prop · G203150 · 1978-12-31 00:00:00 — Sålunda efterlyses en mer detaljeradanalys av de effekter på den privata sektorns produktivitet som en ökadsatsning på vissa offentliga delsektorer kan medföra. Universitets- ochhögskoleämbetet saknar för sin del en explicit analys av sambandet mellanutbildning och den ekonomiska tillväxtpotentialen. Flera remissinstanser,däribland styrelsen för teknisk utveckling och , anser attstörre tyngd bör läggas vid det mer långsiktiga analysarbetet.Skolöverstyrelsen anser dessutom att tidsperspektivet för dessa analyser bordeföriängas ytterligare för att härigenom erhålla ett bättre planeringsunderlagför utbildningssystemets långsiktiga dimensionering. behandlari sitt remissvar utförligt frågan om det statistiska underlagsmaterialetsbrister och begränsningar. Man konstaterar sålunda att brister i delstatistiska sifferunderlaget kan leda till en felaktig problembeskrivningliksom att statistikens begränsningar omöjliggör vissa eljest påkalladeutvidgningar av analysen. Dessa problem kan i viss utsträckning eliminerasgenom att ökade resurser avdelas för fram-tagning av det statistiskaunderlagsmaterialet. Ett fåtal remissinstanser påpekarvikten av att olika framåtsyftande utredningar samordnas. a. att sysselsättningsutredningens kommande slutbetänkande börsamordnas med LU:s analyser av den allmänna ekonomiska utvecklingen. Riksrevisionsverketbetonar i sitt remissvar att även om detta strider mot den praxis som ärbruklig i långtidsutredningarna, så borde effekterna av planerade men ännu ejgenomförda partiella reformer analyseras. Som exempel nämns bl. a. de av denkommunalekonomiska utredningen, , framlagda förslagen till kommunalskatteutjämning m.m. De ekonomisk-politiskamålsättningar som bildat utgångspunkter för LU:s analyser diskuteras relativtutförligt i de olika remissvaren. I stort sett ansluter sig samtligaremissinstanser till de uppsatta målen. Däremot föreligger olika uppfattningarnär det gäller målsättningarnas prioritet och siffermässiga precisering. Sålunda ansluter sig filli de centrala mål för den ekonomiska politiken som formuleras avLU men framhåller att det är etl starkt önskemål att inflationstakten kannedbringas under 6%-nivån och att målsättningen om full sysselsättning börinkludera ambitionen att reducera den s. k. friktionsarbetslösheten. Manframhåller vidare att det uppställda externbalansmålet bör uppfattas som ettriktmärke och inte som ett ovillkorligt krav. kritiserar i sittremissyttrande LU för att full sysselsättningsmålet är alltför snävtdefinierat. Hänsyn borde tas inte endast till den öppna arbetslösheten, utanäven till latent och partiellt arbetslösa, personer i beredskapsarbete ellersysselsatta inom arbetsvärden samt personer som av arbetsmarknadsskäl harförtidspensionerats. Medan finner det naturligt att målen extern balans och fulltresursutnyttjande ges en hög prioritet säger sig () intekunna acceptera jämvikt i bytesbalansen som ett överordnat mål. LO framlägger isitt remissvar dessutom ett längre principiellt resonemang om de uppsattamålsättningarnas inbördes beroende och betydelse. Enligt LO kan de mål som tasupp av LU 78 återföras på två för arbetarrörelsen helt centrala mål ur vilkaandra delmål och politiska ställningstaganden kan härledas. De är dels 1)arbete och välfärd åt alla, samt 2) fördelning av produktionsresultatet,förmögenheter och inflytande på ett rättvist och demokratiskt sätt. LO konstaterar att av dessacentrala mål för sysselsättning och fördelning följer sedan målen förprisstabilitet, jämvikt i bytesbalansen, regional balans, etc. Exempelvisframhålls att målsättningen om prisstabilitet är avgörande för såvälfördelningspolitiken som det långsiktiga sysselsättningsmålet. En fortgåendeinflation leder ofta till en orättvis omfördelning av ekonomiska tillgångar ochutgör pä sikt ett hot mot sysselsättningen och den internationellakonkurrenskraften. Prop.1978/79:150 6 De centrala avvägningsproblemen i utredningenshuvudalternativ Realiserandet av utredningenshuvudalternativ bygger naturligtvis primärt på alt kalkylernas centrala yttreförutsättningar angående världshandelstillväxt m. m. förverkligas. Det ställeremellertid också krav på att en rad andra betingelser uppfylls. En av dessa betingelser är att denförbättring av de svenska relativpriserna som krävs för atl realisera dennödvändiga exporttillväxlen förverkligas. Ungefär hälften av dennarelativprisförbättring har redan åstadkommits genom utförda devalveringar.Resten måste komma till stånd genom en återhållsam inhemsk kostnadsutveckling. Det ställer i sin tur bestämda kravpå utvecklingen av löner och vinster. Tillväxten av dessa centrala storheteråvilar emellertid även andra restriktioner. Löneökningarna måste uppnå en vissnivå för att målsättningen om en real standardförbättring i den privatakonsumtionen skall kunna realiseras. Näringslivets vinstnivåer måste för sindel öka för att den nödvändiga investeringsverksamhetenskall kunna uppstå. Problemets kärna kan således formuleras på följande sätt:Inom ramen för en begränsad ökning av förädlingsvärdet måste fördelningenmellan löner och vinster anpassas så att löneökningarna tillfredsställer kravetpå privata standardförbättringar medan vinstökningarna är av den storleken attden nödvändiga investeringsverksamheten förverkligas. Bakgrunden till denna anpassningsprocess är den kraftigaförskjutning i förädlingsvärdets fördelning som skedde mellan 1974 och 1977.Under dessa år sjönk förädlingsvärdets vinstandel i den konkurrensutsatta sektornfrån år . Löneandelen steg i motsvarande omfattning.Industriföretagens genomsnittliga räntabilitet på eget kapital sjönk till minus6%. Som en följd av den kraftiga vinstnedgången och det lågakapacitetsutnyttjandet avstannade industrins investeringsverksamhet. Del högakostnadslägel ledde till brist på lönsamma projekt. Tillgången på finansielltkapital torde däremot inte ha lagt några hinder i vägen. En fundamental förutsättning för att den ihuvudalternativet prognosti-cerade investeringsökningen skall komma till ståndär således att vinstnivåerna höjs och investeringsincitamenten därigenom ökar.I LU 78 redovisas utförliga beräkningar över hur detta påverkarindustriföretagens finansiella sparande, självfinansieringsgrad, soliditet ochräntabilitet. Den genomsnittliga vinstandelen i den konkurrensutsatta sektornmåste, enligt LU:s bedömningar, stiga års bottennivå om till ca22% är 1983, dvs. ungefärden vinstandel som i genomsnitt uppnåddes under1970-talets allra första år. Ungefär samma utvecklingsmönster måste följas äveni den skyddade delen av näringslivet. Det bör betonas att den omfördelning avförädlingsvärdets fördelning på kapital och arbete som därmed förut- sattsuppstå enbart innebär ett återhämtande av mer normala vinst- och löneandelar. Isjälva verket ligger den förutsatta genomsnittliga vinstandelen under den vinstandel som i LU 75 förutsattes råda . Man kan vidare konstatera att huvudalternativetslönetillväxt medger en klar förbättring av de aktiva löntagarnas privatakonsumtionsstandard, vilket framgår av tabell 1. Trots alt de utlovadestandardhöjningarna till pensionärerna tar en stor del av del privatakonsumtionsutrymmet i anspråk medges en total tillväxt av de aktivas privatakonsumtionsvolym med sammantaget . Till dessastandardförbättringar skall också läggas att utbyggnaden av det offentligatjänsteutbudet förutsatts få en sådan inriktning att den bl. a. kraftigt påverkarbarnfamiljernas standard. Tabell I Hushållens konsumtionsutveckling enligthuvudalternativet Miljarder kr., priser En annan betingelse för huvudalternativetsrealiserande är en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Enligt LU 78 väntasefterfrågan på industrivaror bli kraftigast i de sektorer där graden avoutnyttjad kapacitet är relativt låg. Därför kan produktivitetsreserven interealiseras genom att alla företag behåller sina anställda. I stället krävs ettdynamiskt förlopp där sysselsättningen ökar i de expansivare branschernasamudigt som produk-tivitelsreserven i svagare branscher löses upp genom avgångav anställda. Detta kräver i sin tur att arbetsmarknadspolitiken inriktas påatt befrämja rörligheten. Om så ej sker är risken stor för att enefterfrågegenererad uppgång bromsas av flaskhalsproblem påsysselsättningssidan. Den dämpade kostnadsutveckling som är en förutsättningför LU:s huvudalternativ äventyras därigenom. Kravet på ökad rörlighet påarbetsmarknaden accentueras också av de regionala obalanser som kan uppstå. Ytterligare viktiga avvägningsproblem som måstebemästras gäller produktionsresultatets användning. Realiserandet av LU:shuvudalternativ kräver att en betydande del av produktionen avsätts påexportmarknaderna för alt täcka bytesbalansunderskottet. Vidare måstenäringslivets investeringsbehov prioriteras under den närmaste femårsperioden.Ett högt kapacitetsutnyttjande är en nödvändig förutsättning för en snabbinvesteringsutveckling. I den nu aktuella situationen kan en ökning avkapacitets-utnyttjandet endast ske genom att efterfrågan ökar kraftigt. Denekonomiska politiken måste därför ges en inriktning som underlättarindustriexpansionen såväl från efterfrägesidan som från kapacitetssidan.Näringslivets 1978/79:150 8 kravpå reella och finansiella resurser för investeringsändamål måste tillgodoses. Genom reduktionen av bytesbalansunderskottet och deökade investeringarna reduceras utrymmet för konsumtion högst avsevärt. Dettaförhållandevis knappa utrymme måste sedan delas på privat och offentlig konsumtion.För den privata konsumtionens del måste hänsyn tas fill redan gjorda bindningartill pensionärerna och att en alltför låg privat konsumtionstillväxt för deaktiva med stor sannolikhet kommer att leda till spänningar påarbetsmarknaden. Genom att den privata konsumtionen således måste medges enviss standardförbättring blir det återstående utrymmet för offentlig konsumtionbegränsat. Utrymmet måste delas mellan statlig och verksamhet. Dennafördelning är en politisk avvägningsfråga som kräver prioriteringar mellanolika konsumtionsändamål. På grund av olika bindningar är emellertidmanöverutrymmet inte särskilt stort. I LU:s baskalkyler preciseras dekonsumtionsökningar som följer av olika politiska beslut och åtaganden samt avförändringar i befolkningens åldersstruktur i kombination med kravet påoförändrad standard i det ofTentliga tjänsteutbudet. För statens del utgårbaskalkylen från långtidsbudgeten för perioden /79-1982/83. Den redanintecknade ökningen av statlig konsumtionsvolym anges till 0,per år1977-1983. För konsumtion har motsvarande ökning beräknats till 1,8 %per år. Den högre ökningstakten för kommunerna betingas huvudsakligen av utbyggnadenav de prioriterade områdena barnomsorg och långtidssjukvård samt av de krav somställs av bl. a. övrig äldrevård. Mot denna bakgrund är det naturligt attkommunerna tillförs merparten av det begränsade utrymmet för offentligkonsumtionstillväxt. LU 78 påpekar att den tillväxt man kalkylerat medför kommunernas del (2,) innebär en neddragning i jämförelse medplanerna i denna sektor (3,per är). Mot bakgrund av detta och de senasteårens erfarenheter av expansion måste man konstatera att en sådananpassning av den kommunala utvecklingen som förutsätts i LU 78 inte kan kommatill stånd utan att statsmakterna för en medveten politik för att begränsa denkommunala expansionen. Även den förutsatta statligakonsumtionsutvecklingen () kommer att ställa stora krav pååterhållsamhet med nya utgiftsåtaganden från statsmakternas sida. En stramåterhållsamhet betingas också av utgångslägets stora budgetunderskott. På kortsikt kan ett stort budgetunderskott motiveras av stabiliseringspolitiskaöverväganden. I ett medelfrisfigt perspektiv kräver emellertid densamhällsekonomiska balansen att budgetunderskottet motsvaras av ett lika stortsparande i övriga sektorer i ekonomin. Men också när detta villkor är uppfylltkan överflyttningen av finansiellt sparande från offentlig till privat sektorställa krav på en anpassning av kreditmarknaden och kreditpolitiken för att enlikviditetsuppbyggnad inte skall leda till ökad inflation. Nästan samtliga remissinstanser hari sina remissvar berört de ovan angivna avvägningsproblemen. Intresset hardärvid i första hand riklat sig mot kravet på en begränsad offentligkonsumtionstillväxt, kravet på en förskjutning i den funktionellainkomstfördelningen samt kravet på en ökad röriighet på arbetsmarknaden.Remissinstansernas synpunkter avseende kravet på ökad rörlighet redovisas iavsnittet om befolkning och arbetskraft nedan. I det följande koncentrerasframställningen till de två andra avvägningsproblemen. Statskontoret framhåller i sill remissvar att LU harunderskattat den offentliga sektorns expansionskraft. Från denna utgångspunktframhålls att utredningens alternativ V utgör en mer sannolik utvecklingsväg.Även är inne på samma linje. Man noterar att med hänsyntill den faktiska och prognosticerade utvecklingen för LU-perio-dens två förstaår måste ökningen av den kommunala konsumtionen begränsas till 1,per årunder resten av prognosperioden. Man framhåller att det knappast torde varamöjligt att inom dessa ramar förverkliga det beslutade barnomsorgsprogrammetoch klara behoven inom äldreomsorgen utan att standarden sänks inom andrakommunala områden. anser att LU:s baskalkyler för denoffentliga konsumtionstillväxten ger för låga ökningstal. Man hävdar att förlandstingens del kan underskattningen uppskattas till 1 ä perår. En enligt landstingsförbundets uppfattning riktigare baskalkyl skulle ge enstörre andel av det tillgängliga utrymmet för konsumfion till offentligverksamhet. Även () anser att utrymmet för denoffentliga konsumtionens ökning förefaller väl litet. RRV anser dessutom,liksom Statskontoret, att utredningens alternativ V torde vara mera realistisktnär det gäller den framtida offentliga konsumtionstillväxten. () betonar att detvarken är möjligt eller önskvärt att pressa tillbaks den kommunala konsumtionenså starkt som det enligt LU skulle krävas. Motsvarande tankegångar synes liggabakom köpmannaförbunds farhågor för att den privata konsumtionensutveckling kommer att bli svagare än vad som beräknats i LU. Även tror att den privata konsumtionsökning som LU har räknat med äröverskattad. /SR understryker i sitt remissvar att det inte ärrealistiskt att räkna med möjligheten att utan allvarliga spänningar hålla denprivata konsumtionen inom den ram som utredningens huvudalternativ anger.SACO/SR menar också att LU har underskattat utvecklingen av det erforderligaoffentliga konsumtionsutrymmet. Sammantaget anser /SR att målet om externbalans inte bör ges en så strikt utformning att det medför en så begränsadökning av konsumtionsutrymmet som i utredningens huvudalternativ. Prop.1978/79:150 10 I motsats till ovan refereraderemissinstanser anser () och () att LU:s förutsättning om den offentliga sektornstillväxt är orealistiskt hög. Remissorganen framhåller i sitt gemensammaremissvar att under har haft en ökning av deoffentliga utgifterna som klart överstiger den i övriga och attLU-kalkylen ger anledning till en allvarlig diskussion kring förutsättningarnaför att vi skall kunna fortsätta aii föra en från omvärlden avvikande politik.Man vill på denna punkt uppmärksamma att utredningens kalkyler innebär krav påen höjning av skatte- och avgiftsuttaget som är så kraftig att de villifrågasätta om den går att förverkliga. De framhåller att en omprövning av deoffentliga utgiftsprogrammen därför framstår som närmast ofrånkomlig. SAF/SI framhåller vidare att den årliga tillväxt på drygt2% för den offentliga konsumtionen som LU räknar med inte heller är så låg somdet kan förefalla vid jämförelser med de procentuella tillväxttalen under1960-talet. Ökningen innebär tvärtom en sysselsättningsökning i absoluta tal avsamma storleksordning som under . Därmed lämnar vi de synpunkter som berör avvägningenmellan konsumtion och övrig resursförbrukning samt mellan privat och offentligkonsumtion. I det följande skall i stället intresset koncentreras till deremissynpunkter som framförts avseende kravet på en förbättring av de svenskarelativpriserna och del därmed sammanhängande kravet på en förskjutning i denfunktionella inkomstfördelningen. anser i sittremissvar att den av LU angivna vinstuppgången i näringslivet är otillräcklig.Man tror inte att en sådan vinstutveckling medger den lönsamhet som företagenkommer att kräva för att öka sina investeringar i den omfattning som LU antar.Man framhåller att den antagna vinstnivån i ett historiskt perspektiv måstebetraktas som låg och att den dessutom fram till 1983skulle ligga under den av LU målsatta nivån. Man anser vidare att vinstuppgångenter sig otillräcklig också av det skälet att företagens soliditet, dvs.förhållandet mellan främmande och eget kapital, 1983 kommer att ligga kvar påsamma låga nivå som . Man finner det svårt att tro att företagen efter attha gått igenom en så svår kris som vi haft , skulle vara bereddaatt ta de finansiella risker som ökade investeringar innebär innan definansiella buffertarna åter byggts upp. framhållersammanfattningsvis att det i stället torde finnas ett behov av att kompenserade senaste årens vinstkris genom att tillåta övernormala vinster,så att företagen snabbt kan bygga upp sin soliditet igen och få det nödvändigaavstampet för att åter våga göra de nyinvesteringar och de satsningar påforskning och utveckling som kommer att krävas för att introducera nykonkurrenskraftig teknik. (SAF) anser i sitt gemensamma remissyttrande att denlönsamhetsnivå inom näringslivet som LU ställer upp som riktmärke ärmycket försiktigt uppskattad. Man framhåller att behovet av en kraftig konkurrenskraftsförbättringför den ullandskonkurrerande delen av svenskt näringsliv inte torde kunnaifrågasättas. Man tillägger att det är angelägel att så mycket som möjligt avanpassningen kommer tidigt och att pä sä sätt produktion ochinvesteringar stimuleras före utredningens slutar. SAF/SI påpekar vidare att med denbreda expansion av industrin som krävs för att lösa strukturfrågorna är detsannolikt inte möjligt att pressa fram en produktivitetsstegring av denstorleksordning som anges i LU-kalkylerna. Därför skulle ett förverkligande avde löne- och prisstegringstal utredningen räknat med innebära att den politik som- med parternas aktiva stöd - påbörjats för att få ned inflationstakten i densvenska ekonomin spolierades. Enligt SAF/SI bör målsättningen i stället varaatt stegringen i arbetskostnaden under återstoden av prognosperiodenskall sänkas. handelskammareunderstryker i sitt remissvar lönsamhetens fundamentala betydelse för attuppnå de i LU uppställda ekonomiskpolitiska målen. Kammaren anser detsannolikt att kraven på vinstförbättringar måste ställas högre än vadlångtidsutredningen gjort, bl. a. med hänsyn till den fortgåendesoliditetsförsämring som skett och som utgör enpåtaglig spärr för risktagande och investeringar. Sammanfattningsvis hävdarkammaren att vad som kunde betecknas som"övervinster" måste anses som normalt för ett företagslångsiktiga lönsamhet och därmed överlevnadsmöjligheter. Fullmäktige i rikshanken accepterari stort sett de krav på vinstförbättringar i näringslivet som uppställs i LU:shuvudalternativ. Mot detta ställningstagande har emellertid tre ledamöter istyrelsen (Sträng, Wäm-berg och ) reserverat sig. Reservanterna påpekaralt en betydande del av vinstökningarna inte skulle användas för investeringaroch kapa-citetsulbyggnad utan för konsolidering. Enligt deras mening är ensådan utveckling varken möjlig eller önskvärd. Man anser den inte vara möjligmed hänsyn till del sätt på vilket man träffar överenskommelser om lönerna ivårt land. Man anser den inte önskvärd med hänsyn till att den innebär enkraftig inkomstöverföring från löntagarna till företagen och kapitalägarna.Man framhåller att om utredningens huvudalternativ förverkligas så kommer dettaalt leda till en ökad förmögenhetskoncentration och ökade klyftor i samhället. () anser i sitt remissyttrande alt den förutsatta vinstutvecklingen står ien bjärt kontrast till den svaga konsumiionsökning som förutsätts kommalöntagarna till del. TCO finner det svårt att acceptera långtidsutredningens fördelningspolitiskakonsekvenser härvidlag. Jämväl framhåller TCO att investeringskvoten behöver 1978/79:150 12 ökaför att möjliggöra en acceptabel tillväxttakt och för att den svenskaindustrins internationella konkurrenskraft skall kunna upprätthållas ochförstärkas. Enligt TCO kan emellertid denna ökning av investeringarna intefinansieras genom att vinsterna stiger ytterligare, utan att detta kommer idirekt konflikt med fördelningspolitiska mål. Man anser i stället att denkollektiva kapitalbildningens roll i kapitalförsörjningen måste öka. Även () avvisar i sittremissvar kravet på ökade vinster i näringslivet. LO framhåller att man intekan medverka till att vinstökningen drivs så långt att så gott som hela dennödvändiga kapitalbildningen självfinansieras med företagens vinster. LOavvisar denna lösning av såväl fördelningspolitiska som effektivitetsskäl. LO betonar att en omstrukturering av det svenskanäringslivet kommer att få vittgående återverkningar för såväl löntagarna somsamhället i stort. Man anser därför att ansvaret för detta inte får ligga påföretagen enbart utan såväl samhällsintresset som de anställda måste engagerasi denna process. LO framhåller att man krävt ökad delaktighet förlöntagarna i företagens förmögenhetsökning och ökat medinflytande och medansvarför deras skötsel. Man framhåller att en lösning av balansproblemen genom attökade resurser tillförs företagen som ägarkapilal och därigenom stärkersoliditeten och investeringsbenägenheten ter sig betydligt mer acceptabel omden inte leder till ökade ekonomiska klyftor i samhället. Den ekonomiska utvecklingen i industriländerna har sedanhändelserna på oljemarknaden 1974 karakteriserats av enfortsatt hög inflation, svag produktionstillväxt, hög arbetslöshet, ettbetydande om än successivt reducerat bytesbalansunderskott samt en över lagsvag investeringsutveckling. Läget och utvecklingstendenserna i de enskildaländerna skiljer sig dock vida. Den allmänna utgångspunkten för de bedömningar överOECD-ländernas utveckling som görs i LU är att de större länderna kommer attföra en jämfört med förhållandena under utgångsåret för kalkylerna mer expansivekonomisk politik. Anledningen härtill är främst behovet av att pressa ned denför närvarande höga arbetslösheten. Olika restriktioner på den ekonomiskapolitiken - främst då rädsla för en återigen accelererande inflation samt kravbeträffande bytesbalansens utveckling - gör det emellertid motiverat att antaatt omläggningen blir förhållandevis försiktig. Den förutsatta snabbareexpansionen i de större ekonomierna antas göra det möjligt för de mindreländerna att föra en mer expansiv politik än vad som skulle 1.2 1978 årslångtidsutredning 13 varafallet vid en mer ogynnsam internationell utveckling. I många mindre länder somhar mycket stora bytesbalansunderskott, bl. a. de nordiska länderna, måste manändå räkna med en relativt långsam efterfrågeulveck-ling trots att tillväxten ivärldsekonomin och den internationella handeln förväntas bli relativt snabb. Sammantaget innebär de bedömningar beträffande deninternationella produktionsutvecklingen som görs i LU:s huvudalternativ entillväxt i OECD-området som helhet på 4,1977-1983. Tillväxttalen förde mindre ligger genomgående mycket lågt. En betydandearbetslöshet förutses kvarstå , främst i de västeuropeiskaOECD-länderna. Infladonstakten, mätt som BNP-deflatorns tillväxttakt, antasligga kvar pä en förhållandevis hög nivå - per är 1977-1983. Tillväxteni statshandelsländerna förutsätts dämpas till 5,1977-1983.Utvecklingsländerna (exkl. OPEC-staterna) förutsätts som grupp ävenfortsättningsvis få en gynnsam produktionsutveckling, 5,per år.OPEC-statemas produktionsvolym väntas öka med 6,1977-1983, dvs. klartlångsammare än tidigare under 1970-talel. Motbakgrund av bl.