prop · G203123 · 1978-12-31 00:00:00 — De konventionella handelspolitiskainstrumenten - tullar och kvantitativa restriktioner - har minskat i betydelsei takt med en fortgående avveckling genom intemationella överenskommelser, Istället framstår andra lyper av politiska åtgärder som de som starkasl påverkarvillkoren för den internationella handeln som mer betydelsefulla. Det som häravses är olika typer av icke-tariffära handelshinder, regler rörande statligupphandling och statliga stödåtgärder. Även andra nationella åtgärder såsomrestriktioner rörande överföring av teknologi, politiken rörandekapitalrörelser, migration och multinationeUa företag kan få liknandeeffekter. En annan faktor av belydelse i dessa sammanhang är allmänt settutvecklingen av mer målmedveten politik i industriländema när del gällerindustriell expansion, teknisk forskning och utveckling saml energihushållning. Prop.1978/79:123 57 Vid sidan av den traditionella varuhandeln mellan ländemahar mer komplicerade, omfatlande och långsiktiga transaktioner vuxit fram, inteminst inom de sektorer som kan betecknas som leknologiintensiva och expansiva. Det är här ofta fråga om samarbete mellan flera förelag iolika led av utvecklings- och förädlingsprocessen. Inte sällan kompletterasråvaruleveranser med utbildning och direkt kunskapsöverföring i olika former.Kunden/köparen är allt oftare att betrakta som en samarbetspartner som biträdermed design, projektering, konstruktion etc. Dessa former av industriellt ochtekniskt samarbete berörs ofta av olika typer av lagar, förordningar ochbestämmelser i de berörda länderna, vilka har tillkommit av andra skäl änhandelspolitiska. Ett vikligl inslag i de inlernationella ekonomiskarelationema - syslem-leveranser och kompletta anläggningar - kommer jag allbehandla i del följande. Jag vill också erinra om att en stor del av deintemationella kommersiella transaktionerna äger rum mellan förelag som genomägande eller på annal likvärdigt sätt är förbundna med varandra och står undergemensam kontroll. Denna utveckling leder till en situation där dentraditionella handelspolitiken måste kompletteras med bedömningar därindustripolitiska överväganden ingår som en allt viktigare del. En mer långsiktig industripolitisk planering kräverfortlöpande detaljerad informaiion om och bevakning av såväl handelspolitikensom av industriella förhållanden, planer, prognoser elc. i andra länder.Intemationella åtaganden på del ekonomiska området lägger på viktiga punklerbegränsningar för den nationella politik som vi bedriver. Vi bör så långlmöjligl verka för all intemationella överenskommelser utformas i samstämmighetmed våra industripolitiska intressen. Samverkan med företag och regeringar iandra länder, inle minst de nordiska, kan förväntas öka i betydelse, t. ex. ifråga om investeringar och teknologiutveckling. Mol denna allmänna bakgrund vill jag underslryka degmndläggande sambanden mellan handelspolitik och industripolitik. Somjaglidigare har framhållil utgör den handelspolitiska utvecklingen och Sverigesinternationella åtaganden på detta område en av de ramar inom vilkenindustripolitiken har all verka. Industripolitiken måste inriktas så att vårnationella utveckling kan möta de krav som de nya förhållandena i vår omvärldställer. 4.3.1 Riktat bransch- och företagsstöd Jag har tidigare redovisat atl statliga insaiser iblandgörs i enskilda företag eller branscher för att påverka utvecklingen, t.ex.för att överbrygga en tillfällig nedgång eller för atl åstadkomma en krympningi socialt accep- 1978/79:123 58 Insalsema görs dels inom ramen för industripolitiken, dels inomarbetsmarknadspolitiken och regionalpoliliken. Den senare typen av insatser,t.ex. lokaliseringsstöd, utbildningsbidrag och sysselsättnings-stöd, är iallmänhet mer generellt ulformade än de industriinsatser som har tillkommit närdel har bedömts alt arbetsmarknadspolitiken varit otillräcklig för att klarauppkomna problem. Merparten av del riktade industristödet har utlösts av destora sysselsättningsambitionema i kombination med finansiella kriser iföretagen. Dentotala omfattningen av industristödet speglar givetvis deallmänna ekonomiska problem som har drabbat industrin. De har, somjag tidigarehar nämnl, lett till osedvanligt stora och akuta svärigheter för många företagsamiidigi som efterfrågan på arbetskraft i långsiktigt expansiva företag harvarit exceptionellt låg. Delär min bedömning atl de riktade insatserna i allt väsentligthar varit väl moiiverade Även om detta omdöme gäller vid en prövning av varjeåtgärd för sig finns det anledning peka på vissa risker av mer långsiktig nalurnär insalsema totalt har fått en så stor omfattning som . Ensådan risk är all insalsema leder till konkurrenssnedvridning. I den allmännadebatten har t. ex. pekats på riskema för att bibehållande av en stor kapacitetpå slorvarven kan innebära en försvårad konkurrenssituation för de mindrevarven, liksom all stöd till skulle kunna ogynnsamt påverka de mindrehandelsstålverkens situation. En annan risk är atl merframtidsinriktade projekt trängs undan från ka-pUalmarknaden. Den stagnationoch nedgång i industriinvesteringarna som skett har gjortatt konkurrensen om lånekapital varit obetydlig, men närinvesteringsaktiviteten ökar igen innebär gjorda åtaganden en bindning som kanbegränsa expansionsutrymmet fiir övrig industri. Vidarefinns risk för kollision med internationella åtaganden. Riktade statligastödåtgärder, liksom generella ålgärder, kan bli föremål för kritik såväl inomOECD som inom EFTA, EG och för förmodade snedvridande effekter påkonkurrensen. Våra intemationella åtaganden innebär att vi vid utformningen avstatliga stödåtgärder bör undvika sådana effekter som kan skada andra ländersintressen. Allmänt sett kan konstateras att man intemationellt - i vissa fallefter klargöranden från svensk sida - har visal ell stort mått av förslåelseför de riktade åtgärder som har vidtagits. Det har därvid varit avstor betydelse att kunna peka på att åtgärdema varit tidsbegränsade ochinordnade i en plan för produktionen som, ålminsione på , anpassarsig efter realistiska marknadsbedömningar. Riskfinns även att företagen försummar den finansiella planeringen: Omfatlandestatliga insaiser kan leda lill en "stödmentalitet" i företagen. Manlitar på att staten griper in om del uppkommer problem. 1978/79:123 59 längdenha en demoraliserande effekt också på välskötta förelag. Del kan också föra medsig en risk atl man mindre intensivt söker efter lösningar som inte kräverslallig medverkan. Ellminskat ansvar i företagen för den finansiella planeringen kan långsiktigtinnebära ett hol mol hela marknadsekonomin. Ett centralt inslag imarknadsekonomin är, somjag har framhållit, ett decentraliseratbeslutsfattande. Häri ligger för de enskilda beslutsfattarna både risker ochmöjligheler. För alt incitamenten skall fungera på ett tillfredsställande sättmåste kapitalägare och kreditgivare både ha rätt till del i eventuella vinsteroch skyldighet att bära del av förlustema när sådana uppkommer. Del är därförangeläget att staien inte övertar finansiella risker i företagen utan atlstatliga insatser förenas med insatser också av andra intressenter. Detta harförekommii i flera fall. Villkorslånet lill förenades sålunda medsärskilda förbehåll för utdelning till aktieägarna och de s. k. skogs-kreditgarantiemakombineras med krav på ökning av det egna kapilalet från skogsägamas sida. Delär ännu för lidigt all utvärdera de långsikliga effekterna av de senaste årensriktade industristöd. Min allmänna bedömning är att insatserna varit välgmndadeoch i allmänhet väl avvägda. Självfallel hade insalsema kunnai ges en delvisannan utformning men det förefaller inte sannolikt atl de därigenom väsentligthade kunnat begränsas. De som i den allmänna debatten har kritiserat detselektiva stödel har i allmänhet förordal generella stimulansinsatser somalternativ. Del finns mot den bakgrunden anledning atl något beröra frågan omdetla altemativ i realiteten har varil tillgängligt. Destatliga stödinsatsema har till mycket stor del riklats mot två branscher,handelsstål- och varvsindustrin. Av de insatser som har beslutats sedan hösten1976 torde beloppsmässigt ca fyra femtedelar avse dessa bägge branscher. Närman skall söka bedöma om resurserna har varil tillgängliga för alternativanvändning, t.ex. i form av mer generella ekonomiskpolitiska åtgärder, så kanbedömningen således tUl stor del grunda sig på överväganden kring dessa bäggebranscher. Inomhandelsstålindustrin har, somjag tidigare redovisat, mycket stora resursersatsats på att bilda och ge företagel förutsättningar för atl blikonkurrenskraftigt. TiU grund för bildandet av låg den statligahandelsstålutredningen, som efter noggranna analyser kom till slutsatsen atldet borde finnas möjligheter att genom vissa strukturförändringar skapa enlönsam svensk handelsstålindustri. Något alternativ tUl omfattande statligainsatser för att bevara och förstärka handelsståUndustrin torde knappast hastått till buds. Varvsindustrinär den enskilda bransch som har mottagit det största statliga stödet. Detstatliga engagemanget inom branschen inleddes och dådet statiiga kredilgaranlisyslemel introducerades. Det innebär atl staten stårför vissa kreditrisker i samband med fartygsbyggande. Statens medverkan genomkreditgarantier har till stor del varit 1978/79:123 60 ettsvar på andra staters medverkan och således en nödvändig förutsättning för desvenska varvens konkurrensmöjligheter. har slalen också gåttin i ett allt större ägarengagemang inom varvsindustrin. Närsvårighelerna för varven blev akuta gjordes detförsta försökel att med statiiga ålgärder överbrygga konjunktursvackan. Genomlagerproduktion avsåg man att upprätthålla sysselsättningen vid varven på ettsätt som skulle ge inkomsler när konjunkturen förbättrades. Redan då var detemellertid uppenbart att svensk varvsindustri långsiktigt hade en betydandeöverkapacitet, varför beslut fattades om nedskärningar på . På våren1977 lanserades beslällarstödet för atl få till stånd orderproduklion i ställetför lagerproduktion. Successivt under den här angivna perioden, dvs. sedan år1976, hardet blivit uppenbart atl lågkonjunkturen inom varvsindustrin kommeratt bli mer utdragen än vad man tidigare hade anledning att tro, och att detidigare beslutade nedskämingama av svensk varvsindustri på grund avlångsiktiga strukturförändringar i världens varvsindustri knappast skuUe varatillräckliga. Mot den bakgrunden beslulade efter förslagfrån regeringen om ytteriigare neddragning. Av de tillskott som riksdagenbeslutat om sedan höslen 1976 har merparten hänfört sig till kundförluster påorder tagna under de goda åren tidigare på 1970-talel, förluster vidförsäljning av lagerproduklion och valutaförluster. Genom del statiigakreditgaranlisy-stemet hade huvuddelan av dessa förluster under allaförhåUanden fått bäras av staten. De statliga kostnadema för den produktionsom påböijats motsvaras i huvudsak av lånen inomramen för beställarstödet. De uppgår för till totalt ca 2150 milj. kr. Vikan således konstatera att endasl en mindre del av de resurser som har ställtstill varvsindustrins förfogande har varit tillgänglig för alternativ användning.Till del kommer att knappasl någon orderproduktion vid varven hade kunnat skeutan statligt beställarstöd, varför omfattande arbetsmarknadspolitiskainsatser hade måst göras om beställarstödet ej hade utgått. Minslutsats av del anförda är att de resurser som har satsats på handelsstål- ochvarvsindustriema i myckel liten utsträckning har varit tillgängliga för mergenerella insatser. Det är dessutom uppenbart att även om de generellaåtgärdema givits något större omfattning, sannolikt av storleksordningen någonprocentenhets lägre arbetsgivaravgift, så hade det inte lämnal någotväsentligt bidrag liU lösningen av dessa branschers problem. Staten hade medandra ord ändå tvingats gå in med belopp av samma storleksordning som harvarit fallet. Somredan har framhållits bör generella åtgärder för att skapa ett klimat som ärgynnsaml för industriell expansion, nyföretagande och satsningar på forskningoch utveckUng utgöra tyngdpunkten framöver. Detta för att vårt näringsliv skallkunna återfå sin expansionskraft och kunna bidra till atl skapa nyaarbetstillfällen. Prop.1978/79:123 61 Men det är enligt min mening orealistiskt atl räkna medalt industripolitiken i fortsättningen skall kunna arbeta med endast generellamedel. En framgångsrik näringspolitik förutsätter en kombination av generellaoch selekliva ålgärder. De senare krävs därför atl problemen inle är jämt fördelademellan olika branscher och landsändar. Riktade insaiser blir även fortsättningsvis nödvändiga ibranscher som t.o.m. i ell balanserat konjunkturläge saknar fömtsättningar attlångsiktigt behålla en konkurrenskraftig produktion i nuvarande omfattning. Denneddragning av kapaciteten som där är nödvändig kan bli så omfattande att dearbetsmarknadspolitiska medlen inle är lillräckliga. Även branschpolitiskainsatser måste tillkomma för alt avvecklingen skall kunna ske i socialt acceptablaformer. Varven utgör ell exempel på en bransch där dessa motiv är giltiga. Det kommer även all finnas förelag eller grupperav företag som har en långsiktig konkurrenskraft och livskraft men befinner sigi en svär finansiell situation. En omstrukturering och anpassning måsle härske. För atl underlätta denna process kan statliga insatser behöva göras. Somregel bör dessa kombineras med insatser från kapitalägare och kreditgivare.Specialstålindustrin kan här nämnas som exempel, liksom delar avskogsindustrin. Det är svårt all närmare precisera vilka branscher som iframliden kan behöva statlig medverkan för sin strukturomvandling. I några falltorde dagens problembranscher även framgent kräva uppmärksamhei. 1 andra fallkan nya branscher drabbas av strukturproblem som de inle kan klara av på egenhand utan oacceptabla sociala konsekvenser. Även inom expanderande branscher, t.ex.verkstadsindustrin, torde finnas delar som går starkt tillbaka och som i övrigtuppvisar samma egenskaper som andra branscher där samhället funnit skäl altmedverka vid strukturomvandlingen. De frågor jag har behandlat har varil föremål för diskussionockså inom . Man har där diskuierai bl. a. lämpliga former för statligaingripanden. Diskussionen utgår härvid från perspektivet all olika ländersåtgärder för alt skydda sin induslri inte främjar effektiviteten i dessaländers näringsliv genom att de försenar en förr eller senare nödvändigstmkturomvandling. Dessulom hindrar dessa åtgärder övriga länders export ochfår samma karaktär som handelshinder. har utfärdat följande rekommendationer för insatsertill branscher och företag med strukturella problem: - insalsema börvara temporära och de bör när så är möjUgt minskas enligt en i förvägfastställd tidsplan, - insatserna börkombineras med krav på en plan för minskning av överskottskapacitet och föråterställande av konkurrenskraftiga enheter, - insatsemassamhällsekonomiska koslnader bör klargöras, - insatserna bör,när de riktar sig mol del privata näringslivet, kombineras med privatriskkapital. 1978/79:123 62 - insatser till enskilda företagbör utformas på ett sådant sätt att de inte eliminerar inhemsk ellerinternationell konkurrens, - insalsema bör i de fall syfietär atl stödja sysselsättningen i enskilda orler eller regioner hellre ges lillföretag som inle har drabbats av akula problem, - insaiser av beredskapsskäl börmoliveras särskilt noga. SamtligaOECD-länder släller sig bakom dessa allmänna riktlinjer. I den prakliskalillämpningen är dock skillnadema stora. Vissa länder anser attmarknadskraflema kan lösa problemen och all statliga ingripanden helsl inle börske. Andra länder anser att marknadskraflema inte är kapabla alt utan statligainsatser lösa strukturproblemen. Del råderäven oenighet rörande medlenskaraktär. En del länder hävdar atl ålgärderna bör vara generella. Andraländer, främst de mindre, hävdar nödvändigheten av selektiva ålgärder. Äveninom ramen för det nordiska samarbetet och i EFTA-kretsen förs en debatt om dens. k. slödpolitiken och dess eventuella snedvridande effekter på andra ländersindustri. Även inom EG görs ansträngningar atl finna principer på delta områdesom medlemsländema kan sluta upp kring. Sammanfattningsvisvill jag framhålla följande slutsatser av det resonemangjag här har fört.- Detär av största vikt att föra en ekonomisk politik som begränsar behovet avriktade företags- och branschinsatser. Jag har lidigare pekat på flera riskermed ett alltför omfatlande selektivt slöd. kan man dock utgå frånalt riktade insatser på de grunder jag lidigare har redovisat kommer atlbehövas också , även om den allmänna ekonomiska politiken blirframgångsrik. vill jag understryka vikten för marknadsekonominsfunktionsmöjligheler av att de riktade insalsema, som av naturliga skäl alltidökar under en lågkonjunktur, begränsas när konjunkturen förbättras så all manundviker en "tillvänjningseffekt" inom näringslivet. SINDhar på regeringens uppdrag gjort en ulvärdering av verksamheten medbranschprogram. Enligt SIND har de branschfrämjande insalsema haft posilivaverkningar även om åtgärdema inte har varit tillräckliga för attförändra det långsiktiga utvecklingsmönstret inom flertalet av de berördaindustrisektorerna. Branschprogrammens effekter bör dock inte underskattas ävenom det rör sig om begränsade ekonomiska insatser. Genom atl kunskaper ochriskkapital tillförs företagen kan branschprogrammen enligt SIND:s mening haen betydande katalysatoreffekt och bringa andra, väsentligt starkare krafterall verka i positiv riktning för en förbättrad effektivitet. Branschprogrammenbidrar f. n. främst till att göra anpassningen mjukare och mer acceptabel urekonomisk och social synvinkel inom tillbakagående industribranscher men verketanser atl det bör vara möjligt att använda samma arbetsmetodik också i meroffensiva industripolitiska sammanhang. 1978/79:123 63 EnligtSIND bör nuvarande arbetsmetodik inom branschprogrammen utgöra ett permanenlinslag i industripolitiken men ingående branscher bör efter hand bylas ul.Behovet av strukturförändringar inför 1980-talel är starkt inom stora delar avsvensk industri på grund av bl. a. ändrade marknads- och konkurrensbetingelseroch ny teknik. SIND ser i branschprogrammen ett industripoliliskt medelinnehållande komponenter och arbetsformer med belydandeutvecklingsmöjligheter, där företag, organisationer och samhälle i samverkankan påverka induslrin mot större slagkraft genom insiktsfulla och tidigaanpassningsåtgärder. Resultatet av SlND:s utvärdering lyder enligt min meningpå alt särskilda branschprogram av det slag som successivi har införts under1970-talet bör kunna utgöra ett inslag i industripolitiken även ifortsättningen. Jaganser i likhel med SIND all nu löpande branschprogram efter hand bör avbrytas.Della bör ske anlingen när konkurrenskraften inom en bransch har förloratseller när utvecklingen inom en bransch vänts till en normal siutation jämförtmed den övriga industrin. Liksomhittills bör branschprogram aklualiseras för branscher som kan förväntas kommaatl ställas inför krav på omställningar under en begränsad lidsperiod. Sådanakrav kan uppkomma till följd av förändringar i de internationellakonkurrensförhållandena, eflerfrågeförändringar eller teknisk utveckling påprodukt-, process- eller produktionsområdet. För branscher med utprägladsmåförelagsstruktur kan svårigheter föreligga att av egen krafl genomföra deför en fortsatt konkurrenskraft nödvändiga omställningarna. Vissaförutsättningar bör enligt min mening vara uppfyllda för att branschprogramskall aktualiseras. Grundläggande bör vara atl den akluella branschen ellerdelbranschen bedöms ha utsikter att uppnå konkurrenskraft på sikl efter ellomställningsskede. Vidare bör möjligheler föreligga alt på ett meningsfulltsätl avgränsa ett bransch- eller delbranschområde. Möjlighel lill överblick ochsamordnande insatser är nödvändiga om ett branschprogram skall ge önskvärda,posiliva effekter på strukturen. Branschprogrambör liksom alllid ulformas som tidsbegränsade insaiser. Detla ärnalurligt med hänsyn lill all branschprogrammen enligt vad jag haranfört bör komma till stånd endast i branscher som efter ett omslällningsskedebedöms kunna återvinna sin konkurrenskraft. Jag vill betona att tidsbegränsningär nödvändig också på grund av att åtgärderna genom mer eller mindre starkainslag av subvenlion utgör ett längre gående industripoliliskt stöd än somnormalt är lämpligt. Vatjebranschprogram bör vad gäller ingående komponenter - utbildningsstöd,konsultstöd, teknisk konsulentverksamhet, exportstöd, investeringsstöd ochövrigt finansiellt stöd - ulformas med hänsyn till de speciella fömtsättningamainom den aktuella branschen. Erfarenheterna av den hittillsvarande verksamhetenmed branschprogram pekar på att åtgärder som konsultstöd, uibildningssiöd ochfinansieringsstöd är allmänt 1978/79:123 64 tillämpligaför branscher med omställningsproblem medan andra ålgärder - exportstöd,teknisk konsultverksamhet ocn investeringsstöd - bör sältas in endast eftermer noggranna överväganden. Beslulom branschprogram bör innefatta förutom branschavgränsningar även löptider ochåtgärdssammansätlning för programmen. Jag vill dock i della sammanhang erinraom regeringens förslag i budgetpropositionen 1979 (prop. 1978/79:100 bil. 17 s.43) att en verksamhei med nya delbranschstudier skall inledas försöksvis vidSIND under /80. Definansiella frågorna är centrala vid en analys av industrins utvecklingsmöjligheter.Finansiella hinder kan på olika sätt hämma en önskad utveckling. De störstaproblemen ligger i försörjningen med riskkapital och lånefinansieringen lillinvesteringar. Riskkapitalkommer normall till större delen från förelagens vinster. Endast en begränsaddel av vinstema beräknas gå tiU utdelning till aklieägare. Den större delen stannarinom företagen och bidrar till att finansiera dessas vidareutveckling. En godlönsamhet framstår mot denna bakgrund som mycket betydelsefuU för möjligheternaatt finansiera företagens expansion. En förutsättning för att aktieägarnaskall låla vinstmedel stanna kvar inom företagen och också bidra medytterligare riskkapital är atl ersättningen för insatt kapital överstiger denavkastning som kan erhållas i riskfria placeringar och dessutom ger visskompensation för risk. Jaghar tidigare framhållil alt LU 78 i sina beräkningar utgår från alt relalionernamellan bruttovinster och löner kommer att återgå till detläge som rådde under 1970-talel. Jag har därvid också giviluttryck för uppfattningen atl den period av stora invesleringar som liggerframför oss kräver en lönsamhetsnivå av denna storleksordning och att en lägrelönsamhetsnivå skulle ge risker för markant vikande soliditet, vilket i sin turskuUe vara en broms på investeringsviljan. Svenskindustri har blivit allt mer kapitalintensiv. Det är realistiskt atl räkna medatt behoven blir större i framliden, bl. a. beroende på alt investeringamaslivslängd efter hand har pressats nedåt. Den relativa förskjutningen från dekapitalintensiva basindustrierna mot mer verkstadsindustri talar visserligenför atl investeringama i realkapilal kan avta något - ökaremellertid behoven av investeringar i immateriellt kapital, dvs.produktutveckling och marknadsorganisation. Deninvesteringsexpansion som kan förutses erfordrar att en del avsparandeöverskottet i andra delar av ekonomin tillförs industrin i form avriskkapital, dvs. i form av aktieköp eUer därmed jämförbart kapitaltillskott.Hushållen står för en minskande del av det direkia aklieägandel. Institutionerav olika slag - investmentbolag, försäkringsbolag, pensionskassor etc. - fören växande andel. Prop.1978/79:123 65 tionernas andel vuxit från lill 50%> av del totalaaklieägandel. Det är min uppfattning alt man bör söka stimulera hushållensdirekta aktiesparande. Samiidigi är det inte sannolikt alt sådana ålgärderensamma kan klara del behov som finns. De olika kapitalförvaltandeinstitutioner som finns bör också stimuleras till ett ökat aktieinnehav.