prop · G20361 · 1978-12-31 00:00:00 — Ivissa samnianhang har verksaniheten siälll speciella krav på handläggningensom motiverat kommunalt huvudmannaskap. Behovet av personkännedom inom densociala sektorn kan nämnas som exempel. I olika sammanhang har också betonatsbetydelsen av att .samhällsverksamheten åtnjuter allmänhetens förtroende vilketpå vissa särskilt känsliga områden antagits vara beroende av organisaiioni allmänhet och föriroen-demannamedverkan i synnerhet. Av praktisk men också avpsykologisk belydelse har korta avstånd lill myndigheterna ansetts vara. Det gemensamma i dessaföreställningar synes vara antagandel alt allmänheten hyser siörre förtroendeoch är mindre främmande för myndigheter och institutioner som medborgarna hardirekt erfarenhet av eller bekantskap med. Decentraliseringsvärdenaär inte exklusivt knutna lill ett kommunalt huvudmannaskap. Den kommunikationmellan centrala och lokala organ som ett centralt beslutsfattande i lokalafrågor kräver medför alllid särskilda kostnader och viss tidsföriusi.Decentraliserad förvallning innebär generellt ett förenklat och från densynpunkten mer ekonomiskt förvaltningsförfarande som får vägas mot kraven pårättssäkerhet och enhetlighet och behovet i övrigi av atl direkt kunna styraverksamheten från centralt håll. En mer genuint egenskap är deldäremot all samhället genom atl utnyttja medborgarna i den offentligaverksamheten till relalivi låga kostnader kan lillgodogöra sig kunskap omlokala förhållanden, erfarenhet från arbets- och näringsliv osv. Detla harallmänt ansetts berika förvaltningen och höja dess kompetens. Somframhållits ingick redan från början i den kommunala ideologin föreställningenalt en självstyrelse skulle medverka lill all fostra människorna lillgoda medborgare. synsäll var inte demokratiskt ulan Prop.1978/79:61 16 togi del fördemokraliska samhället närmast fasta på önskemålet alt förankra detdåvarande samhällsskicket hos medborgama. Med någon förenkling kan kanske sägasall genom demokratiseringen av den kommunala rösträtten så ändrade detta - iprincip från demokratin åtskilda - värde karaktär. Av medborgarfostran blevdemokratisk skolning. är det många som anser atl systemet med kommunalsjälvstyrelse medverkar till atl förankra demokratin som sådan hos medborgarna.Förutom att många människor genom direkl medverkan i det kommunala arbetet fårträning och skolning i offentliga värv bidrar också organisationen lill altmänniskorna blir medansvariga och delaktiga i den process som leder fram tillbeslut rörande väsentliga delar av samhällsservicen på lokal nivå. Till skolningsargumentenkan också föras de argument som ofta framförts atl kommunala uppdrag fungerarsom viktiga etapper i en rikspolilisk karriär. Ledande politiker på riksnivåhar i allmänhet en lärolid i kommunfullmäktige och i olika nämnder bakom invalet lill . Därigenom garanteras också en lokal förankring avrikspolitiken. Tillde demokratiska argumenten för självstyrelsen måste också föras föreställningenatt därmed uppnås en bättre överensstämmelse mellan den offentliga verksamhetenoch medborgarnas värderingar och intressen. Genom att medborgarna självamedverkar som beslutsfattare ökar förutsättningarna för atl dessa skall vara åsiktsrepresentalivaför övriga medborgare. Det ger också större utrymme för påverkan frånmedborgarna på de lokala organen. Det är lätt att komma i kontakt medbeslutsfattarna och dessa kan antas vara känsliga för de lokala opinionerna.Information och kontakter underlättas när avståndet är kort mellan ansvariga beslutsfaiiareoch de medborgare som de är tillsatta alt tjäna. Variationer i krav ochönskemål från medborgarna mellan olika områden kan lättare beaktas i en organisiiondär separata beslul fattas inom begränsade geografiska enheter. De helerogena intressensom finns inom samhället i stort antas minska inom beslutsterritoriet närdetta är begränsat till lokala områden med större lokal intressegemenskap.Kraven på den demokratiska beslutsprocessens förmåga atl väga samman olika konflikiandeintressen begränsas helt enkelt när områdena blir mindre och därmed mer intressehomogena. Manhar också betraktat den spridning av beslutanderätten till lokala organ medrepresentativt demokratiskt styrelseskick som den kommunala självstyrelseninnebär som en maktspridning i samhället. Fler fär vara med och fatta beslut omän av mer begränsad räckvidd. De medborgare som är engagerade i samhällsfrågor flrstörre möjligheler all arbeta för sina värderingar. Genom att de valdarepresentanterna står i ell mera direkt förhållande till övriga medborgare ökaräven de senares möjligheter att, när de i enskilda frågor är engagerade, kunnaarbeta för vissa lösningar genom kontakter och påtryckningar av olika slag. Detlatorde vara särskilt betydelsefullt för de lokala partiorganisationernasaktivitet och möjligheler aU bevara sin vitalitet. Prop.1978/79:61 17 1debatten har ibland en viss tveksamhet framförts mol en fullt genomförd självstyrelseäven av demokraiiska skäl. anförs all ett behov kan finnas avbegränsning i friheten ur den synpunkten att en lokal majoritet inte alltid kanges rätten all blockera en politik som en majoritet av medborgarna i helalandet finner angqlägen. En minoritet i en enskild kommun kan uigöra en del aven majoritet i landet i sin helhet men tvingas se sina krav och önskemålouppfyllda pga. den lokala majoritetens (som alltså i ett riksperspektiv utgören del av minoriteten) inflylande. Synpunkier av delta slag har i allmänhetmotiverat ett vissl mått av statlig styrning av kommunerna. Frågan är i dagaktuell t. ex. vad avser utbyggnaden av barnomsorgen. Även på skolans områdehar synpunkier av della slag varit av belydelse. Enannan begränsning som framförts har gällt medborgarnas direkia deltagande ibeslutsfattandet. Enligt huvudlinjen i argumentationen kan sägas atl ju flersom direkt deltar desto bättre måluppfyllelse vad gäller deltagande, skolning,förankring osv. Inslag av direktdemokraiisk natur har emellertid kritiseratsfrån den synpunkten all ett representativt system antas ge ett mer korrektuttryck för folkmeningen därigenom att fler medborgares intressen och önskemåli realiteten fär öva inflytande på besluten än i ett system med direktdemokrati. 1 det senare fallel anförs att deltagandel blir lågt och bestämt avtillfälligheter Utvecklingen har också gått mol en successiv avveckling avkommunalstämmorna. har alla kommuner tillämpat ett representativtsyslem. I debatten har ocksåibland närmast som ett demokratiskt argument för större kommunala enheter anförtsatt en självstyrelse med riktigt små kommuner kan leda till en tekniskt mindreeffektiv organisation som kräver mer resurser för en viss given verksamhetvilket kan leda till ett mer begränsat utrymme för övrig verksamhei. Detta kani sin tur leda lill att medborgarnas intresse för verksamheten och viljan attdelta minskar. Sammanfattningsvis kan vadgäller de demokratiska värdena - liksom beiräffande förvaltningsvärdena -isoleras ett antal basvärden. Det är det materiella (förmåga att anpassaverksamheten lill medborgarnas önskemål och krav), det poUtiska (maktspridning,ökad "frihet" för individerna), det fostrande (medborgarfostran), samldel förankrande (meddelaklighei och medansvar). De två första värdena kan sessom allmänt demokraiiska grundvärderingar som anses bättre uppfyllda i ettsystem med självständiga kommunala enheter. Som ett komplement till dencentrala demokratin bidrar kommunaldemokratin till uppfyllelsen av dessavärden. De två senare haren annan karaktär. De är på ett annat sätt förknippademed den kommunala demokratin som sådan. Isin PM rörande debatten kring självstyrelsen redovisar Hans G. (notsid. 5) nedanstående förteckning som illustrerar hur de olika värdena enligthans uppfattning kan specificeras. 2 1978/79. A. Flexibilitethos den offentliga sektorn i förhållande lill behoven av offentliga åtgärder 1) med avseende på generella förändringar, innebärandeutrymme för allmän expansion; 2) med avseende på lokala förändringar, innebärandeutrymme för tillgodoseende av lokalt begränsade behov, 3) med avseende på lokala olikheter, innebärandeutrymme för anpassning lill lokala behov och intressen i vidare mening änunder punkt 2. (Jmf B:l och B:-l). B. Effektivitetmed avseende på de särskilda målsättningarna för verksamheten och/el förbrukningen av tillgängliga resurser. 1) Lokal fördelning av resurserna med hänsyn tilllokalt skiftande behov av insatser. 2) Samordning av verksamheien på verkslällighelsplanet. 3) Anpassning av ålgärderna lill förhållandena i detenskilda fallet. 4) Förenklat förvaltningsförfarande: a) snabbare handläggning av ärendena; b) minskade kommunikationskostnader inom förvaltningssystemet. 5) Utnyttjandeav medborgama i den offentliga verksamheien: a) låga personalkostnader; b) tillgång till särskild sakkunskap (orts- och personkännedom, erfarenhetfrån arbets- och näringsliv m. I) Bristande vertikalflexibilitet -1)Bristande uppfyllelse av centralt fastställda målsättningar på grund av dåligastyrningsmöjligheier och minskad handlingsfrihet. -2)Bristande likställighet i "standard". -3)Bristande likställighet i rättsfrågor. -4)Beroende av enheternas storlek ev. bristande rationaliseringsmöjligheter ochdålig tillgång på specialutbildad expertis. 'Siffrorna i de båda kolumnerna korresponderar inte direkt med varandra. C.Förtroende för förvaltning och förvaltningsorganisation. 1) Medborgarna har"bekantskap" med förvaltningsapparaten på grund avförvaltningsenheternas ringa storlek och organisatoriska uppbyggnad. Överensstämmelse mellanden offentliga verksamheien och medborgarnas värderingar och intressen. 1) Medborgarna deltar såsom beslutsfattare i denlokala samhällsverksamheten. 2) Medborgarintressena representeras i de lokalasamhällsorganen (funktionärernas preferensskalor överenssiämmer i väsentligadelar med medborgarnas). 3) Utrymme för påverkan från medborgarna på de lokalaorganen och stor känslighet hos dessa för opinioner och önskemål inom deras förvaltningsområde. 4) Information och kontakt mellan medborgarna och delokala organen genom särskilda institutioner (partierna, pressen). 5) Vidgad rekryteringsbas för de centrala politiskaorganen innebär bättre inlresserepresentation på del centrala planet. -I) Ev. bristande materiell behovstillfredsställelse. -I)Värdeuppfyllelse är också beroende av samhällsorganens tekniska kapacitet. -2) Risk för blockeringfrån minoritetsgruppers sida, dels lokalt, dels också utifrån ett centraltperspektiv. Spridning av maktenöver sam-hällsapparaten, minskning av individernas politiska beroende. 1) Decentralisering avbeslutanderätten beträffande lokal samhälls- -1)Punkt ] och 2 är möjligen inte fullt förenliga med varandra. Siffrorna i de båda kolumnerna korresponderar inte direktmed varandra. verksamhettill demokratiskt uppbyggda lokala organ. 2) Ökning av medborgarnas individuella inflytandegenom demokratisk organisaiion i små enheier. 3) Stort antal offentliga poster öppna för"vanliga" medborgare. 4) Vidgad rekryteringsbas för de centrala politiskaorganen innebär mer öppna politiska karriärmöjligheter. C, Demokratiskskolning. 1) Utbildning i praktisk förvaltning och politik aven funktionärskader för rekrytering till centrala politiska organ. 2) Fostran till "demokratiska" attityder(hänsyn, kompromissvilja, gemenskapskänsla) hos medborgarna i gemen ochsärskilt hos den politiska elilen. D. Förankringav demokratin i medborgarnas värderingar. 1) Genom påverkan på värderingarna ("fostran"). 2) Genom allmän värdelillfreds-ställelse i materiellt och politiskt hänseende. 3) Ev. i särskild grad genom utrymme för inflytande beträffande samhällsverksamhetenskonkreta detaljer. -I)Punkterna 2 och 3 är möjligen inte fullt förenliga. Denstatliga förvaltningen hade när kommunalförordningar kom lill ijämförelse med dagens samhällsförvaltning en mycket begränsad omfattning.Samhällsförvaltningen var starkt centraliserad. De uppgifter som lades på denya kommunerna blev inte heller särskilt omfattande. ISiffrorna i de båda kolumnerna korresponderar inte direkt med varandra. verksamhetsom kommunerna enligt specialförfaltningar ålades att bedriva gällde i förstahand skolan och fattigvården. På ett tredje område -hälsovårdens- föruisatlesvisserligen kommunala insatser men det lämnades i stort sett öppet i vilkaformer de skulle ske. Kommunerna skapades emellertid i begynnelsen av del skedei utvecklingen som karaktäriseras av industrialiseringen. De drygt 100 årensedan kommunalförordningarnas tillkomst har medfört en omdaning av samhälletutan motsvarighet i historien. Denna utveckling, parad med demokratiseringen avdet politiska livet, ledde till allt siörre krav på samhälletsförvaltningsorganisation. Den av rällstillämpning, försvar och ordningsväsendepräglade offentliga sektorn utvecklades till en organisation för produktion avsamhällsservice. Den offentliga sektom expanderade. Lagstiftning ochorganisation förändrade successivt karaktär. För kommunerna ställde denna utvecklingliksom den pågående snabba befolkningsomflyttningen allt större kravbåde på ekonomiska resurser och på tillgång till kompetenta tjänstemän ochförtroendevalda. Omfattningen av den kommunala verksamheten under perioden 1880-1970illustreras av figur 1'. 1920 1930 1940 45 50 55 60 65 70 Tiden Arsmedeltalfor de pnmarkommunata ulgiferna under lemarspenoderna 1876 1880. 1916 -1920. 1926-1930 och 1936- 1940 Tiden horn 1945 Pnmarkommunala uigifier . 1950, 1955, 1960, 1965 och 1970 Figur I: Primärkommunalautgifter 'Figuren är hämtad från WallinG m. fl.. Kommunerna iförvandling, 1973, sid. 42. 1978/79:61 22 Detvar mol denna bakgrund som s. k. slorkommunreform genomfördes. Antaletkommuner minskade i samband därmed från ca 2 500 till drygt ell tusental.Medelfolkmängden i de dåvarande landskommunerna sleg från omkring 1 500 lilldrygt 4 000. De nya kommunerna fick bätire ekonomiska resurser.Skatteunderlaget - beräknat enligt laxering -ökade från i genomsniii25 000 till 67 000 skattekronor. Syfteimed storkommunreformen var att skapa kommuner med bälire ekonomiska ochpersonella fömtsättningar att möta de allt större kraven på kommunala insatserpå olika områden. Utvecklingen under 1950-ialet pekade emellertid på att ävende nybildade kommunerna i många fall uigjorde alltför små enheier som underlagför den kommunala servicepro-duktionen. Urbaniseringen fortsatte också i entakt som innebar all de små kommunernas befolkning minskade så att inte mindreän 348 kommuner -dvs. av samtliga - underskred dennormalstorlek på 3 000 invånare som storkommunreformens skapare tänkt sig.Drygt 12 % nådde inte upp lill minimigränsen som satts till 2 000 invånare. Dennautveckling föranledde regeringen au tillkalla särskilda sakkunnigaför att överväga en ny översyn av den kommunala indelningen. Följande årutökades antalet ledamöter i utredningen avsevärt varigenom utredningen fick enparlamentarisk förankring. Utredningen som antog namnet indelningssakkunnigaavgav 1961 sill belänkande "Principer för en ny kommunindelning" (SOU1961:9). Ulredningen analyserade i belänkandet kommunernas befolkningsmässigaoch ekonomiska utveckling under 1950-talei samt redovisade vad gälldefolkmängden även några prognoser för utvecklingen . Utredningengjorde vidare en genomgång av de viktigaste kommunala verksamhetsområdena för atlbelysa utvecklingen och de krav som ur förvaltningsteknisk synvinkel ställdespå kommunernas resurser. Utredningen kom fram till all någon normalsiorlek förkommunerna inte kunde fastställas men att en betydande förändring avindelningen var nödvändig. Utredningen arbetade också fram en modell över hurlandet skulle kunna indelas i ett mer begränsat antal kommuner med vägledningav den kulturgeografiska teoribildningen rörande de spontana kontaktmönster somutmärker det moderna samhället. Del väsentligt nya i utredningens förslag varatt kommunema borde organiseras som näringsgeografiskt naluriiga områden.Tätortskommunerna skulle sammanföras med den omkringliggande glesbygden ienlighet med den kulturgeografiska centralortsteorin. I den modellindelning avlandet i kommuner som utredningen utarbetade eftersträvades kommuner med en minimifolkmängd1975 på 8 000 invånare. Ett stort antal kommuner var emellertid avsevärt myckelstörre. I storstadsområdena kunde de allmänna principerna inte lillämpas ulanindelningen fick ske utifrån de speciella förutsättningar som existerade i dessaområden. Ulredningenföreslog att den nya indelningen borde grundas på kommunernas frivilligamedverkan. Dock borde en indelning i kommunblock genomförasvilken sedan kunde ligga till grund för fortsatt samverkan mellan kommunernasyftande lill en sammanslagning. Deriktlinjer för en översyn av kommunindelningen som uppdragits av indelningssakkunnigalades lill grund fören proposition (prop. 196l:180)och godtogs i allt väsentligtav . Mot beslutet reserverade sig i konslitulionsutskollet (KU 1962:1)representanterna för högern och . Därefter vidtog del praktiskaarbetet med atl göra en indelning av landet i kommunblock. Ansvarei för deltalåg hos länsstyrelserna vilka i samarbete med kommunerna utarbetade förslag somsedan efter i vissa fall ganska betydande förändringar successivt fastställdesav regeringen . Antalet kommunblockfastställdes till 282. A v dessa utgjordes 37 av endast en kommun. Folkmängdeni de olika blocken framgår av figur 2. Nära hälften av blocken räknade mellan 7000 och 15 000 invånare och de övriga återfinns med få undanlag i störrestorleksklasser. 27 block fick en folkmängd som understeg 8 000 invånare. Folkmängd under 3 000 1 I LanriskoniiFiune' 3 000 5 000 7 000 10 000 10 000 15 000 15 000 20 000 20 000 30 000 30 000 50 000 50 000 75 000 3 I över 100 000 Figur2 Antal kommuner och kommunblock i olika storleksklasser enligt folkmängden denI . Källa:Wallin, G. m. fl., a.a., sid. 26. Ipropositionen 1969:103 lade regeringen fram ell förslag till tidsplan för indelningsreformensfullföljande. I proposilionen anfördes all intresset föraU fullfölja reformenblivit allt större bland kommunerna men att del alltjämt fanns åtskilligakommuner som intog en avvaktande eller direkt negativ hållning. I flera fallhade en enda kommun hindrat en sammanläggning som övriga kommuner inom blocketvar överens om. I propositionen anfördes vidare att reformen genom sinkonstruktion fåll en inte avsedd effeki som ledde till ökad ojämlikhet i frågaom kommunernas förutsättningar att ge sina invånare en god service.Medan man i vissa regioner genom sammanläggningar redan nått en ökadeffektivitet i förvaltningen hade man i 1978/79:61 24 andragenom all bibehålla den administrativa indelningen försämrat sina utsikter attmöta de allt snabbare strukturella förändringama i samhället. Dessaförändringar hade i själva verkei gjort en sådan saniordning av resursema somkommunsammanläggningarna innebar lill en uppgift som framstod som än merangelägen än . (KU 1969:24) tillstyrkte propositionens förslag. I en reservalion (fp, m, c)föreslogs att skulle avstyrka förslaget till en tvångsmässigsammanläggning. Reservanterna pekade bl. a. på att flera grundläggande frågorrörande den kommunala självstyrelsen då väntade på statsmakternasställningstagande. Vad som åsyftades var dels länsdemokra-liutredningensförslag, dels en samlad översyn av den kommunala demokratin som riksdagenbegärt året innan. Även den forskning kring indelningsreformens verkningar sompågick inom kommunalforskningsgruppen borde enligt reservanterna avvaktas.Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag. Indelningsreformenslutfördes därför i två omgångar och i samband med /74 kanreformen sägas vara avslutad. Indelningssakkunniga,som presenterade ett enigt betänkande (SOU 1961:9), gjorde en allmän genomgångav den kommunala verksamheien inom främst de specialreglerade områdena.Utredningen diskuierade därefier behovei av en ny kommunindelning ochredovisade en modell för en indelning av landet efter näringsgeografiskaprinciper. Ikapitel 7 i belänkandet las upp frågan om en ny kommunindelning var nödvändigså snart slorkommunreform. Ulredningen framhöll atl 1952 årsreform visseriigen inneburit den radikala åtgärden att kommunbegreppet skildesfrån det traditionsbundna sockenbegreppel föratt anknytas till i många fallhelt nya områden. I övrigt hade dock reformen visal sig vara alltför begränsad.Nära en tredjedel () av kommunerna hade ett lägrebefolkningstal än den uppställda kommunstorleken. 1 69 av kommunerna understegbefolkningsmängden t. o. m. den minimigräns på 2 000 invånare som fastställls.Utredningen pekade också på den fortsätla befolkningsomflyttningen frånlandsbygden till tätorterna och beräknade att av kommunema skulle komma atlha ett befolkningstal som understeg normalstorleken. Enligt utredningenpekade även skatteunderiagets utveckling på samma ogynnsamma tendens. Detfanns enligt utredningen en påtaglig risk för att en eftersläpning i kommunalstandard skulle uppslå i de mindre kommunerna, vilket i sin tur skulle ytteriigarepåskynda dessa kommuners tillbakagång. Utredningenanförde också att utvecklingen i fråga om kommunernas uppgifter gått därhän attde målsättningar beträffande befolkningstal och skattekraft som uppställdes1952 inte längre motsvarade vad som på flera förvaltningsområden erfordrades förattverksamheten skulle kunna bedrivas Prop.1978/79:61 25 påett effektivt, ekonomiskt och ur andra synpunkier lämpligt sätl. Denna slutsatsgrundade sig på den nämnda genomgången av de kommunala verksamhetsområdena. Ifråga om skolväsendet anförde ulredningen att främst enhelsskolans genomförandeställde hell andra organisatoriska krav än vad som tidigare gälll på dellaområde. För all del skulle vara möjligl för kommunerna alt själva svara för ettfullt utbyggi högstadium krävdes enligt utredningens beräkningar ettelevunderlag på ca 75 barn per årskurs vilket motsvarade ett befolkningstal på6 500-7 500 invånare. Av pedagogiska och administrativa skäl var dock ettbefolkningstal på mellan 7 500 och 8 500 invånare att rekommendera. Även frånekonomiska synpunkter fanns stora fördelar att vinna med större skolor. Såvälinvesterings- som driftkostnader blev enligt beräkningarna lägre vid störreskolenheter. Detla bedömde utredningen vara av stor vikt eftersom mellan 35 och40 % av kommunerns ulgifter togs i anspråk för undervisningsändamål. Inom socialvården krävdesdel enligt utredningen väsentligt större kunskaper . Lagstiftningentäckte allt vidsträcktare områden och blev därmed allt svårare all behärska.Kraven på mer djupgående utredningar och noggranna överväganden pekade på ettökat behov av specialutbildade tjänstemän på socialvårdens område. Det varönskvärt atl kommunema hade den storleken alt de vid sidan av en kommunalkamrerkunde fullt sysselsätta en särskild socialvårdstjänsteman. Om en kommun på egenhand skulle kunna lösa sin ålderdomshemsfråga på mest ekonomiska och samiidigiur vårdsynpunkt lämpligaste säll borde kommunen ha minsl 5 000-6(X)0 invånare.Vad gällde socialvården anförde utredningen också all det var väsentligt all hatillgång lill lämpliga personer, som var villiga atl delta i och ledanämndernas arbete. Del borde enligt utredningen inte vara några svårigheter attens i relalivi stora kommuner få erforderlig personkännedom företrädd inämnderna. Ur den hjälpbehövandes synpunki kunde dessulom ett visslanonymitetsskydd anses berättigat. Beträffande hälsovårdenpekade utredningen på behovei av samarbete mellan hälsovårdsnämnden och ijänsteläkaren.Därför borde en tjänsteläkare finnas stationerad i varje kommun, något somkrävde en befolkning på ca 4 000 personer. I siörre kommuner skulle möjlighetfinnas att inom kommunens gränser organisera provinsialläkardistrikt med två-eller flerlä-karstalioner, en organisationsform som enligi utredningen erbjödvissa fördelar. Vadgällde vatten- och avloppsfrågorna fann ulredningen atl förhållandena varieradeväsentligt mellan olika kommuner. Inom byggnadsväsendet bedömdes det somangelägel all åtminstone viss teknisk personal fanns atl tillgå inom varjekommun.