prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — Ärenden avseende anskaffning av ADB-utrustning, slutligen,handläggs i särskild ordning. Alla anskaftningar till ett värde överstigande300000 kr. underställs regeringens prövning. Regering och riksdag tar således på flera olika sätlställning i ärenden rörande såväl övergripande ADB-frågor som frågor som avserenskilda ADB-system och datacentraler. Även uianför regering och riksdag medverkaremellertid riksdagsledamöter eller andra förtroendevalda i handläggningen avfrågorom användning av ADB. Dessa bereds som nämnts ofta inom ramen för detoffentliga kommittéväsendet. Det är därvid vanligt att företrädare fördepolitiska partierna medverkar. Många ADB-användande myndigheter har lekmannastyrelser ivilka politiskt förtroendevalda personer ingår. Inom ramen för styrelsearbetetuppkommer frågor om utveckling och drift av ADB-system såväl i form av enskildaärenden som i samband med behandlingen av planerings- och budgetfrågor. Riksdagsledamöter eller andra förtroendevalda ingår även istyrelserna för de centrala organ som har uppgifter på ADB-området, t. ex.statskontoret, , dalainspeklionen ochriksrevisionsverket, samt i slyrelsen för DAFA. Ett aktivt deltagande av politiker i kommittéers ochverkstyrelsers behandling av frågor rörande ADB tjänar flera syften. Det germöjlighet atl medverka i beslut samt lill nära och konkret insyn i ADB-frågoroch deras konsekvenser. Vidare ger del tillfällen till utbyte av informaiionoch åsikter mellan sakansvariga och ADB-personal å ena sidan samt personer medpolitiskt ansvar å andra sidan. Delta bör bidra till att skapa ökad ömsesidigkunskap och förståelse förde avvägningar som måste göras i samband medanvändning av ADB. Likaså bör ett aktivt deltagande av politiskt förtroendevaldapersoner underlätta för kommittéer och myndigheter all la fram och presenteradet beslutsunderlag och den information i övrigi som statsmaklerna behöver. 1978/79:121 68 Det finns emellerlid anledning att ytterligare förstärkapolitikernas insyn och inflytande i ADB-frågoma. Ökad medverkan av politiskt(örtroende-valda bör leda till att flera politiskt verksamma personer aktivtintresserar sig för och skaffar sin kunskaper om dessa frågor. Vidare börpolitiskt förtroendevalda i många fall komma med pä ett tidigare stadium ifrågornas beredning och i tidiga beslutsled. Det är ocksä nödvändigt att sådanapersoner ges reella möjligheteratt påverka ADB-användningen, t.ex. hur utvecklingsarbetetskall bedrivas samt hur driftlösningar skall utformas. Förutsättningarnahärtör kan väsentligt törbättras genom den handläggningsordning lör beslut omutveckling och införande av större ADB-system som jag (kap. 6) kommeratt redogöra för. Ökad information bör skapa bättre förutsättningar förriksdagsledamöter och andra förtroendevalda att följa och påverka användningenav ADB. Informationen och beslutsunderlaget kommer som jag (kap. 1 I)återkommer lill att förbättras på flera sätt. Även medverkan av politiker på nya sätt och i flera rollerän f.n. kan tänkas. Enligt min mening bör man i viktigare utvecklingsprojektkunna bereda politiskt förtroendevalda personer, t. ex. de som ingår i denaktuella myndighetens styrelse, tillfälle att följa arbetet i referensgruppereller på annal sätt. Även i samband med viktigare förberedande ulredningar avseendestörre omorganisationer av datordrift bör det i vissa fall vara värdefullt attpersoner med politisk förankring medverkar. I den utredning av organisationen lör de cenlralauppgifterna avseende rationalisering och ADB somjag tillkallat (kap.14) kommer även att övervägas hur centrala organ bör medverka vid granskning avbeslutsunderlag för ADB-system. I denna granskning bör enligt min mening ävenpolitiskt ansvariga personer medverka. 6 Styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen m.m. Jag övergår nu till att behandla frågor rörande hurstatsmaklerna på olika sätt och med olika medel skall kunna få bättre insyn ioch inflytande över användningen av ADB i statsförvaltningen. Även frågor som röreffektiviteten i systemutvecklingen och dalordriften uppmärksammas. Jag lämnar försl en kort redogörelse för nuvarandeordning. Gällande principer lör planering, styrning och samordning påADB-området presenteras därvid kortfattat. Därefter redogör jag för desärskilda styrformer som tillämpas på försvars- och justitiedepartementensområden. Vad jag nu (kap. 6) tar upp är inte avsett atl gälla föraffärsverken. Den grundsyn på frågor om planering, styrning ochsamordning vid användning av ADB i statsförvaltningen som f. n. gäller framgårav regering- Prop.1978/79:121 69 ens ställningstaganden och uttalanden i samband med attbestämmelserna i . Maj:ts beslut lör statensdatamaskinfond utfärdades samt i instruktionen (1975: 569) för statskontoretoch rationaliserings-löiordnmgent 1975: 567, ändrad 1976: 121, 1977: 601). Deninnebär att ADB är ett bland flera hjälpmedel lör rationalisering varsanvändning i första hand måste underordnas de verksamheter för vilka ADBanvänds. Grundsynenavspeglas i uppgifts- och ansvarsfördelningen på central myndighetsnivå.Statskontoret, som är central förvaltningsmyndighet för den statligarationaliseringsverksamheten uianför försvarsdepartementets område, skallenligt instruktionen svara för samordning i fräga om anskaffning ochutnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen. Statensdatamaskinfond är en kapitalfond för anskaffning och finansiering av generelltanvändbar ADB-utrustning i statsförvaltningen, affärsverken dock undantagna.Syftet med fonden, som inrättades , är att underlätta planeringen ochsamordningen när det gäller anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning. De skälsom anfördes för att finansiera anskaffningen av ADB-utrustning över enkapitalfond var flera, bl.a. att anskaffningsplanerna för ADB-utrustning kanfastställas vid en senare lidpunkt än eljest, att förflyttningar av utrustningfrån en myndighet lill en annan underlättas, att kostnadsregleringen mellan myndighetersom använder gemensam utrustning förenklas samt att kostnadsredovisningenunderlättas i samband med programbudgetering genom atl myndigheterna endastbelastas med periodiserade kostnader. Anskaffningen tillgår så att statsmyndigheter anmäler behovav ADB-utrustning till statskontoret. Verket avger därefter en gemensam anslagsframställninglör den datamaskinutrustning som skall anskaffas över datamaskinfonden.Myndigheterna redovisar dock numera också i särskild bilaga tillanslagsframställningen vilka behov av dalamaskinutrustning som har anmälts tillstatskontoret. I sin anslagsframställning tar myndigheterna vidare uppeventuella behov av medel för datamaskinbearbelningar. Slutlig ställning i anskaffningsärenden las i samband medbeslut om själva upphandlingen. Statskontoret beslutar i dessa ärenden. När upphandlingavser belopp . I rationaliseringsförordningen, liksom i allmännaverkssladgan (1965: 600), åläggs statsmyndigheterna att vidla de ålgärder sombehövs för att verksamheten inom resp. ansvarsområde skll kunna bedrivas sårationellt som möjligl. Rationaliseringsåtgärder kan avse såväl myndighetensinre organisaiion och arbetsformer som myndighetens förhållande till allmänhetenoch till andra myndigheler. Myndighet bör enligt ralionaliseringsförordningen vidutveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt sommöjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av Prop.1978/79:121 70 1 förordningen ges myndigheternavidare bl.a. vägledning i fråga om när de bör anlita DAFA och Statskonsult kan i dessa delar komma att ändras som ell resultat avmonopol-utredningens (B 1977:08) arbete. Dessulom föreskrivs i förordningen altmyndighetema skall samråda med statskontoret i fråga som avser anlitande avprivat servicebyrå lör drift av ADB-system. I ralionaliseringsförordningen finns således ettinstrument för att förbättra planeringen, styrningen och samordningen när detgäller utveckling av större ADB-system inom den civila delen avstatsförvaltningen. Särskilda bestämmelser för användning av ADB finns även itryckfrihetsförordningen och sekretesslagen samt när det gällerintegritetsskydd av persondata och beredskapsplanering inom totalförsvaret. Andra förhållanden som bör nämnas i detta sammanhang äratt i synnerhet större ADB-projekt har föregåtts av särskildautredningar, ofta av en statlig kommitté, och atl viktigare beslut i demnormall fattas av regering och riksdag. Att bedöma om ADB eller annan teknik skall väljas för altlösa olika arbetsuppgifter åvilar i första hand de enskilda myndigheterna.Även ansvaret för utveckling och drift av ADB-system vilar näslan hell på denmyndighet som svarar för verksamheten i fråga. Planeringen och stymingen påADB-området kan därför sägas vara decentraliserad i väsentliga delar trots denstyming och samordning, som följer av den centraliserade anskaffningen avADB-utrustning och rationaliseringsförordningens föreskrift om samråd medstatskontoret. Även när det gäller ADB tillämpas säledes i stortprincipen alt myndighelerna själva är ansvariga för alt deras verksamheibedrivs på ett effektivt sätt. / .2 Särskild samordning Pä några förvaltningsområden finns, utöver ovan nämndagenerella bestämmelser, särskilda föreskrifter om samordning och samråd närdet gäller ADB. Överbefälhavaren har ett övergripande ansvar förJörsvarsmaktens utveckling och inrikining samt avvägning på lång sikt. Detplanerings- och ekonomisystem som byggts upp inom del militära försvaret syftarbl. a. lill att säkerstäUa statsmakternas och överbefälhavarens ledning ochsamordning. Inom försvaret medverkar ett antal olika instanser iplanering, styming och samordning av ADB-användningen. Regeringen har år 1975tagit ställning till den långsiktiga inriktningen avinformationssyslemutvecklingen (Informationssystemplan 82). Överbefälhavarenbehöver tillse att att det finns en väl genomförd planering för samordning avutveckling av informationssystem samt anskaffning och utnyttjande avADB-utrustning för försvarsmakten som helhet. Han ger närmare direktiv omolika projekt. 1978/79:121 71 re tar överbefälhavaren fram en plan lör informationssystemutvecklingoch uppbyggnad av datorkraft inom försvarsmakten för den närmastetio.rsperioden. Överbefälhavaren har även tillsatt en samordnings-och styrgruppför ADB-frågor. FRI, som inom försvaret samordnar anskaffningen ochutnyttjandet av ADB-utrustning, samordnar och slöder systemutvecklingen vid deolika myndighetema. En särskild föreskrift anger hur myndighetema skall samrådamed FRI vid utveckling av datorstödda informationssystem. Samråd skall skeunder det inledande skedet av systemutvecklingen, vid val av teknisk lösning,när slutligt systemförslag föreligger och när anskaffning av utrustning skallske. Inom försvaret tillämpas principen alt användarna harhuvudansvaret när det gäller att avgöra om datateknik skall utnyttjas. Utvecklingenmåste dock anpassas lill de samordningskrav som överbefälhavaren bevakar. Förvissa system gäller särskilda krav på samordning m. m. Det är därvid angelägetatl planeringen samordnas så att datamaskinulrusining, programvaror, samband,skydd, lokaler saml drift- och underhållsorganisation blir integrerade frånbörjan. I regleringsbrev har regeringen tagit ställning till hurvissa ADB-system får utvecklas innan regeringen på nytt skall fatta beslut omfortsatt utveckling. Genominformationssystem- och datakraftplaner liksom genom den samordning som utövasav regeringen bedöms de viktigaste frågorna för datakraftens uppbyggnad kunnalösas. Vilka system som skall utvecklas, deras tidsförhållanden, eventuellsamordning med andra system, finansiering och ansvarsförhållanden bedöms kunnaplaneras på detta sätl. Utnyttjandet av systemen kan därigenom decentraliserasoch bli en fråga för myndighetema inom ramen för de riktlinjer somstatsmakterna anger. ?ä område sker sedan mitten av1960-talet en central samordning av myndigheternas användning av ADB, framförallt systemutvecklingen. Huvuddelen av datasystemen på detta område ingår irättsväsendets informationssystem (Rl). En särskild kungörelse (1970:517) omrättsväsendels informationssystem reglerar samarbetet mellan de myndigheler sommedverkar i Rl-projeklet. Frågor om nya system eller väsentliga ändringar isyslem bereds av samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (). upprällas en utvecklingsplan för en femårsperiod. Planenär alllså rullande. Utvecklingsprojekt som ingår i Rl etappindelas och ensärskild beslutsordning tillämpas. För- och efterkalkyler görs i de olikaprojekten. Utöver reglerna i Rl-kungörelsen finns särskilda bestämmelseri regleringsbrev förde stora myndighetema inomjustitiedeparlemenletsområde,nämligen , och . Iregleringsbrev för resp. anslag anges hur stora resurser som får användas Prop.1978/79:121 72 lör datorbearbetningar m. m. och för vilka system ochändamål resurserna får användas. Dessutom gäller att förslag till nyaADB-rutiner, eller väsentligt ändrade ADB-rutiner, vilka inte skall ingå i Rl,skall underställas regeringen. Förslagen skall åtföljas av kostnadsberäkningaroch lönsamhetskalkyler. Syftet med är främst att förenkla ochförbättra informationsutbytet mellan myndigheterna inom rältsväsendel. Ettannat syfte med är att skapa underlag för planering inom rättsväsendet.Detta ställer krav på samordning av definitioner m. m. i informationssystemen.Sådan planering leds från . Inom område och inom det militäraförsvarel förekommer alllså en starkare samordning av användningen av ADB änför förvaltningen i övrigt. Samordningen torde i första hand kunna ses som uttryckför de beroendeförhållanden mellan olika inslanser som finns inom resp. sektor.Inom det militära försvarel lorde också ekonomiska förhållanden i vid meningha motiverat samordning. Frågor om planering, styming och samordning avanvändningen av ADB inom statsförvaltningen har behandlats avdatasamordningskommitlén (DASK) samt, i olika sammanhang, avriksrevisionsverket (RRV), statskontoret och försvaretsrationaliseringsinstitut (FRI). Nämnda tre myndigheler har dessutom päregeringens uppdrag tillsammans genomfört en utredning på detta område.Deras arbele som därvid samordnades av en ledningsgrupp har redovisats i enrapport. DASK behandlade främst principiella frågor medan de tre myndigheternainriktade sig på stymings- och effektivitetsfrågor av mer närliggande natur. Detvå utredningsinsatserna kompletterar emellertid varandra i viktiga avseenden. En redogörelse för DASK:s betänkande i här aktuella delarsamt för de synpunkier som har framkommit vid remissbehandlingen av betänkandetbör fogas till protokollet i detla ärende som bilaga {bilaga 3). I bilagan börvidare redogöras för de överväganden och förslag som ledningsgruppenpresenterade i sin rapport samt de synpunkier på rapporten som RRV,statskontoret och FRI lämnade på förslagen när de överlämnade rapporten tillregeringen presenteras. har det således endast i relativt begränsadutsträckning funniis särskilda regler för användning av ADB och handläggning avADB-frågor. Allt eftersom användningen av ADB har ökal ocherfarenheler av nuvarande former för handläggning och beslul i ADB-frågor harvunnits, har emellertid vissa svagheter och brisler visal sig i fråga om hurADB används 1978/79:121 73 och ADB-frågor handläggs. a. har felbedömningar i deekonomiska kalkylerna och i utvecklings- och genomlörändeplanerna för eh radADB-projekt gjorts. Även sättet alt planera och bedriva sådana projekt harkritiserats. De problem och brister som finns har fått stor uppmärksamhei iden allmänna debatten. Därvid har krav på åtgärder för att förbättra planeringen,stymingen och samordningen av användningen av ADB framförts. Det bör nämnas atlangivna svagheter och brister ingalunda är unika för statsförvaltningen. Jag anser att ålgärder behöver vidtas för atl förbättraplaneringen, styrningen och samordningen när det gäller användning av ADB inomstatsförvaltningen. Åtgärder bör vidtas för att stärka statsmaktemas faktiskamöjlighet att påverka användningen av ADB. Frågor som regeringen och iviktigare fall bör ta ställning till är ADB-systemens ändamål,ambitionsnivån i datorstödet, system- och driflslrukturerna saml i vilken taktADB skall införas på olika områden. För att statsmaktema skall ges bätiremöjligheter att följa och påverka användningen av ADB krävs också ökadenhetlighet i den formella handläggningen. Åtgärder bör vidare vidtas för att få till stånd ökadeffektivitet i myndighetemas användning av ADB, såväl i utvecklingsarbetet somi dalordriften. Detta är angeläget bl. a. med hänsyn till de stora resursersom används för utveckling och drift av ADB-system. Åtgärder behövs också för atl ge användama och andra somberörs av systemen bättre möjligheter lill insyn och infiytande. Åtgärderna börvidare medverka till atl öka även allmänhetens insyn i hur ADB används i statsförvaltningen. Jag vill redan här sammanfatta de olika åtgärder som börvidtas. Dessa är i korthet följande: Formella reglerutfärdas för elappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag i samband medsysteminvesleringar. Reglema för beslut rörande siörre och viktigareinvesteringar samlas i en särskild handläggningsordning. Planering ochadministration av ADB-drift förbättras. Större datacentraler åläggs atlutarbeta årliga verksamhetsberättelser. Myndigheternasredovisning ordnas så atl kostnadema för ADB kan urskiljas och ADB särredovisasi myndigheternas anslagsframställningar. Myndighetemasplanering av ADB-användningen förbättras och de åläggs att i anslutning tillanslagsframslällningama redovisa pågående och planerad utveckling och drift avADB-system. Anvisningar omhur ADB bör administreras inom myndighelerna utfärdas. De olika åtgärdema beskrivs närmare i det följande. Delbör framhållas att här nämnda åtgärder främst avser sådan administrativdalabehandling som förutsätter att mer betydande resurser sätts in Prop.1978/79:121 74 för utveckling av ADB-system och anpassning avADB-utrustning eller för drift och underhåll av ADB-system. De olika åtgärdema bör tillsammans medverka till attstärka statsmaktemas inflytande över myndigheternas användning av ADB i stortoch att öka myndigheiernas effektivitet vid utveckling och drift av ADB-system.Vidare eftersträvas att öka användarnas inflytande och allmänhetens insyn idessa frågor. De ökade kraven på redovisning och presentation avutvecklingsprojekt och drift är av central betydelse lör statsmakternasmöjligheter atl följa och påverka ADB-användningen hos myndigheterna. Förattuppfylla kraven måste många myndigheter förbättra sin planering och sinarutiner på detta område. En förbättrad planeringoch styrning av ADB-användningen iden statliga förvaltningen medför i åtskilliga fail ökad belastning påmyndigheterna och dalacentralema men också på de centralarationaliseringsorganen och regeringskansliel. Detta måsle enligt min meningaccepteras med hänsyn till att de eftersträvade förbättringarna är synnerligenangelägna. Vissa organisatoriska förändringar kan också bli nödvändiga. Jagåterkommer senare härtill. Jag vill i detla sammanhang något utveckla min syn påfrågan om ansvarsförhållandena i statsförvaltningen mellan myndigheter och regeringennär det gäller användning av ADB. 1 den svenska statsförvaltningen är ansvarei och rältenatl beslula i stor utsträckning delegerad lill ämbetsverken. Dessa är inomramen för gällande regler ansvariga för den verksamhet som har ålagts dem.Häri ingår inle bara ansvaret för verksamheten som sådan utan även de formeroch del säll på vilkel verksamheten bedrivs. Genom bl.a. allmänna verksstadganoch rationaliseringsförordningen markeras myndigheternas skyldighet attfortlöpande vara uppmärksamma på arbetets rationalisering. Del övergripande ansvarei för all statligt finansieradverksamhet bedrivs på lämpligt sätt vilar dock helt naturligt ytterst påstatsmaklerna. Dessa har således ett ansvar även för effektivitet ochrationalisering hos myndigheterna. Statsmakternas ansvar kommer lill uttryck påfiera sätt. Genom budgetprocessen bestäms t.ex. inriktning och kvalitetsnivå påstatsverksamheten. Statsmakterna har vidare inrättat särskilda centrala organ,t. ex. statskontoret, och ,som på olika sätl skall verka för ökad effektivitet i statsförvaltningen. Ettannat sätt för regeringen alt påverka effektiviteten i den statligaverksamheten är att tillkalla och ge direkliv lill särskilda kommittéer. Införande av ADB-system i statsförvaltningen får oftagenomgripande Prop.1978/79: 121 75 eflekter på organisation, beslutsprocess,arbetsförhållanden och investeringsutgifter. Även problem av rättslig ochetisk natur kan uppkomma. Långsiktiga bindningar görs i fräga om administrativarutiner och investeringar i s. k. programvara och maskinell utrustning. Andrabindningar uppkommer genom atl ADB-system på skilda verksamhetsområden samordnas. Sammanlaget leder detta till att beslut om att införa ADB-syslemofta inte kan ändras utan stora svårigheter och kostnader. ADB-beslut medför imänga fall således långsiktiga bindningar. Enligt min mening måste därför statsmakterna ges bätiremöjligheter att dels påverka lör vilka ändamål och med vilken ambilionsnivå ADBtas i bruk. dels följa viktigare syslemutvecklingsprojekt. Behovet allförbättra statsmakternas insyn och möjlighet till påverkan gäller inte minst detidiga stadierna i systemutvecklingsarbetet. Statsmakterna bör också ges bättremöjligheter att följa med vilken effektivitet verksamheten bedrivs vid datacentralernai slatslörvaltningen. Jag vill också beröra ett annat förhållande i dettasammanhang. har i den allmänna debatten förts fram krilikavseende utvecklingen av ADB-system inom statsförvaltningen. Kriiiken haribland mer allmänt avsett metoder och synsätt. Det hävdas t.ex. ofta all delinom statsförvaltningen finns en övertro på stora och komplicerade centrala system.I andra fall har kritiken avsett olika verkningar av enskilda ADB-system samtäven de sätt på vilka de har beslutats och genomförts. att gå in på en närmare prövning av det berättigade idenna krilik anserjag att man kan dra den slutsatsen att det är nödvändigi altstatsmakterna bättre preciserar vad myndighetema skall beakla vid användningav ADB och hur ADB-frågor skall handläggas. Ökade insatser av olika slag kommer även atl krävas av decenlrala ef-fektivitetsorganen, dvs. statskontoret, försvaretsrationaliseringsinstitut och . Det mer markerade ansvarstagande från sialsmakiernas sidaför användningen av ADB i statsförvaltningen som jag förordar innebär intenågon ändring av nuvarande allmänna regler för ansvars- och uppgiftsfördelningmellan regeringen och myndigheter. Klarare riktlinjer för vad som gäller vidanvändning av ADB i statsförvaltningen ändrar inte myndigheiernas ansvar förhur riktlinjerna tillämpas i den konkreta situationen. Bättre beslutsunderlaginnebär endast atl beslutsfaiiarna får bättre förutsättningar att fatta riktigabeslut i frågor som de redan har ansvar lör. Enligt min mening bör statsmakternas ansvarstagande påADB-området i här aktuella avseenden främst avse inriktningen avutvecklingsarbetet och resursfrågor samt de sätt på vilka systemutveckling och ADB-driftbedrivs. 1 det följande skall jag behandla de olika åtgärder som behövervidlas. 1978/79: 121 76 6.5 Handläggning av systeminvesteringar Enligt min mening har frågor som rör utveckling avADB-system ägnats för liten uppmärksamhet, särskilt i förhållande till denuppmärksamhet som ofta ägnas frägor om val av själva utrustningen. Intressetoch åtgärderna bör i högre grad än f. n. inriktas på de tidigare leden iADB-systemens tillkomst, eftersom möjligheterna till styming och annanpåverkan är störst under de tidiga skedena. Kostnadema för utrednings- ochutvecklingsarbetet är dessutom ofta betydande. ADB-systemens närmare användning och egenskaper fastställsefter hand som de utvecklas. Förbättrad styrning och kontroll måste därtör tillstor del ta sikte på beslutsprocessen och beslutsunderlaget för de enskildasysteminvesteringarna. Beslutsprocessen måsle enligt min mening utformas så attförändringar i lörutsättningarna kan beakias.