prop · G203134 · 1978-12-31 00:00:00 — Flertaletreraissinstanser ansluter sig helt tUl utredningens förslag att de undersöktasärställningarna bör upphävas. De remissinstanser som har invändningar raotutredningens förslag kan i allmänhet acceptera upphävandet av flertaletsärställningar men anser att skäl kan finnas för ett bibehåUande i någotenstaka fall. NO framhåUer att det är av största intresse att pröva omoffentliga regleringar är motiverade eller om de genom den allmännautvecklingen inom näringslivet, genom ändrad lagstiftning eller av andra skälblivit inaktuella. Utredningens ståndpunkt ligger enligt NO helt i linje medkonkurrensbegränsningslagens syfte. Ifråga om effekterna av särställningarna framhåller Nationalekonomiska instUutionenvid att det finns studier sora talar för att det nuaktuella slaget av monopol leder till kostnadssänkande stordriftsfördelar. NOdäremot pekar på sina erfarenheter av att tillämpa konkurrensbegränsningslagenoch framhåller att särstäUningar erfarenhetsmässigt orsakar negativa effekterbåde vad gäller prisbUdningen och effektiviteten inom en bransch, bl. a. genomatt konstlade skydd försvagar benägenheten för kostnadssänkande rationaliseringar.Avsaknad av incitament för rationaliseringar torde enligt NO vara specielltframträdande beträffande sådana företag som utredningen behandlat. Liknandefall har i åtskiUiga ärenden föranlett ingripande från NO:s sida. Frånkonkurrenternas synpunkt framstår fördelen av en särställning på en del avmarknaden som orättvis inte bara därför att konkurrensen om leveranser tillstaten inte sker på lika villkor utan också därför att särställningen indirektkan medföra fördelar för det favoriserade företaget på resten av marknaden.Utredningen har enligt NO:s mening på ett övertygande sätt visat attsärställningarna kan snedvrida konkurrensen med allvarliga risker för negativaverkningar på prisbildningen och effektivitet för i vissa fall hela branscher.Om ett företag som åtnjutit särställning är tillräckligt effektivt så bör detinte heller uppstå några nämnvärda praktiska konsekvenser av att särstäUningenupphör. Om man emeUertid väntar sig förändringar till följd av att särställningenupphör så får detta enligt NO ses sora ett starkt skäl att upphäva ensärställning som kan misstänkas orsaka sämre effektivitet. 4 1978/79. 1978/79:134 50 Statskontoretoch RRV anför viss tveksamhet lill om den enkät till dika avnämare, somutredningen företagit, är ett tUlräckligt underlag för de slutsatserutredningen dragit i fråga om särställningarnas effekier. Enligt statskontoretskulle en undersökning direkt hos särställningsförelagen av deras koslnaderoch prissällning kunnai ge ell fastare underlag för utredningens diskussioner.Enligt RRV skulle det varit till fördel om enkäten även tillställts åtminstonevissa mindre myndigheter. Härigenom skulle man fått en bättre grund för altanalysera särställningarnas effekt på de olika avnämarna. Vadgäller konsekvensema av ett upphävande av särställningarna anser TCO, Svenska industritjänstemannaförbundetoch att utredningen inte tillräckligt belyst desamhällsekonomiska konsekvenser och de effekter på sysselsättningen som dettakan få. RRV påpekar att genom att särställningarna i många fall fungerar somett slags inköpssamordning torde de ha raedfört rationaliseringsvinster genomatt myndigheterna inte behövt bygga upp en särskild inköpsorganisation ellerförstärka en redan befintiig sådan. Ett upphävande av sär-stäUningsförfattningarnakoraraer därför att medföra väsentligt ökade krav på den statligainköpssamordningens effektivitet och organisaiion. Även DAFA understrykerbehovet av en ökad inköpssamordning ora särställningarna upphävs. ÖEF däremotframhåller alt utredningens lörslag kan medföra såväl ekonomisk vinst somtidsvinst för de upphandlande myndigheterna. 2 AB Allmänna Förlaget lämnar en utförlig redogörelse för sin verksamhet och hur företagetuppfattat innebörden av den nu gällande skyldigheten att antingen sararåda medeller anlita AB Allmänna Förlaget. Enligt företagets uppfattning ryms störredelen av Allraänna Förlagets verksamhet inom begreppet inköpssamordning.Statsmakternas inlenlioner med förlaget kan enligt samraanfattaspå följande sätt: vara serviceföretag förupphandling av statligt tryck saraordna distribution och raarknadsföringav statligt tryck bedriva förlagsrörelse när detgäller självbärande eller i huvudsak självbärande produkter. Statsmakternasangivna intentioner tar enligt Liber Grafiska AB:s åsikt sikte på justinköpssamordning samt dessutom på att förlaget skall vara ett allsidigtserviceföretag i publiceringsfrågor. Verksamheten baseras på en tillämpning avsjälvfinansieringsprincipen. Debiteringsgmnder-na bygger på att ersätta enbartde egna kapacitetskostnaderna samt förränta det erforderliga kapitalet.Ersättningen till Allraänna Förlaget för dess tjänster bedömes aUmänt sora låg.I fråga om den myndighetsinitie-rade förlagsutgivningen upprättas alltid ivarje särskilt fall avtal raellan rayndigheten och förlaget. Uppraärksaramasbör också att innehållet i dessa publikationer vanligtvis ej är föreraål förupphovsrätt, eftersom det är offentUg handling. Det förekommer därför emellanåtatt annat förlag ger ut sarama publikation som getts ut av förlaget ellerstatliga myndigheter. anser därför att denna del av förlagsutgivningenej bör räknas in under särställningen. 1978/79: 134 51 frarahåller vidare alt Allmänna Förlaget upphandlar grafiska produkteroch tjänster från cirka 200 företag fördelade över hela . Med nuvarandeinköpsrutiner tillfaller ungefär halva Allmänna Förlagels inköpsvolymtryckerier i landsorten, vilket också svarar mot deras andel av Sverigestotala tryckerikapacilet. Liber Grafiska AB:s egen tryckeridivision har underen följd av år svarat för av de totala leveransema. Genora alt AllraännaFöriaget represenlerar hundratals myndigheters inköpsbehov av trycksaker kanförsäljningsansträngningarna från fraraför allt tryckerier i landsorten bli bUligareän ora dessa tryckerier själva skulle bevaka alla tänkbara avnäraare av derasolika specialiteter. bedöraer att ett medelstortlandsortstryckeri skulle behöva öka priserna för sina produkter medförsäljningskostnader på ora inle Allmänna Förlagets centralainköpsfunktion fanns. FöreAllraänna Förlagets tillkomst spreds det statliga trycket genom många kanaler.Mycket gick direkt från myndighet till konsument, en del gick via kommissionärer.Denna ordning var till betydande nackdel för konsumenten, oavsett ora dennebefann sig inora en statiig myndighet eller tillhörde allmänheten. 1 dagmarknadsförs aktivt större delen av alla statiiga prisbelagda publikationergenom insaiser av marknads-konsulenter, kalaloger och säljbrev avseende enstakaeller grupper av produkter. att Allmänna Förlaget arbetar som ett statligtupphandlingsorgan även om delta sker i bolagsform och att föriaget har atttillvarata statsverkels intressen gentemot leverantörerna. Om en rayndighetvill förvissa sig om hur en upphandling genomförts har myndigheten redan nutillgång till alla handlingar i ärendet hos förlaget. Ifråga om effekterna av Allraänna Förlagels verksamhet redovisar ,generaltullstyrelsen, patent- och registreringsverket och statens planverk ihuvudsak en positiv bedömning. Enligt planverket råder ingen tvekan om attpubliceringsverksamheten har effektiviserats och bättre samordnats genorabildandet av Allraänna Förlaget. Patent-och registreringsverket anser att inoraLiber Förlag/Allmänna Förlaget finns ett stort saralat kunnande och storerfarenhet vid bl. a. upphandling av publikationsfrarasläUning och trycksaker.Riksskatteverket frarahåller att förlaget genom större volym och bättremarknadsöverblick kan utverka betydligt bättre priser vid upphandling avtrycksaker än en enskUd rayndighet. Samordningen av marknadsföringen hardessutom inneburit en förbättrad tillgänglighet i fråga om statligapublikationer. GeneraltuUstyrelsens erfarenheter av Allmänna Förlagetsverksamhet är positiv, även om vissa frågetecken kan resas i fråga omtillämpningen av självkostnadsprincipen vid debitering. Nuvarande genereUa procentpåslagpå innebär att ersättningen för upphandling av störretryckeribeställningar blir förhållandevis dyr medan ersättningen däreraot intetorde täcka det upphandlingsarbete sora de raindre beställningarna raedför. anser att Allraänna Förlagets upphandlingsfunktionfungerar väl. Upphandlarna har en god överblick över de grafiska företagen ochderas leveransmöjligheter. De ca 200 tryckerier, som är leverantörer tillförlaget, visar god spridning såväl storleksmässigt som geografiskt. Åtskilligatryckerier, som inte har kapacitet att sköta direktkontakter raed rayndigheterna,får genora All- Prop.1978/79: 134 52 manna Förlaget väl beredda arbeten. Det är ocksåföreningens intryck att Allmänna Förlagets upphandlare sköter sin uppgift medoväld. Trots detta anser flertalet reraissinstanser, bl. a.domstolsverket, , generaltullstyrelsen, statskontoret, patent-och registreringsverket, statens lantmäteriverk, ,Föreningen och att särstäUningenför Allmänna Förlaget kan upphävas. Som skäl anförs bl. a. möjligheten att ävenefter ett upphävande anlita den service som AUmänna Förlaget kan erbjuda menmed siörre möjlighet för den enskilda myndigheten att agera affärsmässigtgentemot förlaget. En del hänvisar till att efiersom Allmänna Förlaget i dagkan erbjuda konkurrenskraftig service till marknadsmässiga priser bör detkunna hävda sig väl utan någon särställningsförfattning. Några remissinstanser är dock av motsatt uppfattning.Planverket anser att de förväntade rationaliseringsvinster som låg till grundför bildandet av Allmänna Förlaget gäller även , varför det inte finnsskäl alt förorda någon ändrad ställning för förlaget. Denna inställning delasav LO och TCO. Även om LO anser att organisatoriska förändringar bör kunnaövervägas i syfte att öka effektiviteten är det inte lämpligt aft på grundvalav utredningens material genomföra de föreslagna änd-lingarna. Statskontoret, RRV och LO framhåller värdet av att destatliga tryc-keribeställningarna även fortsättningsvis läggs ut på ettsaraordnat och kontrollerbart sätt så att en god effektivitet åstadkoraraes.Statskontoret pekar på att myndigheternas raöjligheter att sararåda medförlags- och tryckeriteknisk expertis kommer att bortfalla om särställningenupphävs och RRV befarar aft risken för icke-affärsmässiga upphandlingar kankomma att öka genom att framför allt mindre myndigheter saknarerforderlig kompetens för att upphandla tryckeritjänster. ,som påpekar att kritiken mot Allmänna Förlaget främst haft sin grund i attförlaget är samordnat med den statliga tryckeriverksamheten, anser attkonkurrensneutraliteten bör säkerställas genom att upphandlarna ges ensjälvständig ställning gentemot samtliga anbudsgivare och att AllmännaFörlagets upphandlingsfunktion därför bör frigöras från de statliga tryckeri-och förlagsverksamheterna. Den av utredningen anvisade möjligheten att teckna avropsavtalmed antingen Allraänna Förlaget eller annat förlag ora upphandling av tryckeriarbetenoch förlagstjänster är föremål för delade meningar bland remissinstanserna.Liber Grafiska AB framhåller att denna uppläggning skulle ge mindre volym perinköpsföretag och därmed färre chanser till fördelaktiga avslut.Riksskatteverket, generaltullstyrelsen och patent-och registreringsverket äremellertid positiva till ds4ta, även om patent-och registreringsverketifrågasätter om inte möjligheten att överlåta på utomstående företag att förmyndighetens räkning sköta en upphandling bör ha ett uttryckligtförfattningsstöd, t. ex. genom ett tUlägg tUl upphandlingskungörelsen. ÄvenRRV påpekar att myndigheterna inte torde kunna delegera sin beslutanderätt tillutomstående utan författningsstöd. I fråga om utredningens förslag att upphäva särställningen för är remissopinionendelad. 1978/79: 134 53 letremissinstanser har inget alt erinra mot att särställningen upphävs, menredovisar synpunkier på behovet av övergångsanordningar. LO och TCO pekar påatt med nuvarande regler finns ingen skyldighet att anlita Utbildningsförlaget,varför någon ändring inte är nödvändig. Föreningen och instämmer däremoi helt i ulredningensförslag. anser att särställningen haft ringa betydelse för Utbildningsförlagetsdel. Den har givit upphov till en rad besvärande raissförståndbeträffande Utbildningsförlagets relationer med ulbildningsmyndigheterna.Trots detta vill förorda antingen att nuvarande samarbelsformerfår bestå eller att den av SÖ föreslagna modellen för upphandling avförlagstjänster införs. UHÄkan inte finna några skäl att bibehålla särställningen utan delar den principieUainställning som upphandlingskungörelsen ger uttryck för. En upphandling ikonkurrens skulle sannolikt inte påverka vare sig pris, kvalitet,tillgänglighet eller service och kommer troligen att medföra att UHÄ ävenframöver till viss del kommer att anlita UtbUdningsförlaget. SÖframhåller att man har uppfattat den nuvarande särställningen så, alt denenbart gäller för SÖ:s egenfinansierade utgivning, vUken endast är en ringa delav den totala utgivning sora härstaramar från SÖ. Att SÖ i det övervägandeantalet fall även utnyttjar Utbildningsförlaget för den försäljningsfinansieradeutgivningen, trots att denna inte anses omfattas av regeringsbeslutet den 28juni 1974, beror på de hisloriska sambanden mellan SÖ och Utbildningsförlaget,de adrainistrativa fördelar sora uppstår genom att man endast behöver ha medett förlag att göra samt den överblick sora avnämarna erhåller genom att SÖ:smaterial marknadsförs och distribueras av i huvudsak ett förlag. DåSÖ inle anser alt upphandlingskungörelsens regler är tillämpliga på SÖ:s försäljningsfinansieradeutgivning innebär ett upphävande av särställningen enligt SÖ endast ettomständligare förfarande vid köp och beställning av tryck för egen räkning. (Föredragande vid SÖ av ärendet m. fl. har här anmält skUjaktig mening ochansett att SÖ av det anförda bort dra slutsatsen att omfattningen av merarbetelinte är av den storleksordningen att det bör utgöra ett hinder motutredningens förslag, då en friare konkurrens också kan leda till ekonomiskafördelar. SÖ borde enligt föredragande m. fl. därför tillstyrkt utredningensförslag i stället för att undvika ett ställningstagande.) Ävende av utredningen anvisade formerna för den framtida upp-handlingsverksarahetensedan särstäUningen upphävts är föremål för delade meningar blandremissinstanserna. Statskontoret,UHÄ och NO instämmer i utredningens slutsats att flera smärre avtal är attföredra fraraför ett enda heltäckande i fråga om förlagsutgivning.Statskontoret framhåller att om särstäUningen upphävs kan det under enövergångsperiod finnas skäl att följa utvecklingen av publiceringskostnadema,bl. a. vid SÖ, för att bedöma om en upphandling i konkurrens ger sådanafördelar att det uppväger de administrativa merkostnaderna. Riksskatteverketdäreraot frarahåller att ett upphävande av särställningarna på förlagsområdetinte får kopplas till något förbud mot totalupphandling av förlagstjänster, eftersoradetta skulle innebära en in-slcränkning i rayndigheternas frihet att välja denaffärsmässigt lämpligaste avtalsformen. 1978/79: 134 54 ellerSÖ har cn organisation för anbudstävlingar av den typ utredningen antyder. SÖanser som tidigare nämnts inte att upphandlingskungörelsen är tillämplig,varför man även fortsättningsvis länker träffa förlagsavtal medUtbildningsförlaget eller annat förlag om utgivning och försäljning utan att tillämpaett reguljärt anbudsförfarande. Flertaletremissinstanser, bl. a. ÖB, försvarets civUförvaltning, generaltullstyrelsen,statens lantmäteriverk, LO, TCO och tillstyrkereller lämnar utan erinran utredningens förslag om att särställningen böravskaffas. ÖB anför att ett upphävande av särställningen kan ske utan olägenhetför flygvapnets fredsverksarahet och att det inte heller påverkar möjlighelernaalt tiUgodose behovet av flygplan att ingå i krigsförbanden. och motsätter sig helt ett upphävande avsärställningen. Swedair anser inte att några nya fakla har presenterats, somkan anses ändra de bedömningar, som låg till grund för beslut. Ialla händelser kan bolaget inte acceptera ekonoraiska förluster på grund avsnabbt skiftande uppfattningar hos statsraakterna. Bolaget kan på kort siktinte ställa ora resursanvändningen på ett ekonomiskt godtagbart sätt, om destatliga beställningarna bortfaller. anser att det integår att avskaffa Swedairs rättigheter enligt särställningsförfattningen utanatt myndigheterna prövat i en ordentlig analys vad resultatetriskerar bli om mindre seriösa företag släpps fria för att konkurrera ora Swedairsraark-nadsandelar. förslag om en övergångstid , under vilken Swedairs nulöpande avtal med vissa myndigheter skulle förlängas, är remissopinionendelad. En del av de remissinstanser, som tillstyrkt utredningens förslag, hargjort detta med hänvisning till den föreslagna övergångstiden, bl. a.generaltullstyrelsen, LO och . bedömer övergångstiden sora rimlig med hänsyn till Swedairsanskaffning av två Cessnaplan för kustbevaknings-ändamål är statenslantmäteriverk av motsatt uppfattning. kan inte finna att Swedairanskaffat några flygplan för att tillgodose verkets speciella behov av planför flygfotografering. Swedair har i stället sålt en del av de flygfotoplanbolaget förfogat över och uppenbarligen endast strävat efter att hållaflygplan av det märke () för vilket bolaget är representant i Sverige.De förändringar i flygplansparken som Swedair genomfört kan därraed inte godtasur verkets synpunkt och en övergångsregel enligt vad utredningen föreslårfinner lantmäteriverket inte tUlämpligt på sin verksamhet. SwedairAB framhåller att det i betänkandet framlagda förslaget tillövergångsbestämmelser icke i tiUfredsställande grad tillgodoser de krav påekonomisk gottgörelse, som kan ställas. Andra av bolaget bedrivna flygverksamheterän de direkt berörda komraer att påverkas i negaliv riktning vid ett eventuelltupphävande av särställningsförfattningen. Så t. ex. har prissättningen inomramen för de omfattande avtal som bolaget har med Linjeflyg och SAS i hög gradpåverkats av den totala volymen 1978/79:134 55 avflygverksamheter inom bolaget och deras bedömda utvecklingspotential. Ettbortfall av delar av verksamheten, som bär sina andelar av bolagets gemensamraakostnader, skulle raedföra att kostnadsbelastningen på de återståendeverksamheterna väsentligt ökar. Enligt Swedair är l.injeflyg och SAS ej bereddaatt påtaga sig sådana kostnadsökningar till följd av ändrade förutsättningarför den tidigare som säkerstäUd betraktande produktionen för statliga myndigheter.De icke preciserbara förluster, som bolaget genom följdeffekterna kandrabbas av, måste därför på något sätt kompenseras från statens sida omsärställningsförfattningen upphävs. Förslaget om en femårig övergångsperiodkommer enligt Swedair att medföra dels svårbemästrade gränsdragningsproblem, delsatt bolaget inte går skadelöst ur en avveckling. och motsätter sig bestämt en övergångsperiod.Enligt deras mening bör särställningen upphävas. Marknaden är liten,och det redan sneda konkurrensförhållandet skulle ytterligare försämras underen så lång övergångstid. De påpekar även atl Swedairs anskaffning av sju /77 måste ha skett mot bakgrund av att dessa plan avsägalt läcka betydligt större marknad än som motiveras av enbart särställningen.De sju planen tillåter ett betydligt siörre uttag av flygtimmar än vad Swedairvid denna tidpunkt producerade för de statliga myndigheternas räkning. Bådetaxiflygföretagens riksorganisation och bedömer att Swedair sora Cessnaförsäljarehar alla raöjligheter att på sunda ekonomiska grunder avyttra den eventuellaöverkapacitet som de /77 inskaffade sju flygplanen kantänkas utgöra. Enligt Nyge-Aero finns en god marknad både i och övrigaNorden för den aktueUa flygplanstypen. Båda dessa remissinstanser anser detsannolikt alt en viss realisationsvinst skulle uppkomma vid en avyttring. Enavveckling av särställningen ulan övergångsbestäramelser kan dock enligt några reraissinstanserskapa vissa problera. LO, TCO, Han-ddstjänsteinannaförbiindet och frarahåller att ett upphävande inte får leda till att statligamyndigheter använder något av de raindre seriösa företag sora existerar ibranschen. och anser att omsärställningen upphävs bör kraven för auktorisaiion av privata flygföretagskärpas och statliga myndigheter åläggas att vända sig till företag som gerpersonalen anställningstrygghet och sora följer gällande kollektivavtal. Somexempel anförs att en del mindre seriösa företag varken har servicepersonaleller piloter fast anställda. Beträffande pUoterna förekommer det att dessa överhuvud taget inte avlönas för flygUmraar eller att de får en mycket lågersättning. Man erbjuder "fritidspiloter" gratis flyglimraar för altdessa skall kunna bibehålla sina ceriifikat. Skulle emellerUd de påtaladedefekterna i branschen kunna åtgärdas kan även accepteraen successiv avveckling av särställningen. SwedairAB framhåller eraellertid att en avveckling av särstäUningen kan få negativaeffekter på branschen i dess helhet. Swedair har just genom volymen av de egnaoperationerna kunnat bygga upp en underhållsorganisation, som är unik inom allraänflygbranschenoch som har cn avgörande betydelse för försvarets möjligheter att i beredskaps-och krigssituationer utnyttja stora delar av bmksflygbolagens flygplanflotta.En nedskärning av Swedairs underhållsorganisation rainskar möjlighelerna förflera av branschens bruksflygbolag liksom för allmänflyget i 1978/79:134 56 övrigtatt erhålla det mera kvalificerade underhåll, som f. n. ej kan tUlhandahåUasav annat företag inom landet än Swedair. ÄvenÖB delar Swedairs uppfattning att ett upphävande av bolagets särställning i ettlängre perspektiv raöjligen skulle kunna få negativa återverkningar på underhåUsorganisationeni krig och därmed menligt påverka uthåUighelen hos transportflygförbundutrustade med civila flygplan. Enövervägande majoritet bland remissinstanserna, bl. a. , , ,generaltullstyrelsen, SÖ och ÖEF, har inget att erinra mot utredningensförslag. Flertalet av de myndigheter som svarat påpekar att raan ävenfortsättningsvis kommer att anlila SJ då raan är nöjd raed den service SJ:sresebyråer erbjuder. LO och finner det dock omotiveratatt upphäva särställningen då den inte raedfört något slöseri raed samhälletsresurser och inte heller lett till någon snedvridning av näringslivetsutveckling. SJanför att innehållet i kungörelsen av SJ har uppfattals som en rekommendationtill kunderna och inte som någon form av direktiv. Gynnsammare villkor frånannan resebyrå skulle enligt SJ kunna vara tillräckligt skäl för att frångåkungörelsen. SJ förväntar sig inte att den statliga kunden skall ställa lägrekrav än privatföretaget eller acceptera en sämre service. Affärsmässighet och marknadsmässigservice är en ledande princip för SJ. SJanser det emellertid rimligt att företag inom den statliga sfären samverkar, omdetta totalt kan anses var fördelaktigt. Enligt SJ bör därför en rekommendationav det principiella innehåll, som SFS 1952: 523 har, kunna utgöra grund förfortsatt samverkan på det aktuella området. Sora skäl för detta anför SJ attrekommendationer av motsvarande slag inte torde vara ovanliga inom den icke-statligasfären till förraån för med SJ:s resebyråer konkurrerande företag. Samtligaremissinstanser tiUstyrker eller lämnar utan erinran utredningens förslag attupphäva särställning vid anbudsinfordran. LO anser det dockväsentligt att ytterligare utredningar kommer tUl stånd beträffandeStatskonsults roll och olika statliga organs ändamålsenliga utnyttjande avbolaget. Statskontoretoch DAFA anser att utredningens förslag att upphäva särställningen för bl. a.Statskonsult innebär att formerna för samverkan i fråga om administrativrationalisering, utveckling och databehandling inora den statliga sektorn böromprövas.