prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Detta förutsätter atl arbetetindelas i etapper och att man lör varje etapp omprövar och förbättrarbeslutsunderlaget med ledning av det fortsatta utredningsarbetet och gjordaerfarenheter. Det är särskilt viktigt att kostnadsberäkningar saml ekonomiskakalkyler och bedömningar av effektema i övrigi revideras allt eftersom arbetetfortskrider. Jag anser vidare att det i många fall är angeläget medförsöksverksamhet av olika slag i utrednings- och utvecklingsarbetet. a. när det är fråga om stora ADB-sysiem som skall användas i helalandet och om ny teknik e. d. Jag vill framhålla vikten av attförsöksverksamhet utformas och planeras med tanke på främst att den skall gevägledning för det forlsatta arbetet, inte som ett första sleg i ettgenomförande i stor skala. För att ge beslutsfattare och andra intressenter bätiremöjligheter till styrning och kontroll bör enligt min mening formella reglerutarbetas och fastställas för elappindelning, beslutspunkter ochbeslutsunderlag vid utveckling och införande av siörre eller på annat sättvikliga ADB-syslem inom statsförvaltningen. De regler som skall gälla förbeslutsgång och beslutsunderlag i samband med sådana systeminvesteringar börsamlas i ett särskilt dokument, en s.k. handläggningsordning. Av denna börframgå vilket ansvar i hithörande frågor som åvilar regeringen, de cenlralarationaliseringsorganen och övriga berörda myndigheter. Reglerna för beslutsprocessens utformning bör baseras påen uppdelning av ADB-arbeiet i ett antal etapper eller akliviieier, nämligeninitiering, förstudie, huvudstudie, systemkonstruktion, drift och förvaltningsamt e/-terstudie. Ett ADB-system bör normalt genomlöpa de nämnda etappernaeller aktivitetema. Övergång från en etapp lill näsla skall föregås av beslut 1978/79: 121 77 av en ansvarig instans. Ett tillfredsställandedokumenterat beslutsunderlag skall vid varje beslutspunkt tillhandahållasbeslutsfattarna. 6.5.3 Besliilspiniklcr där stalsmaklerna bör medverka Enligt min mening ärdet angeläget atl statsmakterna ihögre grad än uttryckligen lar ställning till frågor om ambitionsnivåo.d. i samband med datorstöd, dvs. frågor om bl. a. grad och typ av service iolika avseenden, till utvecklings- och genomförandeplaner och till de faktiskaoch tänkbara effekterna av ADB-system i vid mening. Detta följer av det ansvarsom statsmakterna enligt vad jag tidigare anfört måste leva upp till när detgäller användning av ADB. Regeringens och i viktigare fall direktamedverkan i beslutsprocessen bör enligt min mening normalt dock kunnabegränsas till större och viktigare systeminvesteringar och till några frånstyrningssynpunkt särskilt viktiga etappövergångar i dessa. Jag återkommer senare (avsnitt 6.5.4) till vad som bör räknassom större och viktigare systeminvesteringar. Vad gäller de tillfällen då regeringen bör ges tillfälleatt ta ställning till utvecklingsprojekt är enligt min mening regeringensmedverkan angelägen vid granskningen av förstudien, då beslut fattas om utredningsarbelelsnärmare inriktning. Vidare bör den ges tillfälle att granska huvudstudieneftersom ett heltäckande material då skall föreligga men mer kostnadskrävandeaktiviteter normalt inte har påbörjats. Innan eit större och viktigare syslemtas i drift bör regeringen slutligen få tillfälle atl kontrollera hur systemetuppfyller ställda krav och att det får rimliga effekter i övrigt. Avsteg från etappindelningen bör i undantagsfall kunna skeom särskilda skäl löreligger. Tidpunkterna för regeringens prövning får dåbestämmas i annan ordning. Behovet av och lämplig tidpunkt lör ett ställningslagandefrån statsmakternas sida när ADB-systemen är färdiga och skall införas kandiskuteras. Jag är naluriigtvis medveten om problemen med att stoppa ett projeki.De förbättringar av beslutsunderlagen som här beskrivs bör dock medföra attdetta inte blir aktuellt annal än i sällsynla undanlagsfall. Det är viktigt atldenna beslutspunkt läggs på ett så sent siadium alt alla konsekvenser kanbedömas, alllså i princip när systemet är färdigt att las i drift. Regeln bördock tillämpas med urskiljning så atl kostnadskrävande fördröjningar undviks.Om en större investering i utrustning med läng leveranstid måste göras, kandet finnas skäl att samordna den sista beslutspunkten medupp-handlingsbeslutet. Det bör därför avgöras för varje projekt, t. ex. vidställningstagandet till huvudstudien, var denna beslutspunkt bör ligga. Ingetbör heller hindra regeringen atl avstå från denna kontrollpunkt. Detla bör däuttryckligen klargöras. De systeminvesteringar som följer den särskildahandläggningsordningen förutsätts på lämpligt sätt bli anmälda för isamband med för- Prop.1978/79:121 78 eller huvudstudien samt i övrigt om förutsättningarnaväsentligt förändras. Den ordning som här beskrivs får konsekvenser för decentrala ralionali-seringsorganens medverkan i beslutsprocessen. Omfattningenav och formerna lör denna medverkan kommer att preciseras i handläggningsordningen. 6.5.4 Projekt som bör följa den särskildahandläggningsordningen rn. Statsmakternas direkta medverkan i beslutsprocessen när del gäller en skilda systemutvecklingsprojekt bör som nämnts begränsas till i första hand större eller på annat sätt vikliga projeki. Det kan visserligen vara svårt att utforma lämpliga krilierier för att i ett tidigt skede skilja ut depro jekt som bör underställas statsmakternas prövning. En enkel och klar kon kretisering av kriierierna behövs dock för att undvika oklarhet. Det är en ligt min mening bättre att något för många projekt prövas än alltför få. En rad kriterier kan i och för sig vara skäl förstatsmakternas direkta medverkan som beslutande instans för enskildaADB-projekt. En begränsning och konkreiisering av kriierierna avses ske iarbetet med att ulforma en handläggningsordning. Ett lämpligt sätt attpraktiskt pröva olika kriterier eller kombinationer av krilerier innan defastställs kan vara alt undersöka vilka projekt som skulle beröras inom någraverksamhetsområden. När det gäller mindre systeminvesteringar krävs enligt minmening således inte stalsmaklemas direkta medverkan på olika stadier iutvecklingsarbetet. För atl systemen skall ges en ur ekonomisk och leknisksynvinkel lämplig utformning samt för alt projektarbetet skall bedrivas på ettkorrekt sätt, bör dock reglerna i handläggningsordningen beträffande etappindelning,beslutspunkter och dokumentation tillämpas även i dessa fall. Olikaomständigheter kan för övrigt medföra att en mindre sysleminveslering i ettsenare skede föranleder medverkan av centralt ralionaliseringsorgan ellerstatsmakiema. 6.5.5 Synpunkter på besUitsuiiderlagets innehåU Avsiklen är att i handläggningsordningen närmare ange vadbeslutsunderlaget på olika stadier skall innehålla (beskrivningar, planer,kalkyler osv.) samt vilken kvalitet det skall ha. Del finns inle anledning atthär gå in djupare på delta. Jag vill i detla sammanhang emellertid ta upp ett parviktiga aspekter som berör beslutsunderlagets innehåll. Den ena aspekten gäller utformningen av kostnadsberäkningarnaoch de ekonomiska kalkylerna. En grundläggande förutsättning för en förbätiradstyrning och kontroll av syslemutvecklingsprojekt är alt sådana beräkningaroch kalkyler i de olika etapperna och skedena uppställs på likartal sätt ellerpå annal sätt görs jämförbara. Kalkylgränsen fören enskild sysleminvesleringskall i princip vara densamma och kalkylpostema skall kunna igenkännas i detbeslutsunderlag som vid olika tillfällen underställs rege- Prop.1978/79:121 79 Vidare bör man i ökad ulsiräckning görakänslighelsanalyser av koslnadsberäkningar och ekonomiska kalkyler. kalkyl-räntan, kalkylperioden och volymutvecklingen varieras. I de fall kostnadsberäkningar och ekonomiska kalkylerpåverkar om utveckling och drifl av ett ADB-system skall ske inom myndigheieneller vid servicebyrå e.d. uppkommer särskilda problem. För att beräkningamaoch kalkylema i sådana fall skall bli rättvisande ärdet viktigt att samtligakoslnader, således även kostnader för central ledning och administration, tasmed i myndighelsaltemativet. Som jag (kap. 10) återkommer till bör ekonomiskkalkylering priorileras när det gäller insatser på metodområdet. Den andra aspekten har en något vidare innebörd. Del ärviktigt all man vid utveckling av ADB-system utgår från de uppgifier som skalllösas och den organisaiion i vilken datorstödet skall användas. Det är medandra ord verksamheten som skall styra valet och utformningen av leknik ochinte tvärtom. Detla får dock inte innebära atl maleriella regler o.d. lämnasulan diskussion i samband med utredning och utveckling av ADB-system. Under arbetet med att utforma ett ADB-system kan det visasig att vissa lagar och andra materiella regler medför att ADB-systemet blirsärskilt komplicerat. Detla bör i så fall uppmärksammas av ansvarig myndigheivid förstudien eller huvudstudien och anmälas för regeringen. Motsvarande börgälla även vid eftersludier. Om en förändring av regelsystemet väsentligt kan förenklaanvändningen av ADB bör detta enligt min mening prövas. Självfallet måste dockförändringar i regelsystem i syfte att förenkla adminislralionen alltid görasmed viss försiktighet och med beaktande av rättvise- ochrättssäkerhets-aspekter. De administrativa vinsterna måste noggrant vägas mot evenluellanackdelar i andra avseenden. Många av de vikligare systeminvesteringama har tillkommitpå förslag av offenlliga utredningar. Den eiappvisa beslutsgång somjag här harredovisal bör även lillämpas när utredningsarbetet rörande ell ADB-system skerinom en kommitté. Anknytningen till handläggningsordningens regler kan ske påflera sätl. Regeringen bör t.ex. i direktiv kunna föreskriva atl förslag omanvändning av ADB skall uppfylla kraven för förstudie eller huvudstudie.Regeringen bör också kunna överlåta på en uiredning att själv välja hur långlutredningsarbetet skall föras i denna del. En viktig föruisättning för att syftet med det etappvisautvecklingsarbetet och beslutsfallandet skall uppnås är att tidpunkten för denreform eller administrativa åtgärd för vilken ADB-systemel skall användas intelåses i förväg eller fastställs med god lidsmarginal för utvecklings- ochgenomförandearbetet. Del är angelägel alt detta beakias av kommitiéer när delämnar förslag till tidpunkter för reformers genomförande o. d. Prop.1978/79: 121 80 Jag avser alt la initiativ lill det arbele sombehövs lör alt lämpligt utformade föreskrifter avseende handläggningsordningskall kunna utfärdas. Därvid fär ocksä övervägas pä vilkel sätt det kan varalämpligt att beakta de motsvarigheter lill handläggningsordningen som redantillämpas på några omiåden. främst inom försvaret och på justitiedepartementetsområde. Ett sätt kan vara att den allmänna handläggningsordningen kompletterasmed speciella bestämmelser på dessa och andra områden. Det är en angelägen uppgift att på alla områden inomstatsförvaltningen bekämpa byråkratisering. Detta måste självfallet även prägladen närmare utformningen av handläggningsordningen och de sätt på vilka olika inslanseravses medverka i arbets- och beslutsprocessen på ADB-området. Myndigheternamåste få stöd, så att de kan uppfylla de krav som ställs utan onödigimerarbete. De cenlrala ralionaliseringsorganen har här en vikiig uppgift. Med hänsyn till den stora omfattning som dalordriften vidstatliga datacentraler m. m. numera har och de kostnader den för med sig måstestor uppmärksamhet ägnas åt effektiviteten i denna drift. De många driftenheterna och det stora inslaget avgemensamma frågor och problem gör enligt min mening att det bör finnas godaförutsättningar att uppnå effektivitetsvinster inom datordriften. Härtillkommeratt denna har ägnats jämförelsevis begränsad uppmärksamhet fränrationaliseringssynpunkl. Åtgärder för att effektivisera datacentralernas verksamheikan dock inte ersätta insatser i syfte alt ge ADB-systemen en med hänsyn tillde totala driftkostnadema lämplig utformning. Kraven på effektivitet vid en ADB-driftenhel kansjälvfallet inle heller drivas utan att användarnas och övriga berördas skäligakrav på ADB-systemens servicegrad m. m. beaktas. Det förhållandet atl koslnadema för ADB-ulruslning sjunkereller är ungefär konstanta som personalkostnadema stiger gör dock altdet i en effektiv dalordrift numera inte alllid behöver ingå lika höga krav påkapacitetsutnyttjande av utrustningen som . Den övervägande delen av ADB-produktionen sker f. n. vidett begränsat antal siörre datacentraler eller produktionsenheter. Åtgärder föratt höja effektiviteten i datordriften bör därför i första hand inriktas pådessa. Jag vill betona att effektivitetskraven inle påverkas avom datacentralen är en serviceenhet med flera uppdragsgivare eller om den ihuvudsak betjänar endast en myndighet. För au underlätta för verks- och ADB-ledningarna vidmyndighelerna att planera och styra ADB-produktionen behövs enligt min meningen lörbätt- 1978/79:121 81 rad intern och extern rapportering. Myndigheter med meromfattande datordrift bör åläggas att lämna en kombineradverksamhetsberättelse och verksamhetsplan. Detta dokument bör utformas medbeaktande av de förutsättningar som gäller för resp. datacentral. Enhuvuduppgift skall härvid vara att informera om beläggningen i fråga ompersonal och utrustning, service till användama, saml ekonomiska frågor. Förmyndigheter med mindre omfattande dalordrift bör krav ställas på viss utökadekonomisk redovisning i anslutning till anslagsframställningen. Jag avseratt ta initiativ till det arbete sombehövs föratt lämpligt utformade anvisningar skall kunna utfärdas. 6.7 Frågor om anslagsframställningar och redovisning m. m. 1 det följande behandlas omfattningen och utformningen avunderlag för beslut rörande utveckling och drift av ADB-syslem i de årligaanslagsframställningarna eller andra framställningar lill regeringen samtvissa frågor med anknytning till planering, budgetering, redovisning ochuppföljning av ADB-verksamheten. Vad gäller anskaffning av ADB-utrustning och behandling avsådana frågor i anslagsframställningarna förordas, somjag (kap. 9)återkommer till, t. v. ingen ändring. 6.7.1 Myndigheternas anslagsframställningar och särskildaJramställ-ningar En viktig fråga är hur erforderiig information börfördelas mellan myndighetemas anslagsframställningar och särskildaframställningar. Den beslutsprocess, i vilken anslagsframställningarna frånmyndighelerna ingår, är tidsmässigt utdragen och förutsätter avsevärdpermanens eller förutsebarhet i de verksamheter som budgeteras. Projektavseende utveckling av större ADB-system har i regel inle dessa egenskaper.Jag anser det därför inte vara rimligt all knyta besluten för sådana projekttill den ordinarie budgetprocessen. I stället bör beslutsgången anpassas tillprojekten. Det är mot den bakgrunden den tidigare nämnda handläggningsordningenför större och viktigare systeminvesleringar skall ses. För sådana projekt börmyndighetema göra särskilda framställningar lill regeringen på fastställdastadier i projektarbetet. För att medel för det fortsatta arbetet i projekten skallkunna disponeras bör dock myndigheterna göra preliminära beräkningar avmedelsbehovet och begära resp. uppta medel härför ianslagsframställningen. Medlen ställs sedan lill förfogande efter beslut omfortsatt arbele. Även någon form av bemyndigandeieknik bör i vissa fall kunnaanvändas för att anvisa kostnadsramar för tidskrävande projekt. Övrig ADB-verksamhet, dvs. utvecklingsprojekt för vilkainte den särskilda haiidläggningsordningen tillämpas, underhållsarbete samtADB-drift, bör liksom behandlas i den ordinarie budgetprocessen. Jag återkommer (avsnitt 6.7.3) till frågan omredovisningens uiformning. 1978/79:121 82 6.7.2 Redovisningens omjailning m. m. Den information om ADB-användningen i statsförvaltningensom lämnas till statsmakterna och de möjligheler lill insyn och stymingsom den ger är enligt min mening ett utiryck för en låg ambitionsnivå när detgäller planering, styrning och samordning i dessa frågor. En höjning av ambitionsnivånförutsätter en ulföriigare och mer differentierad behandling av olikaADB-tnriktade aktiviteter. Särskilt bör redovisningen av siörre utvecklingsprojektförbättras. Även om del är angeläget att förbättra statsmaktemas insynoch därmed skapa bättre möjligheter alt styra de resurser som används försystemutveckling och ADB-drift måste dock en avvägning göras mellan det ökadearbete myndighetema får med att åstadkomma särredovisningar av olika slag samlden nytta och användning som statsmaktema har av informationen. En utgångspunkt när det gäller kraven på myndighetemasredovisning av ADB-användningen i anslagsframställningarna - och därmed ocksåkraven på myndigheternas intema redovisning bör vara att de skall gå attuppfylla utan stora förändringar av myndighelemas redovisningssystem och demöjligheler som dessa syslem erbjuder. En fortsatt höjning av ambitionsnivånmåsle sättas in i ett mera långsiktigt perspektiv. De ADB-resurser som i första hand bör särbehandlas ianslagsframställningar och den intema redovisningen är enligt min meningsärskilda ADB-enheter (utvecklingsavdelningar, datacentraler, stansavdelningaro.d.) och personal som i huvudsak har ADB-inriktade arbetsuppgifter. Däremotfinns del i regel inle behov av all kunna urskilja och särredovisaanvändar-personalens medverkan i utvecklingsarbete och ADB-drift. RRV förordar (bilaga 3 avsnitt 2.4) en mer långtgåenderedovisning av ADB-användningen i myndigheternas intema redovisning och ianslagsframslällningama. Detla gäller både avgränsningen av vad som hänförstill ADB och detaljeringsgraden. Jag vill dock framhålla att redan den särredovisningav ADB-användningen inom myndighetema och i anslagsframställningarna somjag anserlämplig innebär en väsentlig ambilionshöjning i för-hållade till de krav som nuställs. När erfarenheter har vunnils av de åtgärderjag avser vidlatorde det bli aktuellt atl på olika sätl ompröva formerna för särredovisningen.Även ambitionsnivån kan då övervägas. 6.7.3 Redovisningens utjörmning i anslagsframställningarna Det grundläggande kravet på redovisningen ianslagsframslällningama måste vara att myndighetema skall presenteraanvändningen av ADB på ett sådani sätt att statsmaktema fär överblick över deADB-inriktade aktiviteterna i sin helhet. ADB-användningen behandlas inte på samma sätl vid olikamyndigheler. Kraven på redovisningen i anslagsframställningarna bör enligt minmening anpassas härtill. Prop.1978/79:121 83 Begränsade krav pä redovisning och informaiion bör ställaspå myndigheter som i ringa utsträckning använder ADB. En samlad presentation av ADB-användningen bör alltidgöras. I anslagsframställningen bör därför lämnas en kort redogörelse förvilka syslem som är i drifl eller under utveckling. För att helheten skallframgå bör alltså även de syslemutvecklingsprojekt som följer den särskildahandläggningsordningen las med. Omständigheter av betydelse för ADB-användningenoch den service som lämnas bör belysas. Vidare bör i en ekonomisk översikt de sammantagnaADB-kostnaderna redovisas. Med samma indelningar m. m. som i denna bör ävenADB-kostnadernas fördelning på systemutveckling resp. ADB-drift redovisas. FörADB-projekt som följer särskild handläggning upptas medel i vanlig ordning.Dessa får dock disponeras först efter särskilda beslut. I de fall ADB-användningen inte är funktionellt redovisadi anslagsframställningen skall under olika verksamhelsgrenar eller programanges däri ingående koslnader och kostnadsförändringar avseendesystemutveckling och ADB-drift. Resurser för ADB kan säledes liksom hittillsredovisas samlat för myndigheten eller fördelat på skilda program m. m.Sammanställningar av hela ADB-användningen bör, som redan har nämnls, dockalltid göras. Myndigheterna bör i särskild ordning få nödvändigvägledning för utformning av anslagsframställningarna. Arbetel med all la framsådana anvisningar pågår inom regeringskansliel. 6.7.4 Utvecklings- och ADB-planer m. m. För atl statsmakterna skall få en bättre bild av hurmyndigheternas användning av ADB utvecklas vad gäller inriktning, volym,organisation m. m. behövs enligt min mening en samlad och översiktligredogörelse för i princip alla vid en myndighei aktuella ADB-projekt, dvs.någon form av plan där utvecklingsverksamheten och de resurser som används däripresenteras. En sådan plan bör förbättra stalsmaklemas möjligheter att taställning till ADB-resursernas inriktning och storlek. Vidare bör statsmaktemahärigenom på ett lidigt stadium kunna uppmärksamma ADB-projekt som kan vara avsärskilt iniresse alt följa. Sådana planer överlämnas lämpligen lillregeringen i anslutning till anslagsframslällningama. Behovet av planer av här berörd typ gäller inte bararationaliserings- och ulvecklingsarbele med siörre eller mindre inslag av ADB.Inom många myndigheter behövs en plan för allt rationaliserings- ochutvecklingsarbete. Särskilda ADB-planer kan vara en del av eller uigöra ettförsta steg mol mer heltäckande s. k. ralionaliseringsplaner. Jag vill erinra om att liknande planer förekommer inomsektorer av statsförvaltningen där en mer utvecklad planering och styming avADBoch ralionaliseringsverksamhel redan förekommer saml inom företag. Prop.1978/79:121 84 Jag avser närmare pröva de lämpliga formema förutvecklings- eller ADB-planer av här berörd typ. Jag anser vidare atl myndigheternas planering vad avseranvändning av ADB generellt sett bör förbättras. Myndigheter som använder ADB istörre omfattning bör. som en del av verksamhetsplaneringen, ha en väl utveckladrullande planering av utvecklingsarbetet och dalordriften. Jag vill för egen del också starkt betona behovet avlångsiktighet i beslut på ADB-området. Detta gäller bl. a. sådana aspekter påADB-användningen som val av ambitionsnivå i datorstödet, systemstruktur,driftform osv. En förbättrad planering när det gäller utveckling och drifl avADB-syslem bör underiätta långsikliga bedömningar i dessa frågor och börsåledes bidra till att ADB används i enlighet med stalsmaklemas intentioner. Jag har redan behandlat hur utveckling och drift avADB-system bör re-dovisasför statsmakterna. En förbätirad planering böravspeglas i kvaliteten på denna redovisning. 6.7.5 Särskilt anslag för administrativ utveckling I samband med övervägandena om att lillämpa en särskildhandläggningsordning för större syslemutvecklingsprojekt har även övervägtsatt inrätta ett särskilt anslag för administrativ utveckling. Genom atl användaett sådant anslag skulle beslutsprocessen för större projekt kunna anpassastill de enskilda projektens natur och inte behöva följa den ordinarie budgetprocessen.I samband med ställningstaganden om övergång från en etapp lill näsla skulleregeringen slälla medel lill förfogande från ell samlingsanslag föradministrativ utveckling. Ett sådani förfarande har emellerlid visat sig varaförenat med vissa problem. För egen del är jag därför inte beredd att nuförorda atl ett centralt anslag allmänt används för atl finansiera siörresyslemutvecklingsprojekt på ADB-området. Jag räknar med atl en tillräckligtsmidig beslulgång bör kunna åstadkommas dels genom en framsynt budgetering avmyndighetsanslagen m. m., dels genom atl del i regleringsbreven görserforderliga förbehåll i fråga om medlens användning. Del kan som nämnls ävenvisa sig lämpligt att använda sig av någon form av bemyndigandeieknik i vissasammanhang för att anvisa kostnadsramar för systeminvesteringar. Jag vill dock inte utesluta att det i vissa fall, t. ex.när flera myndigheter är verksamma inom ett förvaltningsområde, kan varalämpligt atl finansiera gemensamma utvecklingsprojekt från särskilda anslag. 6.8 Anvisningar för ADB Det kan konstaleras att frågor om användning av ADBhanteras på olika sätt av statliga myndigheter. Det gäller i fråga om formerför beslutsfattande, planeringsrutiner, projektadminislraiion,systemutvecklingsmetodik. Prop.1978/79:121 85 administration av datordrift m. m. Även myndigheiernaskompetens- och utvecklingsnivå varierar. Till en del speglar olikheterna de skilda förutsättningamaför myndigheternas verksamhei och behöver inte innebära någon nackdel.