prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — uttalar att i ett allt kärvarekommunalekonomiskt läge är det nödvändigt att fierårsplaneringen får ökad betydelse.De senaste årens ovisshet om skatteutjämningens och skattesystemets framtidautformning har medfört svårigheter för kommunerna att göra realistiskaberäkningar av sina inkomster och planera långsiktigt. När resursförsörjningenpå klarlagts får kommunerna reella möjligheter att ge ökad tyngd åtfierårsplaneringen. Förbundet framhåller vidare vikten av att de sektorsplanersom kommunerna åläggs att redovisa till staten t. ex. barnomsorgsplanerna tidsmässigt samordnas med den ekonomiska planeringen. Vidare är det synnerligenangeläget för kommunema att få kännedom om statens 1978/79: 95 28 långsiktigaplaner, t. ex. när det gäller nya reformer och hur dessa avses blifinansierade. Behovet av informationer mellan staten och kommunerna är såledesömsesidigt för att planeringsresultaten skall kunna förbättras i önskadutsträckning. Över huvud taget tenderar en omfattande utbyggnad av olika typerav sektorsplaner, vilka var och en koncentrerar intresset på en speciellverksamhet, att försvåra den ekonomiska och finansiella helhetsbedömning som ärnödvändig i all planering. Det är därför enligt förbundet viktigt attsektorsplanerna ej leder till successiva bindningar i ett tidigt skede utanuppfattas som förslag i avvaktan på den slutliga avvägningen vid en samladbedömning av kommunens verksamhet och ekonomi. RRVkonstaterar att redovisningen av KELP och LKELP f. n. inte är någonobligatorisk uppgift. Kommunfullmäktige resp. synes därför inteheller ha tagit slutlig ställning tUl planeringsmaterialet när detta sänds intUl SCB resp. . Den faktiska volymmässiga ökningen harvarit större än man förutsatt i KELP. KELP-re-dovisningen och redovisningen avkommunernas bostadsbyggnadsprogram är samordnade. 1977/78: 93"Riktlinjer för ansvarsfördelningen inom bostadsförsörjningen m. "föreslås att bostadsförsörjningslagen kompletteras med föreskrift om attbostadsförsörjningsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige. Det är enligtRRV:s uppfattning motiverat att även KELP och LKELP underställskommunfullmäktige resp. . länslandstingskommun anser att flerårsplanen bör baseras på mer långsiktigaplaner, helst med perspektiv . Perspektivplanernas mål bör sedankonkretiseras i flerårsplanerna vars första år utgör ram för årsbudgeten. Dettabudget- och planeringssystem tillämpas i och germycket goda möjligheter till såväl långsiktig planering som anpassning tilleventuellt förändrade förutsättningar. Även utredningens rekommendation om attbudgeten bör byggas upp så att det blir möjligt att diskutera alternativa ambitionsnivåerryms inom detta system. Linköpingskommun framhåller i detta sammanhang att för att få ett bättre underlag förplaneringen behövs en bedömning av statsmakterna dels hur utrymmet totaltförändrats, dels hur den önskvärda fördelningen bör vara. Det står också heltklart att kommunens budgetberedning är en garant för en hård budgetprövningbåde i det längre och i det kortare perspektivet. Kanske kan prövningen i vissafall bli hårdare men den reaktion nämnder och styrelser gett uttryck för talarinte för detta. Ambitionerna hos förtroendemännen är höga inom de områden de representeraroch budgetberedningen får därför rollen som besparings-ochprioriteringskommitté. Bilaga 9 Remissyttrandena 29 Statensmöjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen Meraallmänna synpunkter på de styrmedel som står till statsmakternas förfogandelämnas av några remissinstanser. Kungsbackakommun anför att KEU 76 överväger ökad statlig styrning för att begränsa denkommunala utgiftsexpansionen. Däremot går utredningen helt förbi att redan befintligstyrning kan minska kommunernas möjligheter att effektivt utnyttja sinaresurser och därmed begränsa utgifterna. Så skulle t. ex. en större frihettill lokal anpassning av barnomsorgen kunna innebära väsentliga besparingar,utan att kvalité och volym skulle påverkas negativt. Samutnyttjande av lokaler,enkla och flexibla byggnader, alternativa verksamhetsformer, samordnadverksamhet barnomsorg fritidsverksamhet skola är exempel på åtgärder, sommåste vidtas av kommunerna för att resurser skall räcka till. Nuvarandestatsbidragsbestämmelser försvårar denna nödvändiga resurshushållning. Överhuvud taget borde frågan om bästa möjliga resurshushållning ägnats störreuppmärksamhet i utredningen. ,och läns landstingskommuner menar att så länge som manlaborerar med dels statliga stimulansbidrag, med eller utan avtalsform, delsett skatteutjämningssystem med ett antal kostnadsfaktoner, vilkas påverkan inteär mätbar, dels ock kravet på landstingskommunerna och primärkommunerna att taansvar för sina uppgifter och sin utdebitering, underlättar inte detta enlösning av styrproblemet. KEU:s balansgång mellan reglerade överenskommelseroch styrbestämmelser samt även lag för skattetak har varit ambitiös men kanknappast sägas innebära någon definitiv eller tillfredsställande lösning. Älvsborgsläns landstingskommun konstaterar att staten har förhållandevisstora möjligheter att styra den landstingskommunala verksamheten både i frågaom investeringar och därigenom i ganska hög grad även beträffande denvolymmässiga utvecklingen av driftkostnaderna inom sjukvårds- ochomsorgssektorerna. Behovet av ytterligare styrmedel kan emellertid vara befogati ett läge med knappa resurser. Det är dock viktigt att man finner former fördessa styrmedel som inte inkräktar på den kommunala självstyrelsen och sombibehåller de kommunalt förtroendevaldas ansvar och intresse för den kommunalaverksamheten. KEU 76 anser att det intefinns anledning att bygga ul den typ av regleringar och restriktioner som rörkommunernas investeringsverksamhet då de i huvudsak anses tiUräckliga. Dermauppfattning delas eller lämnas utan erinran av remissinstansema. Deremissinstanser som yttrar sig i frågan är de båda kommunförbunden, två länsstyrelser,ett fiotal kommuner och ett par landstingskommuner. Svenska kommunförbundetanser att staten redan nu har tillräckliga möjligheter att styra kommunernasinvesteringsverksamhet. Den statliga styrningen sker genom årligainvesteringsramar för t. ex. igångsättning 1978/79: 95 30 avskolbyggen, fördelningsplaner för vägbyggande och ramar för bostadsbyggande.TUldelning av statsbidrag sker också med ledning av aktuellainvesteringsramar. När det gäller andra investeringar kan staten införa byggnadsregleringinnebärande att igångsättning förutsätter statligt byggnadstUlstånd. Vidarekan investeringsavgifter beslutas. Förbundet hänvisar i detta sammanhang tillsitt tidigare yttrande över budgetutredningens betänkande"Budgetreform" (SOU 1973: 43). Däri framhåller förbundet bl. a. attden statliga styrningen med generella medel såsom investeringsavgifter kan slåtämligen blint, dvs. drabba kommunerna lika hårt utan beaktande av det störreeller mindre behovet av den aktuella investeringen och utan hänsyn tillkommunernas ekonomiska situation, t. ex. likviditetsläget. Dispensförfarandetmåste bli mycket omfattande vilket leder till en betydande administrativomgång för såväl kommunerna som den statliga dispensmyndigheten. Förbundetförutsätter därför att ovannämnda styrmedel används med stor försiktighet. Även Landstingsförbundetanser att statens styrmedel i form av regler och restriktioner är tillräckligaoch i stället för en ökad reglering bör en större handlingsfrihet eftersträvasför de kommunala huvudmännen. Nya former av statlig reglering för den kommunalaverksamheten är därför vare sig önskvärt eller erforderligt. Länsstyrelserna iUppsala, och instämmer också i utredningens bedömningatt styrmedlen i fråga om investeringsverksamheten är tillräckliga. KEU 76 anser att denuvarande möjligheterna att påverka den volymmässiga utvecklingen avdriftverksamheten är mycket begränsade. Denna uppfattning delas inte helt avnågra landstingskommuner. yttrar sig i frågan. Även kommenterar utredningens konstaterande att några statligastyrmedel att begränsa ökningen av kommunernas driftkostnader f. n. intefinns. Det är enligt förbundet, som utredningen framhåUer, ingen framkomlig vägatt sätta ramar för de totala driftkostnaderna i löpande priser på grund avsvårigheterna att göra tillförlitliga bedömningar av pris- och löneutvecklingen.Att staten ensidigt skulle fastställa ramar för kommunernas volymutvecklingmåste också enligt styrelsens bestämda mening avfärdas. Dels föreliggermättekniska svårigheter när det gäller att precisera volymutvecklingen, delsskulle ramarna slå blint varigenom de varierande behoven i kommunerna intebeaktas. Dessutom skulle det innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunalasjälvstyrelsen. i Uppsalalän anser att statens möjligheter att påverka den kommunala driftvolymen ärmycket begränsade. Utredningen avvisar ändå av flera skäl en modell medutgiftsramar för de totala driftkostnadema i varje kommun. harsamma uppfattning, bl. a. med hänsyn till att modellen skulle innebära eninskränkning i den kommunala beskattningsrätten samt till att skatteuttaget kanregleras genom frivilliga överenskommelser på så sätt som skettunder senare år. Älvsborgsläns landstingskommun delar inte utredningens bedömning att de nuvarandemöjligheterna att påverka volymutvecklingen av driftverksamheten är mycketbegränsade. Genom granskningen av ritningar för bl. a. sjukvårdsanläggningaroch anläggningar inom omsorgsvården har staten redan möjligheter att påverkadimensioneringen och utformningen av dessa. Detta är inget oväsentligtstyrmedel när det gäller att påverka driftkostnadema. Även genom tilldelningenoch utformningen av läkartjänsterna har staten möjligheter att påverka denvolymmässiga utvecklingen av sjukvårdens drift. , ,och läns landstingskommuner för fram liknande synpunkter. Örebroläns landstingskommun betonar att landstingssektorns hittillsvarandevolymökning i stor utsträckning varit avhängig dels den av socialstyrelsenbeslutade tUldelningen av läkartjänster, dels prioriteringen av landstingensbyggnadsinvesteringar. anser därför att statsmakterna haft ochalltjämt har tillräckliga styrmedel för att dämpa volymutvecklingen. Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget samt valetmellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning Med några få undantag avvisar remissinstanserna liksom KEU76 införande av lagstiftning för att begränsa den kommunala beskattningsrätten.Bland de remissinstanser som avvisar lagstiftning återfinns de bådakommunförbunden, kammarrätten i , , , , samtUga de13 länsstyrelser som yttrat sig i frågan, 120 av de inemot 130 kommuner somyttrat sig och samtliga landsfingskommuner. Ett antal av dessa remissinstanseranger också särskUt att i valet mellan lagstadgat skattetak och frivilligaöverenskommelser föredras det . Några remissinsianser, hantverks- ochindustriorganisation (SHIO), (), TCO och femkommuner, anser att en lagstiftning kan komma att behöva aktualiseras om de frivilligaöverenskommelserna inte ger önskat resultat. kommun föredrar lagfästskattetak framför frivilliga överenskommelser. Även SAF och pläderar för skattetak. kommun avvisar såvällagstadgat skattetak som friviUiga överenskommelser. Justitiekanslern () framhåller att det inte åtminstonepraktiskt sett kan betecknas som något särskilt uppseendeväckande steg att införaett skattetak. från teoretisk synpunkt är det mer dramatiskt. JK anslutersig dock i allt väsentligt till uppfattningen att utformningen av taket måstetillmätas stor betydelse. Som en av de svåraste frågoma vill JK beteckna densom gäller sanktioner mot kommuner som inte anpassar sig tUl ett fastställtskattetak. Frågan är givetvis starkt teoretisk. 1978/79: 95 32 äremellertid inte övertygad om att den lösning som ulredningen tänkt sig (s. 160)skulle bli effektiv. avvisar en begränsning av den kommunala verksamheten genom ettlagfäst skattetak som en helt oacceptabel åtgärd. Om ett kommunalt skattetakskulle genomföras skulle detta i praktiken innebära att man i stort sett gördet omöjligt att påverka de skUlnader som finns i fråga om standardoch som till stor del beror på olika ekonomiska fömtsättningar. Även efter enreformering av skatteutjämningssystemet enligt utredningens förslag kommer kommunernasekonomiska fömtsättningar att i vissa avseenden vara olika. Tillräcklig hänsyntUl de skilda förutsättningarna skulle inte kunna tas vid en lagfästbegränsning av beskattningsrätten utan att varje enskild kommuns behov avskatteintäkter prövas. Detta skulle medföra en betydande administrativbelastning och dessutom en oacceptabel begränsning av den kommunalasjälvstyrelsen. Förbundet motsätter sig således bestämt en lagstiftning om begränsningav det kommunala skatteuttaget. Landstingsförbundetframhåller att det råder en brett förankrad uppfattning om värdet av denkommunala självstyrelsen och den därmed förknippade beskattningsrätten. Även omett lagstadgat skattetak rent juridiskt skulle anses vara förenligt medkommunal självstyrelse avvisar förbundet i likhet med KEU 76 en sådan lösning.I stället bör den kommunala självstyrelsen vidgas genom större decentraliseringav beslut och minskade statliga kontrollåtgärder samt ökade befogenheter och ansvarför de kommunala beslutande organen. De erfarenheter som gjorts i andra länderav ingripanden i den kommunala beslutanderätten är inte så positiva att de börleda till efterföljd. Även om jämförelser är svåra på grund av olika förutsättningaroch utveckling, torde endast kortsiktiga fördelar kunna nås vid genomförandetav regleringssystem. Ett skattetak är ett stelbent instrament som är svårt attanpassa till olika regioners skUda utgångspunkter. Det finns därmed risk fören hög grad av centraldirigering. Förbundet anser att smidigare lösningar måsteväljas för att anpassa den kommunala sektorns utveckling till samhällsekonomin. ,som delar den allmänna uppfattningen att handlingsutrymmet för kommunerna börökas och den statliga detaljkontrollen minskas, anser att detta tiUsammans medden argumentering som förs av KEU 76 talar mc. en lagstiftning om ett kommunaltskattetak. RRV anför att med hänsyn till bl. a. att kunskaperna är begränsadeom vilka faktorer som påverkar skillnader i inkomster och utgifter kommunemaemellan, förefaller underlag f. n. saknas att lagstifta om ett kommunaltskattetak. Länsstyrelseni län delar utredningens uppfattning att en tvingande lagstiftning omskattetak för den kommunala utdebiteringen inte bör införas. En sädanlagstiftning om det kommunala skatteuttaget är enligt länsslyrelsens uppfattning oförenlig med denkommunala demokratins principer. Flera andra länsstyrelser såsomlänsstyrelserna I , , och förfram liknande synpunkter. Söderkommunernai är av den uppfattningen att bättre resultat uppnås genom attstatsmakterna på olika sätt stödjer och underlättar för kommunerna än genom attolika generella tvångsåtgärder införs. Mot den bakgrunden och med hänvisningtill vad man anfört beträffande den kommunala självstyrelsen, avvisas, i likhetmed KEU, lagstiftning om ett kommunalt skattetak enligt någon av de modellerKEU skisserat. kommun konstaterar angående ett kommunaltskattelak att det måsle vara ett angeläget krav att kommunerna så långt sommöjligt ges samma ekonomiska grund för en likartad service åt medlemmarna. Villkommunerna därutöver öka de kollekliva åtagandena för sina invånare, så skalldet slå igenom i en högre utdebitering. Kommunen anser atl ett kommunaltskattetåk och liknande begränsningar av den kommunala beskattningsrätten intelöser några grundläggande kommunalekonomiska problem. Kommunen är väl medvetenom att ett villkor för att undgå införandet av ett kommunalt skattetak är attolika effektiva hjälpmedel sätts in i styrningen av den kommunala verksamheten.Bl. a. bör krav uppställas att samtliga kommuner inför och utvecklar system förlångsiktig kommunplanering. Därmed ges möjlighet att prioritera den kommunalaverksamhetens utbyggnad med hänsyn till disponibla ekonomiska resurser.Regeringen och kommunerna bör omgående samlas för att ta fram ett gemensamthandlingsprogram mot den osäkra framliden. Även kommunförbundei bör ge platsför erforderligt utvecklingsarbete inom administration, budgetering ochplanering. för fram motsvarande synpunkter. Även och kommuner anser att enlagstiftning om kommunalt skattetak inte löser några problem. kommunhävdar att en sådan lagstiftning därför måste slutgiltigt föras bort från denfortsatta diskussionen om de kommunalekonomiska frågorna. kommun vill försin del väldigt starkt framhålla alt kommunerna även fortsättningsvis skaU gesmöjlighet att själva bestämma över det kommunala skatteuttaget, bl. a. motbakgrund av att man annars skulle äventyra del grundadekommunala självstyrets princip. Något i lag fastlagt skattetak för kommunernaär enligt kommun varken principiellt acceptabelt eller praktisktlyckat. Den bedömning av olika slags effekter av en eventuell skattehöjning somskall ske görs både riktigast och mest realistiskt av kommunalpolitikernasjälva, som dels kan bedöma behoven av service, dels kan avgöra deekonomiska konsekvenserna av en skattehöjning. kommun menar att den kommunala utdebiteringens höjdär 25 1978/79. Prop.1978/79: 95 34 självreglerande.Utdebiteringen kan höjas så länge som kommunmedlemmarna upplever att angelägnabehov inom det kommunala området inte är tiUgodosedda. Balanspunkten uppnås såsmåningom och därmed uppnås också den nivå där utbytet av en ny reform inteuppväger den uppoffring som en skärpt beskattning innebär. Ett ingrepp i denfina mekanismen skulle allvarligt störa den kommunala demokratin. Kommunstyrelsenavvisar därför bestämt tanken på en lagstiftning om skattestopp. Hallsbergskommun säger att en lagsiiftning om ett kommunalt skattetak innebär eninskränkning av kommunens rätt att vårda sina angelägenheter. Kommunenavstyrker därför bestämt ett beslut om ett skattetak. Det är angeläget att manbegränsar den kommunala utdebile-ringshöjningen, men detta måste ske med ökadestatliga transfereringar till den kommunala sektorn. Detta är även angeläget urden synpunkten att den progressiva statsskatten drabbar låginkomsttagarnamindre hårt än den proportioneUa kommunalskatten. Arvikakommun finner ingen anledning att skapa särskUd lagstiftning av typ skattetakför att begränsa utgiflsexpansionen. Kommunerna är väl medvetna om atl redaninlecknade reformer automatiskt kommer att medverka till att alla nyaverksamheter kommer att prövas noggrant och vägas mot befintliga verksamheter.Dessutom kan generella regler av typ skattetak i den enskilda kommunens fallutfalla olyckligt. Kommunen kan exempelvis vid en lokal arbetslöshet eller vidandra lokala förhållanden behöva stimulera investeringsverksamheten eller göraandra insatser för att förbättra sysselsättningssituationen. Ett generelltskattetak eller av statsmakterna fastställt utgiftsutrymme kan därför hindrakommunens utveckling. Gislavedskommun uttalar att regeringsformen har tillförsäkrat landets kommuner enbeskattningsrätt. Denna grundlagfästa rättighet är en hörnpelare i denkommunala självstyrelsen. Uppfattningen att ett skattetak skulle leda tillönskad begränsningseffekt måste bero på en felsyn. Det är visserligenteoretiskt möjligt att införa en ordning med skattetak. Men införs ett sådanti nuläget fryser man också ner nuvarande skUlnader i standard, t. ex.orsakade av ojämn skattekraft. En sådan lag måsle i så fall föregås av enfullständig skatteutjämningsreform. Genomförs skattetak utan en sådan reformblir följden att nuvarande ojämlikhet i standard permanentas. Ettskalletak kan leda fram till en ordning som innebär att kommunalskattenendast räcker till att finansiera verksamheter som ålagt kommunernaatt driva. I detta läge finns inte någon självstyrelse kvar, möjligenblir kommunerna en statskommunal förvaltningsorganisation. kommun ärberedd att kraftfullt verka för en frivillig begränsning av utdebiteringen, menavvisar med skärpa varje tanke på skattetak som medel att begränsautgiftsexpansionen. Strömstadskommun avvisar tanken på ett lagstadgat skattetak. enligt kommunens åsikt är ett skattetak i praktiken i dagredan uppnått efiersom ett totalt kommunalt skatteuttag av . perskattekrona och därtill ständigt ökande statliga indirekta skatter torde varamaximum av vad som kan bäras, om inte benägenheten till förvärvsarbete starktskall minska i landet. Tankarnapå ett kommunalt skattetak eller skattestopp måste enligt länslandstingskommun bestämt avvisas. Beskattningsrätten utgör en av grundpelarna iden kommunala självstyrelsen. Ett skattelak skulle förhindra kommunerna altutveckla sina vikfiga sociala uppgifter och kan även vid en snabb kostnadsutvecklinghota den befintliga verksamheten. , , ochNorrbottens läns landstingskommuner anför liknande synpunkter vad avserbeskattningsrätten som en grundläggande princip för den kommunalasjälvstyrelsen. landsiingskommun säger vidare atl ett skattetakinte innebär någon lösning på landslingens ekonomiska problem utan snarare ärett medel att vidmakthålla befintliga skillnader mellan olika landstingbeträffande vårdstandard m. m. Örebroläns landstingskommun understryker vikten av att landstingen ävenfortsättningsvis ges möjlighet att själva ta ansvar för sitt verksamhetsområde.Den kommunala självstyrelsen med den däri ingående beskattningsrätten harverksamt bidragit till att landstingen kunnai ge medborgarna en god och förresp. landsting anpassad service. Nuvarande ekonomiska kris får på intet sättinnebära begränsningar i det decentraliserade demokratiska system, som denkommunala självstyrelsen innebär. Kommunerna har kompetens och tar ansvar föratt själva bedöma förutsättningarna för att begränsa skatteuttaget.Medborgarnas direkta krav i dessa avseenden lorde vara minst lika påtagligaför primär-och landstingskommunala politiker som för rikspolitiker. Landstingetavvisar varje form av lagstiftat skattetak. Östergötlandsläns landstingskommun anser att ett införande av skattetak är ett underkännandeav den kommunala kompetensen. Införande av skattetåk är dessutom ingen metodatl förbättra den samhällsekonomiska balansen i stort utan endast ett sätt altbota de synliga symptomen på obalansen. Kopparbergsläns landstingskommun känner stor oro inför den diskussion om en begränsningav beskattningsrätten som utredningen framför. anser att detpolitiska ansvarei på lokal och regional nivå för verksamhetens utformning ochdimensionering också måste förknippas med ett direkt ansvar för finansieringeninför väljarna. viU peka på följande som särskilt starka argumentför fortsalt kommunalt självbestämmande om utdebiteringen. Den friarefinansieringsformen har inneburit en ständig förnyelse av innehållet isamhällsverksamheten på lokal och regional nivå genom lokala initiativ, Iåtskilliga fall har dessa initiativ visal sig så värdefulla, att de sedankommit att prägla hela det samhälleliga beslutsfatlandet på området. 1978/79: 95 36 Denkommunala utdebiteringsrätten innebär också att lokala och regionala organinför sina väljare på ett markerat sätt är ansvariga för att medlen utnyttjaspå bästa sätt. läns landstingskommun fruktar att en markeradreduktion av det lokala politiska ansvaret för finansieringen också medför enbetydande minskning av ansvaret för medlens effektiva utnyttjande. Detta skullemedföra en total minskning av effektiviteten i samhällsarbetet. Landstingetfinner också att en markerad minskning av ansvaret för finansieringen ikommuner och landsting skulle innebära ett svårt slag mot denkommunalpolitiska debatten. De strävanden som gjort siggällande för att vidga den kommunala debatten och fördjupa den kommunalademokratin skulle skadas svårt av begränsningar för utdebiteringsrätten. LOanser att det i rådande läge inte krävs någon total begränsning av kommunernasskatteuttag. Staten har det övergripande ansvaret för inkomst- ochförmögenhetsfördelningen.