prop · G203196 · 1978-12-31 00:00:00 — Utredningen säger (sid. 172) nämligen direkt att den eftersträvar enordning som innebär an investeringsverksamheten i sydafrikanska och namibiskabolag kontrolleras och att för detta syfte är det inte tillräckligt attkontrollera kapilaltillförseln från övriga koncernförelag ulan det ärnödvändigt alt styra även investeringsbesluten i de sydafrikanska eller namibiskadotterföretagen. Del bästa måste vara, framhåller utredningen, alt direkt inriktaförbudet mot anskaffning av anläggningstillgångar. Den svenskamyndighetskontrollen över verksamheten i föreslås utformad bl. a. somförbud för svensk juridisk person att genom handling eller underiåtenhetmedverka lill beslul i sydafrikanskt eller namibiskt dotterbolag om attanskaffa anläggningstillgångar. Den svenska myndighetsutövningen sker genom ettdispensförfarande byggt bl. a. på upprättade investeringsplaner somskall utgöra beslutsunderlag för den eller myndighet somregeringen bestämmer. Utredningensuttalande (sid. 153, jfr även sid. 158) alt det i princip bör 1978/79:196 126 kunnalagstiftas om hur svenska medborgare skall bete sig, och detta även om delgäller deras beleende i utlandet, besvarar inte den här avgörande frågan omgränserna för en stats makt och myndighetsutövning (jurisdiktion). 0'Connellvisar (§ 25 sid. 5) alt det folkrättsliga problemet inte avser frågan omSveriges jurisdiktion över svenska rättssubjekt utan gäller förhållandel mellanSverige och såsom två suveräna stater båda underkastade folkrätten. 0'Connellformulerar frågeställningen sålunda (§ 26): Internationallaw is a body of general principles ralher than of formål rules, and for thisreason one must look al the essence of the malier ralher than the ingenuity of theforms. In the present instance the essence of the malier is that Swedish sovereigntyaims to intrude into South African sovereignty by means of manipulation of Swedishcompanies which have business enter-prises in South . The question is whetherthe principtes as to legislalive jurisdiction which iniernaiional law conlains haveanylhing to say aboul this. 0'Connellsoch Hjerners utredningar avser frågan om del föreslagna invesieringsförbudelbryter mot folkrättens suveränitetsregler. De redovisar utförligt doktrin ochrättspraxis. Sålunda åberopar båda följande uttalande av (0'§ 29sid. 6, Hjerner sid. 18): AState commits an excess of jurisdiction in so far as it requires performance ofits prerogaiive rights by a foreigner in foreign countries. And in so far as theenforcing State requires compliance with its prerogaiive rights in its own terriloryit can do so only iför lo such exlent as il has subslanlive legislalive jurisdiction.Il cannol do so merely by righi of its personal (or curial) jurisdiction över thedefendant. 0'Connellkommenterar att "that fils the present case exaclly". Jämteerkända folkrättskällor hänvisas i utlåtandena till olika FN-dokument bl. a. av0'(§ 16 sid. 18 D till Art. 1 och 4 i FN:s stadga beträffande statersekonomiska rättigheter och skyldigheter: ArtideI says: has the sovereign and inalienable right lo choose its economicsyslem as well as ils political, social and cullural syslems in accordance withthe will of its people, wiihout oulside interference, coercion or ihreat in anyform whatsoever. Artide4 says: has the right to engage in iniernaiional trade and otherforms of economic co-operation irrespeclive of any differences in political, economicand social syslems. NoState shall be subjected to discriminalion of any kind based solely on such differences. 0'Connellfinner del svårt all tro att del svenska lagförslaget inle strider mol kärnan idessa artiklar. Organisationerna vill till frågan om stadgans folkrältsligavärde framhålla att i generalförsamlingen röstat för stadgan i angivnadelar. 0'Connellformulerar sina slutsatser sålunda (sid. 20 f): The SwedishDraft seeks, as in fully conceded, to influence evenis in a foreign country,namely South , by helping lo curb economic expansion Prop.1978/79:196 127 ihere,so, consequentially, alTecting the polenliality of South to develop andto trade freely. The aim is a radical transformation of South African society. Howeverlaudable the moral intention, the means proposed are, in my opinion, inconsisientwith the principles of iniernaiional law governing the relations of andSouth . Shouldit be said that the condemnalion of apartheid by the United Nations releases Swedenfrom the obligation to observe those principles, I would answer that it is for theUnited Nations under its Charter to lake mandatory aclion, and that in the absenceof that action the principles of iniernaiional law which inhere in sovereignty conlinuelo prevail. 1now sum up the principles in iheir applicalion to the present case: (l)The Draft is noveland ingenious in that it avoidsextending Swedish Government control över South Africancompanies (it concedes that this cannol be done), and aims to achieve exaclly thatby control of Swedish companies and persons. The fact that the impacl uponSouth African companies is indirect does not, in my opinion, alter the fact thatthe Draft aims lo intrude Swedish Government policy into the reserved domainof South African Government policy. Thisdevice is unprecedented, which does not make il licii. Il cannol be supporledby ihe analogy of the anti-lrust cases. On the contrary, that analogy would precludethe licity of the proposed measure because: (a) there is general agreement that if the reach of anli-trusllaws so as to have extraterrilorial impacl is valid al all in iniernaiional law,this is to avoid the effects in the terrilory of the legislaling State of anti-lrustaclions laken abroad: Whereas in the present case the purpose is to affect the terriloryofa foreign State and not to protect that of the legislaling State: Thesituations are reversed. (b) there is general agreement that even if that reach were valid becauseof the "effects doctrine", il would not be valid if it involved directingforeign enlerprises to break foreign law or their contracts exdusively abroad.I shall return to this below. (2) The device proposed in the Draft of compellingSwedish companies to direct South African and other subsidiaries undermines theprinciple to which the Government referred in its Stalement on E.E.C.anti-trust measures in 1969, that of the separaleness of the legal personalitiesof parent and subsidiary companies, and the autonomy of the latter in their ownproper law. There is precedent for "piercing the veil of corporate personality"in iniernaiional law. A South African company is a crealure of South African law,and so of South African sovereignty. The fact that it is owned by a Swedish companyis, from the point of view of that sovereignty, immaterial. Il may in practicebe controlled by the parent company bui that is in the ordinary course of shareholders'rights under South-African law. When a foreign sovereign usurps those shareholders'rights the situation is transformed radically. No longer does the crealure ofSouth African law enjoy the autonomy and freedom of legal aclion deliberatley conferredupon it by an act of South African sovereignty: Il is, in effect, turned into acrealure of Swedish sovereignity. That is a fundamental breach of the principleof coordination upon which the iniernaiional communily is based. (3) The inlrusion of Swedish sovereignty into thereserved domain of South African sovereignty by these mechanics is a violationof the principle of non-inlervention contained in the notion of friendlyrelations among States. That is not only because the effect of the proposedBill would be lo curb South 's economic freedom, but because that is its statedaim. There is not the Prop.1978/79:196 128 excuseof conlrolling Swedish companies in the inieresis of . Swedish companiesare to be made the vehides föran economic threat to South which has a politicalaim. (4)The seleclion of South as the one country to be affected by these measuresis a violation of Ihe principle of non-discrimination, which is an emanation ofthe notion of equality of States. Hjernerkommer med en något annan argumentering fram till ett liknande resultat: Såsomi det lidigare anmärkis, anges del kriminaliserade förfarandel med Ullryckel"medverka" torts att enligt motiven därmed bör förstås annat än delstraffrättsliga medverkansbegreppei. Därmed vill kommittén avse såväl aktivthandlande som ren underiåtenhet. Vaddel gäller aktivt handlande / Svergieav styrelseledamöter i det svenskamoderbolaget-t. ex. teknisk och kommersiell rådgivning såsom underlag för delsydafrikanska bolagets beslut - leder möjligen territoriatsprincipen till attett bestraffande av och därmed ett undertryckande av dylika gärningar /'äv folkrättsligt godtagbart, ehuru med visst fog också kan hävdasalt,om del sydafrikanska bolaget icke står under svensk utan under sydafrikanskjurisdiktion, så står icke heller ett bolagets organ, såsom bolagsstämman ochde aktieägare av vilka det är sammansatt, under svensk jurisdiktion. Kriminaliseringav passivitet och underiåtenhet måste dock bedömas annorlunda. Ehuru kommitténbeslöjar innebörden av sitt förslag genom att tala om "medverkan"(som normalt inte innefattar underiåtenhet) framgår av motiven all man därmedkräver ell aklivl handlande av dessa styrelseledamöter: de skall aktivtingripa i det sydafrikanska bolagets angelägenheter i och förhindradetta att där anskaffa anläggningstillgångar. Och om den sydafrikanskastyrelsen ändå skulle göra så förutsattes den svenska koncernledningen skolaavlägsna denna styrelse och ersätta den med en annan, fogligare. Detkan inle gärna betvivlas att med de bedömningsgrunder som i det föregåenderedovisats åtgärder a v detta slag - trots att formellt endast svenskamedborgare i underkastas straffansvar - går utöver vad som antas gällaom begränsningar för en stats jurisdiktion. Ensådan inblandning i en stats inre angelägenheter är t. o. m. än mera påfallandeän i de amerikanska fallen, the Swiss Watchmakers case, ICI-saken elleraktionen mol linjekonferenserna. Siraffansvarel drabbar visserligen endasisvenska medborgare i men del är klart utformade så att dessa personerskall förmås ingripa mol ledningen för det sydafrikanska företaget så att deltaställer sig den anvisningar om anskaffning av anläggningslillgångari det sydafrikanska förelaget till efterrättelse. Kommittén gör ingenhemlighet av att lagstiftningen syftar "till att stoppa investeringar iSydafrika" och all "styra även investeringsbesluten i desydafrikanska eller namibiska dolterföretagen" (s. 169, 172). Det ärdärmed fråga om vad kallar "enforcemeni jurisdiction" eller medLotusdomens ord "power in any form in the terrilory of another slate".Den otillåtna inblandningen i en annan stats inre angelägenheter blir destomera påtaglig som fråga inte är om någol absolut förbud mol något bestämthandlande utan om en skönsmässig reglering av det sydafrikanska bolagetshandlande från fall till fall i del att regeringen förbehåller sig en diskreiionärprövning av hur verksamheten skall bedrivas, en prövning som kommitténförutsätter få i någon mån karaktären av förhandling mellan myndigheten Prop.1978/79:196 129 ochföretaget (s. 174) och som åsyftar att "öka det politiska trycket" påsydafrikanska regeringen (s. 167). Kommitténhar inte förklarat - och kan inte heller göra det - hur dylika jurisdiklionsanspråkär förenliga med den av kommittén angivna uigångs-punkien för den folkrältsligabedömningen, nämligen "principen alt ett dotterbolag i ett annat land ärunderkastat del senare landets jurisdiktion" och all det "därför börundvikas all lagslifta om svenska dotterbolag i främmande länder" (s.153). Detär otänkbart att vare sig eller någon annan stat med sinhandlingsfrihet i behåll skulle godtaga en dylik inblandning. Enligtorganisaiionerna har genom utlåtandena utretts att det framlagda förslaget omdet genomförs kommer att innebära ett folkrättsstridigt suveränitelsinirång. Ulredningensynes ha själv indirekl medgivit all dess förslag egentligen inte tål ennärmare juridisk granskning då den med åberopande av alt är ettsärfall anför (s. 170) att man därför i detta fall kan tänka sig enlagstiftning av ett slag vi i andra sammanhang inte skulle vilja godta, om deninte möter bestämt hinder i folkrätten. Närmast synes utredningens resonemanginnebära att man vill göra ett undantag från regler som annars villhävda utgöra en del av folkrätten. Så som organisaiionerna ser det och somföljer av Hjerners utlåtande (s. 37) erkänner icke folkrätten några dylikaundantag. I detlasammanhang (se Hjerner s. 39 f 0'Conndl § 68, 74 (3)) skall också understrykasatt förslaget avser kontroll och styrning även av bolag i tredje land - somalltså skall förmås dellaga i de svenska sanktionerna och att intrång i tredjelands suveränitet inle kan försvaras med åberopande av situationen i . Efteratt ha konstaterat att en fullföljd av förslag innebär folkrättsstridigtsuveränitelsinirång mol och i förekommande fall även mot tredje landvill organisaiionerna värdera vad detta innebär för och Sverigesrelationer med omvärlden. Organisationernahar i del föregående framhållit ansvar för att främja internationellfred och säkerhet genom respekt för och utveckling av folkrättsligaregelsystemet. En politisk fråga är i vad mån svenska ekonomiska sankiioner molSydafrika utanför FN-syslemet kommer aU utgöra en sådan maning till efterföljdatt effektiva påtryckningar mot del sydafrikanska apartheidsysiemelåstadkommes. Såväl för dem som hävdar att ett sådani resultat kan åstadkommassom för dem som har en annan uppfattning är frågan om sanktionernas utformningväsentlig. Sannolikheten för att exempel manar lill efterföljdframstår i vart fall som större om åtgärderna är folkrättsenliga än om destrider mot folkrätten eller tvekan härom föreligger. Ett folkrättsstridigteller tvivelaktigt handlande är ägnat att motverka sill syfte samtidigtsom del skadar anseende som rättsstat i del internationella samfundet.Det föreligger ingen utredning som pekar på alt andra stater som antas viljaöka del poliliska iryckel på skulle anse vara ett sådantsärfall all de också skulle anse av en stat 9Riksdagen 1978/79. 1978/79:196 130 separatvidtagna ålgärder som de föreslagna vara försvariiga. Med åtgärder vidtagna iöverensstämmelse med , dvs. efter beslut av säkerhetsrådet,förhåller del sig annorlunda. Mol ett sådant beslut kan, om det fattats ivederbörlig ordning, en stals suveränitet ej åberopas. För sådani fall finnsockså undantagsbestämmelser såväl i OECD- som i GATT-reglerna. Ensidigabojkottaktioner leder också till komplikationer med tredje land såsom aniibojkotl-lagstiftningeni visat. Denna lar visserligen i första hand sikte på arabstaternas bojkottav men är generellt tillämplig och kommer alltså alt omfatta även eneventuell svensk säraktion. Avslutningsvisgör 0'följande kommentar (§ 72 s. 20) vilken organisaiionerna här villåterge: Becausethe Draft is unprecedented, it would be regarded as a precedent, which wouldnot be confined to South . One can see at least one other country becominga target for similar legislation elsewhere when the Swedish law would be invokedas a model. It has hitherto been the concern of to avoid any declensionfrom ihe strid principles of the terriloriality of law, as evidenced by its reactionto the Bonner Amendment. The main reason why the principles of coordination of sovereignityneed lo be maintained, irrespeclive of random political and moral contingencies,is because the process of imitation in iniernaiional affairs is apt eventuellylo lead to Ihe proliferalion of aclions whose effects could undermine the worldeconomic communily. Förde svenska företagen med verksamhet i utlandet skall också följandeunderstrykas. Det internationella näringslivet har undet 1970-talel blivit synneriigenmedvetet om den vikt staterna tillmäter sin suveränitet i fråga om sin internaekonomiska struktur. Detla gäller i högsta grad staterna i tredje världen.Staterna anser det inte acceptabelt att förelag varken öppet eller dolt i sinverksamhet i värdländer utgör verktyg för sitt ursprungslands utrikespolitik. Detlaär som känt en av de viktigare frågorna i FN:s arbete på en kod för transnationellaföretag. För svensk industri med sin omfattande utlandseiablering är del inte iförsta hand något akademiskt, juridiskt-tekniskt problem. Del är fråga om enväsentlig förutsättning för det förtroende som är nödvändigt för ell utvecklingsbartsamarbete mellan ett utländskt företag och myndigheter och affärsliv i ettvärdland. Genom den föreslagna lagstiftningens principiella karaklär äventyras,om förslaget genomförs, svenska industriella intressen av större omfattning änenbart de svenska investeringarna i . Detla ansluter sig således lillde synpunkter på svensk industris internationella anseende, som återgiviisredan i början av denna skrivelse. 'ikabankföreningen: Särskilt för ett litet land som med ett starkt beroendeav sin utrikeshandel måste det vara angeläget att inte uppträda i strid motgängse regler för internationellt umgänge och folkrättens principer. avsnitt om folkrätten uttalas bl. a. att man bör"respektera principen att dotterbolaget är underkastat den främmandestatens lag och att de svenska medborgarna inte åläggs förpliklelser som 1978/79:196 131 kommer i strid med den lagstiftning som gäller fördotterbolaget i verksamhetslandet". Delta är ett viktigt konstaterande.Emellertid saknas besked om innehållet i den relevanta sydafrikanskalagstiftningen. Det är angelägel att sådani besked skaffas och -om planerna påen svensk sanktionslagstiftning fullföljes - ingår i del material som blirföremål för regeringens och lagrådets granskning. Denna granskning måste eljeststanna på ett hypotetiskt plan såvitt gäller fråga huruvida svenska medborgareshandlande enligt den svenska sanklionslagstiftningen kommer i strid molsydafrikansk rätt. Risk för ett allvariigt missgrepp på det folkrättsligaplanet skulle i så fall kvarstå. mekanförbund:Den svenska utrikespolitiken har i alla internationella sammanhang slagit vaktom respekt för folkrättens regler som en nödvändig förutsättning för fred ochrättvisa nationerna emellan. Det skulle vara utomordentligt olyckligt om enlagstiftning skulle införas i som skulle kunna ifrågasättas ur folkrätlsligsynpunkt. Förslaget till lag om förbud mot investeringar i Sydafrikaoch 8.1 Allmänlom förbudets omfattning förslag till lag ominvesteringsförbud är svåröver-blickbart och kommer att innebära beiydandetillämpnings- och bevissvårig-heler på flera punkter enligt RA, och juridiska fakuhets-nämndenvid . R.4: Med utgångspunkt från att syftet med lagen skall varaatt förhindra svensk elablering av företag i respektive ochexpansion av därstädes redan etablerade företag har jag inte någon erinran motden föreslagna huvudregeln, som innebär ett principiellt förbud för i domicilieradejuridiska personer att företa eller medverka till vissa transaktioner medavseende på ekonomisk verksamhet i berörda länder. Utredningen synes dock haunderskattat de beiydande tillämpnings- och bevissvårigheter som kan förutsespå åtskilliga punkter. Den föreslagna lagen är långlsyftande och desskonsekvenser svåra att överblicka. Som ovan framhållits torde betydande bevis-och tillämpnings-svårigheter bli ofrånkomliga. Mot den bakgrunden framstårbestämmelsen om särskild åtalsprövning innebärande möjlighet till en nyanseradskälighetsbedömning i det enskilda fallet som värdefull. : De förhållningsregler som stadgas i1-3 §§ av lagförslaget är straffsanklionerade. Tingsrätten flnner att lagtexteni vissa 1978/79:196 132 avseendenär alltför översiktlig och abstrakt. I specialmoiiveringen anges att förbudet iI § 2 p. att ge sydafrikanskl eller namibiskt företag tillskott av pengar ellerannan egendom inkluderar även kapitalöverföringar genom att sälja tillunderpris eller köpa lill överpris. För alt straffansvar skall kunna omfattaäven sist åsyftade förfaranden borde dessa mer ullryckligt ha framgått av fagtexten.Helt otillfredsställande synes del vara att straffsanktionera underiåtenhetall redovisa "andra sådana förhållanden som har betydelse för att konlrolleraefterievnaden av denna lag" (se 3 §). 4 § förekommande konstruktionen "den som är ansvarig för brott" är juridiskl-teknisktsett mindre lyckad. Detsamma gäller i viss mån det i samma paragraf användauttrycket "den som är ansvarig för underiåtelse". Med fördel skulle istället kunna användas uttrycken "den som bryter mot" respektive"den som underlåter" jfr. exempelvis 19 kap. I § aktiebolagslagen. vid ifrågasätter om inte den föreslagnaregleringen om investeringsförbud lämpligen kan föras in såsom tillägg tilllagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (FN-lagen) samt påpekaratt man i varje fall vid utformningen så nära som möjligl bör följa denna lag. Fakulietsnämndenpåpekar att förslaget i fråga om jurisdiktion över svenskar i utlandet i 6 §innehåller ett undanlag från jurisdiktionsbestäm-mel.serna i 2 kap. 2 och 3 §§ BrB"efter mönster av 11 § lagen om vissa internationella sankiioner".Den viktiga skillnaden föreligger dock att FN-lagen för sin tillämplighetförutsätter ett beslut av säkerhetsrådet bindande för FN:s alla medlemsstater(dvs.praktiskt taget hela världen utom ). Detta motiverar en avvikelse frånvanliga jurisdiktionsregler, eftersom gärningen i sådant fall kan antagas varastraffbelagd eller eljest reproberad även på den utländska gärningsorten. Såblir dock inte fallet vid unilaterala blockader som den nu föreslagna svenska. Jurisdiktionsreglernai ger uttryck för en såsom lämplig befunnen generell begränsningav svensk jurisdiktion och strafflags tillämplighet i rummet och den bördärför icke frångås genom speciallagstiftning annat än om tvingande skäl kananföras härför. Det är svårt att här finna sådana skäl, varför dennabestämmelse torde kunna utgå. Den synes f ö. kunna få en blott mycket begränsadtillämpning såsom i del antagligen sällsynta fallet att svensk medborgare undervistelse utomlands medverkar lill eller för svensk juridisk persons räkningföretager handling som avses i 1 § 1) och 2). Fakulietsnämndenframhåller vidare, att den lagtekniska utformningen av förslaget ominvesteringsförbud innebär att själva förvärvet av anläggningstillgångar är rällsenligtoch tillåtet för förvärvaren själ v, dvs. det sydafrikanska förelaget, medanendast den svenska koncernledningens medverkan därtill kriminaliseras. Någonegentlig motsvarighet till denna konstruktion inom svensk straffrätt i övrigt ärenli,gtfakultetsnämnden svår att finna, men Prop.1978/79:196 133 dendikteras av de folkrättsliga jurisdiktionsreglerna liksom begränsningarna försvensk myndighetsutövning. Någotintern rättsligt eller konstitutionellt hinder för lagstiftaren att förfara såföreligger väl inle enligl fakulielsnämndens mening, men detta leder tillsvårigheter lagtekniskt och i tillämpningen. Fakultetsnämndenanser emellertid alt försöket att indraga sydafrikanska bolags förvärv av anläggningslillgångaroch utländska bolags förbindelser med sydafrikanska koncernbolag underlagstiftning och den av utredningen för det ändamålet valda konstruktionen medmedverkansansvar och ett på särskilt sätt utformat företagaransvar möterlagtekniska och tillämpningssvårigheter. Ett förbud mot kapitalexport frånSverige till drabbas däremot icke av dessa anmärkningar. Ispecialmotiveringen lill 1 § 2) säges att förbudet mot förvärv avskuldförbindelser riktar sig närmast mot förvärv från annan än det utfärdandeföretagel själv. självt ta emot vederiag innebär del enliglspecialmotiveringen "tillskott av medel till företaget och är särskiltreglerat". Därmed avses stadgandet i andra st. av p. 2) samma §. Attge uttrycket "lillskott" en så vidsträckt innebörd, kan dock ickegodtagas och är inte heller nödvändigt för att uppnå vad utredningen syneseftersträva.