prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Altemativet med regionalsamordning, "regional blandad drift", bedöms medföra högre koslnaderän nuvarande mönster. Det gäller i än högre grad alternativet "regionalspecialiserad drift". Deregionalpolitiska aspekter DASK behandlar är tillgången på databehandlingsresurserule i landet samt sysselsättningsaspekter. De effekter som man i dessaavseenden vill uppnå kan enligt DASK åstadkommas redan med nuvarande mönstergenom spridning av datacentraler, användning av datakommunikation m. m. Vadslutligen gäller näringspolitiska aspekter bör man enligt DASK inte utformaADB-system och organisera datordrift med tanke på vad svensk dataindustri kanproducera. Detta utesluter dock inte att en viss anpassning görs i deltasyfte. Sammanfattningsviskonstaterar att frågan om dalordrifiens organisation och förläggning istatsförvaltningen har två dimensioner, nämligen dels i vilken utsträckningdalordriften skall bedrivas inom myndighets-eller sektorsvist avgränsade("dedicerade") dalacentraler eller vid gemensamma datacentraler,dels i vilken utsträckning den skall ske cenlralt eller spridas i någon form. Blandrelativa fördelar med gemensamma datacentraler nämner DASK att de, under vissaförhållanden, kan dra nytta av personal- och utrust- Prop.1978/79:121 Bilaga 5 191 ningsmässiga stordriflfördelar samt att de skapar bälireförulsältningar för erfarenhetsutbyte över myndighels- och sektorsgränser ochför enhetlighet i ADB-driften i statsförvaltningen. Bland relativa fördelar med "dedicerad"datordrift nämner DASK atl beroendeförhållanden undviks eller begränsas, attdaiorer och annan utrustning i högre grad kan anpassas lill förhållandena idet enskilda fallet, att driftbilden vid datacentralerna blir mindrekomplicerad och att säkerhetsproblemen i vissa avseenden blir mindre. DASK förordar för sin del "dedicerad" datordriftäven i fortsättningen i de fall denna är av större omfattning. 1 frågan om centralisering eller spridning anser DASK atldet inle finns några generellt giltiga skäl för atl sprida datordriften. Dettaär en fråga som måste avgöras med hänsyn till de varierande krav som olikaverksamheter ställer på datordriften. Vid regionalisering av datordriften börantalet regioner avgöras för varje verksamhetsområde för sig. DASK anser vidare atl det för många myndigheter ochtillämpningar inte är ekonomiskt realistiskt med egen datordrift. Det finnsdärför behov av en servicebyråorganisation i statsförvaltningen även ifortsättningen. En sädan finns i DAFA (datamaskincentralen för administrativdatabehandling). DASK sammanfattar sitt förslag till riktUnjer fördatordriftens organisation och förläggning i statsförvaltningen enligt följande: "Riktlinjerna bör vara att särskilda dalacentralerinrättas inom myndigheter eller förvaltningssekiorer när datordriften har storomfattning eller när andra starka skäl för sådana datacentraler föreligger. Iövriga faU bör dalordriften förläggas till DAFA eller - när så är lämpligare -till annan befintlig datacentral, i regel en som är inrättad för en myndigheteller för-valtningsseklor. I första hand bör de ekonomiska fördelama fä avgöra omsektors- eller myndighetsvisa datacentraler skall inrättas. Det bör i regel skeendast om del är klart att sådana datacentraler ger ekonomiska fördelar framförandra altemativ för dalordrifiens förläggning. Det innebär i allmänhet attdatordriften vid dalacentralema bör ha relativt stor omfattning. DASK anseratt sektors- och myndighetsvisa datacentraler bör inriktas, dimensioneras ochutrustas med tanke på att de i huvudsak skall användas endast inom resp.verksamhetsområde eller förvaltningssektor. EventueU överkapacitet ocheventuella särskilda resurser - t.ex. speciell utmstning, särskilda programvaroreller särskild kompetens - bör kunna användas även för annan verksamhet närdetta befinns vara det mest rationella altemativet. Vad gäUer förläggning av datordrift inom myndigheter ochverksamheter där det inte är motiverat med särskilda datacentraler är valetmellan DAFA eller annan servicebyrå i huvudsak en ekonomisk fråga. Den börenligt DASK:s mening främst avgöras på gmndval av service och pris." DASK kommenterar även utvecklingen på smådatorområdet.Även om sådanadatorer föriagda hos användama allt oftare utgör altemativ tilldatacentraler, medför de enligt DASK fortfarande i de flesta fall högrekostna- Prop.1978/79:121 Bilaga 5 192 der och lägre flexibilitet än medelstora och störredatorer lör den typ av administrativ dalabehandling som f.n. dominerar istatsförvaltningen. DASK anser därför att man åtminstone t. v. bör varaförsiktig och återhållsam med att anskaffa fristående smådatorer för sådandatabehandling. Smådatorerna bör enligt DASK främst ses som komplement tillstörre datorer. a. blir det allt vanligare med datorförsedda terminaleroch annan utrustning. DASK anför avslutningsvis att den snabba utvecklingen påsmådatorområdet samt de fördelar smådatorerna i vissa avseenden erbjuder gördet angeläget att man inom statsförvaltningen fortlöpande bevakar och utvärderari vilka fall och på vilka sätl smådatorer bör användas. Några remissinstanser berör frågor rörande bl. a. delekniska utgångspunkterna och referensramen för DASK:s behandling avdalordriften. Statskontoret finner referensramen användbar men anser att denmåste lillämpas med försiktighet. Som skäl för detta anförs bl. a. att man kanlänka sig olika organisationsstrukturer för personal och utrustning. DAFA, () m.fl.anser alt DASK intelillräckligt har beaktat nya tekniker för organisation avdatordrift. De förordaren satsning på "distribuerad" databehandling isyfte att föra datorerna närmare användaren. kommun anser atl DASK harbehandlat datordriftfrågorna utifrån dagens seriearbetande ADB-system och frågesystem.I framtiden kommer enligt kommunen interaktiva (dialog-) system som byggs uppstegvis i små moduler atl dominera. Synpunkier på frågan om "distribuerad"datorbehandling och smådatorer redovisas utförligare i det följande. Principerna Jör datordriftens organisation m.m. Av centrala förvaltningsmyndigheter o.d. instämmer fleraremissinstanser - bl.a. (),, statens vägverk, statskontoret, statistiskacentralbyrån (SCB), och - i alltväsentligt i DASK:s bedömningar och synpunkter på frågorna om centraliserad,regionaliserad eller decentraliserad datordrift och om dalordrift vidgemensamma eller särskilda myndighels- och sektorsvisa datacentraler. Detillstyrker också de riktlinjer för datordriftens organisation och förläggningsom DASK har föreslagit. Några av dem anför dock vissa kompletterandesynpunkter eller invändningar. CFD delar DASK:s uppfattning att ekonomiska faktorer börvara avgörande för valet mellan datordrift i egen regi eller förläggning tillservicebyrå. CFD framhåller dock att del finns andra fakiorer ändatordrif- Prop.1978/79:121 Bilaga 5 193 tens omfattning som bör beaktas vid detta val. Faktorersom minskar fördelarna med servicebyrå (motsvarande) är enligt CFD bl. a. attdet kan vara svårt att utnyttja samma datorutrustning för flera terminalsystemmed transaktionssiyrd databehandling och att flera måste använda samma styrsystemlör dalabashantering och datakommunikation. Vidare kan höga krav påsekretesskydd och tillgänglighet medföra problem vid servicebyrå. Erfarenhelerfrån den privata sektorn visar att enskilda organisaiioner inrättar egnadatacentraler vid betydligt lägre produktionsvärde än det som DASK har angivitsom riktvärde, 10 milj. kr., för noggrann prövning. DAFA, som också anser attvalet mellan servicebyrå eller "dedicerad" anläggning bör avgöras påekonomiska grunder, anser däremot att det av DASK angivna produktionsvärdet äralldeles för lågt som riktmärke. De stigande personalkostnaderna och kravel påkvalificerad personal gör atl den ekonomiska brytpunkten för alt en"dedicerad" datoranläggning skall bli lönsam ligger betydligt högre. En annan punkt som kommenteras är DASK:s diskussion omför- och nackdelar med alternativet "central blandad drifl". CFD ochstatens industriverk vill kraftigare än DASK betona de svårigheter deltaalternativ för med sig. menar å andra sidan att dellaalternativ kan komma i fråga på men då i kombination med t.ex."distribuerad" datordrift myndighets- eller sektorsvis. delar DASK:s åsikt att datordriftengenerellt inte bör utformas med hänsyn till den svenska dataindustrin. Valetav datorkraft-strukturen har enligt verket dock näringspolitisk betydelse. Försvensk dataindustri bedöms alternativet "regional specialiseraddrift" vara fördelaktigast. () anför atl dalordriftenvanligtvis inte aren primär myndighetsuppgift och därför i ökad utsträckningbör kunna förläggas till gemensamma datacentraler. Den hiuillsvarandeutvecklingen har enligt RRV ekonomiskt gynnat en ceniral datordrift. Prövningmellan central och regional datordrift har lidigare gjorts endast från falltill fall inom ett och samma systemområde. Enligt RRV:s mening bör enorganisaioriski samlad regional lösning för flera syslemområden prövas. En sådanlösning kan nämligen innebära atl grundinvesteringen och viss administrationkan bäras av flera olika syslemområden gemensamt. anser atl generella system börförläggas till särskilda datacentraler, alt myndighelsspecifika system börförläggas till den egna myndigheten eller extern datacentral samt altmyndighetsspecifika system som har samband med generella system bör föriäggaslill samma datacentral som dessa. DASK:s resonemang om alt som ell alternativ förförläggning av datordrift av mindre omfattning utnyttja överkapacitet vid"dedicerade" datacentraler berörs bl.a. av SCB, statskontoret ochDAFA. De båda sistnämnda anser att det hade liten praktisk betydelse.Begreppet överkapaci-13 1978179. Prop.1978/79:121 Bilaga 5 194 tet är dessutom svårt att definiera. De"dedicerade" datacentralernas kapacitet bör enligt statskontoret ochDAFA anpassas till de egna behoven så att ingen överkapacitet uppkommer. SCBinstämmer i princip i DASK:s resonemang men hävdar att SCB:s möjligheter attutnyttja andra datacentraler var starkt begränsade. Bl.a. föreligger en starksamverkan mellan maskinella och moment. Vidare krävs särskildutrustning. Datainspektionen behandlar särskilt säkerhetsfrågornasbetydelse för datordriftens utformning. Debatten om samhället och datorerna harenligt inspekiionen kraftigt vidgats från integritesproblemen tillsäkerhetsfrågor i en vidare mening. Vad problemet egentligen handlar om ärskyddet för samhällets administration, penningflöden, kommunikationer,varudislri-bulioner m. m. 1 flera av dessa avseenden finns enligt inspektioneninga rutiner atl falla lillbaka på vid driftstörningar ochkatastrofer, och även om reservrutiner skulle finnas har erforderiigaförberedelseåigärder ofta försummats. Det är således främst samhälletsmöjligheter alt fungera som gör säkerhetsanordningar nödvändiga. I den månsäkerheten för administrationen är tillfredsställande torde enligt inspektionenäven säker-hetsbehovel för personintegritelen ha tillgodosetts på köpel. Den hittillsvarande datoriseringen på den offentligasektorn har enligtda-tainspeklionen varit starkt inriktad på cenlraladatabanker. Denna utveckling inleddes innan man hade blivit medveten om vilkakostnader som krav på åtgärder för integritelsskydd, dalaskydd och dalasäkerheti vissa fall kan föra med sig. Den hittillsvarande daloriseringen på den offenlligasektorn har enligt datainspektionen varil starkt inriktad på centraladatabanker. Denna utveckling inleddes innan man hade blivit medveten om vilkakostnader som krav på åtgärder för integritetsskydd, dataskydd och datasäkerheti vissa fall kan föra med sig. Vad gäller de olika alternativen för datordriftensorganisation i statsförvaltningen delar dalainspeklionen DASK:s uppfattningalt alternativet "regional specialiserad drifl " frånsäkerhetssynpunkt är fördelaktigare än nuvarande datorkraftstmklur.Alternativet "central specialiserad datordrift" är däremot intesärskilt gynnsaml från integritetssynpunkt. Del går inle att generellt avgöravilket av altemativen stor bredd resp. slorl djup i personregistren som ärminsl lämpligt ur inlegritelssynpunkl. Mol DASK:s argument alt det i fleraavseenden kan vara enklare och billigare atl effektivt skydda ett fåtal storadatacentraler än många relativt små, kan anföras att regional drift kanske ärlekniskl sett mindre sårbar och av väsentligt mindre intresse för dem somgenom dalaintrång eller sabotage önskar störa driften. Ett val mellan de olikaaltemativen kan således endast ske för varje enskilt register och då ibeaktande även av andra omständigheter än de här nämnda. Ökad informationstillgång skulle enligt datainspektionenkunna uppnås om datorema regionaliseras enligt altemativen "central"resp. "regional 1978/79:121 Bilaga 5 195 specialiserad drift" men sammankopplas iett sammanhängande datornät med terminalätkomst. Härvid skulle således alladata i alla datorer bli lillgängliga från var och en av terminalema i enregion. Enligt datainspektionens mening måste en sådan lösning betecknas somcentraliserad i lika hög grad som alternalivet "ceniral blandaddrift". Fördelar ur säkerhetssynpunkt med den geografiska spridningentorde uppvägas av nackdelama med en kraftigt ökad komplexitet. Datainspektionen berör även de konsekvenser koncentrationav information ochdatorer kan få för möjlighetema all uinyttjareservanläggningar vid driftstömingar. Möjlighetema lill della är begränsademen enligt inspektionen klarl siörre på den privala seklorn än den offentliga. Av myndighetema inom försvarssektorn anseröverbejälhavaren att DASK inte har tagit tillräcklig hänsyn till beredskaps-och krigsaspekter. Såväl försvarsmakten som det övriga totalförsvaret och vissaandra samhällsfunktioner måsle redan i fred organisera och inrikla sinverksamhet för funktion under beredskap och krig. De principer som gäller förförsvarsmakten som har givits en slark regional organisaiion bör gälla ävenför andra delar av totalförsvaret. () anser liksom DASK atldalordrifiens utformning är en teknisk lämplighetsfråga, som bör avgöras frånfall till fall. Vid valet av dalakraflstruktur blir användarnasmöjligheler alt anpassa datorns funklion lill egna lokala behov en vikligarefråga än den fysiska närheten lill datacentralen. Framtidens datorer kommer enligtFOA till stor del atl användas via terminaler hos användama. Behovei avpersonal vid datacentralen minskar därför. Likaså får personalargumentet förstora centrala datacentraler mindre betydelse. Avgörande blirenligt FOA främst kommunikationsaspekten. Sådana system som ofta utbyter dalamed varandra vinner på att använda samma eller nära sammankopplade datorer. Delförhållandel att kommunikationen är störst inom en myndighet och mellan vissasamverkande myndigheler talar enligt FOA för myndighetsvisa daiorer. anser aU DASK harvaril alltför konservativ i sin bedömning av hur den lekniska utvecklingenpåverkar förutsättningama för val av dalorkraftslruklur. Val avdalorkraflslmktur bör ses i ett långsiktigt perspekliv. De nackdelar som i dagkännetecknar alternativet "regional specialiserad drift" kommerenligt institutet troligen alt försvinna . säger sig inle bestrida de av DASKredovisade fördelarna med stordrift men vill peka på några negativakonsekvenser, bl. a. tungrodd administration och ökad sårbarhet för olika slagav störningar. Regionaliserad datordrift synes från försvarssynpunkt hellöveriägsen centraliserad drifl dels på grund av spridningen av datorerna, delsoch framför allt med lanke på dalaförbindelsernas sårbarhet. Frågoma måsleenligt verkei analyseras mera ingående. Prop.1978/79:121 Bilaga 5 196 ansluter sig i alltväsentligt lill de riktlinjer DASK föreslår för datordriftens organisation.Nämnden framhåller att principen om "dedicerade" datacentraler intehindrar atl länsdaiorerna förutom för sitt huvudsyfte folkbokföring ochbeskattning även används för samhällsplaneringens behov. Del är enligt nämndenangeläget att anlägga en helhetssyn på behoven av datorstöd inomlänsstyrelserna och att utnyttja länsdatorerna så effektivt som möjligt. De enskilda länsstyrelserna lar framför allt upp tvåfrågor, nämligen dels frågan om samordnad regional driftlösning för fleraadministrativa ADB-syslem, dels frågan om länsdatorernäs användning inomsamhällsplaneringen. Mer generella synpunkter framförs av bl. a. länsstyrelsernai och . Den förra anser alt riksomfattande registerbör föras med stor restriktivitet endasl av staten. Eventuellt bör endastreferensregister få finnas centralt. Den senare anser atl regionaliserad regisierföringmedför bätire säkerhet från bl. a. försvarssynpunkt än centrala register. Enligt länsstyrelserna i samt län bör länsdataanläggningama användas, förutom för folkbokföring ochbeskattning samt samhällsplanering, även för behoven av ADB inom exekutionsväsendetresp. i anser vidare alldet är angeläget att frågan om den regionala samhällsplaneringens behov av ADBlöses. behandlar utförligt länsda-laanläggningamas användninginom regional och lokal samhällsplanering. För samhällsplaneringen är detprimärt av intresse alt få tillgång till dessa och kunna påverka deadministrativa ADB-systemens registerinnehåll. Regionall samordnad drift förflera syslem har enligt både föroch nackdelar församhällsplaneringen. Även om kostnadema blir högre för regionala lösningar, börden totala samhällsnyttan enligt dock bli högre. Även de andralänsstyrelserna samt ADB-beredningsgruppen inom kommundepartementei tar uppfrågoma om samhällsplaneringens behov av ADB och länsdataanläggningamasanvändning för detla. Av övriga remissinsianser anser Svenska kommunjörbundetoch att de slutsatser om dalordrifiens organisation som drasi betänkandet i fråga om centralisering/decentralisering och gemensammadatacenlraler/sektorvisa datacentraler är välbetänkta. Den ökade spridningenav minidatorer torde enligt kommunförbundet föra med sig att för viss användareavdelade "dedicerade" system torde komma i fråga i fleratillämpningar. 1 en reservation till kommunförbundets yttrande anses att endecentraliserad organisationsform för datordriften är alt föredra och att encentralt organiserad datordrift endast bör förekomma i undanlagsfall. Enligt , som anser den av DASKförordade ordningen för datordriften vara rimlig, bör en decentralisering avdalaverk-samheien eftersträvas, t. ex. genom terminaler och minidatorer som viatelenätet kan vara anslutna till större datacentraler. Prop.1978/79:121 Bilaga 5 197 mun lorde valet av organisationsform för datordriften halilen betydelse. Huvudsaken är atl organisationstörmeri kombineras med rältADB-teknik. En decentralisering av datordriften kan dock vara fördelaktigare,eftersom det underlättar hämlning av aktuell information och kontakter isamband med bearbeiningar. TCO tar upp frågan om när egen dator skall anskaffas. TCOanser alt hittillsvarande policy innebärande att man måste ha ivåskiftsbeläggningpå datamaskin för att del skall vara lönsamt med egen utrustning bör omprövas.Detta moliveras bl. a. med att utvecklingen går mol minskande ulrustningskostnaderoch ökande personalkostnader samt de sociala problem skifttjänstgöring medförför personalen. Även säkerhetsskäl sägs tala för detta. TCO avvisar vidaretanken på stora datacentraler för administrativ databehandling. Som skäl anförsdels de säkerhets- och integritetsproblem som uppslår när mycket informaiionsamlas till ell slälle, dels de politiska beslulen om all decentraliserastatsförvaltningen. anseratt centrala och samordnadeADB-system medför problem av flera slag. De mångsidigt användbara lerminal-och minidatorsystem som väntas bör enligt förbundet öka användbarhetenav daiorer i administrativa verksamheier. Genom sådana system kan de centraladatorerna avlastas avsevärt, behoven av snabb dataöverföring minskas ochtillgängligheten ökas. får man mindre sårbara system och minskad riskför ett "totalt nedfall". Vad gäller frågan om en servicebyråorganisalion istatsförvaltningen ifrågasätter ingen remissinsians att en sådan behövs och attDAFA bör svara för denna funklion. Statskontoret, RRV och statens personalnämndinstämmer i huvudsak i DASK:s synpunkter på DAFA:s uppgifter och ställning.Enligt personalnämnden, som anser alt DAFA bör vara den huvudsakligaservicebyråorganisationen, bör system för ekonomiredovisning m.m. samt för personaladministrationförläggas dit. DAFA måste enligt nämnden ha resurser för att bistå myndighetermed alla de resurser som krävs för drifl av syslem och även kunna åla siguppgifter av syslemförval-tande karaktär. Liknande synpunkter framförs av RRV sommot bakgrund av erfarenheterna av system S (det statliga systemet för ekonomiskredovisning m. anser atl DAFA skall kunna åta sig ansvar även förlöpandesystemunderhåll och omprogrammeringar. En från DASK avvikande uppfattning hävdas av styrelsen förteknisk utveckUng, som menar atl de föreslagna riktiinjema för dalordrifteninnebär en allt tydligare kraftsamling till DAFA. Denna resurs bör för attuppnå hög effektivitet arbeta på samma villkor som övriga datacentraler. Enligt statens invandrarverk måste DAFA:s kunder gesmöjlighet att kontinuerligt delta i DAFA:s planering avseende utnyttjande avsåväl maskin- som systemresurser. Som form för detla föreslås eU fill DAFA:sslyrelse knutet produktionsråd i vilkel användama ingår. Prop.1978/79:121 Bilaga 5 198 DAFA själv framhåller atl den av DASK förordade principenom "dedicerade" datacentraler kan leda till att DAFA förlorar fleraav de större kundema. Eftersom delta påverkar DAFA:s situation vad gällerpersonal, maskiner och ekonomi är det därför av stor vikt att sådanaförändringar planeras i så god lid att DAFA kan mildra de negativa effekterna.DAFA anför vidare alt det för såväl användare som produktion är viktigt attdrift-aspekterna på ADB-system beaktas i ett tidigt skede. DAFA bör därför tidigtfå kunskap om system för vilka DAFA skall överta funktionsansvaret för attkunna delta i vidareutvecklingen av dem på ett rationellt sätt. DAFA anserdessutom att visst utvecklingsarbete är nödvändigt inom en organisation avDAFA:s typ för att upprätthålla personalens kompetens. Några remissinstanser tar upp frågan om smådatorernasanvändning och betydelse. Statskontoret m. fl. delar i huvudsak DASK:sbedömning i denna fråga. När del gäller större statliga system som betjänar enriksomfattande verksamhei bör sådana datorer enligt statskontoret betraktasmera som komplement än som alternativ lill större datorer. 1 andra sammanhang,t. ex. för lokala verksamheter bör de dock bli alltmer intressanta somalternativ. Det är enligt verkets mening vidare angelägel atl man inomstatsförvaltningen bevakar och utvärderar smådatorernas användningsmöjligheter. Instanser inom försvarssektorn, bl. a. överbefälhavaren,och (), samtstatens industriverk och kommun anser att DASK inte tillräckligt harbeaktat utvecklingen på smådator- och datakommunikalionsområdena. FRI framhålleralt pris-/ prestandaegenskapema för smådatorer förbättras . Mycketarbele görs enligt institutet f. n. för atl ta fram programvara dels förkommunikation mellan datorer i datornätverk, dels för hantering av"distribuerade" databaser. FRI anserdet angelägel alt vinna erfarenhelerav användningen av smådatorer och alt bygga upp kompetens beträffande dessadatorers maskin- och programvara. , som visserligen intevill la ställning till debatten om smådatorer contra generella datorer, hävdarbl. a. att smådatorer numera kan användas för flertalet av de uppgifter därlidigare generella datorer har använts, atl smådatorer i flera avseenden äröverlägsna de generella datorema på dalakommunika-lionsområdet och altsmådatorer utvecklas snabbare i fråga om pris/prestanda på programvaruområdet.Enligt kommun gör de biUiga smådatorer som finns på marknaden detmöjligt att bygga upp datakraften i form av funktionsdalorer i en nätstmktur. 1978/79:121 Bilaga 5 199 2 Utredningsarbete av samtremissyttranden För atl få de principiella frågoma rörande datordriftensorganisation i statsförvaltningen ytteriigare belysta gav regeringen den 1 mars1978 i uppdrag åt atl utföra visst utredningsarbete. Uppdragetbestod i två delar.