prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Dessasvarar uppskattningsvis för av de samlade statliga konsumtionsavgiftema.Detta talar i och för sig inte för all ADB-verksamheten behöver uppmärksammassärskilt av statsmakiema. Delfinns emellertid andra och starkare skäl som talar för att ADB bör särbehandlasi planerings-, budgeterings- och redovisningssammanhang. Ett sådant skäl är atten stor del av ADB-kostnaderna avser utrednings-, utvecklings- ochförberedelsearbete, dvs. aktiviteter som kommer atl leda till framtida löpandekostnader. Ytterligare skäl är de många frågorna av gemensam natur i sambandmed ADB. Uppgifterom ADB-användningens omfattning och sammansättning är därförviktiga underlag för bedömning av behoven av särskilda insaiser avseende t. ex.riktlinjer och hjälpmedel för val och tillämpning av metoder samt avutbildning. Det kan också finnas skäl alt påverka den totala omfattningen avmyndigheternas användning av ADB så länge det råder knapphet på personal medtillräcklig kunskap och erfarenhel av ADB. Utvecklingoch införande av ADB-system är en form av investeringar. Styming och kontrollav användningen av ADB förutsätter därför att inte bara kostnadema utan ocksåintäkterna och lönsamheten beaktas. Detta sker med hjälp av ekonomiskakalkyler. Prop.1978/79:121 Bilaga 3 161 ADB-projekt kännetecknas ofta av att det är svårl attavgränsa vilka kostnader och intäkter som bönas med. Många eflekter är dessiUomsvåra att ange i pengar. 2.3.2 Förbättrad planering och slyrning av myndigheiernasanvändning av ADB synpunkier och Jörslag Ledningsgruppens lörslag tillåtgärder för förbättrad planering och styrning av myndigheternas användning avADB kan sammanföras till fem områden, nämligen handläggning avsysteminvesteringar, effektivitet i ADB-driften, myndigheternas planering avanvändningen av ADB, redovisning av ADB-verksamheten i anslagsframslällningamam.m. samt anvisningar för hur ADB-verksamhet bör handläggas och bedrivas inommyndigheler. Förslagen på dessa områden presenteras i det följande. 2.3.2.1 Handläggning av systeminvesleringar Ledningsgruppen har konstaterat att det finns siarka skällör statsmakterna att styra och kontrollera användningen av ADB samt atl dennuvarande stymingen och kontrollen bör förbättras. Eftersom ADB-systemensnärmare användning och egenskaper fastställs successivt under deras tillkomstoch utveckling, måste en vikiig del i en förbättrad styming och kontroll tasikle på beslutsprocessens och beslutsunderlagets utformning för de enskildasysteminvesteringama. De förslag i dessa avseenden som ledningsgruppen harlämnat återges i det närmasi följande. Regler avseende beslutspunkter, beslutsunderlag m. m. Syslemutvecklingsarbele och annal ulvecklingsarbele avnågon betydelse bedrivs normall i projektform, dvs. del hålls åtskilt från dennormala verksamheten. Från idé till förverkligande genomlöpersystemutvecklings-projekten ett antal olika skeden som är likartade mellanolika projekt. Föratt ge beslutsfattare bälire möjligheler till styrningoch kontroll föreslås att formella regler utarbetas och fastställs företappindelning, beslutspunkter och beslutsunderiag vid utveckling och införandeav större eller på annat säll vikliga ADB-system inom den civilastatsförvaltningen. Sådana regler finns för övrigt redan nu på vissa håll istatsförvaltningen, bl. a. inom försvars- och justitiedepartementens områdenoch inom affärsverken. De regler som skall gälla för beslutsgång ochbeslutsunderlag i samband med större och viktigare systeminvesleringar föreslåssamlas i ett särskilt dokument, en s. k. handläggningsordning. Det kan i deltasammanhang även bli nödvändigi atl komplettera rationaliseringsförordningen. Ledningsgruppen redovisar olika moment som bör ingå ibeslutsunderlaget. Till grund för de formella reglema isystemutvecklingsprojekl bör ligga 11 1978179. Prop.1978/79:121 Bilaga 3 162 en generellt användbar och väl definierad uppdelning avsystemutvecklingsprojekt i olika etapper eller faser. Av denna skall framgåhur många och vilka steg projekt bör genomlöpa pä vägen från idé tillförverkligande, vilka beslut som bör lättas vid olika tilllallen, vadbeslutsunderlaget bör innehålla vid resp. beslutstillfälle m. m. De formella reglema föreslås baseras på en uppdelning avarbetet med alt utreda, utveckla, införa och påbörja drift av ADB-syslem i ellantal etapper och aktiviteter, nämligen Ledningsgruppen lämnar även en närmare redogörelse förinnehållet i de olika etapperna och aktiviteterna. En grundläggande förutsäitning för en förbätirad stymingoch kontroll av systemutvecklingsprojektet är att kostnadsberäkningarna och deekonomiska kalkylema i de olika etapperna och skedena uppställs på likartalsätl eller på annal sätt görs jämförbara. Kalkylgränsen för en enskild systeminvesteringskall i princip vara densamma under alla etapper och kalkylposterna skallkunna igenkännas i det beslutsunderlag som vid olika tillfällen underställsregeringens prövning. bör normalt sålunda genomlöpa de nämndaetapperna och aktiviteterna. Övergång från en etapp till nästa förutsätterbeslul av en ansvarig instans. Ett tillfredsställande dokumenteratbeslutsunderlag skall vid varje beslutspunkt erbjudas beslutsfattarna. Del kandock i vissa fall finnas skäl alt avvika från den föreslagna uppdelningen avarbetet med att utveckla och påbörja drift av ADB-syslem. Om avsieg skall görasför visst projekt bördeita klargöras på ett tidigt stadium. Motivet härför bördärvid anges. Olika instansers ansvar och medverkan I enlighet med iövrigt gällande ansvarsfördelning inomstatsförvaltningen bör den myndighet som på sitl verksamhelsområde skallanvända ett ADB-system ha det primära ansvaret för utveckling och drift avADB-system. 1 utvecklingsansvaret ingår alt se till atl systemet - inom ramenför de generella riktlinjer och speciella direkliv som statsmaktema utfärdat-blir det bästa länkbara med avseende på ekonomi, tillämpning och teknik.Ansvaret åvilar i dessa liksom i andra frågor självfallet verksledningen.Ansvaret ulövas bl. a. genom all denna successivt under utvecklingsarbetetfattar de beslut som bestämmer ADB-systemels användning, utformning ochegenskaper i övrigt. Prop.1978/79:121 Bilaga 3 163 Statsmakterna har det yttersta ansvarei för planering,styrning och samordning av ADB-verksamhelen i statsförvaltningen. De måstedärför ges möjligheter all påverka vilka verksamheter som datoriseras,ambitionsnivån i datorsiödei, ADB-systemens uppbyggnad och viktigareegenskaper, lidsplanering m. m. Statsmaktemas direkia medverkan bördockbegränsas till större och viktigare projekt. Det finns en rad frågor av gemensamt iniresse vidutveckling av ADB-system. a. används till stor del samma metoder i allaprojekt. Vidare bör eller kan utbyte av data och annan samordning mellanADB-system på skilda verksamheisområden komma i fråga. De försystemutvecklingsprojekt ansvariga myndighelerna skall därför i vikligareprojekt samråda med de centrala ralionaliseringsorganen. Samråd måste däruiövernaturligtvis även inhämias när så föreskrivs i direktiv ellerdel är befogat avandra skäl. 1 den prövning de cenlrala rationaliseringsorganen skall göraundanlas förutsättningar som har lämnats av statsmakiema. Av resursskäl måste dock även de centrala ralionaliseringsorganenbegränsa sina insatser. Därför är det angelägel att grundligare prövningar inriktaspå viktigare projekt och vikligare etapper. Vilka dessa är anges i delföljande. Kalkyler, lidsplaner och annat beslutsunderlag av ekonomisk betydelsebör prioriteras i granskningen. Ledningsgruppen erinrar om att det inom försvaret finns enordning liknande den Som förordas. De centrala raiionaliseringsorganens samråd bör inhämtasav de ansvariga myndigheterna innan beslutsunderlag överlämnas tillstatsmakterna. Dessa organ bör också få lillfälle att granska förslag tillutredningsdirektiv och uppdragsbeskrivningar i annan form. Viktigare systeminvesteringar och viktigare beslutspunkter Statsmakternas styrning och kontroll avsystemutveckUngsprojekt måste i första hand inriklas på siörre eller på annatsätt viktiga projeki. Följandekriterier skulle kunna vara bestämmande för regeringens direkta medverkan sombeslutande instans för enskilda ADB-utvecklingspro-jekt. Regeringen har lämnat direktiv omutvecklingsarbetet Utvecklingskostnadenför ADB-inslaget i ett projeki, inkl. följdkostnader såsom utrustning m. m.,bedöms överstiga visst belopp De årligadriftkostnaderna för ADB-systemet i sin helhet bedöms översliga visst belopp Utvecklingsinsatsenberör flera myndigheler och organisationer Huvudmannafråganför systemet är oklar ADB-systemetberör i hög utsträckning allmänheten eller företag, t. ex. iform av ökatuppgiftslämnande ADB-systemelkan behöva ges en utformning som innebär avsteg från den tekniskt ochekonomiski bästa lösningen. 1978/79:121 Bilaga 3 164 fortsatta arbetet med att utarbeta en handläggningsordning bör enbegränsning och konkretisering av de redovisade kriteriema ske. Som ett led iarbetet bör de kriterier som övervägs undersökas inom några lämpligamyndigheler för att se hur många och vilka ADB-projekt som skulle bli föremålför regeringens prövning. Reglemaför etappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag skall i principtillämpas på alla systeminvesleringar. Statsmaktemas medverkan bör dock normaltbegränsas till större och viktigare systeminvesteringar och till några fränstymmgssynpunkt särskilt viktiga etappövergångar i dessa. Vidföljande elappövergångar eller faser är statsmakternas medverkan särskiltangelägen. skall beslutas om bl. a. del fortsatta utredningsarbetets närmare inrikining Granskningen av huvudstudien,dvs. det lilUalle då ett heltäckande material skall föreligga men då ännu inte merkostnadskrävande aktiviteter normalt har påbörjats Idrifttagningen, dvs.övergången från konstruktions- till driftfasen. a.kontrolleras att berört syslem uppfyller ställda krav och får rimliga effektersåväl kostnadsmässigt som i övrigt. Isamband med alt direktiv o. d. ges för systemutvecklingsprojekt eller i sambandmed beslut i senare skeden bör anges i vilken utsträckning och i vilka formerstatsmakterna avser att medverka i fortsättningen. Föratl Slyra de enskilda syslemutvecklingsprojeklen i statsförvaltningen börstatsmakiema kunna använda sig av gängse administrativa instrument. Dessa ärfrämst lids- och kostnadsramar för projekten eller deras olika etapper samtdirektiv och föreskrifter i övrigt. Tilldessa instrument får läggas den granskning av direktiv o. d. för syslemutvecklingsprojektoch av arbetsresultat från sådana projeki som de centralarationaliseringsorganen skall svara för. Förmindre systeminvesteringar, som inte av andra skäl behöver underställasstatsmaktemas prövning eller centrah rationaliseringsorgans samråd, harvederbörande myndighet ett ansvar för att systemet är lämpligt och att det gesen ur ekonomisk och leknisk synvinkel opiimal utformning samt alt projektarbetetbedrivs på ett korrekt sätl. Kravel på beslutsgång, etappindelning ochdokumentation påverkas inte av att behov av insyn från andra instanser inleföreligger. Olika omständigheter kan för övrigt medföra att ärendet i ettsenare skede blir av sådan karaktär att centralt rationaliseringsorgans ellerstalsmaklemas medverkan krävs. 1978/79:121 Bilaga 3 165 Den beslutsprocess som föreslås ovan baseras till stor delpä det sätt att ulveckla ADB-system och organisera ADB-drift som harvarit förhärskande. Del innebär atl utveckling av större ADB-syslem kräverrelativt stora resurser och bedrivs i jämförelsevis stora arbetssteg. Vidarehar systemen driftmässigt utformats för drift på medelstora och större daiorerinom särskilda driftenheter. Del pågår emellerlid en fortlöpande utveckling påADB-området i fråga om teknisk utrustning, utformning av ADB-syslem,organisaiion av dalordrift m. m. Vidare införs datorer efter hand iverksamheier som inte varit datorstödda, t.ex. kontorsarbete ochandra administrativa stödfunktioner. Den pågående utvecklingen väntas såsmåningom kunna leda lill alt sättet atl utveckla ADB-system och organiseradatordrift förändras. Det är mot den bakgrunden angelägel alt noga följa den pågåendeutvecklingen och vid behov anpassa beslutsprocessen till nya förutsättningar. 2.3.2.2 Effektivitet i ADB-driften Det stora antalet ADB-syslem i drift eller underutveckling gör atl datordriften eller "ADB-produktionen" svarar fören betydande del av kostnadema för ADB-verksamheten i statsförvaltningen. Äveninnan ell ADB-system har lagils i drift lar del i anspråk resurser fördatordrift. Sådana krävs nämligen i samband med programmering, tester och annatulvecklingsarbele. Den övervägande delen av produkiionen sker f. n. vid ettbegränsat antal större datacentraler eller produktionsenheter. De störreproduktionsenheterna kan lill sin omfattning jämföras med medelstora ellerstörre servicebyråer. Det stora inslaget av gemensamma frågor och problem, demånga driftenheterna och ADB-driftens stora omfattning gör enligtledningsgruppen atl del bör finnas goda möjligheler alt uppnåeffektiviseringsvinster inom ADB-driften. Dessutom har ADB-driften hittiUsägnats jämförelsevis begränsad uppmärksamhet från rationaliserings- ochsamordningssynpunkter. En viktig del av den inierna styrningen av ADB-driftenavser verksledningens, ADB-ledningens och driftledningens informafion ochbeslutsunderlag. Inom varje datacentral av någon storlek behövs rapporteringav prestationer, kostnader, intäkter och kapacitetsutnyttjande för att ledningenskall kunna utövas på ett effektivt sätt. Det kan konstateras atl åtskilligadatacentraler i detla avseende inte lever upp till rimliga minimikrav. Ledningsgruppen föreslår atl regler för hur datordrift börorganiseras och bedrivas inom myndighetema utfärdas. En stor del av de åtgärder som krävs för att effektiviseradatordriften av- Prop.1978/79:121 Bilaga 3 166 ser metodstöd och erjårenhetsutbyte. Dessa behandlas iannat sammanhang (kap. 10). Bland enskilda metoder som är av intresse videffektivisering av ADB-driften bör nämnas interndebitering ochavgiftsbeläggning. En ökad användning av intern prissättning ochavgiftsbeläggning av tjänster bör övervägas för all förebygga onödigiresursutnyttjande. En redovisningsmässig uppstramning följer dessutom medprissättningen. Ledningsgruppen framhåller vidare att åtgärder för atteffeklivisera datacentralernas verksamhet inle kan ersätta insatser av desakansvariga myndighelerna med att följa upp sina ADB-system i syfte att hållanere de totala ADB-kostnaderna. För att underlätta för verks- och ADB-ledningama attplanera och styra ADB-produktionen föreslår ledningsgruppen atl myndigheter medmer omfatlande ADB-drift åläggs att avge en kombinerad berättelse ochplan avseende denna verksamhet. En sådan verksamhetsberättelse bör även utgöraett instmment för myndighetema att ge information lill centralaralionaliseringsorgan, stalsmaklerna och andra intressenter. Verksamhetsberättelserna bör utformas med beaktande av deförutsättningar som gäller för resp. datacentral. Vissa fasta rubriker bördock finnas oavsett i vilken omfattning del finns skäl alt utveckla olikafrågeställningar. Verksamhelsberätlelsema bör vara inriktade mol datordriften,men eftersom systemutvecklingen påverkar datordriften kan även effektema avutvecklingen behöva tas upp. Verksamhelsberätlelsema bör behandlaledningsinformation, teknikfrågor och användarproblem. En huvuduppgift är attsammanfatta beläggningen i fråga om personal och utrustning, service tillanvändare saml ekonomiska frågor. Ledningsgruppen lämnar lörslag till de fastarubriker som bör finnas i en verksamhetsberättelse för ADB-drift. Huvuddelen av ADB-driften inom statsförvaltningen, exkl.affärsverken, sker vid drygl ett tiotal större datacentraler. Det är i förstahand dessa som bör åläggas alt åriigen utforma verksamhetsberättelser förADB-driften. För övriga myndigheter med egen ADB-drift bör den ekonomiska redovisningsom lämnas i anslagsframställningen vara tillräcklig. 2.3.2.3 Myndigheternas planering av användningen av ADB Den systemutveckling och den ADB-drift m. m. somförekommer vid en myndighei är resultat av tidigare beslut. Om man önskar styraADB-verksamhetens innehåll och sammansäitning samt dess tekniska och organisatoriskauiformning, är myndighetemas planering av sin framtida administrativautveckling och framtida ADB-drift ett viktigt instrument. Myndighetemas planering vad gäller ADB har flera syftenoch måste bedrivas i olika former och tidsperspektiv. Planering behövs bl.a.för att kunna styra för vilka ändamål och med vilken ambitionsnivå myndigheter- Prop.1978/79:121 Bilaga 3 167 na skall använda ADB, föratt kunna påverka omfattningenoch sammansättningen på myndigheternas ADB-resurser och för atl få underlagför samordning. För effektiv styrning och samordning av myndighetemasanvändning av ADB behövs systematiskt uppställda sammanställningar över deadministrativa/m ('cÅ:///!gi- och ADB-projekt som pågår eller planeras inomvarje myndighet eller verksamhetsområde. I innehållet bör ingå uppgifter omkostnader och intäkter, genomförandetider m.m. Sådana sammanställningar behövsför att kunna göra lämpliga val bland de verksamheter som lämpar sig för ADB,för atl priorilera eller tidsmässigt fastställa beslulade projekts genomförandesaml för att tilldela myndighetema resurser för utvecklingsarbete ochuppbyggnaden av erforderliga driftresurser. För statsmakternas del är givetvisfrämst siörre eller på annat sätt viktigare projekt av intresse. Exempel på planering av denna lyp kan hämtas frånförsvarets område. () sammanställerärligen en rationaliseringsplan som överlämnas till regeringen. Dennainnehåller en plan över planerad och genomförd rationalisering. Myndigheiernasplanering av rationaliseringsverksamheten sker i direkt anslutning lill denordinarie programplanerings- och budgetprocessen. Försvaretsrationaliseringsplan är i första hand avsedd alt vara ett underlag förregeringens ställningstagande till rationaliseringsverksamhetens inriktningoch resurser. Inom civila myndigheter eller verksamhetsområdenförekommer knappast planer eller sammanställningar av denna lyp. Det är angelägetalt vidla olika ålgärder för alt inom dessa få lill stånd en koppling mellanplanering och rationalisering. n. inte vara realistiskt att föreskriva all fullständiga och jämförbarasammanställningar av alla vikligare administrativa utvecklingsprojekt skallutarbetas för alla myndigheter eller verksamhetsområden samt atl myndighetemaskall lämna förslag till prioritering av projekt på grundval av dessasammanställningar. Ett lämpligt steg i denna riklning kan dock vara begränsadesammanställningar och planer över ADB-projekt, dvs. projekt med stora eller småinslag av ADB. Administrativa utvecklingsplaner eller ADB-planer av sistnämndatyp bör utarbetas och kan lämpligen ingå i myndighetemasanslagsframställningar. Bestämmelser om planering av här berörd lyp kan ingå ibudgelhandboken. Myndigheter med mer omfattande användning av ADB bör somen del av verksamhetsplaneringen även ha en väl utvecklad rullande planering avutvecklingsarbetet och datordriften. Av denna skall framgå vilka krav på resurserför utveckling (inkl. underhåll) och drift som planerade, beslutade ochidrifttagna system släller. Stalsmaklemas styming av ADB-verksamheten har många gångerkommit in på ett sent stadium av systemutvecklingsarbetet, främsi i sambandmed anskaffningen av datorutrustningen. Det äremellerlid önskvärt atl in- 1978/79:121 Bilaga 3 168 tresset och åtgärderna för styrning och kontroll i högregrad än f. n. inriktas på de lidigare leden i ADB-systemens tillkomst, främstsystemutveck-lingsarbelet och resurserna för della. Utrednings- ochutvecklingsarbetet svarar nämligen fören stor del av de totala kostnadema förADB. Vidare är möjligheterna lill styrning och annan påverkan avsevärt bätireunder de tidiga skedena av ADB-projekten. Den angivna omorienteringenfömtsälter förbäitrad planering. Även för ställningstaganden till utbyggnad avdatorkapaciteten och till organisation och förläggning av datordrift behövsbälire planering. I syfte alt förbättra planeringen av myndigheternasanvändning av ADB bör således krav ställas på att vissa uppgifier häromredovisas i myndigheternas anslagsframställningar. 2.3.2.4 Redovisningav ADB-verksamheten i anslagsframställningarnam. Den redovisning lill regeringen av användningen av ADB somförekommer sker i allmänhet i anslagsframställningarna för resp.myndighei. ADB-verksamheten ingår då i regel som en icke särredovisad del imyndigheters samlade verksamhet. Redovisningen av enskilda utvecklingsprojektär ofta relativt begränsad och sker inte i enhetliga former. 1 mycket lilenutsträckning förekommer att underlag lämnas lill regeringen i särskildaframställningar. Mycket stora ADB-system utvecklas dock i regel efter omfattandeutredningar, ofta i kommittéform, och efter principbeslut av . Deninformation som lämnas och de möjligheter till insyn och styrning som denger är enligt ledningsgruppen ett uttryck för en låg ambilionsnivå när delgäller planering, styrning och samordning av ADB-verksamheten inom statsförvaltningen. En höjning av ambitionsnivån härvidlag förutsätter en merdifferentierad behandling av olika delar av ADB-verksamheten. Särskiltredovisningen av större projeki för utveckling av ADB-system måste förbättras.Det är nödvändigt att ADB-verksamheten behandlas och redovisas på ett sådantsätt i anslagsframställningarna alt statsmakiema och övriga extema intressenterfår överblick och kontroll över verksamheten i dess helhet. En allmän utgångspunkt för kraven på myndigheternasredovisning av användningen av ADB i anslagsframställningarna bördock vara attde skall gå att uppfylla utan stora förändringar av myndighelemasredovisningssys-lem och de möjligheter som nuvarande redovisningssystemerbjuder. En fortsatt höjning av ambitionsnivån måste sällas in i ett meralångsiktigt perspektiv. Större och viktigare systeminvesteringar Den beslutsprocess, i vilken anslagsframslällningama frånmyndigheter- Prop.1978/79:121 Bilaga 3 169 na ingår som ett led, är tidsmässigt utdragen ochförutsätter avsevärd permanens eller förutsebarhet i de verksamheter sombudgeteras. Projekt avseende utveckling av större ADB-syslem och annatadministrativt utvecklingsarbete av större omfallning har i regel inle dessakarakleristika. Att anpassa projekten till den ordinarie budgetprocessen ärinte rimligt. I stället bör beslutsgången anpassas till projekten. Det är motden bakgrunden tidigare nämnda förslaget om en särskild handläggningsordningför större och viktigare systeminvesleringar skall ses. För sådana projeki bör myndigheterna göra särskildaframställningar till regeringen pä fastställda punkter eller stadier iprojektarbetet eller vid de andra tillfällen där regeringens ställningstagandehärför krävs. Anvisningar om på vilka olika stadier i syslemutvecklingsarbetetsärskilda framställningar bör göras och om vad de bör innehålla bör finnas ihandläggningsordningen. Övrig ADB-verksamhet, dvs. utvecklingsprojekt för vilkainte den särskilda handläggningsordningen tillämpas, underhållsarbete samtADB-drift, bör behandlas i den ordinarie budgetprocessen och således utförligtredovisas i anslagsframställningen. Även beiräffande de mindre projekten och ADB-driftenbehövs någon form av insyn. Denna avser främst den allmänna inriktningen avverksamheten samt omfattningen av de samlade resurserna för systemutvecklingoch ADB-drift. Insynen i de mindre projekten bör till stor del kunnasäkerställas genom atl myndigheterna enligt lidigare redovisal förslag årligeni anslutning till anslagsframställningen sammanställer en plan föradministrativ utveckling eller en ADB-plan som överlämnas till regeringen.Vissa typer av mindre projekt bör därvid kunna sammanföras i grupper. Vid behovkan regeringen eller centrala ralionaliseringsorgan med anledning av planenvidla resp. till regeringen föreslå åtgärder i fråga om inriktning m. m. avverksamheten.