prop · G203134 · 1978-12-31 00:00:00 — De prissänkningar som uppkomraergenom dessa s. k. prutronder torde endast i undantagsfall komraa beställarentill del. Systemet missgynnar enligt förbundet de mindre företagen, som varkenhar förhandlingsresurser eller prutmarginaler, och försvårar för dessa företagatt få del i de siatliga beställningarna. Förbundethemställer därför att nuvarande upphandlingsraönster hos olika verk ändras såatt vid upphandlingen av anläggningar, byggnader, utrustningar etc, i vilka belydandedelar av olika material- och varuslag ingår, de olika huvudkomponenternaupphandlas var för sig enligt skilda program. Remissvarpå förbundets skrivelse har avgeits av fortifikationsförvaltningen,, , statens vägverk, luftfartsverket, , , ,statens pris- och kartellnämnd, , statens industriverk,, , och hantverks- och industriorganisation. Samtiigaremissinstanser utom några få är starkt kritiska lill det förslag somMekaniska verkstädernas riksförbund framlagt. De upphandlande myndigheternaavstyrker genoragående förslaget att ändra nuvarande upphandlingsregler, vilkager rayndigheterna frihet att välja det affärsraässigt lämpligasteupphandlingssättet. Valet av entreprenadform måste enligt dessa remissinstanserfå ske utifrån den enskilde beställarens organisation och resurser samtbeställningsobjektets karaktär för att bästa resultat i upphandlingshänseendeskall erhållas. En fastlåsning till en viss entreprenadform skuUe enligt deupphandlande myndigheterna innebära att raånga myndigheter finge orastmktureraoch bygga ut sin Prop.1978/79: 134 39 Statens pris- och kartellnämndframhåller att valet av entreprenadform är en viktig del av beställarensmöjligheter alt utnyttja de konkurrensförhållanden som föreligger. Enövervägande majoritet bland remissinstanserna delar inte heller den avMekaniska verkstädernas riksförbund framförda uppfattningen att deladentreprenad skulle bli billigare för beställaren och underlätta för de mindreoch medelstora företagen att konkurrera. Enligt deupphandlande myndigheterna ställs större krav på den upphandlande myndighetensorganisation vid delad entreprenad, eftersom denna entreprenadform innebär attbeställaren själv upphandlar och svarar för samordningen av de olikadelentreprenader som ingår i ett större objekt. Besvärliga saraordningsproblerauppstår vidare lätt genora att de olika leverantörerna i sina anbud förutsätieratt beställaren svarar för sådan gemensam utrustning som en huvudentreprenörnormalt tUlhandahåller. Tillfördelarna med en ren generalentreprenad hör enligt flertalet upphandlandemyndigheter att den är enkel att administrera, att ansvars- ochgarantiåtaganden endast behöver regleras i förhållande till en raotpart och altupphandlings- och produktionstiden blir kortare. En del rayndigheter bedöraeratt generalentreprenaden medför kostnadsbesparingar jämfört med den deladeentreprenaden. RRV frarahåller att även om det skulle kunna påvisas direkta bestäUarvinstervid delupphandlande entreprenader, måste detta vägas raot de adrainistrativakostnader som beställaren ådrar sig genom samordningsarbetet. För rayndigheter sorainte perraanent upphandlar sådan utrustning innebär detta att de raåste välja raellanatt anställa egen personal sora inte kan utnyttjas för sarama ändamål efterbyggtidens slut eller att anlita konsulter för samordningsarbetet. Det senareblir enligt RRV sannolikt dyrare än ren generalentreprenad. Svenska byggnadsenireprenörföreningenframhåller den betydelse som utvecklingen i riktning mot alltmer omfatlandeentreprenadformer haft för den svenska byggnadsindustrins internationellakonkurrenskraft och förordar därför att staten i sina upphandlingar i ännuhögre grad utnyttjar entreprenadformer av typen general- ellertotalentreprenad. Sverigeshantverks- och industriorganisation betonar emellertid att general- ochtotalentreprenaden kan raedföra andra nackdelar för beställaren än de avMekaniska verkstädernas riksförbund anförda. a. fårbeställarna genora dessa mera omfattande entreprenadformer raycket liten insyni entreprenadföretagens upphandlingar och därmed små möjligheter att väga pris raotkvaUtet och prestanda i fråga ora de av underleverantörerna offereradelösningarna. Huvudentreprenörens val av billigaste alternativ kan förbeställaren innebära högre driftkostnader eller minskad livslängd för objekteti fråga. NO framhåller även att systemet med generalentreprenader kan få enkonserverande 1978/79:134 40 effektpå marknadsstrukturen ora generalentreprenören alltid anlitar en mer eller raindrefast stab av underleverantörer. Föratt undvika de nackdelar med general- och totalentreprenad, sora nämnts,pekar en del remissinstanser på möjligheterna att tillämpa samordnadgeneralentreprenad. Denna meUanform innebär att beställaren separat upphandlarolika underleveranser men därefter sluter avtal med en huvudentreprenör om altöverta ansvarei för entreprenaden i dess helhet. En annan lösning, som tUlämpasav någon upphandlande myndighet, är att beställaren, när anbud infordras på en generalentre-prcnad,kräver alt anbudsgivarna lämnar uppgifter om de tilltänkta underentreprenörernaoch dessas anbudssummor. Generalentreprenörens anbud gäller sedan i denna formoch byte av underleverantör tiUåts endast efter beställarens medgivande.Gentemot detta senare förfaringssätt anför emellertid några remissinstanser atti den mån prutronderna är ett branschproblem borde det ankomma på branschen själviatl lösa det. framhåller att om generalentreprenörerna gentemot sinaunderleverantörer tillämpade de upphandlingsregler som finns intagna i informationsbladB 22: 1971 från statens råd för byggnadsforskning skulle en del av de avMekaniska verkstädernas riksförbund påpekade olägenheterna kunna undvikas. Föregen del vill jag framhålla alt utformningen av den nuvarandeupphandlingskungörelsen tagit sikte just på att medge myndighelerna så storhandlingsfrihet sora möjligt inora ramen för principerna om affärsmässighetoch objektivitet. Sora RRV framhållit bör vid bedömningen av vad som hrekonomiskt mest fördelaktigt vid en enskild upphandling naturligtvis hänsynäven tas till de krav som olika upphandlingsformer ställer på den egna organisalionen. Enligt8 § upphandlingskungörelsen, som reglerar valet av upphand-lingsform, dvs.sluten upphandling, förhandlingsupphandling eller direktupphandling, skallmyndighet välja den upphandlingsform som med hänsyn till kravet påaffärsmässighet i varje särskilt fall är lämpligast. I anvisningarna till dennaparagraf framhålls att vid bedömningen bör även kostnaderna förupphandlingsförfarandet beaktas. Dessaprinciper, som i och för sig rör de former i vUka myndigheterna skall väljaatt infordra och pröva anbud, är enligt min mening även tillämpHga vid valet meUanolika entreprenadformer. Valet mellan olika entreprenadformer är i självaverket inget annat än ett val meUan hur stora delupphandlingar anskaffningen avett visst objekt skall fördelas på. Detta val både påverkas av och påverkar rayndigheternasupphandlingsorganisation. Ju mindre delar anskaffningarna uppdelas på destostörre egen organisation måste en myndighet hålla sig raed för att klarasamordnings- och upphandlingsarbetet. En utveckling i den riktning somMekaniska verkstädernas riksförbund heraställt om skulle således leda tUI attde upphandlande rayndigheterna bedrev en allt större del 1978/79: 134 41 avverksamheten i egen regi. I den mån denna verksamhet inlc är permanent utan avtillfällig art skulle detta leda till ökade administrationskostnader ochsvårigheter att vid ändrad verksamhetsinriktning sysselsätta berörd personal.Detta talar enligt min mening närmast för att myndigheterna i ökad utsträckningborde övergå till mera omfattande entreprenadformer, såsom general- och totalentreprenad. Attgenerellt föreskriva vissa entreprenadformer skulle emeUertid, som jag tidigarefrarahåUit, strida mot de principer för den statliga upphandlingen sora jagredogjort för. Ett ensidigt användande av en viss entreprenadform kan också, soraNO framhållit, få en konserverande effekt på raarknadsstrukturen och därigenoraförsärara rayndigheternas raöjligheter att tiUvarata den konkurrens sora finns.Myndigheterna bör således även i fortsättningen ha frihet att väljaentreprenadform utifrån den enskilda anskaffningens art och orafattning och vadsora i det enskilda fallet bedöras som mest affärsmässigt raot bakgrund avmarknadens utseende och den egna organisationens utforraning. utsträckning sora den enskilda myndigheten bedömer detla som förenligt meddet affärsraässighetsbegrepp sora jag redogjort för finns naturligtvis möjlighetatt pröva oUka meUanforraer raellan den delade entreprenaden och general- resp.totalentreprenad. Detta bör emellertid i varje enskilt fall ske utifrån enavvägning raellan de fördelar och nackdelar som olika entreprenadformer kaninnebära. Bedömer rayndigheten underleverantörsvalet som intressant och avbetydelse för beställningens kvalitet, driftsekonomi m. ra. finns sålunda ingetsora hindrar att anbudsinfordran utformas på ett sådant sätt attunderleverantörsvalet görs till föremål för beställarens prövning. Däremot ärdet enligt min mening inte en uppgift för de upphandlande myndigheterna att tiUvarataden ena eller den andra partens inlressen i sådana frågor som är föremål fördelade meningar inora en viss bransch. Sådana problem måste det ankomma påbranschen självt att lösa. Medhänvisning till det anförda hemställer jag attregeringen föreslår att godkänna de riktlinjer jag har angett förbehandlingen av gällande särställningar för vissa företag och myndigheter vidleveranser tUl staten. Regeringenansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition förelägga vad föredraganden har anfört för den åtgärd somföredraganden har hemställt om. 1978/79: 134 42 Sammanfattning av monopolutredningens betänkande SOU1978:48 Enligtdirektiven skall ulredningen ta upp ett antal fall av särstäUning för vissa myndigheleroch företag vid leveranser lUl staten för att kartlägga i vilken utsträckningskälen för en monopol- eller särstäUning är så starka att ett bibehållande ärmotiverat. Efter undersökning av vissa i direktiven angivna fall föreslårutredningen upphävande av AB Allmänna Förlagetssärställning enligt kungörelsen (1974: 335) ora framstäUnmg och utgivning avpublikation, blankett eller annat tryckalster för statens räkning, Svenska UtbildningsförlagetLiber AB:s särstäUning enligt det kungliga brevet angåendeskyldighet för m. fl. Swedair AB:s monopol enligtkungörelsen (1973: 598) om skyldighet för statliga myndigheler att anlita , SJ resebyrås företräde enligtkungörelsen (1952: 523) om anlitande av statens järnvägars resebyråer vid vissaresor, Allmänna Bevakningsaktiebolagels(ABAB) raonopol enligt förordningen (1975: 874) ora anordnande av bevakning, särställning i fråga ora installation och underhåll av larm-anordningarvid vissa statsmyndigheter enligt förordningen (1975: 874) om anordnande avbevakning. StatskonsultAB:s särställning i fråga om vissa ralionaliseringsupp- drag enligt förordningen (1975: 567) om rationaliseringsverksarahet inom den civila statsförvaltningen. Om särställningsförfaltningarnaupphävs blir de statliga myndigheler sora lidigare upphandlat frånsärställningsföretagen skyldiga att följa upphandlingskungörelsen (1973: 600)och upphandla affärsmässigt med konkurrens på lika villkor för olikaanbudsgivare. Förutora pris och kvalitet måste framtida servicemöjligheter ochdriftkostnader Uksom anbudsgivarens förraåga alt fullgöra sina åtaganden tas raedi bedömningen. 1 affärsmässighetsbegreppet ligger alt myndighet med beaktandeav dessa faktorer skall anta det förmånligaste anbudet. Deförfattningsreglerade särställningar som utredningen undersökt innebär iförsta hand inskränkningar av upphandlingskungörelsens Ull-lämpningsområde. Detfinns emellertid olika former av särställningar. de rangordnas efter dengrad av bundenhet, som det innebär för den statliga myndigheten vid dessupphandling, kan sägas att de mest ingripande formerna av särställningkarakteriseras av att det föreskrivs att myndigheten skaU vända sig tUl ett bestäratföretag. En sådan ovillkorlig skyldighet stadgas i förordningen (1975: 874) oraanordnande av bevakning. del författningar binds myndighetema mindre starkt genora att ordet"skall" visserligen används men följs av en inskränkande sats. Exempelpå sådana författningar är kungörelsen (1973: 598) om skyldighet 1978/79:134 43 förstatliga myndigheter att anlita oci> kungörelsen(1952: 523) om anlitande av statens järnvägars resebyråer vid vissa resor. Ytterligareen lägre grad av bundenhet för rayndigheterna förekommer i de nu gällandeförfattningarna avseende AB Allraänna Förlaget och . Författningarna innebär inte någon skyldighet för rayndigheterna alt anlilaföretagen, men upphandlingskungörelsen sätts ur kraft i de fall då AllmännaFörlaget resp. Utbildningsförlaget anlitas. Denallra lindrigaste graden av bundenhet för myndigheterna av de fall avsärställningar, som behandlas i utredningen, ges beträffande i6 § förordningen (1975: 567) om rationaliseringsverksamhet inom den civilastatsförvaltningen. Ovillkorlig skyldighet för myndighet föreligger endastbeträffande anbudsinfordran. Ulredningendelar den principiella inslällning som kommit tUl uttryck iupphandlingskungörelsen. Marknadshushållningen bör vara basen för myndigheternasrelationer med varandra och med staUiga företag vid upphandling. Effektivitetenfrämjas härvid bäst såväl hos den upphandlande myndigheten som i hela sarahällsekonorain.På sikt gäller det också sannolikt för slatsverksaraheten. Den bakoraupphandlingskungörelsen liggande principen att myndighelerna skall upphandlaaffärsmässigt medför också att det blir regeringens sak att beaktaövergripande ekonomiska mål och att möjligheterna tUl att föra en enhetligekonomisk politik förbättras. uppfattning finns del starka skäl att inte saraman-blandamyndighetsfunktioner och konkurrerande ekonomisk verksamhet. statsmakternaanser atl en obunden upphandling från myndigheternas sida skulle medföramindre önskvärda resultat i något avseende finns det möjligheter att korrigeradessa effekier på andra sätt än genora särställningar. BådeAllmänna Förlaget och Utbildningsförlaget ingår lillbaka i , sora i sin tur ingår i . Fram varstatliga myndigheter skyldiga att anlila dessa företag. Till följd av ettriksdagsbeslut detta år mjukades särställningarna upp, så att skyldigheten attanlita Allmänna Förlaget och Utbildningsförlaget borttogs men myndigheternakunde gå direkt till dessa företag ulan att lillämpa upphandlingskungörelsen.Utredningens förslag innebär att steget tas fullt ut, så att myndigheternablir skyldiga att tillämpa upphandlingskungörelsen. AllmännaFörlagels verksamhet består främst av upphandling av trycksaker förstatsmyndigheter, men även förlagsavdelningen inom LiberFörlag har fåttuppdrag genom särställningsförordningen. Utbildningsförlaget har sedan mångaår ett intimt samarbete med () och universitets- och högskoleämbetet(UHÄ). Utredningensförslag innebär att statsmyndigheter får sluta avtal exempelvis med AllmännaFörlaget eller med annat företag om upphandling av trycksaker, så att framförallt sraå rayndigheter inte skall behöva bygga upp en orafattande egenkompetens på sådan upphandling. Därvid skall krävas en klausul i avtalet om attdet anlitade företaget skall följa upphandlingskungörelsens regler.Upphandlingen av tjänster från exempelvis Allmänna Förlaget raåste därvid skeaffärsmässigt. Enligt monopolutredningens förslag bör däreraottotalupphandlingar av förlagstjänsler inte vara tillåtna. SÖ och UHÄ måstedärför låta andra Prop.1978/79:134 44 förlag konkurrera med Utbildningsförlaget om varje särskiltuppdrag. ABAB:s särställning infördes i saraband raed företagetsstart . Är 1975 överlog ABAB:s larminstallalionsverk-samhetoch fick också överta ABAB:s särställning på delta område. ABAB:s och särställning gäller avöverbefälhavaren () faststäUda militära och civila skyddsföreraål hos vissa iförordningen uppräknade myndigheter och i vissa i förordningen uppräknade kommuner.Särställningen gäller i koramuner där ABAB finns etablerat, vilket i huvudsakbetyder Slockholras-, Göteborgs- och Malraö-områdena. Det finns således en rad skyddsföremål utanför storstadsområdena som inte bevakas i ABAButan av privat vaktbolag, som fått uppdraget i fri konkurrens. ABAB:s särställning infördes av säkerhetsskäl. Utredningenhar emellertid funnit, att säkerhetsskyddskungörelsen och lag om bevak-iiingsföretagger så belryggande garantier, att särställningsförordningen är överflödig.Enligt lagen om bevakningsföretag är endast auktoriserade bevakningsföretag tiUåtnaoch alla sora anställs i sådana företag måste underkastas personalprövning medbl. a. prövning av "medborgerlig pålitlighet". Enligtsäkerhetsskyddskungörelsen är rayndigheter skyldiga att se till attpersonalkontrollen är tillfredsställande beträffande den som anlitas föruppdrag, om uppdraget är känsligt från säkerhetssynpunkt. Till följd av lagen orabevakningsföretag stäUs också obligatoriska krav på väktarutbUdningen, som innebäratt ABAB:s tidigare försprång på utbildningssidan har försvunnit. När det gäller rena larminstallationsföretag finns ingenmotsvarighet till lagen om bevakningsföretag med föreskrift ora obligatorisk auktorisationoch personalprövning, utan fri etableringsrätt råder. Trots detta anserutredningen att särställningen för kan avskaffas utanbetänkligheter från säkerhetssynpunkt. om personalkontroll är enligt utredningens uppfattning fulltbetryggande. Utredningens förslag om upphävande av ABAB:s särställninginnebär att även andra bevakningsföretag bör få vara med och konkurrera omuppdrag för polisen i fråga om bevakning av arabassader m. m., tunnelbanestationeroch polishus. Polisen ombesörjer själv den ordningsvakts-utbildning som krävsför dessa uppdrag och har själv ansvaret för personalprövningen av dem somanställs i bevakningsföretag. Utredningen anser detta vara fullt betryggande. Genom avskaffandet av ABAB:s särställning uppkommer riskenför ett praktiskt taget totalt monopol på bevakningsmarknaden för den redan nukraftigt dominerande Securitas-gruppen. På grund av att ABAB hartjänstemannaavtal medan branschen i övrigt har , har ABAB högrelönekostnader än branschen i övrigt. Utredningen anser att ett privat raonopolpå den känsliga bevakningsraarknaden skulle vara betänkligt både frånkonkurrenssynpunkt och från säkerhetssynpunkt. Därför föreslår ulredningen attStatsföretag får ett kraftigt kapitaltillskott för investering i ABAB och ABAB:sdotterbolag . Dotterbolaget har liksombranschen i övrigt. Utredningens tanke med förslaget om kapitaltillskott ärinte att med skattemedel år täcka underskott för ABAB ulan attresurser skaU slussas över till dotterbolaget , så att det påsikt 1978/79:134 45 kanbli möjligt att la upp konkurrensen med . beslår bevakningsmarknadeni praktiken av två raonopolmarknader. Dels konkurrensmarknaden, där Securitasnärmar sig en total raonopolställning, och dels totalförsvarssektorn i de trestorstadsområdena, där ABAB har sin av förordningen skyddade sektor. infördes för att trygga försvarets behov av flygtransporter ihändelse av beredskapslUlstånd eller krig. Utredningen konstaterar emellertid,att det finns ca 100 taxiflygplan i branschen och att Swedairs sjutaxiflygplan inte skiljer sig på något avgörande sätt från de övriga ibranschen. Försvaret kan i beredskaps- eller krigstillstånd få tiUgång tillflygplan och piloter genora den förfogande-lagstiftning sora finns. Särställningenför SJ resebyrå, som infördes , motiverades med att det var önskvärt attden provision som en resebyrå får vid försäljning av biljetter skulle återgåtill staten. Utredningen konstaterar emellertid, att resebyråns provision skalltäcka dess kostnader, huvudsakligen löner, och alt vad som återstår som ren företagarvinstsedan kostnaderna täckts är relativt obetydliga belopp. Enligt utredningens bedömningär konkurrensläget i branschen tillräcldigt hårt för att förhindra att någraoskäliga vinster uppkomraer. består i att enligt 6 § rationaliseringsförordningen(1975: 567) skall ges tillfälle att inkomraa med anbud när det gäller vissarationaliseringsuppdrag. Paragrafen har endast varit i kraft raenhar redan givit upphov till tolkningsproblem. är branschensstörsta företag. Det har redovisat överskott sedan det bildades och önskar atthävda sin stäUning i obunden konkurrens raed andra konsultföretag både på den staUigaoch den privata sektorn. Därför finns det enligt utredningen all anledning attundanröja varje oklarhet om företagets stäUning. För Swedairföreslår utredningen vissa speciella övergångsbestämmelser under en femårsperiodmed hänsyn tUl att företaget köpt sju taxiflygplan justför den verksamhet som omfattas av särställningen. För ABABföreslår utredningen en övergångsperiod för att ge rådrum i fråga oraden närmare storleken av kapitaltillskott m. ra. föreslår utredningen att särställningarna skallupphöra att gälla vid utgången av . Utredningenhar också undersökt särstäUningen för LiberKartor enligt 1961, 1962 och 1966års kartbrev genom ensamrätt till följdproduktion med de allmärana kartornasom grund samt tUl distribution och försäljning av dessa. För att förhindradubbelarbete har överenskommits med den särskilda utredaren i utredningenangående sararaanföring av vissa verksamheter avseende allmänna kartor att idetta monopolutredningens första betänkande endast skall presenteras en delprincipiella rikUinjer för en från konkurrenssynpunkt ändamålsenlig kartverksamhet.Därför presenteras inte några förslag beträffande kartverksamheten. Utredningensgrundläggande syn på kartverksaraheten är densamraa som anlagts på andra formerav författningsreglerade särställningar. Målet bör vara att avvecklasärställningarna, ora inte särskUda skäl talar emot. Genom1966 års kartbrev har lantmäteriverkets (LMV) upphovsrätt liil de allmännakartorna begränsats och rätten kan nu sägas i realiteten disponeras av Liber.Utredningen anser att det skulle medföra betydelse- 1978/79:134 46 fullafördelar ora upphovsrätten återgick till LMV. Från konkurrenssynpunkt är detväsentligt att varje seriös kartproducent får rätt att raot skälig ersättningutnyttja det aUmänna kartmaterialet för att förverkliga sina egna karlidéer. LMV:sprövning bör därför avse ora det är fråga om en seriös kartanvändare eller ej. Däremotär det väsentligt alt det inte kommer in några konkurrensbegränsande raoment i LMV:sprövning. Enligt1966 års karlbrev svarar Liber för lagerhållningen av de allmänna kartorna ochhar ensamrätt när det gäller distribution och försäljningen av dem. Det synesvara möjligt att åstadkomma konkurrens även på detla område. 1978/79:134 47 Remissyttranden över monopolutredningens betänkande Konkurrenspå lika villkor 1978/79:134 48 Allmänna överväganden ................................. .. 49 AB Allmänna Förlaget......................................... .. 50 SJ:s resebyråer ............................................ .. 56 ABAB ........................................................... .. 57 Liber Kartor ................................................... .. 61 1978/79:134 49 Sammanställning av remissyttrandena över monopolutredningensbetänkande Konkurrens på lika villkor Nästansaratliga reraissinstanser delar utredningens uppfattning altmarknadshushållningen bör vara basen för myndigheternas relationer med varandraoch med statliga företag vid upphandling. Effektiviteten främjas därigenom bästsåväl hos den upphandlande myndigheten som i hela samhällsekonomin. SAFframhåller att det även är ett rätlvisekrav att alla producenter behandlaslika. Om statsmakterna anser att en obunden upphandling från myndigheternassida leder UU raindre önskvärda resultat i något avseende firms det möjlighetatt korrigera dessa effekter på bättre sätt än genora särställningar. har tolkat de raål regeringen och riksdag gett statsföretagsgmppenså, att dess verksamhet inte bör kringgärdas av speciella regler i syfte attutestänga konkurrerande företag.