prop · G203215 · 1978-12-31 00:00:00 — Gränsövervakning skall ske genom engränsövervakningsorga-nisation, som skall mobiliseras vid krig eller närregeringen förordnar om det vid krigsfara eller på gmnd av att det annars ansesnödvändigt av hänsyn till försvarsberedskapen. När det gäller ansvarsfördelningenmellan länsstyrelse och militär myndighei innehåller förslagel en nyhet så lillvida som det militära övertagandet av ansvaret har knutits lill skyddslagens bestämmelserom säkerhetsområden. I fredstid skall enligt förslagetgränsövervakningen planeras i huvudsak enligt de principer som gäller f n. Denavses bli organiserad vid alla nuvarande passkontrollorter ochgränsövervakningsslällen, dvs. även vid hamnar och flygfält där utlandstrafikförekommer. I kontaktgruppens ursprungligaförslag angavs det som önskvärt alt gränsövervakningsorganisationen i helalandet skulle byggas upp på samma säll som f. n. är förhållandel i övreNorrland, dvs. med förband omfatlande militär-, polis- och tullpersonal. Iskrivelsen till regeringen har emellertid ÖB förklarat att definitiv ställninghärtill inte kan tas f n., efiersom konsekvenserna för krigsorganisationen intehar närmare studerats. I fråga om den närmare innebörden av förslaget hänvisaslill bilagan. Prop.1978/79:215 59 4 Remissyttrandena över kontaktgruppens förslag Vid den remissbehandling som ÖBanordnade ställde sig del övervägande antalel inslanser posiliva lillkontaktgruppens förslag. De erinringar i detaljfrågor som framställdes vidremissbehandlingen har i slora delar beaktats genom omarbetning av förslageninnan de överlämnats lill regeringen. Vissa yttranden i särskilda frågoromnämns i anslutning till den följande framställningen. RPS, och iJämtlands län påpekade atl nuvarande regler för gränsövervakningen gäller äveni fredslid. De nämnda instanserna ansåg det svårl atl ta ställning lillkontaktgruppens förslag utan kännedom om vilka regler som avsågs gälla förgränsövervakningen under normala förhållanden. Med anledning härav har - som inledningsvis har nämnts chefen för genom remiss inhämtat yttranden över ÖB:sskrivelse från RPS, och generallullstyrelsen, såvitt angår frågan ombehovet av särskilda beslämmelser för gränsövervakningen i fredstid. RPS framhåller i sin yttrande attGK och Gl är av särskild betydelse sedan passkontrollen av resande vidinternordisk trafik har slopats fr. o. m. . Det lokala samarbetetmellan bl. a. tull och polis har nämligen kunnat upprätthållas genomsamverkansbestämmelserna i kungörelsen och instruktionen. RPS påpekar attmånga utlänningar därigenom har kunnat hindras atl illegalt resa in i landet. Isammanhanget understryks betydelsen av de regler i GK som ger även annangränsövervakningspersonal än polis befogenhet alt interimistiskt omhänderta densom inte kan styrka sin rält atl resa in i landet. I RPS:s yttrande konstaleras vidareatl polisen ofta måste repliera på den bevakningsorganisation som finns hostullen och marinen. Enligt RPS kan man inte utan vidare slopa de beslämmelser ikungörelsen och instruktionen som syftar till samverkan och rapportering bådemellan de i gränsövervakningen ingående organen inbördes och mellan dessa ochandra civila eller militära organ. RPS påpekar i delta hänseende alt framförallt samarbetet mellan tullen och polisen har haft slor betydelse för den intensifieradestickprovskontroll vid inlernordiska gränser som sker med stöd av regeringensbeslul . Sammanfattningsvis anser RPS atl omde av kontaktgruppen föreslagna författningarna skulle komma att ersälta GK ochGl, så måste relevanta motsvarande bestämmelser lillskapas förgränsövervakningen i fred. RPS ifrågasätter emellertid om inte freds- ochkrigsbeslämmelserna kan behållas i samma författning. Även generallullstyrelsen pekar påatl tullens nuvarande medverkan i utlänningskontrollen grundar sig på GK.Enligt yttrandet har främst de beslämmelser tillämpats som gergränsövervakningspersonal befogenhet atl anmoda inresande alt visa upp sillpass och atl tillfälligt omhänderta den 1978/79:215 60 sominte styrker sin rätl lill inresan (11 och 13 §§ GK). Styrelsen framhåller atttullverkets medverkan vid utlänningskontrollen torde vara viktig och önskvärdäven i framliden i fråga om landgränskontrollen med hänsyn till alt avståndettill närmaste polismyndighel kan vara . är enligtstyrelsen berett atl även medverka i viss utlänningskontroll, omstöd för denna medverkan ges i lag. Styrelsen föreslår därför att 5 §utlänningslagen ändras på det sättet atl skyldigheten för utlänning att vidinresa och utresa visa upp sill pass för polismyndighel och lämna upplysningartill sådan myndighet utvidgas till atl gälla också tullmyndighet. Molsvarandeändringar föreslås i 3, 18 och 19 §§ ullänningskungörelsen. Vidare föreslås enny paragraf i utlänningslagen enligt vilken regeringen bemyndigas förordna atttullmyndighet får omhändertaga ullänning i avvaktan på vederbörande myndighelsbeslut om avvisning. påpekar slutligen atltullmyndighet f. n. inte sällan granskar pass av tullkonlrollskäl med stöd av60 § lullstadgan, bl. a. för all utröna varifrån den resande kommer. säger sig inte vara berett att i deltasammanhang ta ställning till vilka bestämmelser som bör gälla i fredstid liksominte heller till frågan om dessa beslämmelser bör slå i en särskild lag.Väsentligt är - framhåller - att det klart framgår vilka regler som gälleri fred, hur samverkan skall ske mellan resp. myndighet samt attkompetensfördelningen mellan polis- och tullpersonal klarläggs. påpekarockså att gränsövervakningspersonalen måste få sådana instruktioner och sådanulbildning atl den har tillräcklig kunskap om utlänningslagen ochutlänningskungörelsen. 5.1Principerna för en ny reglering Regleringen i GK kom lill under slutet av andravärldskriget och präglas av de speciella förhållanden som då rådde.Gränsövervakningsbe-slämmelsema skulle enligt 1 § GK äga tillämpning endast iden mån regeringen vid krig eller krigsfara eller annars under utomordentliga,av krig föranledda förhållanden förordnade om det. Etl sådant förordnande meddeladesockså som GK utfärdades. Förordnandet har emellertid inteåterkallats, och GK är således formellt sell fortfarande i tillämpning. Erfarenhelema från slutet av andra väridskrigel ochliden närmast därefter visade att de huvudprinciper för gränsövervakningsorganisalionenvid krig eller krigsfara som kommit till uttryck i GK var ändamålsenliga. Detär också uppenbart att man även i fortsättningen måste planera för ensamordning av gränsövervakningen under gemensam ledning i händelse av Prop.1978/79:215 61 krig eller andra utomordentliga förhållanden. Sedan GK:stillkomst har emeilerlid stora förändringar skett i fråga om den civila ochmilitära organisation som författningen bygger på. Förändringar även på andraområden, t. ex. i utlännings- och tullagstiftningen och i de författningar somreglerar polisens verksamhel, har också rubbat förutsättningarna för gränsövervakningen.Det är ingen överdrift atl säga att GK numera i betydande delar är inaktuell.En översyn av författningen framsiår redan av dessa skäl som önskvärd. När man skall ta ställning tillfrågan om en sädan översyn bör göras på grundval av det förslag som harupprättats inom kontaktgrupp IKFN, måste beaklas alt en rad frågor som berörgränsövervakningen utreds i särskild ordning. Utlänningslagskommillén (A1975:04) arbetar med en översyn av utlänningsregleringen som avses leda framtill en helt ny utlänningslag. I det uppdrag som har lämnats 1975 årspolisutredning (Ju 1975:08) ingår bl.a. att förutsättningslöst pröva denregionala polisverksamhetens uppgifter och organisation saml alt övervägafrågan om polisens ställning i krig. Ulredningen (H 1977: 05) om samordning ochledning i fred av övervakningen och räddningsQänsten till sjöss skall ta ställningbl. a. till frågor om gränsdragning mellan och polisensuppgifter. Det är å andra sidan angeläget attden för landets säkerhel vid krig eller krigsfara ulomordenligt viktigaverksamhel, som gränsövervakningen utgör, utan alltför långt dröjsmål får enreglering som är anpassad lill de organisatoriska förutsättningar somföreligger . Frågan om en sådan anpassning av regleringen har också varitakluell . Del kan inte f n. med säkerhet bedömas vid vilken tid delsamlade resultatet av de berörda utredningarna på närliggande områdenkommer alt föreligga. Detta talar för att kontaktgruppens arbele och detytterligare underlag som har skapats genom remissbehandlingen bör tas tillvararedan nu. Huvudskälet lill att en särskildreglering av gränsövervakningen behövs vid krig eller andra utomordentligaförhållanden är atl polisens, tullens och försvaretsgränsövervakningsverksamhet under sådana omständigheter måste kunna ställasunder en gemensam operaliv ledning. Nuvarande ordning innebär all dennaledningsfunktion enligt GK:s huvudregel ankommer på i varje län.Del är också länsstyrelserna som har ansvaret för planeringen av dennasamordning. Att ansvaret och ledningen förgränsövervakningen ankommer på regional myndighei är en fördel, bl. a. ibetraktande av riskerna för överraskande anfall och förbindelseavbrolt tillregeringen. Det är naturiigl att dessa funktioner även i fortsättningen liggerhos med hänsyn lill dess ansvar för att allmän ordning ochsäkerhet upprätthålls i länet och dess ställning som länets högsta civilatotalförsvarsmyndighet. Ansvaret och ledningen förgränsövervakningen övergår enligt GK på militär myndighei. när del är fråga omsamfärdsel till eller från sådana områden som direkt berörs av militäraoperationer lill lands. Prop.1978/79:215 62 länge ansetts alt denna reglering skapar viss oklarhet ifråga om ansvarsfördelningen. Kontaktgruppens förslag innebär atl befälhavareinom försvarsmakten skall överta ansvaret och ledningen för gränsövervakningeninom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 § skyddslagen. Förslagel harvunnit allmän anslutning vid den remissbehandling som ÖB har anordnat och får ansesinnefatta en ändamålsenlig lösning av ansvarsfördelningsfrågan. På grund häravförordas atl man vid en nyreglering löser denna fråga efter de linjer somkontaktgruppen har förordat. Ett annat skäl till allgränsövervakningen vid krig och andra utomordentliga förhållanden bör reglerasi särskild ordning är att den personal som dellar i övervakningen måsle erhållasådana befogenheter som behövs för atl verksamhelen skall kunna fullgöras.GränsövervakningsQänsten kommer nämligen under utomordentliga förhållanden attför den inblandade personalen kunna innefatta såväl militära som tullnära ochpolisiära uppgifter. De militära uppgifterna är givetvisav särskild belydelse för landets säkerhet. I delta hänseende finns anledningalt fästa uppmärksamheten på de centrala bestämmelser som enligt IKFN gällerför försvarsmaktens gränskontroll. Där föreskrivs bl. a. all vapenmakt utanföregående varning skall tillgripas mot främmande militär personal somöverskrider landgräns till svenskt territorium i fientligt syfte. Någon särskild reglering avgränsövervakningspersonalens rent militära uppgifter vid krig, krigsfara ellerandra utomordentliga förhållanden torde dock inte behövas. Man kan utgå frånatt den personal inom tull- och polisväsendet, som avses få militära uppgiftervid sidan av sina vanliga tjänsteåligganden, i sådana lägen kommer att varainkallad till Qänstgöring enligt värnpliktslagen (1941:967). För den personalsom i enlighet härmed tillhör försvarsmakten blir sålunda de författningar ochinstruktioner som gäller för försvarsmakten tillämpliga utan särskildföreskrift. När det gäller de tull- ochpolisuppgifler som under utomordentliga förhållanden skall ingå igränsövervakningsQänsten är däremot en särskild reglering nödvändig. Personalenmåste t. ex. kunna granska resandes legi-timalionshandlingar och undersökatransportmedel. 1 vissa situationer måsle den som inte kan styrka sin rätt allresa in i landet eller som misstänks för landsskadlig verksamhet kunnaomhändertas samt gods vars befordran skulle innebära fara för landels försvareller säkerhet hållas kvar. Dessa befogenheter bör i största möjligautsträckning vara enhetliga för all personal som medverkar i den samordnadegränsövervakningsQänsten. De ändringar som behöver göras igränsövervakningsregleringen är tekniskt av så omfattande karaktär att deknappast kan inpassas i den nuvarande författningen. Härtill kommer alt en nyreglering måste komma all innehålla beslämmelser som enligt regeringsformenskall meddelas genom lag. GK bör därför ersättas av en ny lag, som i enlighetmed kontaktgruppens förslag bör ha karaktär av beredskapsreglering. Prop.1978/79:215 63 ämnet som inte behöver tas in i själva lagen kan lämpligenmeddelas genom en verkslällighelsförordning. I samband därmed bör vissajusteringar göras i bevakningskungörelsen. och Gl skall ersättas av en ny reglering, måsteockså ställning tas till frågan i vad mån det behövs särskilda regler för gränsövervakningeni fred. 1 detta hänseende bör först nämnasatt det stundom har diskuterats om inte GK utgör själva grundvalen för dengränsövervakande verksamhet som utövas genom polis- och tullväsendets samtförsvarsmaktens försorg. Denna uppfattning torde emellertid historiskt sett intevara riklig. Del är inte heller nödvändigt att behålla GK för atl ha ettförfattningsstöd för den gränsövervakande verksamheten under normalafredsförhållanden. I utlännings- och tullagstiftningen liksom i deförfattningsbestämmelser som syftar lill atl skydda rikets säkerhel i fredstidfinns detaQerade bestämmelser om vad som skall iakttagas med avseende pågränskontrollen och personalens befogenheter i samband därmed. 1 viss mån ärdel snarare ägnat alt minska överskådlighelen av vad som gäller på området, omman vid sidan av den regleringen har beslämmelser med samma syfte i ensärskild författning. tillerkännslänsstyrelserna som nämnts i princip ledningen över gränsövervakningen, enfunktion som har föreslagits bibehållen vid krig och andra utomordentligaförhållanden. Också under normala förhållanden i fredslid bör länsstyrelsemaha ansvar för den gränsövervakande verksamhet som ankommer på polisen. Deltabehöver emellertid inte anges i en särskild författning. Det följer direkt avlänsstyrelsens ställning som högsta polismyndighet i sitt län och av debestämmelser om tillsyn, inspektion m. m. som finns i polisinslruktionen(1972: 511). Enligt denna instruktion skall även ha inseende överpolisens samarbele med andra myndigheter. Del förQänar också anmärkas att detenligt föreskrifter för tillsyn av skydds- ochkontrollområden ankommer på länsslyrelsen alt fastställa riktlinjer för dennatillsyn. Att däremot under normala förhållanden i fredslid åläggalänsstyrelsen ell generellt ansvar för tullens och försvarets gränsövervakningliksom ledningen av denna verksamhet torde numera inte vara motiverat. Om del sålunda från de nu angivnasynpunkterna inte finns skäl all behålla en särskild författning förgränsövervakningen under normala freds-förhållanden, så måste beaktasatt GK har fyllt en annan, myckel viktig funktion. Den har utgjort ell underlagför del fortlöpande samarbele som äger rum mellan de olika gränsövervakandemyndigheterna. Ett sådant samarbete är i praktiken nödvändigt såväl på centraloch regional som på lokal nivå. Varje myndighei måste i viss utsträckningrepliera på de andras bevakningsorganisationer. 1 de samverkansöverenskommelsersom har kommit till stånd på olika nivåer - tillfälliga eller permanenta - harockså ofta hänvisning gjorts lill GK:s beslämmelser Prop.1978/79:215 64 upphävs utan alt ersättas avannan författning, skulle det kunna göras gällande atl slöd saknas för detnuvarande samarbete mellan de gränsövervakande myndighetema. Atl olikasamhällsorgan skall samverka med varandra är visserligen en allmän princip. Meneftersom gränsöver-vakningssamarbelet innebär alt myndigheterna i vissutslräckning utför uppgifter som ligger vid sidan av deras egenlligaverksamhel. är det önskvärt att samarbetet får direkt stöd i en av regeringenutfärdad förordning. Vad som skall regleras i denna är sålunda samarbetet påförevarande område mellan myndigheterna inom polis- och tullväsendet samtförsvarsmakten. Vidare måste beaktas att denpersonal som enligt organisationsplan är avdelad för gränsövervakningtillerkänns vissa befogenheter enligt GK. I delta hänseende är främst avintresse 11 och 13 §§ GK, som ger gränsövervakningspersonalen befogenhet attanmoda utlänning att visa upp sitt pass samt atl tillfälligt omhänderta den sominte styrker sin rält till inresa i landet. För polisens del fyller dessa bestämmelserinte någon praktisk funktion. Polismans rätl att företa passkontroll följer av5 § utlänningslagen. Befogenheten för polisman alt, när del är nödvändigt,tillfälligt omhänderta ullänning som på sannolika skäl kan komma alt avvisaseller i annan ordning avlägsnas från riket kan grundas på 1 § lagen (1973: 558)om tillfälligt omhändertagande (LTO) jämförd med 35 § utlänningslagen. Det ärockså dessa föreskrifter - och inte GK:s - som i prakliken brukar åberopas tillstöd för sådana ingripanden. De angivna bestämmelserna i emellertid utnytQats av tullverkels personal inom ramen för samarbetettull-polis på utlänningskontrollens område. De har i detla hänseende fåttbelydelse framför allt efter regeringens beslul och den 2juni 1977 om intensifierad stickprovskontroll av inresande i . Vid denkontroll som utförs i de hamnar i och på som har reguljärabåt- eller färjeförbindelser med har samarbetet mellan tullen ochpolisen varit av slorl värde. Även vid landgränsen mot - från isöder till i norr - äger etl fortlöpandesamarbele rum mellan tull och polis. Det finns sålunda etl påtagligtbehov av handlingsregler för tullens medverkan vid utlänningskontrollen.Generallullstyrelsen har för detta ändamål föreslagit ändringar iutlänningslagstiftningen av den innebörden alt tullmyndighet liksompolismyndighet fåren generell befogenhet att företa passkontroll - även avresande som kommer hil direkt från utomnordiskt land saml befogenhet altföreta tillfälligt omhändertagande av utlänning i avvaktan på prövning av frågaom avvisning. Det är emellertid tveksamt om såingripande ändringar i ullänningsregle-ringen är nödvändiga. Till en början tordemedverkan från sida vid passkontroll av resande direkt frånutomnordiskt land inte f. n. vara på- Prop.1978/79:215 65 kallad av något reellt behov. Atl ålägga ettansvar för denna kontroll skulle också leda lill praktiska olägenheter,eftersom verkels personal då också måste överta bestyret med stämplingen avpassen. När det däremot gäller utomnordiskmedborgare som kommer hit från nordiskt grannland dvs. fall därpasskontrollen sker endasl stickprovs-vis (19 § utlänningskungörelsen) - kantullverkels medverkan knappasl undvaras i nuvarande läge. bör idessa fall liksom nu när det behövs kunna medverka i polisenskontrollverksamhet genom atl ulföra en förberedande granskning av resandespass. Del är emeilerlid inte nödvändigl alt belastalullpersonalen med ett självständigt ansvar för utlänningskontrollen i fall somnu avses. Lämpligare är alt anknyta lill den princip som finns uttryckt i23 § ullänningskungörelsen om tullmyndighets åligganden i fråga om ankommandefartyg i utrikes fart. Det föreskrivs där bl. a. att tullmyndighet skallsnarast underrätta polisen om fartygets ankomst och, om det kan ske utan altuppgifter som åligger tullmyndigheten eftersatts, se till att passagerare intelämnar fartyget förrän passkontroll har företagits. Vid den reglering som är akluellbör på molsvarande säll lämpligen föreskrivas att tullmyndighet på begäran avpolismyndighet skall medverka vid passkontroll som avses i 19 § ullänningskungörelsen,om det kan ske utan all uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersatts.TullQänsteman bör därvid ha befogenhet atl anmoda utlänning som ankommer tilllandet att visa upp sitt pass. Om denne i sådant fall inte kan styrka sin rälllill inresan, bör del åligga tullmyndigheten atl underrätta polismyndighetensamt att se till atl utlänningen inte reser in i landet innan polismyndighetenhar företagit passkontroll. Som förut har konstaterats sker denpasskontroll som avses endasl slickprovsvis. Den har ofta en bestämdinriktning. T.ex. barden intensifierade stickprovskontroll som påbörjades år1976 främst tagit sikte på alt molverka en okontrollerad invandring avassyrier. Mol denna bakgrund behöver en medverkan från sida inteomfatta en fullständig konlroll av rälien till inresa, något som skulle dra medsig ett omfattande utbildningsbehov. Lämpligen bör föreskrivas att kontrollenskall ske enligt de anvisningar som polismyndigheten meddelar, varvidkontrollens omfattning kan begränsas. Del är därmed inte heller nödvändigt alttullverkets personal vid varje lillfälle har tillgång lill samma underlag sombehövs vid polisens reguQära passkontroll. Om man begränsar regleringen tillvad som har förordats, skulle personal inte tilläggasnågra befogenheter som kan göra intrång i grundlagsskyddad rättighet. De nyssförordade bestämmelserna behöver därför inte meddelas genom lag ulan kan las ini utlänningskungörelsen. Om däremot tullQänsteman som medverkar vidpasskontroll i enlighet med generallullstyrelsens förslag även skall tilläggasbefogenhet att när fara är i dröjsmål omhänderta ullänning i avbidan på altpolis kommer till platsen, 5 1978/79. Prop.1978/79:215 66 är enligt regeringsformens bestämmelser lagformobligatorisk (jfr 2 kap. 20 § andra slycket 4 regeringsformen). När man överväger frågan omlullpersonalen bör ha en sådan befogenhet, bör först anmärkas atl man vidslickprovskontrollema i och på i allmänhet har kunnat undvikaregelrätta omhändertaganden genom tullens försorg av utlänningar som inte harkunnat styrka sin rätt all resa in i landet. Ofta har saken helt enkelt ordnatsså alt polis har tillkallats, varefter tullhanteringen avsiktligthar fördröjts i avvaktan på polisens ankomst. Tullpersonalens sistnämndaförfarande skall ses mol bakgrund av att man ytterst anser sig ha möjlighettill interimistiskt tvångsingripande enligt GK. En nyordning som inteullryckligen ger dessa befogenheter åt tullpersonalen kommer otvivelaktigt altskapa osäkerhet om hur tullen skall agera i samband med stickprovskontrollerna.Situationer kan förekomma där en utlänning som uppenbart saknar rätt alt resain i landet vägrar att avvakta polisens ankomst. Det skulle inte stå i samklangmed den nordiska pass-konlrollöverenskommelsens principer, om tullQänstemannensenda möjlighel i ett sådant fall skulle vara att hänvisa utlänningen till atlresa tillbaka lill det nordiska grannland som han har kommii ifrån trots altnågon prövning enligt utlänningslagstiftningen inte har företagits. Enligtproto-kollsanteckning till överenskommelsen har nämligen förutsatts att, om avvisningsker i samband med stickprovskontroll vid internordisk gräns, det andranordiska landets myndigheter skall underrättas om skälet till avvis-ningen.Särskilt påtagliga svårigheter kan uppslå när medverkar i fråga omkontrollen vid landgränsen mot . Avståndet till närmaste polisstationeringkan därvid, som generallullstyrelsen har påpekat, vara . Övervägande skäl talar därför föratl del i utlänningslagen bör föras in en regel om tullQänslemans befogenhetatt när fara är i dröjsmål verkslälla tillfälligt omhändertagande i avbidan påatl polisman kan överta ansvaret. Enklast är därvid atl hänvisa till vad somenligt 1 § LTO gäller i fråga om polisman. Några betänkligheter mol alllillerkänna tullQänsteman motsvarande befogenhet kan inte anses föreligga, omtullverkels medverkan vid utlänningskontrollen begränsas på angivet sättoch det dessutom anges all tullQänstemannen är skyldig alt skyndsamt anmälaetl omhändertagande till polisman för prövning av frågan om åtgärden skallbestå. På grund härav förordas en reglering efter dessa linjer. Det får vidare inte förbises att 13§ GK har tillagt även biträdande passkontrollanl - dvs. passkontrollant inompolisväsendet som inte har polismans ställning - en befogenhet alt granskaresandes pass och att i vissa fall verkställa tillfälligt omhändertagande.