prop · G20361 · 1978-12-31 00:00:00 — Nya fältundersökningaroch annan datainsamling bör i försia hand inriktas på kommunerna så som de serut . bör emellertid undersökningarna så långt möjligt planerasoch genomföras så att del blir möjligl all jämföra resultaten med det materialsom kommunalforskningsgruppen på sin lid samlade in och delvis publicerade.Därvid kan de erfarenheter uinyitjas av forskningsarbete på della område somgjordes inom forskningsgruppen och kommunaldemokratiutredningen. Avredogörelsen för debatten i anslutning till indelningsreformen kan utläsas de värdensom i olika sammanhang har förknippats med den kommunala självstyrelsen. I ettmer långsiktigt perspektiv är det möjligt att urskilja två slags huvudargumentför en på detta sätt decentraliserad samhällsförvaltning. Del försia tar siklejust på kommunerna som organ för decentraliserad offentlig förvallning. Genomsystemet med självstyrelse har del varil möjligt atl decentraliseraviktiga delar av samhällets serviceproduktion. Därigenom har antagits uppkommade traditionella fördelarna med decentraliserad förvaltning såsom korlabeslutsvägar, tillgång till lokalkännedom och en allmänt sett flexibelorganisation. Det andra huvudargumentet har gällt kommunerna som organ förfolklig självstyrelse. Ursprungligen var detla närmasi eu foslransargurneni.Genom all delta i förvaltningen av gemensamma angelägenheter antogs människornalä träning i allmänna värv som samhörighet och samhällsansvar befrämjades.Efter demokratiseringen av den kommunala rösträtten har denna linje i argumentationenalltmer tagil sikle på målsättningen att fördjupa folkstyret i slorl. Ur fosiransargumenieihar utvecklats del demokratiska. Den kommunala demokratin har alltmer kommit atluppfattas som Prop.1978/79:61 51 enav grundvalarna för det svenska folkstyret. 1samband med indelningsrcformerna har både decentraliserings- och demokrativärdenavarit aktuella. Indelningsreformerna - både och 1960-ialels - har i förstahand motiverats av behovet atl anpassa den kommunala indelningen efter de kravsom samhällsutvecklingen ställt på kommunerna som serviceproducenter och somorgan för samhällsplanering. Kommunsanimanslagningarna, vilka i och för sig kanses som ledande lill en viss centralisering av sanihällsorganisalionen, harmotiverats som nödvändiga för atl motverka ännu längre gående åtgärder såsomomfattande kompetensöverflytiningar lill statliga organ. Samiidigi har idebatten från olika håll uttalats farhågor för all utvecklingen inneburil atlutrymmet för medborgarnas dellagande i det kommunala arbetet minskat i en sådanutstriickning alt demokraiin försvagats. Enligtkommiiiéns mening är de grundläggande värderingarna av den kommunala självstyrelsensom redovisats i föregående avsnitt fortfarande aktuella. En utvärdering avindelningsreformens konsekvenser bör sålunda beakta såväl mer förvaltningstekniskafrågeställningar som frågan om kommunernas funktion som demokraiiska självsiyrelseorgan.Vad gäller de förvaltningstekniska frågorna är det emellertid inte enbart ellerens i försia hand kommunernas förmåga au totalt selt tillhandahålla en serviceav viss omfallning som är väsentlig alt studera. Genom skaiieutjämningsrevi-sionens(SOU 1972:44) och den kommunalekonomiska utredningens (SOU 1977:20 och 1977:78)arbele har en god belysning erhållits av kommunernas ekonomi. Vad som enligt kommunaldemokraiiskakommiiién nu är mesi väseniligi all ägna intresse åt i denna del gäller kommunernasmöjligheter alt erbjuda invånarna / olika delar av konimunen en god ochlikvärdig service. är det av vikt all studera hur utvecklingen avsamhällsplaneringen (relationen centralort och omgivande områden) påverkats avreformen. En ceniral frågeställning är också den kommunalaförvaltningsorganisationens uppbyggnad och anpassning lill den nya siluaiionen. Urdemokratisk synvinkel är det enligt kommitténs mening väsentligt att ägnahuvuddelen av intresset åt två siörre frågekomplex. Del försia av dessa gällerde demokratiska tekniker som bl. a. kommunalforskningsgruppen studerade dvs.medborgarnas möjligheler att della i arbetet, arbeisbetingel-serna för deförtroendevalda, partierna och massmedia osv. Del andra området gäller denkommunala självstyrelsens förankring hos medborgarna. Ettforskningsprogram rörande situationen för den kommunala självstyrelsen i dagmot bakgrund av de förändringar som inträffat i samband med kommunindelningsreformenbör med hänsyn tilldel anfördaorganiserasi tre delprogram: Konimunen som demokratisk självstyrelseorganisation Kommunen som serviceproduceni och enhet församhällsplanering. 1978/79:61 52 Inomvarie delprogram ryms ett antal olika undersökningsuppgifter. I viss utsträckningfinns också ell nära samband mellan olika deluppgifter inom olika delprogram.Ur planeringssynpunkt lorde det dock vara lämpligt att arbeta med tredelprogram enligt uppställningen ovan. Idet följande kommenteras frågeställningarna inom de olika delprogrammen något utföriigareunder resp. rubrik. Därefter ges i nästa avsnitt en redogörelse för vilkaempiriska undersökningar som är önskvärda samt beräknade kostnader för dessa,behov av totalundersökningar och andra mer tekniska spörsmål. Ettforskningsprogram av det slag som kommittén har i uppgifi au lägga fram bördärefter göra hall. Planering på den mest detaljerade nivån bör överiålas lillde forskare som (är i uppdrag att genomföra programmet eller delar därav. Enanledning till della är aU en viss anpassning av enskildaundersökningsuppgifter kan bli aktuell i den utsträckning endasl delar av eitprogram undersöks empiriskt. Del ligger också i forskningsarbetets natur altfrågeställningar och undersökningsmetoder utvecklas successivt underplaneringsarbetets gång. 2.2Delprogram 1: Kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation Denkommunala demokraiin har, som framhållits, alltmer kommii all uppfällas som enav grundvalarna fördel svenska folksiyrei. Hur fungerar då den kommunalademokratin? Har demokraiin i kommunerna förändrats genom indelningsreformerna?Finns några möjligheler alt förbättra dagens situation genom förändringar avorganisatorisk ellerannan karaktär'' Frågor av delta slag upplevs av många somcentrala . De diskuterades också i olika sammanhang i samband med au 1960-taleisindelningsreforni planerades och genomfördes. svenska debatten kring den kommunala självstyrelsen har, åtminstone somden framträder i riksdagsdebatter, partiprogram och offeniligi tryck, denrepresentativa demokratiska doktrinen dominerat. Kommunal-forskningsgruppenfann i sin debaiiomgång, alt enighet rått om del överordnade, materiella, värdelall samhällel är lill för medborgarna och all del är dessa själva som skallavgöra vad som gagnar dem. Argumentationen demokratiskt representativtsyslem har i myckel utgått ifrån föreställningen all en överensstämmelsemellan medborgarnas krav och önskemål och samhällets verksamhet främjas av ensådan beslutsordning. Hurantas då demokraiin i den lappning som lillämpas i våra svenska kommuner främjaen sådan positiv utveckling' Här kan - fortfarande i enlighel medkommunalforskningsgruppens analys - pekas på flera förhållanden .som var försig och gemensami är av belydelse. Prop.1978/79:61 53 baraförvaltningen utan även den politiska beslutskompetensen är delegerad lill denlokala nivån innebär all många människor får möjlighet att direkt della ibeslutsprocessen. Ett siämmosystem ger i dessa avseenden formellt maximala möjligheler.Om alla utnyttjar rätten atl delta i beslutsfattandet uppstår i principidentitet mellan beslutsfattarna och dem som berörs av besluten. Ett moderntsamhälle kan dock inte ens med en långtgående decentralisering styras enbartgenom slämmobeslut. Systemet med stämmor leder också i prakiiken lill atl endaslvissa medborgare eller grupper av medborgare deltar. Beslutsfattarnas represenlativiieiför övriga medborgare kan då ifrågasättas. Den moderna kommunalademokratin är sålunda representativ. Genom val med allmän och lika rösträttutser medborgarna representanter som ansvarar för besluloch förvallning på deras vägnar. För alt ell sådani system skall fungera välkrävs alt de valda på olika sätt kan bevara en god och nära kontakt med sinauppdragsgivare. Dessa kontakter underlättas om gruppen förtroendevalda ulgör ensiörre andel av samtliga och om "avståndet" mellan väljare och valdabegränsas. Systemet med självstyrelse motiveras ur demokratisksynvinkel bl. a. just på grund av spridningen av uppdrag och del mindre avståndsom därigenom uppstår mellan de förtroendevalda och väljarna. Denfortlöpande kontakten mellan väljare och valda sker i många olika sammanhang. Ivardagslivet - i bostadsområdet, på arbetsplatser och i det sociala umgänget iövrigt människor emellan - "sprids" de förtroendevalda bland övrigamänniskor. De kan genom samtal om aktuella frågoroch genom iakttagelser av olikaförhållanden bilda sig en uppfattning om de stämningar som finns blandmänniskorna. På della sätt kommer också andra än de förtroendevalda på ellindirekt säu au bli engagerade i besluisprocessen. De har i eit decentraliseratsystem helt enkelt bättre kanaler att föra fram sina synpunkter. Detsvenska folksiyrei är emellertid i första hand en demokrati genom partier ochandra folkrörelser. De politiska partierna kan ses som sammanslutningar avmänniskor med likartade intressen och värderingar rörande samhällsutvecklingen.De fastställer program, nominerar kandidater och arbetar för dessa ivalrörelserna. Men de fungerar också mellan valrörelserna som de centra därpolitiken i viktiga avseenden utformas. De förtroendevalda har visserligenformellt sina mandat från alla väljare men i praktiken upplevs de i försia handsom företrädare för de väljargrupper som står bakom deras inval. Del är ipartiernas arbete som de i försia hand förankrar sin politik och i samarbetemed övriga partimedlemmar utformar de alternativ som sedan bryts mol varandra idel poliiiska arbeiei. Systemet med självstyrelse ger de lokalapartiorganisationerna ett direkt ansvar för väsentliga delar av samhälletsinsatser på det lokala planet. Vidsidan av partiorganisationerna har människorna i vårt land även andra kanaler lillde förtroendevalda. Del svenska folkstyret är av gammal tradition 1978/79:61 54 Inom folkrörelserna sker en betydande del av denskolning i allmänna angelägenheler som även förknippas med den kommunala självstyrelsen.Olika föreningar fungerar som påtryckningsgrupper visavi partier och kommunalaorgan. Den verksamhet som de bedriver stöds på olika sätt av samhället och ivissa fall har föreningarna ett direkt ansvar för verksamhet som bedrivs lillfromma även för andra än deras medlemmar. I en heltäckande bild av denkommunala självstyrelsen ingår som en naturlig del också en beskrivning av detlokala organisaiionslivet och aktiviteterna inom detta. informations- och opinonsbildningsprocess som förutsätts i en representativdemokrati spelaräven massmedia-pressen, radio och TV-en viktig roll.Information och opinionsbildning i massmedia kompletterar och fyller ut deninformationsspridning som sker direkl genom kontakter mellan olika människor. Isiörre kommuner ersätter i realiteten massmedia för stora medborgargrupper dedirekta kontakterna som viktigaste informationskälla. Motbakgrund av denna bild av den representativa demokratin i kommunerna ärdetuppenbart alt delprogrammet om kommunen som demokratisk självstyrelseorganisalionmåste sikta på all belysa medborgarnas möjligheter alt på olika sätt direkteller indirekt delta i del kommunalpoliliska arbetet. Partiernas, övrigafolkrörelsers och de förtroendevaldas arbetsvillkor blir centrala liksomutvecklingen av massmediabevakningen. Dettadelprogram kan uppdelas i fem delprojekt enligt rubrikerna nedan. Medborgarnasakliviiei m. m. Decentrala frågeställningarna under denna rubrik lar sikte på medborgarnasmöjligheter all aktivt della i del kommunalpoliliska arbelei direkl som förtroendevalda.Antalet uppdrag och uppdragskoncenlraiionen bör uppmärksammas men också frågorsom anknyter lill de enskilda människornas möjligheter och vilja au åta siguppdrag. Avstånd inom kommunen, allmänna kommunikationer, sammanirädesfrekvens,lid för sammaniräden (dag- eller kvällssammanträden) är exempel på frågor somaktualiseras i detta sammanhang. Möjlighelerna för enskilda människor allengagera sig i del kommunalpoliliska arbelel begränsas vidare av sådanaförhållanden som skiftarbete, familjesituation, kunskaper och iniresse.Betydelsen av sådana individanknutna förhållanden för den politiska aktivitetenär belyst genom olika undersökningar men det är uppenbart atl de bör hållasaktuella även vid en bedömning av medborgarakiiviteten i dagens kommuner. Kunskaperoch iniresse är av stor betydelse för den lokalpolitiska verksamheten. Inomprogrammet bör uppmärksammas den informationsverksamhet som vuxit fram under1970-talet från kommunernas sida. Effekten av dessa insatser bör belysas.Vidare måste uppmärksammas om Prop.1978/79:61 55 utvecklingenunder senare år medfört någon förändring i medborgarnas egen upplevelse av meddelakligheioch närhet till kommunalpoliiiken. Förmedborgarnas kunskaper, information och intresse för kommunalpolitiken harnaturligtvis valrörelserna en stor betydelse. Även om väljarnas bild av olikapartier och politiker i mycket präglas av den vardagliga verksamheten undermandatperioderna är dock valrörelsen den tid då den politiska debatten är sommest intensiv. Partiernas möjligheler att i valrörelsen nå ul med lokalkommunalpropaganda bör uppmärksammas genom atl inslagen av kommunala frågor i valrörelsensamt väljarnas informationsnivå beträffande sakfrågor och kandidater belyses isamband med val. En undersökning avmedborgarnas lokalpoliliska aktivitet kan inte begränsas enbart till derasdeltagande i del kommunalpoliliska arbetet i egentlig mening. och opinionsbildning sker som framhållits i samband medandra sociala kontakter. Förekomsten av kommunalpolitiska samtal påarbetsplatser, i sällskapslivet osv. är här av belydelse all uppmärksamma. Dessakontakter är naturligtvis beroende av människornas iniresse och känsla av meddelakligheimen kan i sin tur också antas befrämja intresset för kommunernas och partiernasarbete. Frågorav det slag som tagits upp under denna rubrik uppmärksammades i storutsträckning inom det lidigare forskningsprogrammet. Genom två intervjuundersökningarmed medborgarna i de 36 urvalskommunerna 1966 och 1970 insamlades uppgifterrörande information och intresse bland allmänheten saml angående akiiviiet iolika sammanhang. En undersökning av motsvarande förhållanden i samband med1979 års val bör planeras med hänsyn till möjlighelerna all genom vissa reanalyserav denna information få en bild av vad den senaste tioårsperiodens förändringarinneburil i dessa av.seenden. I förhållande till dessa tidigare undersökningarbör dock ett större iniresse ägnas åt frågan om skillnader i förulsältningarför deltagande mellan människorna i olika delar av de nya kommunerna. Förde politiska pariierna har indelningsreformen och de förändringar i övrigi somgenomförts sedan mitten av 1960-talel i många avseenden medfört ändrade arbeisföruisäitnngar.Del naluriiga arbetsområdet har blivit siörre. .Avsiånden mellan den centralakommunalförvaltningen och olika delar av kommunen har ökat. Detla har i mångafall lett till all partierna anpassat sin organisation så allgrundorganisationerna nu arbetar inom endasl en del av kommunen. Jämsideshärmed har den andel av partiets medlemmar som direkt engageras i det kommunalpoliliskaarbetet minskal. Effekienav organisatoriska förändringar av detta slag för partiernas roll i 1978/79:61 56 detkommunalpolitiska arbetet bör belysas i forskningsprogrammet. somavståndet mellan arbetet på grundnivån i partierna och den egentliga kommunalaverksamheten blivit längre har många enskilda kommunala beslut [att störrebetydelse när de omfattar större områden och nya verksamheter. Den sammanlagda effekienav förändringar av detta slag för de kommunala frågornas roll i del lokalapartiarbetet bör belysas. Av särskilt iniresse är de mindre föreningarnas verksamheii glesbygdsdelar av kommunerna, dvs. inom områden där del geografiska avståndetlill centralorten skapar större svårigheter för en nära kontakt med det löpandekommunala arbetet. Rekryteringenav förtroendevalda från olika delar av kommunen (olika grundorganisationer inomde politiska partierna) är en annan fråga som bör uppmärksammas i detla sanimanhang.Likaså bör den totala medlemsaktiviteten tillmätas iniresse. Valrörelsernaär av ceniral betydelse för medborgarnas information om de olika partiernasståndpunkter saml deras attityder lill enskilda partier. Sedan kommunalforskningsgruppengenomförde sina undersökningar av valrörelse har valsystemet ändratsgenom atl den gemensamma valdagen införts. Effekterna av denna närmaresammankoppling än lidigare av de komniunala och rikspolitiska valen har bedömtsolika. Del är enligt kommittén uppenbart att en undersökning av partiernasarbetsvillkor kommuner måsle omfatta ett studium av valrörelseakiiviteierna.Genom au sådana undersökningar genomfördes vid det sista kommunalvalet enligtden lidigare ordningen 1966 finns därvid möjligheter atl bedöma någraav effekterna av den gemensamma valdagen. En undersökning av partiernasvalrörelsearbete bör omfatta aktiviteten totalt, ekonomiska och personellaresurser samt de kommunala frågornas utrymme i valpropagandan. Även delutrymme i valmaterial och lokal debatt som ägnats åt presentation av kandidatertill kommunfullmäktige bör uppmärksammas. 1 denna del lorde en planering medutgångspunkt i kommunalforskningsgruppens arbete vara i särskilt hög gradmotiverad. Här finns ett ur forsknings-melodologisk synvinkel stort behov avsamplanering med undersökningen av medborgarnas aktivitet och information omkommunala frågor. Deluppgifternarörande partiernas organisaiion och arbetsförutsättningar är centrala iforskningsprogrammet. Del är, som framhållits, inom partierna som en bredarepolitisk aktivitet kan bedrivas och många av de organisatoriska förändringarsom pariierna genomfört har haft till syfte just att motverka en annars hotandeminskning av medborgarakiiviteten i del politiska arbetet. Inom dettadelprojekt bör också uppmärksammas utvecklingen av olika s. k. lokala partiersamt relationerna mellan dessa och skilda tillfälligt arbetande opinionsgmpper. Ävenpå della område finns som nämnls jämförelsematerial från eu av kommunalforskningsgruppensdelprojekt. Dessutom har konimunaldemo-kraliuiredningen genomfört en undersökning av stort iniresse i deiia Prop.1978/79:61 57 avseendesom redovisats i delbetänkandel "Småpartier i den kommunala demokratin"(Ds Kn 1975:2). De undersökningar som planeras rörande dessa frågor bör utgåfrån de lidigare rapporterna och så långt möjligl läggas upp så att det blirmöjligt att bedöma den totala effekien av genomförda reformer för partiernasarbete. Förutom indelningsreformen måste tillkomsten av del kommunalapartistödet ha varil av stor belydelse i den nya situationen med störreorganisatoriska krav på partierna. När kommunalforskningsgmppen genomförde sinaundersökningar hade detla stöd ännu ej införts. 1modern internationell statsvetenskaplig litteratur görs ofta en boskillnadmellan de politiska partiernas och olika intresseorganisationers roll i delpolitiska systemet. Partiernas funktion anges lill all mot bakgrund av de grundläggandevärderingar som skiljer pariierna åt väga och prioritera mellan olikasärintressen i samhället. Intresseorganisationernas roll är å andra sidan attarbeta förjust sådana särintressen. En avgörande skillnad mellan partierna ochorganisationer av del slag som våra andra folkrörelser ulgör är att förpartierna del politiska arbelel är del primära, medan l. ex. fackliga organisationer,frikyrkliga samfund, idrottsföreningar osv. endasl har anledning att engagerasig i det politiska arbetet när deras egna intressen är direkt berörda. Dennaenkla distinktion mellan partier och andra folkrörelser ger inte en rättvis bildav folkrörelsernas uppgift i det svenska folkstyret. Som framhållits tjänararbetet inom dessa i mycket som en skola och rekryteringsbas för politisktarbete. Olika folkrörelser är också nära anknutna till vissa av partierna,något som givelvis ger dem en annan situation än den som är gängse enligt t.ex. anglo-saxisk litteratur. Del sägs ofta au den svenska demokraiin iutpräglad grad är en folkrörelsedemokrati. pekadei sitt betänkande på de omfattande uppgifter som folkrörelserna har i dellokala samhällsarbetet. Motdenna bakgrund ärdet väsentligt atl ell forskningsprogram kring den kommunala demokraiinockså omfattar folkrörelsernas och olika intresseorganisationers roll ikommunalpolitiken. Här gäller del sålunda inte endast atl studera i vilkenutsträckning de direkl engagerar sig i den kommunala beslutsprocessen som "pålryckningsorgan"utan också de personella och andra samband som bidrar lill alt integrera dem ilokalpolitiken. I ett längre lidsperspektiv kan sägas all en del av den komniunalaservicen övertagits från folkrörelserna i den meningen all dessa skulle habedrivit verksamheten om inte kommunerna gjort della. har ocksåett allt siörre iniresse ägnats möjligheterna för kommunerna all"överlåta" verksamhet till föreningar trots atl denna inte riktar sigenbart till deras medlemmar. Exempel på detla är t. ex. föreningsdrivnafritidsgårdar, kommunala båthamnar som administreras av båtklubbar osv.Utvecklingen och erfaren- 1978/79:61 58 heierna ur kommunaldemokratisk synvinkel av dessa sirävanden bör uppmärksammas inom forskningsprogrammet. Intresseorganisationernas, folkrörelsernas och olika mer "tillfälliga"opinionsgrupper t. ex. byalag och miljögrupper har så omlätiandeuppgifter av belydelse för kommunalpolitiken alt eu särskilt delprojekt börägnas åt att studera deras förekomst och akiivitei. Dessa undersökningar börplaneras så atl erfarenheterna och resultaten från motsvarande undersökninginom kommunalforskningsgmppen kan utnyttjas. Här bör också beakias det arbetesom bedrivs inom den enhet som handlägger folkrörelsefrågor inom komniundcpartementet. Kommunalforskningsgruppen ägnade ett av sina delprojekt åtfrågan om massmedias bevakning av den komniunala verksamheien. Projektet bestoddels av en undersökning av främst tidningarnas kommunalpoliliska innehåll underen iremånadersperiod ulan direkt anknyining till valrörelsen (1.1-31.3.1966),dels av ett studium av bevakningen om valrörelsen . vartidningspressen helt dominerande inom massmedierna för medborgarnas informationrörande de kommunala frågorna. har lokalradion byggts ul ytterligare varförsituationen rimligen förändrats. Dessutom har massmedia fått ett färre antalkommuner att bevaka. Undersökningarav innehållet i massmedia är arbetskrävande. stort material måsie genomgås,klassificeras och analyseras. Men med hänsyn till massmedias stora betydelseför en fortlöpande information till alla de människor som inte genom egenpolitisk aktivitet eller genom direkl kontakt med förtroendevalda har möjlighelatt på annan väg informera sig om aktuella frågor bör en undersökning av den kommunalademokratin även omfatta massmediasiiuationen. En frågaav intresse i detla sammanhang är vilken betydelse som kan tillmätas olika slagav tidningar i förhållande till lokalradion. På lidningssidan harnedläggningsvågen-tidningsdöden-bromsats genom tillkomsten av det statligapresstödet. Någon nyetablering av dagliga lidningar har emellertid inte kunnatåstadkommas genom de statliga stödinsatserna. pressuiredning var ocksåskeptisk lill möjligheterna au ändra på detla förhållande. Som aliernativkonstruerade utredningen ett etableringsstöd som i första hand är inriktat påalt underlätta tillkomsten av s. k. komplemenilidningar. Dessa lidningar- ulgivnaen eller ivå dagar -sågs som eu ekonomiskt genomförbart alternativledande lill att en redaktionell konkurrens etableras på det lokala ochregionala planet. Sådana komplemenilidningar finns också inom ett flertalområden.