prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — Ett system med statlig totalfinansiering innebärenminskning av antalet paragrafer i hostadsfinansieringsförordningen, enbegränsning av bosladsstyrelsens föreskrifter till förordningen, en minskningav instruktioner för utbetalning och förvallning, färre och enklare blanketter,en minskning av bostadsverkets externa kontakter (kontakter med andrakreditinstitut och information till låntagare), lägre felfrekvenser och enklaredatasystem. ansluter sig till kapitalmarknadsutredningensslutsats "att en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet kanframställas som en ur byggarnas synvinkel enklare och mer rationell ordning ännuvarande system" men delar också utredningens uppfattning "att defördelar som kan uppnäs vid en övergäng till totalfinansiering inte är av ensådan omfattning all de moiiverar att man avvecklar det inarbetade system somvisat sig fungera väl och där förekommande friktioner kunnat elimineras genomsuccessiva reformer". Det är planverkets uppfattning atl det nuvarandebostadsfinansieringssystemet i stort sett fungeral. Att verket ändå inte heltoreserverat stöder utredningens förslag om bibehållande av nuvarande ordningberor på atl verket har svårt att bedöma om de aktuella friktionerna på kredit-och kapitalmarknaden är av så exceptionell och tillfällig natur somutredningen anser. Planverkel anser del därför inle fulll mofiveral atl förnärvarande överväga statlig totalfinansiering men anser alt frågan börövervägas på nyll senare om utvecklingen ger anledning härtill. Planverketanser inte att argumenten för en generell begränsning av bottenlånens löptiderär helt övertygande. Detta gäller särskilt flerfamiljshusen. En sänkning avamorteringstiden från till för flerfamiljshus skulle eventuelltytterligare kunna förstärka bostadsbyggandets inriktning mot småhus. Åtgärdenframstår därför om än företrädesvis av psykologiska skäl som mindre motiveradför närvarande. Planverketansluter sig till uppfattningen att utvidgningar av den prioriterade sektornpå kapitalmarknaden måste dimensioneras inom stabiliseringspolitikens ram ochmed hänsyn även till de oprioriterade sektorerna. instämmer iutredningens slutsals att låneköernas längd i bosladsinstituten är avhängigaav en ekonomisk-politisk avvägning och inte av brister i det institutionellasystemet. Den avgörande frågan är alltså hur de ekonomisk-politiskaavvägningarna kan ändras utan att bryta sönder det fungerande institutionellafinansieringssystemet. 3.6 i (, ,, Söder ström, Hjerne, Elgfelt, och ) har dragit slutsatsen attbostadsfinansieringssystemel numera är så väl utvecklat atlkreditförsörjningen i huvudsak är oberoende av läget på kreditmarknaden. Någragenomgripande institutionella förändringar såsom totalfinansiering genominrättande av en särskild bostadsbank är därför inte befogade. delar denna uppfattning men vill framhållaatt de friktioner som uppträtt i byggnadskreditgivningen såväl som1978 inte kan bortses ifrån. Frågan kan komma atl kräva energiska insatser frånstatsmakternas sida. Det av samhället fastlagda bostadsbyggnadsprogram- Prop.1978/79:165 Bilaga 3 86 metmåste kunna genomföras utan störningar på grund av ryckighet i kreditgivningen. 1en reservation (Hörién, , , Wictorsson, Hellmark ochTrodin) ansågs att följande tillägg skulle göras: Omförseningar på grund av otillräcklig kreditförsörjning även i fortsättningenuppkommer finns det enligt mening anledning att ånyo överväga enstatlig totalfinansiering av bostadsbyggandet och därmed sammanhängande kommunalainvesteringar. Enligten annan reservation () borde yttrande i denna delistället lyda: Omman betraktar alla människors rätt till en rymlig och bra bostad lill en rimligkosinad som en social rättighet kan man inte ge fritt spelrum åtmarknadskrafterna. Därför menar att en särskild statlig bostadsbankmed låg och fast ränta bör inrättas. Byggnadskreditgivningen måste fungera såatt man uppnår ett jämnt och högt bostadsbyggande. Fråganom totalfinansiering har tillhört bostadsdebatten. Meningarnahar varit och är fortfarande delade mellan del system som finns med flerakreditinstitut inblandade vid finansiering av byggandet och en modell därstaten svarar för hela finansieringen såväl i fråga om krediter underbyggnadstiden som när projektet är färdigställt och därtill finansiering avhela investeringskostnaden. De skilda uppfattningarna framträder också iutredningen där en reservalion till majoritetens förslag står bakom tanken påtotalfinansiering. Under vissa perioder har brisl på kapital hindrat nödvändigvolym på bostadsbyggandet. Argumenten för ett statligt övertagande av ansvarethar därvid ökat i styrka. ligger bostadsbyggandet för lågt menden främsta orsaken är inte kapitalbrist. Allmänt dämpad konjunktur, högakostnader, rädsla för att åter få tomma lägenheter och viss tröghet ikommunernas mark- och planarbete är viktigare förklaringar till altbyggvolymen är för liten. För atl smidigare klara finansieringen har på senarelid också skapals samrådsorgan i varje län och såvitt erfaril hardetta inneburit en effektivare hantering av bostadssektorns kapitalfrägor. Påkapitalmarknaden finns ingen sektor av större betydelse där staten har ettfullständigt finansieringsåtagande. Staien medverkar emellerlid på flertaletområden och genom skilda organ ofta med kapital som bär den störstaförlustrisken. Bostadssektorn skiljer sig från flertalet andra sektorer genomsin karaklär av samhällsåtagande. Planering och genomförande ligger ocksåföreträdesvis på olika samhällsorgan. Denna omständighet talar för atl statenskulle svara för hela finansieringen. Måhända skulle en sådan uppläggning ocksåkunna medverka till en dämpning av de uppskruvade marknadspriser på främsienfamiljshus sora inträder i lägen och på orler där efterfrågan starktöverstiger utbudet. Häremotfår ställas den erfarenhet och den goda förmåga att förse bostadsbyggandet mednödvändigt kapital som finns etablerad i nuvarande syslem med banker,hypoteksinstilut och staien som samverkande parter. Länsstyrelsenssammanvägda bedömning på denna punkl blir atl nuvarandebostadsfinansieringssystem bör gälla också fortsättningsvis. Prop.1978/79:165 Bilaga 3 87 3.8 i län (, ,, , , , och ). Bostadsbyggandet har minskat kraftigt.Brister i bostadsfinansieringen har varil en av orsakerna härtill. Del är dessvärreinte försia gången bostadsfinansieringen medverkat till störningar i produktionen.Med hänsyn till bostadsbyggandets stora betydelse för sysselsättning ochsamhällsekonomi bör detta åtgärdas. Då bostadsbyggandet nu måste öka till enhögre nivå än vad som varit fallet och näringslivetsanspråk på kapital kommer alt ligga högt, finner det angelägetatt finansieringen av bostadsbyggandet i alla lägen garanteras av staten.Länsstyrelsen finner att detta bäsl tillgodoses genom en statlig bostadsbankoch vill därför föreslå alt en sådan inrättas för ändamålet. Lån från dennabank bör ulformas så att i princip endasl en lån behövs för varje fastighet vidbyggnation och fortsatt ägande. Vidare bör lånen medverka lill ekonomisklikställdhet mellan olika boendeformer. Enligt en reservation (, , ,Schött och Åborn) borde ha yttrat följande. kan dela slutsatsen att det statligtfinansierade bostadsbyggandet numera erhållit en avskild och prioriterad delav kreditgivningen på sådant sätt att bostadsbyggandet inte i någon belydandegrad störts av konjunkturvariationerna. Mol bakgmnd av att bostadsbyggandet kanbehöva öka till en högre nivå än den som gällt , ochatt näringslivets anspråk på kapital kommer att stiga, finnerlänsstyrelsen det angeläget alt del slås fasl alt inga intrång får göras på dendel av kapitalmarknaden som måste förbehållas bostadsbyggandet. har inga erinringar mol de förslagulredningen lagl om avskaffande av kvoteringsregler för bostadsinstitutensutlåning eller om införande av en övre gräns för bottenlån till småhus,anpassad till lånetaket för statliga bostadslån, Utredningen drar slutsatsen, att finansieringssystemetsuccessivt utvecklats så att det statligt finansierade bostadsbyggandet nu ihuvudsak är oberoende av kreditmarknadsläget. Några fördelar finns inte atlvinna med en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet. Länsstyrelseninstämmer i denna uppfattning. tillstyrker utredningens förslag, att denuvarande kvoteringsreglerna för bostadsinstilutens utlåning avskaffas.Kvoieringssysiemei föreslås ersatt med en ordning där bostadsinstituten ger utobligationer av två slag, varav del ena helt skall avse utlåning förprioriterade ändamål. Med utgångspunkt från de faktorer som utredningen haft altbeakta har man föreslagit en förkortning av amorteringstiderna för bostadsinstitutensnya lån. har inle något att erinra mot utredningens förslag idetta hänseende. 3.10 i (Lyberg,, , , , , , , ,, , och ) hänvisar till sitt utlåtande överkommunalekonomiska utredningens betänkande (SOU 1977:78) och till yttrande avlänsbostadsnämnden i länet, vari näranden anför följande. Prop.1978/79:165 Bilaga 3 88 Vid frågans behandling i (statsutskottet år 1967och civilut-skottel ) har bl. a. uttalals om totalfinansiering att"de fördelar som från bostadssektorns synpunkt är förenade med en sådanfinansieringsordning synes utskottet så påtagliga att de bör avstås endasl avmycket tungt vägande skäl". En totalfinansiering omfattande såväl fullständig statligfinansiering (frän botten till den fastställda övre lånegränsen) somfinansiering skulle innebära en avsevärt förenkladadministration. Medverkan av särskilda långivare för bottenlån ochbyggnadskreditiv skulle ej behövas, vilket ju eliminerar åtskilligt arbete hosdessa. Dessutom bortfaller en mycket omfattande korrespondens mellan de olikainblandade långivarna. Minst lika värdefull är den förenkling, som det skulleinnebära för låntagarna att såväl i ansökningsskedet som senare under lånetslöplid endast ha med en långivare att göra. beviljades statliga lån förbostadsbyggande som paritetslån. 1975 utbyttes pariietslänesystemet mot enordning med statliga räntebidrag. Erfarenheterna ha gett vid handen, altutvecklingen medför behov av ganska genomgripande ändringar av reglerna för destatliga lånen med mellanrum. Sannolikt kommer omläggningar avlånesystemet att krävas även . I fråga om de löpande lånen lederdessa ändringar i lånesystemet lill en ganska svåröverskådlig regelflora, därden enskilde låntagaren ej alltid har så lätt alt förstå innebörden i vad somgäller för hans lån. Om fastigheten är finansierad med ett enda lån, blir lånevillkorenenkelt begripliga även om de ändras emellanåt. I paritetslånesyslemet var villkoren för det statligalånet sådana att man med avgiften å detta lån reglerade storleken av de totalaårskostnaderna för såväl statslånedelen som boltenlånedelen av fastighetensfinansiering. Reglernas uppbyggnad och formlerna för låneuträkning var såinvecklade all de flesta låntagare knappast kunde sätta sig in i systemetsfunktion -ett förhållande som kan förmodas vara ett av skälen till att dennalånetyp blev misskänd. Med totalfinansiering skulle det bli lättare att gelåntagarna en begriplig information om lånereglerna. Ur denna synpunkt skulletotalfinansiering vara värdefull även med det nuvarande räntebidragssystemet.Av än större värde för förståelsen av lånereglerna skulle totalfinansieringvara, om det på nytl blir aktuellt att införa någon förra av paritetslån ellersådant lån kombinerat med någon form av subvention. Ulöver en i och för sig önskvärd administrativ förenkling avlånesystemet skulle en över statsbudgeten finansierad totalfinansieringinnebära, att tillgången till lån vore säkerställd för ett bostadsbyggandeenligt den av statsmakterna fastställda bostadsbyggnadsplanen. vill för sin del understryka, alt maninte får underskatta värdet av de administrativa rationaliseringar sora kanerhållas vid totalfinansiering och de ekonomiska besparingar en sådan innebär. I sistnämnda avseende bör även vägas in de mycket storakostnader, vilka föranledes av den desorganisation av byggplaneringen, sombristen på byggnadskreditiv förorsakar. Utredningen anser attbyggnadskreditivgiv-ningen numera fungerar bra med undantag av "vissafriktioner" . I vart fall i upplevs kreditivsituationennu som en period av ideliga hinder och förseningar, som började redan år 1976och aUljämt fortsätter. förordar därför ur de synpunkternämnden har att Prop.1978/79:165 Bilaga 3 89 beakta,att statlig totalfinansiering - innefattande även finansiering under byggtiden- införes. I fråga om fördelningen avbostadsinstitutens upplåning på medel för prioriterade resp. oprioriteradeändamål har länsbostadsnämnden ingen erinran mot att instituten i enlighet medutredningens förslag emitterar särskilda obligationer för vartdera av dessaändamål. Utredningenbehandlar också spörsmålet angående långivning till dyra småhus. Hårdareproduktionskostnadsprövning som villkor för statligt lån till styckebyggt(ettbesluts) småhus är knappast genomförbar i praktiken. Det bör dock påpekas,att nu har att pröva ett förslag om snävare begränsning avbelåningen för såväl styckebyggda som gruppbyggda småhus. 1 fråga om de ickestatligt belånade småhusen kan heller knappast förhindras atl lån - tilllillämpal lånemaximum - kommer atl beviljas även till hus med dubbla kostnadeneller mer. Del synes rimligt, alt bostadsinstituten ej höjer sitl lånemaximumsnabbare än de statliga lånen ändras. Inomlänsstyrelsen var två ledamöter () skiljaktiga och ansågatt efter att ha instämt i länsbostadsnämndens yttrande skulleha tillagt all delta dock inte innebär ell förord för en statlig bostadsbank. 3.11Statens råd för byggnadsforskning Ulredningen har visat påbostadssektorns allmänekonomiska och sociala betydelse. En utförlig diskussionägnas uppbyggnaden av bostadssektorns finansieringssyslem i ell historisktperspekliv. angreppssätt skulle ha kunnai utnyttjas till en genomgripandeanalys av hur finansieringssystemet fungerat (lyckats/misslyckats) när delgäller målsättningar om - parilelskravet (lika kostnad - lika bostad) - minskningar av kapitalvinster i det äldre beståndet - marknadsanpassad hyresstmktur. Ovan nämnda frågeställningarhar väckts av utredningen men försök att ulvärdera finansieringssystemetsanvändbarhet för styrning av bostadssektorn har inte gjorts och ligger kanskeinte heller inom utredningens uppgift. Rådel menar dock att dessa frågor harstor aktualitet och betydelse för finansieringssystemets uppbyggnad. Analysen av de tredominerande bostadsinstilutens sätt atl fungera och ändamålsenlighet bordegjorts utförligare. Utredningen konstaterar att inslaget av real planeringinom bostadssektorn har eliminerat konkurrensmoment som är normala förkreditmarknaden i övrigt. Den växande betydelsen av överenskommelserna mellanmyndighelerna och instituten framhålls. Denna frågeställning får trots dettainte någon egentlig behandling. 1en historisk rekapituleringav tidigare utredningars argumentering visarutredningen atl olika brister i det finansiella funktionssättet vid skilda lidpunkterorsakat friktioner i bostadssektorns kreditförsörjning. Flera av de brister ochmotåtgärder, som i reservation sägs vara vä- 1978/79:165 Bilaga3 90 sentliga,diskuteras inte utförligt av utredningen. Utredningen beskriver nuvarandesystem som en historisk produkt utan direkt motivering av numera rådandeförhållanden. Mot denna bakgrund påpekar utredningen: "Det hindraremellertid inte att finansieringssystemet alltjämt kan vara rationellt"(sid. 346). En argumentering utöver detta påpekande saknas. Utredningenställer frågan om humvida en statlig kredit-organisation kan förväntas byggasut till ett finfördelat och smidigt nät men den besvaras ej. Ettflertal bedömningar av den ekonomiska situationen i inför och under1980-talet implicerar all en dramatisk höjning av investeringsverksamheten ochsparandel i landet är önskvärd. Del är troligt atl bostadsbyggandet ökar. Ensådan utveckling kommer att ställa bostadskre-ditförsörjningen inför andraproblem än . Det är bl. a. mot denna bakgrundsom argument för och emot totalfinansiering bör utvärderas. Finansieringensroll i byggprocessen måste också bedömas mot bakgrund av kreditsystemetseffektivitet i tidshänsende och möjligheter till regional samordning avkreditgivningen. Dessa problemkomplex lämnas obehandlade av utredningen menvore värda en vidare analys. Fullmäktigevill----- understryka att bostadssektorns kreditförsörj ning visserligen kan tryggas på det sätt utredningen beskriver men atl detta förutsätter att myndighelerna vid behov kan använda samtliga de medel som de nu har till sitt förfogande. Trots att bostadsbyggandet legal på avsevärt lägre nivå än tidigare, och trots alt fiansieringssyste- mel successivt förbättrats inträffade vissa störningar . I en re servation till betänkandet anförs dessa störningar som ett huvudargument för inrättande av en bostadsbank. Utredningen redovisar utförliga argu ment för och emot en bostadsbank men kommer till slutsatsen alt systemet i dess nuvarande utformning kan tillgodose bostadssektorns finansierings behov utan några allvarliga störningar. Fullmäktige ansluter sig till denna slutsats. Enviktig förutsättning, som framförs av utredningen, och med vilken fullmäktigeinstämmer, är atl bankernas finansieringsandelar och finansieringsbidragenstidsmässiga förlopp noggrant fastslås i deras överläggningar med delegationenför bostadsfinansiering. Erfarenheterna har enligt fullmäktige ocksåvisat att förutom de kreditpoliliska medel som kommit till användningäven den lag om kreditpolitiska medel införda speciellaplaceringsplikten kan fylla en vikiig funktion, Tilllämpning av delta medelkan innebära koraplicerade administrativa problem, och man kan inte uteslutaatt insikten om detta hos bankerna verkat återhållande på derasbenägenhei alt snabbi komma överens om sina marknadsandelar. Enligtfullmäkliges mening utgör dock den speciella placeringsplikten garanti för altbostadsfinansieringen kan genomföras även i mycket ansträngda lägen, även om iförsia hand överenskommelser med bankerna bör prövas. Fullmäktigeinstämmer med utredningens slutsats att bostadsfinansieringssystemet numera ärså väl utvecklat att några genomgripande institutionella förändringar inle ärbefogade. En ändring som ulredningen föreslår är att den nuvarande kvoteringenav bostadsinstitutens uflåning avskaffas, I stället för att som avutlåningen skall avse prioriterade objekt föreslås alt instituten emitterarobligationer av två slag. Prop.1978/79:165 Bilaga 3 91 ligalionslypenskall helt användas för finansiering av utlåning till prioriterade ändamål ochräknas som prioriterade placeringar vid fastställande av kreditinstitutens likviditets-och placeringskvoter. Det andra slaget av obligationer skall icke räknas somprioriterade placeringar för banker och försäkringsinstitut. Bostadsinstitutensmotsvarande utlåning får användas till icke-prioriterade ändamål. Fullmäktigetillstyrker förslaget, eftersom det innebär en renodling avprioriteringsbegreppet och överför en viss typ av utlåning sora haringått i prioriteringen till den övriga kreditmarknaden där den får avvägasmot andra läntagargruppers finansieringsbehov enligt allmännaekonomisk-politiska riktlinjer. 3.13AP-fonden, första-tredje fondstyrelserna (Majoriteten: första fondstyrelsen,, , , , och ; i andra fondstyrelsenEckerberg, , , , , och ; i tredjefondstyrelsen , , , och ) Kapitalmarknadsutredningenhar haft i särskilt uppdrag att pröva frågan om s. k. totalfinansiering av bostadsbyggandet. Utredningens analys av denna fråga är enligt fondstyrelsernas mening klarläggande och övertygan de. --- Fondstyrelserna ansluter sig till kapitalmarknadsutredningens slutsatseri denna fråga. Avde frågor kapitalmarknadsutredningen tagit upp i avsnittet Pn"orite- ringssystemet, vill fondstyrelsema endast kommentera förslaget om av skaffande av kvoteringsreglerna för bostadsinstitutens utlåning. Fondstyrelsernatillstyrker de föreslagna förändringama. Styrelsen vill härvid uppmärksamma allde nuvarande kvoieringsreglerna inte beslutats av statsmakterna, utan avriksbanken inom ramen för dess kreditpolitiska befogenheter. En förändring avdessa regler bör därför ske av . Såvitt avser förslaget om utgivandeav obligationer av två slag, ankommer detta på bostadsinstituten att genomföra, 1avsnittet 6,4,3 Villkoren på bottenlånemarknaden föreslår kapitalmarknadsutredningenatt amorteringstiden för bostadsobligationer sänks från 50 till . Inteheller denna förändring kräver beslut på statsmakts-nivå, utan den ankommer påbostadsinstituten själva att efter samråd med genomföra.Fondstyrelsema vill något belysa den nuvarande ordningen, och därvid fästauppmärksamheten på ett förhållande som inte kommenterats avkapitalmarknadsutredningen. Denuvarande bostadsobligationslånen har formellt sett en 20-årig löptid.Amorteringarna sker efter en 50-årig annuitetsplan, vilket i nuvaranderänteläge medför alt del uteslående lånebeloppet på slutbetalningsdagen efter20 år uppgår till av det urspmngliga lånebeloppet. En motsvarandeuppsägning av bostadsinstitutens utlåning sker inte . För att vidinlösningstillfällena kunna täcka det upplåningsbehov som härigenom uppstår,raåste instituten emittera nya obligationslån (i praktiken går detta till såatt innehavarna av de gamla obligationslånen erbjuds "konvertering"till nya lån). För dessa börjar en ny 50-årig amorteringsplan löpa, Dellainnebär alt bostadsobligationslånens löptid i realiteten inte grundas på en50-årig annuitetsplan, utan på en 50-årig annuitetsplan som fömyas varttjugonde år. En ordning med konvertering till en nyamorteringsperiod innebär att bostadsobligationslånen i princip blir eviga. Somexempel kan nämnas att amortering av halva lånebeloppet skulle kräva entidsrymd . Amorteringarna till bostadsinstituten följer där- Prop.1978/79:165 Bilaga 3 92 emotden ursprungliga annuitelsplanen. utvecklas sålundaamorteringarna till instituten resp. de amorteringar instituten gör till sinalångivare - obligationsinnehavarna - olika. Skillnaden i amorteringsflödenaökar institutens likviditet och kan användas för egen utlåning. Denna ordningär uppenbarligen otillfredsställande ur obligalionslångivar-nas synpunkt. Föratt öka amorteringarna till obligationsinnehavarna samt för att förkortabostadsöbligationslänens reella löptid bör de lån som uppläggs vidkonverteringstillfallet fortsätta och amorteras enligt denursprungliga annuitelsplanen. Sker inte detta skulle den av kapitalmarknadsutredningenföreslagna förkortningen av annuitelsplanen från 50 till förkapitalmarknadsplacerarna bli av helt marginell betydelse. En övergång till altanvända den ursprungliga amorteringsplanen under lånets hela reella löptidpåverkar som nämnts inte låntagarnas upplåningskostnader. Denna förändringmedför endasl att amorteringarna på bostadsinstilutens upplåning och utlåningkommer all sammanfalla. Däremoi leder självfallet den föreslagna förkortningenav amortenngsperioden från lill till en ökning av låntagarnasåriiga kapitalutgifter. Ökningen innebär alt den årliga annuiteien (vidnuvarande ränteläge ) stiger från 10,till , eller med 0,, Denav kapitalmarknadsutredningen föreslagna förkortningen av amorteringstidernaför bostadsobligationslånen får därför sägas vara mycket modest. Avvikandeuppfattning har i följande hänseende redovisats inom fondstyrelserna (inomförsta: av , och , inom andra: av Odhner, ochPersson samt inom tredje: av Fjällslröm, , och ): Beträffandebostadssektorns finansiering anser vi att ett system med totalfinansieringinte bör avfärdas så enkelt som utredningen gör. Det nuvarande systemet harinte i praktiken fungeral sä väl sora ulredningen och fondstyrelsernasmajoritet vill göra gällande. Såvälunder som 1978 har återigen betydande störningar uppstått ikreditgivningen till bosladsbyggandet. Många bostadsprojekt har stoppats ellerkraftigt försenats på grund av brist på krediter. De frivilliga överenskommelsernamellan regeringen och bankerna, som skulle ha garanterat krediter tillbostadsbyggandet, har inle fungerat. Samhället måste därför öka sitlengagemang i bostadsfinansieringsfrågorna. Detta gäller såväl byggnadskreditivsom långfristig belåning, dvs.