prop · G203114 · 1978-12-31 00:00:00 — Omman inte håller fast vid det nu beskrivna målet under i princip helagenomförandet av den mycket komplicerade reform, som övergången till ADB härinnebär, talar betydande erfarenhet för att man riskerar komplikationer avolika slag som är ytterst svåra att överblicka och förutse konsekvenserna av.Man kommer med säkerhet att mötas av olika nyaförslag om ändringar och tillägg i syfte att öka rationaliteten. Sådana förslagbör dock enligt statskontorets mening hänföras till en etapp som måste anståtill dess den grundläggande ADB-reformen genomförts. Man brukar i dessasammanhang tala om en fryspunkt, efter vilken inga ändringar tillåts påverkagenomförandet av en beslutad reform. Enligt statskontorets mening har dennafryspunkt med rätta redan fastställts. Om detta inte är riktigt bör det ske . Idet remitterade förslaget (sida 147) läggs tekniska aspekter på lantmäteriverketsbegäran om ägaruppgifter m m i FR. I förslaget framhålls att en utökadautomatisk överföring från IR-systemet till FR-systemet inte innebär någotprincipiellt nytt. Kontaktvägarna mellan systemen måste enligt dessa uttalandenvara etablerade redan genom att information skall kunna nås från det ena i detandra systemet och genom den omfattande avisering som under alla förhållandenmåste ske. Enligtstatskontorets mening bör man, av skäl som utvecklats i det föregående,överhuvudtaget sträva efter att begränsa det beroendeförhållande och detekniska komplikationer som avisering mellan olika ADB-system alltid innebär.Bl a mot denna bakgrund har statskontoret avstyrkt att man ökaraviseringsvolymen jämfört med driftsystem I och 1978/79:114 189 alltsånu skapar avancerade maskinella aviseringsrutiner från IR-till FR-systemet.Likaså har statskontoret avrått från den form av terminalåtkomst somskisserats i förslaget. Vad som återstår, om statskontorets mening godtas, äraviseringen från FR till IR av ändringar i fastighetsindelningen, dvs enförhållandevis renodlad aviseringsrutin, som i vart fall räknat i antal ärendeninte kan sägas vara särskilt omfattande. Det är tydligt att en sådan ordningmer knyter an till RRV-modellen än ett i olika hänseenden utvidgataviseringsförfarande. Detbör framhållas att den nu diskuterade aviseringsmtinen från IR till FR ärbetydligt mer omfattande, både när det gäller ärendevolymen och teckenvolymen,än de aviseringar man i övrigt diskuterat i det remitterade förslaget. Fråndenna utgångspunkt förefaller resursbehovet och kostnaderna för att genomföralantmäteriverkets begäran alltför lågt beräknade i förslaget (sida 148). Omdenna begäran tillgodoses skapas dessutom ökade bindningar ochberoendeförhållanden som man särskilt måste ta hänsyn till och som inte minstbegränsar valfriheten vid övervägandena av den slutliga strukturen för FR-respektive för IR-systemet. Ju fler bindningar man skapar mellan systemen destomer begränsar man handlingsfriheten vid dessa överväganden. Underhänvisning till det anförda avstyrker statskontoret förslaget om att uppgifterom ägare m m i IR-systemet införs i FR-systemet. Fråganom registreringen av uppgift om taxerad ägare och andra taxeringsuppgifter m mbehandlas i det följande. 6 Registerinnehållet i övrigt i FR och IR Enligtdet remitterade förslaget (sida 4) ges i bilaga I till förslaget relativtingående anvisningar i innehållsfrågor. På en del punkter ges dock utrymme förvidare överväganden. Enligt bilaga I (sida 2 och 3) gäller detta i fråga om detnya FR-systemet i huvudsak kvartersregister och adressregister, uppgift omtomträtt och . I fråga om det nya IR-systemet gäller enligt bilaga1 (sida 5) att IR bör innehålla samma uppgifter som IR i driftsystem 1.Beträffande taxeringsuppgifter uttalas i bilagan (sida 7) att det är önskvärtatt taxeringsuppgifterna eller vissa av dem ingår också i FR samt att man kanta till utgångspunkt att ägamppgifter inte behöver redovisas i FR. Vadförst gäller kvartersregister har registret enligt förslaget (sida 34) ännuinte utvecklats. behöver därför enligt förslaget intebehandlas i nu aktuellt sammanhang. När detta register i stället bör tas upptill behandling framgår inte. Såsom utvecklats i det föregående bör manemellertid enligt statskontorets mening nu så långt möjligt ta ställning tillalla frågor rörande FR och IR, som inte hänskjutits till utredning i särskildordning och därefter följa den linje som bestämts. Med hänsyn till den mycketlånga genomförandetiden kommer man 1978/79:114 190 i '.<. ändåatt få ett omfattande systemunderhåll, bl a på grund av att de administrativaverksamheter ADB-systemen skall betjäna med största sannolikhet kommer attförändras i olika hänseenden . Manbör därför enligt statskontorets synsätt nu bestämma om kvartersregistretskall ingå i FR eller inte. Statskontoret kan inte närmare bedöma behovet avett sådant register på grundval av det remitterade förslaget. Denomständigheten att registret inte ingår i driftsystem I torde dock talaför att behovet är mindre uttalat än när det gäller övriga register som skallingå i FR. Med hänsyn härtill och till att tillgängliga resurser försystemutveckling och systemunderhåll med stor sannolikhet ändå kommer att blihårt utnyttjade, ligger det enligt statskontorets mening närmast till hands attnu bestämma att kvartersregister inte skall ingå i FR. Adressregistrethar enligt förslaget (sida 37) nu utvecklats och tagits i drift inom drifsystemI. Möjligheten att söka fastighetsregisteruppgiftermed ledning av fastighetens adress bör enligt förslaget bibehållas iFR-registret. Behovet av adressregistret eller hur detta är närmare utformatberörs inte i förslaget i vidare mån än vad som framgår av sida 59. Förstatskontorets vidkommande saknas därför underlag för ett ställningstaganderörande registret. Beträffandeuppgift om tomträtt i FR har statskontoret i det föregående avstyrkt attuppgiften, om den bedöms böra ingå i FR, aviseras maskinellt mellan IR och FR.Statskontoret kan inte heller här ta ställning till behovet. Om detta ansesmotivera att uppgiften registreras i FR synes aviseringen från IR till FR kunnaske per post, på samma sätt som andra aviseringar mellan berörda myndighetervilka i driftsystem I inte ordnats genom ADB-systemen. ,som berörs på sida 33 i förslaget, föranleder inte några synpunkter frånstatskontorets sida. Enligtförslaget (sida 35) skall kod för beskattningsnatur, taxeringsvärde och iförekommande fall byggnadsvärde samt tätortskod och typkod ingå i FR-systemetoch vara tillgängliga från terminal. Avisering-ens omfattning enligt förslagetredovisas närmare på sida 62. Statskontoret kan inte heller här närmare bedömabehovet av den föreslagna registreringen ställt i relation till resursinsatserm m. Statskontoret vill dock peka på att det här rör sig om en betydanderegistervolym och, särskilt efter allmän fastighetstaxering, även om enbetydande avise-ringsvolym. Det är alltså inte fråga om någon mer eller mindreobetydlig dei i FR- systemet. Statskontoret utgår därför från att uppgifternainte införs med mindre behovet av uppgifterna bedöms vara så betydande atl detklart motiverar de resursinsatser och kostnader som krävs. Underlag för ensådan bedömning saknas i förslaget. Enligtförslaget (sida 62) förändras systemet för omhändertagande av 1978/79:114 191 aviseringinte på grund av delning i skilda system för FR och IR. Om förändringar behövsi övrigt och vilka dessa i så fall är framgår inte. Framtida systemändring kanenligt förslaget dock bli nödvändig på gmnd av förändringar i systemet förfolkbokföring och beskattning. Om man för att tillgodose förslaget nu måstegöra mera betydande insatser för systemutveckling, talar det sist nämndauttalandet för att man måste göra om i vart fall en del av dettaarbete. Någon uppskattning av den resursinsats som skulle krävas finns inte iförslaget. Statskontoretkan under hänvisning till det anförda inte, på det underlag som finns i detremitterade förslaget, bedöma om taxeringsuppgifter m m bör ingå i FR-systemet. 7 Möjligheter till regionalisering Enligtdet remitterade förslaget (sida 52) skapar drift av FR och IR vid skildadatacentraler eller en regionalisering var för sig olika problem som inte allakan belysas utan noggrann analys. Innebörden av vad som sägs i uppdraget (sida I) idenna del är också att genom särskild utredning pröva sådana lösningar. Iförslaget utgår man från att förbindelse mellan datacentralerna via linjenätetblir nödvändig oavsett formerna för en regionalisering. Detta torde också varariktigt med de förutsättningar för terminalåtkomst till registerinnehållet ibåde FR och IR som lagts fast i förslaget. Därmed uppstår också, särskilt vidolikformad regionalisering, sambandsproblem och beroendeförhållanden som viden närmare analys förmodligen visar sig vara både tekniskt ochunderhållsmässigt ytterst komplicerade. Erfarenheter av sådana stmkturer saknassåvitt statskontoret känner till i . Idet remitterade förslaget (sida 52) pekar man särskilt på samordningsproblem ivad avser systemunderhåll och vidareutveckling av systemen. När det gällerolika regionaliseringsalternativ bör dock enligt hittillsvarande erfarenhetersystemunderhåll och vidareutveckling ske centralt, bl a i syfte att eliminerarisker för samordningsproblem och olikheter mellan systemen. Statskontoretvill hämtöver peka på att möjligheterna till regionalisering av RRV-modellen,enligt de diskussioner som förts, i viss mån begränsas av tekniska ochekonomiska skäl med hänsyn till förutsättningen att RRV-modellen skall byggapå en utbrytning ur driftsystem 1. Enligt dessa diskussioner kan det vararimligt att överväga fier regioner för IR än för FR. Det torde dock inte iRRV-modellen kunna bli fråga om mer än ett fåtal regioner. Ett liknande resonemangåterfinns i det remitterade förslaget (sida 53). 1978/79:114 192 8 Maskin- och leverantörsberoende Enligtdet remitterade förslaget (sida 5) ställer de skilda systemen för FR och IRsamma krav som driftsystem 1 vad gäller sådana frågor som val av maskintyp fördatoranläggningen och val av styrsystem för databasadministration m m. Dennabundenhet vid viss maskintyp m m kvarstår enligt förslaget även om systemensenare tänks delade på skilda datacentraler eller regionaliseras. Bundenhetentill IBMs nuvarande 370-serie eller med denna typ kompatibla datorer samt tillstyrsystemet AROS-ROSAM tas också upp på sida 39 samt på sidorna 80 och 81 iförslaget. Detremitterade förslaget innebär inte bara att man är hänvisad tilldatorer av den typ som används eller med denna typ kompatibla datorer.Liknande bindningar förutsätts, såvitt kan utläsas ur förslaget (sida 50),också till AROS-ROSAM, som tagits fram på enskilt initiativ av annan änmaskinleverantören. Det förutsätts enligt förslaget att leverantören avAROS-ROSAM skall utföra det utvecklingsarbete som behövs för att möjliggöraden dator till dator-förbindelse som man tänkt sig enligt förslaget. För densystemlösning som föreslagits - och som tekniskt sett är mycket avancerad - ärman alltså i avsevärd grad beroende av att detta arbete också visar sig kunnagenomföras med avsett resultat. Medde förutsättningar som gäller får enligt statskontorets mening godtas under den första etappen av reformen binder sig vid en viss bestämd typ avdatorer. Detta är också innebörden av statsmakternas beslut. Den tekniskautvecklingen kommer emellertid sannolikt att gå mycket snabbt också . Man kan utgå från att dagens datorer och styrsystem kommer att te sig nära nog lika ålderdomliga som de produkter, vilkautnyttjades . Motdenna bakgmnd kan man inte nu med rimlig grad av säkerhet överblicka vilkadatorer och styrsystem m m som kommer att vara aktuella för FR- och IR-systemenomkring . Inom ramen för de fömtsättningar som gäller för RRV-modellenmåste man därför så långt möjligt söka begränsa bindningarna till dagensteknik. Ett sätt att tillgodose detta krav är att, såsom beslutat,genomföra reformen i etapper. Ett annat - och enligt statskontorets mening likaviktigt - sätt är att, såsom förordats i det föregående, inte skapa flerabindningar och beroendeförhållanden mellan de skilda systemen än nödvändigt. Medhänsyn till det anförda bör man inte nu fatta beslut om datorer och styrsystemför än den första etappen innebär. Ytterligare ett skäl till dettaär att fömtsättningama för regionalisering i annat fall begränsas avsevärt. Densärskilda utredning som skall dra upp riktlinjerna för kommande etapper bördärför enligt statskontorets mening få i uppdrag att också lägga fram förslagrörande datorer och styrsystem för nästa etapp, som sannolikt också måstebegränsas till de närmaste fyra 1978/79:114 193 ellerfem åren efter 1982. Ett viktigt underlag bör därvid vara de erfarenheter avreformgenomförandet som kan dras under den första etappen. Till dess frågan idenna ordning utretts närmare bör man i oförändrade former utnyttja detdatorfabrikat och det styrsystem som man nu har tillgång till och som enligtförslaget tillgodoser behovet under etappen. Viden sådan utredning som statskontoret nu förordat kan också finnas anledning attpröva närmare i vad mån man inom ramen för RRV-modellen kan och bör ta hänsyntill den omständigheten att ett särskilt FR-system egentligen ställer andrakrav på datorkapacitet och styrsystem än ett särskilt IR-system, med dessavsevärt högre transaktionsvolymer och känslighet för driftstörningar. Det kanockså finnas anledning att närmare pröva i vad mån det planerade allmännadatanätet, som man inte har några praktiska erfarenheter av, kan habetydelse för fastighetsdataprojektet. Iavsnitt 9 i det remitterade förslaget (sida 95 -114) finns kostnadsberäkningar.Statskontoret vill i denna del inledningsvis framhålla att totalkostnadernaför projektet för den första etappen beräknats till i 1976års penningvärde. För denna kostnad skall enligt statsmakternas riktlinjerskilda ADB-system för FR och IR utvecklas, 600 000 fastigheter föras över tillde nya systemen och DAFAs datoranläggning i utnyttjas. Statskontoretutgår från att resursbehovet och kostnaderna för systemutveckling och därmedjämförbara kostnader under etappen blir avsevärt lägre än beräkningarna iförslaget (sida 92 och 93 samt 109 och 110) om de ändringar jämfört med detremitterade förslaget, som statskontoret i det föregående förordat, godtas. Beräkningarom kostnaderna fram /82 har alltså redan gjorts ochlämnats utan erinran av . Det ytterligare beslutsunderlag i form avkalkyler, som behövs för den första etappen, torde därför främst gällafördelningen av beräknade kostnader på respektive budgetår. 1det remitterade förslaget (sida 105 -108) redovisas kalkyler som omfattargenomförandet av skilda FR- och IR-system i hela landet. Underlaget förkalkyler avseende senare tidpunkt än /82 är emellertid förnärvarande osäkert. Sålunda påverkas underlaget i betydande grad av vilketbeslut man nu fattar om den närmare innebörden av RRV-modellen. Godtasstatskontorets uppfattning om innebörden innebär det andra förutsättningar förkalkylerna än de som man utgått från i det remitterade förslaget. Nya kalkylermåste då göras för de etapper som skall följa efter den första etappen.Härutöver beror förutsättningarna för sådana kalkyler också i hög grad påresultatet av 1978/79:114 194 detytterligare utredningsarbete om kommande etapper, som enligt statsmakternasbeslut skall göras i särskild ordning. Medhänsyn till det anförda kan totalkostnaderna för tiden efter den förstaetappen, inte nu beräknas med någon större grad av säkerhet. De totalkalkylersom redovisas i det remitterade förslaget måste därför bedömas med storförsiktighet. Personalföreningarnavid CFD har i den skrivelse, som inleder det remitterade förslaget (sida 3),jämfört totalkostnaderna för två skilda system enligt beslut meddriftsystem I. Dessa beräkningar anger ökade driftskostnader förde delade systemen med , ökadeutvecklingskostnader med , kostnader för försenatreformgenomförande med och ökade kostnader för eventuelltdelad drift på skilda datacentraler med . Någotunderlag för beräkningarna redovisas inte. Såsomstatskontoret berört saknas underlag för något så när säkrakalkyler om totalkostnaderna för FR- och IR-systemen när det gäller tidpunktenefter /82. De totalkostnader som kan beräknas ärsådana som inte är betingade av ADB-systemens slutliga utformning, t exkostnaderna för registeromläggningen. Redan med hänsyn härtill är det enligtstatskontorets mening svårt att uttala sig om riktigheten av de beräkningarsom redovisas i skrivelsen från personalföreningarna. Viden bedömning av dessa beräkningar måste man således beakta att det förnärvarande inte föreligger något slutligt ställningstagande till hur de skildaFR- och IR-systemen skall vara utformade. Man måste dessutom beakta attdriftsystem I enligt statsmakternas tidigare beslut är avsett för högst entredjedel av landets fastighetsbestånd. Verksamheten har varitbegränsad till ett län, som omfattar endast av landetsfastighetsbestånd. Driften har skett under speciellt gynnsamma betingelser iden meningen, att datorresurser och CFDs personella resurser under flera årnästan helt kunnat koncentreras till länet. Detfinns av naturliga skäl när det gäller driftsystem 1 inte någotställningstagande till hur detta system bör vara utformat såsom ett riksomfattandesystem. Man kan därför inte med säkerhet bedöma hur omfattandesystemutvecklingsarbete som behövs för att utveckla driftsystem I till ettsystem för hela landet. Såvitt kan utläsas av det nu remitterade förslaget(sida 68 och 74) skulle resursinsatser bl a behöva sättas in för att utvecklaett helt nytt reskontrasystem. Andra oklarheter beträffande ett riksomfattandedriftsystem I gäller registerinnehållet, t ex om kvartersregister skall ingå,om datordriften skall ske centralt eller vara regionaliserad och om man i detsenare fallet skall ha förbindelse dator till dator eller på annat sätt mellanregionerna. 1978/79:114 195 Ocksåmed hänsyn till det nu anförda går det enligt statskontorets mening inte attmed rimlig grad av säkerhet göra en sådan jämförelse mellan kostnaderna fördriftsystem I och skilda ADB-system för FR och IR som redovisats i skrivelsen.Statskontoret kan därför inte godta dessa beräkningar. Jämförelsermellan kostnader för driftsystem I och kostnader för två skilda ADB-systemfinns också på flera ställen i det remitterade förslaget (t ex sida 10). Avsamma skäl som nämnts kan man enligt statskontorets mening inte hellerdra några säkra slutsatser av dessa jämförelser. Hämtövervill statskontoret anföra följande när det gäller kalkylerna i det remitteradeförslaget. Kalkylernaär avsedda att visa kostnaderna för RRV-modellen. Det hade enligt statskontoretsmening därför varit naturligt att göra särskilda kalkyler för FR-systemetrespektive för IR-systemet, inte minst med tanke på den kommande utredningen omförutsättningarna för en fristående regionalisering var för sig. Utöverde cirka 75 fast anställda personer som finns vid CFD mäste enligt detremitterade förslaget (sida 109) ytterligare tio personer anställas.Därutöver krävs konsultinsatser till en kostnad av 3,6miljoner kronor. Statskontoret utgår, som nämnts förut, från att dettaresursbehov har sin grund i det remitterade förslaget och från attresursbehovet minskar avsevärt om RRV-modellen i stället utvecklas på det sättsom statskontoret föreslagit. Såvittkan utläsas innefattar kalkylerna åtgärder som enligt det remitteradeförslaget måste vidtas oberoende av delningen i ett FR-system och ett IR-systemeller som innebär en ren vidareutveckling jämfört med driftsystem I. Sådanaätgärder synes i huvudsak vara utformningen av ett helt nytt reskontrasystem (sida68 och 74), maskinell avisering från IR till FR av tomträttsupplåtelse ochavtalsservitut (sida 68 och 69), maskinell avisering till RRV om söktalagfarter (sida 69), nytt system för avisering av taxeringsuppgifter till IR(sida 69) samt revidering av systemlösningen i driftsystem 1 för aviseringfrån länsstyrelse av förändring i ägaruppgifter. Påsamma sätt som det borde ligga närmast till hands att vid kostnadsberäkningenta hänsyn till att FR- och IR-systemen är två skilda system borde det vara naturligtatt även behandla kostnaderna för system för tillämpningar inomsamhällsplaneringen som ett särskilt projekt. Såsomintäkt har man i kalkylerna redovisat intäkter av frågor frånpresentationsterminaler men inte, såsom i promemoria 36:5, kostnaderna för dets k nollalternativet eller andra intäkter. Medhänsyn till den förut redovisade osäkerheten när det gäller underlaget förkalkylerna och till vad som anförts i övrigt rörande dessa 1978/79:114 196 ansersig statskontoret inte närmare böra ta ställning till innehållet i kalkylerna. Iavsnitt 10 i det remitterade förslaget (sida 115 -141) finns förslag tillförfattningsändringar. Statskontoret har inte gjort någon närmare genomgång avförslaget i denna del. Med hänsyn till att FR- och IR-systemen enligtRRV-modellen är två skilda system ligger det dock närmast till hands att ävenarbeta ut helt skilda författningar för respektive system. Detta torde dels ökaöverskådligheten, dels underlätta ändringar som med säkerhet blir aktuellaunder den långa genomförandetiden. Erfarenheternafrån av stora terminalsystem visar att dataregistren oftainte är åtkomliga i erforderlig utsträckning pä grund av olika felaktigheteroch att reservrutiner därför måste utvecklas och trimmas in till driftstartenav terminalsystem. Statskontoret har i tidigare yttranden angåendefastighetsdataprojektet pekat på detta. Avbrott i driftsystemet är specielltkänsligt när det gäller IR-systemet. Frågan om reservrutiner berörs inte i detnu remitterade förslaget. Statskontoret vill därför på nytt särskilt peka påbehovet och betydelsen av sådana rutiner. Statskontorethar, såsom angetts i det föregående, inte anledning till erinran mot att idriftsystem I utprovade handläggningsrutiner för fastighetsregister- ochinskrivningsmyndigheterna används även i de skilda systemen för FR och IR ochatt utprovat system för registeromläggningen används efter mindre justeringari systemets avslutande programdelar. Statskontoret har inte heller anledningtill erinran mot att man, när det gäller aviseringen från FR till IR omändringar i fastighetsindelningen, inför ett fristående gränssnitt mellansystemen eller att driftloggen i FR-systemet utnyttjas för att fånga uppaviseringsuppgifterna. Närdet gäller det remitterade förslaget i övriga delar anser statskontoret, tillskillnad mot vad som angetts i förslaget, att utvecklingen av RRV-modellen börgrundas på följande förutsättningar. Kontaktenmellan FR och IR för att överföra aviseringsuppgifterna bör inte utformas såatt de datorer, som kan komma att utnyttjas för FR respektive för IR i senareetapper, måste vara sammankopplade. Om en förutsättning för detta är att maninte helt kan genomföra kravet på daglig inskrivningsdag bör detta kravmodifieras. Om uppgift om tomträttsupplåtelse och avtalsservitut skall ingå iFR-systemet bör aviseringen mellan IR och FR inte bygga på förbindelse datortill dator. 1978/79:114 197 stemetbör inte utökas med ägaruppgifter m m från IR-systemet. Gmndkraveti det remitterade förslaget att man från samma användarterminal skall nå bådeFR-systemet och IR-systemet bör frängås, liksom kravet på s k riksåtkomst. Stmkturen av FR-respektive av IR-systemet för etapp 2 och senare etapper bör beslutas eftersärskild utredning. Arbetet under etapp 1 bör därför genomföras så, att lämpligstruktur för FR kan prövas i princip utan att hänsyn måste tas till IR och viceversa. Manbör nu bestämma om kvartersregister och adressregister skall ingå i FR ellerinte. Vid bedömningen av om taxeringsuppgifter m m skall ingå i FR bör behovetvägas mot kravet på resursinsatser och kostnader. Även behovet avsystemändringar på grund av det nya systemet för folkbokföring och beskattningbör beaktas. Under etapp I börnuvarande datortyp och styrsystem användas oförändrade. Man bör nu inte bindasig för typ av datorer och styrsystem under etapp 2 och . Denna fråga börutredas särskilt. Reservmtinerbör arbetas ut. Nyakalkyler för etapp 2 och senare etapper bör upprättas.