prop · G203119 · 1978-12-31 00:00:00 — Utredningen diskuterar också begreppet forskningspolitikoch konstaterar atl samhällets ökande forskningsberoende och forskningensvolymtillväxt under liden efter skapat behov av engenomtänkt och sammanhängande grundval för alla de beslut som måsle fattas avskilda samhällsorgan om forskningens finansiering, dess organisation,forskarutbildning, överförande av forskningsresultat till näringsliv och samhälleetc. Summan av alla faktiska förhållanden på detta område kan, enligtutredningen, naturligtvis också - men då i mer inskränkt mening -belecknas somsamhällets forskningspolitik. I har en viss utveckUng mot en helhetssyn påFoU-politiken ägt rum, ehuru förhållandevis sakta. Som utgångspunkt för analysav FoU-systemet i pekar ulredningen på två grunduppfattningar - doktriner- om förhållandet mellan forskningen och samhället. Dessa synsätt äranalysredskap - de påverkar FoU-systemels uppbyggnad men kan knappast tänkashelt renodlade i det verkliga livet. Den ena grunduppfattningen betonar forskningens egenvärde.Forskningen ses som angelägen i sig själv och även om den är betydelsefull församhällel bör den inte styras annat än inifrån. Den motsatta doktrinen ser forskningen som medel, ettbland andra för alt nå samhällsmål inom de sociala, ekonomiska och kulturellaområdena etc. Dessa båda doktriner påverkar i olika blandningar och iskiftande grad FoU-systemels utformning men knappast någonsin med fulllgenomslag. Den svenska situationen under präglas, enligtFRU, allmänt av en utveckling mot en forskningen-som-medel-syn. Densektorsanknutna - dvs. den som anknytertill samhällsorganen inom olika områden och den planering församhällsverksamheten som där sker - är präglad av denna syn men har inslagockså av del andra synsättet. Utredningen påpekar atl den nya Prop.1978/79:119 93 rådsorganisationengenom forskningsrådsnämnden präglas av ökad tonvikt på "forskningen sommedel" men framhåller att båda synsätten utnyttjas i svensk FoU-politik. Somett avgörande problem i sammanhanget framhåller utredningen inflytandefrågorna,som får ett väsentligt olika innehåll beroende på vilken doktrin som präglarsynsättet. FRU päpekar attulredningens frågeställningar i hög grad varit akluella även i andra länder.Exempel anförs från några där diskussionen varillivlig i dessa frågor. På mänga häll arbetar man med problemen att finnaavvägningar mellan en mer sammanhållen och en mer sekloriserad FoU-politik ochmed frågorna om hur forskningen skall inriklas mol viktiga samhällsområden. Lösningarna och formernaskiftar. FRU betonar att det är omöjligt att överföra färdiga mönsier frånutlandet till - förutsättningarna politiskt, konstilulionellt ochkulturellt är starkt skiftande och det svenska administrativa systemet unikt. FRUredovisar en genomgång av det svenska FoU-systemet i syfte atl inom olikaområden peka på problem som har betydelse ur planeringssyn-punkt. a. hur behandlar FoU-frågoma och riksdagensmöjligheter dels all skapa sig överblick över forskningspolitiska problem, delsatt få tillgång till forskningsbaserad sakinformation. Ulredningen konstateraratt arbete genom förfaltningsrefor-men och den därvid infördautskotlsorganisationen blivit starkt sektoriserat och alt lill följd häravFoU-frägor kommii att behandlas i flera olika utskott. Möjlighetema tillöverblick över FoU-frågorna är enligt utredningens bedömning intetillräckliga. Även möjlighelerna atl få fram kvalificerad men bearbetadforskningsinformation som rör sakfrågor är begränsade. Ulredningen beionar att riksdagensroll i det parlamentariska systemet gör det nödvändigt att rikta kraven påtiUräcklig information inte bara mot egna organ ulan även motregeringen och . I sammanhanget måste, enligt FRU, ocksäuppmärksammas de enskilda ledamöternas och oppositionens särskilda behov. Föratt belysa regeringens och FoU-planering diskuterarulredningen främst det löpande samarbetet mellan departementen, budgetprocessenoch forskningsberedningens roll. FRU framhåller altutvecklingen av en sektoriell har inneburit atl flertaletdepartement inom sitt område har ett eller flera organ för FoU och imotsvarande mån har att hanlera frågor av delta slag. Ulredningen anser sigkunna konstatera atl den sektoriella forskningens utveckling medfört starktminskade möjligheter för regeringen att för hela FoU-området fora ensammanhållen politik där de olika sektorernas FoU-frågor kan passas in i ettsammanhängande mönster. Det finns knappasl en enhetlig uppfattning om degrundläggande viUkoren och principema för det sektoriella FoU-arbetet och omvilka skillnader mellan olika områden som är motiverade, t. ex. av olikheter iden administrativa strukturen. Forskningsberedningentillkom 1962 och sågs då som ett instrument för samordning och långsiktiginriktning av forskningspolitiken. Den har dock inte utvecklats i dennariktning och utredningen anser att den med den konstruktion den fått inteheller har förutsättningar för en sådan roll. Redskapför atl skapa en överblick och samsyn som är grundläggande Prop.1978/79:119 94 för långsiktigt syftande forskningspolitik påstatsmaktsnivå måsle, enligt FRU:s uppfattning, skapas inom regeringsapparaten. Med utgångspunkt i en diskussion av begreppet sektoriellFoU - dvs. sädan FoU som tar sin utgängspunkt i samhällsbehov inom olikaområden - ger utredningen en kort översikl av den sektoriellaFoU-organisalionens framväxt och en överblick över dagens organisation. Utredningen lar vidare upp en del långsiktigtbetydelsefulla problem till behandling, nämligen sektoriell FoU i förhållandetill myndigheter och departement, samordningen mellan och inom sektorer,ansvarsfördelningen stat-kommun-landsting, kopplingen mellan sektoriell FoUoch sektoriell planering samt finansieringen av sektorsanknulen forskning. Enligt utredningen bör sektorsprincipen inie överges. Tillledning för arbetet inom sektorerna bör emellerlid finnas klarare principer förden samlade vad gäller t. ex. myndigheternas och departementensroll, formerna för finansiering m. m. FRU anser atl en anknyining av sektoriell FoU tillansvariga myndigheter bör eftersträvas i första hand. Härigenom ges en säkrarekoppling till planering och utnyttjande än om de sektoriella FoU-organen ärfristående. Ett alternativ lili myndighelsanknytning är en anknytninglill fackdepar-lement. Enligt utredningens uppfattning kan dock inte behovet aven praktiskt förankrad sektoriell FoU tillgodoses utan myndighetsmedverkan. 1 frågan om finansiering anser utredningen atlbudgetfinansiering av statens utgifter bör vara det normala även för sektoriellFoU. Även kommuner och landsiing bör koUektivi kunna finansiera FoU. Ulredningen understryker forskningsrådsnämndens (FRN)samordnande roll och ser energiforskningsmodellen som en intressant lösning påsamordningsbehoven över deparlementsgränserna. Bl.a. med hänsyn till desvårigheter som tycks följa med lösningen önskar utredningen en uppföljningoch utvärdering av denna modell. FRU anser alt både kommunala och statliga myndigheler iökad utsträckning bör samarbeta inbördes och med näringslivet (det statligaoch privata) för atl utveckla ny teknik och ny utrustning. Utredningen framhåller även alt beslut i t.ex. planerings-och organisationsfrågor vad gäller sektoriell FoU i konkreta fall måsteföregås av noggrann analys av de speciella förhållandena. De principerutredningen talar för måste kunna omprövas efterhand som nyaorganisationsmodeller utvecklas och kunskapen om existerande modellerförbättras. Som en separat expertpromemoria har publicerats sexfallstudier frän den undersökning utfört för utredningensräkning (SOU 1977:53). behandlar FRU endastkortfattat eftersom den ingående genomlysts i utredningens första betänkande(SOU 1975:26) och efter omorganisationen nu slår inför ett nytt utvecklingsskede.Huvuddrag och huvudprinciper i organisationen redovisas men främst läggs viktvid långsiktigt betydelsefulla planeringsproblem som den nya rådsorganisationenkommer atl möla. Utredningen pekar på vissa problem som inle lösts i sambandmed omorganisationen och som alllså ärvs. Del gäller bl. a. finansieringen avdyrbar vetenskaplig utrustning och frågan om täckning av under budgetåretstegrade lönekostnader. Av de planeringsproblem som betingas av den nyaorganisationen pekar FRU på tvä. Det ena gäller inflytandefrågorna, dvs. hurdel nya systemet för atl utse vetenskapliga ledamöier i råden skall utvecklastill att bli det 1978/79:119 95 avsedda instrumentet för nära kontakt med forskarna viduniversiteten. Det andra gäller FRN:s ställning. FRU anser det vikligl att observera den fastlagdahuvudprincipen atl FRN så långt möjligt skall samfinansiera sina insatser medandra FoU-organ; risken - om detta inte lyckas - är atl FRN endasl blir ettnytt självständigt forskningsråd för samhällsrelevanl forskning. villutredningen uppmärksamma del problem som kan uppslå om till FRN knyts ettansvar för vissa forskningsområden på så säll all vissa preciserade belopp förinsaiser läggs fast av statsmakterna. Nämnden måsle kunna avväga storleken avsina insatser under fri samverkan med andra organ. Utredningen tar även upp problem som berör universitetensoch högskolornas planeringsförutsättningar. diskuterar i detla sammanhangtre problemområden: - utvecklingen avde fasta resurserna för forskning inom högskolan - avvägningenmellan fasta och rörliga resurser och högskoleorganisationen som bas försektorsanknulen FoU - systemet förstyrning av högskolans forskning. Ulredningen utgär från all även fortsättningsvis storainsaiser av forskning och utveckling måsle ske inom flera viktiga nya områdenför alt tillgodose människornas krav. Ett successivi ökande forskningsberoendekommer då i tecknet av rådande och förutsebar resursknapphel alt ställa ökadekrav på forskningsorganen att inom ramen för befintliga resurser tillgodose nyaforskningsbehov. De redskap som finns för denna omprioritering ochnyorientering utan stimulans av ökade resurser - främst den s.k. §69-prövningen- är, enligt FRU:s bedömning knappast lillräckliga. En viktig uppgift i enlångsiktig forskningsplanering är alt finna posiliva incitament för dennaförändring. Oavsetthur förnyelsen av högskolans forskning skall ske aktualiseras frågan om hurolika intressen samspelar i denna process. Utredningen betonar vid diskussionenav denna fråga atl ett brett samarbele med intressenter utanför högskolan kringfrägor som rör basorganisalionens utveckling måste främjas. Del måsle dock idetta samspel betonas alt universitetsforskningens uppgift också är att vara enbas för och ulveckla inomvelenskapligt betydelsefull forskning. Detbalansproblem som föreligger här är viktigt att uppmärksamma, men det får inleförväxlas med en motsättning mellan "universitetens" och"samhällets" intressen. Genom inlressebildens sammansalthel och delångsikliga konsekvenserna blir ulformningen av högskolans fasta organisationför forskning en i högsia grad forskningspoUtisk fråga. Den andra huvudfrågan som berörs gäller också den ellbalansproblem. Genom forskningsråden och via de sektorsanknutnaforskningsfinansierande organen tillförs högskolan lillfälliga projektanslagsom kompletterar basresurserna och ofta är nödvändiga för all effeklivforskning skall kunna bedrivas. Avvägningen mellan fasta och rörliga resursertotalt och inom skilda områden är ett problem som aktualiseras i takt med allandelen rörliga resurser ökar. Ulredningen finner det angelägel atl detlaproblem uppmärksammas men konstaterar bl. a. atl del förutsätter förbättradredovisning av forskningsvolym och forskningsfinansiering inom högskolan.Ulredningen upprepar sitt i del tidigare belänkandet framförda förslag attöverföringen från rörlig till fast finansiering skall prövas samlal - förslagsvisvart tredje år genom gemensamma förslag av forskningsråden och högskolan. En annan aspekt av balansproblemel fasta-rörliga resurseruppmärksammar utredningen också. Del gäller hur kosinaderna skall fördelas mellanhögskolan och de externa finansierande FoU-organen. Läget är på detta områdeoklart och FRU understryker behovet av en samlad utredning av dessa frågor.Därvid bör både forskningsrådens och den sektorsanknutna forskningens speciellaroller i samband med universitetsforskningen uppmärksammas. Utredningen kommer också in på frågan om när särskildaforskningsinstitut bör inrättas respektive när högskolesystemet skallutnyttjas för att lillgodose nya eller speciella forskningsbehov. Trots alt enviss enighet tycks råda om att institutsbildning bör undvikas och högskolan sålångl möjligl utnyttjas inrättas då och då nya institut. Utredningen efterlyserkrilerier för bedömningen av dessa frågor. Även om en slrävan bör vara alt även fortsättningsvisutnyttja högskolan bör också institutens möjligheler alt bedriva en vitalforskning uppmärksammas. Särskilt understryker ulredningen möjligheten attgenom att skapa tillräckligt stora enheter få till stånd den rörlighet somanses vara ett av inslilulsforskningens mer svårbemästrade problem. Utredningen konsiaterar alt de privata stiftelsernas ochfondernas anslagsgivning endasl i något faU är av den storleksordningen atlett mer avgörande inflytande på FoU-systemet kan utövas av en enskildstiftelse. Tillsammanlagna belyder dock tUlskotten från stiftelser och fonder,vars medel lill övervägande del går till mottagare inom högskolan, ett inteoväsentligt bidrag till universitetsforskningen, särskilt den medicinska.Informationen om stiftelsernas forskningsslödjande verksamhei är enligtulredningens bedömning knappast tillräcklig; både stiftelserna själva ochforskarna lorde ha intresse av en förbättrad information om deras möjUgheteroch intresseprofil. Av de offentliga eller officiösa organen avstiftelsekaraklär eller liknande tar FRU bl.a. upp mot cancer.Ulredningen understryker sin tidigare redovisade uppfattning att huvudansvaretför cancerforskningen bör ligga hos forskningsrådsorganisationen. De vetenskapliga akademiernas viktiga uppgifter somstimulerande, kontaktskapande och informerande organ och deras betydelsefullaroll som internationella samarbetsorgan betonas av utredningen. 1 detta sammanhang berör utredningen också den forskningför ideella folkrörelser som får slöd via en särskild delegation,vilken administrativt knutits till FRN. Ulredningen framhåller allen låsning av medel i smä ekonomiska ramar såsom skett inom detta område börundvikas. FRU lämnar även en på befintlig statistik baseradbeskrivning av FoU-insatserna inom industrin, som förutom att de är destatistiskt bäst kartlagda också är de mest betydande. FRU framhållerutveckUngsarbelets totala dominans över forskningen och del förhållandet attFoU-arbetet i hög grad är koncenterat till de stora företagen. Ulredningen diskuterar vidare företagens behov avsekretess kring FoU-arbetet. Avgörande är, enligt FRU, här denkonkurrenssituation företagen arbetar i olika ägarförhållanden innebär därvidknappast någon avgörande skillnad. Frågan har emellertid stor principiellbetydelse både för möjligheterna att påverka inriktningen av företagens FoU,för företagens möjligheter att lägga ut FoU-uppdrag till universitet ochhögskolor och inte minst för uppbyggnaden av det offentliga FoU-systemet. Utredningen pekar på ett antal områden där näringslivets -främst Prop.1978/79:119 97 industrins - FoU-problemalik har nära samband med allmännaforskningspolitiska problem. Det gäller bl.a. industrin och forskamtbildningen,gemensami bruk av avancerad utrustning, branschforskningsinstituten samtforskningsuppdrag till högskolan. En gmndfräga när det gäller näringslivets FoUär dess betydelse för ekonomisk tillväxt och företagsutveckling. Utredningen diskuterar dessa frågor bl.a. i anslutningtill en studie av () om försvaret och dentekniska utvecklingen (97). En viktig tes i IVA:s rapport är atlförsvarets materielanskaffning när den innefattar utvecklingsuppdrag lillnäringslivet har en stark pådrivande effeki i utvecklingen av teknisk och annankompetens inom företagen. Försvarets materielanskaffning innebär i allmänhet attstudier och utveckling beställs separat eller i ett paket inkluderatserieproduktion. Det är i allt väsentligt försvarets myndigheler som görriskbedömningen och står för riskerna. Ofta elimineras härigenom den slörslarisken - marknadsrisken. Här finns en väsenilig skillnad gentemotutvecklingsarbete för civila ändamål. Vid beställningar av försvarsmateriel kan en avsättningför produkter garanteras och utvecklingsinsatser som annars inte skulle kommiitill stånd har därigenom kunnat genomföras. IVA har framhållit att en liknande lekniskkompetensutveckling är möjlig även vid motsvarande civila beställningar. FRUunderstryker att satsningar på avancerad civil teknologi är en av de vägar sombör prövas när del gäller all främja den tekniska utvecklingen. I sammanhangetpekas på den betydelse som potentiella bestäUare som kommuner och landsiinghar. Näringslivets FoU mäste enligt utredningen ses i sitt samband med deinsatser som görs på det offentUga omrädel. Information om företagensFoU-ansträngningar och behov av kompetens inom det offentliga FoU-området ärnödvändig för alt en planering och rimlig rollfördelning skall kunna komma lillständ. Inflytandet frän samhällets sida och från de anställda päföretagens FoU både när del gäller volym och inriktning är frågor varslångsiktiga betydelse utredningen framhåller. Del internationella FoU-samarbetet griper in i all slagsforskning och på alla de områden som FRU behandlar. Ulredningen uppmärksammarde speciella villkor under vilka en stor del av detta samarbete sker och deproblem som kan vara förknippade därmed. FRU betonar att grunden förinternationellt vetenskapligt samarbete är ett fritt informationsflöde ochinformella personliga kontakter mellan forskare. Ulredningen belyser det organiserade inlernationellaFoU-arbetets former och problem. I samband därmed diskuterar utredningen bl. a.planeringsproblem inom del internationella forskningssamarbetet. Ett sådant problem gäller finansieringsprinciperna. Närdet gäUer stora internationella FoU-projekt - Ofta i samband med investeringari tung utmstning - uppkommer bl. a. frågan om sådana kan och bör finansierasinom ramen för de forskningsfinansierande organens normala anslag eller omsärskilda medel skall ställas till förfogande. FRU anser att strävan bör varaatt de FoU-ansvariga organen skall göra avvägningen meUan deltagande iinternationeUa FoU-projekt om inhemsk forskning. Utredningen anser dock atldenna princip inte kommer att kunna genomföras hell; det kommer regelbundet attaktualiseras projekt som inte 7 1978179. 1978/79:119 98 rimligen kan finansieras på delta säll ulan alt en alllförradikal nedskärning på andra områden sker. Ett samarbete måste även i dessa frågor ske mellan olikasvenska organ med ansvar inom området, och ulredningen uppmärksammar FRN:s rolli sammanhanget. FRU konsiaterar att den sektoriserade FoU-organisationenoch forskningsfrågornas belydelse inom alla samhällsområden kan medföra ensplittring av resurser och gränsdragningsproblem som måste uppmärksammas ochmotverkas. De sektoriella FoU-principerna bör enligt utredningensuppfattning inte överges men det är utredningens bestämda slutsats att densektoriella FoU-politiken måsle kompletteras med i ordets egentliga meningövergripande FoU-politiska beslut. Ett nyckelbegrepp är ökad överblick ochutredningen exemplifierar med följande områden där sådan är nödvändig förinsiktsfulla beslut: - fördelningen avFoU-resurser pä olika områden - forskarutbildningensinriktning och dimensionering - avvägningen avFoU-organens ansvarsområden och FoU-organisalionens uppbyggnad Denna överbUck och samordning måste åstadkommas päpolitisk nivå och utredningen framhäller att uppgiften i första hand ärregeringens ansvar. Frågan om förutsättningarna för långsiktigforskningsplanering leder, enligt FRU, oundvikligen in på frågan omregeringsarbetets organisation och utredningen behandlar i detta sammanhangsåväl frågan om ett forskningsdepartement som forskningsberedningens roll. Ett forskningsdepartement i den meningen atl allaFoU-frägor skulle brytas ut ur de olika fackdepartementen betraktar utredningensom en orealistisk tanke och inte heller andra varianter avforskningsdepartement anser sig utredningen kunna rekommendera. Forskningsberedningen i dess nuvarande form kan enligtutredningens bedömning inte tjäna som samordningsinstrument för FoU-politikeneller som rådgivare till regeringen i forskningspolitiska frägor - om denbevaras bör andra motiv ligga till gmnd härför. Uppmärksamheten bör, enligt FRU, i försia hand riktas motprocesser och information som skapar större överblick. Utredningenshuvudförslag är därför att regeringen regelbundet lägger framprincippropositioner för om den samlade FoU-politiken. Dessapropositioner, regeringens FoU-program, kan innehålla t. ex. - ställningstagandei aktuella principfrågor, - förslag tillkonkreta åtgärder och beslut, - redovisning avaktuellt utredningsarbete, - bearbetadstatistisk redovisning av svensk FoU, - samladredogörelse för den framtida anslagsutvecklingen inom det statliga FoU-områdeti form av planeringsramar utan bindningar till exakta belopp. Regeringens FoU-program bör, enligt utredningen, avges engång per valperiod - varje nyvald riksdag fär därigenom tillfälle att diskuteraFoU-politiken i dess helhet. Programmen bör avse en femårsperiod, varigenomplaneringen blir rullande. Ulredningen understryker att planeringsarbetet måsleske med stor flexibilitet och att samordningsbehovet inte på något 1978/79:119 99 säll är totalt. Ansvar och inilieringsförmåga måslealltfort spridas på djupet i FoU-systemel om detla skall fungera väl. FRU anser att det inom mäsle byggas uppett kunnande för denna nya uppgift. Utredningen framhåller atlfackdepartementen i flera fall behöver tillgång till ökad expertis inom sinarespektive FoU-områden. Ett sammanhållande ansvar för planeringsarbetet inomregeringskansliel anser ulredningen i försia hand bör åläggasutbildningsdepartementet som bör bygga upp kompetens härför. Utredningen fö reslår att en interdepartemental arbetsgrupp av tjänstemän i ansvarig ställningföljer och leder det löpande arbetet med regeringens FoU-program. Ulredningen lägger även fram vissa förslag röranderiksdagen och FoU-frågorna. Utredningen avvisar tanken på ett särskiltforskningsutskott och ett forskningssekretariat med uppgifi att betjäna samtligautskott i forskningsfrågor. Ulredningen föreslår dock att nya insaiser görsför alt förbäura möjligheten till både forskningspolitisk informaiion ochforskningsbaserad sakinformation för de enskilda riksdagsledamöterna och förpartigrupperna. upplysningstjänsl föresläs få ökad möjlighel altförse ledamöier med bearbetad information om aktuellt forskningslägeinom olika områden genom översikter, granskning av forskningsrapporter elc.Utredningen föreslår alt 0,5 milj. kr. anvisas upplysnings-tjänsten för dennaserviceverksamhet, varav även utskotten och inre förvaltning iövrigt kan dra nytta. Den förstärkning av planeringskapacitetpå ett strategiskt område som ulredningens förslag skulle medföraaklualiserar, enligt FRU, frågan om oppositionspartiemas behov av särskilt stödför atl fullgöra sina uppgifter i den politiska processen. Utredningen anseratl en ökning av partigmppstödel är befogad för alt ge partigrupperna ochsärskih de av stödets konstruktion gynnade oppositionspartierna möjligheler attinhämta kvalificerad informaiion av del slag som här diskuteras. Utredninganser sig dock inte böra föreslå del belopp med vilket stödel bör öka. Dennaavvägning bör, enligt FRU, göras av egna organ. Vid avvägningen börbl.a. prövas om proportionen mellan slödel till regerings-respekliveoppositionspartierna är den rimliga. FoU-statistik är av gmndläggande belydelse förmöjlighelerna att upptäcka förändringar i utvecklingen inom FoU-området. FRUföreslår alt ökade insaiser görs för alt skapa en heltäckande FoU-statistik.Särskilt viktigt anser utredningen det vara att en reguljär (löpande)FoU-statistik över forskningen inom högskolan kommer till stånd.