prop · G20328 · 1978-12-31 00:00:00 — Andra har an.sett att skattetillägg och respitränta samtsådana fordringar som utgår vid Indrivning av skatt etc. bör lämnas utanförtillämpningsområdet på grund av svårigheterna att i förväg avgöra fordringensstoriek med någon större grad av tillföriitllghet. Föregen del vill jag anföra följande. Lagen bör kunna tillämpas vid i princip all statliguppbördsverksamhet inom området för skatter, tullar och avgifter. Även inom deverksamhetsområden, där det Inte föreligger ett mer påtagligt behov avsäkerhetsåtgärder bör det vara möjligt att i enstaka fall tillgripa åtgärden.Den samordning som kan väntas på grund av en ökad användning av s. k.integrerade revisioner kommer också alt medföra ett större behov avsäkerhetsåtgärder i fråga om olika slag av offentligrättsliga fordringar. Detär därför lämpligt att lagen får ett så vidsträckt tillämpningsområde som utredningenhar föreslagit. Det är vidare angeläget att enhetliga föreskriftergäller i fråga om all processuell lagstiftning i beskatlnlngssammanhang. Avdenna anledning bör tillämpningsområdet i huvudsak motsvara vad som i dettaavseende föreskrivs i BSL. Det kan naturiigtvis ifrågasättas ombetalningssäkring bör få tillgripas för all säkra betalning av restavgift somutgår vid indrivning. I de situationer, där betalningssäkring sätts in innanfordringen har förfallit till betalning blir frågan inte aktuell på grund avett tillägg som föreslås I 58 § UBL av innehåll att med betalning skalljämställas att egendom har tagits i anspråk genom betalningssäkring. Restavgiftfår emellertid betalningssäkras om åtgärden undantagsvis används sedan skattenhar förfallit till betalning. 1 en sådan situation finner jag det lämpligt attinte enbart huvudfordringen tryggas ulan också den bifordran som har uppkommiteller kan uppkomma under indrivningsstadiet. Betalningssäkring bör enligt min mening också fabeslutas beträffande den som efter särskild prövning kan förklarasbetalningsskyldig för annans skatteskuld. Åtgärden bör sålunda lå sättas in bl.a. mot den som företräder juridisk person och som enligt 77 a § UBL etc. jämteden juridiska personen är betalningsskyldig för skattebeloppet m. m. På grundav svårigheterna att i sistnämnda fall på ett tidigt stadium avgöra om sådanasärskilda skäl föreligger som utgör gmnd för jämkning av fordringsbeloppel ärdet dock troligt att betalningssäkring här kommer att användas restriktivt. Slutligen bör, som generaltullstyrelsen harföreslagit, till tillämpningsområdet även föras särskild avgift enligt 39 §tullagen (1973:670). Fordran på sådan avgift bör även erhålla förmånsrätt ilikhet med vad som gäller i fråga om fordran på tull. Prop.1978/79:28 119 Två grundläggande villkor skall enligtutredningsförslaget vara uppfyllda för att ett beslut om betalningssäkringskall få fattas. Det första villkoret innebär all det allmänna skallha en fordran på skatt etc. som skall uppgå till ett Inte obetydligt belopp.Fordringen behöver inte vara fastställd eller debiterad. Även under löpandebeskattningsperiod får beslut om betalningssäkring meddelas. Beslutet skall dågrundas på en uppskattning av det belopp som gäldenären med hänsyn tillföreliggande omständigheter kan antas bli påförd. Det andra villkoret hänför sig till gäldenären. Delskall föreligga särskild risk att denne Inte kommer att betala fordringen. Detkan därvid vara fråga om befarat betalningssaboiage, men även påtaglig risk föratt gäldenären kommer att sakna förmåga att betala sin skuld vid ett kommandeuppbördstillfälle medför att åtgärden kan få tillgripas. Ett flertal remissinstanser har avstyrktutredningens förslag att åtgärden skall få beslutas under löpandebeskatlnlngsperlod. De har därvid framhållit att det äromöjligt för beskaitningsmyndigheten att med någoriunda säkerhet konstaterahuruvida en inkomst kommer att föranleda fordran på skatt. kan denskattskyldige förhindra att skatt uppkommer genom olika avdrag, uppskov avbeskattning genom bokslutsdispositioner, kvittning etc. Svårigheterna attfastställa fordringens storiek anses lika påtagliga Inom direkt som indirektbeskattning. Jag ansluter mig till förslaget att det för beslutom betalningssäkring bör krävas att det föreligger en fordran på skatt, tulleller avgift mot en viss gäldenär. I likhet med flera remissinstanser ställer jag migdock kritisk till förslaget att åtgärden far beslutas under löpandebeskattningsperiod. Med hänsyn till beskattningssystemets utformning möter detsålunda bl. a. praktiska svårigheter att beräkna storleken av fordringen innanperioden har gått till ända. Åtgärden bör inte få tillgripas i ett sådant läge.Jag föreslår således att betalningssäkring inte skall få användas beträffandesådan fordran som hänför sig till förrän denna har gått tillända. Det kan här vara fråga om såväl beskattnings- som redovisningsperiod.Beträffande inkomstskatterna och avgifterna till socialförsäkringensfinansiering innebär det sagda au de lar - med undantag av preliminära skatteroch avgifter -säkerställas genom betalningssäkring först efter utgången avbeskaitnings-resp. avgiftsåret. Preliminära skatter och avgifter farsäkerställas när den perlod har gått till ända, till vilken det del belopp, somgäldenären skall betala, kan hänföras I uppbördsrättsligt avseende. 1 fråga ommervärdeskatt, punktskatter och tull föreslås som villkor för beslut om åtgärdatt redovisnings- eller beskattningsperioden skall ha löpt ut. När fråga om betalningssäkring aktualiseras börsåledes först konstateras om det föreligger sådana omständigheter som I detenskilda fallet utgör gmnd Prop.1978/79:28 120 förett anspråk på skatt, tull eller avgift samt om den tidsperiod, till vilkenfordringen hänför sig är avslutad. Underiaget för beslutet kommer i de flestafall att vara en promemoria som återger resultatet av revision eller annangranskning av skattskyldig eller sådan person som är redovisningsskyldig förannans skatt. Därefter skall storleken av den fordran som kommer att påförasgäldenären beräknas. Är fordringen inte fastställd får endast det belopp sommed hänsyn till föreliggande omständigheter kan antas bli fastställt t. ex. vidden kommande debiteringen säkerställas genom betalningssäkring. Som villkor för beslut om betalningssäkring börvidare i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens förslag gälla attfordringen skall uppgå till betydande belopp. Därmed bör förstås att den Iabsoluta tal bör vara av avsevärd storiek. Det får ankomma pårättstillämpningen att närmare fastställa riktlinjerna för denna bedömning.Därvid bör den praxis som har utvecklats I fråga om motsvarande uuryck i 5 §SkBL kunna ge viss ledning. Utredningen har föreslagit eu undantag från kravetatt fordringsbeloppet skall vara betydande, nämligen för det fall att"särskilda skäl" föreligger. För egen del anser jag att det intefinns något behov av en sådan undantagsbestämmelse. Däremot bör det anges attom flera fordringar föreligger mot samma gäldenär skall frågan om betydandebelopp avgöras med hänsyn till storieken av det sammanlagda beloppet avfordringarna. En annan grundläggande förutsättning för beslut ombetalningssäkring bör, som utredningen har föreslagit, vara att det föreliggerrisk för att gäldenären inte vill eller förmår betala fordringen när denförfaller till betalning. Åtgärdens användningsområde är således inte begränsattill enbart de fall, där risk föreligger för betalningssabotage frångäldenärens sida. Befarad oförmåga att betala fordringen vid uppbördstillfälletfår även utgöra grund för säkerhetsåtgärden. Det måste emellertid finnas någonviss omständighet som kan knytas till gäldenären i frågasom talar föratt detfinns risk för att denne Inte kan eller vill göra rätt för sig. Flertaletremissinstanser anser att det av utredningen föreslagna rekvisitei särskildrisk är oklart från språklig synpunkt. För egen del anser jag att uttrycketpåtaglig risk bättre motsvarar innebörden att risken skall vara av konkretnatur. Jag föreslår alltså alt rekvisitei särskild risk byts ut mot påtagligrisk. I utredningsförslaget läggs behörigheten attbesluta angående betalningssäkring på den som har att föra det allmännas talani mål om den fordran, vars betalning beslutet avser att säkerställa. För dendirekta inkomstskattens del skulle detta innebära att taxeringsintendenl ärbehörig att fatta beslut i fråga om fordringar på slutlig eller tillkommandeskau. Utredningen framhåller bl. a. att de fiesta beslut som rör skatter,tullar och avgifter i regel meddelas av myndighet i första instans. En fördelmed denna ordning är, framhålls det, au frågan om säkerhetsåtgärden kan handläggasgemensamt med målet i huvudsaken. Behörig att företräda myndigheten är enligtförslaget den tjänsteman som normalt för det allmännas talan i mål av liknandebeskaffenhet. Prop.1978/79:28 121 Åtskilliga remissinstanser har ställt sig avvisandetill utredningsförslaget i denna del och menat att rätten att besluta ombetalningssäkring bör ligga på domstol. Som jag har framhållit är även jag av denuppfattningen att beslutsbehörigheten bör läggas på domstol. Frånrättssäkerhetssynpunkt är det mindre tillfredsställande att den skattskyldigesmotpart i beskattningsprocessen skall äga rätt att besluta om ensäkerhetsåtgärd som den föreslagna. Risken för att rättstillämpningen skall bliolikformig får även anses vara påtaglig med en sådan lösning. Beslutanderätteni första Instans bör därför anförtros länsskatterätt. Denna ordning bör gällaoberoende av vilken typ av fordran beslutet avser att trygga. Sålunda bör frågaom betalningssäkring handläggas av länsskatterätt Inte enbart beträffande dedirekta skatterna utan även I fråga om mervärdeskatt, punktskatter,prisregleringsavgifter, tullar, arvs- och gåvoskatt ochsocialförsäkringsavgifter. En avgörande fördel med detta förslag är attsäkerhetsåtgärder Inom olika beskattningsområden mot en och samma gäldenär kanhandläggas gemensamt I länsskatterätten. Behörig att besluta om säkerhetsåtgärd bör vara denlänsskatterätt, som då framställning om betalningssäkring görs, haratt pröva gäldenärens taxering till skatt enligt lagen (1947:576) om statliginkomstskatt. Finns inte behörig domstol enligt nu angivna villkor börlänsskatterätten i det län, där åtgärden skall verkställas vara behörig.Bestämmelsen har sin motsvarighet i BSL. Till följd av att beslutsbehörigheten läggs pådomstol bör i varje län förordnas ett eller flera allmänna ombud med uppgiftatt föra det allmännas talan i mål angående betalningssäkring. Denbefattningshavare som bör komma I fråga för förordnande som allmänt ombud bör Iregel tjänstgöra på länsstyrelse och ha väl dokumenterad revisions- ochprocesserfarenhet. För att institutet betalningssäkring skall kunnafylla sitt ändamål på ett effektivt sätt är det av stor vikt att åtgärden kanbeslutas och sättas in med stor skyndsamhet. Ofta är omständigheterna sådanaatt även ett mindre dröjsmål kan medföra att åtgärden blir utan verkan. Sådanasituationer kan väntas bli vanliga i samband med revision eller annangranskning. Med hänsyn härtill föreslår jag att granskningsledare som avses i 2S BSL skall i avvaktan på domstolens beslut om betalningssäkring fa ta lösegendom i förvar om det föreligger fara för att egendomen undanskaffas. Sådantbeslut skall genast överprövas. Enligt utredningsförslaget skall beslut ombetalningssäkring verkställas i huvudsak enligt de regler som gäller vidutmätning för fordran på skatt, tull eller avgift. Med hänsyn tillbetalningssäkringens karaktär av säkerhetsåtgärd är emellertid bestämmelsernaom utmätt egendoms försäljning och fördelning av medel som influtit till följdav utmätning undantagna vid tlllämp- Prop.1978/79:28 122 ningen.Beslutet får verksliillas utan att gäldenären har underrättats ommålet. Verkställigheten hindras Inte heller av att gäldenären anför besvär motbeslutet. Verkställigheten får avse såväl fast som lös egendom. I likhet med vad som gäller vid utmätning skallenligt utredningsförslaget kronofogdemyndighet verkställa beslut om betalningssäkring.Behörig bör den myndighet vara som vid eventuell reslföring av den fordran,vars betalning säkerhetsåtgärden avseratt trygga, kommer att få indrivningsuppdraget.Beträffande Inkomstskatt kommer därvid i regel den myndighet i fråga, inom varsdistrikt den skattskyldige är mantalsskriven för inkomståret. Det övervägande antalet remissinstanser hargodtagit utredningens förslag i fråga om verkställighet. Några remissinstanserhar dock motsatt sig att beslut om betalningssäkring skall få verkställas utanatt gäldenären har underrättats om målet. För egen del kan jag i huvudsak ansluta mig tillutredningens förslag om hur ett beslut om betalningssäkring skall verkställas.Av frSmst praktiska skäl bör dock inte betalningssäkring få ske i inneståendelön m. m. Jag kan inte heller biträda utredningens förslag att beslut ombetalningssäkring skall få verkställas ulan att gäldenären har underrättats.Enligt min mening bör gäldenären sålunda - i motsats till vad som gäller vidkvarstad och skingringsförbud - alltid underrättas såvida det inte kan befarasatt han kommer att sabotera verkställigheten. Reglerna i 69 § utsökningslagen (1877:31 s. 1), UL,och 5 § lagen (1971:494) om exekutiv försäljning av fast egendom om talan viddomstol angående äganderätten till utmätt egendom bör - i likhet med vad somgäller vid kvarstad - Inte vara tillämpliga vid betalningssäkring. Frågan omäganderätten till egendomen får avgöras i samband med efterföljande utmätning.Någon ändring av den presumtionsregel som iagmmmet innehåller är emellertidinte avsedd. Till skillnad från utredningen anser jag slutligenatt åtgärder avseende förvaltning av fast egendom som har tagits i anspråkgenom betalningssäkring bör handhas av överexekutor i överensstämmelse med vadsom f n. gäller vid utmätning. Enligt utredningsförslaget inskränker ettverkställt beslut om betalningssäkring gäldenärens rådighet över den egendomsom har tagits I anspråk. Genom verkställigheten uppkommer vidare förmånsrättför det allmänna i egendomen. Utredningens förslag om rättsverkningarna vidbetalningssäkring har mottagits positivt av det övervägande antaletremissinstanser. I fråga om hur bestämmelserna om förmånsrätt bör utformasråder det dock delade Prop.1978/79:28 123 meningar.Flertalet remissinstanser har ansett att utredningsförslaget i detta avseendekan godtas. Andra remissinstanser har ansett att frågan om förmånsrätt börbehandlas i ett större sammanhang och har hänvisat till det pågående arbetetmed reformering av utsöknlngslagstiftningen. Några remissinstanser är av denuppfattningen att man bör ta stegel fullt ui och ge säkerhetsåtgärdenutmätningsverkan. En sådan ordning skulle, enligt dessa remissinstanser, iavsevärd grad förenkla förfarandet. Föregen del anser jag att betalningssäkring Iförsta hand bör innebära att det allmänna erhåller ett skydd mot sådanaåtgärder från gäldenärens sida som kan medföra att betalning för fordranuteblir. Åtgärden bör därför medföra att denne förbjuds att förfoga över sinegendom till skada för det allmänna. Åtgärden bör emellertid även stärka detallmännas ställning gentemot gäldenärens övriga borgenärer dåfordringen ännu inle är indrivnlngsbar. Detta sker, enligt min mening,lämpligast genom att åtgärden uimstas med förmånsrätt. Chefen för har, som jagtidigare har nämnt, I lagrådsremiss med förslag till utsökningsbalk föreslagitbl. a. bestämmelser om ett nytt kvarstadsinstitut. Enligt delta förslag gällerbl. a. aU svaranden inte skall få överlåta kvarstadsbelagd egendom eller tillskada för sökanden förfoga över den på annat säu, om inte kronofogdemyndighetenefter hörande av sökanden medger det av särskilda skäl. Till skillnad från vadlagberedningen föreslog utgör emellertid kvarstaden Inte något hinder motutmätning eller kvarstad för annan fordran. Finns annan egendom att tillgåskall denna dock tas i anspråk i första hand, om inle den fordran för vilkenutmätning eller kvarstad sökes är förenad med särskild förmånsrätt i denkvarsiadsbelagda egendomen. Utmäts egendom som har belagts med kvarstad förannan fordran som inte är förenad med särskild förmånsrätt i egendomen, skalldenna anses utmätt för kvarstadsborgenärens fordran. 1 densituationen medför alltså kvarstaden förmånsrätt, men kvarstadssökanden måsledela med sig till den som fått utmätning. Beståndet av förmånsrätten förkvarstadsborgenärens fordran är beroende av att kvarstadsborgenären Inomföreskriven tid väcker talan angående sin fordran om det inte redan har skettoch att han får bifall till sin talan. Enligt min mening skulle inte det föreslagnainstitutet, om det blev tillämpligt på skattefordringar, medföra att skyddetför en skattefordran i tillräcklig mån förstärktes gentemöt enskildutmätningsborgenärs oprioriterade fordran då skattefordringenännu inte är indrivnlngsbar. 1 de sammanhang där betalningssäkring aktualiserasmåste man räkna med förekomsten av konstmerade civila fordringar för vilka utmätningsöks. Förslår inte gäldenärens egendom till att täcka båda fordringarna åsamkasdet allmänna förluster vid indrivningen. Mot den bakgrunden är det enligt minmening nödvändigt att betalningssäkringen utrustas med samma förmånsrätt somgäller vid utmätning. Ytterligareen nackdel med att använda det föreslagna kvarstadsinstltutet I Prop.1978/79:28 124 beskattnlng.ssammanhangär att detta beträffande Inteckningsbar egendom I princip Innebär förbud mot auInteckna egendomen. Eftersom kvarstaden I sig Inte medför förmånsrätt fårnämligen en Inteckning anses vara till skada för sökanden. Om särskilda skälföreligger kan emellertid tillstånd lämnas av kronofogdemyndighet.Inteckningsförbudet kan medföra en viss låsning av möjllgheierna förfastighetsägare att få kredit. Inskränkningarna i gäldenärens förfoganderätt vidbetalningssäkring bör i princip motsvara de som anses gälla vid kvarstad ochskingringsförbud. Från det att förrättningsmannen har förklarat att han tagitviss egendom i anspråk genom betalningssäkring bör gäldenären således Inte fåöverlåta egendomen eller förfoga över denna på annat sätt till skada för detallmänna. Förbudet föreslås straffsanktionerat som överträdelse av myndighets bud. Som jag redan har nämnt föreslås betalningssäkringmedföra förmånsrätt. Skäl talar därför för att åtgärden skall medföra förbudmot överlåtelse av den lanspråktagna egendomen endast om överlåtelsen är tillskada för det allmänna. Emellertid står betalningssäkringen till syfte ochverkningar i övrigtmycket nära kvarstaden. Åtgärden syftar tITl att bevara egendomen tillgängligför exekution för det allmännas fordran. Det syftet skulle I viss mån förfelas,om överlåtelse tilläts med den enda reservationen att åtgärden Inte skulle varatill skada för det allmänna. Exekutionstitel beträffande den skatt som harföranlett betalningssäkringen gäller ju Inte utan vidare mot den som harförvärvat egendomen. Trots att betalningssäkringen i princip står sig motförvärvaren, måste alltså en särskild exekutionstitel mot denne anskaffas. Jag har därför kommit fram till attbetalningssäkring bör Innebära ett' generellt förbud mot överiåtelse av den egendom som har tagits i anspråk. Pantsättning av lös egendom måste som regel följasav tradition eller denuntlatlon för att bli sakrättsllgl giltig. Pantsätlningfår anses vara till skada för det allmänna och bör därför i princip Inte varatillåten. Vanlig lös egendom bör sålunda inte få överlåtaseller pantsättas. Eftersom betalningssäkring föreslås bli förenad medförmånsrätt och denna föreslås gå före senare sökt företagsinteckning böremellertid sådan inteckning få meddelas I gäldenärens näringsverksamhet även Ifråga om egendom som omfattas av betalningssäkring. Betalningssäkringen börinle hindra att gäldenären använder egendom, som har lämnats kvar i hans vårdom egendomens värde inte minskas utöver normal försliining. Nyttjande somInnebär konsumtion bör dock inte vara tillåten. När det gäller fast egendom föreslås åtgärdeninnebära förbud för gäldenären alt överiåta egendomen. Med hänsyn till allbetalningssäkring har företräde framför senare sökt fastighetsinteckning börsådan inteckning få meddelas. Gäldenären bör också få ha kvar åtskilliga faktiskabefogenheter beträffande egendomen. I regel bör han fl sitta kvar ochtillgodogöra sig normal avkastning av denna. Han får emellertid Inte minskadess värde Prop.1978/79:28 125 genomall överlåta tillbehör eller upplåta rättighet som går utöver hans egnabefogenheter beträffande fastigheten. Förmånsrätten bör räknas frän den dag då beslutetom betalningssäkring verkställdes. Den får åberopas vid efterföljande utmätningi egendomen saml i gäldenärens konkurs. När egendom som är föremål förbetalningssäkring utmäts för annan borgenärs fordran bör, I överensstämmelsemed vad som gäller vid utmätning beträffande fordran vars giltighet är beroendepå särskild prövning, vid exekutiv försäljning så stor del av försäljningssummanavsättas som på grund av förmånsrätten svarar mot den fordran för vilkenbetalningssäkring har skett. Beloppet skall vara avsatt till dessförutsättningarna för indrivning av sistnämnda fordran inträder. Förmånsrätt pågrund av betalningssäkring föreslås gå åter om gäldenären försätts i konkursoch egendomen har tagits i anspråk senare än före fristdagen. Enligt utredningsförslaget skall gäldenär få ställasäkerhet för betalning av den fordran som beslut om betalningssäkring avsereller kan komma att avse. Remissinstansernahar över lag godtagit förslaget. Även jag anser det angeläget att gäldenären gesmöjlighet att undvika beslut om betalningssäkring genom att ställa säkerhet.Det finns emellertid anledning att medge denna möjlighet mera generellt I frågaom statens fordringar på skatt m. m. Jag avser att senare ta upp frågan om säkerhet iett mer vidsträckt sammanhang (avsnitt 8.3). Enligt utredningsförslaget skall gäldenär i vissafall på begäran av kronofogdemyndighet i förteckning lämna sådana uppgifter omsina tillgångar som behövs för att beslutet om betalningssäkring skall kunnaverkställas. Gäldenären skall därefter med ed bekräfta attförteckningen är riktig. Fömtsättning för betalningssäkringsed är enligtutredningens förslag att tillgång för att säkerställa betalning av fordringeninte har anträffats vid verkställigheten av säkerhetsåtgärden eller atttillgången är tvistig. Förfarandet vid betalningssäkringsed avses I principfölja bestämmelserna I lagen (1921:244) om utmätningsed. Remissinstansernahäröver lag godtagit det föreslagna institutet. Jag har i likhet med remissinstanserna inte någotatt erinra mot utredningsförslaget. Jag vill emellertid nämna att bestämmelsenom betalningssäkringsed måste ses över om lagen om uimätnlngsed upphävs Isamband med att en ny utsökningsbalk träder i kraft. Prop.1978/79:28 126 8.3Förslaget till lag om säkerhet för skattefordringar m. m. Utredningen har föreslagit att säkerhet får ställasför betalning av fordran. Enligt förslaget kan säkerhet ställas såväl före somefter ett beslut om betalningssäkring. Det är enligt utredningen fråga om ettsjälvständigt institut, som kan användas av gäldenären för att förhindra beslutom betalningssäkring. Men säkerhet avses kunna ställas endast av tredje man.Utredningen förutsätter att egendom som gäldenären anvisar skall las i anspråkgenom verkställighet av beslutet om betalningssäkring. Utredningen fömtsättervidare att säkerheten består av pant eller borgen samt att borgen ställs somför egen skuld och solidariskt om den ställs av flera personer. Behörig attpröva erbjuden säkerhet och att besluta om de åtgärder som behövs närsäkerheten skall las i anspråk är enligt förslaget den tjänsteman, som ärbehörig att besluta om betalningssäkring. Om särskilda skäl föreligger är ävenkronofogdemyndigheten behörig. Remissinstansernahar godtagit den av utredningen föreslagna möjligheten att ställa säkerhet.Enligt Lantbrukarnas skattedelegation är det en fördel för såväl del allmännasom övriga borgenärer om gäldenären kan förmås att ställa säkerhet, t. ex. iform av förelagsinteckning.