prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Skillnaden ikompetenshänseende mellan kommunerna har genom kommunreformen minskat på ettväsentligt sätt. Detta bör skapa ökade förutsättningar för kommunerna att utanlångtgående regelsystem och tolkande funktioner förverkliga på ett enhetligtsätt statsmakternas intentioner. Den typ av styrning som staten i ökadomfattning bör använda sig av är dels målstyrning, dels styrning genom normeroch riktlinjer, baserade på ett ökat utvecklingsarbete lett av de ansvarigacentrala myndigheterna. Dessa möjligheter har tillämpats i mindreomfattning än som vore möjligt. En sådan förändring skulle enligt statskontoretinnebära en minskning i varje fall av de kostnader som är en följd av ettdetaljrikt och omfattande statsbidragssystem. Sådana besparingar gäller bådeför staten och kommunerna. LRF anser att med hänsyntill de stora fördelar som ligger i en stark decentralisering avsamhällsförvaltningen bör det kommunala handlingsutrymmet ökas genom att t.ex. detaljregleringar av bidrag tUl kommunerna avskaffas. AMS delar ocksåutredningens iippfattning, att huvudprincipen bör vara att statsmaktema iförsta hand drar upp de allmänna riktlinjerna för den kommunala verksamhetensomfattning och inte utövar en detaljstyrning. anseremellertid att kommunerna i ökad utsträckning bör ta ett ansvar försysselsätlningsfrågoma i samverkan med arbetsmarknadsmyndigheterna. Kommunemakan till exempel närmare behöva pröva vilka brister som föreligger på de lokalaarbetsmarknaderna samt möjligheterna att utnyttja den kommunala budgeten somett sysselsättningspolitiskt instrument. Länsstyrelseni län ansluter sig till utredningens bedömning om minskad statskontrollmed motiveringen att kommunerna i princip själva och var för sig bör haansvaret för omfattningen av sin verksamhet. Det är ändå nödvändigt i en delavseenden att genom statliga åtgärder skapa en enhetlig utformning av dennaverksamhet. Staten har också ett ansvar att påverka och styra verksamheten ikommunema i enlighet med vissa övergripande mål. Det måste även anses önskvärtatt kommunernas andel i det totala utnyttjandet av energi, råvaror, jord,anläggningar och maskiner samt arbetskraft bedöms av statsmakterna. Ävenlänsstyrelsen i län instämmer i utredningens principiella utgångspunktatt det är angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskadstatlig kontroll. Staten bör således främst utöva en ramstyrning av denkommunala verksamheten och ej fatta beslut om fördelningen inom denna ram. Västmanlandsläns landstingskommun konstaterar liksom utredningen att det har rått en bredpolitisk enighet om den kommunala självstyrelsens centrala betydelse ochlandstinget delar utredningens uppfattning att kommunerna utgör en viktiggrundval för den svenska demokratin. De är ett praktiskt instrument för attgenomföra och administrera viktiga Del är härvid angelägel atthandlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskad statlig kontroll och altstatsmakterna i första hand bör nöja sig med att dra upp de allmännariktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärden. länslandstingskommun som för fram liknande synpunkter säger också att det ärönskvärl att ramarna ger så stor frihel som möjligt i valet mellan alternativalösningar av föreliggande problem. I annat fall finns risk för att styrningenblir av en omfattning som gör den kommunala självstyrelsen illusorisk. läns landstingskommuns uppfattning är likaledesatt den Statliga detaljkontrollen kan begränsas till att endast omfatta enstatlig ramstyming. landstingskommun som instämmer i utredningensbedömning anser att den statliga styrningen som i viss utsträckning skergenom detalj kontroll av kommuner och landsting starkt bör begränsas, för attden kommunala självstyrelsen skall ges ett större reellt innehåll. kommun delar utredningens uppfattning att denstatliga kontrollen över kommunerna bör minska. Statsmakternas roll bör istörsta möjliga utsträckning begränsas lill allmänna riktlinjer och övergripandemålformuleringar. a. den nya kommunallagen med sin karaktär avramlag har en grund till minskad statlig styrning lagts och kommunen finnerdet därför naturligt att ytterligare åtgärder vidtas för en ökaddecentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter. Enligt LO kan det vara ändamålsenligt inom en delverksamhetsfält, t. ex. hälso-, sjuk- och socialvård, att staten förbehållersig möjligheten att ge riktlinjer för viss verksamhet i form av normer,prioriteringsönskemål och effektivitetskrav i stället för att endast ge ettallmänt principansvar för viss verksamhet till kommunala organ. Det faktum attett fullt utbyggt skatteutjämningssystem erhålls innebär enligt TCO inte för den skull med säkerhet uppnått en acceptabel nivå för samtligaangelägna verksamheter. Därför menar TCO alt det även i ett sådant system kanvara nödvändigt med villkor från statens sida som reglerar en given standardför olika tjänster som kommunen skall tiUhandahåUa. Denna form av styrning sominte liksom de specialdestinerade bidragen är kostnadsrelaterad skaparförutsättningar för att även uppnådda nivåer på prioriterade områdenupprätthålls. Givetvis kan det hävdas att en ökad styrning beträffandekommunernas användning av de medel som tUlförs via staten inskränker på detkommunala självstyret. TCO menar emellertid att man för frågor av särskild viktmåste acceptera att de av staten tillhandahållna medlen nyttjas för avseit brukäven om detta innebär att kommunerna därigenom får sitt självstyre i viss månbeskuret. () är inte övertygad om atten utveckling där kommunerna skall slippa alltför många statligabestämmelser är en utveckling som bäst tillgodoser behov hos grupper som stårHCK nära. 1978/79: 95 12 Kristianstadskommun framhåller att den kommunala självstyrelsen får reell innebörd först närkommunerna tUIförsäkras en andel av det ekonomiska utrymmet, som ger möjlighettill reella beslut och lokala initiativ. Flera andra kommuner såsom ,, , , och kommuner samtSvenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar uttalar liknandeståndpunkter. Länsstyrelseni län pekar liksom KEU 76 på att flera pågående utredningar behandlarfrågor rörande samspelet mellan stat och kommun. ,decentraliseringsutredningen och länsdemokratiutredningen är härvidlag avsärskild betydelse. Vid överväganden om de framtida relationerna mellan statoch kommun bör en ligt de samlade förslagen från dessautredningar beaktas vid sidan av det nu remitterade betänkandet. Liknandesynpunkter förs fram av läns landstingskommun. Göteborgskommun anser att det hade underlättat behandlingen om alla dessa utredningarkunnat behandlas i ett sammanhang. Iövrigt har remissinstanserna anfört bl. a. följande i fråga om KEU:s behandlingav samspelet mellan stat och kommun. åtta sydsvenska länsavdelningar uttalar att primärkommunerna inuläget har en självklar och stark ställning i samhället. Anledningen tordevara dels de aUmänna strävandena att decentralisera besluten, dels attmedborgarna upplever den primärkommunala verksamheten som betydelsefull ochnära. Söderkommunernai berör den särskilda situationen i och anseratt den kommunala självstyrelsen för Stockholmskommunernas del i viss mån ärreducerad redan genom rådande kommunindelning, varför den uttunning avsjälvstyrelsen för Söderkommunernas del som uppstår genom bristfälligaresursmässiga förutsättningar ytterligare accentueras. Detta synes leda allvarlig försvagning av möjligheterna att åstadkomma en nödvändigstabilisering, egen identitet och intressegemenskap i de snabbt uppbyggdaförortskom-munéma. De sex kommunerna understryker hur angeläget det är att ävenutifrån grundläggande demokratiska värden skapa lösningar på de ekonomiskaproblem och obalansförhållandena i så att den kommunalasjälvstyrelsen även för de sex kommunema kan tryggas och ges ett reelltinnehåll. 2 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten Allmäntom den kommunala utgiftsexpansionen delar utredningens uppfattning att en uppbromsning av denkommunala utgiftsexpansionen nu bör ske. Enligt kommunförbundets uppfattningtorde en begränsning av verksamhetens Bilaga 9 Remissyttrandena 13 tillväxtockså ske i det planeringsarbete som pågår i kommunerna. Hur stort utrymmesom kan disponeras av den kommunala sektorn blirnaturligtvis beroende av tillväxten i den totala ekonomin. Landstingsförbundetkonstaterar att en bromsning av den totala volymökningen kommer att medförastora problem för landstingssektorn, även om ett visst utrymme kan skapas genomomstruktureringar av befintlig verksamhet. Skall landstingen kunna genomföraplanerade utbyggnader inom de områden, som är prioriterade, så är detrisk för att det reformarbete som i övrigt pågår, måste skjutas på framtiden.Det gäller exempelvis inom folktandvård och omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda.Det kommer också att ta innan man kan genomföra de förbättringar avarbetsmiljön som är önskvärda. Kraven på en ökad personaltäthet kan heller intetillgodoses. En omprövning av landstingens verksairihet sker i åretsflerårsbudgetarbete med sikte på en lägre volymökning än enligt tidigareplaner. Något resultat från planeringsomgången föreligger ännu inte. Det kanändå slås fast, att om landstingen av samhällsekonomiska skäl måste anpassa sigtill en lägre utbyggnadstakt än , så blirdet mycket svårt att genomföra en balanserad utveckling i riktning mot dagensmål för sjukvårdspolitiken. Föratt klara målen för den ekonomiska politiken, anser RRV i likhet med KEU 76,att det är nödvändigt att ta till vara möjligheterna att dämpa den kommunalautgiftsexpansionen och att såväl nya som tidigare beslutade kommunalaverksamheter prövas restriktivt. RRV anser vidare med hänsyn till att höjningarav den kommunala utdebiteringen skärper progressiviteten att det från dennasynpunkt finns skäl att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen. RRV påtalar attden resursöverföring från staten till kommunerna som KEU föreslår inte i ochför sig innebär någon spärr mot att den kommunala utgiftsexpansionenfortsätter. Det föreligger därför risk för att de ökade statliga bidragen tillkommunema endast kommer att få en marginell effekt på kommunalskatternasutveckling. ÄvenSAF och hantverks- och industriorganisation (SHIO) anser det viktigtatt bromsa den kommunala utgiftsexpansionen. Strängnäskommun påpekar att även om en uppbromsning sker i pågående arbete medlångtidsplaneringen tar det i vissa fall åtskillig tid att komma ner till enlägre genomsnittlig ökningstakt. Problemen gäller i första handinvesteringssidan där projekteringstid och byggnadstid för större investeringarnumera är så lång att inledda projekt slår igenom med sina kostnader förstunder åren 19801981. Fleraremissinstanser anser att utredningen alltför lite analyserat de behov och målsom ligger bakom utgiftsexpansionen. Detär enligt TCO helt felaktigt att framställa kommunernas utgifts- 1978/79: 95 14 ökningarsom ett självständigt problem. Det kan inte ske utan att man samtidigtifrågasätter den servicenivå som har sin omedelbara återspegling i nivån påkommunens utgifter. Utifrån detta är det nödvändigt att understryka detsjälvklara i att kommunalskatten i likhet med övriga skatter ytterst är enmonetär motsvarighet till medborgarnas uttalade krav på den offentligaservicen. Med den aspekten som utgångspunkt måste naturligtvis nivån påkommunalskatten i det nuvarande systemet bedömas liksom omfattningen av andraskatter. Med detta vill TCO fastslå att det huvudsakligen inte är nivån på dekostnader som förorsakats av kommunernas åtaganden som formen för uttaxeringsom är det problem som är angelägnast att lösa. Denna angelägenhetsprioriteringinnebär emellertid att TCO självfallet är av den bestämda uppfattningen attockså en dämpad ökningstakt i det nuvarande ekonomiska läget måste vara ettriktmärke för beslutsfattarna under den närmaste framtiden. Problemet medkommunalskatterna är med andra ord enligt TCO:s förmenande av två dimensioner,dels ökningstakten för den kommunala volymexpansionen, dels och kanske främstde effekter på den kommunala utdebiteringen som det nuvarande systemet gerupphov tUl. länslandstingskommun understryker att det är väsentligt att ha i minnet att detbakom denna snabba ökning ligger det grundläggande förhållandet att behoven avde kommunala tjänstema har varit och alltjämt är mycket stora. De stora behovenav kommunala tjänster motsvaras också av förståelse från allmänhetens sida fören expanderande sektor, framför allt då de delar som har med socialomvårdnad att göra. genomförda undersökningar pekar på att ett flertalär beredda att acceptera ytterligare satsningar på den kommunala sektom ävenom detta sker till priset av en lägre takt i den privata konsumtionen. EnligtKalmar läns landstingskommun kan det inte betraktas som uteslutet att detföreligger ett opinionsmässigt stöd för ytterligare utbyggnad, även om dettaskulle medföra en sänkt standard i övrigt för medborgarna. Liknande synpunkterframförs av ett tjugotal kommuner. kommunframhåller att huvuddelen av den kommunala verksamheten avsertillhandahållande av service som har vital betydelse för medborgarnaslevnadsstandard. Det är grovt missvisande att ställa denna kommunala service imotsatsförhållande till medborgarnas privata konsumtion. För stora grupperutgör den kommunala servicen en ytterst viktig del av just den privatalevnadsstandarden. Här kan nämnas utbildning, barnomsorg, äldre- ochhandikappomsorg samt fritids- och kulturverksamhet. Liknande synpunkterframförs av . Fleraremissinstanser är kritiska till centrala rekommendationer om expansionsvolymeftersom dessa i allmänhet torde bli av generell natur. Expansionsutrymme iprocenttal missgynnar kommuner som har den Bilaga 9 Remissyttrandena 15 jämförelsevis lägsta standarden, eftersomexpansionsutrymmels storlek blir beroende av vilken utgiftsvolym resp. kommunhar vid beräkningstillfället. De kommuner som redan har den bästa standardenfavoriseras, varigenom standardolikheterna tenderar att öka ytterligare. Det ärdärför nödvändigt att finna sådana former för fördelning av det tillgängligautrymmet att de kommuner prioriteras, som standardmässigt släpar efter. Ettpar remissinstanser påpekar att expansiva kommuner med stor befolkningsökningoundvikligen måste få ett större expansionsutrymme. Statsmaktemas övergripande ansvar för samhällsutvecklingenoch för åtgärder som rör kommuner och landstingskommuner tas upp i ett flertalremissyttranden. Remissinstanserna understryker över lag att ansvaret för attdämpa expansionen framöver även ligger på statsmakterna. är medvetet om det angelägna i attden kommunala verksamhetens tillväxt, utifrån samhällsekonomiska bedömningar,i det aktuella framtidsperspektivet bör begränsas. Förbundet vill emellertidstarkt understryka att ansvaret för en begränsning av den kommunalautgiftsexpansionen åvUar såväl kommunerna som staten. Det uppstår enligtstyrelsen en orimlig situation för kommunerna om kravet på åtstramning inteåtföljs av stor restriktivitet med statliga beslut som leder till kommunalakostnadsökningar. säger att en grundläggande princip börvara att beslul om verksamheten och ansvar för dess kostnader bör åvila sammaorgan. Denna princip bör även gälla de kommunala myndigheterna. I nulägetfattas beslut av regering och riksdag och centrala myndigheter som fårlångtgående konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin. Åtgärderhar dock vidtagits för att begränsa effekterna bl. a. genom kungörelser tiU destatliga myndigheterna vad gäller utfärdande av föreskrifter, råd ochanvisningar. LO anser att det föreligger en inkonsekvens istatsmakternas beslut med anknytning till den kommunala sektorn. Genom beslutoch uttalanden saml genom fortiöpande beslut om den prakfiska tillämpningengenom verk och myndigheter har såväl landsting som kommuner getts en betydandeuppgift, som medför avsevärd utgiftsexpansion. Ett motsvarande finansutrymmeför den kommunala verksamheten har dock inte skapats. Det är knappast korrektatt betrakta den kommunala självbestämmanderätten som främsta orsaken till denkraftiga utgiftsexpansionen. Denna bidrar dock också. EnUgtlänsstyrelsens i mening måste lösningen av ex-pansionsproblemen börja bos riksdag och regering som de facto till mycket stordel haft och har inflytande över kommunernas åtaganden och därmed derasekonomi. kommun anför liknande synpunkter. 1978/79: 95 16 Länsstyrelseni framhåller att när nya och vidgade uppgifter läggs påkommunerna detta inte sker utan att ett ställningstagande tUl finansieringenäger mm. Endast om så sker kan kommunema ta hela ansvaret för den kommunalasektoms utvecklirig. Liknande synpunkter förs fram av iJämtlands län samt , och länslandstingskommuner. Göteborgskommun framhåller att utredningen diskuterar enbart frågan om statens stymingav kommunerna. En lika viktig fråga är hur konsekvensema för kommunema avstatliga reformer skall behandlas. har staten ofta fattat beslut omriktlinjer för kommunernas verksamhet utan att ens ha haft underlag för attbedöma de ekonomiska konsekvensema för kommunerna. Detta måste tas in iförhandlingsomgången enligt kommunen. Kristianstadskommun anser att den primärkommunala expansionen fill en mycket stor del harsin bakgrund i åligganden enligt lag eller på annat sätt av statsmakternauttalade intentioner. Mot denna bakgrund måste med skärpa framhåUasnödvändigheten av att statsmaktema på ett bättre sätt än hittillsvid beslutsfattande, som berör den kommunala sektorn, beaktar kommunernasfinansiering. Liknande synpunkter förs fram av Söderkommunerna i Stockholmslän som också säger att statsmakterna dessutom bör ta på sig ansvaret för attgöra erforderliga revideringar av olika reformbeslut i den mån det visar sigatt reformema inte kan genomföras inom ramen för det expansionsutrymme somtillåts. Stockholmskommun anser att restriktioner från statsmakternas sida inriktade på denkommunala utgiftsvolymen måste förenas med ett konkret åtagande att ickeålägga kommunerna nya verksamheter eller på annat sätt föranstalta om kvalitativaeller kvantitativa utbyggnader av befintliga verksamheter utan att också medelför ändamålet anvisas, som helt täcker uppkommande kostnader. Det bör alltsåkunna krävas att nya krav och normer inte införs förrän effektema härav för denkommunala verksamhetens kostnadsnivå är kända. Detta gäller särskilt inomsocial- och utbildningssektorema. Liknande synpunkter förs fram av ,och kommimer. i och kommun påtalarde motsättningar som finns i statens uppträdande gentemot kommunerna. Statenuppträder dels som samhällsekonomins väktare med bl. a. ord som besparing,prioritering och begränsat ekonomiskt utrymme, dels somsektorsplaneraren/sektorsintresset med ord som nödvändig för att väma omsysselsättningen eller tillgodose berättigade service-, miljö- ellerjämställdhetskrav. Denna motsättning finns också i KEU 76 som vill tUlförakommunkollektivet, med undantag för de nordligaste länen, ett betydanderesurstilKkott och bromsa utgiftsexpansionen. kommun anförliknande synpunkter. Bilaga 9 Remissyttrandena 17 Remissinstansernaframhåller sålunda, liksom KEU 76, atl en förutsättning för att den kommunalautgiftsexpansionen skall kunna dämpas är att statsmakterna iakttaråterhållsamhet när det gäller beslut och föreskrifter som kan påverka dekommunala utgifterna. Man påpekar också att det är angeläget att kungörelsen(1977: 629) om stafiiga myndigheters rätt att utfärda rekommendationer, anvisningarm. m. verkligen efterlevs. Det synes ibland alltför lätt att utfärda nyanormer och föreskrifter utan att de kostnadsmässiga aspekterna tillräckligtbeaktas. , och läns landstingskommuner konstateraratt en liknande kungörelse funnits tidigare. Men trots bestämmelserna har ändåstatens agerande medfört betydande kostnadsfördyringar för kommunerna. De trelandstingen markerar behovet av att effekten av kungörelsen fortlöpande följsupp av regeringen och påpekar att det måhända kan vara erforderligt attmarkera författningens betydelse genom att den upphöjs till lag, det vill sägablir föremål för stäUningstagande. EnligtSoUentuna kommun är kungörelsen inte tillfyllest. Den måste följas av massivakonsekvent uppbyggda och genomförda insatser i syfte att informera statligamyndigheter om den begränsade kommunala ekonomin så att deras krav anpassashärtill. Många remissinstanser påpekar att de statliga åläggandena iringa grad eller inte alls blivit kompenserade genom staten utan harresulterat i utdebiteringshöjningar. Flera remissinstanser understryker attäven staten i nuvarande ekonomiska läge bör visa återhållsamhet. Om riksdagenbeslutar om nya reformer som skall administreras av kommunema måste klaraanvisningar ges hur dessa skaU finansieras. Ett flertal reformer är aktuella f.n., t. ex. SIA-skolan och kollektivtrafiken. Täbykommun konstaterar att gränsen mellan vad som är statliga och kommunalauppgifter har blivit mycket svår att definiera, i all synnerhet som denstatliga kontrollapparaten i form av ämbetsverk m. m. tillåtits att viaföreskrifter m. m. strängt reglera inte bara omfattning utan även kvalité m. m.av den "kommunala verksamheten". Kommunen har inte tillåtits, trotssin närhet till konsumenterna (väsentligt .vid fastläggande avverksamhetsformen) att lösa problemen på lokal nivå och på ett förkommuninvånarna acceptabelt sätt. I stället har regler och föreskrifter varitvägledande bl. a.- för att om inte annat få statsbidrag. Idetta sammanhang påpekar några remissinstanser att nuvarandestatsbidragsbestämmelser i många fall försvårar resurshushållfiingen. a.nämner man att en större frihet till lokal anpassning av barnomsorgen skullekunna innebära väsentliga besparingar. anser att det även ärviktigt att göra en översyn av nu gällande föreskrifter och anvisningar så attkrav som har kostnadskonsekvenser för kommunerna står i rätt proportion till deekonomiska resursema. Enligt kommun medför ställiga myndigheters iblandöverdrivna 24 1978/79. Prop.1978/79: 95 18 krav yrkesinspektion, socialstyrelse, skolöverstyrelse kostnadskonsekvenser förkommunema inom områden som inte är prioriterade. Denkommunala sektorn och konjunkturpolitiken LOkonstaterar att kommunema genom sin verksamhet avavmattning och lågkonjunktur verkat konjunkiurstödjande. Kommunerna harbidragit med ett av de få betydande tillskotten till den allmänna efterfrågan.LO konstaterar vidare att de beslut som fattats beträffande viss hälso- ochsocialvård m. m. har grundats på att den totala ekonomiska tillväxtenlångsiktigt har viss omfattning. Vid av stagnation har enmöjlighet till anpassning inte förelegat. Av tekniska, ekonomiska ochkonstitutionella skäl saknas möjligheter att tillfälligt dra ned det slagsutgiftsplaner och serviceverksamhet, som det gäller i kommunernas fall. Det ärberättigat ställa frågan om en konjunkturvariation av kommunernas utgifter ochverksamhetsplanering är lämplig. Undervisning, hälso- och sjukvård ochsocialvård etc. har en karaktär som talar emot starka variationer eller iblandt. o. m. omöjliggör dem. På investeringssidan kan däremot finnas betydandemöjligheter till senare- och tidigareläggning. Åandra sidan har den kommunala sektorn växt så starkt att den nu har ungefärdubbla omfattningen av den statliga sektom. Därmed blir, trots vad LO anförtovan, också behovet av konjunkturvariation inom den kommunala sektorn av stortintresse. Vidare är den långsiktiga ökningstakten för den kommunala sektomsresursanspråk mer och mer avgörande för den centrala ekonomiska planeringen.Åstadkoms inte en tillräcklig tUlväxt för produktion och realinkomsteruppkommer för avsevärda underskott i den offentliga sektom,inte minst den kommunala. Det finansiella problemet är inte det enda i sammanhanget.Det är också problematiskt om kapital och arbetstimmar kan lösgöras för enkonjunkturuppgång och expansion i näringslivet, efter det att främst denkommunala sektorn ensam svarat för sysselsättningsökningen.LO anser att det faller på statsmaktemas ansvar att planera för sådanutveckling på medellång sikt av den kommunala sektorns liksom av övrigasektorers verksamhet att en balans uppnås.