prop · G20395 · 1978-12-31 00:00:00 — Dennamåste självfallet från tid till annan modifieras med hänsyn tUl del totalasamhällsekonomiska utrymmet och de olika konkurrerande krav som ställs pådetta. Men inom denna ram bör man så långt möjUgt prioritera de socialt vikfigaområdena. Också den framtida sysselsättningssituationen talar för en fortsattkommunal utbyggnad. Den svenska ekonomin befinner sig emellertid nu i ettbesvärligt ekonomiskt läge. Vi socialdemokrater har därför krävt att denekonomiska politiken ges en inriktning som på nytt skapar gynnsamma betingelserför en tillväxt av våra produktiva resurser. En sådan tiUväxt kommer även attskapa bättre förutsättningar för en fortsatt expansion av den offenlligaverksamheten. Övergångsvis måste vi emellertid acceptera en situation sommåste komma att kännetecknas av en viss begränsning av vår totala inhemskaresursförbrukning. Men enligt vår mening är det viktigt att man inom den ramsom trots den restriktiva inriktningen av politiken i stort ändå kommer att ståtill förfogande för vår inhemska resursförbrukning avdelar så mycketarbetskraft och investeringar åt den kommunala verksamheten alt vi kanfullfölja ambitionerna på de mest priorilerade områdena då i första handbarnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården. Detta kommer att stäUa storakrav på de kommunala beslutsfattarna att de verkligen åstadkommer en sådanavvägning att dessa verksamhetsområden får de resurser som behövs för att våraambitioner skall kunna förverkligas. Detta kan innebära behov avomprioriteringar inom den kommunala sektorn, men såväl den ekonomiskasituafionen i stort som angelägenheten i dessa behov gör att en sådan processmåste accepteras. En fortsalt expansion kommer att kräva ökadefinansiella resurser. Samiidigi kan man konstatera att kommunalskatten inle harsamma fördelningsprofU som t. ex. den stafiiga direkta inkomstskatten utanlägger en större del av bördan på iåg- och mellaninkomsttagarna. Det är därförett angeläget önskemål att man skall kunna starkt begränsa de kommunalautdebiteringshöjningarna i fortsätiningen. 1978/79: 95 60 skallkunna åstadkomma denna begränsning måste man därför räkna med fortsatt ökadestatliga transfereringar tUl den kommunala sektorn. Den borgerliga regeringenspolitik på skatteområdet har emellerfid allvarligt försvagat statensmöjligheter att finansiellt bistå kommunerna och hålla nere de framtidautdebiteringshöjningarna. Först och främst gäller det den föreslagnaindexregleringen av den statliga skatteskalan som med nuvarande inflationstaktårligen kommer att försvaga statsinkomsterna med mångmiljardbelopp. Frånsocialdemokratiskt håll har vi tidigare i annat sammanhang framhållit att enindexreglering enligt den modell som regeringen föreslagit i prop. 1977/78: 49kommer att leda till en betydande statsfinansiell försvagning och/eller enkraftig begränsning av den offentliga sektorns utvecklingsmöjligheter. I detsenare fallet måste detta komma att drabba den kommunala sektorn eftersom den ilångt högre grad än den statliga svarar för de expansiva inslagen i offentligkonsumtion då i första hand omsorgen om barnen och de äldre. Konsekvensernaav en genomförd indexreglering måste komma att drabba den kommunalaverksamheien antingen i form av högre kommunala utdebiteringar än vad someljest skulle vara fallet eller i form av en klart lägre takt i utbyggnadenäven på de mest angelägna områdena. Dettaresonemang äger även sin tillämpning på de förslag till förbättradestatsbidrag som KEU 76 nu framlägger. Med nuvarande inriktning av denborgerliga regeringens finanspolitik ser vi klara problem att genomföra dessaförslag. Fortsatt kraftiga sänkningar av statsskatten medför risker för får skjuta på genomförandet av dessa reformer till långt in på 80-talet.Skulle däremot regeringen avstå från att exempelvis genomföra den planeradeindexregleringen kommer på ett helt annat sätt förutsättningar att föreliggaatt genomföra de föreslagna reformerna. Den borgerliga regeringenssvaga finanspolitik har även medfört ett kraftigt ökat lånebehov för attfinansiera det växande underskottet i statsbudgeten. Detta har försvåratkommunernas upplåningsmöjligheter vilket tvingat fram en ökadskattefinansiering av investeringarna eller så dyra upplåningsformer att detlett till utdebiteringshöjningar. Skall vi för framtiden kunna dämpa dekommunala utdebiteringshöjningarna måste kommunerna ges det utrymme påkreditmarknaden som inte bara svarar mot detta önskemål utan även motbetydelsen av deras verksamhet. Underutredningsarbetets gång har två olika modeller diskuterats för behandlingen avkommunernas kostnader för barnomsorgen. Enligt den ena modellen skulle man somett komplement till det specialdestinerade statsbidraget utjämna allakvarstående nettokostnader för kommunerna för bamomsorgen genom att inräknadenna i åldersfaktorn i skatteut- Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 61 jämningssystemet.Därigenom skulle man åstadkomma en utjämning inom kommunkollektivet av dessakostnader. Enligt den andra modellen skulle man bibehålla den nuvarandeprincipen med enbart ett special-destinerat statsbidrag till denna verksamhet,men istället för alt inräkna dessa kostnader i skatteutjämningens åldersfaktorkraftigt räkna upp bidragen till denna verksamhet. Denborgerliga majoriteten i utredningen har tagit ställning för den förstamodellen. Man har däremot inte kunnat ena sig om på vilket sätt bamomsorgenskall vägas in i skatteutjämningssystemet. Enligt vår mening kan emellertidingetdera av de borgerliga partiernas förslag accepteras. De resurser somsamhället avdelar för detta ändamål bör fördelas på ett sådant sätt att de geren så stark stimulans som möjligt till en fortsalt utbyggnad av bamomsorgen. Debåda borgerliga förslagen uppfyller inte detta krav. Enligtvår mening är det viktigt att i nuvarande uppbyggnadsskede slå vakt om ettsystem som för alla kommuner innebär en påtaglig statlig stimulans till förverkligandetav denna angelägna insats för barnfamiljerna. Majoritetens förslag ombeaktande av barnomsorgen via åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet har enbetydligt svagare stimulanseffekt än vårt förslag. Fråganom barnomsorgens finansiering bör lösas genom en uppräkning av utgåendestatsbidrag för verksamheten. Vi föreslår därför att statsbidragen tillbarnomsorgen räknas upp så att de täcker 3/4 av kommunernas kostnader fördenna verksamhet. Detta innebär att kommunema i princip får täckning för personalkostnadernai barnomsorgen. Ett genomförande av detta förslag kräver en statsfinansiellförstärkning i form av exempelvis att man avstår från den borgerligaregeringens indexreglering av statsskatten. Genom den av oss föreslagnaförstärkningen av statsbidraget till barnomsorgen med dess dämpande effekt påde kommunala skatterna bör man kunna uppnå en för låg- och medelinkomsttagarnagynnsam utveckling av den samlade skattebelastningen. Desocialdemokratiska ledamöterna i företagsskatteberedningen har föreslagit attden kommunala beskattningen av de juridiska personerna hädanefter skall ske medutgångspunkt i en för hela landet gemensam utdebiteringssats grundad på degenomsnittliga skattesatserna. Därigenom skulle man uppnå en likformighet ibeskattningen av företagsamheten över hela landet som kan vara av värde såvälur företagsekonomisk som ur regionalpolitisk synvinkel. Vikan inte biträda majoritetens förslag till omläggning av beskattningen avjuridiska personer. Det kommer att få klart negativa effekter för de kommunersom nu har inkomster från denna skattekälla och det kommer att tvinga framskattehöjningar för en betydande del av landets 1978/79: 95 62 invånare.Enligt vår mening bör även fortsättningsvis de juridiska personernas inkomsterinräknas i det kommunala skattunderlaget men beskattas genom en för helalandet gemensam skattesats. Enkonsekvens av vårt förslag är att man även fortsättningsvis skulle behålla densärskilda kommunala taxeringen av de juridiska personema. I sin nuvarandeutformning är denna emellertid mycket detaljerad och relativt settresurskrävande. Enlijgt vår mening kan man därför behöva utreda om inte dennuvarande ordningen skuUe kunna förenklas och rationaliseras. Utredningensbetänkande innehåller på en lång rad ytterligare punkter, enskUdaformuleringar och värderingar som vi inte kunnat ansluta oss till. Men vi harinte velat ta upp utrymme för en detaljerad genomgång av detta. På en punkt vill viemellertid precisera oss även om det innebär en upprepning av vad vi anförde ivårt särskilda yttrande till delbetänkandel om "Kommunernas ekonomi19751985". Anledningen är att utredningsmajoriteten på nytt ihuvudbetänkandet upprepar sina påståenden om effekterna avarbetsgivaravgiftema på den kommunala sektorns ekonomi. Efter att i vårtsärskilda yttrande ha analyserat majoritetens enligt vår mening felaktigaanalysmetod sammanfattar vi våra slutsatser på följande sätt: "desenare årens skatteomläggningar (har) utgjort ett mycket effektivt medel föratt dämpa inflationstakten i den svenska ekonomin. Omväxlingen från direktaskatter till arbelsgivar- och socialförsäkringsavgifter har medfört altlöntagarna kunnat tiUförsäkras en ökning av sin reala standard till lägrekostnadsstegring än vad som annorledes skulle ha blivit fallet. Denna lägretakt i pris- och kostnadsstegringen har även kommunerna kunnat dra en klarfördel av. Om man helt hypotetiskt sett skulle ha uppnått samma resultatmed hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa iså fall fått en långt mera omfattande effekt i fråga om bl. a. den kommunalasektorns ekonomi". Vihyser fortfarande samma uppfattning i denna fråga. LedamotenBoo (c) har i ett särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse ochden kommunala beskattningsrätten. Ledamöterna ochLarsson (fp) har i ett gemensamt särskilt yttrande redovisat sin syn påutjämningen av kommunernas nettokostnader för barnomsorgen samt på frågan ominomregional skatteutjämning. Vidare har ledamoten () avgett ettsärskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer. Bilaga 8 Sammanfattningav utredningens betänkanden 63 OrdförandenSven samt ledamöterna (m ochfp) har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelseoch den kommunala beskattningsrätten. Vidare har ordföranden ledamöterna () i ett gemensamt särskilt yttrandetagit upp frågor om den kommunala utgiftsexpansionen, en omprövning av dekommunala verksamheterna, avgiftsfinansieringens roll, beskattningen avjuridiska personer, skatteutjämning kommunalekonomisk sanering, saml kommunalekonomioch marknadsekonomi. Desakkunniga Barghoitz (budgetdepartementet) och (ekonomidepartementet)har i ett gemensamt särskUt yttrande diskuterat kommunemas självstyrelse ochden kommunala beskattningsrätten. Desakkunniga och () har lämnat ettgemensamt särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer. Densakkunnige har avgett ett särskilt yttrande vad gällerytterligare förenklingar i skatteutjämningssystemet. Desakkunniga Klason (TCO), Lundequist (/SR) och Starkerud (LO) har i ettgemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om samordningen mellan de treskatteutredningarna samt en höjning av statsbidraget till barnomsorgen. Densakkunnige (socialdemokratiska riksdagsgruppen) ansluter sig i ettsärskilt yttrande till de uppfattningar som redovisats i reservationen av desocialdemokratiska ledamöterna. Prop.1978/79; 95 Böaga 9 Prop.1978/79: 95 23 1978/79. 1978/79: 95 3 Innehåll Inkomna yttranden över utredningens betänkanden ..... ...... 7 1 Samspeletmellan stat och kommun............................. 9 2 Utrymmet förutbyggnad av den kommunala verksamheien .... 12 Allmänt om den kommunala utgiftsexpansionen .. 12 Statsmakternas övergripande ansvar .................. 15 Den kommunala sektorn och konjunkturpolitiken 18 Den kommunala sektorn och sysselsättningspolitiken .:.. Den kommunala sektorn och kreditmarknaden . Prioritering av verksamhetsområden .................... .... 22 3 Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen.... 25 Kommunernas och landstingskommunernas ansvar 25 Flerårsplaneringens betydelse.............................. .... 27 Statens möjligheter att styra den kommunala ulgiftsexpan- Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget samt valet mellan frivUliga överenskommelser och lagstiftning .... 31 4 Frivilliga överenskommelser.............................................. 38 4.1 Frivilliga överenskommelser mellan stal och kommun .. 38 AUmänt ................................................................ ... 38 Överläggningar med enskilda kommuner och landstings kommuner ......................................................... 43 Kommunförbundens roll......................................... 45 Överenskommelser om utvecklingen i ett längre perspektiv 46 Överenskommelser om volymutveckling m. m........ ... 47 Överenskommelser om ramar för skatteuttaget.... 48 Efterlevnad och sanktioner................................... 50 Möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag i vissa fall.... 51 Samspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik. Särskild arbetsgrupp............................................. ... 53 Samordning av års- och flerårsbudget ................ ... 55 Förhandlingsunderlag statistik ........................ ... 58 4.2 Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner . . 61 5 Den kommunala avgiftsfinansieringen.......................... 66 Allmänt ................................................................ ... 66 Differentierade avgifter för fritidshus................... . 71 Differentierade avgifter inom långtidsvården ..... ... 72 6 Förenkladberäkning av det kommunala skatteunderlaget 73 7 Beskattning avjuridiska personer................................ ... 76 B Ett reformerat skatteutjämningssystem ..................... ... 84 8.1 Allmännasynpunkter............................................. ... 84 8.2 Grundgarantin ...... ........................................... 88 8.2.1 Synpunkter påkonstruktionen ..................... 88 i 8.2.2 Synpunkter länför län ................................ 92 : .' 8.2.3 Regionalpolifiskt stöd ............................... 97 Byggnads- och underhållskostnader........ 99 , Transportkostnader ..... ......................... 100 Uppvärmningskostnader ............................ 101 -, Koslnader för kallortstUlägg............................. 102 i ] \ 1978/79: 95 4 Vatten-och avloppskostnader .............. 102 Kostnaderför gator och vägar samt parker i tätorter 104 Kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samtskolskjutsar utanför tätorter........ . 105 Kostnaderför fritidshus......................... . 107 8.3 Åldersstrukturen ...................................... 108 8.3.1 Synpunkter på konstruktionen ............... 108 8.3.2 Beräkningsmetoder............................... 110 Servicetill pensionärer ......................... 110 Grundskolanoch förskolans deltidsgrupper 111 Statskommunalabostadsbidrag och kommunala bo stadstillägg till folkpension................... 112 8.4 Befolkningsminskning ................................ . 114 8.5 övriga faktorer av betydelse för den kommunalaekonomin 116 8.6 Spärregel med hänsyn tiU nuvarande garantinivå 117 8.7 Administrativa synpunkter på beräkningstekniken m.m. .. 117 8.8 Extra skatteutjämningsbidrag........................ . 119 8.9 Inomregional skatteutjämning....................... . 122 9Specialdestinerade statsbidrag .......................... . 124 9.1 Allmänna synpunkter ................................. . 124 9.2 Statsbidrag inom justitiedepartementetsverksamhetsområde 131 BidragtUl borgerlig medling ;,................. . 131 9.3 Statsbidraginom försvarsdepartementets verksamhetsom- 131 Bidragtill familjebidrag i anslutning till militärtjänst- 131 BidragtUl kostnaderna för allmänna skyddsrum .. 132 9.4 Statsbidraginom verksamhetsområde 132 Bidragtill social hemhjälp och färdtjänst 132 BidragtiU barnomsorg (se 8.3.2) .......... . 135 Bidragtill ferievistelse för barn............... . 135 Bidragtill familjerådgivning samt till engångsmate riel vid skyddsympning........................ 135 ErsättningtiU kommunerna enligt socialhjälps- och Bidrag till vårdanstalter och inackorderingshem m.m................................ .......... 137 BidragtiU kommunala nykterhetsnämnder m. m. .. 138 Anordnande av institutioner för vissa psykiskt ut vecklingsstörda ............................... 139 Bidragtill byggande och drift av kommunala vägar Bidragtill enskilda vägar ..................... 141 BidragtiU kollektivtrafik......................... 141 Bidragtill investeringar i primärflygplatser. 9.6 Statsbidraginom budgetdepartementets verksamhetsområde 142 Bidragtill kommunernas skattekontroll ... 142 Bilaga 9 Remissyttrandena 5 9.7.1....................................................... Kulturändamål 144 Bidragtill regionala och lokala teater-, dans- och Bidragtill folkbibliotek........................... 144 Bidragtill regionala museer ............... 145 9.7.2....................................................... Driftbidraginom skolväsendet 146 Bidragtill driften av grundskolor ........... 146 BidragtUl hemspråksundervisning ......... 146 9.7.3....................................................... Investeringsbidraginom skolväsendet 147 Bidragtill byggnadsarbeten .................. 147 Bidragtill inrättande av elevhem .......... 148 Bidragtill bostäder för lärare ............. 149 Bidragtill stadigvarande undervisningsmateriel vid 9.7.4....................................................... Högre utbildning 151 Bidragtill högskola................. 151 Statsbidrag inom verksamhets område ................................................. 151 Bidragtill åtgärder för intensifierad skogsvård i nor ra m. m................................ 151 Bidragtill fiskehamnar........................... 152 Bidragtill ersättning vid bildande och vård av natur reservat m. m................................... 152 BidragtiU kommutiala avloppsreningsverk. Bidragtill avfaUsbehandling................... 153 Anläggningsstödtill idrotten................... 154 Bidragtill hemständning av varor i glesbygd .... 155 BidragtUl beredskapsarbeten och andra sysselsätt ningsskapande åtgärder...................... 156 Bidragtill förbättring av boendemiljön och bidrag tiUenergibesparande åtgärder ............ 156 9.12 Statsbidraginom kommundepartementets verksamhetsom- Ersättningför verksamhet vid räddningstjänst m.m. 156 Bidragtill kostnader för beredskap .... 157 9.13 Avtalsbidragen ........................................ 158 9.14 Förslag till nya statsbidrag........................... 159 Nyttbidrag tUl långtidsvård................... 159 Nyttbidrag tUl viss social verksamhet..... 159 Nyttbidrag till informations- och tolkservice till in vandrare ...................................... 159 Nyttbidrag till arbetarskyddstillsyn.......... 160 10 Statskommunalabostadsbidrag och kommunala bostadstillägg 1978/79: 95 6 11 Slopande av kommunernas ersättning till staten förbidragsförskotten 164 12 Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering. 13 Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget.......... 168 14 Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen .... 171 15 Finansiering och prioritering .............................. 175 Inkomna yttranden över utredningens betänkanden Efter remiss har yttranden över KEU:s betänkanden avgivitsav justitiekanslern (), kammarrätten i , försvaretscivilförvaltning, civUförsvarsstyrelsen, efter hörande avlänsnykterhets-nämnderna i och , ochVästernorrlands län, (), statens vägverk,luftfartsverket, buss-bidragsnämnden, (),(Kl), statskontoret, (),(), skatteutjämningsnämnden, universitets- ochhögskoleämbetet (UHÄ), centrala (), () efter hörande av länsskolnämnderna i , och Jämtlandslän, , efter hörande av skogsvårdsstyrelserna iVästernorrlands, och , , statensnaturvårdsverk (SNV), , () efterhörande av länsarbetsnämnderna i , och ,statens invandrarverk (), efter hörande avlänsbostadsnämnderna i , och , statensplanverk, statens brandnämnd, ,länsstyrelserna i samfiiga län, studiestödsutredningen, expertgruppen förregional utredningsverksamhet (ERU), sysselsättningsutredningen,decentraliseringsutredningen, länsdemokratikommittén ochstatskontrollkommittén; följande kommuner, nämligen i : , , , , ,, , , , , , , ,, och samt gemensamt av , ,, , och ("Söderkommunerna"), län: , , , , Älvkarlebyoch , . : , , ,, och , : , , , ,, , , , , och , : , , , , ,, och , : , , , ,, och , län: , , , , ,, , , och , 1978/79: 95 8 Blekingelän: , och , Kristianstadslän: , , , Klippan, Krisfian-stad, , , ,, , och , Malmöhuslän: , , , , , , , ,, , , , , , , ,, och , Hallandslän: , , , och , Göteborgsoch län: , , , , , ,, , , , , , och , Älvsborgslän: Ale, , , , , , , Mellemd,, , och , Skaraborgslän: , , , , , , ,, och , Värmlandslän: , , , , , , , ,, , , , , och , Örebrolän: , , , , , , ,och , Västmanlandslän: , , , , , , Sala, Surahammaroch , Kopparbergslän: , , , , , , , ochVansbro, Gävleborgslän: , , , , , , ,samt gemensamt av , , och ("Gästrikekommunerna"), Västernorrlandslän: , , , , , och , Jämtlandslän: , , , , , , och , Västerbottenslän: , , , , och Äsele, Norrbottenslän: , , , , , , , ,, och Övertomeå; , , Föreningen ,i (LO), (),Centralorganisationen /SR (/SR), gemensamt av Industriförbundoch (), hantverks- ochindustriorganisation (SHIO) och (). Vidarehar skrivelser i ärendet inkommit gemensamt från Svenska kommunförbundetslänsavdelningar i , , Kro- nobergs,, , , och ("åtta sydsvenska länsavdelningar") samt från FöreningenSveriges Kommunala Taxeringsrevisorer, demokratisk samling (kds),. (), MS-förbundetoch . Vissalänsstyrelser och kommuner har bifogat yttranden från Svenska kommunförbundetslänsavdelning i resp. län. Ett femtiotal kommuner ansluter sig i sina yttrandentill skrivelsen från Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar. 1 Samspelet mellan stat och kommun Mednågra få undantag ansluter sig de remissinstanser som yttrat sig i denna delfill KEU:s bedömning om det angelägna i att statsmakterna i första hand börnöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnadenav den kommunala verksamheten. Bl.a. delar denna bedömning. Efter de genomfördakommunsammanläggningarna har behovet av detaljstyrning av kommunerna minskat.Även om vissa detaljföreskrifter utmönstrats är det enligt förbundets meningsynnerligen angeläget att ytterligare åtgärder vidtas för att utveckla ochfördjupa den kommunala självstyrelsen. Förbundet utgår från att pågåendeutredningsarbete, i statskontrollkommittén leder till konkreta förslag hur manytterligare kan begränsa detaljstyrningen av kommunerna. Som en princip måsteenligt förbundet gälla att detaljföreskrifter ej skall motverka attverksamheten bedrivs rationellt. Även uttalar sig för attstatsmakterna i större utsträckning bör besluta om ramar och allmännariktlinjer medan prioriteringarna inom dessa ramar bör göras av de kommunalahuvudmännen regionalt och lokalt i överensstämmelse med de uttalade intentionerna. Statskontoretframhåller att bland de krav som staten kan ställa på den kommunalaförvaltningen är ett att medborgarna behandlas Uka över hela landet. Mot dettakan i vissa fall stå det önskvärda i att anpassa de politiska målen fill olikalokala fömtsättningar. En huvudfråga blir vilka styrmedel och vilken grad avstyrning som är förenlig med dels den kommunala självstyrelsen, dels medstatens berättigade krav på enhetlighet vid förverkligandet av politiska beslutfattade av regering och riksdag. Det viktigaste styrmedel som staten hargentemot kommunerna är lagar och författningar, statsbidragsbestämmelser ochrättslig kontroll. Utvecklingen går mot att göra dessa medel mindre detaljstyrande.Så har t. ex. den rättsUga kontrollen förlorat mycket av sin tidigarebetydelse. Statskontoreterinrar vidare om att genom kommunindelningsreformen har landet fått ettförhållandevis litet antal kommuner med egen 1978/79: 95 10 välutbyggd adminsitrativ apparat och betydande kompetens.