prop · G2033 · 1978-12-31 00:00:00 — Enligt lagrådets mening kan det icke råda någontvekan om att de uppgifter som enligt lagförslaget skall kunna överlämnas tillfrämmande stat i och för sig är av det slag som avses i 10 kap. 5 § andrastycket RF. Möjligen skulle kunna ifrågasättas att, om överlämnar tillannan stat att efter sina regler fullgöra en uppgift, det icke längre är frågaom en svensk uppgift. Om den stat, till vilken överlåtelsen sker, har starkaintressen av att själv fullgöra uppgiften och intresse av attuppgiften blir fullgjord är motsvarande svagare, skulle det enligt dettasynsätt ej längre vara fråga om överlåtelse av sådan svensk förvaltningsuppgift,som grundlagsbestämmelsen åsyftar. Tillämpat på förevarande ärende skulle detenligt detta sätt att se framför allt vara hemvistlandet som har intresse avatt en verksam övervakning kommer till stånd och att den dömde iakttar vad somåligger honom . Att sörja för verkställigheten skulle då varaen uppgift mera för hemvistlandet än för domslandet. Med detta synsätt skulledet inte vara en svensk förvaltningsuppgift att svara för kriminalvård ifrihet beträffande den som har hemvist utomlands och som ej kan nås av svensktvångsmakt. Följaktligen skulle överföring av sådan uppgift inte vara ettärende som omfattas av 10 kap. 5 § andra stycket RF. Man kan inte utesluta att situationer kan uppkommadär resonemang av denna art bör godtas. Emellertid får det anses uteslutet atttillämpa dem i förevarande lagstiftningsärende. Det måste alltid vara en svenskuppgift för övrigt med inslag av både förvaltning och rättskipning atttillse att en svensk brottmålsdom blir verkställd. kan icke ställa siglikgiltigt till om en svensk brottmålsdom blir verkställd eller ej. Att detsker, i eller utom , är ett primärt svenskt intresse. Genom att ratificera övervakningskonventionenförpliktar sig icke till att i något bestämt fall överlåtaverkställighet av påföljd tUl annat land. Det kommer sålunda alltid att, omlagförslaget antages, ankomma på svensk myndighet att efter eget gottfinnandehos annan stat ansöka om övertagande av verkställighetsuppgift från Sverige.Det skulle med hänsyn härtill kunna invändas, att genom lagensantagande icke binder vid en förpliktelse att genom uppgifts- Prop.1978/79: 3 91 överlåtelseavstå någon del av sin suveränitet och att riksdagsbeslutet därför ej behöverfattas i den ordning som stadgas i 10 kap. 5 § andra stycket RF. Ett dyliktresonemang saknar dock enligt lagrådets mening bärkraft. Avgörande är nämligenatt genom lagens antagande bemyndigar regeringen eller annanmyndighet att efter eget beprövande överlämna en viktig förvaltningsuppgift medinslag av rättskipning till annan stat. har, sedan lagen välantagits, icke längre någon möjlighet att kontrollera i vad mån uppgiftöverlåtes på annan stat. Syftetmed grundlagens krav på kvalificerad majoritet i detta fall är i främsta rummetatt suveränitetsinskränkning ej får godtas utan att en hög grad avsamstämmighet om avståendet föreligger i . Likaså bör, om enoffentlig uppgift berör en eller flera medborgare på ett mera kännbart sätt ochdet överlåtes till en främmande stat att ombesörja uppgiften, en stor del avriksdagen vara enig om åtgärdens lämplighet och riktighet. Dessa synpunkteräger obestridligen tillämplighet i det föreliggande ärendet. Underhänvisning till vad lagrådet nu anfört finner lagrådet, både vid en meraformell granskning av reglerna i 10 kap. RF och vid en saklig värdering av deuppgifter som enligt lagförslaget skall kunna överlåtas till annan stat, attdet uppgiftsöverlämnande varom stadgas i lagen gäller uppgifter av sådan artsom avses i 10 kap. 5 § andra stycket RF. Uppgiften att verkställa en svenskstraffdom får också anses så betydelsefull att behov föreligger av detgrundlagsfästa skydd såväl för den svenska suveräniteten som för svenskamedborgare, vilket ligger i de alternativa kraven i nämnda lagrum påkvalificerad majoritet eller på grundlagsstiftningsformen. antagandeav det remitterade förslaget till lag om internationellt samarbete rörandekriminalvård i frihet bör sålunda enligt lagrådets mening ske i den i 10 kap.5 § andra stycket RF angivna ordningen. Förslagettill lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister Om förslaget att införa ett nytt tredje stycke i 24§ lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet godtas, böri 6 § lagen om allmänt kriminalregister införas föreskrift att beslut jämliktsagda stycke om upphävande av verkställighet som har anordnats utomlands skallantecknas i kriminalregistret. Förslagenlämnas utan erinran. 1978/79: 3 92 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , Åsling, Söder, ,Mundebo, Krönmark, , , Propositionom internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet Föredragandenanmäler lagrådets yttrande' över förslag till 1. lag om internationelltsamarbete rörande kriminalvård i frihet, 2. lag om ändring i , 3. lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister, 4. lag om ändring irättshjälpslagen (1972: 429). Föredraganden redogör för lagrådets yttrande. Det remitterade förslaget till lag ominternationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet innebär, i näraanslutning till vad som gäller enligt motsvarande bestämmelser i , att enframställning om verkställighet i av utländsk brottmålsdom alltid skalli första hand prövas av regeringen. Det tillkommer enligt förslaget därvidregeringen att ensam pröva vissa grunder som kan tänkas föranleda ett avslag påframställningen, t. ex. frågan om framställningen skall avslås därför att denrör politiskt brott. I övrigt har regeringens prövning begränsats till enförstahandsgranskning med möjUghet att avslå ansökningen, om det äruppenbart att avslagsgrund föreligger. Avslår inte regeringen framställningen,ankommer den slutliga prövningen på vid begränsadverkställighet och allmän domstol vid fullständig verkställighet. Flertalet av lagrådets ledamöter har lämnat detremitterade lagförslagets allmänna uppbyggnad utan erinran i denna del. Enledamot har emellertid med hänvisning till att samarbete enligtövervakningskonventionen bygger på att ett avtal träffas mellan de bådaberörda staterna förordat att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt attdet alltid skall ankomma på regeringen att i sista hand fatta beslut med 1Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde . 1978/79: 3 93 anledningav en framställning från främmande stat liksom att lämna den främmande statenbesked huruvida dess framställning bifalls eller avslås. Som jag har konstaterat i remissprotokolletinnehåller övervakningskonventionen inte några bestämmelser om hurprövningsförfarandet skall anordnas i den anmodade staten. Det blir alltså iprincip en intern fråga för fördragsslutande stat att utformaprövningsförfarandet på det sätt som den finner lämpligast. I detta hänseendeskiljer sig konventionen från brottmålsdomskonventionen. Enligt sistnämndakonvention, som ligger till grund för IVL, är det obligatoriskt för anmodadstat att överlämna en framställning om verkställighet av utländsk brottmålsdomtiU domstolsprövning. Enligt min uppfattning ligger det en fördel i att utformade bestämmelser som föranleds av ett tillträde till övervakningskonventionenpå ett sådant sätt att man når största möjliga överensstämmelse med denbeslutsordning som gäller enligt IVL. Detta talar för att den slutligaprövningen av en framställning om fullständig verkställighet enligt den nyalagen bör ankomma på allmän domstol. Med denna utgångspunkt ligger det näratill hands att inte heller beträffande en framställning om begränsadverkställighet förlägga den slutliga prövningen hos regeringen utan att istället anförtro denna prövning åt , som beslutar imotsvarande frågor enligt NVL. Jag kan inte se att några avgörande olägenheterskulle vara förenade härmed och anser mig därför böra vidhålla det remitteradeförslaget i de hänseenden som har berörts . Det bör emellertid anmärkas att jag, som framgår avmina uttalanden till remissprotokollet, har utgått från att det i enlighet medpraxis skall ankomma på att till främmande stat befordraunderrättelse eller annat meddelande som skall sändas från svensk sida enligtlagen eller konventionen. Bestämmelser härom har jag ansett kunna meddelas somverkställighetsföreskrifter till den nya lagen, jfr 14 § förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörandeverkställighet av brottsmålsdom och 21 § förordningen (1978: 108) ominternationellt samarbete rörande lagföring för brott. Svar på en framställningfrån främmande stat enligt övervakningskonventionen kommer sålunda alltid attlämnas av på den vägnar. I fråga om 4 § första stycket förslaget till lag ominternationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet har lagrådetföreslagit en smärre justering, mot vilken jag inte har någon erinran. Jag harinte heller något att invända mot vad lagrådet har uttalat i anslutning tillandra stycket punkt 2 i samma paragraf Enligt 4 § andra stycket punkt 3 i det remitteradeförslaget får en framställning om verkställighet av utländsk brottmålsdom här ilandet inte bifallas, om den dömde inte har hemvist i . 1978/79: 3 94 påpekatatt konventionens originaltext såvitt gäller kravet på hemvist använderuttrycket att lagöverträdaren "establishes his ordinary "("établit sa habituelle") i den anmodade staten (art. 5.1och 6). För att lagtexten bättre skall återge konventionens innebörd i dettahänseende föreslår lagrådet att punkten får formuleringen "om den dömde ejhar eller tar hemvist i ". Förarbetena till konventionen ger vid handen attden expertkommitté, som har utarbetat konventionstexten, i sitt ursprungligaförslag använde uttrycket "is ordinarily resident" i fråga om kravetpå hemvist i den anmodade staten. Den slutliga avfattningen tUlkom efter ettpåpekande av för brottslighetsfrågor vid dess åttondeple-narmöte . Orsaken till ändringen angavs vara att den ursprungligatexten inte gav tydligt uttryck för att konventionen skulle bli tillämplig intebara på fall när lagöverträdaren vid tiden för domen har hemvist i annankonventionsstat utan också i situationer där han flyttar till annan stat efterdomen. Däremot synes förarbetena inte ge något stöd för att man avsett att geavkall på kravet att den dömde skall ha hemvist i den anmodade staten vid tidenför framställningen om verkställighet. Mot denna bakgrund anser jag det föregen del tveksamt om de aktuella konventionsbestämmelserna kan tUläggas deninnebörd som lagrådet har antagit. Konventionen får emellertid anses vara oklarpå denna punkt, och det är enligt min mening från saklig synpunkt en fördel,om lagstiftningen kan erhålla det vidare tillämpningsområde som skuUe följa avlagrådets förslag. Detta skulle bl. a. ge ökade möjligheter till verkställighetssamarbetei situationer av den typ som vid remissbehandlingen avdepartementspromemorian angav som exempel på fall där överflyttning borde kunnakomma i fråga (jfr avsnitt 2.3.1 i lagrådsremissen). Med hänvisning till det anförda anser jag mig böragodta lagrådets förslag till ändrad lydelse av 4 § andra stycket punkt 3. Meddenna lydelse av bestämmelsen markeras att det inte är en absolut förutsättningför bifall till framställningen att den dömde har hemvist i vid dentidpunkt då framställningen tas upp tiU prövning men att det, om så inte ärfallet, måste föreligga godtagbar utredning om att han kommer att ha hemvisthär under åtminstone en väsentlig del av den tid kriminalvården i frihet skallpågå. En motsvarande justering bör som lagrådet har påpekat göras i 21 §. De formella ändringar som lagrådet har förordatbeträffande 5, 7, 14, 16, 25 och 26 §§ anser jag på de av lagrådet anfördaskälen böra godtas med någon jämkning av redaktionell natur. Även i övrigt börvissa redaktionella jämkningar göras i lagförslaget. Jag kan ansluta mig till vad lagrådet har anförtvid 12 § liksom till vad tre av lagrådets ledamöter har anfört vid 10 och 18§§. Ianslutning till 24 § har lagrådet, med anledning av vissa uttalanden Prop.1978/79: 3 95 frånmin sida tUI remissprotokollet, uppmärksammat den situation som kan tänkasuppstå om begränsad verkställighet har anordnats utomlands på grund av svenskdom men den dömde därefter tar hemvist i domslandet eller i en tredje statunder verkställighetstiden. En motsvarande fråga uppmärksammades underförarbetena till NVL, men det ansågs i det sammanhanget inte nödvändigt atttynga lagtexten med en särskild regel angående sådana fall Jagvill emellertid inte motsätta mig lagrådets förslag tUl en uttryckligbestämmelse om att i här avsedda situationer kanförordna att verkställigheten i den främmande staten skall upphöra och isamband därmed återflytta verkställigheten hit eUer göra framställning omverkställighet i tredje stat. Därvid bör det dock enligt min mening komma tUlklart uttryck i lagtexten att en förutsättning för ett sådant förordnande skallvara att den dömde upphör att ha hemvist i den främmande stat till vilkenverkställigheten har överflyttats. Skall verkställigheten överflyttas hit, bördet ankomma på den övervakningsnämnd som sist handhade övervakningen attåteruppta denna. Med de jämkningar som föranleds av vad jag nu har anförtgodtar jag den av lagrådet föreslagna bestämmelsen. Denna bör, i enlighet medden ståndpunkt som har intagits av flertalet inom lagrådet, placeras som etttredje stycke tUl 24 §. I fråga om förslaget till lag om ändring i lagen omallmänt kriminalregister har lagrådet föreslagit ett tUlägg till 6 § avinnebörd att även förordnande enligt det nya tredje stycket i 24 § lagen ominternationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet om upphävande av verkställighetsom har anordnats utomlands skall antecknas i kriminalregistret. Jag godtarförslaget och förordar att tillägget utformas så att det täcker ävenförordnande enligt 25 § andra stycket nämnda lag liksom de beslut avmotsvarande innebörd som kan meddelas vid tillämpningen av NVL. I enlighet med vad som har förordats vid remissentill lagrådet bör genom ratifikation tillträdaövervakningskonventionen, varvid förbehåll bör göras mot del III avkonventionen samt förklaringar avges enligt artiklarna 27.4, 29.2 och 37.3. Tiden för ikraftträdande av den nya lagstiftningenbör flyttas till . Formenför ärendets behandling i I 10 kap. 5 § andra stycket regeringsformen (RF)föreskrivs att rättskipnings- och förvaltningsuppgift som inte enligt RFtillkommer , regeringen eller annat i regeringsformen angivet organkan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig institution eller tillutländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om riksdagenförordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstandeför- 1978/79: 3 96 enarsig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Vidremissen till lagrådet anförde jag att frågan om ett tillträde från svensksida till den europeiska övervakningskonventionen och om antagandet av denlagstiftning som föranleds därav enligt min mening skulle kunna prövas avriksdagen utan iakttagande av sådan beslutsordning som finns föreskriven idenna grundlagsbestämmelse. Den omständigheten att konventionen öppnarmöjlighet att i särskilda fall begära verkställighet utomlands av en svensk domi brottmål kunde nämligen, enligt vad jag uttalade i sammanhanget, inte ansesinnebära ett överförande av rättsskipnings- eller förvaltningsuppgift tillannan stat i den mening som avses i 10 kap. 5 § andra stycket RF. Lagrådet har i sitt yttrande utförligt uppehållitsig vid frågan om formen för lagstiftningsärendets prövning i riksdagen.Lagrådet konstaterar att grundlagen, såvitt är av intresse i detta sammanhang,innehåller regler om två huvudtyper av offentliga uppgifter: de högstastatsfunktionerna, som är underkastade reglerna i 10 kap. 5 § första stycketRF, och ett lägre skikt av funktioner, avsedda att behandlas enligt föreskrifternai lagrummets andra stycke. Enligt lagrådet får det emellertid förutsättas attdet härutöver finns ytterligare en grupp av mera bagatellartade uppgifter,vilka kan överlåtas till annan stat utan att 10 kap. 5 § regeringsformen Överhuvud taget blir att tillämpa. Den praktiska frågan i förevarande ärende sägsvara hur gränsen skall dras mellan uppgifter som avses i andra stycket avnämnda lagrum och uppgifter av lägre dignitet. I detta avseende hänvisar lagrådet bl. a. till attregeln i 10 kap. 5 § andra stycket RF har tillämpats endast en gång,nämligen när beslöt att godkänna konvention ompatentsamarbete och att i anslutning härtill anta förslag till ny lydelse av 3kap. patentlagen (prop. 1977/78: 1, LU 1977/78: 10, rskr 1977/78: 126).Lagrådet uttalar därvid att de uppgifter, som enligt det nu aktuellalagförslaget skall kunna överlåtas till främmande stat, synes utgöra ett längregående ingrepp i svensk suveränitet än det suveränitetsintrång, som kan ligga iatt enligt patentsamarbetskonventionen arbetet med nyhetsgranskningen ipatentärenden överlåts på en främmande stats myndighet eller på ettinternationellt organ. Med anledning av vad lagrådet sålunda har anförtvill jag för min del framhålla följande. Det är otvivelaktigt förenat med svårigheter attavgöra hur vidsträckt tillämpningsområdet för 10 kap. 5 § andra stycket RF haravsetts vara. Den tolkning som lagrådet har kommit fram till, nämligen attbestämmelsen avser vissa förvaltningsuppgifter av någorlunda kvalificerad artmen inte sådana uppgifter av lägre dignitet, synes dock inte ha något stöd ivare sig lagrummets ordalydelse eller dess förarbeten. Snarare förefaller denatt strida mot uttalanden som gjordes i samband med 1978/79: 3 97 I propositionen rörande ny regeringsform uttalade nämligendåvarande chefen för (prop. 1973: 90 s. 365 och-366) att10 kap. 5 § andra stycket RF kunde väntas huvudsakligen komma till användningvid överlåtelse av uppgifter av mer alldaglig natur och att bestämmelsenomfattar varje rättskipnings- och förvaltningsuppgift som inte i RF är knutentUl ett där angivet organ. Jag har därför svårt att godta lagrådetsuppfattning att vissa förvaltningsuppgifter på grund av sin låga dignitetskulle kunna överlåtas till utländskt organ utan att har förordnat omdet genom beslut i den särskilda ordning som är föreskriven i 10 kap. 5 § andrastycket RF. Enligt min mening måste man vid avgränsningen av lagrummetstUlämpningsområde söka sig fram på andra vägar. Lagrådet har gått in på frågan om bestämmelsen i 10kap. 5 § andra stycket RF kan anses tillämplig bara i sådana fall där riksdagengenom sitt beslut binder vid en förpliktelse att genom uppgiftsöverlåtelseavstå någon del av sin suveränitet. Ett sådant fall förelåg vid riksdagensgodkännande av konventionen om patentsamarbete, vilken inte bara innebär attarbetet med nyhetsgranskning i patentärenden kan ske utomlands utan också atten patentansökan som tas upp av en utländsk eller internationell myndighetunder vissa förutsättningar får samma rättsverkan här i riket som en svenskpatentansökan. Med en sådan tolkning skulle grundlagsbestämmelsen inte varatillämplig när såsom i föreliggande fall riksdagsbeslutet bara innebär attsvensk myndighet ges möjlighet att i särskilda fall överflytta uppgifter av angivetslag. Denna tolkning synes visserligen inte varaoförenlig med lydelsen av 10 kap. 5 § andra stycket RF. Jag kan emellertid delalagrådets mening att de syften som ligger till grund för bestämmelsen närmasttalar för att den bör anses ha tillämpning också i fall av den typ som nuavses. Det kan nämligen hävdas att det skulle bli alltför lätt att sätta det avseddaskyddet för den svenska suveräniteten och för svenska intressen i övrigt urspel, om en konstruktion av denna typ skulle falla utanförgrundlagsbestämmelsens tillämpningsområde. EnUgt min mening kommer man vid tillämpningen av 10kap. 5 § andra stycket RF med nödvändighet in på frågan vad som är naturligauppgifter för och vad som rimligen bör ankomma på annat land. När det ilagrummet talas om överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift,måste givetvis avses överlåtelse av svensk rättskipnings- ellerförvaltningsuppgift. Vad som är svenska rättskipnings- ochförvaltningsuppgifter kan emellertid inte anges generellt och en gång för alla.Det beror på vilka uppgifter som ges åt svenska myndigheter i vår lagstiftning. En viss ledning för bedömningen av vad som skallanses falla inom ramen för de svenska rättskipnings- ochförvaltningsuppgifterna kan 1978/79: 3 98 otvivelaktigthämtas från de principer som är vedertagna inom folkrätten. kan t. ex.inte göra anspråk på att få utöva offentlig myndighet eller tvångsmakt på enfrämmande stats territorium. Om i utlämningsavtal med annan statträffar en överenskommelse som innebär att den främmande staten skall inom sittområde sörja för att en efterspanad brottsling grips på svensk begäran ellermed anledning av här i landet utfärdad efterlysning, torde detta därför intekunna innebära att överlåter egna uppgifter på den främmande staten. Avsamma skäl torde regelmässigt avtal mellan och annan stat om samarbetemed delgivning av handlingar falla utanför tiUämpnings-området för 10 kap. 5 §andra stycket RF. Jag anser mig emellertid inte kunna hävda att ett sådantresonemang leder tUl någon bestämd slutsats i frågan huruvidagrundlagsbestämmelsen skall anses vara tUl-lämplig i det nu föreliggandeärendet. måste emellertid även av andra änfolkrättsliga skäl kunna sätta gränser för sina rättskipnings- ochförvaltningsuppgifter. I en fråga som berör både och annat land kanSverige inta ståndpunkten att de aktuella befogenheterna har så starkanknytning tUl det andra landet att det får anses vara en uppgift för detlandets myndigheter att bestämma. Om det finns starka anknytningspunkter tilldet andra landet, kan man inte säga att i sådana situationer överlåteren svensk rättskipnings- eller förvaltningsuppgift till det andra landet. VadSverige gör är att sätta en gräns för sina uppgifter. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § andra stycket RF börenligt min mening inte anses tillämplig, om på ett rimligt sättbegränsar sina rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter och låter ett annatland bestämma i frågor där det finns en stark anknytning tUl det landet. Baraom anknytningen till är stark och anknytningen till ett annat land ärsvag, torde man med det nämnda synsättet med fog kunna hävda att regleringeninnebär ett kringgående av det skydd för den svenska suveräniteten och försvenska intressen i övrigt som bestämmelsen i 10 kap. 5 § andra stycket RFskall utgöra. Lagrådet utesluter inte att situationer kanuppkomma där resonemang av denna art bör godtas. Lagrådet anser det emellertiduteslutet att på denna väg komma fram till att 10 kap. 5 § andra stycket RFinte äger tillämpning i det nu föreliggande ärendet. Enligt lagrådets meningmåste det alltid vara en svensk uppgift att tillse att en svensk brottmålsdomblir verkställd. Att detta sker, i eller utom , är enligt lagrådetsuppfattning ett primärt svenskt intresse. Såvitt jag kan finna är tillämpligheten i nuföreliggande ärende av 10 kap. 5 § andra stycket RF främst beroende av huruvidaman kan säga att har ett så starkt intresse av att den som vistas iannan stat blir föremål för kriminalvård i frihet efter det att en svensk brottmålsdomhar meddelats, att man kan tala om en överlåtelse av en svensk Prop.1978/79: 3 99 rättskipnings-och förvaltningsuppgift och inte bara karakterisera situationen så att Sverigehelt eller delvis avstår från vidare befattning med verkställigheten därför attden främmande staten har det dominerande intresset i sammanhanget. SärskUtmed beaktande av syftet med det verkställighetssamarbete som avses iövervakningskonventionen att underlätta den dömdes anpassning i samhället ochatt sörja för kontroll av hans uppförande kan detenligt min mening väl sättas i fråga om det är domslandet som har det primäraintresset av verkställighet i annat land av en dom på kriminalvård i frihet.Vid sådant förhållande saknas inte skäl för den i remissen framfördauppfattningen att den beslutsordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § andra stycketRF inte behöver iakttas vid det aktuella ärendets prövning i .