prop · G203157 · 1978-12-31 00:00:00 — Jag anser alt del är lämpligi all i första hand kommuner ellerkommunmedlemmar liksom väcker sådana frågor. Avsikten är inle allinföra någol särskilt momeni i länsplaneringen som främst skulle ta sikle påall utröna vilken kommunindelning som är lämplig. Därmed vill jag också betonaall länsstyrelserna inte bör ha någon annan roll än den som de har ifråga om all aklualisera indelningsändringar. Enligl3 § första stycket får ändring i kommunindelningen ske, om fördelar för denkommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunalskallen kanuppnås genom ändringen eller om denna främjar den ekonomiska ulvecklingen inomorten eller annars medför gagn. Någon av dessa allmänna förutsättningar måstealllid föreligga för alt en indelningsändring skall få beslutas. Kommunalanybildningskommillén, vars belänkande med förslag lill lagstiftning angåendekommunala nybildningar låg till grund för , ansåg all lagen borde ange deviktigaste av de skäl som måste föreligga för all en indelningsändring skall fåkomma lill slånd. Genom bestämmelsen all indelningsändring får ske också omändringen annars medför gagn framträder enligt kommittén de övriga skälenskaraktär av endast belysande exempel. 1praxis krävs i allmänhel inle all särskilt starka skäl för en indelningsändringföreligger, om kommunerna är ense om en indelningsändring och någon olägenhetinle väntas uppkomma från allmän synpunkt. Till de vanligaste skälen för deindelningsändringar - bortsett från kommunsammanläggningarna-som harförekommit under 1970-lalel hör förbällrad gränsdragning, undanröjande avenklavförhållanden, exploatering av område över en kommungräns, sambmk avfastigheter över en kommungräns, invånarnas spontana inriklning mot en annanhuvudort än den egna kommunens samt bättre förbindelser lill en annan kommunshuvudort. De exempel på förulsäUningar för indelningsändring som finns i 3 §KIL har haft lilen betydelse i praxis och det torde vara sällsynl alt ell avdem ensamt har Prop.1978/79:157 39 utgjortmoliv för en ändring. 1 3§ andra stycket anges de s. k. kvalificerade förutsättningar som måste varauppfyllda för all en indelningsändring skall fä genomföras mol en kommunsvilja. Om en kommun molsälter sig en föreslagen indelningsändring ochändringen eller villkor som förbinds med denna dessulom skulle medföra avsevärdolägenhet för kommunen, får ändringen beslutas endast om de kvalificeradeförutsättningarna föreligger. De är att indelningsändringen är påkallad av ettbetydande allmänl behov och atl den är nödvändig för alt undanröja elleravsevärt minska rådande missförhållanden. Som exempel på betydande allmäntbehov, dvs. förhållanden som från allmän synpunkt har ansetts vara av sådanvikt alt de borde få motivera en indelningsändring även mol en kommuns vilja,anges i lagtexten följande. Oregelbundenhet i riketsindelning eller annal förhållande vållar hinder eller olägenhet i behandlingenav allmänna ärenden eller i tillgodoseendet av kommunala behov. Viss uppgift av störrevikt är eftersatt så all avsevärd olägenhet har uppkommit eller kan väntasuppkomma, samhälles behov av utrymmeför bostäder, industri eller annat sådani ändamål kan inle tillgodoses i denutsträckning som behövs inom samhällets område. Bestående indelning läggerhinder i vägen för den ekonomiska ulvecklingen inom orten. EnligtKIL görs indelningsändringen inte beroende av etl formligt medgivande från deberörda kommunerna. Någon absolut vetorätt mol indelningsändring finnssåledes inle. Däremot är en kommun genom 3 § andra slyckel tryggad mot alldess område mol dess vilja ändras, om del inte finns ell allmänl iniresse avsådan vikt att kommunen bör underordna sig detla. Det är dock enligt lagregelnendasi om indelningsändringen medför avsevärd olägenhet för kommunen somdennas motstånd får den verkan atl de kvalificerade skälen måste föreliggaföratt ändringen skall få genomföras. I praxis fäster man emellerlid avseendevid en kommuns inställning till en indelningsändring, även om denna inteförorsakar kommunen avsevärd olägenhet. Beslämmelsernai 3 § om förutsättningarna för indelningsändring har inle ändrats sedanlagen kom lill. Deras allmänna ulformning har gjort det möjligl all anpassapraxis i indelningsärenden efter de successivt ändrade förhållandena. När debåda stora reformerna av kommunindelningen genomfördes, var dock bestämmelsernai stor utsträckning salta ur spel genom särskild lagstiftning. 1KIL finns inga beslämmelser om ortsbefolkningens inflytande i frågor omindelningsändring eller om i vilken utsträckning som hänsyn skall las lilllokala opinioner. Av förarbetena till framgår dock att det har ansetts 1978/79:157 40 betydelsefulltatt befolkningens mening får komma lill uttryck och alt hänsyn tas till den vidindelningsändringar som berör endasi en del även kommun. I praxis finns ocksåålskilliga exempel på atl ortsbefolkningens inställning lill en föreslagenindelningsändring har haft beiydelse för ulgången i ärendet. Indelningslagskommillénanser alt bestämmelserna om fömtsältningama för indelningsändring måste ges enallmän ulformning. Prövningen av en fråga om indelningsändring innebär iallmänhel en skälighelsavvägning mellan olika intressen. Reglernas huvudsyftebör enligl kommillén vara att säkerställa alt dessa intressen beaktas ilillräcklig utsträckning. De beslämmelser som kommillén föreslår omfömlsällningarna för indelningsändring är avsedda alt så långl möjligt fungeralika väl vid alla typer av ändringar. Kommillénföreslår alt som allmän förutsällning för ändring i den kommunala indelningenskall gälla all en sådan ändring får beslutas endasi om den kan anlas medförabeslående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller annars frånallmän synpunkt. Med hänsyn lill svårigheterna all förutse utvecklingen ochbehovet av indelningsändringar och med hänsyn lill de olika typer av ändringarsom kan förekomma har kommittén stannat för alt inle i lagtexten ta in någraexempel på sådana fördelar som kan uigöra skäl för en indelningsändring. Kommitténkonstaierar all i praxis särskilt slor hänsyn alllid tas lill inställningen hosde kommuner som närmast skulle beröras av en indelningsändring, även omförhållandena inle är sådana alt kvalificerade fömlsättningar krävs. Någonabsolut vetorätt för en kommun vill kommillén dock inte föreslå. Det kan även iframliden finnas skäl som lalar för en indelningsändring och som väger så tunglatt kommunen bör underordna sig dem. Syslemel med reglerom kvalificerade skäl ivissa fall när en kommun motsätter sig en indelningsändring är enligl kommilléndelvis föråldrat och bör överges. 1 förulsätlningsbestämmelsen bör i ställetanges atl vid prövningen av en indelningsfråga särskild hänsyn tas lillönskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs avindelningsändringen. Kommillén ullalar all en indelningsändring inte börgenomföras mot en sådan kommuns vilja utan all särskilt slarka skäl föreligger. bör del i lagtexten klariäggas vilket infiytande ortsbefolkningenskall ha vid beslul om en indelningsändring. När del gäller ändringar somomfattar en hel kommun, är den självklara utgångspunkten atl kommunfullmäktigerepresenterar befolkningen i kommunen. Förhållandel blir något annoriunda vidindelningsändringar som i första hand berör en del av en kommun, dvs.överföring av elt område från en kommun lill en annan kommun eller utbrytningav en kommundel som skall bilda självständig kommun. Kommittén föreslär enbestämmelse om alt särskild hänsyn i sådana fall skall tas tillortsbefolkningens inställning. Hur avvägningen i del enskilda fallel bör skeom kommunen och ortsbefolkningen har motsatta inlressen måste enligt kommitténöverlämnas åt praxis. Kommillénsförslag i fråga om förulsäliningarna för indelningsändring 1978/79:157 41 lillstyrkseller lämnas utan erinran av en slor majoritet bland remissinslanserna. Fleraremissinslanser lämnar synpurikier och förslag - några av mer kritisk natur - iolika delfrågor. Remissinstanserna har iallmänhet godtagit kommitténs förslag atl beslämmelserna om förulsäliningarnaför en indelningsändring skall vara allmänl hållna och all som allmänförutsällning för en ändring skall gälla alt den kan antas medföra beslåendefördel för en kommun eller en del av en kommun eller annars från allmänsynpunkt. Enligt kammarkollegiel ulgör kommilléns förslag till beslämmelser omförutsättningarna en sammanfattning av de krilerier för indelningsändring somhar utvecklats i praxis under den långa lid som den nuvarande lagbestämmelsenhar varit i kraft. Kollegiel anser det rikligt att syslemel med allmänna ochkvalificerade förulsäUningar avskaffas, eftersom dessa i praktiken har smält sammanlill etl krav på all samtliga föreliggande omständigheter alltid skallövervägas vid bedöm-ningenavomen indelningsändring skall skeellerej. Någraremissinstanser är mera kritiska. och kommuner anser atl deallmänna fömlsällningar som anges i 3 § första stycket bör kunna behållasefter viss justering. Föregen del vill jag anföra följande. Till de centralabestämmelserna i en lag om ändring i kommunindelningen hör de som angerförulsäliningarna för all en indelningsändring skall få ske. Det är ett allmäntintresse att del så tydligt som möjligt anges i lagen vad som krävs för altkommuner skall få läggas samman och delas och för atl ell område skall få förasöver från en kommun lill en annan. En indelningsändring börinte få genomföras ulan alt del föreligger från allmän synpunkt objeklivibärande skäl för ändringen. De indelningsändringar som kan tänkas förekomma äremellerlid så varierande lill omfattning och karaklär atl de skäl som i etlvisst fall talar för en indeiningsändring över huvud laget inle blir aktuella iett annal fall. Förhållandena växlar så från fall lill fall all det inle ärmöjligt atl dela upp indelningsändringarna i väl avgränsade kategorier förvilka bestämda förulsäUningar för genomförandet av en ändring skall gälla.Prövningen av en fråga om ändring i kommunindelningen innebär i allmänhet enskälighetsbedömning där olika inlressen vägs mol varandra. I likhel medkommittén anserjag atl bestämmelsernas huvudsyfte bör vara atl säkerställa atldessa intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka skäl förindelningsändring som måste föreligga och hur tungt de skall väga i förhållandelill eventuella skäl mot en ändring måste i huvudsak överlämnas ål praxis. Jagdelar kommitténs uppfattning atl beslämmelserna om fömlsällningarna förindelningsändring bör vara neutrala lill olika typer av ändringar. Målel börvara att beslämmelserna skall vara lika användbara i den ena typen avindelningsärenden som i den andra. Omen allmän reform av kommunindelningen skulle bli aktuell , någol somf. n. inte förefaller särskilt sannolikt, skulle även 1978/79:157 42 indelningsändringarsom ulgör led i en sådan indelningsreform kunna genomföras med tillämpning avrömtsältningsbesiämmelser av del slag som jag förordar. En indelningsreform kandock knappast genomföras ulan all statsmakterna tar särskilda initiativ ochanger de materiella principer som skall ligga till grund för reformen. Deltakan ske endast genom föreskrifter som meddelas av genom lag. Skälenför en indelningsändring är av varierande slag. För del mesta anknyter de tillkommunerna och deras invånare, men de kan också vara av mera allmän natur. Jagdelar kommitténs uppfattning att bestämmelsen om förutsättningarna förindelningsändring inte bör innehålla någon exemplifiering av omständighetersom kan uigöra skäl för en indelningsändring. Erfarenheten av de exempel somanges i 3 § visar all en sådan exemplifiering inle har någol större värdesom vägledning. Jag förordar en beslämmelse om atl som en allmän förutsättningför ändring i den kommunala indelningen skall gälla alt ändringen kan antasmedföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andrafördelar frän allmän synpunkt. Någi"aremissinslanser anser alt den beslämmelse om förutsättningarna förindelningsändring som kommillén har föreslagit och som även jag förordar äralltför vag och alt den bör kompletteras eller preciseras i vissa hänseenden.Länsstyrelsen i ifrågasätter om inle riktlinjer av del slag somriksdagen anlog före kommunindelningsreformerna bör meddelas i indelningslagen.Domkapitlet i saknar förslag om lämplig kommunsloriek. kommunframhåller all lagen skulle kunna byggas ul med en definitionav vikligaegenskaper hos en kommun. anser all kommitléns förslag börkompletteras med en uttrycklig föreskrift som garanterar en allsidig prövningav fördelarna med en indelningsändring. För egen del kan jag inte ansluta miglill dessa tankar. Som jag lidigare har anfört bör indelningslagen ha tillupgift endast aU reglera ändringar i kommunindelningen men inte att ange hurindelningen som helhet faktiskt bör vara utformad. Bestämmelserna omförutsättningarna för indelningsändring bör ulgå från kommunindelningen som denser ul och ange när den får ändras. De bör däremoi inte ha lill syfte aUgenerellt styra kommunindelningen i riktning mot någon bestämd kommunstorlek.Överväganden om vad som är en riklig kommunsloriek eller vilka egenskaper enkommun lämpligen bör ha måste i allmänhel göras i ärenden om mera omfattandeindelningsändringar. När det gäller atl föra över mindre områden från en kommuntill en annan är del däremoi andra typer av förulsäUningar som blir aktuella.Beslämmelser i lag om lämplig kommunsloriek eller viktiga egenskaper hos enkommun skulle därför komma lill användning endast i relativt få ärenden omindelningsändring. Mol denna bakgrund anserjag det inle lämpligt allkomplettera förutsältningsbesiämmelserna i de hänseenden som remissinslansernaföreslagil. Del är för övrigt tveksamt om del är möjligt alt utforma sådanakompletterande beslämmelser så au de ger någon verklig 1978/79:157 43 vägledning för bedömning av frågor om indelningsändring. Några remissinstanser framhåller att man börvara återhållsam med ändringar i den nuvarandekommunindelningen. Man kan enligt min mening inle vänta sig all kommunindelningen skall ligga helt fast,även om indelningsreformerna följs av en period av större stabilitet i indelningen. Man måsteräkna med att den kommunalaindelningen ändras när samhällsutvecklingenfordrar det. Del bör dock krävas atl en såingripande åtgärd som en indelningsändring integenomförs av skäl som ter sig alltför kortsiktiga. Indelningsändringenmåste syfta till att ge en permanentlösning av de problem som den äldre indelningen innebär. En bestämmelse som, i enlighel med mill förslag, anger alt en indelningsändring fårbeslutas endasi om den kan anlas medföraen beslående fördel uppfyller della krav. Indelningslagensbestämmelser om förulsäliningarna för ändring ikommunindelningen bör ensamma ange ramen för bedömningen avfrågan när en indelningsändring får ske. Bedömningenbör inle slyras av normer som har sinupprinnelse på annat håll. De riktlinjer som fastställdeför den senasle indelningsreformen är, sedan reformen har sluiförts, inle bindande i den meningen som de var delunder del skede då reformen genomfördes. Jag vill också erinra om all jag i det föregående har förordatall beslämmelsen i 2 a § om alt del förvarje län skall finnas en plan som utvisarden lämpligaste kommunindelningen tasbort. Bedömningen av vad som aren lämplig kommunsloriek måste göras även i enskilda indelningsärendeni framliden, i synnerhet när det gäller ändringar avstörre omfattning. Alt principer för kommunindelning av det slag som användes vid indelningsreformen därvid spelar en roll i övervägandena anserjag vara naturiigt.Dessa bör emellerlid ske inom den ram somanges av lagreglerna om förulsäliningarna för indelningsändring och förarbelenalill dessa. Som jag har framhållillidigare anserjag del inle vara någolvunnet med all i lagen hänvisa till riktlinjerna för indelningsreformen eller allmänna principer av liknande slag. kommun anser alt fördel för stailig verksamhei, innefattandebl. a. förhållanden med anknytning till regionalpolitik och fysisk riksplanering,bör anges i lagen som skäl för indelningsändring. Länsstyrelseni menar alt uttrycket "ellerannars från allmän synpunkt" i kommitténs förslag är alltförvagt. För egen del anserjag all man genomalt ange all en indelningsändring får beslutas ocksåom den kan anlas medföra "andra fördelar frånallmän synpunkt" på elt bra sättsammanfattar de olika slag av skäl, utandirekl anknytning till en kommun, som börlå medföra atl kommunindelningen ändras.Jag anser det inte påkallat aU bland dessa skäl i lagen särskiltframhäva fördel för statlig verksamhet. Några remissinslanser framför synpunkter påtolkningen av bestämmelsen om de allmänna förulsäliningarna förindelningsändring och diskuterar olika skäl för indelningsändringar. Till sådanafrågor återkommer jag i specialmotiveringen. 1978/79:157 44 Remissinstansernahar i allmänhel godtagit kommilléns förslag alt syslemel med kvalificeradefömlsällningar för indelningsändring överges och all del föreskrivs allsärskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från kommun som närmastberörs av ändringen. Även jag ansluter mig lill kommitléns förslag i dessadelar. En gmndlanke i en beslämmelse om fömlsällningarna för indelningsändringbör vara atl kommunernas inställning har särskilt slor lyngd när man vidprövningen av en fråga om indelningsändring väger styrkan av de intressen somtalar för ändringen mot dem som talar för mol denna. Del kan dock inteuteslutas atl det kan förekomma fall då del är befogal alt låla kommunen ståtillbaka för andra intressen. 1 likhel med kommittén anser jag därför all delinle är lämpligt all införa en absolut vetorätt för kommun mot indelningsändring,någol som endasi en remissinstans ställt sig positiv till. Kommitténuttalar atl dess förslag innebär atl man behåller principen att särskiU slarkaskäl fordras för att genomföra en indelningsändring mol en kommuns vilja. Dettaär enligt min mening en viklig princip. Länsslyrelsen i ochÖrebro läns landstingskommun anser alt frågan om verkan av atl en kommun somberörs av en indelningsändring motsätter sig denna är alltför betydelsefull förall regleras enbart genom molivutlalanden. De anser all kommilléns lagförslagbör kompletteras med en beslämmelse om all särskilt starka skäl fordras förindelningsändring mol berörd kommuns vilja. För egen del finner jag dennakritik befogad. Jagförordar därför all kommilléns förslag komplelleras med en beslämmelse om allsynnerliga skäl måste föreligga för en indelningsändring, om den eller dekommuner som närmast berörs av ändringen motsätter sig denna. Däremot finnerjag det inle möjligt alt i lagen ge närmare exempel på skäl som har den tyngdenatl de bör föranleda ändring i kommunindelningen mot en kommuns bestridande. Iprincip bör dock gälla all kraven på sådana skäl ställs högre ju mer ingripandeindelningsändringen är för kommunen. Deflesta av de remissinslanser som tar upp frågan delar kommitténs uppfattningatl den nya indelningslagen bör innehålla en bestämmelse om alt särskild hänsynskall las lill ortsbefolkningens inställning lill en indelningsändring, omändringen innebär all en kommun delas eller atl en del av en kommun överförslill en annan kommun. De kritiska remissinslanserna menar att bestämmelsen gerortsbefolkningen alltför slort inflytande på bekostnad av kommunen ellerbefolkningen i den återstående delen av denna. Man pekar på risken atttillfälliga opinioner tillmäts för slor vikt och all del skapas överdrivnaförväntningar beträffande folkviljans betydelse. och anser atl den beslämmelse som kommittén föreslårslrider mot gmnderna för den representativa demokratin enligl vilkakommunfullmäktige skall tillvarata den berörda ortsbefolkningens inlressen. Somkommillén har visal engagerar sig ofta de människor som kommer atl Prop.1978/79:157 45 berörasav en indelningsändring starkl i frågan. Så kommer det säkert all vara även iframliden. Det råder enligl min mening ingen tvekan om atl stor hänsyn i praxisofta har lagils lill en folkopinion som kommil till klarl uttryck. Detta ärnaturiigt med lanke på all ortsbefolkningens förhållanden, dess tillgång till samhällsserviceo. d. är en av de centrala faktorerna vid bedömningen av en fråga omindelningsändring. Jag är ense med kommillén om all del i lagen bör klarläggasvilket inflytande befolkningen skall ha på besluten i indelningsfrågor. Någotsådant klarläggande behövs inte när del gäller sammanläggningar av helakommuner. I sådana fall är det självklart all kommunfullmäktige representerarbefolkningen i kommunen, lill vars önskemål och synpunkter särskild hänsynskall las enligl den beslämmelse som jag har föreslagil. Omindelningsändringen innebär att kommunen delas eller all en del av kommunenöverförs lill en annan kommun, kan man normall ulgå från all kommunfullmäktigesoch ortsbefolkningens ståndpunkter sammanfaller. Det kan emellertid inteuteslutas all ortsbefolkningens intresse av närhet till exempelvis kommunaleller annan service står emot kommunens iniresse av att behålla ett område.Dessa situationer är enligl min mening inte så renodlade att man generellt kanlåla ortsbefolkningens intressen vika för kommunens. I likhel med kommitténanserjag att särskild hänsyn bör tas lill ortsbefolkningens inställning i dessasituationer. För atl säkerställa alt sådan hänsyn las bör en beslämmelse häromtas in i lagen. Därmed är inle sagt atl ortsbefolkningens önskemål skall haföreträde framför kommunens. Den lokala opinionen måste vägas mot kraven påbefolkningsunderiag, tillfredsställande service, ekonomisk bärkraft elc. och deinlressen i övrigl som kommunen företräder. Del är inle möjligl atl i lagen närmareange hur denna prövning, som kan vara myckel komplicerad, bör utfalla i olikasituationer. 1 detta sammanhang vill jag påminna om den beslämmelse som jagnyss har förordat om alt indelningsändring mot en kommuns vilja får ske endasiom synneriiga skäl föreligger. Genom denna bestämmelse markeras atlortsbefolkningen inom ell visst område av en kommun inle kan jämställas medkommunen. Jagkan inte hålla med de remissinslanser som gör gällande all en beslämmelse omall särskild hänsyn skall las till ortsbefolkningen utgör en risk för denrepresentativa demokratin. Ändringar i den kommunala indelningen måsie avnatudiga skäl beslutas av slaten. kan om man så vill betraktas som eninskränkning i den kommunala självstyrelsen. Den statliga beslutsmyndighetenhar att vid sin prövning av frågorom indelningsändring beakta ävenomständigheter och intressen som ligger ulanför den rent kommunala sfären. Denstatliga myndigheten bör därvid också la särskild hänsyn lill den lokalaopinionen. Delta lorde, som praxis visar, vara ofrånkomligt men belyder inleatt ortsbefolkningen på någol sätl representerar kommunen. Ortsbefolkningensinställning är en omständighet bland andra - om än av speciell karaktär - somden slalliga myndigheten måste ta hänsyn till. Ortsbefolkningen kan aldriganses tala för kommunen i eU 1978/79:157 46 indelningsärende.Del kan bara kommunfullmäktige göra. Någraremissinslanser framhåller att en beslående fördel för befolkningen i en del aven kommun kan innebära beslående nackdelar för befolkningen i resten avkommunen. Därför bör enligt dessa remissinstanser hänsyn tas även tillinställningen hos befolkningen i den minskade kommunen. Del är enligt minmening självklart att människornas förhållanden i den minskade kommunen och derasinställning lill indelningsändringen måste beaktas. Jag anser dock inte att delbehövs en bestämmelse i lagen för alt garantera all detla sker i lillräckligutsträckning. Intressena hos befolkningen i den minskade kommunen lorde alltidsammanfalla med kommunens och tillvaratas av kommunfullmäklige. Frågor omindelningsändring bör inle kopplas bort från kommunfullmäktige och göras tillfrågor om en avvägning mellan två motstående grupper av befolkningen ikommunen. Den bestämmelse som jag förordar bör därför avse ortsbefolkningen,dvs. människorna i del område som genom indelningsändringen skulle komma altöverföras till en annan kommun eller brytas ut lill en egen kommun.