mot · G20229 · 1978-11-02 00:00:00 — av m. fl. med anledning av propositionen 1978/79:12 om underhåll till barn och frånskilda, m. m. Allmänna synpunkter beträffande underhållsskyldighet mot barn har familjebilden undergått revolutionerande förändringar. Kvinnans inträde på arbetsmarknaden i förening med en så gott som fullständig planering av antalet barn och tidpunkten för barnens födelse har skapat förutsättningar för en rörlighet i familjebildningen som måste ha tett sig ytterst osannolik vid den tid omkring , när de nu gällande, grundläggande reglerna om familjerättslig underhållsskyldighet kom till. Antalet ingångna äktenskap har minskat, antalet skilsmässor är stort och detsamma gäller om antalet par som lever samman med barn, gemensamma eller enderas, utan att vara gifta. Rörligheten har lett till att många barn under sin uppväxttid kommer att successivt leva inom ramen för två eller flera familjebildningar. Detta förhållande kan inte lämnas ur räkningen när det gäller att reformera lagstiftningen om underhållsskyldighet mot barn. Vi vill starkt understryka den självklara utgångspunkten att sammanlevande personer skall tillförsäkras jämlika levnadsvillkor. Detta torde leda till att i familjer med två vuxna, oavsett samlevnadsform och oavsett om barnen är bådas eller enderas, i första hand de samboende vuxna med stöd av olika familjepolitiska och socialpolitiska åtgärder från samhällets sida svarar för barnens underhåll, i den mån inte något barn står under den ena förälderns och en tredje persons gemensamma vårdnad. En sådan trolig utveckling bör beaktas när det gäller att bestämma fördelningen av det ekonomiska ansvaret för bidragsberättigade barn mellan samhället och de bidragsskyldiga. måste de ensamstående föräldrarnas situation på allt sätt underlättas. Till en ofta dålig ekonomi kommer att de måste svara för den dagliga tillsynen och vården av barnen utan hjälp av någon annan. Detta kan lätt leda till isolering och ger små möjligheter för den ensamstående att utbilda sig och tillgodose egna ekonomiska intressen. De ensamstående föräldrarnas behov av samhällsstöd kan i första hand tillgodoses genom allmänna familjepolitiska åtgärder, såsom en utbyggnad av barnomsorgen till att motsvara behoven. Men det krävs också åtgärder som är direkt inriktade på att förbättra ensamstående föräldrars ekonomiska villkor. Som framhållits i remissyttrande av juridiska fakultetsnämnden i är bidragsförskottet i åtskilliga fall en otillräcklig hjälp för verkligt ensamstående vårdnadshavare med låga förvärvsinkomster. Vi förutsätter därför att det arbete som bedrivs 1 1978/79. av utredningen (S 1977:16) om samhällsstödet till ensamstående föräldrar skyndsamt leder till förslag om förbättring av den ekonomiska situationen för sådana ensamstående föräldrar som nämnts. Hänsynen till de ensamstående föräldrarnas situation bör emellertid inte hindra att de underhållsskyldigas bördor nu lättas. Som framgår bl. a. av det forskningsarbete som bedrivs vid juridiska fakulteten vid har underhållsskyldiga med låga inkomster stora svårigheter att fullgöra sin underhållsskyldighet. Detta torde bero på att underhållsbidragen bestämts utan hänsyn till deras förmåga. En anpasning av underhållsskyldigheten till de underhållsskyldigas förmåga behöver därför inte gå ut över de bidragsberättigade. Den kan tvärtom förhindra uppkomsten av underhållsskulder med åtföljande risk för social utslagning av de underhållsskyldiga och därav följande ytterligare oförmåga att bidra till barnens underhåll. Utdömande av underhållsbidrag som inte kan betalas leder också till ett improduktivt administrativt arbete från myndigheternas sida. Detta bör beaktas vid fördelningen av det ekonomiska ansvaret för de bidragsberättigade barnen mellan de underhållsskyldiga och samhället. Farhågor för att en generös behandling av de underhållsskyldiga skulle kunna upplevas som orättvis av föräldrar som bor tillsammans med sina barn torde vara ogrundade. Dels torde inte de ekonomiska förutsättningarna f. n. medge att reglerna görs så generösa att de verkligen kan upplevas som orättvisa, dels är det stor skillnad mellan att försörja ett barn som man bor tillsammans med och träffar och att betala underhållsbidrag till ett barn som man bara får träffa sporadiskt. En sådan betalningsskyldighet torde i många fall vara påfrestande. I propositionen 1978/79:12 uttalade förhoppningar om att statsmakterna skulle kunna på olika sätt stimulera de bidragsskyldigas intresse för barnen och på så sätt stärka betalningsvilligheten ter sig mer välmenande än realistiska. Intresset finns säkerligen från början i många fall, där emellertid de yttre omständigheterna bidrar till att utsläcka det. En omständighet som kan verka på detta sätt är en bidragsskyldighet som framstår som alltför betungande. Vi vill i detta sammanhang särskilt understryka betydelsen av att bidragsberättigade barns minimibehov, såvitt detta är avsett att tillgodoses genom underhållsbidrag, är tryggat genom bidragsförskottet. Man bör inte tveka att begagna sig av detta faktum för att oavsett barnets behov avstå från att fastställa underhållsbidrag som är orealistiska i förhållande till den bidragsskyldiges betalningsförmåga. 1 fråga om bidragsskyldiga med låga inkomster bör därför underhållsbidraget kunna bestämmas till väsentligt lägre belopp än bidragsförskottet. Vidare bör vid bristande förmåga att betala redan fastställt underhållsbidrag återkrav av utbetalda bidragsförskott kunna rutinmässigt efterges helt eller delvis. Propositionsförslagen är i dessa hänseenden alltför restriktiva. Underhållsskyldigheten vid gemensam vårdnad Propositionsförslaget om underhållsbidrag vid gemensam vårdnad strider mot den gemensamma vårdnadens idé. När den gemensamma vårdnaden genomfördes efter förslag av den socialdemokratiska regeringen utgick man från att föräldrar som kommer överens om gemensam vårdnad också kan enas om fördelningen av underhållsskyldigheten. Grundtanken med den gemensamma vårdnaden är också att föräldrarna skall dela på det faktiska ansvaret för barnen. Detta motverkas av en uppdelning mellan föräldrarna av underhållsskyldigheten. Tanken i propositionen att föräldrar som gemensamt har vårdnaden om barnen ibland skulle vilja vända sig till domstol för att få fördelningen av underhållsskyldigheten prövad framstår som helt verklighetsfrämmande. En process inför domstol om undehållsbidrag torde ofelbart leda till att den gemensamma vårdnaden upplöses, på samma sätt som en process om underhållsskyldighet mellan makar i bestående äktenskap torde leda till skilsmässa. Hela förslaget om underhållsbidrag vid gemensam vårdnad framstår som en konstruktion för att möjliggöra bidragsförskott i denna situation. Man måste räkna med att underhållsbidrag vid gemensam vårdnad kommer att grundas på avtal, där föräldrarna för att erhålla bidragsförskott tvingas att i förväg ta ställning till hos vilkendera av dem barnet skall anses varaktigt bosatt, hur mycket den andra då skall betala i underhållsbidrag till barnet - vilket i princip kommer att bestämma hans eller hennes återbetalningsskyldighet för utgivna bidragsförskott - samt till hur stor del den bidragsskyldige skall begära att avdrag sker vid återkrävande av bidragsförskott med hänsyn till att han eller hon själv har haft barnet hos sig eller om underhållsbidraget skall nedsättas med motsvarande belopp (bidragsförskottet kommer i båda fallen att reduceras). Man får förutsätta att inte i denna situation med stöd av 4 § fjärde stycket bidragsförskottslagen i dess föreslagna lydelse framtvingar en process mellan parterna för att utröna om överenskommet underhållsbidrag understiger vad den som åtagit sig bidragsskyldighet bör erlägga. Däremot får man räkna med att i åtskilliga fall tar upp diskussioner med föräldrarna om huruvida underhållsbidraget har bestämts till belopp som motsvarar föräldrarnas ekonomiska förutsättningar. Det borde då vara möjligt att som LO föreslagit i sitt remissyttrande i stället pröva rätten till bidragsförskott efter en beräknad underhållsskyldighet för den av föräldrarna som har den högsta inkomsten. I vissa fall skulle dock en sådan beräkningsgrund kunna leda till resultat som för barnet blev sämre än om endast en av föräldrarna haft vårdnaden. En lösning som bättre överensstämmer med den gemensamma vårdnadens idé är att bidragsförskott oavsett var barnet för tillfället vistas på begäran av föräldrarna betalas ut till den av dem som de själva bestämmer och att de solidariskt blir återbetalningsskyldiga på grundval av en på medeltalet av föräldrarnas inkomster beräknad underhållsskyldighet. En sådan reform torde emellertid inte rymmas inom den nuvarande bidragsförskottslagens grunddrag. Det är angeläget att infora rätt till bidragsförskott också för särlevande föräldrar med gemensam vårdnad för att underlätta att den gemensamma vårdnaden skall kunna utnyttjas också av föräldrar med låga inkomster. Vi vill därför inte motsätta oss att propositionsförslaget genomförs som ett provisorium. bör emellertid begära att regeringen på grundval av det arbete som bedrivs av utredningen om samhällsstödet till ensamstående föräldrar skyndsamt lägger fram förslag till ett samhällsstöd till föräldrar med gemensam vårdnad som utan att bryta mot principerna för samhällsstödet till ensamstående föräldrar i övrigt gör det möjligt för föräldrarna att dela det faktiska ansvaret för barnen. Vi kan inte biträda den föreslagna bestämmelsen i 2 § d) bidragsförskottslagen, att bidragsförskott inte lämnas, om barnet av annat skäl än som angetts förut i paragrafen uppenbarligen saknar behov av bidragsförskott. Bestämmelsen har avstyrkts eller utsatts för allvarlig kritik av så gott som samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan. Den kan inte anses nödvändig för att förebygga de säkerligen mycket fåtaliga fall av missbruk av bidragsförskottet vid gemensam vårdnad som kan tänkas ifrågakomma . För andra fall har regeln fått en alldeles för generell avfattning. Denna brist avhjälps inte av de motivuttalanden som görs. Delvis tyder dessa för övrigt på att regeln kommer att leda till en försämring av de underhållsberättigades situation, så snart vårdnadshavaren kan klara vad som framstår som barnets minimibehov, utan hänsyn till att den andra föräldern har en skyldighet att bidra till att barnet får en bättre ställning, något som tryggats genom bidragsförskottet. Det kan inte finnas något skäl som talar mot att man avvaktar resultatet av det arbete som utförs av utredningen om samhällsstödet till ensamstående föräldrar innan en bestämmelse som den föreslagna övervägs. Över huvud taget ter det sig anmärkningsvärt att regeringen, som i sin proposition under hänvisning till nämnda utredningsarbete skjuter upp åtgärder som kunde vara till fördel för de underhållsskyldiga och de underhållsberättigade, utan att vänta på samma utredning vill genomföra ett förslag av förevarande art. Den föreslagna bestämmelsen bör därför inte antas av . Gjorda undersökningar visar att normerna för fastställande av underhållsbidrag växlar mellan olika myndigheter och partsombud och mellan olika orter i landet. Det är därför angeläget att skapa riktlinjer för en mer enhetlig praxis i fråga om underhållsbidragets storlek. om forbehållsbelopp i 7 kap. 3 § kan vi dock inte godta. Bestämmelsen och motiven till densamma är försedda med så många förbehåll att de inte ger sådan fast vägledning som synes ha varit avsedd med hänsyn till att de förordade riktlinjerna slagits fast i lagtext. Reglerna om forbehållsbelopp för hemmavarande make och hemmavarande eget barn är redan i lagtexten försedda med reservationer i olika riktningar. Bestämmelsen om forbehållsbelopp för den bidragsskyldiges eget underhåll saknar annan reservation än den som ligger i ordet normalbelopp men i tillämpningen skall enligt motiveringen åtskilliga omständigheter utöver dem som anges i lagtexten beaktas när det gäller att bestämma förbehållsbeloppet (se prop. s. 99, 103, 105). Vår invändning mot den föreslagna bestämmelsen bygger i första hand på att den inte i tillräcklig grad hindrar att betungande underhållsskulder uppkommer för de underhållsskyldiga som har den sämsta ekonomiska ställningen. I propositionen vitsordas att det föreslagna förbehållsbeloppet för den bidragsskyldiges eget underhåll, 1,2 basbelopp, torde understiga vad som tillämpas på åtskilliga håll när underhållsbidrag bestäms. Att så är fallet framgår också av remissyttranden av och familjerättsassistenterna i norra , två remissinstanser med stor erfarenhet av praxis när det gäller att bestämma underhållsbidrag. Denna försämring för de bidragsskyldiga i förhållande till vad som tillämpas i åtskilliga fall står i bjärt kontrast till uttalandet i propositionen att de föreslagna föreskrifterna skulle medföra en lättnad för de underhållsskyldiga som har det sämst ställt. Vi vill i det sammanhanget också peka på att när det gäller forbehållsbelopp för eget hemmavarande barn är normalbeloppet 0,4 basbelopp, medan normalkostnaden för ett barn i propositionen beräknas till minst 0,6 basbelopp. Antingen är normalbeloppet bara avsett att tillämpas i vissa genomsnittliga fall, om vilkas frekvens man vet mycket litet, eller kommer det att i åtskilliga fall leda till ökade underhållsskulder därför att den underhållsskyldige inte kan tillgodose både hemmavarande barns och bidragsberättigade barns behov. I de inkomstlägen där de angivna förbehållsbeloppen har direkt betydelse vi återkommer till frågan om förbehålIsbeloppens användning som underlag för fördelning av underhållsskyldigheten - leder en mer generös inställning mycket sällan till en försämring för de bidragsberättigade barnen. Dessa har sin grundtrygghet garanterad genom bidragsförskottet, och det torde i dessa fall sällan eller aldrig vara aktuellt att bestämma underhållsbidrag som går utöver bidragsförskottets belopp. Den snåla inställning som präglar propositionen är därför främst inriktad på att säkerställa återbetalning av bidragsförskottet i största möjliga utsträckning. Detta går i första hand ut över de sämst ställda bidragsskyldiga. I enlighet med vad vi tidigare anfört anser vi att bidragsförskottet bör utnyttjas som ett medel att utjämna underhållsbördan för de sämst ställda. Vi förordar därför en mer generös inställning till de bidragsskyldiga än den som propositionen ger uttryck för. Detta kan ske genom att underhållsbidrag bestäms i närmare anslutning till familjelagssakkunnigas förslag (redovisat i bil. Om även för de sämst ställda underhållsbidrag bestäms till en andel av överskottet, sedan förbehållsbeloppet avräknats,skerenavtrappningav underhållsbördan i inkomstlägen närmast över vad som bedömts som ett absolut minimum för att underhållsbidrag skall kunna tas ut. Om på så sätt de bidragsskyldiga lår behålla en andel av överskottet för egen del, torde detta öka betalningsvilligheten och därmed både underlätta möjligheterna att få ut underhållsbidraget och förbättra relationerna mellan den bidragsskyldige och barnet. Vi förordar att den andel av överskottet som skall kunna tas i anspråk för underhållsbidrag bestäms i enlighet med familjelagssakkunnigas förslag till för ett barn, för två barn och 65 96 för tre eller flera barn. På två punkter förordar vi dock avvikelser i förhållande till familjelagssakkunnigas förslag. Vi anser i närmare överensstämmelse med propositionen att förbehållsbelopp bör beräknas för hemmavarande make endast när särskilda skäl föreligger. Med familjelagssakkunnigas förslag går lättnaderna för underhållsskyldiga med flera barn högt upp i inkomstlägena. Vi förordar därför en övre gräns, förslagsvis 4 basbelopp, över vilken hela överskottet skall kunna tas i anspråk för underhållsbidrag. Det torde bli svårt att slå fast så detaljerade anvisningar som förordats i lagtext. Detta är emellertid inte någon nackdel i förhållande till propositionsförslaget. Som förut framhållits är den föreslagna lagtexten försedd med många reservationer. Den torde därför inte kunna tillämpas direkt utan endast tjäna till vägledning. Samma resultat kan nås genom motivuttalanden i anslutning til familjelagssakkunnigas förslag och vad vi förut anfört. Domstolspraxis har redan vid fastställande av underhållsbidrag börjat ta större hänsyn till att barnets grundtrygghet är säkerställd genom bidragsförskottfse högsta domstolens domar nr DT 50/1977,18/1978,22/1978). Denna utveckling kan väntas fortsätta och bli enhetlig, om stöder den genom motivuttalanden i anslutning till den i propositionen föreslagna lydelsen av 7 kap. 1 § . De i propositionen förordade riktlinjerna, avsedda att utfärdas av och , bör komma till stånd och kan väntas underlätta också domstolarnas rättstillämpning genom den belysning de kan ge av olika problem i samband med fastställande av underhållsbidrag och de sifferexempel som kan lämnas. Vi vill tillägga att vi i princip ansluter oss till den i propositionen förordade metoden för beräkning av underhållsbidrag. Barnets behov bör sålunda först uppskattas och detta behov därefter fördelas på föräldrarna i förhållande till de andelar av överskottet, beräknade enligt förut angivna grunder, som gäller för vardera av dem. Underhållsbidrag skall dock inte utgå med högre belopp än den andel som kan tas i anspråk för den bidragsskyldige. Vi föreslår sålunda att avslår de föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 3 § och gör motivuttalanden i anslutning till 1 § i samma kapitel i enlighet med vad vi förut anfört. De föreslagna 4-17 §§ i samma kapitel bör ges beteckningarna 3-16 §§. Vederbörande utskott får utarbeta förslag till erforderliga följdändringar. Indexändringarna och jämkning av underhållsbidrag till barn De bidragsskyldigas ställning har i hög grad försämrats genom inflationen och den därmed följande automatiska uppräkningen av underhållsbidragen. är det angeläget understryka att någon form av automatisk uppräkning är nödvändig, eftersom de underhållsberättigade inte i nämnvärd utsträckning kan väntas vidta åtgärder i de enskilda fallen för att få kompensation för penningvärdeförsämringen. Utan någon form av automatisk uppräkning skulle därför flertalet underhållsbidrag urholkas på ett drastiskt sätt. Måttet för den uppräkning som bör ske får bestämmas genom en avvägning mellan de bidragsskyldigas och de underhållsberättigades intressen. Någon nämnvärd motivering för den i propositionen gjorda avvägningen har inte anförts. Det förefaller närmast som om förslaget att kompensera av penningvärdeförsämringen när det gäller underhållsbidrag till barn har föranletts av skattemässiga skäl. Misstanken härom förstärks, när motsvarande reduktion inte föreslås beträffande underhållsbidrag till frånskild make, där principiella skäl väl så starkt talar för en reduktion av uppräkningen men där hela underhållsbidraget är avdragsgillt för den skattskyldige. Med hänsyn till vad som i forskningsrapporten från juridiska fakulteten i blivit upplyst om praxis vid underhållsbidrag till frånskild make synes problemet med indexuppräkning här ha endast marginell betydelse. När det gäller underhållsbidrag till barn vill vi inte förneka att med hänsyn till den reallöneminskning som ägt rum en kompensation för av penningvärdeförsämringen kan te sig rimlig. Vi är därför beredda att nu godta propositionens förslag i denna del. Förslaget bygger dock som antytts mer på utvecklingen än på en prognos för den framtid då förslaget skall tillämpas. Utvecklingen särskilt i fråga om reallönerna kan bli en helt annan . Vi finner det därför vara nödvändigt att regeringen följer utvecklingen och - om så skulle behövas - lägger fram förslag för till de jämkningar i fråga om kompensationsgraden som kan föranledas av utvecklingen i fråga om löner och priser samt ändringar i skattereglerna. Detta bör ge regeringen till känna. Även om de bidragsskyldiga enligt förslaget får en generell lättnad i underhållsbördan, är det uppenbart att den individuella utvecklingen är högst varierande för olika bidragsskyldiga. Många förmår kanske över huvud taget inte öka sina bidragsbetalningar. Inte heller de bidragsskyldiga kan väntas väcka talan om jämkning av underhållsbördan i nämnvärt antal fall, även om denna blir mycket betungande. Särskilt gäller detta för de bidragsskyldiga som har det sämst ställt och som ofta också har svårast att tillvarata sina Det förslag som förs fram i propositionen om att domar i underhållsmål skall innehålla en erinran om jämkningsmöjligheten torde inte leda till annat resultat. Skulle jämkningsprocesser föras i så stor utsträckning som kunde vara motiverat, torde för övrigt domstolarna bli kraftigt belastade. Det är därför nödvändigt att finna en metod att genom rutinmässig prövning av skyldigheten att betala tillbaka bidragsförskott kunna anpassa bidragsbördan till förmågan förde underhållsskyldiga som har det sämst ställt. Familjelagssakkunnigas förslag om en sådan prövning är enligt vår mening väl ägnat att läggas till grund för fortsatt utredningsarbete. Den remisskritik som förts fram mot förslaget från bl. a. rättssäkerhetssynpunkter synes obefogad, särskilt som återbetalningsskyldigheten inte bör bestämmas till högre belopp än underhållsbidrag som fastställts genom dom eller avtal jämte indexuppräkning. En rutinmässig prövning av återbetalningsskyldigheten som görs av försäkringskassorna på grundval av meddelade anvisningar skulle bli betydligt smidigare och därför kunna genomföras oftare än en jämkningsprocess vid domstol. Domstolsprövningen kunde i fråga om underhållsbidrag under bidragsförskottets belopp reserveras för fall där underhållsbidraget behövde höjas eller där en mer ingående prövning var behövlig. Vi föreslår därför att begär att regeringen på grundval av familjelagssakkunnigas förslag och efter överarbetning av utredningen om samhällsstödet till ensamstående föräldrar lägger fram förslag om en fortlöpande prövning av skyldigheten att återbetala bidragsförskott. Med hänvisning till vad som anförts hemställs 1. att hos regeringen anhåller om förslag till ett samhällsstöd tili föräldar med gemensam vårdnad i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att ej antar den i propositionen 1978/79:12 föreslagna bestämmelsen i 2 § d) bidragsförskottslagen, 3. att ej antar den i propositionen 1978/79:12 föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 3 § , 4. att som motiv till den föreslagna lydelsen av 7 kap. 1 § gör uttalanden om storleken av underhållsbidrag i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om fortlöpande förslag till ändringar av indexregleringen av underhållsbidrag, 6. att hos regeringen begär förslag om en fortlöpande prövning av skyldigheten att återbetala bidragsförskott i enlighet med vad som anförts i motionen. () () () ()