prop · G20361 · 1978-12-31 00:00:00 — omutvärdering av kommunindelningsreformen: Regeringenföreslår att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdragav regeringsprotokoil. Ipropositionen föreslås alt anslås för genomförande av ettforskningsprogram om utvärdering av kommunindelningsreformen. Programmetomfattar studier av kommunen som självstyrelseorganisalion, somförvaltningsorganisation och som serviceproducent och enhet för samhällsplanering.För att belysa de olika frågorna ingår undersökningar om exempelviskommuninvånarnas intresse för kommunalpoliliska frågor och den kommunalasjälvstyrelsens förankring hos medborgarna. 1 forskningsprogrammet behandlasockså den kommunala förvaltningens tillväxt, de förtroendevaldasarbetsförhållanden och budgetprocessen i kommunerna. Utvärderingen avses ocksåomfatta undersökningar om planeringsfrågor, investeringsverksamhet,befolkningsutveckling och servicestandard i olika kommundelar. Avsiktenär att utvärderingsprogrammet skall vara genomfört den 30 juni 1981.Kommunaldemokratiska kommittén (Kn 1977:07) avses vara administrativt ansvarigför utvärderingens genomförande. 1Riksdagen 1978/79. 1978/79:61 2 Närvarande:statsministern , ordförande, och statsråden , , ,, , , , , , , , De , ,, , . Propositionom utvärdering av kommunindelningsreformen Underde har kommunindelningen genomgått stora förändringar. Beslulom en indelningsreform falladesår 1946(prop. 1946:236, KU 19, rskr 340),Därigenom minskade antalet kommuner den Ijanuari 1952 från 2 498 till 1037.Under 1960-lalel beslutade statsmakterna om nya riktlinjer förkommunindelningen (prop. 1961:180, KU 1962:1, rskr 1962:64). Dessa beslut harmedfört att kommunanlalet uppgår lill 277. Minskningenav antalet kommuner och den kommunala verksamhetens uibyggnad har medverkat lillalt frågor om den kommunala demokratin alltmer uppmärksammats. Statsmaklernahar vid olika tillfällen vidtagit åtgärder för all stärka medborgarnas inflytandei kommunerna. Del senaste exemplet utgör kommunallagsreform varigenomden kommunala demokratins arbetsvillkor avsevärt förbättrades (prop.1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). 1november 1977 tillkallades en kommitté (Kn 1977:07) för fortsatt uiredning avvissa kommunaldemokraiiska frågor. En uppgift för kommittén', som har antagitnamnet kommunaldemokratiska kommittén, har varit atl utarbeta förslag lill hur kommunindelningsreformenskall utvärderas. I utredningsdirektiven anges atl det skall ankomma påregeringen atl la ställning till formerna för utvärderingens genomförande (Dir.1977:96). Kommittén har redovisat sitt uppdrag i delbetänkandet (Ds Kn 1978:5) 'Direktören , ordförande, överförmyndaren .Andersson, ulredningssekreterarenLars , sakkunnige Gusiaf Jonnergård, kommunalrådet ,överförmyndaren och kommunalkonsu-lenien . 1978/79:61 3 Förslag lill forskningsprogram. 2 förslag till forskningspro gram Utvärderingsprogrammethar utarbetats mot bakgrund av den deball som har förts om den komniunalasjälvstyrelsen och demokratin framför allt i saniband med 1960-ialets kommunindelningsreform.Genom lidigare kommunalforskning är enligt kommittén förutsättningarna för enutvärdering goda jämfört med vad som är vanligt för samhällsreformer av denna storlek.Utvärderingsprogrammet innebär att intresset i större utsträckning än vid lidigareundersökningar inriktas på frågor som rör skillnader inom kommunerna i fråga ommöjligheler för medborgardeltagande och lillgång på service. I betänkandet framhålls atlen utvärdering måsle omfatta ell stort antal frågor. En någorlunda heltäckande bildav reformens konsekvenser kan inte erhållas utan all såväl demokratiska som förvaliningsmässigaaspekter beakias. Mot denna bakgrund har kommittén föreslagil alt utvärderingenskall sammanfallas i tre delprogram. I dessa avses kommunen behandlas som demokratisksjälvstyrelseorganisalion, som förvaltningsorganisation samt som serviceproducenioch enhet för samhällsplanering. De olika delprogrammen ärnära knutna lill varandra och föreslås därför bli genomförda i ell sammanhang.Avsikten är atl ell flertal undersökningar skall genomföras i anslutning lill1979 års val. För all resultaten skall vara användbara för praktiska övervägandenkrävs all projektet genomförs på ganska . Av den anledningen anserkommittén att utvärderingsprogrammet bör vara slutfört , dvs.efter två år från start i full omfattning. För allforskningsarbetet skall kunna samordnas i administrativt avseende föreslårkommittén atl en särskild samordningsgrupp bildas. Kommittén anser det ocksåönskvärt all en referensgrupp med parlamentarisk sammansättning ges möjlighelerall följa forskningsarbetet. Man anser vidare att kommittén bör fa i uppdrag atladministrativt ansvara för atl utvärderingen blir genomförd enligt deriktlinjer som skisseras i programmet. Kostnaderna för forskningsprogrammet harkommittén beräknat till löneläge ochpenningvärde. Kommunaldemokratiska kommitténs delbeiänkande bör fogas lillprotokollet i delta ärende som bilaga. Denkommunala självstyrelsen är en viktig del av vår demokrati. Genom det siarkainslaget av förtroendevalda har goda möjligheter skapats för atl upprätthållanära kontakter mellan beslutsfattare och enskilda. 1978/79:61 4 nernasverksamhei är också av stor betydelse för atl tillgodose medborgarnas behov avsamhällsservice. Nar ökade samhällsåtaganden behövts för alt lösa gemensammafrågor, har i stor utsträckning de kommunala organens ansvar vidgats. Bakomdenna utveckling ligger uppfattningen all samhällsuppgifterna bör lösas sånära de berörda människorna som möjligl och alt hänsyn skall kunna las tillskiftande lokala förhållanden. All bevara och bygga ul den komniunalasjälvstyrelsen är därför ett väsentligt led i arbetet på att fördjupa demokratin. Kommunindelningsreformenhar på ett avgörande säll förändrat kommunernas roll i samhället. Under desenaste åren har debatten om kommunsammanläggningarnas konsekvenser varit livlig.Det är enligt min mening naturligt alt en så omfattande förändring avsamhällsorganisationen inte kan genomföras ulan alt del uppslårmeningsmotsättningar. I flera kommuner har detta kommii lill ullryck genom altfrågan om en ändrad indelning diskuteras. Framställningar om delning av vissakommuner har också gjorts lill regeringen. Syftetmed indelningsreformen var att ge kommunerna bättre fömtsättningar au la påsig betydelsefulla samhällsuppgifter. som kommunernas aktivamedverkan i samhällsverksamheten ökat har minskningen av antalet kommunermedfört nackdelar för den kommunala demokratin. Genom aU antalet förtroendevaldahar minskat väsentligt har avståndet blivit större mellan de kommunala organenoch de enskilda kommunmedlemmarna. Mol den bakgrunden är det enligt min meningangeläget att vidta åtgärder för att öka kommuninvånarnas möjligheter tillinflytande och medverkan. Regeringen har därför låtit tillsälta en särskildkommitté (Kn 1977:07) för fortsatt utredning av vissa kommunaldemokratiskafrågor. Kommittén har i enlighet med sina direktiv utarbetat ett förslag tillprogram för utvärdering av kommunindelningsreformen. Uppdraget har redovisats iett delbeiänkande. Föregen del anserjag all en utvärdering nu bör göras av kommunindelningsreformensåterverkningar i skilda hänseenden. Föratl en samlad och allsidig bedömning av reformens för- och nackdelar skallkunna bli möjlig måsle såväl demokratiska som förvaliningsmässiga aspekter beakiasi utvärderingen. Jag kan därför ansluta mig lill kommitténs förslag omforskningsprogrammets huvudsakliga inriktning. Det är enligt min meningväsentligt att en kartläggning och analys görs av den kommunala demokratin ochförvaltningsorganisationen liksom av kommunernas ansvar för samhällsservice ochplanering. Det bör därvid vara naturligt att ta till vara erfarenheterna frånde indelningsärenden som är aktuella. Jag vill också understryka vikten avalt nya forskningsuppgifter koncentreras till förhållandena i dagens kommuner.Vidare är det angeläget att underrepresenterade gruppers problem att delta i kommunalpolitisktarbete uppmärksammas. Därigenom kan ett bättre underiag erhållas för beslul omolika reformer i syfte att öka medborgarnas deltagande i den demokratiskabeslutsprocessen. Prop.1978/79:61 5 Denuppläggning som forskningsprogrammet har erhållit innebär attundersökningsresultaten skall vara användbara för praktiska överväganden. I likhetmed kommittén anser jag all delta medför alt projekttiden måsle bli begränsad.Jag ansluter mig till förslaget atl utvärderingen bör vara genomförd den 30juni 1981. Kommitténhar även redovisat förslag till en forskningsorganisation. Jag finner också idenna del förslagen väl avvägda. Ett program av detta slag kräver ett närasamarbete mellan de olika delprojekten. Det är därför motiverat med en särskildsamordningsgrupp och en referensgrupp med pariamentarisk sammansättning. Det ärvidare enligt min mening lämpligt att kommunaldemokratiska kommittén får detadministrativa ansvaret för forskningsprogrammets genomförande. Kostnadernaför projektet har kommittén beräknat till i 1978 årslöneläge och prisnivå. Med hänsyn till forskningsprogrammets omfattning ochbetydelse anserjag atl de redovisade kostnadsberäkningarna är rimliga och välunderbyggda. Jaghar i detta ärende samrått med chefen för ekonomi- och budgetdepartementen. Medhänvisning till vad jag anfört i det föregående hemställer jag att regeringenföreslår atttill Utvärdering av kommunindelningsreformen under femtonde huvudtiteln påtilläggsbudget I till statsbudgeten för /79 anvisa ettreservationsanslag av . Regeringenansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar att genomproposition föreslå all aniaga det förslag som föredraganden har lagtfram. 1978/79:61 7 Delbetänkande I av kommunaldemokratiska kommittén 1978/79:61 8 och chefen för kommundepartementei Genombeslut bemyndigade regeringen chefen för kommundepartementetatt tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter för fortsatt utredning avvissa kommunaldemokratiska frågor. Medstöd av detta bemyndigande tillkallades såsom ledamöierdirektören , ordförande, överförmyndaren ,utredningssekreteraren , sakkunnige ,kommunalrådet , överförmyndaren ochkommunalkonsulenten . Såsom sakkunniga förordnades den 6 december1977 sekreteraren , , departementsrådet , sekreteraren , sekreteraren , förstesekreteraren , , hovrättsrådet departementsrådet . Som expert förordnades den 10januari 1978 docenten . Till sekreterare förordnades den 30december 1977 kanslidirektören . Kommitténhar antagit namnet kommunaldemokratiska kommiuén. 1föreliggande delbetänkande lägger kommittén fram förslag till forskningsprogramför utvärdering av kommunindelningsreformen. Underiaget för kommitténsställningstaganden har utarbetats av experten . Prop.1978/79:61 9 1 Bakgrund -indelningsreformerna m.m................ 13 1.1 Inledning.............................................. ... 13 1.2 Varför självstyrelse?................. 1.3 Kommunindelningsreformerna.................... 20 Inledning:Storkommun- och kommunblocksreformerna 20 Argumentför och emot kommunblocksreformen 35 1.4 Kommunalforskningsgruppen..................... 40 Inledning............................................. .... 40 1.5 Denkommunala självstyrelsens värden...... .... 42 Detmateriella värdet.............................. 42 Självständigåsiktsbildning....................... .... 42 Demokraiiskateknikvärden....................... .... 42 Detpolitiska systemet............................ 44 Debattenom kommunalforskningsgruppens demokrati modell ................................................ .... 47 2 Kommitténsöverväganden............................. 48 2.1 Enallmän uigångspunki........................... 48 Programmetshuvudsakliga inriktning.......... 50 2.2..................................................... Delprogram1: Kommunen som demokratisk självstyrel seorganisalion ...................................... 52 Medborgarnasaktivitet m. m.................... 54 Depolitiska partierna............................. .... 55 Folkrörelsernaoch intresseorganisationerna .... 57 Massmedia.......................................... .... 58 Denkommunala självstyrelsens förankring hos medbor garna ................................................. .... 59 2.3..................................................... Delprogram2: Kommunen som förvaltningsorganisa tion ................................................... .... 60 Inledning ........................................... .... 60 Deförtroendevalda................................ .... 60 Denkommunala förvaltningsorganisationen .... 62 Denkommunala budgetprocessen ............ .... 62 2.4 Delprogram3: Kommunen som serviceproduceni och enhetför samhällsplanering..................... .... 63 Kommunensom serviceproduceni.............. .... 63 Kommunensom enhet för samhällsplanering .... 64 1978/79:61 10 2.5 Sammanfattning avforskningsprogrammet ... 65 2.6 Synpunkier på forskningsprogrammetsempiriska undersökningar, genomförande m. ni 67 Kommunurval........................................ ... 67 Delprogram1: Kommunen som demokratisk självstyrel seorganisalion ....................... 68 Delprogram2: Kommunen som förvaltningsorganisation 70 Delprogram 3: Kommunen som serviceproducent och enhetför samhällsplanering ... 71 2.7 Forskningsorganisationoch ekonomi m.m..... ... 72 Tidsplanoch forskningsorganisation .......... ... 72 1 Argument för och emot kommunindelningsreformen 78 2 Förteckning över publiceradeforskningsresultat från kommunalforskningsgruppen 82 Prop.1978/79:61 11 Kommunaldemokraiiskakommiiién harenligi sina direkliv alt lägga fram eu förslag tillforskningsprogram angående kommunindelningsreformens konsekvenser i olikaavseenden för den kommunala självstyrelsen. 1 direktiven anförs att del är"angelägel atl man nu lär underiag för en .samlad och allsidig bedömningav (kommunindelnings-)reformens för- och nackdelar genom alt belysa dessåterverkningar i skilda hänseenden, för medborgarinflytande och medborgarkonlroll,för samhällsplanering, service och näringsliv, för kommunernasadministration och ekonomi etc". I direktiven ges kommittén i uppdrag atlunder presentera eti program för hur utvärderingen bör gå lill.Kommittén har därvid alt göra noggranna koslnadsberäkningar förutvärderingsprogrammet. Kommitténs förslag tillutvärderingsprogram redovisas i detta delbetänkande. Programmet har utarbetatsmot bakgrund av den debatt som förts om den kommunala självstyrelsen och denkommunala demokratin framför alli i samband med 1960-ialeis kommunindelningsreform.Under arbeiets gång har kommittén haft överläggningar med representanter förden forskargrupp som med stöd av under åren 1966-1970genomförde del omfattande kommunalforskningsprojeklet. Genomdel arbele som kommunalforskningsgmppen genomförde är förutsättningarna för enutvärdering av indelningsreformen goda jämfört med vad som är vanligt när delgäller samhällsreformer av denna sioriek. Nya undersökningar i kommunerna äremellertid nödvändiga. Dessa bör enligt kommitténs mening koncentreras tillförhållandena i dagens kommuner och i siörre utsträckning än de lidigareundersökningarna inriktas på frågor rörande inomkommunala skillnader imöjligheterna för medborgardeltagande och tillgång på service m. m. Därigenomunderlättas bedömningen av önskvärda ytterligare reformer av kommunernasarbetsformer och organisation samt förutsättningarna för och konsekvenserna avomprövningar i vissa fall av genomförda kommunsammanläggningar. Somframgår av direktiven måsle en utvärdering av indelningsreformen omfatta ett slorlantal frågeställningar. Förutom de kommunaldemokratiska frågorna måste intresseäven ägnas ål ekonomiska och organisatoriska spörsmål. Även förutsättningarnaför den lokala samhällsplaneringen och konsekvenserna för näringslivets och bebyggelsestmkturensutveckling är väsentliga. Allt della hänger också nära ihop. I debatten kringindelningsreformen anfördes I. ex. alt del minskade antalet förtroendeuppdrag måsievägas mol möjligheterna för kommunerna all bedriva en så omfattande verksamheiau den bedömdes som väsentlig för medborgarna alt engagera sig i. Siörrekommunala enheier bedömdes vidare som nödvändiga för att skapa underlag för enfortsatt uibygnad av den lokala samhällsservicen. Det har i debatten efter reformensgenomförande ifrågasatts inte endast om den 1978/79:61 12 kommunalademokratin försvagats genom reformen utan även om inte antagnastordriftsfördelar överskattades vid planeringen av reformen. En någoriundaheltäckande bild av reformens konsekvenser måste sålunda beakta såväl dedemokratiska som de förvaliningsmässiga aspekterna. Motdenna bakgrund har utredningen utarbetat ett forskningsprogram som består avtre delprogram 1) Kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation 2) Kommunen som förvaltningsorganisation 3) Kommunen som serviceproduceni och enhet församhällsplanering Eftersomde olika delprogrammen är nära knutna till varandra bör de genomföras i ettsammanhang. Under p 1 finns ett flertal undersökningar, bl. a. en medborgarintervjuundersökningsom måste genomföras i anslutning till val. Planeringstiden för dessaundersökningar kräver all programmet i vissa delar startar senast i oktober1978. I övrigt bör programmet kunna starta successivt under första halvåret1979. För att undersökningsresultaten skall vara användbara för praktiskaöverväganden krävs en begränsad projekttid. Kommittén förordaratt programmetskall vara slutfört , dvs. från start i fullomfattning. Kostnadernaför programmet är beräknade till ca 6 milj. kr. löneläge ochpenningvärde fördelade på tre budgetår enligt nedan. 1978/79ca 1,4 milj. 1979/80 ca 3,4 milj. 1980/81 ca 1,3 milj. Prop.1978/79:61 13 1Bakgrund - indelningsreformerna m. m. I kommunaldemokraiiskakommitténs direktiv (Dir 1977:96) anförs all det är "angeläget all man nufår underiag fören samlad och allsidig bedömning av (kommunindelnings-)reformensför- och nackdelar genom aU belysa dess återverkningar i skilda hänseenden, förmedborgarinflytande och medborgarkonlroll, för samhällsplanering, kommunalservice och näringsliv, för kommunernas administration och ekonomi etc".En av komtnitténs huvuduppgifter är enligt direktiven atl utarbeta förslag tillhur kommunindelningsreformen skall utvärderas. Kommitténs förslag lill programför utvärderingen bör läggas fram . Kommittén börnoggrant överväga vilken omfallning utvärderingen bör ha med hänsyn till redan utförtutrednings- och forskningsarbete, i vilken ulsiräckning den kan begränsas lillett urval av kommuner och om den bör genomföras i etapper. Programmet börutformas så att man kan utnyttja erfarenheterna från de indelningsärenden somkan komma att avgöras års val och beakta resultatet av detfortlöpande arbetet med att stärka den kommunala demokratin. Kommittén bör läggafram detaljerade förslag lill program för utvärderingen samt göra noggrannakostnadsberäkningar. Denkommunala självstyrelsen är i vårt land äldre än del demokraiiskastyrelseskicket. De värderingar som under olika tider förknippats medsjälvstyrelsen har utvecklats successivt även om mycket av grundtankarna överieviden långa utvecklingen från 1860-talels förindustriella situation till 1970-taletspostindustriella demokratiska välfärdssamhälle. Den moderna debatten kring denkommunala självstyrelsen har intensiflerats sedan 1960.1 anslutning till dendärefter genomförda indelningsreformen har uppstått en bred debatt kringkommunernas roll i samhällsekonomin, för serviceproduktion och som organ förfolkstyret på lokal nivå. Framför allt har de kommunaldemokratiska frågornaunder senare år intagit en framskjuten plats i debatten. Därvid hartyngdpunkten delvis lagts på olika aspekier på demokratin. Enutvärdering av indelningsreformens konsekvenser i olika avseenden bör utgåifrån de värderingar som i denna debatt knutits lill systemet med kommunalsjälvstyrelse. Självfallet är därvid debatten i anslutning lill indelningsreformensförberedande och genomförande av särskilt stor betydelse. Med hänsyn härtillgörs i betänkandet först en återblick på äldre deball. Därefter redogörs kortfatiaiför diskussionen kring indelningsreformen där argument för och emoi så långtmöjligt kartläggs. Sedan följer en presentation av det omfattandeforskningsprogram, "-indelning", somunder andra genomfördes vid de statsvetenskapligauniversitetsinstitutionerna ("kommunalforskningsgruppen").Betänkandet avslutas med kommitténs förslag lill utvärderingsprogram. 1978/79:61 14 1.2 Varför självstyrelse? Den moderna självstyrelsen i vårt land sägs i allmänhet hasitt ursprung kotiimunalförordningar. har i olikasammanhang redogjort fördebalten kring reformer och den Ibrlsaitautvecklingen av "komniunalideologin"!. Inom kommunalibrskningsgruppengjordes sotn ett led i forskningsplancringen en bred genomgång av den debattsom förekommit kring självstyrelsen framför allt i offentligt tryck under 20-årsperioden1945-19652. Av dessa redogörelser framgår all deballen i överraskande storutsträckning varit opåverkad av de genomgripande förändringar som inträffatrörande kommunernas uppgifter och roll i samhällslivet. Redan från bönan ingick enligt Kaijser tre momenl i självsiyrelseideologin,dcccniraliseringsiankcn, länken på en iianulig kompetens samlföreställningen att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare -mcdborgarjösiran.Dessa idéer förenades vid 1800-lalets mitt med en fjärde, associaiioiislankcn,enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde en form av permanent loreningssamverkan.Av dessa ursprungliga argument för den kommunala självstyrelsen har tvåförsvunnit ur debatten medan de övriga utvecklats och kan sägas uigöragrundelement i dagens kommunalideologi. Kommunerna fick redan från början arbetsuppgifter av iprincip två olika slag- de specialreglerade och de fria på det allmänna kompeiensstadgandelgrundade uppgifierna. Dessa olika frågor ansågs ursprungligen ha olika källor.De specialreglerade uppgifterna var statliga. Kommunerna ålades att sköta dessapå uppdrag av statsmaklerna. De uppgifier som kommunema log på sig frivilligtenligt den allmänna kompetensen var kommunala till sin natur och berörde endastmedborgarna inom det naluriiga område som bildade resp. kommun. Detta synsättförsvagades successivt och ses arbetsfördelningen mellan staten ochkommunerna i första hand utifrån praktiska bedömningar av var uppgifterna på bästasätl kan handläggas. Därvid har två andra moment i resonemanget kringsjälvstyrelsen -decentraliserings- och folkslyrelsetankarna - fåll ökad tyngd. Deceniraliseringsmotivet kan beskrivas som ett generellt förvaltningstek-niskiargument. 1 kommunalforskningsgruppcns genomgång av debatten kringsjälvstyrelsen framträdde behovet av en flexibel förvaltningsorganisa- ' Kaijser, Frilz,Kommunallagarna I,Siockholm 1959,saml Kaijser,,"Alerblick på utvecklingen av Rjrhållandel mellan stal ochkommun" i Förfauningslrågan och del kommunala sambandet (SOU I965:.S4). Hans G., PM angående värderingarna krmg denkommunala självstyrelsen. Prop.1978/79:61 15 Med en decentraliserad förvaltning blir det lättare att anpassaverksamheten till lokala förhållanden. När de behov som verksamheten avser attlillgodose varierar mellan olika områden framstår en relativt storhandlingsfrihet för de lokala organen som värdefull och angelägen. Framför alltbrukar framhävas det värdefulla i att kommunerna har frihet på detorganisatoriska och personella området. Därigenom ges utrymme för en fördelningav resurserna med hänsyn till behov som de lokala organen har lätlast allsakligt bedöma. Ävennär behoven i siörre utsträckning inte antas variera mellan olika kommuner kandecentralisering motiveras av verksamhetens art. Det kan t. ex. gälla atl ålgärdernamåste anpassas efter omständigheterna i de enskilda fallen och eventuelltsamordnas med andra åtgärder i det praktiska utförandet för atl en önskadeffekt skall uppnås. Därtill kan nödvändigheten av all snabbi sälta in åtgärderpå ett område kräva att handläggningen av ärendena sker så näraverkställighetsplanet som möjligt.