mot · G1021688 · 1978-01-25 00:00:00 — av m. fl. om boendemiljön m. m. Den nuvarande utvecklingen på bostads- och byggnadsmarknaden inger stark oro. Det krävs därför omedelbara åtgärder för att en snabbt växande bostadsbrist skall kunna förhindras, vidgade sociala klyftor skall kunna motverkas och en kraftigt ökad byggarbetslöshet skall kunna undvikas. I våra partimotioner (1977/78:351 och 897) om förbättrade bostadsbidrag samt om bostäder och byggande föreslår vi en rad åtgärder i syfte att snabbt få fart på bostadsbyggandet. I denna motion utvecklar vi närmare vår syn på en social bostadspolitik och föreslår åtgärder för att förverkliga kraven på en god social miljö och allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena. Socialdemokratin vill att människorna som bostadskonsumenter skall kunna påverka bostadsproduktionens inriktning och i samverkan skapa en god boendemiljö. Samhällets medverkan vid bostadsförsörjningen måste utgå från en social målsättning. De allmänna riktlinjer för bostadspolitiken som lade fast gäller fortfarande. Målet för bostadsförsörjningen formulerades vid riksdag på följande sätt: "Hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. Medlen för att förverkliga den grundläggande tesen att bostadspolitiken uteslutande skall tjäna sociala behov måste med nödvändighet prövas och utvecklas från tid till annan. Allteftersom olika delmål nås blir det möjligt att gå vidare i reformarbetet. Förändringar i samhället och människors levnadsmönster skapar nya problem och behov, som kräver aktiva och delvis nya bostadspolitiska insatser. Det var självklart att det första målet för den socialdemokratiska bostadspolitiken blev att röja undan den bostadsslum, trångboddhet och bostadsbrist som rådde ännu . Behovet av en omfattande nyproduktion av bostäder ökades ytterligare av förändringar som inträffade . Hushållens sammansättning ändrades. Många grupper som inte haft möjligheter till egen bostad, t. ex. ungdomar, pensionärer och ensamstående, kunde nu tack vare bostadsstödet och den allmänt höjda levnadsstandarden skaffa sig en egen bostad. En omfattande invandring och omflyttning inom landet ägde rum, bl. a. till följd av Förverkligandet av miljonprogrammet har också tillsammans med statliga bostadslån, statlig räntesubvention och bostadsbidragen lett till att de flesta hushåll fått rymliga och moderna bostäder. Uppfyllandet av detta väsentliga mål för bostadspolitiken har inneburit revolutionerande förbättringar av människors levnadsvillkor. Bostadsstandarden i är väsentligt högre än i något jämförbart land som bostadskostnaden, sedd i relation till inkomsten, är jämförelsevis låg. Det är emellertid nödvändigt att genom fortsatta aktiva insatser på bostadspolitikens område slå vakt om de uppnådda framstegen. I annat fall riskerar resultaten av reformerna att snabbt urholkas. Vi ser med oro hur i dagens situation just en sådan urholkning är på väg genom minskat byggande och därav följande bostadsbrist samt otillräckligt bostadsstöd. Uppfyllandet av det grundläggande målet för bostadspolitiken gör det sålunda nödvändigt att nu gå vidare och angripa andra angelägna bostadssociala problem. Mot bakgrund av de förutsättningar och behov som föreligger framstår det framför allt som nödvändigt att ägna särskild omsorg åt den sociala miljön i bostadsområdena. Det är delvis nya problem som tillkommit i vissa bostadsområden och . Bakgrunden och orsakerna till dessa problem varierar. Ofta har emellertid någon eller några av följande faktorer medverkat till att starta en för området olycklig utveckling. Många av de här aktuella bostadsområdena byggdes i kommuner som expanderade kraftigt . Näringslivet redovisade en fortsatt kraftig expansion och bedömde att denna endast kunde med inflyttad arbetskraft. Kommuner och bostadsföretag utsattes för hårda påtryckningar för att genom en hög bostadsproduktion möjliggöra en fortsatt expansion av näringslivet. Efterfrågan på bostäder var under dessa år så stark, att många bostadsområden togs i bruk innan en tillfredsställande service byggts ut. Under en mycket koncentrerad tidsperiod flyttade många människor in i dessa nyproducerade bostadsområden. En övervägande del av dem saknade tidigare anknytning till orten. Många var invandrare. Hushållen var i stor utsträckning nybildade. Åldersstrukturen blev ensidig, med en hög andel barn och få gamla. Ensidigheten i befolkningsstrukturen accentuerade ytterligare bristerna i samhällsservicen. och skedde så av olika skäl en utomordentligt hastig förändring av befolkningsutvecklingen i många av dessa kommuner. För de nya bostadsområden som färdigställts eller var under utbyggnad blev konsekvenserna allvarliga. I en del fall fylldes aldrig områdena, utan lägenheter fick stå outhyrda. I andra fall har lägenheterna hyrts ut , men när förändringarna på arbetsmark naden kom, drabbade dessa i första hand de senast anställda. Som nämnts hade de flesta en lös anknytning till orten. De flyttade vidare och lämnade efter sig lägenheter, som inte kunde hyras ut till andra. En negativ process startade i åtskilliga nya bostadsområden. Den nya situationen på bostadsmarknaden innebar för vissa - men långtifrån alla grupper en ökad valfrihet. De som hade resurser att utnyttja valfriheten flyttade ifrån de nya flerfamiljshusen. Flyttningseffektema förstärktes dessutom av den kraftiga ökningen av småhusbyggandet, som skedde ungefär , samt av det faktum att stora lägenheter oftast endast erbjöds i småhusen. Av betydelse är också att de bostadsområden med flerfamiljshus som uppfördes i slutet av 1960- och hade sämre ekonomiska förutsättningar än områden med småhus som beboddes av sina ägare. När 1974 i enighet ändrade kapitalkostnaderna för att få större likställighet mellan upplåtelseformerna berörde detta i första hand nyproduktionen. Äldre bostadsområden har dessa skillnader inbyggda. Liknande förhållanden gäller i varierande grad också kommunala subventioner i samband med nyproduktionen. 1 flera kommuner ändras nu dessa förutsättningar efter hand. Till följd av bl. a. de tomma lägenheterna fick de aktuella bostadsområdena ett i de flesta fall oförtjänt dåligt rykte. Detta bidrog till att förvärra situationen. Segregationen ökade successivt. Sociala särdrag utvecklades. Isolering och främlingskap kunde på olika sätt märkas. Förslitningen ökade i både bildlig och bokstavlig mening. Omsättningen på hyresgäster blev av en helt annan storleksordning än vad vi varit vana vid, vilket bl. a. fick konsekvenser för det sociala kontaktnätet. De berörda bostadsområdena kom in i vad som kan betecknas som en ond cirkel som, om den inte kan hejdas, leder till social utarmning. Det är mot bakgrund av de problem vi beskrivit nödvändigt att se bostadsmiljön i ett vidgat perspektiv. Bostadsmiljön utgörs inte enbart av den fysiska ramen, lägenheten, huset eller den yttre anläggningen. Minst lika väsentligt som dessa fysiska förutsättningar är den sociala miljön, dvs. kontakter som kan utvecklas mellan de människor som bor i bostadsområdet. Till bostadsmiljön måste också räknas verksamheter av olika slag, offentlig och privat service samt spontana eiler organiserade aktiviteter av och för de boende inom området. Varje bostadsområde måste fungera så att människors behov av vård, service, kultur och gemenskap kan tillgodoses. Härför krävs att en social helhetssyn mer än sätter sin prägel på kommunernas bostadsförsörjningsplanering vare sig det gäller planeringen av nya områden eller förvaltning och förbättring av redan färdiga områden. Ett annat viktigt krav är att segregation motverkas. 1* 1977/78. inkomst, arbetsförhållanden och social ställning bör stora och små hushåll, ungdomar och äldre kunna bo i samma bostadsområde. Särskilt viktigt är det att barn från olika hemmiljöer får växa upp tillsammans och med goda kontakter med vuxna med olika ålder och livserfarenhet. Bostadsmiljön får inte heller utgöra hinder för människor med fysiska, sociala eller psykiska handikapp. De nuvarande förhållandena på bostadsmarknaden har, som vi framhållit, i många områden lett till ökad segregation. Det har i sin tur medfört en ökad omsättning på hyresgäster. Många människor föredrar att flytta till andra områden, så länge åtgärder inte vidtas för att förbättra bostadsområden som börjar förslitas. Bostadssegregationen är självfallet inte enbart ett flerbostadsproblem. Också många småhusområden präglas av en mycket ensidig hushållssammansättning med ett markant inslag av familjer med hög utbildning och höga inkomster. Det finns andra områden med en stark dominans av pensionärer. Om åtgärder inte vidtas för att motverka en hård bostadssegregation kan detta resultera i en rad sociala problem. Den sociala strukturen och människors möjligheter till arbete, gemenskap och meningsfull fritid är i stor utsträckning beroende av bostaden, både av lägenheten som sådan och, i kanske ännu högre grad, av bostadsmiljön i övrigt. Det är uppenbart att brister i bostadsmiljön, t. ex. när det gäller barnomsorg, social service i övrigt, kulturutbud, kollektivtrafik eller arbetsplatser nära bostaden, främst går ut över redan svaga grupper som barn, äldre, handikappade, sjuka, låginkomsttagare etc. Samma grupper drabbas hårdast av segregationen. Genom ett målmedvetet arbete med att skapa en god social miljö och motverka segregation i boendet kan därför mycket väsentliga insatser göras för att bekämpa orättvisor mellan olika samhällsgrupper, skapa trygghet och gemenskap mellan generationerna och höja levnadsvillkoren för dem som i särskilt hög grad är beroende av andras solidaritet. Härigenom kan t. ex. förutsättningar skapas för att tillgodose de äldres behov av god omvårdnad i en välkänd omgivning, för att ge alla barn och ungdomar trygga, jämlika och stimulerande uppväxtvillkor eller för att ge handikappade eller människor som hotas av social utslagning ett normalt liv i gemenskap med andra. Brister i bostadsmiljön drabbar också främst kvinnorna i form av dubbelarbete och/eller påtvingade livsmönster. Det gör det svårt för unga föräldrar att förena yrkesroll och föräldraroll. Därför är en social helhetssyn på bostadsförsörjningen också ett viktigt medel för att skapa jämställdhet mellan män och kvinnor. Behovet av fortsatta målmedvetna insatser på detta område är mycket stort. Alltför många, både äldre, nyare och planerade bostadsområden, svarar inte mot de krav som här ställts upp när det gäller miljö eller allsidig hushållssammansättning. Skälen är flera. Så länge bostadsbristen var det dominerande problemet koncentrerades intresset till att undanröja denna. ställer helt andra krav på barns levnadsvillkor, äldreomsorg och handikappvård . Kravet på jämställdhet och förändrade familjemönster är också nya faktorer. 1 bostadsområden med sådana brister som vi här har beskrivit är det nödvändigt att lä till stånd åtgärder för att förbättra det sociala livet och minska segregationen. Men även andra områden måste betecknas som riskområden i behov av särskilda åtgärder för att förbättra den sociala miljön och minska segregationen. Det gäller t. ex. många på spekulation tillkomna småhusområden, där tillgången på social service, kollektivtrafik och arbetsplatser ofta är mycket dålig. Många av de nya småhusområdena kännetecknas också av en samtidig inflyttning av många människor utan tidigare gemenskap och en åldersmässigt, ekonomiskt och socialt onaturlig befolkningssammansättning. När områden som från början haft en ensidig bostadsstruktur och befolkningssammansättning börjar åldras finns det en risk för en långsam förslumning och segregation. En sådan utveckling kan iakttas bl. a. i vissa bostadsområden . I många kommuner ökar segregationen dessutom som en följd av det ensidiga småhusbyggandet och den ökande skillnaden i bostadsstandard och lägenhetsstorlek beroende på upplåtelseform. Den genomsnittliga lägenhetsstorleken har totalt sett fortsatt att öka, men skillnaderna mellan de olika upplåtelseformerna har också ökat. beräknas den genomsnittliga lägenhetsytan i fierbostadshus minska till ca , medan motsvarande uppgift för småhusen är ca , vilket innebär en ökning med ca . av lägenheterna i fierbostadshusen innehöll 4 rum och kök eller mer, medan motsvarande andel av småhusen var . Totalytor på , inräknat garage och källarutrymmen, är inte så ovanliga bland styckebyggda småhus som byggts med statliga lån. Om denna utveckling får fortsätta förstärks de faktorer som orsakar segregation. Följden blir att segregationen byggs in i bostadsområdena om inga motverkande åtgärder vidtas. De bostadssociala åtgärderna kan självfallet inte isolerade ge garantier för allsidig hushållssammansättning och ett utvecklat socialt liv. Men de kan ge förutsättning för att olika hinder för en bostadssocial målsättning skall kunna avlägsnas. Kommunerna står nu inför stora uppgifter inom en rad andra reformområden - t. ex. utbyggnaden av barnomsorg och äldreomsorg, socialpolitiken och genomförandet av den s. k. SIA-skolan. Vi föreslår i andra motioner bl. a. åtgärder för att underlätta ett genomförande i kommunerna av dessa reformer. Det framstår mot denna bakgrund som särskilt angeläget att också skapa förutsättningar för en insiktsfull samplanering mellan olika sektorer. Här kan en framsynt social helhetssyn på bostadsförsörjningen spela en viktig roll. Genom en sådan sammanhållen planering kan ett förverkligande av angelägna mål i samhällsplaneringen underlättas. Det gäller t. ex. jämställdhet, barnomsorg och åldringsvård, handikappanpassning, närhet mellan bostäder och arbetsplatser, tillgänglighet till allmänna samlingslokaler, trafiksanering samt energi- och resurshushållning. I vår motion (1977:393) med anledning av regeringens proposition om energisparplan för den befintliga bebyggelsen har vi föreslagit att energisparverksamheten skall inordnas i ett vidare miljöpolitiskt program för resurshushållning. Vi vill i detta sammanhang också understryka att ett högt och jämnt bostadsbyggande och en god planberedskap i kommunerna är en förutsättning för att goda bostadsmiljöer skall kunna skapas och segregation i boendet motverkas. Enligt vår mening är sålunda boendemiljöfrågorna viktiga frågor, som kräver aktiva insatser från samhällets sida. Det är mot denna bakgrund med förvåning och besvikelse som vi noterar att regeringens passivitet på bostadsområdet också omfattar dessa frågor. Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna har presenterat en rad förslag, bl. a. för att göra det möjligt att ta större hänsyn till bostadsförsöijningens krav vid planläggningen av den fysiska miljön och beträffande vissa övriga skyldigheter för kommunerna i fråga om planering och information på bostadsförsörjningens område. budgetproposition anmälde föredragande statsrådet att dessa frågor bereds inom . Vi har tidigare riktat kritik mot att det angelägna arbetet på en reformering av byggnadslagstiftningen avsevärt har fördröjts av regeringen. Bostadsministern har utlovat att förslag till lagstiftningsåtgärder skulle bli föremål för remissbehandling och därefter föreläggas . Några sådana förslag har emellertid ännu inte redovisats. I årets budgetproposition sägs endast att arbetet med förslag till ny byggnadslagstiftning fortsätter inom departementet. Med undantag för frågan om statliga lån till lägenhetssammanslagningar, som vi berör i det följande, framgår av budgetpropositionen att regeringen ytterligare förhalat ett ställningstagande till de övriga frågor om boendemiljön som vi behandlade i vår partimotion och som också behandlats av de nämnda utredningarna. Vi återkommer därför med våra förslag. För att förverkliga kraven på en god social miljö och allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena vill vi sålunda föreslå följande: Kommunernas roll lades fast i beslut av riksdagar, bl. a. lag om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande. Kommunens traditionella ansvar för bostadsförsörjningen bör nu utvecklas till att omfatta ett lagfäs! ansvar för bostadsmiljön i dess helhet och för att förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning i kommunens olika delar kan uppnås. Statsmakterna anger därvid de allmänna målen för bostadsförsörjningen liksom de allmänna ramarna för vilka metoder som kommunerna bör använda för att uppfylla kraven på bostadsförsörjningen. Kommunen bör regelbundet genomföra bostadssocial inventering av olika bostadsområden inom kommunen. De flesta bostäder som skall användas under de närmaste decennierna är redan byggda. Åtgärder för att skapa en god bostadsmiljö och minska segregationen måste därför i stor utsträckning inriktas på att förbättra och komplettera redan befintliga områden. Ökad omsorg måste ägnas åt vad som händer i bostadsområdena under brukningsskedet. Avsikten med bostadssocial inventering skall framför allt vara att få en vid och djup kunskap om bostadsområdena och de boende, bl. a. för att skapa ett gemensamt planeringsunderlag för olika kommunala förvaltningar, bostadsföretag m. fl. De boende liksom folkrörelser, kommunala institutioner och bostadsföretag i området bör därför engageras i arbetet. Väsentligt är att en bostadssocial inventering anknyts till bostadsområdet som helhet. Den måste grundas på en helhetssyn på boendet och en ambition att studera förutsättningar, problem och möjligheter i bostadsområdet och inte bindas till traditionella gränser mellan olika institutioners eller kommunala organs kompetensområden. Det är särskilt angeläget att redovisa hur bostadsområdet fungerar för olika hushåll och individer. Därvid skall studeras såväl bostadsområdets egenskaper, den fysiska och sociala miljön, service och verksamheter som hushållens och individernas möjligheter att utnyttja bostadsmiljöns förutsättningar. Det bör vara särskilt angeläget att inledningsvis studera två typer av bostadsområden. Områden som förändrats genom ny- eller ombyggnad behöver inventeras någon tid efter färdigställandet för att det skall vara möjligt att kartlägga förtjänster och brister i deras planering och genomförande. Områden som har sådana brister, särskilt i fråga om fysisk och social miljö, att de blir problemområden i olika avseenden bör också prioriteras för att bristerna skall kunna undanröjas. Bostadsbyggnadsprogram har under närmare upprättats i ett stort antal kommuner. har också skyldighet att upprätta bostadsplaneringsprogram tillkommit. Det bör nu vara dags att sammanföra samtliga bostadsförsörjningsåtgärder i femårsprogram, som revideras. Dessa bostadsförsörjningsprogram bör innehålla planer för o komplettering och förändring av befintliga bebyggelsemiljöer, o ombyggnad av bostadslägenheter, o nybyggnad av bostadslägenheter. Bostadsförsörjningsprogrammet bör redovisa såväl bostäder som verksamheter. Där bör således sammanföras samtliga förvaltningars investeringsprogram för ett visst område eller en viss kommundel. De åtgärder, för att förbättra bebyggelsemiljöerna, som vi föreslagit i vår energisparmotion skulle också kunna inordnas i det kommunala bostadsförsörjningsprogrammet. Eftersom strävan bör vara att ge förutsättning för allsidig hushållssammansättning i samtliga bostadsområden bör programmet redovisas bostadsområdesvis. Mot bakgrund av den centrala roll som ett bostadsförsörjningsprogram bör spela i kommunens verksamhet bör det föreläggas kommmunfullmäktige för ställ ningsstagande. 1 byggnadsstadgan bör det finnas dels sådana föreskrifter om planeringen att avsikten med en social bostadsförsörjning kan klart utläsas, dels sådana instrument för plangenomförandet, att kommunen kan utnyttja den fysiska planeringen för att säkerställa en god bostadsförsörjning. I byggnadsstadgan (9 §) finns särskilda föreskrifter om att vid planläggning tillbörlig hänsyn skall tas till bl. a. den allmänna samfärdseln, energihushållningen och det militära försvarets behov. Däremot finns inte bostadsförsörjningens krav särskilt omnämnda. Av praktisk betydelse är att kommunen genom föreskrifter i detaljplan skall kunna ange önskvärd lägenhetssammansättning. Detta bör tillgodoses genom att krav på hänsyn till en god social miljö förs in i stadgans 12 §. Planbestämmelsema fåremellertid långsam effekt,eftersom redan antagna detaljplaner inte påverkas. Därför bör kommunen som villkor för byggnadslov kunna uppställa krav på en viss lägenhetsfördelning eller annat krav som uttryckts i av kommunfullmäktige fastställt bostadsförsörjningsprogram. Detta bör få uttryck genom ändring av stadgans 56 §. Åtskilliga erfarenheter visar nu vilka betydande svårigheter som är förenade med att ge hushåll, vilka uppfattas som ekonomiskt eller socialt avvikande, fullgoda bostäder. Av betydelse är inte endast att en bostadslägenhet kan tilldelas ett sådant hushåll - lika väsentligt är att hushåll som uppfattas som avvikande inte samlas i särskilda fastigheter eller bostadsområden. För att detta syfte skall kunna uppnås erfordras att samtliga fastighetsägare erkänner och tar sin del av samhällets totala ansvar för alla hushåll. Kommunernas nuvarande möjligheter att tilldela bostad är otillräckliga i dessa avseenden. Kommunerna bör därför ges möjlighet att, när de finnér det påkallat med hänsyn till bostadsförhållandena på orten, tilldela bostad som upplåts med hyres- eller bostadsrätt. En sådan anvisningsrätt för kommunerna föreslogs av boende- och bostadsfinansieringsutredningarna. Även bostadssociala delegationen har på förslag av de socialdemokratiska ledamöterna hos regeringen hemställt om att kommunerna skall ges möjlighet att tilldela bostad. Regeringen har i budgetpropositionen underlåtit att ta ställning till denna fråga. 1 bostadshuvudtiteln nämns endast i förbigående att frågan om att förbättra möjligheterna för bostadsförmedlingarna att förmedla lägenheter övervägs. I arbetsmarknadshuvudtiteln däremot sägs att en promemoria med förslag till förbättrade möjligheter att anvisa bostad f. n. utarbetas i och kommer att remissbehandlas, varefter förslag kommer att remitteras till lagrådet . Då frågan om kommunernas anvisningsrätt som nämnts redan har utretts och remissbehandlats och då det i budgetpropositionen inte lämnas ett helt klarläggande besked beträffande regeringens intentioner i frågan, återkommer vi med vårt förslag om en lagfäst rättighet för kommunerna att tilldela bostad. Lagstiftning av detta slag innebär givetvis att fastighetsägarnas nuvarande oinskränkta rätt att själva besluta om upplåtelse av bostadslägenhet inskränks. Hyreslagens bestämmelserom förverkande av hyresrätten rubbas inte av förslaget. Om lagstiftning av detta slag kommer till stånd är det emellertid sannolikt att lagen sällan uttryckligen behöver åberopas eller sanktioner utdömas. En laglig reglering inom området bör nämligen medverka till en önskvärd attitydförändring. I detta sammanhang är det också viktigt att understryka att bostadsförmedlingen kan och bör spela en aktiv roll för att skapa en jämn och allsidig social sammansättning i kommunens olika bostadsområden. Oavsett om det som f. n. råder bostadsbrist eller om det finns överskott på bostadsmarknaden är det angeläget att kommunerna har en väl fungerande bostadsförmedling. Dagens situation innebär ofta att ett stort antal s. k. problemfamiljer anvisas bostäder i samma områden, vilket motverkar en allsidig hushållssammansättning och gör det svårare att klara en normal anpassning i dessa områden. Enligt vår mening bör bostadsförmedlings verksamheten inriktas dels på att i samarbete med sociala myndigheter bereda särskilt behövande en god bostad och eftersträva en allsidig hushållssammansättning i alla bostadsområden, dels på att erbjuda de bostadssökande i kommunen bostadspolitisk konsumentupplysning i form av bl. a. information om aktuell bostadsproduktion och planerat bostadsbyggande. Genom en väl fungerande bostadsförmedling skall de bostadssökande kunna hjälpas till rätta på bostadsmarknaden. Barnomsorgen och de äldres boendeförhållanden