prop · G203196 · 1978-12-31 00:00:00 — Detställer sig annorlunda med staten såsom utövare av offentlig myndighet. Tarsig den offentliga maktutövningen det uttrycket att svenskt bolag genomformligt "avtal" med den svenska statsmakten åtager sig att i dennas iniressegenomföra vissa åtgärder, gör sig ju bolagets ledning även formellt tillinstrument för den svenska statsmakten och dess utrikespolitik. Även en sådanåtgärd synes kunna jämföras med del fall att staten sänder tjänstemän elleragenter lill den främmande staten med uppdrag alt genomföra dess intentioner,och därmed bli att bedöma som en suveränitetskränkning. Uppgiftsskyldighet.Konfrikt med lagstiftningen i verksamhetslandet. kringgågällande begränsningar, kan nämligen inte sägas ha lyckats, ty förslaget är,som sagt, i den delen oförenligt med vedertagna begränsningar i en statsmyndighetsutövning med avseende pä förhållanden på en annan stals territorium. 1978/79:196 118 föreslårutredningen en bestämmelse om uppgiftsskyldighet belräffande verksamheten iSydafrika med avseende på produktion, omsättning, antal anställda, företagnainvesteringar och andra förhållanden av betydelse för kontrollen av lagens efterievnad. Detär å ena sidan helt klart att del ur folkrättens synpunkt inte möler någothinder att avkräva ett svenskt företag uppgifter över vilka företaget förfogari . Å andra sidan är det inte förenligt med folkrätten om en stat riktarsådana krav mot företag eller medborgare i ett annat land avseende handlingaroch förhållanden i det landet; så har åtminstone hävdats av dåamerikanska myndigheter ställde dylika krav mot svenska redare. (Se Note 29februari 1960. Utredningen föreslår juinte heller någon uppgifisskyldighel för del sydafrikanska bolagel utan kravetriktas mol det svenska. Komplikationeruppstår emellertid såtillvida all det svenska moderföretaget icke kan erhållasagda uppgifter på annat sätt än genom dotterbolaget. Det kan antagas altsådana uppgifter som detta tidigare brukat lämna spontant till det svenskamoderbolaget, i fullt förtroende att dessa skulle användas i företagensgemensamma intresse, inte längre i samma omfattning kommer alt utlämnas när detslår klart att de av mollagaren skall vidarebefordras till svenska regeringenför all användas bolaget lill skada. Man kan också antaga att det i -såsom på sin lid skedde i -kan finnas eller komma att utfärdaslagstiftning, som förbjuder det sydafrikanska förelaget att för dylikt ändamålutlämna sådana uppgifter eller som -vilket fallet är exempelvis i - strafföeläggerinförskaffandet och vidarebefordrandet av dylika uppgifter (s, k, Wirtsschaftspionage), Densvenska koncernledningen försättes därmed i en konfliktsituation, åtminstone iden mån den försöker att vid besök i själv inhämta dessa uppgiftereller utifrån anstifta tjänstemän i det sydafrikanska bolaget att lämna dylikauppgifter, 1några av de särskilda yttrandena i betänkandet redovisas (s, 207 o, 210)kortfattat innehållet i dylik sydafrikansk lagsliftning, Ulredningen har ocksåsjälv (s, 153) förklarat alt vad gäller straffansvar för den svenska koncernledningen"bör respekteras principen alt dotterbolaget är underkastat den främmandestatens jurisdiktion och de svenska medborgarna inle åläggas förpliklelser somkommer i slrid med den lagsliftning som gäller för dotterbolaget i verksamhetslandei". Ävenulan någon särskild undersökning av sydafrikansk bolagslagsliftning har mananledning antaga att en förelrädare för ett sydafrikanskl bolag på samma sättsom en svensk verkställande direktör eller styrelseledamot har sedvanligt sysslomannaansvaroch är skyldig att iakttaga bolagets bästa och icke mot aktiebolagslagensbestämmelser härom kan ställa sig direktiv från utomstående - vare sig enskildaeller främmande regeringar - lill efterrättelse om detta icke är i bolagetsintresse och all ell motsatt handlande kan föranleda - åtminstone teoretiskt -skadeståndsansvar eller eventuellt ansvar Prop.1978/79:196 , 119 enligisydafrikanskaregleromtrolöshet mot huvudman,särskilt om del finns minoritetsintressen i bolaget.Förslaget synes dock kräva alt den svenska koncernledningen försöker anstiftade sydafrikanska företrädarna därtill, Ulredningenredovisar emellertid varken erforderlig information om eller en närmareprövning av dessa frågor. Ettvisst informationsflöde från del sydafrikanska bolaget lill moderbolaget,torde vara dels erforderligt för att moderbolaget på bästa säll skall kunnabistå och påverka dotterbolaget i dess verksamhet, dels önskvärt för allsvenska myndigheter och andra eventuellt intresserade skall kunna bilda sig enuppfattning om den situation i som man vill påverka i viss riktning. Manhar emellertid - med hänsyn till de möjliga komplikationer som ovan redovisats- anledning fråga sig, om icke det föreslagna stadgandet, som formaliserar uppgiflslämnandetunder straffhot, i själva verket motverkar sitt eget syfte och därtill kommeratt försvåra eller rent av eliminera moderbolagets inflytande överdotterbolaget genom att frammana hinder i för informationsflödet. Omlagstiftningen begränsas till ett förbud mot kapitalexport torde ej någon uppgiflsplikt- åtminstone ej under straffhot -behöva föreskrivas. Särskiltyttrande till fakultetsnämndens yttrande av bt. prof : Detyttrande, som avgivits av majoriteten av den juridiska fakulteten, harutarbetats av professorn i internationell rätt , Jag ansluter migtill detta yttrande med undantag av vad som framgår av följande. Enligtmin uppfattning är det en illusion att ett utlåtande i en fråga som den nuaktuella kan göras helt oberoende av ickejuridiska värderingar. En värdepremissav avgörande betydelse för ett yttrande om sanktioner mot på grund avlandets apartheidpolitik är bedömningen av denna politik som någonting unikteller som någonting fullt jämförbart med många andra regimerstillvägagångssätt. Till skillnad från Hjerner delar jag utredningensuppfattning all situationen i är unik. Ett tungt skäl härför är attrasdiskrimineringen har uttalat stöd i landets lag, vilket innebär inte endastalt rasförföljelser kan bedrivas öppet, systematiskt och effektivt utan ävenatt sådana är officiellt accepterade i ideologin. Det unika i situationen iSydafrika ligger inte i omfattningen av rasförföljelserna utan i den långtgåendesystematiseringen och ideologiseringen. Sedanjag konstaterat att min värdering på en väsentlig punkt skiljer sig från fakultelsmajoritelensbör frågan frågan besvaras om och i så fall på vilket sätl detta kan påverkaden juridiskt-lekniska bedömningen. Då jag inte besitter Hjernersspecialkunskaper i internationell rätt, vill jag i det följande endast visa påmöjligheten av en annoriunda tolkning av gällande rätt. Ävenom del är välkänt bör man för fullständighetens och balansens skull framhållaalt FN:s ändamål enligt första artikeln stadga är att åstadkommainternationell samverkan vid befordrande och främjande av aktning för mänskligarättigheter och grundläggande friheter för alla utan Prop.1978/79:196 120 avseendepå ras, kön, språk eller religion. Till förverkligande av detta ändamål antog FN:sgeneralförsamling 1948 en universell förklaring angående de mänskliga rältighelernaoch 1966 de båda konvenlionerna om medborgerliga och politiska respektiveekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, vilka konventioner Sverigeratificerat 1971. Bakgrundentill förslag är alt säkerhetsrådet inte fallal någotbindande beslut om ekonomiska sanktioner mot . Ulredningen föreslåratt skall vidtaga unilaterala ekonomiska påtryckningar. Enligt ulredningenger inte folkrätten några klara riktlinjer för sådant agerande varför något allmänlförbud inle kan anses föreligga. Hjerner har här en annan uppfattning såvälprincipiellt som till den särskilda frågan om kriminalisering av underiåtenheteni 1 § 4). Ulredningenhar i I § 4) föreslagil att svensk juridisk person skall förbjudas att"genom handling eller underiåtenhet medverka till beslut i sydafrikanskleller namibiskt dotterföretag om att anskaffa anläggningstillgångar". Imotiven heter det all man bör kunna lagslifta om hur svenska medborgare skallbete sig även i utlandet, vilket i detta fall gäller svenska medborgaresagerande som styrelseledamöter i ett dollerbolag i utlandet. Samtidigtframhåller man alt principen att dotterbolaget är underkastat den främmandestatens lag bör respekteras. Hjernerhar rest särskilda invändningar mol kriminaliseringen av underlåtenheten.Härigenom skulle man, menar han, ålägga svenska juridiska personer att aktivtingripa i sydafrikanska bolags angelägenheter. I den utsträckning detta skulleverka i och/eller i tredje land skulle kriminaliseringen strida mot territorialitetsprincipen.Denna fråga har, så vitt jag kunnat finna, inte tagits upp till någon ingåendebehandling i motiven och uiredningens majoritet har inle redovisat någotuttryckligt ställningstagande lill överensstämmelse mellan kriminalisering avunderlåtenheten och folkrätten. Delär uppenbart att det kan uppstå en konflikt mellan FN:s allmänna ändamål attverka för "internationell samverkan vid befordrande och främjande avaktning för mänskliga rättigheter" och en strikt tillämpning av territorialitetsprincipen.De av Hjerner anförda rällskällorna kanske inle tillkommit under hänsynstagandelill risken för en sådan konflikt. Min tveksamhet gäller exempelvis den s. k.Lotus-saken, i vilken Fasta mellanfolkliga domstolen gjorl ett uttalande, som Hjernertillmäter stor betydelse. Omman accepterar att FN:s allmänna ändamål bör kunna föranleda en mindre strikttillämpning av lerritorialitetsprincipen', kan man med visst fog hävda att ensådan liberalisering endast bör ske i klara fall, som på något vis särskiljersig från övriga liknande. 1 så fall blir man beroende av vilken värdepremissman utgår från. Utgår man från att apartheidpoliiiken i 'Utredningen synes inte ha varil främmande för denna tanke, SOU 1978:53 s. 152. 1978/79:196 121 utgör en särfall på den svarta listan överlerrör och förföljelser kan deila möjliggöra en friare prövning av lerrilorialilelsprincipenän den Hjerner förordal. Dessulom medför synen på som ell uniki fallall man inle behöver i den utsträckning Hjerner menai la hänsyn till prejudikaiverkan. Min avsikt med milt särskilda yttrande är inte all bestämtgöra gällande att utredningens förslag under 1 § 4) även vad beträffarunderlåtenhet skulle vara i enlighel med folkrättens regler. Jag har endastvelat peka på värdepremissernas betydelse för ställningstaganden lill tolkningoch lillämpning av folkrätten och möjligheten au göra en annorlunda juridiskbedömning. Särskilt yttrande till jakultetsnämndens yttrande av projessorLodin: Jag instämmer i huvudsak med det av fakulietsnämnden antagnaremissyttrandet. Vad angår frågan om den sydafrikanska situationen salt irelation till rasförföljelser i andra länder ansluter jag mig lill vadprofessor anför i sill ylirande. Därulöver får jag anföra följande: I fakulielsnämndensyttrande framhålles all del föreslagna "indirekta invesieringsförbudel"skulle stå i slrid med GATT-reglerna i art. XI, XIII och art. XVII såsom utgörande ell exporthinderför svenskl moderbolag. Den föreslagna lagstiftningen är emellertid utformad såalt den skall hindra del sydafrikanska dotterbolagets investeringar oavsett omanskaffningen sker från , eller tredje land. Export frånSverige lill företag i är i princip ej förbjuden. Moderbolaget kanmyckel väl exportera varor till sitt dotterbolag för exempelvisvidareförsäljning. hinder för doilerbolagel all anskaffa anläggningslillgångarkan inle specifikl anses riklad mol svensk export, då bundenhelen tillmoderbolaget när del gäller anskaffning av anläggningslillgångar är mycketmindre än belräffande omsättningstillgångar. mot exporlhindersynes därför ej tillämpliga. Den föreslagna regeln kan eventuellt ses som etthinder för import lill . reglerom importhinderavseremellertidendast sådana hinder som rör import till del egna landet, dvs. , och kandärför ej vara tillämpliga. Eftersom den föreslagna regeln ej diskriminerarmellan anskaffning från , eller tredje land, lorde heller inteart. XVII c) kunna vara tillämplig. I och för sig kan diskuteras om denföreslagna regeln inle strider mol de allmänna principer som ligger lill grundför . Den föreslagna regelns konstruktion synes dock inte vara förutsedd i GATT-reglernasutformning. En så extensiv tolkning av GATT-reglerna att den föreslagna regelnändå skulle anses omfattad av exportförbud torde ej vara tillåten. Del"indirekta invesieringsförbudel" lorde därför ej kunna anses stridamot GATT-reglerna. I anledning av vad som anföres i yttrandet på sid. 17 fkan ifrågasättas om det svenska moderbolagets agerande gentemot dotterbolaget,när moderbolaget i enlighet med förslagets intentioner förhindrardotterbolagets investeringar, kan sägas vara jämställt med sådan maktutövningsom innebär utsändandet a v statliga tjänstemän eller ombud. Det bör erinras omau -även om syftet är ett annal och utgår från effekterna i -samma tekniksom Prop.1978/79:196 122 den föreslagna förutsätts använd i den amerikanska antitrustlagstiftningeni de fall ett amerikanskt företag föreläggs alt avyttra utländskadotterdotter-bolag. Sådana fall lär också ha förekommit utan alt diplomatiskaprotester har rests. Däremoi lorde man fl räkna med sydafrikanska protester,men detta beror mera på lagstiftningens syfte än på den använda tekniken. : Andra remisinstanser har idetalj analyserat lagförslaget frän folkrättslig utgåitgspunkt. låtit inhämta ett ullålande av bl. a. professorn i iniernalionellrätt vid , . Handelskammaren villhänvisa till vad som anförs i detta utlåtande och därvid framhålla följande. Förett land som med ett starkt beroende av sin utrikeshandel och med ettgott inlernaiionelll anseende vad avser bl. a. efterievnad av gängse regler förinternationellt umgänge måste det framstå som särskilt angelägel att inteuppträda på ett sätl som kan anses strida mot folkrättens principer.Handelskammaren finner att starka argument stöder uppfattningen att detföreslagna invesieringsförbudel står i konflikt med vissa allmänl accepterade rällsligaprinciper för del internationella umgänget mellan stater. I betänkandets kap. 8, vilket behandlar folkrättsligaöverväganden, framhåller utredningen alt man bör undvika att lagstifta omsvenska dotterbolag i främmande länder av samma skäl som vi från svensk sidahar anledning att opponera oss mot om främmande stater skulle börja lagsliftaom hur dess dotterbolag i ska bete sig (s. 153). Härefter fastslås enenligt handelskammarens uppfattning väsentlig princip, nämligen alt man börrespektera att svenska dotterbolag i utlandet är underkastade den främmandestatens lag och att de svenska medborgare som agerar som styrelseledamötereller dy likt i dessa dotterbolag inte åläggs förpliklelser som kommer i stridmed den lagstiftning som gäller för dotterbolagen i respektive verksamhetsland.Handelskammaren menar alt denna princip är av grundläggande betydelse och attföljderna av en uppluckring därav kan bli synneriigen allvarliga.Handelskammaren vill också understryka det juridiskt särskilt tveksamma i altäven svenska styrelseledamöters passivitet och underlåtenhet att handlakriminaliseras. De åläggs all "aktivt ingripa i del sydafrikanska bolagetsangelägenheter i och förhindra detta att där anskaffaanläggningstillgångar. Och om den sydafrikanska styrelsen ändå skulle göra så,förutsattes den svenska koncernledningen skola avlägsna denna styrelse ochersätta den med en annan, fogligare" (Hjerner). Del är handelskammarens beslämdauppfattning all en grundlig folkrätlslig granskning av lagförslaget måste skeinnan beslut om den föreslagna lagen fattas. handelskammare hänvisar till del ullålande i folkrätlsfrågansom SI/SAF låtit inhämta av bl. a. professor samt anför: Enligt handelskammaren är del väsentligt all manupprätthåller principen att respektera att svenska dotterbolag i utlandet ärunderkastade den främmande statens lag och att de svenska medborgare som agerarsom Prop.1978/79:196 . styrelseledamötereller dylikt i dessa dotterbolag inte åläggs förpliktelser som kommer i stridmed den lagstiftning som gäller för dotterbolagen i respektive verksamhelsland.Handelskammaren anser att denna princip är av grundläggande betydelse och allföljderna av en uppluckring därav kan bli synnerligen allvariiga.Handelskammaren flrockså understryka det juridiskt särskilt tveksamma i attäven passivitet och underiåtenhet att handla från svenska styrelseledamöterssida kriminaliseras. De åläggs att "aktivt ingripa i det sydafrikanskabolagets angelägenheter i och att förhindra detta att där anskaffaanläggningstillgångar. Och om den sydafrikanska styrelsen ändå skulle göra så,förutsattes den svenska koncernledningen skola avlägsna denna styrelse ochersätta den med en annan, fogligare" (Hjerner). - Det är med hänsyn tillvad här anförts handelskammarens beslämda uppfattning att ur folkrättsligsynvinkel förslaget är behäftat med synnerligen allvariiga brister. Internationellahandelskammarens svenska nationalkommitté: Uiredningens majoritet föreslår ensanktionslagstiftning som är mer långtgående än vad FN rekommenderar. Delär därvid av största vikt alt pröva om den föreslagna lagstiftningen står iöverensstämmelse med vad som är folkrättsligt accepterat. Nationalkommitténtvingas dock konstatera att ulredningen beträffande investeringsförbud iSydafrika underiåtii alt göra en egentlig folkrättslig utredning. En sådanväsentlig fråga som juridisklionsavgräns-ningen är överhuvudtaget ej behandlad. Efteralt ha tagit del av skilda rättsutredningar av professor . 0',professor samt kan nationalkommittén intedra någon annan slutsals än att förslaget innebär ett folkrältsslridigl suveränitelsinirång. Viden bedömning av den föreslagna lagen bör beaktas hur man från svensk sida skullereagera om en främmande stat inför lagstiftning om hur dess dotterbolag iSverige ska agera - måhända även i strid med svensk lag. Det framstår förnationalkommittén som ytterst äventyriigt att avvika från principen att ettdotterbolag i ett annat land är underkastat del senare landets jurisdiktion. Ifråga om internationella åtaganden konstaterar nationalkommittén bl.a. att det av utredningens majoritet förordade lagförslaget strider motföljande rekommendation i kapitalliberaliseringsstadga (art. Id): "Membersshall endeavour to exiend the measures of liberalisalion to all members of theInternational ". SI/SAF:Staters relationer till varandra bestäms i hög grad av militär och ekonomiskmakt. Såväl för alt minska de spänningsförhållanden som följer härav som föratt hävda mindre staters och minoriteters ställning och rältigheler är deninternationella rättsordningen av synneriig betydelse. Neutrala, demokratiskarättsstater som har ett särskilt ansvar för alt främja internationellfred och säkerhet och rättvisa genom respekt för och 1978/79:196 124 utvecklingav det folkrältsliga regelsystemet. Stormakterna finner ibland sill handlandekunna dikteras av makt-och intressesynpunkter men för del får det interåda något tvivel om att vi lojalt avser all följa gällande irakialer liksomfolkrättens regler i övrigl. Ekonomiskasanktioner från sida ulan slöd av ett bindande beslul avsäkerhetsrådet eller av annan kollektiv akiion i enlighet med FN-stadganinnebär en väsentlig förändring av position i del inlernaiionella räiissamfundel.Sanklionsfrågan kan därvid inte bedömas enbart med utgångspunkt från politiskamål och sannolika effekter i förhållande till den stat mot vilken sanktionernariktas. Visar en juridisk bedömning av sanktionsåtgärderna all dessa äroförenliga med folkrättens regler måste delta bli avgörande. Det flr icke blien fråga om politisk lämplighet huruvida i ett sådant läge skall följaeller bryta mot folkrättens regler. Folkrällssiridigaålgärder får enligl organisationerna för svensk del icke ifrågakomma.Folkrätten måsie också tillämpas bonafrde. Det är därför likaså förkastligt attsöka ge sken av rättsenlighel ål ålgärder vilka folkrätten i sak icke tillåter.Del är en truism att stater som medvetet kränker folkrältsliga regler oftasträvar att rättfärdiga sitt handlande genom en fasad av rättsenlighet. Sådanthandlingssätt underminerar respekten för den bestående rättsordningen och detmåste för del vara uteslutet att gå fram så. Om den svenska utrikesledningenönskar åstadkomma en ändring i den internationella rättsordningen, bör del somhittills ske inom ramen för FN, genom konventionsreglering eller eljest isamråd med ett större antal stater. Sydafrikautredningenhade enligt sina direktiv att utreda frågan omförbud mot kapitalexport U\. Utredningen har dock-då den konstaterat alt ett kapitalexportförbudskulle fä mycket begränsade effekter - därutöver framlagt förslag om förbud moltillskott till sydafrikanskt företag av annan egendom (än pengarjsami ett s. k.investeringsförbud dvs. regler för att hindra det sydafrikanska bolagel attanskaffa anläggningstillgångar ens i sill egel land för sina egna medel. Utredningenhar ansett (sid. 153) an man bör hålla fast vid principen all ett dotterbolag ien annat land är underkastat det senare landets jurisdiktion. Manbör därför undvika att lagstifta om svenska dotterbolag i främmande länder. Påmotsvarande sätt har man från svensk sida anledning all opponera sig om enfrämmande stat inför lagstiftning om hur dess dotterbolag i skall betesig. Denkontroll och styrning av investeringsbesluten i de sydafrikanska dotterbolagensom utredningen ej kan nå genom regler direkl för de sydafrikanskadotterbolagen på grund av folkrättsliga gränser för jurisdiktion villutredningen åstadkomma indirekl genom straff regler riktade mot de svenskamoderbolagen och deras styrelseledamöter. Såsom utredningen själv presenterarsitt förslag är det dikterat av en strävan alt kringgå vad även ulredningenuppfattat såsom relevanta begränsningar av en stats Prop.1978/79:196 125 myndighetsutövning.Redan av den anledningen synes del organisaiionerna uleslulel att det skullegodtagas av en stal med ambitioner i det mellanfolkliga umgänget. I syfte alt belysa defolkrättsliga aspekterna på Sydafrikaulredningens förslag lill lag om förbud molinvesteringar i och har inhämtat utlåtandenfrån professorn i folkrätt vid i , D. 0'ochfrån professorn i internationell rätt vid , . E. Hjerner.0'är en inom sakkunniga kretsar välkänd auktoritet i folkrättsligafrågor som tjänat såsom rådgivare inte bara åt sitt hemlands ulan även åt ettflertal andra länders regeringar. Organisationerna åberopar vad som anförts ibifogade utlåtanden samt vill särskilt understryka följande. Organisationernafinner del med hänsyn lill vad 0'(§8,62-64) och Hjerner (s. 29) anförttveksamt om ens en rent kapitalexporlförbud (enligt kaptialliberaliseringssladgasdefinitioner) är folkrällsenligt eftersom syftel är alt skada och diskriminera.Vissa av förslagels restriktioner i vad de kan vinna tillämpning på leveranserav anläggningstillgångar till sydafrikanskl företag synes också kunna komma ikonflikt med GATT-reglerna (Hjerner s. 30-31 och varom 0'icke lillfrågalsoch därför saknal anledning uttala sig). Underalla förhållanden måste den folkrättsliga bedömningen av del s. k. invesieringsförbudel,dvs. förbudet all medverka lill anskaffande av anläggningslillgångar, bli en hellannan än av ett kapitalexporlförbud. Organisationerna nödgas med utredningensreservanter och (jfr s. 20,210) konstatera alt någon undersökningav de folkrältsliga aspekterna av förslaget om anskaffningsförbud m. m. integjorts av utredningen. Ulredningen förklarar väl(sid. 153) att man bör hålla fast vid principen att ett dotterbolag i ett annatland är underkastat det landets jurisdiktion och alt man därför bör undvika attlagslifta om svenska dotterbolag i främmande länder - men gör sedan så i allafall.