1978/79:165 Bilaga 3 148 sådan avvägning sker genom atl kommunemavänder sig till många olika långivare. Allmänna pensionsfonden har genom sindominerande ställning pä kapitalmarknaden också kommit all svara för en visssädan avvägning och utredningen förordar att fondens rält att ge direkta i?intill kommunema bibehålles som ett balanserande element på marknaden.Fullmäklige delar denna syn. Utiedningen förordar att kommunemas underställningspliktvid upplåning avskaffas eftersom den inle längre fyller någon funktion.Fullmäktige har fiamfört sin mening att underställningsplikten bör avskaffas iett re-missyttrtinde till kommundepartementei . 4.9 AP-fonden, förstatredje fondstyrelserna 1 kapitlet lämnar kapitalmarknadsulredningen en utförlig redogörelse för kommunemasupplåning på kredil- och kapitalmarknaden, de skilda institutionella formemahärför m. m. Fondstyrelserna har ingen erinran mot utredningens redovisning. Enhuvudfråga i utredningens diskussioner och överväganden om kommunerna ochkreditmarknadin har varit om det skulle vara lämpligt alt inrätta ett till kommunerna, som härvid i huvudsak skulleöverta all kreditgivning. En sådan ålgärd skulle inte i sig medföraalt en större volym krediter kunde ställas lill kommunernas förfogande. Bakomtanken ligger ett teoretiskt antagande atl det vore möjligt alt institutet, omdet log över större delen av de nu verksamma långivarnas utlåning tillkommunema, skulle kunna genomföra en bättre fördelning av tillgängligtkreditulrymme saml att institutels lånevillkor bättre skulle kunna anpassastill de individuella kommunernas behov. Utredningen har emellerlid dragit slutsatsen att ett nyttoch domineran de kreditinstitut inte bör inrättas. Fondstyrelserna har i avsnittet om Allmänna pensionsfondentillstyrkt kapitalmarknadsutredningens förslag att AP-fondens kreditgivningtill kommunerna bör fortsätta enligt den ordning som gäller. I likhet med utredningenfinner fondstyrelsema sålunda att tanken på ell nytt kreditinstitut förlångivning lill kommunema bör avvisas. delar ulredningens åsikt, att inrättandetav ett nytt kapilalmarknadsinslitut inte skulle bidra till att underlättakommunemas finansiering. Beträffande de brister som enligt utredningen vissa kommuneranser finnas i det existerande kreditsystemet, vill bankföreningen påpeka, atti många fall en medveien statlig politik varil att begränsa en kreditexpansion.Detla gäller t.ex. prioriteringsreglema, som först på senare lid har utvidgatstill alt omfatta en större del av de för bostäderna önskvärdakringinvesteringarna. Vidare har räniekoniroll över den kommunalaupplåningen varit i kraft ända till , vilket inte kan ha undgått attpåverka kommunemas förmåga att konkurrera om kreditutbudel. Prop.1978/79:165 Bilaga 3 149 Enligt kapitalmarknadsutredningen förväntas denfinansiella utvecklingen hos kommunema bli ogynnsam under första hälften av1980-talet. Detta sammanhänger bl. a. med att utgiftsökningarna hos kommunemaberäknas bli snabbare än den totala resurstillväxten hos ekonomin. Dessutom harkommunema en ogynnsam relativprisulveckling. Utredningen konstalerar atl degrundläggande finansiella problemen hos kommunema inte kan och inte bör lösasöver kreditmarknaden. Man menar all lösningen på de grundläggande problemenmåsle ske på något annat sätt. Konsekvensema blir att kommunemas totalatilldelning på kreditmarknaden inle kan öka på något avgörande sätt. Viinstämmer i detta utredningens principiella ställningstagande. Vi menar dockalt del finns områden där kommunemas ställning på kreditmarknaden börförbättras. Således har kommunema stora svårigheler alt genomförafinansieringen av investeringsobjekt även inom sådana områden som är starktprioriterade i den övergripande ekonomiska politiken. Hit hör exempelvis vissaföljdinvesteringar till bostadsbyggandet och den viktiga utbyggnaden avfjärrvärmeanläggningar. I praktiken gäller samma finansieringsförhållandenför högt prioriterade objekt som för lågt prioriterade. Det är därför uppenbararisker att stömingar kan uppkomma som får konsekvenser för bl.a.bostadsbyggandet och energipolitiken. Vi menar därför att en särskild översynav kommunernas ställning på kreditmarknaden inom ramen för nuvarandekredittilldelning bör genomföras. Med utgångspunkt från kommunalekonomiska utredningenskalkyler över kommunernas finansiella utveckling fram lill 1985 konstalerarkapitalmarknadsulredningen alt del finansiella läget för kommunerna framstårsom bekymmersamt. Utrymmei på kreditmarknaden kan i detta tidsperspektivknappast antas bli större än i dagslägel. Kommunemas expanderande verksamheihar kännetecknats av en hög självfinansieringsgrad. Kommunernasupplåning härrör från en rad olika källor med AP-fonden, försäkringsbolagen ochde två kommuninstituten som dominerande långivare. På obligationsmarknadenuppträder endast fyra kommuner, medan övriga kommuner för sin långfristigaupplåning är hänvisade till kommun-instituten och AP-fonden. Kreditmarknadenhar för kommunemas del ansetts vara behäftad med i första hand brister i treavseenden. Fördel första anses inte möjlighet föreligga att få kreditbehovenläckta i ett sammanhang. För det andra anses en brist på lån raed lång löptidföreligga. För det tredje försvårar prioriteringsreglerna finansieringen avvissa följdinvesteringar i samband med bostadsbyggande. Förslag har medanledning av dessa konstaterade brister framförts om inrättande av ett nytlkreditinstitut, som skulle täcka kommunemas finansieringsbehov. Härigenomskulle de olika finansieringsbehoven bli föremål fören övergripande prövning. Kapitalmarknadsulredningen avvisar införandet av ettsådant kreditinstitut. TCO delar denna uppfattning. Ett institut med en såcentral roll för kommunerna skulle på ett helt annat sätt än nu befintligainstitut samla upp bedömningsgrunder, som avviker från de strikt finansiella.En central planering skulle i realiteten bli följden, vilkel strider mot denkommunala självstyrelsen. AP-fonden, som i dagslägel spelaren dominerande rollför kommunemas långfrisiiga kapitalförsörjning, spelar en mer passiv roll Prop.1978/79:165 Bilaga 3 150 gentemot kommunerna, eftersom prövningen är striktfinansiell. Det kan inte heller förväntas att ett centralt kommuninstitutskulle leda till ökade finansiella resurser för kommunema. Enbart statens ochbostadssektoms upplåning räknas som prioriierad. De finansiella resurser somblir tillgängliga för kommunerna följer av en ekonomisk-politisk avvägning.Dessa förhållanden ändras inte genom institutionella reformer. Kommunema intar jämte staten en förmånlig ställninggentemot AP-fonden. Fonden har nämligen rätt alt ge direkta lån tillkommunerna. Enligt ulredningens mening bör denna rätl bibehållas. TCO delardenna uppfattning. Som tidigare framhållits i samband med diskussionen avbostadsfinansiering bör kommunernas möjligheter till finansiering avbostadskomplement stärkas. Detta bör, enligt TCOs mening, ske genora en utvidgningav den prioriterade sektorn vad avser kommunala följdinvesteringar. Den mycket ojämna belastningen mellan olika kommuner hartagits upp av bl.a. kommunalekonomiska utredningen. Till den del skillnadema ärbestående och kan relateras till fundamentala olikheter i skattekraft, åldersstrukturosv. synes en utveckling av skatteutjämningsbidragen vara att förorda. 1 flerafall är problemen emellertid av övergående natur och dessa bör i första handmötas med en utökad långivning till berörda kommuner. Härigenom undviks enonödigt kraftig ökning av den totala konsumtionen i kommunerna, vilket i detmedellånga perspektivet ytterligare anstränger den samhällsekonomiska balansen. I likhel med utredningen vill /SR avvisa tanken på ettnytt av långivningen lill kommunema. Utredningen har ej ansett atl inrättandet av ett till kommunema skulle kunna medföra förbättringarifråga om den kommunala långivningen. Nackdelen med ett sådant institut övervägerfördelama. Enligt LRFs uppfattning bör vid kreditgivningen till kommunerna ettdecentraliserat beslutsfattande om ändamålen råda. Ett centralt institut kommeriroligen att i strama kreditlägen tvingas till en ändamålsprövning. LRF villemellerlid framhålla den svåra ekonomiska situation som många kommunerbefinner sig i. Det gäller särskilt små och medelstora kommuner. Ofta sker enkortfristig upplåning, för att möta olika samhällskrav. I ett senare läge fårdetta utslag i ökade kommunalskatteuttag eller i att andra angelägnainvesleringar ej komraer lill stånd.