prop · G203115 · 1978-12-31 00:00:00 — De senaste årens erfarenheter tyderockså på alt vi nu står inför en förhållandevis slark strukturomvandling avden svenska industrin. Mol dennabakgrund vill betona viklen av alt energipolitikenulformas så att den skapar förutsättningar för en ökad industriell aktivitet.En energipolitik som medför en myckel snabb prisstegring på energi, iförhållande till utvecklingen i andra länder, leder till en kraftig försämringav konkurrensförmågan hos den energiinlensiva svenska process- och förädlingsindustrin. Flera länsstyrelser lar också upp denna fråga.Länsstyrelsen i framhåller att otillräcklig, osäker eller mycketkraftigt fördyrad tillförsel av energi kan hota sysselsättningen, särskiltinom de energikrävande industrierna varför näringslivels försörjning med denenergi den behöver inte får ävenlyras. Enenergipolitik som snabbt pressar upp prisel på energi, särskilt el, lill nivåersom väsentligt överstiger dagens nivå kan enligt leda till enkraftig försämring av de energiintensiva branschernas inlernationellakonkurrensförmåga och därmed få effekter för landets ekonomi i slort. Liknande synpunkter framförs också av bl. a. länssiyrelseni . 1 sitt yttrande framhåller LO: 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 93 Det är väsentligt att den svenska energiproduktioneninriklas på ett sådani sätt att energipriserna dämpas så myckel som möjligtulom i de fall det av resursfördelningsskäl anses viktigt atl en vissenergianvändning bör hållas tillbaka genom i.ex. Enkonkurrensnackdel som uppkommer på energisidan måste belalas på något annalsätt. I regel förutsätts atl löneutrymmet i molsvarande mån blir mindre. Ensådan situation är under inga förhållanden acceplabel för löntagarna. LO villmed andra ord påminna om det ansvar för löneutvecklingen man lar på sig, då mansäger sig vara beredd att acceptera ett högre energipris i än i våravikligare konkurrentländer. Näringslivets energidelegation anser att det är viktigtför svensk industri att energipolitiken ulformas på ett sådani sätt allkostnadsproblemen inle förvärras eller att ytterligare strukturproblem skapas.På sikl bör vi enligt delegationen räkna med atl energiproduktionen i vårakonkurrentländer får prisnivåer som svarar mot ekonomiskt mest effektivaaltemativ. De svenska energipriserna måste därför baseras pä de mest effektivaenergiförsörjningsalternativen anför delegationen vidare. Även och framhållerbetydelsen av alt de svenska energipriserna inle översliger de som gäller ivår omvärld. Enligt kommissionen bör i princip kostnaden för alttillföra en ny kilowattimme inte vara siörre än vad del kostar att spara enkilowatt-timme. i har inga invändningar häremotmen framhåller all en mera ingående samhällsekonomisk analys saknas. Ellexempel på åtgärder som enligt i detta avseende är tveksamma ärlångl driven tilläggsisolering som visserligen leder till energisparande mendär malerialframställningen i sig liksom transporterna är energikrävande. I frågan om avvägning mellan sparande och tillförsel avenergi anför energisparkonimit tén: Energihushållning ingår som ett centralt elemeni isamtliga energiförsörjningsalternativ som diskuleras av kommissionen. Delslulliga ställningstagandet till omfatiningen av insatser på detta områdemåste i hög grad vara beroende av de avvägningar som görs i förhållande lillandra samhällsmål. En av de viktigaste faktorerna vid detla slällningslagandemåsle vara relationen mellan kostnaderna för ytterligare utbyggnad av vissenergiproduktion och koslnader för invesleringar i energihushållande syfte.Målsällningen måste här vara att finna den avvägning mellan de olika insatsernasom leder lill en god samhällsekonomisk hushållning. Detta innebär att de samhällsekonomiska kostnaderna föratt minska energiförbrukningen normalt inte bör överskrida desamhällsekonomiska kostnaderna för ytterligare energiproduktion. Sådana kostnadskalkylerblir naluriigtvis alllid osäkra. bejakande av en sådan allmän grundsalssynes dock vara värdefull. 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 94 Enligt STU är kosinaden för att spara en kilowattimme väsentligt lägre än kostnaden för att tillföra en ny kilowattimme.Principen innebär därför enligt slyrelsen all del långsiktiga behovei avanpassning till minskad tillgång pä oQa sannolikt huvudsakligen är en fråga omatt anpassa konsumtionen. Fleraremissinstanser kritiserar kommissionen för atl den inle tillräckligt harbelyst de sociala och samhällsekonomiska, särskilt de regionalpolitiska,konsekvenserna i de olika energialternativen. Sålunda framhåller att den tyvärr nödgaskonstatera att de sociala konsekvenserna i energialternativen inle har ägnatsden uppmärksamhet som borde ha varit fallet. Härutöver anför styrelsenföQande: Enligt styrelsens bedömning måste också den geografiskajämlikheten beaktas när det gäller alt besluta om styrmedel för en ändradenergitillförsel alternativt att bära konsekvenserna av olikabesparingsprogram. Särskilt känsliga för förändringar är glesbygdsområdenavilkas existens i hög grad är beroende av billiga drivmedel förkommunikalion och transport. En draslisk höjning av energikostnaderna skulleinnebära ett ytterligare mycket starkt incitament till koncentration av boendeoch företagsamhet alternativt kräva omfaitande statliga insatser. Skullehastigheten i urbaniseringsprocessen öka betydligt är det risk för konsekvenserbl. a. vad gäller olika former av samhällsservice inle minst mom vårdsektornbåde i de befolkningsmässigt ökande orterna och inom glesbygderna. Inom desenare kan förutses bl. a. att vård och omsorg om de kvarboende äldreytterligare försvåras och fördyras. Humanistisk-samhåUsvetenskapliga forskningsrådel tar uppvissa aspekter rörande forskning som ansluter till frågan. vill emellertid understryka vikten av attenergialternativens sociala, ekonomiska och politiska konsekvenser i tiduppmärksammas och göres till föremål för forskning och systematisk utvärdering.Uppmärksammas bör även den omvända relationen, dvs. i vilken utsträckninggivna samhällsförhållanden begränsar valet av energisystem. Vissa ansatser lilllångsiktigt moiiverad forskning förekommer på dessa områden. Risken är dockallQämt betydande att undersökningar om de samhälleliga villkoren och föQdernafår en utpräglad ad hoc-karaktär och en i huvudsak legitimerande funktion. framför liknande synpunkter.Flera länsstyrelser tar upp frågan om energipolitikens regionala och socialakonsekvenser. i anför sålunda: En aspekt som exempelvis är av stort intresse - bl. a. förlänsstyrelsen i dess verksamhei - är hur landels regionala struktur kan tänkaspåverkas av skilda energisystem. Sambanden mellan energilillgång, näringslivoch sysselsättning är naturligtvis också av vitalt iniresse. 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 95 las inte särskilt ingående, och tillräckligt underlagfinns inte heller för entydiga slutsatser om vilka konsekvenser somutvecklingen inom energisektorn kan väntas ha på näringslivelsstrukturförhållanden (branschinriktning, lokalisering m. i framhåller i sitt yttrande: Det är beklagligt att inte ansett sigha möjlighet att beakta de sociala konsekvenserna av de skildaenergiförsörjningsalternati-ven vilket föreskrivs i direkliven. Alternativenkan förulses medföra olika konsekvenser för t.ex. bosättning, lokalisering avarbetsplats- och transportmöjligheter. Kompletterande studier av detta slagbör nödvändigtvis ingå i beslulsunderiagel. Något underlag för bedömning av regionala konsekvenser avkommissionens förslag har ej redovisals. T. ex. kan den industriellatillväxten komma all fördelas olika över landet beroende på alt energisystemhar olika anläggningsstrukiur, samlokaliseringsfördelar tilliransportanlägg-ningar m. m. Liknande synpunkter framförs även av länsstyrelserna iSödermanlands, , , , Väsiernorrlands och Norrbottenstån. Krilisk mot att kommissionen ej tillräckligt har behandlalde sociala konsekvenserna är vidare som framhåller: Förbundet har särskild anledning beklaga kommissionenslättvindiga hanlering av de sociala förhållandenas och de fördelningspoUtiskamålens belydelse för energipolitiken. Trots atl energianvändningen i bostadsbeståndetförväntas få så stor belydelse för energihushållningen har inle debosiadssociala målen tagits upp till behandling. På grund av att de sociala förhållandena och defördelningspoUtiska grunderna har utlämnats saknas viktiga utgångspunkter förenergipolitiken i kommissionens överväganden. Man har t.ex. utelämnat den förenergihushållningen så väsentliga utgångspunkten atl det finns människor i dethär landet som har en mycket hög prival energikonsumtion som detfinns andra som saknar ekonomiska möjligheter atl tillnärmelsevis använda sämycket energi. Del bör vara en självklar utgångspunkt att fördelningseffekternaav olika energipolitiska åtgärder måste klariäggas innan man vidtar dem. Förbundet menar således att kommissionens övervägandebeiräffande grunderna och utgångspunkterna för energipolitiken ärofullständiga. Även framhåller risken med attenergibesparingar inom hushållssektorn främst kommer att drabba de småenergiförbrukarna. Det är därför enligt verket viktigt att särskild hänsyn tasvid avvägning mellan olika ålgärder till de konsumentgrupper som redan iutgångsläget haren ekonomiskt svag ställning. Ändra remissinstanser som framhåller behovet avytterligare belysning av redovisade energipolitiska konsekvenser ellerkritiserar kommissionen i 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 96 detta hänseende är bl.a. statens planverk, SIND, DFE,, och . 2.3 Förslag och rekommendationer 2.3.1.1 Omläggning av energiskatten Kommissionen anser att beskattningen erbjuder godamöjligheler att på lång sikt påverka energianvändning och energitillförsel samlkonstalerar att den nuvarande energibeskattningen innebär en relativt setthögre belastning på elkraft än på bränslen. Kommissionenföreslår utredning om en skatteomläggning i princip innebärandes attbeskattningen skall ske inom mervärdeskattens ram i kombinalion med enenergiskatt i import- och producentledet. Särskilt bör enligt kommissionenmöjligheten beaktas att markera energiskallens styrmedelsfunktion genomskattesatsdifferentieringar och undantag i syfte att dels lillgodose ensamhällsekonomiskt avvägd beskattning med hänsyn lill miQöeffekter,försörjningstrygghel m. m., dels underlätta utbyggnaden av mottryckskraft ochintroduktionen av nya energikällor. Energibeskattningen bör ses som en del i ettsamhällsekonomiskt avvägt prissyslem framhåller kommissionen vidare. Olikasystem tillämpas för prissättningen inom energiområdet. Principerna för dennaprissättning liksom för de i sammanhanget vikligainvesteringskalkylerna föreslås utredas närmare lillsammans med ulredningen omenergibeskattningen. Vad gäller förslaget om en omläggning avenergibeskattningen stöds detla överlag av remissinstanserna. Några inslanserär dock mer eller mindre negativi inslällda lill användandet avenergibeskattningen som ett energipolitiskt styrmedel. flertalremissinsianser framför synpunkter och konkreta förslag både med avseende pådel fortsatta utredningsarbetet och i fråga om energibeskattningens framlidautformning. Kommissionens förslag om vidare utredning enligt angivnariktlinjer stöds av bl.a. , , domänverket, iVä.s-lerbottens län, IVA, , , . GeneraltiiUstyrdsen finner det angelägel atl den avkommissionen föreslagna utredningen kommer lill stånd inle minsl mol bakgrundav att nuvarande uppbörd av bl.a. kilomelerskatt för är myckel betungandeoch kostnadskrävande. Det finns därför enligt slyrelsen skäl atl överväga omlättnader kan uppnås inom ramen för en ny energibeskattning. 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 97 Beskatiningssystemet kan och bör enligt 1Västmanlands län användas för alt styra utvecklingen inom energiområdet iönskad riklning. Så anses inte vara fallet . En omläggning tillmervärdeskatt bör enligt utgå på grundval av de olikaenergislagens marknadsvärde. 1 likhel med kommissionen anser eiierglspurkominiiién attstatsmakternas verksamhet för att påverka energianvändningen bör ske i form avgenerellt verkande styrmedel. Kommittén framhåller vidare att benägenheten attvidta energibesparande åtgärder väsenlligen beror pä åtgärdens prival- ellerförelagsekonomiska lönsamhet. På lång sikt lorde därför enligt kommitténenergianvändningen i hög grad komma atl avgöras av prisulvecklingen på energioch förskjutningen mellan energi och andra produktionsfaktorer. Principernaför prissättningen inom energiområdet liksom för investeringskalkylernaföreslås uiredas i enlighet med kommissionens förslag. Dennuvarande obalansen i energibeskattningen bör enligt AB Asea-Aiom avvecklas.Ett minimikrav är enligt bolaget atl elkraft inle, såsom f. n. är fallet,beskattas hårdare än fossila bränslen. Det är enligt bolaget bättre attbeskattningen ulformas på ett sådani säll att konsumenterna stimuleras till allövergå från importerade till inhemska energirävaror. Väsentligt anses dock varaalt detta inte leder lill konkurrensnackdelar för svensk induslri. Kommissionensförslag om uiredning av energibeskattningen biträds av LO, som också anser attbehovet av all inom beskattningens ram differentiera skattetrycket med tankepå utveckling av ny verksamhet och dämpning av visst slags energianvändningdärvid bör beaktas. Organisationen anför vidare: Med hänsyn lill olika förhållanden vill LO avråda från attnämnda uiredning ges en alltför vidsträckt uppgifi. Redan i det föreslåenderiksdagsbeslutet bör ingå all påverka energiprissältningen i viss grad. Manbör t.ex. ändra det förhållandet alt elkraften beskatias väsentligt hårdare änbäde olje- och kolbränslena i förhållande till resp. energiinnehåll. En reformkan ske genom ändring av samtliga berörda skallesatser eller också sänkning avelskailesalsen. Genom särskilda regler bör man därvid motverka att vissaindustrier, främst stålverk och jord- och stenindustri får påtagligakostnadshöjningar. Det kan ocksä ulan ytterligare utredningar bli aktuellt attlägga skatt på kärnbränsle av samma omfattning som finns förde fossilabränsleråvarorna. Det kan vidare visa sig lämpligt i samband med denförestående riksdagsbehandlingen att överväga skatteändringar som är ägnade atlpåverka viss energianvändning på ell önskat sätt. Den nämnda utredningen fårmed andra ord inte hindra vissa omläggningar som är angelägna. 1 stället börden begränsas till skattetekniska frågor och principfrågor angående ensamhällsekonomiskt ändamålsenlig energipris-sättning. 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 98 Fossila bränslen beskatias f n. lägre än elkraft. På såsätt kan enligt Rik.sjörbundet eldistributörerna hävdas att energiskalten i sinnuvarande utformning motverkar utbyggnad av mottryckskraft. Förbundet anför vidarei sitt yllrande: Om energiskallen omlägges lill beskattning i tidigare ledkommer priserna för olika energislag att korrigeras för olikasamhällsekonomiska kostnader och politiska värderingar. Samhällets värderingkommer därmed att införas i kostnaderna. En skatt av denna typ kan ev.kombineras med en skall inom mervärdeskattens ram på direkt konsumtion avenergi. Inom dennaram framslår dock skattelättnader som nödvändiga för vissa energikrävandeindustrier. Systemet måste därför innehålla vissa avdrags-rättigheter. Beskattning i relalion lill energiinnehåll bör enligt vara en grundprincip. Däruiöver anser bolaget attvariationer i beskattningen bör kunna tillåtas för alt uppnå vissa energi- ochmiQöpoli-liska mål såsom för att t.ex. gynna inhemskt producerade bränsleneller slyra in konsumtionen på mer miQövänliga bränslekvaliteter. Enomläggning av energiskatten är önskvärd anser . Enligt bolagetuppfyller en övergång lill mervärdeskatt kravet på neutralitet i beskattningenav olika energislag vilket med nuvarande system inte är fallel. Bolaget tardock avstånd från tanken på en direktbeskallning i produklionsledel. kan begränsning av energianvändningen, totalt ellerinom delsektorer, inle uppnås med tillräckligt omfattande verkan utananvändning av pris och skatter som ett styrinstrument. Kommissionens farhågoralt svensk industri vid alltför drastiska prisförändringar på energi skullekomma att försättas i ett ogynnsamt läge gentemot Ullandel måste enligtföreningen givetvis beaktas. Föreningen tror dock att med selektiva system kankonstrureras ett prissystem som är kraftigt styrande på energianvändningen ulanall industrin behöver sättas i ett alltför ogynnsamt Käge. Någraremissinsianser släller sig tveksamma eller avvisande till en energibeskattninginom mervärdeskattens ram. Sålunda anför statskontoret: Vi delar kommissionens uppfattning att fortsattutredningsarbete om energibeskattningen bör inriklas på alt göra skattenneutral med avseende på energikällor, alt tillgodose slyrmedelsfunklionen genomatt ändå lämna utrynime för skattesatsdifferentieringar med avseende påmiQöeffekter och introduktion av nya energikällor samt att inkluderaöverväganden om prispolitik och taxesättning i en helhetsbedömning av pris- ochskattesystemet. Ätt inordna energibeskattningen i systemet förmervärdebeskaltning kan däremoi svåriigen motiveras från energipoliliskautgångspunkter. Det skulle, menar vi. innebära alt samhällel använder sig avett ekonomiskt styrmedel som riktar sig just mot de grupper (företagen) som kanförväntas reagera tydligast på sådana styrmedel. 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 99 finner del angeläget alt denföreslagna översynen av energibeskattningen och prissätlningspoliliken kommerlill stånd. Verkei framhåller alt med hänsyn till det material som redan finnsbör översynen kunna göras snabbt och leda till konkreta förslag. Översynen bördock enligt verket kunna inrymma även andra alternativ än mervärdeskatt ochinte ovillkorligen förutsätta oförändrat totalt skatteuttag. delar kommissionens uppfattning attenergibeskattningen erbjuder goda möjligheter att på lång sikt påverkaenergitillförsel och energianvändning. Verket anser att energiskatten måsteges en medvetet styrande verkan. Verket anser vidare att i första hand bör ett syslem medbruttobeskattning av primära energikällor läggas till grund för fortsattaöverväganden och i andra hand bör ett skattesystem avpassat efter de olikaenergislagens energiinnehåll i den praktiska tillämpningen prövas. Först itredje hand föreslås att en beskattning inom mervärdeskattens ram prövas. Med hänsyntill den stora vikt energiprisulvecklingen har för utvecklingen av denallmänna prisnivån i konsumenlledet är det enligt SPK angeläget frånstabiliseringssynpunkt att priset på energi inle används som styrmedel i syfteatt uppnå bätire energihushållning eller slimulera produktion av förnyelsebaraenergikällor. Mol att använda prisel som styrmedel talar enligt nämnden ocksådet faktum att den kortsiktiga priselasticiteten för el och bränsle är mycketlåg saml att konsumtionseffekterna inte är kända genom empiriskastudier. Det är således enligt nämnden högst osäkert vilka evenluellabesparingseffekter som kan nås genom en så generell åtgärd som höjt energipriseller ökad energiskatt. Mot den bakgrunden framstår det enligt nämndens meningsom bätire atl för styrning av energikonsumtionen lillämpa selektiva styrmedelav typen normer och subventioner. Nämnden tillstyrker dock alt den av kommissionenföreslagna utredningen om energibeskattning och investeringskalkylertillkallas. Vad gäller utformningen av energiskatten finns det enligt nämndengoda skäl som lalar för all en termiskt neutral beskattning av olika energislaglillskapas i producent- och imporlörsleden. Nämnden ställer sig däremot tveksam till införande avmervärdebeskattning på energi. En sådan beskattning kan enligt nämndens meningge fördelningseffekter som inte är avsedda. Bl.a. skulle en mervärdebeskaltningav energi ulifrån nu gällande skatteregler leda till ökade hyreskostnader förkonsumenterna som exportindustrin genom avdragsmöjligheter skulle fåminskade energikostnader. Vidare skulle, i de fall mervärdeskatten också iframtiden skulle användas som stabiliseringspolitiskt instrument, föQdenenligt nämnden bli atl en del av energibeskattningen skulle påverkas avkonjunkiurpoliliski betingade överväganden, vilkel från energipoliliskutgångspunkt skulle kunna vara omoliveral. Markerandet av energiskallens siyrmedelsfunklion genom skatte- 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 100 salsdifferentieringar och undantag inger belänksamhel hosen del remissinstanser. Sålunda vill underslryka vikten av altde skattesatsdifferentieringar som skulle kunna komma i fråga inle baraspeglar de samhällsekonomiska relationema mellan olika energislag utan ocksålar hänsyn till andra användningar av råvaror än för energiproduktion. Såledesskulle enligt styrelsen ett ökat användande av skoglig råvara förenergiproduktion kunna komma att konkurrera med framställning avskogsindustriprodukter. Vid införandet av ett eventuellt nyllenergibe-skaitningssystem måste därför enligt styrelsen hänsyn las till delsamhällsekonomiska värdet av att utnyttja vissa råvaror till annal änenergiproduktion. Några länsstyrelser, däribland i Kronobergslän, uttrycker viss oro för att en omläggning av energiskatten skall medförakostnadsfördyringar för industri och hushåll. Enligt CDL är det av stor vikt alt energianvändningen ärsåvitt möjligt ekonomiskt optimal. Den nuvarande energibeskattningen föreslåsdärför ersättas med en beskattning inom mervärdeskattens ram och som är neutrali valet mellan olika energislag. CDL biträder därför kommissionens förslag omutredning av denna fråga men anför vidare i sitt yllrande: Däremot bör energikonsumtionens inriktning inle styrasgenom införande av en energiskatt i import- och producenlledel. Omintroduktionen av nya energikällor skall underlättas bör det främst ske genomdirekl ekonomiskt slöd för forskning och utveckling och för uppförande avprolotyp-och demonstrationsanläggningar och inte genom att användning av annanenergi fördyras genom import- och produktionsskatter. Om utvecklingen behöverstyras med hänsyn lill miQöeffekter, försörjningstrygghel och liknande kanuppställda mål i vissa fall bäsl nås med beskattning eller avgifier, i andrafall med administrativa styrmedel av typ normer och krav. En omläggning av energiskatten till en mervärdeskattskulle hälsas med tillfredsställelse av användning. Föreningen anför vidare: Den särskilda differentierade "produktionskatl"som därjämle diskuteras av väcker emellertidbetänkligheter. Det föreligger nämligen en risk att den med en mervärdeskattåstadkomna skatteneutraliteten åter skulle rubbas. Fera är medveten om althela energiskattefrågan föreslagits bli föremål för ytterligare utredning, menönskar ändå framhålla betydelsen av atl en dylik "produktionsskatt"inte tillskapas med mindre bränslet i fråga förorsakar samhällel ekonomiskamen, t.ex. negativ påverkan på handelsbalansen, allvariiga miQökostnader ochliknande. Näringslivets energidelegation framhåller att det intefinns någon anledning all bibehålla en särskild beskattning av deenergikostnader som uppkommer inom bl. a. produklion. Delegationen slödjersålunda förslaget om 1978/79:115 Bilaga 1.1 Industridepartementet 101 att energi bör beskattas inom mervärdeskattens ram. Ensådan omläggning föreslås bli genomförd med det snaraste. Omläggningen fär dock enligt delegationen inte urholkasgenom att skalteelemenl läggs in i prisel på ett sådani sätt atl avlyft imervärdeskatte-sysiemei omöjliggörs. Detta skulle enligt delegationen kunnatänkas bli följden, om avgifter etc. införs som påverkar prissättningen. Delegationen anser vidare alt den särskildaberedskapsavgiften för oQeprodukter i princip bör betraktas på samma säll somenergiskallen eftersom den anses påverka vissa typer av oQeprodukter på ettsnedvridande sätt. Liknande synpunkter framförs även av kemiskaindustrikon-lor. Även handelskammare, som ser påtagliga fördelar ien energibeskattning inom mervärdeskattens ram, ställer sig tveksam till enskatt i import- och producentledet särskilt om denna får en utprägladstyrmedelsfunktion. Eftersträvas en sådan funklion föreslås den ske genomadministrativa styrmedel av lyp normer och krav.