prop · G203190 · 1978-12-31 00:00:00 — Vid utgången av är 1978 hade vissa affärsbanker och även nägrasparbanker och föreningsbanker ett överskott i kapitaltäckningen med nuvaranderegler pä . Inom varje bankinslitutsgrupp fanns några fall med ellöverskoll pä . Enligi de beräkningar som utredningen har gjort behöverbankerna med lillämpning av nuvarande kapitaltäckningsregler ellexternt tillskottskapital, dvs. nyll aktiekapital eller förlagslän, på 7-8miljarder kr. Med hänsyn lill andra samhällssektorers angelägna kapitalbehovoch lill kapitalmarknadens placeringskapacitel är en sådan utveckling inte önskvärd.Mot bakgrund härav anserjag alt kapilalläckningsreglerna bör ändras så altbehovet för bankerna Eitl la i anspråk kapilalmarknaden för all skaffaläckningskapilal minskar, dock självfallel med ett bibehållet tillräckligtskydd för insätlarnas medel. Bankernas möjligheter atl tillgodose en ökadkreditefterfrägan ulan alt ta i anspråk en stor del av kapilalmarknaden måslealltså avvägas med hänsyn lill insältarskyddel. Vidare måste beakias altändrade regler inte blir av sådan art atl de svenska bankernas soliditet kansättas i fråga av den svenska allmänheten eller i internationella sammanhang.Reglerna bör också vara konkurrensneutrala. Kapitaltäckningsreglerna har också kostnadsaspekter.Bankernas koslnader för läckningskapilal blir olika beroende pä vilken form avkapilal som väljs. Sådana kostnader får ytterst betalas av bankernas kunder. Åandra sidan måste också beakias atl det bl.a. från näringslivets synpunki ärangeläget att bankerna har en så slark kapilalslällning all de har möjlighelalt lämna även riskbetonade krediler. Del är givel all del är svårt alt finnaett system som helt tillgodoser alla dessa krav. Det nuvarande kapitalläckningssystemet innebar enförenkling jämfört med del lidigare systemet men kan ändå förefalla någotkompliceral. I direkliven påvisades bl. a. möjlighelen alt förenkla reglernaända dithän att man införde ell system med endast ell läckningskrav beräknat påbankinstitutels samtliga placeringar. Utredningsmajoritelen har funnil ensådan lösning olämplig med hänsyn till atl den olikhet i bankernasplacerings-struktur som förelåg vid riskkatalogens tillkomst i huvudsakfortfarande kvarslår. Majoriteten anser också att stora ändringar iriskkatalogen skulle kunna leda lill atl konkurrensförhållandena inombankväsendel snedvrids. Enligt min mening är del inle uleslulel all del skulleha varit möjligt atl genomföra en långl gående förenkling av riskkatalogen. Deav reservanlen föreslagna ändringarna innebär visserligen förenklingar.Fördelarna med en lösning enligt denna modell är enligt min mening dock inte såuppenbara att jag är beredd att på nuvarande underlag förorda en sågenomgripande omläggning av riskkatalogen. Med hänsyn till del sagda och då deav inspekiionen pålalade felaktigheterna i bankernas tillämpning efter handtorde försvinna förordarjag alt eti ändrat kapitaltäckningssystem huvud- 1978/79:190 21 sakligen bygger på nuvarande riskkatalog men med en vidgningav vad som får uigöra s. k. täckningskapilal. Det systemsom oftast har framförts i diskussionerna kring bankernaskapilalläckningsproblem är atl också de obeskattade reserverna, dvs. värderegleringskontonaför utlåning, valutor och obligationer, hell eller delvis skall få räknas inbland det ulläningsgrundande kapilalel. Kredilinslilut-ulredningen ansåg allvärderegleringsreserverna borde få räknas in i den legala kapiialläckningen(SOU 1967: 64 s. 184 f). Då dessa reserver liksom beskailade egna medel skullefå viss mullipeleffekl på utlåningskapacileten kunde ulredningen dock inteförorda all reserverna jämslälldes med eget kapital. Enligt utredningensförslag skulle reserverna pä vissl säll fä beakias genom en särskildavdragsregel. Detla förslag avvisades av föredraganden i prop. 1968: 143 (s.139). Han pekade på alt reserverna snabbi kan reduceras eller försvinna medföljd all kapitalbasen skulle variera i storlek alltefter inträffade förluslereller ändrad inställning i fråga om behovet av säkerhetsmarginaler. En på såsätt rörlig kapitalbas ansågs opraktisk och svårtillämpad. Jag vill tilläggaall de problem som är förknippade med en användning av reserverade medel somtäckningskapilal vid 1968 ärs banklagstiftning inte underkastades en så ingåendeanalys som har skett genom banklagsutredningen. Jag delar i likhet med remissinstansernabanklagsutredningens uppfattning all en ulökning av kapilalbasen med viss delav värderegleringsreserverna är en framkomlig väg för atl lösa bankernaskapilalläckningsproblem. Av vad jag har anfört framgår attvärderegleringsreserverna i realileien har samma funklion som del egnakapilalet när det gäller att Irygga insätlarnas medel. Således är det fråninsätlarnas synpunkt minst lika värdefullt om bankens konsolidering sker genomavsättning till dessa obeskattade reserver som genom överföring til) egetkapilal. Insätlarnas krav på trygghet behöver alllså inle bli eftersatta om manjämställer en del av värderegleringsreserverna med eget kapilal vid lillämpningenav kapilalläckningsreglerna. Obeskallade reserver måsle uppvisa viss stabilitet, om deskall ingå i kapilalbasen. Bankerna skulle få svårigheter atl arbeta med starkafluktuationer i kapitalbasen. Som framgått av det tidigare anförda har värderegleringsreservernaföretett en stark och stabil tillväxt. har den åriigaavsättningen varil ca tio gånger större än den konstaterade föriuslen.Samiidigi har dock soliditeten hos bankernas förelagskunder sjunkit markanlunder dessa år. Denna utveckling innebär att riskerna för längivarna har ökat.Bankernas portföljer innehåller nu betydligt flera potenliella förlustrisker änsom lidigare har varit fallet. De konstaterade förlusterna kan därförinle tas som ett mått på de förlustrisker bankerna fortsättningsvis måste varagarderade för. Jag anser dock i likhet med utredningen att en väsentlig del avvärderegleringsreserverna måste anses utgöra ell varaktigtkonsolideringskapital. Prop.1978/79: 190 22 I direktiven påvisas främst möjligheten all likslällavärderegleringskontol för utlåning med egel kapilal i fräga omkapilalläckning. Emellerlid är del ofta mänga olika omsländigheier som avgör pävilkel av värderegleringskontona som banken avsätter medel. Jag anser deldärför vara lämpligasl att - såsom ulredningen har föreslagil - ävenvärderegleringskontona för ulländska valutor och obligationer delvis fär räknasin i kapilalbasen. En huvudfråga är i vilken ulsiräckningvärderegleringskontona skall fä räknas in i kapilalbasen. Ulredningens förslag,som innebär au hälften av saldona pä värderegleringskonlora skall fä räknas ini kapilalbasen intill ell belopp molsvarande egel kapiltil, har som ulredningenpåvisat många fördelar. Förslagei lillsiyrks ocksä av de flesla remissinsianserna.Även bankinspekiionen, som i andra avseenden är krilisk mol utredningensförslag, godiar förslagei pä dennti punkl med en ändring i fräga omvärde-regleringsreserven för obligaiioner. Denna fräga, som ocksä tas upp avriksbanksfullmäktige, återkommerjag lill. Enligt ulredningsförslagel ökarexpansionsutrymmel för affärsbankerna, för sparbankerna och förföreningsbankerna. Om placeringarna ökar . ärligen och del egnakapilalel är oförändral lar del enligt ulredningens beräkningar ca fem är altutnyttja del tillkommande expansionsutrymmet. Förslaget innebär säledes allbankernas nu lilllagande kapilalläckningsproblem löses samiidigi som kravslälls pä bankerna all i framliden generera eget kapilal för atl möjliggörafortsatt expansion. Vidare är förslaget, som ulredningen har påvisat, neutralti förhällande lill den bokslutspolitik bankerna hitintills har fört. De bankersom har priorileral uppbyggnad av de obeskallade reserverna framför alt medbeskattade medel bygga upp del egna kapilalel får säledes inte ell bältreulgångsläge än andra banker genom de föreslagna reglerna. Jag anser säledes all kapilalläckningsreglerna bör ändrasenligt ulredningens förslag i dess huvuddrag. Jag delar emellerlidinspeklionens äsikl alt den liberalisering av kapilalkraven som följer avuiredningsmajoriletens förslag gär väl längl. De ändringar iulredningsförslagel somjag förordar i del följande innebär all kapitalkravenskärps något jämfört med detla förslag. Vad försl gäller frägan i vad män värderegleringskonlonaskall få räknas in i kapilalbasen anserjag all övervägande skäl talar för allandelen bör beslämmas lill . Detta slär i samklang med all den lalenlaskalleskulden som vilar på dessa reserveringar är . Reduceringen till 40%innebär alt del blir från kapilalläckningssynpunkl mera likvärdigt om rörelseöverskotlanvänds till alt öka del egna kapitalel i form av aktiekapital resp. egnafonder eller om överskottet avsätts som obeskattade reserver påvärderegleringskonton. Jämfört med utredningsförslaget, som avsåg avvärderegleringsreserverna, innebär ändringen vidare - i enlighel med vadbankinspektionen har förordal - alt expansionsutrymmet inle blir fullt så slorloch atl liberaliseringen främsi kommer de välkonsoliderade bankerna till del. 1978/79:190 23 En annan fräga är om orealiserade vinsler eller förluslerpä värderegleringskonlona skall fä genomslag pä kapilalbasen. 1 likhet medutredningen och remissinstanserna anserjag all della inle är nödvändigi när delgäller saldona pä värderegleringskonlona för utläning och ulländska valutor.Vad gäller frägan om hela värderegleringskonlol för obligationer bör godiasvill jag anföra följande. Enligt gällande huvudregel i banklagstiftningen färbankernas obligationsinnehav i bokföringen inle las upp lill ell högre värde änmarknadsvärdei. När bankens obligalionsinnehav redovisas lill anskaffningsvärdet(bruiiobokvärdel) mäsle säledes avsällningar göras till ellvärdereg-leringskonlo så all obligalionsporlföljens nellobokvärde nedbringastill högsl marknadsvärdet. Denna bestämmelse i banklagstiftningen innebär atlen del av saldona pä värderegleringskontona för obligationer har lagils ianspråk för alt läcka banklagarnas nedskrivningskrav. Enligt utredningsmajoritetensuppfattning har bankernas obligalionsporlföljer mer karaklär avanläggningstillgång. Som skäl härför har anförts atl det är orealistiskt atllänka sig atl bankerna skulle kunna avyttra en väsenilig del av sill obligalionsinnehavvid en krissiluation. Nägon marknad som skulle kunna absorbera en sädanulförsäljning exisierar inle i . Mol bakgrund härav anserulredningsmajorilelen all obligaiionema i kapiialläckningssamman-hang kan tasupp lill anskaffningsvärdel. Ulredningsmajoriieiens förslag har i och för sig vissaprakliska fördelar. Jag kan dock inle dela uppfallningen all obligaiionema harmer karaklär av anläggningstillgång än av omsältningslillgång. Sombankinspekiionen och riksbanksfullmäktige har framhållit är del av principiellaskäl felakligi atl den del av behållningen pä värderegleringskonlol som harkonsumerais av nedskrivningsbehovel även skulle få ingå i kapilalbasen förkapilalläckningsreglerna. I princip borde endasl den del avvärderegleringskonlot som återstår sedan konlol använts för nedskrivning lillmarknadsvärdei fä medtagas. Då delta värde fluktuerar med ränteläget, är docken på delta sätl beräknad återstod av värderegleringskonlot olämplig somkapitalbas. I likhet med bankinspekiionen och riksbanksfullmäklige förordarjagdärför all obligationerna i kapilalläckningssammanhang bör tas upp enligt densupplemenlärregel som gäller för värdering av sädana obligationer som redovisasi riskklasserna A och B. Denna regel innebär att bankernas obligationsinnehavfår värderas ulifrån ett av bankinspektionen framräknat genomsniii av ränianför vissa stats- och bosladsobligalioner under de senasle lio åren. Härigenomfår t.ex. en kraftig höjning av räntenivån på korl sikl endasl ell begränsatgenomslag i den genomsnittliga lioårsräntan. Enligt gällande bestämmelser skall vid beräkning avkapilalkravel lillgångama las upp lill del bokförda värdet. Del innebär atttillgångarnas brutlobokvärden reduceras med saldona på värderegleringskonlona,innan kapitalkravet beräknas Ofr prop. 1968: 143, s. 233). Efiersom delar avvärderegleringskontona för obligationer, lån och valutor enligt de nu före- Prop.1978/79:190 24 slagna reglerna kommer atl räknas in i kapilalbasen, börsom utredningen föreslår någon sådan reduktion inte göras i fråga om dessatillgångar, ulan beräkningen av kapilalkravel ske med utgångspunkt ibruttovärdena. För övriga lillgångar innebär förslaget inle någon ändring. Deskall alllså vid beräkningen av kapitalkravet som tas upp till sinanettovärden. Fördelningen av del egna kapitalet på aktiekapital ochreserver är, som ulredningen har framhållil, i och för sig godlycklig. Enaffärsbank kan ju genom fondemission överföra reserver till akliekapilalel ochdärmed vidga ulrymmei för förlagslån. Med hänsyn häriill och då det är önskvärlmed en enhellig behandling av de olika benkgrupperna tillstyrker jagutredningens förslag att också affärsbanker och sparbanker fär likställaförlagsbevis som har utfärdats av banken intill ett belopp som svarar molbankens egel kapilal resp. egna fonder. Vidare delar jag utredningsmajoritetensuppfattning atl begränsningsregeln för förlagslån med korl ålersiående löplidbör slopas av förenklingsskäl. Om älerbelalning av förlagslån i något fallskulle medföra kapilalläckningsproblem, kan man förulsätla alt bankerna vidlarerforderliga ålgärder, exempelvis genom alt ge ul nya förlagsbevis för attersäiia de förfallna. Bankgarantierna har sedan 196()-talet expanderat siarktoch relativt sett kraftigare än bankernas balansomslutning. Som utredningenpåpekar är bankernas säkerheler vanligen något sämre för garaniierna än förkredilema. Följden härav är att garantierna tenderar atl till slörsla delenhamna i riskkalalogens högsia klass. Garanlirörelsen kräver därmed ett störreriskkapital än övriga placeringar, trots atl riskmomenlet för garantier inlekan anses siörre. Som ulredningen framhåller har de svenska bankerna därmedfåll ett sämre konkurrensläge på garantimarknaden än försäkringsbolag ochutländska banker. En viss lättnad i kravet på egel kapital för garanlirörelsenanserjag mol bakgrund härav vara befogad. I likhel med flerialelremissinstanser tillslyrker jag därför ulredningens förslag alt andragaraniier än krediigarantier vid kapitaltäckningsberäkningen medräknas lillendasl . Kravet på borgen för inleckningslån i riskklass C har iprakiiken inle någon siörre belydelse. I likhel med remissinsianserna harjagdärför inte något atl erinra mot all kravet slopas. Jag har inle heller någonerinran mot all samiliga lån med enbart namnsäkerhel förs till riskklass D. Jagförordar alllså ändringar på dessa punkler. I likhel med bankinspektionen och riksbanksfullmäktigeanser jag atl kapitaltäckningskravet för bankemas fordringar på ulländskabanker bör skärpas. Bankernas utlandsverksamhet har ökal markant under senareår. Vid uigången av uppgick fordringarna pä utländska banker till ca 16miljarder kr. atf jämföras med ca 4 miljardet kr. Derisker som är förknippade med denna verksamhet är, som bankinspektionen ochriksbanksfullmäktige har framhållit, större än vad som förutsågs vid införandetav kapitalläckningsbesiämmelserna . Prop.1978/79:190 25 ningskrav på 1,för dessa fordringar anser jag i likhetmed dessa remissinstaner vara lämpligt. För alt undvika atl yiierligare enriskklass lillskapas föreslår jag all fordringar på ulländska banker liggerkvar i riskklass B men all de las upp lill av sill värde. I övrigiharjag inle funnil lillräckliga skäl all nu göra yiierligare ändringar iriskklassindelningen. Jag är säledes inle beredd all pä nuvarande underlagfölja bankinspeklionens och bankföreningens förslag lill vissa sådanaändringar. Jag vill emellertid instämma i vad bankinspekiionen har anförl omall del självfallel är den på erfarenheler grundade riskbedömningen som börvara avgörande i fräga om ändringar i riskkalalogen, oavsell om deltaövergångsvis kan medföra en eller annan förskjulning i konkurrensförhållandenamellan olika banker eller bankgrupper. Del finns med denna uigångspunkigivetvis anledning all forllöpande följa uivecklingen på bankområdet i frågaom kapiialläckningen och beakla erfarenhelerna av vilka risker som ärförbundna med bankernas placeringar. För atl belysa verkningarna i kapilalläckningshänseende avdel av mig nu förordade förslagei i förhållande lill nuvarande regler ochuiredningsmajoriletens förslag har upprällais tabeller för de Irebankinslilulsgrup-perna. Tabellerna bör fogas lill della prolokoll som bilaga3. Tabellerna visar all deparlemenlsförslagel medför en vissökning av kapitalkraven jämfört med utredningens förslag. Del framgår också alldepartementsförslaget jämfört med nuvarande regler innebär att kapilalbasenför beräkningen av kravet ökas väsentligt och atl bankernas kapilal-läckningssituationförbättras påtagligt. Delta innebär atl bankerna bör kunna fortsätta all ökaomslutningen under de närmasle åren ulan all behöva la i anspråkkapilalmarknaden i siörre omfallning. Jag viil erinra om allförslaget innebär alt den provisoriska lällnaden av kapilalkraven med 10%utgår. Ulredningens förslag till utökade nedskrivningsmöjlighelerför bankerna ärjag inle beredd all ta ställning lill på nu föreliggandeunderlag. Under de närmasle åren lorde del för övrigt endasl i ensiaka fallkunna inträffa atl nuvarande skalleregler ulgör hinder för en bank att byggaupp obeskallade reserver till den nivå som de förordadekapitaltäckningsreglerna medger. förslag villjag i delta sammanhang la upp en annan frågasom berör kapitaltäckningsreglerna. I den proposiiion om den svenskakapilalmarknaden (prop. 1978/79:165) som regeringen har lagl fram förriksdagen har föreslagils all del nuvarande förbudel för bankerna all utfärdaobligationer (66 § banklagen, 35 § sparbankslagen, 42 a §jordbrukskasserörelselagen) skall upphävas. Bankerna föreslås sålunda få rällatl ge ut såväl s. k. bankcertifikat - obligationer med en löptid av högsl ettår - som obligationer med längre löptid, för obligationer som ges ul i Sverigedock högsl . Enligi kapilalläckningsreglerna gäller generelli atlkapilalläckning inle krävs för fordringar som ett bankinstitut har mot ettannal svenskt bankinslilut. En viss jusiering behöver göras i dessa Prop.1978/79:190 26 regler för all ocksä banks innehav av obligationer som enannan bank har utfärdat skall undanlas frän kravel pä kapilalläckning. Jagförordar all denna jusiering av reglerna görs. Med hänvisning lill vad jag no har anförl hemsläller jagall regeringen föreslår atl aniaga inom ekonomidepariementel upprättade förslaglill 1. lagom ändring i lagen (1955: 183)om bankrörelse, 2. lag om ändring i lagen (1955: 416)om sparbanker, 3. lag om ändring i lagen (1956: 216)om jordbrukskasserörelsen. Regeringen ansluler sig lill föredragandens övervägandenoch besluiar alt genom proposiiion föreslå all aniaga de förslag somföredraganden har lagl fram. Prop.1978/79:190 27 Delbetänkande avgivet av banklagsutredningen 1978/79:190 29 Till Statsrådet och chefen för ekonomidepartementet Genom beslul bemyndigade regeringenchefen för dåvarande finansdeparlementel all lillkalla högsl sju ledamöier meduppdrag all se över banklagstiftningen. Med stöd av bemyndigandet tillkalladesden rättschefen (ordförande), bankdirektören , bankinspektören , riksbanksdirektören ,direklören , direktören . och bankdirektörenLars-Erik Thunholm som ledamöter. Som sakkunnig förordnades avdelningsdirektören och som expert hovrättsassessorn . Som experter har vidare förordnatsfr.o.m. den 1 okiober 1976 byrådirektören och fr.o. m. den 1 april1978 förste byråsekreleraren . Ulredningens sekrelerare har i.o.m. den 19 april 1977varil numera departementsrådet samt därefier numera kanslirådetLars . Vidare har hovrättsassessorn fr. o. m. den 1 januari1978 förordnals lill bilrädande sekrelerare. Ulredningen har lidigare överiämnal en framsiällning omförslag lill provisoriska ändringar av kapitaltäckningsreglerna förbankinstiluten. Ulredningen fär härmed överiämna delbeiänkandel Nyakapitaltäckningsregler för bankerna. Reservalion har avgetts av SligDanielsson. har i särskilt yllrande anslulii sig lillreservalionen. Vid utarbetandet av slalisliskl malerial har ulredningen anlitatbilräde av experter. Utredningen avser atl närmasi behandla frågor omanpassning av banklagarna lill den nya akliebolagslagen och av utvecklingenföranledda krav på jusiering av bankinslilulens rörelseregler. Prop.1978/79:190 30 FörfaUningsförslag .......................................................... ... 36 Förslag lilllag om ändring i lagen (1955: 183) om bankrörelse .... 36 Förslag lilllag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker .... 39 Förslag lilllag om ändring i lagen (1956:216) om jordbmkskasserörelsen 43 1 Direkliven ...................................................................... 47 2 Kapilaliäckningsbcsiåmindseri banklagsliflningen............ 49 2.1 Inledning ................................................................ ... 49 2.2 Gällande rätl ........................................................... 49 2.3 Historik ................................................................... ... 51 2.3.1 Inledning ......................................................... ... 51 2.3.2 Kapilalläckningsbesliimmelserföre nu gällande lag .... 52 2.3.3 lag .................................................... ... 53 2.3.3.1 Allmänt ................................................. 53 2.3.3.2 Riskkalalogen ....................................... ... 57 2.3.3.3 Kapilalbasen .......................................... 60 2.3.3.4 Sammanfallning .................................... .. 64 2.3.4 Värderingsprinciperför obligaiioner ................ 64 2.3.5 Denprovisoriska ändringen ............... 66 2.3.6 Förlagslån somläckningskapilal ....................... .. 66 2.3.7 Bankernasengagemang i sidobolag .............. .. 70 3 Kapiialläckningsbesiämmdseri vissa ulländska baiiksysiem .... 72 3.2 Närmare omkapitalläckningsbesiämmelserna i vissa utländska banksystem 73 3.3 Sammanfallning ...................................................... 79 4 översikt avdebatten om kapUaltäckningsfrägorna......... 80 5 Probleminvenleringoch grundläggande krav................... 86 5.1 Probleminvenlering ................................................. .. 86 5.1.1 Uivecklingenlill är l''f. 5.1.2 Volymlillväxl -inflation ..................................... .. 89 5.1.3 Belaslning påkapilalmarknaden med gällande kapilalläckningsregler 90 5.2 Grundläggande krav pä nya kapilalläckningsregler . 6 Övervägandenoch,förslag i huvudfrågan ...................... .. 93 6.1 Inledning ................................................................ 93 6.2 Riskkatalogen ......................................................... 93 6.3 Ulökning avkapilalbasen ........................................ 95 6.3.1.......................................................................... Värderegleringskonionassiällning som kapitalbas 95 6.3.1.1 Bruiioplaceringar ................................... .. 101 6.3.2 Förlagslån somläckningskapilal ....................... 101 6.3.3 Olika modellerför ökning av kapitalbasen ....... 103 6.3.3.1 Tre-procenlsrnodellen ........................... 104 6.3.3.2 Kapitalkravsrnodellen............................. 109 6.3.3.3 50-procentsmodellen ............................ 111 6.3.3.4 75-procentsmodellen ............................ .. 113 6.3.4 Utredningens förslag lill ulökning av kapilalbasen 115 1978/79:190 31 7 Vissa delfrågor................................................................ 116 7.1 Inledning ................................................................ . 116 7.2 Belydelsen avborgen för hänförande av placering till viss riskgrad 116 7.3 Garantiförbindelsernas behandling i kapilalläckningssammanhang 117 7.4 Bankernasengagemang i ulländska sidobolag.......... . 118 8 Samordningav kapitaltäckningsregler och skatteregler 119 8.1 Allmäm ...................................................................... .. 119 8.2 Skattekredileri bankrörelse ..................................... .. 120