mot · G102922 · 1978-01-25 00:00:00 — av m. fl. om den regionala samhällsförvaltningens organisation m. m. I det moderna, industrialiserade välfärdssamhället ställs nya och i många avseenden större krav än under tidigare skeden på den politiska och administrativa organisationen. I liksom i flertalet andra länder har utvecklingen mot ett samhälle präglat av större social trygghet och jämlikhet inneburit att den offentliga sektorn vuxit i omfattning och fått allt större betydelse för människornas välfärd. Denna utveckling har varit nödvändig och medveten och kan ses som ett led i strävandena att bygga vidare på den folkhemstanke som varit vägledande för den socialdemokratiska politiken. Den successiva tillväxten av den offentliga verksamheten och även samhällslivets ökade tekniska och ekonomiska komplexitet har föranlett fortlöpande förändringar av samhällets förvaltningsorganisation. Kravet att möta denna utveckling utan att balansen rubbas mellan de politiska beslutsorganen och olika särintressen inom förvaltningen och inom samhället i övrigt har nödvändiggjort ett flertal förändringar såväl av författningen som av de regler som styr arbetet inom olika offentliga organ. har t. ex. som ett led i dessa strävanden flertalet centrala ämbetsverk försetts med förtroendemannastyrelser. Därigenom har det varit möjligt att bereda de grupper och intressen, som är särskilt berörda av resp. ämbetsverks arbete, insyn och meddelaktighet i den löpande förvaltningen. Det har också inneburit att den statliga förvaltningen på dessa områden kunnat på ett värdefullt sätt tillgodogöra sig olika intresseorganisationers erfarenheter och expertkunskaper. I ämbetsverk med uppgifter av stor betydelse för rättssäkerhet och trygghet har förtroendemannastyrelserna givits en parlamentarisk sammansättning, något som varit av vikt från demokratiska synpunkter. fullföljdes denna strävan genom att även de regionala ämbetsverken, länsstyrelserna, erhöll en förtroendemannastyrelse i vilken partierna på regional nivå gavs möjlighet att nominera viss del av ledamöterna. En annan utvecklingstendens som varit starkt markerad har varit strävandena att så långt möjligt stärka den kommunala självstyrelsen. Arbetsuppgifter har från tid till annan flyttats från den statliga nivån till den kommunala. Nya uppgifter som samhället tagit på sig har i stor utsträckning varit kommunala. Inom områden där kommunerna handlagt uppgifter under statlig insyn eller på uppdrag av statsmakterna har, särskilt markerat , strävan varit att så långt möjligt minska den statliga detaljregleringen. Införandet av ett kommunalt skatteutjämnings system och den samtidiga utrensningen av en stor mängd specialdestinerade statsbidrag är exempel på sådana åtgärder. Inom kommundepartementet startade en särskild utredningsverksamhet med syfte att även i andra avseenden begränsa den statliga detaljstyrningen av kommunerna. Den målmedvetna satsningen på kommunerna som producenter av den offentliga servicen är motiverad både av administrativa och demokratiska skäl. Rent allmänt gäller att en decentralisering av arbetsuppgifter ökar förutsättningarna för en lokal anpassning av verksamheten, snabbare beslutsfattande och en generellt sett mer effektiv organisation. Ur demokratisk synvinkel har det varit avgörande att det kommunala huvudmannaskapet minskat avståndet mellan beslutsfattarna och medborgarna. Människornas möjligheter att delta i samhällsarbetet och forma sin egen miljö och framtid förbättras på ett avgörande sätt vid en kommunalisering av arbetsuppgifterna. Det är i detta perspektiv som kommunindelningsreformen skall ses. Kommunsammanläggningarna skapade kommuner av sådan storlek och med sådana ekonomiska och administrativa resurser att de även fortsättningsvis kan möta allt större krav på social service, undervisning inom och gymnasiet samt på en utbyggd samhällsplanering m. m. Alternativet hade varit att flytta huvudmannaskapet för viktiga kommunala arbetsuppgifter till andra organ - på större avstånd från de medborgare som berörs av verksamheten och som de är till för att tjäna. Delvis som en följd av indelningsreformen har emellertid förutsättningarna för medborgarinflytandet i kommunerna förändrats. Antalet förtroendeuppdrag totalt sett har minskat, och arbetsuppgifterna för de förtroendevalda har blivit mer komplicerade och tidskrävande. Den kommunala tjänstemannaförvaltningen har byggts ut. För att motverka en annars hotande urholkning av demokratin på nivå genomfördes i samband med indelningsreformen flera förändringar i reglerna för det kommunala arbetet. a. infördes systemet med suppleanter i kommunfullmäktige samt möjligheterna för kommunerna att med kommunala partistöd underlätta de politiska partiernas arbete. Inom utredningen om den kommunala demokratin gjordes en grundlig översyn av folkstyret på nivå. Arbetet resulterade i den nya kommunallag som den socialdemokratiska regeringen utarbetade och som sedan i allt väsentligt oförändrad antogs av . Med stöd av den nya lagen kan kommunerna ytterligare underlätta de förtroendevaldas arbete och på olika sätt stärka demokratin i den nya situation som inträtt efter indelningsreformen. Det är viktigt att kommunerna nu går vidare i dessa strävanden och utnyttjar de möjligheter som skapas genom den nya lagstiftningen. Önskemålet att stärka den kommunala självstyrelsen och att på detta sätt lägga beslutanderätten så nära medborgarna som möjligt måste emellertid balanseras mot kravet på en övergripande planering och en solidaritet mellan människor i olika delar av landet. Den kommunala beslutanderätten får inte gå ut över svaga grupper i samhället, som kan ha svårt att i enskilda kommuner företräda sina intressen. I själva begreppet självstyrelse ligger rätten för kommunerna att besluta själva, dvs. rätten att vara olika. Men i ett välfärdssamhälle måste medborgarna vara garanterade en viss minimistandard oavsett var i landet de är bosatta. Då kan en obegränsad självstyrelse inte accepteras. Statsmakterna kan aldrig frånhända sig ansvaret föra» alla medborgare garanteras en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. Detta övergripande ansvar måste utövas genom att statsmakterna behåller ansvaret för viss normgivning som blir bindande för kommunerna och också tar ansvaret för den övergripande samhällsplaneringen. Strävandena att förena önskemålet om en decentraliserad förvaltning, med goda möjligheter att arbeta under hänsynstagande till lokala förhållanden, med ett övergripande statligt ansvar för samhällsutvecklingen inom för medborgarnas trygghet och välfärd centrala områden har lett till en fortlöpande utbyggnad av den regionala statsförvaltningen. Inom denna har av tradition haft en central roll. Vid sidan av finns ett flertal statliga organ på regional nivå med ansvar för uppgifter inom olika sektorer. Det ökade behovet av samordning och framåtsyftande samhällsplanering kan sägas vara en viktig förklaring till att kom att präglas av en omfattande utredningsverksamhet rörande den regionala samhällsförvaltningens uppbyggnad. Länsförvaltnings-, landskontors- och länsindelningsutredningarna, som presenterade sina betänkanden , kan tillsammans med den året därpå avslutade länsdemokratikutredningen sägas ha täckt in flertalet aspekter på denna problematik. Den följande remissbehandlingen visade emellertid på många problem och svårigheter som motiverade att hela komplexet av frågeställningar blev föremål för en samlad bedömning i en ny utredning. I samband med att denna - länsberedningen tillsattes genomfördes dock vissa begränsade reformer avseende organisation och uppgifter. reform av länsstyrelserna var betydelsefull genom att alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i fråga om översiktlig planering av större regionalpolitisk betydelse samlades hos . fick därmed ett övergripande ansvar för den regionala samhällsplaneringen, vilken är beroende inte bara av statliga organs utan också av landstingens och kommunernas planerande verksamhet. Genom att länsstyrelserna i samband därmed försågs med en förtroendemannastyrelse garanterades att de lokala intressena fick goda möjligheter att påverka besluten. Genom den ytterligare utökning av ledamotsantalet och de nya regler för sammansättningen av länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser som beslöt skulle möjligheterna ha förbättrats ytterligare inte bara för de politiska partierna utan också för näringslivet och arbetsmarknadsorganisationerna att följa och påverka arbete. Den nya organisationen kom emellertid på grund av regeringsskiftet inte att tillämpas. Den borgerliga regeringen och riksdagsmajoriteten valde i stället att låta landstingen utse ledamöterna i det statliga organ som är. I samband därmed togs också intresseorganisationernas rätt att nominera ledamöter till styrelserna bort, något som resulterat i att t. ex. TCO.s representation i länsstyrelserna drastiskt reducerats. Den nya sammansättningen av länsstyrelserna och länsstyrelsernas ansvar för den regionala samhällsplaneringen aktualiserar flera principfrågor av stor betydelse. Som framgått krävs i det moderna välfärdssamhället att statsmakterna och främst regeringen har möjligheter att utöva ett övergripande inflytande över samhällsutvecklingen. Detta slås fast i den nya regeringsformen, enligt vilken regeringen styr riket under ansvar inför . är regeringens främsta företrädare i länen och därmed det organ som i det praktiska arbetet ansvarar för de viktigaste statliga uppgifterna på regional nivå. Utan länsstyrelserna i denna roll skulle krävas en centralisering av den statliga verksamheten. De centrala ämbetsverken och departementen skulle centralt tvingas handlägga ett stort antal ärenden som med den nuvarande ordningen kan decentraliseras. Detta skulle medföra en mer tungrodd administration och öka riskerna för beslut som med hänsyn till lokala och regionala förhållanden framstår som mindre ändamålsenliga. Eftersom regeringen av skäl som anförts ovan inte kan undandra sig ansvaret för samhällsutvecklingen i stort vore emellertid en sådan utveckling ofrånkomlig om länsstyrelserna berövades sina centrala funktioner. Att delegera ett stort antal av de nuvarande statliga uppgifterna på regional nivå till andra lokala och regionala instanser än de statliga skulle öka riskerna för en slags federalism som skulle beskära regeringens och möjligheter att styra utvecklingen under hänsynstagande till mer övergripande och riksomfattande målsättningar. I den allmänna debatten och i har - främst från företrädare förde borgerliga partierna - föreslagits att ansvaret för den regionala samhällsplaneringen skulle flyttas från länsstyrelserna till landstingen. Motivet för en sådan reform har angivits vara att den skulle stärka demokratin på länsnivån. Beslutanderätten skulle ges till förtroendevalda med ansvar inför väljarna inom länet. En sådan kompetensöverflyttning aktualiserar inte endast frågan om statens inflytande över utvecklingen inom länet utan också relationerna mellan primärkommunerna och landstingen. Rent statsrättsligt skulle den orimliga situationen kunna uppstå att ett regionalt kommunalt organ fick ansvaret för att samordna verksamhet som bedrivs av staten. Enligt den nu gängse synen på den kommunala självstyrelsen har kommunerna sin kompetens delegerad från statsmakterna. Medborgarnas förtroendevalda på central nivå fastställer i princip området för den verksamhet som de förtroendevalda på lokal och regional nivå beslutar om. Att ge kommunala organ ansvaret för en samordning av uppgifter som bedrivs av statliga organ måste leda till nya och svårhanterliga kompetensavvägningar. I den svenska debatten om den kommunala självstyrelsen har det rått enighet om principen att självstyrelsen på de två kommunala nivåerna skall vara likaberättigad. Man har i allmänhet värjt sig för tanken på att göra landstingen till ett slags överkommuner med uppgift att i olika avseenden styra utvecklingen inom de enskilda primärkommunerna. I valet mellan en sådan utveckling och en sammanläggning av de mångå små primärkommunerna valdes det senare alternativet. Motivet för detta var bl. a. att riskerna skulle öka för en urholkning av den kommunala demokratin på lokal nivå, om viktiga beslut av stor lokal betydelse fattades på den regionala nivån. De skulle då komma att fattas av förtroendevalda på längre avstånd från medborgarna än i en situation då beslutanderätten utövas av primärkommunala organ. En förändring av huvudmannaskapet förden regionala samhällsplaneringen aktualiserar i särskilt hög grad farhågorna för en utveckling i denna riktning. En regional samhällsplanering måste med nödvändighet i viss utsträckning bli styrande för de enskilda kommunerna. Med ett landstingskommunalt huvudmannaskap ges denna styrande funktion till landstingen. Frågan om den regionala samhällsplaneringens organisation är sålunda av stor betydelse såväl från demokratiska som från förvaltningsadministrativa synpunkter. Det omfattande utredningsarbete som bedrivits på detta område har aktualiserat en mängd frågor av principiell och praktisk innebörd. Utredningsarbetet fortsätter också. Inom decentraliseringsutredningen studeras bl. a. möjligheterna att ytterligare decentralisera statliga uppgifter till regionala organ. Inom utredningen om en vidgad länsdemokrati behandlas frågan om hvuudmannskapet för den regionala samhällsplaneringen samt andra frågor av betydelse för landstingens roll . Utredningen om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter arbetar med frågor av betydelse för länsstyrelsernas arbete. Dessa utredningsuppgifter berör varandra nära, och det är enligt vår mening olyckligt att på detta sätt splittra upp utredningsarbetet. Frågorna är så komplicerade och sammanvävda att de bör bli föremål för en samlad bedömning. Det fortsatta utredningsarbetet måste, om det skall kunna ligga till grund för fortsatta överväganden, samordnas så att alla relevanta aspekter blir beaktade i ett sammanhang. Enligt vår mening bör de tre utredningarna upplösas och arbetet drivas vidare i en ny utredning. Denna bör ges direktiv att förutsättningslöst ta ställning till den regionala samhällsorganisationen med beaktande av de krav som måste ställas på en decentraliserad organisation där statsmakternas möjligheter att övergripande ansvara för samhällsutvecklingen bevaras. Med ett utredningsarbete splittrat på flera utredningar och med de direktiv som utredningen om en vidgad länsdemokrati arbetar efter kan en sådan målsättning inte uppnås. Behovet av en samlad syn på dessa frågor har aktualiserats genom ett antal initiativ från den borgerliga regeringens sida. efter valet ändrades reglerna för sammansättningen av länssty beslutade den borgerliga majoriteten i i enlighet med ett regeringsförslag att landstingen skall utse styrelserna i de stiftelser som skall ersätta företagarföreningarna. Behovet av representation i dessa styrelser från arbetsmarknadsorganisationerna och från näringslivet inom länet beaktades därvid inte. Stiftelserna, som kommer att arbeta med huvudsakligen statliga medel och med uppgifter av stor betydelse för utvecklingen inom enskilda primärkommuner, gavs en sammansättning som lämnar regeringen utan inflytande över verksamheten. Även beslutet att införa en lag om skatteutjämning i aktualiserar de grundläggande frågor som behandlas i detta sammanhang. Lagen, vilken enbart kan anses motiverad på grund av de särskilda förhållandena i , sågs i propositionen delvis som en försöksverksamhet av intresse även för andra regioner i landet. Denna utveckling är oroande. Utan en samlad syn på dessa frågor kan en mängd delbeslut av detta slag sammantaget leda till en situation som ingen önskar. Konsekvenserna riskerar att bli oöverblickbara, och resultatet kan totalt sett bli att den kommunala demokratin på primärkommunal nivå urholkas som statsmakternas möjligheter att övergripande ansvara för samhällsutvecklingen försvagas. I avvaktan på en samlad översyn av den regionala samhällsförvaltningen är det nödvändigt att visa återhållsamhet med delreformer som inte kan bedömas i sitt sammanhang. att som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen rörande en samordning av arbetet inom decentraliserings- och länsdemokratiutredningarna och utredningen om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter samt i övrigt rörande den regionala samhällsförvaltningen. () () () () () HANS () () () () ()