prop · G203175 · 1978-12-31 00:00:00 — Inom utbildningsväsendet omfattar kommitténs föreliggandelagförslag mot den bakgrunden bara sådan utbildning som meddelas inom ramen förett anställningsförhållande. Utom till önskemålet att anpassa den föreslagnalagen till annan arbetsrättslig lagstiftning har koraraittén här hänvisat tillalt utbildningsväsendet till väsentlig del är statligt reglerat och att resullatbör kunna nås i första hand genom aktiva åtgärder inora studie-ochyrkesvägledning, läraratbildning m. ra. Vidare förbereds förslag ora attinföra krav på aktivt järaställdhetsarbete i skollag och skolförordning. Därförraenar koraraittén att det inte finns skäl att nu förslå annan lagstiftning meddirekt sikte på utbildningsväsendet. Även här har koraraittén dessutora pekatpå att en lag om jämställdhet i arbetslivet bör kunna återverka även påutbildningen, genom att den bidrar till att skapa föratsättningar för ettfriare och mindre traditionellt yrkesval. Idebatten kring jämställdhetsfrågoma observerades tidigt att det i Prop, 1978/79:175 22 vissaförsäkringsformer och försäkringsvillkor finns opåkallade skillnader ibehandlingen av kvinnor och män. Framför allt förekommer sådana skillnader vidutformningen av efterlevandepensioner. På detta sisinämnda område pågåremellertid också utredningsarbete som kommittén har ansett böra avvaktas innanåtgärder övervägs. Kommittén har också tills vidare avstått från att föreslå enutvidgning av det i 16 kap. 9 § intagna förbudet raotdiskriminering på grund av ras m. ra. i skilda slag av serviceverksamhet tillatt omfatta även förbud mot könsdiskriminering. Skälet är närmast att en sådanåtgärd skulle kräva rätt ingående ytterligare utredning, och vidare utreds f.ö. frågan om bl. a. rasdiskriminering i en ny utredning (A 1978:06). Vadbeträffar kommitténs uttryckliga uppdrag att behandla frågan om lagstiftningmot könsdiskriminerande reklam, slutligen, avser koraraittén att göra ensärskild utredning och därefter återkorama raed förslag. Med hänsyn till desvårbedömda yttrandefrihetsrättsliga frågor som kommer upp i delta sammanhangräknar koraraittén med att denna utredning kan bli omfattande. Samordning skallockså ske med yltrandefrihetsutredningens (Ju 1977:10) arbete. Koraraitténhar varit enig i sin bedöraning av vad som är en lämplig avgränsning avorarådet för en lag om jämställdhet. Med inriktningen på arbetslivetsförhållanden har kommittén i själva verket också följt en huvudlinje i dentidigare debatten, som till väsentlig del har gällt frågan om ett i lagföreskrivet förbud raot könsdiskriminering just på det området. Som framgår avkommitténs betänkande har det i första hand varit förhållandena påarbetsmarknaden som har tilldragit sig intresset även när man på olika hållutomlands har infört lagstiftning med förbud mot könsdiskriminering. Föregen del ansluter jag mig helt till kommitténs bedöraning på denna punkt. Vadsom händer i arbetslivet är helt centralt för strävandena till jämställdhet. diskussion som har följt på komraittéförslaget, inom ramen förremissbehandlingen och i övrigt, har också den helt övervägande meningen varitatt avgränsningen till arbetslivets förhållanden är realistisk ochvälmotiverad. Vad debatten har komrait att gälla är inte heller den frågan somsådan utan i stället om det finns tillräcldiga skäl för att nu stifta lag påarbetslivets område, särskilt mot bakgrund av att en omfattande verksarahet isyfte att fräraja jämställdheten har kommit i gång på arbetsmarknadsparternaseget initiativ efter det att kommittén inledde sitt utredningsarbete. Tillfrågan om det över huvud taget behövs en lag har knutits en diskussion om hur iså fall en lag på området bör i sina huvuddrag se ut och framför allt hur denbör anpassas till det befintliga systemet av lagar och avtal påarbetsmarknaden. 2.2.3Behovet av en jämställdhelslag på arbetslivets område Soraskäl för alt föreslå en jämställdhetslag på arbetslivets område har kommitténangivit att det finns ett särskilt påtagligt behov av att Prop.1978/79:175 23 främjajämställdheten just där och att lagstiftning är ytterligare ett bland fleralämpliga och verksamma medel i jämställdhctssträvandena på detta område.Kcmraittén har särskilt utvecklat dessa tankar raed avseende pådiskrimineringsförbudet. Tillde mest väsentliga förutsättningarna för en genomförd likställighet mellankvinnor och män hör enligt kommitténs synsätt att tudel-ningen avarbetsmarknaden bryts och alt man når fram till en jämnare könsfördelning inoraolika arbeten och grupper av arbetstagare. Det är i sig självt ett av deviktigaste raålen för jämställdhelssträvandena att den enskilda människan fårreell frihet att välja sysselsättning efter personliga förutsättningar och intresseinriktningoch ulan hinder av silt kön. En jämnare fördelning mellan könen inom olikaverksamhetsområden är av godo också genora att den bidrar till en mer rationellarbetsfördelning, bättre arbetsmiljö och bättre arbetsförhållanden i övrigtoch till större rättvisa i fråga om löner och andra anställningsvillkor.Härtill kommer återverkningarna utanför arbetslivets område av mer jämställdaförhållanden i arbetet. Inte minst denna aspekt tillmäter kommittén storbetydelse. Tudelningenav arbetsmarknaden beror till en del på att kvinnor är benägna attsöka sig till traditionellt kvinnliga yrkes- och utbildningsgrenar och att mänsöker sig till traditionellt manliga områden. Positiv stimulans till ett merotradilionellt yrkesval och allmän debatt om könsrollerna är därför av storbetydelse och jämställdhetskommittén ägnar också mycket av sin verksamhet åtdetla. En mindre grupp "pionjärer" som går i spetsen för ettotraditionellt studie- och yrkesval kan bryta av cementerade roller ochöppna för en mer jämlik arbetsmarknad. Uppdelningenmellan kvinnliga och manliga yrken beror också på att arbetsgivare oftaföredrar att anställa en man framför en kvinna eller, inom några områden, enkvinna framför en man. När de som är ansvariga för nyrekrytering, befordranoch utbildning betraktar skilda slag av arbeten som enbart eller mest lämpadeför det ena könet utan att ha sakliga skäl för det, kan ettdiskrimineringsförbud ha direkta verkningar som ett medel ijämställdhetssträvandena. Det kan också raotverka mer eller raindre allmännaföreställningar om att det är bättre att anställa män därför att kvinnor harstörre behov av att vara borta från arbetet eller mindre möjligheler tillarbeie på oregelbundna tider. Dessutombör ett diskrimineringsförbud i lag kunna verka som ett väsentligt stöd förden enskilda kvinnan eller mannen, när hon eller han vill söka sig till ettverksamhetsområde som har dominerats av det motsatta könet. Ett sådantdiskrimineringsförbud kan med dessa utgångspunkter både ha direkta verkningarför att genomdriva ett handlingsmönster som stämmer överens med lagens syfteoch indirekt med-" verka till att ändrade attityder växer fram. 1978/79:175 24 Kommitténhar varit enig om atl föreslå att det nu kommer till stånd en lag somföreskriver förbud mot könsdiskriminering på arbetsmarknaden. Däremothar kommitténs ledamöter gett till känna skilda uppfattningar på den andrahuvudpunkten i förslaget, nämligen att lagen också bör innehålla regler ora skyldighetför arbetsgivare att vara aktivt verksamma för att främja jämställdheten påarbetsplatserna. De ledamöter som förelräder socialdemokraterna ochvänsterpartiet komraunisterna har reserverat sig raot koramittéförslaget idenna del. Kärnpunkten i deras kritik är att det bör överlämnas tillarbetsmarknadens parter att genom förhandlingar och kollektivavtal utformaregler om aktiva åtgärder och alt driva jämställdhetsarbetet vidare genom attföreslå och understödja sådana åtgärder. Dessa ledamöter ser lagregler av detinnehåll som kommitténs majoritet föreslår som ägnade att ingripa i och störaparternas eget arbete med jämställdhetsfrågorna. De varnar för ett system medett jämställdhetsombud såsom ett övervakande organ raed möjlighet att utverkavitesförelägganden och att under vissa förutsättningar ingripa ikollektivavtalstillärapningen, eftersora de i ett sådant system ser risker förkompetenskonflikter och för onödig byråkratisering till raen förjämställdhetssträvandena. Och de betonar särskilt att samhället i första handbör understödja arbetsgivarnas och de fackliga organisationernas eget arbeteför jämställdheten. Underremissbehandlingen har flertalet av remissinstanserna uttryckt uppskattningöver förslaget att det skall finnas ett i lag föreskrivet förbud motkönsdiskriminering i arbetslivet. Man har från många håll starkt betonat att ensådan lagstiftning har en viktig uppgift som utgångspunkt för opinionsbildningoch attitydpåverkan och sora skydd för den enskilde i arbetslivet. Mångaav reraissinstanserna har också ansett att det är väsentligt att enjämställdhetslag även innehåller krav på ett positivt och planmässigtjämställdhetsarbete på arbetsplatserna och regler om ett särskilt samhällsorganmed uppgift att följa och driva på utvecklingen. På dessa senare punkter hardet dock även riktats invändningar. Jag väljer i det följande att väsentligenåterge de kritiska remissynpunkterna, eftersom de kan vara en utgångspunkt föratt föreslå förbättringar i förhållande till komraitténs förslag. Särskiltfrån arbetsraarknadsorganisationernas sida har man betonat värdet av det aktivajämställdhetsarbete som bedrivs på initiativ av parterna själva. Man harframhållit hur betydelsefullt det är att detta arbete får fortgå ostört och ide former som är hävdvunna och naturliga på den organiserade delen avarbetsraarknaden. Det nära sarabandet mellan järaställdhetsarbetet och andrafrågor på bl. a. personalpolitikens, arbetsorganisationens och arbetsmiljönsområden understryker denna synpunkt. Jämställdhetsarbetet kan enligt dessaremissinstanser inte bry- 1978/79:175 25 tasut från sitt samraanhang och bedrivas på annat sätl än alla andra frågor somberör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och som är föremål förfackligt inflytande med slöd av bl. a. raedbestäm-mandelagen och annanarbetsrättslig lagsliftning. Inle minst mot den bakgrunden har man uttrycktfarhågor för alt förslaget om ett jämställdhetsombud skall leda till opåkalladinblandning i partemas förhållanden och onödig byråkratisering i stället föratt bli ett positivt bidrag till jämställdhetsarbetet. Särskiltfrån arbetsgivarhåll har man vänt sig även raot förslaget om ettdiskrimineringsförbud raed argument av denna innebörd. Man har menat attlagregler ora ett sådant förbud tvingar frara byråkratisering avpersonalpolitiken och forraalisering av bl. a. anställningsförfarandena tillbetydande kostnader för företagen, utan att raan uppnår något väsentligt merän vad som kan åstadkommas redan på grundval av de jämställdhetsavtal som harträffats och som innehåller bestämmelser mot diskriminering. Vidsidan av principiell kritik av detta slag har raan från de kritiskaremissinstansemas sida vänt sig mot den utformning som koramittéförslaget harfått, i synnerhet när det gäller reglema om arbetsgivarens ansvar förjämställdhetsarbetet pä arbetsplatserna. Det har sagts att dessa regler är såobestämda och oklara att det inte blir möjligt för den enskilde arbetsgivarenatt veta vilka konkreta skyldigheter de medför. Följden blir först och främsträttsosäkerhet i det enskilda fallet. Vidare medför förslaget enligt kritikernaatt det i otillåtet stor utsträckning läggs på de tillämpande organen, enligtförslaget jämställdhetsombudet och arbetsdomstolen, att utfylla lagens regleroch alt ulan tillräckligt stöd däri mer eller mindre fritt bestämma om denenskildes skyldigheter. Medde invändningar mot kommittéförslaget som jag här har återgett har man kommitin på några av de mest centrala frågorna för den som överväger lagstiftning orajämställdhet mellan könen på den svenska arbetsmarknaden. En lagstiftning pådetta område raåste helt naturligt anpassas till det system av rättsregler soravi redan har på arbetsraarknaden. Den får inte stå i strid med utan skall tvärtomvara ett led i det stora reformarbete på det arbetsrättsliga fältet som harkännetecknat . Och givetvis är det också berättigat att betonarättssäkerhets-aspekten och betydelsen av att en lag som ålägger den enskildeväsentliga förpliktelser blir så tydlig och klar som möjligt. Menmed detta är inte sagt att det saknas tillräckliga skäl att stifta en lag orajämställdhet mellan könen i arbetslivet eller att det inte går att utforma ensådan lag på ett sätt som tillgodoser sådana synpunkter som jag här har angett.Tvärtom anser jag att en jämställdhetslag på arbetslivets område har enväsentlig uppgift att fylla och att det är fullt möjligt att utforma den så attden väl passar in både i det arbetsrättsliga regel- 1978/79:175 26 systemetoch i den ordning som tillämpas av arbetsmarknadens parter vid deras arbete medsåväl jämställdhetsfrågorna sora andra frågor som rör förhållandet mellanarbetsgivare och arbetstagare. Gentemotdem sora har raenat att en lag ora järaställdhel innebär en otillbörliginblandning på arbetsmarknaden från statsmakternas sida och att en lag somsådan skulle stå i motsättning till det medbestäraraande som utvecklas villjag bestämt hävda, att det är ett grundläggande ansvar för statsmakterna attskydda den enskilde mot diskriminering och att verka för jämställdhet mellankvinnor och män. Parterna på arbetsmarknaden måste som också koraraitténframhåller i sitt betänkande ha ett centralt ansvar för det konkreta arbetetför att det skall kunna ge bra resultat. Liksom på andra områden t. ex. närdet gäller arbetarskydd, semesterlagstiftning, föreningsrätt ochanställningsskydd bedrivs emellertid parternas arbeie och utvecklas defackliga organisationernas medbestämmande inom ramen för den lagstiftning somriksdagen beslutar. Detär heller inget nytt att myndigheter anförtros att ha tillsyn över lagar somreglerar arbetsmarknaden. Arbetarskyddsslyrelsen (arbelsmiljölagen) ocharbetsmarknadsstyrelsen (främjandelagen) är exempel på sådana myndigheter. Detbör i arbetet för jämställdhet finnas goda förutsättningar för ett positivtsaraspel mellan lagstiftningen och de ansträngningar som parterna har förklaratsig vilja göra, eftersom de verkar i samma riktning. Inomdelar av den privata arbetsmarknaden gäller numera kollektivavtal om åtgärderför jämställdhet mellan kvinnor och män. Avtalen har slutits på grundval avöverenskomraelser raellan SAF och LO resp. mellan SAF och PTK. Däranges målsättningar och riktlinjer för jämställdhetsarbetet inom parternasverksamhetsområde och efter hand har ett praktiskt arbete inletts medutgångspunkt i avtalen. Även på konsumentkooperationens område finns ettjämställdhetsavtal. Genom SAF/PTK-överenskomraelsen har inrättats en särskildpartssammansatt nämnd (den s. k. ) raed uppgift att följa och attgenom anvisningar och råd och på andra sätt stimulera det aktiva jämställdhetsarbetetute på arbetsplatserna. I båda de centrala överenskommelserna har ocksåuttalats att alla former av diskrirainering skall motarbetas. Enligtöverenskommelsen raellan SÄF och PTK är den särskilt inrättade nämnden ävenskiljenämnd med behörighet att ta upp frågor om avtalsbrott och omdiskriminering i enskilda fall. I första hand eftersträvar man rättelse genomöverenskommelse; de centrala parterna har åtagit sig att verka för attnämndens utlåtanden efterföljs och blir vägledande inom det gemensammaområdet. Vissa möjligheter att anlita vitesföreläggande som sanktion finnsockså. Överenskommelsenmellan SÄF och LO förutser ett tvisteförfarande 1978/79:175 27 enligtden ordning som i övrigt tillämpas inora parternas område. Där anges också atten dom som fastställer att ett visst förfarande utgör diskriminering kanförenas med skadeståndspåföljd om utbildad praxis föreligger. Inomden statliga sektorn bedrivs jämställdhetsarbetet på grundval främst avkungörelsen (1973: 279) om förbud mot köns- och åldersdis-krirainering vidtillsättning av tjänst m. m. och av förordningen (1976: 686) om jämställdhet mellankvinnor och män i statlig tjänst (den s. k. jämslälldhetsförordningen). I denförra författningen finns förbud mot bl. a. könsdiskriminering vid tillsättningav tjänst och när en myndighet lämnar ut uppdrag eller tar ut sökande tillkompetensgrundande ulbildning. Myndigheternas aktiva jämställdhetsarbetebedrivs i enlighet med föreskrifterna i jämslälldhetsförordningen. Inomden kommunala sektorn, slutligen, har det ännu inte kommit till stånd någotjämställdhetsavtal och någon författning motsvarande de statliga finns inle.Även på denna del av arbetsmarknaden pågår eraellertid arbeie på attavtalsvägen skapa regler på järaställdhetsorarådet. Avsevärdaframsteg i det aktiva och organiserade jämställdhetsarbetet på arbelsmarknadenhar alltså gjorts sedan jämställdhetskoraraittén fick silt uppdrag . Särskiltpå senare tid har arbetet på många håll fått mer organiserade former ochjämslälldhetsfrågorna har blivit föremål för ett mer aktivt intresse än förr,både hos de centrala avtalsparterna och ute på fältet. Många goda initiativ hartagits och åtskilliga konkreta program och åtgärder har börjat genomföras.Ännu är det för tidigt att uttala sig om hur pass framgångsrika dessasträvanden verkligen kommer att bli men det finns givetvis alla skäl attuppmuntra och understödja det arbete som pågår. Som har framgått av minredogörelse i avsnitt 2.1 har också från samhällets sida, inom ramen förjämställdhetskommitténs verksamhet och i andra sammanhang, ålskilliga ålgärdervidtagits i detta syfte. Samtidigtmåste man ha klart för sig att det är och måste vara fråga om verksamhet påganska lång sikt. Och man får inte bortse från att det på sina håll ännu gårtrögt med strävandena att vinna förståelse för hur väsentligt det aktivajämställdhetsarbetet är. Detta bekräftas tid efter annan av dem som arbetarmed frågorna i praktiken och deras erfarenheter av svårigheterna hämtas dåinte sällan från arbetet i de egna leden. 2.2.4Ett diskrimineringsförbud i lag Ättdet nu bedrivs elt aktivt järaställdhetsarbete på många håll i arbetslivet ärinte något skäl mot lagstiftning på området. En lag om jämställdhet haruppgifter att fylla vid sidan av detta arbete och kan enligt min meningdessutom på ett fruktbart sätt ta det arbetet till utgångspunkt, bidra tillatt driva på det och komplettera det genora att lagen 1978/79:175 28 kommeratt gälla även för de stora delar av arbetsmarknaden som inte täcks avkollektivavtal ora jämställdhet. Enlag är till att börja med ett uttryck för den vikt som samhället fäs ter vidjämställdhetsfrågorna. Den är ett medel att påverka människors atdtyder och attskapa och understödja opinion. Ett i lag föreskrivet diskrimineringsförbud medmöjlighet för den enskilde att vinna rättelse hos domstol är vidare ett grundläggandeskydd som bör stå till varje arbetstagares och arbetssökandes förfogande. Inteminst är det viktigt att skyddet sträcks ut till att omfatta även dem som sökerarbete. Ett av de i praktiken största problemen är ju det motstånd som på mångahåll möter såväl kvinnor sora män som söker sig till yrken som av tradition harvarit mer eller mindre förbehållna det motsatta könet. Ytterst måste det varasamhällets ansvar att det skyddet finns. De bestämmelser som förekommer ijämställdhetsavtalen om motarbetande av diskriminering är i och för sig avstort värde, men de är inte tillräckliga. Avtalen kan inte ge samma skydd förden enskilde mot diskriminering i arbetslivet som ett i lag föreskrivet förbud;avtalen gäller inte för hela arbetsmarknaden, de kan sägas upp av skäl som ärovidkomraande från diskriraine-ringsskyddets synpunkt, de erbjuder inte sammarättsliga garantier för den enskilde och de torde i varje fall i praktiken intege samma skydd åt alla som en lag kan göra. Genom lagen kan man vidare vidga defackliga organisationernas förhandlingsrätt till att på jämställdhetsområdetomfatta även arbetssökande. Jaganser alltså, i likhet med en på den punkten enig kommitté och det övervägandeflertalet av remissinstanserna, att det bör komma till stånd en lag om förbudmot könsdiskriminering i arbetslivet. Hur detta diskrimincringsförbud bör varautformat och hur man på dess område kan beakta även vad de kriiiskaremissinstanserna har anfört återkommer jag till i det följande. 2.2.5Lagregler om aktiva ålgärder för jämställdhet Jagnämnde att det andra huvudinslaget i den jämställdhetslag som kommitténhar utarbetat, dvs. reglerna om skyldighet för arbetsgivare att aktivt verkaför jämställdheten på arbetsplatserna, har medfört oenighet inom kommittén ochålskiUig kritik under remissbehandlingen. Jag betonade också att jag har allrespekt för de kritiska synpunkter som har förts fram. Men anser jagatt man också måste se till den andra sidan av saken. För att det skall varameningsfullt att införa en lag om jämställdhet i arbetslivet, med ett förbudmot könsdiskriminering, måste man säkerställa alt lagen verkligen blir ettverksamt medel för att nå det mål sora man strävar efter. Det är då nödvändigtatt se till helheten. Man kan inte se diskrimineringsförbudet som en sak försig och frågan om det aktiva jämställdhetsarbetet som något annat. Prop.1978/79:175 29 är i stället att finna regler som tillsammantagna ärägnade att främja en verklig utveckling i riktning mot jämställdhet mellankönen. Detta belyses också ganska väl av vad sora har sagts i en del avreraissyllrandena, där sambandet raellan regler av skilda slag har betonats.Åtskilliga re-raissinslanser har också lagt raycket stor vikt vid alt enjäraställdhetslag kommer att innehålla regler om det aktiva och framåtriktadejämställd-helsarbelet. Det är ioch för sig inte givet vad sora bör läggas in i begreppet köns-diskriraineringnär raan utformar en lag därom. En linje kan vara att låta elt förbud raot könsdiskriraineringbetyda att enskilda arbetstagare och arbetssökande skall bedöraas enbart eftersina egna individuella förutsättningar för arbetet och utan att det tas hänsyntill den enskilda människans kön eller till genomsnittliga skillnader raellankönen. Detta är i huvudsak det diskrimineringsbegrepp som kommittén har använt.Med en förbudsregel som bygger på ett sådant sätt att se på begreppet kan mansäga att lagstiftaren skyddar anspråken på rättvisa mellan individer i detenskilda fallet; när man jämför flera som t. ex. söker en anställning skallkönstillhörigheten inte få räknas någon till nackdel. Ser man emellertid till jämställdhetsfrågan i stort är detinle utan vidare givet alt ett diskrimineringsbegrepp av denna innebörd tersig tillräckligt. Det torde inte bestridas att kvinnorna är sämre ställda änmännen på stora delar av arbetsraarknaden. Den sarmolikt väsentligaste orsakenär att kvinnorna allraänt sett saknar eller har sämre utbildning än männen fördet stora flertalet yrken utanför de traditionella kvinnoyrkena. De harkortare tid i förvärvsarbete och mindre yrkeserfarenhet, eftersora det iallmänhet har ankorarait på dera alt ta huvudansvaret för hera och bam. Därförerbjuds det stora flertalet kvinnor ett ganska svagt stöd genom ettdiskrimineringsförbud som inte innebär något annat eller mer än att denenskilda kvinnan skall ha rätt att bedömas efter sina personligakvalifikationer, på sararaa sätt sora en raan som t. ex. söker sammaanställning. Självfallet är det viktigt nog med rättvisa i den meningen. Menofta förmenas inte den enskilda kvinnan alt konkurrera på lika villkor, utansvårigheten ligger i att hon som en följd av den bristande likställighet mellankönen som har rått och ännu råder inte har raöjligheter att hävda sig i ensådan konkurrens. Det vore i och för sig också möjligt att i en lag omjämställdhet mellan kvinnor och män utforma ett mer vidsträcktdiskrimineringsbegrepp, sora tar hänsyn till den bristande jämställdhet sområder när lagen sätts i kraft och till de då rådande fakliska skillnaderna ikvinnors och mäns möjligheter att hävda sig i arbetslivet. I stället för atttilläm.pa ett sådant mer vidsträckt diskrimineringsbegrepp kan man emellertid isamma syfte välja att lila till regler om skyldighet för arbetsgivare att varapositivt verksamma för jämställdheten.