prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Utredningen konstaterar därvid att detta ärberoende av det allmänna läget på kreditmarknaden och statsmakternasprioriteringar mellan olika sektorers finansieringsanspråk. En närmare analysav förutsättningarna för den kommunala upplåningen hänsköt utredningen till dendå pågående kapitalmarknadsutredningen. Med hänsyn till de allmänna perspekfivenför den svenska ekonomins utveckling drar dock KEU 76 för sin del slutsatsenatt några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte är att vänta underåren framöver. Någraremissinstanser påpekar att en restriktiv kreditpolitik leder till kommunalautdebiteringshöjningar dels genom onormalt ökad skattefinansiering, dels genompåtvunget nyttjande av kostsamma upplåningsformer. Speciellt stora anges dessaproblem vara för expanderande kommuner och för de mindre kommunerna. I minegenskap av chef för ekonomidepartementet kommer jag att föreslåregeringen att lägga fram en proposition med anledning avkapitalmarknadsutredningens slutbetänkande. Jag kommer därvid även att behandlafrågor i anslutning till den kommunala upplåningen. Jag vill dock allmänt pekapå att en stark prioritering av näringslivets investeringar måste göras på kreditmarknadenunder . Detta är nödvändigt för att under 1980-taletåstadkomma den erforderliga strukturomvandlingen av den svenska industrin ochför att den uflandskonkurrerande industrin skall kunna återvinna sinkonkurrenskraft. Att därutöver kraftigt öka utrymmet för upplåning ärinte möjligt. Inomdet begränsade utrymme som föreligger för den kommunala utbyggnaden uttalarsig KEU 76 för en prioritering av barnomsorg, äldrevård och långfidssjukvård.Detta överensstämmer med de prioriteringar som,regeringen och kommunförbundenhar enats om i de senaste årens överenskommelser. Remissinstanserna har överlag inga erinringar på denna punkt. Det påpekas dock att en sådan prioriteringkan vara svår 1978/79: 95 21 attåstadkomma på kort sikt eftersom man är uppbunden av igångsattainvesteringsprojekt även inom andra områden. Flera remissinstanser framhålleratt det finns angelägna behov att tillgodose inom fler områden än de härprioriterade. Somjag har nämnt är utrymmet för konsumtionsökning per årunder perioden 19771983 enligt långtidsutredningens huvudalternafiv. baskalkyl, som är en beräkning av den utveckling av denkommunala konsumtionen som inte kan underskridas utan att vissa politiskaåtaganden omprövas eller att den nuvarande standarden i tjänsteutbudet sänks,krävs en årlig ökning . Härvid har hänsyn tagits till utbyggnader inomde prioriterade områdena. Även om utrymmet för den kommunala sektorns tillväxtär begränsat framöver finns det således visst utrymme även för andra kommunalasatsningar än de som ingår i baskalkylen. Förutsättningar bör därutöver skapasför andra angelägna reformer genom rationaliseringsåtgärder och omprövning avbefintlig verksamhet. Jagvill betona att den förordade begränsningen av den kommunala expansionstakteninte är uttryck för en negativ inställning till vidare sociala reformer.Tvärtom är enigheten stor om att många angelägna önskemål återstår attförverkliga. Vad diskussionen gäller är en fördelning av önskvärda reformeröver . Detta är ett villkor för att målen för samhällsekonomini stort skall kunna uppnås. Lyckas vi uppnå fullt kapacitetsutnyttjande ochextern balans bör det föreligga väsentligt bättreförutsättningar för framtida standardförbättringar än underlångtidsutredningens kalkylperiod, då en stor del av resurstillväxten måsteavdelas för att avhjälpa de balansbrister som förelåg i utgångsläget. Jagfinner det vara en mycket viktig uppgift att skapa förutsättningar för en sådangynnsam utveckling. I detta arbete utgör återhållsamhet med de offentligautgifterna en viktig byggsten. 2.3Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen Detsamhällsekonomiska utrymmet för en ökning av den kommunala verksamheten kommer,som jag har nämnt, att vara mycket begränsat även av1980-talet. Den senaste långtidsutredningen (LU 78) konstaterar att denanpassning av den kommunala utvecklingen som förutsätts i LU:s huvudalternativinte torde komma till stånd utan att statsmakterna för en medveten politik föratt begränsa den kommunala expansionen. KEU76, som diskuterar olika vägar för att begränsa den kommunalautgiftsexpansionen, har främst inriktat sig på de åtgärder som staten skullekunna vidta. Utredningen betonar dock att det givetvis är kommunerna ochlandstingskommunerna själva som i första hand har ansvar för den kommunalasektorns utveckling. Det förutsätts därför att 1978/79: 95 22 mani kommunerna och landstingskommunerna gör en kraftfull insats för att hållautgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna. Kommunernas ochlandstingskommunernas möjligheter till planmässig avvägning och prioriteringbör enligt utredningen bevaras och om möjligt förstärkas. Remissinstansernainstämmer i eller lämnar utan erinran utredningens avvisande hållning tillåtgärder som leder till att prioriteringsansvaret förs över från kommunernaoch landstingskommunerna till statliga organ. Några remissinstanser pekar dockpå att prioriteringar av den kommunala verksamheten i viss mån trots allt skeroch kommer att ske från statens sida så länge som särskilda statsbidrag förekommersom stimulansbidrag m. m. Jag delar utredningens ochremissinstansernas uppfattning att kommunema och landstingskommunerna har ettförstahandsansvar för utvecklingen av den kommunala verksamheten. Jag villsärskilt betona att det är de kommunalt förtroendevalda som har de bästamöjligheterna att bedöma behoven av service och att granska ändamålsenlighetenoch effektiviteten i den kommunala verksamheten. Detta innebär emellertidockså att de kommunalt förtroendevalda måste beakta de samhällsekonomiskaförutsättningarna innan beslut fattas om nya åtaganden. Sammantaget harkommuner och landstingskommuner nu en sådan tyngd i samhällsekonomin attåtgärder som i det enskilda fallet kan te sig marginella för landet som helhetkan få långtgående samhällsekonomiska konsekvenser. Staten kan å andra sidanförutsättas vilja stimulera framväxt av viktiga uppgifter även ifortsättningen. Därför kan speciella statsbidrag i vissa fall bli aktuellaockså för att statsmakterna skall kunna påverka den kommunalaprioriteringen. Jag återkommer längre fram i anförandet till principerna förstaisbidragsgivningen. Några remissinstanserframhåller att möjligheterna till produktivitetsstegringar är relativt begränsadeinom den kommunala sektorn. Detta får dock enligt min mening inte tas tillintäkt för att inte verka för att sådana kommer fill stånd. kommunpekar på att redan befintlig styrning från staten kan minska kommunernasmöjligheter att effektivt utnyttja sina resurser och därmed begränsautgifterna. Som exempel på sådan styrning tas barnomsorgen där man menar atten större frihet att anpassa verksamheten till lokala förhållanden skulle kunnainnebära väsentliga besparingar. Jag har tidigare i mitt anförande framhållitvärdet av ökad lokal handlingsfrihet och jag vill åter betona det viktiga i attstatsbidragsregler och föreskrifter från statliga tillsynsmyndigheter inteonödigt försvårar dessa strävanden. Några remissinstanser,däribland kommun, tar vidare upp behovet av att få till ståndomprövning av befintlig verksamhet. Med den omfattning som den kommunalaverksamheten har nått och med de förändrade förutsättningar som gällerför vissa verksamheter torde det enligt min mening finnas förutsättningar fören sådan om- Prop.1978/79: 95 23 Jag vill här framhålla att staten under senaretid har ålagt sig betydande restriktivitet med nya åtaganden och inriktatbudgetprövningen av den statliga förvaltningen på alt genom omfördelningar ochomprioriteringar skapa utrymme för angelägna reformer. Det är angeläget attmotsvarande initiativ tas i kommuner och landsfingskommuner. För att kunna fåen mer systematisk omprövning till stånd erfordras, som också iGöteborgs och län och RRV pekar på, bl. a. en budgetteknik som intefrämst är inriktad på att pröva nya verksamheter utan också de befintliga.Behovet av omprövning av verksamheter och en utveckling av budgettekniken ärgemensamma problem för stat och kommun. Det är av stor vikt att utrednings- ochutvecklingsarbete bedrivs inom dessa områden. På den statliga sidan arbetarbl. a. förvaltningsutredningen med problem av denna karaktär. Även kommunförbundenbedriver sådant utveckUngsarbete. Jag vill också i likhet med KEU 76 betonavikten av ett ökat kostnadsmedvetande i den kommunala verksamheten. Genom enfortlöpande rationaliseringsverksamhet kan besparingar och omprioriteringar avolika slag komma till stånd. De förtroendevaldas möjlighet att styra olikakostnadsdrivande faktorer i form av exempelvis icke budgeteradpersonalförtätning måste också förbättras. Enligt KEU 76 bor ansträngningar att dämpautgiftsutvecklingen göras i planerade former så att drastiska nedskärningarundviks. I ett system där flerårsbudgeten har en viktigare roll än f. n. är detenligt utredningen naturligt att eftersträva att den kommunala verksamhetensvolymutveckling styrs av mer långsikfiga överväganden. Flerårsbudgetarna börför de beslutande församhngarna utnyttjas som ett viktigt styrinstrument därmål och prioriteringar kommer till uttryck inom de resursramar kommunerna ochlandstingskommunerna har att räkna med. ger också flerårsbudgeten ensamlad bild av verksamheten både vad gäller behov och resurser. Tyngdpunkten idet kommunala budgetarbetet måste därför enligt utredningen skjutas frånårsbudgeten till flerårsbudgeten. Remissinstanserna har över lag ingaerinringar mot KEU:s överväganden i detta avseende. Jag instämmer i dennauppfattning och vill särskilt betona alt budgetprövningen för det närmastebudgetåret bör ske inom de ramar för den långsiktiga volymtillväxten, som harlagts fast i flerårsbudgeten, även om de finansiella förhållandena på kort siktskulle medge en mer expansiv budget. KEU 76 understryker vikten av att statsmakterna iakttaråterhållsamhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter.Remissinstanserna instämmer häri och säger över lag att ansvaret för att dämpaden kommunala utgiftsexpansionen även ligger på statsmakterna. Det hävdas bl.a. att statsmakterna genom föreskrifter, råd och anvisningar påverkar denkommunala verksamhetens utformning på ett sätt som kan verka pådrivande på denkommunala kostnadsutvecklingen. Flera remissinstanser betonar att staten genomatt lägga på kommu- 1978/79: 95 24 nernaoch landstingskommunerna uppgifter har medverkat till utgiftsexpansionen. Detframhålls därvid bl. a. också att staten inte tillräckligt har beaktat deekonomiska konsekvenserna för kommunerna och landstingskommunerna samt att nyaoch vidgade uppgifter för kommuner och landsfingskommuner också måste följas avställningstagande till finansieringen. Några remissinstanser påtalar att detfinns en motsättning i statens uppträdande. Staten sägs på samma gång uppträdabåde som företrädare för sektorintressen och som samhällsekonomins väktare. Jagär naturligtvis medveten om att statsmakternas beslut har bidragit till en delav den utgiftsexpansion som sker inom den kommunala sektorn. Angelägnareformer i samhället har i stor utsträckning anförtrotts kommuner ochlandstingskommuner att genomföra. De kan också väntas få en fortsatt centralroll i välfärdsutvecklingen. Det är därför enligt min mening väsentligt attstatsmakternas beslut om reformer som förutsätts bli genomförda av kommunemaoch landstingskommunerna fortsättningsvis baseras på övergripande bedömningarav konsekvenserna för stat och kommun och för samhällsekonomin i stort. Bedömningarav de totala ekonomiska konsekvenserna för samtliga berörda sektorer avföreslagna reformer måste således göras i större utsträckning än vad som nusker. Jag vill i sammanhanget peka på att regeringen efter det att frågan hadeaktualiserats i (FiU 1978/79: 2, rskr 1978/79: 16) harkompletterat kommittéförordningen (1976: 119) med en föreskrift (1978: 911) omatt utredningars förslag bör kostnadsberäknas i samband med att förslagensövriga effekter belyses. Remissinstansernapekar liksom KEU 76 på att det är angeläget att kungörelsen (1970: 641, ändradsenast 1977: 629) om statliga myndigheters rätt att meddela föreskrifter,anvisningar m. m. verkligen efterlevs. Utredningen framhåller särskilt attenligt denna kungörelse krävs av den statliga myndigheten att dekostnadsmässiga konsekvenserna av framlagda förslag skall utredas samt attföreträdare för dem som slutligt kan förutses få bära ökade kostnader förstandardförbättringar eller ändrade normer skall höras. Det är därvid bl. a.kommunerna och landstingskommunerna som åsyftas. Jagvill i anledning härav framhålla att begränsningskungörelsen enligt min meningär ett bra instrument för att reglera statliga myndigheters möjligheter attutfärda föreskrifter m. m. Det är mycket viktigt att de statliga myndigheternanoga iakttar vad som stadgas i kungörelsen. Regeringen håller sig ocksåinformerad om utvecklingen genom att de statliga myndigheterna i samband medsina anslagsframställningar för /80 till regeringen ålades attredovisa de föreskrifter som hade utfärdats under närmast föregående budgetåroch inom vilka områden som det kan bli aktuellt med nya eller ändradeföreskrifter . Av redovisningen skulle framgå bl. a.uppskattade kostnader eller besparingar till följd av förändringar som harvidtagits 1978/79: 95 25 ellersom avses bli vidtagna. Även i de årliga anvisningarna för myndigheternasanslagframställningar /81 krävs liknande redovisning. Jag villhär även hänvisa till det uppdrag, vilket jag har berört, som harlämnats till de centrala statliga myndighetema om att se över föreskrifter,anvisningar och råd i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. KEU76 betonar att det är viktigt att kommunernas och landstingskommunernasverksamhet samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken.Utredningen anger att det f. n. finns betydande möjligheter för statsmakternaatt på olika sätt påverka den kommunala investeringsverksamheten och att detinte finns anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ avstyrmedel. I likhet med de remissinstanser som har yttrat sig i fråganinstämmer jag i utredningens bedömning. Det torde vidare enligt min meningvara svårt att på ett meningsfullt sätt styra investeringsverksamheten medgenerella ramar. Om styrningen skall bli effektiv fordras en inriktning påenskilda verksamhetsområden. Men sådana styrmedel försvårar för kommunerna ochlandstingskommunerna att göra planmässiga avvägningar och prioriteringar ibudgetarbetet vad gäller investeringar. Några ytterligare regleringar ellerrestriktioner rörande de kommunala investeringarna utöver vad som finns iform av bl. a. ramar för skolbyggen, fördelningsplan för statsbidrag tillvägbyggande, ramar för; bostadsbyggandet, kreditpolitik, byggnadstillstånd ochinvesteringsavgifter behövs enligt min mening inte. Det finns också anledningatt erinra om att viss statlig reglering kan avskaffas då den inte längrebedöms fylla någon funktion. Jag syftar på regeringens förslag om slopande avkravet på underställning av kommunala beslut om lån och borgen (prop. 1978/79:53). KEU76 tar också upp nuvarande möjligheter för statsmakterna att påverka denvolymmässiga utvecklingen av drif t verksamheten. Utredningen anser att dessaär mycket begränsade f. n. och diskuterar möjligheten av att arbeta med ramarför de totala kommunala driftkostnaderna och ramar för volymutvecklingen.Ramar för driftkostnaderna förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning avpris- och löneutvecklingen om inte kommunerna och landstingskommunerna för denhändelse att ramarna sätts för snävt skulle tvingas till drastiska nedskärningarav verksamheten. Utredningen konstaterar att det föreligger uppenbarasvårigheter att göra sådana bedömningar. Vad gäller ramar för volymutvecklingenskulle en reglering av vissa enskilda verksamhetsområden uttryckt i antalplatser eller dylikt vara möjlig enligt KEU 76. Däremot är det enligtutredningen stora svårigheter att utforma ramar för hela den kommunala sektornsvolymutveckling på grund av de mättekniska problem som föreligger när detgäller att precisera den samlade volymutvecklingen. På grund av dessa och andraproblem avvisar utredningen utgiftsramar och ramar för volymutveckling sommetoder för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen. Prop.1978/79: 95 26 Remissinstansernahar inte något att erinra mot utredningens överväganden i denna del. Någralandstingskommuner delar dock inte utredningens bedömning att statsmakternasnuvarande möjligheter att påverka driftverksamheten skulle vara mycketbegränsade. De hänvisar bl. a. till den styrning som sker genom den statligatilldelningen av läkartjänster. Enligt min uppfattning är det primära förfördelningen av läkartjänster emellertid inte att hålla tillbaka volymökningenutan att få en jämn fördelning mellan olika landstingskommuner av denbegränsade tillgången på utbildade läkare. Jag vill därutöver i huvudsakinstämma i vad utredningen anför om att statens möjligheter att styradriftverksamheten f. n. är begränsade och att de möjligheter som utredningendiskuterar i form av driftramar och ramar för volymutvecklingen är förenademed betydande svårigheter. Jag skall dock längre fram återkomma till frågan omriktlinjer för volymutvecklingen i samband med frivilliga överenskommelsermellan stat och kommun. Lagstiftningom det kommunala skatteuttaget KEU76 har enligt sina direktiv även haft att pröva om en lagstiftning om detkommunala skatteuttaget bör införas. Utredningen har därvid funnit attriksdagen torde få bedöma om ett lagfäst skattetak skulle krävagrundlagsändring. Individuella skattetak är enligt utredningen den modell somskulle ligga närmast till hands om man på kort sikt vill uppnå en mer påtagligbegränsning av den kommunala utgiftsutvecklingen. Ett generellt tak av norsk modell,där en generell övre gräns är satt för skattesatsernas höjd, skulle inteinnebära samma effektiva restriktion. Utredningen avvisar dock tanken på enlagstiftning om det kommunala skatteuttaget med hänsyn till den kommunalasjälvstyrelsen och förordar i stället en vidareutveckling av det system medfrivilliga överenskommelser mellan stat och kommun som har vuxit fram under senareår. Med några få undantag avvisar remissinstanserna liksom KEU 76 tanken på attgenom lagstiftning begränsa den kommunala beskattningsrätten. Fleraremissinstanser anger också särskilt att i valet mellan lagstadgat skattetakoch frivilliga överenskommelser föredras det . De skäl som förs fram motlagstiftning grundas främst på att en sådan skulle innebära ett inte acceptabeltingrepp i den kommunala självstyrelsen. Även andra argument anförs motlagstiftning, exempelvis att ett skattetak inte löser några grundläggandekommunalekonomiska problem och att det skulle konservera standardskillnader.Några remissinstanser däribland TCO, LRF och fem kommuner anser att enlagstiftning kan komma att behöva aktualiseras om de frivilligaöverenskommelserna inte ger önskat resultat. kommun föredrar ettlagfäst skattetak framför frivilliga överenskommelser. I övrigt pläderarendast SAF och för skattetak medan kommunavvisar såväl lagstadgat skattetak som frivilliga överenskommelser. Prop.1978/79: 95 27 Jag ansluter mig till vad utredningen och ävenjustitiekanslern () i sitt yttrande anför om att utformningen av ettskattetak måste tillmätas stor betydelse när det gäller att bedöma hur en sådanlagstiftning inverkar på den kommunala självstyrelsen och behovet aveventuella grundlagsändringar. Jag vill här erinra om vad jag har sagt i delföregående om de principer som bör gälla för samspelet mellan stal och kommun.En lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget skulle kunnakomma att innebära ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen vars omfattningär beroende bl. a. på utformningen av skattetaket. Jag är ense med utredningenom att ett skattetak inte får utformas så att den grundlagsfästa kommunalasjälvbeskattningsrätten mister sitt reella innehåll. I fråga om vilka typer av skattetak som kan vara aktuellaatt diskutera finns det, som utredningen anger, främst två alternativ.Individuella skattetak, där varje kommun och landstingskommun medges en egenhögsta skattesats synes, som utredningen framhåller, vara mest effektiva föratt redan på kort sikt åstadkomma påtagliga begränsningar i den kommunalautgiftsexpansionen. Om man däremot t.ex. med hänvisning fill allmännaskattepolitiska mål önskar hålla de kommunala skattesatserna under en vissabsolut nivå är ett generellt skattetak av norsk modell tänkbart. I ett sådantfår höjningar av skattesatsen ske upp till en viss gräns. På någon sikt uppnårman då sannolikt också att endast mycket små variationer kvarstår mellanskattesatserna i olika kommuner resp. landstingskommuner. Uppenbarligen ställsdå stora krav på skatteutjämningssystemets förmåga att utjämna de ekonomiskaskillnaderna mellan kommuner resp. landstingskommuner om skattetaket skallfungera väl. Utöver dessa principiella överväganden aktualiserar ettinförande av ett lagstadgat skattetak också en rad tekniska och praktiskafrågor av stor betydelse. Utredningen pekar på att det eventuellt skullebehövas utökad statlig tillsyn och lagreglering av den kommunala verksamhetenför att hindra att effekten av ett skattetak på olika sätt urholkas. Möjligheterför regeringen att medge dispens för kommuner och landstingskommuner somdrabbas oskäligt hårt av ett skattetak bör även finnas enligt utredningen. Jag bedömer det för egen del vara en allvarlig invändningmot ett lagstadgat skattetak, om det skulle krävas olika slag av kompletterandeåtgärder, för att få ett skattetak att fungera effektivt. Detta skulle ledatill att den statliga detaljstyrningen av kommuner och landstingskommuner ökarpå ett inte önskvärt sätt. Jag vill särskilt fästa uppmärksamheten på desvårigheter som ligger i att regeringen skulle behöva medge undantag i vissafall från skattetaket. Utredningen har på denna punkt inte tillräckligtanalyserat konsekvenserna av ett sådant förfarande, som kan leda till att detyttersta prioriteringsansvaret förs över från kommu- 1978/79: 95 28 neroch landstingskommuner till staten. Rent praktiskt måste det vara mycket svårtatt tidsmässigt samordna en sådan dispensprövning med det kommunalabudgetarbetet. En oklar fråga är vidare om sanktioner kan vidtas från statenssida om överträdelser sker i tillämpningen av ett kommunalt skattetak. JK anserdetta vara en av de svåraste frågorna att lösa och är inte övertygad om att denlösning som utredningen har tänkt sig skulle bli effektiv. Motbakgrund av vad jag här har redovisat är jag inte beredd att förorda att enlagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget nu tillgrips för attbegränsa den kommunala utgiftsexpansionen. Liksom utredningen och flertaletremissinstanser anser jag att man i första hand bör pröva andra vägar sombaseras på frivillighetens grund. Under1970-talet har regeringen och kommunförbunden ochLandstingsförbundet träffat överenskommelser omriktlinjer för den kommunalekonomiska utvecklingen i olika avseenden. Densenast träffade överenskommelsen behandlar dels den kommunalavolymutvecklingen , dels de finansiella förutsättningarna förkommuner och landstingskommuner (jfr prop. 1978/79:26, FiU 1978/79: 8,rskr 1978/ 79: 67). Ambitioneni de tidigare överenskommelserna har främst varit att hållanere ökningar i de kommunala skattesatserna. uppnåddesockså detta mål. fanns inte någon överenskommelse. Under åren 1976,1977 och 1978 genomfördes däremot, trots överenskommelser och extra statligabidrag, kraftiga kommunalskattehöjningar beroende på bl. a. en snabb utbyggnadav den kommunala verksamheten. I överenskommelsen för togs denkommunala volymutvecklingen in i bilden genom att det därangavs att vissa verksamhetsområden skulle prioriteras inom ramen för denbegränsade expansion som var möjlig.