prop · G203112 · 1978-12-31 00:00:00 — Enligt kommittén bör länsplaneringen sålunda bedrivasdels som en fullständig länsplanering, som bör ske med vissa intervaller, delssom en fortlöpande översyn av planeringen med en årlig redovisning. a. att arbetet med den fullständiga länsplaneringsom-gången skallvara inriktat på all upprätta dels ett planeringsunderlag, dels eit länsprogram.Vidare bör den årliga översynen av de fullständiga länsplaneringsomgångarnavara mera ålgärdsinrikiade och ges en direkt anknytning till den statligabudgetprocessen. Kommittén föreslår atl detta sker med utgångspunkt i en ärligrapporl som direkt inriktas på de väsenlliga problemen i resp. län. Rapportenbör färdigställas i sådan lid atl den kan beaktas i de statliga myndigheiernasanslagsframställningar. En väsenilig punkl i kommiiiéns förslag är attlandstingskommunen skall anta länsprogram resp. rapport med anledning avöversynen av fullständig länsplanering och att landstingskommunen skallredovisa de antagna programmet resp. rapporten för regeringen. Kommitténföreslär en särskild lag om länsplanering, efiersom föreskrifier som innebäråläggande för kommun eller landsiingskommun enligt 8 kap. 5 § regeringsformenskall ges i lag. I lagförslaget regleras planeringsprocessen ingående. Kommitténs förslag har remissbehandlats. I fräga omlandstingskommunernas förstärkta medverkan i den regionala samhällsplaneringenär remissopinionen splittrad. Vissa remissinstanser riklar kritik mol altregelsystemet för planeringen är onödigi kompliceral. Eftersamrådmed kommunministern villjag för egen del anföra följande. Jag är inte främmandeför att utvecklingen mot en vidgad länsdemokrati . 1978/79:112 48 kanfrämjas genom partiella reformer. Viktiga steg i denna riktning har tagitstidigare bl. a. genom förändringarna i sammansättningen av länsstyrelsernasstyrelser. På ett så stort och komplicerat område som den regionalasamhällsförvaltningen kan kravet på helhetslösningar knappast få stå i vägenför väl avvägda delreformer. Detförslag som länsdemokratikommittén framlagt har också betydande förtjänster.Del ger en vidgad roll åt landsiingskommunerna i länsplaneringen och ökardärmed möjligheterna för en offenilig debait kring väsenlliga regionalaavvägningsfrågor. Flera av de invändningar som rests mot förslaget finner jaginte heller väga så tungt. Hit hör bl. a. de principiella betänkligheterna moten sammanblandning av statliga och landstingskommunala funklioner, liksomfarhågorna för att förändringen skulle lägga hinder i vägen för en fortsattdecentralisering av offentliga uppgifter. Andrasynpunkter talar emellertid för att en partiell reform av del slag somkommittén förordat f n. inle bör aktualiseras. En konsekvens av den föreslagnalösningen synes kunna bli att det hos landstingskommunerna växer upp ensärskild förvaltningsorganisation för att bereda de beslul somlandstingskommunerna enligt förslaget skall fatta. Ett annat problem utgörkopplingen lill de andra planeringssystem som länsdemokratikommittén nuundersöker. Vissa av de förändringar i länsplaneringen somjag föreslär kräverjämkningar i kommitténs förslag. Slutligen kan del finnas vissa skäl attavvakta erfarenhelerna av jusl dessa förändringar innan beslutssystemetutvecklas. Moldenna bakgrund harjag kommii till slutsatsen all tiden ännu inte är mogen förell slutgiltigt ställningstagande lill det förslag som kommittén framlagt isitt försia delbetänkande. Innan så sker är det angeläget att olika vägar molen vidgad länsdemokrati undersöks. Del är inte säkert att en successivöverflyttning av funklioner från länsstyrelserna till landstingskommunernahärvidlag kommer all visa sig vara den bästa meloden att garantera ellfolkligt inflytande över den regionala samhällsförvaltningen. En annanmöjlighel är all vidga de regionalt valda förtroendemännens medverkan i destatliga länsorganen och på så vis fullfölja den "demokratisering"av den statliga länsförvaltningen som redan inletts. Dentidigare skarpa gränslinjen mellan länsslyrelse och landstingskommun harförsvagats . Landstingskommunernas verksamhet har i avsevärdutsträckning kommii att regleras av statliga normer. I länsstyrelserna är nusamtliga ledamöier utom ordföranden utsedda av landstingskommunen, ochregionalt valda förtroendemän har också fått ett betydande inflylande i andrastatliga länsorgan. På sikl kan den historiskt betingade klyvningen i enslallig och en regional förvaltningsapparat komma all te sigkonstlad. På den primärkommunala nivån har den direkta statliga kontrollen avvissa funktioner efter hand inskränkts och mjukats upp. Även på länsnivå kanutvecklingen efter hand leda fram till en integrerad regionalsamhällsförvaltning med inslag såväl av statlig reglering som av ett vidgairegionalt självbestämmande. Prop.1978/79:112 49 Det är angeläget atl olika modeller för ett vidgatfolkligt inflytande på den regionala nivån studeras inom ramen förlänsdemokratikommitténs arbete. Enligt vad jag erfarit avser chefen förkommundepartementet atl ge kommittén tilläggsdirektiv. 5.5 Nordiskt samarbete kring regional planering En av punklerna i del regionalpolitiska handlingsprogram,som anlog , behandlade önskemålel om en ökadenhetlighet i planeringsunderlag och metoder m. m. i den regionalpolitiska planeringeni . Jag vill framhålla betydelsen av ett nordiskl samarbete i dessafrågor. Samarbetet bör därvid ske kring länsplaneringen och motsvarandeverksamheter i våra nordiska grannländer. Det bör gälla dels innehållet ilänsplanering och länsprogram, dels informationsutbyte om metodutveckling närdet gäller planeringens utformning. 6 Ortsplan, planeringstal och stödområden somsamordnings- och fördelningsinstrument För att kunna förverkliga regionalpolitikens övergripandemål är det viktigt att ha planeringsinstrument som gör det möjligt att få överlandet en-helliga riktlinjer för hur de olika regionernas problem skall lösas ifråga om sysselsättning, service m. m. Först då blir det möjligl alt prioriteraoch använda regionalpoliliska medel på bästa sätl för alt lösa problemen.Därigenom kan också den planering som äger rum inom skilda samhällssektorerbättre anpassas lill de regionalpolitiska målen. För att det skall vara möjligtatt uppställa dessa gemensamma riktlinjer krävs en i sina grunddrag jämförbaranalys av de regionalpolitiska problemen. En sådan analys av regionernasproblem ger också förutsättningar för en rättvis fördelning av deregionalpoliliska insatserna. Ett krav som också bör ställas på de statligaplaneringsinstrumenten är att de skall göra det möjligt all tydligt redovisaden statliga planeringen. Detla är av stort värde för inriktningen av kommunaloch enskild planering. En utgångspunkt för valet av planeringsinstrument är regionalpoliliska planeringen bör bedrivas och genomföras i sådecentraliserade former som möjligl. måste det finnas en enhetligheti politiken på riksnivå. Denuvarande regionalpoliliska planeringsinstrumenten är ortsplan, planeringstaloch indelning av landet i stödområden. De syftar till atl påverka den regionalautvecklingen dels direkt genom all statliga organ åläggs att lägga dem tillgrund för sin verksamhet, dels indirekt genom all kommu-4 1978179. Prop.1978/79:112 50 landstingskommuner och enskilt näringsliv i sinplanering och verksamhet utnyttjar dessa instrument. Jag kommer att i detföljande behandla dem i olika avsnitt, där jag redogör för hittillsvarandeerfarenheler och de modifieringar somjag anser bör komma till stånd. Dessafrågor har delvis berörts av sysselsäliningsutredningen. Mina överväganden i dessadelar överensstämmer i allt väsentligt med kommitténs och remissinstansernas. Nuvarande ordning och länsstyrelsernas ulvärdering Orlsplanen syftar till alt översiklligl angeregionalpolitikens inrikining för landets samtliga kommuner. Varje kommuntillmäts i orlsplanen en roll i en regional struktur, där orter med olikafunklioner kompletterar varandra vad gäller service och sysselsättning.Skillnaderna i funklioner återspeglar huvudsakligen det förhållandet attservicen är koncentrerad till orter som är lätt åtkomliga för en större regionsinvånare. Orlsslrukturfrågorna logs upp 1970ulifrån behovei att skapa storstadsaliernativ lill vilka en del av tillväxten istorstäderna kunde länkas. Uppdrag lämnades till länsstyrelserna alt inom ramenför länsprogram 1970 lämna förslag till en ortsklassificering som omfattadesamtliga kommuner. Vid behandling av regionalpolitiken år 1972antog en ortsplan. uttalade i detta sammanhang atlstorstädernas tillväxt måste dämpas. Den snabba ökningen av folkmängden istorstadsregionerna sågs ortsplan som ett hinder för balans iövriga delar av landet och som en orsak till miljöproblem i regionerna. Iprimära centra, av vilka del enligt orlsplanen i regel finns ell i varje län,är arbelsmarknaden oftasl förhållandevis väl differentierad. Riksdagenförutsatte att en ökande del av ofrånkomliga befolkningsomflyttningar skullekunna gå till sådana centra i stället för till storstadsområdena. Den beslutadeomlokaliseringen av ceniral statlig förvaltning sågs som en första åtgärd föralt stärka primära centra. Med regionala centra avsågs i ortsplanen orter som harbetydelse i fråga om sysselsättning och service inle bara för den egna kommunenulan också för en eller flera omgivande kommuner. påpekade all detfanns siörre förutsättningar all åsiadkomma likartade förhållanden mellanregionala cenlra i fråga om serviceutbud än i fråga om sysselsättning. För kommuncentra borde enligt riksdagsbeslutet beaktasskillnaden i förutsättningar mellan ensamliggande kommuner och sådana somligger nära primära eller regionala centra och därmed ingår i dessas arbelsmarknader.Den närmare planeringen inom sådana lokala arbelsmarknader skulle främst ske pålänsplanet. Särskild uppmärksamhet borde ägnas kommuncentra med mera isoleradelägen i glest befolkade delar av landet. 1 riksdagsbeslut kompletterades ortsplanmed alt ett an- Prop.1978/79:112 51 tal kommundelscentra utpekades inom ett antal ytslorakommuner inom del inre siödområdet. Planens långsiktiga karaktär markerades.Åtgärder skulle hinder av ortsplanen kunna vidlas inom områden med akutaproblem. uttalade all del visserligen är riktigt att varje län bör haminst en väl differentierad arbetsmarknad av det slag som i allmänhet finns iprimära cenlra, men atl della inle får leda lill all de lillgängliga resursernafördelas på ett sådant sätl alt utvecklingen i mindre och medelstora orterhämmas. En av regionalpolitikens viktigaste uppgifter angavsvara alt förbättra den inomregionala balansen. uttalade vidare au orlsplanen har sin störslabetydelse för planeringen av servicefunktioner. Vid lillämpningen av orlsplanenför della ändamål borde man välja så decentraliserade lösningar som var prakliskloch ekonomiski möjliga. 1 fråga om arbetsmarknaden uttalade att dedittills gällande principerna för ortsplanen inte ger tillräcklig vägledningvid fördelning av sysselsältningspoliliska insaiser och att planeringen pådella område borde utgå från redan existerande och väntade problem inom länen. ansåg del vidare vara nödvändigt med engrundläggande bedömning av orlsplanens framlida roll och förordade allregeringen utvärderade systemet. Därvid borde självfallet regionala ochkommunala inslanser della. gav regeringen länsstyrelserna i uppdragatt göra en sådan utvärdering. Denna redovisades länsrapport. De flesta länsstyrelser anser all ortsplanen bör bibehållassom ett hjälpmedel i planeringen. Nästan alla länsstyrelser understrykersvårighelerna atl utvärdera ett så långsiktigtplaneringsinstrument som ortsplanen. Vidare pekas på problemel att renodlaeffekierna av ortsplanen. Flera länsstyrelser anser all de beskrivningar somfinns i orlsplanen är otillräckliga och att dess målbeskrivning är diffus,vilket försvårar utvärderingen. En mer exakt beskrivning av vad olika centra bör innehållaav service m. m. efteriyses av flera länsstyrelser. Några anser vidare attortsplanen är ell alllför grovt planeringsinsimmenl och vill därför atl denskall kompletteras med en mera detaljerad beskrivning av de olika orterna, därdet eftersträvade sysselsättnings- och befolkningsläget tydligare påvisas. De flesta länsstyrelser anser atl ortsplanen har haft enviss styrande effekt vad gäller lokalisering av service. 1 några län anser manatt ortsplanen inte bör ha en sådan styrande funktion och atl ortsplanen endastbör utgöra en beskrivningsmodell. Någon större effekt av ortsplanen för attpåverka lokaliseringen av sysselsättning har inte kunnai iakttas avlänsstyrelserna. Servicelokaliseringens direkta och indirekta effekt påsysselsältningen påpekas dock av flera länsstyrelser. För all ortsplanen skall kunna fungera som styrinstrumentkrävs, enligt flera länsstyrelser, att konkreta medel knyls till planen.Meningarna är dock delade om huruvida regionalpoliliskl slöd bör knylas närmarelill orlsplanen eller inte. Prop.1978/79:112 52 Några länsstyrelser diskuterar mera ingående olika sätlatl systemaliski komplellera och nyansera orlsplanens problembeskrivning.Länssiyrelserna i och ställer sig. efier en analysav skilda kriieriesyslem. kritiska llll regionalpolitiska prioriteringar sombaseras pä schematiska kvaniiiaiiva meioder och målningar. Del krävs i slälletmera kvalitativa beskrivningar av förutsättningarna i olika orter.Länssiyrelsen i Norrbollens län ger exempel på variabler som skulle kunna ingåi ell kriieriesyslem. Därvid tillmäts förvärvsfrekvenserna för man och kvinnorstor betydelse liksom befolkningens åldersstruktur och utveckling. För egen dei anser jag atl orlsplanen, efter vissakomplelleringar och preciseringar, bör finnas kvar som ell planeringsinslrumenii regionalpoliliken. Jag ulvecklar i del följande min syn på vilka förändringarsom behövs. Orlsplanen bör vara ctl planeringsinslrumeni som ärneulrali i förhållande till de mål som ställs upp för de olika orisiyperna.Del är således möjligl att ha en ortsplan som främst främjar utvecklingen ilänens cenlrala delar, men del är också möjligt all använda orlsplanen som eilinsirumeni för all uppnå inomregional balans. För atl på ett rättvisande säll ålerspegla de mellanregioner varierande förhållandena måste orlsplanen kompletteras med de meradetaljerade problembeskrivningar som lämnas inom ramen för länsplaneringssystemet.Vidare bör ortsplanen ses mol bakgrund av de beslut som fattas vad gällerplaneringslal och skilda typer av stödområdesindelningar. Dessaplaneringsinstrument kan sammantagna ge underiag för en regionalt nyanseradmen ändå målinriktad regionalpolitik. De bör kunna ge den problem-inriktadesiyrningen av regionalpolitiken som har legat bakom krav på att knyta särskildakriterier till ortsplanen. Dessa krav bör därmed kunna vara tillgodosedda. Orlsplanen bör ha sin främsla belydelse för statens ochlänsorganens planering inom resp. län. Den är ell viktigt instrument för att fåtill stånd inomregional balans. För avvägningar mellan landets olika delarskall främsi stödområdesindelningen användas, även om denna naiurliglvis måsteåterspegla också förhållandena inom länen. För storstadsregionerna har dockortsplanen även belydelse för regionalpolitiken i stort. Landels primära centrakan utgöra realistiska alternativ för verksamheter som annars skullelokaliseras till . I den regionalpolitiska planeringen måsle regioner medsamma förutsättningar behandlas på ett likartat sätl från statens sida vadgäller tillgång lill service och skilda regionalpolitiska åtgärder. 1orlsplanen anges översiktligt de för alla län gemensamma målen för servicenslokalisering och arbetsmarknadens kvalitet. Behovei av ett dylikl översiktligtvägledande pla- 1978/79:112 53 neringsinstrument ökar i samma mån som besluldeceniraliseras. Somjag redan har anfört behövs sådana rikilinjer för allplanering och beslut inom Slailiga, kommunala och privala organisaiioner skallkimna anpassas lill de rcgionalpoliliska målen. Regionalpoliliken måste informas med hänsynslagande tillbåde lång-och kortsiktiga mål. Lösningarna av de jusl nu aktuella problemenpåverkar den framlida utvecklingen och man måsle hela liden uppmärksammariskerna för alt skapa en regional struktur som inle kan fungera under ändradeframlida förhållanden. Orlsplanen är ett lämpligt instrument för atl hålla delångsiktiga frågorna akluella. Behovei av långsikliga bedömningar betonas iriktlinjerna för den nu pågående länsplanering 1980. Orlsplanen måste liksomregionalpolitiken över huvud successivt kunna ges ett ändrai innehåll allteftersom bedömningarna av framliden förändras. Den mängd ålgärder som måsle knylas lill orlsplanen avgörsav de ambitioner för orissysteniel som slälls upp och hur väl dessa ambilionerslår i samklang med politiken inom skilda seklorer. I samma mån som man harambitioner atl med hjälp av orlsplanen åsiadkomma ökad regional balans måsiekrafligare medel användas för all slyra verksamheier bort från de lokaliseringarsom väljs spontant. Somjag redan har nämnl ullalade allorlsplanen forlsällningsvis bör ha sin slörsla användning för planeringen avserviceutbudet. Flera länsstyrelser påpekar länsrapporl altservicens effekier på sysselsättningen bör uppmärksammas. Med hänsyn tillviklen av all inom regionerna uijämna möjlighelerna lill arbele börsysselsällningseffek-lerna av serviceutbudet noga beaktas när beslul fallas omlokalisering av service. Det gäller främsi den statliga servicen men ocksålandstingskommunernas verksamhet måsle enligt min uppfattning i ökadutsträckning planeras med utgångspunkt i önskvärdhelen av alt utjämnalillgången på arbele inom länen. Även primärkommunernas planering bör bedrivaspå ett sådant säu alt den bidrar till att väl fungerande lokala arbetsmarknaderkan skapas. 1 vilken utsträckning som detla kan komma lill stånd blir beroendeav beslut i de politiskt ansvariga organen, där avvägningar måste ske mellanolika angelägna behov inom ramen för del resursulrymme som Slår lill buds. En förbättrad balans inom länen är ett centralt mål förregionalpolitiken. Främsi gäller del all få lill stånd en uljämning avmöjlighelerna till arbele mellan länens primära centra och övriga kommuner. Ensådan uljämning är, som sysselsättningsulredningen påpekar, också enförulsäiining för atl befolkningsförskjutningarna inom länen skall kunna ske ibalanserade former. Sysselsättningslägel är bätire i de regionerdit offenilig och prival service i första hand har lokaliserats. För all uppnådel mål om en Prop.1978/79:112 54 regional uljämning somjag vill slälla upp ärdet nödvändigtatl eftersiräva en balanserad utveckling i slorsiadsområdena. Vidare kan enavlänkning av eventuell expansion behöva ske från primära cenlra lill regionalacenlra och kommuncenira. Nödvändigheten av alt åstadkomma en utjämning mellanfrämsi siödområdet och övriga delar av landet måste beaktas i delta sammanhang.Vid omlokaliseringar till primära cenlra måste, liksom , de länpriorileras som allmänt selt hårde största problemen. Strävan all i varje län åstadkomma åtminstone en väldifferentierad lokal arbetsmarknad är ell viktigt syfte med orlsplanen. Dellabetonas också av sysselsäliningsuiredningen. Om delta syfte förverkligas ökasmänniskornas möjligheter all stanna kvar i sin hemtrakt och den omflyttningsom Irots allt blir nödvändig kan ske över korlare avstånd. Detla måste fortfarandevara en väsentlig del av ambitionerna för orlssystemets utveckling och måsleses som ett medel atl minska de påtvingade flyllningarnas omfattning ochlängd. En sådan differentiering kan enligt sysselsättningsulredningen uppnåsockså på mindre lokala arbelsmarknader. bör enligt kommittén kunna skegenom en höjning av den allmänna sysselsätlningsnivån liksom genom en fortsattutbyggnad av service- och tjänstesektorn. Enligt kommittén bör en delförbättringar kunna nås också genom en medveten slyrning av de ny- ochomlokaliseringar som sker på både industri- och servicesidan. Självfallel måsle dessa möjligheler las lill vara. Vidlokalisering av service måsle emellertid alltid vägas in både servicensåtkomlighet och effekterna på sysselsättningen. Vad gäller de flesta former avsådan service som riktar sig till hela länet har länets primära centrum denbästa åtkomligheten. Det bör dock i flera fall vara möjligt att i länetsregionala centra åstadkomma den bästa avvägningen mellan servicens ochsysselsättningens krav på lokaliseringen. Strävandena efter inomregional balans fiir enligt minmening inle minska primära centras möjligheter att fungera som nödvändigacentra för länets ekonomi. Detla är särskilt nödvändigt alt beakta i de län somsläpar efter i ekonomisk aktivitet. Uljämning inom länen måsle därför ske isådana former att det nödvändiga samspelet mellan centra med olika funktionerinte försvåras. Avvägningen mellan den nödvändiga förstärkningen av sysselsättningoch service i regionala cenlra och kommuncenira och behovet av starka och välutrustade primära centra i länen måste därför bli en väsentlig fråga för denfortsalla regionalpolitiska planeringen. Tyngdpunkten i denna avvägning kannaturligtvis behöva variera från län till län beroende på bl.a.befolkningsfördelning och näringslivets sammansättning. Den ökadesjälvständigheten för länen i den regionalpoliliska planeringen ger ökademöjligheter att beakta sådana skillnader mellan län. En balanserad utveckUng i storstadsområdena Regional balans förutsätter bl. a. alt ingen del av landetväxer på ett så- Prop.1978/79:112 55 dant sätt att regioner i andra delar av landet påverkasnegativt. Det finns därför anledning alt behandla avvägningen mellanstorstadsregionema och övriga landet. Delta var en väsentlig del av 1972 årsriksdagsbeslut om orlsplanen där en positiv utveckling i primära cenlra sågssom en motvikt lill en alllför snabb lillväxl i storstadsområdena. En balanserad utveckling i storstadsregionema bör säledesvara ett centralt mål i ortsplanen. Somjag redan har visal finns del pålagligaskillnader mellan förhållandena i å ena sidan och å andrasidan . Sysselsättningsmöjligheterna är avsevärtbättre i och det finns enligt bedömningar av länsstyrelseni stor risk för alt efterfrågan på arbetskraft i regionen blirstörre än den lillgång som finns inom regionen. Efierfrågan på arbetskraft förfrämst lokal och regional service väntas öka i snabb takt. Del sammanhängersärskih med atl antalet äldre ökar snabbare i regionen än i övriga delar avlandet. I övriga delar av landet finns siörre möjligheler än iStockholmsregionen atl möla en ökad efterfrågan på arbetskraft med atl ökasysselsättningsgraden bland kvinnoma. 1 är andelen sysselsattakvinnor redan myckel hög. Frågan om en ytterligare höjning av kvinnomassysselsättningsgrad är också nära sammankopplad med fortsatt utbyggnad avbamomsorgen. Som framgått kan det bli nödvändigi all söka dämpaökningen av efterfrågan på arbetskraft i . Det behövs enligtmin mening medel som gör det möjligt att bättre styra den centrala statligaförvaltningens utveckling i och påverka den privataservicens omfattning. Jag ålerkommer i det följande till formema för hur detlaskall kunna ske. De tre storstadsregionerna ger genom sin storlek speciellaförutsättningar för den inomregionala fördelningen av boende ocharbetsplatser. uttalade att man i Stockholms-, Göteborgs-och Malmöregio-nema, för atl något minska behovet av arbelspendling, bordeplanera för s.k. regionala arbelsplalsområden. Regeringen fullföljde detta i debeslut som fattades för varje län med anledning av länsplanering 1974.De berörda länsstyrelserna fick i uppdrag att avgränsa storstadsregionerna. a. samordna en sådan planering i - där trelänsstyrelser berörs - liUsalles Göteborgsdelegationen (I 1977:03). Inom dessaregioner finns stora skillnader främst i fråga om kvinnomas förvärvsmöjligheter.Planeringen av arbetsplatsområden bör därför fortsätla. Del är vidareväsentligt atl berörda länsstyrelser och kommunala planeringsorganuppmärksammar riskema för atl storstadsregionema genom en utsträcktlångpendling fortsätter att öka i omfattning. En decentralisering avarbetstillfällena inom regionerna kan utan medvetna planeringsinsalser få tillföljd atl de ytterområden från vilken pendling sker ytterligare vidgas.