prop · G20361 · 1978-12-31 00:00:00 — Jaghar inledningsvis erinrat om den kommunala verksamhetens starka expansion ochdess växande betydelse för samhällsekonomin. Självfallet ökar detla behovetalt planera, prioritera och samordna insatserna bl. a. i syfte atl undvikafelinvesteringar. Men också för de enskilda människornas trygghet och trivselfår väl avvägda kommunala insatser allt siörre belydelse. Om samhället skalllyckas med uppgiften atl föra en aktiv näringspolitik för alt trygga försörjningenpå sikt, åstadkomma större jämlikhet olika bygder emellan och dessutomframgångsrikt tillgodose kraven på god miljö, behövs bätire instrument församhällsplaneringen och ett samspel mellan statliga och kommunala insatser idessa hänseenden. Ett omfaitande utrednings- och planeringsarbete pågår i olikasammanhang i detla syfte. En bedömning av utvecklingsmöjligheter och behov avsamhällsinsatser inom varje enskild kommun ler sig då oftast alltför osäker.För dessa olika former av samhällsplanering har därför kommunblocken, som är baseradepå näringsgeografiska förhållanden, mer och mer fåll fungera som byggstenar. Omplaneringen skall ge åsyftat resultat, fordras samordnade kommunala insatserinom varje kommunblock. Möjligheten att nå de resultat av samhällets ålgärder,som stor enighet råder om alt man bör eftersträva, måsle därför vara avsevärtstörre i de block som färdigbildats till kommuner än i de block, där praktiskttagel inget samarbete förekommer. Statsmakternakan självfallet inte ge avkall på sill ansvar för alt medborgarna kantillförsäkras sysselsättning och social trygghet. Det är också ell iniresse förstatsmakterna all kommunerna inom ramen för sin kompetens kan positivt medverkahärtill. Men om kommunernas förutsättningar au medverka inte allmäntföreligger, kan det bli nödvändigt atl i störte utsträckning än eljesl utforma åtgärdemautan stöd i en planering. Däri ligger enligt min mening ett verkligthot mol den kommunala 3 1978/79. 1978/79:61 34 självsiyrelsen.En sådan uiveckling skulle, som jag ser del, vara högsl olycklig också medhänsyn till åtgärdernas effektivitet. En eff-ktiv samhällsplanering i en goddemokrati måste bygga på god kännedom om förhållandena ule i våra bygder och påmedborgarnas vilja alt göra aktiva insatser för alt tillvarata olika bygdersförutsättningar alt utvecklas. Om delta skall vara möjligt måsle kommunernasjälva kunna spela en aktiv roll i samhällsplaneringen och därvid della i enväxelverkan mellan olika former av planering. En sådan växelverkan är nämligenen betydelsefull förutsättning om man i samhällsplaneringen vill både främja efektiviietoch la hänsyn till de enskilda medborgarnas vilja. Därför måsle kommunema ocksåvara för samhällsplanering på det lokala planet passande enheier. liden långt utdragen indelningsreform med skilda fömisäiiningar i olikakommuner medför därför eriligt min mening betydande risker för den kommunalasjälvstyrelsens framtida ställning i samhällsplanering och samhällsbyggande.Härtill kommer de speciella problem som råder under själva övergångstiden. Del ärallmäntomvittnat att osäkerhet om indelningsförhållandena på många håll försvårarbedömningen av kommunernas investerings- och organisationsfrågor. a.skolöverstyrelsen framhåller i sitt yttrande kan detla i en del fall verkaförlamande på den kommunala verksamheien. Av andra yttranden framgår atl delockså förekommer alt kommuner pressar sina resurser för all före sammanläggningenlillgodose invesleringsönskemål som i stället borde lösas gemensami inomkommunblocket. Med en mycket lång övergångstid ökas risken för sådana negativaverkningar. Det måsle tillmätas stor vikt alt praktiskt taget allaremissinstanser som svarar för uppgifter med anknytning till kommunerna varoch en med utgångspunkt från sitt speciella ansvarsområde och ofta med skärpaframhåller vikten av atl reformen fullföljs utan tidsutdräkt. Ipropositionen anmälde departementschefen vidare alt han hade för avsikt altkalla företrädare för de politiska partierna och kommunförbunden till överläggningari frågan om vilka ålgärder i syfte alt stärka den kommunala demokratin somborde komma till stånd. I gruppen skulle också ingå företrädare för den s. k. kommunalforskningsgmppen.1 proposilionen anfördes vidare atl ålgärder för titt införa möjligheter förkommunerna atl bevilja kommunall partistöd övervägdes inom departementet'. Konstilutionsutskollelanslöt sig i sitt betänkande (KU 1969:24) till propositionens förslag ochförordade sålunda atl reformen skulle slutföras i den ordning som föreslogs i propsitionen.Utskottet var dock inte enigt. I en gemensam reservation avstyrkte ledamöternafrån de tre borgerliga partierna att frivilliglinjen skulle övergesReservanterna delade inte majoritetens uppfattning atl utvecklingen moikommunsammanslagningarna hade varit alltför långsam. 'Sådanaöverläggningar kom till stå id och ledde bl, a. till au utredningen om den kommunalademokratin tillsattes . Möjligheterna för kommunerna att beviljakommunalt partistöd infördes genom riksdagsbeslut (prop. 1969:126, KU 1969:36), Prop.1978/79:61 35 Etttungt vägande skäl mol ell tvångsmässigl genomförande av en ny primärkommunalindelning är också, au flera grundläggande frågor rörande den kommunalasjälvstyrelsen väntar på statsmakternas ställningstaganden.Redan i saniband med beslut underslröks att reformen påkalladesärskilda överväganden om den kommunala demokratins problem. Den arbetsgruppsom tillsattes har emellertid knappast avsatt några påtagliga resultat. Vidareär länsdemokraiiuiredningens principbetänkande om en väsentligt utbyggdkommunal självstyrelse på länsplanel föremål förremissbehandling. Vid ställningstagandet aktualiseras grundläggande frågor omuppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och primärkommunerna och omden komniunala organisationen. gjorde i anledning avmotioner en framställning lill regeringen om en samlad översyn av den komniunalademokratins problem, varvid bl. a. de nyssnämnda frågorna om uppgiftsfördelningoch organisation skulle las upp. Delta inilialiv har emellertid ännu inteföranlett annan åtgärd än att vissa preliminära partiöverläggningar inle'tisgenom ett första sammanträffande. Prövningen av dessa olika frågor skulleföregripas genom eu beslut om tvångsvis genomförande av en ny primärkommunalindelning. Proposilionen ger renlav anledning lill farhågor, att den översyn,som begärde förta året, inte kommer all få den räckvidd som fömtsattes. Argumentför och emot kommunblocksreformen Genomgångeni detla avsniii bygger främsi på propositionerna och på konstitutionsutskottetsbetänkanden. Därigenom ger avsnittet inte en helt representativ bild av dendebatt som fördes i anslutning lill reformen. Argumenten för reformen får mednödvändighet ett siörre utrymme än argumenten mot. Det är inte möjligt förreservanterna i ett riksdagsutskott atl presentera sina synsätt lika utförligtsom departementschefen i proposilionen. uppsats - "Småkommunerna på avskrivning"' - har ett försök att så långt möjligt systematisera argumentationen för och emotreformen . Systematiseringen bygger fömtom på detmaterial som presenterats ovan också på den debatt som fördes i ianslutning till besluten. Genomgången redovisas i sin helhet i bilaga 1. GunnarWallins bredare genomgång av debatten ger i allt väsentligt samma bild som denvilken framgåu av redovisningen av den offentliga debatten ovan. Det var behoveiav siörre kommunala enheier som underlag för serviceproduktion ochsamhällsplanering som i försia hand motiverade reformen. Om man anknyter tillgenomgången av de olika värden som brukar förknippas med självstyrelsen år det jöiyaliningsvärdenasom stod i centrum för anhängarna av reformen. fortsau kommunallhuvudmannaskap för viktiga uppgifter ansågs kräva kommuner med större egnaekonomiska och ',G. 0. a.a. sid. 9 f.f. 1978/79:61 36 En jämförelse mellan resonemangen 1962 och 1969 pekar på allsamhällsplaneringens behov relalivi sett tillmättes större vikt vid del senaretillfället. Del kan naturligtvis ses som en paradox atl decenlraliseringsargumenlkan användas som motivering för all lägga samman kommunerna lill större enheier.Förklaringen ligger emellertid i förhållandel all alternativet för anhängarna tillreformen inte upplevdes i försia hand vara alt bevara kommunernas kompetensoförändrad utan atl flytta huvudmannaskapet lill staten eller landslingen dvs.en ännu längre gående centralisering. För atl tala i termer från Hans G.Anderssons PM så antogs flexibilitet, förtroende och förankring i störreutsträckning kunna bevaras samiidigi som effektiviteten främjades om dekommunala enheterna gjordes siörre än om uppgifter centraliserades lillregionala eller centrala organ. Ävenför dem som var negativa till reformen var de mindre kommunernas bristanderesurser ett problem. De hade emellertid en mer positiv uppfattning angåendemöjligheterna atl tillgripa andra åtgärder än en så genomgripande indelningsreformsom indelningssakkunniga föreslagit. Ett utvecklat samarbete mellankommunerna, flyttning av vissa uppgifter till andra organ samt ett utbyggt skatteutjämningssystemvar alternativ som vid olika lillfällen aktualiserades. Man befarade även kommunala förvaltningen i de större kommunerna skulle bli alltför omfaitandeoch för medborgarna svåröverskådlig. Sådana flexibilileisvinster som följer avgod personkännedom och omfaitande lekmannamedverkan skulle gå förlorade om kommunemagjordes alltför stora. Vidare befarades atl den sammanläggning av centralorteroch glesbygd som var central i reformen skulle leda till ökade konflikter inomkommunerna och lill alt känslan av samhörighet och gemenskap skulle gåförlorad. Gjorda investeringar i förvallningsbyggnader och annat skulle kommaatt utnyttjas mindre effektivt. Allmänheten skulle drabbas av siörre kostnader,längre restider och allmänt selt större besvär i kontakterna med de kommunalamyndigheterna. Man ifrågasatte alltså i viss utsträckning om de förväntadeeffektivitetsvinsterna skulle uppstå och var oroad för att värden somkan knytas lill förtroende och förankring skulle uppnås i mindre utsträckningän tidigare. 1 samband med riksdagsbehandlingen skymtade en s. k. länsdemokratiskreform som ett alternativ. Uppgifter skulle i siörre utsträckning kunna skötasav landstingen, något som skulle minska risken för centralisering om kommunernainie längre själva orkade med vissa uppgifier. uttalade sigdock i sill remissyttrande över departementspromemorian negativt lill en sådan utveckling. Ävenom enigheten om de förvaliningsmässiga fördelarna med indelningsreformen intevar fullständig var del dock framför allt beiräffande konsekvensema för denkommunala dcmokraihi som meningarna var delade. De som var kritiska tillreformen pekade på atl antalet förtroendeuppdrag skulle 1978/79:61 37 kommaatl minska och att därmed medborgardeltagandel i förvaltningen totalt seltskulle bli mindre. I de termer som användes i föregående avsniii kan sägas altsåväl det politiska värdet och fosiransvärdet som förankringsvärdet därmed skullebli svårare atl uppnå. Från reformens tillskyndare ifrågasattes om reduktionenav förtroendeuppdrag skulle bli så stor som fruktades. Dels krävdes en meromfattande nämndverksamhei i siörre kommuner, dels kunde en spridning avförtroendeuppdragen förväntas som innebar att uppdragskoncenlraiionen minskade.En ceniral argumemering var vidare all ulrymmei för verksamhet skullevara större i de stora kommunerna, något som ökade förutsättningarna förenanpassning av verksamheten till medborgarnas krav och önskemål (det materiella värdel).I debatten kring demokratin var del vanligt all reformen kritiserades inte enbartför de negativa effekter som man befarade utan också för att konsekvensema inievar tillräckligt utredda. I begärdes under dessa år vid flera lillfällenatl en utvärdering av den kommunala demokratin skulle komma lill stånd. Underår 1970 liUsalles också ulredningen om den kommunala demokratin. Omdebatten fram lill beslul till stor del ändå rörde sig om frågeställningarmed anknytning till kommunerna som organ för decentraliserad förvaltning komdebatten därefier atl alltmer koncentreras på den kommunala demokratin. Varjeår under 1970-lalel har ett flertal motioner väckis i med förslag tillolika åtgärder för atl stärka medborgarin-flytandel i kommunerna. Riksdagenavslog motionerna med hänvisning till arbetet inom ulredningen om den kommunalademokratin. Vid flera lillfällen har också frågan om en utvärdering av reformenfrån demokratiska och förvaliningsmässiga synpunkter aktualiserats. Motionen1975:997 av m. fl. (c) kan sägas utgöra ett representativtbidrag i denna debatt. I motionen anfördes bl. Demokrati,fri folkslyrelse, måste bygga på medborgarnas aktiva engagemang ochdellagande. En nödvändig kanal för medborgarinflylandel är- vid sidan av defria politiska organisationerna -den kommunala självstyrelsen. Kommunaldemokrati innebär decentraliserad samhällsstyrelse. En förutsättning för enlevande fri folkstyrelse är således en stark demokrati. Knappastnägon lorde nu kunna bestrida alt den kommunala demokratin i vårt land fåttsvårbemästrade problem i fråga om lokalförankring och förutsättningar för medborgaraktivilel.De försämrade möjligheterna förden kommunala demokratin är en allvariigutveckling, eftersom en stark demokrati alltså är en förutsättning förvår fria folkslyrelse. Knappast någon torde vidare kunna bestrida att dennaproblemsituation hänger nära samman med den nu genomförda storkommunreformen.Denna har medfört en vidgad klyfta mellan valda och väljare. Riksdagenskommunblocksbeslut , som ligger lill grund för den ursprungligen i stortsett frivilliga men beslul tvångsmässiga sammanläggningsreformen,byggde enbart på en näringsgeografisk utredning. Man förutsatte atl ekonomiskafördelar skulle vinnas på en slorkom- 1978/79:61 38 Kommunerna skall vara enheter för kommunaldemokrati. Men man förbisåg den inverkan som kommunindelningsreformen måste fåför den kommunalademokralin. Då,liksom sedan strängt taget under hela 1960-lalet,sköts ålgärder som kunde stärka den kommunala demokratin i stort sett åt sidan. Men de ökade problemen för den kommunala demokratinträngde sig alltmera på. tillsattes kommunaldemokratiutredningen meduppdrag att pröva ålgärder för atl förslärka den kommunala självstyrelsenslokala förankring och informationen till förtroendemännen och medborgarna.Numera bestrider knappast någon nödvändigheten av åtgärder som kan stärka denkommunala demokratin. har från 1960-taleis början fört diskussioner ombl. a. kommundelsråd, decentralisering av den kommunala förvaltningsapparaten,förbättrade informationsmöjligheter och minskning av den statliga detaljkonlrollenöver kommunerna. Dessa frågor har fåll ökad aktualitet. Men del är lika vikligl atl , när storkommunreformen ärgenomförd, snabbi få fram en välgrundad helhetsbedömning av vad den nya kommunindelningenbetyder för den kommunala demokratin. Det behövs en utvärdering av kommunindelningsreformenskonsekvenser i olika avseenden. Konslituiionsulskotiel framhöll i sill belänkande 1974:30all det är angeläget att en uiredning görs av den komniunala demokratinssituation efter indelningsreformen. Mot delta gjorde i sill beslulinte någon invändning. I del förevarande sammanhanget framhölls emellertid borde avvakta resultaten av pågående utrednings- och forskningsarbete,innan ställning togs lill en utvärdering av den kommunala demokratins situationefter indelningsreformen. Härmed avsågs dels kommunaldemokra-tiutredningens arbele,dels den statsvetenskapliga kommunalforskningen. Vår bedömning är alt tiden nuär inne för en utvärdering av den kommunala demokratins situation efterindelningsreformen, en helhetsbedömning av storkommunreformens konsekvenser. Mångakommunsammanslagningar har varit angelägna och nödvändiga -del framgår t. ex.av det stora antalet frivilliga sammanläggningsinilialiv före tvångsreformen.Men såsom framhållits är det stora dilemmat nu att storkommunreformen medförtmyckel svårbemästrade problem för den kommunala demokratin. Från årsskiftet1973-1974 har vi 278 kommuner. Del var över 1 000 kommuner före kommunblocksbeslulel1962 och ca 2 500 . Antalet kommunala förtroendemän har minskats frånca 125 1962 till ca 42 1974. Ar 1952 var de kommunalaförtroendemännen ca 225 000. Allt delta betyder, såsom framhållits, atlavståndet mellan den enskilda människan och kommunslyret kraftigt ökals.Förutsättningarna för den medborgaraktivilel .som vår fria folkslyrelse måstebygga på har försämrats. Vetenskapliga undersökningar - i den statsvetenskapligakommunalforskningen - har visal all en kommun bör ha högsl 8 000 invånare för atlvara en lämplig enhet för demokrati. Men har genomsnittssiffran blivitungefär den dubbla. Av en redovisning i kommundepartemeniets huvudtitel framgårall av de nya kommunerna har mer än 10 000 invånare. Med storkommunreformenhar vi alltså i stor utsträckning fått kommuner med minskade förutsättningarför demokrati. Såsom framhållits byggde kommunblocksbeslulel 1962uteslutande på en Prop.1978/79:61 39 näringsgeografiskbedömning och på en kalkyl om ekonomiska fjrdelar i den kommunalaadministrationen. Beträffande delta finns nu vissa bedömningar, som säger att kommunindelningsreformeni det stora hela inte gett ekonomiskt administrativa fördelar för kommunernaoch de olita kommundelarna. Avvad vi här har anfört framgår all vissa utvärderingar gjorts av kommunindelningsreformenskonsekvenser. Såsom de här redovisats blir resultatet atl den för vår folkslyrelsenödvändiga kommunala demokratin gjort betydande föriuster, ulan alt några siörrefördelar synes ha vunnits kommunalekonomiskt. Mendet krävs nu en mera ingående och detaljerad helhetsbedömning av kommunindelningsreformenskonsekvenser, varvid den absoluta huvudvikten måste läggas vid förhållandenaför den kommunala demokratin. De arbeten som kommii fram genomkommunalforskningen iir härvidlag värdefulla. En viss utvärdering av kommunindelningsreformenskonsekvenser har här i vissa avseenden skett. Detsamma kan i viss ulsiräckningförväntas av kommunaldemokratiulredningens huvudbetänkande, som sålunda skallföreligga inom en relativt snar framtid. Men för iJen helhetsbedömning av kommunindelningsreformenskonsekvenser, som måste anses nödvändig, krävs det atl frågorna tas upp tillprövnir:g i ett hell sammanhang. Enligt vår mening måste detta anförtros enparlamentariskt sammansatt kommitté. Mest ändamålsenligt torde vara att frågantas upp av utredningen om den kommunala demokratin enligt tilliiggsdirektiv. Uppgiftenskall alltså vara att från den kommunala demokratins synpunkt ge enhelhetsbedömning av kommunindelningsreformens konsekvenser. Det är frågan om enhel utvärdering, som skall kunna ligga lill gmnd för våra fortsatta strävanden förstärkt och fördjupad demokrati. Kommunaldemokratiulredningenshuvudbetänkande, som sålunda inom snar framtid förväntas, och arbeten från denstatsvetenskapliga kommunalforskningen bör vara vikliga utgångspunkier för denhelhetliga ui värdering vi förordar. Självfallet måste under arbetets gång nyanödvändiga vjtenskapliga undersökningar genomföras. Storkommunreformenhar varil en stor politisk stridsfråga Vi kan nu konstatera atl reformenmedfört allvariiga problem för den kommunala demokratin. Vi har fått kommunermed minskade förutsättningar för demokrati. Kommunernaskall vara enheter för demokrati. Detta är deras hell primära uppgifi.Med den belydelse som den kommunala demokratin har som grund för vårfolkstyrelse är del omöjligt att tänka sig en annan målsättning än atl vi måsteha primärkommunala enheier, som är lämpade för demokrati. Den utvärderingsom vi förordar är angelägen för att ett välgmndat bedömningsunderlag skallkunna skapas. Visar det sig att den kommunala demokratins krav intetillfredsställande kan tilljodoses med nuvarande indelning, måste en ändringske, så att nödvändi:ga förulsältningar skapas för medborgaraktivilel ochlokal förankring av demokratin. Del kan t, ex. bli nödvändigt att avbefolkningsmässigt och geografiskt stora kommuner skapa mindre och bälirefungerande lokala enheier för all på så säll ge möjlighel för den kommunalademokratin au leva och utvecklas. Konstilutionsutskollelbehandlade motionen försi val i sitt betänkande KU 1976/77:6. Uiskotieihänvisade lill uttalanden i regeringsförklaringen och anförde atl en sådanutvärdering som begärdes i motionen 1978/79:61 40 skullekomma till stånd utan särskilt uttalande från och förklarade motionenbesvarad med vad utskottet anfört. I ett särskilt yttrande redovisade utskottetssocialdemokratiska ledamöter sin syn på frågan på följande sätl: Enligtvår mening saknas tillräckligt erfarenhetsunderlag förenutvärdering av den gemensamma valdagens och kommunindelningsreformenskonsekvenser för den kommunala demokratin. Närdet gäller kommunindelningsreformen är svårigheterna atl göra en meningsfullutvärdering av två skäl särskilt stora. Indelningsreformen genomfördes förattge kommunerna sådana ekonomiska och andra resurser som är nödvändiga för all depå ell tillfredsställande sätt skall kunna ansvara för de uppgifter som åvilarkommunerna i dagens och morgondagens samhälle. Om indelningsreformen integenomförts hade andra förändringar, t. ex. kompetensöverflytiningar frånkommunerna lill statliga eller landstingskommunala organ, sannolikt varitnödvändiga. Vid en utvärdering av reformens konsekvenser i olika avseendenmåste naturligtvis hänsyn las lill vilka effekter sådana alternativaförändringar skulle ha fått för den kommunala demokratin. Att detta är enytterst svår uppgifi är uppenbart. Kommunindelningsreformenhar följts upp med ett omfattande utredningsarbete rörande formerna för medborgarinflylandelöver den kommunala verksamheten. Utredningen om den kommunala demokratin har föreslagitett flertal åtgärder föratt bl. a. underlätta de förtroendevaldas arbete ochför att stärka kontakten mellan förtroendemän och övriga medborgare. Enligt vårmening är indelningsreformen inte slutligt genomförd förrän dessa förändringarär beslutade och genomförda i praktiken. Det är därför för tidigt atlbedöma konsekvensema för den kommunala demokratin av de genomförda reformerna. Vadinnebar då indelningsreformen för den kommunala självstyrelsen? Den frågan gårinte att entydigt besvara . Det är kommunaldemokratiska kommitténs uppgifiatt skissera ett program för en utvärdering som skall ge svar på den frågan.Vissa bedömningar kan emellertid göras med utgångspunkt i deforskningsresultat som presenterades av den statsvetenskapliga kommunalforskningsgmppen.Denna startade med stöd av ett brett upplagtforskningsprojekt kring temat "- indelning".En utföriig presentation av forskningsprogrammet finns i m. fl..Ett forskningsprogram, 1970. Kommunalforskningsgmppenscentrala forskningsuppgift kan formuleras med följande fråga: Hur påverkasförutsättningarna för att förverkliga de med den kommunala självstyrelsen föbundnademokraiiska värdena och effekii-viieisvärdena genom olika slag av kommunalaindelningsändringar? Bakom den frågeställningen låg uppfattningen atl indelningsproblematikeni mycket Prop.1978/79:61 41 kanses som ett oplimeringsproblem: All del finns ell saniband mellan självstyrelsens./(///Av/o/) och kommunens lyp. Forskningsarbetetinleddes med en genomgång av den modema debatten kring den kommunalasjälvstyrelsen. Ur denna genomgång framgick de värden som redogjorts för i lidigareavsnitt (sid. 5-14). var sålunda hur måluppfyllelsen av dessavärden påverkades av olikheter i kommunstmkturen. Atl forskningsprogrammetaktualiserades just föranleddes av den då pågåendeindelningsreformen. Det fanns med hänsyn härtill en strävan all planeraundersökningarna så alt resultaten skulle kunna utnyttjas vid praktiskt politisktbeslutsfattande. Efiersomundersökningarna startade , när reformen endast hade påbörjats, var delinte möjligl för forskningsgruppen atl direkt studera effekterna av olikaindelningsändringar. Gruppen valde i stället att studera ett urval av kommunerav olika typ.