prop · G203165 · 1978-12-31 00:00:00 — Även om effekten begränsas till attstatsmakterna kan la ställning till resurstilldelningen eller åtminstone fåkännedom om resurstillgängen i samband med beslutet om bostadsbyggnadsramarskulle detta vara en avsevärd förbättring i förhållande lill den situation sområder . Utredningensförslag i övrigt är av förhållandevis marginell betydelse förbostadsfinansieringen. I vissa avseenden har dock förslagen konsekvenser somdet finns anledning att beakta. Deföreslagna kortare amorteringstiderna för bottenlånen leder självfallet intebara till bättre tillgång på kapital utan också till högre boendekostnader.Ett genomförande av förslaget ger en ytterligare ekonomisk belastning förnyproduktionen, där boendekostnaderna redan nu är ogynnsamt höga i förhållandetill kostnaderna i det äldre beståndet. Viförutsätter att dessa konsekvenser närmare uireds och bemästras i ett samlatbostadspolitiskt perspektiv. Viförordar således att de synpunkter som anförts i reservationoch i vårt yttrande läggs till grund för utformningen av bostadsfinansieringeni framtiden. Detvore av stor samhällsekonomisk betydelse om stödet till bostadssektorn istörre utsträckning utformades med hänsyn lagen till behovet av en friarekapitalmarknad. Genom nuvarande bostadsfinansieringssystem har de boendesräniekostnader släppt kontakten med marknadsräntans utveckling. Man behöversåledes inte riskera att hyresnivåerna i det statsbelånade beståndet påverkasom mera marknadsmässiga kreditvillkor skulle börja tillämpas. Den nuvaranderegleringspolitiken orsakar samhällsekonomiska förluster i form av mindreeffektivt kapitalutnyttjande och ett otillräckligt sparande. Sannoliktkan avsevärda effektivitetsvinster nås med ett kapitalförsörjningssystem somfungerar utan omfatlande kontroller och fysiska regleringar. I ett kortareperspektiv får man emellerlid övergångsvis fortsätla att tillämpa en prioriteringsordning.Denna bör kunna avvecklas, genom att nyutgivna bostadsobligationer förräntasmarknadsmässigt. Redan nu syns del rimligt, atl som ulredningen föreslår, låtadel opriorilerade byggandet i princip bli finansierat med obligationer somutges på marknads- Prop.1978/79:165 Bilaga 3 108 Ett absolut krav är därvidlag allutredningens förslag om emissionskontroll inte fullföljs samt alt förändringari gränsdragningen för den prioriterade sektorn inte görs. Delegationen instämmer i kapitalmarknadsulredningensslutsatser beträffande indexlån. Ett införande av indexreglerade lån påbostadsmarknaden är förknippat med betydande svårigheler. Det faktum attförsök i utlandet med indexlån måste avbryias talar också för atlindexlånesystemet är en teoretisk konstruktion som är svår att förena medmarknadens krav på smidighet. De räntejusteringsklausuler som börjal tillämpas på långalån är enligt delegationen en betydelsefull nyhet. Följs dennaordning med avtalade räntejusteringar vid konverteringstillfällena av enfortsatt utveckling av låneformer som anpassas till de individuellainvesteringsobjeklens förväntade räntabilitet motverkas inflationenssnedvridande effekter och marknaden kan "växa ur" de problem somnominella låneformer medför. Utredningensingäende analys av frågan om en statlig totalfinansiering utmynnar i att ensädan ordning inte skulle medföra några väsentliga fördelar för låntagarna.Delegationen delar helt denna uppfattning. Tvärtom kan detta medföra nyakomplikationer. Bosladssparande och ökad självfinansieringsgrad Sparandels otillräcklighet berörs utförligt avkapitalmarknadsulredningen. De perspektiv som avtecknar sig tyder enligtdelegationen entydigt på ett stort behov av bostadssparande och höjdsjälvfinansieringsgrad inom bostadssektorn. Det nuvarande skattesystemet försvårar starkt ett merautbrett hushålls-sparande. När flertalet inkomsttagare har mycket högtmarginalskattetryck ler sig ett åriigt avdragsgillt sparbelopp lika för allainkomsttagare som tämligen neutralt fördelningspolitiskt sett, obeskattatindividuellt sparande om ca /år skulle väsentligt underlättakapitalbildning och lösa balansproblem i samhällel. Ett sådant skatleslimuleratsparande kan utnyttjas av hushållen på flera sätt förutom till bostadssparandebl, a. för livförsäkrings- och pensionssparande. Självfinansieringsgraden höjs om den hushållsförvaltadeseklorn på bostadsmarknaden utökas, vilket skulle underlättas om ocksåflerfamiljshusen ges samma skattemässiga och lånemässiga behandling somsmåhusen. En angelägen reform vore vidare atl förenklaadministrationen i fråga om lånevillkor och byggbestämmelser. Beslämmelserna om låneunderlag bör kunna omformas så att statliga lån kan utgå med schablonbelopp. Även räntebidrag skulle kunna utgå enligt schabloner. Med schablonmelo der bortfaller behovei av detaljerad kostnadskontroll och stegrade bygg nadskostnader leder enbart till att det statliga finansieringsstödet relativt sett minskar. Något egentligt behov av kostnadstak skulle därmed inte längre finnas. ------ (Se 1.23) 1978/79:165 Bilaga 3 109 Utredningenföreslår som framgåti alt kvoteringsreglerna (90/IO-regeln) för bostadslånavskaffas. En uppdelning föreslås av obligationsutgivningen, där den enaobligationstypen skall tillgodose den med statens bostads-långivningförknippade priorilerade låneseklorn, medan den andra lypen, som skalltillgodose den opriorilerade sektorn, inle får räknas som prioriteradeplaceringar för bank- och försäkringsinstitut. Även de oprioriteradeobligationerna underställs enligt ulredningens förslag emissionskontroll. Fortsatta regleringarframställs i betänkandet som en närmast ofrånkomlig lösning dä del gällerbostadsmarknadens kapitalförsörjning. Delegationen kan inte dela dettasynsätt. Atl tillgodose det prioriterade bostadsbyggandet med obligationer,vars förräntning inte motsvarar marknadens krav, är i princip en doldsubvention. En sådan ordning borde inte behövas vid sidan av nuvaranderäntegarantisystem. Kostnaderna borde tväriom kunna framkomma som en politiskprioritering, som betalas över stads-budgeten. En marknadsmässig förräntninghar självfallet intresse också i system, som byggs upp med ett omfattandeobligatoriskt sparande i offentlig regi, såsom nuvarande AP-fondsmedel. Utanen tillfredsställande förräntning riskerar avgiftskraven stegras på ett sättsom kan bli alltför betungande till nackdel för företagen och en tryggadsysselsättning på arbetsmarknaden. Utredningen framhållerAP-fondens stagnation och väntade avtrappning som ett växande problem, inteminsl för bostadssektorn som i stor omfattning försörjs med fondmedel. Detförtjänar diskuteras, om ett mer omfattande obligatoriskt sparande i offentligregi ger ett effektivt bidrag lill att lösa balansproblemen i ekonomin. ovisst om ett system med arbetsgivareavgifter respekteras tillräckligtvid löneförhandlingar genom avräkning mot tillgängligt realekonomiskt utrymme.Beaktas inte de ekonomiska begränsningarna uppstår lätt inflationseffekter.Samma sak blir följden om naturliga sparstimulanser - t.ex. bosladssparandebegränsas och ersätts av omfattande offentlig finansiering. Jämförtmed obligatoriska sparformer kan således stimulanser till ett ökal spontanthushållssparande vara atl föredra för att nå en tillräcklig kapitalbildning isamhället, i synnerhet om sparformen får en tillräcklig bredd. Delegationenfinner det således angeläget alt pröva nya meioder för att nå ett tillräckligtsparande i samhället som alternativ till fortsatta regleringar genomprioriteringssystem, emissionskontroller osv., i synnerhet i ett längreperspektiv. Sannolikt finns också avsevärda effektivitetsvinster i att söka näett kapitalförsörjningssystem, som fungerar utan omfatlande konlroller ochfysiska regleringar. I ett senare avsniii kommer vi därför all skissera enmodell för tänkbara utvägar att stimulera ell avsevärt vidgai hushållssparande,bl.a. för bostadsändamål, som kan bidra till att trygga bostadssektornskapitalförsörjning. Iett kortare perspektiv får man övergångsvis fortsätla att tillämpa enprioriteringsordning. Denna bör kunna avvecklas, bl. a. genom att nyutgivnabostadsobligationer förräntas marknadsmässigt. Enligtdelegationens uppfattning syns det redan nu rimligt, alt som utredningenföreslår, låta det oprioriterade byggandet i princip bli finansierat medobligationer som utges på marknadsmässiga villkor. Ett absolul krav är därvidlagatt ulredningens förslag om emissionskontroll inte fullföljs, samt att andraförändringar i gränsdragningen för den prioriterade sektorn inle görs. 1978/79:165 Bilaga 3 110 Dådel gäller den prioriterade sektorn bör denna inrymma inte bara det statligtbelånade bostadsbyggandet utan - som hiuills - även icke statligt belånatbostadsbyggande. De restriktioner som ulredningen diskuterar förfrifinansierade småhus medför risker för nya regleringar, som medför svårigheterför planering och igångsättning. Det icke statligt belånade småhusbyggandetfungerar som en både välbehövlig och viktig sysselsättningsreserv och bidrartill att underlätta bostadsförsörjningen ulan belastning för det allmänna.Restriktioner för att begränsa den efterfrågan som finns ter sig ocksåtvivelaktiga från principiell synpunkt, då det gäller konsumenternas valfriheti ett fritt samhälle. Denoprioriterade sektom kommer att omfatta icke statligt belånade butiker,lokaler, serviceinrättningar som betjänar bostadsbebyggelsen samt icke slatligtfinansierade ombyggnader och överlåtelser av äldre fastigheter. Vidarekomraer sektorn med den avgränsning, som vi nu diskuterar, också att omfattabl. a. finansiering av överkoslnader och finansieringsbehov i samband med omläggningav tidigare fastighelskrediter. Alladessa ändamål fyller väsentliga funktioner på bostadsmarknaden. Brisiandefinansiering betyder exempelvis slörningar i planerad igångsättning. Lokaleroch butiker återigen utgör viktiga bostadskomplement. Även omsättningen påbostadsmarknaden är en vikiig angelägenhet för att bostäderna skall kunnautnyttjas på ett optimalt sätt. Byggnadsverksamheteninom denna oprioriterade sektor är i princip underkastad särskildtillståndsgivning genom igångsättningstillslånd, som prövais främsi frånkonjunktur- och arbetsmarknadspolitiska synpunkter. Delta byggande slår därmedunder direkt kontroll från samhällets sida från utgångspunkter som i storastycken överensstämmer med de överväganden som kan bli aktuella också frånkapitalmarknadssynpunkl. I vart fall kan sådana hänsynstaganden mycket välvägas in i den tillståndsgivning och reglering enligt lagstiftningen omigångsättningstillstånd, som myndigheterna redan har i sin hand. Det ter sigföga rationellt alt arbeta med dubbla regleringar från samhällets sida förlikartade syften. Har ett projekt bedömts angeläget att genomföra och fåtttillstånd för igångsättning, bör del givetvis inte samiidigi försvåras ochifrågasättas genora annan lillslåndsgivning, som leder till oförnuftigastörningar i av samhällel redan prövad verksamhei. Motdenna bakgrund vill delegaiionen förorda all den av utredningen föreslagnaemissionskontrollen för denna typ av byggande inte införs. 1 stället börobligationsutgivning på marknadsvillkor få tillgodose hela den opriorileradebostadssektorn utan ytterligare hinder i form av emissionskontroller. Vadgäller amorteringstiderna för icke prioriterad bebyggelse, som skallfinansieras med obligationer utgivna med marknadsvillkor, vill delegationenframhålla att faslighetslånen raåste få löptider som medger en rimligkostnadsutveckling inom den oprioriterade sektorn. Dessutombör möjlighel öppnas att låta delar av den icke prioriterade sektorn överförastill prioriierad bebyggelse, när anspråken från den priorilerade seklorn ärlåg såväl på reala resurser som på kapital, dvs. en anti-cyklisk hantering avprioriteringsbestämmelserna i syfte alt stimulera icke prioriterad bebyggelse,när reala resurser finns tillgängliga. Detta i motsats till dagens läge då 90-lO-regeln innebär att om den priorilerade bebyggelsen minskar, så minskar ävenraöjligheterna atl finansiera icke prioriterad bebyggelse. 1978/79:165 Bilaga 3 111 Låneformer m. m. Som ulredningen framhåller, är införandet av indexregleradelån enbart för bostadsmarknaden förknippat med belydande problem, bl. a.beroende på den särreglering som därmed skulle uppstå på en del avkapitalmarknaden. Att övergå till indexlån på hela kapitalmarknaden medför änmer svåröverskådliga problem. Det faktum atl försök i utlandet med indexlåntill sist måst avbryias talar givetvis, som utredningen framhåller, också föratt indexlånesystemet är en leoretisk konstruktion som är svår all förena medmarknadens krav på smidighet. Delegationen får med hänvisning till del sagda insiämma ikapitalmarknadsutredningens slutsatser beträffande indexlån. Delegationenmotsätter sig inte heller utredningens förslag om förkortade amorteringsliderför bostadsobligationer och bostadsinstitutens kreditgivning. De räntejusteringsklausuler som börjal lillämpas på långalån är enligt NBD en betydelsefull nyhet. Lånemarknaden har varitpraktiskt tagel helt i avsaknad av förnyelse . Vi har länge haftbehov av förändrade låneformer som verkar inflationsdämpande och nära anknytertill investeringsobjektens betalningsflöde. Följs denna ordning med avtaladeränlejusleringar vid konverteringstillfällena av en fortsaU utveckling avlåneformer som anpassas till de individuella investeringsobjektens förväntaderäntabilitet motverkas inflalionens snedvridande verkningar och marknaden kan"växa ur" de problem som nominella låneformer medför. Utredningen diskuterar vidare huruvida tilltron till densvenska kapitalmarknaden påverkas av om kreditgivningen till bostadsmarknadensker via statsobligationer eller bostadsobligationer. Kapitalmarknadsutredningenanser frågan svårbedömbar. I anslutning härtill bör det framhållas att fråganom direkt statligt ansvar för obligationerna är av underordnad betydelse, däsom nu staten genom räntesubventioner svarar för 2/3 av obligationernasförräntning i nybyggda fastigheter. Omfattningen av dessa offentliga åtagandeninnebär de facto att bostadsobligationernas värde är direkt avhängiga av denstatliga subventionspolitiken. Nya låneformer som möjliggör lägre inslag avsubventioner blir således angelägna också för atl minska belastningen påstatsbudgeten. Kapitalmarknadsulredningen föreslär ett antal väsenlligaförändringar i lagen om försäkringsrörelse. Förslagen innebär bl. a. alt den s.k. fria sektorn vidgas från av försäkringsfonden och att i de motförsäkringsfonden redovisade värdehandlingarna fär inräknas skuldförbindelseri fastigheter värderade med ledning av uppskatlningsvärden istället för taxeringsvärden. De föreslagna åtgärderna är betydelsefulla förkapitalmarknadens funktionssätt och för fastighetsfinansieringen. Delegaiionentillstyrker dessa förändringar. Det viktigaste motivet för en totalfinansiering har,enligt vad utredningen visar, varit önskemålet att varaktigt förebygga defriklionsproblem för bostadsfinansiering som existerat. Ulredningens ingående analys av frågan om en statliglolalfinansiering utmynnar i slutsatsen att ett införande av en sådan ordninginte skulle medföra några väsentliga fördelar för lånlagarna varken genomintegrerad eller fullständig finansiering. Delegationen instämmer helt i dennauppfattning. Tvärtom kan della, som delegaiionen framhållit i lidigareremissvar på boendeutredningarna, medföra nya komplikationer. 1978/79:165 Bilaga 3 112 Kapitalmarknadsulredningenvisar atl effekien på kapitalmarknadens funktionssätt av ett institut förtotalfinansiering blir beroende bl. a. av om institutet antages finansiera sinutlåning via egen upplåning eller via statsbudgeten. Ulredningen framhållerenligt delegationens uppfattning helt riktigt, att en lösning där ett statligtbostadsinstitui finansierar långivningen med egen upplåning på kreditmarknadeninte medför några fördelar ur upplåningssynpunkt jämfört med nuvarande system. Finansieringssystemetsnuvarande uiformning med en uppdelning mellan kortfristiga lån underbyggnadstiden och långfristiga lån under fastigheternas förvaltningsskede ärett bra sätt atl anpassa finansieringen till kredilmarknadens förhållanden.Enligt delegationens uppfattning har utredningen fog för slutsatsen attsituationen med låneköer i bosladsinstituten är en följd av enekonomisk-politisk avvägning och att detta inle kan tas som inläkt för bristeri det institutionella systemet. Bostadssparande och ökad självfinansieringsgradinom bostadssektorn Sparandetsotillräcklighet berörs, sora tidigare påpekats, utförligt av kapitalmarknadsutredningen.Utredningen pekar bl, a, på AP-fondemas avtagande betydelse somkapitalförsörjningskälla för bostadsmarknaden och de växande subventionernatill hyressektorn. De perspektiv som avtecknar sig tyder enligt delegationensuppfattning entydigt på ett stort behov av bostadssparande och höjd självfinansieringsgradinora bostadssektorn för aU vår framtida bostadsförsörjning skall kunnatryggas. Bostadssektorns stora spamnderskott kommer visseriigen att påverkas ipositiv riktning av de förkortade ränlebindningstider som introducerats påobligationsmarknaden. Likaså kommer den snabbare avtrappningen avräntesubventionerna som föreslagils vårriksdagen att leda till minskadeanspråk på statliga subventioner, och växer nya finansieringsformer fram ienlighet med vad som sagts ovan under avsnittet låneforraer kan dessa också påsikt dämpa sparunderskottel. Sektoms sparande komraer emellertid även med beaktandeav dessa förändringar att vara starkt negativt . Det finnsdärför anledning att överväga ocksä andra åtgärder som kan leda till ökadsjälvfinansiering som hänsyn tas till att efterfrågan ochproduktionen bör hållas uppe. Ettökat hushållssparande kan åstadkommas, om konsumentema erbjuds delta ibostadsfinansieringen inom alla områden av bostadsmarknaden, del vill sägautöver småhussektorn även de flerfamiljshus för vilka en stabil efterfräganfinns. Ett sätt att uppnå detta på är att öka andelen bostadsrätter påmarknaden. Enegen boslad har visat sig vara ett av de raest attraktiva målen för hushållenssparande. Ökas den sektor av bostadsmarknaden inom vilken hushållen tillåtsdelta, kommer också det samlade sparandet att öka. Den genomförhandlingsuppgörelser reglerade hyresmarknaden ger inte ett riktigt mått påkonsumentemas betalningsvilja. Ett klart tecken på detta är den omfattande"svarta" lägenhetshandeln i innerstadsdelar i våra större städer.Likaså är de höga värdena på bostadsrättslägenheier i attraktiva lägen delvisett utiryck för samma sak. Underlättas en omvandling av hyresbostäder tillbostadsrätter med att nyproduktionen i flerfamiljshus i ökadutsträckning inriktas på bostadsrättslägenheter, kan bostadssparandet få högreprioritet och hushållens konsumtion anpassas bättre till tillgängligt utrymme.Effekten, utöver ökad kapitalbildning, kommer också att visa sig ibetalningsbalansen vad gäller efterfrågan på varor med hög importbenägenhet. Prop.1978/79:165 Bilaga 3 113 Del nuvarande skattesystemet försvårar starkt ett merautbrett hushållssparande - av intjänad inkomst dras genommarginalskatterna in till offentlig verksamhet för de flesta inkomstgrupper.Nuvarande syslem lenderar atl begränsa viljan till arbetsinsatser, vilket fåråterverkningar både på våra ekonomiska balansproblem och möjligheten attförbättra kapitalförsörjningen i samhällel. En utväg att söka komma tillrätta med dessa problem är bl.a. att stimulera ett ökat sparande med marginalskattelättnader, så att avdragvid beskattningen medges för att öka hushållssparandet. Förslag med dettasyfte har också framlagts av regeringen. Klarl är alt ell betydande iniressefinns för målsparande bland hushållen. Eu vidgat hushållssparande för bl. a.bo-siadsanskaffning kan därför vänlas få stor praktisk effekt för kapitalbildningeni det läge som råder. Visserligen ligger det en spareffekt i de högakapitalkostnader som betalas inom den av hushållen själva förvaltadebostadssektorn (egnahem, bostadsrätt), speciellt om räntebetalningarnabetraktas som realamortering till den del de utgör inflationskompensation. Enbegränsning som följer av detta är dock alt huvuddelen av sparandet sker efterbosladsanskaffningen. Ett utökat sparande på bostadssektorn behöver stimulerasäven före hushållens bostadsanskaffning. Enligt delegationens uppfattning kandetta också ske genom en fortsatt utbyggnad av de sparstimulerande åtgärder somredan föreslagits av regeringen. Det bör vara möjligt alt genom ett ökalhushållssparande bemästra de tendenser till brister i kapitalförsörjningen somnu uppträder. mycket utbrett hushällssparande, sett ur inkomsttagarnashela aktiva livscykel, kan självfallet komplettera nuvarande ordning medkollektivt pensionssparande, när delta börjar trappas av. Ett hushällssparandemed stor utbredning kan också utvecklas på ett fördelningspolitiskt meraacceptabelt sätt än begränsade sparformer. När flertalet inkomstgrupper harmyckel högt marginalskattetryck, ter sig givelvis ett årligt vid beskattningenavdragsgillt sparbelopp lika för alla inkomsttagare som tämligen neutraltfördelningspolitiskt sett, i synnerhet om konstruktionen ges räckvidd överinkomsttagarens alla aktiva år. Att inkomsttagare exempelvis kunde beredasulrymme till obeskattat ackumulerat sparande av sin inkomst med ett halvtbasbelopp - ca - behövde knappast te sig som någon orimlighet, om detväsentligt underlättar kapitalbildning och löser balansproblem i samhället.Ett sådant skatleslimulerat sparande kan utnyttjas av hushållen på flera sätt,bl. a. för ett ökat livförsäkrings- och pensionsförsäkringssparande i formersom bör te sig fördelningspolitiskt acceptabla. Det borde också finnas möjlighet att anpassa ett sådanthushållssparande till finanspolitiken så, atl avdragsrätten varieras medkonjunkturerna. Sparpremiens omfattning skulle därmed kunna bli ett komplementtill offentligt sparande genom överbalansering av budgeten i en högkonjunktur.Fördelningspolitiskt borde heller inte ett samlat sparande som resultat av enlivslång arbetsinsats på normall ca - del vill säga värdet av ettnormalt småhus - le sig oförsvarligt i ett av väridens mest utvecklade länder.Delegationen vill därför förorda överväganden från statsmakternas sida till ettytterligare utvidgat hushållssparande med skattestimulanser för all förbäurabl. a. bostadssektorns kapitalförsörjning. Ökning av den hushållsförvaltade sektorn påbostadsmarknaden Av landets totala bostadsbestånd på ca 3,5 milj.lägenheter finns upp- Prop.1978/79:165 Bilaga 3 114 skattningsvis1,5 milj. i form av egnahem och ca 0,5 milj. i form av bostadsrätter. Denhushållsförvaltade sektorn är således större än hyressektorn som har ca 1,4milj. Finansieringsformernaoch skatlesystemets uiformning leder lill olika boendekostnader i ägda ochhyrda bostäder. Kostnadsparitet upprätthålles emellertid genom attkapitalkostnadssubventionerna har getts en större omfattning i hyres- ochbosiadsrällshus än i de självägda småhusen. Detla är ett samhällsekonomisktkostsamt sätt att förverkliga kostnadsutjämning pä, speciellt i tider avinflation. Deskilda skalteeffektema kan motverkas direkt i skattesystemet och omfatiningenav del statliga kapitalkostnadsstödet kan kraftigt begränsas. Fördelas deunderskott som, i många fall, uppkommer vid schablontaxeringen ibostadsrättsföreningar direkl på de boende i föreningens hus, blir deskattemässiga fördelama för bostadsrätt av samma slag som för småhusen. Entekniskt god lösning till hur avdragsrätten för bostadsrättsföreningensmedlemmar kan konstrueras har utarbetats av (Ds Fi1971:14). För förvärvsarbetande blir värdet av avdragsrätten i flerfamiljshusungefär lika stort i alla inkomstlägen till följd av att marginalskattetrycketär högt även i relativt låga inkomstlägen. 1själva verket skulle en omfaitande övergång till ägande/bostadsrätt inom denstatligt belånade sektom inte öka statens utgifter nämnvärt.