prop · G203157 · 1978-12-31 00:00:00 — Islorl selt samtliga remissinstanser som har yttrat sig över kommitléns förslagau slopa den särskilda beslämmelsen om indelningsplan (2 a § ) lillstyrker förslagel.Till dessa remissinstanser hör kammarkollegiet, t9 länsstyrelser,. och läns landstingskommuner, 23 kommuner,Svenska kommunförbundel, TCO och kommunaldemokratiska kommittén. Tvåremissinstanser, och kommunaljuridiska förening,avstyrker uttryckligen förslagel. Kammarkollegietframhåller all planerna inte längre har någon funktion i och med all kommunindelningsreformenverkställts. Kollegiel vitsordar atl nuvarande regler om indelningsplanonödigtvis komplicerar handläggningen av i. ex. delningsärenden genom all detkrävs särskilt remissförfarande och särskilda beslul om ändring i planen vidsidan av ulredning och beslul i själva indelningsärendet. Remissinslansernadelar överlag kommitténs bedömning all den omfattande länsplanering som numeraregelbundet sker bör kunna ligga lill grund för de bedömningar avkommunindelningens lämplighet som kan behövas i forlsällningen. Enligtlänsstyrelsen i kan kommunindelningens lämplighet löpandebevakas inom ramen för länsplaneringen och bör ses som en självklar uppgift fördenna. Prop.1978/79:157 193 framhålleralt de indelningsändringar som kan bli aktuella i framliden sannolikt intekommer att omfatta kommunindelningén i hela länet. Ändringarna kan därför förasfram inom ramen för länsplaneringsarbetet. En fördel med denna ordning är, enligllänsstyrelsen i , alt kommunerna får möjlighet au framförasynpunkter till länsslyrelserna genom del årliga remissförfarandet. Liknande synpunklerframförs av bl. a. , , , , , Varaoch kommuner. i menar renlav alten beslämmelse om indelningsplan kan ha en negaliv inverkan om den leder lill uppfaiiningenau den kommunala indelningen ständigl skall revideras. Länsslyrelseni län framhåller att ansökningar om indelningsändringar inle kan vänlasi sådan mängd och av sådan omfaltning i framliden au särskild planering blirnödvändig för bedömning av indelningsfrågorna. Den uppsiki överkommunindelningens lämplighet som kan behövas bör enligl länsstyrelsensuppfattning kunna ske genom underlagsmaterial från den kommunala och statligaplaneringen. Därvid bör uppgift vara alt i samråd med berördakommuner påtala behov av indelningsändringar hos kammarkollegiet. 1 samma riklninguttalar sig kommun. Någraremissinslanser, som i och för sig lillstyrker all beslämmelsen om indelningsplanslopas, ifrågasätter det lämpliga i atl anknyta indelningsfrågan tilllänsplaneringen. Sålunda är i län tveksam lill omindelningsfrågorna kan prövas mer ingående i samband med länsplaneringen. EnliglNybro kommun är länsplaneringen inie lillfyllesl för alt få en tillräckligtobjektiv bakgrund för att kunna bedöma indelningsändringar. Länsplaneringen hari första hand etl regionall syftande huvudmål. Den har därför inte alll det kommunaladelaljbakgrundsmalerial, som vid en indelning syftar lill en ingåendebeskrivning av inierkommunala problem. Materialet mäsle således under allaförhållanden brytas ner lill en detaljerad nivä. Någrakommuner fäster uppmärksamheten på den nya roll som landstingen kan få ilänsplaneringsarbetet om länsdemokratikommitténs förslag i belänkandel (SOU1978:35) Regional uivecklingsplanering - länsplanering m. m. genomförs. Uppsalakommun menar att en anknytning av indelningsfrågorna lill länsplaneringen kanleda lill au landstingskommunerna, om länsplanen skall fastställas av landstingel,kan uppfattas som överkommuner. Indelningsfrågorna bör därför inie knytas tilllänsplaneringen. Det bör i stället vara en uppgift för berörda kommuner all direklhos kammarkollegiel aklualisera indelningsändringar. Liknande synpunkler försfram av bl. a. , och Klippans kommuner. delar kommitténs uppfattning att det saknas skäl atl behällaindelningsplanerna. De kan snarare verka förvirrande och försvårahandläggningen av indelningsärenden. Del bör vara en uppgift för berördakommuner att direkt hos kammarkollegiet aklualisera indelningsärenden. Förbundelunderslryker all det ur självslyrelsesynpunki är vikligl, 13 1978/79. Prop.1978/79:157 194 attvid vägning av skälen för och emot en indelningsändring, berörda kommunersinställning tillmäts särskild vikt. Karlstadskommun och kommunaljuridiska förening, som avstyrker förslagel i dennadel, framhåller all den nuvarande kommunindelningen inle bör ses som ellbeslående förhällande. Ändamålsenliga ändringar bör alltid övervägas.Indelningsplanen är etl institut som håller dessa överväganden akluella. Deförordar därför all inslilulel indelningsplan behålls saml att en översyn avdensamma skall ske . Eusjuttiotal remissinslanser behandlar kommitténs förslag i fråga om förulsäliningarnaför indelningsändring. Förslagen lillslyrks av kammarkollegiet, elvalänsstyrelser, i , kommunaldemokraliska kommittén,landstingskommunerna i , och saml 13 kommuner.Några av dessa remissinslanser redovisar särskilda synpunkler. Fleraremissinstanser lämnar synpunkter och förslag - ibland av mer eller mindrekritisk nalur - i olika delfrågor men lämnar kommitténs förslag i övrigl ulanerinran. hör fyra länsslyrelser, 26 kommuner. , ,kommunaljuridiska förening och Föreningen . Remissinslansernahar i allmänhel inget atl invända mol kommilléns uppfattning all beslämmelsernaom förutsätlningarna för indelningsändring bör vara allmänt hållna och att somallmän förutsättning för indelningsändring bör gälla alt den kan antas medförabestående fördel för kommun eller del av kommun eller annars från allmän synpunkl. Kammarkollegietanför alt kommitténs förslag till ny fömtsättningspara-graf utgör en syntes avde kriterier för indelningsändring som har utvecklats i praxis under den långalid som nuvarande lagbestämmelse varit i kraft. Kollegiet finner rikligt atlsystemet med allmänna och kvalificerade förutsättningar avskaffas, eftersomdessa i praktiken smält samman lill krav pä alt samlliga föreliggandeomständigheter alltid skall övervägas vid bedömningen av om enindelningsändring skall ske eller ej. Som grundläggande förutsällning för enindelningsändring måste alltid gälla atl ändringen inle innebär avsteg från deav statsmakterna fastställda principerna för hur riket skall indelas ikommuner. Vid prövning av skälen för en indelningsändring skall alltsåövervägas dels humvida de kriterier som uppställs i indelnings-lagen är uppfylldaoch dels om indelningsändringen överensstämmer med de allmänna principerna förkommunbildning. Länsstyrelseni anser del rikligt att lagtexten ges en allmän ulformning.Förutsättningarna för ändring lorde vara alltför olikartade för all kunnafångas in i några enkla exempel. För den prakliska hanteringen av de Prop.1978/79:157 195 allmänthållna beslämmelserna bör emellerlid enligl länsslyrelsen under-sirykas alt begreppel"fördel" mäste ges en vid tolkning. Det mäsie bli en sammanvägning avde inlressen som de inom området berörda omgivande kommunerna och samhället iövrigt har. Omgivande kommuner har ett intresse av atl kunna påverka enindelningsändring, som inte berör deras områden. Samhällel i siort genom sialenmåste kunna påverka storleken på kommunerna. En fömtsättning fördecentraliseringen av viktiga samhällsuppgifter till kommunerna är atl allakommuner har prakliska möjligheler all klara av dem. Del innebär i sin lurvissa grundläggande krav pä kommunsloriek. Länsslyrelsen framhåller atl slalenskrav på alt kommunerna skall ha en lillfredsställande siorlek i debatten oftahar uppfattats som elt renodlat effektivitetskrav. Det har därtill hävdats alldet skulle slå i motsatsställning lill kraven på demokrati och närhet lill beslulsfaiiarna.Länsslyrelsen framhåller att det är ell värde i all skapa kommuner som kan tahand om stora uppgifter. På det sättet får vikliga frågor sin lösning i nära anslulninglill människor som berörs. Del är självklart atl man måste lägga myckel slorvikt vid alt man inom området är överens om atl eventuella ändringar verkligenär till fördel. Den faktorn kan emellertid inte bli helt utslagsgivande i varjeläge. De allmänl hållna bestämmelserna får enligl länsslyrelsen inte tillämpasså au den genomförda kommunindelningsreformen faller samman. Den harvarit en grundförutsättning för den decentralisering av tunga samhällsfrågorsom skelt under senare är. Samma synpunkler framförs av länslandstingskommun. anser de fömlsällningar som kommittén Släller upp förindelningsändringar vara väl avvägda. delar kommitténsuppfattning när det gäller de allmänna förutsättningar, som bör föreligga för atlen indelningsändring skall komma lill stånd. Vid bedömning om indelningsändringskall ske bör man framför alll se på de nya kommunernas möjligheler au kunnafullgöra sina uppgifter. För au sä skall kunna ske, mäsie kommunernabefolkningsmässigt vara så stora all de bl. a. kan anställa den personal sombehövs. Kommunerna skall enligl de grundläggande värderingar som kommil lilluttryck i bl. a. regeringsformen i allt högre grad ombesörja de samhälleligauppgifterna. Om indelningsändringarna medför all kommunerna blir så små altdet krävs ell ökat inlerkommunalt samarbete genom kommunalförbund ellerliknande samarbetsformer för atl kommunerna skall kunna fullgöra sinauppgifter, är det enligl risk för atl den kommunala demokratinundergrävs. anser all del inle är möjligl alt i detalj utforma regler omvilka förutsättningar som skall gälla för en indelningsändring. Kommunen pekardock på alt del bl. a. med hänsyn lill den långsiktiga kommunalaplaneringen och verksamheten är nödvändigt att kommunindelningen är stabil.Kravet på "beslående fördel" för en indelningsändring måste därför ställas förhållandevis högt. Prop.1978/79:157 196 kommunenden uppfaiiningen alt ändringar i den fastlagda indelningen i kommunerbörfå ske endast undantagsvis. En sådan återhållsamhet är nödvändig bl. a. för atlge kommunerna möjlighet all stabilisera sin verksamhet och organisation.Liknande synpunkter framförs av . Örkelljungakommun anger som sin allmänna uppfattning, all framsläll-ningarom siörreingrepp i den nuvarande kommunindelningen- nybildning av kommuner ochöverförande av hela församlingar från en kommun till en annan - bör prövas med slorresirikliviiei. Sådana indelningsändringar bör endasi medges i de fall där manklart kan påvisa, att den ifrågasatta ändringen medför väsentliga fördelar försåväl den ökade som den minskade och - i förekommande fall - nybildadekommunen. Indelningslagens föreslagna ulformning får inle tas lill intäkt försådana förändringar i den nuvarande kommunindelningen att man äventyrar syftelmed densamma - dvs. alt tillförsäkra alla landets invånare en oberoende av kommuntillhörighelallsidig service. Den nuvarande kommunindelningen synes enligl Örkelljungakommun fungera väl och bör inle inom överskådlig framtid revideras. Svalövskommun anser all del efter de allmänna kommunsammanläggningarna finnsanledning all låla de nya kommunerna få möjlighet au i lugn och ro försökasmälla samman och genom vellig planering bilda bärkraftiga enheter. Det bör alllsåinie ges möjlighet att genom tillfälliga strömningar och kanske konslrueradoppositionell opinionsbildning åstadkomma ändring i kommunindelningen. Det börenligl kommunen vara mycket svårt alt ändra nuvarande indelning. ÄvenSurahammars kommun anser att behovet av indelningsändringar under lång tidframåt bör vara myckel begränsat. Kommunen framhåller all kommunerna efterindelningsreformen behöver arbetsro. Kramforskommun delar kommitténs mening all det inle är lämpligt eller möjligt atl i tndelningslagenuppställa detaljerade villkor för framtida ändringar av kommunindelningen.Kommunen tillstyrker den av kommillén föreslagna allmänna förutsättningen förindelningsändring, alt denna skall antas "medföra bestående fördel förkommun eller del av kommun". Kommunen utgår då ifrån all ordet"bestående" valts för all garantera all tillfälliga opinioner inteskall kunna få någon avgörande inverkan på elt indelningsändringsförslag. TCO lillstyrkerbestämmelsen i 1 kap. 1 § första stycket i kommitténs förslag lill nyindelningslag om de allmänna förutsättningarna för indelningsändring. Det ärenligt TCO helt nödvändigt att möjlighelerna lill arbeie, service och god miljöför medborgarna (år sior inverkan på kommunindelningen i fortsättningen. Landskronakommun anser det väsentligi au beslut om mindre ändringar av indelningen,oberoende av antalet invånare och fastigheter som berörs,, grundas på etl såallsidigt underlag som möjligl. Eu ovillkorligt krav är all Prop.1978/79:157 197 markanvändningeni berörda kommuner är klarlagd och dokumenterad i den fysiska riksplaneringen. Någraremissinslanser anser all kommilléns förslag bör kompletteras eller preciserasi vissa hänseenden. anser alt förulsäliningarna förindelningsändring enligl kommilléns förslag är oklara och vaga och att de börkunna preciseras. i ifrågasäller om inle riktlinjerav det slag som antog före kommunindelningsreformerna bör meddelas iindelningslagen. i påpekar au det i betänkandet inte finnsnågot förslag om lämplig kommunsloriek. Domkapiilei anser del önskvärt au man angervissa latituder belräffande folkmängd och areal fören kommuns sloriek. Ulredarei indelningsärenden får viss ledning genom elt klarläggande uttalande imotiven. anför atl ell anlagande på alliför vaga grunder allen indelningsändring medför beslående fördel för kommun eller del av kommuneller annars från allmän synpunkl inle kan anses tillfredsställande. Vissa kravmåste enligl kommunen slällas pä skälen för en indelningsändring. börframgå av lagiexlen eller motiveringen lill denna. kommun anser all deindelningsändringar som i vissa fall kan länkas ske med hänsyn till denregionala utvecklingen av arbetsmarknad och service samt hushållningen med mark-ochvattentillgångar motiverar att indelningslagskommitténs förslag till lagtextkompletteras med "fördel för siallig verksamhei", innefattande bl. a.förhållanden med anknytning lill regionalpolitik och fysisk riksplanering, somskäl för indelningsändring. i anser all uuryckei"eller annars från allmän synpunkl" i beslämmelsen om förutsättningarför indelningsändring kan ge upphov lill skilda tolkningar. Möjligheterna atlersätta del med etl mindre vagt uttryck borde undersökas. Någraremissinstanser är mera kriiiska. kommun anser alt de allmännaförutsättningar som anges i 3 § första styckel bör kunna behållas efterviss jusiering. Kommunen delar således inle kommitténs uppfattning attbestämmelserna i en ny indelningslag måste ges en allmän utformning och atl denärmare kriterierna skall överlämnas ål praxis. När kommillén i nästa meninganför alt hiilillsvarande praxis i viss utsträckning bör kunna tjäna somriktmärke, tycks det som kommillén lar bort gmnden för sill förslag, efiersomhittillsvarande praxis i slor utsträckning utformats efter de förutsättningarsom anges i 3 § . Delta borde rimligtvis vara elt starkl skäl för allbehälla beslämmelserna i . kommun delar kommilléns mening all enindelningsändring skall kunna anlas medföra beslående fördel för kommun ellerdel av kommun eller annars från allmän synpunkt. Liknande synpunkler framförsav som också framhåller all lagen skulle kunna byggas ut mednågot slags definition av vikliga egenskaper hos en kommun. EnliglUppsala kommuns mening är förutsättningen atl indelningsändring skall medförabeslående fördel fördel av kommun uttryck för ell alltför snävt synsätt. Kommiuénsynes här ha bortsett från att befolkningen i den Prop.1978/79:157 198 reduceradekommunen kan ha starka skäl för all motsätta sig ulbrylning av en del avkommunen, även om utbrytningen kan medföra beslående fördel för den utbrutnadelen. kommun konstaterar att ändringar i kommunindelningen som regelfår olika effekler för befolkningen i olika delar av berörda kommuner. Enbeslående fördel för befolkningen i en del av kommun kan innebära beslåendenackdelar för befolkningen i resten av kommunen. Erfarenheterna avindelningsreformen ger enligl anledning all ifrågasätta om indelningslagskommitténsförslag om fömtsällningarna för indelningsändring och ulredning därom ärtillfyllest. Detta skall sättas i särskild relation till den betydelse kommillénvill tillmäta ortsbefolkningens önskemål och synpunkter. Kommittén har stannatför allmänl hållna bestämmelser och överiämnal ål rättspraxis att tillämpa dem.Kommunen anser att lagparagrafen härigenom blir tämligen intetsägande, särskiltsom den skall läcka alla former av indelningsändring. Denna lagstiftningsteknikär otillfredsställande eftersom den omöjliggör en bredare insikt om bedömningenav indelningsfrågorna. Den kan dock möjligen accepteras på de skäl somkommittén åberopar. Kommunen har emellerlid invändningar mot det alltför vagtutformade allmänna rekvisitet "om ändringen kan aniagas medföra beslåendefördel för kommun eller del av kommun eller annars från allmän synpunkl". Molbakgmnd av bristerna i dokumentationen rörande kommunblocksbildningen anserJönköpings kommun atl lagen skall innefatta etl klarl formulerat krav somgaranterar en allsidig belysning av rekvisitet "bestående fördel" urprimärkommunala aspekter. En mera omfattande indelningsändring - främst däsammanläggning av hela kommuner - är en komplicerad process, vars fömlsättningaroch konsekvenser i nte kan totalt sett bedömas utan ingående studier av deväsentligaste kommunala planerings- och förvaltningsfunktionerna. Den nyakommunbildningen måste sålunda belysas genom ekonomisk prognos, fysisk utvecklingsplan,verksamhetsplaner saml administrativa och organisatoriska planer. Försl genomen sådan allsidig ulredning kan en helhetsbedömning över huvud taget varamöjlig huruvida en föreslagen kommunsammanläggning kan innebära beståendefördel. Kommunen menar atl kommitténs lagförslag bör kompletteras med enuttrycklig föreskrift som garanterar en allsidig prövning av fördelarna med enindelningsändring. Grunden för indelningsreformen angavs i 2 a § . Därföreskrivs uttryckligen att indelningen skulle gmndas på bedömanden ombefolkningsförhållanden, den ekonomiska ulvecklingen samt de kommunalaförvaltningsuppgifternas omfattning och beskaffenhet. Indelningslagskommitlénslagförslag bör på motsvarande säll enligl kommuns mening, grundad påerfarenheterna av indelningsreformen, kompletteras med en tillförutsättningarna knuten uttrycklig föreskrift som garanterar en allsidigprövning av fördelarna i indelningsändring. berör frågan om fö r- Prop.1978/79:157 . bundsom alternativ till indelningsändring. Förbundel anför alt ingenkommunindelning blir hell rationell i sydväslra med dess nästan en halvmiljon invånare fördelade på nio kommuner och en yta på endast ca 1 600 kmlFörbundet finner det anmärkningsvärt att kommittén över huvud tagel inte harberört fördelarna med kommunalförbund i åtminstone mer tätbefolkade regioner ilandet. 1 relativt enhetliga bostads-och arbelsmarknadsregioner, t. ex.sydvästra , är del helt naiuriigi och rikligt att kommunerna bildarsamarbetsorgan som neutraliserar effeklerna av härda kommungränser. Länen ochlandstingsområdena ärofta på grund av sin sloriek olämpliga all bilda naluriigasamhörighelsomräden. Eutiotal remissinstanser lar särskilt upp kommitténs förslag atl syslemel medkvalificerade förutsättningar överges och att det i stället föreskrivs altsärskild hänsyn skall tas lill önskemål och synpunkler från kommun som närmaslberörs av en indelningsändring. Länsslyrelsen i Jönköpingslän framhåller att en vägledande princip bör vara all avgöranden iindelningsfrågor bör ske efter bedömning i varje enskilt fall av samlligaargument för och emot en ändring. Vid en sådan bedömning bör självfalletkommunens uppfattning tillmätas stor betydelse. En sådan ordning kan tillgodoseäven de intressen, som kan tala för att systemet med kvalificeradeförutsättningar behälls. Kommitléns förslag som del utformats i lagtext gergaranti för all de kommunala åsikterna blir tillböriigt beaktade i det enskildafallet. tillstyrker därför all förslagel förverkligas. Ocksäkammarkollegiet anser det riktigt atl systemet med kvalificeradeförutsättningar avskaffas. Surahammarskommun anser all det bör uttryckas tydligare i lagen atl önskemål och synpunklerfrån berörd kommun eller kommuner skall väga myckel lungt innan beslul fattasom ändrad indelning. Skrivningen i I § i förslaget till ny lag bör om möjligtklarare fastslå alt hänsyn skall las till den kommun som närmast berörs avförslag om indelningsändring. Avde remissinstanser som berör frågan om rält för kommun all inlägga veto molindelningsändring delar alla utom kommun kommilléns uppfattning all någonabsolut vetorätt för kommun inle bör införas. kommun ifrågasätter om intevetorätt trots allt borde införas, eftersom detla är ell egentligt ullryck förden kommunala demokratin med praktisk verkan i den kommun som berörs avförslaget om indelningsändring. Länsstyrelseni anser all förslaget om den betydelse som skall lillmätasberörda kommuners inställning är tveksamt. I lagtexten anges bara all särskildhänsyn skall las lill önskemål och synpunkter från kommun som närmast berörs avindelningsändringen. Bestämmelsen uttrycker enligt mening intemyckel mer än en självklarhet och täcker knappast vad kommiuén anför i sinmotivering. 1 denna uttalas atl förslagel avser atl bibehålla principen attsärskilt starka skäl fordras för all genomföra en indelningsändring mol kommunsbestridande. Kraven pä sådana skäl måste enligl kommittén slällas högre ju meromfattande indelningsänd- Prop.1978/79:157 200 En sådan lillämpning av beslämmelsen - som för sin del finnerriktig - bör bl. a. innebära au upplösning av kommun genom sammanläggning motkommunens vilja endasi kommer au beslulas i absoluta undantagsfall. En direklvetorätt bör måhända av skäl som kommittén åberopat inte införas. Däremot synesbeslämmelsen om särskild hänsyn lill kommunens synpunkler böra byggas ul så nämnda undaniagskarakiären av ingripande indelningsbeslui mol berördkommuns mening får slöd i lagtexten. Frågan är alltför betydelsefull för attregleras enbart genom moiivuilalanden. länslandstingskommun påpekar alt någon speciell effekl av alt en kommun molsällersig indelningsändring inte längre anges i lagtexten. Av belänkandel framgårdock att särskilt slarka skäl måste finnas även i fortsättningen för att enindelningsändring skall genomföras mol berörd kommuns vilja. Landstingskommunenfinner dei i och för sig godtagbart med mera allmänl angivna fömlsällningar förindelningsändringar i själva lagtexten. Detta får dock inle medföra, atl verkanav all berörd kommun motsätter sig en sådan ändring inte alls behandlas ilagen. Med en sådan lösning finns risk för ell minskal kommunalt inflytande pådessa frågor. Landstingskommunen föreslår därför alt den akluella beslämmelsen komplellerasmed en mening av innehåll, alt särskilt starka skäl erfordras förindelningsändring mot berörd kommuns vilja. I län anserall de kvalificerade skäl som behövs för beslul om indelningsändring molkommuns vilja borde ha exemplifierats. EnligtHagfors kommun bör det klargöras tydligare i förarbelena lill en nylagstiftning alt man för all driva igenom en indelningsändring mot berördkommuns vilja måsie kräva synneriigen lungi vägande skäl för ändringen.Speciellt gäller detla om etl område frän viss kommun, som motsätter sig detla,skall överföras lill annan kommun. Den kommun som får lämna ifrån sig etlområde har planerat hela omfattningen av sin verksamhei och förvalining ulifrånen kommunsloriek och befolkning som innefatlar även det område som går ifrånkommunen. Med hänsyn till bl. a. den arbetsrättsliga lagstiftningen blir delmyckel svårt för en kommun au anpassa sina utgifter efter de minskade inkomstersom en folkminskning på grund av en sådan indeiningsändring medför. 1 den månman hänvisar till ortsbefolkningens intresse av en ändrad indelningbör man kräva all detta intresse är myckel väl dokumenterat, t. ex. genomresultatet av en folkomröstning. i anseratt en närmare precisering av vad som menas med "särskilt starkaskäl" för indelningsändring mot en kommuns vilja är nödvändig.