prop · G203157 · 1978-12-31 00:00:00 — Vadjag har sagt om hänsyn lill ortsbefolkningens inställning lill en indelningsändringföruisäiier atl del är möjligl all på ell lillföriitligt sätl få klarhet om vadortsbefolkningen vill. Jag avser all behandla denna fråga i följande avsnitt. berör frågan om kommunalförbund som alternativ till indelningsändring.Kommunaldemokraliska kommittén anför att del i direktiven för kommillénframhålls all t. ex. direklvalda kommundelsorgan kan ses som elt alternativtill en indelningsändring som skulle vara önskvärd frän rentkommunaldemokratisk synpunkt. Sådana tänkbara alternativ till enindelningsändring kan framträda som mer eller mindre slarka skäl mot ändringari konkreta fall. De bör finnas med i den skälighetsbedömning som görs iindelningsärendet. Någon särskild beslämmelse härom behövs enligt min meninginle. Kommitténlar i samband med sin behandling av förutsättningarna för indelningsändring uppfrågan om stafiigt bidrag till en kommun, som förlorar skatleunderiag eller påannal sätt orsakas ekonomisk förlust genom en indelningsändring. Frågan aktualiserasnär en lösning inle kan nås inom ramen förden ekonomiska regleringen mellankommunerna. Enligt kommilléns uppfattning bör något statsbidragssystem inteinföras i indelningslagen. Kommittén anför att möjligheten all bevilja extraskalleuljämningsbidrag lorde kunna utnyttjas i speciella fall. ochLuleå kommuneranseratt slaten bör lämna bidrag lill en kommun, om enindelningsändring genomförs mot kommunens vilja och kommunen lider ekonomisktavbräck. kommun föreslår en beslämmelse i indelningslagen om alt enkommun skall kunna få statsbidrag när särskilda skäl föreligger. För egen deldelar jag kommitténs uppfattning all en sådan bestämmelse inte bör införas.Regeringen kan med slöd av 11 § lagen (1973:433) om skalleuljämningsbidragefter en prövning från fall lill fall bevilja extra skalleuljämningsbidrag. Prop.1978/79:157 47 Dennamöjlighet är enligl min mening tillräcklig för alt man i specialla fall skallkunna komma lill rätta med ekonomiska problem av de slag som jag har diskuterathär. Jag vill erinra om aU förslagen i prop. 1978/79:95 om den kommunalaekonomin utgår från tanken att specialdestinerade siaisbidrag till kommuner ochlandstingskommuner i så stor utsträckning som möjligl skall ersättas av detallmänna skatteutjämningsbidraget. Kommuner som av olika skäl är särskiltbetungade i ekonomiskl hänseende kan tå exlra skalleuljämningsbidrag. 2.4Undersökning om befolkningens inställning Iföregående avsnitt har jag diskuterat bl. a. frågan om ortsbefolkningens direktainflytande i indelningsfrågor. Jag har därvid förordat en bestämmelse om attsärskild hänsyn i vissa fall skall las lill ortsbefolkningens mening vidprövning av fråga om indelningsändring. Jag kommer i del följande all behandlafrågan om vilka medel som bör användas för alt utröna ortsbefolkningensmening. Enligt27 § får den som är utredare i etl indelningsärende begära utlysande aveller själv utlysa sammanträden. Avsikten med beslämmelsen är bl. a. attsammanträden skall kunna ordnas föratt utröna inställningen hos befolkningen ien viss kommundel. Det vanligaste förfaringssällel är alt den som utrederindelningsärendet begär atl skall anordna sammanträdet. Detförekommer även alt utredaren vänder sig till kommunen för atl få lill slåndett sammanträde. Främst i två siiuaiioner har man pä detta sätt brukat gebefolkningen möjlighet att uttrycka sin vilja. Det gäller dels när etl molståndhos befolkningen mol en ifrågasatt indelningsändring blivit känt och man villutröna styrkan av della molstånd, dels när en grupp ur befolkningen ansökt omen indelningsändring och man vill la reda på hur resten av befolkningen slällersig. Sammanträdenmed ortsbefolkningen har dock blivit mindre vanliga . a. på alt denna form av opinionsundersökning ofta inte är praktiskt lämpligmed den storiek kommunerna har . 1 stället har andra former förundersökning av befolkningens inställning utvecklats. ex. i något fall genom en skriftlig enkät vänt sig direkl lill invånarna ieu föreslaget överföringsområde. 1 elt ärende om delning av en kommun har densärskilde utredaren genomfört en opinionsundersökning i form avurvalsundersökning. Vadnu sagts gäller möjligheterna att inom ramen för den statliga ulredningen avett indelningsärende la reda på ortsbefolkningens uppfattning i frågan.Befolkningens inställning till en föreslagen indelningsändring kan emellertidutrönas även på andra vägar. Av stort iniresse i della sammanhang är denmöjlighet kommunerna har atl själva anordna opinionsundersökningar m.m. Enligl2 kap. 18 § kommunallagen får kommunfullmäklige beslula alt som etl led iberedningen av ett ärende som lillhör fullmäktiges 1978/79:157 48 handläggningsynpunkter skall inhämtas från medlemmar i kommunen. Detta kan enligtbeslämmelsen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknandeförfarande. i kommunen får anlitas, om inle nämndens verksamhet iövrigt hindras därigenom. har folkomröstningar i två fall genomförtsmed slöd av dessa bestämmelser. I båda fallen gällde frågan om en kommun bordedelas eller ej. Även innan bestämmelserna om opinionsundersökning m. m.infördes i kommunallagen förekom kommunala opinionsundersökningar ochfolkomröstningar, speciellt i indelningsfrågor. Enskildaopinionsundersökningar och omröstningar bland befolkningen kan också i vissafall ge en uppfattning om hur ortsbefolkningen släller sig lill enindelningsändring. Ifrågasatta ändringar i den kommunala indelningen har oftaslarkl engageral den lokala befolkningen och i många fall harintresseföreningar eller aktionsgrupper bildats i syfte all manifeslera en vissvilja och därmed ulöva påtryckning antingen på kommunen eller på utredandeeller beslulande myndigheler. Därvid har ofta namninsamlingar genomförts förall visa styrkan av en befolkningsopinion. Regelrätta omröstningar har ocksåförekommii. Indelningskommillénhar redovisal folkomröstningar, opinionsundersökningar och liknande somgenomförts i indelningsfrågor . En bestämmelse om all särskildhänsyn skall las lill ortsbefolkningens mening föruisäiier enligt kommillén altbeslutsmyndighelen på etl lillförliitigi säll kan få klarhet i befolkningensinställning. Kommillén anser inle att man bör lila till att namninsamlingar ochandra opinionsundersökningar som skelt på enskilt inilialiv kan gebeslutsmyndighelen elt tillfredsställande underiag för att bedöma befolkningensinställning. Tillföriitlighelen av sådana opinionsundersökningar kan enligl kommitténofta sällas i fråga. Kommittén anser det inte heller tillräckligt all hänvisatill en kommuns möjlighet atl inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen. Enkommun som skulle föriora ell område genom en föreslagen indelningsändring kanlänkas vara obenägen all höra befolkningen i områdei, om denna väntas ställasig positiv lill ändringen. Kommittén har därför funnit del nödvändigt all gemöjlighet för den slalliga utredningsmyndighelen all gå ut lillortsbefolkningen för all undersöka dess inställning i frågan. Kommitténföreslår en beslämmelse om särskild undersökning om ortsbefolkningensinställning. En sådan undersökning aktualiseras enligt förslagel endast i defall då särskild hänsyn skall las lill ortsbefolkningens mening. Det är såledesinle avsett aU folkomröstning e. d. genom utred-ningsmyndighelens försorg skallanordnas i en hel kommun som föreslagils bli sammanlagd med en annan kommun.Kommittén har inte bedömi del möjligt alt närmare ange när särskildundersökning bör ske. Utredningsmyndighelen föreslås i varje särskilt fall fåavgöra om del finns skäl atl verkställa undersökning. Om kommunen som ell led isin behandling av frågan har hört befolkningen eller om befolkningens mening påannal säll klarl har kommil Prop.1978/79:157 49 tillullryck, lorde enligt kommillén sådan undersökning inle vara nödvändig.Kommillén förordar en beslämmelse oni att undersökning orri ortsbefolkningensinställning skall verkställas när det finns skäl till det. Medortsbefolkningen avser kommillén befolkningen i sådan del av en kommun somavses bli överförd till en annan kommun eller bilda egen kommun. Vidindelningsändring som innebär överföring av område till en annan kommun skallundersökningen alltså normalt omfatta befolkningen i överföringsområdel. Vidutbrytning av del av en kommun atl bilda egen kommun bör undersökningen enligtkommillén omfatta befolkningen i den delen. 1 ett sådant fall tänker sigkommillén emellerlid alt en undersökning skall kunna verkställas även i denåterstående delen av kommunen. Vid en delning som innebär all en kommunupplöses och två eller fiera nya kommuner bildas är del enligl kommitténnaturligt all man hör befolkningen i de olika delarna. 1fråga om de former av undersökning som bör kunna användas lorde del enligt kommillénvara uppenbart att möjligheten enligl gällande räll alt anordna sammanträdeninte är till fyllesl. Kommillén anser alt möjlighet bör stå öppen alt genomföraolika typer av opinionsundersökningar. Även en regelrätt folkomröstning ansessåledes kunna komma i fråga, om det finns skäl till det. Kommittén föreslårattdet anges i bestämmelsen att undersökning om befolkningens inställning kan skegenom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande.Formuleringen stämmer överens med kommunallagens bestämmelse omkommunfullmäktiges räll all inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen. Undersökningom befolkningens inställning bör enligl kommillén verkställas avlänsslyrelsen, som också bör få beslula om lämplig form för undersökningen.Kommillén har inle funnit del nödvändigt alt närmare reglera förfarandet isamband med sådana undersökningar. Det bör ankomma på länsslyrelsen alt meddelade föreskrifter som behövs. Om en undersökning sker i form av en skriftligenkät lill de berörda invånarna, torde det enligt kommittén i allmänhel inlebehövas några särskilda förfarande-regler. När undersökningen ges karaktär avfolkomröstning, förulsälls dock vissa föreskrifter om genomförandel varanödvändiga. Del kan gälla frågor av samma slag som regleras i vallagen, dvs.rälten atl della i omröstningen, förfarandel vid själva röstningen, räkning avröster elc. Kommillén framhåller all föreskrifterna bör utformas så att kravenpå rättstrygghet, likställighet och integritet förden enskilde tryggas. Reellmöjlighet måste föreligga för alla röstberättigade alt della. Vidare måsterälten lill anonymitet och lill en jämbördig information garanteras. I syfteatt uppfylla dessa krav bör kunna bestämma atl vallagensbeslämmelser i viss omfattning skall lillämpas, anför kommittén. Flertaletav de remissinslanser som har yttrat sig över kommilléns förslag om särskildundersökning om ortsbefolkningens inställning lill indelningsändringtillstyrker i alll väsentligt förslagel eller lämnar del ulan erinran. 4 1978/79. 1978/79:157 50 dessainstanser hör kammarkollegiet, lio länsstyrelser, 22 kommuner och Svenskakommunförbundel. Knappt tio remissinstanser, däribland sex kommuner, ärnegativa till kommitténs förslag. Någraav de remissinstanser som tillstyrker förslaget framhåller att det ärvärdefullt all befolkningens inställning kan utrönas i reglerade former inomramen för utredningen i elt indelningsärende. Allmänt lillslyrks att länsslyrelsenfår i uppgift alt verkslälla undersökning om befolkningens inställning och attbesluta om lämplig form för undersökningen. Flera remissinslanser utgår dockfrån atl länsslyrelsen samråder med de berörda kommunerna när det gäller valetav undersökningsform. remissinslanser anser atl folkomröslningar och opinionsundersökningarendast bör förekomma i begränsad utsträckning. a. pekas på svårigheternaatt finna lillföriitliga metoder. Särskilt vid folkomröstningar ansessvårigheter kunna uppkomma. Del kan gälla avgränsningen av de berörda ochdärmed röstberätligade kommuninvånarna saml möjligheten alt slälla frågornakorrekt och begripligt, atl lämna tillfredsställande information och allgenomföra omröstningen så atl resultatet kan tolkas på ett entydigt sätl. Betydelsenav att en folkomröstning eller opinionsundersökning föregås av en allsidig ochsaklig informaiion betonas av ett fiertal remissinslanser. Enligt är del viktigt all en undersökning om befolkningensinställning föregås av ulredning om konsekvenserna av en indelningsändring förservice, förvaltning och ekonomi. Först sedan dessa frågor klariagls harbefolkningen erforderiigt faktaunderiag för ell slällningstagande, framhållerförbundet. Ifråga om undersökningens omfattning anser flera remissinslanser, bland demkommunförbundet, att en begränsning till ett föreslaget utbrylnings-elleröverföringsområde inte är lämplig. Särskilt vid delning av en kommun anses delviktigt att ortsbefolkningen i båda kommundelarna hörs. Någraremissinslanser eflerlyser närmare föreskrifter om förfarandet i samband medundersökningar om ortsbefolkningens inställning. Enligl länsslyrelsen iSkaraborgs län bör bl. a. kommunernas medverkan och inflylande stärkas genomsådana föreskrifter. Fleraremissinstanser diskuterar förhållandet mellan folkomröstningar m. m. och denrepresentativa demokratin. a. framhålls atl folkomröslningar eller andraopinionsundersökningar inle får förekomma i sådan utsträckning atl de kanäventyra förutsättningarna fören väl fungerande och medborgerligt förankradrepresentativ styrelseform. fömlsälter all beslämmelsen omundersökning om ortsbefolkningens inställning inte hindrar kommunerna atl påegel inilitativ företa folkomröstning eller annan form av opinionsmätning. Deremissinstanser som avstyrker kommitléns förslag pekar i allmänhet också pårisken för konflikter med den representativa demokratin. Del framhålls bl. a.atl kommunfullmäklige representerar kommunmedlem- 1978/79:157 51 marnaoch alt fullmäktige enligl kommunallagen har möjlighet alt som ett led iberedningen av ett ärende genomföra folkomröstning eller annan opinionsundersökning.Det bör därför enligl dessa remissinstanser vara en sak för fullmäktige attbeslula om befolkningen skall ges tillfälle att direkt uttrycka sin mening. Föregen del vill jag anföra följande. Iföregående avsnitt har jag föreslagit en bestämmelse om att särskild hänsynskall tas till ortsbefolkningens önskemål och synpunkter vid prövningaven frågaom indelningsändring som innebäratten kommundelas eller att del av en kommunförs över lill en annan kommun. Liksom kommillén anser jag alt en sådanbeslämmelse förutsätter atl det finns möjligheler för befolkningen all ultryckasin mening. Kommitténskritiska inställning till privata namninsamlingar och andra spontanaopinionsyttringar har inte mött några invändningar från remissinstanserna.Även jag anser del olämpligl alt lita till sådana opinionsyttringar för atl fåreda på ortsbefolkningens önskemål och synpunkter. 1 den mån opinionsyttringarav detta slag förekommer kommer de självfallel att uigöra en del avbeslutsunderiagei när regeringen lar ställning i en indelningsfråga. All denosäkerhel som med nödvändighel präglar namninsamlingar och liknande privala opinionsundersökningargör dock att resultatet från sådana undersökningar måste behandlas med storförsiktighet. Andra former för alt ta reda på befolkningens inställning måstefinnas. Kommunalafolkomröslningar och opinionsundersökningar har förekommii främst iindelningsfrågor. Kommunfullmäktige har numera en lagfäst möjlighet att beslutaatt synpunkter skall inhämtas från medlemmar i kommunen. Del kan ske genomomröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande (2 kap. 18 §kommunallagen). 1 två fall har denna möjlighet ulnyUjats genom att beslulfattats om folkomröstning i fråga om delning av resp. kommun. Jaganser för min del all kommunallagens beslämmelse om möjlighet atl inhämtasynpunkter från medlemmar i kommunen genom omröstning, opinionsundersökningeller liknande anvisar den mesl naluriiga vägen all utröna speciellabefolkningsopinioner. Emellerlid är som kommillén framhållil denna väg inlealllid framkomlig. Jag anser därför i likhet med kommittén och fiertalelremissinslanser atl det bör finnas möjlighet förden slalligautredningsmyndighelen all inom ramen för utredningen av ett indelningsärendedirekl göra sig underrättad om ortsbefolkningens önskemål och synpunkter i defall då särskild hänsyn skall las lill dessa. Beslämmelser om särskildundersökning om befolkningens inställning bör alltså las in i den nyaindelningslagen. Enligt min mening behöver sådana bestämmelser inle innebära enkonfliki med den representativa demokratin. Kommunens möjligheler all inhämtasynpunkter från medlemmar i kommunen påverkas givelvis inle. Somkommillén föreslagil bör utredningsmyndighelen i varje särskilt fall få avgöraom del finns skäl all genomföra en undersökning om ortsbefolk- 1978/79:157 52 Om kommunen som ett led i sin behandling av frågan har hönbefolkningen eller om befolkningens mening på annal sätl slår klar, behövernaturligtvis sådan undersökning som regel inle ske. Avvad jag sagt tidigare följer att en undersökning om ortsbefolkningens inställninggenom utredningsmyndighetens försorg blir aktuell vid delning av kommun ochöverföring av område från en kommun lill en annan. Undersökningen bör omfattabefolkningen i det område som ifrågasatts bli överfört till en annan kommuneller utbrutet till en egen kommun. Intressena hos befolkningen i den minskadekommunen torde alllid sammanfalla med kommunens och tillvaratas avkommunfullmäklige. Del bör därför i forsla hand vara en fråga för fullmäktigeall ta ställning till om synpunkter skall inhämtas från denna del avbefolkningen. Jag anser emellertid inte alt något hinder bör uppställas förutredningsmyndighelen mot all höra även en sådan befolkningsgmpp, om del kananses befogal. Vid fråga om delning av en kommun lorde del ofta vara lämpligtatl låla undersökningen omfatta invånarna i de olika kommundelarna.Bestämmandet av undersökningens omfaltning bör alllid föregås av noggrannaöverväganden. Hänsyn bör därvid las bl. a. lill kommundelarnas förhållande tillvarandra i sloriekshänseende och lill beräknat valdeltagande. Liksomkommillén anserjag all möjligheten bör stå öppen att genomföra olika typer avopinionsundersökningar, även en regelrätt folkomröstning. Jag delar ocksåuppfattningen att del bör ankomma på länsslyrelsen att verkslälla undersökningenoch bestämma formerna för denna. Jag utgår från all länsslyrelsen samråder medresp. kommun i fråga om valet av undersökningsform. Några remissinstanser haruttryckt tveksamhel i fråga om möjligheten att genomföra en folkomröstningeller opinionsundersökning så all resultatet kan tolkas på ett entydigt sätt.Jag har i och för sig förståelse för denna tveksamhet. Del bör emellertidbetonas all omröstningar och opinionsundersökningar av detla slag förekommerredan i dag. Genom all reglera i vilka former dessa undersökningar kangenomföras och vem som har ansvaret för genomförandel ger man enligl min meningen siörre stadga än f n. åt en undersökning. bör ha godamöjligheter atl genomföra undersökningen i form av omröstning eller på annal sättså alt kraven på tillfredsställande information, likställighet i fråga omdeltagande, anonymitet m. m. kan tillgodoses. Bestämmelsen om i vilka formerundersökningen kan genomföras bör uiformas så atl den ansluter tillkommunallagens bestämmelser om möjligheler för kommunfullmäklige att inhämtasynpunkter från medlemmar i kommunen. Någraremissinstanser har efteriysl närmare föreskrifter om hur undersökningar ombefolkningens inställning skall gå till. För egen del ansluler jag mig docktill kommitténs uppfattning. Del bör tills vidare ankomma på länsslyrelsen alli varje särskilt fall bestämma den närmare uppläggningen av en undersökning.Jag beaktar därvid särskilt vikten av all kunna genomföra olika typer avundersökningar. Vid en enkel enkätundersökning behövs Prop.1978/79:157 53 Nären undersökning ges karaktär av folkomröstning, börsåsom kommittén framhållit vallagens beslämmelser i slor utsträckning kunnatillämpas. Detla gäller bl. a. i fråga om rätten aU della i omröstningen,röslningsförfarandet och räkningen av röster. Jag återkommer i det följandetill frågan om valnämndens medverkan i en omröstning. Beträffande kommunernasmedverkan och inflytande i övrigt vill jag undersiryka vad jag sagt tidigare omsamråd med resp. kommun i fråga om valet av undersökningsform. Samrådet börgivelvis gälla även den närmare uppläggningen av undersökningen. Jag villslulligen i delta sammanhang framhålla all kommunaldemokraliska kommillén (Kn1977:07) har som en uppgift all följa tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap.18 § kommunallagen om opinionsundersökningar m. m. Kommillén är därvid enliglsina direktiv oförhindrad all ta inilialiv till ytteriigare en kompletlerandelagreglering för atl åsiadkomma en lämplig utveckling avfolkomröslningsinslilulet som ell led i en fördjupad demokrati. Kommillén har övervägt omlänsslyrelsen, i de fall då en regelrätt omröstning bedöms vara lämplig, bör fåanlila de kommunala valnämnderna för arbetet med omröstningen. Valnämndernahar till uppgift att förbereda och leda genomförandel av de allmänna valen. Dehar alltså huvudansvaret för genomförandel av röstningen vid sådana val.Länsslyrel-sernas uppgifter vid valen avser främsi vissa förberedande ålgärderoch röstsammanräkningen. För alt en omröstning i ell indelningsärende skallkunna genomföras på ett tillförlitligt sätl är del enligt kommillén angelägelall del finns möjlighet all utnyttja de resurser som valnämnden förfogar över.Kommittén föreslår därför atl det öppnas möjlighet för alt uppdraål en kommuns valnämnd alt svara för genomförandel av en folkomröstning i enindelningsfråga. sådant uppdrag får dock inte inkräkta på valnämndensordinarie arbetsuppgifter. Det bör enligt kommittén ankomma på valnämnden självalt avgöra i vilken utsträckning som nämnden med hänsyn lill sådanaarbetsuppgifter kan medverka vid en omröstning. Kommillén föreslår emellertiddessutom atl kommunfullmäklige ges räll all hindra all valnämnden medverkar. 12 kap. 18 § kommunallagen finns beslämmelser om landstingskommuns rätt allanlila kommuns valnämnd. 1 sådana fall har del ansetts lämpligt all gekommunfullmäklige sista ordet i frågan om valnämnden skall få anlitas. Även närdel gäller rätt all ta valnämndens resurser i anspråk bör enliglkommilléns mening en sådan inskränkning gälla med hänsyn lill den kommunalasjälvstyrelsen. Eftersom valnämndens medverkan fåranses uigöra en garanti föratl en omröstning genomförs under betryggande former, lorde fullmäktige docksällan ha anledning alt avslå en begäran från länsslyrelsen om atl få anlitavalnämnden, anför kommillén. Remissinslansernaär i allmänhel positiva lill förslaget all länsslyrelsen skall ges möjlighetatt anlila med en folkomröstning. Enligt kammarkollegietlorde man därigenom kunna uppnå mera tillföriilliga 1978/79:157 54 resultatoch större likformighet än som annars vore möjligt. kommun förutsätteremellertid atl länsslyrelsen först bereder kommunfullmäklige möjlighet allanordna undersökning genom valnämnden. Några remissinslanser avvisar tanken påatl ge kommunfullmäktige räu all hindra all valnämndens resurser ställs lilllänsstyrelsens förfogande. Enligl länsslyrelsen i ter sig en sådanbeslämmelse verklighetsfrämmande med lanke på länsstyrelsernas ansvar förvalförberedelser och röstsammanräkning i samband med de allmänna valen. Ävenjag anser del angeläget alt den kommunala valnämndens resurser kan ulnyltjasnär skall genomföra en folkomröstning. Härigenom uppnår manenligl min mening den bästa garantin för all omröstningen skall kunnagenomföras under betryggande former så alt bl. a. kraven på likställighet ochanonymitet lillgodoses. Nämnden bör själv kunna vägra sin medverkan, om dessordinarie arbetsuppgifter skulle hindras. Däremoi anserjag i likhel med fleraremissinslanser inte all kommunfullmäktige bör kunna hindra nämndens medverkan.Jag kan inte se att en rätt för länsslyrelsen alt oberoende av kommunfullmäktigesmedgivande anlita valnämnden skulle innebära ell sådant intrång i den kommunalasjälvstyrelsen som kommittén befarat. är en specialregleradkommunal nämnd.