prop · G203134 · 1978-12-31 00:00:00 — Prop.1978/79:134 Regeringens proposition ombehandlingen av gällande särställningar för vissa företag och myndigheter vidleveranser till staten, m. m.; Regeringenförelägger vad som har upptagits i bifogade uldrag avregeringsprotokoll för den åtgärd som framgår av föredragandens hemställan. Ipropositionen redovisas hur regeringen avser att behandla gällande särställningarför AB Allmänna Förlaget, , , , , AUmänna Bevakningsaktiebolaget och larmdivisionvid leveranser tiU staten. I fråga om AB Allmänna Förlaget, , , SJ:s resebyråer och bedöms särställningarnakunna upphävas. bör ges möjUghet att övergångsvis sluta femårigaavtal med de myndigheter som anlitar företaget. I övriga fall bedöms övergångsåigärderej vara erforderliga när särställningarna upphör. Särställningenför Allmänna Bevakningsaktiebolaget och televerkels larmdivision vid anordnandeav bevakning kommer att ses över inom regeringens kansli. Härvid kommer attprövas ora särställningen kan begränsas till att endast omfatta frånsäkerhetssynpunkt prioriterade be-vakningsobjekt. Ipropositionen berörs även frågan om myndigheternas val mellan olikaentreprenadformer. Förslag om att reglera myndigheternas upphandlingsverksamheti della avseende avvisas. 1 1978/79. Närvarande: statsministern , ordförande, ochstatsråden , , , , , , ,, , , Winlher, De , , , , , Proposition om behandlingen av gällande särställningar förvissa företag och myndigheter vid leveranser tUl staten, m. m. Med stöd av regeringens bemyndigande tUlkaUadejag en särskild utredare för att utreda frågan om särställning för vissa myndigheteroch företag vid leveranser tiU staten. Ulredningen, som antagit namnet monopolutredningen, har iett första delbetänkande (SOU 1978: 48) Konkurrens på lika villkor behandlatföljande särställningar: AB AllmännaFörlagets särställning enligt kungörelsen (1974: 335) om framställning ochutgivning av publikation, blankett eller annat tryckalster för statensräkning, Svenska UtbUdningsförlagetLiber AB:s särställning eidigt det kungliga brevet angåendeskyldighet för ra. Swedair AB:smonopol enligt kungörelsen (1973: 598) ora skyldighet för statliga rayndigheteratt anlita , SJ:sresebyråers företräde enligt kungörelsen (1952: 523) ora anlitande av statensjärnvägars resebyråer vid vissa resor, AllmännaBevaknings AB:s (ABAB) monopol enligt förordningen (1975: 874) om anordnande avbevakning, televerketssärställning i fråga om instaUation och underhåll av larmanordningar vid vissastatsmyndigheter enligt förordningen (1975: 874) om anordnande av bevalcning, Statskonsult i fråga om vissa rationaliserings- 1978/79:134 3 uppdragenligt förordningen (1975: 657) om rationaliseringsverksamhet inom den civilastatsförvaltningen. Efterremiss har yttranden över betänkandet avgetts av ,, överbefälhavaren (), försvarets civilförvaltning,(), , (), luftfartsverket,statskontoret, datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA),(), , universitets- och högskoleämbetet(UHÄ), (), generaltullstyrelsen, näringsfrihetsorabudsraannen(NO), patent- och registreringsverket, överstyrelsen för ekonoraiskt försvar (ÖEF),statens planverk, statens lantmäteriverk, kartutredning 78 (Bo 1977: 01),. (), CentralorganisationenSACO/SR, i (LO), (), , Svenska industritjänstemannaförbundet.Svenska . FöreningenSvenska läromedelsproducenter, , ,, , , ,, , (),Skyddsbevakning i , , InternationalAB, och vid . Universitets-och högskoleämbetet har bifogat yttranden av rättsvelenskapliga ochnationalekonomiska institutionerna vid . LO har bifogatyttrande från . Tillprotokollet i detta ärende bör fogas monopolutredningens egen sammanfattning avsitt belänkande {bilaga 1), en sammanstäUning av remissyttrandena {bilaga 2)samt de författningsbestämmelser som reglerar de frågor jag nu avser attbehandla (bilaga 3). Beträffande utredningens närmare överväganden hänvisas tUlbetänkandet. 2 Föredragandens överväganden 2.1 AUmänna överväganden Detankommer på regeringen att besluta om regler för de statliga myndigheternasupphandling. Denna regleras av upphandlingskungörelsen(1973: 600). De överväganden som legat fill gmnd för kungörelsen finnsredovisade i upphandlingskommitténs betänkande OffenUig upphandling (SOU 1971:88) och i prop. 1973: 73 angående riktlinjer för den offenUiga upphandlingen.Förslagen i propositionen lämnades utan erinran av (FiU 1973: 27, rskr1973: 190). Kungörelsenär tiUämplig såväl vid upphandling av varor och tjänster 1978/79: 134 4 sombyggnads- och anläggningsarbeten i den mån regeringen ej utfärdat särbestämmelserför något område. Det ankommer på RRV att utfärda lillämpningsanvisningar lillkungörelsen. Upphandlingskungörelseninnehåller dels generella regler för hur upphandlingsarbetet skall bedrivas,dels detaljerade regler för hur myndigheterna skall förfara i fråga ora anbudsinfordran,anbudsöppning, förvaring av anbud, anbudsprövning m. ra. TUlåtna upphandlingsforraerär sluten upphandling, förhandlingsupphandUng och direktupphandling. Slutenupphandling innebär att anbud infordras, prövas och antas utan föregåendeförhandling med anbudsgivarna. FörhandlingsupphandUng innebär att sedan anbudinfordrats förhandlingar får föras med anbudsgivarna innan beslut om antagandeav anbud fattas. Direktupphandling innebär köp på öppna marknaden utan attanbud formellt infordras. Tillde grundläggande principema för den staUiga upphandlingen hör att denna skallbedrivas på ett affärsmässigt och objektivt sätt. Befintliga konkurrensmöjligheterskall utnyttjas och anbud skall begäras från så många leverantörer att tiUfredsställandekonkurrens uppnås. Även anbud från icke tillfrågade anbudsgivare skall prövas. Affärsmässighetsbegreppetinnebär att myndigheterna skall bedöma varje upphandling enbart sora enaffärstransaktion. Någon entydig definition av affärsraässighelsbegreppet ärinte möjligt att åstadkorama. För-utora pris och kvalitet måste bl. a. framtidaservicemöjligheter och driftkostnader liksom anbudsgivarens förmåga attfullgöra sina åtaganden tas raed i bedöraningen. I affärsraässighelsbegreppetligger att myndighet med beaktande av dessa faktorer skall anta detförmånligaste anbudet. Upphandlingskungörelsenmedger inte att myndigheterna gör avsteg från affärsraässigheten, även om detskulle föreligga starka skäl till detta. Bedömer en myndighet alt ettupphandlingsärende är av väsentlig betydelse raed hänsyn lill av samhället uppslälldamål på centrala områden, skall ärendet i slället underställas regeringensprövning. Det skall emellertid röra sig om fall av väsentlig betydelse och det raåstevara uppenbart att affärsmässigheten kan behöva vägas mot andra hänsyn för altunderställningsförfarandet skall tiUärapas. Regeringenhar emellertid möjlighet att bl. a. genora särskUda föreskrifter sättaupphandlingskungörelsen ur kraft och i stället styra myndigheternasupphandling till en viss producent. De inledningsvis nämnda särställningarna,som monopolutredningen behandlat, utgör alla exempel på att rayndigheternasupphandling inora ett visst oraråde styrts till en statiig myndighet eller ettstatligt företag. Dennatyp av författningsreglerat leverantörsval, som avser att ge leverantören ensärställning i produktionshänseende bör skiljas från den författningsregleradeinköpssamordning som förekommit på det statliga området. Somexempel på den senare kan nämnas myndig- 1978/79: 134 5 heternasskyldighet att anlita FMV vid upphandling av kontorsinventarier (SFS 1950: 18och 1955: 91) och skyldigheten att anlita postverket vid upphandling av kontorsraateriel(SFS 1968: 414). I dessa senare fall har avsikten inte varit att ge någonproducent en särställning utan att utnyttja det specialiserade kunnandet ellerlagringskapaciteten hos en viss myndighet till att avlasta andra myndigheterett upphandlingsarbete. I en del fall kan önskemålet även ha varit att i effektivitetsbefrämjandesyfte inom statsförvaltningen bygga upp det samlade kunnande som krävs för attupphandlingen skall bli så förmånlig som möjligt för staten och för att denkonkurrens som finns skall kunna utnyttjas. Mestrenodlat har denna strävan kommit till uttryck i de fall då särskildamyndigheter inrättats för upphandlingsarbetet på vissa områden, t. ex.byggnadsstyrelsen och och högskolor. Enliknande roll har tilldelats statskontoret i fråga om upphandling av datorer.Det är i samtliga fall fråga om att styra upphandlingsar-betel till en vissmyndighet, inte produktionen till en viss leverantör. Den myndighet som fåttdet saralade ansvaret för en viss typ av upphandling är skyldig att följaupphandlingskungörelsens regler och ansvarar för att upphandlingen sker på ettaffärsmässigt och objektivt sätt. Utöverden författningsreglerade inköpssaraordningen förekommer även en frivilligsådan, som har sin utgångspunkt i upphandlingskungörelsens krav på samverkanmyndigheterna emellan. Denna frivilliga inköpssamverkan består i att rayndigheterraed stor förbrukning av en viss vara eller tjänst sluter ett avtal (s. k. avropsavtal)med en leverantör om vissa priser och rabatter, vilket även andra myndigheterkan utnyttja genom ett enkelt avropsförfarande. Övriga rayndigheter besparashärigenom det arbete som en egen upphandling skulle ha inneburit och kan samtidigtfå de rabatter som en storförbrukare kan erhålla. Avropsavta-len förekommerbåde i form av myndighelsinterna avtal och i form av avtal som kan utnyttjas avstatsförvaltningen i dess helhet. Idirektiven till monopolulredningen anförde jag bl. "Detsvenska näringslivet bör bygga på principen om en sund konkurrens mellanföretagen i syfte att främja medborgarnas välfärd, förhindra slöseri medresurser och snedvridningar i näringslivets utveckling. I varjemonopolställning ligger en risk för missbruk. Monopolställningen kan göra detfrestande att hålla prisema på en högre nivå än vad sora är rimligt med hänsyntill kostnaderna. Del finns också risk för att ett företag i enmonopolsituation missgynnar vissa avnämare genom leverans-\ägran eller genoraatt tillämpa avsevärt sämre försäljningsvUlkor än normalt. Monopol ochkarteller är därför i princip främmande för en social marknadsekonomi. Densärställning som vissa företag eller myndigheter sålunda får vid leveranser avvaror och tjänster till staten kan bl. a. få effekt när det gäller 1978/79:134 6 kvalitet, service,tillgänglighet och pris för statsverket, de för- och nackdelar detinnebär för allmänheten, samt struktur och effektivitet inomden bransch där företaget i fråga verkar. Medutgångspunkt från principen om affärsmässighet bör därför före kommande monopol och liknande arrangemang vid leveranser tUl staten göras till föremål för en saralad översyn. Syftet skall vara att kartlägga i vilken utsträckning skälen för en monopol- eller särstäUning är så starka att ett bibehållande är motiverat. " Utredningenhar ingående behandlat de av mig angivna frågeställ-ningama. En utgångspunkthar härvid varit den grad av bundenhet för de enskUda myndigheternas handlandesom de av utredningen behandlade särstäUningarna innebär. kan de statliga myndigheterna vara mer eller mindre bundnaatt anlita en viss leverantör, beroende på särställningsförfattningarnasutformning. Den mest ingripande formen av särställning bland de av utredningenundersökta fallen finns i förordningen (1975: 874) om anordnande av bevakning,i vilken det föreskrivs att myndigheten skall vända sig till ett bestämtföretag. Deundersökta särställningarna kan i övrigt enligt utredningens mening rangordnaspå följande sätt i fråga ora graden av bundenhet. Kungörelsen (1973: 598) oraskyldighet för statliga rayndigheter alt anlita ochkungörelsen (1952: 523) om anlitande av statens järnvägars resebyråer vidvissa resor innehåller båda ordet "skall". Detta följs emellertid aven inskränkande sats, som innebär att rayndigheterna inte i aUa lägen ärskyldiga att anlita de i dessa författningar angivna leverantörerna.Ytterligare en lägre grad av bundenhet för rayndigheterna förekoramer i de nugällande författningarna avseende AB Allmänna Förlaget och . Författningarna innebär inte någon skyldighet förmyndigheterna att anlita förelagen, men upphandlingskungörelsen sätts ur krafti de fall då Allmänna Förlaget resp. Utbildningsförlaget anlitas. Den allralindrigaste graden av bundenhet gäUer i fråga om anlitandet av Statskonsult 6 § förordningen (1975: 567) om rationaliseringsverksarahet inom dencivila statsförvaltningen. Myndighetema är i detta fall endast skyldiga attinfordra anbud även från . Ävenom graden av bundenhet således kan variera framhåller utredningen attprincipen att vissa statiiga företag och myndigheter skall ha förtur vidleveranser tUl staten är svår att förena med de aUmänna riktlinjer ochprinciper som gäller för den statliga upphandlingen och den statligaföretagsamheten. Utredningen hänvisar bl. a. tUI vad föredraganden anförde i prop.1973: 73 angående riktUnjer för den offentliga upphandlingen: "Erfarenheternaav den staUiga upphandlingen visar enUgt min upp- Prop.1978/79:134 7 fattning klart all affärsmässigheten varit till gagn förstaten och medverkat till en fördelaktig och effektiv upphandling. Denna prmcipbör därför vara vägledande för den staUiga upphandlingen även framdeles.Härigenom skapas förutsättningar för en från statsfinansiell synpunkt mestfördelaktig upphandling. Den bör även allraänl sett vara mest gynnsam från samhällsekonoraisksynpunkt. En väsentlig förutsättning är härvid alt konkurrens föreligger mellanolika leverantörer." Utredningen delar denna principiella inställning som bl.a. koramit till uttryck i upphandlingskungörelsen. Marknadshushållningen börenligt utredningen vara basen för rayndigheternas relationer med varandra ochmed statliga företag vid upphandling. Genom de regler som finns i upphandlingskungörelsensäkerställs också det viktiga kravet att alla producenter skall behandlaslika. Utredningen framhåller att härigenom befrämjas effektiviteten och uppnåsatt ett rätlvisekrav förverkligas, vUket har ett värde i sig. Alt de samhäUsekonomiska målen inte skall beaktas av rayndigheternai deras upphandling ser utredningen sora ett uttryck för önskemålet om en klarfunktionsuppdelning raellan myndigheter och regering. En sådanfunktionsuppdelning raedför enligt utredningen många fördelar. Skulle deenskilda rayndigheterna beakta de samhällsekonomiska målen är det raycketmöjligt att olika myndigheter skuUe förstå dem olika. Genom att regeringenbeaktar dem är en saralad politik möjlig. Utredningen framhåller även att förekorasten av särstäUningarstrider mot de principer som fastlagts för de statliga företagens verksamhetoch hänvisar bl. a. tUl prop. 1969: 121 angående ett statiigt förvaltningsbolag(sedermera ), i vilken föredraganden anförde: "De allmänna krav på företagens omställning ochanpassning som näringspolitiken reser måste självfallet gälla de statligaförelagen i lika hög grad som de privata, inte minst med hänsyn tUl attkonkurrens under likartade förutsättningar mellan statliga och privata företagmåste vara en vikiig princip." Redan förekomsten av ett statligt företag i en bransch kanenligt utredningen ge anledning till farhågor hos konkurrenterna att dettaförelag åtnjuter fördelar av olika slag hos rayndigheterna. Det är således avsärskild vikt att de statliga företag sora arbetar i en raarknadsekonomi inteåtnjuter några privilegier. Härtill kommer de negativa effekter sommonopolställningar och frånvaron av konkurrens i allmänhet ger upphov till.Utredningen har utförligt diskuterat den i direktiven angivna frågan om särstäUningarnaseffekter, bl. a. utifrån svaren på en enkät som utredningen tillställt destörre avnämarna av särställningsföretagens ijänsler. Utredningen konstaterar att rent teoretiskt är olikakonsekvenser tänkbara i fråga om prisbildningen, konkurrenterna och branschensamt på särställningsföretagen själva. Bland de negativa följdverkningar som 1978/79:134 8 kanuppstå nämns bl. a. prisdifferentiering med högre kostnader för de statligamyndigheterna som följd, allmän prisstegring i branschen omsärställningsföretaget uppträder som prisledare, ineffektivitet hos särställningsföretagettill följd av frånvaron av konkurrens samt svårigheter for övriga företag ibranschen att klara sig på grund av de konkurrensfördelar särslällningsföretagåtnjuter. Ävenora enkätsvaren inte ger belägg för att särställningarna medfört några störrenackdelar för allmänheten, konstaterar utredningen att negativa effekier iform av fördyringar och förseningar för de myndigheter som tvingats anlitasärställningsföretagen i många fall uppstått. I en del fall har detta uppvägtsav en ökad kvalitet på tjänstema. Denna kvalitet skulle emellertid flertaletmyndigheter inte varit beredda att betala för om de haft frihet att väljaleverantör. Utredningenkonstaterar vidare att för en diskussion av det berättigade i olikasärställningar är det utan betydelse i vilken form verksamheten bedrivs. Detgör således ingen skillnad om det är en myndighet eller ett aktiebolag. Avbetydelse är däremot att särställningsinnehavarna uppträder på en marknad. Deproducerar tjänster som utbjuds till köpare. De är inte ensamma på raarknadenutan de konkurrerar raed flera privata företag. Staten är inte heller endaköpare utan det finns dess-utora ett stort antal privata köpare. Utredningenframhåller alt detta innebär att de undersökta särställningsföretagen såledesinte producerar tjänster på sådana områden där monopol av ekonomiska skäl ärsvåra att undvika, som t. ex. järnvägstransporter och telekoramunikationer. Medutgångspunkt i de principiella överväganden som redovisats och mot bakgrund aven genomgång av skälen för och emot ett bibehållande i de enskilda fallenföreslår utredningen alt de inledningsvis nämnda särställningarna upphävs. För SwedairAB föreslås vissa speciella över-gångsbestämraelser medhänsyn till att företaget köpt sju taxiflygplan just förden verksamhet som omfattas av särställningen. För ABAB föreslås enövergångstid samt ett kapitaltillskott till för investeringi ABAB och i i syfte attförhindra ett privat monopol på bevakningsmarknaden. För övriga sär-stälb.ingsföretagföreslår utredningen att särställningarna skall upphöra att gälla vid utgången avår 1978. Utredningenkonstalerar att om särställningsförfattningama upphävs blir de statligamyndigheter sora Udigare upphandlat från särställningsföretagen sk}'ldiga attfölja upphandlingskungörelsen (1973: 600) och upphandla affärsraässigt raedkonkurrens på lika villkor för olika anbudsgivare. Utredningen frarahåller attom en obunden upphandling från rayndigheternas sida medför raindre önskvärdaresultat i något avseende finns det alltid möjlighet aft korrigera dessaeffekter på annat sätt än genom särställningar. a. finns det möjligheteratt genom lag- Prop.1978/79:134 9 stiftning ställa sådana krav på en bransch att denutvecklas på önskat sätt, att lämna generella eller särskilda bidrag till vissaföretag, oavsett vem som är ägare, för att förmå dessa företag att beaktasamhälleliga synpunkter och mål samt att åstadkomma önskad konkurrens genora etableringav statliga företag i branscher som holas av monopolisering. Genom det senareförfaringssättet kan statlig företagsamhet användas som ett racdel för atteffektivisera raarknadsekonomin. Nästan samtliga remissinstanser delar utredningensuppfattning att marknadshushållningen bör vara basen för myndigheiernasrelationer med varandra och raed statliga företag vid upphandling.Effektiviteten främjas därigenom bäst såväl hos den upphandlande myndighetensom i hela samhällsekonomin. SAF framhåller att det även är ett rätlvisekravatt alla producenter behandlas lika och betonar i likhet med ulredningen att omen obunden upphandling från myndigheternas sida leder till mindre önskvärdaresultat i något avseende finns det möjlighet att korrigera dessa effekter påbättre sätt än genom särställningar. Även har tolkat de målregering och riksdag gett statsföretags-gruppen så att dess verksamhet inte börkringgärdas av speciella regler i syfte att utestänga konkurrerande företag. Flertalet reraissinstanser ansluter sig helt lUlutredningens förslag att de undersökta särställningarna bör upphävas. Deremissinstanser som har invändningar raot utredningens förslag kan i allmänhetacceptera alt flertalet särstäUningar upphävs men anser att skäl kan finnas förett bibehållande i något enstaka fall. Särskilt NO framhåller att det är avstörsta intresse att man som skett prövar om offentliga regleringarfortfarande är raotiverade eller om de genom den allmänna utvecklingen inomnäringslivet, genora ändrad lagstiftning eller av andra skäl blivit inaktuella.Utredningens ståndpunkt ligger enligt NO helt i linje medkonkurrensbegränsningslagens syfte. NO framhåller vidare att särstäUningarerfarenhetsmässigt orsakar negativa effekter både vad gäller prisbUdningen ocheffektiviteten inom en bransch, bl. a. genom att konstlade skydd försvagarbenägenheten för kostnadssänkande rationaliseringar. Avsaknad av incitamentför rationaliseringar torde enligt NO vara speciellt framträdande beträffandesådana företag som ulredningen behandlat. Liknande fall har i åtskUliga ärendenföranlett ingripande från NO:s sida. Enligt RRV skulle det ha varit en fördel om den enkät tillolika avnämare som utredningen företagit även tiUställts åtminstone vissa raindremyndigheter. Härigenom skulle man fått en bättre grund för att analyserasärställningarnas effekt på de olika avnäraama. Genom atl särställningarna imånga faU fungerar som ett slags inköpssaraordning torde de ha raedförtrationaliseringsvinster genom att rayndigheterna inte behövt bygga upp en särskUdinköpsorganisation eUer förstärka en som redan finns. Rent allmänt framhållerRRV att ett upphävande av särsfäll- 1978/79:134 10 ningsförfattningarnakommer att medföra väsentligt ökade krav på den statliga inköpssamordningenseffektivitet och organisation. Flera remissinstanser delar denna bedömning. Defackliga organisationerna anser i allmänhet att utredningen bättre borde habelyst de samhällsekonomiska konsekvenserna och effekterna på sysselsättningen avatt särställningarna upphävs. NO däremot framhåller atl om ett företag somåtnjutit särställning är tillräckligt effektivt, så bör det inte heller uppstånågra nämnvärda praktiska konsekvenser av att särställningen upphör. Om man emeUertidväntar sig förändringar till följd av att särställningen upphör är dettaindirekt ett tecken på alt särställningen raedfört sämre effektivitet. Föregen del delar jag den bedömning av principerna för den statliga upphandlingensom utredningen gjort. Någon annan gmndläggande regel än affärsraässighetsprincipentorde vara svår att ställa upp för de enskilda myndigheternas handlande utanatt della skulle få negativa konsekvenser. Med nuvarande systera har juregeringen raöjlighet att beakta de samhällsekonomiska aspekterna antingengenom att utfärda särskUda riktlinjer inom vissa oraråden eller genora attavgöra ett enskUt underställningsärende på ett sådant sätt att detöverensstämmer med andra övergripande sarahällsraål. Mot bakgrund av de principersora fastlagts för den statliga företagsverksamheten anser jag inte heller attdet finns skäl att i fråga ora statlig upphandling särbehandla statligaföretag. Sora jag tidigare frarahållit är en sund konkurrens på lika vUlkor enförutsättning för ett väl fungerande näringsliv och för en fortsatt välfärdsutveckling. Utredningenhar enligt rain uppfattning visat på ett flertal allvarliga invändningar raotatt styra de statliga rayndigheternas upphandling till en viss producent, soradärigenom får en gynnad ställning. 1 likhet med utredningen anser jag att deproblem som i en del fall föranlett särställningarna kan lösas på annat sättän genom att ge en viss producent en gynnad ställning. Målsättningenbör således vara att avveckla särställningarna om inte särskilda skäl talar raotdetta. Härigenom uppnås fördelen av ökad konkurrens mellan olika producentersamtidigt som den enskUda myndigheten erhåller ökad handlingsfrihet. En ökad handUngsfrihetfrån myndighetens sida innebär dock inte att raöjligheterna tUl verksarahet iegen regi utan vidare bör ökas.