prop · G20347 · 1978-12-31 00:00:00 — I fråga om kreditförsörjningen till bostadsbyggandet villjag framhålla att det rådande systemet med årliga överenskommelser mellandelegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten i stort sett harfungerat tillfredsställande. uppstod emellertid störningar ikreditförsörjningen. Sådana störningar kan äventyra bostadsbyggnadsprogrammenoch utsätta sysselsättningsplaneringen för stora påfrestningar. Det kan enligtmin mening sättas i fråga om reglerna om särskild placerings-plikt f.n. har denbästa utformningen för en snabb och smidig fördelning av byggnadsprojekten närdet finns behov av ett ingripande från regeringens och sida. Medhänsyn härtill är det påkallat att frågor rörande bl. a. den särskildaplaceringsplikten enligt den kreditpolitiska lagen behandlas med förtur vidden kommande översynen. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jagatt regeringen föreslår att antaga inom ekonomidepartementet upprättat förslagtill lag om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägandenoch beslutar att genom proposition föreslå att antaga det förslag somföredraganden har lagt fram. Prop.1978/79: 47 13 Bilaga 1 Till Regeringen I en skrivelse daterad hemställdefullmäktige att regeringen måtte föreslå att förlängagiltighetstiden för lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. Fullmäktigeutvecklade härvid skälen för en sådan förlängning. Med hänvisning till alt deförslag som då väntades från kapitalmarknadsutredningen och finansieringsbolagskommitténskulle kunna medföra behov av ändringar i lagen, föreslog fullmäktige attgiltighetstiden begränsades till utgången av . Ipropositionen 1977/78: 33 föreslog regeringen att giltighetstidenför lagen skulle förlängas med till utgången av . Riksdagenbeslöt i enhghet härmed (FiU 1977/78: 8, rskr 66, SFS 1977: 1098). Fullmäktige viilnu ta upp frågan om en ytterligare förlängning av lagen. Deallmänna motiven för lagstiftningen redogjorde fullmäktige utförligt för i tidigarenämnda skrivelse. Den samhällsekonomiska bilden har inte ändratsutan nödvändigheten av att även i fortsättningen kunna utnyttja lagensbestämmelser kvarstår med oförminskad styrka. som finansieringsbolagskommittén har avlämnatsina förslag. Enligt fullmäktiges mening motiverar kapitalmarknadsutredningensförslag inte någon ändring i sak av lagstiftningen. I sitt remissvar på finansieringsbolagskommitténsbetänkande har fullmäktige understrukit vikten av att kommitténs förslaggenomföres. Mot bakgrund av ovanstående får fullmäktige hemställa attregeringen måtte föreslå att förlänga giltighetstiden av lagen omkreditpolitiska medel med , dvs. till utgången av , och att lagendärvid kompletteras på det sätt som finansieringsbolagskommittén föreslagit. som ovan Ä Fullmäktiges vägnar: Prop.1978/79: 47 14 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena Remissinstanserna har tillstyrkt eller i och för sig intehaft något att erinra mot att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiskamedel förlängs. Bankernas organisationer har dock som förutsättning för en förlängningangett att vissa förslag till ändringar i lagen och dess tillämpningväsentligen beaktas. Förslagen går bl. a. ut på att förordnande omemissionskontroll endast skall få meddelas om synnerliga skäl föreligger ochför av högst och att lagen kompletteras med en bestämmelse omrätt till besvär över beslut om straffavgifter. Frågorna om attomvandla emissionskontroll till ett extraordinärt medel och om besvärsrätt tasupp även av andra remissinstanser. Någraremissyttranden innehåller i huvudsak endast att framställningtillstyrks eller att inget finns att erinra mot den begärda förlängningen avlagens giltighetstid. Så är fallet med yttrandena från försäkringsinspektionen,, fullmäktige i och . Övriga remissinstanser har anfört följande: Bankinspektionen: Inspektionen kan instämma iriksbanksfullmäktiges bedömning av nödvändigheten att även i fortsättningenutnyttja lagen och tillstyrker därför bifall till fullmäktiges hemställan omförlängning av lagens giltighetstid. Som inspektionen anförde i sitt remissvar påriksbanksfullmäktiges hemställan om förlängning har inspektionenvisserligen inte erfarit några olägenheter i fråga om tillämpning av lagen.Inspektionen kan emellertid inte underlåta att peka på de utomordentligabefogenheter som lagen ger och vill därför återigen aktualisera frågan om införandeav besvärsrätt över riksbakens beslut enligt lagen. Verket, som i sitt yttrande1974-03-04 över betänkandet "Kreditpolitiska medel" särskiltuppmärksammade besvärsfrågan, anser det sålunda lämpligt att införandet avbesvärsrätt överväges i samband med förlängningen av lagen. I sitt yttrande över finansieringsbolagskommitténsbetänkande "Finansieringsbolag" tog inspektionen ställning för deförändringar i lagen om kreditpolitiska medel som utredningen föreslog. Inspektionenanser det angeläget att de regeländringar som föranledes av nämnda betänkandeinförs i lagen i samband med förlängningen av giltighetstiden inte minst medhänsyn till att enligt inspektionens uppfattning så långt möjligt samma reglerbör gälla för en banks kreditgivning vare sig banken lägger den i banken elleri ett sidobolag. Inspektionen delar riksbanksfullmäktiges uppfattning attkapitalmarknadsutredningens förslag inte motiverar någon ändring i sak avlagen. AP-fonden: Fondstyrelserna vill erinra om att de i sittden avgivna yttrande över kapitalmarknadsutredningens förslag ifrågasattom en emissionskontroll erfordras i alla lägen. Styrelserna anförde vidare. "Styrningen av den prioriterade sektorn sker i ochför sig inte genom emissionskontrollen, ulan genom andra kreditpoliliska medel.Inte heller 1978/79: 47 15 räntebildningcn på just obligationsmarknaden tordeförutsätta utövandet av en emissionskontroll; övervakar juräntebildningen på hela kreditmarknaden, till största delen utanemissionskontroll. Dessa skäl gör att fondstyrelserna ifrågasätter utredningensfasthållande vid emissionskontrollen som ett varaktigt inslag ikreditpolitiken. Fondstyrelsernavill peka på att ett alternativ till emissionskontrollen i dess nuvarandetillämpning t. ex. skulle kunna utgöras av en ramstyrning från riksbanken.Härvid skulle ange ramar för näringslivets obligationsupplåning. Påmotsvarande sätt skulle om så bedöms erforderligt kunna ange detränteintervall inom vilket sådana obligationer får emitteras. För den andra oprioriterade sektorn, kommunerna, ärantalet obligationslån så få, att en sådan ramstyrning kanske inte skulle varanaturlig. Det kan dock ifrågasättas om inte de tre ä fyra kommuner som emitteraregna obligationslån i likhet med övriga kommuner även skulle kunna utnyttjareverslån. De båda kommunfinansierande institutens obligationsupplåning tordedet inte förehgga några svårigheter att inpassa i en friare och mer marknadsanpassadordning." I anslutning härtill förtjänar erinras om att redan vidtillkomsten av kreditpolitiska lagstiftning, angav dåvarandedepartementschefen att emissionskontrollen ger anledning till betänkligheterfrämst i sin egenskap av detaljreglering som kräver ställningstaganden till enskildafall. Fondstyrelserna vill vidare erinra om att styrelserna isitt avgivna yttrande över det förslag som ligger till grundför lagen om kreditpolitiska medel (jämför prop. 1974: 168 s. 97), starktifrågasatte behovet av en emissionskontroll av andra skuldebrev än obligationeroch förlagsbevis. Styrelserna angav att om en emissionskontroll av övrigaskuldebrev, såsom reverslån, skulle komma att tillgripas, skulle detta innebäraatt den av statsmakterna åsyftade handlingsfriheten för fondstyrelserna blevillusorisk. Fondstyrelserna har tolkat vad föredragande statsrådetanförde vid förlängningen av lagens giltighetstid så, att en översyn avlagstiftningen förutskickades, dock att omfattningen av en översyn inte dåkunde bedömas. Enligt styrelsernas mening finns skäl för att en sådan översynkommer till stånd, varvid bl. a. bör prövas vad styrelserna i likhet medflertalet andra remissinstanser anfört bl. a. om emissionskontrollen. I avbidanpå resultatet av en sådan översyn synes det naturligt att giltighetstiden förlagen om kreditpolitiska medel förlängs endast med i taget. Delegationen för bostadsfinansiering: Delegationentillstyrker i de delar som rör bostadsbyggandets finansieringriksbanksfullmäktiges förslag om förlängning av giltighetstiden för lagen omkreditpolitiska medel. Delegationen anser dock att det finns skäl attförtydliga förutsättningarna för den särskilda placeringsplikten i syfte attunderlätta till-lämpningen av denna plikt. Vid överväganden om behovet av attev. förordna om särskild placeringsplikt har nämligen delegationen funnit attförutsättningarna för att tillämpa placeringsplikten är så oklart utformadeatt ett förtydligande behövs för att åstadkomma en effektiv tillämpning. Förordnande om särskild placeringsplikt får meddelasendast om synneriiga skäl föreligger (3 §). 1974: 168 Kreditpolitiskamedel Prop.1978/79: 47 16 (s. 176) anförde dåvarande departementschefen bl. a. attden särskilda placeringsplikten bör utnyttjas endast när det kan ansesoundgängligen nödvändigt för att tillgodose bostadsbyggandets försörjning. Om det medsynnerliga skäl avses att allvarliga störningar i bankernas byggnadskreditgivningmåste föreligga och att förhandlingarna mellan bankerna och delegationen omdessa störningar måste ha slutförts, kan den situationen uppstå attbostadsbyggandet redan försenats i betydande omfattning när placeringspliktenfår tillämpas på enskilda ärenden. Det kan nämligen bli fråga om en tidrymd omca 12 månader mellan tidpunkterna för uppkomna kreditsvårigheter ochmeddelande om förordnande av särskild placeringsplikt. Med hänsyn härtill ochmot bakgrund av erfarenheterna av tillämpningen av överenskommelsehar delegationen ansett att synnerliga skäl skall anses föreligga när det finnsrisk för att förhandlingar mellan bankerna och delegationen inte leder tillavsett resultat, dvs. att trygga kreditförsörjningen till det statsbelånadebostadsbyggandet. Även om delegationen således anser att dessa förutsättningarredan nu är tillräckliga för ett förordnande om placeringsplikt bör ettförtydligande härom göras i en kommande proposition om förlängd giltighetstidför lagen om kreditpolitiska medel. Delegationenvill slutligen erinra om delegationens yttrande över riksbanksfullmäktigesframställning om förlängning av lagen. I yttrandet framhölldelegationen att den särskilda placeringsplikten bör vara tillämpbar församtliga de projekt där statligt bostadslån kan utgå och för vilka kommunalborgen eller annan säkerhet som är godtagbar enligt banklagens meningföreligger. Bankorganisationerna: 1 samband med lagens tillkomst år1974 uttalade finansutskott att syftet med den då beslutade begränsningenav lagens giltighetstid främst var att "bör få tillfälle alt taställning till den kreditpolitiska lagstiftningens innehåll och utformning motbakgrunden av de erfarenheter som man efter hand vinner". I yttrandenöver skrivelse ansåg bankorganisationerna att en grundlig prövning averfarenheterna av lagens tillämpning erfordrades. I regeringens proposition1977/78: 33 om fortsatt giltighet av lagen gjordes ingen närmare utvärdering avlagen; som skäl härför åberopades då pågående utredningar. Bankorganisationerna anser att skrivelser 1977och 1978 inte utgör tillräckligt underlag för ställningstagandeenligt ovan. På grund härav finner bankorganisationema det nödvändigt att idetta yttrande förhållandevis utförligt redovisa de erfarenheter som vunnitsunder de som lagen gällt. Allmänna synpunkter på kreditpoUtik. Denkreditpolitiska lagstiftningen ligger till grund för utformningen av denkreditpolitik som i olika lägen måste tillämpas. De synpunkter som framförsnedan gäller inte i första hand lagstiftningen som sådan utan den praktiskatillämpningen som den i olika avsnitt fått. har under en lång följd av år fört enkreditpolitik som i hög grad byggt på regleringar och restriktioner beträffandekreditinstitutens verksamhet. En del av dessa åtgärder exempelvis kassakrav,likviditetskrav, utlåningsreglering har vidtagit med direkt stödav lagen om kreditpolitiska medel (eller de lagar som tidigare gällde på dettaområde). Vissa andra åtgärder exempelvis emissionskontroll, räntereglering,styrning av obligationsplaceringar har riksban- 1978/79: 47 17 ken genomfört i form av "rekommendationer" tillkreditinstituten utan att den kreditpolitiska lagen satts i kraft på dessapunkter. Ett flertal av dessa regleringsinstrument tillämpas permanent ochparallellt med varandra. Visserligen varierar vissa föreskrifter itillämpningen, men regleringarna och restriktionerna som sådana kvarstår. De långvariga och omfattande regleringar ochrestriktioner, som kommit att känneteckna den svenska kreditpolitiken, harinverkat negativt på kreditmarknadens möjligheter att fullgöra sin funktion somen effektiv förmedlare av kapital mellan långivare och låntagare, bl. a.därför aft de medfört en överströmning av kapital från den organiserade kreditmarknadentill den s. k. grå kreditmarknaden. Dessa negativa effekter utvecklas närmarei de olika avsnitten i detta remissyttrande. Eftersom ett flertal av regleringar tillämpasi kombination med varandra och , har kreditpolitiken utvecklatstill ett mycket komplicerat nätverk av restriktioner. Detta system medför bådeför och kreditinstituten stora svårigheter att bedöma effekterna avolika åtgärder. Svårigheterna att bedöma effekterna gäller både församhällsekonomin och för kreditinstituten. En grundprincip för dekreditpolitiska medlen är, enligt förarbetena till lagen, att de skalltillämpas "konkurrensneutralt". Det är uppenbart, att det är omöjligtför att manövrera det nuvarande nätverket av regleringsinstrument och att variera procentsatser m. m. inom detta system så att det slår konkurrensneutraltför olika kreditinstitut eller grupper av institut. Enligtbankorganisationernas uppfattning har kreditpolitikens effektivitet ochöverskådlighet minskat genom den detaljreglering som i många avseenden kommittill stånd. Detsamma gäller i fråga om de långt drivna regleringarnapå marknaden för långt kapital. Avsaknaden av en fungerande obligationsmarknadmed deltagande även från hushållen och företagen har också inneburit att riksbankeninte kunnat utnyttja ett viktigt kreditpolitiskt instrument, nämligen att vidbehov dra in likviditet genom försäljning av statspapper till allmänheten.Regleringen av den långa räntan har inte medgivit en sådan flexibilitet somkrävs för en fungerande obligationsmarknad. Låntagarna har därigenom underlånga perioder gynnats på spararnas och kapitalplacerarnas bekostnad. Det är inte bara utvecklingen mot en fungerandekapitalmarknad som försvårats genom den förda kreditpolitiken. På den korta marknaden,dvs. inlåningen och utlåningen i bankerna, leder den av till-lämpadesnäva räntekontrollen till en betydande stelhet i strukturen på bankernasutlåning. Både produktutvecklingen och konkurrensen inom bankväsendet hämmas avriksbankens detaljreglering av bankernas räntesättning. politik i dessa frågor har lett till attbankernas utlånings-räntor och inlåningsräntor ligger på en lägre nivå iförhållande till diskontot än vad som annars sannolikt skulle ha varit fallet.Liksom på kapitalmarknaden har låntagarna därmed gynnats och spararna missgynnatsi motsvarande mån. räntereglering har vidare, i synnerhet när denkombinerats med kvantitativa utlåningsbegränsningar, inneburit en stimulans åtden grå kreditmarknaden. Ju större denna oorganiserade kreditmarknad blir,desto mera reduceras uppenbarligen möjligheter att driva effektivkreditpolitik. Det är knappast möjligt att begränsa den grå marknadengenom ytterligare detaljregleringar. Ansträngningarna att hålla en så stor delav Prop.1978/79: 47 18 kreditutbudet som möjligt inom den organiserade marknadentorde ha större utsikter alt lyckas om kreditpolitiken kan genomföras medmindre inslag av ryckighet, kvantitativa utlåningsrestriktioncr och regleringav räntan till nivåer som inte är marknadsmässiga. Lagen om kreditpolitiska medel ger möjligheter tillstyrning av kapitalströmmar utan nämnvärd hänsyn till marknadskrav påförräntning och övriga villkor. Detaljregleringar och selektivarekommendationer är emellertid extraordinära åtgärder som endast iundantagsfall bör komma i fråga, Synpunkier pä uijormningcn och tiUämpningen av olika kreditpoliliskamedel Likviditetskrav Förordnanden om likviditetskrav har alltsedan lagensikraftträdande gällt för affärsbanker och fr. o. m. juli 1976även för sparbanker och föreningsbanker, medan flertalet övriga kreditpolitiskamedel handhas genom överenskommelser med lagen som bakgrund. Ett anmärkningsvärt inslag i likviditetskvotenssammansättning i är lagens föreskrift om att stats- ochbostadsobligationer alltid skall räknas såsom likvida medel, trots att andrahandsmarknadenför obligationer i inte har den omfattning som fordras för attobligationer skall bi likvida tillgångar. Föreskriften att dessa obligationeralltid skall ingå i likviditetskvotens täljare är ett påtagligt selektivtinslag i en i övrigt generellt verkande metod att kontrollera enutlåningsökning. Bankorganisationema anser att en penningpolitik som i höggrad baseras på föreskrifter om likviditetskrav medför påtagliga nackdelar.När vill påverka utvecklingen på kreditmarknaden, finns effektivaremedel än likviditetskrav. kan åstadkomma en minskning av bankernaskreditkapacitet genom försäljning av obligationer eller andra statspapper tillhushåll och företag, om förutsättningar för en fungerande obligationsmarknadföreligger. Nackdelarna med utlåningsreglering är väl kända. Vid enstrikt tilllämpning stimuleras den s. k. grå kreditmarknaden. Varje period medutlåningstak innebär stor risk för uppkomsten av nya kreditgivare på dennamarknad, en institutionalisering vilken fortsätter även dåutlåningsregleringen inte längre gäller. En annan olägenhet med utlåningsreglering är att den, vidlångvarig tillämpning, "fryser" rådande storleks- ochkonkurrensförhållanden mellan olika kreditinstitut. Enligt lagen får förordnande om utlåningsreglering ges förhögst ; enligt allmänna principer för myndighetsutövning får då inteheller en rekommendation av om utlåningsreglering gälla för längretid. De båda nämnda olägenheterna med utlåningsreglering kan dock uppkomma ävenmed denna tidsbegränsning, särskilt om marknaden har anledning räkna med attdetta kreditpolitiska medel tas i anspråk förhållandevis ofta. Bankorganisationerna har förståelse för att utlåningstakkan behövas i ett krisläge, exempelvis vid omfattande valutautströmning.Principen om restriktiv tillämpning kommer också till uttryck i lagens krav påsynnerliga skäl för tillgripande av detta kreditpolitiska medel. Bankorganisationernaanser emellertid mot bakgrund av de nyssnämnda ölägenheterna au det i sambandmed förslag till om förlängning av lagens giltighetstid bör uttalas,att utlåningsreglering och motsvaran- 1978/79: 47 19 de rekommendationer får användas endast under så lång tidsom är oundgängligen nödvändigt och inte får bli ett normalt inslag i kreditpolitiken. Bankorganisationerna ser det däremot som värdefullt, bl.a. för bankernas planering, att vid sitt samråd med bankernameddelar sin uppfattning om vad som är en lämplig ökningstakt för bankernasutlåning under olika perioder. På den svenska kapitalmarknaden finns ettbegränsat antal obligationsköpande institutioner. För att breddakapitalmarknaden och bidra till en fungerande andrahandsmarknad är detangeläget att den tendens till innovation på obligationsmarknaden som funnitsunder senare år stimuleras. Nya upplåningsinstrument torde t. ex. kunna stimulerautbudet av långt kapital från hushåll och organisationer. För att möjliggöradetta krävs emellertid en flexiblare tillämpning av emissionskontrollen. Statsupplåningen och bostadsfinansieringen har genom en avemissionskontrollen möjliggjord nedpressning av räntan förbilligats. Till stordel motverkas dessa "vinster" emellertid av förluster som drabbar allmänhetenindirekt via de stora kapitalplacerarna, dvs. AP-fonden, försäkringsbolagenoch bankerna. AP-fondens avgiftsuttag måste höjas något snabbare än som skullevarit fallet i en friare kapitalmarknad. Försäkringstagare och banksparare hardrabbats av högre respektive lägre inlåningsräntor. Lånlagarnas avinflationen skapade överföringsvinster har förstärkts. Svenska obligationsutgivares tillträde till utländskakapitalmarknader har inneburit en betydelsefull breddning av möjligheten att taupp obligationslån. Den brist i kapitalmarknaden som legat i att låntagarnamött ett fåtal, eventuellt samordnade, kapifalplacerares krav har därmedminskat. Mot bakgrund av ovanstående finner bankorganisationernaatt övervägande skäl talar för att nuvarande tillämpning av emissionskontrollenbör ersättas av ett annat och friare system med fortlöpande samråd mellankapitalmarknadens parter. Detta kan givetvis ske ulan att lagen ändras.Organisationerna anser emellertid att eftersom emissionskontroll är ettregleringsinstrument som vid långvarig tilllämpning medför så allvarliganackdelar på kapitalmarknaden, bör lagen ändras så att förordnande om emissionskontrollfår meddelas endast om synnerliga skäl föreligger och då endast för påhögst . Förordnande om räntereglering får enligt lagen meddelasendast om synnerliga skäl föreligger och skall begränsas till , högst ettår. Enligt lagens förarbeten (prop. 1974: 168 sid. 180) avses med synnerligaskäl tre särskilda fall, nämligen att det kanvara stabiliseringspolitiskt önskvärt att vid en kraftig kreditåtstramningundvika en okontrollerad och av spekulativa inslag förstärkt räntestegringsprocess, att det i ensvag konjunktur kan vara behövligt att utan en överdriven likviditetsökningoch utan en inte önskvärd eftersläpning åstadkomma en låg, investeringsstimuleranderäntenivå, att det måsteanses vara ett allmänt intresse alt räntenivån på inlåningssidan står i ettrimligt förhållande till avkastningen av banker- Prop.1978/79: 47 20 nas tillgångar och att inlåningsräntornas struktur äröverskådlig och inte missgynnar vissa grupper av sparare. I förarbetena framhölls också att räntereglerande ingreppborde användas "så alt man undviker de negativa effekter som uppstår viden räntereglering och vid en räntenivå som på ärur balans med marknadsläget". Detla motiverade ettårsregeln. Riksbankensnuvarande räntereglering har gällt . Den grundas på"överenskommelser" med bankerna. Eftersom enligt allmänna principerför myndighetsutövning när den påfordrar sådana överenskommelserinte får gå utöver lagens ram, är det i rådande situation påkallat att pröva omlagens förutsättningar för räntereglering föreligger. Bankorganisationernaanser, att penningpolitiska skäl inte motiverar den nuvarande detaljerade ochständiga räntekontrollen från sida. Kontrollen avser t. o. m. I jämförelse med möjligheter att styraränteförändringar med diskontot framstår betydelsen av eventuell annan"ränteglidning" som försumbar under rimliga antaganden. Inte hellerhänsynen till ränterelationen mellan korta och långa marknaden motiverarräntestyrningen. Beträffande övriga eventuella motiv t. ex. önskan attförhindra en oskälig vinstutveckling hos bankerna är det osäkert omränteöverskottet i banksektorn skulle öka eller minska vid en slopadräntekontroll. Konkurrensen bankerna emellan är synnerligen stark. Dennakonkurrens utövas inte minst med prisvapnet. Utvecklingen i bankväsendet motstörre likhet mellan de olika bankgrupperna har också ökat konkurrensen. Detär därför inte givet att en fri räntesättning mera avsevärt skulle påverkautlåningsräntans höjd och i varje fall skulle effekterna inte begränsas enbarttill utlåningsräntorna. Om utlåningsräntorna skulle stiga, är det sannolikt attden ökande konkurrensen om inlåningsmedlen skulle höja förräntningen även pådessa. räntekontroll inrymmer därför samma problem somemissionskontrollen på kapitalmarknaden, dvs. måste genom ränteregleringenta ställning till i vilken grad sparare eller låntagare skall gynnas.