prop · G203114 · 1978-12-31 00:00:00 — Utvecklingsarbetet har inte skett utan svårigheter bl a beroende på att förutsättningarna ändratsunder arbetets gång och CFD har fått mottaga åtskillig kritik. Denna har framför allt skjutit in sig pä kostnaderna och på komplexiteten i systsr'.::L. Kritiken har direktdrabbat personalen vid CFD trots att kostnadsökningen berott på yttre omstän-digiieter, såsomförseningar p g c utredningar, förändrade förutsättningar,beteckningsreformen ra m. Systemet var frånbörjan avsett endast fc".fastighetsregistrering i ett system utan terminaler. Sedan ytterligareutredningar visat att även inskrivningsväsendets register borde läggas över till ADButökades syste-.et till att även omfatta inskrivningsregistret. I samband härmed valdes en terminalbaserad lösning. Genom integrationen mellan fastighets- ochinskrivningsregister i ett driftsystem har komplexiteten kunna hållas nere. Dessutom har för FADAK-utredninqen tiden utnyttjas till att bytadatabashanteringssystem. Detta har medförtatt ör ett riksomfattande driftsystemkravet på datorresurser har sjunkit från fera till två datoreri storleksordningen 370/158. När nu konsekvenserna av åit av fattade principbeslutet om uppdelningav fastighetsdatasystemet på tvä skilda system finns utredda, finns det anledning för personalei. att, för undvikande av framtida kritik, framhålla vissa konsekvenser av delningsbeslutet. För alla son. närmare studerat verksamheten vid fastighetsregistermyndigheteroch inskrivningsmyndigheter är detuppenbart att det finns ett mycket starkt samband mellan dossa verksamheter.Inskr ivnimsreMist rct grundas i stc>r ut st räcl;ni ng påbar.upjg i f t or .-om h;int.iis frånf ast ighot.reg i strot. 'ir klart b. 'dr av dot nufr;riilagda . '-iy:-.tf;iiförs] .igct och .:;.' ':icr ia från som utgjortdirektiv för utredning. Utredningen visar attinskrivningsmyndigheterna för sinverksamhet är sä beroende av informationen i fastighetsregistret att det urdriftsystem 1 utbrutna inskrivningsregistret i det närmaste blir lika stort som hela driftsystem 1. Mätt i antal tecken som lagras har ett separatinskrivningsregister be-döi.its komma att innehålla av den reqistervolym sora lagras idriftsystem 1. Härtill skall för de delade systemen läggas i nform-jtionsmängden i dotseparata fastighetsregistret som bedömtsomfatta av driftsystem 1. Sammanlagt kominer därför de båda systemen att bli mer än en och en halv gång så stora som driftsystem 1. Volymökningen beror framförallt päatt merparten av innehållet i fastighetsregistret måste kopieras och tillföras inskrivningsregistret. De uppgifter ur fastighetsregistret somskall kopieras till inskrivningsregistret måstehållas helt aktuella. Ny teknik somombesörjer att varje förändring avinnehållet i fastighetsregistret omgående kopieras till inskrivnings-registret måste därför utec]:las. Skall dessutom fastighetsregister ochinskrivningsregister drivas på skildadatacentraler måste särskild kommunikationsteknik byggas upp för detta ändamål. Man bör ha klart för sig att komplexiteten i ett ADB-system är beroende påkomplexiteten i den uppgift systemet ärkonstruerat att lösa. Om inte ändringar vidtages i organisationen för att förändra självauppgiften blir inte ADB-systemet m. ndre komplext genom delning. Varje del isig kanske blir enklare, men genom de bindningar som trots allt finns mellandelsystemen måste man se till totalbilden, ochdenna blir i detta fall mer komplex äni det ti'igare integrerade systemet. Vi vill i detta sammanhang också peka päatt driftsystem 1 är konstruerat för en geografisk regionalisering i upp till 15fysiskt separerade regioner med kommunikationsmöjligheter mellan regionerna. Skulle man vilja dela driften av fastighetsdatasystemetpå flera datact.ntraler skall manfinna att det är väsentligt mycket enklare och billigare att genomföra en geografi.jk uppdelning av drift-system 1 än att göramotsvarande uppdelning för de skilda systemen. Detta beror på att datorerna i ett rcgionalisorat dr if tsystca 1endast behöver ha kontakt med varandra fr afc sikerställa s k riksåtkomsti samband med j nformat ions.-ökni ng . 1on lösning mod delade- system kfävs teknik och rulinrr- för don nödvändiga aviF-.oi-j ngen av upiviiftor fi"ån f a.st iglictsrc-gistrot till iii.-.krivninrisvt-gi st vet. ;rsonalföreningarna .d CFD I den nu framlagda rapporten redovisas kostnaderna för ett genomförandeav fastighetsdatareformen i form av skilda system för fastighetsregistrerinq och inskrivningsväsendet. Dåriksdagen redan fattat ett principbeslut om reformens framtida inriktning hardet inte funnits anledning att i rapporten göranågon kostnadsjämförelse mellankostnaderna för drift-system 1 och de deladesystemen. Mot bakgrund av den kritik som tidigare ri);tats motfastighetsdataverk-samhoten just pågrund av de stora kostnader reformen niudftr, vill vi peka på de ökadekostnader som en uppdelning av systemen kommer att föra mod rig. Kalkyler som gjorts under utredningens gång vitar att driftkostnaden för de delade systemen blir ca 33,8 miljoner dyrareunder den tioårsperiod som beräknas åtgå för omläggningen. Dessutom tillkommer utvecklingskostnadersom uppgår till 21,6 miljoner. De deladesystemen blir därför minst 55 miljoner dyrare änfortsatt drift av driftsystem 1. Till detta skall läggasde kostnader som beror på att ombyggnaden till skilda s'siem kommer att försena re- Dessa kostnader kan be räknas till . Väljer man sedan att dela driften på skilda datacentraler tillkoiiuner ökade driftkostnader som beräknas uppgåtill ca för genomiiörande-perioden. I alla värderingar avfastighetsdataverksamheten har särskilt framhållits värdetav den samlade och omedelbara tillgångentill uppgifter från såväl fastighetsregister sominskrivningsregister. Systcnlörslagettillgodoser tämligen väl de b(-hov av information som finns hosregistcrmvndigheterna för deras registrerande verksamhet men innebär en väsentlig sänkningav servictnivån för andra användare av registren. Var och en somhar behov av totalinfrmation om en fastighet måste ställa on fråga mot vrrje system. Ett exempel på den sankta servicenivån utgör adressregistret. Detta är en del av fasighetsrogistret ochär ett hjälprcgister avsett att användas i de fall en f 3. ': t iglK. 'tsadress men into d''ss korrekta beteckning är känd. Idr i f t .sy s tc-m 1 iinns detta hjälppiodol om.delbart tillgängligt. När systemen delats, ko:ir.icradres.=;re;i: st rct visserligen att . on'.','d(. 'l b.irt t i 1 ] g.ing 1igt i fastighetsregister-. ;ysl t-r.i-t. 1978/79:114 10 Mendelningen innebSr att inskrivningsmyndigheter och andra användare,som vanligen enbart kommer att fråga mot inskrivningsregistret, måste ställa frägor motde båda systemen för att kunna utnyttja fördel-.-arnamed adressregistret. Liknande sänkningar av servicenivån blir engenomgående följd av delningen. Personalorganisationernavid CFD anser att de framlagda systemförslagen är genomförbara och rimligt avvägda motbakgrund av de direktiv som legat till grund för utrecfningen.. Om beslutatt genomföra en delning enligt förslagetfattas är det viktigt att de resurser i fräga om personal och tekniskutrustning som redovisas i planen för genomförande verkligen ställs till CFD:s förfogande.Personalen vid CFD anser emellertid att delningen inte bör genomföras med hänsyn tillatt de system som i så fall byggs blir bäde dyrare, tekniskt merkomplicerade och fär en lägre servicenivåän vad som är falleti nuvarande system. X-/-juy KuJyi Prop.1978/79:114 H 1 Uppdraget..................................................... 13 2 Inledning och sammanfattning .......................... 14 3 Översiktlig beskrivning av fastighetsdatasystemet 23 3.1 Allmänt.................................................. 23 3.2 Fastighetsdatasystemets register............... 24 3.3 Fastighetsdatasystemets olika delsystem ... 25 3.4 Förfarandet vid FRM................................. 26 3.5 Förfarandet vid IM................................... .... 27 3.6 Förfarandet hos andra terminalanvändare..... .... 28 3.7 Förfarandet vid CFD................................. .... 28 3.8 System för tillämpningar inom samhällsplaneringen.. 29 3.9 Teknisk utformning ................................. .... 29 3.10 Aviseringar............................................. .... 34 3.11 Registeromläggning ................................ .... 37 4 Innehållet i de skildaregistersystemen................ .... 39 4.1 Allmänt.................................................. .... 39 4.2 Innehåll i fastighetsregistersystemet............ 39 4.3 Innehåll i inskrivningsregistersystemet ......... 43 5 Vissa grundläggandetekniska frågor .................. 46 5.1 Utbrytningen från driftsystem 1 ................. 46 5.2 för de skilda systemen 47 5.3 Aviseringen mellan systemen .................... .... 50 5.4 Linjenät och koppling mellan datorer............ .... 52 5.5 Möjlighet till regionalisering........................ .... 57 6................................................................. Delsystemoch program i de skilda systemen. Styrsystem, ope rativsystem mm.............................................. .... 59 6.1 Överföringssystem för driftsystem .............. .... 59 6.2 Laddningssystem..................................... 60 6.3 Fastighetsregistersystemet ....................... 60 6.4 Inskrivningsregistersystemet...................... .... 67 6.5 Gemensamma frågerutiner ........................ .... 72 6.6 Program för framställning av bevis .............. .... 74 6.7 Uppbörds- och reskontrasystem................. .... 75 6.8 System för avisering från fastighets- tillinskrivningsregistersystemet 76 6.9 Generellt urvalssystem.............................. .... 77 6.10 System för tillämpningar inom samhällsplaneringen.. 78 6.11 Operativsystemfrågor............................... .... 80 6.12 Styrsystemet AROS/ROSAM....................... .... 80 6.13 Driftrutiner.............................................. .... 81 7 Systemfrån användarsynpunkt, dokument mm .... .... 83 7.1 Registermyndigheternas ärende- ochhandläggningsrutiner 83 7.2 Officiella dokument .................................. .... 83 3 1978/79. Nr 114 Bilaga 1 Prop.1978/79:114 12 7.3 Terminalanslutning............................................ 88 7.4 Sammanställningar............................................ 88 8 Plan förgenomförande............................................... 90 9 Kostnadsberäkningar ............................................... ..... 94 9.1 Principer............................................................ ..... 94 9.2 Kostnads- ochlönenivå..................................... ..... 94 9.3 Kostnads-Zinläklsposter ................................. ..... 95 9.4 Sammanslällningav kostnader för skilda syslem för FR och IR................................................................ ... 103 9.5 Kostnader fördelningsarbeiel mm .................... ... 107 9.6 Anslagsutvecklingmm .................................... ... 108 9.7 Kostnader fördrift vid skilda datacentraler........ 109 10 Förfaltningsförslag ................................................... 112 10.1 Förordning omändring i faslighelsdatakungörelsen (1974:1058) 114 10.2 Förordning omändring i fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059) 121 10.3 Förordning omändring i inskrivningskungörelsen (1974:1061) 127 10.4 Förordning omändring i kungörelsen (1969:379) om uppläggande av nytt fastighetsregister mm 133 10.5 Förordning omändring i instruktionen (1974:491) för 134 10.6 Förordning omändring i förordningen (1975:1127) om verksamheten vid inskrivningsmyndighet somför inskrivningsregister ........................................ ... 135 10.7 Förordning omändring i gravalionsbeviskungörelsen (1971:710) 136 10.8 Förordning omändring i förordningen (1975:1129) om expeditionsavgift vid centralnämnden förfastighetsdata ................................................. 137 10.9 Förordning omändring i stämpelkungörelsen (1964:619) 138 11 Uppgifterom ägare m m i FR-syslemel........................ ... 139 11.1 Inledning ......................................................... 139 11.2 Vissa allmännasynpunkier................................ 140 11.3 Innehållsfrågor................................................. 142 11.4 Lagringsvolymenoch aviseringsmängden ...... 143 11.5 Tekniskaaspekter............................................. 144 11.6 Kostnadsberäkningar........................................ 145 11.7 Förfaltningsförslag............................................. 146 Bilaga 1 planerings- ochbudgetsekreta riats PM 1977/36:5, bilagan 1........................... 150 Bilaga 2 LMVs motivering för förslaget om ägaruppgift m mi FR-systemet (bilaga till avsnitt II)...................... 159 1978/79:114 13 Regeringenhar uppdragit åt (),() och lantmäteriverket (LMV) att skyndsamt och senast den 31december 1978 lämna förslag till skilda ADB-system för fastighetsregister (FR)och inskrivningsregister (IR) under en första etapp i enlighet med de ändraderiktlinjer för fastighetsdataverksamheten, varom beslutat (prop 1977/ 78:15, CU 1977/ 78:5 rskr 1977/78:134). Förslagenskall enligt det lämnade uppdraget grundas på följande förutsättningar. "Skildasystem för FR och IR skapas genom utbrytning av FR och IR ur driftsystem 1.Övergången till ADB sker parallellt för FR och IR. Inskrivningsdag hålls varjearbetsdag. De uppgifter i FR, som behövs i IR, överförs till IR maskinellt.Överföringsprogram m m i driflsyslem 1 utnyttjas i den utsträckning som dettaär möjligt utan atl principen om skilda system bryls. FRoch IR ges i stort sett det innehåll som de har i driftsystem 1 och somfastighetsdatakommittén (FADAK) har förutsatt i sitt betänkande. Förslagen böri fråga om registerinnehåll, utdaia m m utformas med ledning av innehållet ipromemoria , bilaga I, som har utarbetats inomjustitiedepartementets planerings- och budgetsekretariat (bilaga). Systemenskall utformas så att det blir möjligt att utan siörre koslnader och tidsåtgångändra verksamhetsområdena för de myndigheter som systemen skall betjäna. FRoch IR drivs under den första etappen vid samma datacentral. Systemförslagenskall emellertid utformas så att drift av FR och IR kan ske vid skildadatacentraler eller regionaliseras var för sig under senare etapper, likavälsom att det ena registret kan föras centralt och det andra regionaliseras, alltunder förutsättning att i propositionen förutskickad särskild utredning visaratt sådana lösningar bör väljas. angivna krav innebär bl a attfastighetsbevis och andra handlingar, som tas ut i löpande produktion ochinnehåller uppgifter ur både FR och IR, inte kan tas fram maskinellt på sättsom nu sker i driftsystem 1. Systemförslagenskall vara åtföljda av kostnadsberäkningar. Även förslag till erforderligaförfattningsändringar bör fogas till systemförslagen. Systemförslagenskall innehålla förslag till förfarande för hur de uppgifter, som har lagts ini eller kan komma att läggas in i driftsystem I, skall föras över till deskilda systemen för FR och IR." Denovan nämnda bilagan 1 bifogas även här som bilaga 1. 1978/79:114 14 2 Inledning och sammanfattning Uppdragetinnebär att systemförslag för ADB-baserade system för fastighetsregistrering mm (FR-system) och inskrivningsväsen (IR-system) skall läggas fram. De tvåsystemen skall skapas genom en utbrytning ur driftsystem 1. Driflsyslem1, som är ett för fastighetsregistrering och inskrivningsväsende gemensamt ADB-system,har varit i funktionell drift för verksamheten i län sedan ingången av1976. Principenom utbrytning ur driftsystem 1 till två skilda system innebär att dessautbrutna system kommer att bära samma grundläggande strukturella och funktionelladrag som driftsystem 1.1 de här lämnade system-förslagen ägnas därför relativtliten uppmärksamhet åt frågorna om hur övergången till ADB påverkar manuellarutiner vid myndigheter och organ. I avsnitt 3 lämnas emellertid en översiktligbeskrivning av drift-system 1. Här beskrivs i grova drag hur systemet fungerari drift och hur systemet används vid registermyndigheterna och vidtillämpningar inom samhällsplaneringen. Vidare ges en översikt av den tekniskautformningen, av databasorganisalion, styrsystem och liknande samt av aviseringsrutinertill och från systemet. Avslutningsvis berörs system och förfaranden förregisleromläggningen, dvs hur övergången från till ADB-syslem görs. Demanuella systemen för fastighetsregistrering och inskrivningsväsen finnsbeskrivna i bl a faslighetsdatakommitténs (FADAK) betänkande Fastighetsdata(SOU 1976:56 och 57), vartill här må hänvisas. Vad närmare angår arbetssättinom och funklionen av driftsystem 1 kan hänvisas till CFDs rapport 1975-09-01Handläggningsförsök med fastighetsdatasystemet samt CFDs, DVs och LMVsgemensamma rapport Fastighetsdatasystemet Drift med rättsverkan iUppsala län. Arbetetmed att ta fram systemförslag har varit relativt snävt begränsat till frågan omhur driftsystem 1 skall delas upp och således till helt övervägande del beståtti tekniskt utredningsarbete. Rapporten täcker därför inte upp alla verksamheterinom fastighetsdataprojektet. T ex behandlas inte frågorna om hur de nyasystemen skall tillgodose samhällsplaneringens behov av data, i annan mån änvad den tekniska genomgången av olika systemavsnitt föranleder. Engrundläggande fråga för arbetet med de skilda systemen är att lägga fast vilketregisterinnehåll som skall finnas i de nya systemen. Denna fräga behandlas iavsnitt 4. Ilämnade direktiv för systemförslagens utformning anges att dessa bör i fråga omregisterinnehåll m m utformas med ledning av innehållet i en promemoria1977-03-01, bilaga 1, som har utarbetats inom justitiedepartementetsplanerings- och budgetsekretariat (Promemoria nr 36:5, bil 1). Den nämndapromemorian, som också legat som ett bakgrundsmaterial vid statsmakternasställningstagande till riktlinjerna för fastig- 1978/79:114 15 hetsdataverksamheten,ger relativt ingående anvisningar i innehållsfrågor, men lämnar på en delpunkter utrymme för vidare överväganden. FRoch IR-registren är författningsmässigt redan i driftsystem 1 två skildaregister. Grundprincipen vid uppbyggnaden av två ADB-syslem är att såväl FR somIR skall ges i stort sett samma innehåll som de redan har i driftsystem 1. Fastighetsregistretbestår i förfatlningsmässig mening av sex delregister, huvudregister,koordinatregister, planregister, adressregister,ge-mensamhetsanläggningsregister och kvartersregister. Av dessa är de fyraförstnämnda i drift. Även gemensamhetsanläggningsregistret är utvecklat. Defem register som redan upprättats berörs av utbrytningen av är ännu inte utvecklat och behöver inte behandlas i detta sammanhang. Eftergenomgång av innehållet i fastighetsregistrets delregister behandlas frägor omvilken ytterligare information som bör ingå i FR-systemet. 1driftsystem 1 finns genom den tekniska samordningen alla inskrivningsuppgiftertillgängliga. Taxeringsuppgifter tillförs driftsystem 1 genom överföring frånlänsstyrelsernas fastighetstaxeringsband. FR-sidan har därigenom i driftsystem1 tillgång till såväl inskrivningsuppgifterna somfastighetstaxeringsuppgifterna. Det förslag som läggs fram innebär attFR-systemet tillförs viss, mycket begränsad information från IR-systemet -uppgift om fastighet upplåtits med tomträtt - och viss information frånfastighetstaxeringsbanden - uppgifter om koder för fastighetstyp m m samttaxeringsvärden. LMVhar under utredningsarbetet anmält att LMV anser att FR-systemet för att fyllaen tillfredsställande funktion måste tillföras ytterligare uppgifter, nämligenägaruppgifter, dvs uppgifter om lagfaren ägare och taxerad annan ägare. Ocksåuppgifter om inskrivna nyttjanderätter är enligt LMVs mening angelägna. Denu nämnda uppgifterna ingår inte i FR-systemet i det material som legat tillunderlag för statsmakternas beslut. LMVs bestämda yrkande har emellertidföranlett att de tre berörda myndigheterna ansett att konsekvenserna av ettsådant alternativ bort belysas under utredningens gång. Resultat av dennabelysning redovisas i avsnitt 11. Utöverdet sakinnehåll i form av olika registeruppgifter som tidigare berörts måsteFR-systemet för sin funktion innehålla en del andra uppgifter, bl a uppgifterför kontroll av behörighet och liknande. Inskrivningsregistretbestår författningsmässigt av sex avdelningar, en för vardera lagfart,tomträttsupplåtelse, tomträttsinnehav, inteckningar m m, anteckningar och äldreförhållanden. Informationsinnehållet i dessa föreslås oförändrat i IR-systemet. 1978/79:114 16 bygger på fastighetsregistret måsle IR-systemet tillförasen stor mängd FR-uppgifter - fastighetsbeleckning, administrativ tillhörighet,tidigare registerbeteckning m m. 1 den tidigare nämnda promemorian redovisastvå ambitionsnivåer en högre, önskvärd (alternativet) och en lägre,nödvändig (alternativet). Del lämnade förslaget ansluter till den högreambitionsnivån. IR-systemetinnehåller samma taxeringsuppgifter som driftsystem 1, vilka således aviserasfrån fastighetstaxeringsbanden. På ett motsvarande sätt som i FR-systemetmåste i IR-systemet lagras vissa andra uppgifter, såsom ingivartabeller,behörighetsuppgifter och liknande. Somtidigare nämnts är fastighets- och inskrivningsregistren från förfatlningsmässigsynpunkt att betrakta som två skilda register, medan den tekniska lösningenvarit gemensam. Den övervägande delen i arbetel alt ta fram systemförslag har därförbestått i tekniska undersökningar och överväganden, såsom omdatabasorganisation, frågor berörande linjenätkonstruktion, teknisk lösningför överföring av uppgifter (aviseringar) från ena systemet till det andraosv. Dessa grundläggande frågor behandlas i avsnitt 5. Inledningsviskonstateras i avsnittet att principen med utbrytning innebär att degrundläggande karaktärsdragen i driftsystem 1 förs över på de nya systemen.Handläggningsrutiner och liknande delar påverkas därför i relativt liten omfattningvad gäller registermyndigheterna. I tekniskt avseende medför utbrytningen attde skilda systemen ställer samma krav som driftsystem 1 vad gäller sådanafrågor som val av maskintyp för datoranläggningen och val av styrsystem fördatabasadministration m m. Denna bundenhet vid viss maskintyp m m kvarståräven om systemen senare tänks delade på skilda datacentraler, ellerregionaliseras. Kraven gäller för varje enskild datacentral som används. Detpåpekas också att de systemdelar som används för övergången till ADB-systemen ienlighet med de fastlagda principerna om parallellt genomförande inte delas. Ennödvändig förutsättning är att driften av överföringssystemen sker vid en endadatacentral. Därefterbehandlas organisationen av databaser i systemen. Uppgifterna i driftsystem Iär lagrade i tio databaser. Av dessa måste en, fastighetsdatabasen, ingåendeorganiseras om, medan övriga kan ingå mer eller mindre oförändrade i ena ellerbåda systemen. FR-systemetkommer att omfatta åtta av de tio baserna och IR-systemet sex. har utanför online systemet lagts upp tre databaser, vilkatillförs FR-systemet. Vidare finns fyra särskilda databaser för dokumentation mm (datadictionary). Dessa senare baser måste vid en eventuell uppdelning av driftenpå två anläggningar tillföras systemen vid båda anläggningarna. 1978/79:114 17 Fördelningenav innehållet i de nya fastighetsdatabaserna samt sambanden och sökvägarmellan de olika databaserna redovisas. 1och med alt FR- och IR-systemen skiljs i tekniskt avseende måste aviseringen avuppgifier systemen emellan lösas. Denna fråga har ägnats stor uppmärksamhetunder arbetet med systemförslagen. Denöverföring av uppgifter som här avses skall ske maskinellt, utan medverkan avregistermyndigheter. Den årliga volymen beräknas uppgå till omkring 175 000ärenden eller 70 milj tecken från FR till IR och omkring 2 000 ärenden (60 000tecken) i motsatt riklning. Föratt tillgodose nödvändig snabbhet och säkerhet, bibehållen driftseffektiviteti driftsystemen samt största möjliga tekniska oberoende mellansystemen ställs ett antal grundkrav upp.