prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Däremot finns möjligheler till mer begränsadsamverkan i en rad frägor och på avgränsade verksamhetsområden av gemensamiintresse såsom samhällsplanering och utbildning. Dessa möjligheter tillsamverkan bör tas till vara. Vidare berörs (kap. 13) några frågor av principiell artrörande ADB i statsförvaltningen som kan komma att föranleda ställningstagandenfrän statsmakternas sida under de närmaste aren men som med hänsyn till pågåendeutredningar eller av andra skäl inte nu behandlas. Organisaiionsfrågor (kap. 14) De regler för handläggning och beslut i samband medutveckling av ADB-syslem somjag presenterar i detta ärende innebär att störreinvesteringar i ADB-syslem skall prövas av regeringen.Vidare kommer innehållet i anslagsframställningar avseende ADB-verksamhet ochADB-planer m. m. att granskas. Detsamma gäller verksamhetsberättelser fränstörre datamaskincentraler. Initiativ kan behöva tas med anledning härav.Resurser och kompetens för detta mäste finnas inom departementen. För att bl.a. stödja arbetet inom departementen samt för att följa de centralarationaliseringsorganens och de ADB-användande myndigheternas arbete behövsäven särskilda resurser inom budgetdepartementet. Pä central myndighetsnivå svarar f. n. statskontoret förslyrning och samordning i fråga om rationalisering och ADB i den civila delenav statsförvaltningen. Det åligger statskontoret att bl. a. ta initiativ tillrationaliseringsåtgärder och att svara för samordning av rationaliseringsverksamheten.Statskontoret svarar vidare för samordning i fråga om anskaffning ochutnyttjande av ADB-utrustning inom statsförvaltningen. Den arbets- och ansvarsfördelning och de ätgärder som jagförordar går att genomföra inom ramen för nuvarande organisation på centralmyndighetsnivå. Det är dock angeläget att få belyst i vad mån en ändradorganisation skulle vara att föredra. Även flera andra förhållanden gör attdel finns skäl att överväga nuvarande organisation. Jag har därför tillkallaten särskild utredare för alt se över organisationen för de centralauppgifterna avseende rationalisering och ADB i statsförvaltningen. I första hand skall utredaren undersöka vilkaförbättringar som kan åstadkommas genom relativt begränsade förändringar. Ettminimum torde vara att statskontorets uppgifter klarare preciseras och attförutsättningarna för verkets arbete i olika typer av frågor bättre anges. Enytterligare tänkbar åtgärd kan vara att knyta en nämnd e.d. till statskontoretsom bl.a. skulle ha till uppgift att från olika synpunkter granska förslag lillnya eller ändrade ADB-system. En sådan nämnd skulle även vara en metod attförstärka politiskt förtroendevaldas insyn och inflylande i datafrågor. Även mer genomgripande förändringar bör dock prövas. Ialternativ som innebär alt nya myndigheter inrättas måste uppgifts- ochansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna noggrant klarläggas. Prop.1978/79: 121 12 Avslutningsvis behandlas frägan om ett dataråd e. d. förprincipiella och övergripande frägor när det gäller användningen av ADB. Ellorgan av denna lyp skulle kunna fylla en viktig fimktion. Eftersom en rad avde frågor som skulle behandlas i ett sådant råd - bl. a. frägorna om sårbarhet,sysselsättning och arbeismiljö samt dalateknikens effekter på näringslivets utveckling- f. n. uireds, är det dock nu inte rätt tidpunkt att inrätta ett sådantorgan. Frågan påverkas ocksä av den nyssnämnda utredningen av organisationenför de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB. 1anken pä ett dataråd bör prövas på nytt i samband med att resultat av pägäendeutredningar kommer fram. Prop.1978/79: 121 13 Inledningsvis görs en kort presentation av datorer ochautomatisk databehandling (ADB). Därefter beskrivs statsmakternas behandlingav ADB-frågoma i stort. Vidare redogörs för propositionens syfte,avgränsningsfrågor m. m. samt propositionens uppläggning. 1.1 Datorer och ADB kort presentation Med dator menas enligt 'databehandlare som ulan mänskligt ingripande kan utföra omfattande beräkningarmed ett stort antal aritmetiska eller logiska operationer". Eftersom dettlnns en sior och lätt tillgänglig litteratur om datorer och deras användningberörs inledningsvis endast några viktiga och karaktäristiska drag i utvecklingenpå området. Datorer och datateknik är i allt väsentligt en teknologisom har vuxit fram . Det är också en teknologi somär stadd i snabb utveckling såväl i tekniskt och ekonomiskt hänseende som ifråga om användningsområden. Karaktäristiskt för datatekniken har också varit en snabboch fortlöpande förbättring av förhållandel mellan pris och prestanda och ettständigt tillskott av nya tekniska funklioner hos utrustningen. Detsammanhänger med en fortgående övergång lill ny leknik, bl. a. transistorer ochandra halvledarkomponenter samt s. k. integrerade kretsar, som förutom drastiskakostnadsminskningar har inneburit en miniatyrisering av utrustningen. Dagens"minidatorer" har i en del fall en kapacitet som mer än väl motsvararvad medelstora daiorer hade . Utvecklingen mot billigare och ifysiskt avseende mindre utrustningar väntas fortsätta. Prestandaförbättringarna, prissänkningamaochminiatyriseringen av utrustningen har i sin tur medverkat till att små datorer("mikrodatorer" m.m.) allt oftare ingår som komponenter i andrautrustningar av skilda slag. Datatekniken har på della sätt kommit att samspelamed en rad andra teknikområden (mekanik, elektromekanik, teleteknik, optik,laserteknik och mikrovågsteknik). Det blir härigenom allt svårare att urskiljaoch avgränsa "automatisk databehandling" eller"datateknik" som ett specifikt område. Ett förhållande som starkt bidragit till datateknikenssnabba och breda genombrott är möjligheterna alt utnyttja telekommunikationer idatabehandlingen. Det blir allt vanligare att användningen av datateknik äveninnefattar utnyttjande av telekommunikationer. Med hjälp av telenäten - såvältelex- och telefonnäten som de datanät som är under uppbyggnad bl. a. i denordiska länderna kan information matas in och tas ut på plåt- Prop.1978/79:121 14 ser som är lokalt avskilda från själva datorn. Detta skermed s. k. terminalutrustning (skrivmaskinsterminaler, text- och bildskärmarm.m.). Man kan med teleteknikens hjälp också koppla ihop datorer på olikaplatser och fä dem att samverka som en enhet. Den utveckling mot spridning("distri-buering") av datorutrustning och datorlagrad informaiion somnu diskuteras för företag och myndigheter och som kan antas få storgenomslagskrafl bygger på avancerad teleteknisk sammanbindning avdatorer och terminaler och avancerade datorprogram. Möjlighetema att utnyttjateleteknik i databehandlingen förbättras allteftersom telekommunikationernaskapacitet byggs ut och de tekniskt moderniseras genom ny leknik och utrustning. Utvecklingen pä ADB-området har inneburil att det blivitallt lättare för användare och ADB-personal atl utnyttja daiorer ochdatateknik. Teleteknikens betydelse har redan nämnts. Enklareprogrammeringsspråk har gjort det lättare att framställa program.Terminalutrustningarna kan förses med allt flera tekniska funktioner för attunderlätta eller vidga användningen av dem. Särskilda språk som inte ställerkrav på mer än elementära kunskaper om datateknik har utvecklats för atl göradet lältare atl ställa frågor och arbeta i dialog med datorer. Till att börja med var intresset för daiorer främstinriktat på deras kapacitet och användbarhet när det gäller omfattande ochkompliceral beräkningsarbete. insåg man på mångahåll dock datateknikens stora användningsmöjligheter för alt mekanisera och påannat sätt underlätta rutinbetonat administrativt arbete och för attsammanställa och presentera information som underlag för beslut. Likaså var manlidigt medveten om möjlighetema atl med hjälp av datorer styra och reglera lekniskaprocesser, från enkla verktygsmaskiner till hela produktionsprocesser. Man kankonstatera att datorer numera används på i stort sett alla verksamheisområdenoch i alla lyperav företag, organisationer och offenlliga förvaltningsenheter.Ett sleg i utvecklingen, som redan har påbörjats, är att enskilda individerbörjar använda datorer för olika verksamheter i hemmen. Användningen av datateknik kan delas upp i följandekategorier: Den administrativa databehandlingen kännetecknas framförallt av relativt enkla bearbeiningar av stora mängder data. Hit räknasdatabehandling i samband med bl.a. ordermottagning, bokföring, fakturering,o.d. samt förande av personregister och andra regisier och sådaniadministrativt rutinarbete som kan utföras med hjälp av registrerade dala, t.ex. löne- och ränteberäkningar. Ett snabbt växande område är ADB-hjälpmedelförord-och texthantering (utskrift, redigering osv.). Administrativdatabehandling kan i stor utsträckning karaktäriseras som "automatiseratkontorsarbete". Prop.1978/79:121 15 En viktig aspekt på användning av ADB är att detta i höggrad ökar möjligheterna att bearbeta och strukturera de uppgifter somregistreras i det administrativa arbetet. De kan därigenom användas somunderlag för planering, styrning och uppföljning. Även om syslem föradministrativa ändamål ofta är relativt enkla finns också exempel på mycketkomplicerade system exempelvis for lagerhållning och produktionssstyming. Den teknisk-vetenskapliga databehandlingen utgör till stordel beräkningar av olika slag och avser ofta begränsade mängder data. Hiträknas dock även sådan databehandling som innebär sammanställning och kompliceradeberäkningar på grundval av mycket stora mängder mätvärden, t. ex. närdet gällerframställning av väderprognoser. Ofta överförs resultat av bearbetningar medhjälp av särskild utrustning lill kurvor, diagram, kartor m. m.Teknisk-vetenskaplig databehandling förekommer numera på de flesta tekniska ochnaturvetenskapliga områden. Vidare är sådan databehandling vanlig inom mångatyper av företag och inom vissa myndigheter. Den datorstyrda produktionsautomationen karaktäriseras avatt datorprogram direkl styr verksamheier med hjälp av i dalom lagradeprogram. Vid helautomatisk styming av hela produktionsförlopp, t.ex. iindustrier med kontinuerligt pågående tillverkningsprocesser, skall olikaåtgärder utlösas vid störningar och andra händelser i förloppet. Dettaförutsätter användning av avancerad styr- och reglerleknik. En speciell typ avtillämpning i denna kategori är s. k. industrirobotsyslem. Styrning av trafiköver telenät är en annan vikiig tillämpning inom detla område. 1.2 Statsmakterna och ADB-frågoma Datorer började användas för administrativaarbetsuppgifter i statsförvaltningen liksom på andra håll på 1950-lalet.Utvecklingen i form av nya ADB-tillämpningar och nya användningsområden haralltsedan dess varil mycket snabb och väntas fortsätta att vara del underöverblickbar lid. Statsmakterna kom tidigt aU intressera sig förADB-tekniken. Ålgärder vidtogs för atl undersöka hur den nya lekniken skullekunna användas. inrättades matemalikmaskinnämnden med huvudsakliguppgift alt planlägga och leda arbetel för att anskaffamatematikmaskinulrusining för svenska behov. tillsattes kommittén förmaskinell dalabehandling med uppdrag alt utreda statsförvaltningens behov avdatabehandlingsmaskiner och därmed sammanhängande frågor. Kommittén avgavbetänkanden i början av 1960-talel (SOU 1961: 60 och 1962:32), vilka bl. a.resulterade i att de cenlrala uppgifterna inom den administrativadalabehandlingen överfördes lill statskontoret frånmatematikmaskinnämnden, som därvid upphörde. Statskontoret har sedan desssvarat för samordning av anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning istatsförvaltningen. Andra åtgärder av betydelse för användningen av ADB istatsförvaltningen har varit beslutet om att låla statskontoret svaraför anskaff- Prop.1978/79:121 16 ning av ADB-utrustning i statsförvaltningen och finansierasädan utrustning över en särskild kapitalfond (statens datamaskinfond),inrättandet av datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) år1970, inrättandet av försvarets datacentral (FDC) samt utfärdandet aven förordning (1975:567) om rationaliseringsverksamhet inom den civilastatsförvaltningen. Flera av de större statliga ADB-systemen föregicks avutredningsarbete som utfördes . Del gäller bl. a. den förstagenerationen av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning, det förstaADB-systemel för fastighetsregistrering och inskrivning samt de centrala bil-och kör-kortsregisiren. Även under 1970-lalet har offentliga kommittéer utrettfrågor om användning av ADB inom enskilda verksamheisområden. Som exempel kannämnas miljövård, fasiighetsregislrering och inskrivning, regionalsamhällsplanering saml den pågående ulredningen (S 1977: 10) om ADB inom denallmänna försäkringen. Mol bakgrund av framväxten av statliga ADB-system(databanker) på olika områden tillkallade regeringen en kommitté,datasamordningskommittén (DASK), med huvuduppgift att belysa vilken samordningsom är möjlig och önskvärd och , främst vad avser denoffenlliga sektom men även i övrigt. DASK har avgivit ett slutbetänkande ADBoch samordning (SOU 1976: 58) som ingår som en del av underiaget fördeöverväganden och ställningstaganden som senare redovisas. Efter hand som användningen av ADB ökade inom enskildaverksamheter och infördes på nya områden blev man också medveten om altADB-tekniken inte bara innebar möjligheter lill förbättringar i olika avseendenutan även kunde medföra en rad problem och oacceptabla effekter. De problem somförsl uppmärksammades i större ulsiräckning var riskema för intrång i denpersonliga integriteten. Det ledde till tillkomsten av en särskildlagstifining, dalalagen (1973:289), och en särskild myndighet,datainspektionen. Denna lagstifining och frågor med anknytning härtill ärföremål för översyn av datalagstiftningskommiltén (Ju 1976:05). Med anledningav kommitténs delbetänkande Personregister - datorer integritet (SOU 1978:54)övervägs f.n. inom vissa ändringar av dalalagen m. m. En annan fråga som alltmer kommit atl uppmärksammas avstatsmaklerna är samhällets ökade sårbarhet, dvs. känslighet för stömingar avolika slag, som användningen av datorer kan föra med sig. Beredskapsaspekler-napå ADB-användningen, som i och för sig tidigt uppmärksammades, reglerades år1974 då regeringen utfärdade föreskrifter för statliga myndighelersplanläggning av informationsbehandling i krig. Överstyrelsen för ekonomisktförsvar har ett samordningsansvar för sådan databehandling. Är 1977tillkallades vidare en kommitté, sårbarhetskommittén (SÄRK), med uppgift attutreda frågan om datasystemens sårbarhet och föreslå åtgärder i syfte altminska denna. SÅRK avlämnade en lägesrapport och avser under år 1979lämna sitl slutbetänkande. Prop.1978/79:121 17 Vidare har statsmakiema på flera sätt uppmärksammatADB-leknikens effekier på sysselsättning och arbetsmiljö. Dessa frågor hartidigare behandlats bl.a. av datainduslriutredningen och av statistiskacenlralbyrån. Chefen för arbelsmarknadsdepartementet har tillkallat enkommitté (A 1978: 05) för att uireda sådana frågor. Ytterligareaspekter på ADB-tekniken som har uppmärksammats från statsmakternas sida är denäringspolitiska effektema av en ökad användning av ADB. Det gäller såvälsvensk data- och elektronikindustris möjligheter atl ulveckla och hävda sig påvärlds- och hemmamarknaden som möjlighetema att öka näringslivels effektivitetoch konkurrenskraft genom att ulnyllja ADB-teknik på skilda områden. Dessafrågor, som lidigare har varil föremål för uiredning av bl. a. datainduslriutredningen(slutbetänkande och näringspolitik, SOU 1974: 10), studeras f n. av dennyligen tillsatta data- och eleklronikkommittén (1 1978:04) saml av statensindustriverk som har fått i uppdrag att i samarbete med styrelsen för tekniskutveckling utreda svensk elektronikindustris nuläge och utvecklingsmöjligheter. 1 detla sammanhang kan också nämnas den tillsattautredningen om den nya informationsteknologin (U 1978: 12). Ulredningen härtilluppgift all studera utvecklingsmöjligheter och problem i samband med införandetav nya informationsbärare som bl. a. data-TV. Jag villbetona att givna redogörelse för statsmakternas åtgärder avseende ADB inteär fullständig. Avsikten har främsi varil att visa bredden på de insatser somdatatekniken föranleder samt att dessa frågor ägnas stor uppmärksamhet frånstalsmaklemas sida. 1 det följande (kap. 3) redogörs mer utförligt för hurfrågor om inlegritet, sårbarhet, sysselsättning, arbeismiljö m. m. behandlas avstalsmaklerna. 1.3 Syfte, avgränsningsfrågor m. m. Som framgår av den korta redogörelse somjag harlämnal har statsmakternas ansvar för ADB-frågor successivt vidgats och avsernumera en rad olika frågor och aspekier. Ålgärder har vidtagits för atl styraeller reglera utvecklingen i flera avseenden. I detta sammanhang tarjag upp principiella frågor rörandeanvändning och organisation av ADB i statsförvaltningen. Detla är alllså endasten del men, med hänsyn till de statliga ADB-tillämpningarnas art ochomfattning, en vikiig del av regeringens politik vad gäller ADB och därmedsammanhängande frågor. Syftei med min anmälan är främsi atl redovisa regeringensprincipiella överväganden om och syn på användningen av ADB inomstatsförvaltningen. Därvid behandlas bl. a. organisation av och ansvarsförhållandenvid utveckling och drift av ADB-system. Den viljeinriktning och de allmännariktlinjer och regler som anges i detla sammanhang skall i framliden ligga 2-Riksdagen 1978179. Prop.1978/79:121 IS till grund för ställningstaganden rörande användning avADB och organisation av systemutvecklingsarbete och dalordrift inom enskildamyndigheter och verksamhetsområden. Min anmälan begränsas säledes i huvudsak lill att avse ADBi slalsför-valtningen. Som ett led i arbetet med dessa frägor har dock ävenmöjligheterna till samarbete på ADB-området mellan staten, kommunerna ochlandstingen utretts. De riktlinjer och regler som skall tillämpas istatsförvaltningen bör dessulom i viss utsträckning kunna vara tillämpbaraäven inom andra seklorer. Vidare är ADB-system i andra sektorer i många fallintegrerade med statliga system i den meningen att de förser statligaADB-system med uppgifter och vice versa. Riktlinjer och regler fördatabehandlingen i statsförvaltningen bör göra det lättare för de andrasektorerna att anpassa sina ADB-system till de statliga ADB-systemen. Likasåborde regler för beslutsgången vid systeminvesteringar som redovisas i detföljande underlätta förändra intressenter att vid utveckling av nya ADB-systemi statsförvaltningen framföra synpunkter och önskemål rörande systemensinnehåll och utformning. En annan avgränsning ligger i att det främst är ADB föradministrativa ändamål som behandlas. Vad som sägs är dock till stor del äventillämpligt på teknisk-vetenskaplig databehandling. Det gäller särskilt i defall denna databehandling bedrivs vid samma datacentraler och med sammapersonal och utrustning som den administrativa databehandlingen. Som exempelkan härvid nämnas högskolan, flera affärsverk och myndigheter av typ statensvägverk. Ett annat avgränsningsproblem är som nämnts att datateknik alltoftare används i kontorsmaskiner och annan utrustning. Det går således inteatt entydigt avgränsa det ämnesområde somjag tar upp i della ärende. 2 Användningen av ADB inom statsförvaltningen ADB används för en rad olika administrativa ändamål istatsförvaltningen. Vidare förekommer en omfattande teknisk-vetenskapligdatabehandling, bl.a. inom universilel och högskolor, forskningsinstitutioner,affärsverken samt vissa andra myndigheter. Produktionsstyrning med datorerförekommer däremot endast i begränsad omfattning inom den egentligastatsförvaltningen. I detta avsnitt behandlas översiktligt de väsentligasteanvändningsområdena när del gäller ADB för administrativa ändamål inomstatsförvaltningen. Vissa större användningsområden inom ochlandstingskommunal förvaltning berörs också. Det bör sägas att gränsen mellan olika lyper avdatabehandling är oklar. Prop.1978/79:121 19 Särskilt gäller detta för administrativ ochteknisk-vetenskaplig databehandling, vilka båda ofta förekommer inom en ochsamma myndighet. Samma datorer kan i regel användas för båda typema avdatabehandling. Som exempel kan nämnas att universitetsdatorerna även användsför administrativ databehandling. Vidare kan data från administrativa tillämpningaranvändas som grunddata för statistik och i teknisk-vetenskaplig databehandling,t.ex. En stor del av den statliga och kommunala verksamheteninnebär handläggning av ärenden som rör enskilda personer eller förelag, oftamed inslag av ekonomiska transaktioner. Exempel på sådan verksamhet är skatteväsendet,socialförsäkringen (sjukförsäkring, pensioner, bidrag m.m.), posten, löneadministrationenför offentligt anställda m. m. förutsätter insamling av uppgifter, oftafrån flera håll, regisierföring av personuppgifter, periodisk utskrift avstora mängder dokument etc. Uppgifter av denna typ är ofta lämpade attförenkla och förbättra med hjälp av ADB. Del är därför naturligt att denoffentliga förvaltningen kommit alt visa stort intresse för ADB särskilt föradministrativa ändamål. Intresset för atl använda ADB i förvaltningen kan dockinle enbart hänföras till strävanden alt rationalisera i snäv mening, dvs. allåsiadkomma ett effektivt utnyttjande av resurser. Ett annat syfte har varil allförbättra planeringen och stymingen av verksamheter av nämnd lyp genom alt ADBofta gör det möjligt atl ta fram bätire beslutsunderlag. Förbättrade beslutsunderlagför planering och styming har varit ett av huvudsyftena vid införande av ADBinom flera verksamhetsområden. Ytterligare ett syfte har varit atl ge bättreservice åt allmänheten. Genom atl använda ADB går del vidare att avskaffa vissatunga och enformiga arbetsmoment eller på annat sätl förbättra arbetsmiljönför de offentligt anställda. I en del fall kan emellertid användningen av ADBmedföra negaliva effekter vad gäller arbetsmiljön för vissapersonalkategorier. Reformtakten har på flera områden varit hög. Somexempel kan nämnas socialförsäkringsområdet där flera nya stödformer harinförts . omfattande rationaliseringar i verksamheten ochanvändande av tekniska hjälpmedel skulle många reformer inom detta område havarit svåra att genomföra och krävt utomordentligt kostsamma personalökningar. Ett växande användningsområde för ADB inom förvaltningenär kontorsarbete av typ utskrift, diarieföring och arkivering. Särskiltanvändningen av s. k. skrivautomater, dvs. utrustning för lagring, rättningoch redigering av text, ökar starkt. Användning av ADB för konlorsmtiner ärgivelvis i försia hand en fråga om atl utnyttja de personella resurserna på etteffektivt sätt, men även möjlighetema att åstadkomma bättre arbetsvillkor kankomma atl spela en betydande roll. Vidare blir syslem för dokumentsökning, dvs. för lagringoch sökning av information om och innehåll i dokument och handlingar alltvanligare. Prop.1978/79:121 20 dana syslem finns bl.a. för teknisk och vetenskapliginformaiion och för författningar och rättsfall. Användningen av ADB för administrativa ruliner inom denoffentliga förvaltningen varierar starkt vad avser omfattning och karaktär frånstora riksomfattande system till små system som stöd för arbetet inom mindreenheter. Användningen av ett visst system kan således vara avgränsad till enenskild myndighet eller en del av en myndighet eller användas av fleramyndigheter inom samma verksamhetsområde. I en del fall är systemen genereUa iden meningen atl de används av många myndigheter med skilda uppgifter. Dettagäller t. ex. system för ekonomisk redovisning eller för löneuträkning. I det följande redovisas några stora statligaförvallningsområden där ADB används eller avses tas i bruk för administrativaändamål. En utförligare redogörelse för ADB-system i statsförvaltningen börfogas till protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga /). Verksamheien inom polisväsendet, åklagarorganisationen,domstolsväsendet och kriminalvården har numera ett omfaitande Datorstöd inomramen för rättsväsendets informationssystem, Rl. Systemet omfattar en radolika delsystem och ruliner. En gmpp består av olika mtiner bl.