prop · G20361 · 1978-12-31 00:00:00 — Det är väsentligt att inom forskningsprogrammet intresse ägnas åt den betydelsesom kan tillmätas dessa tidningar i den kommunala informations- ochopinionsbildningsprocessen. 1978/79:61 59 Ett studium av massmedias belydelse bör vara såväl sandar-som moiiagarorienierai. Del innebär au vissa begränsade innehållsanalyser börgenomföras som medborgarnas bedömning av sitt beroende av lidningaroch radio för informationen karlläggs. Denna sistnämnda aspekt måste belysas inära samarbete med studierna av medborgarakliviiet, information m. m. i sambandmed val. Med hänsyn till den stora arbetsinsats som krävs förinnehållsanalyser bör dessa planeras omsorgsfullt och begränsas lill sinomfattning så långt det är möjligt. Vid planeringen bör resultat ocherfarenheter tas till vara inte bara från kommunalforskningsgruppen utan ävenfrån det forskningsprojekt - Pressens funklioner-som genomfördes ipressutredningens regi (SOU 1975:78). Den komniunala självsiyrelsens förankring hos medborgarna I den allmänna debatten kring den kommunala självstyrelsenhar det från begynnelsen bedömts som en ceniral målsättning för hela systemetmed självstyrelse att det antagits öka medborgarnas förtroende förpolitiken och känsla av solidaritet inte bara med kommunalpolitiken utan meddet demokratiska systemet som sådani. En sådan känsla av förtroende kan avseflera olika förhållanden. Det kan gälla demokratin som styrelseform allmänt.Del kan gälla systemet med självstyrelse. Det kan gälla de aktuellapolitikerna och det kan gälla den förda politiken - resultatet avbeslutsprocess och verkställighet. All undersöka hur medborgarnas förtroende förkommunalpolitiken och värdering av självstyrelsen utvecklats under denlidsperiod under vilken indelningsreformen genomfördes måsie bedömas som mycketväsentligt i eu forskningsprogram av del slag som kommittén har atl utarbeta.Ett vikligl mål för reformen var alt skapa kommuner som hade bälire resurseratt åstadkomma en service av sådan omfattning och kvalitet sommedborgarna efterfrågar. diskuterades farhågor för au reformen skulleleda lill ett längre avstånd lill de förtroendevalda som kunde innebära attmänniskorna kommer all känna ett större främlingskap inför kommunen ochkommunalpolitikerna. Den sammanlagda effekten av sådana förändringar kanutläsas genom en jämförelse mellan människornas syn på kommunalpolitiken ochden komniunala självstyrelsen före och efter reformen. På just delta område är möjligheterna all göra en åierblickandestudie särskili goda. Kommunalforskningsgruppen genomförde både vid 1966 och1970 års val omfaitande medborgarintervjuer där dessa frågor bereddes ett stortutrymme i frågeformulären. De demokraiiska frågorna rörande förtroende ochförankring fanns med i båda undersökningarna. Inställningen lill kommunen som serviceproduceniundersöktes särskilt intensivt undersökning. Genom en saniordning aven ny undersökning i anslutning lill val med dessa lidigareundersökningar bör en god bild kunna erhållas 1978/79:61 60 avvad del genomgripande förändringar för kommunerna inneburiti dessa avseenden. 2.3Delprogram 2: Kommunen som förvaltningsorganisation Inomdelta delprogram har formulerats ire delprojekt. Del första av dessa -Deförtroendevalda - har nära anknytning till de demokraiiska frågeställningarsom tas upp i delprogrammet rörande kommunen som demokratisk sjäKsiyrelseorganisalion.De förtroendevaldas arbetssituation har stor betydelse för deras möjligheter atlfullgöra sina demokratiska funklioner. påverkas dockarbetssituationen i avgörande grad av de organisatoriska förhållandena inomförvaltningen. Relationen förtroendevalda-tjänstemän, en närmasi klassiskproblemställning i svensk kommunaldemokratisk debatt, har både en demokratiskoch en förvaltningsorganisatorisk sida. Del är närmast praktiska forskningsadministralivaskäl som motiverar alt delprojektet placeras under denna mbrik i stället försom ett separat delprogram i gränsmarkerna mellan program I och 2. Depå många sätt mest centrala frågeställningarna i forskningsprogrammet gäller deförtroendevaldas arbetssituation och arbetsvillkor. I den representativa demokratinfinns en i princip olöslig konflikt inbyggd. De förtroendevalda erhåller sinauppdrag - som beslutsfattare och ansvariga för samhällsutvecklingen - somrepresentanter för övriga medborgare. Deras politiska uppdrag kräver enarbetsinsats av dem som innebär att de måsie läsa in ärenden, förbereda ochdelta i sammanträden samt allmänt informera sig om utvecklingen inom de områdendär de är verksamma. Detta är en förutsättning föratt de skall fungera somkompetenta beslutsfattare i umgänget med den administrativa organisation somstår till deras förfogande för alt verkställa politiken. Samtidigtutövar som nämnls de förtroendevalda sina uppdrag som representanter för deövriga människoma. Detla kräveraitde inte i sitt arbeie isoleras från kontaktermed allmänheten, de partiaktiva och med vanligt familjeliv. En god kontakt avdelta slag är en förutsäitning för den "åsiklsrepresenlativiiel" somär viktig för ait den kommunala verksaniheten skall genomsyras av medborgarnasvärderingar, krav och önskemål. Atl göra en optimal avvägning mellan dessamotstridiga tidsanspråk är varje föriro-endevalds dilemma. Problemet är inieunikt för de kommunalt förtroendevalda. Det är lika aktuellt för t. ex.riksdagsledamöterna. För del har den varit en av drivkrafterna bakomlillsätiandei av en särskild arbetsformsuiredning. Prop.1978/79:61 61 Detär enligt kommitténs mening angeläget au nu uppmärksamma vad indelningsreformeninneburil för arbeislöruisäliningarna för de förtroendevalda. Har uppdragen blivitsvårare alt sköta? Tar de mera tid? Hur påverkas möjligheterna au förena olikauppdrag med vanligt yrkesarbete? En fråga som bör studeras är omförtroendeuppdragen ändrat karaktär på ett sätt som gör del svårare ellerlättare för olika kategorier av medborgare all åta sig uppdrag. Häråterkommer de förhållanden som berörts ovan angående reseavstånd inom kommunen,sammanträdenas förläggning till daglid eller kviillstid. Även arvodesfrågornaär av intresse liksom de övriga åtgärder som kommunerna med stöd av den nyakommunallagen kan vidla för all underlätta de förtroendevaldas arbete. I mångakommuner övervägs nu ålgärder av det slag som kommunaldemokratiutredningenrekommenderade för atl förbättra informationen lill de förtroendevalda,förstärka den service .som de kan få från förvaltningen osv. Dessa ålgärderliksom tillkomsten av s. k. politiska sekreterare är värda uppmärksamhet inomprogrammet. Det är också väsentligt atl uppmärksamma de förtroendevaldas möjlighelerau della i partiernas arbeie, della i möten för all diskutera kommunala frågor,studiecirklar och annan allmänpolitisk verksamhei såsom rådslag och lokala aktions-eller arbelsgmpper m. m. En annan fråga i dellasammanhang är vad utvecklingen mot allt fler heltidsengagerade förtroendevaldainneburit. Inom programmet bör uppmärksammas kommunalrådens roll i den kommunalaorganisationen, deras relationer till övriga förtroendevalda saml lillförvaltningen. I saniband härmed aktualiseras också den övergång lill olikaslag av majoriieisstyre som skell i allt fler kommuner. Konsekvenserna av dettaför minoritetens insynsmöjligheter samt de s. k. oppositionsrådens arbetslorutsältningarbör belysas. En särskild delfråga i detla sammanhang är hur situationenpåverkas av siabiliteten i majoritetsförhållandena dvs. ev. skillnader mellankommuner där ett "maktskifte" är en realistisk möjlighet och andra kommuner.Vidare bör analyseras hur en övergång till majoriieisstyre påverkar iniresseiför kommunalpolitiken inom majoritetens resp. minoriie-tenspartiorganisationer. Vadgäller de förtroendevaldas arbetssituation finns vissa forskningsre-sultiitdels från kommunalforskningsgruppen, dels från kommunaldcmokra-tiuiredningen. Kommunalförskningsgruppensundersökningar av dessa frågor är inte samnianfattade ulan finns endasl publiceradei separata rapporter från olika sektorer inom förvaltningen. Av dessa rapporterkan emellertid utkisas au situationen såg annorlunda ul för ledamöier i byggnadsnämndenjämfört med t. ex. ledamöter i fritidsnämnden. Detta pekar på något som är viktigtatl uppmärksamma även i ett nytt program: på vilkel säll skiljer sig de kravsom uppdragen släller på ledamöterna inom olika nämnder? Vilka nämnder är "tyngst"'. 'Påverkar dessa skillnader rekryteringen av förtroendevalda? Frågor av dettaslag bör belysas mot bakgrund av 1978/79:61 62 del material som insamlades av kommunalforskningsgrupix;n och av utredningenom den kommunala demokratin. Kommunindelningsreformenskonsekvenser förden kommunala förvaltningsorganisationen är otillräckligtbelysta. Indelningsreformen medförde att ctl stort anial förvaltningar smältessamman till ett mindre antal av belydligt större sioriek. skeddeoberoende av indelningsreformen en rationalisering av nämndslmkiuren somkanske är mest framträdande inom den sociala sektorn. I enlighel med den s. k.familjevårdsprin-cipen har specialnämnder som bamavårdsnämnd och nykterhelsnämndsammanslagils med socialnämnden lill sociala centralnämnder. I omkring 25 kommunerhar reformen åtföljts av en organisaiion med sociala distrikts-nämnder. Äveninom andra sektorer som fritid och kultur har i många kommuner ensammanslagning av nämnder skett i allmänhet med syfte atl förbättraförutsättningarna (or en samordning av olika aktiviteter. Detbör vara en uppgift inom forskningsprogrammet atl kartlägga och utvärderaeffekterna av dessa förändringar såväl vad beträffar antalet förtroendeuppdragsom förvaliningens struktur. Vad gäller förvaltningsstrukturen är del också avintresse att belysa innebörden av den tillväxt som skett. Siörre organisationerkräver mer av samordnings- och planeringsorgan. Var ligger från dessasynpunkter den optimala kommunstorieken? Försök bör göras atl bedöma i vilken ulsiräckningförvaliningen expanderat i saniband med indelningsreformen och i vilken ulsiräckningexpansionen är ell resullai av flexibiliiels- och effekiiviteisförlusier (byråkraiisering)eller endasl ell utslag av en mer omfattande verksamhei. Enannan fråga av stort intresse gäller förvaltningens centralisering. I vilken utsträckninghar kommunindelningsreformen inneburil en centralisering av den kommunalaförvaltningen till centralorterna? Har kommunerna organiserat förvaltningen såau medborgarna även i glesbygderna har nära till representanter för olikakommunala organ. I vilken ulsiräckning tillämpas distriklsindelning somreducerar tendensen till centralisering? Hur har systemet med lokala kontaktmänfungeral'' Dessafrågor har nära anknytning lill frågeställningarna angående service-produktioneni det tredje del program mel. Del finns naluriigtvis ett direkl samband mellanförvaltningsorganisationen och den service som kommunerna lillhandahåller. Ettforskningsprogram av del slag som skisseras i detta betänkande blir sirukiurelllorienterat. Flertalet undersökningar lar fasta på organisationen 1978/79:61 63 och på olika organ och aktörer i den koinniunala beslutsprocessen.För en djupare förståelse av den kommunala demokratins funktionssätt krävsockså siudier av själva beslutsprocessen. Inom kommunalforskningsgruppengenomfördes en serie av s. k. ärendestudier itioin den fysiska riksplaneringen,inom skolans område och på fritidssektorn. Dessa studier är redovisade i separatarapporter från resp. sektor. Erfarenheterna från dessa studier visar påsvårigheter att i beslutsproccsstudier av detta slag kunna ta fasta på vad somär generellt och vad som är unikt. Dessa erfarenheter pekar på att bcsluisprocesstudierbör planeras så att möjligheterna att jämföra resultaten från olika kommunerblir så goda som möjligt. Budgetprocessen och den fysiska planeringen är exempel påärenden som lämpar sig för beslutsproccsstudier. På båda dessa områden föreslogkoinniu-naldcniokratiutredningen att kommunerna i viss utsträckning skulletillämpa nya tillvägagångssätt föratt förstärka inslaget av förtroendemanna-medverkan. Den fysiska planeringen varierar dock mera änbudgetprocessen lill sin karaklär mellan kommuner av olika lyp. Därför är sannolikide meiodolo-giska föruisätiningarna bättre om studierna koncentreras på arbelelmed etiårs- och långtidsbudgetarna. På detla område finns också inom kommunalforskningsgruppenett opublicerat material som kan utnyttjas för jämförelser med förhållandena ikommunerna 1966-1967. Detta talar för att beslutsprocesstudierna inom ett nyttprogram bör inriktas på budgetprocesserna. Dessa är ju också av central belydelseför hela den kommunala verksamheien. 1 studierna av budgetprocesserna bör såväl demokratiskasom förvaltnings-administrativa frågeställningar uppmärksammas. Informationtill allmänheten och de poliiiska pariierna, de förtroendevaldas roll irelation till tjänstemännen samt det reella ulrymmei för självsiändigi besluisfallandeär några exempel på sådana frågeslällningar. 2.4 Delprogram 3: Kommunen som serviceproducent och enhet för samhällsplanering De vikiigasie drivkrafterna bakom indelningsreformen varsom framgåu av redovisningen i försia kapiilei behovei av kommuner med siörrepersonella resurser och en sioriek och geografisk uibredning som gör dem merlämpade som områden för den lokala samhällsplaneringen. Efter indelningsreformenhar kommunernas scrviceprodukiion forisaii au öka. De scnasie siora saisningarnai primärkommunerna gäller uibyggnaden av barnomsorgen och äldrevården. Föruiomdessa har uivccklingen dock deKis bromsats upp på grund av den ansträngda ekonomiska situationen i 1978/79:61 64 kommunerna.Det är en allmän uppfattning att finansieringsformerna för den kommunalaservicen måste reformeras. Kommunalekonomiska utredningen föreslog fieraförändringar i detta avseende bl. a. innefattande ell siörre statligtengagemang i finansieringen. Genomdet utredningsarbete som bedrivits av bl. a. kommunalekonomiska ulredningen ärkunskaperna relativt goda vad avser servicestandarden i kommuner av olikalyp saml rörande kostnaderna för alt producera denna service. Vad som däremotär sämre belyst i lillgängliga utredningsbetänkanden och forskningsrapporter ärfrågan om vem som utnyttjar servicen, hur lillgänglig den är för olika medborgargrupperosv. Del kan paradoxall nog vid en närmare undersökning komma alt visa sig genomsnittliga servicesiandarden i kommunerna förbättrats väsentligt i sambandmed indelningsreformen till priset av sämre tillgänglighet för de människor somär bosatia i perifera delar av kommunerna. Och i den utsträckning somkommunerna vall all behålla ell decentraliserat serviceutbud kan en del av devid reformen förväntade effektivitetsvinsterna ha uteblivit. Frågorrörande serviceutvecklingen totalt och effekterna i olika kommundelar bör uigöraen viktig del i forskningsprogrammet. På detta område bör erfarenheterna fråndet arbete som bedrivits inom expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU)vara av stort intresse. Tidsbudgetundersök-ningarsanit avstånds-och kommunikationssiudierbör kunna belysa förändringarna i medborgarnas möjligheler atl utnyttja de nyiligheiersom kommunerna producerar. finns ett stort behov av atl med uigångspunkii kommunalförskningsgruppens serviceundersökningar och arbelel inom l. ex. kommunalekonomiskaulredningen förfina analysen av serviceuiveck-lingen i siori. Vad som är särskiliväsentligt på delta område är all utveckla metoder som bättre än gördet möjligt atl jämföra serviceutbudet med medborgarnas behov. tillfredsställandemöjligheler att definiera och kartlägga variationer i behoven avsamhällsservice mellan medborgarna i olika kommuner blir givetvis varje servicejämförelseav begränsat värde. Här finns emellertid stora meiodologiska svårigheter som påforskningens nuvarande utvecklingsstadium inte är tillfredsställande lösta. Kommunensom enhet för samhällsplanering Engrundläggande utgångspunkt för indelningsarbetet var målsättningen altåstadkomma kommuner som utgjorda näringsgeografiskt naluriiga enheter. Därvidvägleddes indelningssakkunniga av den kända kulturgeografiska teoribildningenrörande tätortshierarkier och spontana regioner. En indelning efter dessaprinciper kunde emellertid inte genomföras renodlad. Ett problem uppstod redanav del skälet att hänsyn också måste tas till den minimistorlek som bl. a. enhelsskolanshögstadium krävde. 1978/79:61 65 uppstodpå gmnd av begränsningen atl kommun- och församlingsgränscr så långt möjligtskulle vara vägledande vid detaljutformningen. Den geografiska teorin fömtsaitevidare i naturgeografiski avseende någorlunda homogena förhållanden. Dettainnebar att en renodlad tillämpning inte var möjlig i alla delar av vårt land. Alladessa svårigheter och avsteg från principerna ledde till en indelning som endasli sina huvuddrag karakteriserades av centraloristeorin. I enskildheter fannsmånga kommunhiock som avvek från grundmodellen t. ex. genom att de bestod avmer än en centralort av ungefär samma storlek och servicemässiga styrka ("flerkärniga"block). I storstadsområdena fick också i huvudsak andra kriterier blivägledande. Dessa svårigheter skapade olika förutsättningar för samarbetet inomde nybildade blocken och kan sägas vara några av de viktigaste orsakerna tilldel missnöje som än finns i en del nybildade kommuner. Samtidigtsom indelningsreformen sålunda vid genomförandet inte genomgående innebar att näringsgeografisktnaluriiga enheier kom lill siånd ärdet uppenbart att reformen i della avseendekan verka "korrigerande". 1 den fortsatta planeringen inom denybildade kommunerna kan investeringar - exempelvis uibyggnad av skolor,barnstugor, fritidsanläggningar, vägnät, VA saml bebyggelseplaneringen i stort- ha medfört att centralorten stärkts på de gamla kommundelarnas bekostnad. Ensådan planering ligger i reformens syfte alt planmässigt samordna kommunernasoch näringslivets investeringar lill de orter som bedömts ha livskraft införframtiden. kan en sådan utveckling ha bidragit lill en ytterligareuttunning av befolkningsunderlag, arbetstillfällen och serviceutbud iglesbygdsområdena. Mångaav dessa effekter av indelningsreformen kan utläsas och utvärderas först efterlång tid. Del är med hänsyn härtill tveksamt om någon mer definitiv bild avdessa förhållanden kan ges . Frågorna är emellertid så intressanta -inte minsl som underlag för fortsatta överväganden rörande principerna församhällsplaneringen på lokal nivå - att forskningsprogrammet bör innehålla ettdelprojekt där dels själva indelningsreformen, dels utvecklingen därefter i deenskilda kommunerna studeras. Genom del arbete som bedrivits i de olika länsplaneringsomgångarna-länsprogram 67, länsplanering 70 och länsprogram 74 - finns ett brautgångsmaterial för sådana siudier. Det bör kunna kompletteras med mer ingåendesiudier i ett mindre antal nybildade kommuner. Detforskningsprogram som skisserats ovan är organiserat i tre delprogram: kommunensom demokratisk självstyrelseorganisation, konimunen som förvaltningsorganisationoch konimunen som serviceproducent och enhet 5Riksdagen 1978/79. Uppdelningen i delprogram följer i huvudsak den uppdelning idemokraiiska resp. förvaliningsmässiga argument för självstyrelsen som framgåtiav deballgenomgången i försia kapitlet. Det är emellertid uppenbart att delfinns ett nära teoretiskt och sakligt samband mellan de olika delprogrammen.Uppdelningen motiveras sålunda främst av administrativa skäl. Ett så omfattandeforskningsprogram kan knappast genomföras i ell sammanhang på 1. ex. en enskilduniversiielsinsiilulion. Programmet måsle brytas ned i mer hanterligadelprogram vilka sedan genomförs var lor sig men i nära kontakt och samarbetemellan de för delprogrammen ansvariga forskarna. Kommittén tar i detföljande upp en förteckning med exempel på empiriska undersökningar som ärnödvändiga för alt belysa de frågeslällningar som diskuteras i della avsnitt. Sammanfallningsviskan programmet och delprogrammen redovisas i figuren nedan. KOMMUNEN SOM DEMOKRATISK BESLUTSORGANISATION KOMMUNEN SOM SERVICEPRODUCENT OCH ENHET FÖR SAMHÄLLSPLANERING Prop.1978/79:61 67 Defrågeställningar som redovisats ovan kan belysas dels med undersökningar somomfattar samtliga kommuner, dels med undersökning i ett mindre urval avkommuner. De fältundersökningar som krävs är av olika slag. Kommitténsöverväganden rörande dessa mer praktiska och tekniska spörsmål redovisas inästa avsnitt. 2.6Synpunkter på forskningsprogrammets empiriska undersökningar, genomförande m. m. Idelta avsniii redovisas vilka fältundersökningar och mer avgränsade undersökningarsom bedömts vara nödvändiga för att belysa de olika frågeställningar som diskuleralsi föregående avsnitt. Redovisningen följer i huvudsak programbeskrivningenovan. I vilken utsträckning totalundersökningar resp. urvalsundersökningar blirnödvändiga tas därvid upp i anslutning lill resp. deluppgift. Inledningsvis böremellertid anmärkas all de urvalsundersökningar som är önskvärda så långt möjliglbör genomföras i ett och samma urval av kommuner. Därigenom ökasförutsättningarna för att i ett senare skede av forskningsarbetet samordna och samulnyltjainformation från olika delprojekt. För detta ändamål bör ett särskiltkommunurval konstrueras under hänsynstagande lill de egenskaper hos kommunernasom kan bedömas vara av betydelse förde frågeslällningar som tagits upp i delföregående. Del kan emellertid vid den fortsätla planeringen visa sig vara nödvändigialt i något fall arbeta med ell unikt urval. Huvuddelenav kommunalforskningsgruppens undersökningar genomfördes i ell urval beståendeav 36 kommuner. Urvalet konstruerades så alt de kommuner som vid valännu ej berörts av indelningsreformen ordnades i sex grupper karakteriserade avolika storlek och olika lälortsgrad. Ur denna "moderpopulation"gjordes därefter med utnyttjande av en .särskild teknik ell urval bestående avsex kommuner i varje slorleks-iätortsgrads-grupp. Dessa sex kommuner valdes såatt tre av dem utgjordes av kommuner där socialdemokraterna ensamma eller lillsammansmed VPK hade majoritet i fullmäktige. 1 övriga kommuner var dessa partier iminoritet. urval enligt dessaprinciper motiverades av målsättningen alt kunna jämföra den kommunala verksamheieni kommuner av del slag som skulle komma att upphöra vid genomförandet medverksamheter i sådana kommuner som därefter skulle bli vanligast. Vid sidan avdetta huvudurval av kommuner konstruerades vidare ell särskilt urval bland dekommuner som berördes av indelningsändringar /67. I dessa kommunerstuderades särskilt hur själva sammanläggningssilualionen påverkadesammansättningen av förlroendemannakåren, den kommunala organisationen osv. Prop.1978/79:61 68 De undersökningar som blir aktuella inom ett nyttforskningsprogram kan inte genomföras som kommunalförskningsgruppenskommunurval eftersom ett stort antal av dessa kommuner sammanslagits medandra. För ett nytt kommunurval måste också andra kriterier bedömas somväsentliga. Ett flertal av de undersökningar som skisseras i programmet tarsikte på förhållanden som kan untas variera inom kommunen mellan olikaglesbygdsområden och tätorten. För många frågeställningar kan samtidigtkommunens invånarantal vara av betydelse. Den geografiska storleken av kommunenoch befolkningsantalet måste därför bedömas som intressanta urvalsvariabler. Vidurvalet av kommuner bör därutöver beakias alt organisaiion och verksamheisformersannoliki påverkals mer i kommuner för vilka indelningsreformen varilgenomgripande jämfört med kommuner där en dominerande ceniralortskommun endasllillförts ell begränsat befolkningstill-skolt. Även möjligheterna alt direktjämföra nya resultat med förhållandena och 1970 i kommunalförskningsgruppensurvalskommuner bör så långt möjligl beaktas. Den närmare utformningen av kommunurvalet måste överlåtastill de forskare som skall genomföra programmet. Styrande för urvalet blir dekrav på della som olika frågeställningar reser. Något urval som är idealiskt uralla synvinklar kommer inte alt kunna konstrueras. Urvalet måsle därför bli enkompromiss mellan olika anspråk som växer fram i den fortsatta planeringen.