prop · G203157 · 1978-12-31 00:00:00 — En klararedefinition bör införas i anvisningar eller förarbeten för atl undvikaoklarheter innan någon vägledande praxis har hunnit ulvecklas. Avestakommun anser alt de kvalificerade fömlsättningar som anges i andra styckelKIL bör kunna behållas. Förutsättningen "atl viss uppgift av störtevikt finnes vara eftersatt så atl avsevärd olägenhet Prop.1978/79:157 201 uppkommiteller kan vänlas uppkomma" kan fortfarande ha viss giltighet i gles- ochgränsbygder. De två sista kvalificerade förutsätlningarna "att samhälletsbehov av utrymme för bostäder, induslri eller annat dylikt ändamål inie kan ierforderlig mån lillgodoses inom samhällets område eller au bestående indelninglägger hinder i vägen för den ekonomiska ulvecklingen inom orten" börbehällas oförändrade i den nya indelningslagen. Kommitténsförslag att i den nya indelningslagen skall föreskrivas att särskild hänsynskall tas lill orlsbefolkningens inställning i fråga om delning av kommun ellerområdesöverföring har föranlett kommentarer från flera remissinslanser. Kammarkollegiet anför allvissa invändningar kan länkas resas mot förslagel med hänsyn lill all delskulle kunna ifrågasällas om inle deila slrider mol principen om denrepresentativa demokratin. Gentemot sådana invändningar kan framhållas atl orlsbefolkningensförhållanden ofta är en faktor av Slor betydelse i ett indelningsärende. Denskall således vägas in i bedömningen av frågan tillsammans med övriga fakiorersom påverkar indelningen, l. ex. planförhållanden, kommunalekonomiska ochövriga ekonomiska frågor saml fastighetsfrågor. Ortsbefolkningens spontana inriklning,dess tillgäng lill kommunikationer och övrig samhällelig service o. d. ulgörofta i sig tillräckliga skäl för indelningsändring. Del är därför naiuriigi ochrimligt att Ortsbefolkningens inställning i vissa fall bedöms ha en avgörandebetydelse för en indelningsfrågas lösning. Befolkningens mening har ocksåhittills alltsedan den nuvarande indelningslagen trädde i kraft tillmäils slorbetydelse i praxis. Kollegiet lillstyrker därför atl denna praxis lagfästsenligt kommitténs förslag. Länsstyrelseni anför alt ändringar i kommunindelningen ofta får olika effeklerför befolkningen i skilda delar av berörda kommuner. En beslående fördel förbefolkningen i en del av en kommun kan innebära bestående nackdelar förbefolkningen i resten av kommunen. anser del därför rikligt allsärskild hänsyn skall las lill ortsbefolkningens Önskemål och synpunkter, omändringen innebär att kommun delas eller alt del av kommun överförs till annankommun. Länsstyrelseni anser all del är bra alt kommillén har föreslagil en beslämmelseom atl särskild hänsyn skall tas lill orlsbefolkningens inställning lill enindelningsändring. i ansluler sig lill de tankegångar som kommillénhar utvecklat som grund för sitt förslag om hänsyn till folkopinionen. FöreningenSveriges kommunalekonomer framhåller att det är tillfredsställande attprincipen om folkopinionens betydelse vid en indelningsändring har skrivits ini lagtexten. Man kan dock enligl föreningen inte bortse från risken förkomplikationer vid tillämpningen av lagen på den sisinämnda punkten. Det finnsnämligen risk atl del skapas överdrivna förväntningar om folkviljans betydelsevid ifrågasatta indelningsändringar, särskilt delningar. Folkviljan måste äveni forlsällningen vägas mol befolknings- och skaiieun- Prop.1978/79:157 202 derlagsamt möjligheterna atl förse kommunmedlemmarna med en tillfredsställandeservice. Åselekommun ifrågasätter om inte beslämmelsen om särskild hänsyn tillOrtsbefolkningens önskemål och synpunkler borde kunna göras tillämplig på allatyper av indelningsändring, inte enbart delning av kommun eller överförande avdel av kommun till annan kommun. De speciella erfarenheler som kommun harlalar för atl denna särskilda beslämmelse bör göras lillämplig även päindelningsändring i form av kommunsammanläggning. synes kommiuén ha bortsett från atl befolkningen i denreducerade kommunen kan ha slarka skäl för all motsätta sig utbrytning av eilområde. Ålskillig samhällsservice fordrar ett vissl befolkningsunderlag medan iandra fall servicen kan behållas endasi lill priset av en inte obelydligskattehöjning. En indelningsändring innebär alltså en omställningsprocess fördenkommunala förvaltningen som menligt inverkar på effektiviteten underövergångstiden. Vid delning av kommun lår den reducerade kommunen också enöverdimensionerad förvaltningsapparat som endasi pä sikt kan anpassas lill dennya indelningen. Ändringar i kommunindelningen får i regel olika effekler förbefolkningen i olika delar av berörda kommuner. En beslående fördel förbefolkningen i en del av en kommun kan innebära beslående nackdelar förbefolkningen i resten av kommunen. i län samt ochKlippans kommuner framför liknande synpunkler. Också i Ålvsborgslän anser alt hänsyn bör las även lill inställningen hos befolkningen i denminskade kommunen. Länsstyrelseni underslryker att del i första hand måste vara genom kommunfullmäkligesom man ger uttryck för folkviljan i kommunen i indelningsärenden såväl som iandra ärenden. gäller också i de fall där bara en viss del av en kommunberörs av elt kommunalt beslul. Den principen lillämpas i alla kommunala frågoroch bör gälla som grundregel även i indelningsfrågor. Del finns naturligtvissituationer då fullmäktige inte avspeglar opinionen i en viss del av kommunen.Bara under myckel speciella omständigheter kan det emellertid enligtlänsstyrelsen finnas motiv för au en stark lokal opinion skall ges större viktän en majoritetsuppfalining i kommunens representativa församling. Del kan skeom opinionen är entydig och om fördelarna med en ändring är uppenbart stora ikommundelen och nackdelarna uppenbart ringa för kommunen i övrigt. Liknande synpunklerframförs av läns landstingskommun. Torsbykommun delar kommitténs uppfattning au del är kommunfullmäktige i berördkommun eller kommuner, som skall ha ett avgörande inflytande på omindelningsändring skall komma lill slånd eller inte. För kommunfullmäktigesställningstagande kan del dock vara av värde alt man genomopinionsundersökningar kan få en uppfattning om hur befolkningen i olika delarav kommunen ser på en indelningsändring. Opinionsyttringen bör få rådgivande karaklär.Det är sedan kommunfullmäktige i berörd kommun Prop.1978/79:157 203 ellerkommuner, som - utifrån de allmänna kriterier och värderingar belräffandekonsekvensen av en kommunindelningsändring - skall tala för berörd kommun. Detrepresentativa syslemet bör självklart inle sältas ur spel. anser dettacknämligt att principen om folkopinionens betydelse har skrivits in i lagiexlen.Del finns emellerlid enligl kommunen risker för komplikationer av olika slag.Folkviljan kommer sannolikt i många fall aU slå mot andra förhållanden, t. ex.kraven på tillräckligt befolkningsunderiag och tillfredsställande service, dådelningar övervägs. Det bör i detla sammanhang erinras om all den viktigasteanledningen lill de genomförda indelningsreformerna varil de ökade krav somställs på kommunerna i fråga om fysisk och ekonomisk planering, nyaverksamhetsområden och utveckling av befintlig service. Man kan länka sig tvåalternativ i delta läge. Enligl del ena väger folkviljan i prakliken så läll ikonkurrensen med befolknings-och servicekrilerierna all de flestaframställningar avslås. Detla ulfall kan ge upphov lill ny besvikelse hos denberörda befolkningen. Enligt del andra alternativet fär folkviljan en sådan viktall de flesta framställningar beviljas. Delta ulfall kan väcka latentaopinioner till liv i en sådan omfattning alt hela indelningsreformen riskeraratt rivas upp. Härtill kommer del icke oväsentliga problemet med alt praktisktgenomföra en delning av en kommun som ännu inte hell funnil sina former efteren sammanläggning. Vad som från allmän synpunkl är vikligt i sammanhanget ärrisken att det skapas överdrivna förväntningar belräffande folkviljansbetydelse vid ifrågasatta indelningsändringar. förutsätter aufolkviljans betydelse i praxis kommer att vägas mot de restriktioner som befolkningsunderiagoch servicenivå lägger på indelningsändringar av detta speciella slag. Skellefteåkommun understryker all kommunernas synpunkler måste tillmätas mycket slorbetydelse vid handläggningen av indelningsärenden. Den av kommittén föreslagna beslämmelsenall särskild hänsyn skall las till ortsbefolkningens inställning dåindelningsändringen avser delning av kommun eller överförande av del av kommuntill annan kommun måste hanteras med försiktighet. kommun kan pådenna punkt inte helt dela kommitléns uppfattning all en sådan ulirycklig regelinie skulle innebära elt avsteg från den representativa demokratins princip.Även om man lill en del kan instämma i all kommunfullmäklige inte utan vidarekan sägas representera invånarna i enbart en del av kommunen så kan man ändåhävda atl den representativa demokratin riskerar alt naggas i kanten.Skellefteå kommun avstyrker inte förslaget på denna punkt men uttrycker en visstveksamhel och framhåller att bestämmelsen under alla omständigheter måstehanleras med slor försiktighet. kommun är ocksä tveksam. Kommunen anföralt del i en representativ demokrati är slälll utom allt tvivel att denfolkvalda församlingen representerar befolkningen. 1 kommilléns resonemangkring en befolkningsgrupps inställning i förhällande lill kommun finns enuppenbar risk att lillfälliga opinioner, som tillkommit Prop.1978/79:157 204 genomvälplanerade propagandaaklioner, ges för sior beiydelse. Någraremissinslanser redovisaren mera krilisk inställning lill kommilléns förslag. Botkyrkakommun anser att formuleringen om särskild hänsyn både till kommunens och orlsbefolkningensönskemål skapar osäkerhel och en känsla av all orlsbefolkningens önskemål taröver synpunkterna från kommun som närmast berörs. Kommunen anser att särskildhänsyn inte kan tas till både kommun och ortsbefolkning. Det är däremotangeläget au vid prövningen av en indelningsändring väga argumenten från såvälkommun som ortsbefolkning. 1 likhet med vad som anförts i betänkandet mästedetta överiämnas åt praxis. Lagtexten bör revideras i sådan anda atl vidutredning om indelningsändring skall prövas om del är möjligl alt la hänsyntill synpunkler från kommun och ortsbefolkning, om ändringen innebär alt kommundelas eller au del av kommun överförs lill annan kommun. Nybrokommun anser all kommittén pä etl mycket allvariigt sätl har skilt pä å ena sidankommunens allmänna vilja uttryckt genom fullmäktige och å den andraortsbefolkningens vilja. Enligt de demokratiska principerna anses kommunensvilja också vara ortsbefolkningens. Här får man alliså inte lov all spjälka uppfrågorna till elt parlsförhällande och ge reglerna en utformning, som skulleleda lill etl icke-demokratiskt system i själva lagstiftningen. kommunframhåller atl man inte kan se annorlunda på en indelnings-ändring för del avkommun än på en ändring för hel kommun. Då det är tal om en indelningsändringför del av kommun berör del i och för sig även hela kommunen. Danderydskommun släller sig tveksam lill kommitténs förslag om särskild hänsyn lillortsbefolkningen. För del första hävdar kommunen att man bör vara ytiersirestriktiv med kommunala opinionsundersökningar, då de inte annal än i renaundanlagsfall går alt inpassa i det representativa demokratiska systemet. Storakommunala frågor kan avgöras i samband med valen till fullmäktige och med lankepå de korta mandatperioderna måste del vara synneriiga skäl för all mellanvalen genomföra en folkomröstning eller opinionsundersökning. Dessutomhävdar kommunen alt, om en sådan undersökning skall göras, den inle börbegränsas lill enbart den direkl berörda delen av en indelningsändring. Danderydskommun hävdar all hela kommunen blir berörd av en indelningsändring utom i defall, då det bara är fråga om en gränsjusiering. Genom del sagda har kommunen inleifrågasatt alt särskild hänsyn skall tas lill ortsbefolkningens inställning iindelningsfrågor, men kommunen tror att den i forsla hand skall komma tilluttryck i de kommunala valen. Avestaoch kommuner ifrågasätter om en liten folkopinions vilja vid en mindreindelningsändring entydigt skall vara utslagsgivande. En indelningsändring lillkommeri allmänhel för atl lösa samhällsfrågor på lång sikt för den framtidabefolkningen. Tillfälliga och måhända kortsiktiga opinioner av liten numerärbör därvid inle ges så slort infiytande. Prop.1978/79:157 205 Karlstadskommun och kommunaljuridiska förening avstyrker av principiella skälden av kommittén föreslagna bestämmelsen atl särskild hänsyn skall tas till deninställning som ortsbefolkningen har inom del område som skall överföras lillannan kommun. Den föreslagna föreskriften Slrider mot grunderna för denrepresentativa demokratin. Enligt dessa grunder skall de folkvalda, dvs.kommunfullmäktige, tillvarata den berörda ortsbefolkningens inlressen.Opinionsundersökningar enligt bestämmelserna i 2 kap. 18 § kommunallagen bör isådant fall ligga till grund för kommunfullmäktiges beslut och inte förregeringens prövning. erinrar om alt dess utredningsuppdrag även omfattar frågan omlokalorgan i kommunerna. I direktiven har särskili framhållits alll. ex. direklvaldakommundelsorgan kan ses som ell alternativ till en indel ni ngsändring som skullevara önskvärd från rent kommunaldemokratisk synpunkl. 1 denna del harutredningsarbetet just startat. De förslag som kommunaldemokraliska kommiuénkan komma all lägga fram i denna del bör naturiiglvis kunna ha betydelse när enindelningsändring i framliden övervägs. Någraremissinslanser lar upp frågan om slatsbidrag till kommun i samband med indelningsändring.Kungälvs kommun anför atl en indelningsändring som avsevärt försvagar den ekonomiskabärkraften hos en kommun inte bör få genomföras mol kommunens vilja. Omändringen av allmänna skäl ändå skulle anses nödvändig, bör den kommun somskulle fä försvagad ekonomisk bärkraft tillförsäkras en molsvarande ekonomiskkompensation, exempelvis genom exlra skalleuljämningsbidrag. Enligl Luleåkommun bör del vara naturligt all slaten genom bidrag eller på annal sällhåller en kommun skadeslös, om en indelningsändring genomförs av allmänna skäloch mol kommunens vilja och kommunen härigenom orsakas ett ekonomiskt avbräckulan molsvarande vinst för annan kommun. Kommittén talar också om att det ispeciella fall bör finnas möjlighet lill exlra skatteutjämningsbidrag men villinte i lagförslaget la med någon bestämmelse härom med hänvisning till atldetta skulle leda till elt olyckligt köpslående om kommundelar. Mot dennamotivering kan enligt kommun anföras att köpslåendei redan existerargenom den ekonomiska reglering som skall genomföras i större indelningsärenden.Någon väsenllig förändring härulinnan kan knappast en regel om statsbidrag ivissa fall medföra. Även kommun anser alt en beslämmelse bör las ini den nya indelningslagen om au kommun, när särskilda skäl föreligger, skallkunna få statsbidrag. 4Undersökning om befolkningens inställning Defiesia av de ca 55 remissinslanser som har yttrat sig över kommilléns förslagtill beslämmelser om särskild undersökning om orlsbefolkningens inställning lillindelningsändring lillstyrker i alll väsentligt förslagel eller Prop.1978/79:157 206 lämnardel utan erinran. Till dessa remissinstanser hör kammarkollegiet, tiolänsstyrelser, i , kommunaldemokratiska kommittén, Gävleborgsläns landstingskommun, 22 kommuner. Svenska kommunförbundel och /SR. Någraav dessa remissinstanser är på vissa punkter tveksamma till kommilléns förslageller av en annan uppfattning än kommillén. Enmer kritisk hållning till kommitléns förslag intas av sex kommuner, TCO ochSveriges kommunaljuridiska förening. Fleraremissinstanser gör allmänna uttalanden om kommitléns förslag. Enligtlänsstyrelserna i och är det ell framsteg all ulrönandelav befolkningens inställning kan ske i reglerade former inom ramen för ulredningeni ell indelningsärende. i anser det värdefulll all faslaregler införs om särskild undersökning genom myndighels försorg avbefolkningens inställning lill indelningsändring. Härigenom kan sådanaundersökningar få större stadga. anser alt särskildundersökning om orlsbefolkningens inställning lill indelningsändring alltidbör ske. Kammarkollegietbiträder förslaget all en beslämmelse tas in i den nya lagen (1 kap. 24 §)omsärskild undersökning av befolkningens inställning och hur sådan undersökningskall gå till. Även kollegiet finner lämpligt atl verkställersådan undersökning. Dels lorde länsslyrelserna ha administrativa resurser ochsakkunskap för denna uppgift. Dels är länsstyrelserna genom lokalkännedom ochgeografisk närhet till berörda områden bättre lämpade för uppgiften än encentral myndighet. Dessutom är det naturiigt alt länsslyrelserna ombesörjeropinionsundersökning, efiersom avsikten är att de skall ta en mera aktiv del iutredningsarbetet i indelningsärenden . Inte heller iUppsala län har någol att invända mot förslagel att länsslyrelserna skall verkslällaundersökningen om befolkningens inställning och besluta om lämplig form förundersökningen. lillstyrker alt länsslyrelsen får i uppgift all verkslällasådan undersökning saml atl beslula om lämplig form för denna. Vid uppläggningav undersökningen bör samråda med kommunen bl. a. för atlgarantera atl diskuterade alternativ till indelningsändring också förs fram. Sådanialternativ kan vara en utbyggnad av den lokala servicen med exempelvis lokalkontoroch lokala förtroendevalda organ. Del är också vikligl att undersökning avbefolkningens inställning föregås av en utredning om konsekvenserna av enindelningsändring för service, förvaltning och ekonomi. Försl sedan dessaklarlagts har befolkningen erforderligt faktaunderiag för eltställningstagande. Vad som enligt lagen är bestående fördel kan ändå vara svårtatt avgöra. i län och för fram liknandesynpunkter. i framhåller all hörande avbefolkningen i ett föreslaget överflytlningsområde ofta ar ett naturiigt led iutredningsförfarandet. Prop.1978/79:157 207 kanutgå från alt formen för opinionsundersökning av länsslyrelsen kommer allväljas efter samråd med de berörda kommunerna. Väljes omrösining lorde del finmaskiganälel av valdislriki - i Sloekholms län ca 950 distrikt -underlätta mätningenav opinionen i olika kommundelar. Någraremissinstanser anser atl folkomröstningar och opinionsundersökningar endastbör förekomma i begränsad utsträckning. i Skaraboigs länframhåller alt folkomröslningar och opinionsundersökningar bör användas resiriklivtmed lanke på svårigheterna all finna tillförlitliga meioder. iGävleborgs län och läns landstingskommun anför alt möjlighelerna atlordna opinionsundersökningar bör utnyttjas endast i undantagsfall och altresultaten måste ses som endasi en del i beslutsunderlaget. Den delen måstealltid vägas mol andra för- och nackdelar av en indelningsändring. Vaibeigskommun uttrycker en viss försiktighel när det gäller mätning av befolkningensvilja med folkomröstning eller opinionsundersökning, eftersom sädanamätinstrument i de fiesta fall kan ge utrymme för subjektiva värderingar avundersökningens resultat. kommun förutsätter att folkomröstning skallske endasi i undantagsfall och bara dä fråga är om en indelningsändring av väsenlligbetydelse för berörda kommuner. I övriga fall bör mindre omfattande tillvägagängssätlväljas för atl uiröna orlsbefolkningens inställning. Del är önskvärt atllagtexten ger ullryck härför. Någraremissinslanser pekar på olika svårigheier med kommunala folkomröslningar.Stockholms läns landstingskommun framhåller all det ofta är svårt att avgränsade berörda (och således röslberättigade) alt slälla frågorna korrekt ochbegripligt, all lämna lillfredsställande information och att genomföra omrösiningenså att resultatet kan tolkas på ett entydigt sätt. I komplicerasbilden av alt det i detla län är landslingsområdel och länet som är näringsgeografisktsammanhållande, medan den primärkommunala indelningen åtminstone i de inredelarna av länet inte grundas på näringsgeografiskt sammanhållna kommuner. Allavgränsa de berörda och få lill slånd en rälivisande och informalivfolkomröstning i en omstridd indelningsfråga av någon siorlek i lordevara svårt. Givetvis ärdel lättare atl i befolkningsmässigt mindre och näringsgeografisktenhetliga kommuner urskilja vilka som är berörda av en indelningsändring ochalt tolka resultatet av en omröstning bland dessa. Det är angelägel alt desärskilda förhållanden som råder i beaktas när befolkningensinställning till en eventuell indelningsändring skall undersökas. /SRbetonar de stora tekniska problem som i synnerhet vid opinionsundersökningareller liknande föreligger när del gäller frågekonstruktion och utvärdering ochde stora risker som därför föreligger all en undersökning inle ger entydigasvar. Mz/n/i/örs/cowwMn menar alt man, ulan all därför ifrågasätta allmänhetensgoda omdöme, nog kan räkna med att ur allmän synpunkt vikliga faktorer såsomnäringsgeografiska sammanhang och erforderligt befolkningsunderlag för viss verksamheimånga gånger lorde Prop.1978/79:157 208 fåSlå tillbaka för önskemål om all traditionella bindningar upprällhålls samt alltillgäng till närkontakt föreligger. Del ständiga problemel om vilken hänsynman skall ta lill en sådan opinionsyliring kommer sannolikt all i hög gradföreligga även i dessa sammanhang. Enligl länsslyrelsen I måsteman kriiiskl och från fall lill fall värdera utfallel av lokala opinionsyttringar. understryker särskilt vikten av alt vid en kommundelningortsbefolkningen i de båda kommundelarna hörs. I det fall en inle hell obelydligdel av kommunen ifrågasätts bli överförd lill annan kommun, kan del varaviktigt alt befolkningen i båda kommundelarna får möjlighet att lämna sina synpunklerpä förslagel om indelningsändring. En indelningsändring kan nämligen i ellsådant fall ha beiydande åierverkningar på den reducerade kommunen. Länsslyrelseni län saml , och kommuner anser atl helabefolkningen i en kommun som berörs av en indelningsändring skall omfattas aven opinionsundersökning eller folkomröstning. Även Svenska kommunförbundetsamt och kommuner anser all en undersökning om befolkningensinställning inle bör begränsas till att omfatta endast befolkningen i etlföreslaget utbrytnings- eller överföringsområde. Fleraremissinstanser diskuterar frågan om folkomröstningaroch den representativa demokratin. kommun framhålleralt kommunala folkomröstningar eller andra dylika opinionsundersökningar inlefår bfi så ofta förekommande alt de skulle äventyra förulsäliningarna för enväl fungerande och medborgeriigi förankrad representativ styrelseform. De falldär undersökningar om befolkningens inställning lorde aktualiseras är när detpå goda grunder kan anlas att kommunfullmäklige inle representerarortsbefolkningens inställning. kan framför allt gälla vid den typ avindelningsändring som innebär överföring av kommundel lill annan kommun.Helsingborgs kommun förutsätter alt bestämmelsen om undersökning omortsbefolkningens inställning inte hindrar kommunen att på eget initiativföreta folkomröstning eller annan form av opinionsmätning om delta bedömslämpligt. i ansluler sig lill kommilléns kriiiskainställning lill namninsamlingar och andra lillfälliga opinionsundersökningar. Dellabör dock enligl länsslyrelsen inie innebära atl spontana opinionsyttringar inieskall beakias. Den representativa demokratin bör om möjligl utnyttjas. Där detlainte är möjligl bör befolkningens inslällning undersökas pä sådani sätt som kommillénföreslagit, genom all anlitar kommunens valnämnd. Någraremissinstanser redovisar en mera kritisk inslällning. Norrköpingskommun anför att den representativa demokratin bygger på de politiska partiernaoch deras arbete. Partierna har elablerade former för au inhämta önskemål ochsynpunkter frän befolkningen i olika frågor. Det är därför naturligt att slåvakt om och vid behov vidareutveckla dessa kontaktvägar. Däremoi föreliggerinte något behov av folkomröstning eller Prop.1978/79:157 209 liknandeopinionsundersökning för all uiröna befolkningens uppfaiining.