prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — DASKbehandlar användningen av ADB inom samhällsplaneringen som exempel i deltasammanhang. Detfinns enligt DASK en rad faktorer som bör underiätta aU systemutvecklingsarbetetåtminstone delvis föriäggs till resp. region i de fall detta är önskvärt. Bl.a. har ett växande antal personer på olika områden även viss utbildning i ADB.Vidare finns det numera programmeringsspråk och programvaror som underlättarför användama att använda datorer utan att det krävs några mer ingåendeADB-kunskaper. Det finns även ett ökande antal regionall utspriddadatacentraler och konsuUföretag i såväl den offentliga som den privata sektom.Utvecklingen på datakommunikations-området har dessutom gjort del möjligl attmed hjälp av terminaler få bearbetningar utförda på annan orl. 1.3Egen eller utomstående personal för systemutveckling 1arbetet med att utveckla, förändra och underhålla administrativa ADB-syslem iden offendiga förvaltningen behövs ofta olika slag av kunskaper. a. behövsgoda materiella kunskaper och kunskaper om administrativa rutiner på berörtsakområde m. m. Vidare behövs kunskaper om förvaltningens organisation och sättatt arbeta, om administrativa metoder och tekniker samt om ADB-tekniker avskilda slag. Detfinns enligt DASK:s mening inget generellt svar på frågan om man bör bedrivasystemutveckling o.d. enbart med egen personal eller med hjälp av utomståendepersonal och hur arbetsfördelningen mellan de båda personalkategoriema börvara. Svaret beror bl. a. på projektets karaktär och storlek och hur mycket sådanpersonal man permanent behöver för ny- och vidareutveckling samt underhåll avADB-system, - liksom andra organisaiioner - har enligt DASK alltid behov av egenpersonal med kunskaper om datateknik när den planerar att införa ADB. Likaså bordeti en myndighet eller i en sektor som infört ADB i sin verksamhet normalt finnaspersonal med god förmåga att bedöma behov av och möjligheler till ändringar ioch vidareutveckling av befintliga ADB-system. Detta är viktigt för altverksamheterna skall bli styrande på ulformningen och användningen avADB-systemen. Mankan enligt DASK dock av flera skäl sällan räkna med att klara all utvecklingoch modifiering och allt underhåll enbart med hjälp av egen personal. Det tarexempelvis relativt att utbilda egen personal i ADB. Vidare medförsystemutveckling tillfälliga arbetstoppar för starkt specialiserad personal.Dessulom krävs specialistkunskap på många områden och prakliska erfarenheter avADB-arbete. Man måste därför i regel anlila utomstående expertis antingen påkonsultbasis eller genom tillfällig anställning. Genomalt enbart utnyttja egen personal riskerar man också att i själva 1978/79:121 Bilaga 4 181 utvecklingsfasen bygga upp en stor utvecklingsgrupp somdel senare kan vara svårl all sysselsätta på ett lämpligt sätt. Även detproblemet kan uppstå att utvecklingsfasen förlängs eller fortsätterkontinuerligt på grund av en strävan hos den egna personalen att förbäura ochbygga ut systemen alllför långl. DASK anser att myndighelerna bör vara återhållsamma medatt fast anställa personal för tillfälliga behov och personal medspecialistkunskaper på avgränsade ADB-tekniska områden. I sådana fall bör istället utomstående personal och expertis anlitas. Det förhållandel att det ofta är både nödvändigi ochekonomiskt fördelaktigt atl utnyttja utomstående personal är i sig ett viktigtskäl för att ha centrala resurser för rationalisering och systemutveckling vidstatskontoret. DASK anser därför att nuvarande ordningrent principiellt bör vara fördelaktig från samordningssynpunkt, särskilt somman vid behov även kan anlila expertis utanför de centrala organen och utanförstatsförvaltningen. DASK anserdock inte att det finns anledning att föreslå nägon utökning av de nuvarandecentrala resurserna eller någon ändring i övrigi av de förhållanden som nugäller i fråga om fördelningen och organisationen av systemutvecklingsresursernai statsförvaltningen. En fördel med nuvarande ordning är enligt DASK:s meningatt och är upp-dragsfinansierade och tvingade all lahänsyn till möjligheterna all kontinuerligt sysselsätta sin personal. 1.4 Generellt användbar programvara m. m. DASK behandlar som en del av metodfrågorna ävenanvändningen av generellt användbar programvara. Kostnadema för programvarornaoch syslemutvecklingsarbetet antas enligt DASK allmänt alltmer bli en begränsandefaktor när det gäller att införa och använda ADB för nya uppgifter och på meravancerade sätt. medför alt man vid strävanden efter att minimerakostnaden för ADB-system i högre grad än lidigare måsle beaklasystemutvecklingskostnader. Ett sätt att förenkla och rationalisera utvecklingsarbetetär all använda färdig och beprövad programvara i stället för atl utveckla egna"skräddarsydda" program och syslem. För många typer avADB-tillämpningar och för vissa standardfunktioner i ADB-system finns numeramer generellt användbar programvara. Man bör därför enligt DASK:s mening vidutveckling av ADB-system i siörre utsträckning än hittillseftersträva att utnyttja sådan programvara. DASKframhåller all användningen av färdig programvara föreskrivs i den tidigarenämnda ralionaliseringsförordningen. Där sägs att myndighet vid införande ellerförändring av ADB-rutiner i försia hand skall använda de färdiga program förADB-system eller delar av ADB-system som DAFA Prop.1978/79:121 Bilaga 4 182 eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla, om dessai rimlig grad tillgodoser myndighetens behov. Som exempel på generellt användbar programvara nämner DASKsystem för databashantering, informaiionsålervinning och textbehandling. Programvaruområdet och då särskilt generellt användbarprogramvara bör enligt DASK:s mening ägnas ökad uppmärksamhet i det forlsattasamordningsarbetet på ADB-området. Det är härvid vikligtalt man hargod ochaktuell kunskap om de programprodukter som förekommer på marknaden och atl manutvärderar olika programvarors användbarhet för olika lill-lämpningar. Vidbehov bör dessutom anvisningar och rekommendalioner utfärdas om användningen avolika programvaror. 2.1 CentraUserad eller decentraliserad systemutveckling En rad remissinstanser - däribland ,Jörsvarets materiel-verk.Jörsvarets rationaliseringsinstitut,, statskontoret, ,, , , statensindustriverk, organisationsnämnd, i Gävleborgslän. och Landstingsjörbundei - anser i likhet med DASKalt det finns en rad avgörande skäl för gemensam, cenlralt styrd ochsammanhållen systemutveckling även i framliden för sådana administrativaverksamheier som inle är regionalt eller lokall avgränsade och som avses varaenhetliga för hela landet. Fördelar med detta är bl. a. att enhetliglagtillämpning samt utbyte av data mellan t.ex. regioner underlättas. Vidarelalar starka ekonomiska skäl för ceniral systemutveckling. Kraven på centralstyming är särskilt starka när det gäller lerminalsysiem med avanceradelekniska lösningar för dataöverföringen. En i denna fråga avvikande mening framförs av och i ett gemensamt yttrande.De anser alt DASK:s resonemang på ett instruktivt sätt klargör datateknikenseffekter i konformitets- och centraliseringshänseende. Enbart för att statsmakternaför ett visst rikssystem väljer hjälpmedlet ADB skall således plötsligt detadministrativa beteendet vara likformigt i exempelvis alla län eller identisktlika i t. ex. och på . De båda organisationerna menar alt DASKhar förväxlat kraven på enhetlighet eller likformighet i decentraliseradeadministrativa funktioner vid bruk av ADB-stöd med behovet av just enhetlighetoch standarder som en fömlsättning för konstruktion av "ralionella"ADB-system. Intill dess att fullgoda garantier kan ges för atl inte centraltutvecklade eller administrerade system - bl. a. genom vår oförmåga att användaADB-tekniken - likriktar en variationsrik verk- Prop.1978/79:121 Bilaga 4 183 lighet, bör enligt organisationerna centralt samordnatsystembyggande inom statsförvaltningen knappast tillåtas. Flertaletav de remissinstanser som delar DASK:s uppfattning om central systemutvecklingför enhetliga, riksomfattande verksamheier anser liksom DASK all del är bådeönskvärt och möjligl all i viss utsträckning geografiskt sprida ochorganisatoriskt decentralisera arbetel med atl utveckla sådana system. Blanddem som framhäller betydelsen av de regionala och lokala förvaltningsorganensaktiva medverkan i syslemutvecklingsarbetet kan nämnas . Domstolsverketanför att även om de regler som gäller för en verksamhet är gemensamma förhela riket kan vissa regionala eller lokala förhållanden finnas, som i detenskilda fallel skapar behov av speciella regionala eller lokalasystemvarianter. Det är därtör vikligl att sådana regionala eller lokalaavvikelser tillgodoses inom ramen för det centrala syslemutvecklingsarbetet.Systemen bör göras så flexibla att det blir möjligt att tillgodose även någonenstaka regional eller lokal användares specifika behov. Dessas medverkan isyslemutvecklingsarbetet bör enligt ges en sådan form att deäven direkl kan påverka systemkonstruktionen om ett specielll regionalt ellerlokalt förhållande påkallar detta. anser att systemanvändarna pä det regionala och lokala planetibelydligt större omfallning än måste ges möjlighel alt deltagaisyslemutvecklingsprocessen och all detta är möjligl om ADB-experti-sen lever isamma miljö som systemanvändarna. som i stort delar DASK:s uppfattning om central systemutvecklingvill på erfarenhetsmässiga grunder betona vikten av användamas medverkan. Dettalillsammans med utvecklingen bl. a. i fråga om minidatorer kan enligt verketleda till att cenlralt styrd utveckling av stora riksomfattande ADB-system börbegränsas. Förverksamheter där behoven av enhetlighet mellan regionerna är mindre kan detenligt DASK komma att utvecklas särskilda regionala och lokalasyslem eller kompletteringar till riksomfattande system. Ävenutvecklingsarbetet bör i sådana fall i viss ulsiräckning kunna ske regionalteller lokall. Länsstyrelseni har samma principiella uppfattning som DASK men framhåller attlänsstyrelsen avviker från övriga länsstyrelser i storiek. Den har därförsärskilda krav på bearbeiningar och produkter. För all kunna tillgodose dessakrav krävs särskilda systemutvecklingsresurser. Specielll församhällsplaneringen är della mycket väsentligt. Även ADB-beredningsgruppen vid kommundepartementeibehandlar samhällsplaneringen i detta sammanhang. Gruppen betonar i högre gradän DASK de regionala hänsynstaganden som mäsle göras vid systemutveckling inomdetla område. Dock delar beredningen DASK:s uppfattning alt mer kompliceradprogrambildning och datorbearbetning bör utföras på större, i regel centraltplacerade, datorer. Prop.1978/79:121 Bilaga 4 184 SCB varnar för en alltför långt driven centralisering avsystemutvecklingen. Användarna av systemen kan därigenom uppleva att avståndettill beslutsfattama blir alltför långt för att möjliggöra påverkan under systemutvecklingen.Enligt SCB:s mening bör det dock gå alt finna metoder att avvägasyslemutvecklingsarbetet så atl man endast centraliserar nödvändiga delaroch/eller de moment i systemutvecklingen som är av mer resurskrävande ellergenerell nalur. Genom att tillhandahålla lämpliga programvaror kan man differentierasystemutvecklingen så att väsentliga "bassystem" utvecklas centraltsamtidigt som användama ges en ganska stor möjlighet till individuellanpassning, dvs. man tillhandahåller komponenter och utbyggbara delar istället för hela färdiga syslem. På så sätt kommer inte systemutvecklingen attbli en sä klart definierad process som påbörjas och avslutas vid givnatidpunkter. 1 stället byggs systemen upp successivt och man söker kontinuerligtförändra dem i takt med att de som utnyttjar systemen lär sig dem och lär sigatt slälla krav på dem. 2.2 Personalens rätt till medbestämmande Flera remissinstanser behandlar frågan om personalens rätltill inflytande i samband med införande och användning av ADB-teknik på detadministrativa området. Några av dessa inslanser framhåller alt datateknikenseffekter på de anslälldas arbetssituation i allmänhet blir dåligt belysta isamband med systemutveckling. Vidare anförs behov av utökade utbildningsinsatserför de anställda och ökad forskning och utveckling på områdel. TCO framhåller alt medbestämmande för de anställda kommeralt medföra nya krav på metoder för systemutveckling och metoder för beräkningoch analyser av effekten av införande av ADB-system. Införandet av ADB påarbetsplatsen har för många betytt att man förbättrar arbetsmiljön för de somhaft monotona arbetsuppgifter. För andra har del betytt att man bara bytt ut entyp av rutinarbete mot ett annat, kanske ännu mer monotont arbete, samt attdet ofta dessutom har inneburil att intressantare arbetsuppgifter försvunnit.Den dominerande uppmärksamhet som ges de tekniska problemen isyslemutvecklingsarbetet leder ofta till svåra problem för personalen när ettADB-syslem skall tas i drift. För atl undvika problem av delta slag och förattbalansera expertinflytande och möjliggöra ett reellt medbestämmande ärdetväsentligt atl den personal som berörs av ADB-systemutveckling och derasfackliga förelrädare utbildas. TCO anser atl ulbildningen måsle sällas in påett tidigt stadium i syslemutvecklingsarbetet. Enligt LO konstaterar DASK ungefär sammaproblemställningar som LO tidigare gjort i dessa frågor och att detta bör varaen god grund för atl framlida ADB-syslem skall utvecklas på ett betydligtgynnsammare sätt för de anslällda och därmed också för effektiviteten istatsförvaltningen. Medbestämmandelagen och kommande medbestämmandeavtalinnebär också 1978/79:121 Bilaga 4 185 att de nuvarande arbetsformerna inomADB-systemutvecklingsområdet förändras på ett genomgripande sätt. LO utgår frånatl statskontoret i arbetet med att utforma rekommendationer om val ochlillämpning av meioder för utveckling av ADB-system gör det i nära samarbetemed de fackliga organisationerna. 2.3 Egen eller utomstående personal för systemutveckling De remissinstanser, som behandlar frågan om statligamyndigheter i högre grad än f.n. bör anlita utomstående personal - främst degemensamma, centralt placerade resurserna vid statskontoret. Statskonsult - för systemutveckling, delar i huvudsak DASK:s uppfattning atl detinte går att ge ell generellt svar. rättsväsendets informationssystemanser att det är nödvändigt och ekonomiskt fördelaktigt för myndigheler allanlila utomstående personal. ligger det en fara i att anlilakonsulter i för stor utsträckning med hänsyn till det kunnande som krävs inommyndigheten då system är i drift. Även försvarets civilförvaltning anser delväsentligt atl ADB-kompetens finns inom den egna myndigheten. Däremot börpersonal för lillfälliga behov och personal med specialistkunskaper påavgränsade ADB-tekniska områden kunna ställas till myndighelens förfogande iform av t.ex. konsulthjälp. Andra remissinstanser som pekar på behovei av egenpersonal för systemutvecklings- och sysiemunderhållsar-bete är statens vägverk,och . Statskontoret ser stora fördelar i atl man inomstatsförvaltningen centralt har personal med specialkunskaper som kan anlitasvid systemutveckling. Delta möjliggör spridning av erfarenheler och all manlättare kan följa upp ADB-verksamhelen inom statsförvaltningen. Verkei förordari likhel med DASK ingen förändring vad belräffar den nuvarande fördelningen avde cenlrala resursema för systemutveckling. Även Jörsvarets materielverk stöder i huvudsak DASK:ssynpunkier, dock kan man inte ansluta sig till uppfattningen all StatskonsultAB och DAFA är gemensamma resurser. skulle leda till att dessa organ fåren icke önskvärd monopolställning inom statsverket. Försäkringsanställdas jörbund anser atl personalinflylandeoch forskning kring användarrollen får stå tillbaka för ekonomiskaintressen. Denna trend måste brytas. Förbundet menar all förutsättningar fördetta skapas genom lagen om medbestämmande. SACOISR anser alt varje rufin som planeras övergå till ADBoch som berör statstjänstemän som arbetstagare bör bli föremål för särskildutredning. Prop.1978/79:121 Bilaga 4 186 2.4 Generellt användbar programvara m.m. Flera remissinstanser tar upp frågan om ökad användning avgenerellt användbar programvara. Att behov av insatser på detta områdeföreligger framhålls av bl.a. och centralnämnden Jörjäs-tighetsdata. , som delar DASK:s uppfattning i dennafråga, menar alt användarföreningarna på ADB-området fyller en viktig roll förförmedling av erfarenheter och kunskaper. För den generella programvara somhar utvecklats för vissa förekommande tillämpningar, t.ex. personalredovisningoch löneutbetalningar, bör bevakningen av programvaruområdet vara en naturliguppgift för resp. sakansvariga myndigheter. I övriga fall bör statskontoreteller en stor användare ha denna roll. SCB delarinte helt DASK:s uppfattning all en ökad satsning på utnyttjande av generellprogramvara skulle kunna minska behovet av metodutvecklingsarbete efiersomtillämpningama kommer all öka i komplexrikl och ständigt anta nya former.Däremot finner SCB det troligt att användningen av generell programvara kanförenkla, rationalisera samt minska kostnaderna för utveckling och underhåll avADB-system. SCB påpekar därvid att det inom verket finns en omfattande ochvarierande arsenal standardvaror för statistisk databehandling som i många fallskulle kunna användas av andra myndigheter och organ. Prop.1978/79:121 Bilaga 5 187 Bilaga5 Bilaga till kap. 8 Datordriftens organisation 1 Datasamordningskommiuéns betänkande ochremissyttranden . 2 Utredningsarbete av samtremissyttranden ... 199 2.1 Inledning.................................................................... 199 2.2 Rapporten regionaliseringav dalordrift... 200 2.3 Remissyttranden över rapportenSamordnad regionalisering av datordrift............................................................... 202 2.4 Rapporten för spridning avdatordrift ........ .. 206 2.5 Remissyttranden över rapportenModeller för spridning av datordrift............................................................... 209 3 ..................................... .. 210 4 Sårbarhetskommitlén........................... .................. .. 211 Prop.1978/79:121 Bilaga 5 188 Datasamordningskommitlén (DASK) behandlar i sillslutbetänkande (SOU 1976:58) i kap. 6 utförligt principiella frågor rörandedalordrifiens organisation och förläggning i statsförvaltningen samt i kap. 12ett antal från samordningssynpunkt särskilt intressanta datacentraler, nämligendalamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA), länsdataenheterna,universitetsdatacentralerna och datacentral. I detlasammanhang begränsas redovisningen i huvudsak till principiella frågor inkl.DAFA. DASK redogör för vilka tekniska och organisatoriskamöjligheter som står till buds för organisation av datordrift samt för pågåendeoch väntad utveckling i dessa avseenden. Mot den bakgrunden beskriver DASK dendittills tillämpade "policyn" vad gäller organisation och förläggningav datordrift i statsförvaltningen samt hur den skulle kunna förändras. Tillämpad policy grundas på en avvägning mellan vad som ärlämpligt för berörda verksamheter, ekonomiski godtagbart och rimligt med hänsyntill tillgänglig datorkapacitet. DASK konstaterar all den tillämpade policynrent konkret har lett till att man för ett antal myndigheter och förvaltningssektorerhar inrättat särskilda "dedicerade" datacentraler lill vilka i flertaletfall all drift har förlagts. I några sektorer - folkbokföring och beskattning,högskolan och försvarel - har dock dalordriften förlagts lill fleradriftenheter. Vidare konstaleras att det blir allt vanligare dels att decentraliserafunktioner inom dalordriften, t.ex. uppgifier i samband med registrering ochinmatning av data samt framställning av olika "utdataprodukter",dels att använda fristående smådatorer för vissa ADB-tillämpningar. Policyn harockså gjort del möjligl att la regionalpolitiska hänsyn genom förläggning avdatacentraler till skilda orter. Nuvarande mönster för organisation av dalordriften ärsåledes sammansatt. 1 slort kan del enligt DASK dock sägas domineras av vadsom benämns "central specialiserad drift". En ändring av nuvarande mönster för organisation ochföriäggning av dalordrift i syfte att ge den en mer enhetlig prägel kan enligtDASK ske på flera sätt. Ett är att koncentrera datordriften till ett fåtalmycket stora datacentraler som är gemensamma för flera myndigheter ochförvaltningssektorer, dvs. ytterligare centralisera ADB-driften. Detlaaltemativ benämner DASK "central blandad drift". Ett annat är atlföriägga dalordrift för verksamheter, som bedrivs regionalt och lokalt, fillell lämpligt antal regionala datacentraler som är gemensamma för fleramyndigheler och förvaltningssektorer ("regional blandad drifl"). Ettiredje altemativ är att sprida Prop.1978/79:121 Bilaga 5 dalordriften på flera driftenheter inom varje myndigheteller förvaltningssektor för sig ("regional specialiserad drifl").DASK underslryker att varje altemativ kan ges mycket olika utformning och attde även kan kombineras på olika sätt. a. kan en decentralisering eller"distribuering" ske i varje altemativ. DASK åskådliggör de olikaaltemativen med hjälp av följande figur: (Ett fåtal mycket "Regional blandad drift" (Regionaliserad datordrift med eU antal regionala datacentraler som är gemensamma för flera förvaltningssektorer) Myndighets- och sekiorsvisa datacentraler "Central specialiserad drift" (dominerande organisation) "Regional specali-serad drift" (Regionalt spridd datordrift i varje förvahningssektor för sig) De olika altemativen skiljer sig på flera väsentligapunkter. Altemativen "central blandad drift" och "regionalblandad drift" innebär ökad samordning i den meningen att ADB-driften förflera olika verksamheter förläggs till samma datacentraler och till en delutnyttjar samma personal, utrustning och lokaler. I dessa fall är detnaturligt alt dalacentralema organiseras som iniäklsfinansieradeservicebyråer. Altemativet "regional specialiserad drifl" liknar delnuvarande mönstret så till vida att det gör del naturligt att låta myndigheteroch sektorsvisa organ själva svara för dalordriften. DASK utgår i sill resonemang vidare ifrån atlsystemutvecklingen i huvudsak skall ske gemensamt, dvs. cenlralt inom resp.verksamhetsområde för de verksamheter som förekommer och skall vara lika i helalandet. Även vid eventuell ökad spridning av dalordriften för sådana verksamheterskulle det således vara fråga om ADB-system som i sina grundläggande delar ärgemensamma. DASK belyser och jämför de olika altemativen i en radskilda avseenden, nämligen - användarnasnärhet till dalacentralema - centraliserings-och deceniraliseringseffekter på berörda verksamheter 1978/79:121 Bilaga 5 190 - ekonomiska och organisatoriskaaspekter - regionalpoliliska aspekter samt Vadgäller användamas närhet lill datacentralerna är det enligt DASK för ar,/ändarna viktigast med leknik som möjliggör direkl kommunikation med datoreroch register, dvs. terminalutrustning av olika slag samt telekommunikation.Sådan leknik kan användas oberoende av hur datordriften organiseras. Påsamma sätt har det, vad gäller centraliserings- och decentraliserings-effekterpå berörda verksamheter, ingen siörre betydelse hur datordriften ärorganiserad, så länge man som DASK gör ulgår ifrån atl systemutvecklingenunder alla förhållanden skall ske centralt. Vadbeträffar säkerhetsaspekterna, lill vilka hänförs driftsäkerhet, sekretess-och iniegrileisskydd saml hänsyn lill beredskaps- och krigsaspekter, anserDASK alt det går alt uppnå godlagbar säkerhet i alla altemativen. Altemativet"regional specialiserad drift" ärenligt DASK dock fördelaktigare ännuvarande mönster och de andra altemativen i detta avseende. Beiräffandede ekonomiska och organisatoriska aspeklerna initial- och driftkostnader,genomförbarhet m. m. - på de olika altemativen för dalordrifiens organisaiionoch förläggning gör DASK den bedömningen all vissa, om än begränsade,ekonomiska vinster skulle kunna göras genom en ökad koncentration avdalordriften i riklning mot "central blandad drift". Möjlighetema attgenomföra en sådan förändring bedöms dock som små.