prop · G203157 · 1978-12-31 00:00:00 — Som exempel på beslut som bör fällas av företrädare för kommunenenligt den nya indelningen nämner kommiuén investeringsbe-slul, antagande avplanförslag, beslul om taxor, reglemenlen och stadgor, inrättande av nyaijänsler och faslställelse av budget för den nya kommunen 1978/79:157 79 samlbeslul i frågor som rör denna kommuns organisation. gäller auju närmare man kommer tidpunkten för ikraftträdandet desto fier beslul torde fåverkningar för den nya kommunbildningen. Kommittén uttalar vidare att del iiveksamma fall bör överlämnas ät förelrädare för kommunen enligl den nyaindelningen all avgöra ärendet. Endasinågra fä remissinstanser framför kritiska synpunkter på kommitténs förslag omhur beslutanderätten under liden mellan besluiei om indelningsändring ochikraftträdandet skall fördelas mellan förelrädare för kommunen enligt den äldreresp. den nya indelningen. Dessa remissinslanser anser all en klarareavgränsning bör göras av kompelensfördelningen mellan företrädare för kommunenenligt den äldre resp. nya indelningen. i länanser del lämpligt all den nya indelningslagen exemplifierar vilka frågor somskall beslutas av företrädare för kommunen enligt den nya indelningen. Enligl min mening ärkommitléns förslag väl avvägt. Jag kan inle dela uppfaltningen att enexemplifiering av frågor som skall beslutas av förelrädare enligt den nyaindelningen bör las in i själva indelningslagen. Detta skulle dels kunna sägasi viss mån strida mot den moderna kommunallag-stiftningens karaklär avramlagstiftning, dels vara svårt renl lagtekniskt. Jag anser atl de principerför kompelensfördelningen mellan förelrädare för kommunen enligt den äldreresp. nya indelningen som följer av den nuvarande indelningslagstiftningen ochsom med slöd av denna utvecklats i rättspraxis bör ligga till grund förbeslämmelserna om beslutanderättens fördelning i den nya indelningslagen.Kommittén har uiföriigi redogjort för dessa principer. Jag har i det föregåenderedovisal exempel på beslul som enligl kommillén bör fattas av företrädare förkommunen enligt den nya indelningen. Jag har inget atl erinra mol dessaexempel. I likhel med kommittén anser jag del naturiigt atl det i tveksammafall överiämnas åt företrädare för kommunen enligl den nya indelningen allavgöra ärendet. Kommitténanser alt det saknas anledning atl reglera nämndernas verksamhet iindelningslagen. Kommitléns förslag om beslutanderällens fördelning gällerendasi sådan beslutanderätt som tillkommer kommunfullmäklige. Enligl kommilléninbegrips härmed dock även sådana beslul som fattas av en nämnd med stöd avdelegation från fullmäktige enligl 1 kap. 5 § kommunallagen. När det gällernämndernas förvaltning i övrigt lorde, framhäller kommittén, denna lill sinnatur vara sådan all den som regel inle slräcker sina verkningar lill lidenefter indelningsändringens ikraftlrädande. Om del är uppenbart all ell ärendesom rör exempelvis verksamheten hos en specialreglerad nämnd, t. ex.byggnadsnämnd eller hälsovårdsnämnd, får avsevärda verkningar för kommunenenligt den nya indelningen, bör nämnden enligt kommillén iaktta älerhällsamhetoch om möjligl uppskjuta frågans avgörande. Någraremissinstanser anser i motsats till kommittén alt behov finns att närmarereglera nämndemas verksamhet . Prop.1978/79:157 80 kommunframför som motiv härför bl. a. alt nämndernas förvallningsbefo-genhelersärskilt i de siörre kommunerna är av sådan omfaltning all beslul rörandeförvaltningen ofta nog kan fä betydande verkningar efter ikraftträdandet av enindelningsändring. Föregen del är jag av den uppfattningen att det varken är nödvändigt ellerlämpligt alt reglera nämndernas verksamhet . Delegationfrån kommunfullmäklige lill en nämnd får enligl 1 kap. 5 § kommunallagen inleavse ärenden som är av principiell beskaffenhei eller i övrigt av större vikt.Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att bedömningen av vilka ärendensom kan anses vara av "större vikt" kan vara beroende av kommunensslorlek. Del torde således i och för sig vara riktigt, som kommunframhåller, all nämndernas befogenheter ofta är siörre i de slora än i de småkommunerna. Omkommunfullmäklige i en slor kommun maximall har utnyttjat möjligheterna i 1kap. 5 § kommunallagen alt delegera ärenden lill nämnderna, uppslår frägan omdetla kan medföra problem vid en indelningsändring. Enligl min mening är dettainte fallet. Kommitténs förslag innebär nämligen att även sådana ärendenomfattas av beslämmelsen all beslutanderätt som lillkommer kommunfullmäkligeskall utövas av företrädare för kommun enligl den nya indelningen, om beslutetslräcker sina verkningar lill liden efter ikraftträdandet. Skulledel belräffande nämndernas verksamhei i övrigt, dvs. i fråga om förvaltningenoch verksiällighelen, förekomma ärenden som kan anlas fåmera väsentliga verkningar för kommunen enligt den nya indelningen, anser jag ilikhet med kommittén alt nämnden lämpligen bör uppskjuta frågans avgörandelills indelningsändringen trätt i kraft. Detta lorde i de allra flesta fallvara möjligl. Även rena lämplighelsskäl kan anföras mol en lagreglering avnämndernas verksamhei. Del lorde nämligen vara mycket svårt atl ge en sådanreglering en tillräckligt precis utformning. Kommillénföreslår atl den ordning som enligl gäller i fråga om vilka organ som skallha ratt all företräda kommuner som berörs av indelningsändringar bör gällaäven enligl den nya indelningslagen. Kognmittén framhåller alt del även iframliden lorde vara ändamålsenligt alt vid siörre indelningsändringar utse eltsärskilt organ som är representativt för den nya kommunen och som underövergångsliden kan förelräda kommunen enligl den nya indelningen. är dock beteckningen sammanläggningsdelegerade på delta organ mindrelämplig, eftersom delegerade bör kunna utses fömlom vid sammanläggning av helakommuner och större områdesöverföringar också vid delning av en kommun.Kommittén föreslår mol denna bakgmnd all organet i den nyaindelningslagstiflningen benämns indelningsdelegerade. Vidare anser kommitténatt del, i motsats lill vad som r n. gäller, direkt av lagtexten bör framgå ivilka fall indelningsdelegerade skall ulses. Kommittén föreslär därför enbeslämmelse om att regeringen Prop.1978/79:157 81 skallförordna att beslutanderätten för en kommun enligl den nya indelningen skallutövas av indelningsdelegerade, om indelningsändringen innebär att en ny kommunbildas eller om ändringen annars är av sådan omfaltning all en kommun enliglden nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäklige. Denföreslagna beslämmelsen reglerar ullömmande de fall då indelningsdelegeradeskall ulses. Delegerade skall således enligt kommittén inte kunna ulses vidmindre omfattande indelningsändringar. Kommitténuppmärksammar särskilt verkningarna av det snabbare valgenomslag efter val avkommunfullmäklige som gäller enligt 2 kap. 6 § kommunallagen. Härvid påpekarkommillén alt om delegerades mandalpe-riod .som f. n. är fallel utgår först vidindelningsändringens ikraftträdande delegerade och de nyvalda fullmäktige, somtillträder , kommer atl vara i verksamhet med samma kompelens. För atl komma lill rätta med della problemförordar kommillén atl en regel införs i den nya indelningslagen om atlindelningsdelegerades mandalperiod upphör, när de nyvalda fullmäktige trädertill. Närde nyvalda fullmäktige tillträder , upphör enligt kommunallagensregler de gamla fullmäktiges tjänstgöring. Kommiuén påpekaralt del från dennalidpunkt inle finns någon representativ förelrädare för kommunerna enligl denäldre indelningen, efiersom de nya fullmäktige har valts förden nyakommunbildningen. Enligt kommitténs mening torde det dock i allmänhet inteinnebära någon siörre olägenhel all låta de nya fullmäktige förelräda sinkommun också enligl den äldre indelningen. Flertalet ärenden som skall avgörasav kommunfullmäklige före ikraftträdandet lordenämligen vara sädana all beslutanderätten skall utövas av företrädare förkommun enligl den nya indelningen. I fråga om enindelningsändring som innebär atl en ny kommun bildas måste enligl kommillénfrågan om förelrädare för kommunen enligl den äldre indelningen reglerassärskilt. Kommillén föreslår all vid sammanläggning av kommuner de nyvaldafullmäktige i den sammanlagda kommunen skall förelräda de äldre kommunerna ochalt regeringen får befogenhet all vid delning av en kommun förordna altbeslutanderätten för den odelade kommunen skall utövas av de gamla fullmäktigeockså efter och att deras tjänstgöring skall upphöra först närändringen Iräder i kraft. Kommittén noterar atlproblem avseende beredning av ärenden som angår kommunen enligl den nyaindelningen kan uppslå.när de nyvalda fullmäktige övertar beslutanderätten,efiersom de inle har någol egel beredande organ. Problemel kan enligl kommitténlämpligen lösas så all de nyvalda fullmäktige får räll all anlilaindelningsdelegerades arbeisulskoll och kommittéer för beredning av ärenden somavser kommunen enligt den nya indelningen. Delsamma bör enligt kommittén gällai fråga om verkslällighel av ärenden. 6Riksdagen 1978/79. 1978/79:157 82 Kommiuénföreslår vidare all indelningsdelegerade skall få samma befogenhet som nulillkommer sammanläggningsdelegerade alt för beredning och verkslällighelanlila nämnder och beredningar i kommun som berörs av indelningsändringen.Enligt kommittén bör samma möjligheler all anlita nämnder och beredningar ikommunerna tillkomma de nyvalda fullmäktige, när dessa övertagitbeslutanderätten från delegerade. Flertaletremissinslanser lämnar kommilléns förslag om vilka organ som skall ha rälienatl företräda de kommuner som berörs av indelningsändring ulan erinran. Någrafå remissinslanser föreslår dock på vissa punkter andra lösningar än dem somkommillén förordar eller kompletteringar till kommilléns förslag. Jagvill för egen del redan här säga alt jag anser kommilléns förslag i allaväsentliga avseenden innebära en lämplig avvägning mellan kraven på å ena sidanett tillräckligt exakt och ullömmande regelsystem och å andra sidan ett systemsom i praktiken kan väntas komma atl fungera på ett smidigt sätt. Mot dennabakgrund begränsar jag mig i del följande lill au kommentera vissa synpunktersom framförts av några remissinslanser. a. all förbundet i sak inle har några invändningarmol de av kommillén föreslagna beslämmelserna om reglering av beslutanderättensfördelning mellan de gamla fullmäktige, indelningsdelegerade och de nyafullmäktige. När del gäller beslulande organ för tiden mellan beslutet omindelningsändring och ikrafllrädandei anser förbundel dock atl del aren bristatl kommittén inte närmare analyserat det system som tillämpades vid 1952 årsindelningsreform. valdes de nya fullmäktige vid de allmännakommunalvalen och fullmäktiges mandattid började vid årsskiftet1950-1951. Indelningsändringen trädde dock i kraft först etl är . 1951 besluta i ärenden för kommun enligt den gamla indelningen föriängdesde gamla fullmäktiges mandattid med ett är. Förbundel påpekar all man genomdenna ordning kunde undvika all för den nya kommunen viktiga beslut fattades avbeslutsorgan som hade utsetts på indirekt väg. Dessulom vanns enligl förbundetden slora fördelen av en relalivl lång förberedelselid. Enliglmin mening ärde synpunkler som förs fram av kommunförbundel i och för siginlressanla. Jag biträder rent principielll förbundels uppfattning all det fränkommunaldemokratisk synpunkt vore bra om man vid indelnings-ändringar inlebehövde använda indirekl valda beslutsorgan. Trots della anser jag atlordningen med sådana beslutsorgan vid vissa indelningsändringar från praktisksynpunkl har sådana fördelar atl anledning saknas att i den nyaindelningslagstiflningen frångå det syslem med delegerade som infördes år 1965genom lagen om kommunala sammanläggningsdelegerade. Jag syftar här främsi påden beiydande föriängning av tidsfristen mellan beslul om indelningsändring ochikraftträdandet som skulle bli nödvändig, om man skulle tillämpa de principersom gällde vid indelningsreform. En sådan föriängning av tidsfristenskulle enligl min mening pålagligl 1978/79:157 83 försvärahandläggningen av indelningsärenden. Denmöjlighei för regeringen alt föriänga de gamla fullmäktiges mandauid undertiden från den tills indelningsändringen träder i kraft somkommittén föreslår avser delning av kommun. För min del anser jag emellerlidatl denna möjlighet bör finnas även vid överföring av en del av en kommun annan kommun. Den bör kunna utnyttjas, om överföringsområdel är såomfaiiande alt indelningsändringen är jämförbar med en delning. När en kommun delas börkommunen enligl den äldre indelningen under liden till dess ändringen Iräder i kraftenligt länsslyrelsen i alltid företrädas av de gamlafullmäktige. Jag kan inle dela denna uppfattning. När delningen innebär all eUmindre område bryls ul från en kommun som består, kan man nämligen i vissa falltänka sig all nyvalda fullmäktige i denna kommun kan ulöva besluianderällen försåväl den odelade kommunen som kommunen enligl den nya indelningen. Eltpar remissinstanser ullalar all del vore bra om man i den nyaindelningslagstiftningen kunde undvika del nuvarande syslemel med parallelllarbelande beslutsorgan med de risker för kompetenskonfliklersom detla innebär. En lösning pä della problem skulle enligl dessaremissinstanser vara atl, i fall då indelningsdelegerade utses, delegerade iprincip övertar fullmäktiges alla arbetsuppgifter lill dess nya fullmäktige harvalls. För egen del anserjag dock att delta är en mindre bra lösning. Att låtaindelningsdelegerade förelräda även kommunen enligt den äldre indelningenskulle enligt min mening innebära elt alltför slort avsteg från den gmndläggandekommunaldemokraliska principen alt den kommunala beslutanderätten skall utövasav personer som har utsetts vid direkta val. Någon enstakaremissinstans har kriliseral indelningslagskommitléns förslag att delegeradeinle skall kunna ulses vid mindre omfattande indelningsändringar. Jag kan inlebiträda denna kritik. Erfarenheterna från de ändringar i kommunindelningen somhar genomförts visar entydigt au del inte finns någol behov av altutse delegerade vid sådana ändringar. Enligl kommun kundedel när en kommun delas vara lämpligt aU föriänga de gamla kommunfullmäktigesmandalperiod med omkring ålta månader efter indelningsändringensikraftträdande. Som motivering härför åberopar kommunen atl detta möjliggör förde gamla fullmäktige att la slällning lill frågor om motioner, bokslut ochansvarsfrihet avseende kommunernas verksamhet enligt den äldre indelningen.Enligl min mening bör mandatperioden inte förlängas på detla säll. Från vissasynpunkler vore det kanske lämpligt atl införa en sådan ordning. Ålskilligapraktiska skäl talar emellertid mol della. Närdel gäller rälien alt anföra besvär påpekar kommillén alt den särskildabesvärsbestämmelsen i 23 § innebär all kretsen av besvärsberälligade utvidgasi förhällande till de allmänna reglerna om kommunalbesvär. 1978/79:157 84 Besvärsberäliigadär förutom medlem av kommunen även annan kommun som berörs avindelningsändringen och medlem av sådan kommun. Den utvidgade besvärsräliengäller dock endasi beslul som fallas av förelrädare för kommunen enligl denäldre indelningen. Kommillén föreslår all samma regler belräffande rälien altanföra besvär skall gälla när beslut för kommunen enligt den nya indelningenhar fattats av fullmäktige. Även i sådana fall kan det nämligen enligtkommittén föreligga risk för kompetensöverskridan-den. all de särskilda besvärsgrunderna i 23 § som innebär allbeslul kan överklagas också på grunder som har med genomförandet avindelningsändringen atl göra, inle skall få någon motsvarighel i den nyaindelningslagen. torde kommunallagens besvärs-grunder ge eltlillräckligt skydd mot kompetensöverskridanden under övergångsperioden.Kommiuén anser dessulom alt en ordning som innebär all slalligabesvärsmyndigheler kan pröva lämpligheten av kommunala beslut är tvivelaktigfrän självstyrelsesynpunkt. Denna aspekt har enligl kommittén fällökad betydelse sedan principen om den kommunala självstyrelsen skrivits in iregeringsformen. Deallra flesta remissinstanser är positiva lill kommitténs förslag i fråga ombesvärsbeslämmelsernas ulformning. Någon enstaka remissinstans kritiserar dockförslaget all de särskilda besvärsgrunderna skall slopas. iStockholms län framhäller bl. a. att den strikta laglighelsprövning som skervid kommunalbesvär inle lorde ge samma möjligheter atl förhindra olämpligadispositioner som en skälighelsprövning enligt de särskilda besvärsgrunderna iKIL. Att en rättelse i sådana fall sker av besvärsmyndighelerna kan enligllänsslyrelsen knappast anses innebära något inträng i den kommunalasjälvstyrelsen. Föregen del anserjag i likhel med kommittén all de särskildabesvärsgrunderna bör las bort. Kommunallagens besvärsgrunder ger etl fullttillräckligt skydd mol kompelensöverskridande beslut som kan faUas underövergångsliden. I övrigt biträder jag i huvudsak kommitléns förslag om hurbesvärsbeslämmelserna skall vara utformade. Jag anser dock all bestämmelsernabör förtydligas så att det klart framgår all beslut, varigenom länsstyrelsenhar bifallit besvär över en kommuns beslul eller förklarat alt del överklagadebeslutet inte får verkställas, får överklagas även av andra kommuner som berörsav indelningsändringen och av medlemmarna i sådana kommuner. 2.8Ändringar i den landstingskommunala indelningen Enligl8 kap. 5 § regeringsformen skall grunderna för ändringar i rikets indelning ikommuner bestämmas i lag. Beslämmelsen avser även landstingskommuner. I KILfinns endasi två paragrafer som avser ändring i den landslingskommunalaindelningen. De fördes över från landsiingslagen (1954:319) i samband med dennya kommunallagens tillkomst år 1977.1 2 b§ Prop.1978/79:157 85 togsin beslämmelser om kommuns iniräde i landstingskommun och i 33 § bestämmelserom nyval av landsting i samband med indelningsändring. Enligl2 b § första stycket får kommun som inte lillhör landstingskommun inträda ilandstingskommun, om samstämmande beslul därom har fallals av kommunen ochlandstingskommunen. När synnerliga skäl föreligger, fär även regeringen beslulaom sådan kommuns iniräde i landstingskommun. Enligl paragrafens andra siyckebestämmer regeringen dagen för inlrädel och meddelar de övriga föreskrifter sombehövs. Beslämmelsen gäller inte i fråga om . är del numera bara och Göleborgs kommuner som inlelillhör landstingskommun. I 33§ finns bestämmelserom nyval av landsting, när beslut har fattats om ändring iden landstingskommunala indelningen. Bestämmelserna molsvarar i stortbestämmelserna i 14 § andra stycket om nyval av kommunfullmäktige m. m. EnliglI kap. I § andra slyckel kommunallagen ulgör varje län en landstingskommun, ominte annat är föreskrivet. Av 14 § lagen (1977:180) om införande av kommunallagen(1977:179) följer alt regeln inte gäller för och kommun saml Malmöoch Göleborgs kommuner. Däremoi finns del inie några förfaliningsbeslämmelseromlänsindelningen. Del finns inte heller några beslämmelser om förfarandel vidändring i länsindelningen. Regeringen anses ha rätt att på egen hand besluta ommindre ändringar i denna indelning, medan bör underställas frågor ommer omfattande ändringar. Ändringari den landslingskommunala indelningen föranleds vanligen av sädana primärkommunalaindelningsändringar som sker över en länsgräns. Regeringen har i fiera fallförordnal om sådana ändringar. Därvid har vid behov reglerna om ändring ikommunindelningen tillämpats analogivis. Enliglkommiuén fyller reglerna i om ändring i den landslingskommunalaindelningen inle de krav som regeringsformen släller. Även dessa ändringar börenligl kommillén regleras i indelningslagstiflningen. Ändringari den landstingskommunala indelningen sker vanligen i samband med allkommunindelningen ändras. Enligl kommunallagen gäller i Slorl sell enhetligaregler för landstingskommuner och kommuner. Bestämmelserna om ändring iindelningen i landstingskommuner bör därför enligt kommillén så långt sommöjligt stämma överens med de föreslagna bestämmelserna om ändring ikommunindelningen. Kommillénföreslär sålunda atl del i ell särskilt kapitel i den nya indelningslagen lasin reglerom landstingskommunala indelningsändringar. Reglerna avserbefogenheten all beslula om sådana indelningsändringar, ekonomisk reglering,indelningsändrings ikraftträdande, den landslingskommunala beslutanderättensfördelning och förfarandel vid indelningsändring. Reglerna föresläs i slortmoisvara dem som gäller för kommunala indelningsändringar. Bestämmelser omindelningsdelegerade behövs dock enligl 1978/79:157 86 kommillénsmening inle i fråga om landslingskommunala indelningsändringar. Kommitténhar också övervägt att föreslå en bestämmelse om förulsäliningarna för ändringi den landslingskommunala indelningen. Med hänsyn till den landstingskommunalaindelningens anknytning till länsindelningen anser kommittén emellerlid alt detinte finns anledning att ta in en sådan beslämmelse i den nya indelningslagen.En ändring i länsindelningen medför alltid molsvarande ändring i denlandslingskommunala indelningen. Kommiuén framhåller all del, sä längesambandet mellan de båda indelningarna består, inle kan vara meningsfullt auinföra materiella regler om förutsättningarna för ändring i denlandslingskommunala indelningen ulan alt förutsättningama för ändring ilänsindelningen regleras. Beslämmelsernai 2 b § om den speciella typ av indelningsändring som sker när en kommuninlräder i landstingskommun bör enligl kommittén tills vidare behållas. De börplaceras i övergångsbestämmelserna lill den nya indelningslagen. Kommillénanser all beslämmelsen i 33 § första stycket om val av landsting i sambandmed indelningsändring kan undvaras. Enligt andra Slyckel samma paragraf avserordinarie landstingsval, som förrättas årel innan en indelningsändring iräder ikraft, landstingskommunen enligl den nya indelningen. Kommittén anser all dennaregel bör behållas och utvidgas lill atl gälla även val av kommunfullmäklige.Den bör emellertid placeras i vallagen. Endasisex länsslyrelser, nio landstingskommuner och Landstingsförbundet kommenterarkommitténs förslag i denna del. Samlliga tillstyrker all del i den nyaindelningslagen införs regler om ändring i den landstingskommunalaindelningen. Några remissinslanser har avvikande meningar på vissa punkter. 1likhet med kommillén och remissinslanserna anserjag alt indelningslagen medhänsyn lill beslämmelsen i 8 kap. 5 § regeringsformen också bör innehållaregler om landslingskommunala indelningsändringar. 1 fråga om besiämmelsernasnärmare innehåll vill jag försl behandla de synpunkter som någraremissinslanser har framfört. Etlpar remissinslanser ifrågasäller om del inle i lagen borde las in enbeslämmelse som reglerar förulsäliningarna för ändring i den landslingskommunalaindelningen. , som yttrar sig särskilt på denna punkl,utvecklar några principiella synpunkler på den landslingskommunalaindelningens anknytning till länsindelningen. Förbundel framhåller bl. a. altkommitténs förslag innebär aU endasi det tekniska indelningsförfarandet blirlagregleral, men inte indelningen i län som är bestämmande för indelningen ilandstingskommuner. Detla är enligl förbundet otillfredsställande bl. a. motbakgrund av all grunderna för ändring i rikels indelning i kommuner ochlandstingskommuner enligl 8 kap. 5 § regeringsformen skall bestämmas i lag.Även jag anser all indelningslagen bör innehålla regler om Prop.1978/79:157 87 förutsätlningarnaför att ändringar skall få göras i den landstingskommunala indelningen. Dettaär nödvändigt av de skäl som anger. Beslämmelserna måsteemellertid uiformas med den speciella utgångspunkten all länsindelningen ärbestämmande för indelningen i landstingskommuner. Det bör därför framgå avlagtexten atl en ändring i den landstingskommunala indelningen inte fårgenomföras, om hinder möler mol ändring i länsindelningen. I övrigt börbestämmelserna om de allmänna förulsäliningarna för ändringar ilandstingsindelningen uiformas så au de motsvarar dem som gäller i fråga omändringar i kommunindelningen.