prop · G203121 · 1978-12-31 00:00:00 — En sådan spridning måste dock ske inom ramen för ensammanhållen systemutveckling samt med bibehållen effektivitet och till rimligakostnader. Exempelvis bör prövas om den kvalificerade tekniska personalen,samordningspersonal samt personal för utveckling och underhåll för någratillämpningsområden kan finnas på en ort medan personal som svarar för andraväl avgränsade tillämpningsområden stationeras på någon annan ort. När det ärfråga om att utveckla eller anpassa mindre ADB-syslem eller om regionala ochlokala kompletteringar lill siörre ADB-system är det från här behandladeaspekter en fördel om resurser på den egna orten eller i den egna regionen kananvändas. 7.8 Regional och lokal ADB-kompetens Som jag tidigare nämnl är det väsentligt alt de som i sittarbele är beroende av ADB-systemen får möjlighet att delta i och påverkasystemen såväl i samband med deras utveckling som i den löpande driften.Användarna i statsförvaltningen finns ofta inom regionala eller lokala organ.För att dessa användare skall kunna ställa krav på och påverka ADB-systemensoch dalordrifiens utformning måste de ha tillgång lill personal med kompetensi administrativ utveckling och ADB. Sådan ADB-kompetens kan tillhandahållasantingen inom berörda regionala och lokala organ eller på annat sätt, t. ex.av centrala myndigheter eller i form av konsultbislånd. Prop.1978/79:121 94 har skett en positiv utveckling i vadavser förekomst av personal med kunskaper i och erfarenheler av administrativutveckling och ADB regionalt och lokalt. Som nämnts har utveckling och drift avflera stora datasystem inom enskilda myndigheter, inkl. affärsverk, förlagtstill skilda orter uianför . Vidare kan nämnas att länsstyrelsemahar fått särskilda resurser för arbetet med införandet av del nya systemet förfolkbokföring och beskattning. Regeringen har också i årels budgetpropositionföreslagil att länsstyrelseorganisationen tillförs resurser för administrativutveckling. I sammanhanget kan även nämnas att inrättatregionkonlor på flera orter. Det är enligt min mening viktigt att den statligaregionala och lokala förvaltningens behov av kunskaper i administrativutveckling och ADB beaktas av de organ som svarar för den statligapersonalutbildningen på detta område. Ökad förekomst av personal med kompetens i administrativutveckling och ADB i den statliga regionala och lokala förvaltningen är ävenell regionalpolitiskt intresse. I den mån det även föreligger behov avutomstående specialistkompetens och om delta lillgodoses med hjälp av regionalloch lokalt placerade resurser kan vidare arbetsmarknaderna för sådan personalvidgas på många orter. 7.9 Egen eller extern personal, centrala resurser m. m. Jag har tidigare (avsnitt 7.6) behandlat frågan om varsystemutvecklings-arbete organisatoriskt bör förläggas. En fråga som har vissberöring med denna är i vilken utsträckning myndigheter som själva svarar försystemutvecklingen bör utnyttja resurser från annat håll ("extema"resurser) i delta arbete. ADB-användande myndigheter måsle under alla förhållandenha egen personal med sådana kunskaper om ADB att de reellt kan ta ansvar för utvecklingoch drift av ADB-syslem. Större ADB-användare bör i regel också ha egenpersonal för utveckling och underhåll av ADB-syslem. Del kan dock, åtminstone sett i ett vidare perspektiv,vara förenat med vissa nackdelar att enbart eller näslan enbart använda sig avegen personal. Det är ofta svårt all minska personalstyrkan närarbetsuppgifterna minskar, t.ex. när ett större utvecklingsprojekt är avslutat.En viss användning av extema resurser är dessutom ofta önskvärd för att få innya idéer och erfarenheler i en organisaiion. Behovei av alt anlita externa resurser varierar mellanolika myndigheter med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Myndighetervars verksamhet präglas av täta förändringar av de materiella reglema eller deadministrativa förfarandena har behov av jämförelsevis stora egna resurser förutveckling och underhåll. Myndigheter med etablerad ADB-verksamhet tordei all- Prop.1978/79:121 95 mänhet ha mindre behov av exierna resurser än myndighetersom jusl har börjat använda ADB. En myndighet kan och börenligt min mening i regel inteklara all syslem-utveckling enbart med hjälp av egen personal, utan det är bådenödvändigt och ekonomiski fördelaktigt all i vissa skeden och för vissauppgifier anlila utomstående personal, exempelvis i form av konsulter. Jaganser rent allmänt atl myndigheterna bör vara återhållsamma med att anställapersonal lör tillfälliga behov och personal med specialistkunskaper påavgränsade ADB-tekniska områden. Det är dock svårt att ge en entydig rekommendalioni denna fråga. Jag har noterat i () attdet föreligger stora skillnader mellan olika myndigheter i fråga om relationenmellan egna och exierna resurser för systemulvecklingsarbete. Det finns enligtmin mening däriör skäl för de centrala rationaliseringsorganen aU studera dennafråga ytteriigare i avsikt att utröna om det går all ge mer konkret vägledning. En aspekt på frågan om att utnyttja exierna resurser är ivilken utsträckning dessa bör tillhandahållas av de centralaralionaliseringsorganen eller i annan form såsom medverkan från Statskonsult . Eftersom de sistnämnda är iniäklsfinansierade styrs siorieken ochsammansättningen av deras resurser i huvudsak av efterfrågan. Det är svårt att bedöma i hur stor utsträckning det ärlämpligt att ha resurser - såväl ADB-specialister som annansystemutvecklingspersonal inom de centrala rationaliseringsorganen försystemutveckling hos andra myndigheler. Frågan måsle bedömas bl. a. i ljuset avatt medverkan från de centrala rationaliseringsorganen även kan vara motiveradav samordningsskäl och således inte bara för alt förstärkaanvändarmyndighelemas resurser och kompelens. Enligt min mening bör frågan omde centrala systemutvecklingsresursernas storlek inom den civilastatsförvaltningen övervägas efter det atl den cenlrala organisationen förrationalisering och ADB har utretts i särskild ordning och uppgifierna fördennahar preciserats. Jag ålerkommer till dessa frågor senare (kap. 14). Inom försvaret utreds f.n. på regeringens uppdrag denorganisatoriska inplaceringen av systemutvecklingspersonal. 7.10 Generellt användbar programvara m. m. säll att hålla nere kostnadema för systemutveckling äratl i stor utsträckning utnyttja generellt användbar programvara vidutveckling av ADB-system. Med detla avses färdiga eller näslan färdiga sysiemoch program för vissa tillämpningar och funktioner vilka enbart kräver vissytterligare anpassning till den konkreta användningssituationen. Erfarenheterna både i statsförvaltningen och på andra hållvisar att det 1978/79:121 96 kan bli mycket dyrt att bygga upp hell individuelltutformade ADB-system. Inte minst svårigheten att rekrytera och behållakvalificerad personal är ett problem i detla sammanhang. Det är därförangeläget att myndigheterna prövar förutsättningama för att utnyttja de delvisfärdiga system och program av olika slag som maskinleverantörer,konsultförelag och även stora ADB-användare lillhandahåller på marknaden. Enfördel med sådana produkler är att de vanligen vidareutvecklas och förbättrasi olika avseenden. Detta kan kunderna i senare skeden dra nytta av. Användningav generell programvara kan även förenkla omläggning ("konvertering")av system och program till ny och modernare ADB-utrustning, åtminstone om manväljer utrustning av samma leverantör. Som nämnts (avsnitt 7.6) tillhandahåller DAFAstandardsystem som myndighetema enligt rationaliseringsförordningen (1975:5671bör använda, om dessa system i rimlig grad tillgodoser behoven. Det kan iframtiden också bli aktuellt att lör statsförvaltningens räkning utveckla elleranskaffa standardiserade syslem baserade på smådatorer för olika uppgifter. 7.11 Nya typer av ADB-system väntas nya typer av datorstöd bli vanliga.Dessa förutsätter tillgång lill avancerad men lätthanterlig programvara ochantas helt eller till stor del kunna utvecklas och hanteras av varje enskildarbetsenhet eller handläggare. Om sådana ADB-system blir vanliga inom statligamyndigheter kan det påverka hur utvecklingsarbetet bör organiseras. a. kanADB-enheternas uppgifter komma att förändras. Även behovet av sädana enheierpåverkas. Del är svårt att bedöma i vilken omfattning och takt enutveckling i skisserad riktning är all vänta och vilka för- och nackdelarden kan föra med sig. Det förhållandel all det kan bli enkelt att utarbetaADB-hjälpmedel fören uppgifi innebär dock inle i och för sig all detta börske. Vid varje ADB-investering måsle koslnadema och konsekvensema i övrigivägas mot de förbättringar som kan uppnås. Del står enligt min mening klart all behovei av ochfördelarna med samordning inom statsförvaltningen är stort. Detta måste dock ivarje särskilt fall vägas mot effektivitet och servicenivå i den enskildaverksamheien. I många fall föreligger ingen motsättning mellan dessa aspekter.Jag vill framhålla att det är nödvändigt att uppmärksamt följa utvecklingen ochha en viss handlingsberedskap införde frågor som kan komma upp. Detta börnärmasi vara en uppgift för de centrala rationaliseringsorganen. Del är också viktigt atl behovet av standardisering ochenhetlighet i övrigt inom statsförvaltningen bevakas i samband med atl nyatyper av ADB-system och ADB-ulruslningar las i bruk. Prop.1978/79:121 97 8 Datordriftens organisation 8.1 Inledning Med dalordrift menas de aktiviteter som normalt ingår iverksamheten vid en datacentral. Dessa aktiviteter kan grovt uppdelas i: - för- ochefterbehandling samt arkivering - teknisktunderhåll av maskin- och programvara - underhåll avanvändamas syslem och program i de delar som påverkas av förändringar inomdatacentraler (byte av operativsystem, maskinvara m. Begreppet dalordrift används dock ofta i en vidare meningeftersom lekniken medger att ovan nämnda aktiviteter i allt störreulsiräckning kan förläggas ulanförde egenlliga dalacentralema. a. skerinmatning och uttag av dala ofta från terminaler. Vidare sker åtskilligdatabehandling med hjälp av fristående och mindre daiorer för vilka inte finnssärskild driftpersonal. 1 det följande redogörs först för nuvarande organisation avdatordriften i statsförvaltningen samt vissa utvecklingstendenser på dettaområde. Därefter behandlas frågor av principiell natur rörandedatordriften i detla kapilel. En sådan fråga är under vilka förhållandenmyndigheterna själva bör svara för dalordriften inom verksamhetsområdet samt ivilka fall och vilken utsträckning det finns anledning atl samordna dalordriftför flera olika myndigheter och verksamhetsområden. En annan fråga är på vilket säll datordrift börorganiseras inom regionalt och lokall bedriven verksamhei. Viktiga aspekter pådenna fråga är centralisering eller decentralisering av datorutrustning,driftpersonal och registrerad information. En tredje fråga är i vilken utsträckning dalordrift börförläggas till servicebyråer e.d. En fjärde fråga är i vilken utsträckning smådatorer avolika slag bör användas i statsförvaltningen och i vilken takt övergång tillatt använda sådana bör ske. De nämnda frågoma är på flera sätl sammanvävda medvarandra. Önskemål om all dels sprida dalordriften, dels förlägga den tillservicebyråer skulle exempelvis aktualisera uppbyggnad av ett antal samordnadestatliga regionala servicebyråer eller regionala enheter inom en statligrikstäckande servicebyråorganisation. Jag återkommer senare till andra frågor som har beröringmed datordriften, bl. a. frågan om anskaffning av ADB-utrustning (kap. 9) ochfrågan om stöd när det gäller val och tillämpning av metoder (kap. 10). Frågomaom statsmakternas slyrning av datordriften i budgetprocessen m.m. har rbdan behandlals(kap. 6). 1978/79:121 98 8.2 Nuvarande förhållanden och utvecklingstendenser m. m. S.2.1 Nuvarande mönsier för organisaiion av dalordrift Databehandlingens omfattning och karaktär varierar mellanmyndigheter liksom mellan företag. Inom större myndigheter förekommer oftaflera olika typer av databehandling (t. ex. administrativ och teknisk-vetenskaplig) och en rad olika tillämpningar av dessa. All databehandling hos större ADB-användare utförs numerai regel inte med en och samma utrustning. Allt oftare används friståendesmådatorer lör speciella ändamål samt kontorsutrustning och annan utrustningmed datorfunktioner vid sidan av större och "generella" datorerplacerade inom speciella datordriftenheter (datacentraler). Vidare kan enmyndighet som har egen datordriftenhet använda sig av servicebyrå e. d. förvissa lyper av databearbetningar. I statsförvaltningen sker dessutomdalabehandlingen av löner, ekonomisk redovisning m. m. samordnat för flertaletmyndigheter. I det enskilda fallet kan således den totala driftbildenför en myndighet vara förhållandevis sammansatl. Möjlighetema till överblick över hur dalabehandlingen ärorganiserad försvåras av att statsförvaltningen inte är uppbyggd på ett enhetligtsätt. 1 en del fall har myndigheterna egna regionala och lokala enheier medan iandra fall verksamheten regionalt och lokalt utförs av självständiga myndigheter,exempelvis länsstyrelserna. Dessutom bedrivs många verksamheter enbart vidcentrala organ. Vissa organisatoriska former kan dock urskiljas vad gällerdatordriften i statsförvaltningen. Det vanligasle sätiet att organisera dalordriften inommyndigheter och verksamhetsområden med omfatlande databehandling har varit att samla dataregister och datorbearbetningar till en gemensam anläggning, dvs. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen har gjort det möjligt att på flera sätt vidareutveckla och effeklivisera detta mönster genom alt med hjälp av telekommunikationer och annan teknik förlägga registrering eller inmatning samt uttag av data m. m. till de ställen där data regislreras eller används. Vid central datordrift har de centrala driftfunktionema iregel samlats till särskilda driftenheter, datacentraler. Dessa har i sin turofta ingåtl i ADB-enheter. i vilka även enheter för utveckling och underhåll avADB-system och för dataregistrering ingår. I några fall har dalordriften delats upp -regionaliserats - på ett antal identiska eller likartade driftenheter. Det gäller t.ex. dalordriften inom högskolan och det hittillsvarande ADB-systemet för folkbokföring och be skattning. Inom den förslnämnda sektom är datordriften uppdelad på sex datacentraler för högre utbildning och forskning (de s. k. universitetsdala- centralema) saml ett stort antal mindre daiorer inom enskilda institutioner o.d. Inom folkbokföringen och beskattningen har dalordriften varil uppde- Prop.1978/79:121 99 lad på i princip likvärdiga enheter vid 14 länsstyrelser.Denna organisation kommer i ett nytt system som håller på att tas i drift attersättas av en blandad central och regional datordriftorganisation. Den organisaiion av dalordriften som har beskrivitsunder punkl I.och 2. avserspecialiserad eller "dedicerad" drift i den bemärkelsen att den lillstörsta delen har varit inriklad på alt täcka behoven inom en beslämdmyndighet eller ett avgränsat verksamhelsområde. Ytterligare en vanligdriflform finns, nämligen uinyttjande av servicebyråer som tillhandahållertjänster åt en rad olika kunder av olika storlek och karaklär. Denrepresenteras i statsförvaltningen främst av DAFA samt i viss mån även avuniversitetsdatacentralema och försvarets datacentral. De driftformér som finns inom statsförvaltningen har storalikheter med dem som finns inom andra sektorer. Siörre förelag, de störslakommunerna och några landsting har byggt upp egna datacentraler till vilkahela eller den dominerande delen av datordriften samlats. Inom kommun- ochlands-tingssektom saml vissa branscher finns vidare sektoriellt avgränsade servicebyråer.Däruiöver finns servicebyråer utan bindning till viss organisation, bransche.d. Utvecklingen på ADB-området innebär ell ständigt växandeutbud av olika lyper av datorer och annan utrustning till sjunkande priser ochallt bätire möjligheter lill snabb och enkel dataöverföring. Vidare har alltmeravancerad maskin- och programvara gjort att det prakliska handhavandet avADB-hjälpmedel på många sätt har blivit enklare för driftpersonal och dem somanvänder ADB. Den kostnadsmässiga utvecklingen när det gäller ADB-utrustningoch det allt enklare handhavandet har medfört att daiorer kan användas för alltflera uppgifter och att förutsättningarna för all dela upp och spridadatordrift och aibetsmomenl i denna successivt förbättras. Uppdelning och spridning av datordrift och driftfunktionerkan ske på flera sätt. En aspekt på della är datorutrustningens uppbyggnad ochsammansättning. Flera datorer, såväl stora som små, kan på olika sätt kopplasihop och fås atl samverka. Större datorer eller "datorsystem" harnumera ofta flera parallellt arbetande s. k. processorer, dvs. enheier idatorerna som utför bearbetning av data. Vidare används ofta särskilda datorerför bestämda, avgränsade uppgifter, t. ex. datakommunikation och säkerhetsfunktioner.Utvecklingen av alltmer avancerade daiorer och "datorsystem" harhaft stor betydelse bl.a. föratt lösa de kapacitets- och säkerhetsproblem sommånga gånger har uppkommit i snabbi växande ADB-verk-samheler. En annan sida av utvecklingen är att - oberoende av vardaiorer och dataregister är placerade - registrering, inmatning och ullag avdata numera ofta sker direkt på de ställen där datauppgifter kommer in, uppkommereller används. Även komplicerade sökningar och bearbetningar kan Prop.1978/79:121 100 beordras från terminal. Del blir allt vanligare att sådanabearbetningar kan utföras i "dialog" mellan terminaloperatör ochdator. Likaså kan data och resultat av datorbearbetningar presenteras i alltflera former (tabeller, diagram, kartor, direkt utskrift på mikrofilm osv. ).Stora ansirängningar görs för att automatisera och på annat sätl förenkla deninitiala och ofta kostnadskrävande process där dala registreras och uppkommer(optisk läsning, direkt regislrering av uppgifier via terminal m. Ytterligare en aspekt på utvecklingen är hur och varregisirerade data bör lagras, dvs. hur dataregistren eller"databaserna" bör organiseras och var de bör förläggas. Denna aspekthar fått särskilt stor uppmärksamhet i statsförvaltningen och på vissa andraområden (banker, försäkringsbolag osv. ), där det till stor del är fråga omlikartad verksamhet i hela landet. Övergången till ADB har för sådan verksamhetmånga gånger inneburit att manuellt förda lokala och regionala register haröverförts till centralt förda dalaregister. Del har sammanhängt med tekniskaoch ekonomiska faktorer, främst en rad personella och utruslningsmässigastordriflsfördelar, dessutom har ofta funnits starka krav på alt aktuellinformaiion skall finnas tillgänglig för hela landet. Det finns dock somtidigare nämnts exempel på regionalt uppdelad dalordrift även i sådanaverksamheter. Utvecklingen mot kraftfull och lätthanterligADB-utrustning till låga priser samt effektivare former för dataöverföringhåller successivt på att förbättra förutsättningarna för att sprida lagringenav data. Det innebär för statsförvaltningen alt dalaregister i ökandeutsträckning kan föriäggas till avdelningar o. d. inom en myndighet, tillregionala och lokala enheier osv. Datordriften inom ett verksamhetsområde med fleraarbetsställen, t.ex. där den huvudsakliga verksamheten bedrivs regionall ochlokall, kan spridas på olika sätt. Ett sätt är all dela upp datordriften påett antal identiska eller likartade driftenheter av konventionell lyp. Ettannat sätl som förväntas bli vanligt är att som komplement lillsiörre daiorer och datacentraler förse regionala och lokala enheter med egnamindre datorer och lokala register för vissa uppgifier, t.ex. för registreringoch kontroll av "lokala"data, lokalt betingade bearbetningar m. m.Vidare kan del särskilt inom större verksamhetsområden bli vanligt med mersammansatta mönster som innebär att datorer och register föriäggs på fleranivåer i "hierarkiskt" uppbyggda mönster. Ett sådant mönster skullet.ex. kunna innebära en stor dator och vissa register vid en central myndigheteller centralförvaltningen inom myndighet, regionala daiorer och regisier vidalla eller ell antal regionala enheter saml terminaler eller kombinerade datoreroch terminaler vid lokala enheter. Det nya ADB-systemel för folkbokföring ochbeskattning haren utformning liknande den nu beskrivna. När det gäller uppdelning och spridning av dalordriftenanvänds ofta begreppen decentralisering, regionalisering och"distribuering". Det kan konstateras att dessa begrepp inle användspå ett entydigt och allmänt ac cepterat sätt. Några distinktioner görs dockibland. 1978/79:121 101 sering används ofta för att beteckna en uppdelning avdatordriften till flera självständiga enheter utaii några samband dem emellan.Med regionalisering avses i regel en på geografiska grunder gjord uppdelningoch spridning av dalordriften till en datacentral för varje region. Begreppet"distribuering" används i huvudsak förde nya mönster förorganisation av datordrift som blivit möjliga genom utvecklingen på smådator-och datakommunikationsområdet. Det innebär i regel att datordriften tillstörsla delen förläggs lill mindre datorer och driftenheter på resp.arbetsställe. Datorerna på olika arbetsställen förutsätts därvid varasammankopplade med varandra. Den principiella skillnaden mellandecentraliserade och "distribuerade" driftlösningar skulle alltsåvara atl del förslnämnda uttrycket avser ej sammankopplade och i hög gradoberoende driftenheter. I praktiken blir det dock i regel fråga om en blandningav decentralisering och "distribuering". 8.3 Utredningar m. m. En rad principiella och andra frågor rörande dalordrifiensorganisaiion och förläggning i statsförvaltningen behandlas ulföriigl idatasamordningskom-mitléns (DASK) slutbetänkande ADB och samordning (SOU1976:58) samt i ett slorl antal av remissyttrandena häröver. Vidare har på regeringens uppdrag under år1978 ulfört visst utredningsarbete som redovisats i två rapporter"Samordnad regionalisering av dalordrift" och "Modeller förspridning av dalordrift". Synpunkter på rapportema har inhämtats från ettantal myndigheter och andra organ. Frågor av betydelse för ställningstaganden tilldalordrifiens organisation behandlas också i sårbarhetskommilléns (Fö 1977:02)lägesrapport ochdatalagsliflningskommilténs (Ju 1976:05) delbeiänkande "Personregister-Daiorer-Integritet" (SOU 1978:54). En redogörelse för här nämnt utredningsmaterial bör fogastill protokollet i detla ärende som bilaga (bilaga 5). Det finns ett omfattande utredningsmaterial i frågor somdirekt rör eller är av intresse för datordriftens organisaiion istatsförvaltningen. Flera av de centrala frågeställningarna har som nämntsdessutom särskilt utretts av DASK och vid olika tillfällen.Härvid har synpunkter även inhämtats från remissinstanser. Särskildautredningar har gjorts för en rad enskilda ADB-syslem. Statskontoret har oftamedverkat i dessa. Verket har även i andra sammanhang, bl. a. i samband medanskaffning av ADB-utrustning, belyst driftfrågorna. Utredningsmaterialföreligger vidare rörande vissa viktigare frågor såsom integritets- ochsårbarhetsfrågoma 1978/79:121 102 Vidare finns ett mycket omfatlande malerial om driftfrågori handböcker, utredningsrapporter, tidskrifter o. d. Befintligt utredningsmaterial utgör enligt min meningsammantaget ett gott underlag för principiella ställningstaganden i en radfrågor rörande datordriften i statsförvaltningen. Jag vill underslryka att deti detta sammanhang inte är fråga om att ta ställning lill detaljer avseendeorganisation, bemanning, val av utrustning o. d. för enskilda system utan tillövergripande frågor. Efter hand som allt fler ADB-system tas i drift kommerdrift och underhåll att svara fören allt större del av de totalaADB-kostnadema. Enligt beräkningar av i rapporten"Tio myndigheters ADB-verksamhet - styming, koslnader m. svarardriften f.n. för ca tre fjärdedelar av de direkta ADB-kostnadema. Del är molden bakgmnden angeläget att man vid organisation av dalordrift istatsförvaltningen eftersträvar ekonomisk rationalitet.