prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — uttalaratt ger inte samråd avsett resultat får tanken på skattetak ökad aktualitet.Ett organiserat samrådsförfarande bör enligt Hallsiahammars kommun under allaförhållanden prövas innan utvägen att bestämma skattetak tillgrips även omexempelvis ramar för det kommunala skatteuttaget skulle kunna vara ettverksamt stöd inom kommunalpolitiken och verka allmänpreventivt mot uppdrivnakrav på samhällsåtgärder. Omett kommunalt skattetåk skall kunna undvikas så är det enligt kommunangeläget att fasta former för samråd mellan landsting och kommuner skapas. Iannat fall kan det bli en tävlan om att ta ut den sista krona som är möjlig attta ut av skattebetalarna. Detta är en fråga som måste tas på allvar, och trotsvärdet av beskattningsrätt och därmed verkligt kommunalt självstyre såmåste kommunerna troligen acceptera ett fastställt skattetak . Enligt TCO kan detnaturligtvis hävdas att flera av de av KEU 76 nämnda styrfunktionerna och dågivetvis främst den yttersta formen, ett kommunalt skattetak, får till följdatt det kommunala självstyret blir inskränkt. Ett skattetak syftar emellertidinte till att konservera utbudet av kommunala tjänster på en given nivå. Ettkommunalt skattetak kommer däremot att accentuera den karaktär avtransfereringsekonomi som vi har betydande inslag av. kanett sådant system även ulformas så att man erhåller en utjämning avkommunalskatterna kommunerna emellan. TCO ställer sig inte helt avvisande tiUinförandet av ett kommunalt skattetak som tUl syvende och sist måste bU denform som tUlgrips i det fall frivilliga överläggningar inte leder till önskatresultat. TCO menar, som tidigare betonats, att detta heller inte behöverinnebära några väsentliga förändringar beträffande det kommunala självstyret. SHIObetonar med skärpa vikten av att man lyckas bromsa den kom- Bilaga 9 Remissyttrandena 37 Trots risker för den kommunala självstyrelsen anserorganisationen därför att man bör överväga ett kommunalt skattetak, om defrivilliga överenskommelserna mellan stat och kommun inte efterlevs itiUräcklig utsträckning. Förlagstiftningen om kommunalt skattetak kan enligt LRF:s mening flera skälanföras. Sådana skäl är utvecklingen av de kommunalautdebiteringarna och det ohållbara i att personer med ordinära inkomster haren marginalskatt på . För lagstiftning talar också de erfarenheter frånsenare år som visar att effektema av en sänkning av den statligainkomstskatten oftast helt uteblivit till följd av höga kommunalautdebiteringar. Den kommunala utgiftsökningen torde emellerfid tUl stor del haförorsakats av en överföring av uppgifter resp. utgifter från staten tillkommuner och landsfing. Utgiftsökningar till följd av lokalt initieradverksamhetsexpansion bottnar också fill större delen i sådana krav sommedborgarna anser sig kunna ställa på samhället oavsett vilken huvudman detär som svarar för denna service. Ett lagstiftat kommunalt skattetak skulleemellertid enligt LRF:s uppfattning så allvarligt urholka den kommunalasjälvstyrelsen att förbundet inte kan föreslå något sådant under förutsättningatt överläggningarna mellan stat och kommun verkligen leder till uppbromsningav utgiftsexpansionen. Ireservationer till bl. Svenska kommunförbundets och länslandstings yttranden anges också alt ett skattetak måste prövas om defrivilliga överenskommelserna inte leder till önskat resultat. Eskilstunakommun säger att man mot bakgrund av sitt förslag till en omfördelning avskatteunderlag kommunerna emellan redan har påvisat möjligheterna att inom denkommunala självstyrelsens ram åstadkomma en kontrollerad utveckling av deframtida kommunala förändringama. Efter en omfördelning av skatteunderlaget medhänsyn tUl skattekraftsskillnaderna, kommer det att framstå än mer klart ochentydigt för medborgarna att krav på "extrafinesser" kostar enutdebiteringshöjning. De kommuner som får avstå från skatteunderlag får avsolidaritetsskäl höja kommunalskatterna om deras kommunservice innehållersådana extrafinesser. Dessa konsekvenser måste man vara beredd att förklara ochargumentera för i den politiska debatten om jämlikare kommunalekonomiskaförutsättningar. Om den kommunala expansionen ändå, trots en omfördelning avskatteunderlagen, inte skulle följa en samhällsekonomiskt godtagbar takt,anser kommunen att ett lagfäst skattetak bör införas hellre än frivilligaöverenskommelser. SAFoch uttalar att skatteutredning harföreslagit en sänkning av den direkta statsskatten. Det vore orimligt om dennasänkning av kommunerna tas till intäkt för en höjning av kommunalskatterna.Därför måste det införas ett tak för den kommunala utdebiteringen som snararebör ligga under än . 1978/79: 95 38 ett sådant tak i kombination med en justering av denstatliga inkomstskatteskalan skulle man få möjlighet mildra problemen medmarginalskatterna i de översta inkomstskikten, vilket önskemål omfattats av enstark minoritet skatteutredning. Ett skattetak för kommunernabehöver enligt SAF och i och för sig inte innebära ettreformstopp. Möjligheler finns alltid atl finansiera angelägna kommunala behov medstatsskattemedel. 4.1 Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun Det alldeles övervägande flertalet remissinstansertillstyrker eller lämnar utan erinran huvuddragen i det av KEU 76 förordadesystemet med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare förkommuner och landstingskommuner. Viss tveksamhet anförs av ett tiotal remissinstansermedan endast två av de som yttrar sig i frågan avstyrker. Bland de remissinstanser som tillstyrker hör . , samtliga länsstyrelser, allalandstingskommuner utom en samt ca 120 av de drygt 130 kommuner som yttrar sigi frågan. Tillstyrker gör vidare , , ,Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar med instämmande avett femtiotal kommuner, hantverks- och industriorganisation (SHIO),LO, /SR och kds. Visstveksamhet till det föreslagna systemet med frivilliga överenskommelser mellanstat och kommun uttalas av kammarrätten i , , ,, , , , , och kommunersamt läns landstingskommun. och kommuneravvisar det av utredningen föreslagna systemet med frivilliga överenskommelser. a. det är naturligt beaktar de samhällsekonomiska förutsättningarna när den kommunala verksamhetensomfattning bedöms. Liksom utredningen anser förbundet att denna bedömning börske vid förhandlingar och i frivilliga överenskommelser mellan staten ochföreträdare för kommuner och landsiing. Överenskommelsernas innehåll ochutformning bör enligt förbundet anpassas fill de särskilda förhållandena varjeenskUt år. Eftersom möjligheterna att påverka utvecklingen för de senare årenunder planeringsperioden normalt är större än för det närmaste året framhållsinriktningen och finansieringen av verksamheten i det längre perspektivet varaen viktig del i överläggningarna. framhåller, mot bakgrund averfarenheter från tidigare överenskommelser, attförhandlingsöverenskommelser ur synpunkt är övervägande positiva ochtillstyrker utredningens förslag om frivilliga överenskommelser.Förhandlingssystemet bör enligt förbundet få fastare former än hUtills.Förhandlingarna bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunalasektorns utveckling med generella riktlinjer och ramangivelser. Diskussionernabör avse dels ett långsiktigt perspektiv, dels ett kortsiktigt. Förbundet att överläggningarna på kort sikt bör omfattautveckling och finansiering av verksamheten under det närmaste året och eventueUtåret därefter och anser att de långsiktiga överläggningarna bör utmynna i enöverenskommelse om en miniminivå för den kommunala sektorns volymutveckling.Detta är nödvändigt för att möjliggöra en realistisk och ändamålsenligplanering av den kommunala verksamheten. Enligt kan de föreslagna överläggningarnam. m. bidra fill att öka samstämmigheten i statens och kommunernas planeringetc. RRV ställer sig bakom KEU:s förslag till frivilliga överenskommelsermellan regeringen och kommunerna om riktlinjer för de kommunala utgifternasökningstakt och ramar för utdebiteringen. RRV delar härvid KEU:s uppfattningatt dessa överenskommelser skall utformas i mer preciserade termer än hittills.Göteborgs och läns landstingskommun anser också att mer precisa metodererfordras och att omfattande utredningar behövs för att utröna effekter avolika metoder. Även läns landstingskommun efterlyser merpreciserade riktlinjer. i , som biträder förslaget medfrivilliga överenskommelser, anser att de hUtills genomförda frivilliga överenskommelsernahar, trots att de improviserats fram, visat sig kunna fungera. Dessa bör därförövergå till sådana återkommande överläggningar i fastare form mellan stat ochkommun som utredningen nu föreslår. En fastare form för överläggningarnatillstyrks vidare särskilt av i . ochNybro kommimer samt , , och länslandslingskommuner. , och kommuner uttrycker dock vissoro för byråkratisering och förmyndarorganisation genom den föreslagnaförhandlingsordningen. Sala kommun, som inslämmer i förslaget att åtgärder börvidtas för att nå överenskommelse med regeringen om den kommunala utgiftsutvecklingen,föreslår en mindre bunden förhandlingsordning då den av KEU föreslagna kan ledatill en begränsning av den kommunala självbestämmanderätten. kommunpekar också på att utredningens förslag innebär en begränsning av denkommunala självstyrelsen. Liknande synpunkter förs fram av kommunsamt , och läns landstingskommuner. i län delar utredningens uppfattningatt taklen 1978/79: 95 40 förkommunernas ökade engagemang i samhällsutvecklingen bör fastläggas genomöverläggningar mellan representanter för regeringen och de bådakommunförbunden. Dessa överläggningar bör enligt mening ledafram till frivilliga överenskommelser om i första hand långsiktigaförhållanden. Liknande synpunkter anförs av bl. a. i Värmlandslän, , , , , ,och läns landstingskommuner samt LO. Närdet gäller de ramar som skall överläggas om och sedan om möjligt följas avkommunerna och även staten, torde enligt de problem som KEUskissar bli ganska allvarliga. kommun anser att någon form avöverenskommelse om skattestopp eUer skattebegränsning kombinerat med statligahjälpinsatser erfordras för . En dylik överenskommelse måstepå central nivå hårdare bindas upp och skulle ske mellan stat och kommun- ochlandstingsförbund var för sig. En prioritering skulle enligt kommunen såledesske redan på central nivå mellan kommuner och landsting. Även läns landstingskommun framhåller att det bör övervägas omöverenskommelsema skall avse kommuner och landstingskommuner var för sig.Bräcke kommun för fram liknande synpunkter. kommun understryker starktatt överenskommelserna är frivilliga och inte tvingande för kommunerna. Nybrokommun ser det som betydelsefullt att det redan igångsatta samrådet mellan statoch kommun utvecklas och det bedöms vara synnerligen väsentligt att staten ochkommunförbundet i de reguljära samråden dem emellan kopplar inlänsavdelningarnas information för att skapa de rätta länsvisaförutsättningarna innan "friviUiga överenskommelser" fattas. Göteborgskommun konstaterar att den kommunala sektorns omfattning och betydelse förlandets samlade ekonomi ställer krav på någon form av samordnad bedömning ochplanering. Frågan kan dock inte ses isolerad från den större frågan omuppgifts- och ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Här har utredningenenligt kommunen inga förslag. Till dess att denna större fråga blivit belystvill kommunen inte motsätta sig den föreslagna ordningen i stort. Ludvikakommun är positiv till frivilliga överenskommelser, men vill attarbetsmarknadens parter även deltar i överläggningarna, då sysselsättningsfrågornaoftast är de helt avgörande. Även AMS berör sysselsättningsfrågorna ochförutsätter att de i vid bemärkelse kommer att behandlas vid överläggningarna. EnligtLuleå kommun är förslaget om frivilliga överenskommelser en logisk följd av denkommunala självstyrelsen och bör kunna bli det instrument som båda parter,dvs. såväl stat som kommuner, har anledning att kräva för att bringa denhittillsvarande utvecklingen under fastare kontroll. Den konstruktion, somutredningen anvisar för dels för- arbete, dels förhandling och dels kontroll avefterlevnaden, kan därför tiUstyrkas. Det är enligt kommunen väsentligt attramarna för den kommunala verksamheten fastställs gemensamt av stat ochkommun, dvs. ej av staien ensam. läns landstingskommun, som förordarutredningens lösning med frivilliga överenskommelser mellan regeringen ochföreträdare för primärkommuner och landsiing, anser att de enskilda kommunernadock måste ha reell frihet att inom vissa ramar för verksamheten kunna fattabeslut och göra avvägningar mellan olika behov av service. länslandstingskommun understryker att även generella överenskommelser måste geutrymme för välmofiverade individuella avvikelser. Kammarrätten i ifrågasätter om sådant samråd somfrivilliga överenskommelser representerar är tillräckligt för att förhindraatt ökade statsbidrag föranleder kommunerna till en utgiftsexpansion som eljestej ifrågakommit, men säger att detta undandrar sig kammarrättens bedömning.Frågan bör enligt kammarrätten bli föremål för ingående uppmärksamhet. tillstyrker att överläggningar äger rum mellankommunförbunden och staten. Överläggningarna får emellertid ej resultera iöverenskommelser om utgiftsåtaganden och utdebiteringssatser, utan de bör istället utgöra statens informationskälla vad avser den kommunala sektornsutveckling. Staten bör på grundval av överläggningarna göra en ensidigbedömning av erforderliga åtgärder. kommun ser problem med den modell utredningenförordar. a. finns risk för att den centrala byråkratin, som förslaget medkontinuerliga överläggningar och rekommendationer förutsätter, också kommer attleda till ökad byråkratisering av planerings- och budgetarbetet ute i de enskildakommunerna. Det ekonomiska läget för flertalet av kommuner är såansträngt att kommunerna förutsätter att man på de flesta håll redan nu ärIvungen att noga pröva både pågående och nytillkommande verksamheter. Trycketär normalt också mycket hårt för att undvika skattehöjningar. Därför tvivlarman på att centrala riktlinjer i "mer preciserade termer" på någotavgörande sätt ytterUgare kan skärpa denna prövning. kommun anser att det frivilliga system, somutredningen förordar och som syftar till begränsningar i den kommunala beskattningen,redan i sig måste anses utgöra en viss begränsning av den kommunalahandlingsfriheten. stäUer sig t. v. tveksam fill KEU:sförslag tiU friviUiga överenskommelser mellan staten och kommunförbundenbeträffande den kommunala sektorns utveckling, eftersom riktlinjerna avses fågenerell natur. Det nya skatteutjämningssystemets syfte är bl. a. att utjämnastandardskillnaderna mellan landets kommuner. Prop.1978/79: 95 42 som kommunernas utrymme för volymökning måste begränsas, ivart fall in , skulle generella riktlinjer för den kommunalavolymutvecklingen motverka syftet med skatteutjämningen och leda till ökadspännvidd mellan kommunerna i fråga om standard. Kommunen anser det emellertidtänkbart att förutsättningar för att kommunerna skall kunna följaöverenskommelser mellan kommunförbunden och staten om riktlinjer för denkommunala verksamhetens volymmässiga utveckling kan komma att föreligga när standardskillnadernamellan kommunerna utjämnats. I avvaktan därpå bör enligt kommunens uppfattningöverläggningar i hithörande frågor regelbundet förekomma mellan kommunförbundenoch staten men enbart ha ett informativt syfte. framhåller att kommunerna ävenfortsättningsvis måste få ta ansvaret för en frivillig begränsning avutdebiteringen. Uppgörelser med staten, vilka träffas över huvudet på deenskilda kommunerna, är betänkliga om de blir till en del av beslutssystemetpå del sätt som KEU föreslår. Förslagen om överläggningar för att begränsaeller stoppa kommunala skattehöjningar kan accepteras i lägen då den samhällsekonomiskabalansen är allvarligt störd. Det får anses att vårt land just nu befinner sigi ett sådant ansträngt läge att den kommunala konsumtionen måste vara meråterhållsam. Men i en annan situation, då vi har en bättre samhällsekonomiskbalans, skall inte ens frivilliga överenskommelser om begränsningar i denkommunala självstyrelsen av det slag som KEU föreslår förekomma. Kommunernahar, enligt kommunen, själva ansvar och omdöme nog för att styra sin ekonomi. kommun uttalar att systemet med frivilligaöverenskommelser innebär uppenbara risker för en stark centralisering och ökadbyråkrati. Det försvårar dessutom möjligheterna tiU långsiktig planering ikommunerna. Nya förutsättningar kan komma att ges efter varje års förhandlingar.Kommunen anser vidare att även om utredningen förordar ett frivilligt systembyggt på förhandlingar skapar utredningens uttalanden i lagstiftningsfråganintryck av att förhandlingar skall föras under hot om lagstiftning. kommun anger att man är införstådd med attöverläggningar mellan kommunerna och staten kan vara ändamålsenliga och ge konkretaresultat i vissa givna krissituationer men att man hyser viss tvekan till attinföra någon form av permanent samrådsförfarande beiräffande den kommunalaverksamheten. Tveksamheten är ännu större till att bedriva överläggningar isåväl flerårsbudgetskedet som årsbudgetskedet. Genom att bedriva överläggningari årsbudgetskedet motverkas enligt kommunen den långa planmässighet man sägersig vilja eftersiräva. läns landstingskommun finner att en temporärbegränsning av volymökningen med de generella medel som KEU förordat och somanvänts i rekommendationen från kan ac- Däremot finner inte del rimligt atlgenerellt använda denna metod för samarbetet mellan kommuner, landsting ochstat om samhällsekonomins utformning. Olikheterna mellan de skilda landstingenär alltför stora för att en sådan generell metod enskilda år inte skallinnebära orimligheler. kommun föredrar lagfäst skattetåk framförfrivUliga överenskommelser. kommun uttrycker stark tveksamhet motsåväl skattelak som frivilliga överenskommelser. Kommunen anför vidare attäven de "frivilliga överenskommelserna" ställer de ordinarie demokratiskabeslutsfunktionerna ur spel på ett olyckligt sätt. Om kommunförbundet skulleha mandat att träffa starkt bindande överenskommelser för enskilda kommunervore det i sanning en begränsning av den kommunala demokratin. Situationen ärsåledes den att vill staten styra kommunerna effektivt innebär detta också enbegränsning i rörelsefriheten. Kommunen beklagar att utredningen inte meringående har analyserat denna aspekt. I nuvarande läge motsätter sig kommunenbåda de modeller som utredningen redovisar. Överläggningar med enskUda kommuner och landstingskommuner Drygt tio kommuner och ett tiotal landstingskommuner tarupp bl. a. frågan om enskUda kommuner och landstingskommuner bör delta iöverläggningarna om den kommunala utvecklingen. framhåller att vid frivilligaöverenskommelser bör kommunernas individuella problem beaktas, dvs.staten/regeringen får förhandla med varje kommun om begränsningar av utdebiteringen.Sotenäs kommun anger att överläggningarna måste ta hänsyn till de skillnadersom finns mellan de olika kommunernas utbyggnadsgrad, standard, befolkningssammansättningm. kommun anser att valet av generella riktiinjer kanmedföra att regionala och lokala skillnader i serviceutbud etc. konserveras.Man borde söka lösningar för att komplettera dessa med normer för individuellbehandling bl. a. med hänsyn till de regionalpolitiska mål som det råder bredenighet om. Lerumskommun hävdar att de enskilda kommunerna måsle ha möjlighet att påverkaförhandlingsunderlag och förhandlingar. har de enskilda kommunernainte kunnat följa eller påverka kommunförbundens förhandlingsunderlag ellerförhandlingarna. Systemet förutsätter att kommunförbunden och de enskUdakommunerna kraftigt ökar sitt informationsutbyte angående den kommunalaekonomins utveckling. Det kan ske via kommunförbundels länsavdelningar. Sedanär det frågan om kommunförbunden och de enskUda kommunerna kan tiUföras nödvändigaresurser för ett ökat informationsutbyte och framtagandet av ett bätireunderlag. Söderkommunerna i säger atlöverläggningarna måste Prop.1978/79: 95 44 baseras på realistiska prognoser och antaganden om densamhällsekonomiska utvecklingen och kommuiiernas kostnadsutveckling samt pågod kännedom om den faktiska situationen i de enskilda kommunerna. EventueUariktiinjer om expansionsutrymme och kommunalskattehöjningar får inte enbartuttryckas i form av ett generellt genomsnitt för hela kommunsektorn, utan måsteäven så långt möjligt differentieras med hänsyn tUl kommunernas individuellasituation och förutsättningar. Detta så att riktiinjema upplevs som rimliga ochrättvisa sett utifrån den enskilda kommunens utgångspunkter, vilket ärnödvändigt med hänsyn till att alla kommuner efter förmåga måste bidra till endämpad fiUväxt av kommunsektom. anser det vara nödvändigt attöverläggningarna får fasta och permanenia former med förankring icke enbart ikommunförbundet utan även i de enskilda kommunerna. läns landstingskommun framhåller vikten av attförhandlingsordningen byggs upp på sådant sätt att det enskilda landstingethar möjlighet att delta i överläggningarna och att möjlighet finns till individuellahänsynstaganden. och läns landstingskommuner uttalaratt överläggningarna måste få en sådan utformning att de enskilda kommunerna ochlandstingen känner delaktighet och medansvar i de träffade överenskommelserna.Göteborgs och läns landstingskommun anser det vara synnerligen viktigtatt överenskommelserna får en sådan utformning att det enskUda landstingelssituation beaktas. landstingskommun pekar på att det förlandstingens vidkommande i och för sig kan vara möjligt med förhandlingarmellan regeringen och varje enskild landstingskommun. Det stora antalet primärkommunergör det dock omöjligt att använda samma förhandlingsordning för dessa. Skallen enhetlig modell väljas måste därför förhandlingsmandat utformas mellankommunema och deras förbund. läns landstingskommun anför liknandesynpunkter. Enligt läns landstingskommun är frågan om detinte bör finnas möjligheter för regeringens företrädare att också direktträffa kommunernas representanter. För landstingssektorn kan det ske med ordförandenai landstingens förvaltningsutskott. Det är nämligen enligt viktigtatt kontakterna i här berörda viktiga frågor blir så omfattande ochrepresentativa som möjligt. Det är också med hänsyn till demokratiaspekternaangeläget, att de politiskt ansvariga i regeringen har möjligheter till direktakontakter med de politiskt ansvariga i landstingskommunema ochprimärkommunerna. Oavsett formerna är det således angeläget understryka attöverläggningar måste kunna ske direkt med kommunernas ansvariga omöverläggningarna skall leda till överenskommelser om den kommunala sektornsutveckling och finansiering. läns landstingskommun har motsvarandesynpunkter. Bilaga 9 Remissyttrandena 45 Älvsborgsläns landstingskommun framhåller vikten av att överläggningarna inte skerenbart mellan regeringen och företrädare för kommunförbunden utan att det ävenbör finnas vissa möjligheter för regeringens företrädare att direkt träffakommunernas ansvariga. Den direkta kontakten underlättar också möjligheternaatt vid överenskommelsernas utformning la hänsyn fill de individuella behov avexpansion som kan finnas inom olika landsting på grund av exempelvis ojämnhetermellan landstingen i fråga om utbyggnaden av olika verksamheter. landstingskommun anser det vara önskvärt att kommuner ochlandstingskommuner i ökad utsträckning bereds tUlfälle delta i överväganden omsamhällsekonomin. Kommunförbundensroll vid de frivilliga överenskommelserna tas upp av ett tiotal kommuner och enlandstingskommun. anser inte attSvenska kommunförbundet är representativt för kommunerna i den meningen attförbundet kan "avtala" om utgifter och deras finansiering. Vore såfallet anser kommunen att den kommunala demokratin är satt ur spel lika mycketsom ett eventuellt skatlestoppbeslut skulle göra. Den grundläggande frågan omden kommunala självstyrelsen behandlas enligt kommunen på ett mycket märkligtsätt.