prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Det är viktigt atl mandärvid inte ser enbart till de direkta ADB-kostnaderna utan till de totalakostnaderna för resp. verksamhet. Jag vill emellertid också understryka att snävt ekonomiskafaktorer inte är de enda aspekterna som behöver beaktas. Hänsyn måsle, somjagtidigare (avsnilt 5.1) har framhållit, även tas till olika säkerhetsaspekter -sårbarhet, vämande om integriteten m. m. - saml personal- och arbetsmiljöförhållanden. Användningen av ADB i statsförvaltningen har storomfattning och stora resurser har investerats i personal, utrustning ochsystem. När man skall utfärda riktlinjer och regler för användningen av ADB kanman självfallet inte bortse från dessa investeringar. Stora och snabbaförändringar skulle inte bara bli kostsamma utan även leda lill avsevärdaproblem för berörd personal. Övergångsvis skulle sådana förändringar ocksåkunna medföra oacceptabelt stora risker för berörda verksamheters funktion ochandra säkerhetsproblem. Förändringar bör därför genomföras stegvis och föregåsav noggrann planering och ekonomiska överväganden. är det viktigt attangelägna åtgärder i riktning mol en bättre organisation av dalordriften inteonödigivis fördröjs med hänvisning lill här nämnda förhållanden. Jag vill också inledningsvis framhålla att ADB användseller kommer att användas på så olika sätt atl all datordrift inte kan ellerbör organiseras på samma sätt inom en myndighei elleretl verksamhetsområde. Delkan visa sig lämpligt att ha en gemensam dalaceniral för bl.a. bearbetningar somkräver stöiTe datorer och register, att använda sig av mindre datorer utplaceradepå olika håll i organisationen för vissa typer av databehandling samt atlutnyttja servicebyråer och andra externa resurser för speciella uppgifter ochändamål. 1978/79:121 103 8.5 Samordning eller "dedicering" En principiellt viktig fråga när det gällei' attorganisera datordriften i statsförvaltningen är om datordriften bör ske förvarje myndighet, verksamhetsområde eller större ADB-system för sig("dedicerad" datordrift) eller om den bör ske samordnat för fleramyndigheter eller verksamhetsområden. Denna fråga har behandlats utförligtbåde i DASK:s och Statskonsult AB:s tidigare redovisade utredningsarbeten samti remissyttranden över utredningsrapporterna. Alt centralt sammanföra datordriften lör flera av destörsta ADB-användande myndigheterna eller de största riksomfattandeADB-systemen kan varken av ekonomiska, praktiska eller säkerhetsmässiga skälkomma i fräga. En samordning måste i så fäll kombineras med någon form avregional spridning av datordriften. Möjlighetema till detla har belysts i olikaavseenden både av DASK och . I rapporten från Statskonsultbeskrivs och värderas alternativ baserade på såväl en utbyggnad av dataenheternavid länsstyrelserna som ett antal regionala driftenheter inom DAFA. Flera omständigheter gör all jag kommit till denuppfattningen att datordrift som är av större omfattning i första hand bör skelör varje verksamhet eller ADB-system för sig, dvs. i form av"dedicerad" eller myndighetsspecifik drift. Det finns redan ett dominerande mönster för organisaiionav datordrift i statsförvaltningen, som innebäratt särskilda driftenheter ellerdriftorganisationer har byggts upp inom myndigheler med omfattande databehandling.I regel har härvid dataregislren och datorbearbetningarna centraliserats.Däremoi har funktioner av typ dalaregistering samt utskrift och annanpresentation av data efter hand ofta decentraliserats. Datorstödets omfattning ökar successivt i flertaletverksamheier. I många fall är arbetet helt baserat påkontinuerlig tillgång till direkt datorstöd och har svårt att fungera utandetta. I sädana fall är det naturiigi att ledning och personal inom den berördaverksamheten i största möjliga utsträckning själva förfogar överarbetsverktyget. I den mån samma driftresurser skall utnyttjas i fleraverksamheter kan det uppstå samordnings- och prioriteringsproblem. Dessa gåremellerlid ofta relativt lätt att lösa, och effekterna av dem blir i regelrelativt begränsade, vid s. k. satsvis databehandling som var hellförhärskande. I sådan databehandling märks inle mindre driflavbrotl och andrastörningar på samma sätt som vid datorstöd som förutsätter kontinuerliglillgång till datorer och dataregister. Utvecklingen från satsvis databehandling mol teknik somförutsätter kontinuerlig tillgång till datorstöd samt utvecklingen mot breddatoch fördjupat datorstöd talar enligt min mening för "dedicerad"drift där de för varje verksamhet sakansvariga myndighetema själva får svaraför de avvägningar och prioriteringar som regelmässigl uppkommer. Prop.1978/79:121 104 Andra (aktörer som talar för all dalordriften bör ske inomvarje myndighet eller verksamhet för sig är kraven på säkerhet i olikaavseenden. En samordning av dalordriften på regional nivä kan om den görsomfaitande medföra lika stor koncentration av personal, utrustning ochinformation som central drift lör enskilda myndigheter och verksamheier. Ävenom samordningen begränsas till sin omfattning kan den medföra nackdelar isårbarhelsavseende. Vidare kan samordning medföra att antalet uppgifter omvarje registrerad person, förelag osv. som finns samlade inom driftenheternablir större än vad som är önskvärt med hänsyn till kraven på skydd avintegritetskänsliga och sekrelessbelagda uppgifter. Jag finner således allsamordnad dalordrift, även om den kombineras med en regionalisering, medförproblem i en rad avseenden såsom i fråga om säkerhet, inlegritet och sårbarhet. Även ekonomiska och prakliska problem med att utreda ochgenomföra samoidnadregionaliserad dalordrift för flera myndigheter och verksamhetsområdenmed omfattande dalabehandling talar för "dedicerad" drift.Statskonsult AB:s uppfattning, i rapporten . att samordnad regionalisering skulle föra med sigprojektadmi-nislraiivt svårstyrda samt kostnads- och tidskrävandeomläggningsprojekt har stöd i remissyttrandena och i vad som framkommit i andrasammanhang. Utredningar och bedömningar för enskilda myndigheter och storaADB-system. t. ex. den pågående ulredningen (S 1977: 10) om ADB förden allmännaförsäkringen m. m., visar alt det tar lid, blir kostnadskrävande och ärpraktiskt besväriigi att sprida ut dalordriften. En samordnad spridning avdatordriften lör flera olika myndigheter och verksamheter skulle medföra attspridningen lar och blir dyrare och svårare att genomföra. Denskulle således leda till att man i åtskilliga verksamheter skulle få dras medlångvariga provisoriska lösningar och övergångsproblem. Vad jag i det föregående sagt om alt dalordriften förstora ADB-användande myndigheter eller stora ADB-system i princip inte börsamordnas och förläggas till gemensamma regionala driftenheter utesluter inleandra former av samordning av datordrift. Beträffande mindre system gäller andraförulsältningar och det är ofta lämpligt all sådana system föriäggs tillservicebyrå. Jag ålerkommer senare lill delta. Vidare bör mer begränsatsamutnytljande av personal, utrustning och lokaler för dalordrift på skildaområden kunna ske. Vid organisation av driften för ADB-syslem som skallutnyttjas regionalt och lokalt bordet vara naturligt att undersöka i vad månresursema inom länsstyrelsernas dataenheter eller andra befintliga resurser iform av personal, utrustning och lokaler kan utnyttjas. Som har framgått börman vid samordning emellerlid undvika starka beroendeförhållanden mellanverksamheter som i övrigt inte har några direkta samband. Det finns som jag har berört starka skäl atlförbättra redovisningen och kontrollen av kostnader i samband med utvecklingoch drift av ADB-system.Detla är viktigt inle minst vid "dedicerad"drift därdriflkost- 1978/79:121 105 nadema inte framträder på samma sätt som vid utnyttjandeav servicebyrå. 8.6 Behovet av spridning En stor del av den kritik som har riktats mot nuvarandeförhållanden när det gäller datordriftens organisaiion i statsförvaltningen gårut på att datordriften är för centraliserad och koncentrerad. De nackdelarcentraliserad drift anses föra med sig är bl. a. oacceptabelt stor sårbarhetlör störningar, otillräckligt skydd mot kränkningar av integritet ochsekretess samt en inte önskvärd geografisk och organisatorisk centralisering avarbetsuppgifter och beslutsfunktioner. Viktiga frågor är därför om datordriftenpå acceptabla villkor Ao/; eller bör spridas vid "dedicerad" driftlör regionalt och lokalt bedriven verksamhei. Det stär hell klart att datordriften inom enskildamyndigheter och verksamhetsområden kan spridas på olika sätt även vid"dedicering". Möjligheterna härtill förbättras dessulom efter handpå grund av den tekniska utvecklingen. Denna har, som framhållits i detföregående, medfört atl bl. a. datorutrustning har blivit allt billigare iförhållande lill sin kapacitet och att den i flera avseenden har blivit enklareför användama atl hanlera. Möjligheterna att vid "dedicerad"spridning av dalordriften särskilt anpassa utrustningen och organisationen avdatabehandlingen till de datorstödda verksamheternas karaktär och organisationär stora. Fakiorer som väsentligt kan begränsa möjlighelema alt spridadatordriften är dock att kostnaderna ibland kan bli betydligt högre än förcenlrala lösningar saml krav på viss typ av service, t. ex. alt vissinformation skall ha hög aktualitet och vara direkt åtkomlig i hela landet. I åtskilliga fall torde emellerlid det främsta hindret förspridning bestå i att en central driftlösning finns och atl del är fördelakliglfrån ekonomiska och andra synpunkier atl uinyttja den i ytterligare ell antalår innan en ny driftlösning utvecklas och införs. Vad belräffar frågan om datordriften bör spridas inomenhefliga riksomfattande verksamheier kan konstateras att gjordaerfarenheler, som framgår av del redovisade underlagsmaterialet (bilaga 5), gerstöd för bedömningen att det i många avseenden går att åstadkomma godtagbar säkerhetäven i centrala drifllösningar. Sådana lösningar behöver inle heller innebäracentralisering av arbetsuppgifter, utöver rena databehandlingsfunktioner, ochbeslutsfunktioner. Likaså går det i allmänhet att tillgodose kraven pågodtagbara arbetsförhållanden och personalinflylande. I en del fall finns det otvivelakligl också stora fördelarmed att samla viss information och vissa typer av databearbetningar till ellslälle, t.ex. en myndighets ceniralförvaltning eller en centralförvaltningsmyndighet. Genom att decentralisera inmatning och konlroller samtuttagsfunktioner kan man även i dessa fall minska belastningen på de cenlralaresursema. Prop.1978/79:121 106 Det gär dock inte att komma ifrån atl centraliseradedriftlösningar har svagheter, framför allt i fräga om säkerhet och sårbarhet.Det kan, som bl.a. sårbarhetskommittén framhåller, vara svårt att åsiadkommaett tillfredsställande katastrofskydd i centraliserade driftlösningar.Centrala ADB-anläggningar kan dessutom bli särskilt begärliga mål lör sabotageoch andra medvetna störningar. Centraliserad drift medför vidare speciellaproblem i de fall den helt eller delvis skall fungera under beredskaps- ochkrigsförhållanden. En annan nackdel med centraliserade driftlösningar är attdet i vissa situationer kan vara svårt atl ordna lämpliga reservförfaranden("back up"). Jag anser för egen del att det är angelägel att mansträvar efter att göra den offentliga förvaltningen mindre sårbar motstörningar av olika slag. En spridning av datordriften medför inte endast att vissanackdelar med centraliserad datordrift undviks eller begränsas. Den har ocksåandra fördelar. a. boren spridning skapa bätire förutsättningar förflexibilitet och variation i datorstödet än vad som är möjligt i en ceniraldriftlösning. En spridning av dalordriften är vidare att föredra fråndecentraliserings-och regionalpolitiska synpunkter. Nämnda förhållanden talar lör att driftlösningar sombygger på någon form av spridning av regisirerad information och bearbeiningarbör eftersträvas även vid "dedicerad" drift. Det finns enligt minmening sålunda goda skäl att undvika centraliserad datordrift inom myndigheleroch verksamhetsområden, utom naturligtvis i fall där verksamheien i sig ärgeografiskt samlad. Det kan också förtjäna påpekas atl spridning avdatordriften inte är tillräckligt, eller i en del fall inte ens den viktigasteålgärden, för au uppnå rimlig säkerhet i fråga om sårbarhet m. m. I uppdrageilill sårbarhetskommittén (avsnitt 2.3) ingår atl föreslå riktlinjer för hursårbarhetsaspekter skall beaktas. För atl tillförsäkra ett godtagbartintegritelsskydd finns en särskild lagstifining, dalalagen (1973: 289), och ensärskild myndighet, datainspektionen. Vidare kan nämnas att statskontoretlillsammans med andra intressenter arbetar med uppföljning,utveckling och informationsspridning avseende meioder på säkerhetsområdet. Idet sammanhanget har flera handböcker och andra skrifter utgivits tillvägledning lör myndigheler och andra organ. 8.7 Datordriftens utformning, samordning m. m. Jag vill också något beröra hur dalordriften i delenskilda fallel bör organiseras vid "dedicerad" dalordrift. Som harframgått bör driftlösningar som bygger på spridning av datordrifteneftersträvas i verksamheter som lill största delen bedrivs regionalt och lokalteller är geografiskt utspridd på annat sätt. Hur mycket och på vilket sätt datordriften bör spridas ivarje enskilt fall är en avvägningsfråga. För att tillgodose kraven påsäkerhet i olika avseenden - särbarhet, integritetsskydd m. m. - lorde detmånga gånger vara tillräckligt att dela upp driften på några få ställen.Faktorer som utöver säkerhetsaspekter bör påverka den närmare ulformningen aven driftlösning är de datorstödda verksamheternas organisation,databehandlingens omfattning och karaktär samt de beräknade kostnaderna. Jagvill för egen del framhålla vikten av att noggranna kalkyler och analyser avkostnadema görs i detla sammanhang. Underskattning av personal- ochutrustningsbehov kan nämligen få stora effekter när flera driftställen berörs. Det finns enligt min mening således inte någon anledningatt föreskriva ett bestämt mönster för hur dalordriften bör ulformas vidspridning. Såväl driftlösningar som bygger på en enkel geografisk spridning avdalordriften som mer sammansatta lösningar, t.ex. hierarkiskt uppbyggda driftorganisalionermed datorer och dataregister på flera nivåer, bör kunna komma i fråga. På siktkan den tekniska utvecklingen dessulom väntas öka förutsättningama för enstörre och mer varierad spridning än f. n. har i sin rapportModeller för spridning av datordrift visat ell antal "typstrukturer"som kan tänkas under olika antaganden om verksamhetens omfattning och karaktärsaml dess krav och önskemål på databehandling. De riktlinjer för utveckling av ADB-syslem som tidigare(avsnitt 7.4.2) har presenterats innebär gemensamt, centralt styrd ochsammanhållen systemutveckling för likformiga riksomfattande verksamheier. Omsamma systemlösning och likformig utrustning skall utnyttjas på alla ellerflera driftställen och data skall utväxlas på datamedier, krävs som fleraremissinstanser påpekar en stark slyrning och samordning inom varje myndigheieller område när datordriften sprids. En spridning av dalordriften ställer påflera sätl högre krav på planering och uppföljning av datordriften än centraladrifllösningar. Möjligheter till detta måste enligt min mening därför skapasinom de ansvariga myndighetema. Vidare ställer spridning av datordriften krav på delvisnya typer av leknisk kompelens. Även om spridningen av datordriften bör skeinom varje myndighet eller verksamhetsområde för sig och på det säll som ivarje enskilt fall bedöms som lämpligast, uppkommer en rad frågor och problemav gemensam natur. En utveckling i denna riktning ställer därför även storakrav på en övergripande uppföljning och samordning. Vad som här åsyftas rymslill stor del inom begreppen metodstöd, utbildning samt informations- ocherfarenhetsförmedling. Dessa uppgifter åligger f.n. statskontoret . Jag återkommer till dessa frågor senare(avsniu 8.11 och kap. 10). 1978/79:121 108 På en rad viktiga administrativa verksamhetsområden finnsnu helt eller nästan helt centraliserade driftlösningar. En ökad spridningmåste till stor del avse datordriften inom sådana områden. Flertalet ADB-syslem måste, trots fortlöpande underhälloch vidareutveckling, genomgä siörre förändringar såväl vadgäller användning som teknisk uppbyggnad. Det sammanhänger bl.a. med att lagstiftningoch andra maleriella regler ändras, alt nya uppgifter överförs till ADB. atlkrav på ytterligare service tillkommer samt att syslem blir föråldrade ochsvåra atl underhålla. Parallelll med dessa förändringar sker i många fall ensådan volymtillväxt i databehandlingen atl förutsättningarna lör den befintligaorganisationen av datorstödet kan ändras. Vidare leder den tekniskautvecklingen till att det efter ofta kan bli ekonomiskt ochpraktiskt fördelaktigt att ändra den tekniska uppbyggnaden av systemen, att helteller till stor del byta utrustning och att därvid organisera om dalordriften.Flera remissinsianser framhåller därtör det angelägna i att sprida dalordrifteni anslutning lill sådana större förändringar som av andra skäl är nödvändiga. I den mån del inte går att successivt genomföra enspridning av dalordriften inom ramen för den löpande kapacitelsutbyggnaden ochvidareutvecklingen av ADB-verksamheten bör en spridning således ofta kunna skei samband med större förändringar. Flera förhållanden gör emellertid all en spridning avdatordriften måste ske med noggrann planering och i en väl avvägd takt. Avekonomiska skäl är det nödvändigi all gjorda invesleringar får ell rimligtutnyttjande. Vidare bör av hänsyn till personalen stora förändringar inle skemed alllför korla mellanrum, t.ex. redan något eller efteridrifttagandet av ett system. Erfarenheterna visar dessutom att det lar lid allutreda, utveckla och genomföra nya drifllösningar för stora ADB-system samt atländra stora datordriflorganisationer. Detta sammanhänger bl.a. med atl, somnämnts, en förändring av driftlösningen i regel måsle samordnas med andraförändringar av ADB-systemen. En spridning av dalordriften är i försia hand motiveradför ADB-system i större, viktigare eller i olika avseenden känsligaverksamheter. Sådana verksamheter bör därför helt nalurligt komma i förstarummet. Frågan om spridning av dalordriften är givelvis lättareatt hantera i de fall beslut ännu inte föreligger om driftlösningensutformning. Det bör dock framhållas att det är viktigt att ahernativadriftutformningar belyses i samband med överväganden om drifllösningar. Jag harnoterat att det i utredningar och i den allmänna debatten om databehandlingeni statsförvaltningen ibland hävdas alt man i en del fall alltför tidigtinriktat sig på en bestämd driftlösning och inle förutsättningslöst utrettolika alternaiiv. Det kan dock konstateras att förbättringar har skett i des'sahänseenden . Den handläggningsordning för systeminvesleringar somjagtidi- Prop.1978/79:121 109 gare (avsnitt 6.5) redogjort för bör skapa garantier föratt altemativa lösningar utreds och prövas. 8.9 Användning av smådatorer Utvecklingen av dalatekniken och andra tekniker somanvänds tillsammans med denna teknik går som har framhållits i det föregåendesnabbi. Det mest uppmärksammade draget i utvecklingen ärdet växandeutbudet av allt mindre och billigare smådatorer (minidatorer, mikrodatorer m.m.). Vad som betecknas som smådatorer resp. medelstora och siörre datorervarierar och ändras . Smådatorerna får successivt allt störrekapacitet och allt flera funktioner. Lagring och bearbetning av dala lenderarhärigenom att svara för en allt mindre del av de totala koslnadema föranvändning av ADB i statsförvaltningen. Utvecklingen av programvara, dvs. program och andrahjälpmedel som behövs för datorernas intema funktion och lör att förenklautformningen och framtagandet av tillämpningsprogram, har dock gåll betydligtlångsammare. Detta har gjort att smådatorernas användningsmöjligheter inte harutvecklats i samma takt som förhällandet mellan deras pris och prestanda harförbättrats. Man måste också hålla i minnet att arbetet med att la fram detillämpningsinriktade delarna av ADB-system, dvs. att utreda och lösa deproblem som är förknippade med all ge datorstöd åt verksamheter, förblirkomplicerat även när relativt enkel utrustning kan användas. Vidare haruppställning av smådatorer i arbetslokaler eller i direkt anslutning lillsådana i en del fall medfört arbetsmiljöproblem i form av hög värme, buller m.m. En rad av de begränsningar som smådatorer nu är behäftademed kommer dock,såvitt nu kan bedömas, atl försvinna efter hand. Smådatorernahar redan gjort sitt intåg i den administrativa databehandlingen somkomponenter i t. ex. terminal- och registreringsutrustning samt i störredatorer. En rad arbetsmoment kan härigenom förenklas och kontroll, redigeringo. d. kan utföras med hjälp av sådan utrustning. Vidaretorde smådatorer vara de bästa alternativen när det gälleravgränsade och i stort sett olöränderiiga uppgifter av mindre omfattning. Isådana fall bör mer eller mindre "nyckelfärdiga" syslem, dvs. helteller nästan helt färdiga system med lillhörande utrustning som inte kräversärskild teknisk kunskap hos användarna eller särskild driftpersonal, kunnautvecklas och anskaffas. En rad kontorsfimktioner och administrativa uppgifterav typ diarieföring, redigering av text m. m. har denna karaktär. är det givetvis angeläget att ADB-hjälpmedel för uppgifterav här berört slag utvecklas och anskaffas gemensamt. Vissa ADB-hjälpmedel förallmänna kontorsfunktioner finns redan på marknaden och utbudet växer snabbt.Det är angelägel att denna utveckling följs av de Prop.1978/79:121 110 centrala ralionaliseringsorganen och alt de kan ge råd ochannan vägledning till myndigheterna i dessa frågor. Jag avser att senareföreslå regeringen atl vidla de åtgärder som kan behövas i detta syfte. Förhållandena är I. v. svårare atl bedöma när det gäller användning av smådatorer föromfattande och sammansatt datorstöd till administrativa uppgifter som krävertillgång till stora mängder lagrad information eller lill utväxling avinformation med andra myndigheter. Möjlighetema atl för stora administrativasystem såsom inom skalle- och socialförsäkringsområdena helt övergå tillsmådatorer på varje arbetsställe där data registreras eller används begränsasbl.a. av att sådana lösningar ofta kan medföra mycket komplicerade mönster föröverföring av data mellan de olika enheterna. Kostnadema kan dessutom slarklpåverkas av hur mycket leknisk kompelens och driftpersonal som krävs för derasanvändning. S. k. operatörslös drift torde i många fall vara en lörutsältningför att sådana lösningar skall vara ekonomiskt fördelaktigare än lösningarbaserade på större datorer och färre driftställen. Driftlösningar helt baserade på smådatorer har emellerlidännu inle prövats i någon siörre utsträckning för omfattande administrativaverksamheter. Tekniken att använda smådatorer för denna typ av databehandlingär således ännu jämförelsevis ny och oprövad. Än mindre har erfarenheler av altutveckla och driva sådana ADB-syslem hunnit tas till vara i någon störreutsträckning. När det gäller mer omfattande datorstöd av det slag som finnsi de riksomfattande statliga terminalsyslemen torde det därför under lång tidi flertalet fall bli fråga om drifllösningar som bygger på olika kombinationerav större och mindre datorer. Del förhållandet atl det pågår en kontinuerlig utvecklingav ny leknik och utrustning gör del emellertid angeläget atl man i samband medutveckling av nya eller väsentligt ändrade system och driftlösningar uirederoch analyserar olika alternativ med avseende på kostnader samt förutsättningaroch konsekvenser i övrigi. Prövningen av kalkyler och annat underlagsmaterialmåsle givetvis skärpas när det är fråga om all välja ny teknik och utrustning. Del bör, som jag har sagt, ankomma på de cenlralaralionaliseringsorganen att fortlöpande följa utvecklingen saml utvärdera ochsprida information om användningen av smådatorer. 8.10 Förläggning av datordrift till servicebyråer m. m.