prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — Det mycket kraftiga bostadsbyggandet kunde sålundatill stor del hänföras till demografiska faktorer samt till den kraftigaurbanisering som då skedde. Det är i varje fall inte självklart att behov avmotsvarande siorieksordning kommer att göra sig gällande . Jag vill i detta sammanhang också peka på denicke-maleriella kapitalbildningens betydelse för den framlidavälståndsutvecklingen. Den senaste tidens diskussion kring vårindustriulveckling har belyst den vikt vår utbildningsnivå och vår teknologiskakompetens har för vår välståndsutveckling. Vidare har man på flera håll idebatten pekat på det starka behovet av investeringar i forskning ochutveckling (FoU). När det gäller vår framtida industristruktur finns det mycketsom talar för alt framtida komparativa fördelar kommer atl finnas justinom branscher som kräver en hög teknologisk kompetens och betydande insatserav FoU-investeringar. Dessa överväganden skulle ge vid handen all de immateriellainvesteringarna i kunskapskapital kommer att växa i förhållande tiU Prop.1978/79:165 54 de materiella investeringarna. Det är endast härigenom somde materiella investeringarna kan fä en sådan avkastning att de pä sikt ärtillväxtska-pande. Det är alltsä svårt att ange nägot bestämt mäl för demateriella investeringarnas storlek i förhållande till BNP. De analyser somgörs i LU 78 angående ekonomins utveckling fram lill 1990 indikerar emellerlidatl det i ett längre perspektiv kan finnas behov av en viss ökning avinvesterings-kvoten om vi vill bibehålla en trendmässig BNP-tillväxl avstorleksordningen 2,5 ä . Den aktuella debatten om sparandets otillräcklighet har ihög grad varit knuten till de balansproblem vi har i den svenskaekonomin. De kapitalbildningsfrågor sora stått i centrum för diskussionen hardärmed i första hand varit avvecklingen av bytesbalansunderskottet och investeringsutvecklingeni industrin. Om vi anknyter till LU-perspektivet kan frägan sägas gälla om denökade kapitalbildning som där förutsätts pä dessa båda punkter verkligen kommeratt inträffa. Definitionsmässigt inne-|pä: c!t underskott i byiesbalansen inhemska resursförbrukningen .ir s'örre än våi iiiliemska konsumtion. Idenna mening är ett underskott i bylosbalansen liktydigi med ett otillräckligtinhemskt sparande. Av uppenbara skäl kan de låga industriinvesteringarnalyckas förslärka denna bild av otillräckligt sparande. Dessa frägor mästeemellertid ses i ett totalekonomiskt sammanhang och kan inle enbarl betraktasur sparsynpunkt. Jag vill speciellt varna för ell sådant ensidigtbetraktelsesätt i den nuvarande situationen med otillräckliglkapacitetsutnyttjande i ekonomin. Den ekonomiska politiken bör i dennasituation i första hand inriklas pä det låga kapacitetsutnyttjandet. Jag har redan tidigare berört industrins och industriinvesteringarnasroll i en sådan process. Det står helt klart att nödvändiga betingelser för enuppgång i industriinvesteringarna är en uppgång i kapacitetsutnyttjandet och enuppgång i räntabiliteten och soliditeten. Jag ålerkommer mera utförligt till dekrav som ställs på industrins kapitalförsörjning för att en sådaninvesteringsuppgång skall komma till ständ. Den centrala frägan i dettasammanhang är industrins försörjning med riskvilligt kapital. För attindustriinvesteringarna skall fä en nödvändig omfattning krävs här attbetingelser skapas för en ökning av utbudet av riskvilligt kapital. Jag pekadeinledningsvis på att investeringarna fyller sin samhällsekonomiska funktionendast om de har en hög förväntad avkastning. Detta gäller, vilket jag skallåterkomma till, i särskilt hög grad riskfyllda projeki. Det är mol dennabakgrund viktigt att tillförseln av riskvilUgt kapital sker i sådana former allavkastningskravet inte blir för lågt. Ökade investeringar i riskfyllda projektfår inte bli liktydigt med ökade investeringar i utsiktslösa projekt. Jagåterkommer till dessa frågor i anslutning tiU diskussionen om induslrinskapitalförsörjning. Jag vill i anslutning lill del medelfristigaperspektivet beröra Prop.1978/79:165 55 kapitalmarknadsimplikalionerna av den långsiktiga nedgångi del offentliga sparandet som kan förutses. En överflyttning av finansiellt sparande från offentliglill prival sektor ställer krav på en anpassning av kreditmarknaden ochkreditpoliliken. Sålunda har AP-fondens finansiella sparande givils enlångfristig placering, medan hushållssektorn och företagsseklorn i högre gradger sitt finansiella sparande en kortfristig placering. Om dessaplaceringsmönster bibehålls leder en minskning av sparande i AP-fonden och enmotsvarande uppgång i privat sparande till en minskning av utbudet avlångfristiga krediter och en ökning av likvidiieten i ekonomin. Det försämradestatliga sparandet påverkar kreditmarknaden genom att det ställer krav på ökadstatlig upplåning. Om denna inte i stor utsträckning kan ske långfristigtuianför bankerna leder den ökade statliga upplåningen till en ökning avlikvidiieten i banksystemet. En sådan likvidilelsuppbyggnad innebär en latentinflationsrisk vid en konjunkturuppgång. I det medelfristiga perspektivet ärdet därför en väsentlig uppgift för kreditpoliliken att finna vägar altmotverka den likvidilelsuppbyggnad i ekonomin som förskjutningen i sparbalansentenderar att ge. En nödvändig del av en sådan kreditpolilik är atl skapamöjligheter för den privata sektorn att i ökad utsträckning ge sina finansiellatillgångar en långsiktig placering. Jag återkommer med en mera utföriiggenomgäng av dessa frägor i anslutning till diskussionen om den offentligasektorns finansiering. För att vi skall få största möjliga nylta av det samladesparande som sker i samhället är det självfallet mycket viktigt att detlasparande fördelas mellan olika kredittagare på ett bra sätt. Frågan om hurresursallokeringen fungerar på den svenska kredit- och kapitalmarknaden ärdärför mycket betydelsefull. Den svenska kapitalmarknaden innehåller ett betydandeelement av regleringar. Ett viktigt skäl till dessa är enligtkapitalmarknadsutredningen att de ekonomisk-politiska målsättningarna innefattaren prioritering av vissa slag av investeringar. Delta gäller bl. a. denstatligt belånade produktionen av bostäder och bostadskomplement samt allövrig nyproduktion av bostäder. För dessa investeringar sker i princip en realplanering. Denna kan innebära betydande avsteg från en marknadsbestämdfördelning av realkapitalet. Kreditpolitikens uppgift när det gällerbostadsfinansieringen blir mot den bakgrunden att skapa finansiellt utrymme fördessa investeringar pä kapitalmarknaden. Det slatligt belånadebostadsbyggandet finansieras efter färdigställandet med långfristiga län tillkraftigt subventionerade ränlor. Marknadsräntan sätts aUlså ur funklion somkoslnadsfaklor. Denna ränla sätts också delvis ur funktion pä långivarsidan.Upplåningen för bostadsändamål placeras i stället genom likviditetskrav,överenskommelser med kreditinstituten o. dyl. Samma förhållande gäller iprincip för den statliga upplåningen. Prop.1978/79:165 56 Ett medvetet avsteg från en marknadsbestämd fördelning avrealkapitalet sker enligt utredningen också när det gäller de offentligainvesteringarna som inte kan bedömas efter vanliga räntabilitetskriterier. som resursallokeringen på kreditmarknaden harstyrts i enlighet med de bostadspolitiska intentionerna har regional-,närings- och sysselsättningspolitiken inneburit att krediter ställts lillförfogande vid sidan av kreditmarknaden. Utredningen konstaterar att en växandeomfattning av denna kreditgivning innebär en motsvarande försvagning av kreditmarknadensom fördelare av finansiellt kapital. Vid sidan av vad som föranleits av den nu nämnda politikenhar kreditmarknaden enligt utredningen ocksä i övrigt innehållit belydandeelement av regleringar. Kreditpolitiken har utformats så attmarknadsräntan legat under jämviktsräntan, varvid kreditransonering fåtttillgripas. 1 den ekonomiska debatten har kreditpolitiken under lång tidkritiserats för detta. Genom att låneräntan legal under jämviktsräntan sägsinvesteringsprojekt med relativt läg avkastning ha blivit räntabla och kunnaitränga ut projekt som skulle givit högre avkastning. Ett viktigt skäl till förekomsten av dessa regleringar ärenligt utredningen skattereglernas snedvridande effekter. Skattesystemetstimulerar sålunda en stark länebenägenhet och en motsvarande aversion motamorteringar. Den höga reala avkastning som kan uppnås på det egna kapitalet ifastigheter genom den ökade skuldsättningens hävstångseffekl leder lill enmycket stark läneefterfrågan. Vid varje uppmjukning av penningpolitiken gör sigdenna efierfrågan också omedelbarl och slarkl märkbar i bl. a. bankernasutlåning. Dess styrka och okänslighet för ränteförändringar begränsarmöjlighelerna att utnyttja en jämviktsskapande räntebildning på denorganiserade svenska krediimarknaden. Ulredningen påpekar emellertid vidare att inslaget avkredilransonering inte varit särskilt starkt. har sökl undvikaalltför kraftiga spänningar mellan ulbud och efterfrågan på olikakreditmarknader och anpassat räntenivån i enlighel med detla. Utredningenunderstryker också vikten av alt en sådan anpassning sker. Mycket storaräntevariationer kan dock leda till oro på kreditmarknaden och bör därförundvikas. Om avstod frän att fungera som prisledareskulle det enligt utredningen ändå inte bli fråga om någon renodladmarknadsprissättning enligt frikonkurrensmodellen. Orsaken är deninstitutionella uppbyggnad som kännetecknar den svenska kreditmarknaden. Pä kapitalmarknaden skulle i ett sådant läge ett myckellitel antal stora placerare ha ell dominerande inflytande över räntesättningenpå obligationslån. Sannolikt skulle de emitterande bankerna bestämma villkorenför ett lån efter sondering hos dessa placerare. När det gäller kreditmarknaden i övrigt skulle det enligtutredningen inle heller i en "fri" marknad vara tillräckligt allbetala marknadsränta för atl erhålla lån. Bankerna prövar vilka låntagare somskall tillgodoses och Prop.1978/79:165 57 denna prövning grundas inte enbart på den aktuellaränlebetalningsförmå-gan, ulan den totala kundrelationen tas in i bilden.Skillnaden mellan fallet med jämviktsränta och fallet med större inslag avkreditransonering är därför enligt utredningen väsentligt mindre än vad somantas i en rent teoretisk analys. Utredningens slutsals är all de snedvridningar ikreditfördelningen som uppkommer lill följd av bostads-, regional-, närings-och kreditpolitiken kan accepleras och ofta är eftersträvade resultat av denekonomiska politiken. Några remissinstanser har en annan syn och anser dä närmastatt samhällets prioriteringar bör kunna komma till uttryck ulan alt kreditmarknadensfunktionssätt påverkas på det sätt som sker. Innan jaggår närmare in på remissinstansernas synpunkter villjag försl beröra densnedvridande effeki som de nuvarande skattereglerna i kombination med en höginflation enligt kapitalmarknadsutredningens uppfattning har. Somjag tidigarenämnt behandlas denna fråga f.n. inom utredningen om real beskattning avräntor och kapitalvinster m. m. (B 1978: 07). fäster uppmärksamhet på attinflationen i olika avseenden påverkar efterfrågan på och utbudet av kapitaljämfört med en utveckling med oförändrade priser. Snedvridningen sammanhänger,dels med atl prisulvecklingen inte kan förutses korrekt, dels med att olikakategorier av sparare och investerare har olika möjligheter alt skydda sig motrespektive dra fördel av inflationen. Osäkerheten om framtida f)riser och räntor minskarinvesteringsincitamenten. Sparare, som har möjlighet därtill, söker skydda sigmot inflationen genom att placera i varaktiga konsumtionsvaror, fast egendom,aklier, konst etc. Företag med relativt höga inflationsförväntningar utsträckersin låntagning för att finansiera investeringsprojekt, vilka erbjuder enrelativt låg real avkastning. Härigenom tenderar resursfördelningen enligtutredningens uppfattning att bli ineffektiv, eftersom lågt avkastandeinvesteringar genomförs på bekostnad av sädana med högre real förräntning. Ett sätt att minska osäkerheten om den långsiktigaränteutvecklingen under inflalion är alt ge de länga lånen relativt korträntebindning. Utredningen pekar på att långa lån därför under senare ärförsetts med s. k. räntejusteringsklausul, enligt vilken låneräntan periodviskan anpassas till den vid jusleringstillfället aktueUa räntan på ett jämförbartnyemitterat statslån. De snedvridningar som inflaiionen ger upphov liU påkapitalmarknaden skulle i princip kunna elimineras genom indexering avfinansobjekt med anknytning till penningvärdets förändringar. Erfarenheternafrån vårt land av att partiellt införa syslem som fyUt indexlånens uppgiftervisar emellertid att stora administrativa och opinionsmässiga problem uppstårnär detta sker inom en i övrigt nominalisiisk miljö. Värdesäkringskommillén (SOU 1964: 2) påvisade att, om manmed indexlån skulle kunna uppnå avsedda syften, måste man också övergå till Prop.1978/79:165 58 En sädan övergång medför i sin lur enrad konsekvenser bl.a. för företagens avskrivningsprinciper och redovisning.Nuvarande institutionella syslem, som bestämmer kapitalmarknadensfunktionssätt, är baserat på nominalistiska principer; det gällerredovisningsprinciper, fastighetsinteckningar, taxeringsvärden och inte minslviktigt skatteregler. Indexlån förutsätter därför en genomgripande förändringav de institutionella ramarna. Med hänsyn till omfattningen av denövergripande problematiken och till värdesäkringskommitténs genomlysning däravhar kapitalmarknadsulredningen inte ansett sig ha anledning eller möjlighetatt till omprövning ta upp hela frågan om indexlån och analysera de konsekvensersom införandet av dessa skulle fä. Som jag tidigare påpekat kommer dessa frågoremellertid att belysas i det påbörjade utredningsarbetet om realbeskattning. Utredningen understryker att skattesystemetssnedvridningseffekter förstärks av inflationen. Särskilt gynnas högt belånadeinvesteringar, där en nominell princip tillämpas på avdragssidan, medan realaprinciper till-lämpas på intäktssidan i beskattningen. En belysning aveffekterna för hushållen av nu gällande skatteregler pä avkastningen av olikasparformer lämnas i bilaga 2 till utredningen. Skattereglerna i kombination med inflationen stimulerarenligt ulredningen en slark lånebenägenhel och en motsvarande aversion motamorteringar. Därigenom begränsas möjligheterna atl uinyttja en jämviktsskapanderäntebildning på den organiserade svenska kreditmarknaden. Kapitalmarknadsulredningen förklarar atl den inle inomsitt mandat har möjlighet att genomföra en syslematisk studie av de frågor somhär har berörts. Med hänsyn till de effekter på kreditmarknadensallokeringseffektivitet som nuvarande skatteregler medför - och somutredningen anser tveksamma - vill utredningen ändå fästa uppmärksamheten påskattesystemets betydelse för kapitalmarknaden. Utredningen utgår från atldessa verkningar av gäUande skatteregler blir beaktade vid behandlingen av deförslag till förändringar i skattesystemet som framlagts av de senasteskatteutredningarna. Delta framstår enligt utredningen som särskilt angelägetmed tanke pä att det nuvarande skallesyslemet har fördelningspolitiskaeffekter som knappast varit avsedda. Möjlighelen att höja avkastningen på detegna kapitalel är sålunda beroende av beläningsgraden - dvs. personer med godkredhtagningsförmåga gynnas. Systemet gynnar slutligen personer som ärinformerade om dess funktionssätt. Jag delar för min del i huvudsakkapitalmarknadsutredningens uppfattning om de snedvridande effekterna avnuvarande skattesystem i kombinalion med en hög inflation. Problemen minskaremellertid om inflationen kan minskas. Med hänsyn till attjag inte i det härsammanhanget avser att föreslå några förändringar i rådande skatteregler,kommer jag inte att här redovisa remissinstansernas ställningstaganden i dessafrågor. Däremot kommer jag självfallet atl beakta dem i samband med deöverväganden Prop.1978/79:165 59 som kan bli aktuella på skatteområdet när utredningen omreal beskattning har slutfört sitt arbete. I det sammanhanget mäste enligt minmening även kapitalmarknadsutredningens redovisning av de fördelningsmässigakonsekvenserna av nuvarande skattesystem i kombination med hög inflationtillmätas stor vikt. Möjligheterna till olika former av integration av skattenför bolag och enskilda har belysts av företagsskatteberedningen i betänkandet(SOU 1977:86) Beskattning av företag. Beredningen konstaterar att ett avräkningssystemliknande det som används inom har mänga fördelar, men atl detockså aktualiserar många principiella och tekniska problem. Systemet innebäratt aktieägarna vid sin inkomstbeskattning fär lyfta av den del avinkomstskatten som redan har betalats av företagen i form av bolagsskatt. Ettavräkningssystem av den typ som används inom har enligt min meningvissa fördelar. Jag avser alt längre fram låta närmare utreda de problem som ärförknippade med ett sådani system. Som jag redan nämnt accepterar utredningen de flesta av desnedvridningar i allokeringen som uppkommer till följd av bostads-, regional-,närings- och kreditpolitiken, särskilt som dessa ofta är eftersträvade resultatav den ekonomiska politiken. Några remissinsianser har en annan syn och ansernärmast att samhällsprioriteringen bör kunna komma lill uttryck utan atlkreditmarknadens funktionssätt påverkas på det sätt som sker. är kritisk till kontroll avräntan och obligationsemissionerna. Regleringen av obligationsräntan harenligt bankföreningen lett till att denna ränta inte blivit tillräckligtattraktiv för att dra erforderligt kapital till den långa marknaden, varigenomen konstlad onödig brist på längt kapital uppkommit. har samtidigtmåst ikläda sig uppgiften att granska presumtiva låntagares ansökning om"tillstånd" att ta i anspråk det ransonerade utrymmet påkapitalmarknaden. Efiersom knappast nägon myndighet besitter sådana insikter omframtiden, att den bättre än företagen själva kan bedöma investeringarna ochlänebehoven, anser bankföreningen atl den enda rimliga lösningen är att släppafram låntagarna fritt och låta dem konkurrera om kapilalutbudel på en fri marknad. Även när det gäller formellt kortfristig utlåning sombankutläning anser bankföreningen att det är angeläget med en friareräntesältning. Om projekt med hög risknivå i större utsträckning skall erhållakrediter, mäste dessa krediter göras kommersiellt mer attraktiva genom störrefrihel för längivarna att offerera konkurrenskraftiga räntesatser och övrigavillkor. Statens och bostadssektorns kreditbehov bör enligtbankföreningen tillgodoses genom att dessa låntagare erbjuder de räntor somkrävs för att de skall erhälla erforderlig kredit. Detta får bekostas avsamhället via statens budget. Del är enligt bankföreningen inle ett rationelltoch samhällsekonomiskt effektivt sätt att tillförsäkra dessa prioriteradelåntagare kredit genom att - som sker - delvis hindra kapitalmarknadensfunktionsduglighet. Prop.1978/79:165 60 När det gäller de snedvridningar som enligt utredningensmening uppkommer till följd av inflaiionen i kombination med skattereglerna,bestrider inte bankföreningen all dessa snedvridningar kan spela roll fört.ex. allmänhelens efterfrågan pä konsumtionskrediter. Detta har vad avserobligationsmarknaden relevans för t. ex. uppläggande av obligationslån för ettinstitut som bl.a. bedriver konsumtionskreditgivning. Att sådana institutskulle uppträda pä obligationsmarknaden i någon större utsträckning framslärdäremot enligt bankföreningen som mindre sannolikt. Beträffande det vanligare fallet, det som gällertillverkningsföretags rätt att fä tillträde till obligationsmarknaden, finnerbankföreningen svårbegripligt. Utredningen pekar påmöjligheten av att en något lägre räntenivå än den marknadsbeslämda jämviktsränlanskulle kunna locka fram företag med goda investeringsprojekt, vilka vid denhöga räntenivån inte skulle sökl kredit p. g. a. hög riskaversion ochförväntningar om en relativt svag prisutveckling. Kreditbedömningen skulle då- vid den nägot lägre räntenivån - kunna göras mer enhetlig för ett siörreurval av projekt och därmed förhoppningsvis leda till en mer effektiv kreditfördelning.Enligt bankföreningens åsikt bör ett förelag, som i ett vinstläge har enstarkare prisutveckling för sina produkter och därför kan betala högre ränla päkapitalmarknaden, inte hindras från att göra detla. Utredningens ståndpunkt att det - om avstodfrån att fungera som prisledare - ändå inte skulle bli fråga om nägon renodladmarknadsprissättning enligt frikonkurrensmodellen, delas ej av bankföreningen.Utredningen motiverade sin ståndpunkt med det stora inflytande som ett litetantal placerare skulle ha. påpekar atl den svenskakapitalmarknadens ökade integration med den internationella kapitalmarknadengör att ett fålal stora kapitalplacerares dominans för svenska låntagare inteär lika självklar som . Dessutom är institutionella förändringar somökar antalet kapilalplacerande institut enligt bankföreningen möjliga. SAF anser liksom bankföreningen att emissionskontrollenbör slopas och obligationsräntorna tillåtas anpassa sig till marknadsnivä.Några fördelningspolitiska skäl mol en höjning av bostadsobligationsräntan kanenligt SAF inte anföras. AP-fondens första, andra och tredje fondstyrelserpekar på att ett alternativ till emissionskontrollen skuHe kunna vara attriksbanken angav ramar för näringslivets obligationsupplåning. På motsvarandesätt skulle kunna ange det ränteintervall inom vilket sådanaobUgationer får emilteras. Ytterligare några remissinstanser förordar ettslopande av emissionskontrollen. Riksbanksfullmäktige och TCO anser däremot attemissionskontrollen bör bibehållas, TCO framhäller alt emissionskontrollenbehövs för att marknaden för långfristigt kapital skall utvecklas i enlighetmed de ekonomisk-politiska intentionerna. Svenska Försäkringsbolags Riksförbundanser det otillfredsställande att samhället tillämpar styrmedel som innebärdolda subventioner. I slället bör en mark- Prop.1978/79:165 61 nadslösning eftersträvas och subventionerna klartredovisas. Enligt bör del vara möjligt att trots prioritering avstatens och bostadssektorns upplåning anpassa räntan till den nivä som denskulle ha vid en fri marknadsprisbildning. Jag vill för min del anföra följande. Den svenska ekonominarbetar i princip inom en marknadsekonomisk ram. Inom denna ram försöker samhälletstyra utvecklingen för att uppnå olika samhällsekonomiska mål. Exempel pä dettaär bostads-, regional-, närings- och sysselsättningspolitiken. Denna styrninginnebär ofta att samhället eftersträvar en annan real resursallokering än densom skulle ha framkommit i en renodlad marknadsekonomi. Spegelbilden av detlaär självfallet att ocksä den finansiella resursallokeringen måste bliannorlunda än vad som skulle ha framkommil i en sådan ekonomi. Från dessa utgångspunkter är det naturligt att tänka sigatt de ingrepp i den finansiella resursallokeringen som är nödvändig för attuppnå de samhällsekonomiska målen görs på ett sådant sätt att kreditmarknadensallokeringsförmåga när det gäller den resterande marknadsbestämda delen avekonomin skadas så lilet som möjligl. Detta skulle dä som några remissinstanser påpekat bl. a.innebära att de prioriterade sektorernas upplåning säkerställdes genom att deerbjöd den ränta som marknaden krävde för atl frivilligt lämna krediter. Steg idenna riktning har redan tagits genom alt staten via budgeten subventionerarbostadsräntan, vilken därigenom kunnat höjas utan att detta lett till oacceptablahöjningar av boendekostnaden. Det är emellertid inte självklart att en fortsattanpassning mot större marknadsmässighet skall innebära en höjning av räntenivåntill de krav som marknaden nu ställer. Dessa krav är nämligen i sin tur delvisbestämda av de snedvridningseffekter som beskattningsreglerna i kombinationmed inflation ger upphov lill. Bankernas krav för att frivilligt placera ibostads- och statsobligationer är dessulom betingade av all de kan användapengarna pä lönsammare sätt på annat håll och att de har en organisation somär mer lämpad för andra uppgifter.