prop · G20361 · 1978-12-31 00:00:00 — Därigenom blev del möjliglatt jämföra förhållandena i kommuner av den typ som i allmänhet skulle kommaatt upphöra vid reformen med kommuner av det slag som därefter skulle blivanliga. Dessulom skapades möjligheter atl närmare bedöma kausala relationermellan olika egenskaper hos kommunerna och uppfyllelsen av olika värden. Kommunurvaletbestod av 36 kommuner ordnade efter storiek och lälortsgrad. Vid sidan avundersökningarna i kommunurvalet genomfördes också ett delprojekt kring självagenomförandet av reformen. Kommunalforskningsgruppensundersökningar genomfördes alltså i huvudsak i kommuner som ännu ej berörts avreformen. Genom atl jämföra hur självstyrelsen fungerade i kommuner av olika lypförutsattes det vara möjligl alt förutsäga vilka förändringar som sannoliktskulle uppkomma när reformen genomfördes. Fömtsättningama för all göraprognoser av detta slag begränsades emellertid i ett viktigt avseende. Andrareformer och förändringar av reglerna för kommunernas arbete och i den miljösom självstyrelsen bedrivs kan förändra förutsättningarna på ett sådant sätt atlhell andra effekter uppstår eller alt förväntade konsekvenser uteblir. Ettflertal förändringar har också genomförts . Den gemensamma valdagenhar förändrat förutsättningarna för den lokalkommunala valrörelsen. Tillkomstenav del kommunala partistödet har förbättrat partiernas arbetsvillkor. I fullmäktigehar suppleamsysiemei införts. En centralisering av nämndorganisaiionen - sominte var förutsedd när indelningsreformen beslöts - har påverkat både antaletnämnduppdrag och de krav som uppdragen ställer på ledamöterna. Kommunernasverksamhet totalt sett är mer omfattande än 1966. Allt della bidrargivelvis lill atl minska värdet ur prognossynvinkel av de resultat som erhöllsvid studier av kommuner. Konimunal-forskningsgruppens studier kan alltsåur praklisk-politisk synpunkt sägas vara begränsade till atl avse vad somskulle skell om inga andra förändringar vidtagits . Vid sidan om denpraktiska frågeställningen har de dock även ett teoretiskt värde. Detta är meralidsobundel och därför av mer Prop.1978/79:61 42 Dessutom är den bild av den kommunala självstyrelsen i kommuner avolika typ .som undersökningarna gav en god grund för jämförelser med siluaiionen13 år . 1.5Den kommunala självstyrelsens värden Isyfte atl mäta de värden som utkristalliserats i genomgången av debatten systematiseradeforskningsgruppen de olika argument som anförts i debatten. Dennasystematisering gick delvis ulöver vad som direkt kan utläsas ur debatten. Somett överordnat värde presenterades del materiella. Demokrati eller folkstyrelsekan enligt gruppen sägas innebära alt folkets vilja eller önskemål med avseendepå de politiska besluten skall förverkligas. Detlavärde - förverkligandet av medborgarnas vilja - måsle naturligtvis kvalificeras.I det stora flertalet frågor finns ingen enhetlig "folkvilja". Med hjälpav majorilelsprincipen får konflikter mellan olika uppfattningar biläggas.Sett kan kanske systemets måluppfyllelse i detta avseende värderas meduigångspunki i hur stor andel av medborgarna som i genomsniii är missnöjda medden förda politiken. Del är all märka att förutsättningarna för atl nå högmåluppfyllelse i della avseende sannolikt är beroende såväl av kommunensresurser i olika avseenden som av graden av intressehomogenitet inom kommunen. Siörrekommuner har bättre resurser men mindre kommuner är sannolikt mer homogena iekonomiskt och sociall avseende. Här föreligger antagligen ett balanseringsproblem. Föratt det materiella värdel skall vara av iniresse atl studera krävs det ur demokratisksynvinkel att medborgarna verkligen har möjlighet atl själva och självständigtbilda sig sina uppfattningar. Del krävs ell mall av självständigåsiktsbildning. Samstämmigheten får inte komma till stånd genom att folket uisäusför en ensidig propaganda från de politiska beslulsfatlarnas sida. Vad somkrävs är en fri lillgång till information och möjligheter all della i en fortlöpandepolitisk deball. Förall uppnå del grundläggande värdet - atl medborgarnas på självständiga grunderbildade åsikter präglar den förda politiken - krävs enligt de demokratiskaföreställningarna en demokratisk beslulsteknik. 1 anslutning lill tal i Geitysburg talade forskningsgruppen om tre olika tekniker somkompletterade varandra: styrelse genom folkel, participation (deltagande),styrelse av folket, representation, samt styrelse för folket, anlecipation. Prop.1978/79:61 43 Pariicipaiionsdcmokraii.Med denna form av demokrati avses ett styrelseskick där många deltar. Systemetmed kommunalstämmor kommer idealet nära, Alla som är intresserade och berördadeltar. Beslutsfattarna blir identiska med de berörda. Alla medborgare fårgenom deltagandet den skolning som åsyftas och allas intressen vägs samman ibeslutsprocessen. Besluten blir förankrade hos medborgama. Den huvudsakliga formen förden kommunala demokratinär den representativa. Även för dem som anser alt pariicipationsdemokralin ärden ideala beslutsmetoden slår det klart alt en modern kommun inte ens föreindelningsreformen kunde styras enbart genom kommunalstämmor. Systemet medkommunalstämmor och s. k. stormöten har också kritiserats för att endast ettfåtal deltar och att de många lysta människornas intressen blir dåligtbevakade. Idén bakom den representativa demokratin kan sägas vara altmedborgarna ger en mindre grupp i uppdrag att falla besluten i deras ställe.För all ett sådani system skall fungera tillfredsställande krävs att deförtroendevalda har god information om medborgarnas attityder och också envilja alt respektera dessa allilyder. Av grundläggande belydelse torde vara attde förtroendevalda är åsiktsrepresentaliva för medborgarna. I den allmännadebatten fömlsäiis enligt forskningsgruppen i allmänhet atl en sådan åsiktsrepreseniaiiviteiunderlättas om de förtroendevalda är personrepresentativa dvs. om de t. ex. iekonomiskt, sociall och geografiskt avseende utgör ell representativt urval urbefolkningen. Föruisätiningarna för en god åsiklsrepresenlativiiel kan dessulomsägas vara beroende av möjlighetema till direkia kontakter mellan väljare och valda,organiseradekontakter via partier, organisationer och massmedia saml av observationer ochundersökningar av medborgarnas inställning. Antecipauoiisdemokrann.Ett dilemma när man talar om representations-demokratin på del sätt som gjortsovan är alt de förtroendevaldas ansvar för en långsiktig utveckling tenderar atlskymmas undan. Det är uppenbart atl de förtroendevalda måsle ha ett ansvar sominnebär all de i många fall opinionsmässigt "ligger före" de mindreväl informerade vanliga medborgarna. Denna beslulsteknik är naluriigtvisproblematisk ur demokratisk synvinkel. Långt driven kan den leda lill all denfria åsiktsbildningen bland medborgarna kopplas ur. Med hänsyn härtilldiskuterar forskningsgruppen särskilt det behov av åsiktsrespekl som krävs föratt anlecipationstekniken skall kunna förenas med den allmänna demokratiskagrundinställningen. Folksiyrelsenbestår inte i verkliga livet av någon av dessa "demokratier". Varjedemokratiskt syslem innehåller komponenter från alla dessa tekniker. Sammansättningenkan dock variera. Del är t. ex. uppenbart all utvecklingen av den kommunalademokratin i våri land successivt inneburit en förskjutning i riktning från parlicipations-lill representativ demokrati. Del är sannolikt atl indelningsreformenaccentuerat denna utveckling. 1978/79:61 44 Vad gäller de s. k. effekiiviieisvärdena anförforskningsgruppen atl dessa alla har med måluppfyllelse att göra: ju högre gradav måluppfyllelse desto siörre effektivitet. Man kan emellertid även på detlaområde urskilja olika synsätt eller angreppsvinklar. Till en börian kan effektiviteten mätas ur statenssynvinkel. Effektivitets-värdena gäller då i första hand relationen mellan destatliga servicemålen och det kommunala utbudet av service. Här kan intressetdels koncentreras på kommunernas möjligheter alt över huvud tageltillhandahålla en önskad service, dels på möjligheterna au göra detla tillrimliga kostnader. Här aktualiseras också frågan om den statliga styrningen avkommunernas verksamhet. Effektiviteten kan emellertid också ses ur den synvinkelnalt medborgarnas önskemål och krav i den enskilda kommunen skall omsättas iservice. Här blir tillgången på ekonomiska resurser och kompetens av betydelse.I vilken utsträckning har kommunerna möjligheler all verkligen tillgodosemedborgarnas krav? Frågan berör emellertid också den interna kommunalaorganisationen och då främsi del klassiska problemet angående relationen mellande förtroendevalda och ijänslemännen. Enligt den gängse demokratiska teorinförutsätts att politikerna har möjlighet alt styra arbetet inomadministrationen. Del är naluriigtvis rält ointressant om åsikisrepresenlaii-viietenär hög om de förtroendevalda inte förmår atl styra förvaltningsarbetet. Här harutvecklingen efter indelningsreformen aktualiserat nya problem i samband med atlföretagsdemokratin inom förvaltningen successivt byggts ut. Avvägningen mellandet demokratiska allmänintresset och de fackliga särintressena är ur just dennasynpunkt av stort intresse. Om de demokraiiska värdena i första hand aktualiseras irelationen mellan medborgarna och de politiska beslutsfaiiarna kan effekiiviieisvärdenai större utsträckning sägas gälla relationen mellan beslutsfattarna och dem somverkställer de politiska besluten. Med utgångspunkt i systematiseringen av värdenautvecklades inom forskningsgruppen en hypotetisk modell över del kommunala poliiiskasystemet. Modellen syftade lill att ange hur de olika värdena var relateradetill varandra i del praktiska arbetet. Modellen har beskrivits i flera olika sammanhang bl.a. ibetänkandet "organisation och information" (SOU 1975:46).Den illustreras i figur 3. figur J: Del politiska systemet i kommunerna LjIuiJ ,iV I iMIi t. '( KUlll'--iN iiiUil.yl-jiiiul :i i t.-äUlKii Dl Ii Sdll JU hidyei d AMkisuvt:tunslcHnniulse -- - -, , - tffektivttet MHill»>ir) 1 uk.il.i p,H liiiiil.nirviliiMir' liiiiijsspoiijiniSrtiiiiibi [ 1. inneildin,),h .11 (ler inr) .IV )!n.is kl,IV iirh ("iiiskoinal I ]tirVj[enuinin-'(is I fcii Ir i»t:iult? luL-iIll, I'),li ri.i- I iiiaKiiiiiiiiii|ji ! Hl'5l|l Ml M,iss(ni!ili\ Me(ll)0[(). 'n nas lieflninmny ,iv i osuli.uei Ekonomiska i esLii sei Kompetens Slalliy slyrninq Inti essehoinogeiiitel Figurenär förenklad i den meningen att den renodlar relalionerna mellan medborgarna,de förtroendevalda och tjänstemännen. Den pekar på kommunikationskanalerna mentar givetvis ingen hänsyn lill att även de förtroendevalda är aktiva i lokalapartiorganisationer och själva ulgör en del av medborgargruppen. Det är denmekanism med vilken medborgarnas krav och önskemål omvandlas lill service som bely.ses.Resonemanget finns ulföriigl beskrivet i SOU 1975:46 sid. 16-19 till vilketbetänkande hänvisas. Här skall endast kommenteras hur figuren belyserkombinationen mellan participaiions- och represeniaiionsdemokratin. 1den renodlade participaiionsniodelien kan sägas au kanalerna inellan medborgarnaoch de förtroendevalda försvinner. Alla deltar i den ruta som markeras med 2 ifigur 3. I ett system diir lekmännen även sköter själva förvaltningen skulle ideniiteienvara fullständig även mellan ruui 1 och 3. Allteftersom förvaliningen skiljsfrån del poliiiska besluisläiiandet - lekman-nalorvaliningcn ersätts av lekmannastyre- upphör denna identitet och en intern poliiisk slyrningsrelaiion uppslår. 1och med att den representativa principen crsäiier den direki-demokraiiskaupphör även ideniiieien mellan 1978/79:61 46 ruta1 och 2. Med Schumpciers demokratimodcll är det därvid tillräckligt för all karaktäriserasystemet som demokratiskt om ruta I vid allmänna val med fixa mandallider utserruia 2. Med den syn, som är gängse i vårt land, krävs emellertid också att enfortlöpande relation etableras mellan ruta 1 och 2. Det måste, som framhållits,finnas en kontakt mellan de valda och väljarna. Denna kontakt kan etableras på olikasätt. Medborgama kan i det dagliga livet komma i direkl kontakt medförtroendevalda (ruta 4) på arbetsplatser, i bostadsområdet, på opinionstnötenosv. Medborgama och de förtroendevalda samarbetar i de lokalapartiorganisationernas arbeie (ruta 5) både i sådana fall då kommunalpoliliskafrågor direkt siårpå mölesprogram men och vid andra lillfällen då man"träffas". Även inom föreningslivet (ruta 6) sker diskussioner ochkontakter som är av belydelse i deua avseende. Förelagen och deras anställda (ruta7) är också berörda och deltar i det kommunalpoliliska arbetet i vid mening.Slutligen har massmedia (ruta 8)- tidningarna och lokalradion - en roll i detinformerande och opinionsbildande nätverket i kommunerna. Betydelsen av dessa olikakanaler varierar naluriigtvis mellan kommuner av olika lyp. Vadsker då generellt vid en övergång från mindre kommuner till större i dettaavseende? I det nämnda betänkandet (SOU 1975:46) finns en kortfattad sanimanfattningav de viktigaste resultaten från forskningsgruppens arbete. För en merdetaljerad redovisning hänvisas till denna rapport. Här skall endast några mergenerella iakttagelser refereras. Eneffekt som är uppenbar är att det direktdemokratiska inslaget i formell meningmed nödvändighet blir mindre. Den andel av medborgarna som direkl kan delta ibeslutsfattandet blir mindre. Systemet utvecklas i riktning mot delrepresentativa. Identitetenmellan ruta 1 och 2 upplöses ytterligare. Vad kan della antas få förkonsekvenser för deltagandet? Sannolikt uppslår två effekter. Dels flyttasaktivitet från ruta 2 till de rutor som representerar kanaler. Många människor somutesluts från de kommunala sammanirädesmmmen blir hänvisade lill all arbetavidare inom de politiska partierna. En länkbar utveckling är alt partiernasställningstaganden i viktigare frågor i siörre ulsiräckning flyttas ned lill delokala partiorganisationerna. De återstående förtroendevalda får därvid enhårdare arbetssituation eftersoni de fömisätts delta och diskutera frågoma i siörreutsträckning både i partiet och idet kommunala organei. Den andra effekten -som ofta påtalas i debatten - är att medborgarnas deltagande loiali, alltsåäven om man räknar in del indirekta deltagandet, minskar. En centralisering avinflytandet sker därmed till en mindre grupp förtroendevalda. Kravet på attdessa skall vara åsiktsrepresentaliva för övriga medborgare blir därmedstarkare som risken ökar för att medborgarna skall komma atl kännafrämlingskap inför kommunalpolitiken. Ivilken utsträckning ett direkt deltagande ersätts av en siörre aktivitet inompartiorganisationerna är svårt all uttala sig om med ledning av de resultat somkommunalforskningsgruppen redovisat. Atl det politiska livet Prop.1978/79:61 47 1966var mer "politiserat" i större kommuner och att aktiviieien där v;ir siörreinom partiorganisationerna är klart men innebörden av dessa skillnader är svåratt bedöma. Här finns alltså ett område som är värt ytterligare siudier. Enannan frågeställning som inte berörts närmare av forskningsgruppen gällerrelationerna mellan de förtroendevalda och administrationen. Alt relationenmellan antalet förtroendevalda och antalet tjänstemän förändras lill de förtroendevaldasnackdel är helt klart. Innebörden av denna förändring är intressant uråtminstone två synvinklar. För del försia gäller det frågan om den politiskastyrningen försvåras eller förenklas. Med en större kår av tjänstemän somdessutom är mer kompetent och specialiserad ställs större krav på deförtroendevalda för att de skall kunna bevara ell reellt inflytande öververksamheten. Detta problem har man i större kommuner försökt att möta genomatt engagera fler förtroendevalda på heltid. Någon utvärdering av vad dennautveckling inneburit ur inflyiandesynpunki finns inte f n. Problemet har tvåsidor. Det gäller dels relationen mellan de heliidsengage-rade politikerna ochförvaltningen dels relationen mellan de heltidsengage-rade och övriga förtroendevalda.Skapas härmed ett A- och ell B-lag av kommunalpolitiker? Denandra frågan lar sikte på förvaltningseffektiviteten. Innebär utbyggnaden avadministrationen en byråkratisering? Svarar ökningen av antalet tjänstemän moten ökning av serviceproduktionen eller byggs organisationen ut relativt settmera. Denna frågeställning lar närmast sikte på flexibilitets-värdet (se sid.10). Ett av motiven för självstyrelsen har som framgått varil all den inneburiten flexibel och i ekonomiskt avseende billig organisationsform. Del är därförrimligt alt fråga om förvaltningens tillväxt i kommunerna inneburil en mindreflexibel organisaiion med allt fler specialiserade funklioner och därmed sämremöjligheter till anpassning efter förändringar i omgivningen. Undersökningar avdessa problem planerades inom kommunalforskningsgruppen men kom aldrig lill ulförande.Del går med hänsyn härtill endasl att ställa frågan. Ävenom kommunalforskningsgmppen strävade efter att förankra sina teoretiskaöverväganden i aktuell politisk debatt har del inte kunnai undvikas all de i olikadelar kritiserats i framför allt den statsvetenskapliga debatten. Vad .somsärskilt diskuterats har varit kopplingen inellan del materiella värdet och de s.k. leknikvärdena. Från flera håll har anförts au deltagandet i politiken är ellvärde i sig i siörre utsträckning än vad som framgår av gruppens resonemang. Ellhögt deltagande värderas som angeläget av många alldeles oavsett om det harpositiva eller negativa konsekvenser för möjligheterna att producera enservice av den omfattning och kvalitet som medborgarna efterfrågar. Med enkoncentration på värden som fostran och 1978/79:61 48 träningkan dellagande sålunda värderas positivt även till priset av en lägre effektivitet.Denna debatt har självlället stor belydelse för värderingen av indelningsreformen.Med della synsäll är sannolikheicn siörre för au bedöinningcn av reformen blirmer negativ. Enannan komponent som kritiserats är inslaget av antecipalionsdemokra-tin. Från olikahåll har denna kritiserats som odemokratisk, som ell försvar för "pampvälde".Denna kritik har emellertid varit litet orättvis eftersom de problem som ärförknippade med anlecipationstekniken gavs ell betydande uirytnnie i gruppensolika skrifter. Kritiken pekar emellertid på något väseniligi och är värd allta på allvar i en fortsatt utveckling av teoribildningen på detta område. 2Kommitténs överväganden 2.1 En allmän utgångspunkt harenligi sina direkliv alt presentera ett förslag tillforskningsprogram angående kommunindelningsreformens konsekvenser i olikaavseenden för den komniunala självstyrelsen. I detla avsnitt lämnas ett förslaglill ell sådant program. Del har utarbetats mol bakgrund av den redovisning förindelningsreformen och debatten kring den kommunala självstyrelsen som lämnatsi det föregående. Programmet är omfattande. Kommittén har strävat efter alt sålångt möjligl redovisa en heltäckande bild av de olika frågeställningar somaktualiseras vid en bedömning av den kommunala självstyrelsens situation i dagoch av indelningsreformens effekter i olika avseenden. Enligtdirektiven skall forskningsprogrammet i försia hand ta sikte på indelningsreformenskonsekvenser förden kommunala demokratin och för kommunerna som organ fördecentraliserad förvaltning. En allmän utgångspunkt för utredningen har därvidvaril au i försia hand koncentrera intresset på den kommunala självstyrelsenssituation och hur kommunerna fungerar sedan reformen genomförts. Fördenna bedömning lalar flera skäl. Härigenom kan det bli möjligt att utnyttjaforskningsresultaten som underlag för prakiisk-politiska överväganden rörandereglerna för kommunernas arbete och för eventuella justeringar i dagens kommunindclning.Dessulom är möjligheterna all analysera indelningsreformens konsekvenser fördemokratin och förvaltningsorganisationen ni. m. av olika skäl begränsade. Deviktigaste av dessa begränsningar orsakas av den långa tid under vilken reformengenomfördes. (1966-1974) har en mängd andraförändringar av stor belydelse för kommunernas verksamhei inlräffat. 1969infördes t.ex. möjligheterna för kommunerna att bevilja partierna ekonomiski siödi form av del komniunala pariisiödei. Suppleanisysiemel i fullmäktige harinförts. har, särskilt inom den sociala sektorn,omstrukturerats i många kommuner. Prop.1978/79:61 49 harförändrat fömtsättningama förden kommunala valrörelsen. Genom den nyakommunallagen har kommunerna givils en siörre frihet att själva besluta om sin organisaiionoch sina arbetsformer. pågår översyn av dessa frågor i ell stort antalkommuner. Samtidigtsom reglerna för kommunernas verksamhei sålunda ändrats i vikliga avseenden harockså omfattningen av kommunernas serviceproduktion vuxit. Även omstatsmakterna successivt har lagit på sig ett större ansvar för finansieringenav kommunernas verksamhei är kommunerna i en myckel besvärlig ekonomisksituation som starkt begränsar de förtroendevaldas handlingsfrihet. Den alltmeromfattande kommunala verksamheten har gjort det nödvändigi atl i flera omgångarjustera skatleutjämningssysie-mei. har också förhandlingarledande till frivilliga överenskommelser tagits upp mellan regeringen ochkommunförbunden rörande den kommunala beskattningen och den statliga bidragsgivningensom fån ökad betydelse för den kommunala verksamhetens omfattning ochutförande. Underden aktuella lidsperioden har också företagsdemokratin inom den kommunalaförvaltningen utvecklats i betydande utsträckning. Förutom försöksverksamhetenmed närvarorätt för de anställda i nämndarbetet bör MBL-lagsiifiningen ocholika försök i samband med denna reform nämnas. Delär uppenbart all förändringar av dessa slag i vissa fall har varil ägnade allstärka kommunernas möjligheler som serviceproducenter och som organ fördemokratisk självstyrelse. har i andra fall andra förändringar bidragitlill atl försvåra uppfyllelsen av de värden som förknippas med den kommunalasjälvstyrelsen. Enåterblickande undersökning av hur den kommunala självstyrelsen har utvecklatsunder den tidsperiod då indelningsreformen genomfördes måste i allt väsentligtbegränsas lill att avse den sammanlagda effekten av alla dessa förändringar. Dellautesluter givetvis inte vissa bedömningar av vad enskilda förändringar kan hahaft för belydelse. Desvårigheter som nämnts ovan får dock inte skymma undan det förhållandel allmöjligheterna all göra jämförelser mellan situationen förden kommunalademokratin och i vissa avseenden ärovanligt goda. Forskningsprogrammet "- kommunalindelning" syftade just till au göra bedömningar av indelningsreformenssannolika konsekven.ser för kommunema. Programmet resulterade som redovisats idet föregående i en bred beskrivning av förhållandena i kommuner av olika lypunder . I forskningsgruppens skrifter och arkiv finns en stormängd uppgifier som insamlats och analyserats med vetenskaplig metodik. Dellamaterial kan utnyttjas för jämförelser med situationen i dagens kommuner ochdärmed belysa de sammanlagda effekterna av förändringar i kommunernas arbele ochmiljö . De erfarenheter som gjordes under forskningsarbetetkan också utnyttjas för atl i en ny undersökning tillämpa 4Riksdagen 1978/79. Prop.1978/79:61 50 bättreanalysmetoder och mätningstekniker m. m. Detta bör resuliera i säkrare och mer rällvisaiideresullai än vad som skulle vara möjligl utan kommunalforskningsgruppens arbele. Förutomkommunalförskningsgruppens arbete bör också nämnas de omfattande undersökningarrörande t. ex. de förtroendevaldas arbetssituation, småpartiernas roll ikommunalpolitiken m. m. som initierades och genomfördes av utredningen om denkommunala demokratin. Resultaten från dessa undersökningar, som publicerades iflera olika delbetänkanden, ligger nu lill grund bl. a. för försöksverksamhet iett antal kommuner. Kommunaldemokratiulredningens undersökningar kompletterarpå avgörande punkter de forskningar som kommunalforskningsgruppen genomfördeoch ulgör tillsammans med forskningsgruppens undersökningar ett värdefulltunderlag för vidare arbete med dessa frågor. Kommitténhar sålunda funnit att utvärderingsprogrammet såvitt gäller nyaforskningsuppgifter bör koncentreras till dagens kommuner.