prop · G203113 · 1978-12-31 00:00:00 — 1styrelsens anslagsframslällning redovisas erfarenheter av den multilateralabiståndsverksamheten liksom styrelsens syn på hur den svenska u-Iandspolilikenbör utformas. En informell samrådsgrupp i multilaterala frågor mellan u-avdelningensmultilaterala enhet och SIDA möts regelbundet. Utredningen konstaterar alt det har vuxit fram en välfungerande arbetsfördelning mellan SIDA och . Remissvarenger överlag också stöd för denna uppfattning. Flertalet remissorgan instämmeri utredningens uppfattning alt SIDA:s omfattande direkta erfarenheter avutvecklingssamarbetet och kunskaper om de internationella organisationernasbiståndsverksamhet bör utnyttjas för agerande i de multilateralabiståndsorgan och andra internationella fora där utvecklingsfrågor behandlas. Jag ser ingen anledning föreslå någon omprövning av dennuvarande arbetsfördelningen mellan och . Liksom utredningenvill jag understryka vikten av att det mellan SIDA och regeringens kansliexisterar ett väl fungerande samråd och samarbete om de multilateralautvecklingsfrågorna. Jag räknar med att SIDA:s utredningskapacitet även förframtiden skall utnyttjas i samband med beredningen av agerande inominternationella organisationer samt att SlDA:s sakkunskap utnyttjas även förövrigt i samband med det inlernationella förhandlingsarbelel. Ulredningen liksom ett stort antal remissorgan har betonatvikten av att de svenska ambassaderna och biståndskonioren effektivt utnyttjasnär det gäller att följa de internationella organisationernas verksamhet ochlämna bidrag till underlag för svenskt agerande i dessa organ. Jag delar dennauppfattning. Det är angeläget att utlandsmyndigheternas sakkunskap utnyttjastill fullo. Våra ambassader i har vanligen lätt tillgång till resp.regerings syn på de mellanstatliga organens verksamhet och goda möjligheter attfå inblick i det multilaterala utvecklingssamarbetet på fältet. De har därförvärdefulla bidrag att lämna tili vårt arbete inom de mellanstatligabiståndsorganen, 3.4 Administrationen av bredare samarbete Genom beslut inrättade regeringen enkommitté, sedermera kallad beredningen för internationelltutbildningssamarbete, ut-biidningsberedningen, med uppgift att "planera, samordnaoch successivt utvärdera en försöksverksamhet rörande utbildningssamarbete medvissa utvecklingsländer". Avsiklen var att verksamheten skulle genomfö- 1978/79:113 33 Beredningen sorterar under utbildningsdepartementet.Verksamheten avsåg inledningsvis alt tillgodose den efterfrågan påutbildningsinsatser, främst i anslutning till industriprojekt, somaktualiserades inom ramen för de samarbetsavtal som har ingått medAlgeriet, , , och . Utbildningsberedningens uppdrag harefter hand vidgats till att omfatia även vissa andra länder, främst ,, och . Biståndsmedelhar disponerats för viss del av verksamheien. Inom anslagsposten för bredaresamarbete under anslaget C 2. Bilateralt utvecklingssamarbete disponerarberedningen innevarande budgetår 28 milj. kr. Medlen är avsedda förprojektsamarbete med bl. a. , , och . får användas för förberedelse av kurser som anordnas genomberedningens försorg. Pågmndval av en utredning inom begärde regeringen i prop.1976/77: 83 om exportfrämjande ålgärder avseende i februari 1977riksdagens bemyndigande att få teckna aktier i ett halvstatligt bolag inriktatpå försäljning av utbildnings- och förvaltningskunnande i vid mening. Dettabolag, som har kommit till stånd under namnet , förutsesförsälja utbildningstjänster och därvid kunna överta beredningens funktion vadavser försäljning av sådana tjänster. Genomen skrivelse till regeringen har ulbildningsbe-redningen fästregeringens uppmärksamhet på att beredningens verksamhet har kommit att vidgastill områden som inte kan överföras till bolaget. Beredningen anför bl. a. attden har fått vissa myndighetsfunktioner och menar att dessa har motsvarat"det aktiva engagemang från den svenska statens sida som har efterlystsfrån olika u-Iänder". Den har t. ex. uppträtt som representant förregeringen i bilaterala diskussioner om bl. a. utbildningssamarbete. Vidare fått ett växande berednings-, förvaltnings- och uppföljningsansvar förbiståndsmedel. Beredningengör bedömningen att den har fyllt ett reellt behov, som kan antas komma attförslärkas med ökande intresse för u-landssamar-bete. Skrivelsenhar remitterats av . Flertalet remissorgan, som haryttrat sig över beredningens skrivelse, har tillstyrkt att beredningenbibehålls och att dess funktion som samråds- och beredningsorgan permanentas.Detsamma gäller de remisser över BPU:s betänkande om biståndets organisationsom berör beredningens verksamhet. SIDA förordar att beredningensverksfunktion handläggs som en del av eller i nära samordning med SIDA. BPUbehandlar frågan om hur det s. k. bredare samarbetet skall administreras ochberör utbildningsberedningen. BPU framhåller därvid att den bästalösningen tills vidare torde vara att överföra beredningen tillutrikesdepartementet som den omvandlas till 1978/79:113 34 enberedning för bredare samarbele. BPU anser också att SIDA, liksom ,borde kunna svara för handläggningen av delar av det bredare samarbetet. Ivissa fall torde det också kunna visa sig lämpligt att anlita någotkonsultbolag såsom det nya utbildningsbolaget , ,, m. fl. eller låta det egnasekretariatet ansvara för insatsens handläggning. BPU framhåller vidare attSIDA i sina årliga anslagsframställningar bör framföra förslag och synpunkteri vad avser den del av beredningens verksamhet som finansieras med bislåndsmedel.Därigenom underlättas en offentlig diskussion om det bredare samarbetet. Utbildningsministernanmälde efter samråd med mig i prop. 1978/79: 100 (bil. 12) regeringens avsiktatt låta omvandla beredningen till ett varaktigt organ. anfördes attförslag om slutlig lokalisering, omfattning och uppgifter skulle anmälas förriksdagen i denna proposition. Detbör bli möjligt för beredningen att till successivtöverlämna det administrativa ansvaret för kommersiell försäljning avutbildningstjänster. Kvar står då, som jag har framhållit i anslutningtill redovisningen av beredningens skrivelse, vissa administrativa samt biståndsanknulnauppgifter för beredningen. Att fullfölja dessa bör ligga i beredningensfortsatta mandal. Motden bakgrunden bör enligt min uppfattning beredningens framtida uppgifterkunna sammanfattas i följande tre punkler: att stå till regeringens förfogande för förmedlings-och kontaktuppgifter som syftar till att stärka förbindelser medenskilda ; atl, vid behov, bereda och genomföra insatser sombestrids helt eller delvis med medel för bredare samarbete; att övergångsvis förmedla vissa utbildningstjänsterpå kommersiella villkor men utan krav på vinst. Huvuddelen av beredningensinsatser torde komma att bestridas med medel för bredare samarbete. Beredningenbör dock sträva efter att såväl intressenter i som andra svenskaintressenter, exempelvis förelag, bidrar med resurser till de insatser somgörs. Rörande riktlinjer för bredare samarbete får jag hänvisa lill prop.1978/79: 100 (bil. 6, s. ] 09 f.). 1 dagens läge ansvarar såväl beredningen somSIDA och för insatser bekostade med medel för detta ändamål.Även för framtiden bör det bli fråga om en bedömning från fall till fall omvilken myndighet som skall svara för verksamhet som bekostas med medel urposten Bredare samarbete. Ett nära samarbete i hithörande frågor mellan beredningenoch SIDA är angeläget. Det bör ske på såväl sekretariatsplanet som genom SIDA:sfortsatta deltagande i beredningen. Såsom ulredningen framhåller bör SIDA i sinårliga anslagsframställning kunna framföra förslag och synpunkter på den del avberedningens 1978/79:113 35 verksamhetsom finansieras med bislåndsmedel. Jag förutsätter också ett nära samarbetemellan beredningen och . Beredningenär knuten till . I och med att dess ansvarsområde efterhand har vidgats från utbildning till tjänster och kunskapsöverföring iallmänhet försvagas skälen för en anknytning till detta departement. Med tankepå innehållet i uppgiftema har en anknytning till flera departementdiskuterats. Enligt min mening bör emellertid i första hand fästas avseendevid beredningens roll som ett instrument för u-landspolitiskaagerande gentemot enskilda . Denna övergripande uppgift talar för dessanknytning till . Rent allmänt gäller att samordning avSveriges politik gentemot enskilda länder ankommer på utrikesdepartementet.Jag ansluter mig därför till den av utredningen framförda tanken attberedningen överförs till . I sin skrivelse till regeringenden underströk beredningen det kontinuerliga behovet av samråd inomregeringens kansli i de frågor som handläggs av beredningen. Beredningensnuvarande sammansättning har säkerställt detta. Enligt min mening börberedningen därför ha i huvudsak den sammansättning som den haridag. Av hänsyn till den vikt kunskapsöverföring skall ges i beredningensarbete ser jag emellertid ingen anledning att ändra beredningens namn enligtutredningens förslag till beredning för bredare samarbete. Däremot bör denofficiellt heta utbildningsberedningen som den f. n. kallas. Kostnadernaför beredningens sekreteriatsfunktion har bestritts med medel frånutbildningsdepartementets kommittéanslag. När beredningen nu överförs tillutrikesdepartementets huvudtitel kommer nuvarande arvodestjänster som omfattartre handläggartjänster och en och en halv assistent/biträdestjänst attomvandlas till extra ordinarie tjänster vid beredningen. Medelsbehovet härförbedömer jag till högst . för /80. Dessa kostnader börbestridas från anslaget C 2. Bilateralt utvecklingssamarbete, posten Ofördeladreserv. Övriga kostnader för beredningen bör belasta posten Bredare samarbeteunder samma anslag. SIDAär enligt sin instruktion "central förvaltningsmyndighet för det direktautvecklingssamarbete som bedriver med utvecklingsländer". I prop.1977/78: 135 om riktlinjer för internationellt utvecklingssamarbete m. m.underströk biståndsministern att det direkta samarbetet med särskilda ländertill sin helt dominerande del bör inriktas på programländerna och attsamarbetet med dessa länder därmed blir SlDA:s centrala arbetsuppgift. Utöverutvecklingssamarbetet med enskilda län- 1978/79:113 36 dersvarar SIDA för planering och administration av ämnesinriktad verksamhet,biträdande experter, katastrofbistånd, stöd till flyktingar ochbefrielserörelser, stöd för enskilda organisationers biståndsverksamhet saml u-landsinformation.Biståndsministern framhöll också att den ändamålsbestämda biståndsgivningentill FN-organen utgör "ett väsentligt inslag i biståndsarbetet". SIDA:sroll i det multilaterala samarbetet och u-landspolitiken har jag tidigarebehandlat i anslutning till utredningens betänkande. Jag förordar ingen ändringav SIDA:s nuvarande ansvarsområden. Ifråga om SIDA:s organisaiion utgår jagliksom utredningen från de arbetsuppgifter som redan åvilar SIDA och som påvissa punkter har preciserats i det föregående. En mer fullständig behandlingav SIDA:s olika arbetsuppgifter anser jag inte behövlig i delta sammanhang. Jagbegränsar mig därför till vissa aspekter av samarbetet med programländernaoch dess förutsättningar. Jag kommer t. ex. inte att beröra det omfattande arbelesom uiförs av SIDA:s administrativa enheter och informationsbyrån. Med lanke på den centrala plalssom samarbetet med programländerna intar i SIDA:s verksamhet har utredningensärskilt uppehållit sig vid de krav som detta samarbete ställer. Utredningenbetonar den osäkra miljö i vilken utvecklingssamarbetet bedrivs. Regimer och utvecklingspolitikförändras. Kulturella, sociala, ekonomiska och politiska faktorer varierar.Därtill kommer, som utrikesutskottet uttrycker det, "den konflikt somunder stundom kan uppstå mellan de svenska bislåndspolitiska målen och ett moltagariandsutvecklingspolitik" (UU 1978/79: 1). Dessa och andra faktorer försvårar planeringen och genomförandet av utvecklingssamarbetet. Utvecklingen i vart ochett av länderna behöver följas noga. Aktuell landkunskap är, som utredningenbetonar, av stor betydelse för SIDA:s möjligheter att genomföra ettutvecklingssamarbete i enlighet med de biståndspolitiska målen. Behovet avland- och sektoranalyser understryks av utredningen, som särskilt framhållervärdet av problemorienierade analyser mot bakgrund av de bislåndspolitiskamålen. Sådan dokumentation bör rimligen kunna öka vår förståelse av samarbetsländernasproblem och vår förmåga att lämna meningsfulla bidrag till de berörda u-ländernasutvecklingsansträngningar. Av avgörande betydelse förSIDA:s möjligheter att lämna ett effektivt bistånd är också verkets kunskap omoch förmåga att samarbeta med den svenska resursbasen. Detta samarbete är avmycket omfattande slag. Det sträcker sig från rekrytering och utbildning avexperter och upphandling av varor till SIDA:s numera omfattande utnyttjande avkonsulter. TillSIDA:s ansvarsområde hör också en utveckling av kunnande och intressen hos demänniskor, myndigheter, institutioner och företag som 1978/79:113 37 skallengageras i utvecklingssamarbetet. SlDA:s förmåga att utveckla och förmedlakunskap samt tillhandahålla varor är avgörande för kvaliteten på svensktbistånd. SlDA:s perspektiv kan naturligtvis inte begränsas endast till den svenskamarknaden. Svenskt bistånd av hög kvalitet förutsätter också god överblick avden forskning och det utvecklingsarbete som sker internationellt. Inte minstbehöver SIDA för det direkta utvecklingssamarbetet nära kontakt och tillfälletill erfarenhetsutbyte med de internationella biståndsorganen. a. ger det ämnesinriktadebiståndet tillfälle därtill som det ger möjlighet att påverkadel internationella utvecklingsarbetet på betydelsefulla ämnesområden. Deförutsättningar, som jag här har nämnl, är vikliga för vad utredningen kallar SlDA:stvå huvuduppgifter i samarbetet med programländerna. Den ena av dessa är altvara den svenska parten i utformingen av samarbetsprogrammen. Detta arbetekräver goda kunskaper om vart och ett av mottagarländerna. Det förutsätterockså god kännedom om SIDA:s och den svenska resursbasens kapacitet inom olikaämnesområden. Den andra huvuduppgiften gäller resursöverföringar inom samar-belsprogrammen.Den uppgifien släller stora krav på fackkunskap, överblick över resurser ochförmåga att upphandla och ställa till förfogande vad programlandet ifrågabehöver. Detta är två likvärdiga delar av vårt samarbete med programländerna. Densnabba ökningen av det svenska biståndet under de senasle tio åren och debetydande förändringar i utvecklingssamarbetets utformning som har skett bl.a. införandet av landprogrammering har ställt kravet på flexibilitet i SIDA:sarbetsformer. SIDAhar därtill att verka i en svår och varierande arbetsmiljö. Det är angelägetatt förändringar ifråga om de krav som SIDA ställs inför möts med beredskaptill anpassning inom verket. En förutsättning för att organisatoriskaförändringar smidigt skall kunna vidtas är att SIDA, som , lämnas storfrihet alt själv besluta i fråga om de administrativa formema för arbetet.Mina överväganden i det följande görs mot bakgrunden av detta synsätt. Påmånga områden har verksamheten funnit effektiva former som inte påkallar någonomprövning . Delta gäller inte minst landprogrammeringen.De riktlinjer för biståndspolitiken som fastställde på grundval av prop.1977/78: 135 (UU 1978/79: 1, rskr 1978/79: 9) föranleder heller ingengenomgripande omprövning av det direkta utvecklingssamarbetets praktiskautformning. Motdenna bakgrund förutsätter jag, liksom utredningen, att det direktautvecklingssamarbetet kan väntas ske huvudsakligen i deformer som tillämpas. Jag ansluter mig till utred- 1978/79:113 38 ningensbedömning att någon förutsättningslös och genomgripande omprövning av inte är påkallad. Vad som behövs är att i första hand befästaoch på vissa punkter fullfölja den utveckling som har skett. Därmed har jag angettdenna propositions begränsade målsättning när det gäller . SIDAhar under de senasle åren utvecklats til! en mer fältorienterad organisation med allt vad delta innebär av anpassning till arbetsuppgifter som främst gårut på stöd till utvecklingsarbete i en rad enskilda . Deviktigaste inslagen i denna utveckling är biståndskontorens utbyggnad ochökade befogenheter samt den stegvisa förstärkning av den enhet inomhemmamyndigheten som svarar för samordningen av samarbetet medprogramländerna, nämligen länderbyrån. Somutgångspunkt för överväganden om SlDA:s organisation vill jag ta fasta påförslag som utredningen har hämtat ur en konsultrapport som har utarbetats av ScandinavianInslilute for () och som utredningen ansluter sigtill. En förstärkning föreslås av tre funktioner inom SIDA: ledningskapacitet,dialogkapacitet och resurskapacitet. Medledningskapacitet avses inte enbart administrativ ledning, utan också förmågaatt ge många av verkets ledande befattningshavare förutsättning att på egenhand göra de uttolkningar och bedömningar som är nödvändiga för verksamheten.Frågan om ledningskapacileten rör också verksamhetens planering och organisaiioni stort samt frågor om ansvarsfördelning och beslutsdelegering. Förstärktdialogkapacitet varmed avses förmågan att i samarbetet med programländernarätt förstå deras utvecklingssituation och utvecklingspolitik samt möjlighetenför att positivt bidraga till denna kräver främst följande:förstärkning av biståndskontoren, fördjupat kunnande om de enskilda länderna,förbättrad fackkunskap och bättre kunskap om det svenska resursutbudet. Sådanaförstärkningar kan göra den svenska biståndsorganisationen till en än mervärdefull samtalspartner för de länder som vi samarbetar med. "Resurskapacitet"innebär enligt följande: "att öka dess SlDA:s kunskaperoch förmåga att mobilisera erforderliga resurser från hela det omgivandesamhället. Vidare måste biståndsorganisationen utveckla och utbilda sin'resursbas' för att den bättre skall stämma överens med de krav ochförutsättningar som den ställs inför i samband med engagemang i u-länderna.Biståndsorganisationen måste också utveckla sina egna metoder och insikter omhur man kan utnyttja resursbasen i samtliga förekommande faser i u-landsengagemangfrån idégivning t. o. m. genomförande och utvärdering". Medutgångspunkt i dessa principiella överväganden och de resonemang som har förtsi det föregående rörande SIDA:s roll och arbetsupp- 1978/79:113 39 giftervill jag framföra följande rörande vissa delar av . Förstbehandlar jag frågan om biståndskontorens plats och funktion. I likhet med BPUfinner jag det därvid angeläget med en fortsatt decentralisering avarbetsuppgifter och ansvar till biståndskontoren. Kapaciteten på biståndskoniorenbehöver därför förstärkas både kvalitativt och kvantitativt. Utredningenoch ett flertal remissorgan har vidare understrukit behovet av en klararbetsfördelning mellan huvudkontor och biståndskontor. Ansvaret förprogramförberedelser, insatsberedning och programgenomförande bör normaltåvila biståndskontoren. Undantag kan naturligtvis behöva göras t. ex. förinsatser som är av principiell betydelse eller av stor omfattning. Denföreslagna ordningen tillämpas redan i stor utsträckning; den bör genomförasså snart biståndskontorens kapacitet tillåter detta. Jagansluter mig således till den ståndpunkt som SIDA:s personalorganisationerenligt utredningen intar: "Personalorganisationerna anser attbiståndskontoren i normalfallet bör svara för insatsberedningarna och för detlöpande samarbetet samt beredning av samarbetsavtal. De framhåller att detlainnebär krav på ökad decentralisering ull biståndskontoren som behöver kapacitetstillskottför de utvidgade uppgifterna" (SOU 1978: 61, s. 91). Biståndskontorensstörsta problem synes ha varit deras begränsade tillgång påkvalificerad och fackkunnig personal. En successiv förstärkning krävs i dettahänseende. a. bör den i ett par fall prövade metod, som ger fackkunniga vidbiståndskontor ansvar för verksamhet i mer än ett land, kunna lillämpas i ökadutsträckning. Även för framtiden kommer dock fackkunskapen endast delvis attkunna finnas inom biståndskonioren. Den får oftast ställas till förfogandegenom förmedling av sektorenheterna inom hemmamyndigheten, eller somkorttidsförstärkningar från dessa. SIDAhar sektorbyräer för hälsovård och familjeplanering, industri, lantbruk ochundervisning. Det resonemang som har förts i det föregående och förslagetrörande biståndskontorens ökade ansvar ger kraftigt stöd åt en utveckling inomSIDA som stegvis har kommit att medföra en förnyelse av sektorbyråernasfunktion. har sektorbyråernas huvuduppgift varit alt ansvara förberedning och genomförande av biståndsinsatser. Allteftersom biståndskontorenhar övertagit denna funktion har sektorbyråerna i ökad utsträckning haftmöjlighet att ägna Prop.1978/79:113 40 sig åt sina övriga uppgifter. För framliden bör dessakunna dominera. De vikligaste uppgiftema kan sammanfattas på följande sätt: att svara församarbetet med resursbasen samt anskaffning och överförande av resurser; att närasamarbeta med biståndskontoren och förslärka dessa med egen eller externtrekryterad sakkunskap främst i samband med insatsberedningar,sektorgenomgångar, analyser och utvärderingar. En vikiig funklion isammanhanget är att medverka i dialogen med mottagarlandet om verksamhetensuppläggning och inriktning; all somutredningen har uttryckt det, aktivt verka för att nya lösningar på u-ländernasproblem inom olika ämnesområden utvecklas. Det kan ske bl. a. genom den ämnesinriktadeverksamheten i samarbete med eller fristående institutioner; att medverka iutformningen av politik inom . Dearbetsuppgifter som jag har angivit är av sådan art att de kräver storfackkunskap. En betydande del av det fackkunnande som behövs inomutvecklingssamarbetet måste finnas utanför SIDA inom myndigheter,institutioner, företag och folkrörelser. Men som utredningen understryker ochsom biståndsministern också betonade i prop. 1977/78: 135 om riktlinjer för intemationelltutvecklingssamarbete m. m. behövs det också personal med grundligafackkunskaper inom myndigheten. Den är nödvändig både för upphandling ochstyrning av konsulter och för de övriga arbetsuppgifter, som jag har nämnt:dialogen med mottagaren och medverkan i utvecklingsarbete och policy-formuleringinom resp. ämnesområde. Det behövliga fackkunnandet kan naturligtvis uppnåsgenom specialisering inom organisationen. I de flesta fall behöver sådanspecialisering baseras på eller kompletteras med fackutbildning. För att tillfredsställa dessa synpunkter förutsätter jagatt SIDA skapar möjlighet för ökad specialisering och fackutbildning samtbeaktar behovet av faekkompetens vid nyrekrytering till de berörda enheterna. I fråga om länderbyrån har jag redan konstaterat att denefter hand har förstärkts i samband med organisationens anpassning till landprogrammeringen.Liksom utredningen och flertalet remissorgan anser jag att denna utveckling nubör fullföljas. Enheten bör få ett visst kapacitetstillskott. Dess samordnandefunktion för beredning och genomförande av samarbetsprogrammen bör stärkas.Utredningen förordar att landenheten omvandlas till en avdelning,landavdelningen. som utredningen förordar upprättandet av enlandavdelning förordar den inrättandet av ytterligare två avdelningar. I enavdelning vill utredningen sammanföra sektorbyråerna samt personalbiståndsbyrånoch inköpssektionen, som på grund av inköpsverk- 1978/79:113 41 samhetensomfattning skulle omvandlas till en byrå. Sammanförandet av dessa enhetermotiveras av att de samtliga har till uppgift att anskaffa och överföraresurser för utvecklingssamarbetet. I den tredje avdelningen skulle ingå deenheter som handlägger ekonomi- och personaladministrativa frägor. Sommotiv för avdelningsorganisationen anför utredningen följande: "Med dessaavdelningar synes oss flera syften kunna uppnås: likvärdig organisatorisk ställning för SIDA:s tvåhuvuduppgifter, och därmed förstärkt landorientering, ett sammanförande av besläktad verksamhet och därigenom en bättre samordning mellan berörda enheier, en förstärkt ledningsfunktion, en säkrare förankring av den operativa verksamheteni verksledningen, enfastare ram för beslut och för delegering av uppgifter och ansvar.