prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Prop.1978/79:95 Regeringens proposition omden kommunala ekonomin; Regeringenförelägger vad som har upptagits i bifogade utdrag avregeringsprotokoll för den åtgärd eller det ändamål som framgår av föredragandenashemställan. Ipropositionen läggs fram förslag om den kommunala ekonomin som syftar till attfrämja den kommunala sektorns utveckling inom ramen för en godtagbarsamhällsekonomisk balans. Kommuneroch landstingskommuner svarar för viktiga delar av samhällets verksamhet. Dehar fått en allt större betydelse i samhällsekonomin samt för människorsvälfärd och trygghet. De kan också väntas få en fortsatt central roll ivälfärdsutvecklingen. Det samhällsekonomiska utrymmet för utbyggnad av denkommunala verksamheten är emellertid enligt propositionen mycket begränsatunder en överblickbar framtid. Både stat och kommun måste därför iaktta starkåterhållsamhet med beslut om utbyggnad av de samhällsverksamheter som harkommuner och landstingskommuner som huvudmän. Utbyggnaden av barnomsorgen,långtidssjukvården och äldrevården måste Uksom prioriteras. Ipropositionen görs en genomgång av de medel som står till buds för att dämpaden kommunala utgiftsexpansionen. Därvid anges att det givetvis är kommunernaoch landstingskommunerna själva som i första hand har ett ansvar för denkommunala sektorns utveckling. Nödvändigheten av att man i kommunerna ochlandstingskommunerna gör en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingeninom de samhällsekonomiska ramarna betonas. Någon lagstiftning om begränsningav det kommunala skatteuttaget för att dämpa den kommunala volymutvecklingenförordas inte . I propositionen föreslås i stället att överläggningar om denkommunala ekonomin bör äga rum mellan stat och kommun på liknande sätt somunder . Depolitiska partiernas agerande samt en ökad samverkan mellan kommuner ochlandstingskommuner anges vara mycket betydelsefulla 1 1978/79. Prop.1978/79: 95 2 föruppföljningen av de centralt träffade överenskommelserna mellan stat ochkommun. Det sägs vidare i propositionen att om inte de frivilligaöverenskommelserna leder till ökat resultat kommer det att bli nödvändigt attöverväga även andra åtgärder, varvid lagstiftning om en begränsning av detkommunala skatteuttaget kan få förnyad aktualitet. Ipropositionen tas upp kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Detkonstateras att de kommunala avgifterna inte kan väntas ge några betydande nyatillskott till de kommunala inkomsterna. Inte heller kan något väsentligt ökatutrymme för den kommunala sektorns upplåning skapas. Kommunalskatterna angesha nått en sådan höjd att det inte kan vara försvarligt att räkna med att dessaavsevärt kan höjas. Den dämpade utbyggnadstakt av den kommunala verksamhetensom enligt propositionen krävs för att hålla utvecklingen inom de samhällsekonomiskaramarna innebär också att behovet av kommunalskattehöjningar och ökade statligatransfereringar minskar. Ökadestatliga bidrag till i första hand kommuner och landstingskommuner medogynnsamma ekonomiska förutsättningar bedöms dock vara motiverade. Ipropositionen föreslås därför en omfattande reformering avskatteutjämningssystemet. Kommuner och landstingskommuner indelas i tolvskattekraftsklasser, från av medelskattekraften. Dengrundgaranti som därvid erhålls kompletteras med tillägg eller avdrag forkommuninvånarnas åldersstruktur. Ingen kommun eller landstingskommun får lägretotal garanti än av medelskattekraften. Jämfört med förhållandenskall den totala garantin också öka med av medelskattekraften. Skatteutjämningsreformenfår fullt genomslag . Jämfört med de skatteutjämningsbidrag som utgår år1979 kommer den fullt genomförda skatteutjämningsreformen att innebära en ökadöverföring av skatteutjämningsbidrag till kommuner och landstingskommuner på ca2 875 milj, kr. Ökningen fördelar sig jämnt på kommuner och landstingskommuneroch genomförs i två steg . I linje med att statsmaktema iökad utsträckning bör dra upp allmänna riktlinjer och ramar för den kommunalaverksamheten i stället för att detalj-styra denna föreslås vidare att fleraspecialdestinerade bidrag skall upphöra och medlen överföras till detreformerade skatteutjämningssystemet. Ipropositionen föreslås enhetliga regler för kommunala bostadstillägg tillfolkpension (KBT) som statsbidrag föreslås utgå tillkommunemas kostnader för KBT och statskommunala bostadsbidrag. Kommunernasbidrag till staten för bidragsförskotten föreslås upphöra. Vidare föreslås attett särskilt statligt bidrag på /inv. betalas ut övergångsvis under år 1980till landstingskommuner och Iandstingsfria kommuner utanförskatteutjämningssystemet. Det föreslås också att kommuner ochlandstingskommuner fr. o. m. 1978/79: 95 3 skatteunderlagfrån beskattade förmåner där skatten i sin helhet tillfaller staten.Samtidigt höjs grundavdraget vid den kommunala inkomsttaxeringen frånnuvarande . och skatiebort-fallsbidraget årsskattereform och kompensationsbidraget skattereform slopas. Totaltberäknas kommuner och landstingskommuner få ökade statliga bidrag m.m., som ökar statens kostnader med ca 1 705 milj. kr. 1 propositionenunderstryks särskilt att det är nödvändigt att de enskilda kommuner ochlandstingskommuner som genom de föreslagna reformerna får kraftigt förstärktainkomster inriktar sig på att sänka kommunalskatterna. De ökade statligabidragen får inte utnyttjas för att driva upp den kommunala expansionstakten. Prop.1978/79: 95 4 Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , , ,, , , , De , , , , , Föredragande: statsråden , , ,, , , , Propositlion om den kommunala ekonomin Chefen för budgetdepartementet, statsrådet , anför. tillkallade jag efter bemyndigande frånregeringen en kommitté (Fi 1976: 06) för att utreda kommunernas och landstingskommunernasekonomi. Kommittén ersatte två utredningar som dittills hade arbetat med frågorom ekonomi, nämligen den tidigare kommunalekonomiska utredningen (Fi1971: 08) och skatte-utjämningsutredning (Fi 1975: 09). Enligtdirektiven var kommitténs huvuduppgift bl. a. att avsluta det analysarbete omkommunernas och landstingskommunernas ekonomiska situation som hade bedrivitsav den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Analysen skulle avse utvecklingenav kommunernas och landstingskommunernas inkomster och utgifter fram till år1985. Vidare skulle kommittén överväga vilka åtgärder som behövs för att inomramen för samhällsekonomiskt godtagbara belingelser uppnå en önskvärdutveckling för den kommunala ekonomin. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmetför den kommunala sektorns utbyggnad skulle kommittén studera olika metoder attpåverka den kommunala utgiftsexpansionen såsom skattetak, utgiftsramar e. d.Enligt direktiven skulle kommittén även pröva fördelar och nackdelar med å enasidan specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verksamhet och åandra sidan generella statsbidrag. 1 landshövdingen , ordförande, numeradepartementsrådet , riksdagsledamöterna , f. kommunalrådet , riksdagsledamotenHans Gustafsson, f. borgarrådet , riksdagsledamöterna , lantbrukaren , direktören , riksdagsledamoten , ingenjören ochlandstingsrådet . Prop.1978/79: 95 5 därvidgöra en genomgång av de speciella statsbidragen till kommunerna ochlandstingskommunerna för att pröva om specialdestineringen helt eller delviskunde upphöra. En ytterligare huvuduppgift för kommittén var att fullfölja denöversyn av skatteutjämningsreglerna som hade påbörjats av skatteutjämningsutredning.Enligt direktiven borde kommittén bl. a. pröva om man iskatteutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivtmätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens ellerlandstingskommunens kostnadsnivå. En annan huvuduppgift för kommittén var attöverväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sektorn. I direktivennämndes härvid kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, avgifternas rollsom finansieringskälla, kommunalskatterna och det kommunalaskatteunderlaget. Kommittén,som antog namnet kommunalekonomiska utredning (KEU 76), lade under år1977 fram två delbetänkanden och ett slutbetänkande. I det förstadelbetänkandet (SOU 1977: 20) Kommunernas ekonomi 19751985 analyseras denkommunala utvecklingen fram . I betänkandet ges en beskrivning avkommunernas och landstingskommunernas ekonomiska situation vid alternativaantaganden om den framtida utvecklingen. I delbetänkandet (SOU 1977: 48) Översynav de speciella statsbidragen till kommunerna granskas ett femtiotal av despeciella statsbidragen. I betänkandet föreslås att ett antal speciellastatsbidrag helt eller delvis skall upphöra och atl de medel som härigenomfrigörs överförs till skatteutjämningen. Återstående delar av utredningensarbete redovisas i slutbetänkandet (SOU 1977: 7879) Kommunerna: Utbyggnad,Utjämning, Finansiering, som avlämnades . I slutbetänkandetföreslås bl. a. en reformering av skatteutjämningssystemet. Ett sammandrag avutredningens betänkanden bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga8. Berördastatliga myndigheter, vissa offentliga kommittéer, samtliga kommuner ochlandstingkommuner samt ett antal intresseorganisationer har antingen anmodatseller beretts tillfälle att yttra sig över utredningens betänkanden. I frågaom 15 centrala myndigheter har remissen i första hand avsett delbetänkandet(SOU 1977: 48) Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna.Remissinstanserna har visat stort intresse för utredningens betänkanden.Samtliga länsstyrelser och lands tingskommuner samt 229 kommuner har inkommitmed yttranden. Totalt har 328 instanser yttrat sig över betänkandena. Ensammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärendesom bilaga 9. I bilagan finns en förteckning över alla remissinstanser som haryttrat sig över betänkandena. Jaghar i detta ärende samrått med cheferna för justide-, social-, jordbruks-,bostads- och kommundepartementen samt statsråden , och och berörda statsråd kommer senare denna 1978/79: 95 6 dagatt närmare redovisa de olika förslag inom vederbörandes ansvarsområden somföljer av de allmänna överväganden jag nu kommer att gå in på. 2 Föredragandens överväganden 2.1 Samspel mellan stat och kommun Denkommunala självstyrelsen utgör en av grundvalarna för det svenskastyrelseskicket. Kommunerna och landstingskommunerna måste ha en starkställning för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskildamänniskorna. Från demokratiska utgångspunkter är det väsentligt att denkommunala självstyrelsen garanteras ett betydande reellt innehåll. Det ärangeläget att kommunerna och landstingskommunerna har en betydandehandlingsfrihet. Förutsättningarna att öka kommunernas ochlandstingskommunernas ansvar har också i hög grad förbättrats under de senastedecennierna. Kommunerna och landstingskommunerna har numera personella ochandra resurser att i större utsträckning än tidigare självständigt handha deuppgifter som har anförtrotts dem. Den kommunala sektomssnabba tillväxt har medfört att kommunerna och landstingskommunerna har fåtten allt större betydelse i samhällsekonomin. avbruttonationalprodukten används numera för konsumtion och investeringar inomden kommunala sektom mot endast . De beslut som tas i kommuneroch landstingskommuner päverkar således övriga sektorer i samhället i enhelt annan utsträckning . Kommunernas och landstingskommunernassamlade ekonomiska tyngd innebär att den kommunala verksamhetens utvecklingmåste tillmätas stor vikt vid statsmakternas övergripande samhällsekonomiskaavvägningar. KEU 76 utgår i sinaöverväganden från den grundsyn rörande förhållandet mellan stat och kommun somjag nu har gett uttryck åt. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis attformerna för den kommunala självstyrelsen har varit föremål för diskussion,däremot inte självstyrelsen som sådan. KEU 76 betonar också att den nuvarandekommunstmkturen ger medborgarna möjlighet att ta ansvar för och påverkaviktiga samhällsfrågor genom kommunala beslut. KEU 76 anser att denkommunala sektorns omfattning och kommunernas och landstingskommunernasekonomiska självständighet ställer krav på samordning av den kommunalaverksamheten med den övergripande statliga politiken. Statsmakterna har ettintresse av att på olika sätt påverka kommunerna och landstingskommunerna isyfte att nå vissa fundamentala mål i fråga om sysselsättnings-, regional- ochstabiliseringspolitik m. m. Utredningen pekar därvid på en grundläggandeavvägningsfråga, 1978/79: 95 7 nämligenvilka styrinstrument och vilken grad av statlig styrning som kan sägas varaförenlig med den kommunala självstyrelsen. För egen del vill jag idenna fråga allmänt anföra följande. Principen om att samhällsorganens beslutskall fattas så nära de berörda människorna som möjhgt talar för ettlångtgående kommunalt självbestämmande. är det uppenbart att mångakommunala beslut har verkningar inte bara för den egna kommunens resp.landstingskommunens medlemmar. De enskilda människorna har också krav pårättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice. Statsmakterna måstedärför kunna ange rarriar för kommunernas och landstingskommunernas befogenheter.Förhållande mellan statliga och kommunala organ måste emellertid präglas avsamverkan på skilda områden och i olika former. Detta är en grundförutsättningför att viktiga samhälleliga mål skall kunna uppnås. Vid utformningen av denstatliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner är detnödvändigt att göra en avvägning mellan olika intressen. Önskemålen om ökatlokalt inflytande måste vägas mot exempelvis medborgarnas krav på rättssäkerhetoch lika tillgång till samhällsservice. Utredningenanser det angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ochlandstingskommunerna ökas genom minskad statskontroll. Den statligadetaljregleringen bedöms i varje fall inom vissa specialreglerade områdenfortfarande vara betydande. Statsmakterna bör enligt KEU 76 i första hand draupp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden avvälfärdssamhället. Utredningen framhåller att det finns tillräckligansvarskänsla i kommunerna och landstingskommunerna för att staten inte skallbehöva detaljreglera den kommunala verksamheten i den utsträckning som f. n.sker. Remissinstanserna anslutersig med några få undantag till KEU:s uppfattning att statsmakterna i förstahand bör ange allmänna riktlinjer och ramar för utbyggnaden av de kommunalaverksamheterna. a. AMS och delar denna åsikt.Landstingsförbundet uttalar att statsmakterna i större utsträckning börbesluta om ramar och allmänna riktlinjer och överlåta prioriteringen inomdessa ramar till de kommunala huvudmännen. LO anser dock att det kan varaändamålsenligt inom en del verksamhetsfält att staten förbehåller sigmöjligheten att ge riktlinjer för viss verksamhet i form av bl. a. normer istället för att endast ge ett allmänt principansvar för viss verksamhet tillkommunala organ. TCO anför liknande synpunkter. är inte övertygad om att en utveckling mot färre statligabestämmelser är en utveckling som bäst tillgodoser behov hos de grupper för vilkakommittén är talesman. Föregen del ser jag inte någon avgörande motsättning mellan utredningensrekommendationer att statsmakterna i första hand bör dra upp allmännariktlinjer för den kommunala verksamheten, vilket skulle möj- Prop.1978/79: 95 8 liggöraminskad statskontroll, och de krav på likformighet som medborgarna har rättatt ställa. Jag har sagt att en avvägning måste ske vid utformningenav den statliga tillsynen och kontrollen mellan å ena sidan intresset av ettökat lokalt inflytande och å andra sidan kraven på rättssäkerhet och likatillgång till samhällsservice. Jag anser således att man vid varje enskildfråga om minskad statskontroll får göra erforderliga bedömningar härvidlagutifrån den allmänna grundsyn jag har uttalat. Jagdelar således utredningens uppfattning att staten i första hand bör påverkakommunerna och landstingskommunerna via allmänna riktlinjer och ramar förverksamheten. I detta inryms även mer övergripande prioriteringar av det slagsom har ingått i de senaste årens överenskommelser mellan regeringen ochkommunförbunden om den kommunala ekonomin. Partema har därvid varit eniga omatt prioritera barnomsorg, äldrevård och långtidssjukvård. Även flera tillfällen uttalat sig för en likartad prioriteringav kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Regeringsformen anger attlagstiftning är den väg som statsmakterna har för att påverka den kommunalaverksamheten. Därutöver har naturligtvis, som jag skall återkomma till i detföljande, statsmakterna vissa möjligheter att påverka den kommunalaverksamheten inom ramen för den ekonomiska politiken, t. ex. genomkreditpolitiska åtgärder. Jag ser det också som naturligt att staten vidfrivilliga överläggningar med representanter för kommuner ochlandstingskommuner kan ta upp viktiga kommunala avvägningsfrågor tilldiskussion. Vidare kan statsmakterna även i fortsättningen förutsättas viljapåverka de kommunala prioriteringarna såsom har skett när har tagitställning till exempelvis utbyggnaden av barnomsorgen. Statsmakterna bör dockenligt min mening iaktta återhållsamhet i dessa avseenden med hänsyn till denkommunala självstyrelsen. Man bör därför så långt det är möjligt undvika attge statliga myndigheter möjligheter att detaljreglera olika delar av denkommunala verksamheten. Regeringoch riksdag har vid skilda tillfällen uttalat att behovet av statlig tillsynoch detaljreglering av kommuner och landstingskommuner har minskat. a. peka på att kommunallagsreformen (prop. 1975/76: 187, prop.1976/77: 1, KU 1976/77:25, rskr 1976/77: 148) karaktäriseras av attlagstiftningen lämnar största möjliga frihet för kommunerna ochlandstingskommunerna att anpassa sina arbetsformer till de lokalaförhållandena. Föratt öka den kommunala handlingsfriheten har det också ansetts angeläget med ensamlad översyn av statens tillsyn och kontroll över kommunerna ochlandstingskommunerna. En särskild utredning statskontrollkommittén (Kn 1976:06) har därför tillsatts. Ett resultat av kommitténs arbete är att regeringenhar avlämnat en proposition Prop.1978/79:95 9 (prop.1978/79: 53) till med förslag om bl. a. slopad underställningsskyldighetför beslut om lån och borgen samt brandordning. Regeringen har vidare den 26oktober 1978 efter förslag från statskontrollkommittén, beslutat ge decentrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över föreskrifter, anvisningaroch råd i syfte att öka den kommunala handlingsfriheten. () m. fl. remissinstanser anser att detkommunala handlingsutrymmet bör ökas genom att detaljregleringen av denkommunala verksamheten via den speciella staisbidragsgivningen avvecklas. Jagdelar bedömningen att en översyn av statsbidragen till kommunerna ochlandstingskommunerna är ett viktigt led i arbetet med att minskastatskontrollen och detaljregleringen. Jag återkommer längre fram tillprinciperna för staisbidragsgivningen och KEU:s förslag om slopande av vissaspeciella statsbidrag. Jag vill också erinra om att statskontrollkommitténenligt vad jag har erfarit ser över de speciella statsbidragen för attåstadkomma administrativa förenklingar och ta bort onödiga detaljföreskrifter. Flerakommuner framhåller att den kommunala självstyrelsen får reell innbörd förstnär kommunerna och landstingskommunerna tillförsäkras en andel av detsamhällsekonomiska utrymmet, som ger möjlighet till reella beslut och lokalainitiativ. Jag vill här framhålla att inte minst i ett internationelltperspektiv är de svenska kommunernas och landstingskommunernas möjligheter attsjälva besluta om finansiering av sina verksamheter mycket stora. Jagåterkommer till en diskussion om olika statliga medel i syfte att påverka denkommunala ekonomin. Jag tar då också upp bl. a. den omdebatterade frågan om enbegräns ning av kommunernas och landstingskommunernas rätt att ändra skatteuttaget. Någraremissinstanser framhåller att överväganden om de framtida relationema mellanstat och kommun borde göras utifrån de samlade förslagen frånstatskontrollkommittén, decentraliseringsutredningen, länsdemokratikommitténoch KEU 76. Jag anser att de reformer som har initierats på det kommunalaområdet måste genomföras successivt. De förslag i anledning av KEU:sbetänkanden som redovisas i detta sammanhang bör ses som ett naturligt led idet fortlöpande arbetet med att utveckla lämpliga former för ett konstruktivtsamspel mellan stat och kommun. 2.2Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten Enav KEU:s huvuduppgifter har varit att överväga vilka åtgärder som behövs föratt inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärdutveckling för den kommunala ekonomin. För att belysa storleksordningen ochkaraktären av de problem för den 1978/79: 95 10 kommunalaekonomin som kan bli aktuella fram utarbetade KEU 76ett antal räkneexempel. Dessa utgick från olika antaganden om den framtidautvecklingen av konsumtionsvolym samt av löner och priser.Framskrivningarna avser kommunernas och landstingskommunernas inkomster ochutgifter och beskriver därmed även den finansiella utvecklingen i den kommunalasektorn. Liknandeframskrivningar har också presenterats av långtidsutredning (LU 78),SOU 1978: 78. Dessa framskrivningar avser i första hand perioden fram till år1983, men långtidsutredningen innehåller också vissa kalkyler på längre sikt.Vidare har inom ekonomidepartementet utförts beräkningar i syfte att belysaden kommunala utvecklingen under hela 1980-talat. Idet följande skall jag närmare redogöra för dessa framskrivningar och analyser.De bygger på delvis olikartade förutsättningar vilket förklarar de olikabedömningar av den kommunala utvecklingen som i vissa avseenden framkommer.Genom studierna föreligger det ett rikt material för bedömningar av denkommunala sektoms framtida ekonomiska utveckling. KEU:sframskrivningar gjordes i två steg. Det första steget avsåg utvecklingen framtill och det andra det mera långsiktiga perspektivet . Förperioden 19771980 utgick framskrivningarna från tre alternativ för denvolymmässiga utvecklingen av kommunala utgifter och två alternativ förprisutvecklingen. Sammanlagt presenteras således sex utvecklingsbilder. Detställningstagande som regeringen bör göra i förevarande sammanhang kommer attpåverka kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska förhållanden förstfrån . Därmed blir KEU:s kalkyler för åren 19771980 i huvudsak avhistoriskt intresse. Kalkylerna kan dock jämföras med debedömningar av den faktiska utvecklingen som föreligger. Denkommunala konsumtionen ökade md i volym. Enligt den preliminäranationalbudgeten för beräknas konsumtionsökningen detta år uppgå till3,. Konsumentprisernas genomsnittliga stegring har inationalbudgeten beräknats till . För synesutvecklingen således närmast ligga i linje med det av KEU:s alternativ somförutsätter en årlig ökning av konsumtionsvolymen och en årligprisstegring på . Detta alternativ beräknades vid oförändrade kommunalaskattesatser leda till en mycket kraftig försämring av kommunernas ochlandstingskommunernas finansiella sparande fram . KEU 76förutsatte att ett underskott på 1 000 milj. kr. kunde täckas genomupplåning på kreditmarknaden. Återstående underskott i finansiellt sparande 1978/79: 95 11 beräknadeskräva inkomstförstärkningar som motsvarade en höjning av de kommunalaskattesatserna med 3: . i förhållande till den genomsnittligautdebiteringen . Medan den kommunalakonsumtionsvolymens och prisernas utveckling som de nukan bedömas nära ansluter sig till KEU:s från kostnadssynpunkt oförmånligastealternativ, har inkomsterna ökat snabbare än vad som förutsattes iKEU:s framskrivningar. Den snabbare inkomstökningen är en följd bl. a. av attden kommunala utdebiteringen har höjts med sammanlagt 2: 17kr. Vidare har kommunsektorn i allmänna statliga bidrag tillförts 720 milj.kr. och ca 980 milj. kr. Dessa inkomstförstärkningar hargivetvis haft en betydande positiv effekt på det finansiella sparandet.Därtill kommer borttagandet av den allmänna arbetsgivaravgiften ,som också har givit en avsevärd finansiell lättnad. I den preliminäranationalbudgeten beräknas detta ge ett överskott på ca 1 300 milj. kr.