prop · G203157 · 1978-12-31 00:00:00 — Vid prövningen av en indelningsfråga väger inställningen hos de kommunersom närmast skulle beröras av ändringen särskilt lungt. Någon absolut vetorättför kommun finns inte f. n. och kommittén föreslår inle heller alt en sådanvetorätt införs. Del kan även i framliden finnas allmänna skäl,regionalpoliliska eller andra, som lalar för en indelningsändring och väger såtungt att kommunen bör underordna sig dessa. Det är vidare inte uleslulel alldet ibland kan vara befogal alt låta kommunens vilja slå lillbaka för ortsbefolkningensiniresse av närhet lill service elc. Kommitténföreslår atl man överger del delvis föråldrade syslemel med kvalificerade skäli vissa fall när kommun molsäller sig indelningsändring. I stället bör iförulsätlningsbestämmelsen anges all vid prövningen av en Prop.1978/79:157 151 indelningsfrågasärskild hänsyn skall las lill önskemål och synpunkter frän kommun som närmaslberörs av indelningsändringen. Även andra kringliggande kommuner, som inledirekt skulle beröras av indelningsändringen, kan givetvis ha iniresse avfrågan. bör naturiiglvis kunna påverka den allmänna bedömningen avindelningsfrågan. Den särskilda vikt som enligt förslaget bör fastas vidkommuns inställning gäller dock endast de kommuner som direkl skulle beröras avändringen. Mot sådan kommuns bestridande bör således indelningsändring integenomföras utan att särskilt Slarka skäl föreligger. Kraven på sådana skälmäste givelvis slällas högre ju mer omfattande indelningsändringen är. mening bör det i lagtexten klarläggas vilket inflytande befolkningenskall ha vid beslul i frågor om indelningsändring. När del gäller ändringar somomfatlar hel kommun, är den självklara utgångspunkten atl kommunfullmäktigerepresenterar befolkningen i kommunen. Del finns därför enligt kommitténsmening inle anledning atl i fråga om sammanläggning av kommuner införasärskilda regler om hänsyn lill befolkningen. Kommunfullmäktige talar förkommunmedlemmarna och har möjlighet att genom omröstning, opinionsundersökningeller liknande förfarande direkl göra sig underrättade om dessas inställningtill en eventuell sammanläggning. molsälter sig eltändringsförslag och kan visa alt de därvid har starkt slöd av invånarna ikommunen, ger della naturiiglvis extra tyngd åt fullmäktiges beslut. Förhållandetblir något annoriunda vid indelningsändringar som i första hand berör del avkommun. 1 sådana fall kan man inle alltid utan vidare sätta likhetsteckenmellan kommunfullmäktiges ställningstagande och befolkningens mening. Det ärenligt kommitténs uppfattning rimligt att särskild hänsyn även tas tillinställningen hos en sådan befolkningsgrupp, givetvis under förutsättning attbefolkningens vilja har kommit till uttryck pä etl otvetydigt säll. Kommitténföreslår en beslämmelse härom i den nya lagen. Hur avvägningen i det enskildafallet bör ske om kommunen och ortsbefolkningen har motsatta inlressen måsteöveriämnas ät praxis. Här liksom eljest vid bedömningen av en indelningsfrågamåste de olika skälens styrka vägas mol varandra. Denbestämmelse om hänsyn till ortsbefolkningen som kommittén föreslår förutsätteratt det finns möjligheter att genom opinionsundersökningar eller på liknandesätl lå klarhet i befolkningens inställning. Befolkningensmening beträffande en föreslagen indelningsändring kan länkas komma lilluttryck pä i huvudsak tre vägar. Det kan ske för det första genom kommunalafolkomröstningar eller opinionsundersökningar som elt led i kommunens behandlingav frågan, för det andra genom på enskilt inilialiv anordnadeopinionsundersökningar eller namninsamlingar för att Ulöva påtryckning antingenpå kommunen eller på utredande eller beslutande myndigheter och för det tredjesom en del av den statliga utredningen i ärendet. Kommittén lämnar en översiktöver de olika undersökningar om befolkningens inställning som harförekommii i indelningsärenden. 1978/79:157 152 Kommiuénhar funnil del nödvändigl att del vid ulredningen av elt indelningsärende finnsmöjlighet förden statliga utredningsmyndighelen atl gå ut till ortsbefolkningenför att undersöka dess inställning i frågan. Med ortsbefolkningen avses liksomi förulsättningsparagrafen befolkningen i sådan del av kommun som skulle överförastill annan kommun eller som skulle utbrytas atl bilda egen kommun. Vidutbrytning bör man dock kunna länka sig all särskild undersökning verkställsäven i den återstående delen av kommunen. Särskildundersökning om ortsbefolkningens inställning till en föreslagenindelningsändring skall enligt kommitténs förslag ske när det finns skäl tilldet. Sådan undersökning skall verkställas a v och kan ske genomanordnande av omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande.Länsstyrelsen får anlita valnämnden i kommunen om inte nämndens verksamhet iövrigt hindras därigenom eller kommunfullmäklige motsätter sig atl nämndenanlitas. Decentraliseringav beslut och utredning Enligl2 g är det regeringen som beslutar om ändring i den kommunala indelningen. Frågorom mer betydande ändringar i den kommunala indelningen kräver ofta en avvägningmellan olika inlressen (lokala, kommunala, regionalpoliliska, rikspoliiiska)och därmed poliliska hänsynstaganden av sådan art all beslutanderätten börtillkomma regeringen. Någon decentralisering av beslutanderätten i sådanaärenden bör alltså inte komma i fråga. Närdet gäller smärre indelningsändringarav typ gränsreglering, undanröjande av enklav-förhållanden m. m. synes däremotinte finnas sådana skäl för att behålla beslutanderätten hos regeringen. Dessaärenden är inte av sådan beskaffenhet att de behöver handläggas påregeringsnivå. Kommitténföreslår atl beslutanderätten decentraliseras i ärenden om indelningsändringsom behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn lillfasligheisförhållandena och som inle föranleder ekonomisk reglering mellankommuner. De begränsningar som kommillén föreslär lorde i allmänhet innebäraall indelningsändring som gäller etl område med mera än 10-20 invånare måstebeslutas av regeringen. Närdet gäller att avgöra vilken myndighet som bör besluta om de mindreindelningsändringarna står valet mellan kammarkollegiet och länsslyrelserna.Kommittén finner atl avgörande skäl talar för all kammarkollegiel anförtrosbesluianderällen. Kommillén pekar bl. a. på alt det här rör sig om en myckellilen grupp av ärenden. Del kan anlas all del för en länsstyrelse skulle gåfiera år mellan varje ärende. Kammarkollegiel har uppenbariigen också bällremöjligheler all bedöma de särskilda frågor som aklualiseras vid kyrkligaindelningsändringar, som ofta sker som de kommunala. Om den statligabefattningen med den kyrkliga indelningen upphör som en följd av förslagel omändrade relationer mellan staten och kyrkan, bör enligt kommitténs meningfrågan om beslutanderätten i de mindre indelningsärendena prövas på nyll. Kommitténbehandlar också ulredningsansvaret i indelningsärenden och diskuterar skälenför och mot au lägga della på länsslyrelserna i stället för 1978/79:157 153 kammarkollegieldär det nu ligger. Kommitléns slulsats blir atl kammarkollegiet lills vidarebör få behålla huvudansvaret för utredningen i alla typer av indelningsärenden.Däremot bör med sin lokalkännedom i myckel större utsträckning änför närvarande kunna anlitas i ulredningsar-betet. I4-10 gg finns beslämmelser om reglering av kommunernas inbördes ekonomiskaförhållanden vid indelningsändring. Kommunernahar tillerkänts avsevärd avtalsfrihet i fråga om ekonomisk reglering vidindelningsändring. har de ekonomiska regleringarna ofta skeltgenom all kommunerna under Svenska kommunförbundels medverkan har träffalsärskilda avtal, som fastslällls av regeringen i samband med förordnande omändringen. Kommillén har sluderal den praxis som har uibildals i dessa avtal. Kommiuén föreslärbeslämmelser av följande innebörd, När kommun delas, skall de inbördesekonomiska förhållandena mellan kommunerna enligt den nya indelningen alltidregleras. Reglering skall också ske när del av kommun överförs till annankommun, om tillgång eller förbindelse som kan hänföras lill den delenbör överföras till den andra kommunen eller om det finns särskilda skäl lillreglering. Enliglkommitléns uppfattning bör beslämmelserna om ekonomisk reglering i den nyaindelningslagen uiformas med ulgångspunkt i all regleringen i första hand är enfråga för kommunerna själva. Regleringen bör dock liksom faslsiällasav regeringen. Närdel gäller del närmare innehållel i den ekonomiska regleringen är kommitlénsuppfattning atl all slags egendom bör behandlas på samma säll. Någonvederiagsfri överföring av viss s.k. förvaltningsförmögenhel bör alllså inteförekomma i fortsättningen. Motbakgrund av den avtalsfrihet i frågor om ekonomisk reglering som kommunerna börha och önskvärdheten av all kunna anpassa regleringens omfattning efterindelningsändringens storlek måste bestämmelserna om regleringens innehåll gesen allmän ulformning. Kommittén har funnit del lillräckligi alt del i lagenanges all regleringen skall ha lill syfte att på ell ändamålsenligt och skäligtsätt fördela den odelade kommunens förmögenhet eller del av denna. Avbeslämmelsen alt fördelningen skall ske på elt ändamålsenligt sätt följer bl.a. atl utskiftningen av egendom inte bör ske så alt allmän mark (gator, vägarm. kommer att ägas av annan kommun än den i vilken marken är belägen. 1bestämmelsen att fördelningen skall ske på elt skäligt sätt ligger denekonomiska grunden för regleringen. Vid en ekonomisk reglering som geskaraktären av ett fullständigt skifte av en kommuns samtliga tillgångar ochförbindelser är den naturliga grunden förhällandet mellan skalleunderlaget ihela kommunen och i den del som skall skiljas frän kommunen. Om regleringendäremot begränsas lill tillgångar och förbindelser med anknytning lill etlmindre överföringsområde, blir del endasi fråga om att bestämma skäligersällning för de tillgångar och förbindelser som del bedöms lämpligt 1978/79:157 154 attföra över till annan kommun. Närden ekonomiska regleringen skall omfatla en fullständig uppdelning av kommunstillgångar och förbindelser bör den enligl kommilléns mening uiformas ihuvudsaklig överensslämmelse med den praxis som har uibildals i de avial somSvenska kommunförbundel har medverkat till. Kommitténföreslår vidare bestämmelser om ufiämning med pengar när kommun övertagitstörre del av tillgångarna eller förbindelserna än som med hänsyn tillfördelningen i övrigt hade bort ske samt om särskili bidrag från en kommun annan för försämrad ekonomisk slällning m. m. Vidsammanläggning av hela kommuner behövs ingen ekonomisk reglering mellan dekommuner som skall läggas samman. Kommunernas samtliga tillgångar ochförbindelser tillfaller naturiigen den sammanlagda kommunen. En bestämmelse omsådan fullständig övergång av den kommunala förmögenheten har tagits in även iden nya indelningslagen. Indelningsändringsikraftträdande och den kommunala beslutanderätten vid sådan ändring Enligl12 g skall indelningsändring träda i kraft vid början av elt kalenderår.Det mäsle förflyla minsl älta månader mellan beslutet om indelningsändring ochikraftträdandet. Beslul om indelningsändring måste således meddelas föreulgången av april månad årel före ikraftträdandet. Samma regler gäller för allalyper av indelningsändringar. Kommunernasplanerings- och budgetarbete gör del enligt kommitténs mening befogal altbeslut om större indelningsändringar meddelas minsl ett är före ikraftträdandet.Atl uppställa ett krav på en ännu längre övergångslid har kommittén inte funnitlämpligt bl. a. med hänsyn lill de kompetenskonflikler mellan olikaföreträdare för kommunerna enligl den äldre och den nya indelningen som kanuppkomma . Kommittén förordaratl en möjlighet öppnas förregeringen alt i särskilt brådskande fall meddela beslutet vid en senaretidpunkl, dock inte senare än före ikraftträdandet. Närdel gäller mindre ändringar, dvs. sädana som får beslulas av kammarkollegiel,anser kommittén att någon minsta tid mellan beslut och ikraftlrädande inlebehöver föreskrivas. Däremoi bör ikraftträdandet även i dessa fall alllid skevid årsskifte. Enligl14 g andra slyckel får regeringen i samband med indelningsändring förordnaatt kommunfullmäktiges uppdrag skall upphöra när ändringen iräder i kraft ochalt nytt val av fullmäktige skall förrättas. I praxis har nyvalsförordnandeskett först när indelningsändringen medfört en större förskjutning avfolkmängden i kommunerna. har emellertid extra val avkommunfullmäktige undvikits. Regeringen beslämmer lidpunkten förikraftträdandet av indelningsändringar, som är så omfattande all de bör medföranyval av fullmäktige, lill efter ordinarie fullmäkligval. Vidnybildning av kommun måste nya fullmäktige alllid väljas. Även i dessa fall hardock exlra val undvikits genom all ikraftträdandet har bestämtstill året då ordinarie val ägi rum. Nackdelarnamed exlra val, de korta mandatperioderna och del förhål- 1978/79:157 155 landetatt nyvalsförordnanden inte har förekommit talar förattindelningsändringar, som är sä omfattande all nya fullmäktige bör väljas, fårsättas i kraft endast vid årsskifte efter ordinarie val. Kommittén föreslårensådan ordning. Enliglhuvudregeln i skall den kommunala besluianderällen vidindelningsändring utövas enligl den nya indelningen mellan beslutetom ändring och ikrafllrädandei. I fråga om angelägenhet som avser kommun enliglden äldre indelningen gäller dock alt denna indelning skall följas till dessden nya indelningen har trätt i kraft. Kommillénhar inle funnil anledning att föreslå någon ändring i fördelningen avbeslutanderätten mellan kommun enligl den äldre och den nya indelningen.Kommillén har dock sökt ge bestämmelserna en klarare ulformning än de har nu.Förslaget innebär all beslulanderäll som tillkommer kommunfullmäktige underövergångsliden skall utövas av förelrädare för kommun enligt den nyaindelningen, om beslutet slräcker sina verkningar till liden efterikraftträdandet. Företrädare för kommun enligt den äldre indelningen får enligtförslagel utöva sådan beslulanderäll endasi i frågor somuteslutande avser denna kommun och som inle slräcker sina verkningar lill tidenefter ikraftträdandet. Bestämmelsernaförutsätter all beslutanderätt kan utövas för kommunen enligl den nyaindelningen, dvs. kommunen av den omfauning som skall gälla efterindelningsändringen, redan före ändringens ikraftträdande. Eftersom dennagrundläggande princip inle är hell självklar, föreslår kommittén all denfastslås genom en särskild bestämmelse i den nya indelningslagen. Somexempel på beslut som slräcker sina verkningar lill liden efter ikraftträdandetoch som alllså bör fallas av företrädare för kommun enligl den nya indelningenkan nämnas investeringsbeslut, anlagande av planförslag, beslul om taxor,reglementen och stadgor, inrättande av nya tjänster och givetvis fastställandeav budget för den nya kommunen samt beslul i frågor som rör denna kommunsorganisation. Fullmäktige i kommunenligt den äldre indelningen bör i princip endast fatta beslut som ryms inombefinllig verksamheisnivå och befinfiiga ekonomiska ramar. 1 iveksamma fall bördel överiämnas ät företrädare för kommun enligl den nya indelningen att avgöraärendet. Beredning och eventuellverkslällighel i ärenden som avgörs av kommunfullmäklige såsom förelrädare förkommun enligl den nya indelningen måste ankomma på den kommunstyrelse och deövriga nämnder som dessa fullmäktige har vall. När del gäller nämndernasförvaltning i övrigt lorde denna till sin natur vara sådan atl den som regelinte slräcker sina verkningar lill liden efter ikraftträdandet. Kommillén hardärför inle funnit det nödvändigl all reglera nämndernas verksamhei. 1fråga om rälien all förelräda kommunerna föreslär kommillén alt huvudregelnliksom hiltills skall vara all kommunfullmäklige i kommun vars område ökaseller minskas företräder såväl den äldre som den ökade eller minskade kommunen.Även i framliden bör dock ell särskilt organ som är representativt för den nyakommunbildningen kunna utses atl under övergångsliden förelräda kommunen enliglden nya indelningen. Beteckningen sammanläggningsdelegerade för della organhar kommittén emel- 1978/79:157 156 Delegerade bör kunna utses föruiom vid sammanläggning avhela kommuner och större områdesöverföringar också vid delning av kommun.Kommittén föreslår all organet i den nya indelningslagen benämnsindelningsdelegerade. Närmare beslämmelser om delegerade meddelas liksomhiuills i en särskild lag. Enligt2 kap. kommunallagen gäller numera ell snabbare valgenomslag efter val avkommunfullmäklige. Det snabbare valgenomslaget vållar problem vidindelningsändringar. Kommiuén har avvisat möjligheten alt låtaindelningsändring träda i kraft då de nyvalda kommunfullmäkligelilllräder. Delta ställningstagande leder till atl frågan måste lösas som enfråga om fördelningen av beslutanderätten mellan kommunfullmäklige ochdelegerade. Den lösning som kommillén har vall för au förhindra all kommunenligl den nya indelningen skall ha dubbla förelrädare ochdecember är all införa en regel om all indelningsdelegerades mandalperiodupphör, när de nyvalda fullmäktige träder till. 1allmänhel lorde det inte innebära någon siörre olägenhet atl låla de nyvaldakommunfullmäktige förelräda sin kommun också enligl den äldre indelningen. Vidindelningsändring som innebär att ny kommun bildas måsie frågan om förelrädareför kommun enligl den äldre indelningen regleras särskilt. Vid sammanläggningav kommuner bör de nyvalda fullmäktige i den sammanlagda kommunen även kunnaförelräda de äldre kommunerna. Kommittén föreslår en beslämmelse med dennainnebörd. Ifråga om delning av kommun föreslår kommittén all möjlighet öppnas förregeringen all förordna all beslutanderätten för den odelade kommunen skallutövas av de gamla fullmäktige också efter och atl derastjänstgöring skall upphöra försl när ändringen träder i kraft. Eftersomdel snabbare valgenomslagel inte gäller kommunstyrelsen och övriga nämnder,kommer de nyvalda fullmäktige när de tillträder inte atl ha representativanämnder till sill förfogande. Enligl kommitténs förslag får fullmäktige, när deövertar beslutanderätten från indelningsdelegerade, räu att anlila delegeradesarbeisulskoll och kommittéer för beredning och verkställighet av ärenden somavser kommunen enligl den nya indelningen. De nyvalda fullmäktige får i dettafall även anlila nämnder och beredningar i kommun som berörs avindelningsändring. Ändringari den landstingskommunala indelningen 1KIL finns endasi ivå paragrafer som handlar om ändring i den landstingskommunalaindelningen. 1 2 b g finns beslämmelser om förfarandel vid kommuns iniräde ilandstingskommun och i beslämmelser om nyval av landsting i samband medindelningsändring. Beslämmelseni 8 kap. regeringsformen om alt grunderna förändringar i rikels indelning ikommuner skall bestämmas i lag kräver alt regler om ändringar i denlandslingskommunala indelningen i princip meddelas i lag i samma utsträckningsom skall ske i fråga om ändringar i kommunindelningen. Reglernai om ändring i landstingsindelningen fyller enligl kommitléns mening inlede krav som regeringsformen släller. Enligt kommitténs mening bör även delandslingskommunala indelningsändringarna regleras i Prop.1978/79:157 157 Ändringari den landstingskommunala indelningen sker vanligen i samband med attkommunindelningen ändras på molsvarande sätt.Enligt kommunallagen gäller i stort sett enhetliga reglerför landstingskommuner och kommuner.Med hänsyn härtill anser kommittén att beslämmelserna om ändring i landstingsindelningen i den nyaindelningslagen så långt möjligt bör stämma överens med de bestämmelser som kommiuén föreslår i fråga om ändringi kommunindelningen. I likhel med vad som föreslås gälla beträffande ändringi kommunindelningen bör regeringen besluta om alla större ändringar iden landstingskommunala indelningen, medan kammarkollegiet bör beslula i ärendensom avser ändringar av mindre omfaiining. Kommillén anser alldel med hänsyn till landstingsindelningensanknytning till länsindelningen enligt 1 kap. 1 gkommunallagen inte finns anledning au ange förulsäliningarna förändring i landstingsindelningen iden nya indelningslagen. En ändring i länsindelningen medför alltid motsvarande ändring i denlandslingskommunala indelningen. Beträffande ekonomisk reglering,indelningsändrings ikraftträdande och beslutanderättens fördelning under liden mellanbeslutet om ändring och ikraftträdandet börregler motsvarande dem som enligl kommillénsförslag skall gälla vid kommunala indelningsändringar tillämpas.Bestämmelser om indelningsdelegerade behövs dock enligt kommitténs mening inle i fråga omlandstingskommunala indelningsändringar. Förfarandet i ärenden angåendeändring i landstingsindelningen bör följa ihuvudsak samma regler som gäller vid ändring i kommunindelningen. Delta är naturiigt, eftersom de båda typerna av ärendennästan alllid handläggs gemensaml. Bestämmelserna om den speciella typ avindelningsändring som föreligger närkommun inträder i landstingskommun bör lills vidare behållas. De är tillämpliga endast påMalmö och Göleborgs kommuner. Enligl avser ordinarie landstingsval, som förrättas ärei innan indelningsändring Iräder i kraft, landstingskommunenenligt den nya indelningen. Denna regel börbehållas och utvidgas till alt gälla även val avkommunfullmäktige. finns bestämmelserom ändring i församlingsindelningen. Åtskilliga av bestämmelserna i I kap. om ändring i kommunindelningen är genom hänvisningari 2 kap. tillämpliga också på ändring i församlingsindelningen. Deltagarna i stat-kyrka- överläggningarna har lagtfram sill belänkande (SOU 1978:1) med förslag lill ändraderelationer mellan staten och . Om relationsändringen genomförsblir församlingsindelningen i rikel enangelägenhet som kyrkan får bestämmaöver själv och som staten inte vidare kommer atl befalla sigmed. Kommittén anser ändå att översynen av reglerna om kyrkliga indelnings-ändringar börutmynna i förslag lill ändrade bestämmelserså all reglerna om ändring i kommun- och församlingsindelningen i störstamöjliga utsträck- 1978/79:157 158 ningkommer all slamma överens. KILär inle direkl lillämplig på kyrkliga samfälligheler. Kommillén har stannat föratl inle föreslå någon ändring i detla hänseende i den nya indelningslagen. mening bör den nya indelningslagen i motsats lill även innehållaregler om förutsätlningarna för ändring i församlingsindelningen. Liksomför närvarande bör lagens kapitel om ändring i församlingsindelningeninnehålla regler om ekonomisk reglering mellan församlingar. De beslämmelsersom kommittén föreslår när det gäller ändring i kommunindelningen bör kunnatillämpas även på den kyrkliga sidan. Debeslämmelser om tidpunkten för indelningsändrings ikraftträdande, tidsfristenmellan beslut och ikraftträdande och nyval av fullmäktige vid indelningsändringsom kommillén föreslår i fråga om ändringar i kommunindelningen bör i slortsell gälla även vid ändring i församlingsindelningen. Vissa särregler behövsför de fall då församlingar som berörs av indelnings-ändring ingår i kyrkligsamfällighet eller då beslutanderätten i sådan församling utövas päkyrkoslämma. 1fråga om fördelningen av beslutanderätten mellan församling enligt den äldreoch den nya indelningen och rälien alt förelräda församling bör i huvudsakgälla samma regler som för kommun. Indelningsdelegerade bör kunna ulses ävenvid kyrkliga indelningsändringar som är av sådan omfaltning alt de gamlakyrkofullmäktige inle kan anses tillräckligt representativa för församlingenenligl den nya indelningen. Ävennär det gäller förfarandel i ärenden om ändring i församlingsindelningen bör islorl sell samma regler kunna lillämpas som vid ändring i kommunindelningen. Ändringi och kyrklig indelning i samband med fastighetsbildning Genom1970 års faslighetsbildningslagsliflning har fastighetsbildning över gräns förkommun och församling möjliggjorts i en utsträckning som lidigare saknademotsvarighel. Det har vidare sörjts för att samstämmighet skall råda mellanfastighetsindelning och kommunindelning.