prop · G203215 · 1978-12-31 00:00:00 — Den lösning som närmast har åsyftats i den gällanderegleringen innebär all personalen är inordnad i sina resp.myndigheter men i fråga om de specifika gränsövervakningsuppgifterna slår undergemensam ledning och har en- 1978/79:215 12 En annan utväg är att övervakningsuppgiflerna i första handanförtros åt militära enheter, i vilka polis- och tullpersonal harkrigsplacerats. Sistnämnda ordning har i planläggnings- och utbildningssammanhangsedan flera år tillämpats främst inom Övre militärområde, där denberörda personalen är inordnad i s. k. gränsjägarförband. Enligt vad ÖB ochrikspolisstyrelsen har angett i sina remissytranden bedöms denna form avintegrerad samverkan mellan polis- och tullpersonal samt militär personal varasärskill lämplig för atl lösa gränsövervaknings-uppgifter i glesbygdsområden. Den organisation som har nämnts sist är inte direktförutsedd i den nuvarande regleringen. Eftersom del givelvis är angeläget altövervaknings-Qänslen kan organiseras på det säll som ger de bästa effekternamot bakgrund av del aktuella gränsområdets struktur, delar jag ÖB:s ochrikspolisstyrelsens bedömning atl organisationen bör behållas där den f. n.tillämpas. En ny reglering bör sålunda ge uttryckligt stöd för attgränsövervakningen skall kunna organiseras i integrerade förband där dennaform bedöms som den mest ändamålsenliga och förutsättningar finns för en sådanorganisation. Från både principiell och praktisk synpunkt är det emellertidenligt min mening väsentligt alt samma regler gäller för samordnings- ochledningsansvaret vare sig den berörda personalen är inordnad i sina myndighetereller ingår i integrerade förband. Delta ansvar bör i båda fallen ligga påcivil myndighet, om inte etl sådant läge uppkommer atl ell militärt övertagandeav ansvaret framstår som en tvingande nödvändighet. ÖB har låtit undersöka förutsällningarna för enfortsatt utbyggnad av gränsövervakningsorganisationen med intregrerade förband.Resultatet av undersökningen visar att del f.n. saknas möjlighel att tillföragränsövervakningen ytleriigare gränsjägarförband, dvs. förband som vid sidanav övervakningsQänslen har jägaruppgifler. Däremot skulle enligt ÖB möjligheterfinnas alt krigsplacera ytterligare polis- och tullpersonal vid de värnförbandoch andra lokalförsvarsförband som finns vid gränserna. Därigenom skulle dessaförband få en utvidgad gränsövervakningskapacitet, lät vara all denna inte blirlika stor som gränsjägarförbandens. En sådan utbyggnad bör enligt ÖB ta siktepå gränsen mot . Beträffande hamnar och flygfält anser ÖB däremot inte atlnuvarande organisation bör ändras. För egen del vill jag efter samråd med chefen förförsvarsdepartementet framhålla alt ell principbeslut om en sådanomorganisation som ÖB har förordat inte lämpligen bör fattas i detlasammanhang. Som ÖB har pekat på måste en fortsatt utredning ske av vissafrågor, i synnerhet tillgången på polispersonal för krigsplacering. Klart äremellertid att den undersökning som ÖB har låtit utföra måste beaktas vidutformningen av en ny reglering på området. I promemorian föreslås atl ansvaret och ledningenför gränsövervakningen inom etl län liksom nu skall ankomma på länsslyrelsen,som också skall ha primäransvaret för upprättandet av organisationsplan. 1978/79:215 13 slaget har tillstyrkts eller lämnats ulan erinran avremissinslanserna. Även jag finner den föreslagna ordningen naturiig, särskiltmot bakgrund av atl länsslyrelsen dels är högsta polismyndighel inom sitt län,dels i sin egenskap av högsta tolalförsvarsmyndighel inom länet bar tilluppgift att verka för att del civila och del militära försvaret samordnas.Länsstyrelsen har också genom länspolischefen, länsplaneraren resp.sambandsmannen vid länspolischefsexpeditionen samt försvarsenheten de resursersom behövs för upprättandel av en organisationsplan för verksamheten. Allsamråd därvid måste ske med myndigheter inom tullväsendet och försvarsmakten äruppenbart. Genom länspolischefen har vidare möjlighet att vidbehov utöva en samlad operativ ledning över gränsövervaknings-verksamhelen ihela länet. Som etl par remissinslanser har pekat på har 1975 årspolisutredning (Ju 1975:08) till uppgift atl förulsältningslöst utredapolisväsendets regionala organisation. Jag har emellertid inhämtat altutredningen inte avser atl föreslå någon ändring vad gäller länsstyrelsensställning som högsta polismyndighel i länet. Det finns därför inte anledningatl i delta sammanhang ' avvakta resultatet av polisutredningens arbele. Mot bakgrund av vad som har anförtsnu ansluter jag mig till promemorieförslaget såvitt gäller länsstyrelsenssamordnings- och ledningsansvar för gränsövervakningen. Jag vill emellertid ilikhet med etl par remissinstanser peka på att ett samordningsansvar förgränsövervakningen på högre regional nivå kommer alt åvila civilbefälbavaren idennes egenskap av högsta civila totalförsvarsmyndighel inom civilområde.Enligt sin instruktion (1970:363) skall civilbefälhavaren ägna särskilduppmärksamhet åt bl.a. polisväsendets flyktingskontroll och säkerhelsQänsl. Somcivilbefälhavarna för Västra och Östra civilområdena har pekat på kancivilbefälhavare också, i samråd med sidoordnade totalförsvarsmyndigheler,besluta om förstärkningar för gränsövervakningen, i den mån behoven av sådanförstärkning kan tillgodoses inom civilområde. De uppgifter som i enlighelhärmed ankommer på civilbefälhavaren kan beredas inom den särskildapolisseklion som ingår i civilbefälhavarkansliels krigsorganisation. En betydelsefull fråga förplaneringen är också under vilka förutsättningar ledningsansvaret förgränsövervakningen bör övergå lill militär befälhavare. I denna del torde dellill en början stå klart alt ledningen bör ankomma på myndighet inomförsvarsmakten, om uppgifterna vid gränsen skulle övergå från atl varaövervakningsuppgifter till alt bli försvarsuppgifter eller det aktuella områdetannars berörs av militär verksamhel. uttrycks i GK på detsättet alt ansvaret och ledningen ankommer på vederbörande militäramyndigheter i fråga om samfärdseln till eller frän sådant gränsområde somdirekl berörs av militära operationer lill lands. Promemorians förslag innebär alldet militära ansvarsöverlagandel i ställel knyts till skyddslagens bestämmelserom säkerhetsområde. Prop.1978/79:215 14 dessa bestämmelser (1-3 S§) kan regeringen avdelasärskilda säkerhetsområden vid krig eller krigsfara, vari riket befinner sig,eller under andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Vidaregäller atl krigsskådeplats alltid utgör säkerhetsområde, således även utan altbeslul av regeringen föreligger. Innebörden av begreppet säkerhetsområde är attvederbörande militära befälhavare, enligt regeringens bemyndigande, inom sådantområde övertar befogenhet att meddela förbud för obehöriga motatl bl.a. beträda anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område somär av betydelse för försvarsväsendel eller folkförsörjningen. Enligtpromemorieförslagel skall på motsvarande sätt ansvaret och ledningen förgränsövervakningen övergå till militär befälhavare inom avdelatsäkerhetsområde. Promemorians förslag hartillstyrkts av flertalet remissinslanser. Två inslanser - länsslyrelsen iGöteborgs och län samt Föreningen - har emellertidställt sig kritiska. Länsslyrelsen pekar på att den behörighet som enligtskyddslagen kan överföras till militär befälhavare inte har något samband medsamordnings- och ledningsansvaret för gränsövervakningen. Sistnämnda funktionerkan enligt inte utan vidare föras över till militär chef.Polischefsföreningen anser att den i promemorian föreslagna ordningen är ägnadatl medföra osäkerhet och oklarheter i tillämpningen. Båda instanserna finnerdet emeilerlid ligga i sakens natur alt militär chef övertar de aktuellauppgifterna inom område där krigshandlingar pågår eller är omedelbartförestående. För egen del vill jag förstframhålla atl det inte bör komma ifråga atl lill militär chef föra över någraav de egenlliga beslutsfunktioner som faller på polis- eller tullmyndighetenligt exempelvis utlänningslagstiftningen, ellertullförfattningarna. Någon sådan ordning föreslås inte heller i promemorian.Den fråga som där har aktualiserats gäller endasl samordnings- ochledningsansvaret för själva övervakningen saml för de provisoriska åtgärder somkan behöva vidtas i avbidan på behörig myndighels beslul. Den nuvarandeordningen, enligt vilken delta ansvar kan flyttas över lill militär chefendast när området direkt berörs av militära operationer, är otvivelaktigtförenad med nackdelar från planeringssynpunkl. Del kan föreligga svårigheteratl avgöra när ett läge har inträtt då ansvaret skall anses ha övergått på denmilitära befälhavaren liksom också vilken geografisk omfattning hans ansvar iett sådant fall får. Särskilt påtagliga blir ölägenheterna, om fienlligheler skulleinledas vid gränsen lill elt område där operationer inte har ägtrum. Gällande reglering torde då innebära alt ansvaret inte övergår förrän ianfallsögonblickel. Del är enligt min mening en klar olägenhet, om någonmöjlighet inte skulle slå lill buds för regeringen att förordna om en tidigareansvarsövergång med avseende på områden som bedöms vara särskill utsatta föranfallshot. Frän de synpunkter som har angettsnu kan jag inte finna annat än alt en lösning efter de linjer som har angetts ipromemorian skulle vara förenad Prop.1978/79:215 15 Den innebär alt regeringen genom atl avdelaett område som säkerhetsområde kan få till stånd en ansvarsövergång när detbedöms som nödvändigt från säkerhetssynpunkt vid krig, krigsfara eller liknandeutomordentliga förhållanden. Enligt uttalanden vid skyddslagens tillkomst äravsikten att som säkerhetsområde skall kunna avdelas - förutom operationsplatser- särskilt hotade områden där t. ex. evakuering eller liknande åtgärderaktualiseras. Syftet har i främsta rummet varit att militär chef där skallkunna vidta de avspärmingsåtgärder som behövs Qfr SOU 1940: 8 s. 123-124 ochprop. 1940: 217 s. 16). Även om sådana åtgärder inte kan anses utgöra ell ledi själva gränsövervakningen, har de otvivelaktigt ett naturligt samband medden verksamheten. En ytterligare fördel med promemorians lösning ligger iatt man därigenom anknyter till en konstruktion som redan används iberedskapsregleringen. Detla kan i sin tur ge ökad möjlighel att utnytQabegreppet säkerhetsområde även i andra sammanhang vid planeringen avtotalförsvaret. Jag vill i delta sammanhang hänvisa lill all frågan om enallmän översyn av skyddslagen är akluell f. n. (.jfr prop. 1977/78:138 s. 27). Jag kan emellertid ansluta mig tillden kritik som har förekommit mol promemorieförslagel så till vida att delsynes mindre lämpligt atl i lag slå fast en obligatorisk regel om att ansvaretskall övergå på militär chef inom säkerhetsområde utan möjlighel för regeringenatt besluta om avvikelse härifrån, om sådan skulle bedömas som påkallad.Regeringens handlingsfrihet skulle därigenom begränsas på ell sätt som intesynes ändamålsenligt. Denna lösning stämmer inte heller överens med vad somenligt skyddslagen gäller när befogenhet atl meddelatillträdesförbud skall föras över till militär myndighet. Enligt skyddslagen(3 §) förutsätts atl den militära befälhavaren erhåller särskill bemyndigandeav regeringen alt överta befogenheter. Sistnämnda konstruktionbör visserligen inte väQas i förevarande sammanhang, eftersom man då skulleföriora de fördelar som ligger i att ansvarsövergången normall kopplas sammanmed atl säkerhetsområde avdelas. Lagen bör emellertid lämpligen öppnamöjlighet för regeringen atl i undantagsfall bibehålla vid dessansvar för gränsövervakningen även inom säkerhetsområde. Regeringen kan dåbedöma ansvarsfrågan med beaktande av vad lägel i varje särskilt fall anses påkalla,som en utgångspunkt för planeringen blir att ett beslut om attsäkerhetsområde avdelas regelmässigt innebär en ansvarsövergång. En nyreglering av frågan om näransvaret för gränsövervakningen skall övergå till militär chef bör mot bakgrundav vad som har anförts nu lämpligen innebära, att ansvaret för samordningenoch ledningen av gränsövervakningen ankommer på vederbörande militäre chefinom säkerhetsområde som avses i 3 § första stycket skyddslagen, om regeringeninte förordnar annat. Jag förordar en reglering av angiven innebörd. Som harframhållits av bl.a. ÖB är del väsentligt alt den civila gränsövervakningsled- Prop.1978/79:215 16 ningens fackkunskaper på lämpligt säll las tillvara ävenefter det all ansvaret har förts över till den militära chefen. Detla är enfråga som bör uppmärksammas särskilt vid planeringen. I promemorian framhålls alt denpersonal som deltar i övervakningen måste erhålla de befogenheter som behovsför atl verksamheten skall kunna fullgöras. För den personal som på grund avinkallelse enligt värn-pliklslagen (1941: 967) tillhör försvarsmakten blir idetla hänseende de författningar och instruktioner som gäller förförsvarsmakten tillämpliga ulan särskild föreskrift. När det däremot gäller detull- och polisuppgifter som under utomordentliga förhållanden skall ingå igränsövervakningsQänsten är enligt promemorian en särskild reglering nödvändig.Pesonalen måsle t. ex. kunna granska resandes legitimationshandlingar ochundersöka transportmedel. I vissa situationer måsle den som inte kan styrka sinrätt att resa in i landet eller som misslänks för landsskadlig verksamhet kunnaomhändertas samt gods vars befordran skulle innebära fara för landels försvareller säkerhet kunna hållas kvar. 1 promemorian framhålls att dessabefogenheter i största möjliga utsträckning bör vara enhetliga för all personalsom medverkar i den samordnade gränsövervakningsQänsten. Dessa utlalanden i promemorian harliksom del förslag lill reglering som i anslutning härtill lagts fram i alltväsentligt lämnats utan erinran vid remissbehandlingen. Även jag kan ihuvudsak ansluta mig till förslagen. Till vissa detaQfrågor återkommer jag ispecialmotiveringen. Utbildningsfrågor har tagits upp av etl parremissinstanser. ÖB, samt iGöteborgs och län har pekat på önskemålet att i varje fall personal medbefälsfunklioner i de militära enheter som avses få gränsövervakningsuppgiftererhåller viss utbildning redan i fredslid. Jag delar bedömningen att detta ärett angeläget önskemål. Enligt min mening bör frågan undersökas vidare isamband med del fortsatta organisationsarbetet. Flera remissinslanser har också framhållit behovet avcentrala anvisningar både för utbildningen och för den närmare planläggningenav gränsövervakningsorganisationen. Föreningen ochcivilbefälhavaren för Östra civilområdet har i anslutning härtill pekat påvikten av alt organisationplanema blir enhetligt utformade i de olika länen. För egen del vill jag försl ilikhet med ÖB framhålla att tillämpningen av gränsövervakningsförfatlningarnainte i och för sig behöver förutsätta att organisationen är enhetligt uppbyggdi hela landet. Någon fullständig enhellighel är f.ö. inte möjlig att uppnå motbakgrund av gränsområdenas olikartade struktur liksom de varierande anspråkfrån säkerhetssynpunkt som kan göra sig gällande i skilda regioner. Som framgårav vad jag har angett i del föregående kan vidare förutses att organisationenså till vida får en skiftande utformning, som gränsövervakningspersonalen ivissa län kommer att vara inordnad i sina resp. myndigheter medan i andra läninte- 1978/79:215 17 grerade förband svarar för verksamheten. Även medbeaktande av vad jag har anfört nu anser jag det nödvändigl alt det fråncentral nivå lämnas allmänna riktlinjer för organisationen. Enligt minuppfattning bör viktigare bestämmelser i ämnet, i den mån de inte enligtregeringsformen skall beslutas genom lag. meddelas av regeringen, medan detbör ankomma på de berörda centrala myndighetema , ÖB ochgeneraltullstyrelsen - alt i samråd meddela de närmare bestämmelser i övriglsom behövs för verkställighet av den nya lagstiftningen. Om godkännerföreliggande förslag, avser jag att senare anmäla denna fråga för regeringen. I promemorian framhålls atl de ändringar som behöver görasi gränsövervakningsregleringen tekniskt sett är så omfattande all de knappastkan inpassas i den nuvarande författningen. Vidare pekas i promemorian på atten ny reglering måste komma alt innehålla beslämmelser som enligt regeringsformenskall meddelas genom lag. Enligt promemorian börGK därför ersättas av en nylag, som ges karaktären av beredskapsreglering. Remissinstansema har lämnalförslagel utan erinran. Även jag ansluter mig till förslaget. 2.3 Gränsövervakningen under normala förhållanden ifredstid. i enlighel med vad jag nysshar föreslagit ersätts av en beredskapsreglering, måste ställning las lillfrågan i vad mån del behövs särskilda regler för gränsövervakningen i fred. I delta hänseende framhålls ipromemorian alt del i utlännings- och tull-lagstiftningen, liksom i deförfattningsbestämmelser som syftar till atl skydda rikels säkerhet i fredstid,finns detaljerade bestämmelser om vad som skall iakttagas med avseende pågränskontrollen och personalens befogenheter i samband därmed. Någotytleriigare förfatlningsstöd för den gränsövervakande verksamheten anses inte ioch för sig behövas. Vidare pekas i promemorian på att länsstyrelsernas ansvarför polisens gränsövervakningsverksamhet under normala förhållanden i fredstidföljer redan av polisinstruktionen (1972:511). Denna instruktion föreskriverocksä atl skall ha inseende över polisens samarbete med andra myndigheter.Alt under normala förhållanden i fredstid ålägga etl ansvar förtullväsendets och försvarsmaktens gränsövervakningsverksamhel bedöms däremot ipromemorian inte vara motiverat. Dessa utlalanden i promemorian harlämnats utan erinran vid remissbehandlingen. Jag kan också för egen delansluta mig till promemorians ståndpunkt. 1 promemorian framhålls ocksåvikten av etl fortlöpande samarbete mellan de olika gränsövervakandemyndigheterna äger rum även under normala förhållanden i fredstid. Delkonstaleras alt elt sådant samarbete i praktiken är nödvändigl såväl på centraloch regional nivå som på lokal ni-2 1978/79. I sam/. 1978/79:215 18 vå, eftersom varje myndighei i viss utsträckning måsterepliera på de andras bevakningsorganisalioner. I likhet med remissinstanserna villjag föregen del understryka betydelsen av samverkan mellan de myndigheter somhar ansvar för gränsövervakningsverksamheten. Del är angelägel atl sådansamverkan fortlöpande äger rum för atl främja verksamhetens effektivitet ochelt rationellt utnyttjande av myndigheternas resurser. Vid sidan av det samarbelesom är reglerat i särskild ordning kan den samverkan som avses nu ske bl. a.pä del sättet atl överenskommelser om samordning av insatserna träffas på regionaloch lokal nivå, när del är lill gagn för verksamhelen och förenligt medgällande bestämmelser. Som framhålls i promemorian bör också åtgärd elleriakttagelse som kan vara av betydelse för annan myndighels gränsövervakningsverksamhetanmälas lill den myndigheten även när särskild överenskommelse inteföreligger. I promemorian har förordats all densamverkansskyldighel som sålunda avses föreligga skall regleras genom ensärskild förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid. Några instanserhar funnit en sådan förordning onödig. Del gäller här en fråga som faller inomramen för regeringens normgivningsbefogenheter. Med hänsyn lill atl frågan harägnats visst intresse vid remissbehandlingen av promemorieförslagel vill jagemellertid i sammanhanget erinra om alt en allmän skyldighet för statsmyndighetatl på begäran lillhandagå annan myndighet med de upplysningar och det biträdesom den kan lämna föQer redan av 4 § allmänna verksstadgan (1965:600). Densärskilda frågan om samordning av övervakningen till sjöss utreds f.n. avsjöövervakningskommitlén (H 1977:05), som också skall se över spörsmålet om engränsdragning mellan polisens och uppgifter. Mol dennabakgrund avser jag inte att ta upp förslagel till en särskild förordningomsamarbele på gränsövervakningsområ-det i samband med alt jag för regeringenanmäler frågan om verkställighetsföreskrifter till den lagstiftning som ärakutell . Något hinder mol all ta upp frågan i senare sammanhang bör dockinte föreligga, om det av särskilda skäl skulle visa sig motiverat. 1 promemorian behandlas också vissafrågor som rör tullmyndighets medverkan vid passkon t rol I. I detla hänseende påpekas att 11och 13 §§ GK ger all personal som enligt organisationsplan är avdelad förgränsövervakning - således även tulltjänsteman - befogenhet atl anmoda ullänningalt visa upp sitt pass samt atl under vissa förutsättningar tillfälligtomhänderta den som inte styrker sin rätl lill inresa i landet. tillämpas enligt promemorian fortfarande i prakliken inom ramenför samarbetet tull-polis på utlänningskontrollens område. Vid den kontroll somutförs i hamnar i och på med reguQära båt-ellerfärjeförbindelser från har samarbetet mellan tullen och polisen varitav stort värde. Även vid landgränsen mot - från i söder tillRiksgränsen i norr - äger etl forllö- Prop.1978/79:215 19 pande samarbete rum mellan tull och polis. Enligtpromemorian kan tullmyndighetens medverkan knappasl undvaras i nuvarande läge,när del gäller stickprovskontroll med avseende på utomnordiska medborgare somankommer lill från nordiskt grannland. I promemorian föreslås därför atlutlänningskungörelsen (1969:136) kompletteras med en föreskrift som innebär atltullmyndighet, på begäran av polismyndighet och enligt dennas anvisningar,liksom nu skall kunna medverka vid sådan passkontroll, om del kan ske ulan altuppgifter som åligger tullmyndigheten eftersatts. Promemorieförslaget har genomgåendetillstyrkts eller lämnats utan erinran vid remissbehandlingen. Jag anslutermig för egen del till bedömningen i promemorian alt förslaget i denna del rörelt ämne som inte behöver regleras genom lag. Det ankommer på regeringen atlbesluta om erforderliga ändringar i utlänningskungörelsen. I promemorian diskuteras ocksåfrågan om befogenhet för tullQänsteman och särskill förordnad passkontrollantalt verkslälla tillfälligt omhändertagande i vissa fall. Som förut har berörtsföljer en sådan befogenhet f. n. av GK. Det föreskrivs där bl. (13 § förstastycket) att gränsövervakningspersonalen i avvaktan på vederbörande myndighetsbeslut får omhänderta den som har ankommit till riket eller slår i begrepp allresa ut därifrån, bl.a. i det fallel atl han inte kan legitimera sigtillförlitligt eller inte kan styrka sin rätl lill inresan eller ulresan. Någonmotsvarande beslämmelse om befogenheterna för tullQänsteman eller särskillförordnad passkontrollant finns inte i annan författning. För polisens delföljer däremot av 1 § lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande (LTO)atl enskild polisman, när fara är i dröjsmål, i avbidan på polisstyrelsensbeslut kan tillfälligt omhänderta en utlänning som på sannolika skäl kan anlaskomma att avvisas eller i annan ordning avlägsnas från riket. En förutsättningär atl sådana omständigheter föreligger som avses i 35 S första, andra ellertredje stycket utlänningslagen (1954:193). Mot den bakgrund som har angetts nuuppkommer frågan hur de aktuella befogenheterna för lullQänslemän och särskillförordnade passkontrol-lanler under normala förhållanden i fredstid börregleras i samband med atl GK upphävs och ersätts av en beredskapslagsliflning.Denna fråga behandlas också särskill i promemorian. Vad försl avser befogenheterna förtullQänsteman anmärks i promemorian att man vid slickprovskontrollema i Skåneoch på visserligen i allmänhet har kunnat undvika regelrättaomhändertaganden genom tullens försorg av utlänningar som inte har kunnatstyrka sin rätt att resa in i landet. En nyordning som inte uttryckligenbibehåller lullpersonalens befogenhet till ivångsingripande som ensistahandsutväg bedöms emellertid vara ägnad alt skapa osäkerhet om hur tullenskall agera i samband med stickprovskontrollerna. 1 detta hänseende påpekas atlsituationer kan förekomma, där en utlänning som uppenbart saknar rätt att resain i landet väg- Prop.1978/79:215 20 rar att avvakta polisens ankomst.