prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — Den mest beständiga delen av husen, stommen av betong, betingar enallt mindre del av de totala byggnadskostnaderna, medan inredning och andradelar, som förslits relativt snabbt, drar växande andel av totalkostnaderna.Den ökade amorteringstakten medför inte heller nägon nämnvärd höjning avkapitalkostnaderna för låntagarna. Den årliga annuiteien vid en ränla på 9,70proceni skulle stiga frän vid en förkortning avamorteringstiden från 60 till . Pä uppläningssidan bör förkortningen enligt utredningenmotsvaras av en sänkning av amorteringstiden för bostadsobligationer från 50till 40 är. För kapitalmarknaden skulle förkortningen vara likvärdig med atlett ökal sparande äterkanaliseras från låntagarna för fördelning i form av nyalän. Bland remissinsianserna är inställningen till utredningensförslag splittrad. Några vill inle att amorteringstiden för utlåningenförkortas på grund av konsekvenserna för boendekostnaderna. Hit hör bl.a. LO,HSB och . Andra stöder dock utredningens förslag. Bland dessa kan nämnasbostadsstyrelsen, bankföreningen och sparbanksföreningen. Några remissinstanser,bl. a. bosiadsslyrelsen, päpekar alt ombyggnader ofta innebär att huset fär enteknisk och ekonomisk livslängd i paritet med nya hus. Amorteringstiden förombyggnad bör därför förlängas i stället för förkortas. När det gäller förkortningen av amorteringstiden förbostadsinstitutens obligationer är flertalet remissinstanser positiva tillförslaget. Fondstyrelserna för första, andra och tredje AP-fonderna har ingainvändningar mot utredningens förslag, men riktar uppmärksamheten pä ensärskild aspekt som inte har diskuterats av utredningen. Enligt det nuvarandesystemet amorteras obligationerna efter en 50-ärig amorleringsplan i 20 är,varefter de förfaller till betalning. sker konvertering,dvs, längivarna köper nya obligationer motsvarande det belopp som förfallittill betalning. Frågan som fondstyrelserna reser är vilken amorleringsplan somde nya obligationerna skall följa. Om de följer en 50-ärig amorleringsplanblir den faktiska amorteringstiden myckel lång. Som exempel nämnerfondstyrelserna att det skulle kunna ta ca 300 är att amortera hälfien av detursprungliga beloppet. De vill därför att man i stället efter konverteringenbibehåller den ursprungliga amorteringsplanen. Jag vill för min del, efter samråd med chefen förbostadsdepartementet, anföra följande. Den förkortning av amorteringstiden förbostadslån som utredningen har föreslagit har självfallet en viss betydelse förboendekostnaderna. Som utredningen har visat är kostnadshöjningen emellertidmyc- Prop.1978/79:165 96 Det kan vidare principiellt sett inte vararikligt att tillåta amorteringstider som är längre än låneobjeklets förväntadeekonomiska livslängd. Med hänsyn till delta och till att institutetsmöjligheter alt tillgodose bostadssektorns lånebehov inom ramen för ettoförändrat utrymme på kapitalmarknaden blir större är det enligt min uppfattningönskvärl att institutens utläningsvillkor förändras i den riktning somutredningen har föreslagit. När det gäller län för omfattande ombyggnader som kanförväntas innebära att husets återsiäende ekonomiska livslängd efterreparationen blir i paritet med vad som gäller för ett nybyggt hus, kan detdock i vissa fall vara skäligt all tillåta nägot längre amorteringstider än vadsom är brukligt. Det är önskvärt om institutionen pä delta område kundenä fram till mer varierade amorteringstider där hänsyn las till ombyggnadenseffekter på den förväntade återstående ekonomiska livslängden. 1 samband med frägan om finansiering av ombyggnad ochreparationer av bostäder vill jag erinra om den utredning om underhåll avhyres- och bostadsrätlsfastigheter (Bo 1978:79) som har tillsatis för attundersöka möjligheterna alt öka de boendes inflytande över underhållet ochsamtidigt säkerställa att tillräckliga finansiella resurser i samband medfastighetsförvaltningen avsätts för delta ändamäl. Med hänsyn tillkreditmarknadens begränsade resurser är det enligt min mening utomordentligtviktigt alt tillräckliga avsättningar för fastighetsunderhäll sker. Ettförbättrat fastighetsunderhåll bör dessutom pä sikl kunna medverka lill attbegränsa behovet av mer omfattande reparationer och ombyggnader. Urkreditmark-nadssynpunkt innebär det en fördel eftersom bostadssektorns krav påkreditmarknadsresurser för sådana ändamål därigenom kan begränsas. När det slutligen gäller amorteringsvillkoren förbostadsinstitutens obligationslån förefaller den övergång till en 40-årigamorleringsplan som utredningen har föreslagit rimlig. Jag delar också iprincip den inställning som fondstyrelserna har givil utiryck för i sittremissvar vad gäller amorieringsvillkoren pä obligationer utgivna i sambandmed konvertering. Den närmare utformningen av obligationernasamorteringsvillkor bör emellertid avgöras av kreditmarknadens parter. 2.4 Den offentliga sektorns finansiering Den offentliga sektorns finansieringsmöjligheter skiljersig i ett väsentligt avseende från övriga sektorers, nämligen genommöjligheten lill skattefinansiering. Finansieringsmöjligheterna är emellertid också mycketolikartade inom den offentliga sektorn. Kommunerna och landstingskommunerna tvingas,på samma sätl som företag och hushåll, att söka finansiering av ett kassa- Prop.1978/79:165 97 mässigt underskott på kreditmarknaden till de villkor sommarknaden erbjuder. Staten har däremot dels möjlighet till upplåning iriksbanken, dels möjlighet att påverka sina upplåningsvillkor pä den övrigakreditmarknaden. Besluten om skatte- eller lånefinansiering samt om dennärmare utformningen av lånefinansieringen fattas dessutom frän helt andrautgångspunkter i den statliga än i den kommunala sektorn. Det säll på vilket staten finansierar sina utgifter harbetydande konsekvenser för hela ekonomin. Avvägningen mellan skatte- ochlänefinansiering är en viktig del av finanspolitiken, medan formerna för denstatliga upplåningen ingår som en lika viktig del i kreditpolitiken. Som utredningen päpekar bör finans- och kreditpolilikensamordnas så att den uppfyller såväl de stabiliseringspolitiska målsättningarnasom de allokerings- och fördelningspolitiska. Under budgetprocessen kommer dettalill ullryck genom att budgetsaidols storlek avvägs med beakiande avmöjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik utan alltför kraftiga ingrepp. Störningar i ekonomin och bristande kunskaper omverkningarna av olika ekonomisk-politiska ätgärder leder emellertid till altjusteringar av den ekonomiska politiken måste genomföras under löpandebudgetår. I vissa fall kan betydande förändringar i finanspolitiken varanödvändiga. 1 andra fall får kreditpoliliken med dess större rörlighet spelarollen som kortsiktig regulator. Även om kreditmarknadsaspekter sälunda har ett inflytandepå budgetplaneringen påverkas denna inte av formerna för den statligaupplåningen. Detta innebär atl statsskuldspolitiken kan utformas utifrän ihuvudsak kreditpolitiska överväganden. Den StatsfinansieUa situationen är nu en annan än den sområdde under den första delen av 1970-lalel. Fram lill uppgick det årligabudgetunderskottet endast till av BNP. Därefier harbudgetunderskottet stigit mycket kraftigt och uppgår f n. till av BNP.Enligt LU:s kalkyler förutses budgetunderskottet förbli relativt stort underprognosperioden. Mol den bakgrunden är det uppenbart alt statsskuldspolitiken,dvs. inriktningen av och formerna för statens upplåning får betydandeverkningar på kreditmarknaden. Jag finner det därför angeläget att klarlag gade principiella uppgifterna för statsskuldspolitiken pä . eller remissinsianserna tar upp denna fråga tillnågon mer ingående diskussion. Det gäller enligt min mening att förhindra atlbudgetunderskotten ger upphov till en alltför kraftig ökning avpenninglillgängen i ekonomin. En särskild fara ligger i att bankerna genomkreditexpansion kan förstärka budgetunderskottens likviditetsskapande effekt.Staien bör därför enligt min mening sträva efter att i ökad ulsiräckningplacera sin upplåning på 7 1978179, I saml. Prop.1978/79:165 98 den inhemska kreditmarknaden utanför bankerna. Genom ensådan slats-skuldspolitik begränsas den ökning av penninglillgängen i ekonominsom budgetunderskotten ger upphov till. Detta innebär ocksä att inlåningsökningeni bankerna begränsas. Därigenom förbättras möjlighelerna all utanadministrativa medel hålla bankernas kreditexpansion inom rimliga gränser.Även om staten strävar efter alt i ökad utsträckning förlägga sin upplåningtill marknaden utanför bankerna är del enligt min mening uppenbart, attbankerna måste svara för betydande delar av finansieringen av statens budgetunderskott.Detla innebär att bankernas likviditetskvoter måsle höjas. En hög likvidiiei i form av inlåning i bankerna leder lätttill en kreditexpansion utanför banksystemet. Vid en sådan utvecklingförsvåras möjlighelerna att föra en effektiv kreditpolitik. Det är därförangeläget att slimulera överföring av likvida medel i bankerna tillmedelfristiga och länga placeringar i kapitalmarknaden. Den långfristiga statsupplåningen utanför banksystemet somunder 1950-och 1960-talen låg kring 0,av BNP har under 1970-talel stigit ochuppgick i genomsnitt till 1,av BNP. Dennautveckling har fortsatt och bör enligt min meningytterligare förstärkas under de närmasle åren. placerades drygt 11 miljarderkr. av statsupplåningen på den inhemska kreditmarknaden utanför bankernajämfört med . Eftersom budgetunderskottetsamtidigt steg mycket kraftigt innebar detta emellerlid att en lägre andel avbudgetunderskottet även placerades pä denna marknad. Nägra preciseringar av hur slatsuppläningen bör fördelasunder kommande år kan självfallet inte göras, efiersom den lämpligalikviditetsnivån i ekonomin måste avpassas till rådande konjunkturläge. Isammanhanget mäste ocksä beakias utvecklingen för det allmänna lönsparandet ochför det nya s.k. skattesparandet, som introducerades . I den män somhushållen väljer att hälla sitl sparande långsiktigi bundet i dessa former,minskar behovet för staten alt dra ytterligare medel ur ekonomin genom egenupplåning hos allmänheten. Den långfristiga statliga upplåningen på kreditmarknadenutanför bankerna sker, när det gäller hushållen, främst i form av premie- ochsparobli-gationer. Med hänsyn tiU nuvarande marginalskattesatser i denpersonliga inkomstbeskattningen och inflationen är hushållen relativt okänsligaför variationer i den nominella räntenivån. Om hushällen skall kunna attraherastill ett långsiktigt allmänt sparande utan att räntenivåerna blir orimligt högaär det därför nödvändigt med särskilda skatteförmåner som förbättrar den realaavkastningen efter skall. Företagen, som har andra skatteförhållanden än hushållen,placerar vanligen inte sina likvida medel i premieobligationer, även om dennamöjlighet formellt står öppen för dem. Inte heller räntebärande slalsobliga- 1978/79:165 99 tioner är någon särskilt vanlig placeringsform förföretagen. Genom systemet med skattefria investeringsfondsavsättningar förolika ändamål har man dock med framgång kunnat utjämna effekierna av tidigarevinstkonjunkturer i näringslivet. De insättningar som därvid har skett päinvesteringskonto i har haft samma likviditetsneddragande effektsom statens upplåning hos allmänheten. Med den industriexpansion och förbättrade vinstutvecklingsom måste komma till stånd kan en snabblikviditetsuppbyggnad väntas i företagssektorn. Jag anser det därför inteuteslutet att det som ett led i statsskuldspolitiken kan bli angeläget attkomplettera investeringsfonderna med en direkt statsupplåning iföretagssektorn. För att statens upplåning hos allmänheten skall fä denomfattning och långfrislighet som bedöms nödvändig ur likviditelssynpunkl måsletillräckligt god avkastning erbjudas. I fråga om statens upplåning hoshushållen torde den utformning av ränte- och skatteförmåner som gäller förpremie- och sparobligationer samt för det s. k. skattesparandet i stort settvara tillfyllest. Beträffande räntesättningen pä statens upplåning i form avräntebärande obligationer hos kapitalmarknadsinstituten, bankerna ocheventuellt även företagen vill jag först erinra om att denna blir normerandeäven för kapitalmarknaden i övrigt. Avvägningen måste ske frän i huvudsak tvåutgångspunkter. Å ena sidan måste räntan sättas med en lillräcklig differensgentemot den kortfristiga räntenivån, sä alt ett tillräckligt ulbud avlångfristigt kapital säkerställs. Å andra sidan fär kapitalmarknadsräntan intebli så hög att förelagen avstår frän investeringsprojekt med en god förväntadräntabilitet på grund av all det släller sig fördelaktigare att placerakapilalet i finansiella tillgångar. Det blir en uppgift för den löpandekreditpolitiken atl göra denna avvägning på ett riktigt sätt. När det slutligen gäller statens utlandsupplåning vill jagbetona, att denna i mycket hög utsträckning blir beroende av vårtbytesbalansunderskott. Vid fortsatta underskott i såväl bytesbalansen somstatsbudgeten kan en lämplig politik vara att låta staien svara för en rimligandel av utlandsupplåningen. Därigenom minskar behovet av att genom likviditetskvothöjningareller på annat sätt begränsa förelagens kreditutrymme i bankerna. Vid jämvikt i bytesbalansen bortfaller i princip behoveiav utlandsupplåning, bortsett från evenluella eventuella önskemål om att ökavalutareserven eller upprätthålla en långfristig exportkreditgivning. Del kandock även i detla fall finnas anledning att i vissa lägen låna utomlands t. ex.om den privata sektorn minskar sin nelloställning gentemol utlandet. 2.4.3 Kommunerna och landstingskommunerna Medan statens finansieringsbeslut har betydandekonsekvenser för den allmänna ekonomiska utvecklingen och därför mäste grundaspå samhälls- Prop.1978/79:165 100 ekonomiska överväganden, kan motsvarande beslut inom enskildakommuner och landstingskommuner fattas från andra utgångspunkter. Avvägningen mellan skatte- och lånefinansiering kan iprincip göras under betydande frihet. 1 praktiken har dock få kommuner - medvilkel begrepp jag i del följande, om ej annat framgår, avser såväl kommunersom landstingskommuner - sädana möjligheter att erhålla kredit att en ökadlänefinansiering i någon större utsträckning kan utgöra ett alternativ tillskattefinansiering. I de fall reella valmöjligheter mellan olika länealternativföreligger kan upplåningsbeslutet grundas på strikt företagsekonomiskaöverväganden. Som framhålls av ulredningen, har den kommunala sektornsutbyggnad varit myckel snabb . Den kommunala konsumtionenhar volymmässigt ökat belydligt snabbare än bruttonationalprodukten. Kulmennåddes , när ökningstaklen uppgick till perår i volym. Eftersom konsumtionens prisutveckling dessutom varit ungefärdubbelt sä snabb som den allmänna prisnivåns stegring har konsumtionens andelav bruttonationaiprodukten, räknat i löpande priser, vuxit mycket snabbt. De kommunala investeringarna ökade snabbare änkonsumtionen till 1960-talels slul. Jämfört med investeringstillväxten i helaekonomin var den kommunala kapitalbildningen ungefär dubbeltsä snabb. Frän 1970-talets början härden lidigare snabba investeringsexpansionenförbytts i en ärlig minskning, vilket till stor del förklaras av det minskandebosladsbyggandet och de lägre krav på investeringar i olika slagsbostadskomplement som har blivit följden av detta. Sedan utredningen presenterade sitt betänkande harslatislik framkommit också . Enligt denna har konsumtionenfortsatt att stiga med en takt av per är, sombruttonationalprodukten efter en nedgång har återhämtat sig till1976 års nivä. Investeringarna ökade kraftigt , men låg kvar päungefär oförändrad nivå . Relationema mellan kommunernas olika inkomst- ochutgiftsposter har, som utredningens material visar, varit ganska stabila . Detta gäller som senare slatislik visar också för perioden1976- 1978. Enligt nationalräkenskaperna hade drygt hälfien av inkomsternaerhållits genom beskattning och drygt en fjärdedel i form av statliga bidrag.Resterande del kommer från avgifter, ersättningar, kapitalinkomster m. m.Finansiering med nya lån utgör inte någon inkomstpost i nationalräkenskaperna.Gär man till den kommunala finansstatistiken kan man där ulläsa att de nyalånen 1976 svarade för av kommunernas och av landstingskommunernasexterna inkomster. Variationerna i lånens andel av de externa inkomsterna överde har varit relativt smä. Pä utgiftssidan har konsumtionen tagiti anspråk över två tredjedelar av utgifterna och transfereringar till hushåll samt subventioner och Prop.1978/79:165 101 investeringsbidrag lill företag . Nettot avkommunernas samtliga inkomster och utgifter med undantag av investeringar utgörenligt nationalräkenskaperna kommunernas netto-sparande. Summan avnettosparandet och kapitalförslitningen utgör bruttosparandet. Om deltasparande minskas med bruttoinvesteringarna er-hälles det finansiella sparandet. Netlosparandelhar avtagit i relation lill budgelomslulningenfrån en nivå på 1975. Nedgången fortsatte , menandelen steg därefter myckel kraftigt och uppgick till ca 12 %.Kommunernas finansiella sparande har enligt ulredningen i regel varit negativtunder perioden 1970- 1975. statistik visar att detla gäller ocksä för1976 och 1977. uppvisar kommunerna dock ett positivt finansielltsparande. Ökningen av kommunernas skuldsättning har i allmänhet varit störreän sparandeunderskottet. Delta innebär att kommunernas finansiella tillgångarhar vuxit. Som utredningen påpekar orsakas de finansiella tillgångarnastillväxt dels av att likviditeten behöver ökas i takt med verksamhetensomfattning, dels av en inte obetydlig egen utlåning samt av olikheter i deenskilda kommunernas finansiella ställning. 2.4.3.1 Den framtida problembilden Den framtida problembilden för den kommunala sektorn harbelysts inom flera statliga utredningar. Inom långtidsutredningarna avstäms dekommunala planerna mol den allmänna ekonomiska utvecklingen. Kommunernasekonomi har också belysts inom 1976 års kommunalekonomiskautredning, som 1977 avgav sitt slutbetänkande (SOU 1977:78) Kommunerna:utbyggnad, uljämning, finansiering. Kapitalmarknadsulredningen diskuterar denkommunala sektorn från kreditmarknads-synpunkt. Kapitalmarknadsutredningenkonstaterar atl det ligger utanför dess mandat atl närmare penetrera de problemsom hänger samman med utvecklingen av kommunernas ekonomi, men att det ingårbland dess uppgifter att bedöma kommunsektorns ställning på kreditmarknaden iett längre perspektiv och att överväga i vilka former som upplåningen bör ägarum. De ställningstaganden som utredningen kommer fram till mäste dock grundaspä uppskattningar av finansieringsbetingelserna i övrigt. Den framtida problembilden skisserar ulredningen främstmed hjälp av de beräkningar som gjorls inom kommunalekonomiska utredningen.Enligt dessa beräkningar mäsle de kommunala skattesatserna höjas kraftigt framtill 1985 också vid relativt försiktiga antaganden om den kommunala sektornsexpansion. Detta resultat vilar på det beräkningstekniska antagandet attkommunernas nettoupplåning pä kreditmarknaden uppgår till ungefär 1 miljard kr.per år. Till grund för beräkningarna ligger också centrala antaganden om att destatliga drift- och investeringsbidragen skall anpas- Prop.1978/79:165 102 sas efter de utgifter för vilka de utgår och atlkommunernas löneutgifter ökar kraftigt bl.a. till följd av att den allmännaarbetsgivaravgiften förutsatts öka schablonmässigt med en procentenhet . Mot bakgrund av dessa finasiella framtidsperspektivdiskuterar ulredningen vilka möjligheler som kan finnas för kommunerna atterhälla ett ökat ulrymme pä kreditmarknaden och konstaterar, att dettasjälvfallet är beroende av läget på kreditmarknaden och de prioriteringarmellan olika sektorers finasieringsanspråk som statsmakterna kommer att finnanödvändiga. Med hänsyn lill de allmänna perspektiven för den svenska ekonominsutveckling drar utredningen emellertid för sin del slutsatsen att nägraväsentliga lättnader i kreditmarknadsläget i varje fall inte är att vänta underden tid som kommunalekonomiska utredningens kalkyler omfattar, dvs. Utredningen har därför inte ansett det meningsfullt att genomföra nägraberäkningar huruvida kommunerna kan beredas ett större utrymme påkreditmarknaden än det som kommunalekonomiska utredningen förutsatt i sinakalkyler. Bland remissinsianserna uttalar sig bl, a. iStockholms län. och om denkommunala upplåningen. De anser att den kommunala sektorn behöver fåerforderligt upplåningsulrymme på krediimarknaden. menar att det finns områden där kommunernas ställning pä kreditmarknadenbör förbättras och anser att en särskild översyn av kommunernas ställning päkreditmarknaden behöver göras inora ramen för nuvarande kredittilldelning. Jag har i annat sammanhang i min egenskap avbudgetminisler (prop. 1978/79: 95) om den kommunala ekonomin lagit uppfinansieringen av den kommunala sektorn i ett samhällsekonomiskt perspektiv.Jag har därvid kunnat konstatera att de finansieringskällor som kommunerna i förstahand måste lita till utgörs av kommunalskatterna och ökade statliga resursöverföringar.Jag har dock starkt betonat all kommunalskatterna nu har nått en sädan höjd attdet inte kan vara försvarligt att räkna med avsevärda höjningar av dessa. Ökadestatsbidrag ställer i sin tur krav på finansiering frän statens sida. Jag harinte räknat med att de kommunala avgifterna skall kunna ge några betydandeinkomstförstärkningar och inte heller har jag räknai med ett väsentligt ökatutrymme på kreditmarknaden för den kommunala seklorns upplåning. Jag har dock idel sammanhanget betonat vikten av att den kommunala volymutvecklingen anpassastill det samhällsekonomiska resursutrymmet och alt det därför är nödvändigtatl den kommunala expansionstaklen dämpas ytterligare under de närmaste åren.Detta krav på en långsammare utbyggnad, som är realekonomiskt motiverat,medför också lättnader i finansiellt hänseende. Jag kan i allt väsentligt ansluta mig tillkapitalmarknadsulredningens bedömning alt det inte finns något som lyder på atldet inom överskådlig lid skall vara möjligl alt öka det utrymme somkoramunernaan kan liUälas Prop.1978/79:165 103 ta i anspråk på den svenska kreditmarknaden. Jag ser inleheller nägot som talar för atl kommunernas länebehov påtagligt skulle komma attminska under en överblickbar framtid. När det gäller de prioriteringar som kangöras på kreditmarknaden är jag enig med utredningen om atl beslut omprioriteringar av ändamål inom den kommunala sektorn inte kan fattas oberoendeav en totalbedömning av de olika sektorernas upplåningsbehov. Vid ett totaltbegränsat kredilmarknadsutrymme måste antalet prioriterade ändamäl kraftigtbegränsas. I rådande samhällsekonomiska situation mäste i försia handexportindustrins behov tillgodoses. Sammanfattningsvis ser jag inte under en överblickbar tidnägot som tyder på några väsentliga lättnader på kreditmarknaden för denkommunala sektorns upplåning. kanjag konstalera attupplåningsbehoven inte synes minska. Min slutsals blir därför alt den kommunalasektorn även i fortsättningen kommer att ha begränsade möjligheter att i önskadulsiräckning finansiera sina invesleringar med lån. 2.4.3.2 Institutionella former för den kommunalaupplåningen Som utredningen framhåller hindrar inte ett begränsatnetloupplånings-utrymme att vissa önskemål kan uppställas för kommunernas delvad gäller de institutionella formerna för kommunernas upplåning. Enligt utredningenanses kreditmarknaden för kommunernas del vara behäftad med brister i framförallt tre avseenden: För det första föreligger i regel inte möjligheter att fåkreditbehoven täckta i ett sammanhang. Istället krävs långvariga förhandlingarmed en rad kreditgivare. De friktioner som därigenom uppstår har återverkningarpå likviditetsplaneringen. Svärigheterna att planera även pä så kort sikt somett är anses betydande. En meningsfull finansiell planering på femårsbasis ianslutning till den kommunalekonomiska flerårsbudgeteringen bedöms ofta överhuvud taget inte vara möjlig. Ett andra problem anges vara bristen pä län med någoriundalång löptid.