prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — För att ge insyn i omfattningen av de resurser försystemutveckling och ADB-drift som myndigheterna disponerar bör dessa ianslagsframställningarna göra sammanställningar häröver. Del gäller även deresurser som används för utveckling av ADB-system som handläggs i särskildordning. ADB-verksamhetens behandling varierar ianslagsframställningar från olika myndigheler. Vid vissa myndigheter utgör denen funktion för vilken resurser direkt begärs i anslagsframslällning. Vid andramyndigheter sker en överslagsmässig fördelning av kostnaderna på olikaverksamhelsgrenar. Vid ytterligare andra görs en fördelning på program medhjälp av löpande interndebileringar. Redovisningen i anslagsframställningenbör anpassas härtill. Uppdelning bör alltid göras på systemutveckling ochADB-drift. Prop.1978/79:121 Bilaga 3 170 Begränsude krav på redovisning och information bör ställaspå myndigheler som endast i ringa utsträckning bedriver ADB-verksamhet. Utöver vad som redan har sagts bör följande redovisas ianslagsframställningarna. En kort redogörelse bör lämnas för användningen av ADB ochavse 1. ex. vilka system som är i drift eller under utveckling. Även desyslemutvecklingsprojekt som följer särskild handläggningsordning bör tas med. Viktigare händelser, beslut, ärendeutveckling och andratrender m.m. som påverkar ADB-verksamhelen och den service som lämnas bör belysas. 1 en ekonomisk översikl bör de sammantagna ADB-kostnademaredovisas. En snäv avgränsning av ADB-kostnader bör därvid göras. I försiahand skall redovisas koslnader vid särskilda ADB-enheter (utvecklingsavdelningar,driftenheter, siansavdelningar o. samt för personal som i övrigt har sinhuvudsakliga sysselsättning inom ADB-området. En närmare precisering av vilkakostnader som skall redovisas bör göras i budgethandboken. Med samma indelningar m.m. som i den ekonomiska översiktenbör budgetförslaget redovisas i vad avser systemutveckling resp. ADB-drift.Myndighelerna bör kommentera förändringar i resursbehoven. I de fall ADB-verksamheten inle är funktionellt redovisadi anslagsframställningen skall under olika verksamhetsgrenar eller programanges däri ingående kostnader och kostnadsförändringar avseendesystemutveckling och ADB-drift. Resurser för ADB-verksamhet kan således begärassamlat för myndigheten eller fördelat på skilda program m. m. Sammanställningarav den totala användningen av ADB vid myndigheten bör dock alllid göras. Regler för hur ADB-verksamheten skall behandlas imyndighelemas anslagsframställningar bör ingå i budgethandboken. Beslutsprocessen för större systemutvecklingsprojekl börenligt ledningsgruppen således följa särskilda regler. I konsekvens härmedanser ledningsgruppen att det kan övervägas att införa ett särskilt anslag frånvilket de systemutvecklingsprojekl som följer den särskilda handläggningsordningenhell eller delvis finansieras. Det skulle innebära att regeringen i samband medatt den tar ställning till övergång från en etapp till nästa ställeranslagsmedel till förfogande från ett samlingsanslag för administrativutveckling. Förfarandel skulle ha vissa likheter med det förfarande somtillämpas vid anskaffning av ADB-utrustning. För atl skall kunna ställa medel lillförfogande, måste regeringen kunna göra en ungefärlig uppskattning avmedelsbehovet för anslaget. Detta skulle kunna ske på följande sätt. De myndigheter som bedriver eller planerar bedrivautveckling av ADB-system av här berört slag anmäler del beräknade medelsbehovettill ett Prop.1978/79:121 Bilaga 3 171 Mycket kortfattadinformation lämnas om projektets syfte, totalkostnader och tidsförhållanden. Iövrigt hänvisas lill kommande eller inlämnade särskilda framställningar omprojektet. Det centrala rationaliseringsorganet sammanställer därefter behovetav anslagsmedel och överlämnar före den anslagsframställningför det kommande budgetåret. Det bör nämnas alt många ADB-användande myndigheler harifrågasatt lämpligheten av ett särskilt anslag av här berörd typ. Ett eventuellt införande av denna finansieringsform börenligt ledningsgruppens mening ske successivt efter beslut i varje särskiltfall, varvid gjorda erfarenheler kan tas till vara. 2.3.2.5 Anvisningar för användning av ADB Förutsättningarna all använda ADB varierar mellan de olikamyndighelerna inom statsförvaltningen. Stora olikheter finns i fråga om formerför beslutsfattande, planeringsrutiner, projekladministration,syslemutveck-lingsmetodik. administration av dalordrift osv. Även myndighetemaskompetens- och utvecklingsnivå varierar kraftigt. Ledningsgruppen har övervägt för- och nackdelar med atlulfärda riktlinjer för myndigheternas användning av ADB. Fördelarna med riktlinjer är flera. Krav på en visskvalitativ miniminivå vad gäller handläggningen av ADB-verksamhet kanföreskrivas. Användningen av ADB bör vidare bli mer enhetlig ochstandardiserad. Riktlinjer skapar dessulom bättre förutsättningar för kontrolloch uppföljning. Riktlinjer medverkar även lill alt göra myndigheter och andraorgan medvelna om de krav och förväntningar som ställs i fråga om ambitions-och utvecklingsnivå samt beteende på ADB-området. Detta bör i sin tur ledatill att myndigheter själva i ökad utsträckning lar initiativ lill olikaförbättringar. Det finns emellerlid även en rad fakiorer som gör delsvårt att ularbeta riktlinjer. De områden inom vilka riktlinjer behövs präglasav fortgående utveckling och förändring. Synen på lämpliga administrativa ochtekniska förfaranden på rationaliserings- och ADB-området har varierat mellanolika organ och bedömare och har också varierat över liden. Någon stabiliseringhärvidlag synes inte vara alt vänla. Svårigheterna och nackdelarna med altutarbeta riktlinjer får dock inte överdrivas. Enligt ledningsgruppen behövs riktlinjer i olika former.Ledningsgruppen pekar på två typer av riktlinjer för ADB-verksamheten. Den ena typen är riktlinjer för hur ADB-verksamhet börorganiseras och bedrivas inom myndigheterna saml krav på innehåll och kvaliteti myndigheternas användning av ADB. Som exempel på regler för och bedrivande anförs att uppgifts- och ansvarsfördelningen mellanverksledning, "sakenheter", rationaliserings- och utvecklingsenheter,ADB-enheter osv. bör beskrivas och fastställas. Prop.1978/79:121 Bilaga 3 172 pel på regler för innehåll och kvalitet i ADB-verksamhetenkan nämnas krav på att myndigheterna bör utarbeta rationaliserings- ochADB-planer och att dessa bör innehålla uppgifter om olika projekts lönsamhet.Regler för personalens insyn och medbestämmande hör också hit. Den andra typen av riktlinjer är anvisningar för hurarbetsuppgifter och arbetsmoment bör bedrivas samt hur funktioner skallutformas. Det är i huvudsak fråga om val och lillämpning av olika meioder ochtekniker. Enligt ledningsgruppen bör den första typen av riktlinjerges karaktären av allmänna anvisningar som i princip skall följas i de fallanvändningen av ADB har mer än marginell omfattning. Den andra typen avriktlinjer lorde i allmänhet få ges karaktären av rekommendationer, råd ochvägledande exempel. Behovet av situationsanpassning och den snabbautvecklingen av nya synsätt och metoder gör nämligen all förutsättningarna attutfärda mer allmängiltiga och bestående riktlinjer av den andra typen ärbegränsade. Även de ADB-användande myndighetema anser atl riktlinjerbehövs. Det bör dock nämnas alt man inom åtskilliga sådana myndigheter ifrågasätterom del är möjligt och lämpligt all ulfärda bindande regler på ADB-området. Det är väsentligt att användarmyndigheterna får möjlighetatt påverka-riktlinjemas innehåll och form. 1 det fortsatta arbetet bör därfördessa myndigheler på lämpligt sätt fä lämna synpunkter på utkast och förslag. Utfärdandet och ansvaret för båda typema av riktlinjer böri huvudsak ankomma på de centrala rationaliseringsorganen och på RRV. För denförsta typen av riktlinjer bör dock regeringens godkännande inhämtas innan deutfärdas. När riktlinjer av mer teknisk karaktär kan få stora ekonomiskaeffekier eller de är av politiskt intresse, bör även de prövas av regeringen. Ledningsgruppens synpunkter på den andra typen avriktlinjer behandlas utföriigare senare (kap. 10). 2.4 , statskontorets och försvaretsrationaliseringsinstituts synpunkter Ledningsgruppens rapport har överlämnats till regeringenav RRV, statskontoret och FRI. De tre verken ansluter sig i huvudsak till de förslagsom ledningsgruppen har lagt fram. Verken har dock anfört vissa synpunkter pårapporten. Dessa sammanfattas i del följande. Ledningsgruppens förslag om en särskildhandläggningsordning för systeminvesleringar berörs av alla tre verken. RRVanser atl en särskild handläggningsordning behövs för de systeminvesteringarsom kräver särskilda ställningstaganden från statsmakterna. Den bör innehållabl.a. regler för etappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag. RRV harutformat ett utkast till sådan handläggningsordning. RRV vill i större utsträckning än ledningsgruppen betonaatt varje myn- Prop.1978/79:121 Bilaga 3 173 dighet själv har ansvar för den egna effektiviteten samtatt ADB är ett underordnat hjälpmedel. Om systeminvesleringar avser uppgifiersom redan har ålagts en myndighet, bör inriktning samt urval och prioriteringavgöras av sakansvarig myndighet. Statsmakternas styming bör i sådana fall iprincip grundas på de begränsningar som kan gälla del ekonomiska handlingsutrymmetsamt möjligheten att tillgodose myndigheternas samlade krav på ADB-resurser vidrätt tidpunkt. Om systeminvesteringar avser nya uppgifier, frågor somväsentligen rör andra än myndigheten internt eller större investeringar börstalsmaklemas styrning avse även inriktning, ambilionsnivå m. m. Det är isådana fall den särskilda handläggningsordningen bör lillämpas. RRV hävdar att väl definierade ansvarsförhållanden ochroller behövs för att höja kvaliteten i syslemutvecklingsarbetet. Detla gällerbåde mellan och inom myndigheler. RRV föreslår att en särskildsystemgransknings-furtktion inrättas. Innebörden härav är inle alt denna skallta sig utiryck i ytteriigare ett revisions- och kontrollorgan. Statskontoret anser att formella regler bör utarbetas ochfastställas för etappindelning, beslutspunkter och beslutsunderlag förutveckling av ADB-system. Dessa regler bör lämpligen samordnas medralionaliseringsförordningen och redovisas samlat. Statskontoret ställer sigdock tveksamt till möjligheterna och det lämpliga i atl ularbela kriterier förval av beslutsnivå i systeminvesleringar som både är allmängiltiga och exaktstyrande. Enligt FRI befinner sig ADB-verksamheten i snabbutveckling. Den administrativa regleringen av systemulvecklingsprocessen ochorganisationen av systemutvecklingsarbetet måste därför ulformas så attarbetel enligt nya kostnadsbesparande metoder underiättas. Enligt denföreslagna handläggningsordningen kan avsieg göras, om så är motiverat, frånden elappindelning på vilken handläggningsordningen baserats. Därmed börmöjligheten alt tillämpa andra nyare meioder nöjaktigl ha lillgodosetts. Vidare förutsätts i den föreslagna handläggningsordningenatl regeringens prövning av det tredje stegel sker föreidrifttagande av del utvecklade systemet. Detla kan förefalla ligga väl sent iutvecklingsprocessen. Institutet anser emellertid all della har mindrebetydelse. Den föreslagna handläggningsordningen synes lämplig atl användasinom försvarel. Viss anpassning till försvarels regelsyslem kan dockerfordras. RRV är tveksamt till ledningsgruppens ålgärdsinriklningoch bedömning av potential för atl efjéktivisera datordriften. ADB-driftensvarar för en stor del av kosinaderna för ADB-verksamheten. Resursåtgångenbestäms dock väsenlligen av vilka system myndigheien beslutar utveckla och hursystemen konstrueras. RRV anser atl uppföljning av datordrift är en viktiguppgifi men betydelsen bör i della sammanhang inte överdrivas. RRV ochstatskontoret behandlar ledningsgruppens förslag att en plan för administrativutveckling eller en ADB-plan skall sammanställas i anslutning tillmyndigheternas anslagsframställningar. Prop.1978/79:121 Bilaga 3 174 dan pä försvarets område. En plan lör administrativutveckling eller en ADB-plan synes enligt RRV:s bedömning haetl oklart syfte.Enligt budgethandboken skall myndigheterna redovisa uppnådda och förväntadebesparingseffekter lill följd av rationaliseringsätgärder ochomprioriteringar. Denna redovisning tillsammans med förslagen tillhandläggningsordning saml särredovisningen av ADB-resurser torde enligt RRV gelillräcklig information. Statskontoret pekar på del instmment för insyn i ochkontroll av ADB-verksamheten som statsmakterna, ulöver direklivrätten, hargenom myndighetemas framställningar om anslag. För större systeminvesleringarbehöver myndighetema regelmässigt särskilda medel. Genom en redovisning avrationaliseringsplaner i anslagsframställningen får statsmakiema därutöver ettinstrument för insyn i ADB-verksamheten. Härigenom förbättras statsmakternasmöjligheter atl särskilt begära direkt medverkan i större och viktigareADB-projekt. RRV, statskontoret och FRI ansluter sig tillledningsgruppens förslag om att ADB-kostnaderna bör särredovisas ianslagsframställningarna och att föreskrifter härom bör tas in ibudgelhandboken. RRV önskar dock en mer omfaitande redovisning och en högredetaljeringsgrad. RRV har utformat ett alternativt förslag till särredovisningav ADB-kostnader i anslagsframställningarna. RRV förordar vidare högre ambitionsnivå beträffanderedovisningen av ADB-verksamheten än vad som återspeglas i ledningsgruppensrapport. RRV beionar dock atl ambitionsnivån markerar en målsättning som kanuppnås försl på . FRI erinrar om att överbefälhavaren har begärt altmyndighetema inom det militära försvaret skall särredovisa ADB-kostnaderna.Särredovisning i den utsträckning som antyds i ledningsgruppens förslag tordeinnebära en avsevärd ambilionshöjning. På ledningsgruppens förslag om att ett särskilt anslag föradministrativ utveckling bör prövas anför de tre effektivitetsorganen skildasynpunkier. RRV anser all det är lämpligt att använda bemyndigandetekniken föratt reglera kostnadsramar för systeminvesteringar. Statskontoret delar uppfattningen att beslutsgången vidutveckling av större ADB-system bör anpassas till projekten. I konsekvenshärmed skulle ell särskilt anslag för administrativ utveckling kunna vara ettsmidigt sätt atl finansiera projeki som hanleras enligt den särskilda handläggningsordningen.Statsmakterna skulle härigenom få en samlad överblick av resursåtgången ivissa större ADB-projekt. De centrala ralionaliseringsorganen skulle också fåvärdefull information som underlag för planering av olika insatser. talar dock flera principiella och praktiska skälemot ett sådant anslag. Utveckling av ADB-system måsle prioriteras gentemotandra insatser inom det verksamhetsområde ADB-systemen avser stödja, integente- 1978/79:121 Bilaga 3 175 mot andra ADB-projekt inom andra verksamhetsområden. Detlaskulle dock till en del kunna undvikas om anslaget fördelades på sektorer,t.ex. Enligt FRLs uppfattning bör ett särskilt anslag löradministrativ utveck-lingfrämja ett bättre och mer samordnat resursutnyttjande.Ett problem isammanhangel är dock hur den tänkta ordningen låter sig förenasmed myndighelemas ansvar för sin administrativa utveckling. RRV, statskontoret och FRI anser aU riktlinjer elleranvisningar för ADB-verksamheten br utfärdas. De hardock något olika syn påsådana anvisningar. RRV anser att det nu finns ett tillräckligt underiag föratl utforma förslag till allmänna riktlinjer och anvisningar förADB-verksamhet. RRV har utformat ett förslag lill sådana. Verkei anser detbefogal att markera all kraven är ett riktmärke för den fortsattautvecklingen. Detta hindrar inte atl förslaget lill riktlinjer och anvisningarkan behöva övervägas ytteriigare. Det kan måhända finnas skäl atl ställa kravi etapper. Förslaget kan dessulom behöva justeras i detaljer. Statskontoret ställer sig tveksamt lill del möjliga ochlämpliga i alt utfärda bindande föreskrifter av större omfattning ochdetaljeringsgrad i fråga om hur arbetsmoment bör bedrivas samt hur funktionerbör utformas i ADB-verksamhelen. Enligt statskontorets uppfattning måste del fortsattaarbetet med regler och riktlinjer baseras på arbetet med metodutveckling ochmetodslöd. Efter hand som detla arbete framskrider klarnar behovei avanvisningar som möjligheter yppas all utfärda relevanta ochrealistiska anvisningar och krav på ADB-verksamhetens bedrivande. FRI erinrar om alt det f. n. inom försvaret pågår arbelemed del dubbla syftei atl stärka ADB-användamas ställning och att avvecklaADB-enheler-na vid myndigheterna. Institutet anser atl riktiinjema i dettahänseende måste anpassas lill förhållandena inom försvarel. Statskontoret erinrar om att förslagen i ledningsgruppensrapporl främsi är inriktade på den lyp av större ADB-syslem som byggtsupp i statsförvaltningen. Den lekniska utvecklingen med möjlighet till ensiörre spridning av datorkraft bl. a. i form av ökande kontorsdatorisering inomstatsförvaltningen kommer i sin lur atl föra med sig nya problem, främsi avsamordningskaraklär. Det är angeläget atl öka beredskapen för att kunnahantera dessa. Verkei redogör för sin bedömning av vilka insaiser dennautveckling föranleder. Ledningsgruppens förslag är primärt inriktat på denegentUga statsjör-vaUningen, inberäknal försvarel. Synpunkter och förslag börenligt ledningsgruppen dock i vissa avseenden vara tillämpbara även föraffärsverken. Detla kräver dock ytterligare överväganden. Med hänsyn till affärsverkens självfinansieringsansvarfinner statskontoret inte anledning att nu förorda atl även affärsverkengenerellt bör inlemmas i det föreslagna systemet för planering, styming ochsamordning 1978/79:121 Bilaga 3 176 Enligt statskontoret finns dock goda skäl för att affärsverkenårligen bör redovisa sin ADB-verksamhet på samma sätt som övriga myndigheterföreslås göra. Prop.1978/79:121 Bilaga 4 177 Bilagatill kap. 7 Systemutveckling organisation, arbetsformer m. m. 1 Datasamordningskommitlénsbetänkande ............ .. 178 1.1 ADB-systemför likformiga och riksomfattande verksamheter . 1.2 ADB-syslem för övrigaverksamheier................... .. 179 1.3 Egen eller utomstående personalför systemutveckling 180 1.4 Generellt användbar programvaram. m............... .. 181 2 Remissyttranden............................................ .. 182 2.1 Centraliserad ellerdecentraliserad systemutveckling 182 2.2 Personalens rätt tillmedbestämmande................ .. 184 2.3 Egen eller utomstående personalför systemutveckling 185 2.4 Generellt användbar programvaram.m................ .. 186 Prop.1978/79:121 Bilaga 4 178 Datasamordningskommitlén (DASK) behandlar i sitlbetänkande (SOU 1976: 58) i avsnitt 6.3 och kap. 10 en rad frågor medanknytning till utveckling av ADB-syslem. I detta sammanhang redovisas DASK:soch remissinstansernas synpunkter främst på frågorna om gemensam, centraltstyrd och sammanhållen systemutveckling, i vilken utsträckning extern personalbör utnyttjas i syslemutvecklingsarbetet, samt användning av s. k. generellprogramvara. 1.1 ADB-system för likformiga och riksomfattande verksamheter Det finns enligt DASK:s mening avgörande skäl förgemensam, cenlralt styrd och sammanhållen systemutveckling även närdel gäller datorstöd för sådana administrativa verksamheter istatsförvaltningen som inte är regionalt eller lokalt avgränsade och som avsesvara likformiga i hela rikel. Den lagstiftning och de materiella regler somligger till grund för dessa system är gemensamma för hela landet. Del ärangeläget att lagtill-lämpningen bli så enhellig som möjligt, så att individer,förelag etc. så långt möjligt behandlas lika oavsell var i landet de befinnersig. Del är därför önskvärl om innehållet i och användningen av systemen iallt väsentligt är lika i alla regioner. Även ekonomiska skäl kan anföras förceniral systemutveckling för dessa system. Alternativet, som är regional(eller lokal) utveckling av system för varje region, skulle nämligen innebäraavsevärt dubbelarbete i form av parallell utveckling av ADB-tillämpningar församma arbetsuppgifter. Andra fakiorer som enligt DASK begränsar utrymmet förinnehållsmässiga olikheter mellan system i olika regioner är behovet att kunnautbyta data mellan olika regioner - t. ex. i samband med alt folk flyttar ellerföretag har verksamheter i flera regioner - och behovet atl kunna sammanställaoch jämföra uppgifter för hela landet. Utbyte av data och sammanställning avdata från flera regioner blir i sin tur tekniskt lältare och ekonomisktfördelaktigare ju mer systemen i de olika regionema sammanfaller även i dentekniska utformningen. För central utveckling av gemensamma systemlösningartalar även det förhållandel att tillgången på kvalificerad expertis är knappoch - mot bakgrund av att systemen ofta blir alltmer avancerade i leknisklavseende - kan förväntas vara del . Även om man för de riksomfattande administrativa statligaADB-systemens del bör räkna med en gemensam, centralt styrd och samordnad systemutvecklingockså i fortsätiningen, kan del vara både önskvärt och möjligt att i vissutsträckning geografiskt sprida och organisaioriski decentralisera arbetet medatt utveckla dessa syslem. Prop.1978/79:121 Bilaga 4 179 Systemutvecklingen för de riksomfattande statligaadministrativa systemen har hiltills nästan helt varit koncentrerad lillStockholmsområdet. Utflyttningen av verk eller delar av verk, varvid bl. a.ADB-enheter i flera fall berörs, kan därför väntas leda till en viss geografiskspridning av syslemutvecklingsarbetet. På samma sätl som man i flera fallförlagt driften av ADB-system med centraliserad dalordrift lill andra platserän bordet enligt DASK gå atl geografiskt sprida ävensystemutvecklingen, trots atl denna måsle vara sammanhållen för varje enskiltsyslem av här berörd typ. DASK är dock medveten om att möjlighetema till en sådanspridning är begränsade med tanke på all motstånd häremol kan vänlas frånmånga berörda personer. Det hävdas ibland att man i de riksomfattandeadministrativa systemen i alltför hög grad kommii att tillgodose decentrala användamas behov vad gäller innehåll och utformning av systemen.Detta antas enligt DASK bl.a. bero på att systemutvecklingsarbetet till stordel skett med hjälp av personal vid dessa organ och utomstående experter. Dekravspecifikationer som lagls till grund för syslemkonstmklionema kan i någrafall härigenom ha blivit ofullständiga eller bristfälliga i de delar, som rörsystemens användning vid regionala och lokala organ. En förutsättning för allsyslem av här berörd lyp skall fungera väl är utan tvivel att man tillämparsådana metoder och former för syslemutvecklingsarbetet och genomförandet altregionala och lokala användare kan medverka. En sådan medverkan är dessulomönskvärd av det skälet att systemens möjligheter alt fungera effektivt iavgörande grad beror på berörd personals kunskaper om och attityder till dem. DASK konstaterar att frågorna om metoderna och fo/mernaför en bredare medverkan från personalens sida i syslemutvecklingsarbetet harblivit alltmer uppmärksammade . Vidare nämner DASK att den nyaarbelsrällliga lagstiftningen om medbestämmande i arbetslivet, som vidtidpunkten för DASK:s betänkande ännu inte hade trätt i kraft, ger ökalinflytande för personalen. 1.2 ADB-system för övriga verksamheter Del finns enligt DASK statliga verksamheter där behovei avoch skälen för likhet mellan regionerna är mindre och där enhetliga ADB-sysleminle krävs eller krävs endast till vissa delar. För sådana verksamheter kan deti framtiden komma atl utvecklas regionspecifika statliga administrativa system.Vidare bör man räkna med att särskilda regionala och lokala system ellerregionala och lokala kompletteringar till de riksomfattande statliga systemen -liksom till gemensamt utvecklade system på kommun- och landstingssidan - kanbehövas för verksamheter som är regionalt eller lokalt avgränsade eller påannat sätt varierar mellan regionema. Sådana syslem bör enligt DASK i vissutsträckning kunna utvecklas regionalt och lokalt. 1978/79:121 Bilaga 4 180