prop · G203196 · 1978-12-31 00:00:00 — Som jag redan framhållit syftur den föreslagna lagen lillall genom in vesteringskoniroll hindra en svensk nyetablering av företag iSydafrika och eller en expansion av redun etablerade svenska företagdär. När jag i forlsällningen lalar om inbegriper jag . Sydafrikaulredningen (i fortsättningen benämndutredningen) har ansett del lagtekniskt vara bäst alt utformainvesteringskontrollen som ell principiellt förbud för företag med säte iSverige all företa eller bidra lill vissa transaktioner med avseende påekonomisk verksamhet i dessa länder. LJtredningen har emellertid förutsett ettbehov av undanlag från ett sådant principiellt förbud, främst för att begränsaförluster eller undvika friställningar i vid företag med verksamhet idessa länder. Därför föreslås att dispens skall kunna ges från förbudet. Enligt utredningsförslagel las reglerna ominvesteringsförbud med därtill knutna ansvarsbestämmelser och dispensregler uppi en särskild lag. Lagen innehåller även bestämmelser om bl. a. skyldighet förberörda företag att lämna information om sin verksamhet i och altupprätta investeringsplaner för sina doilerförelag där. Jag delar i huvudsak utredningens uppfattning om denlaglekniska utformningen av invesieringskonlrollen och dispensförfarandei. Jagär emellertid medveten om all den föreslagna lagen är långlsyftande och attverkningarna av den i viss mån är svåra att överblicka, någol som också harframhållits i en del remissyttranden. Med anledning härav vill jag under- 1978/79:196 31 slrykii att det är fråga om en i många hänseendenkomplicerad reglering. Även om den knyter un till valutulugstiflningen ochlngen( 1971:176)om vissu inlernulionellu sunklioner suknar den i slorlförebilder i tidigare svensk lagstiftning. Enligt min mening är del ungelägel ull så snabbt sommöjligt få till stånd regler om investeringsförbud. Min avsikt är att reglernaskall träda i kraft redan den . Det är emellertid förenut meduppenbara svårigheter all på så kort lid utforma en reglering som i allahänseenden är heltäckande. På en del punkter kan sålunda, vilket också påpekatsunder remissbehandlingen, vissa tillämpnings- och bevissvårigheter förutses.Även om detta kan inverka på möjligheterna alt kontrollera efterlevnaden avinvesieringsförbudel har man dock uniedning alt ulgå från all de svenskaförelag del här är fråga om handlar i enlighel med lagens syfte. Vidare börbelydelsen av den bevakning av svenska förelags verksumhel i som äveni forlsällningen kommer alt ske genom exempelvis fackliga och undra ideellaorganisutioner suml massmedia inte underskattas. För den händelsentillämpningen visar all del uppställda syftet inle helt kan nås med regleringenutan ull den i något hänseende behöver komplelterus får deilu las upp efterhandmol bakgrund av gjorda erfurenheler. Jag vill i delta sammanhang och mot bakgrund uv ull lugensbestämmelser är straffsanklionerade understryka alt den särskilda ålalsprövningsom jag avser all föreslå kommer alt innebära en garanti för all lagen intetillämpas när en överträdelse framslårsom mindre straffvärd. Genomåtalsprövningen ges, som RÅ också har anfört, möjlighet lill en nyanseradskälighetsbedömning i det enskilda fallet. Jag återkommer närmare lill detla ispecialmotiveringen. Den föreslagna lagstiftningen bör i enlighet medutredningsförslagel tas upp i en särskild lag även om den har åtskilligaberöringspunkter med såväl sanktionslagen som med valulalagsliftningen. Behovetav invesieringsförbudel beslår så länge det politiska läget i Sydafrikamotiverar del och så länge en resolulion eller rekommendation av FN:s säkerhetsrådinte ger förulsält-ningar för tillämpning av sankiionslagen. Reglerna bör, somockså framhållits under remissbehandlingen, utformas i så nära anslutning sommöjligt till sistnämnda lag. 2.4.1 Allmänt om förbudets omfattning Enligt utredningsförslaget bör investeringsförbudet riktasmot svenska juridiska personer med säte här i landet, såsom aktiebolag,handelsbolag och ekonomiska föreningar. Något praktiskt behov av att låta detomfatta också enskilda, fysiska personer finns inle enligl ulredningen. Någrainvändningar mol delta har inte gjorts under remissbehandlingen och jag delarutredningens uppfattning i detta hänseende. I likhel med utredningen anser jag att en reglering sominte sträcker sig Prop.1978/79:196 32 längre än lill ett förbud förde angivna svenskarättssubjekten ull själva direkt köpu ukiier eller företuundru liknundeiransuklioner inle får tillräcklig effekt. Situationen är ju den altverksamheten i Sydufriku vanligen utövas genom doilerförelag som bildus ochdrivs enligl den sydufrikansku lagsiiftningen. Oflu ingår i koncernen ocksådoilerförelag i yiierligare undra länder. Ett förbud som enbart avser svenskadirektinvesteringur kan därför enkelt kringgås genom all undra förelag ikoncernen förelur de förbjudna trunsak-lioncrna lill förmån för dotter- ellersyslerföretag i . Lagsiiftningen bör därför utformas så all den säkerställeren svensk kontroll över agerandet hos svenskdominerade dotterföretag utanförvåra gränser i vad gäller deras förhållande lill . En förutsättningmåste självfullei vara alt moderföretaget rent faktiskt har ett bestämmandeinftytande över doilerförelaget, vilket ju är utmärkande för koncernförhållandet. Flera remissinstannser har gjort invändningar mot en sådanreglering. Dels har folkrättsliga hinder åberopats, dels har det hävdats altdel skulle uppslå svårigheter all bestämma vilka företag som bör falla in underett koncernbegrepp. Att några folkrättsliga hinder inte föreligger har jugredan berört. Till frågan om koncernbegreppet återkommer jag . 1 likhet med utredningen anserjag all de investeringarsomförsloch främst bör förbjudas är sådana som innebär en nyetablering avsvenskdominerade företag i . Den lämpligaste åtgärden måste därvidenligt utredningen vara ell förbud mot varje förvärv mol vederlag av akliereller andelar i sydafrikanskl företag eller av rörelse eller del av rörelse.Förbudet bör även gälla förvärv av obligationer och liknande värdepapper somsådant företag utfärdar. Det bör enligl utredningen inte heller vara tillåtetatt ge sydafrikanskt förelag tillskott av pengar eller annan egendom för dessverksamhet. Tillskott skall därvid fattas i vidsträckt mening. Ej heller bördet vara tillåtet att stullu säkerhet för företagets långfristiga skulder. För en ordning som syftar till kontroll av sydafrikanskadotterföretags invesieringar är det enligl utredningen inle tillräckligt attkontrollera kapitaltillförseln från övriga koncernförelag i fråga om deinvesteringsåtgärder som nämnts. Det är således nödvändigt att även styrainvesteringsbesluten i dotterföretagen genom att direkt inrikta förbudet motanskaffning av anläggningstillgångar. Utredningen, som i fråga om vad som skallförslås med anläggningstillgångar hänvisar till 13 § bokföringslagen (1976:125),framhåller särskilt all under begreppet "anskaffa anläggningstillgångar"bör falla inle bara förvärv av färdig maskin eller liknande ulan äventillverkning av sådana tillgångar. Några synpunkter på vilka invesleringsåtgärder som i ochför sig bör omfattas av förbudet har inte givits under remissbehandlingen. Minuppfattning är att invesieringsförbudel för all bli effektivt bör omfattasamtliga de ålgärder som utredningen föreslagit. Prop.1978/79:196 33 Somframgår av vad jag har sagt i anslutning till de folkrättsliga övervägandenakan det emellertid inte bli fråga om all rikta ell förbud direkt moldotterföretag i utlandet. Förbudet måste begränsas lill del företag i -moderföretaget - som har inflytande över dotterförelaget. Del blir således delsvenska företagel som får åläggas ett siraffsanklionerat ansvar för alt dessdotterföretag i eller i annat främmande land inle företarinvesteringar i strid med den svenska lagstiftningen. Jag återkommer senarelill den förbjudna gärningen, som jag i delta hänseende beskriver som"bidra genom handling eller underlåtenhet". Vidare återkommer jagtill frågan om vem eller vilka som skall anses företräda företaget vid ansvarför brott mot lagen och bäras. k. företagaransvarsamt till straffbestämmelseroch reglerom förverkande. Detkoncernbegrepp som utredningen har utgått från i sina överväganden bygger på 1kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385). Där föreskrivs all om aktiebolag äger såmånga aktier eller andelar i svensk eller utländsk juridisk person att del harmer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, aktiebolaget ärmoderbolag och den juridiska personen dotterföretag. elleräger moderbolag och dotterföretag eller flera dotterföretag tillsammans akliereller andelar i juridisk person i den angivna omfattningen, är också densistnämnda juridiska personen dotterföretag till moderbolaget. Om ettaktiebolag - utan att äga röstmajoritet - på grund av aktie- ellerandelsinnehav eller avtal har ett bestämmande inflytande över en juridiskperson och dessutom en betydande andel i resultatet av dess verksamhet, ärenligt samma paragraf aktiebolaget moderbolag och den juridiska personendotterföretag. Moderbolag och dotterförelag utgör tillsammans en koncern. Utredningenanser att den angivna koncerndefinitionen i det aktuella sammanhanget börvidgas på så sätt att förbudet kommer att omfatta inte bara koncerner därmoderföretaget är ett svenskt aktiebolag utan även fall där modern är en juridiskperson över huvud taget t. ex. handelsbolag, ekonomisk förening ellerstiftelse. Utmärkandeför en koncern är bl. a. att ett bestämmande inflytande kan utövas frän ettförelag, moderföretaget, över ett annat, dotterföretaget. Jag anser detta varaen ändamålsenlig utgångspunkt för förbudslagstiftningen. Härtill kommer attmoderföretaget skall ha en betydande andel i dotterföretagets resultat. Någonkritik har inte heller i och för sig riktats mot utredningsförslaget i dettahänseende under remissbehandlingen. Några remissinstanser anser emellertid attdet kommer att bli svårt att visa att ett koncernförhållande föreligger närägarintresset understiger 50 procenl. Vidare har det påpekats att ett bolag somendast har t. ex. av aktierna i ett annat bolag kan ha iRiksdagen 1978/79. 1978/79:196 34 ellbestämmande inflytande, om övriga aklier ur splittrade på många händer, mendärmed inte en beiydande andel i resultatet. Något koncernlorhållande kan dåenligt detta synsätt knappast föreligga och i varje fall inle om andelen iresultatet delas efter aktieinnehavet. Närmoderföretaget är aktiebolag torde del enligl min mening i och för sig intekomma att uppslå några för dessa sammanhang speciella tillämpnings-ellerbevisproblem med avseende på koncernbegreppet, eftersom det ju äraktiebolagslagens begrepp som ligger till grund. Närmoderföretaget är annan juridisk person än aktiebolag finns intenågra särskilda koncernregler all på samma sätl falla tillbaka på. I dettasammanhang kan jag emellertid hänvisa till att man vid tillämpningen av lagen(1974:12) om anställningsskydd torde anse att koncernförhållande i varje fallkan föreligga i den formen att moderföretaget utgörs av ett handelsbolag (jfrprop. 1973:129 s. 136 0- Vidare kan jag erinra om all i ett inomjusliliedeparlemenlel utarbetat förslag till lag om ändring i lagen(1951:381)om ekonomiska föreningar, vilket förslag kommer attremissbehandlas, har upptagits koncernregler enligt vilka moderföretaget ärekonomisk förening. I betänkandet (SOU 1978:67) Nya bolagsregler m. m. föreslåsmed direkt förebild i 1 kap. 2 § aktiebolagslagen att bl. a. handelsbolag ochnäringsidkande stiftelse skall kunna vara moderföretag i koncern. Uppenbarligenstår vi här inför en utveckling av koncernbegreppet i svensk räll som kanväntas resultera i lagstiftning om koncerner där "modern" är annanjuridisk person än aktiebolag. Jag förutser med hänsyn härtill inte att detskall vålla några svårigheteratt använda ett koncernbegrepp som omfatlar ocksåföretagskonstellationer där "modern" inte är aktiebolag. 2.4.3Begreppet "bidra genom handling eller underlåtenhet" Enligtutredningsförslagel får en svensk juridisk person varken genom handling ellerunderlåtenhet medverka till att dess utländska dotterföretag i eller utanförSydafrika nyetablerar sig där. Inte heller får svensk juridisk person genomhandling eller underlåtenhet medverka till att ett sydafrikanskt dotterförelagskaffar sig anläggningstillgångar. Utredningenframhåller att medverkan i dessa sammanhang avser en självständig gärning ochsåledes inte medverkan i strikt straff rättslig mening. Del straffrättsligabegreppet medverkan, som anges i 23 kap. 4 § såsom främjande avstraffbar gärning "med råd eller dåd" och vars närmare innebörd harutvecklats i rättstillämpningen, saknar enligt utredningen relevans i dettasammanhang. Fleraremissinstanser har invänt mot att utredningen använder termen medverkan i enannan betydelse än det straffrättsliga medverkansbegreppet häri 23 kap. 4 §brottsbalken, utan att det särskilt anges i lagtexten. Även jag anser detmindre lämpligt att använda termen medverkan och förordar att ordet bidraanvänds. Prop.1978/79:196 35 Utredningsförslagetutgår från att moderföretaget skall ha en plikt att aktivt övervakadotterföretagens verksamhet i i syfte att förhindra brott motförbudslagstiftningen. Denna plikt kommer bl. a. till uttryck i förslaget omatt moderföretaget skall upprätta investeringsplan för dotterföretagetmed angivande av finansieringsmetoder. Moderföretaget kan därigenom enkelthålla sig underrättat om planer som strider mot lagstiftningen. Delligger enligt utredningen i sakens natur att investeringsplanen skall redovisaatt det inte finns några avsikter att investera i t. ex. anläggningstillgångari för såvitt inle dispens begärs för dessa. Skulle moderföretagetfrån dotterföretaget erhålla underiag för investeringsplan som visar motsatsen,kan det inte förhålla sig passivt. Det måste tvärtom aktivt verka för attförhindra att dotterföretagets angivna planer sätts i verket. Passivitet infördokumenterade planer på en aktiv investeringsverksamhet i strid motförbudslagstiftningen grundar enligt förslaget straffansvar. Ävenunderiå-tenhet att över huvud tagel skaffa in underiag för en investeringsplanför dotterföretaget bör grunda straffansvar om det visar sig attdotterföretagel anskaffat anläggningstillgångar. Utredningenanför vidare alt om man i en svenskstyrd koncern har tillsatt en styrelse idotterföretaget som inte känner sig bunden av den svenskaSydafrikalagstiftningen, man bör vara skyldig att aktivt verka för attstyrelsen fåren annan sammansättning. Försummar man det och leder förhållandettill att dotterföretaget vidtar förbjudna investeringsåtgärder, fårunderiåtenheten anses ha bidragit till åtgärderna och straffansvar inträda. ansett sig kunna inta en så strikt hållning beror på att dessförslag helt tar sikte på situationer där moderförelaget faktiskt har ettbestämmande inflytande. Detta inflytande kan utövas inte endast genom beslut pådotterföretagets stämmor utan också genom särskilda underhandsdirektiv tilldotterföretagets ledning. Jagdelar utredningens uppfattning i nu anförda hänseenden. Med anledning av någraremissyttranden vill jag påpeka att direktiv av sistnämnt slag förekommer ochanses i vissa fall t. o. m. kunna grunda skadeståndsansvar enligl 15 kap. 3 §aktiebolagslagen. Det förtjänar att påpekas att den rent faktiska möjlighetentill underhandsdirektiv indirekt erkändes i 210 § aktiebolagslag somföreskrev skadeståndsskyldighet för aktieägare som uppsåtligen genom begagnandeav sill inflytande över styrelseledamot, verkställande direktör ellerlikvidalor förorsakade viss skada. Någon ändring på denna punkt har inteåsyftats med aktiebolagslag. Det föreligger således enplikt för moderföretaget att handla dels genom att införskaffa underlag förinvesteringsplan, dels genom att söka förhindra att planer på brott motförbudslagstiftningen som redovisas i det nämnda underiaget sätts i verket.Underlåtenhet på någon av dessa punkter är straffbar, om förbjudnainvesteringar kommer till stånd. Självfalletkan man inte ställa krav på moderföretaget att hindra förbjudna Prop.1978/79:196 36 invesleringsåtgärderi fall där ulländsk lagsliftning eller utländska myndighetsåtgärder rentfakiiskt gör det omöjligt all påverka dolterföretagets handlande. Inte hellerom dotterföretagel handlar i strid mol givna order kan ansvar ulkrävas. Enligtmin mening bör för undvikande av ansvar för passivitet krävas all man frånmoderföretagets sida gör ett allvariigt menat försök så långt de faktiskaförhållandena medger del att påverka dotterföretaget att avstå fråninvesteringarna. Som förut har nämnts kan därvid eventuellt krävas allmoderförelaget aktivt verkar för all dolterföretagets styrelse för en annansammansättning. 1detta sammanhang kan påpekas an förslagets uttryckliga regel om att ävenunderlåtenhet skall vara ansvarsgrundande ligger i linje med de regler somutbildats inom specialstraffrätten när det gäller brott som förövats avföreträdare för juridiska personer. Detla har även framhållits under remissbehandlingen.Den allmänna plikt att leda och övervaka verksamheten, som följer av enfunktion i företagsledningen, har i praxis ansetts medföra viss skyldighet attpå eget initiativ granska och övervaka förvaltningen för att förvissa sig omalt den äger rum på ett lagenligt sätt. I vart fall torde en ledamot av företagsledningenvara skyldig att ingripa till förhindrande av lagöverträdelser så snart hanfått anledning till misstanke om detta. Iförarbetena till sanktionslagen har också framhållits, att om någon, som utövarkontinuerlig ledning av en verksamhet, uraktlåter att ingripa mot företeelser iverksamheten som innefattar överträdelse av förbud, underiå-tenhetatt ingripakan bedömas som positivt handlande (prop. 1971:77 s. 91 O-Som exempel nämns attett aktiebolag i , som har inflytande över ett utländskt bolag,underiåter att försöka se till att dotterbolaget upphör med en verksamhet somstrider mot sanktionslagstiftningen. Närdet gäller förbjudna investeringsåtgärder som företas direkt av svenskajuridiska personer möter enligl utredningen inte några särskilda svårigheteratt fastställa vem som har ansvaret. Utredningen hänvisar till atträttstill-lämpningen på vanligt sätt får bestämma med hänsyn tillomständigheterna i det särskilda fallet vem som kan hållas ansvarig för brottet. Ifråga om föreskriven skyldighet att övervaka utländska dotterföretagsinvesteringsverksamhet i bör emellertid ansvarstalan enligt utredningensom regel riktas mot ledamöterna i koncernens styrelse. Endast i exceptionellafall skall styrelsen med befriande verkan kunna delegera denna skyldighet.Utredningen har däremot inte uttalat sig om vem som bör bära ansvaret förunderiåtenhet att fullgöra skyldighet att upprätta s. k. investeringsplaneller alt lämna föreskrivna uppgifter om dotterföretagens verksamhet. Underremissbehandlingen har kritik riktats mot utredningens uttalande om attkoncernledningen, dvs. styrelsen i moderföretaget, bör ges ett så gott Prop.1978/79:196 37 somstrikt ansvar för investeringsverksamheten i de utländska dotterföretagen.Detla skulle enligt några remissinslanser innebära en avvikelse från sedvanligai rättspraxis utbildade reglerom s. k. företagaransvar, vilket bl. a. bygger pågrundsatsen alt ansvaret bör åvila den som med den arbetsfördelning som gälleri branschen eller enligl förelagets egen organisation har det avgörandeinflytandet över den det av verksamheten vartill överträdelsen hänför sig. Jag anser det intenödvändigt att såsom utredningen föreslagit lägga ett principiellt eller i delnärmaste strikt ansvar på koncernledningen i fråga om de aktuelladotterföretagens investeringsverksamhet. Det kan nämnas att man inte heller isanktionslagen, vilken här liksom i övrigt i möjlig mån bör tjäna som förebild,varit inne på en sådan tankegång (jfr prop. 91 Q-De regler som harutbildats i domstolspraxis om straffansvaret för dem som leder juridiskapersoner och har största möjigheten att förebygga lagöverträdelser iverksamheten, bör kunna anses ändamålsenliga även i förevarande sammanhang.Detta innebär emellertid självfallet inte att koncernledningen kan delegeraansvaret för investeringsbesluten i till personer som är oåtkomligaför det svenska rättsväsendet t. ex. till styrelsen i dotterföretag i dotterföretag i tredje land. 2.4.5Straffbestämmelser m. tn. Utredningenföreslår att överträdelse av investeringsförbudet skall kunna medförastraffansvar om den sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Det skall dockinte dömas till ansvar i ringa fall. Utredningen har framhållit att höga kravmåste ställas på koncernledningen och att försummelse att upprättainvesteringsplan får anses konstituera grov oaktsamhet om otillåten investeringsker i dotterföretaget. I straffskalan ingår böter eller fängelse. För underiåtelseatt fullgöra skyldighet all upprätta investeringsplan för verksamheten iSydafrika eller att redovisa hur verksamheten där utvecklas föreskrivs böter. Några invändningar motförslaget i dessa hänseenden har inte gjorts under remissbehandlingen och ävenjag ansluter mig till detta. Jag vill dock erinra om vad jag har anfört ianslutning till de folkrättsliga övervägandena om den begränsning iansvarshänseende som kan uppkomma vid eventuella lagkollisioner. allmännaregler i 23 kap. om ansvar för anstiftan eller medhjälp till brott torde blianalogt tillämpliga vid överträdelser av investeringsförbudet i den månfängelse ingår i straffskalan. Utredningen har föreslagit att dessa regler inteskall vara tillämpliga i fråga om brott som avser dotterföretags verksamhet.Anledningen härtill skulle vara det närmast strikta ansvar som enligtutredningsförslaget läggs på koncernledningen. I övrigl skulle de emellertidgälla. Jaganser att dessa regler över huvud laget inte bör vara tillämpliga vid brott Prop.1978/79:196 38 motden föreslagna lagsiiftningen. Så är inte heller fallet i fråga omsanktionslagen, som ju så långt som möjligt bör tjäna som förebild. Där har bl.a. åberopats alt inom ramen för medverkansreglerna i kan falla åtskilligthandlande som ler sig föga straffvärt med hänsyn lill de syften lagen är avseddalt tjäna. Särskilt i fråga om verksamhetsområden såsom industrin måste detuppstå stora svårigheter att bestämma kretsen av personer som kan komma i frågaför medverkansansvar. Avgränsningen av kretsen kan i det konkreta fallet lättkomma att bli godtycklig (jfr prop. 1971:77 s. 25 f och 58). Dessa argument harsamma bärkraft här. Inte heller försök, förberedelse eller stämpling till brott(jfr 23 kap. ) bör bestraffas. Enliglutredningsförslagel skall egendom som har varit föremål för brott enligt lageneller värdet av sådan egendom samt utbyte av sådant brott förklaras förverkatom det inle är uppenbart obilligt. Förslagetinnebär, som också påpekats under remissbehandlingen, en avvikelse frånmotsvarande bestämmelser i sanktionslagen. Enligl den senare skall utbyte avbrott sålunda förklaras förverkat om del ej är uppenbart obilligi, medan annatförverkande skall ske endast om det är påkallat till förebyggande av brotteller eljest särskilda skäl föreligger. Sanktionslagensförverkandebestämmelser utgår från de allmänna principerna för förverkande somhar kommit till uttryck i 36 kap. . Enligt min mening saknas häranledning frångå dessa. Dock bör i förhållande till dessa en mindre jämkninggöras med hänsyn till att det svåriigen kan tänkas något fall där förverkandeav egendom som frambragts genom brott mot samma lagstiftning kan bli aktuell, Somtidigare berörts föreslår utredningen regler om dispens från investeringsförbudetför att begränsa föriuster och undvika friställningar. Dispens, som dock intefår ges för nyetablering, skall enligt förslaget kunna meddelas för vissinvestering eller för investeringar i visst företag . bör man acceptera en ordning som innebär att den svenskaföretagsamheten kan leva kvar i i avvaktan på att apartheidsystemetavvecklas. Utredningen anser att del kan vara värdefullt aU svensk industridärför behåller ett fotfäste på den sydafrikanska marknaden.