prop · G20361 · 1978-12-31 00:00:00 — Ulredningen kom i delta avsniii in på frågan om samhällsplaneringenskrav och anförde därvid: Samhällsplaneringentorde underiättas ju siörre kommunerna är eftersoni siörre kommuner ger bättreförutsättningar alt åstadkomma en ändamålsenlig uppdelning av tillgängligamarkresurser, alt på bästa sätt lokalisera Prop.1978/79:61 26 företag,service och bosläder och atl härigenom påskynda såviil näringslivets expansionsom en förbättring i människornas yttre miljöförhållanden. Oavsettkommunstorleken kan olämpligt dragna kommungränser allvarligt försvåramöjligheterna alt genomföra en rationell planering. Särskilt önsk värt är som lidigareframhållits all planeringen i en region, som i näringspolitiskt avseende bildaren naturlig enhet, kan samordnas utan hinder av kommungränser. Utredningentog vidare upp arbeismarknadspoliiikcns, brandväsendels och polisväsendcisberoende av en lämplig kommunstorlek. Utredningensgenomgång pekade inte på att någon normalsiorlek kunde uppställas som norm fören ny kommunindclning. De olika uppgifterna ställde var för sig olika anspråkoch dessa hänförde sig inte enbart till befolkningsunderlaget. Uppgifterna hadeockså olika omfattning inom olika kommuner liksom de sinsemellan måste anses haolika angelägenhetsgrad. Utredningen anförde dock sammanfattningsvis i dettaavsnitt atl del var uppenbart att åtskilliga kommuner redan på grund avotillräckligt befolkningsunderlag inte uigjorde lämpliga förvaltningsområdenför uppgifier, som måste tillmätas betydande vikt när det gäller all bedöma denkommunala indelningen. Vägledandeför utredningens överväganden rörande en lämplig modell för en framlidaindelning var behovei av all erforderlig saniordning mellan olika verksamheterkunde komma lill stånd. Kommunernaborde vara naturliga enheier ur samhällsplaneringssynpunkt. Enligt utredningenvar möjligheterna till planmässigt handlande av största betydelse för komunernasekonomi. Möjligheterna till ekonomisk långtidsplanering bedömdes som störst ide kommuner, som var av sådan storlek och struktur atl de på egen hand kundeorganisera större utgiftskrä-vande förvaltningsuppgifter. Avslutningsvisdiskuterade indelningssakkunniga möjlighelerna att som alternativ lill enindelningsreform öka samarbetet mellan kommunerna eller atl överflytta verksamhetentill annan huvudman. Utredningen förkastade alternativet med ökad interkommunalsamverkan med motiveringen all en sådan, särskilt om den kom atl omfatta såekonomiskt väsentliga delar som skolväsendet, skulle kunna leda till attsjälvstyrelsen i enskilda kommuner skulle mista myckel av sitt reella innehåll.En utvecklad samverkan kunde också leda lill en komplicerad förvallningsslruklur. Vadgällde möjlighelerna att ändra huvudmannaskapet för viktiga uppgifter framhöll ulredningenatt en sådan inte syntes förenlig med kommunernas egna intressen "eftersomett bibehållande av de nuvarande komungränserna icke i och för sig kan hastörre värde än kommunernas möjligheter alt i självstyrelsens form påverka detegna samhällets gestaltning". Utredningen anförde också all ett ändrathuvudmannaskap i. ex. för skolväsendel skulle begränsa "möjligheterna attinom ramen för kommunernas samhällsplanering fa lill stånd den samordning avde olika miljöska-pande åtgärder, som bör påverkas av denna planering och blandvilka Prop.1978/79:61 27 skolväsendetsordnande ingår som ett väsentligt led". Indelningssakkunniga fannsålunda att kraven på ekonomiska och personella resurser samt samhällsplaneringmotiverade en radikal förändring av kommunstmkturen där kommunerna gjordesväsentligt siörre och arronde-rades efter näringsgeografiska principer. Ulredningendiskuierade dock även de olägenheier som kunde följa av en ny kommunindelning. Ulredningenfann emellertid inte dessa så allvarliga att de motiverade alt reformen inte genomfördes.Med hänsyn lill au dessa olägenheier kommit atl inta en ceniral plats i denföljande debatten redovisas utredningens text i denna del i sin helhet nedan. Ettav argumenten mot föregående reform var de svårigheter, som befarades uppkommagenom all man bröt en hävdvunnen gemenskap. Beiräffande de nybildadekommunerna kan denna syunpunki naluriigtvis icke anläggas, även om en delgemensamma investeringar redan hunnit göras i dessa kommuner. Tvärtom bör en nyindelningsändring underlättas av all många kommuner varit i verksamhet endaslunder . Det är givetvisofrånkomligt att ett minskat antal kommuner medför minskning i del sammanlagda anialeiförtroendeuppdrag och då framför allt uppdrag i ledande ställning. Detta kaninnebära olägenheter men måhända kan också vissa fördelar därav påvisas.Ölägenheterna skulle självfallet bli allvarliga om kommunmedlemmarna därigenomberövades möjligheterna att deltaga i den kommunala självstyrelsen i denutsträckning som motsvarade deras iniresse och förmåga. Värdel för vårtsamhälle av aktiva insatser på delta område och av den skolning, somdeltagandet i den kommunala verksamheten kan ge, lorde icke kunna överskallas.Det är dock fördel försia ingalunda givel all de minskade möjligheterna allerhålla förtroendeuppdrag måsle slå i direkt proportion lill ett minskat antalkommuner. Dels kan uppdragen vara flera i en siörre kommun än i en mindre ochdels finns ofta utrymme för siörre spridning av uppdragen på flera händer om såanses lämpligt. Vidare lorde erfarenheterna från de redan nu relativt stora kommunernainte behöva inge några farhågor i dessa avsenden. En fördel som man når med siörrekommuner är all uppdragen kommer att ge rikare utbyte eftersom möjlighelernaalt aktivt verka och nå posiliva resultat blir större i och med atl kommunensresurser ökar. Såsom tidigare framhållitshar inom den nutida kommunalförvaltningen kravet på effektivitet blivit alltmerdominerande. sväller den kommunala verksamheien mer och mer, ochomfattande specialkunskaper erfordras på många områden. Infördenna utvecklinghar den motvilja mot att anlita tjänstemän i det komniunala arbetet, som påsina håll kunnat iakttagas, undan för undan gett vika. Problemet hur samarbetetmellan förtroendemän och Ijänslemän skall lösas lorde numera sällan erbjudanågra svårigheter. Anlitandet av tjänstemän ger bälire utrymme förförtroendemännen att ägna sig åt de mera principiella spörsmålen. Detta behöverheller inte medföra att den värdefulla erfarenhet som vinnes genom personlighandläggning av ärenden av olika slag går förlorad, men förtroendemännen blir intetvungna atl handlägga varje enskilt ärende i alla dess detaljer. Avlastningenav vissa göromål från förtroendemän lill tjänstemän lorde också underlättarekryteringen till de ledande uppdragen, vilka eljest, skötta avförtroendemännen ensamma, skulle kräva en orimligt stor insats av fritid förall fyllas på tillfredsställande sätt. 1978/79:61 28 Olägenheterkan måhända befaras uppkomma av stora avstånd i en kommun samt av atl en kommunomfattar områden, mellan vilka motstridiga intressen av olika anledningar kanväntas föreligga. Omfattningen av dessa olägenheier lorde emellertid till stordel bli beroende av de principer, efter vilka eventuella indelningsändringargenomföres. Detta kommer att närmare utvecklas i följande kapitel. 1propositionen 1961:180 föreslog regeringen som nämnls all en översyn av kommunindelningenskulle göras efter de principer som indelningssakkunniga föreslagil.Departementschefen förordade därvid att sammanläggningarna skulle grundas påkommunernas frivilliga medverkan. I propositionen anfördes i denna del all delfrån de synpunkter som statsmakterna i första hand hade alt beakta var tillräckligtmed ett väl avvägt samarbete mellan kommunema. Vad man vann genom ett totaltsamgående mellan kommunerna i dylika fall var fränisi alt de kommunala organenflck bättre möjligheter till samlad överblick och bedömning i fråga omkommunalpolitikens inriktning. Indelningsändringen framstod då enligt proposilionenfrämst som liggande i kommunernas eget iniresse. Föratt skapa förutsättningar för en planmässig utveckling av kommunernassamarbete borde dock landet indelas i kommunblock. Vid denna planering gälldedet enligi departementschefen alt söka principer för nya kommunbildningar, "somdels mera allmänt ger kommunerna de personella, ekonomiska och organisatoriskaresurser som fordras för all tillhandahålla en god service, delsbygger på intressegemenskap mellan kommunmedlemmarna och dels kan vänlas blibeslående". En sådan målsättning ansågs bäst bli tillgodosedd omcentralorts- och regionprincipen fick vara vägledande för planeringen. I övrigttogs i propositionen upp de avvikelser från denna princip som kunde blinödvändiga dels i storstadsområdena, dels i regioner där centralortsprincipenskulle kunna leda lill alltför stora kommunbildningar. Beiräffandebehovei av en indelningsförändring anslöt sig departementschefen lill deslutsatser som indelningssakkunniga kommii fram lill. I proposilionen framhöllsalt primärkommunernas funklioner var atl "uigöra lokala förvaltnings- ochsjälvstyrelseenheter, så avpassade all de på lämpligt sätt kan handha olika angelägenheler,vilka anses böra vara föremål för lokal självstyrelse, och igörligaste mån ge lillfälle för kommunens medlemmar atl aktivt delta i dennasjälvstyrelse". Samhällsutvecklingen hade på olika sätt lett lill altkommunernas kapacitet var otillräcklig vad avser möjligheterna att erbjudamedborgarna den service de har rält att kräva. a. anfördes i proposilionen: Denu förda resonemangen gäller icke minsl den del av den samhälleliga verksamheien,som kommunerna har au ombesörja. De sakkunniga har redogjort för hur ökadeanspråk ställts på kommunerna inom olika områden 1978/79:61 29 avden komniunala förvaltningen. Delta kan lättast påvisas inom den s. k. specialregleradeförvaltningen, dvs. de områden där kommunerna förläii-ningsmässigl ålagtsombesörja viss verksamhei. Men även annan verksamhet, som ligger inom den komniunalakompetensen, har avsevärt vidgats. Del kan också förutses, atl ytterligareanspråk kommer att resas beiräffande sådan verksamhet. Planerings- och anläggningsverksamheierfordras för all Irygga näringslivels fortsatta utbyggnad ochbostadsförsörjningen samt tillgången på bl. a. samlingslokaler, bibliotek,badhus, idrottsplatser och andra fritidsanläggningar. Intensifieradyrkesutbildning behövs såväl för att tillfredsställa ungdomens önskemål som föralt vi skall kunna tillgodogöra oss teknikens landvinningar och hävda vårtnäringslivs ställning på den internationella marknaden. Utbildnings- ochomskolningsverksamhet måste också ingå som ett led i den fulla sysselsättningenspolitik. skall utbyggas enligt av fastställd tidsplan, enuppgift som enbart den fordrar investeringar för 2-2,under 1960-talel.Under samma lid behövs nya ålderdomshem för säkeriigen niinst en halv miljard kronor.Vidare torde omgivningshygienen i framliden komma alt kräva betydandeinvesteringar. Sålunda beräkns t. ex. för vatten- och avloppsanläggningar samlreningsverk föreligga ett investeringsbehov av omkring 5 miljarder kronorenbart under 1960-talel. Delta är några av de uppgifier, som orgniseras och lillbetydande eller i vart fall icke oväsentlig del även bekostas av de borgerligaprimärkommunerna. Alternativettill en kommunindelningsreform - ökad samverkan samt överflyttning av huvudmannaskapför vissa uppgifter - förkastades i proposilionen på i allt väsentligt sammagrunder som i indelningssakkunnigas betänkande. Med hänsyn härtill framstod enindelningsreform som nödvändig. Det var enligt departementschefens mening"inte rimligt", all människorna i de olika kommunerna skulle levaunder så skilda betingelser beiräffande samhällsservice, som blivit fallet pågrund av utvecklingen i fråga om befolknings- och skatteunderlag. Avslutningsvislogs i proposilionen också upp frågan om en avvägning mellan förvaliningsmässigasynpunkier och den kommunala demokratin. Departementschefen anförde i denna delföljande: Frånde synpunkter som behandlats framstår därför en anpassning av denkommunala indelningen till samhällsutvecklingens krav som den enda framkomligavägen för all erhålla effektiva lokala förvaltningsorgan som själva kan ulöva slyrelsenav de allmänna angelägenheler som angår dem. På denna väg skulle den kommunalasjälvstyrelsen bevaras och stärkas. Hell allmänt kan sägas all betingelsernaför självstyrelse i detla avseende blir bättre ju större ochbärkraftigare kommunerna är. Men den kommunala självstyrelsen har också enannan sida, nämligen au ge medborgarna tillfälle au dellaga i de allmänna angelägenheternasförvallning. Delta led bmkar också benämnas den kommunala demokratin. Om manför atl nå en effektiv förvaltningsorganisation och en stark självstyrelsegör kommunenheierna större så skulle, enligt vad som anförts i åtskilliga remissyttranden,de enskilda kommunmedlemmarnas möjligheter all deltaga i och följa denkommunala verksamheten försvåras. Därvid åberopas att ökade avstånd inomkommunerna, en svåröverskådlig förvalt- 1978/79:61 30 ningsapparat,som endasl tjänstemän kan behärska, begränsning i möljighe-terna att erhållaförtroendeuppdrag osv. kommer alt minska lekmännens intresse för och deltagandei den kommunala självstyrelsen. En sådan utveckling skulle - menar man - skärpavad som redan nu på sina håll betecknats som den kommunala demokratins kris. Problemet kommunaleffektivitet contra demokrati är ett avvägningsspörsmål, som del givciviskan råda delade meningar om och där meningarna kan växla från lid lill annan.Det torde dock innebära en stark förenkling av problemet atl påstå, att vi nustår vid en gräns, då effektivitetskravet icke kan drivas längre av hänsyn lillden kommunala demokratin. För alt nå det underlag för kommunernas verksamhet,som i del föregående angivils som önskvärt, behöver en indelningsreformgenerellt icke leda lill kommuner med högre invånarantal än vad åtskilligaredan nu uppnått. Några nya problemställningar med hänsyn till den kommunalademokratin behöver sålunda icke uppkomma men väl kan dessa frågor bliaktualiserade på andra håll än där de nu förekommer. För våra nuvarande siörrekommuners vidkommande lorde några kännbarare olägenheter icke kunna påvisas; ivari fall kan problemen icke belraklas som olösliga. Olika möjligheterföreligger all föra ut kommunala frågor till enskilda och väcka och stärkaintresset för dem. De politiska partierna lämnar ofta kontinuerlig informationi kommunfrågor och via partiernas organisationer har den enskilde ofta möjlighetaU föra fram sina åsikter lill den beslutande församlingen. Molsvarande möjlighelerstår inte sällan lill buds genom andra ideella eller ekonomiska sammanslutningar,som bevakar sina intressenters synpunkier beträffande kommunala problem. Pressenkan också göra stora insatser. lär del ligga i fullmäktiges egel iniresseall föranstalta om sammanträden med grupper av medborgare som direkl berörs avviss föreslagen åtgärd. Man synes därför knappast kunna påstå all den enskildesaknar möjligheler atl hålla kontakten med vad som sker inom hans kommun. Del lordeför övrigi vara en missuppfattning alt tro alt bildandet av siörre kommunenheler,fullmäkiigesystemet och de komniunala frågornas invecklade beskaffenhet varitav avgörande betydelse för ett avtagande intresse hos folk i genien förkommunens frågor. Redan lidigare, då förvaltningen var mindre komplicerad ochdå envar kunde dellaga i besluten på kommunalstämma var intresset ofta obetydligtoch i många fall bidrog det ringa deltagandet i stämmorna lill atl fullmäktigeinfördes ulan atl systemet var obligaioriskl. Svårigheten att rekryteraintresserade personer till kommunala uppdrag är framträdandeicke minsl i småkommunerna. Del antagandel ligger måhända nära till hands atlden utökning och omläggning av skolans undervisning i samhällskunskap sompågår, kan ytterligare stimulera intresset för allmänna angelägenheler och attredan befintliga möjligheter för kommunmedlemmarna att påverka det kommunalaskeendet då skulle visa sig tillräckliga. Enligi min mening är de nu berördafrågorna av utomordentlig betydelse och jag har för avsikt atl genomkontinuerliga överläggningar med företrädare för kommunema söka få lill ståndåtgärder ägnade alt stärka den kommunala demokratin. Sammanfattningsvisvill jag alltså hävda, atl en översyn av kommunindelningen är nödvändig föratt skapa kommunala enheier med befolkningsmässigt och ekonomiskt meratillfredsställande underlag så att medborgarna får så långt möjligt likaförutsättningar att komma i åtnjutande av samhällets service. I detta syftetillskapade större kommuner behöver inte leda till försvagad kommunaldemokrati. Prop.1978/79:61 31 Konstitutionsutskoltettillstyrkte i sitt betänkande (KU 1962:1) propositionens förslag. Molutskottels betänkande anmäldes tre reservationer. i (fp)anförde att de frågor som sammanhängde med den kommunala demokratin bordeövervägas ytteriigare innan ställning togs till den föreslagna indelningen avlandet i kommunhiock. I en reservation av herrarSvenningsson, Virgin, i Tumhult och (h) pekades på del storaantal utredningar som arbetade med frågor av direkl belydelse för kommunerna.Enligt reservanterna saknades en tillräcklig grund for bedömningar av enlämplig kommunindelning. I avvaktan på en indelningsreform kunde deförvaltningsuppgifter som de mindre bärkraftiga kommunerna inte förmådde lösapå egen hand handläggas genom interkommunal samverkan. I en reservation av herrarPettersson, och () förkastades de principer som låg lill grund förpropositionens förslag. Reservanterna anförde alt utskottet bort uttala bl. Kommunsammanslagningarmåsle enligt utskoltels mening i viss utsträckning betraktas som nödvändigaför förbättring av betingelserna för den kommunala verksamheten. De principer,som förordas i propositionen för den kommunala indelningen, kan utskoitetemellertid inte godtaga. Naluriigtvis kan delnäringsgeografiska området i många fall vara lämpligt som enhet även för denkommunala indelningen, men oftast måsle enligt utskottets mening andra faktorertillmätas siörre belydelse, såsom avstånd och kommunikationsmöjligheter,kulturella och traditionella samhörighetsband, miljösynpunkter i olikaavseenden etc. Sammanförande av siörre städer med omgivande landsbygdskommunermåste särskilt befaras medföra svårigheter för de s. k. kransområdena atl påtillfredsställande säll hävda sina intressen. Detsamma gäller i vissa fall omsammanförande av vidsträckt landsbygdsområde med mindre stad, som kan medföra, altstadsområdets speciella intressen blir eftersatta. Det befolkningsunderiag påi regel minsl 8 000 invånare, som enligt propositionen skulle krävas för varjekommun med avseende , synes utskottet vara en lös avvägning. Vadbeträffar skolfrågan, som i allmänhet angivits som anledning till attkommunindelningsfrågan forcerats fram, har del framgått, att det för organisaiionav undervisning i tre parallellklasser i årskurserna 7 och 8 på grundskolanshögstadium räcker med ell befolkningsunderlag på minsl 6 500 personer. I ochför sig bör det vidare vara självklart, atl även de näringsgeografiskaregionerna kan konstrueras efter andra bedömningar än de i proposilionenförordade. Ulskollei kan sålunda inte godtaga den i propositionen föreslagnacentralorts- och regionprincipen som någon mera generell grundval för denkommunala indelningen. 1 stället måste den kommunala organisationen vara utformad efter de lokala förhållandena och behoven, varisåsom framhållits ingår faktorer av olika slag. Den i proposilionenföreslagna reformens inverkan på den kommunala demokratin har inte påtillfredsställande sätl blivit föremål för överväganden vid ulredningen. Två avde sakkunniga har i särskilt yttrande påtalat, atl utredningen forcerats fram iett sådani tempo, att möjligheterna atl analysera och penetrera olika spörsmålav belydelse för slällningslagandena varil begränsade. Vissa remissinsianserhar hävdat, all reformen skulle stärka den Prop.1978/79:61 32 A andra sidan har bl. a. närmare 2(X) kommuner som sin mening framhållil,all reformen skulle innebära en försvagning av den komniunala självstyrelsen.En realistisk bedömning synes utskottet ge vid handen, atl reformen knappastskulle kunna medföra en förstärkning av kommunala självstyrelsen utan sannolikttväriom en försvagning. Varje minskning av medborgarnas möjligheter att deltagai eller inverka på beslutsprocessen inåste ur demokratins synpunki vara en allvarligförlusl. Del är enligi uiskoiiets mening anmärkningsvärt atl reformförslagetlagts fram utan att någon mera ingående undersökning skett av dess konsekvenserför den kommunala demokratin. Ireservationen föreslogs vidare som ett alternaiiv till indelningsreformen attkostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna borde ses över så att statenlog på sig en siörre del av finansieringen av de uppgifter som bedrevs inom denspecialreglerade sektorn. Sammanfattningsviskan sålunda konstateras all indelningsreformens första sleg beslöts i oenighetmellan partierna. Det rådde enighet om all samhällsutvecklingen ställde krav påkommunerna som de mindre av dessa inte självständigt kunde molsvara.Beträffande möjligheterna alt lösa dessa problem genom interkommunal samverkanvar meningarna delade. Framför allt var det dock reformens konsekvenser för denkommunala demokratin som var föremål för skiftande bedömningar. Ett viktigtinslag i kritiken var därvid alt dessa konsekvenser inte tillmätts tillräckligtintresse under utredningsarbetet. Somframgåti föreslog regeringen (prop. 1969:103) en särskild lag enligtvilken kommunindelningsreformen i huvudsak skulle slutföras lill årsskiftet1973/74. Regeringen frångick därmed den frivilliglinje som präglade 1962 årsriksdagsbeslut. Propositionens förslag byggde på en departementspromemoria somutarbetats inom . I promemorian hade bl. a. gjortsen genomgång av de indelningsförändringar som genomförts saml avplaneringslägel inom övriga kommunblock. Iproposilionen anförde departementschefen att indelningsreformen kundeses som "en viktig jämlikhetsreform som skall öka möjligheterna atleffektivt utnyttja gemensamma resurser till gagn för alla inbyggare i den nya kommunen".Det var enligt departementschefen en underskattning av den kommunalasjälvstyrelsens möjligheler att lösa de aktuella problemen om man befarademotsatsen. Beiräffande av olika remissinsianser framförda farhågor för altreformen skulle få negativa följder för den kommunala demokratin anfördes i proposilionen: Synpunkiersom även nu förs fram från remissinsianser som är negativa lill reformen är attden kommer atl medföra en minskning av antalet kommunala förtroendeuppdrag ochförsvåra medborgarnas möjligheler till inflytande över de kommunala angelägenheternaoch på så säll leda till en försvagad Prop.1978/79:61 33 Frågan om den kommunala demokratin är av utomordentlig betydelse.Del föreligger ett behov -och det oavseU kommunindelningsreformen - avåtgärder för atl stärka den komniunala demokratin. Jag kommer senare attutveckla vissa synpunkter rörande åtgärder som av den anledningen bör vidtas.Redan nu vill jag betona att den kommunala demokratin ytterst beror på innehålleti den kommunala självstyrelsen. Blir de uppgifter som omfattas av den kommunalasjälvstyrelsen inte tillräckligt meningsfulla, förlorar också den kommunalademokratin i mening. Genom beslul gjordes en avvägning med beaktandeav kraven på såväl effektivitet som demokrati, en avvägningsom skedde just med den riktpunkten atl en förstärkning av den kommunalasjälvstyrelsen skulle ge ett bättre underlag för den kommunala demokratin.Svenska kommunförbundei har i sitt yttrande starkt strukit under denna uppfaUning. Enligtdepartementschefen hade man i många kommunblock kommit väl igång med samarbeteoch samordnad planering. I andra block hade emellertid samordningen inte allsfungerat. 1 några fall var det en eller flera kommuner som inte accepteratindelningsplanen och som motarbetat en utveckling mot ökad samordning av denkommunala verksamheten. I propositionen anfördes i denna del bl. Behoveiav sådan samordning lorde vara än större nu än när frågan prövades .