prop · G203213 · 1978-12-31 00:00:00 — Jag anser att de medel som har anvisatsför statliga informationsinsatser i del fortsatta planeringsarbetet i förstahand bör bestå i atl förse kommunerna och organisationerna med material ochandra resurser som stöd till deras egen informationsverksamhet. Som jag har framhållit är det inteaktuellt att nu föra in nya frågor i det planeringsarbete som pågår ikommunerna. Det pågående arbetet bör drivas vidare med beaktande av deutgångspunkter som har angetts i regeringens beslut om fullföljande avriktlinjerna för hushållning med mark och vatten. Regeringens beslut om detfortsatta arbetet innebär i stora drag att den fysiska riksplaneringensplaneringsskede förlängs med en andra etapp som är inriktad på en fortsallfördjupad planering för vissa speciella områden. Enligt regeringens beslut börtyngdpunkten i de närmaste årens arbete läggas vid att upprätta områdesplanerför tätorter vars expansion kan komma att beröra jordbruksmark, attupprätta mer preciserade planer beträffande fritidsbebyggelsens utveckling ivissa områden som berörs av den fysiska riksplaneringens geografiska riktlinjeroch att fortsätta arbetet med att säkerställa naturvårdens, friluftslivets ochkulturminnesvårdens intressen. I övrigt förutsätts att kommunernas arbete drivsvidare i huvudsak enligt upprättade ålgärdsprogram m.m. och att fortsattaöverläggningar sker 1978/79:213 13 mellan kommuner, länsstyrelser och övriga berördamyndigheter om bl. a. hur riksinlressanla områden bör behandlas vid revideringav kommunöver-siklerna. De statliga myndigheterna förutsätts som hittillsaktivt medverka i planeringsarbetet. De regionala myndigheterna ochämbetsverken har därvid ett särskilt ansvar för att slälla samman erforderligtunderlagsmaterial för planeringen. Ansvaret för samordning av de statligamyndigheternas medverkan vilar på länsstyrelserna resp. på statens planverk. Det planeringsarbete som bör skeunder den nu aktuella andra etappen av planeringsskedet bedöms till huvuddelenkunna vara genomfört . Regeringen har uppdragit ål länsstyrelsernaatl under della år lämna regeringen en redovisning av hur långt arbetet harfortskridit när del gäller behandlingen avjordbruksmarksfrågor och frilidsbebyggelsefrågor, planeringen förvissa områden som särskilt anges i regeringens beslut för varje län och förprimära rekreationsområden, fortsallastudier av områden i inlandet för lokalisering av sådan industri som behandlasi den fysiska riksplaneringen samt andra frågorsom länsstyrelserna bedömer att regeringen bör informeras om. Regeringen har vidare angett all länsstyrelserna i sambandmed redovisningen av länsplanering 1980 bör lämna en redogörelse för vissafrågor som rör hushållning med jordbruksmarken, fritidsbebyggelsens utvecklingi vissa områden samt andra markanvändningsfrågor som har ett nära samband medlänsplaneringen. Därutöver har regeringen för vissa län föreskrivit atllänsstyrelserna skall redovisa också vissa andra frågor medhänsyn till deras betydelse för hushållningen med mark- och vattenresursernaeller till behovet atl skapa klarhet för kommunernas fortsatta åtgärder. Länsstyrelserna har förutsattskunna inhämta underlag för de redovisningar som har angetts utan någonsärskild redovisningsskyldighet för kommunerna. Fig. 3 och 4 illustrerarhuvuddragen av innebörden i regeringens beslut när det gäller för vilkaområden redovisning skall ske . En av utgångspunkterna vidregeringens överväganden om uppläggningen av del fortsatta arbetet har varitall en närmare samordning skall möjliggöras mellan den fysiska riksplaneringenoch den regionalpolitiska planeringen. Jag vill i detta sammanhang också erinraom atl arbetet med en landsomfattande trafikplanering har inordnats i arbetetmed länsplanering 1980. Tidsplanen för den hamn- och flygplalsplanering sombedrivs enligt särskilda riktlinjer från ger ocksåmöjligheter till samordning med arbetet med länsplanering 1980. I fig. 5redovisas lidsplanen för de närmaste årens arbete med den fysiska riksplaneringeni relation lill arbetet med länsplanering 1980 och arbetet med en ny plan- ochbyggnadslagstiftning. Förutsättningar fören ökad samord- Områdensom enligt regeringens beslut skall behandlas i länsstyrelsernas redovisning isamband med länsplanering 1980 Figuren utgör en sammanfattande illustration av innehålleti regeringens beslut. Redovisningen är schematisk det fullständiga innehålleti regeringens beslut återfinns i bil. Redovisning av fortsatt \» 'fZ Eventuell redovisning av % fortsatt planeringsarbete C'' I Redovisning av övervä- ,< " "' ganden i regional skala !/ /[|D Redovisning av vissa i >! w Överväganden om fort- i ' satt planering bör ske % %o med stöd av förordnande om generalplanering (10 a "vw/a § byggnadslagen) '' Härutöver skall länsstyrelserna redovisa sådana frågor om mar kens användning som bör upp- %äii märksammas särskilt inom ra men för länsolanerineen. D , , ; H län ft0r[3 O """"""' P .va,»,,|._, I T län j V Z '.'.'. AC -.V, .-../ n, BD -V V.V.;.;. "" Förslag till obrutet Qällområde enligt prop. Sandocli grus i liavel -''V /\J%4 \ a.\>- Områden som enligt regeringens beslut skall behandlas ilänsstyrelsernas redovisning Figuren utgör en sammanfattande illustration av innehålleti regeringens beslul. Redovisningen är schematisk del fullständiga innehålleti regeringens beslut återfinns i bil. Redovisning av genomförd markanvändnings-planering Redovisning av överväganden i regional skala om markhushållning -markhushållningspro-gram m. m. Redovisning av fortsatt planeringsarbete - omarbetade kommunöversikter och eventuella markanvändningsplaner I I Redovisning av indu- Härutöver skall länsstyrelserna redovisa frågor som rörhushållning med jordbruksmarken i hela landet samt fritidsbebyggelsensutveckling i områden som berörs av den fysiska riksplaneringens geografiskariktlinjer. Prop.1978/79:213 16 Planeringsskedet - etapp 2. Tidsplan för de närmaste årensarbete med att fullfölja Af 19/9 Regeringens uppdrag till ämbetsverken samt beslut län förlän Proposition med redovisning av den fysiskariksplaneringens planeringsskede Rapport om Hushållning med mark och vatten II Förslag till ny plan- ochbyggnadslagstiftning (Remitteras) Vissa frågor i den fysiska riksplaneringen Länsplanering1980 (Redovisning till regeringen) Eventuella beslut med anledning av länsstyrelsernasredovisning Länsstyrelserna redovisar vissa frågor i den fysiskariksplaneringen till regeringen Eventuella beslut med anledning av länsstyrelsernasredovisning 1978/79:213 17 ning mellan olika planeringsformer föreligger såledesgenom att den redovisning av vissa frågor i den fysiska riksplaneringen somskall ske har anknutits till redovisningen av länsplanering 1980.Därmed ges såväl kommuner, länsstyrelser och landsting som statsmakternamöjlighet att göra vissa samlade ställningstaganden lill den fysiska resp. denregionalpolitiska planeringen. Frågor rörande tätorternasutveckling har behandlats myckel översiktligt i den statligasektorövergripande planeringen. Planeringen för de enskilda tätorternas utvecklingoch för utbyggnaden av tätortssystemet inom enskilda kommuner har betraktatssom frågor som i huvudsak bör avgöras på nivå utan att kommunerna blirbundna av slatliga förhandsställningslaganden inom ramen för den regionalaulvecklingspla-neringen eller den fysiska riksplaneringen. har de bådanämnda statliga planeringsformerna kommii att närma sig den kommunalaplaneringen för tätorternas utveckling. Sålunda har regeringen i beslut den 3mars 1977 om riktlinjer för länsstyrelsernas fullföljande av länsplanering 1974angett all länsstyrelserna för vissa områden skall kartlägga de lokalaarbetsmarknaderna, bl.a. som ett underlag för den kommunala fysiskaplaneringen. 1 de riktlinjer som regeringen har utfärdat för länsplanering 1980anförs atl en central del i arbetet med de regionalpolitiska frågorna är att iden fysiska planeringen åsladkomma bebyggelsestrukturer som svarar mot högtställda krav på goda lokala arbetsmarknader. Regeringen har vidare i sinabeslul med anledning av redovisningen av planeringsskedet i den fysiskariksplaneringen ullalat att kommunerna i vissa fall bör bedriva sin planeringför tätorternas utveckling pä visst sätt i syfte att uppnå en bättrehushållning med i första hand jordbruksmark. För vissa regioner har regeringenvidare angett atl markhushållningsprogram bör upprätias lill ledning för denkommunala fysiska planeringen. Under planeringsskedet har detuppstått viss osäkerhet om dels hur av statsmakterna uppställda riktinjer börinverka på den kommunala tätortsplaneringen, dels hur avvägningen bör skemellan kraven på hushållning med jordbruksmark, fungerande lokalaarbetsmarknader och en god bostads-, arbets- och fritidsmiljö. Jag finner attdet mot denna bakgrund finns skäl atl redogöra för hur jag i slora drag ser pådessa frågor. Jag har härvid samrått särskilt med chefen förarbetsmarknadsdepartementet. Frågan om statens inflytande överkommunernas tälorlsplanering behandlas av föredragande departementschefen iprop. 1972:111, bilaga 1 (s. 137 - 138). Han anför all frågor rörandetätortsutvecklingen i den statliga planeringen huvudsakligen hör hemma i denregionalpolitiska planeringen, men att del är angeläget atl härvid, vid sidan av frågor om 1978/79:213 18 arbetsmarknadoch service, också beakta möjligheterna atl skapa goda förutsättningar förtätorternas miljöutformning. Vidare anförs all kommunala organ även framdelesbör bära huvudansvaret för tätortsmiljöns utformning och för alt tillräckligarekreationsområden ställs till förfogande i tätorternas närhet. Del finns inteskäl atl inom den fysiska riksplaneringens ram gå in på de enskildatätorternas konkreta planering annat än i de fall då fysiska resurser avriksintresse bör beaktas i denna planering. anslöt sig till vadföredraganden anfört i denna del (CU 1972: 35, rskr 1972:348). Detfinns inga skäl att göra avsteg från den principiella syn på ansvarsfördelningenmellan stal och kommun som redovisas i prop. 1972: 111 och som innebär atlansvaret för ställningstaganden lill enskilda tätorters utveckling ochutformning skall vila på kommunerna. Statsmakterna har emellertid ettsjälvklart ansvar för atl se till atl kommunernas planering sker med beaktandeav de riktlinjer för samhällsutvecklingen som läggs fasl av , bl.a.inom ramen för den regionalpoliliska planeringen och den fysiskariksplaneringen. Delta statliga inflytande bör emellertid utövas på ett sådanlsätt att det innebär minsta möjliga intrång i den kommunala demokratin ochsjälvbestämmanderätten. Jag skall i det följande redovisa på vilkel sätt dettakan ske. För att kommunerna skall få erforderligamöjligheter att beakta av statsmakterna uppställda riktlinjer bör statligamyndigheter tillhandahålla och samråda med kommunerna om underiagsmalerial sombelyser de frågor som enligt statsmakternas beslut särskilt bör beaktas i denkommunala planeringen. Kartläggningar av lokala arbetsmarknader och av jordbruketsprimära intresseområden utgör exempel på sådant material som har utarbetats avstatliga myndigheter som underlag för samråd i anslutning till kommunernasplanering. Regeringen kan vidare hävda alt kommunerna somgrund för sina ställningstaganden bör ha en utredning och planering som ierforderlig utsträckning belyser vilka konsekvenserna blir av olikahandlingsalternativ. De statliga myndigheterna har möjlighet att tillse atlsådana anspråk på kommunernas planering fullföljs, dels vid de samråd somenligt byggnadsstadgan skall ske mellan kommun, länsstyrelse och vissacentrala verk i samband med fysisk planering, dels vid de statligamyndigheternas fast-slällelseprövning av kommunala planer. Härvid ankommer delockså på de slatliga myndigheterna att pröva om man i den kommunala planeringeni erforderlig grad har beaktat de allmänna mål och riktlinjer för planeringensom statsmakterna har ställt upp. Först i sisla hand, och endasl om det bedömsoundgängligen nödvändigt för att ett visst riksintresse skall kunnatillgodoses, kan staten tillgripa de möjligheter som finns all mer direktingripa i kommunernas planering, t. ex. genom föreläggande om generalplanering. Delnyss anförda innebär att ingen ändring har skett eller bör ske i den 1978/79:213 19 principiella syn på ansvarsfördelningen mellan stat ochkommun i den fysiska riksplaneringen som har lagts fasl. Någon ändringbör självfallet inte heller ske belräffande de uppgifter och befogenheter somolika statliga organ har inom ramen för olika speciallagar som t. ex. naturvårdslagen(1964:822, omtryckt 1974: 1025, ändrad : 196) och som innebär attansvaret för behandlingen av viktiga frågor i den fysiska riksplaneringen tillstörre eller mindre del vilar på statliga myndigheter. Del är emellertidangelägel att till kommunerna delegera sådana uppgifter i den mån det ärmöjligt enligt gällande lag och lämpligt med hänsyn till kommunernasmöjligheter alt fullgöra uppgifterna. Del finns skäl atl i detla sammanhang också ta upp fråganom sambanden mellan kommunernas fysiska planering och den ortsplan och deplaneringstal för befolkningsutvecklingen som läggs fast i den regionalpoliliskaplaneringen. Man kan då inledningsvis konstatera att orlsplanen ochplaneringstalen motsvarar den fysiska riksplaneringens riktlinjer i så mottoatt de har godkänts av men saknar självständiga rättsverkningar.Regeringen har i förordning (SFS 1973:24, ändrad senast 1977:2) om iakttagandeav beslut om den regionala utvecklingen föreskrivit att statlig myndighei skalllägga de fastlagda befolkningsantagandena för länen till grund för planeringeninom sill verksamhetsområde och för beslul av betydelse församhällsutvecklingen i länen. Vidare föreskrivs att kommunerna skall fylla ihuvudsak de funktioner som anges i ortsplanen. Regeringen har i sinproposition om regionalpolitiken (prop. 1978/79: 112) lämnat förslag om vissakompletteringar av ortsplanen som jag skall kommentera. De regionalpoliliska utgångspunkterför planeringen som statsmakterna anger är avsedda all tjäna som vägledning förplaneringen på alla nivåer, genom att de utgör dels en konkretisering avstatsmakternas intentioner när det gäller regionalpolitiken, dels en avstämningav ulvecklingssträvan-dena mellan olika kommuner inom en region och mellanolika landsdelar. De utgör emellertid inga bindande ramar för den kommunalafysiska planeringen. Det ligger i den fysiska planläggningens natur attupprättade planer måsle innehålla visst utrymme för en oförutsedd utvecklingoch för en långsiktig handlingsfrihet. Å andra sidan är det ett både statligtoch kommunalt intresse att den fysiska planeringen grundas på realistiskaantaganden om den framtida utvecklingen. De överväganden som görs i denfysiska planeringen måste givetvis också slå igenom i de bedömningar som görs iden regionalpolitiska planeringen. Denna aspekt på sambandet mellan de bådaplaneringsformerna bör särskilt uppmärksammas. Det har varit en genomgåendesträvan i de beslut som regeringen under senare lid har fattat om denregionalpolitiska planeringen och den fysiska riksplaneringen att stärkakommunernas möjligheter alt della i och påverka den regionalpoliliskaplaneringen. Således har den kommunala fysiska planeringens betydelse somunderlag för den regionalpoliliska planeringen särskilt understrukits iriktlinjerna för arbetet 1978/79:213 20 med länsplanering 1980. I regeringens proposition omregionalpolitiken anges vidare alt de överväganden som görs i den kommunalafysiska planeringen om fördelningen av arbetsplatser och bostäder i olika kommundelarbör kunna utgöra en väsentlig del i kommunernas medverkan i länsplaneringen. Det är vidare angelägel alt man iområden där konkurrensen om marken är stor får till slånd en genomtänkthushållning med markresurserna. Överväganden om lätortsulvecklingen i områdenmed stor konkurrens om marken bör grundas på en analys av hurmarkhushållningskraven förhåller sig till kraven på de lokalaarbetsmarknaderna, sysselsättningen, servicen och boendemiljön. Dettaförutsätter i många fall att planeringen för enskilda tätorter grundas påöverväganden om fördelningen av byggandet mellan olika tätorter inom resp.kommun. 1 regeringens proposition om regionalpolitiken föreslås att orlsplanenkompletteras med s. k. pendlingsregioner. Dessa utgör områden inom vilkapendlingen är omfattande eller där pendlingsavstånden är rimliga. Enligtpropositionen bör länsstyrelserna i samband med länsplaneringen ange behovetav samordning av den kommunala planeringen inom pendlingsregioner där flerakommuner ingår. De kommuner som ingår i en pendlingsregion bör själva övervägai vilka former etl interkommunalt samarbete, t.ex. i samband medbebyggelseplaneringen, bör bedrivas. Såväl kraven på hushållning medmarken som önskemålen om att skapa goda lokala arbetsmarknader talar såledesför att man bör eftersträva en närmare anpassning mellan kommunernas fysiskaplanering och den regionalpoliliska planeringen. Det är nödvändigl alt ge sladsbyggnadsfrågor i vidbemärkelse en framskjuten plats i samhällsplaneringen under de närmaste åren.Mer än 80% av vårt lands befolkning bor i tätorter, i tätorter medmer än 50000 invånare. I många orter är behovel av nya bostäder stort tillföljd av dels inflyttning, dels utglesning inom del befintligabostadsbeståndet. På många håll finns behov av alt förnya och komplettera äldrestadsdelars byggnadsbestånd och infrastruktur. Stadsbyggandet inriktas numera ialll större utsträckning på förnyelse av existerande bebyggelsemiljöer. Samtidigtsker stora strukturförändringar i näringslivet. Detla medför bl.a. allsysselsättningsfrågorna skjuls i förgrunden och att man reser krav på att markskall ställas lill förfogande för nya verksamheter som kan ersätla sådana somhar fallit bort. Stadsbyggandet påverkas också av arbetet medsysselsättningsplanering och jämställdhetsfrågor bl. a. på så sätl atl störrekrav måste ställas på arbetsplatsernas och serviceutbudels tillgänglighet frånolika bostadsområden. Möjligheterna atl åstadkomma en god kolleklivtrafikförsörjning har härvid stor betydelse. De sätt som vi väljer för attförsörja bostäder, arbetsplatser och kommunikationsmedel med energi ger ocksååterverkningar på stadsbyggandet. Vad som har sagts om behovel av att uppmärksamma en radolika 1978/79:213 21 frågor i stadsbyggandet innebär emeilerlid inte alt deriktlinjer som har ställt upp om en bättre markhushållning kanskjutas åt sidan. Det är utomordentligt angeläget atl dessa riktlinjer nogabeaktas. Kraven på en noggrann markhushållning behöver inte heller komma ikonflikt med de krav man bör slälla på tätorternas utformning. Tvärtom visarutvecklingen alt avsaknaden av överväganden om hur man bör hushålla medmarkresurserna inte sällan har lett lill att bostadsmiljöer har uppstått sommed lanke på både miljökvaliteter och försörjning med service ochkollektivtrafik etc. ter sig mindre väl genomtänkta. Del är troligt attde ökade kraven på markhushållning kommer atl leda lill en mer omsorgsfullplanering, vilket kommer att främja också tätorternas utveckling och den yttremiljön i bostadsområdena. Man kan emeilerlid inte bortseifrån atl det också fortsättningsvis kommer all uppstå situationer dåintresset att bevara markområden för areell produktion, naturvård e.d. kommeratl slå mol intresset atl bygga ul en tätort. 1 sådana fall måste givetvis enavvägning ske mellan de olika intressena. Ansvaret för atl göra denna avvägningfaller i första hand på kommunerna. I de fall riksintressen berörs av dekommunala utbyggnadsplanerna bör del ankomma på kommunerna att visa vilka olikaalternativ för tätortens ulbyggnad som slår till buds och vilka konsekvensernablir för motstående markanvändningsintressen vid val av de olika alternativen.Del är angelägel atl överläggningar om frågor av detta slag kan ske på elttidigt sladium i planeringsprocessen mellan kommuner, länsstyrelser och andraberörda myndigheter.' På så sätt lorde förutsättningarna för den fortsattaplanläggningen kunna klarläggas och riskerna minskas för förseningar iefterföljande planeringsarbete och därmed i bl. a. bostadsproduktionen. Föratl det inte skall uppslå onödiga komplikationer och dröjsmål vid behandlingenav olika bebyggelse- och planfrågor är del nödvändigl alt kommunerna bedriverden erforderliga planeringen för tätorlsutvecklingen med den krafl som situationenkräver. Säväl statens planverk som har i olikasammanhang angett alt en sådan planering bör ges en framskjuten plats i arbetetunder . Del är givetvis för alla parter angeläget att denfortsatta planeringen bedrivs på ett sådant sätl och i sådan takt atl intebrister i planeringsunderlaget hämmar en angelägen ökning av bostadsbyggandet. 2.3.4 Markhushållning, jordbruksmark Jag går över till att redogöraför hur frågor om hushållning med främst jordbruksmarken har behandlats iplaneringen och vilka utgångspunkter som bör gälla för det fortsatta arbetetmed dessa frågor. ' har i Meddelande om fysisk planeringDnr R 158/77 meddelat allmänna råd om handläggning inom statlig länsförvaltningav kommunala fysiska översiktsplaner. 1978/79:213 22 Enligt regeringens beslut med anledning avden fysiska riksplaneringens programskede skulle kommunerna inom landetsviktigare jordbruksbygder i samarbete med varandra och i samråd med bl. a.länsstyrelser och lantbruksnämnder upprätta program för hushållning med jordbruksmarken.Som redogörs för i bilaga 1, avsnitt 3.1 har flertalet av de berörda kommunernaupprättat jordbruksmarksprogram. Därutöver har ytterligare några kommunerredovisat sådana program. Av jordbruksmarksprogrammen framgår att arbelelunder planeringsskedet väsentligt har stärkt jordbrukels intressen i denöversiktliga planeringen men all betydande planeringsälgärder ännu återstår.Många kommuner har i programmen redovisat områden för lätortsutbyggnad somväsentligt överstiger ell realistiskt behov. De antaganden om befolkningstillväxtensom programmen grundar sig på ligger belydligt högre än de planeringstalsom har lagts fast i länsplaneringen. Flertalet kommuner avser enligtjordbruksmarksprogrammen att utreda alternativa riktningar för tätorternasutbyggnad. Däremot behandlas sällan frågor om lätortssyslemel i kommunen somhelhet. Länsstyrelserna har ställt samman de kommunala programmen.Överväganden i regional skala om hushållningen med jordbruksmark har däremolinte gjoris i nämnvärd omfattning. 1 regeringens beslut med anledning avprogramskedet angavs vidare atl översiktliga markanvändningsplaner bordeularbelas för expansiva tätorter inom jordbrukets primära intresseområden.Delta arbete har endast i liten utsträckning slutförts av kommunerna. I flerajordbruksmarksprogram anges dock program och tidsplan för den avsedda översiktligaplaneringen. Regeringens ställningstaganden till arbelel underplaneringsskedet innebär att arbetet med att uppnå en bättre hushållningmedjordbruksmark bör vara en av huvudpunkterna i de närmaste årens arbete medden fysiska riksplaneringen. I den till regeringens beslut fogade promemoriananges all en förulsältning för atl statsmakternas beslut om jordbrukspolitiken(prop. 1977/78:19, JoU 1977/78: 10, rskr 1977/78: 103) och riktlinjernabelräffande hushållning med jordbruksmarken skall kunna fullföljas är altbruknings-värd jordbruksmark inte tas i anspråk för andra ändamål med mindre änatt ulredningar om alternativa möjligheter till tätorlsulbyggnad m. m. visarall andra väsentliga samhällsintressen, t.ex. bosladsförsörjningsbehovet ellerintresset av väl fungerande arbetsmarknader eljest inte kan tillgodoses på etltillfredsställande sätl. Det anförs i promemorian alt della synsätt ifortsättningen kommer att ligga till grund för regeringens prövning avdetaljplaner, byggnadslov m. m. De närmaste årens arbete bör enligt promemorianinriktas på atl upprätta områdesplaner för tätorter där en förväntad expansionkan innebära konflikter med jordbruksintressen. Arbetet med områdesplaner börgrun- Prop.1978/79:213 23 a. överväganden om fördelning av byggandet mellan olika tätorter inomresp. kommun och om möjligheterna till komplettering och utbyggnad av mindreorter.