prop · G203213 · 1978-12-31 00:00:00 — Länsstyrelser och kommuner bör gemensamt diskutera för vilka områden detär mest angeläget alt en sådan planering kommer igång. Regeringenhar vidare angett att det i vissa delar av landet finns behov av en bäureregional överblick över avsedd markanvändning och över det sätl på vilketintresset av att skydda jordbruksmarken beaktas. För dessa områden, vilka angesi regeringens beslut för resp. län, bör länsstyrelserna efter samråd med bl. a.lantbruksnämnderna tillhandahålla etl aktuellt material som i ett regionaltperspektiv visar hur kravet på hushållning med jordbruksmarken fortlöpandebeaklas i den kommunala planeringen. Med lanke på de många olika anspråk som riktas motmarkresurserna i , Stockholms- och Göteborgsregionerna samt kustkommunernai finns det enligt regeringens beslul behov av att för dessa områdenanalysera hur olika alternativ för tätorternas tillväxt inverkar på kravet påhushållning med de samlade markresurserna. Härvid skall såväl jordbrukets ochskogsbrukets som naturvårdens, friluftslivets och kullurminnes-vårdensintressen beaktas. Länsstyrelserna skall i samband med redovisningen avlänsplanering 1980 bl. a. visa hur de regionalpolitiskt motiveradeplaneringstalen för kommunerna har stämts av mot kraven på markhushållning.Regeringen har i sina beslut vidare angett följande utgångspunkter för denfortsatta planeringen i de fyra regionerna. Den pågående områdesplaneringen för tälorlerna iSkåne bör bilda underiag för bedömningar om det markbehov som oundgängligenerfordras för tätorternas expansion fram . Vidare bör de närmasteårens behov av mark för samhällsbyggande klariäggas. Ett markhushållningsprogramför bör färdigställas möjligt. Länsstyrelserna i bör isamband med redovisningen av länsplanering 1980 ange om det finns behovav en samlad regionplanering för hela eller delar av . Jag kommer atlbehandla markhushållningsfrågorna i närmare i avsnitt 2.3.9. I bör planeringen för en godmarkhushållning drivas vidare genom kommunernas arbele med områdesplaner. Markhushållningsfrågornabör uppmärksammas i regionplaneringen så att erforderligt underlag ges förkommunernas avvägning mellan olika markanspåk i den fortsatta planeringen. Vidare anges i regeringens beslut att det frånmarkhushållningssynpunkt är angelägel all en samordnad planering kommer tillstånd för . Ett led i denna samordnade planering bör vara atlkommunernas arbele med områdesplaner fullföljs. Uppläggningen av del fortsattaplaneringsarbetet bör klarläggas genom samråd mellan de berörda länsstyrelserna.Göteborgsregionens kommunalförbund och berörda kommuner. Länsstyrelserna bör isamband med redovisningen av länsplanering 1980 ange om en regionplan förGöteborgsregionen bör upprättas. 1978/79:213 24 Kustkommunerna i bör isamarbele med upprätta ett gemensamt markhushållningsprogram, ivilkel bl.a. behandlas bebyggelse- och tätorisslruktur, hushållning med markför de areella näringarna samt naturvårdens och friluftslivets intressen. Iarbetet bör ingå att redovisa av kommunerna antagna målsättningar i fråga omden framlida bebyggelse- och tätortsslrukluren för permanent bosättning.Parallellt med arbetet med markhushållningsprogram bör områdesplaner förtätorternas intresseområden upprättas. I den till regeringens beslutfogade promemorian anges alt kommunernas planering för lätortsutbyggnad bör skegenom områdesplanering som anger behovel av mark fram . Länsplaneringensplaneringslal bör därvid tjäna som riktmärken för bedömningen av markbehovet. De av regeringen angivnautgångspunkterna för jordbruksmarkens behandling i den fortsatta planeringensammanfattas i fig. 6. De åtgärder som enligt vad jag nysshar sagt behöver vidtas för atl uppnå en bättre markhushållning och ett ökatskydd av jordbruksmarken innebär relativt omfattande krav på fortsatt fysiskplanläggning i kommunerna. Detta gäller särskill kraven på områdesplanering förtätorterna med särskild redovisning av hur hänsynen till jordbruksmarken hartillgodosetls. Enligt lantbruksstyrelsens och planverkets bedömningar torde etlbehov av sådan planering föreligga i elt stort antal kommuner i landet. Det ärdärför enligt min mening rimligt atl räkna med att det kommer att ta relativtlång tid innan sådana planer har upprättats för alla de tätorter där sådanaplaner i och för sig är angelägna. Regeringen har därför angett atl enprioritering bör ske i samråd mellan länsstyrelserna och kommunerna så att enkoncentration av insatserna kan ske till de tätorter där problemen är störst.Vidare har regeringen angett atl de områdesplaner som upprättas kan görasenkla. Till slor del bör man med utgångspunkt i planering och överväganden omtätortsutvecklingen som har gjorts i kommunerna kunna göra en förstaanalys som kan ligga till grund för översiktliga överväganden om arealbehov,utbyggnadsriktningar m. m. och lantbruksstyrelsen har regeringensuppdrag att lämna kommunerna vägledning för och exempel på hur den fysiskaplaneringen kan utföras så all den tillgodoser intresset av att skyddajordbruksmarken. Även med en begränsad ambitionsnivåi planeringsarbetet är det arbete som skall utföras omfattande och innefattarmånga svåra överväganden och beslut. Regeringen har litgått ifrån allhuvuddelen av del arbete som skall utföras under planeringsskedets andra etappskall kunna avslutas och redovisas av länsstyrelserna . Dennatidsplan gäller självfallet också för arbetet med de nu aktuellaområdesplanerna. Med lanke på frågans vikt för den fysiska riksplaneringen ochden fortsatta kommunala planeringen samt med hänsyn lill sambanden med denregionalpolitiska planeringen har regeringen för de fyra regioner som jagtidigare har nämnt angett att länsstyrelserna skall göra en sammanställning ochutvärdering av ,, ocli Älvsliyiis Markhushållning.Utgångspunkter för fortsatt arbete med markhushållnings-frägor enligtregeringens beslut. Figuren utgör en sammanfattande illustration av innehålleti regeringens beslul. Redovisningen är schematisk del fullständiga innehålleti regeringens beslul återfinns i bil. r.'.".'. '| Överväganden i regional '' , , , , ,0,, Ömråden för vilka länsstyrelserna bör tillhandahålla ettsamlat material om hushållning med jordbruksmark Härutöver bör kommunerna upprätta områdesplaner för detätorter som förväntas expandera och där konflikter med jordbruksintressenakan förutses. 1978/79:213 26 detår 1980 föreliggande resultatet av kommunernas arbele med områdesplanering.Denna utvärdering skall av länsstyrelserna utnyttjas som underlag för enanalys av hur olika alternativ beträffande tätorternas tillväxt inverkar påkravet på markhushållning. Med utgångspunkt i denna analys skalllänsstyrelserna i arbetet med länsplanering 1980 göra en avstämning mot deförslag lill planeringstal för befolkningsutvecklingen som motiveras frånregionalpolitiska utgångspunkter. Det ankommer på länsstyrelserna atl överläggamed kommunerna om i vilken takt arbetet kan bedrivas och att överenskomma omvilket material som kan ligga till grund för en sådan sammanställning ochutvärdering som länsstyrelserna skall göra . Jag vill emellertid erinraom vad jag har sagt om del angelägna i att de översiktligamarkanvändningsfrågorna snabbt kan ul så alt en fastare grund skapas förfortsalt arbete med den mera detaljerade planeringen. För , kustkommunerna i ochSkånelänen har regeringen vidare angett alt länsstyrelserna i anslutning tillsin redovisning av länsplanering 1980 också skall lämna regeringen synpunkterpå behovel av fortsatt planeringssamverkan i regional skala. Jag vill betonaatt detta inte får uppfattas så atl regeringen avser alt tillskapa några nyatyper av planeringsorgan. Det torde enligt min mening finnas tillräckligamöjligheter atl, inom ramen för de olika former för inlerkommunal samverkan somredan finns och med de möjligheter till statligt inflytande på den kommunalaplaneringen som ges i gällande lagar, åstadkomma erforderlig samordning avplaneringen för större regioner. Det finns emeilerlid behov av att överväga omde former för samverkan och de samverkansområden som är etablerade ärlämpade för att möta de krav på en bättre markhushållning som ställs i denfysiska riksplaneringen. De riktlinjer för hushållning medjordbruksmark somhar ställts upp i den fysiska riksplaneringen bygger på ell riksdagsultalandeår 1969 enligt vilket högvärdig jordbruksmark inte bör tas i anspråk förtälbebyggelseändamål om en från samhällsbyggandels synpunkter likvärdig lösningkan åstadkommas på annan, för jordbrukel mindre värdefull mark (JoU 1969:21).I prop. 1972:111, bilaga 2, anförde föredragande departementschefen att dettauttalande självfallet skall beaktas vid de slatliga myndigheternas granskningav kommunala ulbyggnadsplaner. Som bakgrund till behovet av att i ökadutsträckning ta hänsyn lill jordbrukets intressen påpekade departementschefenatt den areella produktionen koncentreras till de bästa markerna samlidigl somanspråken på mark och miljö ökar från andra samhällssektorer, varvid uppstårkonflikter som är särskilt utpräglade mellan jordbruket och de expanderandetätorterna i landets bättre jordbruksområden. Vid sin behandling avpropositionen godtog vad föredraganden anfört men avslog en motionmed förslag om elt direkt riksdagsbeslut om atl odlad jord och även gododlingsbar jord inte får användas så atl jordbruksproduktionen förhindras. Vidsin granskning av resultatet av arbetet under programskedet fann 1978/79:213 27 regeringen att jordbrukels markanspråk i vissa avseendenbehövde preciseras under planeringsskedet. I den promemoria som fogades tillregeringens beslut med anledning av programskedel påpekades att jordbruksproduktionensframlida omfattning studerades av jordbruksulredning och att kommandeställningstaganden i denna fråga skulle bli avgörande för jordbruksmarkensframlida storlek. Tills vidare borde restriktivitet iakttas med att ta ianspråk jordbruksmark för andra ändamål. Vidare konstaterades i promemorian altde då gällande jordbrukspolitiska målen bl. innebar all möjligheterna tilljordbruksproduktion skulle tillgodoses i olika delar av landet, varförbegreppet högvärdig jordbruksmark borde definieras med utgångspunkt i deförhållanden som råder i skilda landsdelar. Vid sin behandling av prop. 1975/76: 1 med redovisning avprogramskedet i den fysiska riksplaneringen godtog de angivnautgångspunkterna för arbetet under planeringsskedet (CU 1975/76: 1, rskr1975/76:45). Utskottet påpekade i anslutning härtill också att riktlinjerna börbeaktas även i enskilda planbeslul och alt del är av myckel slor vikt att inteäldre preliminära planöverväganden får leda till att den fysiska riksplaneringensriktlinjer uppluckras. fattade statsmakternabeslul om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken (prop. 1977/78: 19, JoU1977/78: 10, rskr 1977/78:103). Beslutet innebär vad gäller jordbruksmarkensomfattning atl ungefär nuvarande åkerareal bör bibehållas. Den brukningsvärdaåkerjorden bör därför skyddas mot exploatering för andra ändamål. ärdet, enligt vad utskottet med instämmande av anför, ofrånkomligt allviss mindre del av vår nuvarande åkerareal även i framliden kommer att tas ianspråk för andra angelägna samhällsändamål. I beslul betonas attdel är angeläget att dessa preciseringar i fråga om jordbruksmarkens framtidaomfattning beaklas i den fortsatta fysiska riksplaneringen. Vid sin granskning av resullalel avarbetet under planeringsskedet fann regeringen att belydande fortsattaplaneringsälgärder är nödvändiga för atl fastlagda riktlinjer beträffandehushållning med jordbruksmarken skall kunna fullföljas. I den promemoria somfogades till regeringens beslut med anledning av arbelel under planeringsskedetanges, som jag tidigare i detta avsnitt har redovisat, vissa utgångspunkter somskall ligga till grund för regeringens prövning av ärenden rörandedetaljplaner, byggnadslov m. m. som underställs regeringens prövning. Jag villerinra om att dessa utgångspunkter inte är avsedda att ulgöra några nyariktlinjer, utan har karaktär av principer som regeringen avser att tillämpavid sin bedömning av enskilda ärenden i syfte atl fullfölja de av statsmakternauppställda riktlinjerna för hushållning med jordbruksmarken och förjordbrukspolitiken. Dessa principer innebär all för alt regeringen skall medgeatt brukningsvärd jordbruksmark får las i anspråk för andra ändamål skall delsvissa krav på planering och utredning vara uppfyllda, dels del redovisademalerialel visa att andra väsentliga samhällsintressen inte kan tillgodoses påelt tillfreds- Prop.1978/79:213 28 ställande sätt utan att kravet på hushållning medjordbruksmark får vika. Som exempel på andra väsentliga samhällsintressen nämnsbosladsförsörjningsbehovet, intresset av väl fungerande arbetsmarknader ochhävdandel av viktiga naturvårds- och rekreationsintressen. Jag skall nu redovisa hur jag serpå dessa principer i förhållande till de riktlinjer som har ställts upp i denfysiska riksplaneringen. När del först gäller kravet påplanering och utredning som underlag för beslut om fastslällelse avdetaljplaner, byggnadslov m. m. har detla enligt min mening fullt stöd iuppställda riktlinjer för hushållning med mark och vatten och i de uttalandenom tillämpningen av dessa som har gjorts av riksdag och regering. Åtskillig lidhar förflutit sedan riktlinjerna ställdes upp. Jordbrukets intressen har underdenna tid genom bl. a. lantbruksstyrelsens och lantbruksnämndernas medverkan istor utslräckning preciserats. Del är därför enligt min mening såväl rimligtsom befogat att nu ställa högre krav på bedömningsunderiaget i de fallkonflikter uppstår med kravet på hushållning med jordbruksmark. Jag villemellertid erinra om vad jag har sagt om att ytterligare tid erfordrasinnan färdiga områdesplaner kan finnas för alla de orter där sådana konflikterkan komma att uppstå. Man torde därför t. v. få räkna med att ett enklareunderlagsmaterial i många fall får accepteras. Man bör emellertid enligt minmening kunna kräva att ett sådant material visar vilka överväganden omalternativa utbyggnadsområden som har gjorts och vilka konsekvenser som i stortuppstår vid val av skilda alternativ. När det sedan gäller frågan om i vilka fall jordbruksmarkbör få tas i anspråk för andra ändamål innebär de av regeringen uppställda principernaatt de riktlinjer som har ställt upp för hushållningen med jordbruksmarkhar anpassats till de förutsättningar som råder. Den viktigasteskillnaden är att begreppet högvärdig jordbruksmark har ersatts av begreppetbrukningsvärd jordbruksmark. Vidare anges i riktlinjerna att jordbruksintressetskall ges företräde om likvärdiga lösningar kan åstadkommas på annan mark,medan regeringen har angett atl detla bör ske om del tilltänkta ändamålet kanuppnås på annal, tillfredssläUande säll. Dessa förändringar grundas påriksdagens beslut om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken. Begreppet högvärdig jordbruksmarkhar inte definierats närmare än att det skall tolkas med utgångspunkt i deförhållanden som råder i skilda delar av landet. När del logs in ijordbruksulskotlels betänkande pågick fortfarande en snabb minskning av landetsåkerareal. Åkerarealen delades grovt in i tre kategorier, på lång siktodlingsvärd åker, marginell åker och åker som bedömdes komma att tas ur produktioni en nära framtid. Med högvärdig jordbruksmark torde då närmast ha förståttssådan som bedömdes vara odlingsvärd på lång sikt. Några rimliga skälatt slälla särskilda krav på hushållning med sådan jordbruksmark som bedömdeskomma alt las ur produktion torde däremot inte ha förelegat. har förhållandena ändratsväsentligl. Prop.1978/79:213 29 avproduktiv jordbruksmark har i stort sett upphört, bl. a. som en följd av atlförutsättningarna för en lönsam jordbruksdrift i flera avseenden harförbättrats. Betydande arealer jordbruksmark i skogslänen som tidigare bedömdeskomma att tas ur produktion anges numera i lantbruksstyrelsens redovisning somområden av primärt intresse för jordbrukel. Medvetenheten om betydelsen av atlför framliden bevara våra biologiska produktionsresurser har ökat. Nyariktlinjer för jordbrukspolitiken har lagts fast. Dessa förändringar medförenligt min uppfattning att begreppet högvärdig jordbruksmark i della sammanhanghar förlorat sin mening. Kravet på hushållning medjordbruksmark bör såsomursprungligen lorde ha avsetts gälla all sådan mark som bedöms komma atl brukaspå lång sikt. Med de nya förutsättningar som gäller torde detta innebära i den fysiska riksplaneringen bör ställa krav på hushållning med allbrukningsvärd jordbruksmark. Begreppet brukningsvärd jordbruksmark bördefinieras i enlighet med tillämpningsområdet för den lag om skötsel avjordbruksmark som föreslås i prop. 1978/79: 163. Som brukningsvärdjordbruksmark bör således betraktas mark som med hänsyn till läge,beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion. Delbör som ankomma på främst lantbruksnämnderna alt ange vilken mark sombör betecknas som brukningsvärd. De detaljerade klassificeringar avjordbruksmarken som utförs av lantbruksnämnderna - ofta i samråd med lokalaintresseorganisationer - som underiag för kommunernas planering lorde vara vällämpade för sådana bedömningar. Del arbele som f. n. pågår i samarbete mellanlänsstyrelser, lantbruksnämnder och kommuner torde nämligen i stor utslräckningredan vara inriktat efter de utgångspunkter som jag nu har angett. Jag vill påpeka att också jordbruksmarkens kvalitetsjälvklart bör tillmätas betydelse vid avvägningar mellan motståendeintressen. Vid sådana avvägningar mäste hänsyn tas till den tyngd de olikaintressena har i det enskilda fallel. Härvid kan man naturligtvis inte bortsefrån hur den aktuella marken har klassificerats, arronderingsförhållanden m.m. När del slutligen gäller begreppen likvärdiga resp.tillfredsställande alternativ, vill jag först påpeka alt två olika alternativför lätortsutbyggnad aldrig lorde vara likvärdiga i alla avseenden. Vid valmellan alternativen blir det under alla förhållanden fråga om all görakompromisser som bedöms vara lillfredsslällande vid en sammanvägd bedömning.Avsikten med användningen av begreppet likvärdig i detta sammanhang torde emellertidha varit atl ge uttryck åt uppfattningen alt jordbruksintresset bör tillgodosesbara om det kan ske utan några uppoffringar från andra intressen. Deuttalanden som statsmakterna har gjorl i samband med den fysiskariksplaneringen måsle emellertid tolkas så att kravet på hushållning med jordbruksmarkskall hävdas starkare. Motbakgrund av vad jag nu har sagt bör som riktlinje i den fysiska Prop.1978/79:213 30 riksplaneringen gälla atl brukningsvärd jordbruksmark intebör tas i anspråk för bebyggelse om en från samhällets synpunkttillfredsställande lösning kan åstadkommas på annan mark. Enligt min mening börriksdagens godkännande inhämtas belräffande denna anpassning av riktlinjernaför hushållning medjordbruksmark. De riktlinjer som lades fast avstatsmakterna innebär all frilids-bebyggelsen bör utvecklas i merplanmässiga former . En planering anses speciellt angelägen förkusterna och de slörre insjöarnas strandområden. I riktlinjerna understryksvidare att ny fritidsbebyggelse bör förläggas så att den inte inkräktar påstränder som är av värde främsl för friluftslivet och naturvården. 1 områdendär konkurrensen om marken är slor, är tätare former av bebyggelse att föredramed hänsyn till bl.a. friluftslivels intressen medan spridd fritidsbebyggelse iform av enstaka hus eller mindre husgrupper är en lämplig form avfritidsbebyggelse i andra delar av landet. De skärpningar av naturvårdslagensbestämmelser som beslutade om innebär att ökad hänsyn tillnaturvård och friluftsliv måsle las vid utbyggnad av fritidsbebyggelse. I statsmakternas beslul medanledning av programskedet i den fysiska riksplaneringen framhålls attrestriktivitet bör tillämpas i fråga om ytterligare fritidsbebyggelse inomområden som berörs av de geografiska riktlinjerna i avvaktan på atl manupprättar översiktliga markanvändnings-planer som beaktar riktlinjerna förbushållning med mark och vatten. Särskill stor återhållsamhet med att tillåtafritidsbebyggelse bör iakttas vid de obrutna och högexploaterade kusterna, påÖland och Golland saml i fjällvärlden. Under planeringsskedet bör vidarekommunerna förbättra sin planberedskap inom vissa angivna områden i inlandetsom har goda förutsättningar för fritidsbebyggelse. Fritidsbebyggelsens utvecklingunder 1970-lalet har på uppdrag av kartlagts avlantmäteriverket' (sefig. Vid slutet av fanns ca 590000 fritidshusi landet, vilket innebär en nettoökning med ca 92000 hus sedan oktober 1970.Ungefär hälften av alla fritidshus fanns vid kusterna, på och ,vid de större insjöarna, i älvdalarna och i fjällen. Under perioden 1970-1975har netloökningen av antalet fritidshus varit störst i vissa av dessa områdenoch i storstadsregionerna. Nytillskottet av fritidshus är i vissa områdenbetydligt slörre än den redovisade netloökningen. Detta gäller främst istorstadsregionerna där en ' Fysisk riksplanering, undeHagsmaterial nr 1978. 1rapporten anges att de redovisade uppgifterna om fritidsbebyggelsens utvecklingbör tolkas med försiktighet på grund av vissa felkällor i underlagsmaterialet(se även texten till fig. 7). De större insjöarna Fjällen 000 / Nettoökning avantalet fritidshus. / OC Relativ ökning av antaletfritidshus (procent) För Qällområdena är redovisningen av antal fritidshus perkm missvisande då hela kalfjällsområdet ingår i landarean. Figuren redovisar nettoförändringen av antalet fritidshusvid jämförelse mellan lantmäteriets inventeringar av fritidsbebyggelsen åren1970 och 1975. Denna jämförelse kan innehålla vissa felaktigheter - bl. a. harsannolikt inventeringskvaliteten i flera områden varit högre vid 1975 årsinventering, varför ökningen av antalet fritidshus kanha överskattats. 1 vissa områden är antalet nyuppförda fritidshus betydligt större än den redovisade netto ökningen. Det gäller främst i storstadsområdena där en bety dande andel av fritidshusen har omvandlats till permanentbostä der. I andra områden utgörs en betydande del av den redovisade nettoförändringen av tidigare helärsbostäder som har tagits i anspråk för fritidsändamål. Antal fritidshus per km landarea ~-, - 1,0 ; 1,1- 4,0 WMi 4,1- 8,0 Ä»'-i.o HH 12,1-20,0 Fritidsbebyggelsen iSverige 1975/76. (Fysisk riksplanering. 1978/79:213 32 betydande andel av de äldre fritidshusen under periodenhar omvandlats till permanenlbosläder. EU delvis nytt drag i utvecklingen ärden snabba ökningen av antalet fritidshus i , främsl del södraIjällområdel i och . Utvecklingen av fritidsbebyggelse under åren 1976 och 1977inom några av de områden där fritidsbebyggelsen harökat särskilt kraftigt har studerats särskilt av lantmäteriverket. Denkompletterande studien visar en någol långsammare tillväxttakt i kustkommunernai , på och på Gotiand. Det åriiga tillskotlel av fritidshushar däremot ökat betydligt i fjällkommunerna i och län.Inom dessa områden har vidare omfattande markområden för utveckling avytteriigare fritidsbebyggelse angetts i den kommunala planeringen. Frågor som rör fritidsbebyggelsens utveckling ochomfattning samt olika problem i samband med fritidsbebyggelse har behandlatsutförligt av många kommuner under planeringsskedet. Särskild tyngd har dessafrågor haft i planeringen av landets kuster, Qäll och älvdalar. Den genomförda planeringen har i allmänhet inneburit attkommunernas överblick över markanvändningsproblemen i samband med utveckling avfritidsbebyggelse har ökat. Flera remissinstanser påpekar emellertid att detmot bakgrund av såväl den hittillsvarande utvecklingen som kommunernas planerfinns anledning till oro vad gäller fritidsbebyggelsens utveckling inom vissaområden som berörs av den fysiska riksplaneringens geografiska riktlinjer. Regeringen har vid sin granskning av resultatet av arbetetunder planeringsskedet funnit att det är befogat alt inta en restriktivhållning till utveckling av ytterligare enskild fritidsbebyggelse i vissaområden som i särskilt hög grad är känsliga för påverkan eller efterfrågade förfriluftsliv.